62023CJ0181_RES
Asia C‑181/23
Euroopan komissio
vastaan
Maltan tasavalta
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 29.4.2025
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 20 artikla – Unionin kansalaisuus – SEU 4 artiklan 3 kohta – Vilpittömän yhteistyön periaate – Jäsenvaltion välisen keskinäisen luottamuksen periaate – Jäsenvaltion kansalaisuuden myöntäminen– Erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde – Sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpano – Kansalaisuuden myöntäminen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista – Kansalaisuuden myöntämistä koskevan järjestelmän transaktioluonne, joka muistuttaa unionin kansalaisuuden kaupan pitämistä
Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Jäsenvaltion kansalaisuus – Unionin ja jäsenvaltioiden toimivalta – Rajat – Kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevat edellytykset – Kuuluminen jäsenvaltioiden toimivaltaan – Unionin oikeuden rikkominen jäsenvaltioiden käyttäessä toimivaltaansa myöntää kansalaisuus
(ks. 81–83 kohta)
Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Jäsenvaltion kansalaisuus – Jäsenvaltion kansalaisuuden myöntäminen – Vilpittömän yhteistyön periaate – Jäsenvaltion välisen keskinäisen luottamuksen periaate – Jäsenvaltion ja sen kansalaisten välinen erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde – Sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpano – Kansalaisuuden myöntäminen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista – Kansalaisuuden myöntämistä koskevan järjestelmän transaktioluonne, joka muistuttaa unionin kansalaisuuden kaupan pitämistä – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
(SEU 2 artikla, SEU 3 artiklan 2 kohta, SEU 4 artiklan 3 kohta sekä SEU 10 ja SEU 11 artikla; SEUT 20–24 artikla)
(ks. 84–121 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistun, jonka käsiteltäväksi on saatettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne, toteaa suuressa jaostossa, että Maltan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 20 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön ja pannut täytäntöön kansalaisuuden saamista sijoittamisella koskevan ohjelman, jossa kansalaisuus voidaan myöntää vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista ja joka muistuttaa siten jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen ja laajemmin unionin kansalaisen aseman kaupan pitämistä.
Maltan kansalaisuuslaissa (
1
) säädetään Maltan kansalaisuuden saamisesta, menettämisestä ja siitä luopumisesta, ja sen 10 §:ssä vahvistetaan kansalaisuuden saamisen tavanomaiset edellytykset. Kansalaisuuslakiin vuonna 2013 tehdyllä muutoksella säädettiin sen 10 §:n 1 momentissa säädetyn menettelyn ohella hakijan mahdollisuudesta saada todistus kansalaisuuden saamisesta osallistumalla ”yksittäisiä sijoittajia koskevaan ohjelmaan”, johon sovelletaan erillisiä ehtoja ja menettelyjä. Kyseiseen sijoittajien kansalaisuusohjelmaan tehtiin muutoksia vuonna 2020 (jäljempänä vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma).
Kanteessa (
2
) tarkoitetun Maltan kansalaisuutta koskevan säännöstön mukaan todistus Maltan kansalaisuuden myöntämisestä voidaan antaa muun muassa ulkomaalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka on tehnyt poikkeuksellisia palveluksia Maltan tasavallalle. Tällaisiin palveluksiin kuuluvat erilaiset panokset, muun muassa sijoittajien panokset. Edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta ulkomaalainen sijoittaja voi hakea Maltan kansalaisuutta, ovat seuraavat: ensinnäkin on suoritettava 600000 tai 750000 euron suuruinen maksu Maltan hallitukselle; toiseksi on hankittava vähintään 700000 euron arvoinen asuinkiinteistö tai vuokrattava tällainen asuinkiinteistö vähintään viideksi vuodeksi vähintään 16000 euron vuosivuokralla; kolmanneksi on tehtävä vähintään 10000 euron suuruinen lahjoitus kansalaisjärjestölle tai ‑yhteisölle; neljänneksi on asuttava Maltalla laillisesti vähintään 36 kuukauden ajan, mitä aikaa voidaan lyhentää edellyttäen, että hakija suorittaa lisämaksun, ja viidenneksi asianomaisen sijoittajan on läpäistävä kelpoisuusarviointi ja saatava lupa kansalaisuushakemuksen tekemiseen.
Komissio totesi oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, että tällaisia sijoittajien kansalaisuusohjelmia voidaan pitää unionin kansalaisuutta koskevan yhteisen saavutuksen hyödyntämisenä, jolla loukataan unionin ja jäsenvaltioiden välisen vilpittömän yhteistyön periaatetta. Maltan tasavalta ilmoitti viralliseen huomautukseen lokakuussa 2020 antamassaan vastauksessa, että se oli tarkistanut Maltan kansalaisuuden myöntämiseen sovellettavaa lainsäädäntöä. Komissio ilmoitti täydentävässä virallisessa huomautuksessa, ettei vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmalla muuteta vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelman transaktioluonnetta.
Maltan tasavalta keskeytti 2.3.2022 toistaiseksi vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmansa soveltamisen Venäjän ja Valko-Venäjän kansalaisiin mutta piti sen voimassa muiden kolmansien maiden kansalaisten osalta.
Koska komissio katsoi, että Maltan tasavallan täytäntöönpanemat vuoden 2014 sijoittajien kansalaisuusohjelma ja vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelma olivat ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, se aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka koskee ainoastaan vuoden 2020 ohjelmaa ja joka perustuu yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jonka mukaan SEUT 20 artiklaa ja SEU 4 artiklan 3 kohtaa on rikottu.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että SEU 9 artiklan ja SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Kyseisten määräysten mukaan unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.
Se toteaa seuraavaksi, että vaikka jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä ja menettämistä koskevien edellytysten määrittäminen kuuluu kansainvälisen oikeuden mukaan kunkin jäsenvaltion toimivaltaan, toimivaltaa on käytettävä unionin oikeutta noudattaen.
Perussopimusten sanamuodosta tai systematiikasta ei voida tässä yhteydessä päätellä, että niiden laatijat olisivat halunneet säätää jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen osalta poikkeuksesta, joka koskee velvollisuutta noudattaa unionin oikeutta ja jonka mukaan ainoastaan unionin arvojen ja tavoitteiden merkittävät loukkaukset voivat johtaa unionin oikeuden rikkomiseen, kun jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa tällä alalla. Tällaista poikkeusta ei voida siis hyväksyä, koska se muistuttaisi unionin oikeuden ensisijaisuuteen, joka kuuluu unionin oikeuden keskeisiin ominaispiirteisiin ja siten unionin perustuslailliseen kehykseen, liittyvien vaikutusten rajoittamista.
Lisäksi SEU 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja. Jokaiselle unionin kansalaiselle myönnetyn oikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella ohella unionin kansalaisella on poliittisia oikeuksia, (
3
) joilla varmistetaan hänen osallistumisensa demokratian toteuttamiseen unionissa ja joihin kuuluvat muun muassa äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla.
Unionin tuomioistuin on näiden eri oikeuksien valossa katsonut jo yhtäältä, että unionin kansalaisuutta koskevat määräykset kuuluvat perussopimusten niihin perustavanlaatuisiin sääntöihin, jotka kuuluvat unionin omaan järjestelmään ja jotka on rakennettu niin, että niillä tuetaan sen integraatioprosessin toteutumista, joka on unionin itsensä olemassaolon syy ja jotka ovat siten erottamaton osa unionin perustuslaillista kehystä, ja toisaalta, että unionin kansalaisen asema on jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema.
Unionin kansalaisuus on siten yksi integraatioprosessin perustana olevan solidaarisuuden tärkeimmistä ilmenemismuodoista. Se kuuluu siten unionin identiteettiin omana oikeusjärjestyksenä, jonka jäsenvaltiot ovat vastavuoroisuuden perusteella hyväksyneet.
Lisäksi SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti kunkin jäsenvaltion on pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.
Niiden edellytysten, joilla jäsenvaltion kansalaisuus voidaan myöntää, määrittämistä koskevan jäsenvaltioiden toimivallan käyttäminen, ei ole rajatonta. Unionin kansalaisuuden perustana ovat näet SEU 2 artiklaan sisältyvät yhteiset arvot ja jäsenvaltioiden keskinäinen luottamus siihen, ettei yksikään niistä käytä tätä toimivaltaa tavalla, joka olisi ilmeisellä tavalla ristiriidassa unionin kansalaisuuden luonteen kanssa.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin muistuttaa oikeuskäytännöstään, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisuutta koskevan siteen perustana on kyseisen valtion ja sen kansalaisten välinen erityinen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhde sekä oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuus.
Tällaisen erityisen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhteen syntymisen osalta pitää paikkansa, että jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämistä koskevien edellytysten määrittäminen ei kuulu unionin toimivaltaan vaan kunkin jäsenvaltion toimivaltaan ja että jäsenvaltioilla on sovellettavien kriteerien valinnan osalta laaja harkintavalta. Kriteereitä on kuitenkin sovellettava unionin oikeutta noudattaen.
Jäsenvaltio jättää kuitenkin selvästi huomiotta vaatimuksen tällaisesta erityisestä suhteesta, kun se ottaa käyttöön ja panee täytäntöön kansalaisuuden myöntämisohjelman, jonka perustana on kyseisen jäsenvaltion ja ohjelman perusteella hakemuksen jättävien henkilöiden välinen transaktionaalinen menettely, joka muistuttaa siten jäsenvaltion kansalaisen aseman myöntämisen kaupan pitämistä ja laajemmin unionin kansalaisen aseman kaupan pitämistä.
Lisäksi jäsenvaltioiden on tunnustettava vaikutukset, jotka liittyvät siihen, että toinen jäsenvaltio myöntää henkilölle kyseisen jäsenvaltion kansalaisuuden, unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien ja vapauksien käyttämiseksi. Kansalaisuuden transaktioluonteinen myöntäminen vastineena ennalta määrätyistä maksuista tai sijoituksista on kuitenkin paitsi vilpittömän yhteistyön periaatteen vastaista myös omiaan asettamaan kyseenalaiseksi tunnustamista koskevan vaatimuksen taustalla olevan vastavuoroisen luottamuksen. Luottamus koskee näet sitä lähtökohtaa, että jäsenvaltion kansalaisuuden myöntäminen perustuu erityiseen solidaarisuus- ja lojaliteettisuhteeseen, joka oikeuttaa erityisesti unionin kansalaisen asemasta johtuvien oikeuksien myöntämisen.
Käsiteltävässä asiassa vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa koskevissa säännöksissä asetetuista kolmesta ensimmäisestä edellytyksestä näyttää ilmenevän, että ennalta määrättyjen vähimmäismäärien suuruiset maksut ja sijoitukset ovat ratkaisevassa asemassa ohjelmassa, mikä viittaa siihen, että ohjelma muistuttaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen kaupan pitämistä transaktionaalisen menettelyn päätteeksi. Tällaista luonnehdintaa ei voida kyseenalaistaa Maltan kansalaisuuden myöntämistä ohjelman perusteella koskevien muiden edellytysten, erityisesti hakijan kelpoisuusarviointia koskevan edellytyksen perusteella. Tällä edellytyksellä pyritään näet pääasiassa varmistamaan, että vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelman täytäntöönpanolla ei vaaranneta tiettyjä Maltan tasavallan yleisen edun mukaisia tavoitteita, erityisesti kyseisen jäsenvaltion yleistä turvallisuutta ja kansallista turvallisuutta sekä sen sisäistä ja ulkoista imagoa, mutta sillä ei pyritä arvioimaan, onko hakijan tilanne sellainen, että on perusteltua myöntää hänelle Maltan kansalaisuus. Maltan tasavalta on lisäksi esitellyt julkisesti vuoden 2020 sijoittajien kansalaisuusohjelmaa sellaisena ohjelmana, jonka yhteydessä tarjotaan pääasiassa unionin kansalaisuudesta seuraavia etuja, joita ovat erityisesti oikeus liikkua ja oleskella vapaasti muissa jäsenvaltioissa. Tällainen esitystapa osoittaa omalta osaltaan sen, että kyseinen jäsenvaltio on ottanut tällä ohjelmalla käyttöön transaktionaalisen menettelyn, joka muistuttaa jäsenvaltion kansalaisuuden myöntämisen kaupan pitämistä ja jossa kyseisen menettelyn edistämiseksi hyödynnetään unionin kansalaisen asemaan liittyviä oikeuksia.
(
1
)	Maltan kansalaisuuslaki (Maltan lakien luku 188) (Maltese Citizenship Act) (Chapter 188 of the Laws of Malta).
(
2
)	Maltan kansalaisuuslain 10 §:n 9 momentti sellaisena kuin se on muutettuna Maltan kansalaisuuslain muuttamisesta annetulla lailla nro 2 (Vuoden 2020 laki XXXVIII) (Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (The Malta Government Gazette nro 20,452, 31.7.2020) ja kansalaisuuden myöntämisestä poikkeuksellisista palveluista annetulla vuoden 2020 asetuksella (Maltan lakien sekundäärilainsäädäntö 188.06) (Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations) (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta), (The Malta Government Gazette nro 20,524, 20.11.2020).
(
3
)	SEU 10 ja SEU 11 artiklassa tarkoitetut ja SEUT 20, SEUT 22 ja SEUT 24 artiklassa konkretisoidut oikeudet.