62011CC0249
GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2012 m. birželio 21 d. (
1
)
Byla C-249/11
Hristo Byankov
prieš
Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti
(Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisė laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje — Administracinio poveikio priemonė, kuria draudžiama išvykti iš šalies dėl nesumokėtos skolos privačiam juridiniam asmeniui — Teisinio tikrumo principas galutiniais tapusių administracinių teisės aktų atžvilgiu — Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai“
1.
Europos Sąjungos Teisingumo Teismas jau yra priėmęs sprendimų dėl priemonių, kuriomis draudžiama išvykti iš šalies, valstybės narės paskirtų savo piliečiui dėl to, kad šis nesumokėjo skolos, kuri pagal nacionalinę teisę laikoma didele suma, suderinamumo su Sąjungos teise (
2
). Šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo prašoma pareikšti nuomonę dėl situacijų, kai skola turi būti sumokėta ne valstybės iždui, o privačiam juridiniam asmeniui. Be to, Teisingumo Teismo klausiama, kokiomis aplinkybėmis pagal Sąjungos teisę nacionaliniai teismai privalo iš naujo vertinti galutiniu tapusio administracinio teisės akto, dėl kurio nebuvo kreiptasi į teismą, teisėtumą dėl jo prieštaravimo Sąjungos teisei.
I – Teisinis pagrindas
A – Direktyva 2004/38
2.
2004 m. balandžio 29 d. Europos parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (
3
), 31 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad „ši direktyva gerbia pagrindines teises bei laisves ir laikosi visų pirma Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos pripažintų principų“.
3.
Direktyvos 2004/38 4 straipsnio 1 dalyje teigiama, kad „nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės kortelę ar pasą, <...> turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę“.
4.
Direktyvos 2004/38 VI skyriuje, kuriame apibrėžti teisės atvykti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių, esančio 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1.   Laikydamosi šio skyriaus nuostatų, valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.
2.   Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai savaime negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie nesusiję su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.“
5.
Direktyvos 2004/38 31 straipsnyje numatyta, kokias procesines garantijas turi turėti Sąjungos piliečiai. Konkrečiau kalbant, minėtos direktyvos 31 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „atitinkami asmenys turi teisę pasinaudoti teisminėmis ir, kai taikytina, administracinėmis atsiteisimo [teisių gynimo] procedūromis valstybėje narėje [ir] apeliuoti [apskųsti] arba siekti peržiūrėti bet kokį prieš juos dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių priimtą sprendimą“.
6.
Direktyvos 2004/38 31 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad „atsiteisimo [teisinės gynybos] procedūra turi leisti išnagrinėti sprendimo teisėtumą ir faktus bei aplinkybes, kuriais buvo grindžiama siūloma priemonė. Ji turi užtikrinti, kad sprendimas nebūtų neproporcingas, ypač atsižvelgiant į 28 straipsnyje nustatytus reikalavimus“.
7.
Direktyvos 2004/38 32 straipsnyje nustatyta išsiuntimo iš šalies [draudimo gyventi šalyje] galiojimo trukmė. Šio straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Asmenys, išsiųsti iš šalies [kuriems uždrausta gyventi šalyje] dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, gali pateikti pareiškimą panaikinti išsiuntimo iš šalies nurodymą [draudimą atvykti į šalį] po pagrįsto laikotarpio, atsižvelgiant į aplinkybes ir bet kuriuo atveju praėjus trejiems metams po galutinio išsiuntimo iš šalies nurodymo [draudimo gyventi šalyje], kuris buvo teisėtai priimtas laikantis Bendrijos įstatymų, pateikiant argumentus, iš kurių galima nustatyti, kad rimtai pasikeitė aplinkybės, kurios pateisino nurodymą dėl jų išsiuntimo iš šalies [draudimo gyventi šalyje].
Atitinkama valstybė narė priima sprendimą dėl tokio pareiškimo per šešis mėnesius nuo jo pateikimo.“
B – Bulgarijos teisė
1. Bulgarijos asmens dokumentų įstatymas
8.
Bulgarijos asmens dokumentų įstatymo (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, toliau – ZBLD) (
4
) 23 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „bet kuris Bulgarijos pilietis, turėdamas asmens tapatybės kortelę, turi teisę išvykti iš šalies ir grįžti į ją kirsdamas Bulgarijos Respublikos vidaus sienas su Europos Sąjungos valstybėmis narėmis bei tarptautinėse sutartyse numatytais atvejais“.
9.
Minėto straipsnio 3 dalyje konkrečiai nustatyta, kad „2 dalyje numatyta teisė gali būti apribota tik įstatymu ir tik siekiant užtikrinti nacionalinį saugumą, palaikyti viešąją tvarką ar apsaugoti kitų piliečių sveikatą, teises ir laisves“.
10.
Ginčijamo teisės akto priėmimo metu galiojusioje ZBLD 76 straipsnio 3 punkto redakcijoje buvo numatyta, kad „neleisti išvykti iš šalies ir neišduoti pasų arba analogiškų dokumentų galima <...> asmenims, kurie turi teismo konstatuotų didelių piniginių įsiskolinimų Bulgarijos fiziniams ar juridiniams asmenims arba užsienio fiziniams ar juridiniams asmenims, nebent jų asmeninio turto pakanka padengti skolą arba jie pateikia tinkamą jos sumokėjimo užtikrinimą“.
11.
Iš bylos medžiagos matyti, kad vėliau per du kartus Bulgarijos įstatymų leidėjas panaikino ZBLD 76 straipsnio 3 punktą (
5
), tačiau nenurodė, kokiomis konkrečiomis aplinkybėmis nustoja galioti juo vadovaujantis paskirtos priemonės (
6
). Taigi vadovaujantis ZBLD 76 straipsnio 3 punktu iki jo panaikinimo paskirtos administracinės prievartos priemonės pagal nacionalinės teisės aktus dėl asmens dokumentų turėtų būti vertinamos kaip tebegaliojančios.
2. Administracinio proceso kodeksas
12.
Administracinio proceso kodekso (Administrativnoprotsesualen kodeks, toliau – APK) 99 straipsnis yra septintame skyriuje, kuriame reglamentuotos administracinių teisės aktų priėmimo procedūros atnaujinimo sąlygos. Jame nustatyta:
„Galutiniu tapusį individualų arba norminį administracinį aktą, kuris nebuvo apskųstas teisme, gali panaikinti arba pakeisti tiesiogiai viršesnė administracinė institucija, o jei administracinis aktas negalėjo būti skundžiamas administracine tvarka – jį priėmusi institucija, jeigu:
1)   iš esmės pažeistas vienas iš šio akto teisėtumo reikalavimų;
<…>
7)   Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimu konstatuotas Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos pažeidimas.“
II – Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
13.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje H. Byankov yra Bulgarijos pilietis. 2007 m. balandžio 17 d., vadovaujantis tuo metu galiojusiu ZBLD 76 straipsnio 3 punktu, jam buvo paskirta administracinio poveikio priemonė – draudimas išvykti iš Bulgarijos Respublikos ir išduoti pasą ar kitus asmens tapatybės dokumentus (toliau – 2007 m. įsakymas). Privataus teismo vykdytojo prašymu Vidaus reikalų ministerijos Regioninės direkcijos direktorius skyrė H. Byankov minėtą priemonę dėl didele suma (
7
) laikomo įsiskolinimo privačiam Bulgarijos juridiniam asmeniui ir negalėjimo tinkamai užtikrinti minėtos sumos grąžinimo. H. Byankov nepasinaudojo galimybe apskųsti šį įsakymą, tad jis tapo galutinis.
14.
2010 m. liepos 6 d., t. y. praėjus daugiau kaip trejiems metams nuo ginčijamo administracinio akto priėmimo, H. Byankov šį aktą priėmusiam asmeniui pateikė prašymą atnaujinti administracinį procesą ir panaikinti minėtą administracinį aktą. H. Byankov teigė, kad judėjimo laisvė, kuria jis naudojasi kaip Europos Sąjungos pilietis, gali būti apribota tik Sąjungos teisės nustatytais atvejais. Jo nuomone, 2007 m. įsakymu jam paskirtas apribojimas nesusijęs su Direktyvoje 2004/38 apibrėžta viešosios tvarkos sąvoka ir tai yra akivaizdu iš Teisingumo Teismo sprendimo byloje Jipa (
8
), priimto po to, kai buvo priimtas ginčijamas administracinis aktas.
15.
Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (Vidaus reikalų ministerijos generalinis sekretorius), kuriam buvo perduotas H. Byankov prašymas, jį išnagrinėjo kaip prašymą panaikinti galutiniu tapusį administracinį aktą pagal Administracinio proceso kodekso 99 straipsnyje numatytą procedūrą. Kompetentinga administracinė institucija 2010 m. liepos 20 d. potvarkiu prašymą atmetė.
16.
Taigi pareiškėjas pagrindinėje byloje nusprendė kreiptis į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą ir reikalauti panaikinti šį potvarkį ir patenkinti jo prašymą panaikinti 2007 m. įsakymą.
17.
Šiomis aplinkybėmis Administrativen sad Sofia-grad nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, kuri Teisingumo Teismo kanceliarijoje gauta 2011 m. gegužės 19 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar, atsižvelgiant į pagrindinės bylos faktines aplinkybes, pagal lojalaus bendradarbiavimo principą, įtvirtintą ESS 4 straipsnio 3 dalyje, aiškinamoje kartu su SESV 20 ir 21 straipsniais, reikalaujama, kad tokia valstybės narės nacionalinės teisės nuostata, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal kurią galima panaikinti galutiniu tapusį administracinį aktą, siekiant pašalinti Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendime konstatuotą pagrindinės teisės, pripažįstamos ir Europos Sąjungos teisėje, kaip antai valstybių narių piliečių judėjimo laisvė, pažeidimą, būtų taikoma ir vadovaujantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendime pateiktu su minėtos teisės įgyvendinimo apribojimu susijusių Sąjungos teisės nuostatų aiškinimu, kai norint pašalinti teisės pažeidimą, reikia panaikinti administracinį aktą?
2. Ar pagal Direktyvos 2004/38 31 straipsnio 1 ir 3 dalis, jei valstybė narė savo nacionalinėje teisėje numatė administracinio akto, kuriuo ribojama šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalyje numatyta teisė, peržiūrėjimo procedūrą, administracinė institucija privalo administracinio akto adresato prašymu peržiūrėti tokį aktą ir įvertinti jo teisėtumą, atsižvelgdama ir į Europos Sąjungos Teisingumo Teismo pateiktą atitinkamų Sąjungos teisės nuostatų, kuriose nustatytos šios teisės įgyvendinimo sąlygos ir apribojimai, išaiškinimą, kad būtų užtikrinta, jog pritaikytas teisės apribojimas sprendimo dėl peržiūrėjimo priėmimo momentu nėra neproporcingas, jei administracinis aktas, kuriuo paskirtas apribojimas, tuo momentu jau yra tapęs galutinis?
3. Ar pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 52 straipsnio 1 dalies antrą sakinį ir Direktyvos 2004/38 <...> 27 straipsnio 1 dalį leidžiama taikyti tokią nacionalinės teisės nuostatą, kurioje numatyta galimybė apriboti valstybės narės piliečio teisę laisvai judėti [Sąjungoje] vien dėl įsiskolinimo privačiam asmeniui, t. y. prekybos įmonei, kurio sumokėjimas nėra užtikrintas ir kuris viršija teisės aktuose nustatytą maksimalią sumą, vykstant skolos išieškojimo procedūrai ir nepaisant Sąjungos teisėje numatytos galimybės kitos valstybės narės institucijai pradėti skolos išieškojimo procedūrą?“
III – Procesas Teisingumo Teisme
18.
Europos Komisija yra vienintelė suinteresuota šalis, Teisingumo Teismui pateikusi rašytines pastabas.
IV – Teisinis įvertinimas
19.
Man atrodo, norint geriau suprasti šią bylą, labai svarbu, kiek įmanoma, paaiškinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginius ir perfrazuoti jo pateiktus prejudicinius klausimus. Todėl pradėsiu nuo trečiojo prejudicinio klausimo nagrinėjimo ir pateiksiu Teisingumo Teismui gana glaustą šio klausimo analizę, nes, mano manymu, jis yra pakankamai plačiai aptartas naujausioje Teisingumo Teismo praktikoje. Vėliau paaiškinsiu, kodėl nereikia nagrinėti antrojo klausimo. Galiausiai išnagrinėsiu pirmąjį pateiktą klausimą, prieš tai jį performulavęs.
A – Dėl priemonės, kuria draudžiama išvykti iš šalies, suderinamumo su Sąjungos teise
20.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar pareiškėjui pagrindinėje byloje paskirta administracinio poveikio priemonė atitinka Sąjungos teisę, ir šiuo atžvilgiu nurodė kelis veiksnius. Pirmiausia jis nurodė Teisingumo Teismui, kad ZBLD 76 straipsnio 3 punktas, kuriuo remiantis H. Byankov paskirta administracinio poveikio priemonė – draudimas išvykti iš šalies, įsigaliojo prieš Bulgarijos Respublikai įstojant į Europos Sąjungą ir ja nebuvo siekiama perkelti kokią nors Europos Sąjungos teisės nuostatą. Be to, šis teismas konkrečiai nurodė, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalis nebuvo perkelta į nacionalinę teisę Bulgarijos piliečių atžvilgiu (
9
). Nacionalinis teismas taip pat pažymėjo, kad H. Byankov paskirta priemonė nebuvo niekaip susijusi su jo elgesiu, nenurodytos priežastys, galinčios pagrįsti, jog paskyrus tokią priemonę būtų palengvintas H. Byankov skolos mokėjimas, be to, ji nebuvo grindžiama kokia nors su viešąja tvarka, visuomenės saugumu ar sveikatos apsauga susijusia priežastimi. Savo ruožtu ypač pabrėžiu šį svarbų aspektą: H. Byankov buvo įsiskolinęs privačiam juridiniam asmeniui.
21.
Turėdamas omenyje šiuos pradinius duomenis, pirmiausia nagrinėsiu klausimą, kokią reikšmę šioje byloje turi tai, kad Direktyvos 2004/38 EB nuostatos nebuvo perkeltos Bulgarijos piliečių atžvilgiu, paskui patikrinsiu, ar H. Byankov situacija nagrinėtina pagal Sąjungos teisę. Galiausiai reikėtų apibrėžti, kokiais atvejais priemonė, kuria draudžiama išvykti iš šalies, kaip antai 2007 m. įsakymas, galėtų būti laikoma atitinkančia Direktyvos 2004/38 27 straipsnio reikalavimus.
22.
Taigi pirmiausia dėl Direktyvos 2004/38 nuostatų neperkėlimo Bulgarijos piliečių atžvilgiu reikšmės Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad tai nesvarbu, atsižvelgiant į nacionalinių teismų pareigą užtikrinti visišką Sąjungos teisės normų veiksmingumą ir prireikus netaikyti jai prieštaraujančių priemonių, o Direktyvos 2004/38 27 straipsnis turi tiesioginį poveikį (
10
).
23.
Antra, tokiai situacijai, kokioje atsidūrė H. Byankov, kuris nori iš valstybės, kurios pilietis yra, teritorijos išvykti į kitos valstybės narės teritoriją, neabejotinai taikytina Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybėse narėse (
11
). Kitaip tariant, teisė laisvai judėti nėra besąlyginė ir gali būti ribojama Direktyvoje 2004/38 numatytais atvejais. Pagal minėtos direktyvos 27 straipsnio 1 dalį Sąjungos piliečių teisė laisvai judėti gali būti apribota dėl priežasčių, susijusių su viešąja tvarka, visuomenės saugumu ar sveikatos apsauga, tačiau šiomis priežastimis negalima remtis siekiant ekonominių tikslų. Be to, kad Sąjungos teisei neprieštarautų tokia nacionalinė priemonė, kaip antai pritaikytoji H. Byankov, turi būti nustatyta, kad ji buvo paskirta dėl vienos iš išvardytų priežasčių ir su sąlyga, kad ta priežastimi nebuvo remiamasi siekiant ekonominių tikslų.
24.
Galiausiai lieka apibrėžti reikalavimus, kuriuos turi atitikti priemonė, kuria ribojamas Sąjungos piliečio laisvas judėjimas, kad ji galėtų būti laikoma atitinkančia Sąjungos teisę. Šiuo atžvilgiu primenu, kad nagrinėjamame 2007 m. įsakyme, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, iš esmės nepaminėta jokia priežastis, bent kiek susijusi su viešąja tvarka, visuomenės saugumu, ar, dar mažiau tikėtina, sveikatos apsauga. Vienintelis pagrindas paskirti H. Byankov administracinio poveikio priemonę buvo konstatavimas, kad yra įsiskolinimas privačiam asmeniui ir skolininkas negali užtikrinti skolos sumokėjimo.
25.
Pirmojo elemento, ypač svarbaus vertinant, ar priemonė, kuria suvaržomas piliečio laisvas judėjimas, atitinka Sąjungos teisę, akivaizdžiai trūksta. Tiesa, Bulgarijos vyriausybė nepageidavo dalyvauti šiame prejudiciniame procese ir jame trūksta konkrečios informacijos apie tai, kokių tikslų siekė įstatymų leidėjas priimdamas įstatymo, kuriame nustatyta administracinių institucijų kompetencija paskirti tokias priemones, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pakeitimą (
12
), kurią minėta vyriausybė būtų galėjusi pateikti Teisingumo Teismui. Taigi galutinis šio klausimo vertinimas iš esmės turėtų būti paliktas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Nebūdamas tuo tikras, jis iškėlė prielaidą, kad minėta teisės nuostata, o netiesiogiai ir H. Byankov skirta priemone, buvo siekiama apsaugoti kreditorių interesus (
13
). Taip suformuluotas ryšys tarp minėto tikslo ir viešosios tvarkos nėra akivaizdus. Bet kuriuo atveju net darant prielaidą, kad toks tikslas grindžiamas tam tikra su viešosios tvarkos palaikymu susijusia idėja, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą nėra aišku, kad šio tikslo siekiama ne vien dėl ekonominių priežasčių. Be to, pagal Sąjungos teisę, konkrečiai kalbant, pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį, valstybei narei aiškiai draudžiama remtis su viešąja tvarka susijusiomis priežastimis siekiant ekonominių tikslų.
26.
Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas susirūpinęs dėl galimos neatitikties tarp Europos Žmogaus Teisių Teismo ir pagal Europos Sąjungos teisę kreditoriams suteikiamos apsaugos lygio, leisdamas suprasti, jog tai, kad pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį neleidžiama remtis viešąja tvarka siekiant ekonominių tikslų, neužtikrina pakankamos kreditorių interesų apsaugos, tačiau Europos Žmogaus Teisių Teismas yra nusprendęs, kad toks tikslas yra teisėtas siekiant apsaugoti kitų asmenų teises ir juo galima pagrįsti Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) Protokolo Nr. 4 2 straipsnyje įtvirtintos judėjimo laisvės apribojimą (
14
), o Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje įtvirtintas lygiavertės EŽTK saugomų teisių ir laisvių apsaugos principas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pridūrė, kad galima manyti, jog nagrinėjamoje situacijoje viena iš pagrindinių laisvių buvo apribota siekiant apsaugoti kitų asmenų teises ir laisves, kaip numatyta minėtos Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje.
27.
Atsižvelgiant į šiuos argumentus, vertėtų atkreipti dėmesį į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, t. y. to paties teismo, kuris pateikė Teisingumo Teismui prejudicinius klausimus byloje Aladzhov, teiginį, kad privalu skirti teisę, kylančią iš EŽTK, nuo Sąjungos teisės. Šiuo atžvilgiu jau esu nurodęs, kad Europos Žmogaus Teisių Teismas vertino nagrinėjamą tikslą kaip teisėtą ir galintį pagrįsti judėjimo laisvės apribojimą todėl, kad pagal EŽTK ir jos protokolus leidžiama remtis viešąja tvarka siekiant ekonominių tikslų, taigi juose nenumatyta tokių apribojimų, kaip antai įtvirtintas Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje. Taigi Sąjungos teisės sistemoje Sąjungos piliečių judėjimo laisvės pažeidimai toleruojami kur kas rečiau ir suteikiama aukštesnio lygio apsauga negu EŽTK sistemoje (
15
). Tačiau Sąjungos teisėje neapsiribojama tik skolininko interesų iškėlimu aukščiau kreditorių interesų ir jokiu būdu nežiūrima atmestinai į kreditorių padėtį. Jeigu, kaip manau, pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį neleidžiama skirti priemonės, kuria draudžiama išvykti iš šalies remiantis tik vieno privataus asmens įsiskolinimu kitam privačiam asmeniui, iš to galima daryti išvadą, kad kreditorių interesų apsaugos priemonės iš esmės privalo būti kitokios nei skolininko judėjimo laisvės suvaržymas. Sąjungos teisėje yra teisinių priemonių, kuriomis galima užtikrinti kreditorių teises nereikalaujant suvaržyti skolininko judėjimo laisvės (
16
). Todėl nesutinku su prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginiais dėl skirtingo apsaugos lygio pagal EŽTK ir pagal Sąjungos teisės sistemą.
28.
Pridurčiau, kad net darant prielaidą, jog šioje byloje nagrinėjama priemonė aiškiai grindžiama su viešąja tvarka susijusiomis priežastimis – nors tuo nesu įsitikinęs dėl išdėstytų priežasčių, – vien šio pagrindo nepakanka, kad minėta priemonė ipso facto atitiktų Europos Sąjungos teisės reikalavimus. Teisingumo Teismas yra ne kartą nusprendęs, kad „viešosios tvarkos sąvoka bet kuriuo atveju reiškia, kad, be socialinės tvarkos sutrikdymo, kurį sukelia įstatymo pažeidimas, turi būti realus, esamas ir pakankamai rimtas pavojus pagrindiniam visuomenės interesui (
17
). Vėlgi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas 2007 m. įsakymą traktuoja kaip visiškai nesusijusį su konkrečiu H. Byankov elgesio ar jo keliamos realios, esamos ir pakankamai didelės grėsmės vienam iš Bulgarijos visuomenės pagrindinių interesų, kuris bylos medžiagoje visiškai neminimas, vertinimu.
29.
Taigi, kadangi konkreti pagrindinio pareiškėjo situacija visiškai nebuvo vertinta, tai patvirtina teiginį, kad tokia priemonė, kaip antai paskirta H. Byankov, taikoma automatiškai nuo tada, kai konstatuojama, jog įsiskolinimas viršija 5000 BGN sumą ir skolininkas negali tinkamai užtikrinti sumokėjimo. Vis dėlto, kadangi Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad „nacionalinio įstatymo ar kito teisės akto nuostata, kuria sprendimui uždrausti išvykti iš šalies teritorijos vien dėl mokestinės skolos, neatsižvelgiant į asmeninį suinteresuotojo asmens elgesį, suteikiamas automatinis pobūdis, neatitinka Sąjungos teisės reikalavimų“ (
18
), tokią pačią išvadą reikėtų daryti tada, kai draudimas tam tikrą laiką išvykti iš šalies skiriamas remiantis vien privataus pobūdžio įsiskolinimu.
30.
Dėl toliau išdėstytų priežasčių siūlau Teisingumo Teismui į pateiktą trečiąjį klausimą atsakyti, kad Sąjungos teisei prieštarauja valstybės narės įstatymo nuostata, kuria administracinei institucijai suteikiama teisė uždrausti tos valstybės piliečiui iš jos išvykti vien dėl įsiskolinimo privačiam juridiniam asmeniui, pagal nacionalinę teisę laikomo didele suma, jeigu tokia priemone nesiekiama išvengti realios ir pakankamai didelės grėsmės pagrindiniam visuomenės interesui ir jeigu siekiama tik ekonominių tikslų. Bet kuriuo atveju, net darant prielaidą, kad pagrindinėje byloje H. Byankov skirta priemonė, kuria uždrausta išvykti iš šalies, buvo paskirta laikantis Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų, pagal minėtos direktyvos 27 straipsnio 2 dalį draudžiama skirti tokią priemonę, jeigu ji grindžiama vien įsiskolinimu ir konkrečiai nevertinamas atitinkamo asmens elgesys ir neatsižvelgiama į galbūt keliamą grėsmę viešajai tvarkai. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi pats patikrinti, ar taip yra pagrindinėje byloje.
B – Dėl Direktyvos 2004/38 31 ir 32 straipsnių neveiksmingumo sprendžiant ginčą pagrindinėje byloje
31.
Antruoju Teisingumo Teismui pateiktu prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvoje 2004/38 numatyta pareiga persvarstyti sprendimą net ir tais atvejais, kai priemonė, kuria apribotas piliečio laisvas judėjimas, tapo galutinė.
32.
Šiuo atžvilgiu konstatuotina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neteisingai nurodė reikšmingą Direktyvos 2004/38 nuostatą. Iš tiesų minėtos direktyvos 31 straipsnyje apibrėžtos procesinės garantijos, būtinos užtikrinti asmenims, kuriems buvo paskirtos priemonės, turinčios poveikį jų laisvam judėjimui priemonių paskyrimo momentu. Šiomis garantijomis siekiama užtikrinti minėtų asmenų teisę į veiksmingą teisminę gynybą. Šioje byloje neginčijama, kad priėmus 2007 m. įsakymą H. Byankov turėjo galimybę pasinaudoti teisinėmis priemonėmis ir ginčyti draudimą išvykti iš šalies, prireikus – ir teisme. Taip pat neginčijama, kad H. Byankov tuo metu nusprendė nepasinaudoti teise į veiksmingą teisminę gynybą, todėl pagal Bulgarijos teisę minėtas įsakymas tapo galutinis.
33.
Taigi teisinė situacija pagrindinėje byloje, kaip ją apibūdino prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrajame klausime (
19
), negali būti nagrinėjama pagal Direktyvos 2004/38 31 straipsnį. Būtent minėtos direktyvos 32 straipsnyje reglamentuojamas draudimo išvykti iš šalies poveikis laiko atžvilgiu. Lieka nustatyti, ar minėtas straipsnis taikytinas šioje byloje.
34.
Mano nuomone, neabejotina, kad Direktyvos 2004/38 31 ir 32 straipsniuose Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatytos garantijos privalo būti užtikrinamos vienodai esant draudimui atvykti į šalį ir draudimui išvykti iš jos. Taigi 32 straipsnį reikėtų aiškinti plačiai ir pripažinti, kad iš esmės jis turėtų būti taikomas, kai Sąjungos piliečiui paskiriama priemonė, kuria draudžiama išvykti iš šalies.
35.
Direktyvos 2004/38 32 straipsnyje valstybėms narėms nustatyta aiški pareiga numatyti pagal Direktyvą 2004/38 skirtų priemonių, kuriomis ribojama Sąjungos piliečių judėjimo laisvė, peržiūros procedūrą. Tokia procedūra turėtų būti galima pasinaudoti po atitinkamo asmens judėjimo laisvę ribojančios įsigaliojusios priemonės paskyrimo praėjus bent trejiems metams, jeigu iš esmės pasikeičia aplinkybės. Tokia Direktyvos 2004/38 32 straipsnio tikslo formuluotė verčia manyti, kad, priešingai, nei teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, galutinis teisės akto pobūdis nėra kliūtis atlikti jo peržiūrą. Be to, nebūtų jokios prasmės reikalauti, kad peržiūros procedūra būtų numatyta tik dėl tų teisės aktų, kuriuos dar galima apskųsti.
36.
Būtų galima manyti, kad H. Byankov atžvilgiu 2007 m. priimtas įsakymas, nuo kurio priėmimo praėjo daugiau kaip treji metai ir kuris tapo galutinis, galėtų būti peržiūrėtas vadovaujantis Direktyvos 2004/38 32 straipsniu. Tačiau šioje byloje trūksta dviejų sąlygų, būtinų norint taikyti minėtą straipsnį. Pirma, tam, kad būtų galima pasinaudoti peržiūros galimybe, ginčijama priemonė turi būti „teisėtai priimta laikantis [Sąjungos] teisės“. Tačiau, mano manymu, iš trečiojo klausimo vertinimo akivaizdu, kad šiuo atveju taip nėra. Antra, siekiant išlaikyti tam tikrą teisinį stabilumą, Direktyvoje 2004/38 apibrėžta peržiūra taikoma tik tais atvejais, kai „iš esmės pasikeičia aplinkybės, kuriomis buvo grindžiamas sprendimas“ uždrausti išvykti iš šalies. Toks esminis pokytis gali būti realaus grėsmės, kurią atitinkamas asmuo galėjo pagrįstai kelti viešajai tvarkai, pobūdžio išnykimas arba įsiskolinimo padengimas. Tenka konstatuoti, kad H. Byankov atveju tokio pokyčio nebuvo.
37.
Taigi šioje byloje kilusios teisinės problemos negalima išspręsti vadovaujantis Direktyva 2004/38. Todėl antrasis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas šiomis aplinkybėmis neturi reikšmės siekiant išspręsti minėtą ginčą.
C – Dėl atvejų, kai pagal Sąjungos teisę reikalaujama iš naujo nagrinėti galutiniu tapusio administracinio akto, kuris nebuvo apskųstas teisme, teisėtumą dėl jo prieštaravimo Sąjungos teisei
38.
Dėl 2007 m. įsakymo kylanti problema iš esmės skiriasi nuo numatytosios Direktyvos 2004/38 32 straipsnyje. Minėtame straipsnyje reguliuojama situacija, kai nagrinėjama priemonė iš pradžių pagal Sąjungos teisę buvo teisėta, tačiau vėliau paaiškėjo, kad ji nebeatitinka Direktyvoje 2004/38 nustatytų reikalavimų. Priešingai, dėl pagrindinėje byloje susiklosčiusios situacijos, Teisingumo Teismui tenka vertinti priemonę, kuri: a) mano manymu, nuo jos paskyrimo momento turi būti vertinama kaip nesuderinama su esminiais Direktyvoje 2004/38 įtvirtintais reikalavimais, b) nebuvo skundžiama teisme, todėl tapo galutinė ir c) dabar yra ginčijama asmens, kuriam ji skirta, nors toks ginčijimas negali būti vertinamas kaip prašymas panaikinti draudimą pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnį.
39.
Šiomis aplinkybėmis siūlau trijų etapų vertinimą.
40.
Pirmiausia, atidžiai išnagrinėjęs nacionalinę teisę, Teisingumo Teismas galėtų aiškiau nustatyti, kokia nacionalinės teisės norma reikšminga vertinant pateiktą trečiąjį prejudicinį klausimą. Paskui reikėtų atsižvelgti į tai, kad dėl pareiškėjui pagrindinėje byloje paskirtos priemonės, kuria uždrausta išvykti iš šalies, nebuvo pasinaudota teismine kontrole. Galiausiai situaciją reikėtų išnagrinėti atsižvelgiant į lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus.
1. Nacionalinė teisė
41.
Situaciją, kurioje atsidūrė nacionalinis teismas, galima apibendrinti taip: į jį kreiptasi dėl administracinio sprendimo, kuriuo buvo atmestas pareiškėjo pagrindinėje byloje prašymas atnaujinti administracinį procesą, per kurį priimtas 2007 m. įsakymas, dėl šio įsakymo tariamo prieštaravimo Sąjungos teisei, panaikinimo. Taigi nacionalinis teismas siekia nustatyti, ar toks prašymo atmetimas atitinka Sąjungos teisės reikalavimus. Prieš atsakant į šį klausimą būtina paaiškinti sprendimo atsisakyti atnaujinti administracinį procesą nacionalinį teisinį pagrindą, kad jį geriau suprastume.
42.
Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos matyti, kad administracinis procesas, kai buvo priimtas galutinis individualaus pobūdžio administracinis teisės aktas, kuris nebuvo apskųstas teisme, gali būti atnaujintas išimties tvarka, siekiant panaikinti ar pakeisti minėtą teisės aktą septyniais skirtingais atvejais, kurių baigtinis sąrašas pateikiamas APK 99 straipsnyje. Iš septynių galimų atvejų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipė ypatingą dėmesį į du ir nusprendė, kad vertėtų juos pabrėžti ir Teisingumo Teismui.
43.
Vienas iš atvejų numatytas APK 99 straipsnio 7 punkte. Kiek suprantu, pagal šią nuostatą asmuo, kurio atžvilgiu buvo priimtas administracinis aktas, turi teisę bet kada prašyti atnaujinti administracinį procesą, o prireikus dėl to kreiptis į teismą, jeigu Europos Žmogaus Teisių Teismas nustato, kad atitinkamu aktu pažeidžiama viena iš EŽTK numatytų pagrindinių žmogaus teisių.
44.
Ši nuostata suformuluota taip, kad pagal ją atsižvelgiama tik į Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką. Atitinkamos nuostatos dėl Teisingumo Teismo praktikos nėra. Šiomis aplinkybėmis tokia nuostata nebūtina, kadangi, priešingai nei iš EŽTK kylanti teisė, Sąjungos teisė gali būti apibūdinta per savo dvi esmines savybes: viršenybę (
20
) ir tiesioginį veikimą (
21
). Be to, pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką „[Sąjungos] teisės normos išaiškinimas, kurį Teisingumo Teismas pateikia pagal SESV 267 straipsniu jam suteiktus įgaliojimus, paaiškina ir prireikus patikslina šios normos reikšmę ir apimtį, kaip ji turi arba turėjo būti suprasta ir taikoma nuo įsigaliojimo momento (
22
). Atsižvelgiant į specifinius Sąjungos teisės bruožus ir ypatingą prejudicinio sprendimo mechanizmo pobūdį, nacionaliniams teismams tenkančios pareigos, susijusios su aplinkybėmis, kurioms esant jie privalo iš naujo vertinti galutiniu tapusio administracinio teisės akto teisėtumą dėl Sąjungos teisės pažeidimo, turi būti nustatytos kaip savarankiškos tų situacijų, kuriose tariamas neteisėtumas kyla iš Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo, atžvilgiu.
45.
Tačiau iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikto nacionalinės teisės apibūdinimo aišku, kad nacionalinėje teisėje numatyta kita galimybė atnaujinti administracinį procesą, kuri skiriasi nuo susijusios išskirtinai su Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika ir yra reikšmingesnė nagrinėjamai bylai.
46.
Iš tiesų APK 99 straipsnio 1 punkte numatyta, kad galutiniu tapęs administracinis teisės aktas gali būti panaikintas arba pakeistas, jeigu buvo iš esmės pažeistas vienas iš jo teisėtumo reikalavimų. Būtent dėl mano primintų specifinių Sąjungos teisės bruožų „esminio teisėtumo pažeidimo“ sąvoka pagal nacionalinę teisę turi būti suprantama kaip apimanti ir atvejus, kai aktas prieštarauja Sąjungos teisei.
47.
Tačiau, skirtingai, negu numatyta APK 99 straipsnio 7 punkte, APK 99 straipsnio 1 punkte įtvirtintu proceso atnaujinimo pagrindu asmuo, kurio atžvilgiu buvo priimtas minėtas teisės aktas, negali remtis bet kada. Priešingai, galutiniu tapusio administracinio akto pakeitimas ar panaikinimas tokiu atveju yra apribotas griežtomis sąlygomis, susijusiomis su iniciatyvos teise ir terminais. Tik teisės aktą priėmusi administracinė institucija, prokuroras ar ombudsmenas gali nuspręsti panaikinti ar pakeisti šį aktą arba dėl to kreiptis per vieną mėnesį nuo teisės akto priėmimo. Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos matyti, kad APK 99 straipsnio 1 punkte įtvirtintas administracinio proceso atnaujinimo pagrindas suvokiamas kaip administracinės institucijos vadovo „teisė“. Tinkamas jos įgyvendinimas paliktas institucijų, galinčių inicijuoti teisės akto pakeitimą ar panaikinimą, diskrecijai; taigi šios institucijos tokiomis aplinkybėmis turi visišką diskreciją ir atitinkamas asmuo negali savo iniciatyva teigti, kad iš esmės pažeistas teisės akto, turinčio poveikį jo asmeninei situacijai, teisėtumas. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad administracinė institucija, nagrinėjusi pareiškėjo pagrindinėje byloje pateiktą prašymą atnaujinti administracinį procesą, savo 2010 m. potvarkyje nusprendė, kad 2007 m. įsakymą priėmusi institucija nepasinaudojo APK 99 straipsnio 1 punkte numatyta teise.
48.
Atsižvelgiant į šiuos argumentus, vertėtų performuluoti pirmąjį prejudicinį klausimą, kuriuo, kaip aiškiai galima suprasti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, siekiama išsiaiškinti, ar sąlygos, kuriomis APK 99 straipsnio 1 punkte įtvirtinta teisių gynimo priemonė, atitinka Sąjungos teisės reikalavimus.
2. Sprendimo Kühne & Heitz neveiksmingumas
49.
Apibrėždamas iš Sąjungos teisės kylančias pareigas, susijusias su galutiniu tapusio administracinio teisės akto peržiūra dėl jo prieštaravimo Sąjungos teisei, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas plačiai rėmėsi minėtame Sprendime Kühne & Heitz pateiktomis išvadomis. Šiame Sprendime Teisingumo Teismas nusprendė, kad pagal lojalaus bendradarbiavimo principą administracinė institucija, kuri gauna atitinkamą prašymą, privalo iš naujo išnagrinėti galutiniu tapusį administracinį sprendimą, kad būtų atsižvelgta į tuo metu Teisingumo Teismo pateiktą reikšmingos nuostatos išaiškinimą, kai: a) pagal nacionalinę teisę ji turi įgaliojimus pakeisti tokį sprendimą; b) nagrinėjamas sprendimas tapo galutinis aukščiausios instancijos nacionalinio teismo sprendimu; c) minėtas teismo sprendimas, remiantis už jį vėlesne Teisingumo Teismo praktika, grindžiamas klaidingu Sąjungos teisės aiškinimu, dėl kurio nebuvo kreiptasi į Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą; ir d) atitinkamas asmuo kreipėsi į administracinę instituciją iškart, kai tik sužinojo apie minėtą Teisingumo Teismo sprendimą (
23
).
50.
Pirma, kiek tai susiję su mano siūlymu patikslinti pirmąjį prejudicinį klausimą, problematika, susijusi su Teisingumo Teismo sprendimo, priimto vėliau, negu buvo priimtas galutiniu tapęs administracinis aktas, intervencija, sprendžiant šią bylą, man nebeatrodo tokia svarbi. Antra, bet kuriuo atveju šiame sprendime suformuluoti reikalavimai taikomi tik tuo atveju, kai tarp teisinio tikrumo principo, susijusio su res judicata, ir valstybių narių pareigos įgyvendinti ir ginti pagal Sąjungos teisę garantuojamas asmenų teises turi būti išlaikoma pusiausvyra. Vienas iš dabartinį prejudicinį procesą apibūdinančių bruožų yra būtent tai, kad 2007 m. įsakymas tapo galutinis nepasinaudojus teismine kontrole.
51.
Taigi Teisingumo Teismo sprendime Kühne & Heitz apibrėžtos keturios kumuliacinės sąlygos šioje byloje netaikomos, nes nekyla res judicata klausimas (
24
).
3. Pagrindinės bylos aplinkybių vertinimas pagal veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus
52.
Pagal Sąjungos teisę nereikalaujama, kad, „atsižvelgiant į teisinio tikrumo principą <...>, administracinėms įstaigoms iš esmės būtų nustatyta pareiga atnaujinti administracinio sprendimo, kuris tapo galutinis praėjus pagrįstam teisinės gynybos priemonių ar jų panaudojimo terminui, priėmimo procedūrą“ (
25
) ir „šio principo laikymasis užkerta kelią neribotam administracinių aktų, sukeliančių teisinius padarinius, ginčijimui“ (
26
). Tačiau Bulgarijos teisėje nenumatyta galimybė atnaujinti administracinį procesą, kai galutiniu tapęs administracinis aktas nustoja galioti dėl esminio neteisėtumo.
53.
Kai kyla klausimas dėl pagal Sąjungos teisę taikytinų pareigų, kiek tai susiję su galutiniu tapusio administracinio akto peržiūra, kai atrodo, kad jis prieštarauja Sąjungos teisei, tačiau nebuvo apskųstas teisme, jeigu pagal nacionalinę teisę galimas toks teisės akto teisėtumo ginčijimas, Teisingumo Teismo atsakymas grindžiamas veiksmingumo ir lygiavertiškumo principais ir primenama, kad „jeigu nėra atitinkamos [Sąjungos] teisės normos, detalios procesinės taisyklės, skirtos užtikrinti pagal [Sąjungos] teisę įgyjamas asmenų teises, turi būti nustatytos kiekvienos valstybės narės teisės sistemoje pagal valstybių narių procesinės autonomijos principą, jeigu jos nėra mažiau palankios negu tos, kuriomis reglamentuojamos panašios vidaus situacijos (lygiavertiškumo principas) ir jeigu dėl jų naudojimasis [Sąjungos] teisės suteikiamomis teisėmis netampa praktiškai neįmanomas arba itin sudėtingas (veiksmingumo principas) (
27
). Todėl pagrindinės bylos situaciją reikia nagrinėti atsižvelgiant į šiuos du principus.
54.
Pagal lygiavertiškumo principą reikalaujama, kad teisių gynimo priemonėms, įskaitant nustatytus terminus, taikomų taisyklių visuma būtų vienodai taikoma tiek Sąjungos, tiek nacionalinės teisės pažeidimu grindžiamiems ieškiniams (
28
). Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė, kad konkrečios APK 99 straipsnio 1 punkto įgyvendinimo sąlygos gali skirtis atsižvelgiant į tai, ar nurodomas galutiniu tapusio administracinio akto neteisėtumo pagrindas kildinamas iš Sąjungos teisės, ar iš nacionalinės teisės.
55.
Kiek tai susiję su veiksmingumo principu, tenka konstatuoti, kad situacija yra problemiškesnė. Pagal šį principą reikalaujama, kad dėl teisės normų, taikytinų aplinkybėms, kuriomis galutiniu tapusio administracinio teisės akto teisėtumas gali būti ginčijamas dėl jo prieštaravimo Sąjungos teisei, Sąjungos teisėje garantuojamų teisių įgyvendinimas netaptų neįmanomas arba itin sudėtingas.
56.
Mažiausiai dvi iš šių specialių sąlygų kelia tam tikrų klausimų, t. y. per kokį terminą ir kokie asmenys turi teisę inicijuoti administracinio proceso atnaujinimą?
57.
Dėl termino primenu, jog Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad vadovaudamosi teisinio tikrumo principu valstybės narės gali reikalauti, kad prašymas peržiūrėti ir panaikinti galutiniu tapusį ir Sąjungos teisei prieštaraujantį administracinį sprendimą, prireikus – kaip taip vėliau išaiškino Teisingumo Teismas, būtų pateiktas kompetentingai administracinei institucijai per pagrįstą laiką (
29
). Šis terminas turi būti aiškiai įtvirtintas vadovaujantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principais (
30
). Konstatuotina, kad pagal APK 99 straipsnio 1 punktą administracinį procesą galima atnaujinti tik per vieną mėnesį nuo teismui neapskųsto teisės akto priėmimo. Mano nuomone, šis terminas neatitinka su veiksmingumo principu susijusių reikalavimų.
58.
Bet kuriuo atveju man atrodo, kad su veiksmingumo principu susiję reikalavimai institucijoms, kurios gali inicijuoti administracinio proceso atnaujinimą, yra nepakankami. Tuo atveju, kai galutiniu tapęs administracinis aktas, kuris nebuvo apskųstas teisme, dėl esminio teisėtumo reikalavimo pažeidimo prieštarauja Sąjungos teisei, asmuo, kurio atžvilgiu toks aktas buvo priimtas, negali prašyti atnaujinti administracinį procesą. Kaip jau paaiškinau, siūlyti ar nuspręsti atnaujinti procesą gali tik administracinį teisės aktą priėmusi institucija, prokuroras arba ombudsmenas.
59.
Dėl pernelyg griežtų kreipimosi terminų ir sąlygų APK 99 straipsnio 1 punkte įtvirtintas administracinio proceso atnaujinimo pagrindas, dėl kurio tampa itin sudėtinga arba praktiškai neįmanoma pasinaudoti iš Sąjungos teisės kylančiomis teisėmis, nepakankamai užtikrina teises, kurias bylos šalys kildina iš Sąjungos teisės. Taigi nacionalinis teismas privalo padaryti tinkamas išvadas dėl pagrindinės bylos, kad galėtų nuspręsti dėl pareiškėjo pagrindinėje byloje jam pateikto prašymo panaikinti potvarkį, kuriuo atsisakyta atnaujinti administracinį procesą.
60.
Iš pateiktų argumentų darytina išvada, kad Sąjungos teisei prieštarauja valstybės narės teisės norma, pagal kurią administracinis procesas, per kurį buvo priimtas galutiniu tapęs teisme neapskųstas administracinis teisės aktas, prieštaraujantis Sąjungos teisei, gali būti atnaujintas tik per vieno mėnesio terminą nuo minėto teisės akto priėmimo ir tik teisės aktą priėmusios institucijos, prokuroro ar ombudsmeno iniciatyva, ir dėl to tampa itin sudėtinga arba praktiškai neįmanoma įgyvendinti iš Sąjungos teisės kylančias teises.
V – Išvada
61.
Remdamasis išdėstytais argumentais, siūlau Teisingumo Teismui į Administrativen sad Sofia-grad pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1.
Europos Sąjungos teisei prieštarauja valstybės narės teisės nuostata, pagal kurią administracinė institucija gali šios valstybės piliečiui uždrausti iš jos išvykti remdamasi vien tuo, kad atitinkamas asmuo turi įsiskolinimą privačiam juridiniam asmeniui, kuris pagal nacionalinę teisę laikomas didele suma, jeigu minėta priemone nesiekiama apsaugoti nuo realios ir pakankamai didelės grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų ir jeigu siekiama vien ekonominių tikslų. Bet kuriuo atveju, netgi darant prielaidą, kad priemonė, kuria draudžiama išvykti iš šalies, kaip antai pagrindinėje byloje skirta H. Byankov, buvo paskirta 2004 m. balandžio 29 d. Europos parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 27 straipsnio 1 dalyje nustatytomis aplinkybėmis, pagal šios direktyvos 27 straipsnio 2 dalį draudžiama taikyti tokias priemones, jeigu jos grindžiamos vien įsiskolinimu ir konkrečiai nevertinamas atitinkamo asmens elgesys ir neatsižvelgiama į galbūt keliamą grėsmę viešajai tvarkai. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi pats patikrinti, ar taip yra pagrindinėje byloje.
2.
Pagal Sąjungos teisę draudžiama taikyti valstybės narės teisės normą, pagal kurią administracinį procesą, per kurį priimtas galutiniu tapęs aktas nebuvo apskųstas teisme, galima atnaujinti – tais atvejais, kai minėtas aktas prieštarauja Sąjungos teisei, – tik praėjus ne mažiau kaip vienam mėnesiui nuo minėto teisės akto priėmimo ir tik administracinį sprendimą priėmusios institucijos, prokuroro ar ombudsmeno iniciatyva, ir dėl to tampa itin sudėtinga arba praktiškai neįmanoma įgyvendinti iš Sąjungos teisės kylančias teises.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	2011 m. lapkričio 17 d. Sprendimas Aladzhov (C-434/10, Rink. p. I-11659).
(
3
)	OL L 158, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46.
(
4
)	DV, Nr. 93, 1998 m. rugpjūčio 11 d., iš dalies pakeistas DV, Nr. 105, 2006 m. gruodžio 22 d.
(
5
)	Žr. DV, Nr. 82, 2009 m. spalio 16 d.
(
6
)	Skirtingai nei tai, ką Bulgarijos įstatymų leidėjas konkrečiai numatė dėl priemonių, paskirtų vadovaujantis kitomis panaikintomis ZBLD 76 straipsnio dalimis: žr. Įstatymą dėl Bulgarijos asmens dokumentų įstatymo pakeitimo ir papildymo (DV, Nr. 26, 2010 m. balandžio 6 d.).
(
7
)	T. y. pagal Bulgarijos teisę didesnė kaip 5000 BGN suma_.
(
8
)	2008 m. liepos 10 d. sprendimas (C-503/07, Rink. p. I-1097).
(
9
)	Žr. nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą 17 punktą.
(
10
)	Žr. minėto Sprendimo Aladzhov 31 ir 32 punktus.
(
11
)	Žr. minėto Sprendimo Aladzhov 24–27 punktus.
(
12
)	Primenu, kad ZBLD 76 straipsnio 3 dalis buvo panaikinta įstatymu, palikus galioti šiuo pagrindu jau paskirtas priemones, priešingai, negu buvo numatyta dėl priemonių, paskirtų pagal kitas to paties 76 straipsnio panaikintas dalis.
(
13
)	Žr. prašymo priimti prejudicinį sprendimą 60 punktą.
(
14
)	2006 m. gegužės 23 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimas Riener prieš Bulgariją, ieškinys Nr. 46343/99 (116 ir 117 punktai); 2009 m. liepos 2 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimas Ignatov prieš Bulgariją, ieškinys Nr. 50/02 (35 ir 37 punktai) ir 2009 m. lapkričio 26 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimas Gochev prieš Bulgariją, ieškinys Nr. 34393/03 (48 ir 49 punktai).
(
15
)	Žr. mano išvados, pateiktos minėtoje byloje Aladzhov, 30 punktą.
(
16
)	Šiuo klausimu tik priminsiu 2000 m. gruodžio 22 d. Tarybos reglamentą Nr. 44/2001 (EB) dėl jurisdikcijos ir teismo sprendimų civilinėse ir komercinėse bylose pripažinimo ir vykdymo (OL L 12, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 42).
(
17
)	Žr. minėto Sprendimo Aladzhov 35 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką.
(
18
)	Žr. minėto Sprendimo Aladzhov 43 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką.
(
19
)	Primintina, kad šiame klausime minima „peržiūros procedūra“, „sprendimo dėl peržiūros priėmimo momentas“ ir ypač aplinkybė, kad administracinis aktas yra tapęs galutinis.
(
20
)	1964 m. liepos 15 d. Sprendimas Costa (6/64, Rink. p. 1141.
(
21
)	1963 m. vasario 5 d. Sprendimas van Gend & Loos (26/62, Rink. p. 1).
(
22
)	2004 m. sausio 13 d. Sprendimas Kühne & Heitz (C-453/00, Rink. p. I-837, 21 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
(
23
)	Minėto Sprendimo Kühne & Heitz 28 punktas ir rezoliucinė dalis.
(
24
)	Šią poziciją Teisingumo Teismas patvirtino ir 2006 m. rugsėjo 19 d. Sprendime i-21 Germany ir Arcor (C-392/04 ir C-422/04, Rink. p. I-8559, 53 ir 54 punktai).
(
25
)	Žr. minėto Sprendimo i-21 Germany ir Arcor 51 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
(
26
)	Ten pat.
(
27
)	Žr. minėto Sprendimo i-21 Germany ir Arcor 57 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
(
28
)	Žr. minėto Sprendimo i-21 Germany ir Arcor 62 punktą.
(
29
)	2008 m. vasario 12 d. Sprendimas Kempter (C-2/06, Rink. p. I-411, 59 punktas).
(
30
)	Minėtas Sprendimas Kempter.