62016CJ0577
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 28 de febrero de 2018 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea — Directiva 2003/87/CE — Ámbito de aplicación — Artículo 2, apartado 1 — Anexo I — Actividades sujetas al citado régimen de comercio — Fabricación de polímeros — Utilización de calor suministrado por otra instalación — Solicitud de asignación de derechos de emisión gratuitos — Período 2013‑2020»
En el asunto C‑577/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania), mediante resolución de 3 de noviembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de noviembre de 2016, en el procedimiento entre
Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH
y
Bundesrepublik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev y E. Regan (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de septiembre de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH, por los Sres. S. Altenschmidt y P.‑A. Schütter, Rechtsanwälte;
–
en nombre de la Bundesrepublik Deutschland, por la Sra. H. Barth y el Sr. L. Langefeld, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y J. Möller, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. K. Bulterman, M.A. de Ree y C.S. Schillemans, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A.C. Becker y los Sres. C. Zadra y J.‑F. Brakeland, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de diciembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 1 y del anexo I de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L 140, p. 63) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/87»), así como de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 (DO 2011, L 130, p. 1).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Trinseo Deutschland Anlagengesellschaft mbH (en lo sucesivo, «Trinseo») y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Umweltbundesamt (Oficina Federal para el Medio Ambiente, Alemania), en relación con la negativa a asignar gratuitamente derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») a una instalación de fabricación de policarbonato.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2003/87
3
El artículo 1 de la Directiva 2003/87, titulado «Objeto», enuncia:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad, denominado en lo sucesivo el “régimen comunitario”, a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.
[…]»
4
Con el epígrafe «Ámbito de aplicación», el artículo 2, apartado 1, de esa Directiva establece:
«La presente Directiva se aplicará a las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I y a los gases de efecto invernadero que figuran en el anexo II.»
5
El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Directiva serán de aplicación las siguientes definiciones:
[…]
b)
“emisión”: la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación […]
[…]».
6
El artículo 10 bis de la misma Directiva, titulado «Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión», enuncia en su apartado 1:
«Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión […]».
7
El artículo 11 de la Directiva 2003/87, titulado «Medidas nacionales de aplicación», establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros publicarán y presentarán a la Comisión, antes del 30 de septiembre de 2011, la lista de instalaciones reguladas por la presente Directiva en su territorio y los derechos de emisión que se asignen de forma gratuita a cada instalación, calculados de acuerdo con las normas a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 1, y el artículo 10 quater.»
8
El anexo I de esta Directiva, que lleva por título «Categorías de actividades a las que se aplica la presente Directiva», incluye, en particular, en cuanto a las emisiones de dióxido de carbono (CO2), las siguientes actividades:
«Combustión en instalaciones con una potencia térmica nominal total superior a 20 [megawatios (MW)][…]
[…]
Fabricación de productos químicos orgánicos en bruto mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares, con una capacidad de producción superior a 100 toneladas por día.»
Decisión 2011/278
9
A tenor del considerando 6 de la Decisión 2011/278:
«Los valores de las referencias deben englobar todas las emisiones directas relacionadas con la producción, incluidas las emisiones relacionadas con la producción de calor medible utilizado para la producción, con independencia de si este calor ha sido producido in situ o por otra instalación. […]»
10
El considerando 21 de esta Decisión expone:
«Cuando se intercambie calor medible entre dos o más instalaciones, la asignación gratuita de derechos de emisión debe basarse en el consumo de calor de una instalación y tener en cuenta el riesgo de fuga de carbono. Así, para garantizar que el número de derechos de emisión gratuitos se asigne con independencia de la estructura del suministro de calor, estos derechos de emisión deben asignarse al consumidor de calor.»
11
El artículo 3 de dicha Decisión dispone que:
«A los efectos de la presente Decisión, se aplicarán las siguientes definiciones:
[…]
c)
“subinstalación con referencia de calor”: las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción de calor medible —o a su importación desde una instalación u otra entidad incluida en el régimen de la Unión, o a ambas—:
–
consumido dentro de los límites de la instalación para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, o
–
exportado a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad;
[…]».
Decisión 2013/448/UE
12
Los considerandos 16 y 17 de la Decisión 2013/448/UE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87 (DO 2013, L 240, p. 27) tienen el siguiente tenor:
«(16)
La Comisión observa, asimismo, que la lista de instalaciones recogida en las [medidas nacionales de aplicación] de Alemania está incompleta, por lo que infringe lo establecido en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2003/87]. La lista no incluye instalaciones que producen polímeros, en particular [policloruro de vinilo] S‑PVC y E‑PVC, y cloruro de vinilo monómero (CVM) con las cantidades de derechos destinadas a asignarse a cada una de estas instalaciones implantadas en el territorio de Alemania, a las que es aplicable dicha Directiva y que se contemplan en la sección 5.1 de las directrices de la Comisión relativas a la interpretación del anexo I de la Directiva [2003/87] y aprobadas por el Comité del Cambio Climático el 18 de marzo de 2010. A este respecto, la Comisión tiene conocimiento de la opinión defendida por Alemania de que la producción de polímeros, en particular de S‑PVC y E‑PVC, y de CVM no está incluida en el anexo I de la Directiva [2003/87]. La Comisión considera que los polímeros, incluidos el S‑PVC y el E‑PVC, y el CVM se ajustan a la definición de la actividad correspondiente (fabricación de productos químicos orgánicos en bruto) que figura en el anexo I de la Directiva [2003/87]. En consecuencia, en estrecha cooperación con los Estados miembros y los sectores industriales afectados, se formularon las referencias de producto correspondientes al S‑PVC, al E‑PVC y al CVM, como se indica en el anexo I de la Decisión [2011/278].
(17)
La Comisión observa que el hecho de que esté incompleta la lista alemana de instalaciones tiene efectos indebidos sobre la asignación a partir de la subinstalación con referencia de calor respecto a las instalaciones mencionadas en la letra E del anexo I de la presente Decisión que exportan calor a instalaciones donde se fabrican productos químicos orgánicos en bruto. Mientras que solo las exportaciones de calor a una instalación u otra entidad no incluida en el ámbito de la Directiva [2003/87] dan motivo para una asignación gratuita sobre la base de la subinstalación con referencia de calor, en las [medidas nacionales de aplicación] de Alemania las exportaciones de calor a instalaciones que realizan actividades incluidas en el ámbito del anexo I de la Directiva [2003/87] se tienen en cuenta para la asignación a instalaciones enumeradas en la letra E del anexo I de la presente Decisión. En consecuencia, las asignaciones propuestas para las instalaciones mencionadas en la letra E del anexo I no son coherentes con las normas de asignación. Así pues, la Comisión tiene objeciones contra la asignación para las instalaciones enumeradas en la letra E del anexo I de la presente Decisión.»
13
El artículo 1 de la Decisión 2013/448 establece:
«1.   Quedan rechazadas la inscripción de las instalaciones mencionadas en el anexo I de la presente Decisión en las listas de instalaciones reguladas por la Directiva [2003/87] presentadas a la Comisión con arreglo al artículo 11, apartado 1, de esa misma Directiva y las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a esas instalaciones.
2.   […]
No se planteará ninguna objeción en caso de que un Estado miembro modifique las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a las instalaciones de su territorio incluidas en las listas contempladas en el apartado 1 y recogidas en la letra E del anexo I de la presente Decisión antes de determinar la cantidad anual total final para cada año desde 2013 hasta 2020 de acuerdo con [la Decisión 2011/278] en la medida en que la modificación consista en excluir cualquier asignación por calor exportado a instalaciones que producen polímeros, tales como el S‑PVC y el E‑PVC, y CVM.
[…]»
14
La letra E del anexo I de esta Decisión incluye las cinco instalaciones presentadas en las medidas nacionales de aplicación alemanas, entre ellas, la de Dow Deutschland Anlagengesellschaft, sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión, que suministran calor exclusivamente a instalaciones de polimerización.
Reglamento (UE) n.o 601/2012
15
El Reglamento (UE) n.o 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87 (DO 2012, L 181, p. 30), en su artículo 5, titulado «Exhaustividad», dispone lo siguiente:
«El seguimiento y la notificación deberán ser exhaustivos y abarcar todas las emisiones de proceso y de combustión de todas las fuentes de emisión y flujos fuente correspondientes a las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva [2003/87], y deberán tenerse en cuenta todos los gases de efecto invernadero asociados específicamente con esas actividades, pero evitando su doble contabilización.
[…]»
16
El artículo 49, titulado «CO2 transferido», del citado Reglamento establece en su apartado 1 lo siguiente:
«El titular deducirá de las emisiones de la instalación las cantidades de CO2 generadas a partir de carbono fósil, en las actividades incluidas en el anexo I de la Directiva [2003/87], que no se hayan emitido en la instalación, sino que se hayan transferido fuera de ella hacia:
a)
una instalación de captura para fines de transporte y almacenamiento geológico a largo plazo en un emplazamiento autorizado con arreglo a la Directiva 2009/31/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) n.o 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2009, L 140, p. 114)].
b)
una red de transporte para fines de almacenamiento geológico a largo plazo en un emplazamiento autorizado con arreglo a la misma Directiva;
c)
un emplazamiento de almacenamiento geológico a largo plazo autorizado con arreglo a la misma Directiva.
En ningún otro tipo de transferencias de CO2 fuera de la instalación se permitirá deducir el CO2 de las emisiones de la misma.»
17
El anexo IV de dicho Reglamento, titulado «Metodologías de seguimiento para las instalaciones correspondientes a cada actividad específica (artículo 20, apartado 2)», incluye, en particular, las siguientes disposiciones:
«1   Reglas de seguimiento específicas para las emisiones procedentes de procesos de combustión
A)
Ámbito de aplicación
[…]
[…] El titular asignará todas las emisiones producidas por la combustión de combustibles dentro de la instalación a esa misma instalación, sin tener en cuenta las transferencias de calor o electricidad a otras instalaciones. El titular tampoco deberá asignar las emisiones asociadas con la producción de calor o electricidad transferida desde otras instalaciones a la instalación importadora.
[…]»
Derecho alemán
18
El artículo 2 de la Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Ley sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), de 21 de julio de 2011 (BGBl I p. 1475; en lo sucesivo, «TEHG»), titulado «Ámbito de aplicación», dispone que:
«(1)   La presente Ley se aplica a la emisión de los gases de efecto invernadero que se mencionan en el anexo 1, parte 2, derivada de las actividades allí designadas. La presente Ley se aplica asimismo a las instalaciones citadas en el anexo 1, parte 2, cuando formen parte de una instalación no enumerada en el anexo 1, parte 2, o sean accesorias a esa instalación.
[…]»
19
El artículo 9 de la TEHG, titulado «Asignación gratuita de derechos de emisión a los titulares de instalaciones», establece:
«(1)   Los titulares de instalaciones recibirán una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a los principios del artículo 10 bis […] de la [Directiva 2003/87], en su versión vigente en cada momento, y a los enunciados en la Decisión [2011/278].
[…]»
20
El anexo 1, parte 2, apartado 27, de la TEHG menciona las «instalaciones dedicadas a la fabricación de productos químicos orgánicos en bruto (alquenos y alquenos clorados; alquinos; compuestos aromáticos y compuestos aromáticos alcalinizados; fenoles; alcoholes; aldehídos; cetonas; ácidos carboxílicos; ácidos dicarboxílicos; anhídridos de ácido carboxílico y teleftalato de dimetilo; epóxidos; acetato de vinilo; acrilonitrilo; caprolactama y melamina) con una capacidad de producción superior a 100 toneladas por día».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21
Trinseo explota una instalación de fabricación de policarbonato cuya capacidad de producción autorizada supera las 100 toneladas diarias. Dicha instalación obtiene el vapor necesario para esa producción de una central explotada por otra sociedad, Dow Deutschland Anlagengesellschaft, en el mismo emplazamiento, que está sujeta al régimen de comercio de derechos de emisión de la Directiva 2003/87.
22
El 23 de enero de 2012, Trinseo solicitó al Deutsche Emissionshandelsstelle (Servicio alemán de venta de derechos de emisión; en lo sucesivo, «DEHSt») una asignación gratuita de derechos de emisión por la referida instalación para el período de comercio 2013‑2020.
23
Mediante decisión de 17 de febrero de 2014, el DEHSt denegó la solicitud, basándose en que el policarbonato no figura en la lista de sustancias y grupos de sustancias recogida en el apartado 27 del anexo 1, parte 2, de la TEHG y que, por consiguiente, la instalación controvertida no está comprendida en el ámbito de aplicación de esta Ley.
24
El recurso de reposición interpuesto por Trinseo contra dicha decisión fue desestimado por el DEHSt por el mismo motivo.
25
El 2 de octubre de 2015, Trinseo formuló recurso ante el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) contra la anterior resolución.
26
En apoyo de su recurso, Trinseo sostiene que, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87, en relación con su anexo I, cualquier actividad de fabricación de productos químicos orgánicos en bruto mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares, sin ningún tipo de limitación relativa a sustancias específicas, está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva.
27
A este respecto, Trinseo señala que tanto del documento de la Comisión, titulado «Guidance on Interpretation of Annex I of the [Directive 2003/87] (excl. Aviation activities)» [«Orientaciones para la interpretación del anexo I de la Directiva [2003/87] (excluidas las actividades de aviación)»], de 18 de marzo de 2010, como del considerando 16 de la Decisión 2013/448 se desprende que la Directiva 2003/87 es aplicable a la fabricación de polímeros. Pues bien, en virtud de la Decisión 2011/278, cuando una instalación sujeta al régimen de comercio de derechos de emisión suministra calor a otra instalación sujeta al mismo régimen, la asignación de derechos de emisión gratuitos debe efectuarse a favor de esta última, según Trinseo, pues la Decisión 2013/448 prohíbe, además, la asignación de tales derechos a la primera instalación. Dado que el anexo 1, parte 2, apartado 27, de la TEHG no ha transpuesto correctamente la Directiva 2003/87, Trinseo entiende que puede invocar directamente esta Directiva para reclamar su derecho a la asignación de los referidos derechos de emisión.
28
El DEHSt aduce, por el contrario, que la Directiva 2003/87 no obliga a integrar las instalaciones de polimerización en el régimen de comercio de derechos de emisión. Alega, además, que los efectos gravosos que conlleva, de forma global, dicha Directiva para los titulares de instalaciones desaconsejan su aplicación directa.
29
En tales circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 1, en relación con el anexo I, de la Directiva [2003/87] en el sentido de que la fabricación de polímeros, en particular de policarbonato, en instalaciones con una capacidad de producción superior a 100 toneladas por día, está comprendida dentro de la actividad de fabricación de productos químicos orgánicos en bruto mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares, mencionada en dicho anexo?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿el titular de una instalación de tales características tiene derecho a una asignación gratuita de derechos de emisión en aplicación directa de las disposiciones de la Directiva [2003/87] y de la Decisión [2011/278], en caso de que, con arreglo al Derecho nacional, no sea posible una asignación gratuita de derechos de emisión por el mero hecho de que el Estado miembro en cuestión no haya incluido en el ámbito de aplicación de la ley nacional de transposición de la Directiva [2003/87] las instalaciones de fabricación de polímeros y, por tanto, dichas instalaciones no participen en el comercio de derechos de emisión?»
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
30
A raíz de la presentación de las conclusiones del Abogado General, Trinseo solicitó, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de diciembre de 2017, la reapertura de la fase oral del procedimiento. En apoyo de su solicitud, Trinseo alega, en esencia, que el Abogado General ignoró en sus conclusiones algunos aspectos de la legislación nacional, relativos a la concesión de derechos de emisión gratuitos a las instalaciones que no generan emisiones de CO2, que merecen ser objeto de un debate contradictorio.
31
Procede recordar que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia ni su Reglamento de Procedimiento prevén la posibilidad de que las partes interesadas presenten observaciones en respuesta a las conclusiones presentadas por el Abogado General (sentencia Vnuk, C‑162/13, EU:C:2014:2146, apartado 30 y jurisprudencia citada).
32
Con arreglo al artículo 252 TFUE, párrafo segundo, la función del Abogado General consiste en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención. El Tribunal de Justicia no está vinculado por las conclusiones del Abogado General ni por la motivación que éste desarrolla para llegar a las mismas (sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 25).
33
Por tanto, el hecho de que una parte no esté de acuerdo con las conclusiones del Abogado General no puede constituir en sí mismo un motivo que justifique la reapertura de la fase oral, sin importar cuáles sean las cuestiones examinadas en dichas conclusiones (sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 26).
34
Dicho esto, el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o también cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no fue debatido entre las partes o los interesados a que hace referencia el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia de 29 de abril de 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, apartado 24).
35
Tales circunstancias no se dan en este caso. Al igual que otros interesados que han participado en el presente procedimiento, Trinseo expuso, tanto en la fase escrita como en la fase oral del mismo, el conjunto de elementos de hecho y de Derecho que estimó pertinentes para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, en particular, en lo que concierne al ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, conforme al artículo 2 de ésta, y al alcance de las disposiciones contenidas en las Decisiones 2011/278 y 2013/448 relativas a la asignación de derechos de emisión gratuitos. De este modo, el Tribunal de Justicia considera, oído el Abogado General, que dispone de todos los elementos necesarios para pronunciarse y que tales elementos han sido debatidos ante él.
36
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia concluye que no procede ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
37
Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87 debe interpretarse en el sentido de que una instalación de fabricación de polímeros, en particular de policarbonato, como la controvertida en el litigio principal, que se provee del calor necesario para esa fabricación adquiriéndolo a otra instalación, ejerce una actividad que puede clasificarse como «fabricación de productos químicos orgánicos en bruto mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares», en el sentido del anexo I de dicha Directiva, de manera que deba considerarse incluida en el ámbito de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión establecido en la referida Directiva.
38
De la resolución de remisión se desprende que esta cuestión se ha presentado en el contexto de un litigio originado por la negativa de las autoridades nacionales competentes a asignar derechos de emisión gratuitos a una instalación de tales características para el período de comercio 2013‑2020.
39
Es necesario recordar, con carácter preliminar, que el objeto de la Directiva 2003/87 es el establecimiento de un régimen para el comercio de derechos de emisión que persigue la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático y cuyo objetivo último es la protección del medio ambiente (véase, en particular, la sentencia de 8 de marzo de 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, apartado 24).
40
Este régimen se basa en una lógica económica que estimula a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados (véase, en particular, la sentencia del 8 de marzo de 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, apartado 22).
41
De esta manera, con la Directiva 2003/87 se pretende reducir para el año 2020 las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión al menos un 20 % respecto a los niveles del año 1990, y hacerlo de una forma eficaz en relación con el coste (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartado 23).
42
A tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87, que define su ámbito de aplicación, esta Directiva se aplica a «las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I», en el que se menciona, en particular, en relación con la emisión de CO2, la «fabricación de productos químicos orgánicos en bruto mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares, con una capacidad de producción superior a 100 toneladas por día».
43
En el presente asunto, no ha resultado controvertido que, como se desprende del texto de la cuestión prejudicial, la instalación de fabricación de polímeros en cuestión en el litigio principal supera el umbral de capacidad de producción establecido en aquel anexo.
44
En cambio, mientras que Trinseo y la Comisión alegan que los polímeros pueden considerarse «productos químicos orgánicos en bruto» fabricados mediante un «proceso similar» al craqueo, al reformado o a la oxidación, en el sentido de dicho anexo, la Oficina Federal para el Medio Ambiente y los Gobiernos alemán y neerlandés aducen que este tipo de instalación no cumple los citados requisitos, dado que, por un lado, los polímeros son productos terminados, y no productos intermedios utilizados en la fabricación de otros productos químicos, y, por otro lado, el proceso de polimerización no presenta características similares a las del craqueo, el reformado o la oxidación.
45
Para empezar, debe observarse, no obstante, que del propio tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87 se infiere que las actividades comprendidas en el anexo I de la misma Directiva quedarán comprendidas en el ámbito de aplicación de ésta y, por tanto, en el régimen de comercio de derechos de emisión instituido por la referida Directiva solamente si generan «emisiones» de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo II de dicha Directiva.
46
Por consiguiente, para determinar si una instalación de fabricación de polímeros como la controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, procede verificar, antes que nada, de acuerdo con el artículo 2, apartado 1 de ésta, si la citada instalación ejerce actividades que generan tales «emisiones».
47
A este respecto, debe recordarse que, según el artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, se entiende por «emisión», a efectos de esta Directiva, la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación.
48
De este modo, del propio tenor de esa disposición se desprende que la «emisión» en el sentido de la Directiva supone la liberación a la atmósfera de un gas de efecto invernadero procedente de una instalación. (sentencia de 19 de enero de 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, apartado 32).
49
En el presente asunto, de la información obrante en los autos remitidos al Tribunal de Justicia se deduce, y se trata de una cuestión pacífica entre todos los interesados que han participado en el presente procedimiento, que una instalación de fabricación de polímeros como la controvertida en el litigio principal, que se provee del calor necesario para la polimerización adquiriéndolo a otra instalación, no libera por sí misma CO2 a la atmósfera, sino que es únicamente la producción del calor por esta última instalación la causante de la liberación de tales gases. En efecto, el proceso de polimerización no libera CO2, pues, como explicó el Gobierno neerlandés, para fabricar polímeros como el policarbonato se necesita precisamente carbono.
50
De ello se sigue que la fabricación de polímeros por una instalación como la controvertida en el procedimiento principal, que no produce de manera integrada el calor necesario para la polimerización, no genera emisiones directas de CO2.
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Pues bien, si no genera tales emisiones, la actividad de que se trate no puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, aunque se halle entre las mencionadas en el anexo I de dicha Directiva, y, por tanto, tampoco puede aplicársele el régimen de comercio de derechos de emisión establecido en ella.
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Esta conclusión resulta corroborada por el objetivo que persigue la citada Directiva, recordado en los apartados 39 a 41 de la presente sentencia, que consiste en motivar a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión a que reduzcan sus emisiones de gases de efecto invernadero con el fin de poder transmitir el excedente a otra instalación sujeta a dicho régimen. En efecto, dado que las instalaciones de fabricación de polímeros no generan, por sí mismas, emisiones directas de CO2, no puede incentivarse a los operadores de esas instalaciones a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero mediante la concesión de derechos de emisión.
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Sin embargo, Trinseo y la Comisión sostienen que las emisiones resultantes de la fabricación de polímeros deberían incluir las emisiones «indirectas» causadas por la producción, en la instalación que lo suministra, del calor necesario para la polimerización. A su modo de ver, esta tesis es conforme con el objetivo perseguido por la Directiva 2003/87 en la medida en que permite estimular las inversiones dirigidas a reducir el consumo de energía. Además, entienden que su razonamiento resulta corroborado por el artículo 10 bis de la mencionada Directiva, así como por el artículo 3, letra c), y los considerandos 6 y 21 de la Decisión 2011/278, que han previsto la asignación de derechos de emisión gratuitos a la instalación que utiliza el calor, y no a la que lo produce. De este modo, para Trinseo y la Comisión, del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2013/448, en relación con el punto E del anexo I de dicha Decisión, y a la luz de los considerandos 16 y 17 de ésta, se deduce que los derechos de emisión gratuitos deben concederse a las instalaciones de polimerización, y no al suministrador del calor. Trinseo y la Comisión señalan, por otro lado, que el anexo I de la Decisión 2011/278 fija unas referencias para los productos fabricados exclusivamente en ese tipo de instalaciones.
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Sin embargo, esta interpretación debe ser rechazada.
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Como resulta de los mismos apartados 47 y 48 de la presente sentencia, las «emisiones» a las que se aplica la Directiva 2003/87, según el propio tenor del artículo 3, letra b), de ésta, son exclusivamente aquéllas que liberan gases de efectos invernadero procedentes de fuentes situadas en una instalación.
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Ahora bien, en lo que concierne a la emisión de CO2 resultante de la producción de calor, el anexo I de la Directiva 2003/87 contempla las emisiones relacionadas con la actividad de combustión «en instalaciones con una potencia térmica nominal total superior a 20 MW».
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Así pues, de esta disposición se infiere claramente que sólo las emisiones que resultan directamente de la actividad ejercida por la propia instalación que produce el calor pueden ser tenidas en cuenta para apreciar si el régimen de comercio de derechos de emisión es aplicable a esa actividad.
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De ello se sigue que las emisiones de CO2 que resulten de la actividad de producción de calor justifican la inclusión en este régimen únicamente de aquellas instalaciones que sean la fuente de dichas emisiones, es decir, en este caso, la instalación que suministra el calor a la instalación en cuestión en el litigio principal.
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Esta interpretación resulta corroborada por el anexo IV del Reglamento n.o 601/2012, cuyo punto 1, letra A, párrafo segundo, establece expresamente que «el titular asignará todas las emisiones producidas por la combustión de combustibles dentro de la instalación a esa misma instalación, sin tener en cuenta las transferencias de calor o electricidad a otras instalaciones. El titular tampoco deberá asignar las emisiones asociadas con la producción de calor o electricidad transferida desde otras instalaciones a la instalación importadora».
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De este modo, dichos términos indican claramente que el titular que importa calor procedente de otra instalación no puede referirse, para invocar su derecho, a las emisiones generadas por esta última.
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Cualquier otra interpretación, como señaló el Abogado General en los puntos 50 y 51 de sus conclusiones, implicaría un riesgo ineludible de doble contabilización de las emisiones, toda vez que éstas tendrían que ser declaradas tanto por el productor de calor, como emisiones directas, como por el usuario de ese calor, en concepto de emisiones indirectas.
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Pues bien, esa doble contabilización no sólo sería contraria al artículo 5, párrafo primero, del Reglamento n.o 601/2012, sino que además afectaría negativamente a la preservación de las condiciones de competencia, que constituye uno de los objetivos secundarios del régimen establecido por la Directiva 2003/87, habida cuenta de que las emisiones ligadas a la producción de calor por una instalación que produce su propio calor de manera integrada deberían declararse, en cuanto tales, solamente una vez (véase, en particular, la sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisión, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, apartado 50).
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Por otro lado, es preciso señalar, como advirtió el Abogado General en los puntos 52 y 53 de sus conclusiones, que, si bien el artículo 49, apartado 1, del Reglamento n.o 601/2012 establece un mecanismo de transferencia de CO2 en los tres supuestos enumerados en esa disposición, el régimen establecido por la Directiva 2003/87, en cambio, no ha instaurado ningún mecanismo general que permita a un productor de calor transferir emisiones de CO2 al usuario del mismo, y tampoco contiene disposiciones que regulen la cuestión de un eventual reparto de dichas emisiones entre sus diferentes o, en su caso, sucesivos usuarios.
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Es cierto que, como alegan Trinseo y la Comisión, no cabe excluir que la asignación de derechos de emisión al titular de una instalación de fabricación de polímeros que se provee del calor necesario para tal fin adquiriéndolo a otra instalación pueda incentivar a dicho titular a utilizar técnicas más eficaces con el objetivo de mejorar su rendimiento energético, en particular, reduciendo sus necesidades de combustible. De este modo, la Comisión ha previsto, en el considerando 21 de la Decisión 2011/278, que los derechos de emisión gratuitos se asignen al consumidor de calor.
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No obstante, es cierto que, como ha señalado acertadamente el Gobierno neerlandés, tal mejora en la eficiencia energética no justifica la inclusión en el régimen de comercio de derechos de emisión de actividades que no tienen cabida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, definido en su artículo 2, apartado 1.
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Las normas establecidas por el legislador de la Unión Europea para la asignación de derechos de emisión gratuitos tampoco obstan a las anteriores consideraciones.
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A este respecto, procede recordar que la asignación de estos derechos de emisión gratuitos se integra, de conformidad con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, en un régimen transitorio aplicable exclusivamente a las instalaciones pertenecientes a determinados sectores de actividad, en el que, además, la cantidad de derechos de emisión asignados se reduce gradualmente a lo largo del período 2013‑2020, con el objetivo de lograr su total supresión en 2027 (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartado 24, y de 26 de octubre de 2016_Yara Suomi y otros, C‑506/14, EU:C:2016:799, apartado 46).
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Ahora bien, sólo las instalaciones a cuya actividad resulte aplicable, de acuerdo con el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87, el régimen de comercio de derechos de emisión pueden obtener la asignación gratuita de tales derechos. En efecto, ni el artículo 10 bis de esta Directiva ni las Decisiones 2011/278 y 2013/448 pueden modificar el ámbito de aplicación de la referida Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 19 de enero de 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, apartados 40 a 42).
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Por lo demás, del tenor del artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278 se deduce que deben asignarse derechos de emisión gratuitos a una instalación que exporta el calor que produce «a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión» (sentencia de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros, C‑180/15, EU:C:2016:647, apartado 117).
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Tal es justamente el caso cuando una instalación usuaria de calor que ejerce actividades que no generan emisiones por sí mismas, en el sentido del artículo 3, letra b), de la Directiva 2003/87, no está comprendida en el artículo 2, apartado 1, de esta Directiva.
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A este respecto, procede añadir que no es en absoluto discriminatoria la diferencia de trato resultante del hecho de que una instalación de fabricación de polímeros que produce de manera integrada el calor necesario a tales efectos esté incluida en el régimen de comercio de derechos de emisión, por la actividad de «combustión», en el sentido del anexo I de la Directiva 2003/87, y, en cambio, una instalación como la controvertida en el litigo principal, que se provee de dicho calor adquiriéndolo de otra instalación, no esté incluida en ese régimen. En efecto, habida cuenta del objetivo perseguido por la Directiva 2003/87, recordado en los apartados 39 a 41 de la presente sentencia, existe una diferencia objetiva entre una instalación cuya actividad libera gases de efecto invernadero a la atmósfera y una instalación cuya actividad no genera tales emisiones (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de enero de 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, apartado 47).
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De cuanto antecede se infiere que una instalación de fabricación de polímeros como la controvertida en el litigio principal, que ejerce actividades que no generan emisiones directas de CO2, extremo que no ha resultado controvertido, no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2003/87, tal como está definido en el artículo 2, apartado 1 de ésta.
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Por lo tanto, una instalación de tales características no tiene cabida en el régimen de comercio de derechos de emisión establecido por dicha Directiva, sin que sea necesario examinar si ejerce una actividad de «fabricación de productos químicos orgánicos de base mediante craqueo, reformado, oxidación parcial o total, o mediante procesos similares», en el sentido del anexo I de la Directiva 2003/87.
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En consecuencia, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87 debe interpretarse en el sentido de que el régimen de comercio de derechos de emisión establecido por dicha Directiva no es aplicable a una instalación de fabricación de polímeros, en particular de policarbonato, como la controvertida en el litigio principal, que se provee del calor necesario para esa fabricación adquiriéndolo a otra instalación, toda vez que no genera emisiones directas de CO2.
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Dados los términos de esta respuesta, no ha lugar a responder a la segunda cuestión prejudicial.
Sobre la limitación de los efectos temporales de la sentencia
76
En la vista, el Gobierno alemán solicitó al Tribunal de Justicia que limitara los efectos en el tiempo de la presente sentencia, con independencia de si su respuesta a la primera cuestión prejudicial es afirmativa o negativa.
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Sin embargo, procede señalar que el Gobierno alemán no ha proporcionado ninguna razón concreta que justifique esa solicitud.
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En tales circunstancias, no procede limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia.
Costas
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Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en el litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, debe interpretarse en el sentido de que el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero establecido por dicha Directiva no es aplicable a una instalación de fabricación de polímeros, en particular de policarbonato, como la controvertida en el litigio principal, que se provee del calor necesario para esa fabricación adquiriéndolo a otra instalación, toda vez que no genera emisiones directas de CO2.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.