62019CJ0562_RES
Cauza C‑562/19 P
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 16 martie 2021
„Recurs – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Ajutoare de stat – Impozit polonez în sectorul comerțului cu amănuntul – Articolul 108 alineatul (2) TFUE – Decizie de inițiere a procedurii oficiale de investigare”
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de către autoritățile publice a unui tratament fiscal avantajos anumitor întreprinderi – Includere – Avantaje care rezultă dintr‑o măsură generală aplicabilă fără distincție tuturor operatorilor economici – Excludere
[art. 107 alineatul (1) TFUE]
(a se vedea punctele 27-30)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Derogare de la sistemul fiscal general – Elemente constitutive ale sistemului de referință sau regimului fiscal normal – Caracteristici constitutive ale impozitului în cauză – Structură de impozitare progresivă – Includere – Limite – Element vădit discriminatoriu
[art. 107 alineatul (1) TFUE]
(a se vedea punctele 31, 32, 37-39, 40 și 42)
Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Instituirea unei impozitări progresive în funcție de cifra de afaceri – Opțiune care intră sub incidența puterii de apreciere a statelor membre – Criterii de apreciere – Indicator neutru și relevant al capacității contributive a persoanelor impozabile – Lipsa parametrilor vădit discriminatorii – Lipsa selectivității
[art. 107 alineatul (1) TFUE]
(a se vedea punctele 40-45)
Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE a unei măsuri de stat însoțită de un ordin de suspendare a punerii în aplicare a acestei măsuri – Control jurisdicțional – Limite – Eroare vădită de apreciere
[art. 108 alin. (2) și (3) TFUE]
(a se vedea punctele 50, 52 și 55)
Ajutoare acordate de state – Decizie a Comisiei de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE a unei măsuri de stat însoțită de un ordin de suspendare a punerii în aplicare a acestei măsuri – Calificare provizorie drept ajutor nou – Eroare vădită de apreciere – Consecințe – Anularea deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare – Anularea ordinului de suspendare a măsurii
[art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (f) și art. 13 alin. (1)]
(a se vedea punctele 51, 53 și 56)
Rezumat
Impozitul polonez în sectorul vânzării cu amănuntul și taxa maghiară de publicitate nu încalcă dreptul Uniunii în materie de ajutoare de stat
Curtea respinge, așadar, recursurile Comisiei și confirmă hotărârile Tribunalului
Prin intermediul unei legi intrate în vigoare la 1 septembrie 2016, Polonia a instituit un impozit în sectorul comerțului cu amănuntul. Acest impozit era calculat pe baza cifrei de afaceri lunare generate de orice comerciant din vânzarea de mărfuri cu amănuntul către consumatori, pentru ceea ce depășea 17 milioane de zloți polonezi (PLN) (aproximativ patru milioane de euro). Acest impozit cuprindea două tranșe: o cotă de 0,8 % se aplica la cifra de afaceri cuprinsă între 17 și 170 de milioane PLN, iar o cotă de 1,4 % greva partea din cifra de afaceri care depășea această din urmă sumă.
La capătul procedurii oficiale de investigare a acestei măsuri, inițiată prin Decizia din 19 septembrie 2016 (
1
), Comisia Europeană a considerat, prin Decizia din 30 iunie 2017 (
2
), că acest impozit progresiv constituia un ajutor de stat incompatibil cu piața internă și a somat Polonia să anuleze toate plățile neachitate în temeiul acestui impozit, de la data adoptării acesteia.
Prin Hotărârea din 16 mai 2019 (
3
), Tribunalul, sesizat de Polonia, a anulat, pe de o parte, decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare și, pe de altă parte, decizia negativă privind Polonia. Acesta a statuat că în mod greșit a apreciat Comisia că instituirea unui impozit progresiv pe cifra de afaceri generată de vânzarea de mărfuri cu amănuntul ar implica un avantaj selectiv în favoarea întreprinderilor care realizează o cifră de afaceri redusă legată de această activitate și că, în ceea ce privește decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare, în stadiul în care se afla dosarul, ea nu putea califica în mod provizoriu măsura fiscală în cauză drept ajutor nou fără a se întemeia pe existența unor îndoieli legitime cu privire la acest aspect.
La rândul său, Ungaria a instituit, printr‑o lege intrată în vigoare la 15 august 2014, o taxă progresivă pe veniturile legate de difuzarea de anunțuri publicitare în acest stat membru. Această taxă, calculată în funcție de cifra de afaceri netă a operatorilor economici care difuzează publicitate (organe de presă scrisă, mijloace audiovizuale, ecrane) care își desfășoară activitatea în Ungaria, cuprindea, într‑un prim stadiu, un barem alcătuit din șase cote progresive în funcție de cifra de afaceri, adaptat ulterior astfel încât să cuprindă numai două cote, și era însoțit de posibilitatea, deschisă persoanelor impozabile al căror profit înainte de impozitarea pentru anul 2013 era nul sau negativ, de a deduce din baza lor de impozitare 50 % din pierderile reportate din anii precedenți.
La capătul procedurii oficiale de investigare a acestei măsuri, inițiată prin Decizia din 12 martie 2015 (
4
), Comisia a apreciat, prin Decizia din 4 noiembrie 2016 (
5
), că măsura fiscală adoptată de Ungaria, din cauza atât a structurii sale progresive, cât și a posibilității de a deduce pierderile reportate pe care le cuprindea, constituia un ajutor de stat incompatibil cu piața internă și a ordonat recuperarea imediată și efectivă de la beneficiari a ajutoarelor plătite.
Prin Hotărârea din 27 iunie 2019 (
6
), Tribunalul, sesizat de Ungaria, a anulat această decizie, statuând că Comisia a apreciat în mod eronat că măsura fiscală în cauză și mecanismul privind posibilitatea de deducere parțială a pierderilor reportate constituiau avantaje selective.
Prin două hotărâri pronunțate la 16 martie, Curtea, reunită în Marea Cameră, respinge recursurile formulate de Comisie împotriva hotărârilor atacate. În susținerea recursurilor, Comisia afirma în special că Tribunalul a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE statuând că respectivul caracter progresiv al impozitărilor pe cifra de afaceri în discuție în fiecare dintre cauze nu determina un avantaj selectiv.
Respingând, prin intermediul hotărârilor pronunțate, obiecțiile Comisiei, Curea reafirmă, în domeniul ajutoarelor de stat, principiul stabilit în materia libertăților fundamentale ale pieței interne potrivit căruia, în stadiul actual al armonizării dreptului fiscal al Uniunii, statele membre sunt libere să stabilească sistemul de taxare pe care îl consideră cel mai adecvat, astfel încât aplicarea unei taxări progresive ține de puterea de apreciere a fiecărui stat membru (
7
), cu condiția ca acele caracteristici constitutive ale măsurii în cauză să nu reveleze niciun element vădit discriminatoriu.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, Curtea amintește că, pentru calificarea unei măsuri cu aplicabilitate generală drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, condiția referitoare la selectivitatea avantajului prevăzut de măsura în cauză impune să se determine dacă, în cadrul unui anumit regim juridic, măsura națională în discuție este de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” față de altele care, în raport cu obiectivul urmărit de regimul respectiv, se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă și care sunt supuse astfel unui tratament diferențiat care poate în esență să fie calificat drept discriminatoriu. În special, atunci când este vorba despre o măsură fiscală națională, revine Comisiei sarcina ca, după ce a identificat sistemul de referință, și anume regimul fiscal „normal” aplicabil în statul membru în cauză, să demonstreze că măsura fiscală în cauză derogă de la regimul fiscal menționat, în măsura în care introduce diferențieri între operatorii care se găsesc, în privința obiectivului urmărit de acesta din urmă, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă, fără însă a găsi o justificare în raport cu natura și cu economia sistemului respectiv.
Acestea sunt considerațiile în lumina cărora Curtea examinează, mai întâi, dacă Tribunalul a statuat în speță în mod întemeiat, în esență, că Comisia nu a demonstrat că respectivul caracter progresiv al măsurilor fiscale în cauză avea drept consecință să confere un avantaj selectiv „anumit[or] întreprinderi sau [pentru] producerea anumitor bunuri”. Cu privire la acest aspect, Curtea confirmă analiza Tribunalului potrivit căreia progresivitatea cotelor prevăzută de măsurile fiscale în discuție în fiecare dintre cauze făcea parte din sistemul de referință în raport cu care trebuia apreciat dacă se putea stabili existența unui avantaj selectiv.
Astfel, având în vedere autonomia fiscală recunoscută statelor membre în afara domeniilor în care dreptul fiscal al Uniunii face obiectul unei armonizări, acestea sunt libere să stabilească sistemul de taxare pe care îl consideră cel mai adecvat, adoptând, dacă este cazul, o taxare progresivă. În special, dreptul Uniunii în materie de ajutoare de stat nu se opune, în principiu, ca statele membre să decidă să opteze pentru cote progresive de impozitare, destinate să țină seama de capacitatea contributivă a persoanelor impozabile, și nici nu obligă statele membre să rezerve aplicarea cotelor progresive numai impozitelor pe profit, cu excluderea celor bazate pe cifra de afaceri.
În aceste condiții, caracteristicile constitutive ale impozitului din care fac parte cotele de impozitare progresive formează, în principiu, sistemul de referință sau regimul fiscal „normal” în vederea analizării condiției selectivității. Revine Comisiei, dacă este cazul, sarcina de a demonstra că respectivele caracteristici ale unei măsuri fiscale naționale au fost concepute în mod vădit discriminatoriu, astfel încât ar trebui excluse din sistemul de referință, ceea ce ar putea revela în special o alegere a criteriilor de impozitare incoerentă în raport cu obiectivul urmărit de această măsură. În această privință, Curtea constată însă că, în speță, Comisia nu a demonstrat că acele caracteristici ale măsurilor adoptate de legiuitorul polonez și, respectiv, maghiar fuseseră concepute într‑un mod vădit discriminatoriu, cu scopul de a eluda cerințele care decurg din dreptul Uniunii în materie de ajutoare de stat. În aceste condiții, Tribunalul a statuat în mod corect în hotărârile atacate că Comisia s‑a întemeiat în mod eronat pe un sistem de referință incomplet și fictiv atunci când a apreciat că baremul progresiv al măsurilor fiscale în discuție în fiecare dintre cauze nu făcea parte din sistemul de referință în lumina căruia trebuia apreciat caracterul selectiv al acestora din urmă.
În cauza (C‑562/19 P) privind impozitul în sectorul vânzării cu amănuntul instituit de Polonia, Curea examinează în continuare motivele pe care s‑a întemeiat Tribunalul pentru a anula deopotrivă decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare cu privire la măsura fiscală adoptată de acest stat membru. În speță, Tribunalul a statuat în esență că Comisia a întemeiat calificarea provizorie a măsurii fiscale în cauză drept ajutor nou pe o analiză vădit eronată a acesteia din urmă, care nu era, în consecință, aptă să demonstreze corespunzător cerințelor legale existența unor îndoieli legitime cu privire la calificarea drept ajutor nou a acestei măsuri. În această privință, Curtea amintește că instanța Uniunii, atunci când controlează legalitatea unei asemenea decizii de inițiere a procedurii oficiale de investigare, se limitează să exercite un control restrâns asupra aprecierii reținute de Comisie în legătură cu calificarea unei măsuri drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Or, Curtea constată că, statuând astfel cum a procedat, Tribunalul s‑a limitat într‑adevăr să exercite asupra calificării provizorii drept ajutor de stat reținute de Comisie în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare un control al erorii vădite de apreciere și subliniază în acest sens că, în orice caz, acesta nu a anulat decizia respectivă ca urmare a unei simple reluări a motivelor care l‑au determinat să anuleze decizia negativă în privința Poloniei. În consecință, Curtea respinge motivele îndreptate împotriva hotărârii Tribunalului în partea în care aceasta a anulat decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare și ordinul de suspendare de care era însoțită.
În sfârșit, în cauza (C‑596/19 P) privind taxa de publicitate instituită în Ungaria, Curtea statuează că Tribunalul a apreciat fără a săvârși o eroare de drept că mecanismul tranzitoriu privind posibilitatea de deducere parțială a pierderilor reportate nu determina un avantaj selectiv. Astfel, instituirea unei măsuri tranzitorii care ține seama de profit nu era incoerentă cu obiectivul redistribuirii urmărit de legiuitorul maghiar atunci când a instituit taxa de publicitate. Curtea a subliniat în acest sens că, în speță, criteriul privind lipsa unui profit în anul anterior intrării în vigoare a acestei taxe prezenta un caracter obiectiv, întrucât întreprinderile care beneficiau de mecanismul tranzitoriu privind posibilitatea de deducere parțială a pierderilor aveau, din acest punct de vedere, o capacitate contributivă inferioară celorlalte.
Pentru aceste motive, Curtea respinge în întregime recursurile formulate de Comisie împotriva hotărârilor atacate.
(
1
)	Decizia din 19 septembrie 2016 privind ajutorul de stat SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Impozit polonez în sectorul comerțului cu amănuntul – Invitație de a prezenta observații în temeiul articolului 108 alineatul 2 [TFUE] (JO 2016, C 406, p. 76, denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii” sau „decizia de inițiere a procedurii în privința Poloniei”).
(
2
)	Decizia (UE) 2018/160 din 30 iunie 2017 privind ajutorul de stat SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) pus în aplicare de Polonia pentru impozitul aplicat în sectorul comerțului cu amănuntul (JO 2018, L 29, p. 38, denumită în continuare „decizia negativă în privința Poloniei”).
(
3
)	Hotărârea Tribunalului din 16 mai 2019, Polonia/Comisia (T‑836/16 și T‑624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	Decizia din 12 martie 2015 privind ajutorul de stat SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungaria – Taxa de publicitate – Invitație de a prezenta observații în temeiul articolului 108 alineatul (2) din [TFUE] (JO 2015, C 136, p. 7).
(
5
)	Decizia (UE) 2017/329 din 4 noiembrie 2016 privind măsura SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) pusă în aplicare de Ungaria cu privire la impozitarea cifrei de afaceri din publicitate (JO 2017, L 49, p. 36, denumită în continuare „decizia negativă în privința Ungariei” sau, împreună cu decizia negativă în privința Poloniei, „deciziile în litigiu”).
(
6
)	Hotărârea Tribunalului din 27 iunie 2019, Ungaria/Comisia (T‑20/17, EU:T:2019:448, denumită în continuare, împreună cu Hotărârea Polonia/Comisia, citată anterior, „hotărârile atacate”).
(
7
)	A se vedea printre altele în acest sens Hotărârea din 3 martie 2020, Vodafone Magyarország, C‑75/18, EU:C:2020:139, punctul 49), și Hotărârea din 3 martie 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punctul 69), precum și, în materie de ajutoare de stat, Hotărârea din 26 aprilie 2018, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, punctul 50).