62007CC0558
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 10. března 2009 (
1
)
Věc C-558/07
The Queen, na žádost:
S.P.C.M. SA a další
v.
Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
„Nařízení (ES) č. 1907/2006 — Chemické látky — Registrace, hodnocení, povolování a omezování těchto látek (REACH) — Pojem ‚monomerní látky‘ — Platnost — Proporcionalita — Rovné zacházení“
I – Úvod
1.
High Court v Londýně se Soudního dvora táže, jak je nutné chápat pojem „monomerní látka“.
2.
Na první pohled tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce působí poněkud svérázně. Dalo by se očekávat, že tato otázka bude kladena spíše nějakému chemikovi. Nicméně při podrobnějším zkoumání se ukazuje, že tato otázka může a musí být zodpovězena nástroji práva Společenství.
3.
Soudní dvůr musí za tímto účelem nejprve vyložit nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (
2
) (dále jen „nařízení REACH“).
II – Právní rámec
4.
Pro projednávaný případ je zásadním ustanovením článek 5 nařízení REACH, ve kterém je stanovena povinnost registrace látek:
„S výhradou článků 6, 7, 21 a 23 se látky samotné nebo obsažené v přípravcích nebo v předmětech ve Společenství nesmějí vyrábět ani v něm nesmějí být uváděny na trh, jestliže nebyly registrovány podle odpovídajících ustanovení této hlavy, pokud se to vyžaduje.“
5.
Článek 3 bod 1 nařízení REACH definuje základní pojem „látka“ jako:
„chemický prvek a jeho sloučeniny v přírodním stavu nebo získané výrobním procesem, včetně všech přídatných látek nutných k uchování jeho stability a všech nečistot vznikajících v použitém procesu, avšak s vyloučením všech rozpouštědel, která lze oddělit bez ovlivnění stability látky nebo změny jejího složení“.
6.
Článek 3 bod 5 nařízení REACH definuje pojem „polymer“ následovně:
„látka, která se skládá z molekul charakterizovaných sekvencí jednoho nebo více typů monomerních jednotek. U těchto molekul musí existovat rozdělení podle molekulové hmotnosti, přičemž rozdíly v molekulové hmotnosti jsou primárně způsobeny rozdíly v počtu monomerních jednotek. Polymer obsahuje
a)
prostou hmotnostní většinu molekul obsahujících nejméně tři monomerní jednotky, které jsou kovalentně vázány alespoň k jedné jiné monomerní jednotce nebo jinému reaktantu;
b)
méně než prostou hmotnostní většinu molekul stejné molekulové hmotnosti.
V souvislosti s touto definicí se ‚monomerní jednotkou‘ rozumí zreagovaná forma monomeru v polymeru“.
7.
Pojem „monomer“ je v čl. 3 bodu 6 vymezen jako:
„látka, která je za specifických podmínek příslušné polymerační reakce, použité pro daný proces, schopna vytvářet kovalentní vazby se sekvencí dalších stejných nebo nestejných molekul“.
8.
Podle čl. 2 odst. 9 nařízení REACH se hlavy II a VI nařízení, tedy především povinnost registrace podle článku 5, nevztahují na polymery.
9.
Ve 41. bodě odůvodnění je tato úprava vysvětlena následovně:
„[…] Polymery by měly být osvobozeny od registrace a hodnocení, dokud nebude možné ty, které je nutné registrovat kvůli jejich rizikům pro lidské zdraví nebo životní prostředí, vybrat použitelným a nákladově efektivním způsobem založeným na náležitých technických a platných vědeckých kritériích.“
10.
Článek 138 odst. 2 proto stanoví k podmínkám případné budoucí povinnosti registrace pro určité polymery následující:
„Komise může předložit legislativní návrhy, jakmile bude možné zavést použitelný a nákladově efektivní způsob výběru polymerů pro registraci na základě řádných technických a platných vědeckých kritérií a po zveřejnění zprávy o
a)
rizicích, která představují polymery ve srovnání s jinými látkami;
b)
případné potřebě registrovat určité druhy polymerů s přihlédnutím ke konkurenceschopnosti a inovacím na jedné straně a ochraně lidského zdraví a životního prostředí na straně druhé.“
11.
Naproti tomu čl. 6 odst. 3 nařízení REACH upravuje podmínky, za kterých musí být registrovány monomerní látky obsažené v polymerech:
„Každý výrobce nebo dovozce polymeru podá agentuře žádost o registraci pro monomerní látky nebo jiné látky, pro které dosud nepodal žádost o registraci žádný účastník dodavatelského řetězce, jsou-li splněny obě tyto podmínky:
a)
polymer obsahuje nejméně 2 % hmotnostní těchto monomerních látek nebo jiných látek ve formě monomerních jednotek a chemicky vázaných látek;
b)
celkové množství těchto monomerních látek nebo jiných látek představuje 1 tunu nebo více za rok.“
III – Spor v původním řízení a předběžné otázky
12.
Vnitrostátní řízení bylo zahájeno na návrh společností, které mimo jiné polymery vyrábějí nebo je dovážejí na evropský trh. Žalovaným je Department for Environment, Food and Rural Affairs, který je orgánem vlády Spojeného království příslušným pro použití nařízení REACH.
13.
Cílem řízení je vyřešit pochybnosti týkající se výkladu čl. 6 odst. 3 nařízení REACH, respektive objasnit, zda je nutné prohlásit toto ustanovení za neplatné.
14.
High Court pokládá Soudnímu dvoru proto následující předběžné otázky:
„1.
Vzhledem ke skutečnosti, že podle čl. 2 odst. 9 nařízení REACH neplatí ustanovení o registraci obsažená v hlavě II pro polymery, vztahuje se pojem ‚monomerní látky‘ použitý v čl. 6 odst. 3 na
a)
zreagované monomery, tedy monomery, které spolu zreagovaly tak, že jsou neoddělitelně spojeny s polymerem, jehož jsou součástí;
b)
nezreagované monomery, tedy monomery, které jsou rezidui polymerizačního procesu a které si po skončení tohoto procesu zachovávají své chemické složení a vlastnosti odlišné od polymeru; nebo
c)
jak zreagované, tak i nezreagované monomery?
2.
Je-li odpověď na první otázku buď a) nebo c): je použití čl. 6 odst. 3 na výrobce nebo dovozce polymerů protiprávní, protože předpisy jsou nelogické, diskriminační nebo nepřiměřené?“
15.
Písemné části řízení se vedle C. H. Erbslöh KG a Lake Chemicals and Minerals Ltd. (dále společně jen „Erbslöh“), jakož i S.P.C.M. SA a Hercules Incorporated (dále společně jen „S.P.C.M.“), vystupujících jako žalobkyně v původním řízení, účastnily Polská republika, Parlament, Rada a Komise. S výjimkou Polska se uvedené strany zúčastnily jednání konaného dne 27. ledna 2009.
IV – Právní posouzení
A – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v celkovém kontextu nařízení REACH
16.
Nařízení REACH upravuje registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek. První fází je registrace.
17.
V zásadě musí každý dovozce a výrobce zaregistrovat všechny jím dovážené nebo vyráběné chemické látky a přitom předložit určité informace. Rozsah nezbytných informací závisí na množství konkrétní látky, kterou dováží nebo vyrábí. Nemají-li tyto informace ještě k dispozici, musí si je před registrací obstarat případně pořízením vědeckých studií.
18.
V souladu s čl. 1 odst. 3 umožní tyto informace především výrobcům, dovozcům a následným uživatelům zajistit, aby nepůsobili nepříznivě na lidské zdraví nebo životní prostředí, když tyto látky vyrábějí, uvádějí na trh nebo používají.
19.
Krom toho mohou být chemické látky na základě registrace a dalších informací hodnoceny. Toto hodnocení může vést k tomu výsledku, že Komise látky omezí, tj. že určitá použití zakáže. Za určitých okolností může Komise také zakázat jakékoliv použití látky. Tato použití poté vyžadují povolení.
20.
Projednávaný případ se týká registrace monomerů. Monomery jsou do určité míry stavebními kameny, ze kterých se skládají složitější chemické molekuly, tzv. polymery. Polymerem je polyethylen, který je složkou mnoha plastových fólií. Jak již naznačuje název, je výchozí látkou monomer etylén, respektive eten (C2H4), který se obvykle vyskytuje v plynném skupenství. Relativně malé molekuly etenu se při polymerizaci spojí do dlouhých řetězců molekul polyetylenu.
21.
Podle údajů Komise existuje několik stovek monomerů, které lze kombinovat do 70000 až 400000 různých polymerů.
22.
Nezreagované monomery musí být podle čl. 6 odst. 1 a 2 nařízení REACH registrovány, neboť jsou samotnými látkami. Naopak na polymery se podle čl. 2 odst. 9 povinnost registrace nevztahuje.
23.
Sporné je, zda monomery zreagované v polymery musí být na základě zvláštní úpravy čl. 6 odst. 3 nařízení REACH registrovány, ačkoliv nejsou samotnými látkami.
B – K první otázce – výklad čl. 6 odst. 3 nařízení REACH
24.
Podle čl. 6 odst. 3 nařízení REACH podá každý výrobce nebo dovozce polymeru žádost o registraci pro monomerní látky, pro které dosud nepodal žádost o registraci žádný účastník dodavatelského řetězce, pokud polymer obsahuje nejméně 2 % hmotnostní této monomerní látky a celkové množství této monomerní látky představuje 1 tunu nebo více za rok.
25.
Podstatou první předběžné otázky je, jakým způsobem má být chápán pojem „monomerní látka“ v tomto ustanovení. Odpověď lze v podstatě dovodit ze znění příslušných ustanovení. Navíc se budu zabývat některými argumenty, které S.P.C.M. a Erslöh vyvozují ze systematického kontextu nařízení REACH a jeho cílů.
1. Ke znění příslušných ustanovení
26.
Znění čl. 6 odst. 3 písm. a) nařízení REACH naznačuje, že myšleny jsou monomery, které zreagovaly v polymery. Monomery totiž v zásadě podléhají povinnosti registrace, pokud se z nich skládá polymer.
27.
Polymer se podle čl. 3 bodu 5 nařízení REACH v podstatě skládá ze sekvence spojených monomerů, monomerních jednotek. Proto je v poslední větě čl. 3 bodu 5 monomerní jednotka definována jako zreagovaná forma monomeru v polymeru.
28.
Tuto definici zahrnuje dodatek „ve formě monomerních jednotek a chemicky vázaných látek“ obsažený v čl. 6 odst. 3 písm. a) nařízení REACH. Tento dodatek objasňuje, že zákonodárce Společenství měl v případě tohoto ustanovení na mysli zreagovanou formu monomeru.
29.
Výslovné uvedení monomerních jednotek v čl. 6 odst. 3 písm. a) nařízení REACH naproti tomu vylučuje zahrnutí nezreagovaných monomerů ve smyslu varianty b) první předběžné otázky. Vyskytují-li se tyto monomery v polymeru jako rezidua polymerizačního procesu, jsou sice ve smyslu obecné definice látek podle čl. 3 odst. 1 součástí polymeru, avšak čl. 6 odst. 3 se právě týká pouze zreagovaných monomerů ve formě monomerních jednotek.
30.
Erbslöh a S.P.C.M. však považují za rozporné, kdyby se čl. 6 odst. 3 nařízení REACH vztahoval na zreagované monomery. Monomery podle definice čl. 3 bodu 6 ještě do polymerů nezreagovaly, ale vykazují pouze potenciál takových sloučenin.
31.
Tomuto názoru nelze upřít skutečnost, že při výlučném posuzování obecné definice látek v čl. 3 bodu 1 nařízení REACH mohou být látkami pouze nezreagované monomery.
32.
Článek 3 bod 1 nařízení REACH totiž definuje látku jako chemický prvek a jeho sloučeniny. Chemické látky se vyznačují mimo jiné zvláštními vlastnostmi, např. svým bodem tání. Monomery a polymery jsou tudíž látkami, neboť jsou sloučeninami chemických prvků, z nichž se látka skládá.
33.
Naproti tomu nejsou dílčí skupiny polymerů, tj. zreagované monomery, žádnými samostatnými sloučeninami. Jak zdůrazňují Erbslöh a S.P.C.M., nevykazují žádné specifické chemické vlastnosti, ale vlastnosti polymerů, jejichž jsou součástí. Tyto dílčí skupiny nejsou tudíž v zásadě látkami ve smyslu čl. 3 bodu 1 nařízení REACH.
34.
Erbslöh a S.P.C.M. však nesprávně usuzují, že nařízení REACH stanoví ve vztahu k monomerním látkám zvláštní právní úpravu, která se liší od obecné definice látek. Pojem „monomerní jednotka“ je v čl. 3 bodě 5 definován jako zreagovaná forma monomeru v polymeru. Z toho je nutné dovodit, že nařízení REACH zná dvě formy monomerních látek, totiž zreagovanou formu – monomerní jednotku jako součást polymeru – a nezreagovanou – monomer definovaný v čl. 3 bodě 6.
35.
S.P.C.M. namítá, že se v čl. 6 odst. 3 nařízení REACH hovoří o monomerních látkách, a nikoliv o monomerních jednotkách. Písmeno a) tohoto ustanovení však objasňuje, že jsou míněny monomerní látky ve formě monomerních jednotek. Toto ustanovení ostatně zahrnuje také jiné látky, jež podléhají registraci a nejsou součástí polymerů, nikoliv v souladu s definicí v jejich nezreagované formě, ale výslovně v jejich zreagované formě.
36.
Jiný závěr nelze vyvodit ani ze skutečnosti, že některé jazykové verze, zejména anglická a francouzská, nepoužívají v čl. 6 odst. 3 písm. a) nařízení REACH pro monomerní jednotky přesně stejný pojem jako v čl. 3 bodu 5. V angličtině se na jedné straně užívá monomer unit a na druhé straně monomeric units, ve francouzštině pojmy unité monomère a unités monomériques.
37.
Tyto drobné rozdíly mohou ovšem spočívat v nepřesném překladu během rokování Rady. Definice polymerů v čl. 3 bodě 5, která stanoví také pojem „monomerní jednotka“, byla v nezměněné podobě převzata z návrhu Komise. Naproti tomu teprve Rada doplnila na návrh švédské delegace Rady do čl. 6 odst. 3 písm. a) část věty „ve formě monomerních jednotek a chemicky vázaných látek“ (
3
). Ve švédštině, jakož i v němčině používají obě ustanovení jednotný pojem monomerní jednotka [Monomereinheit] (
4
). Zejména švédské původní znění je indicií pro to, že rozdíly v angličtině a francouzštině nemají za cíl jiný význam.
38.
Ze znění příslušných ustanovení ve světle jejich vzniku tak vyplývá, že se pojem „monomerní látky“ v čl. 6 odst. 3 nařízení REACH vztahuje pouze na zreagované monomery, tj. monomery, které spolu zreagovaly tak, že se sloučily s polymerem, jehož součást tvoří.
2. K systematickému kontextu
39.
Proti tomuto mezitímnímu výsledku jsou však namítány různé výhrady, které jsou založeny na systematickém kontextu nařízení REACH. Přitom se tyto výhrady odvolávají zejména na výjimku z povinnosti registrace pro polymery stanovenou v čl. 2 odst. 9.
40.
Erbslöh se odvolává na obecná výkladová pravidla práva Společenství, že výjimky z obecných pravidel je nutné vykládat restriktivně. Povinnost registrace pro monomerní látky je výjimkou z osvobození polymerů od této povinnosti a musí být tedy vykládána restriktivně.
41.
Erbslöh přitom ovšem pomíjí skutečnost, že registrace je zásadou nařízení REACH. Již osvobození polymerů od povinnosti registrace pro polymery je tudíž výjimkou, kterou je nutné vykládat restriktivně. Pokud by povinnost registrace pro monomery obsažené v polymerech byla výjimkou z výjimky, potom by musela být jakožto návrat k pravidlu vykládána extenzivně (
5
).
42.
Nakonec není povinnost registrace pro monomerní látky ve formě monomerních jednotek žádnou výjimkou z osvobození pro polymery, ale samostatná součást systému závazků směrnice REACH. Nemůže být tudíž považována za výjimku, kterou je nutné vykládat restriktivně.
43.
Erbslöh a S.P.C.M. dále zastávají názor, že povinnost registrace pro monomerní látky zreagované v polymery by zbavila výjimku z povinnosti registrace polymerů její podstaty.
44.
Bylo by možné vskutku předpokládat, že při registraci monomerních látek ve formě monomerních jednotek, tj. zreagovaných částí polymeru, musí být předloženy informace o polymeru. Je totiž nutné připomenout, že monomerní látky ve formě monomerních jednotek mají povahu pouze toho polymeru, ve který zreagovaly.
45.
V takovém pojetí by čl. 6 odst. 3 nařízení REACH byl skutečně – jak tvrdí Erbslöh a S.P.C.M. – v rozporu s čl. 2 odst. 9. Prakticky každý polymer uváděný na trh v Evropě by tak musel být nepřímo registrován prostřednictvím svých monomerních látek.
46.
Článek 6 odst. 3 nařízení REACH nicméně zřetelně ukazuje, že nemají být registrovány vlastnosti polymerů, ale – v souladu s chápáním Komise – vlastnosti monomerů. Potom totiž postačuje, když monomerní látku zaregistruje účastník dodavatelského řetězce. Tento účastník nemusí ovšem v pochybnostech vůbec vědět, které polymery jsou z jeho monomerů vyráběny. Možná se tento monomer dokonce používá při výrobě mnoha různých polymerů.
47.
Nicméně z tvrzení Komise vyplývá alespoň náčrt registrace vlastností polymerů: jsou-li monomerní látky vyrobeny nebo dovezeny v množství 10 tun nebo větším za rok, je nutné podle čl. 14 odst. 1 a přílohy I nařízení REACH při registraci předložit zprávu o chemické bezpečnosti. Tato zpráva má podle Komise zahrnovat životní cyklus vyrobeného polymeru.
48.
Toto chápání vede k tomu, že osvobození polymerů pozbývá své podstaty. Nicméně není přesvědčivé, neboť životní cyklus monomeru končí v okamžiku jeho reakce v polymer. Podle přílohy I bodu 0.3. nařízení REACH zahrnuje životní cyklus látky výrobu látky a všechna určená použití. Polymer není ovšem žádným použitím látky, ale samotnou látkou ve smyslu definice látky čl. 3 bodu 1 nařízení REACH. Má tedy vlastní životní cyklus.
49.
Informace o použití monomeru se tak vztahují na okolnost, že je používán k výrobě určitých polymerů, nikoliv však na vlastnosti těchto polymerů. Pokud byl již monomer registrován účastníkem dodavatelského řetězce, jemuž není použití k výrobě tohoto polymeru známo, musí být toto použití podle článků 37 a 38 nařízení REACH přihlášeno následným výrobcem.
50.
Povinnost registrovat monomery zreagované do polymerů nezbavuje tímto osvobození polymerů jeho podstaty. Povinnost registrace pro monomerní látky neodpovídá nepřímé povinnosti registrace pro polymery.
51.
Již z tohoto důvodu nebrání tvrzení Erbslöh a S.P.C.M., že jsou s polymery spojená zanedbatelná rizika, výše uvedenému výkladu čl. 6 odst. 3 nařízení REACH. Rizika spojená s polymery nemají pro registraci monomerních látek přímo význam. Komise ostatně právem zdůrazňuje, že povinnost registrace nepředpokládá žádné zvláštní riziko, ale slouží k identifikaci rizik.
52.
Povinnost registrace monomerních látek obsažených v polymerech není tudíž v rozporu s ostatními ustanoveními nařízení REACH.
3. K cílům nařízení REACH
53.
Nakonec jsou uváděny cíle nařízení REACH jako argument proti povinnosti registrace monomerních látek obsažených v polymerech.
54.
V tomto ohledu existují dva druhy argumentace. Na straně jedné je opakovaně zdůrazňováno osvobození polymerů, které by tak bylo ohroženo povinností registrace pro monomery. Bylo již však naznačeno, že tomu tak v projednávaném případě není.
55.
Na straně druhé je zpochybňována skutečnost, že povinnost registrace pro monomery slouží obecným cílům nařízení REACH. Podle čl. 1 odst. 1 nařízení REACH je jeho cílem zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí, včetně podpory alternativních metod hodnocení rizik látek, a volný pohyb látek na vnitřním trhu za současného zvýšení konkurenceschopnosti a inovace.
56.
Rozpor s těmito cíli není patrný. Stejně tak neexistují žádné důkazy o tom, že by tyto cíle vyžadovaly jiný výklad čl. 6 odst. 3 nařízení REACH.
57.
Otázka, zda lze povinnost registrace monomerů zařadit k těmto cílům, je naproti tomu zajímavá především pro druhou předběžnou otázku, zvláště v rozsahu, v němž je jejím předmětem slučitelnost čl. 6 odst. 3 nařízení REACH se zásadou proporcionality. Tuto otázku je tudíž nutné zkoumat při přezkumu druhé předběžné otázky.
4. Mezitímní výsledek
58.
První předběžnou otázku je tudíž nutné zodpovědět tak, že pojem „monomerní látky“ použitý v čl. 6 odst. 3 nařízení REACH se vztahuje pouze na zreagované monomery, tj. monomery, které spolu zreagovaly tak, že se sloučily s polymerem, jehož jsou součástí.
C – K druhé otázce – platnost čl. 6 odst. 3 nařízení REACH
59.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je použití čl. 6 odst. 3 nařízení REACH na výrobce a dovozce polymerů protiprávní, protože toto ustanovení je nelogické, diskriminační nebo nepřiměřené. Je tudíž nutné zkoumat, zda je toto ustanovení platné.
1. Úvodní poznámka k povinnosti odůvodnění
60.
Erbslöh a S.P.C.M. namítají nedostatečné odůvodnění čl. 6 odst. 3 nařízení REACH.
61.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce sice otázku odůvodnění nevznáší, Soudní dvůr ovšem v souvislosti s přímými žalobami proti individuálním rozhodnutím opakovaně rozhodl, že nedostatečné odůvodnění, v důsledku kterého může být porušen článek 253 ES, je porušením podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 230 ES (
6
) a navíc důvodem, který může nebo musí být uplatněn soudem Společenství i bez návrhu (
7
). Chybějící odůvodnění nebo zjevně nedostatečné odůvodnění nemůže být (v zásadě) zhojeno skutečností, že se dotyčná osoba dozví důvody aktu v průběhu řízení před soudem Společenství (
8
). Odůvodnění rozhodnutí nepříznivě zasahujícího do právního postavení dotyčného má totiž soudu Společenství umožnit, aby vykonal svůj přezkum legality, a dotyčnému má poskytnout údaje potřebné k tomu, aby mohl zjistit, zda je toto rozhodnutí opodstatněné a zda lze podat opravný prostředek (
9
). Je tudíž nevyhnutelným předpokladem soudního přezkumu opatření.
62.
Odůvodnění vyžadované článkem 253 ES musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu. Z odůvodnění musejí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření. To je předpokladem pro to, aby zúčastněné osoby mohly vykonávat svá práva a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Podle této judikatury není však požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti. Otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být totiž posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechny právní předpisy upravující dotčenou oblast. Zejména pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán Společenství sledoval, bylo by příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro různou volbu technické povahy (
10
).
63.
Žádné zvláštní odůvodnění povinnosti registrace pro monomery obsažené v polymerech není sice zjevné, přesto se v případě tohoto ustanovení jedná o rozhodnutí technické povahy, které nevyžaduje žádné zvláštní odůvodnění. Jak je následně nutné, zejména při posouzení přiměřenosti, ukázat, lze toto pravidlo přiřadit k obecnému odůvodnění nařízení REACH. Toto přiřazení zvláštního technického pravidla k obecnému odůvodnění nemusí být nutně výslovně uvedeno již v odůvodnění obecné právní úpravy. Toto přiřazení lze popřípadě provést prostřednictvím následných vysvětlení.
64.
Porušení povinnosti odůvodnění není tudíž prokazatelné.
2. K nedostatku logiky
65.
Předkládající soud se zabývá otázkou, zda je čl. 6 odst. 3 nařízení REACH z důvodu chybějící logiky neplatný. Není sice běžné přezkoumávat právo Společenství z hlediska toho, zda je logické či nikoliv, nicméně tvrzení zúčastněných stran ukazují, že se jedná především o zásadu právní jistoty vyjádřenou v zásadě určitosti.
66.
Erbslöh a S.P.C.M. zastávají totiž názor, že nedostatek logiky vyplývá z rozporu s osvobozením polymerů. Skutečný rozpor mezi právními předpisy stejné právní síly by vskutku mohl zpochybnit její platnost, pokud by jej nebylo možné odstranit výkladem nebo zásadami kolize právních předpisů stejné právní síly, lex posterior nebo lex specialis. Potom by totiž nebylo možné určit, které právní předpisy je nutné použít. Takový rozpor by odporoval zásadě právní jistoty. Tato základní zásada práva Společenství vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby se procesní subjekty mohly jednoznačně seznámit se svými právy a povinnostmi a postupovat podle toho (
11
). Nicméně již bylo ukázáno, že neexistuje rozpor mezi povinností registrace pro monomery zreagované v polymery a osvobozením polymerů (
12
).
67.
Článek 6 odst. 3 nařízení REACH není tedy nelogický ve smyslu vzájemně si odporující právní úpravy.
3. K zásadě proporcionality
68.
Zásada proporcionality náleží k obecným zásadám práva Společenství, které musí být zákonodárcem Společenství dodržovány (
13
). Akty orgánů Společenství nesmí tudíž překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou. Přitom pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření; dále těmito opatřeními způsobené nepříznivé následky musí být přiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (
14
).
a) K důkaznímu břemenu a ke kritériu přezkumu
69.
Podle Erbslöh musí zákonodárce Společenství prokázat, že jsou opatření na ochranu zdraví a životního prostředí narušující hospodářskou soutěž přiměřená. Tento názor se opírá o judikaturu k článkům 28 ES a 30 ES, kterou ovšem – pokud jde o důkazní břemeno – nelze přenést na zásadu proporcionality.
70.
Pokud členský stát využije výjimky k obecnému pravidlu článku 28 ES – volný pohyb zboží – musí vskutku prokázat předpoklady pro použití této výjimky (
15
). Naproti tomu v zásadě existuje presumpce legality práva Společenství (
16
). Tato presumpce v sobě zahrnuje skutečnost, že povinnost předložit důkaz o protiprávnosti přísluší tomu, kdo zpochybňuje platnost právního aktu Společenství (
17
).
71.
Stejně jako v řadě jiných legislativních oblastí nepodléhá dodržování zásady proporcionality ani v případě nařízení REACH žádnému přísnému soudnímu přezkumu. Naopak zákonodárci Společenství přísluší široký prostor pro posouzení a uvážení („posuzovací pravomoc“), pokud přijímá složitá technická nebo politická rozhodnutí (
18
). V případě nařízení REACH musel být nalezen složitý kompromis mezi jednak cíli politiky ochrany životního prostředí a lidského zdraví, a jednak hospodářskými zájmy.
72.
Při kontrole výkonu takového oprávnění nemůže soudce nahradit posouzení zákonodárce Společenství svým vlastním, ale musí se omezit na přezkum, zda toto posouzení není stiženo zjevnými vadami nebo zneužitím posuzovací pravomoci nebo zda zákonodárce zjevně překročil meze prostoru pro uvážení, kterým disponuje (
19
).
73.
Jak se výše uvedené projeví na přezkum proporcionality, není v judikatuře vždy zřejmé. Některé rozsudky konstatují, že legalitu opatření přijatého zákonodárcem může ovlivnit pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat (
20
). Částečně je dokonce výslovně zdůrazňováno, že nemůže jít o to, zda opatření přijaté zákonodárcem bylo jediným a nejlepším možným opatřením, ale o to, zda bylo zjevně nepřiměřené (
21
).
74.
Tato konstatování jsou však mylná. Existují-li zjevně méně omezující opatření se stejným účinkem nebo pokud přijatá opatření jsou zjevně nepřiměřená ve vztahu ke sledovaným cílům, je nutné dotčeným osobám poskytnout právní ochranu. Jinak by byla zásada proporcionality, která je přiřazována k primárnímu právu, zbavena užitečného účinku.
75.
Soudní dvůr proto v mnoha rozsudcích také zejména zkoumá, zda existují zjevně méně omezující opatření (
22
) nebo dokonce zda jsou omezení přiměřená vzhledem ke sledovaným cílům (
23
).
76.
Za jakých podmínek je opatření zjevně neslučitelné se zásadou proporcionality, Soudní dvůr dosud výslovně nedefinoval. Rozhodujícím kritériem musí být nakonec úvaha, že soudy Společenství nemají svými vlastními posouzeními složitých otázek v zásadě nahradit hodnocení zákonodárce.
77.
Takové posouzení zákonodárce Společenství může být zpravidla zpochybněno pouze v případě, že není zjevný žádný rozumný základ (
24
). V tomto kontextu se přezkum soudu Společenství vztahuje také na skutečnost, zda byly při přijímání rozhodnutí zohledněny veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít vyvozené závěry (
25
).
78.
V tomto světle je nutné zkoumat, zda povinnost registrace pro monomery je přiměřeným prostředkem k dosažení přípustného cíle.
b) K cílům opatření a jejich vhodnosti
79.
Podle tvrzení orgánů sledují opatření dva cíle. Jednak má být chráněno životní prostředí a lidské zdraví, neboť registrace monomerů umožňuje čelit rizikům souvisejícím s polymery. Krom toho má být prostřednictvím povinnosti registrace pro monomery nastolena rovnost podmínek hospodářské soutěže na evropském trhu s polymery.
K rizikům pro životní prostředí a zdraví
80.
Nařízení REACH má podle článku 1 a prvního bodu odůvodnění mimo jiné za cíl zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a životního prostředí. To odpovídá požadavkům čl. 95 odst. 3 ES, čl. 152 odst. 1 ES, jakož i čl. 174 odst. 1 a 2 ES.
81.
Podle čl. 174 odst. 3 první odrážky ES přihlédne Společenství při přípravě politiky v oblasti životního prostředí zejména k dostupným vědeckým a technickým údajům. Pokud navzdory těmto poznatkům existuje nejistota ohledně existence nebo dosahu rizik pro zdraví osob, mohou orgány při uplatnění zásady obezřetnosti stanovené v čl. 174 odst. 2 ES přijmout ochranná opatření, aniž by musely čekat na úplné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (
26
).
82.
Jak zdůrazňuje zvláště Parlament a Rada, slouží registrace látek právě ke zlepšení informací o rizicích spojených s těmito látkami. Registrace je tedy ze své povahy nástrojem k uskutečnění účinné politiky na ochranu životního prostředí a lidského zdraví.
83.
Účastníci řízení se rozporuplně vyjadřují k otázce, zda a do jaké míry jsou s polymery spojená rizika pro lidské zdraví a životní prostředí (
27
). Vzhledem k tomu, že ovšem nikoliv polymery, ale pouze monomery používané k jejich výrobě musí být registrovány, jsou relevantní pouze rizika, která na základě této registrace mohou být lépe posouzena.
84.
Z vědeckých studií předložených S.P.C.M. a Erbslöh, které nemohou být v zásadě ze strany orgánů zpochybněny, potud vyplývá, že na základě informací o použitých monomerech není nutně možné učinit závěry o vlastnostech a rizicích vyrobených polymerů. Uznává se, že monomerní látky jsou obvykle stabilně vázány v polymerech a v zásadě v sobě neskrývají žádná zvláštní rizika.
85.
Ústředním argumentem orgánů pro souvislost mezi registrací monomerů a riziky spojenými s polymery jsou čl. 138 odst. 2 a 41. bod odůvodnění nařízení REACH. Na základě těchto ustanovení může Komise předložit legislativní návrhy, jakmile bude možné zavést použitelný a nákladově efektivní způsob výběru polymerů pro registraci na základě řádných technických a platných vědeckých kritérií. Komise a Rada uvádějí, že registrace monomerů je pro účely splnění tohoto úkolu nezbytná.
86.
Zejména Komise toto tvrzení upřesňuje do té míry, že v rámci registrace má zpráva o bezpečnosti zahrnovat také životní cyklus polymeru, který vzniká zpracováním monomeru. Tento argument však není přesvědčivý.
87.
Výše již bylo totiž uvedeno, že předmětem zprávy o bezpečnosti monomerních látek nejsou rizika spojená s polymerem vyrobeným za použití monomeru (
28
). Tímto by bylo skutečně znehodnoceno osvobození polymerů a nadměrně rozšířen dosah pojmu životnost chemické látky. Zpráva o bezpečnosti zahrnuje tudíž pouze označení polymeru, který je vyráběn z monomeru.
88.
Komise nicméně s ohledem na výpověď znalce (
29
) předloženou High Court uvádí dvě zvláštní rizika polymerů, která jsou spojena s monomery používanými k jejich výrobě.
89.
Zaprvé během polymerizace nezaniknou nutně všechny vlastnosti monomeru. Zánik vlastností závisí spíše na tom, jaké funkční skupiny molekuly monomeru se této chemické reakce účastnily. Přetrvávající funkční skupiny mohou polymeru dodat vlastnosti monomeru.
90.
Otázka, zda vlastnosti monomeru přetrvávají, závisí zjevně na příslušné chemické reakci, tj. na vyrobeném polymeru. Zahrnuje-li registrace monomerů označení vyrobeného polymeru (
30
) a chemické názvosloví poskytuje údaje o struktuře příslušné molekuly polymeru (
31
), umožňuje registrace učinit závěry týkající se přetrvávajících vlastností monomeru. Do té míry může registrace použitých monomerů čelit tomuto riziku spojenému s polymerem.
91.
Povinnost registrace pro zreagované monomerní látky, které dovozce dováží v množstvích mezi jednou a deseti tunami, není ovšem pro tento cíl užitečná. Jednoznačné označení vyrobeného polymeru je totiž – v rozsahu, v němž je zjevné – nutné pouze v případě, že je podle článku 14 nařízení REACH nutné předložit zprávu o bezpečnosti. Předpokladem ovšem je, že je dováženo více než 10 tun sporné látky za rok, zatímco povinnost registrace pro zreagované monomerní látky platí již od množství přesahujícího jednu tunu za rok. Bez jednoznačné chemické identifikace polymeru nelze činit nosné závěry o přetrvávajících vlastnostech monomeru.
92.
Zadruhé se polymery mohou za určitých podmínek rozpadnout. Komise ovšem výslovně uznává, že polymery velmi zřídka při rozpadu uvolní obsažené monomery. Otázka, zda a za jakých podmínek se polymer rozpadne, závisí zjevně především na konkrétním polymeru. Do jaké míry mají monomery obsažené v polymeru pro tento druh rozpadu význam, není patrné. Není tudíž prokázána dostatečná souvislost mezi registrací monomerů a rizikem rozpadu polymeru na použité monomery.
93.
Krom toho by mohla povinnost registrace pro monomery zreagované v polymery sloužit k tomu, aby bylo možné čelit rizikům spojeným s nezreagovanými monomery. Je beze sporu, že s nezreagovanými monomery jsou spojena rizika pro lidské zdraví a životní prostředí. Monomery jsou relativně malé, reaktivní molekuly, které tedy mohou mít škodlivé účinky.
94.
V případě výroby polymerů ve Společenství je užitek registrace obsažených monomerů zjevný; monomerní látky jsou používány jako nezreagované monomery uvnitř Společenství, a tudíž tam musí být informace týkající se registrace známy pro kontrolu případných rizik s nimi spojených. Nicméně čl. 6 odst. 3 nařízení REACH může mít pro tyto monomery pouze podružný význam, neboť musí být registrovány také nezávisle na svém použití k výrobě polymerů při výrobě nebo dovozu podle čl. 6 odst. 1 a 2. Erbslöh a S.P.C.M. proto v tomto ohledu ani nevznášejí žádné zvláštní výhrady.
95.
Obě tyto zúčastněné strany ovšem zdůrazňují, že se situace v případě dovozu polymerů jeví zcela jinak: monomery jsou v tomto případě používány pouze mimo Společenství. Společenství přichází v zásadě do styku pouze s monomerními látkami ve formě zreagovaných monomerních jednotek polymerů.
96.
Registrace monomerních látek zreagovaných do dovezených polymerů přispívá pouze ve výše uvedeném rozsahu k ochraně životního prostředí a lidského zdraví ve Společenství.
97.
Existují ovšem také rizika vyplývající z nezreagovaných reziduí monomerů. Je nesporné, že polymery mohou být takovými rezidui znečištěny a že tyto monomery mohou při použití polymeru přijít do kontaktu s životním prostředím.
98.
Komise zdůrazňuje toto riziko ve svém stanovisku a uvedla ho před výborem pro technické překážky obchodu Světové obchodní organizace (WTO) jako důvod pro registraci zreagovaných monomerů (
32
).
99.
Registrace monomerů zreagovaných v polymery může skutečně poskytnout údaje o riziku spojeném s rezidui monomerů. Monomerní druhy používané pro výrobu polymeru by mohly být totiž těmi, které se vyskytují také jako rezidua. Používané monomerní druhy případně umožní učinit závěry týkající se pravděpodobnosti existence reziduí.
100.
Povinnost registrace by tak mohla přispět ke kontrole rizik spojených se znečištěním monomery.
K rovným podmínkám hospodářské soutěže
101.
Rada, ale také Polsko zdůrazňují, že registrace zreagovaných monomerních látek vyžaduje korektní hospodářskou soutěž mezi výrobci Společenství a dovozci polymerů.
102.
V cenách polymerů Společenství jsou zpravidla částečně obsaženy náklady na registraci zpracovaných monomerů. Je totiž nutné vycházet z toho, že tyto monomery byly zaregistrovány již jako samotné látky při jejich výrobě nebo dovozu. Naproti tomu mohou být polymery vyráběny mimo Společenství, aniž by výchozí látky musely být registrovány. Tomuto narušení hospodářské soutěže bude na trhu Společenství s polymery zabráněno, jestliže alespoň dovozci budou muset registrovat výchozí látky.
103.
Povinnost registrace pro dovozce vede zároveň ke spravedlivějšímu rozdělení nákladů na registraci mezi různé podniky, které příslušný polymer vyrábějí ve Společenství nebo jej do Společenství dovážejí. Nařízení REACH totiž obsahuje ustanovení, jejichž cílem je rozdělení nákladů na vědecké studie nutné pro registraci mezi žadatele o registraci. Takové rozdělení nákladů odpovídá odpovědnosti a výhodám spojeným s prodejem polymeru. Jedná se tak o uskutečnění zásady „znečišťovatel platí“, která je zase dílčím aspektem zásady proporcionality (
33
).
104.
Nastolení korektní hospodářské soutěže lze přiřadit k cíli zlepšení prostředí pro zdravou konkurenci uvedenému v čl. 1 odst. 1 nařízení REACH (
34
). Krom toho je rovné zacházení s dovozci a výrobci podle třetího bodu odůvodnění výslovným cílem nařízení REACH:
„Tyto právní předpisy by se měly uplatňovat nediskriminačním způsobem bez ohledu na to, zda jsou látky obchodovány na vnitřním nebo mezinárodním trhu v souladu s mezinárodními závazky Společenství.“
105.
Ochrana výrobců Společenství před konkurenčním znevýhodněním je v zásadě přípustným cílem zákonodárce Společenství (
35
). Otázka, zda tento cíl vyvolává v rámci Světové obchodní organizace potíže, může zůstat nerozhodnuta. V tomto případě projednávaná právní úprava byla sice již opakovaně diskutována ve Výboru pro technické překážky obchodu (
36
). Slučitelnost s pravidly Světové obchodní organizace nicméně není předmětem tohoto řízení. Navíc toto kritérium není pro Soudní dvůr při přezkumu práva Společenství relevantní (
37
).
106.
Článek 6 odst. 3 nařízení REACH tudíž není zjevně nezpůsobilý pro dosažení legitimního cíle rovných podmínek v hospodářské soutěži.
Mezitímní výsledek
107.
Povinnost registrace pro monomery zreagované do polymerů je způsobilá sloužit třem legitimním cílům: je způsobilá čelit rizikům pro životní prostředí a lidské zdraví, která vyplývají ze znečištění polymerů rezidui monomerů. Mimoto může být v některých případech užitečná pro vyhodnocení rizik vyvolaných přetrváním vlastností monomerů v polymerech. Krom toho registrace přispívá k nastolení korektní hospodářské soutěže mezi výrobci Společenství a dovozci polymerů.
c) K nezbytnosti povinnosti registrace
108.
Je nutné přezkoumat, zda povinnost registrace pro monomery zreagované v polymery je pro dosažení výše uvedených cílů nezbytná.
109.
Pokud jde o cíle ochrany životního prostředí a lidského zdraví, přetrvávají pochybnosti o nezbytnosti povinnosti registrace.
110.
Užitečnost obsáhlých informací o monomerech pro posouzení rizik spojených s přetrváním vlastností monomerů v polymerech se jeví jako velmi omezená. Mnohé hovoří pro to, že obsahově omezená, ale na cíl orientovaná informační povinnost týkající se polymerů by byla méně zatěžující a alespoň stejně účinná.
111.
Pro posouzení rizik spojených s rezidui monomerů jsou informace o monomeru naproti tomu bezpochyby důležité. Nelze ovšem vyloučit, že ve vztahu k tomuto riziku by postačovala povinnost registrace, která se váže pouze k znečištěním způsobeným monomery jako takovými.
112.
Erbslöh a S.P.C.M. v tomto ohledu také navrhují vykládat čl. 6 odst. 3 nařízení REACH tak, že je nutné registrovat pouze nezreagovaná rezidua monomerů. Omezení na nezreagované monomery nebo rezidua monomerů by však čl. 6 odst. 3 nařízení REACH pravděpodobně v širokém rozsahu zbavilo praktického účinku. Jeví se jako nepravděpodobné, že mnoho polymerů obsahuje 2 % nebo více hmotnostních zbytků monomerů. Takto znečištěný výrobek by stěží mohl odpovídat požadavkům uživatele polymeru.
113.
Taková povinnost registrace by se spíše musela vztahovat na skutečně vznikající znečištění. Erbslöh na jednání uvedla, aniž by to bylo zpochybněno, že taková znečištění lze bez velkých obtíží zjistit vakuovou destilací a plynovou chromatografií.
114.
Nakonec není ovšem nutné se zabývat otázkou, zda jsou uvedené pochybnosti relevantní nebo zda mohou být případně oslabeny v rámci použití zásady obezřetnosti dalšími tvrzeními orgánů a s ohledem na prostor pro uvážení, kterým disponuje zákonodárce.
115.
Povinnost registrace je totiž bezpochyby nutná k dosažení cíle rovných podmínek hospodářské soutěže.
116.
Sice si lze představit omezení opatření na ochranu soutěžního postavení výrobců Společenství na trzích, na nichž jsou skutečně aktivní. Povinnost registrace by se potom vztahovala pouze na monomery použité v případě polymerů vyráběných také ve Společenství (
38
). Potenciální hospodářská soutěž by tímto však nebyla stejně účinně chráněna. Nová výroba polymerů ve Společenství může být totiž zahájena pouze po provedení registrace použitých monomerů. Do té míry by nový výrobce Společenství musel ještě bez příjmů z vlastní výroby investovat své prostředky do registrace monomerů, zatímco externí konkurenti by (nejprve) mohli dodávat polymery do Společenství bez takových nákladů.
117.
Ani dávka z dovezených polymerů za účelem paušálního vyrovnání úspor nákladů na chybějící registraci použitých monomerů se nenabízí jako stejně účinný mírnější prostředek.
118.
Tato právní úprava je proto v každém případě nezbytná ve vztahu k cíli rovných podmínek hospodářské soutěže mezi výrobci ve Společenství a v třetích státech.
d) K přiměřenosti povinnosti registrace
119.
Nakonec vyvstává otázka, zda znevýhodnění dovozu polymerů způsobené povinností registrace je přiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.
120.
Podle vyjádření Erbslöh a S.P.C.M. stojí dovozci před velkými praktickými nesnázemi. Je nepravděpodobné, že by monomery byly registrovány již podniky v dodavatelském řetězci, kteří jsou výrobci monomerů nebo polymerů. Tito výrobci nemají zpravidla jako výrobci Společenství povinnost registrace a možná nemají také žádný zájem na registraci monomerních látek prostřednictvím výhradního zástupce.
121.
Naproti tomu dovozci často nevědí, jaké monomerní látky jsou v jimi dovážených polymerech vázány. Jejich dodavatelé zpravidla nakládají s touto informací jako s obchodním tajemstvím. Účinné metody analýzy k identifikaci zreagovaných monomerních látek údajně neexistují.
122.
Komise tuto argumentaci neodmítá. Správně však uvádí, že tento problém vyřeší trh. Pokud chtějí dovozci polymerů uvádět polymery na evropský trh, umožní registraci monomerních látek nebo ji – za zachování obchodního tajemství – provedou sami pomocí výhradního zástupce. Jinak by se tohoto trhu museli vzdát. Dovozci a případní uživatelé polymerů mohou toto rozhodnutí popřípadě ovlivnit prostřednictvím cen, které jsou ochotni za ně zaplatit.
123.
Erbslöh se sice obává dalších komplikací z důvodu pochybností, že registrace monomerů externími výrobci skutečně zbaví dovozce registrační povinnosti, avšak tyto pochybnosti nejsou přesvědčivé.
124.
Orgány tvrdí, že dovozci polymerů, kteří nepochází ze Společenství, mohou podle článku 8 nařízení REACH jmenovat výhradního zástupce, který podá žádost o registraci monomerů namísto dovozce. Erbslöh zpochybňuje, že taková registrace ve smyslu čl. 6 odst. 3 bude provedena účastníkem dodavatelského řetězce, protože výhradní zástupce není účastníkem dodavatelského řetězce, a že účastník, který nepochází ze Společenství, není povinen k registraci.
125.
Institut výhradního zástupce ovšem předpokládá, že jeho registrace osvobodí následný článek dodavatelského řetězce povinnosti registrace. Jinak by to postrádalo smysl. V souladu s tím článek 8 nařízení REACH výslovně stanoví, že výhradní zástupce plní povinnosti dovozce. Jím provedená registrace musí mít tudíž také v rámci čl. 6 odst. 3 nařízení REACH osvobozující účinek ve prospěch dovozce.
126.
Ostatně využití jiných článků dodavatelského řetězce je základním znakem nařízení REACH. Také pro jiné chemické sloučeniny vyžaduje registrace získání informací od jiných podniků. Registrace se totiž musí vypořádat s riziky, která souvisejí s určeným použitím látky. Informace o těchto použitích a rizicích mohou často poskytovat pouze odběratelé látek. Pokud se tyto osoby nepodílejí na registraci, musí si informace o rizicích spojených s používání látky za určitých okolností obstarat samy (viz článek 37 a násl. nařízení REACH).
127.
I kdyby registrace monomerů byla v určitých případech prakticky nemožná_„Guidance for monomers and polymers“ Evropské agentury pro chemické látky (
39
) uvádí způsob, jak polymer přesto uvést na trh: nakládání s ním jako s látkou s neznámým nebo proměnlivým složením, komplexními reakčními produkty nebo biologickým materiálem. V tomto případě by mohl být výjimečně registrován samotný polymer jakožto nouzové řešení (
40
).
128.
Další výhrada spočívá v nákladech registrace. Tyto náklady jsou podle tvrzení S.P.C.M. a Erbslöh výrazně nepoměrné k obratům, zejména dotčeného podniku Lake, a k dotčeným množstvím látek.
129.
V zásadě se však tyto náklady dotýkají všech uživatelů chemikálií. Zásadním strukturálním prvkem nařízení REACH je přijmout takové zatížení. Pokud látka již není z důvodů nákladů na registraci na trhu poptávána, je nutné se s tím v zásadě vyrovnat.
130.
Navíc mohou být podle nařízení REACH náklady na nezbytné studie alespoň částečně rozděleny mezi různé žadatele o registraci téže látky. Vzhledem ke skutečnosti, že omezené množství monomerních látek může být kombinováno do velkého počtu polymerů (
41
), lze očekávat, že totožné monomerní látky budou předmětem registrace různých výrobců a dovozců. Při využití koordinovaného procesu podle nařízení REACH si mohou náklady s tím spojené mezi sebou rozdělit.
131.
Břemeno související s povinností registrace monomerních látek zreagovaných do polymerů tak v širokém měřítku odpovídá obecným břemenům, která jsou spojena s REACH. Vůči nim stojí zejména cíl zajištění korektní hospodářské soutěže mezi výrobci polymerů ze Společenství a výrobci z třetích států. Tento poměr není zjevně nevyvážený.
132.
Porušení zásady proporcionality nemůže být proto konstatováno.
4. K zásadě rovného zacházení resp. zákazu diskriminace
133.
Na závěr je nutné zkoumat, zda čl. 6 odst. 3 nařízení REACH způsobuje nepřípustnou diskriminaci. Tato část druhé předběžné otázky směřuje ke slučitelnosti se zásadou rovného zacházení, respektive zákazu diskriminace. Tato zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (
42
).
134.
Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, tj. pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením (
43
). Příslušné právní předpisy musí být tudíž přiměřené ve vztahu k rozdílnostem a podobnostem konkrétních situací (
44
).
135.
Jako v případě zásady proporcionality je však také v případě posouzení zákazu diskriminace nutné dbát na to, aby měl zákonodárce Společenství široký prostor pro posouzení a uvážení („posuzovací pravomoc“) (
45
). Zákonodárce Společenství je nicméně povinen založit svůj výběr na objektivních a vhodných kritériích ve vztahu k cíli sledovanému dotčenými právními předpisy a přitom zohlednit veškeré skutkové okolnosti a technické a vědecké údaje, které jsou dostupné v okamžiku přijetí dotčeného aktu (
46
). Kromě hlavního cíle právních předpisů musí také plně zohledňovat dotčené zájmy (
47
).
136.
Erbslöh a S.P.C.M. namítají, že dovozci a výrobci polymerů ve Společenství podléhají sice stejným povinnostem, avšak tyto povinnosti zatěžují dovozce ve větší míře.
137.
Výrobci polymerů ve Společenství mohou použité monomerní látky mnohem snadněji přihlásit než dovozci polymerů. Výrobci znají použité monomery a mohou je tudíž zaregistrovat.
138.
Dovozci jsou naproti tomu předtím, než mohou usilovat o registraci, odkázáni na podporu externích dodavatelů. Erbslöh a S.P.C.M. se obávají, že dodavatelé neposkytnou dovozcům potřebné informace o použitých monomerních látkách ani nezaregistrují tyto monomerní látky sami prostřednictvím výhradního zástupce.
139.
Tato závislost dovozců je však nutným důsledkem chybějící pravomoci Společenství pro přijetí závazných povinností podniků, které se nacházejí ve třetích státech.
140.
Povinnost registrace se sice konkretizuje v osobě dovozce. Tato povinnost však směřuje na jeho dodavatele. Tito dodavatelé jsou v zásadě srovnatelní s výrobci Společenství. Také dovážené polymery se v zásadě neliší od polymerů vyrobených ve Společenství. Se srovnatelnými situacemi je tudíž zacházeno stejně.
141.
Vzhledem k výše uvedenému cíli povinnosti registrace, totiž nastolení rovných podmínek hospodářské soutěže, je odůvodněné zatížit tyto srovnatelné situace požadavky stejného druhu. Výrobci ze třetích států mají možnost se těmto požadavkům podrobit, nebo se zříci trhu Společenství.
142.
Srovnávání dodavatelů s výrobci Společenství vede sice k tomu výsledku, že nejsou dotčeni stejným způsobem, přesto se také nenacházejí ve srovnatelné situaci. Dovozci jsou chápáni pouze jako jediní hmatatelní zástupci externích výrobců – v každém případě do doby, než tito výrobci využijí výhradního zástupce ve smyslu článku 8 nařízení REACH. Skutečnost, že dovozci jsou povinností registrace dotčeni různě, odpovídá tomuto rozdílu ve vztahu k postavení výrobce.
143.
Porušení zásady rovnosti není tudíž možné konstatovat.
V – Závěry
144.
V důsledku toho navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky následovně:
„1.
Pojem ‚monomerní látky‘ použitý v čl. 6 odst. 3 nařízení (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek se vztahuje pouze na zreagované monomery, tedy monomery, které spolu zreagovaly tak, že se sloučily s polymerem, jehož jsou součástí.
2.
Přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 6 odst. 3 nařízení č. 1907/2006, pokud jde o zásady právní jistoty, proporcionality a zákazu diskriminace.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Celý název: nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení Komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (Úř. věst. L 396, s. 1 a násl.). Dosavadní změny nařízení nemají pro projednávaný případ význam.
(
3
) – Viz dokument Rady č. 13788/04 ze dne 5. listopadu 2004, s. 5, poznámka pod čarou 25.
(
4
) – Švédsky: monomerenhet.
(
5
) – Viz rozsudek ze dne 12. února 1998, Blasi (C-346/95, Recueil, s. I-481, bod 19) a mé stanovisko ze dne 14. října 2004, Fonden Märzelisborg Lystbådehavn (C-428/02, Sb. rozh. s. I-1527, bod 16), naproti tomu stanovisko generálního advokáta Albera ze dne 29. června 2000, Fazenda Pública (C-446/98, Recueil, s. I-11435, bod 71).
(
6
) – Viz například rozsudky ze dne 7. července 1981, Rewe-Handelsgesellschaft Nord a Rewe-Markt Steffen (158/80, Recueil, s. 1805, body 25 až 27); ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada (45/86, Recueil, s. 1493, bod 9), a ze dne 15. dubna 2008, Nuova Agricast (C-390/06, Sb. rozh. s. I-2577, body 79 až 86).
(
7
) – Rozsudky ze dne 20. února 1997, Komise v. Daffix (C-166/95 P, Recueil, s. I-983, bod 24), a ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951, bod 174).
(
8
) – Rozsudky ze dne 26. listopadu 1981, Michel v. Parlament (195/80, Recueil, s. 2861, bod 22), ze dne 26. září 2002, Španělsko v. Komise (C-351/98, Recueil, s. I-8031, bod 84), ze dne 22. ledna 2004, Mattila v. Rada a Komise (C-353/01 P, Recueil, s. I-1073, bod 32), ze dne 29. dubna 2004, IPK – München v. Komise (C-199/01 P a C-200/01 P, Recueil, s. I-4627, bod 66), a ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise (C-198/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02 P a C-213/02 P, Sb. rozh. s. I-5425, bod 463), jakož i rozsudky Soudu ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran v. Rada (T-228/02, Sb. rozh. s. II-4665, bod 139), a ze dne 23. října 2008, People's Mojahedin Organization of Iran v. Rada (T-256/07, Sb. rozh. s. II-3019, bod 182).
(
9
) – Rozsudek Daffix (citovaný v poznámce pod čarou 7, bod 23).
(
10
) – Rozsudek ze dne 12. března 2002, Omega Air a další (C-27/00 a C-122/00, Recueil, s. I-2569, bod 46 a násl.).
(
11
) – Rozsudky ze dne 9. července 1981, Gondrand a Garancini (169/80, Recueil, s. 1931, bod 17), ze dne 13. února 1996, Van Es Douane Agenten (C-143/93, Recueil, s. I-431, bod 27), ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise (C-110/03, Sb. rozh. s. I-2801, bod 30), a ze dne 10. ledna 2006, AITA a ELFAA (C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 68), viz také moje stanovisko ze dne 3. května 2007, Komise v. Parlament a Rada (C-299/05, Sb. rozh. s. I-8695, bod 55).
(
12
) – Viz výše, bod 43 a násl.
(
13
) – Rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Koster, Berodt & Co. (25/70, Recueil, s. 1161, bod 21 a násl.), ze dne 18. listopadu 1987, Maizena a další (137/85, Recueil, s. 4587, bod 15), ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C-331/88, Recueil, s. I-4023, bod 13), IATA a ELFAA (citovaný v poznámce pod čarou 11, bod 79), ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285, bod 97), a ze dne 17. ledna 2008, Viamex Agar Handel (C-37/06 a C-58/06, Sb. rozh. s. I-69, bod 33).
(
14
) – Viz v tomto smyslu rozsudky citované v poznámce pod čarou 13, Berodt & Co., body 28 a 32, Fedesa a další bod 13, a Viamex Agrar Handel, bod 35, jakož i rozsudky ze dne 11. července 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, s. 2237, bod 21), a ze dne 12. července 2001, Jippes a další (C-189/01, Recueil, s. I-5689, bod 81).
(
15
) – Rozsudky ze dne 8. listopadu 1979, Denkavit (251/78, Recueil, s. 3369, bod 24), a ze dne 12. července 1990, Komise v. Itálie (C-128/89, Recueil, s. I-3239, bod 23).
(
16
) – Rozsudky ze dne 13. února 1979, Granaria (101/78, Recueil, s. 623, bod 4), ze dne 15. června 1994, Komise v. BASF a další (C-137/92 P, Recueil, s. I-2555, bod 48), ze dne 5. října 2004, Komise v. Řecko (C-475/01, Sb. rozh. s. I-8923, bod 18), a ze dne 12. února 2008, Centre d'exportation du livre français (C-199/06, Sb. rozh. s. I-469, bod 59).
(
17
) – Rozsudek Soudu ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada (T-110/03, T-150/03 a T-405/03, Sb. rozh. s. II-1429, bod 98), viz také J. Kokott: „Die Durchsetzung der Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht“, in: G. Müller a další: Festschrift für Günter Hirsch zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, 2008, s. 122 a násl.
(
18
) – Rozsudek ze dne 12. prosince 2006, Německo v. Parlament a Rada (C-380/03, Sb. rozh. s. I-11573, bod 145). K politice ochrany životního prostředí viz do té míry rozsudky ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Recueil, s. I-4301, bod 37), a ze dne 15. prosince 2005, Řecko v. Komise (C-86/03, Sb. rozh. s. I-10979, bod 88). Viz také moje stanovisko (citované v bodě 17, s. 124 a násl.).
(
19
) – Rozsudky ze dne 17. července 1997, SAM Schifffahrt a Stapf (C-248/95 a C-249/95, Recueil, s. I-4475, bod 24), a Omega Air a další (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 64).
(
20
) – Viz k zemědělské politice rozsudky Schräder HS Kraftfutter (citovaný v poznámce pod čarou 14, bod 22), Fedesa a další (citovaný v poznámce pod čarou 13, bod 14), Jippes a další (citovaný v poznámce pod čarou 14, bod 82), a Viamex Agrar Handel (citovaný v poznámce pod čarou 13, bod 36), jakož i harmonizaci vnitřního trhu rozsudky ze dne 14. prosince 2004, Arnold André (C-434/02, Sb. rozh. s. I-11825, bod 46), a Swedish Match (C-210/03, Sb. rozh. s. I-11893, bod 48) a ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další (C-154/04 a C-155/04, Sb. rozh. s. I-6451, bod 52).
(
21
) – Rozsudky Jippes a další (citovaný v poznámce pod čarou 14, bod 83) a Viamex Agrar Handel (citovaný v poznámce pod čarou 13, bod 36).
(
22
) – Rozsudky ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada (C-280/93, Recueil, s. I-4973, bod 94 a násl.), ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada (C-84/94, Recueil, s. I-5755, bod 58 a násl.), ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C-233/94, Recueil, s. I-2405, bod 54 a násl.), ze dne 8. února 2000, Emesa Sugar (C-17/98, Recueil, s. I-675, bod 53 a násl.), ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, Recueil, s. I-11453, body 123, 126, 128 a násl., 132 a 139 a násl.), ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další (C-453/03, C-11/04, C-12/04, a C-194/04, Sb. rozh. s. I-10423, body 69 a 83) a IATA a ELFAA (citovaný v poznámce pod čarou 11, bod 87). Viz také rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další (C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895, bod 59), k přezkumu zásady proporcionality při ospravedlnění rozdílného zacházení.
(
23
) – Rozsudek IATA a ELFAA (citovaný v poznámce pod čarou 11, bod 88 a násl.).
(
24
) – Viz rozsudek Omega Air a další (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 72) a moje stanovisko ze dne 1. února 2007, Španělsko v. Lenzing (C-525/04 P, Sb. rozh. s. I-9947, bod 71).
(
25
) – Viz k rozhodnutím Komise vztahujícím se k hospodářské soutěži a životnímu prostředí rozsudky ze dne 15. února 2005, Komise v. Tetra Laval (C-12/03 P, Sb. rozh. s. I-987, bod 39), ze dne 18. července 2007, Industrias Químicas del Vallés v. Komise (C-326/05 P, Sb. rozh. s. I-6557, bod 77), ze dne 22. listopadu 2007, Španělsko v. Lenzing (C-525/04 P, Sb. rozh. s. I-9947, bod 57), Bertelsmann (citovaný v poznámce pod čarou 7, bod 145) a ze dne 6. listopadu 2008, Nizozemsko v. Komise (C-405/07 P, Sb. rozh. s. I-8301, bod 55).
(
26
) – Rozsudky ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další (C-157/96, Recueil, s. I-2211, bod 63), ze dne 12. ledna 2006, Agrarproduktion Staebelow (C-504/04, Sb. rozh. s. I-679, bod 39), a ze dne 19. června 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers a Andibel (C-219/07, Sb. rozh. s. I-4475, bod 38).
(
27
) – Skutečnost, že určité polymery mohou být nebezpečné, je nesporná. Komise odkazuje na nařízení Komise (ES) č. 1451/2007 ze dne 4. prosince 2007 o druhé etapě desetiletého pracovního programu uvedeného v čl. 16 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/8/ES o uvádění biocidních přípravků na trh, ve které jsou různé polymery shledány jako účinné biocidy. Také směrnicí Rady 92/32/EHS ze dne 30. dubna 1992, kterou se po sedmé mění směrnice Rady 67/548/EHS (Úř. věst. L 154, s. 1; Zvl. vyd. 13/011, s. 155) zavedený článek 12 směrnice Rady 67/548/EHS ze dne 27. června 1967 o sbližování právních a správních předpisů týkajících se klasifikace, balení a označování nebezpečných látek (Úř. věst. L 196, s. 1; Zvl. vyd. 13/001, s. 27), jakož i směrnice Komise 93/105/ES ze dne 25. listopadu 1993, kterou se stanoví příloha VII D obsahující informace požadované pro technickou dokumentaci uvedenou v článku 12 sedmé změny směrnice Rady 67/548/EHS (Úř. věst. L 294, s. 21; Zvl. vyd. 13/012, s. 277) ukazují, že zákonodárce Společenství pokládal polymery v minulosti za dostatečně nebezpečné, aby požadoval registraci.
(
28
) – Viz výše, bod 47 a násl.
(
29
) – Výpověď Gary Dougherta, příloha 4 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
(
30
) – Viz výše, bod 47 a násl.
(
31
) – Viz G.J. Leigh a další, „Principles of Chemical Nomenclature, A Guide to IUPAC Recommendations“, Blackwell Science, 1998, s. 104 a násl. (http://old.iupac.org/publications/books/principles/principles_of_nomenclature.pdf). Právě v případě polymerů se ovšem zdá, že jednoznačné označení vyvolává značné obtíže.
(
32
) – Viz protokol G/TBT/M/41 ze dne 12. června 2008 k zasedání výboru pro technické překážky obchodu WTO ze dne 21. března 2007, bod 40.
(
33
) – Viz k tomu moje stanovisko ze dne 13. března 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Sb. rozh. s. I-4501, bod 120).
(
34
) – Zaměření povinnosti registrace na rovné podmínky hospodářské soutěže není ostatně cizí ani nařízení REACH. Ačkoliv by k ochraně životního prostředí a lidského zdraví stačila jediná registrace pro jednotlivou látku, musí látku registrovat každý výrobce a každý dovozce.
(
35
) – Viz například rozsudky ze dne 10. prosince 1987, Nicolet Instrument (232/86, Recueil, s. 5025), ze dne 14. července 1994, Řecko v. Rada (C-353/92, Recueil, s. I-3411, bod 50), Německo v. Rada (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 92) a ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada (C-342/03, Sb. rozh. s. I-1975, bod 18).
(
36
) – Viz zejména protokoly G/TBT/M/44 ze dne 10. června 2008 ze zasedání konaného dne 20. března 2008, bod 119 a násl. (USA) a bod 140 (Japonsko), a G/TBT/M/45 ze dne 9. září 2008 ze zasedání konaného ve dnech 1. a 2. července 2008, bod 36 (Brazílie).
(
37
) – Rozsudky ze dne 23. listopadu 1999, Portugalsko v. Rada (C-149/96, Recueil, s. I-8395, bod 47), ze dne 1. března 2005, Van Parys (C-377/02, Sb. rozh. s. I-1465, bod 39), a ze dne 9. září 2008, FIAMM a FIAMM Technologies v. Rada a Komise (C-120/06 P a C-121/06 P, Sb. rozh. s. I-6513, bod 111).
(
38
) – Viz rozsudek Nicolet Instrument (citovaný v poznámce pod čarou 35) k osvobození od cla, které se uplatní pouze v případě, že není dotčena žádná výroba Společenství.
(
39
) – Stav v květnu 2008 http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/polymers_en.pdf.
(
40
) – Guidance, s. 9.
(
41
) – Viz výše, bod 21.
(
42
) – Rozsudky IATA a ELFAA (citovaný v poznámce pod čarou 11, bod 95), rozsudek ze dne 12. září 2006, Eman a Sevinger (C 300/04, Sb. rozh. s. I-8055, bod 57), jakož i rozsudek ze dne 11. září 2007, Lindorfer v. Rada (C-227/04 P, Sb. rozh. s. I-6767, bod 63).
(
43
) – Rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 47).
(
44
) – Viz stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ze dne 3. dubna 2008, Huber (C-524/06, Sb. rozh. s. I-9705, bod 7) a moje stanovisko ze dne 8. září 2005, Parlament v. Rada (C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 107, s dalšími odkazy).
(
45
) – Viz výše bod 69. K zohlednění prostoru pro uvážení ve vztahu k zákazu diskriminace viz rozsudky ze dne 13. dubna 2000, Karlsson a další (C-292/97, Recueil, s. I-2737, body 35 a 49), Lindorfer (citovaný v poznámce pod čarou 42, bod 78) a Arcelor Atlantique a Lorraine a další (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 57).
(
46
) – Rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 58).
(
47
) – Rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 59).