61977C0146
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 23 MAI 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le problème de l'applicabilité à des contrats en cours de réglementations communautaires nouvelles, susceptibles de porter atteinte aux intérêts d'une des parties au contrat, a déjà donné lieu à de nombreuses procédures devant la Cour relativement à des situations et des manières diverses, mais relevant, dans la plupart des cas, du domaine de la réglementation communautaire en matière agricole.
Dans la présente procédure, la question se pose de nouveau — et la partie lésée voudrait la résoudre, comme nous le verrons, en ayant recours au principe général de la protection de la confiance légitime — dans le secteur tourmenté des montants compensatoires monétaires.
Nous commencerons par rappeler qu'aux termes de l'article 3 du règlement du Conseil no 974/71, la Commission est tenue de modifier les montants compensatoires monétaires chaque fois que l'écart entre la parité officielle de la monnaie nationale considérée et la moyenne arithmétique des cours de change effectifs, relevés hebdomadairement par la Commission par rapport aux monnaies des États membres qui font partie de ce qu'il est convenu d'appeler le «serpent monétaire», s'est modifié d'au moins un point par rapport au pourcentage retenu pour la fixation précédente.
Au cours de la dernière semaine de septembre 1976, la Commission a constaté que la livre sterling, soumise depuis la seconde moitié du mois à une forte pression sur le marché des changes (pression qui avait déjà entraîné l'augmentation pour le Royaume-Uni du niveau précédent des montants compensatoires monétaires), avait subi une nouvelle dévaluation importante face aux monnaies du «serpent». L'importance de cette dévaluation mettait de nouveau la Commission dans l'obligation de modifier les montants compensatoires monétaires en vigueur pour les échanges avec la Grande-Bretagne, conformément à la règle citée ci-dessus. Toutefois, comme ceux-ci avaient atteint le niveau assez élevé de 30 %, la Commission préféra ne pas procéder immédiatement à une augmentation correspondant au pourcentage de la nouvelle dévaluation et proposa au Conseil de procéder à une modification de la parité de la livre verte, par la voie de la procédure d'urgence, c'est-à-dire du rapport entre la monnaie britannique et l'unité de compte dans laquelle sont exprimés les prix agricoles «uniques» de la Communauté. La dévaluation de la livre verte aurait dû permettre de maintenir au niveau de 30 % les montants compensatoires monétaires applicables au Royaume-Uni. En même temps, la Commission a adopté le règlement no 2405/76 en date du 1er octobre 1976 (publié au Journal officiel du 4 octobre suivant), établissant le maintien «à titre conservatoire», dans l'attente de la décision imminente du Conseil des montants compensatoires monétaires fixés à la date du 27 septembre 1976 pour la livre sterling britannique et pour la livre irlandaise. Ce règlement est entré en vigueur le lundi 4 octobre.
Au sein du Conseil, l'opposition britannique empêcha que fût adoptée la proposition de la Commission de fixer une nouvelle parité de la livre verte britannique, alors qu'était acceptée une proposition analogue relativement à la livre
Face à cette situation et affrontée aux réclamations des importateurs de produits agricoles au Royaume-Uni, la Commission a procédé alors immédiatement au relèvement des montants compensatoires applicables aux échanges avec ce pays, par le règlement no 2424/76 du 5 octobre 1976, entré en vigueur le jour suivant, mais qui pouvait être appliqué, sur simple demande, à partir du 4 octobre. Cette dernière faculté avait été prévue en faveur des importateurs de produits agricoles au Royaume-Uni, lesquels avaient évidemment intérêt à ce que les nouveaux montants soient appliqués dès le début de la semaine, conformément à la pratique normalement suivie en matière de prise d'effet des dispositions modifiant les montants compensatoires. D'un autre côté, la Commission n'avait pas jugé opportun d'imposer la date du 4 octobre«erga omnes» (préférant fixer, comme nous l'avons dit, l'entrée en vigueur du règlement à la date du 6 octobre), du fait que cela eût impliqué la rétroactivité des nouveaux montants et un alourdissement des charges pesant sur les exportateurs de produits agricoles britanniques.
2.
Entre le 29 septembre et le 6 octobre 1976 — c'est-à-dire tant avant qu'après l'adoption par la Commission du règlement no 2405/76 du 1er octobre qui «gelait» les montants compensatoires déjà en vigueur — l'entreprise British Beef Co avait conclu plusieurs contrats de vente portant sur les lots de viande devant être exportés du Royaume-Uni au cours de la semaine débutant le 4 octobre. En stipulant les prix de ces lots, cette entreprise s'était fiée aux prévisions émises par l'organisme national compétent en matière de viande (Meat and Livestock Commission) — communiquées sous toutes réserves par télex du 29 septembre et confirmées par télex du 1er octobre suivant — prévisions selon lesquelles les montants compensatoires resteraient «gelés» pendant toute la semaine en question.
L'augmentation des montants compensatoires prévue par le règlement no 2424/76 du 5 octobre et le refus de la Commission d'en exempter les exportateurs de viande britanniques ayant stipulé des contrats avant que cette augmentation n'eût été connue ont amené la société British Beef à intenter une action en justice contre l'organisme britannique d'intervention pour le secteur agricole («The Intervention Board for agricultural Produce»). Devant la High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, la société demanderesse au principal a soutenu que le règlement no 2424/76 doit être considéré comme non applicable aux exportations effectuées en exécution de contrats conclus avant sa publication. A titre subsidiaire, elle a soutenu que le règlement, dans la mesure où on le considère comme applicable aux exportations précitées, est non valide du fait qu'il est contraire au principe général de la protection de la confiance légitime.
Par suite, la juridiction britannique a déféré à la Cour de justice les questions suivantes, à titre préjudiciel:
«1.
Le règlement CEE no 2424/76 de la Commission du 5 octobre 1976 doit-il être interprété en ce sens qu'il est exclu qu'il s'applique à des importations effectuées en exécution de contrats conclus à une date antérieure à celle de sa publication?
2.
Sur le rondement des motifs vises ci-dessus ou de l'un de ceux-ci, le règlement précité est-il non valide en tant que son applicabilité aux exportations précitées est implicite?»
3.
En ce qui concerne la première de ces questions, il faut se demander avant tout si le règlement no 2424/76 offre une possibilité quelquonque d'être interprété en ce sens qu'il est exclu que l'augmentation des montants compensatoires monétaires ait été applicable aux contrats en cours.
Le texte du règlement ne contient aucune clause en ce sens et il est même possible de trouver des indices en sens contraire dans son préambule, où il est rappelé que la mesure de «gel» que constitue le règlement no 2405/76 a été prise à titre préventif, dans l'attente d'une décision imminente du Conseil (c'est-à-dire de la décision sur la dévaluation de la livre verte que la Commission avait proposé de prendre) et que, cette décision n'ayant pas été adoptée, les montants compensatoires devaient être fixés sur la base des cours de la livre sterling britannique durant la semaine du 22 au 28 septembre 1976 (c'est-à-dire en conformité avec les dispositions du règlement no 974/71 du Conseil), ce qui implique clairement que, la cause du «gel» ayant disparu, la Commission entendait revenir à la situation normale et se jugeait d'ailleurs tenue de le faire. Ensuite, dans le dispositif du règlement, la fixation de la date d'entrée en vigueur au mercredi 6 octobre, accompagnée de la clause d'applicabilité sur demande à partir du 4 octobre, s'écartait sans aucun doute de la normale; mais c'est précisément de ce fait qu'il eût fallu une autre disposition formelle pour que les contrats en cours fussent éventuellement exemptés de l'application du règlement, disposition qui eût également constitué un fait exceptionnel. En conclusion, la teneur littérale de l'article 2 du règlement en question et le contexte de cet acte réglementaire ne laissent subsister aucun doute quant au fait que celui-ci était destiné à s'appliquer à toutes les exportations effectuées à partir du 6 octobre 1976, même à celles réalisées en exécution de contrats conclus à une date antérieure à sa publication.
Il reste à voir si, affronté au silence du règlement, il est permis éventuellement de recourir à un principe général d'interprétation en vertu duquel les contrats en cours sont soustraits à l'application de réglementations nouvelles plus défavorables que les réglementations anciennes auxquelles elles se substituent. Le principe généralement reconnu et constamment appliqué par la Cour est, en fait, tout différent: le règlement modifiant une réglementation antérieure s'applique, sauf dérogation expresse, aux effets futurs de situations nées sous l'empire de la réglementation antérieure (voir, en dernier lieu, l'arrêt du 4 juillet 1973 dans l'affaire 1/73, Westzucker, Recueil 1973, p. 723).
Il reste, mais cela est implicitement contenu, nous semble-t-il, dans la formulation même du principe susdit, qu'il ne faut pas qu'atteinte soit portée à cette autre règle non écrite qu'est le principe du respect des droits acquis. C'est précisément dans cette perspective qu'il faut, à notre avis, comprendre l'arrêt de la Cour du 18 mars 1975 dans l'affaire 78/74, Deuka (Recueil 1975, p. 422, spécialement p. 434), relatif à la sauvegarde de situations qui se sont produites avant l'adoption d'un règlement diminuant le montant de la prime de dénaturation pour le blé tendre (voir également les observations sur ce point de l'avocat général, M. Trabucchi, dans les conclusions relatives à l'affaire 74/74, CNTA. Recueil 1975 p. 557).
Dans l'hypothèse envisagée par cet arrêt, en effet, l'entreprise intéressée avait déjà notifié à l'organisme d'intervention compétent, dès avant que ne fût publiée la disposition modificative, les opérations de dénaturation qu'elle prévoyait de réaliser et qui correspondaient à ses engagements. Cette notification conférait donc à ces engagements un caractère à la fois officiel et de certitude et pouvait être considérée comme susceptible d'attribuer à cette entreprise, en ce qui concerne les opérations de l'organisme d'intervention, un droit à l'application des montants en vigueur à cette époque. Dans cet ordre d'idées, il devenait possible d'affirmer, en se fondant sur le primat de la sécurité juridique, que le règlement modificatif n'était pas applicable, dans le silence de la loi, à celui qui avait déjà effectué dans les délais la notification en question, étant donné que l'interprète du droit ne peut présumer la volonté du législateur de supprimer des droits acquis. Ainsi était sauvegardée la position de l'intéressé, tout en maintenant en vigueur le règlement modificatif. La même ligne de conduite se manifeste encore plus clairement, pour des raisons et dans des circonstances analogues, dans l'arrêt du 25 juin 1975 dans l'affaire 5/75, Deuka (Recueil 1975, p. 759 et suivantes).
En revanche, rien ne permet de parler en l'espèce de droits acquis, comme l'a d'ailleurs admis lui-même le défenseur de la British Beef.
Rien ne justifierait donc en définitive une interprétation du règlement no 2424/76, allant dans le sens indiqué par la première question du juge britannique.
4.
Passons maintenant au problème envisagé dans la seconde question. Il s'agit d'établir si le règlement dont s'agit, du fait qu'il n'a pas exempté de l'augmentation des montants compensatoires les exportateurs qui avaient stipulé des contrats de vente antérieurement à la date à laquelle il a été publié, est contraire au principe général du droit, selon lequel les institutions communautaires doivent protéger la confiance légitime des intéressés dans toute la mesure compatible avec la protection des exigences supérieures de l'intérêt public.
La Cour a consenti à faire application de ce principe en faveur de celui qui l'invoquait dans trois cas où la législation en vigueur avait été modifiée; rappelons l'arrêt du 5 juin 1973 dans l'affaire 81/72, Commission/Conseil (Recueil 1973, p. 575 et suivantes); l'arrêt du 14 mai 1975 dans l'affaire 74/74, CNTA/Commission (Recueil 1975, p. 533 et suivantes); l'arrêt du 25 juin 1975 déjà cité dans l'affaire 78/74, Deuka (Recueil 1975, p. 759 et suivantes).
Toutefois, les cas dans lesquels la Cour, appelée à se prononcer sur le même problème, a tranché dans un sens contraire aux conclusions d'entreprises qui invoquaient le principe de la protection de la confiance légitime sont beaucoup plus nombreux. Rappelons l'arrêt du 4 juillet 1973 dans l'affaire 1/73, Westzucker (déjà citée); l'arrêt du 27 mai 1975 dans l'affaire 2/75, Mackprang (Recueil 1975, p. 607); l'arrêt du 10 décembre 1975 dans les affaires jointes 95 à 98/74, 15 et 100/75, Coopératives agricoles de céréales/Commission-Conseil (Recueil 1975, p. 1615); du 17 mars 1976 dans les affaires jointes 67 à 85/75, Lesieur Cotelle/Commission (Recueil 1976, p. 391); l'arrêt du 31 mars 1977 dans les affaires jointes 54 à 60/76, Compagnie industrielle et agricole du Comté de Loheac/Commission-Conseil (Recueil 1977, p. 645); l'arrêt du 26 janvier 1978 dans les affaires jointes 44 à 51/77, Union Malt et autres/Commission et l'arrêt du 1er février 1978 dans l'affaire 78/77, Lührs, tous deux non encore publiés.
Ce qui importe, en tout état de cause, c'est le critère général qui se dégage de cette abondante jurisprudence. Il nous semble qu'il peut être exprimé dans les termes suivants: on ne saurait admettre qu'il y a confiance légitime quant à la continuité d'une réglementation ni, par conséquent, qu'on puisse prétendre à la protection de cette confiance, lorsqu'au moment de souscrire à une obligation contractuelle dont on voudrait ensuite soustraire l'exécution à la modification de la réglementation survenue «in peius», il était raisonnablement possible de prévoir que cette réglementation risquait d'être modifiée.
Cela dit, il devient essentiel d'établir si, dans une hypothèse réunissant les caractéristiques décrites par la juridiction demanderesse, les opérateurs économiques seraient en mesure ou non de prévoir l'adoption d'une disposition du genre de celle qui a induit la demanderesse au principal à demander la protection de sa confiance légitime.
5.
Nous avons déjà souligné que la réglementation de base en matière de montants compensatoires (règlement du Conseil no 974/71, article 3) se caractérise par l'obligation faite à la Commission de répercuter sur les montants compensatoires tout écart monétaire dépassant un pourcentage déterminé.
Dans un contexte plus large, la Cour a parlé du «devoir des institutions communautaires de modifier le système chaque fois que cela apparaît nécessaire pour garantir sa fonction correctrice» (arrêt déjà cité du 10 décembre 1975, Coopératives agricoles de céréales/Commission-Conseil). Tout cela est parfaitement cohérent avec la ratio du système. Rappelons, en effet, que celui-ci fut instauré non pour protéger les intêrêts particuliers des opérateurs économiques, mais pour obvier aux difficultés auxquelles peut se heurter le bon fonctionnement des organisations communes de marché du fait de l'instabilité monétaire, en vue donc de la protection d'un intérêt général (voir surtout les arrêts du 15 mai 1975 dans l'affaire 74/74 CNTA déjà citée et du 17 mars 1976 dans les affaires jointes 67 à 85/75, Lesieur, déjà citées).
Si l'on veut que le régime des montants compensatoires opère de manière efficace, il faut que les adaptations puissent se faire avec la plus grande célérité. Ce n'est que pour des motifs exceptionnels que la Commission a dérogé quelquefois à cette règle de base, comme ce fut le cas face à certaines variations imprévues des taux de change monétaires dues à des mouvements spéculatifs, du fait que les cours relevés durant une seule semaine ne pouvaient être considérés comme étant représentatifs de la situation réelle de la monnaie soumise à la pression spéculative [voir règlements nos 1356/76 du 11 juin 1976 (JO no L 153/39 de 1976) et 283/78 du 10 février 1978 (JO no L 41/25 de 1978].
Le règlement no 2405/76, du 1er octobre 1976, qui «gelait» au niveau déjà en vigueur les montants compensatoires applicables au commerce des produits agricoles en provenance et à destination de la Grande-Bretagne, en dépit de la réalisation des conditions auxquelles l'article 3 du règlement no 974/71 lie la modification obligatoire de ces montants, constitue, lui aussi, un cas exceptionnel de dérogation à la règle de base que nous avons déjà énoncée, à la différence toutefois que, dans les deux cas de dérogation cités ci-dessus, le niveau précédent des montants compensatoires monétaires était confirmé purement et simplement et était donc destiné à rester en vigueur pendant toute la semaine suivante, alors que le règlement no 2405/76 affirmait clairement dans sa motivation que le niveau précédent était «gelé» à titre conservatoire, dans l'attente d'une décision que le Conseil devait adopter dans le cadre d'une procédure d'urgence.
Les opérateurs du secteur ne pouvaient ignorer ni l'objet ni le caractère aléatoire de cette décision. Nul ne pouvait garantir que le Conseil accueillerait la proposition de la Commission, même en faisant abstraction du fait que l'opposition du gouvernement britannique avait déjà été prévue par la presse. D'autre part, dans l'hypothèse du rejet de cette proposition, il n'y avait pas lieu de se fier à la possibilité que la Commission tarderait encore à remplir l'obligation précise, découlant pour elle de l'article 3 déjà cité du règlement no 974/71, de fixer un nouveau niveau des montants compensatoires monétaires pour les opérations d'exportation et d'importation relatives au Royaume-Uni. Compte tenu tant du caractère d'urgence de la proposition de la Commission que de la nature seulement conservatoire du règlement no 2405/75, il fallait logiquement s'attendre à ce que la décision du Conseil, positive ou négative, intervienne très rapidement et il fallait aussi prévoir que, si celle-ci était négative, il y aurait vraisemblablement fixation immédiate des nouveaux montants compensatoires monétaires. Le minimum que l'on puisse dire, c'est qu'il n'aurait pas été justifié d'exclure totalement cette dernière éventualité.
Les intéressés connaissaient les circonstances de fait et ne pouvaient ignorer la logique et les impératifs du système résultant objectivement des textes réglementaires. Toujours sur la base de règles objectives (celles ayant trait aux modifications des montants compensatoires monétaires), ils étaient également en mesure d'en prévoir le nouveau niveau éventuel avec un degré d'approximation notable. Cela avait d'autre part été précisé par la Commission elle-même dans les explications accompagnant sa proposition relative à la fixation d'une nouvelle parité de la livre verte britannique.
On pourrait objecter à cela que la proposition de la Commission prévoyait seulement l'entrée en vigueur du règlement fixant la nouvelle parité de la livre verte à la date du 11 octobre. Cela n'impliquait toutefois, selon nous, aucun engagement de la part de la Commission de maintenir le montant compensatoire «gelé» jusqu'à la date susdite, dans l'hypothèse où sa proposition ne serait pas accueillie.
Il est vrai que, lorsqu'elle modifie le niveau des montants compensatoires, la Commission fait normalement entrer en vigueur les nouveaux montants au début de la semaine postérieure à celle au cours de laquelle a été prise la mesure de variation. Mais il est également vrai que la correspondance des montants compensatoires à la situation réelle en matière de change doit être vérifiée hebdomadairement et que la différence établie dans le cours de toute semaine par rapport au niveau des changes précédent doit se répercuter sur le niveau des montants compensatoires applicables jusqu'au début de la semaine suivant celle de l'évaluation, dès lors que sont réunies les conditions établies par l'article 3, plusieurs fois cité. Quand la Commission ne se conforme pas immédiatement à ces règles de base pour des raisons exceptionnelles, comme ce fut le cas en l'espèce, et décide au contraire de surseoir à titre provisoire à leur application dans l'attente de l'adoption d'une solution alternative proposée au Conseil, il y a évidemment situation anormale, clairement caractérisée en tant que telle pour les intéressés. L'anomalie tient dans la mesure de «gel» qui, comme nous l'avons dit, constitue une dérogation au système prévu par l'article 3 du règlement de base; cette mesure ne peut être considérée comme l'équivalent d'une disposition confirmative pure et simple. Par conséquent, en cette situation exceptionnelle et face à un règlement dont le caractère purement transitoire était évident, il n'y a pas lieu de se référer à la pratique normale, selon laquelle la «fixation» des montants compensatoires est applicable pour une semaine entière.
D'autre part, il ne nous semble pas non plus pertinent, dans l'hypothèse considérée ici, de se référer au critère selon lequel il serait injustifié d'adopter avec effet immédiat et sans préavis une disposition réglementaire qui ait une incidence négative sur l'exécution des contrats en cours, lorsqu'aucun intérêt public impératif ne s'oppose à l'introduction de règles transitoires. Ce critère, invoqué par la British Beef, a été appliqué par la Cour en matière de responsabilité extracontractuelle de la Communauté, mais non pas en matière de validité d'actes normatifs, et précisément à l'égard d'un exportateur qui avait obtenu la préfixation de restitutions, en prenant ainsi un engagement irrévocable à l'égard de la Communauté, garanti par une caution, en vue de l'exécution des opérations qui entraient en ligne de compte aux fins de l'application de montants compensatoires monétaires (arrêt 74/74, CNTA, cité, Recueil 1975, p. 549). Toute différente est l'hypothèse que nous avons à considérer dans la présente affaire.
De plus, il ne faut pas oublier que, si la Commission avait maintenu le «gel» des montants compensatoires durant toute la semaine débutant le 4 octobre, en dépit de l'obligation qui lui était faite par l'article 3 du règlement de base précité, elle aurait risqué d'être amenée à répondre du préjudice qu'elle aurait provoqué aux importateurs britanniques de produits agricoles, lesquels n'auraient pas bénéficié d'une augmentation des montants compensatoires susceptibles de compenser l'écart plus grand entre la valeur réelle de change de leur monnaie et le rapport fictif entre celle-ci et l'unité de compte européenne.
Enfin, on a beaucoup discuté, dans le cadre de la présente affaire, des assurances fournies par la «Meat and Livestock Commission» dans ses télex du 29 septembre et du 1er octobre. Or, abstraction faite de ce que le premier message était sujet à confirmation et de ce que le second, tout en donnant cette confirmation, notait en même temps que la situation était «unclear», il faut dire qu'avant d'assumer des engagements à l'exportation, les opérateurs du secteur en question auraient dû se pencher sur le texte du règlement de la Commission no 2405/76 du 1er octobre 1976 et ne pas perdre de vue le caractère exceptionnel de la dérogation que celui-ci constituait par rapport à la réglementation de base. Le fait qu'ils se soient, au contraire, contentés des prévisons faites par un organisme sectoriel national (lequel n'agissait pas pour le compte de la Communauté) quant à l'évolution probable des événements ne suffit pas à rendre leur confiance «légitime». D'un point de vue objectif, la situation se présentait d'une façon extrêmement précaire et elle était conditionnée par la décision du Conseil; le risque que celui-ci ne se rallie pas à la proposition de la Commission et que, par conséquent, le «gel» provisoire des montants compensatoires ne soit pas maintenu était raisonnablement prévisible. L'espérance d'un maintien des montants en vigueur durant toute la semaine prenant cours le 4 octobre n'avait qu'une base fragile.
6.
En conclusion, pour les motifs exposés ci-dessus, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, par décision du 15 novembre 1977, en déclarant que:
1.
Le règlement no 2424/76 de la Commission du 5 octobre 1976 doit être entendu en ce sens qu'il s'applique également aux exportations effectuées en exécution de contrats stipulés à une date antérieure à celle de sa publication;
2.
Il n'existe aucun élément susceptible d'infirmer la validité dudit règlement.
(
1
)	Traduit de l'italien.