62002CO0296_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C-296/02 R,
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door H. Dossi als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Schmidt, M. Niejahr en W. Wils als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing als gemachtigde, bijgestaan door J. Sedemund en T. Lübbig, Rechtsanwälte,
en door
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënten,
betreffende een verzoek in kort geding in het kader van het beroep tot nietigverklaring van de definitieve afwijzing door de Commissie van de aan haar gerichte uitnodiging tot handelen alsook van het besluit van de Commissie van 24 juli 2002 waarbij werd gelast de ecopunten voor 2002 volledig toe te wijzen,
geeft
DE PRESIDENT VAN HET HOF
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 augustus 2002, heeft de Republiek Oostenrijk krachtens artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van de definitieve afwijzing op 24 juli 2002 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen van de door haar aan deze instelling gerichte uitnodiging tot handelen inhoudende dat deze een ontwerp indient voor de vermindering van het aantal ecopunten voor 2002, en subsidiair om nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 24 juli 2002 waarbij werd gelast de ecopunten voor 2002 volledig toe te wijzen.
2 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Hof op dezelfde dag, heeft verzoekster krachtens de artikelen 242 EG en 243 EG primair verzocht, de tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie van 24 juli 2002 op te schorten en laatstgenoemde uit te nodigen alle maatregelen te nemen die nodig zijn om het daadwerkelijke gebruik van de thans reeds toegewezen, maar nog niet gebruikte ecopunten van het quotum voor 2002 te bevriezen, voorzover nodig is voor een eventuele buitengewone vermindering van de ecopunten in 2002, en subsidiair de Commissie uit te nodigen de communautaire reserve van ecopunten voor dat jaar niet te verdelen.
3 Verzoekster heeft krachtens artikel 84, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering ook verzocht, de verzoeken in kort geding voorlopig toe te wijzen, nog vóór de wederpartij haar opmerkingen heeft voorgedragen, tot de datum van de eindbeschikking in de procedure in kort geding.
4 De Commissie heeft op 5 september 2002 haar schriftelijke opmerkingen betreffende het verzoek in kort geding ingediend.
5 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 augustus respectievelijk 13 september 2002, hebben de Bondsrepubliek Duitsland en de Italiaanse Republiek verzocht, in het onderhavige kort geding te mogen interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
6 Krachtens artikel 37, eerste en vierde alinea, van 's Hofs Statuut-EG en artikel 93, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering moeten de verzoeken tot interventie in het kort geding worden ingewilligd.
7 De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 12 september 2002 haar memorie in interventie bij faxbericht ingediend.
8 Bij op 17 september 2002 aan de griffie van het Hof gezonden faxbericht heeft de Commissie op verzoek van het Hof verschillende documenten verstrekt.
9 De partijen zijn op 18 september 2002 gehoord in hun mondelinge opmerkingen.
Rechts- en feitelijk kader
Algemeen rechtskader van het ecopuntensysteem
10 Het algemeen rechtskader van het ecopuntensysteem wordt enerzijds gevormd door protocol nr. 9 betreffende vervoer over de weg en per spoor, alsmede gecombineerd vervoer in Oostenrijk, bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: protocol"), en anderzijds door verordening (EG) nr. 3298/94 van de Commissie van 21 december 1994 tot vaststelling van gedetailleerde maatregelen betreffende de procedures inzake het ecopuntensysteem, de verdeling van de ecopunten en de toepassing van artikel 11 van protocol nr. 9 bij de Akte van Toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden (PB L 341, blz. 20).
11 Verordening nr. 3298/94, die op basis van artikel 11, lid 6, van het protocol is vastgesteld, is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1524/96 van de Commissie van 30 juli 1996 (PB L 190, blz. 13), verordening (EG) nr. 609/2000 van de Commissie van 21 maart 2000 (PB L 73, blz. 9) en verordening (EG) nr. 2012/2000 van de Raad van 21 september 2000 (PB L 241, blz. 18) (hierna: verordening nr. 3298/94").
12 Het protocol voert in deel III betreffende vervoer over de weg een bijzondere regeling voor het transitogoederenvervoer over de weg door Oostenrijk in.
13 Deze regeling vindt haar oorsprong in de op 2 mei 1992 te Porto getekende overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Oostenrijk betreffende het transitogoederenvervoer per spoor en over de weg (hierna: overeenkomst van 1992"), namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 92/577/EEG van de Raad van 27 november 1992 (PB L 373, blz. 4).
14 De voornaamste elementen van deze regeling zijn vastgesteld in artikel 11, lid 2, van het protocol, dat luidt:
Tot 1 januari 1998 zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a) de totale NOx-uitstoot [verzurend gas] van vrachtwagens in transito op Oostenrijks grondgebied wordt tussen 1 januari 1992 en 31 december 2003 met 60 % verlaagd volgens de tabel in bijlage 4.
b) De verlaging van de totale NOx-uitstoot van vrachtwagens wordt geadministreerd via een ecopuntensysteem. Volgens dit systeem moet elke vrachtwagen in transito op Oostenrijks grondgebied een aantal ecopunten hebben dat overeenstemt met het niveau van de NOx-uitstoot van dat type vrachtwagen [ingeschreven op grond van zijn Conformity of Production (COP)-niveau, afgeleid van de type-goedkeuring]. De toewijzing van de punten en de werking van het stelsel worden in bijlage 5 beschreven.
c) [...]
d) Oostenrijk stelt een ecopuntenkaart op en stelt deze tijdig ter beschikking voor vrachtwagens in transito door Oostenrijk met het oog op het administreren van het ecopuntensysteem overeenkomstig bijlage 5.
e) De ecopunten worden door de Commissie verdeeld over de lidstaten overeenkomstig volgens lid 6 vast te stellen bepalingen."
15 Artikel 11, leden 4 en 6, van het protocol luidt:
4. Vóór 1 januari 2001 maakt de Commissie, in samenwerking met het Europees Milieuagentschap, een wetenschappelijke studie over de mate waarin de in lid 2, sub a, bedoelde doelstelling betreffende de vermindering van de vervuiling is verwezenlijkt. Indien de Commissie tot de conclusie komt dat deze doelstelling op permanente grondslag is verwezenlijkt, treedt lid 2 op 1 januari 2001 buiten werking. Indien de Commissie tot de conclusie komt dat dit niet het geval is, kan de Raad, overeenkomstig artikel 75 van het EG-Verdrag, in een communautair kader, maatregelen treffen met het oog op een gelijkwaardige bescherming van het milieu, inzonderheid een vermindering van de vervuiling met 60 %. Indien de Raad deze maatregelen niet aanneemt, wordt de overgangsperiode automatisch verlengd met een laatste tijdvak van 3 jaar, tijdens welk tijdvak het bepaalde in lid 2 van toepassing is.
[...]
6. De Commissie neemt overeenkomstig de procedure van artikel 16 gedetailleerde maatregelen betreffende de procedures inzake het ecopuntensysteem, de verdeling van de ecopunten en de technische kwesties betreffende de toepassing van dit artikel. Deze maatregelen treden in werking op de datum van toetreding van Oostenrijk.
[...]"
16 Artikel 16 van het protocol bepaalt dat de Commissie wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten (hierna: ecopuntencomité") en regelt de voorwaarden waaronder dit comité optreedt.
17 In het ten behoeve van de Raad opgestelde rapport COM(2000) 862 def. betreffende het transitogoederenvervoer over de weg door Oostenrijk stelt de Commissie vast dat de doelstelling van vermindering van de vervuiling niet op permanente grondslag is verwezenlijkt. Bij gebreke van door de Raad vastgestelde aanvullende maatregelen blijven de bepalingen van artikel 11, lid 2, van het protocol dus van toepassing tot en met 31 december 2003.
De toepassing van het ecopuntensysteem
18 Om rekening te houden met het transitoverkeer van in Finland en Zweden geregistreerde vrachtwagens, is bij verordening nr. 3298/94 bijlage 4 bij het protocol gewijzigd en het totale aantal ecopunten vastgesteld als volgt:
>lt>0
Voorts is in bijlage D bij verordening nr. 3298/94 de sleutel voor de verdeling van de ecopunten tussen de lidstaten vastgesteld.
19 Artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3298/94 luidt:
1. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten kennen de ter beschikking gestelde ecopunten toe aan de op hun grondgebied gevestigde belanghebbende ondernemers.
2. Jaarlijks, uiterlijk op 15 oktober, doen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten opgave van de ecopunten die, volgens de beschikbare gegevens en de schattingen voor de laatste maanden van het jaar, waarschijnlijk niet meer vóór het einde van het jaar zullen worden gebruikt, en geven zij deze aan de Commissie terug."
20 Artikel 8 van verordening nr. 3298/94 luidt:
1. De ecopunten die niet overeenkomstig artikel 6 onder de lidstaten worden verdeeld, en de ecopunten die overeenkomstig artikel 7 aan de Commissie zijn teruggegeven, vormen een communautaire reserve.
2. De ecopunten van de communautaire reserve worden door de Commissie ten minste één maand vóór het einde van het jaar aan de lidstaten toegewezen overeenkomstig de procedure van artikel 16 van protocol nr. 9.
[...]"
De 108 %-clausule
21 Artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol luidt: Indien het aantal transitoritten in een jaar het voor 1991 bepaalde referentieaantal met meer dan 8 % overschrijdt, treft de Commissie, volgens de procedure van artikel 16, passende maatregelen overeenkomstig bijlage 5, punt 3."
22 Deze vrijwaringsclausule (hierna: 108 %-clausule") strekt ertoe de uitbreiding van het transitoverkeer die het gevolg zou kunnen zijn van de technische vooruitgang in de ontwikkeling van schonere motoren, binnen de perken te houden.
23 Aangezien het aantal transitoritten door Oostenrijk in 1991 1 490 900 bedroeg, ligt de in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol bedoelde drempel op 1 610 172 transitoritten.
De aan het ecopuntensysteem onderworpen ritten
24 Artikel 1, sub c, van het protocol verstaat onder transitovervoer door Oostenrijk" vervoer over Oostenrijks grondgebied van en naar een plaats buiten Oostenrijk".
25 Volgens sub g van dit artikel is een bilaterale rit" een internationale vervoersrit met een voertuig waarbij het begin- of eindpunt in Oostenrijk en het eind- of beginpunt respectievelijk in een andere lidstaat is gelegen, alsmede vervoersritten zonder lading in verband met voornoemde ritten".
26 Artikel 1, lid 1 bis, van verordening nr. 3298/94 bepaalt:
Transitoritten die onder de in bijlage C vermelde omstandigheden of in het kader van op Oostenrijks grondgebied geldige ECMV-vergunningen [ECMV: Europese Conferentie van Ministers van Verkeer] worden verricht, vallen niet onder het ecopuntensysteem."
27 Bijlage C bij verordening nr. 3298/94 noemt zestien categorieën van vervoer waarvoor geen ecopunten behoeven te worden betaald, zoals postvervoer of vervoer van beschadigde of te repareren voertuigen.
28 Voorts luidt artikel 3, leden 2 en 3, van verordening nr. 3298/94:
2. Ononderbroken vervoer waarbij de Oostenrijkse staatsgrens eenmaal per spoor - ongeacht of het gewoon vervoer per spoor dan wel gecombineerd vervoer betreft - en daarvoor of daarna over de weg wordt overschreden, wordt niet als transitogoederenvervoer over de weg door Oostenrijk in de zin van artikel 1, sub e, van protocol nr. 9, doch als een bilaterale rit in de zin van artikel 1, sub g, van dat protocol beschouwd.
3. Onverminderd lid 2 wordt ononderbroken transitovervoer door Oostenrijk waarbij gebruik wordt gemaakt van een van de hierna genoemde spoorwegterminals, als een bilaterale rit beschouwd:
‚Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz."
29 Ten slotte bepaalt artikel 14 van verordening nr. 3298/94:
Voor een rit zijn geen ecopunten verschuldigd, indien het voertuig een volle wagenlading lost of inneemt in Oostenrijk en er in het voertuig passende documentatie voorhanden is om dit te kunnen aantonen, ongeacht de routes die het voertuig neemt om Oostenrijk binnen te komen en te verlaten."
30 In de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 609/2000 wordt deze bepaling gemotiveerd als volgt: Een voertuig dat een volle wagenlading in Oostenrijk lost of inneemt ongeacht de routes die het voertuig neemt om Oostenrijk binnen te komen en te verlaten, moet worden geacht bilaterale ritten te hebben uitgevoerd en dient dus geen ecopunten te betalen."
De controlemethodes
31 Punt 1 van bijlage 5 bij het protocol, Berekening en beheer van de ecopunten genoemd in artikel 11, lid 2, sub b, van het protocol", bepaalt:
Voor elke vrachtwagen die in transito door Oostenrijk rijdt (in beide richtingen), moeten bij elke rit de volgende documenten worden overgelegd:
a) een document waaruit het COP-niveau voor de NOx-emissie van de vrachtwagen blijkt;
b) een door de bevoegde autoriteiten afgegeven geldige ecopuntenkaart.
[...]"
32 Aanvankelijk werd de toepassing van het ecopuntensysteem gecontroleerd aan de hand van een methode waarbij papieren formulieren werden gebruikt (ecokaarten).
33 Bij verordening nr. 1524/96 heeft de Commissie een elektronisch controlesysteem ingevoerd op basis van een op het motorvoertuig gemonteerde elektronische inrichting waarmee automatisch ecopunten kunnen worden gedebiteerd (ecodoosje"), waarvan de technische specificaties zijn vervat in bijlage F bij verordening nr. 3298/94.
34 Thans worden ongeveer 95 % van de ecopunten elektronisch gebruikt. Zij worden beheerd door een in Oostenrijk gevestigde particuliere vennootschap.
35 Artikel 2, leden 2, 4 en 5, tweede alinea, van verordening nr. 3298/94 luidt:
2. Indien het voertuig is uitgerust met een ecodoosje, wordt, na bevestiging dat het voertuig een transitorit uitvoert waarvoor ecopunten vereist zijn, een aantal ecopunten, overeenkomstig de in het ecodoosje van het voertuig opgeslagen informatie over NOx-emissie, afgetrokken van het aan de lidstaat waarin het voertuig is geregistreerd, totaal aantal toegekende ecopunten. Dit gebeurt met behulp van door de Oostenrijkse autoriteiten verschafte en bediende infrastructuur.
Bij met een ecodoosje uitgeruste voertuigen die bilaterale ritten uitvoeren, wordt het ecodoosje vóór het binnenrijden van Oostenrijks grondgebied zodanig ingesteld dat blijkt dat een niet-transitorit wordt uitgevoerd.
[...]
4. De ecokaart en het ecodoosje komen bij ritten die ecopunten vereisen in de plaats van de tot nu toe voor verkeersstatistische doeleinden gebruikte Oostenrijkse formulieren.
5. [...]
Indien daarentegen het voertuig met een ecodoosje is uitgerust, stellen de Oostenrijkse autoriteiten de nodige informatie ter beschikking van een aangemelde autoriteit in de lidstaat waar het voertuig is geregistreerd, binnen 48 uur nadat een transitorit is uitgevoerd. Deze informatie wordt ook de Commissie ter beschikking gesteld."
36 Bijlage F bij verordening nr. 3298/94 bepaalt met name het volgende:
Transitoverklaring
Het ecodoosje moet een faciliteit hebben om aan te geven dat voor de rit geen ecopunten behoeven te worden betaald.
Deze faciliteit moet op het ecodoosje duidelijk zichtbaar zijn voor controledoeleinden; als alternatief moet het mogelijk zijn het ecodoosje in een bepaalde beginstand te zetten. In ieder geval moet ervoor worden gezorgd dat voor de evaluatie in het systeem alleen de status op het tijdstip van het binnenrijden in rekening wordt gebracht."
De aan het geding ten grondslag liggende feiten
37 Bij brief van 17 december 2001 heeft de Republiek Oostenrijk de Commissie meegedeeld dat uit de prognoses betreffende het totale aantal van de in 2001 aan ecopunten onderworpen ritten bleek dat de referentiewaarde van 1991 zou worden overschreden, en heeft zij haar uitgenodigd de 108 %-clausule toe te passen.
38 Bij brief van 12 april 2002 heeft de Republiek Oostenrijk de Commissie haar definitieve ecopuntenstatistiek voor 2001 meegedeeld, die deze overschrijding bevestigde. Voor 2001 waren er namelijk in totaal 1 640 416 gedeclareerde transitoritten", dat wil zeggen een overschrijding van de referentiewaarde van het jaar 1991 met 10,03 %.
39 Op zijn zesentwintigste en zevenentwintigste vergadering van 3 mei respectievelijk 18 juli 2002 heeft het ecopuntencomité de Oostenrijkse statistiek onderzocht en de vraag besproken of voor de eventuele toepassing van de 108 %-clausule niet bepaalde ritten uit de statistiek moesten worden geschrapt.
40 Na verdere briefwisseling heeft de Republiek Oostenrijk ten slotte bij brief van 27 juni 2002 de Commissie overeenkomstig artikel 232, tweede alinea, EG een uitnodiging tot handelen gestuurd waarbij zij de Commissie verzocht onverwijld een ontwerp-verordening tot vermindering van het aantal ecopunten voor 2002 ter goedkeuring aan het ecopuntencomité voor te leggen.
Het besluit van 24 juli 2002
41 Op 24 juli 2002 heeft de Commissie besloten geen ontwerp tot vermindering van het aantal ecopunten voor 2002 krachtens de 108 %-clausule voor te leggen.
42 Dit besluit is genomen op basis van een mededeling van het Commissielid Loyola de Palacio van 23 juli 2002 [document SEC (2002) 855/4], waarvan de punten 5 tot en met 9 luiden als volgt:
5. De Commissie staat in 2002 voor hetzelfde probleem als dat waarvan reeds sprake was in 2001, namelijk dat het elektronisch systeem dat meer dan 95 % van de gebruikte ecopunten boekt, veel minder nauwkeurig is dan de Commissie had aangenomen. Dit systeem werd geacht de gegevens over het binnenkomen en het verlaten van Oostenrijk te analyseren om vast te stellen of de vrachtwagens zijn getransiteerd. Dit systeem controleert evenwel alleen bij binnenkomst op het Oostenrijks grondgebied of de chauffeur het ecodoosje van de vrachtwagen heeft overgeschakeld op de positie ‚bilaterale rit dan wel op ‚transitorit (gewone instelling) heeft laten staan. Indien hij het ecodoosje op ‚transitorit heeft laten staan, wordt de rit geregistreerd als een transitorit, ongeacht of de vrachtwagen al dan niet daadwerkelijk Oostenrijk transiteert.
6. De door Oostenrijk verstrekte statistiek geeft dus niet het aantal daadwerkelijk verrichte transitoritten, maar het aantal gedeclareerde transitoritten.
7. Op 2 april 2002 hebben de diensten van de Commissie van de Oostenrijkse autoriteiten een statistiek gekregen op basis van de binnenkomsten op Oostenrijks grondgebied, waaruit bleek dat de drempel van 108 % in 2001 opnieuw was overschreden. Blijkens deze statistiek waren er in 2001 1 640 416 transitoritten geweest, dat wil zeggen 110 % van het totale aantal van het referentiejaar.
8. Na een verzoek om nadere inlichtingen hebben de Oostenrijkse autoriteiten op 22 april 2002 andere statistische gegevens verstrekt met onder meer preciseringen over de ritten die in het vorige jaar aanleiding hadden gegeven tot meningsverschillen met betrekking tot de vraag of zij al dan niet ‚transitoritten waren (bilaterale ritten, Rollende Landstrasse...).
9. De diensten van de Commissie hebben deze statistiek geanalyseerd en zijn tot de conclusie gekomen dat het aantal ritten die in 2001 daadwerkelijk als transitoritten konden worden beschouwd, 1 454 526 1 488 898 bedroeg, namelijk 76 % 99,9 % van de bovengrens van 1 610 172 ritten." (De doorhalingen en verbeteringen staan in het aangehaalde document.)
43 Blijkens verweersters toelichtingen ter terechtzitting is het aantal van 1 488 898 transitoritten verkregen door van het getal van 1 640 416 geregistreerde ritten, zoals opgegeven door verzoekster, drie categorieën van ritten af te trekken:
- de ritten waarbij Oostenrijk via dezelfde grenspost is binnengekomen en verlaten (49 504);
- de ritten waarvoor geen informatie over het verlaten van Oostenrijk beschikbaar is (91 250);
- de ritten over de rijdende weg (Rollende Strasse") (10 764).
44 Op basis van het besluit van 24 juli 2002 heeft de Commissie op 29 juli 2002 de voor 2002 resterende elektronische ecopunten verdeeld.
De ontvankelijkheid van het verzoek
45 In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Commissie dat zowel het primaire als het subsidiaire verzoek niet-ontvankelijk is.
46 Wat het primaire verzoek betreft, de tenuitvoerlegging van het besluit van 24 juli 2002 kan haars inziens niet meer worden opgeschort, aangezien dit op 29 juli 2002 reeds is uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor de bevriezing van de verdeling van de nog niet gebruikte ecopunten, aangezien de lidstaten reeds zijn gecrediteerd met de resterende ecopunten en de Commissie daarover dus niet meer eenzijdig kan beschikken.
47 Het subsidiaire verzoek van de Republiek Oostenrijk om de Commissie te gelasten, de communautaire reserve voor 2002 niet te verdelen, is volgens haar eveneens niet-ontvankelijk, aangezien dit geen verband houdt met het voorwerp van de procedure in de hoofdzaak, zoals vereist door artikel 83, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering. Het besluit van 24 juli 2002 betreft namelijk niet de communautaire reserve.
48 Dienaangaande hoeft alleen te worden opgemerkt dat de bezwaren van de Commissie, gelet op de zeer algemene bewoordingen van sommige van de door de Republiek Oostenrijk geformuleerde verzoeken, niet kunnen leiden tot niet-ontvankelijkverklaring, maar eventueel relevant kunnen blijken bij het onderzoek van de te nemen concrete voorlopige maatregelen.
49 Het verzoek in kort geding moet dus ten gronde worden onderzocht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
50 Volgens verzoekster is de Commissie, door het besluit van 24 juli 2002 te nemen, de krachtens artikel 11, lid 2, sub c, junctis artikel 16 en bijlage 5, punt 3, bij het protocol op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
51 Haars inziens overschreed het aantal transitoritten namelijk de grens van 108 % bedoeld in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol.
52 Ter ondersteuning van deze verklaring zet verzoekster in wezen uiteen dat een rit als transitorit moet worden gekwalificeerd indien hij bij binnenkomst op het Oostenrijkse grondgebied als zodanig is gedeclareerd, zodat de Commissie zich uitsluitend moest baseren op het aantal als transitoritten gedeclareerde ritten zoals dat bleek uit de door de Oostenrijkse autoriteiten verstrekte statistiek.
53 Uit de definitie van transitovervoer door Oostenrijk" in artikel 1, sub c, van het protocol blijkt niet dat, om vast te stellen of de grens van 108 % bedoeld in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol is overschreden, alleen de daadwerkelijk in transito verrichte en dus in elk concreet geval gecontroleerde ritten in aanmerking moeten worden genomen.
54 Nergens in het primaire recht is bepaald hoe het aantal transitoritten" in de zin van artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol moet worden vastgesteld.
55 In het afgeleide recht gaat artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 3298/94 kennelijk uit van het declaratiebeginsel.
56 Wat de registratie van de declaratie van de bestuurder betreft, volgens bijlage F bij verordening nr. 3298/94 moet ervoor worden gezorgd dat voor de evaluatie in het systeem alleen de status op het tijdstip van het binnenrijden in rekening wordt gebracht".
57 Bovendien, aldus verzoekster, moet de nodige infrastructuur voor het aflezen van ecodoosjes, die zij volgens artikel 1, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3298/94 moet aanbrengen, de aftrek van de ecopunten na declaratie door de bestuurder bij het binnenrijden in Oostenrijk mogelijk maken, zodat zij niet kan zijn gehouden de gegevens betreffende het verlaten van het grondgebied te registreren.
58 Haars inziens is het overigens absoluut noodzakelijk om alleen rekening te houden met de declaraties van de bestuurders. De definitie van transitovervoer door Oostenrijk" in artikel 1, sub c, van het protocol wordt in het afgeleide recht aangevuld met afwijkingen en preciseringen (uitsluiting van ritten in het kader van ECMV-vergunningen, inaanmerkingneming van vervoer van deelladingen naar Oostenrijk, uitsluiting krachtens artikel 14 van verordening nr. 3298/94 van voertuigen die in Oostenrijk een volle wagenlading lossen of innemen), die tot gevolg hebben dat op basis van de in het elektronisch controlesysteem opgenomen gegevens niet kan worden bepaald of het gaat om transitoritten in de zin van deze definitie. De declaraties van de bestuurders zijn dus de enige betrouwbare bron.
59 De Commissie en de lidstaten kwamen tijdens de besprekingen in het ecopuntencomité in het kader van de voorbereidende werkzaamheden van verordening nr. 1524/94 uiteindelijk overeen om als beslissend criterium voor de kwalificatie van een rit de declaratie van de bestuurder door middel van het ecodoosje bij het binnenrijden van Oostenrijk te gebruiken.
60 Indien het tegengestelde standpunt van de Commissie werd gevolgd, zouden de transportdocumenten voor elke rit manueel moeten worden gecontroleerd, waardoor het elektronisch controlesysteem geen zin meer zou hebben.
61 Ten slotte, aldus verzoekster, heeft zij in het verleden de ecopuntenstatistiek steeds op basis van het declaratiebeginsel opgesteld en aan de Commissie meegedeeld.
62 Verzoekster komt tot de slotsom dat alle als transitoritten gedeclareerde ritten in aanmerking moeten worden genomen voor de toepassing van de 108 %-clausule en dat hooguit alleen die als transitoritten gedeclareerde ritten kunnen worden afgetrokken waarvan ondanks een ondubbelzinnige declaratie met zekerheid gesteld kan worden dat zij geen transitoritten zijn.
63 De overlast voor het milieu en de gezondheid die het rechtstreekse gevolg is van de niet-toepassing van de 108 %-clausule, vormt een ernstige en onherstelbare schade, zoals wordt bevestigd door de beschikking van 23 februari 2001, Oostenrijk/Raad (C-445/00 R, Jurispr. blz. I-1461, punten 103-106). Bij de belangenafweging weegt deze schade zwaarder dan de geringe negatieve gevolgen van de gevraagde voorlopige maatregelen voor de interne markt.
64 In haar schriftelijke opmerkingen stelt verweerster dat uit de definitie in artikel 1, sub c, van het protocol duidelijk blijkt dat de kwalificatie als transitorit" afhangt zowel van het beginpunt, dat wil zeggen van het binnenrijden van Oostenrijks grondgebied, als van het eindpunt, dat wil zeggen het verlaten van dit grondgebied.
65 De bepalingen van verordening nr. 3298/94 die de verplichtingen van de bestuurders beschrijven, kunnen deze definitie niet wijzigen. De artikelen 2 en 3 van deze verordening bevestigen hoe dan ook haar analyse, net zoals het bestek van de Oostenrijkse autoriteiten voor de gunning van de opdracht voor de levering en het beheer van het elektronisch controlesysteem, dat in punt 2.2.10 - Berekening van de transitoritten" - inzonderheid bepaalt dat het beslissende criterium ter bepaling of er sprake is van een transitorit, wordt gevormd door de tijd die verstrijkt tussen het binnenrijden en het verlaten van het land".
66 De Commissie erkent dat het protocol geen nadere aanwijzingen geeft over de te gebruiken methode, maar stelt dat zij in deze omstandigheden in dit opzicht over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt, die slechts in beperkte mate vatbaar is voor rechterlijke toetsing.
67 In haar schriftelijke opmerkingen wijst de Duitse regering om te beginnen op het gebrek aan betrouwbaarheid van het Oostenrijkse elektronisch controlesysteem, hetgeen met name wordt bevestigd door een in juni 2001 opgesteld en als bijlage bijgevoegd deskundigenrapport.
68 Zij kritiseert vervolgens het door verzoekster voorgestane begrip transitorit". Zij verwijst met name naar de overeenkomst van 1992, die als voorgangster van en model voor de huidige regeling is aangehaald; in de preambule en artikel 1 van de overeenkomst wordt de term transitovervoer" in samenhang met de uitdrukkingen over de Alpen" of door de Alpen" gebruikt.
69 Ten slotte, aldus de Duitse regering, kan het door verzoekster gestelde declaratiebeginsel noch worden afgeleid uit de vigerende bepalingen, noch uit de historische context van het ecopuntensysteem, noch uit het voorwerp of de doelstellingen ervan. Dit systeem is geen doel op zich, maar moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel van milieubescherming dat daaraan door het primaire recht wordt toegewezen. De vraag van een eventuele aftrek van ecopunten in geval van slechte regeling van het ecodoosje op het tijdstip van aflezen door het leestoestel aan de grens moet dus strikt worden onderscheiden van de vraag van de registratie van een dergelijke rit als transitorit in de statistiek. Aangezien de 108 %-clausule alleen strekt tot compensatie van de bijzondere vervuiling van Oostenrijk als transitoland, mogen daartoe alleen de daadwerkelijke transitoritten worden geregistreerd.
Beoordeling
70 Allereerst moet eraan worden herinnerd dat overeenkomstig de artikelen 242 EG en 243 EG de kortgedingrechter, indien hij van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling of voorlopige maatregelen kan gelasten. Daartoe houdt hij rekening met de bij artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering gestelde voorwaarden, zoals gepreciseerd in de rechtspraak van het Hof [beschikking van 19 juli 1995, Commissie/Atlantic Container Line e.a., C-149/95 P(R), Jurispr. blz. I-2165, punt 21].
71 In het kader van het onderzoek van de fumus boni juris van het verzoek betreffen de meningsverschillen tussen partijen in wezen de voorwaarden voor toepassing van de 108 %-clausule, waarvan de uitlegging langdurig is besproken.
72 De Republiek Oostenrijk had bij de Commissie 1 640 416 ritten aangemeld die de bestuurders in 2001 als transitoritten hadden gedeclareerd.
73 Van dit aantal heeft de Commissie steeds op basis van de door Oostenrijk verstrekte gegevens drie categorieën van ritten afgetrokken, en zo kwam zij tot 1 488 898 ritten, hetgeen onder de 108 %-drempel ligt.
74 Uitgesloten werden 49 504 ritten waarbij Oostenrijk via dezelfde grenspost is binnengekomen en verlaten (categorie A), 91 250 ritten waarvoor geen informatie over het verlaten van Oostenrijk beschikbaar is (categorie B) en 10 764 ritten over de rijdende weg (Rollende Strasse") (categorie C).
75 In casu wordt niet getwist over een vierde categorie van 11 374 ritten waarbij Oostenrijk vanuit dezelfde lidstaat is binnengekomen en weer via dezelfde lidstaat is verlaten.
76 Uit de toelichtingen van de Commissie ter terechtzitting blijkt namelijk dat zij deze ritten, ondanks haar twijfel of die als transitoritten" konden worden gekwalificeerd, niet heeft afgetrokken van het totaalaantal voor een eventuele toepassing van de 108 %-clausule in aanmerking genomen ritten.
77 Voor de voorlopige beoordeling van de vraag of de Commissie de ritten van de categorieën A, B en C terecht van het totale aantal van de als transitoritten gedeclareerde ritten heeft afgetrokken, moet worden onderzocht volgens welke criteria ritten als transitoritten dienen te worden geboekt.
78 Dienaangaande kunnen verzoeksters argumenten op het eerste gezicht niet a priori kennelijk ongegrond worden verklaard.
79 Aan de hand van het door partijen in het kader van de onderhavige kortgedingprocedure voorgedragene ter beschrijving van het rechtskader en de daadwerkelijke werkwijze van het ecopuntensysteem, valt namelijk niet met zekerheid vast te stellen hoe de 108 %-clausule concreet moet worden toegepast.
80 Toch doet het door verzoekster gestelde declaratiebeginsel een aantal vragen rijzen.
81 Om te beginnen geeft verzoekster toe dat sommige van de als transitoritten gedeclareerde en dus in haar statistiek opgenomen ritten niet noodzakelijkerwijze transitoritten waren.
82 Het onweerlegbare vermoeden dat zij aan de declaraties van de bestuurders wil toekennen, zou dus kunnen leiden tot een kunstmatige verhoging van het aantal voor de toepassing van de 108 %-clausule in aanmerking te nemen ritten, hetgeen slechts aanvaardbaar is bij duidelijke aanwijzingen in die zin in de wettelijke bepalingen.
83 Op het eerste gezicht lijkt evenwel geen enkel tekstargument onomstootbaar aan te tonen dat alle declaraties als transitoritten moeten worden geboekt.
84 Voorts heeft verzoekster bij het onderscheid dat zij heeft gemaakt tussen de verschillende categorieën ritten die de Commissie van het totaalaantal geregistreerde ritten heeft uitgesloten, niet uitgelegd waarom zij deze telkens als transitoritten had beschouwd.
85 Zij heeft enkel het beginsel gesteld dat alleen de declaratie van belang is, ongeacht de werkelijke aard van de daadwerkelijk afgelegde rit.
86 In deze omstandigheden kan in het stadium van het kort geding niet zonder voorbehoud verzoeksters benadering worden gevolgd die erop neerkomt dat wegens de onzekerheden als gevolg van de onvolmaaktheden van het bestaande elektronisch controlesysteem moet worden vermoed dat voor de toepassing van de 108 %-clausule elke declaratie een transitorit betekent.
87 Bovendien lijken de tegenargumenten van verweerster en de twee interveniënten serieus, aangezien zij in het bijzonder zijn gebaseerd op de tekst zelf van het protocol en op het eerste gezicht beter lijken te stroken met de doelstellingen van het ecopuntensysteem.
88 Voorts heeft de Commissie ter terechtzitting concreet uiteengezet waarom bepaalde ritten haars inziens van het totaalaantal gedeclareerde ritten moesten worden afgetrokken. Zo heeft zij voor de 91 250 ritten waarvoor geen informatie over het verlaten van het Oostenrijkse grondgebied beschikbaar is (categorie B), uiteengezet dat het elektronisch controlesysteem niet registreerde dat Oostenrijk was verlaten wanneer meer dan 48 uur voordien de binnenkomst was geregistreerd, en dat derhalve kon worden vermoed dat het betrokken voertuig het Oostenrijkse grondgebied was binnengereden om te laden of te lossen en niet voor een transitorit. Ter rechtvaardiging van de uitsluiting van de 10 764 ritten over de rijdende weg (Rollende Strasse") (categorie C) heeft de Commissie verwezen naar artikel 3, leden 2 en 3, van verordening nr. 3298/94.
89 Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters middelen weliswaar niet volledig ongegrond lijken, maar op het eerste gezicht niet zwaarder wegen dan de rechtvaardigingsgronden en toelichtingen van de Commissie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Italiaanse Republiek.
90 De in geding zijnde belangen moeten dus tegen elkaar worden afgewogen, waarbij het eerste punt van vergelijking in dit kader de ernstige en onherstelbare schade, als criterium van de gestelde spoedeisendheid, is.
91 Dienaangaande houdt de spoedeisendheid die verzoekster stelt, verband met overwegingen van bescherming van het milieu tegen met name de overlast als gevolg van verkeersdrukte.
92 Een dergelijke schade, indien zij vaststaat, is inderdaad onomkeerbaar, aangezien die overlast uiteraard niet retroactief ongedaan kan worden gemaakt.
93 In casu houden het bestaan en de ernst van de gestelde schade evenwel rechtstreeks verband met de beoordeling van de fumus boni juris van het verzoek.
94 De negatieve gevolgen van het transitovervoer over de weg door Oostenrijk vormen namelijk slechts een eventueel te verhelpen milieuschade, indien bewezen is dat zij het niveau overschrijden dat bij de vaststelling van het protocol aanvaardbaar werd geacht. Zoals volgt uit het onderzoek in de punten 71 tot en met 89 van de onderhavige beschikking, blijkt hiervan op het eerste gezicht niet duidelijk.
95 In zoverre verschilt de onderhavige situatie aanmerkelijk van die in de voormelde zaak Oostenrijk/Raad, waarin het op grond van de bijzondere steekhoudendheid van de fumus boni juris was gerechtvaardigd dat in het bijzonder rekening werd gehouden met de spoedeisendheid waarop verzoekster zich kon beroepen (beschikking Oostenrijk/Raad, reeds aangehaald, punt 110).
96 Wat de andere in het kader van de belangenafweging in aanmerking te nemen belangen betreft, uit de prognoses inzake het gebruik van de ecopunten voor 2002, zoals zij door partijen ter terechtzitting zijn uiteengezet, blijkt dat indien in het huidige stadium zou worden besloten tot een verlaging van het aantal verdeelde ecopunten, dit een rechtstreekse en aanzienlijke invloed zou hebben op de werkzaamheden van de op de betrokken markt opererende ondernemingen en meer algemeen op de goede werking van de interne markt.
97 Aangezien de beschikking nagenoeg definitieve gevolgen kan hebben, slaat de balans derhalve door ten gunste van een afwijzing van het verzoek.
98 Het verzoek in kort geding moet dus worden afgewezen.
Dictum
DE PRESIDENT VAN HET HOF
beschikt:
1) Het verzoek in kort geding wordt afgewezen.
2) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.