ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
26 de abril de 2022 (*)
«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Livre circulação de pessoas — Regulamento (UE) 2016/399 — Código das Fronteiras Schengen — Artigo 25.o, n.o 4 — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas com um limite de uma duração total máxima de seis meses — Regulamentação nacional que prevê vários períodos sucessivos de controlos que levam a exceder essa duração — Falta de conformidade dessa regulamentação com o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen nos casos em que os períodos sucessivos se baseiam na mesma ameaça ou nas mesmas ameaças — Regulamentação nacional que impõe a apresentação de um passaporte ou de um bilhete de identidade aquando do controlo na fronteira interna sob pena de sanção — Falta de conformidade dessa obrigação com o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen quando o controlo é ele próprio contrário a essa disposição»
Nos processos apensos C‑368/20 e C‑369/20,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional de Estíria, Áustria), por Decisões de 23 de julho de 2020, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 5 de agosto de 2020, nos processos
NW
contra
Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20),
Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan (relator), S. Rodin, I. Jarukaitis e J. Passer, presidentes de secção, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra e L. S. Rossi, juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: D. Dittert, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 15 de junho de 2021,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação de NW, por C. Tometten, Rechtsanwalt,
–        em representação do Governo austríaco, por A. Posch, M. Witzmann, J. Schmoll e M. Augustin, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo dinamarquês, inicialmente por M. Søndahl Wolff, J. Nymann‑Lindegren e P. Brøchner Jespersen, e em seguida por M. Søndahl Wolff e V. Jørgensen, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo alemão, por J. Möller e R. Kanitz, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo francês, inicialmente por E. de Moustier, D. Dubois e T. Stéhelin, e em seguida por D. Dubois e T. Stéhelin, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo sueco, por H. Shev, C. Meyer‑Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson e H. Eklinder, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por G. Wils e J. Tomkin, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de outubro de 2021,
profere o presente
Acórdão
1        Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 22.o, 25.o e 29.o do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016 (JO 2016, L 251, p. 1) (a seguir «Código das Fronteiras Schengen»), bem como do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, e do artigo 45.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2        Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem NW à Landespolizeidirektion Steiermark (Direção‑Geral da Polícia da Estíria, Áustria) (C‑368/20) e ao Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (Autoridade Administrativa do Distrito de Leibnitz, Áustria) (C‑369/20), a respeito de controlos de fronteira no âmbito dos quais o interessado foi instado a apresentar, num caso, um passaporte ou um bilhete de identidade e, no outro, um passaporte.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2004/38/CE
3        O artigo 5.o da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificação no JO 2004, L 229, p. 35), sob a epígrafe «Direito de entrada», dispõe, no seu n.o 1:
«Sem prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, os Estados‑Membros devem admitir no seu território os cidadãos da União [Europeia], munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido, e os membros das suas famílias que, não tendo a nacionalidade de um Estado‑Membro, estejam munidos de um passaporte válido.
[…]»
Regulamento (CE) n.o 562/2006
4        O artigo 21.o do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1), sob a epígrafe «Controlos no interior do território», dispunha:
«A supressão do controlo nas fronteiras internas não prejudica:
a)      O exercício das competências de polícia pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, ao abrigo do direito nacional, na medida em que o exercício dessas competências não tenha efeito equivalente a um controlo de fronteira, o mesmo se aplicando nas zonas fronteiriças. […]
[…]»
Regulamento (UE) n.o 1051/2013
5        Nos termos dos considerandos 1 e 2 do Regulamento (UE) n.o 1051/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Regulamento (CE) n.o 562/2006 para estabelecer regras comuns sobre a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais (JO 2013, L 295, p. 1):
«(1)      A criação de um espaço no qual é assegurado a livre circulação de pessoas nas fronteiras internas, constitui uma das principais realizações da União. Num espaço sem controlos nas fronteiras internas, é necessário dar uma resposta comum às situações que afetem gravemente a ordem pública ou a segurança interna desse espaço, ou de partes dele, ou de um ou mais Estados‑Membros, permitindo a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais, mas sem p[ô]r em causa o princípio da livre circulação de pessoas. Tendo em conta o impacto que tais medidas de último recurso podem ter sobre todas as pessoas com o direito de circular no espaço sem controlos nas fronteiras internas, deverão ser estabelecidas condições e procedimentos para a reintrodução de tais medidas, a fim de assegurar que tais medidas tenham caráter excecional e que o princípio da proporcionalidade seja respeitado. O alcance e a duração de qualquer reintrodução temporária de tais medidas deverão ser limitados ao mínimo estritamente necessário para responder a uma ameaça séria à ordem pública ou à segurança interna.
(2)      A livre circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas constitui uma das principais realizações da União. Uma vez que essa livre circulação de pessoas é afetada pela reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, qualquer decisão relativa à reintrodução desse controlo deverá ser tomada com base em critérios aprovados de comum acordo e deverá ser devidamente notificada à Comissão [Europeia] ou recomendada por uma instituição da União. Em todo o caso, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá constituir uma medida de caráter excecional, devendo ser prevista apenas em último recurso, com um alcance e uma duração estritamente limitados, e basear‑se em critérios objetivos e numa avaliação da sua necessidade que deverá ser controlada a nível da União. Caso a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna exija uma ação imediata, um Estado‑Membro deverá poder reintroduzir o controlo nas suas fronteiras internas por um prazo não superior a dez dias, devendo qualquer prorrogação ser controlada a nível da União.»
Código das Fronteiras Schengen
6        O Regulamento n.o 562/2006 e as suas alterações sucessivas foram codificados e substituídos pelo Código das Fronteiras Schengen.
7        Nos termos do considerando 21 deste código:
«Num espaço de livre circulação das pessoas, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá constituir uma medida de caráter excecional. Não deverão ser exercidos controlos fronteiriços nem impostas formalidades unicamente em virtude da passagem dessas fronteiras.»
8        Os considerandos 22 e 23 do referido código reproduzem, em substância, os considerandos 1 e 2 do Regulamento n.o 1051/2013.
9        Segundo os termos dos considerandos 27 e 34 do Código das Fronteiras Schengen:
«(27)      De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça […], as derrogações ao princípio fundamental da livre circulação de pessoas devem ser interpretadas de modo estrito, e o conceito de ordem pública pressupõe a existência de uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um dos interesses fundamentais da sociedade.
[…]
(34)      Atendendo a que o objetivo do Regulamento [n.o 562/2006] e das sucessivas alterações que lhe foram introduzidas, a saber, o estabelecimento de normas aplicáveis à passagem das pessoas nas fronteiras não poderá ser suficientemente alcançado pelos Estados‑Membros mas poderá ser mais bem alcançado a nível da União, a União pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.o [TUE]. […]»
10      O artigo 1.o do referido código, sob a epígrafe «Objeto e princípios», dispõe:
«O presente regulamento prevê a ausência de controlo de pessoas na passagem das fronteiras internas entre os Estados‑Membros da União.
[…]»
11      O artigo 22.o do Código das Fronteiras Schengen, sob a epígrafe «Passagem das fronteiras internas», tem a seguinte redação:
«As fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que se proceda ao controlo das pessoas, independentemente da sua nacionalidade.»
12      Nos termos do artigo 23.o deste código, sob a epígrafe «Controlos no interior do território»:
«A ausência do controlo nas fronteiras internas não prejudica:
[…]
c)      A possibilidade de um Estado‑Membro prever por lei a obrigação de posse ou porte de títulos e documentos;
[…]»
13      O artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen, sob a epígrafe «Quadro geral para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas», prevê:
«1.      Em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro no espaço sem controlos nas fronteiras internas, esse Estado‑Membro pode reintroduzir, a título excecional, o controlo em todas ou algumas partes específicas das suas fronteiras internas, por um período limitado não superior a 30 dias, ou pelo período de duração previsível da ameaça grave se a duração desta exceder 30 dias. O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não devem exceder o estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave.
2.      O controlo nas fronteiras internas só pode ser reintroduzido em último recurso e de acordo com os artigos 27.o, 28.o e 29.o Os critérios enumerados, respetivamente, nos artigos 26.o e 30.o devem ser tidos em conta caso seja prevista uma decisão sobre a reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao abrigo, respetivamente, dos artigos 27.o, 28.o ou 29.o
3.      Se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no Estado‑Membro em causa persistir para além do período previsto no n.o 1 do presente artigo, esse Estado‑Membro pode prolongar o controlo nas suas fronteiras internas, no respeito pelos critérios a que se refere o artigo 26.o e de acordo com o artigo 27.o, com base nas mesmas razões que as previstas no n.o 1 do presente artigo e, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis não superiores a 30 dias.
4.      A duração total da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, incluindo quaisquer prorrogações previstas no n.o 3 do presente artigo, não pode exceder seis meses. Em circunstâncias excecionais, como referido no artigo 29.o, esse período total pode ser prorrogado pelo prazo máximo de dois anos nos termos do n.o 1 desse artigo.»
14      O artigo 26.o do mesmo código, sob a epígrafe «Critérios para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas», prevê:
«Se um Estado‑Membro decidir, em último recurso, reintroduzir temporariamente o controlo numa ou mais fronteiras internas ou numa parte das mesmas, ou decidir prorrogar essa reintrodução, nos termos do artigo 25.o ou do artigo 28.o, n.o 1, deve avaliar de que forma essa medida é suscetível de responder adequadamente à ameaça à ordem pública ou à segurança interna, e deve apreciar a proporcionalidade da medida em relação a essa ameaça. Aquando dessa apreciação, o Estado‑Membro deve ter em conta, nomeadamente, os seguintes aspetos:
a)      O impacto provável das eventuais ameaças à ordem pública ou à segurança interna no Estado‑Membro em causa, incluindo os incidentes ou ameaças terroristas subsequentes, bem como as ameaças relacionadas com a criminalidade organizada;
b)      O impacto provável dessa medida sobre a livre circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas.»
15      O artigo 27.o do referido código, sob a epígrafe «Procedimento para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.o», tem a seguinte redação:
«1.      Caso um Estado‑Membro preveja reintroduzir o controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.o, notifica do facto os demais Estados‑Membros e a Comissão o mais tardar quatro semanas antes da reintrodução prevista, ou num prazo mais curto se as circunstâncias que justificam essa reintrodução forem conhecidas menos de quatro semanas antes da data de reintrodução prevista. Para esse efeito, o Estado‑Membro em causa faculta as seguintes informações:
a)      Os motivos da reintrodução prevista, incluindo todos os dados pertinentes que especifiquem os factos que constituem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no Estado‑Membro;
b)      O alcance da reintrodução prevista, indicando a(s) parte(s) das fronteiras internas em que deve ser restabelecido o controlo nas fronteiras internas;
c)      A denominação dos postos de passagem autorizados;
d)      A data e a duração da reintrodução prevista;
e)      Se for caso disso, as medidas a tomar pelos demais Estados‑Membros.
[…]
4.      Na sequência de notificação por um Estado‑Membro ao abrigo do n.o 1, e tendo em vista a consulta prevista no n.o 5, a Comissão ou um Estado‑Membro podem emitir parecer, sem prejuízo do artigo 72.o
[TFUE].
Se, com base nas informações contidas na notificação ou em quaisquer informações adicionais que tenha recebido, tiver dúvidas quanto à necessidade ou à proporcionalidade da reintrodução prevista do controlo nas fronteiras internas, ou se considerar apropriada uma consulta sobre qualquer aspeto da notificação, a Comissão emite um parecer para esse efeito.
5.      As informações referidas no n.o 1 e qualquer parecer da Comissão ou de um Estado‑Membro nos termos do n.o 4 são objeto de consulta, incluindo, se necessário, reuniões conjuntas, entre o Estado‑Membro que prevê reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, os outros Estados‑Membros, em especial os Estados‑Membros diretamente afetados por essas medidas, e a Comissão, com vista a organizar, se for caso disso, a cooperação mútua entre os Estados‑Membros e a examinar a proporcionalidade das medidas em relação aos factos que originaram a reintrodução do controlo nas fronteiras e à ameaça à ordem pública ou à segurança interna.
[…]»
16      Nos termos do artigo 28.o deste código, sob a epígrafe «Procedimento específico nos casos que exijam ação imediata»:
«1.      Caso uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro exija uma ação imediata, o Estado‑Membro em causa pode reintroduzir, a título excecional e de forma imediata, o controlo nas fronteiras internas por um período limitado até dez dias.
[…]
3.      Se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna se prolongar para além do período previsto no n.o 1 do presente artigo, o Estado‑Membro pode decidir prolongar o controlo nas fronteiras internas por períodos renováveis não superiores a 20 dias. Ao fazê‑lo, o Estado‑Membro em causa deve ter em conta os critérios a que se refere o artigo 26.o, incluindo uma avaliação atualizada da necessidade e da proporcionalidade da medida, e deve ter em conta quaisquer novos elementos.
[…]
4.      Sem prejuízo do artigo 25.o, n.o 4, a duração total da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, com base no período inicial previsto no n.o 1 do presente artigo e suas prorrogações nos termos do n.o 3 do presente artigo, não pode exceder dois meses.
[…]»
17      O artigo 29.o do referido código, sob a epígrafe «Procedimento específico em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas», prevê:
«1.      Em circunstâncias excecionais em que seja posto em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas devido a deficiências graves e persistentes no controlo das fronteiras externas, conforme referido no artigo 21.o do presente regulamento, ou em resultado do incumprimento por parte de um Estado‑Membro de uma decisão do Conselho [da União Europeia] a que se refere o artigo 19.o, n.o 1, do [Regulamento 2016/1624], e na medida em que essas circunstâncias representem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna da totalidade ou de parte do espaço sem controlos nas fronteiras internas, os Estados‑Membros podem reintroduzir o controlo nas fronteiras internas de acordo com o n.o 2 do presente artigo por um prazo não superior a seis meses. Esse prazo pode ser prorrogado, no máximo três vezes, por um período adicional não superior a seis meses se as referidas circunstâncias excecionais persistirem.
2.      O Conselho pode recomendar que, em último recurso e como medida de proteção dos interesses comuns no espaço sem controlos nas fronteiras internas, um ou mais Estados‑Membros reintroduzam o controlo na totalidade ou em parte das suas fronteiras internas, caso todas as restantes medidas, nomeadamente as referidas no artigo 21.o, n.o 1, [do presente regulamento] sejam ineficazes para mitigar a ameaça grave identificada. A recomendação do Conselho deve basear‑se numa proposta da Comissão. Os Estados‑Membros podem solicitar à Comissão que apresente ao Conselho tal proposta de recomendação.
Na sua recomendação, o Conselho deve indicar pelo menos as informações a que se refere o artigo 27.o, n.o 1, alíneas a) a e).
O Conselho pode recomendar uma prorrogação, de acordo com as condições e procedimentos previstos no presente artigo.
Antes de reintroduzir o controlo na totalidade ou em partes específicas das suas fronteiras internas ao abrigo do presente número, o Estado‑Membro deve notificar esse facto aos demais Estados‑Membros, ao Parlamento Europeu e à Comissão.
[…]
4.      Por razões de urgência devidamente fundamentadas, relacionadas com as situações em que as circunstâncias que desencadeiam a necessidade de prorrogar o controlo nas fronteiras internas, nos termos do n.o 2, só são conhecidas menos de 10 dias antes do termo do anterior período de reintrodução, a Comissão pode adotar as recomendações necessárias mediante atos de execução imediatamente aplicáveis nos termos do artigo 38.o, n.o 3. No prazo de 14 dias após a adoção dessas recomendações, a Comissão apresenta ao Conselho uma proposta de recomendação nos termos do n.o 2 do presente artigo.
5.      O presente artigo não prejudica as medidas que possam ser adotadas pelos Estados‑Membros em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna ao abrigo dos artigos 25.o, 27.o e 28.o»
18      Como decorre da sua epígrafe, o artigo 30.o do mesmo código prevê os critérios aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas referidas no artigo 29.o
Direito austríaco
Lei relativa aos Passaportes
19      A Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) [Lei Federal relativa à Emissão de Passaportes para os Nacionais Austríacos (Lei de 1992 relativa aos Passaportes)] (BGBl. 839/1992), na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «Lei relativa aos Passaportes»), prevê, no seu § 2, n.o 1:
«Salvo disposição em contrário de uma convenção ou costume internacionais, os nacionais austríacos […] devem ser portadores de um documento de viagem válido (passaporte ou equivalente do passaporte) para entrar e sair do território da República da Áustria. […]»
20      O § 24, n.o 1, desta lei dispõe:
«Quem
1)      entrar ou sair irregularmente em território nacional (§ 2),
[…]
comete, a menos que o ato constitua uma infração penal, uma infração administrativa passível de coima até 2 180 euros ou de pena privativa de liberdade até seis semanas. Em caso de reincidência, a coima e a pena privativa de liberdade são aplicadas cumulativamente se se verificarem circunstâncias agravantes.»
Lei sobre o Controlo nas Fronteiras
21      A Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz — GrekoG) [Lei Federal sobre a Realização de Controlos de Pessoas na Passagem da Fronteira (Lei sobre o Controlo nas Fronteiras)] (BGBl. 435/1996), na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «Lei sobre o Controlo nas Fronteiras»), prevê, no seu § 10, sob a epígrafe «Passagem da fronteira»:
«1.      Salvo disposição em contrário de uma convenção ou costume internacionais, a fronteira externa só pode ser atravessada nos pontos de passagem de fronteira.
2.      A fronteira interna pode ser atravessada em qualquer local. No entanto, quando se verifique que a manutenção da tranquilidade, da ordem e da segurança públicas o exige, o ministro Federal do Interior tem competência, nos limites das convenções internacionais, para adotar um decreto que disponha que, durante um certo período, determinadas partes da fronteira interna só poderão ser atravessadas em pontos de passagem de fronteira.
[…]»
22      O § 11 desta lei, sob a epígrafe «Obrigação de se submeter ao controlo fronteiriço», dispõe:
«1.      A passagem da fronteira nos pontos de passagem de fronteira […] implica para o interessado a obrigação de se submeter ao controlo (obrigação de se submeter ao controlo nas fronteiras).
2.      A passagem da fronteira interna não implica, exceto nos casos referidos no § 10, n.os 2 e 3, a obrigação de se submeter ao controlo nas fronteiras.
[…]»
23      O § 12 da referida lei, sob a epígrafe «Execução do controlo nas fronteiras», prevê no seu n.o 1:
«O controlo fronteiriço incumbe à autoridade administrativa. A sua execução é da competência exclusiva dos órgãos das forças da ordem e da Direção‑Geral da Polícia quando a sua execução implicar o exercício de um poder direto de injunção e de coerção por esta autoridade administrativa (§ 12b). […]»
24      O § 12a da mesma lei, sob a epígrafe «Poderes dos órgãos das forças da ordem», dispõe no seu n.o 1:
«Os órgãos das forças da ordem têm competência para proceder ao controlo de uma pessoa nas fronteiras se existirem razões para crer que essa pessoa está obrigada a submeter‑se a esse controlo […]»
Decreto n.o 114/2019 sobre o Controlo nas Fronteiras
25      A Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiederenührung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Decreto do Ministro Federal do Interior, relativo à Reintrodução Temporária do Controlo nas Fronteiras Internas), de 9 de maio de 2019 (BGBl. II, 114/2019) (a seguir «Decreto n.o 114/2019 sobre o Controlo nas Fronteiras»), tem a seguinte redação:
«Com base no § 10, n.o 2, [da Lei sobre o Controlo nas Fronteiras], determino:
§ 1      A fim de preservar a tranquilidade, a ordem e a segurança públicas, as fronteiras internas com a República da Eslovénia e a Hungria só podem ser atravessadas, entre 13 de maio de 2019, às 00,00 horas, e 13 de novembro de 2019, às 24 horas, por via terrestre em pontos de passagem de fronteira.
§ 2      O presente decreto deixará de vigorar em 13 de novembro de 2019, à meia‑noite.»
Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
26      Como resulta dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe, a República da Áustria reintroduziu um controlo nas suas fronteiras com a Hungria e a República da Eslovénia desde 16 de setembro de 2015. Nos dois primeiros meses, esse controlo baseava‑se no artigo 25.o do Regulamento n.o 562/2006 (atual artigo 28.o do Código das Fronteiras Schengen). A partir de 16 de novembro seguinte, a República da Áustria baseou‑se nos artigos 23.o e 24.o do Regulamento n.o 562/2006 (atuais artigos 25.o e 27.o do Código das Fronteiras Schengen). A partir de 16 de maio de 2016, este Estado‑Membro baseou‑se em quatro recomendações sucessivas do Conselho adotadas com fundamento no artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen para efetuar o referido controlo durante mais 18 meses. A quarta dessas recomendações expirou em 10 de novembro de 2017.
27      Em 12 de outubro de 2017, a República da Áustria notificou aos outros Estados‑Membros e a várias instituições da União, entre as quais a Comissão, uma reintrodução do controlo nas suas fronteiras com a Hungria e a República da Eslovénia por seis meses, durante o período compreendido entre 11 de novembro de 2017 e 11 de maio de 2018. Em seguida, este controlo foi novamente reintroduzido por vários períodos sucessivos de seis meses, durante o período compreendido entre 11 de maio e 11 de novembro de 2018, depois durante os períodos compreendidos entre 12 de novembro de 2018 e 12 de maio de 2019 e de 13 de maio e 13 de novembro de 2019. Este Estado‑Membro efetuou notificações posteriores para reintroduzir o referido controlo até novembro de 2021.
Processo C‑368/20
28      Em 16 de novembro de 2019, o recorrente no processo principal, NW, foi objeto de um controlo de fronteira com base no § 12a, n.o 1, da Lei sobre o Controlo nas Fronteiras, quando se preparava para entrar de carro em território austríaco, vindo da Eslovénia, no ponto de passagem de fronteira de Spielfeld (Áustria).
29      O agente de controlo na fronteira instou NW a identificar‑se através de passaporte ou bilhete de identidade. NW perguntou a esse agente de controlo se essa operação consistia num controlo de fronteira ou num controlo de identidade. Após ter sido informado que se tratava de um controlo de fronteira, NW solicitou o número de identificação de serviço do referido agente de controlo. NW foi então instado a deslocar o seu veículo para a berma da estrada e outro agente de controlo na fronteira juntou‑se à referida operação. Os órgãos de controlo nas fronteiras puseram termo à mesma operação e comunicaram os seus números de identificação de serviço a NW.
30      Em 19 de dezembro de 2019, NW interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio, o Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria), para impugnar o exercício de um poder direto de injunção e de coerção por parte das autoridades de controlo austríacas. Sustenta que o facto de se proceder a um controlo de fronteira com base no § 12a, n.o 1, da Lei sobre o Controlo nas Fronteiras constitui um ato adotado no exercício desse poder.
31      O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o Decreto n.o 114/2019 sobre o Controlo nas Fronteiras, e o § 24, n.o 1, da Lei relativa aos Passaportes, que é aplicada por este decreto, são compatíveis com o direito da União e, em especial, com as disposições do Código das Fronteiras Schengen, tendo em conta, nomeadamente, o direito de livre circulação dos cidadãos da União, consagrado no artigo 21.o, n.o 1, TFUE e no artigo 45.o, n.o 1, da Carta e especificado pelas disposições da Diretiva 2004/38.
32      Em especial, este órgão jurisdicional observa que o controlo de fronteiras em causa no processo principal constitui, em princípio, um controlo proibido por força do artigo 22.o do Código das Fronteiras Schengen. Este último prevê, todavia, duas exceções a este princípio. Por um lado, segundo o artigo 25.o, n.o 1, deste código, é possível reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, mas unicamente em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna. Por outro lado, o controlo nas fronteiras internas pode igualmente ser reintroduzido em aplicação do artigo 29.o, n.o 1, do referido código, mas desde que existam deficiências graves e persistentes no controlo das fronteiras externas que ponham em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas e a ordem pública ou a segurança interna.
33      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a forma de proceder escolhida pela República da Áustria, que consiste em adotar sucessivamente diferentes decretos ministeriais que preveem a reintrodução do controlo nas fronteiras internas, levou a que essa reintrodução perdure para além da duração máxima de seis meses prevista no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen. Por conseguinte, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se esta forma de proceder é conforme com o direito da União e, em especial, com os artigos 25.o e 29.o do referido código.
34      Nomeadamente, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, embora, num primeiro momento, a República da Áustria se tenha baseado, para justificar a reintrodução do controlo nas fronteiras internas, no artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen, na medida em que, depois de 11 de novembro de 2017, a Comissão não tinha apresentado ao Conselho novas propostas de prorrogação do controlo nas fronteiras internas com fundamento nesse artigo, esse Estado‑Membro só podia basear‑se, num segundo momento, a partir dessa data, no artigo 25.o, n.o 1, desse código para justificar a prorrogação dessa reintrodução.
35      Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se, na medida em que a própria redação do artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen exclui que se exceda a duração máxima autorizada de reintrodução do controlo nas fronteiras internas, o Estado‑Membro pode adotar sucessivamente e sem interrupção decretos ministeriais que preveem a reintrodução do controlo nas fronteiras internas cujo efeito cumulado exceda essa duração máxima.
36      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que as notificações pelas quais o ministro Federal do Interior informou a Comissão da reintrodução do controlo nas fronteiras internas não se basearam no artigo 72.o TFUE, dado que este último não é mencionado em nenhuma das notificações em causa. Em todo o caso, o órgão jurisdicional de reenvio duvida que seja possível invocar o artigo 72.o TFUE, uma vez que as próprias disposições derrogatórias do referido código constituem exceções em matéria de controlos nas fronteiras internas que visam a ordem pública e a segurança interna e devem, por conseguinte, ser qualificadas como lei especial à luz do artigo 72.o TFUE. A limitação no tempo da reintrodução do controlo nas fronteiras internas imposta pelo mesmo código ficaria privada de efeito útil se, após o termo de um prazo expressamente fixado pelo direito derivado, um Estado‑Membro pudesse basear‑se repetidamente no artigo 72.o TFUE.
37      Nestas circunstâncias, o Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Opõe‑se o direito da União a disposições legais nacionais com as quais, através da sucessão de regulamentos nacionais, se gera uma acumulação de períodos de prorrogação sucessivos e, desse modo, se possibilita a reintrodução dos controlos nas fronteiras para além dos limites temporais resultantes do prazo de dois anos previsto no artigo 25.o e no artigo 29.o [do Código das Fronteiras Schengen], sem a correspondente decisão de execução do Conselho, nos termos do artigo 29.o [deste código]?
Em caso de resposta negativa à primeira questão:
2)      Deve o direito à livre circulação dos cidadãos da União Europeia, consagrado no artigo 21.o, n.o 1, TFUE e no artigo 45.o, n.o 1, da [Carta], particularmente à luz do princípio da inexistência de controlo das pessoas nas fronteiras internas estabelecido no artigo 22.o do [referido código], ser interpretado no sentido de que inclui o direito de não se ser submetido a qualquer controlo de pessoas nas fronteiras internas, sem prejuízo das condições e exceções mencionadas nos tratados e, em especial, [no mesmo código]?»
Processo C‑369/20
38      Em 29 de agosto de 2019, NW já tinha pretendido entrar no território austríaco no ponto de passagem de fronteira de Spielfeld.
39      No âmbito de controlos efetuados de forma aleatória pelo agente de controlo em causa, NW foi instado a apresentar o seu passaporte. NW perguntou então se se tratava de um controlo de fronteira ou de um controlo de identidade. Tendo este agente de controlo respondido que se tratava de um controlo de fronteira, NW recusou apresentar o seu passaporte e identificou‑se através da sua carta de condução, por considerar que, nessa data, o controlo nas fronteiras era contrário ao direito da União. Embora o referido agente de controlo tenha instado várias vezes NW a apresentar‑lhe o passaporte e informado o interessado de que, com a sua recusa, violava a Lei relativa aos Passaportes, este não apresentou o passaporte. Por conseguinte, o mesmo agente de controlo pôs termo à operação em causa e informou NW de que seria apresentada uma queixa contra ele.
40      Os factos imputados a NW foram levados ao conhecimento das autoridades austríacas por agentes da polícia da Direção‑Geral da Polícia da Estíria, em 6 de setembro de 2019.
41      Mediante Parecer de 9 de setembro de 2019, NW foi declarado culpado de uma infração ao § 2, n.o 1, da Lei relativa aos Passaportes. Na reclamação que apresentou em 23 de setembro seguinte contra esse parecer, NW alegou, por um lado, que o controlo de fronteira assim efetuado era ilegal, uma vez que o título III do Código das Fronteiras Schengen não conferia nenhuma base jurídica à operação em causa e, por outro, que esse controlo e o Parecer de 9 de setembro de 2019 violavam o direito de livre circulação que as disposições conjugadas do artigo 21.o, n.o 1, TFUE e do artigo 22.o do referido código lhe reconheciam.
42      Por Decisão administrativa de caráter penal de 7 de novembro de 2019, NW foi declarado culpado, pela Decisão administrativa de natureza penal de 7 de novembro de 2019, de ter atravessado a fronteira austríaca aquando da sua entrada no território austríaco sem estar munido de um documento de viagem válido. Por esse motivo, foi considerado que NW tinha violado o § 2, n.o 1, da Lei relativa aos Passaportes e foi condenado no pagamento de uma coima no montante de 36 euros, em aplicação do § 24, n.o 1, dessa lei.
43      NW interpôs um recurso dessa decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, que se interroga sobre a compatibilidade com o direito da União do controlo de que NW foi objeto, bem como da sanção que lhe foi imposta em consequência.
44      Em especial, além das considerações expostas nos n.os 31 a 35 do presente acórdão, por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se, à luz do artigo 21.o, n.o 1, TFUE e do artigo 45.o, n.o 1, da Carta, os cidadãos da União têm o direito de não serem objeto de um controlo nas fronteiras internas no caso de esse controlo não cumprir as condições e/ou não estar abrangido pelas exceções previstas pelos Tratados, nomeadamente pelo Código das Fronteiras Schengen.
45      Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante do Acórdão de 21 de setembro de 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439, n.os 43 e 44), os Estados‑Membros conservam o direito de impor a uma pessoa a obrigação de apresentar aquando de um controlo de identidade um bilhete de identidade ou um passaporte válido e de punir a violação desta obrigação. As disposições do direito nacional, como o § 24 da Lei relativa aos Passaportes, devem, todavia, ser interpretadas em conformidade com o direito da União. Nomeadamente, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante do Acórdão de 10 de abril de 2003, Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228, n.os 66 a 71), há que assegurar a compatibilidade da aplicação concreta de uma disposição nacional com os direitos fundamentais.
46      Assim, no Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Touring Tours und Travel e Sociedad de Transportes (C‑412/17 e C‑474/17, EU:C:2018:1005), o Tribunal de Justiça declarou que, se uma sanção visa assegurar o respeito de uma obrigação de se submeter a um controlo que não é, ele mesmo, conforme com o direito da União, esta sanção é também contrária a esse direito.
47      O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, no caso em apreço, a obrigação geral de estar munido de um documento de viagem válido é enunciada no § 2, n.o 1, da Lei relativa aos Passaportes. A obrigação especial prevista no § 24, n.o 1, desta lei significa que o interessado deve não só estar munido de passaporte, mas também apresentá‑lo no âmbito de um controlo de fronteira contrário ao direito da União. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio duvida da compatibilidade dessa obrigação com o artigo 21.o, n.o 1, TFUE e o artigo 45.o, n.o 1, da Carta.
48      Nestas circunstâncias, o Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunal Administrativo Regional da Estíria, Áustria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Opõe‑se o direito da União a disposições legais nacionais com as quais, através da sucessão de regulamentos nacionais, se gera uma acumulação de períodos de prorrogação sucessivos e, desse modo, se possibilita a reintrodução dos controlos nas fronteiras para além dos limites temporais resultantes do prazo de dois anos previsto no artigo 25.o e no artigo 29.o [do Código das Fronteiras Schengen], sem a correspondente decisão de execução do Conselho, nos termos do artigo 29.o [deste código]?
2)      Deve o direito à livre circulação dos cidadãos da União Europeia, consagrado no artigo 21.o, n.o 1, TFUE e no artigo 45.o, n.o 1, da [Carta], particularmente à luz do princípio da inexistência de controlo das pessoas nas fronteiras internas estabelecido no artigo 22.o do [referido código], ser interpretado no sentido de que inclui o direito de não se ser submetido a qualquer controlo de pessoas nas fronteiras internas, sem prejuízo das condições e exceções mencionadas nos tratados e, em especial, [no mesmo código]?
3)      Em caso de resposta afirmativa à segunda questão:
Devem o artigo 21.o, n.o 1, TFUE e o artigo 45.o, n.o 1, [da Carta,] à luz do efeito útil do direito à livre circulação, ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação de uma regulamentação nacional que obriga uma pessoa, sob a ameaça de uma sanção administrativa, a apresentar um passaporte ou um documento de identidade ao passar nas fronteiras internas, mesmo quando o controlo específico nas fronteiras internas seja contrário às disposições do direito da União?»
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
49      Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de setembro de 2020, os processos C‑368/20 e C‑369/20 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, bem como do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão submetida no processo C‑368/20 e à primeira questão submetida no processo C‑369/20
50      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas (Acórdão de 26 de outubro de 2021, PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, n.o 34 e jurisprudência referida).
51      Segundo os elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe, conforme expostos nos n.os 26 e 27 do presente acórdão, a República da Áustria reintroduziu, em 2015, um controlo nas suas fronteiras com a Hungria e a República da Eslovénia. Este controlo foi reintroduzido várias vezes. A última reintrodução mencionada pelo órgão jurisdicional de reenvio é a que decorreu até novembro de 2021. Como resulta destes elementos, para justificar a reintrodução do referido controlo, a República da Áustria baseou‑se, consoante a data em causa, em diferentes disposições que figuram nos artigos 25.o a 29.o do Código das Fronteiras Schengen. É ponto assente que a última das quatro recomendações do Conselho adotadas ao abrigo do artigo 29.o, n.o 2, deste código, nas quais este Estado‑Membro se baseou para justificar a reintrodução do mesmo controlo, expirou em 10 de novembro de 2017. Após esta data, a reintrodução do controlo foi aparentemente efetuada com base nos artigos 25.o e 27.o do referido código até novembro de 2021.
52      Assim, as duas medidas de controlo a que NW foi submetido e cuja legalidade é contestada no âmbito dos litígios nos processos principais, efetuadas em 29 de agosto e 16 de novembro de 2019, não se baseavam nas recomendações do Conselho adotadas ao abrigo do artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen, mas nos artigos 25.o e 27.o deste código. Ora, nas datas em que essas medidas de controlo ocorreram, a reintrodução, pela República da Áustria, do controlo na sua fronteira com a República da Eslovénia ao abrigo desses artigos 25.o e 27.o já tinha excedido a duração total máxima de seis meses prevista no artigo 25.o, n.o 4, deste código para a reintrodução do controlo com base nos referidos artigos 25.o e 27.o
53      Nestas condições, há que considerar que, com a primeira questão submetida no processo C‑368/20 e a primeira questão submetida no processo C‑369/20, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas com base nos artigos 25.o e 27.o deste código, quando essa reintrodução, que resulta da aplicação sucessiva dos períodos previstos no artigo 25.o do referido código, excede a duração total máxima de seis meses fixada nesse artigo 25.o, n.o 4.
54      A título preliminar, há que salientar que o artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen, que figura, com os seus artigos 26.o a 35.o, no capítulo II do título III deste código, relativo à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas da União, estabelece o quadro geral que regula essa reintrodução em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro e fixa, nomeadamente, períodos máximos no âmbito dos quais esse controlo pode ser reintroduzido. Em especial, em conformidade com o artigo 25.o, n.o 1, deste código, um Estado‑Membro pode, a título excecional, reintroduzir esse controlo por um período limitado não superior a 30 dias ou pelo período de duração previsível dessa ameaça se a duração desta exceder 30 dias. Em qualquer caso, o alcance e a duração da reintrodução temporária do referido controlo não devem exceder o estritamente necessário para dar resposta à referida ameaça. Segundo o artigo 25.o, n.o 3, do referido código, se a mesma ameaça persistir, o Estado‑Membro pode prolongar o mesmo controlo por períodos renováveis não superiores a 30 dias. Por último, embora, ao abrigo do artigo 25.o, n.o 4, do mesmo código, a duração total da reintrodução desse controlo — incluindo qualquer prorrogação prevista no artigo 25.o, n.o 3 — não possa exceder seis meses, esta última disposição precisa que essa duração total pode ser prorrogada por dois anos em circunstâncias excecionais previstas no artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen.
55      NW e a Comissão sustentam que a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas ao abrigo dos artigos 25.o e 27.o deste código por um período que excede a duração máxima de seis meses prevista no artigo 25.o, n.o 4, do referido código, implica necessariamente a incompatibilidade desses controlos com o direito da União. Segundo estas partes, só uma ameaça grave, nova por natureza, poderia justificar uma nova aplicação deste artigo 25.o com a consequente nova aplicação dos períodos previstos nesta disposição para os controlos nas fronteiras internas. Embora os Governos francês e sueco sustentem que uma nova ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna pode implicar uma nova aplicação desses períodos, o Governo francês também entende, tal como os Governos austríaco e dinamarquês, que uma nova avaliação da ameaça anterior deve também permitir uma nova aplicação das disposições pertinentes. Por último, o Governo alemão alega que os Estados‑Membros devem poder derrogar os referidos períodos recorrendo diretamente ao artigo 72.o TFUE.
56      A este respeito, importa recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte [Acórdão de 12 de maio de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Alerta vermelho da Interpol), C‑505/19, EU:C:2021:376, n.o 77 e jurisprudência referida].
57      No que respeita, antes de mais, à redação do artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen, há que observar que a expressão «não pode exceder seis meses» tende a excluir qualquer possibilidade de ultrapassar essa duração.
58      No que respeita, em seguida, ao contexto em que o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen se inscreve e no que respeita, em primeiro lugar, às outras disposições deste artigo, importa observar, por um lado, que o artigo 25.o deste código fixa com clareza e precisão as durações máximas tanto para a reintrodução inicial do controlo nas fronteiras internas como para qualquer prorrogação desse controlo, incluindo a duração total máxima aplicável a esse controlo.
59      Com efeito, decorre do considerando 1 do Regulamento n.o 1051/2013, que introduziu, no Regulamento n.o 562/2006, a regra relativa à duração máxima de seis meses retomada, posteriormente, no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen, que o legislador da União quis fixar as condições e os procedimentos para a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas, a fim de assegurar que tais medidas tenham caráter excecional e que o princípio da proporcionalidade seja respeitado. Este considerando 1 é retomado no considerando 22 do Código das Fronteiras Schengen.
60      Por outro lado, há que observar que, em conformidade com o artigo 25.o, n.o 3, do Código das Fronteiras Schengen, se a ameaça grave inicial persistir para além da duração de trinta dias prevista no n.o 1 deste artigo, o Estado‑Membro em causa pode prolongar esse controlo com base nas mesmas razões que justificaram a reintrodução inicial, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis não superiores a 30 dias.
61      Daqui resulta que, devido à referência expressa feita ao n.o 3 do artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen pelo n.o 4 deste artigo, as prorrogações sucessivas dos controlos decididos com base nesse n.o 3 não podem exceder uma duração total de seis meses. Do mesmo modo, a duração máxima inicial dos controlos nas fronteiras internas, quando é determinada em relação à duração previsível da ameaça grave nos termos do n.o 1 do referido artigo, pode certamente exceder trinta dias sem poder, no entanto, exceder seis meses, sem o que a utilização do adjetivo «total» no n.o 4 do mesmo artigo assim como a referência que lhe é feita no n.o 3 seriam desprovidas de sentido.
62      A este respeito, importa precisar que, embora os «eventuais novos elementos» referidos no artigo 25.o, n.o 3, do Código das Fronteiras Schengen possam ser invocados por um Estado‑Membro para justificar a prorrogação, por períodos renováveis não superiores a trinta dias, dos controlos nas fronteiras internas, estes elementos devem, no entanto, estar diretamente relacionados com a ameaça que justificou inicialmente a reintrodução dos controlos, um vez que, com efeito, o prolongamento dos controlos deve ser efetuado, por força da própria redação desta disposição, «com base nas mesmas razões que as previstas no n.o 1» do artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen.
63      Em segundo lugar, há que constatar que o artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen, na medida em que prevê a possibilidade de reintroduzir um controlo nas fronteiras internas da União, constitui, à luz da sistemática geral deste código, uma exceção ao princípio previsto no artigo 22.o do referido código, por força do qual as fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que aí se proceda ao controlo das pessoas, independentemente da sua nacionalidade. Com efeito, segundo o artigo 1.o do mesmo código, o seu próprio objeto consiste em prever a ausência de controlo das pessoas na passagem das fronteiras internas entre os Estados‑Membros da União.
64      Ora, como o Tribunal de Justiça declarou e é recordado no considerando 27 do Código das Fronteiras Schengen, as exceções e as derrogações à livre circulação de pessoas são de interpretação estrita (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de junho de 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, n.o 13, e de 10 de julho de 2008, C‑33/07, EU:C:2008:396, n.o 23 e jurisprudência referida).
65      É nesta ótica que os considerandos 21 a 23 do Código das Fronteiras Schengen enunciam que, num espaço de livre circulação das pessoas, sem fronteiras internas, que constitui uma das principais realizações da União por força do artigo 3.o, n.o 2, TUE, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá constituir uma medida de caráter excecional, devendo ser prevista apenas em último recurso.
66      O facto de as disposições do artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen deverem assim ser objeto de interpretação estrita milita contra uma interpretação do artigo 25.o, n.o 4, deste código segundo a qual a persistência da ameaça inicialmente identificada, ainda que apreciada à luz de elementos novos, ou de uma reavaliação da necessidade e da proporcionalidade do controlo posto em prática para responder a essa ameaça, à luz do artigo 25.o, n.o 1, in fine, do Código das Fronteiras Schengen, bastaria para justificar a reintrodução desse controlo para além do período de uma duração máxima de seis meses previsto nesta disposição. Com efeito, tal interpretação equivaleria a permitir, na prática, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas devido a uma mesma ameaça por um período ilimitado, violando assim o próprio princípio da inexistência de controlos nas fronteiras internas, conforme consagrado no artigo 3.o, n.o 2, TUE e recordado no artigo 67.o, n.o 2, TFUE.
67      Em terceiro lugar, no que respeita às outras disposições que figuram no capítulo II do título III do Código das Fronteiras Schengen, por um lado, importa observar que o tipo de avaliação que deve ser efetuado e o procedimento que deve ser seguido, para efeitos da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.o deste código, são enquadrados de forma detalhada nos artigos 26.o a 28.o do mesmo.
68      Resulta dos artigos 26.o e 27.o do Código das Fronteiras Schengen, nomeadamente, que tanto a reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.o deste código, como qualquer prorrogação desse controlo devem, por um lado, ser necessárias e proporcionadas relativamente à ameaça verificada e, por outro, respeitar os critérios e as regras processuais detalhados expressamente previstos no referido código, o que tende a sugerir que, se uma simples reavaliação à luz desses critérios de necessidade e de proporcionalidade fosse suficiente para justificar a reintrodução do controlo nas fronteiras internas, ao abrigo deste artigo 25.o, para além de um período de seis meses, o legislador da União tê‑lo‑ia previsto expressamente.
69      Esta leitura do Código das Fronteiras Schengen é igualmente confirmada pelo considerando 23 deste código, que enuncia, devido ao facto de a livre circulação de pessoas ser afetada pela reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, que qualquer decisão relativa à reintrodução desse controlo deverá ser tomada com base em critérios aprovados de comum acordo. Com efeito, a prorrogação do controlo nas fronteiras internas reintroduzido ao abrigo do artigo 25.o do referido código para além da duração máxima expressamente prevista no seu artigo 25.o, n.o 4, é dificilmente conciliável com a fixação, de comum acordo, de critérios claros e objetivos que enquadram essa reintrodução.
70      Por outro lado, interpretar o artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen no sentido de que, em caso de ameaça na aceção do n.o 1 deste artigo, um Estado‑Membro pode ultrapassar a duração total de seis meses prevista no n.o 4 do referido artigo para o controlo nas fronteiras internas privaria de sentido a distinção feita pelo legislador da União entre os controlos nas fronteiras internas reintroduzidos ao abrigo do mesmo artigo e os controlos reintroduzidos em circunstâncias excecionais em que seja posto em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas previstas no artigo 29.o deste código, uma vez que está expressamente prevista para esses controlos uma duração máxima mais longa, de dois anos. Com efeito, segundo essa interpretação, um controlo nas fronteiras internas reintroduzido ao abrigo do artigo 25.o do referido código poderia ser prorrogado por um período ilimitado que pode, por conseguinte, exceder dois anos, embora as circunstâncias e os critérios específicos previstos nos artigos 29.o e 30.o do mesmo código não sejam, respetivamente, caracterizados ou preenchidos. Por outro lado, o artigo 25.o, n.o 4, último período, do Código das Fronteiras Schengen opõe‑se a tal interpretação na medida em que prevê que é ao abrigo do artigo 29.o deste código que a duração máxima da reintrodução de um controlo nas fronteiras internas pode ser alargada para dois anos, e não ao abrigo do artigo 25.o do referido código.
71      Dito isto, a reintrodução de controlos nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen por um prazo máximo de dois anos não impede o Estado‑Membro em causa de reintroduzir, caso se verifique uma nova ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna, imediatamente após o fim desses dois anos, controlos ao abrigo do artigo 25.o desse código por uma duração máxima de seis meses, desde que as condições previstas nesta última disposição estejam satisfeitas. Com efeito, como resulta do artigo 29.o, n.o 5, do Código das Fronteiras Schengen, o artigo 29.o deste código não prejudica as medidas que possam ser adotadas pelos Estados‑Membros em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna ao abrigo dos artigos 25.o, 27.o e 28.o
72      Por último, no que se refere aos objetivos prosseguidos pelo artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen e pelo próprio código, há que recordar que o referido código se insere no âmbito mais geral de um espaço de liberdade, segurança e justiça, em que seja assegurada, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, TUE e o artigo 67.o, n.o 2, TFUE, a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria, nomeadamente, de controlos nas fronteiras externas [v., por analogia, Acórdão de 5 de fevereiro de 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Entrada ao serviço de marítimos no porto de Roterdão), C‑341/18, EU:C:2020:76, n.o 55 e jurisprudência referida]. Tal quadro visa respeitar um justo equilíbrio entre, por um lado, a livre circulação de pessoas e, por outro, a necessidade de garantir a ordem pública e a segurança interna do território onde estas circulam.
73      Com efeito, antes de mais, o artigo 26.o do Código das Fronteiras Schengen obriga o Estado‑Membro que pretenda reintroduzir um controlo nas fronteiras internas ao abrigo do artigo 25.o deste código a ter em conta, no âmbito da sua apreciação da proporcionalidade desse controlo relativamente à ameaça constatada, em especial, por um lado, o impacto provável das eventuais ameaças à ordem pública ou à segurança interna e, por outro, o impacto provável desse controlo sobre a livre circulação das pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas.
74      Em seguida, o considerando 22 do Código das Fronteiras Schengen sublinha que a criação de um espaço no qual é assegurada a livre circulação de pessoas sem controlos nas fronteiras internas constitui uma das principais realizações da União e que, nesse espaço, é necessário dar uma resposta comum às situações que afetem gravemente a ordem pública ou a segurança interna, permitindo a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais, mas sem pôr em causa o princípio da livre circulação de pessoas. Este considerando 22 precisa igualmente que o estabelecimento das condições e procedimentos para a reintrodução do controlo nas fronteiras internas visa garantir o caráter excecional desse controlo e o respeito do princípio da proporcionalidade, assegurando assim que a duração de qualquer reintrodução temporária desse controlo se limite ao mínimo estritamente necessário para responder a uma ameaça séria à ordem pública ou à segurança interna.
75      Por último, decorre do considerando 2 do Regulamento n.o 1051/2013 que a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá, nomeadamente, ter lugar por uma duração estritamente limitada e basear‑se em critérios objetivos específicos. Estas mesmas considerações figuram agora no considerando 23 do Código das Fronteiras Schengen.
76      O objetivo prosseguido pela regra relativa à duração máxima de seis meses prevista no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen inscreve‑se, assim, no prolongamento deste objetivo geral, que consiste em conciliar o princípio da livre circulação com o interesse dos Estados‑Membros em garantir a segurança dos seus territórios.
77      Por conseguinte, embora seja verdade que uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro no espaço sem controlos nas fronteiras internas não é necessariamente limitada no tempo, afigura‑se que o legislador da União considerou que um período de seis meses era suficiente para que o Estado‑Membro em causa adotasse, sendo caso disso em cooperação com outros Estados‑Membros, medidas que permitam fazer face a essa ameaça preservando, após esse período de seis meses, o princípio da livre circulação.
78      Tendo em conta as considerações expostas nos n.os 57 a 77 do presente acórdão, há que considerar que o período de uma duração total máxima de seis meses previsto no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen para a reintrodução do controlo nas fronteiras internas é imperativo, de modo que excedê‑lo implica necessariamente a incompatibilidade com este código de qualquer controlo nas fronteiras internas reintroduzido ao abrigo dos artigos 25.o e 27.o do mesmo, após o decurso desse período.
79      Resulta igualmente destas considerações que esse período só pode ser aplicado novamente no caso de o Estado‑Membro em causa conseguir demonstrar a existência de uma nova ameaça grave que afete a sua ordem pública ou a sua segurança interna. Neste caso, pode considerar‑se que novos períodos de duração específica previstos no artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen começam a correr, sob reserva do respeito, por esse Estado‑Membro, de todos os critérios e das regras processuais previstos nos artigos 26.o a 28.o deste código.
80      Quanto às condições em que é possível considerar que uma dada ameaça é nova em relação a uma ameaça que justificou anteriormente a reintrodução do controlo nas fronteiras internas, com base no artigo 25.o do Código das Fronteiras Schengen, importa observar que, quando o Estado‑Membro em causa notifica aos outros Estados‑Membros e à Comissão a sua intenção de reintroduzir o controlo nas fronteiras internas da União, o artigo 27.o, n.o 1, alínea a), desse código faz referência, nomeadamente, às «circunstâncias […] que justificam essa reintrodução» e aos «factos que constituem uma ameaça grave» à ordem pública ou à segurança interna do Estado‑Membro em causa. Do mesmo modo, o artigo 27.o, n.o 5, do referido código faz referência aos «factos que originaram a reintrodução do controlo nas fronteiras».
81      Por conseguinte, é sempre em relação a estas circunstâncias e factos que deve ser apreciada a questão de saber se, no termo do período máximo de seis meses referido no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen, a ameaça com que o Estado‑Membro se depara continua a ser a mesma ou se se trata de uma nova ameaça que permita a esse Estado‑Membro prosseguir, imediatamente após o termo desse período de seis meses, os controlos nas fronteiras internas, de modo a fazer face a esta nova ameaça. Nestas condições, deve concluir‑se que, como a Comissão sustenta em substância, o surgimento de uma nova ameaça, distinta da inicialmente identificada, é suscetível de justificar, sob reserva do respeito das outras condições aplicáveis, uma nova aplicação dos períodos previstos no artigo 25.o deste código para a reintrodução do controlo nas fronteiras internas.
82      No caso em apreço e como sustenta a Comissão, parece, o que caberá, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, que, a partir de 10 de novembro de 2017, data do termo da última das quatro recomendações do Conselho adotadas com base no artigo 29.o do Código das Fronteiras Schengen, a República da Áustria não demonstrou a existência de uma nova ameaça, ao abrigo do artigo 25.o deste código, que teria justificado voltar a correr os períodos previstos nesse artigo 25.o e que teria, assim, permitido considerar que as duas medidas de controlo a que NW foi submetido, em 29 de agosto de 2019 e 16 de novembro seguinte, respetivamente, foram realizadas no limite da duração total máxima de seis meses prevista no artigo 25.o, n.o 4, do referido código.
83      Estas considerações não são postas em causa pela argumentação invocada pelo Governo alemão, segundo a qual, quando circunstâncias excecionais o justifiquem, os Estados‑Membros podem invocar o artigo 72.o TFUE para derrogar as disposições do Código das Fronteiras Schengen que estabelecem durações totais máximas para a reintrodução do controlo temporário nas fronteiras internas.
84      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, embora incumba exclusivamente aos Estados‑Membros definir os seus interesses essenciais de segurança e adotar as medidas adequadas para garantir a sua segurança interna e externa, o simples facto de uma medida nacional, como uma decisão relativa ao controlo nas fronteiras internas, ter sido adotada para efeitos da proteção da segurança nacional não pode levar à inaplicabilidade do direito da União e dispensar os Estados‑Membros do respeito necessário desse direito (v., neste sentido, Acórdão de 15 de julho de 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, n.o 40 e jurisprudência referida). Sucede o mesmo com as medidas nacionais adotadas para a manutenção da ordem pública de um Estado‑Membro.
85      No que respeita mais especificamente ao artigo 72.o TFUE, é verdade que esta disposição prevê que o título V do Tratado FUE não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna.
86      Todavia, como o Tribunal de Justiça já declarou, o Tratado FUE apenas prevê derrogações expressas aplicáveis em caso de situações suscetíveis de pôr em causa a ordem pública ou a segurança pública nos seus artigos 36.o, 45.o, 52.o, 65.o, 72.o, 346.o e 347.o, que contemplam situações excecionais bem delimitadas. A derrogação prevista no artigo 72.o TFUE deve, como é jurisprudência constante, ser objeto de interpretação estrita. Daqui resulta que esse artigo 72.o não pode ser interpretado de modo a conferir aos Estados‑Membros o poder de derrogar às disposições do direito da União através da mera invocação de responsabilidades que lhe incumbem com vista à manutenção da ordem pública e à garantia da segurança interna [v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional), C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.os 214 e 215 e jurisprudência referida].
87      No que respeita ao Código das Fronteiras Schengen, resulta das considerações expostas nos n.os 72 a 77 do presente acórdão que a escolha da duração total máxima de seis meses que figura no artigo 25.o, n.o 4, deste código, que pode ser alargada a uma duração máxima de dois anos em circunstâncias excecionais previstas no artigo 29.o do referido código, faz parte do enquadramento completo, instituído pelo legislador da União, no exercício das competências que lhe são atribuídas pelas disposições conjugadas do artigo 3.o, n.os 2 e 6, TUE, e do artigo 5.o, n.os 1 e 2, TUE, bem como do artigo 4.o, n.o 2, alínea j), e do artigo 77.o, n.o 2, alíneas b) e e), TFUE, das modalidades de exercício das responsabilidades que lhes incumbem para efeitos da manutenção da ordem pública e da garantia da segurança interna.
88      Ora, este enquadramento visa assim precisamente assegurar um justo equilíbrio, previsto no artigo 3.o, n.o 2, TUE, entre, por um lado, o objetivo da União de estabelecer um espaço sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, e, por outro, medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a esse fenómeno.
89      Por conseguinte, tendo em conta a importância fundamental que reveste a livre circulação de pessoas entre os objetivos da União referidos no artigo 3.o TUE e as considerações expostas nos n.os 58 a 77 do presente acórdão, relativas à forma detalhada como o legislador da União enquadrou a possibilidade de os Estados‑Membros interferirem com essa liberdade mediante a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas, que demonstra a vontade de ponderar os diversos interesses em causa, importa considerar que, ao prever a regra relativa à duração total máxima de seis meses que figura no artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen, o legislador da União teve devidamente em conta o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de ordem pública e de segurança interna.
90      Daqui resulta que o artigo 72.o TFUE não permite a um Estado‑Membro reintroduzir, para fazer face a uma ameaça grave para a sua ordem pública ou a sua segurança interna, controlos temporários nas fronteiras internas, baseados nos artigos 25.o e 27.o do Código das Fronteiras Schengen, durante um período que exceda a duração total máxima de seis meses, expressamente prevista no seu artigo 25.o, n.o 4.
91      Por outro lado, importa observar que, em conformidade com o artigo 27.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen, se, com base nas informações constantes da notificação que recebeu de um Estado‑Membro que pretenda reintroduzir um controlo nas fronteiras internas, a Comissão tiver dúvidas quanto à necessidade ou à proporcionalidade da reintrodução prevista, é obrigada a emitir um parecer nesse sentido. Ora, nos presentes processos, como a própria Comissão admitiu expressamente na audiência, esta instituição não emitiu esse parecer, na sequência das notificações que recebeu da República da Áustria relativamente aos controlos nas fronteiras internas reintroduzidos por esse Estado‑Membro desde 10 de novembro de 2017, apesar de a referida instituição considerar que, a partir dessa data, esses controlos eram incompatíveis com as disposições do Código das Fronteiras Schengen e, por conseguinte, com o direito da União.
92      A este respeito, há que salientar que, para assegurar o bom funcionamento das regras instituídas pelo Código das Fronteiras Schengen, é essencial que, quando um Estado‑Membro pretenda reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, tanto a Comissão como os Estados‑Membros exerçam as competências que esse código lhes atribui, nomeadamente no que respeita às trocas de informações e de pareceres, às consultas e, sendo caso disso, à cooperação mútua especificamente previstas no artigo 27.o do referido código.
93      No entanto, o facto de, num caso específico, na sequência de uma notificação efetuada por um Estado‑Membro ao abrigo do artigo 27.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen, a Comissão não emitir um parecer que indique que considera o controlo notificado incompatível com este código não tem, por si só, incidência na interpretação pelo Tribunal de Justiça das disposições do referido código.
94      Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão submetida no processo C‑368/20 e à primeira questão submetida no processo C‑369/20 que o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen deve ser interpretado no sentido de que se opõe à reintrodução temporária por um Estado‑Membro do controlo nas fronteiras internas, com base nos artigos 25.o e 27.o deste código, quando a sua duração exceder a duração total máxima de seis meses, estabelecida nesse artigo 25.o, n.o 4, e não existir uma nova ameaça que justifique fazer uma nova aplicação dos períodos previstos no referido artigo 25.o
Quanto à segunda questão submetida no processo C‑368/20 e à segunda questão submetida no processo C‑369/20
95      Tendo em conta a resposta dada às primeiras questões submetidas nos presentes processos, não há que responder à segunda questão submetida no processo C‑368/20 nem à segunda questão submetida no processo C‑369/20.
Quanto à terceira questão submetida no processo C‑369/20
96      Com a terceira questão submetida no processo C‑369/20, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen se opõe a uma regulamentação nacional mediante a qual um Estado‑Membro, sob ameaça de sanção, obriga uma pessoa a apresentar um passaporte ou um bilhete de identidade aquando da sua entrada no território desse Estado‑Membro por uma fronteira interna, quando a reintrodução do controlo nas fronteiras internas no âmbito do qual essa obrigação é imposta é contrária a esta disposição.
97      A este respeito, basta recordar que, como o Tribunal de Justiça declarou, um dispositivo sancionatório é incompatível com as disposições do Código das Fronteiras Schengen, quando é imposto para assegurar o cumprimento de uma obrigação de se submeter ao controlo, que não é, ela própria, conforme com estas disposições (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Touring Tours und Travel e Sociedad de Transportes, C‑412/17 e C‑474/17, EU:C:2018:1005, n.o 72).
98      Por conseguinte, há que responder à terceira questão submetida no processo C‑369/20 que o artigo 25.o, n.o 4, do Código das Fronteiras Schengen deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional mediante a qual um Estado‑Membro, sob ameaça de sanção, obriga uma pessoa a apresentar um passaporte ou um bilhete de identidade aquando da sua entrada no território desse Estado‑Membro por uma fronteira interna, quando a reintrodução do controlo nas fronteiras internas no âmbito do qual essa obrigação é imposta é contrária a esta disposição.
Quanto às despesas
99      Revestindo os processos, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidentes suscitados perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)      O artigo 25.o, n.o 4, do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à reintrodução temporária por um Estado‑Membro do controlo nas fronteiras internas, com base nos artigos 25.o e 27.o deste código, quando a sua duração exceder a duração total máxima de seis meses, estabelecida nesse artigo 25.o, n.o 4, e não existir uma nova ameaça que justifique fazer uma nova aplicação dos períodos previstos no referido artigo 25.o
2)      O artigo 25.o, n.o 4, do Regulamento 2016/399, conforme alterado pelo Regulamento 2016/1624, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional mediante a qual um Estado‑Membro, sob ameaça de sanção, obriga uma pessoa a apresentar um passaporte ou um bilhete de identidade aquando da sua entrada no território desse Estado‑Membro por uma fronteira interna, quando a reintrodução do controlo nas fronteiras internas no âmbito do qual essa obrigação é imposta é contrária a esta disposição.
Assinaturas
*      Língua do processo: alemão.