61998CC0277_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - indledning
1 Ved stævning af 20. juli 1998, der blev indført i Domstolens register den 21. juli 1998, har den franske regering i medfør af EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, i 1994 (1), for så vidt der i denne beslutning foretages negative korrektioner for Den Franske Republiks vedkommende med hensyn til tillægsafgiften på mælk hvad angår beløb, der endnu ikke er blevet inddrevet, fordi der endnu verserer sager om beløbene for de franske domstole. Der er tale om afgifter, der er forfaldet til betaling som følge af overskridelse af mælkekvoter. Jf. om de nærmere omstændigheder nedenfor under punkt 43 ff.
2 Den anfægtede beslutning blev meddelt den franske regering den 15. maj 1998. For Den Franske Republiks vedkommende udelukkes et beløb på i alt 114 387 058 FRF fra fællesskabsfinansiering, og beløbet fordeler sig således på de forskellige mælkeproduktionsår:
Produktionsåret 1985/1986: 642 358 FRF
Produktionsåret 1988/1989: 14 466 984 FRF
Produktionsåret 1989/1990: 38 756 717 FRF
Produktionsåret 1991/1992: 60 520 999 FRF.
3 Den franske regering har gjort gældende, at disse negative korrektioner tilsidesætter fællesskabsretten, især artikel 2, 3, 5 og 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (2). De omtvistede beløb skyldes ikke uregelmæssigheder eller forsømmelser i denne forordnings forstand og vil først være skyldige, når en fuldbyrdelsesdom åbner mulighed for at inddrive dem.
4 Den Franske Republik har nedlagt følgende påstand:
- Kommissionens beslutning 98/358/EF af 6. maj 1998 annulleres for så vidt den med hensyn til tillægsafgiften på mælk fastsætter »negative korrektioner«, der vedrører beløb, der knytter sig til tillægsafgifter på mælk, og som stadig er udestående på grund af retssager, som verserer for de kompetente nationale domstole.
5 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
6 Den spanske regering er indtrådt i sagen til støtte for den franske regering. Den fik tilladelse til at intervenere ved kendelse afsagt den 17. december 1998 af Domstolens præsident. Der har ikke fundet nogen mundtlig forhandling sted i den foreliggende sag.
II - De relevante bestemmelser
1) Tillægsafgift på mælk
7 Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (3).
I henhold til artikel 1 indsættes følgende artikel i forordning nr. 804/68:
»Artikel 5c
1. I fem på hinanden følgende tidsrum, hvert på 12 måneder, indføres der fra den 1. april 1984 en tillægsafgift, som skal erlægges af producenterne eller opkøberne af komælk. Formålet med denne afgift er at styre væksten i mælkeproduktionen [...]
Afgiftsordningen gennemføres i hver region på medlemsstaternes område efter en af følgende formler:
Formel A
- Enhver mælkeproducent skal erlægge en afgift for de mængder mælk og/eller mælkeækvivalenter, som han har leveret til en opkøber, og som i det pågældende mejeriår overstiger en refencemængde, som nærmere skal fastsættes.
Formel B
- Enhver opkøber af mælk eller andre mejeriprodukter skal erlægge en afgift for de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, som er leveret af producenter, og som i de pågældende 12 måneder overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes.
- Den opkøber, som skal erlægge afgiften, må kun vælte denne over på de producenter, der har forhøjet deres leverancer, i forhold til de pågældende producenters andel i overskridelsen af opkøberens referencemængde.
2. Afgiften skal ligeledes erlægges af enhver mælkeproducent for de mængder mælk og/eller mælkeækvivalenter, han har solgt direkte til konsum, og som i det pågældende mejeriår overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes.
3. Summen af de i stk. 1 omhandlede referencemængder kan ikke overstige en samlet garantimængde svarende til summen af de mængder mælk, der i kalenderåret 1981 er leveret til behandlings- eller forarbejdningsvirksomheder for mælk eller andre mejeriprodukter i hver medlemsstat, forhøjet med 1%, jf. dog bestemmelserne i stk. 4.
Denne samlede garantimængde udgør [...] følgende:
[...]
4. Der afsættes en mængde kaldet 'fællesskabsreserven', med henblik på ved begyndelsen af hver tolvmånedersperiode at supplere garantimængderne for de medlemsstater, hvor gennemførelsen af afgiftsordningen giver særlige vanskeligheder, der kan påvirke forsynings- eller produktionsstrukturen i disse medlemsstater [...]
5. De i denne artikel omhandlede afgifter betragtes som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne og anvendes til finansiering af udgifterne i mejerisektoren.
6.-8. [...]«
8 Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (4), som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1305/85 af 23. maj 1985 om ændring af forordning (EØF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (5).
Denne forordnings artikel 9 lyder således:
»Artikel 9
1. Ved anvendelsen af formel A og B opkræves afgiften ved årlige betalinger. Med henblik herpå fastsættes der for hver afgiftspligtig en opgørelse efter udløbet af den pågældende tolvmåneders periode på grundlag af den faktiske overskridelse i samme periode af den afgiftspligtiges årlige referencemængde. Der udfærdiges halvårlige midlertidige erklæringer efter nærmere fastsatte bestemmelser.
2. Ved anvendelse af formel A opkræves afgiften af opkøberen hos vedkommende producent.
[...]
3. [...]
4. Medlemsstaterne bemyndiges til i de to første tolvmåneders perioder at anvende den opkrævede afgift til finansiering af de i artikel 4, stk. 1, litra a), omhandlede foranstaltninger. Denne bemyndigelse finder kun anvendelse, i det omfang de mængder, der faktisk er leveret til opkøberne, og de mængder, der faktisk er afsat ved direkte salg, ikke for den pågældende medlemsstat overskrider henholdsvis den i artikel 5c, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede samlede garantimængde og den i artikel 6, stk. 2, i nærværende forordning omhandlede samlede mængde.
I tilfælde af overskridelse af en af disse mængder betales det opkrævede afgiftsbeløb for den konstaterede overskridelse til Fællesskabet.«
9 Kommissionens forordning (EØF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 (6).
I denne forordning er artikel 15 og 19 relevante. De lyder således:
»Artikel 15
1. Opkøberne indsender inden 45 dage efter udgangen af det første halvår en erklæring til det kompetente organ med følgende oplysninger:
- [...]
- ved anvendelse af formel B for alle producenterne de mængder mælk eller mælkeækvivalent, der blev opkøbt det første halvår; denne erklæring skal endvidere indeholde for hver opkøber den procentdel af hans årlige referencemængde, som hans opkøb i det første halvår repræsenterer.
2. Opkøberne indsender inden 45 dage efter udgangen af hver periode på tolv måneder en erklæring til det kompetente organ med følgende oplysninger.
- [...]
- ved anvendelse af formel B separat for alle producenter de mængder mælk eller mælkeækvivalent, der
- blev opkøbt i alt i den pågældende periode på tolv måneder
- eventuelt overstiger den pågældende opkøbers årlige referencemængde.
3. [...]
4. De i stk. 1, 2 og 3 omhandlede opkøbere indbetaler senest tre måneder efter udgangen af hver periode på tolv måneder det kompetente organ det afgiftsbeløb, de eventuelt skylder.
[...]
Artikel 19
1. Medlemsstaterne træffer de yderligere foranstaltninger, som er nødvendige
a) med henblik på opkrævningen af afgiften, navnlig kontrolforanstaltninger og foranstaltninger, hvorved de berørte parter underrettes om de strafferetlige eller administrative sanktioner, de udsætter sig for, såfremt de ikke overholder bestemmelserne i denne forordning
b) [...]
2. [...]
3. Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om følgende:
- [...]
- [...]
- ved udgangen af den pågældende periode på tolv måneder, alle nyttige oplysninger vedrørende iværksættelsen senest den 1. februar 1986 af den i andet led omhandlede bestemmelse for den første periode på tolv måneder
- senest tre måneder efter udgangen af den pågældende periode, de i artikel 15, stk. 1 og 2, omhandlede oplysninger
- [...]«
2) Almindelige regler om finansiering af landbrugspolitikken
10 I henhold til artikel 5c, stk. 5, i forordning nr. 856/84 (jf. ovenfor, punkt 7) betragtes afgifterne ved overskridelse af mælkekvoterne som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne. I forbindelse med disse gælder generelt forordning nr. 729/70:
»Artikel 1
1. Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget - i det følgende benævnt 'Fonden' - udgør en del af Fællesskabernes budget.
Den omfatter to sektioner:
- Garantisektionen
- Udviklingssektionen.
2. Garantisektionen finansierer:
a) [...]
b) interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne.
3. [...]
4. [...]
Artikel 3
1. Interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b).
2. [...]
3. [...]
Artikel 4
1. Medlemsstaterne udpeger de kontorer og organer, som de bemyndiger til fra denne forordnings ikrafttræden at betale de i artikel 2 og 3 omhandlede udgifter. [...]
2. Kommissionen stiller de nødvendige midler til rådighed for medlemsstaterne, for at de udpegede kontorer og organer kan foretage de i stk. 1 nævnte betalinger i overensstemmelse med Fællesskabets regler og de nationale lovgivninger.
Medlemsstaterne sørger for, at disse midler uden forsinkelse udelukkende anvendes til de fastsatte formål.
3. Kontorerne og organerne aflægger mindst én gang om året rapport og regnskab over de i stk. 1 nævnte udgifter. [...]
4. [...]
Artikel 5
1. [...]
2. Efter høring af den i artikel 11 nævnte Fondskomité
a) træffer Kommissionen [...] beslutning [...]
b) afslutter Kommissionen inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af det i stk. 1, litra b), nævnte materiale.
3. [...]
Artikel 6 og 7 [...]
Artikel 8
1. Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for:
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
- at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
- at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på.
2. Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem; disse trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af Fonden.
3. [...]«
11 Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (7).
Ved denne forordning blev artikel 8, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 729/70 affattet således:
»De tilbagebetalte beløb indbetales til de godkendte udbetalende organer, der trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af EUGFL. Renter af tilbagebetalte eller for sent indbetalte beløb indbetales til EUGFL.«
Desuden blev artikel 5 revideret, og der blev indført følgende stykke 2, litra c):
»Artikel 5
1. [...]
2. Efter høring af Fondskomitéen
a) [...]
b) [...]
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
[...]«
III - Parternes stillingtagen
a) Den franske regering
12 Under henvisning til forordning nr. 729/70, som affattet ved forordning nr. 1287/95 og til Domstolens praksis (8), har den franske regering gjort gældende, at Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen kun kan udelukke udgifter, der beror på en forkert eller manglende anvendelse af fællesskabsretten. Hvad angår artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 har den franske regering fremført, at der hverken har optrådt uregelmæssigheder eller forsømmelser i forbindelse med de omtvistede beløb i beslutning 98/358.
13 Den franske regering har henvist til, at tillægsafgiften på mælk blev indført ved forordning nr. 856/84, hvorved artikel 5c blev indsat i grundforordningen (EØF) nr. 804/68 (9), og ved forordning nr. 857/84, (EØF) nr. 1371/84 (10) og nr. 1546/88. Mælkeproduktionen skulle derved finde sit leje på et niveau, som blev fastsat ved de referencemængder, der blev indrømmet medlemsstaterne. En medlemsstats referencemængde er summen af alle individuelle referencemængder i overensstemmelse med artikel 5c i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84.
14 I Frankrig fungerer referencemængdeordningen, der normalt omtales som kvoteordningen, på den måde, at man i første omgang indrømmer mælkeopkøberne en referencemængde (11). Det påhviler så opkøberne at tildele producenterne de individuelle referencemængder. For hvert produktionsår - der går fra den 1. april i ét år til den 31. marts i det følgende år - foretages der en sammenligning af referencemængden og den mængde mælk, der rent faktisk er blevet produceret. Ved udløbet af hvert produktionsår giver Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) hver enkelt opkøber meddelelse om, på den ene side, hvilken endelig referencemængde han kan disponere over, og på den anden side, hvorvidt den faktiske situation er i overensstemmelse hermed, dvs. om summen af de individuelle referencemængder i givet fald er overskredet. På grundlag af en eventuel overskridelse fastsættes omfanget af de tillægsafgifter, som opkøberen skal betale. Onilait giver opkøberen underretning om dette beløb og fremsætter samtidig en betalingsanmodning, som opkøberen kan indbringe for de administrative domstole. De beløb, der ved beslutning 98/358 er blevet pålagt Den Franske Republik at bære, er genstand for sådanne verserende sager. Der er endnu ikke truffet retskraftig afgørelse i nogen af disse sager.
15 De omtvistede beløb må imidlertid ikke behandles, som om der var tale om uregelmæssigheder i forbindelse med kontrollen. Tillægsafgiften er ikke nogen regelmæssig indtægt på Fællesskabets budget. Afgiften skal kun betales, hvis medlemsstatens samlede garantimængde er overskredet. I modsætning til den tillægsafgiftsordning, der har fundet anvendelse på mælk og mejeriprodukter fra 1992 (12), var der tidlige kun tale om de beløb, som medlemsstaterne opkrævede. Kommissionen skelner også mellem tiden før og efter 1992.
16 For at undgå enhver form for misforståelser har den franske regering fastslået, at beløbene også efter dennes opfattelse forfalder til betaling, så snart de kan inddrives på grundlag af en fuldbyrdelsesdom. På den anden side giver forordning nr. 729/70 ikke Kommissionen mulighed for at pålægge medlemsstaten at betale beløb, som denne ikke har kunnet inddrive.
17 Under henvisning til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 har den franske regering fremført, at der selv i tilfælde af uregelmæssigheder kun påhviler medlemsstaterne en underretningspligt over for Kommissionen, såfremt der er tale om verserende retssager. Det strider desuden mod princippet om god forvaltningsskik, sådan som dette afspejles i artikel 8 i forordning nr. 729/70, hvis Kommissionen fastsætter en frist til inddrivelse af beløbene.
18 Det står under alle omstændigheder fast, at Kommissionen flere gange har ændret reglerne om inddrivelse af de beløb, hvorom der er anlagt sag. Siden maj 1993 har Kommissionens interne administrative fremgangsmåde medført, at beløbene indefryses på kunstig vis, hvilket skyldes retssagerne og det forhold, at fristen til at overføre de beløb, der blev opkrævet for produktionsårene 1988/1989 til 1992/1993, blev fastsat til henholdsvis den 30. juni efter udløbet af det pågældende produktionsår.
19 Den anvendte praksis førte til det paradoksale resultat, at Kommissionen afviste betalinger via Onilait, der blev foretaget på et senere tidspunkt, selv om de tilkom Kommissionen. På grund af de foreliggende vanskeligheder indførte Kommissionen i 1994 en særlig bogføringspost »retssager, der er udelukket fra regnskabsafslutningen«. Da de ikke havde fået nogen skriftlige forklaringer, holdt de franske myndigheder sig til de pågældende mundtlige instrukser. Ifølge disse instrukser var det kun de beløb, der var blevet fremsat forbehold over for i de tidligere regnskabsafslutninger, og beløbene for de produktionsår, der endnu ikke var foretaget en regnskabsafslutning for, der skulle indføres under den nævnte bogføringspost.
20 Der mangler sammenhæng og gennemskuelighed ved forvaltningen af de poster, der vedrører retssager. Denne fremgangsmåde er ikke i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik.
21 Den franske regering har desuden gjort rede for systemet med inddrivelse af offentligretlige fordringer. Direktøren for Onilait har kompetence til ved afslutningen af en administrativ procedure at udstede et eksigibelt dokument, der kan indbringes for de administrative domstole. Et indgreb i sådanne procedurer strider mod magtfordelingslæren, der er en almindelig grundsætning i fællesskabsretten, og som hidrører fra medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner.
22 Den franske regering har herefter henvist til dommen af 21. september 1983 i de forenede sager 205/82 til 215/82 (13), hvori Domstolen anførte følgende i præmis 31:
»Eftersom de nationale myndigheder anvender de samme retsregler og følger samme fremgangsmåder i forbindelse med tilbagesøgning af fællesskabsstøtte, som når de behandler tilsvarende sager vedrørende rent nationale pengeydelser, kan det i princippet ikke antages, at disse retsregler og fremgangsmåder er i modstrid med de forpligtelser, der påhviler de nationale myndigheder til i medfør af artikel 8 i forordning nr. 729/70 at tilbagesøge beløb, der er udbetalt med urette, og at de derfor begrænser fællesskabsrettens virkninger. [...]«
23 Den franske regering har desuden gjort gældende, at den nødvendige effektivitet ved systemet, som Kommissionen har betonet, er sikret i Frankrig. Blandt alle de medlemsstater, der har en betydelig mælkeproduktion, er Frankrig det sted, hvor der er sket de færreste kvoteoverskridelser. De omtvistede beløb er i øvrigt heller ikke usædvanligt store, men hidrører i sidste ende fra elleve retssager.
b) Kommissionen
24 Kommissionen har indledningsvis henvist til mælkekvoteordningens oprindelse, og hvordan den fungerer. Den Franske Republik har valgt at anvende formel B i henhold til artikel 5c i forordning nr. 804/68, dvs. at man har valgt at opkræve afgiften hos opkøberne (14). I henhold til artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 1546/88 skal opkøberne indbetale afgiften senest tre måneder efter udgangen af hver periode på tolv måneder. I henhold til samme forordnings artikel 19, stk. 1, litra a), træffer medlemsstaterne de yderligere foranstaltninger, som er nødvendige »med henblik på opkrævningen af afgiften«. I artikel 9, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 857/84, som affattet ved forordning nr. 1305/85, bestemmes det, at »i tilfælde af overskridelse af en af disse mængder betales det opkrævede afgiftsbeløb for den konstaterede overskridelse til Fællesskabet«.
25 Afgiftsopkrævningen spiller en central rolle i mælkekvoteordningen. Det er af afgørende betydning for, at ordningen kan fungere, at afgiften opkræves rettidigt og i fuldt omfang. Afgiften adskiller sig f.eks. grundlæggende fra en støtteordning.
26 Kommissionen har desuden fremført, at det er med urette, at den franske regering støtter sig til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70. Der er ikke tale om »beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser« i artikel 8, stk. 1's forstand. Det er derimod artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 1546/88, der er hjemmel for betalingen.
27 I et mælkeproduktionsår, hvor den samlede garantimængde ikke overskrides, skal medlemsstaterne ikke indbetale nogen afgifter til Fællesskabet. Overskrides den samlede garantimængde, skal der til gengæld betales tillægsafgift til Fællesskabet. Omfanget af tillægsafgiften fastsættes på grundlag af de informationer, som medlemsstaterne giver i henhold til artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 1546/88. Medlemsstaten er forpligtet til at sikre, at alle de afgifter, der skyldes, opkræves. Medlemsstaten kan kun fritages for ansvar, hvis det drejer sig beløb, hvor det står fast, at det ikke beror på nogen form for forsømmelse fra medlemsstatens side, at de ikke kan inddrives.
28 Det forhold, at en opkøber fremsætter indsigelse mod omfanget af sin afgiftspligt, har ingen indflydelse på medlemsstatens pligt til over for Fællesskabet at hæfte for den samlede afgiftsbyrde. Udfaldet af en individuel retssag kan kun have indflydelse på medlemsstatens pligt, såfremt retssagen medfører en ændring ved konstateringen af den samlede leverede mængde. Indtil dette tidspunkt kan Kommissionen støtte sig til de nationale myndigheders oplysninger. Dette er under ingen omstændigheder udtryk for et indgreb i adskillelsen mellem den lovgivende, dømmende og udøvende magt. Regnskabsafslutningen har kun retsvirkning i forholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaten og berører ikke forholdet mellem den afgiftspligtige og medlemsstaten.
29 Hvad angår den tidligere praksis i forbindelse med regnskabsafslutningen har Kommissionen indrømmet, at den har tilladt en vis fleksibilitet med hensyn til verserende retssager. Men medlemsstaterne har været klar over, at denne fremgangsmåde var særlig fordelagtig for dem. En medlemsstat må imidlertid ikke gå ud fra, at denne praksis fortsætter, og på grundlag heraf modsætte sig, at beløbene senere medregnes. Dette ville nemlig føre til, at medlemsstaten ikke længere ville være forpligtet til at inddrive fordringerne. Dette ville så også betyde, at Kommissionen aldrig ville være berettiget til at sætte en frist.
30 Alene det forhold, at visse beløb ikke er blevet inddrevet i en periode på mellem seks og tolv år, viser, at de franske myndigheder ikke har vist fornøden omhu.
31 Kommissionens ændring af sin praksis har i sidste ende ikke ændret medlemsstaternes finansielle situation. De negative korrektioner i en regnskabsafslutning betyder, at de beløb, der senere inddrives, tilflyder det nationale budget. Kan de derimod ikke inddrives, bærer fællesskabsbudgettet skaden, såfremt situationen ikke skyldes forsømmelser fra medlemsstatens side. Medlemsstaten behandles altså på samme måde, som når artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 anvendes.
32 Endelig er hjemmelen for at fastsætte en frist ikke forordning nr. 729/70, men derimod pligten til at betale afgifterne i deres helhed og ikke blot de inddrevne beløb. Efter Kommissionens opfattelse har de franske myndigheder ikke truffet alle foranstaltninger med henblik på at sikre inddrivelsen af afgifterne.
33 I tilfælde af, at der foreligger uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70, er Kommissionen, såfremt bestemte beløb ikke inddrives, berettiget til at ud gå fra, at de ikke kan inddrives, og træffe afgørelse om, hvorvidt beløbene skal bæres af medlemsstatens eller Fællesskabets budget. Dette må så meget mere gælde i et tilfælde som det foreliggende.
c) Den spanske regering
34 Den spanske regering har indledningsvis henvist til de bestemmelser, der er hjemmel for at opkræve tillægsafgift på mælk (15). Ingen af disse bestemmelser giver mulighed for i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL (16) at foretage negative korrektioner vedrørende afgifter, der som følge af verserende retssager endnu ikke har kunnet inddrives. Det er producenterne eller opkøberne, der er de afgiftspligtige. Medlemsstaternes pligt over for Fællesskabet er at opkræve betalingerne med fornøden omhu i overensstemmelse med national ret og overføre dem til Fællesskabet.
35 Kommissionen modsiger sig selv, når den på den ene side henfører tillægsafgiften på mælk under de almindelige rammer for de udgifter, der afholdes af EUGFL, og trækker de afgifter, der endnu ikke er blevet indbetalt af medlemsstaterne, fra disse udgifter, og på den anden side bestrider, at artikel 8, stk. 1, andet afsnit, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 skal anvendes, og udelukkende henviser til medlemsstatens pligt ifølge artikel 15, stk. 4, i forordning. nr. 1546/88 samt ligeledes benægter, at principperne i Deutsche Milchkontor-dommen (17) skal finde anvendelse.
36 Problemet kan kun løses, hvis medlemsstatens pligter over for Fællesskabet defineres i forbindelse med opkrævning af tillægsafgiften på mælk. Kun hvis der - uafhængigt af producenternes eller opkøbernes betalingspligt - påhviler medlemsstaten en betalingspligt over for Fællesskabet, kan Kommissionens fremgangsmåde billiges. Kun under forudsætning heraf kan Kommissionen modregne det, den på årsbasis skylder medlemsstaten (EUGFL's refusion af de betalinger, som medlemsstaten har afholdt), med det krav, som den har mod medlemsstaterne som følge af tillægsafgiften på mælk.
37 Efter den spanske regerings opfattelse har medlemsstaterne ikke nogen selvstændig betalingspligt, men kun en pligt til at overføre henholdsvis de inddrevne beløb og modværdien af de beløb, der ikke er blevet inddrevet som følge af deres forsømmelse, til Kommissionen. Der kan kun opstå en betalingspligt over for Fællesskabet, når medlemsstaten rent faktisk har inddrevet afgiften.
38 Kommissionens krav om overførsel af de afgifter, der ikke kan inddrives som følge af verserende retssager, medfører, at afgiftspligten betragtes som en oprindelig betalingspligt for medlemsstaterne. Dette ville være en tredje pligt for medlemsstaterne oven i pligten til på den ene side at inddrive afgiften med omhu og på den anden side at overføre disse beløb til Kommissionen. Man må imidlertid - hvilket Kommissionen også har indrømmet mellem linjerne - gå ud fra, at medlemsstaten ikke er forpligtet til at betale andre beløb til Fællesskabet end dem, staten har inddrevet hos de afgiftspligtige.
39 Da man ikke kan finde nogen udtrykkelig hjemmel for at fastslå, at der påhviler medlemsstaterne en oprindelig betalingspligt, er spørgsmålet, om Kommissionens fremgangsmåde i givet fald er berettiget af grunde, der ligger i systemet som sådant. I denne forbindelse har den spanske regering imidlertid fremført, at Fællesskabets finansielle interesser ikke krænkes. Fællesskabet har ikke afholdt nogen udgifter. Der er heller ikke tale om, at medlemsstaten skaffer den enkelte en fordel, der ikke er tilladt ifølge fællesskabsretten.
40 Kommissionens argument om nødvendigheden af, at systemet er effektivt, forstærkes ikke af den konkrete fremgangsmåde. Det ændrer ikke ved retssagernes forløb, at medlemsstaten pålægges en betalingspligt.
41 Hvad angår spørgsmålet om medlemsstaternes forpligtelser skal Deutsche Milchkontor-sagen (18) finde anvendelse. Man kan ikke påstå, at en medlemsstat har udvist forsømmelse i forbindelse med inddrivelse af afgifter, blot fordi nogle retssager varer længere, end man kunne ønske sig. Man kan under ingen omstændigheder ligestille gennemførelsen af retssager med undladelse af at opkræve afgifter, i hvert fald ikke når disse retssager har til formål at inddrive afgifterne, inklusive renter.
42 I Spanien har den afgiftspligtige samme mulighed for at indbringe sagen for retten, som han har i forbindelse med klager vedrørende et afgiftskrav i henhold til national ret.
IV - Bedømmelse
43 Den version af tillægsafgiften på mælk, der er relevant i den foreliggende sag, blev indført i 1984 ved forordning nr. 856/84 (jf. ovenfor, punkt 7). Allerede i 1977 blev der ved forordning (EØF) nr. 1079/77 (19) for første gang indført en medansvarsafgift med henblik på at fjerne en uligevægt mellem udbud og efterspørgsel på markedet for mælk og mejeriprodukter. Markedssituationen var allerede på dette tidspunkt præget af strukturelle overskud (20). På trods af denne »oprindelige« medansvarsafgift øgedes mælketilførslerne (21), og fællesskabslovgiver indførte derfor den »tillægsafgift på mælk«, der ligger til grund for den konkrete retstvist; tillægsafgiften blev i første omgang indført for en periode på fem år, der dog senere blev forlænget ni år. Da denne særlige ordning udløb, blev der indført en revideret og forenklet (22) model for en »tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter« ved forordning nr. 3950/92 med virkning fra den 1. april 1993 (23), altså efter det relevante tidsrum for den foreliggende sag.
44 Det er et kendetegn ved den tillægsafgift på mælk, der ligger til grund for den foreliggende retstvist, at medlemsstaterne vælger mellem at anvende formel A og B ved afgiftsopkrævningen. Mens det ved formel A er den mælkeproducent, som overskrider sin referencemængde, der skal erlægge afgiften, er det i henhold til formel B opkøberen - det vil normalt sige mejeriet - der erlægger en afgift for de mængder af den leverede mælk, som overstiger en referencemængde. Opkøberen vælter dog den afgift, der skal erlægges, over på de producenter, der har forhøjet deres leverancer (24). Den Franske Republik har valgt at anvende formel B.
45 Tillægsafgiften på mælk kunne man således betegne som en »kildebeskatning«, idet kilden er mælkeproduktionen. Afgiftspligten opstår, når en mængde produceret mælk overstiger en fastlagt referencemængde. For så vidt det allerede i den regel, hvorved tillægsafgiften på mælk blev indført, nemlig i artikel 5c, stk. 1, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84 siges, at »tillægsafgift[en] [...] skal erlægges af producenterne eller opkøberne af komælk«, er det klart, hvem afgiftspligten opstår for. Denne afgiftspligt er principielt også en fællesskabsretlig pligt, der - sådan som det i det hele taget gælder med hensyn til Fællesskabets landbrugsret - skal administreres af medlemsstaten. Det tilkommer også medlemsstaterne - under iagttagelse af de fællesskabsretlige krav - at fastlægge de forskellige individuelle referencemængder, der udløser en afgiftspligt, hvis de overskrides.
46 Der gælder i denne forbindelse dog en maksimumsgrænse, som er opstillet i artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84. I henhold til denne kan summen af de i artikel 5c, stk. 1, omhandlede referencemængder - dvs. enten producenternes eller opkøbernes referencemængde, alt efter hvilken formel, der er valgt - ikke overstige medlemsstatens »samlede garantimængde«. Fastsættelsen af den »samlede garantimængde« sker principielt på grundlag af mælkeproduktionen i et referenceår (1981 eller 1983) (25); i denne forbindelse må medlemsstatens samlede garantimængde på sin side ikke overstige en samlet garantimængde på fællesskabsplan. For at sikre dette var det nødvendigt at fastlægge »samlede garantimængder« for hver enkelt medlemsstat, hvilket skete ved artikel 5c, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84.
47 Der blev indført en vis fleksibilitet ved at afsætte en »fællesskabsreserve«(26), der i øvrigt i forbindelse med den »tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter«, der indførtes i 1992, blev integreret i medlemsstaternes samlede garantimængder (27).
48 I artikel 5c, stk. 5, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84, foretages der en teoretisk indordning af tillægsafgiften på mælk. Herefter betragtes de i artikel 5 nævnte afgifter »som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne«. Artikel 5c, stk. 5, indeholder desuden en bestemmelse om, hvilket formål pengene går til, idet det siges, at de »anvendes til finansiering af udgifterne i mejerisektoren«. Der er opstillet nærmere regler herom i artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 857/84, som affattet ved forordning nr. 1305/85 (jf. ovenfor, punkt 8).
49 At afgiften indordnes som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne gør det muligt at henføre den under Kommissionens årlige regnskabsafslutning over for medlemsstaterne hvad angår finansieringen af den fælles landbrugspolitik.
50 I artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der er grundforordningen om finansiering af den fælles landbrugspolitik, bestemmes det, at EUGFL udgør en del af Fællesskabernes budget. I denne bestemmelse foretages den grundlæggende opdeling i Garantisektionen og Udviklingssektionen. I henhold til artikel 1, stk. 2, finansierer Garantisektionen bl.a. »interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne« (28). Denne forordnings artikel 3 præciserer, at der finansieres de interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget. I og med at fællesskabslovgiver inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter i artikel 5c, stk. 5, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84, har defineret tillægsafgiften på mælk som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne, er det bestemt, at tillægsafgiften regnskabsmæssigt skal behandles i sammenhæng med EUGFL.
51 Det forhold, at Fonden regelmæssigt overtager de omkostninger, som medlemsstaterne har forudfinansieret, ved at yde interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, mens der ved tillægsafgiften på mælk er tale om en indtægt, er ikke andet end en bogføringsmæssig detalje, for så vidt som tillægsafgiften behandles som en negativ udgift. Når tillægsafgiften én gang er blevet defineret som en del af interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne og dermed er blevet henført under EUGFL, Garantisektionen, er den videre administrative og regnskabsmæssige behandling af afgiften en konsekvens af denne principielle kvalificering, der følger af de relevante bestemmelser.
52 Man må desuden ikke glemme, at tillægsafgiften på mælk optræder i sammenhæng med den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, hvilket medfører, at der principielt gælder en interventionsordning for mejeriprodukter, hvilket igen har garanterede priser på mælk og mejeriprodukter til følge (29). Der pålægges kun tillægsafgift på den mælk, som produceres ud over de fastlagte referencemængder. Mælken falder altså i et vist omfang uden for rammerne af de garanterede priser. Tillægsafgiften på mælk kunne således også opfattes som en mindre udgift.
53 I henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 729/70 udpeger medlemsstaterne de kontorer og organer, som de bemyndiger til at betale de betegnede udgifter. I henhold til artikel 4, stk. 2, stiller Kommissionen medlemsstaterne de midler, der er nødvendige for at kunne foretage disse betalinger, til rådighed. I henhold til artikel 4, stk. 3, aflægger medlemsstaternes kontorer og organer mindst én gang om året rapport og regnskab.
54 I henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 afslutter Kommissionen inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af det i artikel 5, stk. 1, nævnte materiale. I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, som affattet ved forordning nr. 1287/95, træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra fællesskabsfinansieringen, hvis den konstaterer, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
55 På grundlag af de omhandlede bestemmelser udstedte Kommissionen den anfægtede beslutning 98/358, sådan som det fremgår af første, anden og femte betragtning til beslutningen. I niende betragtning til denne beslutning siges ordret følgende:
»Det er nødvendigt at foretage finansielle korrektioner for supplerende medansvarsafgift for mælk for produktionsårene fra 1985/1986 til 1992/1993, som stadigvæk er udestående på grund af lovgivningsmæssige tvistigheder mellem opkøbere/producenter og visse medlemsstaters kompetente myndigheder; disse negative finansielle korrektioner andrager for Frankrig, Belgien, Luxembourg, Det Forenede Kongerige og Nederlandene 114 387 058 FRF, [...]; Kommissionen forbeholder sig dog ret til på ny at undersøge de finansielle korrektioner, som blev foretaget i forbindelse med nærværende regnskabsafslutning, dersom de juridiske procedurer resulterer i, at beløbene skal betragtes som ikke-skyldige beløb eller beløb, der er umulige at geninddrive.«
56 Dette er begrundelsen for den anfægtede del af den beslutning, der i den foreliggende sag er genstand for spørgsmålet, om beslutningen er retmæssig. Det skal følgelig undersøges, om Kommissionen var berettiget til at foretage de negative korrektioner hvad angår tillægsafgiften på mælk.
57 Da den anfægtede beslutning udtrykkeligt blev støttet på forordning nr. 729/70, skal det indledningsvis undersøges, om der inden for rammerne af denne forordning er hjemmel til at foretage de negative korrektioner. Den franske regering har i denne forbindelse med rette påberåbt sig artikel 8 i forordning nr. 729/70. Artikel 8, stk. 1, beskriver medlemsstaternes pligter, der består i i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, at forhindre og forfølge uregelmæssigheder eller forsømmelser og endelig at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. I artikel 8, stk. 1, andet afsnit, er der opstillet en pligt for medlemsstaterne til at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, »især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på«.
58 Artikel 8, stk. 2, indeholder en regel om fordeling af de økonomiske følger for det tilfælde, at der på grund af uregelmæssigheder og forsømmelser ikke sker nogen fuldstændig tilbagebetaling. I henhold til denne bestemmelse er det principielt Fællesskabet, der bærer de finansielle følger, medmindre medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for uregelmæssighederne og forsømmelserne. I dette tilfælde er det medlemsstaten, der skal hæfte for de finansielle følger.
59 Hvad angår inddrivelsesproceduren bestemmes det i artikel 8, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 729/70, som affattet ved forordning nr. 1287/95, at de tilbagebetalte beløb indbetales til de godkendte udbetalende organer, der trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af Fonden. Renter af tilbagebetalte eller for sent indbetalte beløb indbetales dog derefter til Fonden.
60 Den franske regering har gjort gældende, at da der hverken foreligger uregelmæssigheder eller forsømmelser, som de franske myndigheder er ansvarlige for, kan de tillægsafgifter, der endnu ikke er inddrevet, heller ikke pålægges den franske regering. Hvad angår verserende retssager fremgår det i øvrigt udtrykkeligt af bestemmelsen, at der kun påhviler staten en underretningspligt.
61 Set ud fra artikel 8 i forordning nr. 729/70 er denne argumentation ret overbevisende.
62 Kommissionen har imidlertid bestridt, at denne bestemmelse skal anvendes på de foreliggende faktiske omstændigheder, og henvist til, at medlemsstaternes pligt til at betale tillægsafgifterne følger af artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 1546/88. Som nævnt ovenfor i punkt 9 lyder artikel 15, stk. 4, første afsnit, således:
»De i stk. 1, 2 og 3 omhandlede opkøbere indbetaler senest tre måneder efter udgangen af hver periode på tolv måneder det kompetente organ det afgiftsbeløb, de eventuelt skylder.«
63 Denne regel indeholder i hvert fald udtrykkeligt set kun en regulering af den betalingspligt, opkøberne har som dem, der skylder tillægsafgiften. Bestemmelsen siger intet om, hvorledes verserende retssager skal behandles inden for rammerne af regnskabsafslutningen. Kommissionens argumentation kunne imidlertid forstås således, at man - som følge af denne afgiftspligt, der er klart defineret tidsmæssigt - må gå ud fra, at medlemsstaten fra dette tidspunkt kan betragtes, som om den allerede har inddrevet beløbene, og at det er medlemsstatens ansvar, såfremt dette endnu ikke er sket. Det er dog uklart, om medlemsstaten bærer dette ansvar, fordi Kommissionen mener, at der foreligger forsømmelser eller uregelmæssigheder fra statens side, eller fordi der efter udløbet af de frister, der er indrømmet de afgiftspligtige, påhviler medlemsstaten en selvstændig betalingspligt over for Fællesskabet.
64 For så vidt som Kommissionen har fremført, at der set ud fra dens synspunkt anvendes en målestok, der ligner den i artikel 8 i forordning nr. 729/70, taler dette for den første af de to muligheder. Kommissionens henvisning til, at man, når en proces har strakt sig over tolv år, må gå ud fra, at medlemsstaten ikke har udvist den fornødne omhu, kan forstås på samme måde. Dette argument peger i den retning, at Kommissionen i sidste ende mener, at der foreligger forsømmelser fra medlemsstatens side, og at den derfor er berettiget til at foretage de negative korrektioner.
65 Det er imidlertid svært at se, at der skulle foreligge forsømmelser, eftersom det i artikel 8, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 729/70 udtrykkeligt bestemmes, at der hvad angår verserende sager kun består en underretningspligt. Det forhold, at blot nogle af retssagerne har verseret meget længe, ville så skulle anses for at være en forsømmelse. Det er frem for alt problematisk, når disse retssager inden for rammerne af medlemsstatens domstolssystem ikke trækker usædvanligt meget ud i forhold til rent nationale retstvister. Hvis man går ud fra, at retsforhandlingerne forløber normalt, kan det forhold, at retssagen verserer længe - uanset hvor uheldigt dette måtte være i det konkrete tilfælde - ikke anses for at udgøre en forsømmelse eller uregelmæssighed fra medlemsstatens side. Så længe medlemsstatens domstole og de nationale myndigheder i forbindelse med tilbagesøgning af afgifter efter betydningen i Deutsche Milchkontor-sagen (30) »anvender de samme retsregler og følger samme fremgangsmåder« (31) som i lignende tilfælde, der vedrører rent nationale afgifter, kan man principielt ikke gå ud fra, at dette er i modstrid med de forpligtelser, der påhviler de nationale myndigheder i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70. Kommissionen har ud over det uheldige i, at retssagerne har verseret længe, ikke fremført noget, der giver anledning til at drage den slutning, at de nationale myndigheder har tilsidesat deres forpligtelser over for Fællesskabet.
66 Spørgsmålet kan derfor kun være, om medlemsstaternes pligt til at overføre de tillægsafgifter på mælk, der er blevet eller skal inddrives, til Fællesskabet, udgør en uafhængig pligt til at opnå et bestemt resultat, som skal betragtes særskilt i forhold til den afgiftspligtiges betalingspligt. Kommissionen har ganske vist ikke anført nogen hjemmel til dette. Der kunne imidlertid være hjemmel i artikel 9, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 857/84, som affattet ved forordning nr. 1305/85. Heri siges, som nævnt ovenfor i punkt 8:
»I tilfælde af overskridelse af en af disse mængder (32) betales det opkrævede afgiftsbeløb for den konstaterede overskridelse til Fællesskabet.«
67 Denne formulering gør det nærliggende at antage, at en overskridelse af medlemsstatens samlede garantimængde (33) på direkte vis udløser en forpligtelse for medlemsstaten over for Fællesskabet til at overføre de pågældende afgifter.
68 At man har indført en samlet garantimængde kunne som sådan tale for denne opfattelse. Den samlede garantimængde er udtryk for et selvstændigt formål, der optræder uafhængigt af de enkelte referencemængder. Selv om den udgør summen af alle individuelle referencemængder og derved samtidig kan betragtes som en maksimumsgrænse for disse individuelle referencemængder, har den selvstændig betydning over for Fællesskabet.
69 I forbindelse med reguleringen af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter har den samlede garantimængde imidlertid også en anden funktion. Som allerede omhandlet (34) siger den noget om, for hvor stort et omfang af mælkeproduktionen der gives prisgaranti fra Fællesskabets side.
70 I denne forbindelse er det centrale på den ene side prisgarantiens regulerende funktion og på den anden side maksimumsgrænsen for de individuelle referencemængder, som medlemsstaterne skal tildele. Det forhold alene, at der findes en samlet garantimængde for hver medlemsstat, medfører derfor ikke nødvendigvis, at der opstår en selvstændig betalingspligt for medlemsstaten, når denne mængde overskrides.
71 Der er også her forskellige aspekter, som taler for denne opfattelse. For det første siger hverken forordning nr. 856/84 eller forordning nr. 857/84 i deres oprindelige version, at medlemsstaterne er forpligtet til at erlægge afgifter, hvis de samlede garantimængder overskrides.
72 Den ovenfor citerede bestemmelse i artikel 9, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 857/84 blev først indført ved forordning nr. 1305/85 i forbindelse med en formålsbestemmelse for afgiften, der skulle gælde i to år. Der blev indrømmet medlemsstaterne ret til at anvende pengene til at finansiere »mælkegodtgørelsen« efter betydningen i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 857/84 (35). På grundlag af denne bestemmelse kan man derfor på ingen måde gå ud fra, at det afgiftsbeløb, der svarer til den konstaterede overskridelse, og som skal erlægges til Fællesskabet, ubetinget skal betales i alle tilfælde af, at den samlede garantimængde er overskredet.
73 Hertil kommer et argument af ret pragmatisk karakter, nemlig at Kommissionens regnskaber afsluttes på grundlag af medlemsstaternes angivelser (36). Så længe der endnu verserer retssager, kan der imidlertid ikke foretages nogen endelige angivelser vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt de samlede garantimængder er udtømt eller overskredet.
74 Der er derfor meget, der taler for, at medlemsstaternes betalingspligt er afledt af henholdsvis mælkeproducenternes og opkøbernes oprindelige fællesskabsretlige forpligtelser over for Fællesskabet.
75 I artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 1546/88, som Kommissionen har angivet som hjemmel for medlemsstaternes betalingspligt, tales der karakteristisk nok kun om, at opkøberne indbetaler til det kompetente organ det afgiftsbeløb, de eventuelt skylder. Denne bestemmelse siger derfor ikke umiddelbart noget om den betalingspligt, der skulle påhvile medlemsstaterne. Da reglen først blev vedtaget i 1988, regulerer den heller ikke den periode, der ligger mellem indførelsen af tillægsafgiften på mælk i 1984 og udstedelsen af denne forskrift, der angives som hjemmel for den pligt, der hævdes at påhvile medlemsstaterne.
76 Kommissionens handlemåde taler i øvrigt imod, at der skulle påhvile medlemsstaterne en oprindelig betalingspligt. Kommissionen har i flere år i forbindelse med regnskabsafslutningen fremsat forbehold med hensyn til de verserende retssager. Denne handlemåde er ganske vist - sådan som Kommissionen med rette har påpeget - bortset fra de forventninger, den eventuelt måtte skabe, ikke i sig selv retsstiftende. Men den er et indicium for, at Kommissionen heller ikke er gået ud fra, at der påhviler medlemsstaterne en oprindelig betalingspligt. Ellers ville det være svært at forstå, at den har forholdt sig afventende.
77 Desuden skal der henvises til Kommissionens begrundelse i den anfægtede beslutning. Når det dér siges, at »Kommissionen forbeholder sig dog ret til på ny at undersøge de finansielle korrektioner, som blev foretaget i forbindelse med nærværende regnskabsafslutning [1994], dersom de juridiske procedurer resulterer i, at beløbene skal betragtes som ikke-skyldige beløb eller beløb, der er umulige at geninddrive«, så er retssagernes udfald også efter Kommissionens mening af betydning for medlemsstaternes betalingspligt.
78 Dette bekræftes af den fællesskabsretlige afgiftspligt for henholdsvis producenterne eller opkøberne af mælk, der udtrykkeligt kan udledes af de relevante bestemmelser, og den heraf afledte pligt for medlemsstaterne.
79 Denne pligt er allerede fastsat i grundforordningen (37) og bekræftes i de efterfølgende forordninger (38). Selv inden for rammerne af tillægsafgiftsordningen for mælk og mejeriprodukter, der gjaldt siden 1992, og som på grund af de relevante tidsrum ikke er afgørende i den foreliggende sag, har man holdt fast i princippet om, at det er producenterne eller opkøberne, der er afgiftspligtige (39).
80 Endelig bliver den nødvendige effektivitet i forbindelse med ordningen, som Kommissionen har anført som argument, nemlig det forhold, at afgifterne straks skal inddrives hos de afgiftspligtige, der er ansvarlige for overproduktionen, ikke nødvendigvis større af, at der påhviler medlemsstaterne en betalingspligt. Det drejer sig her om myndighedernes adfærd over for de afgiftspligtige. Hvad angår verserende retssager står det dog fast, at de nationale myndigheder - i Frankrig Onilait - allerede har krævet de beløb, der udestår, betalt ved en afgiftsopkrævning og fortsat har gjort denne position gældende for forvaltningsdomstolen; ellers ville sagerne være blevet afsluttet.
81 Da man således må konkludere, at medlemsstaternes pligt over for Fællesskabet kun består afhængigt af henholdsvis producenternes eller opkøbernes oprindelige afgiftspligt, kan der heller ikke pålægges medlemsstaten beløb, der endnu ikke er afsagt en retskraftig afgørelse om. Den franske regerings påstand skal derfor tages til følge.
V - Sagens omkostninger
82 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen ifølge dette forslag taber sagen, bør den pålægges at betale sagens omkostninger. I henhold til samme reglements artikel 69, stk. 4, bærer de medlemsstater, der har interveneret i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Spanien bærer derfor sine egne omkostninger.
VI - Forslag til afgørelse
83 På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Kommissionens beslutning 98/358/EF af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1994, annulleres, for så vidt der heri over for Den Franske Republik er foretaget negative korrektioner på i alt 114 387 058 FRF hvad angår tillægsafgiften på mælk for mælkeproduktionsårene fra 1985/1986 til 1992/1993.
2) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Den Franske Republiks omkostninger.
3) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.
(1) - Beslutning 98/358/EF (EFT L 163, s. 28).
(2) - EFT 1970 I, s. 196.
(3) - EFT L 90, s. 10.
(4) - EFT L 90, s. 13.
(5) - EFT L 137, s. 12.
(6) - EFT L 139, s. 12.
(7) - EFT L 125, s. 1.
(8) - Jf. dom af 25.5.1993, sag C-197/91, FAC, Sml. I, s. 2639, præmis 16, og generaladvokat Fennelly's forslag til afgørelse af 14.3.1996 i sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen (dom afsagt den 4.7.1996, Sml. I, s. 3331, på s. 3354), punkt 51.
(9) - Rådets forordning af 27.6.1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 13).
(10) - Kommissionens forordning af 16.5.1984 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11).
(11) - Udtrykket »opkøber« defineres i artikel 12, litra e), i forordning nr. 857/84 således:
»Opkøber: En virksomhed eller en sammenslutning, der opkøber mælk eller andre mejeriprodukter
- for at behandle eller forarbejde dem
- for at sælge dem videre til en eller flere virksomheder, der behandler eller forarbejder mælk eller andre mejeriprodukter«.
(12) - Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28.12.1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1), der har afløst den tidligere mælkekvoteordning med virkning fra den 1.4.1993; jf. forordningens artikel 13.
(13) - Dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. (Sml. s. 2633, herefter »Deutsche Milchkontor-dommen«).
(14) - Jf. om definitionen af begrebet »opkøber« artikel 12, litra e), i forordning nr. 857/84 (nævnt i fodnote 12).
(15) - Forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84, og forordning nr. 857/84.
(16) - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(17) - Nævnt i fodnote 14.
(18) - Nævnt i fodnote 14.
(19) - Rådets forordning (EØF) nr. 1079/77 af 17.5.1977 om en medansvarsafgift og om foranstaltninger til udvidelse af markederne for mælk og mejeriprodukter (EFT L 131, s. 6).
(20) - Jf. første og anden betragtning til forordning nr. 856/84.
(21) - Jf. tredje betragtning til forordning nr. 856/84.
(22) - Jf. anden betragtning til forordning nr. 3950/92 (nævnt i fodnote 13).
(23) - Jf. fodnote 13.
(24) - Jf. artikel 5c i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84 (ovenfor, punkt 7).
(25) - Jf. artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84, og femte, ottende og niende betragtning til forordning nr. 856/84.
(26) - Jf. artikel 5c, stk. 4, i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84.
(27) - Jf. fjerde betragtning til forordning nr. 3950/92.
(28) - Jf. artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70.
(29) - Jf. artikel 2-5 og artikel 6-12 i forordning nr. 804/68.
(30) - Jf. fodnote 14.
(31) - Jf. fodnote 14, præmis 31.
(32) - Der tænkes herved på de samlede garantimængder i henhold til artikel 5c, stk. 3, i forordning nr. 804/68 og »de samlede referencemængder« ved direkte salg i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 857/84.
(33) - For nemheds skyld skal der her kun tales om den samlede garantimængde og ikke også om de samlede referencemængder ved direkte salg.
(34) - Jf. punkt 52.
(35) - I artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 857/84 siges følgende:
»1. For at gennemføre omstruktureringen af mælkeproduktionen på nationalt plan, i regionerne eller i indsamlingsområderne kan medlemsstaterne i forbindelse med anvendelse af formel A og B
a) yde de producenter, der forpligter sig til definitivt at opgive mælkeproduktionen, en godtgørelse der udbetales i én eller flere årsrater.«
(36) - Artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 (jf. punkt 10).
(37) - Jf. artikel 5c i forordning nr. 804/68, som affattet ved forordning nr. 856/84.
(38) - Jf. artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 857/84 og artikel 9, stk. 1, i denne forordning, som affattet ved forordning nr. 1305/85, og tredje betragtning til forordning nr. 1546/88.
(39) - Jf. niende betragtning til forordning nr. 3950/92.