62007TJ0369_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑369/07,
Republika Latvija, ki sta jo sprva zastopali E. Balode-Buraka in K. Bārdiņa, nato L. Ostrovska in na koncu L. Ostrovska in K. Drēviņa, zastopnice,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Republike Litve, ki jo zastopa D. Kriaučiūnas, zastopnik,
in
Slovaške republike, ki jo je sprva zastopal J. Čorba, nato B. Ricziová, zastopnika,
intervenientki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo U. Wölker, E. Kalnins in I. Rubene, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki sta ga sprva zastopala Z. Bryanston-Cross, nato S. Behzadi-Spencer, I. Rao in F. Penlington, zastopniki, skupaj z J. Mauricijem, barrister,
intervenientka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2007) 3409 z dne 13. julija 2007 o spremembi nacionalnega načrta razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov, ki ga je Republika Latvija priglasila za obdobje od leta 2008 do leta 2012 v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32),
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi J. Azizi (poročevalec), predsednik, E. Cremona, sodnica, in S. Frimodt Nielsen, sodnik,
sodna tajnica: K. Pocheć, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 21. septembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Pravni okvir
Mednarodni predpisi in predpisi Skupnosti, ki se nanašajo na Okvirno konvencijo Združenih narodov o spremembi podnebja in na Kjotski protokol
1. Končni cilj Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja, sprejete 9. maja 1992 v New Yorku (v nadaljevanju: OKZNSP), ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta z dne 15. decembra 1993 o sklenitvi OKZNSP (94/69/ES) (UL 1994, L 33, str. 11), je doseči ustalitev koncentracij toplogrednih plinov v ozračju na takšni ravni, ki bo preprečila nevarno antropogeno poseganje v podnebni sistem. Priloga I k OKZNSP vsebuje seznam držav pogodbenic, med katerimi je Republika Latvija, ki je bila na njem uvrščena tudi v kategorijo držav v prehodu v tržno gospodarstvo. OKZNSP je v Skupnosti začela veljati 21. marca 1994.
2. Za dosego končnega cilja OKZNSP je bil 11. decembra 1997 k tej sprejet Kjotski protokol (Sklep 1/CP.3 „Sprejetje Kjotskega protokola [k OKZNSP]“). V Prilogi A h Kjotskemu protokolu sta seznama toplogrednih plinov ter sektorjev in kategorij virov emisij, ki jih zajema Kjotski protokol. V Prilogi B h Kjotskemu protokolu je seznam strank Kjotskega protokola, v katerem so navedene njihove obveznosti količinskega omejevanja oziroma zmanjševanja emisij, vključno z obveznostjo Republike Latvije, katere cilj zmanjšanja je določen na 8 %.
3. Svet Evropske unije je 25. aprila 2002 sprejel Odločbo Sveta o odobritvi Kjotskega protokola k [OKZNSP] v imenu Evropske skupnosti in skupnega izpolnjevanja iz njega izhajajočih obveznosti (2002/358/ES) (UL L 130, str. 1). Kjotski protokol je skupaj s svojima prilogama A in B povzet v Prilogi I k Odločbi 2002/358. Tabela obveznosti količinskega omejevanja oziroma zmanjševanja emisij, namenjena določanju ustreznih količin emisij, ki se dodelijo Skupnosti in njenim državam članicam v skladu s členom 4 Kjotskega protokola, je v Prilogi II k Odločbi 2002/358.
Predpisi, ki se nanašajo na sistem Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov
4. Člen 1 Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004 (UL L 338, str. 18), določa:
„Ta direktiva vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov v Skupnosti […] da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način.“
5. Člen 9 Direktive 2003/87 določa:
„1. Za vsako obdobje iz člena 11(1) in (2) vsaka država članica pripravi nacionalni načrt, v katerem navede skupno količino pravic, ki jih namerava dodeliti za to obdobje, in kako jih namerava dodeliti. Načrt temelji na objektivnih in preglednih merilih, vključno s tistimi iz Priloge III, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti. Komisija brez poseganja v Pogodbo najpozneje do 31. decembra 2003 pripravi navodilo za uporabo meril iz Priloge III.
Za obdobje iz člena 11(1) se načrt objavi in o njem obvesti Komisijo in druge države članice najpozneje do 31. marca 2004. Za nadaljnja obdobja se načrt objavi in o njem obvesti Komisijo in druge države članice vsaj 18 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja.
2. Nacionalni načrti razdelitve pravic se obravnavajo v odboru iz člena 23(1) [Direktive 2003/87].
3. V treh mesecih od obvestila države članice o nacionalnem načrtu razdelitve pravic [priglasitve nacionalnega načrta razdelitve pravic s strani države članice] v skladu z odstavkom 1 lahko Komisija ta načrt ali katerikoli njegov del zavrne, na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz Priloge III ali s členom 10. Država članica sprejme odločitev po členu 11(1) ali (2) le, če predlagane spremembe sprejme Komisija. Komisija obrazloži vsako odločitev o zavrnitvi.“
6. Člen 11(2) Direktive 2003/87 določa:
„Za petletno obdobje od 1. januarja 2008 in vsako nadaljnje petletno obdobje vsaka država članica odloči o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila za to obdobje, in začne postopek dodeljevanja teh pravic upravljavcu posamezne naprave. To odločitev sprejme vsaj 12 mesecev pred začetkom zadevnega obdobja na podlagi svojega nacionalnega načrta razdelitve pravic, pripravljenega na podlagi člena 9 in v skladu s členom 10, ob ustreznem upoštevanju pripomb javnosti.“
7. V Prilogi III k Direktivi 2003/87 je naštetih 12 meril za nacionalne načrte razdelitve. V merilih št. od 1 do 3 iz Priloge III je določeno:
„1. Skupna količina pravic, ki se dodelijo za ustrezno obdobje, je skladna z obveznostjo države članice, da omeji svoje emisije na podlagi Odločbe 2002/358 in Kjotskega protokola, ob upoštevanju deleža vseh emisij, ki jih te pravice predstavljajo glede na emisije iz virov, ki niso zajeti v tej direktivi, po eni strani in nacionalnih energetskih politik po drugi strani, ter skladna z nacionalnim programom o spremembi podnebja. Skupna količina pravic, ki se dodelijo, ne sme biti večja, kakor bo verjetno potrebno za dosledno uporabo meril iz te priloge. Do leta 2008 je količina skladna z namenom doseči ali preseči ciljno vrednost vsake države članice po Odločbi 2002/358 in Kjotskem protokolu.
2. Skupna količina pravic, ki se dodelijo, je skladna z ocenami dejanskega in predvidenega napredka pri uresničevanju prispevka držav članic pri obveznostih Skupnosti na podlagi Odločbe 93/389/EGS.
3. Količine pravic, ki se dodelijo, so skladne z zmožnostjo, vključno s tehnološkimi zmožnostmi, dejavnosti, zajetih v tem sistemu, da zmanjšajo emisije. Države članice lahko svoje pravice razdelijo na podlagi povprečnih emisij toplogrednih plinov na proizvod pri vsaki dejavnosti in dosegljivega napredka pri vsaki dejavnosti.
[…]“
Dejansko stanje
8. Republika Latvija je z dopisom z dne 16. avgusta 2006 Komisiji Evropskih skupnosti v skladu s členom 9(1) Direktive 2003/87 priglasila svoj nacionalni načrt razdelitve za obdobje od leta 2008 do leta 2012 (v nadaljevanju: NNR). Na podlagi NNR je Republika Latvija nameravala svoji nacionalni industriji, ki je zajeta s Prilogo I k Direktivi 2003/87, dodeliti povprečno skupno letno količino 7,763883 milijona ton ekvivalenta ogljikovega dioksida (MteCO 2 ).
9. Komisija je 29. novembra 2006 izdala prvo zavrnilno odločbo, v njenem izreku pa je navedeno:
„Člen 1
Naslednji vidik [NNR] za prvo petletno obdobje iz člena 11(2) Direktive je nezdružljiv z merili [št.] od 1 [do] 3 iz Priloge III k Direktivi [2003/87]: del skupne količine pravic, ki se dodelijo – ki na leto znaša 4,480580 [MteCO 2 ] emisij – ni združljiv z ocenami, opravljenimi v skladu z Odločbo 280/2004/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. februarja 2004 o mehanizmu za spremljanje emisij toplogrednih plinov v Skupnosti in o izvajanju Kjotskega protokola (UL L 49, str. 1)], in ni združljiv z zmožnostjo – vključno s tehnološkimi zmožnostmi – zmanjšati emisije [zadevnih] dejavnosti.
Člen 2
Ugovorov zoper [NNR] ne bo, če bodo spodaj navedene spremembe uvedene nediskriminatorno in bodo Komisiji priglašene v najkrajšem možnem času, upoštevajoč roke, ki so potrebni za izvedbo nacionalnih postopkov, in brez neupravičene zamude: skupna količina pravic, dodeljenih v okviru sistema Skupnosti, se zmanjša za 4,480580 [MteCO 2 ].
Člen 3
1. Povprečna skupna letna količina pravic, ki jih mora [Republika] Latvija na podlagi svojega [NNR] dodeliti napravam, navedenim v tem načrtu, in novim udeležencem, znaša 3,283303 MteCO 2
in se ne sme prekoračiti.
2. [NNR] je mogoče spremeniti brez predhodnega soglasja Komisije, če se sprememba nanaša na pravice, dodeljene določenim napravam, v mejah skupne količine pravic, ki se dodelijo napravam, navedenim v načrtu, na izboljšave kakovosti podatkov ali če vključuje zmanjšanje odstotka pravic, ki se brezplačno dodelijo v mejah, opredeljenih v členu 10 Direktive [2003/87].
3. Vse spremembe [NNR], razen sprememb za izvedbo člena 2, je treba priglasiti pred 31. decembrom 2006, to je rokom, določenim v členu 11(2) Direktive [2003/87], zanje pa je treba pridobiti predhodno soglasje Komisije v skladu s členom 9(3) Direktive [2003/87].
Člen 4
Republika Latvija je naslovnica te odločbe.“
10. Republika Latvija je z dopisom z dne 29. decembra 2006 Komisiji priglasila spremenjen NNR, ki je določal dodelitev povprečne skupne letne količine 6,253146 MteCO 2 .
11. Komisija je v dopisu z dne 30. marca 2007, ki je bil sestavljen v angleščini, navedla, da so bile informacije v spremenjenem NNR nepopolne, in zahtevala, naj Republika Latvija odgovori na nekatera vprašanja in predloži dodatne informacije.
12. Republika Latvija je na to zahtevo za informacije odgovorila z dopisom z dne 25. aprila 2007.
13. Komisija je 13. julija 2007 sprejela odločbo C(2007) 3409 o spremembi NNR pravic do emisije toplogrednih plinov, ki ga je priglasila Republika Latvija za obdobje od leta 2008 do leta 2012 v skladu z Direktivo 2003/87 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), v izreku katere je med drugim navedeno:
„Člen 1
Naslednji vidiki predlagane spremembe [NNR] Latvije za petletno obdobje, predvideno v členu 11(2) Direktive [2003/87], so zlasti v skladu s spodaj navedenimi merili in se torej odobrijo:
1. Merila [št.] od 1 [do] 3 iz Priloge III k Direktivi [2003/87]: povečanje povprečne skupne letne količine pravic za 0,144813 [MteCO 2 ], kar je v skladu z ocenami na podlagi Odločbe 280/2004/ES in z zmožnostjo, vključno s tehnološkimi zmožnostmi, [zadevnih] dejavnosti, da zmanjšajo emisije.
[…]
Člen 2
Naslednji vidik predlagane spremembe [NNR] Latvije za petletno obdobje, predvideno v členu 11(2) Direktive [2003/87], ni v skladu s spodaj navedenimi merili in se torej zavrne: merila [št. od] 1 [do] 3 iz Priloge III k Direktivi [2003/87]: povečanje povprečne skupne letne količine pravic za 2,825030 [MteCO 2 ], kar ni v skladu z ocenami na podlagi Odločbe [280/2004] in z zmožnostjo, vključno s tehnološkimi zmožnostmi, [zadevnih] dejavnosti, da zmanjšajo emisije.
Člen 3
Republika Latvija je naslovnica te odločbe.“
14. Komisija se v točki 1 obrazložitve izpodbijane odločbe sklicuje na člen 3(3) prve zavrnilne odločbe, v katerem je bilo določeno, da Republika Latvija spremembe svojega NNR za obdobje od leta 2008 do leta 2012 priglasi pred 31. decembrom 2006, to je rokom, določenim v členu 11(2) Direktive 2003/87.
15. Komisija v točki 3 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja zlasti, da informacije, ki jih je predložila Republika Latvija, vsebujejo bistveno spremembo NNR, za to spremembo pa se zahteva predhodno sprejetje Komisije v skladu s členom 9(3) Direktive 2003/87. Izpodbijana odločba naj bi bila omejena na te vidike predloženih informacij. Drugi vidiki navedenih informacij, zlasti glede izvedbe prve zavrnilne odločbe ali tisti, ki izražajo mnenje, ki se razlikuje od presoje Komisije v navedeni odločbi, naj ne bi bili upoštevani v izpodbijani odločbi.
16. V točki 6 obrazložitve izpodbijane odločbe je navedeno, da Republika Latvija ni predložila informacij, ki bi upravičevale spremembo načina izračuna najvišjega števila pravic, kot je opredeljen v prvi zavrnilni odločbi.
17. Nazadnje Komisija v točki 8 obrazložitve izpodbijane odločbe – glede na natančnejše podatke, ki jih je Republika Latvija predložila v zvezi s posebej veliko investicijo v sektorju cementa – na podlagi tega načina izračuna sprejema spremembo, ki jo pomeni povečanje najvišjega števila razpoložljivih pravic, kot je navedeno v členu 1 izpodbijane odločbe.
Postopek in predlogi strank
18. Republika Latvija je 26. septembra 2007 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
19. Republika Latvija je z ločenim aktom, ki ga je istega dne vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, predlagala, naj se zadeva obravnava po hitrem postopku iz člena 76a Poslovnika Splošnega sodišča. Splošno sodišče (tretji senat) je s sklepom z dne 13. novembra 2007 ta predlog zavrnilo.
20. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je 27. novembra 2007 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. junija 2008 to intervencijo dopustil. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska je intervencijsko vlogo vložilo 28. avgusta 2008.
21. Republika Latvija je z ločenim aktom, ki ga je 14. decembra 2007 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča in ga potrdila z dopisom z dne 26. maja 2008, na podlagi člena 116(2) Poslovnika predlagala zaupno obravnavo nekaterih delov priloge 7 k tožbi v razmerju do Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska.
22. Republika Litva je 27. decembra 2007 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog, naj se ji dovoli intervencija v tem postopku v podporo Republiki Latviji. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. junija 2008 to intervencijo dopustil. Republika Litva je intervencijsko vlogo vložila 29. avgusta 2008.
23. Komisija je 6. januarja 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predložila stališča o intervencijskih vlogah Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska ter Republike Litve. Republika Latvija ni predložila stališč o navedenih vlogah v določenem roku.
24. Slovaška republika je 7. februarja 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog, naj se ji dovoli intervencija v podporo pre dlogom Republike Latvije. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 12. junija 2008 ugotovil, da je bil ta predlog vložen v skladu s členom 115 Poslovnika, toda po izteku roka šestih tednov, določenega v členu 115(1) tega poslovnika. Zato je predsednik tretjega senata Splošnega sodišča temu predlogu ugodil, pri čemer je pravice Slovaške republike omejil na pravice iz člena 116(6) navedenega poslovnika.
25. Republika Latvija, ki jo podpira Republika Litva, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
26. Komisija, ki jo podpira Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Republiki Latviji naloži plačilo stroškov.
27. Na podlagi poročila sodnika poročevalca se je Splošno sodišče (tretji senat) odločilo, da začne ustni postopek.
28. Splošno sodišče je z dopisom z dne 12. julija 2010 na podlagi ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 64 Poslovnika, zahtevalo od Komisije, naj predloži nekatere dokumente. Komisija je to zahtevo izpolnila v predpisanih rokih.
29. Stranke so na obravnavi 21. septembra 2010 ustno podale stališča in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča.
Pravna obravnava
30. Republika Latvija v podporo svoji tožbi navaja štiri tožbene razloge, in sicer, prvič, kršitev pristojnosti, določenih v pogodbi ES glede energetske politike, drugič, kršitev „načela prepovedi diskriminacije“, tretjič, neupoštevanje obveznosti, ki izhajajo iz Kjotskega protokola, in četrtič, nespoštovanje trimesečnega roka, določenega v členu 9(3) Direktive 2003/87.
Ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na nedopustnost predloga za razglasitev ničnosti člena 1 izpodbijane odločbe
Trditve strank
31. Komisija, ki jo podpira Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, trdi, da čeprav Republika Latvija predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe v celoti, se v resnici ta predlog nanaša samo na člen 2, ne pa na člen 1, ki določa, da so nekatere spremembe iz spremenjenega NNR v skladu z merili iz Priloge III k Direktivi 2003/87. Vendar naj bi bilo ničnostno tožbo mogoče vložiti le zoper akt, ki ima obvezne pravne učinke, ki lahko posegajo v interese tožeče stranke. Ker člen 1 izpodbijane odločbe ne posega v interese Republike Latvije, naj ta ne bi imela interesa za razglasitev ničnosti tega člena, tožbo pa naj bi bilo zaradi tega treba razglasiti za nedopustno.
32. Republika Latvija nasprotuje tej argumentaciji.
Presoja Splošnega sodišča
33. Kar zadeva pojem pravnega interesa, na katerega se sklicuje Komisija, je treba opozoriti, da Pogodba jasno razlikuje med pravico do ničnostne tožbe institucij in držav članic po eni strani ter pravico fizičnih in pravnih oseb po drugi strani. Vse države članice imajo namreč pravico, da z ničnostno tožbo oporekajo zakonitosti odločb Komisije, ne da bi se izvajanje te pravice pogojevalo z utemeljevanjem pravnega interesa. Državi članici torej za to, da bi bila njena tožba dopustna, ni treba dokazati, da ji akt Komisije, ki ga izpodbija, povzroča pravne učinke (sklep Sodišča z dne 27. novembra 2001 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C‑208/99, Recueil, str. I‑9183, točki 22 in 23, in sodba Splošnega sodišča z dne 22. oktobra 2008 v združenih zadevah TV 2/Danmark in drugi proti Komisiji, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 in T‑336/04, ZOdl., str. II‑2935, točka 63). Ta ugotovitev je razvidna tudi iz opredelitve pravnega interesa v sodni praksi, ki se nanaša le na tožbe fizičnih ali pravnih oseb, in ne na tožbe institucij ali držav članic (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 21. maja 2010 v združenih zadevah Francija in drugi proti Komisiji, T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 in T‑456/04, še neobjavljena v ZOdl., točka 118 in navedena sodna praksa).
34. Poleg tega se pojem pravnega interesa ne sme enačiti s pojmom izpodbojnega akta, na podlagi katerega je lahko akt predmet ničnostne tožbe samo, če se z njim namerava povzročiti pravne učinke, ki lahko vplivajo na položaj, to pa je treba ugotoviti tako, da se preveri njegovo vsebino (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 22. junija 2000 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑147/96, Recueil, str. I‑4723, točki 25 in 27; zgoraj v točki 33 navedeni sklep Portugalska proti Komisiji, točka 24; sklep Sodišča z dne 28. januarja 2004 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑164/02, Recueil, str. I‑1177, točki 18 in 19, in zgoraj v točki 33 navedeno sodbo Francija in drugi proti Komisiji, točka 119). Ni pa mogoče zanikati, da ima vsebina izpodbijane odločbe take pravne učinke.
35. Zato je treba ugovor nedopustnosti glede predloga za razglasitev ničnosti člena 1 izpodbijane odločbe zavrniti.
36. Splošno sodišče meni, da je smiselno najprej preučiti utemeljenost četrtega tožbenega razloga.
Četrti tožbeni razlog: nespoštovanje trimesečnega roka, določenega v členu 9(3) Direktive 2003/87
Uvodne ugotovitve
37. Uvodoma je treba pojasniti, da navedba Komisije in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska – da Republika Latvija s to tožbo ne more izpodbijati prve zavrnilne odločbe z dne 29. novembra 2006, saj je ni izpodbijala v roku – tudi če bi bila pravilna, ne vpliva na dopustnost četrtega tožbenega razloga, ki zadeva napako izpodbijane odločbe.
Trditve strank
38. Republika Latvija, ki jo podpira Republika Litva, trdi, da bi izpodbijana odločba morala šteti za „neobstoječo“, saj je bila sprejeta s kršitvijo člena 9(3) Direktive 2003/87. V skladu s to določbo naj bi Komisija smela zavrniti NNR v treh mesecih po tem, ko ga država priglasi. Spremenjeni NNR naj bi bil priglašen 29. decembra 2006. Zato naj bi se rok, v katerem bi se Komisija morala odzvati, če bi hotela zavrniti NNR v celoti ali deloma, iztekel 29. marca 2007. Komisija pa naj bi šele 30. marca 2007 Republiki Latviji poslala dopis – ki je bil poleg tega sestavljen v angleščini v nasprotju s členom 3 Uredbe Sveta št. 1 z dne 15. aprila 1958 o določitvi jezikov, ki se uporabljajo v Evropski gospodarski skupnosti (UL 1958, 17, str. 385) – v katerem je po eni strani navedla, da je spremenjeni NNR nepopoln, po drugi strani pa je zahtevala dodatna pojasnila. Nazadnje Republika Latvija pojasnjuje, da je trimesečni rok, določen v členu 9(3) Direktive 2003/87, začel teči na dan, ko je Komisija dejansko prejela njen dopis z dne 29. decembra 2006, v katerem ji je priglasila spremenjeni NNR, ne 5. januarja 2007, ko je Komisija registrirala zadevni dokument.
39. Komisija, ki jo podpira Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, meni, da je spoštovala člen 9(3) Direktive 2003/87, saj naj bi trimesečni rok, ki je v njem določen, veljal samo za priglašene NNR, ne pa za njihove spremembe. Treba naj bi bilo jasno razlikovati med, na eni strani, priglasitvijo NNR, s katero naj bi začel teči ta rok, in na drugi strani, predlaganimi spremembami, glede katerih naj ne bi bil določen noben rok. Komisija priznava, da če ne odloči pred iztekom trimesečnega roka, se NNR šteje za odobrenega. Vendar naj bi bil položaj drugačen, kadar država članica predlaga spremembe navedenega NNR. V takem primeru namreč člen 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87 državi članici dovoljuje sprejetje odločitve o dodelitvi na podlagi člena 11 navedene direktive le, če je predlagane spremembe sprejela Komisija, s čimer se zahteva izrecna odobritev Komisije.
40. Komisija meni, da če člen 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87 zanjo ne določa nobenega roka za odobritev sprememb NNR, ki jih je predlagala država članica, iz tega ne izhaja, da ima neomejen rok za preučitev sprememb. Komisija naj bi o tem morala odločiti kakor hitro je mogoče, vsekakor pa pred začetkom zadevnega trgovanja. Poleg tega naj bi Komisija ravnala v skladu s točko 55 sodbe Splošnega sodišča z dne 23. novembra 2005 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji (T‑178/05, ZOdl., str. II‑4807), ko je latvijske organe v dopisu z dne 30. marca 2007 obvestila o svojih pripombah na predlagane spremembe. Podobno Komisija meni, drugače od Republike Litve, da gre v točki 73 te sodbe zgolj za obiter dictum, ko je pojasnjeno, da ni nobenega razloga za domnevo, da če je priglašeni NNR nepopoln, trimesečni rok iz člena 9(3) Direktive 2003/87, ki ga ima Komisija za zavrnitev načrta, ne more začeti teči. Po eni strani naj bi bilo zadevni odlomek sodbe treba razlagati ob upoštevanju posebnih okoliščinih te zadeve. Po drugi strani pa naj bi Splošno sodišče v isti točki te sodbe pojasnilo, da lahko Komisija nepopoln ali „začasen“ NNR zavrne, če ni v skladu z merili, določenimi z navedeno direktivo, ali če ne more oceniti njegove skladnosti z navedenimi merili. Splošno sodišče naj bi menilo, da lahko v teh primerih Komisija ob zavrnitvi NNR od države članice zahteva priglasitev novega popolnega NNR, preden bi lahko sprejela odločbo na podlagi člena 11(1) Direktive 2003/87.
41. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska dodaja, da mora Komisija imeti možnost presoditi NNA, kar pa ni mogoče, če nima vseh informacij. Zato trimesečni rok iz člena 9(3) Direktive 2003/87 lahko začne teči šele takrat, ko so te informacije na voljo, sicer bi se postopku preučitve odvzel polni učinek. Če namreč ne bi bilo tako, bi Komisija morala zavrniti NNR zgolj zato, ker ne bi imela zadostnih informacij, država članica pa bi nato morala ponovno priglasiti svoj NNR, s čimer bi začel teči nov trimesečni rok.
42. Komisija, ki jo podpira Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, pojasnjuje, da ji načelo lojalnosti iz člena 10 ES, kadar ni prejela vseh informacij, potrebnih za presojo sprememb NNR glede na merila iz Priloge III k Direktivi 2003/87, onemogoča avtomatično zavrniti spremembe, ne da bi zadevni državi članici omogočila predložiti manjkajoče informacije v določenem roku. V nasprotnem primeru bi Komisija – da bi spoštovala trimesečni rok – morala zavrniti spremembe NNR, četudi bi država članica, na lastno pobudo ali na zahtevo, poskušala zbrati in sporočiti manjkajoče informacije. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska meni, da je ravnanje Republike Latvije v nasprotju z načelom dobre vere, saj je najprej priznala, da je bil NNR nepopoln in je predložila dodatne informacije, ki jih je zahtevala Komisija, nato pa se je sklicevala na nespoštovanje trimesečnega roka.
43. Komisija se je na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča odrekla svoji trditvi, navedeni podredno, da naj bi trimesečni rok vsekakor začel teči šele takrat, ko je Generalni sekretariat Komisije registriral spremenjeni NNR, to je 5. januarja 2007, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.
44. Komisija nazadnje meni, da to, da je bil njen dopis z dne 30. marca 2007 sestavljen v angleškem jeziku, in ne v latvijskem, ni vplivalo na veljavnost izpodbijane odločbe. Tako poudarja, da je morala preučiti 27 NNR v zelo kratkem času in da ji je večina držav članic, tudi Republika Latvija, vljudno poslala svoje NNR, prevedene v angleščino. Tudi poznejša izmenjava dopisov naj bi potekala predvsem v angleškem jeziku. Komisija je tako menila, da je Republika Latvija v okviru preučitve NNR sprejela angleščino za jezik dopisovanja, saj je v dopisu z dne 25. aprila 2007 odgovorila na dopis z dne 30. marca 2007, ne da bi nasprotovala uporabi tega jezika. Vsekakor pa naj bi kršitev Uredbe št. 1 pomenila kršitev postopka, ki naj bi lahko povzročila ničnost končno sprejetega akta le, če bi bil izid postopka brez te kršitve lahko drugačen. V obravnavani zadevi pa naj bi prevajanje vsega dopisovanja med Komisijo in Republiko Latvijo v latvijščino zagotovo podaljšalo postopek, ne bi pa moglo spremeniti njegovega izida.
Presoja Splošnega sodišča
– Pristojnost Komisije za nadzor na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87
45. Komisija lahko na podlagi člena 9(3), prvi stavek, Direktive 2003/87 v treh mesecih od priglasitve NNR s strani države članice ta NNR ali katerikoli njegov del zavrne na podlagi njegove nezdružljivosti z merili iz Priloge III ali z določbami člena 10 navedene direktive. Država članica v skladu z drugim stavkom te določbe sprejme odločitev po členu 11(1) ali (2) navedene direktive le, če predlagane spremembe sprejme Komisija. Nazadnje, tretji stavek te določbe določa, da Komisija obrazloži vsako odločitev o zavrnitvi.
46. V sodni praksi je bilo priznano, da je pristojnost Komisije za nadzor in zavrnitev NNR iz člena 9(3) Direktive 2003/87 zelo omejena, ker vsebuje vsebinske in časovne omejitve. Po eni strani je ta nadzor omejen na to, da Komisija presodi o združljivosti NNR z merili iz Priloge III in z določbami člena 10 Direktive 2003/87, po drugi strani pa ga je treba opraviti v treh mesecih od takrat, ko država članica priglasi navedeni NNR (sklep Splošnega sodišča z dne 30. aprila 2007 v zadevi EnBW Energie Baden-Württemberg proti Komisiji, T‑387/04, ZOdl., str. II‑1195, točka 104; glej tudi v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 7. novembra 2007 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑374/04, ZOdl., str. II‑4431, točka 116).
47. Poleg tega predhodni nadzor, opravljen na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87, ne vodi nujno do odločbe Komisije. Komisija je po priglasitvi NNR zagotovo zavezana skrbno in nepristransko preveriti, ali je ta NNR v skladu z merili iz Priloge III in z določbami člena 10 Direktive 2003/87. Vendar je iz izraza „lahko zavrne“ razvidno, da ima Komisija glede tega diskrecijsko pravico. Iz tega prav tako izhaja, da če se Komisija v trimesečnem roku od takrat, ko je država članica priglasila svoj NNR, odpove uporabi te pravice, lahko država članica načeloma izvede navedeni NNR ob upoštevanju pogojev, določenih v členu 11 in naslednjih Direktive 2003/87, ne da bi Komisija to morala odobriti. Tako se postopek preučitve NNR ne konča nujno z uradno odločbo, zlasti kadar država članica med tem postopkom opravi vse zahtevane spremembe. Komisija pa lahko uporabi svojo pravico odločiti iz člena 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87, kadar država članica v trimesečnem roku kljub navedenim ugovorom ne spremeni ali noče spremeniti svojega NNR. Če Komisija namreč ne sprejme take zavrnilne odločbe, priglašeni NNR postane dokončen in zanj velja domneva zakonitosti, ki državi članici omogoči, da ga izvede (glej v tem smislu zgoraj v točki 46 navedeni sklep EnBW Energie Baden-Württemberg proti Komisiji, točke 106, 107, 111, 115 in 120).
48. Komisija glede tega ne more veljavno trditi, da člen 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87, ki omenja, da „predlagane spremembe sprejme Komisija“, zahteva, da ta sprejme uradno odločbo o odobritvi teh sprememb. Splošno sodišče je že odločilo, da do zadevnih sprememb pride v fazi, ki nastopi po postopku preučitve, in sicer po ugovorih Komisije glede priglašenega NNR ali nekaterih njegovih delov, namen teh sprememb pa je ravno odstraniti razloge za ugovore, ki jih je Komisija sprva navedla v zvezi z združljivostjo načrta ali njegovih delov z merili iz Priloge III in z določbami člena 10 Direktive 2003/87. Zato je to, da Komisija sprejme navedene spremembe, zgolj posledica ugovorov, ki jih je sprva navedla v okviru svoje omejene pristojnosti za nadzor in zavrnitev, ki jo ima na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87, ne pa posledica splošnega pooblastila za odobritev (zgoraj v točki 46 navedeni sklep EnBW Energie Baden-Württemberg proti Komisiji, točka 104). Iz te sodne prakse sicer ni razvidno, da bi Komisija morala spremembe NNR sprejeti z uradno odločbo. Nasprotno, taka razlaga bi bila po eni strani v nasprotju z načelom, da Komisija nima splošnega pooblastila za odobritev NNR. Po drugi strani taka razlaga ne bi bila skladna s sistematiko člena 9(3), tretji stavek, Direktive 2003/87, s katero je predvidena samo zavrnilna odločba, ne pa odločba o odobritvi.
49. Upoštevajoč ta načela je treba presoditi, ali je Komisija v obravnavani zadevi spoštovala pravila iz člena 9(3) Direktive 2003/87.
– Pojem priglasitve iz člena 9(3) Direktive 2003/87
50. Spomniti je treba, da Republika Latvija v bistvu trdi, da je Komisija v postopku preučitve spremenjenega NNR kršila trimesečni rok, določen v členu 9(3) Direktive 2003/87. Po priglasitvi navedenega spremenjenega NNR 29. decembra 2006 naj bi se ta rok namreč iztekel 29. marca 2007. Komisija pa naj bi ji šele 30. marca 2007 poslala zahtevo za informacije – v angleščini in torej v nasprotju s členom 3 Uredbe št. 1 – iz katere je bilo razvidno, da je bil navedeni NNR nepopoln.
51. V obravnavani zadevi ni sporno, da izpodbijana odločba ni bila sprejeta v trimesečnem roku od priglasitve spremenjenega NNR 29. decembra 2006, ampak šele 13. julija 2007. Tako je treba preučiti, ali je novi trimesečni rok začel teči po priglasitvi spremenjenega NNR, potem ko je bil postopek preučitve začasno končan s prvo zavrnilno odločbo. Z drugimi besedami, presoditi je treba, ali pojem priglasitve NNR v smislu člena 9(3) Direktive 2003/87 vključuje tako prvo priglasitev NNR kot tudi priglasitev spremenjenega NNR, zlasti po zavrnilni odločbi Komisije.
52. Besedilo člena 9(3) Direktive 2003/87 ne razlikuje, ali „priglasitev [NNR]“, od katere začne teči trimesečni rok, pomeni prvo priglasitev NNR ali poznejšo priglasitev spremenjenega NNR, zlasti po zavrnilni odločbi Komisije. Poleg tega natančnejša določitev, da je ta priglasitev „v skladu z odstavkom 1“ istega člena, na podlagi katerega „vsaka država članica pripravi [NNR], v katerem navede skupno količino pravic, ki jih namerava dodeliti za to obdobje [trgovanja], in kako jih namerava dodeliti“, ne pomeni dodatnega pojasnila glede tega, saj se tako prva priglasitev NNR kot poznejša priglasitev spremenjenega NNR nanašata na s strani države članice predlagano določitev števila pravic, ki se dodelijo.
53. Izraz „predlagane spremembe“ sicer ne izključuje možnosti ali celo obveznosti države članice, da te spremembe predlaga v obliki uradne „priglasitve“ spremenjenega NNR, še posebej če gre za bistvene spremembe. Glede tega je treba opozoriti, da je Splošno sodišče že priznalo, po eni strani, da člen 9(3), drugi stavek, Direktive 2003/87 ne določa nobene omejitve v zvezi z mogočimi spremembami, in po drugi strani, da mora biti vsaka sprememba priglašena Komisiji in jo mora ta sprejeti, preden se NNR, kakor je bil spremenjen, lahko uporabi kot podlaga za odločitev, ki jo država članica sprejme na podlagi člena 11 Direktive 2003/87 (zgoraj v točki 40 navedena sodba Združeno kraljestvo proti Komisiji, točka 56). Enako je Splošno sodišče ugotovilo, da Komisija ob zavrnitvi NNR od države članice lahko zahteva priglasitev novega popolnega NNR, preden bi lahko sprejela odločbo (zgoraj v točki 40 navedena sodba Združeno kraljestvo proti Komisiji, točka 73). Poleg tega v skladu s temi načeli iz izreka prve zavrnilne odločbe (člena 2 in 3(3)) izhaja, da je Komisija v obravnavani zadevi sama presodila, da ji je treba vse spremembe NNR „priglasiti“ in se torej glede teh sprememb izvaja predhodni nadzor iz člena 9(3) Direktive 2003/87.
54. Poleg tega je s teleološkega vidika namen postopka, začetega na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87, poleg možnosti predhodnega nadzora Komisije zagotoviti državam članicam pravno varnost in jim zlasti omogočiti, da se hitro odločijo, kako lahko dodelijo pravice do emisije in upravljajo sistem Skupnosti za trgovanje na podlagi svojega NNR v zadevnem obdobju dodelitve. Ob upoštevanju omejenega trajanja tega obdobja, ki je tri leta ali pet let (člen 11 Direktive 2003/87), imajo namreč Komisija in tudi države članice legitimen interes, da se vsak spor o vsebini NNR reši hitro ter da NNR v celotnem obdobju veljavnosti ni izpostavljen tveganju, da mu bo Komisija nasprotovala (zgoraj v točki 46 navedeni sklep EnBW Energie Baden-Württemberg proti Komisiji, točka 117).
55. Te ugotovitve veljajo za vsak NNR, ne glede na to, ali gre za prvotno priglašeno različico ali za spremenjeno različico, priglašeno kasneje. Poleg tega je zahteva, da Komisija po priglasitvi spremenjenega NNR opravi hiter in učinkovit nadzor, toliko pomembnejša, ker je pred tem nadzorom že potekala prva faza preučitve prvotnega NNR, ki je, če je bilo potrebno, vodila do zavrnilne odločbe in nato do sprememb navedenega NNR. Če pa Komisija meni, da lahko preuči predlagane spremembe NNR ali spremenjeni NNR, ne da bi spoštovala trimesečni rok iz člena 9(3) Direktive 2003/87, bi ta možnost lahko ovirala cilj hitrega in učinkovitega nadzora ter pravne varnosti, do katere ima pravico država članica, ki je opravila priglasitev, da bi lahko dodelila pravice do emisije napravam na njenem ozemlju pred začetkom obdobja trgovanja iz člena 11 navedene direktive.
56. Nazadnje, Komisija ne more trditi, da bi morala na koncu druge faze preučitve, ki zadeva presojo predlaganih sprememb NNR, izdati uradno odločbo o odobritvi navedenih sprememb, glede česar naj bi se ta faza razlikovala od faze v zvezi s prvotno priglašenim NNR, ker taka odločba ni niti predvidena s členom 9(3) Direktive 2003/87 niti ni nujna (glej točko 48 zgoraj).
57. Torej je treba skleniti, da pojem priglasitve iz člena 9(3) Direktive 2003/87 vključuje tako prvotno kot poznejšo priglasitev različic NNR, tako da od vsake od teh priglasitev začne teči novi trimesečni rok.
– Potek trimesečnega roka iz člena 9(3) Direktive 2003/87
58. Iz zgornjih navedb izhaja, da je v tej zadevi s priglasitvijo spremenjenega NNR 29. decembra 2006 začel teči novi trimesečni rok v smislu člena 9(3) Direktive 2003/87.
59. Glede na to, da se je trimesečni rok iz člena 9(3) Direktive 2003/87 iztekel 29. marca 2007, je bila zahteva Komisije za informacije z dne 30. marca 2007, naslovljena na Republiko Latvijo, prepozna. Tako ni treba presoditi, prvič, ali bi taka zahteva, če bi bila izdana v tem roku, lahko prekinila ali zadržala tek tega roka, in drugič, ali bi do takega učinka prekinitve ali zadržanja prišlo, čeprav je bil ta dopis sestavljen v angleškem jeziku, in ne v latvijskem.
60. Torej je spremenjeni NNR postal dokončen 30. marca 2007.
61. Vendar, drugače kot trdi Republika Latvija, kršitev postopka, to je nespoštovanje trimesečnega roka iz člena 9(3) Direktive 2003/87, ni tako resna in očitna, da bi upravičevala opredelitev izpodbijane odločbe za neobstoječ akt (glej sodbo Sodišča z dne 6. marca 2008 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑196/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 35 in navedena sodna praksa). Za akte institucij Skupnosti, čeprav so nepravilni, namreč velja domneva zakonitosti, zaradi česar imajo pravne učinke, dokler niso umaknjeni, razglašeni za nične v okviru ničnostne tožbe ali razveljavljeni zaradi predloga za sprejetje predhodne odločbe ali ugovora nezakonitosti (sodba Splošnega sodišča z dne 23. oktobra 2008 v zadevi People’s Mojahedin Organization of Iran proti Svetu, T‑256/07, ZOdl., str. II‑3019, točka 55 in navedena sodna praksa). Kot je bilo ugotovljeno v točki 47 zgoraj, upoštevajoč posebnosti postopka preučitve na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87 postane na koncu tega postopka, če Komisija ne odloči v trimesečnem roku, NNR dokončen in zanj velja domneva zakonitosti. Vseeno nezakonitosti, ugotovljene v obravnavani zadevi, in sicer tega, da je bila izpodbijana odločba izdana prepozno, ni mogoče šteti za tako resno in očitno, da bi povzročila neobstoj te odločbe. Zaradi temeljnega načela pravne varnosti mora biti namreč ugotovitev, da je akt neobstoječ, pridržana le za zelo izjemne primere (glej v tem smislu sodbe Sodišča z dne 15. junija 1994 v zadevi Komisija proti BASF in drugim, C‑137/92 P, Recueil, str. I‑2555, točki 48 in 50; z dne 8. julija 1999 v zadevi Chemie Linz proti Komisiji, C‑245/92 P, Recueil, str. I‑4643, točki 93 in 95, in z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑475/01, ZOdl., str. I‑8923, točki 18 in 20).
62. Zato je izpodbijano odločbo treba razglasiti za nično zaradi kršitve člena 9(3) Direktive 2003/87, ne da bi se bilo treba izreči o dopustnosti in utemeljenosti drugih tožbenih razlogov, ki jih uveljavlja Republika Latvija.
Stroški
63. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogom Republike Latvije naloži plačilo stroškov.
64. V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato Republika Litva, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Slovaška republika nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije C(2007) 3409 z dne 13. julija 2007 o spremembi nacionalnega načrta razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov, ki ga je Republika Latvija priglasila za obdobje od leta 2008 do leta 2012 v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, se razglasi za nično.
2. Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Republika Latvija.
3. Republika Litva, Slovaška republika in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.