62002CJ0420_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-420/02,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG,
ingesteld op
21 november 2002
,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Konstantinidis als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door E. Skandalou als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), K. Lenaerts, S. von Bahr en K. Schiemann, rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: M. Múgica Arzamendi, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op
24 juni 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
15 juli 2004,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te verzekeren dat op de stortplaats „Péra Galini” in het departement Iraklion (Griekenland) de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens, zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora en zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en door een vergunning voor de exploitatie van deze inrichting te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn”).
Rechtskader
2. Artikel 4 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name
– zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
– zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken;
– zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”
3. Artikel 9 van de richtlijn bepaalt:
„1. Voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen verricht, een vergunning hebben van de in artikel 6 bedoelde bevoegde instantie.
Deze vergunning heeft met name betrekking op:
– soort en hoeveelheid afvalstoffen,
– de technische eisen,
– de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid,
– de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd,
– de behandelingsmethode.
2. De vergunningen kunnen voor een bepaalde periode worden verleend; zij kunnen worden verlengd en er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden, of ze kunnen, met name indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar is, worden geweigerd.”
De precontentieuze procedure
4. Naar aanleiding van verzoekschriften aan het Europees Parlement waarin melding werd gemaakt van het illegaal storten van afval op de stortplaats „Péra Galini” in het departement Iraklion, heeft de Commissie de Griekse regering op 23 februari 2000 verzocht om informatie over de exploitatievoorschriften voor de betrokken inrichting en over de voortgang van het afvalstoffenbeheersplan van dat departement.
5. De Griekse autoriteiten hebben in hun antwoord van 10 mei 2000 verwezen naar de tenuitvoerlegging, in verscheidene zones van genoemd departement, van plannen van het type „XYTA” voor de aanleg van afvalstortplaatsen. Zij hebben aangegeven dat een dergelijk plan bestaat voor de stortplaats „Péra Galini”, waarvan de ligging is goedgekeurd bij een beslissing van maart 1995. Zij hebben gepreciseerd dat het bijbehorende ministeriële besluit tot goedkeuring van de milieuvoorschriften voor dit plan nog niet was vastgesteld.
6. In mei 2000 heeft de Commissie kennis genomen van een uitspraak van 22 december 1998 van het Polymeles Protodikeio (rechtbank) te Iraklion, dat heeft vastgesteld dat de inrichting illegaal werd geëxploiteerd en dat hieruit risico’s voor het milieu en voor de mens voortvloeiden, en staking van de afvalstorting op de stortplaats „Péra Galini” heeft gelast.
7. Tijdens vergaderingen op 13 en 14 december 2000 hebben de Griekse autoriteiten de Commissie laten weten dat het afvalstoffenbeheersplan van het departement Iraklion nog niet was vastgesteld en dat het onderzoek naar de milieugevolgen voor wat betreft de nieuwe inrichting op de stortplaats „Péra Galini” nog niet was voltooid.
8. Bij brief van 20 maart 2001 hebben zij de Commissie op de hoogte gesteld van de voltooiing van de eerste fase van het afvalstoffenbeheersplan van de regio Kreta. Zij hebben tevens verwezen naar een deskundigenonderzoek dat beoogde de exploitatievoorschriften voor de bestaande stortplaats „Péra Galini” te onderzoeken. Zij hebben daaraan toegevoegd dat deze stortplaats geschikt was voor de aanleg van de nieuwe inrichting voor afvalverwerking.
9. Van oordeel dat de Helleense Republiek de krachtens de artikelen 4 en 9 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft de Commissie deze lidstaat bij brief van 24 april 2001 aangemaand zijn opmerkingen in te dienen.
10. In hun antwoord van 16 november 2001 hebben de Griekse autoriteiten de Commissie laten weten dat de regionale raad van Kreta op 16 juli 2001 het afvalstoffenbeheersplan van de regio Kreta had goedgekeurd. Volgens hen zou de uitvoering van dat plan, door de vaststelling van een saneringsplan voor de stortplaats „Péra Galini”, op beslissende wijze bijdragen tot de oplossing van het probleem. Voorts hebben zij melding gemaakt van verschillende maatregelen die op de stortplaats zijn getroffen om de negatieve gevolgen voor het milieu en de risico’s voor de gezondheid van de mens te beperken. Zo is een afscheiding aangebracht alsmede een 24-uurs bewakingssysteem, een brandwerende zone, een geasfalteerde toegangsweg tot de stortplaats om stofemissie te verminderen en een greppel voor afvoer van het regenwater, welke afvoer wordt gecontroleerd en ter plaatse wordt gerecycled. Voorts is de stortplaats afgedekt met zand. Bovendien zijn volgens de Griekse autoriteiten de rotsen van de regio ondoorlatend.
11. Aangezien zij van oordeel was dat bovengenoemde maatregelen onvoldoende waren, bracht de Commissie op 21 december 2001 een met redenen omkleed advies uit waarbij zij de Helleense Republiek uitnodigde om binnen twee maanden na kennisgeving daarvan de maatregelen te nemen die noodzakelijk waren om daaraan te voldoen.
12. In hun antwoorden van 17 april en 7 juni 2002 hebben de Griekse autoriteiten opnieuw verwezen naar de voltooiing van het raamwerk van het afvalstoffenbeheersplan van de regio Kreta, waarvan het plan voor het departement Iraklion deel uitmaakt, en de maatregelen die op de stortplaats „Péra Galini” waren getroffen in herinnering gebracht. Zij hebben gepreciseerd dat de door de regio Kreta uitgevoerde onderzoeken naar het afvalstoffenbeheer eind juli 2002 voltooid moesten zijn, zodat de projecten in de loop van datzelfde jaar gefinancierd zouden kunnen worden. Het plan voorziet in de aanleg en de exploitatie, op de stortplaats „Péra Galini”, van een moderne „XYTA”-inrichting die beantwoordt aan de behoeften van de departementen Iraklion, Rethimnon en Lassithi.
13. Daar de Commissie de situatie nog steeds onbevredigend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
De eerste grief: schending van artikel 4 van de richtlijn
Argumenten van partijen
14. De Commissie merkt op dat, volgens een door de bevoegde autoriteiten op 11 februari 1998 uitgevoerde inspectie, de exploitatie van de stortplaats „Péra Galini” een bron is van milieuverontreiniging en risico’s voor de gezondheid van de bewoners oplevert.
15. Zij stelt vast dat de Griekse autoriteiten in hun antwoorden op de aanmaning en op het met redenen omkleed advies erkennen dat de stortplaats zonder onderbreking is geëxploiteerd. Volgens de Commissie zijn de op de stortplaats genomen maatregelen ontoereikend om ervoor te zorgen dat deze goed functioneert en geen gevaar oplevert voor het natuurlijke en het door mensenhand geschapen milieu, in de zin van artikel 4 van de richtlijn. Volgens haar moet de aanleg van afvoergreppels vergezeld gaan van hydrogeologische onderzoeken en informatie over de ondoorlatendheid van de grond. Bovendien is geen enkele maatregel overwogen ter voorkoming van verontreiniging van de grond en het grondwater, zoals de aanleg van een geologische isolatiemuur of van een nieuw systeem voor waterafvoer en voor ondoorlatendheid, periodieke inspecties ter plaatse, analyses van de kwaliteit van het water of het opvangen en het verwerken van biogas.
16. Voorts wijst de Commissie erop dat volgens een in januari 2002 door de directie volksgezondheid van het departement Iraklion uitgebracht rapport het van het afval op de stortplaats afkomstige afvoerwater niet wordt opgevangen, maar terechtkomt in een rivier, die op haar beurt weer in zee uitmondt. Evenmin is aangetoond dat de rotsen waarop de stortplaats rust, ondoorlatend zijn. Op die beweerdelijke ondoorlatendheid kan dus geen beroep worden gedaan ter rechtvaardiging dat geen maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van verontreiniging van de grond en het grondwater. Ten slotte bevinden de maatregelen van het regionale afvalstoffenbeheersplan, waarmee beoogd wordt het probleem van het afvalstoffenbeheer van Kreta op te lossen, zich volgens de Commissie nog steeds in de onderzoeksfase.
17. In deze omstandigheden stelt de Commissie dat de Helleense Republiek, aangezien de stortplaats „Péra Galini” in gebruik is sinds 1994 en tot op heden nog in bedrijf is, de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die zij krachtens artikel 4 van de richtlijn geniet.
18. De Griekse regering betoogt dat zij de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid die artikel 4 van de richtlijn de lidstaten toekent, niet heeft overschreden. Zij meent dat, rekening houdend met de op de stortplaats „Péra Galini” genomen maatregelen, het huidige functioneren van de stortplaats geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en het milieu.
19. In dit verband brengt de Griekse regering nog de volgende punten naar voren:
– In het kader van een nieuw afvalstoffenbeheersplan wordt een onderzoek verricht naar sanering van de stortplaats;
– de tweede fase van het afvalstoffenbeheersplan van de regio Kreta is voltooid;
– het plan en het programma voor investeringen in en het functioneren van het systeem voor recycling van verpakkingsmaterialen, welk plan en welk programma door de minister voor milieuzaken zijn goedgekeurd, zouden in de loop van 2004 operationeel moeten zijn;
– een verzoek om een bijdrage uit de Structuurfondsen ter financiering van de aanleg van de centrale „XYTA”-stortplaats en de sanering van de stortplaats „Péra Galini” moest in 2003 worden ingediend.
20. Met betrekking tot het rapport van januari 2002, waarvan de Commissie melding maakt, brengt de Griekse regering naar voren dat dit is opgesteld naar aanleiding van een bezoek dat heeft plaatsgevonden op een moment waarop de omstandigheden bijzonder moeilijk waren ten gevolge van langdurige regenval. Volgens de Griekse autoriteiten blijkt uit een ander, op 12 maart 2003 opgesteld rapport dat, behoudens buitengewone omstandigheden, het afvoerwater wordt opgevangen in drie waterdichte reservoirs en ter plaatse wordt gerecycleerd. Overigens is de milieueffectrapportage inzake het saneringsproject voor de stortplaats „Péra Galini” overgelegd op 10 februari 2003, met het oog op goedkeuring in april 2003. De ondoorlatendheid van de rotsen van de regio is bevestigd door een geologische analyse, verricht met het oog op de uitvoering van het afvalstoffenbeheersplan. De Griekse autoriteiten geven tevens aan dat metingen van de waterkwaliteit door de bevoegde autoriteiten niet aan het licht hebben gebracht dat de toegestane grenswaarden waren overschreden.
Beoordeling door het Hof
21. Allereerst zij eraan herinnerd dat, hoewel artikel 4, eerste alinea, van de richtlijn niet de concrete inhoud preciseert van de maatregelen die moeten worden genomen om de verwijdering van afvalstoffen zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu te laten plaatsvinden, deze richtlijn niettemin voor de lidstaten verbindend is wat het te bereiken doel betreft, zij het dat de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen (arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, C-365/97, Jurispr. blz. I-7773, punt 67).
22. Derhalve kan, wanneer een feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de in artikel 4, eerste alinea, van de richtlijn vastgestelde doelstellingen, daaruit in beginsel niet rechtstreeks worden geconcludeerd, dat de betrokken lidstaat noodzakelijkerwijs tekort is geschoten in de door die bepaling opgelegde verplichtingen, te weten het treffen van de maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. Het voortduren van een dergelijke feitelijke situatie, vooral wanneer deze leidt tot een significante achteruitgang van he t milieu over een langere periode, zonder dat de bevoegde instanties ingrijpen, kan er echter op duiden, dat de lidstaten de grenzen van de beoordelingsvrijheid die hun door deze bepaling wordt gelaten, hebben overschreden (arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 68).
23. Er zij tevens aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een inbreuk moet worden beoordeeld volgens de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met daarna opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arresten van 24 oktober 2002, Commissie/Italië, C-455/00, Jurispr. blz. I‑9231, punt 21, en 2 oktober 2003, Commissie/Italië, C-348/02, Jurispr. blz. I‑11613, punt 7).
24. Derhalve dient te worden onderzocht of de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de Helleense Republiek aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn gedurende langere tijd had verzuimd de maatregelen te nemen die noodzakelijk waren om te verzekeren dat op de stortplaats „Péra Galini” de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvond zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden werden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu konden hebben.
25. In dit verband zij opgemerkt dat de Griekse regering niet betwist dat zich op de stortplaats „Péra Galini” afvalstoffen bevinden die een gevaar voor de gezondheid van de mens vormen en nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
26. Tevens zij opgemerkt dat reeds in 1998 uit een op de betrokken stortplaats uitgevoerde inspectie naar voren is gekomen dat de exploitatie van de stortplaats „Péra Galini” een bron van milieuverontreiniging vormt en risico’s voor de gezondheid van de bewoners met zich meebrengt.
27. In datzelfde jaar is in een uitspraak van het Polymeles Protodikeio te Iraklion, waarin werd vastgesteld dat de inrichting illegaal werd geëxploiteerd en waarbij de staking van het storten van afval op de stortplaats „Péra Galini” werd gelast, melding gemaakt van de risico’s die eruit voortvloeiden voor het milieu en de gezondheid van de mens.
28. Overigens blijkt uit het op 23 januari 2002 opgestelde inspectierapport dat, ondanks de door de Griekse autoriteiten genomen maatregelen, het van de stortplaats afkomstige water niet wordt tegengehouden door de beschermende muur die is gebouwd om dat water tegen te houden, maar via een riviertje waarin het wordt meegevoerd in zee terechtkomt.
29. De omstandigheid dat deze inspectie heeft plaatsgevonden in een periode van hevige neerslag, kan aan deze vaststelling niet afdoen. Evenmin kan de Griekse regering zich beroepen op de conclusie van het na het bezoek van 12 maart 2003 opgestelde rapport, aangezien dit bezoek heeft plaatsgevonden na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, dat wil zeggen na 20 februari 2002.
30. Met betrekking tot de door de Griekse regering aangevoerde plannen en onderzoeken waarmee wordt beoogd de afvalverwerking in de regio Kreta te verbeteren, moet worden vastgesteld dat dit niet de maatregelen zijn die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat op de stortplaats „Péra Galini” de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
31. Voorts bevatten zij geen element aan de hand waarvan kan worden bepaald op welke datum in voorkomend geval de nuttige toepassing of de verwijdering van de zich op de stortplaats bevindende afvalstoffen zou plaatsvinden. Zij tonen juist aan dat deze handelingen aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog niet waren uitgevoerd.
32. Bovendien impliceert, zoals de advocaat-generaal in punt 16 van zijn conclusie opmerkt, reeds het bestaan van deze plannen en onderzoeken de erkenning door de Griekse autoriteiten van het gevaar dat de stortplaats „Péra Galini” oplevert voor de gezondheid van de mens en het milieu.
33. Derhalve heeft de Commissie rechtens genoegzaam aangetoond dat de Griekse autoriteiten over een langere periode hebben verzuimd de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te verzekeren dat op de stortplaats „Péra Galini” de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvond zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden werden gebruikt die schadelijk konden zijn voor het milieu.
34. Hieruit volgt dat de eerste grief, inzake schending van artikel 4 van de richtlijn, gegrond is.
De tweede grief: schending van artikel 9 van de richtlijn
35. Met haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Helleense Republiek, door een vergunning voor de exploitatie van de stortplaats „Péra Galini” te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, niet aan de krachtens artikel 9 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen heeft voldaan.
36. De Commissie stelt dat de stortplaats „Péra Galini” functioneert zonder dat aan de voorwaarden van de geldende Griekse wetgeving is voldaan. In deze omstandigheden is de Commissie van mening dat a fortiori niet kan worden betwist dat genoemde stortplaats functioneert zonder vergunning die voldoet aan de in artikel 9 van de richtlijn gestelde voorwaarden.
37. De Griekse regering betwist deze stelling niet. Bij gebreke van een weerlegging door de Griekse regering, is de tweede grief van de Commissie, inzake schending van artikel 9 van de richtlijn, derhalve gegrond.
38. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek, door niet de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat op de stortplaats „Péra Galini” in het departement Iraklion de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens, zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora en zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en door een vergunning voor de exploitatie van deze inrichting te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 9 van de richtlijn.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
39. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1) Door niet de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat op de stortplaats „Péra Galini” in het departement Iraklion de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens, zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora en zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en door een vergunning voor de exploitatie van deze inrichting te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, is de Helleense Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 9 van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG.
2) De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten.