62009CC0153_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. С настоящото преюдициално запитванеVerwaltungsgericht Schwerin (Административен съд — Шверин) (Германия) иска тълкуване на член 50, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 796/2004(2) на Комисията във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент. По същество спорът в главното производство противопоставя Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (наричано по-нататък „Agrargut“) на Amt für Landwirtschaft Bützow (Земеделска служба — Бютцов, наричана по-нататък „Amt“) относно претенция за получаването на единно плащане за 2006 г.
I – Правна уредба
А – Регламент № 1782/2003
2. Регламент (EO) № 1782/2003 на Съвета(3) предвижда създаването на вид подпомагане на доходите на земеделските производители с наименование схема за единно плащане (наричано по-нататък „СЕП“). По отношение на определянето на права на земите под угар член 53 от Регламента предвижда:
„1. Чрез дерогация от членове 37 и 43 на настоящия регламент, когато през референтния период даден земеделски производител е задължен да […]остави част от земите в стопанството си под угар по силата на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1251/1999 [на Съвета][ОВ L 160, стр. 1], сумата на средната аритметична стойност за трите години, съответстваща на задължителното плащане за земи под угар, изчислено и коригирано в съответствие с приложение VII, и средният брой хектари, задължително под угар за трите години, не се включват при определянето на правата, посочени в член 43 на настоящия регламент.
2. В случая, посочен в параграф 1, земеделският производител получава право на плащане на хектар (наричано по-нататък „право на земи под угар“), което се изчислява, като се раздели сумата на средната аритметична стойност за трите години на задължителното плащане за земи под угар на броя на хектарите под угар за трите години, както е посочено в параграф 1.
Общият брой на правата на земи под угар се равнява на средния брой хектари за задължителните земи под угар“.
3. По отношение на използването на правата на земи под угар член 54, параграфи 2 и 6 от Регламент № 1782/2003 предвижда, доколкото това е относимо към настоящото производство, че „[…] „хектар, даващ право на помощи при земи под угар“ означава всякакъв вид селскостопанска площ на стопанството, която е заета от обработваема земя, с изключение на площите, които към момента, посочен в молбите за помощи на базата на площи за 2003 г. са били заети с трайни насаждения, гори или са били използвани за неселскостопански дейности, или са били постоянни пасища[(4) ]“ и „[…] правата за земи под угар се предявяват преди всички други права“.
Б – Регламент № 796/2004
4. Съгласно член 2, точка 22 от Регламент № 796/2004 „определена площ“ е площта, за която са изпълнени всички изисквания, определени в правилата за отпускане на помощ; в случай на [СЕП] обявената площ може да се счита за определена, само ако действително е снабдена със съответен брой права на плащане“.
5. В част ІІ от Регламент № 796/2004, озаглавена „Интегрирана система за администриране и контрол“, дял ІV определя правилата, приложими при изчисляване на помощта по Регламент № 1782/2003, както и намаленията и изключванията.
6. По-точно член 49, параграф 1, буква а) от Регламент № 796/2004 предвижда, че за целите на този раздел от Регламента се различават
следните характерни групи култури: „площи за целите на [СЕП], според случая, всяк[а от които изпълнява условията], характерни за тях“.
7. Член 50, параграф 4 от същия регламент определя, че „[б]ез да се засягат намаленията и изключванията в съответствие с членове 51 и 53, с оглед молби за помощ съгласно [СЕП] по отношение на правата за земя под угар за целите на дефиницията на „определена площ“ в член 2, точка 22 се прилага следното:
а) ако даден земеделски производител не декларира цялата си площ за целите на упражняване на права за земя под угар на негово разположение, но декларира същевременно съответна площ за упражняване на други права, тази площ се счита като обявена за площ под угар и не е определена за целите на групата култури, посочена в член 49, параграф 1, буква а);
б) ако се установи, че обявената като земя под угар площ не е под угар, тази площ се счита, че не е определена“.
8. Член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 определя, че „[а]ко по отношение на група култури площта, декларирана за целите на някои схеми за помощи по площи […] надвишава площта, определена в съответствие с член 50, параграфи от 3 до 5 от настоящия регламент, помощта се изчислява въз основа на определената площ, намалена с двойния размер на констатираната разлика, ако тази разлика е по-голяма или от 3 % или от 2 хектара, но не по-голяма от 20 % от определената площ.
Ако разликата е по-голяма от 20 % от определената площ, не се отпуска помощ по площи за въпросната група култури“.
II – Обстоятелства по спора и преюдициални въпроси
9. През 2006 г. Agrargut разполага с 12,10 права за получаване на плащане въз основа на постоянни пасища и 59,57 права за получаване на плащане въз основа на земи под угар. Към онзи момент то разполага общо с 48 хектара: 11,90 хектара пасища и 36,10 хектара обработваема земя. В искането си за получаване на единно плащане за 2006 г. Agrargut декларира права за земи под угар в размер на 36,10 хектара обработваема земя и права за получаване на плащане за пасища за 11,90 хектара. Въпреки това Amt отхвърля това искане с уведомление от 8 януари 2007 г.
10. Agrargut оспорва това решение, без да постигне успех. Amt счита, че съгласно член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003 Agrargut е трябвало да заяви общата площ от 48 хектара за упражняването на правата за земя под угар, с които разполага (59,57 права за получаване на плащане). Тъй като Agrargut декларира само 36,10 права за получаване на плащане за земя под угар, като в същото време заявява площ от 11,90 хектара за упражняването на права за получаване на плащане за пасища, Amt приема, че съгласно член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 тези 11,90 хектара следва да се считат като обявени за площи под угар, а не като определени. В резултат на това Amt налага предвидените в член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 санкции.
11. Agrargut подава жалба срещу това решение пред Verwaltungsgericht Schwerin, който намира за необходимо да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Забранено ли е на земеделски производител преди предявяване на всички права на плащане за оставени под угар площи да предяви правата на плащане за постоянните пасища — дори тогава, когато не притежава други годни за оставяне под угар (обработваеми) площи?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос:
Попада ли в приложното поле на санкционния режим по член 51 от Регламент (ЕО) № 796/2004 също земеделски производител, който преди 29 декември 2006 г. (поради липса на годни за оставяне под угар площи) нарушава предварителното задължение за цялостно предявяване на права на плащане за оставените под угар площи?“.
III – Анализ
А – Първи въпрос
1. Основни доводи на страните
12. Agrargut твърди по същество, че само обработваема земя, даваща право на помощи при земи под угар, се покрива от задължението за предявяване на правата за оставени под угар площи преди всички други права. Това е така дори когато броят на притежаваните от земеделския производител права за оставени под угар площи надхвърля броя на хектарите, които реално са на негово разположение и той упражни правата за постоянни пасища въз основа на други налични площи. Оставянето под угар е средство, което по своята природа е свързано само с обработваема земя. Agrargut твърди, че неговото тълкуване е съобразено с текста, духа и целите на Регламенти № 796/2004 и № 1782/2003.
13. Гръцкото правителство и Комисията твърдят по същество, че земеделски производител, който все още не е заявил всички права за оставени под угар площи, не може в действителност да заяви права въз основа на пасище, дори ако не разполага с друга обработваема земя, даваща право на помощи при земи под угар. Поради това гръцкото правителство добавя, че земеделски производител, който разполага с повече права отколкото хектари, даващи право на помощи, следва да пристъпи към отдаване под наем или продажба, тъй като в противен случай няма да може да заявява едновременно други права.
2. Съображения
14. По мое мнение от текста на поставените въпроси е видно, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 следва да се тълкува в смисъл, че условието за прилагане на предвидената в него санкцията е изпълнено само когато, за да упражни права за намиращи се на негово разположение оставени под угар п лощи, земеделският производител не заяви всички свои „хектари, даващи право на помощи при земи под угар“ по член 54, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, и съответно, че условието не е изпълнено, когато земеделският производител, за да упражни други права, с които разполага, заяви неподходящи за оставяне под угар площи, каквито са постоянните пасища.
15. В частност запитващата юрисдикция намира за абсурдно направеното от Amt тълкуване на израза „цялата си площ“ в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 в смисъл, че се отнася до цялата земя, която може да се отнесе към земеделския производител (която дава право на единно плащане), а не само до хектарите, които дават право на помощи при земи под угар съгласно член 54, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, тоест до обработваемата земя на земеделския производител. Освен това според запитващата юрисдикция ключовият термин „съответна площ“, който езиково е свързан с израза „не … цялата си площ“, не може да бъде възприет в количествен смисъл като означаващ площ „със същия размер“. Едно тълкуване в качествен смисъл очевидно също не може да бъде възприето.
16. От постоянната съдебна практика следва, че определянето на значението и обхвата на термините, за които общностното право (а понастоящем правото на Съюза) не предоставя никакво определение, следва да се осъществява в съответствие с обичайното им значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която представляват част. Освен това преамбюлът на общностен акт може да уточнява неговото съдържание(5) .
17. Първо, по отношение на израза „цялата си площ“, то той според мен съвсем ясно има предвид цялата площ на земеделския производител, тоест обхваща „хектарите, даващи право на помощи при земи под угар“ съгласно член 54, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, както и други площи (даващи право на помощи) на земеделския производител. Както правилно посочва Комисията, в текста на немски език, като следствие от словореда изразът „не … цялата си площ“ ( nicht seine gesamte Fläche ) всъщност е отделен от израза „права за земя под угар на негово разположение“ ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung ). От това следва, че разглежданата площ следва да се разбира в широк смисъл като площ на земеделския производител, която дава право на помощи.
18. Второ, що се отнася до контекста на член 50, параграф 4, буква а), то тази разпоредба, както и член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 са част от дял ІV на част ІІ от последния, в който се определят правилата, приложими при изчисляване на помощите по Регламент № 1782/2003, както и намаленията и изключванията. Съображение 55 от Регламент № 796/2004 гласи, че „за да се защитят ефективно финансовите интереси на [Съюза], трябва да бъдат приети адекватни мерки за борба с нередностите и измамите. Трябва да се изготвят отделни разпоредби в случай на установени нередности по отношение на критериите за допустимост за различните засегнати схеми за подпомагане“.
19. Що се отнася до намаленията и изключенията, както Комисията отбелязва, член 50, параграф 4, буква а) представлява именно такава отделна разпоредба относно нередностите, свързани с упражняването на права за земя под угар по член 53, параграф 2 от Регламент № 1782/2003. В този смисъл от съображение 59(6) от Регламент № 796/2004 се установява волята на законодателя на Съюза да се придаде пълно действие на член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003.
20. Член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003 изрично предвижда, че правата за земя под угар се предявяват „преди всички други права“. Това ясно показва, че законодателят на Съюза е целил правата за оставените под угар площи да имат приоритет над всички останали права, независимо от тяхната природа. Нищо не подсказва, че този приоритет следва да се прилага само спрямо права, които се отнасят до площи, подходящи за оставяне под угар. В действителност при създаването на тези разпоредби законодателят не се е спрял на формулировка, която да ги свързва само с правата за земя под угар, а на такава, която в широк смисъл да покрива всички права. Следователно ролята на член 50, параграф 4, буква а) в контекста на Регламент № 796/2004 съответства на буквалното тълкуване, направено в точка 17 по-горе.
21. Трето и последно, необходимо е да се разгледат целите, преследвани от Регламенти № 796/2004 и № 1782/2003. От съображение 32 в преамбюла на Регламент № 1782/2003 става ясно, че целта на този регламент е да се запазят, по силата на новата схема за подпомагане на доходите, условията за оставяне под угар за обработваеми земи, с което да се поддържа произтичащият за контрола на предлагането положителен ефект и в същото време да се засили положителният ефект за опазването на околната среда.
22. В този контекст следва да се изложат следните бележки по отношение на фактите по спора в главното производство.
23. От предоставените на Съда писмени доказателства и в частност от националното дело, изпратено от запитващата юрисдикция, следва, че през 2005 г. — годината, през която са предоставени първоначалните права за получаване на помощи — Agrargut разполага с 6,28 права за оставени под угар площи. Те са били изчислени въз основа на тази декларирана от Agrargut земя, която е била подходяща за оставяне под угар и която следователно е била на негово разположение.
24. По този начин, както посочва Комисията, вероятно Agrargut е придобило чрез прехвърляне през 2005 г. толкова много права за оставени под угар площи, че в крайна сметка се е оказало с брой такива права, по-висок от броя на хектарите, които е могло да остави под угар. Наистина би могло да изглежда, че фактите от главното производство представляват един краен пример на положение, при което броят на правата за оставени под угар площи надхвърля броя на подходящите за оставяне под угар хектари: през разглеждания период земеделският производител е разполагал с 59,57 права за оставени под угар площи, но само с 36,10 хектара обработваема земя. Поради това броят на правата е бил 65 % по-висок от площта, която е била подходяща за оставяне под угар.
25. Въпреки това, съгласно член 63, параграф 2 от Регламент № 1782/2003 правата за оставени под угар площи към момента на първоначалното им предоставяне трябва да съответстват приблизително на 10 %(7) от подходящата за оставяне под угар площ(8) . Следователно ясно е, че диспропорцията между правата за оставени под угар площи и площта, която е подходяща за оставяне под угар, не съответства на предвидената в член 63, параграф 2 от Регламент № 1782/2003 пропорция и поставя в опасност осъществяването на целта за запазване на условията за оставяне под угар за обработваеми земи (вж. точка 21 по-горе).
26. Считам (подобно на Amt и гръцкото правителство), че тази цел означава също загриженост общият брой на предоставените за 2005 г. права за оставени под угар площи да се упражни и съответната обработваема площ да бъде оставена под угар. Тази цел се преследва и от задължението в член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003 да се дава предимство на упражняването на права за оставени под угар площи, което, както Комисията подчертава, представлява предоставено от законодателя икономическо поощрение в подкрепа на запазването на условията за оставяне под угар за обработваеми земи(9) .
27. Независимо от посоченото задължение поставената цел се преследва и от системата от санкции, която е предвидена за предотвратяване на изоставянето от страна на земеделските производители на земи под угар. Санкцията за нарушение на член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003 е предвидена в член 50, параграф 4, буква а) във връзка с член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004.
28. Изразявам съгласие с изложения от Amt в главното производство довод, че от всички горепосочени разпоредби ясно следва налагането на санкция на земеделски производител, който без да е упражнил всички права за оставени под угар площи, с които разполага, в същото време заяви съответстваща площ с оглед упражняването на други права. С други думи, когато земеделски производител се окаже с повече права за оставени под угар площи отколкото е обработваемата земя, с която разполага (даваща право на помощи при земи под угар), той следва да пристъпи към отдаване под наем или продажба на правата за оставени под угар площи, като в противен случай не следва да бъде допуснат да заявява едновременно други права за получаване на плащане, с които разполага.
29. Както Комисията правилно посочва, за намаляване на риска да не се запазят условията за оставяне под угар на обработваеми земи законодателят на Съюза се е опитал, посредством посочената система на санкции, да осигури, че няма да има поощрение за земеделски производител, който упражни по-малък брой права за оставени под угар площи отколкото има на разположение. Земеделският производител съответно няма да има интерес да заяви по-малко „хектари, даващи право на помощи при земи под угар“, от правата за оставени под угар площи на негово разположение.
30. Във връзка с това съображение 59 от Регламент № 796/2004 предвижда две хипотези, които се отнасят до санкциите за нарушение на член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003. Приложимата в настоящия случай хипотеза е втората, при която правата за оставени под угар площи не са упражнени, но съответстващата им площ е използвана в същото време за упражняването на други права. В подобна ситуация тази площ би следвало теоретично да се счита за заявена като оставена под угар площ, но която не е определена, поради което приложима ще бъде санкцията по член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004.
31. В предоставеното от запитващата юрисдикция национално дело по главното производство Amt разглежда пример, който считам за относим към настоящия правен анализ. Две стопанства, А и Б, разполагат с площ от по 100 хектара за всяко от тях: 40 хектара обработваема земя и 60 хектара пасища. Двете стопанства разполагат с 60 права за пасище, 20 права за обработваема земя и 20 права за оставени под угар площи. Да допуснем, че земеделският производител Ф има мажоритарен дял в двете стопанства, А и Б. Когато цените на селскостопанските продукти се покачват, земеделският производител Ф се стреми да намали, доколкото е възможно, своето задължение за оставяне на земи под угар. В резултат на това той предприема три стъпки: i) прехвърля 20 права за оставени под угар площи от стопанство Б към стопанство А; ii) прехвърля 20 хектара обработваема земя от стопанство А към стопанство Б, и iii) прехвърля 20 права за обработваема земя от стопанство А към стопанство Б. Стопанство А вече ще разполага в допълнение към пасищата със съответстващите им права с 20 хектара обработваема земя и 40 права за оставени под угар площи. Стопанство Б вече ще разполага в допълнение към 60 хектара пасища със съответстващите им права с 60 хектара обработваема земя и 40 права за обработваема земя. В това стопанство земеделският производител Ф ще може вече да отглежда култури върху 60 хектара обработваема земя вместо върху първоначалните 40 хектара(10) . За стопанство Б вече не е налице задължение за оставяне на земи под угар. Стопанство А от своя страна е задължено да упражни приоритетно 40 права за оставени под угар площи. Тъй като разполага само с 20 хектара обработваема земя, обстоятелството, че 20-те права за оставени под угар площи не са упражнени, остава (както посочва Amt) несанкционирано — съгласно тълкуването, което прави Agrargut на системата на санкции. Според тълкуването на Agrargut стопанство Б ще получи помощ въз основа на 60 права за пасища(11) и 40 права за обработваема земя. Стопанство А ще получи помощ въз основа на 60 права за пасища и 20 права за оставени под угар площи.
32. От изложеното по-горе е видно, че несъвместима с целта за запазване на условията за оставяне под угар за обработваеми земи е възможността да се намалява площта, която дава право на помощи при земи под угар, под равнището на правата за оставени под угар площи, без това да бъде санкционирано. Също така несъвместимо ще бъде да не се упражняват права за оставени под у гар площи, дори когато на разположение са даващи право за оставяне под угар обработваеми земи.
33. Поради това е било необходимо предвиденото в съображение 59 от Регламент № 796/2004 правило, което член 50, параграф 4 от този регламент въвежда.
34. В посочения в точка 31 по-горе пример земеделският производител Ф е упражнил от името на стопанство А само 20 права за оставени под угар площи и в същото време 60 права за пасища. Съгласно член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 от тези 60 хектара пасища, въз основа на които земеделският производител е упражнил 60 права за пасища, 20 хектара ще бъдат считани за заявени като оставени под угар площи.
35. От това следват приложимите правни последици, произтичащи от член 50, параграф 4, буква б) от Регламент № 796/2004 и санкцията съгласно член 51, параграф 1, втора алинея, което означава, че никаква помощ няма да бъде предоставена за права за оставени под угар площи. Що се отнася до 60-те хектара пасища, въз основа на които земеделският производител Ф е упражнил 60 права за пасища, то правните последици произтичат от член 51, параграф 1, втора алинея, което означава, че също няма да бъде налице никакво право на помощ.
36. Въз основа на това изразявам съгласие с Amt, че в спора по главното производство, по модела на който е създал посоченият пример, също така няма да има права на помощи.
37. Накрая, както Комисията отбелязва в съответствие с принципа на пропорционалност чрез използването в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 на израза „съответна площ“, законодателят на Съюза е искал да ограничи обхвата на член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003, така че санкцията, която е предвидена в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент, да се прилага само когато: i) съществува разминаване между правата за оставени под угар площи и оставените под угар заявени площи, и ii) съответстващите на разминаването площи са били заявени с оглед упражняването на други права, какъвто в действителност е случаят в главното производство.
38. От всичко посочено по-горе следва, че условието за налагане на предвидената в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 санкция е налице, когато земеделският производител не заяви цялата площ, която е на негово разположение и е необходима с оглед упражняването на права за оставени под угар площи, но едновременно с това заяви площи с оглед упражняването на други права, независимо дали тези площи могат да се оставят под угар.
Б – Втори въпрос
39. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали системата на санкции, предвидена в член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 във връзка с член 50, параграф 4 от същия регламент — в редакцията отпреди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 2025/2006 на Комисията(12), с който се изменя член 50, параграф 4, буква а) — е приложима при условия като тези в разглежданото от нея производство.
1. Основни доводи на страните
40. Agrargut твърди, че санкцията по реда на член 51 от Регламент № 796/2004 не е приложима към спора в главното производство. Предвидената в Регламенти № 1782/2003 и № 796/2004 система от санкции предполага вина на заявителя, какъвто не е настоящият случай. В съответствие с принципа nulla poena sine lege
законодателят следва да определи по достатъчно ясен и разбираем начин условията и правните последици, които са свързани с дадена санкция, а член 50 от Регламент № 796/2004 не покрива тези изисквания. Agrargut счита, че в светлината на схемата за оставяне под угар е било разумно да се предположи, че всички приложими разпоредби се отнасят до площи, които дават право на помощи при земи под угар, тоест до обработваеми земи. Това се подкрепя от обстоятелството, че член 50 е бил пояснен чрез последвало изменение.
41. Гръцкото правителство и Комисията по същество предлагат на втория въпрос да бъде отговорено в смисъл, че санкциите по член 51 от Регламент № 796/2004 са приложими към спора в главното производство.
42. Гръцкото правителство допълва, че все пак по отношение на налагането на санкции единствено запитващата юрисдикция може да определи, въз основа на обстоятелствата по разглежданото от нея дело, дали земеделският производител е бил добросъвестен, или е действал чрез измама или с груба небрежност при подаването на своето заявление. Независимо от това според гръцкото правителство е възможно и друго тълкуване на член 50, параграф 4, букви а) и б) от Регламент № 796/2004, според което изискването за упражняване на права за оставени под угар площи преди всички други права ще бъде покрито, ако всички обработваеми земи, с които земеделският производител разполага и за които е предоставена помощ за оставени под угар площи, са били действително оставени под угар.
2. Съображения
43. Запитващата юрисдикция счита, че ако нормативното съдържание на дадено законодателство не е достатъчно ясно, докато законодателят не осъществи последващо поясняване (в случая чрез приемането на публикувания на 29 декември 2006 г. Регламент № 2025/2006), би изглеждало неподходящо, в светлината на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на яснотата на правните норми ( das Gebot der Normenklarheit ), да се откаже не само единното плащане за пасища, но също и единното плащане за оставена под угар площ, за което е подадено заявление.
44. Следва да се припомни, че съгласно съдебната практика принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква правните норми да бъдат ясни и точни(13) .
45. Въпреки че запитващата юрисдикция се е позовала поотделно на принципа на яснотата на правните норми и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, считам, че съгласно посочената съдебна практика не е необходимо те да бъдат разглеждани поотделно.
46. В Решение по дело Nijemeisland(14) — дело, което се отнася до Регламент № 1782/2003 и Регламент (ЕО) № 795/2004 на Комисията(15) — Съдът е приел, че принципът на правната сигурност, който е общ принцип за правото на Съюза, изисква правната уредба на Съюза, с която трябва да се съобразяват правните субекти, да бъде ясна и точна, така че те да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях.
47. Първо, що се отнася до яснотата на въведените в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 условия, от свързаните с първия въпрос съображения (вж. по-горе точка 17 и сл.) следва, че в обхвата на тази разпоредба недвусмислено попада „цялата площ [на земеделския производител]“, а не само „хектарите, даващи право на помощи при земи под угар“.
48. Второ, що се отнася до правното действие на неизпълнението на посочената разпоредба (тоест доколко може да се ограничи помощта, когато заявената площ надхвърля определената площ), то това действие произтича недвусмислено от разпоредбите на член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с неговия член 51, параграф 1, видно от изложените във връзка с първия въпрос доводи.
49. Както Комисията правилно посочва, условията на член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с неговия член 51, параграф 1 удовлетворяват изискванията на принципа на правната сигурност, което се отнася и до правното действие на тази разпоредба, тъй като тя е ясна и точна и дава възможност на съответните лица да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях.
50. По-нататък, що се отнася до обстоятелството, че член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 е бил изменен с Регламент № 2025/2006, не съм убеден, че това има някакво отношение към настоящия случай. Съображение 5 от последния регламент гласи: „Член 54, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 предвижда правата за оставяне на земята под угар да се [предявяват] преди всяко друго право. За да се гарантира справедливо отношение към земеделските производители, които не разполагат с цялата изискуема площ за оставяне на земята за угар, за да [предявят] изцяло правата [си] за оставяне на земята под угар, се налага да се пояснят разпоредбите на член 5[0], параграф 4 от Регламент (ЕО) № 796/2004“.
51. От представения пред Съда работен документ на Комисията(16), както и от сравнението между текстовете на различните езици на член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004, става ясно, че изясняването, за което става дума, се отнася преди всичко до правното действие на тази разпоредба. В текста на немски език, така както е изменен с Регламент № 2025/2006, въведеното от член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 условие е останало непроменено. По отношение на правното действие изменението се състои преди всичко в премахването на израза „и не е определена за целите на групата култури, посочени в член 49, параграф 1, буква а)“.
52. Достатъчно е да се спомене, че новата редакция на член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 изменя правното действие на тази разпоредба единствено доколкото тя има отношение към случаи, различни от случая в главното производство. Както Комисията посочва, изглежда налице няма друго свързано с принципа на защита на оправданите правни очаквания съображение, което да може да се противопостави на отказ за предоставянето на помощ при такива обстоятелства. Това е така не на последно място, тъй като от постоянната практика на Съда е видно, че всеки правен субект има право да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания, когато институция на Съюза е породила у него правни очаквания, оправдани от предоставени му конкретни уверения(17) .
53. На следващо място, ясно е, че за да се приложат към обстоятелства като тези в главното производство, правните последици на член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент следва също така да са съвместими с принципа на пропорционалност.
54. В Решение по дело Viamex Agrar Handel и ZVK(18) Съдът е приел, че „най-напред следва да се уточни, че принципът на пропорционалност, който представлява общ принцип на [на правото на Съюза] и е бил потвърждаван многократно от практиката на Съда по-конкретно в областта на общата селскостопанска политика […] трябва да бъде спазван като такъв както от [законодателя на Съюза], така и от националните законодатели и съдии, които прилагат [правото на Съюза]“.
55. Съгласно установената съдебна практика, за да се установи дали дадена норма на правото на Съюза спазва принципа на пропорционалност, следва да се провери дали средствата, които тя използва, са подходящи за постигането на желаната цел и дали не излизат извън това, което е необходимо, за да бъде постигната(19) .
56. Ясно е, че Регламент № 796/2004 (вж. съображение 55 от него) има за цел — с оглед да се защитят ефективно финансовите интереси на Съюза — да се приемат адекватни мерки за борба с нередностите и измамите чрез въвеждането на отделни разпоредби в случай на установени нередности по отношение на критериите за допустимост за различните засегнати схеми за подпомагане. Предвидената в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент система от санкции е насочена към постигане на определената в съображение 59 цел, а именно правата за площи, оставени под угар, да бъдат упражнени преди всички други права в съответствие с член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003. Последната разпоредба е насочена към постигане на предвидената в съображение 32 от Регламент № 1782/2003 цел, която е запазване на условията за оставяне под угар на обработваеми земи.
57. От всички изложени по-горе съображения според мен следва, че член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент въвежда ефективна система от санкции, която прави неизгодно за земеделския производител да упражнява по-малко права за оставени под угар площи от тези, с които разполага. Поради това тази разпоредба очевидно е подходяща за постигане на желаната цел.
58. Както пояснява Комисията, при избора на предвидената в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 във връзка с член 51, параграф 1 от същия регламент система на санкции, така че да се направи неизгодно за земеделския производител предявяването на по-малко права за оставени под угар площи от тези, с които разполага, законодателят на Съюза вече е направил избор в полза на най-слабо ограничителния подход. Това е така, тъй като за предотвратяване на случаите, при които земеделският производител има повече права за оставени под угар площи, отколкото са подходящите за оставяне под угар площи, би могло дори да се забрани на земеделския производител да разполага с права за оставени под угар площи, които не са свързани с определена площ, или да разполага с подходяща за оставяне под угар площ, която не е свързана с права за оставени под угар площи, което би било забрана, засягаща много по-силно правата на лицата, отколкото биха били сега действащите административни санкции, водещи само до частичен отказ на исканата от Съюза помощ или в най-лошия случай до отказ на всички подобни помощи.
59. Накрая Комисията има право и когато твърди, че санкцията не е прекомерна. Член 51, параграф 1 от Регламент № 796/2004 предвижда система на прогресивно нарастване на санкциите, които са степенувани според тежестта на нарушението(20) . Действително административната санкция не е абсолютна, но отразява тежестта на извършеното нарушение. В спора в главното производство е обосновано да се откаже изцяло единното плащане предвид крайната ситуация, в която Agrargut се е оказало(21) .
60. Следователно разглежданата разпоредба не противоречи на принципа на пропорционалност.
61. От гореизложените съображения следва, че предвидената в член 51 във връзка с член 50, параграф 4 от Регламент № 796/2004 система от санкции е приложима към обстоятелства като тези на спора по главното производство.
IV – Заключение
62. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на поставените от Verwaltungsgericht Schwerin преюдициални въпроси:
1) Условието за налагане на санкцията, предвидена в член 50, параграф 4, буква а) от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, изменен с Регламент (ЕО) № 659/2006 на Комисията от 27 април 2006 година, е налице, когато земеделският производител не заяви цялата площ, която е на негово разположение и е необходима с оглед упражняването на права за оставени под угар площи, но едновременно с това заяви площи с оглед упражняването на други права, независимо дали тези площи могат да се оставят под угар.
2. Предвидената в член 51 във връзка с член 50, параграф 4 от Регламент № 796/2004 система от санкции е приложима към обстоятелства като тези на спора по главното производство.
(1) .
(2)  – Регламент от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003 (ОВ L 141, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210), изменен с Регламент (ЕО) № 659/2006 на Комисията от 27 април 2006 година (ОВ L 116, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 71, стр. 217) (наричан по-нататък „Регламент № 796/2004“).
(3)  – Регламент от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) [№] 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (OB L 270, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177), последно изменен с Регламент (ЕО) № 1009/2008 на Съвета от 9 октомври 2008 г. (OB L 276, стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 1782/2003“). Този регламент е отменен и заменен с Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. (OВ L 30, стр. 16).
(4)  – Член 44, параграф 2 от Регламент № 1782/2003 определя като „хектар, даващ право на помощ“ „всякакъв вид селскостопанска площ в стопанството, заета от обработваема земя и постоянни пасища, освен площите, засадени с многогодишни култури, гори или които се използват за неселскостопански дейности“.
(5)  – Вж. по-специално Решение от 22 декември 2008 г. по дело Wallentin‑Hermann (C‑549/07, Сборник, стр. I‑11061, точка 17 и цитираната съдебна практика).
(6)  – Което гласи: „[…] Нещо повече, в съответствие с член 54, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, правата за площи, оставени под угар, трябва да бъдат упражнени преди всички други права. Трябва да се изготвят разпоредби в този контекст по отношение на две ситуации. Първо, площи, декларирани като такива под угар за целите на права при земи под угар и за които е установено, че в действителност не са под угар, трябва да бъдат извадени от общата площ, декларирана за целите на [СЕП] като площ, която не е определена. Второ, същият би бил случаят, на фиктивна основа, по отношение на площ, отговаряща на права на площи под угар, които не са били упражнени, ако същевременно други права са били упражнени заедно със съответната площ“.
(7)  – Трябва да се отбележи, че Германия е избрала регионалния модел на прилагане на СЕП по Регламент № 1782/2003 (дял III, глава 5, раздел 1).
(8)  – Всъщност в провинция Мекленбург-Западна Померания първоначалното предоставяне на права за поставени под угар площи е вероятно дори по-ниско (9,05 % от тези земи).
(9)  – Този довод се основава на обстоятелството, че ако даден земеделски производител упражни по-малко права за поставени под угар площи, отколкото има на разположение, възниква рискът цялата площ, която е възможно да се постави под угар — и която съответства количествено на правата за поставени под угар площи — да не бъде в действителност поставена под угар, доколкото без упражняването на тези права икономическото поощрение в подкрепа на поставянето под угар би изчезнало. Същият риск е налице и когато подходящите за поставяне под угар земи не съответстват вече на броя на правата за поставени под угар площи.
(10)  – Amt отбелязва, че не са били взети под внимание спирането на задължението за поставяне на земи под угар през 2008 г., както и възможността на земите под угар да се отглеждат енергийни култури.
(11)  – Тук Amt се позовава на 60 права за поставени под угар
площи. Вероятно става дума за печатна грешка .
(12)  – Регламент от 22 декември 2006 година за изменение на Регламент № 796/2004 (ОВ L 384, стр. 81; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 81, стр. 89).
(13)  – Вж. Решение от 10 септември 2009 г. по дело Plantanol (C‑201/08, все още непубликувано в Сборника, точка 46), което цитира Решение от 15 февруари 1996 г. по дело Duff и др. (C‑63/93, Recueil, стр. I‑569, точка 20), Решение от 18 май 2000 г. по дело Rombi и Arkopharma (C‑107/97, Recueil, стр. I‑3367, точка 66) и Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др. (C‑17/03, Recueil, стр. I‑4983, точка 80).
(14)  – Решение от 11 юни 2009 г. (C‑170/08, все още непубликувано в Сборника, точка 44), което цитира Решение от 9 юли 1981 г. по дело Gondrand и Garancini (169/80, Recueil, стр. 1931, точка 17). Вж. също моето заключение от 8 юли 2010 г. по дело Grootes (C‑152/09, точка 43). Това дело понастоящем е висящо.
(15)  – Регламент от 21 април 2004 г. за определяне на подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в [Регламент № 1782/2003] (ОВ L 141, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 193).
(16)  – Работен документ DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006) от 10 октомври 2006 г., който Комисията е приложила към писменото си становище. В документа Комисията пояснява, че първоначалната формулировка на член 50, параграф 4, „възприета буквално, предполага, че земеделски производител, който не заяви всички [права] за оставяне на площи под угар, с които разполага, тъй като няма съответстваща площ под угар, би получил по-голямо намаление отколкото земеделски производител, който заяви всички свои [права] за поставяне на площи под угар, знаейки че няма цялата съответстваща площ. Двамата земеделски производители трябва да заявят всички свои [права] за поставяне на площи под угар, за да се съобразят с член 54, параграф 6 от Регламент № 1782/2003“. [неофициален превод]
(17)  – Вж. неотдавнашното Решение от 17 септември 2009 г. по дело Комисия/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07, все още непубликувано в Сборника, точка 84 и цитираната съдебна практика).
(18)  – Решение от 17 януари 2008 г. (C‑37/06 и C‑58/06, Сборник, стр. I‑69, точки 33 и 35). Вж. също моето заключение по дело JK Otsa Talu (C‑241/07, все още непубликувано в Сборника, точка 75).
(19)  – Вж. по-специално Решение от 17 юли 1997 г. по дело National Farmers’ Union и др. (C‑354/95, Recueil, стр. I‑4559, точка 49), в което се цити ра Решение от 9 ноември 1995 г. по дело Германия/Съвет (C‑426/93, Recueil, стр. I‑3723), точка 42.
(20)  – Вж. посоченото по-горе Решение по дело National Farmers’ Union и др., точки 49—59.
(21)  – А тя се състои в явната несъразмерност между правата за оставени под угар площи и подходящите за оставяне под угар площи; вж. точки 23—25 по-горе. Комисията посочва, че за земеделските производители, при които пропорцията на правата за оставени под угар площи спрямо подходящите за оставяне под угар площи съответства на предвидената в член 63, параграф 2 от Регламент № 1782/2003, то правната фикция по член 50, параграф 4, буква а) от Регламент № 796/2004 не може да доведе до разлика, по-голяма от 20 %, между заявената и определената площ, тъй като в съответствие с тази пропорция земеделският производител трябва да разполага с 10 пъти повече площ, подходяща за оставяне под угар, отколкото са правата за поставени под угар площи.