61986CC0088_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1 . Το College van Beroep voor het Bedrijfsleven σας υπέβαλε τέσσερα ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του κανονισμού 517/72 του Συμβουλίου, της 28ης Φεβρουαρίου 1972, περί θεσπίσεως κοινών κανόνων για τις τακτικές και τις ειδικές τακτικές γραμμές με λεωφορεία και πούλμαν μεταξύ των κρατών μελών ( ΕΕ ειδ . έκδ . 07/001, σ . 178 ), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1301/78, της 12ης Ιουνίου 1978 ( ΕΕ ειδ . έκδ . 07/002, σ . 63 ).
2 . Πριν εξετάσω τα ερωτήματα αυτά, κρίνω σκόπιμο να συγκρίνω ορισμένα χαρακτηριστικά του κανονισμού 517/72 με τα αντίστοιχα χαρακτηριστικά της πρότασης που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 17 Ιουλίου 1969 (( έγγραφο CΟΜ(69)485 τελικό )).
3 . Κατά την εν λόγω πρόταση, οι αποφάσεις επί αιτήσεων χορηγήσεως και ανανεώσεως άδειας, καθώς και δημιουργίας, τροποποιήσεως ή καταργήσεως γραμμής λεωφορείου, πρέπει να λαμβάνονται με κοινή συμφωνία των κρατών μελών, από το έδαφος των οποίων διέρχονται οι εν λόγω συγκοινωνίες ( άρθρο 16 ). Η πρόταση της Επιτροπής δεν προέβλεπε ένδικο βοήθημα κατά των αποφάσεων αυτών .
4 . Αντιθέτως, στην περίπτωση που πλείονες επιχειρήσεις θα υπέβαλλαν αιτήσεις δημιουργίας μιας και της αυτής - τακτικής ή ειδικής τακτικής - συγκοινωνίας, η επιλογή μεταξύ των αιτούντων θα εναπέκειτο στο κράτος μέλος, στο έδαφος του οποίου βρισκόταν το σημείο αφετηρίας της γραμμής .
5 . Η επιλογή αυτή έπρεπε να είναι αιτιολογημένη, τα δε κράτη μέλη όφειλαν να εξασφαλίζουν στα ενδιαφερόμενα φυσικά ή νομικά πρόσωπα "τη δυνατότητα να προασπίζουν με πρόσφορα μέσα τα συμφέροντά τους" έναντι αυτού του είδους αποφάσεων . Στις αιτιολογικές σκέψεις διευκρινιζόταν ότι έπρεπε να εξασφαλίζονται στους μεταφορείς δυνατότητες ασκήσεως προσφυγής κατά των αποφάσεων των κρατών μελών σχετικά με την επιλογή του αιτούντος στον οποίο χορηγήθηκε η άδεια .
6 . Τέλος, στο άρθρο 18 διευκρινιζόταν ότι, "σύμφωνα με τις αποφάσεις που λαμβάνονται ( με κοινή συμφωνία των κρατών μελών ) ή που λαμβάνονται από την Επιτροπή ( σε περίπτωση μη επιτεύξεως συμφωνίας μεταξύ των κρατών μελών ), το κράτος μέλος ... εκδίδει, ανανεώνει, τροποποιεί ή ανακαλεί την άδεια ".
7 . Ο κανονισμός 517/72, υπό τη μορφή με την οποία τελικά εκδόθηκε, προβλέπει επίσης τη λήψη αποφάσεων, είτε με κοινή συμφωνία των κρατών μελών ( άρθρο 13, παράγραφος 1 ), είτε από την Επιτροπή ( άρθρο 14, παράγραφος 1 ), είτε - νέο στοιχείο - από το Συμβούλιο ( άρθρο 14, παράγραφος 2 ) δυνάμει όμως του άρθρου 16, ο πρώτος αυτός τύπος αποφάσεως ακολουθείται από απόφαση της "αρμόδιας αρχής" του κράτους μέλους, στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η έδρα της επιχειρήσεως . Πράγματι, το άρθρο 16 χρησιμοποιεί τρεις φορές, στις παραγράφους 2 και 3, τη λέξη "απόφαση ".
8 . Με την τελευταία αυτή απόφαση, η αρμόδια αρχή, ενεργώντας σύμφωνα με την κοινή συμφωνία των εμπλεκομένων κρατών μελών ή σύμφωνα με τις αποφάσεις της Επιτροπής ή του Συμβουλίου :
- χορηγεί την άδεια για την καθιέρωση γραμμής
- επιτρέπει ή γνωστοποιεί στον κάτοχο αδείας την τροποποίηση των όρων, στους οποίους υπόκειται η εκμετάλλευση γραμμής
- ανανεώνει την άδεια ή
- απορρίπτει ρητώς την αίτηση .
9 . Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 16, οι αποφάσεις αυτές της αρμόδιας αρχής πρέπει να αιτιολογούνται και "τα κράτη μέλη διασφαλίζουν στις επιχειρήσεις μεταφορών, υπό την ιδιότητά τους αυτή, τη δυνατότητα να προασπίζουν με πρόσφορα μέσα τα συμφέροντά τους έναντι των αποφάσεων αυτών ". Στις αιτιολογικές σκέψεις, ωστόσο, του κανονισμού, υπό τη μορφή με την οποία εκδόθηκε, η δυνατότητα αυτή δεν χαρακτηρίζεται πλέον ως "προσφυγή ".
10 . Καταλήγουμε, επομένως, στη διαπίστωση ότι το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομοφώνως βάσει του άρθρου 149 της Συνθήκης, θέλησε να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής, προσδίδοντας το χαρακτήρα "αποφάσεως" στις παρεμβάσεις της αρμόδιας αρχής του κράτους μέλους της έδρας της επιχείρησης, οι οποίες τοποθετούνται στο πέρας της διαδικασίας επεξέτεινε δε το δικαίωμα της αιτούσας επιχείρησης να "προασπίζει τα συμφέροντά της" στους τέσσερις τύπους αποφάσεων, τις οποίες μπορεί να λάβει η εν λόγω αρχή .
11 . Το σύστημα, το οποίο δημιούργησε έτσι το Συμβούλιο, είναι μάλλον περίπλοκο, η δε αναφορά στην "αρμόδια αρχή" μπορεί να νοηθεί κατά διάφορους τρόπους .
12 . Κατά μία πρώτη δυνατή ερμηνεία, κάθε κράτος μέλος ασκεί τις αρμοδιότητές του, βάσει του κανονισμού 517/72, μέσω μιας "αρμόδιας αρχής" την οποία ορίζει προς τούτο :
-αυτή εξετάζει αρχικά αν πρέπει να χορηγηθεί η αίτηση, την οποία υποβάλλει μια επιχείρηση μεταφορών, λαμβάνοντας υπόψη τις συγκοινωνίες που ήδη υφίστανται στο έδαφος αυτού του κράτους μέλους
- διαβιβάζει, στη συνέχεια, την αίτηση, συνοδεύοντάς την με αρνητική ή θετική γνώμη, στα άλλα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη . Στη δεύτερη περίπτωση, ζητεί τη συμφωνία των κρατών αυτών
- έπειτα διαβιβάζει την άδεια, αν υπάρχει συμφωνία όλων των ενδιαφερομένων κρατών μελών, ή απορρίπτει την αίτηση, αν είτε αυτή η ίδια είτε η αρμόδια αρχή του άλλου ή των άλλων ενδιαφερομένων κρατών μελών εναντιώνεται στη χορήγηση της άδειας ( η λήψη της τελικής απόφασης πρέπει ενδεχομένως να αναβληθεί, αν ένα από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη παραπέμψει την υπόθεση στην Επιτροπή ).
Το σύστημα αυτό δεν κάνει καμία διάκριση μεταξύ "κράτους μέλους" κατά την έννοια του άρθρου 13 και "αρμόδιας αρχής" κατά την έννοια του άρθρου 16 του κανονισμού .
13 . Κατά μία άλλη θεώρηση, την οποία ακολούθησαν οι Κάτω Χώρες ( βλέπε σχετικώς τη Διάταξη περί παραπομπής ), η εφαρμογή του κανονισμού γίνεται από δύο διαφορετικές αρχές :
α ) Ο Υπουργός Μεταφορών
14 . Αυτός έχει πραγματική εξουσία λήψεως αποφάσεως, εφόσον κρίνει τη σκοπιμότητα δημιουργίας της συγκοινωνίας από τη σκοπιά της καταστάσεως που υφίσταται στο εθνικό έδαφος ( βλέπε σχετικώς το κείμενο του εγγράφου του ολλανδού υπουργού προς την επιτροπή χορηγήσεως αδειών μεταφοράς, που παρατίθεται στο σημείο 3 της Διάταξης περί παραπομπής ). Αυτός ζητεί επίσης τη συμφωνία των άλλων ενδιαφερομένων κρατών μελών .
β ) Η αρμόδια αρχή
15 . Πρόκειται εν προκειμένω για την επιτροπή χορηγήσεως αδειών μεταφοράς . Αυτή κοινοποιεί στον υπουργό την άποψή της (( σημείο 7 του άρθρου 13 b ) του Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, στο εξής : UΑΡ )). Κατόπιν, ο υπουργός γνωστοποιεί στην επιτροπή αυτή "την απόφασή του επί της αιτήσεως, μόλις τη λάβει" (( σημείο 8 του προαναφερθέντος άρθρου 13 b ) )). Τέλος, η επιτροπή εκδίδει την απόφασή της και απευθύνει αντίγραφό της στον υπουργό .
16 . Κατά την ολλανδική θεώρηση, επομένως, "η αρμόδια αρχή" και "το κράτος μέλος" ( ήτοι ο υπουργός ) αποτελούν δύο διαφορετικές οντότητες, τρόπον τινά ανταγωνιστικές, εφόσον στην προκειμένη περίπτωση η επιτροπή χορηγήσεως αδειών μεταφορών γνωστοποίησε ρητά τη διαφωνία της προς τον υπουργό, μολονότι ήταν υποχρεωμένη να συμμορφωθεί με τη βούλησή του ( σημείο 3, εν τέλει, της Διάταξης περί παραπομπής ).
17 . Θέλησα να επιστήσω την προσοχή σας στις δύο αυτές πιθανές θεωρήσεις, για να τονίσω ακριβώς ότι ορισμένα από τα ανακύψαντα ενώπιον του College van Beroep voor het Bedrijfsleven προβλήματα οφείλονται στον τρόπο εφαρμογής του κανονισμού από τις Κάτω Χώρες .
18 . Κατά την άποψή μου, δεν πρέπει να μας επηρεάσουν οι ιδιόμορφες αυτές πτυχές, αλλά να συγκεντρώσουμε την προσοχή μας στο ίδιο το κείμενο του κανονισμού . Θα ήθελα τώρα να προχωρήσω στην εξέταση του πρώτου ερωτήματος του College van Beroep .
Ι - Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
Αυτό έχει ως εξής :
"Είναι ορθή η ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφος 2, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 517/72 του Συμβουλίου υπό την έννοια ότι αρκεί ένα κράτος μέλος να έχει συμπεριλάβει στην εκτελεστική του κανονισμού εθνική του νομοθεσία διάταξη παρέχουσα στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να προβάλουν εγγράφως εντός προθεσμίας τριάντα ημερών τις αντιρρήσεις τους κατά της αιτήσεως, η οποία διατίθεται προς γνώση του κοινού πριν εκδοθεί απόφαση επί της εν λόγω αιτήσεως;"
19 . Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης ( Bovo Tours BV και Van Nood Touringcars BV ) και η Επιτροπή προτείνουν να δοθεί αρνητική απάντηση στο πρώτο αυτό ερώτημα, ενώ η βρετανική, η γαλλική και η ολλανδική κυβέρνηση και η προσεπικληθείσα στην κύρια δίκη συνηγορούν υπέρ της καταφατικής απαντήσεως .
20 . Με την αιτούμενη ερμηνεία ερωτάται κατ' ουσίαν αν το άρθρο 16, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 517/72 επιβάλλει στα κράτη μέλη να διασφαλίζουν στις επιχειρήσεις μεταφορών τη δυνατότητα να αμφισβητούν τις αποφάσεις που λαμβάνονται κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, μετά την έκδοσή τους .
21 . Είναι βέβαιο ότι όσα κράτη μέλη παρέχουν στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να υποβάλλουν εγγράφως τις αντιρρήσεις τους έναντι αποφάσεως για τη δημιουργία συγκοινωνίας με πούλμαν, πριν εκδοθεί απόφαση επί της αιτήσεως αυτής, τους δίνουν κατ' αυτό τον τρόπο τα μέσα να ασκήσουν κάποια επίδραση στο περιεχόμενο της απόφασης αυτής .
22 . Αρκεί όμως αυτό, ενόψει της διατύπωσης του άρθρου 16, παράγραφος 2; Κατά την άποψή μου, όχι . Κατά την εν λόγω διάταξη, "οι αποφάσεις που ελήφθησαν από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών δυνάμει της παραγράφου 1 πρέπει να αιτιολογούνται . Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν στις επιχειρήσεις μεταφορών, υπό την ιδιότητά τους αυτή, τη δυνατότητα να προασπίζουν με πρόσφορα μέσα τα συμφέροντά τους έναντι των αποφάσεων αυτών ".
23 . Είναι σαφές ότι η διάταξη αυτή αναφέρεται στις αποφάσεις με τις οποίες οι "αρμόδιες αρχές" χορηγούν την άδεια ή απορρίπτουν τη σχετική αίτηση .
24 . Ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε να διασφαλίσει τη δυνατότητα των επιχειρήσεων μεταφορών να γνωρίζουν, διαβιβάζοντας την αιτιολογία της απόφασης, τους λόγους που τη δικαιολογούν και τις συνθήκες υπό τις οποίες μεσολάβησε η χορήγηση της άδειας, η μη χορήγησή της ή η τροποποίησή της . Μόνον αφότου λάβουν γνώση της αιτιολογίας αυτής, οι επιχειρήσεις είναι πράγματι ικανές να κρίνουν αν πλήττονται ή όχι τα συμφέροντά τους .
25 . Η υποχρέωση αιτιολογήσεως θα παρέμενε κενή περιεχομένου, αν ο αποδέκτης της απόφασης ή οποιαδήποτε άλλη ενδιαφερόμενη επιχείρηση μεταφορών στερούνταν κάθε δυνατότητας να αμφισβητήσει το βάσιμο της προβαλλόμενης αιτιολογίας .
26 . Μπορεί, πράγματι, η τελικώς χορηγούμενη άδεια, ιδίως αν μεσολάβησε διαιτησία της Επιτροπής ή του Συμβουλίου, να είναι διαφορετική από εκείνην που είχε ζητήσει η αιτούσα, π.χ . ως προς την εγκριθείσα διαδρομή .
27 . Είναι επίσης δυνατό να απορριφθεί η αίτηση αποκλειστικά και μόνο λόγω της αντίθεσης του κράτους μέλους της έδρας της επιχείρησης, διότι αυτό είναι της γνώμης ότι στην προτεινόμενη διαδρομή δεν υφίσταται καμία μη ικανοποιούμενη ανάγκη μεταφοράς ( το δε έτερο κράτος μέλος δεν έφερε το ζήτημα ενώπιον της Επιτροπής ). Μπορεί, στις περιπτώσεις αυτές, να ισχυριστεί κανείς ότι ο αιτών "προάσπισε" ήδη "τα συμφέροντά του" υποβάλλοντας την αίτηση και ότι πρέπει να μην του παρασχεθεί καμιά δυνατότητα αμφισβήτησης του βασίμου της απόφασης; Η απάντηση είναι προφανώς όχι .
28 . Ενδέχεται επίσης η απόφαση να αναφέρεται μόνο στην ταυτότητα της επιχείρησης μεταφορών στην οποία θα ανατεθεί η συγκοινωνία ( π.χ . σε περίπτωση ανανεώσεως της άδειας ). Και εδώ όμως δεν νομίζω ότι η "υποβολή υποψηφιότητας" και η "προάσπιση των συμφερόντων" είναι ακριβώς το ίδιο πράγμα .
29 . Τέλος, έχει ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι το άρθρο 16 του κανονισμού 1191/69 του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1969, περί των ενεργειών των κρατών μελών που αφορούν τις υποχρεώσεις που είναι συνυφασμένες με την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών ( ΕΕ ειδ . έκδ . 07/001, σ . 100 ), έχει ως εξής :
"Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν στις επιχειρήσεις μεταφορών τη δυνατότητα να υποστηρίζουν με κατάλληλα μέσα τα συμφέροντά τους, σε σχέση με τις αποφάσεις που λαμβάνονται σύμφωνα με τις διατάξεις αυτού του κανονισμού ".
30 . Ταυτόσημο είναι το άρθρο 12 του κανονισμού 1192/69 του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1969, περί κοινών κανόνων για τη διευθέτηση των λογαριασμών των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων ( ΕΕ ειδ . έκδ . 07/001, σ . 107 ), με τη μόνη διαφορά ότι οι λέξεις "επιχειρήσεις μεταφορών" αντικαθίστανται από τις "σιδηροδρομικές επιχειρήσεις ".
31 . Το Συμβούλιο, επομένως, εμπνεύστηκε από δύο κανονισμούς, στους οποίους η αντίστοιχη διάταξη αναφερόταν ασφαλώς στην εκ των υστέρων αμφισβήτηση όλων των αποφάσεων που λαμβάνονται δυνάμει αυτών των κανονισμών .
32 . Οι κυβερνήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου, των Κάτω Χωρών και η προσεπικληθείσα φρονούν, ωστόσο, ότι το άρθρο 16, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, έχει την έννοια ότι επιβάλλει μια διαδικασία σαν αυτήν που υπάρχει στις Κάτω Χώρες, διότι, κατά την άποψή τους, ένας κατασταλτικός έλεγχος θα ήταν είτε "αλυσιτελής", είτε "κενός ουσιαστικού περιεχομένου", είτε ακόμη "περιθωριακός ".
33 . Είναι όμως ασφαλώς βέβαιο ότι, οσάκις η απόρριψη οφείλεται στη στάση και μόνο του κράτους μέλους της έδρας της επιχείρησης ή η απόφαση αφορά μόνο την ταυτότητα της επιχείρησης, στην οποία επιτρέπεται η εκμετάλλευση γραμμής της οποίας δεν αμφισβητείται η δημιουργία ή που προϋφίσταται, η προσφυγή θα στρέφεται όντως κατά του αληθούς συντάκτη της απόφασης ( με την επιφύλαξη των όσων θα πω πιο κάτω σχετικά με την κατάσταση στις Κάτω Χώρες ).
34 . Πώς έχει η κατάσταση, αν η άδεια συστάσεως τακτικής συγκοινωνίας χορηγήθηκε βάσει της συμφωνίας δύο ή περισσοτέρων εμπλεκομένων κρατών μελών, ένας δε ενδιαφερόμενος επιδιώκει - όπως στην εκκρεμή ενώπιον του College van Beroep υπόθεση - την ανάκληση ή την ακύρωση της άδειας αυτής;
35 . 'Οπως θα εκθέσω πιο κάτω σχετικά με την απάντηση στο δεύτερο ερώτημα, φρονώ ότι, και σ' αυτή την περίπτωση, η άδεια συνιστά εθνική απόφαση . Ο εθνικός δικαστής ή οποιοδήποτε άλλο αρμόδιο εθνικό όργανο μπορεί να εξετάσει τη συμφωνία, την οποία δηλώνει η αρχή της χώρας της έδρας της επιχείρησης ως προς το δικό της έδαφος, για να ελέγξει ιδίως αν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις των άρθρων 8, 9 και 11 του κανονισμού - που έχει απευθείας εφαρμογή - εφαρμόστηκαν ορθά . Αν αυτό δεν συμβαίνει, θα μπορέσει ενδεχομένως να ακυρώσει την άδεια όσον αφορά το έδαφος της οικείας χώρας .
36 . Πράγματι, προ της εκδόσεως του κανονισμού 517/72, ο επιχειρηματίας μεταφορών ήταν αναγκασμένος να λαμβάνει πλείονες άδειες, που εκάστη ίσχυε για το έδαφος ενός από τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη . Η καινοτομία την οποία εισήγαγε ο κανονισμός συνίσταται στο γεγονός ότι ο μεταφορέας δεν υποχρεούται πλέον να ζητεί τη συμφωνία των άλλων κρατών μελών για ολόκληρη τη διαδρομή . Παρ' όλ' αυτά, και με το νέο αυτό σύστημα, κάθε κράτος μέλος συγκατατίθεται μόνο ως προς το έδαφός του . Η μερική αυτή συμφωνία πρέπει, επομένως, να μπορεί να αμφισβητηθεί χωριστά .
37 . Σε περίπτωση που τη συγκοινωνιακή γραμμή εκμεταλλεύεται σύμπραξη επιχειρήσεων, στις οποίες συμμετέχει και επιχείρηση που εδρεύει στο άλλο εμπλεκόμενο κράτος, η άδεια που χορηγήθηκε σ' αυτή την τελευταία καθίσταται ipso facto ανενεργή, αν εκλείψει η συγκατάθεση της αρμόδιας αρχής του πρώτου κράτους μέλους για την εκμετάλλευση της γραμμής στο δικό της έδαφος . ( Αυτό προφανώς δεν συμβαίνει, αν η απόφαση δεν αφορά καταρχήν την εκμετάλλευση της γραμμής, αλλά μόνο την ταυτότητα της επιχείρησης που την εκμεταλλεύεται .)
38 . 'Οταν, όπως συμβαίνει στις Κάτω Χώρες, την αληθινή εξουσία αποφάσεως επί του θέματος την έχει ο υπουργός και όχι "η αρμόδια αρχή" κατά την έννοια του άρθρου 16, νομίζω ότι πρέπει να θεωρηθούν οι αποφάσεις των οργάνων αυτών ως αποτελούσες ένα όλο, την απόφαση δηλαδή της δημόσιας εξουσίας του οικείου κράτους . Το κράτος μέλος ενεργεί διά της αρμόδιας αρχής . Μέσω της αποφάσεως της αρμόδιας αρχής πλήττεται η απόφαση του κράτους μέλους .
39 . Πράγματι, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, μέσω των διατάξεων που εκδίδει προς εκτέλεση κοινοτικού κανονισμού, να στερεί μια διάταξη ενός τέτοιου κανονισμού κάθε πρακτικής της αποτελεσματικότητας .
40 . Αυτό όμως ακριβώς θα συνέβαινε αν η μεν προσφυγή κατά της αποφάσεως της "αρμόδιας αρχής" απορριπτόταν ή κρινόταν απαράδεκτη λόγω της δεσμίας αρμοδιότητας της αρχής αυτής, η δε προσφυγή κατά της αποφάσεως του Υπουργού Μεταφορών είχε την ίδια τύχη, για το λόγο ότι δεν αποτελεί απόφαση της αρμόδιας κατά το άρθρο 16 αρχής .
41 . Αν η απόφαση που εκδίδεται βάσει του άρθρου 16 αποτελεί απλή μεταφορά αποφάσεως ( θετικής ή αρνητικής ) του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, το επιληφθέν δικαστήριο μπορεί να υποβάλει στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ερώτημα ως προς το κύρος της απόφασης αυτής . Ούτε σ' αυτή την περίπτωση ο κατασταλτικός έλεγχος θα παρέμενε χωρίς πρακτικό αποτέλεσμα .
42 . Πρέπει, αντιθέτως, να αναγνωριστεί ότι, αν η άδεια δεν χορηγήθηκε λόγω της αντιθέσεως κράτους μέλους διαφορετικού από εκείνο της έδρας της επιχείρησης, η προσφυγή του αιτούντος ενώπιον των δικαστηρίων του κράτους μέλους της έδρας της επιχείρησης θα παρέμενε χωρίς πρακτικό αποτέλεσμα . Αντιθέτως, ο αιτών ή ο συνεταίρος του σε άλλο κράτος μέλος, του οποίου η αίτηση θα έχει επίσης απορριφθεί κατ' ανάγκη, θα μπορεί να ασκήσει προσφυγή ενώπιον των αρμοδίων οργάνων του κράτους αυτού .
43 . Ενδέχεται βέβαια, σε όλες τις περιπτώσεις, λόγω της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που ασφαλώς διαθέτουν τα κράτη μέλη, το Συμβούλιο και η Επιτροπή ως προς τις αποφάσεις αυτού του είδους, οι λόγοι ακυρώσεως τους οποίους μπορεί να προβάλει ο προσφεύγων να περιορίζονται, π.χ ., στην προφανή πλάνη ή στην κατάχρηση εξουσίας . Τούτο όμως συμβαίνει σε πληθώρα αποφάσεων οικονομικής φύσεως και δεν αποτελεί λόγο να αποδοθεί στο άρθρο 16, παράγραφος 2, διαφορετική έννοια από εκείνη που έχει .
44 . Τέλος, ο κατασταλτικός έλεγχος καθιστά δυνατό και τον έλεγχο της τήρησης του τύπου, της νομιμότητας της διαδικασίας εκδόσεως, της ύπαρξης της συμφωνίας του ετέρου κράτους μέλους και του συμφώνου της απόφασης προς την απόφαση του Συμβουλίου ή της Επιτροπής . Ο έλεγχος αυτός επομένως ουδόλως είναι κενός παντός πρακτικού περιεχομένου .
45 . Επιχείρημα κατά του κατασταλτικού ελέγχου αντλήθηκε ακόμη από το άρθρο 16α, που τέθηκε στον κανονισμό 517/72 με τον κανονισμό 1301/78 της 12ης Ιουνίου 1978 ( ΕΕ ειδ . έκδ . 07/002, σ . 63 ). Η διάταξη αυτή επιτρέπει τη χορήγηση προσωρινής άδειας, στην περίπτωση που η απόφαση περί ανανεώσεως αδείας δεν μπορεί, ιδίως λόγω της προβολής αντιρρήσεων από άλλους ενδιαφερόμενους μεταφορείς, να ληφθεί προ της λήξεως της ισχύος της αδείας .
46 . Η βρετανική κυβέρνηση φρονεί ότι, αν το Συμβούλιο είχε την πρόθεση να επιβάλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να οργανώσουν ένα σύστημα ενδίκων βοηθημάτων κατά των αποφάσεων που εκδίδονται βάσει του άρθρου 13, παράγραφος 1, θα το όριζε ρητά και θα έκανε σχετική μνεία στο άρθρο 16α .
47 . Το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό . Το άρθρο 16α αναφέρεται βέβαια στην περίπτωση κατά την οποία ανακύπτουν αμφισβητήσεις προ της ανανεώσεως της άδειας, διότι ένα κράτος μέλος προβλέπει τη δυνατότητα των ενδιαφερομένων να προασπίσουν τα συμφέροντά τους και προ της εκδόσεως νέας αποφάσεως, πράγμα που είναι κάλλιστα ελεύθερο να πράξει . Αυτό ουδόλως προδικάζει το επίμαχο εδώ ζήτημα, αν δηλαδή το άρθρο 16 επιβάλλει ή όχι κατασταλτικό έλεγχο . Αν τον επιβάλλει, δεν υπάρχει καμία ανάγκη να το αναφέρει και πάλι στο άρθρο 16α .
48 . Το άρθρο 16α όμως δεν κάνει σχετικώς λόγο . Αυτό δε αποτελεί άλλη μια απόδειξη για το ότι το άρθρο 16 πρέπει όντως να ερμηνευθεί υπό την προεκτεθείσα έννοια .
49 . 'Αλλωστε, το άρθρο 16α αφορά κυρίως την περίπτωση κατά την οποία πλείονες επιχειρήσεις ενός και του αυτού κράτους ανταγωνίζονται για τη λήψη άδειας . Το ζήτημα αυτό αφορά κυρίως, πιθανότατα μάλιστα αποκλειστικά, την αρμόδια αρχή της χώρας της έδρας των επιχειρήσεων αυτών .
50 . Πριν καταλήξω στην πρότασή μου επί του ερωτήματος αυτού, πρέπει ακόμη να πω δυο λόγια σχετικά με ένα ζήτημα, το οποίο το ολλανδικό δικαστήριο δεν θίγει με τα ερωτήματά του το της φύσεως δηλαδή των "προσφόρων μέσων", με τα οποία πρέπει οι επιχειρήσεις να μπορούν να "προασπίσουν τα συμφέροντά τους ".
51 . Αρκεί να αναφέρω σχετικώς ότι η διάταξη αυτή προφανώς αφήνει στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για να αποφασίσουν, με βάση τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της έννομης τάξης τους ιδίως, για τη φύση και τους τρόπους υλοποίησης αυτών των πρόσφορων μέσων . Ενώ στις αιτιολογικές σκέψεις της πρότασης της Επιτροπής γινόταν λόγος για "δυνατότητες προσφυγής", ανάλογη έκφραση δεν περιέχεται πλέον στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού του Συμβουλίου . Δεν είναι επομένως υποχρεωτική η πρόβλεψη δικαστικού ελέγχου . Αντιθέτως, τα κράτη μέλη, στα οποία προβλέπεται εν πάση περιπτώσει ένδικη προστασία έναντι αυτού του είδους αποφάσεων ενώπιον των διοικητικών ή των πολιτικών δικαστηρίων, δεν έχουν ανάγκη να θεσπίσουν νέες διατάξεις προς εκτέλεση του άρθρου 16, παράγραφος 2, αν δεν το επιθυμούν .
52 . Μπορώ, επομένως, να προτείνω ότι το άρθρο 16, παράγραφος 2, αφήνει στα κράτη μέλη ευρεία αυτονομία ως προς τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να προασπίζουν τα συμφέροντά τους, δεν τους αφήνει όμως κανένα περιθώριο ως προς το στάδιο στο οποίο πρέπει να παρέχεται η δυνατότητα αυτή . Η απάντηση στο πρώτο ερώτημα πρέπει να είναι αρνητική .
ΙΙ - Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
53 . Ας υπενθυμίσω, καταρχάς, πώς έχει το ερώτημα αυτό :
"Οι αποφάσεις επί αιτήσεων δημιουργίας τακτικού δρομολογίου που λαμβάνονται κατόπιν κοινής συμφωνίας από τα κράτη μέλη στο έδαφος των οποίων επιβιβάζονται και αποβιβάζονται οι επιβάτες, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, του κανονισμού, πρέπει, κατά την ορθή ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως, να νοοούνται
α ) ως απόφαση του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η έδρα της επιχείρησης που υπέβαλε την αίτηση, την οποία το εν λόγω κράτος μέλος λαμβάνει μόνο κατόπιν συμφωνίας των άλλων ενδιαφερομένων κρατών,
ή
β ) ως πολυμερής απόφαση πλειόνων κρατών μελών που λαμβάνεται από συμφώνου, κατόπιν διεθνούς διαβουλεύσεως,
ή
γ ) ως απόφαση sui generis η οποία, ως εκ της φύσεώς της και ενόψει της υφισταμένης δυνατότητας εκδόσεως μεταγενέστερης αποφάσεως σε περίπτωση που δεν επιτυγχάνεται η λήψη αποφάσεως σε εθνικό επίπεδο, μπορεί να εξομοιωθεί προς πράξη ή απόφαση οργάνου της Κοινότητας;"
54 . Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, "η απευθείας εφαρμογή ενός κανονισμού δεν εμποδίζει το ίδιο το κείμενο του κανονισμού να εξουσιοδοτεί ένα κοινοτικό όργανο ή ένα κράτος μέλος να θεσπίζουν εκτελεστικά μέτρα . Στην τελευταία περίπτωση, οι λεπτομέρειες της άσκησης αυτής της εξουσίας διέπονται από το δημόσιο δίκαιο του οικείου κράτους μέλους ωστόσο, η απευθείας εφαρμογή της πράξης, η οποία εξουσιοδοτεί το κράτος μέλος να θεσπίσει τα εν λόγω εθνικά μέτρα, έχει ως αποτέλεσμα ότι παρέχει στα εθνικά δικαστήρια τη δυνατότητα να ελέγχουν το σύμφωνο αυτών των εθνικών μέτρων προς το περιεχόμενο του κοινοτικού κανονισμού ( 1 )".
55 . Κατά την άποψή μου, οι αρχές που τίθενται με την απόφαση αυτή επιτρέπουν να συναχθεί ότι αποκλείεται η εκδοχή γ ).
56 . Η Κοινότητα χαρακτηρίζεται από ένα σύστημα έμμεσης ή αποκεντρωμένης διοικήσεως . Το γεγονός ότι ένα εθνικό μέτρο υπεισέρχεται στο πλαίσιο της εφαρμογής ενός κοινοτικού κανονισμού δεν μετατρέπει το μέτρο αυτό σε πράξη δυνάμενη να εξομοιωθεί προς απόφαση κοινοτικού οργάνου .
57 . Δεν βλέπω για ποιο λόγο αυτό να μην εξακολουθεί να ισχύει και στην περίπτωση κατά την οποία ο υπό κρίση κανονισμός προβλέπει τη συνεργασία δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών και ενδεχομένως πράξη της Επιτροπής ή του Συμβουλίου, προς αναπλήρωση της έλλειψης συμφωνίας των κρατών .
58 . Εξάλλου, η εκδοχή β ) πρέπει επίσης να απορριφθεί .
59 . Αν η απόφαση, την οποία εκδίδει ένα μόνο κράτος μέλος εις εφαρμογή κοινοτικού κανονισμού, υπόκειται στον έλεγχο των εθνικών δικαστηρίων ως προς το σύμφωνό της προς το κοινοτικό δίκαιο, δεν θα ήταν λογικό ο έλεγχος αυτός να καθίσταται αδύνατος στην περίπτωση που δύο κράτη μέλη συνεργάστηκαν προς εφαρμογή του κανονισμού αυτού .
60 . Θα ήταν πράγματι αδιανόητο η εφαρμογή ενός κοινοτικού κανονισμού να περνάει στη σφαίρα του διεθνούς δημοσίου δικαίου για τον απλό λόγο ότι δύο κράτη μέλη διαβουλεύονται σχετικά με αυτήν . Η ιδία έννομη τάξη, που δημιουργήθηκε με τη Συνθήκη, δεν αφήνει πλέον χώρο ως προς τα ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω Συνθήκης ( 2 ).
61 . 'Επειτα, αν γίνει δεκτή η ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφος 2, την οποία πρότεινα στο πλαίσιο του πρώτου ερωτήματος, ότι δηλαδή η διάταξη αυτή υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν στις επιχειρήσεις μεταφορών τα μέσα να προασπίζουν τα συμφέροντά τους μετά την έκδοση αποφάσεως από την αρμόδια αρχή, πρέπει τότε να οδηγηθούμε στο συμπέρασμα ότι ακριβώς το Συμβούλιο δεν ήταν της γνώμης ότι οι αποφάσεις αυτές συνιστούσαν διεθνείς συμφωνίες εκφεύγουσες του ελέγχου των εθνικών δικαστηρίων . Θέλησε επίσης με τον τρόπο αυτό να αποκλείσει το ενδεχόμενο προβολής κατά των προσφυγών αυτών λόγων απαραδέκτου, όπως είναι οι στηριζόμενοι στην έννοια της "πράξεως κυβερνήσεως ".
62 . Το Συμβούλιο, καίτοι γνώριζε καλώς ότι οι αποφάσεις της "αρμόδιας αρχής" στηρίζονται, σε μεγάλο αριθμό περιπτώσεων ( όχι όμως πάντα ), σε συμφωνία δύο ή περισσοτέρων κρατών μελών ή ότι συνιστούν ενίοτε απλή καταγραφή διαιτητικής απόφασης, την οποία εξέδωσε η Επιτροπή ή το Συμβούλιο, δεν περιέγραψε ως ενδεχομένως βλαπτικές πράξεις τις κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ή κατά το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 2, αποφάσεις, αλλά τις λαμβανόμενες από την "αρμόδια αρχή" του κράτους μέλους της έδρας της επιχείρησης, οι οποίες, τυπικά, αποτελούν πάντα εθνικές αποφάσεις .
63 . Αυτές ακριβώς οι αποφάσεις πρέπει να είναι αιτιολογημένες . Αυτή η υποχρέωση αιτιολογίας δεν επιβάλλεται για την κοινή συμφωνία των κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1 . Τούτο εξηγείται αναμφίβολα από το γεγονός ότι η συμφωνία αυτή δεν μπορεί να αντιταχθεί στον αιτούντα, του οποίου τα συμφέροντα ενδέχεται να πλήττονται μόνο από την απόφαση της αρμόδιας αρχής . Η κοινή συμφωνία είναι απλώς ένα υποχρεωτικό στάδιο στη διαδικασία εκδόσεως της αποφάσεως του άρθρου 16, παράγραφος 1, που, μόνον αυτή, πρέπει να διαβιβάζεται στην αιτούσα επιχείρηση . Αυτή η τελευταία ενδέχεται και να μη δει ποτέ το κείμενο της κοινής συμφωνίας ( που θα είναι πιθανότατα μια απλή γραπτή απάντηση στη διαβίβαση της αίτησης ), ούτε και το κείμενο της απόφασης του Συμβουλίου ή της Επιτροπής .
64 . Και άλλα στοιχεία κατατείνουν σε απόδειξη του ότι δεν πρέπει να αποδοθεί στις εκφράσεις "οι αποφάσεις λαμβάνονται με κοινή συμφωνία" ( άρθρο 13, παράγραφος 1 ), "διαπραγματεύσεις" ( άρθρο 14, παράγραφος 1 ) ή "συμφωνία" ( άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 3 ) νομική τεχνική έννοια κατά το δίκαιο των Συνθηκών .
65 . 'Ετσι, στο πλαίσιο του κανονισμού 516/72 του Συμβουλίου, περί θεσπίσεως κοινών κανόνων για τις γραμμές τύπου σαΐτας με πούλμαν και λεωφορεία μεταξύ των κρατών μελών ( 3 ), που εκδόθηκε την ίδια ημέρα με τον κανονισμό 517/72, οι όροι "συμφωνία" και "γνώμη" χρησιμοποιούνται εναλλάξ για να χαρακτηρίσουν μία και μόνη πραγματικότητα ( βλέπε άρθρα 14 και 15 ).
66 . Είναι επίσης ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι η οδηγία του Συμβουλίου της 25ης Ιουλίου 1983, σχετικά με την έγκριση τακτικών διαπεριφερειακών αεροπορικών υπηρεσιών για τη μεταφορά επιβατών, ταχυδρομείου και εμπορευμάτων μεταξύ κρατών μελών ( 4 ), ρυθμίζει τον ίδιο τύπο προβλήματος χωρίς καν να χρησιμοποιεί όρους όπως "διαπραγματεύσεις" ή "συμφωνία ". Αν μια αεροπορική εταιρία εγκατεστημένη στο κράτος Α επιθυμεί να δημιουργήσει γραμμή προς περιφερειακό αερολιμένα του κράτους Β, υποβάλλει την αίτησή της στο κράτος Α . Αν αυτό εγκρίνει την αίτηση αυτή, τη διαβιβάζει στο κράτος Β . Το τελευταίο, εν συνεχεία, επιτρέπει στην εν λόγω αεροπορική εταιρία την εκμετάλλευση της συγκεκριμένης διαπεριφερειακής αεροπορικής συγκοινωνίας, αν αυτή είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της οδηγίας ( άρθρο 3 ). 'Απαξ δοθεί η άδεια για τη συγκοινωνία αυτή, το κράτος Α δεν μπορεί να προβάλει αντίρρηση σε αίτηση εκμεταλλεύσεως μιας διαπεριφερειακής συγκοινωνίας στην ίδια διαδρομή από αεροπορική εταιρία του κράτους Β ( άρθρο 6, παράγραφος 2 ). 'Εστω και αν στην περίπτωση των αεροπορικών γραμμών το πρόβλημα τίθεται με απλούστερους όρους απ' ό,τι στον τομέα των οδικών μεταφορών, νομίζω ωστόσο ότι, σε όλες αυτές τις άδειες μεταφορών, δεν έχουμε "πολυμερείς αποφάσεις πλειόνων κρατών μελών που λαμβάνονται από συμφώνου, κατόπιν διεθνούς διαβουλεύσεως" κατά την εκδοχή β ), αλλά αποφάσεις τις οποίες εκδίδει ένα κράτος μέλος αφού συμφωνήσουν άλλα κράτη μέλη, κατά την εκδοχή α ) του ίδιου ερωτήματος .
67 . Την ερμηνεία αυτή ενισχύει και μια πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου, με την οποία αυτό αρνήθηκε, αντιθέτως προς την άποψη που υποστήριξε η Επιτροπή, να χαρακτηρίσει ως συμφωνία μια απόφαση, την οποία έλαβε ο γάλλος Υπουργός Οικονομικών "κατόπιν αιτήσεως των ελληνικών αρχών και αφού κατέστη δυνατό από αυτές να συγκεντρωθούν όλα τα απαραίτητα πληροφοριακά στοιχεία", να κηρύξει την προβλεπόμενη από το νόμο εξομοίωση υπέρ των οίνων ποιότητας που παράγονται σε καθορισμένες περιοχές της Ελλάδας και απολαύουν της ονομασίας "Σάμος γλυκός φυσικός οίνος ποιότητας" ( βλέπε απόφαση της 7ης Απριλίου 1987 στην υπόθεση 195/85, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας, Συλλογή 1987, σ . 1597, σημείο ΙV.1 της έκθεσης για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και σκέψεις 16 και 17 της απόφασης ).
68 . Για να επανέλθω στην υπό κρίση υπόθεση, βρίσκω επίσης πολύ διαφωτιστικό το από 17 Νοεμβρίου 1983 έγγραφο, με το οποίο ο ολλανδός Υπουργός Μεταφορών γνωστοποίησε στην επιτροπή αδειών μεταφορών την άποψή του επί του θέματος ( έγγραφο το οποίο το College van Beroep επανειλημμένα χαρακτηρίζει ως "απόφαση του πρώτου καθού "). 'Οταν κάποιος διαβάσει προσεκτικά το έγγραφο αυτό, του οποίου το κείμενο περιλαμβάνεται στη Διάταξη περί παραπομπής ( σημείο 3 ), εκπλήσσεται από το γεγονός ότι εκθέτει, στις παραγράφους 1 έως 3, τους λόγους για τους οποίους ο εν λόγω υπουργός φρονεί ότι πρέπει να χορηγηθεί η άδεια . Μόνο στο σημείο 4, ο υπουργός αναφέρει ότι "οι βρετανικές αρχές έχουν, εν τω μεταξύ, καταστήσει γνωστό, από έτους και πλέον, ότι είναι διατεθειμένες να χορηγήσουν τη σχετική άδεια ". Αυτό κατατείνει σε απόδειξη του ότι εδώ πράγματι πρόκειται για εθνική απόφαση, που εκδόθηκε κατόπιν σύμφωνης γνώμης του άλλου ενδιαφερόμενου κράτους μέλους .
69 . Τέλος, και οι ακόλουθες σκέψεις, που αντλούνται από τον κανονισμό 517/72, επιρρωνύουν την απόδειξη ότι δεν έχουμε να κάνουμε με συμφωνία διεπόμενη από το κλασικό διεθνές δίκαιο .
70 . α ) Η κοινή συμφωνία του άρθρου 13, παράγραφος 1, μπορεί να επιτευχθεί μόνον εντός των ορίων που χαράσσει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση . Πρέπει ιδίως αυτή να στηρίζεται στις ουσιαστικές προϋποθέσεις των άρθρων 8, 9 και 11 του κανονισμού 517/72 . Η κυριαρχική εξουσία εκτιμήσεως των ενδιαφερομένων κρατών μελών περιορίζεται από τα κριτήρια που τίθενται σ' αυτά .
71 . β ) Η αίτηση δημιουργίας συγκοινωνιακής γραμμής και η άδεια πρέπει να είναι σύμφωνες με ένα υπόδειγμα, το οποίο καταρτίζει η Επιτροπή . Τα κράτη μέλη μπορούν με τη συμφωνία τους να προσδιορίσουν μόνο τα οκτώ στοιχεία που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 3 . Η αρμοδιότητά τους ως προς τον τύπο της απόφασης περιορίζεται από το υπόδειγμα το οποίο κατάρτισε η Επιτροπή με τον κανονισμό 1172/72 της 26ης Μαΐου 1972, περί συντάξεως των εγγράφων που αναφέρονται στον κανονισμό 517/72 του Συμβουλίου και στον κανονισμό 516/72 του Συμβουλίου ( 5 ).
72 . γ ) Η αρμοδιότητα των ενδιαφερομένων κρατών μελών περιορίζεται ακόμη από το γεγονός ότι η εκμετάλλευση της εγκρινόμενης συγκοινωνιακής γραμμής πρέπει να γίνεται σύμφωνα με το υπόδειγμα κανονισμού λειτουργίας, το οποίο θεσπίζει το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 517/72 .
73 . δ ) Η διαδικασία προπαρασκευής της αποφάσεως δεν σταματάει αν ένα από τα κράτη μέλη κάνει χρήση του δικαιώματος εναντιώσεως . Αρκεί στην περίπτωση αυτή να παραπεμφθεί το ζήτημα στην Επιτροπή . Η εξουσία λήψεως αποφάσεως περιέρχεται είτε στην Επιτροπή είτε στο Συμβούλιο . Η απόφαση όχι μόνο της Επιτροπής, αλλά και του Συμβουλίου, ενδέχεται να είναι αντίθετη προς τις θέσεις ενός κράτους μέλους, στο έδαφος του οποίου επιβιβάζονται ή αποβιβάζονται οι επιβάτες, διότι, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, οι αποφάσεις του Συμβουλίου λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία . Στο κλασικό διεθνές δίκαιο, όμως, δεν υπάρχει η δυνατότητα να παρακαμφθεί η αντίθετη άποψη ενός κράτους .
74 . ε ) Ο κάτοχος της άδειας μπορεί να παραιτηθεί απ' αυτήν, εκδηλώνοντας τη βούλησή του να παύσει την εκμετάλλευση της γραμμής . Η δυνατότητα αυτή είναι απόλυτα νοητή ως προς εθνική απόφαση . Δεν θα ήταν, αν επρόκειτο για κλασική διεθνή συμφωνία .
75 . στ ) Αν υποτεθεί, όπως το υποστηρίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, ότι μια επιχείρηση μπορεί να εκμεταλλεύεται τακτική συγκοινωνία με πούλμαν μεταξύ κρατών μελών διαφορετικών από εκείνο στο οποίο εδρεύει, και πάλι οφείλει, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2, να υποβάλει την αίτηση στο κράτος μέλος, στο έδαφος του οποίου εδρεύει . Το οικείο κράτος μέλος οφείλει στην περίπτωση αυτή, δυνάμει των υποχρεώσεων που υπέχει από τον κανονισμό 517/72, να εκδώσει απόφαση σύμφωνα με μια κοινή συμφωνία στην οποία δεν έχει μετάσχει . Η κοινή συμφωνία, επομένως, δεν μπορεί παρά να αποτελεί την από κοινού εκτέλεση ενός διοικητικού καθήκοντος, το οποίο η Κοινότητα αναθέτει στα κράτη μέλη της και όχι κλασική διεθνή συμφωνία, διότι καμιά χώρα δεν μπορεί να υποχρεωθεί από το διεθνές δίκαιο να εκτελέσει μια συμφωνία συναφθείσα μεταξύ δύο άλλων χωρών .
76 . Το σύστημα το οποίο θέσπισε έτσι το Συμβούλιο στο πλαίσιο του κανονισμού 517/72 είναι ίσως ιδιόρρυθμο και περίπλοκο, νομίζω όμως ότι καθήκον μας είναι να το δεχτούμε όπως έχει και να το εξοπλίσουμε με πρακτική αποτελεσματικότητα, έστω και αν αυτό απαιτεί μια ιδιαίτερα προωθημένη ερμηνευτική προσπάθεια και έστω και αν στην πρόταση για την ανάπλαση και συγχώνευση των κανονισμών 117/66, 516/72 και 517/72, την οποία υπέβαλε πρόσφατα η Επιτροπή στο Συμβούλιο ( ΕΕ C 120 της 6.5.1987, σ . 9 ), δεν επαναλαμβάνονται πλέον οι επίμαχες στην υπό κρίση διαφορά διατάξεις . Το άρθρο 20 της εν λόγω προτάσεως επιβεβαιώνει, ωστόσο, σαφέστατα ότι οι επίδικες αποφάσεις είναι εθνικές αποφάσεις εκδιδόμενες κατόπιν συμφωνίας των αρμοδίων αρχών των λοιπών εμπλεκομένων κρατών μελών .
77 . Βάσει όλων των σκέψεων που εξέθεσα παραπάνω, σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στο δεύτερο ερώτημα :
"Οι αποφάσεις της αρμόδιας αρχής που αναφέρεται στο άρθρο 16, παράγραφος 1, συνιστούν αποφάσεις του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η έδρα της επιχείρησης, έστω και αν στηρίζονται στην κοινή συμφωνία, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, των κρατών μελών στο έδαφος των οποίων επιβιβάζονται και αποβιβάζονται οι επιβάτες ."
ΙΙΙ - Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα
78 . Το College van Beroep υποβάλλει, κατά τρίτον, το εξής ερώτημα :
"Αν το Δικαστήριο απαντήσει στο δεύτερο ερώτημα δεχόμενο την τελευταία εκδοχή, η εν λόγω απόφαση, που κοινοποιήθηκε και αιτιολογήθηκε εν προκειμένω από τον Υπουργό Μεταφορών και Δημοσίων 'Εργων των Κάτω Χωρών με το από 17 Νοεμβρίου 1983 έγγραφό του, είναι τότε ανίσχυρη ως ασυμβίβαστη προς το άρθρο 190 της Συνθήκης ΕΟΚ και/ή προς τον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 517/72, ιδίως δε προς το άρθρο 8 του τελευταίου, και τούτο για τους προεκτεθέντες λόγους;"
79 . Το ερώτημα αυτό στερείται, κατά την άποψή μου, αντικειμένου, εφόσον φρονώ ότι δεν βρισκόμαστε προ αποφάσεως που μπορεί να εξομοιωθεί προς πράξη ή απόφαση κοινοτικού οργάνου .
ΙV - Το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα
80 . Το τελευταίο ερώτημα έχει ως εξής :
"Αν το Δικαστήριο, απαντώντας στο δεύτερο ερώτημα, δεν δεχτεί την εκδοχή γ ), είναι ορθή η ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού υπό την έννοια ότι η έκφραση 'υπάρχουσες γραμμές μεταφοράς επιβατών' σημαίνει αποκλειστικά τα τακτικά δρομολόγια μεταφοράς προσώπων με λεωφορεία που ακολουθούν την ίδια διαδρομή και χρησιμοποιούν το ίδιο μέσο διάπλου της Μάγχης με εκείνο των τακτικών γραμμών μεταφοράς που αφορά η αίτηση ή μήπως περιλαμβάνει και άλλους τρόπους μεταφοράς προσώπων με λεωφορείο ( που ακολουθούν εν μέρει διαφορετική διαδρομή και χρησιμοποιούν άλλο μέσο διάπλου της Μάγχης ) καθώς και τη σιδηροδρομική μεταφορά προσώπων;"
81 . Ας εξετάσουμε καταρχάς το πλήρες κείμενο της ερμηνευτέας διατάξεως .
82 . Το άρθρο 8, παράγραφος 1, ορίζει ότι "η εξέταση αιτήσεως ... αποσκοπεί να εξακριβώσει αν η συγκοινωνία, στην οποία αναφέρεται η αίτηση, δεν εξασφαλίζεται ήδη κατά ικανοποιητικό τρόπο, τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά, από τις υπάρχουσες γραμμές μεταφοράς επιβατών ".
83 . Το Συμβούλιο θα μπορούσε κάλλιστα να προσθέσει "με πούλμαν και λεωφορείο" ή "οδικής", αλλά δεν το έπραξε .
84 . Στην παράγραφο 2 του άρθρου 8 διαβάζουμε ότι "κατά την εξέταση που αναφέρεται στην παράγραφο 1, λαμβάνονται υπόψη ιδίως :
α ) οι παρούσες και οι προβλεπόμενες ανάγκες μεταφοράς που προτίθεται να ικανοποιήσει ο αιτών,
β ) στην περίπτωση των τακτικών γραμμών, η κατάσταση της αγοράς των επιβατικών μεταφορών στις σχετικές περιοχές ".
85 . Η χρήση των εκφράσεων "μεταφορά επιβατών" ή "επιβατικές μεταφορές", καθώς και της έκφρασης "αγορά μεταφορών", αποτελεί, κατά την αντίληψή μου, ένδειξη ότι οι σιδηρόδρομοι δεν πρέπει να αποκλεισθούν της εξετάσεως . Υπό την ίδια έννοια μπορεί να γίνει κατανοητή και η πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού, που αναφέρει "ότι, για να εξασφαλίζεται η καλή λειτουργία των γραμμών στο ελάχιστο κόστος για το κοινωνικό σύνολο, πρέπει, αφενός μεν, να προσαρμόζεται η προσφορά στις ειδικές ανάγκες μεταφοράς των προς εξυπηρέτηση συγκοινωνιακών συνδέσμων, αφετέρου δε, να συντονίζονται αποτελεσματικά οι επιβατικές μεταφορές στις σχετικές περιοχές ".
86 . Το χωρίο που αναφέρεται στο "ελάχιστο κόστος για το κοινωνικό σύνολο" και στον "αποτελεσματικό συντονισμό των μεταφορών" δεν μπορεί να νοηθεί αλλιώς, παρά μόνον ως υπαινιγμός για τα ελλείμματα των σιδηροδρομικών εταιριών .
87 . Η αναφορά στην έννοια της "σχετικής περιοχής" εξισχύει την άποψη ότι η εξέταση δεν πρέπει να περιορίζεται στις συγκοινωνίες που λειτουργούν ήδη στη συγκεκριμένη διαδρομή στην οποία αναφέρεται η αίτηση του αιτούντος, αλλ' ότι μπορεί να περιλαμβάνει άλλες διαδρομές ευρισκόμενες στην ίδια ζώνη ή περιφέρεια και άλλα μέσα διάπλου της Μάγχης που αναχωρούν απ' αυτήν .
88 . Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται φυσικά να εκτιμήσει αν ένα μέσο διάπλου, στο οποίο δεν είναι δυνατή η επιβίβαση λεωφορείων και είναι συνεπώς αναγκαίες οι μεταφορτώσεις των αποσκευών, είναι, από ποιοτική άποψη, της ίδιας φύσεως με ένα μέσο διάπλου που αποφεύγει αυτές τις μεταφορτώσεις ή αν ένα νυκτερινό δρομολόγιο πρέπει να τεθεί σε ίση ακριβώς μοίρα με ένα ημερήσιο .
89 . Καίτοι δεν είναι εσφαλμένο να λεχθεί ότι η επιλογή μεταξύ πλειόνων συγκοινωνιακών γραμμών συνιστά αφεαυτής ποιοτική βελτίωση και ότι μπορεί, επιπλέον, να παρακινήσει τους μεταφορείς να καταστήσουν το ταξίδι όσο το δυνατόν πιο ευχάριστο και πιο φτηνό, δεν μπορεί ωστόσο να συναχθεί, ενόψει της διατυπώσεως του κανονισμού και των αιτιολογικών του σκέψεων, ότι κάθε αίτηση χορηγήσεως αδείας για νέα συγκοινωνία πρέπει, για το λόγο αυτό, να γίνεται κατ' ανάγκη δεκτή, διότι "πρέπει να προσαρμόζεται η προσφορά στις ειδικές ανάγκες μεταφοράς των προς εξυπηρέτηση συγκοινωνιακών συνδέσεων ".
90 . Ας προσθέσω, χάριν πληρότητας, ότι η σύγκριση πρέπει να αναφέρεται στις συγκοινωνίες που συνδέουν τα ίδια σημεία αφετηρίας και αφίξεως και ότι δεν χρειάζεται να λαμβάνονται υπόψη ούτε οι συγκοινωνίες τύπου "σαΐτας" ούτε οι περιστασιακές συγκοινωνίες .
91 . Για όλους τους προεκτεθέντες λόγους, φρονώ ότι πρέπει να γίνει δεκτή η εκδοχή που εκφράζεται στο δεύτερο σκέλος του τετάρτου ερωτήματος .
Συμπέρασμα
Συνοψίζοντας, σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε το College van Beroep voor het Bedrijfsleven :
1)Κατά την ορθή ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφος 2, του κανονισμού 517/72, πρέπει κάθε κράτος μέλος να διασφαλίζει στις επιχειρήσεις μεταφορών τη δυνατότητα να προασπίζουν με πρόσφορα μέσα τα συμφέροντά τους έναντι των αποφάσεων στις οποίες αναφέρεται η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού, αφότου οι αποφάσεις αυτές εκδοθούν από την αρμόδια αρχή του οικείου κράτους μέλους και όχι μόνο κατά το προ της εκδόσεως των αποφάσεων αυτών στάδιο .
2 ) Οι αποφάσεις της αρμόδιας αρχής που αναφέρεται στο άρθρο 16, παράγραφος 1, συνιστούν αποφάσεις του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η έδρα της επιχείρησης, έστω και αν στηρίζονται στην κοινή συμφωνία, κατά την έννοια του άρθρου 13, παράγραφος 1, των κρατών μελών στο έδαφος των οποίων επιβιβάζονται ή αποβιβάζονται οι επιβάτες .
3 ) Ενόψει της απαντήσεως που δίδεται στο δεύτερο ερώτημα, το τρίτο ερώτημα παραμένει χωρίς αντικείμενο .
4 ) Η έκφραση "υπάρχουσες γραμμές μεταφοράς επιβατών", που περιέχεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 517/72 του Συμβουλίου, πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει και τις τακτικές συγκοινωνίες μεταφοράς προσώπων με πούλμαν ή με λεωφορείο ή με σιδηρόδρομο, που ακολουθούν εν μέρει διαφορετική διαδρομή και χρησιμοποιούν άλλο μέσο διάπλου της Μάγχης απ' ό,τι η συγκοινωνία για την οποία ζητείται η χορήγηση αδείας .
(*) Μετάφραση από τα γαλλικά .
( 1 ) Απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1979 στην υπόθεση 230/78, Εσιδαξια, Rεγ . 1979, r . 2749, idiys r . 2771 .
( 2 ) Ως προς το πρόβλημα αυτό βλέπε ιδίως : Jήσηεξ Sγθχασ'ε, "Dας αμμηενειξε Vύμλεσσεγθτ ιξ δεξ ιξξεσηενειξςγθαζτμιγθεξ Rεγθτςβε'ιεθυξηεξ" rto Ευσοπασεγθτ, 1983, Heft 1, r . 1 .
( 3 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 07/001, σ . 172 .
( 4 ) ΕΕ 1983, L 237, σ . 19 .
( 5 ) ΕΕ ειδ . έκδ . 07/001, σ . 184 .