61995CC0124_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Det aktuella målet är ett av tre mål som har hänskjutits till domstolen rörande genomförandet av ekonomiska sanktioner mot Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) i samband med kriget i det forna Jugoslavien.(1) Dessa sanktioner omfattade ett förbud för all export, med undantag av vissa grundläggande basvaror såsom medicinska förnödenheter, och ett finansiellt embargo. Centro-Com är ett italienskt bolag som tilläts att exportera vissa läkemedel till republikerna Serbien och Montenegro. Betalning för denna export skulle ske från ett konto som den jugoslaviska nationalbanken hade i Barclays Bank i London. Centro-Com fick emellertid inte full betalning på grund av en ändring av Förenade kungarikets praxis i fråga om frigörande av serbiska medel. Med anledning av nya uppgifter om att systemet med exporttillstånd missbrukades beslutade den brittiska regeringen att uppställa kravet att sådan export måste ske från Förenade kungariket, i syfte att säkerställa sanktionernas effektivitet. Centro-com har ifrågasatt denna praxisändring inför engelska domstolar, bland annat med stöd av gemenskapsrätten. De frågor som har hänskjutits till denna domstol rör verkan av den gemensamma handelspolitiken inom gemenskapen och de förordningar angående sanktioner som har antagits av rådet beträffande en medlemsstats praxis avseende betalning för tillåten export.
Tillämpliga bestämmelser
2 Under kriget i det forna Jugoslavien antog Förenta nationernas säkerhetsråd ett antal resolutioner enligt vilka det krävdes att medlemsstaterna i Förenta nationerna vidtog vissa åtgärder avseende embargo och andra sanktioner.(2) I resolution 757 (1992), antagen den 30 maj 1992, fördömde säkerhetsrådet att myndigheterna i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) inte hade vidtagit några effektiva åtgärder för att uppfylla kraven i resolution 752 (1992), enligt vilken det fordrades att striderna i Bosnien-Herzegovina skulle upphöra. Säkerhetsrådet införde följaktligen ett handelsembargo och ett finansiellt embargo.
3 Handelsembargot definierades i punkt 4 i resolution 757 (1992), enligt vilken säkerhetsrådet i allt väsentligt beslutade
"att alla stater skall hindra
...
c) all försäljning eller leveranser som utförs av deras egna medborgare eller från deras eget territorium, eller med hjälp av fartyg eller flygplan som för deras flagg, av alla basvaror och andra varor, oavsett om dessa kommer från deras eget territorium eller inte, dock inte leveranser för rent medicinska ändamål eller av livsmedel, vilka har anmälts till den kommitté som har upprättats i överensstämmelse med resolution 724 (1991), till varje fysisk eller juridisk person som befinner sig i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro), eller till varje fysisk eller juridisk person för all sorts affärsverksamhet som drivs i eller från Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) samt all verksamhet som drivs av deras egna medborgare eller från deras eget territorium vilken gynnar eller beräknas gynna sådan försäljning eller sådana leveranser av sådana basvaror eller andra varor." [Vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.]
4 Det finansiella embargot definierades i punkt 5 i resolutionen, i vilken följande beslutades:
"att alla stater skall avhålla sig från att ställa medel eller någon som helst finansiell eller ekonomisk resurs till förfogande för myndigheterna i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) eller för något handels- eller industriföretag eller allmännyttigt företag i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro), och skall hindra sina medborgare och alla andra personer som finns på deras territorium från att därifrån överföra till, eller på något sätt ställa sådana medel eller resurser till förfogande för, myndigheterna i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro) eller ovannämnda företag, och skall hindra att några andra medel utges till fysiska och juridiska personer som befinner sig i Federala republiken Jugoslavien (Serbien och Montenegro), med undantag för betalningar som uteslutande avser leveranser för rent medicinska eller humanitära ändamål eller leveranser av livsmedel".
5 Såsom framgår krävs enligt punkt 4 c att anmälan skall göras till den kommitté i rådet som har upprättats i överensstämmelse med resolution 724 (1991) vad beträffar tillåtna läkemedelsleveranser. De huvudsakliga uppgifterna för denna kommitté fastställdes i punkt 5 b i denna resolution, vilken antogs den 15 december 1991. I resolutionen anges att säkerhetsrådet
"Beslutar att upprätta en kommitté i säkerhetsrådet, i överensstämmelse med artikel 28 i dess interimistiska förfaranderegler, som skall vara sammansatt av alla medlemmar i säkerhetsrådet, och som skall fullgöra de uppgifter som räknas upp nedan och till säkerhetsrådet inge en rapport över sitt arbete, med yttranden och rekommendationer:
[kommittén skall]
i) granska de rapporter som har överlämnats i enlighet med punkt a [i resolution 713 (1991)],
ii) begära att samtliga medlemsstater tillställer kommittén vidare information angående de åtgärder som de har vidtagit avseende det faktiska införandet av det embargo som föreskrivs i paragraf 6 i resolution 713 (1991),
iii) undersöka alla uppgifter som staterna har inkommit med till kommittén i fråga om överträdelser av embargot och att, i detta sammanhang, utfärda rekommendationer till säkerhetsrådet om metoder att öka embargots genomslagskraft, och
iv) rekommendera lämpliga åtgärder till följd av överträdelser av det allmänna och fullständiga embargot på samtliga leveranser av vapen och militär utrustning till Jugoslavien och regelbundet tillhandahålla generalsekreteraren information för vidarebefordran till samtliga medlemsstater" [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
6 Det förefaller som om denna kommitté, vanligtvis kallad Kommittén för sanktioner mot Jugoslavien (nedan även kallad sanktionskommittén) och bestående av företrädare för de stater som är medlemmar i säkerhetsrådet, har utvecklats till ett viktigt permanent organ för den dagliga övervakningen av sanktionernas genomförande.(3)
7 Gemenskapen vidtog olika åtgärder som syftade till att genomföra de resolutioner som har antagits av säkerhetsrådet. Föremål för detta mål är rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro, i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning nr 2015/92 av den 20 juli 1992 (nedan kallad sanktionsförordningen; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).(4)
8 I ingressen till sanktionsförordningen hänvisas till den dramatiska utvecklingen i Bosnien-Herzegovina och till republikerna Serbiens och Montenegros ingripande i Republiken Bosnien-Herzegovinas inre angelägenheter.(5) I ingressen fastslås att gemenskapen och dess medlemsstater, som är förenade inom ramen för det politiska samarbetet, har beslutat att åtgärder måste vidtas för att avhålla republikerna Serbien och Montenegro från att ytterligare kränka Republiken Bosnien-Herzegovinas integritet och säkerhet och för att förmå dem att medverka till återupprättandet av fred och dialog i området.(6) Det hänvisas därefter till resolution 757 (1992), genom vilken ett ekonomiskt embargo införs, och anges att gemenskapens ekonomiska förbindelser med republikerna Serbien och Montenegro måste upphöra.(7) I ingressen anges att gemenskapen och dess medlemsstater har kommit överens om att använda ett gemenskapsrättsligt instrument, bland annat för att säkerställa ett enhetligt genomförande "av vissa av dessa åtgärder" inom hela gemenskapen.(8) Sanktionsförordningen grundades på artikel 113 i fördraget.
9 I sanktionsförordningen föreskrivs i allt väsentligt följande:
"Artikel 1
Från och med den 31 maj 1992 förbjuds
...
b) all export av basvaror och andra varor med ursprung i eller som kommer från gemenskapen till republikerna Serbien och Montenegro;
c) all verksamhet vars syfte eller verkan är att, direkt eller indirekt, främja de transaktioner som nämns i ... b;
... .
Artikel 2
Förbuden i artikel 1 gäller inte
a) export till republikerna Serbien och Montenegro av basvaror och andra varor som är avsedda för rent medicinska ändamål, samt livsmedel, som har anmälts till den kommitté som har upprättats i överensstämmelse med Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 724 (1991), samt export till dessa republiker av basvaror och andra varor för grundläggande humanitära behov, som har godkänts av nämnda kommitté enligt det förenklade och påskyndade förfarandet för 'tyst' samtycke;
...
c) all verksamhet vars syfte eller verkan är att, direkt eller indirekt, främja de transaktioner som nämns i ... a;
...
Artikel 3
Export till republikerna Serbien och Montenegro av basvaror och andra varor som är avsedda för rent medicinska ändamål, samt livsmedel, skall omfattas av ett förhandstillstånd att exportera som skall utfärdas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.
... ."
10 I sanktionsförordningen finns ingen uttrycklig bestämmelse angående det finansiella embargot eller betalningar för tillåten export.
11 I det aktuella målet råder även oenighet kring gemenskapens allmänna exportregler. I artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler (nedan kallad exportförordningen)(9) fastställs en "grundläggande princip" som lyder enligt följande:
"Exporten av varor från Europeiska ekonomiska gemenskapen till tredje land skall vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med bestämmelserna i denna förordning."
12 I artikel 11 i exportförordningen föreskrivs följande:
"Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall denna förordning inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt."
13 Förenade kungariket genomförde de ovan nämnda resolutionerna och sanktionsförordningen genom Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, som regeringen antog i form av Order den 4 juni 1992, med stöd av avsnitt 1.1 i United Nations Act 1946. Enligt artikel 3 i denna Order förbjuds alla personer att leverera några som helst varor till en person som har förbindelser med Serbien eller Montenegro, med undantag för fall då tillstånd har beviljats av Secretary of State. I artikel 10 som rör finansiella transaktioner stadgas följande:
"1) Ingen får, utan tillstånd av Treasury eller på dess vägnar,
a) verkställa någon som helst betalning eller del av betalning med guld, värdepapper eller investeringar, eller
b) vidta någon som helst ändring beträffande de personer till vilka ett belopp skall betalas, eller för vars räkning guld, värdepapper eller investeringar skall innehas, när det är fråga om en sådan åtgärd som denna artikel är tillämplig på.
2) Denna artikel är tillämplig på sådana åtgärder som sannolikt kan medföra att medel eller andra finansiella eller ekonomiska resurser ställs till en persons förfogande, eller kommer honom till godo, som har förbindelser med Serbien eller Montenegro, såväl genom att de flyttas från Förenade kungariket som på annat sätt, eller annars genom att medel eller andra sådana resurser utges eller överförs till en person, eller kommer honom till godo, som har förbindelser med Serbien eller Montenegro.
3) Varje tillstånd som beviljas av Treasury eller på dess vägnar enligt denna artikel kan vara antingen absolut eller omfattas av villkor och kan när som helst ändras eller återkallas av Treasury eller på dess vägnar."
14 I själva beslutet anges ingen av de principer med stöd av vilka Treasury skulle besluta om tillstånd att flytta sådana medel från Förenade kungariket. Dessa principer angavs på Treasurys vägnar genom en kommuniké av den 8 juni 1992 från Bank of England. I punkt 10 i denna kommuniké, i den lydelse som gällde vid tiden för de faktiska omständigheterna, fastslås i allt väsentligt följande:
"Bank of England kommer att pröva enskilda ansökningar om tillstånd att debitera serbiska konton för alla andra ändamål, inklusive
...
c) betalning för välgörande eller humanitära ändamål."
Bakgrund och målet vid den nationella domstolen
15 Centro-Com är ett handelsföretag som har bildats enligt italiensk rätt. Dess huvudsakliga verksamhet består i leveranser av läkemedel. Mellan den 28 juli och den 16 december 1992 beviljade FN:s sanktionskommitté Centro-Com tillstånd att från Italien exportera 14 partier läkemedel till Sanitas i Montenegro och ett parti utrustning för blodanalys till Montefarm i Montenegro. Sanitas och Montefarm är läkemedelsgrossister. Av de behöriga italienska myndigheterna fick Centro-Com även det exporttillstånd som krävs i artikel 3 i sanktionsförordningen. Mellan den 15 oktober 1992 och den 6 januari 1993 exporterade Centro-Com samtliga 15 varupartier från Italien till Montenegro, varvid den italienska tullkontrollen skedde i Trieste.
16 Centro-Com skulle få betalt för de ovan nämnda transaktionerna från ett depositionskonto som den jugoslaviska nationalbanken hade i Barclays Bank i London. Detta konto spärrades med stöd av artikel 10 i Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992,(10) förutom såvitt avsåg betalningar från kontot som hade tillåtits av Treasury eller på dess vägnar. Den brittiska regeringens praxis vid denna tidpunkt innebar att debitering tilläts av spärrade serbiska konton i Förenade kungariket för betalning för sådan export till Serbien av medicinskt och humanitärt slag från Förenade kungariket eller från alla andra länder som Förenta nationerna hade godkänt. Barclays Bank ansökte hos Bank of England om tillstånd att debitera kontot till förmån för Centro-Com med de belopp som fordrades för vart och ett av de exporterade partierna. Varje ansökan gjordes i separat skrivelse, och samtliga gjordes före den 29 januari 1993. Den 24 februari 1993 hade elva av de femton ansökningarna tillstyrkts av Bank of England, och Barclays Bank hade betalat de ifrågavarande beloppen till Centro-Com.
17 Samtidigt som Bank of England handlade ansökningarna började Foreign and Commonwealth Office motta rapporter om missbruk av systemet med tillstånd att leverera varor till Serbien och Montenegro, som utfärdades av FN:s sanktionskommitté avseende Jugoslavien. Det förekom ständiga rapporter från sanktionskontoret i Ungern om felaktiga varudeklarationer och om att handlingar som hade utfärdats, eller föreföll vara utfärdade, av FN:s sanktionskommitté avseende Jugoslavien inte var tillförlitliga. Kontoret förklarade att det var omöjligt att effektivt kontrollera systemet vid gränsen. Under de tre föregående månaderna hade det dessutom förekommit en mycket betydande ökning i användningen av medel som innehades i Förenade kungariket för betalning av varor som, med FN:s godkännande, exporterades från andra länder till Serbien. Den brittiska regeringen fick även kännedom om att det förekom liknande bekymmer i andra länder angående sanktionernas bristfällighet. Frankrike hade uppenbarligen infört en praxis som innebar ett fullständigt förbud mot att frigöra frysta medel för någon som helst export till Serbien.
18 Treasury beslutade därefter att ändra sin praxis, så att betalning för undantagna varukategorier skulle kunna verkställas med serbiska medel som innehades i Förenade kungariket, endast om exporten skedde från Förenade kungariket. Bank of England underrättade Barclays Bank om denna praxisändring genom skrivelse av den 25 februari 1993, i vilken Bank of England anförde följande:
"Hädanefter kommer ansökningar om tillstånd att debitera serbiska konton som innehas i banker i Förenade kungariket för betalning för export av varor av varje slag till Serbien från något annat land än Förenade kungariket inte att bifallas."
Samma praxisändring framställdes i ett ytterligare tillägg till kommunikén av den 8 juni 1992(11), som Bank of England utfärdade den 26 april 1993. Ett huvudskäl till ändringen angavs vara att Department of Trade and Industry kunde göra stränga kontroller av varor som exporterades från Förenade kungariket och på så sätt säkerställa att dessa varor faktiskt var de som avsågs i de tillhörande handlingarna. På Bank of Englands vägnar klargjordes i förfarandet vid de nationella domstolarna att banken inte ansåg att bolaget Centro-Com självt hade gjort sig skyldigt till någon överträdelse av sanktionerna.
19 Efter praxisändringen avslog Bank of England de fyra resterande ansökningarna om att från kontot i den jugoslaviska nationalbanken verkställa betalningar till Centro-Com. Centro-Com ifrågasatte då lagenligheten i denna nya praxis, och särskilt att den skulle vara tillämplig på betalningen av de fyra partierna. Centro-Com överklagade till High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court). Bolaget hävdade bland annat att denna nya praxis stred mot gemenskapsrätten, i synnerhet artikel 113 i fördraget och sanktionsförordningen, artikel 7 i fördraget (numera artikel 6) och artikel 30 i fördraget. Divisional Court ogillade Centro-Coms talan i avgörande av den 6 september 1993,(12) och Centro-Com överklagade detta avgörande till Court of Appeal. Även Court of Appeal förkastade Centro-Coms argument som grundades på artiklarna 7 och 30 i fördraget, men beträffande de argument som grundades på den gemensamma handelspolitiken inom gemenskapen och på sanktionsförordningen ansåg den sig inte vara säker på att själv kunna avgöra vissa av de frågor som hade ställts. Court of Appeal ställde följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:
"1) Är det förenligt med den gemensamma handelspolitiken inom gemenskapen och i synnerhet artikel 113 i EG-fördraget samt rådets förordning (EEG) nr 1432/92 ... att medlemsstat A antar nationella bestämmelser som innebär förbud mot att frigöra medel som finns i medlemsstat A men som tillhör en person som har sitt hemvist i Serbien eller Montenegro i fall då
1. det har ansökts om att medlen skall frigöras för att betala en medborgare i medlemsstat B för varor som han har exporterat från medlemsstat B till Serbien eller Montenegro,
2. a) FN:s sanktionskommitté officiellt har godkänt att varorna var avsedda för rent medicinska ändamål i den mening som avses i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757,
b) varorna har exporterats i enlighet med ett föregående exporttillstånd som, i enlighet med förordning nr 1432/92, har utfärdats av de behöriga myndigheterna i medlemsstat B,
3. det enligt de nationella bestämmelserna medges att medel frigörs för att betala export av sådana varor från medlemsstat A, då ovannämnda (punkt 2 b) exporttillstånd har utfärdats av de behöriga myndigheterna i medlemsstat A, och
4. medlemsstat A har bedömt att det är nödvändigt eller lämpligt att anta sådana nationella bestämmelser för att resolution 757 skall kunna tillämpas effektivt?
2) Har bestämmelserna i artikel 234 i EG-fördraget någon betydelse för svaret på den första frågan?"
Den första frågan
20 Genom sin första fråga undrar Court of Appeal huvudsakligen om Förenade kungarikets praxisändring med avseende på frigörande av medel för betalning av sådan tillåten export till Serbien och Montenegro som har beskrivits ovan är förenlig med gemenskapens handelspolitik, inklusive sanktionsförordningen. Eftersom denna fråga ger upphov till vissa svåra och nya frågeställningar, kan det vara lämpligt att först redogöra för de huvudargument som har framlagts för domstolen i denna fråga.
21 Centro-Com har hänvisat till domstolens rättspraxis angående gemenskapens exklusiva behörighet på handelspolitikens område(13) och har framhållit att artikel 113 skall tolkas extensivt.(14) Genom sanktionsförordningen genomförs en gemensam handelspolitik för export till Serbien och Montenegro. Centro-Com har medgivit att förordningen antogs i ett speciellt utrikespolitiskt sammanhang, men detta kan, enligt bolagets mening, inte förändra själva karaktären av de bestämmelser som gemenskapen hade att anta. Gemenskapen utövade sin exklusiva behörighet i handelsfrågor, och någon ytterligare behörighet återstår inte för medlemsstaterna på det speciella område där gemenskapsinstrumentet antogs.
22 Även om medlemsstaterna enligt förordningen var behöriga att genomföra FN:s sanktioner genom att gå längre än förordningens bestämmelser, borde denna behörighet alltid utövas av medlemsstaterna på ett sätt som inte strider mot förordningens grundläggande ändamål och syften, och som inte inverkar på dess enhetliga tillämpning, några andra gemenskapsbestämmelser eller någon rättighet som följer av gemenskapsrätten. Centro-Com har uppfattningen att den omtvistade praxisändringen strider mot artikel 113 i fördraget och sanktionsförordningen. Den omständigheten att det finansiella embargo som föreskrivs i punkt 5 i resolution 757 (1992)(15) inte uttryckligen återgavs i förordningen kan inte ses som ett erkännande av medlemsstaternas behörighet i detta hänseende. Innehållet i punkt 5 har, enligt vad Centro-Com har gjort gällande, behandlats i sanktionsförordningen i generalklausulen i artikel 1 c, som innehåller ett förbud för "all verksamhet vars syfte eller verkan är att, direkt eller indirekt, främja de transaktioner som nämns i a eller b ...".
23 Centro-Com har vidare hävdat att rätten att bedriva handel med utländska enheter enligt gemenskapsrätten endast är en särskild aspekt på den grundläggande rätten till ekonomisk frihet. I den mån sanktionsförordningen innebar att viss export var tillåten skapades därigenom även en rätt för enskilda att bedriva handel. Centro-Com exporterade varorna helt i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna och var därför i sin fulla rätt att motta betalning för transaktionerna. Vägran från myndigheterna i Förenade kungariket att frigöra medlen utgör en kränkning av Centro-Coms grundläggande rättighet att bedriva handel med utländska enheter. Nationella myndigheter kan inte ställa några villkor utöver dem som föreskrivs i förordningen. De kan inte diskriminera genom att göra åtskillnad beroende på från vilken medlemsstat som exporten sker.
24 Centro-Coms uppfattning stöds av den italienska, den holländska, respektive den belgiska regeringen samt kommissionen.
25 Den italienska regeringen har uppfattningen att nationella bestämmelser om betalning för export direkt inverkar på affärstransaktioner och därför omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Sanktionsförordningen, vilken grundas på artikel 113 i fördraget, måste genomföras på ett enhetligt sätt. Om FN:s sanktionskommitté avseende Jugoslavien har godkänt att varorna var avsedda för rent medicinska ändamål (artikel 2 a i förordningen), och om den behöriga myndigheten i en medlemsstat har beviljat ett exporttillstånd, skall det exportförbud som fastställs i artikel 1 b i förordningen inte tillämpas. Medlemsstaterna får inte ensidigt införa andra villkor än dem i förordningen, i syfte att ytterligare begränsa de fall på vilka förbudet inte är tillämpligt. Medlemsstaterna har inga befogenheter att, på ett område som omfattas av artikel 113, anta olika eller senare bestämmelser som kan rubba den enhetlighet som skall prägla medlemsstaternas handlingssätt. Den omtvistade praxisändringen kan inte berättigas av det skälet att den möjliggör en effektiv tillämpning av resolution 757 (1992). Om en medlemsstat har uppfattningen att de bestämmelser som gemenskapen har antagit är olämpliga, måste den vidta åtgärder för att få dessa bestämmelser ändrade, och den kan inte handla ensidigt. Vidare förutsätter de åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit med nödvändighet att de exportkontroller som medlemsstaterna är skyldiga att utföra enligt sanktionsförordningen är bristfälliga. Det slag av "kontrollmonopol" som inrättas genom den omtvistade praxisändringen är, förutom att det är oförenligt med principerna för den gemensamma handelspolitiken, till skada för myndigheterna i övriga medlemsstater.
26 Den nederländska regeringen har uppfattningen att medlemsstaterna alltjämt var behöriga att fastställa regler för tillhandahållandet av finansiella tjänster till republikerna Serbien och Montenegro, eftersom sanktionsförordningen inte rör finansiella tjänster. Nationell behörighet måste emellertid utövas i överensstämmelse med reglerna i gemenskapsrätten. Kravet att tillåten export skall ske från Förenade kungariket missgynnar exportörer som är etablerade i andra medlemsstater, om det är avsett att betalning skall verkställas genom medel som innehas i Förenade kungariket. De missgynnas ytterligare av att London är en viktig finansmarknad. En sådan skillnad innebär indirekt diskriminering på grund av nationalitet och är oförenlig med artikel 6 i fördraget. Skillnaden i behandling kan inte berättigas av att det är nödvändigt att så strikt som möjligt genomföra embargot. Det krav som Förenade kungariket gör gällande kan tillämpas i förbindelser med tredje land, men det är principen om ömsesidigt erkännande av exporttillstånd som är tillämplig på förbindelser mellan medlemsstater. Om vidare tvivel skulle uppkomma beträffande äktheten eller riktigheten av ett exporttillstånd som har beviljats av en annan medlemsstat, kan ömsesidig hjälp sökas med stöd av rådets förordning (EEG) nr 1468/81 av den 19 maj 1981 om ömsesidig hjälp mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter samt om samarbete mellan de förra och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen.(16) Förenade kungarikets krav är därför oproportionerligt.
27 Den nederländska regeringen anser att den omtvistade bestämmelsen inte heller är förenlig med sanktionsförordningen. Principerna om icke-diskriminering och proportionalitet är bindande för rådet, och en tolkning av förordningen som innebär att dessa principer åsidosätts kan inte vara korrekt. Denna slutsats vinner stöd av artiklarna 7a och 73b i fördraget: det finns en inre marknad för kapitalrörelser och för betalningar som inte ytterligare kan delas upp genom bestämmelser som antas för att genomföra ekonomiska sanktioner. Om det enligt förordningen är tillåtet att utföra viss export borde det vara möjligt för producenter och affärsmän från alla medlemsstater att exportera på lika villkor.
28 Den belgiska regeringen har uppfattningen att ett förbud mot att överföra medel som betalning vid export av varor faller inom gemenskapens behörighet med avseende på handelspolitik. Den har åberopat yttrande 1/94, i vilket domstolen fastslog att ett embargo avseende export och import av varor inte kan bli effektivt utan indragning av transporttjänster, varvid denna indragning skall ses "som ett nödvändigt komplement till huvudåtgärden".(17) På liknande sätt kan ett förbud mot att överföra medel som hänför sig till försäljning ses som ett komplement till förbudet mot att exportera varor. Omvänt måste undantag till förmån för varor med humanitära ändamål medföra motsvarande undantag avseende förbud mot finansiella överföringar. Medlemsstaterna bör inte ensidigt anta bestämmelser för att minska riskerna för bedrägeri i ansökningar om exporttillstånd. Eventuella svårigheter bör undersökas av gemenskapsmyndigheterna och en gemensam ståndpunkt bör intas. Ensidiga åtgärder kan leda till snedvridningar i handeln.
29 Kommissionen har medgett att sanktionsförordningen inte direkt omfattar frysning av finansiella tillgångar. Genom förordningen inrättas emellertid ett tillståndssystem för tillåten export, genom att det där krävs att FN:s sanktionskommitté avseende Jugoslavien skall godkänna exporten och att den behöriga myndigheten i medlemsstaten skall utfärda ett exporttillstånd. Införandet av dessa två villkor säkerställde en harmoniserad inställning i fråga om tillämpningen av de undantag som tilläts genom resolution 757 (1992). Enligt kommissionens mening finns det ett klart samband mellan möjligheten att exportera varor inom de undantagna kategorierna och möjligheten att motta betalning för sådan export. Möjligheten att motta betalning är i själva verket beroende av möjligheten att exportera.
30 Kommissionen har även påmint om att det exportförbud som införs genom sanktionsförordningen utgör en avvikelse från de allmänna exportreglerna i exportförordningen. Kommissionen har gjort gällande att Förenade kungarikets krav i detta fall har en verkan som ligger mycket nära ett totalt handelsförbud och därför utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 1 i exportförordningen. Vidare kan Förenade kungariket i princip inte åberopa artikel 11 i förordningen, enligt vilken medlemsstaterna kan införa restriktioner på vissa grunder, däribland allmän ordning och allmän säkerhet. Kommissionen har den uppfattningen att de principer som skall tillämpas i detta fall liknar dem som är tillämpliga på artikel 36 i fördraget: medlemsstater kan inte vidta ensidiga åtgärder om det finns harmoniserade regler.(18) Det är endast för det fall Förenade kungariket kan visa att syftet med en ensidig åtgärd inte kunde uppnås med gemenskapsåtgärder, som en sådan ensidig åtgärd skulle kunna anses berättigad. Kommissionen har påpekat att det i detta mål inte har anförts att behöriga medlemsstater utfärdade exporttillstånd på felaktiga grunder eller att denna sida av systemet inte fungerade på ett korrekt sätt. Kommissionen har även hänvisat till möjligheterna till ömsesidig hjälp och utbyte av information mellan de behöriga myndigheterna.
31 Även om Förenade kungarikets handlande i princip skulle kunna anses berättigat med stöd av artikel 11 i exportförordningen, skulle detta enligt kommissionen alltjämt vara föremål för proportionalitetstestet, och det förefaller som om ett generellt förbud inte skulle klara denna test.
32 Kommissionen har även studerat artikel 224 i fördraget, men har dragit slutsatsen att Förenade kungarikets handlande inte heller kan anses berättigat med stöd av denna bestämmelse. Vidare har kommissionen uppfattningen att det omtvistade handlandet är liktydigt med förtäckt diskriminering på grund av nationalitet, vilket inte förefaller kunna motiveras av objektiva omständigheter, och följaktligen utgör en överträdelse av artikel 6 i fördraget.
33 Förenade kungariket har hävdat att den omtvistade praxisändringen är förenlig med den gemensamma handelspolitiken och sanktionsförordningen. Det har framlagt tre huvudargument till stöd för sin ståndpunkt och menar att varje argument är avgörande i sig.
34 Det första argumentet innebär att de omtvistade bestämmelserna antogs med stöd av nationell behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Förenade kungariket har uppfattningen att bestämmelser som antas för att fullgöra förpliktelser enligt Förenta nationernas stadga är de bästa exemplen på frågor som omfattas av det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Sådana frågor faller utanför EG-fördragets räckvidd. Det är riktigt att rådet antog sanktionsförordningen, men antagandet av denna förordning skall ses som ett genomförande på gemenskapsnivå av utövandet av nationell behörighet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området, och inte som att sådan behörighet nekas eller som ett sätt att undanröja den.
35 I Fördraget om Europeiska unionen, som trädde i kraft efter det att sanktionsförordningen hade antagits, bekräftas att frågor avseende utrikes- och säkerhetspolitik alltjämt faller utanför EG-fördraget och omfattas av medlemsstaternas behörighet. Det är riktigt att det föreskrivs nya befogenheter på området för sanktioner i artiklarna 73g och 228a i EG-fördraget, vilka infördes genom Fördraget om Europeiska unionen. I de fall då det för gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska åtgärder krävs att gemenskapen inför ekonomiska sanktioner, finns numera ett särskilt stöd för sådana sanktioner i artiklarna 73g och 228a. Samtidigt som medlemsstaterna givetvis måste rätta sig efter alla bestämmelser som antas enligt dessa föreskrifter skall, enligt Förenade kungariket, antagandet av sådana bestämmelser emellertid inte medföra att nationell behörighet undanröjs på det område som bestämmelserna hänför sig till.
36 Förenade kungarikets andra argument innebär att restriktioner för frigörande av eller rörlighet för tillgångar inte faller under området för den gemensamma handelspolitiken. EEG-fördraget innehöll inte någon särskild bestämmelse angående kapitalrörelser eller betalningar mellan gemenskapen och tredje land (i motsats till rörelser inom gemenskapen, för vilka föreskrifter om kapital och betalningar var åtskilda från dem som rör den fria rörligheten för varor och tjänster). Det var åter genom Fördraget om Europeiska unionen som läget klargjordes genom införandet av artiklarna 73b-73h, vilka inte bara rör kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater utan också mellan medlemsstater och tredje land. Den omständigheten att det finns en sådan åtskild uppsättning bestämmelser visar klart att dessa frågor faller utanför området för den gemensamma handelspolitiken.(19) Enligt Förenade kungariket råder det inget tvivel om att de ändringar som infördes genom Fördraget om Europeiska unionen inte ändrade, och inte var avsedda att ändra, räckvidden av artikel 113, och den begränsade räckvidden av sanktionsförordningen, som endast avser icke finansiella frågor, avspeglar sig i den begränsade räckvidden av artikel 113.
37 Förenade kungariket har för det tredje gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna inte är oförenliga med den gemensamma handelspolitiken. Det har först undersökt exportförordningen och har ifrågasatt om restriktioner för frigörande av tillgångar som innehas i en bank i Förenade kungariket eventuellt skulle kunna utgöra en sådan kvantitativ exportrestriktion som är förbjuden enligt artikel 1 i exportförordningen. Även om denna restriktion skulle utgöra en sådan kvantitativ restriktion, skulle den omfattas av undantaget i artikel 11 i förordningen. Förenade kungariket har hänvisat till mitt förslag till avgörande i målen Richardt(20), Werner och Leifer m.fl.,(21) där jag ansåg att medlemsstaterna hade ett stort handlingsutrymme i frågor som allmän säkerhet och skyddet för människors hälsa och liv. Resolution 757 (1992) utgör tillsammans med de slutsatser som Court of Appeal har dragit i detta mål klarast möjliga bevis på att de brittiska myndigheternas handlingar var berättigade av hänsyn till allmän säkerhet och människors hälsa och liv.
38 De omtvistade bestämmelserna förbjöds inte heller genom sanktionsförordningen. Bestämmelserna avsåg genomförandet av en del av resolution 757 (1992) som inte alls omfattades av förordningen. Avsikten måste ha varit att medlemsstater skulle ha frihet att anta de bestämmelser som krävdes för att genomföra de delar av resolutionen som inte omfattades av förordningen. Om dessa bestämmelser förutsatte godkännande kunde, och måste, ett sådant vara underförstått. Det är otänkbart att gemenskapen skulle ha lämnat medlemsstaterna utan befogenheter att fullgöra sina förpliktelser att ge full verkan åt resolutionen.
39 Nu kommer jag att undersöka de olika frågor som den första frågan ger upphov till. Jag kommer att behandla dem mot bakgrund av Förenade kungarikets tre huvudargument: argumentet avseende nationell behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område, den gemensamma handelspolitikens räckvidd samt sanktionsförordningens och exportförordningens verkan.
Argumentet avseende nationell behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område
40 Såsom har angivits har Förenade kungariket hävdat att det hade befogenhet att anta de ifrågavarande bestämmelserna i enlighet med dess nationella behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Det har i själva verket inte bestritts att medlemsstaterna har haft behörighet på detta område såväl före som efter det att Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft, och att gemenskapen inte har någon generell behörighet att utarbeta en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Det har emellertid inte heller bestritts att nationell behörighet måste utövas i enlighet med reglerna i gemenskapsrätten. Det är inte möjligt att avstå från att tillämpa dessa regler genom att endast hänvisa till utrikes- och säkerhetspolitiska hänsyn. Detta fastställde domstolen i domarna i målen Werner och Leifer m.fl. Dessa mål rörde exportrestriktioner för varor med så kallad dubbel användning, genom tillämpning av tysk lagstiftning som var av klart säkerhetspolitisk karaktär. Till domstolen ställdes frågan huruvida artikel 113 i fördraget och de gemenskapsrättsliga bestämmelserna angående export utgjorde hinder för sådana restriktioner. Domstolen hänvisade till kravet att begreppet gemensam handelspolitik inte skulle tolkas restriktivt och fastslog följande:(22)
"En åtgärd som innebär att exporten av vissa produkter hindras eller begränsas - såsom den åtgärd som beskrivs i begäran om förhandsavgörande - kan således inte undandras från området för den gemensamma handelspolitiken med motiveringen att avsikten med åtgärden är att nå syften avseende utrikespolitik och säkerhet.
För att uppnå det särskilda syftet med den gemensamma handelspolitiken - som har samband med handeln med tredje land och som enligt artikel 113 är grundad på begreppet gemensam politik - krävs det att en medlemsstat inte kan begränsa artikelns omfattning, genom att fritt avgöra om en åtgärd omfattas av artikel 113, med hänsyn till sina egna krav avseende utrikespolitik eller säkerhet."
41 Jag kommer nedan att analysera begreppet exportrestriktion, och särskilt huruvida den omtvistade bestämmelsen omfattas av detta begrepp. I detta skede måste det emellertid framhållas att enligt domstolen innebär den omständigheten att en bestämmelse uppfyller säkerhetspolitiska mål inte i sig att den inte kan omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Detta synsätt förefaller mig vara helt berättigat. Flera bestämmelser om handelspolitik kan vara av mer allmän utrikes- eller säkerhetspolitisk karaktär. När gemenskapen till exempel ingår ett handelsavtal med Ryssland är det till exempel klart att detta avtal inte kan skiljas från det större politiska sammanhang som utgörs av förbindelserna mellan Europeiska unionen, dess medlemsstater och Ryssland.
42 Embargoåtgärder är i sig kanske de bästa exemplen på handelspolitiska åtgärder som huvudsakligen syftar till att uppnå utrikespolitiska mål. Det är riktigt att det till följd av de ändringar som har gjorts genom Fördraget om Europeiska unionen (vilka ännu inte hade trätt i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i målet) nu finns en särskild rättslig grund i artikel 228a i EG-fördraget för antagande av embargoåtgärder, vilken kompletteras av artikel 73g vad beträffar kapitalrörelser och betalningar. Dessa ändringar kan ha medfört att embargoåtgärder har flyttats från tillämpningsområdet för artikel 113 i fördraget. De visar emellertid också att det är gemenskapen som har behörighet att besluta om sådana åtgärder, och genom att ändringarna uttryckligen anknyter till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som åsyftas i Fördraget om Europeiska unionen förstärks synsättet att gemenskapen kan besluta om åtgärder som har utrikes- och säkerhetspolitisk karaktär. Införandet av artikel 228a innebär inte att gemenskapen inte tidigare (såsom den gjorde) kunde införa ekonomiska sanktioner med stöd av artikel 113 i fördraget. Det motsatta förhållandet verkar vara fallet. Genom artikel 228a kodifieras en fast praxis som helt klart är avsedd att ytterligare utvecklas och som nu ges en mer specifik grund i fördraget.
43 Förenade kungarikets argument avseende nationell behörighet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området verkar också innebära att medlemsstaterna skulle ha ett större handlingsutrymme vad gäller tolkning, tillämpning och komplettering av de av gemenskapens rättsakter som är av utrikes- och säkerhetspolitisk karaktär än vad som gäller gemenskapens övriga rättsakter. Ett sådant synsätt kan inte godtas. Tolkningen av en av gemenskapens rättsakter beror på dess syften, dess lydelse och dess sammanhang. Att rättsakten är av utrikes- och säkerhetspolitisk karaktär kan därför vara av betydelse för tolkningen av den, men innebär i princip inte att medlemsstaterna har ett större handlingsutrymme. Vidtagandet av embargoåtgärder genom en gemenskapsförordning har delvis sin grund i strävan att säkerställa ett enhetligt genomförande av sådana åtgärder. I ingressen till den förordning om sanktioner som är aktuell i detta fall fastställs detta i formuleringar som återkommer i flera förordningar om sanktioner.(23)
44 Av detta drar jag slutsatsen att den omständigheten att medlemsstaterna bibehåller sin behörighet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området inte är till någon ledning för svaret på frågan om huruvida de omtvistade bestämmelser som har antagits av Förenade kungariket är förenliga med den gemensamma handelspolitiken.
Den gemensamma handelspolitiken och betalningar
45 Enligt fast rättspraxis skall begreppet handelspolitik förstås extensivt. Dessutom är uppräkningen i artikel 113 av de subjekt som omfattas av den gemensamma handelspolitiken inte uttömmande.(24) Det är också fastslaget att nationella bestämmelser om handelspolitik endast är tillåtliga om de särskilt har tillåtits av gemenskapen, eftersom det fulla ansvaret för handelspolitiken har överförts till gemenskapen genom artikel 113.1.(25)
46 Det aktuella målet gäller frågan huruvida bestämmelser om betalningar för export till tredje land omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Om denna fråga skulle ges ett jakande svar skulle de omtvistade bestämmelserna endast vara tillåtliga om de särskilt har tillåtits av gemenskapen. En hel skala av olika synsätt har uttryckts i denna fråga. I den ena ändan av skalan finns den italienska regeringens ståndpunkt, enligt vilken nationella bestämmelser om betalningar för export direkt påverkar affärstransaktionerna, och därför omfattas av den gemensamma handelspolitiken. I den andra ändan finns Förenade kungarikets ståndpunkt, enligt vilken restriktioner för frigörande av, eller rörlighet för, tillgångar inte omfattas av den gemensamma handelspolitiken.
47 Förenade kungariket har med rätta framhållit att EEG-fördraget, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet, inte innehöll några bestämmelser om kapitalrörelser eller betalningar mellan gemenskapen och tredje land. Den enda bestämmelsen om betalningar var artikel 106 i fördraget, i vars första punkt det föreskrevs liberalisering av betalningar i samband med rörlighet för varor, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna. Det skulle på grundval av detta kunna hävdas att det i fördraget gjordes skillnad mellan handel och betalningar i allmänhet. Jag är emellertid inte övertygad om att detta argument skall tillmätas någon större betydelse: motargumentet skulle vara att externa betalningar omfattades av den gemensamma handelspolitiken, eftersom det inte gjordes någon åtskillnad med avseende på utrikeshandel.
48 Vad beträffar gemenskapslagstiftningen förefaller det som om gemenskapens grundläggande handelspolitiska instrument inte rör frågan om betalning för import eller export. I exportförordningen omnämns inte betalningar, och i rådets förordning (EEG) nr 288/82 av den 5 februari 1982 om gemensamma exportregler [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå],(26) vilken var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet, föreskrivs i artikel 21 endast att den inte utgör hinder för "särskilda formaliteter avseende utrikeshandel".
49 Det förefaller som om det i gemenskapspolitiken avseende ekonomiska sanktioner bekräftas att betalningar inte var avsedda att omfattas av tillämpningsområdet för artikel 113. Som vi har sett innehåller sanktionsförordningen inte några bestämmelser i vilka det finansiella embargot behandlas, och den innehåller inte några uttryckliga bestämmelser angående betalningar för tillåten export.(27) Centro-Coms argument, att artikel 1 c i förordningen är en generalklausul i vilken det finansiella embargo behandlas som definieras i punkt 5 i resolution 757 (1992), är uppenbart ohållbart. Artikel 1 c rör verksamheter vars syfte eller verkan är att främja förbjuden import eller export. Det finansiella embargot inskränktes emellertid inte till betalningar för import eller export, utan rörde alla överföringar av medel och alla övriga finansiella eller ekonomiska tillgångar. Det kan också påpekas att det i punkt 5 i resolutionen görs undantag för "betalningar som uteslutande avser leveranser för rent medicinska eller humanitära ändamål eller av livsmedel", en bestämmelse som inte hade intagits i sanktionsförordningen.
50 På samma sätt framstår det som om bestämmelser om finansiella transaktioner även har uteslutits från andra bestämmelser om embargo som gemenskapen har antagit med stöd av artikel 113 i fördraget.(28)
51 Vid tolkningen av begreppet gemensam handelspolitik är det också lämpligt att ta hänsyn till det internationella sammanhanget.(29) Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) innehåller bestämmelser som avser betalningar. Artikel I, som avser den allmänna behandlingen som mest gynnad nation, tillämpas på "tullar och avgifter av varje slag, som utgår på eller i samband med import eller export eller på internationell överföring av betalningar för import eller export" (se punkt 1). Artikel XV rör anordningar på valutaområdet, en fråga som uppenbarligen påverkar betalningar för export och import. Bestämmelserna i artikeln avser allmänt samarbetet med Internationella valutafonden. I artikel XV.4 föreskrivs följande: "Avtalsslutande parter skall icke genom valutaåtgärder äventyra syftet med bestämmelserna i detta avtal." Vidare gäller artikel XII restriktioner till skydd för betalningsbalansen. Trots att dessa bestämmelser illustrerar det uppenbara sambandet mellan handel och åtgärder som påverkar betalningar, rör de inte direkt frågan om liberalisering av betalningar.
52 Mot bakgrund av detta förefaller det inte finnas fog för ståndpunkten att alla bestämmelser om betalningar, som kan påverka export från eller import till gemenskapen, i princip omfattades av den gemensamma handelspolitiken och att medlemsstaterna endast kunde vidta sådana åtgärder om det fanns ett särskilt godkännande från gemenskapen. Det är riktigt att beslut om betalningar kan påverka export och import. Detta är emellertid inte tillräckligt för att de skall omfattas av den gemensamma handelspolitiken.
53 Även om jag inte godtar att alla bestämmelser om, eller som påverkar, betalningar omfattas av handelspolitiken, kan det emellertid i princip inte uteslutas att den gemensamma handelspolitiken kan påverka vissa bestämmelser om betalningar. Nödvändigheten av att bestämmelser som har antagits inom ramen för den gemensamma handelspolitiken är effektiva (principen om ändamålsenlig verkan eller effet utile) kan till exempel medföra inskränkningar i medlemsstaternas befogenheter att reglera betalningar. Om det fanns en gemenskapsförordning i vilken det fastslogs att all import till gemenskapen från Kina skulle vara fri, skulle en nationell regel, enligt vilken det föreskrevs att det inte skulle verkställas några betalningar till kinesiska medborgare eller bolag, uppenbarligen vara ett hinder för att denna förordning skulle fungera på ett korrekt sätt. En sådan nationell regel kan anses utgöra en importrestriktion som är oförenlig med förordningen.
54 Exemplet syftar till att visa vad jag anser vara den verkliga frågan i detta mål: utgjorde gemenskapsreglerna om export till republikerna Serbien och Montenegro hinder för att Förenade kungariket antog de omtvistade bestämmelserna, eller var dessa bestämmelser tillåtna enligt nämnda regler? Enligt min mening är det lämpligare att pröva denna fråga snarare än den abstrakta frågan om behörighet. Domstolen intog en liknande ståndpunkt i målet Werner.(30) I det målet hade den nationella domstolen allmänt frågat om artikel 113 i fördraget utgjorde hinder för nationella bestämmelser om utrikeshandel enligt vilka det fordrades exporttillstånd. Domstolen gav emellertid inget abstrakt svar, utan undersökte räckvidden av exportförordningen.
55 Innan jag undersöker sanktionsförordningens och exportförordningens räckvidd för att avgöra denna fråga skall jag emellertid framhålla att situationen har ändrats sedan Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft. För närvarande omfattas betalningar mellan medlemsstater och tredje land av artikel 73b 2, i vilken följande stadgas:
"Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna."
56 Externa betalningar behandlas också i artikel 73g i fördraget, i vilken följande föreskrivs:
"1. Om åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 228a, får rådet enligt förfarandet i artikel 228a vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 224 och så länge rådet inte har vidtagit åtgärder enligt punkt 1, får en medlemsstat på allvarliga politiska grunder av brådskande karaktär vidta ensidiga åtgärder mot ett tredje land beträffande kapitalrörelser och betalningar. Kommissionen och övriga medlemsstater skall underrättas om sådana åtgärder senast då dessa träder i kraft.
Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall ändra eller upphäva sådana åtgärder. Rådets ordförande skall underrätta Europaparlamentet om rådet fattar ett sådant beslut."
57 Jag tror emellertid inte att det för ändamålet med detta mål är möjligt att dra slutsatser utifrån dessa bestämmelser. Att det nu finns uttryckliga bestämmelser om betalningar utesluter inte att betalningar i viss utsträckning omfattades av den gemensamma handelspolitiken innan dessa föreskrifter trädde i kraft. Det utesluter sannerligen inte möjligheten att det i gemenskapsbestämmelser som har antagits inom ramen för den gemensamma handelspolitiken kan ha uppställts begränsningar för nationella bestämmelser om betalningar för import från eller export till tredje land.
Sanktionsförordningens och exportförordningens räckvidd
58 Genom artikel 1 b i sanktionsförordningen förbjuds export till republikerna Serbien och Montenegro. I artikel 2 a föreskrivs att detta förbud inte skall gälla export av vissa varukategorier, och enligt artikel 2 c undantas varje verksamhet vars syfte eller verkan är att främja sådan export. I dessa bestämmelser fastslås inte uttryckligen att sådan export är fri. Såsom kommissionen har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande innebär emellertid det undantag som har gjorts i artikel 2 a att denna export regleras av gemenskapens allmänna exportregler, vilka fastställs i exportförordningen. Förbudet mot export till republikerna Serbien och Montenegro avvek klart från reglerna i exportförordningen, särskilt artikel 1, där det föreskrivs att exporten från Europeiska ekonomiska gemenskapen till tredje land skall vara fri. Reglerna i exportförordningen skall fortsätta att tillämpas, i den mån detta förbud inte skall gälla för viss export.
59 I artikel 1 i exportförordningen anges att exportfrihet innebär att varor "[inte skall] vara föremål för någon kvantitativ restriktion med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med bestämmelserna i denna förordning". Frågan är därför om de omtvistade bestämmelserna är liktydiga med en exportrestriktion som är oförenlig med denna bestämmelse. Eftersom jag anser att argumenten för och emot noga bör vägas mot varandra, kommer jag att bedöma båda ståndpunkterna.
60 Domstolen tolkade artikel 1 i målen Werner och Leifer.(31) I dessa mål uppkom frågan om huruvida nationella bestämmelser, enligt vilka det krävdes exporttillstånd för vissa varor, omfattades av tillämpningsområdet för artikel 1. Domstolen avvisade den tyska regeringens ståndpunkt att artikel 1 innebar förbud endast mot kvantitativa exportrestriktioner och inte mot åtgärder med motsvarande verkan. Att det i artikel 34 i fördraget om fri rörlighet för varor inom gemenskapen görs åtskillnad mellan kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, bedömdes inte vara relevant för tolkningen av exportförordningen. Domstolen fastslog att det vid tolkningen av förordningen var nödvändigt att inte bara beakta dess lydelse, utan också det sammanhang den ingår i och de syften som eftersträvas med de regler bland vilka den ingår. Domstolen ansåg följande:(32)
"Från tillämpningsområdet för en förordning som är grundad på artikel 113 i fördraget, och som enligt artikel 1 har till syfte att genomföra principen om exportfrihet på gemenskapsplanet, kan inte åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en verkan som motsvarar en kvantitativ restriktion undantas, eftersom deras tillämpning - som i detta fall - kan leda till att export förbjuds."
61 Domstolen fann stöd för denna tolkning i artikel XI i GATT, som enligt sin första punkt avser "[f]örbud eller restriktioner av annat slag än tullar, skatter eller andra avgifter ... vare sig genom kontingenter, import- eller exportlicenser eller andra åtgärder".
62 I mitt förslag till avgörande i dessa mål intog jag på liknande sätt ståndpunkten att även om det kan diskuteras om artikel 1 skall tillämpas på alla åtgärder med motsvarande verkan, måste den absolut anses innebära förbud mot åtgärder vars verkan är liktydig med ett totalförbud för viss export.(33)
63 Jag är emellertid inte övertygad om att domstolen i målen Werner och Leifer m.fl. avsåg att göra en extensiv tolkning av artikel 1 i exportförordningen. I synnerhet anser jag inte att det vida begreppet åtgärder med motsvarande verkan, som är en hörnsten i domstolens rättspraxis om fri rörlighet för varor inom gemenskapen, skall utsträckas till export till tredje land. Artikel 1 avser endast kvantitativa restriktioner, och begreppet åtgärder med motsvarande verkan nämns inte. Om förordningens syfte var att undanröja alla hinder för export till tredje land på ett sätt som liknar undanröjandet av hinder för handeln inom gemenskapen, skulle detta sannolikt inte ske genom en uttrycklig hänvisning till begreppet åtgärder med motsvarande verkan. Det är dessutom uppenbart att undanröjandet av hinder för handeln inom gemenskapen är ägnat att upprätta en inre marknad, och att exportförordningen inte syftar till att utsträcka den inre marknaden till tredje land. I detta hänseende kan en parallell dras till sådana mål som Polydor och RSO Records,(34) där domstolen underströk att förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner, vilket ingår i de frihandelsavtal som har slutits mellan gemenskapen och tredje land, inte skall tolkas så extensivt som artikel 30 i fördraget. Eftersom exportförordningen inte syftar till att upprätta en inre marknad, eller ens ett frihandelsområde, och eftersom begreppet åtgärder med motsvarande verkan inte nämns i den, är det enligt min mening klart att en extensiv tolkning av förbudet för kvantitativa restriktioner inte är påkallad. En sådan extensiv tolkning verkar särskilt olämplig i fråga om embargot mot republikerna Serbien och Montenegro. I detta sammanhang utgör tillståndet att exportera ett undantag från det generella import- och exportförbudet, och undantag skall inte tolkas extensivt.
64 Även vid en restriktiv tolkning av regeln om exportfrihet är det emellertid, enligt min mening, klart att denna omfattar vissa restriktioner för betalningar. Såsom vi har sett har Centro-Com hävdat att rättigheten att bedriva handel med utländska enheter endast är ett särskilt uttryck för den grundläggande rätten till ekonomisk frihet. Även om jag inte är övertygad om att det finns en grundläggande rätt att exportera, skapas rättigheter och förpliktelser för enskilda genom sanktionsförordningen och exportförordningen, vilka är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Såsom jag skall visa kan, och bör, en restriktion för betalningar med beaktande av dessa rättigheter ses som en exportrestriktion som sådan.
65 Det är diskutabelt huruvida rätten att exportera är en grundläggande rättighet.(35) Den ingår inte i fördraget som sådan (även om syftet "en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln" anges i artikel 110), och som jag har förklarat har den inte samma breda räckvidd som friheten att bedriva handel inom gemenskapen. Vidare har det inte hävdats att rätten att exportera är grundläggande inom ramen för medlemsstaternas författningar eller Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolen anser att rätten att bedriva en ekonomisk verksamhet är grundläggande,(36) men denna rättighet är uppenbarligen långt mer omfattande än den särskilda rätten att bedriva handel med utländska enheter.
66 Genom tolkningen ovan av förhållandet mellan sanktionsförordningen och exportförordningen skapades under alla omständigheter en rätt för medborgare och bolag i medlemsstaterna att exportera tillåtna förnödenheter till republikerna Serbien och Montenegro, på de villkor som fastställs i sanktionsförordningen. Sådan export var "fri" i den mening som avses i artikel 1 i exportförordningen förutsatt att förfarandet i artiklarna 2 a och 3 i sanktionsförordningen iakttogs. Det är, från enskildas, och de bolags som söker utnyttja denna frihet att exportera, ståndpunkt klart att en sådan frihet måste omfatta betalningar. Kommissionen har förklarat att betalningar är underordnade exporttransaktioner. Inte heller detta uttryck är emellertid tillräckligt starkt. Export av varor är en kommersiell transaktion som innefattar varuleveranser i utbyte mot betalning. Båda delarna är väsentliga för transaktionen och således även för den gemensamma handelspolitiken. Den gemensamma handelspolitiken rör inte själva flyttningen av varor över gemenskapens yttre gränser. Den rör internationell handel, det vill säga affärstransaktioner mellan gemenskapen och bolag utanför gemenskapen. Då det genom denna politik uppställs en regel om exportfrihet, måste denna regel innebära förbud mot restriktioner för betalningar i samma utsträckning som förbud mot restriktioner för den faktiska varuleveransen. En sådan regel kan annars inte vara effektiv, eftersom medlemsstaterna i själva verket skulle vara tillåtna att motarbeta dess tillämpning genom att införa restriktioner för betalningar, vilket skulle ha samma verkan som restriktioner för leveranser av vissa varor.
67 Detta innebär inte att regeln om exportfrihet medför förbud för alla åtgärder som kan påverka möjligheterna för exportörerna inom gemenskapen att få betalning för export. Synsättet är här detsamma som i fråga om restriktioner för varuleveranser; det är enbart faktiska restriktioner som förbjuds. Vad beträffar betalningar och åtgärder med motsvarande verkan kan jag omformulera vad domstolen förklarade i målen Werner och Leifer m.fl. enligt följande:
"Från tillämpningsområdet för en förordning som är grundad på artikel 113 i fördraget, och som enligt artikel 1 har till syfte att genomföra principen om exportfrihet på exportplanet, kan inte uteslutas åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en verkan som motsvarar en kvantitativ restriktion, eftersom detta hindrar att betalning erhålls i utbyte mot vissa exporttransaktioner."
68 Med detta synsätt innebär den omtvistade praxis som Förenade kungariket införde en exportrestriktion som är oförenlig med regeln om exportfrihet vid tillåten export. Denna praxis hindrade frigörandet av serbiska medel som innehades i banker i Förenade kungariket som betalning för export från andra medlemsstater som hade tillåtits av dessa. Någon betalning för sådan export kunde inte erhållas genom medel i Förenade kungariket. Betalning kunde givetvis verkställas på annat sätt, men det är enligt min mening inte tillräckligt för att denna praxis inte skall anses utgöra en exportrestriktion. Denna praxis fungerade som en restriktion för särskilda exporttransaktioner.
69 Frågan uppkommer därefter om denna praxis kan anses berättigad med stöd av artikel 11 i exportförordningen, i vilken det hänvisas till allmän säkerhet och skyddet för människors hälsa och liv. Rent allmänt är jag böjd att hålla med om kommissionens jämförelse med harmonisering av nationell lagstiftning, som syftar till att främja den fria rörligheten för varor inom gemenskapen, och det minskade användningsområdet för artikel 36 i fördraget, vilket blir följden av en sådan harmonisering. Sanktionsförordningen innehåller bestämda regler om tillåten export, inklusive kravet på exporttillstånd från de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Om en medlemsstat anser att en effektiv tillämpning av sanktionerna kräver ytterligare åtgärder kan den, enligt min mening, inte bortse från exporttillstånd som har beviljats av andra medlemsstater. Detta är särskilt fallet när det, som i detta mål, inte finns några klara uppgifter om att sådana tillstånd har beviljats på ett otillbörligt sätt. Såsom vi har sett var Förenade kungarikets största bekymmer, vilket låg bakom praxisändringen, tillförlitligheten hos de handlingar som utfärdades av sanktionskommittén avseende Jugoslavien, och inte de exporttillstånd som hade beviljats av andra medlemsstater. Rapporten från sanktionskontoret i Ungern, vilken delvis gav upphov till praxisändringen, innehåller dessutom ett avsnitt i vilket det anges att gemenskapens tillståndssystem fungerade på ett korrekt sätt:
"Om tillämpningen av systemet med undantag skall fortgå i samma utsträckning som för närvarande, måste kontrollmetoden skyndsamt omprövas. Det bör inom ramen för gemenskapens tillståndssystem införas en tillförlitlig handling som klart utvisar de olika stegen i kontrollförfarandet."(37)
70 Det antagande som ligger bakom praxisändringen förefaller inte desto mindre gå ut på att export från Förenade kungariket skulle kunna tillåtas i fall där export från andra medlemsstater inte skulle tillåtas. I detta hänseende grundades ett argument på den nyligen meddelade domen i målet Hedley Lomas.(38) Det målet rörde ministeriets vägran att utfärda licenser för export till Spanien av levande djur för slakt, på den grunden att behandlingen av djuren i de spanska slakterierna stred mot rådets direktiv 74/577/EEG av den 18 november 1974 om bedövning av djur före slakt.(39) Domstolen fastställde att gemenskapsrätten utgör hinder för att en medlemsstat åberopar artikel 36 i fördraget för att berättiga en begränsning av exporten av varor till en annan medlemsstat av det enda skälet att den senare medlemsstaten, enligt den förra, inte följer föreskrifterna i ett gemenskapsdirektiv om harmonisering, i vilket det syfte som en tillämpning av artikel 36 skulle skydda eftersträvas, men där det varken fastställs förfaranden för kontroll av föreskrifternas tillämpning eller någon sanktion för det fall de överträds. Domstolen påminde särskilt om följande:(40)
"Den omständigheten att det i direktivet inte föreskrivs något förfarande för kontroll eller sanktion medför nämligen endast att medlemsstaterna, i enlighet med artikel 5 första stycket och artikel 189 tredje stycket i fördraget, är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan ... Medlemsstaterna skall i detta hänseende visa varandra ett ömsesidigt förtroende vad beträffar de kontroller som utförs på deras respektive territorier ...
[E]n medlemsstat [kan] inte tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en annan medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrättens regler ... ."
71 Jag anser emellertid inte att den allmänna frågan om huruvida den omtvistade praxisändringen var berättigad behöver lösas inom ramen för detta mål. En motivering som grundas på artikel 11 måste i varje fall vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Såsom domstolen förklarade i domen i målet Leifer m.fl. måste artikel 11 "tolkas på ett sådant sätt att den inte ges mer långtgående verkningar än vad som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som den avser att skydda".(41) Det är uppenbart att detta krav inte är uppfyllt med avseende på omständigheterna i detta mål. Centro-Com inledde sina transaktioner med Sanitas och Montefarm före den omtvistade praxisändringen. Bolaget fick både godkännande från FN:s sanktionskommitté avseende Jugoslavien och exporttillstånd från de italienska myndigheterna före denna ändring. Bolaget exporterade dessutom varorna långt innan Treasury fattade det omtvistade beslutet. Vägran att bifalla ansökningarna om att medel skulle frigöras för att betala Centro-Com kan under dessa omständigheter, som inte har bestritts och som återges i den av Court of Appeal hänskjutna frågan, inte på något sätt tjäna syftet att förhindra att sanktionerna kringgås genom systemet med tillåten export. Om praxisändringen var berättigad, skulle detta vara begränsat till export som hade utförts efter det att denna ändring hade tillkännagivits. Det är endast beträffande sådan export som det kan hävdas att denna nya praxis skulle kunna förbättra sanktionernas effektivitet genom att bekämpa missbruket av systemet med tillåten export. Syftet med ett effektivt genomförande av exportförbudet kan inte uppnås genom ett beslut att inte frigöra medel, där alla relevanta omständigheter, inklusive den faktiska exporten och ingivandet av ansökningarna om att medel skulle frigöras, ägde rum innan praxisändringen tillkännagavs.
72 Vad beträffar den första frågan drar jag därför slutsatsen att, under de omständigheter som är aktuella i målet, beslutet att inte frigöra medel är oförenligt med bestämmelserna i sanktionsförordningen jämförda med bestämmelserna i exportförordningen.
Den andra frågan
73 Genom sin andra fråga önskar Court of Appeal få veta om svaret på den första frågan påverkas av bestämmelserna i artikel 234 i fördraget. Det är fråga om det första stycket i artikel 234, i vilket det föreskrivs följande:
"De rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts innan detta fördrag träder i kraft mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder skall inte påverkas av bestämmelserna i detta fördrag."
74 Av fast rättspraxis framgår följande:(42)
"... avsikten med artikel 234 första stycket [är] att i enlighet med folkrättsliga grundsatser precisera att fördragets tillämpning inte påverkar den berörda medlemsstatens åtagande att dels respektera tredje lands rättigheter enligt tidigare avtal, dels fullgöra motsvarande förpliktelser".
75 Domstolen fastslog dessutom att, för att det skall kunna fastställas om en gemenskapsregel kan bli verkningslös på grund av ett tidigare ingånget internationellt avtal, det är nödvändigt att undersöka om den berörda medlemsstaten genom detta avtal åläggs förpliktelser som icke medlemsstater, som är parter i avtalet, alltjämt kan fordra skall fullgöras, och att det inom ramen för förfarandet med begäran om förhandsavgörande inte är denna domstol utan den nationella domstolen som har att avgöra vilka förpliktelser som den berörda medlemsstaten åläggs genom ett tidigare ingånget avtal och att bestämma deras omfattning, så att det kan fastställas i vilken utsträckning de hindrar att de relevanta föreskrifterna i gemenskapsrätten tillämpas.(43)
76 Förenade kungariket har hävdat att det i förevarande fall enligt Förenta nationernas stadga är skyldigt att säkerställa ett effektivt genomförande av de bestämmelser som säkerhetsrådet har antagit enligt kapitel VII i stadgan, särskilt resolution 757 (1992). I artikel 25 i stadgan föreskrivs att Förenta nationernas medlemmar skall samtycka till att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut, och i artikel 103 föreskrivs att det i händelse av konflikt mellan medlemmarnas förpliktelser enligt stadgan och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse är förpliktelserna enligt stadgan som skall gälla. Enligt Förenade kungarikets synsätt var dess beslut att ändra praxis i fråga om frigörande av serbiska medel som betalning för tillåten export erforderligt enligt dessa bestämmelser, eftersom detta beslut var nödvändigt för att säkerställa ett effektivt genomförande av resolution 757 (1992).
77 Centro-Com, kommissionen samt den italienska och den belgiska regeringen har hävdat att det inte finns någon motsättning mellan de relevanta föreskrifterna i gemenskapsrätten och resolution 757 (1992). De har framhållit att gemenskapsförordningen antogs just för att ge verkan åt resolutionen och att båda har samma verkan, nämligen att tillåta export av varor för humanitära ändamål. Det är enligt min mening svårt att se hur det skulle kunna finnas en motsättning under de särskilda omständigheterna i detta fall, där exporten inte bara hade tillåtits utan även hade utförts innan bestämmelserna antogs. Enligt domstolens rättspraxis är det emellertid den nationella domstolen som har att avgöra denna fråga. Den bör givetvis göra detta mot bakgrund av den tolkning som skall göras av de relevanta bestämmelserna i gemenskapsrätten, särskilt sanktionsförordningen och exportförordningen.
78 Den andra frågan bör lämpligen ges svaret att sådana bestämmelser som dem som det är fråga om i detta mål är förenliga med gemenskapsrätten endast om de är nödvändiga för att den berörda medlemsstaten skall kunna fullgöra förpliktelser gentemot icke medlemsstater, vilka har fastställts i ett avtal som ingicks innan fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
Förslag till avgörande
79 I enlighet med detta anser jag att domstolen bör besvara de frågor som Court of Appeal har ställt enligt följande:
1) Åtgärder som en medlemsstat vidtar som innebär förbud mot att frigöra medel som finns i denna medlemsstat men som tillhör en person som har hemvist i republikerna Serbien och Montenegro är oförenliga med rådets förordning (EEG) nr 1432/92 av den 1 juni 1992 om förbud mot handel mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och republikerna Serbien och Montenegro och rådets förordning (EEG) nr 2603/69 av den 20 december 1969 om upprättandet av gemensamma exportregler, i fall då
a) åtgärderna i fråga endast medger att medel frigörs för betalning av export som är tillåten enligt förordning (EEG) nr 1432/92, om exporten utförs från den medlemsstat som har antagit bestämmelserna och om det exporttillstånd som krävs enligt denna förordning har getts av de behöriga myndigheterna i denna medlemsstat,
b) medlemsstaten har fastställt att det är nödvändigt eller lämpligt att anta dessa bestämmelser för att Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992) skall kunna tillämpas effektivt,
c) ansökan har gjorts om att medlen skall frigöras för att en medborgare i en annan medlemsstat skall kunna få betalt för de varor som han har exporterat från denna medlemsstat till republikerna Serbien och Montenegro,
d) FN:s sanktionskommitté formellt har godkänt att varorna var avsedda för rent medicinska ändamål i den mening som avses i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 757 (1992), och varorna har exporterats med stöd av ett föregående tillstånd, som i enlighet med förordning (EEG) nr 1432/92 har utfärdats av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken exporten skedde, och
e) ovannämnda tillstånd erhölls, varorna exporterades och ansökan om att medlen skulle frigöras inlämnades innan åtgärderna i fråga vidtogs.
2) Dessa åtgärder kan endast anses förenliga med gemenskapsrätten om de är nödvändiga för att den berörda medlemsstaten gentemot icke medlemsländer skall kunna fullgöra förpliktelser som har fastställts i avtal som ingicks innan fördraget trädde i kraft eller före denna medlemsstats anslutning.
(1) - Se dom av den 30 juli 1996 i mål C-84/95, Bosphorus (REG 1996, s. I-3953) och det pågående målet C-177/95, Ebony Maritime.
(2) - Se även det förslag till avgörande som jag föredrog den 30 april 1996 i målet Bosphorus (ovan fotnot 1).
(3) - Se Scharf, M.P., och Dorosin, J.L.: "Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee", Brooklyn Journal of International Law (1993), s. 771-827.
(4) - EGT L 151, s. 4 respektive EGT L 205, s. 2. Genom ändringarna utsträcktes den tillåtna exporten till att även omfatta basvaror och andra varor för grundläggande humanitära behov, varigenom resolution 760 (1992) av den 18 juni 1992 genomfördes.
(5) - Se första till sjätte övervägandena i ingressen.
(6) - Se sjunde övervägandet.
(7) - Se åttonde och nionde övervägandet.
(8) - Se tionde övervägandet.
(9) - EGT L 324, s. 25, i dess senast ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3918/91 av den 19 december 1991 (EGT L 372, s. 31).
(10) - Se ovan punkt 13.
(11) - Se ovan punkt 14.
(12) - Se [1994] 1 CMLR 109.
(13) - Yttrande 1/75 av den 11 november 1975 (Rec. 1975, s. 1355, se särskilt s. 1363-1365); dom av den 15 december 1976, i mål 41/76, Donckerwolcke och Schoue (Rec. 1976, s. 1921), punkt 32, och av den 18 februari 1986, i mål 174/84, Bulk Oil (Rec. 1986, s. 559), punkt 31.
(14) - Yttrande 1/78 av den 4 oktober 1979 (Rec. 1979, s. 2871, punkt 45).
(15) - Nämnd i punkt 4.
(16) - EGT L 144, s. 1.
(17) - Yttrande av den 15 november 1994 (Rec. s. I-5267, punkt 51).
(18) - Dom av den 10 juli 1984, i mål 72/83, Campus Oil m.fl. (Rec. 1984, s. 2727), punkt 27; se även dom av den 15 december 1976, i mål 35/76, Simmenthal (Rec. 1976, s. 1871) och av den 6 oktober 1983, i mål 2/82, 3/82, och 4/82, Delhaize Frères m.fl. (Rec. 1983, s. 2973).
(19) - Se punkt 48-52 i det i fotnot 17 nämnda yttrandet 1/94 rörande transporttjänster.
(20) - Dom av den 4 oktober 1991 i mål C-367/89 (Rec. 1991, s. I-4621).
(21) - Se punkterna 41 och 58-61 i mina förslag till avgörande till dom av den 17 oktober 1995, i mål C-70/94, Werner (REG 1995, s. I-3189) och till dom av den 17 oktober 1995, i mål C-83/94, Leifer m.fl. (REG 1995, s. I-3231).
(22) - Se fotnot 21, punkterna 10 och 11 i domen i målet Werner. Se även punkterna 10 och 11 i domen i målet Leifer m.fl.
(23) - Se ovan punkt 8.
(24) - Yttrandet 1/78, punkt 45, se ovan fotnot 14. Detta har nyligen bekräftats i yttrande 1/94, punkt 31, se ovan fotnot 17, och i domen i målet Werner, punkt 9, se ovan fotnot 21.
(25) - Se domarna i målen Donckerwolcke och Schou samt Bulk Oil, se ovan fotnot 13; domen i målet Werner, punkt 12, se ovan fotnot 21; och domen i målet Leifer m.fl., punkt 12, se ovan fotnot 21.
(26) - EGT L 35, s. 1.
(27) - Se ovan punkt 10.
(28) - Se till exempel rådets förordning (EEG) nr 3155/90 av den 29 oktober 1990 om utvidgning och ändring av förordning (EEG) nr 2340/90 om hinder mot gemenskapens handel vad beträffar Irak och Kuwait, EGT 1990 nr L 304, s. 1, vilken har avhandlats av Kuyper, P.J., "Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy", i Maresceau, M. (red.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension, Martinus Nijhoff, 1993, s. 387-422, se särskilt s. 395 och 396.
(29) - Yttrande 1/75, s. 1362, se ovan fotnot 13; Yttrande 1/94, punkterna 40 och 41, se ovan fotnot 17.
(30) - Se ovan fotnot 21.
(31) - Se ovan fotnot 21, punkt 17-23 i domen i målet Werner; punkt 18-24 i domen i målet Leifer m.fl.
(32) - Se punkt 22 i domen i målet Werner och punkt 23 i domen i målet Leifer m.fl.
(33) - Se punkt 31 i förslaget till avgörande.
(34) - Dom av den 9 februari 1982 i mål 279/80 (Rec. 1982, s. 329).
(35) - Se dock Petersmann, E.U., "Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy" i Maresceau, M. (red.), se ovan fotnot 28, s. 21-61, särskilt s. 40 och 41.
(36) - Dom av den 5 oktober 1994, i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (Rec. 1994, s. I-4973), punkt 78.
(37) - Se domen från Divisional Court, punkt 8, ovan fotnot 12.
(38) - Dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94 (REG 1996, s. I-2553).
(39) - EGT L 316, s. 10.
(40) - Punkterna 19 och 20 i domen.
(41) - Punkt 33 i domen, se ovan fotnot 21.
(42) - Dom av den 28 mars 1995, i mål C-324/93, Evans Medical och Macfarlan Smith (REG 1995, s. I-563), punkt 27. Se även dom av den 27 februari 1962, i mål 10/61, kommissionen mot Italien (Rec. 1962, s. 1) och av den 2 augusti 1993, i mål C-158/91, Levy (Rec. 1993, s. I-4287).
(43) - Domen i målet Evans Medical och Macfarlan Smith, punkterna 28 och 29.