62004CJ0273_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-273/04,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, η οποία ασκήθηκε στις 28 Ιουνίου 2004,
Δημοκρατία της Πολωνίας,
εκπροσωπούμενη αρχικώς από τον T. Nowakowski και την E. Ośniecka-Tamecka, στη συνέχεια από τους T. Nowakowski, M. Szpunar, B. Majczyna, την K. Rokicka και τον I. Niemirka,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από:
τη Δημοκρατία της Λετονίας,
εκπροσωπούμενη από τις A. Zikmane και E. Balode-Buraka,
τη Δημοκρατία της Λιθουανίας,
εκπροσωπούμενη από τον D. Kriaučiūnas, με τόπο επιδόσεων στο Βρυξέλλες, και
τη Δημοκρατία της Ουγγαρίας, εκπροσωπούμενη από τον P. Gottfried και την R. Somssich,
παρεμβαίνουσες,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενου αρχικώς από τον F. Ruggeri Laderchi και την K. Zieleśkiewicz, στη συνέχεια από τον F. Florindo Gijón και την K. Zieleśkiewicz,
καθού,
υποστηριζόμενο από:
την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τον T. van Rijn, την A. Stobiecka-Kuik και τον L. Visaggio, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts και L. Bay Larsen, προέδρους τμήματος, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (εισηγήτρια), K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, P. Lindh και J.‑C. Bonichot, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro
γραμματέας: M.‑A. Gaudissart, προϊστάμενος τμήματος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 23ης Ιανουαρίου 2007,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 21ης Ιουνίου 2007,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή της, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει το άρθρο 1, σημείο 5, της αποφάσεως 2004/281/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 2004, για την αναπροσαρμογή της Πράξης περί των όρων προσχωρήσεως της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λεττονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση, κατόπιν της μεταρρύθμισης της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 93, σ. 1, στο εξής: επίδικη απόφαση).
2. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 15ης Μαρτίου 2005, επετράπη στη Δημοκρατία της Λετονίας, στη Δημοκρατία της Λιθουανίας, στη Δημοκρατία της Ουγγαρίας και στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να παρέμβουν στη διαδικασία, τα μεν τρία κράτη μέλη υπέρ της Δημοκρατίας της Πολωνίας, η δε Επιτροπή υπέρ του Συμβουλίου.
Νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1259/1999
3. Κατά το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) 1259/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 113), όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΚ) 1244/2001 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2001 (ΕΕ L 173, σ. 1, στο εξής: κανονισμός 1259/1999):
«Ο παρών κανονισμός ισχύει για τις πληρωμές που χορηγούνται απευθείας σε γεωργούς, δυνάμει καθεστώτων στήριξης, στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής, που χρηματοδοτούνται εν όλω ή εν μέρει από το τμήμα Εγγυήσεων του [Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ)], πλην εκείνων που προβλέπονται από τον κανονισμό (ΕΚ) 1257/1999 [του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το ΕΓΤΠΕ και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (ΕΕ L 160, σ. 80)].
Στο παράρτημα, απαριθμούνται αυτά τα καθεστώτα στήριξης.»
4. Το άρθρο 11, παράγραφος 4, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1259/1999 ορίζει ότι στην Επιτροπή εναπόκειται να τροποποιεί, οσάκις παρίσταται ανάγκη, το παράρτημά του, λαμβάνοντας υπόψη τα κριτήρια που θέτει το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού.
5. Το εν λόγω παράρτημα φέρει τον τίτλο «Κατάλογος των καθεστώτων στήριξης που πληρούν τα κριτήρια του άρθρου 1». Ο κατάλογος αυτός διευρύνθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 41/2004 της Επιτροπής, της 9ης Ιανουαρίου 2004 (ΕΕ L 6, σ. 19).
Η Συνθήκη και η Πράξη Προσχωρήσεως
6. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, της Συνθήκης μεταξύ του Βασιλείου του Βελγίου, του Βασιλείου της Δανίας, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Ελληνικής Δημοκρατίας, του Βασιλείου της Ισπανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, της Ιρλανδίας, της Ιταλικής Δημοκρατίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου, του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, του Βασιλείου της Σουηδίας, του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας (κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης) και της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας της Σλοβακικής Δημοκρατίας, για την προσχώρηση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία υπογράφηκε στην Αθήνα στις 16 Απριλίου 2003 (ΕΕ L 236, σ. 17, στο εξής: Συνθήκη Προσχωρήσεως):
«Παρά την παράγραφο 2, τα όργανα της Ένωσης μπορούν να θεσπίσουν πριν από την προσχώρηση τα μέτρα που αναφέρονται στα άρθρα […] 21 [και] 23 […] [της Πράξεως περί των όρων προσχωρήσεως της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ L 236, σ. 33, στο εξής: Πράξη Προσχωρήσεως)] […]. Τα μέτρα αυτά αρχίζουν να ισχύουν μόνο υπό την επιφύλαξη και από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας Συνθήκης.»
7. Το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως έχει ως εξής:
«Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα επί προτάσεως της Επιτροπής και κατόπιν διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μπορεί να πραγματοποιήσει τις προσαρμογές στις διατάξεις της παρούσας πράξης που αφορούν την κοινή γεωργική πολιτική, οι οποίες τυχόν αποδεικνύονται αναγκαίες λόγω τροποποίησης κοινοτικών κανόνων. Τέτοιες προσαρμογές μπορούν να πραγματοποιηθούν πριν από την ημερομηνία προσχώρησης.»
8. Ομοίως, το άρθρο 20 της Πράξεως Προσχωρήσεως ορίζει ότι οι πράξεις που απαριθμούνται στο παράρτημα II της πράξεως αυτής προσαρμόζονται όπως προβλέπεται στο εν λόγω παράρτημα.
9. Το σημείο 27, στοιχείο β΄, του περιεχομένου στο εν λόγω παράρτημα κεφαλαίου 6. Α, υπό τον τίτλο «Γεωργική Νομοθεσία», προβλέπει ότι προστίθεται στον κανονισμό 1259/1999 το άρθρο 1α, το οποίο έχει ως εξής:
«Εισαγωγή καθεστώτων στήριξης στα νέα κράτη μέλη
Στην Τσεχική Δημοκρατία, την Εσθονία, την Κύπρο, τη Λετονία, τη Λιθουανία, την Ουγγαρία, τη Μάλτα, την Πολωνία, τη Σλοβενία και τη Σλοβακία (που καλούνται εφεξής «το νέο κράτος μέλος» ή «τα νέα κράτη μέλη») οι άμεσες πληρωμές που χορηγούνται δυνάμει των καθεστώτων στήριξης του άρθρου 1 εισάγονται σύμφωνα με το κάτωθι πρόγραμμα αυξήσεων οι οποίες εκφράζονται ως ποσοστό του τότε ισχύοντος επιπέδου των πληρωμών αυτών στην Κοινότητα, όπως καθορίσθηκε στις 30 Απριλίου 2004
25 % το 2004
30 % το 2005
35 % το 2006
40 % το 2007
50 % το 2008
60 % το 2009
70 % το 2010
80 % το 2011
90 % το 2012
100 % από το 2013.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003
10. Ο κανονισμός (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (ΕΕ L 270, σ. 1, και διορθωτικό, ΕΕ 2004, L 94, σ. 70), κατήργησε, από 1ης Μαΐου 2004, τον κανονισμό 1259/1999.
11. Το άρθρο 1 του κανονισμού 1782/2003 έχει ως εξής:
«Ο παρών κανονισμός θεσπίζει:
– κοινούς κανόνες για τις άμεσες ενισχύσεις με βάση καθεστώτα στήριξης του εισοδήματος στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής που χρηματοδοτούνται από το “Τμήμα Εγγυήσεων” του [ΕΓΤΠΕ], εκτός από εκείνες που προβλέπονται από τον κανονισμό (ΕΚ) 1257/1999,
– στήριξη του εισοδήματος των γεωργών (που αναφέρεται στη συνέχεια ως “καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης”),
– καθεστώτα στήριξης για γεωργούς που παράγουν […] καρπούς με κέλυφος, ενεργειακές καλλιέργειες, […] γάλα […]».
12. Δεδομένου ότι αυτά τα καθεστώτα στηρίξεως αφορούν άμεσες ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 2 του εν λόγω κανονισμού, χρηματοδοτούνται από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΠΤΕ.
13. Το παράρτημα Ι του κανονισμού 1782/2003 φέρει τον τίτλο «Κατάλογος καθεστώτων στήριξης που ανταποκρίνονται στα κριτήρια που καθορίζονται στο άρθρο 1» του κανονισμού αυτού. Ο κατάλογος περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την ενίσχυση για τους καρπούς με κέλυφος, την ενίσχυση για τις ενεργειακές καλλιέργειες, καθώς και την πριμοδότηση και τις συμπληρωματικές ενισχύσεις για τον γαλακτοκομικό τομέα που προβλέπονται, αντιστοίχως, από τα κεφάλαια 4 (άρθρα 83 έως 87), 5 (άρθρα 88 έως 92) και 7 (άρθρα 95 έως 97) αυτού του κανονισμού.
Η επίδικη απόφαση
14. Η επίδικη απόφαση εκδόθηκε δυνάμει των άρθρων 2, παράγραφος 3, της Συνθήκης Προσχωρήσεως και 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως. Το άρθρο 1, σημείο 5, της επίδικης αποφάσεως αντικαθιστά τις περί τροποποιήσεως του κανονισμού 1259/1999 διατάξεις του σημείου 27 του κεφαλαίου 6. Α του παραρτήματος ΙΙ της Πράξεως Προσχωρήσεως με διατάξεις που τροποποιούν τον κανονισμό 1782/2003, για να ληφθούν υπόψη οι μεταρρυθμίσεις της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) που επέφερε ο κανονισμός αυτός, ο οποίος εκδόθηκε μετά την υπογραφή των πράξεων προσχωρήσεως.
15. Το άρθρο 1, σημείο 5, στοιχείο γ΄, της επίδικης αποφάσεως προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι προστίθεται στ ον κανονισμό 1782/2003 το άρθρο 143α, το οποίο έχει ως εξής:
«Εισαγωγή καθεστώτων στήριξης
Στα νέα κράτη μέλη εισάγονται άμεσες ενισχύσεις σύμφωνα με το ακόλουθο χρονοδιάγραμμα αυξήσεων εκφραζόμενων ως ποσοστό του τότε ισχύοντος επιπέδου των ενισχύσεων αυτών στην Κοινότητα όπως διαμορφώνεται στις 30 Απριλίου 2004:
– 25 % έτος 2004,
– 30 % έτος 2005,
– 35 % έτος 2006,
– 40 % έτος 2007,
– 50 % έτος 2008,
– 60 % έτος 2009,
– 70 % έτος 2010,
– 80 % έτος 2011,
– 90 % έτος 2012,
– 100 % από το 2013.»
16. Κατά το άρθρο 8 της επίδικης αποφάσεως:
«Η παρούσα απόφαση εκδίδεται στην ισπανική, τσεχική, δανική, γερμανική, εσθονική, ελληνική, αγγλική, γαλλική, ιρλανδική, ιταλική, ιρλανδική, λεττονική, λιθουανική, ουγγρική, μαλτέζικη, ολλανδική, πολωνική, πορτογαλική, σλοβακική, σλοβενική, φινλανδική και σουηδική γλώσσα και τα κείμενά της στις εικοσιμία γλώσσες είναι εξίσου αυθεντικά.»
Τα πραγματικά περιστατικά
17. Τα πραγματικά περιστατικά που αποτελούν τη βάση της υπό κρίση προσφυγής ανάγονται στις διαπραγματεύσεις προσχωρήσεως με τη Δημοκρατία της Πολωνίας.
18. Όπως προκύπτει τόσο από έγγραφο, εγκριθέν από το υπουργικό συμβούλιο στις 9 Δεκεμβρίου 1999, σχετικά με τις θέσεις που θα υποστήριζε η Δημοκρατία της Πολωνίας στις επικείμενες διαπραγματεύσεις για τον γεωργικό τομέα όσο και από την εγκριθείσα από το υπουργικό συμβούλιο στις 8 Οκτωβρίου 2002 απάντηση της Δημοκρατίας της Πολωνίας στην κοινή θέση της Ευρωπαϊκής Ενώσεως της 20ής Ιουνίου 2002 για τον γεωργικό τομέα, η Δημοκρατία της Πολωνίας εξέφρασε επανειλημμένως κατά τις διαπραγματεύσεις αυτές την πρόθεσή της «να θεσπίσει, από της ημερομηνίας προσχωρήσεώς της, όλες τις αναγκαίες νομοθετικές διατάξεις για την κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών, υπό την προϋπόθεση ότι όλα τα μέτρα της [ΚΓΠ], περιλαμβανομένων των άμεσων ενισχύσεων, θα ισχύουν και για τους πολωνούς γεωργούς».
19. Η θέση της Ενώσεως διαμορφώθηκε, κατά τον χρόνο εκείνο, βάσει του εγγράφου προβληματισμού που κατάρτισε η Επιτροπή στις 30 Ιανουαρίου 2002, το οποίο εστίαζε, κατ’ ουσίαν, στην ανάγκη ολοκληρώσεως της τρέχουσας αναδιαρθρώσεως του γεωργικού τομέα στα νέα κράτη μέλη, στην κατάσταση των εισοδημάτων των γεωργών των κρατών αυτών και στην υποχρέωση αποφυγής της διαταράξεως της ισορροπίας με τους λοιπούς οικονομικούς τομείς ή αποτροπής του ενδεχομένου αντλήσεως οφελών από κερδοσκόπους. Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή κατέληξε, με το έγγραφό της, ότι δεν έπρεπε να γίνει δεκτό το αίτημα των νέων κρατών μελών περί χορηγήσεως, από της προσχωρήσεώς τους, των ίδιων άμεσων ενισχύσεων που καταβάλλονταν στους γεωργούς των τότε δεκαπέντε κρατών μελών της Ενώσεως (στο εξής: παλαιά κράτη μέλη) και ότι, αντιθέτως, «οι άμεσες ενισχύσεις έπρεπε, όσον αφορά τα νέα κράτη μέλη, να αυξηθούν σταδιακώς κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου».
20. Επιπλέον, η στάση την οποία τήρησαν τα παλαιά κράτη μέλη έναντι της Δημοκρατίας της Πολωνίας κατά τις διαπραγματεύσεις εκφράσθηκε με την κοινή θέση της Ευρωπαϊκής Ενώσεως της 31ης Οκτωβρίου 2002, σύμφωνα με την οποία η Ένωση «έλαβε υπό σημείωση το αίτημα της Πολωνίας περί χορηγήσεως, από της προσχωρήσεώς της, των ίδιων άμεσων ενισχύσεων που καταβάλλονται στους γεωργούς των κρατών μελών της Ενώσεως. Η Ένωση θεωρεί ότι δεν πρέπει να δεχθεί το αίτημα αυτό και ότι οι άμεσες ενισχύσεις προς τους πολωνούς γεωργούς πρέπει να αυξηθούν σταδιακώς κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου».
21. Ελλείψει συμφωνίας μεταξύ των μερών, οι διαπραγματεύσεις για το ζήτημα αυτό συνεχίστηκαν μέχρι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Κοπεγχάγης, στις 12 και 13 Δεκεμβρίου 2002, και τη Διάσκεψη Προσχωρήσεως που πραγματοποιήθηκε στο περιθώριο των εργασιών του, από τα συμπεράσματα της οποίας προκύπτει ότι το ζήτημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών επιλύθηκε σύμφωνα με την κοινή θέση της 31ης Οκτωβρίου 2002.
22. Στις 16 Απριλίου 2003, κατά τη σύνοδο κορυφής του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Αθήνας, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπέγραψε τη Συνθήκη Προσχωρήσεως.
23. Ακολούθως, στις 29 Σεπτεμβρίου 2003, εκδόθηκε ο κανονισμός
1782/2003.
24. Λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης προσαρμογής της Πράξεως Προσχωρήσεως προς την επελθούσα με τον κανονισμό αυτό μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, η Επιτροπή υπέβαλε, στις 27 Οκτωβρίου 2003, πρόταση αποφάσεως η οποία προέβλεπε την εφαρμογή του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις. Αφ’ ης στιγμής έλαβε γνώση του επίμαχου σχεδίου, η Πολωνική Κυβέρνηση προέβαλε, σε όλα τα στάδια της νομοθετικής διαδικασίας και με πλείονες έγγραφες ανακοινώσεις της, αντιρρήσεις στη φερόμενη επέκταση της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων, ισχυριζόμενη ειδικότερα ότι η έκδοση της σχεδιαζόμενης πράξεως συνεπαγόταν τροποποίηση των όρων προσχωρήσεως και αντέβαινε προς το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως.
25. Η επίδικη απόφαση εκδόθηκε στις 22 Μαρτίου 2004.
26. Η Δημοκρατία της Πολωνίας, θεωρώντας ότι η επίδικη απόφαση δεν συνιστά προσαρμογή της Πράξεως Προσχωρήσεως, αλλά ουσιώδη τροποποίηση των προβλεπόμενων από την εν λόγω πράξη όρων προσχωρήσεων, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή ακυρώσεως.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
27. Κατά την έγγραφη διαδικασία, το Συμβούλιο προέβαλε ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής λόγω εκπρόθεσμης ασκήσεώς της.
28. Κατά το Συμβούλιο, η επίδικη απόφαση δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 30ής Μαρτίου 2004 (ΕΕ L 93). Δεδομένου ότι το δικόγραφο της προσφυγής κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Ιουνίου 2004, η προσφυγή ασκήθηκε εκπροθέσμως, δυνάμει των διατάξεων των άρθρων 230, πέμπτο εδάφιο, ΕΚ και 81 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
29. Η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί το βάσιμο της ενστάσεως απαραδέκτου.
30. Η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται, πρώτον, ότι ως αφετηρία της προθεσμίας που έχει στη διάθεσή του νέο κράτος μέλος για να ασκήσει προσφυγή περί ακυρώσεως πράξεως εκδοθείσας δυνάμει του άρθρου 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως πρέπει να λογίζεται η ημερομηνία προσχωρήσεώς του, αφενός, προς αποτροπή του ενδεχομένου συντμήσεως της τασσόμενης στο εν λόγω κράτος μέλος προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής και, αφετέρου, για να μη δύναται το εκδιδόν την πράξη κοινοτικό όργανο να αποφύγει τον κατόπιν αιτήσεως των προσχωρούντων κρατών έλεγχο του Δικαστηρίου, εκδίδοντας και δημοσιεύοντας εκ προθέσεως την πράξη αυτή πλέον των δύο μηνών πριν από την εκ μέρους τους απόκτηση της ιδιότητας του κράτους μέλους.
31. Τα εν λόγω κράτη μέλη υποστηρίζουν, δεύτερον, ότι η επίδικη απόφαση δεν δημοσιεύθηκε στις 30 Μαρτίου 2004 σε όλες τις επίσημες γλώσσες των νέων κρατών μελών, αντιθέτως προς ό,τι όριζε το άρθρο 8 της αποφάσεως αυτής. Από το υπόμνημά της απαντήσεως προκύπτει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν αποκλείει ακόμη και το ενδεχόμενο να προχρονολογήθηκε το τεύχος στο οποίο δημοσιεύθηκε η επίδικη απόφαση στην πολωνική γλώσσα, κατά παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Συναφώς, το Δικαστήριο διέταξε, με την από 15 Νοεμβρίου 2006 διάταξή του, τη διεξαγωγή αποδείξεων, ζητώντας από τον γενικό διευθυντή της Υπηρεσίας Επίσημων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να απαντήσει εγγράφως στην ερώτηση ποια ήταν η πραγματική ημερομηνία δημοσιεύσεως της επίδικης αποφάσεως, ήτοι η ημερομηνία κατά την οποία η απόφαση αυτή ήταν διαθέσιμη στο κοινό.
32. Τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας και τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη επικαλούνται την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, προβάλλοντας ότι τα κοινοτικά όργανα δεν μπορούν, απλώς και μόνον επειδή έχουν τη δυνατότητα να επιλέγουν την ημερομηνία δημοσιεύσεως της εκδιδόμενης πράξεως, να στερούν από τα νέα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ασκήσουν ένδικη προσφυγή κατά της πράξεως αυτής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
33. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο κρίνει αναγκαίο να αποφανθεί, κατ’ αρχάς, επί της ουσίας της υπό κρίση υποθέσεως.
Επί της ουσίας
34. Η Δημοκρατία της Πολωνίας προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως της επίδικης αποφάσεως που αντλούνται, αντιστοίχως, από αναρμοδιότητα του Συμβουλίου, καθόσον υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων που του αναθέτει το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως, στο οποίο στηρίχθηκε η έκδοση της επίδικης αποφάσεως, από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, καθόσον με την επίδικη απόφαση εισάγεται μη προβλεπόμενη από την Πράξη Προσχωρήσεως δυσμενής διάκριση, και από παραβίαση της αρχής της καλής πίστης, καθόσον το Συμβούλιο ενήργησε μονομερώς κατά τρόπο αντίθετο προς τη συμφωνία που είχε προκύψει από τις διαπραγματεύσεις προσχωρήσεως.
Επί του πρώτου λόγου, που αντλείται από αναρμοδιότητα του Συμβουλίου λόγω παραβάσεως του άρθρου 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
35. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται ότι το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση για τη θέσπιση των προβλεπομένων από το άρθρο 1, σημείο 5, της επίδικης αποφάσεως μέτρων, τα οποία συνίστανται στην επέκταση της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως και στις νέες άμεσες ενισχύσεις. Συγκεκριμένα, τα μέτρα αυτά δεν συνιστούν «αναγκαία προσαρμογή» της Πράξεως Προσχωρήσεως προς την επελθούσα μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, κατά την έννοια του άρθρου 23 της πράξεως αυτής, διότι, αφενός, συνεπάγονται ουσιώδη τροποποίηση των όρων προσχωρήσεως που αυτή θέτει και, αφετέρου, η αναγκαιότητα προσαρμογής λόγω τροποποιήσεως κοινοτικών κανόνων ούτε αποδείχθηκε ούτε αιτιολογήθηκε στο προοίμιο της επίδικης αποφάσεως.
36. Έτσι, το άρθρο 143α, το οποίο προστέθηκε στον κανονισμό 1782/2003 με το άρθρο 1, σημείο 5, της επίδικης αποφάσεως, συνιστά πραγματική τροποποίηση της Πράξεως Προσχωρήσεως, στο μέτρο που προβλέπει ποσοστά και χρονοδιάγραμμα τα οποία ισχύουν, γενικώς, για όλες τις άμεσες ενισχύσεις προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών, ενώ, κατά το παρελθόν, τα άρθρα 1 και 1α του κανονισμού 1259/1999 περιόριζαν την εφαρμογή του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως αποκλειστικώς και μόνο στις άμεσες ενισχύσεις που χορηγούνταν βάσει των καθεστώτων στηρίξεων που απαριθμούνταν στο παράρτημα του κανονισμού αυτού.
37. Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, αυτή η επέκταση της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως και σε άλλες ενισχύσεις υπερβαίνει τα όρια της «αναγκαίας προσαρμογής», η οποία, κατά την έννοια του άρθρου 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως, έχει αποκλειστικώς τεχνικό χαρακτήρα και δεν συνεπάγεται τροποποίηση των αποτελεσμάτων των διαπραγματεύσεων προσχωρήσεως. Πάντως, τυχόν τροποποίηση του καταλόγου των ενισχύσεων που υπόκεινται στο σύστημα της σταδιακής αυξήσεως, όπως αυτή που επέφερε η επίδικη απόφαση, μπορούσε κανονικά να επέλθει μόνο μετά την ημερομηνία προσχωρήσεως, βάσει του άρθρου 9 της Πράξεως Προσχωρήσεως.
38. Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί με το υπόμνημά της απαντήσεως τον ισχυρισμό του Συμβουλίου ότι το παράρτημα του κανονισμού 1259/1999 είχε αμιγώς δηλωτικό χαρακτήρα. Συναφώς, τόσ ο από τη γραμματική όσο και από την τελολογική ερμηνεία του άρθρου 1 του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι το σύστημα της σταδιακής αυξήσεως εφαρμόζεται αποκλειστικώς και μόνο στις ενισχύσεις που χορηγούνται βάσει των καθεστώτων στηρίξεως που απαριθμούνται περιοριστικώς στο παράρτημά του, με συνέπεια το πεδίο εφαρμογής του συστήματος αυτού να μην μπορεί να είναι ευρύτερο του πεδίου εφαρμογής του ίδιου του κανονισμού 1259/1999. Η προσφεύγουσα επικαλείται επίσης την ύπαρξη της προβλεπομένης από το άρθρο 11 του κανονισμού 1259/1999 διαδικασίας τροποποιήσεως του παραρτήματός του, η οποία συνηγορεί υπέρ της απόψεως ότι το παράρτημα αυτό έχει συστατικό, και όχι δηλωτικό, χαρακτήρα.
39. Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, αμφισβητεί την ορθότητα της υποθέσεως στην οποία στηρίζεται ολόκληρη η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πολωνίας, ήτοι ότι το σύστημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων, καλούμενο και «phasing-in», έχει εφαρμογή αποκλειστικώς και μόνο στις άμεσες ενισχύσεις που απαριθμούνται εξαντλητικώς στο παράρτημα του κανονισμού 1259/1999.
40. Συγκεκριμένα, κατά το γράμμα του άρθρου 1α του κανονισμού 1259/1999, το εν λόγω άρθρο αφορά όλες τις «άμεσες πληρωμές που χορηγούνται δυνάμει των καθεστώτων στήριξης του άρθρου 1» του κανονισμού αυτού. Το δε άρθρο 1 περιέχει ένα γενικό ορισμό της έννοιας «άμεσες πληρωμές», ο οποίος καλύπτει κάθε είδους ενίσχυση, υφιστάμενη ή μελλοντική, που χορηγείται απευθείας στους γεωργούς στο πλαίσιο των καθεστώτων στηρίξεως της ΚΓΠ και χρηματοδοτείται εν όλω ή εν μέρει από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΠΤΕ. Από αυτόν τον γενικό ορισμό προκύπτει ότι ο κανονισμός 1259/1999 ισχύει για όλες τις άμεσες ενισχύσεις που θεσπίζονται στο πλαίσιο της ΚΓΠ. Υπό το πρίσμα αυτό, το παράρτημα του εν λόγω κανονισμού έχει απλώς δηλωτικό χαρακτήρα, όπως επιβεβαιώνεται από τη δυνατότητα τροποποιήσεώς του, την οποία παρέχει στην Επιτροπή το άρθρο 11, παράγραφος 4, δεύτερη περίπτωση, του ίδιου κανονισμού.
41. Κατά το Συμβούλιο, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως είναι αβάσιμος, δεδομένου ότι η υπόθεση στην οποία στηρίζεται το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας δεν ευσταθεί. Επομένως, το Συμβούλιο δεν υπερέβη, εκδίδοντας την επίδικη απόφαση, τα όρια των αρμοδιοτήτων που του αναθέτει το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως, καθόσον η απόφαση αυτή μπορεί κάλλιστα να θεωρηθεί, απλώς, ως «προσαρμογή» κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου. Κατά την άποψη του |Συμβουλίου, η αρχή της εφαρμογής του καλούμενου συστήματος «phasing-in» σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις θεσπίσθηκε, εξάλλου, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων προσχωρήσεως και προβλέπεται ρητώς από την Πράξη Προσχωρήσεως, η οποία προσέθεσε το άρθρο 1α στον κανονισμό 1259/1999. Συνεπώς, η προβλεπόμενη από τον κανονισμό 1782/2003 εφαρμογή του επίμαχου συστήματος σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις δεν αποτελεί καινοτομία ούτε ουσιώδη τροποποίηση σε σχέση με τη λύση που δόθηκε κατά τις διαπραγματεύσεις προσχωρήσεως.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
42. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αφορά, κατ’ ουσίαν, την έκταση των αρμοδιοτήτων που αναθέτει στο Συμβούλιο το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως.
43. Προκειμένου να εκτιμηθεί η βασιμότητα αυτού του λόγου ακυρώσεως, πρέπει κατ’ αρχάς να ερμηνευθεί ο όρος «αναγκαίες προσαρμογές» κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου και, ακολούθως, να προσδιορισθεί η έκταση της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων, το οποίο θεσπίσθηκε αρχικώς με το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως, για να διαπιστωθεί τελικώς αν το Συμβούλιο, εκδίδοντας την επίδικη απόφαση, υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων του.
– Επί του όρου «αναγκαίες προσαρμογές» κατά την έννοια του άρθρου 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως
44. Επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, ότι σκοπός του άρθρου 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως ήταν να παράσχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να θεσπίζει τις αναγκαίες διατάξεις προς διασφάλιση της εναρμονίσεως αυτής της πράξεως με τις νομοθετικές τροποποιήσεις που τυχόν θα επέρχονταν λόγω της κανονιστικής δραστηριότητας των κοινοτικών οργάνων στο πλαίσιο της ΚΓΠ κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ της υπογραφής της και της πραγματικής προσχωρήσεως των νέων κρατών μελών.
45. Εντούτοις, τυχόν διασταλτική ερμηνεία αυτής της εξουσίας που ανατίθεται στο Συμβούλιο θα διακύβευε τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων περί της προσχωρήσεως των εν λόγω κρατών.
46. Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επί της έννοιας του όρου «αναγκαίες προσαρμογές» στο πλαίσιο πράξεων προσχωρήσεως, κρίνοντας ότι τα προβλεπόμενα από τέτοιες πράξεις μέτρα προσαρμογής παρέχουν, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα πραγματοποιήσεως προσαρμογών που ως σκοπό τους έχουν να καταστήσουν προγενέστερες κοινοτικές πράξεις εφαρμόσιμες στα νέα κράτη μέλη, αποκλειόμενης κάθε άλλης τροποποιήσεως [βλ., υπ’ αυτή την έννοια, όσον αφορά το άρθρο 169 της Πράξεως περί των όρων προσχωρήσεως του Βασιλείου της Νορβηγίας, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας και του Βασιλείου της Σουηδίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ένωση (ΕΕ 1994, C 241, σ. 21), απόφαση της 2ας Οκτωβρίου 1997, C-259/95, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1997, σ. I‑5303, σκέψεις 14 και 19· όσον αφορά το άρθρο 57 της Πράξεως Προσχωρήσεως, αποφάσεις της 28ης Νοεμβρίου 2006, C-413/04, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. Ι-11221, σκέψεις 31 έως 38, και C-414/04, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. Ι-11279, σκέψεις 29 έως 36].
47. Καίτοι είναι αληθές ότι οι αποφάσεις αυτές αφορούσαν διατάξεις που προέβλεπαν την προσαρμογή κοινοτικών πράξεων στις οποίες δεν είχαν πραγματοποιηθεί προσαρμογές με την ίδια την Πράξη Προσχωρήσεως, εντούτοις, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 64 των προτάσεών του, αυτή η ιδιαιτέρως συσταλτική ερμηνεία της έννοιας «προσαρμογή», όπως απορρέει από τις εν λόγω αποφάσεις, έχει γενική εφαρμογή, ανεξαρτήτως της διατάξεως της Πράξεως Προσχωρήσεως βάσει της οποίας πραγματοποιούνται οι προσαρμογές, και, επομένως, ισχύει κατά μείζονα λόγο σε περιπτώσεις, όπως η προκειμένη, που αφορούν προσαρμογή των διατάξεων της ίδιας της Πράξεως Προσχωρήσεως για να ληφθεί υπόψη επελθούσα τροποποίηση κοινοτικών κανόνων σχετικών με τις διατάξεις αυτές.
48. Υπό το πρίσμα αυτό, ο όρος «προσαρμογή» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι καλύπτει αποκλειστικώς και μόνο μέτρα που ούτε επηρεάζουν το πεδίο εφαρμογής των σχετικών με την ΚΓΠ διατάξεων της Πράξεως Προσχωρήσεως ούτε τροποποιούν ουσιωδώς το περιεχόμενό τους, αλλά επιφέρουν, απλώς, προσαρμογές σκοπούσες να διασφαλίσουν τη συνοχή μεταξύ της πράξεως αυτής και των νέων διατάξεων που θεσπίστηκαν από τα κοινοτικά όργανα κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ της υπογραφής της και της πραγματικής προσχωρήσεως των οικείων κρατών στην Ένωση.
49. Όσον αφορά την απαίτηση να συντρέχει ανάγκη λήψεως τέτοιου μέτρου προσαρμογής, αρκεί η επισήμανση ότι η απαίτηση αυτή απορρέει ευθέως από κάθε τροποποίηση των κοινοτικών κανόνων η οποία επέρχεται κατόπιν κανονιστικής πρωτοβουλίας που αναλαμβάνουν τα κοινοτικά όργανα στον τομέα της ΚΓΠ και συνεπάγεται τη δημιουργία αποκλίσεων μεταξύ των διατάξεων της Πράξεως Προσχωρήσεως και του νέου καθεστώτος που προκύπτει από την τροποποίηση αυτή.
50. Βάσει των σκέψεων αυτών, πρέπει να εξετασθεί αν η επίδικη απόφαση μπορεί να χαρακτηρισθεί ως «αναγκαία προσαρμογή».
51. Συναφώς, πρέπει, προκαταρκτικώς, να αποσαφηνισθεί το περιεχόμενο και η σημασία των τροποποιήσεων της Πράξεως Προσχωρήσεως τις οποίες επέφερε το άρθρο 1, σημείο 5, της επίδικης αποφάσεως και το επίμαχο μέτρο να ανατοποθετηθεί στο γενικό πλαίσιο της ΚΓΠ, όπου και εντάσσεται.
Επί της εκτάσεως της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων
52.
Ο ισχυρισμός της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι το σύστημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων, το οποίο θεσπίστηκε με το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως, έχει εφαρμογή μόνο σε περιορισμένο αριθμό (numerus clausus) άμεσων ενισχύσεων που απαριθμούνται στο παράρτημα του κανονισμού αυτού δεν συνάδει ούτε προς τη γραμματική ούτε προς τη συστηματική ή τελολογική ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων.
53. Επισημαίνεται, κατ’ αρχάς, ότι το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999 προβλέπει ότι, όσον αφορά τα νέα κράτη μέλη, «οι άμεσες πληρωμές που χορηγούνται δυνάμει των καθεστώτων στήριξης του άρθρου 1 εισάγονται [σταδιακώς]», σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα του άρθρου αυτού. Επομένως, από τη διάταξη αυτή προκύπτει σαφώς ότι το σύστημα της σταδιακής αυξήσεως έχει εφαρμογή σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις που χορηγούνται δυνάμει των καθεστώτων στηρίξεως του άρθρου 1 του κανονισμού 1259/1999.
54. Το πρώτο εδάφιο του άρθρου 1 περιέχει γενικό ορισμό της έννοιας των άμεσων ενισχύσεων για τους σκοπούς της εφαρμογής του κανονισμού 1259/1999, καθόσον προβλέπει ότι αυτός ισχύει «για τις πληρωμές που χορηγούνται απευθείας σε γεωργούς, δυνάμει καθεστώτων στήριξης, στα πλαίσια της [ΚΓΠ], που χρηματοδοτούνται εν όλω ή εν μέρει από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, πλην εκείνων που προβλέπονται από τον κανονισμό (ΕΚ) 1257/1999».
55. Από τη διατύπωση αυτή προκύπτει ότι, πέραν των ρητώς εξαιρουμένων καθεστώτων στηρίξεως που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 1257/1999, στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1259/1999 εμπίπτει κάθε ενίσχυση που ανταποκρίνεται στον ως άνω ορισμό, ήτοι κάθε ενίσχυση που χορηγείται απευθείας στους γεωργούς στο πλαίσιο της ΚΓΠ και χρηματοδοτείται εν όλω ή εν μέρει από το τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ.
56. Αυτή η στηριζόμενη στο γράμμα των επίμαχων διατάξεων ερμηνεία του κανονισμού 1259/1999, υπό την έννοια ότι στο πεδίο εφαρμογής του εμπίπτει κάθε υφιστάμενο ή μελλοντικό καθεστώς που προβλέπει τη χορήγηση άμεσων ενισχύσεων, ενισχύεται από την πρώτη του αιτιολογική σκέψη, σύμφωνα με την οποία ένας από τους σκοπούς που επιδιώκει ο κανονισμός αυτός έγκειται στο «ότι, για τις άμεσες πληρωμές στο πλαίσιο των διαφόρων καθεστώτων στήριξης του εισοδήματος στην [ΚΓΠ], θα πρέπει να θεσπιστούν ορισμένοι κοινοί όροι».
57. Επιπλέον, αυτή η γραμματική ερμηνεία επιβεβαιώνεται από τον σκοπό της θεσπίσεως του άρθρου 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως. Πράγματι, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της Διασκέψεως Προσχωρήσεως προκύπτει ότι πρόθεση των μετασχόντων σε αυτήν ήταν να εφαρμοσθεί το καλούμενο σύστημα «phasing-in» στο σύνολο των άμεσων ενισχύσεων προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών.
58. Ειδικότερα, με το από 30 Ιανουαρίου 2002 έγγραφο προβληματισμού, η Επιτροπή προέκρινε την εφαρμογή του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων, και μάλιστα άνευ προϋποθέσεων που θα μπορούσαν να περιορίσουν την έκτασή της. Η λύση αυτή υιοθετήθηκε με την κοινή θέση της Ευρωπαϊκής Ενώσεως της 31ης Οκτωβρίου 2002, με την οποία τα παλαιά κράτη μέλη εξέφρασαν τη βούλησή τους για εφαρμογή του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως, κατά τη διάρκεια μιας μεταβατικής περιόδου, των χορηγούμενων στους γεωργούς των νέων κρατών μελών άμεσων ενισχύσεων, χωρίς η γενική αυτή διατύπωση να συνοδεύεται από οποιαδήποτε διευκρίνιση δυνάμενη να εκληφθεί ως περιορίζουσα το πεδίο εφαρμογής αυτού του συστήματος. Τέλος, από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Κοπεγχάγης της 12ης και της 13ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με το αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων προσχωρήσεως, προκύπτει ότι το ζήτημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών επιλύθηκε σύμφωνα με την κοινή θέση της 31ης Οκτωβρίου 2002, οπότε είναι πρόδηλον ότι δεν επιτεύχθηκε, ως προς το ζήτημα αυτό, οποιαδήποτε συμφωνία για τον περιορισμό της εφαρμογής του καλούμενου συστήματος «phasing-in».
59. Εξάλλου, αυτή η γραμματική ερμηνεία ουδόλως τίθεται υπό αμφισβήτηση από το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1259/1999.
60. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1 προβλέπει, σε σχέση με τις άμεσες ενισχύσεις, ότι «στο παράρτημα, απαριθμούνται αυτά τα καθεστώτα στήριξης».
61. Αντιθέτως προς ό,τι ισχυρίζεται η Δημοκρατία της Πολωνίας, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το άρθρο 1 αφορά αποκλειστικώς και μόνον καθεστώτα στηρίξεως που απαριθμούνται περιοριστικώς στο παράρτημα του κανονισμού 1259/1999.
62. Ο ισχυρισμός αυτός απάδει προς τη συστηματική ερμηνεία του άρθρου 1, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, το οποίο παραπέμπει στο παράρτημά του.
63. Πράγματι, από το συνδυασμό των άρθρων 1, δεύτερο εδάφιο, και 11, παράγραφος 4, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1259/1999 προκύπτει ότι το πεδίο εφαρμογής του οριοθετείται από τον γενικό ορισμό του άρθρου 1, και όχι από την περιεχόμενη στο παράρτημά του απαρίθμηση των καθεστώτων στηρίξεως.
64. Το άρθρο 11, παράγραφος 4, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού αυτού εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να εγκρίνει, τηρώντας τη σχετική με την «Επιτροπή Διαχειρίσεως» διαδικασία, «τροποποιήσεις του παραρτήματος οι οποίες ενδέχεται να είναι αναγκαίες βάσει των κριτηρίων του άρθρου 1».
65. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει με σαφήνεια ότι πρόθεση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν, απλώς, να αναθέσει στην Επιτροπή μια εκτελεστική αρμοδιότητα προς διασφάλιση της δυνατότητας διαρκούς επικαιροποιήσεως του παραρτήματος 1259/1999 σ ε περίπτωση θεσπίσεως νέων ενισχύσεων που πληρούν τα κριτήρια τα οποία θέτει το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού. Έτσι, η εξουσία της Επιτροπής περιορίζεται, απλώς και μόνο, στο να προσθέτει στο παράρτημα τις θεσπισθείσες ή τροποποιηθείσες από τον κοινοτικό νομοθέτη άμεσες ενισχύσεις που ανταποκρίνονται στα κριτήρια αυτά.
66. Δεν αμφισβητείται, επίσης, ότι καθεστώς ενισχύσεων μπορεί να περιληφθεί στο παράρτημα μόνον εφόσον πληροί τα κριτήρια του άρθρου 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1259/1999, καθόσον το παράρτημα, απλώς, συγκεκριμενοποιεί αυτή τη διάταξη.
67. Επομένως, κρίσιμο στοιχείο για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού 1259/1999 συνιστά το αν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού, και όχι το αν συγκεκριμένη ενίσχυση περιλαμβάνεται στο παράρτημά του.
68. Τέλος, όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 72 των προτάσεών του, το ίδιο συμπέρασμα συνάγεται και από την τελολογική ερμηνεία των άρθρων 1 και 1α του κανονισμού 1259/1999, καθόσον ο σκοπός της θεσπίσεως του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων συνηγορεί υπέρ της γενικής εφαρμογής του συστήματος αυτού.
69. Πράγματι, η απρόσκοπτη ολοκλήρωση της αναγκαίας αναδιαρθρώσεως του γεωργικού τομέα στα νέα κράτη μέλη και η αποτροπή της δημιουργίας σημαντικών οικονομικών ανισοτήτων και της προκλήσεως στρεβλώσεων στην κοινωνία με τη χορήγηση ενισχύσεων δυσανάλογων προς το επίπεδο των εισοδημάτων των γεωργών και ολόκληρου του πληθυσμού των κρατών αυτών είναι λόγοι που άπτονται του συνόλου του γεωργικού τομέα και, επομένως, αφορούν γενικώς όλες τις άμεσες ενισχύσεις, τόσο τις υφιστάμενες όσο και τις μελλοντικές. Επιπλέον, αν το σύστημα της σταδιακής αυξήσεως εφαρμοζόταν σε ορισμένες μόνον καλλιέργειες, ήτοι μόνο στις θεσπισθείσες πριν από την έκδοση της Πράξεως Προσχωρήσεως, θα υπήρχε ο κίνδυνος να στραφούν οι γεωργοί των νέων κρατών μελών προς τις υπόλοιπες, για τις οποίες θα μπορούσαν να λάβουν, εξ αρχής, ολόκληρο το ποσό των άμεσων ενισχύσεων.
70. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η προκριθείσα από την προσφεύγουσα ερμηνεία του άρθρου 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως, σύμφωνα με την οποία το προβλεπόμενο από την εν λόγω διάταξη σύστημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων έχει εφαρμογή μόνο σε numerus clausus άμεσων ενισχύσεων, απαριθμούμενων στο παράρτημα του κανονισμού αυτού, και όχι στο σύνολο των άμεσων ενισχύσεων που πληρούν τα κριτήρια του άρθρου 1, πρώτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού, δεν συνάδει ούτε προς το γράμμα ούτε προς το πνεύμα του κανονισμού αυτού.
71. Λαμβάνοντας υπόψη τόσο το συμπέρασμα αυτό όσο και την κατά το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως έννοια των αναγκαίων προσαρμογών, όπως διευκρινίσθηκε με τις σκέψεις 44 έως 48 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να εξετασθεί αν το Συμβούλιο, εκδίδοντας την επίδικη απόφαση, υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων που του αναθέτει το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως.
– Επί του συμβατού της επίδικης αποφάσεως με την κατά το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως έννοια των «αναγκαίων προσαρμογών»
72. Όπως εκτέθηκε στις σκέψεις 53 έως 70 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως, σε συνδυασμό με το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού, θεσπίζει γενικό σύστημα σταδιακώς αυξανόμενων καταβολών ως προς όλες τις χορηγούμενες προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών άμεσες ενισχύσεις, οι οποίες πληρούν τα κριτήρια που θέτει το πρώτο εδάφιο του άρθρου 1.
73. Το άρθρο 1α προστέθηκε στον κανονισμό 1259/1999 με το παράρτημα ΙΙ, κεφάλαιο 6. Α, σημείο 27, της Πράξεως Προσχωρήσεως, η οποία, υπ’ αυτή την έννοια, συντάσσεται προς το θεσπισθέν με τον εν λόγω κανονισμό σύστημα της σταδιακής αυξήσεως των άμεσων ενισχύσεων.
74. Ακολούθως, ο κανονισμός 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε υπό την ως άνω έννοια με την Πράξη Προσχωρήσεως, καταργήθηκε με τον κανονισμό 1782/2003, από 1ης Μαΐου 2004. Από το συνδυασμό του άρθρου 1 και του παραρτήματος Ι του κανονισμού 1782/2003 προκύπτει ότι ο κανονισμός αυτός, αφενός, προσθέτει στα υφιστάμενα καθεστώτα άμεσης στηρίξεως και ορισμένα νέα που αφορούν, μεταξύ άλλων, τους γεωργούς οι οποίοι παράγουν καρπούς με κέλυφος και ενεργειακές καλλιέργειες και, αφετέρου, προβλέπει την καταβολή συμπληρωματικών ενισχύσεων στο πλαίσιο του καθεστώτος άμεσης στηρίξεως του γαλακτοκομικού τομέα.
75. Τέλος, με την επίδικη απόφαση, το Συμβούλιο αντικατέστησε τις διατάξεις περί τροποποιήσεως του κανονισμού 1259/1999 που περιλαμβάνονταν στο σημείο 27 του κεφαλαίου 6. Α του παραρτήματος ΙΙ της Πράξεως Προσχωρήσεως με διατάξεις που τροποποιούν τον κανονισμό 1782/2003, για να ληφθούν υπόψη οι μεταρρυθμίσεις της ΚΓΠ που επέφερε ο κανονισμός αυτός, ο οποίος εκδόθηκε μετά την υπογραφή των πράξεων προσχωρήσεως. Ειδικότερα, με την επίδικη απόφαση προστέθηκε στον κανονισμό 1782/2003 το άρθρο 143α, το οποίο προβλέπει, όσον αφορά τις άμεσες ενισχύσεις προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών, το ίδιο χρονοδιάγραμμα και τα ποσοστά που καθόριζε το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως.
76. Όπως εκτέθηκε στις σκέψεις 57 και 58 της παρούσας αποφάσεως, η γενική εφαρμογή του συστήματος «phasing in» σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις συμφωνήθηκε κατά τις διαπραγματεύσεις προσχωρήσεως και προβλέφθηκε ρητώς από την Πράξη Προσχωρήσεως, με την οποία προστέθηκε το άρθρο 1α στον κανονισμό 1259/1999.
77. Το άρθρο αυτό έθεσε ένα χρονοδιάγραμμα, βάσει του οποίου ρυθμίστηκε η κατ’ έτος κλιμάκωση του καταβλητέου στους γεωργούς των νέων κρατών μελών ποσοστού των άμεσων ενισχύσεων του άρθρου 1 του κανονισμού 1259/1999.
78. Δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο 1, σημείο 5, της επίδικης αποφάσεως προβλέπει, απλώς, τη σταδιακή αύξηση των χορηγούμενων στους γεωργούς των νέων κρατών μελών άμεσων ενισχύσεων βάσει του ιδίου χρονοδιαγράμματος και κατά τα ίδια ποσοστά που καθόριζε προηγουμένως το άρθρο 1α του κανονισμού 1259/1999, όπως τροποποιήθηκε με την Πράξη Προσχωρήσεως.
79. Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η επίδικη απόφαση τροποποίησε ουσιωδώς το πεδίο εφαρμογής του καλούμενου συστήματος «phasing-in» ή το βασικό περιεχόμενο των υποχρεώσεων και των δικαιωμάτων που συνεπάγεται το σύστημα αυτό, καθόσον δεν επηρεάσθηκαν ούτε το χρονοδιάγραμμα ούτε τα ποσοστά ούτε ο ορισμός των ενισχύσεων τις οποίες αφορά το επίμαχο σύστημα. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η επίδικη απόφαση πρέπει να νοηθεί ως προσαρμογή της Πράξεως Προσχωρήσεως, η οποία κατέστη αναγκαία λόγω της μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ.
80. Συνεπώς, το Συμβούλιο δεν υπερέβη, εκδίδοντας την επίδικη απόφαση, τα όρια της αρμοδιότητας που του αναθέτει το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως να προσαρμόζει τις διατάξεις της πράξεως αυτής που αφορούν την ΚΓΠ, οσάκις παρίσταται ανάγκη λόγω τροποποιήσεως κοινοτικών κανόνων.
81. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ο προβαλλόμενος από τη Δημοκρατία της Πολωνίας πρώτος λόγος ακυρώσεως περί του ότι το Συμβούλιο, εκδίδοντας την επίδικη απόφαση, υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων που του αναθέτει το άρθρο 23 της Πράξεως Προσχωρήσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του δεύτερου λόγου, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
Επιχειρήματα των διαδίκων
82. Η Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, ισχυρίζεται ότι η επέκταση της εφαρμογής του συστήματος της σταδιακής αυξήσεως σε όλες τις άμεσες ενισχύσεις συνεπάγεται διάκριση μεταξύ των γεωργών, αφενός, των παλαιών και, αφετέρου, των νέων κρατών μελών, ενώ η μεταχείριση όλων των γεωργών θα έπρεπε να στηρίζεται στις ίδιες αρχές από της προσχωρήσεως των νέων κρατών μελών.
83. Συναφώς, τα επιχειρήματα του Συμβουλίου και της Επιτροπής στηρίζονται στη διαπίστωση, που έγινε στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ότι το άρθρο 1 του κανονισμού 1259/1999 περιέχει γενικό ορισμό, ο οποίος αφορά όλες τις άμεσες ενισχύσεις που χορηγούνται στο πλαίσιο της ΚΓΠ και πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου αυτού.
84. Υπ’ αυτό το πρίσμα, η επίδικη απόφαση δεν διευρύνει το πεδίο εφαρμογής του καλούμενου συστήματος «phasing-in» πέραν των ορίων που έθεσε η Πράξη Προσχωρήσεως ως είχε αρχικώς, οπότε η προβαλλόμενη δυσμενής διάκριση ανάγεται στο πρωτογενές δίκαιο, και όχι στην επίδικη απόφαση. Εξάλλου, το Συμβούλιο επισημαίνει ότι η κατάσταση του γεωργικού τομέα στα νέα κράτη μέλη είναι θεμελιωδώς διαφορετική από την κατάσταση που ισχύει στα παλαιά κράτη μέλη και, ως εκ τούτου, απαιτείται η σταδιακή προσαρμογή της προς τους κοινοτικούς κανόνες.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
85. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι, λόγω της επίδικης αποφάσεως, η εγγενής στο καλούμενο σύστημα «phasing-in» παρέκκλιση από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως επεκτάθηκε πέραν των ορίων που έθεσε η Πράξη Προσχωρήσεως, οπότε η επίδικη απόφαση συνεπάγεται αυθαίρετη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής ενός συστήματος που εισάγει δυσμενή διάκριση και επιτείνει, κατ’ αυτόν τον τρόπο, τη διαφορετική μεταχείριση της οποίας τυγχάνουν τα παλαιά έναντι των νέων κρατών μελών.
86. Συναφώς, αρκεί η υπόμνηση ότι η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων απαιτεί να μην αντιμετωπίζονται κατά διαφορετικό τρόπο όμοιες καταστάσεις ούτε καθ’ όμοιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός και αν μια τέτοιου είδους μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς (απόφαση της 30ής Μαρτίου 2006, C‑87/03 και C‑100/03, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. I 2915, σκέψη 48 και παρατιθέμενη νομολογία).
87. Πάντως, χωρίς να χρειάζεται να εξετασθεί το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι δεν είναι δυνατόν η επίδικη απόφαση να εισάγει διάκριση καθόσον απορρέει απευθείας από την Πράξη Προσχωρήσεως, δεν αμφισβητείται, εν προκειμένω, ότι η κατάσταση του γεωργικού τομέα στα νέα κράτη μέλη διέφερε θεμελιωδώς από την κατάσταση στα παλαιά κράτη μέλη, οπότε εδικαιολογείτο η σταδιακή χορήγηση των κοινοτικών ενισχύσεων, ιδίως δε εκείνων που αφορούν τα καθεστώτα άμεσης στηρίξεως, για να μη διαταραχθεί η αναγκαία αναδιάρθρωση του γεωργικού τομέα στα νέα κράτη μέλη, η οποία είχε ήδη δρομολογηθεί.
88. Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι η κατάσταση της προσφεύγουσας δεν ομοιάζει προς εκείνη των παλαιών κρατών μελών, τα οποία απολαύουν των καθεστώτων άμεσης στηρίξεως χωρίς περιορισμό, οπότε δεν είναι θεμιτή εν προκειμένω η μεταξύ τους σύγκριση (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 1992, C-73/90, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1992, σ. I‑5191, σκέψη 34).
89. Επομένως, ο δεύτερος λόγος πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του τρίτου λόγου, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της καλής πίστης
Επιχειρήματα των διαδίκων
90. Η Δημοκρατία της Πολωνίας προβάλλει, με τον τρίτο λόγο, παραβίαση της αρχής της καλής πίστης που διέπει το δίκαιο των Συνθηκών. Το προσφεύγον κράτος μέλος ισχυρίζεται ότι τα συμβαλλόμενα μέρη διαπραγματεύτηκαν, υπέγραψαν και επικύρωσαν, καλή τη πίστει,
τη Συνθήκη Προσχωρήσεως της οποίας η Πράξη Προσχωρήσεως αποτελεί μέρος, οπότε η Κοινότητα δεν έπρεπε, μετά την υπογραφή της πράξεως αυτής, να εκδώσει πράξεις που να αντιβαίνουν προς τους σκοπούς της Συνθήκης Προσχωρήσεως ή να θίγουν τις νόμιμες προσδοκίες των λοιπών συμβαλλομένων μερών και των προσώπων που ασκούν επιχειρηματική δραστηριότητα στο έδαφός τους.
91. Στο πλαίσιο της εξετάσεως αυτού του λόγου ακυρώσεως, το Συμβούλιο δέχεται μεν, κατ’ αρχήν, ότι η καλή πίστη πρυτάνευσε στις διαπραγματεύσεις προσχωρήσεως, πλην όμως υπογραμμίζει ότι όλα τα μέρη της Συνθήκης Προσχωρήσεως, περιλαμβανομένης της προσφεύγουσας, συναίνεσαν ελεύθερα στη θέσπιση των διατάξεων που παρέχουν στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να προσαρμόζει, ακόμη και πριν από την προσχώρηση, τις σχετικές με την ΚΓΠ διατάξεις του παραρτήματος της Πράξεως Προσχωρήσεως. Επομένως, η εκ μέρους του Συμβουλίου έκδοση της επίδικης αποφάσεως, καθόσον εντάσσεται στο πλαίσιο αυτής της δυνατότητας, ουδαμώς μπορεί να θεωρηθεί ως παραβίαση της αρχής της καλής πίστης.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
92. Όσον αφορά τον τρίτο λόγο, είναι πρόδηλον ότι, όπως διαπιστώθηκε με τη σκέψη 79 της παρούσας αποφάσεως, η επίδικη απόφαση επαναλαμβάνει τόσο την αρχή όσο και τις λεπτομέρειες της εφαρμογής του καλούμενου συστήματος «phasing in» στις χορηγούμενες προς τους γεωργούς των νέων κρατών μελών ενισχύσεις όπως ακριβώς είχαν διατυπωθεί και στην Πράξη Προσχωρήσεως και χωρίς να επεκτείνει την εφαρμογή του συστήματος αυτού, με συνέπεια η απόφαση αυτή να μην μπορεί να θεωρηθεί ως αντιβαίνουσα προς τη συμφωνία που προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις πρ οσχωρήσεως, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας.
93. Δεδομένου ότι ούτε ο τρίτος λόγος ακυρώσεως μπορεί να γίνει δεκτός, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
94. Δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο ζήτησε την καταδίκη της Δημοκρατίας της Πολωνίας και αυτή ηττήθηκε, η Δημοκρατία της Πολωνίας πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, οι παρεμβαίνοντες φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Δημοκρατία της Λετονίας, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Δημοκρατία της Ουγγαρίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.