62019CO0089
UZNESENIE SÚDNEHO DVORA (deviata komora)
zo 6. februára 2020 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora – Verejné zákazky – Smernica 2014/24/EÚ – Článok 12 ods. 3 – Vnútroštátna právna úprava uprednostňujúca zadávanie verejných zákaziek na úkor zmlúv in house – Sloboda členských štátov, pokiaľ ide o voľbu spôsobu poskytovania služieb – Obmedzenia – Vnútroštátna právna úprava, ktorá vylučuje možnosť verejného obstarávateľa zohľadniť v rámci základného imania subjektu vo vlastníctve verejných obstarávateľov obchodné podiely, ktoré nemôžu zaručiť kontrolu tohto subjektu alebo právo veta“
V spojených veciach C‑89/19 až C‑91/19,
ktorých predmetom sú tri návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podané rozhodnutiami Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 8. novembra 2018 a doručené Súdnemu dvoru 5. februára 2019, ktoré súvisia s konaniami:
Rieco SpA
proti
Comune di Lanciano,
Ecolan SpA (C‑89/19),
Comune di Ortona,
Ecolan SpA (C‑90/19),
Comune di San Vito Chietino,
Ecolan SpA (C‑91/19),
za účasti:
Comune di Ortona (C‑89/19),
Comune di Treglio (C‑89/19),
Autorità nazionale anticorruzione (ANAC),
SÚDNY DVOR (deviata komora),
v zložení: predseda štvrtej komory S. Rodin, sudcovia D. Šváby (spravodajca) a N. Piçarra,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
Rieco SpA, v zastúpení: T. Marchese, S. Colombari a A. Ranieri, avvocati,
–
Ecolan SpA, v zastúpení: M. Zoppolato, avvocato,
–
Commune di Lanciano, v zastúpení: V. Antonucci, avvocato,
–
estónska vláda, v zastúpení: N. Grünberg, splnomocnená zástupkyňa,
–
španielska vláda, v zastúpení: S. Jiménez García a M. J. García‑Valdecasas Dorrego, splnomocnení zástupcovia,
–
litovská vláda, v zastúpení: K. Dieninis a R. Butvydytė, splnomocnení zástupcovia,
–
Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara, P. Ondrůšek, a L. Haasbeek, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vo veci sa rozhodne odôvodneným uznesením v súlade s článkom 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
vyhlásil toto
Uznesenie
1
Návrhy na začatie prejudiciálnych konaní sa týkajú výkladu článku 12 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
2
Tieto návrhy boli predložené v rámci troch sporov, v ktorých stoja proti sebe v prvom prípade na jednej strane Rieco SpA a na druhej strane Comune di Lanciano (obec Lanciano, Taliansko) a Ecolan SpA, v druhom prípade na jednej strane Rieco SpA a na druhej strane Comune di Ortona (obec Ortona, Taliansko) a Ecolan a v treťom prípade na jednej strane Rieco SpA a na druhej strane Comune di San Vito Chietino (obec San Vito Chietino, Taliansko) a Ecolan, v súvislosti s priamym zadaním zákaziek na udržiavanie čistoty verejných priestranstiev v týchto obciach spoločnosti Ecolan.
Právna úprava
Právo Únie
Smernica 2014/24
3
Odôvodnenia 1, 5, 31 a 32 smernice 2014/24 uvádzajú:
„(1)
Zadávanie verejných zákaziek orgánmi členských štátov alebo v ich mene musí byť v súlade so zásadami [ZFEÚ], a najmä so zásadami voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby, ako aj so zásadami, ktoré z nich vyplývajú, ako sú rovnaké zaobchádzanie, nediskriminácia, vzájomné uznávanie, proporcionalita a transparentnosť. Pre verejné zákazky, ktorých výška presahuje určitú hodnotu, by sa však mali vypracovať ustanovenia na koordináciu vnútroštátnych postupov obstarávania, aby sa zabezpečilo, že tieto zásady budú mať praktický účinok a že verejné obstarávanie bude otvorené pre hospodársku súťaž.
…
(5)
Je potrebné pripomenúť, že nič v tejto smernici členské štáty nezaväzuje, aby dodávateľsky zabezpečili alebo externalizovali poskytovanie služieb, ktoré si želajú poskytovať sami alebo organizovať prostredníctvom iných ako verejných zákaziek v zmysle tejto smernice. Táto smernica by sa nemala vzťahovať na poskytovanie služieb vyplývajúce zo zákonov, iných právnych predpisov či zamestnaneckých zmlúv. V niektorých členských štátoch by to mohol byť prípad určitých administratívnych a vládnych služieb, ako sú výkonné a právne služby, alebo poskytovanie určitých služieb verejnosti, ako sú služby v oblasti zahraničných vecí, služby v oblasti spravodlivosti, či služby povinného sociálneho zabezpečenia.
…
(31)
Pokiaľ ide o otázku, do akej miery by sa na zmluvy uzavreté medzi subjektmi vo verejnom sektore mali vzťahovať pravidlá verejného obstarávania, existuje značná právna neistota. Príslušná judikatúra Súdneho dvora Európskej únie sa v jednotlivých členských štátoch, dokonca aj medzi verejnými obstarávateľmi, vykladá rôznymi spôsobmi. Z tohto dôvodu je nevyhnutné spresniť, v ktorých prípadoch nepodliehajú zmluvy uzavreté v rámci verejného sektora uplatňovaniu pravidiel verejného obstarávania.
Toto spresnenie by sa malo riadiť zásadami stanovenými v príslušnej judikatúre Súdneho dvora Európskej únie. Samotná skutočnosť, že obe strany dohody sú ako také orgánmi verejnej moci, nevylučuje uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania. Uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania by však nemalo byť v rozpore so slobodou orgánov verejnej moci vykonávať úlohy vo verejnom záujme, ktoré boli na ne prenesené, používaním ich vlastných zdrojov, čo zahŕňa možnosť spolupráce s ostatnými orgánmi verejnej moci.
Malo by sa zabezpečiť, aby akákoľvek spolupráca medzi orgánmi verejnej moci, ktorá bola vyňatá z rozsahu pôsobnosti smernice, neviedla v súvislosti so súkromnými hospodárskymi subjektmi k narušeniu hospodárskej súťaže, pokiaľ stavia súkromného poskytovateľa služieb do zvýhodnenej pozície v porovnaní s jeho konkurentmi.
(32)
Na verejné zákazky zadané kontrolovaným právnickým osobám by sa nemalo vzťahovať uplatňovanie postupov ustanovených v tejto smernici, ak verejný obstarávateľ vykonáva nad dotknutou právnickou osobou kontrolu, ktorá je podobná kontrole, ktorú vykonáva nad svojimi vlastnými organizačnými jednotkami, a to za predpokladu, že kontrolovaná právnická osoba vykonáva viac ako 80 % svojej činnosti pri plnení úloh, ktorými ju poveril kontrolujúci verejný obstarávateľ alebo iné právnické osoby kontrolované týmto verejným obstarávateľom, a to bez ohľadu na konečného prijímateľa plnenia zákazky.
Táto výnimka by sa nemala vzťahovať na situácie, keď existuje priama účasť súkromného hospodárskeho subjektu na kapitáli kontrolovanej právnickej osoby, keďže za takých okolností by zadanie verejnej zákazky bez súťažného postupu poskytlo súkromnému hospodárskemu subjektu s kapitálovou účasťou v kontrolovanej právnickej osobe nenáležitú výhodu v porovnaní s jeho konkurentmi. Avšak vzhľadom na osobitné charakteristické znaky verejných orgánov s povinným členstvom, ako sú organizácie zodpovedné za riadenie alebo vykonávanie určitých verejných služieb, by sa tento postup nemal uplatňovať v prípadoch, keď účasť konkrétnych súkromných hospodárskych subjektov na kapitáli kontrolovanej právnickej osoby je povinná na základe ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu v súlade so zmluvami, a to za predpokladu, že z takejto účasti nevyplýva kontrolovanie ani blokovanie a ani rozhodný vplyv na rozhodnutia kontrolovanej právnickej osoby. Ďalej by sa malo spresniť, že rozhodným prvkom je len priama súkromná účasť na kontrolovanej právnickej osobe. Preto ak v kontrolujúcom verejnom obstarávateľovi alebo v kontrolujúcich verejných obstarávateľoch existuje súkromná kapitálová účasť, nevylučuje to zadanie verejných zákaziek kontrolovanej právnickej osobe bez toho, aby sa uplatnili postupy ustanovené v tejto smernici, keďže takéto účasti nemajú nepriaznivý vplyv na hospodársku súťaž medzi súkromnými hospodárskymi subjektmi.
Zároveň by sa malo spresniť, že verejní obstarávatelia, ako sú verejnoprávne orgány, ktorí môžu mať súkromnú kapitálovú účasť, by mali mať možnosť využiť výnimku pre horizontálnu spoluprácu. V dôsledku toho, ak sú splnené všetky ostatné podmienky týkajúce sa horizontálnej spolupráce, by sa výnimka súvisiaca s horizontálnou spoluprácou mala rozšíriť aj na takýchto verejných obstarávateľov, ak je zmluva uzavretá výlučne medzi verejnými obstarávateľmi.“
4
Článok 12 tejto smernice, nazvaný „Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora“, stanovuje:
„1.   Verejná zákazka, ktorú verejný obstarávateľ zadal právnickej osobe, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, nepatrí do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ak sú splnené všetky tieto podmienky:
a)
verejný obstarávateľ vykonáva nad príslušnou právnickou osobou kontrolu podobnú kontrole, akú vykonáva nad vlastnými organizačnými zložkami;
b)
viac ako 80 % činností kontrolovanej právnickej osoby sa vykonáva pri plnení úloh, ktorými ju poveril kontrolujúci verejný obstarávateľ alebo iné právnické osoby kontrolované týmto verejným obstarávateľom, a
c)
v kontrolovanej právnickej osobe nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu s výnimkou nekontrolných a neblokujúcich foriem súkromnej kapitálovej účasti vyžadovaných na základe ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov v súlade so Zmluvami, ktorými sa nevykonáva rozhodný vplyv na kontrolovanú právnickú osobu.
…
3.   Verejný obstarávateľ, ktorý nad právnickou osobou, ktorá sa spravuje súkromným alebo verejným právom, nevykonáva kontrolu v zmysle odseku 1, môže napriek tomu zadať verejnú zákazku uvedenej právnickej osobe bez uplatnenia tejto smernice, ak sú splnené všetky tieto podmienky:
a)
verejný obstarávateľ vykonáva spoločne s inými verejnými obstarávateľmi kontrolu nad uvedenou právnickou osobou, ktorá je podobná kontrole, akú vykonávajú nad vlastnými organizačnými zložkami;
b)
viac ako 80 % činností danej právnickej osoby sa vykonáva pri plnení úloh, ktorými ju poverili kontrolujúci verejní obstarávatelia alebo iné právnické osoby kontrolované tými istými verejnými obstarávateľmi, a
c)
v kontrolovanej právnickej osobe nie je žiadna priama účasť súkromného kapitálu s výnimkou nekontrolných a neblokujúcich foriem súkromnej kapitálovej účasti vyžadovaných na základe ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov v súlade so Zmluvami, ktorými sa nevykonáva rozhodný vplyv na kontrolovanú právnickú osobu.
Na účely prvého pododseku písm. a) vykonávajú verejní obstarávatelia spoločnú kontrolu nad právnickou osobou, ak sú splnené všetky tieto podmienky:
i)
orgány kontrolovanej právnickej osoby s rozhodovacími právomocami pozostávajú zo zástupcov všetkých zúčastnených verejných obstarávateľov; jednotliví zástupcovia môžu zastupovať niekoľkých alebo všetkých zúčastnených verejných obstarávateľov;
ii)
títo verejní obstarávatelia môžu spoločne vykonávať rozhodujúci vplyv na strategické ciele a významné rozhodnutia kontrolovanej právnickej osoby, a
iii)
kontrolovaná právnická osoba nesleduje žiadne záujmy, ktoré sú v rozpore so záujmami kontrolujúcich verejných obstarávateľov.
…“
Talianske právo
5
Legge n. 221 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (zákon č. 221 – zmeny a doplnenia zákonného dekrétu č. 179 z 18. októbra 2012 o iných naliehavých opatreniach na rast štátu a jeho zmena na zákon), zo 17. decembra 2012 (riadny dodatok ku GURI č. 294 z 18. decembra 2012, s. 1), vo svojom článku 34 ods. 20 stanovuje:
„Pokiaľ ide o miestne služby hospodárskej povahy vo verejnom záujme, s cieľom zabezpečiť dodržiavanie európskeho práva, rovnosť medzi subjektmi a úspornosť správy, ako aj s cieľom zabezpečiť primerané informovanie dotknutých subjektov sa zákazka na poskytovanie služieb zadáva na základe správy vypracovanej na tento účel, uverejnenej na internetovej stránke subjektu, ktorý ju zadáva; táto správa obsahuje dôvody a uvádza, že sú splnené podmienky stanovené európskym právom pre túto formu zvoleného zadania, pričom vymedzuje presný obsah záväzkov zo služby vo verejnom záujme a z univerzálnej služby a uvádza prípadné hospodárske protiplnenia.“
6
Článok 5 decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (legislatívny dekrét č. 50 – Zákonník verejného obstarávania) z 18. apríla 2016 (riadna príloha GURI č. 91 z 19. apríla 2016, ďalej len „Zákonník verejného obstarávania“) s názvom „Spoločné zásady týkajúce sa výnimiek pre koncesie, verejné zákazky a dohody medzi verejnoprávnymi subjektmi a verejnými obstarávateľmi vo verejnom sektore“ vo svojich odsekoch 4 a 5 stanovuje:
„4.   Verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ môže zadať verejnú zákazku alebo koncesiu bez toho, aby uplatňoval tento zákonník, ak sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 [ktorý vymedzuje všeobecný rámec zadávania zákaziek in house], vrátane prípadu, ak ide o spoločnú kontrolu.
5.   Verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia vykonávajú spoločnú kontrolu nad právnickou osobou vtedy, ak sú splnené všetky tieto podmienky:
a)
orgány kontrolovanej právnickej osoby s rozhodovacími právomocami pozostávajú zo zástupcov všetkých zúčastnených verejných obstarávateľov alebo obstarávateľov. Jednotliví zástupcovia môžu zastupovať všetkých alebo niekoľkých verejných obstarávateľov;
b)
títo verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia môžu spoločne vykonávať rozhodujúci vplyv na strategické ciele a významné rozhodnutia tejto právnickej osoby;
c)
kontrolovaná právnická osoba nesleduje žiadne záujmy, ktoré sú v rozpore so záujmami verejných obstarávateľov alebo obstarávateľov, ktorí ju kontrolujú.“
7
Článok 192 ods. 2 tohto zákonníka s názvom „Osobitný režim zadávania zákaziek in house“ stanovuje:
„V súvislosti so zadaním zákazky in house, ktorej predmetom sú služby dostupné na trhu s voľnou hospodárskou súťažou, verejní obstarávatelia najskôr pristúpia k posúdeniu hospodárskej vhodnosti ponuky subjektov in house vzhľadom na predmet a hodnotu poskytovaných služieb a v odôvodnení rozhodnutia o zadaní zákazy uvedú dôvody, prečo sa neobrátili na voľný trh, ako aj výhody zvoleného spôsobu správy pre územný celok, vrátane odkazov na ciele univerzálnosti a sociálnosti, efektívnosti, hospodárnosti a kvality služieb, ako aj optimálneho využitia verejných zdrojov.“
8
Decreto legislativo n. 175 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (legislatívny dekrét č. 175 – Jednotný text v oblasti obchodných spoločností, v ktorých majú obchodné podiely verejnoprávne subjekty) z 19. augusta 2016 (GURI č. 210 z 8. septembra 2016, ďalej len „legislatívny dekrét č. 175/2016“) vo svojom článku 4, ktorý má názov „Ciele, ktoré môžu verejnoprávne subjekty sledovať nadobúdaním a správou obchodných podielov“, stanovuje:
„1.   Správne orgány nemôžu priamo ani nepriamo zakladať obchodné spoločnosti, ktorých predmetom činnosti je výroba tovarov a poskytovanie služieb, ktoré nie sú striktne nevyhnutné na dosiahnutie ich inštitucionálnych cieľov, ani nadobúdať alebo ponechať si vo vlastníctve obchodné podiely v takýchto spoločnostiach, ani menšinové.
2.   V rámci obmedzení uvedených v odseku 1 môžu správne orgány priamo alebo nepriamo zakladať obchodné spoločnosti alebo nadobudnúť alebo ponechať si vo vlastníctve obchodné podiely v takýchto spoločnostiach jedine s cieľom vykonávať tieto činnosti:
a)
poskytovanie služieb vo všeobecnom záujme, vrátane budovania a správy sietí a zariadení slúžiacich pre uvedené služby;
…
4.   Predmetom činnosti obchodných spoločností in house je výlučne jedna alebo viacero činností uvedených v odseku 2 písm. a). S výhradou toho, čo je uvedené v článku 16, tieto spoločnosti spolupracujú prevažne so subjektmi, ktoré ich založili, majú v nich obchodný podiel alebo rozhodujú [o zadaní zákaziek].“
9
Článok 16 tohto legislatívneho dekrétu s názvom „Obchodné spoločnosti in house“ stanovuje:
„1.   Obchodné spoločnosti in house získavajú priamym zadaním verejné zákazky od správnych orgánov, ktoré v nich vykonávajú podobnú kontrolu [ako nad svojimi vlastnými organizačnými zložkami], alebo zo strany každého zo správnych orgánov, ktoré v nich vykonávajú podobnú spoločnú kontrolu, iba v prípade, ak v nich nemajú obchodné podiely súkromné osoby, s výnimkou podielov, ktoré ukladajú právne predpisy a majú formu, ktorá nezahŕňa kontrolu alebo právo veta, ani uplatňovanie rozhodujúceho vplyvu na kontrolovanú spoločnosť.
…
7.   Obchodné spoločnosti uvedené v tomto článku sú povinné obstarávať práce, tovary a služby v súlade s pravidlami, ktoré stanovuje [Zákonník verejného obstarávania], tým nie sú dotknuté ustanovenia článkov 5 a 192 [tohto zákonníka].“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
Vec C‑89/19
10
Ecolan, ktorej predmetom činnosti je likvidácia komunálneho odpadu, je obchodnou spoločnosťou in house, pričom celé základné imanie tvoria vklady 53 územných celkov provincie Chieti (Taliansko), medzi ktoré patrí obec Lanciano, ktorá má obchodný podiel zodpovedajúci 21,69 % základného imania.
11
Rieco vo svojom postavení hospodárskeho subjektu, ktorý mal záujem získať zákazku na správu služieb udržiavania čistoty verejných priestranstiev obce Lanciano, podala žalobu na Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Regionálny správny súd Abruzzo, Taliansko), ktorou sa domáhala zrušenia rôznych aktov, medzi ktorými bolo aj uznesenie obecného zastupiteľstva obce Lanciano z 29. mája 2017 (ďalej len „sporné uznesenie“), ktorým bola spoločnosti Ecolan priamo zadaná zákazka na udržiavanie čistoty, vrátane správy centier zberu a recyklácie odpadu.
12
Rieco tvrdila, že priame zadanie zákazky na poskytovanie služieb udržiavania čistoty verejných priestranstiev obce Lanciano spoločnosti Ecolan je v rozpore s podmienkami zadávania zákaziek in house alebo zadávania zákaziek v režime podobnej spoločnej kontroly.
13
Rozsudkom z 12. januára 2018 Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Regionálny správny súd Abruzzo) zamietol žalobu spoločnosti Rieco, ktorá podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko).
14
V prvom rade Rieco vytýka Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Regionálny správny súd Abruzzo), že porušil článok 192 ods. 2 Zákonníka verejného obstarávania tým, že nenamietal okolnosť, že v spornom uznesení chýba skutočné hodnotenie vhodnosti zadania zákazky in house a nezadania zákazky prostredníctvom vyhlásenia verejného obstarávania, a to predtým, ako sa pristúpilo k priamemu zadaniu zákazky, o ktorú ide vo veci samej.
15
Consiglio di Stato (Štátna rada) sa domnieva, že sporné uznesenie sa na prvý pohľad javí v rozpore s článkom 192 ods. 2 Zákonníka verejného obstarávania, ktorý sa v zmysle článku 16 ods. 7 legislatívneho dekrétu č. 175/2016 uplatňuje aj na Ecolan, keďže neuvádza správne dôvody, ktoré opodstatňujú využitie zadania zákazky in house. Článok 192 ods. 2 Zákonníka verejného obstarávania totiž podľa nej ukladá, aby zadanie zákazky in house na služby, ktoré sú dostupné na voľnom trhu, podliehalo dvojakej podmienke, ktorá sa nevyžaduje v prípade iných spôsobov zadávania zákaziek na tie isté služby, najmä verejného obstarávania a iných foriem horizontálnej spolupráce medzi správnymi orgánmi. Po prvé je verejný obstarávateľ podľa nej povinný odôvodniť okolnosti, ktoré ho viedli k vylúčeniu vyhlásenia verejného obstarávania. Táto podmienka údajne vyplýva z toho, že zadanie zákazky in house sa stalo sekundárnym a nadobudlo povahu zostávajúcej možnosti, ktorú možno využiť len pod podmienkou, že sa preukáže na jednej strane „zlyhanie relevantného trhu“ týkajúce sa predvídateľného nenaplnenia „cieľov univerzálnosti a sociálnosti, hospodárnosti a kvality služieb, ako aj optimálneho využitia verejných zdrojov“ a na druhej strane, že subjekt in house napraví toto zlyhanie. Po druhé by mal verejný obstarávateľ uviesť výhody, ktoré mu vyplývajú zo zadania zákazky in house, hoci takéto preukázanie nie je nevyhnutné v prípade vyhlásenia verejného obstarávania.
16
Okrem toho s cieľom ešte viac obmedziť výnimky z pravidla vyhlásiť verejné obstarávanie, rozsudok Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko), vyhlásený 17. novembra 2010, údajne umožňuje talianskemu zákonodarcovi upraviť „obmedzenia priameho zadania zákazky širšie, než sú obmedzenia stanovené právom [Únie]“. V rozsudku z 20. marca 2013 ten istý súd tiež údajne rozhodol, že zadanie zákazky na základe vnútorného delegovania predstavuje „výnimku zo všeobecného pravidla zadania zákazky tretím osobám prostredníctvom vyhlásenia verejného obstarávania“.
17
Consiglio di Stato (Štátna rada) pochybuje, že toto reštriktívne usmernenie, ktoré v Taliansku v súvislosti so zadávaním zákaziek in house platí viac než desať rokov, je v súlade s právom Únie, najmä so zásadou slobodnej organizácie správnych orgánov uvedenou v článku 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1). V tejto súvislosti by sa mohli dostať do konfliktu na jednej strane zásady slobody a vlastného určenia verejnoprávnych subjektov a na druhej strane zásady úplnej otvorenosti verejného obstarávania a koncesií v prospech hospodárskej súťaže na trhu.
18
Ak by sa totiž pripustilo, že zadanie zákazky in house je svojou povahou jednou z charakteristických foriem internalizácie a autoprodukcie, toto zadanie by nepredstavovalo výnimku zostatkovej povahy, ale východiskovú možnosť rovnakého druhu ako zadanie zákaziek tretím osobám prostredníctvom vyhlásenia verejného obstarávania. Z toho by vyplývalo, že zadanie zákazky prostredníctvom verejného obstarávania by už a priori nemalo mať žiadnu prednosť.
19
Vnútroštátny súd sa domnieva, že zadávanie zákaziek in house nemá v práve Únie podriadené postavenie voči zadávaniu zákaziek prostredníctvom verejného obstarávania. Naopak, podľa neho predstavuje určitý logický prvok pri akomkoľvek výbere správnych orgánov, pokiaľ ide o autoprodukciu alebo externalizáciu služieb, ktoré patria do ich pôsobnosti, pričom správne orgány môžu pristúpiť k externalizácii dodávok tovarov, služieb alebo iných plnení až po tom, ako sa ukázalo, že vlastné spôsoby autoprodukcie alebo internalizácie nie sú možné alebo sa nemôžu účinne použiť.
20
Zásada slobodnej správy orgánmi verejnej moci by v dôsledku toho mala mať všeobecnú hodnotu, čo podľa vnútroštátneho súdu vylučuje zavedenie ustanovení, ktorých cieľom je priznať jednému zo spôsobov zadávania zákaziek na poskytovanie služieb všeobecného záujmu zo strany správnych orgánov, ako je zadávanie zákaziek in house, právne podriadenú úlohu vo vzťahu k ostatným spôsobom.
21
V druhom rade Rieco namieta, že Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Regionálny správny súd Abruzzo) nezohľadnil podmienky stanovené talianskym právom, pokiaľ ide o obchodné podiely v spoločnosti Ecolan patriace verejnoprávnym subjektom, ktoré nevykonávajú nad spoločnosťou Ecolan kontrolu podobnú tej, ktorú vykonávajú nad svojimi vlastnými organizačnými zložkami.
22
V tejto súvislosti Consiglio di Stato (Štátna rada) uvádza, že stanovy spoločnosti Ecolan upravujú dve kategórie akcionárov, a to na jednej strane „rozhodujúcich akcionárov“, ktorí vykonávajú podobnú spoločnú kontrolu nad spoločnosťou Ecolan a v dôsledku toho jej môžu priamo zadávať zákazky, a na druhej strane „nerozhodujúcich akcionárov“, ktorí majú obchodný podiel v spoločnosti Ecolan s cieľom priameho zadávania zákaziek v jej prospech v budúcnosti bez toho, aby tak mohli robiť ihneď, a ktorí tak až doposiaľ nemajú riadiace právomoci správy alebo právo veta ovplyvňujúce vnútorné fungovanie spoločnosti Ecolan, a teda nevykonávajú podobnú spoločnú kontrolu.
23
Skutočnosť, že Ecolan má postavenie subjektu in house iba vo vzťahu k rozhodujúcim akcionárom, údajne nie je v rozpore s právom Únie. Podľa vnútroštátneho súdu totiž podobnú spoločnú kontrolu v zmysle článku 12 ods. 3 smernice 2014/24 nemožno vylúčiť len z toho dôvodu, že verejní obstarávatelia, ktorí nevykonávajú kontrolu alebo právo veta a priamo nezadávajú zákazky, urobili vklady do obchodnej spoločnosti, ktorá má viacerých spoločníkov.
24
Vnútroštátny súd sa domnieva, že verejný obstarávateľ, ktorý nie je rozhodujúcim akcionárom, by mal mať možnosť rozhodnúť sa neskôr získať podobnú spoločnú kontrolu a pristúpiť k priamemu zadaniu zákaziek na poskytovanie služieb v prospech spoločnosti Ecolan.
25
Tento predpoklad je však podľa neho v zmysle článku 4 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 175/2016 vylúčený, ak k získaniu podobnej spoločnej kontroly a priamemu zadaniu zákazky nedochádza okamžite, ale iba sa plánuje.
26
Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Bráni právo… Únie (najmä zásada slobodnej správy orgánmi verejnej moci a zásada podstatnej rovnocennosti rôznych foriem zadávania a riadenia služieb v pôsobnosti orgánov verejnej správy) vnútroštátnej právnej úprave (akú predstavuje článok 192 ods. 2 [Zákonníka verejného obstarávania])…, ktorá pripisuje zadávaniu služieb in house podriadený a mimoriadny charakter v porovnaní so zadávaním zákaziek prostredníctvom verejného obstarávania, pričom: i) uvedenú mimoriadnu formu zadávania pripúšťa iba v prípade preukázaného zlyhania relevantného trhu a ii) orgánu verejnej správy, ktorého zámerom je zadať službu v režime poverenia svojho interného útvaru, ukladá v každom prípade povinnosť uviesť špecifické odôvodnenie týkajúce sa prínosov takejto formy zadania pre územný celok?
2.
Bráni právo… Únie (konkrétne článok 12 ods. 3 smernice [2014/24] týkajúci sa zadávania in house v režime podobnej kontroly vykonávanej spoločne viacerými orgánmi verejnej správy) vnútroštátnej právnej úprave (akú predstavuje článok 4 ods. 1… legislatívneho dekrétu č. [175/2016], ktorá bráni tomu, aby orgán verejnej správy nadobudol v subjekte, ktorý je vo vlastníctve viacerých verejných orgánov, obchodný podiel (ktorý by danému orgán zabezpečil kontrolu alebo právo veta), v prípade, že zámerom uvedeného orgánu verejnej správy je v každom prípade získať v budúcnosti postavenie zaručujúce spoločnú kontrolu, čiže možnosť priameho zadávania zákaziek subjektu vo vlastníctve viacerých verejných orgánov?“
Veci C‑90/19 a C‑91/19
27
Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vo veciach C‑89/19 až C‑91/19 vyplýva, že skutkové a právne okolnosti vo veciach samých v konaniach C‑90/19 a C‑91/19 sú podobné skutkovým a právnym okolnostiam vo veci samej v konaní C‑89/19 a že otázky položené vnútroštátnym súdom vo veciach C‑90/19 a C‑91/19 sú rovnaké ako otázky položené vo veci C‑89/19.
O prejudiciálnych otázkach
28
Podľa článku 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak možno odpoveď na prejudiciálnu otázku jednoznačne vyvodiť z judikatúry alebo ak odpoveď na takúto otázku nevyvoláva žiadne dôvodné pochybnosti, Súdny dvor môže na návrh sudcu spravodajcu po vypočutí generálneho advokáta kedykoľvek rozhodnúť formou odôvodneného uznesenia.
29
Toto ustanovenie je potrebné uplatniť v prejednávaných veciach.
O prvej otázke
30
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje uzavretie internej operácie, nazývanej tiež „zmluva in house“, nemožnosťou zadať verejnú zákazku a v každom prípade tým, že verejný obstarávateľ preukáže výhody, ktoré sú pre územný celok osobitne spojené s využitím vnútornej operácie.
31
Ako uviedol Súdny dvor v rozsudku z 3. októbra 2019, Irgita (C‑285/18, ďalej len „rozsudok Irgita“, EU:C:2019:829, bod 41), cieľom smernice 2014/24, ako uvádza jej odôvodnenie 1, je koordinácia vnútroštátnych postupov obstarávania verejných zákaziek, ktorých výška presahuje určitú hodnotu.
32
Z bodu 43 rozsudku Irgita vyplýva, že článok 12 ods. 1 tejto smernice týkajúci sa interných operácií, ktorý sa obmedzuje na spresnenie podmienok, ktoré musí verejný obstarávateľ dodržať, keď chce uzavrieť internú transakciu, len oprávňuje členské štáty na to, aby takúto transakciu vylúčili z pôsobnosti smernice 2014/24.
33
Toto ustanovenie tak nemôže odňať členským štátom slobodu uprednostniť spôsob poskytovania služieb, vykonania stavebných prác alebo zásobovania dodávkami tovaru na úkor iných spôsobov. Táto sloboda totiž zahŕňa výber, ktorý sa uskutočňuje v štádiu pred zadaním zákazky, a preto nemôže spadať do pôsobnosti smernice 2014/24 (rozsudok Irgita, bod 44).
34
Sloboda členských štátov, pokiaľ ide o výber spôsobu poskytovania služieb, ktorým verejní obstarávatelia uspokojujú svoje vlastné potreby, vyplýva tiež z odôvodnenia 5 smernice 2014/24, v ktorom sa uvádza, že „nič v tejto smernici členské štáty nezaväzuje, aby dodávateľsky zabezpečili alebo externalizovali poskytovanie služieb, ktoré si želajú poskytovať sami alebo organizovať prostredníctvom iných ako verejných zákaziek v zmysle tejto smernice“, čím toto odôvodnenie prebralo judikatúru Súdneho dvora predchádzajúcu uvedenej smernici (rozsudok Irgita, bod 45).
35
Rovnako ako smernica 2014/24 neukladá členským štátom povinnosť využiť verejné obstarávanie, nemôže ich nútiť, aby využili internú transakciu, ak sú splnené podmienky stanovené v článku 12 ods. 1 (rozsudok Irgita, bod 46).
36
Okrem toho, ako Súdny dvor uviedol v bode 47 rozsudku Irgita, slobodu, ktorá je takto ponechaná členským štátom, zdôrazňuje článok 2 ods. 1 smernice 2014/23, podľa ktorého:
„V tejto smernici sa uznáva zásada slobodnej správy štátnymi, regionálnymi a miestnymi orgánmi v súlade s vnútroštátnym právom a právom Únie. Tieto orgány môžu slobodne rozhodovať o tom, ako najlepšie riadiť uskutočňovanie stavebných prác a poskytovanie služieb, zabezpečiť najmä vysokú úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovnaké zaobchádzanie a podporu univerzálneho prístupu a práv používateľov v oblasti verejných služieb.
Tieto orgány si môžu zvoliť plnenie svojich úloh vo verejnom záujme s využitím vlastných zdrojov alebo v spolupráci s inými orgánmi alebo môžu tieto úlohy preniesť na hospodárske subjekty.“
37
Sloboda členských štátov, pokiaľ ide o výber spôsobu správy, ktorý považujú za najvhodnejší na uskutočňovanie stavebných prác alebo poskytovanie služieb, však nemôže byť neobmedzená. Pri jej uplatňovaní musia naopak rešpektovať základné pravidlá Zmluvy o FEÚ, najmä voľný pohyb tovaru, slobodu usadiť sa a slobodu poskytovať služby, ako aj zásady, ktoré z nich vyplývajú, ako sú rovnosť zaobchádzania, zákaz diskriminácie, vzájomné uznávanie, proporcionalita a transparentnosť (rozsudok Irgita, bod 48).
38
V dôsledku toho Súdny dvor uviedol v bode 50 rozsudku Irgita, že článok 12 ods. 1 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnemu pravidlu, ktorým členský štát podmieňuje uzatváranie interných transakcií najmä tým, že prostredníctvom procesov verejného obstarávania nemožno zaručiť kvalitu poskytovaných služieb, ich dostupnosť alebo kontinuitu, ak výber vyjadrený v prospech konkrétneho spôsobu poskytovania služieb vykonaný v štádiu pred zadaním verejnej zákazky rešpektuje zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie, vzájomného uznávania, proporcionality a transparentnosti.
39
Je nepochybne pravda, že Súdny dvor v rozsudku Irgita podal výklad ustanovení článku 12 ods. 1 smernice 2014/24, a nie ustanovení článku 12 ods. 3 tejto smernice.
40
Zo znenia týchto ustanovení však vyplýva, že jediný rozdiel medzi článkom 12 ods. 1 smernice 2014/24 a článkom 12 ods. 3 tejto smernice spočíva v tom, že v rámci prvého z týchto ustanovení verejný obstarávateľ sám kontroluje subjekt in house, zatiaľ čo v rámci druhého z týchto ustanovení je tento subjekt kontrolovaný spoločne viacerými verejnými obstarávateľmi.
41
Za týchto podmienok sloboda členských štátov, pokiaľ ide o výber spôsobu poskytovania služieb, ktorým verejní obstarávatelia napĺňajú svoje vlastné potreby, ich oprávňuje podmieniť uzavretie internej operácie nemožnosťou zadať verejnú zákazku a v každom prípade tým, že verejný obstarávateľ preukáže výhody, ktoré sú pre územný celok osobitne spojené s využitím internej operácie.
42
Na prvú otázku teda treba odpovedať tak, že článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje uzavretie internej operácie, nazývanej tiež „zmluva in house“, nemožnosťou zadať verejnú zákazku a v každom prípade tým, že verejný obstarávateľ preukáže výhody, ktoré sú pre územný celok osobitne spojené s využitím vnútornej operácie.
O druhej otázke
43
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zakazuje verejnému obstarávateľovi nadobudnúť obchodné podiely v subjekte, ktorého akcionármi sú iní verejní obstarávatelia, ak tieto podiely nemôžu zabezpečiť kontrolu alebo právo veta a ak chce uvedený verejný obstarávateľ neskôr získať postavenie umožňujúce spoločnú kontrolu a v dôsledku toho možnosť pristupovať k priamemu zadávaniu zákaziek v prospech tohto subjektu, ktorého základné imanie tvoria vklady viacerých verejných obstarávateľov.
44
Cieľom článku 12 ods. 3 písm. a) až c) smernice 2014/24, ako to vyplýva z jeho znenia, je spresniť podmienky, za ktorých môže verejný obstarávateľ, ktorý spoločne s inými verejnými obstarávateľmi vykonáva kontrolu v právnickej osobe, ktorá sa riadi súkromným právom alebo verejným právom v zmysle článku 12 ods. 1 tejto smernice, zadať verejnú zákazku tejto právnickej osobe bez uplatnenia tejto smernice.
45
Vylúčenie pravidiel vyhlásenia verejného obstarávania upravené v článku 12 ods. 3 smernice 2014/24 je tak v súlade s písmenom a) tohto ustanovenia viazané podmienkou, že verejný obstarávateľ spoločne s inými verejnými obstarávateľmi vykonáva nad dotknutou právnickou osobou kontrolu podobnú tej, ktorú vykonávajú nad svojimi vlastnými organizačnými zložkami.
46
Z toho vyplýva, že článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 nestanovuje žiadnu požiadavku týkajúcu sa podmienok, za ktorých správny orgán nadobúda obchodné podiely v spoločnosti, ktorej akcionármi sú iné správne orgány.
47
Na druhú otázku teda treba odpovedať tak, že článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zakazuje verejnému obstarávateľovi nadobudnúť obchodné podiely v subjekte, ktorého akcionármi sú iní verejní obstarávatelia, ak tieto podiely nemôžu zabezpečiť kontrolu alebo právo veta a ak chce uvedený verejný obstarávateľ neskôr získať postavenie umožňujúce spoločnú kontrolu a v dôsledku toho možnosť pristupovať k priamemu zadávaniu zákaziek v prospech tohto subjektu, ktorého základné imanie tvoria vklady viacerých verejných obstarávateľov.
O trovách
48
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:
1.
Článok 12 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje uzavretie internej operácie, nazývanej tiež „zmluva in house“, nemožnosťou zadať verejnú zákazku a v každom prípade tým, že verejný obstarávateľ preukáže výhody, ktoré sú pre územný celok osobitne spojené s využitím vnútornej operácie.
2.
Článok 12 ods. 3 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zakazuje verejnému obstarávateľovi nadobudnúť obchodné podiely v subjekte, ktorého akcionármi sú iní verejní obstarávatelia, ak tieto podiely nemôžu zabezpečiť kontrolu alebo právo veta a ak chce uvedený verejný obstarávateľ neskôr získať postavenie umožňujúce spoločnú kontrolu a v dôsledku toho možnosť pristupovať k priamemu zadávaniu zákaziek v prospech tohto subjektu, ktorého základné imanie tvoria vklady viacerých verejných obstarávateľov.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.