61984C0187
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MARCO DARMON
vom 20. Juni 1985 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Mit Beschluß vom 9. Oktober 1984 ersucht Sie die Pretura Unificata Turin gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Frage,
„ob die Richtlinie 67/548/EWG in ihrer durch die Richtlinie 79/831/EWG geänderten Fassung vorschreibt, daß, ‚sofern in Einzelrichtlinien über gefährliche Zubereitungen nichts anderes vorgeschrieben ist‘, nicht nur Stoffe als solche, sondern auch Stoffe in der Gestalt von Zubereitungen ‚entsprechend den Regeln der Artikel 15 bis 18, den Kriterien des Anhangs VI und den Ergebnissen der in Artikel 6 vorgesehenen Prüfungen‘ zu kennzeichnen sind.“
Die bereits sechsmal geänderte Richtlinie des Rates 67/548 vom 27. Juni 1967 (ABl. L 196 vom 16. 8. 1967, S. 1) betrifft die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe.
Zu entscheiden ist somit, ob nach dem Stand des Gemeinschaftsrechts eine Kennzeichnungspflicht nicht nur für gefährliche Staffe, sondern auch für solche Stoffe enthaltende Zubereitungen besteht.
2.
Der dem Gericht des Ausgangsverfahrens unterbreitete Sachverhalt ist recht einfach. Die Firma Fina italiana, deren gesetzlicher Vertreter der Angeklagte Caldana ist, produziert und vertreibt Kraft- und Schmierstoffe. Inspektoren des italienischen Umweltschutzdienstes stellten bei einer Kontrolle von der Firma Fina italiana vertriebene Behälter mit Mineralölen für Kraftfahrzeuge sicher. Eine Analyse des Öls ergab, daß es polychlorierte Biphenyle (im folgenden: „PCB“) in Prozentsätzen enthielt, die die für das Inverkehrbringen zugelassenen Grenzwerte nicht überschritten.
Gleichwohl wurde dem Angeklagten vorgeworfen, unter Verstoß gegen ein Dekret des italienischen Gesundheitsministeriums vom 21. Mai 1981 auf den Behältern keine Etiketten mit einem Hinweis auf das Vorhandensein von PCB in dem Öl angebracht zu haben. Die Anklage stützt sich auf Artikel 10 des italienischen Gesetzes Nr. 256 vom 29. Mai 1974, der unter anderem folgendes bestimmt:
„Der Hersteller, Importeur oder Händler, der den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht entsprechende gefährliche Stoffe oder Zubereitungen in den Verkehr bringt, wird mit Geldstrafe... bestraft.
In besonders schweren Fällen kann auf Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten erkannt werden.“
3.
Das vorlegende Gericht führt aus, in Italien stimme die einschlägige Verwaltungspraxis mit der Rechtsprechung nicht überein.
Mit Rundschreiben Nrn. 77 vom 18. August 1978 und 23 vom 19. April 1982 habe das italienische Gesundheitsministerium festgestellt, daß die Vorschriften über die Kennzeichnungspflicht
„nur für die ausdrücklich im Anhang I des ministeriellen Dekrets vom 17. Dezember 1977 (später ersetzt durch das ministerielle Dekret vom 21. Mai 1981) aufgeführten Stoffe und besonderen Zubereitungen gelten“.
Diese Dekrete seien zur Durchführung des Rahmengesetzes Nr. 256 vom 29. Mai 1974 ergangen, das seinerseits aufgrund der Richtlinie 67/548 erlassen worden sei.
Entgegen dieser restriktiven Auslegung der Verwaltung neigten die Strafgerichte im allgemeinen der Auffassung zu, die oben zitierten Bestimmungen gölten nicht nur für die ausdrücklich in den betreffenden Vorschriften (Anhang I des Dekrets vom 21. Mai 1981) aufgeführten Stoffe und Zubereitungen, sondern auch für die solche Stoffe enthaltenden Zubereitungen.
Für die Kommission stellen die einschlägigen italienischen Durchführungsgesetze und -dekrete eine zutreffende Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften dar. Somit hängt der Ausgang des Strafverfahrens in Italien von der Antwort des Gerichtshofes ab.
4.
Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens, die Kommission und die italienische Regierung haben Erklärungen abgegeben, die auf das gleiche Ergebnis hinauslaufen.
Die Richtlinie 67/548 in ihrer geltenden Fassung regele die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung nur für die gefährlichen Stoffe, die als solche in den Verkehr gebracht würden. Sie betreffe Zubereitungen in den Ausnahmefällen, in denen eine eine besondere Kategorie von Zubereitungen betreffende Richtlinie — davon gebe es zur Zeit drei — auf sie verweise. Für andere als die in Einzelrichtlinien genannten Zubereitungen enthalte das Gemeinschaftsrecht nach seinem derzeitigen Stand keine Pflicht zur Kennzeichnung der Packungen.
Der Angeklagte und die Regierung der Italienischen Republik sind der Auffassung, die Gemeinschaftsvorschriften hätten in bezug auf die Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen lediglich Programmcharakter. Die Kommission bezeichnet diese Vorschriften als Sondervorschriften. Ihrer Auffassung nach verfügen die Mitgliedstaaten mangels einer die gefährlichen Zubereitungen erschöpfend aufzählenden Richtlinie in bezug auf die Kennzeichnungspflichten über einen beschränkten Freiraum. Jede andere Auffassung könne zu Unterschieden zwischen den nationalen Rechtsvorschriften, die der vom EWG-Vertrag gewollten Rechtsangleichung zuwiderliefen, oder zu Ungereimtheiten wegen unzureichender oder — im Gegenteil — auf nicht bestehende Risiken hinweisender Kennzeichnungen führen.
5.
Die gemeinschaftsrechtliche Regelung ist von der Kommission sehr umfassend dargelegt worden. Ich verweise deshalb auf ihre Erklärungen und stelle die Regelung nur in groben Zügen dar.
1)
Das Inverkehrbringen und die Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe und Zubereitungen wird durch die Richtlinie 76/769 des Rates vom 27. Juli 1976 (ABl. L 262 vom 27. 9. 1976, S. 201) zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen geregelt. Sie wurde dreimal, zuletzt durch die Richtlinie 82/828 vom 3. Dezember 1982 (ABl. L 350 vom 10. 12. 1982, S. 34) geändert. Der Anhang dieser Richtlinie enthält ein Verzeichnis gefährlicher Stoffe und Zubereitungen sowie die Bedingungen, unter denen sie in den Verkehr gebracht und verwendet werden dürfen. Nach diesem Anhang (erste Reihe, Ziffer 1, dritter Gedankenstrich) dürfen PCB-haltige Zubereitungen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie weniger als 0,1 Gewichtsprozent PCB enthalten, oder, soweit dieser Prozentsatz überschritten wird, wenn die in der Rubrik „Beschränkungsbedingungen“ des Anhangs aufgeführten besonderen und einschränkenden Voraussetzungen erfüllt werden.
2)
Für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gilt eine andere Gruppe von Richtlinien, die die Art und Weise und nicht die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen der Stoffe regeln.
Die bereits erwähnte Richtlinie 67/548 des Rates wurde durch die Richtlinie 79/831 vom 18. September 1979 (ABl. L 259 vom 15. 10. 1979, S. 10) fast vollständig neu gefaßt. Ich komme noch auf die Artikel dieser Richtlinie zurück, die für die Lösung der vorliegenden Rechtssache von Bedeutung sind. Nach ihrem Titel bezieht sie sich nur auf die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe.
Die Richtlinie 79/831 hat neun Anhänge. Der erste beinhaltet eine Liste der gefährlichen Stoffe, der sechste allgemeine Kriterien für die Einstufung und Kennzeichnung dieser Stoffe. Die anderen Anhänge enthalten technische und methodologische Hinweise.
Durch die Artikel 20 und 21 der Richtlinie 79/831 wird ein Ausschuß für die Anpassung der Richtlinien über die Beseitigung der technischen Handelshemmnisse bei gefährlichen Stoffen und Zubereitungen an den technischen Fortschritt sowie ein Sonderverfahren eingerichtet, nach dem die Kommission die Anpassungsmaßnahmen treffen kann.
Was die Zubereitungen betrifft, ergibt sich aus der dritten Begründungserwägung der Richtlinie 73/173 des Rates vom 4. Juni 1973 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Zubereitungen gefährlicher Stoffe (Lösemittel) eindeutig, daß diese Aufgabe, „da dieses Gebiet sehr umfangreich ist und zur Angleichung der gesamten Vorschriften für Zubereitungen gefährlicher Stoffe zahlreiche Einzelmaßnahmen erforderlich sind“, nur allmählich Kategorie für Kategorie von Zubereitung gelöst werden kann.
Derzeit gibt es nach den nicht bestrittenen Angaben der Kommission drei Einzelrichtlinien, die als gefährlich angesehene Zubereitungen betreffen: Lösemittel (die bereits erwähnte Richtlinie 73/173 des Rates, ABl. L 189 vom 11. 7. 1973, S. 7), Anstrichmittel, Lacke, Druckfarben, Klebstoffe und dergleichen (Richtlinie 77/728 des Rates vom 7. 11. 1977, ABl. L 303 vom 28. 11. 1977, S. 23) sowie Schädlingsbekämpfungsmittel (Richtlinie 78/631 des Rates vom 26. 6. 1978, ABl. L 206 vom 29. 7. 1978, 5. 13).
3)
Ferner ist nach dem Vorbringen der Kommission derzeit eine Richtlinie betreffend gefährliche Zubereitungen in Vorbereitung. Es soll sich ebenfalls um eine Rahmenrichtlinie handeln; sie soll denselben Geltungsbereich haben wie die Richtlinie über gefährliche Stoffe und unter Einbeziehung anderer Zubereitungen, für die noch keine Regelung besteht, die drei vorgenannten Richtlinien ersetzen.
6.
Mineralöle sind unbestreitbar Zubereitungen im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 67/548 in der durch die Richtlinie 79/831 (Artikel 1) geänderten Fassung, denn sie sind „Gemenge, Gemische und Lösungen, die aus zwei oder mehreren Stoffen bestehen“. Es ist ferner unbestritten, daß ihr PCB-Gehalt 0,1 % nicht übersteigt und daß sie folglich nach dem Anhang I der Richtlinie 76/769 des Rates in den Verkehr gebracht werden können. Es bleibt zu entscheiden, in welcher Weise sie in den Verkehr gebracht werden können, mit anderen Worten, ob die in ihnen enthaltenen PCB auf dem Etikett der Behälter, in denen sie gehandelt werden, ausgewiesen werden müssen.
Selbst wenn die fraglichen Öle als gefährliche Zubereitungen zu qualifizieren wären, dürften sie nicht in den Geltungsbereich der geänderten Richtlinie 67/548 fallen.
Denn
a)
in ihrer Überschrift werden nur die „Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe“ genannt. Die vierte Begründungserwägung der Fassung von 1967 lautet wie folgt:
„Wegen der noch durchzuführenden Vorarbeiten muß die Angleichung der Vorschriften für gefährliche Zubereitungen Gegenstand späterer Richtlinien sein; diese Richtlinie kann sich deshalb nur auf die Angleichung der Vorschriften für gefährliche Stoffe erstrecken.“
Lediglich in der letzten Begründungserwägung der Richtlinie 79/831 ist — in der französischen Fassung der Richtlinie — von giftigen, gesundheitsschädlichen, ätzenden und reizenden Stoffen und Zubereitungen die Rede, jedoch nur in bezug auf ihre Einstufung nach allgemeinen Begriffsbestimmungen.
b)
Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 67/548 in ihrer geänderten Fassung legt ihren Geltungsbereich fest. Dort werden nur Stoffe genannt. Dieser Absatz lautet wie folgt:
„1.
Ziel dieser Richtlinie ist die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für:
a)
die Anmeldung chemischer Stoffe sowie
b)
die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von für Mensch und Umwelt gefährlichen Stoffen,
die in den Mitgliedstaaten in den Verkehr gebracht werden.“
Auch in den drei anderen Absätzen des Artikels 1 ist nur von Stoffen die Rede. Somit scheint sich der Geltungsbereich der geänderten Richtlinie 67/548 auf sie zu beschränken.
c)
Artikel 4 Absatz 2 bestimmt folgendes:
„Die in Anhang I aufgeführten gefährlichen Stoffe werden gegebenenfalls mit einem Index gekennzeichnet, anhand dessen sich die Gefährlichkeit der Zubereitungen für die Gesundheit beurteilen läßt. Dieser Index wird nach den Kriterien einer späteren Richtlinie des Rates festgelegt.“
In dieser Bestimmung ist von Zubereitungen gefährlicher Stoffe die Rede; für die Festlegung der Kriterien zur Bewertung ihrer Gefährlichkeit wird jedoch ausdrücklich auf eine spätere Richtlinie verwiesen. Somit schließt diese Bestimmung die gefährlichen Zubereitungen grundsätzlich vom Geltungsbereich der auszulegenden Richtlinie aus.
7.
Allerdings ist — wie das vorlegende Gericht bemerkt — in bestimmten Artikeln dieser Richtlinie von Stoffen und Zubereitungen die Rede.
Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b definiert die Zubereitungen. Artikel 2 Absatz 2 definiert die gefährlichen Eigenschaften für Stoffe und Zubereitungen.
Artikel 3 enthält folgende Bestimmung:
„Die allgemeinen Grundsätze für die Einstufung und Kennzeichnung der Stoffe und Zubereitungen werden nach den Kriterien des Anhangs VI angewandt, sofern in Einzelrichtlinien über gefährliche Zubereitungen nichts anderes vorgeschrieben ist“ (Unterstreichungen vom Verfasser).
Schließlich bestimmt Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 67/548 in ihrer geänderten Fassung folgendes:
„1.
Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit die Stoffe als solche oder in Zubereitungen unbeschadet des Artikels 8 nur in den Verkehr gebracht werden können, wenn diese Stoffe
—
entsprechend dieser Richtlinie bei der zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats angemeldet sind;
—
entsprechend den Artikeln 15 bis 18, den Kriterien des Anhangs VI und den Ergebnissen der in Artikel 6 vorgesehenen Prüfungen verpackt und gekennzeichnet sind“ (Unterstreichungen vom Verfasser).
Aus den nachstehenden Erwägungen ergibt sich, daß diese Bestimmungen den Geltungsbereich der Richtlinie nicht allgemein auf Zubereitungen erstrecken.
a)
Der vom vorlegenden Gericht besonders erwähnte Artikel 5 Absatz 1 kann sich nur auf neue Stoffe beziehen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie noch nicht in den Verkehr gebracht sind.
Neben der Erwähnung des Inverkehrbringens im Text der Richtlinie selbst ist auf ihre dritte Begründungserwägung hinzuweisen, in der ausdrücklich die „neuen Stoffe“ sowie die bei den zuständigen Stellen des Staates, in dem sie in den Verkehr gebracht werden, vorzunehmende Anmeldung erwähnt werden.
Nach Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe a gelten die Artikel 5, 6 und 7 der Richtlinie nicht für Stoffe, die in einem von der Kommission gemäß Artikel 13 aufgestellten Verzeichnis der auf dem Markt der Gemeinschaft vorhandenen Stoffe aufgeführt sind. Dieses Verzeichnis ist am 18. September 1981 aufgestellt worden. Die in der Richtlinie 76/769 des Rates (Begründungserwägungen 6, 7 und 8) bereits erwähnten PCB können nicht als neue Stoffe angesehen werden. Deshalb gilt Artikel 5 Absatz 1 für sie nicht.
b)
Nach Artikel 2 Absatz 1 kann lediglich zwischen Stoffen und Zubereitungen unterschieden werden. Artikel 4 Absatz 2 bezieht sich, wie bereits ausgeführt, auf die Kriterien zur Bewertung der Gefährlichkeit von Zubereitungen gefährlicher Stoffe und hat im übrigen nur „Programmcharakter“.
c)
Es bleibt Artikel 3 Absatz 3. Mit dieser Bestimmung werden unter Verweisung auf den Anhang VI der Richtlinie allgemeine Grundsätze für die Einstufung und Kennzeichnung der Stoffe und Zubereitungen aufgestellt, „sofern in Einzelrichtlinien über gefährliche Zubereitungen nichts anderes vorgeschrieben ist“.
Der Anhang VI, in dessen Titel nur von Stoffen die Rede ist, wurde durch die Richtlinie 83/467 der Kommission (ABl. L 257 vom 15. 9. 1983) in ihrem Abschnitt II B über die Definition der Kriterien für die Ätzwirkung und die Reizwirkung sowie Abschnitt II D mit dem „Leitfaden für die Kennzeichnung von gefährlichen Stoffen“ weitgehend umgestaltet (Unterstreichungen vom Verfasser).
Die Abschnitte II B und II D beinhalten jedoch allgemeine Einstufungs- und Kennzeichnungskriterien, die, wie das vorlegende Gericht bemerkt, sowohl für Stoffe wie für Zubereitungen gelten.
Die Ziffern 5.2. Buchstaben a und c des Abschnitts II D (Anhang III der Richtlinie 83/467) verweisen jedoch für Zubereitungen ausdrücklich auf die Einzelrichtlinien.
Wie die Kommission sehr gut dargelegt hat, besteht eine Wechselwirkung zwischen der geänderten Richtlinie 67/548 und den Einzelrichtlinien, die zahlreiche Bestimmungen der ersteren wiederholen.
Daraus ist mit Rücksicht auf die Beschränkung des Geltungsbereichs der Richtlinie 67/548 auf gefährliche Stoffe, soweit es um die Kennzeichnung geht, zu schließen, daß die Bestimmungen des Anhangs VI über die Kennzeichnung von gefährlichen Zubereitungen nur verbindlich sind, soweit eine Einzelrichtlinie in Kraft gesetzt worden ist, die die in der Rahmenrichtlinie „Stoffe“ enthaltenen allgemeinen Grundsätze durchführt.
Insoweit etwa noch bestehende Zweifel werden durch den Umstand ausgeräumt, daß für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung eine Rahmenrichtlinie „Zubereitungen“ in Vorbereitung ist, die nur einen Sinn hat, wenn insoweit noch keine Regelung besteht.
d)
Neben diesen rechtlichen Erwägungen trägt die Kommission noch eine Reihe von stichhaltigen technischen Argumenten vor. Das wichtigste ist wohl, daß die physikalischen und chemischen Eigenschaften eines gefährlichen Stoffes und diejenigen einer ihn enthaltenden Zubereitung nicht notwendigerweise dieselben sind, da ein solcher Stoff seine Gefährlichkeit verlieren kann, wenn er in eine Zubereitung eingeht. Würde man auf alle Zubereitungen mit gefährlichen Stoffen die Kennzeichnungsmaßnahmen der Artikel 15 bis 18 der geänderten Richtlinie 67/548 anwenden — und dies zur Zeit, ohne über die in Artikel 4 Absatz 2 vorgesehenen Kriterien zu verfügen —, so müßte das Vorhandensein auch geringster Beimengungen angegeben werden, was zu absurden und dem verfolgten Zweck zuwiderlaufenden Ergebnissen führen würde.
8.
Die Kommission hat sich auch die Frage gestellt, inwieweit die Mitgliedstaaten, der Hersteller oder Importeur frei sind, Verpackungen mit möglicherweise gefährlichen Zubereitungen von sich aus zu kennzeichnen. Ich behandle diese Frage nicht, denn zum einen gibt es dazu, wie sich aus den Akten ergibt, keine italienischen Rechtsvorschriften und zum anderen hat das vorlegende Gericht diese Frage nicht angeschnitten.
9.
Ich beantrage deshalb, der Pretura Unificata Turin wie folgt zu antworten:
Die Richtlinie 67/548/EWG in ihrer durch die Richtlinie 79/831/EWG geänderten Fassung schreibt nicht vor, daß für Zubereitungen, die einen oder mehrere gefährliche Stoffe enthalten, zwingende Kennzeichnungsvorschriften bestehen müssen, soweit diese Zubereitungen nicht in den Geltungsbereich der Richtlinien 73/173, 77/728 und 78/631/EWG über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung bestimmter Kategorien von Zubereitungen fallen.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.