CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
Sr. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 22 de octubre de 2024 (1)
Asuntos acumulados C‑244/24 [Kaduna] y C‑290/24 [Abkez] (i)
P
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos)]
y
AI,
ZY,
BG
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas — Invasión de Ucrania por parte de las fuerzas armadas rusas — Directiva 2001/55/CE — Artículo 4 — Artículo 7, apartado 1 — Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 — Artículo 2, apartado 3 — Decisión de Ejecución (UE) 2023/2409 — Artículo 1 — Ampliación por un Estado miembro de los beneficiarios de protección temporal facultativa — Momento en el que un Estado miembro puede poner fin a la protección temporal facultativa — Directiva 2008/115/CE — Momento en el que un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno — Situación irregular »
I.      Introducción
1.        El 24 de febrero de 2022, las fuerzas armadas rusas iniciaron una invasión a gran escala de Ucrania en diversos lugares desde la Federación de Rusia, desde Bielorrusia y desde ciertas regiones de Ucrania no controladas por el Gobierno. Como consecuencia de ello, importantes zonas del territorio ucraniano se han convertido en zonas de conflicto armado de las que han huido o están huyendo miles de personas. (2)
2.        La Unión Europea tuvo que dar una respuesta adecuada a la presión migratoria resultante de esa invasión. De este modo, a 31 de agosto de 2024, aproximadamente 4,1 millones de personas desplazadas disfrutaban de protección temporal en la Unión, (3) 117 895 de ellas en los Países Bajos. (4)
3.        Las presentes peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 4 de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, (5) del artículo 6 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, (6) del artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 y del artículo 1 de la Decisión de Ejecución (UE) 2023/2409 del Consejo, de 19 de octubre de 2023, por la que se prorroga la protección temporal introducida por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382. (7)
4.        Estas peticiones se han presentado en el contexto de sendos litigios entre nacionales de terceros países distintos de Ucrania que han disfrutado de protección temporal (8) en los Países Bajos en aplicación del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y del artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382, de una parte, y el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), de otra parte, a raíz de la adopción, por parte de este último, de decisiones de retorno contra dichos nacionales.
5.        Los presentes asuntos llevarán al Tribunal de Justicia a precisar a partir de qué momento un Estado miembro puede poner fin a la protección temporal facultativa que libremente ha decidido conceder a determinadas categorías de personas desplazadas. Estos asuntos también brindan al Tribunal de Justicia la ocasión de determinar el momento en el que un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno frente a personas que han dejado de disfrutar de esa protección.
II.    Protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
A.      Mecanismo de protección temporal instaurado por el legislador de la Unión
6.        Este mecanismo fue creado por la Directiva 2001/55, que se adoptó tras el conflicto en la antigua Yugoslavia, en el que la Unión se enfrentó por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial a desplazamientos masivos de personas debido a un conflicto en territorio europeo. Dicha Directiva reconoció la necesidad de poder conceder en lo sucesivo protección inmediata y de carácter temporal en los Estados miembros, en especial cuando los sistemas de asilo de dichos Estados no pueden gestionar correctamente la afluencia de personas. La citada Directiva establece normas mínimas para garantizar un nivel de protección adecuado a las personas desplazadas. Entre otras cosas, los Estados miembros deben facilitar el acceso de esas personas al empleo y a un alojamiento digno.
7.        Así, como indica su artículo 1, la Directiva 2001/55 «tiene por objeto establecer normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida».
8.        El artículo 2, letra a), de dicha Directiva define la «protección temporal» como «un procedimiento de carácter excepcional por el que, en caso de afluencia masiva o inminencia de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no puedan volver a entrar en su país de origen, se garantiza a las mismas protección inmediata y de carácter temporal, en especial si el sistema de asilo también corre el riesgo de no poder gestionar este flujo de personas sin efectos contrarios a su buen funcionamiento, al interés de las personas afectadas y al de las otras personas que soliciten protección».
9.        En su capítulo III, esa Directiva precisa las obligaciones de los Estados miembros en materia de condiciones de acogida y residencia de las personas que disfruten de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.
10.      Como señala el considerando 13 de la Directiva 2001/55, el mecanismo de protección temporal establecido por esa Directiva tiene carácter excepcional, lo que supone que «la protección ofrecida deberá ser de duración limitada».
11.      De este modo, la duración de la protección temporal se precisa en el artículo 4 de la citada Directiva, que dispone:
«1.      Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 6, la duración de la protección será de un año. De no cesar de conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 6, será prorrogable automáticamente por períodos de 6 meses durante un plazo máximo de un año.
2.      En caso de que persistan los motivos para la protección temporal, el Consejo [de la Unión Europea] podrá decidir por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión [Europea], que estudiará a su vez cualquier solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo, prorrogar dicha protección temporal durante un año como máximo.»
12.      Las modalidades de aplicación de la protección temporal se precisan en el artículo 5 de la Directiva 2001/55, a tenor del cual:
«1.      La existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas se constatará por una decisión del Consejo adoptada por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión, que examinará igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo.
[…]
3.      La decisión del Consejo determinará la aplicación en todos los Estados miembros de la protección temporal, respecto de las personas desplazadas a las que se refiera, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva. La decisión contendrá, como mínimo:
a)      una descripción de los grupos concretos de personas a los que se aplicará la protección temporal;
b)      la fecha en que surtirá efecto la protección temporal;
[…]».
13.      La finalización de la protección temporal se rige por el artículo 6 de dicha Directiva, (9) que está redactado en los siguientes términos:
«1.      Se pondrá fin a la protección temporal:
a)      cuando se haya llegado al término del plazo máximo de duración; o bien
b)      en cualquier momento, mediante la aprobación de una decisión del Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que examinará igualmente cualquier solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo.
2.      La decisión del Consejo se basará en la comprobación de que la situación en el país de origen permite, de forma duradera, el regreso seguro de las personas a las que se otorgó la protección temporal, respetando debidamente los derechos humanos y las libertades fundamentales y cumpliendo con sus obligaciones en materia de no devolución. Se informará al Parlamento Europeo de esta decisión.»
14.      Por su parte, el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 brinda a los Estados miembros la posibilidad de ampliar el círculo de personas que pueden disfrutar de protección temporal. En este sentido dispone:
«Los Estados miembros podrán otorgar la protección temporal prevista en la presente Directiva a otras categorías de personas desplazadas, además de las cubiertas por la decisión del Consejo a que se refiere el artículo 5, que se hayan desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen. Informarán de ello inmediatamente al Consejo y a la Comisión.»
B.      Activación, ámbito de aplicación y prórroga del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
1.      Activación del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
15.      Mediante su Decisión de Ejecución 2022/382, el Consejo decidió activar el mecanismo de protección temporal previsto en la Directiva 2001/55.
16.      Esa Decisión de Ejecución se basa en la apreciación que figura en su considerando 7 de que, tras la invasión militar de Ucrania por Rusia y el consiguiente conflicto armado, «es probable que la Unión se enfrente a una situación caracterizada por una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania incapaces de volver a su país o región de origen debido a la agresión militar rusa. La afluencia será probablemente de tal magnitud que existe también un claro riesgo de que los sistemas de asilo de los Estados miembros no sean capaces de tramitar las llegadas sin efectos adversos para su funcionamiento eficiente y para los intereses de las personas afectadas y los de otras personas que soliciten protección». (10)
17.      De este modo, esa Decisión de Ejecución constata, en su artículo 1, «la existencia de una afluencia masiva a la Unión de personas desplazadas que han tenido que abandonar Ucrania como consecuencia de un conflicto armado».
18.      De conformidad con lo que se señala en el considerando 16 de la Decisión de Ejecución 2022/382, la protección temporal pretende permitir a las personas desplazadas que se beneficien de ella «disfrutar de derechos armonizados en toda la Unión que permitan un nivel de protección adecuado». Además, esa protección debe «benefici[ar] a los Estados miembros, ya que los derechos que la acompañan limitan la necesidad para las personas desplazadas de solicitar inmediatamente protección internacional y, por lo tanto, el riesgo de desbordar sus sistemas de asilo, al reducir al mínimo las formalidades debido a la urgencia de la situación».
2.      Ámbito de aplicación del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
19.      El artículo 2 de la Decisión de Ejecución 2022/382 indica las personas a las que se aplica la protección temporal. Procede distinguir entre dos grupos de personas.
20.      El primer grupo está compuesto por personas que tienen derecho a la protección temporal prevista en la Directiva 2001/55. Dicho de otro modo, se trata de un grupo de personas que los Estados miembros están obligados a proteger en virtud de esa Decisión de Ejecución (en lo sucesivo, «grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria»).
21.      Así, el artículo 2, apartado 1, de esa Decisión de Ejecución prevé que la protección temporal prevista en tal Directiva se aplica a los siguientes grupos de personas desplazadas desde Ucrania desde el 24 de febrero de 2022 en adelante, como consecuencia de la invasión militar por parte de las fuerzas armadas rusas que comenzó en dicha fecha:
–        nacionales ucranianos que residieran en Ucrania antes del 24 de febrero de 2022 y los miembros de sus familias; y
–        apátridas y nacionales de terceros países distintos de Ucrania que gozaran de protección internacional o de una protección nacional equivalente en Ucrania antes del 24 de febrero de 2022, así como los miembros de sus familias.
22.      Además, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382, se aplicará la protección temporal prevista en la Directiva o una protección adecuada en virtud del Derecho interno de los Estados miembros (11) a las personas apátridas y a los nacionales de terceros países distintos de Ucrania que puedan demostrar que residían legalmente en Ucrania antes del 24 de febrero de 2022 sobre la base de un permiso de residencia permanente válido expedido de conformidad con el Derecho ucraniano y que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas.
23.      Junto a ese grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria, el artículo 2, apartado 3, de esa Decisión de Ejecución brinda a los Estados miembros, de conformidad con lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55, la posibilidad de ampliar el círculo de personas beneficiarias de protección temporal. (12)
24.      El artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 establece, de este modo, que «los Estados miembros podrán aplicar asimismo [esa Decisión de Ejecución] a otras personas, incluidas las personas apátridas y los nacionales de terceros países distintos de Ucrania, que residieran legalmente en Ucrania y que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas» (en lo sucesivo, «grupo de personas que disfrutan de protección facultativa» o «grupo facultativo»).
25.      Como señala el considerando 13 de la mencionada Decisión de Ejecución, ese grupo podría incluir, en particular, a «los nacionales de terceros países que estuvieran estudiando o trabajando en Ucrania por períodos breves en el momento de los acontecimientos que condujeron a la afluencia masiva de personas desplazadas».
26.      La facultad de que disponen los Estados miembros para ampliar el círculo de las personas que disfrutan de protección temporal se recuerda, asimismo, en el considerando 14 de la Decisión de Ejecución 2022/382, que señala que «los Estados miembros pueden ampliar, asimismo, la protección temporal a categorías adicionales de personas desplazadas además de aquellas a las que se aplica [esa Decisión de Ejecución] cuando esas personas sean desplazadas por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen que se indica en la [citada Decisión de Ejecución]. En dicho caso, los Estados miembros deben notificarlo inmediatamente al Consejo y a la Comisión». Además, en ese mismo considerando se precisa que, «en este contexto, debe animarse a los Estados miembros a que consideren la posibilidad de ampliar la protección temporal a las personas que huyeron de Ucrania poco antes del 24 de febrero de 2022, conforme aumentaban las tensiones, o que se encontraron en el territorio de la Unión (por ejemplo, de vacaciones o por motivos laborales) justo antes de esa fecha y que, como consecuencia del conflicto armado, no pueden regresar a Ucrania».
3.      Prórroga del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
27.      Tras la adopción de la Decisión de Ejecución 2022/382 y de conformidad con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55, la protección temporal se aplicó durante un período inicial de un año, hasta el 4 de marzo de 2023, y posteriormente se prorrogó automáticamente por un año más, hasta el 4 de marzo de 2024.
28.      En aplicación del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, el Consejo decidió prorrogar la protección temporal introducida por esa Decisión de Ejecución.
29.      Así, el artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2023/2409 dispone que «se prorroga por un período de un año, hasta el 4 de marzo de 2025, la protección temporal concedida a las personas desplazadas procedentes de Ucrania a que se refiere el artículo 2 de la Decisión de Ejecución [2022/382]».
30.      Para justificar la Decisión de Ejecución 2023/2409, el Consejo constata, en el considerando 5, que «actualmente hay alrededor de 4,1 millones de personas desplazadas que se benefician de protección temporal en la Unión [y] la situación en Ucrania no permite su retorno a este país en condiciones seguras y duraderas».
31.      Asimismo, como indica el considerando 6 de dicha Decisión de Ejecución, «el número total de registros de personas que disfrutan de protección temporal se ha mantenido estable, en torno a los 4,1 millones, siendo bajas las cifras de personas que señalaron haber regresado a Ucrania de forma permanente. Además, debido a la volatilidad y a la incertidumbre de la situación en este país como consecuencia de las acciones hostiles de Rusia, sigue existiendo el riesgo de que en el futuro se produzcan afluencias masivas y más desplazamientos de personas que huyen de Ucrania a la Unión. En muchas zonas siguen produciéndose fuertes combates y persiste el riesgo de escalada. Estos factores, junto con la difícil situación humanitaria en Ucrania, podrían dar lugar a otro aumento repentino de las llegadas a la Unión que podría alcanzar el nivel de afluencia masiva. Del mismo modo, si se produjera un cese inmediato de la protección temporal y todas estas personas solicitaran protección internacional de inmediato, seguiría existiendo el riesgo para el funcionamiento eficaz de los sistemas nacionales de asilo».
32.      Por otro lado, según resulta del considerando 7 de la mencionada Decisión de Ejecución, «no es probable que el elevado número de personas desplazadas en la Unión que se benefician de protección temporal disminuya mientras continúe la guerra contra Ucrania. Es necesario, por lo tanto, prorrogar la protección temporal para hacer frente a la situación de las personas que actualmente son beneficiarias de protección temporal o que necesitarán dicha protección a partir del 4 de marzo de 2024, ya que proporciona una protección inmediata y acceso a un conjunto armonizado de derechos, reduciendo al mínimo los trámites en una situación de afluencia masiva a la Unión. La prórroga de la protección temporal también contribuirá a garantizar que los sistemas de asilo de los Estados miembros no se vean desbordados por un aumento significativo del número de solicitudes de protección internacional que podrían presentar las personas beneficiarias de protección temporal hasta el 4 de marzo de 2024, si la protección temporal cesara en ese momento, o por las personas que huyeran de la guerra en Ucrania y llegaran a la Unión después de esa fecha y antes del 4 de marzo de 2025».
33.      Aunque no se haya mencionado en los debates ante el Tribunal de Justicia en el contexto de los presentes procedimientos, considero útil señalar que la protección temporal introducida por la Decisión de Ejecución 2022/382 ha vuelto a ser prorrogada por el Consejo, de nuevo sobre la base del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55. (13)
34.      De este modo, el artículo 1 de la Decisión de Ejecución (UE) 2024/1836 del Consejo, de 25 de junio de 2024, por la que se prorroga la protección temporal introducida por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, (14) establece que «se prorroga por un nuevo período de un año, hasta el 4 de marzo de 2026, la protección temporal concedida a las personas desplazadas procedentes de Ucrania a que se refiere el artículo 2 de la Decisión de Ejecución [2022/382], prorrogada mediante la Decisión de Ejecución [2023/2409]». Esta prórroga de la protección temporal está justificada por motivos análogos a los que llevaron al Consejo a adoptar la Decisión de Ejecución 2023/2409. (15)
C.      Aplicación en los Países Bajos del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
1.      Normativa neerlandesa
35.      El Reino de los Países Bajos transpuso la Directiva 2001/55 al Derecho nacional mediante una Ley de 16 de diciembre de 2004, (16) de modificación de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000), (17) de 23 de noviembre de 2000. Optó por un sistema conforme al cual la persona desplazada debe presentar una solicitud de asilo que le permite obtener el derecho a residir legalmente en los Países Bajos en virtud del artículo 8, letras f) o h), de dicha Ley.
36.      Los grupos de personas que pueden beneficiarse de protección temporal se precisan en el artículo 3.1a, apartado 1, del Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de Extranjería de 2000), (18) de 23 de noviembre de 2000, a tenor del cual:
«1.      La presentación de una solicitud de concesión de un permiso de residencia temporal por asilo tendrá como consecuencia que el extranjero no pueda ser expulsado mientras esté en vigor una decisión de las indicadas en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva [2001/55], siempre que dicho extranjero:
a)      pertenezca al grupo concreto de extranjeros definido en una decisión del Consejo […] a que se refiere el artículo 5, apartado 3, de la Directiva [2001/55];
[…]
e)      pertenezca al grupo, designado mediante decreto ministerial, de extranjeros procedentes del mismo país o región que los extranjeros comprendidos en la letra a), que se hayan desplazado por las mismas razones y que no disfruten ya de protección en otro país parte en el Tratado [FUE] o en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.»
37.      Mediante escrito de 30 de marzo de 2022, el Secretario de Estado comunicó a los parlamentarios neerlandeses su voluntad de conceder protección temporal a los apátridas y nacionales de terceros países que, a 23 de febrero de 2022, fueran titulares de un permiso de residencia temporal en Ucrania en vigor y de renunciar a aplicar, con respecto a ese grupo de personas, el criterio relativo a que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas.
38.      El 18 de julio de 2022, el Secretario de Estado envió a los parlamentarios neerlandeses un nuevo escrito para informarles de que, a partir del 19 de julio de 2022, renunciaba a hacer uso de la posibilidad de conceder protección temporal a ese grupo de personas. (19) Sin embargo, con respecto a aquellas personas que, en esa fecha, ya estuvieran disfrutando de protección temporal facultativa, (20) el Secretario de Estado anunció que esa protección finalizaría el 4 de marzo de 2023. Mediante escrito de 10 de febrero de 2023, el Secretario de Estado señaló que esa fecha se aplazaba hasta el 4 de septiembre de 2023. (21)
39.      Al designar las categorías de personas que integran el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, el Reino de los Países Bajos hizo uso de la facultad que prevén el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 de ampliar la protección temporal a otras categorías de personas distintas de aquellas que, en aplicación del artículo 5, apartado 3, de dicha Directiva, están comprendidas en el artículo 2, apartados 1 y 2, de esta Decisión de Ejecución e integran el grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria.
40.      Esta designación y la finalización del uso de esa facultad por parte del Reino de los Países Bajos se formalizaron mediante el artículo 1 del Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, in verband met het aanpassen van de doelgroep ontheemden uit Oekraïne, waaraan tijdelijke bescherming wordt verleend (Reglamento del Secretario de Estado de Justicia y Seguridad por el que se modifica el Reglamento de Extranjería de 2000 en lo que respecta al grupo de personas desplazadas desde Ucrania a las que se concede protección temporal), (22) de 17 de agosto de 2022, que introdujo el artículo 3.9a en el Voorschrift Vreemdelingen 2000 (Reglamento de Extranjería de 2000), (23) de 18 de diciembre de 2000, que enumera las categorías de extranjeros a que se refiere el artículo 3.1.a., apartado 1, letra e), del Decreto de Extranjería de 2000. La parte B (24) de ese artículo 1 establece lo siguiente:
«[…]
Artículo 3.9a
1.      Los extranjeros comprendidos en el artículo 3.1a, apartado 1, frase introductoria y letra e), del Decreto [de Extranjería de 2000] son aquellos extranjeros:
[…]
c)      titulares de un permiso de residencia ucraniano vigente el 23 de febrero de 2022 y que probablemente abandonaron Ucrania después del 26 de noviembre de 2021.
[…]»
41.      El artículo 1, parte C, (25) del Reglamento de modificación preceptúa:
«El artículo 3.9a, apartado 1, letra c), queda modificado como sigue:
c)      titulares de un permiso de residencia permanente ucraniano vigente el 23 de febrero de 2022:
1.      que probablemente abandonaron Ucrania después del 26 de noviembre de 2021 y
2.      respecto de los cuales no haya quedado acreditado su regreso a su país de origen después del 23 de febrero de 2022.»
42.      El artículo 2 de dicho Reglamento dispone:
«El artículo 3.9a, apartado 1, letra c), en su versión en vigor hasta el 19 de julio de 2022, se seguirá aplicando hasta el 4 de marzo de 2023 a los extranjeros:
a)      no titulares de un permiso de residencia permanente ucraniano en vigor el 23 de febrero de 2022; y
b)      que estuvieran inscritos en [el registro de población (en lo sucesivo, “BRP”)] antes del 19 de julio de 2022.»
43.      El artículo 2 del Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in verband met de verlenging van de duur van tijdelijke bescherming aan een groep ontheemden uit Oekraïne [Reglamento del Secretario de Estado de Justicia y Seguridad por el que se prorroga la duración de la protección temporal concedida a un grupo de personas desplazadas desde Ucrania], (26) de 1 de marzo de 2023, prorrogó, con respecto a dichos extranjeros, el período de aplicación del Reglamento de Extranjería de 2000 hasta el 4 de septiembre de 2023.
44.      Por consiguiente, de la normativa neerlandesa resulta que el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa en los Países Bajos está integrado por apátridas y nacionales de terceros países que, el 23 de febrero de 2022, eran titulares de un permiso de residencia temporal en Ucrania en vigor, probablemente abandonaron Ucrania después del 26 de noviembre de 2021 (27) y estaban inscritos en el BRP antes del 19 de julio de 2022.
45.      Para las personas que integran ese grupo, la protección temporal que inicialmente debía finalizar el 4 de marzo de 2023 se prorrogó hasta el 4 de septiembre de 2023.
2.      Aplicación por los órganos jurisdiccionales neerlandeses del mecanismo de protección temporal de personas desplazadas desde Ucrania
46.      La problemática jurídica relativa a la finalización de la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa ha sido apreciada de distinta forma por los órganos jurisdiccionales neerlandeses.
47.      Con el fin de comprender correctamente el razonamiento de esos órganos jurisdiccionales y las cuestiones jurídicas que suscitan los presentes asuntos, considero útil poner en relación las fechas de inicio y finalización de la protección temporal que se derivan, por un lado, del Derecho de la Unión y, por otro, de la normativa neerlandesa.
48.      En lo que respecta, en primer lugar, al Derecho de la Unión, el mecanismo de protección temporal se activó el 4 de marzo de 2022 y se prorrogó automáticamente hasta el 4 de marzo de 2024, prorrogándose posteriormente mediante dos decisiones del Consejo, primero hasta el 4 de marzo de 2025 y después, por último, hasta el 4 de marzo de 2026.
49.      En lo concerniente, en segundo lugar, a la normativa neerlandesa, la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa comenzó a surtir efectos, con carácter retroactivo, a partir del 4 de marzo de 2022. Desde el 19 de julio de 2022, las autoridades neerlandesas decidieron no conceder esa protección a más personas. En aplicación de esa normativa, las personas que ya disfrutaban de esa protección podían seguir gozando de ella hasta el 4 de septiembre de 2023.
50.      Esta yuxtaposición de las fechas de inicio y finalización de la protección temporal me lleva a realizar dos constataciones en este punto.
51.      En primer término, de la normativa neerlandesa se desprende que se puso fin a la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa antes del 4 de marzo de 2024, que es la fecha resultante de la prórroga automática del mecanismo de protección temporal prevista en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55.
52.      En segundo término, las autoridades neerlandesas decidieron dejar de hacer uso de la facultad de ampliar el círculo de beneficiarios de protección temporal a partir del 19 de julio de 2022, es decir, antes de la fecha en la que se adoptó la Decisión de Ejecución 2023/2409, mediante la cual el Consejo decidió prorrogar la protección temporal concedida a las personas desplazadas desde Ucrania hasta el 4 de marzo de 2025. De ello resulta que, en el momento en el que el Consejo acordó esa prórroga, las autoridades neerlandesas ya habían decidido renunciar a hacer uso de la facultad que reconocen el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382.
53.      Estas constataciones han llevado a los órganos jurisdiccionales neerlandeses a posicionarse sobre si las autoridades neerlandesas podían decidir libremente que la protección temporal del grupo de personas que habían disfrutado de protección facultativa en los Países Bajos debía finalizar el 4 de septiembre de 2023.
54.      En el supuesto de que la respuesta a esa cuestión fuera negativa, debía resolverse un segundo interrogante, a saber, en la medida en que las autoridades neerlandesas renunciaron, desde el 19 de julio de 2022, a hacer uso de la facultad que ofrecen el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382, ¿la protección temporal del grupo de personas que habían disfrutado de protección facultativa en los Países Bajos debía finalizar el 4 de marzo de 2024 (finalización del período de la prórroga automática) o el 4 de marzo de 2025 (finalización del período de la prórroga opcional)? (28)
55.      Los órganos jurisdiccionales neerlandeses han adoptado diversas posturas, que resumiré a continuación, clasificándolas en tres líneas jurisprudenciales.
a)      Primera línea jurisprudencial: las autoridades neerlandesas podían decidir libremente que la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa debía finalizar el 4 de septiembre de 2023
56.      Esta primera línea jurisprudencial la ejemplifica, en particular, la sentencia del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Róterdam, Países Bajos), de 9 de agosto de 2023. (29) El razonamiento desarrollado por ese órgano jurisdiccional en apoyo de la tesis de que las autoridades neerlandesas podían decidir libremente que la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa en los Países Bajos debía finalizar el 4 de septiembre de 2023 puede resumirse del modo indicado a continuación.
57.      Según ese órgano jurisdiccional, procede distinguir entre, por un lado, el cese del mecanismo de protección temporal que debe decidir el Consejo en virtud del artículo 6 de la Directiva 2001/55 y, por otro lado, la posibilidad que tiene cada Estado miembro de dejar de aplicar una disposición facultativa a un grupo de personas que no puede beneficiarse de pleno Derecho de la protección temporal. Al actuar de este modo, ese Estado miembro no está vulnerando la protección temporal de la que disfrutan las personas que integran el grupo al que debe concederse protección obligatoria, a la que solo el Consejo puede poner fin.
58.      Dado que los Estados miembros son libres de aplicar una disposición facultativa, también deben serlo para retractarse, lo cual forma parte de su autonomía de decisión.
59.      Por lo demás, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Róterdam) consideró que el Secretario de Estado había motivado debidamente su decisión de dejar de hacer uso de la facultad que ofrece el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382.
60.      Además, según ese órgano jurisdiccional, no se vulneraron los principios de protección de la confianza legítima, seguridad jurídica y proporcionalidad. En particular, el Secretario de Estado no había ofrecido garantías concretas e inequívocas al demandante de que conservaría su protección temporal después del 4 de septiembre de 2023. Asimismo, el Secretario de Estado no estaba vinculado por la duración de la protección temporal que se contempla en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55.
b)      Segunda línea jurisprudencial: la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa finaliza, de pleno Derecho, cuando concluye la prórroga automática, es decir, el 4 de marzo de 2024
61.      La sentencia del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Róterdam) que acabo de describir para ilustrar la primera línea jurisprudencial fue apelada ante el Raad van State (Consejo de Estado), que resolvió mediante sentencia de 17 de enero de 2024.
62.      En esa sentencia, dicho órgano jurisdiccional consideró que el Secretario de Estado no podía fijar como fecha de finalización de la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa el 4 de septiembre de 2023 y que la protección temporal concedida a ese grupo debía finalizar de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024. Dicho órgano jurisdiccional formuló, en resumen, los argumentos que se exponen a continuación.
63.      En cuanto a la duración de la protección temporal, el Raad van State (Consejo de Estado) partió de la premisa de que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 concede a los Estados miembros la posibilidad de otorgar a otras categorías de personas desplazadas la protección temporal prevista en dicha Directiva. Dedujo de estos últimos términos que la citada Directiva se aplica íntegramente a los nacionales de terceros países que integran el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, incluso en lo que respecta a la duración de la protección temporal prevista en esa misma Directiva. (30) Por lo tanto, con respecto a esas personas, hay que estar al artículo 4 de la Directiva 2001/55, lo cual implica que su protección temporal no puede revocarse en cualquier momento en virtud del Derecho nacional. Dicho de otro modo, las autoridades neerlandesas no tenían potestad para poner fin a esa protección de forma autónoma.
64.      Por consiguiente, según dicho órgano jurisdiccional, es preciso atender al sistema y a la cronología del artículo 4 de la Directiva 2001/55. El apartado 2 de ese artículo dispone que el Consejo puede decidir, a propuesta de la Comisión, prorrogar la protección temporal durante un año como máximo, en caso de que persistan los motivos para mantenerla. Para las personas desplazadas desde Ucrania que no forman parte del grupo facultativo, se trata del período comprendido entre el 4 de marzo de 2024 y el 4 de marzo de 2025.
65.      El Raad van State (Consejo de Estado) consideró que los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva 2001/55 hacen pues referencia a situaciones distintas. El apartado 1 establece la duración inicial de la protección temporal y su prórroga automática. Esa situación ha sido regulada por la Decisión de Ejecución 2022/382. El apartado 2 se refiere a una nueva situación, en la que el Consejo, a propuesta de la Comisión, evalúa nuevamente si siguen existiendo razones para mantener la protección temporal. En tal caso, esa protección se aplica, una vez más, durante un año como máximo, lo cual ha dado lugar en el presente asunto a la Decisión de Ejecución 2023/2409.
66.      Dicho órgano jurisdiccional deduce de esa Decisión de Ejecución que la prórroga hasta el 4 de marzo de 2025 solo se aplica si los Estados miembros siguen aplicando el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 el 19 de octubre de 2023, es decir, en la fecha de adopción de la Decisión de Ejecución 2023/2409. Pues bien, el 19 de julio de 2022, antes, por tanto, de la fecha de adopción de esa Decisión de Ejecución, el Secretario de Estado decidió dejar de hacer uso de la facultad de ampliar el círculo de beneficiarios de protección temporal. De ello resulta, según dicho órgano jurisdiccional, que el artículo 1 de la mencionada Decisión de Ejecución y la prórroga hasta el 4 de marzo de 2025 que prevé no se aplican al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa. (31) Por consiguiente, la protección temporal expiró de pleno Derecho para ese grupo el 4 de marzo de 2024.
67.      Esa postura del Raad van State (Consejo de Estado), que ilustra la segunda línea jurisprudencial, ha sido seguida por varios órganos jurisdiccionales neerlandeses, entre ellos el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Zwolle, Países Bajos), que, en su sentencia de 27 de marzo de 2024, (32) desarrolló, no obstante, un razonamiento diferente. (33)
c)      Tercera línea jurisprudencial: la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa finaliza, de pleno Derecho, cuando concluye la prórroga opcional, es decir, el 4 de marzo de 2025
68.      Esta tercera línea jurisprudencial la ejemplifican, en particular, las sentencias del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond, Países Bajos), de 19 de marzo de 2024, (34) y del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem, Países Bajos), de 27 de marzo de 2024, (35) que el Raad van State (Consejo de Estado) menciona en su resolución de remisión en el asunto C‑290/24. (36)
69.      El rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Roermond) declaró, en esencia, que la prórroga de la protección temporal prevista en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55 no crea una nueva situación que permita al Secretario de Estado realizar una nueva evaluación del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa. Según ese órgano jurisdiccional, el hecho de que la Decisión de Ejecución 2023/2409 se adoptara después del 19 de julio de 2022 carece de pertinencia. Para determinar si la duración de la protección temporal de una persona que pertenece a ese grupo ha sido prorrogada, el único elemento pertinente es que, con carácter previo, se haya incluido a esa persona en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/55 y tenga derecho a la protección temporal en virtud de esa Directiva en el momento de la adopción y entrada en vigor de la Decisión de Ejecución 2023/2409. Por consiguiente, la decisión de un Estado miembro de dejar de aplicar el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 no surte ningún efecto sobre la duración de la protección temporal concedida con anterioridad.
70.      En el mismo sentido, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem) declaró, en esencia, que la duración de la protección temporal para el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa no expiró de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024, sino que, también con respecto a ese grupo, la duración de la citada protección había sido prorrogada hasta el 4 de marzo de 2025 mediante la Decisión de Ejecución 2023/2409. Dado que el Reino de los Países Bajos había aplicado el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382, las personas integrantes del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa son personas desplazadas a los efectos del artículo 2 de dicha Decisión de Ejecución. El artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2023/2409 prorroga la protección temporal de todas las personas desplazadas que están comprendidas en el artículo 2 de la Decisión de Ejecución 2022/382 hasta el 4 de marzo de 2025, sin realizar distinciones entre los distintos grupos a que se refiere ese artículo, ni excluir a ese grupo en particular. Por consiguiente, ese órgano jurisdiccional no está de acuerdo con el razonamiento del Raad van State (Consejo de Estado) basado en la distinción entre los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva 2001/55, según el cual el citado grupo no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Decisión de Ejecución 2023/2409 por el mero hecho de que el Secretario de Estado decidiera, antes del 19 de octubre de 2023, dejar de hacer uso de la facultad prevista en el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382.
71.      En su resolución de remisión en el asunto C‑244/24, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam) parece sumarse a esta tercera línea jurisprudencial, al manifestar dudas sobre la interpretación del Derecho de la Unión efectuada por el Raad van State (Consejo de Estado) en su sentencia de 17 de enero de 2024.
72.      En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente destaca que, en caso de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros en un ámbito determinado, como es el del asilo y la inmigración, los Estados miembros ya no pueden ejercer su competencia una vez que la Unión ha ejercido la suya.
73.      En la medida en que el Reino de los Países Bajos ha hecho uso de la facultad que le reconoce el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 concediendo protección temporal facultativa a determinadas personas, estas quedan plenamente englobadas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/55, en virtud de su artículo 7, apartado 1, cuyos términos indican que se trata de la protección temporal «prevista en [esa] Directiva». Según el órgano jurisdiccional remitente, la protección temporal que se deriva de ese artículo debe, en particular, conformarse a los artículos 4 y 6 de la misma, que regulan, de manera exhaustiva y obligatoria, la duración y las posibilidades de finalización de la protección temporal, incluso para las categorías de personas para las que los Estados miembros han concedido protección temporal en virtud del artículo 7, apartado 1, de la citada Directiva.
74.      Por consiguiente, cuando un Estado miembro ha ampliado el beneficio de la protección temporal sobre la base de esa disposición, dicha protección temporal facultativa solo puede finalizar cuando llegue a término el plazo máximo de duración de la protección temporal o cuando el Consejo haya decidido, con anterioridad, poner fin a esa protección. Ningún Estado miembro puede retractarse de su decisión de conceder, en virtud de esa disposición, protección temporal a personas distintas de aquellas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382, habida cuenta de que el legislador de la Unión ha ejercido su competencia en lo relativo a la duración de la protección temporal y a su régimen de finalización con respecto a todos los beneficiarios de la Directiva 2001/55.
75.      En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente entiende que la Decisión de Ejecución 2023/2409 no distingue entre los distintos grupos de personas que disfrutan de protección temporal, como se desprende del tenor de su artículo 1. Señala, además, que la Propuesta que dio lugar a esa Decisión de Ejecución precisa que la Directiva 2001/55 debe garantizar la aplicación de las mismas normas y de un conjunto armonizado de derechos en toda la Unión para las personas que estuvieran acogidas en su territorio en la fecha de la prórroga de la protección temporal, (37) lo que corrobora asimismo el considerando 7 de la citada Decisión de Ejecución. Por lo tanto, no puede conciliarse con ese planteamiento que las personas desplazadas que están acogidas en virtud de dicha Directiva gocen una protección temporal cuya duración varíe dentro de la Unión.
76.      En tercer lugar, según el órgano jurisdiccional remitente, la circunstancia de que la prórroga de la protección temporal en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55 corresponda al Consejo no permite concluir que los Estados miembros deban, con tal ocasión, volver a evaluar el círculo de beneficiarios de dicha protección, pues la situación de las personas que se benefician de protección temporal facultativa no se modifica en mayor grado que la situación de las personas que están directamente comprendidas en el ámbito de esa Directiva. (38)
III. Hechos de los litigios principales y cuestiones prejudiciales
A.      Asunto C‑244/24
77.      El demandante, P, de nacionalidad nigeriana, era titular de un derecho de residencia temporal en Ucrania válido hasta el 31 de enero de 2023 en el momento en el que las fuerzas rusas lanzaron una invasión a gran escala de ese país el 24 de febrero de 2022. Tras la invasión, el demandante huyó de Ucrania a los Países Bajos, donde fue inscrito en el BRP el 1 de junio de 2022. Por consiguiente, quedó bajo la protección de la Directiva 2001/55 sin que el Secretario de Estado evaluara si podía retornar a Nigeria en condiciones seguras y duraderas, y presentó una solicitud de asilo el 9 de agosto de 2022.
78.      El 24 de agosto de 2023, el Secretario de Estado decidió, por un lado, poner fin al examen de la solicitud de asilo del demandante y, por otro lado, poner fin a la protección temporal con arreglo a la Directiva 2001/55 a partir del 4 de septiembre de 2023.
79.      El Secretario de Estado revocó esta última decisión a raíz de la sentencia del Consejo de Estado de 17 de enero de 2024, de la que se desprende, recuérdese, que el Secretario de Estado no podía poner fin a la protección temporal del grupo de personas al que pertenece el demandante a partir del 4 de septiembre de 2023, por cuanto esa protección finalizaba de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024. El demandante fue informado de ello mediante escrito de 24 de enero de 2024.
80.      El 7 de febrero de 2024, el Secretario de Estado adoptó una decisión de retorno contra el demandante en la que hizo constar que la protección temporal de la que disfrutaba finalizaría el 4 de marzo de 2024. Esa decisión fue objeto de recurso ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam).
81.      Además de las dudas en cuanto a la fecha en la que finaliza la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, a las que ya me he referido al exponer la tercera línea jurisprudencial, (39) el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno cuando el nacional del tercer país aún está en situación regular en el territorio de ese Estado. (40)
82.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que parece desprenderse del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2008/115, así como de su artículo 6, apartados 1 y 6, que, mientras un nacional de un tercer país no se encuentre en situación irregular, no puede adoptarse contra él una decisión de retorno. (41) Estos elementos podrían llevar a la conclusión de que el Secretario de Estado no tenía competencia para adoptar una decisión de retorno el 7 de febrero de 2024, toda vez que, en esa fecha, el demandante aún estaba legalmente en el Estado miembro de que se trata. Por consiguiente, esa decisión podría tener carácter prematuro.
83.      No obstante, el órgano jurisdiccional remitente considera que existían motivos válidos para que el Secretario de Estado actuase de ese modo. En efecto, en su sentencia de 17 de enero de 2024, el Raad van State (Consejo de Estado) entendió que incumbía al Secretario de Estado determinar de qué manera pondría en conocimiento de las personas que disfrutaban de la protección temporal facultativa que esta finalizaría de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024. Para garantizar su tutela judicial, esas personas recibieron una carta en la que se les informaba de las siguientes fases del procedimiento y finalmente se decidió adoptar las decisiones de retorno en dos tandas, los días 7 y 23 de febrero de 2024, para que pudieran conocer lo antes posible las consecuencias de la finalización de su residencia legal y concederles algo más de tiempo para la interposición de recursos. Según el órgano jurisdiccional remitente, tal proceder puede resultar conveniente, en la medida en que los Estados miembros tienen la obligación de efectuar la expulsión de un nacional de un tercer país lo antes posible. (42)
84.      Además, ese órgano jurisdiccional destaca que, en este caso, de la propia decisión de retorno resulta que no surte efecto antes de la fecha en la que finalizara la residencia legal. Además, en ella se indica claramente que la residencia del demandante dejaría de ser legal el 5 de marzo de 2024 y que el plazo que se le da para retornar empezaría a contar desde esa fecha. Dicho esto, el citado órgano jurisdiccional señala que el plazo para interponer recurso contra esa decisión comienza a correr desde su adopción.
85.      En estas circunstancias, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 6 de la Directiva [2008/115] en el sentido de que se opone a que se dicte una decisión de retorno en una fecha en la que un extranjero se encuentra todavía en situación regular en el territorio de un Estado miembro?
2)      ¿Tiene alguna relevancia para la respuesta a la cuestión anterior que en la decisión de retorno se indique una fecha en la que finalizará la situación regular, que tal fecha se encuentre en un futuro próximo y que, además, las consecuencias jurídicas de la decisión de retorno no se produzcan hasta ese momento posterior?
3)      ¿Debe interpretarse el artículo 1 de la Decisión [de Ejecución 2023/2409] en el sentido de que [la] prórroga también se aplicará a un grupo de nacionales de terceros países que un Estado miembro ya haya incluido, por medio de la disposición facultativa establecida en el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución [2022/382], en el ámbito de aplicación de la Directiva [2001/55], aun cuando dicho Estado miembro haya optado en un momento posterior por dejar de ofrecer protección temporal a dicho grupo de nacionales de terceros países?»
B.      Asunto C‑290/24
86.      Los tres demandantes, AI, ZY y BG, de nacionalidad argelina, turca y paquistaní, respectivamente, eran titulares de sendos permisos de residencia temporal en Ucrania en el momento en que las fuerzas armadas rusas iniciaron la invasión a gran escala de ese país el 24 de febrero de 2022. Tras su salida de Ucrania, los demandantes fueron inscritos en el BRP y presentaron una solicitud de asilo en un momento en el que las autoridades neerlandesas concedían protección temporal a los nacionales de terceros países que fueran titulares de un permiso de residencia temporal en Ucrania, sin evaluar si podían regresar a sus países de origen en condiciones seguras y duraderas. Por lo tanto, el Secretario de Estado concedió a esos nacionales protección temporal con arreglo a la Directiva 2001/55.
87.      A raíz de la sentencia del Consejo de Estado de 17 de enero de 2024, de la que se desprende que la residencia legal finalizaba de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024, el 7 de febrero de 2024 el Secretario de Estado adoptó contra los demandantes sendas decisiones de retorno en las que indicó que la protección temporal de la que disfrutaban finalizaría el 4 de marzo de 2024. Esas decisiones fueron objeto de recurso.
88.      Mediante sentencias de 19 de marzo de 2024 y de 27 de marzo de 2024, se estimaron los recursos interpuestos por AI y BG contra las decisiones de retorno adoptadas en su contra, anulándose tales decisiones.
89.      Mediante sentencia de 27 de marzo de 2024, se desestimó el recurso interpuesto por ZY contra la decisión de retorno adoptada en su contra por infundado.
90.      El Secretario de Estado y ZY han apelado esas sentencias ante el Raad van State (Consejo de Estado).
91.      Las apelaciones formuladas tienen por objeto, en esencia, la misma cuestión jurídica, a saber, determinar el momento en el que finaliza la protección temporal para las otras categorías de personas desplazadas a que se refiere el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 a las que se ha concedido protección temporal facultativa de conformidad con esa Directiva.
92.      El órgano jurisdiccional remitente explica que, incluso después de dictar su sentencia de 17 de enero de 2024, que pretendía unificar doctrina en el ámbito nacional, los órganos jurisdiccionales neerlandeses siguen discrepando sobre la manera en la que debe interpretarse el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/55 cuando un Estado miembro ha hecho uso de la facultad que ofrece el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva de conceder protección temporal a otras categorías de personas desplazadas y ha puesto fin a esa protección temporal.
93.      En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 4 de la Directiva [2001/55] en el sentido de que cuando un Estado miembro ha hecho uso de la posibilidad que ofrece el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva de otorgar protección temporal en virtud de la misma a otras categorías de personas desplazadas (en lo sucesivo, “grupo facultativo”), la protección temporal de este grupo facultativo se mantiene no solo en caso de prórroga automática en el sentido del artículo 4, apartado 1, [de esta Directiva] durante el período indicado en esta disposición, sino también en caso de adopción de una decisión de prórroga del plazo, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, [de la referida Directiva] durante el período mencionado en la citada disposición?
2)      ¿Tiene alguna relevancia para la respuesta a la cuestión de si la protección temporal del grupo facultativo se mantiene en caso de adopción de una decisión de prórroga en el sentido del artículo 4, apartado 2, [de esta Directiva] el hecho de que un Estado miembro haya decidido poner fin a la protección temporal del grupo facultativo antes del momento en que el Consejo haya decidido prorrogar la protección temporal por un año de conformidad con el artículo 4, apartado 2?»
94.      Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 2024, los asuntos C‑244/24 y C‑290/24 se acumularon a efectos de la fase escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
95.      Los órganos jurisdiccionales remitentes han solicitado que los presentes asuntos se tramiten por el procedimiento prejudicial acelerado establecido en el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento de la Tribunal. El 7 de mayo de 2024, el Presidente del Tribunal de Justicia accedió a esas solicitudes.
96.      Los demandantes en los litigios principales, el Gobierno neerlandés y la Comisión presentaron observaciones escritas y participaron en la vista celebrada el 3 de septiembre de 2024, durante la cual respondieron a las preguntas escritas que el Tribunal de Justicia les había pedido que respondieran en la vista.
IV.    Análisis
97.      Examinaré, en primer lugar, la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑244/24 y las dos cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C‑290/24, que suscitan la problemática del momento en el que un Estado miembro puede poner fin a la protección temporal facultativa. En segundo lugar, examinaré las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C‑244/24, que versan sobre el momento en el que un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno contra una persona que ya no disfruta de protección temporal facultativa.
A.      Momento en el que un Estado miembro puede poner fin a la protección temporal facultativa
98.      Sin duda, los presentes asuntos constituyen un buen ejemplo de la variedad de interpretaciones posibles que los órganos jurisdiccionales nacionales pueden realizar de unas mismas disposiciones del Derecho de la Unión. A este respecto, en las resoluciones de remisión del Raad van State (Consejo de Estado) y del rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam) se ha informado al Tribunal de Justicia de forma transparente y exhaustiva sobre los distintos razonamientos jurídicos adoptados por los órganos jurisdiccionales neerlandeses. Sentadas de este modo las bases del debate jurídico, incumbe ahora al Tribunal de Justicia garantizar una interpretación uniforme del Derecho de la Unión.
99.      Tanto las observaciones escritas como la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia ponen de manifiesto posturas que se corresponden, en esencia, con las tres líneas jurisprudenciales expuestas.
100. La Comisión mantiene una postura que básicamente coincide con la primera línea jurisprudencial, es decir, que las autoridades neerlandesas podían decidir libremente que la protección temporal del grupo de personas que habían disfrutado de protección facultativa en los Países Bajos finalizaría el 4 de septiembre de 2023.
101. Por su parte, el Gobierno neerlandés parece adherirse en sus observaciones escritas a la segunda línea jurisprudencial, al defender como fecha de finalización de la protección temporal el 4 de marzo de 2024. Durante la vista, dicho Gobierno pareció alinearse, no obstante, con la tesis de la Comisión, es decir, la protección temporal facultativa podía finalizar en cualquier momento.
102. Los demandantes en los litigios principales defienden, en cambio, la postura que ilustra la tercera línea jurisprudencial, que parece compartir el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑244/24, es decir, aquella según la cual la protección temporal del grupo de personas que han disfrutado de protección facultativa en los Países Bajos finaliza de pleno Derecho al término de la prórroga opcional, a saber, el 4 de marzo de 2025. (43)
103. Aunque no comparto íntegramente el razonamiento desarrollado por la Comisión, me sumo a su postura por los motivos que expondré en los siguientes puntos de estas conclusiones.
104. Con carácter preliminar, ha de observarse que la normativa neerlandesa, en su versión original, consagraba una ampliación de la protección temporal a los nacionales de terceros países que fueran titulares de un permiso de residencia en Ucrania, incluso temporal, en vigor a 23 de febrero de 2022 y que probablemente hubieran abandonado Ucrania después del 26 de noviembre de 2021. Eso significa que, en virtud de esa normativa, la protección temporal facultativa no estaba supeditada al requisito de que tales nacionales de terceros países hubieran huido de Ucrania a partir del 24 de febrero de 2022, fecha en la que las fuerzas armadas rusas iniciaron la invasión militar.
105. Sin embargo, no creo que pueda deducirse de esta apreciación que el Reino de los Países Bajos hizo un uso erróneo de la facultad que ofrece a los Estados miembros el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 de ampliar el círculo de los beneficiarios de protección temporal.
106. Ciertamente, del artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva resulta que los Estados miembros solo pueden conceder la protección temporal facultativa a otras categorías de personas que se han «desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen» (44) que las personas designadas como beneficiarias de protección obligatoria por la Decisión de Ejecución del Consejo.
107. En el presente caso, el motivo de la afluencia masiva de personas desplazadas desde Ucrania, identificada por el Consejo en su Decisión de Ejecución 2022/382, es la invasión de dicho país por las fuerzas armadas rusas, que comenzó el 24 de febrero de 2022 y que dio lugar a un conflicto armado que aún persiste. (45)
108. No obstante, en mi opinión, para que los nacionales de terceros países puedan beneficiarse de la protección temporal facultativa, basta con que su salida de Ucrania y la imposibilidad de poder regresar a ese país en condiciones seguras y duraderas estén vinculadas a ese conflicto armado, sin que tal salida deba coincidir necesariamente o ser posterior a la fecha en la que las fuerzas armadas rusas iniciaron la invasión de ese Estado. De este modo, es preciso que, en el momento en que se concedió esa protección, los nacionales de terceros países afectados tuvieran la condición de «personas desplazadas», en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2001/55, (46) y que esa condición trajera causa del conflicto armado en Ucrania.
109. Esta postura me parece coherente con el deseo manifestado por el legislador de la Unión de dotar de flexibilidad a las condiciones de concesión de la protección temporal facultativa. A este respecto, conviene señalar que, a diferencia del artículo 2, apartado 1, de la Decisión de Ejecución 2022/382, el artículo 2, apartado 3, de esa misma Decisión de Ejecución no exige que las personas desplazadas abandonaran Ucrania el 24 de febrero de 2022 o después de esa fecha. (47) Además, en mi opinión, el considerando 14 de la Decisión de Ejecución 2022/382 debe guiar al Tribunal de Justicia en su interpretación. En efecto, en ese considerando el legislador anima expresamente a los Estados miembros a «ampliar la protección temporal a las personas que huyeron de Ucrania poco antes del 24 de febrero de 2022, conforme aumentaban las tensiones, o que se encontraron en el territorio de la Unión (por ejemplo, de vacaciones o por motivos laborales) justo antes de esa fecha y que, como consecuencia del conflicto armado, no pueden regresar a Ucrania».
110. En cualquier caso, aunque el Tribunal de Justicia considerase que las autoridades neerlandesas aplicaron de manera demasiado extensiva el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 al decidir conceder la protección temporal facultativa a los nacionales de terceros países que probablemente hubieran abandonado Ucrania después del 26 de noviembre de 2021, conviene destacar que de las resoluciones de remisión resulta que es muy probable que los cuatro demandantes en los litigios principales abandonaran Ucrania después del 24 de febrero de 2022, tras la invasión rusa, de manera que, en lo que a ellos se refiere, la decisión individual de las autoridades neerlandesas de concederles esa protección se basaba, sin duda alguna, en las mismas razones por las que las personas comprendidas en el ámbito del artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382 gozan de la protección temporal.
111. Realizadas estas precisiones preliminares, ha de observarse que no se discute que un Estado miembro puede poner fin, en la fecha que desee y de cara al futuro, a su decisión de ampliar la protección temporal a personas distintas de aquellas que gozan de protección obligatoria en virtud del Derecho de la Unión, de manera que, a partir de esa fecha, no pueda integrarse a nuevas personas en el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa. En cambio, resulta más delicado determinar si las personas que ya forman parte de ese grupo pueden ser privadas en cualquier momento de la protección temporal, según la voluntad del Estado miembro que les concedió inicialmente esa protección. Esta es pues la cuestión que debe resolverse antes de preguntarse, en su caso, si, conforme al Derecho de la Unión, esa protección expiraba el 4 de marzo de 2024 o lo hará el 4 de marzo de 2025. (48)
112. Como ya he indicado, el mecanismo de protección temporal que resulta de la Directiva 2001/55 tiene carácter excepcional, lo cual implica que la protección que se concede a las personas desplazadas tiene una duración limitada. Esa duración está delimitada por el artículo 4 de esa Directiva, que prevé, por un lado, el plazo máximo de duración de la prórroga automática del mecanismo (artículo 4, apartado 1) y, por otro lado, el plazo máximo de duración de la prórroga opcional, que requiere la adopción de una decisión por el Consejo (artículo 4, apartado 2).
113. De conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2001/55, la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas se constatará por una decisión del Consejo. Según el apartado 3 de ese artículo, esa decisión determina la aplicación en todos los Estados miembros de la protección temporal, respecto de las personas desplazadas a las que se refiera, de conformidad con las disposiciones de la dicha Directiva. Las categorías concretas de personas a las que se aplica la protección temporal, al igual que la fecha en la que surtirá efecto, se designan mediante esa decisión.
114. Asimismo, del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/55 resulta que la protección temporal finaliza cuando se haya llegado al término del plazo máximo de duración o en cualquier momento, cuando el Consejo adopte una decisión en tal sentido.
115. De la lectura conjunta de estas disposiciones se desprende que, dado que el mecanismo de protección temporal es activado por el Consejo, los Estados miembros deben conceder obligatoriamente esa protección al grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria, según este se describa en la decisión del Consejo.
116. Las fechas de comienzo y fin de la aplicación de ese mecanismo se determinan exclusivamente a nivel de la Unión, en virtud del régimen que establece la Directiva 2001/55. La duración de la protección del grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria coincide con esas fechas, de manera que un Estado miembro no puede ponerle fin en ningún caso de forma prematura.
117. No sucede lo mismo, desde mi punto de vista, en lo que respecta al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, que puede ser designado por cada Estado miembro en aplicación del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y del artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382.
118. En efecto, considero que, con respecto a las personas que integran ese grupo, los Estados miembros conservan el control de la duración de la protección temporal que desean concederles, siempre que esta se inscriba dentro del marco temporal de aplicación del mecanismo de protección temporal definido a nivel de la Unión. Dicho de otro modo, cuando los Estados miembros deciden hacer uso de la facultad de ampliar la protección temporal a personas que no están incluidas en el grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria, no pueden hacerlo ni antes de la fecha de inicio de aplicación del mecanismo ni después de la fecha de finalización de esa aplicación, que se determinan a nivel de la Unión.
119. De este modo, para el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, la protección temporal no comienza hasta el momento en el que un Estado miembro decide ampliar el círculo de los beneficiarios de esa protección. Tales personas disfrutan entonces potencialmente de la protección temporal prevista en la Directiva 2001/55 mientras no se llegue al término del plazo de máximo de duración del mecanismo o no se le ponga fin mediante una decisión del Consejo.
120. No obstante, al igual que los Estados miembros pueden elegir las categorías de personas desplazadas a las que desean conceder la protección temporal facultativa prevista en la Directiva 2001/55, siempre que respeten los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva, opino que pueden elegir el plazo durante el cual pretenden aplicar esa protección. Además, en la medida en que la protección temporal concedida en virtud de esa disposición y del artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 no es resultado de una obligación establecida en el Derecho de la Unión, sino de una decisión de un Estado miembro que manifiesta su voluntad de ampliar el círculo de los beneficiarios de esa protección, considero que el citado Estado miembro debe poder retirar esa protección de forma autónoma.
121. Por consiguiente, desde mi punto de vista, los Estados miembros pueden decidir libremente poner fin, antes de la fecha de finalización de la aplicación del mecanismo fijada a nivel de la Unión, a la protección temporal que han concedido al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa. Dicho de otro modo, a diferencia de lo que ocurre con el grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria, los Estados miembros no están obligados a alinear el plazo de duración de la protección temporal del grupo de personas que disfrutan de protección facultativa con el que resulta de la prórroga automática prevista en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55 ni con el que se deriva, en su caso, de la prórroga opcional prevista en el artículo 4, apartado 2, de esa misma Directiva. Como tendré ocasión de precisar en las presentes conclusiones, los Estados miembros deben velar, no obstante, por que su decisión no menoscabe los objetivos del Derecho de la Unión y respete los principios generales de este Derecho.
122. En suma, en cuanto a la duración de la protección temporal, desde mi punto de vista, es preciso distinguir entre el régimen aplicable al grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria y el que se aplica al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa. Esta distinción es la consecuencia lógica del margen de apreciación que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 conceden a los Estados miembros. Estas disposiciones permiten así a estos últimos apreciar, sobre la base de consideraciones propias, si desean hacer uso de la facultad que ofrecen esas disposiciones y, en caso afirmativo, para qué categorías de personas, en qué momento y durante cuánto tiempo.
123. En cambio, a diferencia de lo que opina la Comisión, no creo que esta distinción pueda explicarse por el hecho de que el segundo grupo deba considerarse excluido del ámbito de aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382. En efecto, ha de señalarse que el artículo 2 de la citada Decisión de Ejecución se titula «Personas a las que se aplica la protección temporal». Es cierto que el artículo 2, apartado 3, de esa Decisión de Ejecución prevé la aplicación facultativa de la protección temporal a personas distintas de aquellas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de esa misma Decisión de Ejecución. Sin embargo, ello no significa que las personas a que se refiere el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 queden excluidas del ámbito de aplicación de dicha Decisión de Ejecución. Al contrario, desde el momento en que un Estado miembro decide aplicar esa disposición, las personas que designe beneficiarias de la protección temporal entran en el ámbito de aplicación de la mencionada Decisión de Ejecución y, en sentido más amplio, del mecanismo de protección temporal instaurado por el legislador de la Unión. Esas personas se benefician entonces de la protección que prevé la Directiva 2001/55, es decir, de los derechos materiales que esa Directiva enumera, que el citado Estado miembro está obligado a conceder durante el tiempo que considere adecuado.
124. De este modo, la conclusión de que el grupo de personas que, por voluntad de un Estado miembro, gozan de protección facultativa está comprendido en el ámbito de aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382 no impide que ese grupo pueda estar sujeto a un régimen distinto en lo que respecta a la duración de la protección temporal de la que se beneficia, debido al margen de apreciación que el legislador de la Unión ha decidido reconocer a los Estados miembros. En virtud de ese margen de apreciación, dichos Estados miembros tienen la posibilidad de reconsiderar si procede seguir concediendo la protección temporal a las personas que integran ese grupo, en función de elementos como la posibilidad de que esas personas puedan regresar a sus países o a sus regiones de origen en condiciones seguras y duraderas, la existencia de posibles abusos, una afluencia importante de nacionales de terceros países desde otros Estados miembros como resultado de movimientos secundarios o el carácter limitado de las capacidades de acogida de que disponen los Estados miembros. Estos también pueden concluir que el mantenimiento de la protección temporal en beneficio del grupo facultativo ya no es necesario para preservar el buen funcionamiento de su sistema de examen de solicitudes de protección internacional. Ha de añadirse que, dado que esa reconsideración puede llevar a los Estados miembros a poner fin a la protección que habían concedido a personas que, en principio, no tenían derecho a ella, tal proceder es coherente con el carácter excepcional, y por lo tanto limitado en el tiempo, de la protección temporal.
125. Debe asimismo precisarse que, al hacer uso de la facultad que se les ofrece durante un determinado período, que no se corresponde necesariamente con el que se aplica, en virtud exclusivamente del Derecho de la Unión, al grupo de personas que disfrutan de protección obligatoria, los Estados miembros no menoscaban los objetivos que persiguen la Directiva 2001/55 y la Decisión de Ejecución 2022/382, entre los que figura la protección del funcionamiento eficiente de los sistemas de asilo de los Estados miembros en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. Al contrario, dichos Estados miembros ya fomentan, durante un período determinado, la realización de tales objetivos. (49)
126. Desde esa perspectiva, opino que un proceder como el del Reino de los Países Bajos es preferible a una inexistencia total de protección de las categorías de personas que solo pueden disfrutar de protección facultativa. Por lo demás, no hay que olvidar que la propia lógica del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y del artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 consiste en permitir a      que los Estados miembros decidan no conceder a ninguna de esas categorías la protección temporal prevista en dicha Directiva o concederla solo a algunas de esas categorías. (50)
127. Desde mi punto de vista, esa misma lógica debería aplicarse del mismo modo a la duración de la citada protección. Conviene señalar, a este respecto, como hace el Gobierno neerlandés, que una solución que obligue a los Estados miembros que han hecho voluntariamente uso de la facultad que tienen para conceder protección temporal a otras categorías de personas a respetar el plazo máximo de duración del mecanismo de protección temporal previsto a nivel de la Unión, ya sea como consecuencia de la prórroga automática (4 de marzo de 2024) o de la prórroga opcional (4 de marzo de 2025 (51) de dicho mecanismo y, por lo tanto, que prohíba a esos Estados miembros poner fin de forma anticipada a la protección temporal facultativa, podría frustrar los objetivos que persiguen la Directiva 2001/55 y la Decisión de Ejecución 2022/382, al incitar a los Estados miembros a renunciar a hacer uso de la facultad prevista en el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva y en el artículo 2, apartado 3, de esa Decisión de Ejecución. (52)
128. Las alegaciones formuladas contra esta tesis, tanto por las partes en el presente procedimiento como por los órganos jurisdiccionales neerlandeses que han tenido que pronunciarse sobre esta problemática, a favor de que la protección temporal del grupo facultativo finalice de pleno Derecho exclusivamente con arreglo al Derecho de la Unión, el 4 de marzo de 2024 o el 4 de marzo de 2025, deben desestimarse.
129. En primer lugar, procede examinar la alegación en el sentido de que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 prevé la posibilidad de que los Estados miembros concedan a otras categorías de personas desplazadas la protección temporal prevista en esta Directiva, de manera que habría de deducirse de esos términos que dicha Directiva se aplica íntegramente a los nacionales de terceros países que pertenezcan al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, incluso en lo referente al plazo de duración de la protección temporal previsto en esa misma Directiva. Desde mi punto de vista, de esa precisión del legislador de la Unión se desprende que, cuando un Estado miembro decide hacer uso de tal facultad, debe respetar las obligaciones que le impone la Directiva 2001/55, que, en esencia, consisten en garantizar a esos nacionales de terceros países los derechos materiales que se enumeran en el capítulo III de la citada Directiva.
130. Por lo demás, esos nacionales de terceros países seguirán disfrutando de esa protección temporal facultativa mientras el mecanismo permanezca en vigor en virtud del Derecho de la Unión, salvo que el Estado miembro que ha concedido esa protección decida entre tanto ponerle fin. En efecto, opino que el margen de apreciación que el artículo 7, apartado 1, de esa Directiva y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 reconocen a los Estados miembros es incompatible con la alegación de que la finalización de la protección temporal de los nacionales de terceros países que pertenecen al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa se rige, en exclusiva, por el artículo 6 de esa misma Directiva. Este último artículo debe entenderse, en mi opinión, en el sentido de que, de la misma manera que la activación del mecanismo de protección temporal corresponde en exclusiva a la Unión, su finalización se rige en exclusiva por el Derecho de la Unión. Dentro del período en el que ese mecanismo permanece en vigor, los Estados miembros pueden decidir libremente, durante el período que deseen, hacer uso de la facultad de ampliar el beneficio de ese mecanismo a categorías de personas distintas de aquellas que ya disfrutan de él de pleno Derecho en virtud del Derecho de la Unión.
131. En segundo lugar, en lo concerniente a la afirmación de que el artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2023/2409 prevé que la protección temporal concedida a las personas a que se refiere el artículo 2 de la Decisión de Ejecución 2022/382 se prorrogue por un año, hasta el 4 de marzo de 2025, no creo que pueda deducirse que esa prórroga se aplica imperativamente al grupo de personas que disfrutan de protección facultativa, en aplicación de la posibilidad que ofrece el apartado 3 de ese artículo, sin que el Estado miembro que ha hecho uso de esa facultad pueda poner fin a esa protección de forma anticipada. En efecto, como ocurre con la prórroga automática prevista en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55, ha de considerarse que la prórroga opcional prevista en el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva se refiere al mecanismo de protección temporal como tal. Así, ese mecanismo se prorroga para todos los beneficiarios actuales y futuros de protección temporal, sin perjuicio de la posibilidad que tienen los Estados miembros de reconsiderar su decisión de conceder esa protección a categorías de personas distintas de aquellas a las que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382 y que es inherente al carácter facultativo del artículo 7, apartado 1, de tal Directiva y del artículo 2, apartado 3, de dicha Decisión de Ejecución.
132. En tercer lugar, las disparidades entre normativas nacionales, con los movimientos secundarios que pueden acarrear y que pueden derivarse del hecho de que cada Estado miembro es libre de fijar el plazo durante el cual decide conceder la protección temporal prevista en la Directiva 2001/55 a categorías de personas distintas de aquellas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382, son la consecuencia natural de la decisión del legislador de la Unión de establecer una norma facultativa cuya aplicación deja un margen de apreciación a los Estados miembros. (53) Por lo demás, la propia existencia de la facultad que el legislador ofrece a los Estados miembros permite rechazar la alegación de que, en un ámbito de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, estos pierden su competencia para actuar desde el momento en el que la Unión ha ejercido la suya.
133. En cuarto lugar, admito que no comparto el razonamiento del Raad van State (Consejo de Estado) basado en la distinción entre los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva 2001/55, según el cual el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa no está comprendido en el ámbito de la Decisión de Ejecución 2023/2409 por el mero hecho de que el Secretario de Estado decidió, antes del 19 de octubre de 2023 (fecha de adopción de esa Decisión de Ejecución), dejar de hacer uso de la facultad que prevé el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382.
134. Por un lado, creo que conviene trazar una clara distinción entre la decisión de un Estado miembro de dejar de conceder la protección facultativa a nuevas personas en el futuro y, por otro lado, la decisión de ese Estado miembro de poner fin, en una determinada fecha, a la protección temporal facultativa de la que determinadas personas disfrutaban hasta ese momento. No creo que la primera de esas decisiones incida necesariamente en la fecha de finalización de la protección temporal facultativa de las personas que ya disfrutan de ella. Dicho de otro modo, en una situación en la que, a diferencia de lo que ocurre en los presentes asuntos, un Estado miembro no hubiera decidido poner fin de forma anticipada a la protección facultativa que ha decidido conceder a algunas categorías de personas, esa protección no finalizaría de pleno derecho el 4 de marzo de 2024 por el mero hecho de que ese Estado hubiera decidido, antes de la fecha de adopción de la Decisión de Ejecución 2023/2409, no conceder la protección temporal facultativa a nuevas personas en el futuro.
135. Por otro lado, considero artificial la distinción que el Raad van State (Consejo de Estado) efectúa entre el plazo resultante del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y el resultante del artículo 4, apartado 2, en la medida en que dicho órgano jurisdiccional considera decisiva la apreciación de que, a diferencia de lo que ocurre con la prórroga automática que resulta de la primera de esas disposiciones, la prórroga opcional que prevé la segunda exige que se realice una nueva evaluación que dé lugar a una decisión del Consejo. En efecto, ha de señalarse que, debido a su carácter excepcional y, por lo tanto, a su duración limitada, la necesidad de mantener en vigor el mecanismo de protección temporal es objeto de evaluación permanente, de la que la decisión adoptada por el Consejo en virtud del artículo 4, apartado 2, de la citada Directiva no es más que una de sus expresiones, siendo la otra la decisión del Consejo de poner fin en cualquier momento, a propuesta de la Comisión, al mecanismo de protección temporal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, letra b), de esa misma Directiva. De este modo, el seguimiento y examen constantes de la situación que efectúa la Comisión (54) se producen incluso durante los dos primeros años de aplicación de ese mecanismo, de manera que la decisión que el Consejo adopta con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2022/382 no es más que el reconocimiento expreso de la necesidad de mantener el mecanismo de protección temporal, que ya ha sido objeto de una evaluación constante.
136. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑244/24 y a las dos cuestiones prejudiciales en el asunto C‑290/24 que los artículos 4 y 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55, el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 y el artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2023/2409 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro decida poner fin, en cualquier momento y antes de que se llegue al término del plazo máximo de duración del mecanismo de protección temporal fijado a nivel de la Unión, a la protección temporal que ha decidido libremente conceder a otras categorías de personas desplazadas procedentes de Ucrania distintas de aquellas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382, haciendo uso de la facultad que prevén el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva y el artículo 2, apartado 3, de la mencionada Decisión de Ejecución.
137. No obstante, ha de precisarse que, cuando un Estado miembro decide conceder la protección temporal facultativa o ponerle fin de manera anticipada, está aplicando el Derecho de la Unión, de modo que su margen de apreciación está delimitado por este Derecho.
138. De este modo, el margen de apreciación que se reconoce a los Estados miembros no debe ser ejercido de una forma que menoscabe los objetivos de la Directiva 2001/55 y el efecto útil de esta. (55) A este respecto, considero importante poner el acento en el capítulo IV de esa Directiva, que tiene por objeto garantizar a los beneficiarios de protección temporal el acceso al procedimiento de asilo. Los Estados miembros deberían pues velar por que los nacionales de terceros países a los que se les retire la protección temporal facultativa antes de que se llegue al término del plazo máximo de duración fijado a nivel de la Unión no se vean incapacitados para ejercitar, de manera efectiva, su derecho a presentar una solicitud de protección internacional. Como reconoció el Gobierno neerlandés en la vista, ello también implica que se examinen las solicitudes de protección internacional que no hayan sido retiradas.
139. Además, los Estados miembros deben ejercer la facultad que se les ofrece respetando los principios generales del Derecho de la Unión, entre los que figuran los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. (56)
140. Procede recordar que el principio de seguridad jurídica exige que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas, con el fin de que los justiciables puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. (57)
141. Ha de señalarse, a este respecto, que el Reino de los Países Bajos formalizó en un reglamento de 17 de agosto de 2022, por un lado, la designación de las categorías de personas que integraban el grupo de los beneficiarios de protección facultativa y, por otro lado, la fecha de finalización de esa protección, a saber, en un primer momento, el 4 de marzo de 2023. (58) En un segundo momento, esa fecha fue pospuesta mediante reglamento de 1 de marzo de 2023, hasta el 4 de septiembre de 2023. (59) Creo que se trata de normas claras, precisas y de efectos previsibles.
142. La incertidumbre que haya podido surgir después sobre la fecha exacta de finalización de la protección temporal del grupo de personas que disfrutaban de protección temporal es el resultado de las distintas posturas adoptadas por los órganos jurisdiccionales neerlandeses. Las presentes remisiones prejudiciales tienen precisamente por despejar esa incertidumbre.
143. En lo que atañe al principio de protección de la confianza legítima, cabe recordar que el derecho a invocar este principio se extiende a todo justiciable al que la autoridad administrativa nacional haya hecho concebir esperanzas fundadas basadas en garantías concretas que le hubiera dado. (60) En el presente asunto no se coligen de los escritos del Secretario de Estado ni de la normativa neerlandesa garantías concretas que hayan podido hacer concebir en el grupo de personas que disfrutan de protección facultativa una confianza suficiente en que el plazo de duración de esa protección sería idéntico al plazo máximo de duración fijado a nivel de la Unión. (61)
144. Ha de añadirse que la circunstancia de que las autoridades neerlandesas decidieran aplazar hasta el 4 de marzo de 2024 la fecha de finalización de la protección que disfrutaban los demandantes no me parece censurable a la luz de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, pues, mediante ese aplazamiento, tales autoridades pretendían dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado de 17 de enero de 2024, lo cual considero conforme con las exigencias del Estado de Derecho. Es cierto que los imperativos de claridad, precisión y previsibilidad de las normas jurídicas podrían haber llevado a las citadas autoridades a adoptar otro reglamento para formalizar la fecha del 4 de marzo de 2024. Dicho esto, en la medida en que, a la luz de las normas que se derivan de la Directiva 2001/55, de la Decisión de Ejecución 2022/382 y de la Decisión de Ejecución 2023/2409, las autoridades neerlandesas estaban legitimadas, desde mi punto de vista, para fijar como fecha el 4 de septiembre de 2023, no creo que pueda reprochárseles haber adoptado una medida favorable para las personas afectadas al decidir aplazar esa fecha hasta el 4 de marzo de 2024.
145. Incumbe, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales remitentes comprobar si el Reino de los Países Bajos ejerció la facultad de que dispone, con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 y al artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382, respetando los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
B.      Momento en el que un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno frente a personas que ya no disfrutan de protección temporal facultativa
146. Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, que examinaré conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑244/24 pregunta, en esencia, si el artículo 6 de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que contra un nacional de un tercer país que reside legamente en el territorio de un Estado miembro —merced a la facultad de que ese Estado miembro ha hecho uso de concederle protección temporal— se dicte una decisión de retorno antes de la fecha en que finalice esa protección, incluso en caso de que los efectos de dicha decisión se suspendan hasta esa fecha, que está próxima en el tiempo.
147. Según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2008/115, esta se aplica a los nacionales de países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro.
148. Además, del artículo 6, apartado 1, de esta Directiva resulta que los Estados miembros deben dictar una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio.
149. Pues bien, en consonancia con esas disposiciones, opino que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que un Estado miembro no puede adoptar una decisión de retorno frente a un nacional de un tercer país hasta que este no esté en situación irregular en su territorio. (62)
150. Es cierto que el artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115 dispone, en particular, que dicha Directiva no impide a los Estados miembros adoptar una decisión sobre la finalización de la situación regular, unida a una decisión de retorno. Sin embargo, esa disposición no llega hasta el punto de permitir que se adopte una decisión de retorno antes de la finalización de la situación regular de la persona de que se trate, incluso aunque dicha decisión no surta efectos hasta la fecha en la que finalice esa situación regular.
151. Desde mi punto de vista, ni el contexto de los presentes asuntos ni las disposiciones que la Directiva 2001/55 dedica, en su capítulo V, (63) al retorno de las personas después de la protección temporal abogan a favor de que se flexibilice la norma de que no puede adoptarse una decisión de retorno mientras la situación siga siendo regular. Ha de añadirse que la adopción anticipada de semejante decisión, posponiendo sus efectos hasta el momento en que la situación se torna irregular, no permite tener en cuenta la eventual evolución de las circunstancias individuales de la persona objeto de esa decisión que puede producirse entretanto. (64) Por lo demás, esa práctica puede tener un impacto negativo en los nacionales de terceros países afectados, toda vez que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (UE) 2018/1860 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre de 2018, sobre la utilización del Sistema de Información de Schengen para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular, (65) obliga a los Estados a introducir en ese sistema (SIS) una descripción sobre ellos tan pronto como se dicte una decisión de retorno.
152. Procede, no obstante, responder a las dudas manifestadas tanto por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑244/24 como por el Gobierno neerlandés. Estas dudas guardan relación, por un lado, con el riesgo de desorganización que implicaría, para las autoridades competentes, la necesidad de adoptar simultáneamente, al finalizar la protección temporal, un gran número de decisiones de retorno. Por otro lado, la adopción anticipada de una decisión de retorno cuyos efectos quedan suspendidos hasta que la situación devenga irregular favorecería la tutela judicial de los interesados, al permitirles preparar sus eventuales recursos. Procede realizar las siguientes observaciones en cuanto a esos elementos.
153. En primer lugar, creo que el riesgo de desorganización invocado puede evitarse si las autoridades competentes preparan con la suficiente antelación las decisiones de retorno. A este respecto, que tales autoridades no puedan dictar las decisiones de retorno antes de que la situación devenga irregular no significa que no puedan adoptar medidas preparatorias a tal efecto, por ejemplo dando audiencia a las personas afectadas.
154. En segundo lugar, aunque los Estados miembros están obligados a adoptar una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, podría admitirse que, en una situación en la que se ha producido una afluencia masiva de personas desplazadas, esa obligación no llega hasta el punto de imponer a esos Estados que adopten tal decisión de forma inmediata tras la finalización de la protección temporal, siempre que esta se adopte en un plazo breve a partir de esa fecha.
155. En tercer lugar, la tutela judicial de las personas afectadas podría quedar suficientemente protegida remitiéndoles información con carácter previo sobre el hecho de que su protección temporal va a expirar en una determinada fecha.
V.      Conclusión
156. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos) y por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) del siguiente modo:
«1)      Los artículos 4 y 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida, el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal, y el artículo 1 de la Decisión de Ejecución (UE) 2023/2409 del Consejo, de 19 de octubre de 2023, por la que se prorroga la protección temporal introducida por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a que un Estado miembro decida poner fin, en cualquier momento y antes de que se llegue al término del plazo máximo de duración del mecanismo de protección temporal fijado a nivel de la Unión, a la protección temporal que ha decidido libremente conceder a otras categorías de personas desplazadas procedentes de Ucrania distintas de aquellas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución 2022/382, haciendo uso de la facultad que prevén el artículo 7, apartado 1, de dicha Directiva y el artículo 2, apartado 3, de la mencionada Decisión de Ejecución.
Cuando un Estado miembro decide poner fin de forma anticipada a la protección temporal facultativa, debe cerciorarse de que el margen de apreciación que le reconoce el Derecho de la Unión no sea ejercido de una forma que menoscabe los objetivos de la Directiva 2001/55 y el efecto útil de esta. Dicho Estado miembro está obligado asimismo a respetar los principios generales de este Derecho, entre los que figuran, en particular, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
2)      El artículo 6 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a que contra un nacional de un tercer país que reside legalmente en el territorio de un Estado miembro —merced a la facultad de que ese Estado miembro ha hecho uso de concederle protección temporal— se dicte una decisión de retorno antes de la fecha en que finalice esa protección, incluso en caso de que los efectos de dicha decisión se suspendan hasta esa fecha, que está próxima en el tiempo.»
1      Lengua original: francés.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
2      Véanse los considerandos 1 y 2 de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DO 2022, L 71, p. 1; corrección de errores en DO 2022, L 79, p. 40).
3      Véanse las estadísticas del Instituto de Estadística de la Unión Europea (Eurostat) disponibles en la siguiente dirección de Internet: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Temporary_protection_for_persons_fleeing_Ukraine_-_monthly_statistics.
4      Véase el mapa de Eurostat del número de ciudadanos de terceros países que han huido de Ucrania y están acogidos a protección temporal en cada Estado miembro, disponible en la siguiente dirección de Internet: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Map_TP_2024M06.jpg.
5      DO 2001, L 212, p. 12.
6      DO 2008, L 348, p. 98.
7      DO L, 2023/2409.
8      Véase en particular, sobre ese mecanismo y su aplicación en los Estados miembros, Mantu, S. A., Zwaan, K. M., y Strik, M. H. A., The Temporary Protection Directive: central themes, problem issues and implementation in selected Member States, Universidad Radboud de Nimega, Nimega, 2023. Sobre la aplicación de ese mecanismo en los Países Bajos, véase, en esa obra, Geertsema, K., «Implementation and Practise of the Temporary Protection Directive in the Netherlands», en particular p. 57.
9      Debe señalarse asimismo que, en determinados casos, la citada Directiva permite a los Estados miembros poner fin de forma individual a esa protección: véanse, en particular, los supuestos de exclusión mencionados en el artículo 28 de esa Directiva.
10      En aquel momento, según las estimaciones «e[ra] probable que la Unión se enfrent[ase] a un gran número de personas desplazadas debido al conflicto armado, posiblemente entre 2,5 millones y 6,5 millones, de las cuales se calcula que entre 1,2 millones y 3,2 millones solicitarán protección internacional. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estima que, en el peor de los casos, hasta 4 millones de personas podrían huir de Ucrania» (considerando 6 de la Decisión de Ejecución 2022/382).
11      Según resulta del considerando 12 de dicha Decisión de Ejecución, la elección entre esos dos sistemas de protección incumbe a cada Estado miembro. Véase, sobre el concepto de «protección adecuada» en virtud del Derecho nacional, la Comunicación de la Comisión relativa a las directrices operativas para la aplicación de la Decisión de Ejecución 2022/382 del Consejo por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal 2022/C 126 I/01 (DO 2022, C 126 I, p. 1), p. 3.
12      En la vista, la Comisión precisó que dieciséis Estados miembros habían hecho uso de esa posibilidad, indicando que el Reino de los Países Bajos era uno de los pocos Estados miembros (cinco de ellos) que había incluido en ese círculo a nacionales de terceros países con residencia temporal en Ucrania.
13      El Consejo parece pues considerar que la aplicación del mecanismo de protección temporal no se limita a un máximo de tres años. Ha de señalarse que el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos) y el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), órganos jurisdiccionales remitentes, parecen deducir, por el contrario, del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55 que la duración total de la protección temporal en virtud de dicha Directiva está limitada a tres años [véase la resolución de remisión en el asunto C‑244/24, apartado 2.2, y la sentencia del Raad van State (Consejo de Estado), de 17 de enero de 2024 (NL:RVS:2024:32, en lo sucesivo, «sentencia del Consejo de Estado de 17 de enero de 2024»), apartado 5.1].
14      DO L, 2024/1836.
15      Véanse los considerandos 6 a 8 de la Decisión de Ejecución 2024/1836.
16      Stb. 2004, n.o 691.
17      Stb. 2000, n.o 495.
18      Stb. 2000, n.o 497.
19      En apoyo de esa postura, el Secretario de Estado invocó como motivos, en particular, la posible utilización abusiva del sistema, el atractivo de ese sistema para los nacionales de terceros países procedentes de otros Estados miembros que había dado lugar a una afluencia de tales nacionales hacia el Reino de los Países Bajos y el carácter limitado de la capacidad de acogida en este Estado miembro.
20      Ese grupo se componía de 6 000 personas aproximadamente: véase Geertsema, K., op. cit., p. 62.
21      La concesión de seis meses adicionales se justificó por la importante afluencia de solicitantes de asilo y la presión ejercida en la acogida [véase la resolución de remisión del Raad van State (Consejo de Estado) en el asunto C‑290/24, apartado 3.4].
22      Stcrt. 2022, n.o 22623; en lo sucesivo, «Reglamento de modificación».
23      Stcrt. 2001, n.o 10.
24      En virtud del artículo 3, apartado 2, del Reglamento de modificación, esa parte surte efectos de manera retroactiva a partir del 4 de marzo de 2022.
25      En virtud del artículo 3, apartado 3, del Reglamento de modificación, esa parte surte efectos de manera retroactiva a partir del 19 de julio de 2022.
26      Stcrt. 2023, n.o 7194.
27      Es decir, noventa días antes del comienzo de la ofensiva rusa, a saber, el plazo durante el cual los nacionales ucranianos pueden estar legalmente en el espacio Schengen sin visado.
28      A efectos del análisis, haré principalmente referencia al 4 de marzo de 2025, única fecha conocida en el momento en el que los órganos jurisdiccionales neerlandeses se pronunciaron, y no al 4 de marzo de 2026, que actualmente constituye la fecha de finalización del período de la prórroga opcional del mecanismo de protección temporal.
29      NL:RBDHA:2023:11897.
30      Según el Raad van State (Consejo de Estado), ningún elemento del artículo 7 de la Directiva 2001/55 permite respaldar la conclusión de que la protección temporal en virtud de esa Directiva solo engloba derechos materiales, como el derecho a ejercer una actividad por cuenta ajena y al alojamiento, y no la duración de dicha protección.
31      En apoyo de esa interpretación del artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2023/2409, el Raad van State (Consejo de Estado) se remitió, en especial, a la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, por la que se prorroga la protección temporal introducida por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, presentada por la Comisión el 19 de septiembre de 2023 [COM(2023) 546 final]. La exposición de motivos de esa Propuesta, en particular su nota 2, no menciona el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382. Ese órgano jurisdiccional deduce de ello que tal disposición solo es pertinente para la Decisión de Ejecución 2023/2409 si los Estados miembros estaban aplicando esa disposición en el momento en el que el Consejo adoptó dicha Decisión de Ejecución. Esa interpretación también se fundamenta en la potestad del Estado miembro de poner fin a la aplicación de una disposición facultativa del Derecho de la Unión.
32      NL:RBDHA:2024:4247.
33      Véanse los apartados 5.2 a 5.2.2 de la resolución de remisión en el asunto C‑290/24.
34      NL:RBDHA:2024:3694.
35      NL:RBDHA:2024:4294.
36      Véanse, respectivamente, los apartados 5.1 y 5.1.1. así como 5.3, de dicha resolución de remisión.
37      Véase la propuesta de Decisión de Ejecución citada en la nota 31 de las presentes conclusiones (p. 5).
38      Por otro lado, el hecho de que la nota 2 de la Propuesta que dio lugar a la Decisión de Ejecución 2023/2409 no haga referencia al artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución 2022/382 se explica, según dicho órgano jurisdiccional, por el hecho de que la citada nota solo se refiere al grupo de personas para las que el Consejo activó inicialmente la protección temporal.
39      Véanse los puntos 71 a 76 de las presentes conclusiones.
40      Según señala el Gobierno neerlandés, se optó por dictar las decisiones de retorno poco antes de la fecha en la que la residencia dejaría de ser legal. Se dictaron en dos tandas. La primera tanda, de unas 700 decisiones de retorno aproximadamente, se adoptó el 7 de febrero de 2024 y la segunda, de unas 630 decisiones de retorno, el 21 de febrero de 2024. Así, 1 360 nacionales de terceros países se encontraron en situación irregular en el territorio de los Países Bajos a partir del 5 de marzo de 2024.
41      En apoyo de esa interpretación, dicho órgano jurisdiccional se refiere a las sentencias de 30 de mayo de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), apartados 48 y 49, y de 19 de junio de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465), apartado 59, y a las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:90), punto 49.
42      El órgano jurisdiccional remitente cita, a este respecto, la sentencia de 14 de enero de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado) (C‑441/19, EU:C:2021:9), apartados 79 y 80.
43      Por lógica, los defensores de esta postura deberían tomar ahora como fecha de finalización de esa protección el 4 de marzo de 2026.
44      El subrayado es mío.
45      Véanse, en particular, los considerandos 1, 2, 5, 6 y 7 de dicha Decisión de Ejecución.
46      A tenor de dicha disposición, por «personas desplazadas» se entiende «los nacionales de un tercer país o apátridas que hayan debido abandonar su país o región de origen, o que hayan sido evacuados, en particular respondiendo al llamamiento de organizaciones internacionales, y cuyo regreso en condiciones seguras y duraderas sea imposible debido a la situación existente en ese país, que puedan eventualmente caer dentro del ámbito de aplicación del artículo 1A de la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951, que entró en vigor el 22 de abril de 1954 (Recopilación de Tratados de Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.o 2545, 1954), completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, firmado en Nueva York de 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967,] u otros instrumentos internacionales o nacionales de protección internacional […]».
47      En cuanto a esta condición, véase asimismo el considerando 11 de la Decisión de Ejecución 2022/382.
48      O incluso el 4 de marzo de 2026, en aplicación de la Decisión de Ejecución 2024/1836.
49      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupación familiar — Hermana de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070, apartado 58.
50      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupación familiar — Hermana de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070), apartado 59.
51      O incluso 4 de marzo de 2026, en aplicación de la Decisión de Ejecución 2024/1836.
52      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupación familiar — Hermana de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070), apartado 60.
53      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupación familiar — Hermana de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070), apartado 57 y jurisprudencia citada.
54      Véase el considerando 21 de la Decisión de Ejecución 2022/382.
55      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de diciembre de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupación familiar — Hermana de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070), apartado 62 y jurisprudencia citada.
56      Véase, en particular, la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Avicarvil Farms (C‑443/21, EU:C:2022:899), apartado 38 y jurisprudencia citada.
57      Véase, en particular, la sentencia de 25 de enero de 2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51), apartado 47 y jurisprudencia citada.
58      Véanse los puntos 40 a 42 de las presentes conclusiones.
59      Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.
60      Véase, en particular, la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Avicarvil Farms (C‑443/21, EU:C:2022:899), apartado 39 y jurisprudencia citada.
61      Dicho esto, debe admitirse, como hace el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Róterdam), en su sentencia de 9 de agosto de 2023, que la afirmación del Secretario de Estado de que su intención era aplicar la Directiva 2001/55 de manera generosa pudo dar a entender inicialmente que las personas que disfrutaban de protección facultativa iban a ser tratadas, incluso a más largo plazo, del mismo modo que las otras personas desplazadas desde Ucrania (apartado 6.5 de dicha sentencia). Sin embargo, dudo que esa afirmación constituya una garantía precisa que generase, de forma inequívoca, una confianza legítima para las personas que disfrutaban de protección facultativa.
62      Véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465), apartados 37, 38, 46, 58 y 59, y de 9 de noviembre de 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Ámbito de aplicación de la Directiva retorno) (C‑257/22, EU:C:2023:852), apartado 39. En particular, los nacionales de terceros países que han presentado una solicitud de asilo no pueden ser objeto de una decisión de retorno hasta que no se haya resuelto en primera instancia sobre dicha solicitud.
63      En particular, el artículo 20 de la citada Directiva dispone que, «una vez haya finalizado la protección temporal, se aplicará el Derecho general en materia de protección y de extranjería en los Estados miembros, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 23».
64      Desde esta perspectiva, ya queda excluido, en mi opinión, que la práctica de las autoridades neerlandesas pueda estar comprendida en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2008/115, según el cual esta «se entenderá sin perjuicio de cualquier disposición del acervo comunitario en el ámbito de la inmigración y del asilo que pueda ser más favorable para el nacional de un tercer país».
65      DO 2018, L 312, p. 1.