62003CJ0335_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-335/03,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 25. juli 2003,
Den Portugisiske Republik
ved L. Fernandes, som befuldmægtiget, bistået af advogados C. Botelho Moniz og E. Maia Cadete, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved A. Alves Vieira og L. Visaggio, som befuldmægtigede, bistået af advogados N. Castro Marques og F. Costa Leite, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, samt dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), C. Gulmann, R. Schintgen og J. Klučka,
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitssekretær: ekspeditionssekretær K. Sztranc,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. oktober 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 18. november 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Den Portugisiske Republik har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2003/364/EF af 15. maj 2003 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 124, s. 45, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt som denne beslutning vedrører Den Portugisiske Republik.
Retsforskrifter
De omhandlede præmieordninger
2. Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 148, s. 24), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 (EFT L 148, s. 24) og ved Rådets forordning (EØF) nr. 125/93 af 18. januar 1993 (EFT L 18, s. 1, herefter »forordning nr. 805/68«), indførte en præmieordning for producenter, som har hankvæg og ammekøer i deres bedrift.
3. For så vidt angår de forskellige former for præmier, der er ydet i henhold hertil, har forordning nr. 805/68 indført en særlig præmie til producenter af oksekød (artikel 4b), en supplerende præmie til denne særlige præmis (artikel 4c), en præmie til ammekøer (artikel 4d), såvel som en supplerende præmie til producenter, som får udbetalt den særlige præmie og/eller præmien for ammekøer og opfylder visse betingelser (artikel 4h). For så vidt angår Den Portugisiske Republik er der desuden fastsat særlige præmier i Rådets forordning (EØF) nr. 1600/92 af 15. juni 1992 om særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira (EFT L 173, s. 1).
Administration og kontrol af de omhandlede præmier
4. Kommissionens forordning (EØF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for de præmieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68 (EFT L 391, s. 20), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2311/96 af 2. december 1996 (EFT L 313, s. 9, herefter »forordning nr. 3886/92«), fastsætter de nødvendige administrative betingelser for ydelse af de nævnte præmier.
5. Det følger af artikel 4 i forordning nr. 3886/92, at den periode, hvor dyrene skal holdes – dvs. det tidsrum, inden for hvilket de dyr, der er genstand for en ansøgning om ydelse af en præmie, ikke må forlade et bestemt sted, hvor de kan blive kontrolleret (som hovedregel producentens bedrift) – er to måneder fra den dag, der følger dagen for ansøgningen, for så vidt angår præmien til hankvæg. For ammekøer er den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, ifølge bestemmelserne i artikel 4d, stk. 5, i forordning nr. 805/68, sammenholdt med artikel 23 i forordning nr. 3886/92, seks måneder fra dagen efter den, hvor ansøgningen er indgivet.
6. I medfør af artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 94, s. 13), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), skal medlemsstaterne udpege de kontorer og organer, som de bemyndiger til at betale EUGFL’s Garantisektions udgifter.
7. Det er i artikel 1, stk. 1, litra b), i Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1) fastsat, at hver medlemsstat opretter et integreret forvaltnings- og kontrolsystem, der skal anvendes på de præmieordninger for oksekødsproducenter, der er fastsat i artikel 4a til 4h i forordning nr. 805/68. Denne ordning finder ligeledes anvendelse på andre præmie- eller godtgørelsesordninger inden for sektoren for fåre- og gedeproduktion.
8. Artikel 8 i samme forordning foreskriver, at medlemsstaterne skal gennemføre administrativ kontrol af støtteansøgningerne (stk. 1), foretage kontrol på stedet »af et udsnit af landbrugsbedrifterne« (stk. 2) og udpege en myndighed, der skal varetage samordningen af kontrolforanstaltningerne (stk. 3).
9. Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1678/98 af 29. juli 1998 (EFT L 212, s. 23, herefter »forordning nr. 3887/92«), fastsætter de betingelser, støtteansøgningerne skal opfylde (afsnit III), kontrolbestemmelser (afsnit IV) og bestemmelser om medfinansiering (afsnit V).
10. I henhold til artikel 6 i forordning nr. 3887/92 skal »[d]en administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt« (stk. 1), og denne kontrol skal navnlig »indeholde krydskontrol af de anmeldte marker og dyr, så det undgås, at der uberettiget ydes dobbelt støtte for samme kalenderår« (stk. 2).
11. Ifølge samme bestemmelses stk. 3 skal kontrollerne på stedet mindst dække et bredt udsnit af ansøgningerne, og dette udsnit skal mindst omfatte 10% af ansøgningerne om husdyrstøtte eller erklæringerne om deltagelse.
12. I medfør af bestemmelsens stk. 5, første afsnit, skal kontrollen på stedet foretages uanmeldt og omfatte alle de marker eller dyr, som en eller flere ansøgninger gælder.
13. Det følger af andet afsnit i samme bestemmelse, at ud af det udsnit på 10% af ansøgningerne om husdyrstøtte, som skal gøres til genstand for kontrol på stedet, skal mindst 50% af den minimumskontrol, der er fastsat for husdyr, ske i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, med undtagelse af hankvæg, for hvilke der ydes en særlig præmie i overensstemmelse med artikel 8 i forordning nr. 3886/92, når de slagtes eller ved deres første markedsføring med henblik på slagtning.
Identifikation af dyrene
14. Artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 820/97 af 21. april 1997 om en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter (EFT L 117, s. 1) har følgende ordlyd:
»Ordningen for identifikation og registrering af kvæg omfatter følgende punkter:
a) øremærker til identifikation af de enkelte dyr
b) elektroniske databaser
c) dyrepas
d) individuelle lister på hver enkelt bedrift.«
15. Forordningens artikel 4 har følgende ordlyd:
»1. Alle dyr på en bedrift, der er født efter den 1. januar 1998, eller som efter den 1. januar 1998 er bestemt til handel inden for Fællesskabet, identificeres ved hjælp af et af den kompetente myndighed godkendt øremærke i hvert øre. Begge øremærkerne skal være forsynet med den samme entydige identifikationskode, som gør det muligt at identificere hvert enkelt dyr samt den bedrift, hvor det er født.
[…]
5. Øremærker må ikke fjernes eller udskiftes uden den kompetente myndigheds tilladelse.
6. Øremærkerne tildeles bedriften og fordeles og anbringes på dyrene på en måde, der fastlægges af den kompetente myndighed.«
16. Med hjemmel i forordning nr. 820/97 fastsætter Kommissionens forordning (EF) nr. 2629/97 af 29. december 1997 (EFT L 354, s. 19) de betingelser, som øremærker, bedriftslister og dyrepas skal opfylde i forbindelse med ordningen for identifikation og registrering af kvæg.
17. I henhold til artikel 1, stk. 1, i denne forordning skal disse øremærker mindst indeholde navnet på og koden eller logoet for den kompetente myndighed eller den centrale kompetente myndighed i den medlemsstat, som har tildelt øremærkerne, og de i samme bestemmelses stk. 2 omhandlede tegn, dvs. landekoden på to bogstaver, efterfulgt af en numerisk kode på højst 12 cifre. Ud over disse oplysninger er det i forordningens artikel 2 fastsat, at »[f]or øremærkerne gælder følgende bestemmelser:
a) De skal være fremstillet af fleksibelt plastmateriale.
b) De må ikke kunne forfalskes, og de skal være lette at læse i hele dyrets levetid.
c) De må ikke kunne genbruges.
d) De skal være udformet således, at de kan anbringes på dyret uden at skade det.
e) De må kun være forsynet med de i artikel 1 nævnte påskrifter, og disse må ikke kunne fjernes.«
Den administrative procedure for afslutning af EUGFL’s regnskaber
18. I medfør af forordning nr. 729/70 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6) skal medlemsstaterne udpege de myndigheder, som de bemyndiger til at koordinere de udgifter, der finansieres af EUGFL’s Garantisektion. I Portugal er det kompetente organ i henhold til artikel 1 og 5 i lovdekret nr. 78/98 af 27. marts 1998 ( Diário da República
I, serie A, nr. 73 af 27.3.1998) Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (herefter »INGA«).
19. Med hensyn til den procedure, der finder anvendelse i denne sag, skal Kommissionen i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70, efter at have hørt EUGFL’s Fondskomité, inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår afslutte de udbetalende organers regnskaber.
20. Kommissionens beslutning om afslutning af regnskaberne, som vedrører fuldstændigheden, rigtigheden og pålideligheden af de overførte regnskaber, foregriber ikke senere beslutninger efter samme bestemmelses stk. 2, litra c).
21. Artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 bestemmer bl.a., at »[e]n afvisning af finansiering […] ikke [kan] vedrøre udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddelte den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterforskning […]«.
Sagens faktiske omstændigheder og den administrative procedure
22. I perioden fra den 18. til den 22. september 2000 foretog Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL’s Garantisektion en kontrol af visse avlsbedrifter i Alentejo (Portugal) med henblik på at fastslå, om den praksis, som fulgtes på disse bedrifter, var i overensstemmelse med gældende fællesskabsbestemmelser inden for den pågældende sektor.
23. Ved skrivelse af 20. marts 2001 meddelte Kommissionen i henhold til artikel 8 i forordning nr. 1663/95 de portugisiske myndigheder, at den havde iværksat undersøgelse nr. 00/10 inden for sektoren for oksekødspræmier, idet »de ikke fuldstændigt ha[vde] overholdt bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 805/68, (EØF) nr. 3886/92, (EØF) nr. 3508/92 og (EØF) nr. 3887/92 samt forordning (EF) nr. 1254/1999 og (EF) nr. 2342/1999«, hvilket kunne begrunde en udelukkelse af fællesskabsfinansiering for en del af de af disse myndigheder erklærede udgifter.
24. Kommissionens tjenestegrene pegede navnlig på, at minimumsniveauet for kontrol på stedet med hensyn til den særlige præmieordning for oksekød ikke var opnået for regnskabsåret 1999, eftersom »alene 4,4% af ansøgningerne [var] blevet kontrolleret i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften«, selv om kravet i henhold til artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3887/92 var mindst 5%, svarende til 50% af minimumsudsnittet på 10% i henhold til artikel 6, stk. 3.
25. Kommissionens tjenestegrene havde desuden konstateret andre uregelmæssigheder med hensyn til identifikationen af kvæg, såsom manglende identifikationsmærker eller dyrepas for visse dyr, udeladelse af væsentlige oplysninger i dyrepassene og i præmieansøgningerne samt udbredt brug af håndskrevne øremærker.
26. I skrivelse af 28. maj 2001 understregede INGA – som svar på de af Kommissionens tjenestegrene konstaterede forhold – for så vidt angik kontrollen på stedet vedrørende ansøgninger om den særlige oksekødspræmie, at det efter indførelsen af en integreret, fælles ansøgning for de forskellige former for husdyrstøtte måtte fastslås, at minimumsniveauet på 5% for kontrol på stedet i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, var nået.
27. For så vidt angår identifikationen af dyrene erkendte de nationale myndigheder, at der samtidig blev anvendt forskellige former for mærkning, men anførte, at de håndskrevne mærker loyalt gengav de officielle identifikationsnumre og skyldtes behovet for rekonstruktion af originale mærker, som var bortkommet, hvilket ofte forekommer inden for ekstensivt husdyrbrug.
28. Ved skrivelse af 31. oktober 2001 inviterede Kommissionen de portugisiske myndigheder til at deltage i en bilateral drøftelse og angav samtidig de finansielle korrektioner, den agtede at foretage.
29. Under mødet erklærede de portugisiske myndigheder, at de var uenige i de påtænkte faste korrektioner. De gjorde navnlig gældende, at dyrene i 1999, som var det relevante år, havde været fyldestgørende mærket med de påkrævede øremærker, og at Den Portugisiske Republik havde opfyldt de lovbestemte kontrolkrav. Kommissionen ændrede ikke holdning på de omhandlede punkter.
30. Ved skrivelse af 20. februar 2002 fremsendte Kommissionen til Den Portugisiske Republik formelt sine bemærkninger efter denne bilaterale drøftelse, med henblik på, at de portugisiske myndigheder eventuelt kunne indbringe sagen for det forligsorgan, som er nedsat ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45).
31. Den 30. maj 2002 fremsendte Kommissionen til Den Portugisiske Republik en formel meddelelse som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 og artikel 1, stk. 1, litra a), i beslutning 94/442, hvori den foreslog anvendelse af en fast korrektion på 2% af udgifterne vedrørende præmien til ammekvæghold og en korrektion på 5% for den særlige præmie for producenter af hankvæg. Disse korrektioner ville medføre udelukkelse af finansiering af et beløb, som modsvarede disse andele af de udgifter, som var erklæret over for EUGFL for produktionsåret 1999.
32. På anmodning fra de portugisiske myndigheder inviterede formanden for det forligsorgan, som er oprettet ved beslutning 94/442, ved skrivelse af 22. november 2002 disse myndigheder til en høring i Bruxelles (Belgien) den 16. december 2002.
33. I sin rapport af 3. januar 2003 anførte forligsorganet, at det spørgsmål, som var blevet rejst af de portugisiske myndigheder vedrørende det beregningsgrundlag, som minimumsniveauet for kontrol på stedet finder anvendelse på, ikke tidligere var blevet rejst af en anden medlemsstat. Forligsorganet konstaterede endvidere, at det aldrig selv havde haft anledning til at rejse spørgsmål herom, og at der bestod uenighed mellem Kommissionens tjenestegrene og de portugisiske myndigheder om den fulgte praksis for mærkning af dyrene.
34. Efter forligsproceduren anførte Kommissionen i en skrivelse af 19. februar 2003, at »[dens] tjenestegrene […] efter at have overvejet de argumenter, de portugisiske myndigheder fremsatte under forligsproceduren, ikke [fandt], at disse argumenter [reducerede] grovheden af de forsømmelser, som [var] konstateret i den skrivelse, hvorved korrektionen for regnskabsåret 1999 [blev] varslet [...]«.
35. Efter at have hørt EUGFL’s Fondskomité, som gennemgik den sammenfattende rapport, Kommissionens tjenestegrene havde udfærdiget, vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning.
36. I bilaget til denne beslutning anførte Kommissionen for så vidt angår den Portugisiske Republik, at de udgifter, som skal udelukkes, vedrører sektoren for »dyrepræmier« og beløber sig til 2 446 684,20 EUR, samt at de faste korrektioner (2% og 5% alt efter budgetkonto) er begrundet i mangler ved hoved- og støttekontrollen i regnskabsåret 1999.
Parternes påstande
37. Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
38. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Om søgsmålet
39. Den Portugisiske republik har til støtte for sin påstand om annullation af den anfægtede beslutning fremsat følgende tre anbringender:
– Kommissionen har begået en retlig fejl i forbindelse med anvendelsen af artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3887/92.
– Kommissionen har anlagt en fejlagtig vurdering af de faktiske omstændigheder.
– Der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF.
Anbringendet om en retlig fejl i forbindelse med anvendelsen af artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3887/92
Parternes argumenter
40. Ifølge den portugisiske regering har de nationale myndigheder fra produktionsåret 1999 med hjemmel i artikel 1, stk. 1, litra b), første led, i forordning nr. 3508/92 og artikel 5 i forordning nr. 3887/92 anvendt en integreret, fælles ansøgning for alle de ordninger for husdyrstøtte, som EUGFL’s Garantisektion stiller til rådighed, dvs. den særlige præmie til hankvæg, præmien til ammekvæghold, godtgørelserne og præmien til producenter af fåre- og gedekød. For samtlige præmier omfattet af denne integrerede ansøgning om husdyrstøtte var det faktiske kontrolniveau (vægtet gennemsnit) i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, 6,3%, mens kontrolniveauet for ansøgninger om oksekødspræmie i samme periode var 4,4%.
41. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført i den anfægtede beslutning, finder den portugisiske regering, at den regel, som er indført med artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3887/92, er blevet overholdt i produktionsåret 1999, eftersom ansøgningerne om husdyrstøtte og den hertil knyttede kontrol skal fortolkes og bedømmes med udgangspunkt i den enkelte bedrift, dvs. ved at anskue samtlige ordninger for husdyrstøtte under ét.
42. Til støtte for sin opfattelse har regeringen påberåbt sig artikel 6, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 3887/92, i henhold til hvilken kontrollen på stedet skal foretages uanmeldt og omfatte alle de dyr, som en eller flere ansøgninger gælder.
43. Ifølge regeringen indebærer denne bestemmelse ikke, at der skal foretages en særskilt kontrol for hver enkelt ordning. Tværtimod giver bestemmelsens ordlyd grundlag for at slutte, at kontrollen og de betingelser, denne skal opfylde – herunder bl.a. betingelsen om, at der i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, skal foretages en minimumskontrol – skal omfatte samtlige ansøgninger vedrørende de forskellige ordninger for husdyrstøtte.
44. Den portugisiske regering tillægger desuden bestemmelserne i artikel 6, stk. 5, andet afsnit, sammenholdt med stk. 3, en endnu større betydning i denne henseende, eftersom de stiller krav om, at »50% af den minimumskontrol, der er fastsat for husdyr«, skal foretages i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, på et udsnit, der omfatter mindst »10% af ansøgningerne om husdyrstøtte eller erklæringerne om deltagelse«.
45. Regeringen har dernæst anført, at artikel 6, stk. 5, tredje afsnit, i forordning nr. 3887/92 bestemmer, at »[k]ontrol på stedet efter nærværende forordning kan udføres i forbindelse med enhver anden kontrol, der er fastsat i EF-bestemmelserne«.
46. Den portugisiske regering har endelig anfægtet det, der efter dens opfattelse er en anvendelse med tilbagevirkende kraft af nye regler som følge af ændringen af de omhandlede bestemmelser ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2801/1999 af 21. december 1999 (EFT L 340, s. 29). Regeringen har anerkendt, at artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 3887/92 efter denne ændring kræver, at 5% af den kontrol på stedet, som skal foretages i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, skal foretages inden for rammerne af hver enkelt støtteordning.
47. Den portugisiske regering har anført, at det følger af artikel 2 i forordning nr. 2801/1999, at denne ændring udelukkende gælder for »ansøgninger [indgivet] den 1. januar 2000 eller derefter« og ikke for produktionsåret 1999. Kommissionen synes således i den anfægtede beslutning at have anvendt et regelsæt, som ikke var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen.
48. Kommissionen har bestridt denne fortolkning, som den finder i strid med den omhandlede ordnings ånd og bogstav.
49. For så vidt angår den første del af anbringendet om muligheden for at medregne alle kontroller, som er foretaget på området for »husdyrpræmier«, har Kommissionen anført, at ordlyden af artikel 6, stk. 3 og 5, i forordning nr. 3887/92 ikke giver noget grundlag for at tro, at det påkrævede kontrolniveau i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, kan nås ved at sammenregne de kontroller, som har fundet sted i henhold til forskellige støtteordninger.
50. Ifølge Kommissionen er en sådan fortolkning i strid med den nævnte forordnings målsætninger, eftersom det så ville være tilstrækkeligt for en medlemsstat i løbet af den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, at nå en kontrolhyppighed på 10%, f.eks. for så vidt angår præmien til ammekøer og præmien til producenter af fåre- og gedekød, for at opnå et vægtet gennemsnit på 6,66% og dermed blive anset for at have nået det kontrolniveau på 5%, som kræves i artikel 6, stk. 3 og 5, i forordning nr. 3887/92, uden at have foretaget en eneste kontrol for så vidt angår den særlige oksekødspræmie.
51. For så vidt angår den anden del af anbringendet om en påstået anvendelse med tilbagevirkende kraft af forordning nr. 2801/1999 har Kommissionen med henvisning til brevvekslingen og den udvekslede dokumentation mellem de to parter anført, at dette argument savner ethvert grundlag.
Domstolens bemærkninger
52. Den første del af det første anbringende vedrører den hævdede mulighed for at nå minimumsniveauet for kontrol vedrørende de særlige oksekødspræmier i den periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften, ved at sammenregne de kontroller, som har fundet sted for så vidt angår andre »husdyrpræmier«.
53. I denne forbindelse bemærkes, at artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 3887/92 bestemmer, at »[k]ontrollen på stedet […] mindst [skal] dække et [bredt] udsnit af ansøgningerne. Dette udsnit skal mindst omfatte […] 10% af ansøgningerne om husdyrstøtte«. Artikel 6, stk. 1, bestemmer desuden, at kontrollen gennemføres »på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt«. Endelig hedder det i artikel 6, stk. 4: »Myndighederne fastlægger, hvilke ansøgninger der skal omfattes af kontrol på stedet, og fastlæggelsen skal navnlig ske på grundlag af en risikoanalyse og ved anvendelse af en faktor, der sikrer, at de udvalgte ansøgninger er repræsentative for de indgivne støtteansøgninger«.
54. Når disse bestemmelser sammenholdes, fremgår det tydeligt, at de alle har til formål at sikre den faktiske overholdelse af betingelserne for støttetildeling. Det ville således være i strid med såvel det tilstræbte formål vedrørende den foretagne kontrols »effektivitet« som det formål, der vedrører de kontrollerede udsnits reelle »repræsentativitet«, såfremt bestemte støttekategorier helt eller delvist unddrages kontrol med den begrundelse, at minimumsniveauet for kontrol kan nås gennem udligning eller afvejning med kontroller, som med en større hyppighed er gennemført inden for andre sektorer eller vedrørende andre støttekategorier.
55. Under disse omstændigheder må den fortolkning, som den portugisiske regering har foreslået, forkastes. En sådan fortolkning ville nemlig ikke blot kunne have til følge, at visse ordninger ville blive unddraget en effektiv kontrol, men også, at disse slet ikke ville blive undergivet nogen kontrol, eftersom det ville være tilstrækkeligt at opnå et tilstrækkeligt højt kontrolniveau for så vidt angår én af støtteordningerne for at kompensere for den helt manglende kontrol vedrørende en anden ordning. Det er indlysende, at en sådan konsekvens er i direkte modstrid med de formål, som forfølges med forordning nr. 3887/92.
56. Hvad dernæst angår den anden del af det første anbringende om en påstået anvendelse med tilbagevirkende kraft af forordning nr. 2801/1999 er det tilstrækkeligt at bemærke, at den anfægtede beslutning og de meddelelser, som gik forud herfor, ikke indeholder nogen henvisning til denne forordning. Den finansielle korrektion, som er foretaget, bygger således ikke på en anvendelse af denne forordning, men på en anvendelse af forordning nr. 3887/92 i den version, som gik forud for den ved forordning nr. 2801/1999 ændrede version, og som er den, der skal fortolkes i denne sag. På denne baggrund bemærkes, at da forordning nr. 2801/1999 ikke udgør grundlaget for den anfægtede beslutning, må argumentet om, at denne forordning er blevet anvendt med tilbagevirkende kraft, forkastes.
57. Henset til det ovenfor anførte skal den portugisiske regerings første anbringende forkastes.
Anbringendet om en fejlagtig vurdering af de faktiske omstændigheder
Parternes argumenter
58. I forbindelse med det andet anbringende om en fejlagtig vurdering af de faktiske omstændigheder har Den Portugisiske Republik fremsat tre argumenter: Det første vedrører den dato, hvor uregelmæssighederne blev konstateret, det andet vedrører relevansen af de konstaterede forhold, og det tredje vedrører udsnittets repræsentative karakter.
59. For så vidt angår den dato, hvor uregelmæssighederne blev konstateret, har den portugisiske regering gjort gældende, at de undersøgelser, som førte til, at Kommissionen rejste spørgsmålet om påståede mangler ved metoderne til identifikation af dyrene, er foretaget mellem den 18. og den 22. september 2000. Undersøgelser foretaget i september 2000 kan imidlertid ikke påberåbes som grundlag for korrektionerne vedrørende produktionsåret 1999.
60. Kommissionen har bestridt dette argument med henvisning til ordlyden af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70.
61. For så vidt angår relevansen af de konstaterede forhold har den portugisiske regering gjort gældende, at alle identifikationsmetoder, som anvendes i Portugal, fuldt ud opfylder de i forordning nr. 2629/97 fastsatte betingelser, også for så vidt angår erstatningsøremærker, der bærer et identifikationsnummer påført med uudsletteligt blæk.
62. Kommissionen har bestridt dette argument med henvisning til den sammenfattende rapport, hvoraf det fremgår, at manglerne i forbindelse med identifikationen af dyrene rejser alvorlig tvivl om identifikationssystemets pålidelighed. Kommissionen har desuden anført, at det følger af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3887/92, at formålet med kontrollen er at sikre »en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt«, hvilket ikke har været tilfældet for de kontroller, som er gennemført i den foreliggende sag.
63. Hvad endelig angår repræsentativiteten af udsnittet har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at Kommissionen har fejlvurderet de faktiske omstændigheder for så vidt angår de udgifter, som er afholdt i 1999 i forbindelse med præmien til hold af ammekvæg, idet den udelukkende har baseret sig på Alentejo-regionen – som udviser særegne karakteristika, der adskiller denne region fra resten af landet – ved sammensætningen af det repræsentative udsnit for hele landet og ikke har taget i betragtning, at husdyrbruget i denne region har ekstensiv karakter, hvorfor de berørte ejere har større vanskeligheder med hensyn til at kontrollere dyrene.
64. Kommissionen har med henvisning til det omhandlede regelsæts generelle og abstrakte karakter anført, at selv om den region, hvori kontrollen er udført, udviser særlige kendetegn, skal betingelserne i fællesskabsbestemmelserne være opfyldt.
Domstolens bemærkninger
65. Hvad først angår den portugisiske regerings argument om, at Kommissionen med urette har foretaget faste finansielle korrektioner med hensyn til de udgifter, som er afholdt i produktionsåret 1999, fordi efterprøvelsen og de anfægtede uregelmæssigheder har fundet sted i produktionsåret 2000, bemærkes, at Kommissionen på baggrund af de forhold, dens tjenestegrene havde konstateret i september 2000, med rimelighed har kunnet vurdere, at de afdækkede mangler ved den portugisiske ordning for identifikation af dyrene var opstået forud for det år, hvor efterprøvelsen fandt sted, og således også berørte produktionsåret 1999.
66. For det første bemærkes således, at flere voksne dyr, som blev kontrolleret i september 2000, ikke bar øremærker, eller i hvert fald ikke noget officielt identifikationsmærke, selv om disse dyr i henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser skulle have båret sådanne mærker i hvert øre fra deres fødsel, dvs. allerede i årene 1998 eller 1999.
67. For det andet bemærkes, at Kommissionens kontrol ligeledes afdækkede en række mangler, som på generel vis berører såvel dyrepassene som de individuelle lister på hver enkelt bedrift.
68. Det følger af fast retspraksis, at når Kommissionen afslår at lade EUGFL finansiere visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på overtrædelser af Fællesskabets retsforskrifter, som en medlemsstat kan gøres ansvarlig for, påhviler det ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at medlemsstaten har ført en utilstrækkelig kontrol, eller at de tal, denne har fremsendt, er ukorrekte, men den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til den kontrol, der er gennemført af de nationale myndigheder, eller med hensyn til om de gældende fællesskabsbestemmelser er anvendt korrekt. Denne lempelse af Kommissionens bevisbyrde skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at denne stat følgelig skal føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol er blevet gennemført, og i givet fald, at Kommissionens konstateringer er forkerte (jf. i denne retning bl.a. dom af 6.3.2001, sag C-278/98, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, præmis 39, af 19.9.2002, sag C-377/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7421, præmis 95, og af 19.6.2003, sag C-329/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6103, præmis 68).
69. Eftersom resultaterne af den kontrol, Kommissionen har foretaget, hvilke resultater bl.a. er nævnt i præmis 66 og 67 i denne dom, var af en sådan karakter, at de gav Kommissionen anledning til at nære en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de metoder for identifikation af kvæg, som fandt anvendelse i Portugal i regnskabsåret 1999, påhvilede det ifølge den i foregående præmis nævnte retspraksis den portugisiske regering at føre et mere detaljeret og fuldstændigt bevis for, at de identifikationsmetoder, som fandt anvendelse i dette regnskabsår, var lovmedholdelige, og at Kommissionens tvivl var ubegrundet.
70. I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den portugisiske regering ikke har ført et sådant bevis. Efter at Kommissionen havde meddelt de portugisiske myndigheder resultatet af sin kontrol ved skrivelse af 20. marts 2001, kunne den derfor med hjemmel i artikel 5, stk. 2, litra c), foretage finansielle korrektioner for produktionsåret 1999.
71. Under disse omstændigheder må den portugisiske regerings argument om en fejlagtig tidsmæssig anvendelse af de finansielle korrektioner forkastes.
72. Hvad dernæst angår den portugisiske regerings argument om, at de af Kommissionen konstaterede forhold er irrelevante, bemærkes, at den portugisiske regering i de forskellige skrivelser, den har sendt til Kommissionen efter den kontrol, denne institution foretog i september 2000, ikke har bestridt, at den portugisiske ordning for identifikation af dyrene var mangelfuld, herunder at flere dyr, som var blevet kontrolleret af Kommissionen, ikke bar nogen form for identifikation, eller at de originale identifikationsmærker var blevet erstattet.
73. Som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, er denne praksis klart i strid med artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 820/97, som bestemmer, at »[a]lle dyr på en bedrift, der er født efter den 1. januar 1998, eller som efter den 1. januar 1998 er bestemt til handel inden for Fællesskabet, identificeres ved hjælp af et af den kompetente myndighed godkendt øremærke i hvert øre«. Artikel 1 og artikel 2, litra b) og e), i forordning nr. 2629/97 præciserer i denne henseende, at disse mærker skal indeholde en vist antal uudslettelige påskrifter, herunder angivelse af den kompetente myndighed i den medlemsstat, som har tildelt øremærkerne, samt landekoden for det land, hvor dyret først identificeres, at mærkerne ikke må kunne forfalskes, og at de skal være lette at læse i hele dyrets levetid.
74. Artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 820/97 præciserer desuden, at »[ø]remærker [ikke] må […] fjernes eller udskiftes uden den kompetente myndigheds tilladelse«. I den foreliggende sag har den portugisiske regering ikke godtgjort, at de kvægavlere, som var omfattet af den af Kommissionen foretagne kontrol, havde fået en sådan tilladelse.
75. Under disse omstændigheder må den portugisiske regerings argument om, at de af Kommissionen konstaterede forhold er irrelevante, forkastes.
76. Hvad endelig angår det tredje argument, som er fremsat inden for rammerne af det andet anbringende, bemærkes, at dette går ud på, at udsnittet ikke var repræsentativt, idet kontrollen på stedet kun blev foretaget i Alentejo-regionen, og at resultaterne heraf derefter blev overført til resten af landet.
77. Dette argument kan imidlertid ikke tiltrædes. For det første bemærkes, som Kommissionen med rette har fremhævet, at reglerne på området har generel og abstrakt karakter. De betingelser, som er fastsat i de fællesskabsretlige bestemmelser, må derfor kunne finde generel anvendelse, selv om den region, hvor kontrollen er udført, udviser særlige kendetegn.
78. For det andet bemærkes, at Kommissionen under sagens behandling − uden at være blevet modsagt heri af den portugisiske regering − har gjort gældende, at Alentejo er det førende avlsområde for den omhandlede kvægtype, hvilket i øvrigt bekræftes af den tabel, regeringen har vedlagt som bilag til stævningen. Selv om denne tabel vedrører den supplerende præmie til producenter, som får udbetalt den særlige præmie og/eller præmien for ammekøer og opfylder visse betingelser, viser den en klar overvægt for Alentejo-regionen i forhold til andre regioner. Det følger heraf, at denne regions repræsentative karakter er godtgjort.
79. For så vidt angår muligheden for at overføre resultaterne herfra til andre regioner i Portugal har Domstolen allerede fastslået, at en ekstrapolering af oplysninger fra en region til en anden principielt ikke er forbudt (jf. dom af 4.3.2004, sag C-344/01, Tyskland mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 61). En sådan ekstrapolering skal imidlertid altid være berettiget ud fra de faktiske omstændigheder. I den foreliggende sag er en ekstrapolering berettiget ud fra den omstændighed, at Alentejo er den førende region inden for kvægavl.
80. På baggrund af det ovenfor anførte skal den portugisiske regerings andet anbringende forkastes i det hele.
Anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 253 EF
Parternes argumenter
81. Med det tredje anbringende har Den Portugisiske Republik påberåbt sig, at den anfægtede beslutning er utilstrækkeligt begrundet, eftersom den hverken angiver den adfærd fra de portugisiske myndigheders side, som Kommissionen har fundet i strid med fællesskabsretten, eller de retsregler, som skulle være overtrådt.
82. Kommissionen har med henvisning til Domstolens praksis gjort gældende, at det retlige grundlag for den anfægtede beslutning samt de grunde, som førte til vedtagelsen heraf, er angivet såvel i forbindelse med brevvekslingen og udvekslingen af dokumentation mellem parterne som i selve beslutningens ordlyd, og at dette er tilstrækkeligt til, at begrundelsespligten i artikel 253 EF er opfyldt.
Domstolens bemærkninger
83. Det følger af fast retspraksis, at omfanget af den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 253 EF, afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (jf. bl.a. dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, præmis 10).
84. I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. bl.a. dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 83).
85. I den foreliggende sag fremgår det som anført af Kommissionen af sagsakterne, at den portugisiske regering har været inddraget i den anfægtede beslutnings tilblivelse, og at de portugisiske myndigheder ved flere lejligheder blev gjort opmærksom på den tvivl, Kommissionen nærede med hensyn til de nærmere betingelser, hvorunder kontrolordningen blev anvendt i Portugal, således at disse myndigheder har haft mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til de uregelmæssigheder, de er blevet foreholdt.
86. Under disse omstændigheder må begrundelsen for den anfægtede beslutning anses for tilstrækkelig.
87. Da det tredje anbringende således heller ikke kan tiltrædes, må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
88. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.