62019CJ0928_RES
C‑928/19. sz. ügy
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
kontra
Európai Bizottság
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2021. szeptember 2.
„Fellebbezés – Intézményi jog – Szociálpolitika – EUMSZ 154. és EUMSZ 155. cikk – A szociális partnerek között európai uniós szinten folytatott párbeszéd – A központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatása és a velük folytatott konzultáció – A szociális partnerek között létrejött megállapodás – Az e megállapodást aláíró feleknek a megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló együttes kérelme – A határozati javaslatnak az Európai Unió Tanácsa elé terjesztésének az Európai Bizottság általi megtagadása – A bírósági felülvizsgálat szintje – A megtagadó határozat indokolására vonatkozó kötelezettség”
Szociálpolitika – Szociálpolitikáról szóló megállapodás – A szociális partnerek megállapodásai – A Bizottság javaslatára elfogadott tanácsi határozattal történő végrehajtás – A Bizottság kezdeményezési jogköre – Terjedelem – Az aláíró felek együttes kérelme – A Bizottság arra vonatkozó kötelezettsége, hogy határozati javaslatot terjesszen a Tanács elé – Hiány – A szociális partnerek autonómiája – Hatás hiánya
(EUSZ 17. cikk; EUMSZ 151. cikk, első bekezdés, EUMSZ 152. cikk, első bekezdés, EUMSZ 154. cikk, és EUMSZ 155. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 33., 34., 40., 44–49., 60–64. és 71. pont)
Bizottság – Hatáskörök – A szociális partnerek által kötött megállapodások uniós szintű végrehajtása – A Bizottság kezdeményezési jogköre – A hatáskör‑átruházás elvének és az intézményi egyensúly elvének tiszteletben tartásával történő gyakorlás
(EUSZ 13. cikk, (2) bekezdés, és EUSZ 17. cikk, (2) bekezdés; EUMSZ 155. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 48. pont)
Bizottság – Hatáskörök – A szociális partnerek által kötött megállapodások uniós szintű végrehajtása – A Bizottság kezdeményezési jogköre – A Bizottság annak eldöntésére irányuló jogköre, hogy célszerű‑e javaslatot terjeszteni a Tanács elé – E jogkör terjedelme – Az ilyen javaslat jogalkotási jellege hatásának hiánya
(EUMSZ 155. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 87., 88. pont)
Szociálpolitika – Szociálpolitikáról szóló megállapodás – A szociális partnerek megállapodásai – A Bizottság javaslatára elfogadott tanácsi határozattal történő végrehajtás – A Bizottság kezdeményezési jogköre – A Bizottság mérlegelési mozgástere – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EUSZ 17. cikk; EUMSZ 155. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 95., 96. és 98. pont)
Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A szociális partnerek által kötött megállapodás végrehajtására irányuló javaslat Tanács elé terjesztését megtagadó bizottsági határozat
(EUMSZ 296. cikk)
(lásd: 108., 109., 111. és 112. pont)
Európai uniós jog – Elvek – Bizalomvédelem – Feltételek – Az adminisztráció által adott pontos ígéretek – A Bizottság kezdeményezési jogköre a szociális partnerek között kötött megállapodások uniós szintű végrehajtása keretében – Ezen intézmény által a szociálpolitika terén előzetesen közzétett közlemények – Az említett jogkör gyakorlására vonatkozó kifejezett és egyértelmű kötelezettségvállalás – Hiány
(EUMSZ 155. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 127–129. pont)
Összefoglalás
Az EPSU fellebbezése: A Bizottság nem köteles eleget tenni a szociális partnerek arra irányuló kérelmének, hogy az általuk kötött megállapodást uniós szinten hajtsák végre
A Bíróság helybenhagyja a Törvényszék ítéletét, és emlékeztet arra a mérlegelési mozgástérre, amellyel a Bizottság annak eldöntése tekintetében rendelkezik, hogy célszerű‑e az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján ilyen végrehajtásra irányuló javaslatot terjeszteni a Tanács elé
2015 áprilisában az Európai Bizottság konzultációt indított a munkavállalók tájékoztatásáról és a velük folytatott konzultációról szóló irányelvek (
1
) hatályának a tagállami központi kormányzati igazgatási szervek tisztviselőire és alkalmazottaira való esetleges kiterjesztésére. Néhány hónappal később e konzultáció keretében két szociális partner, a Nemzeti és Európai Közigazgatás Szakszervezeti Küldöttsége (TUNED) és az Európai Közigazgatási Munkáltatók (EUPAE) olyan megállapodást kötöttek, amely e nemzeti közigazgatási szervek tisztviselőinek és alkalmazottainak tájékoztatását és a velük folytatott konzultációt írja elő. A megállapodást aláíró felek ezt követően kérték a Bizottságot, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján az e megállapodást uniós szinten végrehajtó határozati javaslatot terjesszen az Európai Unió Tanácsa elé. (
2
) A Bizottság e kérelmet a 2018. március 5‑i határozatával elutasította (a továbbiakban: vitatott határozat).
2018 májusában az EPSU, a közszolgálati dolgozókat képviselő európai szakszervezeteket tömörítő egyesület, amely hozzájárult a TUNED létrehozásához, a Törvényszék előtt megtámadta e határozatot és kérte annak megsemmisítését. A Törvényszék elutasította e keresetet, (
3
) mivel úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése nem kötelezi az uniós intézményeket arra, hogy eleget tegyenek a megállapodást aláíró felek által előterjesztett és e megállapodás uniós szintű végrehajtására irányuló együttes kérelemnek. A Törvényszék, miután megállapította, hogy a vitatott határozatra korlátozott felülvizsgálatnak kell vonatkoznia, úgy ítélte meg, hogy e határozat megfelel az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségnek, és hogy az említett határozat vitatott indokai megalapozottak.
Az EPSU által benyújtott fellebbezés tárgyában nagytanácsban eljáró Bíróság helyben hagyja a Törvényszék ítéletét, emlékeztetve a Bizottságot e területen megillető mérlegelési mozgástérre, valamint az ilyen határozatokra vonatkozó korlátozott bírósági felülvizsgálatra.
A Bíróság álláspontja
Mindenekelőtt az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdésének szó szerinti értelmezését illetően a Bíróság megállapítja, hogy e rendelkezés nem tartalmaz utalást a Bizottság azon esetleges kötelezettségére vonatkozóan, hogy határozatjavaslatot terjesszen a Tanács elé. A több nyelvi változatban alkalmazott kötelező záradékok tehát kizárólag az ott előírt két alternatív eljárás kizárólagos jellegének kifejezésére irányulnak, mivel ezek egyike az uniós jogi aktus elfogadásához vezető különös eljárás.
Ezt követően, ami a rendszertani és teleologikus értelmezést illeti, a Bíróság e rendelkezést a Szerződések által a Bizottságra ruházott hatáskörök, és különösen az EUSZ 17. cikk keretében elemzi, amelynek (1) bekezdése ezen intézményt az Unió általános érdekeinek előmozdítására irányuló feladattal ruházza fel, és amelynek (2) bekezdése elismeri az általános jogalkotás‑kezdeményezési hatáskört. A Bíróság ebből azt a következtetést vonja le, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése különös hatáskört ruház a Bizottságra, amely az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésében a Bizottságnak rendelt szerepkör keretébe illeszkedik, és amely annak megítélésében áll, hogy célszerű‑e javaslatot tenni a Tanács számára a szociális partnerek által kötött megállapodás uniós szintű végrehajtása érdekében. Egy ettől eltérő értelmezés azt eredményezné, hogy csak a megállapodást aláíró szociális partnerek érdekeit részesítenék előnyben az Unió általános érdekeinek előmozdításában betöltött – és a Bizottság által teljesített – feladattal szemben. A szociális partnereknek az EUMSZ 152. cikk első bekezdésében rögzített önállósága, amelyet figyelembe kell venni az EUMSZ 151. cikk első bekezdésében az uniós célként elősegített szociális párbeszéd keretében, nem kérdőjelezi meg ezt a következtetést. Ezen önállóság fennállása, amely a szociális partnerek közötti esetleges megállapodás tárgyalási szakaszát jellemzi, nem jelenti azt, hogy a Bizottságnak e szociális partnerek együttes kérelmére automatikusan határozati javaslatot kell a Tanács elé terjesztenie az ilyen megállapodás uniós szintű végrehajtására vonatkozóan, mivel ez annak elismerését jelentené, hogy a szociális partnerek saját kezdeményezési jogkörrel rendelkeznek, amely őket nem illeti meg.
A Bíróság ezenkívül rámutat, hogy az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok jogalkotási jellegének az EPSU által felvetett kérdése elkülönül a Bizottságot megillető azon jogkör kérdésétől, amely szerint elbírálja annak célszerűségét, hogy e rendelkezés értelmében javaslatot terjesszen a Tanács elé, továbbá hogy a Bizottság e jogkörének terjedelme ugyanaz, akár jogalkotási jellegű a jogi aktus, akár nem.
Egyébiránt a vitatott határozat bírósági felülvizsgálata mértékének problematikáját illetően a Bíróság emlékeztet arra, hogy a Bizottság mérlegelési mozgástérrel rendelkezik annak eldöntésére, hogy célszerű‑e az EUMSZ 155. cikk (2) bekezdése alapján javaslatot terjeszteni a Tanács elé. A Bizottság által e tekintetben elvégzendő összetett értékelésekre tekintettel az ilyen típusú határozatok bírósági felülvizsgálata korlátozott. A bírósági felülvizsgálat e korlátozása különösen akkor szükséges, ha – mint a jelen esetben – az uniós intézményeknek figyelembe kell venniük a potenciálisan eltérő érdekeket, valamint politikai, gazdasági és társadalmi megfontolásokra figyelemmel kell politikai döntéseket igénylő határozatokat hozniuk.
Végül a fellebbező a bizalomvédelem elvének állítólagos megsértésére hivatkozott, mivel úgy vélte, hogy a Bizottság eltért a szociálpolitikával kapcsolatos korábbi közleményeitől. E tekintetben a Bíróság rámutat, hogy egy intézmény, amely magatartási szabályokat fogad el, és azok közzétételével kijelenti, hogy ezentúl alkalmazni fogja e szabályokat az általuk érintett esetekre, kétségtelenül korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában. Ugyanakkor a Bizottság kifejezett és egyértelmű kötelezettségvállalása hiányában nem tekinthető úgy, hogy ezen intézmény a jelen esetben önkorlátozó módon járt el egy elsődleges jogi rendelkezés által előírt jogkör gyakorlása során azáltal, hogy kizárólag bizonyos különös megfontolások vizsgálatába kezdett azelőtt, mielőtt javaslatát benyújtotta volna, és ezáltal e diszkrecionális jogkört – bizonyos feltételek teljesülése esetén – mérlegelést nem engedő jogkörré változtatta át.
Így a Bíróság megerősíti, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor teljes egészében elutasította az EPSU fellebbezését.
(
1
)	A csoportos létszámcsökkentésre vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1998. július 20‑i 98/59/EK tanácsi irányelv (HL 1998. L 225., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 3. kötet, 327. o.), a munkavállalók jogainak a vállalkozások, üzletek vagy ezek részeinek átruházása esetén történő védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 2001. március 12‑i 2001/23/EK tanácsi irányelv (HL 2001. L 82., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 98. o.), az Európai Közösség munkavállalóinak tájékoztatása és a velük folytatott konzultáció általános keretének létrehozásáról szóló, 2002. március 11‑i 2002/14/EK parlamenti és tanácsi irányelv – Az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak a munkavállalók képviseletéről szóló közös nyilatkozata (HL 2002. L 80., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 219. o.).
(
2
)	E rendelkezésből lényegében az következik, hogy a szociális partnerek által uniós szinten megkötött megállapodásokat vagy a szociális partnerek és a tagállamok sajátos eljárásainak és gyakorlatának megfelelően, vagy pedig – a 153. cikk hatálya alá tartozó kérdésekben (azaz a szociálpolitika körébe tartozó területen) – az aláíró felek együttes kérelmére, a Tanács által a Bizottság javaslata alapján hozott határozattal kell végrehajtani.
(
3
)	2019. október 24‑i EPSU és Goudriaan kontra Bizottság ítélet (T‑310/18, EU:T:2019.757).