62023CC0047
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 5. september 2024 (
1
)
Sag C-47/23
Europa-Kommissionen
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – »systematisk og vedvarende overtrædelse« – direktiv 92/43/EØF – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – antageligheden af bevismateriale vedrørende individuelle situationer, der ikke er drøftet under den administrative procedure – artikel 6, stk. 2 – passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyper i de særlige bevaringsområder – undladelse af at træffe sådanne passende foranstaltninger – naturtyperne 6510 og 6520 – »Høslætenge i lavlandet« og »Høslætenge i bjerge« – artikel 4, stk. 1 – medlemsstaternes forpligtelse til at foreslå en liste over lokaliteter, der er omfatter beskyttede naturtyper – manglende regelmæssig ajourføring af oplysningerne vedrørende disse lokaliteter«
I. Indledning
1.
I henhold til habitatdirektivet (
2
), der sammen med direktivet om beskyttelse af vilde fugle (
3
), udgør hjørnestenen i EU’s biodiversitetspolitik, vedrører de fleste af medlemsstaternes forpligtelser beskyttelsen eller bevaringen af bestemte lokaliteter. Når en medlemsstat ikke opfylder disse forpligtelser for så vidt angår en enkelt lokalitet, kan denne tilsidesættelse være tilstrækkelig til, at Europa-Kommissionen indbringer sagen for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF (
4
). Når denne tilsidesættelse kan konstateres i forhold til ikke én, men talrige lokaliteter, kan Kommissionen imidlertid beslutte, at det er alt for byrdefuldt (eller endog umuligt) at indlede parallelle procedurer for hvert tilfælde af denne tilsidesættelse. Den kan i stedet konkludere, at disse konkrete situationer er udtryk for en udbredt politik eller praksis i den pågældende medlemsstat, som i sig selv er i strid med EU-retten. Den kan derefter indbringe én sag for Domstolen med påstand om en »systematisk og vedvarende overtrædelse« af EU-retten (
5
).
2.
I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland »generelt og strukturelt« på et stort antal lokaliteter på dens område har undladt at forhindre forringelsen af to naturtyper: naturtype 6510 (Høslætenge i lavlandet) og naturtype 6520 (Høslætenge i bjerge), som habitatdirektivet har til formål at beskytte. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at medlemsstaten også »generelt og strukturelt« har undladt regelmæssigt at ajourføre dataene vedrørende de lokaliteter, hvor disse naturtyper findes.
3.
Ved at anvende udtrykket »generelt og strukturelt« har Kommissionen således for Domstolen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland er ansvarlig for en »systematisk og vedvarende overtrædelse« af to væsentlige bestemmelser i dette direktiv.
4.
Den foreliggende sag giver i denne forbindelse Domstolen lejlighed til at uddybe dels antageligheden af bevismateriale vedrørende lokaliteter, som Kommissionen har fremlagt for første gang for Domstolen, og som ikke er blevet drøftet under den administrative procedure, dels de retlige kriterier, der skal ligge til grund for Domstolens vurdering af, om Kommissionen har opfyldt den bevisbyrde, der påhviler den, og faktisk har godtgjort, at der foreligger en »systematisk og vedvarende overtrædelse«.
5.
I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil jeg begrænse min bedømmelse til at undersøge disse to spørgsmål.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
6.
I henhold til habitatdirektivets artikel 2, stk. 2, tager »[d]e foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, [...] sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning«.
7.
Direktivets artikel 4, stk. 1, fastsætter følgende:
»På grundlag af kriterierne i bilag III (etape 1) og de relevante videnskabelige oplysninger foreslår hver medlemsstat en liste over lokaliteter, og det oplyses, hvilke naturtyper efter bilag I og hvilke naturligt hjemmehørende arter efter bilag II der findes på disse lokaliteter [...] Medlemsstaterne foreslår eventuelt tilpasning af denne liste på baggrund af resultaterne af overvågningen efter artikel 11.
Listen sendes til Kommissionen inden tre år efter direktivets meddelelse sammen med oplysninger om hver lokalitet. Disse oplysninger skal omfatte et kort over lokaliteten, dens navn, beliggenhed og udstrækning samt data fremkommet ved anvendelse af de særlige kriterier i bilag III (etape 1) og indgives på en formular udarbejdet af Kommissionen efter fremgangsmåden i artikel 21.«
8.
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.«
B. Tysk ret
9.
Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (forbundslov om naturbeskyttelse og landskabspleje) af 29. juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542, herefter »forbundsnaturbeskyttelsesloven«) er den relevante nationale lovgivning.
10.
Denne lovs § 30 fastsætter følgende:
»[…]
(2) Handlinger, der kan føre til ødelæggelse eller en betydelig forringelse af følgende naturtyper, er forbudt:
[...]
7.   høslætenge i lavlandet og høslætenge i bjerge som omhandlet i bilag I til [habitatdirektivet] […]
(3) Efter anmodning kan forbuddene i stk. 2 fraviges, hvis det er muligt at udligne forringelsen.«
11.
Forbundsnaturbeskyttelseslovens § 33, stk. 1, fastsætter følgende:
»Alle ændringer og forstyrrelser, der kan medføre en væsentlig forringelse af en Natura 2000-lokalitet i forhold til de elementer ved lokaliteten, der er væsentlige for bevarings- eller beskyttelsesmålsætningerne, er forbudt. Den kompetente myndighed for naturbeskyttelse og landskabspleje kan på de i § 34, stk. 3-5, fastsatte betingelser dispensere fra forbuddet i første punktum […]«
12.
Denne lovs § 34 fastsætter følgende:
»(1)   Før et projekt godkendes eller iværksættes, skal der foretages en vurdering af dets indvirkninger på bevaringsmålsætningerne for en Natura 2000-lokalitet, når dette projekt i sig selv eller sammen med andre planer og projekter kan påvirke lokaliteten væsentligt og ikke direkte tjener til lokalitetens forvaltning […]
(2)   Hvis det fremgår af vurderingen af indvirkningerne, at projektet kan være til alvorlig skade for denne lokalitet i forhold til de elementer ved lokaliteten, der er væsentlige for bevarings- eller beskyttelsesmålsætningerne, forbydes projektet.
(3)   Uanset stk. 2 kan et sådant projekt kun godkendes eller iværksættes
1. hvis det er bydende nødvendigt af hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, og
2. hvis der ikke findes noget andet rimeligt alternativ, der gør det muligt at nå det med projektet tilsigtede resultat på en anden lokalitet ved ikke at forårsage nogen skade eller ved at forårsage mindre væsentlige skader.
[…]«
III. Den administrative procedure
13.
Den 7. maj 2018 fremsendte Kommissionen efter at have konstateret en forringelse af de geografiske lokaliteter, der omfatter naturtype 6510 (Høslætenge i lavlandet) og 6520 (Høslætenge i bjerge) på Tysklands område, en anmodning om oplysninger til Forbundsrepublikken Tyskland.
14.
I lyset af Forbundsrepublikken Tysklands svar af 12. oktober 2018 fandt Kommissionen, at denne medlemsstat havde overtrådt habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ved systematisk at undlade at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne 6510 og 6520 på udpegede geografiske lokaliteter. Den 26. juli 2019 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland.
15.
I skrivelsen noterede Kommissionen sig et arealtab fordelt på et stort antal lokaliteter i Tyskland med naturtype 6510 og 6520. Kommissionen anførte ligeledes, at der ikke var blevet vedtaget nogen bindende retlige foranstaltninger med henblik på at sikre den passende overvågning af disse steder eller at beskytte dem mod overgødskning og tidlig slåning.
16.
Kommissionen foreholdt ligeledes Forbundsrepublikken Tyskland, at den systematisk havde tilsidesat habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, da den konsekvent ikke havde ajourført de standardformularer, der var blevet sendt til Kommissionen i overensstemmelse med det format, som er foreskrevet i Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 11. juli 2011 om en formular for oplysninger vedrørende Natura 2000-lokaliteter (
6
) (herefter »gennemførelsesafgørelsen af 2011«).
17.
Den 26. november 2019 besvarede Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionens åbningsskrivelse, idet den bestred de heri anførte klagepunkter.
18.
Den 30. oktober 2020 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den gentog sine klagepunkter.
19.
Forbundsrepublikken Tyskland anførte i sit svar af 30. december 2020, at Kommissionens klagepunkter var ugrundede.
20.
Den 31. januar 2023 besluttede Kommissionen at indlede en traktatbrudsprocedure mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Domstolen i henhold til artikel 258, stk. 2, TEUF.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
21.
I stævningen, der blev indleveret den 31. januar 2023, har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og artikel 4, stk. 1, andet afsnit, med hensyn til naturtyperne 6510 (Høslætenge i lavlandet) og 6520 (Høslætenge i bjerge), idet den »generelt og strukturelt« har undladt:
–
at træffe passende foranstaltninger for at undgå en forringelse af disse naturtyper i de udpegede geografiske områder, hvor de findes, og
–
regelmæssigt at meddele Kommissionen ajourført data vedrørende disse lokaliteter.
–
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22.
Forbundsrepublikken Tyskland, der har fået stævningen behørigt forkyndt, indgav svarskrift den 17. april 2023. Den har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse i det hele.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23.
Parterne i den foreliggende sag er af Domstolen blevet opfordret til at indgive en anden runde af skriftlige indlæg. Der er indgivet replik og duplik henholdsvis den 30. maj 2023 og den 10. juli 2023.
24.
De to parter deltog i retsmødet, der blev afholdt den 6. marts 2024.
V. Bedømmelse
25.
Habitatdirektivet har til formål »at fremme opretholdelsen af den biologiske diversitet« (
7
) ved at sikre, at medlemsstaterne bidrager til oprettelsen af Natura 2000-nettet (det europæiske net af naturbeskyttelsesområder) i forhold til deres andel af naturtyperne og levestederne for de arter, der er nævnt i bilag I og II til dette direktiv, som er repræsenteret på deres respektive områder. Med henblik herpå er medlemsstaterne i overensstemmelse med direktivets artikel 4 og ved afslutningen af den i direktivet fastsatte procedure (
8
) forpligtet til at udpege de lokaliteter, hvor disse naturtyper og arter findes, som »særlige bevaringsområder« (
9
).
26.
For så vidt angår disse områder skal medlemsstaterne træffe tre kategorier af foranstaltninger, nemlig bevaringsforanstaltninger, forebyggelsesforanstaltninger og kompensationsforanstaltninger, jf. direktivets artikel 6, stk. 1, 2 og 4. Den foreliggende sag vedrører den anden kategori af foranstaltninger, nemlig forebyggelsesforanstaltninger (habitatdirektivets artikel 6, stk. 2).
27.
Naturtyperne 6510 (Høslætenge i lavlandet) og 6520 (Høslætenge i bjerge), der er omhandlet i den foreliggende sag, er to af de naturtyper, der er nævnt i bilag I til habitatdirektivet, og som kan findes i »særlige bevaringsområder« (
10
). Begge beskrives som artsrige høslætenge, der kan lide skade som følge af intensiv forvaltningspraksis (som f.eks. tidlig slåning eller omfattende gødskning) (
11
).
28.
Det er på grundlag af Domstolens praksis om habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, min opfattelse, at medlemsstaterne ikke blot skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan få negativ økologisk indvirkning på de »særlige bevaringsområder« (negativ forpligtelse), men også skal træffe passende foranstaltninger for at undgå naturlige eller menneskeskabte skader på levestederne eller betydelige forstyrrelser af de arter, for hvilke disse områder er udpeget (positiv forpligtelse) (
12
). Denne bestemmelse har med andre ord i det væsentlige til formål at foregribe enhver fremtidig skade på disse levesteder eller arter i »særlige bevaringsområder«. Den præciserer imidlertid ikke, hvilke beskyttelsesforanstaltninger der skal træffes i denne henseende.
29.
Domstolen har allerede haft lejlighed til at præcisere, at ordene »passende foranstaltninger« i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, indebærer, at medlemsstaterne har en skønsmargen ved anvendelsen af denne bestemmelse (
13
). Domstolen har fremhævet, at denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne en resultatforpligtelse, som svarer til det mål, der forfølges inden for rammerne af Unionens politik på miljøområdet i overensstemmelse med artikel 191, stk. 1, første led, TEUF, der omhandler bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, og til det princip, der er nævnt i artikel 191, stk. 2, TEUF, om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden (
14
).
30.
Efter disse indledende bemærkninger erindrer jeg om, at Kommissionen, som jeg har forklaret i indledningen ovenfor, med det første klagepunkt har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland, for så vidt som den har undladt at træffe passende foranstaltninger til at forhindre forringelsen af et stort antal lokaliteter med naturtype 6510 og 6520 på dens område (ved ikke at træffe forebyggelsesforanstaltninger), »generelt og strukturelt« har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at direktivets artikel 4, stk. 1, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til regelmæssigt at ajourføre de data, der vedrører de »særlige bevaringsområder«, i de standardformularer, som er udarbejdet i henhold til gennemførelsesafgørelsen af 2011. Det er Kommissionens opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland også »generelt og strukturelt« har tilsidesat denne forpligtelse for så vidt angår lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520.
31.
Jeg vil indledningsvis minde om visse af de særlige kendetegn ved »systematiske og vedvarende overtrædelser« (A). Jeg vil dernæst forklare, hvorfor bevismateriale vedrørende lokaliteter, som Kommissionen for første gang fremlægger for Domstolen, kan antages til realitetsbehandling med henblik på at godtgøre, at der foreligger en »systematisk og vedvarende overtrædelse« (B). Endelig vil jeg præcisere de retlige kriterier, der skal ligge til grund for Domstolens vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har opfyldt sin bevisbyrde i en sådan sammenhæng, inden jeg vurderer de to klagepunkter, der er fremsat i den foreliggende sag i forhold til disse kriterier (C).
A. Indledende bemærkninger om begrebet »systematisk og vedvarende overtrædelse«
32.
Som jeg allerede har forklaret i indledningen, er begrebet »systematisk og vedvarende overtrædelse« relevant, når Kommissionen støtter sig på konkrete situationer med manglende overholdelse af de forpligtelser, der følger af EU-retten, med henblik på at gøre det mere omfattende klagepunkt gældende, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat disse forpligtelser »generelt og vedvarende«. Kommissionens mulighed for at fremsætte et sådant klagepunkt indebærer nemlig betydelige praktiske fordele, da denne institution kan spare tid og ressourcer ved at indlede et enkelt søgsmål ved Domstolen i stedet for at anlægge en »fragmentarisk« tilgang med særskilt fokus på hver enkelt isoleret tilfælde af tilsidesættelsen. Visse forfattere har fremført, at dette muliggør en mere effektiv håndhævelse af EU-retten (
15
).
33.
Hvis en medlemsstat har begået en sådan »systematisk og vedvarende overtrædelse« af EU-retten, skal den efter min opfattelse desuden ikke blot afhjælpe de konkrete tilfælde, som Kommissionen har gjort gældende, men også foretage en generel ændring af sin praksis. Den skal med andre ord identificere kilden til eller oprindelsen af den »systematiske og vedvarende overtrædelse« for at »kurere« ikke blot »symptomerne«, men også selve »sygdommen« (
16
). Det forekommer mig, at Domstolen antydede denne tilgang, da den fastslog, at »den omstændighed, at de angivelige mangler er blevet afhjulpet i det ene eller andet konkrete tilfælde, ikke nødvendigvis [bevirker], at myndighedernes fortsatte generelle holdning, som sådanne specifikke mangler i givet fald er udtryk for, er ophørt« (
17
).
34.
Domstolen indførte begrebet »systematisk og vedvarende overtrædelse« i dommen i sagen Kommissionen mod Irland (
18
). I denne dom lagde Domstolen vægt på to særlige kendetegn. For det første anførte Domstolen, at det med henblik på at godtgøre en sådan overtrædelse var tilstrækkeligt for Kommissionen at vise, at der foreligger en administrativ praksis i strid med EU-retten. Kilden til overtrædelsen behøver med andre ord ikke at være en lov eller administrativ retsakt, der er vedtaget af den pågældende medlemsstat. For det andet må de specifikke tilfælde af overtrædelsen, som Kommissionen støtter sig på, ikke være isolerede, men skal danne et mønster af manglende overholdelse.
35.
De domme, der siden da er afsagt, har omhandlet den situation, hvor Kommissionen samtidigt forsøgte at få fastslået en overtrædelse af præcise EU-retlige bestemmelser i konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde, og at de nævnte bestemmelser er tilsidesat som følge af en generel praksis, der er i strid med EU-retten, hvilket de nævnte særlige situationer var udtryk for (
19
).
36.
Den foreliggende sag adskiller sig fra tidligere retspraksis ved, at Kommissionen (så vidt jeg ved for første gang) alene har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at de kompetente tyske myndigheder har anvendt en generel praksis i strid med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og artikel 4, stk. 1. Kommissionen støtter sig nemlig udelukkende på konkrete situationer for at illustrere et sådant generelt traktatbrud, dvs. ikke med det formål at Domstolen giver den medhold i, at disse bestemmelser er blevet tilsidesat i hver af disse situationer. Hvis Domstolen måtte konkludere, at Forbundsrepublikken Tyskland rent faktisk »generelt og systematisk« har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og artikel 4, stk. 1, kan Kommissionen følgelig ikke efterfølgende anmode om, at den pågældende medlemsstat pålægges sanktioner, hvis den ikke formår at afhjælpe hver af disse situationer. Dette ville den alene kunne gøre, hvis den ligeledes havde forsøgt at få fastslået, at disse bestemmelser ikke var blevet overholdt i forhold til hvert tilfælde af overtrædelsen.
37.
Bortset fra denne forskel er det min opfattelse, at de krav, som jeg har beskrevet ovenfor i punkt 34, skal anvendes i den foreliggende sag på samme måde, som de er blevet anvendt i tidligere sager.
38.
Efter disse bemærkninger vil jeg nu forklare, hvorfor Kommissionen i situationen med en angivelig »systematisk og vedvarende overtrædelse« generelt kan fremlægge yderligere eksempler på den foreholdte retsstridige praksis, selv om disse eksempler ikke blev drøftet under den administrative procedure.
B. Antageligheden af »yderligere eksempler« på den retsstridige praksis, der ikke blev drøftet under den administrative procedure
1.
Parternes argumenter
39.
Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at Kommissionen i stævningen har gjort gældende, at der er sket et arealtab fordelt på 596 lokaliteter, der omfatter naturtype 6510, og 88 lokaliteter, der omfatter naturtype 6520. I den begrundede udtalelse nævner Kommissionen imidlertid kun henholdsvis 497 og 86 lokaliteter. Forbundsrepublikken Tyskland har derfor gjort gældende, at Kommissionens søgsmål skal afvises, for så vidt som det vedrører 101 lokaliteter, som ikke er nævnt i den begrundede udtalelse (herefter »de omtvistede lokaliteter«).
40.
Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at genstanden for et traktatbrudssøgsmål afgrænses af Kommissionens begrundede udtalelse. Et sådant søgsmål skal derfor støttes på de samme grunde og anbringender som dem, der fremgår af denne udtalelse (
20
). Faktiske omstændigheder eller klagepunkter, der ikke er meddelt under den administrative procedure, kan ikke påberåbes til støtte for søgsmålet.
41.
Kommissionen bestrider disse argumenter. Kommissionen har gjort gældende, at bevismaterialet vedrørende de omtvistede lokaliteter supplerer det bevismateriale, der allerede blev fremlagt under den administrative procedure for så vidt angår andre lokaliteter, og at det derfor kan antages til realitetsbehandling.
2.
Bedømmelse
42.
Det følger af fast retspraksis om bevisbyrden som led i et traktatbrudssøgsmål i medfør af artikel 258 TEUF, at det påhviler Kommissionen i hvert enkelt tilfælde at godtgøre, at den pågældende EU-retlige forpligtelse, som er omtvistet, ikke er blevet opfyldt. Kommissionen skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, uden at kunne ændre sagens genstand, der skal afgrænses af de klagepunkter, der er fremsat under den administrative procedure (
21
). Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan få medhold i en påstand om en specifik tilsidesættelse af EU-retten med hensyn til en særlig situation, som ikke er blevet anført i forbindelse med denne procedure (
22
). Det er nemlig nødvendigt, at et sådant specifikt klagepunkt gøres gældende under den administrative procedure, for at den berørte medlemsstat kan afhjælpe den konkrete situation, som er påberåbt, eller effektivt kan gøre sine indsigelser gældende i denne henseende.
43.
I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid fra begyndelsen for Domstolen anført, at de særlige situationer, der henvises til i stævningen, er udtryk for Forbundsrepublikken Tysklands »systematiske og vedvarende overtrædelse« af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og artikel 4, stk. 1.
44.
I denne forbindelse har Domstolen gjort det meget klart, at fremlæggelsen i en sådan sammenhæng af supplerende oplysninger for Domstolen til støtte for denne konklusion i princippet ikke kan udelukkes. I en sådan situation ændrer Kommissionen nemlig ikke tvistens genstand, men præciserer blot sine oprindelige klagepunkter ved at fremlægge supplerede oplysninger med henblik på at belyse det generelle og vedvarende traktatbrud, som den har gjort gældende (
23
).
45.
Disse udtalelser stammer fra dommen i sagen Kommissionen mod Irland (
24
), som jeg allerede har nævnt oven for i punkt 34, hvori Domstolen fastslog, at Irland ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en korrekt gennemførelse af visse bestemmelser i det »affaldsdirektiv«, der var gældende på det pågældende tidspunkt (
25
). Domstolen fastslog, at eksemplerne på den massive (og ulovlige) aflæsning af affald i grevskabet Wicklow, som Kommissionen først fik kendskab til efter udstedelsen af den nævnte begrundede udtalelse, med føje kunne have været nævnt af Kommissionen i dennes stævning med henblik på at belyse Irlands generelle traktatbrud i henhold til dette direktiv, selv om det ikke var blevet gjort gældende under den administrative procedure (
26
). Domstolen krævede ikke, at Kommissionen godtgjorde, at disse eksempler først fandt sted efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse (
27
). Den pålagde heller ikke Kommissionen at godtgøre, at den ikke havde nogen mulighed for at opdage eller få kendskab til disse eksempler, inden den fremsatte den begrundede udtalelse (
28
).
46.
Under anvendelse af denne logik på den foreliggende sag er det min opfattelse, at oplysningerne vedrørende de 101 lokaliteter, som Kommissionen ikke medtog i den begrundede udtalelse, kan antages til realitetsbehandling, selv om de allerede var tilgængelige for Kommissionen under den administrative procedure. Efter min opfattelse er det således tilstrækkeligt, at Kommissionen i god tro blev opmærksom på disse oplysninger efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse, og at disse eksempler er fremlagt som yderligere udtryk for eller eksempler på det »systematiske og vedvarende« traktatbrud, som Kommissionen har gjort gældende.
47.
Afslutningsvis skal jeg ikke desto mindre fremhæve, at Kommissionens mulighed for at fremlægge sådanne nye udtryk for eller eksempler på »systematisk og vedvarende« manglende overholdelse af EU-retten for Domstolen ganske vist er bred, men ikke ubegrænset. Det ville være et proceduremisbrug, hvis Kommissionen kunne nøjes med at støtte sig på nogle få eksempler under den administrative procedure, men derefter indbringe sagen for Domstolen for så vidt angår en »sæk« overtrædelser, der ikke blot indeholder disse få eksempler, men også mange andre, der gør det uforholdsmæssigt vanskeligt for den pågældende medlemsstat at tilbagevise Kommissionens påstande (
29
). Der skal efter min opfattelse skelnes mellem en »ren præcisering« af de oprindelige klagepunkter, som Domstolen, således som jeg har forklaret, udtrykkeligt har anerkendt er muligt, og de situationer, hvor fremlæggelsen af yderligere eksempler faktisk kan udgøre et proceduremisbrug (en situation, der heldigvis ikke foreligger i den foreliggende sag).
C. Den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen, når den gør gældende, at der foreligger en »systematisk og vedvarende overtrædelse«
48.
Når Kommissionen gør gældende, at der foreligger en »systematisk og vedvarende« tilsidesættelse af bestemmelserne i et direktiv, skal den som hovedregel for det første godtgøre, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en EU-retlig forpligtelse i en række konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde. For det andet skal Kommissionen ved tilstrækkeligt præcise, klare og detaljerede argumenter og oplysninger i tilstrækkelig grad godtgøre, at disse særlige situationer reelt er repræsentative (eller udtryk) for en generel og vedvarende praksis, der er i strid med en sådan forpligtelse (
30
).
49.
Det følger heraf, at Kommissionen ikke – blot ved at foreholde denne medlemsstat en generel og vedvarende tilsidesættelse af de forpligtelser, som denne stat skal overholde i medfør af EU-retten, og støtte sig på blotte formodninger eller skematiske årsagssammenhænge – kan fritages for at overholde sin forpligtelse til at fremlægge beviser for det foreholdte traktatbrud (
31
). Som generaladvokat Ćapeta (
32
) har anført, er det samtidig ikke nødvendigt for den at godtgøre eller for Domstolen at bedømme, om der foreligger en tilsidesættelse for hver berørt lokalitet (i det foreliggende tilfælde hver af lokaliteterne med naturtype 6510 og 6520 på tysk område). Som jeg allerede har forklaret, er det tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der foreligger et mønster af manglende overholdelse, der forekommer i en række konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde, og som er repræsentative (eller udtryk) for den påståede overtrædelse, og hvoraf det kan konkluderes, at denne overtrædelse sandsynligvis forekommer i andre situationer, som Kommissionen ikke specifikt har undersøgt.
50.
I forhold til de »klassiske« påstande om traktatbrud er den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen, når den gør en »systematisk og vedvarende overtrædelse« gældende, således dobbelt: Den skal ikke alene godtgøre, at visse af de forpligtelser, der følger af EU-retten, ikke er blevet overholdt i konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde, men den skal ligeledes (som et yderligere krav) godtgøre, at disse særlige situationer reelt er repræsentative (eller udtryk) for en generel og vedvarende praksis, der er i strid med en sådan forpligtelse.
51.
I de følgende afsnit vil jeg komme ind på og undersøge disse retlige krav i forhold til de to klagepunkter, som Kommissionen har fremført.
1.
Det første klagepunkt: »systematisk og vedvarende overtrædelse« af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2
a)
Parternes argumenter
52.
Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland »generelt og strukturelt« har undladt at træffe passende foranstaltninger med henblik på at forhindre forringelsen af naturtyperne 6510 og 6520 i de »særlige bevaringsområder« på dens område, hvorved den har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
53.
I denne henseende har Kommissionen for det første anført, at forringelsen af disse naturtyper kan udledes af Grünlandrapporten fra 2014 (høslætengerapporten) fra Bundesamt für Naturschutz (forbundsstyrelsen for naturbeskyttelse, Tyskland) og af de rapporter, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremsendt i medfør af habitatdirektivets artikel 17 for perioderne 2001-2006, 2007-2012 og 2013-2018. Den har ligeledes anført, at arealet af de »særlige bevaringsområder« med naturtyperne 6510 og 6520 i Tyskland, er aftagende. Et arealtab er en »forringelse« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
54.
Kommissionen har forklaret, at den har foretaget en komparativ analyse af de data, der er indeholdt i de standardformularer, som denne medlemsstat har udarbejdet og fremsendt i overensstemmelse med det format, der er fastsat i gennemførelsesafgørelsen af 2011. Det fremgår af denne analyse, at mellem 2006 og 2017 gik over halvdelen af arealet fordelt på mere end 30% af de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520, tabt. Dette arealtab vedrører 596 ud af 2027 lokaliteter, hvor der findes naturtype 6510, og 88 ud af 295 lokaliteter, hvor der findes naturtype 6520. Disse lokaliteter er fordelt på hele Tysklands område.
55.
Kommissionen har tilføjet, at i modsætning til, hvad Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, var en samlet vurdering af alle lokaliteter med naturtyper af type 6510 og 6520 ikke nødvendig, da forringelsen af visse områder ikke kan opvejes af andre områders forbedringer.
56.
Kommissionen har desuden fremhævet, at selv om Forbundsrepublikken Tyskland anerkender nogle af arealtabene (977,44 ha for naturtype 6510 og 110,49 ha for naturtype 6520), har denne medlemsstat ligeledes gjort gældende, at (dele af) andre tab, som Kommissionen har konstateret, ikke er »faktiske tab«, men resultatet af korrektionen af »videnskabelige fejl« eller fejl, som skyldes i) den fejlagtige udlægning af visse lokaliteter som »særlige bevaringsområder« og ii) skøn, som »beskadigede« den oprindelige beregning i 2006 af de relevante lokaliteters omkreds. Disse fejl udgør 6476,61 ha fordelt på 347 lokaliteter med naturtype 6510 og 322,16 ha fordelt på 75 lokaliteter med naturtype 6520. Kommissionen har bestridt disse begrundelser. Kommissionen har gjort gældende, at den var berettiget til at støtte sig på de oplysninger, som Forbundsrepublikken Tyskland indberettede i de standardformularer, der blev fremsendt i 2006 og i de følgende år, med henblik på at foretage sin komparative analyse.
57.
Kommissionen er under alle omstændigheder af den opfattelse, at de arealtab, som den har konstateret, er for store til at være et resultat af simple korrektioner. For mere end halvdelen af de lokaliteter, der blev undersøgt af Kommissionen, var mellem 60-100% af arealet i 2006 nemlig gået tabt i 2017.
58.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at forringelsen af de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520 i Tyskland, skyldes, at de kompetente tyske myndigheder systematisk har undladt at foretage passende og regelmæssig overvågning af disse lokaliteter. Ifølge Kommissionen har en medlemsstat, hvis myndigheder ikke foretager regelmæssig og specifik overvågning af »særlige bevaringsområder«, nødvendigvis tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Kontrolhyppigheden afhænger af, hvad der er nødvendigt for at undgå forringelse.
59.
Kommissionen har endvidere anført, at forringelsen af naturtyperne 6510 og 6520 på tysk område ligeledes skyldes den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har vedtaget retligt bindende foranstaltninger til at beskytte de »særlige bevaringsområder«. Forbundsrepublikken Tyskland går ind for en aftalemæssig tilgang med henblik på at sikre naturbeskyttelsen. Det er Kommissionens opfattelse, at denne tilgang ikke er tilstrækkelig til at forhindre tidlig slåning eller overgødskning i de lokaliteter, hvor disse naturtyper findes.
60.
Forbundsrepublikken Tyskland har bestridt Kommissionens argumenter og gjort gældende, at den ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
61.
Forbundsrepublikken Tyskland har for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke på grundlag af en samlet vurdering af de omhandlede lokaliteter kunne have konkluderet, at arealtabene på de lokaliteter, der omfatter naturtype 6510 og 6520 i Tyskland, er så betydelige, at de påviser, at der foreligger en »systematisk og vedvarende« tilsidesættelse af denne bestemmelse. Ifølge denne medlemsstat har Kommissionen koncentreret sin komparative analyse om et begrænset antal lokaliteter med et relativt lille areal. Hvis Kommissionen havde foretaget en samlet vurdering af alle de lokaliteter, der omfatter disse naturtyper, i stedet for kun at fokusere på en del af dem, ville den kun have konstateret et arealtab på 4,27% for de lokaliteter, der omfatter naturtype 6520, og en forøgelse på 5,22% af arealet for de lokaliteter, der omfatter naturtype 6510, idet tabene i visse områder opvejes af forbedringer i forhold til andre områder.
62.
Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at standardformularerne fra 2006 indeholder videnskabelige fejl og skøn, som blev rettet i efterfølgende standardformularer. Dette er årsagen til, at det område, der er registreret for lokaliteter med naturtype 6510 og 6520 i de efterfølgende standardformularer, er betydeligt mindre end standardformularerne fra 2006. Ifølge denne medlemsstat udgør de »faktiske tab« kun 977,44 ha (fordelt på 81 lokaliteter med naturtype 6510) og 110,49 ha (fordelt på 15 lokaliteter med naturtype 6520). Disse tal er utilstrækkelige til at godtgøre, at der foreligger en »systematisk og vedvarende« overtrædelse.
63.
Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gældende, at Grünlandrapporten fra 2014 fra forbundsstyrelsen for naturbeskyttelse og de i medfør af habitatdirektivets artikel 17 fremsendte rapporter for perioderne 2001-2006, 2007-2012 og 2013-2018 blot bekræfter, at der er sket et områdetab. De er imidlertid ikke tegn på, at et sådant tab er tilstrækkeligt stort til, at det kan fastslås, at der foreligger en »vedvarende og systematisk overtrædelse«.
64.
Forbundsrepublikken Tyskland er for det andet enig med Kommissionen i, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, pålægger medlemsstaterne en overvågningspligt. Den har imidlertid gjort gældende, at det tilkommer medlemsstaterne at afgøre, hvordan denne overvågning skal foretages. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skaber nemlig kun en resultatforpligtelse (dvs. at forhindre forringelsen af visse naturtyper og arter) og præciserer ikke, hvilke specifikke foranstaltninger der skal træffes i denne henseende.
65.
Forbundsrepublikken Tyskland har i denne forbindelse gjort gældende, at medlemsstaterne ligeledes frit kan beslutte, hvilke forebyggelsesforanstaltninger de ønsker at vedtage. I Tyskland er det op til de kompetente myndigheder at træffe afgørelse fra sag til sag om indholdet af disse foranstaltninger efter en fleksibel aftalemæssig tilgang. Selv om en sådan tilgang ikke kan sikre, at der aldrig sker forringelser, er den generelt effektiv og indebærer regelmæssig overvågning.
b)
Bedømmelse
66.
Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen er enige om, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, pålægger medlemsstaterne at nå et bestemt resultat (nemlig at forhindre forringelse af de levesteder, der er nævnt i bilag I til dette direktiv, og forstyrrelser af de arter, der er nævnt i bilag II til direktivet) ved at træffe »passende foranstaltninger«.
67.
Jeg erindrer i denne forbindelse om, at Domstolen allerede har fastslået, at selv om et direktivs bestemmelse ikke præciserer, hvad de foranstaltninger, der skal træffes for at nå det mål, som et direktiv forfølger, konkret skal indeholde, er den ikke desto mindre bindende for medlemsstaterne med hensyn til dette mål (
33
). Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, er sådan en bestemmelse. Den pålægger en klar forpligtelse til at nå et resultat (at forhindre forringelse) uden at foreskrive, hvad de »passende foranstaltninger«, der skal træffes i denne henseende, konkret skal indeholde.
68.
Henset til de to krav, som jeg har beskrevet i punkt 50 ovenfor i dette forslag til afgørelse, følger det efter min opfattelse heraf, at Kommissionen for at godtgøre, at Forbundsrepublikken Tyskland »generelt og strukturelt« har tilsidesat denne bestemmelse, for det første skal godtgøre, at Forbundsrepublikken Tyskland har undladt at forhindre forringelse i strid med det mål, der forfølges i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, i en række konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde (dvs. lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520 i Tyskland). For det andet skal Kommissionen i henhold til det, jeg har kaldt det »yderligere krav«, og som er kendetegnende for »systematiske og vedvarende overtrædelser«, påvise, at disse situationer med manglende overholdelse er repræsentative (eller udtryk) for denne medlemsstats »systematiske og vedvarende« manglende overholdelse af denne bestemmelse.
1) Det første krav (undladelse af at forhindre forringelse i en række konkrete situationer, som er fastlagt på en særlig måde)
69.
Indledningsvis er det min opfattelse, at Kommissionen i den foreliggende sag kan opfylde den bevisbyrde, der påhviler den med hensyn til det første krav, uden at skulle fastslå den nøjagtige årsag til den forringelse, der angiveligt påvirker de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520 i Tyskland. Som jeg har forklaret ovenfor, indeholder habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, en forpligtelse til at forhindre forringelse, uanset årsagen (naturlig eller menneskeskabt eller begge dele). Tab af biodiversitet på tværs af de lokaliteter, som Kommissionen har analyseret, kan være forbundet med forskellige fænomener, som Kommissionen ikke er forpligtet til at identificere eller kvantificere. Det, som Kommissionen imidlertid skal godtgøre, er dels, at der foreligger en forringelse (uanset årsagen hertil), dels at den pågældende medlemsstat har truffet foranstaltninger, som havde en risiko for at forårsage en sådan forringelse, eller undlod at træffe foranstaltninger for at forhindre den. Selv om f.eks. den simple forekomst af en forringelse af »særlige bevaringsområder« i forbindelse med klimaændringer ikke er tilstrækkelig til at fastslå en overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, kan en medlemsstats undladelse af at træffe foranstaltninger til at begrænse virkningerne af klimaændringer faktisk være tilstrækkelig.
70.
Jeg skal i denne forbindelse tilføje, at Domstolen allerede har fastslået, at en medlemsstats tolerante holdning til situationer, hvor bestemmelserne i et direktiv ikke overholdes, eller en vedvarende situationer med forringelse af miljøet over en længere periode, uden at de kompetente myndigheder griber ind, i sig selv kan afsløre et administrativt problem, som, hvis det er generelt og langvarigt nok, kan gøre det muligt at konkludere, at den pågældende medlemsstat har overskredet grænserne for det skøn, den er tillagt med henblik på at nå det foreskrevne resultat (
34
). Som sådan er både positive handlinger og undladelser (eller udskudt adfærd) fra en medlemsstats side relevante med henblik på at fastslå en overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
71.
Jeg erindrer ligeledes om, at Domstolen har fastslået, at det er tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at den pågældende medlemsstats handling eller undladelse kan have fremkaldt (eller ikke har forhindret) en forringelse af de levesteder, der er nævnt i bilag I til dette direktiv, eller betydelige forstyrrelser for de arter, der er nævnt i bilag II til direktivet. Det tilkommer nemlig ikke Kommissionen at fastslå, at der er en årsagssammenhæng mellem den pågældende medlemsstats handling eller undladelse og forringelsen eller forstyrrelsen af de pågældende levesteder eller arter (
35
).
72.
Hvad angår den faktiske situation i den foreliggende sag vil jeg for det første minde om, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har bestridt Kommissionens konstatering af, at denne medlemsstat ikke på nationalt plan har vedtaget retligt bindende bevaringsforanstaltninger med henblik på at forhindre forringelsen af naturtyperne 6510 og 6520 i de omhandlede lokaliteter, idet den i stedet foretrækker en aftalemæssig tilgang til »naturbeskyttelse«.
73.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at 596 lokaliteter, der omfatter naturtype 6510, og 89 lokaliteter, der omfatter naturtype 6520, fordelt i hele Tyskland er påvirket af et arealtab, der udgør »forringelse« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Forbundsrepublikken Tyskland har bestridt disse konstateringer. Den har imidlertid medgivet, at der er sket et arealtab på 89 lokaliteter, hvor der findes naturtype 6510 (81 efter korrektion (
36
) og som bekræftet i retsmødet), og 15 lokaliteter, hvor der findes naturtype 6520 (16 efter korrektion (
37
) og 15 som bekræftet i retsmødet) fordelt på dens område (herefter »de erkendte tab«). Denne medlemsstat har desuden anerkendt, at den ikke kan give nogen gyldig begrundelse for eller forklaring på visse (andre) arealtab, som Kommissionen har nævnt i sin komparative analyse (herefter »de uforklarede tab«). Disse tab udgør i alt 853,38 ha fordelt på mere end 200 lokaliteter med naturtypen 6510 og 249,78 ha fordelt på 24 lokaliteter med naturtypen 6520 (
38
).
74.
For det tredje har Forbundsrepublikken Tyskland ikke fremført noget overbevisende argument eller tilstrækkeligt præcist bevismateriale til at tilbagevise Kommissionens påstand om, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at den manglende vedtagelse på nationalt plan af retligt bindende bevarelsesforanstaltninger kan have frembragt erkendte og uforklarlige tab.
75.
Under disse omstændigheder, under hensyntagen til kun disse erkendte og uforklarlige tab, og uden at det er nødvendigt at tage hensyn til de arealtab, som Forbundsrepublikken Tyskland hævder at have lidt som følge af videnskabelige fejl og andre fejl, er det min opfattelse, at Domstolen allerede uden større vanskelighed kan drage den konklusion, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, på mindst 200 lokaliteter, der omfatter naturtype 6510, og 24 lokaliteter, der omfatter naturtype 6520.
76.
Efter disse bemærkninger vil jeg nu undersøge, om disse eksempler er tilstrækkeligt repræsentative (eller udtryk) for Forbundsrepublikken Tysklands »systematiske og vedvarende« manglende overholdelse af denne bestemmelse (det andet krav).
2) Det andet krav (»repræsentativitet«)
77.
Jeg minder om, at generaladvokat Geelhoed i sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Irland (
39
) anførte, at der ved afgørelsen af, om en medlemsstats tilsidesættelse er »systematisk og vedvarende«, skal tages hensyn til dimensionerne omfang, varighed og grovhed. Ved omfang forstås antallet af tilfælde, hvor det godtgøres, at de relevante EU-retlige forpligtelser er blevet tilsidesat, samt tegn på, at tilsidesættelsen er udbredt og/eller sandsynligvis vil ske igen og igen. Tidsdimensionen (varighed) svarer til et krav om, at den manglende opfyldelse af forpligtelser skal have eksisteret i et vist tidsrum, hvor forpligtelsen var trådt i kraft. Grovheden referer til, i hvor høj grad den faktiske situation i den pågældende medlemsstat afviger fra det resultat, som den pågældende forpligtelse tilsigter.
78.
Bl.a. generaladvokat Cápeta har støttet sig på denne analyseramme i en sammenhæng, hvor Kommissionen havde foreholdt Irland »systematisk og vedvarende« at have tilsidesat sin forpligtelse i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 (
40
). Generaladvokat Cápeta fandt, at alle tre dimensioner er relevante for undersøgelsen af, om kriteriet om »repræsentativitet« er opfyldt, dvs. om de særlige situationer, som Kommissionen støtter sig på, er repræsentative (eller udtryk) for en »systematisk og vedvarende overtrædelse«. Jeg er enig.
79.
Det er min opfattelse, at Domstolen skal tage hensyn til alle tre dimensioner (omfang, varighed og grovhed) i forbindelse med denne vurdering, selv om de ikke behøver at være opfyldt i samme omfang. F.eks. kan de særlige situationer, som Kommissionen støtter sig på, være særligt alvorlige og talrige, men de har måske ikke varet i lang tid. Dette forhindrer dem imidlertid ikke i at være »udtryk for« en »systematisk og vedvarende overtrædelse«. Omvendt er disse situationer måske ikke talrige, men de kan være af en sådan grovhed og varighed, at kun en strukturel mangel kan have forårsaget dem. De tre dimensioner giver med andre ord en fleksibel »værktøjskasse« mere end en uundværlig »checkliste«.
80.
Hvad angår den første dimension (omfang) bemærker jeg, at Forbundsrepublikken Tyskland i den foreliggende sag åbent har medgivet et arealtab på 96 ud af 2322 lokaliteter med naturtype 6510 og 6520 fordelt på tysk område. I det hele har denne medlemsstat således medgivet, at 4,13% af samtlige lokaliteter med disse naturtyper på dens område har lidt et arealtab siden 2006. Jeg er enig i, at denne procentdel ikke er særlig høj. For det første er disse lokaliteter imidlertid fordelt på tysk område, da de er beliggende i ti forskellige delstater (
41
) (for naturtype 6510) og fem forskellige delstater (for naturtype 6520). For det andet overstiger arealtabet for mindst 5 lokaliteter med naturtype 6520 25% af det areal, der blev registreret i 2006. Der kan også konstateres betydelige tab (i forhold til visse lokaliteters samlede areal) hos et betydeligt antal lokaliteter med naturtype 6510.
81.
Selv om det for det tredje er korrekt, at de tab, som Forbundsrepublikken Tyskland har anerkendt for naturtype 6510, kun udgør 957,75 ha, bliver det samlede tab, hvis der også tages hensyn til de tab, som denne medlemsstat har medgivet, at den ikke kan give en gyldig begrundelse for eller forklaring på, 10811,13 ha (næsten 60% af det af Kommissionen påståede) (
42
). På samme måde udgør de tab, som Forbundsrepublikken Tyskland udtrykkeligt har anerkendt for naturtype 6520, kun 110,49 ha. Når de tab, som den pågældende medlemsstat ikke har nogen gyldig begrundelse for eller forklaring på, medtages i vurderingen, bliver det samlede tab imidlertid 360,27 ha (ca. 20% af det af Kommissionen påståede tab) (
43
).
82.
Efter min opfattelse er disse tal tilstrækkelige til at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, på mange lokaliteter, som ikke blot er udbredte (med hensyn til geografisk spredning på tysk område), men også tilstrækkeligt talrige til, at det kan konkluderes, at overtrædelsen sandsynligvis vil ske igen og igen, og at den administrative praksis, der følges i Tyskland med henblik på gennemførelsen af denne bestemmelse, samlet set er problematisk.
83.
Det skal tilføjes, at Kommissionens søgsmål i den foreliggende sag kun vedrører to naturtyper (nemlig naturtyperne 6510 og 6520), og at det bevismateriale, som Kommissionen har fremlagt, kun vedrører lokaliteter, der omfatter disse naturtyper. Denne sag adskiller sig derfor fra den sag, som førte til den nyligt afsagte dom i sagen Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (
44
), hvor Domstolen forkastede Kommissionens argumenter med den begrundelse, at disse eksempler ikke var »repræsentative« for alle de omhandlede lokaliteter af fællesskabsbetydning. I denne dom vedrørte søgsmålet nemlig 423 lokaliteter af fællesskabsbetydning i Irland, der omfattede mange forskellige naturtyper og arter, hvor Kommissionen kun havde støttet sig på tre eksempler på disse levesteder og arter (kystlaguner, terrændækkende moser og ferskvandsperlemuslingen) for at godtgøre, at de bevaringsforanstaltninger, der var indført af Irland på disse lokaliteter, generelt, systematisk og vedvarende var af utilstrækkelig kvalitet.
84.
Hvad angår det bevismateriale, der er fremlagt i den foreliggende sag, ønsker jeg for det første at fremhæve, at det efter min opfattelse egentligt ikke er nødvendigt, at Kommissionen godtgør, at de særlige situationer, som den har påberåbt sig, udgør en »væsentlig« eller endog »betydelig« del af alle de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520. Som jeg har anført, er det tilstrækkeligt, at de er talrige nok til at godtgøre, at overtrædelsen er udbredt og/eller sandsynligvis vil ske igen og igen på grund af en mangel i den administrative praksis, som medlemsstaten har indført, og hvis virkninger kan fortsætte over tid.
85.
For det andet er Kommissionen i modsætning til, hvad Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, ikke forpligtet til at foretage en samlet vurdering og til at analysere, om tabene på visse lokaliteter kompenseres af forbedringer af andre. Jeg vil i denne henseende, således som jeg allerede har forklaret, minde om, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fastsætter en pligt for medlemsstaterne til at forhindre forringelse af alle lokaliteter, som er anerkendt som et »særligt bevaringsområde«. Bestemmelsen pålægger dem ikke at forhindre en samlet forringelse af disse lokaliteter som helhed. Hvis dette havde været tilfældet, ville Kommissionen ikke have været i stand til at påberåbe sig en »systematisk og vedvarende« overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2. Den kunne kun have nedlagt påstand om, at det blev fastslået, at der forelå en overtrædelse af denne bestemmelse i et enkelt tilfælde (dvs. i relation til alle de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520 som helhed).
86.
Hvad angår den anden dimension (varighed) henleder jeg opmærksomheden på, at de af Kommissionen nævnte tal svarer til tab for perioden 2006-2017. Det følger heraf, at det tab, som Kommissionen har påvist, ikke er midlertidigt, men har varet i en meget lang periode. Grünlandrapporten fra 2014 fra forbundsstyrelsen for naturbeskyttelse bekræfter en generel nedgang i bevaringsstatus for høslætenge i Tyskland siden 2007. Det anføres i rapporten, at»enge [...] ikke længere befinder sig i en god tilstand i Tyskland. Årsagen hertil er et betydeligt tab af areal og kvalitet. Sammenlignet med [...] 2007 er situationen i [...] høslætenge i lavlandet og høslætenge i bjerge målbart forværret i visse dele« (
45
).
87.
Hvad angår den tredje dimension (grovhed), som svarer til, i hvilket omfang den faktiske situation i den pågældende medlemsstat afviger fra det resultat, der skal opnås med den omhandlede forpligtelse, vil jeg, som jeg har forklaret ovenfor i punkt 28 i dette forslag til afgørelse, minde om, at formålet med artikel 6, stk. 2, er at forhindre den naturlige eller menneskeskabte beskadigelse af de levesteder eller væsentlig forstyrrelse af de arter, for hvilke der er udpeget »særlige bevaringsområder«. Dette formål bringes efter min opfattelse alvorligt i fare, hvis arealet af de lokaliteter, hvor disse naturtyper og arter findes, med tiden svinder ind. Desuden forekommer et arealtab mig at være en særlig alvorlig form for »forringelse« i denne bestemmelses forstand, henset til dens irreversible karakter.
88.
På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at Kommissionen har godtgjort, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, i et sådant omfang, en sådan varighed og med en sådan grovhed, at den kan betragtes som »systematisk og vedvarende«.
2.
Det andet klagepunkt: »systematisk og vedvarende overtrædelse« af habitatdirektivets artikel 4, stk. 1
a)
Parternes argumenter
89.
Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, ved »generelt og strukturelt« at undlade at fremsende ajourførte data vedrørende de lokaliteter, der omfatter naturtyperne 6510 og 6520. Ifølge Kommissionen vedrører denne tilsidesættelse 202 ud af 596 lokaliteter med naturtype 6510 og 14 ud af 88 lokaliteter med naturtype 6520 i ti delstater.
90.
Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at medlemsstaterne i henhold til habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, er forpligtet til regelmæssigt at fremsende ajourførte data om bl.a. hvert »særlige bevaringsområdes« areal. En sådan forpligtelse er ikke udtrykkeligt nævnt i denne bestemmelse, men følger af en kontekstuel og teleologisk fortolkning heraf. Det er nemlig nødvendigt, at Kommissionen råder over præcise oplysninger og data vedrørende de »særlige bevaringsområder« for at sikre overholdelsen af de bevaringsmålsætninger, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 2. Vigtigheden af at fremsende sådanne regelmæssigt ajourførte data fremgår ligeledes af dette direktivs artikel 17, som pålægger medlemsstaterne hvert sjette år at aflægge en rapport, hvori de skal redegøre nærmere for de foranstaltninger, der er truffet, og de forbedringer, der er sket af hver lokalitet.
91.
Kommissionen har endvidere påpeget, at følgende fremgår af fjerde betragtning til gennemførelsesafgørelsen af 2011: »Indholdet af Natura 2000-standardformularen bør derfor opdateres regelmæssigt med udgangspunkt i den bedste information, der er til rådighed om lokaliteten i nettet, således at Kommissionen kan udfylde sin koordineringsrolle [...]«.
92.
Forbundsrepublikken Tyskland har bestridt denne argumentation. Den har gjort gældende, at habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, kun kræver, at data om de pågældende lokaliteter meddeles én gang (nemlig når Kommissionen fastlægger listen over »særlige bevaringsområder«). Den centrale bestemmelse for så vidt angår de efterfølgende meddelelser, der skal finde sted mellem Kommissionen og medlemsstaterne, er habitatdirektivets artikel 17 og ikke artikel 4, stk. 1.
93.
Denne medlemsstat har tilføjet, at den omstændighed, at gennemførelsesafgørelsen af 2011 nævner betydningen af »regelmæssige« opdateringer uden at præcisere, hvornår disse opdateringer skal finde sted, bekræfter, at habitatdirektivet ikke indeholder nogen specifik forpligtelse i denne henseende. Med henblik på at identificere de lokaliteter, der lider af forringelse, er det desuden ikke nødvendigt regelmæssigt at ajourføre de oplysninger, der er indeholdt i standardformularerne. Under alle omstændigheder ajourføres de standardformularer, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremsendt, systematisk. Kommissionen har imidlertid afvist de standardformularer fra 2021, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremsendt.
b)
Bedømmelse
94.
Det centrale stridspunkt mellem Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland med hensyn til det andet klagepunkt er, hvorvidt habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, omfatter en forpligtelse for medlemsstaterne til at ajourføre data vedrørende »særlige bevaringsområder« som omhandlet i dette direktiv. Kommissionen har i denne forbindelse medgivet, at denne bestemmelse ikke udtrykkeligt indeholder en sådan forpligtelse.
95.
Habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, bestemmer nemlig i utvetydige vendinger, at listen over relevante lokaliteter sendes til Kommissionen »inden tre år efter direktivets meddelelse sammen med oplysninger om hver lokalitet« (
46
). Jeg fortolker denne bestemmelse således, at medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse kun er udtrykkeligt forpligtet til at meddele oplysninger om relevante lokaliteter på et bestemt tidspunkt, dvs. før disse lokaliteter formelt anerkendes som »særlige bevaringsområder«, og som en del af proceduren for, at de kan udpeges som sådanne. Jeg kan ikke se noget i habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, hvoraf der kan følge en forpligtelse for medlemsstaterne til regelmæssigt at ajourføre oplysningerne om de »særlige bevaringsområder«, når disse områder formelt er udpeget. Faktisk har denne bestemmelse ifølge min opfattelse alene til formål at fastlægge den procedure, som Kommissionen og medlemsstaterne skal følge, for at »særlige bevaringsområder« udpeges korrekt.
96.
Jeg konstaterer endvidere, at habitatdirektivets artikel 17 bestemmer, at medlemsstaterne »hvert sjette år« skal aflægge rapport om gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet i henhold til dette direktiv. Igen kan jeg ikke i denne bestemmelse se noget tegn på, at direktivets artikel 4, stk. 1, skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtet til hvert år at indsende ajourført data vedrørende »særlige bevaringsområder«.
97.
Jeg er enig med Kommissionen i, at habitatdirektivets artikel 9 pålægger den »regelmæssigt [at vurdere] Natura 2000’s bidrag til gennemførelsen af målene artikel 2 og 3« i direktivet. I medfør af denne bestemmelse har Kommissionen vedtaget gennemførelsesafgørelsen af 2011, hvor det i fjerde betragtning er anført, at »[i]ndholdet af Natura 2000-standardformularen bør derfor opdateres regelmæssigt med udgangspunkt i den bedste information, der er til rådighed om lokaliteten i nettet, således at Kommissionen kan udfylde sin koordineringsrolle og i henhold til artikel 9 i [habitatdirektivet] jævnligt vurdere Natura 2000’s bidrag til opfyldelsen af målene som fastsat i artikel 2 og 3 i direktivet«.
98.
Selv hvis det antages, at der ud fra habitatdirektivets artikel 9 kan fortolkes en forpligtelse for medlemsstaterne til regelmæssigt at ajourføre dataene for hver lokalitet, der er udlagt som et »særligt bevaringsområde«, ændrer dette efter min opfattelse imidlertid ikke på, at en sådan forpligtelse stadig ikke følger af habitatdirektivets artikel 4, stk. 1.
99.
Det er derfor min opfattelse, at Kommissionen ikke i retligt tilstrækkeligt omfang har godtgjort, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat denne bestemmelse. Det andet klagepunkt skal derfor forkastes.
VI. Forslag til afgørelse
100.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–
Forbundsrepublikken Tyskland har generelt og strukturelt undladt at efterkomme sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2013.
–
I øvrigt frifindes Forbundsrepublikken Tyskland.
–
Europa-Kommissionen og Forbundsrepublikken Tyskland bærer hver deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30.11.2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1010 af 5.6.2019 om tilpasning af rapporteringsforpligtelser inden for miljølovgivning og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 166/2006 og (EU) nr. 995/2010, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/49/EF, 2004/35/EF, 2007/2/EF, 2009/147/EF og 2010/63/EU, Rådets forordning (EF) nr. 338/97 og (EF) nr. 2173/2005 og Rådets direktiv 86/278/EØF (EUT 2019, L 170, s. 115).
(
4
) – Efter artikel 258 TEUF kan Kommissionen indlede en traktatbrudsprocedure, når den finder, at en medlemsstat ikke har overholdt en EU-retlig forpligtelse, og overtrædelsens art eller grovhed er herved uden betydning (jf. i denne retning dom af 1.2.2001, Kommissionen mod Frankrig, C-333/99, EU:C:2001:73, præmis 33).
(
5
) – Jf. eksempler på »vedvarende og systematiske overtrædelser« af habitatdirektivets bestemmelser dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524), og af 21.9.2023, Kommissionen mod Tyskland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-116/22, EU:C:2023:687).
(
6
) – Meddelt under nr. K(2011) 4892 (EUT 2011, L 198, s. 39).
(
7
) – Jf. præamblen til direktivet. Jf. desuden direktivets artikel 2, stk. 1.
(
8
) – Proceduren for udpegning af lokaliteter som »særlige bevaringsområder« som fastsat i dette direktivs artikel 4 omfatter forskellige etaper. I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, foreslår hver medlemsstat en liste over lokaliteter og oplyser, hvilke naturtyper og hvilke naturligt hjemmehørende arter der findes på lokaliteten, og denne liste sendes til Kommissionen. Efterfølgende vedtager Kommissionen på grundlag af de lister, som medlemsstaterne har fremsendt, en liste over lokaliteter, der er udvalgt som »lokaliteter af fællesskabsbetydning«. Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt, skal den pågældende medlemsstat hurtigst muligt og inden for højst seks år udpege den som et »særligt bevaringsområde«.
(
9
) – Jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 44). Jf. endvidere definitionen af »særligt bevaringsområde« i artikel 1, litra l).
(
10
) – Jf. bilag I til habitatdirektivet.
(
11
) – Jf. Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Miljø (ENV B.3) »Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28« (April 2013), s. 80 og 81 (tilgængelig på følgende websted: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
) – Jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 147-149 og den deri nævnte retspraksis). Jf. endvidere dom af 13.12.2007, Kommissionen mod Irland (C-418/04, EU:C:2007:780, præmis 204).
(
13
) – Jf. dom af 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen m.fl. (C-399/14, EU:C:2016:10, præmis 36 og 40).
(
14
) – Jf. dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af det beskyttede område Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 152-154).
(
15
) – J. Hamer, »General and persistent breach of EC Environmental Law«, European Law Reporter (2005) nr. 7 og 8, s. 324-327. Jf. endvidere for en generel drøftelse af »systematiske og vedvarende overtrædelser« L. Prete, »The systemic criterion in the use of infringement proceedings«, German Law Journal (2023), 24, s. 1011-1022. Som forfatteren forklarer, skulle Kommissionen, før der var mulighed for at indlede procedurer for »systematiske og vedvarende overtrædelser«, indlede en procedure for hver faktisk situation, der var i strid med EU-retten, hvilket var meget tidskrævende og havde en begrænset effektivitet.
(
16
) – Jf. endvidere L. Prete, som nævnt i den foregående fodnote.
(
17
) – Jf. dom af 5.9.2019, Kommissionen mod Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) (C-443/18, EU:C:2019:676, præmis 75). Jf. til støtte for dette synspunkt endvidere L. Prete, »The systemic criterion in the use of infringement proceedings«, German Law Journal (2023), 24, s. 1011-1022.
(
18
) – Jf. dom af 26.4.2005 (C-494/01, EU:C:2005:250).
(
19
) – Jf. dom af 5.9.2019, Kommissionen mod Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) (C-443/18, EU:C:2019:676, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis) (min fremhævelse). Jf. for nyere eksempler, hvor Kommissionen forsøgte at få begge konklusioner dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524), og af 21.9.2023, Kommissionen mod Tyskland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-116/22, EU:C:2023:687).
(
20
) – Jf. dom af 21.3.2019, Kommissionen mod Polen (C-127/17, EU:C:2019:236, præmis 119).
(
21
) – Jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 141 og den deri nævnte retspraksis).
(
22
) – Jf. dom af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 37).
(
23
) – Ibidem.
(
24
) – Dom af 26.4.2005 (C-494/01, EU:C:2005:250).
(
25
) – Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (EFT 1975, L 194, s. 39), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18.3.1991 (EFT 1991, L 78, s. 32).
(
26
) – Jf. dom af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 39).
(
27
) – Samtidig har Domstolen formelt anerkendt, at genstanden for et traktatbrud, der antages at være vedvarende, kan omfatte faktiske omstændigheder, der er indtrådt efter den begrundede udtalelse, under forudsætning af, at disse er af samme art og udgør en og samme adfærd som de i udtalelsen omhandlede faktiske omstændigheder (jf. dom af 5.9.2019, Kommissionen mod Italien (Bakterien Xylella fastidiosa), C-443/18, EU:C:2019:676, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
(
28
) – I denne henseende skal det tilføjes, at Kommissionen under den administrative procedure ikke har egne undersøgelsesbeføjelser, og at den, når det drejer sig om at undersøge, om de nationale bestemmelser, der skal sikre effektiv gennemførelse af et direktiv, anvendes korrekt i praksis, i vid udstrækning er afhængig af de oplysninger, som er fremlagt af eventuelle klagere og af den pågældende medlemsstat (jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder), C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 142 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. analogt retspraksis, hvorefter den omstændighed, at den administrative procedures strækker sig over usædvanlig lang tid, kan bevirke, at et traktatbrudssøgsmål må afvises, hvis Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumenter, og dermed har tilsidesat den pågældende medlemsstats ret til kontradiktion (jf. dom af 12.5.2005, Kommissionen mod Belgien, C-287/03, EU:C:2005:282, præmis 14, og af 8.12.2005, Kommissionen mod Luxembourg, C-33/04, EU:C:2005:750, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 170 og 173).
(
31
) – Ibidem, punkt 167.
(
32
) – Jf. hendes forslag til afgørelse Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:90, punkt 50).
(
33
) – Jf. analogt dom af 26.4.2005, Kommissionen mod Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis).
(
34
) – Ibidem, præmis 133. Jf. endvidere dom af 5.9.2019, Kommissionen mod Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) (C-443/18, EU:C:2019:676, præmis 79).
(
35
) – Jf. dom af 24.6.2021, Kommissionen mod Spanien (Forringelse af det beskyttede område Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, præmis 155 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. kolonne J-1 og J-11 i bilag B.4 fremlagt af Forbundsrepublikken Tyskland.
(
37
) – Ibidem.
(
38
) – Jf. kolonne J-3 og J-31 i bilag B.4 fremlagt af Forbundsrepublikken Tyskland.
(
39
) – C-494/01, EU:C:2004:546, punkt 43-48.
(
40
) – Jf. forslag til afgørelse Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:90, punkt 106).
(
41
) – Der er tale om følgende ti delstater: Brandenburg, Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt og Thüringen (se kolonne C i den tabel, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt i bilag B.4).
(
42
) – Jf. kolonne I-1, J-11 og J-31 i den tabel, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremlagt i bilag B.4.
(
43
) – Ibidem.
(
44
) – Jf. dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 168-175). Jf. i denne forbindelse endvidere dom af 21.9.2023, Kommissionen mod Tyskland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-116/22, EU:C:2023:687, præmis 122-125).
(
45
) – Jf. s. 13 i Grünlandrapporten fra 2014 fra forbundsstyrelsen for naturbeskyttelse, som Kommissionen har fremlagt som bilag A.2.
(
46
) – Min fremhævelse.