62023TJ0126_RES
Sag T-126/23
VC
mod
Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur
Rettens dom (Fjerde Udvidede Afdeling) af 2. oktober 2024
»Offentlige kontrakter – finansforordning – toårig udelukkelse fra udbudsprocedurer og procedurer for tildeling af tilskud finansieret over Den Europæiske Unions almindelige budget og af EUF – offentliggørelse af udelukkelse – registrering i systemet for tidlig opdagelse og udelukkelse – alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv – en national konkurrencemyndigheds afgørelse – udsættelse anordnet af en national retsinstans – begrundelsespligt – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – korrigerende foranstaltninger – fuld prøvelsesret – åbenbart urigtigt skøn – urigtigt skøn – proportionalitet«
Den Europæiske Unions offentlige kontrakter – udbudsprocedure – afgørelse om at udelukke en aktør fra udbudsprocedurer og fra tildeling af tilskud som følge af »alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv« – en endelig dom eller en endelig administrativ afgørelse foreligger ikke – udelukkelse på grundlag af en foreløbig juridisk vurdering af tilbudsgiverens adfærd – foreløbig vurdering på grundlag af en administrativ afgørelse – udsættelse af denne afgørelse anordnet af en national retsinstans – indvirkninger af afgørelsen om udsættelse på den kompetente EU-myndighed – foreligger ikke – overholdelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse
(Art. 4, stk. 3, TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 325 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, som ændret ved forordning 2015/1929, art. 106, stk. 1, 2 og 7, og 2018/1046, art. 136, stk. 1, 2 og 6)
(jf. præmis 24-28, 37, 38, 42-44)
Den Europæiske Unions offentlige kontrakter – udbudsprocedure – afgørelse om at udelukke en aktør fra udbudsprocedurer og fra tildeling af tilskud som følge af »alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv« – domstolsprøvelse – fuld prøvelsesret – omfang – strengt begrænset til fastsættelsen af sanktionen – afhjælpende foranstaltninger, som er truffet af aktøren – ikke omfattet
[Art. 261 TEUF og 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, som ændret ved forordning 2015/1929, art. 106, stk. 7, litra c), og 2018/1046, art. 136, stk. 6, litra a), og art. 143, stk. 9]
(jf. præmis 54-56)
Annullationssøgsmål – legalitetskontrol – kriterier – afgørelse om at udelukke en aktør fra udbudsprocedurer og fra tildeling af tilskud som følge af »alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv« – forhold, der skal tages i betragtning – forhold, der ligger forud for den anfægtede afgørelse – beviselementer, som ikke er fremlagt under den administrative procedure for EU-myndighederne – udelukket
[Art. 261 TEUF og 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, som ændret ved forordning 2015/1929, art. 106, stk. 7, litra c), og 2018/1046, art. 136, stk. 6, litra a), og art. 143, stk. 9]
(jf. præmis 58-60, 62, 64 og 65)
Den Europæiske Unions budget – finansforordning – administrative bøder, der kan pålægges af Kommissionen – afgørelse om at udelukke en aktør fra udbudsprocedurer og fra tildeling af tilskud som følge af »alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv« – domstolsprøvelse – fuld prøvelsesret – overholdelse af proportionalitetsprincippet ved fastsættelsen af den sanktion, som pålægges aktøren
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 966/2012, som ændret ved forordning 2015/1929, art. 106, stk. 3, og art. 108, stk. 11, samt 2018/1046, art. 143, stk. 9)
(jf. præmis 122, 125-128, 149, 150 og 160)
Resumé
Retten, der traf afgørelse i udvidet sammensætning, frifandt Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur i det annullationssøgsmål, som VC havde anlagt til prøvelse af afgørelsen om at udelukke den pågældende fra deltagelse i EU-udbudsprocedurer i to år som følge af alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv (
1
). Retten tog i sin dom for første gang stilling til dels virkningerne af en national retslig afgørelse om udsættelse af den administrative afgørelse, der udgjorde grundlaget for udelukkelsen. Dels præciserede Retten for første gang rammerne for dens fulde prøvelsesret med henblik på at vurdere, om de afhjælpende foranstaltninger, som en tilbudsgiver havde truffet, var tilstrækkelige, og om det var nødvendigt at erstatte en udelukkelsessanktion med en økonomisk sanktion.
Sagsøgeren havde afgivet et tilbud på en delkontrakt under det udbud, som Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur (EU-OSHA) havde offentliggjort vedrørende levering af informations- og kommunikationsteknologiske tjenesteydelser. EU-OSHA havde efter at have fået kendskab til en afgørelse truffet af Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (den nationale kommission for markeder og konkurrence, Spanien) (herefter »CNMC«), hvorved det blev fastslået, at sagsøgeren havde deltaget i en overtrædelse af konkurrenceretten (herefter »CNMC’s afgørelse«), anmodet et panel, der var indkaldt i henhold til finansforordningen (
2
), om at afgive en henstilling vedrørende udelukkelse eller økonomisk sanktion i sagsøgerens tilfælde.
Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien) anordnede derefter den 11. april 2022 udsættelse af gennemførelsen af CNMC’s afgørelse (herefter »den nationale udsættelsesafgørelse«). Efter at have foretaget den foreløbige juridiske vurdering af sagsøgerens adfærd (
3
) anbefalede det nævnte panel EU-OSHA at udelukke den pågældende, idet det fandt, at vedkommendes adfærd måtte anses for »en alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv«. EU-OSHA fulgte denne anbefaling og vedtog den anfægtede afgørelse.
Rettens bemærkninger
I første række præciserede Retten rækkevidden af virkningerne af den nationale udsættelsesafgørelse.
Retten mindede for det første om, at det fremgår finansforordningen (
4
), at en enhed kan udelukkes fra at deltage i tildelingsprocedurerne vedrørende offentlige kontrakter – når der ikke foreligger en endelig dom eller en endelig administrativ afgørelse – på grundlag af en foreløbig juridisk vurdering af den pågældende enheds adfærd foretaget af den kompetente EU-myndighed i lyset af faktiske omstændigheder eller konstateringer, der er fastlagt og foretaget i bl.a. en national konkurrencemyndigheds afgørelser. Det følger heraf, at fraværet af en endelig dom eller afgørelse, hvorved den omhandlede ulovlige adfærd er konstateret, ikke er til hinder for, at den kompetente EU-myndighed kan træffe en udelukkelsesforanstaltning.
Retten udledte heraf, at EU-lovgiver har ønsket at give den kompetente EU-myndighed mulighed for at foretage sin egen vurdering af den pågældende økonomiske aktørs handlinger uden at afvente en domstols afsigelse af en dom.
I det foreliggende tilfælde påhvilede det således EU-OSHA i mangel af en endelig afgørelse at foretage sin egen vurdering af sagsøgerens adfærd på grundlag af CNMC’s afgørelse, men også andre relevante forhold i sammenhængen, herunder navnlig udsættelsen af denne afgørelse.
Retten konstaterede i det foreliggende tilfælde, at EU-OSHA faktisk havde taget udsættelsen af CNMC’s afgørelse i betragtning, og at agenturet med rette havde vurderet, at udsættelsen af CNMC’s afgørelse ikke var til hinder for, at konstateringerne i denne afgørelse blev taget i betragtning med henblik på at godtgøre, at sagsøgeren havde gjort sig skyldig i en alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv, og på at vedtage en udelukkelsesforanstaltning.
Indledningsvis var de forhold, som sagsøgeren blev foreholdt, ikke blot baseret på antagelser eller formodninger, men blev konstateret på baggrund af oplysninger, der hidrører fra en undersøgelse foretaget af CNMC.
Endvidere fremgik det ikke af den nationale udsættelsesafgørelse, at der var taget stilling til, om CNMC’s afgørelse var velbegrundet. Retten præciserede, at der på ingen måde var sået tvivl om konstateringerne og betragtningerne i CNMC’s afgørelse vedrørende sagsøgerens tilsidesættelse af konkurrencereglerne, hvilket den nationale domstol heller ikke havde sat spørgsmålstegn ved, og denne retsinstans havde baseret sin udsættelsesafgørelse på overvejelser, der alene vedrørte konsekvenserne af den pålagte bøde og forbuddet mod at deltage i udbud for sagsøgerens videreførelse af sin virksomhed. Under alle omstændigheder var den omstændighed, således som sagsøgeren havde gjort gældende, at den nationale ret ved at anordne en foreløbig forholdsregel implicit, men nødvendigvis har anerkendt, at sagsøgerens argumenter var holdbare, ikke tilstrækkelig til at rejse tvivl om de udtrykkelige konstateringer og betragtninger i CNMC’s afgørelse.
Det var endelig uden betydning, at den nationale udsættelsesafgørelse foruden udsættelsen af betalingen af den bøde, som blev pålagt ved CNMC’s afgørelse, tillige udsatte forbuddet mod, at sagsøgeren indgår kontrakter i Spanien, som blev pålagt ved denne afgørelse. Begrundelsen for udsættelsen af CNMC’s afgørelse sår således ikke tvivl om rigtigheden af de faktiske omstændigheder, hvorpå den anfægtede afgørelse er baseret med henblik på udelukkelsen af sagsøgeren. Desuden fremgår der ingen oplysninger af den nationale udsættelsesafgørelse om, hvorvidt sagsøgeren har truffet afhjælpende foranstaltninger, eller om udsættelsen er begrundet i vedtagelsen af sådanne foranstaltninger.
Hvad for det andet angår den hævdede tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ved vedtagelsen af afgørelsen om udelukkelse henviste Retten til sin praksis, hvorefter en lovgivning, som fuldstændigt tilsidesætter følgerne af indledningen af en administrativ eller retslig procedure med hensyn til mulighederne for deltagelse i en udbudsprocedure, kan være i strid med de pågældendes grundlæggende rettigheder. Som anført ovenfor kan det imidlertid ikke lægges til grund, at den nationale udsættelsesafgørelse i den foreliggende sag er blevet ignoreret, og at der er grebet ind i sagsøgerens domstolsbeskyttelse.
Desuden tilsidesætter udøvelsen af muligheden for at udelukke en person eller en enhed, i det foreliggende tilfælde sagsøgeren, fra at deltage i tildelingsprocedurerne vedrørende EU-kontrakter på baggrund af en foreløbig juridisk vurdering af vedkommendes adfærd ikke artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den omstændighed, at der findes et retsmiddel til at få prøvet den anfægtede afgørelse for Unionens retsinstanser, gør det nemlig netop muligt at sikre sagsøgerens domstolsbeskyttelse.
Retten fandt derfor ikke, at der er grundlag for at tillægge den nationale udsættelsesafgørelse samme virkning som endelige afgørelser eller domme. Hvis EU-myndighedernes udelukkelsesbeføjelse kunne lammes alene i kraft af, at et søgsmål med opsættende virkning anlægges til prøvelse af den nationale afgørelse, som kan tjene som grundlag for udelukkelsen eller en udsættelse af denne afgørelse, ville dette fratage en sådan beføjelse dens effektive virkning.
Retten tilføjede endelig, at i den situation, hvor den nationale udsættelsesafgørelse følges af en endelig dom, hvorved CNMC’s afgørelse annulleres, fastsætter finansforordningen (
5
), at den anvisningsberettigede straks skal bringe udelukkelsen til ophør og således sikre den nationale retsafgørelse den fulde virkning og samtidig garantere den domstolsbeskyttelse af sagsøgeren, som i den foreliggende sag knytter sig til den nationale retsafgørelse, der i så fald er bindende for EU-myndigheden.
Retten præciserede i anden række karakteren af sin kompetence og intensiteten af sin prøvelse af de afhjælpende foranstaltninger, som sagsøgeren havde truffet.
Retten fandt i første omgang, efter at have bemærket, at den har fuld prøvelsesret med henblik på at foretage en fornyet prøvelse af en udelukkelsesafgørelse (
6
), at rækkevidden af denne prøvelsesret skal være strengt begrænset til fastsættelsen af sanktionen, således at enhver ændring af de elementer, der udgør den adfærd, der har begrundet denne sanktion, er udelukket.
I det foreliggende tilfælde fandt Retten imidlertid, at undersøgelsen af de afhjælpende foranstaltninger henhører under vurderingen af den adfærd, der begrunder en sanktion. Den vurdering, der skulle foretages af de afhjælpende foranstaltninger, svarer således til at efterprøve, om den alvorlige forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv, som i det foreliggende tilfælde er udledt af den overtrædelse, der blev konstateret af en national myndighed, ville vare ved, og om den muligvis kan gentage sig. Det er i denne henseende uden betydning, at de afhjælpende foranstaltninger generelt træffes, efter at den overtrædelse, som den nationale myndighed har konstateret, har fundet sted. Retten konkluderede heraf, at den ikke kunne udøve sin fulde prøvelsesret med henblik på behandlingen af anbringendet om de af sagsøgeren trufne afhjælpende foranstaltninger. Retten kunne således ikke sætte sin egen vurdering af de omhandlede afhjælpende foranstaltninger i stedet for EU-OSHA’s vurdering og måtte begrænse sig til at kontrollere lovligheden af den nævnte vurdering.
Retten præciserede dernæst hvad angår Unionens retsinstansers prøvelse af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, for det første, at sagsøgerens beviser for at godtgøre, at en institution har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af komplicerede omstændigheder, skal være tilstrækkelig stærke til at bevirke, at de vurderinger, der ligger til grund for denne retsakt, bliver usandsynlige. Med forbehold af denne vurdering af sandsynligheden tilkommer det ikke Retten at sætte sit skøn med hensyn til de komplicerede forhold i stedet for det, der er anlagt af ophavsmanden til denne afgørelse. For så vidt som institutionerne har en skønsmargen, når de skal vurdere, om en adfærd kan kvalificeres som en alvorlig forsømmelse i forbindelse med udøvelsen af et erhverv, og vurderingen af de afhjælpende foranstaltninger er en integrerende del af vurderingen af en sådan adfærd, skal de nemlig ligeledes tillægges en skønsmargen med hensyn til vurderingen af de afhjælpende foranstaltninger.
For det andet præciserede Retten de elementer, der kunne tages i betragtning ved udøvelsen af dens legalitetskontrol af EU-OSHA’s vurdering af de af sagsøgeren vedtagne afhjælpende foranstaltninger. Finansforordningen bestemmer, at en person eller en enhed ikke udelukkes, hvis vedkommende har truffet afhjælpende foranstaltninger i et omfang, der er tilstrækkeligt til at vise, at vedkommende er pålidelig (
7
), hvorved denne forordning pålægger den pågældende person eller enhed bevisbyrden for, at de vedtagne afhjælpende foranstaltninger kan hindre udelukkelsen af vedkommende eller den pågældende enhed. Retten udledte heraf, at det for ikke at fratage den bevisbyrde, der er pålagt ved disse bestemmelser, dens virkning ikke kan tillades, at den pågældende aktør fremlægger beviser for Retten, som ikke har været fremsendt under udelukkelsesproceduren. Ydermere kunne Retten i forbindelse med den foreliggende sag ikke tage stilling til afhjælpende foranstaltninger, som ikke var blevet forelagt EU-OSHA.
Det ville endvidere krænke hensynet til god retspleje og den institutionelle ligevægt, hvis Retten tog stilling til nye afhjælpende foranstaltninger eller nye beviselementer, der i givet fald blev fremlagt samtidig for den anvisningsberettigede, og som kunne foranledige sidstnævnte til at revidere den anfægtede afgørelse, mens sagen verserer. Retten fastslog derfor, at der kun kunne tages hensyn til de beviselementer, der blev fremsendt til EU-OSHA inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Retten bemærkede i tredje række i forbindelse med undersøgelsen af, om udelukkelsessanktionen var forholdsmæssig, at EU-OSHA tog hensyn til de afhjælpende foranstaltninger, som sagsøgeren havde vedtaget, som formildende omstændigheder med henblik på at begrænse varigheden af udelukkelsen. I den foreliggende sag skulle de af sagsøgeren vedtagne afhjælpende foranstaltninger således undersøges, ikke for så vidt som de bidrog til bestemmelsen af den ulovlige adfærd, men til fastsættelsen af sanktionen herfor, hvilket følgelig begrundede, at Retten udøvede sin fulde prøvelsesret.
Med henblik på at udøve sin fulde prøvelsesret havde Retten således beføjelse til at tage hensyn til de beviselementer, der blev fremsendt for første gang i forbindelse med den foreliggende sag uden forinden at være sendt til EU-OSHA, dog med forbehold af overholdelsen af de regler for antagelse til realitetsbehandling, som er fastsat i Rettens procesreglement.
Retten udtalte sig i sidste række om den angiveligt manglende vurdering af anvendelsen af en økonomisk sanktion som alternativ til udelukkelsen.
Retten udledte for det første af bestemmelser i finansforordningen (
8
), at EU-OSHA i den foreliggende sag ikke havde pligt til at undersøge den eventuelle erstatning af udelukkelsessanktionen med en økonomisk sanktion.
For det andet forkastede Retten anmodningen til den om, at den selv foretog denne erstatning i medfør af sine fulde prøvelsesret, som ugrundet. Sagsøgeren har nemlig ikke præciseret grundene til, at udelukkelsessanktionen i det foreliggende tilfælde burde erstattes af en økonomisk sanktion. I øvrigt og under alle omstændigheder fandt Retten, at det følger af undersøgelsen af sagsøgerens argumenter, at denne udelukkelsessanktion, der blev pålagt i det foreliggende tilfælde, er passende og derfor ikke bør erstattes med en økonomisk sanktion.
(
1
) – Afgørelse truffet af Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur den 13.1.2023 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
(
2
) – Artikel 143 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1, herefter »finansforordningen«).
(
3
) – Jf. finansforordningens artikel 136, stk. 2.
(
4
) – Artikel 106 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2015/1929 af 28.10.2015 (EUT 2015, L 286, s. 1) (herefter »den tidligere finansforordning«), og finansforordningens artikel 136.
(
5
) – Finansforordningens artikel 136, stk. 2, tredje led.
(
6
) – Finansforordningens artikel 143, stk. 9.
(
7
) – Den tidligere finansforordnings artikel 106, stk. 7, litra c), og siden finansforordningens artikel 136, stk. 6, litra a).
(
8
) – Den tidligere finansforordnings artikel 106, stk. 13, litra a).