61999CJ0340_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-340/99,
angående en anmodning, som Tribunale civile di Genova (Italien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
TNT Traco SpA
mod
Poste Italiane SpA, tidligere Ente Poste Italiane, m.fl.,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 86 og 90 (nu artikel 82 EF og 86 EF),
har
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne J.-P. Puissochet, R. Schintgen (refererende dommer), F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- TNT Traco SpA ved avvocati S. Zunarelli og A. Masutti
- Poste Italiane SpA ved avvocati A. Perrazzelli, A. Tizzano, A. Sandulli og A. Fratini samt abogado B. Garcia Porras
- den italienske regering ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato I.M. Braguglia
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Pignataro og K. Wiedner, som befuldmægtigede
- EFTA-Tilsynsmyndigheden ved J.M. Langseth som befuldmægtiget,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 7. december 2000 er afgivet mundtlige indlæg af TNT Traco SpA ved S. Zunarelli, A. Masutti og avvocato P. Manzini, af Poste Italiane SpA ved A. Perrazzelli, A. Sandulli og avvocato G.M. Roberti, af den italienske regering ved avvocato dello Stato F. Quadri, af Kommissionen ved L. Pignataro, og af EFTA-Tilsynsmyndigheden ved M. Sanchez Rydelski, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 1. februar 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 21. juni 1999, indgået til Domstolen den 13. september 1999, har Tribunale civile di Genova i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 86 og 90 (nu artikel 82 EF og 86 EF).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag anlagt af TNT Traco SpA (herefter »TNT Traco«), som leverer private tjenesteydelser bestående i indsamling, transport og omdeling af eksprespost mod betaling i hele Italien, mod Poste Italiane SpA (herefter »Poste Italiane«), og tre af Poste Italiane's medarbejdere vedrørende en beslutning, ved hvilken de ansatte gav TNT Traco en bøde i medfør af artikel 39 i dekret fra republikkens præsident nr. 156 af 29. marts 1973 om godkendelse af lovbekendtgørelse vedrørende bestemmelser om postvæsenet, postbank og telekommunikation (GURI nr. 113 af 3.5.1973, Supplemento Ordinario, herefter »postloven«).
Relevante retsregler
3 Postlovens artikel 1 med overskriften »Eneret på postydelser og telekommunikation« indeholder følgende bestemmelser:
»Staten har inden for dette dekrets rammer eneret til at udføre følgende tjenesteydelser:
Indsamling, transport og omdeling af brevforsendelser,
[...]«
4 Postlovens artikel 7 bestemmer følgende:
»Med forbehold af de beføjelser, der henhører under ministeren for post og telekommunikation i de i nærværende lov omhandlede tilfælde, fastsættes indenrigstaksterne for posttjenester, bankpost og telekommunikation efter samråd med ministeren for statens finanser og høring af ministerrådet ved dekret fra republikkens præsident efter forslag fra ministeren for postvæsen og telekommunikation.«
5 Postlovens artikel 8 bestemmer, at de internationale takster for posttjenester, bankpost og telekommunikation fastsættes af ministeren for postvæsen og telekommunikation på basis af internationale konventioner eller aftaler indgået med de berørte udenlandske myndigheder efter samråd med ministeren for statens finanser.
6 Postlovens artikel 39 med overskriften »Overtrædelser af postmonopolet« er affattet således:
»Enhver, som direkte eller gennem tredjemand indsamler, transporterer eller omdeler brevforsendelser i strid med dette dekrets artikel 1, straffes med en bøde, der er tyve gange større end frankeringsbeløbet, og som mindst udgør 800 ITL.
Samme bøde pålægges enhver, som regelmæssigt overlader tredjemand brevforsendelser til transport eller omdeling.
[...]
De i strid hermed transporterede brevforsendelser konfiskeres og overdrages uopholdeligt til et postkontor, i hvilken forbindelse der skal optages rapport om overtrædelsen.«
7 Postlovens artikel 41 indeholder følgende bestemmelser:
»Artikel 39 finder ikke anvendelse på:
[...]
b) indsamling, transport og omdeling af brevforsendelser, for hvilke der er betalt postafgift ved påsætning af stempel fra en frankeringsmaskine eller af frimærker, som er behørigt stemplet af et postkontor eller direkte af afsenderen ved påførsel af datoen for transportens påbegyndelse med uudsletteligt blæk
[...]«
8 Oprindeligt blev tjenesteydelserne i postlovens artikel 1 leveret af Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni (post- og telekommunikationsadministrationen), som ved lov nr. 71 af 29. januar 1994 (GURI nr. 24 af 31.1.1994, herefter »lov nr. 71/94«) blev omdannet til et offentligt erhvervsselskab kaldet »Ente 'Poste Italiane'«. Ved afgørelse nr. 244/1997 truffet af den interministerielle komité for økonomisk planlægning den 18. december 1997 blev Ente Poste Italiane med virkning fra den 28. februar 1998 omdannet til et aktieselskab ved navn »Poste Italiane SpA«. Alle selskabets aktier blev tildelt Ministeriet for Statens Finanser, Budget og Økonomisk Planlægning.
9 Artikel 2 i lov nr. 71/94 om Poste Italiane's aktiviteter bestemmer, at Poste Italiane skal udøve de aktiviteter og levere de tjenesteydelser, der fastlægges i dens vedtægter og i resultatkontrakten, der skal indgås mellem ministeren for postvæsen og telekommunikation og præsidenten for Poste Italiane.
10 Artikel 6 i resultatkontrakten, der blev indgået i 1995, bestemmer:
»1. Uden konsekvens for Poste Italiane's forpligtelse til at sikre driften af de almindelige posttjenester i hele landet, både tjenester omfattet af eneret og andre [...], skal Poste Italiane foretage en kortlægning af de små postkontorer i afsides områder, som ikke er økonomisk rentable, og skal iværksætte foranstaltninger til rationalisering af disses drift, således at driftsunderskuddet for hver af dem nedbringes gradvis.
I overensstemmelse med princippet om adskillelsen af Poste Italiane's erhvervs- og samfundsmæssige opgaver skal parterne inden tre måneder efter afslutningen af hvert regnskabsår bestemme omfanget af forpligtelserne til almindelig posttjeneste ved opretholdelse af de nævnte postkontorer.
I denne forbindelse medtages der for det enkelte postkontor kun de direkte og indirekte udgifter opgjort på et vejledende grundlag, som kan tilskrives netop det pågældende postkontor, og hvortil der ikke er tilsvarende indtægter fra postkontorets aktiviteter.
[...]
3. Når staten pålægger Poste Italiane at følge en bestemt handlemåde, som giver anledning til urimelige byrder eller anvendelse af særlige satser, skal den sikre, at Poste Italiane's omkostninger eller tab af fortjeneste godtgøres.
[...]«
11 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at det er for at sikre »lige konkurrencevilkår med hensyn til de takster, som konkurrerende virksomheder anvender for tilsvarende tjenesteydelser«, at Poste Italiane i resultatkontraktens artikel 11 har forpligtet sig til at indføre en ordning med separat bogføring, der har til formål »navnlig at muliggøre kontrol med, at der ikke finder nogen krydssubsidiering sted mellem monopoliserede og ikke-monopoliserede tjenesteydelser, og at der ikke anvendes nogen diskriminerende praksis«
12 Denne forpligtelse blev, som det fremgår af de skriftlige indlæg indgivet til Domstolen af parterne i hovedsagen og af den italienske regering, indført ved lov nr. 662 af 23. december 1996 om foranstaltninger til rationalisering af de offentlige finanser (GURI nr. 303 af 28.12.1996, Supplemento ordinario nr. 233), hvori artikel 2, stk. 19, sidste punktum, bestemmer følgende:
»Det pågældende organ skal foretage separat bogføring og skal derved navnlig udskille udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser, der præsteres under et lovfæstet monopol, fra dem, der vedrører tjenesteydelser, der præsteres i fri konkurrence.«
13 Postlovens artikel 41 blev ophævet ved lovdekret nr. 261 af 22. juli 1999 (GURI nr. 182 af 5.8.1999, herefter »dekret nr. 261/99«), som trådte i kraft den 6. august 1999, og som gennemførte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (EFT 1998 L 15, s. 14) i italiensk ret.
14 Artikel 1 i direktiv 97/67 fastsætter følgende:
»Med dette direktiv fastsættes der fælles regler for:
- opfyldelse af postbefordringspligten inden for Fællesskabet
- kriterierne for afgrænsning af de tjenester, som de befordringspligtige virksomheder kan få eneret på, samt betingelserne for levering af tjenester, der ikke er omfattet af eneret
- principperne for takstfastsættelse og gennemsigtighed i regnskaberne for de tjenester, der er omfattet af befordringspligt
- fastsættelse af kvalitetsstandarder for opfyldelse af befordringspligten og indførelse af et system til sikring af, at disse standarder overholdes
- harmonisering af de tekniske standarder
- oprettelse af uafhængige nationale forvaltningsmyndigheder.«
15 Artikel 9, stk. 4, i direktiv 97/67 bestemmer, at medlemsstaterne for at sikre de tjenester, der er omfattet af befordringspligten som defineret i direktivets artikel 3, kan oprette en udligningsfond, som har til formål at holde de befordringspligtige virksomheder skadesløse for urimelige økonomiske byrder, der følger af udførelsen af denne ydelse. Fonden kan finansieres ved økonomiske bidrag fra de erhvervsdrivende, der har fået tilladelse til at levere tjenesteydelser, der ikke er omfattet af eneret, uanset om disse vedrører den almindelige posttjeneste eller ej.
16 Artikel 14 i direktiv 97/67 forpligter desuden medlemsstaterne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for senest to år efter direktivets ikrafttræden at sikre, at de befordringspligtige virksomheder i deres interne regnskaber adskiller tjenester, der er omfattet af eneret, og tjenester, der ikke er omfattet af eneret. Som det fremgår af 28. betragtning til direktiv 97/67 har denne regnskabsmæssige adskillelse til formål at få et tilstrækkeligt klart overblik over de reelle omkostninger ved de forskellige tjenester og undgå, at krydssubsidiering fra tjenester, der er omfattet af eneret, til tjenester, der ikke er omfattet heraf, skader konkurrencen inden for sidstnævnte tjenester.
17 I medfør af artikel 25 trådte direktiv 97/67 i kraft den 10. februar 1998. I henhold til direktivets artikel 24 var medlemsstaterne forpligtede til at sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest tolv måneder efter dets ikrafttræden.
Hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
18 Den 27. februar 1997 aflagde tre medarbejdere fra Poste Italiane kontrolbesøg hos TNT Traco. Efter at have fastslået, at brevforsendelser, der var betroet TNT Traco med henblik på ekspresforsendelse, var blevet indsamlet, transporteret og omdelt i strid med postlovens artikel 1, pålagde de pågældende medarbejdere i medfør af postlovens artikel 39 TNT Traco en bøde på 46 331 000 ITL.
19 I forelæggelseskendelsen har den nationale ret konstateret, at TNT Traco's kurer- og ekspresydelser bestod i hurtig, sikker og personlig overbringelse til modtageren, og at de således klart adskilte sig fra den almindelige omdeling af post, som Poste Italiane varetager inden for rammerne af den almindelige posttjeneste. Den nationale ret har fastslået, at en sådan kurer- og ekspresydelse, uanset om den udføres af TNT Traco, Post Italiane eller en anden virksomhed, har en »ekstra fordel«, som ikke er et »supplement« til en basisydelse, men er en »anden« og separat ydelse, der adskiller sig ved sine særlige kendetegn, ved sin kvalitet og ved sin pris.
20 TNT Traco har anlagt sag ved Tribunale civile di Genova mod både Poste Italiane og de tre ansatte, som aflagde kontrolbesøget nævnt i præmis 18 i nærværende dom. TNT Traco har gjort gældende, at Poste Italiane's eneret og Poste Italiane's og dennes medarbejderes handlemåde ikke er forenelige med traktatens artikel 86 og 90. TNT Traco har for det første nedlagt påstand om, at ordningen med fri konkurrence, der er indeholdt i disse bestemmelser, skal finde anvendelse på de kurer- og ekspresydelser, som TNT Traco præsterer. TNT Traco har herefter nedlagt påstand om, at Poste Italiane tilpligtes at erstatte det tab opgjort til 500 000 000 ITL, som TNT Traco har lidt som følge af den ulovlige opkrævning af den bøde, som blev pålagt selskabet. TNT Traco har endelig nedlagt påstand om, at Poste Italiane og dennes medarbejdere tilpligtes at erstatte det tab opgjort til 100 000 000 ITL, som TNT Traco har lidt som følge af det ulovlige kontrolbesøg og den ulovlige indhentelse af forretningsoplysninger i TNT Traco's kontorer i strid med bestemmelsen om illoyal konkurrence i artikel 2598 i den italienske codice civile.
21 Den 8. juni 1999 afsagde Tribunale civile di Genova en mellemdom, hvori den for det første tilpligtede Poste Italiane at betale TNT Traco de 46 331 000 ITL i erstatning for det tab, der fulgte af opkrævningen af den pålagte bøde. Den fandt i denne forbindelse, at den nævnte opkrævning var ulovlig for så vidt som kompetencen til tilsyn, kontrol og sanktionering, der tidligere lå hos Poste Italiane, var blevet overført til Ministeriet for Postvæsen og Telekommunikation ved lov nr. 71/94. Retten frifandt de tre medarbejdere hos Poste Italiane og tilpligtede TNT Traco at betale deres sagsomkostninger, idet retten for det første fandt, at ansvaret for Poste Italiane's medarbejderes ulovlige indgreb og de skadevoldende konsekvenser heraf alene skulle pålægges Poste Italiane, og for det andet, at sagsøgeren ikke havde bevist, at navnene på TNT Traco's klienter var blevet anvendt på en sådan måde, at det udgjorde illoyal konkurrence omfattet af artikel 2598 i codice civile. Retten besluttede herudover ved særskilt kendelse at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i medfør af artikel 234 EF og at afgøre spørgsmålet om TNT Traco's og Poste Italiane's sagsomkostninger i forbindelse med den endelige dom.
22 Den nationale ret udelukker ikke, at opkrævningen af en postafgift kan være i overensstemmelse med fællesskabsretten, hvis den på grundlag af objektive kriterier gælder for alle privatpersoner, der udøver virksomhed på markedet for kurer- og ekspresydelser, og hvis den er berettiget af hensynet til at sikre den almindelige posttjeneste, også i områder, der ikke er rentable. Den nationale ret bemærker ikke desto mindre, at Den Italienske Republik, foruden indtægterne fra den i hovedsagen omtvistede postafgift, tildeler Poste Italiane direkte støtte til dækning af udgifterne forbundet med forpligtelsen til at sikre den almindelige posttjeneste. Den bemærker desuden, at bortset fra Poste Italiane's forpligtelse til at føre to regnskaber var der indtil gennemførelsen af direktiv 97/67 ikke en udlignings- og kontrolmekanisme i italiensk ret som i lighed med mekanismen i direktivets artikel 9, stk. 4, muliggjorde til stadighed at sikre, at udligningsbetalingen til den almindelige posttjeneste og til tjenester, der er omfattet af eneret, ikke oversteg det nødvendige og ikke uretmæssigt omdannedes til krydssubsidiering af tjenesteydelser, der ikke er omfattet af den almindelige posttjeneste eller af eneret.
23 Under disse omstændigheder fandt Tribunale civile di Genova det nødvendigt og relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Ved kendelse af 21. juni 1999 har retten derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er EF-traktatens bestemmelser, navnlig artikel 86 og 90, til hinder for, at en medlemsstat som led i tilrettelæggelsen af posttjenester opretholder en ordning, som på trods af adskillelsen mellem den almindelige posttjeneste, som et privatretligt selskab får eneret til at udføre, og anden postbefordring, som udføres i fri konkurrence, indebærer,
a) at andre virksomheder end den, som har fået eneret til at udføre almen postbefordring, også når de udfører tjenesteydelser, der ikke indgår i den almindelige posttjeneste eller tjenesteydelser med en 'ekstra fordel', skal betale postafgifter for den almindelige, grundlæggende posttjeneste, som i et sådant tilfælde ikke præsteres af eneretshaveren
b) at indtægterne fra disse afgifter direkte tildeles den virksomhed, som udfører den almindelige posttjeneste, uden at der findes nogen kompensations- eller kontrolmekanisme til at forhindre, at de tjenesteydelser, der ikke indgår i den almindelige posttjeneste tildeles krydssubsidiering?«
Formaliteten
24 Poste Italiane og den italienske regering har gjort gældende, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling.
25 Poste Italiane hævder for det første, at det stillede spørgsmål ikke længere er relevant. Poste Italiane mener i den forbindelse, at den eneste påstand, den forelæggende ret har udskudt sin stillingtagen til, synes at være spørgsmålet om, hvorvidt den monopolordning for postvæsenet, der er fastsat i postloven, ikke kan anvendes, for så vidt som ordningen er uforenelig med bestemmelserne i EF-traktaten. Som følge af lovændringerne i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 97/67 og navnlig under hensyn til ophævelsen af postlovens artikel 41, er spørgsmålet om den nævnte ordnings forenelighed med traktaten imidlertid blevet uden genstand.
26 Poste Italiane har for det andet gjort gældende, at selv om det af den nationale ret forelagte spørgsmål skulle blive fundet relevant, vil Domstolens svar fremgå med en sådan klarhed, at en præjudiciel afgørelse i overensstemmelse med princippet om »acte clair« ikke længere vil være nødvendig (se dom af 6.10.1982, sag 283/81, Cilfit m.fl., Sml. s. 3415, præmis 16). Domstolens svar vil ikke kunne være anderledes end det, der blev givet i dom af 19. maj 1993, Corbeau (sag C-320/91, Sml. I, s. 2533). I denne dom overlod Domstolen det til den forelæggende ret at afgøre, i hvilket omfang konkurrencen inden for specifikke posttjenester, der ikke stod i forbindelse med de basale posttjenester, kunne begrænses eller udelukkes for ikke at bringe den økonomiske ligevægt hos den virksomhed, der udfører denne ydelse under et monopol, i fare.
27 Den italienske regering har gjort gældende, at den nationale ret i forelæggelseskendelsen har undladt at præcisere, hvori de handlinger består, der efter sigende skulle udgøre misbrug af en dominerende stilling i traktatens artikel 86's forstand, og som Poste Italiane er ansvarlig for.
28 Den gør endvidere gældende, at for at tilpligte Poste Italiane ved en mellemdom til at tilbagebetale det beløb, der uretmæssigt er opkrævet i henhold til postlovens artikel 39, må den forelæggende ret nødvendigvis have afvist anvendelsen af lovens artikel 1, artikel 39 og artikel 41, hvorfor et svar på det forelagte præjudicielle spørgsmål ikke længere er nødvendigt for at afgøre tvisten i hovedsagen.
29 Uden at nedlægge formel påstand om afvisning af anmodningen om en præjudiciel afgørelse har også TNT Traco udtrykt tvivl om nytten af denne anmodning, efter at dekret nr. 261/99, der implementerer direktiv 97/67, er trådt i kraft.
30 Det bemærkes hertil, at efter fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 234 EF er indført mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, udelukkende den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af den nationale retsinstans stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59, og af 13.3.2001, sag C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 38).
31 Domstolen har dog udtalt, at den i særlige tilfælde med henblik på at efterprøve sin egen kompetence er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale domstol har forelagt sagen (jf. herved dom af 16.12.1981, sag 244/80, Foglia, Sml. s. 3045, præmis 21). Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national retsinstans, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. bl.a. Bosman-dommen, præmis 61, og PreussenElektra-dommen, præmis 39).
32 Det bemærkes, at i det foreliggende tilfælde fremgår det af hovedsagen, at denne stadig verserer for den nationale retsinstans. Denne har udtrykkeligt angivet, at den dom, hvorved den bl.a. har tilpligtet Poste Italiane at tilbagebetale TNT Traco den opkrævede bøde, kun udgør en mellemdom, og at en præjudiciel forelæggelse efter dens opfattelse er nødvendig og relevant for endeligt at kunne afgøre den tvist, der er indbragt for den.
33 Den omstændighed, at den postordning, der var gældende i Italien på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er blevet ændret, og særligt at postlovens artikel 41 er blevet ophævet, medfører ikke, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse er uden genstand.
34 For det første ligger de faktiske omstændigheder i hovedsagen, hvilket den nationale ret selv har bemærket, forud for vedtagelsen af direktiv 97/67 og dermed også for ikrafttrædelsen af dekret nr. 261/99. For det andet er det alene den nationale retsinstans, der kan trække anmodningen om en præjudiciel afgørelse tilbage, når den finder, at en sådan afgørelse ikke længere er nødvendig for at afgøre tvisten i hovedsagen. Sagsøgeren i hovedsagen kan dog eventuelt foranledige en sådan tilbagetrækning ved at hæve den sag, som han har anlagt.
35 Endvidere er den retspraksis, der er kommet til udtryk i ovennævnte dom i sagen Cilfit m.fl. - for så vidt den finder anvendelse i nærværende sag - ikke til hinder for, at en national ret kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i medfør af artikel 234 EF. Den overlader det til den nationale retsinstans alene at afgøre, om den korrekte anvendelse af fællesskabsretten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl, og dermed at beslutte at undlade at forelægge Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af fællesskabsretten, der er blevet rejst for den.
36 Vedrørende de påståede unøjagtigheder i de faktiske omstændigheder, som den italienske regering har påberåbt sig, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selve ordlyden af det forelagte spørgsmål beskriver de handlinger, som Domstolen anmodes om at undersøge for at afgøre, om de er forbudt, idet de udgør misbrug af en dominerende stilling efter traktatens artikel 86 sammenholdt med artikel 90.
37 Det af den nationale ret forelagte spørgsmål må herefter besvares.
Det præjudicielle spørgsmål
38 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om traktatens artikel 86 sammenholdt med artikel 90 er til hinder for, at en ordning i en medlemsstat, hvorefter en privatretlig virksomhed får eneret til at udføre almindelig posttjeneste, gør alle andre erhvervsdrivendes ret til at levere kurer- og ekspresydelser, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste betinget af betaling af en postafgift svarende til sædvanlig frankering til den virksomhed, der har fået overdraget den almindelige posttjeneste, men hvori der ikke fastsættes en udlignings- eller kontrolmekanisme til at forhindre, at denne virksomhed foretager en krydssubsidiering af sine egne aktiviteter, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste.
39 I denne forbindelse bemærkes det indledningsvis, at en virksomhed som Poste Italiane i sin egenskab af offentligt erhvervsselskab og senere aktieselskab, hvor staten er eneaktionær, er en offentlig virksomhed i traktatens artikel 90, stk. 1's forstand.
40 Poste Italiane skal, som det er gjort gældende af TNT Traco, EFTA-Tilsynsmyndigheden og Kommissionen, ligeledes betragtes som en virksomhed, som den pågældende medlemsstat har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i traktatens artikel 90, stk. 1's forstand, da den har fået eneret til at indsamle, transportere og omdele brevforsendelser på den nævnte stats område uden at være forpligtet til som alle andre, der yder de samme tjenesteydelser, at betale en postafgift, der svarer til sædvanlig frankering.
Forbuddet i traktatens artikel 90, stk. 1
41 Det bemærkes, at i medfør af traktatens artikel 90, stk. 1, skal medlemsstaterne, for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, afstå fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktats bestemmelser, herunder artikel 86.
42 I henhold til traktatens artikel 86 er misbrug af en dominerende stilling på fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf forbudt i den udstrækning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes.
43 Det skal i denne forbindelse for det første understreges, at det er ubestridt, at Poste Italiane, som har de særlige og eksklusive rettigheder beskrevet i præmis 40 af nærværende dom, indtager en dominerende stilling i traktatens artikel 86's forstand, da det fremgår af Domstolens praksis, at en medlemsstats område, som en dominerende stilling omfatter, udgør en væsentlig del af fællesmarkedet (jf. herved dom af 25.6.1998, sag C-203/96, Dusseldorp m.fl., Sml. I, s. 4075, præmis 60, af 26.11.1998, sag C-7/97, Bronner, Sml. I, s. 7791, præmis 36, og af 21.9.1999, sag C-67/96, Albany, Sml. I, s. 5751, præmis 92).
44 Det skal for det andet bemærkes, at alene den omstændighed, at der skabes en dominerende stilling ved tildeling af særlige eller eksklusive rettigheder, ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 86, men en medlemsstat tilsidesætter forbuddene i traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, når den ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser skaber en situation, hvor en virksomhed, som den har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, nødvendigvis kommer til at misbruge sin dominerende stilling (jf. herved bl.a. dom af 17.7.1997, sag C-242/95, GT-Link, Sml. I, s. 4449, præmis 33, og Dusseldorp-dommen, præmis 61).
45 Det konstateres, at den statslige lovgivning, der er genstand for hovedsagen, forpligter de erhvervsdrivende, der leverer kurer- og ekspresydelser, til at betale Poste Italiane en postafgift svarende til den frankering, som Poste Italiane's kunder normalt betaler, uden at Poste Italiane er forpligtet til at præstere nogen ydelse over for de nævnte erhvervsdrivende.
46 Domstolen har imidlertid tidligere fastslået, at der er tale om misbrug af en dominerende stilling, når den virksomhed, der har den dominerende stilling, opkræver urimelige priser eller priser, der ikke står i et rimeligt forhold til den økonomiske værdi af de præsterede ydelser (jf. bl.a. dom af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, præmis 25, og GT-Link-dommen, præmis 39).
47 Dette gør sig så meget desto mere gældende, når en sådan virksomhed modtager betaling for tjenesteydelser, som den ikke selv har præsteret.
48 Det følger heraf, at en ordning som den i hovedsagen omhandlede skaber en situation, hvor den virksomhed, der har fået tildelt særlige eller eksklusive rettigheder, nødvendigvis kommer til at misbruge sin dominerende stilling i traktatens artikel 86's forstand.
49 Det skal dog for det tredje bemærkes, at en sådan ordning, som det fremgår af ordlyden af traktatens artikel 86, kun er forbudt efter traktatens artikel 86 og artikel 90, stk. 1, i den udstrækning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes.
50 Dette ville bl.a. være tilfældet, hvis forpligtelsen til at betale Poste Italiane den i hovedsagen omtvistede postafgift ligeledes gjaldt for erhvervsdrivende, der præsterer kurer- og ekspresydelser mellem Den Italienske Republik og andre medlemsstater. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge dette.
Berettigelse i medfør af traktatens artikel 90, stk. 2
51 Poste Italiane og den italienske regering gør gældende, at under alle omstændigheder er forpligtelsen til at betale den i hovedsagen omstridte postafgift, selv når den afkræves erhvervsdrivende, der præsterer kurer- og ekspresydelser, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste, berettiget i medfør af traktatens artikel 90, stk. 2, af hensynet til at opretholde den økonomiske ligevægt i den virksomhed, der har fået overdraget at udføre den almindelige posttjeneste.
52 Det bemærkes for det første, at det fremgår af artikel 90, stk. 1 og 2, sammenholdt, at stk. 2 kan påberåbes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, særlige eller eksklusive rettigheder, der bl.a. er i strid med traktatens artikel 86, i det omfang opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af sådanne rettigheder, og forudsat at udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse (jf. herved bl.a. dom af 23.5.2000, sag C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus, Sml. I, s. 3743, præmis 74).
53 Det skal for det andet konstateres, at en virksomhed som Poste Italiane, som i medfør af en medlemsstats regler har fået overdraget at varetage den almindelige posttjeneste, hvilket indebærer pligt til at indsamle, transportere og omdele brevforsendelser på hele den pågældende medlemsstats område uafhængigt af rentabiliteten af det betjente område, udgør en virksomhed, der har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 1's forstand.
54 Det følger for det tredje af Domstolens praksis, at det ikke er en forudsætning for, at betingelserne for at anvende traktatens artikel 90, stk. 2, er opfyldt, at den finansielle ligevægt eller de økonomiske overlevelsesmuligheder for den virksomhed, der har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er truet. Det er tilstrækkeligt, at virksomheden, såfremt den ikke har de anfægtede rettigheder, er hindret i at opfylde de særlige opgaver, der er betroet den, således som de nærmere er fastlagt ved de forpligtelser og begrænsninger, der påhviler den, eller at det er nødvendigt at opretholde disse rettigheder, for at den, der har dem, kan opfylde de opgaver af almen økonomisk interesse, som er betroet ham, på acceptable økonomiske vilkår (jf. bl.a. Albany-dommen, præmis 107).
55 Til dette formål kan det vise sig nødvendigt at træffe bestemmelse om at fastsætte ikke bare, at der kan ske udligning mellem de rentable og de mindre rentable aktivitetsområder for den, der har den opgave af almen økonomisk interesse at drive den almindelige posttjeneste (jf. herved Corbeau-dommen, præmis 17), men også, at der er en forpligtelse for leverandører af posttjenester, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste, til ved betaling af en postafgift som den i hovedsagen omtvistede at bidrage til finansieringen af den almindelige posttjeneste, så det bliver muligt for den, der har opgaven af en almen økonomisk interesse, at opfylde denne på økonomisk afbalancerede vilkår.
56 Da traktatens artikel 90, stk. 2, imidlertid er en bestemmelse, som under visse omstændigheder tillader en fravigelse af traktatens regler, skal den fortolkes snævert (jf. herved GT-Link-dommen, præmis 50).
57 Traktatens artikel 90, stk. 2, tillader følgelig ikke, at de samlede indtægter fra en postafgift som den i hovedsagen omtvistede, der er betalt af alle erhvervsdrivende, der leverer kurer- og ekspresydelser, som ikke henhører under den almindelige posttjeneste, overstiger det beløb, der er nødvendigt for at udligne de eventuelle tab, som driften af den almindelige posttjeneste medfører for den virksomhed, der har fået den overdraget.
58 Det er i denne forbindelse af betydning, om den virksomhed, der har fået overdraget den almindelige posttjeneste, også er forpligtet til at betale postafgiften, når den selv præsterer en kurer- og ekspresydelse, som ikke henhører under den almindelige posttjeneste. Det er ligeledes af betydning, at den sikrer, at aktiviteterne inden for den almindelige posttjeneste ikke dækker alle eller dele af udgifterne til kurer- og ekspresydelserne, idet omkostningerne ved den almindelige posttjeneste og dermed et eventuelt tab derved ellers stiger.
59 Det tilkommer den nationale retsinstans at undersøge, om disse betingelser er opfyldt, dog således at det er op til medlemsstaten eller den virksomhed, der påberåber sig traktatens artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt (jf. herved bl.a. dom af 23.10.1997, sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, præmis 94).
60 Det følger i denne forbindelse af Domstolens praksis, at når der ikke er fællesskabsregler på området, kan bevis for overtrædelse af traktatens artikel 86 føres i overensstemmelse med de processuelle regler i den pågældende medlemsstats interne retsorden, forudsat at disse regler ikke er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og at de ikke i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til denne bestemmelse (jf. herved GT-Link-dommen, præmis 23, 24, 26 og 27).
61 De samme principper finder anvendelse, når en medlemsstat eller en virksomhed, som denne har overdraget en opgave af almen økonomisk interesse i denne bestemmelses forstand, under påberåbelse af traktatens artikel 90, stk. 2, søger at bevise, at det er nødvendigt at tildele denne virksomhed særlige eller eksklusive rettigheder i strid med traktatens artikel 86.
62 Det følger heraf, at den omstændighed, at der på tidspunktet for hovedsagens faktiske omstændigheder ikke var nogen udlignings- eller kontrolmekanisme til at forhindre, at den virksomhed, der havde fået overdraget at udføre den almindelige posttjeneste, foretog en krydssubsidiering af sine egne aktiviteter, der ikke henhørte under den almindelige posttjeneste, ikke nødvendigvis er tilstrækkelig til at bevise, at betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 90, stk. 2, ikke var opfyldt.
63 Det forelagte spørgsmål skal herefter besvares som følger:
- I den udstrækning samhandelen mellem medlemsstater kan påvirkes, er traktatens artikel 86 sammenholdt med artikel 90 til hinder for en national ordning i en medlemsstat, hvorefter en privatretlig virksomhed får eneret til at udføre den almindelige posttjeneste, og alle andre erhvervsdrivendes ret til at levere kurer- og ekspresydelser, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste, er betinget af betaling af en postafgift svarende til sædvanlig frankering til den virksomhed, der har fået overdraget den almindelige posttjeneste, medmindre det bevises, at indtægterne fra denne betaling er nødvendige for at gøre det muligt for den nævnte virksomhed at varetage den almindelige posttjeneste på acceptable økonomiske vilkår, og at denne virksomhed er forpligtet til at betale den samme afgift, når den selv præsterer en kurer- og ekspresydelse, som ikke henhører under den nævnte almindelige posttjeneste.
- Bevis herfor kan føres i overensstemmelse med de processuelle regler i den pågældende medlemsstats interne retsorden. De processuelle regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
64 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, af Kommissionen og af EFTA-Tilsynsmyndigheden, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunale civile di Genova ved kendelse af 21. juni 1999, for ret:
1) I den udstrækning samhandelen mellem medlemsstater kan påvirkes, er EF-traktatens artikel 86 (nu artikel 82 EF) sammenholdt med artikel 90 (nu artikel 86 EF) til hinder for en national ordning i en medlemsstat, hvorefter en privatretlig virksomhed får eneret til at udføre den almindelige posttjeneste, og alle andre erhvervsdrivendes ret til at levere kurer- og ekspresydelser, der ikke henhører under den almindelige posttjeneste, er betinget af betaling af en postafgift svarende til sædvanlig frankering til den virksomhed, der har fået overdraget den almindelige posttjeneste, medmindre det bevises, at indtægterne fra denne betaling er nødvendige for at gøre det muligt for den nævnte virksomhed at varetage den almindelige posttjeneste på acceptable økonomiske vilkår, og at denne virksomhed er forpligtet til at betale den samme afgift, når den selv præsterer en kurer- og ekspresydelse, som ikke henhører under den nævnte almindelige posttjeneste.
2) Bevis herfor kan føres i overensstemmelse med de processuelle regler i den pågældende medlemsstats interne retsorden. De processuelle regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret, og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden.