62016TJ0151
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)
z 27. júna 2017 (
*1
)
„Dotácie — Vyšetrovanie OLAF‑u — Konštatovanie porušenia zákonnosti — Rozhodnutie Komisie o uložení správnej sankcie — Vylúčenie z postupov verejného obstarávania a poskytovania grantov financovaných zo všeobecného rozpočtu Únie v dĺžke 18 mesiacov — Zápis do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia subjektov — Uplatnenie rôznych znení finančného nariadenia z hľadiska času — Podstatné formálne náležitosti — Retroaktívne uplatnenie miernejšieho represívneho právneho predpisu“
Vo veci T‑151/16,
NC, v zastúpení: pôvodne J. Killick, G. Forwood, barristers, C. Van Haute a A. Bernard, avocats, neskôr J. Killick, G. Forwood, C. Van Haute a J. Jeram, solicitor,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: pôvodne F. Dintilhac a M. Clausen, neskôr F. Dintilhac a R. Lyal, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie z 28. januára 2016 o uložení správnej sankcie vylúčenia žalobkyne z postupov verejného obstarávania a grantov financovaných zo všeobecného rozpočtu Európskej únie v dĺžke 18 mesiacov a v dôsledku toho jej zaregistrovaní v databáze systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia subjektov stanoveného v článku 108 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1),
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora),
v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia L. Madise (spravodajca) a K. Kowalik‑Bańczyk,
tajomník: S. Spyropoulos, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 2. marca 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1, ďalej len „finančné nariadenie“) bolo zmenené najmä nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2015/1929 z 28. októbra 2015 (Ú. v. EÚ L 286, 2015, s. 1) uplatniteľným od 1. januára 2016. Keďže v diskusii v tejto veci vznikla otázka, ktoré znenie finančného nariadenia je uplatniteľné na skutkové okolnosti vo veci samej, vyskytnú sa prípadne aj odkazy na znenie finančného nariadenia uplatniteľné v okamihu, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti, a pôjde teda o nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74) v znení uplatniteľnom v novembri 2008 a vo februári 2009. Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 362, 2012, s. 1) bolo takisto zmenené a doplnené s účinnosťou od 1. januára 2016 delegovaným nariadením Komisie (EÚ) 2015/2462 z 30. októbra 2015 (Ú. v. EÚ L 342, 2015, s. 7), zatiaľ čo v okamihu, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti, sa uplatňovalo nariadenie Komisie (ES, Euratom) č. 2342/2002 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá na vykonávanie nariadenia č. 1605/2002 (Ú. v. ES L 357, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 145) (ďalej každé z nich ako „vykonávacie nariadenie“).
2
Žalobkyňa, NC, je neziskové združenie, ktoré vykonáva najmä činnosti s humanitárnymi cieľmi a cieľmi trvalého rozvoja. V roku 2007 získala v rámci zmluvy uzatvorenej s Komisiou Európskych spoločenstiev z titulu vonkajších činností Európskeho spoločenstva grant vo výške stanovenej na niekoľko stoviek tisíc eur na projekt riadenia spojený s ochranou životného prostredia v tretej krajine.
3
V roku 2012 vykonal Dvor audítorov Európskej únie kontroly v sídle žalobkyne, týkajúce sa realizácie zmluvy uvedenej v bode 2 vyššie. Identifikoval dva nákupy materiálu týkajúce sa vozidla a technického zariadenia, ktoré vyvolávali pochybnosti o tom, či boli poctivo vykonané verejné obstarávania v súvislosti s týmito nákupmi v novembri 2008 a vo februári 2009. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) preto začal vyšetrovanie, v rámci ktorého žalobkyňu upozornil na to, že nebola schopná predložiť dokumenty, ktorými žiadala o ponuky rôznych dodávateľov a že z vyšetrovania vyplýva, že niektorí uchádzači boli prepojení s jediným dodávateľom, ktorý vyhral dve zákazky. Podľa OLAF‑u skutkové okolnosti nasvedčujú tomu, že žalobkyňa sama zorganizovala celú vec tak, aby bola v prospech uvedeného dodávateľa. Žalobkyňa odpovedala OLAF‑u, ale OLAF aj tak v auguste 2014 konštatoval na záver svojho vyšetrovania, že odporúča Komisii zapísať ju do systému včasného varovania upraveného rozhodnutím Komisie 2008/969/ES, Euratom zo 16. decembra 2008 o systéme včasného varovania na použitie povoľujúcimi úradníkmi Komisie a výkonnými agentúrami (Ú. v. EÚ L 344, 2008, s. 125).
4
Listom z 31. augusta 2015 vypracovanom na základe článku 131 ods. 5 finančného nariadenia v spojení s článkom 109 ods. 1 uvedeného nariadenia, ako aj článkom 145 vykonávacieho nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015, podľa ktorých príslušný povoľujúci úradník môže uložiť, po tom ako vyzval dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky, správne a finančné sankcie, ktoré sú účinnej, proporcionálnej a odradzujúcej povahy, príjemcom grantov, v prípade ktorých sa konštatovalo okrem iného, že si závažným spôsobom nesplnili povinnosti, Komisia informovala žalobkyňu, že ju chce vylúčiť na obdobie dvoch rokov zo zákaziek a grantov financovaných z rozpočtu Európskej únie. Článok 145 vykonávacieho nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015 stanovoval najmä to, že vylúčenie zo zákaziek a grantov financovaných z rozpočtu Únie môže trvať až päť rokov odo dňa konštatovania porušenia, ba dokonca desať rokov v prípade opakovaného porušenia. Komisia dodala, že v prípade, že by bola uložená táto sankcia, bude zapísaná do centrálnej databázy vylúčení upravenej v článku 108 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015, ako aj do systému včasného varovania z titulu varovania o vylúčení, tak ako je upravené v článku 12 rozhodnutia Komisie 2014/792/EÚ z 13. novembra 2014 o systéme včasného varovania, ktorý majú požívať povoľujúci úradníci Komisie a výkonné agentúry (Ú. v. EÚ L 329, 2014, s. 68), ktoré nahradilo predchádzajúce rozhodnutie o systéme včasného varovania a ktoré samotné bolo nahradené ustanoveniami článku 105a ods. 1 písm. a) a článku 108 ods. 2 až 4 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 týkajúcimi sa „včasné[ho] odhaľovani[a] rizík ohrozujúcich finančné záujmy Únie“. Treba poznamenať, že Komisia vo svojom liste odkazovala takisto na relevantné ustanovenia finančného nariadenia a jeho vykonávacieho nariadenia, ktoré boli uplatniteľné v čase, keď nastali vytýkané skutkové okolnosti. Ustanovenia týchto nariadení uvádzaných Komisiou v jej listovej komunikácii sa v podstate zhodujú s tými, ktoré boli citované na začiatku tohto bodu.
5
Komisia v rámci kontradiktórneho konania upraveného v ustanoveniach uvedených vyššie požiadala žalobkyňu, aby predložila svoje pripomienky v lehote 30 dní odo dňa doručenia zaslaného listu.
6
Komisia v tomto liste z 31. augusta 2015 zhrnula skutkové okolnosti, uviedla určitý počet okolností, z ktorých vyvodila, že ponuky predložené pre dva predmetné nákupy neboli poctivo vypracované, zdôraznila inkoherencie týkajúce sa identity uchádzačov na dodanie vozidla medzi informáciami poskytnutými žalobkyňou v operatívnej správe adresovanej vedúcemu delegácie Únie v tretej krajine dotknutej projektom, a toho, čo vyplývalo z vyšetrovaní vykonaných zo strany OLAF‑u, a poukázala na to, že nákup technického zariadenia nie je uvedený v žiadnej zo správ poskytnutých žalobkyňou a na skutočnosť, že žalobkyňa nedokázala poskytnúť Dvoru audítorov kópie výziev na predloženie ponúk, ktoré by mali byť zaslané uchádzačom. Komisia z toho vyvodila, že žalobkyňa sa dopustila podvodu spočívajúceho v zorganizovaní fiktívneho výberového konania s cieľom uprednostnenia dodávateľa dvoch predmetných tovarov. V následne vydanom právnom posúdení Komisia dospela k záveru, že za porušenie zákonnosti treba považovať okrem manipulovania dvoch výberových konaní predloženie správ, ktoré neodzrkadľovali skutočnosť, ako aj nedodržanie zásad nakupovania a dokumentačných povinností upravených v zmluve. Dospela všeobecne k záveru, že žalobkyňa nerealizovala dotovaný projekt s vyžadovanou vážnosťou, efektívnosťou, transparentnosťou a pozornosťou, v súlade s riadnou praxou v danom odvetví a v súlade so zmluvou. Pokiaľ ide o zamýšľanú sankciu, Komisia po tom, ako pripomenula všeobecné kritériá, ktoré mala žalobkyňa uplatniť, dospela k záveru, že zistené prípady porušenia zákonnosti boli veľmi vážne a že to nebolo prvýkrát, čo žalobkyňa predložila sfalšované dokumenty alebo dokumenty, ktoré nezodpovedali skutočnosti. Komisia v tejto súvislosti odkázala na mnohé postupy, ktoré žalobkyňa realizovala tak, aby zvýšila svoje náklady oproti skutočnosti v rôznych zmluvách, medzi ktoré patrí zmluva, o ktorú ide v tejto veci, a ktoré zistili OLAF alebo iné služby. To spôsobilo, že žalobkyňa musí vrátiť viac ako 200000 eur z titulu neoprávnene vyplatených grantov.
7
Listom z 5. októbra 2015 v lehote stanovenej Komisiou žalobkyňa predložila v odpovedi svoje pripomienky. Uviedla najmä, že sankcia vylúčenia bola v jej prípade neproporcionálna. V tejto súvislosti v prvom rade uviedla, že skutkové okolnosti nezodpovedali v skutočnosti závažným činom, ktoré jej boli vytýkané. Spochybnila, že okolnosti konštatované Komisiou mohli viesť k záveru, podľa ktorého zorganizovala fiktívne výberové konania. V podstate pripustila nedostatok prísnosti v rámci výkonu svojich kontrol a prípravy svojich správ, pričom zdôraznila, že osoba poverená projektom bola prepustená a že jej interné postupy boli zmenené, ale poprela úmysel spáchať podvod a uviedla argumenty k rôznym aspektom uvádzaným Komisiou. V druhom rade uviedla, že predmetné skutkové okolnosti nespôsobili ujmu finančným záujmom a dobrému menu Únie. Predmetné nákupy boli vykonané za trhovú cenu a príslušná suma bola vrátená Únii. V treťom rade žalobkyňa uviedla, že by sa mal zohľadniť uplynutý čas, a to o to viac, že odvtedy, ako nastali vytýkané skutkové okolnosti v roku 2008 a v roku 2009, už bola prísne sankcionovaná za iný druh porušenia zákonnosti. V tejto súvislosti v štvrtom rade žalobkyňa spochybnila opakované porušenie zákonnosti. Ostatné praktiky uvádzané Komisiou nepredchádzali totiž praktikám, o ktoré ide v tejto veci, ale boli s nimi súbežné, pričom vykazovali ten istý nedostatok internej kontroly. V piatom rade vzniknuté prípady porušenia zákonnosti neboli zámerné. V šiestom rade umožnilo potom ich identifikovanie zaviesť rozsiahle interné postupy a mechanizmy kontroly, ktorých cieľom je zabezpečiť dodržanie vyžadovaných zásad, pričom žalobkyňa okrem toho v plnom rozsahu spolupracovala so službami inštitúcií Únie v rámci nimi vedeného vyšetrovania. V siedmom rade žalobkyňa uviedla, že vyššie uvedená prísna sankcia, ktorá jej bola uložená, nadobudla formu potvrdzujúceho dôkazu informácií šírených v určitom médiu, týkajúcich sa prechádzajúcich vyšetrovaní zo strany OLAF‑u voči nej. Preto dvojročné vylúčenie navrhované Komisiou so zápisom do centrálnej databázy vylúčených subjektov stanovenej v článku 108 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015, ako aj do systému včasného varovania jej spôsobila zničujúce škody, ktoré vôbec nesúviseli s predmetnými skutkami.
8
Dňa 28. januára 2016 prijala Komisia napadnuté rozhodnutie o uložení správnej sankcie vylúčenia žalobkyne z postupov verejného obstarávania a grantov financovaných zo všeobecného rozpočtu Únie v dĺžke 18 mesiacov, pričom ju v dôsledku toho zapísala do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia, ako stanovuje článok 108 ods. 1 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
9
Napadnuté rozhodnutie prebralo opis skutkových okolností uvedený v liste Komisie z 31. augusta 2015, ktorý je zhrnutý v bode 6 vyššie. Pripomína, že námietkové konanie začalo týmto listom na základe článku 109 ods. 1 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015. Spresňuje právny základ sankcie, keď uvádza ustanovenia finančného nariadenia a jeho vykonávacieho nariadenia uplatniteľné v okamihu, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti (pozri bod 4 vyššie). V tejto súvislosti v poznámke pod čiarou Komisia uviedla toto:
„V súlade so zásadou sukcesie právnych pravidiel v čase a ustálenou judikatúrou v tejto súvislosti treba pripomenúť, že uplatniteľné procesné pravidlá musia byť tie, ktoré platia v čase prijatia rozhodnutia, kým hmotnoprávne pravidlá sa v zásade neuplatňujú na situácie existujúce predtým, ako tieto pravidlá nadobudli účinnosť… Preto hmotnoprávne pravidlá uplatniteľné v predmetnej veci sú tie, ktoré platili v čase, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti. Námietkové konanie bolo ukončené v rámci pravidiel uplatniteľných až do 31. decembra 2015.“
10
Napadnuté rozhodnutie uvádza ďalej dva zistené prípady porušenia zákonnosti, teda manipulovanie v dvoch výberových konaniach a vypracovanie správ neodzrkadľujúcich realitu. Pripomína takisto plánovanú sankciu dvojročného vylúčenia, najmä vzhľadom na opakovanie predkladania informácií neodzrkadľujúcich realitu.
11
V právnom posúdení uvedenom v nadväznosti na napadnuté rozhodnutie Komisia kvalifikuje dva prípady porušenia zákonnosti uvedené v predchádzajúcom bode ako vážne porušenia zmluvných povinností žalobkyňou v zmysle relevantných ustanovení finančného nariadenia uplatniteľných v čase zistenia vytýkaných skutkových okolností, v predmetnom prípade v zmysle článku 96 ods. 1 písm. b) a článku 114 ods. 4 nariadenia č. 1605/2002, ktoré sa zhodujú s článkom 109 ods. 1 písm. b) a článkom 131 ods. 5 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015. Komisia spochybňuje tvrdenia, ktoré uvádza žalobkyňa na účely namietania proti tomu, že zorganizovala fiktívne výberové konania. Spochybňuje takisto ostatné argumenty žalobkyne, ktorých cieľom je preukázať že neporušila určitý počet zásad zakotvených v zmluve alebo týkajúcich sa jej riadneho vykonania. Okrem toho zdôrazňuje, že žalobkyňa nenamieta proti chybám, inkoherenciám alebo opomenutiam uvedeným v správach, ktoré mala predložiť.
12
Pokiaľ ide o sankciu, Komisia uvádza, že podľa relevantných ustanovení vykonávacieho nariadenia uplatniteľných v čase, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti, musí na to, aby stanovila dĺžku vylúčenia, pričom musí dbať na zásadu proporcionality, zohľadniť najmä závažnosť skutkových okolností, najmä ich dosah na finančné záujmy a dobré meno Únie, čas, ktorý uplynul od predmetných skutkových okolností, dĺžka a opakovanie porušenia, zámer alebo miera nedbanlivosti dotknutého subjektu a ňou prijaté opatrenia na nápravu situácie. V predmetnom prípade Komisia po tom, ako zdôraznila závažnosť skutkov, uviedla, že k predkladaniu dokumentov nezodpovedajúcich realite dochádzalo zo strany žalobkyne opakovane. Odkazuje v tejto súvislosti na praktiky uvedené v jej liste z 31. augusta 2015, ktoré žalobkyňa používala s cieľom zvýšiť svoje náklady oproti skutočnosti v rôznych zmluvách a ktoré odhalil OLAF alebo iné služby. Na rôzne argumenty predkladané žalobkyňou s úmyslom vyhnúť sa sankcii Komisia odpovedala najmä to, že je nepresné popierať existenciu finančnej ujmy pre Úniu, pretože keby boli výberové konania poctivo vykonané, kúpna cena mohla byť nižšia, že dobré meno Únie je nevyhnutne ovplyvnené zlým využívaním grantov na rozvojovú spoluprácu v tretích krajinách, že uplynutý čas od okamihu, kedy nastali skutkové okolnosti, vyplýva z toho, že tieto skutočnosti zistil Dvor audítorov až v roku 2012, že pojem opakovania skutkov uvedený v relevantných ustanoveniach vykonávacieho nariadenia, ktoré sa má použiť, nepredpokladá skoršiu správnu sankciu za niektoré z nich, ani dokonca ich postupnosť z hľadiska času, a zahŕňa prípady, v ktorých skutkové okolnosti nie sú izolované, ale majú miesto v celku podobných skutkových okolností dokazujúcich závažnosť situácie, že v predmetnom prípade však žalobkyňa už skôr poskytovala skreslené údaje s cieľom zvýšiť svoje náklady a že na rozdiel od toho, čo tvrdí, predmetné manipulovania v tejto veci boli zámerné bez toho, aby sa im bolo možné vyhnúť uplatnením mechanizmu kontroly. Okrem toho Komisia zásadne a podrobne spochybňuje, že bola pôvodcom informácií šírených v určitom médiu v súvislosti s postupmi žalobkyne a že spôsobila aj následné ťažkosti, ktoré by žalobkyňu mohli ovplyvniť. Komisia zdôrazňuje veľmi vysoko prevažujúcu časť verejných zdrojov – mimo Únie – v rozpočte žalobkyne a to, že v rokoch 2008 až 2014 granty Únie pre žalobkyňu zodpovedali výrazne menšej časti. Sankcia vylúčenia teda nemá podľa Komisie žiadne zničujúce účinky pre žalobkyňu na rozdiel od toho, čo tvrdí. Keď sa však naopak zohľadnia ňou prijaté opatrenia na zlepšenie svojich kontrol a interných postupov, ako aj prepustenie osoby poverenej vedením predmetného projektu, Komisia zníži v konečnom dôsledku sankciu vylúčenia na 18 mesiacov, ktorá je uplatniteľná odo dňa oznámenia rozhodnutia o sankcii.
13
Komisia v napadnutom rozhodnutí dodáva, že zápis žalobkyne do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia skončí uplynutím obdobia, na ktoré bola uložená sankcia. K zápisu naozaj došlo 30. marca 2016.
14
Napadnuté rozhodnutie nebolo predmetom uverejnenia. V tejto súvislosti finančné nariadenie v znení uplatniteľnom v čase, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti nestanovovalo možnosť uverejniť takéto rozhodnutie. Na druhej strane článok 109 ods. 3 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom až do 31. decembra 2015 stanovoval možnosť takéhoto uverejnenia, po tom, ako sa vyčerpajú opravné prostriedky proti rozhodnutiu. Ďalej pokiaľ ide o sankcie vylúčenia prijaté v takom prípade ako vo veci samej, článok 106 ods. 16 a 17 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 stanovuje za určitých podmienok prípadné uverejnenie osobne identifikovateľných údajov týkajúcich sa vykonaného vylúčenia pred vyčerpaním opravných prostriedkov.
15
Dňa 29. januára 2016, keď ešte žalobkyňa nemala informácie o napadnutom rozhodnutí, oslovili jej poradcovia Komisiu. Vo svojom liste namietali proti používaniu pojmu „podvod“ v liste Komisie z 31. augusta 2015 z dôvodu, že odkazoval na úmyselnú povahu predmetného správania a z dôvodu, že má veľmi negatívny význam. Iba údajné závažné porušenia zmluvy boli v skutočnosti predmetom sporu. Okrem toho bolo zdôraznené, že strop sankcie vylúčenia v takom prípade, o aký išlo vo veci samej, bol znížený z piatich rokov na tri roky, ako vyplýva z ustanovení článku 106 ods. 14 písm. c) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016. Stanovená sankcia dvoch rokov patrila teda medzi najvyššie možné sankcie a prinajmenšom mala byť prehodnotená a znížená. V prvom rade sa žalobkyňa domáhala toho, aby jej nebola uložená žiadna sankcia. K už uvádzaným argumentom žalobkyňa dodala, že článok 106 ods. 7 finančného nariadenia v tom istom znení stanovoval, že podnikateľ nemôže byť predmetom vylúčenia, ak prijal nápravné opatrenia preukazujúce jeho spoľahlivosť. V predmetnom prípade nielenže boli Únii vrátené jej prostriedky, ale žalobkyňa podstatným spôsobom prehodnotila svoj spôsob fungovania. Existencia opakovania predmetného správania bola opäť spochybnená. Okrem toho bolo uvedené, že žalobkyňa bola pravdepodobne už vylúčená de facto od polovice roka 2014 zo zmlúv Únie a že si vyhradzuje právo overiť to. Takisto bola položená otázka, ako chce Komisia umožniť vstup do konania výboru, ktorý sa novo stanovil v článku 108 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 (ďalej len „výbor podľa článku 108“).
16
Dňa 29. februára 2016 žalobkyňa Komisii písomne vyjadrila ľútosť nad tým, že list jej poradcov zhrnutý v bode 15 vyššie sa minul s napadnutým rozhodnutím. Požiadala, aby napadnuté rozhodnutie nebolo uverejnené a aby bolo prehodnotené vzhľadom na tvrdenia uvádzané jej poradcami. Položila takisto otázku, aké dôsledky z toho vyplývajú na práve prebiehajúce zmluvy.
17
Dňa 1. marca 2016 Komisia odpovedala poradcom žalobkyne. Zdôraznila, že napadnuté rozhodnutie nebolo založené na konštatovaní podvodu, ale na konštatovaní závažných nedostatkov pri vykonávaní zmluvných povinností, že zásada uplatnenia nového, miernejšieho, represívneho právneho predpisu už bola dodržaná znížením doby trvania vylúčenia z dvoch rokov na 18 mesiacov, vzhľadom na zníženie hornej hranice stanovenej pre túto sankciu v znení finančného nariadenia uplatniteľného od 1. januára 2016, a že žalobkyňa nebola predmetom de facto vylúčenia pred skončením konania. V podstate dodala, že konanie, ktoré viedlo k napadnutému rozhodnutiu, skončilo v okamihu ukončenia námietkového konania, pričom sa na neho vzťahovali pravidlá uplatniteľné až do 31. decembra 2015.
Konanie a návrhy účastníkov konania
18
Žalobkyňa podala túto žalobu 12. apríla 2016.
19
Samostatným podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu na základe článkov 151 a 152 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu žalobkyňa požiadala, aby sa uplatnilo skrátené súdne konanie. Rozhodnutím z 13. mája 2016 Všeobecný súd zamietol túto žiadosť.
20
Samostatným podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu na základe článku 66 rokovacieho poriadku žalobkyňa požiadala o zachovanie anonymity a o zatajenie určitých údajov pred verejnosťou. Rozhodnutím zo 14. júna 2016 Všeobecný súd vyhovel tejto žiadosti z dôvodu, že odmietnutie zachovania anonymity by viedlo k zverejneniu sankcie žalobkyne a bola by jej tak uložená fakticky ďalšia sankcia spočívajúca v uverejnení rozhodnutia o vylúčení (pozri bod 14 vyššie).
21
Vo svojej žalobe žalobkyňa navrhla, aby boli prijaté opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, a najmä aby Všeobecný súd požiadal Komisiu o predloženie určitých dokumentov a spresňujúcich údajov o rozličných skutkových okolnostiach.
22
Po tom, ako Komisia podala do kancelárie Všeobecného súdu 24. júna 2016 vyjadrenie k žalobe, Všeobecný súd 18. júla 2016 vyhovel na základe článku 83 rokovacieho poriadku žiadosti žalobkyne o predloženie repliky obmedzujúcej sa na poznámky k dvom prílohám predložených Komisiou a vyzval Komisiu, aby na ne odpovedala v duplike.
23
Žalobkyňa predložila repliku 7. augusta 2016 a Komisia odpovedala duplikou 28. septembra 2016.
24
Na návrh sudcu spravodajcu Všeobecný súd (deviata komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania položil účastníkom konania písomné otázky, na ktoré mali odpovedať na pojednávaní.
25
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 2. marca 2017.
26
Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie,
—
prijal navrhované opatrenia na zabezpečenie priebehu konania,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
27
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu ako nedôvodnú,
—
zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
Právny stav
28
Žalobkyňa v žalobe uvádza štyri žalobné dôvody proti napadnutému rozhodnutiu. V prvom rade Komisia porušila zásadu retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu, keď porušila z vecnoprávneho hľadiska niektoré ustanovenia finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016. V druhom rade Komisia údajne porušila podstatné formálne náležitosti, keď prijala napadnuté rozhodnutie bez toho, aby požiadala o odporúčanie výboru podľa článku 108, ako je to upravené v ustanoveniach finančného nariadenia v tom istom znení a bez toho, aby ho získala, a tým, že nechcela prehodnotiť svoje rozhodnutie vzhľadom na nápravné opatrenia prijaté žalobkyňou, v rozpore s tým, čo stanovujú uvedené ustanovenia. V treťom rade žalobkyňa subsidiárne tvrdí, že Komisia porušila článok 133a vykonávacieho nariadenia v znení uplatniteľnom v čase, kedy nastali vytýkané skutkové okolnosti, ktorý definoval kritériá, podľa ktorých Komisia mala určiť tú dĺžku vylúčenia, o akú ide v predmetnom prípade, pričom sa mala dodržať zásada proporcionality. V poslednom rade zásada proporcionality a zásada ne bis in idem boli v každom prípade porušené, keďže žalobkyňa už bola de facto vylúčená zo zákaziek a grantov Únie z titulu tých istých skutkových okolností pred prijatím napadnutého rozhodnutia.
29
Najskôr treba preskúmať druhý žalobný dôvod.
O žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí
30
Na pojednávaní žalobkyňa vzala späť druhú časť tohto žalobného dôvodu, podľa ktorého sa Komisia neoprávnene zdržala vykonania preskúmania napadnutého rozhodnutia v súlade s tým, čo by malo vyplývať z článku 106 ods. 9 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, po tom, ako dostala list od poradcov žalobkyne z 29. januára 2016 uvedený v bode 15 vyššie, v ktorom sa zdôrazňujú nápravné opatrenia prijaté na to, aby sa skutočnosti, o ktoré ide vo veci samej, neopakovali. O uvedených skutočnostiach bol vykonaný záznam do zápisnice z pojednávania. Je teda potrebné preskúmať len prvú časť tohto žalobného dôvodu.
31
Žalobkyňa uvádza, že samotná Komisia v napadnutom rozhodnutí uviedla, že procesnými pravidlami, ktoré sa majú dodržiavať, boli pravidlá uplatniteľné v čase, kedy bolo rozhodnutie prijaté. Keďže bolo napadnuté rozhodnutie prijaté 28. januára 2016, mali byť dodržané procesné pravidlá vyplývajúce z finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, a najmä mal byť pred prijatím uvedeného rozhodnutia konzultovaný výbor podľa článku 108, stanovený v odsekoch 5 a nasl. tohto článku finančného nariadenia.
32
Žalobkyňa v podstate zdôrazňuje, že podľa ustanovení článku 105a ods. 2 v spojení s ustanoveniami článku 106 ods. 1 a 2 a článku 131 ods. 4 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, v prípade zistenia vážnych porušení zmluvy v nadväznosti na kontroly, audity alebo vyšetrovania vykonané povoľujúcim úradníkom, OLAF‑om alebo Dvorom audítorov, môže byť dotknutý príjemca grantov predmetom vylúčenia len vzhľadom na preukázané skutočnosti alebo iné tvrdenia uvedené v odporúčaní, ktoré vydal výbor podľa článku 108. Keďže Komisia potvrdila, že napadnuté rozhodnutie neprijala na základe takéhoto odporúčania, žalobkyňa uvádza, že zapojenie výboru podľa článku 108 bolo stanovené na účely zaručenia práv na obhajobu hospodárskych subjektov, konkrétne na odstránenie existujúcej nerovnováhy v pomere síl medzi Komisiou a žiadateľmi alebo príjemcami grantov, ktorá bola v neprospech týchto posledných uvedených. Tvrdí, že ak by výbor podľa článku 108 zasiahol do konania, rozhodnutie, ktoré Komisia prijala, mohlo byť odlišné, najmä z dôvodu, že by to mohlo viesť k objasneniu niektorých skutočností, že by mohla predložiť svoje tvrdenia nezávislejšiemu orgánu a že by bola schopná predložiť spresnenia k nápravným opatreniam, ktoré prijala.
33
Žalobkyňa spochybňuje záver, ktorý v prejednávanom prípade uvádza Komisia, konkrétne vo svojej korešpondencii z 1. marca 2016 uvedenej v bode 17 vyššie, že procesnými pravidlami, ktoré sa majú zohľadniť, sú pravidlá uplatniteľné v dobe „skončenia konania“, čo je však neurčitá doba, ktorá bráni kontrole správneho uplatnenia procesných pravidiel z hľadiska času. Treba zohľadniť len dátum prijatia predmetného rozhodnutia. Žalobkyňa sa v tejto súvislosti odvoláva konkrétne na rozsudok z 26. marca 2015, Komisia/Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, body 33 a 41).
34
Vo vyjadrení k žalobe Komisia pripúšťa, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté po 1. januári 2016, a v tejto súvislosti zdôrazňuje, že v odôvodneniach uvedeného rozhodnutia sa spomína článok 105a, článok 106 ods. 1 písm. e), článok 108 ods. 1 a článok 131 ods. 4 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od tohto dátumu. Podľa Komisie je však zásada bezprostrednej uplatniteľnosti procesných pravidiel všeobecná zásada, ktorú je potrebné vykonávať v závislosti od osobitostí predmetnej situácie. V danom prípade bola časť konania, ktorá sa týka žalobkyne, teda námietkové konanie, skončená pred 31. decembrom 2015, kedy platili procesné pravidlá uplatniteľné na toto obdobie. Samotné interné štádium konania sa skončilo 17. decembra 2015 uplynutím lehoty na konzultáciu medzi jednotlivými útvarmi, ktorej výsledkom bolo rozhodnutie o prijatí stanovenej sankcie. Následná doba bola použitá len na finalizáciu napadnutého rozhodnutia. Ak by sa rozhodlo, a to s účinnosťou od 1. januára 2016, dodržiavať všetky nové procesné pravidlá a obrátiť sa na výbor podľa článku 108, viedlo by to k opätovnému obnoveniu už skončeného námietkového konania. Pokiaľ však ide o prijatie konečného napadnutého rozhodnutia, boli uplatnené nové procesné pravidlá, konkrétne ustanovenia článku 105a ods. 2 a článku 131 ods. 4 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, z ktorých vyplýva, že rozhodnutie má vychádzať od generálneho riaditeľstva (GR) „Európska susedská politika a rokovania o rozšírení“.
35
V tejto súvislosti je na úvod potrebné pripomenúť, že podľa všeobecne uznávanej zásady sa nová právna úprava, ak nie je stanovené inak, uplatní okamžite nielen na situácie, ktoré vzniknú, ale aj na budúce účinky situácií, ktoré vznikli za účinnosti skoršej právnej úpravy. Naproti tomu sa zvyčajne neuplatní na právne situácie, ktoré vznikli a definitívne prebehli za účinnosti tejto poslednej uvedenej právnej úpravy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. decembra 1965, Singer_44/65, EU:C:1965:122, s. 1200; z 15. februára 1978, Bauche, 96/77, EU:C:1978:26, bod 48, a z 26. marca 2015, Komisia/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, bod 32). Bez toho, aby tým bola dotknutá zásada zákazu retroaktivity právnych aktov, platí niečo iné len vtedy, keď novú normu sprevádzajú osobitné ustanovenia, ktoré konkrétne určujú podmienky jej časovej platnosti (pozri rozsudok zo 7. novembra 2013, Gemeinde Altrip a i., C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 22 a citovanú judikatúru).
36
Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že procesné predpisy sa v zásade vzťahujú na všetky spory prejednávané v okamihu nadobudnutia účinnosti týchto predpisov [pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi a i., 212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9; zo 6. júla 1993, CT Control (Rotterdam) a JCT Benelux/Komisia, C‑121/91 a C‑122/91, EU:C:1993:285, bod 22, a z 26. marca 2015, Komisia/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, bod 33]. Niečo iné platí len vtedy, ak je nové pravidlo sprevádzané osobitnými ustanoveniami, ktoré konkrétne vymedzujú jeho podmienky uplatňovania z hľadiska času alebo podľa stupňa pokročilosti konkrétnych konaní.
37
Pokiaľ ide o prejednávaný prípad, nariadenie 2015/1929, na základe ktorého bolo finančné nariadenie zmenené a doplnené od 1. januára 2016, neobsahuje žiadne osobitné prechodné ustanovenia, ktoré by stanovili tento dátum všeobecného uplatňovania. To isté platí o nariadení 2015/2462, pokiaľ ide o zmeny a doplnenia zavedené vo vykonávacom nariadení s účinnosťou k rovnakému dátumu.
38
Ako však bolo rozhodnuté v rozsudku z 8. novembra 2007, Andreasen/Komisia (F‑40/05, EU:F:2007:189, body 165 a 166), na ktorý bola upriamená pozornosť účastníkov konania zo zreteľom na pojednávanie, uplatnenie nového procesného pravidla na už začaté konanie za účinnosti skoršieho procesného pravidla, a fortiori na skončené konanie, môže viesť, ak musí byť toto konanie opätovne obnovené, k retroaktívnemu účinku nového procesného pravidla, a nielen k uplatneniu na prebiehajúcu situáciu alebo na budúce účinky situácie vzniknutej za účinnosti skoršieho pravidla. V takej situácii totiž uplatnenie nového procesného pravidla vedie k zrušeniu a posteriori konaní alebo štádií konania, ktoré boli v súlade s účinným pravidlom, ak už boli skončené.
39
V prejednávanom prípade Komisia v podstate uvádza, že námietkové konanie, ktoré predchádzalo prijatiu rozhodnutia o uložení sankcie, bolo skončené 1. januára 2016, kedy sa stalo účinným nové znenie finančného nariadenia. Podľa Komisie by za týchto okolností zapojenie výboru podľa článku 108, ako je upravený v ustanoveniach finančného nariadenia uplatniteľných od 1. januára 2016, viedlo k opätovnému obnoveniu námietkového konania riadne vedeného za účinnosti v tom čase uplatniteľných procesných pravidiel.
40
Treba konštatovať, ako to tvrdí Komisia, že námietkové konanie bolo v prejednávanom prípade skončené pred 1. januárom 2016. Bolo totiž začaté na základe článku 131 ods. 5 v spojení s článkom 109 ods. 1 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom do 31. decembra 2015 a na základe článku 145 vykonávacieho nariadenia v tom istom znení, a to listom Komisie z 31. augusta 2015, ktorý sa uvádza v bode 4 vyššie. Uvedené jasne vyplýva z posledného odseku tohto listu. Námietkové konanie týkajúce sa sankcie sa skončilo v októbri 2015 predložením pripomienok v odpovedi žalobkyne zhrnutých v bode 7 vyššie, v lehote stanovenej Komisiou. Vzhľadom na to, že Komisia neskoršie nepredložila žiadne nové výhrady či žiadosti o objasnenie alebo dokumenty, toto konanie nebolo ďalej predĺžené. Treba teda dospieť k záveru, ako vyplýva zo spisu, že námietkové konanie bolo vedené a skončené riadne vzhľadom na pravidlá, ktoré sa na neho vzťahovali.
41
Okrem toho treba pripomenúť, že ustanovenia znenia finančného nariadenia uplatniteľného od 1. januára 2016 uvedené najmä v článku 108 uvedeného nariadenia veľmi podstatným spôsobom zmenili priebeh konania, ktoré predchádza prijatiu takého rozhodnutia, akým je napadnuté rozhodnutie, pretože výbor musí po tom, ako sa na neho obráti príslušný povoľujúci úradník, ktorý mu predloží spis, podľa článku 108 sám zabezpečiť námietkové konanie vo vzťahu k dotknutému hospodárskemu subjektu, a potom musí vydať odporúčanie pre príslušného povoľujúceho úradníka, aby tento mohol prijať rozhodnutie prípadne obsahujúce opatrenia týkajúce sa sankcie. Naproti tomu finančné nariadenie, ani vykonávacie nariadenie vo svojich zneniach uplatniteľných do 31. decembra 2015 nestanovujú štádium konania, ktoré by nasledovalo po námietkovom konaní, a ktoré by zabezpečoval samotný príslušný povoľujúci úradník, s výnimkou záverečného štádia prijatia rozhodnutia. Zmena právnej úpravy sa tak neobmedzuje na pridanie doplňujúceho štádia v rámci existujúceho konania, ktoré predchádzalo prijatiu rozhodnutia, čím by toto štádium mohlo riadne prebehnúť bez možného spochybnenia skôr vykonaných procesných opatrení, ale vedie k nahradeniu značnej časti existujúceho konania, ktoré predchádzalo prijatiu rozhodnutia, novým konaním predchádzajúcim prijatiu rozhodnutia. Treba dodať, že na rozdiel od toho, čo by mohlo vyplývať z tvrdení Komisie a žalobkyne, sa „konanie“ neskončilo ani uplynutím lehoty na konzultáciu medzi jednotlivými útvarmi 17. decembra 2015, a ani v neurčitom alebo neoveriteľnom okamihu. Konanie, ktoré predchádzalo prijatiu napadnutého rozhodnutia, sa v prejednávanom prípade skončilo v októbri 2015 ukončením námietkového konania a konanie o uložení sankcie sa ako celok skončilo 28. januára 2016 prijatím napadnutého rozhodnutia.
42
Z vyššie uvedeného vyplýva, že pred 1. januárom 2016 bolo riadne vedené a skončené celé konanie, ktoré predchádzalo prijatiu napadnutého rozhodnutia, vzhľadom na pravidlá, ktoré sa na neho vzťahovali.
43
Skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté po začatí uplatňovania nového znenia finančného nariadenia, ktorým bol zriadený výbor podľa článku 108, nemôže spochybniť toto posúdenie. Cieľom zriadenia tohto výboru totiž bolo posilniť práva na obhajobu zmluvných partnerov Únie, ktorým by mohla byť uložená sankcia podľa finančného nariadenia, pričom žiadne výslovné alebo implicitné ustanovenie nariadenia 2015/1929 alebo 2015/2462 nie je možné vykladať tak, že by priznávalo článku 105a ods. 2 a článku 106 ods. 2 finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, ktoré v určitých prípadoch stanovujú zapojenie výboru podľa článku 108, retroaktívnu pôsobnosť, v dôsledku ktorej by museli byť opätovne obnovené konania, ktoré predchádzali prijatiu rozhodnutia, riadne skončené pred týmto dátumom, najmä z pohľadu dodržania kontradiktórnosti (pozri analogicky rozsudok z 8. novembra 2007, Andreasen/Komisia, F‑40/05, EU:F:2007:189, body 165 až 171).
44
Žalobkyňa okrem toho neuviedla žiadnu podmienku záverečného štádia prijatia napadnutého rozhodnutia príslušným povoľujúcim úradníkom, ktorá by nebola dodržaná, či už za účinnosti finančného nariadenia a vykonávacieho nariadenia v ich zneniach uplatniteľných do 31. decembra 2015, alebo za účinnosti tých istých nariadení uplatniteľných od 1. januára 2016.
45
Za týchto podmienok treba dospieť k záveru, že žalobkyňa nepreukázala existenciu žiadneho procesného pochybenia prípadne zakladajúceho porušenie podstatných formálnych náležitostí, v dôsledku ktorého by mohlo byť napadnuté rozhodnutie postihnuté nezákonnosťou. Druhý žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu
46
Žalobkyňa tvrdí, že vzhľadom na ustanovenia uplatniteľné v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti, ustanovenia finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 obsahujú viaceré prvky, ktoré treba považovať za miernejšie, pokiaľ ide o sankcie stanovené v takom prípade, akým je prejednávaný prípad. V prvom rade maximálna doba vylúčenia bola podľa článku 106 ods. 14 písm. c) znížená na tri roky, zatiaľ čo predtým trvala 5 rokov; v druhom rade článok 106 ods. 7 písm. a) teraz stanovuje, že keď dotknutý hospodársky subjekt prijal určité nápravné opatrenia, a tak preukázal svoju spoľahlivosť, nesmie byť vylúčený, pričom predtým sa táto okolnosť zohľadňovala len pri posúdení prípadnej sankcie; v treťom rade článok 106 ods. 3 teraz medzi kritériami na posúdenie prípadnej sankcie uvádza „iné poľahčujúce okolnosti, akými sú napríklad miera spolupráce hospodárskeho subjektu s relevantným príslušným orgánom a jeho príspevok k vyšetrovaniu“, zatiaľ čo predtým sa tieto okolnosti neuvádzali. Keďže Komisia neuplatnila tieto miernejšie ustanovenia, porušila tým zásadu retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu.
47
Komisia sa domnieva, že napadnuté rozhodnutie nie je v rozpore so zásadou retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu.
48
Vo všeobecnosti ustanovenia finančného nariadenia uplatniteľné od 1. januára 2016 o odhaľovaní rizík a ukladaní správnych sankcií nie sú menej prísne, ani miernejšie než predtým, ako to vyplýva z odôvodnenia 8 nariadenia 2015/1929, podľa ktorého by sa mali zlepšiť pravidlá vylúčenia z účasti na postupoch obstarávania alebo prideľovania grantov v záujme posilnenia ochrany finančných záujmov Únie.
49
Konkrétnejšie, poľahčujúce okolnosti uvádzané žalobkyňou sú iba príkladom takých okolností, ktoré už boli zohľadnené v rámci ustanovení uplatniteľných v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti. V tejto súvislosti článok 133a nariadenia č. 2342/2002 uvádza, že pri stanovení dĺžky vylúčenia a v záujme zabezpečenia súladu so zásadou proporcionality príslušná inštitúcia zohľadní najmä závažnosť skutkového stavu a jeho dosah na finančné záujmy Európskych spoločenstiev a celkový obraz o nich, čas, ktorý uplynul, ďalej to, počas akej doby protiprávne konanie trvalo a či k nemu došlo opakovane, úmyselnosť konania alebo mieru nedbanlivosti konajúceho subjektu a opatrenia, ktoré tento prijal na nápravu situácie. Okrem toho sa žalobkyňa počas námietkového konania nezmienila o spolupráci s príslušným orgánom, ani o jej podieľaní sa na vyšetrovaní.
50
Pokiaľ ide o otázku nápravných opatrení prijatých žalobkyňou, Komisia v podstate uvádza, pričom sa opiera o článok 106 ods. 7 písm. a) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, že zohľadnenie takýchto opatrení predpokladá, že tieto opatrenia dotknutému hospodárskemu subjektu umožnia, aby preukázal svoju spoľahlivosť. Takáto požiadavka podľa Komisie predtým neexistovala a úsilie v danej oblasti bolo len zohľadnené v rámci poľahčujúcich okolností. Nový režim teda nie je miernejší než ten predchádzajúci.
51
Pokiaľ ide o dva posledné aspekty, ktoré uvádza žalobkyňa, právna úprava uplatniteľná od 1. januára 2016 teda nie je miernejšia než právna úprava uplatniteľná v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti.
52
Napokon pokiaľ ide o hornú hranicu trvania vylúčenia, ktorá je naozaj kratšia než skoršia päťročná lehota, Komisia zdôrazňuje, že v konaní sa nikdy nenavrhovalo prekročenie novej hornej trojročnej hranice, pretože predtým oznámená doba trvania vylúčenia predstavovala dva roky a že napokon bola prijatá doba vylúčenia 18 mesiacov. Ani jedno z pravidiel v znení finančného nariadenia alebo vykonávacieho nariadenia uplatniteľných od 1. januára 2016 nestanovuje zníženie doby trvania sankcií proporcionálne k zníženiu ich hornej hranice. V dôsledku toho nebolo porušené žiadne nové miernejšie pravidlo, pokiaľ ide o trvanie stanoveného vylúčenia.
53
Zásada retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu je stanovená najmä v článku 49 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie, ktorý stanovuje:
„Nikoho nemožno odsúdiť za konanie alebo opomenutie, ktoré v čase, keď bolo spáchané, nebolo podľa vnútroštátneho alebo medzinárodného práva trestným činom. Takisto nesmie byť uložený trest prísnejší, než aký bolo možné uložiť v čase spáchania trestného činu. Ak po spáchaní trestného činu zákon ustanovuje miernejší trest, uloží sa tento trest.“
54
Ako sa uvádza v rozsudku z 11. marca 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, body 59 a 60), táto zásada tvorí súčasť spoločných ústavných tradícií členských štátov tak, že musí byť považovaná za všeobecnú zásadu práva Únie, ktorej dodržiavanie zabezpečuje súd. Konkrétnejšie je vyjadrená v článku 2 ods. 2 druhej vete nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340), ktoré predstavuje všeobecnú právnu úpravu týkajúcu sa kontrol, opatrení a správnych sankcií, pokiaľ ide o porušenie zákonnosti, dôsledkom ktorého je alebo by bolo poškodenie rozpočtu Únie alebo rozpočtov, ktoré Únia spravuje, a ktoré sa teda uplatňuje v prejednávanom prípade. Podľa tohto ustanovenia príslušným orgánom prislúcha retroaktívne uplatňovať na konanie, ktoré zakladá nezákonnosť, neskoršie zmeny a doplnenia, ktoré zavádzajú ustanovenia nachádzajúce sa v odvetvovej právnej úprave Únie, ktoré zavádzajú miernejšie správne sankcie.
55
V prípade vývoja právnej úpravy, ktorá sa týka sa správnych sankcií, smerujúceho k tomu, že niektoré aspekty novej právnej úpravy sú miernejšie, zatiaľ čo iné aspekty sú prísnejšie než v predchádzajúcej právnej úprave, nie je potrebné na účely určenia najzhovievavejšej právnej úpravy vykonať abstraktnú analýzu, ale treba určiť tú právnu úpravu, ktorá je in concreto výhodnejšia pre predmetný podnik vzhľadom na jeho situáciu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. decembra 2014, Riva Fire/Komisia, T‑83/10, neuverejnený, vec v odvolacom konaní, EU:T:2014:1034, bod 85; Európsky súd pre ľudské práva, 17. septembra 2009, Scoppola v. Taliansko, ES:ECHR:2009:0917JUD001024903, bod 109, a Európsky súd pre ľudské práva, 18. júla 2013, Maktouf a Damjanović v. Bosna a Hercegovina, ES:ECHR:2013:0718JUD000231208, bod 65).
56
Ak v prejednávanom prípade porovnáme vzhľadom na predmetnú situáciu ustanovenia týkajúce sa sankcií stanovených podľa finančného nariadenia a vykonávacieho nariadenia v ich zneniach uplatniteľných v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti na jednej strane, a v ich zneniach uplatniteľných od 1. januára 2016 na druhej strane, je možné konštatovať tieto skutočnosti.
57
Článok 106 ods. 7 písm. a) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, ktorý stanovuje nemožnosť vylúčiť z účasti na postupoch obstarávania a grantov Únie hospodársky subjekt, ktorý prijal určité nápravné opatrenia preukazujúce jeho spoľahlivosť, zjavne predstavuje miernejšie ustanovenie v porovnaní s predtým uplatniteľným ustanovením. Splnenie týchto podmienok totiž, aj keď ich preukázanie môže byť náročné, umožňuje využiť celkové oslobodenie od sankcie vylúčenia, zatiaľ čo predtým nevyhnutne nemuselo viesť k takémuto oslobodeniu. Toto ustanovenie je relevantné in concreto v prejednávanom prípade, keďže žalobkyňa vo svojej odpovedi Komisii z 5. októbra 2015 vykonanej v rámci námietkového konania a zhrnutej v bode 7 vyššie výslovne podrobne uviedla nápravné opatrenia, ktoré označila za prijaté v nadväznosti na predmetné udalosti, a keďže Komisia ich nepovažovala za nevýznamné, ako to vyplýva z bodu 68 napadnutého rozhodnutia, zohľadnila ich pri určení doby trvania porušenia. V dôsledku toho na účely určenia zhovievavejšej právnej úpravy predstavuje článok 106 ods. 7 písm. a) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 zhovievavejšie ustanovenie, ktoré by mohlo byť pre žalobkyňu výhodnejšie.
58
V tejto súvislosti, ako sa uvádza v bode 9 vyššie, Komisia nielen všeobecne v napadnutom rozhodnutí výslovne odkazuje na ustanovenia finančného nariadenia a vykonávacieho nariadenia týkajúce sa sankcií uplatniteľných v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti, ale tiež sa zdá, že konkrétne nezohľadnila článok 106 ods. 7 písm. a) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, ktorý stanovuje nemožnosť vylúčiť z postupov obstarávania a grantov Únie hospodársky subjekt, ktorý prijal určité nápravné opatrenia preukazujúce jeho spoľahlivosť. Hoci z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že na účely stanovenia dĺžky trvania vylúčenia boli zohľadnené nápravné opatrenia, ktoré prijala žalobkyňa, nie je v ňom uvedený nijaký dôvod, ktorý by uvádzal, prečo boli tieto opatrenia nedostatočné na účely splnenia podmienok stanovených v uvedenom ustanovení. Z toho treba vyvodiť, že Komisia nepreskúmala, či je toto posledné uvedené ustanovenie potrebné uplatniť alebo vylúčiť. V tejto súvislosti treba spresniť, že nie je možné uznať tvrdenie Komisie uvedené vo vyjadrení k žalobe, podľa ktorého skutočnosť, že žalobkyňa sa počas námietkového konania nepriznala k tomu, že úmyselne organizovala fiktívne výberové konania, ktoré boli zistené v správe OLAF‑u, preukazuje, že sa spoľahlivým subjektom nestala. Hospodársky subjekt, voči ktorému je vedené konanie o uložení sankcie, má totiž vždy práva brániť sa proti voči nemu vzneseným výhradám a výkonom tohto práva nie je dotknuté posúdenie jeho spoľahlivosti v dobe nasledujúcej po skutočnostiach, ktoré sa mu vytýkajú, vzhľadom na nápravné opatrenia, ktoré mohol prijať. Uvedené potvrdzuje to, že zohľadnenie článku 106 ods. 7 písm. a) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 mohlo viesť k rozhodnutiu, ktoré by bolo pre žalobkyňu miernejšie.
59
Navyše nie je vylúčené, že v takom prípade, akým je prejednávaný prípad, by zníženie hornej hranice trvania vylúčenia z piatich rokov na tri roky, ktoré vyplýva z článku 106 ods. 14 písm. c) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016, mohlo viesť príslušného povoľujúceho úradníka za inak rovnakých okolností a pri uplatnení tohto znenia finančného nariadenia k tomu, že by sa voči dotknutému hospodárskemu subjektu uplatnila kratšia doba trvania vylúčenia, než ak by tento úradník uplatnil predchádzajúce znenia finančného nariadenia a vykonávacieho nariadenia. V prejednávanom prípade samotná Komisia vo svojom liste z 1. marca 2016 uvedenom v bode 17 vyššie tvrdí, že pri stanovení doby trvania vylúčenia v dĺžke 18 mesiacov bolo zohľadnené zníženie hornej hranice doby trvania vylúčenia namiesto pôvodne navrhovaných dvoch rokov. V dôsledku toho tak článok 106 ods. 14 písm. c) finančného nariadenia v znení uplatniteľnom od 1. januára 2016 predstavuje in concreto ustanovenie, ktoré je voči žalobkyni zhovievavejšie, aj keď doba trvania vylúčenia, ktorú navrhuje Komisia vo svojom liste z 31. augusta 2015, už bola nižšia než novo stanovená horná hranica.
60
Napriek tvrdeniam v liste z 1. marca 2016 uvedenom v bode 59 vyššie však z napadnutého rozhodnutia, konkrétne z jeho bodu 45 a nasl. v časti, nazvanej „Dĺžka trvania vylúčenia“, nevyplýva, že by sa toto ustanovenie zohľadnilo, ako to Komisia potvrdila na pojednávaní.
61
Ďalej možno poznamenať, že v režime uplatniteľnom od 1. januára 2016 nesporne existuje ustanovenie, ktoré sa zdá byť prísnejšie v porovnaní s tým, ktoré stanovoval režim uplatniteľný v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti. Ako sa totiž uvádza v bode 14 vyššie, posledný uvedený režim nestanovoval možnosť uverejniť rozhodnutie o stanovení sankcií alebo jeho podstatné časti, na rozdiel od toho, čo vyplýva zo znenia finančného nariadenia uplatniteľného od 1. januára 2016. V každom prípade na základe tohto posledného uvedeného ustanovenia nielenže takéto uverejnenie nie je povinné, ale v prejednávanom prípade Komisia takéto uverejnenie ani nenavrhla, ani o ňom nerozhodla, čo by bolo okrem iného v rozpore so zásadou zákazu retroaktivity správnych sankcií, ktoré neboli stanovené, v okamihu, kedy nastali vytýkané skutočnosti (pozri analogicky rozsudok z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 202). V dôsledku toho tento aspekt nemôže byť v prejednávanej veci relevantný.
62
Z konkrétneho posúdenia situácie vyplýva, že Komisia mala na účely dodržania zásady retroaktívneho uplatnenia miernejšieho represívneho právneho predpisu uplatniť pravidlá týkajúce sa sankcií vyplývajúce z finančného nariadenia a vykonávacieho nariadenia v ich zneniach uplatniteľných od 1. januára 2016.
63
Napadnuté rozhodnutie teda musí byť zrušené, keďže, ako sa konštatuje v bodoch 58 a 60 vyššie, bolo zjavne prijaté bez toho, aby boli zohľadnené miernejšie ustanovenia represívneho režimu, ktorých retroaktívne uplatnenie na skutkové okolnosti prejednávaného prípadu mohli viesť k zhovievavejšiemu rozhodnutiu. Nie je preto potrebné vykonať posúdenie dvoch ďalších žalobných dôvodov, ktoré uvádza žalobkyňa, ani ňou uvádzané návrhy na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania.
O trovách
64
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom žalobkyne.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol a vyhlásil:
1.
Rozhodnutie Komisie z 28. januára 2016 o uložení správnej sankcie vylúčenia NC z verejných obstarávaní a grantov financovaných zo všeobecného rozpočtu Európskej únie v dĺžke 18 mesiacov, a v dôsledku toho jej zaregistrovaní v databáze systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia subjektov stanoveného v článku 108 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, sa zrušuje.
2.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Gervasoni
Madise
Kowalik‑Bańczyk
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 27. júna 2017.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.