61999CC0374_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1. Nella presente causa, il governo spagnolo chiede l'annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee 28 luglio 1999, 99/596/CE, in quanto esclude dal finanziamento comunitario determinate spese sostenute dagli Stati membri. Come specificato nel ricorso, tale richiesta di annullamento riguarda le rettifiche finanziarie applicate al Regno di Spagna. Concretamente, si tratta di due rettifiche forfettarie su taluni importi che le autorità spagnole hanno dichiarato al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»). Si tratta di una rettifica del 10% su alcune spese per il sostegno al consumo per l'olio di oliva e di una rettifica, oscillante tra il 5% e il 2%, su determinate spese dichiarate nell'ambito dei premi per ovini e caprini. La Commissione ha chiesto di respingere il ricorso.
2. La presente causa è in larga misura simile alla causa Spagna/Commissione, per la quale le mie conclusioni sono state depositate il 6 marzo scorso. Si tratta, in ambedue i casi, di ricorsi del governo spagnolo miranti ad ottenere l'annullamento di una decisione con la quale è stata applicata una rettifica forfettaria a spese dichiarate al FEAOG, sezione «garanzia», per carenze nei controlli svolti in Spagna. Considerata questa grande similitudine tra le due cause, rimanderò alle mie conclusioni del 6 marzo ogni volta che sia possibile. Talvolta riprenderò letteralmente alcuni passaggi di tali conclusioni.
Contesto normativo
3. Il finanziamento della politica agricola comune è disciplinato dal regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune . L'art. 3, n. 1, prevede il finanziamento di interventi attraverso il FEAOG.
4. L'art. 5, n. 2, dello stesso regolamento, così come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287, recita:
«La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:
(...)
c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame [prima] di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità».
5. Per l'applicazione di questo articolo risulta inoltre importante la norma di cui all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, che obbliga gli Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari ad accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari.
6. L'art. 8, n.1, del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di approvazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», prevede la seguente procedura:
«Qualora ritenga, a seguito di un'indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione in virtù dell'art. 5, paragrafo 2, lett. c), del regolamento (CEE) n. 729/70».
7. La procedura di conciliazione di cui all'art. 5 del regolamento n. 729/70 viene ulteriormente precisata dalla decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» . Con tale decisione si è istituito un organo di conciliazione. L'art.1 della decisione prevede quanto segue:
«1. E' istituito presso la Commissione un organo di conciliazione che, nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia:
a) può essere adito da uno Stato membro, al quale, a seguito di verifiche ai sensi dell'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 729/70 e previa discussione bilaterale sul risultato di tali verifiche, i servizi competenti della Commissione hanno formalmente comunicato, riferendosi alla presente decisione, la conclusione secondo cui talune spese effettuate dallo Stato membro in questione dovrebbero essere escluse dall'imputazione a carico del FEAOG-garanzia;
b) cerca di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato, e
c) redige, al termine dei suoi lavori, una relazione sul risultato del tentativo di conciliazione, accompagnata dalle osservazioni che l'organo ritenga utili, qualora la controversia continui a sussistere in tutto o in parte.
2. Per quanto riguarda il proseguimento del procedimento di liquidazione dei conti:
a) la posizione assunta dall'organo lascia impregiudicata la decisione definitiva della Commissione in materia di liquidazione dei conti e non incide sul diritto di ricorso dello Stato membro interessato contro la decisione stessa ai sensi dell'articolo 173 del Trattato;
b) la mancata consultazione dell'organo di conciliazione non determina alcuna conseguenza negativa per lo Stato membro destinatario della comunicazione della Commissione ai sensi del paragrafo 1, lettera a)».
8. Per quanto riguarda i controlli che lo Stato membro deve espletare per la concessione di aiuti al consumo per l'olio d'oliva, bisogna anche far riferimento al regolamento (CEE) della Commissione 24 settembre 1985, n. 2677, recante modalità d'applicazione del regime di aiuto al consumo per l'olio di oliva . Nella presente causa risultano particolarmente rilevanti l'art. 9, n. 3, l'art. 11, n. 3, e l'art. 12, n. 1, i quali recitano rispettivamente :
Art. 9, n. 3:
«Entro centocinquanta giorni dalla data di presentazione della domanda, lo Stato membro versa l'importo dell'aiuto corrispondente ai quantitativi per i quali, sulla base dei sopralluoghi, è stato riconosciuto il diritto all'aiuto.
Tuttavia, questo termine può essere prorogato, se a seguito dei controlli eseguiti appare necessaria un'inchiesta supplementare. Lo Stato membro fissa tale proroga, informandone la Commissione.
Entro 45 giorni dal sopralluogo e almeno 20 giorni prima della scadenza del termine di cui al comma precedente, l'organismo incaricato del controllo del diritto all'aiuto comunica all'organismo pagatore, per ciascuna impresa riconosciuta, l'esito del suo operato in merito al riconoscimento del diritto all'aiuto».
Art. 11, n. 3:
«Entro 45 giorni dal sopralluogo, l'organismo incaricato del controllo del diritto all'aiuto comunica all'organismo pagatore, per ciascuna impresa riconosciuta, l'esito del suo operato in merito al riconoscimento del diritto all'aiuto. La cauzione è svincolata non appena l'autorità competente dello Stato membro abbia riconosciuto il diritto all'aiuto sulla base di tali comunicazioni.
Qualora il diritto all'aiuto non sia riconosciuto per la totalità o una parte dei quantitativi indicati nella domanda, la cauzione è incamerata proporzionalmente ai quantitativi per i quali non sono state rispettate le condizioni che danno diritto all'aiuto».
Art. 12, n. 1:
«1. Ai fini dei controlli (...), gli Stati membri procedono alla verifica della contabilità di magazzino di tutte le imprese riconosciute. Essi effettuano altresì controlli a campione dei documenti finanziari giustificativi delle operazioni realizzate dalle imprese. Nell'ambito di tali controlli, ogni impresa deve essere ispezionata almeno una volta per campagna. Tali verifiche devono investire una percentuale significativa delle domande di aiuto di ciascuna impresa. Qualora le verifiche vengano affidate alle agenzie di controllo, tale percentuale deve essere indicata nei loro programmi di lavoro, previsti all'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 27/85.
(...)».
9. Bisogna, infine, far anche riferimento al regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità .
L'art. 1, n. 2, recita:
«Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L'art. 2 recita:
«1. I controlli e le misure e sanzioni amministrative sono istituiti solo qualora risultino necessari per garantire la corretta applicazione del diritto comunitario. Essi devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un'adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità.
2. Nessuna sanzione amministrativa può essere irrogata se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all'irregolarità. In caso di successiva modifica delle disposizioni relative a sanzioni amministrative contenute in una normativa comunitaria si applicano retroattivamente le disposizioni meno rigorose.
3. Le disposizioni del diritto comunitario determinano la natura e la portata delle misure e sanzioni amministrative necessarie alla corretta applicazione della normativa considerata, in funzione della natura e della gravità dell'irregolarità, del beneficio concesso o del vantaggio ricevuto e del grado di responsabilità.
4. Fatto salvo il diritto comunitario applicabile, le procedure relative all'applicazione dei controlli, delle misure e sanzioni comunitari sono disciplinate dal diritto degli Stati membri».
Fatti
10. Con decisione 28 luglio 1999, la Commissione ha modificato la sua decisione 3 febbraio 1999, 99/187/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1995 finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia». La Commissione ha, in questa occasione, effettuato una rettifica supplementare, pari a ESP 5 792 163 779, da aggiungere all'importo di ESP 24 992 418 891 per spese del Regno di Spagna di cui la Commissione aveva già negato l'imputazione. Tale modifica faceva seguito alla procedura di conciliazione attivata, secondo la decisione 94/442/CE, su richiesta del governo spagnolo.
11. Tali rettifiche sono motivate con gli argomenti esposti nelle relazioni di sintesi n. VI/7421/97 e n. VI/6462/98, in cui sono pubblicati i risultati della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», relativi agli esercizi finanziari 1994 e 1995. La relazione di sintesi relativa al 1995 è stata completata da una relazione datata 7 giugno 1995.
12. L'importo della rettifica complementare corrisponde al 10% delle spese fatte per gli aiuti per il consumo di olio di oliva durante gli anni 1994 e 1995, oltre alle seguenti rettifiche per quanto riguarda i premi per ovini e caprini: il 5% delle spese effettuate in 4 province spagnole (Valencia, Salamanca, Orense e Castellón) e il 2% delle spese effettuate in una quinta provincia (Lugo), tutte relative alla campagna 1993.
13. Con ricorso depositato in cancelleria in data 7 ottobre 1999, il Regno di Spagna ha chiesto, sulla base dell'art. 230, primo comma, CE, l'annullamento parziale della decisione impugnata, laddove applica rettifiche forfettarie per quanto riguarda gli aiuti per il consumo di olio di oliva ed i premi per ovini e caprini.
Motivi e argomenti delle parti
14. Il governo spagnolo fonda il suo ricorso su diversi motivi di portata generale. Esso sostiene che la decisione della Commissione si basa su considerazioni ingiuste e soggettive e che è stata adottata in violazione di alcuni principi generali del diritto. Si tratta in particolare del principio del contraddittorio, dell'assenza di prove per quanto riguarda le carenze imputate alla Spagna, del principio di buona amministrazione nonché, in subordine, del principio di proporzionalità.
15. La parte essenziale del ricorso è incentrata sulla rettifica relativa agli aiuti per il consumo di olio di oliva. Tale rettifica viene contestata in ordine a cinque motivi. In questi motivi vengono sollevati i seguenti problemi:
1) L'obbligo per la Commissione di tenere conto della relazione dell'organo di conciliazione.
2) La significatività delle verifiche effettuate dalla Commissione.
3) La procedura di gestione e di liquidazione degli aiuti.
4) Le procedure di controllo.
5) L'applicazione di sanzioni da parte di uno Stato membro.
Secondo il governo spagnolo, un'aliquota di rettifica così alta, del 10%, su tutte le spese dichiarate dalla Spagna risulta inaccettabile per questi cinque motivi, alla luce del principio di proporzionalità. Faccio sin d'ora notare che, nel suo controricorso, la Commissione precisa che le carenze del Regno di Spagna per quanto riguarda le problematiche sub 3, 4 e 5 giustificavano proprio, nel loro insieme, l'applicazione di una rettifica del 10%.
Un sesto motivo, in fatto, riguarda la rettifica in materia di premi per ovini e caprini.
Primo motivo
16. Il governo spagnolo sostiene che l'organo di conciliazione non è soltanto un organo consultivo. Dall'art. 1, n. 1, lett. b), della decisione 94/442/CE risulterebbe, invece, che tale organo «cerca di conciliare le posizioni divergenti della Commissione e dello Stato membro interessato». Tale interpretazione sarebbe confermata dall'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70. La procedura dinanzi a tale organo tenderebbe a conciliare le posizioni delle parti. Prima di prendere una decisione, la Commissione deve esaminare la relazione dell'organo di conciliazione e tenere conto delle osservazioni fatte da tale organo.
17. Il governo spagnolo richiama poi le constatazioni formulate nella fattispecie dall'organo di conciliazione e fa, in particolare, riferimento ai punti da 10 a 14 della relazione di tale organo, da cui risulterebbe, tra l'altro, che:
- non viene dimostrato il rischio finanziario della procedura seguita in Spagna;
- le procedure di controllo utilizzate in Spagna sono state migliorate;
- più in generale, gli addebiti della Commissione non sono molto chiari.
18. Secondo la Commissione, il ruolo dell'organo di conciliazione è di facilitare la conciliazione. Se lo Stato membro non è d'accordo con la decisione presa in seguito dalla Commissione, esso può presentare un ricorso alla Corte. Inoltre, la Commissione valuta diversamente la relazione svolta nella fattispecie dall'organo di conciliazione.
Secondo motivo
19. Il governo spagnolo sostiene che le verifiche effettuate dalla Commissione presso alcune imprese spagnole non sono significative. La Commissione ha, infatti, proceduto a verifiche presso 22 aziende. Queste 22 aziende non sono tuttavia state scelte in maniera casuale; si tratta, invece, di aziende presso le quali le autorità spagnole avevano già constatato talune irregolarità. Il governo spagnolo fa riferimento ad una comunicazione della Commissione secondo la quale non risulta corretto applicare rettifiche forfettarie per carenze già segnalate dalle autorità degli Stati membri.
20. La Commissione nega di aver elaborato le sue conclusioni basandosi unicamente su questi 22 casi. Essa sostiene che la sua valutazione si basa, invece, su una analisi globale del sistema spagnolo di gestione e pagamento degli aiuti per il consumo di olio di oliva. Per di più, la Commissione ha proceduto a verifiche complementari presso sei grandi imprese spagnole, le quali ricevono quasi il 50% degli aiuti in questione.
21. Nella sua replica, il governo spagnolo osserva che non è stato informato di queste verifiche complementari e che, pertanto, è stato anche violato il principio del contraddittorio. Secondo la sentenza Oliveira/Commissione, tale vizio di forma è causa di annullamento della rettifica. Nella sua controreplica, la Commissione ammette di avere informato le autorità spagnole solo dopo aver effettuato le verifiche ma sostiene che tali verifiche avevano per scopo solo di accertare se le precedenti verifiche fossero corrette o meno.
Terzo motivo
22. Questo motivo riguarda le asserite carenze nella procedura di gestione e liquidazione degli aiuti, applicata in Spagna. In merito, il governo spagnolo mette in evidenza una contraddizione tra l'art. 9 e l'art. 12 del regolamento n. 2677/85. L'art. 9 prevede che lo Stato membro versi l'importo dell'aiuto entro 150 giorni dalla data di presentazione della domanda, a seguito di sopralluogo. In base all'art. 12 dello stesso regolamento, le autorità di uno Stato membro devono ispezionare ogni azienda almeno una volta ogni dodici mesi, nell'ambito di un sistema di controlli a campione. Di fronte a tale contraddizione, l'organo di controllo spagnolo ha impostato il seguente metodo di controllo: in seguito alla prima domanda di aiuti nell'arco di una campagna per l'olio di oliva, l'organo di controllo redige una relazione dopo un sopralluogo presso l'azienda interessata. In occasione delle domande successive, l'organo di controllo redige la sua relazione sulla base dei dati che vengono comunicati mensilmente dalle aziende stesse. Questo metodo non crea rischi per il FEAOG.
23. La Commissione fa presente che la versione vigente dell'art. 12 risulta dal regolamento 8 marzo 1991, n. 571, mentre la versione vigente dell'art. 9 è stata introdotta dal regolamento 19 marzo 1993, n. 643 . La Commissione considera importante il fatto che il testo dell'art. 9 sia di formulazione più recente. Dando atto del carattere apparentemente ambiguo della normativa, essa interpreta come segue le norme in questione. L'art. 12 fissa come requisito minimale che una impresa sia sottoposta ad un sopralluogo almeno una volta ogni dodici mesi. L'art. 9 richiede, inoltre, che per ogni domanda di aiuti venga effettuato un sopralluogo. Essa sottolinea che effettuare un sopralluogo in occasione di ogni domanda rappresentava l'elemento centrale del regolamento n. 643/93, il quale aveva per scopo di limitare le frodi. La Spagna ne era al corrente, dal momento che faceva parte del comitato di gestione che ha approvato il regolamento n. 643/93.
24. La Commissione sottolinea, inoltre, che l'organo di conciliazione ha dichiarato di condividere ampiamente le valutazioni dei servizi della Commissione . Per di più, secondo una giurisprudenza costante della Corte, la Commissione non è tenuta a dimostrare l'esistenza di un danno al FEAOG, né a quantificarlo in maniera precisa, per poter applicare una rettifica finanziaria. Essa può limitarsi a dimostrare la probabilità di questo danno .
Quarto motivo
25. Il governo spagnolo sottolinea che in Spagna le procedure di controllo erano state migliorate, come la Commissione stessa ha riconosciuto. La Commissione non avrebbe, pertanto, mai dovuto innalzare fino ad un'aliquota del 10% la percentuale di rettifica forfettaria in considerazione delle aliquote applicate negli anni precedenti. Non si può nemmeno parlare di recidiva.
26. La Commissione giustifica l'applicazione di un tasso del 10% in tre modi. In primo luogo, la scelta del tasso non si basa solo su carenze nei controlli ma su carenze del sistema spagnolo nel suo complesso, il quale comprende, oltre i controlli, anche la gestione e le sanzioni. In secondo luogo, in un settore in cui il rischio di frodi è così elevato, ci si dovrebbe aspettare un miglioramento rapido e significativo delle procedure. La Commissione può sanzionare un miglioramento lento ed incompleto. In terzo luogo, la percentuale meno severa di rettifica applicata in precedenza derivava dal fatto che le precedenti verifiche della Commissione - contrariamente alle sue ultime verifiche - non prendevano in considerazione il sistema spagnolo nel suo complesso.
Quinto motivo
27. Con questo motivo, che riguarda l'applicazione di sanzioni, il governo spagnolo si rifà all'art. 2, n. 4, del regolamento n. 2988/95, secondo il quale le procedure relative all'applicazione di sanzioni sono disciplinate dal diritto degli Stati membri. Tali procedure devono rispettare le garanzie procedurali previste a favore di tutti i soggetti sottoposti a indagini. Il che non significa che non si applichino sanzioni. Per quanto riguarda la severità delle sanzioni stesse, il governo spagnolo afferma che esse sono in funzione della natura e della gravità delle irregolarità, in conformità ai criteri stabiliti nell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 2988/95. Per quanto riguarda le imprese in questione, non erano stati rilevati né dolo, né grave negligenza.
28. Nel suo controricorso, la Commissione sottolinea che il citato art. 2 richiede anche che le sanzioni abbiano un «carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un'adeguata tutela degli interessi finanziari della Comunità» (n. 1) e che il n. 4 vale «fatto salvo il diritto comunitario applicabile». A questo proposito, la Commissione fa riferimento alla sentenza Deutsche Milchkontor, in cui la Corte stabilisce che le modalità contemplate dal diritto nazionale non possono risolversi nel rendere praticamente impossibile l'attuazione della normativa comunitaria. Dall'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2988/95 la Commissione deduce inoltre che l'irregolarità va accertata in base al risultato prodotto e non al dolo o alla grave negligenza. Anche in assenza di dolo o di grave negligenza si devono applicare sanzioni.
Sesto motivo, relativo ai premi per ovini e caprini
29. Secondo il Regno di Spagna, gli importi presi in considerazione per il calcolo della rettifica relativa al 1994 non corrispondono alle spese dichiarate per tale anno. Essi includono, al contrario, le spese relative al 1993 che la Commissione aveva già approvate.
La riserva, espressa nella decisione di liquidazione dei conti, si riferirebbe semplicemente al caso in cui uno Stato membro ricorresse all'organo di conciliazione, facoltà non esercitata nella fattispecie dalle autorità spagnole. La Commissione non avrebbe, in alcun momento, informato il Regno di Spagna della sua intenzione di prendere anche in considerazione le spese relative al 1993, per cui il governo spagnolo avrebbe sempre creduto che la Commissione avesse fatto un errore di calcolo.
30. La Commissione precisa che il regime comunitario dei premi per ovini e caprini è estremamente complicato, dal momento che i beneficiari dei premi relativi ad una campagna percepiscono somme imputate a diversi esercizi finanziari. Per quanto riguarda la campagna 1993, i pagamenti si sono estesi sugli esercizi finanziari 1993, 1994 e 1995. Pertanto il controllo della Commissione ha riguardato gli esercizi finanziari 1993, 1994 e 1995. La Commissione sottolinea inoltre il carattere non definitivo della liquidazione delle spese effettuate durante l'esercizio 1993. Essa cita, a questo proposito, il penultimo considerando della decisione 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per l'esercizio finanziario 1993:
«considerando che la presente decisione lascia impregiudicate le conseguenze finanziarie che la Commissione dovrà trarre, nel quadro di una successiva approvazione dei conti, dalle indagini in corso alla data della sua adozione, dalle irregolarità di cui all'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 729/70 e dalle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee in cause attualmente pendenti su materie oggetto della decisione stessa».
Dalla relazione di sintesi 15 marzo 1997 risulterebbe inoltre che, nella fattispecie, era prevista un'ulteriore verifica.
La Commissione fa infine presente che, durante le discussioni bilaterali con le autorità spagnole, essa avrebbe più volte precisato che le verifiche riguardavano anche l'esercizio finanziario 1993.
Politica della Commissione e giurisprudenza della Corte a tale riguardo
31. La politica della Commissione in materia di applicazione di rettifiche finanziarie e la relativa giurisprudenza della Corte sono state esaminate nei particolari nelle mie conclusioni relative alla causa Spagna/Commissione . Data la loro importanza per la soluzione della presente causa, riprendo qui di seguito l'analisi da me fatta in tali conclusioni . Un punto merita poi una attenzione particolare: il ruolo dell'organo di conciliazione. Nella causa Spagna/Commissione si dovevano esaminare le conseguenze della decisione del governo spagnolo di non adire l'organo di conciliazione. Nella presente causa, emerge invece un altro aspetto del ruolo di tale organo, e cioè il valore giuridico delle sue conclusioni. Esaminerò questa problematica alla fine di questa parte delle mie conclusioni.
Politica della Commissione
32. Nell'applicazione delle rettifiche finanziarie, la Commissione segue un orientamento che, per la prima volta, è stato puntualizzato in un documento di lavoro del 1° giugno 1993, il cosiddetto rapporto Belle . Tale documento è stato già più volte richiamato dalla Corte. Nelle sue conclusioni relative alla sentenza Grecia/Commissione, l'avvocato generale Fennelly ha analizzato i presupposti e la natura giuridica di tale documento. Nel 1992 la Commissione ha istituito un gruppo di studio interno incaricato di elaborare un metodo per determinare le sanzioni da irrogare agli Stati membri responsabili di applicare in maniera non corretta il diritto comunitario. Le regole messe a punto da questo gruppo di studio sono state approvate dalla Commissione e dai rappresentanti degli Stati membri in seno al Comitato FEAOG. Esse non sono concepite come misure vincolanti. La scelta dell'aliquota di rettifica da applicare deve essere fatta in considerazione della valutazione del rischio di danno all'erario comunitario derivante dalle carenze nei controlli da parte degli Stati membri. Il gruppo di studio ha stabilito tre livelli di rettifiche forfettarie per il rimborso delle spese: 2%, 5% e 10%. Il rapporto Belle è stato, nel frattempo, sostituito da un documento di lavoro della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, che fissa nuovi orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie. Questo nuovo documento non apporta alcuna modifica significativa ai criteri stabiliti dal rapporto Belle, ma aggiunge una nuova categoria di rettifica: una aliquota del 25% per i casi gravi. La decisione presa nella fattispecie dalla Commissione è basata sugli orientamenti sviluppati in questo ultimo documento.
33. Il rapporto Belle della Commissione e il succitato documento di lavoro contengono quindi alcuni orientamenti per il caso in cui si debbano applicare rettifiche finanziarie nei confronti di uno Stato membro. Per i casi problematici, tali documenti prevedono il metodo dell'aliquota forfettaria :
«Di fronte alla crescente diffusione della revisione dei sistemi il FEAOG ha fatto sempre più ricorso alla valutazione dei rischi dovuti all'insufficienza dei sistemi. La natura stessa dei controlli a posteriori impedisce quasi sempre di accertare, al momento del controllo, se una richiesta fosse giustificata all'atto del pagamento (...). Quindi la perdita per le casse comunitarie deve essere determinata mediante una valutazione dei rischi derivanti dall'insufficienza dei controlli, insufficienza che può riguardare sia la natura o la qualità che la quantità dei controlli effettuati (...)».
Il rapporto propone tre categorie di rettifiche forfettarie:
«A. Il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore.
B. Il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo.
C. Il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto».
34. Gli orientamenti di tale rapporto prevedono anche che, in caso di dubbi sulla rettifica da applicare, si possa tenere conto delle seguenti circostanze attenuanti:
«- le autorità nazionali hanno preso misure efficaci per rimediare alle insufficienze non appena queste sono emerse?
- le insufficienze erano dovute a difficoltà di interpretazione dei testi comunitari?».
35. Il rapporto Belle rappresenta il risultato di una prassi sviluppata già da tempo dalla Commissione per l'applicazione di rettifiche forfettarie in occasione del rimborso di spese fatte dagli Stati membri nel corso dell'esecuzione della politica agricola comune. Secondo la Commissione i criteri stabiliti nel rapporto Belle costituiscono «una base comune di accordo nel senso che, se risulta impossibile determinare esattamente l'importo delle rettifiche, viene scelta una via intermedia fissando un importo forfettario, il che permette sia di rispettare il diritto comunitario e le esigenze della retta gestione delle risorse comunitarie, sia di assecondare la comprensibile volontà degli Stati membri che desiderano evitare rettifiche smisurate e sproporzionate» .
Giurisprudenza della Corte su questa politica
36. La pratica delle rettifiche forfettarie e la sua trasposizione nel rapporto Belle e nel successivo documento di lavoro sono state analizzate in maniera approfondita dalla Corte ancora recentemente, nella sentenza 13 luglio 2000, Grecia/Commissione . Come può desumersi da questa sentenza, e parimenti dalla sentenza Italia/Commissione, la Corte non mette in discussione la correttezza dei criteri stabiliti nel rapporto Belle. Tali criteri stanno alla base anche della decisione presa dalla Corte.
37. La Corte si rifà costantemente alla seguente linea. Come risulta tra l'altro dalla sentenza Regno Unito/Commissione, spetta alla Commissione dimostrare che uno Stato membro ha commesso una violazione delle prescrizioni comunitarie in materia di politica agricola comune, ad esempio - come nella fattispecie - con carenze nei controlli sulle spese. Dopo aver fornito tale prova, la Commissione deve intervenire. Nella scelta delle sanzioni da applicare, la Commissione dispone tuttavia di un potere discrezionale relativamente ampio. Lo Stato membro interessato deve dimostrare che i fatti accertati dalla Commissione sono inesatti e che essa ne ha tratto conseguenze ingiuste, ad esempio applicando una rettifica forfettaria troppo elevata. Nella sentenza succitata Grecia/Commissione, la Corte dichiara:
«26. Va anzitutto ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte (...), nell'ipotesi in cui risultasse impossibile accertare con precisione l'entità dell'aumento delle spese figuranti su una voce di bilancio del FEAOG conseguente ad una misura nazionale incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione non può fare altro che negare il finanziamento di tutte le spese in questione.
27. Inoltre si deve ricordare che, quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione (...).
28. Orbene, qualora nell'ambito del proprio compito di liquidazione dei conti la Commissione, anziché rifiutare il finanziamento della totalità delle spese, cerchi di stabilire regole intese a graduare le riduzioni in funzione dell'entità del rischio che i vari livelli di carenza di controllo presentano per il FEAOG, lo Stato membro deve dimostrare che questi criteri sono arbitrari e contrari all'equità (...)».
38. Nella sentenza Paesi Bassi/Commissione la Corte stabilisce in maniera chiara la ripartizione dell'onere della prova tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Al punto 17, la Corte precisa : «La Commissione è infatti obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza (...), bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli (...). Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che (...) è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione». In diverse sentenze successive, la Corte ha ripreso la stessa formula.
39. Come ho già detto, si può quindi dedurre dalla giurisprudenza costante della Corte che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nell'applicazione delle sanzioni quando uno Stato membro non ha sufficientemente controllato le spese fatte nel quadro della politica agricola comune. La Commissione può rifiutare il pagamento della totalità delle spese in questione ma può anche effettuare una rettifica forfettaria, come è avvenuto nel presente caso. Va da sé che l'applicazione di una rettifica forfettaria del 2%, del 5% o del 10%, come previsto dal rapporto Belle, rappresenta una sanzione ben più lieve che negare il finanziamento della totalità delle spese.
40. Per quanto riguarda l'onere della prova, si deduce quanto segue. Risulta in particolare dalla sentenza Grecia/Commissione che, nel caso in cui contesta nel merito le sanzioni che gli sono state applicate, lo Stato membro interessato ha l'onere della prova in ordine ai seguenti punti:
a) il suo diritto al finanziamento da parte del FEAOG delle spese da esso sostenute;
b) l'esattezza dei dati della Commissione;
c) la correttezza dei criteri utilizzati dalla Commissione nell'applicazione della riduzione. Se sono stati applicati i criteri di cui al rapporto Belle, si presuppone la loro correttezza. Siccome, però, non si tratta di norme vincolanti, lo Stato membro interessato può, a mio parere, tentare di dimostrare che l'applicazione dei criteri tratti dal rapporto Belle risulterebbe nella fattispecie discrezionale o ingiusta;
d) le modalità di applicazione dei criteri in questione.
Ulteriori considerazioni in merito alla causa C-375/99, Spagna/Commissione: l'organo di conciliazione
41. Le conclusioni dell'organo di conciliazione non hanno carattere vincolante, come ha dichiarato più volte la Corte, in particolare nella sentenza Germania/Commissione :
«Infine, ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione 94/442, la Commissione, come essa ha giustamente sostenuto (...), nell'emanare la sua decisione non deve attenersi alle conclusioni dell'organo di conciliazione».
Come ha precisato la Corte in questa sentenza, le considerazioni svolte dall'organo di conciliazione non devono pertanto essere considerate determinanti ai fini delle valutazioni della Commissione. Bisogna naturalmente esaminare se da tali considerazioni non si possano trarre conclusioni di portata generale. Dalla lettura della sentenza citata deduco che la Commissione sarà tanto più vincolata dalle constatazioni dell'organo di conciliazione quanto più queste ultime saranno concrete e precise.
Valutazione della controversia
La ratio del sistema
42. Il finanziamento da parte del FEAOG delle spese effettuate dagli Stati membri per l'organizzazione comune dei mercati ha già dato luogo ad una abbondante giurisprudenza della Corte. La presente controversia può, pertanto, in larga misura venire decisa sulla base della giurisprudenza esistente - e spesso consolidata - della Corte.
43. Alla base del sistema - e della giurisprudenza della Corte - si trova, a mio parere, il fatto che sono gli Stati membri a dover applicare, nel caso concreto, uno strumento finanziato dalle Comunità. Gli Stati membri hanno quindi la responsabilità di giustificare in modo preciso le spese che essi effettuano in questo contesto. Sono gli stessi Stati a disporre dei dati sulle spese effettivamente sostenute. La Commissione non può fare altro che attivare controlli (a campione) e, anche sotto questo aspetto, è largamente tributaria dei dati forniti dagli Stati membri. In un simile sistema - molto vulnerabile - viene riconosciuto alla Commissione un ampio potere discrezionale per applicare sanzioni, quando ha accertato la presenza di irregolarità. Visto che la Commissione non è in grado di disporre autonomamente di tutti i dati necessari, le rettifiche forfettarie sono indispensabili. Nell'applicazione del sistema, bisogna, d'altro canto, naturalmente evitare l'arbitrio da parte dei servizi della Commissione. La Commissione deve, pertanto, essere particolarmente attenta quando accerta e qualifica i fatti che possono dar luogo all'applicazione di rettifiche e quando le impone.
44. Spetta, eventualmente, alla Commissione - a seguito di un'ispezione dalla stessa condotta - provare che una irregolarità è stata commessa; essa dovrà inoltre specificare in cosa consiste tale irregolarità. Solo allora può proporre una sanzione. Essa dovrà far apparire plausibile - anche se non dovrà provarlo - che la sanzione proposta sia commisurata alla natura, alla gravità e all'importanza dell'irregolarità che ha accertato. Sta successivamente allo Stato membro interessato provare - sulla base dei dati di cui esso dispone e che la Commissione non ha - che la Commissione non ha accertato correttamente i fatti o che li ha erroneamente qualificati e che la sanzione proposta dalla Commissione non è commisurata alla natura, alla gravità e all'importanza dell'irregolarità accertata.
Dato il carattere poco preciso dei criteri utilizzati dalla Commissione, considero molto importante la procedura di conciliazione prevista dal sistema in questione. Tale procedura permette alle parti in causa di confrontare i loro dati e argomenti.
Sulla controversia ora pendente
45. Nella presente controversia, è di importanza notevole il fatto che il governo spagnolo non contesti di aver violato nel caso di specie, su un punto importante, le prescrizioni della politica agricola comune, con un controllo insufficiente delle spese sostenute per gli aiuti al consumo per l'olio di oliva. Già in considerazione di ciò la Commissione poteva procedere ad una rettifica finanziaria delle spese fatte dal governo spagnolo. L'oggetto del contendere è semplicemente l'entità della rettifica effettuata dalla Commissione.
46. Poiché sono state accertate carenze, da parte del governo spagnolo, nei suoi doveri di controllo delle spese da esso sostenute nel quadro della politica agricola comune, la Commissione disponeva di un'ampia discrezionalità nell'applicazione della sanzione e incombeva allo Stato membro interessato confutare gli accertamenti e le conclusioni della Commissione. Per quanto riguarda la questione dell'onere della prova, mi rifaccio a quanto sviluppato sopra al paragrafo 40. E', peraltro, importante sottolineare che il governo spagnolo non precisa concretamente i punti per i quali la percentuale di rettifica applicata non rispetterebbe i criteri stabiliti dal rapporto Belle.
47. Quanto appena detto non riguarda la rettifica applicata ai premi per ovini e caprini (sesto motivo del ricorso). In questo ultimo caso, il Regno di Spagna contesta alla Commissione il potere di prendere in considerazione, nel calcolo della rettifica finanziaria, le spese dell'esercizio finanziario 1993.
48. Rinuncio, infine, a trattare separatamente la questione della violazione di diversi principi generali del diritto, sollevata dal governo spagnolo, cui ho fatto riferimento al paragrafo 14 delle presenti conclusioni. I motivi addotti dal governo spagnolo a sostegno di tali asserite violazioni sono infatti direttamente collegati alle censure che esaminerò successivamente qui di seguito.
Sul primo motivo
49. Sia il governo spagnolo che la Commissione hanno esaminato la natura della procedura davanti all'organo di conciliazione. Il governo spagnolo sostiene che tale organo non è solo un organo consultivo; si deve tenere conto delle considerazioni di tale organo. Per la Commissione prevale la sua funzione di conciliazione. A mio parere queste due interpretazioni della procedura davanti a tale organo non sono mutualmente esclusive. Sono, al contrario, complementari. Dalla decisione n. 94/442 deduco che l'istituzione dell'organo di conciliazione ha per scopo di offrire alle parti una sede di riflessione nel caso di punti di vista divergenti. In un campo in cui l'accertamento dei fatti rilevanti e le conseguenze finanziarie che ne derivano avvengono sulla base di stime e applicando criteri poco precisi, tale sede di riflessione ha certo anche la funzione di evitare che i litigi finiscano tutti davanti alla Corte. L'art. 1, lett. c), della decisione conferisce, peraltro, all'organo di conciliazione una funzione consultiva, che non può essere giudicata irrilevante, considerata anche la composizione di tale organo. Secondo l'art. 3 della decisione, l'organo di conciliazione è composto da cinque personalità indipendenti, provenienti da diversi Stati membri e altamente qualificate.
50. Viste le qui descritte caratteristiche della procedura di conciliazione, si devono, a mio parere, esaminare innanzi tutto le conclusioni che possono essere tratte, nella fattispecie, dalle risultanze dell'operato dell'organo di conciliazione. Naturalmente, si parte dal principio che tali risultanze non hanno carattere vincolante ma non possono, tuttavia, essere ignorate.
51. La relazione dell'organo di conciliazione 30 marzo 1999 presenta un quadro equilibrato. In sostanza, l'organo non trova alcun motivo per contestare la fondatezza dei principali addebiti della Commissione. Esso considera invece opinabile la percentuale del 10% per la rettifica. Dal momento che il sistema spagnolo di controllo è certamente migliorato a paragone con gli anni precedenti, è importante giustificare in maniera precisa un aumento dell'aliquota di rettifica.
52. Le conclusioni equilibrate - e, lo ripeto, non vincolanti - dell'organo di conciliazione danno alla Commissione la possibilità di applicare una percentuale di rettifica. Si può, al più, discutere sul livello della percentuale. Tale discussione si ricollega alla valutazione dei miglioramenti apportati al sistema spagnolo di controllo, che forma oggetto del quarto motivo del ricorso. A mio parere, la questione essenziale non è tanto di sapere se la Commissione abbia o meno tenuto conto delle conclusioni dell'organo di conciliazione quanto di sapere se, malgrado i miglioramenti apportati al sistema di controllo, la Commissione fosse legittimata ad aumentare l'aliquota della rettifica. Tale questione sarà esaminata con il quarto motivo di ricorso.
53. Concludo quindi che il primo motivo non è fondato.
Sul secondo motivo
54. Per quanto riguarda la questione della significatività delle verifiche della Commissione, insisto sulla necessità di un sistema di verifiche a campione. Come affermato dalla Corte, in particolare nella sentenza Paesi Bassi/Commissione, tale sistema, «fondato sulla fiducia, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione; controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere».
55. Bisogna chiedersi, prima di tutto, se la Commissione abbia potuto giungere ragionevolmente alla sua decisione sulla base del campione da essa controllato. Concordo con il governo spagnolo quando eccepisce che le 22 aziende originariamente selezionate non permetterebbero a prima vista di trarre conclusioni generali, dato che si tratterebbe esclusivamente di aziende in cui anche le autorità spagnole avevano già constatato alcune irregolarità. Tuttavia, dalla relazione dell'organo di conciliazione deduco che in nove di queste aziende non si trattava in realtà di irregolarità tanto gravi da portare a sanzioni da parte delle autorità spagnole. Considero più rilevante il fatto - non contestato - che la Commissione abbia proceduto ad ulteriori verifiche presso sei importanti aziende spagnole. Non riesco pertanto a capire perché le verifiche della Commissione non sarebbero sufficientemente significative.
56. Bisogna poi chiedersi quale valore dare al fatto che la Commissione non ha informato tempestivamente il governo spagnolo di queste ulteriori verifiche. Non vedo come si potrebbe dedurne un motivo di annullamento della decisione della Commissione. A mio parere, il governo spagnolo non è stato in alcun modo leso. L'affermazione della Commissione, secondo la quale si trattava solo di verificare precedenti accertamenti, mi sembra credibile.
57. In questo contesto non mi sembra rilevante il riferimento alla sentenza Oliveira/Commissione fatto dal governo spagnolo. Tale sentenza aveva annullato una decisione della Commissione per violazione delle forme sostanziali. A differenza del presente caso, il mancato rispetto della prescrizione formale aveva allora causato un serio danno processuale allo Stato membro interessato. Esso, infatti, non poteva più presentare ricorso contro la decisione contestata nei termini previsti dal Trattato CE.
58. Concludo quindi che anche il secondo motivo non è fondato.
Sul terzo motivo
59. Il terzo motivo riguarda l'interpretazione delle prescrizioni apparentemente contraddittorie degli artt. 9, n. 3, e 12, n. 1, del regolamento n. 2677/85 sulla questione se la concessione di un aiuto debba sempre essere preceduta da un sopralluogo.
60. Considero plausibile l'interpretazione della Commissione sui rapporti tra l'art. 9, n. 3, e l'art. 12 del regolamento in questione. Gli obblighi imposti da questi due articoli per quanto riguarda i sopralluoghi valgono in maniera cumulativa.
61. Faccio notare che la redazione dell'art. 9, n. 3, non è a prima vista del tutto univoca. Se il governo spagnolo non fosse stato già al corrente del senso e della portata dell'art. 9, n. 3, grazie alla sua presenza nel comitato di gestione che ha formulato tale norma, esso avrebbe comunque potuto facilmente rendersene edotto. Inoltre, esso poteva chiedere delucidazioni alla Commissione in caso di dubbi sull'interpretazione esatta da dare a tale articolo. A mio parere, uno Stato membro non dovrebbe comunque dare a un regolamento d'esecuzione come questo, alla cui redazione ha partecipato, un'interpretazione unilaterale che si scosta dall'interpretazione più evidente.
62. Concludo quindi che anche il terzo motivo non è fondato.
Sul quarto motivo
63. Il quarto motivo riguarda l'aumento dell'aliquota di rettifica finanziaria in confronto con quella applicata negli anni precedenti.
64. Ricordo, per cominciare, la sentenza Germania/Commissione, già citata nel paragrafo 41 delle presenti conclusioni; in tale sentenza la Corte ha precisato che «il fatto che la Commissione non abbia tratto conseguenze finanziarie dalla constatazione di inadempienze, nel corso di un esercizio, non può privarla del diritto di farlo per gli esercizi successivi, soprattutto se le dette inadempienze siano continuate. Inoltre, inadempienze constatate ex novo possono, anch'esse, essere prese in considerazione al fine di stabilire l'entità della rettifica forfettaria» . A mio parere tutto questo vale anche nel presente caso. Il fatto che, per un determinato esercizio finanziario, la Commissione abbia deciso di applicare una determinata sanzione in funzione di una determinata inadempienza non priva la medesima del diritto di applicare successivamente una sanzione più elevata, anche se nell'intervallo l'inadempienza è diventata meno grave.
65. Sono ovviamente del parere che la Commissione deve motivare tale decisione. Nel paragrafo 26 delle presenti conclusioni ho riportato la motivazione espressa nella fattispecie dalla Commissione. Considero tale motivazione sufficiente; secondo me è particolarmente importante l'argomento della Commissione secondo il quale in un settore come quello in oggetto, in cui il rischio di frodi è così elevato, non si può considerare soddisfacente un leggero miglioramento; va invece perseguito un miglioramento del sistema rapido e significativo.
66. Concludo quindi che nemmeno il quarto motivo è fondato.
Sul quinto motivo
67. Questo motivo, relativo all'applicazione di sanzioni in caso di irregolarità accertate, mi porta a fare le seguenti osservazioni. Si tratta qui di una regolamentazione in forza della quale determinate spese degli Stati membri vengono poste a carico del bilancio delle Comunità europee, nella fattispecie del FEAOG, sezione «garanzia». Il sistema di sanzioni da applicare in caso di irregolarità accertate deve quindi assicurare una adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. All'uopo alcune regole generali sono state formulate nel regolamento n. 2988/95. L'art. 2, n. 1, di tale regolamento stabilisce che le sanzioni devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo. A giusto titolo la Commissione sostiene che le modalità nazionali per quanto riguarda l'applicazione di sanzioni non possono avere per conseguenza di rendere praticamente impossibile una corretta esecuzione delle norme comunitarie.
68. L'effettiva tutela degli interessi finanziari delle Comunità Europee rappresenta, nella fattispecie, una funzione essenziale del sistema di sanzioni. In tali circostanze, uno Stato membro non può limitarsi a prevedere sanzioni per violazione delle regole di un settore in cui il rischio di frodi è così elevato solamente o quasi esclusivamente per i casi di dolo o di negligenza grave. Tutto ciò non ha niente a che vedere con il fatto che le procedure per l'applicazione di sanzioni vengano regolate dal diritto nazionale.
69. Dal momento che, in sostanza, il governo spagnolo fa solo riferimento alle garanzie procedurali a favore dei soggetti sottoposti a indagini, risulta evidente che questo motivo non viene sviluppato. Concludo quindi che neppure il quinto motivo è fondato.
Sul sesto motivo
70. In sostanza, con il sesto motivo viene contestato il potere della Commissione di prendere in considerazione le spese dell'esercizio finanziario 1993 nel calcolo della rettifica forfettaria da applicare ai premi per ovini e caprini.
71. Capisco, in quanto tale, la sorpresa del governo spagnolo nel vedere che taluni importi per i quali esso aveva già ricevuto l'approvazione venivano, di nuovo, presi in considerazione nel calcolo di una rettifica. Capisco pure che il penultimo considerando della decisione 97/333, come pure la riserva contenuta nella relazione di sintesi (rimando, su questi due elementi, al paragrafo 29 delle presente conclusioni), non abbiano immediatamente fatto capire al governo spagnolo che la decisione 97/333 non aveva carattere definitivo. Neanche dal preambolo alla decisione della Commissione 30 luglio 1997, 97/608/CE, che modifica la decisione 97/333, si deduce che la Commissione si proponeva di rivedere, nella fattispecie, la liquidazione delle spese relative al 1993. Quando la Commissione ha tali propositi, in generale viene formulata una chiara riserva.
72. Sono tuttavia del parere che, nel prendere in considerazione anche le spese del 1993, la Commissione non abbia ecceduto i limiti dei poteri ad essa conferiti. Né dalla decisione 97/333, né da altri documenti sembra deducibile che questa decisione abbia un carattere così definitivo da rendere impossibile alla Commissione di riesaminarla.
Trovo essenziali i seguenti elementi, cumulativamente considerati. Il penultimo considerando della decisione 97/333 precisa che questa decisione «lascia impregiudicate le conseguenze finanziarie che la Commissione dovrà trarre, nel quadro di una successiva liquidazione dei conti, dalle indagini in corso alla data della sua adozione». La relazione di sintesi 15 marzo 1997 accenna al fatto che saranno ripetuti i controlli in Spagna. In un documento ancora antecedente del FEAOG, datato 6 gennaio 1997, si legge che, prima del 1995, i controlli in Spagna erano inadeguati, per non dire inesistenti. Visti i loro numerosi contatti con i servizi della Commissione, le autorità spagnole dovevano necessariamente essere al corrente di tutti questi elementi. Lo asserisce la Commissione, che non viene contraddetta sul punto dal governo spagnolo. Infine risulta, tra l'altro, da un documento presentato dalla Commissione e datato 22 ottobre 1996 che il governo spagnolo avrebbe dovuto essere al corrente della prassi della Commissione secondo la quale essa, prima di approvare i conti riguardanti i premi per ovini e caprini, prendeva in considerazione le spese relative a diversi esercizi finanziari.
73. Il sesto motivo risulta pertanto anch'esso infondato.
Conclusione
74. In considerazione dei fatti e delle circostanze sopra esaminati, propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare il Regno di Spagna alle spese, ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura.