62023TJ0534
PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto prošireno vijeće)
12. studenoga 2025. (
*1
)
„Okoliš – Uredba (EU) 2022/2577 o utvrđivanju okvira za ubrzavanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Odbijanje zahtjeva – Akt donesen na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a – Akt koji ne može biti predmet zahtjeva za interno preispitivanje – Članak 2. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1367/2006 – Pojam ‚upravni akt’ – Članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije – Članak 2. stavak 2. Aarhuške konvencije – Akt donesen u ‚zakonodavnom svojstvu’”
U predmetu T‑534/23,
Föreningen Svenskt Landskapsskydd, sa sjedištem u Koleru (Švedska), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu (
1
), koje zastupa M. Le Berre, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju R. Boucquey, A. Maceroni i L. Vétillard, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupire
Europska komisija, koju zastupaju C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester i C. Valero, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće),
u sastavu tijekom vijećanja: L. Truchot, predsjednik, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (izvjestitelj), T. Perišin i H. Cassagnabère, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
uzimajući u obzir pisani dio postupka, a osobito mjeru upravljanja postupkom od 18. studenoga 2024. i Komisijin odgovor podnesen tajništvu Općeg suda 9. prosinca 2024.,
uzimajući u obzir to da stranke nisu podnijele zahtjev za određivanje rasprave u roku od tri tjedna od dostave obavijesti o zatvaranju pisanog dijela postupka i da je stoga odlučeno, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, da se odluka donese bez provođenja usmenog dijela postupka,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelji, Föreningen Svenskt Landskapsskydd i druge pravne osobe čija se imena nalaze u prilogu, zahtijevaju poništenje odluke Vijeća Europske unije od 13. lipnja 2023. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je odbačen kao nedopušten i podredno odbijen kao neosnovan zahtjev za interno preispitivanje Uredbe Vijeća (EU) 2022/2577 od 22. prosinca 2022. o utvrđivanju okvira za ubrzavanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora (SL 2022., L 335, str. 36.), koji su podnijeli 22. veljače 2023. na temelju članka 10. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Europske unije (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. (SL 2021., L 356, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba).
Okolnosti spora
2
Tužitelji su neprofitne udruge koje djeluju u području zaštite okoliša.
3
Nakon početka ratne agresije Ruske Federacije protiv Ukrajine 2022. došlo je do iznenadnog i znatnog prekida protoka plina iz Rusije, što je upućivalo na hitnu potrebu oslobođenja od opskrbe iz Rusije i jamčenja sigurnosti opskrbe u Europskoj uniji.
4
U tom je kontekstu Europsko vijeće u svojim zaključcima od 20. i 21. listopada 2022. pozvalo Vijeće Europske unije i Europsku komisiju da hitno donesu konkretne odluke, među ostalim ubrzavanjem i pojednostavnjenjem postupaka izdavanja dozvola, kako bi se potaknulo uvođenje obnovljivih izvora energije i elektroenergetskih mreža, uključujući i putem hitnih mjera na temelju članka 122. UFEU‑a. Komisija je 9. studenoga 2022. donijela Prijedlog uredbe Vijeća COM(2022) 591 final o uspostavi okvira za ubrzanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora, kojim su se predviđale privremene, razmjerne i izvanredne mjere za dopunu inicijativa za odgovor na krizu na energetskim tržištima i postojećeg relevantnog zakonodavstva Unije. Vijeće je 24. studenoga 2022. dalo svoju načelnu suglasnost na nacrt teksta. Vijeće je 22. prosinca 2022. na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a donijelo Uredbu 2022/2577.
5
Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 3., 4. i 6. Uredbe 2022/2577, kako bi se kratkoročno ubrzao tempo uvođenja obnovljivih izvora energije u Uniji, Vijeće je smatralo da je potrebno ubrzati određene postupke izdavanja dozvola za određene tehnologije u području energije iz obnovljivih izvora, osobito izuzimanjem od određenih obveza procjene predviđenih zakonodavstvom Unije u području zaštite okoliša.
6
Tužitelji su 22. veljače 2023. Vijeću uputili zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577, u skladu s člankom 10. stavkom 1. Aarhuške uredbe.
7
Pobijanom odlukom, koja je tužiteljima dostavljena 13. lipnja 2023., Vijeće je odbacilo zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 kao nedopušten i, podredno, odbilo kao neosnovan.
8
Vijeće je u biti navelo da Uredba 2022/2577, donesena na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a, uvodi ciljana i privremena odstupanja od akata donesenih u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom u smislu članka 289. stavaka 1. i 2. UFEU‑a te stoga ne može biti obuhvaćena definicijom „upravnog akta” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe. U tom pogledu Vijeće je naglasilo da, iako se Uredba 2022/2577 zbog svojeg sadržaja i učinaka ne smatra zakonodavnim aktom u smislu UFEU‑a, odnosno aktom donesenim u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku u skladu s člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, ona ipak predstavlja zakonodavni akt u pogledu Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL 2005., L 124, str. 4., u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija). Podredno, Vijeće je također odbilo zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 kao neosnovan.
Zahtjevi stranaka
9
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
10
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu,
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
11
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
12
U prilog svojoj tužbi tužitelji ističu pet tužbenih razloga. Svojim prvim tužbenim razlogom tvrde da je Vijeće počinilo pogrešku koja se tiče prava time što je zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 odbacilo kao nedopušten. Svojim drugim tužbenim razlogom tvrde da je Vijeće u pobijanoj odluci počinilo pogrešku koja se tiče prava s obzirom na članak 10. stavak 2. Aarhuške uredbe time što je odbilo njihov zahtjev za interno preispitivanje uz obrazloženje da Uredba 2022/2577 nije upravni akt u smislu navedene uredbe. Svojim trećim tužbenim razlogom ističu prigovor nezakonitosti Uredbe 2022/2577. Svojim četvrtim tužbenim razlogom tužitelji u biti tvrde da pobijana odluka sadržava očitu pogrešku u ocjeni. Svojim petim tužbenim razlogom ističu povredu obveze obrazlaganja.
13
Nakon čitanja pismena tužiteljâ, valja utvrditi postojanje četiri dijela u potporu prvom tužbenom razlogu, od kojih se prvi u biti temelji na nedostatku u obrazloženju, drugi, u biti, na povredi članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije i članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, treći na povredi članka 2. stavka 1. točaka (c) i (g) i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe i četvrti na povredi članka 289. stavaka 1. do 3. UFEU‑a i načela pravne sigurnosti.
14
Opći sud smatra da najprije valja ispitati prvi dio prvog tužbenog razloga, zatim zajedno drugi i treći dio tog tužbenog razloga i, naposljetku, četvrti dio istog tužbenog razloga.
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se u biti temelji na nedostatku u obrazloženju
15
U potporu prvom dijelu prvog tužbenog razloga, koji se temelji na nerazumljivosti, tužitelji se zapravo pozivaju na nedostatnost obrazloženja pobijane odluke.
16
U tom pogledu tužitelji ističu da je argumentacija Vijeća iz pobijane odluke, prema kojoj Uredba 2022/2577 nije ni „zakonodavni akt” u smislu UFEU‑a ni „upravni akt” u smislu Aarhuške uredbe, proturječna. Prema njihovu mišljenju, te dvije vrste akata međusobno se isključuju. Osim toga, ističu da Vijeće u navedenoj odluci konkretno ne definira vrstu akta kojem bi Uredba 2022/2577 mogla odgovarati u smislu UFEU‑a, Aarhuške konvencije i Aarhuške uredbe, čime se povređuje načelo pravne sigurnosti.
17
Vijeće, koje podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
18
Valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje zahtijeva članak 296. drugi stavak UFEU‑a treba prilagoditi prirodi predmetnog akta te treba jasno i nedvosmisleno iznijeti obrazloženje institucije – autora akta, kako bi se zainteresiranima omogućilo da se upoznaju s opravdanjima poduzete mjere, a nadležnom sudu da izvrši svoj nadzor. Zahtjev za obrazloženje treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i mogućem interesu adresata i drugih osoba na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi da dobiju objašnjenja. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi jer se pitanje ispunjava li obrazloženje nekog akta prethodno navedene zahtjeve mora ocijeniti ne samo u odnosu na njegov sadržaj nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti, u tom smislu, presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 80. i navedenu sudsku praksu i od 3. svibnja 2018., Malta/Komisija, T‑653/16, EU:T:2018:241, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
19
Ipak, nepostojanje obrazloženja može se utvrditi čak i kad predmetna odluka sadržava određene elemente obrazloženja. Tako je proturječno ili nerazumljivo obrazloženje jednako nepostojanju obrazloženja. Isto vrijedi i kada su elementi obrazloženja iz predmetne odluke toliko manjkavi da ni na koji način ne omogućuju svojem adresatu, u kontekstu njezina donošenja, razumijevanje rasuđivanja njezina autora (vidjeti, u tom smislu, presudu od 11. lipnja 2020., Komisija/Di Bernardo (C‑114/19, EU:C:2020:457, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
20
Osim toga, u članku 10. stavku 2. Aarhuške uredbe također se određuje da pisano stajalište koje je zauzela institucija ili tijelo Unije kojemu je upućen zahtjev za interno preispitivanje jednog od njegovih akata mora biti obrazloženo. To obrazloženje mora omogućiti podnositelju zahtjeva da shvati razloge kojima se vodila nadležna institucija ili tijelo prilikom donošenja odluke (presuda od 27. siječnja 2021., ClientEarth/EIB, T‑9/19, EU:T:2021:42, t. 87.).
21
U ovom predmetu, kao što to proizlazi iz pobijane odluke, Vijeće je odbacilo zahtjev za interno preispitivanje kao nedopušten jer Uredba 2022/2577 ne predstavlja akt koji se može interno preispitivati, odnosno „upravni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe. U tom pogledu Vijeće ističe da, iako Uredba 2022/2577 nije zakonodavni akt u smislu Ugovorâ, ona ipak nije „upravni akt” u smislu Aarhuške uredbe. Vijeće naglašava da je Uredba 2022/2577 zbog svojeg sadržaja i učinaka neodvojivo povezana sa zakonodavnim aktima, pri čemu su potonji isključeni iz područja primjene Aarhuške uredbe. Osim toga, Vijeće utvrđuje da Uredba 2022/2577 sadržava mjere koje mogu odstupati od drugih akata, uključujući od drugih zakonodavnih akata.
22
U tom pogledu obrazloženje sadržano u pobijanoj odluci bilo je dovoljno da tužiteljima omogući upoznavanje s razlozima zbog kojih je Vijeće odbacilo kao nedopušten zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 i da im omogući osporavanje osnovanosti tog obrazloženja. Osim toga, ti su razlozi dovoljni kako bi se Općem sudu omogućilo provođenje sudskog nadzora. Prema tome, obrazloženje pobijane odluke nije ni proturječno ni nerazumljivo te jasno i nedvosmisleno odražava zaključke njezina autora.
23
Stoga prvi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Drugi i treći dio prvog tužbenog razloga, koji se u biti temelje na povredi članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije, članka 2. stavka 1. točaka (c) i (g) i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe
24
Uvodno, što se tiče drugog dijela, tužitelji se zapravo pozivaju na pogreške koje se tiču prava, odnosno na povredu članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije i povredu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe. Osim toga, u okviru trećeg dijela tužitelji se pozivaju na povredu članka 2. stavka 1. točaka (c) i (g) i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe.
25
Tužitelji u biti tvrde da je Vijeće u pobijanoj odluci počinilo pogrešku koja se tiče prava s obzirom na članak 2. stavak 2. Arhuške konvencije te članak 2. stavak 1. točke (c) i (g) i članak 10. stavak 1. Aarhuške uredbe, time što je odbilo njihov zahtjev za interno preispitivanje uz obrazloženje da Uredba 2022/2577 nije „upravni akt” u smislu Aarhuške uredbe.
26
U tom pogledu tužitelji ističu činjenicu da se Aarhuška uredba primjenjuje na institucije i tijela Unije, koji su u njezinu članku 2. stavku 1. točki (c) definirani kao „sve javne institucije, tijela, uredi i agencije [...] osim kad djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu”. Osim toga, u članku 2. stavku 2. Aarhuške konvencije pojam „tijelo vlasti” široko je definiran, pri čemu se pojašnjava da ta definicija ne obuhvaća „tijela ili institucije kada djeluju u [...] zakonodavnom svojstvu”.
27
Osim toga, tužitelji ističu da je „upravni akt” koji može biti predmet zahtjeva za preispitivanje u skladu s člankom 10. stavkom 1. Aarhuške uredbe definiran u članku 2. stavku 1. točki (g) te uredbe kao „svaki nezakonodavni akt koji je donijela institucija ili tijelo Unije [...]”.
28
Stoga, budući da Uredbu 2022/2577 Vijeće nije donijelo nakon provođenja jednog od zakonodavnih postupaka predviđenih člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, i stoga u zakonodavnom svojstvu, ona je „upravni akt” koji može biti predmet postupka internog preispitivanja predviđenog člankom 10. stavkom 1. Aarhuške uredbe i člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije, kojim se predviđa da pripadnici javnosti mogu pokrenuti upravne ili sudske postupke za osporavanje akata tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
29
Osim toga, tužitelji tvrde da je tvrdnja Vijeća u pobijanoj odluci, prema kojoj je cilj izmjene definicije pojma „upravni akt” Uredbom 2021/1767 bio proširiti materijalno područje primjene akata koji podliježu postupku preispitivanja na opće akte, a da pritom ne uključuje akte koji se na temelju Aarhuške konvencije trebaju kvalificirati kao zakonodavni akti, u suprotnosti s odredbama navedene uredbe. Naime, s jedne strane, pojam „upravni akt” sada je u Uredbi 2021/1767 definiran kao „svaki nezakonodavni akt koji je donijela institucija ili tijelo Unije”. S druge strane, uvodna izjava 8. navedene uredbe upućuje na potrebu proširenja materijalnog područja primjene akata koji podliježu postupku internog preispitivanja kako bi se uključili „nezakonodavni akti opće primjene”.
30
Vijeće, koje podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
31
Opći sud mora ispitati je li Vijeće pogrešno odbacilo zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 kao nedopušten jer se taj zahtjev nije odnosio na akt koji može biti predmet takvog preispitivanja na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe, odnosno na „upravni akt” kako je definiran u članku 2. stavku 1. točki (g) te uredbe.
32
Stoga, kako bi se ocijenila osnovanost prvog tužbenog razloga, valja protumačiti pojam „upravni akt” u smislu i radi primjene Aarhuške uredbe.
33
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tumačenje odredbe prava Unije zahtijeva da se u obzir uzme ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi kao i ciljevi te svrha akta kojeg je ona dio. Nastanak odredbe prava Unije može također otkriti elemente važne za njezino tumačenje (vidjeti presudu od 29. srpnja 2024., Asociația Crescătorilor de Vaci Bălțată Românească Tip Simmental (C‑286/23, EU:C:2024:655, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
34
Kao prvo, kad je riječ o doslovnom tumačenju, iz teksta članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe proizlazi da se njime upravni akt definira kao „svaki nezakonodavni akt koji je donijela institucija ili tijelo Unije, koji ima pravne i vanjske učinke te sadržava odredbe koje mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša [...]”.
35
Valja utvrditi da je, s jedne strane, zakonodavac Unije u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe samo definirao pojam „upravni akt” kao „nezakonodavni akt” i da je, s druge strane, definirao taj pojam kao suprotnost pojmu „zakonodavni akt” a da se pritom nije pozvao na kategoriju akata donesenih u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom u smislu članka 289. stavaka 1. i 2. UFEU‑a.
36
Kao drugo, kad je riječ o kontekstualnom tumačenju, kao prvo, iz uvodnih izjava 7. i 11. Aarhuške uredbe proizlazi da je zakonodavac Unije želio da institucije ili tijela Unije koji djeluju u zakonodavnom svojstvu budu isključeni iz područja primjene Aarhuške konvencije.
37
U tom pogledu, člankom 1. Aarhuške uredbe predviđa se da se ta uredba primjenjuje „na institucije i tijela Unije”. Članak 2. stavak 1. točka (c) iste uredbe predviđa definiciju pojma „institucije i tijela Unije” koja isključuje institucije i tijela Unije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu. Stoga iz zajedničkog tumačenja članka 1. i članka 2. stavka 1. točke (c) Aarhuške uredbe proizlazi da se ona ne primjenjuje na institucije i tijela Unije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu.
38
Osim toga, članak 10. Aarhuške uredbe predviđa pravila o zahtjevu za interno preispitivanje upravnih akata.
39
Međutim, valja istaknuti da su pojam „nezakonodavni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe i pojam „akti koje donose institucije ili tijela Unije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu”, iz članka 2. stavka 1. točke (c) navedene uredbe, međuovisni. Naime, područje primjene članka 10. te uredbe ne može prelaziti područje primjene same uredbe, kako je definirano osobito njezinim člankom 1. i člankom 2. stavkom 1. točkama (c) i (g).
40
U tom pogledu, s obzirom na to da članak 2. stavak 1. točka (c) Aarhuške uredbe isključuje njezinu primjenu na institucije i tijela Unije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu, akti doneseni u tom okviru ne mogu predstavljati upravne akte u smislu Aarhuške uredbe (vidjeti, u tom smislu, presudu od 3. rujna 2020., Mellifera/Komisija, C‑784/18 P, neobjavljenu, EU:C:2020:630, t. 81.).
41
Kao drugo, valja primijetiti da, iako je prilikom donošenja Uredbe 2021/1767 zakonodavac Unije želio proširiti područje primjene postupka internog preispitivanja kako bi se pravo Unije uskladilo s odredbama Aarhuške konvencije, on nije namjeravao izmijeniti to isključenje zakonodavnih akata iz područja primjene tog posebnog postupka pravne zaštite, kao što to osobito pokazuje uvodna izjava 8. te uredbe, u kojoj se navodi da je u područje primjene članka 10. Aarhuške uredbe potrebno uključiti samo „nezakonodavne akte opće primjene”.
42
Točno je da se u uvodnoj izjavi 8. Uredbe 2021/1767 spominje potreba da se proširi područje primjene postupka internog preispitivanja utvrđeno u Aarhuškoj uredbi kako bi se obuhvatili nezakonodavni akti opće primjene. Međutim, kako bi se definirali zakonodavni akti koji su isključeni iz područja primjene Aarhuške uredbe, u toj se uvodnoj izjavi ne upućuje na zakonodavne postupke predviđene člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
43
Kao treće, također valja istaknuti da je, kad je riječ o članku 2. stavku 1. točki (f) Aarhuške uredbe, kojim se definira pojam „pravo zaštite okoliša”, Sud presudio da činjenica da se navedeni članak u određenim jezičnim verzijama odnosi na „zakonodavstvo” ili „bilo koju zakonodavnu odredbu” ne može podrazumijevati da je pojam „pravo zaštite okoliša” u svrhu primjene te uredbe ograničen na zakonodavne akte u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 85.).
44
Tako iz sudske prakse navedene u točki 43. ove presude proizlazi da Sud nije protumačio izraz „zakonodavstvo” iz članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe u preciznom i formalističkom smislu koji proizlazi iz članka 289. UFEU‑a.
45
U tim okolnostima, iako je točno da zakonodavni akt u smislu članka 289. UFEU‑a nije upravni akt u smislu i za potrebe primjene Aarhuške uredbe, iz kontekstualnog tumačenja iznesenog u točkama 36. do 44. ove presude ne proizlazi da se pojam „zakonodavno svojstvo”, naveden u članku 2. stavku 1. točki (c) iste uredbe, potpuno podudara s kategorijom zakonodavnih akata definiranih u članku 289. UFEU‑a.
46
Kao treće, kad je riječ o teleološkom tumačenju, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odredbe prava Unije treba u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti s obzirom na međunarodno pravo, osobito kada je cilj tih odredbi provedba međunarodnog sporazuma koji je sklopila Unija, pri čemu je to pravo dio pravnog poretka Unije i obvezuje njezine institucije (vidjeti, u tom smislu, presude od 15. siječnja 2015., Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, t. 35. i navedenu sudsku praksu i od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 66. i navedenu sudsku praksu).
47
U tom pogledu, iz članka 3. stavka 5. UEU‑a proizlazi da Unija doprinosi „strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava”.
48
Stoga je cilj Aarhuške uredbe, kad je riječ o institucijama Unije, provedba odredaba članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije (vidjeti presudu od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
49
Iako se nije moguće pozivati na članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije u svrhu ocjene zakonitosti članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe, takvo utvrđenje ne sprečava da se odredbe te uredbe, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 46. ove presude, tumače, koliko je to moguće, s obzirom na Aarhušku konvenciju (vidjeti presudu od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
50
Naime, takvo je tumačenje ključno sredstvo kojim se jamči, u skladu s voljom zakonodavca Unije izraženom u uvodnoj izjavi 3. Aarhuške uredbe, da odredbe prava Unije budu u skladu s tom konvencijom (presuda od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 69. i navedena sudska praksa).
51
U skladu s time, iz članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije – koji se odnosi na pristup pravosuđu – proizlazi da je svaka stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
52
Međutim, pojam „akt koji podliježe nadzoru” nije definiran u okviru članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije.
53
Međutim, doseg članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, koji na prvi pogled izgleda vrlo širok, treba biti ublažen. Naime, materijalno područje primjene te odredbe ograničeno je člankom 2. stavkom 2. navedene konvencije iz kojeg proizlazi da se ona ne primjenjuje na zakonodavne akte. Sukladno toj odredbi, pojam „tijela vlasti”, čiji se akti kojima je povrijeđeno pravo okoliša mogu osporavati, isključuje tijela i institucije koje djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu (vidjeti, u tom smislu, presudu od 6. srpnja 2023., EIB i Komisija/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, t. 70.).
54
Međutim, Aarhuška konvencija ne precizira okolnosti u kojima tijela ili institucije djeluju u zakonodavnom ili pravosudnom svojstvu.
55
Iz toga slijedi da su autori Aarhuške konvencije, uzimajući u obzir posljednju rečenicu njezina članka 2. stavka 2., iz područja primjene članka 9. stavka 3. te konvencije izričito isključili akte tijela ili institucija koji djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu a da nisu pobliže definirali što treba shvatiti pod izrazom „zakonodavno svojstvo”, a osobito time što strankama te konvencije nisu prepustili da definiraju taj pojam upućivanjem na svoje nacionalno pravo.
56
U tom pogledu, valja istaknuti da doslovno tumačenje članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije ne dopušta zaključak da je definicija pojma „zakonodavno svojstvo” obuhvaćena diskrecijskom ovlašću priznatom ugovornim strankama. Naime, tumačenje pojma „zakonodavstvo” u smislu instrumenta međunarodnog javnog prava mora sačuvati svoju autonomnu prirodu u odnosu na interno pravo ugovornih strana. Stoga se tumačenje članka 2. stavka 2. navedene konvencije ne može temeljiti samo na pravnom sustavu jedne od stranaka te konvencije (vidjeti, u tom smislu, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2014:309, t. 30.).
57
To tumačenje potkrijepljeno je obavijestima Odbora za ocjenu usklađenosti s Aarhuškom konvencijom (u daljnjem tekstu: Odbor za Aarhušku konvenciju), osnovanog kako bi se provjeravalo poštuju li stranke navedene konvencije obveze koje iz nje proizlaze. Naime, iako nemaju normativnu vrijednost, te obavijesti su jedan od elemenata na kojima se može temeljiti tumačenje te konvencije (vidjeti, u tom smislu i po analogiji, presudu od 7. ožujka 2024., Roheline Kogukond i dr., C‑234/22, EU:C:2024:211, t. 39.).
58
U tom pogledu valja istaknuti da se Odbor za Aarhušku konvenciju protivi tumačenju članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije koje se temelji samo na upućivanjima na pravni sustav jedne od stranaka te konvencije. Tako je navedeni odbor u svojoj obavijesti ACCC/C/2008/32 zaključio da, kako bi se utvrdilo jesu li odluka, radnja ili propust doneseni u zakonodavnom svojstvu s obzirom na članak 2. stavak 2. te konvencije, njegov naziv u unutarnjem pravu ugovorne stranke navedene konvencije ne može biti odlučujući.
59
Osim toga, u svojim obavijestima ACCC/C/2011/61 i ACCC/C/2014/120, Odbor za Aarhušku konvenciju naveo je da, iako Aarhuška konvencija ne precizira okolnosti u kojima su institucija ili tijelo djelovali u zakonodavnom svojstvu, jasno je da navedena konvencija isključuje instituciju ili tijelo samo kada su djelovali koristeći se tom posebnom nadležnošću. Stoga se nacionalni parlament ugovorne stranke, iako je demokratski izabrano tijelo, može smatrati tijelom javne vlasti u smislu Aarhuške konvencije ako ne djeluje u svojstvu zakonodavca kada, primjerice, odobrava aktivnost ili projekt.
60
Sud je također imao priliku izjasniti se o pojmu „tijela ili institucije koji djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu” u okviru tumačenja Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.) s obzirom na Aarhušku konvenciju. U skladu s time, Sud je presudio da treba prihvatiti funkcionalno tumačenje pojma „tijela ili institucije koji djeluju u [...] zakonodavnom svojstvu”, prema kojem se može smatrati da u tu definiciju ulaze ministarstva koja su na temelju nacionalnog prava zadužena za pripremu nacrta zakona, njihovo predstavljanje parlamentu i sudjelovanje u zakonodavnom postupku, osobito sastavljanjem mišljenja (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, t. 49.).
61
Ta razmatranja stoga navode na prihvaćanje funkcionalnog pristupa pojmu „zakonodavno svojstvo”. U tom pogledu valja istaknuti da se funkcionalni pristup ne odnosi samo na prirodu predmetnog tijela, odnosno na to djeluje li ta institucija ili tijelo tradicionalno u zakonodavnom svojstvu, nego i na funkcije koje stvarno obavljaju predmetna institucija ili tijelo. Stoga, iako organski kriterij predstavlja indiciju za kvalifikaciju zakonodavnim aktom u smislu Aarhuške uredbe, on sam po sebi nije odlučujući. Naime, valja također uzeti u obzir kriterij koji se odnosi na samu bit akta koji je donijela navedena institucija ili tijelo. Taj je pristup tim više opravdan jer se zakonodavni postupak može znatno razlikovati ovisno o strankama Aarhuške konvencije.
62
Iz toga slijedi da se potpuno formalan pristup, svojstven pravnom sustavu jedne od stranaka Aarhuške konvencije, koji se temelji na isključivo postupovnom kriteriju, ne može primijeniti kako bi se utvrdilo je li akt donesen u okviru djelovanja u zakonodavnom svojstvu. Stoga se pojam „zakonodavno svojstvo” iz članka 2. stavka 1. točke (c) Aarhuške uredbe ne može tumačiti na način da se odnosi samo na akte koji su doneseni u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku u skladu s člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
63
Iz točaka 34. do 62. ove presude proizlazi da pojam „upravni akt” predviđen u članku 2. stavku 1. točki (g) Aarhuške uredbe označava svaki akt koji nije donijela institucija Unije koja djeluje u zakonodavnom svojstvu, a ne, kao što to tvrde tužitelji, samo zakonodavne akte donesene u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom u skladu s člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
64
S obzirom na ta razmatranja i, osobito, kriterije navedene u točki 61. ove presude, valja utvrditi je li Uredba 2022/2577 „upravni akt” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe, kako se tumači s obzirom na Aarhušku konvenciju.
65
U ovom slučaju valja istaknuti da je Uredbu 2022/2577 donijelo Vijeće koje je na temelju članka 16. stavka 1. UEU‑a institucija kojoj su Ugovorima dodijeljene zakonodavne funkcije, zajedno s Parlamentom.
66
Stoga je Vijeće tijelo koje djeluje u zakonodavnom svojstvu. Međutim, kao što to proizlazi iz točke 61. ove presude, iako je organski kriterij pokazatelj djelovanja u zakonodavnom svojstvu, on sam po sebi nije odlučujući. Naime, valja uzeti u obzir i samu bit Uredbe 2022/2577.
Priroda ovlasti kojima se koristilo Vijeće prilikom donošenja Uredbe 2022/2577
– Pravna osnova Uredbe 2022/2577
67
Valja primijetiti da je Uredba 2022/2577 donesena na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a, koji se nalazi u poglavlju 1., naslovljenom „Ekonomska politika”, glave VIII. trećeg dijela UFEU‑a.
68
Iz članka 122. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da „[n]e dovodeći u pitanje bilo koji drugi postupak predviđen Ugovorimâ, Vijeće, na prijedlog Komisije može u duhu solidarnosti među državama članicama odlučiti o mjerama primjerenima gospodarskim prilikama, osobito ako se pojave ozbiljne poteškoće u opskrbi određenim proizvodima, poglavito u području energetike”.
69
Iz toga proizlazi da članak 122. stavak 1. UFEU‑a ovlašćuje Vijeće na donošenje mjera u posebnim okolnostima „ne dovodeći u pitanje bilo koji drugi postupak predviđen Ugovorimâ”.
70
Osim toga, članak 122. stavak 1. UFEU‑a izričito ovlašćuje Vijeće da poduzme odgovarajuće mjere u području ekonomske politike s ciljem suočavanja s ozbiljnim poteškoćama u opskrbi energijom.
71
U tom pogledu valja istaknuti da je iz članka 103. UEEZ‑a, koji je poslije postao članak 122. UFEU‑a, proizlazilo da je izraz „primjerene mjere” upućivao na to da, također što se tiče oblika mjera, Vijeće može, ovisno o slučaju, odabrati onaj koji mu se čini najprikladnijim i da, osim ako je potrebna jednoglasna odluka, članak 103. stavak 2. UEEZ‑a upućuje na izvršavanje ovlasti Vijeća, uključujući njegovo pravo da Komisiji dodijeli provedbu pravila koja je utvrdilo. Tako je Sud presudio da, ovlašćujući Vijeće da odlučuje o mjerama primjerenima situaciji, članak 103. UEEZ‑a toj instituciji daje široku diskrecijsku ovlast koju treba izvršavati u skladu sa zajedničkim interesom (vidjeti, u tom smislu, presudu od 24. listopada 1973., Balkan‑Import‑Export, 5/73, EU:C:1973:109, t. 18.).
72
Osim toga, iz navedenog proizlazi da je Vijeće, prilikom izvršavanja nadležnosti koje su bile predviđene člankom 103. stavkom 2. UEEZ‑a i koje su sada definirane člankom 122. stavkom 1. UFEU‑a, kada je bilo prisiljeno, u situaciji koja se stalno i gotovo nepredvidljivo razvija, donijeti mjere s neposrednim učinkom, moglo provesti opću ocjenu prednosti i nedostataka sustava koji treba uspostaviti. Osim toga, Vijeće je trebalo osigurati trajno mirenje koje su mogla zahtijevati moguća proturječja između različitih ciljeva ekonomske politike razmatranih zasebno i, ovisno o slučaju, dati nekom od njih privremenu prednost koja proizlazi iz činjenica ili gospodarskih okolnosti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 24. listopada 1973., Balkan‑Import‑Export, 5/73, EU:C:1973:109, t. 21. i 24.).
73
Tako iz članka 122. stavka 1. UFEU‑a, čije su odredbe u biti istovjetne odredbama bivšeg članka 103. stavka 2. UEEZ‑a, proizlazi da Vijeće prilikom njihove provedbe ima široku diskrecijsku ovlast, koja je karakteristična za djelovanje u zakonodavnom svojstvu, za donošenje mjera namijenjenih suočavanju s ozbiljnim gospodarskim poteškoćama koje zahtijevaju političke odabire za koje je odgovoran zakonodavac Unije, u dijelu u kojem te mjere podrazumijevaju odvagivanje različitih predmetnih interesa na temelju višestrukih ocjena. Ta široka diskrecijska ovlast opravdana je okolnošću da je ta institucija prilikom izvršavanja te funkcije pozvana izvršiti složene ocjene.
74
U tom pogledu treba podsjetiti na to da je donošenje ključnih pravila u nekom području isključivo u nadležnosti zakonodavca Unije. Iz toga slijedi da se odredbe kojima se utvrđuju ključni elementi osnovnog propisa, čije donošenje zahtijeva politički izbor za koji je odgovoran taj zakonodavac, ne mogu donositi u provedbenim aktima (vidjeti, u tom smislu i po analogiji, presudu od 28. veljače 2023., Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
75
Osim toga, kao što proizlazi iz točke 71. ove presude, članak 103. stavak 2. UEEZ‑a, koji je sada zamijenjen člankom 122. stavkom 1. UFEU‑a, Vijeću daje mogućnost da Komisiji dodijeli provedbene ovlasti.
76
U tom pogledu valja istaknuti da je mogućnost, predviđena člankom 122. stavkom 1. UFEU‑a, da se Komisiji dodijeli provedba pravila koja je utvrdilo Vijeće, rezervirana za zakonodavca Unije.
77
Naime, iz sudske prakse proizlazi da zakonodavac Unije raspolaže ovlašću procjene kad odlučuje o dodjeljivanju Komisiji provedbene ovlasti na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu, od 16. srpnja 2015., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑88/14, EU:C:2015:499, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
78
Usto, kad je riječ o dodjeli provedbene ovlasti, člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a propisano je da se pravno obvezujućim aktima Unije takva ovlast dodjeljuje Vijeću u posebnim valjano utemeljenim slučajevima, kada su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu tih akata. Predmetna je institucija u okviru izvršavanja provedbene ovlasti koja joj je dodijeljena pozvana pobliže odrediti sadržaj zakonodavnog akta kako bi osigurala njegovu provedbu u jedinstvenim uvjetima u svim državama članicama (vidjeti, u tom smislu, presudu, od 16. srpnja 2015., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑88/14, EU:C:2015:499, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
79
Naposljetku, valja istaknuti da se doseg akata donesenih na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a razlikuje od dosega provedbenih i delegiranih akata donesenih na temelju članaka 290. i 291. UFEU‑a.
80
Naime, ovlasti dodijeljene Vijeću na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a ne ovise, za razliku od delegiranih i provedbenih ovlasti, o prethodnom ovlaštenju temeljnim zakonodavnim aktom. Osim toga, akti doneseni na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a nisu neodvojivo povezani s aktima donesenima u skladu s člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, za razliku od delegiranih i provedbenih akata, čija zakonitost ovisi o tome što je zakonodavac predvidio. Usto, iako delegirani akti mogu također izmijeniti elemente zakonodavnog akta u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a, valja istaknuti da se njima mogu izmijeniti samo elementi „koji nisu ključni” akta donesenog u skladu s člankom 289. UFEU‑a.
81
Usto, valja podsjetiti na to da se člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a određuje da „kada su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije, tim se aktima provedbene ovlasti dodjeljuju Komisiji ili Vijeću u posebnim valjano utemeljenim slučajevima i u slučajevima predviđenima u člancima 24. i 26. Ugovora o Europskoj uniji”. Valja istaknuti da se tekst navedenog članka ne odnosi na zakonodavne akte u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a, nego, naprotiv, tekst ovlašćuje zakonodavca koji donosi pravno obvezujuće akte da Komisiji ili iznimno Vijeću dodijeli provedbene ovlasti.
– Sadržaj Uredbe 2022/2577
82
Valja podsjetiti na to da donošenje Uredbe 2022/2577 proizlazi iz konteksta ratne agresije Ruske Federacije protiv Ukrajine i dosad nezabilježenog smanjenja isporuka prirodnog plina iz Ruske Federacije državama članicama, što ugrožava sigurnost i opskrbu Unije i njezinih država članica te dovodi do porasta cijena energije u Uniji.
83
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 3. Uredbe 2022/2577, u tom kontekstu i kako bi se riješio problem izloženosti europskih potrošača i poduzeća visokim i nestabilnim cijenama koje uzrokuju gospodarske i socijalne poteškoće, Vijeće je smatralo da treba hitno i privremeno djelovati kako bi se ubrzalo uvođenje obnovljivih izvora energije.
84
U tom pogledu, Uredba 2022/2577 sadržava mjere pojednostavnjenja kako bi se potaknula proizvodnja energije iz obnovljivih izvora uvođenjem izuzeća od određenih obveza procjene predviđenih zakonodavstvom Unije u području okoliša, među ostalim pojednostavnjenjem postupaka koji se primjenjuju na određene postupke izdavanja dozvola.
85
Naime, kao što to proizlazi iz njezina članka 3. stavka 1., Uredbom 2022/2577 utvrđuje se opće odstupanje od postupaka izdavanja dozvola predviđenih odredbama sekundarnog prava Unije, time što se stvara pretpostavka da je djelatnost proizvodnje energije iz obnovljivih izvora od prevladavajućeg javnog interesa.
86
Konkretnije, člankom 4. Uredbe 2022/2577, koji sadržava mjere za ubrzanje postupka izdavanja dozvola za ugradnju opreme za solarnu energiju, predviđa se posebno odstupanje od obveze provedbe procjena utjecaja na okoliš na temelju Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.).
87
Osim toga, člankom 6. Uredbe 2022/2577 projekti proizvodnje obnovljive energije izuzimaju se od obveze procjene utjecaja na okoliš predviđene člankom 2. stavkom 1. Direktive 2011/92 i obveze procjene zaštite vrsta na temelju članka 12. stavka 1. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.) i na temelju članka 5. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20.).
88
Stoga, kako bi se proveli ciljevi Uredbe 2022/2577, određene mjere predviđene potonjom uredbom privremeno i precizno odstupaju od odredbi sekundarnog prava iz direktiva navedenih u točkama 86. i 87. ove presude kojima se nalaže „odvagivanje pravnih interesa” prije svakog odobrenja projekata koji mogu nanijeti štetu okolišu, s obzirom na to da se, kao što je to istaknuto u točki 85. ove presude, Uredbom 2022/2577 prilikom tog odvagivanja nalaže priznavanje prednosti proizvodnji energije iz obnovljivih izvora.
89
Naposljetku, člankom 9. Uredbe 2022/2577 predviđa se klauzula o preispitivanju navedene uredbe kako bi se procijenio njezin učinak, koja Komisiji omogućuje da predloži produljenje razdoblja valjanosti te uredbe, pri čemu je takva klauzula usporediva s uobičajenim klauzulama o reviziji predviđenima u aktima donesenima u skladu s jednim od zakonodavnih postupaka predviđenih u članku 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
90
Uredba 2022/2577 stoga je akt posebne naravi jer se njome prvi put utvrđuje priznavanje prednosti proizvodnji energije iz obnovljivih izvora, stvaranjem pretpostavke da su djelatnosti proizvodnje obnovljive energije od prevladavajućeg javnog interesa, čime se odstupa od općih postupaka izdavanja dozvola predviđenih sekundarnim zakonodavstvom koji sadržavaju obveze procjene utjecaja na okoliš.
Zaključak
91
Iz prethodno navedenog proizlazi, kao prvo, da je u okviru donošenja mjera iz Uredbe 2022/2577 Vijeće koristilo široku diskrecijsku ovlast koja mu je dodijeljena na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a, koja je karakteristična za djelovanje u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške uredbe. Naime, Vijeće – koje je bilo obvezno, u situaciji koja se stalno i nepredvidljivo razvija, donijeti mjere s neposrednim učinkom – provelo je opću ocjenu prednosti i nedostataka sustava koji treba uspostaviti te je osiguralo pomirenje koje su zahtijevale eventualne proturječnosti između različitih ciljeva ekonomske politike razmatranih odvojeno, dajući jednom ili drugom od njih privremenu prednost koju nalažu gospodarske okolnosti.
92
Kao drugo, iznimne ovlasti dodijeljene Vijeću na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a ne ovise o prethodnom ovlaštenju temeljnim zakonodavnim aktom.
93
Kao treće, članak 122. stavak 1. UFEU‑a ovlašćuje Vijeće na donošenje akata koji podrazumijevaju provedbene mjere, pri čemu je nadležnost za donošenje takvih mjera pridržana zakonodavcu Unije.
94
Kao četvrto, određene odredbe Uredbe 2022/2577 usto mijenjaju bitne elemente odredbi nekoliko zakonodavnih akata prava Unije, u smislu UFEU‑a. Stoga Uredba 2022/2577 ne zauzima niži položaj u hijerarhiji pravnih pravila u odnosu na određene zakonodavne akte u smislu UFEU‑a, odnosno Direktivu 2011/92, Direktivu 92/43 i Direktivu 2009/147, od kojih odstupa.
95
Kao peto, činjenica da je Uredbu 2022/2577 na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a donijelo Vijeće, a ne Komisija, dodatni je element kojim se može dokazati da ta uredba nije provedbeni akt, nego akt koji je donijelo Vijeće kao zakonodavac.
96
Iz prethodno navedenog proizlazi da postoji određen broj elemenata na temelju kojih se može dokazati da su ovlasti koje je Vijeće izvršavalo prilikom donošenja Uredbe 2022/2577, na temelju članka 122. stavka 1. UFEU‑a, u svrhu primjene članka 2. stavka 1. točke (c) Aarhuške uredbe, obuhvaćene zakonodavnom aktivnošću.
97
Posljedično, Uredba 2022/2577 nije upravni akt u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
98
Stoga je Vijeće pravilno odbacilo kao nedopušten zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 koji su podnijeli tužitelji.
99
Stoga drugi i treći dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovane.
Četvrti dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 289. stavaka 1. do 3. UFEU‑a i načela pravne sigurnosti
100
Tužitelji tvrde da bi, čak i ako Uredba 2022/2577 nije upravni akt u smislu Aarhuške uredbe, takva pretpostavka bila protivna članku 289. UFEU‑a. U tom pogledu oni u biti tvrde da je pojam „zakonodavni akt” u smislu navedene uredbe formalni pojam, definiran postupkom donošenja dotičnog akta. Stoga je nesporno da Uredba 2022/2577 nije zakonodavni akt u smislu Aarhuške uredbe, s obzirom na to da taj akt nije donesen u skladu s jednim od zakonodavnih postupaka navedenih u članku 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
101
Vijeće, koje podupire Komisija, osporava argumente tužiteljâ.
102
Ovaj dio valja odbiti kao bespredmetan. Naime, nesporno je da Uredba 2022/2577 nije donesena u skladu s jednim od zakonodavnih postupaka predviđenih člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a. Međutim, kao što to proizlazi iz ispitivanja drugog i trećeg dijela prvog tužbenog razloga, pojam „upravni akt” iz Aarhuške uredbe ne može se definirati prema postupku donošenja predmetnog akta.
103
Stoga četvrti dio prvog tužbenog razloga treba odbiti te, slijedom toga, prvi tužbeni razlog u cijelosti.
104
Budući da je prvi tužbeni razlog neosnovan i da je Vijeće pravilno odbacilo zahtjev za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 kao nedopušten, drugi, treći, četvrti i peti tužbeni razlog, kojima se nastoji meritorno osporiti odbijanje navedenog zahtjeva za preispitivanje, bespredmetni su i stoga ih treba odbiti.
105
U tom pogledu treba podsjetiti na to da sud Unije može, među ostalim zbog razloga koji se odnose na učinkovito sudovanje, odlučiti ne ispitati osnovanost razloga koje treba odbaciti kao nedopuštene ili odbiti kao bespredmetne (presuda od 29. rujna 2022., HIM/Komisija, C‑500/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:741, t. 73.).
106
Slijedom toga, tužbu valja odbiti u cijelosti.
Troškovi
107
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova Vijeća, u skladu s njegovim zahtjevom.
108
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Komisija snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Föreningen Svenskt Landskapsskyddu i drugim tužiteljima čija se imena nalaze u prilogu nalaže se snošenje vlastitih troškova kao i troškova Vijeća Europske unije.
3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Cassagnabère
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. studenoga 2025.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
1
)	Popis drugih tužitelja priložen je samo verziji koja je dostavljena strankama.