62020CJ0379
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 2. septembra 2021 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom – Rozhodnutie č. 1/80 – Článok 13 – Klauzula ‚standstill‘ – Nové obmedzenie – Zlúčenie rodiny maloletých detí tureckých pracovníkov – Podmienka veku – Požiadavka osobitných dôvodov na uplatnenie práva na zlúčenie rodiny – Naliehavý dôvod všeobecného záujmu – Úspešná integrácia – Proporcionalita“
Vo veci C‑379/20,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Østre Landsret (Odvolací súd pre východnú oblasť, Dánsko) z 3. júla 2020 a doručený Súdnemu dvoru 11. augusta 2020, ktorý súvisí s konaním:
B
proti
Udlændingenævnet,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory J.‑C. Bonichot, podpredsedníčka Súdneho dvora R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), sudcovia L. Bay Larsen, C. Toader a M. Safjan,
generálny advokát: G. Hogan,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
B, v zastúpení: C. Friis Bach Ryhl a T. Ryhl, advokater,
–
dánska vláda, v zastúpení: J. Nymann‑Lindegren a M. Wolff, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci R. Holdgaard, advokat,
–
Európska komisia, v zastúpení: D. Martin a L. Grønfeldt, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 13 rozhodnutia Asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji pridruženia medzi Európskym hospodárskym Spoločenstvom a Tureckom. Asociačná rada bola zriadená na základe dohody zakladajúcej pridruženie medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na druhej strane, a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (Ú. v. ES 1964, 217, s. 3658; Mim. vyd. 11/011, s. 10).
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi B, tureckým štátnym príslušníkom, na jednej strane a Udlændingenævnet (Odvolacia komisia imigračného úradu, Dánsko) na druhej strane vo veci, v ktorej táto komisia zamietla žiadosť B o udelenie povolenia na pobyt v Dánsku na účely zlúčenia rodiny.
Právny rámec
Právo Únie
Rozhodnutie č. 1/80
3
Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 stanovuje:
„Členské štáty Spoločenstva a Turecko nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí majú legálny pobyt a sú legálne zamestnaní na ich území.“ [neoficiálny preklad]
4
Podľa článku 14 tohto rozhodnutia:
„1.   Ustanovenia tohto oddielu sa uplatňujú s výhradou obmedzení z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.
2.   Ustanovenia tohto oddielu nemajú vplyv na práva a povinnosti vyplývajúce z vnútroštátnych právnych predpisov alebo dvojstranných dohôd uzavretých medzi Tureckom a členskými štátmi Spoločenstva, pokiaľ pre svojich štátnych príslušníkov stanovujú výhodnejšiu právnu úpravu.“ [neoficiálny preklad]
Smernica 2003/86/ES
5
Podľa článku 4 ods. 6 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224):
„Členské štáty môžu postupovať odlišne a požadovať, aby žiadosti týkajúce sa zlúčenia rodiny maloletých detí boli podané do veku 15 rokov, ako ustanovujú [ich] platné právne predpisy k dátumu vykonania tejto smernice. Ak bude žiadosť podaná po dosiahnutí veku 15 rokov, členské štáty, ktoré sa rozhodnú uplatniť tento odlišný postup, povolia vstup a pobyt takýmto deťom na základe iných dôvodov, ako je zlúčenie rodiny.“
Dánske právo
6
§ 9 ods. 1 bod 2 Udlændingeloven (zákon o cudzincoch), v znení zmien lov nr. 427 (zákon č. 427) z 9. júna 2004, stanovuje:
„1. Na základe žiadosti môže byť udelené povolenie na pobyt:
…
(2)
slobodnému maloletému dieťaťu do 15 rokov, ktorého rodičom je osoba s bydliskom v Dánsku alebo manželský partner tejto osoby, za predpokladu, že toto dieťa býva s osobou, ktorá ho má v zákonnej opatere, a nezaložilo si vlastnú rodinu prostredníctvom riadneho spolužitia, a za predpokladu, že osoba s bydliskom v Dánsku:
…
e)
má povolenie na pobyt na dobu neurčitú alebo povolenie na pobyt s možnosťou trvalého pobytu.
…“
7
§ 9c ods. 1 bod 1 zákona o cudzincoch, v znení zmien lov nr. 567 (zákon č. 567) z 18. júna 2012, stanovuje:
„Na základe žiadosti možno cudzincovi udeliť povolenie na pobyt, ak to odôvodňujú veľmi osobitné dôvody, najmä celistvosť rodiny, a ak cudzinec má menej ako 18 rokov, najlepší záujem dieťaťa.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
8
B je turecký štátny príslušník narodený 5. augusta 1994 v Turecku. Dňa 31. januára 2012 podal na Udlændingestyrelsen (Migračný úrad, Dánsko) žiadosť o povolenie na pobyt v Dánsku na účely zlúčenia rodiny so svojím otcom F, tureckým pracovníkom, ktorý sa legálne zdržiava v tomto členskom štáte od 13. októbra 2003.
9
Rozhodnutím zo 6. novembra 2012 Migračný úrad zamietol túto žiadosť na základe § 9 ods. 1 bodu 2 a § 9c ods. 1 bodu 1 zákona o cudzincoch z dôvodu, že B, ktorý mal v deň podania svojej žiadosti viac ako 15 rokov, nepreukázal, že veľmi osobitné dôvody týkajúce sa najmä celistvosti rodiny a najlepšieho záujmu dieťaťa odôvodňujú v jeho prípade udelenie povolenia na pobyt podľa tohto ustanovenia.
10
Dňa 5. januára 2017 podal B proti tomuto rozhodnutiu sťažnosť na Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Ministerstvo pre prisťahovalectvo a integráciu, Dánsko), ktoré rozhodnutím z 30. januára 2017 postúpilo túto sťažnosť Migračnému úradu, pričom ho požiadalo o preskúmanie otázky, či možno B priznať právo na pobyt založené na rozhodnutí č. 1/80.
11
Migračný úrad rozhodnutím z 5. júla 2017 na základe rozsudku z 10. júla 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), konštatoval, že nie je potrebné opätovne preskúmať žiadosť, ktorú podal B.
12
B podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Udlændingenævnet (Odvolacia komisia imigračného úradu, Dánsko). Rozhodnutím z 15. januára 2018 táto komisia potvrdila rozhodnutie Migračného úradu z 5. júla 2017.
13
Dňa 5. januára 2017 podal B na Københavns Byret (Mestský súd Kodaň, Dánsko) žalobu, ktorou sa domáhal, aby bolo Migračnému úradu nariadené priznať mu právo na pobyt v Dánsku podľa práva Únie. Dňa 15. decembra 2017 tento súd postúpil vec Østre Landsret (Odvolací súd pre východnú oblasť, Dánsko), keďže vnútroštátne právo povoľuje súdom prvého stupňa, aby v prípadoch, ktoré nastoľujú zásadné otázky, postúpili vec odvolacím súdom, ktoré o nej rozhodnú v prvom stupni.
14
Vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa podobne ako účastníci konania vo veci samej opiera o zásadu, že veková hranica stanovená v § 9 ods. 1 bode 2 zákona o cudzincoch, ktorá bola v roku 2004 znížená z 18 na 15 rokov, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, sa v podstate pýta, či takéto obmedzenie možno odôvodniť naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, na ktorý sa odvoláva Odvolacia komisia migračného úradu a ktorý spočíva v zabezpečení úspešnej integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín.
15
V tejto súvislosti sa tento súd v prvom rade domnieva, že podmienka týkajúca sa vekovej hranice môže priaznivo prispieť k integrácii dieťaťa v členskom štáte. Skutočnosť, že dieťa pricestuje do Dánska čo najmladšie, totiž podporuje jeho integráciu v tomto členskom štáte, keďže v ňom strávi podstatnú časť svojho detstva a bude tam v podstatnej miere pokračovať vo svojej školskej dochádzke a svojom vzdelávaní.
16
Uvedený súd v druhom rade uvádza, že § 9 ods. 1 bod 2 zákona o cudzincoch treba vykladať v spojení s § 9c ods. 1 bodom 1 tohto zákona. Z toho vyplýva, že veková hranica stanovená v § 9 ods. 1 bode 2 uvedeného zákona nepredstavuje absolútnu podmienku, keďže povolenie na pobyt možno ešte vydať dieťaťu mladšiemu ako 18 rokov na základe § 9c ods. 1 bodu 1 toho istého zákona pod podmienkou, že to odôvodňujú veľmi osobitné dôvody týkajúce sa najmä celistvosti rodiny a najlepšieho záujmu dieťaťa.
17
Za týchto okolností Østre Landsret (Odvolací súd pre východnú oblasť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bráni článok 13 [rozhodnutia č. 1/80] prijatiu a uplatneniu nového vnútroštátneho opatrenia, podľa ktorého je zlúčenie rodiny tureckého štátneho príslušníka, ktorý je hospodársky aktívny a legálne sa zdržiava na území dotknutého členského štátu, s jeho dieťaťom starším ako 15 rokov podmienené existenciou veľmi osobitných dôvodov týkajúcich sa najmä celistvosti rodiny a najlepšieho záujmu dieťaťa, ktoré to odôvodňujú?“
O prejudiciálnej otázke
18
Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že vnútroštátne opatrenie, ktoré znižuje vekovú hranicu z 18 na 15 rokov na to, aby dieťa tureckého pracovníka, ktorý má legálny pobyt na území hostiteľského členského štátu, mohlo podať žiadosť o zlúčenie rodiny, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia, a v prípade kladnej odpovede, či takéto opatrenie môže byť odôvodnené cieľom spočívajúcim v zabezpečení úspešnej integrácie dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín.
19
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že klauzula standstill uvedená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 vo všeobecnosti zakazuje zavedenie akéhokoľvek nového vnútroštátneho opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon slobody voľného pohybu pracovníkov, ktorí sú tureckými štátnymi príslušníkmi, na vnútroštátnom území reštriktívnejšími podmienkami, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v dotknutom členskom štáte (rozsudok z 10. júla 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 23 a citovaná judikatúra).
20
Z ustálenej judikatúry konkrétne vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, ktorá sprísňuje podmienky zlúčenia rodiny tureckým pracovníkom, ktorí sa legálne zdržiavajú v dotknutom členskom štáte, v porovnaní s podmienkami, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v tomto členskom štáte, predstavuje „nové obmedzenie“ voľného pohybu pracovníkov, ktorý vykonávajú títo tureckí pracovníci v uvedenom členskom štáte, v zmysle článku 13 tohto rozhodnutia (rozsudok z 10. júla 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 28 a citovaná judikatúra).
21
V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že § 9 ods. 1 bod 2 zákona o cudzincoch, ktorý znižuje vekovú hranicu na to, aby mohli maloleté deti požiadať o zlúčenie rodiny, z 18 na 15 rokov, bol zavedený po dátume nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v Dánsku a že v oblasti zlúčenia rodiny sprísnil podmienky upravujúce prvý vstup detí tureckých štátnych príslušníkov, ktorí majú legálny pobyt v tomto členskom štáte, na dánske územie v porovnaní s podmienkami, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v uvedenom členskom štáte.
22
Za týchto podmienok treba konštatovať, že vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
23
Podľa ustálenej judikatúry sa takéto obmedzenie zakazuje, okrem prípadu, že by patrilo medzi obmedzenia uvedené v článku 14 tohto rozhodnutia alebo bolo odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, bolo by vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nešlo by nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (rozsudok z 10. júla 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 31 a citovaná judikatúra).
24
V tejto súvislosti je nesporné, že vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, nepatrí medzi obmedzenia uvedené v článku 14 rozhodnutia č. 1/80.
25
Z tohto spisu naopak vyplýva, že cieľ sledovaný týmto opatrením v podstate spočíva v zabezpečení úspešnej integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v Dánsku.
26
Súdny dvor už rozhodol, že takýto cieľ môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu na účely článku 13 rozhodnutia č. 1/80 (rozsudok z 10. júla 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 34 a citovaná judikatúra).
27
V dôsledku toho treba preskúmať, či vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, ktoré obmedzuje zlúčenie rodiny maloletých detí starších ako 15 rokov, môže svojou povahou zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie.
28
Pokiaľ ide v prvom rade o primeranosť takéhoto opatrenia na účely zabezpečenia sledovaného cieľa, z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že cieľom vnútroštátneho opatrenia dotknutého vo veci samej je zohľadniť možnosť integrovať maloleté deti, ktoré žiadajú o zlúčenie rodiny. V tejto súvislosti Súdny dvor už spresnil, že vek predstavuje jeden z faktorov, ktoré charakterizujú osobnú situáciu dieťaťa a ktoré môžu mať vplyv na jeho integráciu v dotknutom členskom štáte (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. apríla 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 61). K integrácii detí v hostiteľskom členskom štáte totiž prispieva, ak do tohto členského štátu pricestujú v čo najmladšom veku. Takáto okolnosť umožňuje dotknutým deťom najmä navštevovať v uvedenom členskom štáte školu, ako aj získať jazykové znalosti potrebné na ich integráciu.
29
Napokon treba uviesť, že samotný normotvorca Únie stanovil v smernici 2003/86 možnosť členských štátov obmedziť zlúčenie rodiny s maloletými deťmi, ktoré dosiahli určitý vek. Hoci táto smernica nie je uplatniteľná v Dánsku, treba na základe okolnosti kontextu uviesť, že článok 4 ods. 6 uvedenej smernice stanovuje, že členské štáty môžu požadovať, aby žiadosti o zlúčenie rodiny maloletých detí boli podané skôr, než tieto deti dosiahnu vek 15 rokov.
30
Treba preto konštatovať, že vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, môže svojou povahou zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa.
31
Pokiaľ ide v druhom rade o primeranosť podmienky týkajúcej sa veku, akou je podmienka stanovená v § 9 ods. 1 bode 2 zákona o cudzincoch, treba uviesť, že dánske právo stanovuje výnimky z uplatnenia tohto ustanovenia.
32
Vnútroštátny súd totiž uvádza, že § 9c ods. 1 bod 1 zákona o cudzincoch, podľa ktorého možno cudzincovi udeliť povolenie na pobyt, ak to odôvodňujú veľmi osobitné dôvody týkajúce sa najmä celistvosti rodiny a v prípade, že má cudzinec menej ako 18 rokov, týkajúce sa najlepšieho záujmu dieťaťa, je uplatniteľný, ak povolenie na pobyt nemožno udeliť maloletému dieťaťu na základe § 9 ods. 1 bodu 2 tohto zákona.
33
Povolenie na pobyt by tak mohlo byť udelené aj maloletému dieťaťu staršiemu ako 15 rokov, ak by to odôvodňovali dôvody týkajúce sa celistvosti rodiny alebo najlepšieho záujmu dieťaťa. Príslušné vnútroštátne orgány sú teda povinné vykonať individuálne posúdenie situácie dieťaťa a v každom jednotlivom prípade zohľadniť tieto záujmy.
34
Okrem toho z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že mnohé povolenia na pobyt boli v praxi udelené deťom starším ako 15 rokov na základe § 9c ods. 1 bodu 1 zákona o cudzincoch. Nezdá sa teda, že by existovala správna prax systematického zamietania týchto žiadostí o zlúčenie rodiny.
35
Za týchto podmienok sa nezdá, že by vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, išlo nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, čo však napokon prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
36
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátne opatrenie, ktoré znižuje vekovú hranicu na to, aby dieťa tureckého pracovníka, ktorý má legálny pobyt na území hostiteľského členského štátu, mohlo podať žiadosť o zlúčenie rodiny, z 18 na 15 rokov, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia. Takéto obmedzenie však môže byť odôvodnené cieľom spočívajúcim v zabezpečení úspešnej integrácie dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ podmienky jeho vykonávania nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
O trovách
37
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Článok 13 rozhodnutia Asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji pridruženia medzi Európskym hospodárskym Spoločenstvom a Tureckom sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátne opatrenie, ktoré znižuje vekovú hranicu na to, aby dieťa tureckého pracovníka, ktorý má legálny pobyt na území hostiteľského členského štátu, mohlo podať žiadosť o zlúčenie rodiny, z 18 na 15 rokov, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia. Takéto obmedzenie však môže byť odôvodnené cieľom spočívajúcim v zabezpečení úspešnej integrácie dotknutých štátnych príslušníkov tretích krajín, pokiaľ podmienky jeho vykonávania nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: dánčina.