62013CJ0277_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑277/13,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 21 maj 2013,
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Guerra e Andrade och F.W. Bulst, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes, T. Falcão och V. Moura Ramos, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna E. Levits, M. Berger, S. Rodin (referent) och F. Biltgen,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 maj 2014,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Domskäl
Dom
1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (EGT L 272, s. 36) genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att ordna ett urvalsförfarande för de leverantörer av tjänster som ska ges tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatserna i Lissabon, Porto och Faro avseende kategorierna ”bagagehantering”, ”ramptjänster” samt ”fraktgods och posthantering” i enlighet med denna artikel 11.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2. I skäl 5 i direktiv 96/67 anges följande:
”Att ge tillträde till marknaden för marktjänster är en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna.”
3. I skäl 16 i direktivet anges följande:
”För att en effektiv och lojal konkurrens skall kunna upprätthållas när antalet tjänsteleverantörer är begränsat krävs det att urvalet av dessa sker på ett genomblickbart och opartiskt sätt. Användarna bör rådfrågas vid denna urvalsprocess eftersom det är de som främst berörs av kvaliteten och priset på de tjänster som de förväntas ta i anspråk.”
4. I artikel 2 e i direktiv 96/67 definieras begreppet ”marktjänster” varvid det hänvisas till bilagan till direktivet när det gäller de kategorier av tjänster som omfattas av detta begrepp. I enlighet med bilagan omfattas följande tjänster av begreppet marktjänster:
”...
3. Bagagehantering ...
...
4. Fraktgods och posthantering ...
...
5. Ramptjänster ...
...”
5. Artikel 6 i direktivet har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera tredje man fritt tillträde till marknaden för marktjänster.
…
2. Medlemsstaterna får begränsa antalet tjänsteleverantörer som tillåts tillhandahålla följande typer av marktjänster:
– Bagagehantering,
– Ramptjänster,
…,
– Gods- och posthantering såväl vid ankomst och avgång som i transit när det gäller den fysiska hanteringen av gods och postgång mellan flygplatsterminalen och luftfartyget.
De får dock inte begränsa detta antal till mindre än två för varje typ av tjänst.
3. Dessutom får åtminstone en av dessa godkända leverantörer av tjänster från och med den 1 januari 2001 inte stå under direkt eller indirekt kontroll varken av
– flygplatsens ledningsenhet,
– en användare som har transporterat mer än 25 % av passagerarna eller av registrerat gods på flygplatsen under det år som föregår det år då urvalet av tjänsteleverantörer sker, eller
– en enhet som kontrollerar eller direkt eller indirekt kontrolleras av denna ledningsenhet eller av en sådan användare.
Senast den 1 juli 2000 får en medlemsstat dock begära att skyldigheten i denna punkt skjuts upp till den 31 december 2002.
Kommissionen skall, biträdd av den kommitté som anges i artikel 10, granska denna begäran och får med beaktande av utvecklingen inom denna sektor och i synnerhet situationen vid flygplatser som är jämförbara vad beträffar trafikvolym och trafikmönster, besluta om att bevilja ovan nämnda begäran.
4. När medlemsstaterna begränsar antalet godkända tjänsteleverantörer i enlighet med punkt 2, får medlemsstaterna inte hindra en användare av en flygplats – oberoende av vilken del av denna flygplats som användaren tilldelats – att i fråga om var och en av de typer av marktjänst som kan bli begränsade få möjlighet att göra ett verkligt val mellan åtminstone två leverantörer av marktjänster, med de förutsättningar som anges i punkterna 2 och 3.”
6. I artikel 11 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att ordna ett urvalsförfarande för de leverantörer av tjänster som har tillstånd att tillhandahålla marktjänster på en flygplats, när deras antal är begränsat så som avses i artikel 6.2 eller i artikel 9. Detta förfarande skall ta hänsyn till följande principer:
När medlemsstaterna avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av dessa tjänsteleverantörer, skall dessa villkor eller specifikationer fastställas efter förberedande samråd med användarkommittén. De urvalskriterier som föreskrivs i dessa kontraktsvillkor eller de tekniska specifikationerna skall vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
…
En anbudsinfordran skall göras, som skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, så att samtliga berörda leverantörer av tjänster kan komma in med anbud.
Leverantörer av tjänster skall väljas ut
av ledningsenheten efter samråd med användarkommittén, om den förra
– inte tillhandahåller liknande marktjänster,
– inte direkt eller indirekt kontrollerar något företag som tillhandahåller sådana tjänster, och
– inte är delägare i sådant företag;
ii) i övriga fall av medlemsstaternas behöriga myndigheter som är fristående från ledningsenheterna, men efter samråd med användarkommittén och ledningsenheterna.
Leverantörerna av tjänster skall väljas ut för en tid av högst sju år.
e) När en leverantör av tjänster upphör med sin verksamhet före utgången av den period för vilken han valts ut, skall en ersättare väljas ut enligt samma förfarande.
2. När antalet leverantörer av tjänster är begränsat enligt artikel 6.2 eller artikel 9, får ledningsenheten själv tillhandahålla marktjänster utan att iaktta det urvalsförfarande som föreskrivs i punkt 1. Utan att iaktta nämnda förfarande får ledningsenheten också ge ett företag som tillhandahåller tjänster tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatsen i fråga,
– om enheten direkt eller indirekt kontrollerar företaget, eller
– om företaget direkt eller indirekt kontrollerar enheten.
3. Ledningsenheten skall informera användarkommittén om de beslut som fattas enligt denna artikel.”
7. I artikel 18 i direktivet, med rubriken ”Socialt skyddsnät och miljövård”, föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv och med beaktande av gemenskapsrättens övriga bestämmelser kan medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de anställdas rättigheter skyddas samt att hänsyn tas till miljön.”
8. I artikel 23.1 i direktivet, med rubriken ”Genomförande”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att detta direktiv skall kunna följas senast ett år efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
De ska genast underrätta kommissionen om detta.
...”
9. Detta direktiv offentliggjordes den 25 oktober 1996 och skulle därför införlivas senast den 25 oktober 1997.
Portugisisk rätt
10. Republiken Portugal införlivade direktiv 96/67 genom lagdekret nr 275/99 av den 23 juli 1999. Ingressen till detta lagdekret har följande lydelse:
”Nödvändigheten av att i största möjliga utsträckning säkerställa en smidig övergång till det nya systemet och samtidigt bibehålla tjänsternas kontinuitet samt att skydda arbetstillfällen och arbetstagarnas rättigheter i sektorn ska också beaktas.”
11. Artikel 27 i lagdekretet, med rubriken ”Val av tjänsteleverantörer”, har följande lydelse:
”1. När antalet tjänsteleverantörer är begränsat enligt artikel 22.2 och artikel 24.1 a och b görs urvalet av tjänsteleverantörer genom anbudsinfordran som offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning .
...
7. Leverantörerna väljs för en tid av minst fyra år och högst sju år.”
12. I artikel 39 i lagdekretet, med rubriken ”Övergångsbestämmelser”, föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 ges enheter – som vid tidpunkten för ikraftträdandet av förevarande lag är auktoriserade, enligt lag eller beslut från ledningsenheten, att utföra egenhantering eller tillhandahålla marktjänster på en flygplats – automatiskt tillstånd att använda de allmänna utrymmena på den aktuella flygplatsen för att utöva sina funktioner, fram till det lagliga slutdatumet för den förevarande auktorisationen eller under en period på fyra år för det fall den förevarande auktorisationen inte har ett slutdatum eller ett slutdatum mer än fyra år fram i tiden.
…
2. Inom ett år från offentliggörandet av denna lag ska de enheter som avses i punkt 1 erhålla en licens för att utöva sin verksamhet, i överensstämmelse med kapitel II, vid äventyr av att motsvarande auktorisationer annars upphör, eller erhålla särskilda auktorisationer som är giltiga från detta datum.”
Det administrativa förfarandet
13. Enligt de uppgifter som kommissionen inhämtat är det aktörerna Portway - Handling de Portugal, SA (nedan kallat Portway) och Serviços Portugueses de Handling, SA, sedan år 2005 känt under namnet på dess varumärke Groundforce Portugal (nedan kallat Groundforce) som är verksamma i Portugal avseende ”bagagehantering”, ”fraktgods och posthantering” och ”ramptjänster”.
14. Portway är ett bolag som till 100 procent ägs av ANA, SA, vars verksamhetsföremål är skötsel av infrastruktur på flygplatser och tillhandahållande av flygplatstjänster på flygplatserna i Lissabon, Porto och Faro i enlighet med ett förvaltningsrättsligt koncessionsavtal.
15. Groundforce är ett bolag som till 50,1 procent ägs av Urbanoskoncernen. Innan Urbanoskoncernen blev delägare i Groundforce ägdes Groundforce av Transportes Aéreos Portugueses (nedan kallat TAP). Under år 2003 gav portugisisk lag TAP rätt att överlåta en majoritet av kapitalet i Groundforce genom en internationell anbudsinfordran som riktade sig till investerare som uppfyllde de villkor som fastställts i förfrågningsunderlaget. Globalia, Corporación Empresarial SA (nedan kallat Globalia), utsågs till bästa anbudsgivare och förvärvade under år 2004 aktiemajoriteten i Groundforce. Efter flera transaktioner förvärvade Urbanoskoncernen aktiemajoriteten och innehar den fortfarande.
16. Den 25 november 2010 översände kommission en formell underrättelse till Republiken Portugal, i vilken den gjorde gällande att Republiken Portugal hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 96/67 genom att inte ordna ett urvalsförfarande för leverantörer av marktjänster i enlighet med artikel 11 i direktivet.
17. Republiken Portugal svarade genom skrivelse av den 31 januari 2011 och bestred det påstådda fördragsbrottet.
18. Den 20 maj 2011 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Portugal d är kommissionen vidhöll sin kritik. Kommissionen gjorde särskilt gällande att nämnda medlemsstat under perioden 1999–2003 införde ett övergångssystem med automatiska auktorisationer som gjorde det möjligt för Portway, som kontrolleras av flygplatsens ledningsenhet ANA SA, och samma datum Groundforce, som kontrolleras av det största portugisiska flygbolaget TAP, att fortsätta att tillhandahålla tjänsterna i fråga. Under år 2004 överläts Groundforce till Globaliakoncernen efter ett internationellt anbudsförfarande. Groundforce behöll därvid auktorisationen avseende tillhandahållande av marktjänster.
19. Republiken Portugal svarade genom en skrivelse av den 27 januari 2011 och informerade kommissionen om att den hade gjort två anbudsinfordringar. Den ena avsåg flygplatsen i Faro och den andra avsåg flygplatserna i Lissabon och Porto. Republiken Portugal ansåg att dessa två anbudsinfordringar gällde fram till utgången av oktober respektive november 2011. De berörda användarkommittéerna hade enligt Republiken Portugal informerats om anbudsförfarandena, men det e-brev som sänts till användarkommittén vid flygplatsen i Faro hade returnerats.
20. Den 22 juni 2012 översände kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande till Republiken Portugal, i vilket kommissionen underströk att medlemsstaten inte hade valt ut de nya tjänsteleverantörerna, utan i stället genom lagdekret nr 19/2012 av den 27 januari 2012 hade använt sig av ett undantagssystem med retroaktiv verkan från den 31 december 2011 för att förlänga Groundforces auktorisation för tillträde till dess att nya auktorisationer utfärdades. Kommissionen påpekade också att Republiken Portugal, trots uppgifter om datum för öppnande och utvärdering av anbuden från marktjänstleverantörerna, uppgett att det inte var möjligt att fastställa det exakta slutdatumet för anbudsförfarandet. När det gäller användarkommittéerna hade något samråd angående valet av tjänsteleverantörer inte heller ägt rum.
21. Den 3 oktober 2012 svarade Republiken Portugal att den ansåg att övergångssystemet var nödvändigt för att bibehålla tjänsternas kontinuitet samt för att skydda arbetstillfällen och arbetstagarnas rättigheter på denna marknad. Enligt Republiken Portugal avsåg den automatiska auktorisationen att skydda de berättigade förväntningarna hos de enheter som redan utförde marktjänster vid de aktuella flygplatserna.
22. När det gäller de pågående anbudsförfarandena underströk Republiken Portugal att juryn i oktober 2012 var sysselsatt med utvärderingen av anbuden men att utvärderingsförfarandet avseende anbuden var särskilt komplicerat. Enligt Republiken Portugal var det inte möjligt för juryn att färdigställa den preliminära rapporten avseende utvärderingen av anbuden. Emellertid gav medlemsstaten uttryck för en avsikt att rådgöra med användarkommittéerna före valet av marktjänstleverantörer.
23. Kommissionen väckte förevarande talan om fördragsbrott, eftersom den inte var nöjd med de svar som Republiken Portugal lämnat.
Prövning av talan
Parternas argument
24. Domstolen påpekar att Republiken Portugal först vid den muntliga förhandlingen åberopade ett rättegångshinder. Republiken Portugal gjorde därvid gällande att kommissionen inte hade lämnat medlemsstaten instruktioner som var tillräckligt detaljerade för att den skulle kunna införliva direktiv 96/67 på ett korrekt sätt.
25. I sak har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal, efter att ha begränsat tillträdet till vissa typer av marktjänster till två tjänsteleverantörer – av vilka en, Portway, inte berördes av urvalsförfarandet med anledning av att den till 100 procent kontrollerades av ledningen vid flygplatserna i Lissabon, Porto och Faro – inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att ordna ett urvalsförfarande för den andra leverantören av marktjänster vid nämnda flygplatser i överensstämmelse med artikel 11.1 i direktiv 96/67.
26. Kommissionen har understrukit att det övergångssystem som Republiken Portugal infört genom artikel 39 i lagdekret nr 275/99 automatiskt förlängde den auktorisation som tilldelats Groundforce avseende tillhandahållande av marktjänster. Under denna period anordnade inte denna medlemsstat något urvalsförfarande för andra tjänsteleverantörer. Sedan omstruktureringen och överlåtelsen av aktierna i Groundforce från TAP till Globalia under år 2004 förblev Groundforce innehavare av auktorisationen.
27. När det gäller det internationella anbudsförfarandet rörande nämnda överlåtelse, har kommissionen betonat att leverantörerna av marktjänster inte kunde erhålla auktorisationen utan att förvärva aktierna i Groundforce. Enligt kommissionen följer det av detta att anbudsförfarandet inte var ett urvalsförfarande för tjänsteleverantörer, utan ett urvalsförfarande för investerare. I vart fall genomfördes inte förfarandet i överensstämmelse med principerna som anges i artikel 11 i direktiv 96/67. Bland annat var de auktorisationer som beviljades inte begränsade till en maximiperiod på sju år. Inte heller hade det skett något samråd med användarkommittéerna vid de aktuella flygplatserna.
28. Kommissionen har anfört att Republiken Portugal visserligen under år 2011 anordnade tre nya förfaranden för att välja en andra leverantör av marktjänster, men att dessa förfaranden aldrig avslutats. Dessutom införde den portugisiska administrationen, genom lagdekret nr 19/2012, under år 2012 ett undantagssystem med retroaktiv verkan för att förlänga den auktorisation som beviljats Groundforce.
29. Republiken Portugal har genmält att införandet av detta system inte stred mot bestämmelserna i direktiv 96/67, eftersom direktivet inte anger huruvida det är tillåtet att införa ett övergångssystem. Detta system infördes för att bevara rättigheterna för de enheter som vid ikraftträdandet av lagdekret nr 275/99 var auktoriserade att tillhandahålla vissa marktjänster. Systemet säkerställde tjänsternas kontinuitet, skyddade arbetstillfällen och arbetstagarnas rättigheter i enlighet med Europaparlamentets resolution av den 14 februari 1995 om civil luftfart i Europa, i vilket parlamentet underströk nödvändigheten av att beakta den påverkan som tillträdet till marknaden för marktjänster har på arbetstillfällena och säkerheten vid flygplatserna inom Europeiska unionen.
30. Denna medlemsstat har därtill anfört att auktorisationerna i fråga automatiskt förnyades fram till dess att de föreliggande auktorisationerna upphörde enligt lag eller för en period på fyra år för det fall den föreliggande auktorisationen inte hade något slutdatum eller slutdatumet låg mer än fyra år fram i tiden.
31. Republiken Portugal har gjort gällande att överlåtelsen av aktierna i Groundforce hade till syfte att välja en leverantör av marktjänster med beaktande av de krav som angavs i förfrågningsunderlaget och som föreskrivs i nationell lagstiftning och i unionsrätten Förfarandet anordnades i enlighet med de relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande urvalskriterier som föreskrivs i artikel 11 i direktiv 96/67.
32. Enligt Republiken Portugal gjorde överlåtelsen av aktierna det möjligt att undvika en störning av marktjänsternas normala funktion när det gällde tillgänglighet och kvalitet samt priset. För det fall den auktorisation som tilldelats Groundforce inte hade förnyats skulle den andra tjänsteleverantören, Portway, ha haft monopol på marknaden för marktjänster fram till dess att anbudsförfarandet för valet av andra leverantörer avslutats.
33. När det gäller de anbudsinfordringar som gjorts under år 2011 för de aktuella flygplatserna anser Republiken Portugal att dessa uppfyller villkoren i artikel 11 i direktiv 96/67. Auktorisationernas löptid är begränsad till sju år och användarkommittéerna konsulterades innan anbudsinfordringarna gjordes. Republiken Portugal har tillagt att användarkommittéerna också kommer att konsulteras avseende valet av den andra tjänsteleverantören.
34. Enligt Republiken Portugal orsakades komplexiteten i urvalsförfarandet av de ändringar som införts i nationell lagstiftning när det gäller personalfrågor avseende rekrytering och löner, vilka följde av de statsfinansiella problem som ledde till undertecknandet av samförståndsmemorandumet mellan Republiken Portugal, kommissionen, Europeiska centralbanken (ECB) och Internationella valutafonden (IMF) den 17 maj 2011. Det arbete som den jury som prövade de aktuella anbuden utförde avbröts på grund av att flera jurymedlemmar avgick till följd av att deras ersättning minskade kraftigt. Detta påverkade i betydande grad hela juryns utvärderingsförfarande avseende anbuden. Medlemsstaten har påpekat att den behöriga myndigheten gjort alla tänkbara ansträngningar för att juryn skulle kunna slutföra utvärderingen av anbuden.
35. Republiken Portugal har vidare anfört att unionslagstiftningen rörande marktjänster snart ska ändras och att om förändringar genomförs kommer dessa att påverka flygplatsen i Lissabon och eventuellt de andra aktuella flygplatserna. Medlemsstaten anser att en sådan ändring, för det fall den genomförs, oundvikligen skulle göra det omöjligt att tilldela kontrakt i pågående upphandlingar.
36. I sin svarsinlaga har kommissionen gjort gällande att det inte finns någon avsaknad av bestämmelse i direktiv 96/67 eller någon brist däri som gör det tillåtet för Republiken Portugal att införa ett övergångssystem. Kommissionen har gjort gällande att medlemsstaten inte införlivat direktiv 96/67 på ett korrekt sätt under de 14 år som följt efter dess ikraftträdande. Kommissionen har vidare anfört att målet med övergångssystemet var att skydda ställningen för de nationella operatörer som redan var verksamma på marknaden. För det fall Groundforce hade förlorat sin ställning som tjänsteleverantör skulle detta enligt kommissionen inte utesluta möjligheten för Groundforces anställda att få arbete i andra företag, däribland det företag som vunnit upphandlingen avseende marktjänster.
37. När det gäller de nya urvalsförfarandena avseende leverantörer följer det enligt kommissionen av domstolens praxis att en medlemsstat inte kan åberopa förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten. Således kan förändringar avseende organisationen av personal eller en brist på personalresurser inte rättfärdiga ett brott mot unionsrätten. Kommissionen har vidare anfört att en eventuell framtida förändring av unionsrätten inte alls påverkar medlemsstaternas nuvarande skyldigheter.
38. Enligt kommissionen är anordnandet av ett förfarande för urval av de leverantörer som ska ges tillstånd att tillhandahålla marktjänster, vilket föreskrivs i artikel 11 i direktiv 96/67 en skyldighet med avseende resultat. Om en medlemsstat har anordnat ett urvalsförfarande som inte har lett till något resultat ska denna medlemsstat följaktligen anses ha åsidosatt direktivet. Om medlemsstaten endast var skyldig att anordna ett sådant urvalsförfarande utan någon skyldighet med avseende på resultatet, skulle direktivet helt förlora sin ändamålsenliga verkan.
39. Republiken Portugal har i sin duplik tillagt att eftersom Globalia, som förvärvat aktierna i Groundforce, är en leverantör av marktjänster, ska aktieöverlåtelsen ses som ett urvalsförfarande avseende en annan leverantör.
40. När det gäller de nya urvalsförfarandena avseende leverantörer av marktjänster har Republiken Portugal gjort gällande att kommissionen inte kan förbise förfarandet avseende finansiellt stöd till Portugal och den omständigheten att ett av villkoren enligt det samförståndsmemorandum som undertecknats av Republiken Portugal, kommissionen, Europeiska centralbanken (ECB) och Internationella valutafonden (IMF) rör just privatiseringen av Aeroportos de Portugal SA, som driver de berörda flygplatserna. Republiken Portugals finansiella problem är inte bara administrativa eller organisatoriska.
Domstolens bedömning
Upptagande till sakprövning
41. Först vid den muntliga förhandlingen framförde Republiken Portugal en invändning om rättegångshinder och gjorde därvid gällande att kommissionen under det administrativa förfarandet inte hade gett den instruktioner som var tillräckligt detaljerade för att kunna införliva direktiv 96/67 på ett korrekt sätt. I detta hänseende är det tillräckligt att erinra om att enligt artikel 127.1 i domstolens rättegångsregler får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.
42. I förevarande fall har kommissionen kunnat framställa de aktuella anmärkningarna till Republiken Portugal vilken har beretts tillfälle att yttra sig i de delar som den ansett relevanta. Invändningen om rättegångshinder kan inte upptas till sakprövning, eftersom medlemsstaten var medveten om den påstådda frånvaron av instruktioner från kommissionen under det administrativa förfarandet och invändningen inte grundar sig på rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.
Prövning i sak
43. Domstolen erinrar inledningsvis om att bestämmelser i ett direktiv ska genomföras med obestridlig bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls (dom Dillenkofer m.fl., C‑78/94, C‑179/94 och C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
44. Det kan därefter konstateras att medlemsstaterna enligt artikel 23 i direktivet senast den 25 oktober 1997 skulle genomföra de bestämmelser som var nödvändiga för att följa direktivet, vilket innebar en skyldighet att vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna i direktivet skulle få full verkan och således garantera att det resultat som föreskrivs i direktivet uppnåddes (se, analogt, dom Dillenkofer m.fl., EU:C:1996:375, punkt 49).
45. Av detta följer att den omständigheten att direktiv 96/67 inte nämner någon möjlighet för medlemsstaterna att införa ett övergångssystem inte, såsom Republiken Portugal har hävdat, innebär att det finns en brist i direktivet och att det står medlemsstaterna fritt att – även efter utgången av fristen för införlivande, såsom är fallet i förevarande mål – införa ett sådant övergångssystem. Detta skulle nämligen leda till att en medlemsstat hade möjlighet att bevilja sig själv en ny frist för införlivande.
46. Republiken Portugal har gjort gällande att förfarandet avseende överlåtelsen av aktierna i ett bolag kan jämställas med ett urvalsförfarande avseende andra leverantörer av marktjänster, i den mån förfarandet uppfyller villkoren i artikel 11 i direktiv 96/67 och samtidigt gör det möjligt att uppnå de legitima målen avseende skydd av arbetstagarna, skydd av berättigade förväntningar för de enheter som redan var verksamma samt kontinuitet och kvalitet när det gäller tjänsterna på flygplatserna. Domstolen kan inte godta en sådan tolkning av nämnda artikel 11.
47. Enligt artikel 11.1 b i direktiv 96/67 krävs det nämligen att urvalsförfarandet är öppet för samtliga berörda leverantörer.
48. Ett förfarande avseende överlåtelse av aktierna utestänger dock samtliga leverantörer som inte också är investerare som är intresserade av att förvärva aktierna i ett redan existerande bolag. Såsom Republiken Portugal medgett vid förhandlingen har Groundforce, efter uppköpet av Globalia, behållit sin auktorisation att tillhandahålla marktjänster, vilket lett till att det inte var möjligt för en leverantör av marktjänster att erhålla auktorisationen utan att samtidigt förvärva aktierna i Groundforce.
49. Av detta följer att förfarandet avseende överlåtelsen av aktierna i Groundforce inte var öppet för samtliga berörda leverantörer och att förfarandet bröt mot det mål som eftersträvas med direktiv 96/67, det vill säga att öppna marktjänstmarknaderna för konkurrens, vilket nämns i skäl 5 i direktivet.
50. Denna omständighet är i sig tillräcklig för att dra slutsatsen att ett sådant förfarande inte kan anses vara ett urvalsförfarande avseende marktjänstleverantörer i den mening som avses i artikel 11 i direktiv 96/67. Det är således inte nödvändigt att pröva huruvida de övriga villkor som uppställts i denna artikel har uppfyllts.
51. Denna slutsats påverkas inte heller av Republiken Portugals argument att ett sådant förfarande omfattas av artikel 18 i direktiv 96/67, enligt vilken medlemsstaterna kan vidta nödvändiga åtgärder för att skydda arbetstillfällen och arbetstagares rättigheter.
52. I detta hänseende har domstolen redan fastställt att även om medlemsstaterna behåller sin befogenhet att garantera socialt skydd i adekvat omfattning för personalen i de företag som tillhandahåller marktjänster, medför denna befogenhet inte någon obegränsad rätt att lagstifta och den måste utövas så, att den inte medför att direktivet förlorar sin ändamålsenliga verkan eller att direktivets syfte motverkas (se dom kommissionen/Tyskland, C‑386/03, EU:C:2005:461, punkt 28, och där angiven rättspraxis).
53. Domstolen tillägger att Republiken Portugal, som svar på en fråga som ställts vid förhandlingen, har gjort gällande att bibehållandet av Groundforces licens, vid den tidpunkt då Globalia övertog kontrollen av Groundforce, gjorde det möjligt att bevara samtliga arbetstillfällen hos Groundforce. Republiken Portugal har vidare anfört att det vid anbudsförfaranden föreligger en skyldighet att skydda arbetstagare och arbetstillfällen. Republiken Portugal har dock inte angett hur denna skyldighet ser ut.
54. Den omständigheten att ett företag har erhållit en licens avseende tillhandahållande av marktjänster vid förvärvet av kapitalet i ett bolag möjliggör inte slutsatsen att företagets beteende inte kommer att förändras i framtiden efter erhållandet av licensen och i synnerhet inte att företaget kommer att bevara samtliga arbetstillfällen i det uppköpta bolaget.
55. Vidare är det så att en skyldighet för företag att återanställa den tidigare tjänsteleverantörens personal missgynnar nya potentiella konkurrenter i förhållande till redan etablerade företag och äventyrar öppnandet av marknaderna för marktjänster, vilket förtar direktiv 96/67 dess ändamålsenliga verkan (se, bland annat, dom kommissionen/Italien C‑460/02, EU:C:2004:780, punkt 34).
56. Republiken Portugal har också anfört att systemet införts för att skydda de berättigade förväntningarna hos de enheter som redan var verksamma och för att säkerställa kontinuiteten och kvaliteten hos tjänsterna på nämnda flygplatser. I detta hänseende erinrar domstolen om att enligt fast rättspraxis tillkommer rätten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar varje enskild hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förväntningar. Det går inte att åberopa ett åsidosättande av denna princip om administrationen inte har gett den enskilde tydliga försäkringar (se dom Belgien och Forum 187/kommissionen, C‑182/03 och C-217/03, EU:C:2006:416, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
57. I artikel 288.3 FEUF föreskrivs att direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås. Fristen för införlivande av direktiv 96/67 gick ut den 25 oktober 1997 och det finns inte någon indikation från kommissionen eller någon annan unionsinstitution med den innebörden att Republiken Portugal fått dispens från att införliva direktivet i sin interna rättsordning inom angivna frister eller att direktivet inte var tillämpligt på denna medlemsstat. Av detta följer att varken Republiken Portugal ell er något företag som tillhandahåller marktjänster kan åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar när det gäller vidmakthållandet av det rådande systemet i den medlemsstaten.
58. När det gäller skyddet för kontinuiteten och kvaliteten hos de tjänster som tillhandahålls på flygplatserna räcker det att påpeka att Republiken Portugal inte har lämnat någon bevisning till domstolen som kan stödja argumentet att direktiv 96/67, om det hade genomförts inom angivna frister, skulle ha varit ägnat att skada kontinuiteten och kvaliteten hos de aktuella tjänsterna.
59. När det gäller de förklaringar som framförts av Republiken Portugal rörande omständigheten att de urvalsförfaranden avseende leverantörer av marktjänster som anordnats under år 2011 inte slutförts räcker det att erinra om att det följer av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av unionsrätten (se domarna kommissionen/Portugal, C‑150/97, EU:C:1999:15, punkt 21; kommissionen/Luxemburg, C‑69/05, EU:C:2006:32, punkt 10, samt kommissionen/Italien, C‑161/05, EU:C:2006:762, punkt 12).
60. När det gäller Republiken Portugals argument att de eventuella ändringarna i den aktuella lagstiftningen kunde göra valet av en andra leverantör meningslöst erinrar domstolen om att den vid upprepade tillfällen slagit fast att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas utifrån den unionslagstiftning som var i kraft då den tidsfrist löpte ut som kommissionen hade föreskrivit för att medlemsstaten i fråga skulle rätta sig efter dess motiverade yttrande (se, bland annat, domarna kommissionen/Belgien, C‑377/03, EU:C:2006:638, punkt 33 och där angiven rättspraxis, samt kommissionen/Frankrike, C‑170/09, EU:C:2010:97, punkt 6 och där angiven rättspraxis). En eventuell ändring av lagstiftningen fråntar således inte en medlemsstat dess skyldighet att införliva det gällande direktivet i dess interna rättsordning inom de frister som anges för införlivandet.
61. Av det ovan anförda följer att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 96/67 genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att ordna ett urvalsförfarande för de leverantörer av tjänster som ska ges tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatserna i Lissabon, Porto och Faro avseende kategorierna ”bagagehantering”, ”ramptjänster” samt ”fraktgods och posthantering” i enlighet med denna artikel.
Rättegångskostnader
62. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att ordna ett urvalsförfarande för de leverantörer av tjänster som ska ges tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatserna i Lissabon, Porto och Faro avseende kategorierna ”bagagehantering”, ”ramptjänster” samt ”fraktgods och posthantering” i enlighet med denna artikel.
2) Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.