62003CC0028_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo, o Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado grego) submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial quanto à compatibilidade com as directivas comunitárias sobre seguros (2) da legislação nacional que prevê um tratamento preferencial para os créditos dos trabalhadores de uma empresa de seguros em estado de insolvência, em detrimento dos créditos das pessoas seguradas por essa empresa. Embora este assunto tenha sido abordado num directiva específica em 2001 (3), esta não parece ter sido levada ao conhecimento do tribunal de reenvio, provavelmente porque os factos subjacentes ao processo principal são anteriores à adopção da referida directiva.
II – Enquadramento legal
A – Direito comunitário
2. O mercado interno de seguros foi progressivamente estabelecido por três gerações de directivas respeitantes ao seguro directo não vida, por um lado, e ao seguro de vida, por outro. A regulamentação dos dois ramos de seguro é dirigida pelos mesmos princípios básicos. O primeiro desses princípios é o princípio da licença única que consiste, por seu turno, em dois aspectos: 1) o fornecimento de serviços de seguros no mercado interno está sujeito à autorização de um Estado‑Membro e 2) essa autorização é suficiente para permitir a prestação desses serviços em toda a Comunidade. O segundo princípio é o do controlo do Estado de origem, que significa que qualquer prestador de serviços de seguros está sujeito apenas à supervisão do Estado‑Membro onde se encontra a sua sede.
3. As disposições das directivas seguros relevantes para o presente caso são as que têm por objectivo garantir a estabilidade financeira das empresas de seguros: os artigos 15.°, 16.° e 22.° da Directiva 73/239, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/49, e as disposições paralelas da Directiva 79/267, nomeadamente os seus artigos 17.°, 18.° e 26.°, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/96. Uma vez que as disposições das directivas relativas aos seguros não vida e vida estão redigidas em termos quase idênticos e a resposta à questão prejudicial não depende da sua redacção precisa, vou limitar‑me a citar as disposições da primeira directiva.
4. Na época relevante, os artigos 15.°, n.° 1, e 16.°, n.° 1, da Directiva 73/239 estavam redigidos em termos quase idênticos e dispunham que o Estado‑Membro de origem devia exigir de cada empresa de seguros o estabelecimento de provisões técnicas e de uma margem de solvência adequadas, respectivamente, em relação à totalidade do seu negócio.
5. Nos termos do artigo 22.°, n.° 1, a autorização concedida pela autoridade competente do Estado‑Membro em cujo território está situada a sede da seguradora pode, em certas circunstâncias, ser retirada. Nesse caso, a autoridade de supervisão do Estado‑Membro da sede social tomará, entre outras, todas as medidas necessárias à salvaguarda dos interesses dos segurados e, nomeadamente, imporá restrições à liberdade de disposição dos activos da empresa.
6. Ainda que tal não tenha sido mencionado pelo Symvoulio tis Epikrateias, deveria fazer‑se igualmente referência à Directiva 2001/17, uma vez que constitui um importante elemento para a resposta à questão prejudicial. Os artigos 10.° e 11.° dispõem o seguinte:
«Artigo 10.°
Tratamento dos créditos de seguros
1. Os Estados‑Membros devem assegurar que os créditos de seguros tenham preferência relativamente aos restantes créditos sobre a empresa de seguros, de acordo com um dos seguintes métodos ou com ambos:
a) No que se refere aos activos representativos das provisões técnicas, os créditos de seguros devem ter preferência absoluta relativamente a qualquer outro crédito sobre a empresa de seguros;
b) No que se refere ao conjunto dos activos da empresa de seguros, os créditos de seguros devem ter preferência relativamente a qualquer outro crédito sobre a empresa de seguros, com a possível excepção, exclusivamente,
i) dos créditos dos trabalhadores da empresa decorrentes da relação de trabalho,
ii) [...]
2. Sem prejuízo do disposto no n.° 1, os Estados‑Membros podem prever que a totalidade ou uma parte das despesas decorrentes do processo de liquidação, definidas nos termos da respectiva legislação nacional, tenham preferência relativamente aos créditos de seguros.
3. [...]
Artigo 11.°
Sub‑rogação por um sistema de garantia
O Estado‑Membro de origem pode prever que, no caso de um sistema de garantia estabelecido no Estado‑Membro de origem ter sido sub‑rogado nos direitos dos credores de seguros, os créditos desse sistema não beneficiem do disposto no n.° 1 do artigo 10.°»
B – Legislação grega
7. As directivas seguros foram transpostas para a legislação grega através dos Decretos Presidenciais n. os  118/1985 e 252/1996, que alteram o Decreto Legislativo n.° 400/1970, relativo à actividade seguradora privada.
8. O artigo 3.° do referido decreto legislativo estabelece o requisito segundo o qual o exercício da actividade seguradora na Grécia está sujeito a uma autorização concedida por decisão do Ministro do Comércio. A mesma disposição estabelece também as circunstâncias em que tal autorização pode ser retirada. Nos termos do n.° 7 dessa disposição, «a retirada definitiva a uma empresa de seguros da autorização para exercer a sua actividade determinará a revogação automática da sua autorização de estabelecimento e a dissolução da empresa».
9. O artigo 7.° do decreto legislativo determina que «as empresas de seguros cuja sede se situe na Grécia [...] devem estabelecer provisões técnicas adequadas no que diz respeito a todos os seguros efectuados quer na Grécia quer noutros Estados‑Membros, através de sucursais ou ao abrigo da liberdade de prestação de serviços». Essas provisões técnicas devem ser cobertas por activos de valor equivalente ou com expressão na mesma moeda.
10. Além disso, o artigo 8.°, n.° 1, do decreto legislativo obriga as empresas de seguros cuja sede se situa na Grécia a estabelecer um fundo de garantia para o qual são canalizados activos, na Grécia ou em qualquer outro Estado‑Membro da União Europeia e do Espaço Económico Europeu, com a finalidade de salvaguardar os interesses das pessoas que têm direito a algum benefício nos termos de um contrato de seguro. O fundo de garantia incluirá os activos que cobrem as provisões técnicas referidas no artigo 7.° do decreto legislativo e os activos que cobrem um quarto do nível mínimo referido no artigo 20.°, n.° 2‑A, alínea e), do decreto legislativo.
11. Se uma empresa de seguros não cumprir o disposto nos referidos artigos 7.° e 8.° no que respeita às provisões técnicas, o Ministro do Comércio pode, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, do decreto legislativo, por decisão publicada no jornal oficial e depois de ter comunicado a sua intenção à entidade supervisora de qualquer Estado‑Membro onde a empresa exerça a sua actividade através de sucursais ou ao abrigo da liberdade de prestação de serviços, afectar todos ou parte dos activos disponíveis da empresa a um fundo de garantia, proibir a livre disposição de parte ou da totalidade dos seus activos, retirar temporária ou definitivamente a autorização de exercício de actividade relativamente a algumas ou à totalidade das categorias e tomar qualquer outra medida apropriada com o objectivo de salvaguardar os interesses das pessoas seguradas e de qualquer outra pessoa com direito a um pagamento de seguro.
12. A disposição legal em causa no processo principal é o artigo 10.°, n.° 1, do decreto legislativo, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 35.°, n.° 9, da Lei n.° 2496/1997:
«As pessoas com direito a um pagamento de seguro e os seus sucessores a título universal ou particular gozam de preferência, no que respeita ao fundo de garantia, relativamente aos demais privilégios gerais ou especiais, com excepção do privilégio a que se refere o artigo 12.°‑a, n.° 8, e do privilégio dos créditos resultantes do trabalho assalariado que não decorram do direito de administrar e gerir a seguradora.»
O artigo 12.°‑a, n.° 8, determina que seja dada preferência à remuneração e às despesas do supervisor de uma liquidação ou falência e do liquidatário.
13. Finalmente, deve salientar‑se que, em 1996, o poder de supervisionar as empresas de seguros foi transferida do Ministro do Comércio para o Ministro para o Desenvolvimento.
III – Matéria de facto, processo principal e questão prejudicial
14. O Epikouriko Kefalaio é uma pessoa colectiva criada ao abrigo do direito privado grego que funciona sob a supervisão e fiscalização do Ministro para o Comércio grego. Tem por objectivo o pagamento de quantias relativas a seguros de responsabilidade civil por acidentes com veículos automóveis nos casos em que não exista cobertura de um seguro, nomeadamente quando o segurador tenha sido objecto de um processo de falência ou quando lhe tenha sido retirada a autorização para o exercício da actividade seguradora em virtude de violação da lei. Depois de ter pago as referidas quantias, o Epikouriko Kefalaio fica sub‑rogado em todos os direitos resultantes do acidente titulados pela pessoa que sofreu o dano relativamente ao responsável pelo pagamento ou ao segurador deste.
15. Em 1995, o Ministro para o Comércio grego retirou definitivamente a autorização de exercício da actividade seguradora à Intercontinental A.E. e congelou os seus activos mobiliários e imobiliários num fundo de garantia. Posteriormente, em Novembro de 1998, o Ministro para o Desenvolvimento grego desbloqueou dos activos da referida sociedade, entre outras, a quantia de 28 967 185 GRD «para satisfazer preferencialmente os créditos decorrentes de relações laborais», nos termos do artigo 10.°, n.° 1, do Decreto Legislativo 400/1970, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 35.°, n.° 9, da Lei 2496/1997.
16. No processo perante o Symvoulio tis Epikrateias, o Epikouriko Kefalaio pede a anulação desta última decisão. Alega que o desbloqueamento da quantia de 28 967 185 GRD do fundo de garantia para satisfazer preferencialmente os créditos dos trabalhadores da sociedade decorrentes das relações laborais reduz os activos disponíveis para satisfazer os seus próprios créditos relativamente à Intercontinental A.E. Na sua perspectiva, isso contraria o objectivo das directivas seguros de protecção das pessoas seguradas.
17. O Symvoulio tis Epikrateias chegou efectivamente a uma conclusão quanto à compatibilidade do artigo 35.°, n.° 9, da Lei n.° 2496/1997 com as directivas seguros. Na sua decisão, salientou que a protecção efectiva das pessoas seguradas constitui um objectivo fundamental da legislação comunitária e da legislação que a transpôs para o direito nacional e que a obrigação de constituição de provisões técnicas é a garantia mais importante de protecção dos direitos dessas pessoas. Por conseguinte, entendeu que o artigo 35.°, n.° 9, da Lei n.° 2496/1997, nos termos do qual os créditos decorrentes de uma relação laboral com uma seguradora são satisfeitos através do fundo de garantia dessa seguradora, gozando de preferência relativamente aos créditos das pessoas com direito a um pagamento de seguro e aos seus sucessores a título universal ou particular, contraria as disposições relevantes das directivas seguros e que a decisão impugnada, que se baseou no artigo 35.°, n.° 9, deve ser anulada. Contudo, atendendo a que se podem suscitar dúvidas razoáveis relativamente a esta interpretação, o Symvoulio tis Epikrateias decidiu adiar a decisão final e submeter a seguinte questão prejudicial ao Tribunal de Justiça:
«Tendo em conta, em particular, o disposto nos artigos 15.° e 16.° da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, na versão aditada e alterada que lhe foi dada pela Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho e pela Directiva 92/49/CEE do Conselho, bem como o disposto nos artigos 17.° e 18.° da Primeira Directiva 79/267/CEE do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício, na versão aditada e alterada que lhe foi dada pela Segunda Directiva 90/619/CEE do Conselho e pela Terceira Directiva 92/96/CEE do Conselho, pode o legislador nacional prever que, caso uma seguradora abra falência, se encontre em processo de liquidação ou em qualquer outra situação de insolvência, os créditos decorrentes de uma relação laboral com essa seguradora são satisfeitos através dos elementos do activo incluídos nas suas provisões técnicas, com preferência relativamente aos créditos das pessoas com direito a um pagamento de seguro e seus sucessores a título universal ou particular?»
18. O Epikouriko Kefalaio, os Governos grego e do Reino Unido e a Comissão apresentaram observações escritas. O Governo grego e a Comissão fizeram‑se representar na audiência, que teve lugar em 13 de Maio de 2004.
IV – Resposta à questão prejudicial
19. Antes de mais, importa afirmar que as directivas seguros não contêm quaisquer regras expressas relativamente às seguradoras que tenham aberto falência. Tais regras apenas foram introduzidas a nível comunitário com a adopção da Directiva 2001/17. O considerando 2 do preâmbulo desta directiva refere expressamente que «as directivas de seguros não contêm regras de coordenação no caso dos processos de liquidação» e que é «para o funcionamento adequado do mercado interno e para a protecção dos credores» que essas regras devem ser estabelecidas. Poderia muito simplesmente daí concluir‑se, a contrario, que as directivas seguros não excluem a adopção e a aplicação de regras nacionais nesta matéria.
20. Contudo, o facto de esta matéria ter sido objecto de regulamentação comunitária numa fase posterior não exclui a possibilidade de as directivas seguros serem interpretadas no sentido de que impedem os Estados‑Membros de adoptarem medidas como a que está em causa no processo principal. Com efeito, foi precisamente o que o tribunal de reenvio concluiu ao considerar que, visto as directivas seguros terem por fim a protecção dos interesses dos segurados, qualquer regra nacional que coloque os interesses de outras categorias de pessoas acima daqueles interesses deve considerar‑se incompatível com as referidas directivas.
21. Para determinar se se pode interpretar as directivas seguros nestes termos, há que ter em atenção os objectivos dessas directivas e, em particular, o grau de harmonização que pretendem atingir. Resulta claramente do considerando 1 do preâmbulo das directivas seguros que o objectivo primacial é concluir o mercado interno no sector dos seguros a fim de facilitar às empresas de seguros que têm a sua sede social na Comunidade a cobertura dos riscos situados no interior da Comunidade. Ou, como o Tribunal de Justiça declarou, destinam‑se a «realizar a livre comercialização, na Comunidade, dos produtos de seguro» (4) . Para concretizar esse objectivo, as directivas visam «realizar a harmonização fundamental, necessária e suficiente para alcançar um reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial, de modo a permitir a concessão de uma autorização única, válida em toda a Comunidade para a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem» (5) . Isto leva a crer que o grau de harmonização a atingir pelas directivas se limita ao que for necessário para assegurar o acesso ao mercado dos seguros em toda a Comunidade e, por isso, não cobre os aspectos que não estejam relacionados com o acesso ao mercado.
22. Para este efeito, um dos elementos fundamentais a harmonizar era a legislação nacional destinada a garantir a estabilidade financeira e económica das seguradoras. Tal como o Tribunal de Justiça explicou no acórdão que proferiu no processo Comissão/Alemanha (6), atendendo à sensibilidade do sector dos seguros na perspectiva do consumidor enquanto titular de uma apólice ou enquanto segurado, os Estados‑Membros adoptaram legislação que sujeita as empresas de seguros a regras imperativas tanto no que respeita à respectiva situação financeira e às condições de seg uro que aplicam como à supervisão permanente para assegurar o cumprimento dessas regras. Essas regras, que poderiam restringir a liberdade de prestação de serviços, poderiam, contudo, justificar‑se à luz de razões imperativas atinentes ao interesse público, desde que as regras do Estado de estabelecimento não fossem adequadas para assegurar o nível de protecção necessário e que os requisitos no Estado em que o serviço é prestado não excedam o que é necessário para esse efeito (7) . Neste caso, o mercado interno dos seguros apenas podia ser completado se as medidas nacionais divergentes, que eram justificadas ao abrigo do direito comunitário e continuavam, assim, a restringir a liberdade de prestação de serviços, fossem compatibilizadas através da harmonização.
23. Enquanto as diferenças entre as regras nacionais destinadas a prevenir situações de insolvência, como a obrigação de constituir provisões técnicas e uma margem de solvência, podem afectar o acesso aos mercados dos seguros de outros Estados‑Membros, não se pode, à primeira vista, considerar que regras nacionais divergentes em matéria de insolvência e de liquidação tenham tais efeitos, como também foi assinalado pelo Reino Unido nas suas observações escritas. Isto, só por si, constitui uma indicação clara de que as regras em matéria de insolvência não estão abrangidas pelo âmbito ratione materiae
das directivas seguros, pelo que os Estados‑Membros mantinham a competência para adoptar medidas nessa matéria.
24. A posição do tribunal de reenvio e do Epikouriko Kefalaio baseia‑se no argumento de que, visto a constituição de provisões técnicas ter por fim último a protecção dos titulares de apólices e dos segurados, quando uma seguradora cai numa situação de insolvência os créditos destes últimos devem gozar de um estatuto privilegiado relativamente aos activos que cobrem essas provisões técnicas. Apesar de esta posição parecer lógica e aceitável, não deixa de ser verdade que não é suportada pelos termos nem pelo objectivo das directivas seguros. Embora a legislação nacional objecto de harmonização tivesse efectivamente como objectivo a protecção dos interesses dos consumidores no sector dos seguros e, na esteira dessa harmonização, as directivas também tenham por objectivo garantir um nível suficiente de protecção em toda a Comunidade, a função primacial destas directivas nessa fase do processo de harmonização, relembro, consistia em remover obstáculos à prestação de serviços de seguros ao abrigo de liberdade de estabelecimento ou de prestação de serviços. A base legal das directivas, ou seja, os artigos 57.°, n.° 2, e 66.° do Tratado CEE (actuais artigos 47.°, n.° 2, CE e 55.° CE), que atribui ao Conselho o poder de adoptar directivas que facilitem o acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício (incluindo por pessoas colectivas) ou, por outras palavras, que facilitem o acesso ao mercado, também aponta nesse sentido.
25. O Governo grego alega que as directivas seguros têm como objectivo a protecção dos segurados, mas apenas enquanto a seguradora opera normalmente. Não creio que esta afirmação seja correcta. A obrigação de uma seguradora constituir provisões técnicas e uma margem de solvência adequadas constitui, obviamente, uma medida de precaução para proteger, entre outros, os interesses dos segurados por essa seguradora, sobretudo quando essa seguradora chega a uma situação em que não tem capacidade para honrar os seus compromissos. Contudo, esta função não tem qualquer efeito quanto à classificação dos créditos das várias categorias de credores. Apesar de a protecção dos interesses dos consumidores nesta área constituir um objectivo subjacente às directivas seguros, tal não exclui a protecção dos interesses de outras categorias de credores em caso de insolvência.
26. A adopção da Directiva 2001/17 confirma esta opinião. Esta directiva não apenas estabelece disposições expressas, no seu artigo 10.°, quanto à graduação dos créditos sobre as seguradoras em caso de liquidação como, no seu preâmbulo, declara expressamente que as directivas seguros «não contêm regras de coordenação no caso dos processos de liquidação» (8) . Esta declaração inequívoca do legislador comunitário a respeito do âmbito das directivas seguros leva à conclusão inevitável de que antes da adopção da Directiva 2001/17 a competência para regulamentar esta matéria pertencia aos Estados‑Membros.
27. Acrescentaria ao que precede que, no que diz respeito à observação que fiz acima, de que as regras em matéria de insolvência das seguradoras não afectam o acesso ao mercado, a Directiva 2001/17 não prossegue este objectivo enquanto tal. Pelo contrário, é apresentada como uma medida no interesse do «funcionamento adequado» do mercado interno (9) . Por outras palavras, não creio que a adopção desta directiva contrarie a observação que fiz no n.° 23 das presentes conclusões.
28. No que diz respeito à alegada prevalência dos créditos dos titulares de apólices e dos segurados, é significativo o facto de a Directiva 2001/17 referir, no considerando 2 do preâmbulo, a protecção dos «credores» em geral e o facto de os dois regimes de graduação dos créditos referidos no artigo 10.° da directiva, descritos como «essencialmente equivalentes», também dizerem respeito a direitos de outras categorias de credores, incluindo os trabalhadores da seguradora. Assim, enquanto o primeiro regime atribui aos créditos de seguros uma preferência absoluta em relação aos activos representativos das provisões técnicas, o segundo regime atribui aos créditos de seguros uma preferência relativa, na medida em que estes prevalecem relativamente à totalidade dos activos da seguradora, com excepção dos créditos de quatro outras categorias de credores, incluindo os créditos dos trabalhadores da seguradora.
V – Conclusão
29. Em consequência, sou de opinião que a resposta a dar à questão prejudicial submetida pelo Symvoulio tis Epikrateias deveria ser a seguinte:
«O disposto nos artigos 15.° e 16.° da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, na versão aditada e alterada que lhe foi dada pela Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho e pela Terceira Directiva 92/49/CEE do Conselho, bem como o disposto nos artigos 17.° e 18.° da Primeira Directiva 79/267/CEE do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício, na versão aditada e alterada que lhe foi dada pela Segunda Directiva 90/619/CEE do Conselho e pela Terceira Directiva 92/96/CEE do Conselho, devem ser interpretados no sentido de que não impedem o legislador nacional de prever que, caso uma seguradora abra falência, se encontre em processo de liquidação ou em qualquer outra situação de insolvência, os créditos decorrentes de uma relação laboral com essa seguradora são satisfeitos através dos elementos do activo incluídos nas suas provisões técnicas, com preferência relativamente aos créditos das pessoas com direito a um pagamento de seguro e seus sucessores a título universal ou particular.»
(1) .
(2)
–	Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143), com a redacção que lhe foi dada pela Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho (JO 1988, L 172, p. 1) e pela Terceira Directiva 92/49/CEE do Conselho (JO 1992, L 228, p. 1), e Directiva 79/267/CEE do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo de vida e ao seu exercício (JO L 63, p. 1; EE 06 F2 p. 62), com a redacção que lhe foi dada pela Segunda Directiva 90/619/CEE do Conselho (JO 1990, L 330, p. 50) e pela Terceira Directiva 92/96/CEE do Conselho (JO 1992, L 360, p. 1) (a seguir «directivas seguros»).
(3)  –	Directiva 2001/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março de 2001, relativa ao saneamento e à liquidação das empresas de seguros (JO L 110, p. 28) (a seguir «Directiva 2001/17»).
(4)
–	Acórdão de 25 de Fevereiro de 2003, Comissão/Itália (C‑59/01, Colect., p. I‑1759, n.° 26).
(5)
–	Considerando 5 dos preâmbulos das Directivas 92/49 e 92/96.
(6)
–	Acórdão de 4 de Dezembro de 1986 (205/84, Colect., p. 3755).
(7)
–	Ibidem, n. os 30 a 33.
(8)
–	Considerando 2 do preâmbulo.
(9)
–	Considerando 2 do preâmbulo.