62017TJ0716_RES
Zaak T‑716/17
Germanwings GmbH
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 13 mei 2020
„Staatssteun – Luchtvaartsector – Steun van Italië aan de Sardijnse luchthavens – Besluit waarbij de steun gedeeltelijk verenigbaar en gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Toerekenbaarheid aan de staat – Begunstigden – Voordeel voor de medecontracterende luchtvaartmaatschappijen – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten – Aantasting van de mededinging – Motiveringsplicht – Steunregeling – De-minimissteun – Terugvordering”
Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Uitwerking van een eerder aangevoerd middel – Ontvankelijkheid
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 84)
(zie punten 61, 64)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Aan de staat toerekenbare toekenning van een met staatsmiddelen bekostigd voordeel – Maatregelen om een eilandregio beter bereikbaar te maken via de lucht en te promoten als toeristische bestemming – Terugbetaling door de staat van de bedragen die de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen hebben betaald op grond van overeenkomsten waarmee die doelstellingen worden nagestreefd – Daaronder begrepen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 65‑106)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van voordelen die aan de staat kan worden toegerekend – Door regionale of lokale lichamen toegekende steunmaatregelen – Daaronder begrepen – Voordelen die worden toegekend via lichamen die losstaan van de staat – Toepassing van het criterium van toezicht door de overheid – Betrokkenheid van de overheid bij de vaststelling van de maatregelen en bij het toezicht op de uitvoering daarvan – Daaronder begrepen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 66, 81‑85, 96‑99, 102)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen die met staatsmiddelen zijn bekostigd – Begrip „staatsmiddelen” – Bedragen die een regionaal lichaam heeft betaald aan de luchthavenexploitanten en die door deze laatsten zijn aangewend om de luchtvaartmaatschappijen te vergoeden – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Overheidstoezicht op de toekenning van het voordeel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 74‑78)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Contractuele betrekkingen tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen – Tenuitvoerlegging van een steunregeling door een luchthavenexploitant die niet in handen is van de staat – Daarvan uitgesloten
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 124, 125, 131, 132)
Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Abstracte formulering – Niet-ontvankelijkheid
[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21, eerste alinea, en art. 53, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76, d)]
(zie punten 145, 148)
Steunmaatregelen van de staten – Gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria – Omvang van de op de Commissie rustende bewijslast
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 155, 156)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Onderzoek van een steunregeling in haar geheel – Toelaatbaarheid – Verplichting voor de Commissie om de situatie van bepaalde begunstigden individueel te onderzoeken – Geen – Door de nationale autoriteiten te verrichten verificatie bij de tenuitvoerlegging van het besluit
(Art. 107 en 108 VWEU)
(zie punten 157, 167, 170‑173, 183)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie houdende vaststelling dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 108 en 296 VWEU)
(zie punt 159)
Samenvatting
Bij het arrest Germanwings/Commissie (T‑716/17) van 13 mei 2020 heeft het Gerecht, dat uitspraak heeft gedaan in een uitgebreide formatie van vijf rechters, het beroep van Germanwings GmbH (hierna: „verzoekster”) verworpen. Dit beroep strekte tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 29 juli 2016 waarbij de steun die Italië had verleend aan meerdere luchtvaartmaatschappijen die op Sardinië vliegen, gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt was verklaard. (
1
) Volgens dat besluit vormde de steunregeling die de autonome regio Sardinië (hierna: „regio”) in Italië had ingevoerd met het oog op de ontwikkeling van het luchtvervoer, staatssteun die niet was toegekend aan de Sardijnse luchthavenexploitanten, maar aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen.
Op 13 april 2010 had de regio wet nr. 10/2010 (
2
) vastgesteld, die door Italië naderhand bij de Commissie is aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU en waarbij toestemming is verleend om de Sardijnse luchthavens te financieren met het oog op de ontwikkeling van het luchtvervoer, met name door de luchtverbindingen met Sardinië minder seizoensgebonden te maken. Deze wet is ten uitvoer gelegd door middel van een reeks maatregelen van de uitvoerende macht van de regionale overheid, waaronder besluit nr. 29/36 van de regionale raad van 29 juli 2010 (deze maatregelen en de relevante bepalingen van wet nr. 10/2010 worden hierna gezamenlijk de „litigieuze maatregelen” genoemd). De litigieuze maatregelen voorzagen onder meer in de sluiting van overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen om het eiland beter bereikbaar te maken via de lucht en het als toeristische bestemming te promoten. Bovendien was in die maatregelen bepaald onder welke voorwaarden en volgens welke nadere regels de regio de luchthavenexploitanten zou vergoeden voor de bedragen die zij op grond van die overeenkomsten hadden betaald aan de luchtvaartmaatschappijen.
Op 29 juli 2016 heeft de Commissie het besluit vastgesteld waarbij zij de bij de litigieuze maatregelen ingevoerde steunregeling gedeeltelijk onverenigbaar heeft verklaard met de interne markt en waarbij zij heeft gelast om de steun in kwestie terug te vorderen van de als begunstigden beschouwde luchtvaartmaatschappijen, waaronder verzoekster. Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring heeft verzoekster verschillende middelen aangevoerd. Deze hadden met name betrekking op een onjuiste rechtsopvatting wat betreft het begrip „staatssteun” en het de-minimiskarakter van het ontvangen bedrag.
Het Gerecht heeft om te beginnen het eerste middel afgewezen. Met dit middel was aangevoerd dat artikel 107, lid 1, VWEU was geschonden doordat de Commissie niet had aangetoond dat er sprake was van staatssteun, aangezien zij niet had onderzocht of een luchthavenexploitant had gehandeld als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
Anders dan verzoekster stelde, was het door haar betwiste voordeel namelijk afkomstig van de regio, en niet van de luchthavenexploitanten. In dit verband heeft het Gerecht in de eerste plaats bevestigd dat staatsmiddelen waren gebruikt voor de betalingen die de luchthavenexploitanten op grond van de gesloten overeenkomsten hadden gedaan ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen, omdat deze betalingen – waaronder de aan verzoekster gedane betaling – waren verricht met de middelen die de regio had uitgekeerd aan de luchthavenexploitanten. Ter onderbouwing van deze vaststelling heeft het Gerecht met name de nadere regels onderzocht die bij de litigieuze maatregelen waren vastgesteld met het oog op de terugbetaling door de regio van de betalingen die de luchthavenexploitanten op grond van de gesloten overeenkomsten hadden gedaan ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen. Zo heeft het Gerecht opgemerkt dat er sprake was van een controlemechanisme waarbij de terugbetaling van de bestede middelen – die overigens plaatsvond in schijven – afhankelijk werd gesteld van de overlegging van boekhoudkundige verslagen en bewijsstukken waaruit bleek dat de overeenkomsten op grond waarvan de betalingen waren gedaan, in overeenstemming waren met de doelstellingen van wet nr. 10/2010 en naar behoren waren uitgevoerd. Bovendien had verzoekster zelf vastgesteld dat de ontvangen betaling „gefinancierd” was door de regio.
In de tweede plaats heeft het Gerecht met betrekking tot de toerekenbaarheid aan de regio van de door de luchthavenexploitanten met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten en de aan de luchtvaartmaatschappijen gedane betalingen benadrukt dat ook de mate van toezicht door de staat op de toekenning van een voordeel – die met name blijkt uit de context van de betreffende maatregel, zijn omvang, zijn inhoud of de voorwaarden die erin zijn opgenomen – in aanmerking moet worden genomen om na te gaan of de overheid betrokken was bij de vaststelling ervan. Indien dit niet het geval is, kan het toegekende voordeel niet aan de overheid worden toegerekend. Vervolgens heeft het Gerecht het bestreden besluit aan deze criteria getoetst en overwogen dat de mate waarin de regio toezicht uitoefende op de toekenning van de middelen aan de luchtvaartmaatschappijen in casu rechtens genoegzaam aantoonde dat zij betrokken was bij de terbeschikkingstelling van die middelen. De nadere regels voor de toewijzing van de door de verschillende luchthavenexploitanten verkregen middelen waren immers weliswaar niet vastgelegd in wet nr. 10/2010, maar de regio kon dankzij de op grond van deze wet vastgestelde besluiten van haar uitvoerende macht een strikt toezicht uitoefenen op de gedragingen van de luchthavenexploitanten die hadden besloten om de financieringsmaatregelen aan te vragen waarin de litigieuze steunregeling voorzag. Dit toezicht kwam tot uiting in de voorafgaande goedkeuring van hun bedrijfsplannen of in de voorwaarden waaronder de door de luchthavenexploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen uitgekeerde bedragen werden terugbetaald. Uit het feit dat de regio een dergelijk toezicht uitoefende, blijkt volgens het Gerecht dat de financieringsmaatregelen in kwestie aan haar konden worden toegerekend, zonder dat aan deze vaststelling kan worden afgedaan door het feit dat de luchthavenexploitanten de keuze was gelaten om al dan niet middelen aan te vragen bij de regio op grond van economische overwegingen die eigen zijn aan die exploitanten, of door het feit dat een bepaalde luchthavenexploitant een overheidsbedrijf zou zijn. Het Gerecht heeft dan ook ingestemd met de vaststelling van de Commissie dat de luchthavenexploitanten konden worden beschouwd als tussenpersonen tussen de regio en de luchtvaartmaatschappijen, omdat zij de van de regio ontvangen middelen volledig hadden overgemaakt aan de luchtvaartmaatschappijen en aldus hadden gehandeld overeenkomstig de instructies die zij van de regio hadden ontvangen in het kader van de door de regio goedgekeurde bedrijfsplannen.
Het Gerecht heeft in de derde plaats geoordeeld dat de Commissie de transacties tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten terecht niet had getoetst aan het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie. De luchthavenexploitanten, die niet in handen waren van de regio, hadden namelijk in wezen enkel de door de regio ingevoerde litigieuze steunregeling ten uitvoer gelegd. Bijgevolg was de door verzoekster verstrekte informatie over de incrementele winstgevendheid van haar overeenkomst met een luchthavenexploitant niet relevant. Voorts heeft het Gerecht gepreciseerd dat uit het feit dat de deelname van verzoekster aan de financiering van een promotiecampagne resulteerde in een betaling op grond van de litigieuze maatregelen, hoe dan ook niet kon worden afgeleid dat de aan verzoekster gedane betaling geen toekenning van enig voordeel inhield, omdat verzoekster en de regio deze campagne weliswaar medefinancierden via die exploitant, maar er niet onder vergelijkbare voorwaarden aan hadden deelgenomen.
Vervolgens heeft het Gerecht het tweede middel afgewezen. Met dit middel was aangevoerd dat artikel 107, lid 1, VWEU was geschonden doordat de Commissie niet had aangetoond dat de steun die verzoekster zou hebben ontvangen, de mededinging vervalste of dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde. In dit verband heeft het Gerecht om te beginnen geoordeeld dat verzoekster zich niet met succes kon beroepen op het feit dat zij slechts een beperkt bedrag had ontvangen van een bepaalde luchthavenexploitant. Haar argument dat het bestaan van een steunmaatregel had moeten worden onderzocht op het niveau van een dergelijke exploitant, was namelijk reeds ongegrond verklaard. Voorts heeft het Gerecht, voor het geval dat verzoekster aldus zou hebben getracht de kwalificatie van de litigieuze maatregelen als „steunregeling” in de zin van artikel 1, onder d), van verordening nr. 2015/1589 (
3
) ter discussie te stellen, geoordeeld dat een dergelijk betoog niet-ontvankelijk was omdat het niet voldoende duidelijk en nauwkeurig in het verzoekschrift zelf was uiteengezet. Dit betoog kon hoe dan ook niet worden aanvaard, omdat de luchthavenexploitanten bij de tenuitvoerlegging van de litigieuze steunregeling slechts fungeerden als tussenpersonen, zodat zij niet beschikten over een beoordelingsmarge bij de vaststelling van de essentiële onderdelen van de betreffende steun en met betrekking tot de vraag of het opportuun was om deze toe te kennen. Een dergelijke rol was voorbehouden aan de uitvoerende macht van de regio. Voor het overige was het Gerecht van oordeel dat de Commissie voldoende had gemotiveerd waarom de steunregeling de begunstigden een aanmerkelijk voordeel verschafte ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede kwam aan ondernemingen die deelnamen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten.
Ten slotte heeft het Gerecht het derde middel afgewezen, waarmee werd aangevoerd dat de Commissie niet had onderzocht of de aan verzoekster gedane betaling de-minimissteun vormde in de zin van verordening nr. 1998/2006 (
4
). Nadat het Gerecht in herinnering had gebracht dat de Commissie er bij het onderzoek van een steunregeling mee kan volstaan de kenmerken van de betreffende regeling te onderzoeken, zonder dat zij verplicht is om een analyse te verrichten van de steun die in elk individueel geval op basis van een dergelijke regeling wordt toegekend, heeft het beklemtoond dat het aan de nationale autoriteiten staat om na te gaan wat de individuele situatie is van elke onderneming waarvan steun wordt teruggevorderd. Derhalve was het volgens het Gerecht in casu niet de taak van de Commissie om te onderzoeken of de door verzoekster ontvangen betaling eventueel de-minimissteun vormde, zodat de door verzoekster aangevoerde argumenten in zoverre niet ter zake dienend zijn. Het Gerecht heeft tevens geoordeeld dat het feit dat verzoekster in het dispositief van het bestreden besluit was aangewezen als begunstigde, geen invloed had op de verplichtingen die in dit verband rustten op de Italiaanse autoriteiten.
(
1
)	Besluit (EU) 2017/1861 van de Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1).
(
2
)	Legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10/2010 houdende maatregelen voor de ontwikkeling van het luchtvervoer) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 van 16 april 2010) (hierna: „wet nr. 10/2010”).
(
3
)	Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9).
(
4
)	Verordening (EU) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op de-minimissteun (PB 2006, L 379, blz. 5).