61997CC0245_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La Repubblica federale di Germania chiede l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio 1993, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione garanzia, (in prosieguo: la «decisione impugnata»). La sua azione inerisce al diniego di rimborso di DM 608 583,40 relativi alle spese sostenute per un'azione promozionale del consumo del latte (voce di bilancio 2062) e di DM 485 466,68 a fronte di pagamenti in favore degli agricoltori nel quadro di una temporanea sospensione dalla coltivazione di terreni arabili (voce di bilancio 401).
2. Nel suo controricorso relativo alla causa in esame, depositato il 17 ottobre 1997, la Commissione ha ammesso l'esistenza di un errore rispetto alla contestata violazione dei termini di pagamento nell'ultimo caso, visto che il governo tedesco, nel suo ricorso, aveva fornito la prova del fatto che i pagamenti fossero stati effettuati nel rispetto dei termini, fatta eccezione per una somma già coperta da una riserva applicabile. La Commissione ha annunciato l'intenzione di adottare una modifica apposita alla decisione impugnata. Al momento dell'udienza, l'11 novembre 1999, tale modifica non era stata ancora approvata. Ciò nonostante, il governo tedesco ha formalmente rinunciato a questa parte del suo ricorso, sulla base dell'espresso impegno assunto dall'agente della Commissione che la modifica richiesta sarebbe stata adottata entro due o tre mesi. Di conseguenza, affronterò solo la prima parte del ricorso della Repubblica federale di Germania nelle mie conclusioni.
II - Il contesto normativo e i fatti
3. L'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.»
Il primo comma dell'art. 9, n. 1, del regolamento n. 729/70 così prevede:
«Gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del Fondo e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco».
4. L'art. 2 del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità Europee, come modificato dal regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 13 marzo 1990, n. 610 che modifica il regolamento finanziario, dispone:
«Gli stanziamenti di bilancio devono essere utilizzati conformemente ai principi di una sana gestione finanziaria e, in particolare, a quelli di economia e di rispetto del rapporto costo/efficacia. Si devono fissare obiettivi quantificati e garantire il progresso della loro realizzazione.
Gli Stati membri e la Commissione cooperano per rendere adeguati i sistemi di gestione decentralizzata dei fondi comunitari. Tale cooperazione include lo scambio tempestivo di tutte le informazioni necessarie».
5. Al fine di inquadrare la controversia nel suo contesto appropriato, occorre fornire qualche dettaglio del contesto normativo e contrattuale in questione e dei contenuti della corrispondenza intercorsa tra le parti prima della proposizione del ricorso.
6. La spesa controversa sostenuta per la promozione del latte deriva da due campagne che furono lanciate nel 1992 e nel 1993, rispettivamente in base al regolamento (CEE) della Commissione 27 febbraio 1992, n. 465 relativo alla realizzazione di campagne d'informazione sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei prodotti lattiero-caseari e al regolamento (CEE) della Commissione 12 marzo 1993, n. 585 relativo ad azioni promozionali e pubblicitarie nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari .
L'art. 1, n. 1, del regolamento n. 465/92 dispone che le azioni d'informazione sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei prodotti lattiero-caseari, rivolte a determinate categorie, in particolare al personale medico-sanitario, agli insegnanti e a categorie di consumatori selezionate in funzione di criteri obiettivi pertinenti, come l'età, beneficiano di finanziamenti nei casi e nei modi previsti dal regolamento, e prosegue:
«Esse si avvalgono dei mezzi d'informazione più efficaci, fra cui la televisione».
I punti a) e b) e l'ultima frase dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 465/92 riguardano sia l'esperienza e le caratteristiche delle organizzazioni che presentano proposte per condurre azioni promozionali, sia il contenuto di tali proposte. L'art. 2, n. 1, lett. c), recita:
«Le azioni promozionali di cui all'articolo 1:
(...)
c) devono:
- valersi degli strumenti più adatti a garantire la massima efficacia dell'azione,
- rispondere alle condizioni specifiche della commercializzazione e del consumo di latte e di prodotti lattiero-caseari nello Stato membro interessato,
(...)».
L'art. 4, n. 1, del regolamento n. 465/92 prevede che le proposte o le offerte complete per la partecipazione alle azioni promozionali devono contenere «b) tutte le indicazioni relative alle azioni proposte, con la relativa motivazione e descrizione particolareggiata, l'indicazione dei termini di esecuzione, dei risultati previsti e dei terzi eventualmente partecipanti all'esecuzione dell'azione» e «c) una descrizione dettagliata della strategia relativa al programma nel suo complesso». L'art. 4, n. 2, impone alla Commissione di stabilire i criteri di gestione, che le parti che inviano proposte devono impegnarsi ad osservare e che sono allegati al contratto.
L'art. 6 del regolamento n. 465/92 dispone quanto segue:
«1. I contratti di cui all'articolo 5, paragrafo 1, lettera b) contengono le indicazioni di cui all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, o vi fanno riferimento e le completano, eventualmente, con condizioni supplementari.
2. L'organismo competente:
a) trasmette immediatamente copia del contratto alla Commissione;
b) vigila sull'osservanza delle condizioni convenute, segnatamente mediante controlli sul posto».
7. Il regolamento n. 585/93 prevede azioni promozionali di carattere più generale per il consumo umano del latte e dei prodotti lattiero-caseari. L'art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 585/93 è formulato in termini simili all'art. 2, n. 1, del regolamento n. 465/92; la parte succitata dell'art. 2, paragrafo 1, lett. c), di quest'ultimo regolamento è sostanzialmente riprodotta nei primi due trattini dell'art. 2, n. 2, del primo. L'art. 4, n. 1, lett. b) e c), del regolamento n. 585/93 si esprime in termini simili all'omologa disposizione del regolamento n. 465/92, mentre l'art. 4, n. 2, del regolamento n. 585/93 contiene obblighi analoghi a quelli previsti dall'art. 4, n. 2, del regolamento n. 465/92 relativamente ai criteri di gestione che devono essere stabiliti dalla Commissione. L'art. 5, n. 1, di entrambi i regolamenti dispone che, per stipulare con gli interessati i contratti relativi alle azioni prescelte, gli organismi competenti devono utilizzare i contratti tipo che la Commissione mette a loro disposizione. L'art. 6 del regolamento n. 585/93 prevede quanto segue:
«1. I contratti recano le disposizioni dell'articolo 4 o vi fanno riferimento, eventualmente, integrandole con condizioni supplementari.
2. L'organismo competente:
a) trasmette immediatamente copia del contratto alla Commissione;
b) vigila sull'osservanza delle norme contrattuali, segnatamente procedendo ai seguenti accertamenti:
- controlli amministrativi e contabili per verificare i costi sostenuti ed il rispetto delle disposizioni sul finanziamento,
- controlli sulla conformità dell'esecuzione delle azioni a quanto previsto dal contratto,
- altri controlli sul posto, ove necessari.
Durante il periodo di efficacia del contratto sono eseguite almeno due visite di controllo presso ciascun contraente».
8. Gran parte della controversia verte sulla portata degli obblighi, imposti dai contratti, di presentare relazioni, in particolare per quanto riguarda i contenuti delle relazioni periodiche. Il secondo capoverso del punto 6.1 del contratto tipo allegato al regolamento n. 465/92 dispone che il contraente e gli eventuali subappaltatori trasmettono ogni mese all'organismo competente una relazione (in prosieguo: «relazione periodica») sul lavoro svolto, corredata delle copie dei documenti giustificativi per le spese effettivamente sostenute in esecuzione del contratto. Il punto 6.4 impone al contraente di presentare, entro quattro mesi dalla scadenza del contratto, all'organismo competente una relazione dettagliata sull'impiego dei fondi comunitari assegnatigli e sui risultati prevedibili delle azioni, in particolare sull'andamento delle vendite di latte e di prodotti lattiero-caseari. I punti 6.1 e 6.4 del contratto tipo ai sensi del regolamento n. 585/93 dispongono obblighi identici, salva la previsione per cui le relazioni periodiche devono essere presentate su base trimestrale.
9. Il punto 18 dei criteri di gestione stabiliti dalla Commissione in base al regolamento n. 465/92 e allegati al corrispondente contratto tipo dispone che, nell'esaminare le proposte, occorre badare principalmente alla completezza delle informazioni di cui all'art. 4 del regolamento e precisa, tra l'altro, che gli obiettivi delle azioni dettagliate contenute nella proposta devono essere chiaramente definiti. Il punto 19 prevede che, nell'esame della relazione finale, occorre attribuire un peso particolare al rispetto della proposta originaria, alle dichiarazioni relative alla realizzazione degli obiettivi perseguiti e a quelle inerenti allo sviluppo delle vendite del latte e dei prodotti lattiero-caseari. I criteri di gestione stabiliti in base al regolamento n. 585/93 non contengono disposizioni equivalenti.
10. Dopo aver ottenuto l'approvazione della Commissione, la Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (Ufficio federale per l'organizzazione dei mercati agricoli, in prosieguo: la «BALM»), stipulava contratti tipo con la Centrale Marketing Gesellschaft (in prosieguo: la «CMA») ai sensi dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93, rispettivamente il 30 novembre 1992 e il 13 agosto 1993, i quali scadevano l'uno il 29 novembre 1994 e l'altro il 14 agosto 1995. Il periodo di applicazione del primo contratto veniva poi prorogato fino al 22 maggio 1995.
11. Durante il periodo di applicazione dei contratti, la Commissione richiedeva alla BALM di fornirle copie delle relazioni periodiche relative alle due campagne. A seguito di una visita di controllo dal 19 al 23 settembre 1994, la Commissione affermava in una lettera al Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministero federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste) che le relazioni periodiche contenevano informazioni insufficienti sulla natura e sulla dimensione della campagna e sulla corretta esecuzione degli obblighi contrattuali . Essa aggiungeva che la carenza di informazioni dettagliate rendeva difficile per la BALM la valutazione dell'esito positivo delle azioni promozionali. La BALM avrebbe dovuto rinnovare le raccomandazioni precedentemente rivolte alla CMA al fine di adeguare le forme pubblicitarie impiegate . Benché da un precedente questionario risultasse che la CMA aveva descritto le misure individuali previste con riferimento agli obiettivi e ai costi, la Commissione riteneva che mancassero gli obiettivi quantificati atti a consentire la valutazione dell'impatto sul comportamento del consumatore dei messaggi pubblicitari, diffusi a mezzo stampa, sui mezzi radiotelevisivi e in occasione di mostre, nonché la reazione da parte dell'ambiente medico di fronte ai risultati della ricerca. Di conseguenza, non sarebbe stato preso in considerazione il requisito del rapporto costo/efficacia. In particolare, essa riteneva carenti le informazioni relative al rapporto tra le potenzialità della campagna pubblicitaria e il comportamento conseguente del consumatore .
12. Il Ministero rispondeva, con una lettera del 20 febbraio 1995 indirizzata alla Commissione, che, fino a quel momento, la forma delle relazioni periodiche era stata ritenuta accettabile e che informazioni più dettagliate venivano normalmente fornite nella relazione finale, momento in cui la campagna sarebbe stata valutata nella sua globalità e sarebbe stato possibile prendere una decisione in merito ai pagamenti arretrati e alla restituzione della cauzione del contraente. A suo avviso, una modifica del contenuto nelle relazioni periodiche avrebbe richiesto l'introduzione di requisiti più specifici nei regolamenti e nei contratti tipo, i quali non prevedevano, a questo stadio, un'analisi del rapporto costo/efficacia di tal genere. Il ruolo della BALM durante l'esecuzione del contatto era semplicemente di sorvegliare l'esecuzione degli obblighi contrattuali. Inoltre, valutazioni più dettagliate delle vendite avrebbero comportato costi aggiuntivi non previsti nei regolamenti in questione.
13. Con una lettera del 2 maggio 1996 indirizzata alla Rappresentanza permanente della Germania presso l'Unione Europea, la Commissione proponeva che il rimborso dei costi sostenuti per le due azioni promozionali fosse ridotto del 2% per due ragioni. In primo luogo, sotto il titolo della «regolarità finanziaria» («finanzielle Ordnungsmäßigkeit»), la Commissione sosteneva che le relazioni periodiche della CMA non rivelavano se vi fossero stati progressi sufficienti («ausreichende Fortschritte») grazie all'esecuzione del contratto. In secondo luogo, sotto il titolo «efficienza economica» («Kosten-Nutzen»), essa affermava che non era stato fatto nulla per quantificare la realizzazione degli obiettivi attraverso misure quali la pubblicità sui periodici, alla televisione e in occasione di mostre, e la distribuzione di opuscoli sui risultati delle ricerche relative agli aspetti qualitativi dei prodotti lattiero-caseari. Inoltre, sarebbero stati forniti dettagli insufficienti sulla reazione del pubblico nei confronti delle campagne pubblicitarie e del loro effetto reale sul consumo. Questa valutazione e la raccomandata riduzione del 2% venivano ribadite testualmente con una lettera del 26 novembre 1996, essendo stata ritirata quella del 2 maggio 1996 per ragioni non inerenti alla causa in esame. Questa lettera affermava che le relazioni sul settore del latte non erano state ancora presentate, sebbene le relazioni finali della CMA, ai sensi dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93, che contenevano analisi del rapporto costo/efficacia e delle reazioni dei consumatori, in effetti, fossero state inviate alla Commissione rispettivamente l'8 luglio 1996 e il 30 luglio 1996.
14. Il 10 marzo 1997, la Commissione inviava al Ministero una nota interna del capo dell'unità incaricata in seno alla Direzione generale del controllo finanziario indirizzata al direttore pro tempore della direzione interessata alla Direzione generale dell'agricoltura. Tale nota affermava che la visita di controllo in Germania tenutasi dal 19 al 23 settembre 1994 aveva rivelato che non era stato soddisfatto il requisito, di cui all'art. 6 di entrambi i regolamenti, relativo ai controlli amministrativi sulla conformità dell'esecuzione delle azioni da parte della CMA rispetto a quanto previsto dai contratti. Le relazioni periodiche della CMA non contenevano informazioni sufficienti per dimostrare che i contratti stavano procedendo bene, cosa che avrebbe dovuto spingere la BALM ad adottare delle misure gestionali correttive, in base al suo obbligo di effettuare il monitoraggio. Il livello della rettifica finanziaria si basava, quindi, su di una valutazione complessiva del rischio che le azioni promozionali non potessero essere modificate durante il periodo di vigenza del contratto, al fine di assicurare la realizzazione degli obiettivi della campagna. Ciò non avrebbe potuto essere modificato dopo la presentazione della relazione finale.
15. Il punto 4.3.2.1. della relazione di sintesi della Commissione del 15 aprile 1997 relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, per l'esercizio 1993 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»), che è alla base della decisione impugnata, giustifica la riduzione del 2% dell'ammontare imputabile alle azioni promozionali tedesche del latte, sostenendo che l'autorità competente non aveva controllato l'esecuzione dei contratti in questione e, in particolare, non aveva assicurato la realizzazione degli obiettivi dei programmi. Le differenti versioni linguistiche della relazione non sono del tutto conformi a questo riguardo. Mentre la versione tedesca riferisce in particolare all'ultimo vizio contestato («Die Zahlstelle hat es unterlassen, die Durchführung der betreffeden Verträge zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, daß die Ziele des Programms erreicht wurden»), la versione francese riporta le due questioni disgiuntamente («L'organisme payeur n'a pas contrôlé la mise en oeuvre des contrats en cause ni veillé à l'application des objectifs des programmes») e quella inglese le menziona congiuntamente («The paying agency failed to monitor implementation of the contracts concerned and to ensure that the objectives of the programmes were met») . Tale conclusione è chiarita sotto le due rubriche della regolarità finanziaria (finanzielle Ordnungsmäßigkeit) e del rapporto costo/efficacia (Kosten-Nutzen-Verhältnis). Nella prima rubrica, la Commissione affermava che le relazioni periodiche della CMA alla BALM non «mostravano se i contratti stavano procedendo in modo regolare o no» («ob die Verträge ordnungsgemäß durchgeführt wurden»). Nella seconda rubrica la Commissione fondamentalmente ribadiva, con piccole variazioni testuali, le osservazioni formulate nelle sue lettere del 2 maggio 1996 e del 26 novembre 1996.
III - Gli argomenti delle parti
16. Occorre in primo luogo rilevare che la Commissione pare ammettere che le azioni promozionali abbiano raggiunto gli obiettivi prefissi (sebbene, in modo piuttosto confuso, le sue memorie scritte gettino, ad un certo punto, un'ombra di dubbio su questa conclusione). Il governo tedesco sostiene che non è consentito alla Commissione ridurre l'importo imputabile al FEAOG alla luce del rischio meramente astratto, non concretizzatosi, che i fondi comunitari possano essere impiegati in un modo non ottimale. La Commissione replica che l'insufficienza dei controlli tedeschi sull'esecuzione da parte della CMA dei suoi contratti comportava in sé una violazione dell'art. 8, paragrafo 1, del regolamento n. 729/70, in combinato disposto con l'art. 6, n. 2, lett. b), dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93. Il governo tedesco nota che nulla, negli scambi che portarono all'adozione della decisione impugnata, suggeriva che la riduzione fosse riconducibile ad una carenza generale di controlli del tipo richiesto dall'art. 6, n. 2, lett. b), degli ultimi due regolamenti. La Commissione risponde di aver sollevato la questione dell'insufficienza generale dei controlli della BALM nelle sue lettere del 27 ottobre 1994 e del 26 novembre 1996 e nella relazione di sintesi per l'esercizio finanziario 1993.
17. Il governo tedesco rileva che la BALM aveva stipulato i contratti proprio nei termini previsti dai due regolamenti e che le relazioni periodiche erano state predisposte in conformità con il punto 6.1 di tali contratti tipo. Tutte contenevano una breve descrizione delle misure adottate fino a quel giorno, unitamente ai documenti giustificativi delle spese sostenute. In tali relazioni, sostiene, non era imposto alcun obbligo riguardo al rapporto costo/efficacia, a differenza della relazione finale, per la quale tale valutazione era espressamente prevista. Relazioni periodiche strutturate in modo analogo sarebbero state presentate nell'ambito di programmi precedenti senza suscitare obiezioni, nonostante le norme comunitarie applicabili non fossero state nel frattempo modificate. Di contro, i requisiti espressi concernenti il contenuto delle relazioni periodiche nel quadro di programmi successivi erano stati espressamente modificati in modo da riflettere le preoccupazioni mostrate dalla Commissione nella causa in esame. Il governo tedesco citava anche un fax della Commissione del 27 gennaio 1993, che indicava che le relazioni periodiche non dovevano essere più lunghe di mezza pagina. Inoltre, le proposte sulla base delle quali la CMA aveva stipulato i contratti, che includevano dettagli come il titolo dei periodici sui quali sarebbero stati pubblicati i messaggi pubblicitari, erano stati approvati dalla Commissione. La BALM non avrebbe potuto imporre obblighi ulteriori che non fossero previsti dai contratti.
18. La Commissione ritiene possibile desumere la necessità di una valutazione provvisoria del rapporto costo/efficacia e dei progressi compiuti nell'esecuzione del contratto dagli obblighi generali imposti dall'art. 2 del regolamento finanziario, come modificato, e dagli artt. 8 e 9 del regolamento n. 729/70, oltre che dal fatto che i fondi comunitari rischierebbero di essere sprecati qualora non fosse possibile abbandonare una strategia promozionale che non sia stata in grado di raggiungere o di avere un effetto sul suo pubblico di riferimento. Anche una breve relazione periodica potrebbe indicare il numero di persone che ascoltano le presentazioni o il numero di lettori delle pubblicazioni che hanno diffuso messaggi promozionali, senza che ciò comporti, a questo stadio, l'avvio di indagini di mercato.
19. Il governo tedesco evidenzia che, in ogni caso, la BALM aveva effettuato tutti i controlli previsti dall'art. 6, n. 2, lett. b), dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93, e fornisce i dettagli delle due visite di controllo in un allegato al suo ricorso. La Commissione replica che l'insufficienza delle relazioni periodiche avrebbe dovuto spingere la BALM a svolgere più delle due visite di controllo minime previste. Inoltre, essa contesta alla BALM di non aver valutato gli aspetti qualitativi delle attività della CMA nel corso delle sue visite di controllo al fine di accertare che i fondi comunitari fossero utilizzati correttamente. Essa afferma anche che la BALM aveva accettato fatture non dettagliate da uno dei subappaltatori della CMA e non aveva neppure verificato se i messaggi pubblicitari televisivi, per i quali la CMA presentava le fatture, fossero stati effettivamente trasmessi.
20. Il governo tedesco risponde che le due relazioni ispettive allegate al suo ricorso erano semplicemente dei campioni e che era stato effettuato un numero considerevolmente più elevato di ispezioni sul posto: 46 in base ad un contratto, 306 in base all'altro. Esso fornisce anche la prova per contraddire le contestazioni della Commissione in merito alla mancanza di controlli sui subappaltatori e sui messaggi pubblicitari televisivi e argomenta, più in generale, che tali contestazioni rappresentano un tentativo da parte della Commissione di ampliare l'ambito delle sue critiche per includervi doglianze che non risultano dalla relazione di sintesi per l'esercizio finanziario 1993. La Commissione risponde che questa prova è stata dedotta tardivamente e che la Corte non dovrebbe tenerne conto, e che l'insufficienza delle visite di controllo della BALM era espressamente menzionata in quella relazione. Le critiche avanzate sotto le due rubriche della regolarità finanziaria e dell'efficienza economica sono ritenuti esempi particolari di quest'insufficienza.
IV - Analisi
21. Occorre, in primo luogo, definire la portata dei motivi che hanno indotto la Commissione a decidere di ridurre del 2% l'importo imputabile al FEAOG per quanto riguarda le campagne tedesche di promozione del latte ai sensi dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93. In particolare, vorrei verificare se tale riduzione sia riconducibile esclusivamente al fatto che la BALM ha omesso di procedere a valutazioni qualitative dell'attività della CMA, o se essa si fondi su di un'omissione più generale della BALM, consistente nel fatto di non aver svolto controlli appropriati ed in numero sufficiente delle spese fatturate dalla CMA e dai suoi subappaltatori. A mio parere, si tratta chiaramente della prima ipotesi, con la conseguenza che buona parte degli argomenti della Commissione è infondata.
22. Secondo una giurisprudenza costante, la portata dell'obbligo di motivazione, sancito dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), dipende dalla natura dell'atto in questione e dal contesto nel quale è stato adottato. Nel contesto particolare dell'elaborazione di una decisione relativa alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG che rifiuti di porre a carico del FEAOG alcune di esse, la motivazione della decisione dev'essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conosca, sulla base di una relazione a cui è fatto riferimento e che gli è stata inviata, i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso .
23. Pertanto, il carattere laconico del riferimento, al punto 4.3.2.1. della relazione di sintesi per l'esercizio finanziario 1993, all'assenza di verifiche da parte dell'organismo competente in ordine all'esecuzione dei contratti in questione, potrebbe essere inteso come riferito ad altri problemi, ulteriori rispetto a quelli espressamente menzionati sotto le due rubriche che seguono, purché tali problemi aggiuntivi siano stati effettivamente discussi in occasione di scambi precedenti tra la Commissione e le autorità tedesche. Tuttavia, non esiste alcun riferimento nella corrispondenza precedente alle preoccupazioni della Commissione circa il numero di visite di controllo effettuate dalla BALM in base ai due contratti, il modo in cui le fatture dei subappaltatori venivano controllate e la verifica delle spese per la pubblicità televisiva. Il richiamo più vicino a tali preoccupazioni si rinviene nella nota interna inviata dalla Commissione alle autorità tedesche il 10 marzo 1997, nella quale si diceva che la carenza di informazioni nelle relazioni periodiche avrebbe dovuto spingere la BALM ad adottare misure gestionali correttive. Ma questa affermazione non identificava i tre presunti problemi appena delineati. Inoltre, essa era stata fatta in riferimento alle visite di controllo effettuate dal 19 al 23 settembre 1994, la cui relazione, allegata alla lettera della Commissione del 27 ottobre 1994, non menzionava alcuno di tali problemi, nonché nell'ambito di una discussione sul ruolo delle relazioni periodiche per avvertire le autorità della necessità di correggere gli strumenti adoperati nel corso delle campagne.
24. Non è possibile, a mio parere, includere questi tre argomenti nella rubrica relativa alla regolarità finanziaria adoperata sia nella relazione di sintesi della Commissione sia nelle sue lettere del 2 maggio 1996 e del 26 novembre 1996. Sebbene essi si riferiscano alla regolarità finanziaria nel significato con il quale tale termine è normalmente impiegato, non vi è nulla negli scambi precedenti tra le parti che possa suggerire che la conclusione della Commissione sotto questa rubrica sia stata redatta con riferimento a questi tre presunti problemi. Inoltre, è chiaro che la Commissione stava adoperando il termine «regolarità finanziaria» in un senso molto più ampio, che è difficile distinguere dal termine «efficienza economica» di cui alla seconda rubrica. Ciò è provato dal riferimento nelle sue lettere del 2 maggio 1996 e del 26 novembre 1996 al criterio qualitativo del progresso sufficiente, piuttosto che alla mera conformità ai piani di spesa previsti.
25. Di conseguenza, i due problemi a cui è fatto riferimento «in particolare» al punto 4.3.2.1. della relazione di sintesi sono gli unici due problemi che il governo tedesco deve affrontare nel suo ricorso per l'annullamento della decisione della Commissione di ridurre le sue spese ammissibili. Il governo tedesco sostiene, essenzialmente, che non è richiesto che le relazioni periodiche della parte contraente contengano le informazioni necessarie per una valutazione qualitativa circa il raggiungimento degli obiettivi delle azioni promozionali e che, di conseguenza, la BALM non era tenuta ad effettuare controlli riguardo a tali profili in mancanza di queste informazioni. A mio avviso, la sua azione è del tutto fondata. Nel pervenire a questa conclusione non sono influenzato dal fatto che la Commissione si sia discostata da una prassi relativa al contenuto delle relazioni periodiche, che il governo tedesco ritiene si sia consolidata durante campagne precedenti. La Corte ha affermato che il principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento non esigono che una tolleranza manifestata in passato dalla Commissione sia mantenuta anche negli esercizi successivi . Il punto di nodale importanza è che i regolamenti nn. 465/92 e 585/93, nonché i relativi contratti tipo e i criteri di gestione ivi allegati, non alludono in alcun modo all'esistenza di un obbligo relativo al contenuto delle relazioni periodiche del tipo invocato dalla Commissione, e che un obbligo simile non può essere dedotto dagli artt. 8 e 9 del regolamento n. 729/70 o dall'art. 2 del regolamento finanziario.
26. La Commissione, nel ricorrere alle rubriche «regolarità finanziaria» e «efficienza economica», implicitamente si fonda sulle disposizioni da ultimo citate. Ho già evidenziato che la Commissione ha, a mio avviso, adoperato il primo termine in un'accezione molto più ampia di quella normalmente in uso. Mentre nella versione tedesca della relazione di sintesi essa si era limitata ad affermare che le relazioni periodiche non indicavano se i contratti venivano eseguiti in modo regolare o no, appare chiaramente dalla corrispondenza precedente (e, per esempio, dalle versioni inglese e francese della relazione di sintesi) che la Commissione includeva sotto questa rubrica il raggiungimento di un livello soddisfacente di progresso nella promozione dei prodotti lattiero-caseari nei confronti dei consumatori o delle categorie prescelte. In un contesto in cui le grandi linee delle campagne che la CMA avrebbe dovuto condurre, come definite nelle sue proposte, erano state approvate in anticipo dalla Commissione, la questione dell'adeguatezza specifica degli oratori, del materiale e dei mezzi di comunicazione adoperati dalla CMA, a differenza della questione se le misure fossero state effettivamente adottate o meno e se le spese vantate fossero state sostenute, non rileva, a mio avviso, ai fini del controllo sulla regolarità finanziaria richiesto dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70. In particolare, l'obbligo per gli Stati membri, contenuto in tale disposizione, di adottare le misure necessarie per accertare che le transazioni «siano reali e regolari» non si estende fino ad una valutazione continuativa dell'adeguatezza, su un piano politico, di un programma già approvato in linea di principio. Analogamente, la previsione contenuta nell'art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento n. 465/92 per cui l'autorità competente «vigila sull'osservanza delle condizioni convenute» e quella di cui all'art. 6, n. 2, lett. b), del regolamento n. 585/93 per cui l'autorità competente vigila «sulla conformità dell'esecuzione delle azioni a quanto previsto dal contratto», non implicano, a mio parere, alcun obbligo del genere, che va sostanzialmente al di là del controllo della conformità alle condizioni contrattuali effettivamente concordate sulla base delle proposte.
27. Ho già evidenziato che il criterio adoperato dalla Commissione sotto la rubrica «regolarità finanziaria» è difficile da distinguere da quello dell'efficienza economica. Alla luce di quanto precede, appare più utile esaminare l'approccio della Commissione esclusivamente con riferimento a quest'ultima rubrica. Vorrei incidentalmente rilevare che esiste una certa incoerenza negli argomenti della Commissione. Nelle sue memorie presentate dinanzi alla Corte, essa ha negato di aver voluto che la CMA svolgesse un qualsiasi genere di indagine di mercato ai fini delle sue relazioni periodiche. Tuttavia, è difficile da comprendere il riferimento, contenuto nella relazione di sintesi finale, alla carenza di informazione sull'incidenza reale delle azioni della CMA sul consumo, in mancanza di tale requisito.
28. In via più generale, ritengo che l'approccio della Commissione sia incompatibile con i termini e lo schema dei due regolamenti che disciplinano le azioni promozionali del latte e con i relativi contratti tipo e criteri, e che esso non sia in alcun modo sorretto dal riferimento all'art. 2 del regolamento finanziario. Quest'ultima disposizione prevede un obbligo di carattere generale che non necessariamente si applica (ed in pratica probabilmente non può applicarsi) con pari intensità a tutti i livelli di attuazione dei programmi finanziati dalla Comunità. A mio parere, questo obbligo di osservare il principio del rapporto costo/efficacia e di monitorare il raggiungimento degli obiettivi quantificati, che si rispecchia in parte nell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 465/92, riceve un'espressione concreta a due livelli nella procedura che regola le azioni promozionali del latte in questione nel caso di specie: la valutazione delle proposte e la presentazione delle relazioni finali sulle azioni. Ne discende che non è consentito alla Commissione, a mio parere, cercare di desumere un ulteriore obbligo sostanziale dallo stesso regolamento finanziario.
29. Appare chiaramente dal contesto dell'art. 2, n. 1, lett. c), del regolamento n. 465/92 e dai primi due trattini dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 585/93, che i requisiti che vi figurano, che impongono di usare i mezzi più efficaci e di tenere conto delle condizioni del mercato locale, si riferiscono alle proposte che devono essere presentate dalle organizzazioni interessate. Inoltre, l'art. 4, n. 1, lett. b) e c), di entrambi i regolamenti, richiede che proposte dettagliate giustifichino le misure proposte, indichino i risultati attesi e delineino una strategia dettagliata, mentre il punto 18 dei criteri di gestione ai sensi del regolamento n. 465/92 sottolinea la necessità di una chiara affermazione degli obiettivi nella proposta.
30. Si evince dal punto 6.4 di entrambi i contratti tipo che, una volta terminate le campagne, la parte contraente deve presentare una relazione sui risultati prevedibili delle azioni adottate. Il punto 19 dei criteri di gestione ai sensi del regolamento n. 465/92 prevede che la relazione finale deve fare riferimento al rispetto della proposta originaria, al raggiungimento dei suoi obiettivi e allo sviluppo delle vendite di latte. Al contrario, il punto 6.1 dei contratti richiede semplicemente che le relazioni periodiche riguardino il lavoro svolto e siano corredate dei relativi documenti giustificativi.
31. I riferimenti espressi relativi alle relazioni periodiche sembrano riferirsi soltanto al controllo della regolarità finanziaria in senso stretto, inteso come verifica delle spese e dell'efficacia del programma concordato. Lo schema dei due regolamenti suggerisce che tali relazioni siano presentate nell'ambito di una procedura in cui le valutazioni qualitative di un successo presumibile e reale della parte contraente nel perseguimento degli obiettivi promozionali sono effettuate (e sono espressamente previste) allo stadio iniziale e finale. A differenza dei requisiti dettagliati concernenti il contenuto della proposta, non esiste alcun accenno al fatto che le informazioni, idonee, se necessario, a provocare un mutamento di strategia, debbano essere fornite nel corso della campagna. Potrebbe rappresentare un passo positivo dal punto di vista di una sana gestione finanziaria imporre un tale requisito aggiuntivo. Tuttavia, in un contesto normativo che già fa espresso riferimento ai controlli sul rapporto costo/efficacia e sul raggiungimento dei risultati quantificati ad altri livelli, un tale obbligo non può, allo stato attuale, essere desunto direttamente dalle disposizioni contenute nell'art. 2 del regolamento finanziario. Ciò costituirebbe una lesione del principio della certezza del diritto e getterebbe un dubbio inutile sull'adeguatezza delle disposizioni dettagliate dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93.
32. Di conseguenza, concludo nel senso che la Commissione ha commesso un errore di diritto nel qualificare la risposta delle autorità tedesche alle relazioni periodiche presentate dalla CMA come una violazione delle disposizioni comunitarie applicabili, tale da determinare una riduzione delle spese imputabili al FEAOG in ragione del rischio contingente di uso improprio di fondi comunitari. In tali circostanze, non è necessario considerare il distinto argomento del governo tedesco secondo il quale la Commissione non sarebbe stata legittimata a procedere a tali riduzioni avuto riguardo ad un rischio astratto che, alla fine, non si è materializzato.
V - Conclusioni
33. Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di:
«1) annullare la decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio 1993, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nella parte in cui riduce del 2% le spese imputabili al FEAOG per la voce di bilancio 2062;
2) condannare la Commissione alle spese».