DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
6 avril 2022 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Contrats conclus par la Commission au nom des États membres en vue de la livraison de vaccins contre la COVID‑19 – Courriels d’invitation aux réunions du comité de pilotage – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu –Absence de nécessité de la transmission de données à caractère personnel dans un but spécifique d’intérêt public – Article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) 2018/1725 »
Dans l’affaire T‑506/21,
Hans-Wilhelm Saure, demeurant à Berlin (Allemagne), représenté par Me C. Partsch, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mme K. Herrmann, MM. G. Gattinara et A. Spina, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen (rapporteur), président, R. Barents et C. Mac Eochaidh, juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Hans‑Wilhelm Saure, demande l’annulation de la décision de la Commission européenne du 9 juin 2021 qui lui a partiellement refusé l’accès à certains documents.
Antécédents du litige
2        Le 17 juin 2020, la Commission a publié sa communication sur la stratégie de l’Union européenne concernant les vaccins contre la COVID-19, visant à accélérer la mise au point, la fabrication et le déploiement de vaccins contre cette maladie. Le point 2.2 de ladite communication est notamment rédigé comme suit :
« 2.2. Contrats d’achat anticipé par l’intermédiaire de l’instrument d’aide d’urgence
Pour soutenir les entreprises dans la mise au point et la production rapides d’un vaccin, la Commission conclura des contrats avec des producteurs de vaccins individuels au nom des États membres. En échange du droit d’acheter un nombre défini de doses de vaccin dans un délai donné et à un prix donné, une partie des coûts initiaux supportés par les producteurs de vaccins seront financés grâce à l’instrument d’aide d’urgence. Cet échange prendra la forme de contrats d’achat anticipé.
[…]
En tant qu’acquéreurs finaux des vaccins, les États membres seront associés à la procédure dès le départ. Ils seront invités à partager leur expertise en ce qui concerne les candidats vaccins potentiels ainsi qu’à fournir des fonds supplémentaires (si ceux de l’instrument d’aide d’urgence ne suffisaient pas) et seront étroitement associés aux négociations. La Commission propose de conclure un accord avec les États membres participants pour formaliser leurs engagements réciproques. Tous les États membres participants seront représentés au sein d’un comité de pilotage, qui assistera la Commission sur tous les aspects du contrat d’achat anticipé avant sa signature. Une équipe conjointe de négociation, composée de la Commission et d’un petit nombre d’experts des États membres, négociera les contrats d’achat anticipé. Ces contrats seront conclus au nom de l’ensemble des États membres participants.
[…] »
3        Le requérant est un journaliste employé par le quotidien allemand Bild.
4        Par lettre du 3 février 2021, il a, sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé à la Commission l’accès à « tous les procès-verbaux, résumés, notes, dossiers relatifs aux réunions, négociations, décisions, propositions, échanges de courrier, correspondance, enregistrements téléphoniques, notamment sur les contrats d’achat anticipé et les contrats conclus avec les sociétés pharmaceutiques pour la fourniture de vaccins aux fins de lutter contre la pandémie de COVID-19, du comité de pilotage et de l’équipe conjointe de négociation » (ci-après la « demande initiale »).
5        Par courriel du 5 février 2021, l’équipe « Accès aux documents » de la direction générale (DG) « Concurrence » de la Commission a enregistré la demande initiale.
6        Par lettre du 18 février 2021 envoyée par télécopieur à l’équipe « Accès aux documents » de la DG « Concurrence » de la Commission, le requérant a, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 1049/2001, présenté une demande confirmative d’accès aux documents demandés (ci-après la « demande confirmative »).
7        Par courriel du 25 février 2021, l’équipe « Accès aux documents » de la DG « Santé et sécurité alimentaire » de la Commission a informé le requérant que la demande initiale était toujours en cours de traitement et que, en application de l’article 7, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001, il était nécessaire de prolonger le délai expirant le lendemain de quinze jours ouvrables, soit jusqu’au 19 mars suivant. À l’expiration de ce délai, la Commission n’a pas répondu à la demande initiale.
8        Par courriel du 26 février 2021, l’équipe « Accès aux documents » de la DG « Concurrence » de la Commission a accusé réception de la demande confirmative. Le requérant a, en outre, été informé qu’une réponse lui parviendrait dans un délai de quinze jours ouvrables, soit au plus tard le 19 mars suivant. À l’expiration de ce délai, la Commission n’a pas répondu à la demande confirmative.
9        Le 23 mars 2021, le requérant a introduit un recours en annulation, inscrit sous le numéro d’affaire T‑154/21, contre la prétendue décision de rejet qui serait née implicitement le 19 mars 2021 de l’absence de réponse de la Commission dans les délais requis à la demande confirmative.
10      Le 9 juin 2021, la Commission a adopté une décision par laquelle elle a octroyé au requérant un accès complet à 29 documents et un accès partiel à 26 autres documents (ci-après la « décision attaquée »). Il ressort de cette décision que cet ensemble de documents concerne les réunions du comité de pilotage qui se sont tenues entre le 18 juin 2020 et le 19 février 2021.
11      La Commission a justifié le refus partiel d’accès opposé dans la décision attaquée sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, en application duquel elle a occulté, dans les courriels d’invitations aux réunions du comité de pilotage, les noms et coordonnées des représentants de sociétés pharmaceutiques, de membres de son personnel n’occupant pas de fonction d’encadrement et de tiers qui n’étaient pas des personnalités publiques.
12      La Commission a indiqué à cet égard que le requérant n’avait avancé, dans la demande confirmative, aucun argument de nature à établir la nécessité de la divulgation desdites données. Elle a dès lors estimé qu’elle n’était pas tenue d’examiner s’il y avait une raison de penser que la divulgation des données à caractère personnel en cause pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées. La Commission a ajouté que, de toute manière, il existait, selon elle, des raisons de penser que les intérêts légitimes des personnes concernées seraient affectés, car la divulgation de ces données au public exposerait ces dernières à une pression venant de contacts extérieurs non sollicités, portant ainsi atteinte à leur vie privée.
13      Le 16 août 2021, le requérant a, avant l’introduction du présent recours, déposé un mémoire en adaptation de la requête dans l’affaire T‑154/21, tendant à l’annulation de la décision attaquée.
Conclusions des parties
14      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant non fondé ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
16      Sans formellement soulever une exception d’irrecevabilité par acte séparé, la Commission soutient que, dans l’hypothèse où le recours introduit par le requérant dans l’affaire T‑154/21 serait recevable, le présent recours devrait être rejeté comme étant irrecevable pour cause de litispendance.
17      Cette fin de non-recevoir doit être écartée dans la mesure où la situation de litispendance a, ainsi que le reconnaît la Commission, disparu à la suite du rejet du recours dans l’affaire T‑154/21 comme étant manifestement irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 31 et jurisprudence citée). Le présent recours est, dès lors, recevable.
Sur le fond
18      À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen unique, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001. Il fait en substance valoir à cet égard que l’exception prévue par cet article ne s’opposerait pas à la divulgation des données à caractère personnel occultées dans les documents auxquels il a eu accès, dès lors qu’il aurait établi la nécessité de la transmission desdites données dans un but spécifique d’intérêt public et qu’il n’existerait aucune raison de penser que cela porterait atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées.
19      La Commission conteste cette argumentation.
20      Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001, les institutions de l’Union refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation de l’Union relative à la protection des données à caractère personnel.
21      Selon la jurisprudence, il en résulte que, lorsqu’une demande vise à obtenir l’accès à des données à caractère personnel, au sens de l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) n° 45/2001 et la décision n° 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39), les dispositions de ce règlement deviennent intégralement applicables (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth et PAN Europe/EFSA, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, point 44 et jurisprudence citée).
22      Ainsi, des données à caractère personnel ne peuvent faire l’objet d’une transmission à un tiers sur le fondement du règlement no 1049/2001 que lorsque cette transmission, d’une part, remplit les conditions prévues à l’article 9, paragraphe 1, sous a) ou b), du règlement 2018/1725 et, d’autre part, constitue un traitement licite, conformément aux exigences de l’article 5 de ce même règlement (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, point 104).
23      À cet égard, selon l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/1725, des données à caractère personnel ne sont transmises à des destinataires établis dans l’Union autres que les institutions et organes de l’Union que si le destinataire établit qu’il est nécessaire que ces données soient transmises dans un but spécifique d’intérêt public et le responsable du traitement établit, s’il existe des raisons de penser que cette transmission pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée, qu’il est proportionné de transmettre les données à caractère personnel à cette fin précise, après avoir mis en balance, d’une manière vérifiable, les divers intérêts concurrents.
24      Partant, il ressort des termes mêmes de cette disposition que celle-ci subordonne la transmission de données à caractère personnel à la réunion de plusieurs conditions cumulatives.
25      Il incombe d’abord au demandeur d’accès de démontrer la nécessité de la transmission de données à caractère personnel dans un but spécifique d’intérêt public. Pour remplir cette condition, il y a lieu de démontrer que la transmission des données à caractère personnel est la mesure la plus appropriée parmi les autres mesures envisageables pour atteindre l’objectif poursuivi par le demandeur et qu’elle est proportionnée à cet objectif, ce qui oblige le demandeur à présenter des justifications expresses et légitimes [voir arrêt du 19 septembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commission, T‑39/17, non publié, EU:T:2018:560, point 42 et jurisprudence citée]. Il en résulte que la mise en œuvre de la condition de démontrer la nécessité de la transmission des données à caractère personnel dans un but spécifique d’intérêt public conduit à reconnaître l’existence d’une exception à la règle fixée par l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 selon laquelle le demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande d’accès (arrêt du 15 juillet 2015, Dennekamp/Parlement, T‑115/13, EU:T:2015:497, point 55).
26      Ce n’est que si cette démonstration est apportée qu’il appartient alors à l’institution concernée de vérifier s’il n’existe aucune raison de penser que la transmission en cause pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée et, en pareil cas, de mettre en balance, d’une manière vérifiable, les divers intérêts concurrents en vue d’évaluer la proportionnalité de la transmission de données à caractère personnel sollicitée (voir arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth et PAN Europe/EFSA, C‑615/13 P, EU:C:2015:489, point 47 et jurisprudence citée).
27      En l’espèce, dans la mesure où le requérant ne conteste pas que les informations dont il sollicite la divulgation sont des données à caractère personnel, il convient de vérifier s’il s’est acquitté de l’obligation, fixée par l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/1725, de démontrer la nécessité de la transmission desdites données dans un but spécifique d’intérêt public.
28      Aux fins de démontrer la nécessité de la transmission des données à caractère personnel en cause, le requérant se prévaut, en substance, de deux arguments.
29      Par son premier argument, invoqué pour la première fois au stade contentieux, le requérant soutient que la divulgation des données à caractère personnel litigieuses serait compatible avec l’article 8, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »). Il précise sur ce point qu’un taux de vaccination élevé parmi la population permettrait de ralentir la circulation du virus, ce qui contribuerait à la sécurité nationale et à la sûreté publique et justifierait une ingérence dans la vie privée et l’intégrité des personnes concernées.
30      Il convient de constater, à l’instar de la Commission, que ce premier argument est formulé en des termes généraux et abstraits.
31      En effet, le requérant n’établit aucun lien spécifique et concret entre les noms et coordonnées des personnes mentionnées dans les invitations aux réunions du comité de pilotage et les justifications liées à la sauvegarde de la « sécurité nationale » et de la « sûreté publique » qu’il invoque. Tout au plus, il se borne à alléguer qu’un taux de vaccination élevé permettrait de réduire la circulation du virus au sein de la population, sans toutefois expliquer en quoi cette information démontrerait la nécessité de la transmission des noms et coordonnées des personnes mentionnées dans les invitations aux réunions du comité de pilotage.
32      Il convient donc d’écarter le premier argument invoqué par le requérant aux fins d’établir la nécessité de la transmission des données à caractère personnel litigieuses.
33      Par le second argument, le requérant indique que la demande initiale, fondée notamment sur l’article 10 de la CEDH, relatif à la liberté d’expression, a été présentée en sa qualité de journaliste. Dans ce cadre, dans la demande initiale, il a fait état de « l’importance de l’actualité » ainsi que de « l’intérêt du public à obtenir des réponses » et, dans la requête, il a précisé que les informations sollicitées étaient nécessaires pour permettre au public « de se forger une opinion » et lutter « contre la désinformation » concernant les vaccins contre la COVID‑19.
34      Il doit être rappelé que, certes, il ressort du considérant 2 du règlement no 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:23, point 53 et jurisprudence citée). Par ailleurs, selon le considérant 28 du règlement 2018/1725, un but spécifique d’intérêt public au sens de l’article 9, paragraphe 1, sous b), dudit règlement pourrait avoir trait à la transparence des institutions et organes de l’Union.
35      Dans ce contexte, le Tribunal considère que la transparence du processus suivi par la Commission lors des négociations avec les producteurs de vaccins contre la COVID‑19 et de la conclusion des contrats d’achat anticipé au nom des États membres pourrait, en effet, constituer un but spécifique d’intérêt public au sens de l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/1725, en ce qu’elle est susceptible de contribuer à augmenter la confiance des citoyens de l’Union à l’égard de la stratégie vaccinale promue par cette institution et, par suite, à notamment lutter contre la diffusion de fausses informations en ce qui concerne les conditions entourant la négociation et la conclusion des contrats d’achat anticipé conclus par la Commission au nom des États membres.
36      Toutefois, ces considérations relatives au but poursuivi par le requérant ne suffisent pas à démontrer que la transmission des données à caractère personnel en cause est nécessaire, au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus, en ce qu’elles ne permettent pas, à elles seules, d’établir que ladite transmission constituerait la mesure la plus appropriée parmi les autres mesures envisageables pour que le but spécifique d’intérêt public invoqué soit satisfait.
37      En effet, si le requérant a certes spécifié le but qu’il poursuivait, il n’a néanmoins pas exposé de manière spécifique en quoi la divulgation des données à caractère personnel contenues dans les invitations aux réunions hebdomadaires du comité de pilotage serait nécessaire pour lutter contre la diffusion de fausses informations au sujet des vaccins contre la COVID‑19.
38      D’une part, le requérant n’a pas identifié les fausses informations qui auraient été diffusées à propos des réunions du comité de pilotage et il n’a, a fortiori, pas expliqué en quoi la divulgation des noms et coordonnées occultés dans les documents auxquels il a eu accès aurait permis de lutter contre la diffusion de telles fausses informations.
39      D’autre part, le requérant n’a pas non plus démontré l’intérêt du public à connaître le nom et les coordonnées des personnes figurant dans les invitations aux réunions du comité de pilotage. À cet égard, à la différence des circonstances de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth et PAN Europe/EFSA (C‑615/13 P, EU:C:2015:489), l’argumentation du requérant ne repose sur aucun élément concret de nature à établir la nécessité de la divulgation des données à caractère personnel en cause.
40      Il en résulte que le second argument, tiré de la nécessité de permettre au public de se forger une opinion et de lutter contre la diffusion de fausses informations au sujet des vaccins, n’est pas non plus de nature à établir la nécessité de la transmission des données à caractère personnel en cause.
41      Les conditions fixées par l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/1725 étant cumulatives et la première condition relative à la nécessité de la transmission des données à caractère personnel dans un but spécifique d’intérêt public n’étant pas remplie, il y a lieu de considérer que l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1049/2001 s’oppose à la divulgation des noms et coordonnées qui ont été occultées dans les documents auxquels le requérant a eu accès, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions fixées par l’article 9, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/1725.
42      Par voie de conséquence, il y a lieu d’écarter le moyen unique comme étant non fondé et, partant, de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
43      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Hans-Wilhelm Saure est condamné aux dépens.
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 avril 2022.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.