61991C0277
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
presentate il 25 maggio 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
La disciplina vigente in una regione di uno Stato membro, in forza della quale l'introduzione e lo smercio di carni fresche nel territorio di un comune sono subordinati, a prescindere dall'origine dei prodotti, ad un controllo sanitario obbligatorio ed al pagamento di compensi, è compatibile con la normativa comunitaria pertinente in materia?
2.
È questo, in sostanza, il principale quesito prospettatovi dal presidente del Tribunale di Genova nelle tre cause Ligur Carni Sri (causa C-277/91), Ponente SpA (causa C-318/91) e Genova Carni Sri (causa C-319/91).
3.
L'art. 40 del regio decreto 20 dicembre 1928, n. 3298, concernente l'approvazione del regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni (
1
), così dispone:
«L'introduzione nel comune della carne fresca, macellata altrove, destinata agli spacci pubblici ed agli stabilimenti industriali, è permessa alle seguenti condizioni:
a)
che sia marcata con bollo dal comune di origine;
b)
che sia accompagnata da un certificato da rilasciarsi dall'autorità comunale, secondo il modulo annesso al presente regolamento (modello n. 1), con la dichiarazione del veterinario comunale che la carne portante il bollo impresso o descritto sul certificato stesso appartiene ad animale perfettamente sano e regolarmente macellato;
e)
che sia sottoposta a nuova visita da parte del veterinario del comune di destinazione» (
2
).
4.
La legge regionale della regione Liguria 22 agosto 1989, n. 31, concernente «norme per la corresponsione dei compensi dovuti dai privati che richiedono prestazioni veterinarie all'unità sanitaria locale» (
3
) stabilisce che le ispezioni ed i controlli veterinari effettuati dalle unità sanitarie locali (in prosieguo: le «USL») comportano la riscossione di compensi.
5.
L'amministrazione della regione Liguria applica ed interpreta le suddette norme in modo tale che le importazioni di carni fresche in questa regione risultano assoggettate alle seguenti condizioni:
—
possono essere immesse sul mercato del comune di destinazione solo le carni che siano state sottoposte a visita veterinaria all'arrivo; in mancanza di un tale controllo, le carni non possono essere messe in commercio;
—
tale controvisita obbligatoria viene effettuata dall'USL del comune di destinazione;
—
per ottenerla, occorre versare un compenso (
4
).
6.
Vanno sin d'ora sottolineate le due caratteristiche di questa disciplina: da un lato, essa si applica indistintamente alle carni fresche importate dagli altri Stati membri ed a quelle provenienti dalle altre regioni italiane e, dall'altro, essa prevede un controllo sanitario non già al passaggio della frontiera intracomunitaria, bensì nel comune di destinazione.
7.
Inoltre, le carni smerciate nel territorio del comune di La Spezia devono obbligatoriamente passare per i servizi della CO. GÈ. SE. MA. (cooperativa di gestione dei servizi di macelleria del comune di La Spezia) che gode di una concessione esclusiva, rilasciata dall'autorità comunale, per le operazioni di carico, scarico e dislocazione delle carni fresche.
8.
Le parti istanti nei procedimenti sommari dinanzi al giudice nazionale sono tre società italiane importatrici di carni provenienti da altri Stati della Comunità. È pacifico che queste carni sono normalmente accompagnate da certificato sanitario redatto da un ufficiale veterinario del paese esportatore in conformità della normativa comunitaria.
9.
Nel corso degli anni 1990-1991, la Ligur Carni e la Genova Carni, da un lato, e la società Ponente SpA, dall'altro, hanno versato, rispettivamente all'USL n. XV di Genova e all'USL Spezzino n. XIX, somme rilevanti a titolo di diritti di ispezione. Per giunta, la Ponente deve versare 70511609 LIT alla CO. GE. SE. MA., sebbene quest'ultima, stando alle affermazioni dell'importatore, contestate però dall'interessata, non abbia affatto partecipato alle operazioni di distribuzione delle merci.
10.
Le suddette parti hanno adito il presidente del Tribunale di Genova chiedendo l'emanazione di un decreto ingiuntivo comportante la restituzione delle somme versate alle USL (ed alla CO. GE. SE. MA., nel caso della Ponente), deducendo che la corresponsione di tali somme costituisce un'«imposi-zione» vietata dalle direttive del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (
5
), e 7 febbraio 1983, 83/90/CEE (
6
), 11 dicembre 1989, 89/662/CEE (
7
) e 26 giugno 1990, 90/425/CEE (
8
).
11.
Il presidente del Tribunale di Genova ha in sostanza deferito alla Corte sei questioni (
9
), delle quali le ultime due riguardanti solo la causa C-318/91, Ponente SpA, e che possono essere sintetizzate nel seguente modo:
—
Se un simile regime di controllo sanitario sia contrario alle direttive summenzionate, in quanto esso impone controlli sanitari «sistematici ed onerosi» delle carni al momento del transito ed all'arrivo nel comune di destinazione (questioni prima e seconda).
—
Se tali ispezioni costituiscano misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, vietate dall'art. 30, e se possano trovare giustificazione ai sensi dell'art. 36 (terza questione).
—
Se i relativi costi gravanti sull'importatore vadano considerati alla stregua di corrispettivi di servizi resi all'importatore medesimo, ai sensi della vostra giurisprudenza (quarta questione).
—
Se l'obbligo imposto all'operatore economico di versare ad un'impresa, anche qualora egli non si avvalga dei suoi servizi, l'importo equivalente al prezzo delle prestazioni che quest'ultima è autorizzata ad effettuare nell'ambito di una concessione comunale riguardante la consegna ed il trasporto delle merci sia incompatibile con gli artt. 30, 52 e 59 del Trattato (questioni quinta e sesta).
12.
Un rilievo preliminare: il governo italiano sostiene che non ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'art. 177, secondo comma, del Trattato, posto che la decisione che il presidente del Tribunale di Genova è chiamato ad emettere deve intervenire in esito ad un procedimento sommario cosiddetto «per decreto ingiuntivo», sulla scorta delle mere allegazioni del richiedente e senza che abbia avuto luogo una previa discussione tra le parti, ossia senza le garanzie del contraddittorio (
10
).
13.
Nella causa Politi (
11
), la Corte, investita della domanda di pronuncia pregiudiziale sottopostale dal presidente del Tribunale di Torino, anch'esso adito nell'ambito di un «procedimento per decreto ingiuntivo», ha affermato che la mancanza del contraddittorio che caratterizza questo procedimento non osta all'ammissibilità di un rinvio pregiudiziale, in quanto
«è sufficiente constatare che il presidente del tribunale di Torino esercita funzioni giurisdizionali nel senso previsto dall'art. 177 e che egli ha ritenuto necessario, prima di pronunciarsi, che il diritto comunitario fosse interpretato. Non occorre quindi che questa Corte accerti in quale stadio del procedimento sia stato disposto il rinvio» (
12
).
14.
Da quella sentenza la vostra giurisprudenza è divenuta costante (
13
), talché non potrebbe dubitarsi dell'ammissibilità della domanda pregiudiziale propostavi.
15.
Prima dell'esame delle questioni pregiudiziali vere e proprie, occorre fare un ulteriore rilievo preliminare.
16.
Devo presupporre, argomentando dai rilievi del giudice a quo e dalle osservazioni del governo italiano (
14
), che la legge nazionale italiana di attuazione della direttiva 64/433/CEE non ha disposto l'abrogazione del regio decreto 20 dicembre 1928 né ha comportato l'invalidazione della legge regionale ligure 22 agosto 1989, n. 31.
17.
Le prime due questioni pregiudiziali vertono sulla compatibilità con le direttive 64/433/CEE, 89/662/CEE e 90/425/CEE della disciplina e delle prassi in vigore nella regione Liguria in materia di ispezioni sanitarie e di controllo delle merci in transito, da un lato, e al momento dell'introduzione nel comune di destinazione, dall'altro.
18.
Va rilevato, in primo luogo, che la disciplina nazionale (il regio decreto 20 dicembre 1928, n. 3298, e la legge regionale 22 agosto 1989, n. 31) è anteriore al 31 dicembre 1991, data di scadenza del termine per l'attuazione delle summenzionate direttive 89/662/CEE (
15
) e 90/425/CEE (
16
), testé citate. In secondo luogo, che la controversia nella causa principale si riferisce ad un periodo anteriore a quest'ultima data (
17
). Infine, che l'oggetto della direttiva 90/425/CEE è estraneo al contenzioso pendente dinanzi al giudice a quo.
19.
Ne consegue che l'interpretazione da voi attribuita alle suddette direttive non sarebbe rilevante ai fini dell'applicazione della disciplina nazionale di cui trattasi ai fatti controversi (
18
).
20.
Va ora esaminata la rilevanza della direttiva 64/433/CEE.
21.
Questa direttiva, modificata dalla summenzionata direttiva 83/90/CEE, mira ad eliminare, nel settore degli scambi intracomunitari delle carni fresche, le disparità esistenti negli Stati membri in materia di prescrizioni sanitarie e di controlli, al fine di permettere la libera circolazione del prodotto in condizioni analoghe a quelle di un mercato interno (
19
). Essa non si limita a stabilire condizioni sanitarie uniformi relative al trattamento delle carni fresche nei macelli e nei laboratori di sezionamento, ma riguarda altresì il deposito in magazzino ed il trasporto (
20
), imponendo degli obblighi precipuamente agli Stati membri esportatori. Essa è fondata sul principio dell'equivalenza delle garanzie sanitarie prescritte nell'intera Comunità (
21
) il controllo sanitario effettuato nel paese d'origine — che costituisce il presupposto del rilascio di un certificato sanitario (
22
) — vale per l'intera durata del trasporto, ossia fino al luogo di destinazione (
23
). Lo Stato membro in cui è avvenuta l'importazione può verificare se ogni spedizione di carni fresche sia accompagnata dal certificato sanitario prescritto (
24
).
22.
Nella sentenza 15 dicembre 1976, Simmenthal (
25
), avete rilevato che:
«(il sistema armonizzato di controlli sanitari) mira a spostare il controllo verso lo Stato membro speditore ed a sostituire, in tal modo, alla sistematica applicazione di provvedimenti protettivi alla frontiera un regime unitario che renda superflua la molteplicità dei controlli al confine, pur lasciando allo Stato destinatario la possibilità di vigilare sull'effettiva esistenza delle garanzie offerte dal sistema dei controlli così unificato» (
26
).
23.
È pur vero che l'art. 10, nn. 2 e 3, della direttiva 64/433/CEE (
27
) riserva allo Stato destinatario la possibilità, in caso di grave presunzione di irregolarità, di procedere, in modo non discriminatorio, a delle ispezioni per verificare l'osservanza delle prescrizioni della direttiva. Queste ispezioni non devono tuttavia provocare ritardi esagerati nell'inoltro e nell'immissione sul mercato delle merci e neppure ritardi suscettibili di compromettere la qualità delle carni.
24.
Più esattamente, in riferimento alla predetta direttiva, avete affermato, in epoca anteriore all'adozione del nuovo art. 10 mediante la direttiva 83/90/CEE, che alle frontiere dello Stato importatore sono possibili solo dei controlli sporadici, a condizione che essi non si moltiplichino fino a costituire una restrizione dissimulata del commercio fra Stati membri (
28
).
25.
Con la direttiva 83/643/CEE (
29
) il Consiglio ha sancito il principio del reciproco riconoscimento dei controlli da parte degli Stati membri (
30
) ed ha generalizzato al trasporto delle merci non ancora assoggettate ad una disciplina comunitaria specifica il sistema che la direttiva 64/433/CEE aveva già istituito nel settore delle carni fresche. Particolarmente illuminante è l'ottavo ‘considerando’della direttiva 83/643/CEE, il quale recita:
«(...) per garantire una maggiore scorrevolezza nella circolazione dei mezzi di trasporto negli scambi tra Stati membri, è opportuno concentrare i vari controlli in uno stesso luogo e, di preferenza, nel luogo di partenza o di destinazione delle merci» (
31
).
26.
In forza di questa direttiva, il controllo effettuato da uno Stato membro e riconosciuto da tutti gli altri esclude qualsiasi controvisita ed ogni altro controllo diverso da quello per campioni (
32
).
27.
Infine, allo scopo di garantire pienamente la libera circolazione dei prodotti considerati, i controlli effettuati nello Stato di spedizione valgono per l'intero tragitto e in particolare al momento del passaggio di una frontiera (
33
).
28.
E con questo sistema istituito dalla direttiva 64/433/CEE che va messa a confronto la disciplina nazionale descritta dal giudice a quo: i controlli nel comune di destinazione hanno carattere obbligatorio, sistematico e permanente, e condizionano lo smercio del prodotto nel territorio del comune medesimo. Per giunta, la messa in commercio resta preclusa in caso di mancato pagamento di determinati compensi «discrezionalmente» fissati dalla pubblica amministrazione (
34
). Tale disciplina presenta — come si è già rilevato — una particolarità: i controlli sanitari vengono effettuati non già al momento del passaggio di frontiera, bensì all'interno dello Stato membro di destinazione.
29.
Il principio del reciproco riconoscimento dei controlli da parte degli Stati membri implica l'assenza di controlli ulteriori, a prescindere da quale sìa il luogo nel quale vengono effettuati. In forza del principio dell'equivalenza delle garanzie sanitarie, il controllo effettuato dal paese di spedizione si sostituisce ad ogni altro, indipendentemente dalla circostanza che esso avvenga alla frontiera oppure all'interno del paese di destinazione. Un tale principio di economia, il quale importa che il primo controllo vale per tutti gli Stati membri, resterebbe disatteso, se ciò che è vietato alla frontiera non lo fosse più una volta passata quest'ultima. Va poi rilevato che, quando il comune di destinazione sia un porto, il passaggio di frontiera e l'introduzione nel territorio del comune che ha istituito un controllo sanitario «all'arrivo» vengono a coincidere. In alcuni casi, pertanto, il controllo ha sicuramente luogo al momento del passaggio di frontiera.
30.
La direttiva 64/433/CEE dev'essere quindi interpretata nel senso che essa esclude qualsivoglia controllo sanitario a carattere sistematico all'interno del paese di destinazione, a prescindere dalla circostanza che la merce sia in transito oppure sia arrivata a destinazione.
31.
Le pretese restitutorie delle società istanti nei procedimenti sommari nazionali sono dirette — per quanto riguarda l'applicazione della direttiva 64/433/CEE — contro le USL n. XV di Genova (cause C-277/91 e C-319/91) e n. XIX di La Spezia (causa C-318/91).
32.
Occorre chiedersi, tuttavia, se le parti istanti nei procedimenti sommari a quibus possano legittimamente far valere questa direttiva nei confronti di detti organismi.
33.
È noto che una direttiva spiega diretta efficacia soltanto se:
1)
lo Stato membro non l'abbia attuata entro i termini prescritti;
2)
le sue disposizioni siano sufficientemente chiare, precise ed incondizionate;
3)
le stesse disposizioni vengano invocate contro lo Stato o una delle sue emanazioni.
34.
Esaminiamo questi tre punti.
35.
Le direttive 64/433/CEE e 83/90/CEE sono state recepite nell'ordinamento italiano, rispettivamente, con legge 29 novembre 1971, n. 1073 (
35
), e con decreto ministeriale 15 marzo 1985 (
36
).
36.
Si è visto però che, ad onta di tale recepimento, continuano a sussistere disposizioni che prevedono controlli sistematici.
37.
Orbene, voi avete stabilito che il non corretto recepimento di una direttiva produce gli stessi effetti del mancato recepimento, avendo affermato che:
«in tutti i casi in cui alcune disposizioni di una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito tempestivamente la direttiva nel diritto nazionale sia che l'abbia recepita in modo inadeguato» (
37
).
38.
Peraltro, avete posto in rilievo la necessità che
«ciascuno Stato membro dia alle direttive (...) un'attuazione che risponda pienamente alle esigenze di chiarezza e di certezza delle situazioni giuridiche volute dalle direttive stesse» (
38
).
39.
La norma pertinente della direttiva è, nel caso in esame, l'art. 10, n. 2, che, va ricordato, impone agli Stati membri di procedere ad ispezioni per verificare l'osservanza delle prescrizioni della direttiva solo «qualora esistano seri motivi di presupporre irregolarità». Implicitamente, ma in modo univoco, viene posto a carico degli Stati membri un obbligo di non fare, essendo fatto loro divieto di procedere ad ispezioni a carattere sistematico. Questa disposizione è sufficientemente precisa perché un singolo possa avvalersene nei confronti dello Stato che generalizzi la prassi di simili controlli.
40.
Infine, nello stato attuale della vostra giurisprudenza, un singolo può far valere la diretta efficacia di una disposizione chiara, precisa ed incondizionata di una direttiva non correttamente attuata solo nei confronti di uno Stato membro o di una pubblica autorità, non anche nei confronti di un singolo (
39
).
41.
Tuttavia, avete ammesso che
«(...) fa comunque parte degli enti ai quali si possono opporre le norme di una direttiva idonea a produrre effetti diretti un organismo che, indipendentemente dalla sua forma giuridica, sia stato incaricato, con un atto della pubblica autorità, di prestare, sotto il controllo di quest'ultima, un servizio di interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che eccedono i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli» (
40
).
42.
Spetta pertanto al giudice di rinvio il compito di stabilire se le USL della Liguria siano soggetti giuridici rispondenti ai criteri enunciati dalla sentenza Foster (
41
), così che le disposizioni di una direttiva possano essere invocate nei loro confronti (
42
).
43.
In materia di scambi intracomunitari di carni fresche, la direttiva 64/433/CEE ha istituito, come si è visto, un sistema di controlli sanitari uniformi (
43
).
44.
Una disciplina adottata in questo settore da uno Stato membro, o da una regione di tale Stato, può dunque essere esaminata alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE?
45.
Sul punto, la vostra giurisprudenza è costante (
44
)
«(...) quando, in attuazione dell'art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongano l'armonizzazione dei provvedimenti necessari, fra l'altro, per garantire la tutela della salute delle persone e degli animali e approntino procedimenti comunitari per il controllo della loro osservanza, il ricorso all'art. 36 cessa di essere giustificato e gli opportuni controlli vanno effettuati e i provvedimenti di tutela vanno adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva di armonizzazione(...)
Detto sistema, armonizzato a livello comunitario e basato su di un controllo completo della merce nello Stato speditore, si sostituisce al controllo dello Stato destinatario e deve consentire la libera circolazione delle merci di cui trattasi in condizioni analoghe a quelle di un mercato interno» (
45
).
46.
Ne consegue che, avuto riguardo alle soluzioni formulate per le prime due questioni, la terza questione è priva di oggetto.
47.
La quarta questione prospetta il quesito se il diritto comunitario osti alla riscossione di compensi per delle ispezioni a carattere sistematico effettuate dai servizi veterinari, come quelle previste dagli artt. 1 e seguenti della legge regionale ligure 22 agosto 1989, n.31 (
46
).
48.
Dal testo di questa legge (art. 3, n. 2) risulta che le USL riscuotono un compenso forfettario per le loro prestazioni, consistenti in ispezioni, controlli sanitari e rilascio dei certificati di commercializzazione.
49.
Qualora i controlli sistematici effettuati da questi enti fossero contrari alla direttiva 64/483/CEE, i compensi riscossi in occasione di questi controlli sarebbero, anch'essi, incompatibili con il diritto comunitario.
50.
Siffatti compensi sarebbero contrari al diritto comunitario anche qualora fossero riscossi nell'ambito di controlli effettuati per campioni.
51.
Invero, la legittimità, alla luce della direttiva 64/433/CEE, di un controllo per campioni nel luogo di destinazione non giustifica necessariamente la contestuale riscossione di un onere a carico dell'importatore, ancorché la direttiva nulla disponga su questo punto.
52.
Dalla sentenza Simmenthal (
47
), la quale verteva in particolare sull'interpretazione della direttiva 64/433/CEE, risulta che costituiscono tasse di effetto equivalente a dazi doganali gli oneri pecuniari riscossi in occasione di controlli sanitari dei prodotti al momento del loro passaggio alla frontiera. Ciò vale anche nel caso in cui l'onere in parola non venga riscosso in favore dello Stato (
48
).
53.
Diverso potrebbe essere il caso solo nell'ipotesi in cui gli oneri pecuniari rientrassero in un regime generale di imposizione interna che colpisca sistematicamente i prodotti nazionali e quelli importati in base agli stessi criteri (
49
).
54.
Va rilevato che, nel caso di specie, la disciplina de qua potrebbe essere discriminatoria nei confronti dei prodotti importati: le carni fresche provenienti dal macello di un comune e messe in commercio nella stessa città sarebbero assoggettate ad un unico controllo sanitario: non essendo «macellate altrove» ai sensi del citato regio decreto n. 3298, esse non dovrebbero sottostare al pagamento di compensi nel comune di destinazione.
55.
Oltretutto, i controlli effettuati nel detto comune riguardano tutti i prodotti importati ed hanno il medesimo effetto dei controlli di frontiera, potendo del resto coincidere con questi ultimi allorché il comune di destinazione è un porto.
56.
Infine, la circostanza che i suddetti compensi gravino non soltanto sulle merci importate da un altro Stato membro, ma anche su quelle introdotte nel comune di cui trattasi da un'altra zona dello stesso Stato non ne fa venir meno il carattere di tassa di effetto equivalente.
57.
Invero, avete ravvisato l'esistenza di una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione in una tassa riscossa in una frontiera regionale al momento dell'introduzione delle merci in una regione di uno Stato membro, sul rilievo che questa tassa costituiva
«un ostacolo frapposto alla libera circolazione delle merci almeno altrettanto grave di una tassa riscossa alla frontiera nazionale al momento dell'introduzione dei prodotti nell'intero territorio di uno Stato membro» (
50
).
58.
Del pari, in caso di mancata declaratoria dell'incompatibilità di una disciplina interna con gli artt. 9 e 12 del Trattato, solo perché essa riguarda anche i prodotti nazionali provenienti da altre zone dello Stato membro in questione, potrebbe sorgere qualche paradosso.
59.
La riscossione di diritti in occasione di controlli sanitari nel luogo di destinazione è ammessa solo quando questi costituiscano il compenso di un servizio reso all'operatore economico (
51
).
60.
Tale ipotesi non ricorre allorché si tratta di una
«attività amministrativa dello Stato diretta a dare esecuzione ad un regime di controllo sanitario nell'interesse generale, (che) non può, infatti, essere considerata come un servizio reso individualmente all'importatore, dal quale si possa pretendere, come contropartita, la corresponsione di un onere pecuniario (...). (...) se alla fine del periodo transitorio appaiono ancora giustificati dei controlli sanitari, le relative spese devono essere poste a carico della collettività nazionale che, nel suo complesso, fruisce dei vantaggi derivanti della libera circolazione delle merci» (
52
).
61.
Infine, nell'ambito del procedimento promosso dalla Ponente SpA, il giudice a quo vi prospetta due questioni pregiudiziali relative, in particolare, al monopolio detenuto dalla CO. GE. SE. MA.
62.
La prima (quinta questione) verte sul punto se gli artt. 30, 52 e 59 del Trattato ostino a che una disciplina interna vieti ad un'impresa che importa delle merci di procedere, nel territorio di un comune dello Stato membro importatore, ad operazioni di carico, scarico e consegna eseguite con mezzi propri.
63.
La seconda (sesta questione) attiene alla compatibilità con i suddetti articoli di una prassi amministrativa che consente alle imprese importatrici di procedere direttamente al trasporto ed alla consegna delle merci in una parte del territorio nazionale solo a condizione che esse paghino, anche stavolta all'impresa concessionaria, una somma corrispondente, in tal caso, «a servizi non richiesti e non eseguiti» (
53
).
64.
Esaminerò le suddette due questioni congiuntamente.
65.
Un'impresa, titolare di una concessione esclusiva, gode di un monopolio per la manipolazione ed il trasporto delle carni nel territorio di un comune.
66.
Si è dunque in presenza di un'impresa che gode di diritti esclusivi ai sensi dell'art. 90 del Trattato.
67.
Pur essendo simile alla fattispecie della causa Merci (
54
), una situazione del genere non può esservi equiparata: in questo caso, l'applicazione dell'art. 86 del Trattato non è affatto certa. Non è stato dimostrato, infatti, che il mercato interessato dalla suddetta concessione comunale riguardi una parte sostanziale del mercato comune (
55
). Stando alle informazioni in possesso della Corte, non ricorre nemmeno l'ipotesi di un complesso di monopoli comunali concessi ad uno stesso gruppo di imprese le cui attività si ripercuoterebbero sull'importazione di merci in provenienza da altri Stati membri (
56
). Se fosse accertato che siffatte concessioni esclusive erano generalizzate nel territorio di uno Stato membro, spetterebbe al giudice a quo trarne le conseguenze, alla luce degli artt. 86 e 90, in ordine all'accertamento del punto se sia stata interessata una parte sostanziale del mercato comune.
68.
La concessione de qua — ed il conseguente divieto di trasporto imposto alleimprese che importano carni nel territorio del comune — si presenta in modo del tutto diverso se esaminata alla luce dell'art. 30.
69.
Com'è noto, decorso il termine del 31 dicembre 1969 e scaduto il periodo transitorio, quest'articolo spiega una diretta efficacia e fa sorgere direttamente in capo ai singoli diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare (
57
).
70.
Il divieto delle misure di effetto equivalente a delle restrizioni quantitative all'importazione opera nei confronti di qualsiasi tipo di ostacolo frapposto alla libera circolazione delle merci all'interno della Comunità.
71.
Occorre chiedersi però se l'art. 30 possa applicarsi ad una situazione che presenta le seguenti quattro particolarità:
1)
il divieto è applicabile indistintamente;
2)
esso è limitato al territorio di un comune;
3)
esso investe solo marginalmente gli scambi intracomunitari;
4)
a giustificazione della concessione esclusiva viene invocata la tutela della salute delle persone.
72.
Sottoporrò al vaglio questi quattro punti.
73.
Pur essendo indistintamente applicabile e pur gravando sia sui prodotti nazionali sia su quelli importati dagli altri Stati membri, una misura interna è contraria all'art. 30 qualora abbia un effetto restrittivo sugli scambi tra gli Stati membri, in particolare quando le importazioni di prodotti in provenienza da altri Stati membri siano rese più onerose e più difficili (
58
).
74.
Il divieto imposto agli importatori di carni nel territorio di un comune obbliga costoro a ricorrere ad un vettore per un trasporto che essi potrebbero eseguire in proprio, circostanza questa che è idonea a comportare un sovraccosto. In pratica, essa può persino indurre gli importatori ad eseguire direttamente le operazioni di trasporto pagando un «pedaggio» senza corrispettivo al concessionario esclusivo. In tal caso, l'importatore sopporta l'onere del trasporto e, in più, quello del compenso dovuto al concessionario.
75.
Pur non gravando direttamente sulle importazioni, una simile disciplina è atta a restringerne il volume, per effetto del rincaro dei costi di trasporto che essa può comportare. Si è pertanto in presenza di una rigidità del mercato, ossia di un ostacolo agli scambi rientrante nella fattispecie normativa dell'art. 30.
76.
Una disciplina che sia applicabile solo su una parte del territorio di uno Stato membro può essere in contrasto con il predetto articolo.
77.
Questo principio è stato affermato con vigore nella sentenza 25 luglio 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía (
59
)
«(...) una misura statale, qualora abbia un ambito di applicazione territoriale limitato perché si applica soltanto su una parte del territorio nazionale, non può sfuggire alla qualifica di misura discriminatoria o protezionistica ai sensi delle norme relative alla libera circolazione delle merci con il pretesto che incide tanto sullo smercio dei prodotti provenienti dalle altre parti del territorio nazionale quanto su quello dei prodotti importati da altri Stati membri. Perché possa essere qualificata discriminatoria o protezionistica non è pertanto necessario che questa misura favorisca l'insieme dei prodotti nazionali o sfavorisca solo i prodotti importati ad esclusione dei prodotti nazionali» (
60
).
78.
D'altra parte, va segnalata la situazione paradossale che verrebbe a crearsi ove si ritenesse ammissibile una disciplina che restringe gli scambi in quanto essa si applichi, radone loci, solo al livello di un comune o di una regione, mentre su scala nazionale sarebbe vietata. Occorrerebbe chiedersi, infatti, cosa accadrebbe se tutte le regioni o tutti i comuni di uno Stato membro adottassero un'identica disciplina.
79.
Infine, una disciplina in materia di trasporti incide assai direttamente sulle condizioni di smercio dei prodotti nella Comunità. In questo settore qualsiasi restrizione agli scambi, pur se minima, non potrebbe essere accolta favorevolmente. Esula dal contesto in esame l'applicazione dell'adagio «de minimis». Dalla sentenza 13 marzo 1984, Prantl (
61
), risulta infatti che non è affatto necessario che «queste misure si prestino ad incidere sensibilmente sugli scambi intracomunitari». Nella sentenza 18 maggio 1993, Yves Rocher (
62
), si legge che:
«(...) fatta eccezione per le norme che hanno effetti meramente ipotetici sugli scambi intracomunitari, è assodato che l'art. 30 del Trattato non opera alcuna distinzione tra le misure che possono essere qualificate di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa a seconda dell'intensità degli effetti prodotti sugli scambi all'interno della Comunità» (
63
).
80.
Secondo la CO. GE. SE. MA. (
64
), la concessione conferitale dall'autorità comunale avrebbe come unica finalità la tutela della salute dei cittadini.
81.
Potrebbe seriamente mettersi in dubbio l'esistenza di una tale finalità, e quindi della necessità della suddetta concessione, posto che, stando all'esposizione del giudice a quo, si ammette che queste operazioni possono essere eseguite in proprio dall'importatore, purché egli paghi all'impresa concessionaria una somma che, in tal caso, non rappresenterebbe il corrispettivo di servizi resi.
82.
Va rilevato inoltre che non vi è menzione alcuna di una situazione sanitaria particolare atta a giustificare il divieto, imposto ad un importatore, di eseguire in proprio le operazioni di carico e scarico delle carni fresche nel territorio di un comune. Al contrario, sarebbe lecito dubitare, avuto riguardo alle esigenze imperative imposte dalla sanità pubblica, dell'opportunità di una misura che imponga il trasbordo delle merci.
83.
Una concessione, che non ha altro effetto se non quello di far gravare sulle imprese importatrici un onere pecuniario aggiuntivo, senza alcun vantaggio sotto il profilo della tutela sanitaria, non può trovare giustificazione in base ad un'esigenza imperativa.
84.
Aggiungo che, anche se le carni fresche dovessero effettivamente essere messe in commercio nel territorio di un comune in condizioni compatibili con la tutela della salute umana, il controverso divieto eccederebbe in ogni caso i limiti di quanto è strettamente necessario per l'attuazione di tale scopo (
65
).
85.
È stata poi prospettata la questione se il divieto imposto all'importatore di merci nel territorio di un comune di eseguire in proprio le operazioni di carico e scarico delle stesse merci nel territorio di tale comune sia in contrasto con l'art. 52 del Trattato.
86.
Se le concessioni rilasciate da imprese private ad altre imprese private, come i contratti di fornitura della birra (
66
), rientrano senza dubbio alcuno nella sfera d'applicazione delle norme sulla concorrenza, una concessione rilasciata da una pubblica autorità, nella specie da un'amministrazione comunale, rientra, ove ricorrano taluni presupposti, nella sfera d'applicazione dell'art. 52.
87.
Può legittimamente dubitarsi della compatibilità di una concessione con il suddetto articolo. In questa sede, tuttavia, occorre incentrare l'esame sulla situazione di fatto e verificare se sia fornita prova di un elemento di transnazionalità sufficiente per potersi invocare questo articolo.
88.
La controversia pendente dinanzi al giudice a quo è sorta tra il concessionario (la CO. GÈ. SE. MA.) e un'impresa italiana importatrice di carni provenienti dall'Europa del Nord.
89.
Data la sua nazionalità, se quest'ultima impresa intendesse svolgere l'attività di vettore a La Spezia, si verserebbe in una situazione puramente interna.
90.
L'art. 52 potrebbe assumere rilievo solo se ad un'impresa di un altro Stato membro fosse precluso qualsiasi diritto di esercitare l'attività espletata dall'impresa concessionaria nel territorio del comune concedente. Ora, non è questa la situazione all'esame del giudice nazionale.
91.
Se ne deve concludere che, in difetto di elementi di transnazionalità, l'art. 52 non trova applicazione nella presente controversia.
92.
Va ora presa in esame la questione dell'applicabilità dell'art. 59.
93.
Occorre rilevare che la prestazione di servizi che nella fattispecie subirebbe una restrizione inerisce alla materia dei trasporti ed è conseguentemente riferibile all'art. 61 del Trattato, non anche all'art. 59 del medesimo.
94.
La libera prestazione di servizi non è, nel caso in esame, invocata dal prestatore: le parti istanti nei procedimenti sommari a quibus non sono imprese originarie di altri Stati membri che intendono offrire, nel territorio comunale, servizi di trasporto in concessione. Tutt'al più, esse intendono poter espletare in proprio questo servizio. Per i motivi sopra esposti, una situazione del genere non rientra nell'ambito di applicazione del diritto comunitario.
95.
L'art. 61 potrebbe essere invocato soltanto qualora le imprese italiane importatrici di carni desiderino, in quanto destinatarie di servizi, avvalersi, nel territorio del comune concedente, dei servizi prestati da un vettore originario di un altro Stato membro. Per effetto dell'esistenza di una concessione esclusiva, infatti, le imprese interessate non dispongono più della libera scelta del prestatore.
96.
La libera prestazione di servizi in materia di trasporti comporta l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti dei prestatori di servizi in ragione della loro nazionalità o della circostanza che essi siano stabiliti in uno Stato membro diverso da quello nel quale la prestazione viene fornita.
97.
È noto che la libertà in questo settore non è ancora pervenuta a completa realizzazione. Su di essa è intervenuto un regime transitorio di cabotaggio, in attesa dell'adozione di un regime definitivo.
98.
Va ricordato, al riguardo, che la Corte, nella sentenza 22 maggio 1985, Parlamento/Consiglio (
67
), ha constatato l'inerzia del Consiglio per avere omesso di garantire la libera prestazione di servizi in materia di trasporti internazionali e di fissare i requisiti di ammissione dei vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro.
99.
Nella sentenza 7 novembre 1991, Pinaud Wieger (
68
), voi avete ammesso che la liberalizzazione delle attività di cabotaggio stradale poteva essere realizzata in modo graduale.
100.
Ne consegue che i vettori residenti in un altro Stato membro ed autorizzati solo in tale Stato a svolgere un'attività di trasporto non possono accedere liberamente, per effetto degli artt. 59-61, a tali attività all'interno di un altro Stato.
101.
Attualmente, il regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4059, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro (
69
), consente ai vettori comunitari di merci su strada di effettuare trasporti nazionali di merci in un altro Stato membro solo nel quadro di un contingente comunitario di cabotaggio.
102.
L'art. 61 non crea pertanto in capo ad un'impresa importatrice diritti che essa possa far valere direttamente.
103.
Conseguentemente, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
«1)
a)
La direttiva del Consiglio 26 giugno 1964, 64/433/CEE, relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche, come modificata dalla direttiva del Consiglio 7 febbraio 1983, 83/90/CEE, dev'essere interpretata nel senso che essa osta a che una normativa e delle prassi interne di uno Stato membro impongano che le carni fresche importate, già sottoposte nello Stato membro di esportazione alle ispezioni sanitarie da essa prescritte, siano assoggettate nello Stato membro di importazione ad ispezioni veterinarie ed a controlli sanitari di carattere sistematico il cui costo sia posto a carico degli importatori 1) durante il transito nel territorio di un comune e/o 2) al momento dell'introduzione delle carni nel comune di destinazione.
b)
Un simile divieto può essere direttamente fatto valere da un privato nei confronti di un ente che il giudice nazionale, prescindendo dalla sua forma giuridica, consideri incaricato di svolgere un servizio di interesse pubblico in forza di un atto della pubblica autorità e sotto il controllo di quest'ultima e che disponga a tal fine di poteri che eccedono i limiti risultanti dalle norme applicabili nei rapporti tra privati.
2)
Avuto riguardo alla soluzione formulata per le prime due questioni, la terza questione è priva di oggetto.
3)
Sia gli am. 9 e 12 del Trattato CEE sia la direttiva 64/433/CEE ostano alla riscossione di compensi relativi ad ispezioni sanitarie di carattere sistematico sulle carni fresche provenienti da un altro Stato membro, effettuate dai servizi veterinari nei comuni di transito o di destinazione dello Stato membro importatore.
4)
a)
L'art. 30 del Trattato CEE osta a che un provvedimento o una prassi amministrativa nazionali vietino ad un'impresa che introduca delle merci nel territorio di un comune di eseguire in proprio le operazioni di carico, scarico e consegna ovvero concedano alla medesima l'autorizzazione ad effettuare tali operazioni solo subordinatamente al versamento di compensi, senza controprestazioni, ad un concessionario comunale.
b)
L'art. 52 del Trattato non è applicabile ad una situazione puramente interna ad uno Stato membro, quale quella di un cittadino di tale Stato che contesti la legittimità di una concessione accordata nel suo territorio da un comune del medesimo Stato.
c)
L'art. 61 del Trattato non crea in capo ai singoli diritti che essi possano far valere direttamente».
(
*1
)	Lingua originale: il francese.
(
1
)	GURI 12 febbraio 1929, n. 36.
(
2
)	Osservazioni della Commissione, pagg. 3 e 4.
(
3
)	Bollettino ufficiale della regione Liguria n. 15, del 6 settembre 1989, parte I, pag. 1439.
(
4
)	In difetto del previo pagamento del compenso le USL rifiutano, a quanto pare, di effettuare il controllo sanitario. V. circolare della regione Liguria, servizio veterinario, 29 novembre 1990, n. 27303/3062, allegato alle osservazioni della Commissione.
(
5
)	GU n. 121, pag. 2012.
(
6
)	Direttiva che modifica la direttiva 64/433/CEE relativa a problemi sanitari in materia di scambi intracomunitari di carni fresche (GU L 59, pag. 10).
(
7
)	Direttiva relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 395, pag. 13).
(
8
)	Direttiva relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (GU L 224, pag. 29).
(
9
)	Per l'esatta formulazione delle questioni pregiudiziali, v. punto 14 della relazione d'udienza.
(
10
)	Osservazioni del governo italiano nelle cause C-318/91 e C-319/91, pag. 2.
(
11
)	Sentenza 14 dicembre 1971, causa 43/71 (Racc. pag. 1039).
(
12
)	Punto 5 della motivazione, il corsivo è mio. La stessa tesi era stata avanzata dal governo italiano nella causa Marimex (sentenza 7 marzo 1972, causa 84/71, Racc. pag. 89 della motivazione): in udienza, esso si era rimesso al prudente apprezzamento della Corte su tale punto, v. Racc. pag. 93.
(
13
)	V. sentenza 21 aprile 1988, causa 338/85, Pardini (Racc. pag.2041, punto 8 della motivazione). V. altresì le mie conclusioni nella causa C-24/92, Corbiau (sentenza 30 marzo 1993, Racc. pag. II-1277, in particolare pag. II-1287, paragrafi 8-10).
(
14
)	Pag. 4.
(
15
)	V. art. 22.
(
16
)	V. art. 26.
(
17
)	La Ligur Carni chiede la restituzione delle somme versate tra il gennaio 1990 ed il giugno 1991. La Genova Carni chiede la restituzione delle somme versate tra il febbraio 1989 ed il settembre 1991.
(
18
)	Sull'efficacia giuridica delle direttive prima del decorso del termine prescritto per la loro attuazione, v. sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti (Race. pag. 1629, in particolare punto 43 della motivazione).
(
19
)	V. segnatamente il terzo ‘considerando’ della direttiva 64/433/CEE ed il primo ‘considerando’ della direttiva 83/90/CEE.
(
20
)	V. sentenza 6 ottobre 1983, cause riunite 2/82-4/82, Dclhaizc (Race. pag. 2973, punto 14 della motivazione).
(
21
)	V. punto 34 della sentenza 15 dicembre 1976, causa 35/76, Simmcnthal (Race. pag. 1871).
(
22
)	Art. 3, lett. g), della direttiva 64/433/CEE.
(
23
)	V. sesto ‘considerando’ della direttiva 64/433/CEE.
(
24
)	Art. 10, n. 1, della direttiva 83/90/CEE.
(
25
)	Sentenza citata sopra alla nota 21.
(
26
)	Punto 35 della motivazione.
(
27
)	Come modificato dall'art. 1 della direttiva 83/90/CEE.
(
28
)	V. punto 38 della sentenza Simmenthal, nonché punti 12 e 13 della sentenza Delhaize, entrambe citate.
(
29
)	Direttiva del Consiglio 1o dicembre 1983, 83/643/CEE, relativa all'agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri (GU L 359, pag. 8).
(
30
)	V. art. 3.
(
31
)	Il corsivo è mio. V. altresì l'art. 2 della direttiva.
(
32
)	Art. 2.
(
33
)	V. punti 14 e 17 della sentenza Delhaize: «i controlli effettuati nel paese speditore riguardano anche il trasporto delle carni dei volatili, e si estendono, conseguentemente, allo stato di conservazione delle stesse durante l'intero tragitto, cioè, in parickolare, al momento del passaggio di una frontiera» (punto 17 della motivazione, il corsivo è mio).
(
34
)	V. il testo della seconda questione pregiudiziale.
(
35
)	GURI 18 dicembre 1971, n.319.
(
36
)	GURI 20 marzo 1985, n. 68, pag. 2153, modificato con DPR n. 312/91, GURI 4 ottobre 1991, n. 233.
(
37
)	Sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo (Racc. pag. 1839, punto 29 della motivazione); il corsivo è mio.
(
38
)	Sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1473, punto 11 della motivazione).
(
39
)	V. sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall (Racc. pag. 723, punto 48 della motivazione) e 22 febbraio 1990, causa C-221/88, CECA/Busscni (Racc. pag. I-495, punto 23 della motivazione).
(
40
)	Sentenza 12 luglio 1990, causa C-188/89, Foster (Racc. pag. I-3313, punto 20 della motivazione).
(
41
)	Sentenza citata sopra alla nota 40.
(
42
)	V. sentenze Foster e Marshall, rispettivamente ai punti 15 e 50 della motivazione, entrambe citate.
(
43
)	V. sentenza Delhaize, citata, punto 11 della motivazione.
(
44
)	Sentenza 20 settembre 1988, causa 190/87, Oberkreisdirektor des Kreises Borken e a./Moormann (Racc. pag. 4689).
(
45
)	Punti 10 e 11 della motivazione.
(
46
)	Documento 5 allegato alle osservazioni della Ligur Carni.
(
47
)	Sentenza citara, punto 41.
(
48
)	Sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis (Race. pag. 5, punto 10 della motivazione).
(
49
)	Sentenza 8 novembre 1979, causa 251/78, Denkavit (Racc, pag. 3369, punto 30 della motivazione).
(
50
)	Sentenza 16 luglio 1992, causa C-163/90, Legros (Racc. pag. I-4625, punto 16 della motivazione).
(
51
)	V. punto 10 della sentenza 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani (Race. pag. 129).
(
52
)	Loc. cit., punto 10 della motivazione.
(
53
)	Resto ancorato alla formulazione letterale della questione pregiudiziale e non mi pronuncio sul se la CO. GÈ. SE. MA. abbia realmente riscosso delle somme come corrispettivo di servizi non richiesti e non eseguiti, ancorché la discussione si sia svolta in parte su questo punto. Tale aspetto è infatti riservato alla cognizione del giudice nazionale.
(
54
)	Sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90 (Race. pag. I-5889).
(
55
)	Loc. cit., v. punto 15 della motivazione.
(
56
)	V. sentenza 4 maggio 1988, causa 30/87, Bodson (Race. pag. 2479).
(
57
)	Sentenza Dcnkavit, punto 3 della motivazione, citata supra alla nota 49. V. altresì sentenze 14 dicembre 1982, cause riunite 314/81-316/81 e 83/82, Watcrkeyn (Race. pag. 4337) e Merci, punto 23 della motivazione (citata supra alla nota 54).
(
58
)	V. in tal senso sentenza Merci, punto 22 della motivazione, citata supra alla nota 54.
(
59
)	Cause riunite C-1/90 e C-176/90 (Race. pag. I-4151).
(
60
)	Punto 24 della motivazione.
(
61
)	Causa 16/83 (Racc. pag. 1299).
(
62
)	Causa C-126/91 (Race. pag. II-2361).
(
63
)	Punto 21 della motivazione.
(
64
)	Pag. 3 delle osservazioni della CO. GE. SE. MA.
(
65
)	V. su questo punto le osservazioni della Commissione, pag. 17.
(
66
)	V. sentenze 12 dicembre 1967, causa 23/67, Brasserie de Hocchi (Racc. pag. 479) e 28 febbraio 1991, causa C-234/89, Delimitis (Racc. pag. I-935).
(
67
)	Causa 13/83 (Racc. pag. 1513).
(
68
)	Causa C-17/90 (Racc. pag. I-5223, punto 12 della motivazione).
(
69
)	GU L 390, pag. 3. Regolamento annullato dalla sentenza della Corte 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4593). Gli effetti del regolamento sono stati tuttavia mantenuti fintantoché il Consiglio, previa regolare consultazione del Parlamento, non abbia adottato una nuova disciplina in materia.