62016CJ0636
PRESUDA SUDA (osmo vijeće)
7. prosinca 2017. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Status državljana treće zemlje s dugotrajnim boravištem – Direktiva 2003/109/EZ – Članak 12. – Donošenje odluke o protjerivanju osobe s dugotrajnim boravištem – Elementi koji se moraju uzeti u obzir – Nacionalni propis – Neuzimanje u obzir tih elemenata – Sukladnost”
U predmetu C‑636/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 1 de Pamplona (Sud za upravne sporove br. 1. u Pamploni, Španjolska), odlukom od 2. prosinca 2016., koju je Sud zaprimio 9. prosinca 2016., u postupku
Wilber López Pastuzano
protiv
Delegación del Gobierno en Navarra,
SUD (osmo vijeće),
u sastavu: J. Malenovský, predsjednik vijeća, M. Safjan i M. Vilaras (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: Y. Bot,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Wilbera Lópeza Pastuzana, E. Santos Huamán i J. L. Rodríguez Candela, abogados,
–
za španjolsku vladu, J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, C. Cattabriga i S. Pardo Quintillán, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Wilbera Lópeza Pastuzana i Delegación del Gobierno en Navarra (Izaslanstvo vlade u Navari, Španjolska) povodom odluke potonjeg od 29. lipnja 2015. kojom se određuje protjerivanje Wilbera Lópeza Pastuzana sa španjolskog državnog područja (u daljnjem tekstu: odluka od 29. lipnja 2015.).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnom izjavom 16. Direktive 2003/109:
„Osobe s dugotrajnim boravištem trebale bi uživati pojačanu zaštitu od protjerivanja. Ova se zaštita temelji na kriterijima utvrđenim u odlukama Europskog suda za ljudska prava. Kako bi se osigurala zaštita od protjerivanja, države članice trebale bi osigurati učinkovit pravni lijek.”
4
U članku 12. stavcima 1. do 3. Direktive 2003/109 navedeno je sljedeće:
„1.   Države članice mogu odlučiti protjerati osobu koja ima dugotrajno boravište samo ako predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti.
2.   Odluka iz stavka 1. ne donosi se na temelju ekonomskih razloga.
3.   Prije donošenja odluke o protjerivanju osobe koja ima dugotrajno boravište, države članice uzimaju u obzir sljedeće čimbenike:
(a)
trajanje boravišta [boravka] na njihovom državnom području;
(b)
dob dotične osobe;
(c)
posljedice za dotičnu osobu i članove njezine obitelji;
(d)
veze sa zemljom boravišta ili nepostojanje veza sa zemljom podrijetla.
[…]”
Španjolsko pravo
5
Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Organski zakon 4/2000 o pravima i slobodama stranaca u Španjolskoj i njihovu uključivanju u društvo) od 11. siječnja 2000. (BOE br. 10 od 12. siječnja 2000.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Organski zakon 4/2000), u glavi III. uređuje „povrede koje se odnose na prava stranaca i sustav sankcija za te povrede”.
6
Članak 57., koji se nalazi u toj glavi III., glasi:
„1.   Kad su počinitelji povrede stranci i predmetno postupanje može se kvalificirati kao ‚iznimno teško’ ili ‚teško’ u smislu članka 53. stavka 1. točaka (a), (b), (c), (d) i (f) ovog organskog zakona, moguće je, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti, novčanu kaznu zamijeniti protjerivanjem sa španjolskog državnog područja, nakon provođenja odgovarajućeg upravnog postupka i na temelju obrazložene odluke u kojoj su ocijenjene činjenice koje čine povredu.
2.   Također, osnovu za protjerivanje po okončanju odgovarajućeg postupka predstavlja činjenica da je stranac u Španjolskoj ili u inozemstvu osuđen za namjerno postupanje koje se u Španjolskoj smatra kaznenim djelom za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od jedne godine, osim ako je njegova osuđujuća presuda izbrisana iz kaznene evidencije.
3.   Ni u kojem slučaju nije moguće zajedno izreći mjeru protjerivanja i novčanu kaznu.
4.   Protjerivanje u svakom slučaju rezultira poništenjem dozvole zakonitog boravka u Španjolskoj kao i obustavom postupka čiji je predmet donošenje dozvole boravka ili rada u Španjolskoj stranca koji se protjeruje. Ipak, odluka o protjerivanju može se opozvati u zakonom određenim slučajevima.
[…]
5.   Ne može se odrediti protjerivanja stranaca koji se nalaze u sljedećim situacijama, osim ako je počinjeno kazneno djelo iz članka 54. stavka 1. točke (a) ili ako se povreda sastoji u ponovnom počinjenju u razdoblju od jedne godine kaznenog djela iste naravi za koje se može izreći mjera protjerivanja:
[…]
(b)
Osobe s dugotrajnim boravištem. Prije donošenja odluke o protjerivanju osobe s dugotrajnim boravištem valja voditi računa o trajanju njezina boravka u Španjolskoj i vezama koje je stvorila [s tom zemljom], o njezinoj dobi, posljedicama za dotičnu osobu i članove njezine obitelji i vezama sa zemljom u koju će biti protjerana.
[…]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
7
Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, W. López Pastuzano, kolumbijski državljanin, 13. listopada 2013. dobio je dozvolu dugotrajnog boravka u Španjolskoj. Dana 29. travnja 2014. osuđen je na dvije kazne zatvora u trajanju od dvanaest mjeseci i tri mjeseca. Dana 27. siječnja 2015. zatvoren je u Centro Penitenciario Pamplona I (Kaznena ustanova Pamplona I, Španjolska). Potom je protiv njega pokrenut upravni postupak protjerivanja.
8
Po okončanju tog postupka, Izaslanstvo vlade u Navari donijelo je svoju odluku 29. lipnja 2015. U toj odluci sadržana je zabrana ulaska u Španjolsku tijekom pet godina i oduzimanje dozvole dugotrajnog boravka. Temelji se na uvjetima primjene osnove za protjerivanje iz članka 57. stavka 2. Organskog zakona 4/2000.
9
W. López Pastuzano podnio je 28. rujna 2015. upravnu tužbu protiv te odluke pred Juzgadom de lo Contencioso‑Administrativo no 1 de Pamplona (Sud za upravne sporove br. 1. u Pamploni, Španjolska).
10
Sud koji je uputio zahtjev navodi da u španjolskom pravnom poretku postoje dva različita oblika upravnog protjerivanja stranog državljanina, odnosno, s jedne strane, protjerivanje na temelju izricanja sankcije počinitelju različitih upravnih prekršaja, predviđeno u članku 57. stavku 1. Organskog zakona 4/2000, i, s druge strane, protjerivanje kao pravna posljedica osude na kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine za namjerno postupanje, na temelju članka 57. stavka 2. tog organskog zakona.
11
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se člankom 57. stavkom 5. Organskog zakona 4/2000 u španjolsko pravo prenosi članak 12. Direktive 2003/109 te da se njime utvrđuje obveza uzimanja u obzir, prije donošenja odluke o protjerivanju osobe s dugotrajnim boravištem, osobnih okolnosti te osobe, odnosno trajanja njezina boravka u Španjolskoj i veza uspostavljenih s tom državom članicom, njezine dobi, posljedica za dotičnu osobu i članove njezine obitelji kao i veza sa zemljom u koju će biti protjerana.
12
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je pojam „mjera protjerivanja”, uporabljen u članku 57. stavku 5. Organskog zakona 4/2000, u većem dijelu sudske prakse Tribunales superiores de justicia (Visoki sudovi autonomnih zajednica, Španjolska) protumačen tako da obuhvaća samo odluke o protjerivanju donesene kao sankcija za određene upravne prekršaje, a ne odluke donesene protiv osobe s dugotrajnim boravištem osuđene na kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine.
13
Budući da je u predmetnom slučaju W. López Pastuzano bio osuđen na kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine, u odluci od 29. lipnja 2015. istaknuto je da u takvom slučaju protjerivanje ne predstavlja sankciju za počinjenje upravnog prekršaja, tako da nije moguće primijeniti članak 57. stavak 5. Organskog zakona 4/2000.
14
Sud koji je uputio zahtjev stoga utvrđuje da bi, kako bi odlučio u predmetu o kojem se pred njim vodi postupak, trebao poznavati doseg zaštite protiv protjerivanja osoba s dugotrajnim boravištem iz članka 12. Direktive 2003/109. Konkretno, valja pojasniti treba li pojam „odluka o protjerivanju” u smislu tog članka razumjeti tako da obuhvaća svaku upravnu odluku o protjerivanju, bez obzira na njezinu prirodu i pravne oblike njezina donošenja, te je li navedeni članak u skladu s odredbom poput članka 57. stavka 5. Organskog zakona 4/2000, kojim se zaštita od protjerivanja osoba s dugotrajnim boravištem ograničava na određenu vrstu upravne odluke o protjerivanju, uz isključenje drugih.
15
U tim je okolnostima Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 1 de Pamplona (Sud za upravne sporove br. 1. u Pamploni, Španjolska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 12. Direktive 2003/109 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku i sudska praksa kojom se on tumači, koji ne predviđaju primjenu uvjeta za zaštitu od protjerivanja stranog državljanina [treće zemlje] s dugotrajnim boravištem na sve upravne odluke o protjerivanju, neovisno o njihovoj prirodi i pravnom obliku, već ograničava područje primjene tih uvjeta samo na konkretan način isključenja?”
O prethodnom pitanju
Dopuštenost
16
U svojim pisanim očitovanjima koja je podnijela Sudu španjolska vlada navodi da nacionalna sudska praksa koju spominje sud koji je uputio zahtjev nije prevladavajuća i da veći dio Tribunales superiores de justicia (Visoki sudovi autonomnih zajednica) smatra da se mjera protjerivanja iz članka 57. stavka 2. Organskog zakona 4/2000 ni u kojem slučaju ne može automatski izreći stranim državljanima s dozvolom dugotrajnog boravka, ali da je prije njezina donošenja potrebno ocijeniti kriterije predviđene stavkom 5. točkom (b) tog članka. Ta je vlada dodala da iz dviju nedavnih presuda Tribunala Constitucional (Ustavni sud, Španjolska) proizlazi da zaštita temeljnih prava dotične osobe, koja se zahtijeva španjolskim ustavom, nameće, prije izricanja mjere protjerivanja stranom državljaninu s dugotrajnim boravištem, uzimanje u obzir njegove osobne i obiteljske situacije.
17
U tim uvjetima španjolska vlada ocjenjuje da se pitanje koje postavlja sud koji je uputio zahtjev zapravo ne odnosi na tumačenje prava Unije, već nacionalnog prava.
18
U tom pogledu ipak valja utvrditi da se prethodno pitanje, kako ga je formulirao sud koji je uputio zahtjev, ne odnosi na tumačenje španjolskog prava, za što Sud nije nadležan, već na tumačenje prava Unije, što spada u nadležnost Suda.
19
Valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, za pitanja o tumačenju prava Unije koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud ne provjerava vrijedi pretpostavka relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili glavnim postupkom, kada je problem hipotetski ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se moglo dati koristan odgovor na upućena pitanja (vidjeti osobito presude od 24. lipnja 2008., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 30. i navedenu sudsku praksu i od 21. svibnja 2015., Verder LabTec, C‑657/13, EU:C:2015:331, t. 29.).
20
U predmetnom slučaju iz pojašnjenja koja je pružio sud koji je uputio zahtjev proizlazi, s jedne strane, da se pri donošenju odluke od 29. lipnja 2015. nadležno nacionalno tijelo temeljilo na tumačenju članka 57. stavka 5. Organskog zakona 4/2000 prema kojem se ta odredba ne primjenjuje u slučaju poput onog W. Lópeza Pastuzana i, s druge strane, da to tumačenje primjenjuje barem dio nadležnih nacionalnih sudova.
21
U tim okolnostima nije očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka ili da je problem hipotetske naravi. Stoga je prethodno pitanje dopušteno.
Meritum
22
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 3. Direktive 2003/109 tumačiti na način da mu se protivi propis države članice koji, kako ga tumači dio njezinih sudova, ne predviđa primjenu uvjeta za zaštitu od protjerivanja državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravištem na sve upravne odluke o protjerivanju, neovisno o prirodi ili pravnim oblicima te mjere.
23
Valja navesti da je, prema sudskoj praksi Suda, glavni cilj Direktive 2003/109 integracija državljana treće zemlje koji su trajno nastanjeni u državama članicama (presude od 26. travnja 2012., Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 66. i od 2. rujna 2015., CGIL i INCA, C‑309/14, EU:C:2015:523, t. 21.).
24
U tu svrhu, kao što je to istaknuto u uvodnoj izjavi 16. navedene direktive, zakonodavac Unije ocijenio je da bi osobe s dugotrajnim boravištem trebale uživati pojačanu zaštitu od protjerivanja.
25
Naime, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Direktive 2003/109, države članice mogu odlučiti protjerati osobu s dugotrajnim boravištem samo ako ona predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti.
26
Nadalje, članak 12. stavak 3. te direktive određuje da prije donošenja odluke o protjerivanju državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravištem države članice uzimaju u obzir trajanje boravišta na njihovu državnom području, dob dotične osobe, posljedice za dotičnu osobu i članove njezine obitelji i veze sa zemljom boravišta ili nepostojanje veza sa zemljom podrijetla. Stoga nije relevantno je li takva mjera donesena kao upravna sankcija ili kao posljedica osuđujuće kaznene presude.
27
Osim toga, Sud je već u svojoj presudi od 8. prosinca 2011., Ziebell (C‑371/08, EU:C:809, t. 82. i 83.) istaknuo da se takva mjera ne može donijeti automatski po izricanju osuđujuće kaznene presude, već njezino donošenje zahtijeva ocjenu u svakom slučaju zasebno koja, među ostalim, mora obuhvatiti elemente spomenute u stavku 3. tog članka.
28
Posljedično tomu, odluka o protjerivanju državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravištem ne može se donijeti samo zbog toga što je taj državljanin osuđen na kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine.
29
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. Direktive 2003/109 treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice koji, kako ga tumači dio njezinih sudova, ne predviđa primjenu uvjeta za zaštitu od protjerivanja državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravištem na sve upravne odluke o protjerivanju, neovisno o prirodi ili pravnom obliku te mjere.
Troškovi
30
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje:
Članak 12. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem valja tumačiti na način da mu se protivi propis države članice koji, kako ga tumači dio sudova te države, ne predviđa primjenu uvjeta za zaštitu od protjerivanja državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravištem na sve upravne odluke o protjerivanju, neovisno o prirodi i pravnom obliku te mjere.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski