61994CC0285_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Col ricorso in esame la Repubblica italiana chiede l'annullamento del regolamento (CE) della Commissione 27 luglio 1994, n. 1840, che fissa le rese di olive e di olio per la campagna 1993/1994 (1) (in prosieguo: il «regolamento»).
2 La questione controversa consiste, in sostanza, nello stabilire se la fissazione di dette rese, effettuata dalla Commissione, debba attenersi ai dati presentati dalle autorità di ciascuno Stato membro (tesi del governo italiano), o se, al contrario, sia possibile discostarsene (tesi della Commissione), come accade nel regolamento impugnato.
3 I motivi addotti dal governo italiano per ottenere la declaratoria di annullamento del regolamento sono, in sostanza, i seguenti:
- La Commissione avrebbe violato le norme comunitarie che disciplinano la fissazione delle rese di olio, non rispettando i dati sulla produzione presentati dalla Repubblica italiana; avrebbe inoltre violato il principio della certezza del diritto.
- Il regolamento difetterebbe di motivazione, o conterrebbe una motivazione completamente inadeguata.
- La Commissione, adottando il regolamento, avrebbe commesso uno sviamento di potere.
Ambito normativo
4 L'ambito normativo fondamentale che si applica alla fattispecie è il seguente:
a) un primo regolamento (il regolamento del Consiglio 22 settembre 1966, 136/66/CEE, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi) (2) ha previsto la concessione di aiuti ai produttori;
b) un regolamento di attuazione [il regolamento (CEE) del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2261, che stabilisce le norme generali relative all'aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d'oliva] (3), stabilisce il regime normativo di detti aiuti;
c) vari regolamenti successivi stabiliscono annualmente per ciascuna campagna:
- la produzione prevista e gli aiuti che si possono ottenere anticipatamente;
- le rese, per zone produttive, di olio e di olive, dalle quali deriva la produzione finale.
5 Il regolamento n. 136/66 ha istituito, fra gli altri mezzi, un aiuto diretto a «garantire ai produttori della Comunità un'equa remunerazione, il cui livello può essere definito, per l'olio d'oliva, da un prezzo indicativo alla produzione e, per i semi oleosi, da un prezzo indicativo (...) la differenza tra questi prezzi e quelli accettabili per il consumatore rappresenta l'integrazione che è opportuno concedere per raggiungere lo scopo perseguito».
6 A tenore dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 136/66 (4), l'aiuto viene concesso agli oleicoltori in base a una di dette due modalità alternative:
a) in funzione della quantità di olio effettivamente prodotto;
b) in funzione di alcune rese fissate forfettariamente.
7 La prima modalità (produzione effettiva) vige per gli oleicoltori la cui produzione effettiva sia stata almeno di 500 kg di olio per campagna: si tratta pertanto dei grandi produttori.
8 La seconda modalità (produzione presunta) viene stabilita per il resto degli oleicoltori - vale a dire, per i produttori medi e piccoli - aventi produzione inferiore a 500 kg per campagna. In questo caso l'aiuto risulterà dall'applicazione delle rese di olio e di olive, previamente fissate forfettariamente per ciascuna campagna, al numero di olivi in produzione (5).
9 Per i grandi produttori ci si basa quindi sulle rese effettive. Per i produttori medi e piccoli, l'aiuto non dipende dalla produzione effettiva di ciascuno di essi, ma si calcola in base a cifre predeterminate: la resa media presunta, fissata anticipatamente per ciascuna campagna, si moltiplica per il numero di olivi di una determinata impresa.
10 Il regolamento n. 2261/84 contiene le norme relative alla concessione degli aiuti. Il suo art. 17 bis (6) dispone:
«1. Anteriormente al 1, dicembre della campagna in corso, la Commissione determina la media delle rese di olive e di olio delle ultime quattro campagne.
2. Anteriormente al 1, aprile della campagna in corso, viene fissato, secondo la procedura di cui all'articolo 38 del regolamento n. 136/66/CEE:
- la produzione stimata,
- l'importo dell'aiuto unitario alla produzione che può essere anticipato. Tale importo dev'essere tale che, tenuto conto delle previsioni di produzione della campagna in questione, sia evitato qualsiasi rischio di pagamento indebito agli oleicoltori.
3. Al più tardi sei mesi dopo la fine della campagna, si procede, secondo la procedura di cui al paragrafo 2, alla fissazione relativamente a detta campagna:
- della produzione effettiva per cui è stato riconosciuto il diritto all'aiuto;
- dell'importo dell'aiuto unitario alla produzione previsto dall'articolo 5, paragrafo 1, quinto comma, lettera b), del regolamento n. 136/66/CEE, da concedere ai produttori la cui produzione media è di almeno di 500 kg per campagna;
- della quantità che deve essere riportata alla campagna successiva, se la produzione di cui al primo trattino è inferiore alla quantità massima fissata.
4. Gli Stati membri comunicano alla Commissione, al più tardi il 15 marzo, i dati relativi alle previsioni di produzione di olio d'oliva per la campagna in corso. La Commissione può avvalersi di altre fonti di informazione e fare effettuare eventuali studi o indagini sulla produzione di olio d'oliva».
11 L'art. 18 del regolamento n. 2261/84 ha stabilito le modalità di calcolo delle rese medie: «le rese di olive e di olio di cui all'articolo 5, paragrafo 2, primo comma, secondo trattino, del regolamento n. 136/66/CEE sono fissate al più tardi il 31 maggio di ogni anno, per zone omogenee di produzione, sulla base dei dati forniti dagli Stati membri produttori non oltre il 30 aprile di ogni anno».
12 Il regolamento (CEE) del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2262, che prevede misure speciali nel settore dell'olio d'oliva
(7), mira a garantire un'applicazione corretta ed uniforme del regime di aiuto alla produzione, dopo che era stato dimostrato che la struttura amministrativa degli Stati membri produttori non era sufficientemente adeguata per eseguire i controlli previsti dalla regolamentazione comunitaria.
13 A tale scopo, l'art. 1, n. 1, ha così disposto: «Ciascuno Stato membro produttore costituisce, in conformità del proprio ordinamento giuridico, un'agenzia specifica incaricata di taluni controlli ed azioni nel quadro del regime di aiuto alla produzione di olio d'oliva».
14 L'art. 12 del regolamento (CEE) della Commissione 31 ottobre 1984, n. 3061, recante modalità di applicazione del regime di aiuto alla produzione di olio d'oliva (8), ha così disposto:
«1. Per fissare le rese di olive e di olio ai sensi dell'articolo 18 del regolamento (CEE) n. 2261/84, gli Stati membri produttori trasmettono alla Commissione dati calcolati per zone di produzione omogenee stabiliti tenendo conto soprattutto:
- della situazione geografica e delle caratteristiche agronomiche del terreno;
- delle varietà di olivi predominanti, nonché della forma di coltivazione più diffusa e della loro età.
2. Per ciascuna zona di produzione, i dati in oggetto devono almeno indicare:
a) la delimitazione geografica della zona;
b) una stima della superficie piantata a olivi;
c) una stima del numero medio di olivi per ettaro di coltura specializzata;
d) la produzione media di olive per albero;
e) la produzione media di olio per 100 chilogrammi di olive.
3. Gli Stati membri comunicano per ciascuna campagna, entro il 30 aprile, i dati di cui al paragrafo 2, lettere b, c), d) e e) e una breve relazione sulle condizioni di produzione rilevate nella zona durante la campagna (9).
4. Per stabilire le rese di olio, in ciascuna zona di produzione gli Stati membri determinano, in frantoi diversamente attrezzati, rappresentativi delle capacità di molitura della zona, e in periodi differenti della raccolta, la resa di olio e delle olive nella zona in questione.
Per stabilire le rese di olive, gli Stati membri determinano, almeno per le principali zone di produzione e all'inizio della campagna, le rese di olive su oliveti rappresentativi delle condizioni di produzione della zona.
5. Agenti della Commissione partecipano alla determinazione dei dati summenzionati».
15 Il regolamento (CE) della Commissione 26 maggio 1994, n. 1187, che fissa, per la campagna di commercializzazione 1993/1994, la produzione stimata di olio d'oliva e l'importo dell'aiuto unitario alla produzione che può essere anticipato (10), ha disposto che per la predetta campagna:
- la produzione stimata sarebbe stata pari a 1 283 000 tonnellate;
- l'importo dell'aiuto unitario alla produzione che poteva essere anticipato sarebbe stato pari a:
- 51,02 ECU/100 kg per la Spagna e il Portogallo;
- 67,82 ECU/100 kg per gli altri Stati membri.
16 Infine, il regolamento impugnato nella presente causa afferma nella motivazione che esso mira ad applicare l'art. 18 del regolamento n. 2261/84, fissando le rese di olive e di olio per zone omogenee di produzione, per la campagna 1993/1994. Tenuto conto dei dati presentati dagli Stati membri produttori, esso fissa tali rese come indicato nell'allegato I.
17 In concreto, per quanto attiene alle rese italiane, la motivazione del regolamento aggiunge che: «le cifre indicate nell'allegato I sono adattate rispetto ai dati forniti dallo Stato membro in modo da garantirne la coerenza con la produzione stimata di cui al regolamento (CE) n. 1187/94 della Commissione».
18 Proprio il risultato di detto «adattamento» viene impugnato dallo Stato ricorrente, poiché le cifre della Commissione riducono di un 30% (circa) le proposte dell'amministrazione italiana (11).
19 Infatti, la determinazione delle rese medie in kg di olive per ciascun olivo, da un lato, e di kg di olio per ogni 100 kg di olive, dall'altro, in ciascuna delle zone omogenee previamente fissate, risulta costituire il fattore decisivo per il calcolo della produzione finale della campagna, essendo costante il numero di alberi. Ciò viene confermato dal documento prodotto dal governo italiano nell'allegato 3 del ricorso («Produzione in olio derivante dall'applicazione delle proposte di resa in olive ed olio per la campagna oleicola 1993/1994»).
Sul primo motivo del ricorso: se la Commissione debba necessariamente attenersi ai dati forniti dagli Stati membri
20 Col primo motivo addotto a fondamento del suo ricorso, il governo italiano sostiene che le norme comunitarie a suo avviso applicabili (art. 155, n. 4, del Trattato CE, art. 18 del regolamento n. 2261/84, art. 12 del regolamento n. 3061/84 e art. 1 del regolamento n. 2262/84), e del pari il principio della certezza del diritto, non consentono alla Commissione di discostarsi, così come ha fatto, dai dati che ciascuno Stato membro le ha presentato, al fine di fissare le rese medie di olive e di olio.
21 Secondo detta tesi, se il Consiglio ha imposto a ciascuno Stato membro l'obbligo di istituire un'agenzia o un organismo specifico (12) per la raccolta, il controllo e l'elaborazione, nell'ambito nazionale, delle informazioni necessarie per determinare le rese olivicole, non sarebbe logico che la Commissione possa allontanarsi - sic et simpliciter - dai dati finali ottenuti da detta agenzia e presentati alle autorità comunitarie dalle varie amministrazioni nazionali.
22 Sempre ad avviso del governo ricorrente, le agenzie o gli organismi nazionali (nel caso della Repubblica italiana, l'«Agecontrol Spa») lavorano sulla base di un programma previamente approvato dalla Commissione, sotto la vigilanza di agenti della Commissione e secondo le istruzioni di quest'ultima: pertanto, risulterebbe «contrario ad elementari principi di diritto e di ragionevolezza» che la Commissione potesse prescindere dai suoi dati.
23 La replica del governo italiano contiene, a questo proposito, una sfumatura importante: infatti, anche se il ricorso non sembrava ammetterlo espressamente, nella replica al controricorso della Commissione esso riconosce che non si può negare a quest'ultima un certo grado di discrezionalità per la fissazione delle rese medie. Del pari, all'udienza, il rappresentante del governo italiano ha affermato che discuteva non i poteri della Commissione per fissare le rese, inclusi quelli per modificare i dati presentati dagli Stati membri, ma soltanto il «metodo» impiegato in tale occasione.
24 Secondo il governo italiano, tale possibilità sarebbe valida solo nell'ipotesi in cui la Commissione dimostrasse che la proposta di uno Stato membro non è stata elaborata secondo i criteri oggettivi di determinazione delle rese di cui al precitato art. 12 del regolamento n. 3061/84.
25 A mio avviso, la risposta a tale motivo di impugnazione deve basarsi su due tipi di considerazioni: le prime si riferiscono al potere discrezionale delle istituzioni comunitarie nell'ambito della Politica agricola comune e delle organizzazioni di mercato, in relazione ai dati presentati dagli Stati membri; le seconde attengono alla corretta interpretazione dei regolamenti dedotti.
i) Il potere discrezionale delle istituzioni comunitarie nell'ambito della Politica agricola comune e delle organizzazioni di mercato, in relazione ai dati presentati dagli Stati membri
26 La giurisprudenza della Corte di giustizia ha confermato la competenza della Commissione ad adottare misure d'attuazione nell'ambito della Politica agricola comune, competenza che dev'essere interpretata in senso lato (13).
27 Tale criterio interpretativo si basa sul fatto che la Commissione è l'unica istituzione in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività. I limiti della sua competenza devono essere definiti in particolare con riferimento agli obiettivi generali essenziali dell'organizzazione di mercato (14).
28 L'esattezza dei dati economici che devono servire di base per l'adozione delle decisioni successive, per quanto attiene alle varie organizzazioni di mercato - e in generale per ciascuna decisione relativa alla Politica agricola comune -, riveste grande importanza, poiché solo in base ai dati effettivi è possibile attuare efficacemente detta politica.
29 Le istituzioni comunitarie dispongono a questo riguardo di un certo potere discrezionale. Nella sentenza 29 ottobre 1980, Roquette Frères/Consiglio (15), la Corte di giustizia ha affermato che «allorché l'attuazione della politica agricola della Comunità implica, da parte del Consiglio, la valutazione di una situazione economica complessa, il potere discrezionale spettante all'istituzione non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l'accertamento dei dati di fatto (...)».
30 Più recentemente, nella precitata sentenza 17 ottobre 1995, Paesi Bassi/Commissione, la Corte di giustizia ha confermato che la Commissione può controllare l'esattezza dei dati trasmessi dalle amministrazioni nazionali e, se del caso, correggerli d'ufficio.
31 In detta causa il Regno dei Paesi Bassi presentava alcune asserzioni simili a quelle presentate dal governo italiano nella causa in esame: a suo avviso, la Commissione, all'atto della determinazione del coefficiente di riduzione, non era competente a modificare i dati presentati dagli Stati membri, poiché solo gli Stati membri potevano elaborare elenchi degli operatori economici per fissare i quantitativi di riferimento (16). Secondo il governo olandese, né l'art. 155 del Trattato CE, né l'art. 20 del regolamento che stabilisce l'organizzazione comune del mercato della banana (17) autorizzavano la Commissione a modificare unilateralmente detti dati.
32 La Corte di giustizia ha respinto tale argomentazione, e ha invece affermato che «tale funzione degli Stati membri nella raccolta e nella trasmissione dei dati non può però impedire alla Commissione, incaricata della gestione quotidiana dell'organizzazione comune dei mercati, di controllarne l'esattezza e di correggerli qualora risulti che doppi conteggi rischino di alterare la base del regime di importazione» (18).
33 E' certo che le circostanze di detta causa erano diverse da quelle del caso in esame, ma è pur vero che il nucleo fondamentale dell'iter logico seguito dalla Corte di giustizia nella sentenza 17 ottobre 1995 è applicabile per analogia alla specie (19). In ogni caso, la soluzione finale dipenderà dalle funzioni assegnate alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri rispetto a ciascuna organizzazione comune di mercato.
34 E' necessario pertanto esaminare le peculiarità delle norme applicabili all'organizzazione comune del mercato delle materie grasse, vale a dire, in concreto, dei regolamenti addotti dal governo ricorrente.
ii) L'interpretazione dei regolamenti invocati
35
Come ho già citato precedentemente, l'art. 18 del regolamento n. 2261/84 autorizza la Commissione a fissare le rese di olive e di olio «(...) sulla base dei dati forniti dagli Stati membri produttori» (20). Esaminata alla luce di qualsivoglia metodo usuale di interpretazione giuridica, detta espressione non significa che la Commissione sia assolutamente vincolata da detti dati, di modo che non possa discostarsene.
36 Secondo un criterio di interpretazione meramente letterale, l'espressione «sulla base di (...)» implica un certo grado di autonomia per chi effettua l'attività seguente: su una base, vale a dire, su un dato supporto, l'autore compie la propria attività di attuazione. La Commissione può pertanto prender le mosse dalla «base» informativa presentata dagli Stati membri, per elaborare successivamente le proprie conclusioni.
37 Il senso profondo della norma corrobora il fatto che il regolamento n. 2261/84 riconosce alla Commissione una certa capacità di decisione autonoma: non sarebbe logico che le si affidasse la fissazione di alcune rese se queste stesse rese fossero già previamente ed inesorabilmente determinate da ciascuno Stato membro. In tal caso, sarebbe superfluo l'intervento tanto del comitato di gestione delle materie grasse quanto quello della stessa Commissione, e si sarebbe affidata direttamente a ciascuno Stato membro la definitiva fissazione delle rese.
38 L'analisi della finalità della norma porta alla stessa conclusione: la gestione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle materie grasse, che il regolamento affida alla Commissione in cooperazione con gli Stati membri, suggerisce di conferire alla Commissione stessa un certo potere discrezionale qualora si tratti di stabilire alcuni dati o elementi variabili che, per definizione, dovranno determinare l'importo degli aiuti ai produttori.
39 Se si vuole che detti aiuti rispettino i criteri ispiratori della politica comunitaria in materia, e che quindi essi proteggano anche gli interessi finanziari della Comunità, essi devono corrispondere a dati reali e oggettivi, che possono non coincidere con i dati forniti dagli Stati membri. E' quindi logico, e persino utile, che la Commissione debba esaminare, verificare e ponderare detti dati e, se del caso, altri fattori rilevanti che non siano stati adeguatamente valutati nelle proposte delle varie amministrazioni nazionali.
40 In realtà, come già ho segnalato, il governo ricorrente, nella replica al controricorso della Commissione e all'udienza, è giunto a riconoscere che quest'ultima dispone di una certa discrezionalità per fissare rese divergenti dalle cifre proposte da uno Stato membro. A suo avviso si dovrebbe dimostrare in ogni caso che la proposta di detto Stato membro non ha applicato correttamente i criteri disposti dal precitato regolamento n. 3061/84.
41 Non condivido quest'ultima affermazione. Ritengo, al contrario, che sia possibile - e il caso di specie lo dimostra - che l'amministrazione nazionale determini le rese dei propri agricoltori utilizzando i criteri al riguardo stabiliti dal regolamento senza però prendere contemporaneamente in considerazione tutti i possibili fattori che incidono sull'elaborazione di detti dati.
42 L'art. 12 del regolamento n. 3061/84 stabilisce che gli Stati membri trasmettono alla Commissione determinati dati, e determinano le rese di olio e di olive, per ciascuna zona di produzione. Tuttavia, né detto articolo né alcun altro degli altri articoli applicabili impediscono alla Commissione, alla luce dei dati forniti da uno Stato membro in relazione a ciascuno dei summenzionati criteri, di pervenire a conclusioni diverse da quelle fissate dalle autorità nazionali (21).
43 In concreto, non vi sono, a mio avviso, obiezioni di carattere giuridico al fatto che la Commissione si discosti dai dati nazionali se ritiene che altri elementi di fatto o fattori rilevanti, non debitamente considerati dalle autorità nazionali, incidano significativamente sul calcolo finale delle rese olivicole.
44 In particolare - e ciò costituisce, in realtà, la chiave della questione - la Commissione può legittimamente prendere come criterio di riferimento la situazione effettiva dei mercati, durante una determinata campagna, in quanto elemento di fatto che esprime fedelmente il volume maggiore o minore della produzione.
45 Detta possibilità è espressamente ammessa dall'art. 17 bis, n. 4, del regolamento n. 2261/84, a tenore del quale gli Stati membri devono comunicare alla Commissione i dati relativi alle previsioni di produzione di olio d'oliva per la campagna in corso, e la Commissione «può avvalersi di altre fonti di informazione e fare effettuare eventuali studi o indagini sulla produzione di olio d'oliva» (22).
46 Il governo italiano sottolinea che l'accesso ad altre fonti di informazione è possibile solo per la stima delle produzioni previste per una determinata campagna, unica ipotesi considerata dal precitato art. 17 bis, n. 4. Ciò non varrebbe per la fissazione delle rese, dato il silenzio al riguardo dell'art. 12 del regolamento n. 3061/84.
47 Non riesco a comprendere perché la Commissione possa avvalersi di informazioni diverse da quelle fornite dagli Stati membri solo per fissare la produzione stimata, ma non la produzione finale, derivata quest'ultima dalla fissazione delle rese medie per zone omogenee (23).
48 Ritengo, al contrario, che se la Commissione può avvalersi delle dette informazioni in relazione ad un dato provvisorio (la stima della produzione), a maggior ragione potrà considerarle per il dato definitivo (la produzione finale), soprattutto quando quest'ultima ha un'incidenza decisiva sulla gestione dell'organizzazione comune di mercato.
49 Il silenzio, a questo riguardo, dell'art. 12 del regolamento n. 3061/84 non mi sembra un argomento convincente. Peraltro, l'art. 17 bis del regolamento n. 2261/84 (norma successiva all'art. 12 del regolamento n. 3061/84, poiché esso è stato modificato dal regolamento n. 3500/90) si riferisce tanto alla stima della produzione (n. 2) quanto alla produzione finale (n. 3). Di conseguenza, non vedo difficoltà a considerare che la parte finale dell'art. 17 bis, n. 4 - vale a dire, la norma che autorizza la Commissione a tener conto di dati diversi da quelli forniti dagli Stati membri - sia applicabile ai due calcoli della produzione.
50 Il regolamento n. 1187/94 ha stimato la produzione complessiva di olio prevista per la campagna comunitaria 1993/1994 pari a 1 283 000 tonnellate, di cui 430 000 per l'Italia (24). Detta quantità riduceva di quasi 200 000 tonnellate le previsioni delle autorità italiane, il che ha comportato una lettera di protesta del ministro italiano dell'Agricoltura, del 2 giugno 1994 (25), che tuttavia non ha portato alla proposizione di un ricorso contro il regolamento n. 1187/94.
51 Per giungere a tali cifre, la Commissione si è basata non solo sulle informazioni fornite dalle varie amministrazioni, ma anche sui dati presentati dagli operatori economici interessati (produttori, industriali e commercianti), come ha ammesso il ministro italiano dell'Agricoltura nella lettera 2 giugno 1994.
52 Nella stessa lettera di protesta, il ministro italiano dell'Agricoltura esprimeva la sua preoccupazione per le future conseguenze - a suo avviso, negative - di siffatte previsioni o stime: le rese finali di olive e di olio, che sarebbero state fissate entro breve tempo per la campagna 1993/1994, avrebbero potuto subire una riduzione del 30% circa.
53 Le autorità italiane erano quindi coscienti del fatto che la stima, o la previsione per il futuro, della produzione olivicola per una determinata campagna, effettuata secondo alcuni criteri che combinano i dati ufficiali con i dati presentati direttamente dagli operatori economici interessati, sarebbe di regola seguita da rese effettive (e non stimate) analoghe. Ciò non solo è logico, come esporrò più avanti, ma anche normale nel settore dell'olio d'oliva.
54 Infatti, non sarebbe ragionevole stabilire nel maggio 1994 (data del regolamento n. 1187/94) una stima o una previsione a brevissimo termine, calcolata sulla scorta dei dati di mercato e al fine di consentire l'anticipazione degli aiuti agli oleicoltori, per calcolare, nel luglio dello stesso anno (data del regolamento impugnato), le rese effettive in base a cifre del tutto divergenti, ottenute in base a criteri meramente teorici. Solo l'ipotesi di un notevole cambiamento nel corso degli avvenimenti verificatisi durante la campagna, da maggio a luglio, avrebbe giustificato l'esistenza di discrepanze notevoli tra le cifre stimate e i quantitativi finali di produzione.
55 Ciò non vuol dire che la produzione «stimata» debba convertirsi, inevitabilmente, in produzione finale «effettiva»: fra l'una e l'altra possono esservi modifiche; tuttavia, è logico che, se i calcoli provvisori effettuati per quantificare la produzione stimata sono corretti (in quanto adeguati al mercato), le cifre delle rese finali non divergono eccessivamente, a meno che i fattori determinanti la prima stima non abbiano subito variazioni sostanziali.
56 La logica corrisponde, per di più, nel caso di specie, al corso degli avvenimenti: secondo le cifre fornite dalla Commissione (26), corrispondenti all'insieme delle campagne dagli anni 1987/1988 agli anni 1992/1993, e per l'insieme dei paesi comunitari produttori di olio d'oliva (Italia, Spagna, Grecia, Portogallo e Francia), l'errore in media fra la produzione stimata e la produzione definitiva non supera il 7%.
57 Nel caso specifico dell'Italia, la differenza in media fra l'una e l'altra quantità (produzione stimata provvisoriamente e produzione definitiva), per l'insieme delle campagne dagli anni 1987/1988 agli anni 1992/1993, è stata del 12%. Più in concreto, la produzione italiana stimata per la campagna precedente quella oggetto del ricorso in esame (vale a dire, la campagna 1992/1993) è stata inferiore solo del 6% rispetto alla produzione definitiva: a fronte di una stima provvisoria di 385 000 tonnellate, la produzione definitiva è stata di 410 000 tonnellate (27).
58 Se si giudica basandosi sui dati presentati nei vari atti processuali delle parti, si giunge alla conclusione che le cifre utilizzate dalla Commissione per fissare le rese definitive per la campagna 1993/1994 erano più affidabili e rispondevano più fedelmente alla realtà economica del mercato italiano dell'olio d'oliva rispetto alle cifre trasmesse dall'amministrazione italiana.
59 Infatti, gli argomenti e gli allegati del controricorso e della controreplica mostrano che le cifre italiane sulle rese (basate su controlli e dati corrispondenti al gennaio 1994) erano sopravvalutate, in quanto non corrispondevano alla realtà dell'offerta produttiva, di cui i prezzi di mercato costituiscono la migliore espressione.
60 Il governo italiano non ha discusso l'asserzione della Commissione (28) sul periodo in cui l'Agecontrol aveva terminato la raccolta di dati precedente l'elaborazione delle sue proposte: vale a dire, il gennaio 1994. Se è certo che in alcune regioni dell'Italia meridionale la raccolta di olive è di regola già avanzata verso la fine di gennaio, è pur vero che ciò non può applicarsi a tutta la produzione italiana. E' possibile, di conseguenza, che fenomeni atmosferici, o di altro tipo, avvenuti dopo il mese di gennaio incidano negativamente sulla produzione di olive, come sostiene nella specie la Commissione, alludendo alle avverse incidenze climatiche dei mesi successivi (29).
61 La Commissione conferma che ciò è avvenuto in realtà nella fattispecie allegando, nell'allegato 3 della controreplica, un bollettino d'informazione dell'ISMEA, pubblicato nel febbraio 1994, sulla «produzione italiana di olio d'oliva nel 1993». Secondo questo documento, «le precedenti stime di produzione vengono riviste al ribasso, in conseguenza dei danni provocati dal maltempo in fase di inizio campagna (...) Gli effetti dell'andamento climatico si sono fatti sentire soprattutto nel Meridione e si sono rivelati particolarmente pesanti in Puglia». Secondo lo stesso bollettino informativo, la produzione di olio d'oliva calcolata dall'ISMEA per l'Italia nella campagna di cui trattasi non avrebbe superato le 450 000 tonnellate.
62 Che ciò sia avvenuto in conseguenza di fattori climatici, o per effetto di qualsivoglia altro fattore, è certo che i dati economici descritti dalla Commissione, e insufficientemente contestati dal governo italiano, provano che la produzione della campagna 1993/1994 non poteva corrispondere alle cifre proposte da detto governo: la situazione del mercato con riferimento alla campagna precedente dimostra che in nessun caso sono state superate le cifre definitive della campagna precedente, ma che il contrario era vero.
63 Se si parte dalla premessa che la formazione dei prezzi in un mercato come quello dell'olio d'oliva di origine comunitaria (30) costituisce un adeguato indicatore dell'offerta e della domanda, i seguenti fattori dimostrano che la produzione della campagna 1993/1994, rispetto a quella precedente, doveva essere necessariamente inferiore:
- i prezzi della campagna 1993/1994, per le diverse varietà di olio, sono aumentati, situandosi in ogni caso al di sopra dei prezzi d'intervento, al contrario di quanto era avvenuto per la campagna 1992/1993;
- durante la campagna 1993/1994 non sono state presentate domande di partecipazione ai regimi di ammasso privato, contrariamente alla campagna 1992/1993;
- durante la campagna 1993/1994 è stato necessario vendere almeno 140 000 tonnellate di scorte accumulate durante la campagna precedente, a prezzi superiori a quelli d'intervento.
64 Tutto ciò contribuisce a rendere verosimile il fatto che sono diminuite le quantità disponibili di olio d'oliva durante la campagna 1993/1994, che in nessun caso potevano essere superiori a quelle degli anni 1992/1993.
65 Era quindi manifestamente esagerata la stima provvisoria (630 000 tonnellate) effettuata dalle autorità italiane per la campagna 1993/1994, assai superiore persino rispetto alla produzione definitiva della campagna precedente.
66 Erano ugualmente sproporzionate le rese definitive trasmesse dall'amministrazione italiana per la campagna 1993/1994, che calcolavano una produzione finale di 581 954 tonnellate di olio d'oliva (31), del pari superiore a quella della campagna precedente. Al contrario, corrispondeva molto più alla realtà la cifra con la quale la Commissione ha fissato le rese italiane, mediante il regolamento attualmente impugnato, e quindi, di conseguenza, la produzione finale che ne risultava.
67 In sintesi, i regolamenti che regolano l'organizzazione comune di mercato nel settore delle materie grasse autorizzano la Commissione a discostarsi dai dati di produzione presentati dagli Stati membri quando, come nella specie, tali dati non corrispondono alla situazione effettiva del settore. La Commissione può, in tal caso, avvalersi di altre informazioni - fra cui quelle presentate dagli operatori economici e quelle risultanti dall'andamento effettivo del mercato - per calcolare le rese di olive e di olio d'oliva per ciascuna campagna, sulla base delle quali sono fissati gli aiuti agli oleicoltori.
68 Di conseguenza, risultano del pari infondate le asserzioni sulla violazione del principio della certezza del diritto, che il governo italiano definiva nella replica come l'adozione di «una decisione prescindendo dalle regole preventivamente fissate in via generale per la sua adozione».
69 Si deve pertanto respingere il primo motivo del ricorso.
Sul secondo motivo d'impugnazione
70 Il governo italiano adduce che il regolamento oggetto di ricorso non è sufficientemente motivato, vizio di forma che dovrebbe comportare il suo annullamento.
71 Secondo la costante giurisprudenza della Corte, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CE deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'argomentazione dell'istituzione comunitaria da cui emana l'atto considerato, onde consentire agli interessati di prendere conoscenza delle ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo.
72 Tuttavia, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento se la motivazione di una decisione soddisfi le condizioni di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del tenore della motivazione, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (32).
73 Il primo `considerando' del regolamento impugnato indica gli elementi sui quali la Commissione si è basata per procedere ad una revisione al ribasso delle cifre presentate dalle autorità italiane: «le cifre (...) sono adattate rispetto ai dati forniti dallo Stato membro [Italia] in modo da garantirne la coerenza [della produzione finale] con la produzione stimata di cui al regolamento (CE) n. 1187/94».
74 Non si può pertanto affermare che il regolamento abbia omesso di far apparire i motivi che hanno indotto la Commissione ad agire nel modo in cui l'ha fatto: il `considerando' citato mostra chiaramente che la riduzione delle rese, rispetto alle cifre proposte, si basa sul nesso fra la produzione prevista e la produzione definitiva. Altra cosa è se il ricorrente sia o meno d'accordo con la correttezza giuridica di siffatto criterio e con le sue conseguenze, ma ciò non incide sull'obbligo formale di motivazione.
75 In realtà, il governo italiano nella replica ammette senz'altro che il regolamento è motivato, e ciò priva di qualsiasi effetto il secondo motivo di impugnazione. Nella replica si afferma infatti: «(...) poiché il regolamento impugnato contiene una specifica e chiara motivazione della ragione per cui le rese italiane sono state fissate in rilevante difformità dalla proposta nazionale (...)».
Sul terzo motivo d'impugnazione
76 Con l'ultimo motivo del ricorso, il governo ricorrente rimprovera alla Commissione di aver commesso uno sviamento di potere adottando il regolamento oggetto del ricorso.
77 Caratterizzato come l'uso dei poteri assegnati ad un organo, o ad un'amministrazione in generale, per uno scopo diverso da quello che è stato fissato dalla norma, lo sviamento di potere che avrebbe commesso la Commissione si sarebbe verificato se questa avesse approvato il regolamento per uno scopo diverso da quello di contribuire alla migliore gestione del regime degli aiuti alla produzione dell'olio d'oliva.
78 Un ricorso che imputa lo sviamento di potere alla Commissione dovrebbe, per avere possibilità di successo, quantomeno descrivere quale sia l'obiettivo considerato adeguato - nel senso della finalità perseguita dalla norma applicabile - e quale sia la finalità diversa da quella che la Commissione è accusata di aver perseguito.
79 Non avviene così nella fattispecie. Il ricorso conclude la sua esposizione affermando che la Commissione, collegando la fissazione delle rese alla stima della produzione prevista, «ha perseguito e raggiunto lo scopo, non consentito dal regolamento n. 2261/84, di utilizzare per la fissazione delle rese valutazioni autonome e non semplicemente correttive dei dati forniti dallo Stato membro».
80 Tale asserzione identifica, in modo equivoco, gli obiettivi (o le finalità) con i mezzi o gli strumenti. L'uso di dati diversi da quelli forniti dagli Stati non costituisce un «obiettivo», ma un mezzo per conseguire un obiettivo. Nella fattispecie, come giustamente afferma la Commissione, il suo unico obiettivo è stato quello di contribuire a una gestione più efficace dell'organizzazione comune del mercato nel settore delle materie grasse.
81 Anche nell'ipotesi in cui non sia stata valida la fissazione delle rese da parte della Commissione in base a dati diversi da quelli forniti dagli Stati, il regolamento impugnato - che in tal caso sarebbe nullo per incompatibilità con le norme relative alla fissazione di dette rese - non sarebbe per questo viziato da sviamento di potere: la Commissione avrebbe agito per raggiungere l'obiettivo previsto dalla norma, ma utilizzando uno strumento sbagliato.
82 Si deve pertanto respingere anche tale motivo di impugnazione.
Le spese
83 A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha formulato tale domanda, che va accolta.
Conclusione
84 Alla luce delle precedenti considerazioni, suggerisco alla Corte di giustizia di:
1) respingere il ricorso,
2) condannare la Repubblica italiana alle spese.
(1) - GU L 193, pag. 1.
(2) - GU n. 172, pag. 3025.
(3) - GU L 208, pag. 3.
(4) - Nella versione di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1990, n. 3499 (GU L 338, pag. 1).
(5) - L'art. 2, n. 4, del regolamento n. 2261/84, nella versione di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1990, n. 3500 (GU L 338, pag. 3), dispone: «Nel caso degli olivicoltori la cui produzione media è di almeno 500 kg di olio d'oliva per campagna, l'aiuto è concesso, conformemente all'articolo 5, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 136/66/CEE, per la quantità di olio effettivamente prodotta in un frantoio riconosciuto. Nel caso degli altri olivicoltori, l'aiuto è concesso conformemente all'articolo 5, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CEE) n. 136/66/CEE, ed è pari a quello risultante dalla media delle rese in olive e in olio, fissata forfettariamente nel corso delle ultime quattro campagne conformemente all'articolo 18 del presente regolamento, al numero di olivi in produzione e purché la trasformazione di olive in olio sia effettuata in un frantoio riconosciuto».
(6) - Nella versione di cui al summenzionato regolamento n. 3500/90.
(7) - GU L 208, pag. 11.
(8) - GU L 288, pag. 52.
(9) - Nella versione di cui al regolamento (CEE) della Commissione 22 maggio 1992, n. 1318 (GU L 140, pag. 11).
(10) - GU L 132, pag. 4.
(11) - Le differenze fra la proposta italiana e il regolamento si riferiscono alla fissazione di chilogrammi di olive per ciascun albero. La Commissione ha accettato pertanto le cifre che corrispondono alla fissazione di chili di olio per ogni 100 chilogrammi di olive.
(12) - Come disposto dal regolamento n. 2262/84.
(13) - Sentenza 29 giugno 1989, causa 22/88, Vreugdenhil e a. (Racc. pag. 2049, punto 16).
(14) - Sentenza Vreugdenhil e a., citata, punto 16; nello stesso senso si esprimono le sentenze 2 febbraio 1988, causa 61/86, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 431, punto 7); 11 marzo 1987, cause riunite 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Rau e a. (Racc. pag. 1069, punto 14), e 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-3084, punto 30).
(15) - Causa 138/79 (Racc. pag. 3333).
(16) - Si trattava del regolamento (CEE) della Commissione 22 ottobre 1993, n. 2920, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nell'ambito del contingente tariffario per il secondo trimestre 1993 (GU L 264, pag. 40).
(17) - Regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1).
(18) - Punto 37.
(19) - La Corte di giustizia ha aggiunto (punti 38-40) che il riconoscimento a favore della Commissione del potere di verifica e di correzione di dati nazionali non veniva meno a seguito della sentenza 20 gennaio 1993, cause riunite C-106/90, C-317/90 e C-129/91, Emerald Meats/Commissione (Racc. pag. I-209, punto 40), in cui la Corte ha dichiarato che la necessità di una gestione comunitaria non implica neanche che la Commissione debba necessariamente poter correggere, in singoli casi, decisioni errate adottate dalle autorità nazionali nell'ambito di detta gestione.
(20) - Senza corsivo nell'originale.
(21) - La discussione su questo punto è talvolta sconfinata nella logomachia: il governo italiano ammette che la Commissione può procedere alla «correzione» dei dati nazionali, ma non alla loro «sostituzione». Dal canto suo, la Commissione qualifica il proprio comportamento come «adattamento» di detti dati. I tre termini esprimono uno stesso risultato di fatto: la divergenza fra alcuni dati e altri. A mio avviso, il problema non è quantitativo, ma qualitativo, nel senso che esso riguarda il potere di modificare i dati. Una volta ammesso tale potere, gli unici elementi da considerare sono i criteri in base ai quali si possono fissare i nuovi dati.
(22) - Senza corsivo nell'originale.
(23) - V. paragrafo 19 delle presenti conclusioni.
(24) - E' quanto affermato nella relazione comunicata il 28 luglio 1994 dal FEAOG all'amministrazione italiana (allegato 4 del controricorso).
(25) - Riprodotta nell'allegato 1 del controricorso.
(26) - «Studio sui margini di errore fra la produzione stimata e la produzione definitiva», riprodotto nell'allegato 3 del controricorso.
(27) - Più avanti sottolineerò l'importanza dei dati di quest'ultima campagna per la fissazione delle rese oggetto della controversia.
(28) - Affermazione del resto corrispondente alla comunicazione presentata dalla Commissione il 28 luglio 1994 al ministero italiano dell'Agricoltura e all'agenzia «Agecontrol»; in essa si è constatato che: «la fissazione delle rese (effettuata dall'Italia) è basata su controlli che si svolgono fino a gennaio. Per tener conto di condizioni particolari che possono influire sulle quantità raccolte, questi controlli si dovrebbero proseguire almeno fino a fine marzo per poter affinare la stima della produzione».
(29) - L'informazione del servizio meteorologico dell'areonautica, prodotta dalla Commissione nell'allegato 4 della sua controreplica, sottolinea che nel gennaio 1994 durante quindici giorni «le precipitazioni furono molto intense in Puglia, in Calabria e in Sicilia».
(30) - Secondo le affermazioni della Commissione, la Comunità è il primo produttore (80%) il primo consumatore (75%) e il primo commerciante (90%) dell'olio d'oliva. Ne consegue che il mercato comunitario di detto prodotto non è praticamente influenzato dalle importazioni e dalle esportazioni, e che i prezzi comunitari costituiscono i prezzi di riferimento a livello mondiale.
(31) - Cifra figurante nel documento prodotto nell'allegato 3 del ricorso.
(32) - V. sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione (Racc. pag. I-395, punto 16), e la giurisprudenza ivi citata.