Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 13 ноември 2025 година(1)
Дело C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
встъпили страни:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
(Преюдициално запитване, отправено от Riigikohus (Върховен съд, Естония)
„ Преюдициално запитване — Избори за Европейски парламент — Акт за избирането на членове на Европейския парламент чрез всеобщи преки избори, приложен към Решение
76/787/ЕОВС, EИО, Eвратом на Съвета — Избори за членове на Европейския парламент — Изискване за внасяне на депозит за явяване на избори — Недопускане на кандидати до явяване на избори поради неплащане на депозит — Депозит в петкратен размер на минималната месечна работна заплата — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 17, параграф 1 и член 39, параграф 2 — Пропорционалност на посочения депозит “
I.      Въведение
1.        „Вместо празни приказки дай пари и покажи с дела, че искрено подкрепяш или вярваш в нещо“ е израз, често използван, за да се провери какви са действителните
намерения на някого. Но до каква степен изискването за депозит може да се използва за преценка на сериозността на кандидатурата на дадено лице за изборите за Европейски парламент?
2.        Този въпрос се поставя в контекста на контрол за конституционосъобразност на разпоредба от естонския избирателен закон, която задължава всички кандидати, желаещи да се явят на избори за Европейски парламент, да внесат определена сума за депозит, като разпоредбата се оспорва от политическата партия Erakond Eestimaa Rohelised (Естонска партия на зелените, Естония) пред Riigikohus (Върховен съд, Естония) — запитващата юрисдикция по настоящото дело.
3.        По-конкретно, член 29, параграф 5 от Euroopa Parlamendi valimise seadus (Закон за изборите за Европейски парламент, наричан по-нататък „EPVS“) изисква политическа партия или независим кандидат да внесе като депозит сума, равна на петкратния размер на установената минимална месечна работна заплата за всяко заявено за регистрация лице, което води до сума на депозит,
равна на 45-кратния размер на установената минимална месечна работна заплата за партия с пълна листа с кандидати.
II.    Фактите в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
4.        На 20 април 2024 г. Естонската партия на зелените, жалбоподателят в главното производство, подава до Vabariigi Valimiskomisjon (Национална избирателна комисия, наричана по-нататък „Избирателната комисия“) листа с девет кандидати за изборите за Европейски парламент на 9 юни 2024 г.
5.        С Решение № 103 от 29 април 2024 г. Избирателната комисия регистрира двама от деветимата кандидати на Естонската партия на зелените, а с Решение № 102, прието на същата дата, отхвърля регистрацията на останалите седем кандидати на тази партия на основание, че партията не е представила копие от платежен документ, удостоверяващ плащането на депозит за останалите седем кандидати, съгласно член 29, параграф 5 от EPVS(2).
6.        На 2 май 2024 г. жалбоподателят подава жалба срещу Решение № 102 пред Riigikohus (Върховен съд) с искане:
i) член 29, параграф 5 от EPVS да се обяви за противоконституционен;
ii) да се отмени Решение № 102; и iii) Избирателната комисия да бъде задължена да включи всички заявени за регистрация от жалбоподателя кандидати в листата на кандидатите за изборите за Европейски парламент. Избирателната комисия поддържа становището си и иска жалбата да бъде отхвърлена.
7.        С определение от 6 май 2024 г. Riigikohus (Върховен съд) приема, че трябва да се разгледа конституционосъобразността на член 29, параграф 5 от EPVS, и уточнява, че може да се наложи да се разгледа и съвместимостта на разпоредбата с правото на Съюза. Запитващата юрисдикция привлича като заинтересовани страни в производството Riigikogu (естонски парламент), Õiguskantsler (омбудсман), Justiitsminister (министър на правосъдието), министъра, представляващ правителството, и Избирателната комисия, като ги приканва да представят становища.
8.        В мотивите на акта за преюдициално запитване
запитващата юрисдикция подчертава, че Съдът на Европейския съюз е постановил, че съгласно член 223, параграф 1 ДФЕС и член 8 от Акта за избирането(3) държавите членки по принцип запазват компетентността си да уреждат избирателната процедура за изборите за Европейски парламент(4).
9.        По-нататък, запитващата юрисдикция изразява становището, че задължението за внасяне на депозит при изборите за Европейски парламент само по себе си не е несъвместимо с правото на Съюза, тъй като преследва легитимната цел да възпре необмислени кандидатури, като така се намалява броят на загубените гласове и се гарантира правилното използване на публичните средства.
10.      Въпреки това запитващата юрисдикция признава, че изискването за депозит не може да бъде дотолкова прекомерно, че да представлява непреодолима пречка за участие в изборите, тъй като такова ограничение би било непропорционално и би могло да представлява пречка пред появата на политическа сила с достатъчна подкрепа или да накърнява принципа на плурализъм(5).
11.      С оглед на тези съображения Riigikohus (Върховен съд) изразява съмнения относно пропорционалността на изискването за внасяне на депозит съгласно член 29 от EPVS и съответно поставя под въпрос неговата съвместимост с правото на Съюза.
12.      При тези обстоятелства Riigikohus (Върховен съд) решава да спре производството и да отправи към Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 17, параграф 1, първо изречение и член 39, параграф 2 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз
[(наричана по-нататък „Хартата“)]
да се тълкуват в смисъл, че не допускат за участието в изборите за Европейски парламент да се предвиди задължение за внасяне на депозит в петкратен размер на установената минимална месечна работна заплата за всяко заявено за регистрация лице и четиридесет и петкратен размер на установената минимална месечна работна заплата за партия с пълна листа с кандидати?“.
13.      Едновременно с това с определение от 14 май 2024 г. Riigikohus (Върховен съд) спира действието на Решение № 102 до влизане в сила на съдебен акт, с който се слага край на производството по делото, и разпорежда на Избирателната комисия да преразгледа въпроса за регистрацията на останалите седем лица, номинирани от Партията на зелените
14.      С решение № 105 от 14 май 2024 г. Избирателната комисия регистрира седемте кандидати, чиято регистрация е била първоначално отказана, което им позволява да се явят на изборите за Европейски парламент на 9 юни 2024 г.
15.      На тези избори листата на Партията на зелените събира 0,62 % от всички подадени гласове и така не успява да получи места в Европейския парламент(6).
16.      Писмени становища пред Съда представят естонското и нидерландското правителство, както и
Комисията и Европейския парламент.
17.      В съдебното заседание, проведено на 3 юли 2025 г., устни становища излагат естонското, гръцкото и нидерландското правителство, както и Комисията и Европейският парламент.
III. Анализ
18.      Това, което започва през 1952 г. като Обща асамблея на Европейската общност за въглища и стомана, скоро е преименувано на Европейска парламентарна асамблея, а през 1962 г. променя името си на „Европейски парламент“. Първоначално членовете на Европейския парламент (наричани по-нататък „членовете на ЕП“) са се назначавали от националния парламент на всяка държава членка. Това се променя след приемането на Акта за избирането през 1976 г., който, спазвайки принципа на всеобщото избирателно право, предоставя на всеки гражданин на Съюза правото да избере свой представител в Европейския парламент. Първите преки избори се провеждат през юни 1979 г. и оттогава значението на Европейския парламента като институция, представляваща гражданите на Съюза, нараства.
19.      Днес Европейският парламент, заедно със Съвета на Европейския съюз, е основният законодателен орган на Съюза, който гарантира, че принципът на представителната демокрация, залегнал в член 10 ДЕС, се спазва в Европейския съюз.
20.      Актът за избирането не въвежда единна процедура за избор на членове на ЕП(7). Този акт предвижда само, че във всяка държава членка членовете на ЕП се избират въз основа на пропорционална избирателна система, като се използват листи или система с един прехвърляем глас, като се дава право на всяка държава членка да въведе преференциална система на листите(8).
21.      Член 8 от Акта за избирането предвижда, че държавите членки регламентират избирателната процедура и определят условията за избор на членове на Европейски парламент, при условие че разпоредбите на националното право не засягат същността на пропорционалния характер на избирателната система.
22.      С приемането на такова законодателство държавите членки всъщност изпълняват задължението си по член 14, параграф 3 ДЕС и член 1, параграф 3 от Акта за избирането да осигурят избирането на членове на ЕП за срок от пет години въз основа на всеобщо пряко избирателно право, при свободно и тайно гласуване(9).
23.      Следователно националното законодателство, уреждащо пасивното избирателно право за изборите за Европейски парламент, следва да се разбира като прилагащо правото на Съюза, което означава, че Хартата се прилага към това законодателство в съответствие с член 51, параграф 1 от нея.
24.      Във връзка с това частта от въпроса на запитващата юрисдикция, която се отнася до член 39 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата, следва да се разбира като искане да се установи дали спорните национални разпоредби, които налагат изискване за внасяне на депозит от кандидатите, желаещи да се явят на изборите за Европейски парламент, засягат непропорционално
пасивното избирателно право на гражданите на Съюза в изборите за Европейски парламент (А). Частта от въпроса, която се отнася до член 17, параграф 1 от Хартата — който защитава правото на собственост — следва да бъде разгледана отделно (Б).
А.      Нарушение на член 39 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата
25.      С част от въпроса си запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 39 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредба от естонското законодателство, която изисква заплащането на значителна парична сума като условие за явяване на изборите за Европейски парламент, която сума се възстановява само при определени условия. По същество въпросът е дали ограничението на пасивното избирателно право, наложено от такова законодателство, може да бъде оправдано с това, че е пропорционално на постигането на целта да се отсеят необмислени кандидатури и да се допринесе за по-представителен изборен орган.
26.      Жалбоподателят в главното производство поддържа, че изискването за внасяне на депозит, предвидено в член 29, параграф 5 от EPVS, е непропорционално и следователно накърнява правото на кандидатите да бъдат избирани.
27.      От своя страна Европейският парламент счита, че по принцип налагането на икономическо условие за явяване на избори само по себе си противоречи на принципа на всеобщото избирателно право.
28.      В противоречие с тези становища и с някои различия, правителствата, встъпили в производството пред Съда, както и Комисията са на мнение, че размерът на депозита, изискван от националното законодателство, което е предмет на разглеждане в главното производство, не е непропорционален.
1.      Ограничения на пасивното избирателно право за изборите за Европейския парламент
29.      Член 39 от Хартата защитава правото на всеки гражданин на Съюза да избира и да бъде избиран в изборите за Европейския парламент, като признава основния статут на тези права.
30.      Пасивното избирателно право в избори за Европейски парламент може да се разглежда като израз на изискването членовете на Европейския парламент да се избират чрез всеобщо гласуване, както е предвидено в член 14, параграф 3 ДЕС и възпроизведено в член 39, параграф 2 от Хартата(10). Освен това гражданите на Съюза могат да упражняват тези права в държавата членка, в която пребивават, а не непременно в държавата членка, чиито граждани са, но това не е предмет на разглеждане в настоящото дело(11).
31.      Участниците в производството не оспорват, че пасивното избирателно право за избори в Европейския парламент е ограничено от национални правила, които налагат парично изискване като това, което е предмет на настоящото дело, като условие за упражняване на пасивното избирателно право за участие в тези избори. Въпросът, който се поставя в настоящото дело, е дали такова ограничение може да бъде оправдано.
32.      Съгласно член 52, параграф 1 от Хартата правата могат да бъдат ограничавани, стига това ограничение да е предвидено със закон и да зачита основното съдържание на въпросното право. За да бъде допустимо такова ограничение, нормите, ограничаващи правата, трябва да преследват цели от общ интерес, които Европейският съюз признава за легитимни, и да са пропорционални на тези цели(12).
33.      В настоящия случай е ясно, че въпросното ограничение е въведено със закон — EPVS.
34.      Освен това не се оспорва, че ограничението е съобразено със същността на пасивното избирателно право, тъй като то не поставя под въпрос правото като такова.
35.      Това, което остава да бъде преценено по-подробно, е дали целите от общ интерес, посочени като оправдаващи въпросното ограничение, са легитимни от гледна точка на правото на Съюза (2) и дали правилата, така както са разработени, са подходящи (3) и необходими (4) за постигане на преследваните от тях цели.
2.      Легитимна цел от общ интерес
36.      За да се прецени дали ограничението на право, гарантирано от правото на Съюза, в настоящия случай —
правото за кандидатиране в избори за член на Европейския парламент, е оправдано, първо трябва да се прецени дали целите, определени от националното право, които това ограничение преследва, са легитимни от гледна точка на правния ред на Съюза.
37.      Както посочва запитващата юрисдикция и това се потвърждава от естонското правителство по време на съдебното заседание, „изискването за плащане на депозит има за цел да възпре необмислени кандидатури и да засили чувството за отговорност на кандидатите. Възпирането на необмислени кандидатури намалява броя на загубените гласове на изборите и укрепва взаимовръзката между изборните резултати и действителната воля на избирателите. Това гарантира правото на избирателите на ефективно представителство и представителността на представителния орган. Като вторична цел се предотвратява и нецелесъобразното използване на публични ресурси, като например разходите, направени от държавата за организиране на изборите, разходите за отразяване на дебатите в обществените медии и т.н.“(13).
38.      Разискванията по време на съдебното заседание показаха, че могат да се разграничат две различни легитимни цели в зависимост от това как се разбира понятието „необмислена кандидатура“.
39.      На първо място, „необмислена кандидатура“ може да се разбира като обозначение на лица, които нямат действителни намерения да бъдат избрани за членове на Европейския парламент. Изборите за Европейски парламент изпълняват функцията да избират хора, които предано да представляват волята на избирателите, когато изпълняват функциите си на членове на ЕП и вземат решения по отношение на политиките на Съюза. Ето защо кандидатите, които желаят да се кандидатират за тази институция по други причини, като например с цел самореклама или преследване на чисто национални или търговски интереси, не са „сериозни“ кандидати.
40.      Ако понятието „необмислена кандидатура“ се разбира като обозначаващо кандидатите, които нямат сериозни намерения, тогава възпирането на такива кандидати да се явяват на изборите за Европейски парламент, следва да се приеме като легитимна цел на равнището на Съюза. Същевременно изключването на такива кандидати от кандидатиране
в изборите гарантира, че публичните средства, необходими за покриване на разходите за провеждането на изборите, не се използват неправомерно(14).
41.      Второ, понятието „необмислена кандидатура“ може да се разбира като отнасящо се до кандидат, който от самото начало няма шанс да спечели достатъчно гласове, за да бъде избран за член на Европейския парламент.
42.      Когато обяснява причините за собствената си система на депозити, нидерландското правителство използва термина „несериозен“ или „незначителен“ по отношение на кандидатите, които нямат реални шансове да бъдат избрани. Гласовете, подадени за такива кандидати, се считат за „загубени гласове“, тъй като не допринасят за избора на член на представителния орган. Следователно според това правителство система, която предварително изключва такива кандидати, води до избиране на орган, който представлява по-добре избирателите(15).
43.      Всъщност в избирателните системи с пропорционално представителство чрез един прехвърляем глас, гласовете за кандидати, които не получават достатъчно мнозинство, за да спечелят място в парламента (т.нар. „загубени гласове“), се разпределят между други кандидати, които от своя страна се избират за членове на парламента(16).
44.      Дори ако тези гласове не са непременно „загубени“ от гледна точка на избирателите, тъй като последните са изразили своите политически предпочитания и следователно тези гласове допринасят за разбирането на политическия климат в обществото, те все пак могат да се разглеждат като проблематични от гледна точка на създаването на по-представителен изборен орган.
45.      Не намирам за много убедително твърдението, че намаляването на броя на „загубените гласове“ чрез елиминиране на кандидати преди изборите непременно допринася за по-представителни изборни резултати, тъй като избирателите, които не са могли да гласуват за „своите“ кандидати, а са имали възможност да гласуват само за тези, които са могли да се кандидатират на изборите, не са реално представени от избраните парламентаристи. Те или гласуват за кандидата, когото смятат за „втори най-добър“, или, както често се случва, гласуват срещу „най-лошия вариант“.
46.      Въпреки това, тъй като на практика не може да се постигне пълна представителност на изборния орган, опитът да се намали броят на „загубените гласове“, обикновено се приема за легитимна цел при организирането на избори.
47.      Подобна цел е приета за легитимна от Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“)(17).
48.      Съгласно член 10
ДЕС функционирането на Съюза се основава на принципа на представителната демокрация. Така осигуряването на реална представителност на Европейския парламент за гражданите на Съюза във възможно най-висока степен е в съответствие с една от основните ценности на Съюза, а именно демокрацията, както е посочено в член 2 ДЕС(18).
49.      Следователно целта за намаляване на броя на „загубените гласове“ чрез възпиране на кандидатите, които нямат достатъчна обществена подкрепа, да се кандидатират за избори, за да се постигне по-представителен орган, може да се приеме за легитимна цел в Съюза(19).
50.      На следващо място, необходимо е да се преценят целесъобразността и необходимостта на
изискването за внасяне на парична сума,
която се възстановява само ако кандидатът е получил най-малко 5 % от всички подадени гласове. Последното следва да се прецени в светлината на двете легитимни цели, които са определени: а) да се възпрат несериозните кандидати и б) да се гарантира по-представителен изборен орган чрез намаляване на броя на загубените гласове.
3.      Целесъобразност
а)      Целесъобразност на изискването за депозит за постигане на целта за възпиране на несериозните кандидати
51.      Дали изискването за внасяне на парична сума като депозит, който не се възстановява, освен ако листата не премине прага от 5 % от всички подадени гласове, е подходящ метод за елиминиране на кандидатите, които нямат сериозни намерения да се кандидатират за изборите за Европейски парламент (несериозни кандидати)?
52.      Според мен не е.
53.      Въпреки че съм наясно, че парите често са средство за постигане на определени резултати, не считам, че налагането на парично изискване може да бъде подходяща мярка за гарантиране на сериозността на кандидатурата за политически избори. Такъв критерий филтрира кандидатите според личното им имуществено състояние или имущественото състояние на подкрепящата ги партия или организация, а не въз основа на сериозността на кандидатурите им.
54.      Парично изискване като това, определено в естонското законодателство, неизбежно благоприятства заможните кандидати и утвърдените политически партии; новите кандидати и нововъзникващите политически движения са в особено неравностойно положение, тъй като трябва да поемат както разходите за предизборната кампания, така и риска да загубят внесената сума. Тази финансова бариера възпира участието на сериозни кандидати от скромни среди и ограничава появата на разнообразни политически убеждения, като по този начин гарантира, че политическото поле остава наклонено в полза на утвърдените групи. От друга страна, такова парично задължение няма да възпре да се кандидатира богат, но опортюнистичен кандидат.
55.      Практиката показва, че парите не пречат на „хартиените кандидати“ да се явяват на избори: както посочва запитващата юрисдикция, на предишни избори за Европейски парламент в Естония е имало независими кандидати, които, въпреки че са платили депозита, са получили само 48 или 55 гласа(20).
56.      Следователно паричното изискване не е подходяща мярка за филтриране на несериозните кандидати. То по-скоро филтрира кандидатите въз основа на тяхното имуществено състояние.
57.      Тъй като въпросният естонски закон според мен не преминава успешно теста за целесъобразност по отношение на целта за възпиране на несериозните кандидати, не е необходимо да се оценява неговата необходимост.
б)      Целесъобразност на изискването за депозит за постигане на целта за намаляване на „загубените гласове“
58.      Дори ако паричното изискване не е подходяща мярка за отсяване на несериозните кандидати, то все пак ще възпре някои, макар и не всички, „необмислени“ кандидатури, особено онези, които не вярват, че имат шанс да спечелят място, да се кандидатират на изборите. По този начин то може да доведе до намаляване на „загубените гласове“.
59.      Може да се приеме, че способността за набиране на средства за плащане на депозит, особено когато е съчетана с нисък, но значим праг за възстановяване, може да се разбира като доказателство за определено ниво на обществена подкрепа.
60.      Тъй като парите често се използват в нашите общества като прагматичен инструмент за проверка на нечия ангажираност, кандидат, който не е в състояние да събере разумен депозит от какъвто и да е източник (политическа партия, независими дарители, платформа от НПО и т.н.), показва липса на основни организационни умения, мрежа или ангажираност, необходими за провеждане на сериозна кампания, което го прави вероятен източник на „загубени гласове“, а не просто
кандидат, който не разполага с достатъчни ресурси.
61.      От тази гледна точка изключването на кандидатите, които не са в състояние да съберат депозит, би могло да бъде инструмент за намаляване на броя на тези кандидати, за които няма вероятност да получат достатъчен брой гласове.
62.      Ето защо считам, че паричното изискване може да се разглежда като подходяща мярка за постигане на целта за намаляване на броя на „изгубените гласове“, чрез което се постига по-представителен изборен орган.
63.      Като следваща стъпка, следва да се прецени дали паричен депозит, подобен на този, наложен от разглеждания естонски закон, е действително необходим за постигането на тази цел.
4.      Необходимост на изискването за внасяне на депозит
64.      В своя Кодекс за добри изборни практики Венецианската комисия отбелязва, че депозитът не е неприемливо средство за намаляване на броя на загубените гласове. Въпреки това тя подчертава, че „той трябва да подлежи на връщане, ако кандидатът или партията надхвърли определен резултат; исканата сума и резултат не трябва да бъдат прекомерни“(21).
65.      Прекалено високият депозит и/или праг за връщането му може да доведат до изключване на кандидати от маргинализирани групи, нови политически движения или лица с ниски доходи, които, макар и да няма вероятност да спечелят място, могат да представляват наистина важни и непредставени политически искания и да съберат значителен брой гласове. Като изключва недостатъчно представените гласове, системата води до това, че те никога няма да бъдат преброени, нито отразени по време на изборите.
66.      По подобен начин, въпреки неоспоримото значение на политическите партии за демократичното участие(22), едно прекалено строго изискване за депозит може да попречи на появата на нови партии. Това би било в противоречие с основния принцип на политическия плурализъм, гарантиран от правото на Съюза.
67.      Следователно държава, която налага изискване за депозит, трябва, както е посочено от ЕСПЧ, да намери подходящ, макар и деликатен, баланс(23).
68.      Поради това може да се направи изводът, че прекалено високата сума и твърде високият праг не са необходими за осигуряване на представителност.
а)      Предвижда ли естонското законодателство прекалено висока сума и твърде висок праг?
69.      Размерът на депозита, изискван по главното производство от естонското законодателство за участие в европейските избори, изглежда доста висок.
70.      На първо място, според акта за преюдициално запитване към момента на подаване на жалбата размерът на оспорваното парично изискване възлиза на 215 % от средната брутна месечна заплата в Естония и е 3,17 пъти по-голям от медианната месечна заплата на кандидат.
71.      Такова парично изискване е значително за имущественото състояние на един средностатистически човек.
72.      На второ място, макар само малка част от държавите членки да налагат парично изискване като условие за кандидатиране на избори за Европейски парламент(24), относителният размер на сумата, изисквана в тези държави, може да послужи като сравнителен показател за оценка на необходимостта от сумата, изисквана от въпросното естонско законодателство.
73.      За целите на сравнението ще съпоставя изискването за депозит, наложено от Естония, с това, наложено от Нидерландия — държава членка, която встъпи в делото пред Съда и която също има изискване за внасяне на депозит. По време на съдебното заседание нидерландското правителство потвърди, че изискването за депозит за кандидатиране на изборите за Европейски парламент съгласно нидерландското право преследва същите легитимни цели като тези, преследвани от параграф 29 от EPVS, а именно да се възпрат необмислените кандидатури, да се предотврати злоупотребата с публични средства и да се избегнат загубени гласове(25).
74.      Изискването за депозит за пълна листа с кандидати за изборите за Европейски парламент в Нидерландия е предвидено в раздел H 12 от Kieswet (Нидерландския избирателен закон)(26), който изисква внасяне на депозит в размер на 11 250 евро за всяка листа кандидати, независимо от броя на кандидатите в нея. Понастоящем максималният брой кандидати за всяка листа за изборите за Европейски парламент в Нидерландия е между 50 и 80(27), което се равнява приблизително на 225 евро на кандидат в пълна листа — значително по-малко от изискваните 4 100 евро за всеки кандидат в пълна листа съгласно параграф 29 от EPVS.
75.      Следователно, дори ако максималният брой кандидати в една листа е същият в Нидерландия, както в Естония, където е девет кандидати, общият депозит за пълна листа би възлизал само на 1 250 евро на кандидат, което е почти 3,5 пъти по-малко от изискването за депозит, разглеждано в главното производство.
76.      На трето място, пред запитващата юрисдикция Õiguskantsler (омбудсман) прави сравнение на паричното изискване с минималния брой членове на политическа партия в Естония. Като се има предвид минималният брой членове на една партия (500), това щяло да означава 73,80 евро за всеки член на партията при пълна листа.
77.      В това отношение, както посочва запитващата юрисдикция, паричното изискване за участие в избори не е единственият разход, който партиите или техните кандидати трябва да поемат, и целият им годишен бюджет не може да бъде изчерпан, за да участват в едни избори.
78.      И накрая, дори и да има значителни разлики в провеждането на национални и европейски избори(28), трябва да се отбележи, че паричното изискване за кандидатите за изборите за Европейски парламент в Естония е 5 пъти по-рестриктивно, отколкото за кандидатите, които искат да се кандидатират за изборите за Riigikogu (естонски парламент).
79.      Необходимостта от естонското правило следва да се прецени и от гледна точка на прага за възстановяване на платената сума, дори в случай че не са спечелени места.
80.      В това отношение има разлика между националните избори и изборите за Европейски парламент. За изборите за Европейски парламент прагът, който дава право на възстановяване на депозита от държавния бюджет, е 5 % от общия брой гласове, подадени на национално равнище. За разлика от това на национални избори партия, събрала най-малко 2 % от гласовете за Riigikogu, отговаря на условията за получаване на средства от държавния бюджет за политическите партии(29). Всъщност няма условия за възстановяване на първоначалното плащане при национални избори.
81.      Не личи толкова висок праг за възстановяване на разходите за участие в изборите да е обоснован с
необходимостта
от възпиране на кандидати, които не вярват, че имат шанс да спечелят място.
82.      В обобщение, без да се засяга пълната преценка, която запитващата юрисдикция трябва да направи, считам, че разглежданото в главното производство парично изискване, което възлиза на петкратния размер на минималната месечна заплата, заедно с праг от 5 % за възстановяване на този депозит, надхвърля границите на необходимото за намаляване на броя на „загубените гласове“.
б)      По-малко ограничителни алтернативи
83.      Допълнителна причина да се счита, че разглежданото естонско правило не е необходимо за възпиране на кандидати с недостатъчна обществена подкрепа, е аргументът, че може да съществуват други варианти, способни да постигнат същата цел — да възпрат кандидати с несериозни намерения, които обаче са по-малко ограничителни спрямо пасивното избирателно право.
84.      Като твърди, че изискването за внасяне на депозит представлява непропорционално ограничение на пасивното избирателно право, жалбоподателят в главното производство предлага няколко по-малко ограничителни алтернативи за предотвратяване на необмислени кандидатури. Тези алтернативи включват възможността за освобождаване от депозита при определени условия или замяна на финансовата тежест с непарични изисквания, като например представяне на ясна политическа програма или предоставяне на подписи в подкрепа на кандидатите, за да се докаже широка обществена подкрепа.
85.      Всички тези алтернативи имат и своите недостатъци. Например, както е посочено от естонското правителство, събирането на подписи е организационно и финансово натоварващо за държавата и е също толкова трудно изискване за някои от потенциалните кандидати. В същото време, при условие че има гаранции срещу възможни проблеми с киберсигурността, в днешно време събирането на подписи и тяхната проверка може да се осъществят по електронен път.
86.      Като се има предвид, че Европейският съюз не е приел правила, които да регламентират единна процедура за избори за Европейски парламент във всички държави членки, и като се имат предвид различията в политическата култура и други обстоятелства в държавите членки, според мен на правителствата трябва да се предостави голяма свобода на преценка при претеглянето на плюсовете и минусите на различните мерки и при вземането на решение за най-подходящото решение при конкретните обстоятелства в съответната държава.
87.      Въпреки това подобен избор не може да бъде оставен изцяло без съдебен контрол. Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали правителството може да предложи разумни обяснения защо други мерки или комбинация от различни мерки са били изключени като подходящи средства за постигане на същата цел.
88.      Като цяло считам, без да се засяга окончателната преценка, която запитващата юрисдикция трябва да направи,
че паричното изискване в главното производство представлява сериозно ограничение на пасивното избирателно право, както по отношение на своя размер, така и на прага за възстановяването му, при положение че съществуват възможни алтернативи, които могат да бъдат съчетани с посоченото парично изискване или да го заменят.
89.      Ето защо, дори ако Съдът приеме, че разглежданото естонско законодателство е подходящо за намаляване на броя на загубените гласове и по този начин — за осигуряване на по-добра представителност в Европейския парламент, все пак имам сериозни съмнения, че въпросните мерки са необходими за постигането на тази цел, което националната юрисдикция следва да прецени в окончателното си решение.
Б.      Нарушение на правото на собственост
90.      Запитващата юрисдикция иска също така да се установи дали разглежданото законодателство е в съответствие с член 17, параграф 1 от Хартата.
91.      Считам, че въпросното изискване за плащане на депозит не представлява ограничение на правото на собственост и следователно не е необходимо да се оценява неговата пропорционалност.
92.      Известно ми е, че ЕСПЧ е признал възможно нарушение на член 1 от Протокол № 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи в подобни случаи, но това е било в контекста на различни обстоятелства, които не са напълно сравними с тези в главното производство(30). По това дело ЕСПЧ обсъжда изискването за плащане за участие в разглежданите избори под формата на депозит, който не е бил върнат на една от страните по спора.
93.      Според мен изискването за плащане в настоящия случай не е депозит (макар това да е формулировката, използвана за описанието му), въпреки че при определени обстоятелства кандидатите имат право на възстановяване на платената сума (или на част от нея).
94.      За разлика от депозита по договор за наем, който се държи като собственост на наемателя с реални гаранции за връщане, националното законодателство в главното производство добавя допълнителни условия, което означава, че връщането на депозита всъщност не е гарантирано. Вместо това той функционира като условно плащане, от което възниква основание за предявяване на личен иск за бъдещо възстановяване, а не трайно
и пряко собственическо отношение към конкретните средства. По този начин законното право за възстановяване на парите е само потенциално вземане във връзка със задължение и не се ползва автоматично с основната защита, запазена за собствеността.
95.      Поради това, а и както твърди нидерландското правителство, считам, че в настоящия случай член 17 от Хартата не е приложим.
IV.    Заключение
96.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на въпроса, поставен от Riigikohus (Върховен съд, Естония), както следва:
„Член 39 във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че налагането на парично изискване за участие в изборите за Европейски парламент, което има за цел да отстрани необмислените (несериозни) кандидатури, не може да се счита за подходяща мярка за постигане на тази цел.
Паричното изискване може да се счита за подходящо за постигане на целта за намаляване на броя на „загубените гласове“ и по този начин —
за постигане на по-представителен изборен орган.
Въпреки това размерът на този депозит и прагът за неговото връщане не трябва да бъдат прекомерно обременителни и по този начин да възпират появата на нови политически партии и идеи. Запитващата юрисдикция следва да прецени дали чрез наложените от националното законодателство размер на паричното изискване и праг за възстановяването му е постигнат приемлив баланс“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Липсата на представено на Избирателната комисия копие от платежно нареждане, удостоверяващо плащането на депозита, е основание да се откаже регистрация на кандидат в съответствие с член 31, параграф 3 от EPVS. Запитващата юрисдикция посочва, че въпросната национална нормативна уредба не предвижда възможност за освобождаване на кандидат от плащането на депозита.
3      Акт за избирането на членове на Европейския парламент чрез всеобщи преки избори, приложен към Решение 76/787/ЕОВС, EИО, Eвратом на Съвета от 20 септември 1976 г. (OВ L 278, 1976 г., стр. 1), последно изменен с Решение (ЕС, Евратом) 2018/994 на Съвета от 13 юли 2018 г. (OВ L 178, 2018 г., стр. 1, наричан по-нататък „Актът за избирането“).
4      Тя се позовава на решение от 19 декември 2019 г., Junqueras Vies (C‑502/19, наричано по-нататък „решение Junqueras Vies“, EU:C:2019:1115, т. 69)
5      Запитващата юрисдикция цитира в този смисъл решение на ЕСПЧ от 28 март 2006 г., Sukhovetskyy с/у Украйна (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 и73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (консултирано за последен път на 11 ноември 2025 г.)
7      Такава възможност обаче съществува въз основа на член 223 ДФЕС.
8      Член 1 от Акта за избирането.
9      Вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2015 г., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, т. 33).
10      Вж. в това отношение решение Junqueras Vies, точка 86.
11      Вж. в този смисъл член 22, параграф 1 ДФЕС и член 39, параграф 1 от Хартата. Вж. решение от 19 ноември 2024 г., Комисия/Чешка Република (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑808/21, EU:C:2024:962, т. 123): „що се отнася до целта на член 22 ДФЕС, този член е насочен, първо, към това да предостави на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да участват в демократичния избирателен процес на тази държава членка. […]
това право обхваща участието в този процес чрез активното и пасивното избирателно право на европейско и местно равнище“. За подобна констатация вж. решението от същия ден, Комисия/Полша (Пасивно избирателно право и членство в
политическа партия) (C‑814/21, EU:C:2024:963, т. 121).
12      Вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2015 г., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, т. 46—48).
13      Вж. точка 39 от резюмето на английски език на акта за преюдициално запитване и точка 57 от акта за преюдициално запитване на френски език.
14      Както бе отбелязано от естонското правителство по време на съдебното заседание и както става ясно от акта за преюдициално запитване, естонското законодателство изисква всеки кандидат, който се явява на избори, да има еднакви възможности за изразяване. Поради това обществените радио- и телевизионни оператори са длъжни да гарантират, че всички партии и независими кандидати, които се явяват на изборите за Европейски парламент, имат еднакви възможности да разяснят своите позиции по подходящ начин и безплатно.
15      Вж. във връзка с това точки 18 и 19 от писменото становище на нидерландското правителство.
16      Това важи и за пропорционалните избирателни системи, които, както естонската система, използват метода на D’Hondt за разпределяне на „загубените гласове“.
17      Вж. решение на ЕСПЧ от 28 март 2006 г., Sukhovetskyy с/у Украйна, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61 и 62.
18      Вж. в това отношение решения от 19 ноември 2024 г., Комисия/Чешка Република (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑808/21, EU:C:2024:962, т. 114—116), и от същия ден, Комисия/Полша (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑814/21, EU:C:2024:963, т. 112—114). Вж. също решение
Junqueras Vies (т. 63 и цитираната съдебна практика).
19      Въпреки това недопускането на „загубени гласове“ въз основа на оценката, че определени програми нямат реални шансове да спечелят достатъчно гласове, ми се струва проблематично. Ограничаването на правото на кандидат да се кандидатира за избори, въз основа на политическа програма, считана по такава причина за „несериозна“, рискува да доведе до въвеждането на произволни ценностни съждения относно политическите програми на партиите. Както Европейският парламент отбелязва в писменото си становище, правомощието да се оценяват заслугите на дадена политическа платформа, в крайна сметка принадлежи на избирателите.
20      Точка 22 от текста на английски език на резюмето на акта за преюдициално запитване.
21      Вж. в този смисъл Съвет на Европа: Венецианска комисия, „Кодекс за добри изборни практики“, т. 1.3. (vi), достъпен на адрес:
https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf.
22      За значението на политическите партии за европейската демокрация вж. решения от 19 ноември 2024 г., Комисия/Чешка Република (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑808/21, EU:C:2024:962), и от същия ден, Комисия/Полша (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Вж. решение на ЕСПЧ от 28 март 2006 г., Sukhovetskyy с/у Украйна, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67. По това дело ЕСПЧ се е убедил, че изискването за депозит, прието от украинските политически институции в конкретния момент, е било приемлив компромис между конкуриращите се интереси.
24      Европейски парламент: Тематичен отдел В по граждански права и конституционни въпроси,
и Lehmann, W. Европейски избори: Законодателство на Съюза, национални разпоредби и гражданско участие — Проучване за Комисията по конституционни въпроси, преработено издание, 2014, стр. 17, достъпно на адрес: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system“, достъпно на адрес: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5‑4f83‑4603‑85f7‑0cabc24b9fe1/b1415258‑4e3a-499a-9620‑61a51b013ab6.
25      В съдебното заседание нидерландското правителство коментира, че броят на „загубените гласове“ по време на последните парламентарни избори е представлявал само 2 % от общия брой подадени гласове.
26      Разпоредбата гласи, че „ако изборите са за Камарата на представителите, за всяка група от листи се заплаща депозит в размер на 11 250 евро […] в полза на държавата“. Раздел Y 2 от същия закон потвърждава, че „членовете на Европейския парламент се избират […] съгласно част II относно избора на членове на Камарата на представителите“. Текстът на английски език може да бъде намерен на адрес: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Естонското правителство обяснява, че по-високото парично изискване за кандидатиране на изборите за Европейски парламент е оправдано от по-кратката листа с кандидати и по-малкия брой места, които се разпределят на тези избори.
29      На основание член 127 от Erakonnaseadus (Закон за политическите партии), посочено в акта за преюдициално запитване и потвърдено от естонското правителство по време на съдебното заседание.
30      Вж. например решение на ЕСПЧ от 11 януари 2007 г., Russian Conservative Party of Entrepreneurs и др. с/у Русия (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, § 94—97).