61977C0036
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 11. OKTOBER 1977
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Meine heutigen Schlußanträge gelten einem Vorabentscheidungsersuchen, das sich auf die gemeinsame Marktorganisation für Fette bezieht.
Diese Marktorganisation wurde durch Ratsverordnung Nr. 136/66/EWG vom 22. September 1966 (ABl. 172 vom 30. September 1966, S. 3025) geschaffen; sie erfaßt Ölsaaten und ölhaltige Früchte sowie pflanzliche oder aus Fischen und Meeressäugetieren gewonnene Öle und Fette. Kennzeichnend für diesen Markt ist, daß keine ausreichende Eigenerzeugung in der Gemeinschaft vorhanden ist und deshalb ein hoher Importbedarf besteht. Deshalb mußten Maßnahmen getroffen werden, die einen Anreiz für die Ausweitung der Eigenerzeugung — unter anderem für den Olivenanbau, um den es im Ausgangsverfahren geht — bieten. Kennzeichnend für den Fettmarkt ist ferner, daß sich der Marktpreis orientiert an dem verhältnismäßig niedrigen Niveau des Preises für Öle aus Ölsaaten, d. h. für ein Erzeugnis, dessen Ausgangsmaterial abgabenfrei vom Weltmarkt mit seinem niedrigen Preisniveau importiert werden kann.
Da diese Preise den Herstellern von Olivenöl kein angemessenes Einkommen sichern würden, sieht die Marktordnung die Gewährung einer Beihilfe vor. Sie entspricht der Differenz zwischen dem für Olivenöl geltenden Produktionsrichtpreis — das ist der Preis, der ein angemessenes Einkommen gewährleistet — und dem Richtpreis des Marktes, nämlich dem Preis, der eine normale Vermarktung erlaubt.
Maßgebende Vorschrift dafür ist Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66, wo es heißt:
„Ist der Erzeugerrichtpreis höher als der zu Beginn des Wirtschaftsjahres geltende Marktrichtpreis, so wird den Erzeugern von Olivenöl, das in der Gemeinschaft aus in der Gemeinschaft geernteten Oliven erzeugt worden ist, eine Beihilfe in Höhe des Unterschieds zwischen diesen beiden Preisen gewährt; …“
In Artikel 10 Absatz 2 ist ferner vorgesehen, daß die Grundsätze, nach denen die in Absatz 1 vorgesehene Beihilfe gewährt wird, vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des EWG-Vertrags festgelegt werden und daß der Rat nach dem gleichen Verfahren die Maßnahmen anordnet, die gewährleisten sollen, daß die Olivenölerzeuger diese Beihilfe nur für Öl erhalten, das den Vorschriften des Absatzes 1 entspricht. Außerdem sollten gemäß Artikel 10 Absatz 3 Durchführungsbestimmungen nach dem Verwaltungsausschußverfahren des Artikels 38 erlassen werden.
In Anwendung dieser Bestimmungen erging am 26. Oktober 1967 die Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG „über die Beihilfe für Olivenöl“ (ABl. 260 vom 27. Oktober 1967, S. 2). Auf ihre bis 31. Oktober 1968 anwendbaren Vorschriften wird später einzugehen sein. Jetzt will ich nur erwähnen, daß sie vor allem die Einführung einer Verwaltungskontrolle durch die Mitgliedstaaten vorsah. Entsprechende Verordnungen, mit denen die Kontrolle verfeinert wurde, ergingen auch in den darauffolgenden Wirtschaftsjahren.
Gestützt auf Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 136/66 hat die Kommission außerdem am 9. November 1967 die Verordnung Nr. 830/67/EWG „über Einzelheiten betreffend die Beihilfe für Olivenöl“ (ABl. 272 vom 10. November 1967, S. 18) erlassen. Auch auf sie komme ich in einem späteren Zusammenhang noch zurück.
Der Beklagte des Ausgangsverfahrens, Geschäftsführer einer in Süditalien gelegenen Ölmühle, hat im Wirtschaftjahr 1967/68 Olivenhaine mit reifen Oliven gepachtet und aus den von ihm geernteten Oliven Öl hergestellt. Dafür beantragte er bei der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der italienischen Interventionsstelle AIMA, die in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG vorgesehene Beihilfe. Sie wurde ihm mit der Begründung verweigert, er sei kein Olivenproduzent. Dabei stützte sich die AIMA offenbar vor allem auf das italienische Gesetzesdekret Nr. 1051 vom 21. November 1967, aus dem — mit Änderungen — das Gesetz Nr. 10 vom 18. Januar 1968 geworden war. Dieses Gesetz gab nämlich nicht nur einige Bestimmungen der Verordnungen Nr. 136/66/EWG und Nr. 754/67/EWG wieder; es legte auch die Kriterien für die Beihilfezahlungen für Olivenöl, das im Wirtschaftsjahr 1967/68 produziert wurde, fest und schrieb vor, daß die Hilfe den Olivenproduzenten zu gewähren sei.
Auf die Klage des Antragstellers verurteilte das Tribunale in Lecce die AIMA zur Zahlung der Beihilfe. Das Berufungsgericht in Lecce bestätigte im Juli 1972 diese Verurteilung mit der Begründung, daß der Antragsteller in einem zweiten Stadium an der Olivenproduktion beteiligt gewesen sei.
Auf Kassationsbeschwerde hin bezweifelten die Vereinigten Zivilsenate der Corte suprema di cassazione zunächst die Verfassungsmäßigkeit einiger Artikel der erwähnten italienischen Gesetze. Sie bezogen sich auf die Artikel 10 und 11 der italienischen Verfassung und auf frühere Urteile (Nr. 183 vom 27. Dezember 1973 und Nr. 232 vom 30. Oktober 1975) des Verfassungsgerichtshofs, wonach das Gemeinschaftsrecht bei Vorliegen vollständiger Gemeinschaftsverordnungen wegen deren unmittelbarer Wirkung spätere nationale Akte nicht gestattet, die den Inhalt der Gemeinschaftsverordnungen wiedergeben oder ihn ersetzen und von ihm abweichen. Die Vereinigten Zivilsenate legten daher im Dezember 1975 eine entsprechende Frage dem italienischen Verfassungsgerichtshof vor. Durch Urteil vom 28. Juli 1976 erklärte dieser die genannten Gesetze für verfassungswidrig, weil sie sich unter Mißachtung der Artikel 177 und 189 des EWG-Vertrages an die Stelle der direkt anwendbaren Verordnungen Nr. 136/66/EWG und Nr. 754/67/EWG gesetzt hätten. Damit ergab sich die Notwendigkeit, den Streit allein auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts zu entscheiden. Bei der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen standen und stehen sich zwei Auffassungen gegenüber: Die Ölmühle steht auf dem Standpunkt, nach den Gemeinschaftsverordnungen sei die Beihilfe den Ölherstellern zu gewähren. Die AIMA indessen vertritt die These, anspruchsberechtigt seien die Olivenproduzenten; überdies könnten, wenn die Anspruchsinhaber nach Gemeinschaftsrecht nicht ausreichend zu präzisieren seien, die Mitgliedstaaten diese nach den Grundsätzen des von ihnen zu schaffenden Kontrollsystems bezeichnen.
Der Kassationshof setzte durch Beschluß vom 9. Dezember 1976 das Verfahren aus und legte nach Artikel 177 des EWG-Vertrags die Fragen zur Vorabentscheidung vor, ob
a)
der Ausdruck „Erzeuger von Olivenöl“ für die Zwecke der Verordnungen Nr. 136/66/EWG und Nr. 754/67/EWG gleichwertig ist mit „Erzeuger von Oliven“ und ob
b)
Erzeuger von Olivenöl auch derjenige ist, der bereits in reifem Zustand am Baum hängende Oliven gekauft hat, sie erntet und daraus Öl gewinnt.
Außerdem erklärte der Kassationshof, daß im Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften — sofern nach den von den Parteien vorgebrachten Argumenten erforderlich — die Frage der Ungültigkeit der Durchführungsvorschriften der Gemeinschaft zu den genannten Verordnungen, die von der AIMA zur Stützung für die von ihr erstrebte Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften angezogen werden, geprüft werden sollte.
Zu diesen Fragen nehme ich wie folgt Stellung:
1.
Im Hinblick auf die im Verfahren gemachten Ausführungen erscheint es mir angezeigt, zwei Feststellungen, die keine besonderen Schwierigkeiten bereiten, vorweg zu treffen.
a)
So wurde im Verfahren der Gedanke erörtert, ob die Gemeinschaftsverordnungen tatsächlich den Empfänger der Beihilfe ausreichend präzise bezeichnen, und es wurde für den Fall, daß dies zu verneinen sei, die Annahme erwogen, die Präzisierung sei in Wirklichkeit den Mitgliedstaaten überlassen worden.
Nach meiner Uberzeugung kann von einer derartigen Befugnis der Mitgliedstaaten keine Rede sein.
Insofern ist einmal an die Absätze 2 und 3 des Artikels 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG zu erinnern. Absatz 2 sieht vor, daß die Grundsätze, nach denen die Beihilfe gewährt wird, vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages festgelegt werden; Absatz 3 bestimmt, daß Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel nach dem Verfahren des Artikels 38, dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren, erlassen werden. Bei dieser Sachlage erscheint es mir schwer vorstellbar, daß ein wesentliches Element des Systems, der Beihilfeempfänger, nicht gemeinschaftsrechtlich definiert werden, seine Bestimmung vielmehr nationalen Regelungen vorbehalten sein sollte.
Zum anderen wurde vom Vertreter des Beklagten zu Recht an Grundsätze des Urteils der Rechtssache 23/75 (Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Urteil vom 30. Oktober 1975, Slg. 1975, 1279) erinnert. Dort wurde bekanntlich unterstrichen — und dies nicht zuletzt, um so eine diskriminierende Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten auszuschließen —, wesentliche Grundvorschriften könnten als Durchführungsmaßnahmen nicht von den Mitgliedstaaten erlassen werden, die Gemeinschaftsverordnungen selbst müßten vielmehr — dies war damals das aktuelle Problem — die zahlungspflichtigen Unternehmen und die Grundlagen für die Berechnung der von den Unternehmen zu leistenden Abgaben festlegen. Damit wäre die These von der Ermächtigung der Mitgliedstaaten zu der Bestimmung der Beihilfeempfänger nach der Fettmarktordnung schwerlich zu vereinbaren, und dies müßte — würden sich tatsächlich Anhaltspunkte für eine solche These in den einschlägigen. Verordnungen finden — dazu führen, daß diese insoweit für ungültig erklärt würden.
In Wahrheit ist jedoch in der Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG, die nach Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG ergangen ist, lediglich davon die Rede, jeder Erzeugermitgliedstaat führe bis zur Einführung einer Gemeinschaftskontrolle eine Verwaltungskontrolle ein. Sie soll, wie es in Artikel 3 ausdrücklich heißt, sicherstellen, daß für das in Artikel 1 genannte Erzeugnis, also für Olivenöl, das den Begriffsbestimmungen der Ziffern. 1 und 4 des Anhangs der Verordnung Nr. 136/66/EWG genügt, Anspruch auf Beihilfe besteht. Dabei muß die Feststellung ermöglicht werden, daß die Menge Olivenöl, für welche die Beihilfe beantragt wird, der Menge der in der Gemeinschaft geernteten, zur Herstellung dieses Öls verwendeten Oliven entspricht. Nach meiner Ansicht kann niemand im Ernst behaupten, die Ermächtigung und Verpflichtung zu derartigen Kontrollen habe irgend etwas mit der Festlegung der Kriterien zu tun, nach denen sich der Anspruchsinhaber bestimmt. Wer Beihilfeempfänger ist, muß also in jedem Fall durch Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen ermittelt werden, auch wenn die dafür bestehenden Anhaltspunkte spärlich und teilweise vielleicht sogar widersprüchlich sind.
b)
Die zweite, vorweg zu treffende Feststellung bezieht sich auf ein Argument, das die italienische Regierung zur Stützung ihrer Ansicht — Beihilfeempfänger seien die Olivenbauern gewesen — vorgebracht hat. Sie hat darauf hingewiesen, daß sowohl in Italien als auch in Frankreich, den beiden einzigen Erzeugerländern für Oliven in der Gemeinschaft, von Anfang an die Praxis bestanden habe, den Olivenbauern die Beihilfe zu gewähren. Insbesondere die italienische Praxis und die ihr zugrundeliegenden Regelungen seien der Kommission mitgeteilt worden; diese habe aber keine Bemerkungen dazu gemacht, und es sei auch kein Änderungsbeschluß nach Artikel 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG ergangen.
Auch dies ist nach meiner Uberzeugung für die Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen ohne Belang. Was die zuletzt genannte Mitteilung angeht, so beruht sie auf Artikel 5 der Verordnung Nr. 754/67/EWG. Danach teilen die Mitgliedstaaten der Kommission die von ihnen gemäß dieser Verordnung erlassenen Bestimmungen, also die Vorschriften über die Verwaltungskontrolle, mit. Sind diese Bestimmungen nicht geeignet, die Erreichung des in Artikel 3 genannten Ziels, also die Verwaltungskontrolle, zu ermöglichen, so wird nach dem in Artikel 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG vorgesehenen Verfahren über die Änderungen entschieden, welche der betreffende Mitgliedstaat daran vorzunehmen hat. Da es in diesem Zusammenhang somit nur um die Verwaltungskontrolle durch die Mitgliedstaaten und nicht um die Festlegung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe geht, ist es nicht verwunderlich, daß es auf die Mitteilung der italienischen Regierung hin nicht zu einem Änderungsverfahren nach Artikel 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG kam. Nach meiner Überzeugung berechtigt dies nicht zu dem Schluß, daß die Kommission mit der Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen, wie sie die italienische Regierung vorgenommen hat, einverstanden war. Außerdem wäre zu sagen, daß, selbst wenn die Reaktion der Kommission — Nichteinleitung eines Verfahrens nach Artikel 169 des EWG-Vertrags — so zu deuten wäre, damit eine Praxis nicht rechtmäßig würde, die es, gemessen an den Ratsbestimmungen, nicht ist.
Entsprechendes gilt für den anderen erwähnten Umstand — auch in Frankreich habe eine solche Praxis bestanden —, ganz abgesehen davon, daß es nach den Ausführungen des Vertreters des Beklagten fraglich erscheint, ob die französische Regelung mit der italienischen im wesentlichen übereinstimmte. Mit Recht wurde darauf hingewiesen, daß eine eventuelle gleichermaßen vertragswidrige Praxis in einem anderen Mitgliedstaat natürlich keinen Rechtfertigungsgrund liefern könne. Ich begnüge mich jetzt damit, auf ganz eindeutige Feststellungen zu verweisen, die der Gerichtshof zu dieser Problematik schon sehr früh, nämlich in den Rechtssachen 90 und 91/63 (Kommission der EWG/Großherzogtum Luxemburg und Königreich Belgien, Urteil vom 13. November 1964, Slg. 1964, 1329), getroffen hat.
2.
Zum eigentlichen Problem des Falles, der Auslegung des Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf die Frage, wem der in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG genannte Anspruch auf Beihilfe zusteht, muß von vornherein betont werden, daß es, weil das Ausgangsverfahren sich auf das Wirtschaftsjahr 1967/68 bezieht, vor allem auf die Texte ankommt, die zu jener Zeit in Kraft waren, also die Grundverordnung Nr. 136/66/EWG, die Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG und die Kommissionsverordnung Nr. 830/67. Später erlassene Verordnungen, auf die im Verfahren auch eingegangen worden ist, können dagegen bei der Interpretation, wenn überhaupt, nur eine ganz sekundäre Rolle spielen.
a)
Analysiert man die angegebenen Verordnungen nach ihrem Wortlaut und nach ihrer Begründung, so ergeben sich — das muß man ohne weiteres einräumen — gewichtige Argumente für die vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vertretene Ansicht, daß beihilfeberechtigt die Hersteller des Endproduktes Öl sind; das können auch Olivenbauern sein, die ihre Erzeugnisse selbst verarbeiten oder im Lohnverfahren verarbeiten lassen, nicht aber Olivenbauern, die ihre Erzeugnisse verkaufen und die Ölherstellung anderen auf deren Rechnung überlassen.
aa)
In der Verordnung Nr. 136/66 steht im Mittelpunkt der Wortlaut der grundlegenden Bestimmung des Artikels 10. Hier ist davon die Rede, daß den „Erzeugern von Olivenöl“ Beihilfe gewährt wird; in Absatz 2 wird davon gesprochen, daß die Olivenölerzeuger diese Beihilfe nur für Öl erhalten, das den Vorschriften des Absatzes 1 entspricht. Es wird also eindeutig an das Enderzeugnis angeknüpft. Nach dem landläufigen Sinn dieser Wendungen — und von ihm ist bei der Auslegung zunächst einmal auszugehen — erscheint danach die Annahme ausgeschlossen, „Ölerzeuger“ sei, wie die italienische Regierung meint, in einem ganz weiten Sinne zu verstehen, d. h. unter Einschluß der Hersteller des Ausgangsproduktes, die eine Verarbeitung zu Ol nicht selbst vornehmen oder auf ihre Rechnung vornehmen lassen.
bb)
In dieser Auslegung wird man durch die gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG ergangene Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG bestärkt. Nach deren Artikel 1 wird die Beihilfe für Olivenöl gewährt; es wird also auch auf das Endprodukt abgestellt. Ebenso wird in Artikel 3, soweit von einem Anspruch auf Beihilfe die Rede ist, davon gesprochen, Beihilfe werde für Olivenöl beantragt.
Auch die Begründung der Verordnung ist in diesem Sinne recht deutlich. In ihr wird nämlich hervorgehoben, die Beihilfe sei für die Erzeuger von Olivenöl von erheblicher Bedeutung; ferner wird von der Notwendigkeit gesprochen, Grundsätze festzulegen, nach denen den Erzeugern von Olivenöl Beihilfe gewährt wird, sowie von Maßnahmen, die gewährleisten sollen, daß die Beihilfe nur für Olivenöl gewährt wird; schließlich ist auch davon die Rede, daß die Gewährung der Beihilfe auf die Ölmengen zu beschränken sei, für welche der Antrag in den Olivenanbaugebieten gestellt wird.
cc)
Auf dieser Linie liegt auch die Verordnung Nr. 830/67/EWG, von der allerdings eingeräumt werden muß, daß sie in diesem Zusammenhang, weil es sich um eine Kommissionsverordnung handelt, von geringerem Gewicht ist. Hieraus lassen sich anführen Artikel 1 mit der Wendung „Ölmenge, für welche die Beihilfe beantragt wird“, Artikel 2 mit der Formulierung „Öle, für die ein Anspruch auf Beihilfe nicht besteht“ und Artikel 7, in dem ebenfalls die Rede ist von Ölmengen, für welche eine Beihilfe beantragt wurde, sowie von Ölmengen, für die ein Anspruch auf Beihilfe festgestellt wurde.
Was die Begründung der Verordnung angeht, so ist bezeichnend, daß auch in ihr die Rede ist von Olivenölerzeugern, denen Beihilfe gewährt wird. Außerdem findet sich in ihr die Feststellung, den Anträgen auf Beihilfe seien Unterlagen beizufügen, aus denen hervorgeht, daß die Ölmenge, für welche die Beihilfe beantragt wird, der Menge an Erzeugnissen, aus der das Öl gewonnen wird, entspricht, und diese Unterlagen müßten auf einer Lagerbuchhaltung beruhen, die in den Ölmühlen und den Unternehmen, die Öl aus Ölkuchen gewinnen, geführt wird.
All dies hat, wie schon gesagt, sicherlich erhebliches Gewicht zur Untermauerung der vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vertretenen Ansicht.
b)
Unsere Auslegung kann sich indessen auf diese Feststellungen nicht beschränken, sondern es muß darüber hinaus selbstverständlich auch geprüft werden, welche Bedeutung die von der italienischen Regierung zur Verteidigung ihrer Gegenthese vorgebrachten Argumente haben.
aa)
So wurde auf Artikel 27 der Verordnung Nr. 136/66/EWG verwiesen, nach dem unter bestimmten Voraussetzungen für in der Gemeinschaft geerntete und verarbeitete Ölsaaten eine Beihilfe gewährt wird. Aus dieser Vorschrift in Verbindung mit Artikel 21, der die Ölsaaten definiert, sowie aus der Begründung der Verordnung folge eindeutig, daß die Beihilferegelung für die Landwirte gelte. Da aber das Ziel dieser Regelung mit dem des Artikels 10 übereinstimme, müsse auch für letzteren eine entsprechende Auslegung gelten.
Diese Schlußfolgerung erscheint mir nicht zwingend, ich bin im Gegenteil sogar der Ansicht, daß sich aus Artikel 27 Argumente zugunsten der vom Beklagten vertretenen Ansicht gewinnen lassen.
So darf einmal nicht übersehen werden, daß die Systeme einerseits für Ölsaaten und andererseits für Oliven verschieden ausgestaltet sind. Im ersten Fall bezieht sich die Preisregelung auf das Ausgangserzeugnis, im zweiten Fall auf das Verarbeitungserzeugnis Öl. Damit läßt sich auch der Unterschied in der Beihilferegelung erklären.
Zum anderen kann mit Recht gesagt werden, daß aus dem Umstand, daß die Verordnung Nr. 136/66/EWG im Rahmen der Beihilferegelung für Ölsaaten ausdrücklich an das Ausgangserzeugnis anknüpft, während sie bei Oliven — die in der Verordnung als solche wiederholt genannt werden — nicht ebenso deutlich auf das Ausgangsprodukt abstellt, sondern das Verarbeitungserzeugnis nennt, nur der Schluß gezogen werden kann, Beihilfeempfänger seien in dem zuletzt genannten Fall eben nicht die Hersteller des Ausgangsproduktes.
bb)
Die italienische Regierung hat ferner auf das erkennbare Ziel der Beihilfeaktion hingewiesen, nämlich die Unterstützung der Agrarproduktion, die einen Anreiz zu ihrer Aufrechterhaltung und Ausweitung geben soll. Tatsächlich sei in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG davon die Rede, der Olivenanbau und die Erzeugung von Olivenöl seien für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Gemeinschaft von besonderer Bedeutung, und es sei deshalb erforderlich, den Anbau und die Erzeugung dieser Erzeugnisse durch geeignete Maßnahmen zu stützen. Ferner heiße es dort, der Absatz der in der Gemeinschaft geernteten Erzeugnisse müsse den Erzeugern ein angemessenes Einkommen gewährleisten, und es sei mit Rücksicht auf die Preissituation notwendig, Beihilfen zu gewähren, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Daraus und im Hinblick auf die Formulierung der Vertragsziele in Artikel 39 des Vertrages sei zu folgern, daß die Olivenbauern in den Genuß der Beihilfe kommen müßten.
Dem kann prinzipiell nicht widersprochen werden. Hinzuzusetzen ist aber, daß man natürlich die Verfolgung eines bestimmten Zieles und die Wahl der dafür geeigneten rechtstechnischen Mittel auseinanderhalten muß. Hätte der Verordnungsgeber gewollt, daß die Beihilfe in jedem Fall direkt den Olivenbauern gewährt wird — auch wenn sie nicht zugleich Ölhersteller in dem vorhin definierten Sinn sind —, so wäre es ihm ein leichtes gewesen, dies deutlich, und zwar anders als in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG, zum Ausdruck zu bringen. Die Tatsache, daß so nicht verfahren wurde, hat bei der Auslegung sicher eine Rolle zu spielen. Sie kann im übrigen auch ohne Schwierigkeiten erklärt werden.
Wie die Kommission dargelegt hat, entsprach es seinerzeit offenbar der Normalsituation, daß Olivenerzeugung und Ölerzeugung in einer Person zusammenfielen. In den meisten Fällen erfolgte die Ölherstellung für Rechnung der Olivenproduzenten; ganz selten war ein Verkauf der Oliven an Ölmühlen, nämlich dort, wo es wenige Ölmühlen gab und der Olivenanbau andererseits geringen Umfang hatte. Man konnte demnach davon ausgehen, daß das von der italienischen Regierung hervorgehobene Ziel auch erreicht werde, wenn die Gewährung der Beihilfe an die Ölhersteller vorgesehen werde. Man konnte dies sogar für die seltenen Ausnahmefälle des Verkaufs von Oliven annehmen, sprach doch vieles dafür, daß die Ölmühlen, die gleichfalls an einer Ausweitung der Produktion interessiert waren, die Beihilfe zumindest teilweise an die Bauern weitergeben würden.
Erst als sich die wirtschaftlichen Verhältnisse änderten, einerseits durch eine Umstrukturierung der Verarbeitungsindustrie — von deren Notwendigkeit, nämlich einer Zusammenfassung der zahlreichen Ölmühlen, schon in dem Parlamentsbericht zum Vorschlag einer Verordnung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette die Rede ist —, andererseits durch die damit zusammenhängende Zunahme von Olivenverkäufen — wobei es sich zeigte, daß die Stellung der Bauern nicht immer stark genug war —, wurde in einer späteren Anwendungsverordnung (Ratsverordnung Nr. 3209/73 vom 27. November 1973, ABl. L 327 vom 28. November 1973, S. 15) ausdrücklich vorgesehen, da die Olivenbauern Beihilfeberechtigte seien. Der Umstand, daß man dies 1973 für notwendig gehalten hat — ich verweise namentlich auf die Artikel 2, 3 und 8 der genannten Verordnung — und daß frühere Verordnungen diese Präzisierung nicht enthielten, muß sicher dahin verstanden werden, daß nach den ursprünglichen Verordnungen dem Wortsinn entsprechend die Ölhersteller als Beihilfeberechtigte anzusehen waren.
cc)
Ferner hat sich die italienische Regierung auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments zu dem Entwurf einer Verordnung über die gemeinsame Fettmarktordnung bezogen. Danach sollte die Verordnung dahin ergänzt werden, daß der Abschluß von besonderen Verträgen zwischen Olivenerzeugern und Olivenverarbeitern vorgesehen werden sollte, um sicherzustellen, daß die Beihilfe tatsächlich den Olivenbauern zugute komme. Auch das belege, daß man Wert darauf gelegt habe, die Olivenbauern als die eigentlich Begünstigten anzusehen.
Dazu ist jedoch zu bemerken, daß dieser Vorschlag gerade nicht Gegenstand der Verordnung geworden ist, und meines Erachtens ist es keineswegs zwingend, aus dieser Unterlassung Schlüsse im Sinne der italienischen Regierung zu ziehen.
Es ist nämlich nicht sicher, daß der Rat auf eine solche Regelung verzichtete, weil er von einem weiten Begriff „Ölhersteller“ ausging und annahm, daß ohnehin die Olivenbauern die Begünstigten seien; wäre dem so gewesen, so hätte er wohl eher in Artikel 10 eine Formulierung ähnlich der des Artikels 27 verwendet. Denkbar ist vielmehr recht wohl, daß man auf eine solche Bestimmung verzichtet hat, weil man sich die wirtschaftlichen Gegebenheiten vor Augen hielt, die in dem regelmäßigen Zusammenfallen von Olivenerzeugung und Ölherstellung bestanden, und weil man sich für die anderen Fälle auf den Marktmechanismus, nämlich darauf verlassen hat, daß die Beihilfe zumindest teilweise an die, für die sie in Wahrheit gedacht war, weitergegeben würde. Denkbar ist aber auch, daß die Überlegung vorherrschend war, derartige Einzelheiten in einer Anwendungsverordnung zu regeln, sobald sich dafür eine Notwendigkeit deutlich zeigte.
Will man also der Stellungnahme des Parlaments und deren Behandlung durch den Rat überhaupt Argumentationswert zuerkennen, dann meines Erachtens allenfalls zugunsten der vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vorgetragenen These. Denn immerhin muß es als bezeichnend angesehen werden, daß der Rat bei der Formulierung „Ölhersteller“ blieb, obwohl er durch die Intervention des Parlaments deutlich auf das Problem hingewiesen worden war, daß so unter Umständen der eigentliche Zweck der Regelung nicht erreicht werden könnte.
dd)
Was die erste Durchführungsverordnung des Rates — die Verordnung Nr. 754/67/EWG — angeht, so glaubt die italienische Regierung weiter, aus einigen ihrer Bestimmungen die Präzisierung im Sinne ihrer These herauslesen zu können, die sie, von der Annahme ausgehend, der Begriff „Ölhersteller“ sei unbestimmt, für notwendig erachtet.
So sei von Interesse, daß gemäß Artikel 2 Beihilfeanträge in den Olivenanbaugebieten der Gemeinschaft gestellt werden mußten. Dies habe keinen rechten Sinn gehabt, wenn man damit nicht zum Ausdruck habe bringen wollen, daß der Antrag durch die Olivenbauern gestellt werden müßte. In Artikel 3 sei ferner die Notwendigkeit einer Kontrolle hervorgehoben, die die Feststellung ermöglichen sollte, daß die Menge Olivenöl, für welche die Beihilfe beantragt wird, der Menge der in der Gemeinschaft geernteten, zur Herstellung dieses Öls verwendeten Oliven entspricht. Dafür seien also Angaben über Olivenkulturen erforderlich, und sie könnten — was für das Antragsrecht gleichfalls von Interesse sei — nur von den Olivenbauern geliefert werden.
Auch diese Argumente erscheinen mir — ganz abgesehen davon, daß nach meiner Uberzeugung der Begriff „Ölhersteller“ in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG nicht so unpräzise ist, wie die italienische Regierung annehmen möchte — nicht überzeugend.
Wiederum kann schon darauf hingewiesen werden, daß es dem Verordnungsgeber, wäre dies beabsichtigt gewesen, ein leichtes gewesen wäre, in Artikel 2 der Verordnung Nr. 754/67/EWG von Olivenbauern statt ganz allgemein von den Beteiligten zu sprechen. Zu dem Umstand, daß Beihilfeanträge in den Olivenanbaugebieten zu stellen waren, ist ferner zu sagen, daß er sich ganz leicht damit erklärt, daß ohnehin in diesen Gebieten Kontrollen durchgeführt werden müssen bezüglich der Übereinstimmung der angegebenen Ölmenge, für die eine Beihilfe begehrt wird, mit der Olivenmenge, aus der das Öl gewonnen worden sein soll. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen wird sicherlich erhöht, wenn die Beihilfeanträge nicht in den Verarbeitungszentren eingereicht, sondern in den Olivenanbaugebieten konzentriert werden. Endlich ist meines Erachtens auch nichts Entscheidendes aus dem Umstand zu gewinnen, daß im Zusammenhang mit der Beihilfegewährung Angaben erforderlich sind, die von den Olivenbauern ausgehen müssen. Dies schließt nicht aus, daß sich auch Ölhersteller — etwa durch entsprechende Bedingungen beim Olivenkauf — solche Daten verschaffen. Außerdem handelt es sich um Elemente, die nur im Rahmen des Kontrollverfahrens eine Rolle spielen; aus dem System folgt aber keineswegs zwingend, daß alle derartigen Fakten vom Antragsteller beizubringen sind. Immerhin darf nicht vergessen werden, daß nach der Verordnung Nr. 3209/73, nach der die Olivenbauern beihilfeberechtigt sind, auch von den Ölmühlen erstellte Dokumente (Lagerbuchhaltung) Bedeutung haben, ohne daß dies zu dem Schluß berechtigen könnte, in Wahrheit seien die Ölmühlen die Antragsteller.
ee)
Schließlich ist noch auf ein Argument einzugehen, von dem ich einräume, daß es auf den ersten Blick durchaus geeignet ist, einen gewissen Eindruck zu machen. Es stützt sich darauf, daß der soeben erwähnten Verordnung Nr. 3209/73, namentlich ihren Artikeln 2, 3 und 8, klar entnommen werden kann, daß antrags- und beihilfeberechtigt die Olivenbauern sind. Andererseits sei von Interesse, daß in der Begründung der Verordnung ähnliche Formulierungen verwendet würden wie in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG. So sei davon die Rede, daß Grundsätze festgelegt werden müßten, nach denen den Olivenölerzeugern die in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG erwähnte Beihilfe gewährt wird, und es werde auch davon gesprochen, daß die Beihilfe für die Olivenölerzeuger von großer Bedeutung sei. Dies spreche dafür, daß in Wahrheit der Begriff „Olivenölerzeuger“ ein unbestimmter, auch die Olivenbauern umfassender Begriff sei, und deshalb erscheine es notwendig, zur Präzisierung und Auslegung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG andere Elemente heranzuziehen. Würde man dem nicht folgen, sondern davon ausgehen, daß der in der Verordnung Nr. 136/66/EWG verwendete Begriff „Olivenölhersteller“ in dem vom Beklagten vertretenen Sinne präzise sei, dann müsse man feststellen, daß die Verordnung Nr. 3209/73, die sich auf Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG stützt, von dieser abweiche. Damit ergäbe sich, weil die Grundverordnung in einem anderen Verfahren als die Verordnung Nr. 3209/73 festgelegt worden sei, die Frage nach der Gültigkeit der zuletzt genannten Verordnung.
Dazu ist jedoch einmal schon anzumerken, daß es grundsätzlich bedenklich erscheint, zur Auslegung einer im Jahre 1966 ergangenen Verordnung später erlassene Verordnungen heranzuziehen. Prinzipiell müssen Gesetzestexte wohl aus sich selbst heraus und allenfalls unter Berücksichtigung von Umständen, die bei ihrer Festlegung existieren, interpretiert werden. Zweifel habe ich ferner daran, daß die Verordnung Nr. 3209/73, weil in ihrer Begründung Formulierungen verwendet werden, die sich auch in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG finden, als authentische Interpretation von Begriffen der Grundverordnung, die, wie gesagt, in einem anderen Verfahren ergangen ist, angesehen werden könnte. In Wahrheit dürften die angeführten Begründungserwägungen wohl nichts anderes bezwecken, als auf die allgemeine Zielsetzung hinzuweisen, die bezüglich der Beihilfegewährung schon in der Grundverordnung zum Ausdruck gekommen ist. Ich glaube deshalb nicht, daß das jetzt behandelte Argument einen Anlaß liefert, die vorhin zu der Auslegung des Begriffs „Olivenhersteller“ geäußerte Meinung zu revidieren.
Dem möchte ich außerdem noch, weil der Gedanke im Verfahren angeklungen ist, auch wenn er für den Ausgangsrechtsstreit keine entscheidende Bedeutung hat, hinzufügen, daß ich keinen Anlaß sehe, an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 3209/73 zu zweifeln. Zwar brachte sie eine Änderung des Beihilfesystems in Einzelheiten mit sich, weil nach ihr die Olivenbauern als die Begünstigten anzusehen sind. Dies ist jedoch unbedenklich, weil es eindeutig in der Zielrichtung der Grundverordnung liegt, ja sogar den Sinn hat, die Garantien für die Erreichung dieses Zieles zu verstärken. Zudem läßt sich sagen, daß dies sicher in den weiten Rahmen der Festlegung der Prinzipien für die Beihilfegewährung fällt, der dem Rat nach Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG zusteht, zumal — wie die Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG zeigt — die Festlegung der Ölerzeuger als der Begünstigten nicht in einem strengen, unwandelbaren Sinn, sondern eher im Sinne einer prinzipiellen, nach der damaligen Sachlage angezeigten Ausgestaltung gemeint war.
ff)
Keines der von der italienischen Regierung vorgetragenen Argumente — das läßt sich abschließend festhalten — ist also geeignet, die eingangs der Untersuchung nach Wortlaut und Begründung der maßgebenden Verordnungen ermittelte Auslegung zu erschüttern.
3.
Nach alledem kann auf die Fragen des italienischen Kassationshofes wie folgt geantwortet werden:
a)
Der Ausdruck „Erzeuger von Olivenöl“ im Sinne des Artikels 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG und der Verordnung Nr. 754/67/EWG ist in seiner landläufigen Bedeutung (Hersteller des Verarbeitungserzeugnisses), nicht aber dahin zu verstehen, daß darunter die Erzeuger von Oliven fallen, die deren Verarbeitung anderen auf fremde Rechnung überlassen.
b)
Bei dieser Beantwortung der ersten Unterfrage wird die zweite Unterfrage gegenstandslos.