62022CJ0325
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 19 de octubre de 2023 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Ayudas otorgadas por los Estados miembros — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Concepto de “empresa” — Reglamento (UE) 2015/1589 — Recuperación de una ayuda ilegal — Decisión (UE) 2015/456 — Permutas de terrenos forestales — Determinación del “valor de mercado”»
En el asunto C‑325/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Varna, Bulgaria), mediante resolución de 4 de mayo de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de mayo de 2022, en el procedimiento entre
TS,
HI
y
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu‑Matei, los Sres. J.‑C. Bonichot (Ponente) y S. Rodin y la Sra. L. S. Rossi, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre del Gobierno búlgaro, por las Sras. T. Mitova y L. Zaharieva, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. C. Georgieva y el Sr. B. Stromsky, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 107 TFUE, del artículo 16, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), y de la Decisión (UE) 2015/456 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2014, sobre el régimen de ayudas estatales n.o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales (DO 2015, L 80, p. 100; en lo sucesivo, «Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre un particular y una persona jurídica, por una parte, y el Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (Ministro de Agricultura, Alimentación y Bosques, Bulgaria), por otra, en relación con una solicitud de devolución de una ayuda de Estado de la que se habrían beneficiado en el contexto de una permuta de terrenos forestales.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento 2015/1589
3
El artículo 16 del Reglamento 2015/1589, titulado «Recuperación de la ayuda», establece en su apartado 3:
«Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pueda disponer, de conformidad con el artículo 278 [TFUE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión [Europea]. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión.»
Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014
4
Los considerandos 125 a 128, 156 y 171 de la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014 tienen el siguiente tenor:
«(125)
Como cuestión preliminar, sin embargo, también es necesario examinar en el caso que nos ocupa si los beneficiarios potenciales de las operaciones de permuta son empresas a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1. Esto se debe a que, con arreglo a esa disposición, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la ayuda es una empresa.
(126)
El [Tribunal de Justicia] define el concepto de “empresa” a los efectos del artículo 107 [TFUE], apartado 1, como cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su naturaleza jurídica y de su modo de financiación […]. Según el [Tribunal de Justicia], cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica […]. La clasificación de una entidad como empresa se relaciona siempre, por lo tanto, con una actividad específica. Una entidad que realiza actividades económicas y no económicas se considerará una empresa únicamente en lo referente a las primeras. Una empresa no tiene que ser una persona jurídica; las personas físicas también pueden ser consideradas empresas en el marco de las ayudas estatales, a condición de que lleven a cabo una actividad económica.
(127)
En este sentido, cabe señalar que determinados beneficiarios de las operaciones de permuta en cuestión no llevaron a cabo actividades económicas con los terrenos forestales canjeados durante el período de referencia ni las llevan a cabo en la actualidad. Así pues, tales beneficiarios no pueden considerarse empresas en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1, de modo que no se considera que las operaciones de permuta que celebraron con el Estado búlgaro conllevaran una ayuda estatal.
(128)
Por consiguiente, el resto de la presente Decisión se refiere únicamente a los beneficiarios de las operaciones de permuta en cuestión que constituyen empresas a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1.
[…]
(156)
En vista de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que las operaciones de permuta llevadas a cabo por la República de Bulgaria durante el período de referencia constituyen ayuda estatal a efectos del artículo 107 [TFUE], apartado 1, en aquellos casos en que la contraparte de esa operación es una empresa en el sentido de dicha disposición, los precios administrativos utilizados para dicha operación no reflejaban los precios de mercado y no se cumplen las condiciones para las ayudas de minimis establecidas en el Reglamento (UE) n.o 1407/2013 [de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1)].
[…]
(171)
En el asunto que nos ocupa, los posibles beneficiarios de la ayuda estatal incompatible serán las personas físicas y jurídicas que hayan participado en las 132 operaciones de permuta con las autoridades búlgaras durante el período de referencia. Las autoridades búlgaras deben eliminar de ese grupo a las personas físicas y jurídicas que no puedan considerarse “empresas” en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […]».
5
El artículo 1 de dicha Decisión prevé:
«Las ayudas estatales, concedidas a las empresas en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales de propiedad pública a cambio de terrenos forestales de propiedad privada en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de enero de 2009, ilegalmente aplicadas por la República de Bulgaria, infringiendo el artículo 108 [TFUE], apartado 3, son incompatibles con el mercado interior».
6
El artículo 6, apartado 1, letras b), c) y d), de dicha Decisión establece:
«1.   En el plazo de cuatro meses a partir de la notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
[…]
b)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los precios de mercado en el momento de las operaciones de permuta, especificados en el escrito 2014/032997 de la República de Bulgaria;
c)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo revocando la operación de permuta;
d)
relación de los casos en los que la recuperación se llevará a cabo sobre la base de los importes determinados por un tasador independiente y documentos que demuestren que dicho perito independiente ha sido designado mediante licitación pública y aceptado por la Comisión.»
7
El artículo 6, apartado 2, letras a) y b), de la citada Decisión dispone:
«En el plazo de ocho meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, la República de Bulgaria presentará a la Comisión la siguiente información:
a)
la lista de beneficiarios que han recibido ayuda en virtud de las operaciones de permuta a que se refiere el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos como resultado de tales operaciones;
b)
el importe total (principal e intereses de recuperación) que deba recuperarse de cada beneficiario».
Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos
8
A tenor del punto 2, letra a), último párrafo, de la Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos (DO 1997, C 209, p. 3):
«Se entenderá por “valor de mercado” el precio al que se puedan vender los terrenos y construcciones mediante contrato privado entre un vendedor dispuesto a vender y un comprador sin ningún vínculo con el vendedor en la fecha de valoración, suponiendo que el bien ha sido puesto a la venta públicamente, que las condiciones del mercado permiten una venta regular y que se dispone de un período de tiempo normal para la negociación de la venta teniendo en cuenta la naturaleza del bien […]».
Derecho búlgaro
Ley de Ayudas Estatales
9
El artículo 38, apartados 9, 10 y 11, de la zakon za darzhavnite pomoshti (Ley de Ayudas Estatales) (DV n.o 85, de 24 de octubre de 2017) establece, por lo que respecta a la recuperación de una ayuda estatal ilegal y declarada incompatible con el mercado interior en virtud de una decisión de la Comisión, las siguientes disposiciones:
«(9)   La valoración a que se refiere el apartado 7, punto 2, será realizada por un tasador autorizado independiente, registrado conforme a la Ley de Tasadores Independientes […]
(10)   La valoración a que se refiere el apartado 7, punto 2, será solicitada y aceptada por el gestor de la ayuda en las condiciones y los plazos establecidos en la decisión de la Comisión Europea.
(11)   Cuando el gestor de la ayuda no acepte la valoración a que se refiere el apartado 7, punto 2, solicitará, mediante un acto motivado, un segundo dictamen pericial a tres tasadores, salvo cuando se solicite la valoración en virtud de la zakon za obshtestvenite porachki [(Ley de Contratación Pública)].»
Ley de Propiedad Estatal
10
El artículo 32, apartado 2, de la zakon za darzhavnata sobstvenost (Ley de Propiedad Estatal) (DV n.o 44, de 21 de mayo de 1996), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de Propiedad Estatal»), tiene el siguiente tenor:
«La compensación en efectivo equivalente a que se refiere el apartado 1 se determinará en función del destino de los terrenos antes de la entrada en vigor del plan detallado de ordenación territorial, o antes de la aprobación de un plan detallado de ordenación territorial que prevea la construcción de una obra nacional y para el que exista una ordenanza en vigor que permita la ejecución provisional, sobre la base de los precios de mercado de terrenos con características similares situados en las proximidades de los que son objeto de expropiación.»
11
La disposición 1a de las dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal) establece:
«A efectos de la presente Ley:
[…]
(2)
Los “precios de mercado” son los valores medios de todas las transacciones inmobiliarias relativas a la compraventa, la permuta, la constitución de derechos reales o la transmisión de la propiedad a cambio de una obligación de construir, la hipoteca para garantizar un contrato de venta, las ventas mediante subasta por parte de agentes judiciales estatales o privados, de autoridades públicas o de municipios, así como de otras transacciones a título oneroso, a excepción de las relativas a la cuota ideal de un inmueble, cuando al menos una de las partes sea una empresa, que se hayan realizado en los doce meses anteriores a la solicitud de valoración y se hayan inscrito ante la oficina registral del lugar donde está situado el inmueble. Si en los doce meses anteriores a la solicitud de valoración se han registrado más de veinte transacciones en la oficina registral del lugar donde está situado el inmueble, se tendrán en cuenta las últimas veinte transacciones registradas para determinar el precio de mercado. El cálculo de la media se realizará sobre la base de, al menos, dos transacciones relevantes.
[…]
(4)
“los inmuebles situados en las proximidades del bien expropiado” son los inmuebles situados en las siguientes zonas:
a)
en el mismo distrito, en las grandes ciudades divididas en distritos;
b)
en el mismo barrio, dentro de las demás ciudades, lugares de residencia o municipios;
c)
en la misma demarcación en los terrenos agrícolas y forestales.»
Ley de Bosques
12
El apartado 3 de las disposiciones transitorias y finales de la zakon za gorite (Ley de Bosques) (DV n.o 19, de 8 de marzo de 2011), en vigor desde el año 2011, dispone:
«(1) No podrá efectuarse ningún cambio de destino, con arreglo a la presente Ley, y no podrá realizarse ninguna construcción en terrenos situados en zonas forestales que personas físicas o jurídicas o municipios hayan adquirido del Estado como consecuencia de permutas efectuadas hasta la fecha de promulgación de la Ley en el Darzhaven vestnik [(Diario Oficial)].
(2) La prohibición establecida en el apartado 1 también se aplicará en caso de cambio de propietario del bien inmueble, salvo en los casos en que la zona forestal de que se trate sea adquirida por el Estado.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
13
El litigio principal se inscribe en el contexto de una amplia operación de restituciones, por parte de la República de Bulgaria a sus antiguos propietarios, de terrenos forestales que habían sido nacionalizados durante el año 1947.
14
De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que una modificación de la Ley de Bosques, que entró en vigor el 22 de febrero de 2002, permitió la permuta de terrenos forestales privatizados por terrenos forestales de dicho Estado miembro.
15
Además, los precios de los terrenos permutados se determinaban sobre la base de criterios establecidos por la normativa búlgara.
16
El 26 de noviembre de 2008, la Darzhavna agentsia po gorite (Agencia Nacional de Bosques, Bulgaria) y TS, persona física, celebraron un contrato de permuta de terrenos forestales (en lo sucesivo, «permuta controvertida»).
17
Dos meses más tarde, TS transfirió los terrenos adquiridos en virtud de este contrato a HI, una empresa privada establecida en Bulgaria, gestionada y participada por TS. De la resolución de remisión se desprende que TS ya tenía participaciones de HI en el momento de la permuta controvertida.
18
HI opera en los ámbitos de la hostelería, la restauración, la explotación forestal, la transformación de la madera y la venta de mercancías. De la resolución de remisión se desprende que HI pretendía construir un complejo hotelero en algunos de los terrenos así adquiridos y que, a tal fin, solicitó a las autoridades competentes la recalificación de dichos terrenos en el mes de agosto de 2009.
19
Sin embargo, esta operación inmobiliaria no pudo llevarse a cabo debido a una moratoria adoptada por la Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Asamblea Nacional de la República de Bulgaria), el 3 de septiembre de 2009 (DV n.o 72, de 8 de septiembre de 2009), y a una medida legislativa posterior que prohibía modificar el destino de los terrenos adquiridos a la República de Bulgaria.
20
Mediante la Decisión de 5 de septiembre de 2014, la Comisión consideró que las operaciones de permuta de terrenos forestales realizadas por dicho Estado miembro constituían ayudas de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando las personas que participaron en esas permutas eran empresas, en el sentido de dicha disposición, y el valor de los terrenos forestales del referido Estado miembro no reflejaba el valor de mercado, siempre que no se tratara de ayudas de minimis, conforme al Reglamento n.o 1407/2013.
21
En consecuencia, la Comisión consideró que determinadas ayudas, concedidas a empresas en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales en cuestión durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2007, fecha de la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión Europea, y el 27 de enero de 2009, habían sido ejecutadas ilegalmente por dicho Estado miembro, que eran incompatibles con el mercado interior y que el citado Estado miembro debía recuperarlas.
22
El 8 de julio de 2020, en aplicación de la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014, las autoridades búlgaras estimaron, mediante un acto declarativo de la existencia de un crédito público, sobre la base de un informe de valoración de los terrenos forestales, que TS y HI estaban solidariamente obligadas a devolver la ayuda de 294627 levas búlgaras (BGN) resultante de dicha permuta controvertida, más 145737,79 BGN en concepto de intereses, cifras que arrojan un importe total de 440364,79 BGN (aproximadamente 224700 euros).
23
TS y HI interpusieron un recurso contra dicho acto ante el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Varna, Bulgaria), alegando, por una parte, que no podían considerarse «empresas», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, puesto que los terrenos adquiridos en el contexto de la permuta controvertida no terminaron utilizándose con fines económicos y, por otra parte, que era erróneo el cálculo hecho por la Administración nacional del importe de la ayuda que debían reembolsar. En su opinión, la apreciación del valor de los terrenos permutados debería ser objeto de una valoración judicial con arreglo al método previsto en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, aplicable en caso de expropiación de un terreno privado con fines de interés público.
24
El órgano jurisdiccional remitente indica que, por lo que respecta a la aplicación de la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014, la jurisprudencia nacional es contradictoria en cuanto a la cuestión de si, habida cuenta de la redacción del considerando 127 de esa Decisión, la calificación de «empresa» depende o no de la explotación de los terrenos forestales adquiridos en el contexto de las permutas de terrenos de que se trata.
25
Dicho órgano jurisdiccional indica asimismo que el criterio objetivo del «valor de mercado» de un terreno, derivado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para apreciar si la adquisición de un terreno público constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, difiere del método de determinación del precio de mercado previsto en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal invocadas por las demandantes en el litigio principal.
26
En estas circunstancias, el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Varna) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Está excluido de la definición de “empresa” el beneficiario de una ayuda estatal concedida ilegalmente mediante un contrato de permuta por el que obtuvo terrenos en zona forestal (propiedad privada del Estado) cuando, según los balances anuales, ejerce una actividad económica ofreciendo bienes y servicios en el mercado en cuestión, pero, con arreglo al considerando 127 de la [Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014], no ejerce ninguna actividad económica directa o indirecta con las superficies adquiridas a través de la permuta porque el Derecho nacional establece una prohibición objetiva que le impide modificar el uso de los terrenos y construir edificios o enajenar los terrenos objeto de permuta excluidos del patrimonio forestal?
2)
¿Debe interpretarse y aplicarse el artículo 107 TFUE en el sentido de que, en lo que respecta a la condición de “empresa” y al aplicar los criterios para las “empresas”, y habida cuenta de los datos recogidos en la primera fase finalizada del procedimiento administrativo de consulta previa, el proyecto de inversión presentado y efectivamente descrito del beneficiario de una ayuda estatal obtenida ilegalmente, que ha de realizarse en un terreno público situado en una zona forestal obtenido mediante permuta y que constituye un requisito previo para la incoación de un procedimiento posterior de exclusión de del patrimonio forestal de los terrenos resultantes de la construcción, debe tenerse en cuenta como circunstancia jurídicamente relevante, a pesar de que se haya producido una imposibilidad objetiva de realizar el proyecto de inversión como consecuencia de la moratoria impuesta por [una decisión de la Asamblea Nacional de la República de Bulgaria] y de la disposición legal posteriormente introducida que contiene una prohibición expresa de modificación del uso y edificación en los terrenos adquiridos del Estado?
3)
¿Deben interpretarse el artículo 107 TFUE y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento [2015/1589], en el sentido de que se oponen a que una disposición nacional, como la disposición 1a, puntos 2 y 4, [Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal] impida, a efectos de la determinación del importe de una ayuda de Estado recibida mediante una permuta de terrenos en zona forestal (propiedad privada del Estado), el establecimiento de un precio de mercado de los terrenos al establecer, para el cálculo, factores de mercado y criterios de valoración que dan lugar a una desviación del valor real de los terrenos, y en el sentido de que vulnera dicha disposición nacional, en este sentido, el principio de efectividad?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
27
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014 debe interpretarse en el sentido de que únicamente deben considerarse empresas beneficiarias de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las personas que adquirieron terrenos en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales a las que se refiere dicha Decisión y que utilizan esos terrenos para una actividad económica.
28
En primer lugar, es preciso señalar que la respuesta a esta cuestión se entiende sin perjuicio de la cuestión de si TS es una «empresa», en el sentido de dicha disposición, ni de la de si TS y HI pueden considerarse beneficiarias, solidariamente, de una ayuda de Estado en virtud de la referida disposición.
29
A continuación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación, y que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado constituye una actividad económica (sentencia de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartados 41 y 45 y jurisprudencia citada).
30
En cambio, de ello no se desprende en modo alguno que la calificación de «empresa», en el sentido de dicha disposición, esté supeditada a que la actividad económica de que se trate guarde relación con bienes cuya adquisición pudiera constituir una ayuda de Estado en el sentido de tal disposición.
31
Además, es importante recordar que el artículo 108 TFUE, apartado 3, somete a un control preventivo las modificaciones de las ayudas existentes y los proyectos de ayudas nuevas, a fin de que solo se ejecuten las ayudas compatibles con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 36 y jurisprudencia citada).
32
Por consiguiente, tal sistema de autorización previa de las ayudas de Estado, que se basa en una apreciación ex ante de los proyectos de ayuda, se opone a que la calificación de «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, se supedite a que se produzcan circunstancias aleatorias y posteriores a la concesión de la ventaja de que se trate, como la utilización del bien adquirido con fines económicos.
33
Por último, en cuanto a la definición del concepto de «empresa» utilizado por la Comisión en su Decisión de 5 de septiembre de 2014, su artículo 1 se refiere a las ayudas de Estado concedidas a «empresas», sin precisar este concepto.
34
Es cierto que el considerando 127 de dicha Decisión señala que «determinados beneficiarios de las operaciones de permuta en cuestión no llevaron a cabo actividades económicas con los terrenos forestales canjeados durante el período de referencia ni las llevan a cabo en la actualidad», así pues «tales beneficiarios no pueden considerarse empresas en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1, de modo que no se considera que las operaciones de permuta que celebraron con el Estado búlgaro conllevaran una ayuda estatal».
35
Sin embargo, de la estructura general de la citada Decisión y, en particular, de sus considerandos 126 y 128 se desprende que la Comisión también se refirió, en varias ocasiones, a las empresas «a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1», sin vincular en modo alguno tal calificación a una actividad económica en relación con esos terrenos forestales.
36
El considerando 171 de la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014, que figura en la parte relativa a la identificación de los «beneficiarios» de las ayudas en cuestión, indica, además, que conviene excluir sin más a las personas físicas y jurídicas «que no puedan considerarse “empresas” en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1».
37
En último lugar, según reiterada jurisprudencia, cuando un texto de Derecho derivado puede ser objeto de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Tratado, y no a la que conduce a considerarla incompatible con el (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 70 y jurisprudencia citada).
38
Por consiguiente, procede considerar que el considerando 127 de la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014 se refiere únicamente a una situación particular en la que una entidad no puede ser calificada de «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por lo tanto, este considerando no puede servir de base a una interpretación de la referida Decisión de la que resulte que únicamente las entidades que ejercen una actividad económica relacionada con los terrenos adquiridos en el contexto de las permutas de terrenos objeto de la misma Decisión pueden ser consideradas empresas beneficiarias de una ayuda de Estado, en el sentido de dicha disposición.
39
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014 debe interpretarse en el sentido de que no cabe apreciar que únicamente deben considerarse empresas beneficiarias de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las personas que adquirieron terrenos en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales a las que se refiere dicha Decisión y que utilizan esos terrenos para una actividad económica.
Segunda cuestión prejudicial
40
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la circunstancia de que la entidad que obtuvo terrenos forestales en el contexto de la permuta controvertida tenía la intención de utilizarlos en el marco de su actividad económica, pero que no pudo hacerlo debido a la evolución posterior del Derecho nacional, es pertinente a efectos de apreciar si dicha entidad constituye una «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
41
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, según la cual la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014 no circunscribe el concepto de empresa a las entidades que han utilizado los terrenos forestales así obtenidos con fines económicos, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Tercera cuestión prejudicial
42
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la determinación del importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta de terrenos forestales, se base en criterios como los establecidos en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal.
43
De la resolución de remisión se desprende que estos criterios se refieren a los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a los que son objeto de valoración y situados cerca de ellos, en los que al menos una de las partes es un comerciante, celebradas en los doce meses anteriores a la valoración.
44
Las demandantes en el litigio principal alegan que dichos criterios deberían haberse aplicado para determinar el importe de la ayuda de Estado que debía recuperarse, mientras que el órgano jurisdiccional remitente estima, en cambio, que no permiten determinar el valor de mercado de los terrenos forestales objeto de la permuta controvertida.
45
Así pues, procede reformular la tercera cuestión prejudicial y considerar que, mediante esta, dicho órgano jurisdiccional pregunta, en esencia, si el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 se oponen a que los criterios que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida en el contexto de la adquisición de terrenos se basen en los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a los que son objeto de la valoración y situados en sus proximidades, en las que al menos una de las partes es un comerciante, concluidas en un plazo de doce meses antes de la valoración.
46
A este respecto, es preciso recordar que el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 establece que, sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia pueda disponer de conformidad con el artículo 278 TFUE, la recuperación de una ayuda de Estado se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión.
47
Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el principal objetivo de la devolución de una ayuda de Estado abonada ilegalmente es eliminar la distorsión de la competencia provocada por la ventaja competitiva que procura dicha ayuda y que el restablecimiento de la situación anterior a la concesión de una ayuda ilegal o incompatible con el mercado interior es una exigencia necesaria para preservar la eficacia de las disposiciones de los Tratados relativas a las ayudas de Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, apartado 42 y jurisprudencia citada).
48
Por último, es preciso recordar también que, cuando el Estado miembro de que se trate deba cuantificar la ayuda que ha de recuperarse, tiene que hacerlo sobre la base del método indicado en la decisión de recuperación (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, apartados 21 y 23).
49
En el caso de autos, de lo anterior resulta que la aplicación de un método de valoración, como el contemplado por el órgano jurisdiccional remitente en su tercera cuestión prejudicial, debe ser, en primer lugar, conforme con la Decisión de la Comisión de 5 de septiembre de 2014, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
50
En particular, le corresponde apreciar si tal método es conforme con el artículo 6, apartado 1, letras b), c) y d), de dicha Decisión, que prevé tres procedimientos diferentes de recuperación de la ayuda, a saber, la recuperación de la ayuda sobre la base de los precios de mercado en el momento de las operaciones de permuta especificados en el escrito 2014/032997 de la República de Bulgaria, la revocación de la operación de permuta o la recuperación de la ayuda sobre la base de los importes determinados por un tasador independiente y documentos que demuestren que dicho perito independiente ha sido designado mediante licitación pública y aceptado por la Comisión.
51
A continuación, en cuanto a la conformidad con el artículo 107 TFUE, apartado 1, y con el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 de un método de valoración como el descrito por el órgano jurisdiccional remitente en su tercera cuestión prejudicial, es preciso recordar que la venta de un terreno por una autoridad pública puede contener elementos de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, especialmente cuando no se lleva a cabo por el valor de mercado, es decir, al precio que habría podido fijar un inversor privado en condiciones normales de competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, apartado 34 y jurisprudencia citada).
52
Además, como indicó la Comisión en su Decisión de 5 de septiembre de 2014, cuando tal valoración se realiza, como en el caso de autos, ex post, el Estado miembro aprecia el valor de mercado de los terrenos de que se trata en el momento de la operación de permuta controvertida (véase, por analogía, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartados 71 y 72).
53
En cuanto al método que puede aplicarse a tal fin, es preciso recordar que varios métodos pueden proporcionar precios correspondientes al valor de mercado y que, si bien entre ellos figuran los de la venta al mejor postor y el dictamen pericial, no cabe excluir que pueda alcanzarse tal resultado con otros métodos (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, apartado 31 y jurisprudencia citada).
54
Cuando el Derecho nacional establece reglas de cálculo del valor de mercado de terrenos para su venta por las autoridades públicas, su aplicación debe, para ser conforme con el artículo 107 TFUE, dar lugar en todos los casos al precio más próximo posible a dicho valor. Puesto que este es teórico, salvo para las ventas al mejor postor, debe tolerarse necesariamente un margen de diferencia entre el precio obtenido y el precio teórico (sentencia de 16 de diciembre de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, apartado 35).
55
Por último, aunque un método de valoración fuera conforme con el artículo 107 TFUE, no podría excluirse que, en determinados casos, dicho método proporcione un resultado diferente del valor de mercado. En tales circunstancias, el juez nacional estaría obligado a excluir su aplicación en virtud de la obligación que incumbe a todos los órganos del Estado, incluidos los órganos jurisdiccionales nacionales, de excluir la aplicación de una normativa nacional contraria al Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, apartado 52).
56
En el caso de autos, por lo que respecta a criterios de valoración como los previstos en la disposición 1a, puntos 2 y 4, de las Disposiciones Adicionales de la Ley de Propiedad Estatal, procede señalar que de la jurisprudencia recordada en los apartados 53 a 55 de la presente sentencia se desprende que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone, a priori, a un método de valoración basado en una comparación con operaciones inmobiliarias similares, siempre que los criterios que establece permitan calcular el valor de mercado de los terrenos forestales en cuestión, ni exige la aplicación de este método.
57
En cuanto a la apreciación de la cuestión de si tales criterios de valoración permitirían determinar ese valor de mercado en el momento de la permuta controvertida, tal apreciación incumbe esencialmente al órgano jurisdiccional remitente, a la luz de los elementos de hecho y de Derecho de los que tiene conocimiento.
58
En este contexto, corresponde en particular a dicho órgano jurisdiccional comprobar la realidad de la circunstancia, mencionada por él, de que los precios de las operaciones inmobiliarias se infravaloran, en la práctica, con el fin de reducir el importe de los impuestos y de los gastos de notario, así como del hecho, mencionado por el Gobierno búlgaro en sus observaciones escritas, de que las ventas que pueden tenerse en cuenta por analogía son insuficientes para permitir una comparación fiable.
59
Asimismo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si las operaciones inmobiliarias que pueden tomarse en consideración en este ámbito no se realizaron en una fecha demasiado alejada de la de la permuta controvertida.
60
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los criterios que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta de terrenos forestales, se basen en los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a los que son objeto de valoración y situados en sus proximidades, en las que al menos una de las partes es un comerciante, concluidas en un plazo de doce meses antes de la valoración, siempre que la aplicación de tales criterios sea compatible con la decisión de la Comisión relativa a la recuperación de dicha ayuda y que estos permitan determinar el valor de mercado de esas tierras en el momento de la operación de permuta.
Costas
61
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1)
La Decisión (UE) 2015/456 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2014, sobre el régimen de ayudas estatales n.o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/A/08) y SA.26217 (11/C) (ex 11/NN — ex CP 176/B/08) aplicado por la República de Bulgaria en el contexto de las permutas de terrenos forestales,
debe interpretarse en el sentido de que
no cabe apreciar que únicamente deben considerarse empresas beneficiarias de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las personas que adquirieron terrenos en el contexto de las operaciones de permuta de terrenos forestales a las que se refiere dicha Decisión y que utilizan esos terrenos para una actividad económica.
2)
El artículo 107 TFUE, apartado 1, y el artículo 16, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE],
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a que los criterios que permiten determinar el importe de una ayuda de Estado percibida al adquirir terrenos, en el contexto de una permuta de terrenos forestales, se basen en los precios medios de las transacciones inmobiliarias registradas relativas a terrenos con características similares a los que son objeto de valoración y situados en sus proximidades, en las que al menos una de las partes es un comerciante, concluidas en un plazo de doce meses antes de la valoración, siempre que la aplicación de tales criterios sea compatible con la decisión de la Comisión relativa a la recuperación de dicha ayuda y que estos permitan determinar el valor de mercado de esas tierras en el momento de la operación de permuta.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.