61984C0188
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
vom 15. Oktober 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Zusammenfassung der Rechtssache
1.1. Allgemeine Ausführungen
Soweit ich feststellen konnte, ist das vorliegende Verfahren der Kommission gegen Frankreich die erste Rechtssache, in der die Handelshemmnisse, zu denen technische Vorschriften für Maschinen sowie für andere technische Geräte und Erzeugnisse führen können, mit allen ihren Komplikationen zur Sprache kommen.
Im großen und ganzen können sogenannte technische Hemmnisse für den Handel mit Industrieerzeugnissen auf dreierlei Weise (mit jeweils zunehmender Schwere) entstehen.
Erstens können sie die tatsächliche Folge voneinander abweichender technischer Normen sein, die durch private einzelstaatliche Normierungseinrichtungen festgesetzt werden. Bereits dadurch, daß die technischen Normen in der Praxis von privaten Auftraggebern systematisch verwendet werden, kann von ihnen natürlich eine den Handel in beträchtlichem Maße hemmende Wirkung ausgehen. Die Kommission ist wohl bestrebt, diese Art privater Handelshemmnisse dadurch aus dem Weg zu räumen, daß die betreffenden einzelstaatlichen Normen durch europäische Normen ersetzt werden. Sofern eine abgestimmte Verhaltensweise der privatwirtschaftlichen Auftraggeber festgestellt wird, die dahin geht, daß ausschließlich innerstaatliche Normen angewandt und zugleich Erzeugnisse abgewehrt werden, die ausschließlich die Normen anderer Mitgliedstaaten erfüllen, kann natürlich auch die Anwendung von Artikel 85 EWG-Vertrag in Betracht kommen.
Eine erste Verstärkung der hemmenden Wirkung, die von privaten innerstaatlichen Einrichtungen festgelegte technische Normen auf den Handel ausüben, tritt ein, wenn öffentliche Einrichtungen als Auftraggeber die Einhaltung solcher privater einzelstaatlicher technischer Normen als Lieferbedingungen vereinbaren. Wenn sich die öffentliche Hand dabei nicht auf eine der in Artikel 36 EWG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen berufen kann (was bei einem rein privaten Charakter der Normen selten der Fall sein dürfte), muß es also möglich sein, die durch eine ständige Verwaltungspraxis geschaffenen Handelshemmnisse durch Anwendung von Artikel 30 oder (bei neuen oder verstärkten Handelshemmnissen dieser Art) Artikel 31 oder Artikel 32 EWG-Vertrag zu bekämpfen.
Die schwerste Form technischer Handelshemmnisse entsteht jedoch durch öffentlichrechtliche Vorschriften, die (unabhängig davon, ob sie auf durch innerstaatliche Normierungseinrichtungen aufgestellte Normen verweisen oder nicht) die Einhaltung bestimmter technischer Normen für alle inund ausländischen Lieferanten der betroffenen Erzeugnisse zwingend vorschreiben. Diese technischen Handelshemmnisse können nicht allein aus Unterschieden der einzelstaatlichen Normen entstehen. Sie können durch vorgeschriebene Prüfungsverfahren und die daraus unmittelbar oder mittelbar entstehenden verwaltungsmäßigen und finanziellen Belastungen für die betroffenen Erzeuger verstärkt werden. Im allgemeinen wird ein Mitgliedstaat derartige Vorschriften insbesondere zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit und des Lebens der Verwender solcher Erzeugnisse für notwendig halten. In einem solchen Fall müssen die Kommission und gegebenenfalls auch der Gerichtshof neben der Anwendbarkeit von Artikel 30 auch untersuchen, ob Artikel 36 EWG-Vertrag eingreift. Im vorliegenden Verfahren scheint der Schwerpunkt tatsächlich bei der Prüfung der betreffenden innerstaatlichen Vorschriften anhand des Kriteriums von Artikel 36 EWG-Vertrag zu liegen.
1.2. Die Vorgeschichte des vorliegenden Verfahrens
Das vorliegende Verfahren ist von der Kommission eingeleitet worden, nachdem ihr 1982 und 1983 Beschwerden der Ständigen Vertretung eines Mitgliedstaats und eines Berufsverbandes aus einem anderen Mitgliedstaat über die den Handel hemmenden Folgen einer Reihe neuer Vorschriften zugegangen waren, die die französischen Behörden in den Jahren 1979 bis 1981 erlassen hatten. Diese Vorschriften betrafen die technischen und verwaltungsrechtlichen Voraussetzungen, die erfüllt werden mußten, um Holzbearbeitungsmaschinen auf den französischen Markt bringen zu können. Den Wortlaut dieser Vorschriften hat die Kommission ihrer Klageschrift als Anlagen I und II beigefügt. Ihr sachlicher Geltungsbereich ist im Dekret Nr. 80-542 vom 15. Juli 1980 geregelt. Bezeichnend für die Grundkonzeption dieser Regelung ist Artikel R 233-85 des Dekrets Nr. 80-543 vom 15. Juli 1980, der vorschreibt, daß diese Maschinen so konstruiert sein müssen, daß ihr Betrieb, ihre Einstellung und ihre Wartung sichergestellt sind, ohne daß die Arbeitnehmer gefährdet werden, wenn diese Tätigkeiten unter den vom Hersteller oder Importeur vorgesehenen Bedingungen erfolgen. Diese Grundkonzeption wird dann in dem Dekret in einer Anzahl genauer technischer und verwaltungsrechtlicher Vorschriften näher ausgeführt (Artikel R 233-86 bis R 233-107).
Die technischen Vorschriften werden im Dekret Nr. 80-544 vom 15. Juli 1980 noch erweitert und dann in den Dekreten Nrn. 81-170, 81-171, 81-172 und 81-173 vom 20. Februar 1981 und Nrn. 81-408, 81-409, 81-410 und 81-411 vom 15. April 1981 sowie durch eine Anzahl technischer Durchführungsvorschriften des Arbeits- und des Landwirtschaftsministers, die am 1., 2. und 3. April sowie am 2. Juni 1981 erlassen wurden, angepaßt. Alle diese Vorschriften sind der Klageschrift als Anlagen beigefügt.
Die verwaltimgsrechtlichen Priifimgsverfahren sind im Dekret Nr. 79-229 vom 20. März 1979 geregelt. Aufgrund dieses Dekrets werden die gefährlichsten neuen Geräte und ihre Sicherheitsvorrichtungen einer vorherigen technischen Prüfung durch das hiermit beauftragte Institut national de recherche et de sécurité unterworfen, wobei schließlich jedoch das Arbeitsministerium die Konformitätsbescheinigung erteilen muß. Bestimmte Geräte müssen jedoch nur einer technischen Prüfung durch dieses Institut unterzogen werden, aufgrund deren diese Einrichtung einen Prüfungsvermerk erteilt, der das Recht verleiht, den betreffenden Gerätetyp zu verkaufen. In den Artikeln R 233-68 ff. ist das Verfahren für Geräte geregelt, für die nur eine Konformitätsbescheinigung des Herstellers oder Importeurs gefordert wird. Die Einzelheiten dieser Konformitätsbescheinigungen wurden am 28. November 1980 und am 15. Dezember 1981 von den zuständigen Ministerien geregelt. Artikel R 233-70 ff. des Dekrets regeln die Prüfung bereits im Gebrauch befindlicher Geräte; sie sind für das vorliegende Verfahren nicht von Bedeutung.
Die Gebührentarife für die vorherige technische Prüfung bestimmter Arten von Holzbearbeitungsmaschinen, die den Herstellern oder Importeuren von dem betreffenden Prüfinstitut in Rechnung gestellt werden können, sind, wie aus den Anlagen zur Klageschrift hervorgeht, ebenfalls vom Arbeitsministerium festgesetzt worden und können nach dem vorgelegten (jedoch jährlich anzupassenden) Tarif je nach dem Typ der Maschinen zwischen 1470 und 3890 FF liegen. Falls der Hersteller oder Importeur von seinem in Artikel R 233-64 des Dekrets Nr. 79-229 niedergelegten Recht Gebrauch macht, mit Genehmigung des Prüfinstituts die Prüfung anderswo durchführen zu lassen, erhöhen sich diese Tarife um die Reisekosten der betreffenden Prüfer.
Die ursprünglich festgesetzten Zeitpunkte für das Inkrafttreten der Verpflichtung zur vorherigen Prüfung wurden am 29. Oktober 1982 und am 29. September 1983 für bestimmte Geräte auf Zeitpunkte zwischen dem 1. Mai 1983 und dem 1. Januar 1985 verschoben. Der Zeitpunkt des Ablaufs von Genehmigungen, die nach der alten Regelung ohne vorherige Prüfung für Geräte erteilt worden waren, die nach der neuen Regelung einer vorherigen Prüfung unterzogen werden müssen, wurde am 29. September 1983 vom 1. Oktober 1983 auf den 1. Januar 1985 verschoben.
Die französische Regierung machte während der vier Abschnitte des Verwaltungsverfahrens gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag auf das Auskunftsverlangen der Kommission vom 18. Juni 1982 hin nur Angaben über die Fristen für das spätere Inkrafttreten der neuen Vorschriften und für die Anpassung der Betroffenen an das neue Verfahren. Die Aufforderung der Kommission vom 21. Februar 1983, zu ihrem Standpunkt, wonach die betreffende Regelung gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstoße, Stellung zu nehmen, ließ die französische Regierung unbeantwortet. Sie beantwortete auch die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 29. August 1983 nicht innerhalb der gesetzten Frist von 30 Tagen. Bei einer daraufhin am 1. und 2. Februar 1984 in Paris abgehaltenen Sitzung sagten die französischen Behörden zusätzliche Informationen zu, insbesondere über die Dauer der Bearbeitung von Anträgen. Am 10. Juli 1984 hat die Kommission, nachdem diese Auskünfte zu diesem Zeitpunkt immer noch nicht eingegangen waren, die vorliegende Klage erhoben.
1.3. In der Klageschrift enthaltene Klagegründe und Anträge
In ihrer Klageschrift hält die Kommission ihren Standpunkt aufrecht, die betreffenden französischen Vorschriften seien als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen anzusehen. Sie verweist hierzu auf Ihre ständige Rechtsprechung seit dem Urteil in der Rechtssache 8/74 (Dassonville, Slg. 1974, 837).
Die betreffenden Maßnahmen seien daher als mit Artikel 30 unvereinbar anzusehen, sofern sie nicht aus Gründen des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt seien.
Die Kommission vertritt nun die Ansicht, die gesamte von Frankreich für Holzbearbeitungsmaschinen erlassene (und soeben von mir zusammengefaßte) Regelung sei nicht zum Schutze des Lebens und der Gesundheit von Menschen notwendig; deshalb sei auf sie Artikel 30 anwendbar, ohne daß eine Rechtfertigung gemäß Artikel 36 vorliege.
Die Kommission wendet sich hierbei nicht grundsätzlich gegen das Erfordernis der vorherigen Prüfung der betreffenden Holzbearbeitungsmaschinen. Aus folgenden Gründen meint sie jedoch, die einschränkenden Wirkungen der Maßnahmen gingen weiter als erforderlich sei, um die Sicherheit der Benutzer zu gewährleisten, und die Maßnahmen seien zu diesem Zweck ungeeignet:
a)
Zumindest in bestimmten Fällen böten Maschinen, die gemäß den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten konstruiert worden seien, die Gewähr für eine gleich hohe Sicherheit, dennoch dürften sie in Frankreich nicht verwendet werden. So werde beispielsweise die in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschriebene Schutzvorrichtung nicht zugelassen, da die französischen Vorschriften nur eine bestimmte Art von Schutzvorrichtungen erlaubten.
b)
Die gesetzten Fristen seien häufig — auch nach Verlängerung — zu kurz und die entstandenen Verzögerungen seien selbst ebenfalls Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag, die nach Ihrem Urteil vom 22. März 1983 in der Rechtssache 42/82 (Kommission/Frankreich, Slg. 1983, 1013) einer Rechtfertigung bedürften, die jedoch nicht in der Überlastung der betreffenden Dienststellen liegen könne.
c)
Insgesamt bewirkten die französischen Anforderungen, daß nur weitgehend automatisierte Maschinen, die der vorherigen Prüfung unterzogen worden seien, diese erfüllen könnten. Vorschriften, die den Handel weniger behinderten, könnten ebenfalls ausreichenden Schutz bieten; in der Klageschrift werden Beispiele hierfür angeführt.
d)
Die Gebühren für die vorherige Prüfung könnten bei Prüfung an Ort und Stelle bis zu 15000 FF oder mehr betragen und auf diese Weise ein abschreckende Wirkung auf mögliche Einfuhren ausüben. Insbesondere die Herstellung bestimmter Maschinen auf Bestellung des Verwenders entsprechend dessen Wünschen werde hierdurch für ausländische Hersteller sehr schwierig. Vor allem für ausländische Hersteller, deren Niederlassung vom Prüfinstitut weit entfernt liege, gestalteten die Gebühren (die grundsätzlich von in- und ausländischen Herstellern nach denselben Maßstäben erhoben würden) unter Verstoß gegen die Richtlinie 70/50/EWG vom 22. Dezember 1969 (ABl. 1970, L 13, S. 29) die Einfuhren „schwieriger oder kostspieliger als den Absatz der inländischen Erzeugung“.
e)
Der Zeitaufwand für die Zulassung von Maschinen, die der vorherigen technischen Prüfung unterlägen und manchmal auch noch einer vorherigen Konformitätsbescheinigung des Arbeitsministeris bedürften, könne sich ebenso wie die damit verbundenen Kosten noch erhöhen
1)
durch Abhängigkeit von einer Ermessensentscheidung der Verwaltung über die Vollständigkeit der Unterlagen,
2)
infolge der Verwaltungspraxis, für andere Maschinen aus derselben Gruppe („Familie“), die die Gewähr für eine gleich hohe Sicherheit biete und von der ein Typ bereits einen Vermerk über die technische Prüfung oder eine Konformitätsbescheinigung erhalten habe, ein neues Verfahren der vorherigen Prüfung zu verlangen, und
3)
aufgrund des Erfordernisses, für jede Maschine, die Teil einer Maschinenkombination sei, ein besonderes Verfahren durchzuführen.
Die Kommission beantragt,
—
festzustellen, daß die Französische Republik durch den Erlaß der genannten Kontrollmaßnahmen für Holzbearbeitungsmaschinen gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag und insbesondere aus Artikel 30 verstoßen hat, soweit diese Maßnahmen bei der Einfuhr von Maschinen aus anderen Mitgliedstaaten Verpflichtungen aufstellen, die für die Gewährleistung der Sicherheit nicht notwendig oder jedenfalls in bezug darauf unverhältnismäßig sind,
—
der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
In ihrer Antwort auf Fragen des Gerichtshofes hat die Kommission klargestellt, welche Artikel der französischen Regelung und welche tatsächlichen und administrativen Kontrollmaßnahmen sie für nicht erforderlich zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen hält.
1.4. Die Klagebeantwortung der französischen Regierung
Unter Berufung auf Ihre Urteile in der Rechtssache 788/79 (Gilli und Andres, Slg. 1980, 2071, Randnrn. 5 und 6 der Entscheidungsgründe) und insbesondere in der Rechtssache 104/75 (de Peijper, Slg. 1976, 613) leitet die französische Regierung aus Ihrer Rechtsprechung zu Artikel 36 folgendes ab: „Unter den in Artikel 36 geschützten Gütern und Interessen nehmen die Gesundheit und das Leben von Menschen den ersten Rang ein, und es ist Sache der Mitgliedstaaten, in den durch den Vertrag gesetzten Grenzen zu bestimmen, in welchem Umfang sie deren Schutz gewährleisten wollen, insbesondere wie streng die durchzuführenden Kontrollen ausfallen sollen“ (Rechtssache 104/75, Randnr. 15 der Entscheidungsgründe). Eine gemeinschaftsrechtliche Regelung über die Sicherheit von Holzbearbeitungsmaschinen gebe es noch nicht, so daß die Mitgliedstaaten befugt seien, alle Maßnahmen auf diesem Gebiet zu erlassen. Dies gelte um so mehr, als Holzbearbeitungsmaschinen zu den für ihre Benutzer gefährlichsten Maschinen gehörten, so daß es nicht verwunderlich sei, daß Frankreich ebenso wie die meisten anderen Mitgliedstaaten entsprechende Vorschriften erlassen habe. Eine erste Regelung sei bereits 1893 erlassen worden. Schon bald sei dann der Grundsatz eingeführt worden — der auch der heutigen Regelung zugrunde liege —, daß die Sicherheitsgesichtspunkte bereits beim Entwurf der Geräte berücksichtigt werden müßten. Für die vierzehn Gruppen von Maschinen, die als die gefährlichsten erachtet würden, sei bereits 1946 eine vorherige Prüfung der Übereinstimmung mit den vorgeschriebenen technischen Anforderungen eingeführt worden. Das angeführte Grundprinzip sei durch das Gesetz vom 6. Dezember 1976 und die hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften der technischen Entwicklung angepaßt worden, wobei die Sicherheitsanforderungen auf alle Bestandteile von Holzbearbeitungsmaschinen ausgedehnt worden seien. Die jetzt streitigen Vorschriften hätten keinerlei bedeutende praktische Änderungen der Regelung von 1976 bewirkt, sondern diese nur aufs neue den technischen Entwicklungen angepaßt. Das System der vorherigen Prüfung sei beibehalten worden, das anzuwendende Verfahren sei jedoch jetzt für die gefährlichsten Maschinen in zwei eng miteinander verwandte Systeme aufgegliedert worden: ein Zulassungsverfahren und ein Verfahren zur Erteilung eines „Vermerks über die technische Prüfung“. Die Zulassung (Konformitätsbescheinigung) werde vom Arbeitsminister aufgrund von Unterlagen abgegeben, zu denen insbesondere ein Bericht der hierzu ermächtigten Prüfanstalt über die vorherige technische Prüfung gehöre. Die Vermerke über die technische Übereinstimmung würden für die sieben Gruppen von Maschinen, für die dieser Vermerk ausreiche, unmittelbar von der Anstalt erteilt. Der wesentliche Unterschied zu dem vorherigen System bestehe darin, daß zu der Prüfung der Unterlagen jetzt eine Untersuchung des Maschinentyps oder des einzelnen Geräts hinzukomme. Aus diesem Grund würden die hierdurch beträchtlich angestiegenen Prüfungskosten den Antragstellern in Rechnung gestellt. Für das Vermerkverfahren seien diese Gebührentarife im französischen Journal Officiel veröffentlicht; für das Zulassungsverfahren seien ebenfalls Gebühren festgesetzt worden, die den Interessenten auf Anfrage mitgeteilt würden.
Das neue Verfahren biete auch den Erzeugern größere Sicherheit als nur eine Prüfung aufgrund der Aktenlage und stelle ein bedeutendes Argument gegenüber ihren Abnehmern dar.
Die französische Regierung weist sodann die oben von mir zusammengefaßten Rügen a bis e im einzelnen zurück:
In bezug auf die Rüge a (Nichtanerkennung der Sicherheitsgarantien anderer Mitgliedstaaten) wiederholt die französische Regierung zunächst, daß die Mitgliedstaaten befugt seien, das Schutzniveau, das sie für nötig hielten, festzulegen. So hielten die französischen Sachverständigen die in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Vorschriften unter anderem deshalb für nicht ausreichend, weil sie eine hinreichende Ausbildung des Benutzers der betreffenden Maschinen unterstellten, während die französischen Vorschriften die Gefahr von Fehlern des Benutzers berücksichtigten. Es sei im übrigen nicht richtig, daß die französischen Vorschriften nur eine bestimmte Konstruktion der Sicherheitsvorrichtungen zuließen. In dem Dekret Nr. 81-171 vom 20. Februar 1981 seien nur die Ergebnisse festgelegt, die erreicht werden müßten.
In bezug auf die Rüge b (zu kurze Fristen, die zu Verzögerungen infolge der Überlastung der zuständigen Dienststellen führten) macht die französische Regierung zunächst geltend, das Ziel der Regelung (Sicherheit der Benutzer) mache es erforderlich, daß die Fristen so kurz wie möglich bemessen würden, damit die neue Regelung ihre volle Wirksamkeit entfalte. Auf Antrag der Hersteller seien die wichtigsten Fristen jedoch verlängert worden, während die betroffenen Dienststellen aufgefordert worden seien, durch bestimmte Verfahrensmaßnahmen Verzögerungen vorzubeugen. Die aufgetretenen Verzögerungen seien deshalb jetzt lediglich auf eine verspätete Übersendung der Unterlagen durch die betreffenden Hersteller zurückzuführen. Die durchschnittliche Frist für die Übermittlung einer Entscheidung an den Antragsteller betrage jetzt zwei Monate. Verzögerungen der Entscheidungen stellten im übrigen einen Vorteil für den Antragsteller dar, da er hierdurch in die Lage versetzt werde, die Unterlagen zu vervollständigen und, falls erforderlich, Änderungen an den betreffenden Maschinen vorzunehmen. Hierdurch werde die Ablehnung des Antrags vermieden. Von der bestehenden Klagemöglichkeit sei außerdem noch nicht Gebrauch gemacht worden, was bestätige, daß sich das Problem der Fristen nur zeitweise in unbedeutenden Fällen gestellt habe, wobei die eingetretene Verzögerung auf die Antragsteller selbst zurückzuführen gewesen sei. Für eine Benachteiligung ausländischer Hersteller seien auch aus den jährlichen Übersichten der erteilten Zulassungen keine Anhaltspunkte ersichtlich.
Zur Rüge c (die französischen Vorschriften bewirkten, daß nur weitgehend automatisierte Maschinen zugelassen würden) vertritt die französische Regierung die Ansicht, nach ihrer Regelung würden automatisierte Maschinen nicht bevorzugt; eine Automatisierung sei auch niemals verlangt worden. Allerdings seien vollständig automatisierte Maschinen von der vorherigen Prüfung freigestellt.
Zur Rüge d (hohe Prüfungskosten) führt die französische Regierung aus, die Abwälzung der Prüfungskosten auf den Antragsteller sei durch die eingehende Prüfung gerechtfertigt. Die geltenden Tarife machten keinen Unterschied zwischen französischen und ausländischen Herstellern, allerdings seien die Reisekosten für ausländische Hersteller unter Umständen (jedoch insbesondere nicht für alle deutschen Hersteller) höher als für französische Hersteller. Das deutsche System führe übrigens in der Praxis zu vergleichbaren Kosten. Den Kosten für die vorherige Prüfung stehe allerdings der Vorteil der nahezu absoluten Gewißheit der Konformität der betreffenden Maschinen gegenüber.
In bezug auf die Rüge e (Umstände, die zur Verzögerung der Prüfung und zur Erhöhung der Kosten führen könnten) macht die französische Regierung in ihrer Klagebeantwortung folgendes geltend:
Die Verwaltung verfüge bei der Entscheidung über die Vollständigkeit der Unterlagen keinesfalls über ein Ermessen, da die Zusammenstellung der Unterlagen durch Ministerialverordnung (vom 30. Oktober 1981 für den Prüfungsvermerk und vom 12. März 1982 für die Zulassung) geregelt sei. Die erteilte Erlaubnis für das Inverkehrbrin -gen (Zulassung oder Prüfungsvermerk) gelte für einen bestimmten Maschinentyp und damit für alle Einzelstücke desselben Modells.
Entgegen den Behauptungen der Kommission faßten die mit den Prüfungen betrauten Dienststellen bestimmte Gruppen von Maschinen des gleichen Typs sehr wohl zu „Familien“ zusammen. Eine solche Zusammenfassung sei allerdings unmöglich bei Maschinen, deren Abmessungen und Sicherheitsvorrichtungen unterschiedlich seien.
Schließlich könnten kombinierte Maschinen nicht als bloße Zusammenfügung der Teilmaschinen angesehen werden. Sie schüfen besondere Risiken und bestimmte Schutzvorrichtungen müßten im Gesamtzusammenhang geprüft werden. Es liege im Interesse des Herstellers, in solchen Fällen eine Maschinenkombination zur Prüfung vorzuführen, die so vollständig wie möglich sei.
Die französische Regierung kommt zu der Schlußfolgerung, das Erfordernis der vorherigen Prüfung von Holzbearbeitungsmaschinen sei aufgrund des gefährlichen Charakters dieser Maschinen gerechtfertigt, die erlassenen Maßnahmen seien dem erstrebten Ziel angemessen, die davon herrührenden den Handel behindernden Einflüsse gingen nicht weiter als notwendig sei, um die Sicherheit der Benutzer zu garantieren, und die Maßnahmen würden auf nicht diskriminierende Weise sowohl bei inländischen als auch bei eingeführten Produkten angewendet, deshalb sei die Klage der Kommission abzuweisen, und es seien ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
1.5. Der weitere Ablauf des Verfahrens
Aus Gründen, die im Laufe des Verfahrens nicht ganz aufgeklärt worden sind, ist die Klagebeantwortung der französischen Regierung dem Bevollmächtigten der Kommission zu spät zugegangen, als daß dieser hierauf noch eine Erwiderung hätte einreichen können. Eine Gegenerwiderung ist deshalb ebenfalls unterblieben. Zwar haben die schriftlichen Antworten der Parteien auf Fragen des Gerichtshofes noch einige notwendige Klarstellungen über die Auswirkungen der französischen Maßnahmen, die in den anderen Mitgliedstaaten bestehenden Vorschriften und die Prüfungskosten in den verschiedenen Mitgliedstaaten ergeben. Soweit erforderlich, werde ich darauf im Rahmen meiner Würdigung der Rechtssache noch näher eingehen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission eingeräumt, daß Kernpunkt der Rechtssache der angeführte Grundsatz der französischen Regelung sei, wonach die Sicherheitsgesichtspunkte im Entwurf der betroffenen Geräte berücksichtigt werden müßten. Im Gegensatz zu einigen anderen Mitgliedstaaten gehe der französische Gesetzgeber von dem Gedanken aus, der Arbeitnehmer müsse vor sich selbst geschützt werden und der Schutz, den die Maschine biete, müsse deshalb soweit wie möglich automatischen Charakter besitzen. Andere Mitgliedstaaten, insbesondere die Bundesrepublik Deutschland, gingen von dem Grundsatz aus, daß der Arbeitnehmer durch eine gründliche Berufsausbildung und -fort-bildung in bezug auf die Benutzung der Maschinen in die Lage versetzt werden müsse, auch bei einer jederzeit möglichen Störung beim Betrieb der Maschine das Richtige zu tun. Die Rechtsfrage, die die Kommission damit verbunden hat, geht dahin, ob man von den Mitgliedstaaten in einer Gemeinschaft nicht verlangen müsse, daß sie ihre Vorschriften oder deren Anwendung auf eingeführte Erzeugnisse so weit änderten, daß die Konzeptionen anderer Mitgliedstaaten berücksichtigt würden, wenn statistisch feststehe, daß die Vorschriften, die auf solchen abweichenden Konzeptionen beruhten, nicht zu mehr Unfällen führten.
Viele der Beschwerden, die die Kommission erhalten habe, beträfen im übrigen insbesondere die hohen Kosten des neuen Verfahrens der Überprüfung der Maschinen selbst.
Aus den Antworten der französischen Regierung auf die Fragen des Gerichtshofes gehe hervor, daß von den anderenorts zugelassenen drei Arten von Schutzvorrichtungen bei bestimmten Maschinen in Frankreich nur eine einzige zugelassen werde. Die französische Regierung habe außerdem in ihrer Klagebeantwortung das Urteil in der Rechtssache 104/75 unvollständig zitiert.
Die Kommission habe mit Befriedigung zur Kenntnis genommen, daß die französische Verwaltung, wie aus der Antwort der französischen Regierung auf die Fragen des Gerichtshofes hervorgehe, sehr wohl auch Prüfungsvermerke und Zulassungen der Behörden anderer Mitgliedstaaten berücksichtige. Gemäß Artikel R 233-54 und Artikel R 233-57 des Code du travail (Arbeitsgesetzbuch) könne dies in bestimmten Fällen dazu führen, daß Erzeugnisse auf dem französischen Markt zugelassen würden, die nicht alle vorgesehenen technischen Anforderungen erfüllten.
Die privilegierte Stellung vollautomatischer Maschinen werde durch die Klagebeantwortung der französischen Regierung ausdrücklich bestätigt, da darin bekräftigt werde, daß für solche Maschinen keine vorherige Prüfung vorgeschrieben sei. Die Prüfungskosten seien insbesondere für ausländische Hersteller in besonderem Maße überhöht, wenn die betreffende Maschine infolge ihres Gewichts und ihres Umfangs schwer zu transportieren sei, so daß die Prüfung an Ort und Stelle mit den hiermit verbundenen Reisekosten für die mit der Prüfung betrauten Ingenieure unvermeidlich sei. Diese Kosten belasteten die ausländischen Hersteller nicht nur stärker, wenn die Reisekosten in ihrem Falle wegen größerer Entfernung höher seien. Sie belasteten sie auch deshalb vergleichsweise stärker, weil französische Hersteller unabhängig vom Verkaufsland stets der vorherigen Prüfung unterzogen würden. Da ausländische Hersteller nur in bezug auf ihren verhältnismäßig geringen Absatz auf dem französischen Markt den Prüfungsvorschriften unterlägen, belasteten die damit verbundenen Kosten die betroffenen Ausfuhren verhältnismäßig stärker. Vergleichszahlen zu den Prüfungskosten in den vier anderen Mitgliedstaaten, die diese Kosten auf den Antragsteller abwälzen, hat die Kommission weder in ihrer schriftlichen Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes noch in der mündlichen Verhandlung vorgelegt. Zu der Rüge, daß Verzögerungen aufträten und daß die Fristen zu kurz seien, hat die Kommission in der Sitzung mangels Mitwirkung der Beschwerdeführer kein Datenmaterial vorlegen können, das geeignet gewesen wäre, das Verteidigungsvorbringen der französischen Regierung zu diesem Punkt zu widerlegen.
Eine Zusammenfassung der Erörterungen, die in der mündlichen Verhandlung in bezug auf die neuen technischen Gesichtspunkte der Rechtssache stattgefunden haben und die nach der Sitzung noch durch schriftliche Erklärungen der französischen Regierung zu diesem Punkt in einem Schriftsatz vom 18. Juli 1985 vervollständigt worden sind, möchte ich Ihnen aus den Gründen ersparen, die ich bei der Würdigung der vorliegenden Rechtssache näher erläutern werde.
In bezug auf das von der Kommission näher dargelegte Ermessen der französischen Verwaltung
bei der Beurteilung der Vollständigkeit der Unterlagen hat die französische Regierung in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, aus dem Wortlaut des einschlägigen Dekrets folge, daß die Möglichkeit, über die geforderten Mindestangaben hinaus weitere Daten anzugeben, in erster Linie im Interesse des Antragstellers geschaffen worden sei. Allerdings hat sie eingeräumt, daß diese Möglichkeit auch im Interesse der Prüfstellen benutzt werden könne, um zusätzliche Angaben zu erhalten.
2. Würdigung
2.1. Verfahrensrechtliche Ausführungen
Die unbefriedigende Sachaufklärung in dieser technisch sehr schwierigen Rechtssache durch die Kommission ist meines Erachtens in erster Linie von der französischen Regierung zu vertreten. Obwohl diese wissen mußte und im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof auch eingeräumt hat, daß die neue Regelung wesentlich umfangreichere verwaltungsmäßige und finanzielle Belastungen für Hersteller und Importeure mit sich brachte, hat sie, wie sich aus meiner Zusammenfassung des Verfahrensablaufs ergibt, während der üblichen Abschnitte des Verwaltungsverfahrens gemäß Artikel 169 nicht ausreichend mitgewirkt, um in diesem Verfahrensabschnitt einen Dialog mit der Kommission und, wenn möglich, eine außergerichtliche Erledigung des Rechtsstreits herbeizuführen. Ich bin der Auffassung, daß eine solche mangelnde Mitwirkung eines Mitgliedstaats gegen die Systematik des Artikels 169 verstößt. Ferner steht fest, daß die hierdurch für die Kommission entstandene Notwendigkeit, die Sachaufklärung in einer Rechtssache erst während des Verfahrens vor dem Gerichtshof abzuschließen, auch für den Gerichtshof eine große Belastung bedeutet. Bei der Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist deshalb meines Erachtens diese mangelnde Mitwirkung berücksichtigen.
Wenn die Kommission dies beantragt hätte, wäre ich sogar zu dem Schluß gekommen, daß die französische Regierung dadurch, daß sie die Kommission nicht vor Erlaß der strengeren Regelung konsultiert hat, gegen Artikel 5 in Verbindung mit Artikel 32 EWG-Vertrag, gegen die Empfehlung 65/428/EWG der Kommission vom 20. September 1965 (ABl. 160 vom 20. September 1965, S. 2611) sowie gegen die in die gleiche Richtung gehende Vereinbarung der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 28. Mai 1969 (ABl. 1969, G 76, S. 9) verstoßen hat, in der die Vertreter bereits umfangreiche Verpflichtungen zur Konsultation und zur Beibehaltung des Status quo übernommen haben, und zwar bezüglich solcher Regelungen, für die sie sich auf Artikel 36 berufen könnten. Die Richtlinie vom 28. März 1983 (ABl. 1983, L 108), die den gleichen Gegenstand regelt, ist die für die vorliegende Rechtssache natürlich noch nicht von Bedeutung, sie kann jedoch in Zukunft solche Verfahren vermeiden helfen.
2.2. Materiell-rechtliche Würdigung der Klageschrift
Die Anwendbarkeit von Artikel 30 EWG-Vertrag ist im vorliegenden Fall unstreitig. Die Erörterung zwischen den Parteien hat sich deshalb mit Recht auf die Beurteilung der fraglichen Regelung im Lichte von Artikel 36 EWG-Vertrag beschränkt. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, daß in dem Urteil in der Rechtssache 104/75, auf dessen Randnummer 15 der Entscheidungsgründe die französische Regierung zur Begründung ihres Standpunkts Bezug nimmt, in Randnummer 17 der Entscheidungsgründe auch ausgeführt wird: „Eine nationale Regelung oder Praxis fällt daher nicht unter die Ausnahmebestimmungen des Artikels 36, wenn die Gesundheit oder das Leben von Menschen genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken.“ Es scheint mir nicht ausgeschlossen, daß die französischen Behörden nach Beratung mit der Kommission und den Behörden anderer Mitgliedstaaten unter Beibehaltung ihrer Grundkonzeption teilweise andere Lösungen gefunden hätten, die den besonderen Schwierigkeiten von Importeuren aus anderen Mitgliedstaaten in höherem Maße Rechnung getragen hätten. Die Annahme, daß ein ordentliches Konsultationsverfahren solche Wirkungen haben würde, liegt eindeutig sowohl Artikel 5 EWG-Vertrag als auch der erwähnten Empfehlung der Kommission von 1965, der erwähnten Vereinbarung der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 28. Mai 1969 und der Richtlinie von 1983 zugrunde.
Die erste Rüge der Kommission ist meines Erachtens allerdings zurückzuweisen. Von einem Mitgliedstaat, der von dem Grundsatz ausgeht, daß die Arbeitnehmer auch gegen ihre eigene Unvorsichtigkeit geschützt werden müssen, kann bei dem im vorliegenden Fall maßgeblichen Stand des Gemeinschaftsrechts nicht ernsthaft erwartet werden, daß er auch gefährliche Geräte auf dem Markt zuläßt, die nach den Vorschriften eines Mitgliedstaats hergestellt sind, der von dem Grundsatz ausgeht, daß der Arbeitnehmer eine ausreichende Berufsausbildung erhalten hat, die ihn auf die Gefahren solcher Geräte aufmerksam macht. Auch Unfallstatistiken, aus denen hervorgehen soll, daß sich beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr Unfälle ereigneten als in Frankreich, können zu keiner anderen Schlußfolgerung führen. Sie sind insbesondere nicht geeignet, darzutun, daß die Anwendung der deutschen Vorschriften (die von gut ausgebildeten Arbeitnehmern ausgehen) in Frankreich (das gerade von einem anderen Standpunkt ausgeht) dieselben günstigen Auswirkungen hätte. Wenn die Anwendung der deutschen Grundkonzeption günstigere Auswirkungen haben sollte, so könnte dies höchstens ein Grund für die rechtsetzenden Organe der Gemeinschaft sein, in Erwägung zu ziehen, die deutsche Grundkonzeption (nach einer vernünftigen Übergangsfrist) in der ganzen Gemeinschaft einzuführen.
Die zweite Rüge ist ebenfalls zurückzuweisen, da die Kommission nicht durch konkrete Beispiele dargetan hat, daß die streitigen Fristen mehr als — praktisch unvermeidliche — Übergangsprobleme aufgeworfen hat.
Die dritte Rüge der Kommission, deren Richtigkeit in tatsächlicher Hinsicht die französische Regierung übrigens bestreitet, beruht meines Erachtens so sehr auf dem von mir bereits für unrichtig befundenen Ausgangspunkt der ersten Rüge, daß sie beim gegenwärtigen Stand der Erkenntnisse über die technischen Vorzüge der französischen Regelung ebenfalls zurückzuweisen ist.
Die vierte Rüge der Kommission wird nicht durch Zahlenmaterial über die Prüfungskosten belegt, die in anderen Mitgliedstaaten in vergleichbaren Fällen in Rechnung gestellt werden. Bei dieser Sachlage, und da die Kommission nicht behauptet hat, die Gebühren (die auch bei französischen Herstellern erhoben werden) seien mehr als kostendeckend, ist meines Erachtens auch diese Rüge zurückzuweisen. Das Problem einer befriedigenden Regelung der mit solchen Kostenzahlungen zweifellos verbundenen einfuhrbeschränkenden Folgen für in großer Entfernung niedergelassene Hersteller von Maschinen, die aus praktischen Gründen nur am Niederlassungsort des Herstellers geprüft werden können, kann meines Erachtens nur vom Gemeinschaftsgesetzgeber gelöst werden. Dabei wäre auch an die Übernahme von bereits geltenden Regelungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu denken, die es ermöglichen, im Ausfuhrland eine Prüfung anhand der im Einfuhrland gestellten Anforderungen durchzuführen. In Ihrer Rechtsprechung habe ich keine Grundlage für einen anderen Standpunkt finden können, wobei ich insbesondere an Randnummer 18 der Entscheidungsgründe in Ihrem erwähnten Urteil in der Rechtssache 104/75 denke. An sich bin ich der gleichen Ansicht wie der von der Kommission zitierte französische Berufsverband, daß nämlich eine Kostenregelung, die im Rahmen eines gemeinsamen Marktes von zehn, demnächst zwölf, Mitgliedstaaten Fabrikanten, die im gesamten gemeinsamen Markt verkaufen wollen, zehn- oder zwölfmal dieselben Kosten verursachen kann, gegen die Ziele eines gemeinsamen Marktes verstößt. Wie bereits ausgeführt, kann dieses Problem jedoch meines Erachtens vom Gerichtshof höchstens teilweise gelöst werden, und zwar aufgrund vergleichender Daten aus allen Mitgliedstaaten, die im vorliegenden Fall nicht vorgelegt worden sind.
Die fünfte Rüge der Kommission ist meines Erachtens wiederum so sehr mit dem von mir für unrichtig befundenen Ausgangspunkt der ersten Rüge verbunden, daß sie ebenfalls zurückzuweisen ist.
Meine Feststellungen schließen natürlich nicht aus, daß der Gerichtshof in bestimmten Einzelfällen in einem Vorabentscheidungsverfahren zu dem Ergebnis kommen kann, daß ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vorliegt.
2.3. Kosten
Obwohl ich aufgrund dieser Beurteilung der Rügen der Kommission die Abweisung der Klage beantragen werde, meine ich, daß Frankreich gemäß Artikel 69 § 3 Absatz 2 die Kosten des Verfahrens auferlegt werden müssen. Wegen mangelnder Mitwirkung im vorprozessualen Stadium des Verfahrens hat die französische Regierung mit Sicherheit eine außergerichtliche Erledigung der Angelegenheit verhindert und hierdurch der Kommission Kosten ohne angemessenen Grund verursacht. Diese Unterlassung der französischen Regierung halte ich für um so schwerer, als die beträchtliche Verschärfung der Behinderungen des Handels, die unstreitig die Folge dieser neuen Regelung waren, aufgrund der technischen Kompliziertheit dieser Regelung im ersten Stadium des Verfahrens in Beratungen auf Sachverständigenebene naturgemäß leichter als vom Gerichtshof hätte geprüft und soweit möglich verringert werden können.
3. Anträge
Ich beantrage,
3.1.
die Klage abzuweisen,
3.2.
der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
*1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.