62009CC0505
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА V. TRSTENJAK
представено на 17 ноември 2011 година (
1
)
Дело C-505/09 P
Европейска комисия
срещу
Република Естония
„Обжалване — Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87/ЕО — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Национален план за разпределение на квоти за емисии за Република Естония за периода 2008—2012 г. — Правомощия на държавите членки и на Комисията — Член 9, параграфи 1 и 3 и член 11, параграф 2 от Директива 2003/87“
I – Въведение
1.
Настоящата жалба се отнася до схемата, въведена с Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2004/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 година (ОВ L 338, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 12, стр. 61), наричана по-нататък „Директивата“.
2.
С жалбата си Европейската комисия иска да се отменени Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 23 септември 2009 г. по дело Естония/Комисия (T-263/07, Сборник, стр. II-3463, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което той отменя решението на Комисията от 4 май 2007 година относно националния план за разпределение на квоти за емисии на парникови газове (наричан по-нататък „НПР“), за който Република Естония е уведомила за периода 2008—2012 г. съгласно Директива 2003/87 (наричано по-нататък „спорното решение“).
II – Правна уредба
3.
Член 9 от Директивата гласи:
„1.   За всеки период, упоменат в член 11, параграфи 1 и 2, всяка държава членка разработва национален план, в който се посочва общото количество на квотите, които тя възнамерява да разпредели за този период, и как предлага да ги разпредели. Планът трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, включени в приложение III [към Директивата], като се отчетат надлежно коментарите на обществеността. Най-късно до 31 декември 2003 г. Комисията, без да накърнява Договора, разработва указания за прилагане на критериите, включени в списъка в приложение III [към Директивата].
Планът за периода, упоменат в член 11, параграф 1, се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държави[…] членки най-късно до 31 март 2004 г. Планът за следващите периоди се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държавите членки най-малко 18 месеца преди началото на съответния период.
2.   Националните планове за разпределение се разглеждат в рамките на комитета, упоменат в член 23, параграф 1 [от Директивата].
3.   В срок от три месеца след уведомяването за национален план за разпределение от страна на държава членка съгласно параграф 1 Комисията може да отхвърли този план или някой аспект от него въз основа на това, че е несъвместим с критериите, изброени в приложение III[,] или [с разпоредбите на] член 10. [Само] [а]ко предложените изменения се приемат от Комисията, държавата членка взима решение […] по член 11, параграф 1 или 2. Всяко решение за отхвърляне от Комисията се мотивира“.
4.
Съгласно член 11, параграф 2 от Директивата:
„За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., и за всеки следващ петгодишен период всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и полага началото на процес на отпускане на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко 12 месеца преди началото на съответния период и се основава на националния план за разпределение на държавата членка, изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10, като се отчитат бележките на обществеността“.
5.
В приложение III към Директивата са изброени дванадесет критерия, приложими за НПР. Критериите, уточнени в точки 1—3 и в точка 12 от посоченото приложение, предвиждат съответно следното:
„1.
Общото количество на квотите, които следва да се разпределят за съответния период, трябва да съответства на задължението на държавата членка за ограничаване на нейните емисии съгласно Решение 2002/358/ЕО и Протокола от Киото, като се вземе предвид, от една страна, делът на общото количество емисии, които тези квоти представляват, в сравнение с емисиите от източници, които не влизат в приложното поле на настоящата директива, и от друга страна, националните енергийни политики, и трябва да е в съответствие с националната програма във връзка с изменението на климата. Общото количество на квотите, които следва да се разпределят, не бива да превишава количеството, което вероятно ще е необходимо за стриктното прилагане на критериите от настоящото приложение. Преди 2008 г. количеството следва да съответства на етапа от пътя към изпълнението или преизпълнението на плановия показател за всяка държава членка съгласно Решение 2002/358/ЕО и Протокола от Киото.
2.
Общото количество на квотите, които следва да се разпределят, трябва да съответства на оценките на действителния и прогнозен напредък към осъществяване на приноса на държавите членки към ангажиментите на Общността, поети съгласно Решение 93/389/ЕИО.
3.
Количествата на квотите, които следва да се разпределят, трябва да съответстват на потенциала, включително технологичния потенциал на дейностите, обхванати от настоящата схема за намаляване на емисиите. Държавите членки могат да извършат разпределението на своите квоти въз основа на средното количество емисии на парникови газове на един продукт от всяка дейност и на постижимия напредък във всяка дейност.
[…]
12.
Планът трябва да посочва максималното количество [сертифицирани единици редуцирани емисии] и [единици редуцирани емисии], които се допуска да се използват от операторите на инсталации, включени в схемата на Общността, в процентно изражение от разпределението на квотите за всяка инсталация. Процентът трябва да съответства на допълнителните задължения на държавите членки съгласно Протокола от Киото и решенията, приети в изпълнение на РКООНИК или на Протокола от Киото“.
III – Обстоятелства, предхождащи спора и спорното решение
6.
Предхождащите приемането на спорното решение обстоятелства и неговата разпоредителна част са изложени в точки 6—9 от обжалваното съдебно решение.
IV – Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
7.
Република Естония подава жалба срещу спорното решение пред Първоинстанционния съд [понастоящем „Общия съд“]. Производството пред Общия съд е изложено в точки 10—21 от обжалваното съдебно решение.
8.
С обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение в неговата цялост.
9.
Най-напред в точки 28—34 от посоченото съдебно решение Общият съд отхвърля доводите на Комисията за частична недопустимост на жалбата за отмяна.
10.
По-нататък, в точки 49—94 от обжалваното съдебно решение, Общият съд разглежда правното основание на Република Естония, изведено от превишаване на правомощията в резултат на нарушение на член 9, параграфи 1 и 3 и на член 11, параграф 2 от Директивата. На първо място, той констатира, че Комисията е превишила границите на правомощието си за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата, като е уточнила в спорното решение, от една страна, специфично количество на квотите, чието надвишаване се счита за несъвместимо с установените от Директивата критерии, и от друга страна, като е отхвърлила НПР на Република Естония, тъй като общото количество на квотите, което е предложено в него, надвишава този праг. На второ място, той приема, че Комисията е нарушила член 9, параграф 3 от Директивата, като е заменила извършения от Република Естония в нейния НПР анализ със своя собствен анализ. В този контекст Общият съд констатира и че използваните от Комисията данни и методи за оценка не са задължително най-представителните. Тъй като счита, че правното основание, изведено от нарушение на член 9, параграфи 1 и 3 и на член 11, параграф 2 от Директивата, е основателно, Общият съд решава, че член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение трябва да се отменят.
11.
По-нататък в точки 99—113 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че Комисията е нарушила принципа на добра администрация в рамките на преценката на въпроса дали НПР на Република Естония е в съответствие с критерий 3 от приложение III към Директивата. Той приема, че Комисията не е установила, че съдържащите се в този НПР изчисления са опорочени от грешка. Вследствие на това той решава, че член 1, параграф 2 и член 2, параграф 2 от спорното решение следва да се отменят.
12.
Накрая, в точка 114 от обжалваното съдебно решение, тъй като счита че член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграфи 1 и 2 и член 3, параграф 1 от спорното решение не могат да бъдат отделени от останалата част на решението, Общият съд постановява, че това решение трябва да се отмени в неговата цялост.
V – Производството пред Съда и искания на страните
13.
Комисията подава жалба срещу обжалваното съдебно решение, в която моли Съда:
—
да отмени обжалваното съдебно решение,
—
да осъди Република Естония да заплати съдебните разноски.
14.
В писмения си отговор по жалбата на Комисията Република Естония моли Съда:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
—
в случай че Съдът уважи жалбата, да върне делото на Общия съд, за да се произнесе той с решение по исканията на Република Естония относно явните грешки в преценката на Комисията, нарушението на член 175, параграф 2, буква в) ЕО и нарушението на задължението за мотивиране.
15.
С определение от 1 юни 2010 г. Кралство Дания е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията, а Чешката република, както и Република Латвия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Република Естония.
16.
В хода на проведеното на 29 септември 2011 г. съдебно заседание представителите на датското, естонското и латвийското правителство, както и на Комисията уточняват позициите си и отговарят на поставените въпроси.
VI – По правния интерес на Комисията
17.
На 11 декември 2009 г., тоест след отмяната на спорното решение и след като Комисията подава жалбата си срещу обжалваното съдебно решение, тя приема ново решение въз основа на член 9, параграф 3 от Директивата. В това ново решение тя отхвърля НПР на Република Естония и твърди, че той е несъвместим с изброените в приложение III към Директивата критерии, без да посочва таван за общото количество квоти, които следва да се разпределят. Република Естония не оспорва новото решение. На 4 септември 2010 г. тя уведомява за нов НПР.
18.
При тези обстоятелства следва да се разгледа правният интерес на Комисията. Съдът може да установи служебно, че страната няма правен интерес да поддържа жалба поради последващо решение на Общия съд обстоятелство, което може да премахне неговия вредоносен характер за жалбоподателя в производството по обжалване пред Съда, и на това основание да обяви жалбата за недопустима или за такава без предмет. Наличието на правен интерес на жалбоподателя предполага жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (
2
).
19.
В случая приемането на новото решение не е довело до премахване на интереса на Комисията да поддържа жалбата. Безспорно, евентуална отмяна на обжалваното съдебно решение не би довела до възстановяване на съществуването на спорното решение, което междувременно е заменено с новото решение. Комисията обаче продължава да има интерес от решение на Съда, с което се потвърждава защитаваното от нея тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата. Всъщност Чешката република, Република Унгария, Република Литва и Румъния са обжалвали пред Общия съд решенията на Комисията, с които тя отхвърля техните съответни НПР (
3
). Тези производства са спрени в очакване на решенията на Съда по настоящото дело и по делото Комисия/Полша (C-504/09 P). Следователно Комисията запазва правен интерес предвид тези висящи производства пред Общия съд.
VII – По първото правно основание
20.
С първото си правно основание Комисията твърди, че Общият съд е нарушил член 21 от Статута на Съда на Европейския съюз и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник.
21.
Това правно основание се отнася до точки 28—34 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд разглежда повдигнатото от Комисията в рамките на първоинстанционното производство възражение за недопустимост. Комисията иска да се отхвърли жалбата на Република Естония като недопустима, доколкото с нея последната не иска единствено отмяната на член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграфи 1 и 2 и член 3, параграф 1 от спорното решение, а иска отмяната на цялото решение. Според Комисията частичната недопустимост на жалбата на Република Естония следва от обстоятелството, че последната е изложила единствено правни основания, които се отнасят до отмяната на член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграфи 1 и 2 и член 3, параграф 1 от спорното решение и че останалите разпоредби от посоченото решение били отделими от него. Общият съд отхвърля това искане. Той приема, че ако посочените от Република Естония правни основания са обосновани, спорното решение трябва да се отмени в неговата цялост, тъй като разпоредбите, които са предмет на изтъкнатите твърдения за нарушения, не могат да бъдат отделени от останалата част на този акт.
22.
Комисията твърди, че Общият съд е нарушил член 21 от Статута на Съда и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник, като е приел, че жалбата на Република Естония е допустима, що се отнася до отмяната на цялото спорно решение. Изтъкнатите от Република Естония правни основания се отнасяли само до член 1, параграфи 1 и 2, член 2, параграфи 1 и 2, както и член 3, параграф 1 от спорното решение. Останалите разпоредби от спорното решение били отделими от тези разпоредби.
23.
Първото правно основание на Комисията трябва да се отхвърли, като се заменят обаче част от мотивите на Общия съд. Обратно на следвания от Общия съд подход, искането на Комисията трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо да се разгледа въпросът за отделимия характер на разпоредбите на спорното решение.
24.
Пред Общия съд Комисията изтъква, че жалбата на Република Естония не е в съответствие с член 21, първа алинея от Статута на Съда и с член 44, параграф 1, букви в) и г) от Процедурния правилник. Съгласно тези членове исковата молба или жалбата не е допустима, ако ищецът или жалбоподателят не излагат достатъчно ясно предмета на спора, исканията и изтъкнатите в подкрепа на исканията правни основания. Следователно съществените правни и фактически обстоятелства, на които исковата молба или жалбата се основават, трябва да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба, за да позволят на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни (
4
).
25.
В настоящия случай Република Естония е изложила достатъчно точно предмета на спора, исканията си и изтъкнатите в подкрепа на исканията си правни основания. Ясно е, че тя иска да се отмени цялото спорно решение и че счита, че това искане е оправдано въз основа на правните основания, които тя е изтъкнала в негова подкрепа. Следователно условията на член 21, първа алинея от Статута на Съда и на член 44, параграф 1, букви в) и г) от Процедурния правилник са изпълнени.
26.
Обратно на приетия от Общия съд подход, не е необходимо да се анализира отделимият характер на разпоредбите на спорното решение в рамките на разглеждането на допустимостта на жалбата. Всъщност, макар отделимият характер на разпоредбите на даден акт да трябва да бъде анализиран в рамките на разглеждането на допустимостта на жалбата, когато жалбоподателят иска частична отмяна на този акт (
5
), той не трябва обаче да бъде разглеждан в тези рамки, а единствено в рамките на обосноваността на жалбата, когато жалбоподателят иска отмяна на цялото обжалвано решение. Въпросът дали отмяната на целия акт е обоснована с оглед на изтъкнатите правни основания и неотделимия характер на разпоредбите на този акт, е въпрос, който логично може да бъде разгледан едва след изследването на обосноваността на поне едно правно основание и който следователно спада към изследването на обосноваността на жалбата. Освен това според мен такъв подход се налага поради причини, свързани с процесуалната икономия. От една страна, не е необходимо да се разглежда въпросът за отделимия характер на разпоредбите на даден акт, когато всички изтъкнати срещу този акт правни основания трябва да се отхвърлят. От друга страна, следва да се отбележи, че дори Общият съд да бе уважил искането на Комисията, като констатира, че жалбата е „недопустима“ относно някои разпоредби от спорното решение, пак щеше да е необходимо да разгледа всички изтъкнати от Република Естония правни основания.
27.
Следователно трябва да се отхвърли първото правно основание на Комисията, като се заменят мотивите на Общия съд в точки 28—34 от обжалваното съдебно решение.
VIII – По второто правно основание
28.
Второто правно основание на Комисията е изведено от грешка при прилагане на правото относно тълкуването на член 9, параграфи 1 и 3 и на член 11, параграф 2 от Директивата.
29.
Това правно основание се отнася до мотивите на Общия съд, съдържащи се в точки 49—94 от обжалваното съдебно решение. В точки 49—55 от обжалваното съдебно решение Общият съд е формулирал най-напред няколко бележки относно разпределянето на правомощията между държавите членки и Комисията. По-нататък, в точки 56—86 от обжалваното съдебно решение, той разглежда упражняването от Комисията на правомощията ѝ в настоящия случай. След като накратко обобщава съдържанието на спорното решение в точки 57 и 58 от обжалваното съдебно решение, Общият съд констатира в точки 60—94 от това съдебно решение, че Комисията е превишила границите на правомощието си за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. На първо място, Общият съд счита, че Комисията е уточнила специфично количество на квотите, чието надвишаване се счита за несъвместимо с установените от Директивата критерии, и че е отхвърлила НПР на Република Естония, тъй като общото количество на квотите, което е предложено в него, надвишава този праг. На второ място, Общият съд приема, че Комисията не е извършила само контрол за законосъобразност на НПР на Република Естония, а че в действителност е заменила извършения от посочената държава членка анализ със своя собствен анализ. По-нататък, Общият съд критикува избора на данни за емисиите, които трябва да служат за отправна точка за целите на прогнозите за съответния период и избора на методи за прогнозите за изменение на емисиите между референтния период и съответния период. Накрая, Общият съд отхвърля останалите изтъкнати от Комисията доводи, за да обоснове отхвърлянето от нея на НПР.
30.
В рамките на предварителните бележки по второто правно основание Комисията твърди най-напред, че Общият съд е приравнил контрола на Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата на контрол за транспониране на директивите (A). По-нататък, представеното от Комисията правно основание се подразделя на две части, първата от които е изведена от нарушение на общия принцип на равно третиране (Б), а втората — от незачитане на предмета и на целта на Директивата (В).
А – По естеството на контрола на Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата
31.
Най-напред следва да се разгледат критиките на Комисията относно естеството на контрола на Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата.
32.
Тези критики се отнасят до мотивите на Общия съд, съдържащи се в точки 49—56 от обжалваното съдебно решение. В точка 50 от това съдебно решение Общият съд първо напомня, че административните актове трябва да бъдат приети при спазване на предоставените на различните административни органи правомощия. По-нататък в точки 51 и 52 от обжалваното съдебно решение той се позовава на член 249, трета алинея ЕО (понастоящем член 288, трета алинея ДФЕС) и приема, че в областта на околната среда, уредена от членове 174—176 ЕО (понастоящем членове 191—193 ДФЕС), компетентността на Съюза и на държавите членки е споделена. От това Общият съд заключава, че при липса на общностно правило, което да предписва ясно и точно формата и средствата, до които държавата членка трябва да прибегне, свободата на държавите членки по отношение на избора на форми и средства по принцип остава пълна и следователно Комисията е длъжна надлежно да докаже, че използваните от държавата членка способи противоречат на правото на Съюза. Що се отнася до правомощията на държавите членки, Общият съд е констатирал в точка 53 от обжалваното съдебно решение, че единствено държавите членки са компетентни, от една страна, да изготвят НПР и от друга, да вземат окончателни решения, определящи по-специално общото количество квоти. При упражняването на тези правомощия държавата членка разполага с определена свобода за действие. В точки 54 и 55 от обжалваното съдебно решение Общият съд е констатирал, че съгласно член 9, параграф 3 от Директивата Комисията е оправомощена, от една страна, да провери дали НПР са в съответствие с посочените в Директивата критерии и от друга, да отхвърли НПР поради несъвместимост. Както следва от точка 56 от обжалваното съдебно решение, Общият съд е приел, че контролът на Комисията е контрол за законосъобразност.
33.
В рамките на второто си правно основание Комисията твърди, че Общият съд е квалифицирал нейния контрол по член 9, параграф 3 от Директивата като контрол за законосъобразност. Преди да се разгледа това твърдение (2), следва най-напред да се очертае накратко предвидената в членове 9 и 11 от Директивата процедура по контрол (1).
1. Процедурата по контрол на НПР
34.
Съгласно член 1 от Директивата, тя въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.
35.
В рамките на тази схема всяка държава членка разработва НПР, в който се посочва по-специално общото количество квоти, които тя възнамерява да разпредели за съответния период на търговия, и как предлага да ги разпредели. Съгласно член 9, параграф 1, второ изречение от Директивата този НПР трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, изброени в приложение III към Директивата, като се отчитат надлежно коментарите на обществеността. Държавите членки трябва да уведомят за техния НПР Комисията и другите държави членки 18 месеца преди началото на съответния период на търговия.
36.
Съгласно член 9, параграф 3 от Директивата Комисията проверява дали НПР, за които е уведомена, са в съответствие с критериите, посочени в приложение III към Директивата, и с разпоредбите на член 10 от нея, и отхвърля тези, които не са. От член 11, параграф 2 от Директивата е видно, че държава членка може да основе окончателното си решение за общото количество квоти, които ще разпредели за съответния период, на НПР, който Комисията е одобрила или не е отхвърлила в тримесечен срок от уведомяването за него. Държава членка обаче не може да основе окончателното си решение на НПР, който Комисията е отхвърлила. Следователно Комисията разполага с право на вето.
2. По твърденията на Комисията
37.
Общият съд основателно е установил, че контролът върху НПР от страна на Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата е контрол за законосъобразност. Както Общият съд е отбелязал в точки 53 и 54 от обжалваното съдебно решение, от тази разпоредба по недвусмислен начин следва, че ролята на Комисията е сведена до контрол за съответствието на НПР на държавата членка с критериите, посочени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея. Следователно, за да отхвърли НПР, Комисията трябва да докаже, че държавата членка е превишила свободата на действие, която Директивата ѝ предоставя.
38.
Твърденията на Комисията по отношение на мотивите на Общия съд не са основателни.
39.
Първо, от предварителния характер на контрола по член 9, параграф 3 от Директивата не може да се заключи, че той е нещо повече от контрол за съответствие. Безспорно Директивата предоставя важна роля на Комисията, която разполага по-специално с правомощие за контрол и с право на вето. Член 9, параграф 3 от Директивата обаче не ѝ предоставя правото да замести държавата членка при изготвянето на нейния НПР или при приемането на окончателното ѝ решение за квотите, които следва да се разпределят. Следователно Комисията може да отхвърли НПР само когато докаже, че държавата членка е превишила обхвата на свободата на действие, която Директивата ѝ оставя.
40.
Второ, Общият съд правилно е установил, че квалифицирането на контрола по член 9, параграф 3 от Директивата като контрол за съответствие отговаря на духа на член 249, трета алинея ЕО, съгласно който директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат държавите членки, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. Обратно на твърдяното от Комисията, тази норма е приложима в настоящия случай.
41.
Най-напред следва да се отхвърли доводът на Комисията, че член 249, трета алинея ЕО е приложим единствено за контрол a posteriori като този в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Тази норма има общо приложение. Следователно тя трябва да бъде взета предвид в настоящия случай, когато следва да се прецени дали Комисията е длъжна да зачете избора на държавите членки във връзка с данните и методите за оценка, използвани за изготвянето на техния НПР.
42.
По-нататък следва да се отхвърли съображението на Комисията, че държавите членки не могат да се позовават на свобода на действие, тъй като член 249, трета алинея ЕО не бил приложим поради характера на „разпоредба от регламент“ на член 9, параграф 3 от Директивата. Комисията счита, че разпоредба от директива, която е предназначена да се прилага само между институциите и държавите членки и следователно чието прилагане не зависи от предварително транспониране в националното право, има характер на „разпоредба от регламент“. Това съображение не е убедително. Член 249, трета алинея ЕО се прилага за всички разпоредби на дадена директива и следователно също за разпоредби, предназначени да се прилагат само между институциите и държавите членки. Впрочем Комисията не изтъква нито една убедителна причина, която да обоснове, че разпоредба като член 9, параграф 3 от Директивата не би трябвало да оставя свобода на действие на държавите членки относно формата и средствата, когато тези елементи не са хармонизирани в Директивата. Във всеки случай подходът на Общия съд е обоснован предвид обстоятелството, че Директивата е приета в област на споделена компетентност, в която държавите членки остават компетентни, доколкото даден аспект не е хармонизиран.
43.
Трето, Комисията не може основателно да твърди, че разполага със свобода на преценката, тъй като трябва да извърши свои собствени сложни икономически и екологични оценки в рамките на своя контрол върху НПР по член 9, параграф 3 от Директивата, и че тази свобода на преценка ограничава свободата на действие на държавите членки. Всъщност тази свобода на преценка на Комисията не може да промени естеството на предвидения в член 9, параграф 3 от Директивата контрол като контрол за съответствие. Следователно свободата на преценка, с която Комисията разполага, ѝ позволява да определи критерий за сравнение, който се основава на избрани от нея данни и методи и който тя може да използва, за да докаже, че НПР не съответства на критериите, изброени в приложение III към Директивата и на разпоредбите на член 10 от нея. Тази свобода на преценка обаче не ѝ позволява да отхвърли НПР на държава членка с единствения мотив, че той не е в съответствие с избрания от нея критерий за сравнение.
44.
Следователно твърденията по отношение на предварителните бележки на Общия съд в точки 49—56 от обжалваното съдебно решение трябва да бъдат отхвърлени.
Б– По първата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
45.
Първата част от второто правно основание на Комисията се отнася до констатацията на Общия съд, че Комисията е нарушила член 9, параграф 3 от Директивата, като е заменила осъществения от Република Естония анализ със своя собствен анализ. Тази част се подразделя на две твърдения, изведени, от една страна, от нарушение на принципа на равно третиране (1) и от друга, от грешка на Общия съд при прилагане на правото във връзка със заменените от Комисията данни (2).
1. По твърдението, изведено от нарушение на принципа на равно третиране
46.
В производството пред Общия съд Комисията защитава своето тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата, съгласно което тя не е длъжна да разгледа данните, които Република Естония е вписала в своя НПР, като изтъква, че принципът на равно третиране я задължава да използва данни, произтичащи от едни и същи източници, и идентични методи за оценка за НПР на всички държави членки.
47.
В точки 87—90 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля тази обосновка. Той счита, че принципът на равно третиране не може да измени разпределението на правомощията между Комисията и държавите членки, предвидено от Директивата, съгласно която последните са компетентни да изготвят своя НПР и да вземат окончателно решение за количеството квоти, които следва да се разпределят. Следователно правомощието за контрол на Комисията се свежда до контрол за съответствие на вписаните в НПР данни с изброените в приложение III към Директивата критерии. Поради това Комисията не може само да замени вписаните в НПР данни със своите данни. Освен това според Общия съд Комисията може да гарантира равното третиране на държавите членки, като разгледа представения от всяка от тях НПР със същата степен на дължима грижа.
48.
Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно правомощието ѝ за контрол по смисъла на член 9, параграф 3 от Директивата и че е нарушил принципа на равно третиране. Тя била длъжна да използва актуални и произтичащи от един и същи източник данни, както и прогнози за един и същи период за всички държави членки, за да гарантира равно третиране на всички НПР.
49.
Следва да се разгледа твърдението за неправилно тълкуване на обхвата на правомощието на Комисията за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата (a), преди да се изследва критиката за нарушение на принципа на равно третиране (б). Накрая ще бъдат анализирани останалите критики, отправени по отношение на мотивите на Общия съд (в).
а) По обхвата на правомощието на Комисията за контрол
50.
На първо място, Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно обхвата на правомощието ѝ за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. Тя счита, че е оправомощена да определи самата тя параметрите, за да прецени съответствието на вписаните в НПР данни с изброените в приложение III към Директивата критерии. Следователно тя счита, че не е длъжна да проверява истинността на използваните в НПР икономически данни.
51.
Това твърдение на Комисията не е обосновано. Общият съд основателно е приел, че Комисията трябва да провери дали икономическите данни, които Република Естония е вписала в своя НПР, са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии.
52.
Както бе посочено по-горе, член 9, параграф 3 от Директивата предоставя на Комисията единствено правомощие за контрол за съответствие, което ѝ позволява да отхвърли НПР на държава членка, който не е в съответствие с критериите, изброени в приложение III към Директивата или с разпоредбите на член 10 от нея (
6
).
53.
Относно степента на контрол Общият съд правилно констатира в точки 68, 69, 75, 79 и 80 от обжалваното съдебно решение, че в приложение III към Директивата се изброяват критериите, които държава членка трябва да спази в своя НПР, без обаче да се установяват формата и средствата, които трябва да бъдат използвани, за да се прецени съответствието на НПР с посочените критерии. Следователно държавите членки остават свободни да използват данни и методи за оценка по техен избор, при условие че те не водят до резултати, които не биха били в съответствие с тези критерии. В рамките на своя контрол по член 9, параграф 3 от Директивата Комисията трябва да зачита тази свобода на действие на държавите членки. Следователно тя не може да отхвърли НПР на държава членка с единствения мотив, че вписаните в него данни не са в съответствие с избраните от нея данни, а трябва да докаже, че вписаните в НПР данни не са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии.
54.
Доводите, които Комисията изтъква в подкрепа на позицията си, не са убедителни.
55.
Първо, следва да се отхвърли доводът на Комисията, че тя не е длъжна да разгледа вписаните в НПР на Република Естония данни, тъй като напомнила на държавите членки важността на проверените данни за действителни емисии. Такъв подход би бил обоснован при схема, която позволява на Комисията да замести държавите членки или да определи самата тя параметрите, приложими за преценката на критериите за съответствие. Директивата обаче не предоставя такива правомощия на Комисията. Ако Комисията има съмнения относно съответствието на вписаните в НПР данни, тя следва да докаже несъответствието на тези данни с изброените в приложение III към Директивата критерии.
56.
Второ, от едновременния характер на контрола на Комисията върху НПР на различните държави членки, не може да се заключи, че Директивата ѝ предоставя правомощието да замени вписаните в НПР от държава членка данни с данни по неин избор.
57.
Трето, телеологично тълкуване, което подчертава целта на член 9, параграф 3 от Директивата, не позволява да се обоснове подходът на Комисията, съгласно който тя не е длъжна да разгледа данните, които Република Естония е вписала в своя НПР.
58.
Такъв подход не намира основание в съображение 30 от Директивата. Това съображение предвижда единствено че схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове не може да бъде постигната в достатъчна степен при индивидуално действие на държавите членки и следователно може да се постигне по-добре на общностно равнище.
59.
По-нататък следва да се отхвърли доводът, че ако се действа по различен от предложения от Комисията начин, целите на Директивата не могат да бъдат постигнати. В област на споделена компетентност като областта на защита на околната среда, законодателят на Съюза следва да определи мерките, които счита за необходими за постигането на определените цели като същевременно спазва принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Когато изборът на законодателя следва по ясен и недвусмислен начин от съответния акт, съдилищата на Съюза не следва да заменят преценката на законодателя със своята преценка чрез телеологично тълкуване.
60.
Волята на законодателя на Съюза обаче да предостави на Комисията единствено правомощие за контрол за съответствие, а не правомощие за субституиране или за унифициране, следва както от ясния и недвусмислен текст на член 9, параграф 3 от Директивата, така и от подготвителните работи по нея (
7
). Следователно подкрепяното от Комисията тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата излиза извън границите на телеологичното тълкуване. Законодателят на Съюза следва да измени тази разпоредба, ако счита, че тя не позволява да се постигнат определените цели (
8
).
61.
Следователно критиката за погрешно схващане на обхвата на правомощието на Комисията за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата трябва да бъде отхвърлена.
б) По принципа на равно третиране
62.
На второ място, Комисията твърди, че Общият съд е нарушил принципа на равно третиране.
63.
Това твърдение не е основателно.
64.
Принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано. Елементите, които характеризират различните положения, и в този смисъл сходния им характер, трябва да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие (
9
).
65.
Налага се обаче изводът, че твърдението на Комисията е основано на погрешно схващане на нейното правомощие за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. Обратно на твърдяното от Комисията, тази разпоредба не я оправомощава да определи кои икономически параметри следва да се използват, за да се прецени съответствието на НПР с изброените в приложение III към Директивата критерии. Както бе изложено по-горе, Директивата оставя свобода на действие на държавите членки, които са свободни да прилагат избраните от тях данни и методи за оценка, при условие че този избор не води до резултати, които няма да са в съответствие с тези критерии. Евентуалните разлики между избора на държавите членки са проява на тяхната свобода на действие, която Комисията трябва да зачита в рамките на своя контрол за съответствие. Следователно Комисията не нарушава принципа на равно третиране, като приема различния избор на държавите членки, доколкото последните не превишават рамките на своята свобода на действие.
66.
Следователно твърдението за нарушение на принципа на равно третиране трябва да бъде отхвърлено.
в) По границите за изменение на НПР
67.
На трето място, следва да се разгледа критиката на Комисията, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел неограничена възможност за изменение на НПР. Комисията счита, че предвид мълчанието на Директивата относно възможността за внасяне на изменения в НПР, различни от тези, които целят да го адаптират в зависимост от решението на Комисията за отхвърляне, възможността за изменение на НПР не трябва да бъде допусната, тъй като тя щяла да постави в опасност функционирането на схемата за търговия с квоти и да насърчи държавите членки да не уведомяват своевременно за техните НПР или да уведомяват за непълен НПР, за да имат евентуално възможност да се позоват на по-благоприятни данни.
68.
Тази критика трябва да бъде отхвърлена. Тя не може да постави под съмнение констатацията на Общия съд, че Комисията е длъжна да контролира съответствието на вписаните в НПР на Република Естония данни с изброените в приложение III към Директивата критерии и че следователно не може просто да замени вписаните в НПР данни със своите данни. Всъщност въпросът в каква степен държава членка може да измени НПР след уведомяването на Комисията за него, няма пряка връзка с обхвата на правомощието на Комисията за контрол при разглеждането на първоначалния НПР на тази държава членка.
г) Заключение
69.
Следователно твърдението във връзка с констатацията на Общия съд, че Комисията е нарушила член 9, параграф 3 от Директивата, като е заменила извършения от Република Естония анализ със своя собствен анализ, трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
2. По твърдението за нарушение във връзка със заменените от Комисията данни
70.
Комисията твърди, че Общият съд я е критикувал за това, че е използвала избрани от нея данни за емисии на CO2 и прогнози за брутния вътрешен продукт (БВП). Самият Общ съд приел, че тя трябвало да се основава на възможно най-новите данни. Следователно тя не можела да се основе на вписаните в НПР на Република Естония данни.
71.
Това твърдение за нарушение не е основателно. То почива на погрешно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Всъщност от това съдебно решение ясно следва, че Общият съд не се противопоставя на това Комисията да изготви свой собствен икономически и екологичен модел, основан на избрани от нея данни. Той обаче счита, че Комисията не може основателно да отхвърли НПР на Република Естония поради единствения мотив, че вписаните в НПР стойности, които са основани на избрани от тази държава членка данни и модел за оценка, надвишават стойностите, следващи от избраните от Комисията данни и модел за оценка, а че Комисията е трябвало да обоснове защо вписаните в НПР на Република Естония данни не са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии.
В– По втората част, изведена от незачитане на целите на Директивата
72.
Втората част от второто правно основание е изведена от незачитане на преследваните с Директивата цели при тълкуването на значението и обхвата на правомощията на Комисията за контрол в рамките на член 9, параграф 3 от Директивата.
73.
Тази част се отнася до мотивите на Общия съд в точки 59—66 от обжалваното съдебно решение, в които той констатира, че Комисията е превишила границите на правомощието си за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата, като е уточнила в спорното решение специфично количество на квотите, чието надвишаване се счита за несъвместимо с критериите на Директивата, и като е отхвърлила НПР на Република Естония, тъй като общото количество на квотите, предложено в него, надвишава този праг.
74.
Комисията твърди, че целта на Директивата не може да бъде постигната, ако тя не разполага с правомощие да определи такова максимално равнище и че нейният подход е оправдан от процесуална икономия. Тя упреква Общия съд, че не е направил правилно разграничение между определянето на максимално равнище от Комисията и определянето на количеството квоти, които следва да се разпределят от държавата членка.
75.
Тази част не е основателна.
76.
Общият съд правилно е приел, че Директивата не предоставя на Комисията правомощието да определя в решение за отхвърляне задължително максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят. Както бе посочено по-горе, държавите членки са компетентни за изготвянето на НПР и за приемането на окончателното решение. Правомощията на Комисията се свеждат до контрол за съответствие на НПР, който ѝ позволява да наложи вето върху НПР, които не са в съответствие с критериите, изброени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея. Поради това Общият съд основателно е констатирал, че фактически Комисията е заместила Република Естония, като е определила максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят, и че по този начин тя е иззела правомощията на тази държава членка.
77.
Критиките на Комисията по отношение на мотивите на Съда не са убедителни.
78.
Първо, следва да се отхвърли доводът на Комисията, че не е иззела правомощията на Република Естония по член 11, параграф 2 от Директивата, като е определила максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят, тъй като Република Естония е запазила възможността да определи същото или по-ниско от това максимално равнище общо количество квоти, които следва да се разпределят. Всъщност, ако Комисията разполагаше с такова правомощие, тя щеше да може да наложи на държавите членки избраните от нея данни и методи за оценка, що се отнася до максималния размер на квотите, които следва да се разпределят. Директивата обаче не ѝ предоставя такова правомощие, а оставя свобода на действие на държавите членки относно избора на данни и методи за оценка.
79.
Второ, следва да се отхвърли твърдението на Комисията, че Общият съд не е взел предвид в достатъчна степен необходимостта от добро функциониране на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове. Както бе по-посочено по-горе, волята на законодателя на Съюза да предостави на Комисията само правомощие за контрол за съответствие, следва ясно от Директивата. Отчитането на доброто функциониране на схемата за търговия не позволява да се предоставят на Комисията допълнителни правомощия extra legem.
80.
Трето, възражението на Комисията, според което било възможно да се докаже ex post, че безусловното признаване на данните за емисии на CO2 и на предложеното общо количество квоти, които следва да се разпределят, посочени в НПР на Република Естония, щяло не само да доведе до резултат, който противоречи на критерии 1—3 от приложение III към Директивата, но и до инфлация на пазара на квоти за емисии на CO2, изглежда е основано на неправилно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Всъщност Общият съд е признал, че Комисията може да отхвърли НПР, който не е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, и следователно не е приел, че Комисията трябва да признае безусловно вписаните в естонския НПР данни.
81.
Четвърто, Комисията твърди, че тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата, съгласно което тя имала правомощие да посочва максималното равнище за количеството квоти, които следва да се разпределят, било обосновано от съображения за процесуална икономия. Това щяло да избегне последователните решения за отхвърляне на НПР поради несъвместимост с критериите в приложение III към Директивата и да позволи на държавите членки да приемат окончателното решение по член 11, параграф 2 от Директивата в предвидените срокове. В този контекст Комисията твърди, че Общият съд не е взел предвид правното значение на посочения в член 2 от спорното решение максимален размер. Посочването на този размер водело единствено до ограничаване на нейното правомощие за вземане на решения. Като посочила този размер, самата тя се задължила единствено да не отхвърля изменения НПР, ако предложеното в този НПР количество квоти е по-ниско или равно на посочения в спорното решение максимален размер на квотите.
82.
Това твърдение също трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
83.
Най-напред следва да се напомни, че отхвърлянето от Комисията на НПР задължава съответната държава членка да измени своя НПР. Комисията не може да замести държавата членка в това отношение и следователно не може да измени НПР на държава членка вместо нея.
84.
Предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължение за мотивиране обаче задължава Комисията да посочи причините, поради които счита, че отхвърленият НПР не е в съответствие с критериите, установени в приложение III към Директивата и в разпоредбите на член 10 от нея.
85.
В Директивата не се съдържа разпоредба, която да не допуска Комисията да формулира предложения или препоръки в мотивите на решението за отхвърляне. Следователно тя може да посочи равнището на квотите за разпределеие, което тя счита, че е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, при условие че това равнище не се налага задължително на съответната държава членка. Всъщност, като се има предвид относително краткият период, с който държава членка разполага, за да измени своя отхвърлен НПР, такова посочване може да бъде обосновано от принципа за лоялно сътрудничество.
86.
Освен това Комисията не превишава предоставените в член 9, параграф 3 от Директивата правомощия, ако посочи в разпоредителната част на решение за отхвърляне, че няма да отхвърли изменен НПР, който съответства на направените в това решение за отхвърляне предложения и препоръки. Такъв подход може да бъде обоснован съгласно принципа за лоялно сътрудничество и изискванията за процесуална икономия.
87.
За сметка на това обаче Комисията превишава предвидените в член 9, параграф 3 от Директивата правомощия, когато посочва в решението за отхвърляне задължително максимално равнище за квотите. По този начин Комисията превишава границите на своя контрол за съответствие и изземва правомощията на държавите членки.
88.
В настоящия случай Общият съд правилно е констатирал, че Комисията е превишила границите на правомощието си по член 9, параграф 3 от Директивата. Всъщност Република Естония, която е адресат на спорното решение, трябва да счита, че посочването на максималния размер на квотите в член 2 от спорното решение има обвързващ характер. В член 3, параграф 3 от спорното решение Комисията уточнява, че всяко изменение на НПР, различно от изискваното в член 2, не е допустимо. Предвиденото в този член изменение, свързано с максималното равнище за квотите, които следва да се разпределят, се основава на избрани от Комисията данни и методи за оценка. Като се има предвид, че Комисията не е положила грижата да провери дали вписаните от Република Естония в нейния НПР данни са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, Република Естония не може да очаква, че Комисията ще разгледа вписаните в нейния изменен НПР данни, които не спазват посочения в член 2 от нейното решение за отхвърляне максимален размер.
89.
Следователно втората част от второто правно основание трябва да бъде отхвърлена.
Г– Заключение
90.
В резултат на това второто правно основание трябва да се отхвърли в неговата цялост.
IX – По третото правно основание
91.
С третото правно основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на значението и обхвата на принципа на добра администрация.
92.
Това правно основание се отнася до точки 99—112 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд приема, че Комисията е нарушила принципа на добра администрация. Тази теза на Общия съд се отнася до констатацията на Комисията, че НПР на Република Естония не е в съответствие с критерий 3 от приложение III към Директивата поради невключването на установен от нея резерв от квоти. В точки 103—108 от обжалваното съдебно решение Общият съд най-напред разглежда стойностите, представени от Република Естония в нейния НПР и приема, че те изглеждат непротиворечиви и разбираеми. По-нататък, в точки 109—111 от обжалваното съдебно решение, Общият съд проверява дали, като се имат предвид тези стойности, Комисията е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай обстоятелства. На първо място, той констатира, че заключението на Комисията, съгласно което съдържащите се във въпросните резерви квоти не са били включени в общото количество на квотите, не изглежда съгласувано с обстоятелствата по преписката. На второ място, Общият съд приема, че Комисията не е обяснила на какво основание е достигнала до извода, че НПР на Република Естония не е в съответствие с критерий 3 от приложение III към Директивата. От това Общият съд заключава, че Комисията не е установила защо съдържащите се в естонския НПР изчисления са опорочени от грешки.
93.
Обратно на твърдяното от Комисията, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на принципа на добра администрация.
94.
Първо, твърдението на Комисията, че Общият съд е констатирал, че Комисията не може да се основе на собствените си данни, почива на погрешно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Общият съд не упреква Комисията, че се е основала на своите собствени данни. Той я упреква, че не е разгледала по подходящ начин посочените от Република Естония в нейния НПР данни.
95.
Второ, следва да се отхвърли твърдението на Комисията, че тя има основание да приеме, че предложеното в НПР на Република Естония общо количество квоти е несъвместимо с критерий 3 от приложение III към Директивата поради двусмислеността на НПР относно включването на някои части от резервите.
96.
Този подход не е в съответствие нито с принципите на добра администрация и на лоялно сътрудничество, нито с ролята, която Директивата предоставя на Комисията. Всъщност от тези разпоредби следва, че в рамките на контрола за съответствие съгласно член 9, параграф 3 от Директивата Комисията трябва да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими елементи на НПР. Следователно при наличието на двусмислен елемент в НПР Комисията не може просто да отхвърли НПР. Напротив, тя трябва да вземе необходимите мерки, за да определи дали този елемент противоречи, или е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии. В този контекст Комисията трябва да разгледа по-специално всички съдържащи се в НПР сведения.
97.
Обратно на твърдяното от Комисията, такова задължение не противоречи на разпределението на правомощията между държавите членки и Комисията. Безспорно Комисията не е компетентна да изготви НПР. Член 9, параграф 3 от Директивата обаче я задължава да извърши контрол за съответствие. Като взема необходимите мерки за разглеждането на всички елементи на НПР внимателно и безпристрастно, Комисията не превишава границите на такъв контрол и следователно не изземва правомощията на държавите членки.
98.
Трето, Комисията не може основателно да твърди, че самият Общ съд е констатирал, че НПР съдържа двусмислени елементи. Най-напред следва да се подчертае, че Общият съд е посочил, че тази двусмисленост може да бъде премахната чрез разглеждане на останалите елементи по преписката. Във всеки случай, дори при наличието на такава двусмисленост, Комисията е трябвало, първо, да вземе необходимите мерки, за да я премахне, и не е можела единствено да отхвърли НПР като несъвместим.
99.
Следователно третото правно основание не е основателно.
X – По четвъртото правно основание
100.
С четвъртото правно основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като е приел, че разпоредбите на спорното решение не са отделими и че следователно то трябва да бъде отменено в неговата цялост.
101.
Това правно основание се отнася до точки 114 и 31—34 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е констатирал, че частична отмяна единствено на член 1, параграфи 1 и 2, член 2 параграфи 1 и 2 и член 3, параграф 1 от спорното решение би изменила самата същност на оставащите в това решение разпоредби.
102.
Комисията счита, че тези разпоредби са отделими от останалите разпоредби от спорното решение. Тя твърди, че частична отмяна единствено на тези разпоредби не би превърнала спорното решение в решение, което тя не е имала намерение да приеме.
103.
Четвъртото правно основание трябва да се отхвърли.
104.
Съгласно практиката на Съда частичната отмяна на акт на дадена институция изисква отменените разпоредби от акта да бъдат отделими от другите разпоредби и тази частична отмяна на акта да не изменя неговата същност. Актът е изменен по своята същност, когато неговият автор, от обективна гледна точка, не би приел този акт с изменената разпоредителна част (
10
).
105.
Общият съд основателно е констатирал, че частична отмяна единствено на член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение би изменила неговата същност.
106.
Първо, Общият съд правилно е приел, че различните параграфи на членове 1 и 2 от спорното решение не са отделими. Безспорно различните параграфи на тези членове се позовават на различни аспекти на НПР и на различни критерии от приложение III към Директивата. От структурата на членове 1 и 2 от спорното решение обаче следва, че частична отмяна единствено на параграф 1 от тях би довела до изменение на същността на тези членове. В член 1 от спорното решение се съдържа изчерпателен списък на възраженията на Комисията относно съответствието на НПР на Република Естония с изброените в приложение III към Директивата критерии. Както Общия съд е констатирал, частична отмяна единствено на параграф 1 от този член би довела до ограничаване на този изчерпателен списък. В член 2 от спорното решение се съдържа поетото задължение от страна на Комисията да не се противопоставя на НПР на Република Естония, при условие че тя измени своя НПР съгласно изброените в параграфи 1—4 предложения. Частична отмяна единствено на параграф 1 от този член би довела до намаляване на броя на измененията, при осъществяването на които Комисията е поела първоначално това задължение.
107.
Както от спорното решение, така и от изразената от Комисията пред Общия съд позиция е видно, че тя не е готова да приеме количествата квоти, които Република Естония е предложила в своя НПР, тъй като ги счита за прекомерни. Това се потвърждава ex post от обстоятелството, че Комисията е приела ново решение, с което е отхвърлила НПР на Република Естония поради по-специално несъвместимостта на максималния брой квоти с критерии 1—3 от приложение III към Директивата. Следователно Общият съд основателно е констатирал, че частична отмяна единствено на член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1 от спорното решение, би изменила неговата същност.
108.
Второ, Общият съд основателно е констатирал, че член 3, параграф 3 от спорното решение не е отделим от членове 1 и 2 от същото решение. Налице е тясна връзка между тази разпоредба и членове 1 и 2 от спорното решение. Всъщност тази разпоредба се позовава на измененията, които Комисията счита за необходими, за да се отстрани констатираната в член 1 от посоченото решение несъвместимост, но които са различни от изброените в член 2 от същото решение предложения на Комисията.
109.
Трето, що се отнася до отделимия характер на член 3, параграф 2 от спорното решение, който се отнася до измененията относно разпределените на определени инсталации квоти, налага се изводът, че и отделното запазване на тази част от спорното решение би изменила неговата същност. Както бе посочено по-горе (
11
), държава членка може да основе окончателното си решение на НПР, който не е оспорен от Комисията в рамките на предвидения по член 9, параграф 3 от Директивата контрол. Решение, в което само член 3, параграф 2 от спорното решение е запазен, би било решение, в което Комисията не е повдигнала нито едно възражение във връзка с критерии 1—3, 5, 6, 10 и 12 от приложение III към Директивата. Следователно Република Естония щеше да може да основе окончателното си решение по член 11, параграф 2 от Директивата на първоначалния си НПР. От спорното решение и от изразената от Комисията пред Общия съд позиция е видно обаче, че тя не би имала намерение да приеме такова решение.
110.
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал, че член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение не са отделими от останалата част от разпоредбите на това решение (
12
).
111.
Следователно четвъртото правно основание на Комисията трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
XI – Заключение
112.
С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда:
1)
Да отхвърли жалбата на Европейската комисия срещу Решение на Общия съд от 23 септември 2009 г. по дело Естония/Комисия (Т-263/07).
2)
Да осъди Комисията да заплати съдебните разноски на Република Естония и своите съдебни разноски.
3)
Да осъди Кралство Дания, Чешката република и Република Латвия да заплатят направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: словенски; език на производството: естонски.
(
2
)	Решение от 19 октомври 1995 г. по дело Rendo и др./Комисия (C-19/93 P, Recueil, стр. I-3319, точка 13) и Решение от 3 септември 2009 г. по дело Moser Baer India/Съвет (C-535/06 P, Сборник, стр. I-7051, точка 24).
(
3
)	Дело Чешка република/Комисия (T-194/07, ОВ C 199, 2007 г., стр. 38); дело Унгария/Комисия (T-221/07, OВ C 199, 2007 г., стр. 41); дело Литва/Комисия (T-368/07, ОВ C 283, 2007 г., стр. 35); дело Румъния/Комисия (T-483/07, OВ C 51, 2008 г., стр. 56) и дело Румъния/Комисия (T-484/07, OВ C 51, 2008 г., стр. 57).
(
4
)	Решение от 29 януари 1998 г. по дело Dubois и Fils/Съвет и Комисия (T-113/96, Recueil, стр. II-125, точка 29) и Решение от 24 септември 2008 г. по дело Reliance Industries/Съвет и Комисия (T-45/06, Сборник, стр. II-2399, точка 70).
(
5
)	Решение от 24 май 2005 г. по дело Франция/Парламент и Съвет (C-244/03, Recueil, стр. I-4021) и Решение от 30 март 2006 г. по дело Испания/Съвет (C-36/04, Recueil, стр. I-2981).
(
6
)	Вж. точки 37—44 от настоящото заключение.
(
7
)	Вж. стр. 12 от предложение COM (2001)581 на Комисията от 23 октомври 2001 г., от което следва, че определянето на общото количество отпуснати квоти трябва основно да бъде оставено на преценката на държавите членки, които обаче трябва да спазват определените в приложение III към Директивата критерии, и че тези критерии могат да бъдат изменени впоследствие от законодателя на Съюза в светлината на придобития при прилагането на Директивата опит.
(
8
)	В този контекст следва да се отбележи, че законодателят на Съюза е изменил точно този аспект на Директивата. Член 9 от Директивата, изменен с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността (ОВ L 140, стр. 63), предвижда, че количеството на квотите, издавано ежегодно за цялата Общност, считано от 2013 г., ще намалява линейно с 1,74 % в сравнение със средното общо годишно количество квоти, издадени от държавите членки в съответствие с решенията на Комисията относно техните НПР за периода 2008—2012 г., от средата на периода 2008—2012 г.
(
9
)	Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique и Lorraine и др. (C-127/07, Сборник, стр. I-9895, точки 23 и 26).
(
10
)	Решение от 10 декември 2002 г. по дело Комисия/Съвет (C-29/99, Recueil, стр. I-11221, точка 45), Решение от 30 септември 2003 г. по дело Германия/Комисия (C-239/01, Recueil, стр. I-10333, точка 33) и Решение по дело Франция/Парламент и Съвет (посочено в бележка под линия 5, точка 13).
(
11
)	Точка 36 от настоящото заключение.
(
12
)	Следователно не е необходимо да се разгледа въпросът дали член 1, параграф 2 и член 2 параграф 2 от спорното решение са отделими от останалата част от разпоредбите на това решение.