62007CC0415
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
esitatud 27. novembril 2008 (
1
)
Kohtuasi C-415/07
Lodato Gennaro & C. SpA
versus
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SCCI
„Tööhõivealane riigiabi — Tööhõivealase riigiabi suunised — Piirkondliku riigiabi andmise juhend — Määrus (EÜ) nr 2204/2002 — Mõiste „töökohtade loomine” — Töökohtade arvu suurenemise arvutamine”
I. Sissejuhatus
1.
Tribunal de Nocera Inferiore (Itaalia) eelotsuse küsimus annab Euroopa Kohtule alternatiivse valiku kahe meetodi vahel ettevõtja „tööhõive kasvu” arvutamiseks – näitaja, mis peab olema positiivne selleks, et saada riigiabi töökohtade loomise eest: ühes meetodis võrreldakse kahte töötajate arvu aasta keskmist – töölevõtmisele, mille kohta võidakse abi saada, eelnenud ja sellele järgnenud aasta keskmist; teises lahutatakse eelneva aasta keskmine töölevõtmise hetkel olevast tegelikust töötajate arvust.
2.
Üks selle pealtnäha nii tehnilise kohtuasja eripärasid seisneb selles, et Itaalia kohus nimetab taotletud analüüsi jaoks viiteks ainult mõned sätted, millel ei ole normatiivset jõudu (tööhõivealase abi suunised (
2
) ja piirkondliku riigiabi andmise juhend (
3
)), ja ühe õigusakti, mis ei olnud vaidluste asjaolude toimumise ajal veel jõustunud (määrus (EÜ) nr 2204/2002) (
4
).
3.
Viimasena on nimetatud asutamislepingut; EÜ artiklid 87 ja 88 on selles valdkonnas kohaldatav hard law; suunised aga soft law nende tõlgendamiseks. Nende kahe arvutusmeetodi vastandamine asutamislepingu endaga ei ole eriti otstarbekas, sest kummagi valemi kooskõla esmase õigusega ei tähenda alati, et teine sellega kooskõlas ei ole.
4.
Vähem must-valgelt tähendab see, et siseriiklik kohus tahab kindlaks määrata tööhõivealase riigiabi süsteemi – mille mõned juhised sisalduvad nimetatud suunistes ja erandimäärustes – üldise loogikaga kõige sobivama tõlgenduse.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigusnormid
1. Komisjoni suunised
5.
Asjassepuutuv õiguslik raamistik hõlmab kahte teatist, millega komisjon avaldas suunised, millest ta juhindub oma tegevuses liikmesriikide teatatud abikavade asutamislepingutega kokkusobivaks tunnistamisel EÜ artikli 88 (endine artikkel 93) alusel. Need on tööhõivealase abi suunised ja piirkondliku riigiabi andmise juhend.
a) Tööhõivealase abi suunised
6.
Need suunised püüavad „töökohtade loomiseks abi andmise suhtes soosiva hoiakuga” tagada Euroopas teatava sidususe konkurentsieeskirjade ja tööpuuduse vastu võitlemiseks vajalike poliitikate vahel, sest vaatamata ohtudele, mis kaasnevad selle abi andmisega ühendusesisesele konkurentsile, võimendavad need majanduskasvu tööhõivetegurit (punkt 20).
7.
Suuniste punktis 17 on märgitud, et „töökohtade loomine” peab olema neto tähenduses – „üks lisatöökoht asjaomase ettevõtte töötajate arvu suhtes (teatud kindla perioodi keskmine)”.
b) Piirkondliku riigiabi andmise juhend
8.
Need teised suunised käsitlevad abi andmist teatavates geograafilistes piirkondades ja, erinevalt tööhõivealase abi suunistest, seovad uued töökohad alginvesteeringuga (punkt 4.11).
9.
Ka need suunised sisaldavad mõistet „töökohtade loomine”. Juhendi punktis 4.12 on see määratletud kui töökohtade koguarvu suurendamine, „võrreldes teatava ajavahemiku keskmisega konkreetses tootmisüksuses”, lahutades seega „kõnealuse ajavahemiku jooksul loodud töökohtade arvust […] sama aja jooksul kaotatud töökohtade arv[u]”. 33. joonealuses märkuses (mis on sellesse punkti lisatud) täpsustatakse, et „[t]öökohtade arv on aasta tööjõuühikute (ATÜ) arv ehk täisajatöötajate arv, kes on aasta jooksul täistööajaga tööl”, kusjuures osaaja- ja hooajatööd mõõdetakse aasta tööjõuühiku murdosades.
2. Erandimäärused
10.
Komisjon kiitis talle nõukogu määrusega (EÜ) nr 994/98 (
5
) omistatud volitusi teostades heaks kaks grupierandimäärust, millega lubatakse jätta EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikes 3 sätestatud abist eelneva teatamise nõue teatud juhtudel täitmata. Nii kohaldatakse komisjoni määrust (EÜ) nr 70/2001 (
6
) väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele antava riigiabi suhtes ja määrust (EÜ) nr 2204/2002 tööhõivealase riigiabi suhtes.
a) Määrus (EÜ) nr 70/2001
11.
Vastavalt määruse nr 70/2001 artikli 4 lõikele 6 peab väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele mõeldud abikava vastama erandi tegemiseks kahele tingimusele: et investeeringu tulemusena töötajate tegelik arv ettevõttes suureneb, võrreldes eelnenud kaheteistkümne kuu keskmisega; ja et loodud töökohti säilitatakse vähemalt viis aastat (punktid b ja c).
12.
Artikli 2 punktis g määratletakse „töötajate arv” kui aasta tööühikute (ATÜ) arv.
b) Määrus (EÜ) nr 2204/2002
13.
Määruse nr 2204/2002 artikli 4 lõikes 4 sätestatakse nõue, et loodud töökohtade tulemusena suureneb nii asjaomase käitise kui ka asjaomase ettevõtte töötajate arv võrreldes eelnenud 12 kuu keskmisega, ja et töökohad säilivad „vähemalt kolm aastat ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete puhul vähemalt kaks aastat” (punktid a ja b).
14.
Selle määruse artikli 2 punktis e korratakse määruse nr 70/2001 artikli 2 punktis g ära toodud mõistet „töötajate arv”.
B. Itaalia õigusnormid ja komisjoni otsused
15.
Itaalia 23. detsembri 1998. aasta seaduse nr 448/98 (
7
) artikli 3 lõige 5 sätestab, et kõikidele Campania, Basilicata, Sitsiilia, Puglia, Calabria ja Sardiinia maakondades tegutsevatele eraettevõtjatele ja riigiettevõtetele antakse aastatel 1999, 2000 ja 2001 tööle võetud uute töötajate kohta, kes suurendavad tegelikku töötajate arvu . aasta seisuga võrreldes, võimalus saada kolme aasta jooksul alates töötaja tööle võtmise kuupäevast maksusoodustust sotsiaalmaksu kogusummast, mis neil kuulub tasumisele Istituto nazionale della previdenza socialele (riiklik sotsiaalkindlustusamet, edaspidi „INPS”) palgatöötajate pensionifondi Fondo pensioni lavoratori dipendenti sissemaksetega maksustatavate töötasude pealt. See õigusnorm on kohaldatav ka Abruzzo ja Molise maakondades, aga ainult 1999. aasta suhtes.
16.
Sama seaduse algredaktsioonis kehtestati artikli 3 lõikes 6 selle abi andmise tingimuseks rida nõudeid, mille hulgas oli nõue, et ettevõtja peab, isegi kui see on äsja asutatud, suurendama täistööajaga ja alaliste töötajate arvu. 31. detsembri 1998. aasta seisuga olemasolevate ettevõtjate puhul arvutatakse töötajate arvu suurendamist ettevõttes töötavate töötajate arvu suhtes (punkt a); ja et „uute töölepingute alusel saavutatud töökohtade arvu ei vähendata perioodil, mil ettevõtjale tehakse soodustusi” (punkt c).
17.
Itaalia Vabariik teatas 16. detsembril 1998 Euroopa Komisjonile kirjeldatud abikava kehtestamisest.
18.
Itaalia ja ühenduse ametiasutuste vahelise arvamustevahetuse tulemusel sõnastati töötajate arvu suurendamise nõue ümber nii: „Ettevõtja peab, isegi kui see on vahetult asutatud, suurendama oma täistööajaga töötajate arvu. Töökohtade loomine arvutatakse välja ettevõtte [uute] töölepingute sõlmimisele eelnenud kaheteistkümne kuu keskmise töötajatearvu alusel. Keskmist töötajate arvu väljendatakse aasta tööühikutes (ATÜ)”.
19.
10. augustil 1999 otsustas komisjon Itaalia seadusega nr 448/98 kehtestatud abisüsteemile vastuväiteid mitte esitada ning otsustas alginvesteeringuga sidumata abi suhtes, et „abikava vastab töökohtade tegeliku arvu suurendamise tingimusele, kuna abi antakse täiendavate töökohtade eest, võrreldes ettevõtja töötajate arvuga eelnenud kaheteistkümnel kuul”.
20.
Komisjon kiitis 6. detsembri 2002. aasta otsusega heaks ka Itaalia . aasta seaduse nr 448/01 (
8
) artikli 44, millega pikendati seaduses nr 448/98 sätestatud abi.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
21.
Äriühing Lodato Genaro & C. s.p.a. (edaspidi „Lodato”) põhitegevusala on konservtomatite tootmine Campania maakonnas. Tema tegevuses on oluline kõrghooaeg vilja valmimise kuudel, kui sellest saab konserve valmistada, (
9
) ning äriühing peab tööle võtma palju hooajatöötajaid.
22.
Ettevõte sai abi Itaalia seadustega 448/98 ja 448/01 kehtestatud tööhõivealasest abikavast ning talle tehti maksusoodustust alguses seitsme töötaja osas ja hiljem veel kahe osas.
23.
INPS koostas 21. novembril 2005 protokolli, milles süüdistati äriühingut Lodato kõnealuse riikliku õigusnormi rikkumises. Istituto leidis, et ettevõtja ei täitnud abi saamise tingimusi, kuna ta ei võtnud töökohtade arvu suurenemise hindamiseks oma töötajate arvu arvutamisel arvesse hooajatöölisi.
24.
Juhtumit uurinud inspektorid leidsid, et ükski uutest töölevõetutest, kelle osas ettevõtja sai maksusoodustust, ei suurendanud töötajate arvu, kui arvutada iga uue töötaja puhul töötajate arv välja, võrreldes nende töölevõtmisele eelnenud aasta keskmist ATÜ arvu ja ettevõtja palgatöötajate koguarvu uute töötajate ettevõttesse saabumise kuupäeval.
25.
Lodato vaidlustas INPS-i otsuse Tribunal de Nocera Inferiore töövaidluste osakonnas. Oma hagi põhjenduses väidab ta, et ametiasutus kasutas töölevõtmisele eelnenud aasta ja sellele järgnenud aasta keskmise ATÜ arvu võrdlemisel erinevaid kriteeriume. Ta väidab samuti, et ta oli hooajatöötajaid arvesse võtnud ATÜ murdosadena.
26.
Eelotsusetaotluses on võetud hoiak, et INPS-i kinnitus, et hooajatöötajaid ei ole arvesse võetud, ei ole õige, ning leitakse, et Istituto kasutatav meetod on hooajatööga ettevõtjate suhtes diskrimineeriv, ning lisatakse, et „töölevõtmisele eelnenud aasta ATÜ arvu võrdlemine järgnenud aasta ATÜ arvuga on paremini kooskõlas abi mõttega, mis stimuleerib uute töökohtade loomist teatud perioodil”. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab siiski, et see võib olla vastuolus kohaldatavate ühenduse õigusnormide täpse tõlgendusega, esitades Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas tööhõivealase abi suunistes, piirkondliku riigiabi andmise juhendis ning komisjoni 12. detsembri 2002. aasta määruses (EÜ) nr 2204/2002, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist tööhõivealase riigiabi suhtes, sisalduvaid ühenduse õigusnorme tuleb tõlgendada nii, et selle tuvastamiseks, kas töökohtade arv on suurenenud, tuleb võrrelda töölevõtmisele eelnenud aasta töötajate arvu keskmist (keskmist ATÜ arvu) töölevõtmisele järgnenud aasta töötajate arvu keskmisega (keskmise ATÜ arvuga) või tuleb seda hoopis tõlgendada nii, et võrrelda tuleb – või võib – töölevõtmisele eelnenud aasta töötajate arvu keskmist (keskmist ATÜ arvu) ja töölevõtmise konkreetsel päeval ettevõttes esinenud töötajate arvu täpset näitajat?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
27.
Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 10. septembril 2007.
28.
Kirjalikke märkusi esitasid äriühing Lodato, INPS, komisjon ja Itaalia valitsus.
29.
21. oktoobril 2008 toimunud kohtuistungil osalesid suuliste märkuste esitamisel Lodato, INPS-i, Itaalia Vabariigi ja komisjoni esindajad.
V. Eelotsuse küsimuse õiguslik analüüs
A. Eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
30.
Tribunal de Nocera Inferiores menetletava kohtuvaidluse keskmes on haldusakt, mis kohustab Lodatot tagastama seaduste 448/98 ja 448/01 alusel saadud tööhõivealase abi summa põhjusel, et ta ei täitnud kõnealustes õigusnormides nõuet suurendada ettevõtja töötajate arvu.
31.
Nimetatud Itaalia seadustes sätestatud sotsiaalmaksusoodustuse kiitis komisjon heaks, mistõttu ei kavatseta siinkohal analüüsida selle vastavust ühenduse õigusele, vaid täpsustada, mis meetodil tuleb välja arvutada, kas töökohti on juurde loodud, milleks tuleb kasutada Euroopa eeskirju.
32.
Seetõttu esitas Itaalia kohus Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, millega palub tõlgendada normatiivse jõuta sätteid (tööhõivealase riigiabi suunised ja piirkondliku riigiabi andmise juhend) ning sätteid, mis ei olnud vaidlusaluste asjaolude ajal veel jõustunud (määrus nr 2204/2002).
33.
Midagi ei ole tööhõivealase riigiabi suunistele ja piirkondliku riigiabi andmise juhendile tuginemise vastu öelda. Komisjon juhindus neist mõlemast, kui ta andis Itaalia seadusele nr 448/98 oma ‘nihil obstat’i. Tribunal de Nocera Inferiore peab seega nendele suunistele tuginedes välja selgitama, kas haldusotsus on ühenduse õigusega kooskõlas.
34.
Kohtuotsuses Grimaldi (
10
) kinnitas Euroopa Kohus oma pädevust tõlgendada eelotsuse korras asutamislepingu alusel vastu võetud soft law akte, (
11
) väites, et need aktid ei ole ilma õiguslike tagajärgedeta, mistõttu on siseriiklikud kohtud kohustatud neid oma menetluses olevate asjade lahendamisel „arvesse võtma”, eriti siis, kui need toovad selgust nende rakendamiseks vastu võetud siseriiklike sätete tõlgendamisel või kui nende eesmärk on täiendada siduvaid ühenduse õigusnorme. (
12
)
35.
Aga suunised ei ole ühenduse õiguskorras õigusallikad kitsas tähenduses. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud, võib komisjon oma kaalutlusõiguse teostamiseks kehtestada endale õigusaktidega selliseid juhiseid nagu suunised, arvestades, et need peavad sisaldama juhiseid lähenemisviisi kohta, mida see institutsioon peab järgima, ja et need ei tohi kõrvale kalduda asutamislepingu sätetest ning aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, prognoositavust ja kooskõla õiguskindluse põhimõttega; ehkki need ei ole Euroopa Kohtu jaoks siduvad, on need tarvilik vahend tema argumentatsioonis. (
13
)
36.
Kohtupraktikas on ühtlasi lisatud, et selliseid käitumisreegleid vastu võttes ja nende avaldamisel teada andes, et ta kavatseb neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele kohaldada, piirab komisjon oma kaalutlusõigust ja ei saa neist normidest kõrvale kalduda, ilma et teda olenevalt olukorrast karistataks selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse. Seega ei saa välistada, et „teatavatel tingimustel ja nende sisust olenevalt võivad sellised üldise ulatusega käitumisreeglid omada õiguslikke tagajärgi”. (
14
)
37.
Tööhõivealase riigiabi suunised ja piirkondliku riigiabi andmise juhend on seega möödapääsmatu tõlgendamisvahend tööhõivealase riigiabi loogikaga kõige sobivama arvutusmeetodi kindlaksmääramiseks.
38.
Ühes komisjoni suunistega nimetab Tribunal de Nocera Inferiore grupierandimäärust, mis võeti vastu pärast vaidlusaluse abikava heakskiitmist (määrus nr 2204/2002). Neid asjaolusid arvestades väidab Euroopa Komisjon, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna see puudutab sellise määruse tõlgendamist, mis ei ole põhikohtuasja lahendamiseks üldse asjassepuutuv.
39.
Vaidlusalune määrus, millega vabastatakse hulk tööhõivealast riigiabi EÜ artikli 88 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustusest, oli kehtiv 2003. aasta esimestest päevadest 31. detsembrini 2006 (artikkel 11). Seega ei ole kahtlust, et see ei olnud praegu arutatavate maksusoodustuste ajal, aastatel 1998-2001 kohaldatav, mistõttu Itaalia ametiasutused esitasid seadused 448/98 ja 448/01 komisjonile sisuliseks hindamiseks.
40.
Ainult asutamisleping ja – eespool nimetatud eripäraga – suunised võimaldavad otsustada tol ajal komisjoni tehtud otsuste kehtivuse üle. Sellegipoolest, kui püüda kindlaks määrata asutamislepingu eesmärkidega selles valdkonnas kõige sobivamat arvutusvalemit, võib Euroopa Kohus kasutada EÜ artiklite 87 ja 88 alusel vastu võetud teisese õiguse normist tulenevaid tõlgendamisparameetreid, ehkki see norm ei olnud vaidlusaluste asjaolude ajal jõustunud.
41.
Lisaks on väljakujunenud kohtupraktika järgi (
15
) siseriikliku kohtu ülesanne hinnata iga üksikjuhtumi konkreetseid asjaolusid kaaludes nii enne kohtuotsuse tegemist eelotsusetaotluse esitamise vajadust kui ka esitatavate küsimuste asjakohasust, ning tema taotlus jäetakse rahuldamata vaid juhul, kui on ilmne, et taotletav ühenduse õiguse tõlgendamine ei ole tegelikkuse või vaidlusesemega üldse seotud, millega ei ole minu arvates praegusel juhul tegemist.
B. „Töökohtade loomise” arvutamise meetod
42.
EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud riigiabi mõiste hõlmab riigivõimude antud eeliseid, mis eri vormides kergendavad ettevõtte eelarvet tavaliselt koormavaid kohustusi. (
16
)
43.
Euroopa Kohus on eelkõige täpsustanud, et tööstussektori ettevõtjatel tasumisele kuuluvate sotsiaalmaksude vähendamine on asutamislepingu tähenduses abi, kui see on mõeldud nende ettevõtjate osaliselt vabastamiseks sotsiaalkindlustuskuludest, ilma et seda vabastust õigustaks süsteemi olemus või ülesehitus või selle sotsiaalne laad. (
17
)
44.
Sotsiaalmaksusoodustustes seisnev tööhõivealane abi kuulub seega EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse ja on ühisturuga kokkusobimatu, sest see kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi. Samas võib töökohtade loomiseks mõeldud abi kuuluda ühe EÜ artikli 87 lõikes 3 sätestatud erandi alla.
45.
Nimetatud EÜ artikli 87 ja artikli 88 mõistmise lihtsustamiseks töötas komisjon välja eelotsuse küsimuses nimetatud suunised ja juhendi, tagades suurema läbipaistvuse abist teatamisel, samuti konkurentsieeskirjade sidususe Euroopas tööpuuduse vastu võitlemise poliitika rakendamisega.
46.
Nii tööhõivealase riigiabi suunistes kui ka piirkondliku riigiabi andmise juhendis määratakse kindlaks nõuded, millele tööhõivealane abi peab vastama selleks, et komisjon seda lubaks. (
18
) Mõlemas tekstis nõutakse ühtemoodi töökohtade arvu netokasvu ja võrdlevaks arvutamiseks keskmiste kasutamist.
47.
Nagu selgitatud, pakub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule „töökohtade loomise” teguri arvutamiseks kahte alternatiivset meetodit: Lodato meetod, milles võrreldakse abi andmisega silmas peetud töölevõtmisele eelnenud aasta keskmist ATÜ arvu sellele järgnenud aasta keskmise ATÜ arvuga, ja Itaalia INPS-i soovitatud meetod, milles võrreldakse eelnenud aasta keskmist ATÜ arvu selle töötaja, kelle töölevõtmise alusel maksusoodustust antakse, tööleasumise kuupäeval ettevõttes oleva konkreetse töötajate arvuga.
1. Suunised, erandimäärused ja matemaatiline loogika viitavad Lodato lahendusele
48.
Suuniste pealiskaudne analüüs toob välja INPS-i kasutatud valemi sobimatuse.
49.
Tööhõivealase riigiabi suuniste punkt 17 sätestab, et töökohtade arvu netokasv on siis, kui tekib „täiendav töökoht lisaks ettevõtte töötajate arvule (keskmine konkreetsel perioodil)”.
50.
Veidi täpsem piirkondliku riigiabi andmise juhend täpsustab, et keskmine arvutatakse välja aastaperioodi kohta, võttes kasutusele mõiste „aasta tööjõuühikute arv” (ATÜ arv) ehk täisajatöötajate arv, kes on aasta jooksul täistööajaga tööl, kusjuures „osaaja- ja hooajatööd mõõdetakse aasta tööjõuühiku murdosades” (juhendi joonealune märkus 33).
51.
Selle juhendi punktis 4.12 määratletakse otseselt, et töökohtade loomine tähendab „töökohtade koguarvu suurendamist, võrreldes teatava ajavahemiku keskmisega konkreetses tootmisüksuses”, mis eeldab, et tuleb „kõnealuse ajavahemiku jooksul loodud töökohtade arvust lahutada sama aja jooksul kaotatud töökohtade arv”.
52.
See tehe näib mulle lihtne: töötajate arvu võimaliku suurenemise kontrollimiseks piisab sellest, kui lahutada „vaatlusalusel perioodil” tööle võetud töötajate koguarvust samal perioodil töölt lahkunud töötajate arv. Aga 1998. aasta juhendi enda kohaselt tuleb neid arvutusi teha aasta keskmistega (ATÜ arvud), mille hulka arvatakse murdosadena ka osaaja- ja hooajatöötajad. See nüanss muudab tehted keerukaks, sest range matemaatiline loogika nõuab, et lahutamine toimub kahe ühtse väärtusega: mis on antud juhul seotud sümmeetriliste ja võrdse kestusega ajavahemikega, muidu saab moonutatud tulemuse, mis ei kajasta tegelikkust vähimagi usaldusväärsusega.
53.
Kokkuvõttes, nagu komisjon oma kirjalikes märkustes õigesti nimetas, näevad suunised ette kahe järjestikuse perioodi andmete võrdlemise: üks on uute töötajate töölevõtmisele eelnev periood ja teine sellele järgnev periood, mistõttu oleks suuniste mõtte ja eesmärgi vastane – rääkimata sellest, et oleks aritmeetiliselt absurdne – võrrelda teatud perioodi töötajate arvu keskmist töötajate arvuga kindlal kuupäeval.
54.
Kuigi määrus nr 2204/2002 ei olnud vaidlusaluse abi suhtes ratione temporis kohaldatav, kinnitab see seda järeldust. Selle määruse artikli 4 lõike 4 punkt a heitis valgust siin arutatavatele küsimustele, täpsustades, et „loodud töökohtade tulemusena suureneb (…) töötajate arv võrreldes eelnenud 12 kuu keskmisega”. Esimene võrrandi element on töötajate arvu keskmine eelnenud aastal, mis ühendatult ATÜ arvu kasutamisega (milleks kohustab taas määruse artikli 2 punkt e), kinnitab ideed, et selleks, et kontrollida, kas töökohti loodi juurde, tuleb kasutada aasta keskmiseid.
55.
Seega, kui asendada määruse nr 2204/2002 artikli 4 lõike 4 punktis a väljend „töötajate arv” selle vastega (artiklist 2) „aasta tööühikute (ATÜ) arv”, ei jäta tekst enam mingit kahtlust: „loodud töökohad peavad tähendama aasta tööühikute arvu netokasvu (…) võrreldes eelnenud kaheteistkümne kuu keskmisega”. (
19
)
56.
Põhikohtuasja hageja pooldatav arvutusmeetod järgib paremini matemaatikareegleid ja ühenduse institutsioonide tahet, mis avaldub üha selgemini: esiteks komisjoni suunistes ja seejärel grupierandimäärustes.
2. INPS-i lahendus võib hooajatööga ettevõtjad välja tõrjuda
57.
Ilma et see piiraks seniöeldut, toetab Lodato teesi veel üks argument, mis seisneb selles, et INPS-i valem võib olla olemuselt diskrimineeriv.
58.
Nagu Euroopa Kohus hiljutises kohtuotsuses Nuova Agricast (
20
) möönis, ei või EÜ artiklis 88 sätestatud menetlus anda asutamislepinguga vastuolus olevat tulemust. Seega ei või komisjon kuulutada ühisturuga kooskõlas olevaks riigiabi, mis rikub teisi asutamislepingu sätteid või mis rikub ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu võrdse kohtlemise põhimõte.
59.
Sellegipoolest on väljakujunenud kohtupraktika kinnitanud klassikalist „aristoteleslikku diskrimineerimise mõistet” (
21
), mis tähendab, et võrdse kohtlemise põhimõtet rikutakse, kui sarnaseid olukordi koheldakse erinevalt või erinevaid olukordi sarnaselt. (
22
) Sel juhul tuleb kontrollida, kas ebavõrdsus on objektiivselt õigustatud.
60.
Nagu on märgitud Itaalia kohtu eelotsuse küsimuses, kahjustab töölevõtmisele eelnenud aasta keskmise ATÜ arvu võrdlemine [töölevõtmise] sellel konkreetselt kuupäeval olemasolevate töötajate arvuga selgelt ettevõtjaid nagu Lodato, kes teevad hooajatööd ja kelle tööhõivekõveras on seega väga selgelt rõhutatud kõrgpunktid, mis langevad kokku perioodidega, kus neil on kõige rohkem tööd. Itaalia ametivõimude kehtestatud mehhanismis on töölevõtmise hetkel vaevalt mingit tähtsust kogu aasta vältel enam-vähem muutumatu töötajate arvuga ettevõtte puhul; aga äriühingul, mille töötajate arv varieerub kuude lõikes oluliselt, kahanevad abi saamise võimalusel tunduvalt, kui uue töötaja töölevõtmine langeb päevale, kus äriühingu töötajate arv on eelnenud aasta keskmisest väiksem (mis on sagedane kuudel väljaspool tegevuse kõrghooaega).
61.
Itaalia valitsus väidab oma kirjalikes märkustes, et selline vaidlusaluse maksusoodustuste võimaluse piiramine nende jaoks, kes kasutavad hooajatööd, on kooskõlas abikava mõttega, sest nii tol ajal komisjoni antud luba kui ka määrus nr 2204/2002 põhinevad üksnes stabiilsel tööhõivel.
62.
Ma ei jaga seda arvamust. Minu arvates tekitab INPS-i toimimisviis ebavõrdsust, mis on vastuolus tööhõivealase abi mõttega ja võib sellega taotletavat majandusarengu edendamist takistada.
63.
Nagu järeldub määrusest nr 2204/2002, on seda liiki riigiabi keskne eesmärk anda tõuge tööhõivele ühenduse ja liikmesriikide majandus- ja sotsiaalpoliitikas. Määrus õigustab EÜ artikli 87 lõike 3 alusel, et riigiasutused „kohaldavad meetmeid, mis ergutavad ettevõtteid suurendama oma töötajate […] arvu” (põhjendus 5), elavdades majandust tööteguri stiimuliga.
64.
Hooajatöötajate ebasoodsa kohtlemise õigustatuse hindamiseks tuleb välja selgitada, kas seda liiki abiga tahetakse edendada igat liiki tööhõivet (millisel juhul ei oleks õige hooajatööga ettevõtjaid nurka suruda) või ainult alalist tööd. Itaalia valitsus leiab, et mõeldud on viimast varianti, tuginedes määruse nr 2204/2002 artikli 4 lõike 4 punktile b, mille järgi on maksusoodustuse võimaldamiseks vaja, et uusi loodud töökohti säilitatakse vähemalt kolm aastat ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete puhul vähemalt kaks aastat.
65.
Leian siiski, et see asjaolu ei ole määrav. Ühenduse institutsioonid on alati seadnud tööhõivealase riigiabi andmise tingimuseks, et loodud töökohad peavad säilima teatud aja vältel. 1995. aasta suuniste punktis 21 nimetati kohustust säilitada „loodud uut töökohta minimaalse aja vältel” ja 1998. aasta juhendi punktis 4.14 nõutakse täpsemalt selle säilitamist viie aasta vältel. (
23
)
66.
Igatahes võis Lodato õigustatult maksusoodustust taotleda üksnes juhul, kui ta tõendas, et uued töötajad jäävad ametisse minimaalseks ajaks (piirkondliku riigiabi puhul viieks aastaks). Ainult neid alalisi töökohti tuleks arvestada töökohtade arvu suurendamise arvutamisel – see on abi andmise tingimus sine qua non.
67.
Majanduskasvu saab kindlustada igat liiki uute töökohtadega, tingimusel et need töökohad on teatava stabiilsusega ja võimaldavad hinnata panust oma mõõdu järgi. Nii nähtub 1995. aasta suuniste punkti 21 kolmandast taandest, milles komisjon väljendab kavatsust soodustada tähtajatuid töölepinguid, aga ka piisavalt pikaks ajaks sõlmitud töölepinguid ja neid, milles on sätestatud kohustus säilitada töökohta minimaalse aja vältel – nõuded, mis tagavad loodud töökohtade stabiilsuse.
68.
Hooajatöö kasutamine on äriühingu jaoks vahel möödapääsmatu. Nii on see paljudes põllumajandusettevõtetes ja põllumajandus- ja toiduainetööstuse ettevõtetes (nagu konservitööstus), aga ka mõnes turismisektori ettevõttes, kus sageli võetakse aastast aastasse kõrghooajal tööle samu inimesi. Ei näi, et ühenduse seadusandja kavatsus oleks karistada seda liiki ettevõtteid, mis on majandusarengu põhiline käimapanev jõud paljudes liikmesriikides, jättes nad tööhõivealasest abist ilma. (
24
)
69.
Seega ei takista miski teha maksusoodustust hooajatööle, tingimusel et tõendatakse selle järjepidevust ja seda tööd võetakse arvesse ATÜ murdosana.
70.
Nendel asjaoludel leian ma, et suunised sisaldavad piisavaid eeskirju tagamaks hageja äriühingu loodud töökohtade õigesti hindamise ja et Itaalia ametiasutuste soovitatud arvutusmeetod kahjustas selle mehhanismi õiget toimimist.
71.
Esitatud argumentides tuuakse välja ka, et oluline ei ole töökohtade arv uute töötajate töölevõtmise kuupäeval, sest ei ole vaja tuvastada, kas sellel kindlal kuupäeval on töötajate arv eelnenud aasta keskmisest suurem, vaid kontrollida, kas sotsiaalmaksusoodustuste süsteem võimaldab ettevõttel suurendada oma tööhõivenäitajat – väärtus, mida esiteks kaalutakse aastapõhiselt ja mis teiseks ei hõlma mitte üksnes täistööajaga alalisi töötajaid, vaid ka (vastavas proportsioonis) ajutist tööjõudu, hooajatöötajaid ja osalise tööajaga töötajaid.
VI. Ettepanek
72.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal de Nocera Inferiore eelotsuse küsimusele, et:
Tööhõivealase abi suunistes, piirkondliku riigiabi andmise juhendis ning komisjoni 12. detsembri 2002. aasta määruses (EÜ) nr 2204/2002 (mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist tööhõivealase riigiabi suhtes) sisalduvaid ühenduse õigusnorme tuleb tõlgendada nii, et selle tuvastamiseks, kas töökohtade arv on suurenenud, tuleb võrrelda töölevõtmisele eelnenud aasta töötajate arvu keskmist (keskmist ATÜ arvu) töölevõtmisele järgnenud aasta töötajate arvu keskmisega (keskmise ATÜ arvuga).
(
1
)	Algkeel: hispaania.
(
2
)	Komisjoni teatis 95/C 334/04 (EÜT C 334, lk 4).
(
3
)	Komisjoni teatis 98/C 74/06 (EÜT C 74, lk 9; ELT eriväljaanne 08/01, lk 226).
(
4
)	Komisjoni 12. detsembri 2002. aasta määrus (EÜ) nr 2204/2002, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist tööhõivealase riigiabi suhtes (EÜT L 337, lk 3; ELT eriväljaanne 05/04, lk 273).
(
5
)	7. mai 1998. aasta määrus, milles käsitletakse Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklite 92 ja 93 kohaldamist teatavate horisontaalse riigiabi liikide suhtes (EÜT L 142 lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 312).
(
6
)	12. jaanuari 2001. aasta määrus, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele antava riigiabi suhtes (EÜT L 10, lk 33; ELT eriväljaanne 08/02, lk 141).
(
7
)	Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr 302 regulaarne lisa, 29.12.1998.
(
8
)	Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr 332 regulaarne lisa, 29.12.2001.
(
9
)	Tavaliselt juulist oktoobrini.
(
10
)	13. detsembri 1989. aasta otsus kohtuasjas 322/88 (EKL 1989, lk 4407, punktid 8 ja 18).
(
11
)	Kohtuotsuses Grimaldi käsitleti ühte komisjoni soovitust, milles ei viidatud teistele, samuti kohaldatavatele õigusnormide sätetele, erinevalt mõnes varasemast asjast, nagu need, mida vaadeldi 15. juuni 1976. aasta otsuses kohtuasjas 113/75: Frecassetti vs. Administrazione delle Finanze dello Statu (EKL 1976, lk 983) ja . aasta otsuses kohtuasjas 90/76: Van Ameyde vs. UCI (EKL 1977, lk 1091). Vaatamata osa õigusteoreetikute arvamustele (nt Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, lk 391), ei ole tõsist takistust selle kohtupraktika laiendamiseks soft law teistele variantidele, nagu suunised.
(
12
)	Selle ühenduse soft law aktide „arvessevõtmise” ja nende nõuetekohase tõlgendamise järgimise kohustuse kohta Alonso García, R., El soft law comunitario, Revista de Administración Pública nr 154, jaanuar-aprill 2001; ja Sarmiento, D., El soft law administrativo, kirj Thomson-Civitas, Madrid, 2008, lk 86.
(
13
)	24. märtsi 1993. aasta otsus kohtuasjas C-313/90: CIRFS jt vs. komisjon (EKL 1993, lk I-1125, punktid 34 ja 36); . aasta otsus kohtuasjas C-288/96: Saksamaa vs. komisjon (EKL 2000, lk I-8237, punkt 62); . aasta otsus kohtuasjas C-310/99: Itaalia vs. komisjon (EKL 2002, lk I-2289, punkt 52) ja . aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon vs. Kreeka (EKL 2000, lk I-5047, punktid 87 ja 89).
(
14
)	28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-189/02 P, C-202/28 P, C-205/02 P – C-208/02 P ja C-213/02 P: Dansk Rørindustri A/S jt vs. komisjon (EKL 2005, lk I-5425, punkt 211); . aasta otsus liidetud kohtuasjades 181–184/86: Del Plato jt vs. komisjon (EKL 1987, lk 4991, punkt 10); . aasta otsus liidetud kohtuasjades 80–83/81 ja 182–185/82: Adam jt vs. komisjon (EKL 1984, lk 3411, punkt 22) ja . aasta otsus kohtuasjas C-171/00 P: Liberós vs. komisjon (EKL 2002, lk I-451, punkt 35).
(
15
)	16. juuni 1981. aasta otsus kohtuasjas 126/80: Salonia (EKL 1981, lk 1563, punkt 6); . aasta otsus kohtuasjas C-186/90: Durighello (EKL 1991, lk I-5773, punkt 9); . aasta otsus kohtuasjas C-343/90: Lourenço Dias (EKL 1992, lk I-4673, punkt 18); . aasta otsus kohtuasjas C-18/93: Corsica Feries (EKL 1994, I-1783, punkt 14); . aasta otsus kohtuasjas C-297/93: Grau-Hupka (EKL 1994, I-5535, punkt 19); . aasta otsus kohtuasjas C-415/93: Bosman (EKL 1995, I-4921, punkt 61); . aasta otsus kohtuasjas C-291/96: Grado ja Bashir (EKL 1997, I-5531, punkt 12) ja . aasta otsus kohtuasjas C-36/99: Idéal Tourisme (EKL 2000, lk I-6049, punkt 20).
(
16
)	17. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C-75/97: Belgia vs. komisjon (EKL 1999, lk I-3671, punkt 47); . aasta otsus kohtuasjas C-251/97: Prantsusmaa vs. komisjon (EKL 1999, lk I-6639, punkt 35); . aasta otsus kohtuasjas C-256/97: DM Transport (EKL 1999, lk I-3913, punkt 19); . aasta otsus kohtuasjas C-241/94: Kimberly Clark (EKL 1996, lk I-4551, punkt 34); . aasta otsus kohtuasjas C-387/92: Banco Exterior de España (EKL 1994, lk I-877, punkt 13) ja . aasta otsus kohtuasjas 30/59: De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg vs. Ülemamet (EKL 1961, lk 91).
(
17
)	Eespool viidatud kohtuotsused Belgia vs. komisjon, punkt 48; Prantsusmaa vs. komisjon, punktid 36 ja 37; eespool viidatud kohtuotsus Kimberly Clark, punkt 21, ja 2. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 173/73: Itaalia vs. komisjon (EKL 1974, lk 709, punktid 28 ja 33).
(
18
)	Need erinevad selle poolest, et piirkondliku riigiabi andmise juhend on mõeldud konkreetsetele territooriumidele ja nende arendamiseks ning lisaks nõuab, et loodud töökohad oleksid seotud alginvesteeringuga.
(
19
)	Samasuunaline määrus nr 70/2001, milles kasutatakse samuti ATÜ arve ja võrdlemist „eelnenud kaheteistkümne kuu keskmisega” (artikli 2 punkt g ja artikli 4 lõike 6 punkt b).
(
20
)	15. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-390/06 (EKL 2008, lk I-2577). Samas tähenduses . aasta otsus kohtuasjas C-204/97: Portugal vs. komisjon (EKL 2001, lk I-3175, punkt 41) ja . aasta otsus kohtuasjas C-456/00: Prantsusmaa vs. komisjon (EKL 2002, lk I-11949, punkt 30).
(
21
)	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, lk 579.
(
22
)	17. detsembri 1959. aasta otsus kohtuasjas 14/59: Société des fonderies de Pont-à-Mousson (EKL 1959, lk 445).
(
23
)	Määrus nr 2204/2002 tühistab selle viie aasta reegli, vähendades seda kolmele või väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete puhul kahele aastale (põhjendus 18 ja artikli 4 lõike 4 punkt b).
(
24
)	Tööhõivealane riigiabi on põhivahend võitluses deklareerimata töö vastu, mis on nii levinud sektorites, kus kasutatakse hooajatööd. Selle kohta vt komisjoni teatis deklareerimata töö kohta (KOM(98) 219).