61986CJ0120_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Den Haag, hat mit Urteil vom 14 . März 1986, beim Gerichtshof eingegangen am 23 . Mai 1986, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung über die zusätzliche Abgabe für Milch zur Vorabentscheidung vorgelegt .
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Herrn Mulder, Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs, und dem niederländischen Minister für Landwirtschaft und Fischerei . Herr Mulder war bis Oktober 1979 Halter eines Milchviehbestands und hatte jährlich etwa 500 000 kg Milch an die Molkerei geliefert . Im Oktober 1979 verpflichtete er sich durch einen Vertrag mit der "Stichting Ontwikkelings - en Saneringsfonds voor de Landbouw", während eines Fünfjahreszeitraums, nämlich vom 1 . Oktober 1979 bis zum 30 . September 1984, keine Milch oder Milcherzeugnisse mehr zu liefern . Als Gegenleistung erhielt er eine Nichtvermarktungsprämie in Höhe von insgesamt 193 418 HFL nach der Verordnung Nr . 1078/77 des Rates vom 17 . Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände ( ABl . L 131, S . 1 ).
3 Nachdem er seit August 1983 bestimmte Investitionen im Hinblick auf die Wiederaufnahme der Milcherzeugung nach Ablauf des Fünfjahreszeitraums der Nichtvermarktung vorgenommen hatte, beantragte er am 28 . Mai 1984 bei den zuständigen niederländischen Stellen, ihm eine Referenzmenge von 726 000 kg ( 132 Kühe x 5 500 kg ) Milch gemäß der Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch zuzuteilen, die inzwischen mit der Verordnung Nr . 856/84 des Rates vom 31 . März 1984 zur Änderung der Verordnung Nr . 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ( ABl . L 90, S . 10 ) eingeführt und durch die Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung Nr . 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse ( ABl . L 90, S . 13 ) und die Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission vom 16 . Mai 1984 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5 c der Verordnung Nr . 804/68 ( ABl . L 132, S . 11 ) ergänzt worden war .
4 Dieser Antrag wurde durch Bescheid des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei vom 24 . September 1984 mit der Begründung abgelehnt, daß Herr Mulder für das Referenzjahr, das für die Anwendung der neuen Regelung gewählt worden sei, nämlich 1983, keine Milcherzeugung nachgewiesen habe und daß das Fehlen einer Erzeugung nicht auf höherer Gewalt beruhe . Herr Mulder erhob daraufhin Klage vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven .
5 Nach Auffassung dieses Gerichts hängt die Entscheidung des Rechtsstreits von der Auslegung und der Gültigkeit der Gemeinschaftsregelung über die zusätzliche Abgabe für Milch ab . Es hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt :
"1 ) Ist die Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 in ihrer durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 1371/84 ergänzten Fassung, auch unter Berücksichtigung ihrer dritten Begründungserwägung, dahin zu verstehen und auszulegen, daß ein Mitgliedstaat für die Festsetzung der in Artikel 2 genannten Referenzmengen in diesen Gemeinschaftsvorschriften nicht vorgesehene Situationen, insbesondere die Situation, in der sich Personen befinden, die im Rahmen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch geliefert haben, nicht berücksichtigen und keine Regelung treffen darf, die dazu dient, ihnen eine spezifische Menge zuzuteilen?
2 ) Ist für den Fall, daß die erste Frage bejaht wird, die Verordnung ( EWG ) Nr . 857/84 wegen Verstosses gegen das derzeit geltende Gemeinschaftsrecht ungültig, und zwar inbesondere wegen Verstosses gegen
a ) den Grundsatz der Rechtssicherheit,
b ) den Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
c ) das Recht auf Eigentum,
d ) das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag,
e ) das Verbot des Ermessensmißbrauchs,
da sie diejenigen, die im Rahmen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch geliefert haben, nicht berücksichtigt?
3 ) Verstösst in dem Fall, daß die erste Frage verneint wird, ein Mitgliedstaat dadurch gegen das derzeit geltende Gemeinschaftsrecht, daß er es unterlässt, eine Regelung, wie die in der ersten Frage genannte, für diejenigen zu treffen, die im Rahmen der Verordnung ( EWG ) Nr . 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch geliefert haben?"
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, der in Rede stehenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen sowie des Ablaufs des Verfahrens vor dem Gerichtshof und der in diesem Verfahren eingereichten Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
Zum rechtlichen Rahmen des Rechtsstreits
7 Zur sachdienlichen Beantwortung der vorgelegten Fragen ist es zunächst angebracht, die anwendbare gemeinschaftsrechtliche Regelung darzustellen .
8 Um die Überschussproduktion von Milch und Milcherzeugnissen auf dem Gemeinsamen Markt zu begrenzen, wurde mit der Verordnung Nr . 1078/77 für eine begrenzte Zeit eine Prämienregelung für Landwirte eingeführt, die auf die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen verzichten ( Nichtvermarktungsprämie ) oder ihre Milchkuhbestände auf Bestände zur Fleischerzeugung umstellen ( Umstellungsprämie ). Die Nichtvermarktungsprämien, um die es im vorliegenden Fall geht, wurden auf Antrag jedem Milcherzeuger gewährt, der sich verpflichtete, während eines Zeitraums von fünf Jahren Milch oder Milcherzeugnisse aus seinem landwirtschaftlichen Betrieb weder zu verkaufen noch kostenlos abzugeben ( Artikel 1 und 2 ).
9 Angesichts einer stetig steigenden Milcherzeugung führte der Rat mit seiner Verordnung Nr . 856/84 ausserdem eine zusätzliche Abgabe ein, die nach Artikel 1 dieser Verordnung für die gelieferten Milchmengen erhoben wird, die eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten . Die Abgabe wird entweder bei den Milcherzeugern ( Formel A ) oder bei den Käufern von Milch oder anderen Milcherzeugnissen erhoben, die sie auf die Erzeuger abwälzen, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Beitrag an der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers ( Formel B ).
10 Die Einzelheiten der Berechnung der Referenzmenge, d . h . der nicht der zusätzlichen Abgabe unterliegenden Mengen, wurden mit der Verordnung Nr . 857/84 des Rates festgelegt . Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung entspricht die Referenzmenge der Milch - oder Milchäquivalenzmenge, die im Kalenderjahr 1981 geliefert oder gekauft wurde, zuzueglich 1 %. Die Mitgliedstaaten können jedoch gemäß Artikel 2 Absatz 2 vorsehen, daß die Referenzmenge auf ihrem Gebiet der im Kalenderjahr 1982 oder 1983 gelieferten Milch - oder Milchäquivalenzmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß die Garantiemenge für den betreffenden Mitgliedstaat nicht überschritten wird .
11 Für bestimmte besondere Situationen sehen die Artikel 3, 4 und 4 a dieser Verordnung Ausnahmen von diesen Regeln vor . So können nach Artikel 3 die Mitgliedstaaten Erzeugern, die sich zur Durchführung eines vor dem 1 . März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159 des Rates vom 17 . April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe ( ABl . L 96, S . 1 ) verpflichtet haben, oder Erzeugern, die auch ohne Entwicklungsplan Investitionen getätigt haben ( Nr . 1 ), und Junglandwirten, die nach dem 31 . Dezember 1980 einen Betrieb gegründet haben ( Nr . 2 ), eine spezifische Referenzmenge zuweisen . Ferner können Erzeuger, deren Milcherzeugung in dem gewählten Referenzjahr von aussergewöhnlichen Ereignissen, wie einer schweren Naturkatastrophe, der ungewollten Zerstörung des Betriebsvermögens oder einer Viehseuche, nachhaltig betroffen wurde, auf Antrag erwirken, daß ein anderes Kalenderreferenzjahr innerhalb des Zeitraums von 1981 bis 1983 berücksichtigt wird ( Nr . 3 ). Die Aufzählung dieser besonderen Situationen wurde durch Artikel 3 der Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission ergänzt .
12 Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr . 857/84 können die Mitgliedstaaten zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung unter anderem Erzeugern, die einen nach Inkraftsetzen dieser Verordnung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG genehmigten Entwicklungsplan im Bereich der Milcherzeugung durchführen, und Erzeugern, die hauptberuflich die Landwirtschaft betreiben, zusätzliche Referenzmengen zuweisen .
13 Ausserdem können die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 a, der durch die Änderungsverordnung Nr . 590/85 des Rates vom 26 . Februar 1985 ( ABl . L 68, S . 1 ) eingefügt wurde, während eines begrenzten Zeitraums die von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen Erzeugern oder Käufern derselben Region und gegebenenfalls auch anderer Regionen zuteilen . Gemäß Artikel 7 schließlich wird im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge die entsprechende Referenzmenge ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen .
Zur ersten Frage
14 Was die Auslegung der dargestellten Regelung angeht, stimmen alle Verfahrensbeteiligten, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, darin überein, daß diese eine abschließende Aufzählung der Situationen enthält, in denen einem Milcherzeuger eine Referenzmenge nach der Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch zugeteilt werden kann . Unterschiedliche Auffassungen bestehen jedoch in der Frage, inwieweit die eine oder andere dieser Bestimmungen in dem Fall angewandt werden kann, daß der betroffene Erzeuger, wie in der vorliegenden Rechtssache, im gewählten Referenzjahr in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 eingegangenen Verpflichtung keine Milch geliefert hat .
15 Wie die Untersuchung des Aufbaus und des Zwecks der Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr . 857/84 des Rates zeigt, zählen diese Bestimmungen die Situationen abschließend auf, in denen besondere oder zusätzliche Referenzmengen von den Mitgliedstaaten zugeteilt werden können . Da diese Bestimmungen keine Regelung für die Situation eines Erzeugers vorsehen, der wegen einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 eingegangenen Nichtvermarktungsverpflichtung im Referenzjahr keine Milch geliefert hat, hat ein solcher Erzeuger nur insoweit Anspruch auf eine Referenzmenge, als er unter einen oder mehrere der hierfür besonders vorgesehenen Tatbestände fällt .
16 Es ist offensichtlich, daß die aufgeführten Tatbestände nicht alle Situationen erfassen, in denen sich die Erzeuger befinden können, die Nichtvermarktungsverpflichtungen eingegangen sind . Das gilt insbesondere für Erzeuger, für die der Zeitraum der Nichtvermarktung nach dem Referenzjahr endet und die sich nicht unter den Voraussetzungen des Artikels 3 der Verordnung Nr . 857/84 zur Durchführung eines Entwicklungsplans verpflichtet oder Investitionen vorgenommen haben .
17 Zudem können die Mitgliedstaaten die besonderen Situationen im Sinne der Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr . 857/84 nur im Rahmen der zu diesem Zweck verfügbaren Mengen berücksichtigen . Dies ist ausdrücklich in Artikel 5 dieser Verordnung vorgesehen, nach dem zusätzliche Referenzmengen nur im Rahmen der Garantiemenge für den betreffenden Mitgliedstaat gewährt werden können, wobei diese zusätzlichen Mengen einer Reserve entnommen werden, die der Mitgliedstaat innerhalb seiner Garantiemenge bildet .
18 Zu Artikel 4 a der Verordnung Nr . 857/84 ist festzustellen, daß er den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum für die Verteilung der von Erzeugern oder Käufern nicht genutzten Referenzmengen einräumt . Auf der Grundlage dieser Bestimmung können die Mitgliedstaaten zwar auch die besondere Situation von Erzeugern berücksichtigen, die sich verpflichtet haben, während des Zeitraums von fünf Jahren auf die Vermarktung von Milch zu verzichten . Diese Möglichkeit wird jedoch durch den in Artikel 4 a Absatz 1 Unterabsatz 2 vorgesehenen Grundsatz begrenzt, wonach diese Zuteilungen mit Vorrang innerhalb derselben Region erfolgen müssen . Ausserdem ist die Anwendung dieser Bestimmung zeitlich begrenzt, wenn auch der ursprüngliche Zwölfmonatszeitraum inzwischen verlängert wurde . Schließlich hängt die Anwendung dieser Bestimmung davon ab, in welchem Masse Referenzmengen von Erzeugern oder Käufern nicht genutzt werden und damit für eine Neuverteilung zur Verfügung stehen .
19 Folglich stellt diese Regelung nicht in allen Fällen sicher, daß ein Erzeuger, der sich in einer Situation befindet, wie sie Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, eine Referenzmenge im Rahmen der Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch erhalten kann .
20 Auf die erste Frage ist daher zu antworten, daß die Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 in ihrer durch die Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission vom 16 . Mai 1984 ergänzten Fassung dahin auszulegen ist, daß die Mitgliedstaaten für die Festsetzung der in Artikel 2 dieser Verordnung genannten Referenzmengen die Situation von Erzeugern, die in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 des Rates vom 17 . Mai 1977 eingegangenen Verpflichtung im gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert haben, nur berücksichtigen dürfen, wenn diese Erzeuger in jedem Einzelfall die besonderen Voraussetzungen der Verordnung Nr . 857/84 erfuellen und wenn die Mitgliedstaaten für diesen Zweck über freie Referenzmengen verfügen .
Zur zweiten Frage
21 Was die Gültigkeit der in Rede stehenden Regelung angeht, ist Herr Mulder der Ansicht, diese sei wegen Verletzung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ungültig . Er macht insoweit in erster Linie geltend, die Verordnung Nr . 857/84 verstosse gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, denn die Wirtschaftsteilnehmer, die die Regelung der Verordnung Nr . 1078/77 in Anspruch genommen hätten, hätten darauf vertrauen dürfen, daß sie die Erzeugung nach dem Auslaufen ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung wiederaufnehmen könnten . Die Regelung verstosse ferner gegen die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Nichtdiskriminierung zwischen Erzeugern und führe praktisch zu einer Enteignung seines Betriebs . Schließlich ist Herr Mulder der Ansicht, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe sein Ermessen mißbraucht, indem er auf dem Umweg über ein Instrument zur Marktregulierung eine Maßnahme der Strukturpolitik erlassen habe .
22 Demgegenüber halten die niederländische Regierung, der Rat und die Kommission die streitige Regelung übereinstimmend für gültig . Der Rat und die Kommission stützen ihre Ansicht in erster Linie auf das Argument, daß die Mitgliedstaaten verschiedene Möglichkeiten hätten, um Erzeugern, denen im Referenzjahr eine Prämie nach der Verordnung Nr . 1078/77 gewährt worden sei, Quoten zuzuteilen, die nicht der zusätzlichen Abgabe unterlägen . Die niederländische Regierung wie auch hilfsweise die Kommission untersuchen die Tragweite der angeführten allgemeinen Grundsätze und kommen zu dem Schluß, daß diese im vorliegenden Fall gebührend beachtet worden seien . Insbesondere wurden die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes nach Ansicht der niederländischen Regierung und der Kommission nicht verletzt, da die betroffenen Erzeuger nicht darauf hätten vertrauen dürfen, daß sie nach dem Ende ihrer fünfjährigen Verpflichtung über ein uneingeschränktes Recht zur Wiederaufnahme der Milcherzeugung verfügen könnten .
23 Hierzu ist festzustellen, daß, wie die niederländische Regierung und die Kommission zutreffend ausgeführt haben, ein Wirtschaftsteilnehmer, der seine Erzeugung für eine bestimmte Zeit freiwillig eingestellt hat, nicht darauf vertrauen darf, daß er die Erzeugung unter denselben Bedingungen, wie den vorher geltenden, wiederaufnehmen kann und daß er eventuell inzwischen erlassenen marktpolitischen oder strukturpolitischen Bestimmungen nicht unterworfen wird .
24 Ein solcher Wirtschaftsteilnehmer darf aber, wenn er wie im vorliegenden Fall durch eine Handlung der Gemeinschaft dazu veranlasst worden ist, die Vermarktung im Allgemeininteresse und gegen Zahlung einer Prämie für eine begrenzte Zeit einzustellen, darauf vertrauen, daß er nach dem Ende seiner Verpflichtung nicht Beschränkungen unterworfen wird, die ihn gerade deswegen in besonderer Weise beeinträchtigen, weil er die von der Gemeinschaftsregelung gebotenen Möglichkeiten in Anspruch genommen hat .
25 Die Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch führt jedoch zu derartigen Beschränkungen für die Erzeuger, die in Erfuellung der nach der Verordnung Nr . 1078/77 eingegangenen Verpflichtung im Referenzjahr keine Milch geliefert haben . Wie bei der Beantwortung der ersten Frage dargelegt worden ist, können nämlich diese Erzeuger gerade wegen dieser Verpflichtung von der Zuteilung einer Referenzmenge nach der neuen Regelung ausgeschlossen sein, wenn sie nicht die besonderen Voraussetzungen der Verordnung Nr . 857/84 erfuellen oder wenn die Mitgliedstaaten nicht über freie Referenzmengen verfügen .
26 Entgegen dem Vorbringen der Kommission war ein solcher völliger und andauernder Ausschluß für die gesamte Geltungsdauer der Regelung über die zusätzliche Abgabe, der bewirkt, daß die betroffenen Erzeuger die Vermarktung von Milch nach Ablauf des Fünfjahreszeitraums nicht wiederaufnehmen können, für diese Erzeuger nicht vorhersehbar, als sie sich für eine begrenzte Zeit verpflichteten, keine Milch zu liefern . Weder die Bestimmungen noch die Begründungserwägungen der Verordnung Nr . 1078/77 lassen nämlich erkennen, daß die nach dieser Verordnung eingegangene Nichtvermarktungsverpflichtung zur Folge haben könnte, daß bei ihrem Auslaufen die Wiederaufnahme der betreffenden Tätigkeit unmöglich ist . Eine solche Wirkung verletzt somit das berechtigte Vertrauen dieser Erzeuger darauf, daß die Regelung, der sie sich unterwarfen, nur eine begrenzte Tragweite haben würde .
27 Daraus folgt, daß die Regelung über die zusätzliche Abgabe für Milch unter Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes erlassen worden ist . Da diese Regelung demnach aus diesem Grund für ungültig zu erklären ist, besteht keine Veranlassung, die übrigen im Verfahren erhobenen Einwände gegen ihre Gültigkeit zu prüfen .
28 Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, daß die Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 in ihrer durch die Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission vom 16 . Mai 1984 ergänzten Fassung insoweit ungültig ist, als sie keine Zuteilung einer Referenzmenge an Erzeuger vorsieht, die in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 des Rates vom 17 . Mai 1977 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert haben .
Zur dritten Frage
29 Angesichts der Antwort auf die erste und die zweite Frage bedarf die dritte Frage keiner Beantwortung .
Kostenentscheidung
Kosten
30 Die Auslagen der niederländischen Regierung, des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig . Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit . Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts .
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Urteil vom 14 . März 1986 vorgelegten Fragen für Recht erkannt :
1 ) Die Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 in ihrer durch die Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission vom 16 . Mai 1984 ergänzten Fassung ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten für die Festsetzung der in Artikel 2 dieser Verordnung genannten Referenzmengen die Situation von Erzeugern, die in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 des Rates vom 17 . Mai 1977 eingegangenen Verpflichtung im gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert haben, nur berücksichtigen dürfen, wenn diese Erzeuger in jedem Einzelfall die besonderen Voraussetzungen der Verordnung Nr . 857/84 erfuellen und wenn die Mitgliedstaaten für diesen Zweck über freie Referenzmengen verfügen .
2 ) Die Verordnung Nr . 857/84 des Rates vom 31 . März 1984 in ihrer durch die Verordnung Nr . 1371/84 der Kommission vom 16 . Mai 1984 ergänzten Fassung ist insoweit ungültig, als sie keine Zuteilung einer Referenzmenge an Erzeuger vorsieht, die in Erfuellung einer nach der Verordnung Nr . 1078/77 des Rates vom 17 . Mai 1977 eingegangenen Verpflichtung in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr keine Milch geliefert haben .