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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con la presente questione pregiudiziale il Bundesverwaltungsgericht vi chiede di precisare la portata dell' art. 4 della direttiva del Consiglio 68/360/CEE (1) (in prosieguo: la "direttiva") relativa al riconoscimento da parte degli Stati membri del diritto di soggiorno sul loro territorio ai cittadini comunitari. Tale disposizione è già stata oggetto di numerose vostre pronuncie. Tuttavia, essa è vista qui sotto un nuovo profilo.
2. I fatti riportati dal giudice a quo possono essere riassunti nel modo seguente: il sig. Giagounidis, cittadino greco, si recava nella Repubblica federale di Germania nel 1973 presentando un passaporto. Ivi otteneva un permesso di soggiorno, e in seguito, a partire dal 1981 - anno di entrata in vigore dell' Atto di adesione della Grecia alle Comunità - una carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro della CEE. A partire dal compimento dei suoi studi egli lavora come insegnante in Germania. Quando, nel novembre 1984, egli richiedeva un "documento di soggiorno", documento che garantisce una maggiore protezione rispetto alla carta di soggiorno di cittadino comunitario, le autorità tedesche respingevano la sua domanda. Dopo un successivo provvedimento di rigetto, il Verwaltungsgerichtshof, pronunciandosi in sede di appello, respingeva il ricorso sulla base del fatto che il sig. Giagounidis non era stato in grado di comprovare la propria identità per un certo periodo di tempo, in violazione dell' Auslaendergesetz (legge sugli stranieri) (2) e dell' Aufenthaltsgesetz (legge sull' ingresso e il soggiorno dei cittadini della Comunità economica europea, in prosieguo: la "AufenthG/EWG") (3). Il riferimento alle due leggi non deve sorprendere. La prima è invocata perché si discute nella specie di un "documento di soggiorno", previsto dalla legge sugli stranieri, che garantisce maggior protezione rispetto alla carta di soggiorno di cittadino comunitario. Il richiamo alla seconda legge è giustificato dal fatto che il richiedente ha la cittadinanza di uno Stato membro. In ogni caso, la condizione controversa nel caso di specie, vale a dire il requisito della validità dei documenti di riconoscimento nazionali, è contenuta in entrambe le leggi. Fermo restando ciò, il Bundesverwaltungsgericht, dinanzi al quale il sig. Giagounidis ha presentato ricorso per cassazione, pone unicamente la questione del riconoscimento del diritto di soggiorno concesso in forza del diritto comunitario. La motivazione dell' ordinanza di rinvio si fonda soltanto sul § 10 dell' AufenthG/EWG. Inoltre, il rifiuto del rilascio avrebbe potuto benissimo verificarsi anche a proposito della carta di soggiorno.
3. Più precisamente, il Bundesverwaltungsgericht chiede se l' art. 4 della direttiva autorizzi od obblighi uno Stato membro a riconoscere il diritto di soggiorno sul suo territorio alle persone di cui all' art. 1, qualora esse presentino una carta d' identità il cui ambito di validità è limitato, dallo Stato che la ha rilasciata, al proprio territorio.
4. Ai sensi del primo "considerando" della direttiva, quest' ultima ha ad oggetto l' adozione di provvedimenti conformi ai diritti e alle facoltà riconosciuti dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1612/68 (4) ai cittadini di ciascuno Stato membro che si trasferiscono allo scopo di svolgere un' attività subordinata ed ai loro familiari. All' art. 1, il Consiglio obbliga gli Stati a sopprimere le restrizioni al trasferimento e al soggiorno delle persone sopra citate alle condizioni previste dagli articoli seguenti, che si pongono in una successione logica. Innanzitutto l' art. 2 sancisce la libertà di lasciare il territorio di uno Stato membro. L' art. 3 prevede poi l' ammissione nel territorio di uno Stato membro.
5. Infine, l' art. 4, n. 1, tratta del riconoscimento del diritto di soggiorno:
"Gli Stati membri riconoscono il diritto di soggiorno sul loro territorio alle persone di cui all' art. 1, che siano in grado di esibire i documenti indicati al n. 3 (...)".
Tali documenti sono, da una parte, una dichiarazione di assunzione del datore di lavoro o un attestato di lavoro, la cui esistenza non è contestata nel presente caso, dall' altra, il documento in forza del quale il cittadino comunitario è entrato nel territorio. Quest' ultimo presupposto è quello controverso nel caso di specie.
6. E' noto che gli Stati membri, ai sensi dell' art. 3 della direttiva, devono ammettere nel loro territorio le persone di cui all' art. 1 che presentino una carta d' identità o un passaporto validi. Pertanto il legislatore tedesco (5) si è basato sul combinato disposto degli artt. 3 e 4 della direttiva per esigere, ai fini del riconoscimento di un diritto di soggiorno, una carta d' identità o un passaporto validi, condizione che appare a priori non contestabile.
7. Infatti, nella sentenza 14 luglio 1977, Sagulo (6), avete riconosciuto che la condizione di presentare una carta d' identità o un passaporto nazionale validi fornisce agli interessati il mezzo di provare il proprio status ai fini dell' applicazione delle norme del Trattato, consentendo agli Stati membri di raccogliere dati sui movimenti di popolazione che interessano il loro territorio. Inoltre avete affermato in tale occasione che questa condizione vale per una persona "avente, in forza della normativa comunitaria, il diritto di dimora nel territorio nazionale" (7).
8. Nel caso di cui trattasi questa condizione non è in principio contestata (8). Il giudice nazionale vi chiede invece di precisarne la portata in relazione al diritto di soggiorno, in particolare qualora il cittadino comunitario presenti una carta d' identità il cui ambito di validità sia limitato, dallo Stato da cui è stata rilasciata, al proprio territorio.
9. Le norme comunitarie, chiarite dalla vostra giurisprudenza, hanno consentito di risolvere taluni problemi che potevano sorgere in occasione del rilascio di documenti da parte delle autorità nazionali.
10. L' art. 2 della direttiva affronta la situazione dei cittadini che lasciano il proprio Stato per accedere ad un' attività lavorativa subordinata in un altro Stato membro. "Tale diritto è esercitato dietro semplice presentazione di una carta d' identità o di un passaporto validi". L' ultima parte di questa frase fa sorgere problemi in occasione del riconoscimento del diritto di soggiorno. Vi si fa riferimento certamente alla validità nel tempo, ma è dubbio che vi sia inclusa anche la validità nello spazio. Il n. 3 di tale articolo precisa: "Il passaporto deve essere valido almeno per tutti gli Stati membri e per i paesi di transito diretto tra detti Stati. Se il passaporto è l' unico documento valido per uscire dal paese, la sua validità non deve essere inferiore a cinque anni". Ci si può chiedere perché non sia posta una condizione analoga per quanto riguarda le carte d' identità. A mio parere ciò avviene per la natura del passaporto, vero documento di viaggio, rilasciato discrezionalmente dalle autorità dello Stato d' origine. Apparentemente il Consiglio non ha previsto la possibilità di restrizioni riguardo alla validità territoriale delle carte d' identità. Infine, il n. 4 vieta l' imposizione di visti d' uscita ed obblighi equivalenti.
11. Per quanto riguarda l' ammissione sul territorio di uno Stato, l' art. 3 della direttiva ribadisce alcune condizioni: la presentazione di una carta d' identità o di un passaporto validi e il divieto di imporre visti d' uscita od obblighi equivalenti (9).
12. Infine, bisogna considerare una disposizione della direttiva del Consiglio 64/221/CEE (10). Ai sensi dell' art. 3, n. 4, di essa, "lo Stato che ha rilasciato il documento di identità ammetterà senza formalità sul suo territorio il titolare di tale documento, anche se questo sia scaduto e anche se sia contestata la cittadinanza del titolare".
13. Che conseguenze si possono trarre da tali disposizioni? A priori, nessuna di esse consente di risolvere appunto il problema che vi è sottoposto. E' vero che l' art. 3 della direttiva 68/360 non sembra ammettere alcuna restrizione particolare riguardo ai documenti di identità richiesti. La Commissione fa giustamente notare (11) che in linea di principio la carta d' identità è un "tipico documento nazionale", il cui uso all' estero è reso possibile soltanto da specifici accordi. Ciononostante, ai fini dell' ingresso e del soggiorno in uno Stato membro della Comunità, essa assumerebbe una dimensione comunitaria, poiché la direttiva ha previsto un' alternativa (una carta d' identità o un passaporto validi). Certamente, queste disposizioni della direttiva potrebbero non essere sufficientemente convincenti. Ci si chiede cosa possa quindi dirsi del loro contesto.
14. Tutte le disposizioni che ho citato, basate sull' art. 48 del Trattato CEE, sono dirette ad agevolare la circolazione dei lavoratori comunitari, in particolare vietando agli Stati membri di porre ostacoli anche solo amministrativi alla circolazione, poi al soggiorno, dei lavoratori comunitari. Benché la questione riguardi il diritto di soggiorno nello Stato ospitante, l' ostacolo considerato ha la sua causa a monte, nello Stato d' origine. Bisogna quindi ammettere che lo Stato ospitante non deve prendere in considerazione tali limitazioni.
15. Accordare il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che si spostano per esercitare un' attività lavorativa subordinata costituisce appunto un obbligo, e non una semplice facoltà per gli Stati membri, dato che gli interessati derivano tali diritti direttamente dal Trattato.
16. La Corte ha infatti affermato, conformemente ad una giurisprudenza costante, che il diritto dei cittadini di uno Stato membro di entrare nel territorio di un altro Stato membro e di dimorarvi, per gli scopi voluti dal Trattato - in ispecie per cercarvi o svolgervi un' attività lavorativa, subordinata o autonoma, o per ricongiungersi al coniuge o alla famiglia - è un diritto direttamente attribuito dal Trattato, o, a seconda dei casi, dalle disposizioni adottate per la sua attuazione (12).
17. Riconoscere agli Stati membri un potere discrezionale in questa materia porterebbe a infirmare la tutela giuridica dei diritti soggettivi che sorgono in capo ai singoli in forza di norme comunitarie direttamente applicabili.
18. Cerchiamo, per giunta, di misurare la portata di tali limitazioni da un punto di vista pratico. Trarre una conseguenza, alla luce del diritto comunitario, dal fatto che uno Stato membro limita l' ambito di validità territoriale della carta d' identità potrebbe compromettere la libera circolazione dei lavoratori che non siano in possesso di un passaporto. Una volta che sia prevista dalla normativa nazionale, la carta d' identità dovrebbe poter essere comunemente utilizzata nel territorio nazionale per compiervi numerosi atti della vita di tutti i giorni e per i soggiorni nel territorio di altri Stati membri. Non sarebbe accettabile subordinare, in un caso del genere, la libera circolazione dei cittadini comunitari al possesso di un passaporto, vero e proprio documento di viaggio, per di più costoso.
19. Inoltre la limitazione imposta dalle autorità greche è tanto più gravosa e molesta in quanto si applica a tutti coloro a cui sia rilasciata una carta d' identità e non soltanto a determinate categorie di persone.
20. In realtà, ai fini dell' applicazione del Trattato, in particolare degli artt. 48 e seguenti, e del regolamento (CEE) n. 1612/68, l' essenziale non è accertare che l' interessato abbia effettivamente la cittadinanza di uno Stato membro e che eserciti un' attività reale ed effettiva? Nella sentenza Royer (13) avete dichiarato che:
"ne consegue che il diritto di dimora va riconosciuto dalle autorità degli Stati membri a chiunque rientri nelle categorie indicate all' art. 1 della direttiva e sia in grado di dimostrare, mediante esibizione dei documenti contemplati dall' art. 4, n. 3, di appartenere ad una di dette categorie" (14).
L' accento è quindi posto sulla dimostrazione che il cittadino appartenga alle categorie di persone considerate dalle direttive. Se gli Stati dovessero tener conto di altri elementi per riconoscere il diritto di soggiorno, essi avrebbero allora la possibilità di frapporre ostacoli, in particolare invocando il rispetto della sovranità degli altri Stati membri (15).
21. Occorre perciò risolvere la questione principale sollevata dal Bundesverwaltungsgericht nel senso che il diritto comunitario impone agli Stati membri di riconoscere il diritto di soggiorno sul loro territorio alle persone di cui all' art. 1 della direttiva 68/360, anche qualora esse presentino una carta d' identità il cui ambito di applicazione territoriale sia stato limitato dallo Stato da cui è stata rilasciata al proprio territorio, purché la cittadinanza di tali persone non sia contestata.
22. Per il resto, il giudice tedesco vi sottopone numerose questioni integrative che non dovrebbero far sorgere difficoltà.
23. Innanzitutto, vi è chiesto se occorra prendere in considerazione il fatto che la carta di identità sia stata rilasciata prima dell' adesione alle Comunità europee dello Stato da cui è stata rilasciata e prima che i cittadini di tale Stato abbiano cominciato a godere del diritto alla libera circolazione. Tenuto conto di ciò che ho rilevato, il cittadino comunitario deve essere in grado di dimostrare la propria identità e cittadinanza. Pertanto, il fatto che i documenti di riconoscimento validi siano stati rilasciati prima dell' adesione della Repubblica ellenica alle Comunità non ha alcuna influenza sulla loro validità: la direttiva non richiede l' esibizione di documenti comunitari ai fini del riconoscimento del diritto di soggiorno, ma unicamente la presentazione di documenti di riconoscimento nazionali validi. Per quanto attiene al secondo aspetto della questione, è irrilevante il fatto che la carta d' identità sia stata concessa prima che il titolare di essa abbia cominciato a godere del diritto alla libera circolazione. Tale carta, o passaporto, doveva preesistere al libero esercizio del diritto di circolazione stesso da parte dell' interessato che non era obbligato da nessuna disposizione delle direttive comunitarie a rinnovare tale documento dopo l' adesione.
24. In secondo luogo, il giudice fa notare che il ricorrente non è entrato nel territorio dello Stato ospitante dietro presentazione di una carta d' identità, bensì di un passaporto. E' vero che l' art. 4 della direttiva impone la presentazione del documento in forza del quale il cittadino è entrato nel territorio dello Stato. Nelle sue osservazioni scritte, la città di Reutlingen (16) fa valere che tale norma imponeva al ricorrente di comprovare la propria identità tramite il documento che gli ha consentito l' ingresso nel territorio, vale a dire il passaporto. Ma, come rileva la Commissione (17), la lettera della direttiva non fa riferimento ad un documento identico, altrimenti il diritto di soggiorno potrebbe essere rifiutato qualora il passaporto sia stato sostituito perché nel frattempo scaduto o smarrito. Allo stesso modo, bisogna prendere in considerazione l' ipotesi in cui una persona non voglia rinnovare il passaporto perché troppo costoso sapendo che la carta d' identità è sufficiente. Tale equivalenza dovrebbe tanto più essere riconosciuta in quanto carta d' identità e passaporto devono entrambi provare l' identità, la cittadinanza e contenere un determinato numero di dati comuni.
25. Infine, il Bundesverwaltungsgericht intende stabilire se abbia rilevanza il fatto che la limitazione della validità del documento al territorio dello Stato da cui è stato rilasciato non sia indicata sulla carta d' identità stessa. Tenuto conto della soluzione da me proposta, ritengo che una tale limitazione, sia essa espressa o meno, non influisca sul riconoscimento del diritto di soggiorno ad un lavoratore comunitario.
26. Di conseguenza, vi propongo di dichiarare:
"1) L' art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, va interpretato nel senso che uno Stato membro deve riconoscere il diritto di soggiorno sul proprio territorio alle persone di cui all' art. 1 della stessa direttiva anche qualora esse presentino una carta d' identità il cui ambito di validità territoriale sia limitato allo Stato da cui è stata rilasciata, purché l' identità e lo status di cittadini di uno Stato membro di tali persone non siano contestati.
2) Il fatto che, in primo luogo, la carta d' identità sia stata rilasciata prima dell' adesione alle Comunità europee dello Stato da cui è stata rilasciata e prima che i suoi cittadini abbiano cominciato a godere del diritto alla libera circolazione, che, in secondo luogo, detto documento non faccia menzione delle limitazioni alla propria validità territoriale, che infine gli interessati, al momento del loro ingresso nel territorio dello Stato ospitante, non abbiano presentato tale carta d' identità, ma un passaporto, non ha alcuna influenza sul giudizio secondo cui le autorità dello Stato ospitante sono tenute a riconoscere in un caso del genere il diritto di soggiorno".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) Direttiva 15 ottobre 1968 relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all' interno della Comunità (GU L 257, pag. 13).
(2) BGBl. 1965, I, pag. 353.
(3) BGBl. 1980, I, pag. 116.
(4) Regolamento 15 ottobre 1968 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità (GU L 257, pag. 2).
(5) § 10 dell' "AufenthG/EWG".
(6) Causa 8/77, punto 4 della motivazione, Racc. pag. 1495.
(7) Ibidem, punto 10 della motivazione.
(8) V. osservazioni della Commissione, pag. 9.
(9) Per un esempio si veda sentenza 3 luglio 1980, Pieck, punto 10 della motivazione (causa 157/79, Racc. pag. 2171).
(10) Direttiva 25 febbraio 1964 per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d' ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 56, pag. 850).
(11) Osservazioni scritte, pagg. 12 e 13.
(12) Sentenze 8 aprile 1976, Royer, punto 31 della motivazione (causa 48/75, Racc. pag. 497); 15 marzo 1989, Echternach e Moritz, punto 25 della motivazione (cause riunite 389/87 e 390/87, Racc. pag. 723); 18 maggio 1989, Commissione / Repubblica federale di Germania, punto 9 della motivazione (causa 249/86, Racc. pag. 1263).
(13) Causa 48/75, citata.
(14) Punto 36 della motivazione, il corsivo è mio.
(15) Il rappresentante della città di Reutlingen parla di "inammissibile ingerenza" nella sovranità della Repubblica ellenica. Osservazioni pag. 4.
(16) Osservazioni, pag. 2.
(17) Osservazioni scritte, pag. 17.