61995CC0166_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In deze hogere voorziening vordert de Commissie vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 28 maart 1995 (zaak T-12/94, Daffix/Commissie, JurAmbt. 1995, blz. II-233). Daarnaast vordert zij toewijzing van haar in eerste aanleg geformuleerde conclusies, met veroordeling van gerequireerde in de kosten.
2 Alvorens op de argumenten van partijen in te gaan, zal ik eerst nog even de aan deze hogere voorziening ten grondslag liggen feiten bespreken.
Op het tijdstip van de feiten was Daffix ambtenaar van de Commissie en werkzaam als productie-assistent bij het directoraat-generaal Voorlichting, Communicatie, Cultuur en Audiovisuele sector (DG X). Tegen hem was een tuchtprocedure ingeleid wegens plichtsverzuim. Hij werd ervan verdacht, drie voor de vennootschap Newscom bestemde bestelbonnen te hebben vervalst, op basis waarvan Newscom hem contant 450 000 BFR betaalde, en zich dit geld wederrechtelijk te hebben toegeëigend.
De overeenkomstig artikel 1 van bijlage IX bij het Statuut door het tot aanstelling bevoegde gezag ingeschakelde tuchtraad was met betrekking tot de eerste grief van oordeel, "dat vervalsing van de bestelbonnen door Daffix niet [was] bewezen". Ten aanzien van de verduistering kwam dit adviesorgaan tot de conclusie, dat niet kon worden uitgesloten, dat Daffix het geld inderdaad aan de rechthebbende had doorgegeven. De tuchtraad stelde niettemin vast, dat in casu sprake was van een verzuim van de algemene zorgvuldigheidsplicht van EG-ambtenaren, aangezien Daffix een aanzienlijk bedrag aan een derde had overhandigd zonder eerst diens identiteit te verifiëren. De tuchtraad had dan ook voorgesteld hem de sanctie terugzetting in rang op te leggen.
Het tot aanstelling bevoegde gezag is van dit advies afgeweken. Zonder zich over de vervalsing van de bestelbonnen uit te spreken, concludeerde het dat Daffix het geld zelf had gehouden, en legde hem de sanctie tuchtrechtelijk ontslag op in plaats van de door de tuchtraad voorgestelde lichtere sanctie.
3 Dit besluit heeft Daffix voor het Gerecht met vijf verschillende middelen bestreden. In het arrest in eerste aanleg werd het beroep gegrond verklaard en werd het besluit van de Commissie nietig verklaard wegens ontoereikende motivering, zodat de rechters zich niet hebben uitgesproken over de overige door verzoeker aangevoerde middelen en argumenten. Het Gerecht nam met name als uitgangspunt, dat de motiveringsplicht bijzonder strikt is ingeval de administratieve handeling een individu raakt en betrekking heeft op feiten die strafrechtelijk van belang kunnen zijn. Het oordeelde, dat de Commissie niet had voldaan aan de voor de rechtmatigheid van haar handeling noodzakelijke minimum-motiveringseisen. Volgens het Gerecht blijkt uit het besluit onvoldoende duidelijk, welke van de ten laste van Daffix vastgestelde feiten bewezen werden geacht, en bevat het geen verklaring waaruit voldoende duidelijk blijkt, waarom het tot aanstelling bevoegde gezag besloot Daffix een zwaardere sanctie op te leggen dan de in het advies van de tuchtraad voorgestelde maatregel.
4 Thans concludeert de Commissie, dat het Hof het arrest vernietigt en haar in eerste aanleg geformuleerde conclusies toewijst. Gerequireerde concludeert tot verwerping van de hogere voorziening en bekrachtiging van het arrest van het Gerecht.
Het eerste middel
5 Het eerste middel van requirante keert zich tegen het oordeel van het Gerecht, dat de door Daffix opgeworpen exceptie inzake motiveringsgebreken in het bestreden besluit in behandeling kon worden genomen. Deze exceptie had volgens haar niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat zij te laat was opgeworpen.
Dit eerste middel moet mijns inziens worden verworpen. Het Gerecht heeft terecht geoordeeld, dat motiveringsgebreken middelen van openbare orde opleveren, die door de rechter ambtshalve kunnen worden onderzocht.(1) Het maakt dus niet uit, dat Daffix dit pas bij repliek heeft gesteld.
Het tweede middel
6 Het tweede middel komt op tegen verschillende aspecten van de beoordeling door het Gerecht, voor zover dit het bestreden besluit als onvoldoende gemotiveerd in de zin van artikel 190 heeft aangemerkt.
Volgens de Commissie was het betrokken besluit hoofdzakelijk gebaseerd op de conclusie, dat Daffix zich de geldsom wederrechtelijk had toegeëigend. Deze conclusie werd voldoende gerechtvaardigd door de verwijzing naar de "[kennelijk] onsamenhangende en tegenstrijdige verklaringen" van betrokkene in de loop van de administratieve procedure. Volgens requirante "leek het niet zinvol lang stil te staan" bij de motivering van de handeling; zij meende, dat met een verwijzing naar het administratieve dossier kon worden volstaan.
Dit overtuigt mij niet. Requirante betoogt in wezen, dat een motivering niet nodig was, omdat de ten laste gelegde feiten voldoende duidelijk uit het dossier bleken. Ik ben evenwel van mening, dat ook wanneer de feiten voor zichzelf spreken, de autoriteit die de tuchtmaatregel treft, niettemin de redenen daarvoor moet geven. De verplichting om de tuchtmaatregel uitdrukkelijk en voldoende te motiveren geldt in alle gevallen. Vooral in omstandigheden als in casu. De tuchtraad achtte de ten laste gelegde feiten immers niet bewezen. Dat de in het dossier vastgelegde feiten en omstandigheden het volledige en onweerlegbare bewijs van gerequireerdes schuld zouden leveren, is hiermee ontkracht. Het Gerecht heeft in zijn arrest dan ook terecht beslist, dat een verwijzing naar de feiten in het administratieve dossier geen toereikende motivering oplevert.
7 Voorts betwist de Commissie enkele andere aspecten van het arrest. De rechter in eerste aanleg zou ten onrechte hebben geoordeeld, dat het tot aanstelling bevoegde gezag niet duidelijk had aangegeven, waarom het had gekozen voor een zwaardere sanctie dan de door de tuchtraad aanbevolen maatregel. Anders dan voor de tuchtraad, was de toeëigening van de geldsom voor het tot aanstelling bevoegde gezag wel een bewezen feit geweest. Dit impliceerde - aldus de motivering van het besluit - dat het vereiste vertrouwen in de relatie tussen de Commissie en haar ambtenaren was ondermijnd.
Hierbij dient te worden aangetekend, dat het Hof in het arrest F.(2) het beginsel heeft geformuleerd, dat "wanneer [...] de door het tot aanstelling bevoegde gezag opgelegde sanctie zwaarder is dan die welke in het advies van de tuchtraad is voorgesteld, de motivering ook de redenen voor deze verzwaring moet vermelden". Dit betekent, dat in de motivering van de handeling waarbij de zwaardere sanctie wordt opgelegd, een bespreking van het advies van het adviesorgaan waarvan wordt afgeweken, niet kan en niet mag ontbreken: er dient uitdrukkelijk en expliciet te worden toegelicht, waarom de gronden waarop dat orgaan heeft besloten een lichtere sanctie voor te stellen, niet kunnen worden aanvaard. In casu verlangde de motiveringsplicht, dat werd ingegaan op de door de tuchtraad gegeven beoordeling van de ernst van het plichtsverzuim en dat werd aangegeven, waarom het tot aanstelling bevoegde gezag de feiten wel bewezen achtte, waaraan zij een veel zwaardere sanctie verbond, te weten tuchtrechtelijk ontslag in plaats van de door de tuchtraad aanbevolen terugzetting in rang.
Het behoeft nauwelijks betoog, dat de motiveringsplicht bepalend is voor de rechtmatigheid van het optreden van de administratie en voor de eventuele rechterlijke toetsing daarvan: het is een garantie voor de betrokkene, die de mogelijkheid moet hebben om voor de rechter de gegrondheid van de tegen hem getroffen tuchtmaatregel te betwisten. Het Hof heeft dan ook reeds uitgemaakt, dat de motiveringsplicht "ten doel heeft het Hof in staat te stellen toezicht uit te oefenen op de wettigheid van het besluit, en de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om vast te stellen of het besluit gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de wettigheid kan worden betwist".(3)
Wat deze beslissing van het Gerecht betreft, kan dit middel derhalve niet slagen.
8 De Commissie betoogt bovendien, dat haar besluit voldoende gemotiveerd was, omdat Daffix de feiten had erkend en de verwijzing naar deze bekentenis in de motivering van de handeling de getroffen maatregel op zichzelf al rechtvaardigde. Het Gerecht heeft evenwel terecht vastgesteld, dat deze bekentenis - die overigens hoogst dubieus is, aangezien betrokkene hem later heeft ingetrokken - pas aan het einde van de motivering wordt genoemd ter bevestiging van een reeds op grond van andere punten getrokken conclusie. In het arrest is derhalve terecht van de hand gewezen, dat de - later ingetrokken - bekentenis van betrokkene het besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag op zichzelf al rechtvaardigt.
Requirante is echter een andere mening toegedaan. Volgens haar is de bekentenis geldig en heeft Daffix hoe dan ook niet aangetoond dat de ten laste gelegde feiten onjuist zijn. Volgens deze merkwaardige redenering had het tot aanstelling bevoegde gezag het bestreden besluit blijkbaar niet hoeven motiveren, maar moest Daffix integendeel bewijzen, dat de tenlastelegging ongegrond was. Hiertoe worden de bekende adagia onus probandi incumbit actori en reus in excipiendo fit actor aangehaald.
Dit argument snijdt geen hout. Ik ga dan ook niet in op de dubieuze bewering, dat Daffix zijn onschuld moest bewijzen met betrekking tot een feit dat de Commissie als vaststaand feit beschouwt en de tuchtraad juist niet. Hoe het ook zij, ik begrijp niet, hoe iemand de kritiek van het Gerecht op de motivering wil weerleggen met het argument, dat de bewijslast op betrokkene rust en niet op de administratie. Bepalen wie een feit moet bewijzen, is immers iets anders dan een besluit met redenen omkleden. Requirante heeft, kortom, twee verschillende aspecten met elkaar verward: de regels inzake de bewijslast en de beoordeling van de bewijsmiddelen door de rechter enerzijds en de motiveringsplicht met betrekking tot administratieve handelingen anderzijds. Dat de Commissie dit fundamentele onderscheid niet maakt, blijkt overigens duidelijk uit het feit, dat zij niet aantoont dat de motivering voldoet aan artikel 190, maar het Hof ervan tracht te overtuigen, dat de ten aanzien van Daffix getroffen maatregel feitelijk gerechtvaardigd was. Dit doet evenwel hier niet ter zake. Het Gerecht heeft enkel vastgesteld, dat uit het aan zijn oordeel onderworpen besluit onvoldoende duidelijk bleek, op welke gronden het was genomen. Om die reden werd het nietig verklaard. De enige vraag die thans voor het Hof aan de orde is, is, of de beoordeling van het Gerecht juridisch gezien juist is. Of de bekentenis geldig is en of gerequireerde al dan niet verantwoordelijk is voor de hem ten laste gelegde feiten, is voor de onderhavige procedure geenszins van belang. Die vragen hebben betrekking op de feitelijke juistheid van het bestreden besluit en niet op de verplichting om het behoorlijk te motiveren.
9 Verder bestrijdt de Commissie het arrest van het Gerecht voor zover daarin is beslist, dat in de motivering van de handeling niet nauwkeurig is omschreven welke feiten aanleiding waren voor de opgelegde sanctie. Doch ook op dit punt valt op de redenering van het Gerecht niets aan te merken. In het arrest wordt immers geconstateerd, dat uit het besluit niet blijkt, of gerequireerde al dan niet verantwoordelijk werd geacht voor de vervalsing van de bestelbonnen. De rechter in eerste aanleg heeft het overigens door het Hof geformuleerde beginsel "dat in de overwegingen van het besluit de concrete feiten welke ten laste van de ambtenaar zijn vastgesteld nauwkeurig dienen te zijn omschreven"(4) derhalve juist toegepast. Zoals het Gerecht zegt, was een motivering op dit punt des te meer vereist, daar betrokkene het feit had ontkend, en het tot aanstelling bevoegde gezag niet had toegelicht, waarom geen nader onderzoek was ingesteld om vast te stellen wie genoemde bestelbonnen dan wel had ondertekend.
De Commissie werpt echter tegen, dat de vervalsing van de bestelbonnen een van de feiten was die bewezen werden geacht. Dat was weliswaar niet uitdrukkelijk gesteld, maar kon, volgens haar, in elk geval wel worden afgeleid via interpretatie van het besluit in zijn geheel. Ook hier is de eerder door mij gemaakte opmerking van toepassing. De door artikel 190 verlangde passende en toereikende motivering vereist, dat de gronden duidelijk en ondubbelzinnig uit de handeling blijken.(5) Een motivering die pas na een - moeizame - exegetische analyse van een handeling kan worden afgeleid, kan beslist niet als duidelijk en ondubbelzinnig worden aangemerkt.
10 Daarom moet het arrest van het Gerecht mijns inziens worden bekrachtigd. In de beslissing van de rechter in eerste aanleg is namelijk geen sprake van een schending van het recht bij de toepassing van de regels die als uitgangspunt dienen voor een passende motivering van handelingen van de administratie, voor zover daarin is uitgemaakt, dat in casu niet aan de voorwaarde van artikel 190 is voldaan.
Het derde middel
11 In het derde middel klaagt de Commissie, dat het Gerecht ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar in de loop van de procedure voor het Gerecht gegeven toelichtingen. Anders gezegd, het Gerecht had haar in de gelegenheid moeten stellen de motivering alsnog aan te vullen.
Ook dit middel echter is kennelijk ongegrond. Ik hoef er slechts aan te herinneren, dat volgens de rechtspraak "de motivering in beginsel tegelijk met het bezwarend besluit aan de betrokkene moet worden meegedeeld".(6) Een ontbrekende motivering kan niet alsnog in de loop van de procedure voor het Hof worden verstrekt. In casu behoort niet van dit grondbeginsel te worden afgeweken. Te meer niet, omdat - zoals de rechter in eerste aanleg terecht heeft vastgesteld - het bestreden besluit en de feiten in casu bijzonder ernstig waren en de tuchtraad en het tot aanstelling bevoegde gezag met betrekking tot Daffix' verantwoordelijkheid tot verschillende conclusies waren gekomen. Aanvaarding van het standpunt van de Commissie zou de onaanvaardbare situatie opleveren, dat het administratieve gezag in tuchtzaken met een schijnmotivering kan volstaan en de mogelijkheid heeft deze alsnog aan te vullen nadat de adressaat van de handeling beroep heeft ingesteld. Dit zou impliceren, dat de administratie de motivering kan aanpassen naargelang de door de betrokkene aangevoerde grieven. Het is niet ondenkbaar, dat dan tevens afbreuk wordt gedaan aan het recht van verweer. Ook op dit punt dient het arrest derhalve te worden bekrachtigd.
De overige door de Commissie aangevoerde middelen
12 Ten slotte herhaalt de Commissie enkele argumenten betreffende de grond van de zaak in eerste aanleg. In deze procedure kunnen die argumenten evenwel niet in aanmerking worden genomen. Artikel 51 van 's Hofs Statuut is duidelijk wat dit aangaat: hogere voorziening kan alleen rechtsvragen betreffen. Het Gerecht heeft vastgesteld, dat het bestreden besluit motiveringsgebreken vertoonde, en heeft het juist daarom nietig verklaard, zonder nader in te gaan op de overige door Daffix aangevoerde middelen. Ik kan slechts herhalen wat ik hierboven reeds heb gezegd: het Hof is in casu slechts bevoegd te toetsen, of in het bestreden arrest de rechtsregels inzake de motivering van handelingen juist zijn toegepast. Anders gezegd, het gaat louter om een juridische beoordeling van het arrest van het Gerecht. De materiële juistheid van de maatregel die het voorwerp vormde van de procedure in eerste aanleg moet hier buiten beschouwing blijven.
Conclusie
13 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
- de hogere voorziening af te wijzen;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
(1) - Zie arresten van 20 maart 1959 (zaak 18/57, Nold, Jurispr. 1959, blz. 93); 1 juli 1986 (zaak 185/85, Usinor, Jurispr. 1986, blz. 2079, r.o. 19); 28 januari 1992 (zaak T-45/90, Speybrouck, Jurispr. 1992, blz. II-33, r.o. 89); 13 december 1990 (zaak T-115/89, González Holguera, Jurispr. 1990, blz. II-831, r.o. 37), en 14 juli 1994 (zaak T-534/93, Grynberg en Hall, JurAmbt. 1994, blz. II-595, r.o. 59).
(2) - Arrest van 29 januari 1985 (zaak 228/83, Jurispr. 1985, blz. 275, r.o. 35).
(3) - Arrest van 26 november 1981 (zaak 195/80, Michel, Jurispr. 1981, blz. 2861, r.o. 22).
(4) - Zie arrest F., reeds aangehaald in voetnoot 2, r.o. 35.
(5) - Zie, onder meer, arrest van 9 juli 1969 (zaak 1/69, Italië/Commissie, Jurispr. 1969, blz. 277, r.o. 9).
(6) - Zie arrest Michel, reeds aangehaald in voetnoot 3, r.o. 22.