61990CC0284_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Την αφορμή για την παρούσα δίκη έδωσε ένα φαινόμενο που αποτελεί εξαίρεση, το ασυνήθιστο γεγονός της υπάρξεως πλεονάσματος και όχι ελλείμματος στις χρεωπιστώσεις της Κοινότητας. Μεγαλύτερη δε ακόμη έκπληξη προκαλεί ίσως το γεγονός ότι η ύπαρξη του πλεονάσματος δεν προκάλεσε τη γενική ικανοποίηση, πράγμα που σημαίνει ότι μπορεί να μην είναι απόλυτα ορθή η άποψη του κ. Micawber (στο έργο του Καρόλου Ντίκενς Δαυίδ Κόπερφιλντ, κεφάλαιο ΧΙΙ) ότι "ετήσιο εισόδημα είκοσι λίρες, ετήσια δαπάνη δεκαεννέα λίρες, δεκαεννέα σελλίνια και έξι πένες, αποτέλεσμα: ευτυχία". Το Συμβούλιο δεν είναι ικανοποιημένο με τον τρόπο με τον οποίο αντιμετώπισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το κάπως μεγαλύτερο πλεόνασμα που δημιουργήθηκε στους λογαριασμούς της Κοινότητας το 1989 επιδίωξη του Συμβουλίου είναι επίσης να επιλυθεί η παλαιά διαμάχη για το αν το Κοινοβούλιο έχει οποιαδήποτε εξουσία επί των εσόδων της Κοινότητας ή αν οι εξουσίες του περιορίζονται, όπως ισχυρίζεται το Συμβούλιο, στις μη υποχρεωτικές δαπάνες και μόνο.
2. Στην προκειμένη υπόθεση το Συμβούλιο βάλλει κατά της εγκρίσεως εκ μέρους του Κοινοβουλίου του διορθωτικού και συμπληρωματικού προϋπολογισμού αριθ. 2 για το 1990 ("budget rectificatif et supplementaire", στο εξής: ΔΣΠ 2). Η προσφυγή του Συμβουλίου στηρίζεται σε δύο λόγους: Πρώτον, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το Κοινοβούλιο ενήργησε παρανόμως, καθόσον ενέκρινε προϋπολογισμό με τον οποίο δεν μεταφέρθηκε στο οικονομικό έτος 1990 όλο το πλεόνασμα του οικονομικού έτους 1989, όπως επέβαλλαν το άρθρο 7 της "αποφάσεως
περί ιδίων πόρων" (της αποφάσεως 88/376/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, ΕΕ L 185, σ. 24) και το άρθρο 32 του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 38, του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΟΚ) 610/90 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1990 (ΕΕ L 70, σ. 1). Δεύτερον, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι, αν και το Κοινοβούλιο δεν έχει, κατά το άρθρο 203, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, καμία εξουσία να τροποποιεί τις διατάξεις του προϋπολογισμού περί εσόδων (αντίθετα απ' ό,τι συμβαίνει με τις διατάξεις περί μη υποχρεωτικών δαπανών), εντούτοις αποφάσισε να προβεί σε τέτοιες τροποποιήσεις στην περίπτωση των άρθρων 130, 140 και 300 του ΔΣΠ 2.
3. Ο προϋπολογισμός για το οικονομικό έτος 1990 αποτελούνταν από τον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 1990, L 24, σ. 3), καθώς και από τρεις τροποποιητικούς και συμπληρωματικούς προϋπολογισμούς, από τους οποίους ο δεύτερος αποτελεί το αντικείμενο της προκειμένης δίκης. Ο Πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπίστωσε στις 11 Ιουλίου 1990 την οριστική έγκριση του ΔΣΠ 2, ο οποίος δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 3 Σεπτεμβρίου 1990 (ΕΕ L 239 σ. 1). Στο Συμβούλιο γνωστοποιήθηκε η έγκριση του ΔΣΠ 2 με έγγραφο του Προέδρου του Κοινοβουλίου, της 12ης Ιουλίου 1990, το οποίο παρελήφθη στη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου στις 16 Ιουλίου 1990. Με το δικόγραφο της προσφυγής, το οποίο φέρει ημερομηνία 15 Σεπτεμβρίου 1990 και πρωτοκολλήθηκε στο Δικαστήριο στις 17 Σεπτεμβρίου 1990, το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
1) να ακυρώσει τον ΔΣΠ 2, τον οποίο ενέκρινε το Κοινοβούλιο στις 11 Ιουλίου 1990, όπως δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
2) να ακυρώσει την πράξη του Προέδρου του Κοινοβουλίου με την οποία διαπιστώθηκε η οριστική έγκριση του ΔΣΠ 2 και
3) να αναγνωρίσει ότι η ακύρωση των ανωτέρω πράξεων δεν θίγει τη νομιμότητα ούτε των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν ούτε των υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν ούτε των πράξεων βεβαιώσεως και
εισπράξεως ιδίων πόρων που διενεργήθηκαν πριν από το τέλος του οικονομικού έτους 1990.
Η Επιτροπή έχει παρέμβει υπέρ του Κοινοβουλίου.
Το σύστημα ιδίων πόρων των Κοινοτήτων
4. Πριν εξετάσω τα σημεία στα οποία διαφωνούν οι διάδικοι, θα ήθελα να εκθέσω σε γενικές γραμμές το σύστημα ιδίων πόρων των Κοινοτήτων, το οποίο θεσπίστηκε αρχικά με την απόφαση 70/243/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970. Η απόφαση του 1970 αντικαταστάθηκε από την απόφαση 85/257/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 7ης Μαΐου 1985 (ΕΕ L 128, σ. 15), η οποία επίσης αντικαταστάθηκε από την ισχύουσα ακόμη απόφαση του 1988 περί ιδίων πόρων (η οποία παρατέθηκε ανωτέρω στην παράγραφο 2). Στη συνέχεια η ισχύουσα σήμερα απόφαση θα αναφέρεται ως "απόφαση περί ιδίων πόρων" ή ως "απόφαση του 1988", οι προϊσχύσασες δε αποφάσεις ως "απόφαση του 1970" και "απόφαση του 1985".
5. Η απόφαση του 1970 και η απόφαση του 1985 στηρίζονταν στα άρθρα 201 της Συνθήκης ΕΟΚ και 173 της Συνθήκης Ευρατόμ, ενώ η απόφαση του 1988 στηρίζεται στα άρθρα 199 και 201 της Συνθήκης ΕΟΚ και 171 και 173 της Συνθήκης Ευρατόμ. Στη συνέχεια θα αναφέρομαι μόνο στις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ. Το άρθρο 200 της Συνθήκης ΕΟΚ προβλέπει ότι τα έσοδα του προϋπολογισμού περιλαμβάνουν τις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών, οι οποίες καθορίζονται σύμφωνα με την κλίμακα κατανομής που προβλέπει το ίδιο αυτό άρθρο. Το άρθρο 201 προβλέπει εντούτοις ότι η Επιτροπή υποβάλλει προτάσεις στο Συμβούλιο σχετικά με την
αντικατάσταση των χρηματικών συνεισφορών από ιδίους πόρους της Κοινότητας. Το τρίτο εδάφιο του άρθρου 201 ορίζει τα εξής:
"Το Συμβούλιο δύναται, κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επί των προτάσεων αυτών, να θεσπίσει ομοφώνως διατάξεις, των οποίων συνιστά την αποδοχή από τα κράτη μέλη συμφώνως προς τους συνταγματικούς τους κανόνες."
'Ετσι, οι τρεις αποφάσεις περί ιδίων πόρων έχουν το ιδιαίτερο χαρακτηριστικό ότι δεν είναι δεσμευτικές μέχρι να κυρωθούν από τα κράτη μέλη. Και οι τρεις αποφάσεις αυτές κυρώθηκαν προσηκόντως.
6. Το άρθρο 199, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ ορίζει ότι για κάθε οικονομικό έτος πρέπει να πραγματοποιούνται εκτιμήσεις όλων των εσόδων και των εξόδων της Κοινότητας, τα οποία πρέπει να εγγράφονται στον προϋπολογισμό. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 199 ορίζει τα εξής:
"Ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα."
7. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της αποφάσεως του 1988, ο προϋπολογισμός των Κοινοτήτων χρηματοδοτείται, μεταξύ άλλων, από τέσσερις πηγές εσόδων, τα οποία χαρακτηρίζονται ως ίδιοι πόροι των Κοινοτήτων (προς διάκρισή τους από τις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών):
α) τις εισφορές, πριμοδοτήσεις κ.λπ. που προβλέπονται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής ("γεωργικές εισφορές")
β) τους δασμούς του Κοινού Δασμολογίου και τους λοιπούς δασμούς που θεσπίζονται για το εμπόριο με τις χώρες που δεν είναι μέλη της Κοινότητας ("δασμούς")
γ) την εφαρμογή ομοιόμορφου συντελεστή για όλα τα κράτη μέλη επί της βάσεως μετρήσεως του ΦΠΑ κάθε κράτους μέλους, χωρίς η βάση αυτή
να μπορεί να υπερβεί το 55 % του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος (ΑΕΠ) του κράτους μέλους ("έσοδα από ΦΠΑ")
δ) την εφαρμογή ενός συντελεστή, που καθορίζεται κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, επί του ΑΕΠ των κρατών μελών ("έσοδα από ΑΕΠ").
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της αποφάσεως του 1988, το συνολικό άθροισμα των ιδίων πόρων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1,2 % του συνολικού ΑΕΠ της Κοινότητας (όσον αφορά δε τα έτη 1988-1992, δεν μπορεί να υπερβαίνει ορισμένα ποσοστά).
8. Είναι αξιοσημείωτο ότι οι αποφάσεις του 1970 και του 1985 όριζαν ότι ο συντελεστής των εσόδων από ΦΠΑ και όχι ο συντελεστής των εσόδων από ΑΕΠ έπρεπε να προσαρμόζεται κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού με σκοπό να ισοσκελίζεται ο κοινοτικός προϋπολογισμός, ως ανώτατα δε ποσοστά προβλέπονταν το 1 % και το 1,4 % αντίστοιχα. Αυτό συνέβαινε επειδή η κατηγορία των εσόδων από ΑΕΠ δεν υφίστατο πριν από την απόφαση του 1988. 'Ετσι, τον ρόλο των εσόδων από ΦΠΑ κατά τις προηγούμενες αποφάσεις ανέλαβε το 1988 η νέα, τέταρτη κατηγορία εσόδων, η οποία βασίζεται στο ΑΕΠ. Η τελευταία αυτή κατηγορία θεσπίστηκε με σκοπό την αποφυγή περαιτέρω αυξήσεως του ανωτάτου ποσοστού των εσόδων από ΦΠΑ, πέραν του 1,4 % που προέβλεπε η απόφαση του 1985.
9. Η απόφαση του 1988 προβλέπει επίσης ορισμένη αντιστάθμιση υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου, με σκοπό την αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας. Η αντιστάθμιση αυτή πραγματοποιείται με μείωση του ποσού των εσόδων από ΦΠΑ που καταβάλλει το Ηνωμένο Βασίλειο και χρηματοδοτείται με αύξηση των ποσών που καταβάλλουν τα άλλα κράτη μέλη σύμφωνα με μια μέθοδο που αφορά τα ΑΕΠ τους. Το ποσό που καταβάλλει κάθε κράτος μέλος καθορίζεται σε δύο φάσεις. Πρώτον,
καθορίζεται ομοιόμορφος συντελεστής για τα έσοδα από ΦΠΑ, κατ' εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 4, το οποίο ορίζει τα εξής:
"Ο ομοιόμορφος συντελεστής (...) αντιστοιχεί στον συντελεστή που προκύπτει από:
α) την εφαρμογή του 1,4 % στη βάση του ΦΠΑ για τα κράτη μέλη
β) μείον το ακαθάριστο ποσό του συμψηφισμού αναφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2 (...)",
ο δε συμψηφισμός αναφοράς αποτελεί το ποσό της υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου αντισταθμίσεως. Είναι αξιοσημείωτο ότι το ποσοστό 1,4 % είναι, κατά το φαινόμενα τουλάχιστον, σταθερό και δεν αποτελεί ανώτατο όριο, όπως στην απόφαση του 1985. Την οικονομική επιβάρυνση για τη διόρθωση φέρουν τα άλλα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, ανάλογα με το μερίδιο κάθε κράτους μέλους στις καταβολές που πραγματοποιούν από τα έσοδα από ΑΕΠ (η επιβάρυνση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας μειώνεται κατά το ένα τρίτο). 'Ετσι, στη δεύτερη φάση του υπολογισμού, το ποσό με το οποίο επιβαρύνεται κάθε κράτος μέλος προστίθεται στα ποσά που καταβάλλει από τα έσοδα από τον ΦΠΑ μέχρι το 1,4 % της βάσεως μετρήσεως του ΦΠΑ, πέραν δε του ορίου αυτού προστίθεται στα ποσά που καταβάλλει ως έσοδα από το ΑΕΠ (βλ. άρθρο 5, παράγραφος 2).
10. 'Οπως είδαμε, ο συντελεστής για τα έσοδα από το ΑΕΠ καθορίζεται κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού για κάθε οικονομικό έτος, το δε ύψος του καθορίζεται σε επίπεδο που να καθιστά δυνατή την κάλυψη των κατ' εκτίμηση δαπανών του έτους αυτού από τα κατ' εκτίμηση έσοδα. Δεδομένου ότι οι πραγματικές δαπάνες ενδέχεται να υπολείπονται των κατ' εκτίμηση δαπανών ορισμένου έτους ή τα συνολικά έσοδα από τους ιδίους πόρους να υπερβαίνουν τις εκτιμήσεις, ενδέχεται να δημιουργηθεί πλεόνασμα στο τέλος του οικονομικού έτους. Για τον λόγο αυτό το άρθρο 7, πρώτο εδάφιο, της αποφάσεως του 1988 ορίζει τα εξής:
"Το ενδεχόμενο πλεόνασμα των εσόδων των Κοινοτήτων από τις συνολικές πραγματικές δαπάνες κατά τη διάρκεια ενός οικονομικού έτους μεταφέρεται στο επόμενο οικονομικό έτος."
Ομοίως, το πρώτο εδάφιο του άρθρου 32 του δημοσιονομικού κανονισμού ορίζει τα εξής:
"Το υπόλοιπο κάθε οικονομικού έτους εγγράφεται στον προϋπολογισμό του επόμενου οικονομικού έτους ως έσοδο, αν πρόκειται για πλεόνασμα, και ως δαπάνη, αν πρόκειται για έλλειμμα."
Το πλεόνασμα από το 1989
11. Αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως είναι η τύχη ενός τέτοιου πλεονάσματος από την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Λόγω των οικονομιών που πραγματοποιήθηκαν κατά το οικονομικό έτος 1989, μετά το κλείσιμο των λογαριασμών του έτους αυτού υπήρχε πλεόνασμα 5 περίπου δισεκατομμυρίων ECU. 'Ενα μέρος του πλεονάσματος αυτού εγγράφηκε στον γενικό προϋπολογισμό του 1990, ενώ το υπόλοιπο θα αποτελούσε το αντικείμενο διορθωτικών και συμπληρωματικών προϋπολογισμών του ίδιου έτους. Με το προσχέδιο του ΔΣΠ 2, η Επιτροπή πάντως δεν πρότεινε την εγγραφή όλου του απομένοντος πλεονάσματος στα έσοδα του προϋπολογισμού του 1990. Αντίθετα, εγγράφηκε ένα τμήμα μόνο, οπότε έμεινε υπόλοιπο 880 περίπου εκατομμυρίων ECU (το ποσό αυτό μειώθηκε στη συνέχεια σε 780 εκατομμύρια ECU). Η πρόθεση ήταν να εγγραφεί μέρος του τελευταίου αυτού ποσού σε ένα τρίτο διορθωτικό και συμπληρωματικό προϋπολογισμό για το 1990, οπότε θα έμενε ένα τελικό υπόλοιπο που θα εγγραφόταν στον προϋπολογισμό του 1991 ως έσοδο.
12. Η Επιτροπή είχε επίγνωση του ότι η μέθοδος που πρότεινε για τη χρησιμοποίηση του πλεονάσματος του 1989 δεν ανταποκρινόταν στο γράμμα του άρθρου 32 του δημοσιονομικού κανονισμού, το οποίο υπενθυμίζω ότι προβλέπει ότι το πλεόνασμα κάθε οικονομικού έτους εγγράφεται ως έσοδο στον προϋπολογισμό "του επόμενου οικονομικού έτους". Ας υπομνηστεί επίσης ότι το άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων έχει την ίδια διατύπωση. Κατά την άποψη της Επιτροπής όμως, η μέθοδος την οποία πρότεινε ήταν το μικρότερο από δύο κακά,
καθόσον το μεγαλύτερο κακό θα ήταν ένας προϋπολογισμός που δεν θα ήταν ισοσκελισμένος. Αν γινόταν δεκτή η άποψη της Επιτροπής, στον προϋπολογισμό του έτους 1990 θα εγγραφόταν ως έσοδο το τμήμα εκείνο του πλεονάσματος του 1989 που θα εξασφάλιζε ότι ο συντελεστής για τα έσοδα από το ΑΕΠ θα ήταν μηδενικός. Αν αντίθετα εγγραφόταν μεγαλύτερο ποσοστό του πλεονάσματος, το αποτέλεσμα θα ήταν να υπάρχει πλεόνασμα των κατ' εκτίμηση εσόδων του 1990 έναντι των κατ' εκτίμηση δαπανών του ίδιου αυτού έτους. Το πρόσθετο ποσό δεν θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για τη μείωση του ομοιόμορφου συντελεστή για τα έσοδα από τον ΦΠΑ, καθόσον η Επιτροπή ήταν της γνώμης ότι ο συντελεστής αυτός ήταν σταθερά ίσος με 1,4 %, μείον το ποσό που ήταν αναγκαίο για την υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου διόρθωση (βλ. ανωτέρω παράγραφο 9). 'Ετσι, αν όλο το πλεόνασμα του 1989 εγγραφόταν ως έσοδο στον προϋπολογισμό του 1990, το αποτέλεσμα θα ήταν αντίθετο προς το άρθρο 199 της Συνθήκης, καθόσον ο προϋπολογισμός δεν θα ήταν ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα.
13. Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 2, του δημοσιονομικού κανονισμού, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού 610/90 του Συμβουλίου, η κατά το άρθρο 203 της Συνθήκης διαδικασία του προϋπολογισμού ισχύει (τηρουμένων των αναλογιών) και για τους διορθωτικούς και συμπληρωματικούς προϋπολογισμούς. Κατά συνέπεια, το προσχέδιο του ΔΣΠ 2 της Επιτροπής υποβλήθηκε στο Συμβούλιο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης. Κατά την κατάρτιση όμως του σχεδίου προϋπολογισμού, κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, το Συμβούλιο δεν δέχθηκε την πρόταση της Επιτροπής σχετικά με το πλεόνασμα του 1989. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, τα άρθρα 7 της αποφάσεως του 1988 και 32 του δημοσιονομικού κανονισμού επέβαλλαν την εγγραφή ολόκληρου του πλεονάσματος του 1989 στα έσοδα του οικονομικού έτους 1990. Συνεπώς, ο αναγκαίος συντελεστής για τα έσοδα από τον ΦΠΑ ήταν χαμηλότερος από τον συντελεστή που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως του 1988. Κατά την άποψη όμως του Συμβουλίου, το μη χείρον ήταν η απόκλιση από το άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και όχι η απόκλιση από τα άρθρα 7 της αποφάσεως αυτής και 32 του δημοσιονομικού κανονισμού.
14. 'Οταν το σχέδιο προϋπολογισμού του Συμβουλίου κατατέθηκε στο Κοινοβούλιο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, το Κοινοβούλιο προτίμησε τη λύση που πρότεινε η Επιτροπή έναντι της λύσεως που πρότεινε το Συμβούλιο. Κατά συνέπεια, το Κοινοβούλιο προχώρησε σε τροποποίηση του σχεδίου προϋπολογισμού, κατ' εφαρμογή του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 4 του άρθρου 203, με σκοπό να εφαρμοστεί η αρχική πρόταση της Επιτροπής για τη χρησιμοποίηση του πλεονάσματος. Κατά την επόμενη όμως φάση της διαδικασίας του προϋπολογισμού, το Συμβούλιο άσκησε την εξουσία που του απονέμει το άρθρο 203, παράγραφος 5, στοιχείο α, και απέρριψε τις τροποποιήσεις που είχε επιφέρει το Κοινοβούλιο, ενώ ταυτόχρονα αμφισβήτησε ότι το Κοινοβούλιο είχε εξουσία να τροποποιήσει τις διατάξεις του προϋπολογισμού σχετικά με τα έσοδα. Το Κοινοβούλιο επανέφερε, με τη σειρά του, τις αμφισβητούμενες τροπολογίες, ενεργώντας κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 6, της Συνθήκης, και κατόπιν αυτών ενέκρινε τον ΔΣΠ 2. Ο Πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπίστωσε στη συνέχεια, κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 7, την οριστική έγκριση του ΔΣΠ 2.
15. 'Οπως έχω ήδη αναφέρει, το Συμβούλιο βάλλει στην προκειμένη υπόθεση τόσο κατά της εγκρίσεως του προϋπολογισμού όσο και κατά της εκ μέρους του Προέδρου του Κοινοβουλίου διαπιστώσεως της εγκρίσεως αυτής, μολονότι οι λόγοι ακυρώσεως είναι και στις δύο περιπτώσεις οι ίδιοι. Με το υπόμνημα αντικρούσεως το Κοινοβούλιο αντικρούει τους λόγους ακυρώσεως αυτούς και επιπλέον προτείνει δύο ενστάσεις απαραδέκτου. Δεδομένου ότι οι ενστάσεις αυτές αφορούν τη μορφή της έννομης προστασίας που ζητεί το Συμβούλιο και όχι το παραδεκτό της όλης προσφυγής, θα εξετάσω καταρχάς τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλει το Συμβούλιο, για να ασχοληθώ στη συνέχεια με τα ζητήματα του παραδεκτού. Αντιστρέφοντας ίσως τη λογική σειρά, θα εξετάσω τους λόγους ακυρώσεως με τη σειρά με την οποία προβάλλονται από το Συμβούλιο στην προσφυγή του έτσι, θα εξετάσω πρώτα το ζήτημα της νομιμότητας των συγκεκριμένων τροποποιήσεων που επέφερε το Κοινοβούλιο και στη συνέχεια το ζήτημα αν το Κοινοβούλιο έχει γενικά το δικαίωμα να τροποποιεί τις διατάξεις του προϋπολογισμού περί εσόδων.
Η νομιμότητα των τροπολογιών του Κοινοβουλίου
16. Σύμφωνα με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει το Συμβούλιο, το κείμενο του ΔΣΠ 2, όπως διαμορφώθηκε μετά τις τροπολογίες του Κοινοβουλίου, αντιβαίνει προς το άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και το άρθρο 32 του δημοσιονομικού κανονισμού, καθώς και στη γενική αρχή περί "ετησίας ισχύος" του προϋπολογισμού, δηλαδή προς την αρχή ότι οι διατάξεις του προϋπολογισμού αφορούν συγκεκριμένο οικονομικό έτος. Αν και το Συμβούλιο ισχυρίζεται, στην παράγραφο 25 του δικογράφου της προσφυγής του, ότι το Κοινοβούλιο έχει συνεπώς παραβεί "ουσιώδη τύπο", κατά την έννοια του πρώτου εδαφίου του άρθρου 173 της Συνθήκης, νομίζω ότι η ενέργεια του Κοινοβουλίου θα ήταν ακριβέστερο να χαρακτηριστεί ως "παράβαση της παρούσας Συνθήκης ή οποιουδήποτε κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή της", κατά την έννοια της ίδιας αυτής διατάξεως.
17. Οι τρεις τροποποιήσεις κατά των οποίων βάλλει το Συμβούλιο είναι οι εξής: (1) η τροποποίηση του άρθρου 130 του σχεδίου προϋπολογισμού σχετικά με το ύψος των πόρων από τον ΦΠΑ, (2) η τροποποίηση του άρθρου 140 σχετικά με το ύψος των πόρων από το ΑΕΠ και (3) η τροποποίηση του άρθρου 300 σχετικά με το ύψος του πλεονάσματος του 1989 που εγγράφηκε ως έσοδο του οικονομικού έτους 1990. Επειδή η δεύτερη από τις τρεις τροποποιήσεις αυτές έχει επιπτώσεις επί των άλλων δύο και απορρέει από την εφαρμογή των ειδικών κανόνων σχετικά με την κατανομή της οικονομικής επιβαρύνσεως που συνεπάγεται η υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου διόρθωση, θα εξετάσω την πρώτη και την τρίτη τροποποίηση πριν από τη δεύτερη.
α) Το ύψος των πόρων από τον ΦΠΑ και η αντιμετώπιση του πλεονάσματος από το 1989
18. Στο άρθρο 130 του κειμένου του ΔΣΠ 2 που ενέκρινε τελικά το Κοινοβούλιο προβλεπόταν, για τους πόρους από τον ΦΠΑ, ενιαίος συντελεστής ΦΠΑ ίσος με 1,2557 %, ο οποίος προέκυπτε από την αφαίρεση από τον ανώτατο συντελεστή 1,4 % ενός ποσού που αντιστοιχούσε στην υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου διόρθωση. Πριν από την τροπολογία του Κοινοβουλίου, το σχέδιο του Συμβουλίου προέβλεπε ποσό που αντιστοιχούσε σε συντελεστή 1,2159 % μόνο. Το αποτέλεσμα της τροπολογίας
του Κοινοβουλίου ήταν η αύξηση του συνολικού ύψους των πόρων από τον ΦΠΑ κατά 806 886 150 ECU.
19. Στο άρθρο 300 του ΔΣΠ 2 εγγράφεται, ως έσοδο για το 1990, ένα μέρος μόνο του διαθέσιμου πλεονάσματος του προηγουμένου οικονομικού έτους. 'Οπως είδαμε ήδη, η μείωση του εγγραφομένου πλεονάσματος, σε σύγκριση με το ποσό που είχε εγγραφεί στο σχέδιο του Συμβουλίου, είναι απόρροια του γεγονότος ότι κατόπιν της τροποποιήσεως του άρθρου 130 από το Κοινοβούλιο τα διαθέσιμα έσοδα θα υπερέβαιναν τα αναγκαία έσοδα για την ισοσκέλιση του προϋπολογισμού του 1990. 'Ετσι, η τροποποίηση του άρθρου 300 έχει ως αποτέλεσμα να αποφευχθεί η ανατροπή της ισορροπίας του προϋπολογισμού, η οποία θα προέκυπτε από την τροποποίηση του άρθρου 130.
20. Πρέπει να υπομνηστεί ότι κατά το οικονομικό έτος 1990 ήταν αδύνατη η ταυτόχρονη τήρηση τριών κανόνων περί προϋπολογισμού που είναι όλοι προφανώς δεσμευτικοί:
1) του κανόνα ότι το πλεόνασμα ορισμένου έτους πρέπει να εγγράφεται ως έσοδο του επόμενου οικονομικού έτους (άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και άρθρο 32 του δημοσιονομικού κανονισμού)
2) του κανόνα ότι ο ομοιόμορφος συντελεστής για τους πόρους από τον ΦΠΑ που καταβάλλουν τα κράτη μέλη υπολογίζεται σύμφωνα με τη μέθοδο που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως περί ιδίων πόρων, η οποία βασίζεται στο ποσοστό 1,4 % ("κανόνας του 1,4 %")
3) του κανόνα ότι ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τα έξοδα (άρθρο 199 της Συνθήκης).
21. Κατά το Συμβούλιο, το άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και το άρθρο 32 του δημοσιονομικού κανονισμού επιβάλλουν τη μεταφορά ολόκληρου του πλεονάσματος από το 1989 στο 1990. Οι κρίσιμες διατάξεις δεν παρέχουν καμία ευχέρεια ως προς το ποσοστό του πλεονάσματος που μεταφέρεται στο επόμενο
οικονομικό έτος. Δεδομένου ότι ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος (βλ. την τρίτη αρχή ανωτέρω), πρέπει να καθοριστεί χαμηλότερος ενιαίος συντελεστής για τους πόρους από τον ΦΠΑ απ' ό,τι θα έπρεπε ειδάλλως να καθοριστεί σύμφωνα με τη δεύτερη από τις ανωτέρω αρχές. Κατά συνέπεια, ο κανόνας του 1,4 %, τον οποίο προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως περί ιδίων πόρων, δεν είναι απαρέγκλιτος: αν προσκρούσει στις άλλες δύο αρχές, οι αρχές αυτές κατισχύουν.
22. Αντίθετα, κατά την άποψη του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, η άρση της συγκρούσεως αποβαίνει υπέρ του κανόνα του 1,4 % και όχι υπέρ του κανόνα που αφορά την αντιμετώπιση του πλεονάσματος (όλοι οι διάδικοι συμφωνούν πάντως ότι πρέπει να τηρείται ο κανόνας του άρθρου 199 της Συνθήκης). Η Επιτροπή ισχυρίζεται ειδικότερα ότι ο κανόνας που αφορά το πλεόνασμα είναι μικρότερης σημασίας, λόγω του "τεχνικότερου" χαρακτήρα του. Αντίθετα, οποιαδήποτε προσαρμογή του ποσοστού 1,4 % θα ήταν, κατά την Επιτροπή, ασυμβίβαστη με την έννοια των "ιδίων πόρων" των Κοινοτήτων. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, εφόσον το ποσοστό 1,4 % έχει καθοριστεί με απόφαση του Συμβουλίου, οποιαδήποτε μείωση του ποσοστού αυτού θα είχε ως συνέπεια την επιστροφή στα κράτη μέλη ποσών που ανήκουν ήδη στην Κοινότητα και συνεπώς θα συνέτρεχε παράβαση της αρχής ότι οι "ίδιοι πόροι" είναι πόροι των Κοινοτήτων και όχι χρηματικές συνεισφορές που μπορούν να επιστρέφονται, σε περίπτωση ανάγκης, στα κράτη μέλη.
23. Νομίζω όμως ότι το τελευταίο αυτό επιχείρημα λαμβάνει ως δεδομένο αυτό που προσπαθεί να αποδείξει. Αν το ποσοστό του 1,4 % ήταν πράγματι απαρέγκλιτο, δεν θα ετίθετο φυσικά ζήτημα επιστροφής στα κράτη μέλη οιουδήποτε μέρους των πόρων από τον ΦΠΑ που προκύπτουν από το ποσοστό αυτό, αφού οι ίδιοι πόροι των Κοινοτήτων ανήκουν εξ ορισμού στις Κοινότητες μετά την οριστική βεβαίωσή τους. Το ζήτημα όμως είναι ακριβώς αν, κατ' ορθή ερμηνεία της αποφάσεως περί ιδίων πόρων, το ποσοστό του 1,4 % είναι πράγματι απαρέγκλιτο ή αν μπορεί να προσαρμόζεται κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, τουλάχιστον σε ορισμένες εξαιρετικές περιπτώσεις. 'Οπως τόνισε το Συμβούλιο κατά την προφορική
διαδικασία, δεν είναι ορθό να χαρακτηρίζεται η προσαρμογή αυτή ως "επιστροφή" πόρων στα κράτη μέλη, σαν να είχαν δηλαδή μεταφερθεί ήδη από τα κράτη μέλη προς τις Κοινότητες οι πόροι από τον ΦΠΑ που προέβλεπε η πρόταση της Επιτροπής. Το κρίσιμο εν προκειμένω ζήτημα δεν είναι αν οι πόροι από τον ΦΠΑ που βεβαιώνονται με τον προϋπολογισμό του 1990 πρέπει να επιστραφούν στα κράτη μέλη, αλλά αντίθετα ποιο είναι το ύψος των πόρων αυτών που πρέπει να βεβαιωθούν, ενόψει των προβλεπομένων δαπανών για το οικονομικό αυτό έτος. Ομοίως, δεν νομίζω ότι είναι σκόπιμο να χαρακτηριστεί ως απλώς "τεχνικής φύσεως" ο κανόνας ότι το πλεόνασμα δεν μπορεί να μεταφέρεται σε πλείονες της μιας μεταγενέστερες χρήσεις. Δεδομένου δηλαδή ότι έχει ουσιώδη σημασία η αρχή της "ετησίας ισχύος", της οποίας έκφραση αποτελεί ο κανόνας αυτός, είναι πολύ συζητήσιμη η σκοπιμότητα του ανωτέρω χαρακτηρισμού. Το άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων φαίνεται να έχει τουλάχιστον την ίδια τυπική ισχύ με το άρθρο 2, παράγραφος 4. Εν πάση περιπτώσει, το έργο μας συνίσταται στην ερμηνεία της αποφάσεως αυτής ενόψει του ιστορικού της, του γράμματός της και των σκοπών της. Από την εξέταση αυτή θα προκύψει ότι στην πραγματικότητα δεν υπάρχει καμία αντίφαση μεταξύ της αποφάσεως περί ιδίων πόρων, εφόσον ερμηνεύεται ορθά, και του κανόνα για την αντιμετώπιση του πλεονάσματος.
24. 'Ερχομαι συνεπώς στην ερμηνεία της αποφάσεως περί ιδίων πόρων. Συμφωνώ με την άποψη του Κοινοβουλίου ότι για την ερμηνεία της αποφάσεως του 1988 είναι χρήσιμο να ληφθούν υπόψη οι προγενέστερες αποφάσεις του 1970 και του 1985 (βλ. ανωτέρω παράγραφο 4).
25. Πρέπει να υπομνηστεί ότι η απόφαση του 1970 ήταν η πρώτη απόφαση που εκδόθηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 201 της Συνθήκης, με σκοπό την αντικατάσταση του συστήματος των χρηματικών συνεισφορών από ένα σύστημα ιδίων πόρων. Η απόφαση του 1970 καθιέρωσε το νέο σύστημα σε δύο φάσεις: το άρθρο 2 προέβλεψε τους πόρους από τις "γεωργικές εισφορές" και τους "δασμούς" από την 1η Ιανουαρίου 1971 στη συνέχεια το άρθρο 4, παράγραφος 1, προέβλεψε άλλη μια
κατηγορία πόρων, οι οποίοι θα εισπράττονταν από την 1η Ιανουαρίου 1975 με την εφαρμογή ενός συντελεστή ίσου με 1 % κατ' ανώτατο όριο επί της βάσεως μετρήσεως του ΦΠΑ των κρατών μελών (άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο). Για την οριστική καθιέρωση όμως αυτών των πόρων από τον ΦΠΑ χρειάστηκε η θέσπιση κανόνων για την ενιαία βάση επιβολής του ΦΠΑ και η είσπραξή τους δεν πραγματοποιήθηκε πριν από το οικονομικό έτος 1980. Εν τω μεταξύ το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, προέβλεπε προσωρινές ρυθμίσεις για τις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών.
26. Το άρθρο 4, παράγραφος 5, της αποφάσεως 1970 ορίζει τα εξής:
"Από την έναρξη της πλήρους εφαρμογής του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 1, το ενδεχόμενο πλεόνασμα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων έναντι των πραγματικών δαπανών κατά τη διάρκεια ενός οικονομικού έτους μεταφέρεται στο επόμενο οικονομικό έτος."
Πρέπει να υπομνηστεί ότι η "πλήρης εφαρμογή" του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 4 θα ήταν δυνατή μόνο μετά τον οριστικό καθορισμό της βάσεως μετρήσεως του ΦΠΑ για όλα τα κράτη μέλη. 'Ετσι, ο κανόνας του άρθρου 4, παράγραφος 5, για τη μεταφορά του πλεονάσματος θα άρχιζε να ισχύει από την οριστική καθιέρωση του νέου συστήματος, το οποίο περιελάμβανε τους πόρους από τον ΦΠΑ.
27. Ποια συμπεράσματα πρέπει να συναχθούν από το γεγονός ότι ο κανόνας περί μεταφοράς του πλεονάσματος, ο οποίος καθιερώθηκε για πρώτη φορά με το άρθρο 4, παράγραφος 5, της αποφάσεως του 1970, θα άρχιζε να ισχύει, όπως προβλεπόταν ρητά, από την ημέρα της πλήρους εφαρμογής των διατάξεων περί των πόρων από τον ΦΠΑ; Επ' αυτού νομίζω ότι υπάρχουν δύο δυνατότητες. Η πρώτη δυνατότητα είναι να γίνει δεκτό ότι πριν από την πλήρη εφαρμογή του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 4 το πλεόνασμα δεν μεταφέρεται στο επόμενο οικονομικό έτος, αλλά επιστρέφεται στα κράτη μέλη. Το συμπέρασμα αυτό θα στηριζόταν στο γεγονός ότι πριν από την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων περί των πόρων από τον ΦΠΑ ο κοινοτικός προϋπολογισμός χρηματοδοτούνταν ακόμη, εν μέρει, από χρηματικές συνεισφορές μάλλον παρά από πραγματικούς "ιδίους πόρους": βλ.
τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 4. Υπάρχει όμως και το αντίθετο επιχείρημα. Επιβάλλεται πράγματι η παρατήρηση ότι προβλέπεται ρητά ότι οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 4 αποτελούν παρεκκλίσεις από το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 1 (η υπογράμμιση δική μου) και όχι από το πρώτο εδάφιο. Το πρώτο εδάφιο όμως ορίζει τα εξής:
"Από την 1η Ιανουαρίου 1975 ο προϋπολογισμός των Κοινοτήτων θα χρηματοδοτείται πλήρως από τους ιδίους πόρους των Κοινοτήτων, με την επιφύλαξη των άλλων εσόδων."
Κατά συνέπεια, οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 4 δεν αποτελούσαν παρεκκλίσεις από την ανωτέρω δεσμευτική διάταξη ((βλ. Sacchettini στο Megret (έκδ.): Le droit de la CEE, τόμος 11, Βρυξέλλες 1982, σ. 25)). Αν οι χρηματικές συνεισφορές για τις οποίες κάνουν λόγο οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 4 χαρακτηριστούν πράγματι ως ίδιοι πόροι των Κοινοτήτων, κανένα πλεόνασμα από τις συνεισφορές αυτές δεν επιτρέπεται να επιστρέφεται στα κράτη μέλη.
28. Η δεύτερη δυνατή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, είναι επομένως ότι ο κανόνας για τη μεταφορά του πλεονάσματος ίσχυε ακόμη και πριν από την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων περί των πόρων από τον ΦΠΑ. 'Οπως είδαμε, το συμπέρασμα αυτό βασίζεται στο επιχείρημα ότι, ακόμη και πριν από την οριστική εφαρμογή των διατάξεων περί των πόρων από τον ΦΠΑ, τα πραγματοποιούμενα έσοδα για τη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού αποτελούσαν ιδίους πόρους των Κοινοτήτων.
29. Με το υπόμνημα αντικρούσεως όμως το Κοινοβούλιο φαίνεται να υποστηρίζει μια τρίτη δυνατή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 5, η οποία έχει, κατά το Κοινοβούλιο, σημαντικές συνέπειες για την ερμηνεία των μεταγενέστερων αποφάσεων περί ιδίων πόρων. Κατά την ερμηνεία του Κοινοβουλίου, ο κανόνας του άρθρου 4, παράγραφος 5, για τη μεταφορά του πλεονάσματος ισχύει μόνο για τους πόρους από τον ΦΠΑ, τους οποίους και "αφορά ειδικά". Συνεπώς, κατά το Κοινοβούλιο, ο κανόνας αυτός "αφορά" μόνο την τελευταία σε προτεραιότητα
κατηγορία πόρων που βεβαιώνονται για την ισοσκέλιση του κοινοτικού προϋπολογισμού - δηλαδή τους πόρους από τον ΦΠΑ κατά τις αποφάσεις του 1970 και του 1985 και τους πόρους από το ΑΕΠ κατά την απόφαση του 1988. Το Κοινοβούλιο συνεπώς φαίνεται να καταλήγει στο συμπέρασμα ότι μπορεί να μεταφέρεται μόνο το ποσό εκείνο του πλεονάσματος που ισούται με τους πόρους της τελευταίας σε προτεραιότητα κατηγορίας. Κατά συνέπεια, το πλεόνασμα του 1989 μπορεί να μεταφερθεί στο 1990 μόνο κατά το ποσό εκείνο που είναι αναγκαίο για τον μηδενισμό του συντελεστή που ισχύει για τους πόρους από το ΑΕΠ.
30. Κατά την άποψή μου, η ερμηνεία του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Μολονότι, όπως είδαμε, η διατύπωση στην αρχή της παραγράφου 5 του άρθρου 4 της αποφάσεως του 1970 δημιουργεί κάποια ασάφεια, νομίζω ότι είναι οπωσδήποτε σαφές ότι, αφότου άρχισε η πλήρης εφαρμογή των διατάξεων περί των πόρων από τον ΦΠΑ (δηλαδή τελικά από το οικονομικό έτος 1980), ο κανόνας για τη μεταφορά του πλεονάσματος πρέπει να εφαρμόζεται απαρέγκλιτα. 'Ετσι, το άρθρο 4, παράγραφος 5, αναφέρεται γενικά στο "ενδεχόμενο πλεόνασμα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων" και δεν περιορίζεται σε καμιά ιδιαίτερη κατηγορία πόρων ή σε ειδικό ποσοστό του πλεονάσματος. Το αντίστοιχο άρθρο της αποφάσεως του 1985 (το άρθρο 6) είναι διατυπωμένο το ίδιο γενικά και για προφανείς λόγους δεν ενέχει την ασάφεια που δημιούργησε η καθυστέρηση της εφαρμογής των διατάξεων περί εισπράξεως των πόρων από τον ΦΠΑ (αφού η εφαρμογή αυτή είχε ήδη αρχίσει πριν από το 1985).
31. Είναι αλήθεια ότι τόσο η απόφαση του 1970 όσο και η απόφαση του 1985 βασίζονται στην αρχή ότι για την ισοσκέλιση του κοινοτικού προϋπολογισμού θα είναι αναγκαία η βεβαίωση των πόρων από τον ΦΠΑ σε κάθε συγκεκριμένο έτος. Για τον λόγο αυτό γίνεται δεκτό στις δύο αυτές αποφάσεις ότι, αν υπάρξει πλεόνασμα, θα οφείλεται σε υπερβολικά υψηλό συντελεστή για τους πόρους από τον ΦΠΑ, όπως ακριβώς με την απόφαση του 1988 γίνεται δεκτό ότι οποιοδήποτε πλεόνασμα προκύψει θα οφείλεται σε υπερβολικά υψηλό συντελεστή για τους πόρους από το ΑΕΠ. Κατά την άποψή μου όμως, η παρατήρηση αυτή δεν μπορεί να στηρίξει το συμπέρασμα του Κοινοβουλίου. Αντίθετα, μόλις γίνει δεκτό ότι και οι τρεις αποφάσεις περί ιδίων πόρων αφορούν την περίπτωση κατά την οποία τα έσοδα είναι
ανεπαρκή και ότι σκοπός και των τριών αυτών αποφάσεων είναι να αντιμετωπιστεί η περίπτωση αυτή, θα καταστεί σαφές ότι χρειάζεται μεγάλη προσοχή για την εφαρμογή των αποφάσεων αυτών στις περιπτώσεις στις οποίες υπάρχει πλεόνασμα.
32. Η πιθανότητα μεγαλύτερων εσόδων έναντι των δαπανών δεν υπάρχει, καταρχήν, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία μεταφέρεται πλεόνασμα από το προηγούμενο οικονομικό έτος. Μπορεί να υπάρξει πλεόνασμα ανεξάρτητα από οποιοδήποτε πλεόνασμα προηγουμένων ετών, για παράδειγμα αν οι εκτιμήσεις για τις δαπάνες συγκεκριμένου οικονομικού έτους είναι υπερβολικά χαμηλές. Κατά την ερμηνεία που προσδίδει το Κοινοβούλιο στο άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως, θα έπρεπε και στην περίπτωση αυτή να βεβαιωθούν οι πόροι από τον ΦΠΑ βάσει του πλήρους συντελεστή (που βασίζεται στο αρχικό ποσοστό του 1,4 %), ακόμη και αν ήταν προφανές ότι αυτό θα οδηγούσε σε μεγαλύτερα έσοδα απ' ό,τι δαπάνες, δηλαδή σε παράβαση του άρθρου 199 της Συνθήκης. Από την εξέταση των τριών αποφάσεων περί ιδίων πόρων προκύπτει, κατά την άποψή μου, ότι η ερμηνεία αυτή είναι αστήρικτη, είναι δε αξιοσημείωτο ότι το συμπέρασμα αυτό μπορεί να συναχθεί χωρίς να χρειάζεται η επίκληση του άρθρου 7 της αποφάσεως του 1988.
33. 'Ετσι, στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως του 1970 αναφέρεται ρητά ότι τα έσοδα από τις πρώτες κατηγορίες πόρων (δηλαδή από τις γεωργικές εισφορές και τους δασμούς) δεν θα αρκούν για την κάλυψη των δαπανών της Κοινότητας. Ομοίως, η απόφαση του 1985 αυξάνει τον μέγιστο συντελεστή ΦΠΑ από 1 % σε 1,4 %, "με σκοπό την αύξηση των ιδίων πόρων" (δεύτερη αιτιολογική σκέψη), άρα και η απόφαση αυτή βασίζεται στην υπόθεση ότι τα έσοδα από τους υπάρχοντες πόρους δεν θα επαρκούν.
34. 'Οταν η απόφαση του 1985 αντικαταστάθηκε με την απόφαση του 1988, είχε αποδειχθεί ότι το όριο του 1,4 % για τον συντελεστή των πόρων από τον ΦΠΑ ήταν και αυτό ανεπαρκές. Η απόφαση του 1988 καθιέρωσε, για τον λόγο αυτό, μια νέα ή "τέταρτη" κατηγορία πόρων, η οποία είναι το αποτέλεσμα της εφαρμογής ενός ομοιόμορφου συντελεστή στο ΑΕΠ. Ορθώς βέβαια το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι
η νέα κατηγορία πόρων αποτελεί "τελευταία σε προτεραιότητα" κατηγορία, η οποία μπορεί να προσαρμόζεται προκειμένου ο κοινοτικός προϋπολογισμός να είναι ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τις δαπάνες. Ο λόγος όμως για τον οποίο οι πόροι από τον ΦΠΑ δεν αποτελούν τελευταία σε προτεραιότητα κατηγορία κατά την απόφαση του 1988 είναι ότι η απόφαση αυτή στηρίζεται στην υπόθεση ότι ο συντελεστής 1,4 % δεν επαρκεί για την κάλυψη των κοινοτικών δαπανών.
35. Κατά συνέπεια, η απόφαση του 1988, όπως και οι αποφάσεις τις οποίες αντικατέστησε, βασίζεται στην υπόθεση ότι τα υπάρχοντα μέσα χρηματοδοτήσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού χρειάζονται συμπλήρωση. 'Ετσι, στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως του 1988 αναφέρεται ότι "το ανώτατο όριο του 1,4 % δεν αρκεί πλέον για να καλύψει τις προβλεπόμενες δαπάνες της Κοινότητας". Στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη αναφέρονται τα εξής:
"Η Κοινότητα πρέπει να διαθέτει σταθερά και εγγυημένα έσοδα, τα οποία θα της επιτρέπουν την εξυγίανση της σημερινής καταστάσεως και την υλοποίηση των κοινών πολιτικών (...) τα έσοδα αυτά πρέπει να βασίζονται στις δαπάνες οι οποίες έχουν κριθεί αναγκαίες για τον σκοπό αυτό (...)"
Βασιζόμενη στις υποθέσεις αυτές, η απόφαση του 1988 είναι φυσικό να μην προβλέπει την προσαρμογή του συντελεστή για τους πόρους από τον ΦΠΑ κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού. Δεδομένου ότι ακόμη και ο συντελεστής 1,4 % ήταν πιθανόν να μην επαρκεί για την ισοσκέλιση του κοινοτικού προϋπολογισμού, δεν φαινόταν να υπάρχει ανάγκη να προβλεφθεί η δυνατότητα προσαρμογής του συντελεστή αυτού.
36. 'Ετσι, ούτε ο κοινοτικός νομοθέτης, όταν εξέδωσε την απόφαση του 1988, ούτε τα κράτη μέλη, όταν κύρωσαν την απόφαση, εξέτασαν τη δυνατότητα να υπάρξει οικονομικό έτος για το οποίο ο συντελεστής του 1,4 % να είναι περισσότερο από αρκετός. Δεν υπάρχει συνεπώς λόγος να καταλογιστεί στους συντάκτες της αποφάσεως η πρόθεση παρεκκλίσεως από τη βασική αρχή που διακηρύσσει η Συνθήκη, δηλαδή ότι ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος ως προς τα έσοδα και τις δαπάνες. Πράγματι, δεδομένου ότι το άρθρο 199 της Συνθήκης αναφέρεται ως νόμιμο έρεισμα της αποφάσεως του 1988,
πρέπει να θεωρηθεί ότι οι συντάκτες της δεν είχαν την πρόθεση να αποκλίνουν από την αρχή αυτή, ακόμη και αν υποτεθεί ότι επιτρεπόταν η απόκλιση αυτή. Επιπλέον, όπως συνάγεται από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως, η απόφαση βασίζεται στην αρχή ότι τα έσοδα πρέπει να αντιστοιχούν προς τις αναγκαίες δαπάνες, η δε αρχή της ισοσκελίσεως εσόδων και δαπανών μνημονεύεται επίσης στο άρθρο 203, παράγραφος 10, της Συνθήκης.
37. Αν η απόφαση του 1988 ερμηνευθεί βάσει της αρχής ότι τα έσοδα πρέπει να ισούνται με τις δαπάνες, είναι σαφές ότι το ποσοστό του 1,4 %, το οποίο μνημονεύεται στο άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως, αποτελεί αριθμητικό στοιχείο που μπορεί να προσαρμόζεται κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, όποτε η προσαρμογή αυτή είναι αναγκαία για την αποφυγή της εξογκώσεως των εσόδων. Το αριθμητικό αυτό στοιχείο μπορεί να προσαρμόζεται ειδικότερα όταν η πιθανότητα εξογκώσεως των εσόδων προκύπτει από την εφαρμογή του άρθρου 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων.
38. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει κανένα εμπόδιο για την εγγραφή ολόκληρου του πλεονάσματος του 1989 σε ένα διορθωτικό ή συμπληρωματικό προϋπολογισμό του 1990, κατ' εφαρμογή του άρθρου 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και του άρθρου 32 του δημοσιονομικού κανονισμού. Ο ομοιόμορφος συντελεστής για τους πόρους από τον ΦΠΑ μπορεί τότε να μειωθεί, ώστε να αποφευχθεί η είσπραξη μεταλύτερων εσόδων απ' ό,τι κρίνεται αναγκαίο για την κάλυψη των κατ' εκτίμηση δαπανών.
39. Κατά συνέπεια, νομίζω ότι το άρθρο 130 και το άρθρο 300 του ΔΣΠ 2 είναι ανίσχυρα. Το άρθρο 300 είναι ανίσχυρο, επειδή αντιβαίνει προς το άρθρο 7 της αποφάσεως περί ιδίων πόρων και προς το άρθρο 32 του δημοσιονομικού κανονισμού. Το άρθρο 130 είναι ανίσχυρο, επειδή προβλέπει τη βεβαίωση ποσού εσόδων από τον ΦΠΑ που συνιστά παράβαση του άρθρου 199 της Συνθήκης.
β) Η τροπολογία σχετικά με τους πόρους από το ΑΕΠ
40. Στο σχέδιο του ΔΣΠ 2 του Συμβουλίου το άρθρο 140 προέβλεπε μηδενικό ποσό για τους βεβαιούμενους πόρους από το ΑΕΠ. Κατόπιν όμως της τροπολογίας του Κοινοβουλίου, με την οποία επαναφέρεται η αρχική πρόταση της Επιτροπής, βεβαιώνονται πόροι από το ΑΕΠ συνολικού ύψους 94 602 333 ECU. Στις παρατηρήσεις για το άρθρο 140 αναφέρεται ότι "οι ίδιοι πόροι που βασίζονται στο ΑΕΠ χρησιμοποιούνται μόνο σε συνδυασμό με τη δημοσιονομική αντισταθμιστική πληρωμή υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου".
41. Εκ πρώτης όψεως θα μπορούσε να προκαλέσει έκπληξη το γεγονός ότι κρίθηκε αναγκαίο να προβλεφθεί με τον ΔΣΠ 2 η είσπραξη πόρων που βασίζονται στο ΑΕΠ. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της ίδιας της Επιτροπής, από το πλεόνασμα του 1989 παρέμεναν διαθέσιμα 780 περίπου εκατομμύρια ECU: γιατί τότε ήταν αναγκαίο να ζητηθεί από τα κράτη μέλη να καταβάλουν επιπλέον σχεδόν 95 εκατομμύρια ECU, αφού η Κοινότητα διέθετε ήδη επαρκείς πόρους; 'Οπως όμως εξήγησαν οι διάδικοι απαντώντας σε γραπτό ερώτημα του Δικαστηρίου, η άποψή τους σχετικά με τους πόρους από το ΑΕΠ αποτελούσε απλώς τη λογική συνέπεια της θέσεως που είχαν λάβει σχετικά με τον ενιαίο συντελεστή για τους πόρους από τον ΦΠΑ.
42. Είναι αξιοσημείωτο ότι το ποσό που έχει εγγραφεί στον ΔΣΠ 2 ως πόροι από το ΑΕΠ δεν αποτελεί το αποτέλεσμα της εφαρμογής ενός συντελεστή που έχει "καθοριστεί στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού, λαμβανομένων υπόψη όλων των άλλων εσόδων", κατ' εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο δ, της αποφάσεως περί ιδίων πόρων. Το ποσό αυτό είναι μάλλον απόρροια της εφαρμογής του άρθρου 5, παράγραφος 2, το οποίο προβλέπει τον τρόπο χρηματοδοτήσεως της διορθωτικής καταβολής προς το Ηνωμένο Βασίλειο.
43. 'Οπως είδαμε ήδη (βλ. ανωτέρω παράγραφο 9), η διορθωτική καταβολή προς το Ηνωμένο Βασίλειο επιβαρύνει οικονομικά τα άλλα κράτη μέλη ανάλογα με το ΑΕΠ καθενός. Αν το 1,4 % λαμβάνεται ως αφετηρία για τον υπολογισμό του συντελεστή των πόρων από τον ΦΠΑ, το ποσό που καταβάλλει κάθε κράτος μέλος καθορίζεται καταρχάς με αφαίρεση από το 1,4 % του ποσοστού που αναλογεί στην αντισταθμιστική καταβολή προς το Ηνωμένο Βασίλειο: από την αφαίρεση αυτή
προκύπτει ο ενιαίος συντελεστής για τους πόρους από τον ΦΠΑ (τον οποίο το Κοινοβούλιο καθόρισε σε 1,2557 %). Το επόμενο βήμα είναι η πρόσθεση ενός δεύτερου ποσού, το οποίο καθορίζεται χωριστά για κάθε κράτος μέλος σε συνάρτηση με το ΑΕΠ του. Εφόσον το άθροισμα είναι μεγαλύτερο από 1,4 %, το υπερβάλλον πρέπει να εγγραφεί στο κεφάλαιο των πόρων από το ΑΕΠ, αφού ο μέγιστος συντελεστής για τον ΦΠΑ έχει καθοριστεί σε 1,4 %. Αν αντίθετα επιλεγεί ως αφετηρία ποσοστό μικρότερο από το 1,4 %, οπότε θα υπολογιστεί αντίστοιχα χαμηλότερος ομοιόμορφος συντελεστής ΦΠΑ, το κόστος της διορθωτικής καταβολής προς το Ηνωμένο Βασίλειο μπορεί να αντιμετωπιστεί στην περίπτωση αυτή χωρίς τη βεβαίωση πόρων από το ΑΕΠ των κρατών μελών. Η δεύτερη λύση είναι αυτή την οποία επέλεξε το Συμβούλιο, το οποίο, όπως είδαμε, πρότεινε ενιαίο συντελεστή ΦΠΑ ίσο με 1,2159 % μόνο.
44. Δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο είχε την άποψη ότι δεν επιτρεπόταν η προσαρμογή του ποσοστού 1,4 %, το οποίο προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 4, της αποφάσεως περί ιδίων πόρων, δεν μπορούσε παρά να επιλέξει την πρώτη από τις ανωτέρω δύο λύσεις, με συνέπεια να βεβαιωθούν ως πόροι από ΑΕΠ, κατ' εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 2, ποσά προερχόμενα από τέσσερα κράτη μέλη. Το Συμβούλιο, όπως είδαμε, απέφυγε την εγγραφή πόρων από το ΑΕΠ των κρατών μελών. Αφού έχω ήδη καταλήξει στο συμπέρασμα ότι πρέπει να προτιμηθεί η λύση που επέλεξε το Συμβούλιο, είναι σαφές ότι δεν έπρεπε να εγγραφεί κανένα ποσό σε σχέση με τους πόρους από το ΑΕΠ. Επομένως, το ανίσχυρο του άρθρου 140 του ΔΣΠ 2 αποτελεί απόρροια του ανισχύρου του άρθρου 130.
45. Επιπλέον, νομίζω ότι το γεγονός ότι η ερμηνεία που προσδίδει το Κοινοβούλιο στην απόφαση περί ιδίων πόρων οδηγεί στην είσπραξη πόρων από το ΑΕΠ τεσσάρων κρατών μελών αποτελεί πρόσθετο λόγο για την απόρριψη της ερμηνείας αυτής. Πράγματι, όπως παρατήρησα ήδη, εγγράφονται πόροι, παρά το γεγονός ότι είναι ήδη διαθέσιμα περισσότερα έσοδα απ' ό,τι χρειάζεται για τη
χρηματοδότηση αφενός των προβλεπομένων δαπανών της Κοινότητας και αφετέρου του κόστους της διορθωτικής καταβολής προς το Ηνωμένο Βασίλειο. Κατά την άποψή μου, είναι απίθανο το παράδοξο αυτό αποτέλεσμα να ανταποκρίνεται στην πρόθεση είτε του κοινοτικού νομοθέτη, όταν εξέδωσε την απόφαση περί ιδίων πόρων, είτε των κρατών μελών, όταν κύρωσαν την απόφαση αυτή κατ' εφαρμογή του άρθρου 201 της Συνθήκης.
46. Τέλος, πρέπει να εξετάσω ένα άλλο επιχείρημα του Κοινοβουλίου, το οποίο, αν ήταν βάσιμο, θα είχε ως συνέπεια ότι το Συμβούλιο δεν θα είχε την εξουσία να απορρίψει τις τροποποιήσεις του Κοινοβουλίου, ακόμη και αν τα ανωτέρω συμπεράσματα είναι ορθά.
47. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι, ακόμη και αν ολόκληρο το ποσό του πλεονάσματος του 1989 πρέπει να εγγραφεί σε διορθωτικό ή συμπληρωματικό προϋπολογισμό του 1990, το Συμβούλιο δεν έχει την εξουσία να απαιτεί την εγγραφή του στον ΔΣΠ 2. Το Κοινοβούλιο τονίζει ότι ο ΔΣΠ 2 δεν ήταν ο τελευταίος διορθωτικός ή συμπληρωματικός προϋπολογισμός του 1990. 'Οταν εγκρίθηκε ο ΔΣΠ 2, εξεταζόταν το ενδεχόμενο εγκρίσεως τρίτου τέτοιου προϋπολογισμού, ο δε ΔΣΠ 3 εγκρίθηκε στις 12 Δεκεμβρίου 1990 (βλ. ΕΕ L 381, σ. 1). Επομένως, όταν εγκρίθηκε ο ΔΣΠ 2, εξακολουθούσε να υπάρχει η δυνατότητα χρησιμοποιήσεως ενός μέρους ή ολόκληρου του υπολοίπου του πλεονάσματος κατά το οικονομικό έτος 1990.
48. Από το άρθρο 300 του ΔΣΠ 3 προκύπτει ότι έχει εγγραφεί ένα άλλο κλάσμα του πλεονάσματος του 1989, ίσο με 164 184 346 ECU, πράγμα που σημαίνει ότι το ποσό του μεταφερθέντος πλεονάσματος ανήλθε συνολικά σε 3 645 156 464 ECU. Επομένως, ακόμη και αν ληφθεί υπόψη το ποσό των 819 εκατομμυρίων ECU που μεταφέρθηκαν στο εφεδρικό ποσό του ΕΓΤΠΕ, είναι σαφές ότι στους τρεις διορθωτικούς και συμπληρωματικούς προϋπολογισμούς του 1990 δεν εγγράφηκε ολόκληρο το διαθέσιμο πλεόνασμα από το 1989. Από το συνολικό πλεόνασμα των 5 080 εκατομμυρίων ECU εγγράφηκαν για το 1990 μόνο 4 464 156 464 ECU (βλ. ΔΣΠ 3, ΕΕ L 381, σ. 6 και 7).
49. Πράγματι, κατά τον χρόνο της εγκρίσεως του ΔΣΠ 2, ήταν σαφές για όλους τους ενδιαφερομένους ότι η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο είχαν την πρόθεση να εγγράψουν το πλεόνασμα του 1989 στα έσοδα του 1990 μόνο κατά το ποσό κατά το οποίο το έσοδο αυτό ήταν αναγκαίο για την κάλυψη των δαπανών του 1990. Κατά συνέπεια, είναι σαφές ότι μόνο από την άποψη της Επιτροπής και του Κοινοβουλίου θα μπορούσε να ειπωθεί ότι η προσφυγή του Συμβουλίου είναι πρόωρη. Το επιχείρημα του Κοινοβουλίου είναι πειστικό, μόνο εφόσον θεωρηθεί ότι το ποσοστό του πλεονάσματος που πρέπει να μεταφέρεται είναι μεταβλητό και προσαρμόζεται ανάλογα με τις δαπάνες που κρίνονται αναγκαίες για το τρέχον οικονομικό έτος. Αντίθετα, αν γίνει δεκτή η άποψη του Συμβουλίου ότι είναι υποχρεωτική η μεταφορά ολόκληρου του πλεονάσματος, δεν υφίσταται κανείς λόγος να μην εγγράφεται ολόκληρο το ποσό του πλεονάσματος αμέσως μετά τη βεβαίωσή του. Αφού έχω ήδη καταλήξει στο συμπέρασμα ότι πρέπει να προτιμηθεί η λύση που επέλεξε το Συμβούλιο, το συμπέρασμά μου δεν επηρεάζεται από το άλλο αυτό επιχείρημα του Κοινοβουλίου.
50. Κατά συνέπεια, νομίζω ότι τα άρθρα 130, 140 και 300 του ΔΣΠ 2 πάσχουν πλημμέλειες και συνεπώς η έγκριση του ΔΣΠ 2 από το Κοινοβούλιο δεν είναι έγκυρη.
Η έκταση της εξουσίας του Κοινοβουλίου να επιφέρει τροποποιήσεις ή τροπολογίες
51. Δεδομένου ότι έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, ακόμη και αν το Κοινοβούλιο έχει την εξουσία να τροποποιεί τις διατάξεις του προϋπολογισμού σχετικά με τα έσοδα, η εξουσία αυτή ασκήθηκε παράνομα στην προκειμένη περίπτωση, δεν χρειάζεται οπωσδήποτε να εξεταστεί ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει το Συμβουλιο. Επειδή όμως η έκταση της εξουσίας του Κοινοβουλίου να επιφέρει τροποποιήσεις ή τροπολογίες αποτελεί ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος και γενικότερης σημασίας, θα εξετάσω επίσης το δεύτερο αυτό σημείο.
52. Το άρθρο 203, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης προβλέπει ότι το Συμβούλιο καταρτίζει το σχέδιο προϋπολογισμού, η δε παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, του άρθρου αυτού ορίζει τα εξής:
"Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει το δικαίωμα να τροποποιεί με την πλειοψηφία των μελών του το σχέδιο προϋπολογισμού και να προτείνει στο Συμβούλιο, με απόλυτη πλειοψηφία των ψηφισάντων, τροπολογίες στο σχέδιο προϋπολογισμού, ως προς τα έξοδα τα οποία υποχρεωτικώς απορρέουν από τη Συνθήκη ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάμει αυτής."
53. Είναι σαφές ότι η εξουσία του Κοινοβουλίου να τροποποιεί το σχέδιο προϋπολογισμού υπόκειται στον εξής περιορισμό: στην περίπτωση των διατάξεων του προϋπολογισμού που αφορούν τις υποχρεωτικές δαπάνες, το Κοινοβούλιο έχει απλώς την εξουσία να προτείνει τροποποιήσεις. Οι τροποποιήσεις αυτές ενδέχεται να απορριφθούν από το Συμβούλιο, κατ' εφαρμογή του στοιχείου β του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 5 του άρθρου 203. Στην περίπτωση των τροπολογιών όμως, οι τροποποιήσεις που επιφέρει το Συμβούλιο κατ' εφαρμογή του στοιχείου α του ίδιου εδαφίου μπορούν να τροποποιούνται ή να απορρίπτονται από το Κοινοβούλιο, δυνάμει του άρθρου 203, παράγραφος 6. Στην περίπτωση δηλαδή των τροπολογιών την "τελευταία λέξη" έχει το Κοινοβούλιο και όχι το Συμβούλιο.
54. Η εξουσία τροπολογιών που παρέχεται από το άρθρο 203, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, δεν φαίνεται να υπόκειται σε άλλους περιορισμούς, πλην του περιορισμού που ενέχει η εξουσία του Συμβουλίου σχετικά με τις υποχρεωτικές δαπάνες. Ενίοτε όμως υποστηρίζεται ότι η εξουσία του Κοινοβουλίου να επιφέρει τροπολογίες αφορά μόνο τις διατάξεις του προϋπολογισμού σχετικά με τις δαπάνες. 'Ετσι, όπως η εξουσία προτάσεως τροποποιήσεων, κατ' εφαρμογή του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 4 του άρθρου 203, αφορά τις διατάξεις περί υποχρεωτικών δαπανών, υποστηρίζεται ότι η εξουσία τροπολογιών πρέπει επίσης να αφορά τις διατάξεις περί δαπανών και συνεπώς πρέπει να περιορίζεται στις διατάξεις μόνο περί μη υποχρεωτικών δαπανών: βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mancini στην υπόθεση 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1986, σ. 2155, και συγκεκριμένα σ. 2159), καθώς επίσης και Toth, A. G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, τόμος Ι, Οξφόρδη 1990, σ. 90, και Magiera στο Grabitz (έκδ.): Kommentar zum EWG-Vertrag, Μόναχο 1983, άρθρο 203, παράγραφος 11. Νομίζω όμως ότι η ορθότητα της απόψεως αυτής δεν είναι καθόλου αυταπόδεικτη.
55. Προς στήριξη του ισχυρισμού του ότι η εξουσία του Κοινοβουλίου να επιφέρει τροπολογίες αφορά μόνο τις μη υποχρεωτικές δαπάνες, το Συμβούλιο προβάλλει τα εξής επιχειρήματα: Πρώτον, ο κοινοτικός προϋπολογισμός αποτελεί "budget de depenses", δηλαδή καταρτίζεται λόγω της ανάγκης χρηματοδοτήσεως των προβλεπομένων δαπανών της Κοινότητας. Για τον λόγο αυτό το άρθρο 203 της Συνθήκης προβλέπει σαφείς κανόνες για τον ρόλο κάθε οργάνου στον καθορισμό των δαπανών, αφήνοντας στο Κοινοβούλιο την τελευταία λέξη για τις μη υποχρεωτικές δαπάνες, όπως ακριβώς αφήνει στο Συμβούλιο την τελευταία λέξη σχετικά με τις διατάξεις για τις υποχρεωτικές δαπάνες. 'Οσον αφορά εξάλλου τα έσοδα της Κοινότητας, το άρθρο 203 σιωπά σχετικά με τις διαδικασίες που πρέπει να τηρούνται. Κατά το Συμβούλιο, ο λόγος για τον οποίο η Συνθήκη δεν προβλέπει κανένα ειδικό μηχανισμό για τις τροποποιήσεις των διατάξεων περί εσόδων είναι ότι δεν χρειάζεται κανείς τέτοιος μηχανισμός. Η είσπραξη των εσόδων της Κοινότητας διέπεται αποκλειστικά και μόνο από την απόφαση περί ιδίων πόρων, η οποία δεν αφήνει περιθώρια χειρισμών ή διακριτικής ευχέρειας. Μολονότι, όπως ομολογεί το Συμβούλιο με το υπόμνημα απαντήσεως, η εξουσία του Κοινοβουλίου να τροποποιεί τις μη υποχρεωτικές δαπάνες πρέπει τουλάχιστον να ενέχει την εξουσία να επιφέρει τις αναγκαίες τροποποιήσεις στις διατάξεις περί εσόδων, οι εξουσίες του Κοινοβουλίου σταματούν εκεί. Κατά το Συμβούλιο, θα ήταν παράλογο να αφεθεί στο Συμβούλιο η τελευταία λέξη σχετικά με τον καθορισμό των υποχρεωτικών δαπανών, αλλά στη συνέχεια να δοθεί στο Κοινοβούλιο η δυνατότητα να αποφαίνεται τελειωτικά σχετικά με τις διατάξεις περί εσόδων.
56. Κατά την άποψή μου, τα επιχειρήματα του Συμβουλίου δεν είναι πειστικά. 'Οποιες και αν είναι οι εξουσίες τροποποιήσεως του Κοινοβουλίου, πρέπει φυσικά να ασκούνται σύμφωνα με τις κρίσιμες νομοθετικές διατάξεις, περιλαμβανομένων και των ειδικότερων διατάξεων που διέπουν το ύψος των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων (βλ. άρθρο 203, παράγραφος 10, της Συνθήκης), ενδέχεται δε να αληθεύει ότι οι κρίσιμες αυτές διατάξεις δεν αφήνουν μεγάλα περιθώρια εκτιμήσεως. Επιπλέον, είναι σαφές ότι το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει την εξουσία τροποποιήσεων κατά τρόπο ώστε να ματαιώσει την άσκηση των εξουσιών του Συμβουλίου: τούτο θα αποτελούσε παράβαση του καθήκοντος ειλικρινούς
συνεργασίας που επιβάλλει το άρθρο 5 της Συνθήκης (βλ. αποφάσεις της 10ης Φεβρουαρίου 1983, 230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1983, σ. 255, σκέψη 37, της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 204/86, Ελλάδα κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 5323, σκέψη 16, και της 10ης Ιουλίου 1986, 149/85, Wybot, Συλλογή 1986, σ. 2391, σκέψη 23).
57. Κατά τη γνώμη μου όμως, το γεγονός ότι το άρθρο 203 της Συνθήκης δεν θεσπίζει ιδιαίτερους κανόνες για την τροποποίηση των διατάξεων του προϋπολογισμού περί εσόδων δεν σημαίνει ότι αποκλείεται η δυνατότητα τέτοιων τροποποιήσεων. Αν βέβαια είναι αλήθεια ότι (όπως ισχυρίζεται το Συμβούλιο) οι νομοθετικές διατάξεις αφήνουν μικρά περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στο Κοινοβούλιο, δεδομένου ότι οι διατάξεις περί εσόδων αποτελούν κατ' ουσία συνάρτηση των διατάξεων περί δαπανών, τότε ίσως δεν είναι περίεργο ότι οι συντάκτες της Συνθήκης δεν προέβλεψαν ειδικούς διαδικαστικούς κανόνες που να αφορούν τις τροποποιήσεις των διατάξεων περί εσόδων. Εν πάση περιπτώσει, το Συμβούλιο ομολογεί ότι το Κοινοβούλιο έχει την εξουσία να τροποποιεί τις διατάξεις περί εσόδων υπό ορισμένες προϋποθέσεις, δηλαδή όταν οι τροποποιήσεις αυτές είναι αναγκαίες λόγω των τροποποιήσεων των διατάξεων περί μη υποχρεωτικών δαπανών. 'Εχει υποστηριχθεί ότι η τροποποίηση των διατάξεων περί εσόδων επιτρέπεται μόνο ως συνέπεια τροποποιήσεων των διατάξεων περί δαπανών (βλ. Sacchettini στο Megret: όπ.π., σ. 48). Ενόψει όμως της παρούσας διαφοράς, είναι σαφές ότι πρέπει να προστεθεί μία επιπλέον κατηγορία περιπτώσεων στην οποία ενδέχεται το Κοινοβούλιο να προτίθεται να προβεί σε τροποποιήσεις, και συγκεκριμένα όταν υπάρχει διαφωνία μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου ως προς την ερμηνεία και την εφαρμογή των κρίσιμων νομοθετικών διατάξεων. Εξάλλου, με το υπόμνημα ανταπαντήσεως το Κοινοβούλιο ανέφερε διάφορα άλλα παραδείγματα από τη διαδικασία του προϋπολογισμού για το 1991. Για παράδειγμα, το Κοινοβούλιο έκρινε αναγκαία τη μείωση των ποσών που είχε προβλέψει ως έσοδα το Συμβούλιο από τη λεγόμενη "εισφορά κρίσεως" επί των μισθών των υπαλλήλων και του λοιπού προσωπικού της Κοινότητας, εισφορά που είχε επιβληθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3821/81 του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1981 (ΕΕ L 386, σ. 1), το σκεπτικό δε για την τροπολογία αυτή του Κοινοβουλίου ήταν ότι οι κρίσιμες διατάξεις έπρεπε να παύσουν να ισχύουν κατά τη διάρκεια του 1991.
58. Νομίζω συνεπώς ότι δεν υπάρχει κανείς βάσιμος λόγος να αποκλειστεί η συμμετοχή του Κοινοβουλίου στην κατάρτιση των διατάξεων περί εσόδων. Δεν νομίζω ότι η συμμετοχή του Κοινοβουλίου πρέπει να αποκλειστεί για τον λόγο και μόνο ότι, αν γινόταν δεκτή, τούτο θα σήμαινε ότι θα είχε την τελευταία λέξη στο ζήτημα αυτό. 'Οπως έχω ήδη αναφέρει, η άσκηση των εξουσιών του υπόκειται οπωσδήποτε στο καθήκον τηρήσεως των κρίσιμων νομοθετικών διατάξεων και των εξουσιών και προνομιών των άλλων κοινοτικών οργάνων. Εξάλλου, από την άποψη της δομής της διαδικασίας του προϋπολογισμού, είναι βέβαιο ότι την τελευταία λέξη έχει το Κοινοβούλιο και όχι το Συμβούλιο. 'Ετσι, το Κοινοβούλιο εγκρίνει οριστικά τον προϋπολογισμό (άρθρο 203, παράγραφος 6). Το Κοινοβούλιο μπορεί, "αν συντρέχουν σπουδαίοι λόγοι", να απορρίψει το σχέδιο του προϋπολογισμού στο σύνολό του και να ζητήσει να του υποβληθεί νέο σχέδιο (βλ. άρθρο 203, παράγραφος 8). Επιπλέον, αφού το άρθρο 203, παράγραφος 9, παρέχει στο Κοινοβούλιο την εξουσία να αυξάνει περαιτέρω, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, το συνολικό ποσό των μη υποχρεωτικών δαπανών, το Κοινοβούλιο πρέπει να έχει την τελευταία λέξη για τον καθορισμό του ποσοστού των πόρων από το ΑΕΠ που είναι αναγκαίο για τη χρηματοδότηση των δαπανών αυτών (βλ. Paulin, Bernard: "Les pouvoirs de Parlement europeen en matiere de ressources propres" στο: Isaac, Guy: Les ressources financieres de la CE, Παρίσι 1986, σ. 122-3).
59. Αν γινόταν δεκτό ότι το Κοινοβούλιο δεν έχει την εξουσία να τροποποιεί τις διατάξεις του προϋπολογισμού περί εσόδων στις παρεμφερείς με την προκειμένη περιπτώσεις, τούτο θα σήμαινε ότι θα είχε την υποχρέωση να εγκρίνει έναν προϋπολογισμό τον οποίο θα θεωρούσε παράνομο, ενώ η μόνη - περιορισμένη και δραστική - εναλλακτική δυνατότητα που θα είχε θα ήταν να απορρίψει τον προϋπολογισμό στο σύνολό του. Το ίδιο βέβαια δίλημμα θα είχε να αντιμετωπίσει το Κοινοβούλιο στην περίπτωση διατάξεως περί υποχρεωτικών δαπανών, στην περίπτωση όμως αυτή το αποτέλεσμα θα ήταν τουλάχιστον απόρροια του σαφούς γράμματος της Συνθήκης. Δεν νομίζω ότι το ίδιο αποτέλεσμα θα έπρεπε να έχει μια περίπτωση σαν την προκειμένη, επί της οποίας η Συνθήκη σιωπά.
60. Επιπλέον, είναι αξιοσημείωτο ότι στις περιπτώσεις στις οποίες το Συμβούλιο έχει την τελευταία λέξη στη διαδικασία του προϋπολογισμού οι δυνατότητες δικαστικού ελέγχου είναι περιορισμένες. Τον προϋπολογισμό εγκρίνει οριστικά το Κοινοβούλιο και όχι το Συμβούλιο. Το Κοινοβούλιο έχει το δικαίωμα να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως σε λίγες μόνο περιπτώσεις, όταν με την προσφυγή σκοπείται η προστασία των προνομιών του: βλ. απόφαση της 22ας Μαΐου 1990, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-2041, σκέψη 27). Είναι όμως, εν πάση περιπτώσει, σαφές ότι το Κοινοβούλιο δεν πρόκειται να ασκήσει προσφυγή κατά δικής του πράξεως ή κατά πράξεως του Προέδρου του. Νομίζω δε ότι το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να επαναπαύεται ούτε επί του ενδεχομένου ασκήσεως προσφυγής από την Επιτροπή (αφού ενδέχεται η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο να μη συμφωνούν πάντοτε). Επιπλέον, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά της πράξεως του Συμβουλίου με την οποία καταρτίζεται το σχέδιο του προϋπολογισμού: βλ. απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 302/87, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 5615, σκέψη 23). Κατά την προφορική διαδικασία το Συμβούλιο ισχυρίστηκε ότι έχει το αποκλειστικό δικαίωμα να υποπίπτει σε σφάλματα κατά την κατάρτιση των διατάξεων του προϋπολογισμού περί εσόδων και υποστήριξε έμμεσα ότι τα σφάλματα αυτά μπορούν πάντοτε να διορθώνονται από το Δικαστήριο. Στην πραγματικότητα όμως το Συμβούλιο διεκδικεί το δικαίωμα να υποπίπτει σε σφάλματα που να μη μπορούν ούτε να διορθώνονται κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού ούτε να προσβάλλονται ενώπιον του Δικαστηρίου από το άλλο σκέλος της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής. Δεν νομίζω ότι τούτο θα αποτελούσε ικανοποιητική κατανομή των εξουσιών μεταξύ των δύο αυτών σκελών της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής.
61. Νομίζω συνεπώς ότι, κατά το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 203, το Κοινοβούλιο έχει, υπό ορισμένες περιστάσεις, την εξουσία να τροποποιεί τις διατάξεις του προϋπολογισμού περί εσόδων, καθώς και τις διατάξεις περί μη υποχρεωτικών δαπανών, και ότι πρέπει επομένως να απορριφθεί ο λόγος ακυρώσεως που αφορά την έκταση των εξουσιών του Κοινοβουλίου να επιφέρει τροπολογίες ή τροποποιήσεις. Εντούτοις, νομίζω ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει το Συμβούλιο είναι βάσιμος.
Παραδεκτό
62. Κατόπιν των συμπερασμάτων στα οποία κατέληξα, πρέπει τώρα να εξετάσω τις συνέπειες που έχει το ανίσχυρο του ΔΣΠ 2. Με το δικόγραφο της προσφυγής το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει αφενός τον ΔΣΠ 2 και αφετέρου τη διαπίστωση του Προέδρου περί οριστικής εγκρίσεως του προϋπολογισμού. Το Συμβούλιο ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η ακύρωση των πράξεων αυτών δεν θίγει τη νομιμότητα ορισμένων πράξεων που διενεργήθηκαν σύμφωνα με τον ΔΣΠ 2. Με το υπόμνημα αντικρούσεως το Κοινοβούλιο πρότεινε ενστάσεις απαραδέκτου σχετικά με το πρώτο και το τρίτο αίτημα, θα εξετάσω δε τις ενστάσεις αυτές τη μία μετά την άλλη.
α) Μπορεί να ακυρωθεί ο προϋπολογισμός;
63. Με το δικόγραφο της προσφυγής το Συμβούλιο ζητεί την ακύρωση του ΔΣΠ 2. Με τις προτάσεις που ανέπτυξε στην υπόθεση 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1986, σ. 2155, και συγκεκριμένα σ. 2175), ο γενικός εισαγγελέας Mancini υποστήριξε ότι ο προϋπολογισμός αποτελεί ουσιαστικά ένα λογιστικό έγγραφο που περιλαμβάνει δύο ομάδες στοιχείων, από τις οποίες η μία αφορά τα έσοδα και η άλλη τις δαπάνες. Μολονότι συνεπώς μπορεί να τεθεί το ερώτημα αν μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως κατά του ίδιου του προϋπολογισμού, η έγκριση του προϋπολογισμού από το Κοινοβούλιο κατά το πέρας της διαδικασίας του προϋπολογισμού, σύμφωνα με το άρθρο 203, παράγραφος 6, της Συνθήκης, αποτελεί εκ πρώτης όψεως πράξη που υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο και η προσφυγή του Συμβουλίου μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το Συμβούλιο ζητεί την ακύρωση της πράξεως αυτής. Η κατά το άρθρο 203, παράγραφος 6, έγκριση είναι βέβαια το προτελευταίο βήμα στη διαδικασία του προϋπολογισμού, αφού το τελευταίο βήμα αποτελεί η διαπίστωση του Προέδρου σύμφωνα με την παράγραφο 7 του άρθρου 203 της Συνθήκης. Θα ήταν όμως περίεργο να είναι η διαπίστωση του Προέδρου η μόνη πράξη που θα ήταν δυνατό να ακυρωθεί. Η διαπίστωση του Προέδρου συνίσταται ακριβώς στη διαπίστωση ότι ο προϋπολογισμός "έχει οριστικώς εγκριθεί", δηλαδή ότι η έγκριση πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 203, παράγραφος 6. Συνεπώς, μολονότι η πράξη του Προέδρου είναι
αυτοτελής έναντι της πράξεως εγκρίσεως του προϋπολογισμού, ισοδυναμεί ουσιαστικά με δημόσια γνωστοποίηση του ότι έχει ήδη πραγματοποιηθεί η προηγούμενη πράξη της εγκρίσεως.
64. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται εντούτοις ότι κατά της πράξεώς του περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού δεν μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως, προς στήριξη δε του ισχυρισμού αυτού παραπέμπει στις προαναφερθείσες αποφάσεις της 3ης Ιουλίου 1986, 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, και της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 302/87, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου.
65. Βέβαια, με την προαναφερθείσα απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο ακύρωσε μόνο την πράξη του Προέδρου περί διαπιστώσεως της οριστικής εγκρίσεως του προϋπολογισμού, μολονότι το Συμβούλιο είχε ζητήσει επίσης την ακύρωση του ίδιου του προϋπολογισμού. Το Δικαστήριο όμως δεν έκρινε ρητά ότι η διαπιστωτική πράξη του Προέδρου ήταν η μόνη πράξη που θα μπορούσε να ακυρωθεί. Αντίθετα, στη σκέψη 46 της αποφάσεώς του το Δικαστήριο δέχθηκε τα εξής:
"Η ακύρωση της πράξεως του Προέδρου του Κοινοβουλίου συνεπάγεται την ακυρότητα του προϋπολογισμού του 1986. Παρέλκει, επομένως, η έκδοση αποφάσεως επί του αιτήματος του Συμβουλίου περί ολικής ακυρώσεως του προϋπολογισμού αυτού."
66. Αντικείμενο της προαναφερθείσας αποφάσεως της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, ήταν η ικανότητα του Κοινοβουλίου να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης. Το Κοινοβούλιο είχε ειδικότερα υποστηρίξει ότι στην προαναφερθείσα υπόθεση 34/86 το Δικαστήριο είχε δεχθεί σιωπηρά ότι καθένα από τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής έχει το δικαίωμα προσφυγής σε περίπτωση που το άλλο υπερβαίνει τα όρια των αρμοδιοτήτων του και ότι επομένως θα ήταν αδιανόητο να μπορεί το Συμβούλιο να προσφεύγει κατά του Κοινοβουλίου, αλλ' όχι το Κοινοβούλιο κατά του Συμβουλίου (βλ. την έκθεση ακροατηρίου, σ. 5624). Το Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημα αυτό, δέχθηκε δε, με τη σκέψη 24, τα εξής:
"(...) όσον αφορά την έγκριση του προϋπολογισμού, η μόνη πράξη που μπορεί να ακυρωθεί προέρχεται από όργανο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και πρέπει, ως εκ τούτου, να αποδοθεί στο ίδιο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο."
Η "πράξη" στην οποία αναφέρεται το χωρίο αυτό είναι βέβαια η διαπίστωση του Προέδρου ότι ο προϋπολογισμός έχει εγκριθεί οριστικά (βλ. σκέψη 23 της αποφάσεως) και επομένως η σκέψη 24 του Δικαστηρίου θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η διαπίστωση του Προέδρου είναι η μόνη πράξη που μπορεί να ακυρωθεί. Νομίζω όμως ότι με το χωρίο αυτό το Δικαστήριο δεν ασχολήθηκε με τη διάκριση μεταξύ της πράξεως περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού και της πράξεως περί διαπιστώσεως της εγκρίσεως. Το Δικαστήριο τόνισε μάλλον ότι οι μόνες πράξεις της διαδικασίας του προϋπολογισμού που υπόκεινται σε ακύρωση είναι οι πράξεις του Κοινοβουλίου, κατ' αντιδιαστολή προς τις πράξεις του Συμβουλίου, και ότι συνεπώς δεν ήταν συναφώς κρίσιμο το ζήτημα της ικανότητας του Κοινοβουλίου να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως. Δεδομένου ότι στην υπόθεση της οποίας έγινε επίκληση ενώπιόν του (στην υπόθεση 34/86) είχε ακυρωθεί πράγματι η διαπιστωτική πράξη του Προέδρου, ήταν φυσικό να αναφερθεί το Δικαστήριο στην πράξη αυτή και να τονίσει ότι αποτελούσε πράξη οργάνου του Κοινοβουλίου.
67. Συνεπώς, κατά την άποψή μου, η απόφαση στην υπόθεση 302/87, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, δεν αποτελεί νομολογιακό προηγούμενο επί του οποίου να μπορεί να στηριχθεί η άποψη ότι η πράξη του Κοινοβουλίου περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού δεν υπόκειται σε προσφυγή ακυρώσεως. Εξάλλου, όπως έχω ήδη αναφέρει, η απόφαση αυτή αποτελεί νομολογιακό προηγούμενο για το ότι οι προπαρασκευαστικές πράξεις, όπως η κατάρτιση και η τροποποίηση των σχεδίων προϋπολογισμών κατά τη διαδικασία του προϋπολογισμού, δεν υπόκεινται οι ίδιες σε ακύρωση (βλ. τη σκέψη 23 της ανωτέρω αποφάσεως).
68. 'Οπως τονίζει το Συμβούλιο με το υπόμνημα απαντήσεως, οι περιστάσεις στην υπόθεση 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, ήταν κάπως διαφορετικές από τις περιστάσεις της σημερινής υποθέσεως. Στην υπόθεση εκείνη το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο δεν είχαν ακόμη συμφωνήσει για την αύξηση των μη υποχρεωτικών δαπανών και συνεπώς η διαδικασία του προϋπολογισμού δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί
(βλ. σκέψη 43 της αποφάσεως και πέμπτο εδάφιο της παραγράφου 9 του άρθρου 203 της Συνθήκης). Κατά συνέπεια, δεν υφίστατο πράξη του Κοινοβουλίου για την έγκριση του προϋπολογισμού. Αντίθετα, στην παρούσα υπόθεση δεν αμφισβητείται ότι η διαδικασία του άρθρου 203 έχει ολοκληρωθεί. Το αμφισβητούμενο ζήτημα είναι αν οι τελευταίες πράξεις της διαδικασίας αυτής είναι έγκυρες ή αν είναι ανίσχυρες και πρέπει να αναγνωριστεί η ακυρότητά τους.
69. 'Οταν δεν υφίσταται η κατά το άρθρο 203, παράγραφος 7, διαπίστωση του Προέδρου, ο προϋπολογισμός δεν είναι έγκυρος και η έγκρισή του από το Κοινοβούλιο δεν παράγει συνεπώς έννομα αποτελέσματα: βλ. σκέψεις 8 και 46 της προαναφερθείσας αποφάσεως του Δικαστηρίου στην υπόθεση 34/86, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου. Νομίζω όμως ότι μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως ακόμη και κατά των πράξεων που δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα πριν συντρέξει μια τέτοια επιπλέον προϋπόθεση. Το γενικώς συμβαίνον μάλιστα είναι ότι πρέπει να συντρέξει μια επιπλέον προϋπόθεση. Για παράδειγμα, το άρθρο 191 της Συνθήκης ορίζει ότι οι οδηγίες και οι αποφάσεις αρχίζουν να παράγουν αποτελέσματα μόνο μετά την κοινοποίησή τους προς τους αποδέκτες. Βέβαια, όταν αντικείμενο της προσφυγής κατά το άρθρο 173 είναι οδηγία, η προσφυγή βάλλει κατά κανόνα κατά της ίδιας της οδηγίας και όχι κατά της πράξεως της κοινοποιήσεως.
70. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως το Κοινοβούλιο προβαίνει σε ένα διαφορετικό παραλληλισμό, για τον οποίο μάλιστα ισχυρίζεται ότι οδηγεί σε διαφορετικό συμπέρασμα. Κατά το Κοινοβούλιο, η ακύρωση της πράξεως του Κοινοβουλίου για την έγκριση του προϋπολογισμού είναι ανάλογη προς την ακύρωση των διαβουλεύσεων που προηγούνται της λήψεως αποφάσεως από το Συμβούλιο αντίθετα, η διαπίστωση του Προέδρου μπορεί να συγκριθεί προς την πράξη του Συμβουλίου με την οποία εγκρίνεται η απόφαση, η οποία υπογράφεται από τον Πρόεδρό του και δημοσιεύεται υπό τη μορφή αυτή στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
71. Η σύγκριση όμως του Κοινοβουλίου δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, ορθή. Το άρθρο 100 Α της Συνθήκης επιβάλλει π.χ. στο Συμβούλιο την υποχρέωση να
"εκδίδει τα μέτρα (...) που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς". Κατά συνέπεια, όταν ένα μέτρο θεσπίζεται από το Συμβούλιο κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 Α, ορίζεται ρητά ότι θεσπίζεται από το Συμβούλιο, υπογράφεται δε από τον Πρόεδρό του για λογαριασμό του Συμβουλίου. Πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 100 Α δεν αναφέρει καμία περαιτέρω πράξη στην οποία θα έπρεπε να προβεί ο Πρόεδρος του Συμβουλίου υπό την ιδιότητά του αυτή. Αντίθετα, το άρθρο 203 της Συνθήκης αναφέρει δύο αυτοτελείς πράξεις: "το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (...) εγκρίνει (...) τον προϋπολογισμό" (παράγραφος 6 του άρθρου 203) και "ο Πρόεδρος (...) διαπιστώνει ότι ο προϋπολογισμός έχει οριστικώς εγκριθεί" (παράγραφος 7 του άρθρου 203). Επιπλέον, ο λόγος για τον οποίο στην περίπτωση αυτή είναι αναγκαίες δύο αυτοτελείς πράξεις δεν είναι ότι το Κοινοβούλιο, αντίθετα από τον Πρόεδρό του, είναι αναρμόδιο να θεσπίζει δεσμευτικές πράξεις είναι πράγματι αξιοσημείωτο ότι δεν χρειάζεται καμία αυτοτελής διαπίστωση του Προέδρου, προκειμένου το Κοινοβούλιο να λάβει απόφαση επί των "προσωρινών δωδεκάτων" κατ' εφαρμογή του τρίτου εδαφίου του άρθρου 204.
72. Νομίζω συνεπώς ότι δεν είναι βάσιμο να θεωρηθεί ότι υπάρχει αναλογία μεταξύ του Προέδρου του Κοινοβουλίου ενεργούντος κατά το άρθρο 203, παράγραφος 7, και του Προέδρου του Συμβουλίου ενεργούντος για λογαριασμό του Συμβουλίου κατά την υπογραφή του κειμένου πράξεως που εκδίδει το Συμβούλιο. Η διαπίστωση του Προέδρου κατά το άρθρο 203, παράγραφος 7, επιτελεί μια ιδιαίτερη λειτουργία, που αφορά μόνο τη διαδικασία του προϋπολογισμού. Η μοναδικότητα της διαδικασίας αυτής συνίσταται στον τρόπο με τον οποίο τα δύο όργανα που συνθέτουν την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή συνεργάζονται για την παραγωγή του τελικού αποτελέσματος: καθένα λαμβάνει εκ περιτροπής θέση και το άλλο αντιδρά ανάλογα. Για τον λόγο αυτό νομίζω ότι είναι αναγκαία η έκδοση πράξεως που να περατώνει τη διαδικασία από ένα τυπικά αυτοτελές πρόσωπο, δηλαδή τον Πρόεδρο του Κοινοβουλίου. Είναι αλήθεια ότι ο Πρόεδρος δεν είναι παρά όργανο του Κοινοβουλίου, αλλά, κατά τη γνώμη μου, είναι όργανο που επιτελεί ιδιαίτερη λειτουργία στο πλαίσιο του άρθρου 203, παράγραφος 7, καθόσον πιστοποιεί την προσήκουσα ολοκλήρωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού. Η λειτουργία αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία, όταν δεν υπάρχει ρητό ψήφισμα του Κοινοβουλίου (πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω) και
ο προϋπολογισμός "θεωρείται οριστικώς εγκριθείς" (κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του άρθρου 203, παράγραφος 5, τρίτο εδάφιο, ή το ίδιο το άρθρο 203, παράγραφος 6). Δικαιολογημένα άρα οι συντάκτες της Συνθήκης φρόντισαν να διακρίνουν τη διαπιστωτική πράξη του Προέδρου από την πράξη του Κοινοβουλίου περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού.
73. Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι στην προαναφερθείσα απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, το ανίσχυρο της διαπιστώσεως του Προέδρου ήταν απόρροια του γεγονότος ότι δεν είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία του προϋπολογισμού. Κατά συνέπεια, δεν υφίστατο καμία πράξη του Κοινοβουλίου που να εγκρίνει τον προϋπολογισμό και να μπορεί να ακυρωθεί. Επιπλέον, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού δεν είχε εκδοθεί καμία άλλη πράξη που να υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου, αφού, όπως είδαμε, οι προαπαρασκευαστικές πράξεις, όπως είναι η κατάρτιση ή η τροποποίηση των σχεδίων προϋπολογισμού, δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο (βλ. ανωτέρω παράγραφο 67). Αντίθετα, στην προκειμένη περίπτωση η διαδικασία του προϋπολογισμού ολοκληρώθηκε προσηκόντως και κατέληξε στην τελική έγκριση του προϋπολογισμού από το Κοινοβούλιο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 203, παράγραφος 6. Μολονότι στο ψήφισμα του Κοινοβουλίου δεν διατυπώνεται ρητά η πρόθεση εγκρίσεως του προϋπολογισμού, είναι σαφές ότι αυτό ήταν το σιωπηρώς επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Κατά συνέπεια, ο Πρόεδρος είχε πλήρη εξουσιοδότηση να προβεί στη διαπίστωσή του. Αφού η πράξη του Κοινοβουλίου περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού παραμένει έγκυρη μέχρι την ακύρωσή της από το Δικαστήριο, συνεπώς και η διαπιστωτική πράξη του Προέδρου μπορεί να κηρυχθεί ανίσχυρη μόνο μετά την ακύρωση της πράξεως του Κοινοβουλίου. Επομένως, στην προκειμένη υπόθεση η ακύρωση της πράξεως περί εγκρίσεως του προϋπολογισμού όχι μόνο επιτρέπεται, αλλ' επιπλέον μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία για την ακύρωση της διαπιστωτικής πράξεως του Προέδρου.
74. Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η πρώτη ένσταση απαραδέκτου του Κοινοβουλίου πρέπει να απορριφθεί και ότι επιτρέπεται η άσκηση προσφυγής ακυρώσεως κατά της πράξεως του Κοινοβουλίου περί εγκρίσεως του ΔΣΠ 2.
β) Τα αποτελέσματα της ακυρώσεως
75. Με το δικόγραφο της προσφυγής το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η ακύρωση των δύο αυτών πράξεων δεν θίγει "τη νομιμότητα ούτε των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν ούτε των υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν ούτε των πράξεων βεβαιώσεως και εισπράξεως ιδίων πόρων που διενεργήθηκαν πριν από το τέλος του οικονομικού έτους 1990". Με το υπόμνημα απαντήσεως το Συμβούλιο διατυπώνει κάπως διαφορετικά το αίτημά του αυτό και ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η ακύρωση των ανωτέρω πράξεων δεν θίγει "τη νομιμότητα των πράξεων που διενεργήθηκαν νομότυπα κατ' εκτέλεση του ΔΣΠ 2" και ότι "τα κοινοτικά όργανα έχουν την υποχρέωση να θεσπίσουν αμελλητί τις διατάξεις του προϋπολογισμού που είναι αναγκαίες για να συναχθούν οι συνέπειες της ακυρώσεως".
76. Το Δικαστήριο βέβαια δεν δεσμεύεται από τη συγκεκριμένη διατύπωση που χρησιμοποιεί ο προσφεύγων, όταν αναφέρει, προς τον σκοπό της ασφάλειας δικαίου, τα μέτρα και τις πράξεις των οποίων η νομιμότητα δεν θίγεται από την ακύρωση του προϋπολογισμού. Είναι επίσης αξιοσημείωτο ότι στην προαναφερθείσα απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο έκρινε ότι ήταν αναρμόδιο να αναγνωρίσει τη μερική ακυρότητα του προϋπολογισμού (βλ. σκέψη 42 της αποφάσεως). Κατά το Δικαστήριο, εναπέκειτο αντίθετα στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο να λάβουν τα μέτρα που συνεπαγόταν η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου και να επαναλάβουν συνεπώς τη διαδικασία του προϋπολογισμού από το ενδεδειγμένο σημείο (βλ. σκέψη 47). Για τον λόγο αυτό, δεν νομίζω ότι ενδείκνυται να δεχθεί το Δικαστήριο την πρόταση που του υπέβαλε το Συμβούλιο με την παράγραφο 15 του υπομνήματος απαντήσεως (και η οποία, εν πάση περιπτώσει, είναι ασυμβίβαστη με το αίτημα του Συμβουλίου που περιγράφεται ανωτέρω) και να ακυρώσει μόνο τις διατάξεις του ΔΣΠ 2 που αφορούν τα έσοδα και να μη θίξει τις διατάξεις περί δαπανών.
77. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι προς το συμφέρον της ασφάλειας δικαίου οι ακυρώσεις τις οποίες ζητεί το Συμβούλιο δεν θα έπρεπε να θίξουν τη
νομιμότητα των εκτελεστικών μέτρων που ελήφθησαν πριν από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της αποφάσεως του Δικαστηρίου. Το Κοινοβούλιο όμως αντιτάσσει ότι τούτο θα καταστούσε κενό περιεχομένου το αίτημα του Συμβουλίου: το Δικαστήριο δηλαδή θα έπαιρνε πίσω με το ένα χέρι αυτό που θα είχε δώσει με το άλλο. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι, αφού το Συμβούλιο δεν μπορεί να έχει έννομο συμφέρον συγχρόνως για την ακύρωση του προϋπολογισμού και την πλήρη διατήρηση των αποτελεσμάτων του, το ένα από τα δύο αυτά αιτήματά του πρέπει να θεωρηθεί απαράδεκτο.
78. Καταρχάς επιβάλλεται η παρατήρηση ότι το Συμβούλιο μπορεί να έχει έννομο συμφέρον για την αναγνώριση της ελλείψεως νομιμότητας, ακόμη και αν η αναγνώριση αυτή δεν παράγει αποτελέσματα στην πράξη. Οι διάδικοι δεν εξέτασαν ενδελεχώς το ζήτημα των πρακτικών συνεπειών της ελλείψεως νομιμότητας, και συγκεκριμένα το ζήτημα αν υπάρχουν ορισμένα αποτελέσματα του ΔΣΠ 2 που θα έπρεπε να διατηρηθούν. Κατά την προφορική διαδικασία το Συμβούλιο ανέφερε ότι η ακυρότητα του ΔΣΠ 2 θα είχε επιπτώσεις επί των μεταγενέστερων προϋπολογισμών, αλλά δεν μπορώ να καταλάβω πώς συμβιβάζεται η δήλωσή του αυτή με το αίτημά του να αναγνωριστεί η νομιμότητα όλων των μέτρων που έχουν ληφθεί κατ' εκτέλεση του ΔΣΠ 2.
79. Νομίζω ότι η δυσχέρεια αυτή θα μπορούσε να επιλυθεί με τη διατήρηση της ισχύος όλων των αποτελεσμάτων του προϋπολογισμού που θα ακυρωθεί (ώστε αφενός να μη θιγεί η νομιμότητα των διενεργηθεισών πράξεων και αφετέρου να μην υπάρξει επίπτωση επί της νομιμότητας των μεταγενέστερων προϋπολογισμών), αλλ' ότι ταυτόχρονα θα πρέπει να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές στους προϋπολογισμούς των επομένων ετών, ώστε να αντισταθμιστούν τα αποτελέσματα των παράνομων διατάξεων. Στα αρμόδια για τη διαδικασία του προϋπολογισμού κοινοτικά όργανα εναπόκειται η πραγματοποίηση των αναγκαίων προσαρμογών.
80. Προκειμένου όμως να λάβουν τα μέτρα αυτά, είναι σαφές ότι τα κοινοτικά όργανα χρειάζονται το κατάλληλο νόμιμο έρεισμα. Το άρθρο 176 της Συνθήκης επιβάλλει (και συνεπώς επιτρέπει) στα όργανα να λαμβάνουν τα μέτρα που
συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου. Αν όμως το Δικαστήριο, κατά την ακύρωση του ΔΣΠ 2, αποφασίσει απλώς τη διατήρηση της ισχύος όλων των αποτελεσμάτων του, δεν είναι σαφές ποια μέτρα θα έπρεπε (και συνεπώς θα μπορούσαν) να λάβουν συνακόλουθα τα κοινοτικά όργανα. Ειδικότερα, δεν είναι σαφές πού θα μπορούσαν να βασιστούν για να προσαρμόσουν, με τους μεταγενέστερους προϋπολογισμούς, τις καταβολές ιδίων πόρων από τα κράτη μέλη, ώστε να αντισταθμιστεί η παράλειψη καθορισμού το 1990 του ορθού ομοιόμορφου συντελεστή για τους πόρους από τον ΦΠΑ.
81. Κατά τη γνώμη μου συνεπώς, το Δικαστήριο πρέπει να παράσχει ρητά την εξουσία για τη διενέργεια των αναγκαίων προσαρμογών των προϋπολογισμών που θα εγκριθούν μετά την έκδοση της αποφάσεώς του. Οι προσαρμογές αυτές θα αποζημιώσουν τα κράτη μέλη που κατέβαλαν, λόγω της παράνομης εγκρίσεως του ΔΣΠ 2, μεγαλύτερο ποσό για τους ιδίους πόρους από τον ΦΠΑ ή το ΑΕΠ απ' ό,τι θα έπρεπε να καταβάλουν, αν είχε εγκριθεί νόμιμος προϋπολογισμός, και θα επιβαρύνουν οικονομικά τα κράτη μέλη που κατέβαλαν μικρότερα ποσά.
Επί των δικαστικών εξόδων
82. Το Συμβούλιο δεν ζήτησε να καταδικαστεί ο ηττηθείς διάδικος στα δικαστικά έξοδα. Το Δικαστήριο συνεπώς πρέπει να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος θα φέρει τα έξοδά του.
Συμπέρασμα
83. Κατά συνέπεια, είμαι της γνώμης ότι το Δικαστήριο πρέπει:
1) να ακυρώσει την πράξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 11ης Ιουλίου 1990, με την οποία το Κοινοβούλιο ενέκρινε τον διορθωτικό και συμπληρωματικό προϋπολογισμό αριθ. 2 των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1990
2) να ακυρώσει την πράξη του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 11ης Ιουλίου 1990, με την οποία ο Πρόεδρος διαπίστωσε την οριστική έγκριση του προϋπολογισμού ("Οριστική έγκριση του διορθωτικού και συμπληρωματικού προϋπολογισμού αριθ. 2 των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1990")
3) να αναγνωρίσει ότι, με την επιφύλαξη των εκτιθεμένων στο σημείο 4 κατωτέρω, η ακύρωση της ανωτέρω πράξεως του Κοινοβουλίου και της ανωτέρω πράξεως του Προέδρου του δεν θίγουν τη νομιμότητα ούτε των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν ούτε των υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν ούτε των άλλων πράξεων που διενεργήθηκαν πριν από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της παρούσας αποφάσεως, εφόσον επρόκειτο για εκτέλεση του διορθωτικού και συμπληρωματικού προϋπολογισμού αριθ. 2 του 1990
4) να κρίνει ότι το Κοινοβούλιο υποχρεούται, κατά την έγκριση των προϋπολογισμών μετά την ημερομηνία δημοσιεύσεως της παρούσας αποφάσεως, να επιφέρει τις προσαρμογές στη βεβαίωση των ιδίων πόρων που είναι αναγκαίες για τη διόρθωση των συνεπειών της παράνομης εγκρίσεως του ΔΣΠ 2
5) να αποφανθεί ότι οι διάδικοι, περιλαμβανομένης και της παρεμβαίνουσας, φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.