61996CC0385_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Dans la présente affaire, par deux questions préjudicielles adressées à la Cour, l'Amtsgericht Aachen lui demande d'interpréter la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard (1) (ci-après la «directive»).
2 Les questions ont été soulevées dans le cadre d'un recours exercé par un commerçant en denrées alimentaires contre une amende administrative qui lui a été infligée au motif que, en violation de la législation allemande, il avait mis en vente des denrées alimentaires qui ne portaient pas d'indications en langue allemande, mais uniquement en français, en anglais ou en italien.
II - Le cadre légal national
3 L'article 3 de la Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln (règlement allemand sur l'étiquetage des denrées alimentaires, ci-après la «LMKV») dispose:
«1. Les produits alimentaires conditionnés ne peuvent être commercialisés que si les indications suivantes figurent sur l'emballage:
1) la dénomination commerciale...,
2) le nom ou la firme et l'adresse du fabricant...,
3) la liste des ingrédients...,
4) la date de péremption...,
5) ...
2. ...
3. Les mentions visées au paragraphe 1 doivent figurer en langue allemande, sur le préamballage ou sur l'étiquette qui y est apposée, à un endroit bien visible, de manière à être facilement comprises, clairement lisibles et indélébiles. Les mentions visées au paragraphe 1 peuvent également être libellées dans une autre langue facilement compréhensible, lorsque cela ne nuit pas à l'information des consommateurs.»
III - Les éléments de fait
4 M. Hermann Josef Goerres, défendeur dans le litige au principal, exploite un commerce d'alimentation à Eschweiler. Le 13 janvier 1995, il avait en vente dans son magasin notamment les produits suivants:
i) Fanta orange, soda au jus d'orange;
ii) Corn flakes;
iii) I Pelati di San Marzano - il Vero Gusto del Pomodoro, et
iv) Pasta sauce with olives and capers.
Ces produits ne portaient pas d'étiquette rédigée en langue allemande mais, respectivement, en français, en italien et en français, en italien et enfin en anglais.
5 Par une décision du 6 juillet 1995, l'Oberkreisdirektor des Kreises Aachen (le directeur de la circonscription administrative d'Aix-la-Chapelle) a infligé à l'intéressé une amende administrative d'un montant de 2 000 DM pour infraction à l'article 3, paragraphe 3, de la LMKV.
6 Le défendeur a formé un recours contre la décision infligeant l'amende, faisant valoir que, conformément à l'article 14 de la directive, on ne pouvait imposer l'utilisation d'une langue déterminée et que le critère décisif était le caractère compréhensible de l'étiquetage. Plus particulièrement, le demandeur au principal considérait que, s'agissant de produits largement connus, l'intérêt du consommateur à l'information n'était pas affecté par l'utilisation d'étiquettes rédigées dans des langues étrangères. Le défendeur a par ailleurs soutenu qu'il avait apposé dans son magasin un étiquetage complémentaire par voie de tableaux indiquant en langue allemande la composition des produits en cause.
7 La juridiction de renvoi considère que l'étiquetage des denrées alimentaires doit en principe être établi dans la langue habituellement parlée dans l'espace linguistique concerné. Pour le consommateur allemand moyen, cette langue est l'allemand. Par ailleurs, le fait de suspendre un tableau dans le magasin ne répond pas à l'exigence d'apposition des indications sur le produit. Toutefois, selon la juridiction de renvoi, la position énoncée en premier lieu est contraire à l'interprétation de l'article 14 de la directive donnée par la Cour de justice dans son arrêt du 12 octobre 1995, Piageme e.a. (2) (ci-après l'«arrêt Piageme II»). C'est pourquoi la juridiction nationale a soumis à la Cour les questions préjudicielles dont le texte est repris ci-après.
IV - Les questions préjudicielles
«1. Un commerçant agit-il en conformité avec l'article 14 de la directive 79/112/CEE du Conseil relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard, lorsqu'il met en vente en République fédérale d'Allemagne des denrées alimentaires étiquetées en langues italienne, française ou anglaise?
2. Dans la négative, le commerçant satisfait-il néanmoins aux exigences de l'article 14 de la directive 79/112/CEE en apposant dans son magasin, à l'endroit où se trouve le produit concerné, une étiquette complémentaire (`Zusatzschild') portant les mentions requises en langue allemande?»
V - La directive 79/112
8 Selon les premier et deuxième considérants de la directive, celle-ci a pour objet le rapprochement des législations des États membres relatives à l'étiquetage des denrées alimentaires afin de contribuer au fonctionnement du marché commun, étant donné que les différences qui existent actuellement entravent la libre circulation des produits et peuvent créer des conditions de concurrence inégales.
9 Le sixième considérant mentionne cependant que toute réglementation relative à l'étiquetage des denrées alimentaires doit être fondée, avant tout, sur l'impératif de l'information et de la protection des consommateurs.
10 L'article 1er, paragraphe 3, de la directive dispose:
«Au sens de la présente directive, on entend par :
a) étiquetage : les mentions, indications, marques de fabrique ou de commerce, images ou signes se rapportant à une denrée alimentaire et figurant sur tout emballage, document, écriteau, étiquette, bague ou collerette, accompagnant ou se référant à cette denrée alimentaire».
11 L'article 3 énumère les mentions obligatoires des étiquettes. En substance, ces mentions sont les suivantes: 1) la dénomination de vente; 2) la liste des ingrédients; 3) la quantité nette (pour les denrées alimentaires préemballées); 4) la date de durabilité minimale; 5) les conditions particulières de conservation et d'utilisation; 6) le nom ou la raison sociale et l'adresse du fabricant ou du conditionneur, ou d'un vendeur établi à l'intérieur de la Communauté; 7) le lieu d'origine ou de provenance dans les cas où l'omission de cette mention serait susceptible d'induire le consommateur en erreur sur l'origine ou la provenance réelle de la denrée alimentaire, et 8) un mode d'emploi au cas où son omission ne permettrait pas de faire un usage approprié de la denrée alimentaire.
12 L'article 14 de la directive dispose:
«Les États membres s'abstiennent de préciser au-delà de ce qui est prévu aux articles 3 à 11 les modalités selon lesquelles les mentions prévues à l'article 3 et à l'article 4 paragraphe 2 doivent être indiquées.
Toutefois, les États membres veillent à interdire sur leur territoire le commerce des denrées alimentaires si les mentions prévues à l'article 3 et à l'article 4 paragraphe 2 ne figurent pas dans une langue facilement comprise par les acheteurs sauf si l'information de l'acheteur est assurée par d'autres mesures. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que lesdites mentions figurent en plusieurs langues.»
13 Comme nous l'avons précédemment relevé (3), la directive a été modifiée de manière substantielle par la directive 97/4. Bien que cette dernière directive soit postérieure aux faits du litige au principal, il convient de rappeler la modification apportée à l'article 14.
14 Ainsi, l'article 1er, point 9, de la directive 97/4 supprime le second alinéa de l'article 14, tandis que le point 8 de ce même article 1er ajoute à la directive un nouvel article 13 bis, qui dispose:
«1. Les États membres veillent à interdire sur leur territoire le commerce des denrées alimentaires pour lesquelles les mentions prévues à l'article 3 et à l'article 4 paragraphe 2 ne figurent pas dans une langue facilement comprise par le consommateur, sauf si l'information du consommateur est effectivement assurée par d'autres mesures, qui sont déterminées selon la procédure prévue à l'article 17, pour une ou plusieurs mentions d'étiquetage.
2. L'État membre où le produit est commercialisé peut, dans le respect des règles du traité, imposer sur son territoire que ces mentions d'étiquetage figurent au moins dans une ou plusieurs langues qu'il détermine parmi les langues officielles de la Communauté.»
15 Enfin, l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 97/4 a inséré, après le sixième considérant, auquel nous faisons référence au point 9 des présentes conclusions, le considérant suivant:
«considérant que cet impératif implique que les États membres puissent, dans le respect des règles du traité, imposer des exigences linguistiques».
VI - Sur le fond
16 Le contenu de la décision de renvoi montre que, afin d'apprécier la légalité de l'amende administrative qui a été infligée, la juridiction de renvoi souhaite en premier lieu apprécier la compatibilité avec l'article 14 de la directive de l'article 3, paragraphe 3, de la LMKV. Elle demande donc en substance, par la première question préjudicielle, si l'article 14 de la directive tolère une mesure nationale prescrivant l'inscription à tout le moins dans la langue de l'État concerné, en particulier dans le cas d'un État unilingue tel que la République fédérale d'Allemagne, des mentions qui doivent obligatoirement figurer sur les denrées alimentaires conditionnées. Elle demande ensuite, par la seconde question, si le fait de suspendre un tableau supplémentaire dans le magasin permet d'assurer l'information du consommateur.
17 Pour répondre aux questions préjudicielles, il conviendra de préciser le cadre et l'objectif de la directive, ainsi que certaines notions utilisées par cette dernière, telles que les notions de consommateur ou d'acheteur et de langue facilement compréhensible.
L'objectif de la directive
18 S'agissant de l'objectif de la directive, on observera quelques fluctuations dans la jurisprudence de la Cour: en effet, certains arrêts mentionnent comme objectif la libre circulation des marchandises, tandis que d'autres préfèrent évoquer la protection du consommateur. Or, la détermination précise de la finalité de la directive revêt une importance toute particulière, dans la mesure où elle donne le principe directeur de l'interprétation des dispositions de la directive, spécialement dans les situations incertaines, qui sont les plus fréquentes.
19 Nous rappellerons que, dans son arrêt du 12 décembre 1990, SARPP (4), la Cour a reconnu que, «ainsi qu'il ressort de son préambule, cette directive vise, par le rapprochement des législations des États membres en matière d'étiquetage, à favoriser la libre circulation des denrées alimentaires» (point 11). De la même façon, selon l'arrêt du 18 juin 1991, Piageme e.a. (5) (ci-après l'«arrêt Piageme I»), «il résulte, en effet, de ses trois premiers considérants que la directive 79/112 vise en particulier à supprimer les différences qui existent entre les dispositions nationales et qui entravent la libre circulation des produits» (point 15) (6).
20 Cependant, avant (7) comme après ces arrêts, mettant en valeur notamment le sixième considérant et l'article 2 de la directive, la Cour a admis «qu'elle a été conçue dans le souci de l'information et de la protection du consommateur final de denrées alimentaires, notamment en ce qui concerne la nature, l'identité, les qualités, la composition, la quantité, la durabilité, l'origine ou la provenance et le mode de fabrication ou d'obtention de ces produits» (8).
21 A notre avis, la protection des consommateurs constitue l'objectif direct, principal, de la directive. Cet objectif est atteint grâce au faisceau de mesures imposées ou interdites par la directive, en d'autres termes par le contenu des règles qu'elle instaure. En revanche, la libre circulation des marchandises en constitue l'objectif indirect et est atteinte grâce à l'instauration de règles communes en matière d'étiquetage des denrées alimentaires.
22 De toute façon, il n'est pas possible de concevoir que la directive vise à renforcer la libre circulation sous la simple acception d'«accroissement du volume des importations» (9), en d'autres termes en ne retenant que des critères quantitatifs.
En effet, les modalités de l'étiquetage et les différentes restrictions apportées par la directive (restrictions qui deviennent plus sévères avec le temps, par l'effet des modifications successives du texte) n'entraînent pas nécessairement d'augmentation des flux de marchandises - à tout le moins dans une première étape, soit jusqu'à ce que les États membres et le commerce s'adaptent aux règles communes.
La libre circulation est favorisée en ce sens que les États membres ne sont plus autorisés à imposer plus d'exigences que celles considérées comme indispensables par la directive sauf si le contraire est expressément prévu. En d'autres termes, la directive élimine les obstacles superflus à la circulation des denrées alimentaires qui avaient été mis en place par les États membres. Néanmoins, l'interdiction, faite également aux États membres, d'imposer des exigences moindres que celles qui sont indispensables permet de déduire que la directive vise à favoriser la libre circulation des denrées alimentaires conçue dans le bon sens, soit une saine liberté de circulation des denrées alimentaires, vue sous l'aspect qualitatif, et non le simple accroissement des quantités en circulation. L'effet combiné de la liberté vue sous cet angle et de conditions uniformes de présentation des denrées alimentaires, facilitant le choix du consommateur, favorise la saine concurrence entre les produits et la prévalence de ceux qui, en comparaison, sont les meilleurs.
Le cadre de la directive
23 La directive répond donc, parallèlement, aux deux objectifs précités, qui constituent simultanément des finalités du droit communautaire.
En effet, les articles 30 et suivants du traité consacrent le principe de la libre circulation des marchandises.
Par ailleurs, une jurisprudence constante de la Cour affirme que la protection des consommateurs constitue un motif d'intérêt général qui justifie des restrictions imposées à cette liberté (10) et forme désormais l'un des champs d'action de la Communauté [article 3, sous s), du traité CE, dans sa version modifiée par le traité sur l'Union européenne]. De la même façon, l'article 129 A du traité, ajouté par le traité de Maastricht à la troisième partie du traité, relative aux politiques de la Communauté, prévoit que cette dernière «contribue à la réalisation d'un niveau élevé de protection des consommateurs», par des mesures qu'elle adopte en application de l'article 100 A [sous a)] et par des actions spécifiques qui appuient et complètent la politique menée par les États membres en vue de protéger la santé, la sécurité et les intérêts économiques des consommateurs et de leur assurer une information adéquate [sous b)].
Bien que la directive soit antérieure à ce dernier article, il conviendra d'admettre que, s'agissant de situations qui sont apparues après l'introduction de l'article 129 A du traité, la directive devra être interprétée en ayant particulièrement à l'esprit les exigences qui découlent de cette disposition.
24 Or, il est évident que les objectifs poursuivis par la directive ne sont pas toujours compatibles. De ce point de vue, la directive entreprend de concilier des choses souvent incompatibles.
25 Certes, aux fins de l'interprétation et de l'application du droit communautaire, les institutions communautaires, de même que les États membres et en particulier les juges, sont tenus de prendre en compte et de concilier les objectifs recherchés par ce droit, au nombre desquels figurent ceux relevés ci-dessus, de manière à rendre possible leur harmonisation pratique. Toutefois, si ces objectifs s'avèrent inconciliables, force sera, immanquablement, après avoir évalué l'étendue de l'atteinte qui serait portée à l'un et à l'autre de ces objectifs et le risque qui en découle et mis en balance l'avantage lié au service de l'un et le préjudice résultant de l'atteinte portée à l'autre, de privilégier l'un de ces objectifs à l'exclusion de l'autre.
26 Il va de soi que cette appréciation devra être effectuée en ayant en vue les éléments concrets de chaque situation. Il conviendra néanmoins de tenir compte de l'appréciation objective et de la hiérarchie des valeurs protégées, telles qu'elles résultent du droit communautaire.
Si l'on procède à une telle comparaison des principes de la libre circulation des marchandises et de protection des consommateurs, la priorité revient en principe au second, qui revêt une valeur supérieure ou prépondérante. En effet, dans l'économie du traité, c'est la protection des consommateurs (tout comme les autres raisons d'intérêt général mentionnées à l'article 36) qui justifie des restrictions à la libre circulation et non l'inverse. En d'autres termes, une mesure affectant la libre circulation peut être considérée comme licite pour autant qu'elle serve de manière substantielle la santé des personnes ou la protection des consommateurs, alors qu'une mesure préjudiciable à la santé des personnes ou à la protection des consommateurs ne saurait être admise au seul motif qu'elle sert, fût-ce de manière significative, la libre circulation des marchandises.
Ce point de vue est tout particulièrement illustré dans l'arrêt du 14 juillet 1994, Van der Veldt (11). Dans cet arrêt, la Cour a considéré qu'un État membre était fondé, en invoquant l'exigence impérative de la protection des consommateurs, à imposer la mention des conservateurs d'une denrée alimentaire provenant d'un autre État membre où cette denrée était légalement commercialisée, par application de la faculté prévue à l'article 23, paragraphe 1, sous a), de la même directive, sous la seule mention du nom générique «conservateur» (12), bien que cela constituât une restriction à la libre circulation des marchandises.
27 De ce point de vue, l'article 14 de la directive poursuit en substance le même objectif que l'article 36 du traité. Il concrétise le principe de la protection des consommateurs comme raison d'intérêt général qui justifie l'imposition de restrictions affectant la libre circulation des marchandises et, à ce titre, doit être interprété de la même manière (13).
28 Cette constatation est significative, notamment en vue du contrôle de la compatibilité avec le droit communautaire de mesures nationales d'application de la directive, et en particulier pour répondre à la question de savoir si la compatibilité devra être appréciée seulement au regard des dispositions de la directive et/ou en se référant aux articles 30 à 36 du traité. Même si, ultérieurement, nous reviendrons sur cette question dans une partie appropriée des présentes conclusions, qu'il nous soit permis dès maintenant de rappeler certaines règles qui découlent de la jurisprudence.
En premier lieu, il est constant que des dispositions nationales instaurées dans des domaines qui ne relèvent pas du champ d'application de la directive devront être appréciées au regard des articles 30 à 36 du traité (14).
En deuxième lieu, des dispositions nationales qui mettent en oeuvre dans l'ordre juridique national des dispositions de la directive ayant un contenu concret et parfait, en d'autres termes des dispositions qui réalisent une «harmonisation complète» (telles que des dispositions imposant des obligations restrictives concrètes) seront appréciées en se fondant sur la directive. Pour autant que les mesures nationales s'accordent à la directive, elles sont présumées s'accorder également aux dispositions du traité (15) et, partant, leur examen au regard du traité n'est plus nécessaire (16).
Enfin, des mesures nationales prises dans le cadre de dispositions de la directive qui réalisent une harmonisation incomplète (telles que des dispositions autorisant des dérogations ou qui laissent une marge d'appréciation aux États membres) seront appréciées au regard des objectifs et de l'économie de la directive, mais également par référence aux articles 30 et 36 du traité (17).
Sur l'article 14 de la directive
29 Comme on le sait, la Cour a interprété l'article 14 de la directive dans ses arrêts Piageme I (précité à la note 5) Piageme II (18).
30 Ces affaires soulevaient la question de la compatibilité avec le droit communautaire d'une disposition de droit belge imposant l'inscription des mentions dans la langue de la région linguistique où les denrées alimentaires sont en circulation (point 13). Dans le premier arrêt, l'arrêt Piageme I, la Cour considère que l'article 14 n'impose pas l'emploi d'une langue particulière (point 13). Certes, selon la Cour, il est vrai que, selon une interprétation littérale de l'article 14, la langue de la région s'avère la langue qui apparaît en effet la plus «facilement comprise» (point 14). Cependant, eu égard à l'objectif de la directive, qui vise «en particulier à supprimer les différences qui existent entre les dispositions nationales et qui entravent la libre circulation des produits», la Cour estime «que l'article 14 se borne à exiger une langue facilement comprise par l'acheteur en prévoyant, par ailleurs, que l'entrée des denrées alimentaires sur le territoire d'un État membre peut être autorisée quand les mentions pertinentes ne figurent pas dans une langue facilement comprise `si l'information de l'acheteur est assurée par d'autres mesures'» (point 15).
Pour la Cour, il résulte de ce qui précède qu'imposer une obligation plus stricte que celle de l'emploi d'une langue facilement comprise, à savoir, par exemple, le recours exclusif à la langue de la région linguistique, et, d'autre part, méconnaître la possibilité d'assurer l'information du consommateur par d'autres mesures va au-delà des exigences de la directive et elle estime que «l'obligation d'utiliser exclusivement la langue de la région linguistique constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative des importations, interdite par l'article 30 du traité» (point 16).
Se fondant sur ces considérants, la Cour dit pour droit: «L'article 30 du traité CEE et l'article 14 de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard s'opposent à ce qu'une réglementation nationale impose exclusivement l'utilisation d'une langue déterminée pour l'étiquetage des denrées alimentaires, sans retenir la possibilité que soit utilisée une autre langue facilement comprise par les acheteurs ou que l'information de l'acheteur soit assurée par d'autres mesures».
31 Cet arrêt a fourni quelques indications quant à la signification de l'expression «langue facilement comprise». Mais, comme cela est apparu ultérieurement, ces indications n'étaient pas suffisantes: en effet, les juridictions belges sont revenues sur la question, demandant à la Cour davantage de précisions. Il fallait s'y attendre. En effet la question posée par la disposition sibylline de la deuxième phrase de l'article 14 ne porte pas tellement sur ce que la directive interdit, mais bien plutôt sur ce qu'elle autorise ou tolère et, ce qui est plus important, sur le point de savoir si l'État membre devrait spécifier la signification des termes «langue facilement comprise» en arrêtant des règles d'application générale ou si c'est au juge qu'il appartiendrait de le faire dans chaque situation concrète, et selon quels critères.
32 Dans l'affaire Piageme II, une autre juridiction belge est revenue sur la question, en demandant si la mesure nationale était justifiée au regard des articles 128 et 129 A du traité, lorsqu'elle n'excluait pas l'utilisation d'une autre langue.
33 Dans l'arrêt rendu dans cette affaire, la Cour considère, tout d'abord, que «l'expression `langue facilement comprise', utilisée à l'article 14 de la directive, n'équivaut ni à l'expression `langue officielle de l'État membre' ni à celle de `langue de la région'. En effet, elle vise à assurer l'information du consommateur plutôt qu'à imposer l'emploi d'une langue spécifique.» (point 15).
Poursuivant, après avoir souligné que d'autres directives concernant l'étiquetage, telles que la directive 92/27/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant l'étiquetage et la notice des médicaments à usage humain (19), prévoient, en revanche, expressément l'obligation d'utiliser la ou les langues officielles de l'État membre sur le territoire duquel les produits sont commercialisés (point 16), se référant à l'arrêt Piageme I, la Cour constate:
«L'obligation d'utiliser une langue déterminée pour l'étiquetage des denrées alimentaires, même si l'utilisation simultanée d'autres langues n'est pas exclue, est également plus stricte que celle de l'emploi d'une langue facilement comprise.
Or, ni l'article 128 ni l'article 129 A du traité n'autorisent un État membre à substituer une norme plus contraignante à celle prévue par la directive.
Au vu de ce qui précède, il n'est pas nécessaire d'examiner le problème sous l'angle de l'article 30» (20).
La Cour considère en outre qu'«il appartient au juge national d'apprécier, dans chaque cas d'espèce, si les éléments figurant sur l'étiquetage sont susceptibles d'informer pleinement les consommateurs des mentions obligatoires prévues par la directive» (point 28) et, d'autre part, «si des mentions obligatoires fournies dans une langue autre que la langue principalement utilisée dans l'État membre ou la région concerné sont susceptibles d'être facilement comprises par les consommateurs de cet État ou de cette région» (point 29).
La Cour estime, à cet effet, que peuvent constituer des «indices pertinents, sans être pour autant déterminants en soi, divers facteurs, tels que l'éventuelle similarité des mots dans différentes langues, la connaissance générale de plus d'une langue par la population concernée, ou l'existence de circonstances particulières telles qu'une vaste campagne d'information ou une large diffusion du produit, pourvu qu'il puisse être constaté que le consommateur est suffisamment informé» (point 30).
Se fondant sur ces considérants, la Cour dit pour droit que «l'article 14 de la directive ... s'oppose à ce qu'un État membre, eu égard à l'exigence d'une langue facilement comprise par les acheteurs, impose l'utilisation de la langue dominante de la région dans laquelle le produit est mis en vente, même si l'utilisation simultanée d'une autre langue n'est pas exclue» (dispositif).
34 Nous avons cité de larges extraits de ces deux arrêts car, si nous pensons que leur dispositif est exact, nous souhaiterions discuter certains des motifs sur lesquels ce dispositif s'appuie. De toute façon, nous rejoignons le point de vue exprimé par le gouvernement français dans ses observations écrites, énonçant que si la solution apportée correspond à la situation d'un pays doté d'un régime linguistique spécial, tel que le royaume de Belgique, elle ne peut pas être étendue aux États se trouvant dans un contexte de monolinguisme, tels que, par exemple, la République fédérale d'Allemagne, la République portugaise ou la République hellénique.
35 Nous commencerons par formuler, à propos des deux derniers arrêts, certaines observations qui, à notre avis, permettront de répondre plus aisément à la question préjudicielle.
36 Il conviendra, en premier lieu, de reconnaître que la liaison de la directive avec l'article 30 du traité, opérée par l'arrêt Piageme I, n'était pas particulièrement opportune, et ce principalement sous deux points de vue.
37 Tout d'abord, ainsi que nous l'avons précédemment exposé, le choix de la libre circulation des marchandises comme objectif principal de la directive n'était pas idéal. Cette conception a influencé indéniablement la logique suivie tant dans le premier que dans le deuxième arrêt, qui s'est fondé sur le premier. De ce point de vue, le fait que l'arrêt Piageme II ait estimé qu'il n'était pas nécessaire de revenir sur la question de l'article 30 n'y change rien, dès lors que, d'une part, la Cour renvoie au premier arrêt et que, d'autre part, elle ne s'est pas distanciée formellement de l'interprétation qu'elle avait précédemment donnée.
38 En second lieu, le champ d'application de la directive ne coïncide pas parfaitement avec le champ d'application de l'article 30 du traité, car il est plus large. En effet, il est constant que l'article 30 du traité a pour objectif de supprimer les obstacles à l'importation de marchandises dans un État membre, alors que la directive s'applique aux denrées alimentaires qui sont commercialisées dans toute la Communauté, sans distinction selon leur origine, donc tant aux denrées alimentaires d'origine nationale qu'aux denrées alimentaires importées. Ainsi, une réglementation relevant du champ d'application de la directive s'applique aux denrées alimentaires d'origine nationale comme aux denrées alimentaires importées, tandis qu'une réglementation contraire aux articles 30 et 36 ne peut s'appliquer qu'aux produits importés (21).
Partant, ne se pose pas non plus la question des conditions auxquelles l'article 14 permet l'«entrée des denrées alimentaires sur le territoire d'un État membre» (22), par exemple opérée par un grossiste: en effet, l'objet de la directive est l'étiquetage des denrées conditionnées destinées au consommateur final (voir le cinquième considérant de la directive) (23).
Eu égard à ces éléments, l'application généralisée des arrêts susmentionnés signifierait qu'un État membre ne serait pas autorisé à exiger l'inscription des mentions dans la langue nationale,
même pour les denrées alimentaires produites et mises sur le marché sur son territoire, conséquence qui ne saurait être admise et qui, en tout cas, ne résulte pas de la directive.
39 D'ailleurs, les questions restées sans réponse après l'arrêt Piageme I (24) sont toujours en suspens, même après l'arrêt Piageme II, tandis que d'autres se sont immanquablement ajoutées. Il en est ainsi des questions suivantes: si la langue facilement comprise n'est ni la langue officielle ni la langue de la région, de quelle langue s'agit-il? S'agit-il de la langue nationale? Les États membres sont-ils encore autorisés, ou ne le sont-ils plus, à légiférer dans le domaine de la langue? Si l'appréciation est donnée au cas par cas par la juridiction nationale, quel «acheteur» prendre en considération pour apprécier le caractère facilement compréhensible de la langue? L'acheteur concret, celui de la région ou l'acheteur moyen de l'État membre? La question de savoir si l'acheteur sera informé dans telle ou telle langue ou «par d'autres mesures» relève-t-elle, finalement, de l'appréciation discrétionnaire des commerçants?
40 Nous pensons que l'article 14 de la directive comporte une règle et une exception. La règle dispose que l'étiquetage des denrées alimentaires doit être apposé dans une langue facilement comprise «des acheteurs» (au pluriel), c'est-à-dire du public acheteur en général. Si tel n'est pas le cas, il appartient aux États membres de veiller à interdire la commercialisation du produit.
L'exception consiste à ne pas permettre d'interdire la commercialisation d'un produit lorsque l'information de «l'acheteur» (au singulier), c'est-à-dire celui directement concerné dans le cas d'espèce, est assurée sous une autre forme.
Cette règle est complétée par la règle plus particulière consistant à ne pas permettre aux États membres d'interdire l'inscription des mentions en plusieurs langues.
41 La formulation de ces dispositions, ainsi que d'autres dispositions de la directive qui requièrent, par exemple, que les mentions soient «clairement lisibles» (25), ou fixent le contenu et la formulation linguistique précise de la mention (26), montre que, selon la directive, les mentions ne peuvent en principe être rédigées qu'en langue écrite sur l'étiquette. En effet, seule la langue peut apporter une information complète et fiable sur tous les ingrédients et les autres mentions qui sont obligatoires en vertu de la directive. Ce n'est dès lors qu'à titre exceptionnel que se pose la question de l'information du consommateur par d'autres moyens, c'est-à-dire lorsque la langue dans laquelle l'étiquette est rédigée n'est pas facilement compréhensible.
42 Il en résulte que l'information par la voie de la langue écrite et l'information par d'autres moyens que la langue écrite ne sont pas équivalentes et interchangeables et qu'elles ne relèvent pas de l'appréciation discrétionnaire des États membres, des autorités compétentes ou, encore moins, des commerçants eux-mêmes.
43 La langue n'est assurément pas le seul système sémiologique qui permette aux humains de communiquer. Il en existe d'autres qui, semble-t-il, ont précédé la langue, tels que les signes de tête, les gestes, les images, etc. Ces dernières, par exemple, ont évolué, depuis les représentations des grottes de Lascaux, les anciennes fresques et miniatures des scripteurs médiévaux jusqu'aux graffiti, aux bandes dessinées et aux représentations et symboles divers qui transmettent un message.
44 Ainsi, il n'est pas exclu, par exemple, qu'un dessinateur de talent reproduise dans des dessins un grand nombre des caractéristiques de la viande contenue dans un paquet (27). Néanmoins, on ne parviendra jamais, de la sorte, à donner toutes les caractéristiques que la directive impose de porter à la connaissance du consommateur. Par ailleurs, le temps, l'habileté et l'accoutumance requis pour déchiffrer de tels dessins n'iraient pas sans causer un certain nombre de problèmes.
Quoiqu'il en soit, ce n'est pas le mode de communication usuel dans les sociétés contemporaines et, de toute façon, tel n'est pas le système visé par la directive. La directive a entendu viser la langue humaine, et en particulier non pas la première langue venue, mais une langue «facilement comprise» du consommateur.
45 Il est dès lors important de définir avec précision le consommateur visé par la directive. Il conviendra d'admettre, dans cette perspective, que celui dont il est tenu compte, c'est le consommateur typique et prévisible, sans aucune connaissance ou exigence particulières, en d'autres termes le consommateur type moyen qui incarne la clientèle en général. En outre, comme le consommateur devra être en mesure de lire l'étiquette écrite sur laquelle figurent les mentions relatives à la denrée alimentaire, la directive vise le consommateur moyen, suffisamment à même de lire et d'écrire sa propre langue. Cette acception exclut donc les consommateurs présentant certaines caractéristiques particulières, tels que le consommateur polyglotte ou illettré, de même que les consommateurs qui appartiennent à certains groupes, communautés ou régions.
46 Le fait de retenir le consommateur moyen n'implique pas qu'il s'agisse d'un consommateur mal informé ou dénué d'exigences. C'est un lieu commun de dire que, à notre époque, les habitudes de consommation ont évolué et que les exigences se sont accrues. Le consommateur n'achète pas (et ne doit pas être encouragé à acheter) un produit indépendamment de ses caractéristiques ou parce que ce produit a bénéficié de plus de publicité: il choisit le produit répondant à ses besoins réels et exige d'être informé de la manière la plus complète possible à propos de ce produit. L'information exacte visant le choix qualitatif constitue non seulement une aspiration du droit communautaire, mais aussi une aspiration légitime des États membres. C'est pourquoi la Cour a souligné itérativement qu'«il était légitime pour un État membre de veiller à ce que les consommateurs soient correctement informés sur les produits qui leur sont offerts et de leur donner ainsi la possibilité d'opérer leur choix en fonction de cette information» et qu'une telle information pouvait être assurée de manière efficace par l'exigence d'un étiquetage adéquat (28). Il convient donc d'en conclure que la directive vise le consommateur moyen et informé.
47 Il ne s'agit pas, enfin, d'un consommateur en dehors de l'espace et du temps. La directive s'adresse aux États membres et leur impose de prendre des mesures d'exécution en faveur des consommateurs. Ce sont donc les ressortissants de chaque État membre qui sont les consommateurs que celui-ci est tenu de protéger en premier lieu.
48 Il faut dès lors en déduire que la notion de langue «facilement comprise» au sens de l'article 14 renvoie à la langue qui est facilement compréhensible pour le consommateur moyen informé de l'État membre dont il s'agit concrètement.
49 Il convient alors de se demander quelle serait cette langue et qui la déterminerait: l'État membre intéressé, en des règles d'application générale ou le juge dans chaque situation concrète?
50 A notre avis, cette langue est présumée être la langue nationale ou, lorsqu'elle a été légalement établie, la langue officielle de l'État ou encore, lorsqu'il existe plusieurs langues officielles, au moins l'une de celles-ci, au choix de l'intéressé. Il en résulte qu'un État qui exige que les indications apposées sur les denrées alimentaires soient rédigées à tout le moins dans sa langue officielle (ou dans l'une des langues officielles, au choix de l'intéressé) ne viole pas l'article 14 de la directive.
51 Il n'est pas sans intérêt de relever que le Parlement européen a formulé une observation analogue, tant au stade des travaux préparatoires de la directive, lorsqu'il «insiste sur sa demande formulée à diverses reprises visant à faire en sorte que les producteurs soient tenus de rédiger au moins dans la ou les langues du pays destinataire les indications devant figurer sur les emballages et destinées à l'information du consommateur, pour éviter des erreurs ou des malentendus lourds de conséquences» (29) qu'ultérieurement (30).
52 En outre, en réponse à des questions écrites qui lui avaient été soumises à l'occasion de l'arrêt Piageme I, la Commission, par la voix de M. Bangemann, après avoir relevé qu'un juste équilibre devait être trouvé entre le besoin de lutter contre les restrictions déguisées aux échanges et le droit du consommateur à une information compréhensible et que «la (ou les) langue(s) nationale(s) où le produit est mis sur le marché peut, en effet, être considérée comme le commun dénominateur le plus objectif en ce qui concerne le caractère compréhensible des informations à communiquer au consommateur», déclare qu'il convient d'envisager si l'exigence d'inscription des indications dans la langue nationale ne devait pas être rendue applicable à l'ensemble des informations qui doivent être communiquées obligatoirement au consommateur (31).
53 La Commission est par la suite revenue sur la question dans la «communication interprétative de la Commission concernant l'emploi des langues pour la commercialisation des denrées alimentaires à la suite de l'arrêt `Peeters'» (32). Cette communication indique, entre autres, qu' «il est certain que la notion de langue facilement comprise de l'acheteur [au sens de l'article 14 de la directive] doit être laissée à l'appréciation des États membres et qu'une langue officielle de l'État membre de commercialisation est en principe une langue qui garantit une bonne compréhension de l'étiquetage pour le consommateur» (point 30 de la communication).
54 Ces vues se sont concrétisées dans la directive 97/4, qui a modifié la directive 79/112 et qui a autorisé explicitement les États membres à imposer, en substance, leur langue officielle ou l'une de leurs langues officielles pour l'étiquetage des denrées alimentaires (33). Et même si la directive 97/4 n'a pas d'effet rétroactif, nous pensons qu'elle traduit la volonté réelle du législateur communautaire qui, de toute façon, à notre sens, se déduit de la lettre et de la finalité de la directive, même dans sa version initiale.
55 Tout d'abord, s'il est vrai que la directive n'impose pas l'emploi d'une langue spécifique (arrêt Piageme II, point 15), il n'en découle pas nécessairement qu'elle interdise d'imposer une quelconque langue, parce qu'elle peut parfaitement autoriser ou tolérer qu'une langue soit imposée (34). C'est que, à notre avis, la réglementation de cette question par les États membres constitue non seulement un droit mais une obligation dans leur chef, aux fins de l'application uniforme de la directive et de la sécurité juridique.
56 Il conviendra de relever tout d'abord que la politique des institutions communautaires dans ce domaine se caractérise par l'absence de conception systématique et de cohérence. Ainsi, s'agissant de la rédaction de tout ou partie des indications obligatoires:
a)
certaines directives optent pour la ou les langues nationales de l'État dans lequel le produit est offert en vente [article 8 de la directive 71/307/CEE du Conseil, du 26 juillet 1971, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux dénominations textiles (JO L 185, p. 16); article 7, paragraphe 2, de la directive 73/404/CEE du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux détergents (JO L 347, p. 51); article 11, paragraphe 9, de la directive 75/726/CEE du Conseil, du 17 novembre 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les jus de fruits et certains produits similaires (JO L 311, p. 40); article 11 de la directive 88/378/CEE du Conseil, du 3 mai 1988, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la sécurité des jouets (JO L 187, p. 1), etc.];
b) d'autres optent pour la ou les langues officielles de l'État de consommation [article 8, paragraphe 4, de la directive 88/379/CEE du Conseil, du 7 juin 1988, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la classification, à l'emballage et à l'étiquetage des préparations dangereuses (JO L 187, p. 14); article 1er de la directive 89/622/CEE du Conseil, du 13 novembre 1989, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d'étiquetage des produits de tabac (JO L 359, p. 1); article 8 de la directive 92/27, et d'autres];
c) d'autres optent pour la ou les langues officielles ou la ou les langues nationales de l'État de consommation [article 7, paragraphe 2, de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (JO L 262, p. 169); article 7, paragraphe 4, de la directive 78/631/CEE du Conseil, du 26 juin 1978, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des préparations dangereuses (pesticides)
(JO L 206, p. 13), tandis que la directive 89/117/CEE du Conseil, du 13 février 1989, concernant les obligations en matière de publicité des documents comptables des succursales, établies dans un État membre, d'établissements de crédits et d'établissements financiers ayant leur siège social hors de cet État membre (JO L 44, p. 40) adopte une solution originale, en optant pour la rédaction des documents exigés dans la ou les langues nationales officielles (article 4)];
d) d'autres directives optent pour l'emploi d'une langue facilement comprise des consommateurs [voir, outre la directive 79/112, l'article 10 de la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l'alimentation humaine (JO L 40, p. 27); l'article 7, paragraphe 3, de la directive 90/496/CEE du Conseil, du 24 septembre 1990, relative à l'étiquetage nutritionnel des denrées alimentaires (JO L 276, p. 40), et d'autres].
e) d'autres préfèrent évoquer au moins une ou plusieurs langues que le pays destinataire détermine parmi les langues nationales ou officielles de la Communauté [article 11 de la directive 79/373/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la commercialisation des aliments composés pour animaux (JO L 86, p. 30), dans sa version modifiée par la directive 96/24/CE du Conseil, du 29 avril 1996 (JO L 125, p. 33), alors que la version initiale prévoyait l'étiquetage dans une des langues nationales ou officielles du pays destinataire].
A notre avis, l'examen de ces directives ne permet pas de dégager une quelconque leçon quant aux raisons qui ont inspiré les institutions communautaires lorsque, à chaque fois, elles ont choisi l'emploi de telle ou telle forme linguistique. On ne saurait, en particulier, dégager une règle en vertu de laquelle des conditions «strictes» (par exemple l'exigence de la langue nationale ou officielle) s'appliqueraient aux produits dangereux pour la santé, alors que des conditions «moins strictes» (par exemple une langue facilement compréhensible) suffiraient pour les autres produits (par exemple les denrées alimentaires). En effet, s'il en était ainsi, nous ne voyons pas la raison pour laquelle, par exemple, les jus de fruit présenteraient plus de risques pour la santé et devraient être étiquetés dans la langue nationale de l'État où ils sont consommés [voir ci-dessus, sous a)], ce qui n'est pas le cas des denrées alimentaires. De même, pourquoi les aliments pour animaux devraient-ils être étiquetés dans l'une des langues nationales ou officielles du pays [voir ci-dessus, sous e)], tandis que les denrées alimentaires destinées à la consommation humaine devraient être soumises à des critères soi-disant plus souples?
En conclusion, il n'est pas possible de tirer un argument a contrario du fait que d'autres directives que la directive 79/112 prévoient un étiquetage dans une langue différente, comme semble le déduire le point 16 de l'arrêt Piageme II.
Il conviendra de relever, par ailleurs, que la plupart des États membres exigent l'emploi de leur langue nationale ou de leur langue officielle ou de l'une de ces deux langues pour l'inscription des mentions devant obligatoirement figurer sur les denrées alimentaires, soit dans le cadre de mesures d'application de la directive, soit dans le cadre de l'application générale de mesures de protection des consommateurs (35).
57 En outre, en règle générale, ces mesures sont liées à la politique plus générale de protection des langues nationales ou officielles consacrée dans la plupart des États membres par des dispositions législatives, voire constitutionnelles (36).
58 Dans cette perspective, l'adoption de mesures telles que les mesures litigieuses devra être vue dans un esprit plus large, en particulier dans le cadre de l'intérêt légitime des États membres pour la protection de leur langue nationale. Nous trouvons déjà trace de ce souci dans le nouvel article 128 du traité, ajouté par l'article G.37 du traité sur l'Union européenne.
Cet article consacre la diversité culturelle
de la Communauté (paragraphe 1), la compétence des États membres en matière culturelle (paragraphe 5), et ordonne aux institutions communautaires de tenir compte des aspects culturels dans leur action au titre d'autres dispositions du traité (paragraphe 4).
59 Il n'est pas possible d'ignorer cet article du traité lorsque se posent des questions sensibles telles que celle de la langue nationale, laquelle constitue un élément fondamental de la culture. Comme l'a justement relevé l'avocat général M. Darmon dans ses conclusions sous l'arrêt Groener (37), «la défense de la langue participe de ces questions de principe que l'on ne saurait écarter sans atteindre ce qui fait le coeur même de l'identité culturelle ...». «Chaque État ... a le droit de chercher à assurer la diversité de son patrimoine culturel et, en conséquence, de se donner les moyens de cette politique» (38).
60 Dans son arrêt dans cette affaire, après avoir souligné «la situation particulière, du point de vue linguistique, de l'Irlande» (point 17), la Cour a estimé que «les dispositions du traité CEE ne s'opposent pas à l'adoption d'une politique qui vise la défense et la promotion de la langue d'un État membre qui est tout à la fois la langue nationale et la première langue officielle. Toutefois, la mise en oeuvre de cette politique ne doit pas porter atteinte à une liberté fondamentale telle que la libre circulation des travailleurs. Dès lors, les exigences découlant des mesures destinées à mettre en oeuvre une telle politique ne doivent en aucun cas être disproportionnées par rapport au but poursuivi et les modalités de leur application ne doivent pas comporter de discriminations au détriment des ressortissants d'autres États membres» (point 19).
61 Nous pensons que l'appréciation correcte et équilibrée de la question dans l'affaire précitée se rapproche de la manière dont il conviendra d'apprécier la compatibilité avec le droit communautaire de la mesure litigieuse. Nous reviendrons sur cette question sous peu.
62 Nous avons précédemment soutenu (ci-dessus, point 55) que la question de la langue facilement compréhensible devait autant que possible faire l'objet de dispositions d'ordre général prises par les États membres, pour des motifs de sécurité juridique. Nous tâcherons d'exposer ci-après les fondements de ce point de vue.
63 Tout d'abord, ce sont les États membres qui sont les destinataires de la directive et c'est aux États membres qu'il appartient de prendre les mesures appropriées en vue de son application (articles 16 à 22 et 26). Ce ne sont ni les régions, ni les communautés linguistiques, ni les autorités nationales elles-mêmes qui sont compétentes pour adopter de telles mesures. Les juridictions nationales doivent bien évidemment interpréter les mesures nationales à la lumière de la directive et, quand une telle interprétation n'est pas possible, les laisser inappliquées. Cela n'implique toutefois pas qu'elles puissent se substituer à l'État dans l'exercice de son pouvoir législatif ni arrêter elles-mêmes les mesures d'application de la directive qui sont correctes à leurs yeux. Dès lors, même l'interdiction de commercialisation d'une marchandise à laquelle, conformément à l'article 14 de la directive, les États membres veillent, par l'intermédiaire de leurs autorités compétentes, et qui, donc, ne relève pas de leur pouvoir discrétionnaire, suppose des mesures d'application émanant de l'État.
64 Cela signifie, à notre avis, que l'État déterminera la langue facilement compréhensible pour les besoins de la directive, soit dans les mesures de mise en oeuvre de la directive, soit en renvoyant à des dispositions déjà existantes en la matière. En revanche, si la question était laissée à l'appréciation au cas par cas des autorités nationales, il y aurait un risque de confusion et d'insécurité juridique.
65 En effet, dans cette dernière hypothèse, il n'existerait pas de règle du jeu et la condition essentielle du fonctionnement correct de la concurrence ferait donc défaut. Chaque commerçant agirait arbitrairement, soit qu'il considère, de bonne ou de mauvaise foi, que la langue dans laquelle sont rédigées les étiquettes de ses marchandises est «facilement comprise» des consommateurs, soit qu'il prie le ciel qu'une contestation de cet ordre ne soit pas portée devant la justice, soit encore qu'il espère, pour le cas où un litige de cet ordre serait soumis aux tribunaux, obtenir une décision favorable ou, de toute façon, gagner du temps.
66 D'autre part, en l'absence d'une règle nationale qui lui donne une ligne directrice pour apprécier le litige porté devant elle, chaque juridiction de chaque État membre naviguera en s'efforçant, à partir des indications générales données par la jurisprudence de la Cour, d'élaborer une règle de droit individuelle dans chaque cas et pour chaque produit. En outre, comme elle ne sera jamais sûre d'être couverte par la jurisprudence et de la respecter, elle déférera sans ménagement des questions préjudicielles à la Cour de justice. Ce n'est pas un hasard, d'ailleurs, si, dans un laps de temps relativement bref, la Cour a été invitée, pour la troisième (39) fois, à interpréter la même phrase au sens problématique de l'article 14 de la directive, par des juridictions qui connaissent sa jurisprudence, mais qui n'aperçoivent pas la manière dont elles pourraient l'appliquer.
67 Plus particulièrement, nous ne pouvons pas admettre que le juge national soit compétent pour juger si la langue exigée par l'État membre est ou non facilement comprise, et en particulier au cas par cas. S'il possédait une telle compétence, cela signifierait qu'il y aurait une règle particulière selon le produit, la juridiction, le lieu et le moment de l'appréciation, ce qui aurait pour effet de créer la confusion et, surtout, rendrait impossible une application uniforme de la directive au sein de l'État membre concerné. De surcroît, une telle solution aboutirait certainement à consacrer de facto la solution que, à bon droit, les arrêts Piageme I et II ont désapprouvée, à savoir l'imposition de jure des langues locales comme «langues facilement comprises». En pratique, pour rester à l'exemple de la Belgique, le plus probable est que le juge de la région flamande considère le néerlandais comme langue facilement comprise (40), tandis que le juge de la région de langue française considère que c'est le français et le juge de la région de langue allemande opte pour l'allemand. Cela aurait pour résultat d'imposer au producteur italien ou grec, par exemple, souhaitant exporter vers la Belgique ou à l'importateur de produits originaires de ces pays d'étiqueter ses produits en trois langues différentes, sous peine d'être écarté de toute une région du pays!
68 A notre avis, la compétence du juge ne réside pas dans la formulation de la règle, mais plutôt dans la constatation de l'exception. Cette compétence apparaît, plus particulièrement, en cas d'imposition de sanctions pour violation de règles nationales qui exigent l'emploi de la langue de l'État de la commercialisation et elle l'amène à examiner si les indications apposées sur la denrée alimentaire concernée, quoique non rédigées dans la langue précitée, sont, en raison de circonstances particulières, facilement comprises du consommateur moyen. En effet, en l'occurrence, l'application de la mesure nationale dépasserait le but poursuivi par la directive, c'est-à-dire l'information efficace du consommateur. Le juge national est alors tenu de considérer que la mesure nationale est contraire à la directive et dès lors, de la déclarer inapplicable, non pas dans sa totalité, mais dans la mesure où elle prévoit une sanction alors qu'en fait l'information du consommateur est assurée (41). En d'autres termes, le juge ne sanctionnera pas, dans son ensemble, au motif qu'elle serait dénuée de validité, l'exigence d'emploi de la langue de l'État, mais il rendra sans effet la sanction administrative ou n'infligera pas de sanction pénale dans l'affaire qui lui est soumise.
69 Eu égard à la diversité des situations rencontrées, il n'est pas facile, a priori, de déterminer les éléments que le juge devra faire entrer en ligne de compte pour apprécier si, dans la situation qu'il est appelé à connaître, l'information du consommateur a été assurée.
Dans l'arrêt Piageme II (voir ci-dessus, point 33), la Cour a fourni certains indices. Toutefois, comme la Cour l'a également relevé, aucun de ces indices n'est déterminant. En effet, quelle importance revêt le fait que 50 % des habitants d'une région parlent des langues étrangères pour les 50 % restants qui ne sont pas en mesure de comprendre les indications relatives aux denrées alimentaires rédigées dans une langue étrangère? Ou quel intérêt présente une campagne d'information pour les consommateurs qui ne l'ont pas suivie? Il en va de même s'agissant de la similarité des termes dans différentes langues: il suffit de faire observer qu'un supermarché n'est pas le lieu le mieux approprié pour s'adonner à des exercices d'étymologie ou de linguistique comparée.
Il conviendra de toute façon d'avoir à l'esprit que l'exception à l'utilisation obligatoire de la langue nationale doit être interprétée de manière restrictive afin de ne pas renverser la règle.
70 Il conviendra en outre, dans cet ordre d'idées, de souligner que la question se pose pour toutes les mentions qui sont obligatoires en vertu de la directive et non uniquement pour certaines de celles-ci. Il n'est dès lors pas possible d'admettre la pertinence de l'argument du défendeur au principal selon lequel lorsque, grâce à son nom, un produit est largement connu, il peut ne pas être soumis à l'obligation d'apposer les mentions dans la langue déterminée légalement par l'État dans lequel les marchandises sont commercialisées, conformément à l'article 14 de la directive. En effet cette mention ne constitue que l'une de celles exigées par la directive.
71 En outre, la distinction opérée entre les produits «bien connus» et les autres - c'est-à-dire ceux qui sont «moins connus» ou nouveaux - est dénuée de pertinence. Une interprétation qui conduit à exempter les produits «bien connus» des obligations qui s'appliquent aux autres fausse les règles de la concurrence et est contraire à la directive, car elle a pour effet de favoriser systématiquement les produits déjà connus et établis sur le marché au détriment des produits moins connus ou qui apparaissent sur le marché. En effet, si l'on suppose que l'inscription des mentions dans la langue de l'État de commercialisation (par exemple par l'apposition d'une étiquette supplémentaire) constitue une charge financière qui accroît le coût du produit, il est manifeste que le fait d'exempter les produits (importés) «connus» de ladite obligation les rendra meilleur marché et, partant, plus attrayants pour le consommateur que des produits (importés) semblables relevant de l'autre catégorie. Or, dans ce schéma, les produits ne se concurrencent pas dans des conditions égales sur le marché et la concurrence s'en trouve faussée.
72 Nous examinerons à présent les conditions dans lesquelles l'imposition, par les États membres, de l'emploi de leur langue nationale, de leur langue officielle (42) ou d'une de leur langues officielles est licite aux yeux du droit communautaire.
73
Dans cette perspective, une question importante se pose: convient-il d'apprécier cette licéité au regard de l'article 14 ou en se référant à d'autres articles du traité, et notamment aux articles 30 et 36?
74 La Cour a considéré que la directive ne constituait qu'une première étape du processus d'harmonisation (43). Dès lors, comme nous l'avons précédemment exposé (au point 28), il conviendrait de se référer aux articles précités du traité. Néanmoins, nous avons le sentiment que, par suite de ses modifications successives, dans sa forme actuelle, la directive vise un rapprochement relativement profond, apparenté à une harmonisation. D'autre part, nous estimons que chaque disposition doit être envisagée de manière indépendante. Cette perspective donne une valeur autonome à l'article 14 et si cet article confère une certaine marge d'appréciation aux États membres aux fins de déterminer la langue facilement comprise, tant ledit article que la directive dans son ensemble fixent les limites dans lesquelles cette marge d'appréciation devra être utilisée. En tout cas, comme la directive et en particulier l'article 14 visent à concilier différents objectifs (44), la méthode d'interprétation n'est pas substantiellement différente de celle utilisée habituellement pour les articles 30 à 36 (45). Il conviendra donc de préciser ces limites, en d'autres termes de définir les conditions dans lesquelles le pouvoir d'appréciation des États membres que nous évoquons ci-dessus n'est pas contraire au droit communautaire.
75 Nous pouvons déduire du raisonnement qui précède que le pouvoir d'appréciation conféré par l'article 14 doit s'exercer de manière telle que, d'une part, les consommateurs soient protégés et que, d'autre part, dans la mesure du possible, la libre circulation ne soit pas compromise. Il faut dès lors que les restrictions imposées par les États membres dans l'utilisation d'une langue servent l'objectif poursuivi et se limitent à ce qui est absolument nécessaire. En d'autres termes, lorsque plusieurs mesures s'offrent auxdits États membres, c'est la moins contraignante qui doit être choisie (voir point 60, ci-dessus).
76 Nous ne pensons pas que l'on puisse mettre en doute le fait que l'emploi de la langue nationale ou de la langue officielle soit le moyen le plus propice en vue d'une juste information des consommateurs. C'est d'ailleurs ce que, en substance, la Cour a reconnu. Ainsi, dans son arrêt du 9 août 1994, Meyhui (46), s'agissant de la validité de la directive 69/493/CEE du Conseil, du 15 décembre 1969, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au verre cristal (JO L 326, p. 36), qui imposait l'inscription de certaines dénominations dans la ou les langues du pays où la marchandise est commercialisée, la Cour a considéré que «le fait, pour les consommateurs d'un État membre où les produits sont commercialisés, d'être informés dans la ou les langues de cet État
constitue donc un moyen de protection approprié [du consommateur contre la confusion entre différents produits]. A cet égard,» continue la Cour, «il y a lieu de constater que l'hypothèse, évoquée par la juridiction nationale, selon laquelle une autre langue serait plus facilement compréhensible par l'acheteur, présente un caractère tout à fait marginal». Toutefois, cette faculté doit être limitée à ce qui est absolument nécessaire.
77 Dans cette perspective, il convient de relever que l'article 14, paragraphe 2, dernier alinéa, admet l'utilisation, sur l'étiquette, de langues autres que la langue obligatoire. Cette règle impérative est autonome et inconditionnelle. Elle produit donc un effet direct, que les États membres en fassent ou non mention dans leurs mesures d'application.
Il en résulte que l'État membre n'est pas autorisé à exiger l'exclusivité dans l'emploi de sa langue: en d'autres termes, il ne peut pas imposer que les mentions apposées sur les emballages soient rédigées uniquement dans sa langue. Une telle mesure obligerait les producteurs étrangers ou les importateurs à remplacer les emballages de leurs produits. Une telle attitude aurait évidemment pour effet de favoriser la production interne et de réduire les flux importés. Elle constituerait, à ce titre, une mesure d'une sévérité injustifiée, équivalant à une restriction quantitative.
78 Nous pensons que la solution la plus opportune est l'apposition d'une étiquette complémentaire affichant la traduction des mentions dans la langue du pays de la commercialisation. Cette solution n'entraîne que des frais relativement réduits et sert équitablement les intérêts tant des consommateurs que des opérateurs eux-mêmes.
Il s'agit également d'une solution qui, appliquée à tous les États membres, ne comporte pas le risque de favoriser les produits importés d'un État membre dans un autre: en effet, à leur tour, les produits du second État membre devront être étiquetés eux aussi dans la langue du premier afin d'être exportés dans celui-ci. Les conséquences éventuellement négatives de l'étiquetage s'annuleront réciproquement. Ainsi, d'un point de vue concurrentiel, tous les produits partiront du même point.
En revanche, le point de vue qu'en l'occurrence nous rejetons peut créer l'impression qu'existent dans la Communauté des langues qui sont a priori plus «facilement comprises » que d'autres. On ne saurait admettre cette thèse car, d'une part, elle serait contraire au principe d'égalité des langues communautaires et, d'autre part, elle reviendrait à octroyer un avantage a priori aux produits d'une provenance déterminée, au détriment des autres (c'est-à-dire l'avantage de circuler sans étiquetage dans la langue du pays de la commercialisation), plaçant dans une situation d'inégalité les producteurs concernés et faussant ainsi le jeu de la saine concurrence dans la Communauté.
79 Le seul argument qui puisse être opposé à la solution que nous préconisons serait l'obstacle aux importations que constitue la dépense qu'elle entraîne pour le producteur ou l'importateur et l'avantage qu'elle confère aux produits indigènes au détriment des produits importés, en violation de l'article 30 du traité.
80 Cet argument ne nous convainc pas. Tout d'abord, nous trouvons qu'il est dans l'intérêt des importateurs de faire connaître leur produit et dès lors de le rendre accessible au consommateur moyen. En effet, si les hypothèses formulées ci-dessus (47) quant au comportement, aux habitudes et aux exigences des consommateurs actuels sont exactes, il est très vraisemblable que le consommateur moyen (soit la grande masse des consommateurs) se détourne d'un produit qui ne porte pas d'indications dans une langue qu'il comprend et qu'il parle et se tourne vers des produits comportant des indications rédigées dans une langue qui lui est familière. Ainsi, le producteur étranger ou l'importateur qui voudraient épargner le coût relativement modeste de l'apposition d'une étiquette indiquant les caractéristiques du produit dans la langue de l'État où il est commercialisé risquent de subir un préjudice important, en restant en dehors du marché dont ils visent à acquérir une part, ce qui ne favoriserait en rien la libre circulation des marchandises, soit l'un des objectifs poursuivis par la directive.
Par ailleurs, une telle façon de procéder conduirait à informer de manière insuffisante le consommateur et à limiter en outre ses possibilités de choix, ainsi que le fait justement observer le gouvernement suédois: en effet, le consommateur aurait tendance à choisir les produits qui portent des mentions rédigées dans sa langue.
Nous croyons que c'est pour cette raison que, statuant à titre préjudiciel, la Cour a considéré que l'apposition d'une étiquette supplémentaire (autocollante) était le moyen approprié en vue des objectifs qui constituaient un frein à la libre circulation des produits (48).
81 Enfin, il va de soi, pensons-nous, qu'une telle obligation ne concerne que les mentions obligatoires exigées par la directive et non les mentions supplémentaires qui, le cas échéant, sont apposées sur le produit. Ces dernières mentions peuvent légitimement être rédigées dans la langue d'origine du produit.
82 Dans les États multilingues, néanmoins, il n'est pas permis d'imposer que les mentions soient rédigées dans la langue de chacune des régions. Lorsqu'il existe plusieurs langues officielles, il convient de présumer que celles-ci sont équivalentes et dès lors plus ou moins connues des citoyens de l'État membre. Dans ce contexte, nous estimons que l'État membre peut légitimement exiger, sous l'angle de l'article 14, l'inscription des mentions dans l'une de ces langues, au choix de l'opérateur économique. Dans ce cas, celui-ci prendra la responsabilité du choix de l'une de ces langues et l'inscription des mentions dans cette langue est de toute façon, conforme à la directive. En revanche, imposer l'utilisation de la langue de la région forcerait les importateurs à étiqueter leurs produits dans différentes langues et entraverait de manière injustifiée les importations, et en particulier les importations parallèles.
Sur la seconde question
83 En posant la seconde question, la juridiction de renvoi souhaite s'entendre dire, en substance, si l'article 14 de la directive autorise l'information du consommateur réalisée non pas par l'étiquetage, mais en apposant dans le magasin des tableaux suspendus.
84 Nous ne nous étendrons pas sur cette question, dans la mesure où l'arrêt Piageme II a apporté une réponse à cette interrogation. Dans cet arrêt, la Cour estime que la protection du consommateur final, qui n'est pas nécessairement celui qui a acheté les denrées alimentaires, n'est pas assurée par des mesures ne figurant pas sur l'étiquetage telles que des informations fournies au point de vente ou dans le cadre de vastes campagnes d'information (point 26). Nous vous proposons dès lors de répondre en ce sens.
VI - Conclusion
85 Eu égard à l'analyse à laquelle nous venons de procéder, nous proposons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles:
«1) L'article 14 de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard n'interdit pas à un État membre d'imposer l'inscription des mentions obligatoires des denrées alimentaires, à tout le moins dans la langue nationale ou dans la langue officielle de cet État, sauf si l'information du consommateur est, en fait, assurée par des moyens que le juge estime appropriés.
2) Les mentions obligatoires au titre de la directive 79/112 doivent figurer sur l'étiquetage des denrées alimentaires et ne peuvent pas valablement être présentées en d'autres points, tels que des tableaux suspendus dans le point de vente.»
(1) - JO 1979, L 33, p. 1. Des modifications ont été opérées, avant que ne se produisent les faits du litige au principal, par les directives 86/197/CEE du Conseil, du 26 mai 1986 (JO L 144 du 29.5.1986, p. 38), 89/395/CEE du Conseil, du 14 juin 1989 (JO L 186, p. 17) et 93/102/CEE de la Commission, du 16 novembre 1993 (JO L 291, p. 14). Après la survenance des faits du litige au principal, la directive a été modifiée, sur des points essentiels, par la directive 97/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 1997 (JO L 43, p. 21). Il convient de relever que, conformément à l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 89/395, le titre de la directive est: «Directive du Conseil du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard».
(2) - C-85/94, Rec. p. I-2955.
(3) - Voir la note 1.
(4) - C-241/89, Rec. p. I-4695.
(5) - C-369/89, Rec. p. I-2971.
(6) - Pour l'histoire, relevons que, dans les deux cas, la Cour a adopté, en substance, le point de vue formulé par l'avocat général M. G. Tesauro (voir, respectivement, les points 3 et 6 de ses conclusions).
(7) - Voir l'arrêt de la Cour du 14 juillet 1988, Smanor (298/87, Rec. p. 4489, point 30).
(8) - Voir les arrêts du 17 novembre 1993, Twee Provinciën (C-285/92, Rec. p. I-6045, point 15); du 28 septembre 1994, Pfanni Werke (C-144/93, Rec. p. I-4605, point 15); du 17 septembre 1997, Dega (C-83/86, Rec. p. I-5001, point 16). Voir également l'arrêt Van der Veldt (C-17/93, Rec. p. I-3537, point 28).
(9) - C'est ainsi que l'on conçoit habituellement la libre circulation des marchandises au sens de l'article 30 du traité CE. Voir, par exemple, l'arrêt du 10 juillet 1980, Commission/France (152/78, Rec. p. 2299, point 11).
(10) - Voir, entre autres, les arrêts du 20 février 1979, Rewe-Zentral, 120/78, Rec. p. 649); du 13 décembre 1990, Pall (C-238/89, Rec. p. I-4827, points 11 et 12); du 2 février 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Rec. p. I-317, point 13), etc.
(11) - Précité à la note 8.
(12) - Il convient de relever que la faculté offerte par ledit article 23 a été abolie par l'article 1er, paragraphe 23, de la directive 89/395, qui a considéré que «la directive 79/112/CEE ... prévoit, dans plusieurs cas, des possibilités de dérogations nationales» et «qu'il convient, dans la double perspective de l'achèvement du marché intérieur et d'une meilleure information de tous les consommateurs de la Communauté, d'éliminer ces dérogations» (premier et deuxième considérants).
(13) - Voir l'arrêt du 11 novembre 1997, Loendersloot (C-349/95, Rec. p. I-6227), dans lequel la Cour a considéré que l'article 7 de la directive 89/104/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, rapprochant les législations des États membres sur les marques, tout comme l'article 36 du traité, visent à concilier les intérêts fondamentaux de la protection des droits de marque et ceux de la libre circulation des marchandises dans le marché commun, en sorte que ces deux dispositions, ayant pour objet de parvenir au même résultat, doivent être interprétées de manière identique (point 18).
(14) - Voir l'arrêt SARPP, précité à la note 4, point 15.
(15) - Sauf, bien entendu, si les dispositions de la directive sont dépourvues de validité au regard du traité, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.
(16) - Voir l'arrêt du 5 avril 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629, point 36), et le point 20 de l'arrêt Piageme II (mentionné aux points 29 et 33 des présentes conclusions).
(17) - Voir l'arrêt Van der Veldt, précité à la note 8, point 25.
(18) - Précité à la note 2.
(19) - JO L 113, p. 8.
(20) - Points 18 à 20.
(21) - Voir l'arrêt du 18 février 1987, Mathot (98/86, Rec. p. 809, points 7 et 11), ainsi que les arrêts Smanor, précité à la note 7 (point 36), et SARPP, précité à la note 4 (point 16).
(22) - Voir le point 15 de l'arrêt Piageme I, précité au point 30 des présentes conclusions.
(23) - Point n'est besoin de souligner qu'en aucun cas la directive ne saurait servir de fondement, en soi, à une interdiction qui viserait l'entrée dans un État membre de denrées alimentaires provenant d'un autre État membre pour des raisons relatives au caractère facilement compréhensible de l'étiquetage. De manière générale, aucune sanction au titre de la directive ne se conçoit à un stade intermédiaire, avant le moment de la mise en vente, car jusqu'à ce moment, le vendeur peut, en toute licéité, apposer les étiquettes adéquates.
(24) - Ci-dessus, point 31.
(25) - Voir l'article 11, paragraphe 2.
(26) - Voir l'annexe I de la directive, telle qu'elle a été remplacée par la directive 93/102/CEE de la Commission; l'article 9 bis, ajouté par l'article 2, paragraphe 19, de la directive 89/395; la directive 91/72/CEE de la Commission, en ce qui concerne la mention des arômes, etc.
(27) - De même, une carte pourrait représenter le pays d'origine, l'image d'un animal pourrait indiquer son espèce, une balance accompagnée de chiffres indiquerait le poids, etc.
(28) - Arrêt Smanor, précité à la note 7, points 18 et 19.
(29) - JO 1976, C 178, p. 52.
(30) - Voir la résolution de 1992, sur les normes de protection des consommateurs et de santé publique dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO C 94, p. 217), déjà mentionnée dans nos conclusions sous l'arrêt Piageme II (voir le point 19 de ces dernières conclusions).
(31) - Voir la réponse commune du 5 janvier 1993 (JO C 95, p. 7).
(32) - JO 1993, C 345, p. 3.
(33) - Ci-dessus, point 14.
(34) - Pour les quatre modalités traditionnelles de la logique déontique, à savoir prescription, permission, interdiction et facultativité, ainsi que leurs liens réciproques, voir, entre autres, Jackson B.S., Semiotics and legal theory, Londres 1985, p. 100 et suiv., et en particulier p. 104, et Lyons J., Semantics, Londres (1977), 1986, volume 2, p. 823 à 841.
(35) - Voir, sur ce point, l'étude détaillée réalisée pour le service «Politique des consommateurs» de la Commission des Communautés européennes, à l'heure actuelle direction générale, intitulée tude sur les principes et dispositions actuels concernant les exigences linguistiques en rapport avec la législation du consommateur dans la Communauté européenne (Rapport final), éd. Bureau européen des unions des consommateurs, Bruxelles, août 1993, p. 9 et suiv. (ci-après l'«étude»).
(36) - La langue bénéficie d'une reconnaissance constitutionnelle formelle en Belgique, en Espagne, en France, en Irlande et en Italie, et d'une reconnaissance législative formelle en Grèce et au Luxembourg. D'autres États membres connaissent des lois spécifiques de portée sectorielle (voir, à ce sujet, les points 40 et suiv. de l'étude).
(37) - Arrêt du 28 novembre 1989 (C-379/87, Rec. p. 3967). Dans cette affaire, une ressortissante néerlandaise avait été exclue d'un emploi de professeur de peinture dans une école publique irlandaise, au motif qu'elle ne connaissait pas l'irlandais qui, avec l'anglais, est langue officielle en Irlande. La Cour a considéré que, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement (CEE) n$ 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), une telle exigence de connaissances linguistiques se justifiait eu égard à la nature des missions de l'intéressée «pour autant qu' [elle] ... s'inscrive dans le cadre d'une politique de promotion de la langue nationale qui est en même temps la première langue officielle, et que cette exigence soit mise en oeuvre de façon proportionnée et non discriminatoire» (point 24).
(38) - Points 19 et 20, respectivement, desdites conclusions.
(39) - Il s'agit, en réalité, de la quatrième fois, si l'on tient compte de l'affaire Colim (C-33/97), dans laquelle nous présentons également nos conclusions ce jour.
(40) - Tel a précisément été le cas de la décision prise, le 27 juin 1996, par la juridiction belge, après l'arrêt Piageme II. La juridiction nationale a considéré que les indications en français ou en allemand (bien que langues officielles en Belgique) figurant sur les bouteilles d'eau minérale Perrier, Évian, Contrex et Apollinaris (toutes ces eaux étant cependant suffisamment connues du public) n'étaient pas compréhensibles pour les consommateurs de la région flamande!
(41) - Voir l'arrêt du 16 décembre 1980, Fietje (27/80, Rec. p. 3839, point 12).
(42) - Sans ambitionner une précision scientifique, nous utilisons l'expression «langue nationale» dans l'acception de la langue parlée dans l'ensemble du territoire d'un État membre et l'expression «langue officielle» au sens de la langue qui est reconnue comme telle par une loi, qu'elle soit en même temps une langue nationale ou qu'elle soit parlée dans une partie du territoire d'un État membre.
(43) - Voir l'arrêt Van der Veldt, précité à la note 8.
(44) - S'agissant en particulier de l'article 14, ces objectifs sont, d'une part, la libre circulation et, d'autre part, la protection des consommateurs et, éventuellement, la protection de la langue nationale.
(45) - Voir ci-dessus, point 27.
(46) - C-51/93, Rec. p. I-3879. Voir également l'arrêt Piageme I, point 14.
(47) - Voir les points 45 à 48.
(48) - Voir l'arrêt Loendersloot, précité, point 46. Par ailleurs, il est patent que «l'étiquetage est un des moyens les moins restrictifs pour la libre circulation des marchandises dans la Communauté» (voir, par exemple, l'arrêt Van der Veldt, précité, point 31).