62002CJ0209_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-209/02,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.C. Schieferer, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Republikken Østrig ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4, sammenholdt med artikel 7 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7), idet den har givet tilladelse til udvidelsesprojektet vedrørende golfanlægget i Wörschach kommune i delstaten Steiermark trods negative konklusioner af en vurdering af indvirkningerne på engsnarrens (crex crex) levested i det særligt beskyttede område, jf. artikel 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1), som er beliggende i nævnte kommune,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne C. Gulmann (refererende dommer), J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet og N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
6. november 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. juni 2002 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4, sammenholdt med artikel 7 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7, herefter »levestedsdirektivet«), idet den har givet tilladelse til udvidelsesprojektet vedrørende golfanlægget i Wörschach kommune i delstaten Steiermark trods negative konklusioner af en vurdering af indvirkningerne på engsnarrens (crex crex) levested i det særligt beskyttede område, jf. artikel 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet«), som er beliggende i nævnte kommune.
Retsforskrifter
Fugledirektivet
2. Fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, pålægger medlemsstaterne at udlægge de områder, der opfylder de ornitologiske kriterier, som er fastsat ved disse bestemmelser, som særligt beskyttede områder (herefter »SBO«).
3. Fugledirektivets artikel 4, stk. 4, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
Levestedsdirektivet
4. Levestedsdirektivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, bestemmer følgende:
»2.
Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
5. Levestedsdirektivets artikel 7 bestemmer, at »[f]orpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum [...], for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter fugledirektivet, hvis denne dato er senere.«
6. Engsnarren er en art, der er anført i fugledirektivets bilag I, som affattet ved Kommissionens direktiv 85/411/EØF af 25. juli 1985 (EFT L 233, s. 33).
Tvistens baggrund
7. Delstaten Steiermarks regering har ved afgørelse af 14. maj 1999 (herefter »afgørelsen af 14. maj 1999«) givet tilladelse til udvidelse af golfanlægget i Weißenbach, der er beliggende på Wörschach kommunes område, med indretning af to nye baner på en lokalitet, der er udlagt som SBO og kendt under navnet SBO’et »Wörschacher Moos«. Efter en klage tilsendte Kommissionen den 4. november 1999 Republikken Østrig en åbningsskrivelse. I denne skrivelse forklarede Kommissionen, at de oplysninger, der fremgik af klagen, og de sagkyndige udtalelser, der lå til grund for afgørelsen af 14. maj 1999, henviste til, at der med stor sandsynlighed ville opstå negative følgevirkninger for den eksisterende engsnarrebestand, jf. levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3, såfremt det nævnte udvidelsesprojekt blev gennemført. Der havde derfor kun kunnet gives tilladelse til projektet, for så vidt som det opfyldte betingelserne i samme artikels stk. 4. Ingen af disse betingelser var imidlertid blevet overholdt af de kompetente myndigheder. Republikken Østrig havde derfor tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til fugledirektivets bestemmelser, sammenholdt med levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, og artikel 7.
8. I Republikken Østrigs svarskrivelse til Kommissionen af 12. januar 2000 anførte delstaten Steiermarks regering, at det ikke var blevet skønnet nødvendigt at undersøge, om der forelå særlige økonomiske interesser, der gik forud for interesserne i beskyttelse af naturen, da projektets varige påvirkninger af naturen og lokaliteten straks havde kunnet imødegås ved hjælp af betingelserne i afgørelsen af 14. maj 1999. Takket være de betingelser, der var blevet fastsat i afgørelsen af 14. maj 1999, havde man sikret forebyggelsen af de forudsigelige skæbnesvangre konsekvenser for engsnarren.
9. Ved skrivelse af 27. juli 2000 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den gjorde gældende, at det fremgik af den sagkyndige udtalelse, som Gepp ved Institut für Naturschutz, Graz (Østrig), havde udarbejdet for myndighederne i delstaten Steiermark, at udvidelsesprojektet vedrørende golfanlægget indebar en betydelig potentiel risiko for engsnarrebestanden. Kommissionen anførte, at den i den forbindelse ikke var overbevist om effektiviteten af de betingelser, der var fastsat ved afgørelsen af 14. maj 1999, med henblik på at fjerne den påpegede risiko. Den sagkyndige udtalelse frarådede i øvrigt, at der blev fastsat indviklede betingelser, som alene formindskede en del af risikokilderne, og den anbefalede bestemte nye lokaliteter til den nævnte udvidelse, idet den anså indretningen af de to nye baner for uforenelige med bevarelsen af engsnarrebestanden.
10. Kommissionen anførte endvidere i sin begrundede udtalelse, at den var i besiddelse af en ny afhandling benævnt »Verbreitung, Biologie und Ökologie des Wachtelkönigs im Steirischen Ennstal« (Engsnarrens udbredelse, biologi og økologi i Ennstal, Steiermark), som Schäffer havde udarbejdet for Institut für Naturschutz und Landschaftsökologie i Graz. Ifølge denne afhandling måtte det på grundlag af det aktuelle kendskab til engsnarrens adfærd antages, at de områder, som påtænktes anvendt til udvidelse af golfanlægget, i deres helhed lå i den eng, der lejlighedsvis besøgtes af engsnarren. Kommissionen konkluderede deraf, at de anvendte levestedsstrukturer ville blive ødelagt ved denne udvidelse. Således var der – trods de negative konklusioner i vurderingen af gennemførelsens indvirkninger på det omhandlede levested – blevet givet tilladelse til gennemførelsen af det nævnte projekt på Wörschach kommunes område i strid med de krav, der fremgår af levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3.
11. Republikken Østrig blev opfordret til at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
12. Ved skrivelse af 6. december 2000 svarede den østrigske regering, at den kompetente delstats regering fortsat var af den opfattelse, at der ikke var sket en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne, da gennemførelsen af det omhandlede projekt i det foreliggende tilfælde ikke kunne påvirke lokaliteten væsentligt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3.
13. Den 13. maj 2002 besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.
Formaliteten
Parternes argumenter
14. Den østrigske regering har principalt gjort gældende, at Verwaltungsgerichtshof (Østrig) den 27. juni 2002 har annulleret afgørelsen af 14. maj 1999 på grund af proceduremangler, som den var behæftet med. Da den afsagte dom har tilbagevirkende kraft, har den nævnte afgørelse aldrig eksisteret. Den foreliggende traktatbrudssag er derfor uden genstand, da den netop omhandler denne afgørelse. Opfyldelsen af Verwaltungsgerichtshofs dom indebærer endvidere, at det er forbudt at spille på de omtvistede, to nye golfbaner. Med hensyn til den nye afgørelse, der skal træffes vedrørende den klage, som er blevet indgivet af indehaveren af golfanlægget, har den østrigske regering anført, at den vil være i overensstemmelse med fællesskabsretten, og at den foreliggende sag ikke kan have forebyggende karakter over for en afgørelse, der endnu ikke er truffet.
15. Kommissionen har anført, at indsigelsen vedrørende det forhold, at sagen har mistet sin genstand, bør forkastes af to grunde. På trods af den omstændighed, at annullationen af afgørelsen af 14. maj 1999 for det første medførte, at sagen nu atter befinder sig på det stadium, som den befandt sig på, før denne afgørelse blev truffet, er den ansvarlige myndighed forpligtet til at træffe en ny afgørelse, efter at den interesserede, nemlig indehaveren af golfanlægget, har indgivet en klage. Da den kompetente myndighed endnu ikke har truffet sin afgørelse, er det umuligt at afgøre med sikkerhed, om i det mindste den formelle del af tilsidesættelsen ikke længere er til stede. For det andet forelå det omhandlede traktatbrud både formelt og rent faktisk ved udløbet af den frist, der var fastsat i Kommissionens begrundede udtalelse.
Domstolens bemærkninger
16. Det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den pågældende medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 18.3.1999, sag C-166/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1719, præmis 18, og af 30.1.2002, sag C-103/00, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1147, præmis 23).
17. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at afgørelsen af 14. maj 1999, der af Kommissionen betragtes som årsagen til denne medlemsstats traktatbrud, stadig var i kraft ved udløbet af den frist, der var fastsat af Kommissionen for at gøre det muligt for Republikken Østrig at efterkomme den begrundede udtalelse. Desuden var de to nye golfbaner, som den nævnte afgørelse vedrørte, i mellemtiden blevet indrettet med den østrigske regerings samtykke.
18. Det foreliggende traktatbrudssøgsmål kan derfor under alle omstændigheder ikke anses for at være blevet uden genstand (jf. i denne retning dom af 24.3.1988, sag 240/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 1835, præmis 12-15).
19. Republikken Østrigs indsigelse bør derfor forkastes.
Realiteten
Parternes argumenter
20. Kommissionen har anført, at i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3, skulle der ikke have været givet tilladelse til udvidelsesprojektet vedrørende det omhandlede golfanlæg på en lokalitet, der er udlagt som SBO. Udvidelsen kunne nemlig påvirke den nævnte lokalitet og engsnarrebestanden væsentligt og således nedsætte SBO’ens funktion betydeligt henset til de bevaringsformål, der er fastsat ved fællesskabsbestemmelserne. Endvidere var betingelserne for at tillade det nævnte projekt i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 4, ikke opfyldt.
21. Den østrigske regering har gjort gældende, at det var udelukket, at engsnarrebestanden i SBO’et »Wörschacher Moos« var udsat for en betydelig trussel, når der henses til vurderingen af indvirkningerne, der blev foretaget forskriftsmæssigt, og foranstaltningerne, der blev anordnet efterfølgende i afgørelsen af 14. maj 1999. For at give tilladelse til udvidelsen af det omhandlede golfanlæg havde det heller ikke været nødvendigt at opfylde de betingelser, der er fastsat i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 4.
Domstolens bemærkninger
22. Hvad angår SBO’er, der er udlagt i henhold til fugledirektivets artikel 4, følger det af levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3, sammenholdt med samme direktivs artikel 7, at alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for SBO’ets forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke dette SBO væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på det nævnte område under hensyn til dets bevaringsmålsætninger. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på SBO’et giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader SBO’ets integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
23. Det er ubestridt, at der i 1998 i forbindelse med undersøgelsesproceduren, der gik forud for vedtagelsen af afgørelsen af 14. maj 1999, efter anmodning fra myndighederne i delstaten Steiermark blev udarbejdet en sagkyndig udtalelse af Gepp ved Institut für Naturschutz, Graz. Denne sagkyndige udtalelse er gengivet i den nævnte afgørelse.
24. Det fremgår heraf, at der var en engsnarrebestand i det SBO, hvor den omtvistede udvidelse af golfanlægget skulle gennemføres. Udvidelsen medførte bl.a. fortabelse af en del af den omhandlede arts fouragerings- og rasteområder, ødelæggelse af funktionelle forhold ved opdeling af de forskellige områder, der blev besøgt af engsnarren, samt ødelæggelse og forstyrrelse af levestedsstrukturer. Med hensyn til de foranstaltninger, der eventuelt kunne afhjælpe de forstyrrelser, der kunne forårsages ved gennemførelsen af det omtvistede projekt, var de kun delvist effektive, de var vanskelige at gennemføre, og deres langsigtede virkning var tvivlsom. Endelig risikerede indretningen af de to omhandlede golfbaner at bringe den varige beståen af engsnarrebestanden i SBO’et »Wörschacher Moos« – som er den eneste bestand, der kan formere sig i Centralalperne – i fare. Derfor blev der i den sagkyndige udtalelse nævnt andre erstatningslokaliteter, der kunne anvendes til gennemførelsen af udvidelsen af golfanlægget.
25. Efter anmodning fra myndighede rne i delstaten Steiermark udarbejdede Lentner den 26. juni 1999 en sagkyndig udtalelse, der havde til formål at undersøge gyldigheden af Gepps sagkyndige udtalelse under hensyn til de konklusioner, som de nævnte myndigheder havde draget deraf. Ifølge Lentner var opfattelsen, der fremgik af afgørelsen af 14. maj 1999, hvorefter de foreskrevne foranstaltninger gjorde det muligt at undgå negative virkninger for engsnarrebestanden og at sikre bestandens varige beståen, overhovedet ikke understøttet af Gepps sagkyndige udtalelse eller andre sagkyndige udtalelser eller ornitologiske meddelelser, der var til myndighedernes rådighed. I realiteten måtte de nævnte foranstaltninger, der var truffet som kompensationsforanstaltninger, anses for uegnede til at undgå de negative virkninger med en vis grad af sikkerhed.
26. I betragtning af indholdet af de nævnte sagkyndige udtalelser, og da der ikke foreligger beviser for det modsatte, må det fastslås, at de østrigske myndigheder på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen af 14. maj 1999 ikke med føje kunne antage, at det i sagen omhandlede udvidelsesprojekt vedrørende golfanlægget med de foranstaltninger, der var foreskrevet i nævnte afgørelse, ikke kunne påvirke den engsnarrebestand, der befandt sig i SBO’et »Wörschacher Moos«, væsentligt og ikke ville skade det nævnte områdes integritet.
27. Den omstændighed, at det notat, der blev udarbejdet af Gepp den 15. juli 2002, efter anmodning fra delstaten Steiermarks regering om fortolkningen af de vurderinger og konklusioner, der fremgik af hans egen sagkyndige udtalelse, synes at nedsætte disses betydning, kan ikke anfægte den konstatering, der er foretaget i foregående præmis. Det samme gælder de påberåbte observationer vedrørende engsnarrebestanden i SBO’et »Wörschacher Moos«, som blev foretaget i 2000 og i 2002, og hvorved man registrerede tilstedeværelsen af henholdsvis tre og to spankulerende hanner, hvortil den østrigske regering henviser for at bevise, at gennemførelsen af udvidelsen af golfanlægget ikke har medført en betydelig nedgang i den nævnte bestand.
28. Det følger heraf, at afgørelsen af 14. maj 1999 ikke blev truffet under overholdelse af de krav, der er fastsat i levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3. Det er endvidere ubestridt, at de betingelser, der er fastsat i samme artikels stk. 4, ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
29. Det bør derfor fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til levestedsdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, sammenholdt med artikel 7, idet den har givet tilladelse til udvidelsesprojektet vedrørende golfanlægget i Wörschach kommune i delstaten Steiermark trods negative konklusioner af en vurdering af indvirkningerne på engsnarrens (crex crex) levested i SBO’et »Wörschacher Moos«, der er beliggende i nævnte kommune og udlagt i henhold til fugledirektivets artikel 4.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
30. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Østrig har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4, sammenholdt med artikel 7 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet den har givet tilladelse til udvidelsesprojektet vedrørende golfanlægget i Wörschach kommune i delstaten Steiermark trods negative konklusioner af en vurdering af indvirkningerne på engsnarrens (crex crex) levested i det særligt beskyttede område »Wörschacher Moos«, der er beliggende i nævnte kommune og udlagt i henhold til artikel 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle.
2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.