62016TJ0851
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
7 päivänä helmikuuta 2018 (
*1
)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 8.3.2016 ja 18.3.2016 annetut EU:n ja Turkin julkilausumat – Suunniteltujen toimenpiteiden täytäntöönpano Euroopan unionin tai jäsenvaltioiden toimesta – Toimielimen oikeudellisen yksikön laatimat tai vastaanottamat asiakirjat – Oikeudellinen neuvonanto – Analyysit, jotka koskevat 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon yhteydessä suunniteltujen toimenpiteiden laillisuutta – Tutustumisoikeuden epääminen – Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohta – Kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaan liittyvä poikkeus – Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta – Tuomioistuinkäsittelyn suojaan liittyvä poikkeus – Oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvä poikkeus
Asiassa T‑851/16,
Access Info Europe, kotipaikka Madrid (Espanja), edustajinaan asianajajat O. Brouwer, E. Raedts ja J. Wolfhagen,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Buchet ja M. Konstantinidis,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta kumota 19.9.2016 tehty komission päätös C(2016) 6029 final, jolla vahvistetaan se, että komissio on evännyt kantajalta oikeuden tutustua kyseisen toimielimen oikeudellisesta yksiköstä peräisin oleviin asiakirjoihin, joiden väitetään koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden toteuttamien sellaisten toimenpiteiden laillisuutta, joilla oli tarkoitus panna täytäntöön toimet, joita kuvataan julkilausumassa, jonka Euroopan unionin valtion- tai hallitusten päämiehet antoivat 8.3.2016 tavattuaan 7.3.2016 Turkin pääministerin,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja I. Pelikánová sekä tuomarit P. Nihoul ja J. Svenningsen (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 8.11.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
EU:n ja Turkin julkilausumat
1
Turkin tasavalta ja Euroopan unioni sopivat 15.10.2015 yhteisestä toimintasuunnitelmasta, jonka otsikko on ”EU-Turkey joint action plan” (jäljempänä yhteinen toimintasuunnitelma), jolla oli tarkoitus tehostaa niiden yhteistyötä tilapäistä kansainvälistä suojelua saavien Syyrian kansalaisten tukemiseksi ja muuttoliikkeen hallitsemiseksi, jotta voidaan vastata Syyrian tilanteen aiheuttamaan kriisiin.
2
Yhteisellä toimintasuunnitelmalla pyrittiin vastaamaan Syyrian kriisitilanteeseen kolmella tavalla eli ensinnäkin puuttumalla syyrialaisten joukkopaon taustalla oleviin syihin, toiseksi auttamalla tilapäistä kansainvälistä suojelua saavia syyrialaisia ja heitä vastaanottavia yhteisöjä Turkissa ja kolmanneksi vahvistamalla yhteistyötä unioniin suuntautuvien laittomien muuttovirtojen ehkäisemiseksi.
3
Unionin jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehet tapasivat turkkilaisen virkaveljensä 29.11.2015. Tämän tapaamisen seurauksena he päättivät ottaa käyttöön yhteisen toimintasuunnitelman ja muun muassa tehostaa aktiivista yhteistyötään niiden muuttajien osalta, jotka eivät olleet kansainvälisen suojelun tarpeessa, estämällä näiden matkustamisen Turkkiin ja unioniin, varmistamalla sovittujen kahdenvälisten takaisinottomääräysten soveltamisen ja palauttamalla muuttajat, jotka eivät olleet kansainvälisen suojelun tarpeessa, nopeasti takaisin lähtömaihinsa.
4
Eurooppa-neuvoston ja Euroopan unionin neuvoston yhteisten yksiköiden 8.3.2016 julkaisemassa unionin valtion- tai hallitusten päämiesten julkilausumassa (jäljempänä 8.3.2016 annettu EU:n ja Turkin julkilausuma) todettiin, että unionin valtion- tai hallitusten päämiehet olivat keskustelleet Turkin pääministerin kanssa unionin ja Turkin tasavallan välisistä suhteista ja että yhteisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa oli edistytty. Kyseinen tapaaminen oli 7.3.2016.
5
Neuvoston internetsivulla julkaistiin 18.3.2016 lehdistötiedotteen nro 144/16 muodossa julkilausuma ”marraskuun 2015 jälkeen pidetyn kolmannen kokouksen, jonka pääaiheena oli Turkin ja EU:n suhteiden syventäminen ja muuttoliikekriisin ratkaiseminen” ja joka järjestettiin ”Eurooppa-neuvoston jäsenten” ja niiden ”turkkilaisen virkaveljen” (jäljempänä 18.3.2016 annettu EU:n ja Turkin julkilausuma) välillä, tulosten raportoimiseksi. Mainitun julkilausuman mukaan kaikki uudet muuttajat, joiden tilanne ei ole sääntöjenmukainen ja jotka lähtevät Turkista päästäkseen Kreikan saarille 20.3.2016 lukien, palautetaan Turkkiin ja kutakin Kreikan saarilta Turkkiin palautettua syyrialaista kohtaan joku toinen syyrialainen uudelleensijoitetaan Turkista unioniin siten, että Yhdistyneiden kansakuntien haavoittuvuutta koskevat kriteerit otetaan huomioon.
Asiakirjoihin tutustumista koskevat hakemukset
Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat asiakirjoihin tutustumista koskevat hakemukset
6
Kantaja, Access Info Europe ‑niminen yhdistys pyysi 17.3.2016 lähetetyllä sähköpostiviestillä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 6 artiklan nojalla Euroopan komission muuttoliike- ja sisäasioiden pääosastolta (jäljempänä sisäasioiden pääosasto) oikeutta tutustua ”kaikkiin komission laatimiin tai vastaanottamiin asiakirjoihin, jotka sisältävät oikeudellisen lausunnon ja/tai analyysejä luvattomasti maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamista koskevan Euroopan unionin ja Turkin tasavallan välisen sopimuksen (EUVL [2014], L 134[, s. 3]) lainmukaisuudesta [suhteessa unionin oikeuteen] ja kansainväliseen oikeuteen” (jäljempänä ensimmäinen asiakirjapyyntö) sekä ”kaikkiin komission laatimiin tai vastaanottamiin asiakirjoihin, jotka sisältävät oikeudellisia lausuntoja ja/tai analyysejä niiden toimien lainmukaisuudesta, jotka [unioni] ja sen jäsenvaltiot ovat toteuttaneet Turkin kanssa 7.3.2016 pidetyssä kokouksessa tehdystä sopimuksesta annetussa julkilausumassa kuvattujen toimien täytäntöönpanon yhteydessä[,] – – asiakirjoihin, jotka on laadittu sekä ennen kyseisen kokouksen pitämistä että sen jälkeen tähän päivään saakka” (jäljempänä toinen asiakirjapyyntö).
7
Komission oikeudellisen yksikön (jäljempänä oikeudellinen yksikkö) pääjohtaja ilmoitti kantajalle 3.6.2016 päivätyllä päätöksellä (jäljempänä alkuperäinen päätös asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä) yhtäältä, että hän oli yksilöinyt ensimmäiseen asiakirjapyyntöön liittyen asiakirjan, joka koski luvattomasti maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamista koskevaa unionin ja Turkin tasavallan välistä sopimusta, josta hän kuitenkin täsmensi, että kyseinen asiakirja oli julkinen. Toisaalta toiseen asiakirjapyyntöön liittyen hän ilmoitti kantajalle yksilöineensä kahdeksan asiakirjojen ryhmää, jotka muodostuivat oikeudellisen yksikön ja sisäasioiden pääosaston vaihtamista muistioista ja sähköpostiviesteistä ajanjaksolla 7.3.2016–31.3.2016 ja joihin tutustumista koskeva oikeus evättiin kantajalta (jäljempänä viimeksi mainittuihin asiakirjoihin viitataan ilmaisulla ”riidanalaiset asiakirjat”).
8
Riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisessä tukeuduttiin ensinnäkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun oikeudellisen neuvonannon ja tuomioistuinkäsittelyn suojan vahingoittamiseen ja toiseksi kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun komission sisäisen päätöksentekomenettelyn vahingoittamiseen. Kolmanneksi vedottiin siihen, että joka tapauksessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu kansainvälisten suhteiden suoja oikeuttaa asiakirjoihin tutustumisen epäämisen kantajalta.
9
Kantaja teki 5.7.2016 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun uudistetun hakemuksen, jossa se vaati komissiota arvioimaan kantaansa uudelleen.
10
Komissio yksilöi ensimmäiseen asiakirjapyyntöön liittyen 19.9.2016 antamassaan päätöksessä C(2016) 6029 final (jäljempänä riidanalainen päätös) oikeudellisen yksikön 8.5.2012 pidetyn kuulemisten yhteydessä laatiman asiakirjan, jonka se liitti kyseisen päätöksen liitteeksi. Toisen asiakirjapyynnön osalta komissio lähinnä vahvisti alkuperäisen päätöksen asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä ja mainitun epäämisen taustalla olleet syyt, sellaisina kuin ne on esitetty alkuperäisessä päätöksessä asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä, lukuun ottamatta yhtä asiakirjaa, johon se antoi osittaisen oikeuden tutustua laittamalla liitteeksi sen julkisen version, josta oli poistettu joitakin tietoja ja kappaleita. Komissio ilmoitti lisäksi, että toisen asiakirjapyynnön se osa, joka koski sisäasioiden pääosaston hallussa olleita asiakirjoja, oli toimitettu kyseiselle pääosastolle, joka oli antanut 30.11.2016 antamallaan päätöksellä kantajalle oikeuden tutustua kolmeen hallussaan olevaan asiakirjaan mutta evännyt oikeuden tutustua neljänteen asiakirjaan eli Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston kirjeeseen vedoten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun poikkeukseen.
11
Toisen asiakirjapyynnön yhteydessä riidanalaiset asiakirjat ovat seuraavat:
–
oikeudellisen yksikön ja sisäasioiden pääosaston 7.3.2016 päivätty yhteinen muistio, joka on laadittu komission puheenjohtaja Junckerin kabinetille turvapaikanhakijoiden palauttamisesta Turkkiin ja jonka viite on Ares(2016) 2453347 (jäljempänä ensimmäinen riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön sisäasioiden pääosastolle, komission kabinettien eri jäsenille ja pääsihteeristölle 9.3.2016 lähettämä sähköpostiviesti, jonka viite on Ares(2016) 2453181 ja johon sisältyy kaksi liitettä ja oikeudellisen yksikön kommentteja ja merkinnät muutoksista (jäljempänä toinen riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön 10.3.2016 sisäasioiden pääosastolle, puheenjohtajan kabinetille ja pääsihteeristölle lähettämiä sähköpostiviestejä, joihin sisältyy yksi liite ja joiden viite on Ares(2016) 2443418 (jäljempänä kolmas riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön 16.3.2016 sisäasioiden pääosastolle turvapaikanhakijoiden palauttamisesta Turkkiin lähettämä sähköpostiviesti, jonka viite on Ares(2016) 2447514 (jäljempänä neljäs riidanalainen asiakirja)
–
kaksi oikeudellisen yksikön 18.3.2016 ja 21.3.2016 tapahtunutta sähköpostiviestinvaihtoa, jotka on osoitettu sisäasioiden pääosastolle, jotka koskevat Kreikan valituslautakuntia, joiden viite on Ares(2016) 2447359 ja joihin komissio on kuitenkin antanut kantajalle osittaisen oikeuden tutustua (jäljempänä viides riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön 29.3.2016 sisäasioiden pääosastolle vastauksena lähettämä sähköpostiviesti, johon sisältyy liite ja jonka viite on Ares(2016) 2444871 (jäljempänä kuudes riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön 28.3.2016 ja 29.3.2016 sisäasioiden pääosastolle vastauksena turvapaikanhakijoiden takaisinottamisesta lähettämät kaksi sähköpostiviestiä, joiden viite on Ares(2016) 1901172 (jäljempänä seitsemäs riidanalainen asiakirja)
–
oikeudellisen yksikön 31.3.2016 sisäasioiden pääosastolle vastauksena lähettämä sähköpostiviesti, jonka väitetään sisältävän oikeudellisen yksikön kommentit tietojenvaihdosta Turkin viranomaisten kanssa ja jonka viite on Ares(2016) 1901080 (jäljempänä kahdeksas riidanalainen asiakirja).
Myöhempi asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus
12
Kantaja pyysi oikeudelliselle yksikölle 26.4.2016 lähetetyllä sähköpostiviestillä asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan nojalla oikeutta tutustua ”kaikkiin komission laatimiin tai vastaanottamiin asiakirjoihin, jotka sisältävät oikeudellisia lausuntoja ja/tai analyysejä niiden toimien lainmukaisuudesta, jotka [unioni] ja sen jäsenvaltiot ovat toteuttaneet Turkin [tasavallan] kanssa 18.3.2016 pidetyssä kokouksessa tehdystä sopimuksesta annetussa julkilausumassa kuvattujen toimien täytäntöönpanemisen yhteydessä[,] – – asiakirjoihin, jotka on laadittu sekä ennen kyseisen kokouksen pitämistä että sen jälkeen tähän päivään saakka”.
13
Oikeudellisen yksikön pääjohtaja ilmoitti 16.6.2016 tehdyllä päätöksellä kantajalle, että hän oli yksilöinyt kolme sellaisten asiakirjojen ryhmää, jotka oli laadittu 18.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman yhteydessä, eli yhteensä kahdeksan asiakirjaa, joista seitsemän oli sähköpostiviestejä ja joihin tutustumisen hän eväsi.
14
Kantajan tehtyä asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla uudistetun hakemuksen komissio pysytti 19.9.2016 antamallaan päätöksellä C(2016) 6030 final pääosin 16.6.2016 tehdyn alkuperäisen päätöksen asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä sekä kyseisen epäämisen taustalla olleet syyt, sellaisina kuin ne on esitetty kyseisessä päätöksessä. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.11.2016 jättämällään kannekirjelmällä kantaja nosti SEUT 263 artiklan nojalla päätöksestä C(2016) 6030 final kanteen, joka rekisteröitiin numerolla T‑852/16.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
15
Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.11.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt esillä olevan kanteen.
16
Vastauskirjelmässään kantaja vaati unionin yleistä tuomioistuinta harkitsemaan asian selvittämistoimena sen vaatimista, että vastaaja esittää riidanalaiset asiakirjat. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 88 artiklan 3 kohdan nojalla komissio on voinut ottaa kantaa kyseiseen vaatimukseen vastauskirjelmässään.
17
Koska kantaja riitautti sen päätöksen laillisuuden, jolla häneltä evättiin oikeus tutustua asiakirjoihin usean asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen nojalla, ja väitti, ettei poikkeuksia, joihin kyseinen toimielin vetosi, voida soveltaa pyydettyihin asiakirjoihin, unionin yleinen tuomioistuin, jonka on tässä tapauksessa määrättävä esittämään kyseiset asiakirjat ja tutkittava ne (tuomio 28.11.2013, Jurašinović v. neuvosto, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, 27 kohta), määräsi 4.7.2017 antamallaan määräyksellä työjärjestyksen 91 artiklan c alakohdan ja 92 artiklan nojalla komission esittämään riidanalaiset asiakirjat ja täsmensi, että työjärjestyksen 104 artiklan mukaan asiakirjoja ei toimiteta kantajalle.
18
Kaksien kirjelmien vaihdon jälkeen asian käsittelyn kirjallinen vaihe päätettiin ja unionin yleinen tuomioistuin päätti aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen.
19
Komissio esitti riidanalaiset asiakirjat 13.7.2017.
20
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 8.11.2017 pidetyssä istunnossa, jota varten nyt käsiteltävä asia yhdistettiin asiaan T‑852/16, Access Info Europe v. komissio. Suullisessa lausumassaan kantaja vahvisti muun muassa, ettei se aikonut kiistää komission väitettä, jonka mukaan komissio ei ollut saanut niitä jäsenvaltioiden asiakirjoja, jotka sisälsivät samantyyppisiä oikeudellisia lausuntoja kuin ne, joita komission oikeudellinen yksikkö oli laatinut.
21
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
23
Kanteensa tueksi kantaja vetoaa lähinnä neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen, toinen kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan rikkomiseen, kolmas mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen ja toisen alakohdan rikkomiseen ja neljäs toissijainen kanneperuste saman asetuksen 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen
24
Ensimmäisen kanneperusteensa tueksi kantaja väittää, että evätessään oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin sillä hypoteettisella perusteella, että kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kansainvälisiä suhteita, komissio rikkoi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa. Komission olisi kantajan mukaan pitänyt nimittäin 3.7.2014 annetun tuomion neuvosto v. in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039) 64 kohtaan perustuvan oikeuskäytännön mukaan osoittaa – mitä se ei ole tehnyt nyt käsiteltävässä asiassa – miten riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut unionin asemaa suhteessa Turkin tasavaltaan.
25
Kantaja väittää, että riidanalaiset asiakirjat sisälsivät tietoja 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman tietyistä kohdista ja mainitun julkilausuman kohteen kannalta merkityksellisten unionin eri toimien säännösten ja määräysten soveltamisalasta, ja katsoo, ettei komissio voinut perustella riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumisen epäämistä pelolla siitä, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen paljastaisi eriäviä mielipiteitä tiettyjen 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanotoimenpiteiden valinnasta ja lainmukaisuudesta. Se väittää lisäksi, että riidanalaisten asiakirjojen on väistämättä täytynyt sisältää analyysejä unionin toimivallasta tai unionin säännöstöstä turvapaikka-alalla, koska komissio oli vedonnut niiden sisältämien tietojen ilmaisemisen epäämisen tueksi oikeudenkäyntimenettelyn suojaan liittyvään poikkeukseen, josta oli kyse asioissa, joissa 28.2.2017 annettiin määräys NF v. Eurooppa-neuvosto (T‑192/16, EU:T:2017:128), määräys NG v. Eurooppa-neuvosto (T‑193/16, EU:T:2017:129) ja määräys, NM v. Eurooppa-neuvosto (T‑257/16, EU:T:2017:130) (jäljempänä turvapaikka-asiat). Kun otetaan huomioon unionin yleisen tuomioistuimen mainituissa määräyksissä ratkaisemat kysymykset, on kantajan mukaan selvää, että väliintulokirjelmät, jotka komissio olisi voinut jättää, jos se olisi hyväksytty väliintulijaksi mainituissa asioissa, olisivat väistämättä koskeneet kysymystä unionin ja sen jäsenvaltioiden välisestä toimivallan jaosta.
26
Näin ollen komissio ei kantajan mukaan voi muita seikkoja esittämättä väittää, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi unionin kansainvälisiin suhteisiin. Komissio ei kantajan mukaan myöskään ole täsmentänyt, miten kyseisten asiakirjojen sisällön paljastaminen voisi konkreettisesti vaikuttaa väitettyyn jatkuvaan vuoropuheluun unionin ja Turkin tasavallan välillä.
27
Unionin tuomioistuin on kantajan mukaan lisäksi korostanut asiassa, jossa on 1.7.2008 annettu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374), että mainitunlaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden kannalta se, että toimielimet ilmaisevat tämäntyyppisten asiakirjojen sisältämiä tietoja, edistää toimielinten suuremman legitimiteetin muodostumista unionin kansalaisten silmissä ja lisää unionin kansalaisten luottamusta demokraattiseen järjestelmään. Kantajan mukaan avoin keskustelu 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanosta vahvistaisi Turkin tasavallan luottamusta unionin toteuttamiin toimenpiteisiin ja näin ollen pikemminkin vahvistaisi unionin suhdetta kyseiseen kolmanteen maahan kuin vaarantaisi sen. Tältä osin kantaja tuo esiin, ettei kansainvälisiin suhteisiin vaikuttamista voida todeta ainoastaan sillä perusteella, että unionin kumppani, nyt käsiteltävässä asiassa Turkin tasavalta, ei sovella avoimuusperiaatetta ja että näin ollen sen ei ole pakko paljastaa yksiköidensä antamien oikeudellisten lausuntojen sisältöä unionin kanssa käytyjen keskustelujen yhteydessä. Kantajan mukaan on joka tapauksessa kyseisen kolmannen valtion intressissä, että 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanotoimenpiteillä on pätevä oikeudellinen perusta, jotta vältetään niiden myöhempi riitauttaminen tuomioistuimissa, muun muassa kyseisten toimien toteuttajien toimivallan puuttumiseen perustuvasta syystä.
28
Kantaja katsoo muutoinkin, että sen pitäminen salassa, että oikeudellisesta perustasta ja tiettyjen 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanotoimenpiteiden käyttämisestä on epäilyksiä, voisi lopulta vakavasti vahingoittaa unionin kansainvälisiä suhteita. Kyseisistä toimenpiteistä kantaja huomauttaa, että riidanalaisen päätöksen tekohetkellä Italian ja Kreikan hyväksi toteutettavien kansainvälistä suojelua koskevien väliaikaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisesta 22.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2015/1601 (EUVL 2015, L 248, s. 80) ja luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15.3.2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 (EYVL 2001, L 81, s. 1) muutosten hyväksymistä koskeva menettely oli edistyneessä vaiheessa. Komissio oli nimittäin 4.5.2016 jo hyväksynyt ehdotuksen COM(2016) 279 final Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen N:o 539/2001 muuttamisesta, kun taas 29.9.2016 neuvosto lopulta antoi päätöksen 2015/1601 muuttamisesta päätöksen (EU) 2016/1754 (EUVL 2016, L 268, s. 82).
29
Komissio vaatii, että ensimmäinen kanneperuste hylätään perusteettomana.
30
Tältä osin komissio muistuttaa aivan ensimmäiseksi siitä, että riidanalaisessa päätöksessä se on ilmoittanut kantajalle, että ”EU:n ja Turkin julkilausuma ja sen täytäntöönpano kyseessä olevien eri toimijoiden suorittamana [oli] mitä tärkeintä unionin ja Turkin [tasavallan] välisten ulkosuhteiden kannalta” ja että tarkemmin sanottuna ”asiakirjoihin, [joihin tutustuminen evättiin], sisältyvän oikeudellisen analyysin, johon sisältyi komission sisäinen oikeudellinen lausunto, ilmaisemiseen sisältyi konkreettinen vaara [unionin] aseman hankaloittamisesta Turkin [tasavallan] kanssa käytävässä vuoropuhelussa ja näin ollen [unionin] kansainvälisten suhteidenvahingoittamisesta”.
31
Seuraavaksi komissio muistuttaa siitä, että unioni ja Turkin tasavalta käyvät jatkuvaa vuoropuhelua erittäin herkästä ja tärkeästä 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen muuttoliikekriisiä koskevien EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanosta, ja katsoo, että on ratkaisevan tärkeää, että kyseinen vuoropuhelu tapahtuu keskinäisen luottamuksen ilmanpiirissä ja puitteissa, joissa unioni ja Turkin tasavalta ovat tasaveroisia. Riidanalaisten asiakirjojen, joihin sisältyy sisäisiä oikeudellisia lausuntoja, joita komission edustajien on tarkoitus käyttää unionin ja kyseisen kolmannen valtion välisissä suhteissa, sisältämien tietojen ilmaiseminen kuitenkin komission mukaan järkyttäisi kyseistä tasapainoa yhtäältä siksi, että se mahdollistaisi sen, että mainittu valtio saisi unionin sisäisiä oikeudellisia lausuntoja haltuunsa, ja toisaalta siksi, että se synnyttäisi väärinymmärryksen unionin kansalaisten silmissä. Huomioon olisi komission mukaan otettava tältä osin muuttoliikekysymyksen arkaluontoisuus ja tilanteen haavoittuvaisuus. Istunnossa komissio on lisäksi selittänyt, että se oli jo osoittanut avoimuutta suostuessaan paljastamaan kantajalle, mitä ne riidanalaiset asiakirjat koskivat, joiden komissio katsoi kuuluvan kantajan asiakirjapyynnön alaan.
32
Lopuksi komissio muistuttaa siitä, että toisin kuin kantaja on tuonut esiin, komissio on riidanalaisessa päätöksessä selvästi selittänyt, ettei riidanalaisiin asiakirjoihin sisältynyt oikeudellinen lausunto unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallan rajoittamisesta 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien alalla, ja että kyseiset julkilausumat eivät mainitun toimielimen mukaan olleet SEUT 218 artiklassa tarkoitettuja kansainvälisiä sopimuksia kyseisten toimien muodosta ja luonteesta riippumatta. Tästä näkökulmasta turvapaikka-asioissa 28.2.2017 annettu määräys NF v. Eurooppa-neuvosto (T‑192/16, EU:T:2017:128), 28.2.2017 annettu määräys NG v. Eurooppa-neuvosto (T‑193/16, EU:T:2017:129), ja 28.2.2017 annettu määräys, NM v. Eurooppa-neuvosto (T‑257/16, EU:T:2017:130), eivät komission mukaan olleet merkityksellisiä riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa, koska ne on annettu mainitun päätöksen tekemisen jälkeen.
Yleisiä toteamuksia asetuksesta N:o 1049/2001
33
Aluksi on huomautettava, että asetus N:o 1049/2001 liittyy sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan EU-sopimuksen 1 artiklan toisessa kohdassa ilmaistuun ”tahtoon saavuttaa uusi vaihe kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”. Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 34 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 27 kohta).
34
Tämän vuoksi asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 61 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 69 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 28 kohta).
35
Tähän oikeuteen kuitenkin sovelletaan yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin tiettyihin syihin perustuvia rajoituksia. (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 62 kohta). Tarkemmin sanottuna – ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaan – 4 artiklassa säädetään poikkeusjärjestelmästä, jonka nojalla toimielimillä on oikeus kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa tilanteessa, jossa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi jotain kyseisellä artiklalla suojatuista eduista (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 71 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 29 kohta).
36
Koska näillä poikkeuksilla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 63 kohta; tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 36 kohta ja tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 30 kohta), joten ainoastaan se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei riitä perustelemaan kyseisen poikkeuksen soveltamista (tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 64 kohta; tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, T‑2/03, EU:T:2005:125, 69 kohta ja tuomio 7.6.2011, Toland v. parlamentti, T‑471/08, EU:T:2011:252, 29 kohta).
37
Kun kyseinen toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, joka sitä on pyydetty luovuttamaan, sen on nimittäin lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 52 kohta).
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan erityisjärjestelmä ja sen soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan
38
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdalla suojatuista eduista unionin tuomioistuin on katsonut, että on myönnettävä, että kyseisten etujen erityisen herkkä ja olennainen luonne yhdessä sen kanssa, että toimielin on mainitun säännöksen mukaan velvollinen olemaan antamatta oikeutta tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle vahingoittaisi näitä etuja, johtaa siihen, että päätös, joka toimielimen on siten tehtävä, on monitahoinen ja arkaluonteinen ja edellyttää aivan erityistä huolellisuutta ja että nyt käsiteltävässä asiassa tällainen päätös vaatii näin ollen harkintavaltaa (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 35 kohta). Tätä tukee se, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa mainitut poikkeukset on laadittu pakottavin sanamuodoin niin, että toimielinten on evättävä oikeus tutustua kyseisten pakottavien poikkeusten alaan kuuluviin asiakirjoihin silloin, kun on esitetty näyttöä kyseisissä poikkeuksissa tarkoitetuista seikoista, eikä yleisen edun suojaamista ole tarpeen vertailla ylivoimaisen yleisen edun kanssa (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2007, WWF European Policy Programme v. neuvosto, T‑264/04, EU:T:2007:114, 44 ja 45 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 44 kohta).
39
Mainitussa asiayhteydessä unionin tuomioistuin on korostanut, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa esitetyt arviointiperusteet ovat hyvin yleisiä, koska asiakirjaan tutustumista koskeva oikeus on evättävä silloin kun – kuten kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee – kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen ”vahingoittaisi””yleisen edun” suojaa siltä osin kuin kyse on muun muassa ”yleisestä turvallisuudesta” tai ”kansainvälisistä suhteista” eikä ainoastaan silloin, kun kyseisen suojan ”merkittävä” vahingoittaminen on todella todettu, kuten mainitun asetuksen antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn kuluessa oli ehdotettu (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 36–38 kohta).
40
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten suppeaa tulkintaa koskeva periaate ei siis estä sitä, että – siltä osin kuin kyse on mainitun säännöksen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuista yleistä etua koskevista poikkeuksista – kyseisellä toimielimellä on laaja harkintavalta määritettäessä sitä, vahingoittaako tietyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisölle tässä säännöksessä suojattuja etuja, ja vastaavasti unionin yleisen tuomioistuimen suhteessa päätökseen, jolla toimielin on evännyt oikeuden tutustua tiettyyn asiakirjaan jonkin edellä mainitun poikkeuksen perusteella, harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 64 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 34 kohta).
41
Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa on määritettävä, onko komissio antanut riidanalaisessa päätöksessä uskottavia selityksiä siitä, miten oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa unionin kansainvälisten suhteiden suojaa, ja voidaanko komissiolla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten osalta olevan laajan harkintavallan rajoissa väitettyä vahingoittamista pitää kohtuullisesti ennakoitavissa olevana, eikä täysin hypoteettisena.
42
Tältä osin komission antama selitys riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiseksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan nojalla perustui siihen, että komission mukaan se, että kyseiset asiakirjat olisi annettu yleisön saataville, olisi vahingoittanut vakavasti unionin ja Turkin tasavallan välisiä ratkaisevan tärkeitä suhteita erittäin herkässä tilanteessa eli muuttoliikekriisin hallinnassa.
43
Ensimmäisestä riidanalaisesta asiakirjasta, joka on oikeudellisen yksikön ja sisäasioiden pääosaston 7.3.2016 päivätty yhteinen muistio, joka on laadittu komission puheenjohtaja Junckerin kabinetille turvapaikanhakijoiden palauttamisesta Turkkiin, unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että mainitussa asiakirjassa, vaikka se sisältääkin kappaleen, jossa yhteenvedonomaisesti muistutetaan kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60; jäljempänä menettelydirektiivi) 33 ja 38 artiklan ulottuvuudesta, kuvataan lähinnä unionin poliittisia tavoitteita muuttoliikekriisin hoitamisessa, ja se sisältää myös riskianalyysin.
44
Tältä osin on kuitenkin jo katsottu, että tavoitteisiin, joihin unioni ja sen jäsenvaltiot pyrkivät päätöksillä, erityisesti siltä osin kuin niissä käsitellään suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä tai niitä strategisia tavoitteita, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa, liittyvien seikkojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisiä seikkoja sisältäviin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä tehdyn päätöksen tekohetkellä käynnissä olleiden neuvotteluiden luottamuksellista ilmapiiriä (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2012, In ’t Veld v. neuvosto, T‑529/09, EU:T:2012:215, 35, 36 ja 39 kohta).
45
Näissä olosuhteissa komissio on ilmeistä arviointivirhettä tekemättä vedonnut ensimmäisen riidanalaisen asiakirjan osalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun kansainvälisten suhteiden suojaa koskevaan poikkeukseen.
46
Toisen riidanalaisen asiakirjan on esitetty sisäasioiden pääosaston lähettämässä sähköpostiviestissä käsittävän ”[kyseisen pääosaston] alkuperäisen pohdinnan tavasta, jolla palautus- – – ja uudelleensijoituspisteet – – toteutettaisiin valtion- tai hallitusten päämiesten julkilausumassa”, ja oikeudellinen yksikkö on lähettänyt sen sisäasioiden pääosastolle takaisin kommenteilla varustettuna tiettyjen kohtien selventämiseksi.
47
Toisen riidanalaisen asiakirjan ensimmäinen liite kuvaa tapaa, jolla laittomat muuttajat ja kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat voidaan palauttaa Kreikasta Turkkiin, muun muassa menettelydirektiivin 33 ja 38 artiklan nojalla, ja siinä kuvataan yksityiskohtaisesti sellaisten operatiivisten järjestelyjen kokonaisuutta, joista mainittujen valtioiden on keskusteltava ja päätettävä. Mainitun asiakirjan toisessa liitteessä puolestaan kuvataan yksityiskohtaisesti 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanossa käytettävissä olevat oikeudelliset vaihtoehdot, mukaan lukien vapaaehtoisen humanitaarisen palautusohjelman käyttäminen Turkin kanssa ja mahdollisuus muuttaa päätöstä 2015/1601, sekä talousarviovaikutukset.
48
Tältä osin on muistutettava erityisesti siitä, että kansainvälisissä neuvotteluissa unioninkannanotot voivat lähtökohtaisesti muuttua sen mukaan, miten nämä neuvottelut etenevät, ja sen mukaan, mitä myönnytyksiä eri osapuolet tekevät ja mihin kompromisseihin ne neuvotteluissa päätyvät. Näin ollen neuvottelukantojen muodostamiseen voi liittyä neuvottelijoiden, joihin unioni itse kuuluu, puolelta joukko taktisia näkökohtia, joten unionin kantojen ilmaiseminen kansainvälisissä neuvotteluissa saattaisi vahingoittaa kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa (tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 70 ja 72 kohta).
49
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että toisen riidanalaisen asiakirjan sisältö, jota ei voida paljastaa yksityiskohtaisemmin loukkaamatta kyseisellä säännöksellä suojatun edun ulottuvuutta, kuului asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun kansainvälisten suhteiden suojan alaan, muun muassa sen vuoksi, että kyseinen asiakirja oli vastaanottajalleen, eli komission puheenjohtajan kabinetille, strateginen asiakirja unionin, sen jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan välisissä neuvotteluissa. Komissio ei siis ole tehnyt mitään ilmeistä arviointivirhettä, kun se on riidanalaisessa päätöksessä evännyt oikeuden tutustua kyseiseen asiakirjaan.
50
Kolmannen riidanalaisen asiakirjan muodostavan sähköpostien vaihdon tarkoituksena on pyytää oikeudelliselta yksiköltä neuvoja kyseiseen kirjeenvaihtoon liitetystä asiakirjasta. Mainittu asiakirja koskee suoraan unionin kannan, joka koskee sen suhteita Turkin tasavaltaan muuttoliikekriisiin liittyen, sisältöä. Näin ollen komissio on myös ilmeistä arviointivirhettä tekemättä evännyt kantajalta oikeuden tutustua kyseiseen asiakirjaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan nojalla.
51
Neljäs riidanalainen asiakirja muodostuu sellaisten sähköpostiviestien vaihdosta, joilla sisäasioiden pääosasto esitti oikeudelliselle yksikölle kysymyksiä saadakseen selvennyksiä siihen, ”voiko [Kreikka] käyttää tutkimatta jättämistä koskevaa menettelyä ennen Dublin-menettelyn läpikäymistä”. Näin ollen on niin, että toisin kuin komissio on riidanalaisessa päätöksessä väittänyt, ja vaikka mainittua asiakirjaa on voitu pyytää 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon yhteydessä ja 18.3.2016 annettavan julkilausuman valmistelua varten, mainittu asiakirja ei sellaisenaan sisältänyt Turkin tasavaltaa koskevaa unionin kannanottoa eikä yleisemmin ottaen koskenut unionin kansainvälisiä suhteita. Evätessään oikeuden tutustua mainittuun asiakirjaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohtaan vetoamalla komissio on näin ollen tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
52
Viides riidanalainen asiakirja muodostuu sisäasioiden pääosaston ja oikeudellisen yksikön välisestä sähköpostiviestien vaihdosta, jolla mainittu pääosasto oli pyytänyt Kreikan viranomaisten kanssa pidettävän kokouksen valmistelemiseksi oikeudellisen yksikön lausuntoa Kreikan lainsäädännön eri näkökohdista suhteessa menettelydirektiivin 46 artiklan vaatimuksiin ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan. Edelleen, toisin kuin komissio on väittänyt riidanalaisessa päätöksessä, ja vaikka mainittua viidettä riidanalaista asiakirjaa on voitu pyytää 18.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanon yhteydessä, kyseinen asiakirja, johon tutustumista koskevan osittaisen oikeuden komissio on kuitenkin antanut, ei sellaisenaan sisältänyt Turkin tasavaltaa koskevaa unionin kannanottoa, ja yleisemmin ottaen ei koskenut unionin kansainvälisiä suhteita. Evätessään osittain oikeuden tutustua mainittuun asiakirjaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohtaan vetoamalla komissio on näin ollen tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
53
Kuudes ja seitsemäs riidanalainen asiakirja muodostuvat sisäasioiden pääosaston ja oikeudellisen yksikön välisestä sähköpostiviestien vaihdosta, joka koski 18.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, jotta vastattaisiin Alankomaiden, jotka tuolloin hoitivat Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajuutta, viranomaisten pyyntöön, joka koski vastaamista Turkin viranomaisille liittyen erääseen yksityiskohtaiseen sääntöön, jota ne eivät halunneet hyväksyä Kreikan tasavallan ja Turkin tasavallan kesken laadittavan perustelumuistion, joka oli mainitun sähköpostiviestien vaihdon liitteenä, laadinnan yhteydessä.
54
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sisältönsä, jota ei voida nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä enempää paljastaa, vuoksi kuudes ja seitsemäs riidanalainen asiakirja kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojan alaan, joten komissio ei ole tehnyt mitään ilmeistä arviointivirhettä, kun se on evännyt kantajalta oikeuden tutustua kyseiseen kahteen asiakirjaan.
55
Muutoinkaan se seikka, että kuudennessa riidanalaisessa asiakirjassa kysymys unionin osallistumisesta Kreikan tasavallan ja Turkin tasavallan väliseen perustelumuistioon on lyhyesti nostettu esiin, ei voi saattaa tätä toteamusta kyseenalaiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että toisin kuin kantaja tuo esiin, riidanalaisiin asiakirjoihin ei sisälly unionin ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallan rajoittamista muuttoliikekriisin hallinnassa ja 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien antamisessa koskevia kehittelyjä tai pohdintoja.
56
Kahdeksas riidanalainen asiakirja kuuluu sähköpostiviesteihin, joita sisäasioiden pääosasto ja oikeudellinen yksikkö vaihtoivat, jotta oikeudellinen yksikkö auttaisi mainittua pääosastoa ymmärtämään menettelydirektiivin toimintaa koskevat konkreettiset yksityiskohtaiset säännöt tiettyjen valtioiden osalta suhteessa niiden kansalliseen lainsäädäntöön ja käytäntöihin, sellaisina kuin ne olivat mainitun pääosaston tiedossa mainittuna ajankohtana. Kyseinen asiakirja on yksityiskohtainen oikeudellinen lausunto mainituista kysymyksistä. Vaikka kyseinen asiakirja sisältää arviointeja turvapaikkaoikeuden täytäntöönpanosta kyseisissä valtioissa, unionin yleinen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että huolimatta siitä, että komissiolla on tältä osin laaja harkintavalta, komissio ei ole onnistunut näyttämään, miten mainitun asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vaikuttanut unionin kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaan.
57
Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että siltä osin kuin on kyse siitä, että komissio on evännyt oikeuden tutustua ensimmäiseen, toiseen, kolmanteen, kuudenteen ja seitsemänteen riidanalaiseen asiakirjaan, ensimmäinen kanneperuste on hylättävä, koska yhtäältä komissio on voinut ilmeistä arviointivirhettä tekemättä oikeuttaa mainitun epäämisen sillä, että mainittujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyi konkreettinen riski siitä, että unionin kanta Turkin tasavallan kanssa käytävässä vuoropuhelussa mutkistuisi, ja näin ollen riski unionin suhteisiin vaikuttamisesta, ja koska toisaalta komissiolla oli oikeus esittää mainitunlainen peruste vain yhteenvedonomaisesti, koska kuten nyt käsiteltävässä asiassa oli, laajempien selitysten antaminen olisi merkinnyt sitä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan sanamuodossa tarkoitetun lainsäätäjän säätämän pakottavan suojan ulottuvuuden vastaisesti olisi paljastettu itse kyseisessä säännöksessä säädetyn suojan piiriin kuuluvien asiakirjojen sisältö.
58
Ensimmäinen kanneperuste on sitä vastoin osittain hyväksyttävä siltä osin kuin on kyse siitä, että komissio on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan nojalla evännyt oikeuden tutustua neljänteen, viidenteen ja kahdeksanteen riidanalaiseen asiakirjaan.
59
Koska riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumisen epäämistä on perusteltu myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdalla, on vielä määritettävä, voitiinko nyt käsiteltävässä asiassa soveltaa kyseisiä muita epäämisperusteita, jotka joka tapauksessa oikeuttavat riidanalaisen päätöksen lopputuleman.
Toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan rikkomista
60
Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohtaa. Kyseinen kanneperuste jakautuu kolmeen osaan, jotka on tutkittava peräkkäin.
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee tuomioistuinkäsittelyn suojaa
61
Toisen kanneperusteen ensimmäisen osan tueksi kantaja väittää, että riidanalaisella päätöksellä komissio on rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohtaa, koska se on nyt käsiteltävässä asiassa soveltanut yleistä olettamaa, jonka perusteella oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin on evätty. Yhtäältä oikeuskäytännössä nimittäin tunnustetaan kantajan mukaan mahdollisuus soveltaa mainitunlaista olettamaa ainoastaan siltä osin kuin on kyse vireillä olevista oikeudenkäynneistä. Riidanalaisen päätöksen tekohetkellä mitään oikeudenkäyntiä ei kuitenkaan ollut vireillä. Toisaalta kantaja väittää, että oikeuskäytännön mukaan yleinen olettama tuomioistuinkäsittelyn suojan vahingoittamisesta koskee vain mainitunlaisessa käsittelyssä jätettyjä kirjelmiä, joita riidanalaiset asiakirjat eivät ole.
62
Kantaja katsoo muutoinkin, että nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei ole selvittänyt, miten riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittanut tuomioistuinkäsittelyn suojaa. Tältä osin kantaja korostaa, ettei riidanalaisia asiakirjoja ole laadittu tuomioistuinkäsittelyn tarpeita varten. Nimittäin siitä huolimatta, että toisen asiakirjapyynnön jättämispäivän jälkeen on nostettu kanteita, joiden johdosta määräykset turvapaikka-asioissa on annettu, kantaja vetoaa siihen, että riidanalaiset asiakirjat on laadittu asiassa merkityksellisen unionin säännöstön tutkimiseksi, mikä selvästi ylittää kyseisten kanteiden kohteen.
63
Kantaja huomauttaa joka tapauksessa yhtäältä, ettei komissio ollut vastaajana turvapaikka-asioissa ja ettei se näin ollen voi vedota asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteeseen eikä yleisemminkään vedota tuomioistuinkäsittelyn suojaan suhteessa kaikkiin asiakirjoihin, jotka liittyvät kyseisten tuolloin vireillä olleiden oikeudenkäyntimenettelyjen kohteeseen. Toisaalta kantaja katsoo, että komissio toimii epäjohdonmukaisesti vedotessaan mainittuun suojaan nyt käsiteltävässä asiassa ja väittäessään, että riidanalaiset asiakirjat liittyivät mainittuihin asioihin, samalla kun se kuitenkin väittää, että kyseiset asiakirjat koskivat lähinnä päätöksen 2015/1601 ja asetuksen N:o 539/2001 muuttamista. Tosiasiassa kyseiset asiakirjat sisälsivät kantajan mukaan vain sellaisia objektiivisia seikkoja, joiden ilmaiseminen ei kantajan mukaan voinut vaikuttaa komission kantaan niissä tuomioistuinkäsittelyissä, joihin vedottiin.
64
Komissio vaatii, että toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on jätettävä tutkimatta, ja toteaa aluksi, että toisin kuin kantaja väittää, komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä vedonnut yleiseen olettamaan, jonka mukaan asiakirjan sisältämiä tietoja ei voida ilmaista ja joka perustuisi asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyyn tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaan poikkeukseen tai muuhun siinä säädettyyn poikkeukseen. Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epäämisestä on nimittäin komission mukaan päätetty riidanalaisten asiakirjojen sisällön asiakirjakohtaisen tutkimisen jälkeen ja siltä osin kuin on kyse siitä, että riidanalaiset asiakirjat eivät ole oikeudenkäyntimenettelyjen yhteydessä jätettyjä kirjelmiä, komissio vetoaa 15.9.2016 annettuun tuomioon Philip Morris v. komissio (T‑796/14, EU:T:2016:483, 88 kohta) ja 15.9.2016 annettuun tuomioon Philip Morris v. komissio (T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 64 kohta), joiden kantaja katsoo olevan ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa ja joissa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva poikkeus koski myös asiakirjoja, joita ei ollut laadittu ainoastaan tuomioistuinkäsittelyä varten.
65
Komission mukaan riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, jolla ainoana on merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi väistämättä merkinnyt sellaisia turvapaikka-asioita koskevien komission tulevien väliintulokirjelmien sisällön ilmaisemista, jotka on nimenomaisesti mainittu riidanalaisessa päätöksessä, sillä riidanalaisilla asiakirjoilla oli tuolloin merkityksellinen yhteys kyseisiin asioihin. Näin ollen asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteen nimissä ja vaikkei komissio ollutkaan vastaajana kyseisissä asioissa eikä sitä ole lopulta hyväksytty väliintulijaksi kyseisissä asioissa sen vuoksi, että kyseiset asiat ratkaistiin määräyksillä, joten komissio ei ole voinut jättää väliintulokirjelmiä, riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla oli välttämätöntä ja oikeutettua. Mainitussa asiayhteydessä komissio riitauttaa kantajan väitteen, jonka mukaan sen tulevat väliintulokirjelmät olisivat väistämättä koskeneet unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa, ja korostaa, että mainituissa asioissa se on vain vastannut unionin yleisen tuomioistuimen Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 24 artiklan nojalla esittämiin kysymyksiin.
66
Tältä osin on muistutettava siitä, että yhtäältä on niin, että kun kyseessä oleva toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmoittamista siltä on pyydetty, lähtökohtaisesti sen tehtävänä on selittää, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa, ja on korostettava, että tällaisen vahingoittamisen on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 52 kohta).
67
Toisaalta on niin, että kun toimielin soveltaa jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyä poikkeusta, sen on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan saavuttaa ja joita ovat se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (ks. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 53 kohta).
68
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu ”tuomioistuinkäsittelyn” suojaa koskeva poikkeus merkitsee, että yleisen edun suoja ei ole esteenä yksinomaan jotakin yksittäistä tuomioistuinkäsittelyä varten laadittujen asiakirjojen sisällön ilmaisemiselle (ks. tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 88 ja 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.10.2012, Jurašinović v. neuvosto, T‑63/10, EU:T:2012:516, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), eli tuomioistuimeen jätettyjen kirjelmien tai asiakirjojen sisällön ilmaisemiselle, vaan myös vireillä olevien asioiden oikeudenkäyntejä varten tehtyyn selvittämistyöhön liittyvien toimielimen sisäisten asiakirjojen ja kyseisen toimielimen asianomaisen pääosaston ja oikeudellisen yksikön tai asianajotoimiston välisen asiaan liittyvän kirjeenvaihdon sisällön ilmaisemiselle, ja tällä poikkeuksen soveltamisalan rajaamisella mainitussa asiassa pyritään takaamaan yhtäältä komission sisäisen työn suojelu ja toisaalta luottamuksellisuus sekä asianajajien salassapitovelvollisuutta koskevan periaatteen suoja (tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 76 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 52 kohta).
69
Tässä yhteydessä on tunnustettu yleinen olettama, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetussa tuomioistuinmenettelyssä esitettyjen kirjelmien sisältämiä tietoja ei ilmaista niin kauan kuin menettely on vireillä (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 94 kohta; tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 77 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 53 kohta), vaikka kyseistä olettamaa voitiin soveltaa vain tiettyyn vireillä olevaan oikeudenkäyntimenettelyyn eikä kyseinen toimielin lähtökohtaisesti voinut vedota siihen enää silloin, kun kyseinen oikeudenkäyntimenettely oli päätetty tuomioistuimen ratkaisulla (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 130 kohta).
70
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että tuomioistuinkäsittelyjen suojaa koskeva poikkeus merkitsi sitä, että varmistettiin asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden ja hyvän lainkäytön periaatteen noudattaminen. Se, että jokin asianosainen saisi oikeuden tutustua asiakirjoihin, saattaisi näet vääristää riita-asian osapuolten välistä välttämätöntä tasapainoa, joka on asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden perusta, koska tietojen ilmaisemisvelvollisuus koskee ainoastaan kyseessä olevaa toimielintä, jolle on esitetty pyyntö tutustua asiakirjoihin, eikä kaikkia oikeudenkäynnin asianosaisia (tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 85–87 kohta).
71
Muun muassa tästä syystä asioissa, jotka koskivat oikeutta tutustua toimielimen laatimiin alustaviin lausuntoihin, jotka liittyivät lainsäädäntöehdotukseen, unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että huolimatta siitä, mitä se oli todennut 6.7.2006 annetussa tuomiossa Franchet ja Byk v. komissio (T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 88–91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), tämän tuomion edellisessä kohdassa mainittu oikeuskäytäntö ei sulkenut pois sitä, että muut asiakirjat kuin kirjelmät ja jonkin toimielimen oikeudellisen yksikön kanssa vaihdetut asiakirjat, jotka erityisesti liittyvät vireillä olevaan asiaan, voisivat kuulua tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin korosti sitä, että asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden ja hyvän lainkäytön periaatteet olivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun suojan ydin, ja katsoi, että tarve taata asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus tuomioistuimissa oikeutti suojaamaan sekä yksinomaan jotakin yksittäistä riita-asiaa varten laadittuja asiakirjoja, kuten kirjelmiä, että myös asiakirjoja, joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi vaarantaa jonkin yksittäisen riita-asian yhteydessä tämän yhdenvertaisuuden, joka on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen välitön seuraus (tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 88 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 64 kohta).
72
Näissä molemmissa tapauksissa on nimittäin niin, että vaikka kyseisiä asiakirjoja ei ole laadittu jonkin yksittäisen tuomioistuinkäsittelyn yhteydessä, kyseisen tuomioistuinkäsittelyn integriteetti ja asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus olisivat voineet vaarantua vakavalla tavalla, jos joillakin asianosaisilla olisi etuoikeus saada toisen asianosaisen sisäisiä tietoja, joilla on läheinen yhteys vireillä olevaa tai mahdollista tulevaa mutta välitöntä riita-asiaa koskeviin oikeudellisiin seikkoihin (tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 90 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 65 kohta).
73
Jotta tätä poikkeusta voitaisiin soveltaa, edellytyksenä on kuitenkin, että pyydetyillä asiakirjoilla on niihin tutustumista koskevan oikeuden epäävän päätöksen tekohetkellä merkityksellinen yhteys joko unionin tuomioistuimissa vireillä olevaan riita-asiaan, jonka osalta kyseinen toimielin vetoaa tähän poikkeukseen, tai kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, mikäli siinä tulee esille unionin oikeuden toimen tulkintaa ja pätevyyttä koskeva kysymys siten, että kun otetaan huomioon asian asiayhteys, ennakkoratkaisupyynnön esittäminen vaikuttaa erityisen todennäköiseltä (tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑796/14, EU:T:2016:483, 88 ja 89 kohta ja tuomio 15.9.2016, Philip Morris v. komissio, T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487, 64 kohta).
74
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on käsiteltävä näiden unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä koskevien näkemysten valossa ja on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua poikkeusta koskevassa yksityiskohtaisessa oikeuskäytännössä, sellaisena kuin siitä on muistutettu edellä ja sellaisena kuin se ilmenee 15.9.2016 annetusta tuomiosta, Philip Morris v. komissio (T‑796/14, EU:T:2016:483), ja 15.9.2016 annetusta tuomiosta, Philip Morris v. komissio (T‑18/15, ei julkaistu, EU:T:2016:487), ei tulkita kyseistä poikkeusta laajasti siten, että tulkinta olisi ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, jossa sitä paitsi ei toistaiseksi ole suoraan käsitelty tätä kysymystä, kanssa.
75
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei riidanalaisia asiakirjoja ole laadittu erityisesti johonkin vireillä olevaan oikeudenkäyntimenettelyyn liittyen.
76
Yhtäältä on kuitenkin todettava, että 19.9.2016, jolloin riidanalainen päätös on tehty ja joka on ainoa nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellinen ajankohta (ks. vastaavasti tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 54 kohta), vireillä oli kolme oikeudenkäyntimenettelyä eli turvapaikka-asiat ja ne koskivat nimenomaan 8.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman jälkeen 18.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman laillisuutta. Komissio, joka ei ollut vastaajana, oli lisäksi mainittuna päivänä jo esittänyt työjärjestyksen 143 artiklan mukaisen väliintulohakemuksen kyseisissä asioissa.
77
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että oikeudellinen yksikkö, joka itse vastaa komission edustamisesta kyseisissä oikeudenkäyntimenettelyissä, on laatinut riidanalaiset asiakirjat, ja ne liittyvät läheisesti mainittujen oikeudenkäyntimenettelyjen ytimessä ollutta oikeusriitaa koskeviin oikeudellisiin näkökohtiin. Kyseiset asiakirjat koskevat nimittäin luvattomasti oleskelevien muuttajien palauttamista koskevia yksityiskohtia unionin oikeudessa käyttöön otettuja turvapaikkamenettelyjä noudattaen ja erityisesti turvapaikka-asioiden ydinkysymystä ”turvallisen kolmannen maan” käsitteestä. Näin ollen oli olemassa ennakoitavissa oleva riski, joka ei ollut täysin hypoteettinen, siitä, että mainittujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaikuttaisi komission kantaan väliintulijana siltä osin kuin kyseisiin asiakirjoihin sisältyi oikeudellisia kannanottoja, jotka olivat pääosin alustavia, turvapaikka-asioissa kyseenalaistetuista näkökohdista.
78
Näissä olosuhteissa on todettava, että komissio saattoi vedota riidanalaisessa päätöksessä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyyn tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaan poikkeukseen kaikkien riidanalaisten asiakirjojen osalta.
79
Tältä osin, toisin kuin kantaja väittää, komissio ei ole soveltanut olettamaa, jonka mukaan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, tuomioistuinkäsittelyn suojan perusteella, vaan se on tutkinut asiakirjakohtaisesti jokaisen riidanalaisen asiakirjan. Tätä tukee se, että se on myöntänyt osittaisen oikeuden tutustua viidenteen riidanalaiseen asiakirjaan.
80
Näin ollen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
Toisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee oikeudellisen neuvonannon suojaa
81
Toisen kanneperusteen toisessa osassa kantaja tuo esiin, että toisen asiakirjapyynnön kohteena olevat oikeudelliset lausunnot ja analyysit koskevat sellaisten oikeudellisten instrumenttien antamista, jotka on annettu tai annetaan 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanemiseksi, joten kantajan näkökulmasta ne liittyivät lainsäädäntömenettelyyn, eli nyt käsiteltävässä asiassa päätöksen 2015/1601 ja asetuksen N:o 539/2001 muuttamiseen, mikä kantajan mukaan merkitsee sitä, ettei komissio voinut kieltäytyä ilmaisemasta niiden sisältämiä tietoja.
82
Tästä näkökulmasta huolimatta ja vaikka oletettaisiin, että ”pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvien alustavien kantojen asiayhteys ei liittynyt edellä mainittuihin lainsäädäntömenettelyihin”, kantaja katsoo, että riidanalaisessa päätöksessä komissio ei ollut kuitenkaan täsmentänyt, miten riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen veisi siltä mahdollisuuden saada oikeuskäytännössä tarkoitettuja rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja. Komissio nimittäin tyytyi tältä osin vain toteamaan kategorisesti, että niiden sisällön ilmaiseminen ”veisi siltä keskeisen osatekijän – – EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanossa”. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin 1.7.2008 antamassaan tuomiossa Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 57–64 kohta) vahvistanut periaatteen, jonka mukaan lainsäädännön alaan liittyvien oikeudellisten lausuntojen sisältämät tiedot on ilmaistava. Koska riidanalaisissa asiakirjoissa kantajan mukaan joka tapauksessa oli tarkoitus selittää komissiolle unionin toimivalta 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien antamisessa ja unionin säännöstö turvapaikka-alalla, mainittu toimielin ei voinut kohtuudella odottaa, että kyseiset oikeudelliset lausunnot pysyisivät luottamuksellisina. Komission olisi kantajan mukaan sitä vastoin pitänyt odottaa, että kyseiset lausunnot jonakin päivänä saatetaan julkisiksi, ja tältä osin kantaja ei näe, miten riidanalaisten asiakirjojen kaltaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen yleisesti ottaen estäisi kyseistä toimielintä pyytämästä oikeudellisia lausuntoja.
83
Vastauskirjelmässään kantaja huomauttaa, että vaikka oikeudellisen neuvonannon suojalla voitaisiin oikeuttaa riidanalainen päätös, viimeksi mainittu päätös olisi kumottava kuitenkin ”puutteellisten perustelujen” (”lack of reasoning”) takia sen vuoksi, että komission kuvaus on epäjohdonmukainen ja sen perustelut ovat sekavia siltä osin kuin kyse on riidanalaisten asiakirjojen luonteesta, sisällöstä ja niiden laatimisen asiayhteydestä.
84
Komissio vaatii toisen kanneperusteen toisen osan hylkäämistä perusteettomana ja täsmentää aluksi, että toisin kuin kantaja väittää, riidanalaisia asiakirjoja ei ole laadittu tai vastaanotettu jäsenvaltioissa tai jäsenvaltioita laillisesti sitovien toimien antamista koskevien menettelyjen yhteydessä 1.7.2008 annetun tuomion, Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374) 68 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Mainitut asiakirjat ovat nimittäin komission mukaan vain alustavia lausuntoja, jotka liittyvät kysymyksiin, joista samanaikaisesti keskusteltiin päätöksen 2015/1601 ja asetuksen N:o 539/2001 muutosehdotusten hyväksymismenettelyn yhteydessä. Niiden ei siis voida katsoa olevan kyseisten kahden unionin oikeuden tällä hetkellä voimassa olevan toimen lainsäädäntömenettelyä varten laadittuja asiakirjoja. Koska ne ovat vain alustavia toimielimen sisäisiä oikeudellisia lausuntoja, ne voitaisiin komission mukaan tulkita tai ymmärtää väärin, jos niiden sisältämät tiedot ilmaistaisiin muussa asiayhteydessä kuin siinä, jossa kyseiset asiakirjat on laadittu.
85
Komission mukaan se on riidanalaisessa päätöksessä selittänyt kantajalle, että arkaluontoiseen pakolaiskriisikysymykseen liittyen tehtiin töitä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa. Riidanalaisten asiakirjojen, jotka koskivat unionin säännöstön tulkintaa turvapaikka-alalla, sisältämien tietojen ilmaisemisella olisi vakava vaikutus komission intressiin pyrkiä saamaan rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, ja näin olisi tilanteessa, jossa mainittu toimielin oli vuoden 2016 maaliskuusta lukien jatkuvasti ja tiiviisti yhteydessä kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisiin, muun muassa Kreikkaan, 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanon varmistamiseksi toteutettavista tarvittavista toimista sekä muuttoliikekriisin hallinnasta.
86
Tältä osin se kantajan esiin tuoma seikka, että riidanalaiset asiakirjat sisälsivät objektiiviseksi väitetyn tulkinnan ja että mainituissa asiakirjoissa näin käsitellyt kysymykset ovat olleet asiantuntijoiden välisten keskustelujen kohteena, ei voi estää komissiota suojaamasta mahdollisuuttaan ottaa vastaan rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja arkaluontoisella alalla ja erittäin herkkänä ajanjaksona 18.3.2016 annetun EU:n ja Turkin julkilausuman täytäntöönpanemiseksi, ja on muistutettava siitä, että komissio oli huolehtinut siitä, että yleisön saataville saatettiin säännöllisesti tietoja mainitun julkilausuman täytäntöönpanosta.
87
Lopuksi komissio katsoo, että sen ”puutteellisiin perusteluihin” perustuvaksi väitettyyn kumoamisperusteeseen on vedottu vasta kantajan vastauskirjelmässä ja että koska kantaja ei ole tuonut esiin päteviä syitä mainitun perusteen esittämiseen myöhässä, se on jätettävä tutkimatta. Kantaja ei komission mukaan missään tapauksessa ole mitenkään tukenut tätä väitettään, joka muutoinkin on selvästi perusteeton.
88
Aluksi on muistutettava siitä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyllä oikeudellista neuvonantoa koskevalla poikkeuksella pyritään suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, ja että jotta toimielin voi vedota kyseiseen poikkeukseen tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 42 ja 43 kohta).
89
Tältä osin siitä, että oikeudellisen yksikön lainsäädäntöehdotukseen liittyvän lausunnon sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa aiheuttaa epäilyn kyseessä olevan lainsäädäntötoimen laillisuudesta, on jo todettu, että nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimen laillisuuden, myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 59 kohta).
90
Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että toisin kuin kantaja väittää vedotessaan siihen, että riidanalaisessa päätöksessä on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen yhteydessä viitattu päätöksen 2015/1601 ja asetuksen N:o 539/2001 muutosehdotuksiin, riidanalaiset asiakirjat eivät ole tiettyyn lainsäädäntöesitykseen liittyviä oikeudellisia lausuntoja. Huolimatta siitä, että toisessa riidanalaisessa asiakirjassa viitataan siihen, että päätöstä 2015/1601 on mahdollisesti tarpeen muuttaa, ne ovat useita unionin oikeutta koskevia kysymyksiä turvapaikka-alalla koskevia oikeudellisen yksikön alustavia kannanottoja, jotka liittyvät unionin valtion tai hallitusten päämiesten ja heidän turkkilaisen virkaveljensä kesken neuvoteltuihin ja sovittuihin poliittisiin sitoumuksiin, joita kutsutaan ”EU:n ja Turkin julkilausumiksi”.
91
Asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisala kattaa kuitenkin myös toimielinten lainsäädäntötoiminnan ulkopuolelle jäävän toiminnan. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa kyseisen asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa täsmennettävän, että asetusta ”sovelletaan kaikkiin toimielimellä oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla unionin toiminnan aloilla” (ks. vastaavasti tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, 87, 88 ja 109 kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaiset asiakirjat sisältävät komission yksiköiden välistä oikeudellista neuvonantoa eivätkä ne ole sellaisia oikeudellisia lausuntoja, joilla toimielimen kanta olisi lopullisesti vahvistettu ja, toisin kuin kantaja väittää, kyse ei ole myöskään lainsäädäntömenettelyn yhteydessä annetuista oikeudellisista lausunnoista, jollaisista oli kyse asiassa, jossa 1.7.2008 annettiin tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Mainittuja neuvoja, jotka on osoitettu yksinomaan komission puheenjohtajan ja sisäasioista vastaavan komission jäsenen kabineteille, on pyydetty nopealla aikataululla komission edustajien avustamiseksi heidän kokoontuessaan Kreikan tasavallan ja Turkin tasavallan edustajien kanssa, ja ne ovat koskeneet toimenpiteitä, jotka viimeksi mainittujen piti toteuttaa 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien perusteella tehtyjen sitoumusten täytäntöönpanon yhteydessä.
93
Kuten komissio aiheellisesti tuo esiin, tältä osin mainitunlaisten valmistelevien ja sisäisten oikeudellisten lausuntojen, jotka on laadittu toimielimen ja jäsenvaltioiden edustajien sekä kolmannen valtion välistä poliittista vuoropuhelua varten, sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi todennäköisesti todella vahingoittanut komission intressiä pyytää ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia oikeudellisia lausuntoja eri yksiköiltään valmistellakseen lopullisen kantansa toimielimenä, ja tämä olisi lisäksi tapahtunut alalla, joka oli tietyssä määrin poliittisesti herkkä, ja asiayhteydessä, jossa oli kiire hoitaa haasteellinen muuttoliiketilanne. Yksiköiden välinen neuvonpito, jonka aineellinen ilmentymä riidanalaiset asiakirjat ovat, mutta johon on liittynyt myös puhelinkeskusteluja, oli nimittäin kyseisen toimielimen moitteettoman toiminnan kannalta välttämätöntä valmistelutyötä.
94
Kiireellisesti – mikä ilmenee muun muassa siitä, että oikeudellisen yksikön työntekijät ovat lähettäneet kyseisiä sähköpostiviestejä komission puheenjohtajistolle ja sisäasioista vastaavan komission jäsenen alaiselle pääosastolle ajoittain varsin myöhäiseen kellonaikaan – annetun oikeudellisen neuvonnan rehellisyyteen, objektiivisuuteen, kattavuuteen ja nopeuteen olisi nyt käsiteltävässä asiassa vaikutettu, jos mainittujen lausuntojen, jotka on laadittu kiireessä, jotta valmistellaan kyseisen toimielimen vastuuhenkilöiden tapaamisia erään jäsenvaltion ja kolmannen valtion vastuuhenkilöiden kanssa, laatijoiden olisi pitänyt ennakolta ottaa huomioon se, että mainitunlaiset sähköpostiviestit voidaan saattaa yleisön saataville.
95
Lopuksi kantajan vastauskirjelmässä esitetystä väitteestä, joka perustuu komission ”puutteellisiin perusteluihin” riidanalaisessa päätöksessä tai riittämättömiin perusteluihin, riittää, kun todetaan, että toisin kuin kantaja tuo esiin, niiden asiakirjojen luonteen ja sisällön kuvaus, joihin tutustumista koskeva oikeus on evätty, ja komission epäämiselle riidanalaisessa päätöksessä esittämät perustelut, mukaan lukien sen asiayhteyden kuvaus, jossa kyseiset asiakirjat on laadittu, eivät ole ristiriitaisia ja ne täyttävät SEUT 296 artiklan vaatimukset. Näin ollen mainittu väite on joka tapauksessa hylättävä, eikä komission vastauskirjelmässään tältä osin esittämää oikeudenkäyntiväitettä ole tarpeen tutkia.
96
Edellä esitetty huomioon ottaen toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
Toisen kanneperusteen kolmas osa, joka koskee sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka edellyttää riidanalaisten asiakirjojen ilmaisemista
97
Jos nyt käsiteltävässä asiassa katsotaan, että on olemassa yleinen olettama tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojan vahingoittamisesta tai konkreettinen vaara siitä, kantaja vetoaa toissijaisesti toisen kanneperusteen kolmannessa osassa siihen, että on olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää riidanalaisten asiakirjojen ilmaisemista. Unionin toimielimet voivat nimittäin kantajan mukaan olla tilivelvollisia kansalaistensa nimissä tekemistään päätöksistä ja osoittaa niiden oikeutuksen vain, jos kansalaiset kykenevät ymmärtämään ne oikeussäännöt, joiden puitteista kyseiset päätökset on tehty. Kansalaisille on siis kantajan mukaan annettava oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin, vaikka niiden ilmaiseminen mahdollisesti vahingoittaisi tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa.
98
Kantaja väittää joka tapauksessa, että riidanalaisessa päätöksessä rikotaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan viimeistä lausetta, koska komissio ei ole tutkinut, onko olemassa yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen ilmaisemista, ja yleisemmin ottaen vertaillut etuja, joita kyseisten asiakirjojen ilmaiseminen palvelee, ja etuja, joiden vuoksi ne olisi jätettävä ilmaisematta. Tältä osin kantaja kiistää kyseisen toimielimen väitteen, jonka mukaan kantaja olisi esittänyt vain yleisiä näkökohtia, jotka eivät olleet omiaan osoittamaan, että avoimuuden periaatteella oli nyt käsiteltävässä asiassa erityinen painoarvo. Vetoaminen muuttoliikekriisin erityisluonteeseen ja toimenpiteisiin, jotka on toteutettu sen hoitamiseksi, oli kantajan mukaan riittävää osoittamaan, että nyt käsiteltävässä asiassa oli olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitettu erityinen yleinen etu, joka edellytti asiakirjojen ilmaisemista.
99
Komissio vaatii toisen kanneperusteen kolmannen osan hylkäämistä perusteettomana ja korostaa, että se on riidanalaisessa päätöksessä ilmoittanut kantajalle, että kantaja oli vain vedonnut avoimuuden periaatteeseen osoittamatta, miten mainitulla periaatteella oli nyt käsiteltävässä asiassa erityinen painoarvo, joka olisi voinut ohittaa perustellut syyt, jotka oikeuttivat riidanalaisten asiakirjojen ilmaisematta jättämisen.
100
Komission mukaan se oli nyt käsiteltävässä asiassa tutkinut ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon, mutta mainitun toimielimen mukaan on kuitenkin niin, että oli kantajan tehtävä osoittaa, että tällainen yleinen etu oli olemassa. Tältä osin kantaja oli vedonnut vain yleisiin näkökohtiin, jotka koskivat yhteiskunnan oikeutta saada tietoja ja kansalaisten oikeutta ymmärtää kyseessä oleva oikeudellinen asiayhteys ja jotka eivät komission mielestä mitenkään voineet osoittaa, että avoimuuden periaatteella olisi nyt käsiteltävässä asiassa ollut erityinen painoarvo, joka olisi ohittanut perustellut syyt, jotka oikeuttivat riidanalaisten asiakirjojen ilmaisematta jättämisen, etenkään, kun komissio väitti nimenomaan huolehtineensa kansalaisille tiedottamisesta levittämällä ajantasaisia tietoja, kuten 16.3.2016 päivätty tiedote, jonka otsikko on ”EU:n ja Turkin muuttoliikeyhteistyön operatiiviset jatkotoimet”. Akateeminen keskustelu ei komission mukaan muutoinkaan voi olla näyttöä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitetun ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta.
101
Komissio tuo esiin, että joka tapauksessa joihinkin riidanalaisiin asiakirjoihin voitiin soveltaa kansainvälisten suhteiden suojaa koskevaa poikkeusta. Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan ole säätänyt minkäänlaisesta tämän poikkeuksen, josta säädetään mainitun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa, vertailusta ylivoimaiseen yleiseen etuun, joka edellyttäisi asiakirjojen ilmaisemista.
102
Aluksi on muistutettava siitä, että kun toimielin soveltaa jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyä poikkeusta, sen on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevaa asiakirjaa ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan saavuttaa ja joita ovat se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (ks. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103
Pyynnön esittäjän on kuitenkin vedottava konkreettisesti seikkoihin, jotka osoittavat ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa ilmaisemaan kyseiset asiakirjat (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 94 kohta; tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 90 kohta ja tuomio 23.1.2017, Justice & Environment v. komissio, T‑727/15, ei julkaistu, EU:T:2017:18, 49 kohta).
104
Ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa ilmaisemaan asiakirjan, ei tosin välttämättä pidä olla erillinen periaatteista, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 92 kohta ja tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 92 kohta).
105
Tältä osin asetuksen N:o 1049/2001 taustalla oleva avoimuuden periaate, johon kantaja on vedonnut, vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on nimittäin edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 46 kohta).
106
Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava siitä, ettei riidanalaisia asiakirjoja ole laadittu EUT-sopimuksessa tarkoitetun lainsäädäntömenettelyn yhteydessä.
107
Kantaja on kuitenkin vedonnut avoimuuden periaatteeseen liittyviin yleisiin näkökohtiin, jotka merkitsevät sitä, että yleisen edun vuoksi parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja sitä, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45 kohta).
108
Tältä osin on ensinnäkin niin, että koska on todettu, että ensimmäisen, toisen, kolmannen, kuudennen ja seitsemännen riidanalaisen asiakirjan ilmaisemisen epääminen kuului asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten alaan, toisen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä tehottomana kyseisten asiakirjojen osalta. Mainitun säännöksen yhteydessä toimielimet ovat nimittäin velvollisia epäämään oikeuden tutustua näiden pakottavien poikkeusten alaan kuuluviin asiakirjoihin silloin, kun esitetään näyttöä olosuhteista, joista näissä poikkeuksissa on kyse, eikä yleisen edun suojaamista ole tarpeen vertailla ylivoimaisen yleisen edun kanssa (tuomio 25.4.2007, WWF European Policy Programme v. neuvosto, T‑264/04, EU:T:2007:114, 44 ja 45 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 44 kohta).
109
Toisin kuin kantaja väittää, komissio on ottanut riidanalaisessa päätöksessä huomioon avoimuuden periaatteeseen liittyvät yleiset näkökohdat, joihin kantaja on vedonnut uudistetussa pyynnössä, mutta komissio on katsonut, etteivät ne olleet omiaan osoittamaan, että avoimuuden periaatteella olisi nyt käsiteltävässä asiassa erityinen painoarvo, joka olisi voinut ohittaa perustellut syyt, jotka oikeuttivat riidanalaisten asiakirjojen ilmaisematta jättämisen.
110
Tältä osin on vielä todettava, että toisin kuin kantaja väittää, riidanalaisten asiakirjojen laatijat eivät ole arvioineet niissä unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa 8.3.2016 ja 18.3.2016 annettujen EU:n ja Turkin julkilausumien antamisessa.
111
Mainittua toteamusta ei saata kyseenalaiseksi se seikka, että niissä rajoissa, joissa riidanalaiset asiakirjat voidaan ilmaista vahingoittamatta kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaa, yksi virke, joka sisältyy kuudenteen riidanalaiseen asiakirjaan, kuvaa sitä, että tietyt Kreikan tasavallan ja Turkin tasavallan välisessä tausta-asiakirjassa käsitellyt seikat saattaisivat kuulua unionin toimivaltaan ja näin ollen edellyttää unionin osallistumista kyseiseen asiakirjaan, ja samoin seitsemännessä riidanalaisessa asiakirjassa on lyhyesti tuotu esiin se, että unionin osallistuminen SEUT 218 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan saattaa olla tarpeen, jos luodaan kyseisten kahden valtion väliseen takaisinottosopimukseen liittyviä velvoitteita. Mainitut näkökohdat koskevat nimittäin EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanoa, mutta ne eivät liity kantajan esille ottamaan kysymykseen, joka koskee unionin toimivaltaa antaa kyseisiä julkilausumia, kun muistetaan se, että turvapaikka-asioissa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että 18.3.2016 annettua EU:n ja Turkin julkilausumaa ei voitu pitää Eurooppa-neuvoston eikä minkään muunkaan unionin toimielimen, elimen tai laitoksen toteuttamana toimena.
112
Kun otetaan huomioon kantajan esittämät perustelut, näissä olosuhteissa on todettava, ettei kantaja ole onnistunut näyttämään, miten avoimuuden periaatteella olisi nyt käsiteltävässä asiassa ollut erityinen painoarvo, joka oikeuttaisi sellaisten riidanalaisten asiakirjojen ilmaisemisen, jotka kuuluvat tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojan piiriin, ainakin niiden asiakirjojen, joita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu poikkeus ei kata, osalta. Näin on etenkin tilanteessa, jossa komissio on säännöllisesti levittänyt yleisölle yleisiä tietoja (ks. vastaavasti tuomio 23.1.2017, Justice & Environment v. komissio, T‑727/15, ei julkaistu, EU:T:2017:18, 60 kohta). Ylimääräisenä toteamuksena unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että tämä koskee myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen alaan kuuluvia asiakirjoja.
113
Kolmas osa on hylättävä ja näin ollen toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljäs kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen
114
Neljännellä kanneperusteella, joka on esitetty toissijaisesti ja joka on tutkittava ennen kolmatta kanneperustetta, kantaja kiistää komission väitteen, jonka mukaan ei ollut mahdollista antaa osittaista oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin. Kun kyseisten asiakirjojen luonne otetaan huomioon, on kantajan mukaan nimittäin vaikeaa ajatella, että poikkeukset, joihin komissio on vedonnut, kattaisivat kaiken niiden sisältämän tekstin. Evätessään riidanalaisessa päätöksessä kantajalta osittaisen oikeuden tutustua asiakirjoihin, komissio on näin ollen kantajan mukaan rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa.
115
Komissio vaatii kanneperusteen hylkäämistä ja korostaa, että se oli riidanalaisessa päätöksessä selittänyt, että se oli pohtinut mahdollisuutta antaa osittainen oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin, mutta se oli evännyt sen sillä perusteella, että kyseiset asiakirjat kuuluivat kokonaisuudessaan niiden poikkeusten alaan, joiden perusteella niitä ei asetuksen N:o 1049/2001 mukaan saanut ilmaista.
116
Tältä osin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan”.
117
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan osittaista oikeutta tutustua unionin toimielimen asiakirjaan on arvioitava suhteellisuusperiaatteen valossa (tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 83 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 6.12.2001, neuvosto v. Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, 27 ja 28 kohta).
118
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan sanamuodosta itsestään seuraa, että toimielimellä on velvollisuus tutkia, voidaanko antaa osittainen oikeus tutustua tiedonsaantipyynnössä tarkoitettuihin asiakirjoihin siten, että mahdollinen epäävä päätös rajoitetaan koskemaan vain tietoja, joihin sovelletaan kyseessä olevia poikkeuksia. Toimielimen on myönnettävä tällainen osittainen oikeus tutustua asiakirjoihin, jos tavoite, jonka vuoksi toimielin on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, voidaan saavuttaa siinä tapauksessa, että tämä toimielin vain peittää kohdat, jotka voivat vahingoittaa suojattua yleistä etua (tuomio 25.4.2007, WWF European Policy Programme v. neuvosto, T‑264/04, EU:T:2007:114, 50 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 84 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 6.12.2001, neuvosto v. Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, 29 kohta).
119
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä komissio on arvioinut mahdollisuutta antaa kantajalle osittainen oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin, kuten se on todennut kyseisessä päätöksessä. Tätä tukee lisäksi se, että se on myöntänyt kantajalle osittaisen oikeuden tutustua viidenteen riidanalaiseen asiakirjaan.
120
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo seuraavaksi, että aivan kuten se on tehnyt viidennen riidanalaisen asiakirjan osalta, komission oli mahdollista antaa osittainen oikeus tutustua ensimmäisen riidanalaisen asiakirjan osan, jonka otsikko on ”Legal framework”, ensimmäiseen virkkeeseen ja toisen riidanalaisen asiakirjan liitteessä 1 olevan I kohdan a alakohdan, jonka otsikko on ”EU Legal Framework”, ensimmäiseen virkkeeseen. Mainituissa kohdissa nimittäin vain kuvataan kyseessä olevat säännökset eivätkä ne sisällä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten alaan kuuluvia oikeudellisia tai strategisia kannanottoja.
121
Komission unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämistä riidanalaisista asiakirjoista ei sitä vastoin ilmene, että olisi ollut mahdollista antaa osittainen oikeus tutustua muihin asiakirjoihin ilman, että kyseinen menettely merkitsisi asiakirjojen sellaisten osien sisällön ilmaisemista, joihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen oli oikeutettua, ja muun muassa unionin aloitteesta tapahtuvaa EU:n ja Turkin julkilausumien täytäntöönpanoa, jonka Kreikka ja Turkin tasavalta suorittavat, koskevien keskusteluiden taustalla olevien strategisten tavoitteiden ilmaisemista.
122
Tältä osin unionin tuomioistuimet ovat kuitenkin jo todenneet, että mainitunlaisessa tapauksessa vastaajana olevan toimielimen, nyt käsiteltävässä asiassa komission, ei tarvitse riidanalaisen toimen perusteluissa yksilöidä sellaisten riidanalaisten asiakirjojen arkaluontoista sisältöä, joita ei saa ilmaisemalla tehdä julkiseksi, koska mainittu toimenpide merkitsisi niiden tietojen paljastamista, joiden suojaa kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaan liittyvä poikkeus, johon vedotaan, koskee (ks. vastaavasti tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 82 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T‑331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 106 kohta).
123
Sama koskee neljättä ja kahdeksatta riidanalaista asiakirjaa sekä viidennen riidanalaisen asiakirjan paljastamatta jätettyä osaa, sillä niiden sisältöä ei voitu ilmaista osittain vahingoittamatta tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa.
124
Näin ollen neljäs kanneperuste on hyväksyttävä tämän tuomion 120 kohdassa todetuilta osin ja hylättävä muilta osin.
Kolmas kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan rikkomista
125
Koska yhtäältä se, että ensimmäinen ja toinen kanneperuste sekä osa neljännestä kanneperusteesta on hylätty, merkitsee, että komissiolla oli oikeus – tämän tuomion 120 kohdassa tarkoitettuja asiakirjojen osia lukuun ottamatta – vedota asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyihin poikkeuksiin, ja koska toisaalta neljättä kanneperustetta koskevat näkökohdat pätevät myös siinä tapauksessa, että oletettaisiin, että mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voitaisiin soveltaa, kolmannen kanneperusteen, joka koskee viimeksi mainittua poikkeusta, perusteltavuutta ei ole enää tarpeen tutkia.
126
Näin ollen kolmannesta kanneperusteesta ei ole tarpeen lausua ja
–
riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin komissio on evännyt osittaisen oikeuden tutustua ensimmäisen riidanalaisen asiakirjan osan, jonka otsikko on ”Legal framework”, ensimmäiseen virkkeeseen, ja toisen riidanalaisen asiakirjan liitteessä 1 olevan I kohdan a alakohdan, jonka otsikko on ”EU Legal Framework”, ensimmäiseen virkkeeseen
–
kanne on hylättävä muilta osin.
Oikeudenkäyntikulut
127
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Mainitun työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan.
128
Koska kantaja on hävinnyt vain osan vaatimuksistaan, on määrättävä, että kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kumotaan 19.9.2016 tehty Euroopan komission päätös C(2016) 6029 final siltä osin kuin sillä on evätty Access Info Europelta osittainen oikeus tutustua komission asiakirjan, jonka viite on Ares(2016) 2453347, osan, jonka otsikko on ”Legal framework”, ensimmäiseen virkkeeseen ja komission asiakirjan, jonka viite on Ares(2016) 2453181, liitteessä 1 olevan I kohdan a alakohdan, jonka otsikko on ”EU Legal Framework”, ensimmäiseen virkkeeseen.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Julistettiin Luxemburgissa 7 päivänä helmikuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.