61993CC0484_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta on pyydetty arvioimaan, onko yhteisön oikeuden vastaista se, että valtion korkotukea ei myönnetä lainanottajalle silloin, kun lainanottaja on ottanut asunnon rakentamiseksi, ostamiseksi tai kunnostamiseksi lainan luottolaitoksesta, jolla ei ole toimipaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa, vaikka korkotuki myönnetään silloin, kun laina on otettu muuten samanlaisissa olosuhteissa luottolaitoksesta, jolla on toimipaikka kyseisen jäsenvaltion alueella.
2 Aviopuolisot Peter Svensson ja Lena Gustavsson ovat Ruotsin kansalaisia, jotka asuvat kahden lapsensa kanssa Luxemburgissa, jossa Peter Svensson työskentelee. Aviopuolisot ottivat 10.6.1990 talon rakentamiseksi lainan Comptoir d'Escompte de Belgique SA:sta Belgian Liègessä, jossa tällä yhtiöllä on toimipaikka. He tekivät 7.10.1991 hakemuksen Luxemburgin viranomaisille saadakseen korkotukea; tämä hakemus hylättiin kuitenkin sillä perusteella, että lainaa ei ollut otettu luottolaitoksesta, jolla oli lupa harjoittaa pankkitoimintaa Luxemburgin suurherttuakunnassa.
3 Korkotukijärjestelmää koskevat säännökset ovat 17.6.1991 annetussa Luxemburgin suurherttuakunnan asetuksessa (jäljempänä asetus), joka on annettu asuntotuista 25.2.1979 annetun lain 14 a pykälän nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.1990 annetulla lailla. Asetuksen 1 pykälän mukaan valtion korkotukea voidaan myöntää asunnon rakentamiseen, ostamiseen tai kunnostamiseen sillä edellytyksellä, että tuen hakija asuu Luxemburgissa ja on ainakin yhden lapsen huoltaja ja
"- - on ottanut lainan Luxemburgin suurherttuakunnassa toimiluvan saaneelta luottolaitokselta tai sosiaaliturvaeläkealalla toimivalta laitokselta rakentaakseen, ostaakseen tai kunnostaakseen asunnon, jonka sijaintipaikka on Luxemburgin suurherttuakunnan alueella ja jossa hakija tosiasiallisesti asuu pysyvästi".
Vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen Luxemburgin hallitus on esittänyt, että edellä mainitun säännöksen mukaan korkotuki voidaan myöntää ainoastaan, jos laina on otettu "luxemburgilaisesta pankista tai pankista, jolla on sivuliike tai tytäryhtiö Luxemburgissa ja joka on siten merkitty pankkitoiminnan harjoittamiseen luvan saaneiden luottolaitosten viralliseen luetteloon".
4 Aviopuolisot Peter Svensson ja Lena Gustavsson valittivat korkotukihakemuksen hylkäävästä päätöksestä Conseil d'État'han, joka on lykännyt asian käsittelyä 28.12.1993 antamallaan päätöksellä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko Rooman sopimuksen ja erityisesti sen 67 ja 71 artiklan vastaista se, että jäsenvaltio asettaa sosiaalisin perustein myönnettävän asuntotuen eli erityisesti korkotuen saamisen edellytykseksi sen, että asunnon rakentamisen, ostamisen tai kunnostamisen rahoittamiseksi otettu laina, jonka maksamiseksi valtion tuki myönnetään, on otettava sellaisesta luottolaitoksesta, jolla on toimilupa pankkitoiminnan harjoittamiseen kyseisessä jäsenvaltiossa?"
5 Ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä viitataan erityisesti pääoman liikkuvuutta koskeviin perustamissopimuksen 67 ja 71 artiklan määräyksiin. Kuten asiaa käsiteltäessä yhteisöjen tuomioistuimessa on jo ilmennyt, voidaan epäillä sitä, ovatko nämä perustamissopimuksen määräykset merkityksellisiä ennakkoratkaisukysymysten ratkaisemiseksi vai onko kysymyksiä tarkasteltava palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen perusteella.
Asian ratkaisun kannalta merkitykselliset yhteisön oikeuden säännöt
6 ETY:n perustamissopimuksen 59 artiklan mukaan sellaiset rajoitukset poistetaan, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä. Perustamissopimuksen 59 artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta ulottaa palveluja koskevat perustamissopimuksen määräykset koskemaan myös sellaisia palvelujen tarjoajia, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, mutta jotka ovat sijoittautuneet yhteisöön.
Perustamissopimuksen 60 artiklan mukaan palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien ja henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske.
Pannakseen täytäntöön palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat perustamissopimuksen määräykset neuvosto oli antanut - käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana(1) - luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 12 päivänä joulukuuta 1977 annetun neuvoston direktiivin 77/780/ETY (jäljempänä direktiivi 77/780). Tämän direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa todetaan seuraavaa:
"Niiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten, joita asia koskee, on toimittava tiiviissä yhteistyössä voidakseen valvoa sellaisten luottolaitosten toimintaa, jotka harjoittavat liiketoimintaa - - yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa niiden kotipaikka on. Viranomaisten on toimitettava toisilleen kaikki tällaisten luottolaitosten liikkeenjohtoa ja omistusta koskevat tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden valvontaa ja toimilupien myöntämistä koskevien edellytysten tutkimista, sekä kaikki tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden vakavaraisuuden ja maksuvalmiuden seurantaa".
7 ETY:n perustamissopimuksen 67 artiklan mukaan jäsenvaltiot poistavat asteittain kaikki jäsenvaltiossa asuville kuuluvien pääomien liikkeiden rajoitukset sekä kaiken osapuolten kansalaisuuteen, asuinpaikkaan tai pääoman sijoituspaikkaan perustuvan syrjinnän, siltä osin kuin yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta on tarpeen.
Neuvosto on antanut useita direktiivejä pääoman vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi.(2) Asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana pääomanliikkeiden vapauttamista säänneltiin perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta 24 päivänä kesäkuuta 1988 annetulla neuvoston direktiivillä 88/361/ETY(3) (jäljempänä direktiivi 88/361). Direktiivin 1 artiklan mukaan jäsenvaltiot poistavat "jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden välisiä pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset - - ". Direktiivin muissa säännöksissä on useita poikkeuksia tästä pääsäännöstä. Direktiivillä vapautettuihin pääomanliikkeisiin kuuluvat muun muassa direktiivin liitteessä I olevan VIII nimikkeen mukaan ulkomailla asuvan kotimaassa asuvalle myöntämät sekä kotimaassa asuvan ulkomailla asuvalle henkilölle myöntämät luotot ja lainat.
Millä oikeussäännöillä on merkitystä vastattaessa ennakkoratkaisukysymyksiin?
8 Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan asuntolainan maksamiseen myönnetään korkotukea vain silloin, kun laina on otettu kyseisessä jäsenvaltiossa, ei sinänsä estä tai rajoita rajat ylittäviä pääomanliikkeitä, jotka aiheutuvat siitä, että otettua lainaa maksetaan takaisin. Ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä kuvaillun korkotukijärjestelmän olennainen piirre on sitä vastoin se, että tämän järjestelmän vuoksi on taloudellisesti vähemmän kannattavaa ottaa laina sellaisesta rahoituslaitoksesta, jolla ei ole toimipaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa, ja siten vastaanottaa rajojen yli suoritettavia, asuntolainaan liittyviä palveluja. Tämän vuoksi käsiteltävänä olevassa asiassa ei mielestäni ole kovin tarpeellista tutkia ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä kuvaillun kansallisen korkotukijärjestelmän sallittavuutta pääoman vapaata liikkuvuutta koskevien perustamissopimuksen määräysten perusteella.
9 Yhteisöjen tuomioistuin on tämän mukaisesti todennut asiassa Bachmann 28.1.1992 annetussa tuomiossa(4), että "67 artiklassa ei kielletä rajoituksia, jotka eivät rajoita suoraan pääomansiirtoja vaan jotka aiheutuvat välillisesti muiden perusvapauksien rajoituksista - - ".
10 Direktiivi 88/361 on annettu 67 artiklan täytäntöönpanemiseksi, ja sitä on tulkittava samalla tavalla kuin tätä perustamissopimuksen määräystä.(5)
11 Mielestäni kysymystä siitä, onko kyseinen kansallinen korkotukijärjestelmä yhteensoveltuva yhteisön oikeuden kanssa, ei siten ole arvioitava pääomanliikkeitä koskevien yhteisön oikeuden sääntöjen perusteella, vaan palveluja koskevien perustamissopimuksen määräysten perusteella.
Onko palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoitettu?
12 Käsiteltäessä asiaa yhteisöjen tuomioistuimessa komissio on esittänyt, että ennakkoratkaisupyynnössä kuvatun kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä rajoitetaan palvelujen vapaata liikkuvuutta. Luxemburgin ja Kreikan hallitukset ovat sitä vastoin esittäneet, että kyseinen lainsäädäntö ei rajoita palvelujen vapaata liikkuvuutta.
13 Mielestäni asunnon ostamiseen myönnettyä lainaa on pidettävä perustamissopimuksen 60 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna palveluna, ja siksi myös perustamissopimuksen 59 artiklaa voidaan soveltaa siihen.(6) Direktiivillä 88/361 on vapautettu ulkomailla asuvan kotimaassa asuvalle henkilölle myöntämät sekä kotimaassa asuvan ulkomailla asuvalle henkilölle myöntämät luotot ja lainat siten, että palveluja koskevat perustamissopimuksen määräykset soveltuvat sellaiseen lainaan, jota kansallisen tuomioistuimen käsittelemä asia koskee.(7) Palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin perustamissopimuksen 59 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin voidaan siten käsiteltävänä olevassa asiassa vedota suoraan kansallisissa tuomioistuimissa, koska ne ovat sellaisenaan sovellettavia(8).
14 Asuntolainan ottaminen sellaisesta luottolaitoksesta, jolla ei ole toimipaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa, on taloudellisesti vähemmän kannattavaa - kuten olen edellä todennut - sellaisen kansallisen lainsäädännön vuoksi, jonka perusteella asuntolainaa koskeva valtion korkotuki myönnetään vain silloin, kun laina on otettu kyseisessä jäsenvaltiossa toimivasta luottolaitoksesta. On oletettava, että käytännössä kyseisen jäsenvaltion kansalaiset eivät ota lainaa sellaisesta luottolaitoksesta, jolla ei ole toimipaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa, koska muuten he eivät saisi korkotukea asuntolainan korkojen maksamiseen.(9) Korkotukijärjestelmä on sisällöltään sellainen, että se on epäsuotuisampi sellaisille yhtiöille, joilla ei ole toimipaikkaa kyseisessä jäsenvaltiossa, kuin sellaisille yhtiöille, joilla on siellä toimipaikka.
15 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että veroja tai maksuja koskeva kansallinen säännös, joka vaikuttaa elinkeinonharjoittajan oikeuteen tarjota vapaasti palveluja, voi olla 59 artiklan vastainen rajoitus.(10)
16 Mielestäni sillä erolla ei ole merkitystä, rajoitetaako palvelujen vapaata liikkuvuutta veroja tai maksuja koskevalla säännöksellä vai julkisia tukia koskevalla säännöksellä. Sekä säännöksellä, jonka perusteella annetaan verotuksellisia etuja, että säännöksellä, jonka perusteella myönnetään julkisia tukia, annetaan tietyille henkilöille etuisuuksia julkisista varoista. Jäsenvaltioiden valinta näiden kahden etuisuuksia koskevan järjestelmän välillä voi yksittäistapauksissa perustua tulonsiirtoja tai valvontaa koskeviin, lakiteknisiin tai muihin seikkoihin. Riippumatta siitä, millaisen järjestelmän jäsenvaltio on ottanut käyttöön, palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksena on pidettävä sitä, että etuisuudet myönnetään palvelun tarjoamisen perusteella ja että säännös on epäsuotuisampi toisissa jäsenvaltioissa toimiville palvelujen tarjoajille kuin kyseisessä jäsenvaltiossa toimiville palvelujen tarjoajille.
17 Sellaista tukijärjestelmää, joka on kuvailtu ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessä, on siten mielestäni pidettävä palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoituksena.
18 Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseinen tukijärjestelmä olisi perustamissopimuksen vastainen. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, ottaen huomioon tiettyjen palvelujen erityinen luonne, perustamissopimuksen vastaisena ei voida pitää sitä, että tietyt kansalliset säännökset rajoittavat palvelujen vapaata liikkuvuutta, jos säännökset ovat perusteltuja yleisen edun kannalta ja jos niitä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin henkilöihin tai yrityksiin, jotka kuuluvat kyseisten säännösten soveltamisalaan.(11) Tämä koskee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan myös sitä tilannetta, että kotimaisten ja ulkomaisten yritysten kilpailuasema on - kuten käsiteltävänä olevassa asiassa - kansallisten säännösten perusteella välillisesti erilainen yritysten toimipaikkaa koskevan edellytyksen vuoksi.(12) Käsiteltävän asian kannalta merkityksellisinä, yleistä etua koskevina pakottavina syinä voidaan mainita esimerkiksi kuluttajan suojeleminen(13) sekä verovalvonnan tehokkuuden ja verojärjestelmän johdonmukaisuuden takaaminen(14).
Kuluttajansuojaa koskevat syyt
19 Kreikan hallitus on esittänyt, että palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset voivat käsiteltävänä olevassa asiassa olla perusteltuja kuluttajansuojaa koskevien syiden vuoksi. Komissio sitä vastoin katsoo, että sellaisen lainsäädännön tarkoituksena, joka on voimassa Luxemburgissa, ei ole suojella kuluttajaa.
20 Kuluttajan suojeleminen on epäilyksettä tärkeää, ja - kuten edellä on mainittu - yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta kuluttajan suojelemiseksi. Kuluttajan etujen suojeleminen ei kuitenkaan ole sinänsä perustelu palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoittamiselle, vaikka tietyllä alalla tällaiset edut onkin yleisesti otettava huomioon. Ensin on nimittäin näytettävä toteen, että kansallinen lainsäädäntö edistää todellisuudessa kuluttajansuojaa.
21 Pankkitoiminnan alalla on tarpeen suojella kuluttajia ja tallettajia yleensäkin siltä vaaralta, että luottolaitos tekee konkurssin. Tällä ei kuitenkaan ole merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa, jossa kysymys on lainan ottamisesta. Lainojen osalta on tarpeellista suojella kuluttajia siltä, että velkasuhteessa käytetään kohtuuttomia sopimusehtoja, ja valvoa, että kuluttajat saavat tyhjentävät tiedot lainan ehdoista ja vertailevia tietoja niistä kustannuksista, joita heille aiheutuu lainasta.
22 On kuitenkin korostettava, että sen kaltaiset säännökset, joita käsiteltävänä oleva asia koskee, eivät liity tällaisiin kysymyksiin. Mielestäni käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole esitetty mitään sellaista näyttöä, joka osoittaisi oikeudellisesti riittävällä tavalla, että sellainen lainsäädäntö, joka on kuvailtu ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa kansallisen tuomioistuimen päätöksessä, olisi perusteltu kuluttajansuojaa koskevien syiden vuoksi.
Valvontaa koskevat syyt
23 Komission mukaan jäsenvaltioiden perustellun intressin mukaista on sen varmistaminen, että julkista tukea myönnetään sen myöntämistä koskevien sääntöjen mukaisesti; palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoittaminen voi siten olla perusteltua sen vuoksi, että julkinen taho saisi varmoja tietoja lainan ottamisesta ja suuruudesta sekä korkotuen maksamisen perusteena olevasta korkojen maksamisesta ja korkojen suuruudesta. Komission mukaan Luxemburgin lainsäädännössä lainan ottajalle myönnetyn korkotuen saamisen edellytys, joka koskee sijoittautumispaikkaa, ei ole tarpeen tämä tavoitteen saavuttamiseksi. Komissio on tämän osalta esittänyt, että jäsenvaltioilla on direktiivin 77/780
7 artiklan perusteella mahdollisuus saada toisilta jäsenvaltioilta tiettyjä lainoja koskevia tietoja.
24 Mielestäni ei voida olettaa, että direktiivin 77/780
7 artiklan tietojen vaihtoa koskevat säännökset niiden nykyisessä muodossaan antaisivat kansallisille viranomaisille mahdollisuuden tietojen vaihtamiseen siten, että ne voisivat valvoa lainanottajien korkotukihakemuksissa esitettyjä tietoja silloin, kun lainaa ei ole otettu kyseisessä maassa toimivassa luottolaitoksessa. Kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdasta ilmenee selvästi, että viranomaiset vaihtavat tietoja "voidakseen valvoa
- - luottolaitosten toimintaa - - " ja että tässä säännöksessä tarkoitettuja tietoja ovat erityisesti "- - luottolaitosten liikkeenjohtoa ja omistusta koskevat tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden valvontaa ja toimilupien myöntämistä koskevien edellytysten tutkimista, sekä kaikki tiedot, jotka ovat omiaan helpottamaan niiden vakavaraisuuden ja maksuvalmiuden seurantaa".
25 Valvontaa koskevat syyt voidaan kuitenkin ottaa vaikeuksitta huomioon muunlaisella ja vähemmän rajoittavalla tavalla kuin vaatimalla, että luottolaitoksella on oltava toimipaikka kyseisessä jäsenvaltiossa. Tukijärjestelmä voisi olla sisällöltään yksinkertaisesti sellainen, että kansallinen viranomainen voi vaatia tukea hakevaa henkilöä osoittamaan sen, että hän on ottanut lainan ja maksaa korkoja, ja ilmoittamaan lainan suuruuden ja että viranomainen voi evätä tuen, jos hakija ei anna tällaisia tietoja.(15)
Kansallisen verojärjestelmän johdonmukaisuuteen liittyvät syyt
26 Luxemburgin ja Kreikan hallitukset ovat esittäneet, että jäsenvaltioilla on oltava oikeus sopeuttaa julkisten asuntotukien myöntämisedellytykset niihin erityisiin taloudellisiin ja sosiaalisiin oloihin, jotka vallitsevat niiden alueella. Jos laina asunnon rakentamiseen ja muihin vastaaviin tarkoituksiin otetaan siinä valtiossa, joka myöntää korkotuen, tämä valtio voi verottaa lainanantajan saamia korkotuloja. Jos sitä vastoin laina otetaan toisessa jäsenvaltiossa, korkotuen myöntävä jäsenvaltio ei voi verottaa lainan myöntänyttä luottolaitosta, eikä kyseinen jäsenvaltio siten saa lainanantajaa verottamalla osittain tai kokonaan takaisin sitä tukea, jonka se on maksanut asuntojen omistajille.
27 Komissio ei sitä vastoin katso, että asiassa olisi kysymyksessä sellaiset kansallisen verojärjestelmän johdonmukaisuuteen liittyvät syyt, joiden vuoksi kyseinen rajoitus olisi perusteltu.
28 Yhteisöjen tuomioistuin on todennut oikeuskäytännössään, että palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavaa kansallista lainsäädäntöä ei voida perustella pelkästään talouteen liittyvillä syillä.(16) Kansalliset säännökset voivat vaikuttaa perustelluilta ahtaasta kansantaloudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna, vaikka ne ovat yhteisön oikeuden vastaisia esimerkiksi sen vuoksi, että niillä syrjitään toisten jäsenvaltioiden kansalaisia.(17)
29 Sen tueksi, että rajoitukset ovat yhteisön oikeuden mukaisia, käsiteltävänä olevassa asiassa on viitattu kahteen yhteisöjen tuomioistuimen 28.1.1992 antamaan tuomioon(18), joissa se katsoi, että kansallisen verojärjestelmän johdonmukaisuuden säilyttäminen voi tietyissä tapauksissa olla sellainen yleistä etua koskeva pakottava syy, jonka vuoksi palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan rajoittaa, ja että tällainen palvelujen tarjoamisen vapautta koskeva verojärjestelmä voi olla perustamissopimuksen mukainen, jos verojärjestelmän johdonmukaisuutta ei voida taata säännöksillä, jotka rajoittavat vähemmän perustamissopimuksen mukaisia perusvapauksia. Tuomiot koskivat kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan verotettavaa tuloa määriteltäessä muun muassa tiettyjen vanhuuden varalta otettujen eläkevakuutusten vähennyskelpoisuuden edellytyksenä oli se, että vakuutusyhtiöllä oli toimipaikka kyseisessä jäsenvaltiossa, ja tämän lainsäädännön tarkoituksena oli varmistaa se, että jäsenvaltio pystyi verottamaan maksuja, joita suoritettiin järjestelmän mukaisesti. Siten kysymys oli verojärjestelmästä, jossa ainoastaan maksuja suorittanut henkilö sai tehdä vähennyksen verotuksen yhteydessä ja jossa rajoitus oli yhdenmukaistettujen sääntöjen puuttuessa tarpeellinen veron perimisen ja verovalvonnan kannalta, jotta voitaisiin estää se, että vähennysjärjestelmää käytettäisiin väärin tiettyjen tulojen verottamisen välttämiseksi.
30 Käsiteltävänä olevassa asiassa tilanne on mielestäni olennaisesti erilainen. Verojärjestelmän johdonmukaisuuteen ei ole vedottu sellaisen järjestelmän perustelemiseksi, jossa yksi ja sama henkilö saa tehdä vähennyksen verotuksessaan ja jossa rajoitus olisi tarpeellinen veron kiertämisen estämiseksi. Korkotuki ja verot koskevat sitä vastoin eri verosubjekteja, ja järjestelmä on sisällöltään täysin samanlainen kuin muut järjestelmät, joissa valtion varoista maksettavat rahasuoritukset kustannetaan valtion yleisillä tuloilla eli erityisesti veroilla ja maksuilla.
31 Luxemburgin viranomaisten maksaman tuen suuruudella ei siten ole mitään varsinaista yhteyttä niihin verotuloihin, joita viranomaiset saavat Luxemburgissa toimivien luottolaitosten verotuksesta. Luxemburgin hallituksen asian käsittelyn kuluessa esittämässä laskelmassa ei esimerkiksi oteta huomioon sitä, että ei ole ollenkaan varmaa, että Luxemburgissa toimivia rahalaitoksia voidaan verottaa korkotukijärjestelmän vuoksi. Verolle on olemassa määräytymisperuste ainoastaan silloin, kun luottolaitos tuottaa kokonaisuutena liikevoittoa, ja näin ei ole läheskään aina, koska käyttökatetta voivat vähentää muut tekijät, esimerkiksi antolainauksen tappiot tai omistettujen arvopaperien noteerauksien vaihtelusta aiheutuneet tappiot. Laskelmassa ei myöskään oteta huomioon sitä seikkaa, että Luxemburgissa toimivista luottolaitoksista otettaisiin asuntolainoja, vaikka minkäänlaisista rajoituksista ei olisi säädetty. Lisäksi kansantaloudellisessa laskelmassa on myös otettava huomioon muut makrotaloudelliset vaikutukset, jotka aiheutuisivat siitä, että ilman tehtyjä rajoituksia eri jäsenvaltioiden luottolaitokset kilpailevat keskenään asuntolainojen myöntämisessä asuntojen omistajille.
32 Jos kyseisen kaltainen rajoitus sallittaisiin, tämän seurauksena myös muilla aloilla sovellettavat vastaavat järjestelmät olisi sallittava. Esimerkkinä voisi mainita - pysyäksemme asuntopolitiikassa - sellaiset kansalliset säännökset, joiden mukaan asuntojen kunnostustöihin myönnetään tukea ainoastaan sillä edellytyksellä, että korjaustyöt suorittavalla yrittäjällä on toimipaikka kyseisessä jäsenvaltiossa, jotta jäsenvaltio voisi verottaa sitä tuloa, jonka yrittäjä saa kunnostustöistä; toisena esimerkkinä voisi mainita asumistuen, jonka myöntämisedellytyksenä on se, että vuokranantaja on sijoittautunut kyseiseen jäsenvaltioon, jotta tuen myöntämisestä saadut tulot olisivat veronalaista tuloa tässä jäsenvaltiossa.
33 Mielestäni on mahdotonta - ja täysin perustamissopimuksen tarkoituksen vastaista - katsoa, että sellaiset kansalliset järjestelmät, joissa asetetaan palvelujen suorittajille sijoittautumispaikkaa koskeva ehto, olisivat perustamissopimuksen mukaisia siinä tapauksessa, että jäsenvaltioiden myöntämien tukien tarkoituksena on korvata palvelun vastaanottajalle osittain tai kokonaan ne kustannukset, joita sille on aiheutunut palvelun maksamisesta.
34 Edellä esitetyn perusteella katson, että kansallisen verojärjestelmän johdonmukaisuutta koskevat syyt eivät voi olla perusteena sille, että jäsenvaltio myöntää asunnon hankkimiseksi tarkoitetun asuntotuen ainoastaan silloin, kun laina on otettu tässä jäsenvaltiossa toimivasta luottolaitoksesta. Kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen on tämän vuoksi vastattava, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä on tulkittava siten, että jäsenvaltio ei voi olla myöntämättä asunnon rakentamiseen, ostamiseen tai kunnostamiseen otetun lainan perusteella korkotukea sen vuoksi, että lainaa ei ole otettu kyseisessä jäsenvaltiossa toimivasta luottolaitoksesta, vaikka tällainen korkotuki myönnetään siinä tapauksessa, että laina otetaan muuten vastaavissa oloissa tässä jäsenvaltiossa toimivasta luottolaitoksesta.
Sen merkitys, että tuen hakijat ovat kolmannen maan kansalaisia
35 Luxemburgin hallitus on todennut, että Belgiassa toimiva luottolaitos ei ole asianosaisena kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä, ja siksi se on esittänyt kysymyksen siitä, voivatko kantajat, jotka olivat käsiteltävänä olevan asian tapahtuma-aikana kolmannen maan eli Ruotsin kansalaisia, ylipäätään vedota palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin perustamissopimuksen määräyksiin.
36 Komissio on esittänyt tämän osalta, että kyseisessä Luxemburgin laissa ei tehdä eroa jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kansalaisten välillä. Perustamissopimuksen 59 artiklassa vaaditaan, että palvelun tarjoajan on oltava jäsenvaltion kansalainen, mutta tämä edellytys ei koske kyseisen palvelun vastaanottajia.
37 Perustamissopimuksen 59 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapaudella tarkoitetaan muuhun yhteisön valtioon kuin palvelun vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen oikeutta tarjota vapaasti palveluja. Kuten komissio on esittänyt, tämän perustamissopimuksen määräyksen mukaan palvelun vastaanottajan ei tarvitse olla jäsenvaltion kansalainen, ja siksi kyseisen määräyksen keskeisenä sisältönä on se, että jäsenvaltio ei saa rajoittaa palvelun tarjoajan vapautta tarjota palveluja palvelun vastaanottajalle muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, mihin palvelun tarjoaja on sijoittautunut. Kyseisen määräyksen sisältö on käsitettävä siten, että sillä ei ainoastaan kielletä sellaisia palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia, joiden suorittamisesta on jo tehty sopimus palvelun tarjoajan ja vastaanottajan välillä. Voidaan olettaa, että perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan mukaan kiellettyjä ovat myöskin tietyt rajoitukset, jotka estävät palvelun tarjoajaa ottamasta yhteyttä mahdollisiin palvelun vastaanottajiin toisissa jäsenvaltioissa esimerkiksi kieltämällä palvelun tarjoajaa tulemasta maahan tai kieltämällä häntä mainostamasta palvelujaan, jos tällainen kielto ei koske palvelun tarjoajaa, joka on kyseisen jäsenvaltion kansalainen.
38 Vaikka 59 artiklan sanamuodon mukaan lähtökohtana on palvelujen tarjoamisen vapaus, yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 59 artiklan mukainen palvelujen tarjoamisen vapaus ulottuu palvelun tarjoajien lisäksi myös palvelujen vastaanottajiin.(19) Palvelun vastaanottajalla on muun muassa oikeus matkustaa rajoituksetta toiseen jäsenvaltioon - esimerkiksi turistina - vastaanottaakseen siellä palveluja, eikä tätä henkilöä saa syrjiä tässä toisessa jäsenvaltiossa.(20) Palvelun vastaanottajankin osalta palvelujen tarjoamisen vapauden keskeisenä sisältönä on se, että jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa oikeutta vastaanottaa palveluja toisessa jäsenvaltiossa. Sen oikeuden edellytyksenä, että henkilö saa matkustaa turistina toiseen jäsenvaltioon vastaanottaakseen siellä palveluja joutumatta syrjinnän kohteeksi, ei ole sen toteennäyttäminen, että palvelujen tarjoajat - esimerkiksi hotelliyrittäjät - ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia.
39 Sellaisilla palvelujen tarjoajilla, jotka eivät ole yhteisön jäsenvaltion vaan kolmannen maan kansalaisia, ei ole oikeutta palvelujen vapaaseen tarjoamiseen yhteisössä. Tämä on sinänsä seurausta jo siitä, että jäsenvaltiot ovat halunneet antaa perustamissopimuksen mukaiset edut ainoastaan omille kansalaisilleen, mutta tätä päätelmää korostaa myös se vastakohtaispäätelmä, joka voidaan tehdä 59 artiklan toisen kohdan perusteella, koska kyseisen määräyksen mukaan neuvosto voi ulottaa palveluja koskevat perustamissopimuksen määräykset koskemaan myös sellaisia palvelujen tarjoajia, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, mutta jotka ovat sijoittautuneet yhteisöön. Tätä koskevia säännöksiä ei ole vielä annettu.
40 Kuten edellä on esitetty, 59 artikla koskee alunperin palvelujen tarjoajia, mutta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä se on ulotettu koskemaan myös kyseisten palvelujen vastaanottajia. Ei ole syytä olettaa, että kolmansien maiden kansalaisten asema olisi parempi palvelujen vastaanottajina kuin niiden tarjoajana. Siksi on oletettava, että ainoastaan jäsenvaltioiden kansalaiset voivat vedota niihin oikeuksiin, joita kyseisten palvelujen vastaanottajilla on palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten perusteella. Kolmansien maiden kansalaisilla ei siten ole näitä oikeuksia. Sellaisella kolmannen maan kansalaisella, joka saatuaan oleskeluluvan tai viisumin asuu tai oleskelee jossakin jäsenvaltiossa, ei siten ole perustamissopimuksen 59 artiklan perusteella itsenäistä oikeutta esimerkiksi matkustaa toiseen jäsenvaltioon turistina vastaanottaakseen rajoituksetta ja syrjintää kokematta palveluja.(21)
41 Pääasian kantajat, aviopuolisot Peter Svensson ja Lena Gustavsson, ovat Ruotsin kansalaisia ja olivat siten tämä asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana kolmannen maan kansalaisia. Edellä esitetyn perusteella he eivät voi vedota palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin perustamissopimuksen määräyksiin jäsenvaltiota vastaan. Perustamissopimuksessa ei luonnollisesti estetä sitä, että he saavat muulla perusteella eli esimerkiksi kyseisen jäsenvaltion kansallisen oikeuden perusteella saman oikeudellisen aseman kuin yhteisön jäsenvaltion kansalaiset. ETY:n ja Ruotsin välisessä sopimuksessa, joka on tehty 22.7.1972(22), ei ole määräyksiä palvelujen tarjoamisen vapaudesta, ja erityisesti tämän sopimuksen 19 artiklan, joka koskee muun muassa maksuja, ei voida katsoa välillisesti säätelevän tällaisia kysymyksiä.
42 Ennakkoratkaisukysymyksen esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin voisi sinänsä vastata ainoastaan siten, että kolmansien maiden kansalaisilla ei ole itsenäistä oikeutta vedota palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin ETY:n perustamissopimuksen määräyksiin. Koska tällaisilla henkilöillä ei ole tällaista oikeutta yhteisön oikeuden perusteella, heidät voidaan rinnastaa yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisiin ainoastaan kansallisessa oikeudessa. Sillä, että tiedetään, millainen oikeusasema jäsenvaltioiden kansalaisilla on, voi kuitenkin olla merkitystä silloin, kun kansallinen tuomioistuin tulkitsee kansallista oikeutta. Asian käsittelyn aikana on myös ilmennyt, että myös tietyissä muissa oikeudenkäynneissä asian käsittelyä on lykätty siksi aikaa, kun yhteisöjen tuomioistuin on antanut ratkaisun tässä asiassa. Katson siksi, että yhteisöjen tuomioistuin antaa ennakkoratkaisukysymyksen esittäneelle tuomioistuimelle mahdollisimman tarkoituksenmukaisen ja hyödyllisen vastauksen vastaamalla tulkintaongelmaan sellaisena kuin se on esitetty.
Ratkaisuehdotus
43 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa Conseil d'État du Luxembourgin 28.12.1993 tekemällään päätöksellä esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavan vastauksen:
- ETY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio ei voi olla myöntämättä lainanottajalle asunnon rakentamista, ostamista tai kunnostusta varten otettua lainaa koskevaa valtion korkotukea sillä perusteella, että laina on otettu sellaisesta luottolaitoksesta, jolla ei ole toimipaikkaa kyseisen jäsenvaltion alueella, jos kyseistä korkotukea maksetaan silloin, kun laina on otettu muuten samanlaisissa oloissa luottolaitoksesta, jolla on toimipaikka kyseisen jäsenvaltion alueella.
- Kolmansien maiden kansalaiset eivät voi itsenäisesti vedota ETY:n perustamissopimuksen 59 artiklaan.
(1) - Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/780/ETY muuttamisesta 15 joulukuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/646/ETY (EYVL L 386, s. 1) on pantava täytäntöön vasta 1.1.1993 mennessä, kun direktiivin 24 artiklaa ja direktiivin 89/647/ETY
10 artiklan 3 kohtaa tulkitaan yhdessä. Ks. tämän osalta toukokuussa 1990 annettu Euroopan yhteisöjen komission pankkialan neuvoa-antavan komitean (comité consultatif bancaire) tiedonanto nro XV/120/90.
(2) - Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan 67 artikla ei ole sellaisenaan sovellettava: ks. erityisesti asia 203/80, Casati, tuomio 11.11.1981 (Kok. 1981, s. 2595, 8-13 kohta) ja asia 267/86, Van Eycke, tuomio 21.9.1988 (Kok. 1988, s. 4769, 23 ja 24 kohta).
(3) - EYVL L 178, s. 5.
(4) - Asia C-204/90 (Kok. 1992, s. I-249, 34 kohta).
(5) - Ks. asia C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, tuomio 3.2.1993 (Kok. 1993, s. I-487).
(6) - Ks. esim. asia 15/78, Koestler, tuomio 24.10.1978 (Kok. 1978, s. 1971, 3 kohta).
(7) - Ks. perustamissopimuksen 61 artiklan 2 kohta ja tähän liittyvä, alaviitteessä 2 mainittu, asiassa van Eycke 21.9.1988 annettu tuomio.
(8) - Ks. asia 33/74, Van Binsbergen, tuomio 3.12.1974 (Kok. 1974, s. 1299).
(9) - Ks. alaviitteessä 4 mainittu tuomio asiassa C-204/90, Bachmann, 31 kohta, ja asia C-300/90, komissio v. Belgia, tuomio 28.1.1992 (Kok. 1992, s. I-305, 22 kohta).
(10) - Ks. esim. asia C-49/89, Corsica Ferries France, tuomio 13.12.1989 (Kok. 1989, s. 4441, 8 kohta).
(11) - Ks. erityisesti asia C-154/89, komissio v. Ranska, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, s. I-659), asia C-180/89, komissio v. Italia, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, s. I-709) ja asia C-198/89, komissio v. Kreikka, tuomio 26.2.1991 (Kok. 1991, I-727).
(12) - Ks. asia C-18/93, Corsica Ferries, tuomio 17.5.1994 (Kok. 1994, s. I-1783) ja 4.12.1986 annetut ns. co-assurance -tuomiot eli asia 220/83, komissio v. Ranska (Kok. 1986, s. 3663), asia 252/83, komissio v. Tanska (Kok. 1986, s. 3713), asia 205/84, komissio v. Saksa (Kok. 1986, s. 3755) ja asia 206/84, komissio v. Irlanti (Kok. 1986, s. 3817) sekä alaviitteessä 9 mainitut, 28.1.1992 annetut tuomiot.
(13) - Ks. esim. asia C-275/92, Schindler, tuomio 24.3.1994 (Kok. 1994, s. 1039, 58 kohta).
(14) - Ks. alaviitteessä 9 mainitut, 28.1.1992 annetut tuomiot.
(15) - Ks. alaviitteessä 4 mainittu, asiassa Bachmann 28.1.1992 annettu tuomio, 20 kohta, ja alaviitteessä 9 mainittu, asiassa komissio v. Belgia annettu tuomio, 13 kohta.
(16) - Ks. asia 352/85, Bond van Adverteerders, tuomio 26.4.1988 (Kok. 1988, s. 2085, 34 kohta) ja asia C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4007, 11 kohta).
(17) - Ks. esim. asia C-243/89, komissio v. Tanska, tuomio 22.6.1993 (Kok. 1993, s. 3353, 23 kohta), jossa oli kysymys rakennusurakoiden myöntämiseen liittyvän "osta-tanskalaista" -lausekkeen käyttämisestä.
(18) - Ks. alaviitteessä 4 mainittu, asiassa Bachmann annettu tuomio, 21-33 kohta, ja alaviitteessä 9 mainittu, asiassa komissio v. Belgia annettu tuomio, 11-24 kohta.
(19) - Ks. viimeksi asia C-43/93, Vander Elst, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3803, 13 kohta).
(20) - Ks. yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83, Luisi ja Carbone, tuomio 31.1.1984 (Kok. 1984, s. 377); ETY:n perustamissopimuksen 7 artiklassa määrätyn syrjintäkiellon osalta ks. asia 186/87, Cowan, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 195).
(21) - Toisin on silloin, kun yhteisön säännöksistä johdettu oikeus soveltuu jäsenvaltion kansalaisen perheeseen; ks. esim. työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen N:o 1612/68/ETY 10, 11 ja 12 artikla (EYVL L 257, s. 2). Yhteisöjen tuomioistuin on todennut alaviitteessä 19 mainitussa asiassa Vander Elst antamassaan tuomiossa, että sellaista yritystä, joka haluaa tarjota palveluja toisessa jäsenvaltiossa, ei voida mm. vaatia hankkimaan tämän toisen jäsenvaltion myöntämää työlupaa niille kolmansien maiden kansalaisille, jotka työskentelevät laillisesti ja pysyvästi siinä jäsenvaltiossa, jossa yrityksellä on toimipaikka.
(22) - EYVL 31.12.1972, s. 99 ja myöhemmät muutokset.