62000CC0389_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella presente causa, promossa dalla Commissione delle Comunità europee ai sensi dell'art. 226 CE, la Corte è chiamata ad accertare se, assoggettando le spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri al contributo obbligatorio a un «Fondo di solidarietà», la Repubblica federale di Germania abbia violato il divieto d'imporre tasse di effetto equivalente a dazi doganali sancito dagli artt. 9 e 12 del Trattato CE (divenuti artt. 23 CE e 25 CE).
I - Quadro giuridico
A - La normativa internazionale e comunitaria in materia di movimenti transfrontalieri di rifiuti
2. Nell'ordinamento comunitario, i movimenti transfrontalieri di rifiuti sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 259/93 del Consiglio, del 1º febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (in prosieguo: il «regolamento n. 259/93» o il «regolamento») . Il regolamento dà in particolare attuazione agli obblighi assunti dalla Comunità con l'adesione alla convenzione internazionale sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, adottata a Basilea il 22 marzo 1989 (in prosieguo: la «convenzione di Basilea» o la «convenzione»), cui sono altresì parti tutti gli Stati membri. La convenzione è stata approvata, a nome della Comunità, con decisione del Consiglio 93/98/CEE del 1º febbraio 1993 .
3. Per quanto qui interessa, occorre anzitutto rilevare che il sistema delineato dalla convenzione fa perno sull'obbligo di notifica imposto in occasione di ogni movimento transfrontaliero di rifiuti. Ai sensi dell'art. 6 della convenzione, le esportazioni di rifiuti sono notificate alle autorità competenti dello Stato di destinazione, cui spetta autorizzarle o meno. Da parte sua, lo Stato di partenza consente la spedizione dei rifiuti solo dopo aver ricevuto la prova dell'avvenuto rilascio dell'autorizzazione da parte dello Stato di destinazione, nonché dell'esistenza di un contratto fra l'esportatore e l'incaricato dello smaltimento dal quale risulti che i rifiuti stessi saranno gestiti secondo metodi ecologicamente corretti.
4. Ove poi un movimento transfrontaliero di rifiuti autorizzato dagli Stati interessati ai sensi dell'art. 6 della convenzione non possa essere portato a termine come previsto, l'art. 8 della stessa obbliga lo Stato di partenza a provvedere affinché l'esportatore reintroduca i rifiuti in questione nel suo territorio, a meno che non sia stato possibile eliminarli, entro un termine indicato, secondo metodi ecologicamente corretti.
5. L'art. 9 della convenzione disciplina invece i casi di movimenti transfrontalieri di rifiuti effettuati in violazione degli obblighi di previa notifica e autorizzazione previsti dall'art. 6, o in vista di smaltire i rifiuti stessi con metodi contrari alla convenzione e ai principi generali del diritto internazionale. Tali fattispecie sono definite dal n. 1 della disposizione come «traffico illecito» di rifiuti. Qualora un traffico illecito sia imputabile al produttore o all'esportatore dei rifiuti, il n. 2 dell'art. 9 impone allo Stato di esportazione di provvedere affinché il produttore o l'esportatore riprenda i rifiuti in questione o di riportare, se necessario, esso stesso detti rifiuti sul proprio territorio; se ciò non è possibile, lo Stato di esportazione deve provvedere, entro un termine indicato, allo smaltimento dei rifiuti illecitamente esportati in modo conforme alle disposizioni della convenzione.
6. In ambito comunitario, il regolamento n. 259/93 prevede, per quanto riguarda i movimenti transfrontalieri di rifiuti fra gli Stati membri, un meccanismo di previa notifica e autorizzazione analogo a quello istituito dalla convenzione .
7. L'obbligo di reintrodurre i rifiuti previsto dall'art. 8 della convenzione è stato attuato con l'art. 25, n. 1, del regolamento, secondo cui:
«[q]uando una spedizione di rifiuti, autorizzata dalle autorità competenti interessate, non può svolgersi conformemente alle clausole del documento di accompagnamento o del contratto di cui agli articoli 3 e 6, l'autorità competente di spedizione, entro il termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui ne è informata, vigila a che il notificatore reintroduca i rifiuti nella zona di sua giurisdizione o altrove all'interno dello Stato di spedizione, a meno che consideri soddisfacente che possano essere smaltiti o ricuperati secondo metodi alternativi ecologicamente corretti».
8. A sua volta, l'art. 26, n. 1, del regolamento ricalca l'art. 9 della convenzione dando la seguente definizione di traffico illecito di rifiuti:
«Costituisce traffico illecito qualsiasi spedizione di rifiuti:
a) effettuata senza che la notifica sia stata inviata a tutte le autorità competenti interessate conformemente al presente regolamento, o
b) effettuata senza il consenso delle autorità competenti interessate, ai sensi del presente regolamento, o
c) effettuata con il consenso delle autorità competenti interessate ottenuto mediante falsificazioni, false dichiarazioni o frode, o
d) non concretamente specificata nel documento di accompagnamento, o
e) che comporti uno smaltimento o un ricupero in violazione delle norme comunitarie o internazionali
(...)».
9. Per quanto riguarda poi le conseguenze del traffico illecito di rifiuti, il n. 2 dello stesso art. 26 stabilisce che:
«Se di tale traffico illecito è responsabile il notificatore, l'autorità competente di spedizione controlla che i rifiuti in questione:
a) siano ripresi dal notificatore o, se necessario dalla stessa autorità competente, all'interno dello Stato di spedizione, oppure, se ciò risulta impossibile,
b) vengano smaltiti o ricuperati secondo metodi ecologicamente corretti,
(...)».
10. Inoltre, ai sensi dell'art. 27, n. 1, del regolamento:
«Tutte le spedizioni di rifiuti comprese nel campo d'applicazione del presente regolamento sono soggette al deposito di una garanzia finanziaria o di un'assicurazione corrispondente che copra le spese di trasporto, compresi i casi di cui agli articoli 25 e 26, nonché le spese di smaltimento o ricupero».
11. Per quanto riguarda le spese amministrative e i costi inerenti alla reintroduzione, spedizione, smaltimento e recupero dei rifiuti, l'art. 33 del regolamento prevede quanto segue:
«1. Possono essere poste a carico del notificatore le opportune spese amministrative per l'espletamento della procedura di notifica e di sorveglianza e le spese ordinarie per analisi e controlli appropriati.
2. Le spese relative alla reintroduzione dei rifiuti, comprese quelle relative alla spedizione, allo smaltimento o al ricupero dei rifiuti con un metodo alternativo ecologicamente corretto ai sensi dell'articolo 25, paragrafo 1 e dell'articolo 26, paragrafo 2 sono a carico del notificatore o, in caso di impossibilità, degli Stati membri interessati.
(...)».
B - La pertinente normativa tedesca
12. La Repubblica federale di Germania ha disciplinato la sorveglianza e il controllo dei trasferimenti transfrontalieri di rifiuti con il Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (legge relativa alla sorveglianza e al controllo dei trasferimenti transfrontalieri di rifiuti) del 30 settembre 1994 (in prosieguo: la «legge istitutiva del Fondo» o la «legge»), il cui art. 8, n. 1, ha istituito un organismo pubblico, dotato di personalità giuridica e denominato Solidarfonds Abfallrückführung (fondo di solidarietà per la reintroduzione dei rifiuti; in prosieguo: il «Fondo di solidarietà» o il «Fondo»).
13. Risulta dalla quinta frase di questa disposizione, in combinato disposto con l'art. 6, n. 3, della legge stessa, che il Fondo di solidarietà sopporta le spese della reintroduzione dei rifiuti nel territorio tedesco o del loro smaltimento o recupero eseguiti a cura dell'autorità competente della Repubblica federale, come previsto dall'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93, qualora i soggetti a ciò obbligati non vi provvedano. L'art. 8, n. 4, della legge dà poi facoltà al Fondo di ripetere da tali soggetti le spese così sostenute.
14. Le modalità di finanziamento delle prestazioni fornite dal Fondo di solidarietà e delle spese amministrative da questo sostenute sono precisate dall'art. 8, n. 1, sesta frase, della legge, che impone ad ogni operatore che notifica un'esportazione di rifiuti ai sensi del regolamento n. 259/93 l'obbligo di versare al Fondo stesso un contributo pecuniario, calcolato in base ai quantitativi e alla natura dei rifiuti da esportare. Ai sensi della settima frase di tale disposizione, i contributi versati al Fondo, ma non utilizzati entro tre anni, sono restituiti ai contribuenti proporzionalmente ai versamenti eseguiti.
15. Va precisato inoltre che, come emerge dall'art. 7, n. 1, della legge, l'obbligo di contribuire al Fondo di solidarietà non si sostituisce, ma si affianca al deposito di una garanzia finanziaria o di un'assicurazione all'atto della notifica di un'esportazione di rifiuti ai sensi dell'art. 27 del regolamento n. 259/93.
16. Il funzionamento del Fondo è disciplinato dal Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (regolamento relativo al Fondo di solidarietà per la reintroduzione dei rifiuti) del 20 maggio 1996 (in prosieguo: il «regolamento del Fondo»), il cui art. 17 precisa che l'obbligo di contribuire al Fondo stesso sorge contestualmente all'obbligo di notifica imposto all'esportatore di rifiuti. Il successivo art. 18 stabilisce a sua volta gli importi, differenziati secondo la natura dei rifiuti, dovuti al Fondo per ogni tonnellata di rifiuti esportati.
II - Fatti e procedimento precontenzioso
17. Con lettera di diffida 25 maggio 1998 la Commissione ha reso noto alla Germania che, a suo avviso, l'obbligo di contribuire al Fondo di solidarietà, oltre a non essere previsto dal regolamento n. 259/93, integrava l'imposizione di una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, contraria agli artt. 9 e 12 del Trattato CE (divenuti artt. 23 CE e 25 CE), ed ha pertanto invitato il governo tedesco a presentare le proprie osservazioni in merito.
18. In data 11 settembre 1998 la Germania ha risposto alla lettera di diffida, contestando gli addebiti mossi dalla Commissione. In quella sede, il governo tedesco ha fatto valere in particolare che il contributo al Fondo di solidarietà costituiva il corrispettivo proporzionato di un servizio specifico, reso effettivamente e individualmente agli esportatori di rifiuti, e quindi non assimilabile a una tassa di effetto equivalente.
19. Non convinta di queste argomentazioni, il 16 agosto 1999 la Commissione ha inviato un parere motivato alla Repubblica federale di Germania, riaffermando la propria posizione e insistendo, in particolare, sul fatto che il diritto comunitario riconosce la specificità dei rifiuti in quanto merci soltanto in riferimento alle esigenze di tutela dell'ambiente, ai sensi degli artt. 174 CE e 176 CE. Secondo la Commissione, l'obbligo di contribuire al Fondo assoggettava la libera circolazione dei rifiuti a una condizione ulteriore e più restrittiva rispetto a quelle già previste dalla normativa comunitaria, senza peraltro trovare giustificazione nell'art. 176 CE.
20. La Germania ha risposto al parere motivato con lettera 21 gennaio 2000 contestando nuovamente i rilievi mossi dalla Commissione. In tale lettera, oltre a fornire una serie di informazioni relative agli obiettivi, al funzionamento e alle modalità di finanziamento del fondo di solidarietà, il governo tedesco ha in particolare sottolineato che il sistema di contribuzione al Fondo di solidarietà aveva contribuito a ridurre sia il numero degli interventi del Fondo stesso, sia, più in generale, il volume del traffico illecito di rifiuti provenienti dalla Germania.
21. Di fronte alle obiezioni della Repubblica federale di Germania, la Commissione ha deciso di adire la Corte di giustizia e, con atto depositato il 20 ottobre 2000, ha quindi introdotto il presente ricorso.
III - Analisi giuridica
A - Ambito della controversia
22. Come si è visto, nella presente causa la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di avere assoggettato le spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri al contributo obbligatorio al Fondo di solidarietà. Poiché, a suo avviso, tale contributo costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione dei rifiuti, il governo convenuto avrebbe violato gli artt. 23 CE e 25 CE, che prevedono il divieto di siffatte tasse.
23. La Commissione giustifica la propria tesi ricordando anzitutto che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale ogni «onere pecuniario, sia pur minimo, imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, e che colpisce le merci nazionali o estere in ragione del fatto che esse varcano la frontiera» . Questo sarebbe proprio il caso del contributo al Fondo, il quale rappresenterebbe appunto un onere pecuniario imposto unilateralmente dalla Repubblica federale e destinato a gravare sui rifiuti a motivo del passaggio della frontiera tedesca.
24. D'altra parte, prosegue la Commissione, non ricorre nella specie alcuna delle ipotesi in cui la Corte stessa ha ritenuto che un onere pecuniario, anche se riscosso in relazione a un movimento transfrontaliero di merci, non rientri nella definizione di tassa di effetto equivalente ai sensi degli artt. 23 CE e 25 CE. Com'è noto, ciò avviene quando un onere pecuniario è parte di un sistema generale di tributi interni gravanti sistematicamente e con uguali criteri tanto sulle merci nazionali che su quelle importate, oppure quando esso rappresenta il corrispettivo di un servizio effettivamente e individualmente prestato a un operatore economico, di un ammontare proporzionato al costo del servizio stesso o, infine, quando si tratta di un importo riscosso a motivo di controlli effettuati per adempiere ad obblighi prescritti dalla normativa comunitaria . Secondo la ricorrente, il contributo in questione non presenta alcuna di tali caratteristiche.
25. Opposta è ovviamente la tesi della Repubblica federale di Germania, secondo la quale il contributo al Fondo, pur presentando in apparenza i caratteri di una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, non soggiace in realtà al divieto stabilito dal Trattato. Ad avviso del governo tedesco, infatti, detto contributo ricade nella seconda e/o nella terza delle ipotesi enunciate al paragrafo precedente. Esso cioè rappresenterebbe il corrispettivo di un servizio reso agli esportatori di rifiuti e, in ogni caso, andrebbe assimilato agli importi riscossi nell'ambito di controlli eseguiti per ottemperare ad obblighi imposti dal diritto comunitario.
26. Per parte mia, rilevo anzitutto che non vi è contestazione sul fatto che, quanto meno in astratto, il contributo controverso corrisponde alla definizione di tassa di effetto equivalente a un dazio doganale così come individuata dalla giurisprudenza della Corte. Per valutare la fondatezza del ricorso, non è quindi necessario soffermarsi su questo punto; conviene invece soffermarsi analiticamente sulle giustificazioni che il governo tedesco ha invocato a sostegno della propria tesi, nonché sulle obiezioni che ad esse ha opposto la Commissione.
B - Sulla natura remuneratoria del contributo al Fondo di solidarietà
1. Argomenti delle parti
27. Per dimostrare che il contributo al Fondo di solidarietà rappresenta il corrispettivo proporzionato di un servizio reso agli esportatori di rifiuti, caratterizzato nel senso indicato dalla giurisprudenza della Corte, il governo tedesco muove da una specifica premessa. Esso assume cioè che il regolamento n. 259/93 - e, prima ancora, la convenzione di Basilea - mira certo a tutelare l'ambiente e la salute, ma allo stesso tempo punta anche a promuovere la libera circolazione dei rifiuti, fissando le condizioni alle quali possono svolgersi i movimenti transfrontalieri degli stessi. In questa prospettiva, le misure istituite dal regolamento andrebbero considerate alla stregua di misure di apertura dei mercati, e tra di esse andrebbe appunto annoverata la responsabilità sussidiaria, attribuita agli Stati membri dall'art. 33, n. 2, del regolamento, per le spese di reintroduzione, smaltimento o recupero dei rifiuti nei casi di esportazioni non andate a buon fine o di traffico illecito, contemplati agli artt. 25, n. 1, e 26, n. 2, del regolamento stesso. Assumendo tale responsabilità, la Repubblica federale di Germania avrebbe perciò contribuito a rendere possibile la libera circolazione dei rifiuti e offerto in tal modo un servizio agli operatori economici interessati a esportare rifiuti a partire dal territorio tedesco.
28. Come si è visto, però, ai sensi della giurisprudenza della Corte, non basta che il contributo sia il corrispettivo di un servizio, occorre altresì che si tratti di un servizio effettivamente e individualmente reso agli operatori economici. Nella specie, secondo il governo convenuto, i caratteri di effettività e individualità di detto servizio sussistono, dato che, all'atto di un'esportazione di rifiuti, ogni singolo esportatore profitta dell'opportunità che a tal fine gli viene offerta dall'esistenza della responsabilità sussidiaria dello Stato. Sarebbe perciò giustificato che, attraverso il contributo al Fondo di solidarietà, i costi riferibili a tale responsabilità siano trasferiti sugli esportatori di rifiuti, tanto più che il regolamento n. 259/93 lascia liberi gli Stati membri di stabilire le relative modalità di finanziamento.
29. Né vale opporre, prosegue il governo tedesco, che il Fondo è chiamato a intervenire in virtù dell'art. 33, n. 2, del regolamento essenzialmente nei casi di traffico illecito di rifiuti. Si è infatti obiettato che tale intervento va soprattutto a beneficio degli operatori che, non avendo seguito la procedura di notifica, non hanno neppure contribuito al Fondo, mentre il contributo grava sugli operatori che, avendo invece seguito tale procedura, hanno anche costituito la garanzia obbligatoria di cui all'art. 27 del regolamento, e il cui adempimento agli obblighi di reintroduzione, smaltimento o recupero è perciò in principio già assicurato da tale garanzia .
30. A tale obiezione il governo convenuto replica anzitutto che chi si rende responsabile di un'esportazione illecita di rifiuti, se individuato, è tenuto a sopportare per intero le spese di reintroduzione, smaltimento o recupero di tali rifiuti, oltre ad essere assoggettato a sanzioni penali. Ma il punto importante, sottolinea il governo tedesco, è che, se non vi fosse la responsabilità sussidiaria dello Stato, gli operatori del settore non disporrebbero di alcun mercato per la loro attività, in quanto difficilmente altri Stati accetterebbero di importare rifiuti. In definitiva, dunque, sono proprio gli operatori che esportano nel rispetto del regolamento, cioè coloro che contribuiscono al Fondo di solidarietà, a trarre vantaggio dall'indicata responsabilità.
31. Per quanto riguarda, poi, la proporzionalità del corrispettivo, questa sarebbe garantita dal fatto che la legge istitutiva e il regolamento del Fondo provvedono a commisurare l'ammontare del contributo versato da ogni operatore al tipo e ai quantitativi di rifiuti esportati, prevedendo, inoltre, il rimborso delle somme non impiegate per sostenere le spese affrontate dal Fondo stesso. Del resto, ricorda il governo tedesco, l'ammontare delle risorse a disposizione del Fondo, inizialmente previsto in DEM 75 milioni, è stato in seguito ridotto a DEM 16 milioni, proprio al fine di adeguare il livello di contribuzione richiesto agli esportatori alle spese da questo effettivamente sostenute.
32. A tali argomentazioni la Commissione obietta che l'assunzione della responsabilità sussidiaria costituisce semplicemente l'adempimento di un preciso obbligo incombente alla Repubblica federale in virtù della convenzione di Basilea e del regolamento n. 259/93, e non può quindi essere considerata come un servizio reso agli operatori interessati. In ogni caso, anche se così fosse, a beneficiarne sarebbe semmai il settore nel suo insieme e non i singoli operatori individualmente considerati. Un simile vantaggio collettivo per gli esportatori di rifiuti non varrebbe quindi, alla luce della sentenza Lamaire, a sottrarre il contributo al Fondo di solidarietà al divieto d'imporre tasse di effetto equivalente stabilito dal Trattato.
2. Valutazione
33. Queste obiezioni mi paiono sostanzialmente condivisibili. In effetti, neanch'io credo che l'assunzione della responsabilità sussidiaria di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento da parte della Repubblica federale di Germania comporti un vantaggio specifico e ben definito - effettivamente e individualmente attribuito agli esportatori di rifiuti, nel senso indicato dalla giurisprudenza della Corte - e che il contributo al Fondo possa considerarsi come il corrispettivo adeguato di detto vantaggio.
34. A sostegno di tale posizione credo si possano invocare vari argomenti. Anzitutto, mi pare si debba ridimensionare la portata dell'affermazione del governo tedesco secondo cui la responsabilità sussidiaria dello Stato è volta a favorire la libera circolazione dei rifiuti, tanto da poter essere addirittura considerata come una misura di apertura dei mercati. In effetti, non è nel regolamento n. 259/93 che trova fondamento la circolazione intracomunitaria dei rifiuti, ma direttamente nelle disposizioni del Trattato che consacrano la libertà di circolazione delle merci. Ciò è stato esplicitamente riconosciuto dalla Corte nella sentenza Commissione/Belgio (c.d. "rifiuti valloni"), più volte evocata nel corso della presente causa, e non è inficiato dal fatto che, secondo quanto emerge dalla medesima sentenza, quella libertà può subire restrizioni giustificate dalla peculiare natura dei rifiuti, in vista dei problemi di carattere ambientale collegati alla loro gestione .
35. Ora, quel che ha fatto il regolamento n. 259/93 è stato appunto di imporre restrizioni alla circolazione intracomunitaria dei rifiuti, fondate su esigenze di tutela dell'ambiente e della salute umana ai sensi dell'art. 130 R del Trattato CE (divenuto art. 174 CE). Come la stessa Corte ha rilevato nella sentenza Parlamento/Consiglio, infatti, obiettivo fondamentale del regolamento non è favorire la circolazione dei rifiuti, ma limitarla attraverso un sistema armonizzato di procedimenti, al fine di garantire il rispetto di dette esigenze .
36. Certo, nel perseguire la propria finalità ambientale il regolamento si preoccupa anche di assicurare che le restrizioni imposte alla circolazione dei rifiuti interferiscano il meno possibile con il funzionamento del mercato interno, e cerca quindi di facilitare i movimenti di rifiuti effettuati nel rispetto della suddetta finalità. Ma è evidente che l'obiettivo della libera circolazione mantiene un carattere strettamente accessorio e strumentale al raggiungimento della finalità ambientale del regolamento stesso .
37. Ora, mi pare fuor di dubbio che la responsabilità sussidiaria dello Stato di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento svolge la propria funzione essenziale appunto nell'ambito di detta finalità ambientale, poiché contribuisce a garantire che nessun movimento transfrontaliero di rifiuti sia portato a termine senza le adeguate garanzie in termini di protezione dell'ambiente e della salute. Non credo invece, dato quanto ho detto in precedenza, che essa possa rispondere all'altra finalità del regolamento, quella cioè di facilitare la circolazione dei rifiuti . A voler tutto concedere, si potrebbe forse pensare che, proprio perché è volta a evitare il compimento di esportazioni che non offrono adeguate garanzie per la tutela dell'ambiente e della salute, detta responsabilità favorisce indirettamente quelle che, svolte conformemente al regolamento, offrono invece tali garanzie.
38. Ciò tuttavia non mi pare sufficiente per sostenere, come fa il governo tedesco, che all'atto di esportare rifiuti ogni operatore economico trae vantaggio dall'opportunità che a tal fine gli viene offerta dalla responsabilità sussidiaria dello Stato, e per questo motivo è chiamato a contribuire agli oneri relativi. Questa tesi avrebbe fondamento se dall'esistenza di tale responsabilità discendesse la possibilità stessa di esportare rifiuti: in tal caso, si potrebbe stabilire un'identità fra chi esporta e chi trae un beneficio effettivo e individuale dalla misura in questione. Ma così non è se, come nella specie, il vantaggio offerto agli operatori consiste semplicemente in un miglioramento nelle possibilità di esportazione. In una siffatta situazione, invero, è davvero arduo determinare se e in quale misura la responsabilità sussidiaria dello Stato abbia facilitato una specifica operazione di esportazione, tanto da poter affermare che il contributo al Fondo non fa che compensare tale facilitazione. In altri termini, non credo si possa affermare, in tali circostanze, che ogni qualvolta esporta rifiuti ciascun operatore economico profitta della responsabilità sussidiaria dello Stato in maniera specifica e differenziata rispetto agli altri operatori interessati.
39. Mi sembra in definitiva che si verifichi nella specie, come ha sottolineato anche la Commissione, una situazione non dissimile da quella esaminata nella richiamata sentenza Lamaire . In tale causa, la Corte era chiamata a stabilire se un contributo obbligatorio a un ente di promozione dei prodotti agricoli, imposto agli esportatori di tali prodotti e commisurato ai quantitativi esportati, costituisse o meno una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale. La Corte ha concluso in senso positivo, avendo rilevato che detto contributo era destinato a finanziare in generale l'attività di promozione commerciale svolta dall'ente e quindi non poteva costituire il corrispettivo di un vantaggio, specifico e differenziato, procurato all'operatore economico . Tale non può essere, infatti, l'eventuale miglioramento nelle opportunità di esportazione di prodotti agricoli dovuto all'attività svolta dall'ente di promozione.
40. In termini analoghi mi pare si possa ragionare nel caso qui in esame: una misura, quale la responsabilità sussidiaria dello Stato di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93, che abbia per effetto un miglioramento nelle opportunità di esportazione di rifiuti a partire dalla Germania può comportare un vantaggio di carattere generale e diffuso per l'intera categoria di operatori economici interessati all'esportazione di rifiuti, ma di certo non procura un vantaggio effettivo e individuale agli operatori economici interessati. Ciò proprio perché, come più sopra ho rilevato, mi pare oltremodo difficile stabilire una puntuale correlazione fra detta responsabilità sussidiaria ed il compimento di una specifica operazione commerciale di esportazione di rifiuti, tale da giustificare un collegamento sinallagmatico fra le migliori opportunità offerte dalla responsabilità in questione ed il contributo richiesto agli esportatori.
41. Alla luce di tali considerazioni, ritengo perciò che il governo tedesco non sia riuscito a dimostrare che il contributo al Fondo di solidarietà costituisce la remunerazione adeguata di un servizio effettivamente e individualmente prestato agli operatori economici nel senso indicato dalla giurisprudenza della Corte.
42. Mi conforta in questa conclusione, del resto, il modo stesso in cui si articolano l'intervento dello Stato e, nella specie, quello del Fondo di solidarietà ai sensi dell'art. 33, n. 2, del regolamento. Come si è visto, la responsabilità sussidiaria prevista da tale disposizione può essere invocata per coprire le spese di reintroduzione, smaltimento o recupero dei rifiuti in due ipotesi: in primo luogo, nei casi in cui non è stato possibile condurre a termine un'esportazione di rifiuti secondo le modalità previste e accettate dalle autorità competenti degli Stati membri interessati (art. 25, n. 1, del regolamento); in secondo luogo, nei casi di rifiuti illecitamente esportati, cioè in sostanza senza previa notifica e/o autorizzazione, o con una notifica inesatta o infedele, o ancora in vista di uno smaltimento o recupero contrario a norme comunitarie o internazionali, qualora di tale illecita esportazione di rifiuti sia responsabile l'operatore che ha notificato o che era obbligato a farlo a norma del regolamento (art. 26, n. 1, del regolamento stesso) . Va considerato però, da un lato, che di norma l'eventualità che tali spese insorgano è oggetto della specifica garanzia obbligatoriamente costituita dagli esportatori all'atto della notifica ai sensi dell'art. 27 del regolamento, e dall'altro, che nella specie, in forza della legge istitutiva e del regolamento del Fondo, nella stessa occasione gli esportatori sono altresì chiamati a contribuire al Fondo di solidarietà.
43. Ora, proprio il carattere sussidiario della responsabilità in questione, che entra in gioco soltanto quando non è possibile porre a carico dell'esportatore interessato le spese di reintroduzione, smaltimento o recupero dei rifiuti induce a ritenere che la Repubblica federale di Germania - e quindi il Fondo - sia chiamata a intervenire in virtù dell'art. 33, n. 2, del regolamento proprio in quei casi (di traffico illecito di rifiuti) in cui gli esportatori interessati non hanno contribuito al Fondo o, almeno, non vi hanno contribuito nella misura prescritta .
44. Certo, non si può escludere che il Fondo sia altresì chiamato a intervenire in casi in cui la garanzia obbligatoria di cui all'art. 27 del regolamento sia stata effettivamente costituita; ciò tuttavia potrebbe verificarsi soltanto se detta garanzia risultasse, per qualsivoglia ragione, insufficiente o inoperante e se l'operatore stesso non fosse comunque in grado di far fronte alle spese relative. Si tratta quindi di un'eventualità senz'altro più remota di quella d'intervento del Fondo nei casi di traffico illecito di rifiuti, in cui o non vi è stata alcuna notifica (e quindi l'operatore responsabile presumibilmente non è noto, la garanzia prevista dall'art. 27 non è stata costituita e il contributo al Fondo non è stato versato) o la notifica è inesatta o infedele (e quindi né la citata garanzia né il contributo al Fondo sono stati correttamente determinati).
45. In queste circostanze, non vedo in cosa consista il vantaggio certo e determinato che l'esportatore contribuente al Fondo di solidarietà dovrebbe trarre dall'esistenza della responsabilità sussidiaria dello Stato, in modo tale da poter considerare il contributo al Fondo stesso come il corrispettivo adeguato di tale vantaggio.
46. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo quindi che gli argomenti formulati dal governo tedesco circa l'asserita natura remuneratoria del contributo al Fondo di solidarietà vadano disattesi.
C - Sulla riferibilità del contributo controverso ad una misura imposta dal diritto comunitario al fine di promuovere la libera circolazione delle merci
1. Argomenti delle parti
47. Come ho già accennato, per escludere la contestata violazione degli artt. 23 CE e 25 CE la Repubblica federale di Germania richiama alcune sentenze della Corte che negano, a certe condizioni, la natura di tasse di effetto equivalente a dazi doganali dei tributi riscossi in occasione di controlli all'esportazione o all'importazione prescritti dal diritto comunitario. Il governo tedesco sostiene che il contributo al Fondo di solidarietà andrebbe considerato alla stessa stregua . Più in particolare, esso ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, detti tributi non hanno natura di tasse di effetto equivalente allorché sono percepiti in occasione di controlli di carattere obbligatorio e uniforme per tutti i prodotti considerati nella Comunità, contemplati dal diritto comunitario nell'interesse generale della Comunità e diretti ad agevolare la libera circolazione delle merci. L'importo di tali tributi, inoltre, non deve eccedere il costo effettivo dei controlli in questione .
48. Secondo il governo convenuto, tutte queste condizioni sarebbero soddisfatte nel caso di specie. Innanzi tutto, al pari dei controlli sopraindicati, la responsabilità sussidiaria dello Stato sarebbe prevista dal diritto comunitario nell'interesse della libera circolazione delle merci, avendo lo scopo di permettere e promuovere la circolazione dei rifiuti nel rispetto delle esigenze di tutela dell'ambiente derivanti dalla particolare natura dei rifiuti stessi. Detta responsabilità avrebbe carattere obbligatorio ed uniforme per tutti i rifiuti nella Comunità. Infine, l'ammontare dei contributi previsti dalla legge istitutiva del Fondo non supererebbe i costi effettivi sopportati dallo Stato federale nell'adempimento degli obblighi derivanti da tale responsabilità; ogni contributo, isolatamente considerato, sarebbe poi proporzionato al vantaggio individuale che ciascun operatore trae dalla responsabilità stessa.
49. La Commissione contesta la tesi tedesca, negando in particolare, se ne ho ben compreso gli argomenti, che alla responsabilità sussidiaria di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93 possa attribuirsi la finalità di consentire o promuovere la libera circolazione dei rifiuti. Essa contesta altresì che le modalità di calcolo del contributo controverso stabilite dalla legge istitutiva e dal regolamento del Fondo permettano di commisurarne l'ammontare ai costi effettivi della misura, nel senso indicato dalla giurisprudenza della Corte .
2. Valutazione
50. Ancora una volta, le obiezioni sollevate dalla Commissione mi paiono, nella sostanza, condivisibili sia riguardo alla valutazione della finalità della responsabilità in questione sia riguardo al rapporto fra onere imposto agli esportatori e costi afferenti a tale responsabilità, per le ragioni che passo ad illustrare.
a) Sulla qualificazione della responsabilità sussidiaria dello Stato come una misura diretta a favorire la libera circolazione delle merci
51. In primo luogo, credo anch'io che non si possa qualificare la responsabilità sussidiaria dello Stato prevista dal regolamento n. 259/93 come una misura diretta a favorire la libera circolazione delle merci (nella specie, dei rifiuti) alla stessa stregua dei controlli che sono oggetto delle pronunzie richiamate dal governo tedesco. In effetti, come ho già detto più sopra, anche se non si può escludere che la responsabilità sussidiaria dello Stato produca indirettamente l'effetto di favorire le esportazioni di rifiuti condotte nel rispetto della finalità ambientale propria del regolamento stesso, altri sono lo scopo precipuo e l'effetto primario di tale responsabilità .
52. Ora, percorrendo la giurisprudenza relativa alla liceità dei tributi percepiti in occasione di controlli sulle merci importate o esportate, non si può fare a meno di constatare che, nei casi considerati, si trattava invece di misure il cui obiettivo primario ed essenziale era di eliminare gli ostacoli - attuali o potenziali - creati agli scambi intracomunitari dall'applicazione unilaterale di misure conformi all'art. 36 del Trattato CE (divenuto art. 30 CE). Sono queste le misure che la Corte ha considerato come destinate ad agevolare la libera circolazione delle merci. Ciò, d'altra parte, ben si comprende, poiché, essendo tali controlli destinati a rimuovere gli ostacoli agli scambi, il fatto di porne il relativo costo a carico degli esportatori o degli importatori, pur incidendo sul prezzo delle merci interessate, non produce di per sé l'effetto, proprio dei dazi doganali, d'intralciare la circolazione di tali merci .
53. Per limitarmi alle pronunzie citate dalle parti, rilevo, per esempio, che nella sentenza Bauhuis la Corte ha ritenuto compatibili col divieto d'imporre tasse di effetto equivalente gli oneri riscossi in relazione ai controlli sanitari all'esportazione di animali vivi effettuati in virtù della direttiva 64/432/CEE, il cui scopo esplicito è appunto rimuovere gli ostacoli agli scambi derivanti dalle disparità esistenti nelle legislazioni degli Stati membri in materia di prescrizioni sanitarie in ambito veterinario mediante l'istituzione di un sistema armonizzato di controlli . Del pari, nelle sentenze Commissione/Paesi Bassi e Bakker Hillegom, la Corte ha riconosciuto la liceità dei diritti percepiti per i controlli fitosanitari all'esportazione previsti da una convenzione internazionale, di cui erano parte tutti gli Stati membri, allo scopo di eliminare i duplici controlli alle frontiere . Così pure, nella sentenza Commissione/Germania, la Corte ha giudicato lecita l'imposizione di un tributo volto a compensare i costi dei controlli veterinari all'importazione di animali istituiti dalla direttiva 81/389/CEE nell'ambito di un'armonizzazione intesa a eliminare gli ostacoli tecnici agli scambi derivanti dalle disparità delle legislazioni nazionali in materia di trasporto di animali .
54. Sostanzialmente differenti rispetto alle misure appena indicate sono invece le finalità della responsabilità sussidiaria assegnata agli Stati membri dall'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93, che non rappresenta, a mio avviso, come ho detto più sopra, una misura destinata a favorire la libera circolazione delle merci nel senso indicato dalla giurisprudenza della Corte in materia di tributi riscossi per controlli all'esportazione o all'importazione; tanto più se si considera che, nel presente contesto, la nozione di «misura destinata a favorire la libera circolazione delle merci» delimita in sostanza la portata di un'eccezione al fondamentale divieto d'imporre tasse di effetto equivalente posto dagli artt. 23 CE e 25 CE . Questo impone, con ogni evidenza, d'interpretare tale nozione in senso restrittivo e dunque di escludere che vi rientrino misure che non abbiano primariamente ed essenzialmente l'obiettivo indicato.
b) Sul rapporto fra oneri imposti agli operatori e costo effettivo della misura in questione
55. In secondo luogo, mi sembra si debba anche escludere che il contributo al Fondo di solidarietà soddisfi l'ulteriore condizione enucleata dalla giurisprudenza, relativa al rapporto fra costo dei controlli e ammontare del tributo o dell'onere pecuniario imposto all'operatore. Com'è noto, nella citata sentenza Bakker Hillegom la Corte ha chiarito la portata di tale condizione, affermando che la stessa «può considerarsi soddisfatta solo in presenza di un nesso diretto tra l'ammontare del diritto e il controllo concreto in occasione del quale il diritto stesso viene riscosso» e che «un nesso del genere esiste qualora l'ammontare del diritto sia calcolato in funzione della durata del controllo, del numero delle persone addette a quest'ultimo, delle spese materiali, delle spese generali o, se del caso, di altri fattori analoghi, il che non esclude una valutazione forfettaria delle spese di controllo, ad esempio attraverso una tariffa oraria fissa» . Si possono cioè ripercuotere sull'operatore economico interessato soltanto i costi effettivi del controllo concreto in occasione del quale è richiesto all'operatore stesso il versamento del tributo o dell'onere in questione.
56. Ora, emerge dal fascicolo di causa che l'ammontare del contributo dovuto da ciascun operatore al Fondo di solidarietà è calcolato in base al peso e alla natura dei rifiuti esportati e che gli importi non utilizzati dal Fondo entro tre anni sono restituiti ai contribuenti proporzionalmente ai versamenti eseguiti . In linea di massima, un sistema così congegnato potrebbe effettivamente indurre a ritenere che gli oneri gravanti sugli esportatori di rifiuti corrispondano, in definitiva, alle spese sopportate dalla Repubblica federale di Germania nell'adempimento degli obblighi che le derivano dalla responsabilità sussidiaria di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento n. 259/93 . Osservo però che, anche ammettendo che ciò si verifichi, resta comunque il fatto che si tratterebbe di una corrispondenza fra gli importi complessivi, da un lato, degli oneri gravanti sugli esportatori e, dall'altro, degli esborsi effettuati dal Fondo. Una simile corrispondenza non è tuttavia sufficiente a soddisfare la condizione di un rapporto diretto fra i tributi e i costi, che, come si è appena visto, va invece stabilita a livello individuale e specifico.
57. Vale qui, d'altra parte, la stessa considerazione già fatta più sopra in riferimento all'altra nozione di «misura destinata a favorire la libera circolazione delle merci». Al pari di quest'ultima, la nozione di «nesso diretto» definisce la portata di un'eccezione al divieto generale d'imporre tasse di effetto equivalente e dev'essere perciò interpretata in senso restrittivo . Anche per questa ragione si deve quindi escludere che corrisponda a tale nozione un generico rapporto stabilito, come nel caso di specie, fra l'ammontare complessivo degli oneri gravanti sugli operatori e quello dei costi sostenuti dall'amministrazione.
58. Ma a parte ciò, non vedo proprio, alla luce delle pertinenti normative comunitaria e tedesca, come si possa affermare l'esistenza di un rapporto diretto, nel senso indicato dalla giurisprudenza, fra gli oneri sopportati dall'esportatore di rifiuti e i costi dell'attività concretamente svolta dall'amministrazione nei riguardi di questo. Ho già illustrato le ragioni per le quali ritengo che l'assunzione della responsabilità sussidiaria di cui all'art. 33, n. 2, del regolamento non costituisca un servizio individualmente ed effettivamente prestato ad ogni esportatore di rifiuti. Le stesse ragioni valgono qui per negare che sussista un siffatto rapporto fra oneri e costi. Si è visto, in effetti, che detta responsabilità sussidiaria può tutt'al più tradursi in un vantaggio collettivo e diffuso per l'intera categoria degli operatori economici interessati; evidentemente però ciò non permette di determinare se e in quale misura la responsabilità stessa ha spiegato effetti nei confronti di un particolare operatore, e dunque di determinare il costo che quest'ultimo dovrebbe sopportare .
59. Né diversamente potrebbe concludersi avendo riguardo ai modi in cui concretamente può aver luogo l'intervento della Repubblica federale in virtù del citato art. 33, n. 2. Come si è visto, infatti, il Fondo interviene indipendentemente dal fatto che l'operatore interessato vi abbia o meno contribuito e anzi soprattutto in situazioni in cui un contributo non è stato versato. Anche sotto questo profilo, quindi, non mi pare possibile stabilire una correlazione fra l'entità del contributo richiesto al singolo operatore e costo dell'attività - se pure vi è stata - volta nei riguardi di quest'ultimo .
60. Ciò posto, devo comunque sottolineare che, in conformità all'art. 33, n. 1, del regolamento n. 259/93, i costi amministrativi afferenti alla procedura di notifica delle esportazioni di rifiuti ed ai controlli eventualmente necessari sono già imputati agli operatori, a prescindere dall'obbligo agli stessi imposto di contribuire al Fondo di solidarietà . Ebbene, a mio avviso, sono tutt'al più tali costi, e non i contributi al Fondo, che potrebbero essere collegati ad obblighi imposti dalla normativa comunitaria.
61. Mi sembra quindi che neppure su questo punto gli argomenti del governo tedesco possano trovare accoglimento.
D - Considerazioni conclusive
62. L'insieme delle considerazioni sin qui svolte mi induce a ritenere che il contributo al Fondo di solidarietà istituito dalla legge 30 settembre 1994 non sfugga al divieto posto dagli artt. 23 CE e 25 CE, e dunque che occorra constatare l'inadempimento della Repubblica federale di Germania.
IV - Sulle spese
63. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché ritengo che il ricorso vada accolto, propongo che la Repubblica federale di Germania sia condannata alle spese, avendone la Commissione fatto domanda.
V - Conclusioni
64. Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di dichiarare che:
«1) Assoggettando le spedizioni di rifiuti in provenienza dal proprio territorio al contributo obbligatorio al Fondo di solidarietà istituito dalla legge 30 settembre 1994, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù degli artt. 23 CE e 25 CE.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese».