62003CC0157_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledende bemærkninger
1. Med det foreliggende traktatbrudssøgsmål har Kommissionen gjort gældende, at Spanien har tilsidesat de nu ophævede direktiver 68/360/EØF (2), 73/148/EØF (3), 90/365/EØF (4) og 64/221/EØF (5) . Sagen drejer sig nærmere bestemt om udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til fællesskabsborgere, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsret
1. Bestemmelser om indrejse og ophold
2. I henhold til artikel 1 i direktiv 73/148 ophæves rejse- og opholdsbegrænsningerne for en medlemsstats statsborgere, der har etableret sig eller ønsker at etablere sig i en anden medlemsstat for at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed eller udføre en tjenesteydelse dér, samt for disse statsborgeres ægtefæller uden hensyn til nationalitet.
3. Enhver statsborger fra en medlemsstat, som i Fællesskabet har udøvet beskæftigelse som lønmodtager eller selvstændig, samt medlemmerne af den pågældendes familie skal i medfør af artikel 1 i direktiv 90/365 gives opholdsret, når den pågældende modtager invalide-, førtids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en sådan størrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde, og når de pågældende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.
4. For så vidt angår formaliteterne bestemmer artikel 3 i direktiv 68/360, der i henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/365 finder tilsvarende anvendelse på de af sidstnævnte direktiv omfattede personer, samt artikel 4 i direktiv 68/360 følgende:
» Artikel 3
1. Medlemsstaterne skal tillade, at de i artikel 1 nævnte personer indrejser på deres område mod forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas.
2. Ved indrejse må der ikke stilles krav om indrejsevisum eller pålægges nogen anden lignende forpligtelse; dette gælder dog ikke familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat. Medlemsstaterne skal yde disse personer enhver lettelse med henblik på at opnå de fornødne visa.
Artikel 4
1. Medlemsstaterne anerkender ret til ophold inden for deres område for de i artikel 1 nævnte personer, som foreviser den i stk. 3 nævnte dokumentation.
2. For ret til ophold udstedes der en tilladelse benævnt »opholdsbevis for statsborgere i en EØF-medlemsstat«. Denne tilladelse skal forsynes med påtegning om, at den er udstedt i henhold til forordning (EØF) nr. 1612/68 og de bestemmelser, som medlemsstaterne har udstedt i henhold til dette direktiv. Ordlyden af denne påtegning fremgår af bilaget til dette direktiv.
3. Til udstedelse af opholdsbevis for statsborgere i en EØF-medlemsstat kan medlemsstaterne kun kræve forevist følgende:
[…]
– af familiemedlemmerne:
c) den legitimation, med hvilken de er indrejst på vedkommende stats område
d) en af vedkommende myndighed i hjemlandet udstedt attest, hvoraf slægtskabsforholdet fremgår
e) i de i artikel 10, stk. 1 og 2, i forordning (EØF) nr. 1612/68 nævnte tilfælde en af vedkommende myndighed i hjemlandet eller det senere opholdsland udstedt attest, hvoraf fremgår, at de forsørges af den pågældende arbejdstager eller er optaget i hans husstand i dette land.
4. Såfremt et familiemedlem ikke er statsborger i en medlemsstat, udstedes der til vedkommende en opholdstilladelse med samme gyldighed som for den arbejdstager, som han er knyttet til.«
5. Med hensyn til indrejse- og opholdsformaliteter finder artikel 3, 4 og 6 i direktiv 73/148 tilsvarende anvendelse.
6. Med hensyn til udstedelse af opholdsbevis eller opholdstilladelse bestemmes det i artikel 2 i direktiv 90/365, at medlemsstaten kun kan kræve af ansøgeren, at denne foreviser et gyldigt identitetsbevis eller pas og godtgør, at de betingelser, der er fastsat i artikel 1, er opfyldt.
7. Direktiv 64/221 fastsætter visse undtagelser til indrejse- og opholdsretten. Artikel 2 og 3 samt artikel 5, stk. 1, lyder:
» Artikel 2
1. Dette direktiv vedrører bestemmelserne om indrejse, om udstedelse og forlængelse af opholdstilladelse og om udvisning, som træffes af medlemsstaterne af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.
2. Disse hensyn kan ikke påberåbes på grund af økonomiske forhold.
Artikel 3
1. Forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold.
2. Straffedomme alene kan ikke uden videre begrunde disse forholdsregler.
Artikel 5
1. Beslutning om udstedelse eller nægtelse af den første opholdstilladelse skal træffes hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
Ansøgeren kan midlertidigt opholde sig på den pågældende stats område, indtil beslutning om udstedelse eller nægtelse af opholdstilladelse er truffet.«
2. Bestemmelser om visa
8. Oprindeligt gjaldt Rådets forordning (EF) nr. 574/1999 af 12. marts 1999 om fastlæggelse af, hvilke tredjelandes statsborgere der skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser (6) . Forordningens artikel 5 bestemte følgende:
»I denne forordning forstås ved visum en tilladelse, som er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, som er truffet af en medlemsstat, og som kræves for indrejse på denne medlemsstats område med henblik på:
– et planlagt ophold i denne medlemsstat eller i flere medlemsstater på højst tre måneder i alt
– transit gennem denne medlemsstats eller flere medlemsstaters område bortset fra ophold i lufthavnes transitområder og overførsler mellem en medlemsstats lufthavne.«
9. Denne forordning blev erstattet af – den siden igen ændrede – Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (7) . Forordningens artikel 2 lyder:
»I denne forordning forstås ved »visum« en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet af en medlemsstat, og som kræves i forbindelse med:
– indrejse med henblik på et planlagt ophold i denne medlemsstat eller i flere medlemsstater på højst tre måneder i alt
– indrejse med henblik på transit gennem denne medlemsstats eller flere medlemsstaters områder, bortset fra lufthavnstransit.«
B – National ret
10. De relevante bestemmelser i national ret foreligger som bilag til dette forslag til afgørelse. Den i bilaget beskrevne retstilstand blev ændret ved kongeligt dekret nr. 178/2003 af 14. februar 2003 (8) .
III – Faktiske omstændigheder, administrativ og retlig procedure
11. Baggrunden for traktatbrudssøgsmålet er klager fra to fællesskabsborgere.
12. Weber, der er tysk statsborger, har bopæl i Spanien, hvor han udøver selvstændig erhvervsvirksomhed og har opholdstilladelse. Hans ægtefælle, der er statsborger i USA, kunne ikke få udstedt en opholdstilladelse, idet hun ikke havde ansøgt om visum ved konsulatet på det sted, hvor hun sidst havde bopæl. Fra det spanske konsulat i Düsseldorf fik hun en vejledning, som angav, hvilke dokumenter der var påkrævet. Det fremgår ikke af sagen, at fru Weber har indgivet en visumansøgning.
13. Van Zijl, der er nederlandsk statsborger med bopæl i Luxembourg, ønskede at bosætte sig i Spanien sammen med sin ægtefælle, Rotte Ventura, som er statsborger i Den Dominikanske Republik. Det spanske konsulat i Luxembourg oplyste, at han ikke skulle overholde nogen formelle krav. I april 1999 indrejste parret til Spanien, og den 14. april ansøgte de om opholdstilladelse. Den 3. maj fik Van Zijl opholdstilladelse for fem år. Rotte Ventura fik først opholdstilladelse den 28. februar 2000 efter gentagne forespørgsler.
14. Ved skrivelse af 26. april 1999 kontaktede Kommissionen de spanske myndigheder. I svarskrivelse af 5. juli 1999 henviste de spanske myndigheder til kravet om visum.
15. Da Kommissionen ikke var tilfreds med dette svar, og under hensyn til de ovenfor beskrevne faktiske omstændigheder, fremsendte Kommissionen den 16. marts 2000 en åbningsskrivelse. Heri påtalte Kommissionen, at den spanske lovgivning og praksis vedrørende udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger – herunder for det første kravet om opholdsvisum og for det andet overskridelsen af fristen for udstedelse af opholdstilladelsen – var uforenelig med fællesskabsretten.
16. Da den spanske regering ikke besvarede åbningsskrivelsen, fremsendte Kommissionen ved skrivelse af 3. april 2002 en begrundet udtalelse til Kongeriget Spanien, hvori den påtalte, at direktiv 68/360, 73/148, 90/365 og 64/221 var blevet tilsidesat, samt opfordrede Spanien til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger. Ved skrivelse af 10. oktober 2002 besvarede den spanske regering den begrundede udtalelse.
17. Da Kommissionen fortsat var af den opfattelse, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser, anlagde den ved stævning af 31. marts 2003, indgået til Domstolens Justitskontor den 7. april 2003, sag i medfør af artikel 226 EF, hvori den nedlagde følgende påstande:
1) Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet det i strid med direktiv 68/360/EØF, 73/148/EØF og 90/365/EØF stiller krav om et opholdsvisum som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed, og idet det i strid med direktiv 64/221/EØF ikke udsteder opholdstilladelsen hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
2) Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV – Stillingtagen
A – Indledende bemærkning: sagens genstand
18. Indledningsvis skal der tages stilling til, hvad der er genstanden for den sag, der er anlagt i medfør af artikel 226 EF. For det første skal det undersøges, om genstanden for den ved Domstolen verserende traktatbrudssag, foruden praksis – dvs. de af Kommissionen nævnte to klagesager – også omfatter den generelle retstilstand. Er dette tilfældet, må der for det andet spørges, hvilke nationale bestemmelser, der er omfattet.
19. For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel medtagelse af generelle retsforskrifter bemærkes, at Kommissionen i punkt 14 i stævningen kun anfører de to klagesager som årsag til sagens anlæggelse. Til forskel herfra er det i åbningsskrivelsen også udtrykkeligt anført, at artikel 10, stk. 2, litra d), i kongeligt dekret nr. 766/92 er i strid med fællesskabsretten. I den begrundede udtalelse har Kommissionen anført nogle bestemmelser i spansk ret, der efter Kommissionens opfattelse skulle være fællesskabsretsstridige. I stævningen (punkt 40 og 51) kommer Kommissionen derimod ind på kongeligt dekret nr. 178/2003. Henvisningen til den i spansk lovgivning indførte ordning (stævningens punkt 47) samt, uafhængigt af situationen i klagesagerne, til den bestående problemstilling (stævningens punkt 56) lader ganske vist forstå, at Kommissionen uden nærmere præcisering inddrager de spanske bestemmelser i sagen.
20. Hvad angår den spanske retstilstand, som udgør sagens genstand, må der dog erindres om, at sagens genstand retter sig efter en bestemt skæringsdag. Denne svarer til udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse (9) .
21. Tager man udgangspunkt i denne hidtil ubestridte grundsætning, kan der ses bort fra retstilstanden i henhold til kongeligt dekret nr. 178/2003. Dette dekret blev nemlig først vedtaget den 14. februar 2003 og bekendtgjort den 22. februar 2003. Begge datoer ligger efter tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse af 3. april 2002 fastsatte frist på to måneder. Den foreliggende traktatbrudssag må derfor begrænses til den tidligere gældende spanske retstilstand.
B – Første klagepunkt: betingelse for indrejse
22. Med det første klagepunkt har Kommissionen
gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af direktiv 68/360, 73/148 og 90/365. En tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en fællesskabsborger, der har gjort brug af retten til fri bevægelighed, kan ikke sidestilles med en tredjelandsstatsborger, der ikke har denne familiemæssige tilknytning, tværtimod har den førstnævnte tredjelandsstatsborger afledte rettigheder i henhold til fællesskabsretten og derfor ret til indrejse og ophold på en anden medlemsstats område på lige fod med fællesskabsborgeren.
23. De formaliteter, som en medlemsstat kan kræve overholdt af en fællesskabsborger, der gør brug af sin ret til fri bevægelighed, eller af et af hans familiemedlemmer (uanset dennes statsborgerskab), er klart afgrænsede i de relevante fællesskabsretlige regler, med den virkning, at det efter Kommissionens opfattelse er klart i strid med fællesskabsrettens ånd og ordlyd, som kan udledes af direktiv 68/360, 73/148 og 90/360, at en medlemsstat opstiller et hvilket som helst andet formelt krav vedrørende indrejse eller ophold.
24. Klagesagen Weber drejer sig om direktiv 73/148, som finder anvendelse på familiemedlemmer til selvstændigt erhvervsdrivende, og klagesagen Van Zijl vedrører direktiv 90/365, som gælder for familiemedlemmer til statsborgere i en medlemsstat, der har udøvet virksomhed i Fællesskabet som arbejdstager eller selvstændig.
1. Kravet om opholdsvisum
25. Kommissionen er af den opfattelse, at det opholdsvisum, der kræves efter spansk lovgivning, er et redskab, som de spanske myndigheder benytter – før den pågældende rejser ind på spansk område – til at undersøge, hvorfor en tredjelandsstatsborger ønsker at opholde sig på spansk område i mere end tre måneder.
26. En sådan tredjelandsstatsborger har ikke pligt til at angive nogen særskilt begrundelse for sit ønske om indrejse. Hans ret i medfør af fællesskabsretten afledes fra fællesskabsborgerens, hvorfor det ikke blot er ensbetydende med, at hans (afledte) ret begrænses, men også at fællesskabsborgerens egen ret begrænses, såfremt han før indrejsen på det nationale område pålægges formaliteter.
27. Som Kommissionen og Spanien med rette har fastslået, er de relevante bestemmelser i den foreliggende sag artikel 3 i direktiv 68/360, som der henvises til i direktiv 90/365, samt artikel 3 i direktiv 73/148. Bestemmelserne fastsætter udtrykkeligt, hvilke betingelser medlemsstaterne kan kræve opfyldt ved indrejsen. Der er hermed tale om en udtømmende opregning. Dette betyder, at medlemsstaterne ved de af disse bestemmelser omfattede personers indrejse kun må kræve overholdelse af de betingelser, der er nævnt heri.
28. Medlemsstaterne kan således kun forlange de dokumenter, der er anført i artikel 3 i direktiv 68/360, henholdsvis direktiv 73/148. Dette har Domstolen bekræftet med følgende udsagn: »Medlemsstaterne kan derfor som betingelse for de af de nævnte direktiver omfattede personers ret til indrejse på deres territorium alene stille krav om forevisning af et gyldigt identitetskort eller pas« (10) .
29. For begge de sagsforhold, der ligger til grund for denne sag, er Domstolens praksis, hvorefter »forpligtelsen til at besvare spørgsmål fra de tjenestemænd, der varetager grænsekontrollen, ikke må stilles som betingelse for, at en statsborger i en medlemsstat kan rejse ind på en anden medlemsstats område«, desuden afgørende (11) .
30. Domstolen udtalte endvidere, at »det fremgår […] af direktivernes opbygning, og især af artikel 4 i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148, at det kun er i forbindelse med udstedelsen af et opholdsbevis eller en opholdstilladelse, at en medlemsstats myndigheder kan pålægge de pågældende at godtgøre deres ret til ophold og da på den i disse artikler foreskrevne måde« (12) .
31. Herefter følger det af direktivbestemmelserne om familiemedlemmers indrejse, således som Domstolen har fortolket disse, at indrejseformaliteterne skal begrænses til de udtrykkeligt anførte dokumenter, og at en indrejseprocedure, der rækker videre end dette, ikke er tilladt.
32. Hvad angår familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, skal der yderligere henvises til den af parterne anførte dom i MRAX-sagen, hvor Domstolen udtalte følgende:
»Ifølge artikel 3, stk. 2, i direktiv 68/360 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148 kan medlemsstaterne imidlertid, når en statsborger i en medlemsstat flytter inden for Fællesskabet med henblik på at udøve de rettigheder, han er tillagt ved traktaten og de nævnte direktiver, over for hans familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, stille krav om indrejsevisum eller pålægge dem en anden lignende forpligtelse. Listen over tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, er fastlagt ved forordning nr. 2317/95, erstattet ved forordning nr. 574/1999, som siden blev erstattet ved forordning nr. 539/2001« (13) .
33. Heraf har Domstolen udledt, at selv om tredjelandsstatsborgere, der er ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat, ganske vist har ret til at indrejse på medlemsstaternes område, kan udøvelsen af denne ret efter selve ordlyden af artikel 3, stk. 2, i direktiv 68/360 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148 ikke desto mindre gøres betinget af besiddelse af et visum (14) .
34. Den spanske regering har ganske vist givet udtryk for den opfattelse, at de fællesskabsretlige visumforordninger kun regulerer visa af kort varighed. Heraf kan det ifølge regeringen udledes, at medlemsstaterne fortsat er kompetente på området for visa af længere varighed, der netop ikke er blevet harmoniseret. Spanien kan derfor forlange, at tredjelandsstatsborgere har et sådant visum ved indrejsen.
35. Denne opfattelse kan bestemt ikke tiltrædes. Det kan nemlig ikke på baggrund af den omstændighed, at visumforordningerne kun gælder for visa af kort varighed, udledes, at medlemsstaterne har ret til at forlange opholdsvisum for tredjelandsstatsborgere, der er ægtefælle til en fællesskabsborger.
36. At en retsakt ikke indeholder bestemmelser om et givent aspekt, betyder således ikke, at fællesskabsretten overhovedet ikke regulerer dette aspekt. Bestemmelserne vedrørende den her omhandlede personkreds skal findes i andre retsakter, nemlig i direktiv 68/360, 73/148 og 90/365. De i disse direktiver indeholdte bestemmelser om tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, skal kvalificeres som lex specialis. Af denne grund skal disse personer anses for såkaldte privilegerede tredjelandsstatsborgere.
37. Det af Spanien påberåbte retsgrundlag vedrørende passage af de ydre grænser [artikel 62, nr. 2, litra b), EF] og om langtidsvisa [artikel 63, nr. 3, litra a), EF] ændrer ikke herved.
38. Nævnte særbestemmelser, særligt artikel 3 i direktiv 73/148, henholdsvis direktiv 90/365, indeholder således et forbud mod, at medlemsstaterne kræver andre betingelser opfyldt for tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, end dem, der er fastsat i de for denne personkreds gældende særbestemmelser. Som nævnt indeholder disse bestemmelser nemlig en udtømmende regulering af, hvilke betingelser der må stilles.
2. Kravet om opholdstilladelse
39. Kommissionen er af den opfattelse, at indrejse ikke kan gøres betinget af, at der er udstedt en opholdstilladelse. Kongeriget Spaniens fremgangsmåde er fællesskabsretstridig, fordi tredjelandsstatsborgere, der er ægtefæller til en fællesskabsborger, bliver behandlet som almindelige indvandrere. Det er ikke tilladt at anse sådanne tredjelandsstatsborgere for udlændinge i spansk rets forstand. Desuden gør enhver hindring, der rammer denne persongruppe, samtidig indgreb i rettighederne for den fællesskabsborger, hvis familie den pågældende tilhører.
40. I denne forbindelse skal der ses nærmere på de betingelser, som en medlemsstat kan stille for at udstede en opholdstilladelse. I så henseende er artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra c), d) og e), i direktiv 68/360 samt artikel 6 i direktiv 73/148 relevant.
41. Det følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne kan gøre udstedelse af opholdstilladelse betinget af følgende:
For det første kan medlemsstaterne kræve, at der forevises et identitetskort, som opfylder visse krav. Disse krav afviger dog fra hinanden [jf. artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra c), i direktiv 68/360 og artikel 6, litra a), i direktiv 73/148].
For det andet kan medlemsstaterne forlange bevis for, at den pågældende hører til kredsen af privilegerede tredjelandsstatsborgere [artikel 2 i direktiv 90/365, artikel 4, stk. 3, litra d), i direktiv 68/360 og artikel 6, litra b), i direktiv 73/148]. I den foreliggende sag skal vedkommende således være ægtefælle til en fællesskabsborger.
For det tredje kan medlemsstaterne kræve, at de i artikel 2 i direktiv 90/365 anførte betingelser er opfyldt, samt forlange en attest som nævnt i artikel 4, stk. 3, litra e), i direktiv 68/360.
42. De betingelser, der er fastsat i nævnte bestemmelser, er udtømmende. Dette har Domstolen bekræftet i en række domme.
43. Således udtalte Domstolen i Royer-sagen, at: »[a]rtikel 4 i direktiv 68/360 indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at udstede opholdstilladelse til enhver, der ved at forevise den fornødne dokumentation godtgør, at han omfattes af en af de kategorier, som er fastsat i samme direktivs artikel 1« (15) .
44. I sagerne Roux (16) og Giagounidis (17) understregede Domstolen, at der ikke må opstilles andre betingelser end de allerede fastsatte eller forlanges andre beviser, dvs. kræves forevisning af anden dokumentation.
45. Domstolens praksis indeholder en række eksempler på, at der generelt ikke kan forlanges opfyldelse af andre betingelser end dem, der udtrykkeligt er fastsat.
46. Ifølge dommen i Roux-sagen »kan udstedelsen af et opholdsbevis [følgelig] ikke gøres betinget af, at den selvstændige erhvervsdrivende er tilmeldt en social sikringsordning« (18), da det hverken efter artikel 4 i direktiv 68/360 eller efter artikel 6 i direktiv 73/148 er nogen betingelse for anerkendelse af den ved direktivbestemmelserne fastsatte ret, at den pågældende fører bevis for at være tilmeldt en social sikringsordning (19) .
47. I MRAX-sagen frakendte Domstolen udtrykkeligt medlemsstaterne kompetencen til at nægte opholdstilladelse, på grund af »den pågældendes manglende opfyldelse af de formelle regler i lovgivningen vedrørende kontrol med udlændinge« (20) .
48. Endvidere udtalte Domstolen, at »medlemsstaterne ganske vist i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 68/360 og artikel 6 i direktiv 73/148 til udstedelse af opholdstilladelse kan kræve det dokument, hvormed den pågældende er indrejst på deres område, forevist, men at bestemmelserne ikke foreskriver, at dette dokument stadig skal være gyldigt. Derfor kan udstedelsen af opholdstilladelse til en visumpligtig tredjelandsstatsborger ikke betinges af, at den pågældendes visum stadig er gyldigt« (21) . »En medlemsstat kan derfor ikke betinge udstedelsen af opholdstilladelse i henhold til direktiv 68/360 og 73/148 af forevisning af et gyldigt visum« (22) .
49. Af denne retspraksis kan det udledes, at medlemsstaterne til udstedelse af opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til fællesskabsborgere, kun kan kræve, at de ovennævnte udtrykkeligt anførte betingelser er opfyldt. I den foreliggende sag kan der forlanges bevis for ægtefælleforholdet, det kan kræves, at visse identitetskort forevises, og inden for anvendelsesområdet for direktiv 90/365 kan der kræves bevis for, at de yderligere krav i henhold til dette direktivs artikel 2 er opfyldt.
50. Den spanske praksis svarer imidlertid ikke til disse bestemmelser, for så vidt som de af Spanien krævede indrejseformaliteter allerede skal ordnes i udlandet og således i reglen i tredjelandsstatsborgerens eller fællesskabsborgerens hjemland. Dette betyder, at Spanien allerede ved indrejsen forlanger de betingelser opfyldt, der først skal efterprøves ved udstedelsen af opholdstilladelse.
51. Da direktiverne kun gør det muligt at stille de af Spanien fastsatte krav, når der skal udstedes opholdstilladelse og ikke ved indrejsen, tiltager Spanien sig en kompetence, som medlemsstaterne ikke råder over. Det forhold, at det i direktiverne bestemmes, at visse betingelser skal være opfyldt ved udstedelse af en opholdstilladelse, betyder nemlig ikke, at disse betingelser gælder allerede ved indrejsen.
52. Bestemmelserne i artikel 63, stk. 3, litra a), EF om langtidsvisa og i artikel 18 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 19. juni 1990 (23), som Spanien har henvist til, ændrer ikke herved.
53. For kredsen af privilegerede tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til fællesskabsborgere, gælder der nemlig andre regler end for andre tredjelandsstatsborgere.
54. Det følger heraf, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 68/360, 73/148 og 90/365, idet det har stillet krav om et opholdsvisum før indrejsen som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
C – Andet klagepunkt: fristen for udstedelse af opholdstilladelsen
55. Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at direktiv 64/221 er blevet tilsidesat. Kommissionen har henvist til, at medlemsstaten, i overensstemmelse med den overordnede fællesskabsordning vedrørende udstedelse af opholdstilladelser, og særligt henset til artikel 5 i direktiv 64/221, er forpligtet til at træffe beslutning om udstedelse af opholdstilladelse hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen, idet det forudsættes, at fristen på seks måneder kun bliver aktuel i tilfælde, hvor behandlingen af ansøgningen trækker ud på grund af hensyn til den offentlige orden.
56. Selv hvis det antages, at de spanske bestemmelser kan kvalificeres som en korrekt gennemførelse af de fællesskabsretlige bestemmelser, kan man spørge, om de spanske myndigheder anvender fællesskabsretten korrekt. Medlemsstaterne har nemlig ikke kun pligt til foretage en korrekt gennemførelse af fællesskabsretten, men også til at anvende denne korrekt, dvs. at de også skal sikre fuldbyrdelsen heraf i konkrete tilfælde.
57. Herved står det Kommissionen frit for, uafhængigt af om de nationale bestemmelser er forenelige med fællesskabsretten, at påtale den mangelfulde anvendelse af disse bestemmelser under en traktatbrudssag.
58. Under en sådan sag kan Kommissionen ikke blot påtale en medlemsstats faste praksis, den kan også begrænse sig til enkelte konkrete tilfælde (24) . Hyppigheden af konkrete overtrædelser af fællesskabsretten spiller således først en rolle i forbindelse med udmålingen af tvangsbøder i en eventuel sag i medfør af artikel 228 EF.
59. I den foreliggende sag har Kommissionen påtalt, at de spanske myndigheder i visse konkrete tilfælde ikke har overholdt den frist, der er fastsat i artikel 5 i direktiv 64/221.
60. Herved skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det følger af den forpligtelse, der er nævnt i artikel 3, stk. 2, i direktiv 68/360 og i artikel 3, stk. 2, i direktiv 73/148, til at yde visse personer enhver lettelse med henblik på at opnå de fornødne visa, »at udstedelsen af visum skal ske hurtigst muligt og så vidt muligt ved ankomststedet på det nationale område, idet man ellers ville tilsidesætte den fulde virkning af de nævnte bestemmelser i direktiv 68/360 og 73/148« (25) .
61. Spanien og Kommissionen er enige om, tredjelandsstatsborgeren Rotte Ventura, der er ægtefælle til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed, først fik opholdstilladelse efter ti måneder.
62. Dermed har Spanien under alle omstændigheder overskredet den frist, der er fastsat i artikel 5 i direktiv 64/221.
63. Dette kan i sig selv kvalificeres som en tilsidesættelse af den forpligtelse, der påhviler Spanien. Det er herved uden relevans, om overskridelsen af fristen udgør en hindring for muligheden for at tage bopæl eller for at udøve en erhvervsmæssig aktivitet.
64. Det følger heraf, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 64/221, idet det ikke har udstedt opholdstilladelsen hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
V – Forslag til afgørelse
65. Herefter foreslås det Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 68/360/EØF, 73/148/EØF og 90/365/EØF, idet det har stillet krav om et opholdsvisum allerede før indrejsen som betingelse for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en fællesskabsborger, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed.
Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 64/221/EØF, idet det ikke har udstedt opholdstilladelsen hurtigst muligt og senest seks måneder efter ansøgningen.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«
BILAG
Nationale bestemmelser
På tidspunktet for de faktiske omstændigheder, som gav anledning til den foreliggende stævning, bestod den relevante spanske lovgivning (26) af artikel 10, stk. 3, i kongeligt dekret nr. 766/1992 af 26. juni 1992 om indrejse og ophold i Spanien for statsborgere i De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (ændret ved kongeligt dekret nr. 737/95 og af 5. maj 1995 og nr. 1710/1997 af 14. november 1997) og artikel 23, stk. 1 og 6, og artikel 28, stk. 2 og 6, i kongeligt dekret nr. 155/1996.
Kongeligt dekret nr. 766/1992
»Artikel 10
[…]
3. Såfremt ansøgeren er familiemedlem til en person omfattet af de foregående stykker, skal vedkommende i det i artikel 2 nævnte omfang forevise de dokumenter, der er udstedt af de kompetente myndigheder, til godtgørelse af:
a) slægtskabsforholdet
b) at vedkommende forsørges af den statsborger, som slægtskabsforholdet angår i de tilfælde, hvor denne betingelse finder anvendelse
c) såfremt det drejer sig om et familiemedlem til en bosiddende omfattet af stk. 1, litra e), f), eller g), at de midler og den sygeforsikring, der er nævnt i disse bestemmelser, er tilstrækkelig til at dække forsikringstageren og dennes familiemedlemmer i overensstemmelse med de deri anførte regler
d) familiemedlemmer, som ikke er statsborgere i en medlemsstat i De Europæiske Fællesskaber, skal foruden de ovenfor anførte dokumenter forevise det i passet anbragte opholdsvisum, hvilket de alene kan fritages for under særlige omstændigheder.«
Kongeligt dekret nr. 155/1996
»Artikel 23: Opholdsvisum: typer
[…]
2. Efter positiv udtalelse fra den kompetente administrative myndighed kan der udstedes opholdsvisum med henblik på familiesammenføring til udlændinge, der befinder sig i en af de i denne bekendtgørelses artikel 54 nævnte situationer, og som anmoder herom for at slutte sig til et familiemedlem, bosat i Spanien. Udtalelsen skal bindende fastsætte de betingelser, som ansøgeren skal opfylde i henhold til denne bekendtgørelses artikel 28, stk. 1.
[…]
6. Der kan udstedes opholdsvisum uden erhvervsmæssig indtægtsgivende beskæftigelse til pensionerede udlændinge, som får udbetalt pension eller anden ydelse, samt til udlændinge i den arbejdsdygtige alder, som skal udøve beskæftigelse i Spanien, der ikke kræver arbejdstilladelse, eller som er fritaget for kravet herom.
[…]
Artikel 28: Særlig dokumentation for at opnå opholdsvisum
1. Ved en ansøgning om opholdsvisum med henblik på familiesammenføring skal det familiemedlem, der er bosat i Spanien, før den pågældende indgiver sin ansøgning, anmode den administrative myndighed i bopælsprovinsen om en udtalelse, hvori det attesteres, at vedkommende opfylder de betingelser, der er fastsat i denne bekendtgørelses artikel 56, stk. 5 og 7, og har en opholdstilladelse, der allerede er blevet forlænget en gang. Det familiemedlem, som er omfattet af en af kategorierne nævnt i denne bekendtgørelses artikel 54, stk. 2, skal sammen med visumansøgningen forevise en kopi af den af den administrative myndighed registrerede ansøgning om en udtalelse samt dokumentation for slægtskabsforholdet og i givet fald for den pågældendes afhængighed i retlig og økonomisk henseende.
[…]
6. Ved en ansøgning om opholdsvisum uden erhvervsmæssig indtægtsgivende beskæftigelse skal den udenlandske statsborger fremlægge dokumentation for, at han/hun råder over midler eller vil få regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige og egnede til eget underhold og til de familiemedlemmer, vedkommende forsørger. De økonomiske midler eller regelmæssige indtægter skal være tilstrækkelige til at dække bolig, underhold og sundhedsydelser for ansøgeren og de familiemedlemmer, han/hun forsørger.«
(1) .
(2)
–	Rådets direktiv af 15.10.1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477).
(3)
–	Rådets direktiv af 21.5.1973 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsninger inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser (EFT L 172, s. 14).
(4)
–	Rådets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28).
(5)
–	Rådets direktiv af 25.2.1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).
(6)
–	EFT L 72, s. 2.
(7)
–	EFT L 81, s. 1.
(8)
–	BOE nr. 46 af 22.2.2003, nr. 3708.
(9)
–	Dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4299, præmis 13, af 31.3.1992, sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353, præmis 10, af 7.3.2002, sag C-29/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2503, præmis 11, og af 10.4.2003, forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3609, præmis 32.
(10)
–	Dom af 27.4.1989, sag C-321/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 997, præmis 11.
(11)
–	Dom af 30.5.1991, sag C-68/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2637, præmis 13.
(12)
–	Dommen i sag C-68/89, anført i fodnote 11, præmis 12.
(13)
– Dom af 25.7.2002, sag C-459/99, MRAX, Sml. I, s. 6591, præmis 56.
(14)
–	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 59.
(15)
–	Dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, præmis 37.
(16)
–	Dom af 5.2.1991, sag C-363/89, Roux, Sml. I, s. 273, præmis 14 og 15.
(17)
–	Dom af 5.3.1991, sag C-376/89, Giagounidis, Sml. I, s. 1069, præmis 21.
(18)
–	Dommen i sag C-363/89, anført i fodnote 16, præmis 16.
(19)
–	Ibid, præmis 20.
(20)
–	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 78.
(21)
–	Ibid, præmis 89.
(22)
–	Ibid, præmis 90.
(23)
–	Konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19).
(24)
–	Jf. herved dommen i de forenede sager C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, anført i fodnote 9, og dom af 29.4.2004, sag C-117/02, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.	De strengere krav, der stilles i Domstolens dom af 9.12.2003, sag C-129/00, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32, vedrører domstolsafgørelser og ikke forvaltningsafgørelser som i den foreliggende sag. Herfor taler desuden dom af 30.9.2003, sag C-224/01, Köbler, Sml. I, s. 10239, præmis 33, 50 og 52, hvor Domstolen lod det være tilstrækkeligt med en enkel domstolsafgørelse til at lade en medlemsstat ifalde ansvar.
(25)
–	Dommen i sag C-459/99, anført i fodnote 13, præmis 60.
(26)
– Den nationale udlændingelovgivning er blevet ændret, efter at de faktiske omstændigheder, som gav anledning til klagerne, fandt sted. Den retsakt, som nu finder anvendelse, er kongeligt dekret nr. 178/2003 af 14.2.2003 om indrejse og ophold i Spanien for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater, og i andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (Boletin Oficial del Estado nr. 46 af 22.2.2003, s. 3708). I henhold til dette dekrets eneste undtagelsesbestemmelse ophæves kongeligt dekret nr. 766/1992 af 26.6.1992, kongeligt dekret nr. 737/1995 af 5.5.1995 og kongeligt dekret nr. 1710/1997 af 14.11.1997, samt alle regler med samme eller lavere trinfølge, der er i strid med bestemmelserne i det pågældende kongelige dekret.