61987CC0265_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
Il presente rinvio pregiudiziale si colloca nel solco del contenzioso, ormai abbastanza ampio, relativo alla legittimità dei prelievi di corresponsabilità . Nel corso di successive pronunce ( 1 ) la Corte, pur censurandone - come si vedrà più oltre - un aspetto particolare, ha sostanzialmente confermato la compatibilità di questo tipo di strumento e delle sue modalità applicative essenziali rispetto all' ordinamento comunitario .
Nel caso di specie ( che concerne il regolamento del Consiglio 23 maggio 1986, n . 1579, ed il successivo regolamento di applicazione della Commissione 30 giugno 1986, n . 2040 ), la ditta Schraeder, impresa di commercializzazione di cereali trasformati, opponendosi alla riscossione del prelievo, ne contesta la validità dinanzi alla giurisdizione nazionale, facendo ricorso ad argomentazioni che, mi sembra, la Corte ha in gran parte già esaminato e respinto nella sua precedente giurisprudenza .
Sulla base di argomentazioni diverse, inerenti non alla legittimità del prelievo in quanto tale, bensì alla legittimità del regime di riscossione dello stesso, la validità dei regolamenti precitati risulta contestata anche nel quadro di un' altra procedura ( causa 195/87 ) nella quale pronuncio le conclusioni in data odierna .
Malgrado questa differenza di prospettiva, mi sembra che, qualora la Corte ritenesse di accogliere nella causa da ultimo citata la soluzione prospettata nelle mie conclusioni ( cui faccio riferimento ), tale soluzione rileverebbe anche ai fini della risposta da dare al giudice nazionale della presente procedura .
Suggerisco pertanto, sin da ora, per l' ipotesi in cui la Corte stimasse opportuno seguire le conclusioni formulate nella causa 195/87, che la sentenza resa nella presente causa contenga un riferimento alla sentenza pronunciata nella procedura 195/87 .
Ciò premesso, limiterò le osservazioni che seguono alla valutazione dei motivi di invalidità discussi nell' ambito della presente causa ed esposti dal giudice nazionale nell' ordinanza di rinvio .
Sul difetto di base giuridica del regolamento n . 1579/86
I dubbi avanzati dalla giurisdizione nazionale in ordine alla validità del regolamento n . 1579/86 concernono quasi esclusivamente l' asserito difetto di base giuridica . E' su questo punto, pertanto, che concentrerò la maggior parte della mia analisi .
Il giudice di rinvio, facendo propria la tesi della ricorrente nella causa principale, ritiene che il regolamento precitato avrebbe dovuto essere fondato non sul solo art . 43, bensì anche sull' art . 201 del trattato .
Gli argomenti sviluppati a sostegno di questa tesi sono sostanzialmente due .
In primo luogo - si osserva - il prelievo di corresponsabilità, per la sua concreta configurazione, e contrariamente a quanto disposto dall' art . 1, n . 4, punto 4, del regolamento n . 1579/86 ( 2 ), costituisce una misura a carattere essenzialmente fiscale e non un intervento di politica agricola di natura economica . Lo dimostrerebbe, oltre al livello elevato della relativa imposizione, anche e soprattutto la circostanza che il prelievo viene in definitiva a gravare su dei soggetti ( i trasformatori di cereali ) che non sono i responsabili della produzione di eccedenze . Detto onere, pertanto, se allevia le difficoltà finanziarie del settore di cui trattasi, non ha però alcun obiettivo collegamento e, dunque, alcuna reale incidenza sul comportamento economico di quegli operatori ( i produttori di cereali ) che determinano l' offerta e quindi anche gli eventuali surplus . Trattandosi, dunque, di un' entrata di carattere tributario, il Consiglio non aveva il potere di istituirla sulla base del solo art . 43 .
A questa conclusione si perverrebbe anche in virtù di un secondo argomento .
Ai sensi dell' art . 2, secondo comma, della decisione 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consiglio del 21 aprile 1970 ( GU L 94, pag . 19 ):
"Costituiscono inoltre risorse proprie iscritte nel bilancio delle Comunità le entrate provenienti da altri tributi che sarebbero istituiti, nell' ambito di una politica comune, conformemente alle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità economica europea o del trattato che istituisce la Comunità europea dell' energia atomica, sempre che la procedura dell' articolo 201 del trattato che istituisce la Comunità economica europea o dell' art . 173 del trattato che istituisce la Comunità europea dell' energia atomica sia stata ultimata ."
Il prelievo di corresponsabilità costituendo appunto un' entrata istituita nel quadro di una politica comune, ne conseguirebbe altresì, secondo l' interpretazione della disposizione precitata sostenuta dalla ricorrente, l' obbligo per il Consiglio di fondarsi sull' art . 201 e di seguirne la relativa procedura .
Non mi sembra che questi due argomenti possano essere accolti .
Anzitutto, nella sentenza 9 luglio 1985, Bozzetti ( causa 179/84, Racc . pag . 2301 ), la Corte, riferendosi al prelievo di corresponsabilità nel settore del latte, ha precisato che esso :
"(...) va considerato come uno degli 'interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli' . Questo prelievo ha quindi carattere essenzialmente economico, in quanto ha la stessa funzione degli altri interventi contemplati dall' organizzazione comune del mercato dei prodotti lattiero-caseari . La circostanza che il prelievo di corresponsabilità, direttamente destinato a far fronte a determinate spese sostenute nell' ambito dell' organizzazione comune del mercato dei prodotti lattieri non rientri tra le 'risorse proprie' della Comunità non implica che venga modificata la qualifica di detto prelievo in quanto ha la funzione di contribuire alla regolarizzazione del mercato di cui trattasi" ( punto 19 della motivazione ).
Queste osservazioni possono essere trasposte al prelievo nel settore dei cereali, del tutto analogo all' altro, sia per struttura - come si vedrà più oltre - sia, ed è ciò che più conta, per funzione .
Si è già accennato che l' art . 1, n . 4, n . 4, del regolamento n . 1579/86 precitato dispone che il prelievo in parola "è considerato come facente parte degli interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli ". Inoltre, come risulta dalla motivazione del regolamento stesso ( secondo considerando ), detto strumento, inserendosi nell' ambito di una più ampia strategia di riequilibrio del mercato, risponde altresì allo specifico obiettivo di dare ai produttori un' indicazione circa la situazione del settore interessato . Come precisato dalla Commissione e dal Consiglio, il prelievo, sia pur con maggior flessibilità, opera non diversamente da una riduzione di eguale percentuale del prezzo d' intervento . Si tratta, quindi, di un segnale concreto destinato ai produttori e che, senza mettere in discussione i meccanismi di sostegno settoriali, tende a ripristinare la naturale correlazione fra domanda ed offerta .
Ma se questa, descritta in estrema sintesi, è la funzione dello strumento, non si vede come se ne possa ragionevolmente contestare la natura essenzialmente economica, del resto esplicitamente riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte nel settore del latte .
Tale natura, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, non è contraddetta né dalla modalità di percezione del prelievo ( pagamento da parte dei trasformatori invece dei produttori ), né dall' ammontare dello stesso .
Su questi punti si avrà modo di tornare in seguito . Per ora basti precisare che l' argomentazione relativa riposa su premesse infondate .
Quanto alla modalità di percezione, non è esatto che il prelievo gravi sui trasformatori . Almeno in linea di principio, è vero il contrario . Pur pagato da questi ultimi, l' onere è obbligatoriamente ripercosso - mediante deduzione dal prezzo di acquisto - sino al produttore . Questi è dunque l' effettivo soggetto passivo, mentre il trasformatore interviene solo in veste di sostituto . Ed è sempre il produttore il reale destinatario della misura economica, dal momento che saranno proprio le sue scelte ad essere condizionate dall' esistenza e dall' entità del prelievo . Il meccanismo di riscossione, dunque, è coerente con l' obiettivo, caratteristico del prelievo, di fornire ai produttori un segnale concreto circa la congiuntura del mercato .
Quanto al livello dell' imposizione, questa, fissata al 3% nei primi due anni, non appare eccessiva, trattandosi di intervenire, sotto forma di riduzione o, comunque, di contenimento dei prezzi di domanda, in un mercato strutturalmente eccedentario .
L' entità del prelievo, inoltre, anche se definita in base a elementi di ordine finanziario ( gli oneri di bilancio inerenti al sostegno della produzione eccedentaria ), è pur sempre collegata alla ratio economica fondamentale della misura, che è quella - come si è detto - di "fornire ai produttori un' indicazione sulla situazione del mercato" al fine di "giungere al più presto ad un migliore equilibrio" dello stesso e "ad un controllo della crescita" ( secondo considerando del regolamento n . 1579/86 ).
Mi sembra pertanto si debba ritenere che il prelievo, anche se indubbiamente presenta un aspetto finanziario, concorrendo a contenere l' onere di gestione dei meccanismi nel settore dei cereali, non di meno si configuri concretamente come un intervento diretto alla regolarizzazione del mercato e quindi a carattere essenzialmente economico . Non è dunque su questa base che si può sostenere la necessità di fondare il regolamento litigioso anche sull' art . 201 del trattato .
Un obbligo di questo tipo non discende neanche, a ben vedere, dal disposto dell' art . 2, secondo comma, della citata decisione del Consiglio relativa alle risorse proprie . Come giustamente sottolineato dall' istituzione, mentre il primo comma di tale articolo ha valore costitutivo, nel senso che prevede delle entrate che costituiscono necessariamente risorse proprie, il comma seguente è meramente indicativo, riferendosi piuttosto ad entrate che, a seconda delle circostanze, possono essere comprese fra le risorse proprie ma possono anche non esserlo . Nell' ipotesi prevista dal secondo comma, qualora si sia deciso di iscrivere una determinata voce fra le risorse proprie, e solo in questo caso, diviene condizione necessaria fare ricorso alla procedura di cui all' art . 201 . Per converso, qualora si ritenga che una certa entrata non debba essere ascritta alle risorse proprie, e dunque al bilancio generale della Comunità, la procedura dell' art . 201 è chiaramente superflua ed anzi ultronea .
Quest' ultimo è appunto il caso del prelievo di corresponsabilità . A tale conclusione la Corte è del resto già pervenuta nella sentenza 21 febbraio 1979, Stoelting ( causa 138/78, Racc . pag . 713 ). In tale occasione, l' attore nella causa principale aveva contestato che l' art . 43 fosse sufficiente ad autorizzare le istituzioni comunitarie a riscuotere il prelievo sulla produzione di latte, quest' ultimo costituendo un tributo istituibile solo giusta l' art . 201 . La Corte viceversa, dopo aver ricordato la funzione del prelievo, ha ritenuto che il Consiglio aveva il potere di adottarlo sulla base dell' art . 43 . Con ciò la Corte ha seguito l' avvocato generale Mayras che aveva osservato :
"L' art . 201 costituisce la base di introiti che, senza alcuna distinzione, sono destinati a coprire il complesso delle spese iscritte in bilancio .
Tuttavia tale articolo non esclude affatto che, nell' ambito di discipline specifiche, particolarmente in materia di politica agricola comune, il Consiglio abbia il potere di creare delle entrate che, in ragione del loro nesso diretto con provvedimenti che influiscono sulle spese afferenti al settore di cui trattasi, ne attenuino la rilevanza ".
Al riguardo egli aveva altresì ricordato che, nell' ambito degli interventi destinati alla disciplina dei mercati agricoli, esistono già determinate entrate che non costituiscono delle risorse proprie, la cui creazione implicherebbe il ricorso al procedimento ex art . 201 ( ad esempio le cauzioni e le garanzie incamerate dalla Comunità ) ed aveva quindi concluso che detto articolo non andasse applicato al prelievo di corresponsabilità ( 3 ).
Ma va anche sottolineato che, nell' ipotesi del prelievo in questione, il ricorso all' art . 201 appare non soltanto superfluo bensì anche inappropriato . Questo, infatti, pur essendo destinato a rimediare a squilibri strutturali, costituisce comunque una misura prevista per settori determinati, alle cui specifiche esigenze è strettamente commisurata, ed a carattere virtualmente contingente, dal momento che risulta condizionata nella sua vigenza al permanere di uno squilibrio settoriale . Ora, appare più giusto, come indicato dal Consiglio, escludere in linea di principio dal novero delle risorse proprie quegli introiti che non siano di applicazione generale e di carattere permanente .
E' infine coerente con questa impostazione la disposizione per cui il gettito del prelievo non è, come prescritto per le risorse proprie ( art . 5 della citata decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 ) in ossequio al principio dell' universalità del bilancio, destinato "a finanziare indistintamente tutte le spese" della Comunità, bensì è utilizzato ( ai sensi dell' art . 1, n . 4, del regolamento n . 1579/86 ) esclusivamente "per il finanziamento delle spese del settore dei cereali ".
Ritengo pertanto che il regolamento n . 1579/86 potesse essere emanato sulla base del solo art . 43 del trattato e che non sia di conseguenza viziato per difetto di base giuridica .
Idoneità del prelievo a raggiungere l' obiettivo previsto
E' stato sostenuto dalla ricorrente nella causa principale che il prelievo in parola risulterebbe inidoneo a raggiungere l' obiettivo di stabilizzare il mercato, di cui all' art . 39 del trattato, e dunque illegittimo ai sensi dell' art . 40, n . 3 .
Le ragioni di tale carenza andrebbero ricercate in due fatti :
- il prelievo colpisce una quota ( meno del 50 %) troppo limitata della produzione agricola;
- esso può determinare un aumento di prezzo, e dunque una contrazione di domanda, dei cereali trasformati .
Detto strumento pertanto risulterebbe ab origine inefficace, se non addirittura contraddittorio, rispetto alla finalità di ripristinare l' equilibrio domanda-offerta sul mercato di cui trattasi .
Occorre però ricordare che nell' adottare provvedimenti di questo tipo, e dunque nell' apprezzarne i profili di opportunità, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità, che corrisponde alle responsabilità politiche che gli artt . 40 e 43 gli impongono ( vedasi sentenza Stoelting precitata, punto 8 della motivazione ).
Rientra nell' esercizio di tale discrezionalità la scelta, fra le varie formule disponibili, di quella che appare più idonea rispetto alla finalità perseguita ( vedasi sentenza Bozzetti precitata, punto 30 della motivazione ).
Ne consegue, a questo specifico riguardo, che il sindacato giurisdizionale di legittimità potrà esercitarsi, in modo ristretto, nei soli limiti dell' errore manifesto, dello sviamento di potere o del superamento manifesto dei limiti del potere discrezionale dell' istituzione .
Così la Corte, nella sentenza Biovilac ( 4 ), ha riconosciuto che solo la patente inidoneità di un provvedimento, rispetto agli obiettivi di cui all' art . 39, può inficiarne la validità . Analogamente si è espressa la Corte nella sentenza Stoelting, ove la manifesta inadeguatezza di un provvedimento rispetto allo scopo che la competente istituzione cerca di conseguire è stata ipotizzata come possibile motivo di invalidità .
Per converso, la mera inefficacia dell' atto non è di per sé causa di invalidità dello stesso, potendo venire in rilievo soltanto nel quadro di una valutazione di opportunità che non compete alla Corte di operare ( vedasi sentenza Biovilac, precitata ).
Ora, nel caso di specie va constatato che l' istituzione non ha, con tutta evidenza, oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale, almeno con riferimento a quegli aspetti che sono stati messi in luce nell' ambito della presente procedura .
In effetti, il prelievo di cui è causa, nella misura in cui tende ad un contenimento dell' offerta mediante una concreta pressione esercitata sui produttori, è coerente, in principio, con l' obiettivo di stabilizzare il mercato, previsto dall' art . 39 .
In concreto, poi, non risulta contestato che l' istituzione del prelievo abbia determinato una riduzione, a tutti i livelli, del prezzo di sostegno dei cereali ed abbia migliorato la situazione finanziaria del settore, liberando le risorse indispensabili per avviare una strategia di sviluppo di nuovi sbocchi .
Le allegazioni della ricorrente nella causa principale circa gli effetti del prelievo sui prezzi e sulla domanda appaiono, quindi, non soltanto insufficienti per dedurne l' illegittimità, ma anche infondate in fatto .
Quanto poi alla limitata incidenza della misura, dovuta all' ampiezza delle esenzioni previste, si può osservare, in primo luogo, che tale limitazione può averne ridotto, ma non compromesso - come appena indicato - l' efficacia attesa . In secondo luogo, l' estensione delle esenzioni previste - come confermato dalla Corte nella sentenza 29 giugno 1988 ( Van Landschoot, causa 300/86, Racc . pag . 3443 ) - è oggettivamente giustificata da motivazioni di ordine economico . In ogni caso, infine, va sottolineato che, in un quadro come quello sin qui delineato, la scelta fra una maggiore o minore portata materiale del prelievo si colloca nei limiti del potere discrezionale dell' istituzione e non alimenta alcun dubbio sul piano della legittimità .
Ritengo, quindi, che non sia fondata la tesi dell' illegittimità del prelievo per inidoneità a realizzare l' obiettivo previsto .
Sulla violazione dei diritti fondamentali
Secondo quanto sostenuto dalla ricorrente nella causa principale, tale violazione dipenderebbe essenzialmente dal fatto che il prelievo grava su una categoria di soggetti ( i trasformatori ) che non sono i responsabili delle eccedenze .
Si tratterebbe pertanto di un' imposizione ingiustificata e perciò lesiva dei princìpi che reggono, anche nell' ordinamento comunitario, l' esercizio dell' attività economica .
Come già indicato in precedenza, questo ragionamento muove da una premessa inesatta . L' onere del prelievo pagato dai trasformatori è obbligatoriamente ripercosso sui produttori . Ciò risulta dall' art . 1, n . 4, punto 6, del regolamento n . 1579/86 (" il prelievo deve essere trasferito sul produttore "), nonché dal sesto considerando e dall' art . 5, n . 1, del regolamento di applicazione della Commissione ( regolamento n . 2040/86 ) ( 5 ).
E' dunque il produttore il soggetto passivo dell' imposizione . Sul trasformatore, che interviene in veste di sostituto, grava soltanto un modesto onere di carattere amministrativo-contabile che può considerarsi proporzionato, e quindi giustificato, tenuto conto della circostanza che detta categoria di operatori, se non è direttamente responsabile delle eccedenze, è parte integrante del mercato di cui trattasi ed è certamente cointeressata alla sua stabilizzazione . Il trasferimento dell' onere del prelievo vale quindi ad escludere che vi sia, in principio, un' indebita imposizione a carico del trasformatore, censurabile sotto il profilo dei diritti fondamentali . Ciò non implica che le modalità tecniche, secondo cui detto trasferimento avviene, siano necessariamente esenti da difetti . Si tratta, tuttavia, di un problema diverso - che forma oggetto della procedura 195/87 - e che va esaminato alla luce di considerazioni molto specifiche ( legate all' incidenza dei tassi di conversione agricoli in caso di transazioni interstatuali ) del tutto estranee alla presente causa .
Quanto al concreto ammontare del prelievo ( il 3% nei primi due anni di applicazione ), si è già detto che non si tratta di un' imposizione sproporzionata in un mercato in cui l' offerta supera strutturalmente la domanda . Inoltre il criterio guida per il calcolo del prelievo è indicato dal terzo considerando del regolamento n . 1579/86 . La discrezionalità dell' istituzione a questo specifico riguardo è dunque almeno in parte delimitata . Ne consegue che, salvo il caso in cui detto criterio venisse manifestamente disatteso, si può escludere che il tasso di imposizione adottato sia da ritenersi sproporzionato .
Non credo, dunque, sia ipotizzabile nella specie alcuna violazione dei diritti fondamentali .
Sul carattere discriminatorio del regime del prelievo
Nel procedimento dinanzi al giudice nazionale la ricorrente ha fatto valere che il regime di riscossione del prelievo risultante dai citati regolamenti nn . 1579 e 2040/86 avrebbe carattere discriminatorio .
Senza che sia necessario esaminare distintamente le singole ipotesi di discriminazione citate, basti osservare che queste dipendono tutte, ad avviso della ricorrente, dalla larga esonerazione prevista, in base all' art . 1, n . 2, secondo comma, del regolamento n . 2040/86, per i cereali destinati all' alimentazione animale all' interno della stessa azienda dove vengono prodotti .
Al riguardo credo sia sufficente ricordare che la questione è già stata risolta nella citata sentenza Van Landschoot . La Corte ha ritenuto in linea di principio giustificata tale esenzione, i cereali autoconsumati non essendo immessi sul mercato e non contribuendo quindi alla formazione delle eccedenze ( vedasi, in particolare, il punto 11 della sentenza ).
Anzi, condivisa la ratio che è alla base dell' esenzione, la Corte ne ha ulteriormente esteso la portata, reputando discriminatorio che questa riguardasse solo le aziende che autoconsumano i cereali trasformati a mezzo di impianti propri e non anche le aziende che pure consumano cereali di propria produzione, ma trasformati presso altre imprese .
Alla luce dei risultati della giurisprudenza Van Landschoot, ritengo che i dubbi avanzati nella specie, ed inerenti alla discriminatorietà del regime di esenzione del prelievo, non possano essere condivisi .
Concludo pertanto proponendo alla Corte di rispondere alla giurisdizione nazionale nella maniera seguente :
L' esame della questione pregiudiziale non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio 23 maggio 1986, n . 1579, né del regolamento della Commissione 30 giugno 1986, n . 2040 .
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) Vedansi sentenze 21 febbraio 1979, Stoelting, causa 138/78, Racc . pag . 713, 9 luglio 1985, Bozzetti, causa 179/84, Racc . pag . 2301, 29 giugno 1988, Van Landschoot, causa 300/86, Racc . pag . 3443, e 19 aprile 1987, Versele-Laga, causa 64/87, Racc . pag 1961 .
( 2 ) Detta disposizione prevede che : "il prelievo di cui al presente articolo è considerato far parte degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli ed è destinato al finanziamento delle spese nel settore dei cereali ".
( 3 ) Anche queste osservazioni, espresse per il prelievo nel settore del latte, possono evidentemente essere trasposte all' ipotesi del prelievo istituito nel settore dei cereali . Oltre alla già segnalata analogia funzionale che li accomuna, va anche precisato, dal punto di vista strutturale, che in entrambe le ipotesi il prelievo è calcolato in base ad un' aliquota indifferenziata ( 1,5-3% per il latte; 3%, nei primi due anni per i cereali ) per una base imponibile uniforme ( il prezzo indicativo per il latte; il prezzo d' intervento per i cereali ). Inoltre, in entrambi i casi, come si è visto, il soggetto su cui grava l' onere è il produttore agricolo .
( 4 ) Sentenza 6 dicembre 1984, Biovilac, causa 59/83, Racc . pag . 4057, punto 17 della motivazione ).
( 5 ) Il sesto considerando del regolamento n . 2040/86 prevede che :
"considerando che uno degli obiettivi del regime del prelievo di corresponsabilità è di sensibilizzare i produttori alle realtà del mercato; che a tale scopo l' onere del prelievo deve essere trasferito su questi ultimi; che è opportuno pertanto istituire un sistema di fatturazione che tenga conto di tale imperativo; che questo principio del trasferimento dell' onere è applicabile nonostante qualsiasi clausola contrattuale contraria ".
L' art . 5, n . 1, del regolamento stesso prescrive che :
"1 . Gli operatori che effettuano le operazioni di cui all' articolo 1, paragrafo 1, trasferiscono l' onere del prelievo di corresponsabilità sul loro fornitore . Un trasferimento dell' onere è operato anche all' atto di ogni transazione anteriore sino alla fornitura effettuata dal produttore .
Per ciascuna delle transazioni di cui al primo comma, nei relativi documenti giustificativi viene indicato separatamente l' importo del prelievo ( preso )* detratto ."
* Si segnala che nella versione italiana del secondo comma dell' art . 5, n . 1, figura, per errore tipografico o di traduzione, questo termine, che si ritiene opportuno sopprimere nel testo italiano riportato nelle conclusioni .