61983C0214
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
del 23 maggio 1985 (
*1
)
Indice
I. Introduzione
II. Gli antefatti e il procedimento
II. 1. Il contesto economico e giuridico della lite: situazione di crisi, presupposti di diritto comunitario per i provvedimenti nazionali di aiuto all'industria siderurgica
II.2. Il secondo codice di aiuti
II.3. Origine del presente ricorso: le decisioni della Commissione 29 giugno 1983
II.4. La materia del contendere
II.5. Il procedimento
III. Le conclusioni delle parti
IV. I mezzi e gli argomenti delle parti
IV.l. Compendio
IV.2. La ricevibilità
IV.3. La domanda principale
IV.4. La domanda subordinata
V. Valutazione della causa
V.l. Osservazioni generali
V.2. La ricevibilità del ricorso
V.3. Valutazione della domanda principale
V.3.1. La tesi fondamentale della ricorrente
V.3.2. Argomenti specifici della ricorrente
V.3.3. Conclusione
VI. Valutazione della domanda
VI.l. Introduzione
VI.2. Valutazione delle censure relative agli aiuti di gestione
VI.3. Valutazione della criticata inosservanza dell'art. 8, n. 1
VI.4. Valutazione della criticata inosservanza dell'art. 8, n. 2
VI.5. Conclusioni sulla domanda subordinata
VII. Osservazioni finali e conclusioni
VIII. Osservazioni finali
VII.2. Conclusioni finali
Signor Presidente,
signori Giudici,
I. Introduzione
Nella presente causa, il governo della Repubblica federale di Germania (sostenuto dall'associazione di categoria dell'industria siderurgica) muove, come sapete, sostanziali critiche alla politica condotta dalla Commissione in fatto di aiuti all'industria siderurgica, in applicazione del « secondo codice di aiuti ». Nelle decisioni 29 giugno 1983, indirizzate ai governi del Belgio, della Francia, dell'Italia e del Regno Unito, la Commissione avrebbe approvato, in particolare, provvedimenti di aiuti in misura molto superiore e avrebbe imposto riduzioni di capacità in misura molto inferiore a quanto sarebbe stato necessario per il rapido ed efficace adeguamento della capacità produttiva dell'industria siderurgica europea. Così facendo, la Commissione avrebbe posto in non cale, tra l'altro, il principio della parità di trattamento a danno dell'industria siderurgica tedesca. Inoltre la Commissione, con la sua condotta, sarebbe contravvenuta a diverse disposizioni sostanziali e formali del secondo codice in fatto di aiuti.
Onde poter comprendere questa interessante causa ritengo necessario anzitutto riassumere nel cap. II gli antefatti e lo sviluppo del procedimento, nel cap. Ili le conclusioni delle parti e nel cap. IV i loro mezzi ed argomenti. Mi rifaccio in proposito alla relazione d'udienza, con alcune precisazioni ed aggiunte che ritengo utili, tratte per lo più dalla discussione orale. Qualora la vostra Corte possa far proprie, oltre che la relazione d'udienza, anche dette precisazioni e aggiunte, propongo di far richiamo a questa parte delle mie conclusioni nell'emananda sentenza.
Nel V e nel VI capitolo delle mie conclusioni esaminerò successivamente la domanda principale e quella subordinata del governo della Repubblica federale tedesca, mentre nel VII e nell'VIII capitolo esporrò le osservazioni riassuntive e le conclusioni finali.
II. Gli antefatti e il procedimento
III. Il contesto economico e giuridico della lite: situazione di crisi, presupposti di diritto comunitario per i provvedimenti nazionali di aiuto all'industria siderurgica
Dal 1973 circa, l'industria siderurgica nella Comunità si trova in particolari difficoltà, dovute a vari fattori, quali la recessione che si è avuta in tutte le attività economiche all'interno della Comunità e sul piano mondiale; l'andamento sfavorevole della domanda di prodotti siderurgici; l'avvento sul mercato di nuovi produttori fortemente concorrenziali, ubicati in paesi terzi; la creazione di nuove capacità produttive all'interno della Comunità, nonché l'uso di impianti decisamente non redditizi e persino obsoleti in determinate regioni della Comunità.
Tutto questo ha provocato l'eccesso di capacità e il calo di prezzi nonché, di riflesso, la diminuzione dei redditi, situazione che a sua volta ha causato le vendite sottocosto e l'accanita concorrenza fra imprese siderurgiche. Quando un gran numero di dette imprese ha cominciato a nutrire gravi dubbi circa la propria sopravvivenza, tutti gli Stati membri, in misura maggiore o minore, hanno deciso di concedere sovvenzioni, onde porre rimedio a questa situazione di crisi o far fronte alle sue conseguenze.
Di fronte a questa situazione, la Commissione, alla fine del 1977, annunciava una serie di provvedimenti per la riorganizzazione del settore, nonché l'istituzione di un sistema di aiuti a norma dell'art. 95, 1o comma, del trattato CECA, che consentisse il coordinamento dei sussidi nazionali a livello comunitario. Grazie a questo sistema si sarebbe potuta ottenere la completa riorganizzazione, senza pericolo di distorsioni della concorrenza, incompatibili queste con gli interessi della Comunità (Boll. CE 12-1977, pag. 8; Boll. CE 4-1978, pag. 46).
In previsione di una siffatta disciplina, vincolante per questo settore, la Commissione, su parere conforme del Consiglio, nella conclusione generale 1o febbraio 1980 n. 257/80/CECA adottava norme comunitarie di aiuto all'industria siderurgica (GU 1980, L 29, pag. 5). La decisione generale della Commissione del 7 agosto 1981 n. 2320 (GU 1981, L 228, pag. 14) istituiva una versione modificata di questo sistema di aiuti (in prosieguo: secondo codice d'aiuti) la quale, a norma del suo art. 13, sarebbe rimasta in vigore fino a tutto il 31 dicembre 1985.
II.2. Il secondo codice di aiuti
Dai primi due considerandi della motivazione emerge che con questo codice, in sostanza, si perseguono due scopi: da un lato, la graduale abolizione della concessione di aiuti sotto qualsiasi forma; dall'altro, il ripristino della capacità concorrenziale dell'industria siderurgica mediante la riorganizzazione, ivi compresa la riduzione della capacità.
A norma dell'art. 1 del codice, la Commissione, secondo un procedimento uniforme, deve decidere se i provvedimenti di aiuto in progetto, i quali — in forza dell'art. 8, n. 1 — devono venirle comunicati al più tardi il 30 settembre 1982, siano compatibili con « l'ordinato funzionamento del mercato comune ». In caso affermativo, si parla di « aiuto comunitario », e può essere considerato tale solo l'aiuto che soddisfa le condizioni generali di cui all'art. 2, in forza delle quali l'impresa, ad esempio, deve aver intrapreso un programma di riorganizzazione e l'aiuto non deve dar luogo a pagamenti dopo il 31 dicembre 1985. I provvedimenti di aiuto in progetto devono inoltre soddisfare le condizioni più particolareggiate e le condizioni più o meno rigorose a seconda del tipo di aiuto, di cui agli artt. 3-7. In detta disposizione si distingue a questo proposito tra aiuti per gli investimenti (art. 3) e aiuti per le chiusure (art. 4), aiuti di gestione (art. 5), aiuti di emergenza (art. 6) nonché aiuti per la ricerca e lo sviluppo (art. 7).
A norma dell'art. 8, n. 2, la Commissione, prima di decidere, deve chiedere il parere degli Stati membri « sui più importanti progetti di aiuti ». L'eventuale approvazione dei progetti di aiuti comunicatile deve poi venir effettuata dalla Commissione entro il 1o luglio 1983 (art. 2, n. 1). E, secondo l'art. 12, è possibile modificare i termini di cui agli artt. 2, 5, 6 e 8, n. 1 solo previo « parere conforme unanime del Consiglio ».
II.3. Orìgine del presente ricorso: le decisioni deüa Commissione 29 giugno 1983
In forza del secondo codice, la Commissione, in data 29 giugno 1983, emana decisioni destinate rispettivamente ai governi di Germania, Belgio, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Regno Unito. Nelle nove decisioni la Commissione approva la corresponsione, nei rispettivi Stati membri, di tutti i tipi di aiuti sopramenzionati, ad eccezione degli « aiuti di emergenza »; a norma dell'art. 6 del codice, la corresponsione di aiuti di quest'ultimo tipo non può più essere approvata dopo i! 21 dicembre 1981.
In complesso, le decisioni della Commissione 29 giugno 1983 implicano la corresponsione di aiuti per 21,9 miliardi di ECU e, per quel che riguarda i prodotti laminati a caldo, la riduzione della capacità produttiva di 26,7 milioni di tonnellate (questa per l'intero periodo 1980-85). Secondo precisazioni fatte all'udienza, questo importo di aiuti per il quinquennio 1980-85 (al quale si riferisce detta riduzione della capacità produttiva) è stato aumentato a 33 miliardi di ECU.
Alla luce degli scopi generali della sua politica per l'acciaio nel periodo 1980-85, per il 1985 la Commissione ha stimato l'eccesso di capacità, relativamente ai prodotti laminati a caldo nella Comunità, a circa 47,9 milioni di tonnellate. Dal fascicolo emerge tuttavia che il Consiglio, durante una riunione ufficiosa tenutasi in Danimarca il 17 e 18 settembre 1982, ha autorizzato la Commissione a limitarsi, per quanto riguarda la prevista riorganizzazione, a ridurre la capacità di circa 30-35 milioni di tonnellate, il che, secondo precisazioni fatte all'udienza, dovrebbe permettere uno sfruttamento medio degli impianti pari a circa il 70%.
Senza contestare questi ultimi dati, la ricorrente critica la ripartizione diseguale degli oneri connessi per la riorganizzazione, effettuata dalla Commissione nelle decisioni del 29 giugno 1983. Il ricorso di annullamento, proposto a norma dell'art. 33, 1o comma del trattato CECA, riguarda soltanto le decisioni destinate ai governi del Belgio, della Francia, dell'Italia e del Regno Unito. Le quattro decisioni riguardano complessivamente la concessione di aiuti per 17,5 miliardi di ECU (contro un aiuto di 27,5 miliardi di ECU per detti Stati membri), subordinati alla riduzione della capacità produttiva, sempre nel quinquennio 1980-85 per gli stessi Stati membri, di 18,7 milioni di tonnellate. La ricorrente ritiene eccessiva l'entità degli aiuti concessi in relazione alla prescritta riduzione della capacità produttiva. Inoltre essa è del parere che questa disparità torna a vantaggio dei produttori del settore siderurgico dei quattro Stati membri, che fruiscono già da tempo di consistenti sovvenzioni.
II.4. La materia del contendere
Nell'atto introduttivo la ricorrente ha chiesto in via principale l'annullamento delle quattro decisioni impugnate e ha proposto alla Corte di determinare, in caso di annullamento, i principi e le direttive alle quali la Commissione dovrebbe attenersi nell'autorizzare, a norma del diritto comunitario, provvedimenti di aiuto a favore dell'industria siderurgica.
Nella replica, essa ha modificato la domanda principale, chiedendo l'annullamento parziale delle decisioni, cioè nella parte in cui dichiarano compatibili con il mercato comune aiuti non comprovatamente necessari per la progettata riorganizzazione nei quattro Stati membri.
Nella controreplica la Commissione ha eccepito l'irricevibilità del ricorso nella parte in cui si riferisce alla versione modificata — e imprecisa — della domanda principale.
Sulle domande della ricorrente ritorneremo in seguito (vedi il cap. Ili delle conclusioni).
II.5. Il procedimento
L'atto introduttivo della ricorrente è stato registrato nella cancelleria della Corte il 22 settembre 1983.
Con memoria giunta alla cancelleria il 25 gennaio 1984, la Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, associazione di categoria delle industrie siderurgiche tedesche, che persegue la tutela degli interessi comuni dei propri membri, ha chiesto di essere ammessa ad intervenire a sostegno della ricorrente. Con ordinanza 29 febbraio 1984 la Corte ha accolto la richiesta.
La fase scritta si è svolta ritualmente.
Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia posto alcuni quesiti scritti alle parti, che hanno fornito puntualmente le risposte.
III. Le conclusioni delle parti
Il governo della Repubblica federale tedesca, ricorrente, nella replica ha concluso che la Corte voglia:
1)
annullare le decisioni della Commissione del 29 giugno 1983, nn. 83/391/CEE, CECA, 83/393/CECA, 83/396/CECA e 83/399/CECA nella parte in cui dichiarano compatibili con il mercato comune provvedimenti di aiuto, senza che si possa dimostare che essi sono indispensabili per la progettata riorganizzazione dell'industria siderurgica nei quattro Stati membri; dalla risposta data dal governo tedesco ad una domanda rivoltagli dalla Corte non si può tuttavia desumere con certezza che esso abbia rinunciato alla domanda principale formulata nell'atto introduttivo. Nella discussione orale è stato dichiarato che la domanda originale veniva tenuta ferma: alla nuova formulazione che compare nella replica adrebbe attribuito semplicemente il carattere di domanda in subordine;
2)
in subordine: annullare dette decisioni, per la parte in cui l'importo degli aiuti che possono venir concessi nei vari Stati membri, supera l'importo comunicato alla Commissione entro il 30 settembre 1982;
3)
porre le spese a carico della Commissione.
La Commissione delle Comunità europee, convenuta, nella controreplica ha così concluso:
1)
dichiarare il ricorso irricevibile e, in subordine, respingerlo;
2)
porre le spese a carico della ricorrente.
IV. I mezzi e gli argomenti delle parti
IV. 1. Compendio
La ricorrente deduce nella replica di non aver proposto il ricorso d'annullamento per ottenere, per quel che riguarda l'industria siderurgica tedesca, una minor riduzione della capacità produttiva oppure la corresponsione di maggiori aiuti. Al contrario, quando ha proposto il presente ricorso, essa si proponeva di ottenere che l'industria siderurgica nel Belgio, in Francia, in Italia e nel Regno Unito ottenesse meno aiuti e riducesse maggiormente la capacità produttiva. In via principale essa ha chiesto inoltre l'annullamento parziale delle decisioni impugnate, cioè della parte in cui la Commissione ha approvato provvedimenti d'aiuto non strettamente necessari.
Per corroborare questa domanda, essa in sostanza ha dedotto un solo mezzo: il principio della parità di trattamento sarebbe stato trasgredito in quanto la Commissione avrebbe chiaramente favorito l'industria siderurgica nei quattro Stati membri, poiché ha approvato aiuti che vanno molto oltre l'entità delle riduzioni di capacità richieste, mentre all'industria siderurgica tedesca sono state chieste riduzioni di capacità molto superiori a quelle che sarebbero congrue agli aiuti approvati. Sotto questo profilo essa fa carico alla Commissione di non aver tenuto conto, al momento della ripartizione delle riduzioni di capacità, né dei notevoli aiuti già versati alle imprese prima dei provvedimenti impugnati, né dell'opera di riorganizzazione compiuta da imprese, che non fruivano affatto o fruivano di scarsissimi aiuti, come quelle ubicate in Germania, già molto prima del 1980, e senza giovarsi di aiuti pubblici. In altre parole, la Commissione avrebbe emanato i provvedimenti impugnati usando due pesi e due misure.
Rispondendo ad un quesito postole dalla Corte, la ricorrente ha dichiarato che non le è possibile specificare per impresa e per tipo di aiuto in qual misura gli importi degli aiuti debbano considerarsi eccessivi in relazione
alla richiesta di diminuzione della capacità. Essa ritiene comunque che la necessità di detto aiuto non sia stata dimostrata per la parte in cui l'importo autorizzato supera quello attribuito all'industria siderurgica tedesca, nel periodo 1980-85, per ciascuna tonnellata di riduzione.
Per dimostrare la natura discriminatoria dei provvedimenti impugnati nei confronti dell'industria siderurgica tedesca, la ricorrente, nelle varie memorie, produce dati riassunti nelle seguenti tabelle:
Totale degli aiuti per Stato membro approvati per il 1980-85 (in miliardi di ECU) (totale per tutti gli Stati membri: 33 miliardi di ECU)
Totale di aiuti per il 1980-85, approvati, raffrontato con la capacità base nel 1980 (aiuti per tonnellata di capacità base)
Totale di aiuti per il 1980-85, approvati, raffrontato con la riduzione realizzata o richiesta della capacità in quel periodo (aiuto per tonnellata di riduzione)
Rapporto tra l'aiuto approvato per Stato membro e il totale degli aiuti approvati per il 1980-85
Riduzione della capacità produttiva richiesta per Stato membro (milioni di tonnellate) in rapporto alla riduzione totale richiesta per il periodo 1980-85 (26,7 milioni di tonnellate)
Germania
4,314
191 DM
578 ECU
13,1 %
6,010 (22,5 %)
Belgio
3,887
571 DM
1 252 ECU
11,8%
3,105 (11,6%)
Francia
7,613
667 DM
1 433 ECU
23 %
5,311 (19,9%)
Regno Unito
5,759
593 DM
1 282 ECU
17,4%
4,500 (16,8%)
Italia
10,270
666 DM
1 760 ECU
13,1%
5,834 (21,8%)
In subordine la ricorrente chiede l'annullamento parziale dei provvedimenti impugnati, vale a dire nella parte in cui la Commissione ha approvato aiuti per un importo superiore a quello indicato nei progetti notificati entro il 30 settembre 1982, data alla quale tutti i progetti di aiuti dovevano essere notificati in forza dell'art. 8, n. 1 del secondo codice. A giudizio del ricorrente, l'importo totale indicato nei provvedimenti di aiuto approvati nelle decisioni impugnate rivela una differenza di circa 7,5 miliardi di ECU rispetto all'importo dei progetti comunicati alla Commissione entro la data limite. Ora, la Commissione non aveva il potere di approvare gli aiuti comunicatile dopo tale termine (perentorio). Per corroborare il suo assunto, la ricorrente si richiama all'art. 12, n. 1 del codice, a norma del quale, fra l'altro, il termine fissato nell'art. 8, n. 1 può venire modificato solo « previo parere conforme unanime del Consiglio ». Essa è venuta a conoscenza di detto aumento degli aiuti solo con la pubblicazione dei provvedimenti impugnati. Essa non è stata quindi in grado di esporre le proprie osservazioni circa l'aumento, mentre la Commissione, a norma dell'art. 8, n. 2, del codice, era obbligata a chiedere il parere degli Stati membri circa i progetti di aiuto notificati dopo il 30 settembre 1982. Le decisioni impugnate devono quindi ritenersi illegittime anche per inosservanza delle norme di procedura, specie quelle fissate dall'art. 8, nn. 1 e 2 del codice.
Dopo aver eccepito l'irricevibilità del ricorso, la Commissione, convenuta, ha svolto in sostanza quattro argomenti, per controbattere le allegazioni della ricorrente relative alla domanda principale. In primo luogo non le pare che il secondo codice ponga dei limiti, per quel che riguarda l'ammontare degli aiuti da approvarsi, né stabilisce un rapporto costante, pressocché matematico, fra gli aiuti approvati e la limitazione prescritta della capacità; attenersi ad un rapporto uniforme di questo genere sarebbe inoltre incompatibile con l'obbligo, che incombe alla Commissione, di tener conto, nello studio dei progetti d'aiuti, di diversi fattori, quali l'opera di riorganizzazione delle singole imprese, l'entità degli aiuti corrisposti, le difficoltà strutturali della regione in questione, ecc.. Infine, nel secondo codice si sarebbe mirato particolarmente a sopprimere gli aiuti nazionali, non già ad eliminare totalmente l'eccesso di capacità nella Comunità. Essa rileva inoltre che, se l'onere della riorganizzazione perseguita (30-35 milioni di tonnellate secondo gli obiettivi fissati nel 1982) dovesse essere sopportato solo dalle imprese fortemente sovvenzionate, le ripercussioni regionali e sociali dell'opera comunitaria sarebbero incompatibili con i principi generali del secondo codice di aiuti. Infine essa sottolinea che i provvedimenti del 29 giugno 1983 si basano sulla corretta ripartizione dell'onere della riorganizzazione, in quanto le imprese che fruiscono di maggiori sussidi devono anche ridurre in misura maggiore la loro capacità.
Aiuti approvati con i provvedimenti del 29. 6. 1983 (in miliardi di ECU)
Riduzione della capacità prescritta nelle decisioni del 29. 6. 1983 (in milioni di tonnellate)
Quota per Stato membro della capacità totale della Comunità nel 1980
Quota per Stato membro dopo la riduzione richiesta con i provvedimenti del 29. 6. 1983
Percentuali dei diversi Stati membri nella riduzione (riduzione media nella Comunità 15,9%)
Germania
3,614
1,1
31,6 %
33,1 %
11,3 %
Belgio
2,330
3,1
9,5 %
9,1 %
19,4 %
Francia
3,943
5,3
15,9 %
15,2 %
19,7 %
Regno Unito
2,674
4,5
13,5 %
12,9 %
19,7 %
Italia
8,609
5,8
21,5 %
21,4 %
16,1 %
Per una migliore comprensione, la ricorrente, all'udienza, ha ricordato che il dato di 1,1 milioni di tonnellate per la Germania, diversamente da quello che essa ha indicato nella precedente tabella, di circa 6 milioni di tonnellate, si riferisce esclusivamente alle imprese siderurgiche tedesche fortemente sovvenzionate.
Quanto alla domanda subordinata della ricorrente, la Commissione nella controreplica ha ammesso che, dopo il 30 settembre 1982, è stata aumentata l'entità degli aiuti e che, in proposito, la Commissione non ha consultato nuovamente gli Stati membri; rispondendo ad un quesito scritto della Corte, la Commissione ha dichiarato che si trattava dell'aumento di aiuti già notificati. Esso sostiene inoltre che il 1o luglio 1983, data limite dopo la quale, a norma dell'art. 2, n. 1 del codice, non è più possibile approvare alcun aiuto, va considerato come il vero termine perentorio. E solo per poter rispettare detto termine essa ha rinunciato a consultare gli Stati membri circa l'aumen o degli importi degli aiuti. Infine, la ricorrente non può partire dall'idea che la Commissione debba discutere con gli Stati membri i vantaggi e gli svantaggi dei provvedimenti in fatto di aiuti; nell'art. 8, n. 2 non si è inteso attribuire agli Stati membri alcuna partecipazione al procedimento decisorio nell'ambito della Commissione.
Assumendo in particolare che l'aiuto litigioso, in relazione alla riorganizzazione prescritta, va considerato eccessivo, la Wirtschafisvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, interveniente, ha condiviso sostanzialmente il punto di vista della ricorrente. In allegato alla sua memoria essa ha tuttavia posto a disposizione della Corte interessanti dati statistici.
IV.2. La ricevibilità
Avendo la ricorrente modificato la domanda iniziale, la Commissione nella controreplica rileva che, in linea di massima, essa non ha alcuna obiezione circa la « modifica quantitativa » della domanda, perché detta modifica lasci intatta la portata del ricorso. Questa condizione nella fattispecie non è però soddisfatta, in quanto la ricorrente non ha indicato quali parti delle decisioni impugnate essa intende ulteriormente impugnare nella presente causa. Questa precisazione sarebbe tanto più necessaria in quanto nelle decisioni sono contenute diverse norme di esecuzione, e si stabiliscono diverse condizioni a seconda del tipo di aiuto e dell'impresa che ne fruisce.
La Commissione assume che la ricorrente cerca di ricollegare la portata della domanda all'esito dell'esame che la Corte condurrà circa la legittimità delle decisioni impugnate e dichiara di considerare questo modo di procedere fondamentalmente inammissibile; essa deduce poi che il ricorso d'annullamento può essere accolto solo qualora il provvedimento da annullare, vale a dire il petitum, venga indicato incondizionatamente, chiaramente e definitivamente.
La Commissione sostiene che la modifica della domanda principale rende irricevibile anche la domanda in subordine, poiché la priva della funzione di domanda mirante all'annullamento parziale. Non si può infatti obbligare la Corte, frazionando la domanda, a dichiarare nella fattispecie l'annullamento parziale delle decisioni impugnate, in primo luogo per motivi di diritto sostanziale. Qualora lo stesso risultato si possa ottenere sindacando l'osservanza delle norme di procedura, come si chiede nella domanda subordinata.
All'udienza, la Commissione ha svolto ulteriori argomenti a sostegno dell'irricevibilità della domanda subordinata, osservando che in questo caso non si tratta di una domanda alternativa. Mentre la domanda principale sarebbe basata su argomenti di diritto sostanziale, la domanda subordinata si baserebbe soltanto su argomenti di diritto formale.
La Commissione conclude quindi per l'irri-cevibilità del ricorso per quanto riguarda tanto la domanda principale, quanto la domanda subordinata. In subordine essa propone alla Corte di esaminare le decisioni impugnate esclusivamente sotto il profilo dell'eventuale inosservanza delle norme procedurali, invocate dalla ricorrente a sostegno della domanda subordinata.
Rispondendo a quesiti postile dalla Corte, la ricorrente deduce in primo luogo che, con la nuova formulazione della domanda principale, non ha certo inteso limitare il ricorso all'approvazione, data dalla Commissione, ad un determinato tipo di aiuti (in particolare, gli aiuti di gestione); il governo tedesco, con la modifica, ha semplicemente voluto chiarire che esso non considera illecito qualunque aiuto e accetta i sussidi approvati a condizione che sia incontestabile la loro necessità per attuare la riorganizzazione. Quando esso deduce essenzialmente, contro gli aiuti criticati, che essi sono sproporzionati rispetto alla riorganizzazione, ciò non significa affatto che esso intende rinunciare agli argomenti coi quali è stato posto in rilievo il carattere eccessivo degli aiuti concessi, in relazione ai provvedimenti di aiuto approvati per gli altri Stati membri.
Ora, la sproporzione emergerebbe nel modo più chiaro dalla discriminazione che ne deriva per le imprese siderurgiche degli altri Stati membri. La ricorrente si richiama a questo proposito al fatto che la Commissione ha imposto all'industria siderurgica tedesca una riduzione della capacità di 6,01 milioni di tonnellate, di fronte ad aiuti complessivi per 4,3 miliardi di ECU. Ciò corrisponde all'incirca a 720 ECU per tonnellata soppressa. Ora, se per le imprese tedesche vale questo importo, è difficile ammettere che gli altri Stati membri abbiano diritto ad un aiuto superiore « per tonnellata soppressa ». La ricorrente sostiene, in altre parole, che le decisioni impugnate devono essere annullate, nella parte in cui autorizzano un aiuto di importo superiore a circa 720 ECU per tonnellata di capacità soppressa.
A quali risultati si giunge applicando questo parametro alle decisioni impugnate viene illustrato dalla ricorrente con la seguente tabella:
Riduzione di capacità richiesta a ciascuno Stato membro (in milioni di tonnellate) (1980-85)
Totale di aiuti (1980-85) approvati per Stato membro (in miliardi di ECU)
Lo stesso totale (in miliardi di ECU) usando il parametro di 720 ECU per tonnellata soppressa)
Aiuto di cui non è stata dimostrata la necessità (in miliardi di ECU)
Belgio
3,105
3,887
2,236
1,651
Francia
5,311
7,613
3,824
3,789
Regno Unito
4,500
5,759
3,240
2,519
Italia
5,834
10,270
4,200
6,070
IV.3. La domanda principale
Argomenti della ricorrente
La ricorrente allega che l'entità eccessiva e la natura discriminatoria dei provvedimenti contestati divengono più evidenti se si tiene conto delle seguenti circostanze:
a)
Le imprese siderurgiche tedesche, già molto prima del 1980, hanno fatto il necessario per ridurre il loro eccesso di capacità con i propri mezzi, mentre altre imprese hanno raddoppiato o addirittura quadruplicato la loro capacità.
b)
Invece di adeguarsi tempestivamente alla nuova situazione del mercato siderurgico, le imprese dei quattro Stati membri di cui trattasi, grazie ai sussidi che hanno percepito per anni dalle pubbliche autorità, hanno mantenuto in funzione impianti non redditizi od obsoleti.
c)
Nell'adottare i provvedimenti impugnati, la Commissione non ha tenuto conto né dell'opera compiuta dall'industria siderurgica tedesca prima del 1980, né dei rilevanti aiuti che erano già corrisposti alle imprese dei quattro Stati membri.
d)
Il fatto che sia ignorato il precedente comportamento delle imprese che da tempo tenevano conto più di altre delle esigenze del mercato comunitario, equivale a legittimare — o addirittura, a premiare — l'illegittimo comportamento dei quattro Stati membri interessati in fatto di concessione di aiuti.
Secondo la ricorrente, i dati prodotti dalla Commissione non contraddicono affatto la sua tesi, secondo la quale è stata effettuata una discriminazione a danno dell'industria siderurgica tedesca. Il calcolo della Commissione si basa, per quel che riguarda la Repubblica federale di Germania, semplicemente sulle condizioni poste nella decisione del 29 giugno 1983 a proposito della riduzione della capacità. Le condizioni riguardavano tuttavia solo un'impresa (Arbed Saarstahl). Se invece si considerano le riduzioni complessive imposte per il periodo 1980-1985 all'industria siderurgica tedesca (6,01 milioni di tonnellate) si giunge a risultati completamente diversi; ciò apparirebbe molto chiaramente dai calcoli prodotti dalla ricorrente.
La domanda principale, che è stata chiarita nella replica nel modo sopra indicato, è stata precisata sotto il profilo giuridico alle pagine 32-33 dell'atto introduttivo e alle pagg. 9-18 della replica, con l'assunto che non è compatibile con gli artt. 2-5 del codice l'approvazione di aiuti non necessari per la riorganizzazione e che non potevano essere approvati in forza di detti articoli.
Argomenti della Commissione
Secondo la Commissione, convenuta, i dati citati dalla ricorrente, ed in particolare quelli che riguardano l'aiuto ottenuto dalle diverse imprese negli anni 1980-85 per tonnellata di capacità e per tonnellata soppressa, sono fondamentalmente giusti (
1
). Essa sostiene tuttavia che i calcoli non giustificano affatto la conclusione che, nella fattispecie, a situazioni analoghe è stato riservato un trattamento diverso. Per cominciare, quanto al rapporto tra la concessione di aiuti ancora ammissibili e la necessaria riduzione della capacità, non sarebbe possibile seguire un unico criterio; il secondo codice non stabilisce una relazione fra queste due cose e obbliga unicamente la Commissione, nello studio dei progetti d'aiuti, a tener conto di diversi fattori, come l'importo e l'intensità dell'aiuto, l'entità dell'opera di riorganizzazione e i problemi regionali e sociali, che variano da uno Stato membro all'altro.
Il secondo codice d'aiuti, inoltre, anche se si propone di contribuire alla riorganizzazione del mercato siderurgico, ivi compresa la riduzione della capacità, non mira in primo luogo ad abolire totalmente l'eccesso di capacità. Non si capisce perché solo le imprese fortemente sovvenzionate dovrebbero sopportare il peso della riorganizzazione: la capacità totale della Comunità raggiunge, per quel che riguarda i prodotti laminati a caldo, 168 milioni di tonnellate, 76 dei quali vengono prodotti da imprese che possono fruire di aiuti; se quindi dovessero procedere a chiusure solo le imprese che rientrano nel programma di riorganizzazione (30-35 milioni di tonnellate) l'industria siderurgica, in determinate regioni nella Comunità, sarebbe destinata a scomparire del tutto.
La Commissione deduce che le decisioni del 29 giugno 1983, che miravano alla riduzione di 26,7 milioni di tonnellate, erano solo un primo passo verso la progettata riorganizzazione. Nell'attuale fase, questo livello costituisce tuttavia il limite ultimo di quello che la siderurgia comunitaria, viste le conseguenze politiche e sociali della riorganizzazione, può sopportare. Per determinare le dimensioni sociali della riorganizzazione, la Commissione produce un bilancio dell'andamento dell'occupazione nel settore siderurgico in vari Stati membri, secondo il quale, negli anni 1973-1984, nella Comunità circa 300000 lavoratori hanno perso il loro posto (Germania: 64700; Belgio: 22800; Francia: 61000; Italia: 2600; Regno Unito: 132500) (allegato VI alla controreplica).
Infine la Commissione ricorda che essa, nello studio dei progetti di aiuto, è partita dal principio che alle industrie che hanno gli impianti meno redditizi, e che a quell'epoca percepivano i maggiori aiuti, si dovevano chiedere le riduzioni di capacità di maggiore rilievo. Come emerge chiaramente dalla motivazione delle decisioni 29 giugno 1983, essa ha inoltre tenuto conto dell'opera compiuta prima del 1980. La Commissione ha quindi chiesto all'impresa Arbed Saarstahl soltanto un'ulteriore riduzione di capacità di 400000 tonnellate, di fronte alla quale stavano aiuti per 1,2 miliardi di marchi. Più in generale la Commissione si richiama al fatto che l'applicazione di detti principi ha fatto sì che circa 20 milioni di tonnellate di capacità siano stati soppressi dalle imprese maggiormente sovvenzionate, mentre imprese siderurgiche non sovvenzionate o sovvenzionate molto modestamente hanno dovuto solo effettuare riduzioni per i restanti 7 milioni di tonnellate circa. Così stando le cose, non si può sostenere che la Commissione, con le decisioni impugnate, abbia favorito le imprese dei quattro Stati membri. L'attendibilità di questo assunto risulta ancor più scarsa se si pensa che le decisioni impugnate si sono risolte nella riduzione della percentuale di detti Stati membri sulla capacità complessiva della Comunità, mentre gli Stati membri hanno concesso sussidi solo in misura modesta, hanno aumentato la loro quota. La Commissione si richiama a questo proposito ai calcoli — come già detto — da essa prodotti.
IV.4. La domanda subordinata
Argomenti della ricorrente
A sostegno della domanda subordinata la ricorrente, richiamandosi ad una tabella allegata all'atto introduttivo (allegato 20), ha rilevato che la Commissione, nelle decisioni impugnate, ha approvato provvedimenti di aiuto per un importo complessivo che supera di circa 7,5 miliardi di ECU quello degli aiuti notificati entro il 30 settembre 1982, data alla quale tutti i progetti di aiuto, a norma dell'art. 8, n. 1 del secondo codice, avrebbero dovuto venir comunicati alla Commissione. Dopo aver ricordato di aver saputo dell'aumento degli aiuti solo dalla pubblicazione delle decisioni, la ricorrente allega che la Commissione ha trasgredito in ciò il secondo codice di aiuti sotto due aspetti: non ha rispettato la scadenza fissata dall'art. 8, n. 1, che alla luce dell'art. 12, n. 1 del codice dev'essere considerata un termine perentorio; in secondo luogo, in spregio all'art. 8, n. 2, non ha consentito agli Stati membri di esprimere il loro punto di vista circa i progetti di aiuti notificati entro il 30 settembre 1982.
Argomenti della Commissione
La Commissione non contesta l'esattezza dei dati cui si richiama la ricorrente per corroborare la domanda subordinata. Ammettendo l'aumento della somma degli aiuti e di non aver chiesto il parere degli Stati membri in proposito, la Commissione dichiara che si è trattato dell'aumento dell'importo degli aiuti già notificati entro il 30 settembre 1982, non già dell'approvazione di nuovi progetti d'aiuto comunicati in seguito. La natura giuridica di questo termine non deve venir desunta solo dall'art. 12, n. 1, del codice, ma bisogna determinarla tenendo conto pure dello scopo dell'art. 8, n. 1 e del senso che si deve attribuire a questo termine, ponendolo in relazione con altre date stabilite dal codice. Essa ritiene che il 30 settembre 1982 vada considerato come un termine strettamente ordinatorio, mirante unicamente a contribuire ad un'efficace politica della Commissione ed in particolare anche a garantirle un periodo sufficiente per accertare che i progetti di aiuto fossero compatibili col mercato comune. Il termine perentorio effettivo è il 1o luglio 1983, data ultima alla quale, a norma dell'art. 2, n. 1 del codice, si può approvare un aiuto.
La Commissione osserva infine di non aver chiesto il parere degli Stati membri circa l'aumento di detti importi degli aiuti, unicamente per poter rispettare il termine del 1o luglio 1983. E poiché era più importante adottare provvedimenti sostanziali prima della scadenza del termine perentorio, piuttosto che garantire l'osservanza di semplici norme di procedura, questa decisione sarebbe stata giustificata.
Osservazioni dell'interveniente
La Wirtscbafisvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, interveniente, si è allineata in gran parte al punto di vista della ricorrente. Essa ha inoltre dedotto che la Commissione, visto il divieto di provvedimenti di cui all'art. 4, lett. c) del trattato CECA, poteva trarre dall'art. 95 del trattato e dal secondo codice solo il potere di approvare le sovvenzioni assolutamente necessarie per la riorganizzazione. In altre parole, l'approvazione di provvedimenti d'aiuto in forza del secondo codice non è consentita, in linea di principio, se la Commissione sconfina dall'ambito del suo potere limitato.
E nella fattispecie la Commissione ha ecceduto dai suoi poteri sotto due aspetti. In primo luogo ha approvato aiuti di gestione che hanno consentito la sopravvivenza di impianti non redditizi, e, quindi, per quel che riguarda gli Stati membri di cui trattasi, si è reso necessario un aiuto complessivo che ha superato di 3-5 volte l'importo degli aiuti per la chiusura e degli aiuti per l'investimento. La Commissione ha inoltre approvato che venissero concessi aiuti ad imprese che, senza di essi, dopo il 31 dicembre 1985 non avrebbero potuto sopravvivere e non avrebbero potuto essere concorrenziali. Anche sotto il profilo della redditività, i provvedimenti criticati non avrebbero potuto essere approvati nella misura in cui ciò è avvenuto nelle impugnate decisioni.
In base ai bilanci di cinque imprese che hanno fruito di ingenti sussidi nei quattro Stati membri in questione per gli anni 1980-1982 e in base ad altri dati noti, l'interveniente ha incaricato l'istituto di economia aziendale della siderurgia tedesca di calcolare i risultati della gestione di queste imprese in detto periodo, l'entità degli aiuti che hanno ricevuto e il loro impiego. I risultati di questi calcoli sono allegati alle sue osservazioni, (n. 1 con cinque documenti particolareggiati). La conclusione più importante che si trae da questi documenti riguarda l'eccesso di aiuti concessi durante il periodo summenzionato in aggiunta a quelli già autorizzati dalla Commissione per il 1983 e l'entità degli aiuti usati in questo periodo, non già per la riorganizzazione, bensì per coprire le perdite correnti nel periodo stesso. Questa entità, in tre casi, raggiunge circa il 40%, in un caso circa il 50% e in un caso circa il 60% del totale degli aiuti concessi all'impresa (
2
). Gli altri allegati prodotti dall'interveniente, corredati da ampi dati, riguardano il periodo più lungo 1975-82 e concludono, fra l'altro, nel senso che in detto periodo sono stati versati aiuti per 11,6 miliardi di ECU in eccesso rispetto all'importo che sarebbe stato necessario per la tempestiva riorganizzazione.
V. Valutazione della causa
V.1. Osservazioni generali
Onde poter valutare la controversia ritengo necessario premettere all'esame particolareggiato alcune osservazioni generali. Tenendo presente che nel 1982 il Consiglio si era posto l'obiettivo di ridurre la capacità complessiva della Comunità di 30-35 milioni di tonnellate, in primo luogo si può osservare che le condizioni minime fissate nelle decisioni del 29 giugno 1983, se soddisfatte, realizzano l'obiettivo di 30 milioni di tonnellate per il 90% circa. I piani di riorganizzazione presentati in seguito dagli Stati membri si avvicinano a questo scopo finale minimo nella misura del 70% circa. Nella comunicazione al Consiglio del 14 novembre 1984 prodotta all'udienza, si dichiara che il minimo stabilito dalle decisioni è stato nel frattempo superato da tre Stati membri per complessivi 1,7 milioni di tonnellate nei piani di riorganizzazione comunicati. Nella comunicazione, la Commissione prevede che l'obiettivo di 30 milioni di tonnellate di riduzione della capacità entro il 1o gennaio 1986 sarà raggiunto ed anche superato. Grazie ad un adeguamento « naturale » (senza aiuti) si sarebbe potuto quindi raggiungere l'obiettivo della riduzione di capacità di 35 milioni.
L'importanza di questi dati in fatto di realizzazione è confermata dal raffronto con la tabella 2 dell'allegato 2 alla memoria della Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie. Ne emerge che negli anni 1975-79 (cioè anteriormente al primo codice di aiuti) nei detti quattro paesi si è ottenuta una riduzione di capacità di soli 12 milioni di tonnellate e nel periodo 1980-82 (cioè dopo il primo codice d'aiuti, ma prima che venisse fissato l'obiettivo integrativo di 30-35 milioni di tonnellate nel secondo codice) si è ottenuta una riduzione di capacità di soli 9,5 milioni di tonnellate. Secondo un proverbio olandese che dice « gli ultimi grammi sono i più pesanti », non si può dire che, sotto il profilo della riduzione di capacità, il risultato raggiunto finora in forza del secondo codice non sia soddisfacente, pur se evidentemente è ancora insufficiente per stabilire un giusto equilibrio tra domanda e offerta. Misure di riorganizzazione dell'entità necessaria nella fattispecie implicano inevitabilmente notevoli riduzioni di personale. Secondo dette tabelle, in tre degli Stati membri di cui trattasi, già nel periodo 1974-82 queste ammontavano a circa 200000 persone. Specie in zone che non offrono posti di lavoro alternativi, la riorganizzazione ha provocato inevitabilmente grandi tensioni sociali e politiche. Quindi il risultato testé descritto dell'intera operazione di riorganizzazione può considerarsi di per sé già una prestazione di grande rilievo.
Di fronte a questo risultato positivo dell'attività della Commissione, si deve però constatare che l'entità degli aiuti che la Commissione, per ottenere questo risultato, ha approvato, con le decisioni del 29 giugno 1983 è eccezionalmente elevata. In particolare, merita tutta l'attenzione della vostra Corte il fatto che gli aiuti di gestione, rispetto ai 27,5 miliardi di ECU di aiuti complessivamente autorizzati per i quattro Stati membri nel periodo 1980-85, ammontavano — come già detto — rispettivamente al 50%, 50%, 70% e 80%. L'alta percentuale di aiuti di gestione rispetto al totale di aiuti approvati spiega pure in gran parte perché l'aiuto per tonnellata di capacità soppressa in detti Stati sia stata in complesso molto superiore a quello della Repubblica federale di Germania. Anticipando il mio giudizio particolareggiato sugli argomenti delle parti in materia, è fuori dubbio che, anche se erano rispettate le norme sui prezzi minimi, un aiuto di gestione così consistente ha implicato una notevole copertura delle perdite e quindi una notevole alterazione della concorrenza a danno dei produttori siderurgici meno sovvenzionati o non sovvenzionati affatto. Esaminerò con particolare attenzione, sotto il profilo giuridico, la portata di queste alterazioni nella concorrenza, alla luce degli argomenti delle parti e delle apparenti disposizioni del secondo codice di aiuti. Da un esame più approfondito della questione emergerà pure che la Commissione ha chiaramente agito in contrasto con lettera e spirito di essenziali disposizioni di procedura contenute nel codice.
Nell'esame della presente causa è infine necessario, a mio parere, dare il giusto risalto al rapporto tra la politica di concessione di aiuti e la politica di quote della Commissione. Dalle decisioni successivamente adottate dalla Commissione in forza dell'art. 58 del trattato CECA emerge, da un lato, che tenendo conto fra l'altro dei provvedimenti di riorganizzazione spontaneamente adottati mediante tolleranze di superamento delle quote e adeguando, entro certi limiti, le quote dell'aumento o alla diminuzione della produzione (conseguenti, fra l'altro, ai trasferimenti di quote) si è introdotta in misura sempre crescente una indiscutibile flessibilità nella disciplina delle quote. D'altro canto gli artt. 14 d) e 14 e) delle decisioni del 1983 e l'art. 7 della decisione del 1984 hanno invece confermato il carattere limitato degli spostamenti, resi così possibili, di quote di mercato a favore di imprese in forte posizione concorrenziale. Scopo principale della disciplina delle quote durante il periodo di crisi rimane quindi la conservazione delle relative quote di mercato delle varie imprese in relazione ai prodotti soggetti alla disciplina. È chiaro che questo ampio congelamento delle quote di mercato e i conseguenti diritti attribuiti alle imprese non hanno facilitato il compito della Commissione di far cessare gli aiuti che, alternando la concorrenza, miravano a conservare queste quote di mercato. La disciplina delle quote non ha nemmeno facilitato la realizzazione delle condizioni, connesse all'approvazione degli aiuti, di riorganizzazione e, in particolare di riduzione delle capacità. La riduzione delle quote a causa di aiuti illecitamente percepiti è stata resa possibile solo dalla decisione del 1983. Con la decisione del 1984, probabilmente per impedire cambiamenti delle correnti commerciali dovuti a misure che alteravano la concorrenza, è stato istituito il controllo sulle tradizionali correnti commerciali.
Quest'ultima disciplina di controllo, che mal si concilia con la libera circolazione delle merci, conferma il nesso — giustamente posto in rilievo dalla ricorrente — fra la libera circolazione delle merci e il gioco della concorrenza non alterato da aiuti. Il pericolo connesso a questo sistema di controllo, che si tenda ad effettive limitazioni degli scambi fra gli Stati, in caso di continuata corresponsione, in particolare di aiuti di gestione, sottolinea la necessità di ristabilire al più presto l'equilibrio di mercato nel campo siderurgico. Ciò è possibile solo se si porta a termine l'opera di riorganizzazione e si eliminano contemporaneamente tutte le sovvenzioni, in conformità al codice d'aiuti. Il punto cruciale della soluzione della crisi siderurgica appare così essere l'applicazione del secondo codice d'aiuti. La disciplina delle quote assume solo il carattere di un provvedimento conservativo provvisorio, in linea di massima con minime conseguenze di sclerotizzazione.
V.2. La ricevibilità del ricorso
Propongo di disattendere l'eccezione d'irri-cevibilità sollevata dalla Commissione nella controreplica, e illustrata ulteriormente all'udienza, nei confronti tanto della domanda principale quanto della domanda subordinata.
A giudizio della Commissione la domanda principale, già nella versione originale, in alcuni punti sarebbe irricevibile e, in particolare nella versione data nella replica, non è sufficientemente definita.
La domanda di annullamento delle decisioni impugnate, nella parte in cui esse dichiarano conciliabili col mercato comune aiuti che nei quattro paesi non siano comprovatamente indispensabili per la realizzazione delle riorganizzazioni, non indicherebbe con la necessaria chiarezza e concretezza in qual misura si chieda l'annullamento. A mio parere questa eccezione non solo va respinta, in quanto la ricorrente ha precisato la domanda, in corso di causa, in modo del tutto adeguato (vedi tabella alla fine dlla parte IV.2 delle conclusioni). L'eccezione dev'essere disattesa soprattutto in quanto la motivazione estremamente sommaria dell'autorizzazione (con riserva) di cospicui aiuti notificati, motivazione contenuta nelle decisioni impugnate, non rendeva possibile il controllo di legittimità da parte degli altri Stati membri, secondo quanto costantemente prescritto nella vostra giurisprudenza per le motivazioni di siffatte decisioni relative agli aiuti, e quindi non consentiva di formulare la domanda in modo preciso. In realtà la Commissione, tenuto conto della vostra giurisprudenza in fatto di motivazione, deve ritenersi fortunata che la ricorrente, di proposito, non abbia chiesto l'annullamento per difetto di motivazione. Essa ha deliberatamente scelto una formulazione della domanda che consentisse alla Commissione di precisare la motivazione delle decisioni in corso di causa, in modo che fosse possibile il controllo da parte della vostra Corte e della ricorrente sotto il profilo della legittimità sostanziale. Così stando le cose, la precisazione della domanda mediante la formula « che non sono indispensabili per l'esecuzione dei provvedimenti di riorganizzazione » a mio giudizio va considerata sufficiente per definire la portata della domanda principale (nella versione della replica).
Stando agli argomenti svolti all'udienza, la Commissione in particolare ritiene irricevibile la domanda subordinata, in quanto non si tratterebbe di una subordinata, bensì di una domanda alternativa. Mentre la domanda principale si basa su censure sostanziali la domanda subordinata si baserebbe, in particolare, sulla censura formale d'inosservanza dell'art. 8, n. 1 del codice di aiuti. Fra la domanda principale e quella subordinata non vi sarebbe quindi il rapporto gerarchico implicito nella nozione di « subordinazione ».
Né nel regolamento di procedura, né nella vostra giurisprudenza sono riuscito però a trovare un requisito di gerarchia in questo senso fra domanda principale e subordinata. Di regola la domanda subordinata dovrebbe avere una portata inferiore a quella della principale. Alla luce della successiva precisazione fatta per la domanda principale, ciò vale anche nella presente fattispecie. Secondo l'autorevole dizionario giuridico del Creifelds (1981) perchè si abbia una domanda subordinata (Hilfsantrag), come nel nostro caso, in generale basta che essa sia formulata solo per il caso in cui non venga accolta la domanda principale (oppure venga accolta solo in parte). Questa condizione nella fattispecie è pienamente soddisfatta. Nella prassi giuridica della Corte si riscontrano normalmente casi nei quali la domanda principale si basa esclusivamente o principalmente su mezzi di diritto sostanziale e la domanda subordinata esclusivamente o principalmente su mezzi formali, o viceversa. A quanto mi risulta, la Corte non ha mai accolto eccezioni d'irricevibilità così motivate. Anche l'eccezione d'irricevibilità relativa alla domanda subordinata va quindi disattesa.
V.3. Valutazione della domanda principale
V.3.1.
La tesi fondamentale della ricorrente per la domanda principale di annullamento o di annullamento parziale delle decisioni impugnate si basa sulla trasgressione del principio di parità di trattamento (atto introduttivo pagg. 25-30, replica pagg. 18,19 e 23-27). Che cosa si intenda in proposito lo si desume succintamente dai dati forniti assieme alla precisazione contenuta nella replica circa la domanda principale. Nei confronti dei quattro paesi di cui trattasi la Commissione avrebbe dovuto prescrivere lo stesso rapporto tra l'ammontare complessivo degli aiuti approvati per ciascuno Stato membro e l'importo complessivo della riduzione netta di capacità richiesta, già applicato nei confronti della Repubblica federale di Germania (720 ECU di aiuto per tonnellata di diminuzione di capacità).
Se il governo della Repubblica federale avesse dedotto il difetto di motivazione, nel senso che la concessione di un multiplo di un siffatto aiuto per gli Stati membri di cui trattasi avrebbe dovuto essere motivata ulteriormente, lo avrei compreso. Come invece ho già rilevato, la ricorrente, di proposito, non ha voluto basare il ricorso su un mezzo come questo.
Sotto il profilo di diritto sostanziale, questa tesi fondamentale dev'essere disattesa, poiché la ricorrente non ha dimostrato né, da un punto di vista obiettivo, appare plausibile senza prove, che i problemi di riorganizzazione nei quattro paesi siano analoghi a quelli della Repubblica federale di Germania. Quanto agli aiuti per gli investimenti (in particolare per l'ammodernamento) l'importo dell'aiuto dipenderà dalla vetustà o dalla scarsa redditività degli impianti esistenti e della struttura produttiva delle singole imprese. Quanto all'aiuto per la chiusura, l'entità dell'aiuto, a norma dell'art. 4 del codice, dipenderà in particolare dal numero dei lavoratori coinvolti e dalla rapidità con la quale si può ragionevolmente esigere il loro licenziamento o il loro pensionamento anticipato, in considerazione della situazione locale. Inoltre dall'entità dei contratti, in modo particolare quelli per la fornitura di materie prime, la cui disdetta implica il pagamento di penali. Infine dall'entità delle spese necessarie per adattare ad una diversa attività industriale i terreni, gli edifici e/o l'infrastruttura di un impianto produttivo chiuso, nonché dal tempo ragiofievolmente necessario per questa trasformazione, tenuto conto della situazione locale. Quanto agli aiuti di gestione, il fabbisogno dipende naturalmente dalla differenza tra i prezzi di mercato e i costi delle singole imprese, nonché dalla durata minima e dall'entità dei provvedimenti di riorganizzazione che consentano di ripristinare la redditività.
In termini più generali, la Commissione ha inoltre dimostrato giustamente che né la motivazione né alcuna disposizione del codice di aiuti contiene un parametro quantitativo determinato per quanto riguarda l'entità degli aiuti o il rapporto tra questa e l'entità della riduzione di capacità da prescriversi. Che la politica condotta in merito dal governo federale tedesco nel proprio paese possa difficilmente essere presa come norma per gli altri Stati membri, mi pare evidente ed anche la Commissione lo ha rilevato con ragione. Inoltre la Commissione, come ho già detto, ha chiaramente esposto, producendo dati non contestati dalla ricorrente, che questa le ha giustamente fatto carico di aver prescritto la stessa riduzione di capacità per le imprese non sovvenzionate e per quelle che fruivano di ingenti aiuti. La censura secondo cui essa non avrebbe tenuto conto delle « Vorleistungen » (cioè delle riduzioni anteriori al 1980), è stata pure confutata dalla Commissione, come ho detto sopra. All'udienza la Commissione, a questo proposito, ha pure giustamente osservato che, in caso di diminuzione strutturale della domanda in un'economia di mercato, ci si può aspettare l'adeguamento della capacità alla domanda anche da parte di imprese non sovvenzionate. Analoghi adeguamenti di capacità si sono avuti in altri settori, come quello delle fibre artificiali. Essi non costituiscono tanto un sacrificio a vantaggio dell'interesse generale, quanto provvedimenti adottati nell'interesse delle stesse imprese. Nella fattispecie va quindi pure escluso il trattamento identico di situazioni diverse. Infine la Commissione, soprattutto all'udienza, ha dimostrato, producendo dati non contestati, che la politica da essa condotta non ha causato né riduzione della percentuale tedesca rispetto alla capacità produttiva totale nelle Comunità, né la riduzione della quota di mercato detenuta dalla Germania nell'ambito della Comunità. Ho già detto che, tenuto conto del contenuto e delle conseguenze della disciplina delle quote, è difficilmente comprensibile la riduzione o l'aumento sostanziale di determinate quote di mercato nazionali finché rimangono in vigore i provvedimenti di crisi. Questi, complessivamente e singolarmente considerati, mirano ad offrire a tutte le imprese siderurgiche degli Stati membri le stesse probabilità di ridivenire redditizie nel 1986 senza bisogno di aiuti. La ricorrente non ha provato che la Commissione si sia scostata da questo scopo nella politica condotta in fatto di sovvenzioni.
V.3.2. Argomenti specifici della ricorrente
Gli argomenti specifici, pure svolti nelle pagine sopra indicate dell'atto introduttivo e della replica a sostegno della tesi principale della ricorrente, sono già stati confutati dalla Commissione, a mio parere, in modo che rende superfluo un esame più approfondito. Meritano invece ulteriore esame gli argomenti svolti dalla ricorrente a sostegno della domanda principale relativa alla trasgressione di singole disposizioni del codice di aiuti.
a)
A pag. 32 dell'atto introduttivo (con ulteriori particolari alle pagg. 9-11 della replica) la ricorrente deduce anzitutto l'incompatibilità con l'art. 2, n. 1, quarto trattino. Questa disposizione prescrive che « gli aiuti in questione non comportino distorsioni di concorrenza e non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune ». Dall'ultimo passo limitativo di detta norma e dal passo, che va posto in relazione con essa, del terzo considerando della motivazione, consegue che, diversamente da quanto sostiene la ricorrente nell'atto introduttivo, detta norma non mira ad impedire qualsiasi alterazione della concorrenza da parte dei provvedimenti di aiuto, bensì intende solo limitarle al minimo. Di per sé questo primo argomento va quindi disatteso. Molto più importante è la questione se i provvedimenti di aiuto autorizzati dalla Commissione (che per ipotesi possono alterare la concorrenza) siano necessari per la realizzazione del programma di riorganizzazione di cui trattasi.
b)
Più interessante è la critica, formulata a pag. 33 dell'atto introduttivo e nella replica a pagg. 9-13, 14 e 16, nonché ampiamente illustrata dalla ricorrente e dal-l'interveniente, secondo cui la Commissione — in contrasto con l'art. 2, n. 1, primo trattino — avrebbe approvato, che non erano necessari per l'esecuzione di « un programma di ristrutturazione coerente e preciso vertente sui vari aspetti della ristrutturazione (...) e idoneo a ripristinare la competitività e rendere l'efficienza finanziaria dell'impresa o del gruppo di imprese in modo da potere operare senza aiuti in normali condizioni di mercato » (citazione letterale del passo saliente della disposizione). Per quel che riguarda detta censura, per cominciare condivido l'opinione della Commissione secondo la quale la norma, diversamente da quanto sostiene la ricorrente e soprattutto la Wirtschaftsvereinigung, non implica che la Commissione debba anzitutto determinare la riduzione di capacità indispensabile per ciascuna impresa e approvare inoltre il programma di riorganizzazione necessario e solo a questo punto approvare l'aiuto manifestamente necessario a questo scopo. Non è in contrasto con l'art. 2, del codice, bensì conforme alla ripartizione di competenze fra Commissione, Stati membri e imprese il fatto che la Commissione segua la strada opposta e faccia dipendere l'approvazione dell'aiuto ritenuto necessario da uno Stato membro, fra l'altro, dall'approvazione di un programma oggettivo di riorganizzazione, del genere prescritto dall'art. 2, e dalla garanzia che esso sarà realizzato tempestivamente. È pacifico che siffatti programmi concreti di riorganizzazione al momento dell'emanazione delle decisioni impugnate non erano ancora stati presentati al completo. Per questo motivo le decisioni hanno fatto dipendere l'approvazione dei programmi d'aiuti completi da decisioni di benestare, che a loro volta venivano emanate solo previa presentazione di programmi concreti di riorganizzazione, come prescritto dall'art. 2 del codice. Così stando le cose, mi pare che la Commissione non potesse svolgere il compito che le affida l'art. 2, n. 1 in modo più efficace che seguendo questa via. Ritengo che questo modo graduale di garantire l'osservanza di detta norma non sia affatto in contrasto con la sua lettera o col suo spirito.
c)
L'inosservanza dell'art. 5 del codice, allegata dalla ricorrente e dalla Wirtschaftsvereinigung e consistente nell'approvazione di aiuti per un miliardo di ECU, destinati a coprire le perdite che non erano necessari per la realizzazione dei programmi di riorganizzazione e che erano anche sotto altri profili incompatibili con l'art. 5 del codice (atto introduttivo pagg. 33-34, replica pagg. 16-18 nonché chiarimenti all'udienza) merita maggiore attenzione. Le spiegazioni fornite all'udienza che si riferiscono all'aiuto d'emergenza ai sensi dell'art. 6 della norma, sono irrilevanti per la valutazione tanto della domanda principale quanto di quella subordinata. Le decisioni impugnate non hanno alcuna relazione con siffatto aiuto d'emergenza e non potevano nemmeno averla, poiché nessun aiuto d'emergenza poteva più venire approvato dopo il 31 dicembre 1981. All'udienza la ricorrente e l'interveniente hanno infatti posto giustamente l'accento sull'aiuto di gestione autorizzato e sulla trasgressione sotto questo profilo dell'art. 5 del codice. Queste trasgressioni, se effettivamente sono state commesse, come vedremo, poiché sono inscindibilmente connesse con l'inosservanza di forme di procedura essenziali sulla quale verte la domanda subordinata, potranno venir esaminate solo unitamente alla domanda subordinata.
V.3.3. Conclusione
Per riassumere i risultati del mio esame della domanda principale della ricorrente e degli argomenti svolti a sostegno della stessa concludo proponendovi di respingere detta domanda. Questa conclusione vale tanto per la formulazione iniziale, quanto per la nuova formulazione della domanda principale contenuta nella replica.
VI. Valutazione della domanda subordinata
VI.1. Introduzione
Nella domanda subordinata, la ricorrente chiede alla Corte di annullare le quattro decisioni impugnate nella parte in cui l'importo degli aiuti che possono venir corrisposti nei vari Stati membri supera la somma degli aiuti comunicati alla Commissione entro il 30 settembre 1982. La domanda subordinata si basa sull'inosservanza dell'art. 8, n. 1 (in relazione con l'art. 12) e dell'art. 8, n. 2 del secondo codice di aiuti.
Dal fascicolo risulta, ed è stato ammesso anche dalla Commissione, che i quattro Stati membri solo dopo il 30 settembre 1982 hanno comunicato alla Commissione progetti per complessivi 7,5 miliardi di ECU « intesi ad istituire o modificare aiuti di cui agli articoli da 3 a 7 », il che è in contrasto con l'art. 8, n. 1, seconda frase. È inoltre assodato che la comunicazione delle aggiunte o delle modifiche dei progetti comunicati entro il 30 settembre 1982 è stata effettuata dal Belgio, dalla Francia e dall'Italia solo il 28 o il 29 giugno 1983.
Per la presentazione dei progetti di riorganizzazione concreti connessi ai progetti di aiuti, la Commissione, secondo la risposta data al quesito scritto 1 e) posto dalla Corte, ha concesso agli Stati membri la proroga del termine al 31 gennaio 1984. Infine la Commissione ammette di non aver — in deroga all'art. 8, n. 2 — consultato gli Stati membri, prima di adottare le decisioni impugnate, in merito a dette aggiunte o modifiche dei progetti già notificati.
Come ho già detto, le comprovate trasgressioni degli artt. 2 e 5 del secondo codice per quel che riguarda gli aiuti di gestione, sono connesse alle già menzionate deroghe all'art. 8, nn. 1 e 2 del codice. Come ha già ammesso la Commissione nel rispondere al sopramenzionato quesito 1 c) della vostra Corte, dato il ritardo con cui era stata effettuata la notifica, essa non poteva più rispettare il principio della degressività sancito dall'art. 2, n. 1, terzo trattino per tutte le forme di aiuto e per quel che riguarda gli aiuti di gestione, dell'art. 5, n. 1, secondo trattino. Alla fine dell'udienza la Commissione, rispondendo ad una domanda da me fattale, ha ancora una volta ammesso espressamente che l'inosservanza del principio delle degressività precisato nell'art. 5 (durata di due anni al massimo e riduzione almeno una volta all'anno) era conseguenza dell'ammissione di detto superamento del termine di notifica. La valutazione delle critiche mosse dalla ricorrente, in particolare alla politica di aiuti di gestione della Commissione, è quindi indissolubilmente connessa alla valutazione delle asserite inosservanze dell'art. 8, nn. 1 e 2 dedotte a sostegno della domanda subordinata. Da un lato la Commissione giustifica l'inosservanza del principio della degressività in particolare con la tolleranza per superamento del termine. Dall'altro, la valutazione della gravità di questa trasgressione di una disposizione di diritto sostanziale del codice è rilevante per valutare la portata dell'inosservanza dell'art. 8, nn. 1 e 2. Tratterò quindi anzitutto le censure più rilevanti della ricorrente circa la politica seguita dalla Commissione in fatto di aiuti di gestione.
VI.2. Valutazione delle censure rehtive agli aiuti di gestione
Le censure della ricorrente riguardano in primo luogo l'entità degli aiuti di gestione approvati dalla Commissione. Dai dati che ho esposto sopra al punto IV.4 delle presenti conclusioni (osservazioni dell'interveniente) emerge invero che la percentuale di questo tipo di aiuti, rispetto al totale degli aiuti concessi dopo il 1982 (e, alla luce dei dati del fascicolo, anche in assoluto), è ancora notevolmente aumentata. Ciò è chiaramente in contraddizione con la lettera e con lo spirito dell'art. 2, n. 1, terzo trattino e con l'art. 5, n. 1, secondo trattino.
Una seconda censura importante della ricorrente riguarda l'alterazione della concorrenza dovuta a tali aiuti di gestione. Giustamente all'udienza la ricorrente ha osservato in proposito che il rispetto della disciplina dei prezzi minimi da parte delle imprese non garantisce affatto che nessuna vendita venga effettuata sottocosto. Nella comunicazione della Commissione al Consiglio in data 11 novembre 1984, prodotta in giudizio, si ammette espressamente che l'aiuto di gestione in vari casi era stato necessario, e lo era tuttora, per coprire le perdite. Consentendo quindi alle imprese in ampia misura di vendere in perdita, la Commissione ha certo reso possibile in ampia misura l'alterazione della concorrenza e la conservazione di quote di mercato detenute da imprese non redditizie. Giustamente, la ricorrente all'udienza ha sostenuto che, onde limitare le distorsioni al minimo prescritto nel terzo considerando della motivazione, sarebbe stato necessario :
a)
che i progetti di aiuti di gestione, a norma dell'art. 5, n. 1 primo trattino, fossero connessi a programmi di riorganizzazione concreti, mentre di fatto nemmeno il 1o gennaio 1985 erano stati presentati programmi definitivi, il che non ha affatto impedito l'adozione di decisioni di benestare relative agli aiuti di gestione;
b)
che le decisioni della Commissione (o le successive decisioni di benestare) ponessero rigide condizioni quanto al rapporto tra gli aiuti di gestione autorizzati e l'entità e la durata strettamente necessaria dell'esecuzione dei progetti di riorganizzazione; questa esigenza emerge anche chiaramente dall'art. 5, n. 1, terzo trattino; in realtà la Commissione, con le decisioni di benestare, ha invece autorizzato senza difficoltà gli aiuti di gestione richiesti, anche se per l'esecuzione dei progetti di riorganizzazione sarebbe stato opportuno concedere un aiuto di gestione inferiore di minor durata; la politica seguita dalla Commissione rendeva quindi meno urgente la riorganizzazione ed ha avuto conseguenze più gravi delle inevitabili distorsioni di concorrenza;
c)
che l'aiuto di gestione venisse concesso solo per il periodo obiettivamente necessario per la riorganizzazione.
L'unico chiarimento veramente pertinente fornito dalla Commissione a proposito delle assodate inosservanze della lettera e dello spirito dell'art. 5, n. 1 del codice (
3
) è costituito dalla mancanza di tempo cui doveva far fronte per aver tollerato il superamento del termine contemplato dall'art. 8, n. 1. Se questa dichiarazione costituisca anche una valida difesa dipende quindi dalla portata che assume l'inosservanza di questo termine, che dovremo esaminare.
VI.3. Valutazione della criticata inosservanza dell'art. 8, n. 1
Quanto alla criticata inosservanza dell'art. 8, n. 1, la Commissione ha dedotto in primo luogo che il termine stabilito da detta norma non è perentorio. L'art. 8, n. 1, stando a quanto essa ha dichiarato all'udienza, sarebbe un semplice termine ordinatorio « che mira a garantire che la Commissione al più presto, entro il 1o luglio 1983, sia informata di tutti gli aiuti in progetto, affinché possa disporre in materia tenendo conto dei termini » (fra l'altro di quello dell'art. 5, n. 1, secondo trattino). In secondo luogo, essa ha sostenuto che l'art. 12 del codice prescrive il parere conforme del Consiglio solo per la modifica generale del termine stabilito dall'art. 8, n. 1. L'art. 12 non impedirebbe quindi i superamenti del termine tollerati nella fattispecie, poiché avevano carattere individuale ed eccezionale.
Questa difesa della Commissione a mio giudizio non può giustificare la linea di condotta che essa ha seguito. Anche ammettendo, con la Commissione, che il termine stabilito dall'art. 8, n. 1, per effettuare la comunicazione non è perentorio, nel senso che qualsiasi superamento, anche minimo, renderebbe impossibile l'approvazione dei progetti di aiuti comunicati in ritardo, a detto termine va comunque attribuita la natura più vincolante di quella che gli attribuisce la Commissione. Dall'art. 8, n. 2 del codice, per cominciare, bisogna desumere che la comunicazione va fatta tempestivamente, in modo che la Commissione abbia la possibilità, prima di decidere, di consultare gli Stati membri circa i più importanti progetti di aiuti che le sono stati notificati. Dall'art. 5, n. 1, secondo trattino non si deve inoltre desumere solo che la comunicazione dev'essere così tempestiva che il termine in esso fissato possa essere rispettato dalla Commissione anche nell'adottare la propria decisione. Se ne deve anche desumere che la comunicazione dev'essere così tempestiva che possa venir osservato il principio della degressività concretato in modo preciso in questa disposizione. Come ho già detto, la Commissione ha ammesso che, nella fattispecie, l'inosservanza del termine che essa ha tollerato non consentiva più di rispettare detto principio di degressività nelle decisioni impugnate.
Va disatteso anche l'assunto della Commissione, secondo il quale nella fattispecie l'art. 12 della norma non doveva essere applicato. In primo luogo non si può sostenere che nella fattispecie si trattasse solo di sporadica inosservanza del termine in casi singoli. Si trattava invece di inosservanza del termine nella maggior parte dei casi di aiuti concessi dagli Stati membri. In secondo luogo, l'art. 5, n. 1, secondo trattino, seconda frase, non offre chiaramente alcun motivo giuridico per prorogare in casi singoli il termine stabilito dall'art. 8, n. 1. Aggiungo a questa valutazione delle principali eccezioni della Commissione che va disatteso anche l'assunto svolto all'udienza, secondo cui le cospicue modifiche comunicate dopo il 30 settembre 1982, dei progetti notificati entro detta data, andrebbero considerate come precisazioni dei progetti già comunicati. L'obbligo di notifica, stabilito dall'art. 8, n. 1, riguarda espressamente anche le modifiche apportate agli aiuti contemplati dagli am. 2-7 del codice.
A mio giudizio si deve quindi disattendere la difesa della Commissione relativa alla criticata tolleranza arbitraria dei rilevanti superamenti del termine per la notifica stabilito dall'art. 8, n. 1 del secondo codice di aiuti. I ritardi accertati per i motivi summenzionati devono anche essere considerati gravi difetti di forma e il ricorso va quindi accolto su questo punto.
VI.4. Valutazione della criticata inosservanza dell'art. 8, n. 2
La Commissione ammette pure l'esattezza in fatto dell'addebito di trasgressione dell'art. 8, n. 2. Essa non ha neppure contestato che i progetti di aiuti in questione rientravano fra i progetti più importanti contemplati dall'art. 8, n. 2. Per giustificare la mancata consultazione degli Stati membri, essa deduce principalmente di aver scelto questa via dopo aver raffrontato l'interesse di una tempestiva decisione sostanziale e l'interesse alla consultazione.
Anche questo assunto va disatteso. Esso non tiene conto dell'importanza fondamentale di detta norma di procedura di cui all'art. 93, n. 2, 1o comma del trattato CEE. La ricorrente ha giustamente ricordato che l'inosservanza di quest'ultima norma di procedura è stata considerata dalla vostra Corte nella sentenza 84/82 (Germania/Commissione, 20 marzo 1984, Race. 1984, pag. 1451) nonché delle conclusioni dell'avvocato generale Sir Gordon Slynn di gravità tale da implicare l'annullamento della decisione impugnata.
Anche l'argomento della Commissione, secondo cui essa in questi casi deve raffrontare l'interesse ad una tempestiva decisione sostanziale all'interesse alla consultazione, va disatteso. In realtà quest'argomento sottolinea soltanto la gravità dell'inosservanza, di cui si fa carico alla Commissione, dell'art. 8, n. 1 del codice. Per effetto di questa inosservanza la Commissione si è posta da sola nella situazione critica di cui sopra. Poiché ha commesso un illecito non osservando l'art. 8, n. 1, essa non può ora invocare la situazione di emergenza in cui si è venuta a trovare per propria colpa. L'inosservanza
dell'obbligo di consultazione è inoltre particolarmente grave proprio a causa della rilevante entità dei progetti di aiuti di gestione. Gli Stati membri possono evidentemente giudicare meglio della Commissione le conseguenze nocive per la loro industria delle distorsioni di concorrenza che ne derivano. Ho già parlato delle conseguenze per la concorrenza di questa forma di aiuto. La ricorrente a questo proposito ha poi ricordato giustamente la vostra sentenza 15 gennaio 1985, causa 250/83 (Finsider/Commissione, Race. 1985, pag. 142). In particolare il n. 7, seconda frase, e 9, seconda frase di detta sentenza sono infatti molto eloquenti in questo senso. Essi sottolineano il fatto che questa forma di aiuto ha le conseguenze più nocive per i rapporti concorrenziali, è la più lontana dal vero scopo della riorganizzazione e può ritardare il conseguimento di questo scopo.
La censura di inosservanza dell'art. 8, n. 2, mi pare quindi atrettanto fondata. Come per la violazione dell'art. 8, n. 1, ritengo che questa inosservanza costituisca un vizio di forma così grave da giustificare il parziale annullamento delle decisioni ora impugnate, annullamento chiesto con la domanda subordinata.
VI.5. Conclusioni sulla domanda subordinata
Concludendo circa la domanda subordinata e sui due mezzi dedotti a suo sostegno, esprimo il parere che essa è fondata e deve risolversi nell'annullamento delle quattro decisioni di cui trattasi, nella parte in cui l'importo dell'aiuto che può venir corrisposto negli Stati membri interessati in fase di dette decisioni supera la somma indicata nei progetti di aiuti comunicati alla Commissione entro il 30 settembre 1983.
A norma dell'art. 34 del trattato CECA, a questo annullamento dovrebbe far seguito il rinvio della pratica alla Commissione. Diversamente da quanto dispone l'art. 174, 2o comma del trattato CEE in fatto di regolamenti, l'art. 34 del trattato CECA non offre alla vostra Corte, nei confronti delle decisioni come quelle ora in esame, alcuna possibilità di indicare gli effetti delle decisioni annullate che devono considerarsi definitivi. L'art. 34 del trattato CECA disciplina le conseguenze giuridiche dell'annullamento. I problemi che sorgono a questo proposito li esaminerò nelle mie osservazioni finali prima di formulare le conclusioni vere e proprie.
VII. Osservazioni finali e conclusioni
VII.1. Osservazioni finali
Quanto alle conseguenze giuridiche dell'annullamento di decisioni come quelle qui impugnate, l'art. 34 del trattato CECA dispone che la Commissione, qualora le venga rinviata una pratica « deve prendere provvedimenti che l'esecuzione della decisione d'annullamento importa. In caso di danno diretto e particolare subito da un'impresa o da un gruppo di imprese per effetto di una decisione o di una raccomandazione riconosciuta dalla Corte viziata da un errore tale da impegnare la responsabilità della Comunità, l'Alta Autorità ha l'obbligo di prendere, usando dei poteri che le sono riconosciuti dalle disposizioni del presente trattato, i provvedimenti atti ad assicurare un equo risarcimento del danno direttamente causato, dalla deisione o dalla raccomandazione annullata e di concedere, per quanto necessario, una giusta indennità ». Il 2o comma dell'art. 34 aggiunge: « Se l'Alta Autorità si astiene dal prendere entro un limite ragionevole i provvedimenti che l'esecuzione di una decisione d'annullamento importa, è ammesso ricorso per risarcimento davanti alla Corte«. Il 2o comma dell'art. 34 si richiama quindi alla possibilità di esperire un'azione di risarcimento, che è disciplinata dall'art. 40. Detto articolo offre questa possibilità subordinandola però espressamente a quanto stabilito dall'art. 34, 1o comma, che così assume carattere autonomo e vale pure quando — come nella fattispecie — non viene chiesto il risarcimento.
La ricorrente, all'udienza, ha dichiarato espressamente che il suo scopo è quello di mettere la Commissione, nella fase finale dell'esecuzione del codice di aiuti, in una posizione più forte nei confronti dei quattro stati membri. Ciò dovrebbe concretarsi in una maggiore diminuzione delle capacità e in un minore aiuto in detti Stati membri. A parte ciò, tanto la ricorrente quanto l'interveniente Wirtsschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, in corso di causa hanno ripetuto e, secondo me, hanno reso in una certa misura plausibile che le imprese siderurgiche tedesche hanno sofferto un danno particolare come conseguenza diretta delle decisioni impugnate. A mio parere, ciò vale in particolare per l'inosservanza del principio della degressività sancito dall'art. 5 per quanto riguarda gli aiuti di gestione. Come abbiamo visto, questa è stata l'inevitabile conseguenza della deroga, che si è rivelata illegittima, all'art. 8, nn. 1 e 2 del secondo codice. Secondo me, ciò non vale per le deroghe, ammesse dalla Commissione, al termine biennale altresì fissato dall'art. 5 secondo trattino. In corso di causa è emerso, e in particolare è stato confermato all'udienza, che gli Stati membri, in sede di Consiglio, il 25 luglio 1983 hanno unanimemente emesso parere favorevole circa detta deroga al termine di cui sopra, conformemente alla possibilità offerta a questo proposito dalla seconda frase di detta disposizione. La Commissione poteva quindi agire come ha fatto nelle decisioni di benestare.
Date le particolari circostanze che, senza giustificarle, rendono però comprensibili queste indiscutibili disgressioni dell'art. 8, del secondo codice, a mio parere non è certo, anche se non si può escludere, che si possa fare alla Commissione un addebito tale, ai sensi della terza frase dell'art. 34 del trattato, da giustificare una pronuncia della vostra Corte nel senso che le decisioni da annullare « sono viziate da un errore tale da impegnare la responsabilità della Comunità ». Vi propongo quindi di lasciare espressamente irrisolta la questione nell'e-mananda sentenza. Ciò mi pare importante anche per non precorrere eventuali future azioni di imprese danneggiate, a norma dell'art. 40 del trattato CEE. In proposito ci si potrà rifare al raffronto tra la terza frase dell'art. 34 del trattato CECA e la vostra giurisprudenza in fatto di responsabilità ex art. 215, 2o comma del trattato CEE per atti normativi. Nella presente causa disponiamo su questo punto di dati insufficienti per consentire alla vostra Corte di pronunziarsi definitivamente.
Se la vostra Corte volesse seguire la mia proposta su questo punto le conseguenze giuridiche dell'annullamento sarebbero in primo luogo disciplinate dalla seconda frase dell'art. 34. Poiché l'arbitraria tolleranza del superamento del termine per la notifica di cui all'art. 8, n. 1 del secondo codice di per sé non può più essere sanata, l'applicazione di questa frase dovrà indurre la Commissione a consultare nuovamente gli Stati membri circa i progetti di aiuti in questione. In base a ciò, la Commissione dovrà decidere se sia il caso di imporre riduzioni degli aiuti di gestione autorizzati per i quattro Stati membri oppure disporre maggiori riduzioni delle capacità produttive od altri provvedimenti di riorganizzazione. Dal punto 12 e da altri passi della comunicazione della Commissione al Consiglio in data 14 novembre 1984, prodotta all'udienza, desumo che siffatte conseguenze giuridiche devono considerarsi tuttora realizzabili. Si può quindi garantire che lo scopo principale del codice di aiuti, cioè il ripristino della redditività della maggior parte delle imprese nei quattro Stati membri al 1o gennaio 1986, venga raggiunto senza che occorra versare altri aiuti a questo fine dopo detta data. Che si fosse inteso non concedere più aiuti specifici dopo questa data è stato confermato espressamente dalla Commissione al termine dell'udienza. Talune imprese, però, a detta della Commissione, dopo questa data dovevano continuare gli adeguamenti con i loro mezzi, onde ridivenire redditizie.
Le conseguenze della trasgressione del principio della degressività sancito dall'art. 5 del codice d'aiuti (che come ho detto costituisce la conseguenza inevitabile della tolleranza, risultata illecita, del superamento del termine per la notifica) probabilmente dopo la vostra sentenza non potranno essere direttamente riparate dando carattere degressivo ai rimanenti versamenti di aiuti di gestione. Tenuto conto anche dell'art. 40 del trattato CECA, la Commissione, a norma dell'art. 34, seconda frase, dovrà quindi probabilmente ricorrere anche ad altri provvedimenti che siano « atti ad assicurare un equo risarcimento del danno direttamente causato dalla decisione annullata », per citare ancora una volta la terza frase dell'art. 34. In proposito, si potrà fra l'altro, pensare a provvedimenti nell'ambito della disciplina delle quote, se nel 1986 questa sarà ancora applicata in una forma o nell'altra.
Poiché il 1986 è alle porte, e dato il tempo disponibile per comunicare i nuovi progetti di aiuti, per la loro approvazione e per la proroga dei termini per gli aiuti di gestione, che la Commissione ha annunciato all'udienza, salva la prescritta approvazione del Consiglio, la vostra sentenza risulterà in pratica tanto più utile quanto prima sarà pronunciata. Secondo notizie di stampa, la modifica di cui sopra del codice di aiuti è stata approvata il 27 marzo. La decisione di modofica n. 1018/85 CECA è stata quindi pubblicata il 23 aprile successivo nella Gazzetta ufficiale L 110 alla pagina 5. Secondo un dettagliato preambolo essa costituisce il termine dell'art. 2, n. 1 quinto trattino con quello del «10 agosto 1985», quello dell'art. 5, n. 1 secondo trattino con il «31 dicembre 1985» e quello dell'art. 8, n. 1 col 31 maggio 1985.
Quanto alla pronuncia sulle spese, propongo di porre a carico della Commissione, oltre alle sue spese, anche la metà delle spese della ricorrente e dell'interveniente, se condividete il mio parere secondo cui va accolta la domanda subordinata.
VII.2. Conclusioni finali
Concludendo vi propongo :
1)
Di annullare le decisioni della Commissione 29 gennaio 1983 nn. 83/391/CEE/CECA, 83/393/CECA, 83/396/CECA e 83/399/CECA (Gazzetta ufficiale 1983 n. L 277) che autorizzano i governi del Belgio, della Francia, dell' Italia e del Regno Unito a concedere aiuti a determinate industrie siderurgiche, nella parte in cui l'importo degli aiuti che, a norma delle decisioni stesse possono venir concessi, supera l'importo complessivo dei progetti di aiuti notificati alla Commissione entro il 30 settembre 1982;
2)
a norma dell'art. 34 del trattato CECA, di rinviare la pratica alla Commissione;
3)
di illustrare brevemente, nella motivazione della sentenza, gli effetti giuridici dell'annullamento nel senso da me ampiamente esposto;
4)
di disattendere le più ampie conclusioni della ricorrente;
5)
di porre a carico della Commissione le sue spese nonché la metà delle spese della ricorrente e dell'interveniente Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie.
(
*1
)	Traduzione dall'olandese.
(
1
)	La ricorrente ha prodotto all'udienza una tabella comparativa, elaborata di conserva con la Commissione, dei dati della Commissione e di quelli che essa stessa ha usato circa la concessione di aiuti e le riduzioni di capacità, tabella che e suu versau agli atti e che conferma in sosunza l'assunto della Commissione.
(
2
)	Secondo la risposta della Commissione ad una domanda da me fattale all'udienza, la quota degli aiuti di gestione sul totale degli aiuti concessi nel periodo 1980-1985, per la Germania ammontava a circa un terzo, per la Francia e per il Regno Unito a circa la metà, per l'Italia circa il 70% e per il Belgio addirittura a circa l'80%. La quota degli aiuti di gestione rispetto a tutti gli aiuti concessi risulta quindi essere ancora saliu notevolmente dopo il 1982.
(
3
)	La censura della ricorrente, secondo la quale la politica della Commissione ha tenuto conto anche di considerazioni sociali, mi pare di per se infondata, alla luce della lettera dell'art. 5, n. 2 e del terzo considerando della motivazione. Deroghe a quanto espressamente disposto dall'art. 5, n. 1 non sono tuttavia per questo giustificate.