61981J0059
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 6 de octubre de 1982 (
*1
)
En el asunto 59/81,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos, Sres. Jean Pierre Delahousse y Joseph Griesmar, en calidad de Coagentes, asistidos por Mo Daniel Jacob, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Oreste Montalto, miembro de su Servicio Jurídico, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. David Gordon-Smith, Director General del Servicio Jurídico de la Secretaría General del Consejo, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Douglas Fontein, Director del Servicio Jurídico del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule:
1)
el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 187/81 del Consejo, de 20 de enero de 1981 (DO L 21, p. 18, sustituido por el texto publicado en DO 1981, L 130, p. 26) por el que se adaptan las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas, así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones;
2)
los artículos la 2a, 2b y el párrafo primero del artículo 11 del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 397/81 del Consejo, de 10 de febrero de 1981 (DO L 46, p. 1; sustituido por el texto publicado en el DO 1981, L 130, p. 28) por el que se establece un cuadro de sueldos, así como otros elementos de retribución, a raíz del Reglamento n° 187/81, que son consecuencia de este último,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: J. Mertens de Wilmars, Presidente; G. Bosco, A. Touffaity O. Due, Presidentes de Sala; P. Pescatore, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros y F. Grévisse, Jueces;
Abogado General: Sr. P. VerLoren van Themaat;
Secretario: Sr. P. Heim;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 1981, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación, en primer lugar, del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 187/81 del Consejo, de 20 de enero de 1981, por el que se adaptan las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas, así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones (DO L 21, p. 18; sustituido por el texto publicado en DO L 130, p. 26); en segundo lugar, de los artículos la, 2a, 2b y del párrafo primero del artículo 11 del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 397/81 del Consejo, de 10 de febrero de 1981, por el que se establece un cuadro de sueldos, así como otros elementos de retribución, a raíz del Reglamento n° 187/81, en la medida en que son la consecuencia de este último (DO L 46, p. 1; sustituido por el texto publicado en DO L 130, p. 28).
2
El cuadro de sueldos que de este modo adoptó el Consejo revela que esta Institución decidió a partir del 1 de julio de 1980 un aumento del sueldo base mensual para todos los funcionarios y otros agentes por un importe neto de 1.107 BFR; al adoptar esta decisión el Consejo siguió sólo muy parcialmente la propuesta de la Comisión. Esta proponía incorporar en el cuadro de sueldos base un incremento de cada uno de los escalones a razón del 3,3 %, a saber, 3,1 % en concepto de aumento del coste de la vida, comprobado en el Reino de Bélgica y en el Gran Ducado de Luxemburgo, y 0,2 % correspondiente a la media del aumento del poder adquisitivo, comprobado, de las retribuciones públicas nacionales durante el período comprendido entre el 1 de julio de 1979 y el 30 de junio de 1980. El Consejo sólo siguió la propuesta de la Comisión en lo que atañe a los funcionarios y agentes con la retribución menos elevada, es decir, los del grado D4, escalón 1, y a los demás miembros del personal tan sólo les concedió el mismo importe, haciendo, de este modo, que el aumento global medio de los sueldos nominales del conjunto de los funcionarios y otros agentes fuera del 1,5 %. Además, el Consejo tampoco siguió la propuesta de la Comisión cuyo objeto era la adaptación trimestral de los coeficientes correctores respecto a diversos países de destino afectados por alzas del coste de la vida particularmente importantes.
3
Según la Comisión, al adoptar esta solución el Consejo rompió con una antigua práctica de cumplir los términos del método de adaptación de las retribuciones adoptado por el Consejo el 29 de junio de 1976, infringió con ello el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, violó los principios de confianza legítima y proporcionalidad y desdeñó la exigencia de una motivación precisa; además, en lo que atañe al Reglamento n° 397/81, infringió el apartado 2 del artículo 65 del Estatuto y violó el principio de igualdad de trato entre funcionarios.
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Antes de examinar los distintos motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso, procede recordar los antecedentes del litigio.
Antecedentes de hecho
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A tenor de los apartados 1 y 2 del artículo 65 del Estatuto de los Funcionarios:
«1.
El Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre con arreglo a un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación a 1 de julio en cada uno de los países de las Comunidades y de un índice común establecido por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros.
Durante este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de las Comunidades, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal.
2.
En caso de variación importante del coste de vida, el Consejo adoptará de común acuerdo, en un plazo máximo de dos meses, medidas de adaptación de los coeficientes correctores y, en su caso, sobre aplicación con carácter retroactivo.»
6
A partir del examen anual de las retribuciones de 1966 se había convenido en que el objetivo de dichas adaptaciones no debía ser únicamente el ajuste de los sueldos en función del aumento del coste de la vida, sino que también debían hacer que los funcionarios y otros agentes se beneficiaran del aumento del nivel de las rentas observado en la Comunidad (véanse las sentencias de 5 de junio de 1973, Comisión/Consejo, 81/72, Rec. p. 575, y de 26 de junio de 1975, Comisión/Consejo, 70/74, Rec. p. 795).
7
Dado que, a tenor del párrafo primero del apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, dicho examen debía basarse en un índice común de la evolución de las retribuciones en los Estados miembros, se utilizó con este fin hasta 1972 un indicador específico comunitario, determinado según una media ponderada a partir de indicadores específicos nacionales que, para una muestra determinada de funcionarios, debía reflejar la evolución del salario nominal medio en relación con el aumento del coste de la vida.
8
Como la aplicación de dicho indicador había dado lugar a divergencias de criterios en el momento del efectuar el examen anual del nivel de las retribuciones, a propuesta de la Comisión, los días 20 y 21 de marzo de 1972 el Consejo adoptó un «sistema de ajuste de retribuciones» por el que se comprometía, por un período experimental de tres años, comprendido entre el 1 de julio de 1972 y el 30 de junio de 1975, a fijar el aumento real de las retribuciones comunitarias dentro de unos límites constituidos, por un lado, por el indicador específico ya utilizado anteriormente, pero mejorado, y por otro, por un indicador denominado de la masa salarial per cápita en las Administraciones públicas, publicado en los Presupuestos nacionales y que debía reflejar la evolución del conjunto de las retribuciones y demás ventajas otorgadas a los funcionarios nacionales de cada Estado miembro, es decir, concretando el importe del aumento del nivel de rentas comprobado en la Comunidad. En su sentencia de 5 de junio de 1973 el Tribunal de Justicia reconoció que «mediante su decisión de 21 de marzo de 1972, el Consejo, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 65 del Estatuto en materia de retribuciones del personal, contrajo obligaciones que se comprometió a cumplir para el período que él mismo señaló».
9
Al término de los tres años previstos por este primer método de 1972, el 29 de junio de 1976, el Consejo adoptó un nuevo método de adaptación de retribuciones denominado método de 1976. En esta ocasión, tras precisar que, sin embargo, no pretendía limitar su libertad de apreciación más allá de lo que resulta de la aplicación del artículo 65 del Estatuto, el Consejo estableció un método sin límite de tiempo, pero que podía ser revisado a propuesta de la Comisión «con el fin de determinar posibles mejoras ulteriores y corregir posibles distorsiones». Este método estaba en vigor en la fecha de adopción de los Reglamentos impugnados en el presente recurso.
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Este método de 1976 supone, en primer lugar, como en 1972, un «principio fundamental» a tenor del cual, «el sistema de adaptación de las retribuciones forma parte de una política cuyo objetivo es garantizar, a medio plazo, una evolución de las retribuciones de los funcionarios europeos paralela a la media observada en los Estados miembros respecto a los salarios de las distintas categorías de funcionarios públicos nacionales».
11
Para alcanzar este objetivo, y con arreglo al apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo decide, a propuesta de la Comisión, si, en el marco de la política económica y social de las Comunidades, es apropiado proceder a una adaptación de las retribuciones, y esta decisión se adopta a la luz de cinco datos.
12
De estos cinco datos, tres los facilita la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas: se trata de la evolución del coste de la vida, la evolución de los ingresos reales de los funcionarios nacionales y la masa salarial, en términos reales, per capita en las Administraciones públicas; los otros dos los facilita la Comisión y consisten, en primer lugar, en los factores generales de carácter económico y social -que se refieren a «otros indicadores macroeconómicos característicos de la política económica y social de los Estados miembros, tales como el producto interior bruto por persona en activo y la masa salarial por trabajador en el conjunto de la economía»- y, en segundo lugar, en las necesidades de selección y la estructura de los efectivos comunitarios.
13
Este método prevé actualizaciones anuales de las retribuciones que se efectúan a posteriori con efecto retroactivo a 1 de julio del año en que se sitúa el fin del período de referencia utilizado para el examen del nivel de las retribuciones, lo que corresponde a los doce meses anteriores al 1 de julio del año durante el cual se efectúa el examen.
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Durante la vigencia de este método el Consejo adoptó cuatro Reglamentos relativos a la adaptación anual de las retribuciones según las propuestas de la Comisión basadas en los datos facilitados por la Oficina Estadística. Adoptó asimismo, siempre según las propuestas de la Comisión, cinco Reglamentos sobre la adaptación intermedia de los coeficientes correctores debido a un alza importante del coste de la vida.
15
No obstante, ya con motivo de la adopción del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 161/80, de 21 de enero de 1980 (DO L 20, p. 5; EE 01/03, p. 25), se manifestaron algunas reticencias contra el método de 1976 y se pidió a la Comisión que presentara al Consejo antes del «1 de julio de 1980 un estudio de los resultados de la aplicación de este método», así como la adecuada propuesta de revisión. A finales de junio de 1980 la Comisión remitió al Consejo el estudio que había solicitado y propuso algunas adecuaciones al texto del método. Pero, sin haber revisado el método de 1976, el 20 de enero y el 10 de febrero de 1981 el Consejo adoptó los Reglamentos impugnados ateniéndose a las propuestas de la Comisión sólo con respecto a los funcionarios cuya remuneración era la menos elevada.
16
Contra dichos Reglamentos, cuya anulación solicita en virtud del artículo 173 del Tratado CEE, la Comisión invoca siete motivos; los seis primeros tienen por objeto solicitar al Tribunal de Justicia que declare que el Consejo fijó indebidamente un aumento uniforme de 1.107 BFR para todos los funcionarios europeos; el séptimo motivo tiene por objeto solicitar al Tribunal de Justicia que declare que el Consejo se negó indebidamente a atenerse a la propuesta de la Comisión con el objeto de que los funcionarios cuyo lugar de residencia se encontrara en países con una elevada inflación disfrutaran de una adaptación trimestral de los coeficientes correctores.
En relación con la adaptación de los salarios
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En un primer motivo la Comisión sostiene que el Consejo infringió el apartado 1 del artículo 65 en la medida en que tuvo en cuenta el deterioro de la situación económica general en la Comunidad, mientras que esta disposición le imponía la obligación de hacer que su decisión de adaptación de las retribuciones y pensiones fuera acorde con la «política económica y social de las Comunidades». En un segundo motivo considera que, al disminuir el poder adquisitivo de los funcionarios europeos, siendo así que el de los funcionarios nacionales había progresado durante el mismo período de referencia, el Consejo infringió asimismo el apartado 1 del artículo 65, que le impone la obligación de tomar especialmente en consideración el «eventual aumento de los sueldos públicos».
18
Dada la conexidad de estos dos motivos, procede examinarlos conjuntamente.
19
El Consejo ha expuesto que estos dos motivos se refieren a la amplitud de la facultad de apreciación que ostenta en virtud del apartado 1 del artículo 65. Ahora bien, -a su juicio- no cabe ninguna duda de que esta disposición le concede una gran libertad de apreciación; también el Juez comunitario, en el marco del control de la legalidad, debería limitarse a examinar si el Reglamento impugnado adolece de error manifiesto o de desviación de poder o incluso si su autor ha sobrepasado manifiestamente los límites de su poder de apreciación. El Consejo precisa además que no existe un compartimento estanco entre los conceptos de política y de situación y que, ciertamente, está obligado a tomar claramente en consideración la evolución de las retribuciones en la función pública de los Estados miembros, pero que no es éste el único criterio que debe ponerse en práctica. En este sentido, la tesis de la Comisión equivale a incorporar un principio de paralelismo anual en el propio Estatuto, lo que va en contra de lo dispuesto en el artículo 65; por lo tanto, esta exigencia del Estatuto no tiene carácter necesariamente determinante para la decisión que deba adoptarse.
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Si bien el artículo 65 permite al Consejo elegir los medios y formas más adecuados para la ejecución de una política de retribuciones, la primera frase del párrafo segundo del apartado 1 de este artículo establece que el Consejo debe llevar a cabo su política de adaptación de las retribuciones «en el marco de la política económica y social de las Comunidades», y la segunda frase de este párrafo impone al Consejo la obligación de tomar «específicamente» en consideración «el eventual aumento de los sueldos públicos».
21
De esta segunda frase resulta que, en el ejercicio de su facultad de apreciación, al efectuar el examen anual del nivel de las remuneraciones, el Consejo debe tener en cuenta el eventual aumento de los sueldos públicos, entre todos los factores que pueden ser tomados en consideración.
22
Es cierto que del término «específicamente» parece que el artículo 65 no impone al Consejo la obligación de tener en cuenta tan sólo la evolución de los sueldos públicos nacionales para adaptar los sueldos públicos comunitarios. Por el contrario, esta norma establece que, por el hecho de tomar en consideración otros criterios, el Consejo no puede omitir tener en cuenta uno de los dos criterios expresamente enunciados en la segunda frase del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 65.
23
Por otro lado, procede recordar que la adaptación de los sueldos comunitarios se efectúa a posteriori. De ello se deriva que los diversos elementos que el Consejo debe tomar en consideración son los que guardan relación con el período de referencia.
24
Ahora bien, ha quedado acreditado que, durante el período de referencia, de julio de 1979 ajulio de 1980, los sueldos públicos nacionales experimentaron, por término medio, un aumento de su poder adquisitivo del orden del 0,2 %, e incluso del 1,6 %, tras rectificación de las cifras italianas. Por otra parte, el Consejo, que, de acuerdo con los propios términos del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 65, está obligado a adoptar su decisión en el marco de la política económica y social de las Comunidades, según el Informe económico anual 1979/1980, de noviembre de 1979, sólo recomendó a los Estados miembros, para el período comprendido entre julio de 1979 y julio 1980, «que el aumento de los ingresos reales por término medio de la Comunidad debería ser casi nulo, es decir, limitarse al mantenimiento del poder adquisitivo sin ir mucho más lejos».
25
El Reglamento impugnado del Consejo supone, por el contrario, en relación con el mismo período de referencia, un descenso del poder adquisitivo de los sueldos comunitarios del orden del 1,6 % por término medio. El Consejo prescinde de este modo de un criterio que debe tener en cuenta en virtud del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, a saber, el eventual aumento de los sueldos públicos en los Estados miembros, al paso que su apreciación de «la política económica y social de las Comunidades» respecto al período considerado le había llevado a recomendar un mantenimiento del poder adquisitivo.
26
De ello se deduce que, al decidir disminuir el poder adquisitivo de los sueldos comunitarios en una media del 1,6 %, mientras que, durante el mismo período de referencia, el de los sueldos de la función pública en los Estados miembros aumentó en un 0,2 % -e incluso en un 1,6 % tras la rectificación de las cifras italianas-, el Consejo incumplió el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto.
27
En estas circunstancias, no parece necesario examinar los demás motivos formulados por la Comisión con el mismo fin.
En lo que se refiere a la adaptación de los coeficientes correctores
28
La Comisión sostiene en el séptimo motivo que, al no aceptar su propuesta, en diciembre de 1980, de adaptar trimestralmente los coeficientes correctores y, concretamente, de adaptarlos desde el 1 de abril de 1980 respecto a once países, algunos de los cuales eran Estados miembros y los demás, países terceros, que registraron un índice de aumento del coste de la vida particularmente importante -10 % y más en seis meses-, el Consejo infringió, por un lado, el apartado 2 del artículo 65, tal como había sido interpretado a la luz de la práctica seguida hasta ese momento y, por otro, el principio de igualdad de trato según el cual, la autoridad competente debe garantizar a todos los funcionarios un poder adquisitivo equivalente, sea cual fuere su lugar de destino.
29
En primer lugar, el Consejo niega la existencia misma de una práctica y sostiene que el apartado 2 del artículo 65 no le impone la obligación de compensar las alzas del coste de la vida en fechas tan próximas. En cuanto a la posible conculcación del principio de igualdad de trato, aunque reconoce la necesidad de mantener para todos los funcionarios un poder adquisitivo equivalente sea cual fuere su lugar de destino, el Consejo considera, no obstante, que actúa lícitamente al adaptar sólo dos veces al año la totalidad de los salarios, ya que nunca ha admitido un sistema de revisión automática de los sueldos comunitarios conforme a índices preestablecidos. Semejante práctica no sería contraria al apartado 2 del artículo 65 aunque provocara distorsiones temporales del poder adquisitivo.
30
En primer lugar debe recordarse que, como ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 19 de noviembre de 1981, Benassi (194/80, Rec. p. 2815), el coeficiente corrector mencionado en el artículo 65 se configura como un instrumento del que dispone el Consejo para proceder a la adaptación de las retribuciones de todos los funcionarios y agentes de las Comunidades.
31
En estas circunstancias, en el sistema del artículo 65 el coeficiente corrector constituye, junto con la adaptación anual prevista en el apartado 1, un medio de adaptación de las retribuciones en caso de alza importante del coste de vida.
32
De la letra del apartado 2 se desprende que la facultad de apreciación del Consejo es menos amplia en esta materia que para la adaptación anual de las retribuciones; en efecto, dicha norma dispone que «en caso de variación importante del coste de vida, el Consejo adoptará [...] medidas de adaptación de los coeficientes correctores [...]», lo que implica que, cuando el coste de vida aumenta de forma importante, el Consejo está obligado a adoptar medidas de adaptación de los coeficientes correctores.
33
Además, la finalidad de esta disposición, como reconoce el propio Consejo, es garantizar el mantenimiento de un poder adquisitivo equivalente para todos los funcionarios independientemente de su lugar de destino, conforme al principio de igualdad de trato.
34
De ello resulta que la facultad de que dispone el Consejo no es la de determinar si la periodicidad de adaptación de los coeficientes correctores debe efectuarse semestral o trimestralmente, sino la de comprobar si ha habido o no un alza importante del coste de vida y, si la comprobación es positiva, sacar las consecuencias.
35
En el presente asunto la Comisión había propuesto una adaptación intermedia adicional para los países cuya inflación era, como mínimo, de un 10 % por semestre, naciendo constar en su propuesta que se trataba de un alza importante ya que la inflación anual observada en la Comunidad Europea era del orden del 10,3% anual.
36
Dado que el Consejo no negó que semejante alza del coste de vida fuera importante, no podía, en consecuencia, negarse a adoptar las medidas de adaptación de los coeficientes correctores para los países de que se trataba, conforme al apartado 2 del artículo 65, y la falta de una práctica en materia de adaptaciones trimestrales no podía permitirle, en el marco de su poder de apreciación según lo expresado anteriormente, denegar las medidas necesarias para la correcta aplicación de esta disposición.
37
En estas circunstancias, debe acogerse el séptimo motivo del la Comisión y anularse el Reglamento n° 187/81, porque implica una negativa del Consejo a adoptar, tal como le obligaba el apartado 2 del artículo 65 del Estatuto, las medidas de adaptación de los coeficientes correctores aplicables en once países cuyo índice de inflación era especialmente elevado.
38
De todo cuanto antecede resulta que deben anularse el Reglamento n° 187/81, así como los artículos la, 2a, 2b y el párrafo primero del artículo 11 del Reglamento n° 397/81, que son consecuencia del anterior.
39
No obstante, con el fin de evitar una discontinuidad en el régimen de retribuciones, procede mantener en vigor los efectos de las disposiciones de los Reglamentos anulados relativas a la adaptación de los sueldos de los funcionarios comunitarios hasta que el Consejo haya tomado las medidas que está obligado a adoptar para garantizar la ejecución de la presente sentencia.
Costas
40
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
41
Dado que en el presente asunto ninguna de las partes formuló pretensión alguna sobre las costas, procede repartir el pago de las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Anular el Reglamento n° 187/81 del Consejo, de 20 de enero de 1981, así como los artículos la, 2a, 2b y el párrafo primero del artículo 11 del Reglamento n° 397/81 del Consejo, de 10 de febrero de 1981, que son consecuencia del Reglamento n° 187/81.
2)
Mantener los efectos de las disposiciones de dichos Reglamentos relativos a la adaptación de ¡os sueldos de los funcionarios comunitarios hasta que el Consejo haya tomado las medidas que está obligado a adoptar para garantizar la ejecución de la presente sentencia.
3)
Repartir el pago de las costas.
Mertens de Wilmars
Bosco
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Everling
Chloros
Gévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de octubre de 1982.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.