62005FJ0005_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen F‑5/05 och F‑7/05,
angående en talan enligt artikel 236 EG och artikel 152 EA,
Antonello Violetti, Cittiglio (Italien), och de tolv andra tjänstemän vid Europeiska gemenskapernas kommission vars namn anges i bilagan till denna dom, företrädda av advokaten É. Boigelot,
sökande i mål F‑5/05,
Nadine Schmit, före detta tjänsteman vid Europeiska gemenskapernas kommission, Ispra (Italien), företrädd av advokaterna É. Boigelot, P.‑P. Van Gehuchten och P. Reyniers,
sökande i mål F‑7/05,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av J. Currall och C. Ladenburger, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och A. Vitro, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kreppel (referent) samt domarna H. Tagaras och S. Gervasoni,
justitiesekreterare: handläggaren S. Boni,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juli 2007,
följande
Dom
Domskäl
1. Sökandena har, genom ansökningar som inkom till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts kansli den 11 januari 2005 respektive den 17 februari 2005, yrkat att rätten ska, för det första, ogiltigförklara det beslut varigenom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) beslutade att inleda en intern utredning, de undersökningsåtgärder som vidtogs inom ramen för denna interna utredning, Olafs beslut att överlämna uppgifter om sökandena till de italienska rättsliga myndigheterna och den rapport som upprättades efter avslutad utredning samt, för det andra, förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att utge skadestånd till sökandena.
Tillämpliga bestämmelser
2. Olaf, som har inrättats genom kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 (EGT L 136, s. 20), har bland annat till uppgift att utföra interna administrativa utredningar för att efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder.
3. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Olaf (EGT L 136, s. 1) regleras de kontroller, inspektioner och åtgärder som de anställda vid Olaf vidtar i tjänsten. De utredningar som Olaf utför består av ”externa” utredningar, som utförs utanför gemenskapens institutioner, organ och byråer, och av ”interna” utredningar, som utförs inom dessa institutioner, organ och byråer.
4. Enligt artikel 5 andra stycket i förordning nr 1073/1999 ska interna utredningar inledas genom ett beslut av Olafs direktör, som denne fattar på eget initiativ eller på begäran av den institution, det organ eller den byrå där utredningen ska utföras.
5. I artikel 9 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att när Olaf har avslutat en utredning ska den under direktörens överinseende upprätta en rapport som särskilt ska omfatta utredningens slutsatser, inklusive rekommendationer från direktören om lämplig uppföljning. I enlighet med artikel 9.4 ska en rapport som upprättas efter en intern utredning och de handlingar som har anknytning till den överlämnas till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån, som i förekommande fall ska vidta de disciplinära och rättsliga åtgärder som resultaten av utredningen påkallar.
6. Artikel 10 i förordning nr 1073/1999 har rubriken ”Överlämnande av uppgifter från [Olaf]”, och artikel 10.2 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 8, 9 och 11 i denna förordning skall [Olafs] direktör till de rättsliga myndigheterna i den berörda medlemsstaten överlämna de uppgifter som [Olaf] har inhämtat i samband med interna utredningar av omständigheter som kan leda till straffrättsliga åtgärder. Med förbehåll för de krav som utredningen ställer skall direktören samtidigt informera den berörda medlemsstaten.”
7. Enligt artikel 14 i förordning nr 1073/1999 kan alla tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna vända sig till Olafs direktör med klagomål mot en åtgärd som går honom emot och som har vidtagits av Olaf inom ramen för en intern utredning, i enlighet med reglerna i artikel 90.2 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
8. Genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 (EUT L 124, s. 1) har det i tjänsteföreskrifterna införts en artikel 90a med följande lydelse:
”Varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter kan i enlighet med artikel 90.1 begära att direktören för OLAF fattar ett beslut i en fråga som rör honom i samband med en utredning som OLAF gör. Den berörda personen kan också vända sig till direktören för OLAF med klagomål enligt artikel 90.2 mot en åtgärd som går honom emot i samband med en utredning som OLAF gör.”
9. I artikel 4 i kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen (EGT L 149, s. 57), med rubriken ”Information till den som berörs av utredningen”, föreskrivs följande:
”Om det finns en möjlighet att en ledamot, tjänsteman eller anställd vid kommissionen är personligt involverad skall den berörde snabbt informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen. Under inga omständigheter får slutsatser dras efter utredningen om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, utan att den berörde har givits möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom.
Om det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen och om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används, får denna skyldighet att ge ledamoten, tjänstemannen eller den anställde vid kommissionen möjlighet att yttra sig skjutas upp, efter överenskommelse med kommissionens ordförande respektive generalsekreterare.”
Redogörelse för bakgrunden
10. Under år 2002 upprättade den enhet som ansvarar för internrevision inom generaldirektoratet (GD) Gemensamma forskningscentrumet (nedan kallat GFC) en rapport angående tillämpningen av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna med avseende på de anställda vid detta generaldirektorat som tjänstgör i Ispra (Italien) (nedan kallad GFC:s internrevisionsrapport) I rapporten beskrevs bland annat följande omständigheter:
” – 230 av GFC:s anställda i Ispra (20 procent av det totala antalet anställda i Ispra) lider av partiell bestående invaliditet.
– 5,7 miljoner euro har utbetalats som ersättning för partiell bestående invaliditet till GFC:s anställda i Ispra under åren 1996–2002.
– Varje ersättningsberättigad person har i genomsnitt fått 25 000 euro.
– 46 anställda har gemensamt fått nästan 3 miljoner euro, då de har fått mer än 35 000 euro vardera.
– 23 anställda har gemensamt fått drygt 2 miljoner euro, då de har fått mer än 50 000 euro vardera.
– 8 anställda har gemensamt fått mer än 1 miljon euro, då de har fått mer än 80 000 euro vardera.
– 1 person eller eventuellt 2 personer har fått nästan 300 000 euro.
– 76 anställda, som redan drabbats av partiell bestående invaliditet, har råkat ut för ett andra olycksfall som medfört ytterligare partiell bestående invaliditet.
– 30 procent av de ersättningsberättigade personerna har fått mer än en utbetalning för partiell bestående invaliditet.
– 10 procent av de ersättningsberättigade personerna har fått 3 utbetalningar eller fler (ända upp till 11 utbetalningar) för partiell bestående invaliditet.”
11. I GFC:s internrevisionsrapport framhölls att arbetsvillkoren i Ispra inte kunde motivera så många olycksfall och att det fanns misstankar om att anmälningarna av olycksfall inte var sanningsenliga och man drog slutsatsen att det var nödvändigt att underrätta Olaf om dessa omständigheter. I internrevisionsrapporten föreslogs det att det skulle göras en jämförelse mellan hur vanligt det är att GFC:s personal som tjänstgör i Ispra inger anmälningar av olycksfall och hur vanligt det är att kommissionens övriga personal inger sådana anmälningar.
12. Den 14 oktober 2002 beslutade Olafs direktör, på grundval av GFC:s internrevisionsrapport, att med tillämpning av artikel 5 andra stycket i förordning nr 1073/1999 inleda en intern utredning med anledning av ”misstankar om bedrägerier som drabbar gemenskapens budget vid förvaltningen av sjukförsäkringskassans medel vid [GFC] i Ispra” (nedan kallat beslutet att inleda den interna utredningen).
13. Den 13 januari 2003 hördes den före detta direktören för Institutet för miljö och hållbar utveckling (nedan kallat IES), vilket lyder under GFC, av de anställda vid Olaf, som ansvarade för den interna utredningen. Vid utfrågningen uppgav den före detta direktören, som själv hade fått ersättning efter flera olycksfall som han råkat ut för privat under åren 1997–2001, att han hade varit ”förvånad över hur lättvindigt kommissionen bevilja[de] ersättning vid olycksfall” och preciserade även att han, i samband med ett av de olycksfall som han råkade ut för, hade erbjudits ersättning trots att han inte hade översänt rapporten från rättsläkaren och att ”de återstående smärtor som [han led av till följd av detta olycksfall] var lindriga för att [motivera] ersättning”. Den före detta direktören för IES gjorde även följande påpekande:
”Jag har tyckt att systemet [för att fastställa att det föreligger partiell bestående invaliditet och graden av sådan invaliditet efter ett olycksfall] är mycket lättvindigt jämfört med [ett] olycksfall [som inträffar] i en medlemsstat i Europeiska unionen. Slutligen finns det sedan många år tillbaka en rättsläkare där ... som föreslår graden av invaliditet. Enligt min mening blev rättsläkarens bedömning inte föremål för någon grundligare prövning av förtroendeläkaren. Detta problem skulle enkelt kunna åtgärdas genom att ersätta förtroendeläkaren med en läkare som inte är lokal. Risken är stor, eftersom de båda läkarna nästan är lika gamla (ungefär i sextioårsåldern), bor i samma region och troligen känner varandra.”
14. På begäran av de anställda vid Olaf som utsetts att göra utredningen gjorde direktorat C vid Olaf en analys av datauppgifter från GD Personal och administration rörande antalet och storleken på de ersättningar som utbetalats med tillämpning av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna och samkörde dessa uppgifter med uppgifter från databasen för kommissionens bokföringssystem som gällde före år 1998. På grundval av denna analys noterade Olaf att 42 tjänstemän vid GFC i Ispra hade anmält minst nio olycksfall vardera under perioden januari 1986–juli 2003 och att dessa fall, vilka vid första anblicken kunde framstå som tvivelaktiga, skulle bli föremål för en ingående bedömning.
15. Genom en skrivelse daterad den 5 augusti 2003 (nedan kallad skrivelsen av den 5 augusti 2003) överlämnade Olafs generaldirektör, i enlighet med artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, uppgifter som hade inhämtats i samband med den interna utredningen av omständigheter som, enligt Olaf, kan leda till straffrättsliga åtgärder till allmänna åklagaren i Varese (Italien) (nedan kallat beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna). Till skrivelsen bifogades ett ”informationsmeddelande”, som var daterat den 23 juli 2003 och som hade upprättats av de anställda som ansvarade för den interna utredningen (nedan kallat informationsmeddelandet av den 23 juli 2003), vari det riktades misstankar mot de 42 tjänstemän vid GFC i Ispra som omnämnts i föregående punkt. Till skrivelsen av den 5 augusti 2003 bifogades även protokollet från utfrågningen av IES:s före detta direktör.
16. Efter att ha mottagit de uppgifter som Olaf överlämnade genom skrivelsen av den 5 augusti 2003 inledde allmänna åklagaren i Varese en utredning för att fastställa huruvida brott förelåg.
17. Den 7 april 2004 skickade Olaf följande skrivelse till sökandena, vilka hörde till de 42 tjänstemän som avsågs i informationsmeddelandet av den 23 juli 2003:
”Den 14 oktober 2002 inledde Olaf en intern utredning av hur de regler om olycksfallsförsäkring som föreskrivs i artikel 73 i tjänsteföreskrifterna har tillämpats i Ispra. Utredningen har inriktats på de tjänstemän som anmält fler än [nio] olycksfall under perioden januari 1986–juli 2003. Det har konstaterats att ni hör till dessa personer. Den 5 augusti 2003 överlämnade Olaf en rapport till [allmänna] åklagaren i Varese (Italien) i syfte att informera denna myndighet om att det eventuellt föreligger brott, vilka kan leda till åtal om det bekräftas att brott föreligger. ...”
18. Mellan den 11 och den 30 juni 2004 ingav var och en av sökandena i mål F‑5/05, med stöd av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, ett klagomål till Olafs direktör avseende beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna. Likaså ingav var och en av sökandena mellan den 11 och den 30 juni 2004, med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, ett klagomål till tillsättningsmyndigheten avseende ovannämnda beslut, vari det påtalades att beslutet formellt saknade motivering och inte var grundat i sak och att det hade skadat deras heder. Samtliga sökande ingav även en begäran om att kommissionen skulle bistå dem i enlighet med artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.
19. Genom skrivelse daterad den 9 juli 2004, vilken inkom till kommissionen den 16 juli 2004, ingav även sökanden i mål F‑7/05 ett klagomål avseende beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna och begärde att kommissionen skulle utge 500 000 euro i skadestånd.
20. Genom e-postmeddelande av den 16 juli 2004 begärde en av sökandena i mål F‑5/05, Antonello Violetti, att GFC i Ispra skulle ge honom tillgång till hans hälsojournal och särskilt handlingarna avseende tillämpningen av artikel 73 i tjänsteföreskrifterna såvitt avsåg honom. Begäran avslogs av läkartjänsten med motiveringen att dessa handlingar hade förseglats av Olaf och inte var tillgängliga. De övriga sökandena i målen F‑5/05 och F‑7/05 ingav i samma syfte varsin begäran, vilka likaså avslogs.
21. Den 20 augusti 2004 begärde allmänna åklagaren i Varese att kommissionen skulle häva tystnadsplikten och häva immuniteten för vissa av de tjänstemän som omnämns i informationsmeddelandet av den 23 juli 2003. Kommissionen biföll denna begäran den 28 september 2004.
22. Eftersom Olaf inte besvarade de klagomål som sökandena hade ingett till den inom den frist på fyra månader som föreskrivs i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, blev dessa föremål för tysta avslag.
23. Genom beslut av den 15, den 21 och den 28 oktober 2004 avslog tillsättningsmyndigheten de klagomål som sökandena i mål F‑5/05 hade ingett till den, med motiveringen att det ”inte anko[m] på kommissionen att kommentera de åtgärder som Olaf vidtagit vid utövandet av sitt uppdrag”. Likaså avslogs deras begäran om att kommissionen skulle bistå dem i enlighet med artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, eftersom tillsättningsmyndigheten ansåg att de berörda personerna inte hade utsatts för några hot, förolämpningar, ärekränkande handlingar eller yttranden eller angrepp på grund av deras ställning eller uppgifter, och att den utredning som Olaf inlett hade genomförts i enlighet med gällande bestämmelser.
24. Den 25 november 2004 upprättade Olaf, när den interna utredningen hade avslutats, en rapport i enlighet med artikel 9.1 i förordning nr 1073/1999, som omfattade de omständigheter som konstaterats, uppgifter om den ekonomiska skada som gemenskaperna lidit samt utredningens slutsatser, inklusive rekommendationer från Olafs direktör om lämplig uppföljning av utredningen (nedan kallad den slutliga utredningsrapporten). Rapporten skickades till kommissionens generalsekreterare, till generaldirektören för GD Personal och administration och till generaldirektören för GFC samt till direktören för Byrån för löneadministration och individuella ersättningar.
25. I den slutliga utredningsrapporten angavs att personalen vid GFC i Ispra hade anmält tre till fyra gånger fler olycksfall än kommissionens övriga personal som tjänstgör på andra platser och att sannolikheten att dessa anmälningar skulle leda till konstaterandet att det förelåg partiell bestående invaliditet var två till tre gånger större vid GFC i Ispra jämfört med övriga kommissionen. Det framhölls även att vissa av de 42 tjänstemän som avsågs i informationsmeddelandet av den 23 juli 2003 hade fått utbetalt avsevärda belopp efter att ha anmält flera olycksfall som dock var mindre allvarliga. Av den slutliga utredningsrapporten framgick dock att de undersökningar som hade genomförts inom ramen för den interna utredningen, trots att dessa hade klarlagt vissa brister vad gäller åtgärderna av den läkare som kommissionen utsett i syfte att avge ett yttrande angående graden av bestående invaliditet, på grund av utredningens rent administrativa karaktär inte hade gjort det möjligt att fastställa att det förekommit medvetet oriktiga anmälningar av olycksfall och att det under dessa omständigheter ankom på de italienska rättsliga myndigheterna att ta ställning till frågan huruvida de 42 misstänkta tjänstemännen faktiskt gjort sig skyldiga till brott. I den slutliga utredningsrapporten föreslogs det inte heller att det skulle inledas något disciplinärt förfarande mot dessa tjänstemän.
26. Den 21 februari 2005 avslog Olaf uttryckligen de klagomål som hade ingetts av sökandena i mål F‑5/05.
27. Allmänna åklagaren i Varese beslutade att ett rättsmedicinskt sakkunnigutlåtande skulle inhämtas angående samtliga olycksfall som hade anmälts av de 42 tjänstemän som avsågs i informationsmeddelandet av den 23 juli 2003 (nedan kallat det rättsmedicinska sakkunnigutlåtandet). På åklagarens begäran översände Olaf den 15 april 2005 kopior av de handlingar som krävdes för detta sakkunnigutlåtande.
28. Den 15 juni 2005 kom man i det rättsmedicinska sakkunnigutlåtandet fram till slutsatsen att de medicinska uppgifterna inte var tillräckliga för att fastställa att det förekommit medvetet oriktiga anmälningar av olycksfall. På yrkande av allmänna åklagaren i Varese beslutade följaktligen förundersökningsdomaren vid Tribunale di Varese den 12 juli 2005 att lägga ned förundersökningen.
29. Genom skrivelser av den 9 oktober 2006 underrättade Olaf sökandena om att förundersökningen lagts ned.
Förfarandet och parternas yrkanden
30. Talan i mål F‑5/05 registrerades inledningsvis den 11 januari 2005 vid förstainstansrättens kansli under målnummer T‑22/05.
31. Sökandena har yrkat att rätten ska
– förplikta kommissionen att förete samtliga handlingar rörande sökandena som förseglats av Olaf,
– förplikta kommissionen att förete den slutliga utredningsrapporten,
– ogiltigförklara den utredning som har gjorts beträffande sökandena,
– ogiltigförklara Olafs skrivelse om ”delgivning av utredningen och upplysningar från de italienska rättsliga myndigheterna”,
– ogiltigförklara den utredningsrapport som överlämnades till de italienska rättsliga myndigheterna,
– ogiltigförklara ”varje åtgärd som följer av och/eller har samband med dessa beslut och som vidtagits efter förevarande talan”,
– förplikta Olaf och kommissionen att utge skadestånd, som i överensstämmelse med rätt och billighet ( ex aequo et bono ) uppskattas till 30 000 euro för vardera sökanden, med reservation för eventuella höjningar och/eller sänkningar under förfarandets gång, och
– under alla omständigheter förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet utlägg och arvode till den advokat som sökandena har konsulterat för att väcka förevarande talan.
32. Genom särskild handling, som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 april 2005, framförde kommissionen en invändning om rättegångshinder avseende talan i mål T‑22/05, i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler, vilka gäller i tillämpliga delar vid personaldomstolen, enligt artikel 3.4 i rådets beslut 2004/752/EG, Euratom av den 2 november 2004 om upprättande av Europeiska unionens personaldomstol (EUT L 333, s. 7), till dess att personaldomstolens rättegångsregler träder i kraft.
33. Kommissionen har yrkat att rätten ska
– avvisa talan, och
– besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.
34. Talan i mål F‑7/05 registrerades inledningsvis den 17 februari 2005 vid förstainstansrättens kansli under målnummer T‑84/05.
35. Sökanden har yrkat att rätten ska
– förplikta kommissionen att förete samtliga handlingar rörande sökanden som förseglats av Olaf,
– förplikta kommissionen att förete den slutliga utredningsrapporten,
– ogiltigförklara den utredning som har gjorts beträffande sökanden,
– ogiltigförklara Olafs skrivelse om ”delgivning av utredningen och upplysningar från de italienska rättsliga myndigheterna”,
– ogiltigförklara den utredningsrapport som överlämnades till de italienska rättsliga myndigheterna,
– ogiltigförklara varje åtgärd som följer av och/eller har samband med dessa beslut och som vidtagits efter förevarande talan,
– förplikta Olaf och kommissionen att utge skadestånd, som i överensstämmelse med rätt och billighet ( ex aequo et bono ) uppskattas till 30 000 euro, med reservation för eventuella höjningar och/eller sänkningar under förfarandets gång, och
– under alla omständigheter förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet utlägg och arvode till den advokat som sökanden har konsulterat för att väcka förevarande talan.
36. Genom särskild handling, som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 april 2005, framförde kommissionen en invändning om rättegångshinder avseende talan i mål T‑84/05, i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler. Kommissionen har yrkat att rätten ska
– avvisa talan, och
– besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.
37. Ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning beslutade den 3 maj 2005 att förena målen T‑22/05 och T‑84/05 vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen, i enlighet med artikel 50 i förstainstansrättens rättegångsregler.
38. Genom skrivelser av den 31 maj 2005, vilka inkom per telefax till förstainstansrättens kansli samma dag (originalen inkom den 2 juni 2005), ansökte Europeiska unionens råd om att få intervenera i målen T‑22/05 och T‑84/05 till stöd för kommissionens yrkanden.
39. Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 21 juni 2005 yttrade sig sökandena över kommissionens invändningar om rättegångshinder.
40. Genom beslut av ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning den 13 juli 2005 tilläts rådet att intervenera i de förenade målen T‑22/05 och T‑84/05 till stöd för kommissionens yrkanden.
41. Genom en interventionsinlaga som enbart avser frågan om upptagande till sakprövning av talan i de förenade målen T‑22/05 och T‑84/05, vilken inkom per telefax till förstainstansrättens kansli den 30 september 2005 (originalet inkom den 4 oktober 2005), har rådet yrkat att rätten ska
– avvisa talan i båda målen, och
– besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.
42. Genom beslut av den 15 december 2005 överlämnade förstainstansrätten, med tillämpning av artikel 3.3 i beslut 2004/752, målen T‑22/05 och T‑84/05 till personaldomstolen. Talan registrerades vid personaldomstolens kansli under målnummer F-5/05 respektive F‑7/05.
43. Genom handling som inkom till personaldomstolens kansli den 20 december 2005 yttrade sig sökandena över den interventionsinlaga som rådet ingett i målen F‑5/05 och F‑7/05.
44. Personaldomstolens första avdelning beslutade den 21 mars 2006 att de invändningar om rättegångshinder som framställts i målen F-5/05 och F-7/05 skulle prövas samtidigt med målen i sak.
45. I sitt svaromål, vilket inkom per telefax till personaldomstolens kansli den 20 juni 2006 (originalet inkom samma dag), har kommissionen i första hand vidhållit sina yrkanden om att talan i de båda målen ska avvisas i sin helhet och i andra hand yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla talan i båda målen, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
46. Genom sin interventionsinlaga angående prövningen i sak, vilken inkom per telefax till personaldomstolens kansli den 20 juni 2006 (originalet inkom den 22 juni 2006), har rådet i första hand vidhållit sina yrkanden om att talan i de båda målen ska avvisas i sin helhet och i andra hand yrkat att personaldomstolen ska
– ogilla talan i båda målen, och
– besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.
47. Genom ansökan, som inkom till personaldomstolens kansli den 30 juni 2006, har den före detta tjänstemannen Luc Verheyden väckt talan, vilken registrerades under målnummer F‑72/06, om bland annat ogiltigförklaring av beslutet att inleda den interna utredningen och ogiltigförklaring av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna.
48. Genom handling som inkom till personaldomstolens kansli den 10 juli 2006 yttrade sig sökandena över den interventionsinlaga som rådet ingett angående prövningen i sak.
49. I enlighet med artikel 64.3 a och d i förstainstansrättens rättegångsregler ställde personaldomstolen frågor till parterna i målen och anmodade kommissionen att förete hälsojournaler och administrativa akter beträffande de olycksfall som sökandena råkade ut för under perioden januari 1986–juli 2003, den slutliga utredningsrapporten och alla kommissionens, i synnerhet Olafs, handlingar rörande utredningen. Sökandena och kommissionen efterkom personaldomstolens begäran.
50. Ordföranden på personaldomstolens första avdelning beslutade den 13 juni 2007 att de förenade målen F-5/05 och F-7/05 skulle förenas med mål F-72/06 vad gäller det muntliga förfarandet, i enlighet med artikel 50.1 i förstainstansrättens rättegångsregler.
51. Vid förhandlingen, vilken hölls den 3 juli 2007, uppgav sökandena att deras yrkanden om att den slutliga utredningsrapporten och deras hälsojournaler skulle företes inte längre var relevanta.
52. Genom beslut av personaldomstolens första avdelning den 2 augusti 2007 återupptogs det muntliga förfarandet i de förenade målen F‑5/05 och F‑7/05 samt det muntliga förfarandet i mål F‑72/06.
53. I enlighet med artikel 64.3 c och d i förstainstansrättens rättegångsregler anmodade personaldomstolen kommissionen och rådet att förete förarbetena till artikel 90a i tjänsteföreskrifterna och att ange vilka av Olafs åtgärder som de ansåg skulle kunna gå någon emot och bli föremål för ett klagomål med tillämpning av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna. Kommissionen och rådet efterkom personaldomstolens begäran.
54. Sökandena yttrade sig över kommissionens och rådets svar på de åtgärder för processledning som avses i föregående punkt.
Rättslig bedömning
Tvistens omfattning
55. Sökandena ska i huvudsak anses ha yrkat
– att beslutet att inleda den interna utredningen ska ogiltigförklaras,
– att de undersökningsåtgärder som vidtogs i samband med den interna utredningen (nedan kallade Olafs undersökningsåtgärder) ska ogiltigförklaras,
– att beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna ska ogiltigförklaras,
– att den slutliga utredningsrapporten ska ogiltigförklaras,
– att ”varje åtgärd som följer av och/eller har samband med dessa beslut och som vidtagits efter förevarande talan” ska ogiltigförklaras, och
– att kommissionen ska förpliktas att utge skadestånd till dem.
Yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet att inleda den interna utredningen, Olafs undersökningsåtgärder och den slutliga utredningsrapporten
56. Det framgår av artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna att ett överklagande endast kan tas upp till prövning om ett klagomål har anförts till administrationen enligt artikel 90.2 inom den tidsfrist som där föreskrivs och klagomålet har avslagits, antingen uttryckligen eller tyst.
57. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att den enda rättsakt som sökandena har angripit i de klagomål som de ingav till Olafs direktör är beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna. Härav följer att yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet att inleda den interna utredningen, Olafs undersökningsåtgärder och den slutliga utredningsrapporten, vilka inte föregicks av något klagomål, ska avvisas, även om dessa – såsom sökandena har gjort gällande – utgör åtgärder som går dem emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna.
Yrkandena om ogiltigförklaring av ”varje åtgärd som följer av och/eller har samband med dessa beslut och som vidtagits efter förevarande talan”
58. Det ska erinras om att enligt artikel 44.1 c och d i förstainstansrättens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan och en kortfattad framställning av grunderna för denna samt sökandens yrkanden. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och rätten ska kunna pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter.
59. I förevarande fall gör ovannämnda yrkanden det inte möjligt att klart identifiera den eller de åtgärder som yrkandena om ogiltigförklaring avser och de ska av det skälet avvisas.
Yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna
Upptagande till sakprövning
– Parternas argument
60. Kommissionen och rådet har yrkat att personaldomstolen ska avvisa ovannämnda yrkanden, av det skälet att ett beslut om att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 (nedan kallat det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999) inte utgör en åtgärd som går någon emot, vilket gemenskapsdomstolarna tidigare har slagit fast. De har påpekat att ett beslut av denna karaktär endast utgör en förberedande åtgärd inför ett slutligt beslut som de nationella rättsliga eller administrativa myndigheterna kan fatta, eftersom dessa själva får besluta om hur denna åtgärd bör följas upp och således är de enda myndigheter som kan meddela beslut som kan påverka den rättsliga ställningen för den person som berörs av åtgärden (beslut meddelat av domstolens ordförande den 19 april 2005 i mål C‑521/04 P(R), Tillack mot kommissionen, REG 2005, s. I‑3103, förstainstansrättens beslut av den 18 december 2003 i mål T‑215/02, Gómez Reino mot kommissionen, REGP 2003, s. I‑A‑345 och s. II‑1685, och av den 13 juli 2004 i mål T‑29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mot kommissionen, REG 2004, s. II‑2923, beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 15 oktober 2004 i mål T‑193/04 R, Tillack mot kommissionen, REG 2004, s. II‑3575, förstainstansrättens dom av den 6 april 2006 i mål T‑309/03, Camós Grau mot kommissionen, REG 2006, s. II‑1173, och av den 4 oktober 2006 i mål T‑193/04, Tillack mot kommissionen, REG 2006, s. II‑3995).
61. Sökandena har bestritt kommissionens och rådets ståndpunkt. Efter att ha erinrat om att artikel 90a i tjänsteföreskrifterna antogs för att möjliggöra för gemenskapsdomstolen att säkerställa kontrollen av de åtgärder som Olaf vidtar i samband med sina utredningar, har sökandena gjort gällande att beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna i detta fall på ett oproportionerligt sätt har kränkt vissa av deras grundläggande rättigheter, såsom rätten till försvar, rätten till ett kontradiktoriskt förfarande i vilket omständigheter både till nackdel och fördel för de berörda beaktas och rätten till skydd för privatlivet, och därigenom förändrat deras rättsliga ställning väsentligt. Vidare utgör detta beslut en åtgärd som går dem emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna.
62. Sökandena har tillagt att den rättspraxis som kommissionen och rådet har åberopat inte är relevant i förevarande mål, eftersom den uppkom i samband med mål som hänförde sig till tiden före införandet av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna. Om denna rättspraxis bekräftades i förevarande mål skulle den under alla omständigheter medföra ett åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd, vilken fastställs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
63. Kommissionen och rådet har tillbakavisat argumentet att den rättspraxis som de har omnämnt saknar relevans. De har framhållit att det, till och med före antagandet av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, fanns en bestämmelse som var nästan identisk med denna artikel, nämligen artikel 14 i förordning nr 1073/1999, vilken gav tjänstemän möjlighet att angripa de åtgärder av Olaf som gick dem emot genom en talan om ogiltigförklaring. Trots denna bestämmelse har man i gemenskapens rättspraxis ständigt vägrat att betrakta ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 som en åtgärd som går någon emot.
64. Argumentet om ett påstått åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd, för det fall beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna inte kan betecknas som en åtgärd som går någon emot, kan enligt kommissionen inte heller godtas. De personer som berörs av ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 har nämligen fortfarande möjlighet att begära att den nationella domstolen ska tillfråga Europeiska gemenskapernas domstol om beslutets giltighet. Vidare är det fortfarande möjligt för dessa personer att väcka skadeståndstalan vid gemenskapdomstolarna i syfte att få ersättning för den skada som i förekommande fall vållats genom beslutet att överlämna uppgifter.
65. Sökandena har inte bestritt att artikel 90a i tjänsteföreskrifterna återger det huvudsakliga innehållet i artikel 14 i förordning nr 1073/1999, men de har tillbakavisat kommissionens och rådets argument att den enda åtgärd som kan gå dem emot är det slutliga beslut som tillsättningsmyndigheten eller den nationella domstolen i brottmålsförfaranden skulle kunna fatta på grundval av resultaten av den interna utredningen.
66. Som en åtgärd för processledning har kommissionen och rådet anmodats att uppge vilka av Olafs åtgärder som de anser kan bli föremål för ett klagomål enligt artikel 90a i tjänsteföreskrifterna och därefter en efterföljande talan. Kommissionen och rådet har uppgett att det rör sig om de åtgärder som Olaf vidtar inom ramen för en intern utredning och som har bindande rättsverkningar gentemot en tjänsteman eller en anställd som inte berörs av de påståenden som utredningen avser. Detta gäller särskilt genomsökning av personliga tillhörigheter vid tillträde till en utomstående tjänstemans eller anställds arbetsrum, att ta sådana personliga tillhörigheter i beslag, förhör av en utomstående tjänsteman eller anställd då Olaf använder otillåtna metoder eller hemlig teleavlyssning av en utomstående tjänstemans eller anställds telefon. Sådana utredningsåtgärder kan nämligen, vad gäller utomstående personer, inte betraktas som förberedande åtgärder inför ett slutligt beslut av administrationen som kan angripas genom en talan om ogiltigförklaring, eftersom den utredningsrapport som senare upprättas inte kan avse den utomstående tjänstemannen eller anställde. Denna person har således inte någon möjlighet att senare prejudiciellt angripa de åtgärder som Olaf har vidtagit gentemot vederbörande och måste därför kunna angripa dessa direkt för att särskilt åtnjuta ett domstolsskydd för de egna individuella rättigheterna.
67. Vad däremot beträffar frågan huruvida åtgärder av den karaktär som beskrivits ovan, men som har vidtagits gentemot den tjänsteman eller den anställde som berörs av de påståenden som utredningen avser, kan betecknas som åtgärder som går någon emot, har kommissionen angett att dessa åtgärder i undantagsfall skulle kunna betecknas som sådana, förutsatt att det görs en strikt åtskillnad mellan dessa och varje annan utredningsåtgärd som endast förbereder Olafs slutsatser och beträffande vilken det lämpliga rättsmedlet är att angripa den prejudiciellt. Enligt kommissionen ska det dock konstateras att inget av dessa undantagsfall är för handen i det aktuella fallet, eftersom sökandena inte har gjort gällande att de varit föremål för en åtgärd av samma karaktär som de åtgärder som ska betecknas som åtgärder som går någon emot.
68. Sökandena har uppgett att de inte delar kommissionens och rådets ståndpunkt att utomstående tjänstemän och anställda ska behandlas mer förmånligt än de tjänstemän och anställda som är misstänkta inom ramen för en intern utredning. En sådan ståndpunkt är inte bara diskriminerande, utan även felaktig med hänsyn till själva syftet med artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, vilken ska tolkas mot bakgrund av skäl 10 i förordning nr 1073/1999, vari det uttryckligen föreskrivs att utredningarna ska utföras med iakttagande av tjänsteföreskrifterna samt med full respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, särskilt rätten för varje berörd person att yttra sig över de uppgifter som rör honom eller henne samt principen att endast material som har värde som bevisning kan utgöra grunden för slutsatser vid en utredning.
– Personaldomstolens bedömning
69. Det ska inledningsvis erinras om att gemenskapslagstiftaren, efter inrättandet av Olaf genom beslut 1999/352 och i syfte att underställa byråns verksamhet en verksam domstolsprövning, i artikel 14 i förordning nr 1073/1999 föreskrev att ”[i] avvaktan på att tjänsteföreskrifterna ändras kan alla tjänstemän [eller] övriga anställda i Europeiska gemenskaperna vända sig till byråns direktör med klagomål mot en åtgärd som går honom emot och som har vidtagits av byrån inom ramen för en intern utredning, i enlighet med reglerna i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna” och att ”[a]rtikel 91 i tjänsteföreskrifterna [skulle] tillämpas i fråga om beslut om sådana klagomål”. Senare infördes genom förordning nr 723/2004 en möjlighet för tjänstemän och övriga anställda att väcka talan om ogiltigförklaring av vissa av Olafs åtgärder vid gemenskapdomstolarna genom införandet av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna. I artikel 90a andra meningen föreskrivs att varje person som omfattas av tjänsteföreskrifterna kan ”vända sig till direktören för OLAF med klagomål enligt artikel 90.2 mot en åtgärd som går honom emot i samband med en utredning som OLAF gör”.
70. Frågan, vilken aldrig tidigare har prövats i gemenskapens rättspraxis, har således uppkommit huruvida det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 utgör en åtgärd som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna.
71. I det avseendet ska det påpekas att bestämmelserna i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna antogs av gemenskapslagstiftaren år 2004 i syfte att garantera de personer som omfattas av tjänsteföreskrifterna ett domstolsskydd. Med hänsyn till en sådan uttrycklig och nyligen införd behörighet i tjänsteföreskrifterna kan personaldomstolen, inom sitt specialområde, inte bortse från det ansvar som den därigenom har ålagts av lagstiftaren.
72. Vidare utgör dessa bestämmelser en följd av de nya befogenheter som lagstiftaren gav Olaf vid antagandet av förordning nr 723/2004, både vad gäller bedrägeribekämpning, genom artikel 22a i tjänsteföreskrifterna, och vad gäller disciplinära förfaranden, genom bestämmelserna i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Artikel 90a i tjänsteföreskrifterna återspeglar således lagstiftarens strävan att Olafs stärkta roll ska åtföljas av lämpliga rättsskyddsgarantier.
73. Vidare framgår det av domstolens fasta rättspraxis att principen om ett effektivt domstolsskydd utgör en av gemenskapsrättens allmänna principer. Den har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I‑6351, punkt 335). I sistnämnda mål slog domstolen bland annat fast, då klagandena åberopade rätten till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, att det för att gemenskapsdomstolens prövning, vilken bland annat ska omfatta lagenligheten av de skäl som ligger till grund för den rättsakt som går någon emot, ska vara effektiv krävs att den aktuella gemenskapsmyndigheten, i så stor utsträckning som möjligt, upplyser de personer som berörs av denna rättsakt om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när rättsakten antas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att rättsakten har antagits, i syfte att göra det möjligt för dessa personer att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, punkt 336).
74. Sökandena i förevarande mål har just åberopat iakttagandet av rätten att yttra sig till stöd för deras argument om garantin för ett effektivt domstolsskydd. Det ska därför påpekas att en tjänsteman inte åtnjuter någon sådan garanti om gemenskapsdomstolen, innan tjänstemannen ställs till svars vid den nationella domstolen genom det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, inte har kunnat kontrollera att tjänstemannen först har getts möjlighet att yttra sig eller huruvida Olaf verkligen har iakttagit de bestämmelser i artikel 4 i beslut 1999/396 vari det föreskrivs att denna skyldighet får skjutas upp. En sådan prövning av gemenskapsdomstolen avseende det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 är ännu viktigare i detta skede av förfarandet, eftersom Olaf har möjlighet, om kommissionens generalsekreterare tillåter det, att skjuta upp skyldigheten att låta de berörda personerna yttra sig, eventuellt under en lång period.
75. Det ska vidare påpekas att ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan få betydande konsekvenser för de berörda personernas karriärutveckling. I artikel 43 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs nämligen att ”[v]arje tjänstemans kompetens, prestationsförmåga och uppträdande i tjänsten skall regelbundet redovisas i en rapport som skall utarbetas minst vartannat år”. När Olaf anser att en anställd har begått handlingar som kan leda till straffrättsliga åtgärder och av det skälet överlämnar uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna, kan detta förhållande, vilket tillsättningsmyndigheten oftast får kännedom om genom Olaf själv eller genom den berörde anställde när vederbörande exempelvis hörs som vittne vid den nationella domstolen, påverka den bedömning som administrationen ska göra av den anställde vid bedömningsförfarandet, särskilt vad beträffar den anställdes uppträdande i tjänsten.
76. Karaktären på det domstolsskydd som garanteras de personer som berörs av en utredning som inletts av Olaf ändras för övrigt när Olafs direktör fattar ett beslut med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999. Innan ett sådant beslut fattas åtnjuter nämligen dessa personer i förekommande fall ett domstolsskydd mot eventuella kränkningar av deras rättigheter som garanteras av gemenskapsdomstolarna, men efter det att beslutet har fattats genomförs detta skydd av de nationella rättsliga myndigheter som från Olaf har mottagit de uppgifter som inhämtats i samband med den interna utredningen.
77. Med hänsyn till de konsekvenser som de beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan medföra är det svårt att föreställa sig att dessa inte kan anses utgöra åtgärder som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, då gemenskapslagstiftaren själv har ansett att det är nödvändigt att låta Olafs interna utredningar kringgärdas av stränga processuella skyddsregler, och särskilt uppställa som krav att de mest betydelsefulla åtgärder som Olaf vidtar inom ramen för sådana utredningar – till vilka med nödvändighet hör, med hänsyn till deras räckvidd, de beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 – ska vara förenliga med den grundläggande principen om rätten till försvar. I skäl 10 i förordning nr 1073/1999 anges nämligen att Olafs utredningar bör utföras ”med full respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, särskilt principen om rättvis behandling, rätten för varje berörd person att yttra sig över de uppgifter som rör honom eller henne samt principen att endast material som har värde som bevisning kan utgöra grunden för slutsatser vid en utredning”, och därefter föreskrivs i artikel 4.6 b i förordning nr 1073/1999 att varje institution, organ eller byrå som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa ska anta regler som rör ”garantierna för de rättigheter som de personer som berörs av en intern utredning har”.
78. Om personaldomstolen inte prövade lagenligheten av det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, trots att den är ensam om att kunna göra det i tid när det gäller ett beslut som rör en person som omfattas av tjänsteföreskrifterna, skulle ett eventuellt åsidosättande av de bestämmelser i förordning nr 1073/1999 som syftar till att skydda rätten till försvar inte påtalas. Den nationella domstolen skulle nämligen fortfarande ha att ta ställning till de uppgifter som Olaf överlämnat till den, medan om gemenskapsdomstolen påtalade en sådan rättsstridighet på grund av åsidosättande av rätten till försvar så skulle det medföra att den nationella domstolen inte kunde stödja sig på sådana uppgifter. Domstolen har för övrigt redan slagit fast att ett sådant åsidosättande av rätten till försvar från Olafs sida innebär ett åsidosättande av de väsentliga formföreskrifter som ska tillämpas på utredningsförfarandet (beslut meddelat av domstolens ordförande den 8 april 2003 i mål C‑4 71/02 P(R), Gómez-Reino mot kommissionen, REG 2003, s I‑3207, punkt 64).
79. Om, såsom framgår av omständigheterna i det aktuella fallet, Olaf inte beviljades något tillstånd av kommissionens generalsekreterare eller om Olaf inte ens begärde något sådant tillstånd, i strid med bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396, utan att gemenskapsdomstolen kunde påtala denna rättsstridighet, skulle vidare tjänstemannen rättsstridigt och utan hans vetskap bli föremål för förfaranden där han blev direkt misstänkt under flera månader. Det förhållandet att skyldigheten att höra den berörda personen får skjutas upp och att denna person således inte kan göra gällande sina rättigheter vid domstol, vare sig vid gemenskapsdomstolen eller vid nationell domstol, motiverar i ännu högre grad att en talan om ogiltigförklaring som direkt avser det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 ska kunna tas upp till sakprövning. I ett sådant sammanhang kan nämligen de processuella skyddsregler som finns vid den nationella domstolen inte tillämpas så länge den berörda tjänstemannen inte har underrättats om den förundersökning som inletts mot vederbörande. För övrigt är endast en domstolsprövning i samband med antagandet av det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 sådan att den i tid kan säkerställa iakttagandet av de befogenheter som kommissionens generalsekreterare har, vilken är den enda myndighet utanför Olaf som har rätt till viss insyn i hur en utredning utförs, i syfte att besluta huruvida utredningen ska förbli konfidentiell innan ärendet hänskjuts till de nationella rättsliga myndigheterna.
80. För att domstolsprövningen av en sådan rättsakt som ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 ska vara effektiv får den inte bara ske inom ramen för en skadståndstalan. En sådan talan gör det visserligen möjligt för tjänstemannen att få ersättning för den skada som han orsakats i samband med en utredning av Olaf (se domen i det ovannämnda målet Camós Grau mot kommissionen). En sådan skadeståndstalan innebär emellertid, för en gemenskapstjänsteman, ett administrativt förfarande i två etapper, där det tar relativt lång tid innan tvisten avgörs, och en skadeståndstalan gör det inte heller möjligt att säkerställa att rätten till försvar iakttas vid den tidpunkt då denna rätt kan komma att åsidosättas.
81. Personaldomstolen vill i det avseendet framhålla att det framgår av fast rättspraxis att ett effektivt domstolsskydd förutsätter att den enskilde vars intressen missgynnas av en rättsakt som går vederbörande emot kan yrka att domstolen ska vidta interimistiska skyddsåtgärder. En ansökan om uppskov med verkställigheten av en sådan rättsakt kan dock, enligt artikel 102.1 i rättegångsreglerna, endast prövas om sökanden har väckt talan om prövning av rättsakten vid personaldomstolen. Erkännandet av en direkt rätt att väcka talan mot det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 skulle således göra det möjligt för den berörda tjänstemannen, om vederbörande känner till utredningens slutsatser, att i förekommande fall få till stånd ett uppskov med verkställigheten av detta beslut, om tjänstemannen uppfyller de krav vad gäller skyndsamhet och skada som uppställs i det avseendet.
82. Slutligen ska det påpekas att en effektiv prövning av lagenligheten av en sådan rättsakt som det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan bidra till att Olaf till fullo iakttar utredningarnas lagenlighet och de grundläggande rättigheter som tillkommer de personer som utredningarna avser, i enlighet med lagstiftarens önskan. Personaldomstolen noterar att i förevarande tvist besvarade Olaf de klagomål som sökandena i mål F‑5/05 hade ingett till den med stöd av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna först den 21 februari 2005, det vill säga efter det att talan hade väckts, och att endast kommissionen, vilken inte hade antagit den ifrågasatta rättsakten, uttryckligen besvarade de klagomål som hade ingetts till den. En sådan situation, där den som har antagit ett angripet beslut inte tar ställning till den kritik som riktas mot beslutet, är föga förenlig med principen om god förvaltningssed och visar på de nackdelar som avsaknaden av en klart fastställd och effektiv domstolsprövning kan medföra. Bedömningen av talan i sak kan i förevarande mål inte påverka detta konstaterande.
83. Samtliga ovannämnda överväganden motiverar således att de beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 ska anses utgöra åtgärder som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna.
84. Inget av de argument som kommissionen har åberopat kan föranleda en annan slutsats.
85. För det första har kommissionen och rådet gjort gällande att ett beslut som Olafs direktör fattar med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 endast utgör en förberedande åtgärd inför ett slutligt beslut som de nationella rättsliga eller administrativa myndigheterna kan fatta.
86. När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas i flera led, i synnerhet efter ett internt förfarande, följer det visserligen av fast rättspraxis att det i princip endast är de åtgärder genom vilka institutionens ställningstagande slutgiltigt slås fast efter detta förfarande som utgör sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas, med undantag av mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet. Förberedande rättsakter inför ett beslut kan inte anses gå någon emot och det är först i samband med en talan mot det beslut som fattats efter förfarandet som sökanden kan göra gällande att de tidigare rättsakter som har ett nära samband med beslutet är rättsstridiga (förstainstansrättens beslut av den 11 februari 2003 i mål T‑83/02, Pflugradt mot ECB, REGP 2003, s. I‑A‑47 och s. II‑281, punkt 34).
87. Det ska dock påpekas att när Olafs direktör fattar ett beslut med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 tar han, med hänsyn till de preliminära eller slutgiltiga resultaten av den utredning som Olaf har utfört, ställning till förekomsten av omständigheter som kan leda till straffrättsliga åtgärder och bedömer att den eller de personer som utredningen avser kan komma att åtalas. Detta beslut fattas av ett oberoende gemenskapsorgan, på eget ansvar, inom ramen för ett särskilt förfarande som är skilt från det nationella domstolsförfarandet. Beslutet föregår inte någon annan åtgärd som går personen eller personerna emot och som omfattas av den behörighet som tillkommer Olafs direktör, och i beslutet slås således upphovsmannens ställningstagande fast. Beslutet kan i det avseendet inte jämföras med den åtgärd varigenom tillsättningsmyndigheten inleder ett disciplinärt förfarande mot en tjänsteman, vilken har till syfte att förbereda antagandet av ett senare och slutgiltigt beslut av samma myndighet.
88. Om ett beslut som fattas med stöd av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 betraktades som en förberedande åtgärd inför den nationella brottsutredningen och de beslut som tillsättningsmyndigheten senare kan komma att fatta, skulle det a fortiori
finnas skäl att anse att samtliga Olafs åtgärder i samband med en utredning som Olaf har utfört, vilka åtgärder oftast föregår beslutet att överlämna uppgifter, också utgör enbart förberedande åtgärder. En sådan tolkning skulle dock dels strida mot den klara ordalydelsen i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna och mot dess upphovsmäns avsikt, vilka – genom att tillerkänna varje person som omfattas av tjänsteföreskrifterna rätten att inge ett klagomål mot ”en åtgärd [av Olaf] som går honom emot” – har förutsatt att det förekommer sådana åtgärder, dels, som sökandena har anfört, medföra att artikel 90a i tjänsteföreskrifterna förlorade sitt syfte och ändamålsenlighet.
89. De exempel på åtgärder som går någon emot och som kan bli föremål för ett klagomål enligt artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, vilka kommissionen och rådet gav som svar på en skriftlig fråga från personaldomstolen, såsom genomsökning eller beslag av personliga tillhörigheter vid tillträde till en i förhållande till utredningen utomstående tjänstemans eller anställds arbetsrum eller förhör med hjälp av otillåtna metoder eller hemlig avlyssning av en i förhållande till utredningen utomstående tjänstemans eller anställds telefon utgör egentligen inte några riktiga förvaltningsbeslut, till skillnad från det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999. Det är visserligen riktigt att dessa åtgärder inte nödvändigtvis kräver att det fattas andra ytterligare beslut, men de påverkar inte den utomstående tjänstemannens eller anställdes intresse och rättsliga ställning i större utsträckning än det omtvistade beslutet att överlämna uppgifter avseende de personer som omfattas av en utredning av Olaf. I synnerhet har dessa åtgärder a priori inte i sig någon inverkan på de utomstående tjänstemännens eller anställdas administrativa ställning och karriär, medan ett beslut att överlämna uppgifter, såsom det omtvistade beslutet, omedelbart har en negativ inverkan på de berörda personernas intressen, karriär och anseende.
90. Det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 kan således inte betraktas som enbart ett mellankommande eller förberedande beslut. I annat fall skulle nämligen artikel 90a i tjänsteföreskrifterna förlora sin betydelse. Beslutet utgör faktiskt den åtgärd varigenom Olafs direktör, vilken för det syftet ensam har ett särskilt ansvar inom gemenskaperna, tar ställning till förekomsten av omständigheter som kan anses utgöra brott och beslutar att vända sig till de nationella rättsliga myndigheterna för att lämpliga straffrättsliga åtgärder ska vidtas med anledning av dessa omständigheter.
91. Det ska för övrigt påpekas att domstolen, vad beträffar disciplinåtgärder med avseende på tjänstemän, i ett mål där det yttrande som avgetts av en disciplinnämnd hade angripits, ansåg att ett sådant yttrande utgjorde en åtgärd som går någon emot och som kan bli föremål för talan, eftersom detta yttrande, trots att det härrörde från ett rådgivande organ, hade upprättats efter en utredning som disciplinnämnden skulle utföra helt oberoende och i enlighet med ett särskilt och avskiljt förfarande som är kontradiktoriskt och som ska ske i enlighet med de grundläggande principerna om rätten till försvar (domstolens dom av den 29 januari 1985 i mål 228/83, F mot kommissionen, REG 1985, s. 275, punkt 16). Ett sådant resonemang ska a fortiori tillämpas analogt på beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, eftersom dessa, förutom att de inte har till syfte att förbereda det senare och slutliga antagandet av ett beslut av Olafs direktör, härrör från ett oberoende gemenskapsorgan och även fattas inom ramen för eller efter en utredning som ska utföras ”med full respekt för ... rätten för varje berörd person att yttra sig över de uppgifter som rör honom eller henne”.
92. För det andra har kommissionen och rådet åberopat avgöranden i rättspraxis för att bestrida att de beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 utgör åtgärder som går någon emot.
93. I det avseendet är det visserligen riktigt att i de mål som utmynnade i det beslut som domstolens ordförande meddelade i det ovannämnda målet Tillack mot kommissionen, punkt 34, det beslut som förstainstansrättens ordförande meddelade i det ovannämnda målet Tillack mot kommissionen, punkt 46, och förstainstansrättens dom i det ovannämnda målet Tillack mot kommissionen, punkterna 68–70, ansåg gemenskapsdomstolarna att ett beslut som fattats med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 inte hade väsentligt förändrat den rättsliga ställningen för den person som berördes av dessa uppgifter.
94. Denna rättspraxis avsåg dock en person som inte hade ställning som gemenskapstjänsteman, i mål där talan hade väckts med stöd av artikel 230 EG och inte med stöd av artikel 236 EG. Domstolen liksom förstainstansrätten, vilka inte hade att ta ställning till frågan om räckvidden av artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, påpekade att sökanden hade tillgång till tillräckliga processuella skyddsregler vid den nationella domstolen och att den rättsakt varigenom Olaf överlämnade uppgifter rörande sökanden endast utgjorde en förberedande rättsakt. Det fallet skiljer sig dock från det som är för handen i förevarande mål. När det gäller en utomstående person i förhållande till gemenskaperna, vars karriär och materiella ställning inte är direkt beroende av de åtgärder som vidtas av gemenskapsmyndigheterna, har nämligen gemenskapsdomstolen inte någon särskild ställning som ger den behörighet att, i stället för den nationella domstolen, säkerställa efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna och kraven på en rättvis rättegång.
95. Vad beträffar förstainstansrättens avgöranden i beslutet i det ovannämnda målet Comunidad Autónoma de Andalucía mot kommissionen och i domen i det ovannämnda målet Camós Grau mot kommissionen ska det påpekas att förstainstansrätten i dessa avgöranden tog ställning till den rättsliga karaktären av den rapport varigenom Olaf avslutar en utredning, och inte till kvalificeringen såsom en åtgärd som går någon emot av ett sådant beslut som det som angrips i förevarande mål.
96. Slutligen ska det påpekas att både domstolen och förstainstansrätten redan har godtagit att gemenskapsdomstolen kan pröva lagenligheten av Olafs åtgärder som går någon emot genom en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 30 mars 2004 i mål C‑167/02 P, Rothley m.fl. mot parlamentet, REG 2004, s. I‑3149, punkt 50, beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 2 maj 2000 i mål T‑17/00 R, Rothley m.fl. mot parlamentet, REG 2000, s. II‑2085, punkt 107, och förstainstansrättens dom av den 26 februari 2002 i mål T‑17/00, Rothley m.fl. mot parlamentet, REG 2002, s. II‑579, punkt 73).
97. Härav följer att sökandenas yrkanden om ogiltigförklaring av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
98. Sökandena har åberopat fem grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring. Som första grund har det gjorts gällande att beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna fattades utan giltig grund. Den andra grunden avser åsidosättande av den grundläggande principen om rätten till försvar. Såvitt avser den tredje grunden har sökandena gjort gällande att artikel 26 sjunde stycket i tjänsteföreskrifterna åsidosattes. Den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, avseende skyldigheten att motivera beslut som går någon emot. Som femte grund har det gjorts gällande att förordning nr 1073/1999 och beslut 1999/396 är rättsstridiga.
99. Personaldomstolen ska pröva den andra grunden, vilken avser åsidosättande av den grundläggande principen om rätten till försvar.
– Parternas argument
100. Sökandena har hävdat att Olaf åsidosatte den grundläggande principen om rätten till försvar, vilken i detta fall garanteras genom artikel 4 i beslut 1999/396, eftersom de inte gavs möjlighet, innan Olaf beslutade att överlämna uppgifter rörande dem till de italienska rättsliga myndigheterna, att yttra sig över de omständigheter som låg till grund för överlämnandet. Sökandena har preciserat att det inte förelåg någon särskild omständighet i samband med utredningen som skulle kunna motivera att Olaf underlät att iaktta denna princip och att kommissionens generalsekreterare under alla omständigheter inte hade gett något samtycke till detta.
101. Kommissionen har i sitt svaromål inledningsvis påpekat att de regler som Olaf ska iaktta när den utför sina interna utredningar är, vad gäller rätten till försvar, de regler – och endast dessa – som anges i den första meningen och i den andra meningen i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396 (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut i det ovannämnda målet Gómez-Reino mot kommissionen, punkt 65).
102. Vad beträffar den första meningen i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396, vari det föreskrivs att en tjänsteman som kan vara involverad i en utredning av Olaf snabbt ska informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen, har kommissionen hävdat att dessa bestämmelser inte åsidosattes i detta fall, eftersom informationen till sökandena, om den hade lämnats, skulle ha påverkat effektiviteten i de italienska rättsliga myndigheternas undersökningar, med hänsyn till risken för att vissa handlingar skulle förstöras. Vad beträffar den andra meningen i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396 är den inte tillämplig på det beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, när överlämnandet av uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna sker under en intern utredning och inte efter avslutad utredning.
103. Kommissionen har gjort gällande att sökandena under alla omständigheter informerades i rätt tid om samtliga uppgifter som rörde dem, eftersom de, inom ramen för det italienska brottmålsförfarandet, delgavs bilagorna till skrivelsen av den 5 augusti 2003, i detta fall informationsmeddelandet av den 23 juli 2003 och protokollet från utfrågningen av IES:s före detta direktör.
– Personaldomstolens bedömning
104. Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 4 första stycket första meningen i beslut 1999/396 föreskrivs att ”[o]m det finns en möjlighet att en ledamot, tjänsteman eller anställd vid kommissionen är personligt involverad skall den berörde snabbt informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen”. I artikel 4 första stycket andra meningen i nämnda beslut föreskrivs att ”[u]nder inga omständigheter får slutsatser dras efter utredningen om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, utan att den berörde har givits möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom”.
105. Som förstainstansrätten slog fast i sin dom av den 8 juli 2008 i mål T‑48/05, Franchet och Byk mot kommissionen (REG 2008, s. II‑1585), punkterna 133 och 145, framgår det av ovannämnda bestämmelser i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396 att när Olafs direktör avser att fatta ett beslut med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999 är han skyldig, om uppgifterna innehåller slutsatser om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, att ge denne möjlighet att yttra sig över alla omständigheter som rör honom innan uppgifterna överlämnas till de nationella rättsliga myndigheterna.
106. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att Olaf, i informationsmeddelandet av den 23 juli 2003 som bifogades skrivelsen av den 5 augusti 2003, namngav sökandena som misstänkta för att ha begått brott. Skrivelsen av den 5 augusti 2003 innehöll således ”slutsatser” där sökandena namngavs.
107. Följaktligen borde sökandena i princip ha informerats och hörts angående de omständigheter som rörde dem innan skrivelsen av den 5 augusti 2003 överlämnades till de italienska rättsliga myndigheterna.
108. I artikel 4 andra stycket i beslut 1999/396 föreskrivs visserligen ett undantag avseende de fall då det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen och då utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används. I sådana fall får skyldigheten att ge tjänstemannen möjlighet att yttra sig skjutas upp, efter överenskommelse med kommissionens generalsekreterare.
109. Sökandena har dock gjort gällande, utan att motsägas av kommissionen, att kommissionens generalsekreterare inte hade gett sitt samtycke till att skjuta upp genomförandet av skyldigheten att ge dem möjlighet att yttra sig och att generalsekreteraren inte heller hade ombetts att ge ett sådant samtycke.
110. Det ska påpekas att skyldigheten att begära och erhålla samtycke av kommissionens generalsekreterare inte är en ren formalitet som i förekommande fall skulle kunna uppfyllas i ett senare skede. Som slogs fast i domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 151, skulle i annat fall kravet att erhålla detta samtycke förlora sitt syfte, nämligen att säkerställa att de berörda tjänstemännens rätt till försvar respekteras, att informationen till dem endast i rena undantagsfall skjuts upp och att det inte endast ankommer på Olaf att bedöma detta undantag, utan att det även krävs att kommissionens generalsekreterare bedömer detta.
111. Under dessa omständigheter konstaterar personaldomstolen att Olaf åsidosatte bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396 och sökandenas rätt till försvar.
112. För fullständighetens skull ska det erinras om att enligt fast rättspraxis utgör iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot en grundläggande gemenskapsrättslig princip som ska säkerställas även i avsaknad av en reglering av det aktuella förfarandet (se förstainstansrättens dom av den 23 april 2002 i mål T‑372/00, Campolargo mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑49 och s. II‑223, punkt 30 och där angiven rättspraxis). Denna princip, vilken normalt kräver att den berörda personen har hörts av den behöriga myndigheten före antagandet av den rättsakt som går personen emot, är tillämplig både vad gäller disciplinära frågor och andra frågor som rör gemenskapens personal (se domen i det ovannämnda målet Campolargo mot kommissionen, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
113. Härav följer att även om det – såsom kommissionen har hävdat – antas att artikel 4 första stycket andra meningen i beslut 1999/396 inte är tillämplig på ett beslut som fattas med tillämpning av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 1073/1999, när överlämnandet av uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna sker under utredningen, var Olaf likväl i princip skyldig, enligt den grundläggande principen om rätten till försvar, att ge sökandena möjlighet att yttra sig över alla omständigheter som rörde dem innan uppgifterna överlämnades. Det är utrett att så inte skedde, utan att det föreligger någon särskild omständighet som kan motivera det.
114. Slutligen har kommissionen visserligen gjort gällande att sökandena informerades i rätt tid om samtliga uppgifter som rörde dem, eftersom de, inom ramen för det italienska brottmålsförfarandet, delgavs skrivelsen av den 5 augusti 2003 och bilagorna till denna. En sådan omständighet, som inträffade efter beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna, kan dock inte anses ha uppvägt Olafs åsidosättande av bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396.
115. Härav följer att beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunderna.
Skadeståndsyrkandena
Parternas argument
116. Sökandena har yrkat ersättning för den ideella skada som följer, för det första, av beslutet att inleda den interna utredningen och av Olafs undersökningsåtgärder, för det andra, av att Olaf – utan giltigt skäl och i strid med rätten till försvar – överlämnade uppgifter rörande sökandena till de italienska rättsliga myndigheterna, för det tredje, av att den slutliga utredningsrapporten innehöll slutsatser som inte baserade sig på tillräckligt övertygande uppgifter och, för det fjärde, av att Olaf inte vidtog någon åtgärd med anledning av de klagomål som de hade ingett för att informeras om utredningens innehåll. Sökandena har särskilt påpekat att beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna medförde att allmänna åklagaren i Varese inledde en förundersökning och att denna förundersökning, förutom att den gjorde dem oroliga för eventuella straffrättsliga åtgärder, även skadade deras heder och yrkesmässiga anseende.
117. Kommissionen har i sitt svaromål gjort gällande att ovannämnda skadeståndsyrkanden inte kan tas upp till sakprövning på grund av att de, i strid med bestämmelserna i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler, inte innehåller några uppgifter som gör det möjligt att fastställa det agerande som sökandena avser att lägga kommissionen till last. Även om det antas att ovannämnda yrkanden uppfyller kraven i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler, har kommissionen under alla omständigheter påpekat att de inte heller kan tas upp till sakprövning, eftersom de ”helt och hållet hänför sig” till yrkandena om ogiltigförklaring, vilka ska avvisas.
118. I sak har kommissionen hävdat att den ideella skada som sökandena har gjort gällande endast har orsakats av de italienska rättsliga myndigheternas självständiga beslut att inleda ett brottmålsförfarande, vilket gör att det inte föreligger något orsakssamband mellan de påtalade felen och den skada som görs gällande.
119. I repliken har sökandena, efter att ha gjort gällande att skadeståndsyrkandena kan tas upp till sakprövning, särskilt bestritt kommissionens påstående att den skada som de begär ersättning för direkt har orsakats av de italienska rättsliga myndigheternas självständiga beslut att inleda en förundersökning. De har i det avseendet framhållit att det hade varit otänkbart att allmänna åklagaren i Varese, efter att ha mottagit en skrivelse från Olaf vari det gjordes gällande omständigheter som betecknades som bedrägeri, medhjälp till bedrägeri och urkundsförfalskning, skulle avstå från att inleda en förundersökning.
Personaldomstolens bedömning
– Upptagande till sakprövning
120. Inom det system av rättsmedel som inrättats genom artikel 90a i tjänsteföreskrifterna kan en talan om skadestånd i syfte att ersätta de skador som kan tillskrivas Olaf endast tas upp till sakprövning om den har föregåtts av ett administrativt förfarande i enlighet med tjänsteföreskrifterna. Detta förfarande varierar beroende på huruvida den skada som det begärs ersättning för har uppstått genom en åtgärd som går någon emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, eller genom ett agerande av Olaf som inte har samband med beslutsfattande. I det första fallet ankommer det på den berörde att inom föreskrivna frister vända sig till Olafs direktör med ett klagomål mot den ifrågavarande åtgärden. I det andra fallet ska däremot det administrativa förfarandet inledas med en begäran, i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, om att erhålla ersättning för den skada som uppkommit och, om så skulle vara nödvändigt, fortsätta med ett klagomål mot beslutet att avslå denna begäran (se analogt förstainstansrättens dom av den 28 juni 1996 i mål T‑500/93, Y mot domstolen, REGP 1996, s. I‑A‑335 och s. II‑977, punkt 64). När det finns ett direkt samband mellan en talan om ogiltigförklaring och en talan om skadestånd kan dock skadeståndstalan upptas till prövning tillsammans med ogiltighetstalan, utan att den nödvändigtvis måste ha föregåtts av en begäran att administrationen ska ersätta den påstådda skadan och ett klagomål mot det uttryckliga eller underförstådda beslutet att avslå en sådan begäran (se analogt domen i det ovannämnda målet Y mot domstolen, punkt 66).
121. I förevarande mål ska yrkandet om ersättning för den skada som påstås ha orsakats av beslutet att inleda den interna utredningen, av Olafs undersökningsåtgärder, av innehållet i den slutliga utredningsrapporten och av Olafs vägran att vidta åtgärder med anledning av de klagomål som sökandena hade ingett avvisas, eftersom de berörda personerna inte har uppfyllt kraven vad gäller det administrativa förfarandet. För det fall de ageranden som sökandena har påtalat utgör åtgärder som går dem emot i den mening som avses i artikel 90a i tjänsteföreskrifterna, borde ett klagomål avseende dessa ha ingetts, vilket inte har skett. På samma sätt borde sökandena, för det fall dessa ageranden ska anses sakna samband med beslutsfattande, först ha ingett en begäran om ersättning i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifter och därefter ha ingett ett klagomål, vilket de underlät att göra.
122. Däremot ska yrkandet om ersättning för den skada som påstås ha orsakats av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna, vilket – till skillnad från vad kommissionen har gjort gällande – var tillräckligt motiverat redan vid ingivandet av ansökan, anses ha ett direkt samband med yrkandena om ogiltigförklaring av beslutet att överlämna uppgifter och således anses kunna tas upp till prövning tillsammans med yrkandena om ogiltigförklaring.
123. Följaktligen kommer personaldomstolen endast att pröva huruvida det finns fog för yrkandet om ersättning för den skada som orsakats av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna.
– Prövning i sak
124. Som angetts ovan fattades beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna i strid med bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396 om iakttagande av rätten till försvar och orsakade sökandena ideell skada just på grund av åsidosättandet av dessa väsentliga formföreskrifter. En sådan skada är i förevarande fall särskilt framträdande, eftersom detta beslut följdes av att de italienska rättsliga myndigheterna inledde en förundersökning.
125. Vad däremot beträffar den skada som sökandena har lidit till följd av att de blev oroliga och att deras heder och yrkesmässiga anseende skadades på grund av den italienska förundersökningen, ska det erinras om att det följer av fast rättspraxis att gemenskapens skadeståndsansvar förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det agerande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan agerandet och den åberopade skadan (domstolens dom av den 16 december 1987 i mål 111/86, Delauche mot kommissionen, REG 1987, s. 5345, punkt 30, och förstainstansrättens dom av den 17 oktober 2002 i de förenade målen T‑330/00 och T‑114/01, Cocchi och Hainz mot kommissionen, REGP 2002, s. I‑A‑193 och s. II‑987, punkt 97). För att det ska anses föreligga ett sådant samband måste det i princip bevisas att det finns ett direkt och säkert orsakssamband mellan den överträdelse som den berörda gemenskapsinstitutionen har gjort sig skyldig till och den åberopade skadan (förstainstansrättens dom av den 5 oktober 2004 i mål T‑45/01, Sanders m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II‑3315, punkt 149, av den 5 oktober 2004 i mål T‑144/02, Eagle m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II‑3381, punkt 148, och av den 12 september 2007 i mål T‑250/04, Combescot mot kommissionen, REG 2007, s. II‑0000, punkt 95).
126. I detta fall var visserligen de italienska rättsliga myndigheterna skyldiga, enligt principen om lojalt samarbete, att noga undersöka de uppgifter som Olaf överlämnade och att dra lämpliga slutsatser därav för att säkerställa efterlevnaden av gemenskapsrätten, men dessa myndigheter var fria, inom ramen för sin behörighet, att bedöma innehållet i och betydelsen av uppgifterna och följaktligen hur de eventuellt skulle följas upp. Det är följaktligen endast de italienska rättsliga myndigheternas agerande, vilka beslutade att inleda ett brottmålsförfarande och att därefter vidta utredningsåtgärder, som direkt ligger till grund för den ideella skada som görs gällande (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tillack mot kommissionen, punkt 122). Under dessa omständigheter har sökandena inte visat att det föreligger ett direkt orsakssamband mellan, å ena sidan, beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna och, å andra sidan, den ideella skada som består i att de blev oroliga och att deras heder och yrkesmässiga anseende skadades.
127. Härav följer att skadeståndsyrkandena ska bifallas endast i den mån de syftar till att ersätta den skada som följer av åsidosättandet av bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396 om iakttagande av rätten till försvar.
128. Vad gäller ersättningen för denna skada följer det visserligen av fast rättspraxis att ogiltigförklaringen av en angripen rättsakt i sig kan utgöra en lämplig och i princip, det vill säga när denna rättsakt inte innehåller någon uttrycklig negativ bedömning av sökandens förmågor som skulle kunna skada denne, tillräcklig gottgörelse för all ideell skada som sökanden kan ha lidit (förstainstansrättens dom av den 8 juli 2004 i mål T‑136/03, Schochaert mot rådet, REGP 2004, s. I‑A‑215 och s. II‑957, punkt 34). Denna rättspraxis är dock inte tillämplig i förevarande mål.
129. Med hänsyn till arten och omfattningen av den skada som sökandena har lidit, genom åsidosättandet av bestämmelserna i artikel 4 i beslut 1999/396 om iakttagande av rätten till försvar, kan nämligen en ogiltigförklaring av beslutet att överlämna uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna inte utgöra en lämplig och tillräcklig ersättning för den skada som beslutets rättsstridighet har medfört. Under dessa omständigheter utgör det en rimlig ersättning för denna skada att kommissionen förpliktas att utge 3 000 euro till varje sökande.
Rättegångskostnader
130. Enligt artikel 122 i rättegångsreglerna ska bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II om rättegångskostnader och domstolskostnader i nämnda rättegångsregler endast tillämpas på mål som väckts vid personaldomstolen från och med ikraftträdandet av dessa rättegångsregler, det vill säga den 1 november 2007. För mål som var anhängiga vid personaldomstolen före detta datum ska bestämmelserna i förstainstansrättens rättegångsregler fortsätta att gälla i tillämpliga delar.
131. Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har i huvudsak tappat målet och ska därför ersätta rättegångskostnaderna.
132. Med tillämpning av artikel 87.4 första stycket i förstainstansrättens rättegångsregler ska rådet, som har intervenerat i målet, bära sin rättegångskostnad.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen)
följande:
1) Beslutet av den 5 augusti 2003, varigenom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning överlämnade uppgifter till de italienska rättsliga myndigheterna om Antonello Violetti, Nadine Schmit och tolv andra tjänstemän vid Europeiska gemenskapernas kommission vars namn anges i bilagan till denna dom, ogiltigförklaras.
2) Europeiska gemenskapernas kommission ska utge 3 000 euro till Antonello Violetti, Nadine Schmit och var och en av de tolv andra tjänstemän vid Europeiska gemenskapernas kommission vars namn anges i bilagan till denna dom.
3) Övriga yrkanden i de båda ansökningarna ogillas.
4) Europeiska gemenskapernas kommission ska bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandenas rättegångskostnader.
5) Europeiska unionens råd ska bära sin rättegångskostnad.