62021CJ0051
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
30 юни 2022 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Законодателство в областта на храните — Регламент (ЕО) № 2073/2005 — Микробиологични критерии за храните — Член 3, параграф 1 — Задължения на стопанските субекти в хранителната промишленост — Приложение I — Глава 1, точка 1.2 — Пределни стойности на наличие на Listeria monocytogenes в рибните продукти преди и след пускането на пазара — Регламент (ЕО) № 178/2002 — Член 14, параграф 8 — Официален контрол на продукта на етапа на пускането на пазара — Обхват“
По дело C‑51/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) с акт от 28 януари 2021 г., постъпил в Съда на 28 януари 2021 г., в рамките на производство по дело
Aktsiaselts M.V.WOOL
срещу
Põllumajandus- ja Toiduamet,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: N. Jääskinen, председател на състава, N. Piçarra (докладчик) и M. Gavalec, съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Aktsiaselts M.V.WOOL, от C. Ginter, A. Jõks и K. Kask, vandeadvokaadid,
–
за Põllumajandus- ja Toiduamet, от H. Noot и T. Pikamäe, vandeadvokaadid,
–
за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,
–
за белгийското правителство, от S. Baeyens, M. Van Regemorter и L. Van den Broeck, в качеството на представители,
–
за чешкото правителство, от J. Pavliš, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от L. Vignato, avvocato dello Stato,
–
за нидерландското правителство, от M. К. Bulterman и C. S. Schillemans, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от W. Farrell, I. Galindo Martín и E. Randvere, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, параграф 1 и на глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент (ЕО) № 2073/2005 на Комисията от 15 ноември 2005 година относно микробиологични критерии за храните (ОВ L 338, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 51, стр. 141), изменен с Регламент (ЕС) 2019/229 на Комисията от 7 февруари 2019 г. (ОВ L 37, 2019 г., стр. 106) (наричан по-нататък „Регламент № 2073/2005“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Aktsiaselts M.V.WOOL (наричано по-нататък „MVWOOL“), производител на храни на основата на риба, и Põllumajandus- ja Toiduamet (Служба по земеделие и хранене, Естония) (наричана по-нататък „естонският орган“) относно законосъобразността на две решения, адресирани от този орган до MVWOOL поради откриването на бактерията Listeria monocytogenes в храни, пуснати на пазара от това предприятие.
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 178/2002
3
Съгласно член 3 („Други определения“), точка 8 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68):
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
8)
„пускане на пазара“ означава притежаването на храни или фуражи с цел продажба, в това число предлагането за продажба или всяка друга форма на прехвърляне, безплатно или срещу заплащане, продажбата, разпространението и други форми на прехвърляне;
[…]“.
4
Член 14 („Изисквания за безопасност на храните“), параграф 8 от посочения регламент гласи:
„Съответствието на дадена храна с конкретно приложими за нея разпоредби не [представлява] пречка за компетентните органи да предприемат подходящи мерки за налагане на ограничения за пускането ѝ на пазара или да изискват нейното изтегляне от пазара, когато са налице основания да се подозира, че въпреки съответствието храната не е безопасна“.
Регламент № 2073/2005
5
Съгласно съображения 1—3 от Регламент № 2073/2005:
„(1)
Една от основните цели на Закона за храните е високо ниво на защита на здравето на хората, както е предвидено в [Регламент № 178/2002]. […]
(2)
Хранителните продукти не трябва да съдържат микроорганизми или техните токсини, или метаболити в количества, представляващи неприемлив риск за човешкото здраве.
(3)
[…] Производителите и търговците на храни имат задължение да оттеглят опасна храна от пазара. За да има принос към защитата здравето на хората и да се избегнат различни тълкувания, уместно е да се установят хармонизирани критерии за безопасност по отношение приемливостта на храните, по-специално що се отнася до наличието на някои патогенни микроорганизми“.
6
Член 1 („Предмет и обхват“) от Регламент 2073/2005 предвижда:
„Настоящият регламент предвижда микробиологичните критерии за някои микроорганизми и правилата за прилагане, които трябва да се спазват от производителите и търговците на храни, когато осъществяват общите и специфични хигиенни мерки […]. Компетентният орган проверява спазването на правилата и критериите, определени в настоящия регламент […], без да се засяга правото му да предприеме по-нататъшно вземане на проби и извършване на анализи за целите на откриване и измерване на други микроорганизми, техните токсини или метаболити, или като проверка на процесите за храна, за която има съмнения, че е опасна, или в контекста на анализ на риска.
[…]“.
7
Член 2 от този регламент съдържа следните определения:
„[…]
б)
„микробиологичен критерий“ означава критерий, определящ приемливостта на даден продукт, партида хранителни продукти или процес, основаващи се на отсъствие, присъствие или брой микроорганизми, и/или на количеството на техните токсини/метаболити, на единица(и) маса, обем, площ или партида;
[…]
е)
„срок на годност“ означава или период[ът], съответстващ на периода, предшестващ „използвайте преди“, или минималния[т] срок на годност, както съответно са определени в членове 9 и 10 от Директива 2000/13/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата на храните (ОВ L 109, 2000 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 9)];
[…]
л)
„съответствие с микробиологичните критерии“ означава задоволителни или приемливи резултати, изложени в приложение I, когато се извършват тестове спрямо определените за критериите стойности чрез вземането на проби, провеждането на анализи и осъществяването на корективно действие, в съответствие със Закона за храните и дадените от компетентния орган указания;
[…]“.
8
Съгласно член 3 („Общи изисквания“), параграф 1 от посочения регламент:
„Производителите и търговците на храни вземат мерки, за да гарантират, че хранителните продукти отговарят на съответните микробиологични критерии, изложени в приложение I. За тази цел производителите и търговците на храни на всеки етап на производството, преработката и дистрибуцията на храни, включително на дребно, вземат мерки като част от техните процедури, основаващи се на принципите на HACCP [(hazard analysis and critical control point)], заедно с прилагането на добра хигиенна практика, за да се гарантира:
[…]
б)
че критериите за безопасност на храните, валидни за целия срок на годност на продуктите могат да се спазят при разумно предсказуеми условия на дистрибуция, съхранение и употреба“.
9
Приложение I към Регламент № 2073/2005 съдържа глава 1 („Критерии за безопасност на храните“), която в точка 1.2 предвижда:
„Категория храни
Микроорганизми/техните токсини, метаболити
План за вземане на проби […]
Граници […]
Референтни аналитични методи […]
Етап, на който се прилага критерият
n
C
m
M
1.2 Готови за консумация храни, които могат да подпомагат растежа на [Listertia] monocytogenes, различни от предназначените за кърмачета и за специални медицински цели
Listeria monocytogenes
5
0
100 [образуващи колония единици (cfu)/ грам (g)] (5)
EN/ISO 11290‑2 […]
Продукти, пуснати на пазара в рамките на срока им на годност
5
0
Не се открива в 25 g (7)
EN/ISO 11290‑1
Преди храната да е напуснала незабавния контрол на стопанския субект в хранителната промишленост, който я е произвел
[…]
(5) Този критерий се прилага, ако производителят може да докаже пред компетентния орган, че продуктът няма да превиши границата от 100 cfu/g през целия му срок на годност. Стопанският субект може да определи междинни граници по време на производствения процес, които трябва да са достатъчно ниски, за да гарантират, че границата от 100 cfu/g няма да бъде премината в края на срока за годност.
[…]
(7) Този критерий се прилага за продукти, преди да са напуснали непосредствения контрол на стопанския субект — производител на храни, когато той не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че продуктът няма да премине границата от 100 cfu/g през целия му срок на годност“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10
На 2 август 2019 г. естонският орган взема в магазин за търговия на дребно проби от някои продукти на основата на сьомга и пъстърва, произведени от MVWOOL. Тъй като при анализа на тези проби е установено наличие на Listeria monocytogenes, с решение от 7 август 2019 г. естонският орган разпорежда на този производител да спре производството на тези продукти, да изтегли всички партиди и да информира потребителите за това изтегляне.
11
През октомври 2019 г., след като установява наличието на Listeria monocytogenes в някои от неговите продукти, MVWOOL извършва дезинфекция на два промишлени обекта. Въпреки тази мярка наличието на Listeria monocytogenes продължава да бъде установявано в някои продукти, произхождащи от тези обекти. Вследствие на това с решение от 25 ноември 2019 г. естонският орган разпорежда на MVWOOL да спре дейностите си в посочените обекти, докато докаже отстраняването на това замърсяване.
12
MVWOOL сезира Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) с жалба за отмяна на тези решения, като изтъква, че що се отнася до пробите, взети в магазин за търговия на дребно, естонският орган не е имал право да приложи границата, свързана с отсъствие на Listeria monocytogenes в 25 g от съответния хранителен продукт и предвидена в глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент № 2073/2005 (наричана по-нататък „границата на нулева толерантност“). Според него тази граница е неприложима за продуктите, които вече са пуснати на пазара. Приложимата за тях граница била предвидената в същата разпоредба граница от 100 cfu/g през срока на годност на продукта. MVWOOL твърди, че наличие на Listeria monocytogenes над тази граница никога не е било установено в неговите продукти.
13
Според естонския орган, тъй като MVWOOL не е доказало, че продуктите му не биха преминали границата за Listeria monocytogenes от 100 cfu/g през срока на годност, приложима е границата на нулева толерантност, независимо дали тези продукти се намират под непосредствения контрол на производителя, или вече са пуснати на пазара. Това тълкуване се потвърждавало от практиката на други държави членки, както и от Кодекс алиментариус на Организацията на ООН за прехрана и земеделие и на Световната здравна организация.
14
Запитващата юрисдикция отбелязва, че тълкуването на разпоредбите на глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент № 2073/2005, по което страните в главното производство спорят, има пряко отражение върху законосъобразността на решенията на естонския орган от 7 август и 25 ноември 2019 г.
15
Според тази юрисдикция предложеното от MVWOOL тълкуване се потвърждава от структурата на Регламент № 2073/2005, от която следва, че случаите на приложимост на границата на нулева толерантност са изчерпателно предвидени в този регламент. Ако се възприеме това тълкуване, това би довело до незаконосъобразност на оспорваните от MVWOOL решения.
16
За сметка на това тълкуването, поддържано от естонския орган, според запитващата юрисдикция е в съответствие с целта на Регламент № 2073/2005, която е да се гарантира безопасността на храните през целия срок на годност, както и високо ниво на защита на здравето на хората. Според това тълкуване, тъй като MVWOOL е пуснало на пазара храни, които не са били съобразени с границата на нулева толерантност, докато са били под неговия непосредствен контрол, то е нарушило задължението си по член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005.
17
При тези обстоятелства Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005 и [микробиологичният критерий за нулева толерантност], посочен в точка 1.2 […] в глава 1 от приложение I към този регламент, трябва ли с оглед на целта за защита на здравето на хората, както и с оглед на целите, преследвани с посочения регламент и с Регламент № 178/2002 […], да се тълкуват в смисъл, че когато стопанският субект в хранителната промишленост не е успял да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че готови за консумация храни, които могат да подпомагат растежа на Listeria monocytogenes, различни от предназначените за кърмачета или за специални медицински цели храни, няма да превишат границата от 100 cfu/g през срока им на годност, при всички положения [горепосоченият микробиологичен критерий] се прилага и за продукти, предложени на пазара по време на срока им на годност?
2)
При отрицателен отговор на първия въпрос: вторият микробиологичен критерий [за нулева толерантност] трябва ли с оглед на целта за защитата на здравето на хората, както и с оглед на целите, преследвани с Регламент № 2073/2005 и с Регламент № 178/2002 […], да се тълкува в смисъл, че независимо от това дали стопанският субект в хранителната промишленост може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че хранителният продукт няма да превиши границата от 100 cfu/g през срока му на годност, за този хранителен продукт се прилагат два алтернативни микробиологични критерия, а именно: [първо,] докато хранителният продукт е под контрола на стопанския субект в хранителната промишленост, се прилага критерият [за нулева толерантност] и [второ,] след като хранителният продукт напусне контрола на стопанския субект в хранителната промишленост — критерият „100 cfu/g“?“.
По преюдициалните въпроси
18
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005 във връзка с глава 1, точка 1.2 от приложение I към този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че когато производителят не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че през целия срок на годност храните няма да преминат границата от 100 cfu/g, то границата на нулева толерантност по отношение на наличието на Listeria monocytogenes се прилага спрямо храните, пуснати на пазара през срока им на годност.
19
Видно от член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005, стопанските субекти в хранителната промишленост трябва да гарантират, че произвежданите от тях храни са в съответствие с релевантните микробиологични критерии (по смисъла на член 2, букви б) и л) от този регламент), изложени в приложение I към него, на всеки етап на производството, преработката и дистрибуцията на тези храни, включително на дребно, през целия срок на годност на продуктите по смисъла на член 2, буква е) от посочения регламент.
20
В глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент № 2073/2005 за категорията на готовите за консумация храни, които могат да подпомагат растежа на Listeria monocytogenes, различни от предназначените за кърмачета и за специални медицински цели храни, са предвидени две граници във връзка с наличието на тази бактерия.
21
Първата граница, определена на 100 cfu/g, се прилага за продукти, пуснати на пазара през срока им на годност, когато производителят може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че тези продукти няма да преминат тази граница през целия срок на годност, както се уточнява в бележка под линия 5 на тази разпоредба.
22
Съгласно посочената разпоредба втората граница, свързана с нулева толерантност, е приложима, „[п]реди храната да е напуснала незабавния контрол на стопанския субект в хранителната промишленост, който я е произвел“, и — както се уточнява в бележка под линия 7 на същата разпоредба — когато този стопански субект не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че продуктът няма да премине границата от 100 cfu/g през целия му срок на годност.
23
Налага се изводът, че тези разпоредби не се отнасят до положение като разглежданото в главното производство, при което хранителен продукт, за който производителят не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че няма да премине границата от 100 cfu/g през срока му на годност, вече е бил пуснат на пазара.
24
Всъщност, макар глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент № 2073/2005 (в светлината на бележка под линия 7) да се отнася до хипотезата, при която производителят не може да докаже „по задоволителен начин пред компетентния орган“, че продуктите му няма да преминат границата от 100 cfu/g през целия им срок на годност, тази разпоредба все пак налага към подобна хипотеза да се приложи границата на нулева толерантност по отношение на наличието на Listeria monocytogenes за тези продукти, които все още не са напуснали „непосредствения контрол“ на производителя и следователно не са били пуснати на пазара.
25
От това следва, че член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005 във връзка с глава 1, точка 1.2 от приложение I към този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че когато производителят не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че през целия срок на годност храните няма да преминат границата от 100 cfu/g, то границата на нулева толерантност по отношение на наличието на Listeria monocytogenes не се прилага спрямо храните, пуснати на пазара през срока им на годност. В такъв случай производителят трябва да се въздържа от пускането на посочените продукти на пазара.
26
В това отношение следва да се припомни, че видно от съображения 1—3 от Регламент № 2073/2005, той има за цел да гарантира безопасността на храните през целия им срок на годност, както и високо ниво на защита на здравето на хората. За целта член 1 от този регламент предоставя на компетентния орган широко право на преценка дали се налага да се пристъпи към по-задълбочен контрол, за да се провери за спазването на предвидените в посочения регламент правила и критерии (вж. по аналогия решение от 12 септември 2019 г., A и др., C‑347/17, EU:C:2019:720, т. 69). Макар обаче Регламент № 2073/2005 да определя микробиологичните критерии, на които трябва да отговарят храните на всички етапи на хранителната верига, той не съдържа разпоредби относно действията, които компетентният орган може да предприеме след пускането на пазара на храните в нарушение на тези критерии.
27
В този контекст следва да се направи позоваване на Регламент № 178/2002. По-специално в член 14, параграф 8 от този регламент се уточнява, че компетентните национални органи могат да приемат „подходящи мерки“, за да наложат ограничения на пускането на пазара или да изискват изтеглянето от пазара на храни, които въпреки съответствието им със специфични разпоредби от правото на Съюза, които са приложими спрямо тях, предоставят на тези органи обективни причини да подозират, че тези храни са опасни. Предвид значението ѝ за постигане на висока степен на защита на здравето на хората и на интересите на потребителите тази разпоредба трябва да се тълкува разширително (вж. в този смисъл решение от 28 април 2022 г., Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, т. 23).
28
Така прилагането на границата на нулева толерантност спрямо хранителните продукти, пуснати на пазара, без производителят да е доказал по задоволителен начин пред компетентния орган, че през срока им на годност тези продукти няма да преминат границата от 100 cfu/g, може да представлява „подходяща мярка“ по смисъла на член 14, параграф 8 от Регламент № 178/2002.
29
По изложените съображения на въпросите на запитващата юрисдикция следва да се отговори, че член 3, параграф 1 от Регламент № 2073/2005 във връзка с глава 1, точка 1.2 от приложение I към този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че когато производителят не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че през целия срок на годност храните няма да преминат границата от 100 cfu/g по отношение на наличието на Listeria monocytogenes, то границата на нулева толерантност не се прилага спрямо храните, пуснати на пазара през срока им на годност.
По съдебните разноски
30
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Член 3, параграф 1 във връзка с глава 1, точка 1.2 от приложение I към Регламент (ЕО) № 2073/2005 на Комисията от 15 ноември 2005 година относно микробиологични критерии за храните, изменен с Регламент (ЕС) 2019/229 на Комисията от 7 февруари 2019 г., трябва да се тълкува в смисъл, че когато производителят не може да докаже по задоволителен начин пред компетентния орган, че през целия им срок на годност храните няма да преминат границата от 100 образуващи колония единици/грам (g) по отношение на наличието на Listeria monocytogenes, то границата, свързана с отсъствие на Listeria monocytogenes в 25 g от съответния хранителен продукт и предвидена във въпросната точка 1.2 от посоченото приложение I, не се прилага спрямо храните, пуснати на пазара през срока им на годност.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: естонски.