62014CC0113
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 20. april 2016 (
1
)
Sag C-113/14
Forbundsrepublikken Tyskland
mod
Europa-Parlamentet,
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål — valg af retsgrundlag — EUF-traktaten — artikel 43, stk. 2 og 3 — den fælles markedsordning for landbrugsprodukter — forordning (EU) nr. 1308/2013 — artikel 7 — forordning (EU) nr. 1370/2013 — artikel 2 — foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser — referencetærskler — interventionspriser«
I – Indledning
1.
Vi skriver 2016 efter Kristus. Hele den fælles landbrugspolitik er undergivet den almindelige lovgivningsprocedure. Hele den fælles landbrugspolitik? Nej! For en ukuelig bestemmelse om den fælles landbrugspolitik i EUF-traktaten holder stadig stand mod den almindelige procedure. Og dem, der skal fastslå grænserne for bestemmelsens anvendelsesområde, har det virkelig ikke nemt (
2
).
2.
Lissabontraktaten ændrede grundlæggende de »horisontale« beføjelser vedrørende den fælles landbrugspolitik. Hvor det før den 1. december 2009, hvor denne traktat trådte i kraft, kun var Rådet for Den Europæiske Union, der havde beføjelse til at træffe foranstaltninger – på forslag af Europa-Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet (
3
) – bestemmer EUF-traktaten nu, at Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik, efter den almindelige lovgivningsprocedure (artikel 43, stk. 2, TEUF), mens Rådet på forslag af Kommissionen bl.a. vedtager foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser (artikel 43, stk. 3, TEUF).
3.
Denne ændring gav snart anledning til en tvist mellem Kommissionen og Parlamentet på den ene side og Rådet på den anden side vedrørende spørgsmålet om, hvorledes de nævnte to retsgrundlag skal afgrænses nærmere i forhold til hinanden (
4
).
4.
I den foreliggende sag, som er den tredje angående artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF, er det Forbundsrepublikken Tyskland, der har anlagt sag mod Parlamentet og Rådet for at have vedtaget en forordning på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF i stedet for artikel 43, stk. 3, TEUF (
5
). Sagsøger har nedlagt påstand om annullation af artikel 7 i forordning (EU) nr. 1308/2013 (herefter »forordningen om fusionsmarkedsordningen«) (
6
), som blev vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF, og af artikel 2 i forordning (EU) nr. 1370/2013 (herefter »fastsættelsesforordningen«) (
7
), der blev vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF.
5.
Domstolen skal således endnu en gang præcisere, hvornår lovgivningsmæssige eller andre foranstaltninger vedrørende landbrug eller fiskeri skal vedtages efter den almindelige lovgivningsprocedure, og hvornår de skal vedtages af Rådet alene.
6.
Spørgsmålet er af væsentlig betydning i forfatningsmæssig henseende (
8
). Domstolen får lejlighed til at erindre de politiske institutioner om, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget for en retsakt, men retsgrundlaget for en retsakt, som afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne (
9
).
II – Retsforskrifter
A – EUF-traktaten
7.
Artikel 40, stk. 1 og 2, TEUF bestemmer:
»1.   Med henblik på at nå [målene for den fælles landbrugspolitik] oprettes en fælles ordning af markederne for landbrugsvarer.
[...]
2.   Den fælles ordning [...] kan omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå [målene for den fælles landbrugspolitik], især prisregulering [...]«
8.
Artikel 43, stk. 2, TEUF bestemmer:
»Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, der er nævnt i artikel 40, stk. 1, samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.«
9.
Artikel 43, stk. 3, TEUF bestemmer:
»Rådet vedtager på forslag af Kommissionen foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger samt vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder.«
B – Forordningen om fusionsmarkedsordningen
10.
Anden, femte, tiende, tolvte og fjortende betragtning til forordningen om fusionsmarkedsordningen har følgende ordlyd:
»(2)
Denne forordning bør indeholde alle basiselementer i den fælles markedsordning for landbrugsprodukter.
[...]
(5)
I henhold til artikel 43, stk. 3, [TEUF] vedtager Rådet foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger. Af klarhedshensyn bør der, når artikel 43, stk. 3, [TEUF] finder anvendelse, i denne forordning udtrykkeligt henvises til, at Rådet vedtager foranstaltninger på dette retsgrundlag.
[...]
(10)
For at stabilisere markederne og sikre den pågældende landbrugsbefolkning en rimelig levestandard er der udviklet differentierede markedsstøtteordninger for de forskellige sektorer sideløbende med, at der er indført ordninger for direkte støtte, under hensyntagen til de forskellige behov i de enkelte sektorer og den indbyrdes afhængighed mellem forskellige sektorer. Foranstaltningerne har form af offentlig intervention eller støtte til privat oplagring. Der er fortsat behov for at bibeholde markedsstøtteforanstaltningerne, men samtidig at harmonisere og forenkle dem.
[...]
(12)
For at opnå større klarhed og gennemsigtighed bør bestemmelserne om offentlig intervention struktureres på samme måde, uden at de enkelte sektorers politik ændres. Med henblik herpå bør der skelnes mellem referencetærskler og interventionspriser, og sidstnævnte bør defineres [...]
[...]
(14)
Offentlig interventionspris bør bestå af en fast pris for visse mængder for nogle produkter, og i andre tilfælde bør den afhænge af licitation, der afspejler praksis og erfaring fra tidligere fælles markedsordninger.«
11.
Artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, som har overskriften »Referencetærskler«, og som er en af de »Indledende bestemmelser«, bestemmer:
»1.   Der er fastsat følgende referencetærskler:
a)
for kornsektoren 101,31 EUR/t, gælder for engrosleddet for varer leveret til lager, ikke aflæsset
b)
for uafskallet ris 150 EUR/t for standardkvaliteten som defineret i bilag III, punkt A, gælder for engrosleddet for varer leveret til lager, ikke aflæsset
c)
for sukker for standardkvaliteten som defineret i bilag III, punkt B, gælder for uemballeret vare, ab fabrik:
i)
for hvidt sukker: 404,4 EUR/t
ii)
for råsukker: 335,2 EUR/t
d)
for oksekødssektoren 2224 EUR/t for slagtekroppe af handyr af kropsbygnings-/fedningsklasse R3 i EU-handelsklasseskemaet for slagtekroppe af kvæg på mindst otte måneder som omhandlet i bilag IV, punkt A
e)
for sektoren for mælk og mejeriprodukter:
i)
246,39 EUR/100 kg for smør
ii)
169,80 EUR/100 kg for skummetmælkspulver
f)
for svinekødssektoren 1509,39 EUR/t for svinekroppe af standardkvalitet defineret ud fra vægt og indhold af magert kød i overensstemmelse med EU-handelsklasseskemaet for svinekroppe som omhandlet i bilag IV, punkt B:
i)
svinekroppe med en vægt på mindst 60 kg, men under 120 kg: klasse E
ii)
svinekroppe med en vægt på mindst 120 kg, men højst 180 kg: klasse R.
g)
for olivenoliesektoren:
i)
1779 EUR/t for ekstra jomfruolie
ii)
1710 EUR/t for jomfruolie
iii)
1524 EUR/t for bomolie med et syretal på to (beløbet reduceres med 36,70 EUR/t for hver enhed, syretallet er højere).
2.   Kommissionen skal overvåge de i stk. 1 fastsatte referencetærskler under hensyntagen til objektive kriterier, navnlig udviklingen i produktionen, produktionsomkostningerne, navnlig med hensyn til rå- og hjælpestoffer, og markederne. Referencetærsklerne skal, når dette er nødvendigt, opdateres i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure på baggrund af udviklingen i produktion og markedsforhold.«
12.
Forordningens artikel 15 med overskriften »Prisen ved offentlig intervention« bestemmer:
»1.   Ved offentlig interventionspris forstås:
a)
den pris, som produkter opkøbes til ved offentlig intervention, når det sker til en fast pris, eller
b)
den maksimumspris, som produkter, der er berettiget til offentlig intervention, kan opkøbes til, når det sker ved licitation.
2.   Foranstaltninger til fastsættelse af den offentlige interventionspris, herunder forhøjelser og nedsættelser, træffes af Rådet i overensstemmelse med artikel 43, stk. 3, i TEUF.«
C – Fastsættelsesforordningen
13.
Anden og tredje betragtning til fastsættelsesforordningen har følgende ordlyd:
»(2)
For at opnå større klarhed og gennemsigtighed bør bestemmelserne om offentlig intervention struktureres på samme måde, uden at de enkelte sektorers politik ændres. Med henblik herpå bør der skelnes mellem referencetærskler, der er fastlagt i [forordningen om fusionsmarkedsordningen], og på den anden side interventionspriser, og sidstnævnte bør defineres [...]
(3)
Den offentlige interventionspris ved opkøb til en fast pris eller i forbindelse med en tilbudsprocedure bør fastlægges, herunder i de tilfælde, hvor en tilpasning af den offentlige interventionspris kan være nødvendig [...]«
14.
Forordningens artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»Med denne forordning vedtages der foranstaltninger til fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger i forbindelse med den fælles markedsordning for landbrugsprodukter, der er fastlagt ved [forordningen om fusionsmarkedsordningen].«
15.
Samme forordnings artikel 2 med overskriften »Offentlige interventionspriser« bestemmer:
»1.   Den offentlige interventionspris er:
a)
for blød hvede, hård hvede, byg, majs, uafskallet ris og skummetmælkspulver lig med den respektive referencetærskel, der er fastsat i artikel 7 i [forordningen om fusionsmarkedsordningen], ved opkøb til en fast pris og må ikke overstige den respektive referencetærskel ved opkøb gennem en tilbudsprocedure
b)
for smør lig med 90% af den referencetærskel, der er fastsat i artikel 7 i [forordningen om fusionsmarkedsordningen], ved opkøb til en fast pris og må ikke overstige 90% af referencetærsklen ved opkøb gennem en tilbudsprocedure
c)
for oksekød lig med og må ikke overstige det niveau, der er omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra c), i [forordningen om fusionsmarkedsordningen].
2.   De offentlige interventionspriser for blød hvede, hård hvede, byg, majs og uafskallet ris som omhandlet i stk. 1 justeres med forhøjelser eller nedsættelser på baggrund af de vigtigste kvalitetskriterier for produkterne.
3.   Kommissionen skal vedtage gennemførelsesretsakter til fastlæggelse af forhøjelserne eller nedsættelserne af de i stk. 2 omhandlede produkters offentlige interventionspriser på de betingelser, der er fastsat deri. Disse gennemførelsesretsakter vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel 15, stk. 2.«
III – Tvistens baggrund
16.
Den første homogene, samlede kodificering af den fælles markedsordning for landbrugsprodukter blev foretaget ved forordning (EF) nr. 1234/2007 (
10
) på grundlag af EF-traktatens artikel 37.
17.
Efter at EUF-traktaten var trådt i kraft, fremlagde Kommissionen den 12. oktober 2011 fem forslag til forordninger udstedt af Parlamentet og Rådet eller af Rådet alene med henblik på en grundlæggende reform af den fælles landbrugspolitik. Der var bl.a. tale om et forslag til en forordning om fusionsmarkedsordningen udstedt af Rådet og Parlamentet. Dette »ændringsforslag« var baseret på artikel 43, stk. 2, TEUF og indeholdt i artikel 7 en bestemmelse om fastsættelse af »referencepriser«.
18.
Samme dag forelagde Kommissionen et forslag til Rådets forordning om foranstaltninger til fastsættelse af støtte og restitutioner i forbindelse med den fælles markedsordning for landbrugsprodukter, der var baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF.
19.
Den 4. juli 2012 godkendte Parlamentet en betænkning fra sit Udvalg om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, hvori det anførtes i begrundelsen, at Kommissionens forslag til en forordning om fusionsmarkedsordningen krænkede lovgivers beføjelser i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF, og hvori det derfor blev foreslået, at »alle bestemmelser, hvori der [blev henvist] til artikel 43, stk. 3, [TEUF], [blev slettet]«.
20.
Den 13. september 2012 fremsendte formandskabet for Rådet et arbejdsdokument til Specialkomitéen for Landbrug, hvori det anførte, at det efter dets opfattelse i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF alene er Rådet, der skal fastsætte bl.a. referencepriserne for de landbrugsprodukter, som kan være genstand for offentlig intervention. Ifølge Rådets referat (
11
) godkendte et »meget stort flertal af medlemsstaterne« denne opfattelse på det følgende møde i Specialkomitéen for Landbrug den 17. september 2012.
21.
Derpå forelagde Generalsekretariatet for Rådet den 12. oktober 2012 et udkast til fastsættelsesforordning, som, ud over interventionspriser, omhandlede »referencepriser«. Udkastet blev vedtaget af Rådets Specialkomité for Landbrug den 5. november 2012.
22.
Den 13. december 2012 og den 12. marts 2013 fremsendte formandskabet for Rådet konsoliderede versioner af udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen. I artikel 7, første punktum, i de to udkast blev der i overskriften henvist til referencepriserne og derunder angivet, at »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af referencepriser vedtages af Rådet i overensstemmelse med artikel 43, stk. 3, [TEUF]«.
23.
Den 13. marts 2013 vedtog Parlamentet en ændring, hvorved referencepriserne som helhed blev genindsat i artikel 7 i udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen.
24.
I perioden fra den 11. april til den 26. juni 2013 gav uenigheden mellem institutionerne anledning til over ti uformelle trepartsdrøftelser om den kommende forordning om fusionsmarkedsordningen. Mod slutningen af etapen med trepartsdrøftelser fremsendte Generalsekretariatet for Rådet den 4. juni 2013 en rapport, hvoraf det fremgik, at fastsættelsen af referencepriser fortsat var et omtvistet punkt. På de allersidste møder med trepartsdrøftelser meddelte Parlamentet, at det ikke ville godkende pakken vedrørende en reform af den fælles landbrugspolitik, hvis forordningen om fusionsmarkedsordningen ikke indeholdt bestemmelser om referencepriserne.
25.
Den 21. juni 2013 forelagde formandskabet for Rådet et arbejdsdokument med henblik på forberedelserne til samlingen den 24. og 25. juni 2013, som afspejlede situationen inden for trepartsdrøftelserne. Dokumentet omfattede »Reference prices«.
26.
Den 25. juni 2013 fremsendte formandskabet for Rådet et addendum til ovennævnte dokument, der sammenfattede de udestående omtvistede punkter. Under overskriften »Positions on Article 43(3) related provisions« vedrørende udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen foreslog formandskabet som et kompromismål (»landing zone«), at man anvendte udtrykket »referencetærskel«.
27.
Natten mellem den 25. og den 26. juni 2013 tog et kvalificeret flertal i Rådet efter flere afbrydelser af samlingen omsider Parlamentets krav om, at referencepriserne – der nu blev benævnt »referencetærskler« – blev medtaget i forordningens artikel 7, til følge. Den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering gik dog ikke ind for denne ændring af den generelle kurs og undlod at stemme.
28.
Den 25. september 2013 fremsendte formandskabet for Rådet et arbejdsdokument, der indeholdt hele den konsoliderede version af udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen. I denne version afspejlede udkastet som helhed den enighed, der var opnået under de interne trepartsdrøftelser. Artikel 7 i den konsoliderede version af udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen havde overskriften »Referencetærskler« og ikke længere »Referencepriser«. Indholdet af forordningen var derudover uændret.
29.
Den 13. december 2013 tilsendte Generalsekretariatet for Rådet delegationerne en note, hvori det hed, at »udfaldet af forhandlingerne om anvendelsen af artikel 43, stk. 3, TEUF er et led i et samlet kompromis om den aktuelle reform af den fælles landbrugspolitik og foregriber på ingen måde de enkelte institutioners holdning vedrørende anvendelsesområdet for denne bestemmelse eller senere udviklinger angående dette spørgsmål, herunder eventuel ny retspraksis ved Den Europæiske Unions Domstol«.
30.
Under overskriften »Erklæring af Rådet vedrørende artikel 43, stk. 3, [TEUF]« fastsloges det med hensyn til udfaldet af forhandlingerne om den fælles landbrugspolitik under trepartsdrøftelserne i juni 2013, at »Rådet bekræfter, at dets beslutning om, at forordningen om fusionsmarkedsordningen omfatter spørgsmål, der henhører under artikel 43, stk. 3, TEUF kun havde til formål at muliggøre et kompromis under de særlige omstændigheder i forbindelse med trepartsdrøftelserne«.
31.
Den tyske regering erklærede, at den af forskellige grunde ikke kunne støtte nogle af forslagene i udkastet til forordning om fusionsmarkedsordningen. Efter dens opfattelse tilkom det i medfør af artikel 43, stk. 3, TEUF udelukkende Rådet, på forslag af Kommissionen, at vedtage bl.a. »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser«. Den tyske regering fandt, at det ikke var acceptabelt at fravige denne regel om kompetencefordelingen mellem Unionens institutioner, og meddelte, at den derfor forkastede forslaget til forordning.
32.
Ved afstemningen om vedtagelse af forordningen om fusionsmarkedsordningen, der fandt sted den 16. december 2013, stemte den tyske regering følgelig imod vedtagelsen, mens Det Forenede Kongeriges regering undlod at stemme. Ved afstemningen om fastsættelsesforordningen, der fandt sted samme dag, undlod den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering at stemme. Ved samme lejlighed »bekræftede« Rådet i protokollen for samlingen, at »dets beslutning om, at forordningen om fusionsmarkedsordningen omfatter spørgsmål, der henhører under artikel 43, stk. 3, TEUF, kun havde til formål at muliggøre et kompromis under de særlige omstændigheder i forbindelse med trepartsdrøftelserne«, og at »denne beslutning ikke berører den holdning, Rådet agter fortsat at indtage i fremtiden for at forsvare sine beføjelser i henhold til Lissabontraktaten«.
IV – Forhandlinger for Domstolen og parternes påstande
33.
Den tyske regering har nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer de to anfægtede bestemmelser, men samtidig opretholder deres virkninger, indtil regler vedtaget på grundlag af det korrekte retsgrundlag er trådt i kraft, og at det pålægges Parlamentet og Rådet at betale sagens omkostninger.
34.
I svarskriftet har Parlamentet nedlagt påstand om, at Domstolen afviser sagen, eller subsidiært frifinder Parlamentet og Rådet, og at det pålægges Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.
35.
Rådet henholder sig til Domstolens skøn med hensyn til, hvilken afgørelse der skal træffes om den tyske regerings hovedpåstande, og har derudover nedlagt påstand om, at Domstolen, hvis den tager de nævnte påstande til følge, opretholder de anfægtede bestemmelsers virkninger, indtil bestemmelser vedtaget på grundlag af det korrekte retsgrundlag er trådt i kraft, og at det pålægges hver part at betale sine egne omkostninger.
36.
Den tjekkiske og Det Forenede Kongeriges regering har interveneret til støtte for den tyske regerings påstande, mens Kommissionen har interveneret til støtte for Parlamentet.
37.
Alle ovennævnte parter deltog i retsmødet, der blev afholdt den 3. februar 2016.
V – Bedømmelse
A – Formaliteten
1. Parternes væsentligste argumenter
38.
Parlamentet og Kommissionen finder, at sagen bør afvises, da artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen ikke kan udskilles fra den resterende del af retsakten. Ifølge Parlamentet er denne artikel i fuld overensstemmelse med forordningens formål og tjener til at opfylde disse. Det ville derfor ændre det materielle indhold af forordningen om fusionsmarkedsordningen, hvis artikel 7 blev annulleret. Desuden har artiklen flere funktioner i forordningen, der er knyttet til dennes øvrige bestemmelser.
39.
Den tyske regering og de intervenerende regeringer samt Rådet har gjort gældende, at hverken Parlamentet eller Kommissionen har vist, hvorledes og i hvilken udstrækning en annullation af artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen kan ændre det materielle indhold af forordningen, som indeholder over 200 bestemmelser, der dækker samtlige den fælles landbrugspolitiks aspekter og sektorer.
2. Bedømmelse
40.
En EU-retsakt kan kun annulleres delvis, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt; dette krav om, at elementerne skal kunne udskilles, er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en akt bevirker, at aktens materielle indhold ændres (
12
).
41.
Hverken den samlede opbygning af forordningen om fusionsmarkedsordningen, som vedrører en række ret forskelligartede spørgsmål, indholdet af forordningens artikel 7 eller forholdet mellem referencetærsklerne og interventionspriserne (
13
) taler for, at den anfægtede bestemmelse ikke kan udskilles. Jeg mener ikke, at der er noget væsentligt element, som gør det muligt at hævde, at en annullation af den anfægtede bestemmelse ville ændre det materielle indhold af forordningen om fusionsmarkedsordningen.
42.
Jeg finder følgelig, at den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling.
B – Realiteten
1. Påstanden om annullation af artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen
a) Parternes væsentligste argumenter
i) Den tyske regering
43.
Den tyske regering har gjort gældende, at Parlamentet og Rådet baserede artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen på et forkert retsgrundlag. Eftersom der hvad »referencepriserne« angår – som i sidste instans blev omdøbt til »referencetærskler« – var tale om en »foranstaltning vedrørende fastsættelse af priser«, skulle artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen obligatorisk have været baseret på artikel 43, stk. 3, TEUF.
44.
Til støtte for annullationspåstanden har den tyske regering henvist til de tidligere regler for den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, nemlig dem, der følger af forordning nr. 1234/2007, i hvis 16. betragtning »referencepriser« blev defineret som en pris, der følger af en politisk beslutning truffet af Rådet. Den nævnte regering har i denne forbindelse anført, at forordning nr. 1234/2007 udtrykkeligt tillagde Rådet beføjelse til at ændre referencepriserne. Desuden fremgår det af den tidligere fælles ordning for markedet for landbrugsvarer og den måde, hvorpå forordningen om fusionsmarkedsordningen (herunder navnlig artikel 7) blev til, at systemet til fastsættelse af foranstaltninger vedrørende priserne for landbrugsvarer ikke blev ændret grundlæggende, og at referencepriserne – eller – tærsklerne – fortsat udgør »sikkerhedsnettet« i den fælles landbrugspolitik. Indsættelsen af artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen og udskiftningen af udtrykket »referencepriser« med udtrykket »referencetærskler« er derimod – fremdeles ifølge den tyske regering – et resultat af et politisk kompromis, som udelukkende kom i stand for at undgå, at den samlede pakke vedrørende en reform af den fælles landbrugspolitik faldt til jorden.
45.
Under henvisning til ordlyden af artikel 43, stk. 3, TEUF har den tyske regering gjort gældende, at samtlige væsentlige elementer i prisfastsættelsen ifølge denne bestemmelse, hvori der ikke sondres mellem priser i snæver og priser i bred forstand, men henvises til »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser« generelt, henhører under Rådets kompetence. Da der i artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen fastsættes en eksakt monetær enhed for visse landbrugsprodukter, og interventionsprisen efterfølgende i fastsættelsesforordningens artikel 2 defineres som en bestemt procentdel af »referencetærsklen«, er interventionspriserne og referencepriserne tæt forbundet med markedspriserne, og artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen er et væsentligt element i prisfastsættelsen.
46.
Ligeledes på baggrund af formålene med artikel 43, stk. 3, TEUF har den tyske regering gjort gældende, at artikel 7, stk. 2, i forordningen om fusionsmarkedsordningen bestemmer, at referencetærsklerne skal opdateres på baggrund af udviklingen i produktion og markedsforhold, og pålægger Kommissionen at overvåge referencepriserne og navnlig udviklingen i produktionen og markederne. I en situation, hvor den kompetente normgivende myndighed således skal reagere hurtigt, fleksibelt og effektivt på forstyrrelser på markedet, vil denne reaktion være langt hurtigere, hvis det er Rådet – som i modsætning til den før Lissabontraktaten gældende ordning slet ikke behøver at rådføre sig med Parlamentet længere – der har kompetencen.
47.
Om forholdet mellem stk. 2 og stk. 3 i artikel 43 TEUF har den tyske regering gjort gældende, at artikel 43, stk. 3, TEUF i sit anvendelsesområde udelukker stk. 2, eller i det mindste at de to bestemmelser udelukker hinanden. Under alle omstændigheder er der ifølge den nævnte regering ikke noget hierarkisk forhold mellem de to bestemmelser, som udgør to selvstændige og uafhængige retsgrundlag.
48.
Endvidere finder den tyske regering, at artikel 43, stk. 3, TEUF fuldstændig ville miste sin betydning og dermed sin praktiske virkning, hvis det blev afgjort, at artikel 43, stk. 2, TEUF skulle anvendes som retsgrundlag i det foreliggende tilfælde. Desuden indebærer princippet om institutionel ligevægt mellem Unionens organer, at hver institution udøver sine beføjelser under hensyntagen til de andre organers beføjelser.
49.
Den tyske regering har med henvisning til Domstolens praksis vedrørende valget af retsgrundlag for vedtagelsen af Unionens retsakter anført, at alle de objektive omstændigheder, som kan underkastes domstolsprøvelse, i det foreliggende tilfælde peger på, at artikel 43, stk. 3, TEUF udgør det eneste relevante retsgrundlag. Det er ligeledes udelukket at anvende et dobbelt retsgrundlag i den aktuelle forbindelse, eftersom de foranstaltninger, som er omhandlet i henholdsvis stk. 2 og stk. 3 i artikel 43 TEUF, kan iværksættes uafhængigt af hinanden.
50.
Efter den tyske regerings opfattelse har Parlamentet ikke taget eksistensen af artikel 43, stk. 3, TEUF i betragtning i sit argument om, at det følger af artikel 40, stk. 2, TEUF, at det står EU-lovgiver frit, når denne udøver sine beføjelser i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF, at vedtage alle de foranstaltninger, hvortil der henvises i artikel 40, stk. 2, TEUF, herunder »prisregulering«. Ifølge den tyske regering gør denne fortolkning artikel 43, stk. 3, TEUF virkningsløs.
ii) Rådet og de intervenerende regeringer
51.
Rådet og de to intervenerende regeringer støtter den tyske regerings argumenter. Derudover har Rådet gjort gældende, idet det har henvist til artikel 294, stk. 1, TEUF, at traktaterne på ingen måde underbygger den opfattelse, at den almindelige lovgivningsprocedure har forrang for bestemmelser om vedtagelse af ikke-lovgivningsmæssige retsakter. De intervenerende regeringer har tilføjet, at artikel 43, stk. 3, TEUF efter deres opfattelse udgør en lex specialis i forhold til de bredere foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 43, stk. 2, TEUF.
iii) Parlamentet og Kommissionen
52.
Parlamentet deler, støttet af Kommissionen, den tyske regerings opfattelse, hvorefter stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF udgør to særskilte retsgrundlag, selv om der, således som Parlamentet har anført, er en tæt sammenhæng mellem dem. De to institutioner har imidlertid gjort gældende, at artikel 43, stk. 3, TEUF kun tillægger Rådet den meget specifikke, eksekutive beføjelse at fastsætte de eksakte og endelige priser. Enhver anden foranstaltning ud over denne opgave falder ind under anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 2, TEUF, hvilket fremgår af henvisningen i denne bestemmelse til artikel 40 TEUF, af ordlyden af artikel 40, stk. 1, TEUF og, i endnu højere grad, ordlyden af artikel 40, stk. 2, TEUF, hvori der udtrykkeligt henvises til prisregulering som et af de væsentligste elementer, der kan være omfattet af en fælles markedsordning.
53.
Parlamentet har heraf udledt, at de »foranstaltninger«, Rådet bemyndiges til at vedtage i artikel 43, stk. 3, TEUF, kan karakteriseres som »sui generis-gennemførelsesretsakter«. Ifølge Parlamentet skal den ikke-lovgivningsmæssige procedure, der fastsættes i artikel 43, stk. 3, TEUF, opfattes som en undtagelse fra den almindelige regel i artikel 43, stk. 2, TEUF. Derimod er det Kommissionens opfattelse, at der er et hierarkisk forhold mellem stk. 2 og stk. 3 i artikel 43 TEUF. Den har tilføjet, at EU-lovgiver har et betydeligt skøn med hensyn til, hvad der skal overlades til den udøvende magt, og at lovgiver i det foreliggende tilfælde ikke har begået nogen åbenbar fejl ved udøvelsen sit skøn, selv om der i artikel 43, stk. 3, TEUF fastsættes en udtrykkelig delegering af beføjelser.
54.
Med hensyn til formålet med og indholdet af artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen har Parlamentet gjort gældende, at det er identisk – og dermed uløseligt forbundet – med formålet med forordningen om fusionsmarkedsordningen, nemlig at »[fastsætte] en fælles ordning for markederne for landbrugsvarer«. Ifølge Parlamentet og Kommissionen tjener artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen som grundbestemmelse for interventionsordningen i den fælles markedsordning. Referencetærsklerne udgør som »sikkerhedsnettet i den fælles landbrugspolitik« udløseren af interventionsmekanismen og af andre former for markedsstøtteforanstaltninger. I den forbindelse har Kommissionen gjort gældende, at referencetærsklerne – ud over hvad der angår den foreliggende sag – tages i betragtning gentagne gange i forordningen om fusionsmarkedsordningen og fastsættelsesforordningen, f.eks. i forbindelse med støtte til privat oplagring og fastsættelse af produktionsrestitution for visse produkter inden for sukkersektoren.
55.
Med hensyn til benævnelsen »referencetærskler«, der i såvel forordning nr. 1234/2007 som under forhandlingerne om en reform af den fælles landbrugspolitik blev benævnt »referencepriser«, har Parlamentet bemærket, at overskriften til artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen blev ændret for at imødekomme et krav fra Rådet. Efter Kommissionens opfattelse var den tidligere benævnelse for »referencetærsklerne« misvisende, eftersom »referencepriser« allerede var tærskelværdier, der var ledende for fastsættelsen af faktiske priser og kun havde en vejledende funktion.
56.
Hvad den tyske regerings henvisning til de tidligere regler for den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer angår finder Parlamentet og Kommissionen, at den nævnte regering ser bort fra, at forordning nr. 1234/2007 var blevet vedtaget på et andet retsgrundlag, nemlig artikel 37 EF.
57.
Med hensyn til den tyske regerings argument om, at det ville undergrave den praktiske virkning af artikel 43, stk. 3, TEUF, hvis forordningens artikel 7 kunne støttes på artikel 43, stk. 2, TEUF, har Parlamentet bemærket, at vedtagelsen af fastsættelsesforordningen som sådan er tilstrækkelig til at vise, at artikel 43, stk. 3, TEUF har praktisk virkning.
58.
Faktisk ser hverken Parlamentet eller Kommissionen et behov for en hurtig justering af referencetærsklerne under hensyn til markedsudviklingen, som ifølge den tyske regering kræver et indgreb af Rådet. Selv om artikel 43, stk. 3, TEUF har til formål at sikre en hurtig fastsættelse af priserne, og denne funktion har afspejlet et vigtigt behov i den fælles landbrugspolitiks historie, har den allerede tidligere mistet en stadig større del af sin betydning og er i praksis forsvundet.
59.
Subsidiært har Parlamentet gjort gældende, at selv om artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen tilgodeså formål tilsigtet med både stk. 2 og stk. 3 i artikel 43 TEUF, ville den anfægtede bestemmelse stadig være gyldig på grund af overvægten af formål tilsigtet med artikel 43, stk. 2, TEUF.
b) Bedømmelse
i) Sammenfatning af Domstolens generelle praksis vedrørende retsgrundlag
60.
Det fremgår af fast retspraksis, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål eller, med andre ord, dens mål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (
14
). Eventuelt skal den lovgivningsmæssige sammenhæng ligeledes tages i betragtning (
15
). Det er ikke procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne (
16
). Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det primære eller det væsentligste, mens det andet kun er sekundært, skal foranstaltningen have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller væsentligste formål eller led (
17
).
61.
Det er kun for det undtagelsesvise tilfælde, at en foranstaltning samtidig forfølger flere formål eller har flere led, der er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, at Domstolen har fastslået, at når forskellige bestemmelser i traktaten således finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag (
18
). Domstolen har dog tidligere fastslået, at anvendelse af en dobbelthjemmel imidlertid er udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (
19
).
ii) Sammenfatning af Domstolens praksis vedrørende retsgrundlag: artikel 43 TEUF
62.
Domstolen har i to sager vedrørende den fælles fiskeripolitik tidligere haft lejlighed til at udtale sig om de respektive retsgrundlag for stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF.
63.
I den første sag, der førte til dom af 26. november 2014, Parlamentet mod Kommissionen (herefter »Venezueladommen«) (
20
), drejede det sig om, hvorvidt Rådet havde valgt det korrekte retsgrundlag eller ej, da det vedtog en afgørelse om tildeling af fiskerimuligheder til venezuelanske fartøjer i farvandet ud for Fransk Guyanas kyst (
21
). Domstolen svarede benægtende og annullerede følgelig Rådets afgørelse på grund af manglende kompetence. Ifølge Domstolen udgjorde artikel 43, stk. 2, TEUF – vedtagelse af den pågældende retsakt efter den almindelige lovgivningsprocedure – det korrekte retsgrundlag.
64.
Domstolen fastslog nærmere, at »vedtagelsen af de bestemmelser, der er omhandlet i artikel 43, stk. 2, TEUF, [nødvendigvis forudsætter] en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de er »nødvendige« for at kunne virkeliggøre målsætningerne for de fælles politikker, der er reguleret ved EUF-traktaten, således at de indebærer en politisk beslutning, der skal være forbeholdt EU-lovgiver. Vedtagelsen af foranstaltninger [...] i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF kræver derimod ikke en sådan vurdering, idet sådanne foranstaltninger fortrinsvis er af teknisk karakter og skal træffes med henblik på at gennemføre de bestemmelser, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF« (
22
).
65.
I Venezueladommen (
23
) afholdt Domstolen sig dog fra at definere nærmere, hvad den forstod ved »politisk beslutning« og »foranstaltninger af fortrinsvis teknisk karakter«. Jeg er ikke sikker på i denne forbindelse, om de to udtryk udelukker hinanden. Hvordan skal man f.eks. definere en foranstaltning, der fremstår som teknisk, men som har betydelige budgetmæssige konsekvenser? Er det ikke også en foranstaltning, som indebærer en »politisk beslutning«?
66.
I den anden sag, der førte til dom af 1. december 2015, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (herefter »torskedommen«) (
24
), annullerede Domstolen en rådsforordning om fastlæggelse af en langsigtet plan for torskebestande (
25
), idet den fandt, at Rådet endnu en gang havde overskredet sine beføjelser i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF.
67.
I denne dom gentog Domstolen, at artikel 43, stk. 3, TEUF kan omfatte foranstaltninger, der ikke er begrænset til fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder, forudsat at de pågældende foranstaltninger ikke indebærer et politisk valg, som er forbeholdt EU-lovgiver, fordi de er »nødvendige« for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles fiskeripolitik. I stedet for at gentage formuleringen om, at »vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder i henhold til artikel 43, stk. 3, TEUF [derimod ikke kræver] en sådan vurdering, idet sådanne foranstaltninger fortrinsvis er af teknisk karakter og skal træffes med henblik på at gennemføre de bestemmelser, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 2, TEUF« (
26
), fastslog den, at de pågældende retsakter ikke skal forveksles med dem, der er omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF, og at denne bestemmelse derfor ikke indeholder nogen oplysning om anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 3, TEUF (
27
).
68.
Efter min opfattelse er det vanskeligt at forveksle foranstaltninger vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF med »gennemførelsesbeføjelser« som omhandlet i artikel 291 TEUF (
28
). Ikke desto mindre er jeg af den opfattelse, at denne præcisering fra Domstolens side er nødvendig for at forhindre enhver sammenblanding af de to udtryk. Ud fra denne betragtning foreslår jeg, at man fremover undgår enhver henvisning til gennemførelsesretsakter i forbindelse med artikel 43, stk. 3, TEUF.
69.
Endvidere bemærkede Domstolen i torskedommen (
29
), at »stk. 2 og 3 i artikel 43 TEUF forfølger forskellige formål, og [har] hver især et specifikt anvendelsesområde, hvorfor de kan anvendes separat som retsgrundlag for vedtagelse af bestemte foranstaltninger (
30
) inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, idet det forudsættes, at Rådet, når det vedtager retsakter på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF, skal handle inden for grænserne af sine beføjelser og i givet fald inden for den retlige ramme, der allerede er fastsat i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF« (
31
). Domstolen begrundede denne bemærkning med den historiske sammenhæng, idet den nævnte, at artikel 37 EF var blevet erstattet af artikel 43, stk. 2 og 3, TEUF, og at en eventuel parallel mellem artikel 37 EF og artikel 43, stk. 2, TEUF derfor skulle bedømmes under hensyn til stk. 2 og stk. 3 i sidstnævnte bestemmelse (
32
).
70.
Det fremgår således af de domme, Domstolen hidtil har afsagt, at skønt retsakter vedtaget på grundlag af artikel 43, stk. 3, TEUF ikke udgør lovgivningsakter, udgør de heller ikke rene gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF. Et flertal inden for den retslitteratur er af den opfattelse, at der er tale om en selvstændig sui generis-kompetence (
33
), ligesom generaladvokat Kokott i dennes forslag til afgørelse i sagen Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Europa-Parlamentet og Rådet (
34
).
71.
Endvidere har den omstændighed, at proceduren i artikel 43, stk. 3, TEUF ikke betegnes som en »almindelig lovgivningsprocedure«, ingen betydning for dens forhold til sidstnævnte procedure. Procedurerne i henhold til stk. 2 og stk. 3 i artikel 43 TEUF bygger hver især på et selvstændigt retsgrundlag i traktaten. I betragtning af den klare affattelse af artikel 294, stk. 1, TEUF, hvorefter den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse, når der henvises til den i traktaterne, har jeg – på det retlige plan – svært ved at forestille mig, at man kan tale om en »standardprocedure«, som, på en vis måde, har forrang frem for de øvrige procedurer (
35
).
72.
Til gengæld gør ovennævnte retspraksis det ikke muligt at tage stilling til argumentet om, at retsgrundlaget i artikel 43, stk. 3, TEUF kun kan anvendes, når der er truffet foranstaltninger i henhold til artikel 43, stk. 2, TEUF (
36
). Domstolen har ikke fastslået, at enhver selvstændig afgørelse, også selv om den involverer hensyntagen til politiske interesser, nødvendigvis er omfattet af artikel 43, stk. 2, TEUF (
37
).
73.
Således som jeg opfatter retspraksis, indeholder artikel 43 TEUF to retsgrundlag, der gensidigt udelukker hinanden.
74.
Det er i lyset af disse overvejelser, at indholdet i og formålene med artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen skal vurderes, og at det skal fastslås, om denne bestemmelse gyldigt kunne vedtages med artikel 43, stk. 3, TEUF som retsgrundlag.
iii) Er referencetærsklerne i henhold til artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen omfattet af anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 3, TEUF?
75.
Artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen er en del af forordningens »Indledende bestemmelser« og har overskriften »Referencetærskler«. I artiklens stk. 1 fastsættes referencetærskler i form af euroenheder pr. ton eller pr. 100 kg for en lang række landbrugsprodukter. Ifølge stk. 2 »[skal Kommissionen] overvåge de i stk. 1 fastsatte referencetærskler under hensyntagen til objektive kriterier, navnlig udviklingen i produktionen, produktionsomkostningerne, navnlig med hensyn til rå- og hjælpestoffer, og markederne«. Det bestemmes i samme stykke, at »[r]eferencetærsklerne [...], når dette er nødvendigt, [skal] opdateres i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure på baggrund af udviklingen i produktion og markedsforhold.«
76.
Forordningen om fusionsmarkedsordningen indeholder imidlertid ikke nogen abstrakt eller blot »politisk« (
38
) definition af »referencetærskel«.
77.
Det angives i artikel 15, stk. 1, i forordningen om fusionsmarkedsordningen, at den »offentlige interventionspris« er den pris, som produkter opkøbes til ved offentlig intervention [litra a)], når det sker til en fast pris, eller den maksimumspris, som produkter, der er berettiget til offentlig intervention, kan opkøbes til, når det sker ved licitation [litra b)]. I artikel 15, stk. 2, i forordningen om fusionsmarkedsordningen bestemmes, at »[f]oranstaltninger til fastsættelse af den offentlige interventionspris (
39
), herunder forhøjelser og nedsættelser, træffes af Rådet i overensstemmelse med artikel 43, stk. 3, i TEUF«. Ifølge 12. betragtning til forordningen om fusionsmarkedsordningen »bør der skelnes mellem referencetærskler og interventionspriser, og sidstnævnte bør defineres«.
78.
I fastsættelsesforordningens artikel 2 fastsættes en procentdel for hvert produkt, som er blevet tildelt en referencetærskel i artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen. Denne procentdel udgør følgelig interventionsprisen.
79.
Forordningen om fusionsmarkedsordningen og fastsættelsesforordningen opretholder således strukturen og systematikken i forordning nr. 1234/2007 for så vidt angår fastsættelsen en interventionspris i to på hinanden følgende trin.
80.
I artikel 43, stk. 3, TEUF henvises til »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser« (
40
).
81.
I almindelig sprogbrug forstås der ved »pris« det handelsmæssige forhold mellem et gode eller en tjenesteydelse og penge (
41
). Ifølge denne definition udgør de interventionspriser, der fastsættes i fastsættelsesforordningen, ubestrideligt priser. I forordningen fremkommer det nøjagtige beløb, som danner udgangspunkt for det, hvortil der købes produkter, direkte ved, at interventionsprisen multipliceres med referencetærsklen.
82.
Hvad »referencetærsklerne« angår er det uden betydning, om de udgør priser eller ej (
42
), hvis de udgør »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser«. Spørgsmålet er derfor, om »referencetærsklerne« udgør »foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser«.
83.
En henvisning til forgængeren for forordningen om fusionsmarkedsordningen, forordning nr. 1234/2007, kan bidrage til at klargøre referencetærsklernes, tidligere referenceprisernes, karakter. Indledningsvis blev det allerede fastslået i 11. betragtning til forordning nr. 1234/2007 – således som det nu fastslås i 12. betragtning til forordningen om fusionsmarkedsordningen – at referencepriser og interventionspriser består side om side. Endvidere indeholder 16. og 28. betragtning til forordning nr. 1234/2007, som ikke længere findes i forordningen om fusionsmarkedsordningen, en abstrakt beskrivelse af forholdet mellem de to udtryk og efterlader ingen tvivl om, at referencepriser havde stor lighed med priser i begrebets egentlige forstand. I lyset af tvistens baggrund samt Venezueladommen (
43
) og torskedommen (
44
) mener jeg, at denne opfattelse skal fortolkes således, at ovennævnte tre betragtninger til forordning nr. 1234/2007 indeholdt politiske betragtninger om virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles landbrugspolitik, hvorimod forordningens artikel 8 og 18, der omhandlede reference- og interventionspriser, havde til formål at fastsætte priser og dermed udgjorde en foranstaltning vedrørende fastsættelse af priser. Ydermere blev interventionspriserne, under den gamle ordning, defineret i artikel 2, stk. 2, litra c), i forordning nr. 1234/2007 og fastsat i artikel 18.
84.
Nu defineres interventionspriserne derimod i artikel 15 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, mens de fastsættes i fastsættelsesforordningen.
85.
Selv om de (endelige) interventionspriser ikke fastsættes i artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, bestemmer artiklen for en bred vifte af landbrugsprodukter, med decimal, hvilke beløb Rådet ifølge systematikken i forordningen om fusionsmarkedsordningen skal lægge til grund, når det fastsætter en senere interventionspris.
86.
Den omstændighed, at artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen findes under de »indledende bestemmelser«, mener jeg ikke underbygger Parlamentets og Kommissionens argumentation om, at referencetærsklerne udgør et centralt element i den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, hvortil der henvises i artikel 43, stk. 2, TEUF. Ifølge den i Venezuela- og torskedommen fastlagte retspraksis skal forordningen om fusionsmarkedsordningen indeholde bestemmelserne om principperne for den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer. I forordningen om fusionsmarkedsordningen defineres referencetærskler på ingen måde som et »centralt element« (
45
).
87.
Efter min opfattelse er det snarere et element, som er centralt for fastsættelsen af en interventionspris, hvilket indebærer, at forordningen om fusionsmarkedsordningen ikke er det rigtige sted for denne bestemmelse.
88.
Med hensyn til Kommissionens argument om, at det forhold, at referencetærsklerne, ud over interventionspriserne, tages i betragtning i flere andre bestemmelser i forordningen om fusionsmarkedsordningen og fastsættelsesforordningen, bekræfter deres politiske betydning og nødvendighed som omhandlet i artikel 43, stk. 3, TEUF, er det tilstrækkeligt at fastslå, at EU-lovgiver ved at henvise til et bestemt begreb, i det foreliggende tilfælde referencetærsklerne, i anden sammenhæng ikke kan fratage Rådets dets beføjelser efter artikel 43, stk. 3, TEUF.
89.
For så vidt angår interventionspriserne er der således en væsentlig forbindelse mellem forordningen om fusionsmarkedsordningen og fastsættelsesforordningen. Som anført ovenfor indeholder artikel 15 i forordningen om fusionsmarkedsordningen en definition af interventionspriserne, som længe har udgjort en af den fælles landbrugspolitiks bestemmelser. Interventionspriserne som sådanne bestemmes i fastsættelsesforordningen.
90.
Til gengæld mener jeg ikke, at det fremgår af betragtningerne til forordningen om fusionsmarkedsordningen, at referencetærskler, og slet ikke i den konkrete form, de får i forordningens artikel 7, kan være nødvendige som politiske retningslinjer for den fælles markedsordning. Hvad dette angår hedder det blot i betragtningerne til forordningen om fusionsmarkedsordningen, nærmere bestemt i 12. betragtning, at »[der bør] skelnes mellem referencetærskler og interventionspriser, og sidstnævnte bør defineres«; de bekræfter ikke den betydning som omhandlet i artikel 43, stk. 2, TEUF, det angiveligt har, at tærsklerne fastsættes af EU-lovgiver.
91.
Sammenfattende forekommer optagelsen af referencetærsklerne i forordningen om fusionsmarkedsordningen ikke nødvendig for virkeliggørelsen af målsætningerne for den fælles landbrugspolitik. De udgør tværtimod et anliggende, som henhører under Rådets beføjelser inden for rammerne af dets kompetence til at træffe foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser.
92.
Ovenstående betragtninger som helhed bringer mig til at kvalificere fastsættelsen af de referencetærskler, som er omhandlet i artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, som en »foranstaltning vedrørende fastsættelse af priser« som omhandlet i artikel 43, stk. 3, TEUF.
93.
Endvidere skal det fremhæves, at det ikke tilkommer lovgiver, dvs. Parlamentet og Rådet, at fastlægge rækkevidden af artikel 43, stk. 3, TEUF ved enten at lovgive eller ikke at lovgive inden for rammerne af artikel 43, stk. 2, TEUF. Hvis det forholdt sig således, kunne det medføre, som i det foreliggende tilfælde, at artikel 43, stk. 3, TEUF blev frataget sin praktiske betydning. Det er medlemsstaterne, som i deres egenskab af traktaternes herrer definerer anvendelsesområdet for den nævnte artikel, og ikke de politiske institutioner. I denne forbindelse må det argument ligeledes afvises, som Kommissionen har fremført om, at dette er en del af den politiske forhandlingsproces. Selv om den foreliggende sag kan fremstå som blot en tvist mellem institutioner (
46
), begrænses denne proces netop af de beføjelser, der er fastsat i traktaterne. En anden fortolkning ville i realiteten indebære, at de politiske institutioner kunne overskride de i traktaterne fastsatte rammer.
94.
Endelig er Domstolens ovenfor omtalte praksis vedrørende valget af retsgrundlag for en EU-retsakt og eventuel anvendelse af et dobbelt retsgrundlag (
47
) irrelevant for den foreliggende sag, eftersom de to retsgrundlag i artikel 43 TEUF er særskilte i forhold til hinanden i den forstand, at de gensidigt udelukker hinanden. Det fremgår dog klart af denne retspraksis, at anvendelsen af et dobbelt retsgrundlag er udelukket, når de procedurer, som er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (
48
).
iv) Konklusion
95.
Artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen er vedtaget på et forkert retsgrundlag. Den tyske regerings søgsmål må tages til følge, og bestemmelsen annulleres.
2. Påstanden om annullation af fastsættelsesforordningens artikel 2
a) Parternes argumenter
96.
Med hensyn til fastsættelsesforordningens artikel 2 har den tyske regering gjort gældende, at denne bestemmelse ligeledes bør annulleres af hensyn til klarhed og retssikkerheden, hvis artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen annulleres, eftersom fastsættelsesforordningens artikel 2 hverken kan anvendes eller have virkninger uden sidstnævnte bestemmelse. Desuden bidrager artikel 2 ved at henvise til artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen til at give det forkerte indtryk, at denne artikel er blevet vedtaget på det korrekte retsgrundlag.
b) Bedømmelse
97.
Således som det allerede klart fremgår af ordlyden af fastsættelsesforordningens artikel 2, indeholder denne bestemmelse ikke konkrete beløb, hvorpå den offentlige intervention på markedet for landbrugsvarer kunne baseres. Til gengæld binder artiklen for hvert enkelt berørt produkt den offentlige intervention til et specifikt forhold mellem markedsprisen og det beløb, der angives i artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen for det pågældende produkt. Hvis Domstolen annullerer artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, således som jeg foreslår den at gøre, vil det følgelig fratage fastsættelsesforordningens artikel 2 ethvert anvendeligt indhold.
98.
Derfor bør fastsættelsesforordningens artikel 2 – som ikke længere vil kunne anvendes, hvis artikel 7 i forordningen om fusionsmarkedsordningen annulleres – ligeledes annulleres af hensyn til klarhed og retssikkerheden.
3. Påstanden om opretholdelse af virkningerne af de anfægtede bestemmelser
a) Parternes argumenter
99.
Den tyske regering har med henblik på beskyttelsen af højere interesser og af hensyn til beskyttelsen af landbrugsbedrifternes berettigede forventning og mere generelt retssikkerheden nedlagt påstand om, at Domstolen i overensstemmelse med artikel 264, stk. 2, TEUF fastslår, at de anfægtede bestemmelser skal opretholdes, indtil der er trådt nye bestemmelser i kraft, som er vedtaget på det korrekte retsgrundlag. Kommissionen støtter denne argumentation subsidiært.
b) Bedømmelse
100.
I Venezueladommen (
49
) og torskedommen (
50
) foretog Domstolen en udstrakt behandling af betingelserne for i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF at opretholde visse virkninger af en annulleret bestemmelse. Ifølge denne retspraksis kan virkningerne af en sådan retsakt opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Disse grunde omfatter navnlig fejl, der er begået med hensyn til den anfægtede retsakts retsgrundlag (
51
).
101.
Hvis de anfægtede to bestemmelser blev annulleret med umiddelbar virkning, ville det forstyrre hele systemet for offentlig intervention, som ubestrideligt altid har udgjort et væsentligt element i den fælles landbrugspolitik. Jeg mener hverken, at det er nødvendigt eller berettiget at foranledige en afbrydelse af interventionssystemet som sådant, som i mindst flere måneder ville skabe alvorlig usikkerhed for de europæiske landbrugere.
102.
Da desuden hverken sagsøgeren, de sagsøgte, Kommissionen eller de intervenerende regeringer har anfægtet lovligheden af de to anfægtede bestemmelser på grund af deres formål eller indhold, mener jeg ikke, at der er noget til hinder for opretholde dem, indtil der inden for en rimelig frist er trådt nye regler i kraft, som er vedtaget på det korrekte retsgrundlag.
VI – Sagsomkostninger
103.
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I de foreliggende sager har den tyske regering nedlagt påstand om betaling af sagsomkostningerne, og Parlamentet og Rådet har tabt sagen.
104.
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Den Tjekkiske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen bør derfor bære deres egne omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
105.
På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–
Artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 annulleres.
—
Artikel 2 i Rådets forordning (EU) nr. 1370/2013 af 16. december 2013 om foranstaltninger til fastsættelse af støtte og restitutioner i forbindelse med den fælles markedsordning for landbrugsprodukter annulleres.
—
I overensstemmelse med artikel 264, stk. 2, TEUF opretholdes virkningerne af artikel 7 i forordning nr. 1308/2013 og artikel 2 i forordning nr. 1370/2013, indtil der inden for en rimelig frist er trådt nye regler i kraft, som er vedtaget på det korrekte retsgrundlag.
—
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
—
Den Tjekkiske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen bærer deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Tegneserieentusiaster vil vide, at dette er en parafrase over den tekst, som findes på første side i alle Asterix-eventyr. Jeg skal vogte mig for at drage yderligere sammenligninger med den foreliggende sag.
(
3
) – Artikel 37, stk. 2, tredje afsnit, EF bestemmer: »På forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet udsteder Rådet med kvalificeret flertal, forordninger eller direktiver eller vedtager beslutninger uden herved at begrænse rækkevidden af sine eventuelle henstillinger.«
(
4
) – Jf. dom af 26.11.2014, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400), og af 1.12.2015, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
5
) – Det skal nævnes, at skønt Rådet optræder som sagsøgt for Domstolen, har det i det væsentlige fremført argumenter, der er sammenlignelige med sagsøgers.
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671).
(
7
) – Rådets forordning af 16. december 2013 om foranstaltninger til fastsættelse af støtte og restitutioner i forbindelse med den fælles markedsordning for landbrugsprodukter (EUT 2013, L 346, s. 12).
(
8
) – Jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:337, punkt 39).
(
9
) – Jf. dom af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 80).
(
10
) – Rådets forordning af 22.10.2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (EUT 2007, L 299, s. 1); jf. med hensyn til forordningens tilblivelseshistorie J. Hartig Danielsen: EU agricultural law, Kluwer Law International, Alpen aan den Rijn, 2013, s. 56.
(
11
) – Jf. Rådet, referat af 28.8.2012 af 1438. møde i Specialkomitéen for Landbrug den 17.12.2012, 13828/12, s. 5, nr. 1 (bilag A.2 til stævningen).
(
12
) – Jf. dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
(
13
) – Jf. vurderingen af realiteten i nærværende forslag til afgørelse.
(
14
) – Jf. bl.a. dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet (45/86, EU:C:1987:163, præmis 11), af 23.2.1988, Det Forenede Kongerige mod Rådet (68/86, EU:C:1988:85, præmis 24), af 11.6.1991, Kommissionen mod Rådet (C-300/89, EU:C:1991:244, præmis 10), af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet (C-155/07, EU:C:2008:605, præmis 34), og af 26.11.2014, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 51).
(
15
) – Jf. dom af 8.9.2009, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-411/06, EU:C:2009:518, præmis 64 og 65).
(
16
) – Jf. dom af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 80).
(
17
) – Jf. bl.a. dom af 30.1.2001, Spanien mod Rådet (C-36/98, EU:C:2001:64, præmis 59), og af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet (C-155/07, EU:C:2008:605, præmis 35).
(
18
) – Jf. i denne retning dom af 11.9.2003, Kommissionen mod Rådet (C-211/01, EU:C:2003:452, præmis 40), og af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet (C-155/07, EU:C:2008:605, præmis 36).
(
19
) – Jf. dom af 11.6.1991, Kommissionen mod Rådet (C-300/89, EU:C:1991:244, præmis 17-21), og af 25.2.1999, Parlamentet mod Rådet (C-164/97 og C-165/97, EU:C:1999:99, præmis 14).
(
20
) – C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400.
(
21
) – Den pågældende sag drejede sig om Rådets afgørelse 2012/19/EU af 16. december 2011 om godkendelse på Den Europæiske Unions vegne af erklæringen om tildeling af fiskerimuligheder i EU-farvande til fiskerfartøjer, der fører Den Bolivianske Republik Venezuelas flag, i den eksklusive økonomiske zone ud for Fransk Guyanas kyst (EUT 2012, L 6, s. 8).
(
22
) – Jf. dom af 26.11.2014, Venezuela (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 50).
(
23
) – Dom af 26.11.2014 (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400).
(
24
) – C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790.
(
25
) – Rådets forordning (EU) nr. 1243/2012 af 19.12.2012 om ændring af forordning (EF) nr. 1342/2008 om fastlæggelse af en langsigtet plan for torskebestande og for fiskeri efter disse bestande (EUT 2012, L 352, s. 10).
(
26
) – Min fremhævelse.
(
27
) – Jf. præmis 52-54 i dom af 1.12.2015, torsk (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
28
) – I Lissabontraktatens systematik fastsættes beføjelsen til at vedtage gennemførelsesretsakter nemlig generelt i den afledte ret (jf. artikel 291, stk. 2, TEUF) i modsætning til bestemmelsen i artikel 43, stk. 3, TEUF, som naturligvis henhører under den primære ret. Ydermere er det i artikel 291, stk. 2, TEUF Kommissionen, og ikke Rådet, der tillægges denne beføjelse.
(
29
) – Dom af 1.12.2005 (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
30
) – Min fremhævelse.
(
31
) – Jf. præmis 58 i den nævnte dom.
(
32
) – Jf. præmis 57 i dom af 1.12.2015, torsk (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
33
) – Jf. f.eks. D. Bianchi, La politique agricole commune, 2. udg., Bruylant, Bruxelles, 2012, s. 97, J. von Rintelen, i E. Grabitz, M. Hilf, M. Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 57. opdatering, august 2015, C.H. Beck, Munich, Article 43, punkt 11, og W. Frenz, Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, punkt 2681.
(
34
) – C-583/11 P, EU:C:2013:21, fodnote 33.
(
35
) – Dette ændrer naturligvis ikke, at proceduren er af central betydning i traktaternes systematik.
(
36
) – Jf. dom af 26.11.2014, Venezuela (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 79), hvor Domstolen bemærkede, at den afgørelse, som var anfægtet i den pågældende sag, »ikke [var] en teknisk foranstaltning eller en gennemførelsesforanstaltning, men derimod en foranstaltning, som forudsætter, at der vedtages en selvstændig afgørelse«.
(
37
) – Jf. generaladvokat Wahls forslag til afgørelse torsk (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:337, punkt 66).
(
38
) – Jf. dom af 26.11.2014, Venezuela (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 50).
(
39
) – O.a.: på originalsproget »le niveau du prix d’intervention publique« (generaladvokatens fremhævelse).
(
40
) – Det skal tilføjes, at generaladvokat Sharpston i forslag til afgørelse Parlamentet og Kommissionen mod Rådet (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:334, punkt 158) sammenlignede en række sprogversioner af artikel 43, stk. 3, TEUF og påpegede, at den engelske version adskiller sig en smule fra de øvrige, idet der heri anvendes udtrykket »measures on«, der forekommer snævrere end »mesures relatives à«.
(
41
) – Jf. f.eks. Le Nouveau Petit Robert, Paris, 2003.
(
42
) – Der kan føres en lang drøftelse om, hvorvidt der er tale om en pris eller ej. På den ene side kan det hævdes, således som Det Forenede Kongeriges regering har gjort, at referencetærskler er priser, eftersom »det er de minimumspriser for de pågældende landbrugsråvarer, som den fælles landbrugspolitik har til formål at opretholde«. På den anden side kan det hævdes, således som Kommissionen har gjort, at det »kun er »interventionspriserne«, der er egentlige priser, ikke kun i [Verdenshandelsorganisationen]s forstand, men også i almindelig sprogbrug, og det så meget mere som varerne udelukkende købes til disse priser«.
(
43
) – Dom af 26.11.2014 (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400).
(
44
) – Dom af 1.12.2015 (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
45
) – Hvilket formentlig i sig selv er et udtryk for, at elementet rent faktisk ikke er af central betydning i den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer.
(
46
) – Jf. i denne retning J. Vandenberghe, The Single Common Market Organization Regulation, i J.A. McMahon, M.N. Cardwell, Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, s. 78.
(
47
) – Jf. bl.a. dom af 11.6.1991, Kommissionen mod Rådet (C-300/89, EU:C:1991:244, præmis 17-21).
(
48
) – Et dobbelt retsgrundlag, som i det foreliggende tilfælde, ville kunne berøve den procedure, der er fastsat i artikel 43, stk. 3, TEUF, dens indhold. Det ville fratage Rådet enhver mulighed for at reagere hurtigt, når det gælder fastsættelse af priser. Ligeledes ville et dobbelt retsgrundlag kræve anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure. Men det er netop ikke fastsat i det korrekte retsgrundlag for foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, nemlig artikel 43, stk. 3, TEUF, at Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg skal inddrages.
(
49
) – Dom af 26.11.2014 (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400).
(
50
) – Dom af 1.12.2015 (C-124/13 og C-125/13, EU:C:2015:790).
(
51
) – Jf. dom af 25.11.2014, Venezuela (C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 90), og af 1.12.2015, torsk (C-124/13 og C-125/13, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).