CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 8 mai 2024 (1)
Affaire C‑126/23 [Burdene] (i)
UD,
QO,
VU,
LO,
CA
contre
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale Ordinario di Venezia (tribunal ordinaire de Venise, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2004/80/CE – Article 12, paragraphe 2 – Régimes nationaux d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente – Décès de la victime – Indemnisation des membres de la famille proches de la victime – Notion de “victime” – Réglementation nationale excluant le versement d’une indemnité aux membres de la famille proches de la victime en présence d’un conjoint survivant et d’enfants – Indemnisation “juste et appropriée” »
I.      Introduction
1.        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80/CE du Conseil, du 29 avril 2004, relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité (2), des articles 20 et 21, de l’article 33, paragraphe 1, et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (3), ainsi que de l’article 1er du protocole no 12 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (4).
2.        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant les parents, la sœur et les enfants d’une victime d’un homicide à la Presidenza del Consiglio dei Ministri (présidence du Conseil des ministres, Italie) et au Ministero dell’Interno (ministère de l’Intérieur, Italie) au sujet de l’indemnisation par l’État italien, en raison de l’insolvabilité de l’auteur de cet homicide, de leurs préjudices, qui est soit trop faible, soit inexistante.
3.        Je vais exposer les raisons pour lesquelles je suis d’avis que n’est pas conforme au droit de l’Union en matière d’indemnisation des victimes de la criminalité une réglementation nationale qui, en cas de décès de la victime, exclut d’office le versement d’indemnités à certains membres de sa famille, en application d’un ordre de priorité inspiré du droit successoral.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      La directive 2004/80
4.        Les considérants 3, 5 à 7 et 10 de la directive 2004/80 énoncent :
« (3)      Le Conseil européen réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 a souligné la nécessité d’établir des normes minimales pour la protection des victimes de la criminalité, notamment en ce qui concerne leurs possibilités d’accès à la justice et leur droit à réparation, y compris au remboursement des frais de justice.
[...]
(5)      Le 15 mars 2001, le Conseil a adopté la décision-cadre 2001/220/JAI relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales [(5)]. Fondée sur le titre VI du traité sur l’Union européenne[, intitulé “Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale” (6)], cette décision permet aux personnes de demander réparation, pendant le déroulement d’une procédure pénale, à l’auteur de l’infraction dont elles ont été victimes.
(6)      Les victimes de la criminalité dans l’Union européenne doivent avoir droit à une indemnisation juste et appropriée pour les préjudices qu’elles ont subis, quel que soit l’endroit de [l’Union] où l’infraction a été commise.
(7)      La présente directive instaure un système de coopération visant à faciliter aux victimes de la criminalité l’accès à l’indemnisation dans les situations transfrontalières ; ce système doit fonctionner sur la base des régimes en vigueur dans les États membres pour l’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires respectifs. Il faut donc qu’un mécanisme d’indemnisation soit en place dans tous les États membres.
[...]
(10)      Les victimes d’infractions ne parviennent souvent pas à se faire indemniser par l’auteur de l’infraction dont elles ont été victimes, soit parce que ce dernier ne dispose pas des ressources nécessaires pour se conformer à une décision de justice octroyant à la victime des dommages et intérêts, soit parce qu’il ne peut pas être identifié ou poursuivi. »
5.        Le chapitre II de cette directive, intitulé « Régimes nationaux d’indemnisation », comprend l’article 12, qui prévoit :
« 1.      Les dispositions relatives à l’accès à l’indemnisation dans les situations transfrontalières établies par la présente directive fonctionnent sur la base des régimes en vigueur dans les États membres pour l’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires respectifs.
2.      Tous les États membres veillent à ce que leurs dispositions nationales prévoient l’existence d’un régime d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires respectifs qui garantisse une indemnisation juste et appropriée des victimes. »
6.        Le chapitre III de ladite directive, intitulé « Dispositions d’application », comprend les articles 13 à 21. L’article 17, relatif aux « [d]ispositions plus favorables », est libellé comme suit :
« La présente directive n’empêche pas les États membres, dans la mesure où ces dispositions sont compatibles avec la présente directive :
a)      d’adopter ou de maintenir des dispositions plus favorables, dans l’intérêt des victimes d’infractions ou de toute autre personne affectée par une infraction ;
b)      d’adopter ou de maintenir des dispositions en vue d’indemniser les victimes d’infractions commises en dehors de leur territoire ou toute autre personne affectée par ces infractions, sous réserve d’éventuelles conditions que les États membres peuvent préciser à cet effet. »
2.      La directive 2012/29/UE
7.        Le considérant 19 de la directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil (7), énonce :
« Une personne devrait être considérée comme une victime indépendamment du fait que l’auteur de l’infraction ait été identifié, appréhendé, poursuivi ou condamné et abstraction faite de l’éventuel lien de parenté qui les unit. Il est possible que les membres de la famille d’une victime subissent également des préjudices du fait de l’infraction. Les membres de la famille d’une personne dont le décès résulte directement d’une infraction pénale pourraient notamment subir des préjudices du fait de l’infraction commise. Par conséquent, ces membres de la famille, qui sont des victimes indirectes de l’infraction, devraient également bénéficier d’une protection en application de la présente directive. Les États membres devraient cependant pouvoir établir des procédures afin de limiter le nombre des membres de la famille pouvant bénéficier des droits énoncés dans la présente directive. Si la victime est un enfant, l’enfant ou, sauf si cela n’est pas dans l’intérêt supérieur de l’enfant, le titulaire de l’autorité parentale agissant en son nom devrait être habilité à exercer les droits énoncés dans la présente directive. La présente directive s’entend sans préjudice des procédures administratives nationales nécessaires pour établir qu’une personne est une victime. »
8.        L’article 2 de cette directive dispose :
« 1.      Aux fins de la présente directive, on entend par :
a)      “victime” :
i)      toute personne physique ayant subi un préjudice, y compris une atteinte à son intégrité physique, mentale, ou émotionnelle ou une perte matérielle, qui a été directement causé par une infraction pénale ;
ii)      les membres de la famille d’une personne dont le décès résulte directement d’une infraction pénale et qui ont subi un préjudice du fait du décès de cette personne ;
b)      “membres de la famille”, le conjoint, la personne qui est engagée dans une relation intime, stable et continue avec la victime et vit en ménage avec elle, les parents en ligne directe, les frères et sœurs et les personnes qui sont à la charge de la victime ;
[...]
2.      Les États membres peuvent mettre en place des procédures :
a)      visant à limiter le nombre de membres de la famille susceptibles de bénéficier des droits énoncés dans la présente directive, en tenant compte des particularités de chaque cas ; et
b)      en ce qui concerne le paragraphe 1, [sous] a), ii), visant à déterminer quels sont les membres de la famille qui ont priorité pour exercer les droits énoncés dans la présente directive. »
B.      Le droit italien
9.        L’article 11 de la legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016 (loi no 122, portant dispositions pour l’exécution des obligations résultant de l’appartenance de l’Italie à l’Union européenne – Loi européenne 2015-2016) (8), du 7 juillet 2016, dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après la « loi no 122/2016 »), prévoit :
« 1.      Sans préjudice des mesures en faveur des victimes d’infractions visées dans d’autres dispositions légales plus favorables, la victime d’une infraction intentionnelle commise avec violence sur sa personne, et en tout état de cause de l’infraction visée à l’article 603 bis du codice penale [code pénal], à l’exception des infractions visées aux articles 581 et 582, sauf en cas de circonstances aggravantes prévues à l’article 583 du code pénal, a le droit à l’indemnisation à la charge de l’État.
2.      L’indemnisation pour des crimes d’homicide, d’agression sexuelle ou de coups et blessures très graves, conformément à l’article 583, second alinéa, du code pénal, [...] est accordée à la victime ou aux ayants droit énumérés au paragraphe 2 bis, suivant le barème déterminé par le décret visé au paragraphe 3. Pour les infractions autres que celles qui viennent d’être mentionnées, l’indemnisation est accordée pour le remboursement des frais médicaux et d’assistance.
2 bis      Si la victime décède à la suite du délit, l’indemnisation est accordée au conjoint survivant et aux enfants ; ou, à défaut de conjoint et d’enfants, au père et à la mère ; ou, à défaut du père ou de la mère, aux frères et sœurs cohabitant dont la victime avait la charge au moment où l’infraction a été commise [...]
2 ter      Si plusieurs ayants droit peuvent prétendre à l’indemnisation, celle-ci est répartie selon les parts prévues par les dispositions du deuxième livre, titre II, du codice civile [code civil].
3.      Les montants d’indemnisation sont déterminés par un décret du Ministro dell’interno [ministre de l’Intérieur, Italie] et du Ministro della giustizia [ministre de la Justice, Italie], de concert avec le Ministro dell’economia e delle finanze [ministre de l’Économie et des Finances, Italie], qui sera promulgué dans les six mois suivant la date d’entrée en vigueur de la présente loi, dans les limites des fonds dont dispose le [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (Fonds de roulement pour la solidarité envers les victimes d’actes de type mafieux, d’actes d’extorsion, d’usure et de criminalité intentionnelle violente, Italie) (9)] visé à l’article 14, de manière à garantir la plus grande réparation aux victimes d’agression sexuelle et d’homicide et, en particulier, aux enfants de la victime en cas d’homicide commis par le conjoint, même séparé ou divorcé, ou par une personne qui est ou a été liée affectivement à la victime. »
10.      L’article 13, paragraphe 2, de la loi no 122/2016 énonce :
« La demande doit être présentée dans le délai de 60 jours à compter de la décision mettant fin à l’instance au motif que l’auteur des faits est resté inconnu ou du dernier acte de poursuites infructueux ou de la date à laquelle le jugement pénal a acquis l’autorité de la chose jugée. »
11.      Adopté en exécution de l’article 11, paragraphe 3, de la loi no 122/2016, l’article 1er, paragraphe 1, sous b), du decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (décret ministériel portant détermination des montants d’indemnisation pour les victimes de crimes intentionnels violents) (10), du 22 novembre 2019 (ci-après le « décret ministériel d’exécution »), prévoit, « en cas d’homicide commis par le conjoint, même séparé ou divorcé, ou par une personne qui est ou a été liée affectivement à la victime, un montant fixe de 60 000 euros exclusivement en faveur des enfants de la victime ».
III. Les faits du litige au principal et les questions préjudicielles
12.      Par jugement du 18 septembre 2018, le Tribunale di Padova (tribunal de Padoue, Italie) a condamné l’auteur de l’homicide de son ex-partenaire, commis en Italie, à une peine d’emprisonnement de 30 ans et a ordonné qu’il verse une indemnité provisionnelle aux membres de la famille de la victime qui se sont constitués parties civiles. Il a été ainsi alloué 400 000 euros à chacun des deux enfants de la victime, 120 000 euros à son père, sa mère et sa sœur ainsi que 30 000 euros à son conjoint dont elle était séparée, mais non divorcée.
13.      Conformément à la réglementation nationale, du fait que l’auteur de l’homicide n’avait ni patrimoine ni revenu et avait été admis à l’assistance judiciaire gratuite, l’État italien a versé uniquement à chacun des enfants une indemnité de 20 000 euros, tandis que le conjoint séparé s’est vu accorder une indemnité de 16 666,66 euros.
14.      Le 1er février 2022, les requérants, à savoir les membres de la famille de la victime, à l’exception de son conjoint, estimant que la loi no 122/2016 avait introduit, en violation de la directive 2004/80, d’importantes limitations quant au paiement d’indemnités, ont saisi le Tribunale Ordinario di Venezia (tribunal ordinaire de Venise, Italie), la juridiction de renvoi. Leurs demandes visent, après qu’aura été écartée l’application du décret ministériel d’exécution pour illégalité de celui-ci, à fixer les montants à leur verser à titre d’indemnisation, en raison de leur degré de parenté avec la victime de l’homicide, de manière « juste et appropriée », au sens de l’article 12, paragraphe 2, de cette directive, en tenant compte – sous déduction, en ce qui concerne les enfants de cette victime, du montant qui leur a déjà été versé – de la mesure du préjudice établie par le jugement condamnant l’auteur de cet homicide, et ce même si le Fonds de solidarité ne dispose pas des ressources financières nécessaires. À titre subsidiaire, les requérants demandent la condamnation de la présidence du Conseil des ministres, représentant l’État italien, à verser les mêmes sommes à titre d’indemnisation du préjudice subi du fait de la mise en œuvre incorrecte de ladite directive, en particulier, de son article 12.
15.      En premier lieu, les requérants font valoir que la limitation établie par l’article 11, paragraphe 2 bis, de la loi no 122/2016, qui prévoit la reconnaissance de l’indemnisation, aux parents de la victime, uniquement en l’absence d’un conjoint et d’enfants, et, aux frères et sœurs, uniquement en l’absence de personnes appartenant aux catégories précédemment citées, violerait l’obligation d’indemnisation prévue à l’article 12 de la directive 2004/80, en ce qu’elle désigne, parmi les personnes lésées auxquelles le droit à l’indemnisation est abstraitement reconnu, celles qui doivent être concrètement indemnisées, de manière arbitraire sans référence à des critères justes et appropriés au cas d’espèce. En outre, en l’occurrence, l’indemnisation aurait également été octroyée au conjoint de la victime de l’homicide dont il est séparé depuis l’année 2006, près de onze ans avant le décès de celle-ci. Le droit à indemnisation serait ainsi reconnu, alors même que le lien affectif s’est manifestement affaibli au point d’être quasiment inexistant.
16.      En deuxième lieu, les requérants soutiennent que le montant de 20 000 euros accordé aux enfants de la victime de l’homicide en application du décret ministériel d’exécution, correspondant à 5 % du montant provisoire accordé par décision judiciaire, ne semble pas conforme à ce qui a été établi par la Cour au point 69 de l’arrêt du 16 juillet 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (11).
17.      En troisième lieu, les requérants estiment que la réglementation nationale est également illégale en ce qu’elle subordonne le versement de l’indemnisation à la condition que l’État ait réservé les fonds permettant d’accorder l’indemnisation, ce qui irait à l’encontre du considérant 10 de la directive 2004/80.
18.      Les autorités italiennes défenderesses soulignent que la fixation du montant de l’indemnisation en ce qui concerne la situation des enfants a été effectuée dans le strict respect des dispositions en vigueur, en tenant compte des moyens de subsistance du conjoint survivant. Elles rappellent également que la Cour, après avoir indiqué, au point 58 de l’arrêt BV, que les États membres disposent d’une large marge d’appréciation s’agissant de la fixation du montant de l’indemnité visée à l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80, a considéré, au point 65 de cet arrêt, que cette disposition ne s’oppose pas à une indemnisation forfaitaire des victimes, mais exige seulement que cette indemnisation soit « juste et appropriée ». Au point 69 dudit arrêt, la Cour aurait considéré qu’il est satisfait à cette exigence lorsque l’indemnisation, même forfaitaire, représente « une contribution adéquate à la réparation du préjudice matériel et moral subi » par la victime.
19.      Les défenderesses font aussi valoir que les demandes formées par le père, la mère et la sœur de la victime de l’homicide sont irrecevables. En effet, le délai de forclusion de 60 jours prévu pour la présentation par voie administrative d’une demande d’indemnisation aurait expiré, dès lors que la sentence pénale est devenue définitive le 6 mai 2021, que la procédure pendante a été engagée le 1er février 2022 et que leur demande de médiation n’interrompt pas la prescription.
20.      La juridiction de renvoi estime que, afin d’apprécier le bien-fondé de la demande de dommages et intérêts dont elle est saisie, fondée sur la transposition incorrecte de la directive 2004/80, il convient, à titre préalable, de déterminer si la réglementation nationale, telle qu’elle ressort de l’article 11, paragraphes 2 bis, 2 ter et 3, de la loi no 122/2016, est conforme au droit de l’Union.
21.      Cette juridiction relève que cette réglementation nationale, qui subordonne, même lorsqu’un jugement définitif établit, en faveur de certains membres de la famille, un droit à la réparation de leurs dommages et son montant, le versement de l’indemnisation, en ce qui concerne les parents de la victime du crime d’homicide, à l’absence de conjoint et d’enfants de cette victime et, en ce qui concerne la sœur ou le frère de la victime, à l’absence du père et de la mère, et pour autant qu’ils cohabitaient avec la victime et étaient à sa charge au moment où l’infraction a été commise, ignore l’aspect non pécuniaire de la souffrance liée à la perte violente de la victime.
22.      S’agissant du conjoint et des enfants, ladite juridiction observe que l’ampleur du préjudice subi n’est pas prise en compte. Ainsi, en l’occurrence, aucune importance ne serait accordée au fait que le conjoint était séparé de la victime depuis un certain temps, seule étant prévue une répartition de l’indemnisation sur la base des dispositions en matière de succession, sous la réserve de l’alimentation suffisante du Fonds de solidarité. Il ne serait donc pas tenu compte de la gravité des conséquences de l’acte pour les victimes, en méconnaissance de l’arrêt BV. En outre, l’indemnisation en faveur des enfants aurait été fixée à un montant correspondant largement au montant accordé au conjoint, qui serait sans aucune proportion avec le montant de l’indemnisation provisoire fixé dans le cadre de la procédure pénale et ne tiendrait compte d’aucun des critères communément appliqués en matière de perte du lien parental, tels que l’âge de la victime, l’âge du survivant, le degré de parenté et de cohabitation, avec la possibilité d’appliquer des corrections au montant final selon la particularité de la situation. Le montant accordé aux enfants en l’espèce ne pourrait donc être considéré comme étant « juste et appropri[é] », au sens de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80.
23.      Par ailleurs, la juridiction de renvoi souligne que le délai de forclusion pour la présentation d’une demande d’indemnisation auprès de l’administration, fixé à l’article 13, paragraphe 2, de la loi no 122/2016, qui serait applicable à la demande des parents et de la sœur de la victime de l’homicide, serait excessivement court, ce qui semblerait contraire à l’article 47 de la Charte.
24.      Dans ces conditions, le Tribunale Ordinario di Venezia (tribunal ordinaire de Venise) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      [L]e fait de subordonner le versement de l’indemnité prévue en faveur du père et de la mère ainsi que de la sœur d’une victime de la criminalité intentionnelle violente à l’absence d’enfants et de conjoint de cette dernière (en ce qui concerne le père et la mère) et à l’absence du père et de la mère (dans le cas des frères ou des sœurs), comme le prévoit, dans le cas d’un homicide, l’article 11, paragraphe 2 bis, de la [loi no 122/2016], est[-il] conforme aux dispositions de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 ainsi qu’aux articles 20 (égalité) et 21 (non‑discrimination), à l’article 33, paragraphe 1 (protection de la famille), et à l’article 47 (droit à un recours effectif et à un procès équitable) de la [Charte] ainsi qu’à l’article 1er du protocole no 12 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (non‑discrimination) [?]
2)      [U]ne indemnité au versement de laquelle s’attache la réserve énoncée à l’article 11, paragraphe 3, de la [loi no 122/2016], consistant en la formule “dans les limites des fonds dont dispose le [Fonds de solidarité]”, sans aucune disposition imposant à l’État italien de réserver des sommes concrètement suffisantes pour permettre l’indemnisation, même déterminées sur une base statistique et qui s’avèrent en tout état de cause concrètement suffisantes pour permettre l’indemnisation des ayants droit dans un délai raisonnable, peut[-elle] être considérée comme une “indemnisation juste et appropriée des victimes” s’agissant de transposer l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 [?] »
25.      Les parents et la sœur de la victime de l’homicide ainsi que ses enfants, le gouvernement italien et la Commission européenne ont déposé des observations écrites. Ils ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour lors de l’audience qui s’est tenue le 21 février 2024.
IV.    Analyse
A.      Sur la compétence de la Cour et la recevabilité du renvoi préjudiciel
26.      Dans ses observations écrites, le gouvernement italien estime qu’il convient de s’interroger sur la compétence de la Cour et sur la recevabilité des questions préjudicielles au motif que le litige au principal concerne une situation qui ne relève pas du champ d’application de la directive 2004/80.
27.      Cet argument n’est pas tiré de ce que les requérants qui critiquent la conformité de la réglementation nationale applicable au regard de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 résident tous en Italie, à savoir le territoire sur lequel l’acte de criminalité intentionnelle violente a été commis. Il me paraît cependant opportun de rappeler que la Cour a jugé dans l’arrêt BV, au point 52, que cette disposition « fait obligation à chaque État membre de se doter d’un régime d’indemnisation couvrant toutes les victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires » et, au point 55, que ladite disposition « confère le droit d’obtenir une indemnisation juste et appropriée non seulement aux victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur le territoire d’un État membre qui se trouvent dans une situation transfrontalière, au sens de l’article 1er
de cette directive, mais aussi aux victimes qui résident habituellement sur le territoire de cet État membre ».
28.      Le gouvernement italien fait valoir, d’une part, que la juridiction de renvoi ne s’est pas interrogée sur la qualité de victime des requérants au sens de la directive 2004/80 et, d’autre part, que le terme « victime » doit être entendu comme désignant la personne directement lésée. Dès lors, la réglementation italienne critiquée relèverait de la compétence des États membres, ce qui justifierait l’irrecevabilité des questions préjudicielles.
29.      Or, la question de savoir si la notion de « victime » d’un acte intentionnel de violence, au sens de la directive 2004/80, inclut, en cas d’homicide, les ayants droit de la victime, tels que le conjoint survivant, les enfants, les parents ou les frères et sœurs de celle-ci, porte sur le champ d’application de cette directive.
30.      Par conséquent, je suis d’avis que la compétence de la Cour et la recevabilité du renvoi préjudiciel ne font pas de doute.
B.      Sur la recevabilité de la seconde question préjudicielle
31.      À mon sens, cette seconde question, qui porte sur la limitation de l’indemnisation prévue par la réglementation italienne selon un plafond résultant du budget alloué au Fonds de solidarité prévu à cette fin, n’est pas recevable.
32.      Ainsi qu’il a été confirmé lors de l’audience, une telle limitation n’a pas eu d’effet sur les montants d’indemnisation accordés par l’État italien dans l’affaire au principal. Je partage donc les avis de la Commission et du gouvernement italien selon lesquels la question de la juridiction de renvoi n’a pas d’incidence sur la solution du litige. Au surplus l’absence de précision fournie par la juridiction de renvoi sur le financement ou le fonctionnement du Fonds de solidarité peut être relevée (12).
33.      Par ailleurs, je constate qu’aucune question préjudicielle ne porte sur d’autres difficultés soulevées par la juridiction de renvoi, à savoir le montant excessivement réduit de l’indemnisation reçue par les enfants de la victime de l’homicide (13) ainsi que la courte durée du délai de présentation d’une demande d’indemnisation.
C.      Sur la première question préjudicielle
34.      Par cette question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit un régime d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente subordonnant le droit à l’indemnisation des parents de la victime décédée à l’absence d’enfants et de conjoint survivant ainsi que le droit des frères et sœurs de cette victime à l’absence de leurs parents.
35.      La Cour est ainsi invitée à clarifier la notion de « victime » et à compléter l’interprétation qu’elle a donnée de celle d’« indemnisation juste et appropriée » dans l’arrêt BV.
1.      Sur la notion de « victime »
36.      En premier lieu, il convient de préciser si la réglementation nationale, en ce qu’elle a désigné les membres de la famille comme étant susceptibles de bénéficier d’une indemnisation en cas de décès de la victime, relève de la directive 2004/80. Je suis d’avis que cette désignation n’est pas laissée à l’appréciation des États membres, ainsi qu’il résulte de l’interprétation de l’article 12, paragraphe 2, de cette directive (14).
37.      En effet, premièrement, faute de définition de la notion de « victime » dans la directive 2004/80 et de renvoi au droit national, il y a lieu de considérer qu’il s’agit d’une notion autonome du droit de l’Union. Elle vise à garantir, conformément à l’objectif de cette directive, l’absence de disparité entre les États membres quant à la détermination des personnes bénéficiaires du régime national d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur leurs territoires respectifs.
38.      Deuxièmement, l’interprétation contraire soutenue par le gouvernement italien tirée de l’article 17 de la directive 2004/80 doit, à mon sens, être écartée. Certes, cet article prévoit que les États membres peuvent prendre des dispositions plus favorables dans l’intérêt des victimes d’infraction en élargissant le cercle des bénéficiaires à « toute autre personne affectée par une infraction ». Cependant, ledit article est situé au sein du chapitre III de cette directive, intitulé « Dispositions d’application », et a donc seulement pour objet la mise en œuvre du régime adopté par les États membres sur la base du socle minimal défini aux chapitres précédents. En outre, si l’article 12, paragraphe 2, de ladite directive devait être interprété comme limitant le champ d’application de la même directive aux seules victimes ayant survécu à une infraction relevant de la « criminalité intentionnelle violente », cela aurait pour effet d’exclure les homicides de la liste de ces infractions puisque, dans ce cas, il n’y a plus de victime directe à indemniser. Or, la Cour a déjà jugé que le champ d’application du régime d’indemnisation des victimes ne peut être limité à certaines des infractions relevant de la criminalité intentionnelle violente (15).
39.      Troisièmement, la cohérence de l’interprétation avec d’autres dispositions du droit de l’Union doit également être assurée. Ainsi, il résulte du considérant 5 de la directive 2004/80 qu’elle s’inscrit dans le prolongement de la décision-cadre 2001/220, laquelle a été remplacée par la directive 2012/29.
40.      Dans sa proposition de directive, présentée le 12 juillet 2023 (16), la Commission considère que cette directive est « le principal instrument horizontal au service des droits des victimes » (17). Elle souligne que la législation de l’Union sur les droits des victimes comprend également la directive 2004/80 relative à l’indemnisation et les règles de l’Union relatives aux décisions de protection (18). Cette institution souligne que l’adoption de la directive 2012/29 a constitué une évolution notable dans le renforcement des droits des victimes et de la justice axée sur les victimes dans l’Union et qu’elle a joué un rôle primordial dans la mise en place d’un espace européen de liberté, de sécurité et de justice (19). Par conséquent, je suis d’avis que la directive 2004/80, qui traite de la question particulière de l’indemnisation des victimes, doit être interprétée à la lumière de la directive 2012/29 qui a fixé un cadre général, « horizontal », pour reprendre l’expression de la Commission, quand bien même celle-ci aurait une base juridique différente, à savoir l’article 82, paragraphe 2, TFUE (20), alors que la directive 2004/80 avait pour base juridique l’article 308 CE, devenu l’article 352 TFUE.
41.      Ainsi, la notion de « victime » figurant à l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 trouve sa définition à l’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 2012/29 (21). Dès lors, la réglementation italienne qui définit les membres de la famille susceptibles de bénéficier d’une indemnisation en cas de décès de la victime est conforme au droit de l’Union, en vertu duquel, par ailleurs, le nombre de personnes concernées est limité (22).
2.      Sur la notion d’« indemnisation juste et appropriée »
42.      En second lieu, il convient d’examiner si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation qui prévoit que le droit à l’indemnisation des membres de la famille d’une victime décédée dépend d’un ordre de priorité inspiré des règles de dévolution successorale ayant pour effet que, en présence d’un conjoint survivant et d’enfants de la victime, les autres membres de la famille proches de celle-ci, en l’occurrence, ses parents ainsi que ses frères et sœurs, sont, de ce seul fait, privés de toute indemnisation.
43.      Il y a lieu de rappeler que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 confère aux victimes de la criminalité intentionnelle violente commise sur le territoire d’un État membre le droit d’obtenir une indemnisation juste et appropriée (23).
44.      Dans l’arrêt BV, la Cour a interprété la notion d’« indemnisation juste et appropriée » alors qu’elle était interrogée sur le montant de l’indemnité forfaitaire de 4 800 euros accordée aux victimes d’une agression sexuelle au titre du régime italien d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente.
45.      La Cour a fourni des éléments d’interprétation de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80 qui, selon moi, sont pertinents pour répondre aux interrogations de la juridiction de renvoi portant sur les modalités de détermination des bénéficiaires d’une indemnisation « juste et appropriée ».
46.      La Cour a jugé que l’indemnité due aux victimes de la criminalité intentionnelle violente doit être fixée en tenant compte « de la gravité des conséquences, pour les victimes, de l’infraction commise » et que, à défaut, elle ne représente pas « une contribution adéquate à la réparation du préjudice matériel et moral subi » (24).
47.      Il peut, à mon sens, en être déduit qu’un régime d’indemnisation dans lequel sont évincées des victimes hors de toute considération de l’étendue de leurs dommages, en raison d’un ordre de priorité abstrait (25) entre les différentes victimes qui ont vocation à être indemnisées, et fondé uniquement sur la nature des liens familiaux d’où sont tirées de simples présomptions quant à l’existence ou à l’importance des préjudices ne peut aboutir à une « indemnisation juste et appropriée », au sens de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80.
48.      Cette appréciation est en outre corroborée par le constat, confirmé lors de l’audience, que, si un tel mode d’exclusion de certaines victimes est calqué sur des règles de dévolution successorale, il ne les applique pas complètement. Ainsi, la présence d’un légataire universel ou une cause d’indignité successorale ne prive pas, dans le régime italien d’indemnisation, l’héritier évincé du droit d’obtenir une indemnisation. Il en résulte que, si l’objectif de la réglementation italienne est de mettre en œuvre un moyen simplifié de désigner les victimes à indemniser (26), il n’en demeure pas moins que l’exigence légitime de parvenir à une indemnisation simple et rapide des victimes ne doit pas supplanter l’obligation de compenser, dans une mesure adéquate, les souffrances auxquelles celles-ci ont été exposées du fait de l’infraction relevant de la criminalité intentionnelle violente qui a causé le décès d’un membre de leur famille (27).
V.      Conclusion
49.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre uniquement à la première question préjudicielle posée par le Tribunale Ordinario di Venezia (tribunal ordinaire de Venise, Italie) de la manière suivante :
L’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80/CE du Conseil, du 29 avril 2004, relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité,
doit être interprété en ce sens que :
il s’oppose à une réglementation nationale qui prévoit un régime d’indemnisation des victimes de la criminalité intentionnelle violente subordonnant le droit à l’indemnisation des parents de la victime décédée à l’absence d’enfants et de conjoint survivant ainsi que le droit des frères et sœurs de cette victime à l’absence desdits parents.
1      Langue originale : le français.
i      Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
2      JO 2004, L 261, p. 15.
3      Ci-après la « Charte ».
4      Signée à Rome le 4 novembre 1950.
5      JO 2001, L 82, p. 1.
6      Devenu le titre V TFUE, intitulé « L’espace de liberté, de sécurité et de justice ».
7      JO 2012, L 315, p. 57.
8      GURI no 158, du 8 juillet 2016, p. 1.
9      Ci-après le « Fonds de solidarité ».
10      GURI no 18, du 23 janvier 2020, p. 9.
11      C‑129/19, ci-après l’« arrêt BV », EU:C:2020:566.
12      Voir, en outre, sur la question de la viabilité du régime national d’indemnisation, arrêt BV (point 59).
13      Sur la question de la concordance entre l’indemnisation « juste et appropriée », visée à l’article 12, paragraphe 2, de la directive 2004/80, et les dommages et intérêts que l’auteur d’une infraction relevant de la criminalité intentionnelle violente a été condamné à verser à sa victime, voir arrêt BV (point 60).
14      Voir, sur les méthodes habituelles d’interprétation de la Cour, arrêt BV (point 38).
15      Voir arrêt du 11 octobre 2016, Commission/Italie (C‑601/14, EU:C:2016:759, point 46).
16      Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/29/UE établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil [COM(2023) 424 final].
17      Voir p. 1 de cette proposition de directive.
18      Voir p. 4 de ladite proposition de directive. La Commission cite la directive 2011/99/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, relative à la décision de protection européenne (JO 2001, L 338, p. 2), et le règlement (UE) no 606/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 12 juin 2013, relatif à la reconnaissance mutuelle des mesures de protection en matière civile (JO 2013, L 181, p. 4). Elle rappelle, à cet égard, que la législation de l’Union sur les droits des victimes comprend par ailleurs une législation sectorielle constituée de plusieurs instruments visant à répondre aux besoins spécifiques des victimes de certaines catégories d’infractions.
19      Voir p. 1 de la même proposition de directive. Il y est précisé qu’« [e]lle établit des droits pour toutes les victimes de la criminalité, quelle qu’elle soit, notamment le droit à l’information, le droit à un soutien et à une protection en fonction des besoins individuels des victimes, les droits procéduraux et le droit d’obtenir qu’il soit statué sur l’indemnisation par l’auteur de l’infraction à l’issue de la procédure pénale. La directive sur les droits des victimes [, à savoir la directive 2012/29,] est applicable depuis novembre 2015 dans tous les États membres de l’[Union], à l’exception du Danemark, qui n’est pas lié par la directive ».
20      La proposition de directive citée à la note en bas de page 16 des présentes conclusions est fondée sur l’article 82, paragraphe 2, sous c), TFUE (voir point 2, p. 7, de cette proposition). Sur la question de la limitation de l’interprétation des instruments de droit dérivé en référence à leur base juridique, voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire BV (C‑129/19, EU:C:2020:375, point 89). Voir aussi, par analogie, arrêt du 1er décembre 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, point 40).
21      Aux termes de l’article 1er, sous a), de la décision-cadre 2001/220, abrogée par la directive 2012/29, intitulé « Définitions », on entend par « victime » « la personne physique qui a subi un préjudice, y compris une atteinte à son intégrité physique ou mentale, une souffrance morale ou une perte matérielle, directement causé par des actes ou des omissions qui enfreignent la législation pénale d’un État membre ».
22      Voir, pour une évaluation de l’application pratique de la directive 2012/29 dans 26 États membres et notamment de son article 2, rapport de synthèse du projet VOCIARE : Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, auquel s’est référée la Commission dans sa proposition de directive citée à la note en bas de page 16 des présentes conclusions, p. 2.
23      Voir arrêt BV (point 55).
24      Voir arrêt BV (point 69). Toutefois, ces conditions n’interdisent pas de prévoir une indemnisation forfaitaire dont le montant est susceptible de varier en fonction de la nature des violences subies dès lors que le barème des indemnités est suffisamment détaillé [voir arrêt BV (points 65 et 66)].
25      Il doit être distingué de la faculté pour les États membres de mettre en place des procédures afin de limiter le nombre des membres de la famille pouvant bénéficier des droits énoncés dans la directive 2012/29, voir considérant 19 et article 2, paragraphe 2, de cette directive.
26      Selon mes recherches effectuées sur le portail européen e-Justice, « Si ma demande doit être examinée dans ce pays (europa.eu) », aucun autre État membre n’a adopté une réglementation analogue.
27      Voir arrêt BV (point 64).