62000CJ0221_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-221/00,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av J.C. Schieferer, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Österrike, företrädd av H. Dossi, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av C.P. Kristensen, i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 33, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG av den 27 januari 1997 (EGT L 43, s. 21), samt enligt artikel 28 EG, genom att tolka och tillämpa 9 § första och tredje styckena i Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (förbundslag om saluföring av livsmedel, födoämnen, tillsatser, kosmetiska produkter och nödvändighetsartiklar) av den 23 januari 1975 så, att denna lag innebär ett allmänt och absolut förbud mot att förse livsmedel för normal konsumtion med hälsorelaterade uppgifter och genom att kräva förhandstillstånd för användning av sådana uppgifter,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av domarna C. Gulmann, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric och J.N. Cunha Rodrigues (referent),
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: byrådirektören M.-F. Contet,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 2 maj 2002 av: kommissionen, företrädd av J.C. Schieferer, och Republiken Österrike, företrädd av C. Pesendorfer, i egenskap av ombud,
och efter att den 4 juli 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 31 maj 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 33, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG av den 27 januari 1997 (EGT L 43, s. 21, nedan kallat direktiv 79/112), samt enligt artikel 28 EG, genom att tolka och tillämpa 9 § första och tredje styckena i Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (förbundslag om saluföring av livsmedel, födoämnen, tillsatser, kosmetiska produkter och nödvändighetsartiklar, nedan kallad LMG) av den 23 januari 1975 så, att denna lag innebär ett allmänt och absolut förbud mot att förse livsmedel för normal konsumtion med hälsorelaterade uppgifter och genom att kräva förhandstillstånd för användning av sådana uppgifter.
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 november 2000 tilläts Konungariket Danmark att intervenera till stöd för Republiken Österrikes yrkanden.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
3 I artikel 28 EG föreskrivs följande:
"Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna."
4 Artikel 30 EG har följande lydelse:
"Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna."
5 I artikel 2.1 i direktiv 79/112 föreskrivs följande:
"Märkningen och dess närmare utformning får inte
a) vara sådan att den på ett avgörande sätt skulle kunna vilseleda köparen, i synnerhet
i) om vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess slag, identitet, egenskaper, sammansättning, kvantitet, hållbarhet, ursprung eller härkomst, framställnings- eller produktionsmetod,
ii) genom att tillskriva livsmedlet verkningar eller egenskaper som det inte har,
iii) genom att antyda att livsmedlet har speciella egenskaper, då i själva verket alla liknande livsmedel har sådana egenskaper,
b) såvida något annat inte följer av gemenskapsbestämmelser för naturliga mineralvatten och specialdestinerade livsmedel, tillskriva livsmedel egenskaper som förebygger, behandlar eller botar någon sjukdom hos människor eller antyda sådana egenskaper."
6 I artikel 15 i direktiv 79/112 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstater får inte förbjuda handel med livsmedel som följer reglerna i detta direktiv genom att tillämpa nationella icke harmoniserade bestämmelser för märkning och presentation av vissa livsmedel eller av livsmedel i allmänhet.
2. Punkt 1 gäller inte nationella icke harmoniserade bestämmelser som motiveras av att man vill
- skydda människors hälsa,
- förebygga oredlighet, såvida inte sådana bestämmelser kan befaras hindra tillämpningen av de definitioner och regler som fastställs genom detta direktiv,
- skydda industriella och kommersiella äganderätter, uppgifter om ursprung och registrerade ursprungsbeteckningar samt att förebygga illojal konkurrens."
7 I artikel 4.1 första stycket i rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om vilseledande och jämförande reklam (EGT L 250, s. 17; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 211), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/55/EG av den 6 oktober 1997 (EGT L 290, s. 18, nedan kallat direktiv 84/450), föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall i konsumenternas liksom även i konkurrenternas och den stora allmänhetens intresse säkerställa att det finns lämpliga och effektiva metoder för att bekämpa vilseledande reklam och för att se till att bestämmelserna om jämförande reklam följs."
8 Artikel 7.1 i direktiv 84/450 har följande lydelse:
"Detta direktiv skall inte hindra medlemsstaterna från att bibehålla eller anta bestämmelser som avser att tillförsäkra konsumenterna, näringsidkarna och allmänheten ett mera omfattande skydd mot vilseledande reklam."
Den nationella lagstiftningen
9 I 9 § LMG föreskrivs följande:
"1. Vid saluföring av livsmedel, födoämnen eller tillsatser är det förbjudet att
a) hänvisa till att produkter förebygger, lindrar eller botar sjukdomar eller sjukdomssymptom, eller till att de har fysiologiska eller farmakologiska verkningar, särskilt att de verkar föryngrande, reducerar ålderssymptom, sätter ned vikten eller bevarar hälsan, eller att ge intryck av att sådana verkningar förekommer,
b) hänvisa till sjukdomsredogörelser, läkarrekommendationer eller sakkunnigutlåtanden,
c) använda sig av hälsorelaterade, bildliga eller stiliserade framställningar av mänskliga organ, avbildningar av personer som är verksamma inom medicinska yrken och av kuranstalter eller andra avbildningar som hänvisar till medicinsk verksamhet.
2. Förbuden i punkt 1 gäller inte tidigare uppgifter som inte ger upphov till någon ovisshet beträffande produktens kvaliteter.
3. Förbundsministern för hälsa och miljö skall efter ansökan genom beslut bevilja tillstånd för användning av hälsorelaterade uppgifter för vissa livsmedel och konsumtionsvaror då detta är förenligt med konsumentskyddet mot bedrägeri. Beslutet skall upphävas när villkoren för tillståndet inte längre är uppfyllda."
Det administrativa förfarandet
10 Kommissionen konstaterade att olika livsmedel som lagligen tillverkas i andra medlemsstater och som där övergått till fri omsättning inte får säljas i Österrike på grund av att de behöriga myndigheterna vid handläggningen av ansökningar om förhandstillstånd inte beviljat tillstånd för användning av uppgifter rörande konsumenters hälsa. Den 16 februari 1999 sände kommissionen därför en formell underrättelse till den österrikiska regeringen och upplyste den om att detta förfarande strider mot artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i direktiv 79/112 samt mot principen om fri rörlighet för varor.
11 De österrikiska myndigheterna besvarade kommissionens underrättelse genom skrivelse av den 15 april 1999 och uppgav att förbudet i 9 § första stycket LMG visserligen är mer långtgående än förbudet i artikel 2.1 b i direktiv 79/112, men att det icke desto mindre är berättigat enligt artikel 15.2 i direktivet. Vidare uppgav de österrikiska myndigheterna att den österrikiska lagstiftningen även är förenlig med direktiv 84/450 liksom med domstolens rättspraxis, såsom den bland annat framgår av dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, det så kallade Cassis de Dijon-målet (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377).
12 Kommissionen ansåg att Republiken Österrike inte hade vidtagit någon åtgärd som talade för att de överträdelser som den formella underrättelsen avsåg hade upphört och sände därför den 9 november 1999 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat. I det motiverade yttrandet angav kommissionen att fördragsbrottsförfarandet avser det allmänna förbudet mot att använda hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel och kravet att varor som försetts med sådana uppgifter måste beviljas förhandstillstånd.
13 Den österrikiska regeringen besvarade kommissionens motiverade yttrande genom skrivelse av den 23 december 1999 och uppgav att den nationella lagstiftningen inte innehåller ett allmänt förbud mot att använda hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel, utan tvärtom innehåller regler om förbud för det fall tillstånd inte har beviljats. Vidare uppgav den österrikiska regeringen att syftet med det administrativa förfarandet är att se till att varje sökande beviljas tillstånd att använda hälsorelaterade uppgifter när dessa uppgifter är förenliga med konsumentskyddet mot oredlighet och är helt korrekta.
14 Eftersom kommissionen ansåg att Republiken Österrike inte hade följt det motiverade yttrandet inom den föreskrivna fristen, har den väckt förevarande talan.
Prövning i sak
Parternas argument
15 Kommissionen har gjort gällande att det allmänna och absoluta förbudet mot att använda hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel strider mot artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i direktiv 79/112 och att det förhandstillstånd som användning av sådana uppgifter kräver är oförenligt med artiklarna 28 EG och 30 EG.
16 Enligt artikel 2.1 b i direktiv 79/112 får medlemsstaterna nämligen endast förbjuda sjukdomsrelaterade uppgifter. Samma bestämmelse lämnar dock, förutsatt att övriga villkor i nämnda direktiv iakttas, däribland villkoret att sådana uppgifter inte får vilseleda köparen, ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om användning av hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel.
17 Enligt kommissionen innehåller 9 § första stycket a-c LMG inte bara ett förbud mot att använda sjukdomsrelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel utan även ett förbud mot att använda hälsorelaterade uppgifter, exempelvis hänvisningar till fysiologiska eller farmakologiska verkningar, särskilt avseende att livsmedlen verkar föryngrande, reducerar ålderssymptom, sätter ned vikten eller bevarar hälsan. Ett sådant förbud utgör en begränsning av tillämpningsområdet för artikel 2.1 b i direktiv 79/112.
18 Kommissionen har gjort gällande att enligt domstolens rättspraxis (dom av den 12 december 1990 i mål C-241/89, SARPP, REG 1990, s. I-4695, punkt 15) medför den omständigheten att direktiv 79/112 är allmänt utformat och skall gälla horisontellt att medlemsstaterna har möjlighet att behålla eller anta regler utöver direktivets bestämmelser. I artikel 15.2 i direktivet anges dock uttömmande de hänsyn som kan motivera tillämpningen av nationella regler.
19 Enligt kommissionen följer därav att det allmänna och absoluta förbudet i 9 § LMG mot att använda hälsorelaterade uppgifter skall anses som en nationell icke harmoniserad bestämmelse, vilken endast är tillämplig i de fall då det är motiverat av någon av de hänsyn som anges i artikel 15.2 i direktiv 79/112, det vill säga för att skydda människors hälsa, skydda konsumenterna och förebygga illojal konkurrens.
20 I motsats till vad den österrikiska regeringen har hävdat anser kommissionen att konsumentskyddet inte kan åberopas för att motivera förbudet i fråga, eftersom det även omfattar korrekta uppgifter som inte är sådana att de skulle kunna vilseleda en skäligen upplyst konsument.
21 På grund av detta anser kommissionen att ett livsmedel vars märkning är försedd med en hälsorelaterad uppgift och som lagligen säljs i en annan medlemsstat enligt direktiv 79/112 inte kan utgöra ett fall av oredlighet i den mening som avses i artikel 15.2 i direktivet, och följaktligen inte heller motivera tillämpningen av nationella icke harmoniserade bestämmelser.
22 Kommissionen anser att kravet på förhandstillstånd för att få använda hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel, vilket föreskrivs i 9 § tredje stycket LMG, inte regleras i direktiv 79/112 och att det utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG.
23 Enligt kommissionen medför dessa regler att varor som försetts med hälsorelaterade uppgifter och som lagligen tillverkas eller säljs i en annan medlemsstat inte får säljas i Österrike utan förhandstillstånd.
24 Vidare har kommissionen gjort gällande att ett sådant administrativt förfarande inte heller är motiverat enligt direktiv 84/450, eftersom märkning och presentation av livsmedel uttömmande regleras i direktiv 79/112. Enligt artikel 2.1 a i direktivet är det nämligen förbjudet att vid märkning av livsmedel använda uppgifter som vilseleder köparen.
25 Kommissionen har dessutom hävdat att det är möjligt att säkerställa konsumentskyddet genom åtgärder som begränsar den fria rörligheten för varor i mindre utsträckning än kravet på förhandstillstånd. Det skulle kunna föreskrivas kontroller i syfte att på marknaden identifiera de varor som är försedda med uppgifter som kan vilseleda konsumenten.
26 Den österrikiska regeringen har medgett att förbudet mot att använda hälsorelaterade uppgifter i 9 § första stycket LMG är mer långtgående än innehållet i förbudet i artikel 2.1 b i direktiv 79/112. Ett sådant förbud är dock förenligt med artikel 15.2 i direktivet, eftersom syftet är att skydda människors hälsa eller konsumenterna.
27 Enligt den nationella lagen beviljas dock, enligt ett administrativt förfarande som är tillämpligt både på inhemska och importerade varor, tillstånd att använda hälsorelaterade uppgifter vid märkning av livsmedel om uppgifterna är korrekta och kan säkerställa konsumentskyddet mot bedrägeri. Fastställandet av huruvida sådana uppgifter är korrekta eller ej kan dock inte överlåtas till den tillståndssökande partens subjektiva bedömning.
28 Den österrikiska regeringen anser dessutom att konsumentskyddet kan resultera i ett hälsoskydd. Vilseledande uppgifter i märkningen av en vara, som tillskriver varan egenskaper som den inte har, kan nämligen påverka sjuka människors hälsotillstånd negativt, framför allt när en effektiv behandling av de sjukdomar som dessa lider av inte kommit till stånd på grund av att de sjuka förlitat sig på effekten av en vara med en sådan märkning.
29 Vad beträffar det förhandstillstånd som föreskrivs i 9 § tredje stycket LMG har den österrikiska regeringen gjort gällande att direktiv 79/112 inte innehåller någon uttömmande reglering av märkning och presentation av livsmedel.
30 Den österrikiska regeringen anser att det i artikel 2 i direktiv 79/112 inte föreskrivs något om tillstånd för att använda hälsorelaterade uppgifter eller hälsorelaterad reklam som inte är vilseledande, vilket gör det nödvändigt att i det avseendet använda sig av direktiv 84/450. I artikel 2 i direktiv 84/450 ges en extensiv tolkning av begreppet vilseledande reklam och direktivet är även tillämpligt på reklam för en vara som är vilseledande på grund av den text som är tryckt på märkningen av den aktuella varan.
31 Republiken Österrike har framhållit att det av skälen i ingressen till direktiv 84/450 jämförda med artikel 7 i samma direktiv, enligt vilken medlemsstaterna får anta bestämmelser som avser att tillförsäkra konsumenterna ett mera omfattande skydd mot vilseledande reklam, kan utläsas att en förhandskontroll av livsmedel som är försedda med hälsorelaterade uppgifter inte strider mot gemenskapsrätten.
32 Den österrikiska regeringen anser dessutom att reglerna om förhandstillstånd kan tillämpas, såsom en nationell icke harmoniserad bestämmelse, om det är motiverat av någon av de hänsyn som anges i artikel 15.2 i direktiv 79/112. I denna bestämmelse anges uttryckligen hänsyn till konsumentskyddet som en sådan grund.
33 Slutligen har de österrikiska myndigheterna hävdat att kravet på förhandstillstånd utgör det minst drastiska sättet att säkerställa det nödvändiga skyddet för konsumenternas hälsa, eftersom ett system med kontroll i efterhand av livsmedel som redan finns på marknaden inte lämpar sig för att säkerställa ett sådant skydd.
Domstolens bedömning
34 Domstolen erinrar inledningsvis om att artikel 2.1 a i direktiv 79/112 innehåller ett förbud mot märkning av livsmedel och dess närmare utformning som är sådan att den skulle kunna vilseleda köparen. Enligt artikel 2.1 b i samma direktiv är det förbjudet, såvida något annat inte följer av bestämmelser för specialdestinerade livsmedel, att genom märkningen tillskriva livsmedel egenskaper som förebygger, behandlar eller botar någon sjukdom.
35 Av detta följer att direktiv 79/112 innehåller ett förbud mot användning av alla uppgifter som avser sjukdomar hos människor, oavsett om dessa uppgifter kan vilseleda konsumenten eller ej, liksom ett förbud mot användning av uppgifter som visar sig vara vilseledande även om de inte innehåller någon hänvisning till sjukdomar utan snarare till exempelvis hälsa.
36 Det skall även framhållas att artikel 15.1 i direktiv 79/112 hindrar medlemsstaterna från att utfärda förbud mot handel med livsmedel som är förenliga med reglerna i detta direktiv.
37 Av det ovan anförda följer att livsmedel som är försedda med märkning som innehåller hälsorelaterade uppgifter som inte är vilseledande skall anses vara förenliga med reglerna i direktiv 79/112, och att medlemsstaterna därför inte kan förbjuda saluföring av dessa genom att åberopa skäl som avser eventuella oegentligheter i märkningen.
38 Som framgår av nionde skälet i ingressen till direktiv 79/112 medför dock den omständigheten att direktiv 79/112 är allmänt utformat och skall gälla horisontellt att medlemsstaterna har möjlighet att anta regler utöver direktivets bestämmelser. Gränserna för den befogenhet som medlemsstaterna getts fastställs i själva direktivet, eftersom de hänsyn som kan motivera tillämpningen av nationella icke harmoniserade regler som förbjuder handel med livsmedel som är förenliga med direktivet uttömmande anges i artikel 15.2 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet SARPP, punkt 15). Bland dessa hänsyn omnämns bland annat hälso- och konsumentskyddet.
39 Enligt 9 § första stycket LMG är det vid saluföring av livsmedel inte bara förbjudet att använda sjukdomsrelaterade uppgifter, utan även hälsorelaterade uppgifter. Av handlingarna i målet framgår att de österrikiska domstolarna tolkar denna bestämmelse så, att förbudet är tillämpligt även om uppgifterna rörande hälsa är korrekta.
40 Enligt 9 § tredje stycket LMG krävs förhandstillstånd vid användning av alla hälsorelaterade uppgifter. Denna reglering har till syfte att särskilja de uppgifter som är korrekta från de uppgifter som kan vilseleda konsumenterna. Den åtskillnad som de behöriga nationella myndigheterna gör är avgörande för huruvida saluföringen av livsmedlen i fråga är tillåten eller förbjuden.
41 De regler som föreskrivs i 9 § första och tredje styckena LMG kännetecknas av ett allmänt förbud, om inte förhandstillstånd beviljas, mot användning av hälsorelaterade uppgifter, och de är således mer inskränkande än reglerna i artikel 2.1 i direktiv 79/112. Frågan huruvida dessa regler är tillåtna är således avhängig av bedömningen av de hänsyn som ligger till grund för dessa.
42 Domstolen konstaterar att det genom artikel 15.2 i direktiv 79/112 har skett en uttömmande harmonisering av de hänsyn som kan motivera tillämpningen av nationella regler som utgör hinder för handel med livsmedel som överensstämmer med direktivet. All nationell lagstiftning i denna fråga skall därför bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av artiklarna 28 EG och 30 EG (se bland annat dom av den 12 oktober 1993 i mål C-37/92, Vanacker och Lesage, REG 1993, s. I-4947, punkt 9, av den 13 december 2001 i mål C-324/99, DaimlerChrysler, REG 2001, s. I-9897, punkt 32, och av den 24 oktober 2002 i mål C-99/01, Linhart och Biffl, REG 2002, s. I-0000, punkt 18).
43 Det skall även påpekas att det i artiklarna 2 och 15 i direktiv 79/112 föreskrivs ett förbud mot uppgifter som kan vilseleda köparen. I förevarande fall är det fråga om en särskild regel för att förebygga oredlighet, vilken skall tolkas som en specialbestämmelse i förhållande till de allmänna regler om skydd mot vilseledande reklam som föreskrivs i direktiv 84/450 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Linhart och Biffl, punkterna 19 och 20).
44 Under dessa omständigheter skall frågan huruvida de nationella bestämmelserna är förenliga med gemenskapsrätten bedömas enbart enligt direktiv 79/112.
45 De rättsregler som införts genom LMG har sin grund i ståndpunkten att konsumentskyddet mot bedrägeri oundvikligen kräver att de behöriga nationella myndigheterna gör en föregående prövning av huruvida en hälsorelaterad uppgift på märkningen av livsmedel är vilseledande eller ej.
46 Domstolen skall således pröva huruvida reglerna om förhandstillstånd i 9 § tredje stycket LMG kan anses förenliga med artikel 15.2 i direktiv 79/112, i den mån sistnämnda bestämmelse tillåter tillämpningen av nationella icke harmoniserade bestämmelser som är motiverade av hänsyn till skyddet för människors hälsa och när det gäller att förebygga oredlighet.
47 För att så skall vara fallet krävs att reglerna är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
48 I artikel 2.1 i direktiv 79/112 föreskrivs visserligen dels ett förbud mot alla uppgifter om att livsmedel förebygger, behandlar eller botar någon sjukdom hos människor, även om dessa uppgifter inte skulle kunna vilseleda köparen, dels ett förbud mot hälsorelaterade uppgifter som är vilseledande. Det skall dock konstateras att skyddet för människors hälsa - om det antas att det i en viss situation trots allt kan föreligga sådana hälsorisker - inte kan motivera regler som medför en så ingripande begränsning av den fria rörligheten för varor som kravet på förhandstillstånd innebär för samtliga hälsorelaterade uppgifter som anges i märkningen av livsmedel, däribland livsmedel som lagligen tillverkas i andra medlemsstater och som där övergått till fri omsättning.
49 Det finns nämligen mindre ingripande åtgärder för att undvika sådana kvarstående hälsorisker, till exempel en skyldighet för tillverkaren eller distributören av den ifrågavarande produkten att i oklara fall framlägga bevis för att de i märkningen förekommande uppgifterna är korrekta i sak (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 1999 i mål C-77/97, Unilever, REG 1999, s. I-431, punkt 35).
50 Domstolen kan inte heller godta den österrikiska regeringens argument rörande konsumentskyddet.
51 De regler som införts genom 9 § första och tredje styckena LMG har till syfte att förbjuda hälsorelaterade uppgifter som är vilseledande, men de har i själva verket fått till följd att livsmedel som är försedda med hälsorelaterade uppgifter inte kan säljas fritt i Österrike, även för det fall dessa inte kan vilseleda konsumenten.
52 Den österrikiska regeringen har inte styrkt påståendet att ett system med kontroll i efterhand av livsmedel som redan finns på marknaden, som det system som omnämnts i punkt 49 i denna dom, är ineffektivt. Utan att ange några skäl har den österrikiska regeringen endast hävdat att man i Förenta staterna har haft negativa erfarenheter av ett sådant system och att det inte är lämpligt med hänsyn till den europeiska inställningen till hälso- och konsumentskydd. Det allmänna förbudet i 9 § första och tredje styckena LMG kan således inte anses stå i proportion till det eftersträvade målet.
53 Det skall tilläggas att i liknande mål rörande uppgifter på förpackningen till vissa kosmetiska produkter, i vilka de österrikiska myndigheterna likaledes åberopade skyddet för konsumenternas hälsa och förhindrande av bedrägeri, har domstolen slagit fast att nödvändigheten av att erhålla ett sådant tillstånd som föreskrivs i 9 § tredje stycket LMG utgör ett hinder för den fria rörligheten för de ifrågavarande produkterna som på intet sätt är motiverat (domarna i de ovannämnda målen Unilever, punkt 34, och Linhart och Biffl, punkt 45).
54 Genom 9 § första och tredje styckena LMG införs följaktligen regler som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med den nationella lagstiftningen. Följaktligen är denna bestämmelse inte förenlig med proportionalitetsprincipen.
55 Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer domstolen att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i direktiv 79/112 genom att uppställa ett allmänt förbud mot att förse märkningen av livsmedel för normal konsumtion med hälsorelaterade uppgifter och genom att kräva förhandstillstånd för användning av sådana uppgifter.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
56 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2.1 b, 15.1 och 15.2 i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG av den 27 januari 1997, genom att uppställa ett allmänt förbud mot att förse märkningen av livsmedel för normal konsumtion med hälsorelaterade uppgifter och genom att kräva förhandstillstånd för användning av sådana uppgifter.
2) Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Konungariket Danmark skall bära sin rättegångskostnad.