62007CJ0166
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 3 september 2009 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring — Rådets förordning (EG) nr 1968/2006 — Gemenskapens finansiella bidrag till Internationella fonden för Irland — Val av rättslig grund”
I mål C-166/07,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 23 mars 2007,
Europaparlamentet, företrätt av I. Klavina samt av L. Visaggio och A. Troupiotis, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av A. Vitro och M. Moore, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av L. Flynn och A. Steiblytė, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Irland, företrätt av D. O’Hagan, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av S. Behzadi-Spencer, i egenskap av ombud, biträdd av D.W. Anderson QC, barrister,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna T. von Danwitz (referent), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász och G. Arestis,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 2 april 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara rådets förordning (EG) nr 1968/2006 av den 21 december 2006 om gemenskapens finansiella bidrag till Internationella fonden för Irland (2007–2010) (EUT L 409, s. 81, nedan kallad den omtvistade förordningen), av det skälet att den inte har antagits på grundval av en korrekt rättslig grund.
Tillämpliga bestämmelser
Det internationella rättsliga sammanhanget
1985 års engelsk-irländska avtal
2
De politiska förhandlingarna mellan Irlands regering och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands regering i mitten av åttiotalet som syftade till att stärka fred och försoning mellan de två befolkningsgrupperna i Nordirland ledde den 15 november 1985 till att ett avtal slöts mellan dessa regeringar (Förenta nationernas fördragssamling, vol. 1413, nr I-23668, nedan kallat det engelsk-irländska avtalet). I artikel 2 i nämnda avtal föreskrivs inrättandet av en regeringskonferens för att behandla frågor angående politik, säkerhet, juridik inklusive god rättskipning, samt främjandet av gränsöverskridande samarbete.
3
Enligt artikel 4 a ii i det engelsk-irländska avtalet åtar sig regeringarna att genom regeringskonferensen samarbeta för att gynna fred, stabilitet och välstånd på ön Irland genom att främja försoning, iakttagande av mänskliga rättigheter, samarbete mot terrorism och utveckling av ett ekonomiskt, socialt och kulturellt samarbete.
4
Bland de åtgärdsområden som föreskrivs i avtalet finns gränsöverskridande samarbete avseende säkerhetsfrågor och ekonomiska, sociala och kulturella frågor. Enligt artikel 10 a i avtalet ska båda regeringarna samarbeta på dessa områden för att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i regionerna i de två delarna av Irland som har drabbats mest av instabiliteten under senare år. Regeringarna ska undersöka möjligheten att erhålla internationellt stöd för detta ändamål.
Avtalet angående Internationella fonden för Irland
5
I enlighet med artikel 10 a i det engelsk-irländska avtalet ingick Irlands och Förenade kungarikets regeringar den 18 september 1986 ett avtal angående Internationella fonden för Irland (Förenta nationernas fördragssamling, vol. 1515, nr I-26244, nedan kallat IFI-avtalet). Genom detta avtal skapades Internationella fonden för Irland (nedan kallad IFI), vars mål enligt artikel 2 i avtalet är att främja ekonomisk och social utveckling och att främja kontakt, dialog och försoning mellan nationalister och unionister över hela Irland.
6
I artikel 4 i detta avtal anges vilka kategorier av projekt eller åtgärder som prioriteras av IFI, nämligen främjande av investeringar i den privata sektorn, särskilt med hjälp av åtgärder som inkluderar riskkapital, projekt för gränsöverskridande samarbete på områdena ekonomi, utbildning och forskning, projekt för att förbättra infrastruktur, särskilt på de sociala områdena samt områdena för hälsa, utbildning och miljö, och åtgärder för yrkesutbildning i utlandet.
7
Av artikel 5 i IFI-avtalet följer att IFI är en internationell organisation, vars medlemmar är de två avtalsslutande regeringarna, och att den är en juridisk person. Enligt artikel 6 i avtalet leds IFI av en styrelse vars ledamöter och ordförande utses av de två regeringarna. De fullgör sina uppdrag i enlighet med de former och villkor som dessa regeringar bestämt. Om de så önskar kan givarstaterna vara observatörer i styrelsen.
8
Givarstaterna är Amerikas förenta stater, Kanada, Nya Zeeland, Australien och Europeiska gemenskapen.
Gemenskapsrätten
Den omtvistade förordningen
9
Den omtvistade förordningen är tillämplig på gemenskapens utbetalningar av finansiella bidrag till IFI för perioden 2007–2010. Förordningen har antagits på grundval av artikel 308 EG.
10
Enligt andra skälet i denna förordning är gemenskapen medveten om att målen för IFI, till vilken gemenskapen sedan 1989 har gett finansiellt bidrag, återspeglar gemenskapens egna mål. Av skäl 3 i förordningen följer att vid de bedömningar som har gjorts i enlighet med artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 177/2005 av den 24 januari 2005 om gemenskapens finansiella bidrag till [IFI] (2005–2006) (EUT L 30, s. 1), har det bekräftats att det finns ett behov av ytterligare stöd till IFI:s verksamhet och av bättre synergieffekter i fråga om mål och samordning med strukturfondsinsatserna, i synnerhet med det särskilda programmet för fred och försoning i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland (nedan kallat Peaceprogrammet).
11
I enlighet med vad som framgår av skäl 6 i den omtvistade förordningen, är huvudsyftet med förordningen att stödja fred och försoning genom ett bredare spektrum av verksamheter än dem som omfattas av strukturfonderna och med en räckvidd som går utöver gemenskapens politik när det gäller ekonomisk och social sammanhållning. Vad avser strategin för slutetappen av IFI:s verksamhet under perioden 2006–2010 är det yttersta målet för IFI och den omtvistade förordningen, enligt skäl 15 i nämnda förordning, att uppmuntra försoning mellan olika befolkningsgrupper. Av skälen 16 och 17 i den omtvistade förordningen följer dessutom att gemenskapens stöd kommer att bidra till att stärka solidariteten mellan medlemsstaterna och mellan folken samt att antagandet av förordningen anses nödvändigt för att nå gemenskapens mål för en fungerande gemensam marknad.
12
I artikel 1 i den omtvistade förordningen stadgas det finansiella referensbeloppet för IFI avseende den aktuella perioden.
13
Artikel 2 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
”Fonden skall använda bidraget i enlighet med [IFI-avtalet].
Vid fördelningen av bidraget skall fonden prioritera projekt som genomförs över gränsen eller mellan befolkningsgrupperna, på ett sådant sätt att de kompletterar de insatser som finansieras genom strukturfonderna, särskilt Peaceprogrammets verksamhet i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland.
Bidraget skall användas på ett sådant sätt att det leder till hållbar ekonomisk och social förbättring i de berörda områdena. Det får inte användas för att ersätta annan offentlig eller privat finansiering.”
14
I artikel 3 i den omtvistade förordningen stadgas följande:
”Kommissionen skall företräda gemenskapen som observatör vid mötena i fondens styrelse …
Fonden skall företrädas genom en observatör vid de möten som Peaceprogrammets och andra strukturfondsprograms övervaknings-kommittéer håller.”
15
I artiklarna 6 till 11 i den omtvistade förordningen uppställs villkor för stödberättigade utgifter för IFI och gemenskapens utbetalning av finansiella bidrag till IFI. Enligt artikel 6 är senare utbetalningar till IFI beroende av överlämnandet och kommissionens godkännande av strategin för att avveckla IFI:s verksamhet. Dessutom föreskrivs i artikel 7 i den omtvistade förordningen att kommissionen ska förvalta bidragen till IFI och att bidragen överförs genom delutbetalningar varav den första ska utföras efter det att kommissionen har mottagit ett åtagande som undertecknats av IFI:s styrelseordförande och av vilket det framgår att IFI ska uppfylla villkoren för beviljande av det bidrag som fastställs i den omtvistade förordningen.
Förordning (EG) nr 1083/2006 och Peaceprogrammet
16
I rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, s. 25) fastställs de allmänna reglerna för strukturfonderna och för Sammanhållningsfonden.
17
Peaceprogrammet är ett initiativ från gemenskapen och har skapats inom ramen för strukturfonderna. Med stöd av punkt 22 i bilaga II till förordning nr 1083/2006 genomförs Peaceprogrammet som ett gränsöverskridande program enligt artikel 3.2 c i förordningen med europeiskt territoriellt samarbete som mål. Peaceprogrammet inkluderar särskilt åtgärder för att främja sammanhållningen mellan olika befolkningsgrupper för att främja social och ekonomisk stabilitet i de berörda regionerna. Det stödberättigade området kommer att utgöras av hela Nordirland och angränsande grevskap i Irland.
Parternas yrkanden
18
Parlamentet har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara den omtvistade förordningen, och
—
förplikta Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna.
19
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan,
—
förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
i andra hand, i enlighet med artikel 231 andra stycket EG, låta den omtvistade förordningens verkningar bestå till dess att en ny förordning antagits och besluta att ogiltigförklaringen inte påverkar giltigheten av vare sig gjorda betalningar eller av åtaganden som gjorts med stöd av den omtvistade förordningen.
20
Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 september 2007 har Irland, Förenade kungariket och kommissionen tillåtits att intervenera i förevarande mål till stöd för rådets yrkanden.
Talan
Parternas argument
21
Till stöd för sin talan har parlamentet åberopat en enda grund, nämligen att EG-fördraget har åsidosatts till följd av att valet av artikel 308 EG som rättslig grund var felaktigt.
22
Enligt parlamentet har gemenskapslagstiftaren enligt artikel 159 tredje stycket EG behörighet att anta den omtvistade förordningen. Denna bestämmelse ger nämligen institutionerna behörighet att besluta om särskilda åtgärder som behöver vidtas utanför strukturfondera för att uppnå målen enligt artikel 158 EG att stärka gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning.
23
Uttrycket ”stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen” i artikel 158 EG omfattar alla åtgärder som syftar till att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen, ett stärkande av social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna och gemenskapens befolkning.
24
Med stöd av vad som framgår av den omtvistade förordningen, förordning nr 1083/2006 och rapport av den 12 oktober 2006 om [IFI] enligt artikel 5 i förordning nr 177/2005 (KOM (2006) 563 slutlig) kan slutsatsen dras att IFI:s syften motsvarar gemenskapens syften inom ramen för strukturfonderna genom dess egna insatser i de berörda regionerna i de två delarna av Irland och att avsikten är att stärka social sammanhållning och solidaritet mellan befolkningsgrupperna i Nordirland och i Irlands gränsregioner.
25
De nuvarande strategier som finns för både Peaceprogrammet och IFI betonar således försoning och förbättring av relationerna mellan olika befolkningsgrupper. De åtgärder som ska finansieras för att genomföra dessa två strategiska prioriteringar är fullkomligt homogena i båda fallen.
26
De åtgärder som syftar till att stödja försoning mellan olika befolkningsgrupper i Irland ingår emellertid oundvikligen i sammanhållningspolitiken eftersom försoning och ömsesidig förståelse mellan befolkningsgrupper är en förutsättning för ekonomisk och social sammanhållning i de aktuella regionerna.
27
Dessutom tycks skäl 6 i den omtvistade förordningen endast vara en avsiktsförklaring från rådets sida för att motivera att artikel 308 EG används. I artikel 159 tredje stycket EG anges behörigheten för särskilda åtgärder utan att det specificeras i vilka sektorer som dessa särskilda åtgärder kan vidtas eller vilka former som dessa åtgärder kan ha, vilket gör det möjligt för gemenskapen att bevilja IFI finansiella bidrag.
28
Parlamentet har vidare anfört att det för att fastställa om artikel 308 EG kan utgöra rättslig grund för den omtvistade förordningen måste beaktas vilka syften som denna förordning har när finansiella bidrag beviljas IFI, och att det saknas anledning att söka efter IFI:s syften. Det är således ointressant att IFI är en juridisk person och en organisation mellan regeringar till vilken även tredjeländer bidrar.
29
Rådet gör med stöd av intervenienterna gällande att det i avdelning XVII i EG-fördraget, inbegripet artiklarna 158 EG–162 EG, inte föreskrivs någon sådan befogenhet att vidta åtgärder som behövs för IFI:s verksamhet och att avdelning XVII således inte kan utgöra en korrekt rättslig grund för att motivera beviljandet av finansiella bidrag till IFI.
30
Rådet har anfört att strukturen och systematiken i artiklarna 158 EG och 159 EG är sådana att begreppet ”särskilda åtgärder”, enligt artikel 159 tredje stycket EG, ska förstås så, att de ingår i de syften som avses med artikel 158 EG. Följaktligen utgör antagandet av en särskild åtgärd utanför strukturfonderna ett medel som kan användas – på samma sätt som gemenskapens deltagande genom dessa fonder – för att stärka gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning, och detta för att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen.
31
Däremot har den omtvistade förordningen som syfte att ge finansiellt bidrag till en internationell organisation som huvudsakligen arbetar med försoningen mellan olika befolkningsgrupper i Irland genom att undersöka och beakta historiska, politiska, kulturella och religiösa aspekter av konflikten på ön Irland. Dessa syften kan uppenbarligen inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 158 EG, som särskilt syftar till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer. Avsaknaden av försoning mellan nationalisterna och unionisterna i de geografiska områden som avses med IFI anses snarare vara ett hinder för att en politik för ekonomisk och social sammanhållning ska kunna föras på ett effektivt sätt.
32
Rådet påpekar därtill att den rättsliga grunden för Peaceprogrammet inte ger programmet behörighet att täcka alla åtgärder som IFI för närvarande täcker, även om dessa två instrument kompletterar varandra och bör samarbeta och samordnas. Dessa två instrument behandlar parallellt aspekter av dels den politiska instabiliteten, dels den ekonomiska och sociala utvecklingen, samtidigt som angreppssätten är olika genom att IFI syftar till försoning för att främja sammanhållning, medan Peaceprogrammet syftar till sammanhållning för att främja försoning. Den huvudsakliga beståndsdelen för IFI ligger således utanför avdelning XVII i EG-fördraget.
33
Rådet och Irland anser att avdelning XVII i EG-fördraget avser åtgärder som är gemenskapens egna och som hanteras enligt villkoren i gemenskapens regelverk, inklusive dess budgetförordning. Dessutom kan enligt rådet varken avdelning XVII i EG-fördraget eller gemenskapens regelverk tillämpas på en internationell organisation som gemenskapen för övrigt inte är medlem i. Även om det antogs att IFI vid en viss tidpunkt snarare befattade sig med ekonomisk sammanhållning än med försoning skulle det ändå vara omöjligt att grunda gemenskapens bidrag på avdelning XVII i EG-fördraget.
34
Rådet har därtill anfört att det inte ansett det vara relevant att grunda den omtvistade förordningen på en andra rättslig grund som antas täcka målsättningen avseende ekonomisk och social sammanhållning, eftersom syftet att uppnå försoning mellan olika befolkningsgrupper i Irland utgör IFI:s huvudsakliga ändamål och IFI är extern i förhållande till gemenskapen. Målsättningen avseende ekonomisk och social sammanhållning är endast en följd av strävandet efter försoning, som uppnås genom en åtgärd från en internationell organisation som är extern i förhållande till gemenskapen.
35
Kommissionen anser att målet för den omtvistade förordningen, det vill säga för åren 2007–2010 – ett finansiellt bidrag från gemenskapen till IFI som ska användas i överensstämmelse med IFI-avtalet – gör det nödvändigt att se på det engelsk-irländska avtalet, som enligt dess preambel och artiklarna 2 a och 4 a ii har fred och försoning i de två avtalsslutande staternas samt befolkningens på Nordirland intresse som enda mål. Utgångspunkten är den politiska instabiliteten och inte de ekonomiska och sociala svårigheterna. Målen som fastställs i artikel 2 i IFI-avtalet tjänar till att bidra till det gränsöverskridande samarbete som åsyftas i artikel 10 a i det engelsk-irländska avtalet. Detta samarbete utgör i sig ett sätt att förverkliga målet med detta avtal, det vill säga fred och försoning i de två avtalsslutande staternas intresse. Den ekonomiska och sociala utveckling som det engelsk-irländska avtalet syftar till har följaktligen aldrig varit ett mål i sig.
36
Kommissionen har därtill anfört att om det visserligen finns en överlappning av IFI:s och strukturfondernas verksamheter så har IFI ett spektrum av verksamheter med en räckvidd som går utöver tillämpningsområdet för gemenskapens politik när det gäller ekonomisk och social sammanhållning. Artikel 4 i IFI-avtalet, där det anges vilka kategorier av projekt eller åtgärder som i första hand finansieras av IFI i enlighet med avtalets mål, är inte uttömmande vad beträffar uppräkningen av åtgärdskategorier och kan omfatta åtgärder som avser gemenskapens sammanhållningspolitik utan att på något sätt begränsa sig till dessa.
37
Kommissionen har slutligen anfört att artiklarna i avdelning XVII i EG-fördraget utgör rättsliga grunder för att anta gemenskapsinstrument för att genomföra gemenskapens sammanhållningspolitik. Men eftersom IFI inte är ett sådant instrument och dess verksamhet går utöver denna politik, hade den omtvistade förordningen inte kunnat antas på grundval av bestämmelserna i avdelning XVII i EG-fördraget.
38
Irland anser att det är nödvändigt att beakta den särskilda och unika karaktären hos IFI, vars mål är att främja fred och försoning mellan befolkningsgrupperna. Däremot är IFI:s intresse för ekonomisk och social utveckling ett medel för att nå andra mål. Denna utveckling är inte ett mål i sig, utan ett verktyg för att nå försoning och politiska framsteg. De fyra grundläggande områdena för IFI:s strategi för perioden 2006–2010 illustrerar dess mycket viktiga funktion såsom mekanism för att uppnå försoning mellan nationalister och unionister.
39
Enligt Förenade kungarikets regering har artiklarna 158 EG och 159 EG utformats för att komma till rätta med ekonomiska och sociala obalanser mellan gemenskapens regioner och inte för att främja fred och försoning mellan befolkningsgrupper i en region. IFI:s nya strategi betonar försoningen på ett tydligt sätt. Även om IFI och Peaceprogrammet i vissa avseenden kompletterar varandra är de likväl olika, eftersom Peaceprogrammet har utformats specifikt av gemenskapen för att främja ekonomisk och social sammanhållning inom gemenskapen, medan IFI motverkar problem av ett annat slag utanför gemenskapens ram.
Domstolens bedömning
40
Enligt fast rättspraxis kan artikel 308 EG endast användas som rättslig grund för en rättsakt när gemenskapens institutioner inte i någon annan bestämmelse i fördraget ges den behörighet som är nödvändig för att anta rättsakten (dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mor rådet, REG 1996, s. I–5755, punkt 48, av den 28 maj 1998 i mål C–22/96, parlamentet mot rådet, REG 1998, s. I-3231, punkt 22, samt dom av den 2 maj 2006 i mål C-436/03, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I-3733, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
41
Avsikten med denna rättsliga grund är att kompensera för det faktum att gemenskapens institutioner inte genom särskilda bestämmelser i fördraget uttryckligen eller underförstått har tilldelats befogenheter, i den mån som sådana befogenheter ändå framstår som nödvändiga för att gemenskapen ska kunna utföra sina uppgifter för att nå ett av de mål som fastställs i fördraget (yttrande 2/94 av den 28 mars 1996, REG 1996, s. I–1759, punkt 29, samt dom av den 3 september 2008, i de förenade målen C–402/05 P och C–415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6351, punkt 211).
42
Enligt den ordning som gäller för gemenskapens behörighet ska valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (dom av den 29 april 2004 i mål C-338/01, kommissionen mot rådet, REG 2004, s. I-4829, punkt 54 och där angiven rättspraxis samt yttrande 2/00 av den 6 december 2001, REG 2001, s. I-9713, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
43
Det ska därför prövas mot bakgrund av ovan nämnda kriterier om artikel 159 tredje stycket EG, såsom parlamentet har hävdat, utgör korrekt rättslig grund för den omtvistade förordningen och om förordningen således skulle ha antagits med stöd av denna rättsliga grund.
Avdelning XVII i EG-fördraget
44
Nedan ska prövas den ordning som föreskrivs i avdelning XVII i EG-fördraget. Avdelningen består av artiklarna 158 EG–162 EG. Enligt dessa bestämmelser ska gemenskapen för att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen.
45
Enligt artikel 159 första stycket EG ska de mål med gemenskapens politik som anges i artikel 158 EG beaktas såväl av medlemsstaterna som av gemenskapen vid utformningen och genomförandet av gemenskapens politik. Gemenskapen ska även understödja strävandena att uppnå dessa mål genom de åtgärder som den vidtar genom strukturfonderna. Gemenskapen får även vidta särskilda åtgärder utanför fonderna enligt artikel 159 tredje stycket EG, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda.
46
Det är förvisso korrekt att det inte föreskrivs något om formen för dessa särskilda åtgärder i artikel 159 tredje stycket EG. Såsom Irland, rådet och kommissionen har påpekat genomför emellertid gemenskapen genom samtliga åtgärder den vidtar en egen gemenskapspolitik för vilken avdelning XVII i EG-fördraget utgör korrekt rättslig grund och som möjliggör för gemenskapen att vidta lämpliga åtgärder med stöd av gemenskapens regelverk och vars innehåll omfattas av tillämpningsområdet för gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning.
Syfte och innehåll i den omtvistade förordningen
47
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska det prövas vad som utgör syftet med och innehållet i den omtvistade förordningen. Detta för att kunna avgöra om lagstiftaren kunde använda artikel 159 tredje stycket EG som rättslig grund för att anta förordningen.
48
Vad beträffar syftet med den omtvistade förordningen framgår det av sjätte, femtonde och sextonde skälen att detta huvudsakligen är att stödja fred och försoning mellan befolkningsgrupperna i Nordirland och att gemenskapens stöd kommer att bidra till att stärka solidariteten mellan medlemsstaterna och mellan folken.
49
I detta sammanhang ska även beaktas artikel 2 i den omtvistade förordningen som inte endast avser villkoren, men även syftena med fondens användning av de ekonomiska bidrag som gemenskapen lämnar.
50
I artikel 2 i den omtvistade förordningen föreskrivs att vid fördelningen av bidraget ska fonden prioritera gränsöverskridande projekt eller projekt mellan befolkningsgrupperna på ett sådant sätt att de kompletterar de insatser som finansieras genom Peaceprogrammet och att bidraget ska användas på ett sådant sätt att det leder till hållbar ekonomisk och social förbättring i de berörda områdena.
51
I artikel 2 hänvisas det till IFI-avtalet. De huvudsakliga målen med IFI-avtalet, som anges i artikel 2 i avtalet, får anses som en del av den omtvistade förordningen. Enligt artikel 2 i avtalet har IFI som mål att främja ekonomisk och social utveckling och att främja kontakter, dialog och försoning mellan nationalister och unionister över hela Irland.
52
Ovanstående bekräftas av det rättsliga sammanhang som den omtvistade förordningen ingår i, särskilt av det engelsk-irländska avtal som är grunden för IFI-avtalet. Om det huvudsakliga syftet med det engelsk-irländska avtalet är att främja försoning mellan de två befolkningsgrupperna i Nordirland är syftet med IFI:s verksamhet, vilket framgår av artikel 10a i avtalet, att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i de två delarna av Irland.
53
Det framgår av den omtvistade förordningen och hänvisningen till IFI-avtalet att syftet med förordningen är såväl fred och försoning mellan de två befolkningsgrupperna i Nordirland som ekonomisk och social utveckling i de delar som berörs av den väpnade konflikten.
54
Härav följer att målen med den omtvistade förordningen motsvarar målen med gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning, vilket även bekräftas av skäl 2 i förordningen.
55
Vad beträffar innehållet i den omtvistade förordningen anges gemenskapens ekonomiska bidrag till fonden för perioden 2007–2010 i artikel 1 i förordningen. I artiklarna 2–11 i förordningen hänvisas det till IFI-avtalet vad avser frågor som hur fonden ska använda bidraget, vilka prioriteringar som gäller för användandet, hur samarbetet mellan gemenskapen och fonden ska gestaltas samt villkor och sätt på vilket bidraget ska betalas ut.
56
I artikel 2 andra stycket i den omtvistade förordningen föreskrivs att vid fördelningen av bidraget ska IFI prioritera projekt som genomförs över gränsen eller mellan befolkningsgrupperna på ett sådant sätt att de kompletterar de insatser som finansieras genom strukturfonderna, särskilt Peaceprogrammets verksamhet i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland. Enligt artikel 2 tredje stycket i samma förordning ska bidraget användas på ett sådant sätt att det leder till hållbar ekonomisk och social förbättring i de berörda områdena.
57
Det framgår av artiklarna 6 och 10 i den omtvistade förordningen att gemenskapens betalningar till fonden och de årliga utbetalningarna är beroende av att kommissionen godkänner fondens strategi för att avveckla fondens verksamhet. Det framgår dessutom av artikel 7 i den omtvistade förordningen att ett förskott först ska betalas ut efter det att kommissionen har mottagit ett åtagande av IFI av vilket det framgår att fonden ska uppfylla de specifika villkor som anges i förordningen samt att kommissionen har godkänt fondens årliga verksamhetsrapport.
58
Härav följer att gemenskapens ekonomiska bidrag till fonden, enligt regelverket, utgör sådana särskilda åtgärder som kan antas med stöd av artikel 159 tredje stycket EG när de visar sig vara nödvändiga för att utanför strukturfonderna uppnå de mål som anges i artikel 158 EG.
59
Det är emellertid så att varken de sätt på vilka gemenskapen och fonden samarbetar och det sätt på vilket gemenskapens ekonomiska bidrag betalas ut möjliggör för gemenskapen att förhindra att fonden använder bidraget för att finansiera åtgärder som, även om de uppfyller målen i IFI-avtalet, ligger utanför tillämpningsområdet för gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning eller som åtminstone inte omfattas av de kriterier som gemenskapen tillämpar för sin politik på detta område.
60
Fonden är nämligen enligt artikel 5 i IFI-avtalet en organisation som har status av folkrättslig juridisk person. Även om gemenskapen kan utse observatörer som deltar vid fondens styrelsesammanträden och även om det föreskrivs i den omtvistade förordningen att det ska ske en samordning mellan fonden och strukturfonderna och särskilt med Peaceprogrammet kvarstår dock den omständigheten att gemenskapen inte är medlem i vare sig denna organisation eller dess styrelse. Styrelsen handlar enligt artikel 6 i IFI-avtalet enligt de anvisningar och villkor som uppställs av regeringarna i Irland och i Förenade kungariket.
61
I artikel 2 första stycket i den omtvistade förordningen föreskrivs dessutom att det ekonomiska bidraget ska användas i enlighet med IFI-avtalet, i viket det inte, som kommissionen med rätta har påpekat, uttömmande har angetts vilka åtgärder som ska finansieras. Det är endast i artikel 4 i avtalet som det anges vilka kategorier av projekt som företrädesvis ska finansieras av IFI. Genom denna hänvisning till IFI-avtalet tillåts det, åtminstone efter antagandet av den omtvistade förordningen, att ekonomiska bidrag används för att finansiera åtgärder vars specifika syften och konkreta innehåll är okända, eftersom gemenskapen inte deltar vare sig i planeringen eller vid genomförandet av dessa åtgärder.
62
Det är dessutom så att även om det i artiklarna 6, 7 och 10 i den omtvistade förordningen uppställs formella villkor för utbetalningen av gemenskapens ekonomiska bidrag, föreskrivs det inte några materiella villkor för vilken verksamhet som ska finansieras med dessa bidrag som avviker från villkoren i artikel 2 i den omtvistade förordningen. Dessa bestämmelser i den omtvistade förordningen kan inte, i motsats till vad parlamentet har hävdat, säkerställa att samtliga de fondens verksamheter som finansieras av gemenskapen faktiskt motsvarar syftena med gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning.
63
Gemenskapslagstiftaren intog således i skäl 6 i den omtvistade förordningen den berättigade synpunkten att det även kan finansieras ett bredare spektrum av verksamheter med en räckvidd som går utöver gemenskapens politik när det gäller ekonomisk och social sammanhållning.
64
Liksom redan har påpekats i punkt 46 i denna dom avser artikel 159 EG endast gemenskapens egna åtgärder som har vidtagits med stöd av gemenskapsrätten och vars innehåll inte går utöver tillämpningsområdet för gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning.
65
Gemenskapen har således inte den nödvändiga behörigheten att endast med tillämpning av artikel 159 tredje stycket EG genomföra gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning genom att lämna ett ekonomiskt bidrag på de villkor som föreskrivs i den omtvistade förordningen.
Valet av korrekt rättslig grund
66
Det ska nu prövas om gemenskapslagstiftaren skulle ha valt artikel 308 EG eller artikel 159 tredje stycket EG som rättslig grund vid antagandet av den omtvistade förordningen.
67
Det ska erinras om, vilket påpekades i punkt 41 i denna dom, att avsikten med artikel 308 EG är att kompensera för det faktum att gemenskapens institutioner inte genom särskilda bestämmelser i fördraget uttryckligen eller underförstått har tilldelats befogenheter, i den mån sådana befogenheter framstår som nödvändiga för att gemenskapen ska kunna fullgöra sina uppgifter för att uppfylla ett av de mål som anges i fördraget. Det framgår dessutom av artikel 308 EG att ett åberopande av denna bestämmelse förutsätter att den berörda åtgärden vidtas ”inom den gemensamma marknadens ram” (se domen i det ovannämnda målet Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 200).
68
Målet med den omtvistade förordningen är att stödja åtgärder av en internationell organisation som upprättats av två medlemsstater och vars syfte är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Såsom framgår av artiklarna 2 EG och 3.1 k EG utgör stärkande av den ekonomiska och sociala sammanhållningen utanför tillämpningsområdet för avdelning XVII i EG-fördraget, genom att gemenskapen tilldelats en befogenhet att föra en gemensam politik för ekonomisk och social sammanhållning, ett mål för gemenskapen. Det framgår även av skäl 17 i den omtvistade förordningen att målet med den omtvistade förordningen avser den gemensamma marknaden, eftersom den syftar till ekonomiska förbättringar i missgynnade områden i de två medlemsstaterna och således den gemensamma marknadens funktion.
69
Det följer av vad som angetts ovan att eftersom den omtvistade förordningen har de mål som föreskrivs i artikel 2 EG och i artikel 3.1 k EG samt i avdelning XVII i EG-fördraget, utan att gemenskapen i denna avdelning uttryckligen ges behörighet att vidta åtgärder för att uppnå dessa mål, skulle gemenskapslagstiftaren ha tillämpat artikel 159 tredje stycket EG och artikel 308 EG i förening (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 1989 i mål 242/87, kommissionen mot rådet, REG 1989, s. 1425, punkterna 6 och 37; svensk specialutgåva, volym 10, s. 41, samt domen i det ovannämnda målet Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkterna 211–214), med beaktande av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i dessa artiklar, nämligen dels medbeslutandeförfarandet i artikel 251 EG och dels röstning med krav på enhällighet i rådet.
Begäran att verkningarna av den omtvistade förordningen ska bestå
70
Rådet, som härvid stöds av samtliga intervenerande parter har yrkat att domstolen, om domstolen ogiltigförklarar den omtvistade förordningen, med tillämpning av artikel 231 andra stycket EG ska förordna att verkningarna av förordningen ska bestå intill dess att en ny förordning har antagits samt besluta att ogiltigförklaringen varken har betydelse för verkställda utbetalningar eller för de åtaganden som gjorts med stöd av den omtvistade förordningen.
71
Enligt rådet är det av rättssäkerhetsskäl nödvändigt att verkningarna av förordningen består. Dessa rättssäkerhetsskäl har samband såväl med pågående projekt som med berättigade förväntningar hos fondförvaltningen.
72
Enligt artikel 231 andra stycket EG kan domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad förordning som ska betraktas som bestående.
73
Enligt artikel 12 i den omtvistade förordningen trädde den omtvistade förordningen i kraft den 1 januari 2007 och den löper ut den 31 december 2010. Ogiltigförklaringen av den omtvistade förordningen infaller vid en tidpunkt när åtminstone två av fyra årliga bidrag, och därmed huvuddelen av utbetalningarna, redan har verkställts och när fondförvaltningen med fog kan förvänta att även återstoden ska betalas ut.
74
En ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen utan att låta dess verkningar bestå skulle få negativa konsekvenser bland annat för ekonomiska bidrag som redan betalts ut till planerade eller pågående åtgärder eller projekt och skulle skapa osäkerhet till förfång för fondens finansiering av pågående och kommande verksamheter.
75
Det föreligger under dessa omständigheter tungt vägande rättssäkerhetsskäl som kan motivera att domstolen ska tillämpa den befogenhet som den tilldelats i artikel 231 andra stycket EG med följd att verkningarna av den ogiltigförklarade förordningen ska betraktas som definitiva. En ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen saknar således betydelse för såväl redan verkställda utbetalningar som för åtaganden som gjorts med stöd av förordningen innan denna dom meddelas. Förordningens verkningar ska bestå intill dess att en ny förordning, inom skälig tid, har antagits på korrekt rättslig grund.
Rättegångskostnader
76
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.3 första stycket kan dock domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin kostnad.
77
Eftersom parlamentet och rådet båda delvis har tappat målet ska de bära sin respektive rättegångskostnad.
78
Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sin rättegångskostnad.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Rådets förordning (EG) nr 1968/2006 av den 21 december 2006 om gemenskapens finansiella bidrag till Internationella fonden för Irland (2007-2010) ogiltigförklaras.
2)
Verkningarna av förordning nr 1968/2006 ska bestå intill dess att en ny förordning, inom skälig tid, har antagits på korrekt rättslig grund.
3)
Ogiltigförklaringen av förordning 1968/2006 saknar betydelse för såväl utbetalningar som redan har verkställts som för åtaganden som har gjorts med stöd av förordningen.
4)
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sin respektive rättegångskostnad.
5)
Irland, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sin respektive rättegångskostnad.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.