62007CC0430
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 20. november 2008 (
1
)
Sag C-430/07
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV
mod
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
»Beslutning 2000/764/EF — testning og epidemiologisk overvågning af bovin spongiform encefalopati — forordning (EF) nr. 2777/2000 — markedsstøtteforanstaltninger — veterinærforanstaltninger — Fællesskabets bidrag til finansiering af en del af omkostningerne til testning — direktiv 85/73/EØF — medlemsstaternes mulighed for at finansiere den del af omkostningerne, som ikke er betalt af Fællesskabet, ved nationale afgifter for inspektion af kød eller afgifter til epizootibekæmpelse«
Indledning
1.
Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse har Raad van State (Nederlandene) forelagt Domstolen en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af dels Kommissionens forordning (EF) nr. 2777/2000 af 18. december 2000 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet (
2
) samt af denne forordnings artikel 2, stk. 2, dels af Rådets direktiv 85/73/EØF af om finansiering af sundhedsmæssig undersøgelse og kontrol af dyr som forudsat i direktiverne 89/662/EØF, 90/425/EØF, 90/675/EØF og 91/496/EØF (
3
), som ændret ved Rådets direktiv 96/43/EF af  (
4
).
2.
Disse spørgsmål er blevet forelagt i en sag, hvor Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (herefter »Gosschalk«) har sagsøgt Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (den nederlandske minister for landbrug, naturspørgsmål og fødevarekvalitet) vedrørende lovligheden af beslutninger om tilbagesøgning af tilskud til gennemførelsen af test for bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE) udført mellem maj og december 2001 af selskabet Gosschalk.
Retsforskrifter
Fællesskabsretlige bestemmelser
3.
Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (
5
) bestemmer følgende:
»Garantisektionen finansierer:
[…]
b)
interventioner til regulering af landbrugsmarkederne
[…]
d)
Fællesskabets finansielle støtte til specifikke veterinærforanstaltninger, kontrolforanstaltninger på veterinærområdet og programmer for udryddelse og overvågning af dyresygdomme (veterinærforanstaltninger) samt til plantesundhedsforanstaltninger
[…]«
4.
I henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 »[finansieres] [i]nterventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som efter Fællesskabets regler foretages inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget, […] i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b)«. Endvidere følger det af samme forordnings artikel 3, stk. 2, at »veterinær- og plantesundhedsforanstaltninger, som foretages efter Fællesskabets regler, finansieres i henhold til artikel 1, stk. 2, litra e)«.
5.
Artikel 38 i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (
6
) bestemmer følgende:
»1.   Konstateres der på Fællesskabets marked en væsentlig prisstigning eller et væsentligt prisfald, og må det påregnes, at denne situation kan vedvare, og at markedsforstyrrelser dermed indtræder eller truer med at indtræde, kan de nødvendige foranstaltninger træffes.
2.   Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages af Kommissionen efter proceduren i artikel 43.«
6.
Artikel 45 i forordning nr. 1254/1999 gør forordning nr. 1258/1999 samt bestemmelserne fastsat i denne forordning anvendelige på fællesmarkedet for oksekødssektoren.
7.
Artikel 1 i Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (
7
) pålægger medlemsstaterne at sørge for, at veterinærkontrollen med en række produkter af animalsk oprindelse, som skal indgå i samhandelen, herunder fersk oksekød, ikke længere foretages ved grænserne, men foretages efter bestemmelserne i dette direktiv.
8.
Artikel 9 i direktiv 89/662 bestemmer følgende:
»1.   En medlemsstat underretter straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen, når det konstateres, at der på dens område forekommer en af de i direktiv 82/894/EØF omhandlede sygdomme, eller når der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgøre en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
Oprindelsesmedlemsstaten iværksætter straks de bekæmpelsesforanstaltninger eller forebyggende foranstaltninger, der er fastlagt i EF-bestemmelserne, navnlig afgrænsning af de heri foreskrevne iagttagelsesdistrikter, eller træffer enhver anden foranstaltning, som den finder hensigtsmæssig.
Bestemmelses- eller transitmedlemsstaten, som under en kontrol omhandlet i artikel 5 har konstateret en af de sygdomme eller andre forhold, som er omhandlet i første afsnit, kan om nødvendigt træffe forebyggende foranstaltninger, der er fastlagt i EF-bestemmelserne.
Indtil der er truffet foranstaltninger i overensstemmelse med stk. 4, kan bestemmelsesmedlemsstaten, når tungtvejende hensyn til menneskers og dyrs sundhed taler herfor, træffe sikkerhedsforanstaltninger over for de berørte virksomheder eller i tilfælde af en epizooti oprette det iagttagelsesdistrikt, som er foreskrevet i EF-bestemmelserne.
De trufne foranstaltninger meddeles straks Kommissionen og de øvrige medlemsstater.
[…]
4.   Under alle omstændigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Stående Veterinærkomité undersøge situationen. Den træffer efter fremgangsmåden i artikel 17 de nødvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede produkter og, hvis situationen kræver det, for produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter. Den følger situationens udvikling og ændrer eller ophæver de trufne afgørelser efter samme procedure på baggrund af denne udvikling.
[…]«
9.
Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (
8
) ophæver parallelt hermed under henvisning til en bestemt række levende dyr, herunder okser, og til produkter af animalsk oprindelse (forskellige fra fersk kød) veterinærkontrollen ved grænserne og fastsætter regler, som veterinærkontrollen skal overholde. Dette direktivs artikel 10 indeholder bestemmelser, som svarer fuldstændigt til artikel 9 i direktiv 89/662.
10.
Kommissionens beslutning 2000/764/EF af 29. november 2000 om BSE-test af kvæg og om ændring af beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier (
9
), der er vedtaget i henhold til artikel 9, stk. 4, og artikel 10, stk. 4, i direktiv 960/425, godkendte et revideret program for gennemførelsen af test for BSE på okser med henblik på at udvide testene, der oprindeligt var begrænset til visse risikogrupper af dyr, i første fase af alt risikokvæg på over 30 måneder og i anden fase af kvæg på over 30 måneder, som ikke udviser kliniske symptomer, og som slagtes med henblik på konsum. Artikel 1 i beslutning 2000/764 bestemmer i den udgave, der følger af beslutning 2001/8, følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at alt kvæg på over 30 måneder,
—
som har undergået særlig nødslagtning som defineret i artikel 2, litra n), i Rådets direktiv 64/433/EØF (
10
)
—
som er slagtet i overensstemmelse med kapitel VI, punkt 28, litra c), i bilag I til nævnte direktiv 64/433/EØF
fra den 1. januar 2001 undersøges ved hjælp af en af de godkendte hurtigtest, der er anført i bilag IV A til beslutning 98/272/EF.
[…]
2.   Medlemsstaterne sikrer, at kvæg på over 30 måneder, der er døde på bedriften eller under transport, men som ikke er blevet slagtet med henblik på konsum, fra den 1. januar 2001 undersøges i overensstemmelse med bilag I, del A, til beslutning 98/272/EF.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at kvæg på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum, senest fra den 1. juli 2001 undersøges ved hjælp af en af de godkendte hurtigtest i bilag IV A til beslutning 98/272/EF.
[…]«
11.
Forordning nr. 2777/2000, som blev udstedt i henhold til artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 1254/1999, og som i henhold til sin artikel 11 finder anvendelse fra den 1. januar 2001 til den, bestemmer særligt følgende:
»Artikel 2
1.   Kød fra kvæg på over 30 måneder, der slagtes i EF efter den 1. januar 2001, må kun frigives til konsum i EF eller til eksport til tredjelande, hvis dyrene har reageret negativt på en godkendt hurtigtest [for BSE], som nævnt i bilag IV A til Kommissionens beslutning 98/272/EF.
2.   EF medfinansierer de test, der er nævnt i stk. 1. EF dækker 100% af udgifterne (eksklusive moms) til køb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test for test, der udføres på dyr, som slagtes, før det obligatoriske testprogram, der omhandles i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF, træder i kraft, og under alle omstændigheder før den 1. juli 2001.
Følgende test kan ikke medfinansieres:
—
test på dyr, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i beslutning 2000/764/EF
—
test på dyr, der falder ind under opkøbsordningen i denne forordnings artikel 3, stk. 3.
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at undgå, at de samme udgifter afholdes to gange over EF-budgettet.
Artikel 3
1.   Medlemsstaterne opkøber alle dyr på over 30 måneder, der ikke er blevet testet i henhold til artikel 2, stk. 1, og som de får tilbudt af producenter eller deres stedfortrædere med henblik på slagtning og fuldstændig tilintetgørelse.
[…]
4.   Medlemsstater, der over for Kommissionen kan dokumentere at have tilstrækkelig stor kapacitet til at foretage de test, de er nævnt i artikel 2, stk. 1, ved normal tilførsel og slagtning af dyr på over 30 måneder, kan efter proceduren i artikel 43 i forordning (EF) nr. 1254/1999 bemyndiges af Kommissionen til at ophøre med at anvende opkøbsordningen i stk. 1, medmindre der træffes en afgørelse som nævnt i stk. 3.
[…]
Artikel 10
De foranstaltninger, der træffes i henhold til denne forordning, betragtes som interventionsforanstaltninger efter artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1258/1999.
[…]«
12.
Under anvendelse af artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2777/2000 har Kommissionen særligt vedtaget beslutning 2001/3/EF af 3. januar 2001 om særlige foranstaltninger for oksekødssektoren i Danmark og Nederlandene i henhold til forordning (EF) nr. 2777/2000 (
11
), hvorved Nederlandene fik tilladelse til at ophøre at anvende opkøbsordningen fastsat i denne forordnings artikel 3.
13.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 af 22. maj 2001 om fastsættelse af regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (
12
), der finder anvendelse fra den, fastsætter et overvågningssystem, som særligt vedrører medlemsstaternes forpligtelse til i henhold til denne forordnings artikel 6, stk. 1, at gennemføre et årligt program for overvågning af særligt BSE i overensstemmelse med forordningens bilag III, kapitel A. En screeningprocedure med anvendelse af hurtige test indgår i dette program, som særligt skal anvendes på normal slagtning af dyr på over 30 måneder med henblik på konsum.
14.
Rådets beslutning 90/424/EØF af 26. juni 1990 om visse udgifter på veterinærområdet (
13
) fastsætter de nærmere vilkår for Fællesskabets finansielle deltagelse i særligt kontrolforanstaltninger på veterinærområdet og i programmer for udryddelse og overvågning af de sygdomme og i programmer for udryddelse og overvågning af dyresygdomme. Beslutningens artikel 24, stk. 1, fastsætter EF-finansieringsforanstaltning til udryddelse og overvågning af de sygdomme, der er opført på listen i bilaget til beslutningen, herunder BSE, som er optegnet under zoonoser og epizootier, der ikke er dækket andre steder. Denne foranstaltning udmøntes i henhold til artikel 24, stk. 3 og 4, i et finansielt tilskud til hvert program, som den interesserede medlemsstat har forelagt Kommissionen og er godkendt heraf. Endvidere bestemmer artikel 27 i beslutning 90/424, at Fællesskabet »medvirker til at øge veterinærkontrollens effektivitet« særligt ved at yde et finansielt tilskud til indførelse af kontrol til forebyggelse af zoonoser. Dette tilskud udgør i henhold til beslutningens artikel 29 og 30 et finansielt tilskud, som medlemsstaterne kan ansøge om, fra anvendelsen af fællesskabsretlige regler til kontrollen af zoonoser for hvert nationalt program, som er forelagt Kommissionen og er godkendt heraf.
15.
Kommissionens beslutning 2000/773/EF af 30. november 2000 om godkendelse af de programmer for overvågning af BSE, som medlemsstaterne har indsendt for 2001, og om fastsættelse af EF-tilskuddet (
14
), som er vedtaget på grundlag af beslutning 90/424, og særligt dens artikel 24 har øget det EF-tilskud til ovennævnte programmer, der oprindeligt var fastsat i Kommissionens beslutning 2000/639/EF af  (
15
). De nævnte programmer, som skulle være fremlagt inden den, kunne nemlig ikke tage hensyn til de forpligtelser, der var forbundet med det reviderede program for gennemførelse af hurtige test for diagnosticering af BSE (herefter »hurtige BSE-test«) vedtaget af Kommissionen den ved beslutning 2000/764. Artikel 17 i beslutning 2000/773 bestemmer, at »[EF] [u]d over de foranstaltninger, der er fastsat i de programmer, der godkendes i artikel 2 til 16, […] også [yder] tilskud til test, der foretages i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF, forudsat at ansøgningsmedlemsstaten indsender et revideret program til Kommissionen senest den «.
16.
Kommissionen har ved beslutning 2001/499/EF af 3. juli 2001 om ændring af beslutning 2000/639/EF og 2000/773/EF for så vidt angår EF-tilskuddet til medlemsstaternes programmer for overvågning af BSE for 2001 (
16
), som ligeledes er udstedt på grundlag af beslutning 90/424 og særligt dens artikel 24, foretaget en yderligere ændring af det maksimale finansielle EF-tilskud til hvert program i betragtning af det udvidede BSE-overvågningsprogram indført ved forordning nr. 999/2001.
17.
Artikel 18 i beslutning 2000/773, som erstattet af beslutning 2001/499, bestemmer, at »EF-tilskuddet til de programmer […] udgør:
—
100% af udgifterne (eksklusive moms) til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 30 EUR pr. test, for test, der foretages i perioden fra den 1. januar til den 30. juni 2001 på dyr, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 og 2, i Kommissionens beslutning 2000/764/EF
—
[…]
—
100% af udgifterne (eksklusive moms) til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test, for test, der foretages i perioden fra den 1. juli til den 31. december 2001 på dyr, der er omhandlet kapitel A, del I, punkt 2.2, 4.2 og 4.3, i bilag III til forordning (EF) nr. 999/2001«, idet ovennævnte punkt 2.2 vedrører »alle kreaturer på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum« (
17
).
18.
EF-tilskuddet til Nederlandenes BSE-overvågningsprogram for perioden fra den 1. januar til den 31. december 2001, der følger af beslutning 2001/499, udgør et maksimumsbeløb på 5245000 EUR.
19.
Endelig fastsætter direktiv 85/73 (
18
), som ændret og kodificeret ved direktiv 96/43 (herefter »direktiv 85/73«) harmoniserede bestemmelser om finansiering af veterinærundersøgelse og -kontrol af dyr omhandlet af bl.a. direktiv 89/662 og 90/425 med henblik på at forebygge konkurrencefordrejninger, der kan følge af medlemsstaternes inddrivelse af forskellige former for tilskud.
20.
Artikel 1 i direktiv 85/73 pålægger medlemsstaterne at »[sørge] for — efter de nærmere regler i bilag A — at opkræve en EF-afgift til dækning af udgifterne til undersøgelse og kontrol af de i nævnte bilag omhandlede produkter […]«, herunder fersk oksekød, der er omfattet af direktiv 64/433.
21.
Direktiv 85/73 bestemmer endvidere særligt følgende:
»Artikel 4
1.   Indtil bestemmelserne om EF-afgifterne er vedtaget, sørger medlemsstaterne for finansieringen af de undersøgelser og den kontrol, der ikke henhører under artikel 1, 2 og 3.
2.   Med henblik på stk. 1 kan medlemsstaterne opkræve nationale afgifter under overholdelse af principperne for EF-afgifterne.
Artikel 5
1.   EF-afgifterne fastsættes således, at de dækker de omkostninger, som den kompetente myndighed har i forbindelse med
—
lønninger og sociale ordninger til kontroltjenesten
—
administration i forbindelse med undersøgelse og kontrol, hvortil kan henregnes de udgifter, der er nødvendige til kontrolpersonalets efter- og videreuddannelse
—
udførelse af den i artikel 1, 2 og 3 omhandlede undersøgelse og kontrol.
[…]
3.   En medlemsstat kan opkræve beløb, der er større end EF-afgifterne, forudsat at den samlede afgift, som medlemsstaten opkræver, ikke overstiger de faktiske undersøgelsesudgifter.
4.   Uden at dette berører valget af den myndighed, der er beføjet til at opkræve EF-afgifterne, træder disse i stedet for enhver anden sundhedsskat eller -afgift, som nationale, regionale eller kommunale myndigheder i medlemsstaterne opkræver for den i artikel 1, 2 og 3 nævnte undersøgelse og kontrol samt for udstedelse af certifikat.
Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at opkræve en afgift til epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme.«
National lovgivning
22.
I Nederlandene blev forpligtelsen til, at alle kreaturer på over 30 måneder omhandlet af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, som slagtes som normalt med henblik på konsum, skal undersøges med hurtigtest for BSE omhandlet af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, indført med virkning fra den 1. januar 2001 ved artikel 14b, stk. 1, i Onderzoekingsregulatief 1994 (bekendtgørelse af 1994 vedrørende screening) af Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (den nederlandske minister for velfærd, sundhed og kultur) (
19
), som ændret ved Wijziging Onderzoekingsregulatief 1994 (bekendtgørelse om ændring af screeningsforordning af 1994) af Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (den nederlandske minister for sundhed, velfærd og sport) af  (
20
). I sidstnævnte bekendtgørelses begrundelse henvises til beslutning 2000/764, som bekendtgørelsen skal gennemføre, og det understreges, at Nederlandene med virkning fra den har besluttet at foregribe den forpligtelse, som nævnte beslutning fastsætter til den, til ligeledes at underkaste kreaturer, som ikke udviser kliniske symptomer, og som man ikke mistænker for sygdommen, hurtige BSE-test. Denne foregriben havde udtrykkeligt til formål at tillade Nederlandene at unddrage sig opkøbsordningen for kvæg fastsat i forordning nr. 2777/2000. Disse regler vedrører ifølge det af den nederlandske regering erklærede under denne sag udelukkende kød med henblik på national handel.
23.
Endvidere har artikel 2 a, stk. 1, litra y), i Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (bekendtgørelse af 1995 om udførsel af fersk kød og kødprodukter, herefter »udførselsbekendtgørelsen«) fra Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (den nederlandske minister for landbrug, naturforvaltning og fiskeri) (
21
), som er suppleret af Wijziging Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (ændringsbekendtgørelse til bekendtgørelse af 1995 om udførsel af fersk kød og kødprodukter) fra samme minister den 21. december 2000 (
22
) med virkning fra den forbudt udførsel af kød fra kvæg på over 30 måneder, som ikke havde været underkastet de hurtigtest omhandlet i bilag IV A til beslutning 98/272, eller som ikke havde opnået et negativt resultat ved en af disse test. I begrundelsen til denne anden bekendtgørelse henvises til beslutning 2000/764 og særligt dens artikel 1, stk. 3, og det anføres, at formålet med den ved denne bekendtgørelse indførte regelændring er at pålægge en forpligtelse til at underkaste disse dyr ovennævnte test ved de slagterier, hvis produktion sker med henblik på udførsel. Det bemærkes samtidig, at Nederlandene ved at besidde den nødvendige kapacitet til at gennemføre disse test undgår at anvende ovennævnte opkøbsordning.
24.
I medfør af Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993 (bekendtgørelse af 1993 om gebyrer for undersøgelse af kød- og kødprodukter, herefter »gebyrbekendtgørelsen«) (
23
) var udgifterne til de hurtige BSE-test indtil den 31. marts 2001 blevet fuldstændig afholdt af de nationale myndigheder med undtagelse af EF-tilskuddet til finansieringen af testkit og reagenser indtil 15 EUR pr. test. Fra den er landbrugerne i medfør af artikel 3b i gebyrbekendtgørelsen, som ændret ved flerministerielle bekendtgørelser af  (
24
) og af  (
25
), imidlertid pålagt et gebyr på 70 NLG (31,76 EUR) pr. dyr for udførelsen af ovennævnte test på kvæg over 30 måneder. Fra den er udgiften til disse test, som i gennemsnit beløber sig til 198,35 NLG (svarende til 90 EUR), ifølge oplysningerne fra den nederlandske regering imidlertid helt blevet pålagt landbrugerne.
Den nationale sag og de præjudicielle spørgsmål
25.
Ved beslutninger af 22. februar 2002, og debiterede Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserj (den nederlandske minister for landbrug, naturforvaltning og fiskeri) Gosschalk udgifter for i alt 1681279,12 EUR for hurtige BSE-test udført på kvæg over 30 måneder foretaget i tjenesten Rijkstdienst voor de keuring van Vee en Vlees (statens tjeneste for inspektion af husdyr og kødprodukter) i perioden fra maj til december 2001 til en enhedspris på 31,76 EUR pr. test.
26.
Gosschalk anlagde, efter at disse beslutninger var blevet stadfæstet efter administrativ klage, sag til prøvelse heraf for den kompetente nationale administrative retsinstans, i det væsentligste med påstand om, at den sagsøgte minister ikke engang delvist kunne overføre udgifterne afholdt til de hurtige BSE-test til selskabet ved at pålægge det et gebyr, eftersom det følger af fællesskabsretten, at disse udgifter skal afholdes af statskassen.
27.
Som led i den oprindelige sag, som er forløbet i flere faser, har Raad van State ved afgørelse af 17. september 2007 fundet det nødvendigt at stille Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal BSE-test, som var obligatoriske fra den 1. januar 2001 ifølge udførselsbekendtgørelsen […], der blev vedtaget til gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF […], anses for test i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 […]?
2)
Skal i bekræftende fald artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 anses for en intervention til regulering af markedet for oksekød (støtte af markedet) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 […] eller for en specifik veterinærforanstaltning i bestemmelsens artikel 1, stk. 2, litra d)’s forstand, eller henhører den under begge foranstaltninger?
3)
Hvis der (også) er tale om en foranstaltning til støtte af markedet, medfører dommen af 30. september 2003 i sag C-239/01 (
26
) da, at de udførte test udelukkende skal finansieres af Fællesskabet, og at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 derfor er ugyldig, da den er i strid med forordning nr. 1254/1999, for så vidt som den bestemmer, at Fællesskabet kun finansierer en del af omkostningerne til BSE-test?
4)
Hvis artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 er gyldig, er denne forordning da til hinder for, at medlemsstaterne overvælter udgifterne til udførelse af BSE-test på markedsdeltageren?
5)
Skal artikel 5, stk. 4, sidste afsnit, i direktiv 85/73/EØF […] i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i dette direktiv, som ændret og kodificeret ved direktiv 96/43/EF, fortolkes således, at direktivet ikke er til hinder for, at en medlemsstat opkræver udgifterne til de udførte BSE-test? I bekræftende fald, hvilke krav skal en afgift for udførte BSE-test da opfylde?«
Retlig bedømmelse
28.
De første fire spørgsmål vedrører bestemmelserne i forordning nr. 2777/2000, som fandt anvendelse fra den 1. januar 2001 til den . Den forelæggende ret har selv præciseret, hvorfor bestemmelserne kun har betydning for BSE-testene hos Gosschalk i maj og juni 2001 og ikke også for testene udført i andet semester samme år. Det femte spørgsmål har imidlertid betydning for alle BSE-test omfattet af den nationale sag.
De første tre præjudicielle spørgsmål
Indledning
29.
Som bekendt påhviler det den forelæggende nationale ret, som er forelagt hovedsagen, inden for området for domstolssamarbejdet indført ved artikel 234 EF at anvende de relevante fællesskabsretlige bestemmelser på den pågældende sag, mens Domstolens opgave er at tage stilling til fortolkningen af disse regler og deres gyldighed.
30.
Det første præjudicielle spørgsmål forelagt af Raad van State må derfor forstås således, at der hermed ønskes en præcisering af begrebet BSE-test i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000, for at den nationale retsinstans kan vurdere, om de BSE-test, Gosschalk gennemførte i henhold til udførselsbekendtgørelsen i maj og juni 2001 på kvæg over 30 måneder, som slagtes som normalt, er omfattet af dette begreb.
31.
Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker Raad van State nærmere oplyst, om nævnte bestemmelse, særligt betingelsen om gennemførelse af BSE-test fastsat ved denne bestemmelse med henblik på at bringe kødet i omsætning på markedet, udgør et indgreb til støtte for markedet i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 eller en specifik veterinærforanstaltning i henhold til denne forordnings artikel 1, stk. 2, litra d), eller begge dele.
32.
Med det første led af det tredje spørgsmål spørges, om de pågældende test, såfremt artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 277/2000 (ligeledes) udgør et indgreb til støtte for markedet, udelukkende skal finansieres af Fællesskabet.
33.
Ovennævnte spørgsmål er fremsat for at efterprøve rigtigheden af den i forelæggelseskendelsen foreslåede fortolkning, hvorefter artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 udgør et indgreb til støtte for markedet ligesom opkøbsordningen i artikel 3, stk. 1, i samme forordning nr. 2777/2000, for så vidt som markedsføringen af kvæg over 30 måneder er underlagt et negativt resultat på en BSE-test med henblik på at genoprette forbrugernes tillid til oksekød, hvorfor udgiften til gennemførelse af denne test til forskel fra veterinærforanstaltninger alene skal afholdes af Fællesskabet i medfør af bestemmelserne i forordning nr. 1254/1999 og 1258/1999.
34.
Det er nemlig i denne sag klart og følger af dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (
27
), der er påberåbt i forelæggelseskendelsen, at de finansielle byrder, der følger af indgreb til støtte for markedet foretaget inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 finansieres fuldt ud af Fællesskabet, mens Fællesskabet for udgifter forbundet med veterinær- og plantesundhedsforanstaltninger gennemført i henhold til de fællesskabsretlige regler i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), og artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 udelukkende yder et tilskud.
35.
Domstolen anmodes ved det andet led af det tredje spørgsmål herefter om at tage stilling til gyldigheden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 i forhold til forordning nr. 1254/1999, for så vidt som den bestemmer, at Fællesskabet kun finansierer en del af omkostningerne til BSE-test.
Bestemmelserne vedtaget af Fællesskabet i november og december 2000
36.
EF-indgrebet i bekæmpelsen af spredningen af BSE, som har udviklet sig løbende igennem 1990’erne, blev navnlig intensiveret i slutningen af 2000, dels ved optimeringen af test til at diagnosticere BSE samt med udbredelsen af BSE-tilfælde i flere lande i Fællesskabet, og den til skade for mennesker, ved den nye variant af sygdommen Creutzfeld-Jakob forbundet med BSE og det deraf følgende fald i forbrugertilliden til sikkerheden ved oksekød. Fællesskabet vedtog i november og december 2000 et betydeligt regelsæt. I fortsættelsen vil jeg blot omtale de regler, der har betydning for afgørelsen af denne sag.
37.
Ved beslutning 2000/764 vedtog man den 29. november 2000 undtagelsesvist et revideret program til gennemførelsen af BSE-test på kvæg. Dette program, der var rettet til medlemsstaterne, var opdelt i to faser. Den første fase vedrørte den obligatoriske gennemførelse af hurtige BSE-test fra den på kvæg over 30 måneder, som har undergået særlig nødslagtning, og som udviser kliniske symptomer ved slagtningen, og på et tilfældigt udvalg af kvæg, som ikke var slagtet med henblik på konsum, og som var døde under opdrætningen eller under transport (den nævnte beslutnings artikel 1, stk. 1 og 2), mens den anden fase udvidede forpligtelsen til at foretage hurtige BSE-test fra senest den på alt kvæg over 30 måneder, som var slagtet som normalt med henblik på konsum (samme beslutnings artikel 1, stk. 3) (
28
).
38.
Ved beslutning 2000/773 fastsattes den 30. november 2000 et EF-tilskud til BSE-test gennemført fra den 1. januar til den på kvæg omhandlet i artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764 (artikel 18 (
29
)) og ligeledes til test gennemført fra den 1. juli til den i henhold til denne beslutnings artikel 1, stk. 3, (artikel 17 og 19 (
30
)).
39.
Kommissionen udstedte den 18. december 2000 således forordning nr. 2777/2000, hvis første betragtning udspringer af EF’s oksekødsmarkeds dybe krise som følge af BSE og kraftigt fald i forbrug, produktion og producentpriser. Denne forordning indførte i henhold til artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999 »ekstraordinære støtteforanstaltninger« for nævnte marked.
40.
Der er tale om tre slags foranstaltninger: i) forbud mod at frigive kød fra kvæg på over 30 måneder, der slagtes i EF efter den 1. januar 2001, som ikke har reageret negativt på en BSE-test, til konsum (artikel 2, stk. 1), ii) tilbagetrækning fra produktionen — gennem en EF-finansieret opkøbsordning fra medlemsstaterne — og den efterfølgende tilintetgørelse af alle dyr på over 30 måneder, tilbudt af producenter (artikel 3 og 4), iii) EF-medfinansiering af BSE-test inden for de rammer, jeg vil præcisere senere (artikel 2, stk. 2).
Bedømmelse
41.
Det første præjudicielle spørgsmål, hvorved Domstolen anmodes om at afgrænse begrebet BSE-test i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000, vedrører den første af disse foranstaltninger.
42.
De i denne bestemmelse nævnte BSE-test er som udtrykkeligt nævnt »godkendt hurtigtest for bovin spongiform encephalopati (BSE), som nævnt i bilag IV A til Kommissionens beslutning 98/272/EF« (
31
) på »kvæg på over 30 måneder« slagtet med henblik på konsum. Der er således tale om et begreb, der omfatter de obligatoriske BSE-test omhandlet i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 uden dog kun at omfatte disse, idet de særligt ligeledes omfatter BSE-test gennemført med de samme metoder og på samme dyr frivilligt uden for programmet om obligatoriske BSE-test vedtaget som gennemførelse af førnævnte beslutning.
43.
Efter denne afgrænsning af begrebet BSE-test i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 burde den forelæggende ret under anvendelse af reglerne finde, at de BSE-test, som blev gjort obligatoriske ved nederlandsk lovgivning fra den 1. januar 2001 for denne gruppe af kvæg som gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, var omfattet af dette begreb, hvilket Gosschalk, den nederlandske regering og Kommissionen er enige om.
44.
Denne konklusion medfører dog udelukkende, at kød inden for denne type kvæg, der har reageret negativt på disse BSE-test, i Nederlandene undgik markedsføringsforbuddet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000. Dette er derfor af beskeden betydning for afgørelsen af denne sag, hvilket den nederlandske regering i øvrigt har understreget i sine skriftlige indlæg.
45.
Med det andet præjudicielle spørgsmål søger den forelæggende ret endeligt afklaret, om betingelsen for gennemførelse af en BSE-test af kød bestemt til konsum i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne bestemmelse, skal anses for en intervention til støtte af markedet i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999.
46.
Herved skal jeg understrege, at foranstaltningen i artikel 2, stk. 1, som er direkte rettet til de erhvervsdrivende, på ingen måde har til formål at pålægge en forpligtelse til fra den 1. januar 2001 at underkaste den af denne regel berørte kategori kvæg en BSE-test. Den pågældende foranstaltning består tværtimod, som jeg allerede har klargjort, af et simpelt forbud mod at markedsføre kød fra kvæg i ovennævnte kategori, som ikke har reageret negativt på en BSE-test.
47.
I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 udgør en negativ reaktion på en BSE-test kun en udgift ved markedsføringen af kødet og ikke en forpligtelse. De erhvervsdrivende havde andre muligheder, herunder at overgive dyret inden for opkøbsordningen oprettet ved ovennævnte forordnings artikel 3 eller at udsætte slagtningen af dyret til ophørsdatoen for forordningens gyldighed. Der var imidlertid allerede i beslutning 2000/764 fastsat en forpligtelse til at gennemføre BSE-test på kvæg på over 30 måneder, der slagtes med henblik på konsum, hvorved medlemsstaterne blev pålagt at indføre den i deres nationale lovgivning senest fra den 1. juli 2001. Intet i forordning nr. 2777/2000 bekræfter en fortolkning, hvorefter denne forordning gør det obligatorisk at gennemføre disse test for denne kategori kvæg allerede fra den . Tværtimod bekræfter tredje betragtning til forordning nr. 2777/2000 ved angivelsen af, at der »i mellemtiden tilskyndes til frivillig testning af dyr på over 30 måneder«, at selve forordningen ikke skal indføre nye forpligtelse til test eller foregribe begyndelsestidspunktet i forhold til det i beslutning 2000/764 fastsatte, som var vedtaget mindre end 20 dage tidligere.
48.
Foranstaltningen i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 — dvs. forbud mod at markedsføre kød fra kvæg i ovennævnte kategori, som ikke har reageret negativt på en BSE-test — skulle utvivlsomt fastsætte regler for oksekødsmarkedet (jf. punkt 39 ovenfor), for hvilket der er tale om en støtteforanstaltning i henhold til artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999. Dette kan dog, idet dette ud fra sin natur (dvs. som et simpelt forbud) ikke medfører en udgift, ikke i sig selv anses for en intervention til regulering af et landbrugsmarked i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 uanset affattelsen af artikel 10 i forordning nr. 2777/2000, hvis præcisering af, at foranstaltninger, der træffes i henhold til denne forordning, »betragtes som interventionsforanstaltninger efter artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1258/1999«, i virkeligheden må forstås som udelukkende at være en henvisning til opkøbsordningen i artikel 3 og EF-finansieringen i artikel 2, stk. 2. Ligeledes kan den pågældende henvisning, idet der blot er tale om et omkostningsfrit forbud, heller ikke anses for en specifik veterinærforanstaltning i henhold til samme forordnings artikel 1, stk. 2, litra d).
49.
Det kan heller ikke hævdes, at BSE-testene omhandlet af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 som følge af denne regel i sig selv udgør et indgreb til støtte for markedet. De test, der blev gjort obligatoriske ved beslutning 2000/764, var og er også efter udstedelsen af denne forordning veterinærforanstaltninger i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), og artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999, for hvilke der var fastsat et tilskud fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget i henhold til artikel 17 i beslutning 2000/773.
50.
Jeg bemærker nemlig, at beslutning 2000/764 blev vedtaget på grundlag af artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662 og artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/725, eller nærmere bestemt fællesskabsregler om veterinærforanstaltninger, og at beslutning 2000/773 vedtaget på grundlag af beslutning 90/424 vedrørende EF-tilskud til veterinærforanstaltninger i sin 12. betragtning bestemmer, at »[i]følge artikel 3, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1258/1999 skal veterinær- og plantesundhedsforanstaltninger, som gennemføres efter EF-reglerne, finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen«.
51.
Omvendt mener jeg ikke, at der kan være tvivl om, at EF-medfinansieringen af BSE-test fastsat i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000, der skal »[tilskynde] til frivillig testning af dyr på over 30 måneder« (jf. tredje betragtning) for at fremme den hurtigst mulige genopretning af forbrugernes tillid til oksekød, udgør en interventionsforanstaltning i henhold til artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999.
52.
Denne konstatering er dog ligeledes uden betydning for afgørelsen af den sag, den forelæggende ret har fremlagt, for så vidt som de BSE-test, som er gjort obligatoriske ved den nederlandske lovgivning som gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, og som er faktureret Gosschalk i den foreliggende sag, såfremt anvendelsesområdet for denne medfinansiering er korrekt fortolket, ikke kan være omfattet heraf.
53.
Det er korrekt, at rækkevidden af ordlyden af artikel 2, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2777/2000 indebærer fortolkningstvivl hvad angår denne medfinansierings anvendelsesområde.
54.
Særligt kan den første fase, isoleret set, for så vidt som den omhandler testene i artikel 2, stk. 1, forlede til den antagelse, at medfinansieringen fastsat i denne bestemmelse vedrører enhver gennemført godkendt BSE-test som nævnt i bilag IV A til beslutning 98/272 på kvæg på over 30 måneder efter den 1. januar 2001 (og før den, hvor gyldigheden af forordning nr. 2777/2000 ophørte).
55.
Ved en yderligere analyse forholder det sig dog anderledes.
56.
For det første skal jeg bemærke, at Fællesskabets tilskud til BSE-test gennemført i 2001 allerede var vedtaget ved beslutning 2000/773, som for såvel test udført på dyr, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764 (jf. artikel 18, der ligeledes fastsætter størrelsen af EF-tilskuddet til udgifterne til disse test), som til test »der foretages i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF« (jf. artikel 17 i beslutning 2000/773). Det kan vanskeligt hævdes, at fællesskabslovgiver ved artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 ville udskifte tilskuddet til BSE-test fastsat i beslutning 2000/773 med et andet tilskud fastsat ved et andet regelsæt. Fællesskabslovgiver ville, hvis dette var tilfældet, have erklæret dette udtrykkeligt ved at ophæve de relevante bestemmelser i beslutning 2000/773. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 skal således tillægges en mindre vid fortolkning end den, der kan følge af en simpel læsning af dens artikel 2, stk. 2, første afsnit, første led.
57.
Jeg bemærker for det andet, at dette afsnits andet led netop synes at skulle præcisere og afgrænse den omhandlede EF-medfinansiering ved kun at henvise den til »test, der udføres på dyr, som slagtes, før det obligatoriske testprogram, der omhandles i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF, træder i kraft, og under alle omstændigheder før den 1. juli 2001«.
58.
Denne henvisning må fortolkes således, at den vedrører BSE-test gennemført i en medlemsstat, før den nationale lovgivning om de erhvervsdrivendes forpligtelse til at underkaste dyr på over 30 måneder denne test trådte i kraft i medlemsstaten (
32
). Det »obligatoriske testprogram«, som bestemmelsen henviser til, kan nemlig kun være det nationale, som henvendt til de erhvervsdrivende eventuelt også før den 1. januar 2001 gennemfører artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764. Ovennævnte udtryk kan imidlertid ikke forstås som en henvisning til medlemsstaternes forpligtelse i henhold til denne bestemmelse, da ordene »og under alle omstændigheder fra den «, der fremgår sidst i sætningen, ellers ville være overflødige, idet denne forpligtelse foreligger fra den .
59.
Det er korrekt, at artikel 2, stk. 2, første afsnit, andet led, i forordning nr. 2777/2000 har en uvis ordlydsfortolkning, eftersom dens affattelse er forskellig i de forskellige sprogversioner af forordningen, navnlig som følge af den forskellige tegnsætning. Fortolkningstvivlen vedrører ikke så meget genstanden som netop formålet med henvisningen med dens begrænsning til »test, der udføres på dyr, som slagtes, før det obligatoriske testprogram, der omhandles i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF, træder i kraft, og under alle omstændigheder før den 1. juli 2001«.
60.
I visse sprogversioner (den franske, spanske, græske, danske og svenske) forekommer nævnte begrænsende henvisning nemlig at vedrøre maksimumsbeløbet for medfinansieringen, som bestemmelsen fastsætter til 15 EUR pr. test. Dette forekommer, idet angivelsen af dette maksimumsbeløb, der foregås af et komma, efterfølges af denne henvisning uden yderligere komma.
61.
I andre sprogversioner forekommer ovennævnte henvisning imidlertid at vedrøre selve EF-tilskuddet, enten idet angivelsen af maksimumsbeløbet fremgår indsat mellem to kommaer (den italienske, nederlandske og portugisiske version), eller som følge af en anderledes sætningskonstruktion, som ved en angivelse af maksimumsbeløbet i indledningen ikke giver mulighed for at forbinde dette med den pågældende henvisning (den tyske version).
62.
Andre sprogversioner, som den engelske og finske, forekommer forenelige med begge fortolkninger, eftersom angivelsen af maksimumsbeløbet hverken foregås eller efterfølges af et komma.
63.
Det forekommer mig derfor afgørende for fortolkningen af denne henvisning at tage hensyn til allerede nævnte tredje betragtning til forordning nr. 2777/2000, hvoraf det klart kan udledes, at formålet med den pågældende EF-medfinansiering er at »[tilskynde] til frivillig testning af dyr på over 30 måneder«, idet beslutning 2000/764 udelukkende har fastsat forpligtelsen til at gennemføre BSE-test på disse dyr senest fra den 1. juli 2001, hvilket angives i anden betragtning til forordningen.
64.
Man kan naturligvis umiddelbart antage, at ligeledes tredje betragtning henviser til test, hvis gennemførelse er frivillig for medlemsstaterne, for hvilke medfinansieringen i henhold til artikel 2, stk. 2, svarer til fritagelsen for at anvende opkøbsordningen i artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2777/2000, kunne have udgjort en tilskyndelse for at få medlemsstaterne til at indføre det obligatoriske testprogram i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 tidligere end fristen den 1. juli 2001, således at den kunne vedrøre alle test udført på det af denne bestemmelse berørte kvæg før den .
65.
Det forekommer mig alligevel, at de bemærkninger, jeg har fremsat i punkt 58 ovenfor, udelukker en sådan forståelse. En vurdering af tredje betragtning og artikel 2, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2777/2000 samlet set forekommer mig at indebære, at medfinansieringen fastsat i denne bestemmelse skulle tilskynde — og vedrører derfor alene — gennemførelsen af BSE-test på denne gruppe kvæg fra den dato, hvor disse test blev obligatoriske som gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 (
33
).
66.
Dette indebærer for nærværende sag, at ligeledes test gennemført af Gosschalk i maj og juni 2001, og ikke kun de efterfølgende gennemførte test, ikke er omfattet af de test, for hvilke forordning nr. 2777/2000 har indført en EF-medfinansiering. Disse test er nemlig gennemført efter lovgivningens ikrafttrædelsesdato i Nederlandene den 1. januar 2001, hvorved de erhvervsdrivende som gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 er forpligtet til at underkaste kvæg på over 30 måneder, der skal slagtes, BSE-test.
67.
Hvis denne analyse er korrekt, hvilket jeg foreslår Domstolen at fastslå, følger, at bestemmelserne i forordning nr. 2777/2000 ikke er relevante for løsning af tvisten i hovedsagen.
68.
Det er således i denne sag hverken nødvendigt at undersøge, om BSE-testene omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 2, skulle finansieres fuldstændigt og udelukkende af Fællesskabet, eller dermed denne bestemmelses gyldighed i forhold til bestemmelserne i forordning nr. 1254/1999 og nr. 1258/1999.
69.
BSE-test som de af Gosschalk gennemførte i maj og juni 2001 udgør således, som den nederlandske regering og Kommissionen har gjort gældende (
34
), gennemførelse af veterinærforanstaltninger og er hverken foreskrevet eller tilskyndet af støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet. Disse kan derfor udelukkende eventuelt modtage EF-tilskud i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1258/1999.
70.
Den omstændighed, som Kommissionen har fremhævet under retsmødet, at et EF-tilskud var blevet udbetalt for BSE-test som de af Gosschalk udførte i maj og juni 2001 under anvendelse af den budgetpost, der allerede var disponibel i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000, af »rent praktiske grunde« og på grund af nødsituationen, er irrelevant for den retlige bedømmelse, der er foretaget indtil nu (
35
).
71.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de første tre præjudicielle spørgsmål således:
»BSE-test på kvæg på over 30 måneder, som slagtes med henblik på konsum, udført i henhold til en national regel om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 er omfattet af begrebet BSE-test i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000. Disse test er dog ikke genstand for den EF-medfinansiering, som blev indført ved denne forordnings artikel 2, stk. 2, men udgør gennemførelse af veterinærforanstaltninger, som eventuelt kan modtage EF-tilskud i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1258/1999.«
Det fjerde præjudicielle spørgsmål
72.
Med det fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordning nr. 2777/2000 er til hinder for, at medlemsstaterne overvælter udgifterne til udførelse af BSE-test på de erhvervsdrivende, såfremt forordningens artikel 2, stk. 2, er gyldig.
73.
Den forelæggende ret spørger nemlig, om Gosschalk kan fastslå, at selve begrebet EF-»medfinansiering«, der fremhæves i tredje betragtning til forordningen, medfører, at den del af de pågældende udgifter, som ikke dækkes af denne medfinansiering, finansieres af medlemsstaterne, som derfor selv ikke delvist kunne overvælte denne på de erhvervsdrivende.
74.
Som det fremgår af min analyse af de første tre præjudicielle spørgsmål, vedrører bestemmelserne om EF-medfinansiering af BSE-test indeholdt i forordning nr. 2777/2000 ikke test, der som de af Gosschalk udførte i maj og juni 2001 var obligatoriske i medfør af den nationale lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764. Det følger klart heraf, at det af ovennævnte bestemmelser ikke kan udledes, at medlemsstaterne ikke kunne pålægge de enkelte erhvervsdrivende udgifterne til de udførte test.
75.
Det af den forelæggende ret fremsatte spørgsmål kan naturligvis stilles for BSE-test begunstiget af denne medfinansiering. Denne besvarelse er dog ikke nødvendig i den foreliggende sag, eftersom besvarelsen heraf ikke ville have betydning for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
76.
Jeg bemærker dog, at Domstolen i sin praksis har fastslået, at den, såfremt den får forelagt spørgsmål, der er affattet uhensigtsmæssigt eller på en sådan måde, at de går ud over rammerne for dens beføjelser i medfør af artikel 234 EF, af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, bør udlede de fællesskabsretlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (
36
). Med henblik på at give den nationale ret, som har forelagt spørgsmålet, den fornødne vejledning, kan Domstolen inddrage fællesskabsregler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (
37
).
77.
Med henblik på at give et nyttigt svar på det fjerde præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret kan man altså spørge, om et forbud for medlemsstaterne mod på de erhvervsdrivende at overvælte udgifter til gennemførelsen af BSE-test udført i henhold til en national lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 eller, efter den 30. juni 2001, i henhold til forordning nr. 999/2001 ikke på tilsvarende vis som den af den forelæggende ret anførte vedrørende forordning nr. 2777/2000 følger af de bestemmelser, der fastsatte EF-tilskud til finansieringen af udgifterne.
78.
Jeg skal herved henvise til beslutning 2000/773.
79.
Denne beslutnings artikel 17 bestemmer, at »EF også [yder] tilskud til test, der foretages i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764«, hvilket har sammenhæng med ottende betragtning til denne beslutning, hvorefter »[d]er bør […] ydes EF-tilskud til testningen i overensstemmelse med anden fase af det reviderede testprogram« vedtaget ved beslutning 2000/764.
80.
Dette tilskud var dog konkret fastsat i beslutning 2000/773, hvis artikel 19 bestemte, at »[beslutningen] [skulle] tages op til revision senest den 1. juli 2001 med henblik på at fastlægge EF-tilskuddet for perioden fra den 1. juli til den […] for test på dyr som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764/EF«.
81.
Denne ændring blev faktisk senere foretaget ved beslutning 2001/499 også vedrørende det udvidede overvågningsprogram af BSE, der i mellemtiden var indført ved forordning nr. 999/2001( jf. fjerde, femte og syvende »betragtning« til førnævnte beslutning). Særligt erstatter artikel 2 i beslutning 2001/499 artikel 18 i beslutning 2000/773 (som fastsatte et EF-tilskud for udelukkende test udført i 2001 på dyr i henhold til artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764) med en ny tekst, hvis tredje led i sammenhæng med bilag III, A, del I, punkt 2.2, i forordning nr. 999/2001, som ændret ved forordning nr. 1248/2001, bestemmer, at EF-tilskuddet til nationale overvågningsprogrammer af BSE ligeledes dækker til indkøb af diagnostiske kit og reagenser på højst 15 EUR pr. test »for test, der foretages i perioden fra den 1. juli til den 31. december 2001«, på dyr på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum.
82.
Det understreges, at den således ændrede beslutning 2000/773 i overensstemmelse med de i beslutningens artikel 19 foreskrevne konkret fastsætter et tilskud for BSE-test udført på denne gruppe af kvæg udelukkende for perioden fra den 1. juli 2001 til den . Test udført på samme gruppe kvæg i første halvår af 2001 forekommer dog ikke dækket af dette tilskud, mens beslutningens artikel 17 derimod fastsatte princippet om, at EF-tilskuddet tildeles alle test, der foretages i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, uafhængigt af, hvornår de er udført.
83.
Der foreligger således allerede i beslutning 2000/773 en uoverensstemmelse mellem artikel 17 og 19 vedrørende den periode, der skal tages i betragtning med henblik på EF-tilskuddet til test udført i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764.
84.
Det kan ikke udelukkes, at netop en manglende beslutning fra Kommissionen om konkret fastsættelse af EF-tilskuddet til test udført i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 før den 1. juli 2001 (som de af Gosschalk udførte i maj og juni 2001) er grundlaget for den »rent praktiske« løsning, som Kommissionen selv fulgte ved alligevel ligeledes at udbetale støtte for disse test via den budgetpost, der allerede var disponibel i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000.
85.
Det er imidlertid ikke nødvendigt yderligere at uddybe denne problemstilling, som bl.a. ikke vedrører test udført af Gosschalk i andet halvår af 2001, som naturligvis modtager tilskud i henhold til artikel 18, tredje led, i beslutning 2000/773, som ændret ved beslutning 2001/499. Det afgørende med henblik på at give den forelæggende ret et nyttigt svar på det fjerde præjudicielle spørgsmål er, at beslutning 2000/773 ikke anvender udtrykket »medfinansiering«, men udtrykket »tilskud« — hvorfor Gosschalks argumentation støttet på førstnævnte udtryk under henvisning til nævnte forordning ikke kan lægges til grund i forhold til nævnte beslutning — ligesom den efter min opfattelse heller ikke indeholder andre elementer, som kan give anledning til at antage, at den andel af udgifterne til gennemførelse af BSE-test, der ikke er dækket af EF-tilskuddet, nødvendigvis skulle påhvile medlemsstaterne, dvs. uden helt eller delvist at kunne overvæltes på de erhvervsdrivende. Dette gælder ligeledes for beslutning 90/424 og særligt for beslutningens artikel 24, som udgør hjemlen for vedtagelsen af beslutning 2000/773.
86.
Den omstændighed, som Gosschalk i sine skriftlige indlæg har understreget, at artikel 24 i beslutning 90/424 ikke omtaler medlemsstaternes mulighed for at opkræve et beløb fra de erhvervsdrivende, betyder naturligvis ikke, at denne artikel har villet udelukke denne mulighed. Det kan nemlig ikke fastholdes, at det blotte forhold, at der i fællesskabsretten findes en regel, hvorefter Fællesskabet med undtagelse af en udtrykkelig modsat bestemmelse yder tilskud til bestemte udgifter afholdt af medlemsstaterne, medfører, at medlemsstaterne er afskåret fra helt eller delvist at overvælte de resterende udgifter på de berørte erhvervsdrivende.
87.
Jeg foreslår derfor, at det fjerde præjudicielle spørgsmål besvare på følgende måde:
»Beslutning 90/424 og 2000/773 er ikke til hinder for, at medlemsstaterne pålægger de berørte erhvervsdrivende den del af udgifterne, der ikke er omfattet af et EF-tilskud, til BSE-test udført i henhold til en national lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764.«
Det femte præjudicielle spørgsmål
88.
Med det femte præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 85/73/EØF, særligt under hensyn til dens artikel 5, stk. 4, sidste afsnit, er til hinder for, at en medlemsstat opkræver udgifterne til de udførte BSE-test, som de af Gosschalk udførte i hovedsagen, af de erhvervsdrivende. I benægtende fald ønsker den forelæggende ret at kende de krav, som en afgift i henhold hertil pålagt af staten skal opfylde.
89.
I forelæggelseskendelsen forudsættes, at de af Gosschalk udførte BSE-test ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1, 2 og 3 i direktiv 85/73, og at der for disse derfor ikke er fastsat et EF-tilskud i henhold til direktivet. Den forelæggende ret forudsætter dermed, at en medlemsstat hvad angår BSE-test kan vælge mellem at opkræve en national afgift i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/73 eller en afgift med hjemmel i andre bestemmelser vedrørende bekæmpelsen af epizooti og dermed i henhold til direktivets artikel 5, stk. 4, andet afsnit, undtaget dettes anvendelsesområde.
90.
Kommissionen har for sit vedkommende anført, at en national afgift opkrævet til dækning af udgifter afholdt til udførelsen af BSE-test kan berettiges såvel i henhold til artikel 5, stk. 4, andet afsnit (eftersom BSE er både en epizooti og en enzootisk sygdom), som artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/73 (eftersom der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder for disse test ikke var fastsat et EF-tilskud i dette direktivs artikel 1, 2 og 3).
91.
Jeg skal dog bemærke, at retsordningen for nationale tilskud i henhold til disse to bestemmelser ikke er den samme. Hvor det for de nationale afgifter i henhold til artikel 4, stk. 2, i denne bestemmelse udtrykkeligt er fastsat, at disse skal overholde de for EF-tilskuddene fastsatte principper, har medlemsstaterne nemlig større frihed ved fastsættelsen af en national afgift for epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme i henhold til artikel 5, stk. 4, andet afsnit, idet direktiv 85/73 ikke fastsætter særlige betingelser.
92.
Jeg finder derfor i modsætning til den nederlandske regering og Kommissionen, at man kan undlade at fastslå, om den afgift, Gosschalk i den foreliggende sag er pålagt for de af dette selskab udførte BSE-test, hører under anvendelsesområdet for den ene eller anden bestemmelse.
93.
Herved er den retlige kvalifikation, som de nationale myndigheder har givet denne afgift, ikke af betydning (
38
), men derimod de objektive kendetegn ved og formålet med selve afgiften.
94.
Gosschalks repræsentant har under retsmødet anført, at nævnte afgift ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 5, stk. 4, i direktiv 85/73, idet de pågældende BSE-test, der er udført på i princippet raske kreaturer, udgør en »forebyggende« foranstaltning og ikke en »bekæmpelse« af BSE. Dette argument forekommer mig ikke overbevisende, da begrebet »bekæmpelse«, der er anvendt i artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73, ikke nødvendigvis er en henvisning til foranstaltninger vedrørende smittede dyr, idet det ligeledes kan forstås mere generisk i en forstand, der ligeledes omfatter foranstaltninger til forebyggelse af sygdommen.
95.
Jeg finder nærmere, at en afgift, der opkræves specifikt for udførelsen af veterinærundersøgelse eller -kontrol med henblik på delvis eller fuldstændig dækning af udgifterne forbundet hermed, falder uden for begrebet »afgift til epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme« i henhold til ovennævnte regel. En sådan afgift skal være underlagt reglerne fastsat i direktiv 85/73. Dette direktivs formål er at indføre harmoniserede regler for finansieringen af veterinærundersøgelser og -kontroller for at undgå, at forskellen i afgifter opkrævet i henhold hertil i de enkelte medlemsstater kan medføre konkurrencefordrejning mellem produktioner udført af fælles markedsorganisationer og til fordrejninger af samhandelen (jf. femte og sjette betragtning i direktiv 96/43). Direktivets effektive virkning ville skades, hvis medlemsstaterne kunne opkræve afgifter, der til trods for, at de åbenlyst skulle finansiere konkrete veterinærundersøgelser og -kontroller, fastsættes efter kriterier, der er anderledes end de ved de harmoniserede regler fastsatte, blot fordi de erklæres forbundet med epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme.
96.
Det er i den foreliggende sag indiskutabelt, at afgiften opkrævet Gosschalk i medfør af gebyrbekendtgørelsen tilsigter delvis dækning af udgifterne til gennemførelse af BSE-test udført hos dette selskab og generelt kun pålægges erhvervsdrivende, der ejer kreaturer, der rent faktisk underkastes BSE-test.
97.
Jeg finder derfor, at artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 ikke er relevant i den foreliggende sag.
98.
Hvad angår anvendeligheden af samme direktivs artikel 4, stk. 2, bemærker jeg, at denne tillader medlemsstaterne »[med henblik på stk. 1]« at opkræve nationale afgifter, dvs. for at sørge »for finansieringen af de undersøgelser og den kontrol, der ikke henhører under artikel 1, 2 og 3« (
39
).
99.
Herefter opstår det spørgsmål, der på grund af den uklare formulering af de relevante bestemmelser ikke er let at besvare, om BSE-test som de af Gosschalk udførte er omfattet af de undersøgelser og kontroller, der er omfattet af en af de nævnte artikler.
100.
Der skal for så vidt angår fersk kød fra kvæg opdrættet inden for Fællesskabet udelukkende henvises til artikel 1 i direktiv 85/73, hvilket Kommissionen har bekræftet i sit svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål.
101.
I henhold til denne artikel [sørger] medlemsstaterne] for — efter de nærmere regler i bilag A — at opkræve en EF-afgift til dækning af udgifterne til undersøgelse og kontrol af de i nævnte bilag omhandlede produkter […]«
102.
Bilag A, kapitel I, i direktiv 85/73 fastsætter harmoniserede regler for »afgifter på kød, der er omfattet af« visse direktiver, hvorunder direktiv 64/433 har betydning i den foreliggende sag, idet der i henhold til dens artikel 1 i den i 2001 gældende udgave »fastsættes de sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning til konsum af fersk kød af husdyr« af forskellige arter, herunder kvæg.
103.
Gosschalks repræsentant har under retsmødet foreslået at besvare det spørgsmål, jeg har fremstillet i punkt 99 ovenfor, bekræftende og slutte, at udgifterne til gennemførelsen af BSE-test allerede dækkes af det EF-tilskud, der er fastsat for »udgifter til undersøgelse i forbindelse med slagtning« i bilag A, kapitel I, punkt 1, i direktiv 85/73, og som allerede er udført af Gosschalk (
40
). Disse test udgør nemlig »laboratorieundersøgelser«, der »om nødvendigt« skal foretages som led i undersøgelsen efter slagtning i overensstemmelse med bilag 1, kapitel VIII, punkt 40, litra e), til direktiv 64/433 i den på tidspunktet for de faktiske omstændigheder gældende udgave. Medlemsstaterne må derfor ikke opkræve en konkret supplerende afgift for gennemførelsen af BSE-test.
104.
Kommissionen har for sit vedkommende anført, at der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder ikke specifikt var fastsat et EF-tilskud for BSE-test i henhold til artikel 1 i direktiv 85/73, selv om disse teoretisk kunne være omfattet af veterinærundersøgelser og -kontroller i henhold hertil (
41
). Denne situation ville, dersom fortolkningen er rigtig, medføre, at direktivets artikel 4 fandt anvendelse i lighed med de undersøgelser og kontroller, der ikke er omfattet af artikel 1, 2 eller 3, som er udtrykkeligt fastsat i denne artikel.
105.
Jeg skal indrømme, at det forekommer mig vanskeligt at forstå logikken i dette argument. Såfremt BSE-test undersøgelse i forbindelse med slagtning kan være omfattet af de undersøgelser og kontroller, der er fastsat i artikel 64/433, burde EF-tilskuddet fastsat i bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73, som Gosschalk har anført, ligeledes dække udgifterne til gennemførelse af disse test, hvorfor der ikke ville være grund til eller mulighed for at fastsætte et konkret EF-tilskud til BSE-test.
106.
I Stratmann-dommen (
42
) skulle Domstolen særligt afklare, om det EF-tilskud, der gælder for undersøgelse af fersk kød i henhold til direktiv 64/433, også omfatter omkostningerne til en i det konkrete tilfælde nødvendig bakteriologisk undersøgelse, der var grundlag for den nationale sag. Domstolen svarede bekræftende, idet den fastslog, at en sådan undersøgelse var omfattet af begrebet »laboratorieundersøgelse«, som »om nødvendigt« skal udføres i henhold til bilag I, kapitel VIII, punkt 40, litra e), i direktiv 64/433.
107.
BSE-testene er ikke udtrykkeligt omfattet af bestemmelserne i direktiv 64/433, der gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder. Selv om disse, som Kommissionen har understreget, ikke var rutinekontroller af fersk oksekød, før Kommissionen vedtog beslutning 2000/764, kunne de alligevel opfylde — ud over til den af Gosschalk påberåbte regel i bilag 1, kapitel VIII, punkt 40, litra e), i direktiv 64/433, der netop vedrører »laboratorieundersøgelser«, som »om nødvendigt« skal gennemføres som led i undersøgelsen efter slagtning — reglen i bilag I, kapitel VI, punkt 27, litra a), i direktiv 64/433, hvorefter undersøgelsen før slagtningen særligt »skal afgøre, om dyrene er angrebet af en sygdom, der kan overføres til mennesker og dyr«.
108.
Det forhold, at disse test på tidspunktet for de faktiske omstændigheder hvad angår kreaturer uden for risikogruppen udelukkende var obligatoriske for kreaturer på over 30 måneder, ses ikke i sig selv at kunne udelukke disse test fra rækkevidden for disse bestemmelser i direktiv 64/433 og som følge heraf af artikel 1, sammenholdt med bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73. Domstolen har nemlig i Stratmann-dommen udelukket, at det pågældende EF-tilskud udelukkende dækker udgifter til undersøgelser, der foretages i alle tilfælde (
43
).
109.
Generaladvokat Léger har i sit forslag til afgørelse i nævnte sag (
44
) under henvisning til de bakteriologiske undersøgelser bemærket, at disse, selv om de ikke er udtrykkeligt nævnt i bestemmelserne i direktiv 64/433, falder ind under egnede »laboratorieundersøgelser«, som har til formål at kontrollere, at det undersøgte kød ikke er uegnet til menneskeføde eller er farligt for den menneskelige sundhed, hvorfor den omstændighed, at bakteriologiske undersøgelser er dyre og varer flere dage, er en tilstrækkelig begrundelse for, at disse undersøgelser skulle undtages fra sådanne laboratorieundersøgelser, som omhandles i disse bestemmelser.
110.
Han bemærkede ligeledes, at det, selv om det er rigtigt, at den harmoniserede finansieringsordning af veterinærundersøgelser og -kontroller ganske vist indebærer, at en del af de omkostninger, der er forbundet med bestemte undersøgelser, bæres af dyreejere, hvis dyr ikke behøver sådanne kontrolforanstaltninger, imidlertid er »selve kernen i en fast afgift at lade dyreejere bære en afgift, der i visse tilfælde overstiger de faktiske udgifter, der er forbundet med de undersøgelses- og kontrolforanstaltninger, som deres dyr behøver, og i andre tilfælde er lavere end disse udgifter« (
45
).
111.
Uagtet bemærkningerne fremsat i punkt 107-110 ovenfor leder to forhold mig til at udelukke, at BSE-test kan anses for omfattet af undersøgelser og kontroller i henhold til direktiv 64/433, der som sådanne er dækket af EF-tilskuddet i henhold til artikel 1 sammenholdt med bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73.
112.
Den nederlandske regerings ansættelse af den gennemsnitlige udgift til BSE-test til 90 EUR for materiale, udtagning og transport af de udtagne og gennemførelsen af testen (
46
) er helt uden sammenligning, idet den er 20 gange højere end det ved EF-tilskuddet fastsatte faste beløb (4,50 EUR for et voksent kreatur).
113.
Endvidere er BSE-testene i hovedsagen ikke blevet udført i hvert tilfælde efter en hensigtmæssighedsvurdering af embedsdyrlægen, der foretager undersøgelser før og efter slagtning af kreaturerne fra Gosschalk, men systematisk på alle kreaturer på over 30 måneder, der tilhørte denne, selv om disse test havde til formål at afgøre, om det undersøgte kød var egnet til menneskeføde eller farligt for den menneskelige sundhed. Direktiv 64/433 foreskriver en række undersøgelser, som embedsdyrlægen som led i undersøgelserne efter slagtning skal »[foretage] systematisk« (bilag I, kapitel VIII, punkt 42, del A) — herunder f.eks. trikinundersøgelse af fersk kød fra svin, indeholdende skeletmuskulatur, som Domstolen sammen med bakteriologiske undersøgelser har taget hensyn til i Stratmann-dommen — men blandt disse undersøgelser fremgår ikke BSE-test. Disse test har Gosschalk systematisk udført på kvæg på over 30 måneder som følge af en forpligtelse fastsat i national ret til gennemførelse af beslutning 2000/764, dvs. en anden retsakt end direktiv 64/4333. Såfremt den almindelige gennemførelse af disse test måtte anses for omfattet af de harmoniserede undersøgelses- og kontrolforanstaltninger i henhold til dette direktiv, havde der ikke været behov for at indføre dem ved beslutning 2000/764.
114.
Udgiften til BSE-testens betydelige størrelse i forhold til det faste EF-tilskud i henhold til bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73 og den systematiske gennemførelse af disse test for hovedparten af kvægbedrifterne, skønt der ikke foreligger udtrykkelige bestemmelser herom i direktiv 64/433, forekommer, for så vidt som disse test skulle findes omfattet af de af nævnte tilskud omfattede, at svække tilskuddets repræsentative karakter som en rimelig gennemsnitsudgift for gennemførelsen af de ved direktiv 64/433 harmoniserede undersøgelser og kontroller vedrørende kvæg. Afvejningen af værdierne på grundlag af fastsættelsen af dette tilskuds størrelse ville derfor formodentlig blive fordrejet.
115.
Jeg hælder derfor til et benægtende svar på spørgsmålet fremsat i punkt 99 ovenfor, dvs. således at BSE-test som de af Gosschalk udførte ikke er omfattet af de undersøgelser og kontroller, der er omfattet af artikel 1, 2 og 3 i direktiv 85/73, og dermed omfattet af et EF-tilskud i henhold til dette direktiv.
116.
Det følger heraf, at dette direktivs artikel 4, stk. 2, som Kommissionen og den nederlandske regering har gjort gældende, finder anvendelse i den foreliggende sag. Denne regel tillod derfor den nederlandske stat at pålægge de erhvervsdrivende en national afgift for at sikre finansieringen af BSE-testene indført i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764.
117.
Hvad angår kravene til at opkræve en national afgift i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/73 — en problemstilling, der er fremhævet i det femte præjudicielle spørgsmåls andet led — skal jeg alene som Kommissionen bemærke, at denne regel bestemmer, at en sådan afgift skal overholde »principperne for EF-afgifterne«. Som Kommissionen har anført, er disse principper fastsat i direktivets artikel 5, stk. 1-3. Den nationale afgift skal således opfylde følgende betingelser:
—
Den skal fastsættes således, at den dækker de omkostninger, som den kompetente myndighed har i forbindelse med lønninger og sociale ordninger til kontroltjenesten og administration i forbindelse med undersøgelse og kontrol, hvortil kan henregnes de udgifter, der er nødvendige til kontrolpersonalets efter- og videreuddannelse (artikel 5, stk. 1).
—
Enhver direkte eller indirekte refusion forbydes (artikel 5, stk. 2).
—
Afgiften kan ikke være større end EF-afgifterne, forudsat at den samlede afgift, som medlemsstaten opkræver, ikke overstiger de faktiske undersøgelsesudgifter (artikel 5, stk. 3).
118.
Der skal i den forbindelse naturligvis udelukkende tages hensyn til de udgifter, der rent faktisk har påhvilet den kompetente myndighed, for hvilket tilskuddet fra Fællesskabet beregnes. Jeg bemærker herved, at den nederlandske regerings repræsentant under retsmødet har anført, at afgiften opkrævet Gosschalk for gennemførelsen af BSE-test blev fastsat på grundlag af gebyrforordningen med fradrag af EF-tilskuddet fra de faktiske omkostninger til gennemførelsen af testen.
119.
Det femte præjudicielle spørgsmåls andet led må imidlertid besvares anderledes, hvis det i modsætning til, hvad jeg har foreslået, men som Gosschalk derimod har gjort gældende, antages, at BSE-test er omfattet af de harmoniserede undersøgelser og kontroller, for hvilke der er fastsat et fast EF-tilskud i henhold til bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73.
120.
Der skal i denne sag hvad angår medlemsstatens råderum i henhold til dette direktiv henvises til dets bilag A, kapitel I, punkt 4 og 5. Punkt 4 tillader medlemsstaten »til dækning af højere omkostninger« enten at »forhøje de i punkt 1 og punkt 2, litra a), fastsatte beløb for en given virksomheds vedkommende« [punkt 4, litra a)] eller at »opkræve en afgift svarende til de faktiske omkostninger« [punkt 4, litra b)]. Punkt 5 giver derimod mulighed for at reducere det fastsatte beløb til de faktiske undersøgelsesomkostninger, såfremt visse betingelser er opfyldt.
121.
Under henvisning til punkt 4 har Domstolen særligt i Stratmann-dommen (
47
) i forhold til punkt 4, litra a), dels fastsat, at »enhver forhøjelse, som en medlemsstat vedtager, skal vedrøre selve EF-afgiftens faste beløb og skal ske i form af en forhøjelse af denne afgift«, dels i forhold til punkt 4, litra b), at »opkrævningen af en særafgift med et beløb, der overstiger EF-afgiftens niveau, skal dække alle de faktiske omkostninger«.
122.
Det er således i betragtning af, hvad jeg har fremstillet subsidiært i punkt 19 ovenfor, berettiget, at Gosschalks repræsentant under retsmødet af disse domme fra Domstolen har udledt, at den nederlandske stat ikke i tillæg til EF-tilskuddet, som dette selskab allerede havde frigjort sig for, kunne opkræve selskabet en konkret afgift, uanset om den kun skulle dække omkostningerne til BSE-test delvist. Denne stat kunne med henblik på at dække disse omkostninger kun forhøje det fastsatte EF-tilskud i henhold til bilag A, kapitel I, punkt 1, litra a), i direktiv 85/73 »for en given virksomheds vedkommende« eller i stedet for dette tilskud pålægge en afgift af en anden størrelse for at dække samtlige omkostninger til de harmoniserede undersøgelser og kontroller i medfør af direktivets bilag A, kapitel I, litra a).
123.
Domstolen har i forhold til denne sidste mulighed i Feyrer-dommen (
48
) erklæret, at såfremt medlemsstaterne kan benytte sig heraf »generelt og diskretionært«, er det »alene på betingelse af, at afgiften ikke overstiger de faktiske omkostninger«. Som generaladvokat Léger understregede i sit forslag til afgørelse i Stratmann-sagen (
49
), indebærer »[o]verholdelsen af denne betingelse […], at der i beregningen skal tages hensyn til samtlige udgifter, som den pågældende medlemsstat faktisk har afholdt som følge af gennemførte harmoniserede undersøgelses- og kontrolforanstaltninger, og er derfor til hinder for, at der for en særlig foranstaltning både opkræves en fast EF-afgift og en særafgift«.
124.
Gosschalks erklæring støttet på Conceria Bresciani-dommen (
50
), dommen i sagen Ligur Carni m.fl. (
51
) og dommen i sagen Dubois og Général Cargo Services (
52
), hvorefter fællesskabsretten medfører, at omkostninger skabt af kontroller udført i almen interesse bæres af helheden og ikke af de berørte erhvervsdrivende.
125.
Det er korrekt, at Domstolen i disse domme har kunnet fastslå følgende:
—
Den statslige forvaltningsvirksomhed, som tjener til at gennemføre en sundhedskontrol af almen interesse, kan […] ikke anses for en tjenesteydelse over for importøren, der kan retfærdiggøre opkrævning af en afgift som modydelse«, for hvilken de heraf foranledigede omkostninger […] skal bæres af samfundet, der som helhed har fordel af de frie varebevægelser« (
53
).
—
Importørstatens virksomhed i forbindelse med de sundhedsmæssige kontrolforanstaltninger og undersøgelser, der er tilladt på dets område i henhold til direktiv 64/433, »udøves i almenhedens interesse og kan ikke anses for en tjenesteydelse over for importøren«, hvorfor »de heraf foranledigede omkostninger bæres af samfundet, der som helhed har fordel af de frie varebevægelser i Fællesskabet«, hvorimod »[o]pkrævning af […]afgifter hos importørerne udgør […] en hindring for de frie varebevægelser, som er forbudt ifølge traktaten« (
54
).
—
»Omkostninger til sundhedskontrol må bæres af samfundet, der som helhed har fordel af de frie varebevægelser inden for Fællesskabet« (
55
).
126.
Imidlertid kan ovenstående konstateringer ikke betragtes uden for deres kontekst. Den pågældende nationale lovgivning, der var omhandlet i de nævnte domme, blev vurderet i forhold til EF-traktaten vedrørende varernes frie bevægelighed. De nævnte domme vedrørte sager, hvori indførselsmedlemsstaten ensidigt pålagde økonomiske byrder for at finansiere udførelsen af særligt veterinærkontroller, som blev gennemført ved grænseovergangen eller i varernes transit- eller modtagerkommune. Den foreliggende sag vedrører derimod økonomiske byrder pålagt for veterinærkontroller foreskrevet samtlige medlemsstater i henhold til fællesskabslovgivningen, som skal udføres i den producerende medlemsstat, uanset om de pågældende varer (fersk oksekød) er bestemt til nationalt konsum eller udførsel. Ovennævnte retspraksis kan således ikke overføres på den foreliggende sag (
56
).
127.
Jeg foreslår således Domstolen at besvare det femte spørgsmål således:
»Direktiv 85/73 er ikke til hinder for, at medlemsstaterne pålægger de berørte erhvervsdrivende en national afgift til dækning af omkostningerne til BSE-test udført af statens tjenester i henhold til en national lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764. Denne afgift skal i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4, stk. 2, overholde de principper, der er fastsat for fællesskabstilskud i direktivets artikel 5, stk. 1-3, og må udelukkende vedrøre den del af omkostningerne, der ikke er omfattet af EF-tilskuddet.«
Forslag til afgørelse
128.
I betragtning af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de af Raad van State forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1)
Test for bovin spongiform encephalopati (BSE) på kvæg på over 30 måneder, som slagtes med henblik på konsum, udført i henhold til en national regel om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i Kommissionens beslutning 2000/764/EF af 29. november 2000 om BSE-test af kvæg og om ændring af beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier er omfattet af begrebet test i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2777/2000 af om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet. Disse test er dog ikke genstand for EF-medfinansiering indført ved denne forordnings artikel 2, stk. 2, men udgør gennemførelse af veterinærforanstaltninger, som eventuelt kan modtage EF-tilskud i henhold til artikel 1, stk. 2, litra d), i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af om finansiering af den fælles landbrugspoliti.
2)
Rådets beslutning 90/424/EØF af 26. juni 1990 om visse udgifter på veterinærområdet og Kommissionens beslutning 2000/773/EF af om godkendelse af de programmer for overvågning af BSE, som medlemsstaterne har indsendt for 2001, og om fastsættelse af EF-tilskuddet er ikke til hinder for, at medlemsstaterne pålægger de berørte erhvervsdrivende den del af udgifterne, der ikke er omfattet af et EF-tilskud, til BSE-test udført i henhold til en national lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764.
3)
Rådets direktiv 85/73/EØF af 29. januar 1985 om finansiering af sundhedsmæssig undersøgelse og kontrol af dyr som fastsat i direktiverne 89/662/EØF, 90/425/EØF, 90/675/EØF og 91/496/EØF, som ændret ved Rådets direktiv 96/43/EF af er ikke til hinder for, at medlemsstaterne pålægger de berørte erhvervsdrivende en national afgift til dækning af omkostningerne til BSE-test udført af statens tjenester i henhold til en national lovgivning om gennemførelse af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764. Denne afgift skal i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4, stk. 2, overholde de principper, der er fastsat for fællesskabstilskud i direktivets artikel 5, stk. 1-3, og må udelukkende vedrøre den del af omkostningerne, der ikke er omfattet af EF-tilskuddet.«
(
1
) – Originalsprog: italiensk.
(
2
) – EFT L 321, s. 47.
(
3
) – EFT L 32, s. 14.
(
4
) – Direktiv om ændring og kodificering af direktiv 85/73/EØF med henblik på finansiering af veterinærundersøgelse og -kontrol af levende dyr og visse animalske produkter og om ændring af direktiv 90/675/EØF og 91/496/EØF (EFT L 162, s. 1).
(
5
) – EFT L 160, s. 103.
(
6
) – EFT L 160, s. 21. Denne forordning er blevet ophævet fra den 1.7.2008 i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT L 299, s. 1).
(
7
) – EFT L 395, s. 13.
(
8
) – EFT L 224, s. 29.
(
9
) – EFT L 305, s. 35. Denne beslutning — ændret ved Kommissionens beslutning af 29.12.2000 om ændring af beslutning 2000/764/EF om BSE-test af kvæg og om ajourføring af bilag IV til beslutning 98/272/EF om epidemiologisk overvågning for overførbare spongiforme encephalopatier (EFT 2001 L 2, s. 28) — er blevet ophævet den som følge af Kommissionens forordning (EF) nr. 1248, af om ændring af bilag III, bilag X og bilag XI til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 for så vidt angår epidemiologisk overvågning og undersøgelser for transmissible spongiforme encephalopatier (EFT L 173, s. 12).
(
10
) – Rådets direktiv 64/433/EØF af 26.6.1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet (EFT 1963-1964 s. 175), senere ændret og kodificeret ved Rådets direktiv 91/497/EØF af om ændring og kodificering af direktiv 64/433/EØF om sundhedsmæssige problemer vedrørende handel med fersk kød inden for Fællesskabet med henblik på at udvide dets anvendelsesområde til også at omfatte produktion og afsætning af fersk (EFT L 268, s. 69). Direktiv 64/433 blev efter flere ændringer ophævet den ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/41/EF af om ophævelse af visse direktiver om levnedsmiddelhygiejne og sundhedsbetingelser for produktion og afsætning af visse animalske produkter til konsum og om ændring af Rådets direktiv 89/662/EØF og 92/118/EØF og Rådets afgørelse 95/408/EF (EUT L 157, s. 33).
(
11
) – EFT L 1, s. 23.
(
12
) – EFT L 147, s. 1.
(
13
) – EFT L 224, s. 19.
(
14
) – EFT L 308, s. 35.
(
15
) – EFT L 269, s. 54.
(
16
) – EFT L 81, s. 36.
(
17
) – Jf. forordning nr. 1248/2001, nævnt i fodnote 9 ovenfor.
(
18
) – Direktiv 85/73 er blevet ophævet fra den 1.1.2008 ved Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EF) nr. 882/2004 af om offentlig kontrol med henblik på verifikation af, at foderstof- og fødevarelovgivningen samt dyresundheds- og dyrevelfærdsbestemmelserne overholdes (EUT L 165, s. 1).
(
19
) – Staatscourant 1994, nr. 10.
(
20
) – Staatscourant 2000, nr. 247, s. 39.
(
21
) – Staatscourant 1984, nr. 252.
(
22
) – Staatscourant 2000, nr. 249, s. 45.
(
23
) – Staatscourant 1993, nr. 99. Den nederlandske regering har anført, at denne bekendtgørelse er ophævet pr. 24.12.2005.
(
24
) – Staatscourant 2001, nr. 64, s. 31.
(
25
) – Staatscourant 2001, nr. 212, s. 16.
(
26
) – Dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 10333.
(
27
) – Jf. den forudgående fodnote.
(
28
) – Som Kommissionen har anført, var den længste frist den 1.7.2001 fastsat til den for medlemsstater, som endnu ikke almindeligvis kunne underkaste alt kvæg omfattet af kategorien omhandlet i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 hurtige BSE-test.
(
29
) – Denne artikel bestemmer, at tilskuddet »udgør 100% af udgifterne (eksklusive moms) til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 30 EUR pr. test«.
(
30
) – Fastsættelsen af den tildelte støtte til disse test var dog undergivet en senere beslutning, der skulle træffes inden den 1.7.juli 2001, og som blev foretaget ved beslutning 2001/499, der som ændring af artikel 18 i beslutning 2000/773, har fastsat tilskuddet til 100% af udgifterne (eksklusive moms) til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test.
(
31
) – Bilag IV A til beslutning 98/272, som ændret ved beslutning 2001/8, angiver tre metoder til diagnosticering: i) »immunblottingstest baseret på en western blotting-procedure til påvisning af det proteinase-resistente fragment PrPRes (Prionics Check-test), ii) Kemiluminescens-ELISA med en ekstraktionsprocedure og en ELISA-teknik med anvendelse af et forstærket kemiluminescerende reagens (Enfer-test), iii) Sandwich immunassay til påvisning af PrPRes gennemført efter denaturering og koncentrering (CEA-test)«.
(
32
) – Jeg mener, at man kan se bort fra den omstændighed, at bestemmelsen ikke henviser til test gennemført før en bestemt dato, men til test »på dyr, som slagtes«, før en bestemt dato. Det kan af anden betragtning til forordning nr. 2777/2000 udledes, at BSE-test normalt udføres »før slagtning«.
(
33
) – Ordene »og under alle omstændigheder før den 1.7.2001«, som afslutter artikel 2, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2777/2000, skal udelukke test udført, inden det obligatoriske testprogram i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 blev gennemført i national lovgivning, fra den pågældende medfinansiering, når den berørte medlemsstat er forsinket hermed i forhold til fristen den fastsat til gennemførelse af denne bestemmelse.
(
34
) – Den nederlandske regering og Kommissionen er nået til denne konklusion ud fra andre overvejelser end mine. Det er særligt Kommissionens opfattelse, at EF-medfinansieringen i henhold til artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 2777/2000 ikke fandt anvendelse i Nederlandene, idet disse var blevet fritaget fra anvendelse af opkøbsordningen i denne forordnings artikel 3 i medfør af beslutning 2001/3, og idet de allerede fra den 1.1.2001 havde indført forpligtelsen til at gennemføre BSE-test på dyr i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, hvorfor der ikke længere var mulighed for anvendelse af forordningens artikel 2, stk. 2, som ifølge Kommissionen var en undtagelse til nævnte ordning.
(
35
) – Kommissionens repræsentant har under retsmødet anført, at denne omstændighed ikke har betydning for den retlige karakter, der må tillægges de pågældende BSE-test, som ligeledes efter dennes opfattelse er veterinærforanstaltninger, der kunne være finansieret af Fællesskabet på anden vis, f.eks. i henhold til beslutning 90/424.
(
36
) – Jf. bl.a. dom af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, præmis 9, og af, sag C-107/98, Teckal, Sml. I, s. 8121, præmis 34.
(
37
) – Tissier-dommen, præmis 9, dom af 2.2.1994, sag C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, Sml. I, s. 317, præmis 7, og af, forenede sager C-228/01 og C-289/01, Bourrasse og Perchicot, Sml. I, s. 10213, præmis 33.
(
38
) – Den nederlandske regering har i punkt 53 i sine skriftlige indlæg anført, at ovennævnte tilskud »(særligt) er støttet på artikel 5, stk. 4, i direktiv 85/73«.
(
39
) – Mine fremhævelser.
(
40
) – Punkt 1 i ovennævnte kapitel fastsætter, at medlemsstaterne opkræver følgende faste beløb »til dækning af udgifter til undersøgelse i forbindelse med slagtning« af kvæg: 4,50 EUR/dyr for voksent kvæg og 2,50 EUR/dyr for ungkvæg.
(
41
) – Jf. punkt 47 i Kommissionens skriftlige indlæg.
(
42
) – Dom af 30.5.2002, forenede sager C-284/00 og C-288/00, Sml. I, s. 4611.
(
43
) – Stratmann-dommen, præmis 50.
(
44
) – Forslag til afgørelse af 21.3.2002, punkt 39.
(
45
) – Ibidem, punkt 58.
(
46
) – Den nederlandske regerings skriftlige indlæg, punkt 30.
(
47
) – Nævnt ovenfor i punkt 56.
(
48
) – Dom af 9.9.1999, sag C-374/97, Sml. I, s. 5153, præmis 27.
(
49
) – Nævnt ovenfor i punkt 62.
(
50
) – Dom af 5.2.1976, sag 87/75, Sml. s. 129.
(
51
) – Dom af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Sml. I, s. 6621.
(
52
) – Dom af 11.8.1995, sag C-16/94, Sml. I, s. 2421.
(
53
) – Conceria Bresciani-dommen, præmis 10.
(
54
) – Dommen i sagen Ligur Carni m.fl., præmis 31.
(
55
) – Dommen i sagen Dubois og Général Cargo Services, præmis 14.
(
56
) – Jf. for en lignende opfattelse dom af 15.4.1997, sag C-27/95, Bakers of Nailsea, Sml. I, s. 1847, præmis 44-46, samt generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse af i samme sag (fodnote 6 i punkt 8).