62020CC0468
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
15 päivänä joulukuuta 2022 (
1
)
Asia C‑468/20
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA ja
Wind Tre SpA
vastaan
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
EOLO SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo ja
Federconsumatori
(Laskutusjakso)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähköinen viestintä – Kuluttajansuoja – Kansallinen säännöstö, jossa annetaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta – Yhdenmukaistettu sääntelykehys – Osittainen ja vähimmäistason yhdenmukaistaminen – SEUT 49 ja SEUT 56 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Suhteellisuusperiaate – Syrjintäkiellon periaate – Yhdenvertaisen kohtelun periaate
I Johdanto
1.
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Italian viestintävalvontaviranomainen, jäljempänä AGCom) teki vuonna 2016 päätöksen ottaa käyttöön tiettyjä toimia, joilla pyrittiin suojelemaan kiinteän puhelinverkon palvelujen ja matkapuhelinpalvelujen käyttäjiä edistämällä avoimuutta markkinoilla ja mahdollistamalla näiden palvelujen hintavertailu. Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) tiedustelee ennakkoratkaisupyynnöllään joidenkin näiden toimien yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
2.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa etenkin tietää, voiko jäsenvaltion viranomainen lainmukaisesti asettaa puhelinoperaattoreille tiettyjä rajoituksia, jotka koskevat tarjousten uusimisessa ja kiinteän puhelinverkon palveluista ja/tai matkapuhelinpalveluista laskuttamisessa noudatettavaa jaksotusta. Olisiko tällainen toimenpide SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattujen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien periaatteiden, niin kutsutun sähköistä viestintää koskevan yhdenmukaistetun sääntelykehyksen muodostavien direktiivien säännösten ja joidenkin unionin oikeuden yleisten periaatteiden, kuten yhdenvertaisuusperiaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen, mukainen?
3.
Tässä ratkaisuehdotuksessa selitän, miksi tällainen kansallinen lainsäädäntö on yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Euroopan unionin oikeus
4.
Unionin lainsäätäjä hyväksyi vuonna 2002 niin kutsutun televiestintäalan paketin, johon sisältyi muun muassa neljä ”erityisdirektiiviä”, joilla säännellään sähköisen viestinnän eri näkökohtia. Näiden direktiivien asiaa koskevat säännökset, sellaisina kuin niitä muutettiin vuonna 2009, (
2
) esitetään jäljempänä. Näihin neljään direktiiviin – jotka on nyttemmin kumottu (
3
) mutta joita voidaan siitä huolimatta soveltaa ratione temporis pääasiassa – viitataan tässä ratkaisuehdotuksessa yhteisesti ”yhdenmukaistettuna sääntelykehyksenä”.
5.
Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) (
4
) 8 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa 9–13 a artiklassa määritellyt velvollisuudet.
– –
4.   Tämän artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan tavoitteisiin nähden. – –”
6.
Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (
5
) 3 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on taattava vapaus tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti. – –”
7.
Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (
6
) 8 artiklan 1, 2, 4, ja 5 kohdan sanamuoto on seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.
– –
2.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen tarjoamisessa – –
– –
4.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä Euroopan unionin kansalaisten etuja muun muassa
– –
b)
varmistamalla kuluttajille korkeatasoinen suoja heidän asioidessaan palvelujen tarjoajien kanssa – –;
– –
e)
ottamalla huomioon erityisryhmien ja erityisesti vammaisten, vanhusten ja sosiaalisia erityistarpeita omaavien käyttäjien tarpeet;
– –
5.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhtaisia sääntelyperiaatteita muun muassa
– –
c)
turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu – –;
– –
e)
ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;
– –”
8.
Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (
7
) 20 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tilatessaan palveluja, joissa tarjotaan liittymä yleiseen viestintäverkkoon, ja/tai yleisesti saatavilla olevia sähköisiä viestintäpalveluja, kuluttajilla, ja muilla sitä pyytävillä loppukäyttäjillä, on mahdollisuus tehdä sopimus tällaista liittymää ja/tai tällaisia palveluja tarjoavan yrityksen tai yritysten kanssa. Sopimuksessa on yksilöitävä selvässä, kattavassa ja helposti saatavassa muodossa ainakin
– –
d)
yksityiskohtaiset tiedot hinnoista ja maksuista, mukaan lukien menetelmät, joiden avulla voidaan saada ajantasaiset tiedot kaikista sovellettavista hinnoista ja ylläpitomaksuista – –;
– –
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tilaajilla on oikeus sanoa irti sopimuksensa seuraamuksitta heti kun heille on ilmoitettu sopimusehtoihin aiotuista muutoksista, joita sähköisiä viestintäpalveluja ja/tai ‑verkkoja tarjoavat yritykset ehdottavat. – – Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat määrittää tällaisten ilmoitusten muodon.”
9.
Direktiivin 2002/22 21 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat velvoittaa yleisiä sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai yleisesti saatavilla olevia sähköisiä viestintäpalveluja tarjoavat yritykset julkaisemaan avoimia, vertailukelpoisia, riittäviä ja ajantasaisia tietoja hinnoista – – Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa lisävaatimuksia, jotka koskevat julkaistavien tietojen muotoa.”
B
Kansallinen oikeus
10.
Kilpailusäännöistä ja yleishyödyllisten palvelujen sääntelystä sekä yleishyödyllisten palvelujen osalta toimivaltaisten sääntelyviranomaisten perustamisesta 14.11.1995 annetun lain nro 481 (legge 14 novembre 1995, n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, jäljempänä laki nro 481/1995) 2 §:n 12 momentin h ja l kohdassa sekä 37 §:ssä säädetään yleishyödyllisten palvelujen sääntelyviranomaisten tehtävistä. Mainituissa säännöksissä säädetään muun seuraavaa:
”12.   Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi kunkin viranomaisen tehtävänä on
– –
h) antaa palvelujen tarjoajia sekä käyttäjien ja kuluttajien edustajia kuultuaan yleishyödyllisten palvelujen tarjoajille ohjeita kyseisten palvelujen tuottamista ja toimittamista varten sekä määrittää paitsi kaikkien näiden palvelujen yleinen laatutaso myös yksittäisten palvelusuoritteiden erityinen laatutaso, jotka käyttäjälle on taattava, mikä voidaan tehdä alakohtaisesti ja palvelutyypeittäin eriytettynä; kyseisten määritysten vaikutuksista säädetään 37 momentissa
– –
l) julkaista ja levittää tietoa palveluehdoista, jotta voidaan taata mahdollisimman suuri avoimuus, kilpailukykyinen tarjonta ja väliportaan käyttäjien ja loppukäyttäjien mahdollisuus tehdä parempia valintoja.
– –
37)   – – edellä 12 momentin h kohdassa tarkoitetuilla viranomaisten ohjeilla muutetaan tai täydennetään palvelujärjestelmää.”
11.
Viestintäviranomaisen perustamisesta sekä televiestintä- ja radio- ja televisiojärjestelmiä koskevista säännöistä 31.7.1997 annetun lain nro 249 (legge 31 luglio 1997, n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo, jäljempänä laki nro 249/1997) 1 §:n 6 momentin b kohdan 2 alakohdan mukaan sääntelyviranomainen
”laatii ohjeet palvelujen yleisestä laatutasosta sekä palvelukartasta, joka jokaisen palveluntarjoajan on laadittava ja jossa mainitaan kullakin liiketoiminta-alalla sovellettavat vähimmäisvaatimukset”.
12.
Sähköisestä viestinnästä 1.8.2003 annetun asetuksen nro 259 (decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche) 13, 70 ja 71 §:llä pannaan täytäntöön direktiivin 2002/21 8 artikla ja direktiivin 2002/22 20 ja 21 artikla.
III Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
13.
AGCom, jonka hoidettavaksi Italian valtio on antanut muun muassa direktiiveissä 2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22 tarkoitetut sääntelytehtävät, antoi 15.3.2017 päätöksen nro 121/17/CONS (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla otettiin käyttöön joitakin toimenpiteitä kiinteän puhelinverkon palvelujen ja matkapuhelinpalvelujen käyttäjien suojaamiseksi edistämällä avoimuutta markkinoilla ja mahdollistamalla näiden palvelujen hintavertailu.
14.
AGCom totesi, että jotkin puhelinoperaattorit olivat muuttaneet kiinteän puhelinverkon palveluja koskevia tarjouksiaan sekä uusien että nykyisten asiakkaiden osalta noudattamalla sopimuksen uusimisessa neljän viikon jaksotusta aiemman yhden kuukauden sijasta. AGComin näkemyksen mukaan uusi käytäntö aiheutti asiakkaissa hämmennystä tiettyjen heidän sopimustensa olennaisten osatekijöiden osalta (kuten laskutusjakso ja tarjousten uusimisväli sekä palvelun kokonaiskustannukset). Joissakin tarjouksissa laskutus tapahtui kuukausittain, toisissa taas neljän viikon välein. Lisäksi AGComin mukaan uuden jaksotuksen vuoksi kuluttajien oli aiempaa vaikeampaa vertailla tarjouksia. AGCom itse asiassa havaitsi, että näiden muutosten seurauksena kuluttajien vuosittaiset kustannukset nousivat 8,6 prosenttia.
15.
Riidanalaisessa päätöksessä todettiin siten muun muassa, että ”kiinteän verkon tarjousten uusimisväli ja kyseisten palvelujen laskutusjakso on kuukausi tai useampia kuukausia ja että matkapuhelinpalvelujen osalta jakso ei voi olla neljää viikkoa lyhyempi. Matkapuhelinpalvelut ja kiinteän verkon palvelut yhdistäviin tarjouksiin sovelletaan viimeksi mainittuihin sovellettavaa jaksotusta. – – Matkapuhelinoperaattoreiden, jotka ottavat käyttöön muun kuin kuukausittaisen tarjousten uusimisvälin ja laskutusjakson, on viipymättä ilmoitettava käyttäjälle tekstiviestillä tällaisesta tarjouksen uusimisesta.”
16.
Puhelinoperaattorit Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA ja Wind Tre SpA (jäljempänä valittajat) riitauttivat riidanalaisen päätöksen Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) nostamillaan erillisillä kanteilla. Nämä kanteet hylättiin vuonna 2018.
17.
Tämän jälkeen valittajat valittivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioista Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia). Ne väittivät muun muassa, että riidanalainen päätös, tai sen perustana oleva kansallinen lainsäädäntö, oli unionin oikeuden vastainen monestakin syystä.
18.
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Merkitseekö SEUT 267 artiklan oikea tulkinta sitä, että kansallinen tuomioistuin, jonka päätöksiin ei saa kansallisen lainsäädännön mukaan hakea muutosta, on velvollinen esittämään ennakkoratkaisupyynnön pääasian oikeudenkäynnissä merkityksellistä [Euroopan unionin] oikeutta koskevasta tulkintakysymyksestä, vaikka sillä ei ole mitään epäilyjä kyseisen merkityksellisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnasta – kun otetaan huomioon [Euroopan unionin] oikeudelle ominaiset ilmaukset ja merkitykset, jotka ovat kyseisen säännöksen tai määräyksen sanamuodon perustana, se unionin sääntelykehys, johon kyseinen säännös tai määräys kuuluu, siinä asetetut suojelutavoitteet sekä unionin oikeuden kehitysvaihe sinä ajankohtana, jona kansallinen tuomioistuin soveltaa kyseistä merkityksellistä säännöstä tai määräystä – mutta sen ei ole mahdollista osoittaa yksityiskohtaisesti, subjektiivisesti ja muiden tuomioistuinten käytänteiden valossa, että asiaa käsittelevän tuomioistuimen tulkinta olisi sama kuin se tulkinta, jonka muiden jäsenvaltioiden tuomioistuimet ja unionin tuomioistuin oletettavasti antaisivat samanlaista kysymystä tutkiessaan?
2)
Onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä direktiiveillä [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22] – erityisesti direktiivin [2002/21, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 8 artiklan 2 ja 4 kohdassa, direktiivin [2002/20, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 3 artiklassa sekä direktiivin [2002/22, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/136], 20–22 artiklassa – nimenomaisesti yhdenmukaistetun sääntelyjärjestelmän oikea tulkinta esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, joka yhdessä luettuna ilmenee lain nro 259/03 13, 70 ja 71 §:stä, lain nro 481/1995 2 §:n 12 momentin h ja l kohdasta sekä lain nro 249/1997 1 §:n 6 momentin 2 kohdasta ja jossa annetaan sähköisen viestinnän kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivalta vahvistaa, i) että matkapuhelinpalvelujen alalla tehtävien tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on vähintään neljä viikkoa ja että niillä operaattoreilla, jotka soveltavat tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa jotakin muuta kuin kuukausijaksotusta, on velvollisuus ilmoittaa käyttäjälle viipymättä tekstiviestillä tarjouksen uusimisesta; ii) että kiinteän puhelinverkon alalla tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on yhden tai useamman kuukauden mittainen ja iii) että matkapuhelinpalvelut ja kiinteän verkon palvelut yhdistäviin tarjouksiin sovelletaan viimeksi mainittuihin sovellettavaa jaksotusta?
3)
Onko suhteellisuusperiaatteen, luettuna yhdessä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä direktiiveillä [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22] – erityisesti direktiivin [2002/21, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 8 artiklan 2 ja 4 kohdassa, direktiivin [2002/20, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 3 artiklassa sekä direktiivin [2002/22, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/136], 20–22 artiklassa – nimenomaisesti yhdenmukaistetun sääntelyjärjestelmän kanssa, oikea tulkinta ja soveltaminen esteenä sellaisille sähköisen viestinnän kansallisen sääntelyviranomaisen toteuttamille sääntelytoimenpiteille, joiden mukaan i) matkapuhelinpalvelujen alalla tehtävien tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on vähintään neljä viikkoa ja niillä operaattoreilla, jotka soveltavat tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa jotakin muuta kuin kuukausijaksotusta, on velvollisuus ilmoittaa käyttäjälle viipymättä tekstiviestillä tarjouksen uusimisesta; ii) kiinteän puhelinverkon alalla sovellettava tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on yhden tai useamman kuukauden mittainen ja iii) matkapuhelinpalvelut ja kiinteän verkon palvelut yhdistäviin tarjouksiin sovelletaan viimeksi mainittuihin sovellettavaa jaksotusta?
4)
Onko syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden, luettuna yhdessä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä direktiiveillä [2002/19, 2002/20, 2002/21 ja 2002/22] – erityisesti direktiivin [2002/21, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 8 artiklan 2 ja 4 kohdassa, direktiivin [2002/20, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140], 3 artiklassa sekä direktiivin [2002/22, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/136], 20–22 artiklassa – nimenomaisesti yhdenmukaistetun sääntelyjärjestelmän kanssa, oikea tulkinta ja soveltaminen esteenä sellaisille sähköisen viestinnän kansallisen sääntelyviranomaisen toteuttamille sääntelytoimenpiteille, joiden mukaan i) matkapuhelinpalvelujen alalla tehtävien tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on vähintään neljä viikkoa ja niillä operaattoreilla, jotka soveltavat tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa jotakin muuta kuin kuukausijaksotusta, on velvollisuus ilmoittaa käyttäjälle viipymättä tekstiviestillä tarjouksen uusimisesta; ii) kiinteän puhelinverkon alalla sovellettava tarjousten uusimisväli ja laskutusjakso on yhden tai useamman kuukauden mittainen ja iii) matkapuhelinpalvelut ja kiinteän verkon palvelut yhdistäviin tarjouksiin sovelletaan viimeksi mainittuihin sovellettavaa jaksotusta?”
19.
Sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli antanut tuomion Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, (
8
) unionin tuomioistuimen kirjaamo lähetti ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle jäljennöksen kyseisestä tuomiosta ja pyysi sitä ilmoittamaan, halusiko se pysyttää ennakkoratkaisupyyntönsä.
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoitti 23.11.2021 päivätyllä kirjeellä unionin tuomioistuimelle haluavansa peruuttaa ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen mutta pysyttää toisen, kolmannen ja neljännen ennakkoratkaisukysymyksen.
21.
Kirjallisia huomautuksia tässä oikeudenkäynnissä esittivät valittajat, Codacons, Italian hallitus ja Euroopan komissio.
IV Asian tarkastelu
22.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksillään lähinnä selvittämään, onko unionin oikeus esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta. Esitetyt kysymykset täydentävät toisiaan sikäli, että niissä tätä kysymystä lähestytään eri näkökulmista: palvelujen tarjoamisen vapauden, yhdenmukaistetun sääntelykehyksen ja (tiettyjen) unionin oikeuden yleisten periaatteiden näkökulmasta. Seuraavaksi tarkastelen vuorotellen näitä unionin sääntöjä ja periaatteita, joihin Consiglio di Stato on viitannut.
A
Toinen ennakkoratkaisukysymys
23.
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, ovatko palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perustamissopimuksen määräykset (SEUT 49 ja SEUT 56 artikla) ja/tai yhdenmukaistetun sääntelykehyksen säännökset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta.
24.
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on mielestäni tarkoituksenmukaisempaa aloittaa tarkastelemalla kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta yhdenmukaistetun sääntelykehyksen kanssa ja käsitellä sen jälkeen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia sääntöjä.
1. Yhdenmukaistettu sääntelykehys
25.
Aluksi on todettava, että olen jokseenkin yllättynyt joidenkin tämän menettelyn osapuolten huomautuksissa omaksutusta lähestymistavasta. Nämä osapuolet nimittäin yksi toisensa perään tarkastelevat ennakkoratkaisupyynnössä mainittuja yhdenmukaistetun sääntelykehyksen eri säännöksiä ja väittävät, ettei yksikään näistä säännöksistä muodosta kansallisille sääntelyviranomaisille pätevää oikeusperustaa riidanalaisen päätöksen kaltaisen toimenpiteen toteuttamiseen.
26.
Valittajat ovat ymmärtääkseni väittäneet italialaisissa tuomioistuimissa muun muassa, ettei kansalliseen eikä unionin oikeuteen sisälly oikeusperustaa riidanalaisen päätöksen antamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin selittää, että sen näkemyksen mukaan riidanalainen päätös perustuu kansallisen lainsäädännön säännöksiin. Ennakkoratkaisukysymysten sanamuoto on myös tässä suhteessa niin selvä, ettei siitä voi erehtyä. Huomautan lisäksi, että Consiglio di Staton tätä koskevan kannan vahvisti äskettäin Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin, Italia), joka totesi, että AGCom antoi riidanalaisen päätöksen lain nro 481/1995 2 §:n 20 momentin d kohdan perusteella. (
9
)
27.
Käsiteltävässä asiassa ei siten ole kyse siitä, annetaanko yhdenmukaistetun sääntelykehyksen säännöksissä kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivalta toteuttaa riidanalaisen päätöksen kaltainen toimenpide, vaan se, ovatko nämä säännökset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta toteuttaa riidanalaisen päätöksen kaltainen toimenpide.
28.
Tältä osin on korostettava yhtä erityisen tärkeää seikkaa: yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä ei toteuteta täysimääräistä yhdenmukaistamista sähköisen viestinnän alalla. Itse asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi pyynnössään, että kuluttajansuojan osalta yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä pääosin yksilöitiin tavoiteltavan suojan tavoitteet ja asianomaisten toimien alat mutta jätettiin kansallisten sääntelyviranomaisten harkintavaltaan näiden tavoitteiden saavuttamiseen parhaiten soveltuvien toimenpiteiden tyypin ja sisällön määrittäminen.
29.
Tämä pitää paikkansa. Tältä osin on muistettava, että ”kuluttajansuoja” on SEUT 4 artiklan 2 kohdan f alakohdan mukaan ala, jolla unionilla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta. SEUT 169 artiklan 2 kohdan mukaisesti tällä alalla toimiessaan Euroopan unioni voi olosuhteiden mukaan toteuttaa SEUT 114 artiklan mukaisia yhdenmukaistamistoimenpiteitä (edellyttäen tietysti, että kyseisessä artiklassa asetetut edellytykset täyttyvät) tai toimenpiteitä, jotka tukevat ja täydentävät jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa ja joilla sitä seurataan. Ensimmäisten osalta täydellinen yhdenmukaistaminen on mahdollista, kun taas jälkimmäisten osalta EU:n toimenpide ei voi estää jäsenvaltioita – kuten SEUT 169 artiklan 4 kohdassa määrätään – ”pitämästä voimassa tai toteuttamasta tiukempia suojatoimenpiteitä”.
30.
On totta, että yhdenmukaistetun sääntelykehyksen muodostavat direktiivit oli kaikki annettu (nykyisen) SEUT 114 artiklan perusteella. On kuitenkin hyvin selvää – eikä nähdäkseni yksikään osapuolista ole sitä kiistänyt –, että näissä direktiiveissä jätetään kansallisille viranomaisille runsaasti liikkumavaraa. Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä ei säädetä kuluttajansuojaa koskevien seikkojen täydellisestä yhdenmukaistamisesta. (
10
)
31.
Tätä toteamusta olisi mielestäni vielä selvennettävä.
32.
Kuluttajansuoja yksilöitiin yhdeksi tavoitteista, joihin yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä pyritään, (
11
) mutta kyseisessä kehyksessä säädettiin ainoastaan eräistä kuluttajansuojaan liittyvistä seikoista. (
12
) Yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä sen piiriin kuuluvien palvelujen kuluttajansuojaa koskevien seikkojen osalta tehty yhdenmukaistaminen oli näin ollen sekä vähimmäistason yhdenmukaistamista (sen vaikutusten tai intensiteetin osalta) että osittaista yhdenmukaistamista (sen aineellisen soveltamisalan osalta). (
13
)
33.
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen, johon yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä pyrittiin, jätti runsaasti liikkumavaraa jäsenvaltioiden toimille kahdella toisiaan täydentävällä tavalla. Ensinnäkin jäsenvaltioilla oli mahdollisuus soveltaa kuluttajansuojaa koskevia tiukempia vaatimuksia yhdenmukaistetun sääntelykehyksen alaan kuuluvien sääntelynäkökohtien osalta. Toiseksi, a fortiori, jäsenvaltioilla oli mahdollisuus ottaa käyttöön tai pitää voimassa kansallista lainsäädäntöä, jota sovelletaan yhdenmukaistetun sääntelykehyksen soveltamisalaan kuuluviin toimintoihin ja jolla oli tarkoitus suojella kuluttajia niiden näkökohtien osalta, jotka olivat erilaisia kuin yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä ja
joita viimeksi mainitussa ei ollut lainkaan. (
14
)
34.
Yhdenmukaistetun sääntelykehyksen muodostavien direktiivien useat säännökset ja johdanto-osan perustelukappaleet vahvistivat jäsenvaltioille tässä yhteydessä jätetyn merkittävän liikkumavaran, myös kun kyse on erilaisten tehtävien ja toimivaltuuksien antamisesta kansallisille sääntelyviranomaisille. Aluksi on todettava, että kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävät määriteltiin hyvin laajasti. (
15
) Lisäksi monissa (ellei useimmissa) säännöksissä annettiin ainoastaan yleisiä ohjeita niiden toimien tyypistä, joita kansallisten sääntelyviranomaisten oli tarkoitus toteuttaa saavuttaakseen niissä asetetut tavoitteet. (
16
) Useissa säännöksissä myös lueteltiin ei-tyhjentävästi keinoja, joilla kansalliset sääntelyviranomaiset voivat pyrkiä näihin tavoitteisiin. (
17
)
35.
Edellä mainittu on havaittavissa myös oikeuskäytännössä, jossa unionin tuomioistuin on korostanut kansallisilla sääntelyviranomaisilla olevan ”laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauksittain” (
18
) ja niiden kykyä ”[toteuttaa] kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään [yhdenmukaistetun sääntelykehyksen asianomaisessa säännöksessä] säädettyihin tavoitteisiin. (
19
)
36.
Voi siten olla niin, kuten valittajat väittävät, ettei yhdessäkään näistä säännöksistä annettu nimenomaisesti kansallisille sääntelyviranomaisille toimivaltaa toteuttaa riidanalaisen päätöksen kaltaisia toimenpiteitä. On kuitenkin myös niin, ettei yksikään näistä säännöksistä estänyt antamasta kansallisessa lainsäädännössä tällaista toimivaltaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle. Kuten edellä 25 kohdassa mainittiin, tästä käsiteltävässä asiassa on oikeasti kyse.
37.
Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, vähimmäistason yhdenmukaistamisen tai osittaisen yhdenmukaistamisen tapauksessa kansallinen lainsäädäntö – tietysti sen lisäksi, että se on yhteensopiva muiden sellaisten unionin oikeussääntöjen kanssa, joita tilanteeseen saatetaan soveltaa – ei saa olla ”omiaan vakavasti vaarantamaan kyseessä olevassa [unionin säädöksessä] säädetyn tavoitteen toteuttamista”. (
20
)
38.
Käsiteltävässä asiassa, yhtä jokseenkin vähämerkityksistä huomautusta (
21
) lukuun ottamatta, valittajat eivät tosiasiassa väitä, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö voisi vaarantaa yhdenmukaistetun sääntelykehyksen tavoitteiden saavuttamista. Kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa itse asiassa olevan hyvin pitkälti yhdenmukaistetun sääntelykehyksen tavoitteiden mukainen, koska yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä pyrittiin muun muassa edistämään tehokasta kilpailua markkinoilla, (
22
) lisäämään markkinoiden avoimuutta, (
23
) parantamaan kansalaisten mahdollisuuksia käyttää televiestintäpalveluja (
24
) ja – ei suinkaan vähäisimpänä – varmistamaan kuluttajansuojan korkea taso. (
25
)
39.
Katson näin ollen, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön ei voida katsoa olevan omiaan vakavasti vaarantamaan yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä säädetyn lopputuloksen saavuttamista. Se on näin ollen kyseisen kehyksen mukainen.
2. Palvelujen tarjoamisen vapaus
40.
Toisessa kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten mukainen. Kyseinen tuomioistuin viittaa sekä SEUT 49 artiklaan (”sijoittautumisoikeus”) että SEUT 56 artiklaan (”palvelujen tarjoamisen vapaus”) mahdollisesti merkityksellisinä oikeussääntöinä.
41.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan tästä, että kun kansallinen toimenpide liittyy samanaikaisesti useisiin perusvapauksiin, unionin tuomioistuin tutkii kyseistä toimenpidettä pääsääntöisesti suhteessa yhteen näistä perusvapauksista, jos muut näistä perusvapauksista ovat kyseisissä olosuhteissa täysin toissijaisia ensimmäiseen perusvapauteen nähden ja ne voidaan liittää siihen. (
26
) Tärkeimmät huomioon otettavat seikat ovat kyseisen kansallisen toimenpiteen objektiivinen tarkoitus (
27
) ja vaikutukset. (
28
)
42.
Käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tarkoitus ja vaikutus, unionin tuomioistuin voi tyytyä tarkastelemaan pelkästään SEUT 49 artiklaa. Puhelinpalveluja nimittäin tarjoavat, ainakin nykytilanteessa, yleensä siihen jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset, jossa palvelu suoritetaan. Voidakseen tarjota näitä palveluja operaattorit tarvitsevat muun muassa merkittävästi infrastruktuuria.
43.
Joka tapauksessa – kun otetaan huomioon sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien kahden säännöstön samankaltaisuus – en näe, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön unionin oikeuden mukaisuutta koskeva arviointi SEUT 56 artiklan näkökulmasta voisi erota SEUT 49 artiklan näkökulmasta tehdystä arvioinnista. (
29
)
44.
Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa. (
30
) Rajoituksen käsitteen piiriin sisältyvät erityisesti sellaiset jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden taloudellisten toimijoiden markkinoillepääsyyn, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta. (
31
) EUT-sopimuksessa kielletään perusvapauden ulottuvuudeltaan vähäinenkin tai vähämerkityksinen rajoittaminen. (
32
)
45.
Samanaikaisesti unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, ettei kansallisella toimenpiteellä rajoiteta sijoittautumisvapautta, jos sen vaikutukset tähän vapauteen ovat liian satunnaisia, välillisiä, epämääräisiä, etäisiä tai luonteeltaan hypoteettisia. (
33
)
46.
Näin on nähdäkseni kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tapauksessa. En ymmärrä, miten ulkomaille sijoittautunut puhelinoperaattori saataisiin luopumaan Italiaan sijoittautumisesta tai sivuliikkeen, tytäryhtiön tai muun siihen sidoksissa olevan yksikön perustamisesta kyseiseen jäsenvaltioon pelkästään siksi, että tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa olisi noudatettava tiettyä vähimmäistiheyttä (in casu kiinteän puhelinverkon palvelujen osalta yksi kuukausi ja matkapuhelinpalvelujen osalta neljä viikkoa).
47.
Riippumatta siitä, mistä lähtökohdasta käsin tarkastellaan (tosiasiallista tai potentiaalista) vaikutusta, jota AGComin toteuttamilla toimenpiteillä voisi olla puhelinoperaattoreihin – toisin sanoen niiden liiketoimintamalleihin, sopimisvapauteen, kustannusrakenteeseen tai voittomarginaalien, markkinointistrategioiden tai kilpailuaseman valintaan – en havaitse mitään sellaista, jolla voisi olla jonkinlaista merkitystä SEUT 49 artiklan kannalta. Riidanalainen päätös ei etenkään i) vaikuta operaattoreiden vapauteen vahvistaa parhaaksi katsomansa hinnat, ii) aiheuta niille lisäkustannuksia, iii) vaikuta niiden mahdollisuuteen muuttaa sopimusehtoja yksipuolisesti, ja lisäksi siinä iv) jätetään operaattoreille runsaasti liikkumavaraa valita soveltuvin jaksotus (tai useita jaksotuksia) tarjousten uusimista ja laskutusta varten, kunhan jaksot ovat riidanalaisessa päätöksessä vahvistettuja pitempiä.
48.
En kuitenkaan väitä, että kansalliset säännökset, joilla rajoitetaan yritysten mahdollisuuksia määrittää tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa noudatettava jaksotus, eivät voisi koskaan kuulua SEUT 49 artiklan soveltamisalaan. Erityisen tiukat rajoitukset voisivat nimittäin todennäköisesti merkitä tosiasiallisia rajoituksia. Ajatellaanpa esimerkiksi vaatimusta, jonka mukaan yritysten on laskutettava asiakkaitaan vuosittain (tai puolivuosittain), jolloin nämä yritykset saisivat maksut suoritetuista palveluista vasta huomattavan ajan kuluttua. Riidanalaisella päätöksellä otettiin kuitenkin käyttöön vähäinen rajoitus, jossa lisäksi pelkästään edellytetään, että operaattorit palaavat siihen vakiintuneeseen tarjousten uusimisväliin ja laskutusjaksoon, jota ne olivat johdonmukaisesti soveltaneet siihen saakka, kunnes ne (verrattain yhtäkkiä ja nähdäkseni lähes yhteistuumin) päättivät muuttaa käytäntöään tältä osin.
49.
Tässä yhteydessä huomautan, että aiemmissa tapauksissa unionin tuomioistuin on todennut, että jotkin rajoittavammat toimenpiteet, joilla asetettiin rajoituksia kyseessä olevien palvelujen hinnoittelulle (
34
) tai aiheutettiin lisäkustannuksia niiden tarjoamiselle, (
35
) eivät olleet palvelujen tarjoamisen vapautta koskevassa määräyksessä tarkoitettuja ”rajoituksia”. Samaan tapaan unionin tuomioistuin on katsonut, että sisämarkkinasääntöjen mukaan Euroopan unionilla oli oikeus asettaa rajoituksia matkapuhelinyhtiöiden perimille hinnoille muun muassa kuluttajien suojelemiseksi. (
36
)
50.
Rajoituksen käsite on tietenkin laaja, mutta sitä ei voida ulottaa kattamaan jokaista vähäistäkin yritysten toimintatapaan kohdistuvaa haittaa. Sisämarkkinasääntöjen tarkoituksena on vapauttaa unionin sisäinen kauppa, ei purkaa kauppaa koskevaa sääntelyä. (
37
) Jonkinlainen konkreettinen kielteinen vaikutus, joko tosiasiallinen tai potentiaalinen, rajat ylittävään kauppaan on siten yksilöitävä, jotta toimenpide kuuluu SEUT 49 artiklan soveltamisalaan. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan kaltaisessa asiassa olisi valittajien tehtävä osoittaa, että näin todellakin on. Totean, etteivät ne esittäneet tältä osin mitään vakuuttavaa väitettä käsiteltävän asian yhteydessä.
51.
Pelkästään sillä seikalla – jota valittajat korostivat –, että riidanalaisella päätöksellä käyttöön otettuja rajoituksia ei ole käytössä muissa jäsenvaltioissa, ei ole merkitystä tässä yhteydessä. Tältä osin unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että jäsenvaltion toteuttama sääntely ei muodosta EUT-sopimuksessa tarkoitettua rajoitusta pelkästään sen vuoksi, että muut jäsenvaltiot soveltavat väljempiä tai taloudellisesti edullisempia sääntöjä alueelleen sijoittautuneisiin samankaltaisten palvelujen tuottajiin. (
38
) Huomautan lisäksi, että direktiivin 2002/21 8 artiklan 5 kohdan e alakohdassa vahvistetaan epäsuorasti se, että operaattorien väliset kilpailuolosuhteet ja kuluttajien tarpeet voivat vaihdella sisämarkkinoiden eri osissa. (
39
)
52.
Asiakirja-aineistossa ei siten ole viitteitä siitä, että kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö, tai tarkemmin ottaen AGComin toteuttamat toimenpiteet, voisivat (tosiasiallisesti tai mahdollisesti) saada ulkomaiset yritykset luopumaan aikomuksesta sijoittautua Italiaan siitä syystä, että niiden mahdollisuudet kilpailla tehokkaasti Italiaan perinteisesti sijoittautuneiden puhelinoperaattoreiden kanssa olisi alusta asti heikommat. (
40
) Katson näin ollen, etteivät nämä toimenpiteet muodosta SEUT 49 artiklassa tarkoitettua ”rajoitusta”.
53.
Joka tapauksessa, jos unionin tuomioistuin ei yhdy toteamukseeni tältä osin, katson, että riidanalaisella toimella käyttöön otettua rajoitusta olisi pidettävä perusteltuna.
54.
Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Suhteellisuusperiaatteen osalta on mainittava, että kansallisella toimella on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä voida ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi kansallisen toimen on oltava oikeasuhteinen sanan suppeassa merkityksessä, koska kyseessä olevien intressien eli kyseiseen toimeen liittyvän valtion intressin ja niiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden intressien, joille toimesta aiheutuu haittaa, välillä on löydettävä asianmukainen tasapaino. (
41
)
55.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuluttajansuoja on yksi yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, joilla voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittava kansallinen toimenpide. (
42
)
56.
Olen myös sitä mieltä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ei ole suhteeton. Ensinnäkin sillä, että kansallinen sääntelyviranomainen voi rajoittaa tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa noudatettavaa jaksotusta, pystytään eittämättä turvaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen, sillä näin lisätään avoimuutta markkinoilla ja parannetaan kuluttajien mahdollisuuksia vertailla tarjouksia. Yhdyn täysin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tästä seikasta esittämiin näkökohtiin.
57.
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että i) vaihtoehtoisia mekanismeja, joiden avulla käyttäjät voivat paremmin vertailla operaattoreiden tarjouksia, on itse asiassa yritetty ottaa käyttöön mutta ne ovat osoittautuneet tehottomiksi ja että ii) valittajat ovat ehdottaneet muita mahdollisia mekanismeja, joita kyseinen tuomioistuin piti kuitenkin myös tehottomina. (
43
) Tätä taustaa vasten en näe mitään muuta toimenpidettä, joka voisi olla yhtä tehokas mutta samanaikaisesti vähemmän rajoittava näiden operaattoreiden kannalta.
58.
Kolmanneksi vaikuttaa siltä, että kyseessä olevilla toimenpiteillä onnistuttiin löytämään oikeudenmukainen tasapaino asianomaisten henkilöiden etujen välillä, sillä niillä parannetaan merkittävästi markkinoilla olevien tarjousten ”luettavuutta” ja ”vertailtavuutta”, jolloin kuluttajat voivat tehdä paremmin tietoon perustuvia valintoja, samalla kun – kuten edellä 45 ja 46 kohdassa mainittiin – niillä puututaan mahdollisimman vähän puhelinoperaattoreiden oikeuksiin ja vapauksiin.
59.
Jälkimmäisestä näkökohdasta totean, että direktiivin 2002/21 säännösten mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten olisi ”[helpotettava] vammaisten mahdollisuuksia käyttää sähköisiä viestintäpalveluja” (
44
) ja ”varmistettava, että käyttäjille, myös vammaisille, vanhuksille ja sosiaalisia erityistarpeita omaaville käyttäjille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta”. (
45
)
60.
Ymmärtääkseni tarve suojella haavoittuvassa asemassa olevia kuluttajia oli yksi syistä, joka sai AGComin antamaan riidanalaisen päätöksen. Tältä osin olen samaa mieltä Italian hallituksen kanssa, joka korosti, että on tärkeää antaa näille käyttäjille kaikki tiedot, joita he tarvitsevat tehdäkseen perustellun ratkaisun, kun operaattori muuttaa sopimusta yksipuolisesti. (
46
)
61.
Edellä esitetyn perusteella ehdotankin, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, ettei yhdenmukaistettu sääntelykehys eivätkä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perustamissopimuksen määräykset ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta.
B
Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
62.
Kolmannella ja neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään – joita voidaan käsitellä yhdessä – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, ovatko suhteellisuusperiaate, syrjintäkiellon periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta.
63.
Kuten seuraavissa kohdissa selitän, vastaukseni tähän kysymykseen on hyvin yksinkertainen: kyseiset periaatteet eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, koska kyseisellä lainsäädännöllä ei sovelleta unionin oikeutta eikä sen lainmukaisuutta voida siten kyseenalaistaa unionin oikeuden yleisten periaatteiden perusteella (1). Joka tapauksessa, vaikka unionin tuomioistuin ei yhtyisikään näkemykseeni tästä, kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö olisi tästä huolimatta näiden periaatteiden mukainen (2).
1. Kyse ei ole unionin oikeuden soveltamisesta
64.
Tuomiossa TSN ja AKT unionin tuomioistuimen suuri jaosto totesi, että kun jäsenvaltio ottaa käyttöön korkeamman tasoisen suojan kuin se, josta säädetään sosiaalipolitiikan alalla annetussa direktiivissä, se ei sovella mainittua direktiiviä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltio ei toisin sanoen toimi unionin oikeuden soveltamisalalla. Kyseisen jäsenvaltion toimenpiteen lainmukaisuutta ei siten voida arvioida perusoikeuskirjan määräysten valossa. (
47
)
65.
Mainitussa tuomiossaan unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että unionilla ja jäsenvaltioilla on sosiaalipolitiikan alalla SEUT 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu jaettu toimivalta. Se myös lisäsi, että kun kyse on työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelusta, SEUT 153 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan Euroopan unioni i) ”tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa” ja ii) ”antaa – – säännöksiä vähimmäisvaatimuksista”. Unionin tuomioistuimen mukaan jälkimmäisestä seikasta seuraa, että ”jäsenvaltiot voivat edelleen toimivaltaansa käyttäessään antaa tällaisia sääntöjä, jotka ovat ankarampia kuin säännöt, jotka on toteutettu unionin lainsäätäjän toimenpiteillä, kunhan näillä säännöillä ei vaaranneta näiden toimenpiteiden johdonmukaisuutta”. (
48
)
66.
Unionin tuomioistuin päättelee edellä esitetystä, että kyseisellä direktiivin säännöksellä, jonka mukaan kyseinen direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen soveltaa suotuisampia säännöksiä, ”ei myönnetä jäsenvaltioille oikeutta antaa lainsäädäntöä unionin oikeuden nojalla, vaan siinä ainoastaan tunnustetaan, että jäsenvaltioilla on toimivalta säätää kansallisissa oikeuksissaan tällaisista suotuisammista säännöksistä mainitulla direktiivillä luodun järjestelmän ulkopuolella”. Antaessaan suotuisampia säännöksiä kyseinen jäsenvaltio käytti siten vain saamaansa toimivaltaa. Unionin tuomioistuin myös erotti tämän tilanteen siitä tilanteesta, ”jossa unionin toimella annetaan jäsenvaltioille vapaus valita useista soveltamistavoista tai harkinta- tai arviointivalta, joka on erottamaton osa kyseisellä toimella luotua järjestelmää, ja myös tilanteesta, jossa tällaisella toimella sallitaan se, että jäsenvaltiot toteuttavat erityistoimenpiteitä, joilla pyritään myötävaikuttamaan toimen päämäärän toteutumiseen”. (
49
)
67.
Käsiteltävän asian tilanne on mielestäni rinnastettavissa tuomiossa TSN ja AKT tarkasteltuun tilanteeseen. Se, vedotaanko yhdenvertaisuusperiaatteeseen, syrjintäkiellon periaatteeseen ja suhteellisuusperiaatteeseen perusoikeuskirjaan perustuvina oikeuksina (
50
) vai unionin oikeuden yleisinä periaatteina, ei ole merkitystä sen kannalta, voidaanko kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön pätevyyttä arvioida niiden perusteella.
68.
Kuten edellä mainittiin, kuluttajansuoja kuuluu jaetun toimivallan alaan, ja unionin lainsäätäjä on – antamalla yhdenmukaistetun sääntelykehyksen – toteuttanut tämän kehyksen kuluttajansuojaa koskevien seikkojen osalta ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistamisen ja osittaisen yhdenmukaistamisen.
69.
Pitää paikkansa, että unionin lainsäätäjällä on kuluttajansuojan osalta laajempi toimivalta kuin sosiaalipolitiikan alalla. Tällä ei kuitenkaan ole merkitystä käsiteltävän asian kannalta, koska kuten edellä selitettiin, unionin lainsäätäjä ei käyttänyt tätä toimivaltaa täysimääräisesti vaan jätti runsaasti liikkumavaraa jäsenvaltioiden toimille tällä alalla.
70.
Samaan tapaan kuin tuomiossa TSN ja AKT, (
51
) myös käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö koskee sellaista näkökohtaa (tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa noudatettava jaksotus), johon asianomaiset unionin säännöt eivät vaikuta suoraan tai välillisesti ja – yleisemmin – jonka osalta jäsenvaltioille ei aseteta unionin oikeudessa mitään erityistä velvoitetta. Luonnollisilla henkilöillä tai oikeushenkilöillä (esimerkiksi valittajilla) ei myöskään ole kyseisestä EU:n kehyksestä johtuvia oikeuksia.
71.
Katson lisäksi, ettei Italian tasavalta pelkästään ylittänyt kyseisellä kansallisella lainsäädännöllä yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä asetettuja vähimmäisvaatimuksia vaan se tosiasiassa toimi sen ”ulkopuolella” vahvistamalla sääntöjä, jotka täydentävät tätä kehystä sellaisten näkökohtien osalta, joita sillä ei säännellä.
72.
Italian lainsäätäjä ei siten soveltanut unionin oikeutta antaessaan säännökset, joiden perusteella AGCom antoi riidanalaisen päätöksen. Tämä pätee, vaikka kyseessä olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy myös muita säännöksiä, joilla oli sitä vastoin tarkoitus soveltaa unionin oikeutta.
73.
Tässä yhteydessä on tuskin tarpeen muistuttaa, että kuten edellä selitettiin, (
52
) kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä ei vaaranneta yhdenmukaistetulla sääntelykehyksellä perustetun järjestelmän johdonmukaisuutta (tai tehdä sitä tehottomaksi).
74.
Lisäksi on huomautettava, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen määräysten – joita edellä esitetyistä syistä (
53
) ei mielestäni voida soveltaa käsiteltävässä asiassa – lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin eivätkä huomautuksia esittäneet osapuolet eivät viittaa mihinkään muuhun unionin oikeussääntöön, jonka perusteella asia voisi kuulua unionin oikeuden soveltamisalaan, jolloin nyt tarkasteltavia unionin oikeuden yleisiä periaatteita voitaisiin soveltaa.
75.
Siten ei ole muuta vaihtoehtoa kuin todeta, että suhteellisuusperiaate, syrjintäkiellon periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa annetaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta, koska kyseinen lainsäädäntö ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.
76.
Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy tähän näkemykseen, selitän kuitenkin lyhyesti, miksi, vaikka kyseisen kansallisen lainsäädännön katsottaisiin kuuluvan unionin oikeuden soveltamisalaan, se olisi – nähdäkseni – suhteellisuusperiaatteen, syrjintäkiellon periaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen.
2. Oikeasuhteisuutta, syrjintäkieltoa ja yhdenvertaista kohtelua koskevat yleiset periaatteet
77.
Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joiden perustana ovat jäsenvaltioiden yhteiset perustuslailliset perinteet ja joita on noudatettava unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvassa kansallisessa säännöstössä, jolla pannaan unionin oikeus täytäntöön. Suhteellisuusperiaate velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan tavoitteiden toteuttamiseksi asianmukaiset toimenpiteet, joilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi. (
54
)
78.
Edellä 51–59 kohdassa olen selittänyt, miksi kyseinen lainsäädäntö vaikutti oikeasuhteiselta arvioitaessa sitä, voisiko kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä seuraava palvelujen tarjoamisen vapauden mahdollinen rajoitus olla oikeutettu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä. Vaikuttaa siltä, että kansallinen lainsäädäntö (ja tarkemmin ottaen AGComin kyseisen lainsäädännön perusteella toteuttamat toimet) soveltuvat kansallisen lainsäätäjän tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen, minkä lisäksi niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi.
79.
En havaitse mitään muuta tekijää, joka olisi otettava huomioon tai joka voisi muuttaa tämän arvioinnin lopputulosta, kun kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön oikeasuhteisuutta tarkastellaan yleisen oikeusperiaatteen ”linssien” eikä sisämarkkinavapauksien ”linssien” läpi. Valittajien huomautuksiin ei sisälly tältä osin mitään erityistä ja erilaista.
80.
Toiseksi on totta, että syrjintäkiellon periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate ovat yleensä saman kolikon kaksi puolta. Kuten unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti todennut, ensiksi mainittu on erityinen ilmaus viimeksi mainitusta periaatteesta, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei eroa voida objektiivisesti perustella. (
55
) Unionin oikeudessa ”syrjimättömyys” on kuitenkin hyvin erityinen käsite: se koskee tiettyihin kiellettyihin perusteisiin (kuten rotuun, sukupuoleen tai kansalaisuuteen) perustuvaa erilaista kohtelua. (
56
)
81.
Tätä taustaa vasten en näe, miten käsiteltävässä asiassa voisi tulla esille kysymys syrjintäkiellon periaatteen mahdollisesta loukkaamisesta. Valittajien tältä esittämät väitteet ovat nimittäin samoja kuin ne, joita ne esittivät väittäessään yhdenvertaisuusperiaatetta loukatun. Ne etenkin väittävät, että riidanalaisessa päätöksessä kohdellaan eri tavalla palveluluokkia, jotka ovat pitkälti toisiinsa rinnastettavissa: matkapuhelinpalveluja ja kiinteän puhelinverkon palveluja. Niiden näkemyksen mukaan riidanalaisessa päätöksessä vahvistettua tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa noudatettavaa erilaista jaksotusta ei voida perustella näiden kahden markkinan, joissa on monia yhtäläisyyksiä, ominaisuuksilla.
82.
Jos asia on näin, vaikuttaa siltä, että ainoastaan yhdenvertaisen kohtelun periaate on merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, koska siinä kielletään lähtökohtaisesti kohtelemasta samanlaisia tilanteita eri tavalla millä tahansa perusteella.
83.
On kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia arvioida, tukevatko tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin AGCom vetosi päätöksessään, riittävästi AGComin päätelmiä (kahdesta erilaisesta) jaksotuksesta, joita puhelinoperaattorit oli velvoitettava noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa.
84.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen tietoon saattamat seikat vaikuttavat kuitenkin osoittavan, että AGComin toteamusten mukaisesti näitä kahta palveluluokkaa ei voida rinnastaa toisiinsa, kun otetaan huomioon kansallisen lainsäätäjän asettamat tavoitteet. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa etenkin joihinkin piirteisiin, jotka ovat mielestäni hyvin olennaisia tässä yhteydessä: erilaiseen asiakaspohjaan (kiinteän puhelinverkon palvelujen tapauksessa asiakkaat ovat yleensä vanhempia eivätkä yhtä tottuneita käyttämään uutta teknologiaa, kun taas matkapuhelinpalvelujen tapauksessa asiakkaat ovat yleensä nuorempia ja tottuneempia käyttämään IT-palveluja), erilaiseen tapaan, jolla käyttäjille voitiin viipymättä ilmoittaa sopimusehtojen yksipuolisesta muuttamisesta (matkapuhelinasiakkaiden tapauksessa tekstiviestillä, mikä ei tavallisesti ole mahdollista kiinteässä puhelinverkossa) ja siihen seikkaan, että operaattoreiden käytännön muuttamisella oli suurempi vaikutus kiinteän puhelinverkon markkinoihin (koska matkapuhelinmarkkinat olivat jo eriytyneemmät uusimisessa ja laskutuksessa noudatettavan jaksotuksen osalta).
85.
Tässä yhteydessä on tärkeää korostaa, että toteuttaessaan kuluttajansuojaa koskevia toimenpiteitä viranomaisten ei suinkaan tarvitse tarkastella keskivertokuluttajia, vaan ne voivat myös toteuttaa erityisiä toimenpiteitä kuluttajille, jotka ovat erityisen haavoittuvassa asemassa. Esimerkiksi yhdenmukaistettu sääntelykehys sisältää useita tällaisia säännöksiä. (
57
)
86.
Toimenpiteillä, joilla otetaan sellaisten puhelinpalvelujen osalta, joiden käyttäjistä merkittävämpi osa on haavoittuvassa asemassa olevia käyttäjiä, käyttöön tiukempia kuluttajansuojaa koskevia vaatimuksia muiden palvelujen osalta käyttöön otettuihin vaatimuksiin verrattuna, ei mielestäni siten loukata yhdenvertaisuusperiaatetta. Asia on pikemminkin päinvastoin: siltä osin kuin riidanalaisen päätöksen vaikuttimena on halu ottaa huomioon tietyt objektiiviset erot kaksien eri markkinoiden käyttäjien välillä, päätöksellä sovelletaan kyseistä periaatetta perustellusti tällä alalla.
87.
Lisään kuitenkin sivumennen, että valittajien tästä seikasta esittämät väitteet muistuttavat minua klassisesta ”kaksiteräisestä miekasta”. Jos kiinteän puhelinverkon palveluja koskevaa tiukempaa sääntelyä pidetään lainmukaisena, voitaisiin jopa väittää, että näiden kaksien markkinoiden samankaltaisuudet voisivat myös kannustaa AGComia laajentamaan kiinteän puhelinverkon palveluja koskevan sääntelyn koskemaan matkapuhelinpalveluja.
88.
Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava, että suhteellisuusperiaate, syrjintäkiellon periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta. Tämä vastaus on nähdäkseni oikea riippumatta siitä, kuuluuko kyseinen kansallinen lainsäädäntö unionin oikeuden soveltamisalaan.
V Ratkaisuehdotus
89.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
–
SEUT 49 ja SEUT 56 artikla, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi), sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi), sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) ja yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) säännökset sekä yhdenvertaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja syrjintäkiellon periaate eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetaan toimivalta velvoittaa puhelinpalvelujen tarjoajat noudattamaan tarjousten uusimisessa ja laskutuksessa tiettyä jaksotusta.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun direktiivin 2002/19/EY sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista annetun direktiivin 2002/20/EY muuttamisesta 25.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37).
(
3
)	Kumottu 21.12.2020 alkaen eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/1972 (EUVL 2018, L 321, s. 36) 125 artiklalla.
(
4
)	EYVL 2002, L 108, s. 7.
(
5
)	EYVL 2002, L 108, s. 21.
(
6
)	EYVL 2002, L 108, s. 33.
(
7
)	EYVL 2002, L 108, s. 51.
(
8
)	Tuomio 6.10.2021 (C‑561/19, EU:C:2021:799).
(
9
)	Ks. kyseisen tuomioistuimen Sezioni Uniten (yhdistetyt jaostot) 23.11.2021 antama tuomio nro 26164/22.
(
10
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.9.2018, Wind Tre ja Vodafone Italia (C‑54/17 ja C‑55/17, EU:C:2018:710, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
11
)	Ks. esim. direktiivin 2002/21 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja 8 artiklan 4 kohdan b alakohta ja direktiivin 2002/22 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(
12
)	Ks. direktiivin 2002/22 johdanto-osan 49 perustelukappale. Ks. myös direktiivin 2002/21 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale ja 1 artiklan 2 kohta.
(
13
)	Näistä käsitteistä ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Dzivev ym. (C‑310/16, EU:C:2018:623, 70–80 kohta).
(
14
)	Ks. samaan tapaan tuomio 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, 66 kohta).
(
15
)	Ks. mm. direktiivin 2002/21 johdanto-osan 16–20 perustelukappale.
(
16
)	Ks. esim. direktiivin 2002/19 8 artiklan 4 kohta (jossa todetaan lähinnä, että kansalliselle sääntelyviranomaiselle asetettavien velvollisuuksien on ”perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja [asiaa koskeviin] tavoitteisiin nähden”) ja direktiivin 2002/21 8 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta (jonka mukaan ”kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat – – kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään [asiaa koskeviin] tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.”).
(
17
)	Ks. esim. direktiivin 2002/21 8 artiklan 2, 4 ja 5 kohta (joissa käytetään ilmaisua ”muun muassa”). Ks. myös direktiivin 2002/21 johdanto-osan 36 perustelukappaleen loppuosa.
(
18
)	Tuomio 3.12.2009, komissio v. Saksa (C‑424/07, EU:C:2009:749, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
19
)	Ibid., 59 kohta.
(
20
)	Ks. mm. tuomio 7.7.2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, 43 kohta). Muissa tapauksissa unionin tuomioistuin viittasi vaatimukseen, jonka mukaan kansallisella lainsäädännöllä ei saa ”käytännössä vaarantaa” kyseisen unionin säädöksen ”tehokkuutta”. Ks. esim. tuomio 21.12.2016, Vervloet ym. (C‑76/15, EU:C:2016:975, 83 kohta). Nämä kaksi oikeuskäytännössä omaksuttua linjaa ovat mielestäni pohjimmiltaan saman kolikon kaksi puolta, mistä osoituksena on se, että molemmissa tuomioissa unionin tuomioistuin viittaa ennakkotapauksena 23.11.2006 annettuun tuomioon Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, 48 kohta).
(
21
)	Fastweb toteaa – sitä tarkemmin selittämättä – että, kun riidanalaisessa päätöksessä asetetaan vähimmäistiheys, sillä tukahdutetaan kilpailua ja rajoitetaan kuluttajan valinnanvapautta, mikä on joidenkin yhdenmukaistetun sääntelykehyksen tavoitteiden vastaista. Minun on kuitenkin vaikea ymmärtää, miten se, että parannetaan käyttäjien mahdollisuuksia ymmärtää ja vertailla operaattoreiden tarjouksia, johtaisi väistämättä vähemmän kilpailtuihin markkinoihin ja/tai vähentäisi merkittävästi kuluttajien valinnanvapautta. Fastweb ei esimerkiksi mainitse, miten riidanalainen päätös voisi merkittävästi vaikuttaa kyseisten palvelujen laatuun ja/tai hintaan (jotka kuuluvat niihin kriteereihin, joiden perusteella käyttäjät valitsevat palveluntarjoajansa).
(
22
)	Ks. mm. direktiivin 2002/19 johdanto-osan 5 ja 20 perustelukappale sekä direktiivin 2002/21 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale ja 8 artiklan 2 kohta.
(
23
)	Ks. mm. direktiivin 2002/19 johdanto-osan 16 ja 22 perustelukappale, direktiivin 2002/20 johdanto-osan 34 perustelukappale ja direktiivin 2002/21 8 artiklan 4 kohdan d alakohta.
(
24
)	Ks. mm. direktiivin 2000/19 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale, direktiivin 2000/21 johdanto-osan neljäs perustelukappale ja direktiivin 2002/22 johdanto-osan neljäs ja kahdeksas perustelukappale.
(
25
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohta.
(
26
)	Ks. mm. tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:638, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
27
)	Ibid., 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
28
)	Ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, 21 kohta).
(
29
)	Näin on usein asian laita. Ks. ratkaisuehdotukseni Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:166, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Ks. viimeksi tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym. (C‑391/20, EU:C:2022:638, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Ks. mm. tuomio 29.3.2011, komissio v. Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188, 46 kohta).
(
32
)	Ks. tuomio 18.10.2012, X (C‑498/10, EU:C:2012:635, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 3.12.2020, BONVER WIN (C‑311/19, EU:C:2020:981, 26 kohta).
(
33
)	Ks. julkisasiamies Hoganin ratkaisuehdotus VAS Shipping (C‑71/20, EU:C:2021:474, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Venturini ym. (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:529, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
34
)	Ks. mm. tuomio 29.3.2011, komissio v. Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188, 46 kohta).
(
35
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.9.2005, Mobistar ja Belgacom Mobile (C‑544/03 ja C‑545/03, EU:C:2005:518, 31 kohta) ja tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 36 kohta).
(
36
)	Tuomio 8.6.2010, Vodafone ym. (C‑58/08, EU:C:2010:321).
(
37
)	Ks. mm. julkisasiamies Tesauron ratkaisuehdotus Hünermund ym. (C‑292/92, EU:C:1993:863, 1 ja 28 kohta) ja julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotus CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, 63 kohta).
(
38
)	Tuomio 7.3.2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
39
)	Ks. edellä 7 kohta.
(
40
)	Ks. vastaavasti tuomio 12.7.2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, 80 kohta).
(
41
)	Ks. vastaavasti tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkea-asteen opetus) (C‑66/18, EU:C:2020:792, 178 ja 179 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
42
)	Ks. vastaavasti äskettäinen tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym. (C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
43
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa interaktiivisiin hintaoppaisiin, hintalaskureihin ja eri operaattoreiden tarjousten kokonaiskustannusten julkaisemiseen kuukausittain.
(
44
)	1 artiklan 1 kohta.
(
45
)	Kyseisen direktiivin 8 artikla 2 kohdan a alakohta. Yleisemmin ottaen tarpeesta suojella vammaisia käyttäjiä ks. direktiivin 2002/21 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale ja 8 artiklan 4 kohdan e alakohta sekä direktiivin 2002/22 johdanto-osan 13 perustelukappale ja 7 artikla, 22 artiklan 1 kohta ja 23 a artikla.
(
46
)	Ks. analogisesti tuomio 13.9.2018, Wind Tre ja Vodafone Italia (C‑54/17 ja C‑55/17, EU:C:2018:710, 47 kohta).
(
47
)	Tuomio 19.11.2019 (C‑609/17 ja C‑610/17, EU:C:2019:981, jäljempänä tuomio TSN ja AKT, erityisesti 54 ja 55 kohta).
(
48
)	Tuomio TSN ja AKT, 47 ja 48 kohta.
(
49
)	Tuomio TSN ja AKT, 49–52 kohta. Tämän erottelun hyödyllisestä tarkastelusta ks. julkisasiamies Hoganin ratkaisuehdotus Land Oberösterreich (Asumistuki) (C‑94/20, EU:C:2021:155, 64–72 kohta).
(
50
)	Perusoikeuskirjan 20, 21, 49 ja 51 artikla.
(
51
)	Tuomio TSN ja AKT, 53 kohta. Ks. myös äskettäin tuomio 7.7.2022, Coca-Cola European Partners Deutschland (C‑257/21 ja C‑258/21, EU:C:2022:529, 42 kohta).
(
52
)	Ks. edellä 36 kohta.
(
53
)	Ks. edellä 44–50 kohta.
(
54
)	Ks. esim. tuomio 4.10.2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
55
)	Ks. vastaavasti tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö) (C‑611/17, EU:C:2019:332, 129 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 19.12.2019, HK v. komissio (C‑460/18 P, EU:C:2019:1119, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
56
)	Ks. esim. perusoikeuskirjan 21 artikla ja SEUT 18 artikla.
(
57
)	Ks. mm. edellä 59 kohdassa mainitut säännökset.