61998CC0217_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Hovedsagens retlige og faktiske baggrund samt det i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) stillede spørgsmål
1. Ved kendelse af 7. april 1998, indgået til Domstolens Justitskontor den 12. juni 1998, har Bundesfinanzhof (Tyskland) stillet et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 33, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, sammenholdt med artikel 29, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om fælles gennemførelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter . Spørgsmålet lyder således:
»Skal artikel 33, stk. 1, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987, sammenholdt med artikel 29, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985, fortolkes således, at tillægget på 20% til den eksportrestitution, der kommer i betragtning, også skal opkræves, når den vare, som er anbragt på toldoplag med henblik på eksportrestitution i henhold til artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 565/80 af 4. marts 1980, sammenholdt med artikel 25 og 26 i forordning nr. 3665/87, ikke - som oprindelig forudset - er blevet udført, men efter anbringelsen på toldoplag og tilbagetrækningen af betalingsanmodningen (artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 3665/87) igen er blevet ført tilbage til den frie omsætning i Fællesskabet?«
2. Den nationale ret anmoder nærmere bestemt Domstolen om at fastlægge det nøjagtige indhold af den tilbagebetalingsforpligtelse, som påhviler en erhvervsdrivende, der efter at have forelagt de nationale myndigheder en anmodning om forudbetaling af en eksportrestitution trækker anmodningen tilbage, før myndighederne har truffet afgørelse herom for at genindføre varen på Fællesskabets toldområde, men som alligevel modtager betaling af det beløb, han oprindelig havde anmodet om. Bundesfinanzhof ønsker nærmere bestemt oplyst, om det beløb, eksportøren skal tilbagebetale, under de nævnte omstændigheder skal forhøjes med 20% i henhold til bestemmelserne i artikel 33 i forordning nr. 3665/87 (jf. nedenfor, punkt 6), såfremt det beløb, der skal erlægges for den udførte mængde, er mindre end det beløb, der er forudbetalt.
3. Muligheden for at lette finansieringen af udførselsforretninger ved, at der udbetales et beløb svarende til eksportrestitutionen, så snart det produkt, der skal udføres, er anbragt på toldoplag eller i frizone, og altså inden den berørte virksomhed har fremlagt bevis for, at transaktionen er forskriftsmæssigt gennemført, - dvs. at produktet har forladt Fællesskabets toldområde og er blevet indført i et tredje land - indeholdes i Rådets forordning (EØF) nr. 565/80 af 4. marts 1980 om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (jf. artikel 4 og 5). Eftersom forudbetalingen selvfølgelig ikke berører betingelserne for den erhvervsdrivendes ret til restitutionen, har fællesskabslovgiver pålagt denne at stille en passende sikkerhed. Sikkerheden garanterer, at eksportøren kan tilbagebetale et beløb svarende til det allerede modtagne beløb forhøjet med et tillægsbeløb, såfremt det senere viser sig, at der ikke foreligger ret til restitutionen, eller at de produkter eller varer, der er anbragt på toldoplagt eller i frizone, rent faktisk ikke udføres inden for de fastsatte frister (jf. artikel 6 i forordning nr. 565/80).
4. De konkrete gennemførelsesbestemmelser i forordning nr. 565/80 er blevet præciseret ved forordning nr. 3665/87, afdeling 2, kapitel 3. For at få forudbetalt eksportrestitutionen for produkter, der oplagres (eller forarbejdes) forud for udførslen, er det en betingelse, at den erhvervsdrivende forelægger toldvæsenet en særlig betalingsangivelse, som skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige til beregning af restitutionen (beskrivelse og produkternes nettomasse samt i givet fald produkternes sammensætning og anvendelse eller destination, jf. artikel 25). Før betalingsangivelsen antages, skal eksportøren stille en sikkerhed, som er lig med det efter artikel 29, stk. 3, beregnede beløb, eventuelt forhøjet med et positivt monetært udligningsbeløb samt et tillæg på 20% (jf. artikel 31, stk. 1) .
5. De produkter, som skal udføres, anbringes, når betalingsangivelsen antages, under toldkontrol, indtil de forlader Fællesskabets toldområde (jf. artikel 26) . I henhold til artikel 32, stk 1, i forordning nr. 3665/87 skal produkter, der er anbragt på toldoplag eller i frizone, inden 60 dage fra den dag, hvor produkterne ikke længere er omfattet af denne ordning, dvs. senest otte måneder fra antagelsen af betalingsangivelsen, forlade Fællesskabets område i uforandret stand. Produkterne kan højst opbevares på toldoplag eller i frizone, eventuelt også i en anden medlemsstat end den, der har antaget betalingsangivelsen, i en periode på seks måneder (jf. artikel 28, stk. 5 og 6). Den pågældende virksomhed skal indgive udførselsangivelsen senest den sidste dag inden for den ovennævnte frist på seks måneder til myndighederne i den medlemsstat, hvor betalingsangivelsen er blevet antaget (jf. artikel 30, stk. 1). Disse myndighederne udbetaler dog kun eksportrestitutionen på eksportørens skriftlige betalingsanmodning (jf. artikel 29, stk. 1 og 2).
6. Når det er bevist, at der er opstået ret til en eksportrestitution, modregnes det pågældende beløb i det forudbetalte beløb, medmindre eksportøren har ret til udbetaling af forskellen mellem de to beløb. I henhold til artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 3665/87 er frigivelsen af hele sikkerheden betinget af, at eksportøren fremlægger bevis for, at i) fristerne i artikel 28, stk. 5, og artikel 32, stk. 1, er overholdt (jf. punkt 5 ovenfor), og at ii) de udførte produkter giver ret til en restitution, som er lig med eller større end det til eksportøren forudbetalte beløb.
I modsat fald (forudbetaling af et beløb, der er større end det beløb, der skal erlægges for den faktisk udførte mængde, bl.a. i tilfælde af, at de i forordning nr. 3665/87 fastsatte frister ikke er blevet overholdt), er det derimod den erhvervsdrivende, som skal tilbagebetale forskellen, efter at restitutionen er blevet korrigeret ved hjælp af en nedsættelsestarif, som beror på de overskredne frister. Forskellen mellem det allerede betalte beløb og det beløb, der skal erlægges, forhøjes derefter med 20% (undtagen i tilfælde af force majeure, jf. artikel 33, stk. 2 og 4). Ifølge bestemmelserne i artikel 33, stk. 1, indleder den kompetente myndighed straks den i artikel 29 i forordning nr. 2220/85 fastsatte procedure for inddrivelse af sikkerhed (jf. fodnote 2) .
7. De faktiske omstændigheder, som ligger til grund for hovedsagen, er beskrevet som følger af den nationale ret. I juli måned 1990 anmodede sagsøgte i hovedsagen, LFZ Nordfleisch AG (herefter »Nordfleisch«), de tyske toldmyndigheder om ekspedition til anbringelse på toldoplag af 70 tons oksekød med henblik på udførsel. Nordfleisch indgav betalingsangivelserne den 24., 25. og 27. juli 1990. Efter at have stillet den i artikel 31 i forordning nr. 3665/87 omhandlede sikkerhed, anmodede Nordfleisch den 1. august 1990 toldmyndighederne om forudbetaling af eksportrestitutionerne for de pågældende varer. Mellem den 2. og den 6. august 1990 trak Nordfleisch imidlertid anmodningerne tilbage, fordi selskabet havde besluttet ikke at gennemføre udførslen og at genindføre varerne til Fællesskabets toldområde . Selskabet anmodede således de tyske myndigheder om og modtog for hver enkelt af de tilbagetrukne ansøgninger en kopi af det såkaldte »INF 3-skema« . Den 24. august 1990 traf Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter »HZA«) imidlertid ligeledes afgørelse om at yde selskabet de restitutioner, som det oprindeligt havde ansøgt om og udbetalte Nordfleisch et samlet beløb på 237 150,02 DEM. Endelig krævede HZA ved afgørelse af 6. november 1990 tilbagebetaling af dette beløb og pålagde ligeledes Nordfleisch at betale tillægget på 20% i henhold til artikel 33 i forordning nr. 3665/87.
8. Nordfleisch bestred ikke, at selskabet skulle tilbagebetale det beløb, som myndighederne fejlagtigt havde udbetalt, men mente derimod ikke, at det var pligtig at betale tillægget. Selskabet anlagde derfor sag ved Finanzgericht Hamburg til prøvelse af HZA's afgørelse. Finanzgericht gav selskabet medhold, idet retten fandt, at den erhvervsdrivende giver afkald på den fællesskabsretlige finansiering af transaktionen, når varernes bestemmelse ændres, hvilket i øvrigt stadig er muligt, selv om produkterne til udførsel er anbragt på toldoplag. Erklæringen om, at varerne skal genindføres på Fællesskabets toldområde, indebærer, ifølge Finanzgericht, at såvel forpligtelsen til at tilbagebetale den i artikel 31 i forordning nr. 3665/87 fastsatte sikkerhed som forpligtelsen til at betale det i denne sag anfægtede tillæg bortfalder. Tillægget skal alene sikre udligningen af fordele, som eksportøren opnår ved at få adgang til en vederlagsfri kredit, men dets formål er ikke at sikre gennemførelsen af proceduren for anbringelse på toldoplag med henblik på udførsel. Ifølge Finanzgericht måtte det samme gælde, når toldmyndighederne som her fejlagtigt har forudbetalt restitutionen, skønt betalingsanmodningen er blevet trukket tilbage.
9. HZA iværksatte »revisionsanke« af denne dom til Bundesfinanzhof, der derimod var tilbøjelig til at give HZA medhold. Ifølge den nationale ret skal artikel 33, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, sammenholdt med artikel 29, stk. 1, i forordning nr. 2220/85, ikke alene fortolkes ud fra deres ordlyd, men også i lyset af deres formål. Bestemmelserne skal derfor ikke blot finde anvendelse, når udførslen faktisk har fundet sted, om end inden for andre frister end dem, som er angivet i betalingsangivelsen (jf. punkt 5 ovenfor), men også når forpligtelsen til at udføre, som følger af, at angivelsen antages, overhovedet ikke overholdes. Bundesfinanzhof påpegede, at eksportøren efter fællesskabsretten ikke kan trække den pågældende betalingsangivelse tilbage med den følge, at anbringelsen af varerne til udførsel på toldoplag med henblik på restitution bliver ugyldig. Betalingsangivelsen bliver bindende, når den antages af toldmyndighederne. Det kan således ikke tillægges retsvirkning, at eksportøren efterfølgende trak betalingsanmodningen tilbage. Denne viljeserklæring var i øvrigt fuldstændig uafhængig af betalingsangivelsen. På grundlag af 22. betragtning til forordning nr. 3665/87 (jf. fodnote 6) konkluderede den nationale ret, at tillægget ikke kun skal sikre tilbagebetalingen af det forudbetalte beløb og forhindre, at eksportøren opnår en eventuel tilsvarende uberettiget økonomisk fordel. Hvis dette var det eneste formål, ville tillægget på 20% være uforholdsmæssigt højt, eftersom det ville være tilstrækkeligt at beregne dette efter en procentsats, der lå få procentpoint over gældende diskontosats. Ifølge den nationale ret har det omhandlede tillæg også til formål at hindre misbrug af ordningen med forudbetaling af eksportrestitutioner. Den udtalte endvidere, at med hensyn hertil er den i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter [jf. artikel 43, stk. 1 og 3, og artikel 39, stk. 1, litra b), andet afsnit] fastsatte sanktion utilstrækkelig (afskrivningen annulleres på licensen for den pågældende udførsel, og den tilsvarende sikkerhed fortabes helt eller delvis til den myndighed, som har udfærdiget licensen), der indtræder (undtagen i force majeure-situationer), såfremt forpligtelsen til at udføre de produkter, der er anbragt på toldoplag, inden for licensens gyldighedsperiode ikke overholdes. Efter Bundesfinanzhofs opfattelse er proceduren for udstedelse af licenser og for anbringelse på toldoplag med henblik på restitution nemlig uafhængige af hinanden med hensyn til deres sanktioner. Dette fremgår klart af, at der ikke i artikel 33, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 (som ændret ved forordning nr. 1615/90, jf. fodnote 1) henvises til bestemmelserne i forordning nr. 3719/88.
II - Stillingtagen
10. Den løsning, som jeg vil foreslå Domstolen i denne sag, falder i al væsentlighed sammen med den løsning, der er foreslået af Kommissionen, som har afgivet gennemarbejdede og overbevisende indlæg i denne sag. Kommissionen har foretaget en generel gennemgang af opbygningen af ordningen om forudfinansiering af udførsel af landbrugsprodukter i forordning nr. 565/80 og nr. 3665/87 og har navnlig rejst spørgsmålet, hvorfor fællesskabslovgiver har krævet to viljeserklæringer fra eksportøren (som først skal indgive en betalingsangivelse og derefter en skriftlig anmodning, jf. fodnote 4). Eftersom toldmyndighederne allerede har undersøgt de på toldoplag anbragte produkter og gennemgået den dertil svarende betalingsangivelse (jf. fodnote 7), kan det yderligere krav om en betalingsanmodning kun forklares med, at eksportøren frit skal kunne bestemme om, og i givet fald hvornår han ønsker at modtage forudbetalingen af eksportrestitutionen. Proceduren er fleksibel for at gøre den særlig tiltrækkende for den erhvervsdrivende. Denne får et incitament til at anvende ordningen, fordi han ved, at han kan ændre bestemmelsen for produkterne til udførsel, selv efter at han har indgivet betalingsangivelsen, eller efter at han har indgivet den tilsvarende betalingsanmodning, i hvert fald indtil de kompetente myndigheder har taget stilling til denne anmodning. Jeg deler således ikke Bundesfinanzhofs opfattelse, hvorefter betalingsangivelsen og betalingsanmodningen er selvstændige og forskellige viljeserklæringer, hvilket indebærer, at retsvirkningerne af den ene overhovedet ikke påvirker den anden. Jeg er derimod af den opfattelse, at når anmodningen trækkes tilbage, bortfalder nødvendigvis ligeledes såvel forpligtelsen til at stille sikkerhed i henhold til artikel 31 i forordning nr. 3665/87 som alle de andre virkninger, der normalt følger af betalingsangivelsen, ved hvilken eksportøren tilkendegiver sit ønske om at modtage en restitution, med forbehold for, at de oplagrede produkter svarer til det angivne og rent faktisk udføres i overensstemmelse med de aftalte betingelser.
Den omstændighed, at der ikke indgives en betalingsanmodning (eller at denne trækkes tilbage), indebærer derimod i henhold til almindelige procedureregler, at de nationale myndigheder hverken har pligt eller beføjelse til at forudbetale restitutionen. Det er beklageligt, at hovedsagen er opstået på grund af en fejltagelse fra de tyske toldmyndigheders side.
11. Af de ovennævnte grunde mener jeg, at der overhovedet ikke i denne sag kan tales om misbrug eller taktik fra Nordfleisch's side, som blot har udnyttet den »mulighed for at skifte mening«, som ordningen giver. Med denne konstatering er det overflødigt at undersøge, om formålet med tillægget - ud over at forhindre, at den pågældende eksportør opnår en uretmæssig finansiel fordel, selvfølgelig i det omfang der er tale om en på anmodning opnået fordel - ligeledes har til formål at hindre eventuelt misbrug af ordningen med forudbetaling af restitutioner, således som det er anført i forelæggelseskendelsen (jf. punkt 9).
12. Såfremt eksportøren derimod beslutter at undlade at gennemføre udførslen, efter at myndighederne har truffet afgørelse om forudbetaling af restitutionen, kan han ikke længere trække betalingsanmodningen tilbage. I dette tilfælde vil de i det præjudicielle spørgsmål nævnte bestemmelser (herunder tillægget på 20%) finde anvendelse i fuld udstrækning på den erhvervsdrivende, som ikke overholder forpligtelsen til at gennemføre en udførsel svarende til det beløb, han har fået forudbetalt.
13. Det i Domstolens praksis fastslåede princip om, at straf kun kan pålægges i henhold til lov, er efter min opfattelse også af vis betydning for dette forslag til afgørelse. Af princippet følger bl.a. forbuddet mod analog anvendelse af straffebestemmelser til skade for tiltalte . Jeg skal anføre, at artikel 33, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 indeholder bestemmelse om, at de kompetente myndigheder skal iværksætte proceduren for fortabelse af sikkerheden - den erhvervsdrivende skal betale forskellen mellem det beløb, han har ret til, og det beløb, han har modtaget, forhøjet med 20% - når betingelserne for den fællesskabsretlige finansiering, som blev ydet til eksportøren, ikke er blevet overholdt. Efter min opfattelse følger det såvel af ordlyden som af baggrunden for den pågældende bestemmelse, at den er af strafferetlig karakter, og at den derfor ikke kan anvendes i et tilfælde som det foreliggende, som adskiller sig betydeligt fra det udtrykkeligt af fællesskabslovgiver forudsete anvendelsesområde. I denne sag har forudbetalingen fundet sted mod eksportørens vilje, idet denne i god tid havde underrettet myndighederne om, at han ikke ville gennemføre udførselen og havde trukket den oprindelige anmodning tilbage. Den erhvervsdrivende er derfor ikke længere bundet af de oplysninger, der blev afgivet til myndighederne i forbindelse med betalingsangivelsen. Desuden gælder fristerne i artikel 28, stk. 5, og artikel 32, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 (jf. punkt 5 og 6), hvis manglende overholdelse kan give anledning til sanktioner bestående i, at sikkerheden kun frigives delvist, og at tillægget vedrørende forskellen pålægges, heller ikke længere.
14. Den erhvervsdrivende, som modtager en eksportlicens, forbliver imidlertid - selv om betalingsanmodningen i henhold til artikel 29 i forordning nr. 3665/87 trækkes tilbage, før de kompetente myndigheder træffer afgørelse herom - i hvert fald for så vidt angår forordning nr. 3719/88 (jf. fodnote 11) forpligtet til at gennemføre den udførsel, som han frivilligt har påtaget sig, og som skal gennemføres nøjagtigt og fuldstændigt (særlig inden for licensens gyldighedsperiode). Dette er imidlertid en forpligtelse, der, som Bundesfinanzhof selv anfører, foreligger uden modydelse, uafhængigt af finansiel støtte som den fællesskabsretlige forudbetaling ved udførsel. Forpligtelsen følger snarere af, at de myndigheder, der er pålagt forvaltningen af en fælles markedsordning, skal råde over præcise forudberegninger om de kommende ind- og udførsler .
At de to forpligtelser er af forskellig karakter er underforstået, men klart blevet bekræftet af Domstolen i forbindelse med den af fællesskabslovgiver krævede sikkerhedsstillelse som garanti for overholdelsen af de pågældende forpligtelser. Domstolen har nærmere bestemt taget stilling til den i artikel 6 i forordning nr. 565/80 omhandlede sikkerhed - for hvilken de specielle gennemførelsesbestemmelser i artikel 31 i forordning nr. 3665/87 gælder (jf. punkt 4) - og den sikkerhed, der er fastsat i henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 3183/80 af 3. december 1980 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsvarer, til hvilken sikkerhed efter gældende ret den i forordning nr. 3719/88 fastsatte sikkerhed svarer (jf. punkt 9 og fodnote 16). Domstolen udtalte i Maizena-sagen, at »de to former for sikkerhed ikke kan antages at tjene samme formål. Den i artikel 6 i forordning nr. 565/80 omhandlede sikkerhed har således - for det tilfælde, at varerne ikke bliver eksporteret - til formål at skabe en garanti for tilbagebetalingen af den forudbetalte eksportrestitution, idet denne sikkerhed ikke skal tjene som en garanti for, at varerne faktisk eksporteres. Hvad derimod angår den i sagen konkret omtvistede sikkerhed, er formålet med denne at skabe en garanti for, at forpligtelsen til at eksportere opfyldes inden for licensernes gyldighedsperiode« . På grundlag af det i denne retspraksis fastslåede princip om, at de pågældende risici og den tilsvarende sikkerhedsstillelse er uafhængige af hinanden, skal jeg fastslå, at når eksportøren på et behørigt tidspunkt trækker den i henhold til artikel 29 i forordning nr. 3665/87 indgivne betalingsanmodning tilbage og senere sender de oplagrede produkter tilbage i fri omsætning, må den eneste sanktion i denne anledning ifølge den overordnede logik, som ligger til grund for ordningen, blot være, at han fortaber (eller ikke får frigivet) den sikkerhed, der tjener som garanti for, at eksporten gennemføres inden for licensens gyldighedsperiode, og ikke ligeledes den sikkerhed, der tjener som garanti for tilbagebetalingen af den forudbetalte eksportrestitution, med det tilsvarende tillæg. Betingelserne for at opkræve denne sidstnævnte sikkerhed foreligger ikke i denne sag.
15. Jeg konkluderer derfor i overensstemmelse med Kommissionens indlæg, at sagsøgeren i hovedsagen i denne sag ikke alene mangler retligt grundlag for at opkræve det anfægtede tillæg, men ligeledes har pligt til at frigive hele den af Nordfleisch i henhold til artikel 31 i forordning nr. 3665/87 stillede sikkerhed. Det beløb, der er udbetalt til sagsøgte i hovedsagen som forudbetaling af eksportrestitutionen, skal tilbagebetales af denne i henhold til de nationale bestemmelser om tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb
III - Forslag til afgørelse
På grundlag af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Bundesfinanzhof stillede spørgsmål som følger:
»Artikel 33, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, som ændret ved artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1615/90 af 15. juni 1990, og artikel 29, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2220/85 af 22. juli 1985 om fælles gennemførelsesbestemmelser for ordningen for sikkerhedsstillelse for landbrugsprodukter finder ikke anvendelse på den situation, hvor en erhvervsdrivende først forelægger de nationale myndigheder en anmodning i henhold til artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 3665/87 om forudbetaling af en eksportrestitution for varer, der er anbragt i toldoplag, og derefter trækker sin anmodning tilbage, før myndighederne har truffet afgørelse herom, idet han har besluttet at genindføre varerne på Fællesskabets toldområde, men som alligevel får udbetalt det beløb, han oprindelig havde anmodet om. Under disse omstændigheder har den nationale toldmyndighed pligt til at frigive hele den af eksportøren i henhold til artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 stillede sikkerhed og kan ikke opkræve det i artikel 33, stk. 1, omhandlede tillæg. Det beløb, der er udbetalt til eksportøren som forudbetaling af eksportrestitutionen, skal tilbagebetales af denne i henhold til de nationale bestemmelser om tilbagesøgning af fejlagtigt udbetalte beløb.«