ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
29 maart 2017 (*)
„ELGF en Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem – Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden – Niet-naleving van gering belang – Artikel 24, lid 2, van verordening (EG) nr. 73/2009 – Artikel 71, lid 3, van verordening (EG) nr. 1122/2009 – Bewijslast – Uitlegging van bijlage II bij verordening (EG) nr. 73/2009”
In zaak T‑501/15,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman, B. Koopman en H. Stergiou als gemachtigden,
verzoeker,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Brodie, vervolgens door J. Kraehling, en ten slotte door Kraehling en G. Brown, als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Kranenborg en D. Triantafyllou als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek op grond van artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1119 van de Commissie van 22 juni 2015 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2015, L 182, blz. 39), voor zover dit besluit de door het Koninkrijk der Nederlanden gedane uitgaven betreft,
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová, president, V. Valančius (rapporteur) en U. Öberg, rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1        Op 19 januari 2009 heeft de Raad van de Europese Unie verordening (EG) nr. 73/2009 vastgesteld tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16).
2        Op 30 november 2009 heeft de Europese Commissie verordening (EG) nr. 1122/2009 vastgesteld tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).
3        Artikel 4 van verordening nr. 73/2009 bepaalt in essentie dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II bij die verordening genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (hierna: „RBE’s”) en de door de lidstaten vastgestelde eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie (hierna: „GLMC’s”) in acht moet nemen.
4        Artikel 5 van verordening nr. 73/2009 bepaalt dat de RBE’s worden vastgesteld in de regelgeving van de Europese Unie op het gebied van volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten, milieu en dierenwelzijn.
5        Er wordt een verlaging of uitsluiting toegepast van de rechtstreekse betalingen aan landbouwers die niet voldoen aan bepaalde voorschriften op het gebied van volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten, milieu en dierenwelzijn. Dit is het zogenoemde randvoorwaardensysteem.
6        Artikel 24 van verordening nr. 73/2009, „Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”, luidt:
„[...]
2.      Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde niet-naleving niet meer dan 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, worden evenwel niet als van gering belang beschouwd.
Tenzij de landbouwer onmiddellijk corrigerende actie heeft ondernomen waarmee een einde wordt gemaakt aan de geconstateerde niet-naleving, treft de bevoegde autoriteit de vereiste maatregelen, welke in voorkomend geval kunnen worden beperkt tot een administratieve controle, om ervoor te zorgen dat de landbouwer de geconstateerde niet-naleving corrigeert. De constatering van geringe niet-naleving en de verplichting corrigerende actie te ondernemen worden de landbouwer meegedeeld.
[...]”
7        Artikel 70 van verordening nr. 1122/2009, „Algemene beginselen en definities”, bepaalt:
„[...]
4.      Gevallen van niet-naleving worden geacht te zijn ‚geconstateerd’ indien zij worden vastgesteld doordat controles van welke aard ook overeenkomstig de onderhavige verordening zijn uitgevoerd of nadat zij op welke andere wijze ook onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, het betaalorgaan zijn gebracht.
[...]”
8        Artikel 71 van verordening nr. 1122/2009, „Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid”, luidt:
„[...]
3.      Ingeval de lidstaat gebruik maakt van de bij artikel 24, lid 2, tweede en derde alinea, van verordening [...] nr. 73/2009 geboden mogelijkheid om een geval van niet-naleving als van gering belang te beschouwen, en de landbouwer de situatie niet binnen een bepaalde termijn heeft gecorrigeerd, wordt een verlaging toegepast.
Deze termijn wordt door de bevoegde autoriteit vastgesteld en verstrijkt uiterlijk aan het einde van het jaar na dat waarin de bevinding is gedaan.
Het betrokken geval van niet-naleving wordt niet als van gering belang beschouwd en overeenkomstig lid 1 wordt een verlaging van ten minste 1 % toegepast.
Voorts wordt een geval van niet-naleving dat als van gering belang is aangemerkt en door de landbouwer binnen de in de eerste alinea van het onderhavige lid bedoelde termijn is gecorrigeerd, voor de toepassing van lid 5 niet als een niet-naleving beschouwd.
[...]”
9        In essentie is het de lidstaten op grond van deze bepalingen onder meer toegestaan om in bepaalde specifieke omstandigheden de niet-naleving van de randvoorwaarden door een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, als een geval van niet-naleving van gering belang aan te merken. In dergelijke omstandigheden kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast op de verleende steun. Verder kunnen de lidstaten de landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen zo nodig opdragen om corrigerende acties te ondernemen om de geconstateerde gevallen van niet-naleving te herstellen, ongeacht of het al dan niet gaat om gevallen van niet-naleving van gering belang.
10      In bijlage II bij verordening nr. 73/2009, met het opschrift „[RBE’s] als bedoeld in de artikelen 4 en 5”, luidt de regel ten aanzien van RBE 8 als volgt:
„Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie‑ en registratieregeling voor schapen en geiten [...]: artikelen 3, 4 en 5”.
11      In artikel 3 van verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie‑ en registratieregeling voor schapen en geiten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1782/2003 en de richtlijnen 92/102/EEG en 64/432/EEG (PB 2004, L 5, blz. 8), zoals genoemd in RBE 8, heet het:
„1.      De identificatie‑ en registratieregeling voor dieren omvat de volgende elementen:
a)      identificatiemiddelen om elk afzonderlijk dier te identificeren;
b)      bijgewerkte registers op elk bedrijf;
c)      verplaatsingsdocumenten;
d)      een centraal register en/of geautomatiseerd gegevensbestand.
[...]”
12      In de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 21/2004, zoals bedoeld in RBE 8, worden de in artikel 3, lid 1, onder a) en b), van die verordening bedoelde elementen nader uitgewerkt. In de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 21/2004 worden de in artikel 3, lid 1, onder c) en d), van die verordening bedoelde elementen nader uitgewerkt.
Voorgeschiedenis van het geding
13      Van 28 maart tot en met 1 april 2011 heeft de Commissie een inspectie, met kenmerk XC/2011/005/NL, uitgevoerd naar de toepassing door het Koninkrijk der Nederlanden van de randvoorwaarden in het kader van de regelingen voor rechtstreekse steunverlening aan landbouwers.
14      Bij brief van 29 juni 2011 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het ELFPO (PB 2006, L 171, blz. 90) haar bevindingen meegedeeld. De Commissie was van opvatting dat bepaalde uitgaven niet in overeenstemming met het Unierecht waren verricht.
15      Bij brief van 22 september 2011 heeft het Koninkrijk der Nederlanden gereageerd op de bevindingen van de Commissie.
16      Bij brief van 24 april 2012 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 11, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 uitgenodigd voor een bilaterale vergadering. Bij brief van 24 mei 2012 heeft het Koninkrijk der Nederlanden nadere inlichtingen aan de Commissie doen toekomen. Op 4 juni 2012 heeft de bilaterale vergadering plaatsgevonden.
17      Bij brief van 21 december 2012 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 11, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 885/2006 de notulen van de bilaterale vergadering en de lijst met tijdens die vergadering gevraagde aanvullende informatie meegedeeld. Bij brief van 2 april 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden geantwoord op het verzoek om aanvullende informatie.
18      Bij brief van 16 juli 2013 heeft de Commissie een reactie gestuurd aan de Nederlandse autoriteiten, die daarop bij brief van 31 juli 2013 hun argumentatie ten aanzien van een aantal kwesties hebben toegezonden.
19      Op 12 december 2013 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 11, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 haar conclusies meegedeeld. Uit deze mededeling blijkt dat de Commissie in essentie van mening is dat de Nederlandse autoriteiten te mild zijn geweest bij de toepassing van sancties wegens niet-naleving van de randvoorwaarden in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening voor landbouwers. In het bijzonder heeft het Koninkrijk der Nederlanden volgens de Commissie een te groot aantal niet-nalevingen van de randvoorwaarden in de aanvraagjaren 2009 tot en met 2011 als gevallen van niet-naleving van gering belang aangemerkt, en in diezelfde jaren voor bepaalde RBE’s een onvolledige controle uitgevoerd. Derhalve heeft zij voorgesteld om een bedrag van 5 988 185,17 EUR aan EU‑financiering te onttrekken.
20      Bij brief van 27 januari 2014 heeft het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om overeenkomstig artikel 16 van verordening nr. 885/2006 de procedure bij het Bemiddelingsorgaan op te starten. Op 9 juli 2014 heeft het Bemiddelingsorgaan de conclusie getrokken dat de standpunten van de beide partijen niet met elkaar in overeenstemming konden worden gebracht.
21      Bij brief van 16 oktober 2014 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten haar definitieve standpunt meegedeeld.
22      Bij uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1119 van 22 juni 2015 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2015, L 182, blz. 39; hierna: „bestreden besluit”), heeft de Commissie wat betreft de door het Koninkrijk der Nederlanden gedane uitgaven een bedrag van 5 836 658,14 EUR onttrokken aan EU‑financiering vanwege:
–        het te milde sanctiesysteem voor de aanvraagjaren 2009, 2010 en 2011, op grond waarvan de Commissie heeft besloten om op de rechtstreekse betalingen een eenmalige correctie toe te passen ter hoogte van 336 064,53 EUR voor het begrotingsjaar 2010, 403 863,66 EUR voor het begrotingsjaar 2011 en 230 786,49 EUR voor het begrotingsjaar 2012;
–        een onvolledige controle op vier RBE’s, waaronder RBE 8, voor de aanvraagjaren 2010 en 2011, op grond waarvan de Commissie heeft besloten om op de rechtstreekse betalingen een forfaitaire correctie van 2 % toe te passen ter hoogte van 1 630 540,68 EUR voor het begrotingsjaar 2011, en 6 520,50 EUR en 1 631 326,51 EUR voor het begrotingsjaar 2012;
–        het niet vaststellen van twee GLMC’s en een onvolledige controle voor drie RBE’s voor het aanvraagjaar 2009, op grond waarvan de Commissie heeft besloten om op de rechtstreekse betalingen een forfaitaire correctie van 2 % toe te passen ter hoogte van 1 597 182 EUR voor het begrotingsjaar 2010, 15,53 EUR voor het begrotingsjaar 2011 en 358,24 EUR voor het begrotingsjaar 2012.
Procedure en conclusies van partijen
23      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 31 augustus 2015, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld.
24      Het Koninkrijk der Nederlanden concludeert tot:
–        nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover hem daarbij een financiële correctie ter hoogte van in totaal 5 836 658,14 EUR is opgelegd op de door hem verrichte uitgaven in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (hierna: „fondsen”);
–        verwijzing van de Commissie in de kosten.
25      De Commissie concludeert tot:
–        verwerping van het beroep;
–        verwijzing van het Koninkrijk der Nederlanden in de kosten.
26      Bij op 9 december 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk der Nederlanden.
27      Op 11 januari 2016 is het Verenigd Koninkrijk bij beschikking van de president van de Zesde kamer van het Gerecht toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk der Nederlanden.
28      Bij beslissing van de president van het Gerecht is de onderhavige zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die lid is van de Zesde kamer.
29      Bij een wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht uit hoofde van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Eerste kamer. Deze zaak is daarom aan die kamer toegewezen.
30      Op 10 november 2016 heeft het Gerecht partijen, bij wijze van maatregel in het kader van de organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering, uitgenodigd om schriftelijke opmerkingen in te dienen over de gevolgen die voor deze zaak verbonden moeten worden aan het arrest van 28 september 2016, Verenigd Koninkrijk/Commissie (T‑437/14, EU:T:2016:577). Het Koninkrijk der Nederlanden is voorts verzocht om de strekking van het door hem gevorderde op enkele punten te verduidelijken.
31      Bij brieven van 28 november 2016 hebben het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie geantwoord op het verzoek van het Gerecht.
32      Het Gerecht (Eerste kamer) heeft krachtens artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering besloten om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen.
In rechte
33      Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Koninkrijk der Nederlanden twee middelen aan:
–        eerste middel, ontleend aan schending van artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 doordat de Commissie heeft geoordeeld dat het Nederlandse sanctiesysteem te mild is;
–        tweede middel, ontleend aan schending van de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 73/2009 en het rechtszekerheidsbeginsel doordat de Commissie heeft geoordeeld dat het Koninkrijk der Nederlanden een onvolledige controle heeft uitgevoerd voor RBE 8.
Omvang van het beroep
34      In repliek en in zijn op 28 november 2016 ingediende schriftelijke opmerkingen in antwoord op een verzoek van het Gerecht heeft het Koninkrijk der Nederlanden bevestigd dat het tweede middel van beroep enkel is gericht tegen het oordeel van de Commissie dat de Nederlandse autoriteiten een onvolledige controle hebben verricht voor RBE 8.
35      Het Koninkrijk der Nederlanden merkt op dat in het verzoekschrift per abuis is vermeld dat de forfaitaire correcties voor het aanvraagjaar 2009 ook betrekking hadden op RBE 8, terwijl partijen het erover eens zijn dat dit niet het geval is. Uitsluitend de forfaitaire correcties voor de aanvraagjaren 2010 en 2011, niet de forfaitaire correcties voor het aanvraagjaar 2009, hebben betrekking op RBE 8.
36      Zoals het Koninkrijk der Nederlanden erkent, betekent dit dat het tweede middel van beroep enkel is gericht tegen de beoordeling van de Commissie op basis waarvan is besloten tot forfaitaire correcties voor de aanvraagjaren 2010 en 2011, en niet voor het aanvraagjaar 2009. Het beroep strekt dan ook enkel tot de nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover daarbij aan het Koninkrijk der Nederlanden een forfaitaire correctie ter hoogte van 4 239 102,37 EUR is opgelegd op de in het kader van de fondsen verrichte uitgaven.
37      Verder dient te worden opgemerkt dat het Koninkrijk der Nederlanden niet opkomt tegen het oordeel van de Commissie dat de Nederlandse autoriteiten voor drie RBE’s een onvolledige controle hebben uitgevoerd en hebben nagelaten twee GLMC’s vast te stellen, op basis waarvan is besloten tot een forfaitaire correctie ter hoogte van 1 597 555,77 EUR voor het aanvraagjaar 2009.
Eerste middel: schending van artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 doordat de Commissie heeft geoordeeld dat het Nederlandse sanctiesysteem te mild is
38      Het Koninkrijk der Nederlanden is in essentie van mening dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 doordat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat het Nederlandse sanctiesysteem voor de niet-naleving van de randvoorwaarden in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers te mild is. Het Koninkrijk der Nederlanden stelt dat zijn sanctiesysteem volledig in overeenstemming is met het toepasselijke wettelijk kader.
39      Ten eerste stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat gevallen waarin landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen, bepaalde op grond van de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 op hen rustende verplichtingen niet naleven – te weten verplichtingen die in essentie bestaan in het onder zich houden van documenten, met name verschillende registers waarin gegevens moeten worden opgenomen over hun activiteiten –, in bepaalde omstandigheden bij wijze van uitzondering een geringe inbreuk kunnen opleveren, die als zodanig nauwkeurig is omschreven door de bevoegde nationale autoriteiten en die eenvoudig kan worden hersteld. Het Koninkrijk der Nederlanden is van opvatting dat deze inbreuk, gelet op de geringe ernst, de beperkte omvang en het niet-permanente karakter van de veronachtzaming van dit soort verplichtingen, kan worden aangemerkt als een geval van niet-naleving van gering belang in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 73/2009.
40      Ten tweede betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzetten dat er een kwantitatieve benadering wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling door de Commissie van een nationaal sanctiesysteem voor de niet-naleving van de randvoorwaarden. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden kan het aandeel niet-nalevingen van gering belang op het totale aantal niet-nalevingen geen aanknopingspunt vormen om te oordelen dat het sanctiesysteem te mild is.
41      Ten derde voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat de lidstaten de mogelijkheid hebben om af te zien van de toepassing van een verlaging van het uitbetaalde steunbedrag wanneer de landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen, zo nodig corrigerende acties ondernemen om de geconstateerde gevallen van niet-naleving van gering belang te herstellen. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden blijkt uit artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 dat dergelijke landbouwers kan worden toegestaan om corrigerende maatregelen te nemen, waarna er geen aanleiding meer bestaat om het uitbetaalde steunbedrag te verlagen.
42      De Commissie bestrijdt het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden.
43      Vooraf dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat de fondsen alleen interventies financieren die volgens de Unieregels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (zie in die zin arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie, C‑610/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2349, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44      Het doel van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen van de fondsen bestaat erin te controleren of de verleende restituties en de verrichte interventies volgens de voorschriften van de Unie hebben plaatsgevonden, en de marktdeelnemers hierdoor gelijke concurrentievoorwaarden te garanderen. Dit doel zou in gevaar worden gebracht indien de Commissie, na de onregelmatigheid van een nationale praktijk te hebben vastgesteld, een beoordelingsmarge zou behouden om de financiering van die praktijk door de Unie te aanvaarden of te weigeren al naargelang of de financiële gevolgen voor de nationale begroting of voor de inkomsten van de landbouwers meer of minder ernstig zijn (zie in die zin arrest van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, EU:C:1979:28, punten 18‑21, en van 18 april 2002, België/Commissie, C‑332/00, EU:C:2002:235, punten 44‑46).
45      Volgens vaste rechtspraak van het Hof hoeft de Commissie, teneinde schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar hoeft zij alleen een bewijs te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van de fondsen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie in die zin arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie, C‑610/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2349, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Het beheer van de financiering van de fondsen berust immers in hoofdzaak bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de Unierechtelijke voorschriften moeten waken, en is gebaseerd op vertrouwen tussen de nationale autoriteiten en die van de Unie. Alleen de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen welke gegevens nodig zijn om de rekeningen van de fondsen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (zie in die zin arresten van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, EU:C:2004:589, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie, T‑368/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:305, punt 182 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47      De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie dus niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (zie in die zin arresten van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, EU:C:1999:527, punt 7, en van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 35).
48      In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat artikel 24, lid 2, van verordening nr. 73/2009 voorziet in de mogelijkheid dat de lidstaten in naar behoren gemotiveerde gevallen besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Verder bepaalt artikel 71, lid 3, van verordening nr. 1122/2009 dat toch een verlaging op de uitbetaalde steun wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving als van gering belang wordt beschouwd en de betrokken landbouwer de situatie niet binnen een bepaalde termijn heeft gecorrigeerd.
49      Uit deze bepalingen – zoals weergegeven in de punten 6 en 8 hierboven – blijkt dus duidelijk dat wanneer de bevoegde autoriteit besluit dat een geval van niet-naleving als van gering belang moet worden aangemerkt, zij na die constatering een termijn stelt waarbinnen de betrokken landbouwer de situatie moet corrigeren. Vindt binnen de gestelde termijn geen herstel plaats, dan kan het geval van niet-naleving niet meer als van gering belang worden aangemerkt en moet er een verlaging worden toegepast.
50      De verplichting van de betrokken landbouwer om binnen de gestelde termijn een corrigerende actie te ondernemen is dus weliswaar een noodzakelijke voorwaarde om in zijn geval uiteindelijk af te zien van een verlaging, maar die verplichting heeft geen invloed op de voorafgaande constatering van de niet-naleving en op de eventuele kwalificatie ervan als geval van niet-naleving van gering belang. Op het moment van de constatering van de niet-naleving mogen enkel de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan worden beoordeeld, zonder dat daarbij op enigerlei wijze rekening wordt gehouden met nadien ondernomen correcties.
51      De door het Koninkrijk der Nederlanden gevolgde benadering, waarbij overtredingen van de randvoorwaarden die uitzonderlijk voorkomende geringe inbreuken vormen die nauwkeurig zijn omschreven en eenvoudig kunnen worden hersteld, als niet-nalevingen van gering belang kunnen worden aangemerkt, is dan ook niet in overeenstemming met artikel 24, lid 2, van verordening nr. 73/2009, zoals in de punten 49 en 50 hierboven samengevat weergegeven. In het bijzonder dient eraan te worden herinnerd dat het permanente karakter van de geconstateerde niet-naleving moet worden beoordeeld op het tijdstip van de constatering, en dat uit het spoedige herstel van een overtreding niet kan worden afgeleid dat de geconstateerde niet-naleving noodzakelijkerwijs geen permanent karakter heeft.
52      Het Nederlandse sanctiesysteem voor de niet-naleving van de randvoorwaarden in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, moet in het licht van deze overwegingen worden beoordeeld teneinde na te gaan of dit systeem voldoet aan de eisen als vervat in de regelgeving van de Unie, en met name verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009.
53      Ten eerste heeft de Commissie in dit geval op bladzijde 6 van haar brief van 21 december 2012 geconstateerd dat voor een aanzienlijk en ongewoon groot deel van de tijdens controles door de Nederlandse autoriteiten geconstateerde niet-nalevingen geen sancties zijn opgelegd omdat deze door die autoriteiten als van gering belang zijn aangemerkt. In dit verband merkt de Commissie op dat uit de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens blijkt dat in 2009, 2010 en 2011 onderscheidenlijk 68, 61 en 62 % van de geconstateerde gevallen van niet-naleving als van gering belang zijn aangemerkt en niet zijn bestraft.
54      Ten tweede heeft de Commissie in punt 1.1.6 van het syntheseverslag geconstateerd dat in het kader van de verplichtingen die krachtens de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 rusten op landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen – die in essentie bestaan in het onder zich houden van documenten, met name verschillende registers waarin nauwkeurige en betrouwbare gegevens moeten worden opgenomen over hun activiteiten, – het ontbreken van de vereiste documenten binnen het door het Koninkrijk der Nederlanden opgezette sanctiesysteem stelselmatig is aangemerkt als een geval van niet-naleving van gering belang, en dit ondanks het feit dat het volgens de Commissie uiterst moeilijk was om een dergelijke overtreding achteraf op een nauwkeurige en betrouwbare wijze te corrigeren.
55      Ten derde heeft de Commissie in punt 1.1.6 van het syntheseverslag geconstateerd dat het door het Koninkrijk der Nederlanden opgezette sanctiesysteem tot 1 april 2011 erin voorzag dat het percentage waarmee het uitbetaalde steunbedrag werd verlaagd, werd verminderd van 3 naar 1 %, al naargelang of de overtreding van RBE 7 nadien al dan niet was gecorrigeerd.
56      De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat de Nederlandse autoriteiten hiermee een sanctiesysteem voor de niet-naleving van de randvoorwaarden hadden ingevoerd waarbinnen landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvingen, binnen een korte termijn na de controle ter plaatse corrigerende maatregelen konden nemen om dusdoende een vermindering van het verlagingspercentage of zelfs helemaal geen verlaging te krijgen, terwijl in de in de punten 6 tot en met 8 hierboven bedoelde regelgeving inzake de randvoorwaarden niet was voorzien in dergelijke mogelijkheden om de sanctie te verminderen of uit te sluiten. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat de er in de begrotingsjaren 2009 tot en met 2011 een risico voor de betrokken fondsen was veroorzaakt.
57      Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat de in punt 53 hierboven genoemde statistische gegevens als zodanig geen bewijs leveren van de ernstige en redelijke twijfel die de Commissie koestert omtrent de door de Nederlandse autoriteiten uitgevoerde controles.
58      Dat laat onverlet dat het Koninkrijk der Nederlanden er met zijn stellingen niet in slaagt om aan te tonen dat binnen het door hem opgezette sanctiesysteem het ontbreken van de op grond van de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 vereiste documenten niet stelselmatig werd aangemerkt als een niet-naleving van gering belang, zoals het verwijt in met name punt 1.1.6 van het syntheseverslag luidt.
59      Het Koninkrijk der Nederlanden levert immers niet het door hem bij te brengen gedetailleerde en volledige bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, zowel waar het gaat om de stelselmatige kwalificatie van het ontbreken van de op grond van de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 vereiste documenten als niet-naleving van gering belang, als waar het gaat om de individuele beoordeling van de ernst, de omvang en het permanente karakter van het ontbreken van die documenten. Verder slaagt het Koninkrijk der Nederlanden er niet in om aan te tonen dat de niet-naleving van de op grond van de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 bestaande verplichtingen een geringe inbreuk met een beperkte omvang en zonder permanent karakter vormt.
60      In dit verband moet er in het bijzonder op worden gewezen dat het ontbreken van de op grond van de RBE’s 6 tot en met 9 en 11 vereiste documenten niet principieel in alle gevallen als een geval van niet-naleving van gering belang kan worden beschouwd. Het ontbreken van de betrokken documenten kan immers niet als een dergelijk geval worden aangemerkt zonder rekening te houden met de aard van die documenten en het doel dat zij dienen. Het is aan de betrokken lidstaat om dit in het kader van zijn beoordeling van de in punt 50 hierboven genoemde criteria betreffende de ernst, de omvang en het permanente karakter te onderzoeken.
61      Tegen de achtergrond van de in de punten 45 tot en met 47 hierboven aangehaalde rechtspraak moet dan ook worden geoordeeld dat de bevindingen van de Commissie niet kunnen worden ontkracht door de niet met bewijzen gestaafde stellingen van het Koninkrijk der Nederlanden.
62      In deze omstandigheden volgt uit het voorgaande dat het eerste middel moet worden afgewezen.
Tweede middel: schending van de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 73/2009 en het rechtszekerheidsbeginsel doordat de Commissie heeft geoordeeld dat het Koninkrijk der Nederlanden een onvolledige controle heeft uitgevoerd voor RBE 8
63      Het Koninkrijk der Nederlanden is in essentie van mening dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 73/2009 en het rechtszekerheidsbeginsel doordat de Commissie heeft geoordeeld dat het een onvolledige controle heeft uitgevoerd voor RBE 8 door niet te controleren of de in artikel 6 van verordening nr. 21/2004 vervatte eisen waren nageleefd. In dit verband stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat de door de Commissie aan RBE 8 gegeven uitlegging dat die RBE alle eisen omvat die zijn neergelegd in artikel 6 van verordening nr. 21/2004, waaronder de controle op de aanwezigheid van bepaalde documenten, onrechtmatig is.
64      Het Koninkrijk der Nederlanden stelt dat aangezien in RBE 8, die is vermeld in bijlage II bij verordening nr. 73/2009, alleen uitdrukkelijk wordt verwezen naar de artikelen 3 tot en met 5 van verordening nr. 21/2004, de uitlegging van de Commissie onverenigbaar is met de wil van de wetgever om de artikelen 6 tot en met 8 van die verordening – die gedetailleerde voorschriften in verband met artikel 3, lid 1, onder c) en d), van deze verordening bevatten – uit te sluiten van RBE 8, en om enkel de eisen als vervat in artikel 3, lid 1, onder a) en b), en de artikelen 4 en 5 van die verordening, als randvoorwaarden aan te merken.
65      Verder betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat de uitlegging van de Commissie indruist tegen het rechtszekerheidsbeginsel. RBE 8, die op verschillende manieren wordt uitgelegd en negatieve financiële gevolgen kan hebben voor landbouwers, mag er immers niet toe leiden dat van een landbouwer meer wordt verlangd dan wat uitdrukkelijk is vereist op grond van verordening nr. 73/2009.
66      De Commissie bestrijdt dat het betoog van het Koninkrijk der Nederlanden gegrond is.
67      Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar eveneens met de context ervan en met de doeleinden die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arrest van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68      Zoals reeds is geoordeeld, kan de naleving van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 21/2004 niet worden beschouwd als voorwaarde voor de betalingen aan landbouwers, ook niet via de verwijzing naar artikel 3 ervan in RBE 8, zodat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door te oordelen dat de conformiteit van de betalingen aan Nederlandse landbouwers veronderstelt dat alle in artikel 3 van verordening nr. 21/2004 opgesomde elementen, waaronder de in de artikelen 6 daarvan geëxpliciteerde, moesten worden nageleefd (zie in die zin arrest van 28 september 2016, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑437/14, EU:T:2016:577, punten 59‑71).
69      Desondanks moet worden geconstateerd dat deze fout in de specifieke omstandigheden van het geval niet kan leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit.
70      In dit verband volgt uit de rechtspraak dat, zelfs indien een van de gronden waarop een litigieuze handeling berust, onjuist is, dit gebrek desondanks niet tot nietigverklaring van die handeling kan leiden indien de overige gronden van het bestreden besluit volstaan om de gegrondheid ervan aan te tonen (zie in die zin arrest van 12 december 2006, SELEX Sistemi Integrati/Commissie, T‑155/04, EU:T:2006:387, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71      Opgemerkt dient te worden dat de Commissie bevoegd was om voor elk van de geconstateerde gebreken in het controlesysteem van het Koninkrijk der Nederlanden een financiële correctie van 2 % toe te passen. In punt 1.6 van het syntheseverslag heeft de Commissie de verschillende voor de aanvraagjaren 2009 tot en met 2011 geconstateerde gebreken opgesomd en daarbij de voorgestelde forfaitaire correcties vermeld zoals deze voortvloeiden uit de richtsnoeren in het document AGRI‑2005‑64043 van 9 juni 2006, „Mededeling inzake de wijze waarop de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, geconstateerde tekortkomingen in de door de lidstaten opgezette controlesystemen voor de randvoorwaarden behandelt”.
72      In dit geval heeft de Commissie een forfaitaire correctie van 2 % toegepast voor het aanvraagjaar 2009 op basis van verschillende geconstateerde gebreken in het randvoorwaardensysteem van het Koninkrijk der Nederlanden, zoals samengevat weergegeven in punt 22 hierboven en vermeld in de bijlage bij het bestreden besluit. Voor de aanvraagjaren 2010 en 2011 heeft de Commissie eveneens een forfaitaire correctie van 2 % toegepast op basis van verschillende geconstateerde gebreken in het randvoorwaardensysteem van het Koninkrijk der Nederlanden, zoals samengevat weergegeven in punt 22 hierboven en vermeld in de bijlage bij het bestreden besluit. Elk van de regels van de bijlage bij het bestreden besluit die de aanvraagjaren 2010 en 2011 betreffen, heeft betrekking op vier gebreken, onder meer maar niet uitsluitend op de onvolledige controle voor RBE 8.
73      Zoals reeds in punt 34 hierboven is opgemerkt, weerspreekt het Koninkrijk der Nederlanden voorts niet dat het in het kader van dit beroep enkel opkomt tegen het oordeel van de Commissie inzake RBE 8. Dit oordeel is slechts een van de door de Commissie aangedragen gronden waarop het toegepaste correctiepercentage voor de aanvraagjaren 2010 en 2011 berust, naast gronden ontleend aan de onvolledige controle voor drie andere RBE’s.
74      Opgemerkt dient dus te worden dat, ondanks de fout bij een van de gronden die de Commissie voor de motivering van het bestreden besluit heeft gebruikt en die voortvloeit uit het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden niet met vrucht kan worden verweten dat het voor de aanvraagjaren 2010 en 2011 een onvolledige controle heeft uitgevoerd voor RBE 8, het dispositief van dat besluit mede berust op verschillende andere gronden, te weten de onvolledige controle voor drie andere RBE’s voor de aanvraagjaren 2010 en 2011, die elk op zichzelf volstaan als motivering en rechtvaardiging van de door de Commissie toegepaste forfaitaire correctie van 2 %.
75      Derhalve is het tweede middel niet ter zake dienend, aangezien het ondanks de gegrondheid ervan niet tot de verzochte nietigverklaring kan leiden.
76      Gelet op een en ander moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
77      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
78      Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
79      Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Derhalve dient te worden beslist dat het Verenigd Koninkrijk zijn eigen kosten draagt.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.
2)      Het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie.
3)      Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland draagt zijn eigen kosten.
Pelikánová
Valančius
Öberg
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 maart 2017.
De griffier
De president
E. Coulon
I. Pelikánová
* Procestaal: Nederlands.