62011CC0221
GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2013 m. balandžio 11 d. (
1
)
Byla C‑221/11
Leyla Ecem Demirkan
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką
(Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Vokietija) pateiktas prašymaspriimti prejudicinį sprendimą)
„EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas — Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis — Status quo išlyga — Laisvė teikti paslaugas — Pasyvi laisvė teikti paslaugas — Turkijos piliečių teisė atvykti be vizos — Pasyvios laisvės teikti paslaugas išplėtimas siekiant aplankyti giminaičius“
1.
Ar 1970 m. Papildomo protokolo prie 1963 m. susitarimo, įsteigiančio Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją (toliau – Papildomas protokolas) 41 straipsnio 1 dalis apsaugo ir paslaugos gavėjus? Mano manymu, tai pagrindinis nagrinėjamo parašymo priimti prejudicinį sprendimą klausimas.
2.
Ši problematika atsiranda dėl dviejų Teisingumo Teismo praktikos srautų susidūrimo. Pirmasis susijęs su Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi (vadinamąja status quo išlyga). Šia išlyga susitariančiosioms šalims draudžiama nustatyti naujus įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimus. Sprendime Soysal ir Savatli (
2
) Teisingumo Teismas išaiškino, kad valstybių narių įvestas vizų reikalavimas tam, kad Turkijos piliečiai, kurie yra paslaugų teikėjai, galėtų atvykti į valstybės narės teritoriją, konkrečiai nurodytomis aplinkybėmis gali prieštarauti status quo išlygai. Iki šiol Teisingumo Teismas pagal status quo išlygą vertino vien su paslaugos teikėjų veikla susijusius laisvės teikti paslaugas apribojimus.
3.
Antrasis teismo praktikos srautas susijęs su SESV 56 straipsnyje nustatyta laisvės teikti paslaugas apsauga. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, pradedant Sprendimu Luisi ir Carbone (
3
), ši laisvė taip pat suteikia teisių paslaugos gavėjui (tai apibrėžiama kaip pasyvi laisvė teikti paslaugas).
4.
Nagrinėjama byla suteikia Teisingumo Teismui galimybę išaiškinti, ar pasyviai laisvei teikti paslaugas, kurią apima SESV 56 straipsnis, taip pat taikoma Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies apsauga.
5.
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą buvo pateiktas sprendžiant teisinį ginčą tarp L. E. Demirkan, kuri yra Turkijos pilietė, ir Vokietijos Federacinės Respublikos. Šioje byloje L. E. Demirkan prašo pripažinti, kad ji, norėdama aplankyti savo vokietį patėvį, gali atvykti į Vokietijos teritoriją be vizos, o nepatenkinus šio reikalavimo, jai išduoti vizą apsilankyti.
I – Teisinis pagrindas
A – Tarptautinė teisės aktai
6.
Vokietijos Federacinė Respublika ir Turkija nuo 1958 m. ir (arba) 1961 m. yra Europos susitarimo dėl asmenų judėjimo tarp Europos Tarybos valstybių narių susitariančiosios šalys. Pagal šį susitarimą susitariančiųjų valstybių piliečiai, nesvarbu, kurioje valstybėje yra jų nuolatinė gyvenamoji vieta, turėdami šio susitarimo priede nurodytus dokumentus, gali į kitos susitariančiosios valstybės teritoriją atvykti ne ilgiau kaip trims mėnesiams ir iš jos išvykti kirsdami bet kurią sieną (1 straipsnio 1 ir 2 dalys). Šio susitarimo priede viza nenurodyta.
7.
Pagal susitarimo 7 straipsnį susitariančiosios valstybės, be kita ko, viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir visuomenės sveikatos pagrindais gali laikinai sustabdyti susitarimo taikymą pavienėms susitariančiosioms šalims. Apie tokią priemonę turi būti pranešta Europos Tarybos generaliniam sekretoriui. 1980 m. Vokietijos Federacinė Respublika, remdamasi susitarimo 7 straipsniu, pranešė, kad nuo 1980 m. spalio 5 d. Turkijos piliečiams ji įveda bendrą vizų reikalavimą.
B – Sąjungos teisės aktai
1. EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas (
4
)
8.
1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje buvo pasirašytas Turkijos Respublikos, Europos ekonominės bendrijos ir jos valstybių narių Susitarimas dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo (toliau – Asociacijos susitarimas). Europos ekonominės bendrijos vardu šis susitarimas buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB (
5
).
9.
Pagal Asociacijos susitarimo 2 straipsnį šio susitarimo tikslas – stiprinti susitariančiųjų šalių prekybinius ir ekonominius santykius, „aiškiai suvokiant būtinybę užtikrinti spartesnę Turkijos Respublikos ekonomikos plėtrą ir užimtumo lygio bei Turkijos gyventojų gyvenimo gerėjimą“. Šis tikslas įtvirtintas ir susitarimo preambulėje, čia nurodyta, kad „siekiama pagerinti gyvenimo sąlygas Turkijoje ir Bendrijoje“ ir sumažinti atotrūkį tarp Turkijos Respublikos ekonomikos ir Bendrijos valstybių narių ekonomikos. Todėl būtina laikinai suteikti Turkijai ekonominę pagalbą, kad „vėliau tai padėtų jai įstoti į Bendriją“. Pagal 28 straipsnį, „kai dėl veikiančios asociacijos taps įmanoma įsivaizduoti, jog Turkija galėtų prisiimti visus iš Bendrijos steigimo sutarties kylančius įsipareigojimus, Susitariančiosios šalys nagrinės jos įstojimo galimybę“.
10.
Susitarimo tikslus padeda įgyvendinti muitų sąjunga, kuriama trimis etapais. Parengiamajame etape Turkija, padedama Bendrijos, stiprina savo ekonomiką (susitarimo 3 straipsnis). Pereinamajame etape laipsniškai kuriama muitų sąjunga ir derinama ekonominė politika (susitarimo 4 straipsnis). Galutinis etapas galiausiai grindžiamas muitų sąjunga ir sustiprintu susitariančiųjų šalių ekonominės politikos koordinavimu (susitarimo 5 straipsnis).
11.
Susitarimo 6 straipsnyje numatyta, kad siekdamos užtikrinti asociacijos režimo taikymą ir laipsnišką plėtrą susitariančiosios šalys renkasi Asociacijos taryboje. Pagal susitarimo 22 straipsnio 1 dalį, siekdama įgyvendinti susitarime išvardytus tikslus, numatytais jame atvejais Asociacijos taryba turi teisę priimti sprendimus. Kiekviena šalis turi imtis būtinų priemonių priimtiems sprendimams įgyvendinti. Pagal susitarimo 8 straipsnį iki pereinamojo etapo pradžios pirmiausia ji nustato nuostatų, susijusių su sritimis, kurioms taikoma Europos bendrijos steigimo sutartis, ir į kurias turės būti atsižvelgta, pirmiausia tas, kurioms taikoma II antraštinė dalis, įgyvendinimo sąlygas, tvarką ir terminus.
12.
Be minėto 8 straipsnio, Asociacijos susitarimo II antraštinėje dalyje „Pereinamojo etapo įgyvendinimas“ taip pat yra muitų sąjungos ir žemės ūkio bei kitos ekonominio pobūdžio nuostatos. Dėl laipsniško laisvo darbuotojų judėjimo, įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų panaikinimo šio susitarimo 12–14 straipsniuose numatyta, kad susitariančiosios šalys susitaria semtis įkvėpimo iš atitinkamų Bendrijos steigimo sutarties nuostatų.
13.
Susitarimo 14 straipsnyje numatyta:
„Siekdamos panaikinti paslaugų teikimo laisvės tarpusavio apribojimus, Susitariančiosios šalys susitaria semtis įkvėpimo iš Bendrijos steigimo sutarties 55, 56 ir 58–65 straipsnių.“
2. Papildomas protokolas
14.
Siekdamos nustatyti pereinamojo etapo įgyvendinimo sąlygas, tvarką ir grafikus (Papildomo protokolo 1 straipsnis) šio susitarimo šalys 1970 m. lapkričio 23 d. pasirašė Papildomą protokolą, kuris Bendrijos vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72 (
6
). Vadovaujantis 62 straipsniu, šis Papildomas protokolas sudaro neatskiriamą Asociacijos susitarimo dalį. Pagal 63 straipsnio 2 dalį Papildomas protokolas įsigaliojo 1973 m. sausio 1 d. ir nuo šios dienos yra privalomas Vokietijos Federacinei Respublikai.
15.
Papildomo protokolo II antraštinės dalies „Asmenų ir paslaugų judėjimas“ II skyrius skirtas įsisteigimo teisei, paslaugoms ir transportui. Papildomo protokolo 41 straipsnis, esantis II skyriuje, suformuluotas taip:
„1.   Susitariančiosios šalys susilaiko nuo bet kokių naujų įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu įvedimo.
2.   Asociacijos taryba pagal Asociacijos susitarimo 13 ir 14 straipsniuose nustatytus principus nustato Susitariančiųjų Šalių laipsniško įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu panaikinimo grafiką ir taisykles.
Asociacijos taryba, nustatydama tokias įvairias veiklos klases reglamentuojančias taisykles bei grafiką, atsižvelgia į šiose srityse Bendrijos jau patvirtintas atitinkamas priemones, taip pat į tam tikras Turkijos ekonomines ir socialines aplinkybes. Pirmenybė teikiama veiklai, kuri labiausiai prisideda prie gamybos ir prekybos plėtros.“
16.
Nors EB ir Turkijos asociacijos taryba, remdamasi Papildomo protokolo 41 straipsnio 2 dalimi, priėmė Sprendimą Nr. 2/2000 (
7
), kuriame nusprendė 2000 m. balandį pradėti Bendrijos ir Turkijos derybas dėl paslaugų sektoriaus liberalizavimo, kol kas ji esminės pažangos paslaugų liberalizavimo srityje nepasiekė.
3. Reglamentas (EB) Nr. 539/2001 ir (EB) Nr. 562/2006
17.
Pagal Reglamento (EB) Nr. 562/2006 (
8
) 5 straipsnio 1 dalies b punktą ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį trunkančiam buvimui trečiųjų šalių piliečiai privalo turėti galiojančią vizą, „jei to reikalaujama pagal 2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 539/2001, nustatantį trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorės sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus, išskyrus atvejus, kai jie turi galiojantį leidimą gyventi“ (
9
).
18.
Reglamento (EB) Nr. 539/2001 (
10
) 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad I priede išvardytų trečiųjų šalių piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizą. Turkija yra nurodyta I priede.
C – Nacionalinės teisės aktai
19.
Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad 1973 m. sausio 1 d., kai įsigaliojo Papildomas protokolas, pagal 1965 m. rugsėjo 10 d. (
11
) Nutarimo dėl užsieniečių įstatymo įgyvendinimo (Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes, toliau – DVAuslG) 1972 m. rugsėjo 13 d. redakcijos (
12
) 5 straipsnio 1 dalies 1 punktą kartu su priedu (vadinamas teigiamas sąrašas) Turkijos piliečiai prieš atvykdami į Vokietijos Federacinės Respublikos teritoriją privalėjo turėti vizos formos leidimą apsigyventi tik tada, kai jie Vokietijos Federacinės Respublikos teritorijoje norėjo vykdyti profesinę veiklą. Apsilankymams, kaip antai ieškovės pagrindinėje byloje prašomam apsilankymui, nereikėjo turėti vizos.
20.
1980 m. liepos 1 d. Vienuoliktuoju nutarimu (
13
), keičiančiu DVAusIG (Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes), Turkijos piliečiams buvo nustatytas bendras reikalavimas turėti vizą.
21.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad ginčo momentu ieškovė privalo turėti vizą. Turkijos piliečiams taikomas vizų reikalavimas iš esmės išplaukia iš Užsieniečių gyvenimo, įsidarbinimo ir integracijos federalinėje teritorijoje įstatymo (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, toliau – AufenthG) 4 straipsnio 1 dalies pirmo sakinio kartu su Reglamento (EB) Nr. 539/2001 1 straipsnio 1 dalimi ir I priedu.
II – Faktinės aplinkybės ir pagrindinė byla
22.
Ieškovė pagrindinėje byloje, 1993 m. rugsėjo mėn. gimusi L. E. Demirkan, yra Turkijos pilietė. 2007 m. ji kartu su motina Vokietijos ambasadai Ankaroje pateikė prašymą Šengeno vizai gauti, kad galėtų aplankyti savo patėvį, kuris yra Vokietijos pilietis. Ambasada abu prašymus atmetė.
23.
Ieškovė ir jos motina tokį Vokietijos Federacinės Respublikos sprendimą apskundė Verwaltungsgericht Berlin (Administracinis teismas) ir prašė pripažinti, kad jos turi teisę be vizos atvykti į Vokietijos teritoriją, papildomai prašė įpareigoti atsakovę suteikti vizą apsilankyti. Teisė be vizos atvykti atsiranda iš Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje esančios status quo išlygos. Pagal šią nuostatą Turkijos piliečiai, kurie yra paslaugų gavėjai, gali remtis teisės aktais, galiojusiais Papildomo protokolo įsigaliojimo momentu, pagal kuriuos Turkijos piliečiai, ketinę vykti į Vokietijos teritoriją ne ilgiau kaip trims mėnesiams ir nenorėję ten vykdyti jokios profesinės veiklos, buvo atleisti nuo pareigos turėti vizą. Po to, kai per procesą pirmojoje instancijoje ieškovės motinai buvo suteikta šeimos susijungimo su jos sutuoktiniu vokiečiu viza ir šalys sutartinai nusprendė, kad byla išspręsta, ieškovė viena apskundė sprendimą.
24.
2009 m. spalio 22 d.Verwaltungsgericht sprendimu skundas buvo atmestas. Teismo nuomone, ieškovė negali remtis status quo išlyga jau vien dėl to, kad ji netaikoma jos prašomam leidimui apsilankyti. Kyla klausimas, ar status quo išlyga taip pat taikoma pasyvios laisvės teikti paslaugas apribojimams. Jei atsakymas būtų teigiamas, bet kuriuo atveju atvykimo į šalį tikslas turėtų būti susijęs su paslaugos gavimu. Nepakanka į šalį atvykti apsilankymo tikslu ir vien turėti galimybę gauti paslaugų. Ieškovė taip pat neturi teisės gauti vizos.
25.
Šį sprendimą ieškovė apeliacine tvarka apskundė Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas) ir nurodė tuos pačius reikalavimus.
III – Prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir procesas Teisingumo Teisme
26.
2011 m. balandžio 13 d. nutartimi Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pagal SESV 267 straipsnį pateikti Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl šių klausimų:
„1.   Ar 1970 m. lapkričio 23 d. Papildomo protokolo prie susitarimo, įsteigiančio Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją (toliau – Papildomas protokolas), 41 straipsnio 1 dalyje numatyta laisvės teikti paslaugas sąvoka apima ir pasyvią laisvę teikti paslaugas?
2.   Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas, ar pasyvi laisvė teikti paslaugas pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį taikoma ir Turkijos piliečiams, kurie, kaip antai ieškovė, nori vykti į Vokietijos Federacinę Respubliką ne teikti konkrečią paslaugą, bet atvykti ne ilgiau kaip trims mėnesiams aplankyti giminaičių, turėdami tik galimybę gauti paslaugų Vokietijos teritorijoje?“
27.
Be L. E. Demirkan ir Vokietijos Federacinė Respublikos vyriausybės, rašytines pastabas taip pat pateikė Čekijos Respublikos, Danijos, Estijos, Prancūzijos, Nyderlandų, Slovakijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės bei Taryba ir Komisija.
28.
2012 m. lapkričio 6 d. teismo posėdyje dalyvavo ir žodines pastabas pateikė L. E. Demirkan ir Vokietijos Federacinė Respublika, taip pat Danijos Karalystė, Graikijos Respublika, Prancūzijos Respublika, Nyderlandų Karalystė, Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, Taryba ir Komisija.
IV – Teisinis vertinimas
29.
Pateikdamas pirmąjį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Papildomame protokole esanti status quo išlyga taip pat taikoma pasyviai laisvei teikti paslaugas. Jei taip, ar Turkijos pilietis, kuris nori vykti į Vokietijos Federacinę Respubliką, kad ten gautų paslaugų, gali remtis jam palankesne teisine padėtimi, buvusia Papildomo protokolo įsigaliojimo momentu, būtent tada turėta teise atvykti į šalį be vizos. Jei Teisingumo Teismo atsakytų teigiamai, nagrinėdamas antrąjį klausimą jis turės nustatyti pasyvios laisvės teikti paslaugas apimtį.
30.
Mano nuomone, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad Papildomo protokolo status quo išlyga netaikoma pasyviai laisvei teikti paslaugas. Vadinasi, į antrąjį klausimą atsakyti nereikia. Tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų kitaip, išnagrinėsiu ir šį klausimą.
A – Pirmasis prejudicinis klausimas
31.
Pateikdamas pirmąjį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje esanti sąvoka „paslaugų judėjimo laisvė“ apima ir vadinamąją pasyvią laisvę teikti paslaugas.
32.
Ieškovė pritaria tokiam plačiam aiškinimui. Tačiau procese dalyvaujančios valstybės, Komisija ir Taryba su tuo nesutinka.
33.
Kad būtų galima atsakyti į šį klausimą, iš pradžių reikia trumpai apžvelgti ligšiolinę Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su status quo išlyga, nes kelios valstybės pateikė argumentų, kuriais iš esmės siekiama persvarstyti kai kuriuos šios teismo praktikos aspektus. Be to, reikia išsamiai išaiškinti pasyvios laisvės teikti paslaugas sąvoką. Galiausiai reikia išaiškinti status quo išlygą.
1. Teisingumo Teismo praktika, susijusi su status quo išlyga
34.
Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis taikoma tiesiogiai. Turkijos piliečiai, kurie patenka į šios nuostatos taikymo sritį, gali ja remtis nacionaliniuose teismuose, siekdami neleisti, kad būtų taikomos jai prieštaraujančios vidaus teisės normos. Tiesioginis taikymas grindžiamas tuo, kad šioje nuostatoje aiškiai, tiksliai ir besąlygiškai įtvirtinta nedviprasmiška status quo išlyga, kuri yra susitariančiųjų šalių prisiimtas įsipareigojimas, teisiškai pasireiškiantis susilaikymu (
14
).
35.
Vis dėlto Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi teisių turėtojams nesuteikiama jokia materialioji teisė nei atvykti į valstybės narės teritoriją, nei apsigyventi, nei laisvė teikti paslaugas (
15
). Atvirkščiai, šia išlyga susitariančiosioms šalims draudžiama nustatyti naujas kliūtis, trukdančias naudotis šioje teisės normoje numatytomis laisvėmis, kaip antai įsisteigimo laisve ir laisve teikti paslaugas. Tas pats taikytina ir nuostatoms, susijusioms su materialinėmis ir (arba) procesinėmis Turkijos piliečių pirmojo įvažiavimo į šios valstybės narės teritoriją, kur jie ketina pasinaudoti minėtomis laisvėmis, sąlygomis. Vadinasi, status quo praktiškai nustato, į kokias sąlygas laiko prasme turi atsižvelgti valstybė narė, kai vertina Turkijos piliečio, siekiančio pasinaudoti Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje išvardytomis laisvėmis, situaciją (
16
).
36.
Byloje Soysal ir Savatli Teisingumo Teismas pirma minėtus principus taikė 1980 m. Vokietijoje įvestam vizų reikalavimui, kuris galiojo taip pat Turkijos piliečiams, atvykstantiems į valstybės teritoriją tam, kad galėtų teikti tarptautinio krovinių pervežimo paslaugas Turkijoje įsteigtai įmonei. Teisingumo Teismas nusprendė, kad paslaugų teikimo atveju toks vizų reikalavimas yra naujas laisvės teikti paslaugas apribojimas, kuris draudžiamas pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį. Teisingumo Teismo nuomone, paslaugų teikėjams nustatytas vizos reikalavimas gali apriboti laisvą paslaugų judėjimą, visų pirma dėl „papildomų ir nuolatinių administracinių bei finansinių išlaidų, kurių patiriama siekiant gauti tokį ribotos galiojimo trukmės leidimą. Be to, tuo atveju, kai priimamas sprendimas atmesti prašymą išduoti vizą, tokio pobūdžio teisės aktas kliudo pasinaudoti šia laisve“ (
17
).
37.
Teisingumo Teismo manymu, šios išvados negali paneigti aplinkybė, kad remiantis Vokietijoje galiojančia tvarka tik įgyvendinama Bendrijos antrinės teisės nuostata. Pagrįsdamas Teisingumo Teismas nurodė, kad „šiuo atžvilgiu Bendrijos sudarytų tarptautinių susitarimų viršenybė Bendrijos antrinės teisės atžvilgiu reikalauja ją aiškinti kuo labiau atsižvelgiant į šiuos susitarimus (
18
).
38.
Daugelis šiame procese dalyvaujančių valstybių ir Taryba pateikia argumentų, galiausiai keliančių klausimą dėl Teisingumo Teismo motyvų, nurodytų Sprendime Soysal ir Savatli.
39.
Vokietija, Graikija, Jungtinė Karalystė ir Taryba nemano, kad vizos reikalavimu ribojama laisvė teikti paslaugas. Jos tvirtina, kad vizos išdavimas yra vien administracinė procedūra, kuria siekiama užtikrinti sienų kontrolę ir kuri nebūtinai apsunkina atvykimą į šalį; atvirkščiai, taip į valstybės teritoriją atvykstantis asmuo dar iki atvykimo gali būti tikras, kad atitinka visas dėl atvykimo nustatytas materialinės teisės sąlygas. Teisingumo Teismo nurodytos išlaidos bent jau privačių asmenų, kaip antai nagrinėjamoje byloje, atveju nėra didelės, nes galima išduoti vizą, leidžiančią atvykti kelis kartus, ir taip sumažinti vizos mokesčius.
40.
Tokiems argumentams negalima pritarti. Prašymą išduoti vizą pateikiantys asmenys patiria išlaidų ir administracinių sąnaudų, kurių galėtų išvengti, jei atvykstantiems į šalį nebūtų taikomas vizų reikalavimas. Be to, vien vizos turėjimas automatiškai nesuteikia teisės atvykti (
19
). Galbūt galima ir kitokia vizų politika. Tačiau nebuvo nurodyta, kad konkrečiu atveju vizų reikalavimas netrukdo atvykti į šalį.
41.
Pirmiausia Nyderlandai ir Taryba teigia, kad, remiantis status quo išlyga, Turkijos piliečiams nustatytas leidimas be vizos atvykti į valstybe narę, taigi ir į Šengeno erdvę, kuris prieštarauja Reglamentui (EB) Nr. 539/2001, gali sukelti koliziją ne tik su ES antrinės teisės aktais, bet su ES pirmine teise, kurios atžvilgiu tarptautinių sutarčių viršenybė netaikoma. Per platus status quo išlygos aiškinimas pažeistų bendros vizų politikos tikslus, o šioje srityje bent dėl priemonių priėmimo pagal SESV 77 straipsnio 2 dalies a punktą Sąjunga turi išimtinę kompetenciją.
42.
Kaip teigia Taryba, Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies taikymas ir paslaugų gavėjams sugriautų bendrą vizų politiką. Ji nurodo, kad tokiu atveju Turkijos piliečiai paslaugų gavėjai, remdamiesi nacionalinės teisės situacija, buvusia Papildomo protokolo įsigaliojimo momentu, galėtų be vizų vykti ne tik į Vokietiją, Daniją, Airiją ir Jungtinę Karalystę, visas tas valstybes, kurioms jau turėjo poveikį Sprendimas Soysal ir Savatli, bet ir į Belgiją, Liuksemburgą, Nyderlandus, Prancūziją, Italiją, Ispaniją ir Portugaliją. Taigi devyniose Šengeno valstybėse turkams paslaugų gavėjams vizos reikalavimas nebūtų taikomas, tačiau toks vizos reikalavimas būtų nustatytas keturiolikoje valstybių narių ir kitose keturiose Šengeno valstybėse. Dėl to kiltų didelė grėsmė Šengeno erdvės vientisumui.
43.
Nepaisant šio prieštaravimo, nemanau, kad yra pagrindas siūlyti keisti Teisingumo Teismo praktiką. Pagal SESV 2 straipsnio 2 dalį valstybės narės negali nustatyti trečiųjų valstybių, kurių piliečiai į Šengeno erdvę gali vykti tik turėdami vizą. Šia prasme Sąjunga pagal SESV 4 straipsnio 2 dalies j punktą pasinaudojo pasidalijamąja kompetencija ir patvirtino SESV 77 straipsnio 2 dalies a punkto priemones, t. y. Reglamentą (EB) Nr. 539/2001. Vis dėlto valstybei narei nustatyta pareiga, taikant status quo išlygą, leisti atvykti be vizos tokio kompetencijos pasidalijimo nepažeidžia. Ji tik prieštarauja Reglamentui (EB) Nr. 539/2001. Galiausiai Nyderlandai ir Taryba, laikydamiesi savo pozicijos, reglamentą faktiškai pakelia į pirminės teisės lygmenį.
44.
Komisija dabar jau ėmėsi veiksmų, kad būtų priimti su paslaugų teikėjais susiję antrinės teisės aktų pakeitimai, kurie tapo būtini priėmus Sprendimą Soysal ir Savatli. Aiškiai nurodydama į šį sprendimą, ji pateikė pasiūlymą į Reglamento (EB) Nr. 539/2001 4 straipsnį įterpti naują dalį: „Tiek, kiek reikia EB ir Turkijos asociacijos susitarimo papildomo protokolo 41 straipsnio 1 daliai taikyti, valstybė narė gali numatyti 1 straipsnio 1 dalyje nustatytas vizų reikalavimo išimtis taikyti Turkijos piliečiams, teikiantiems paslaugas buvimo valstybėje narėje metu“ (
20
).
45.
Remiantis Vokietijos Federacinės Respublikos pastabomis, ji taip pat priėmė šiuo atveju svarbių teisės ir administracinių aktų pakeitimus, kuriais Turkijos piliečiai, vykstantys į Vokietijos teritoriją teikti konkrečių paslaugų, atleidžiami nuo pareigos turėti vizą tiek, kiek tokia tvarka Vokietijos Federacinės Respublikoje buvo numatyta Papildomo protokolo įsigaliojimo momentu.
46.
Vis dėlto, kaip matyti iš nagrinėjamos bylos, Sprendimu Soysal ir Savatli nebuvo išspręstos visos galimos problemos, kylančios dėl status quo išlygos. Atvirkščiai, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, po šio sprendimo nacionalinių teismų praktikoje ir doktrinoje nesutariama dėl to, ar Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis apima ir pasyvią laisvę teikti paslaugas. Šiuo klausimu Sprendime Soysal ir Savatli nuomonė nepareiškiama.
2. Pasyvi laisvė teikti paslaugas
47.
Sąvoka „pasyvi laisvė teikti paslaugas“ atsirado iš šiandien jau tradiciniu tapusio tarpvalstybinio paslaugų teikimo suskirstymo į tris pagrindines rūšis. Pirma, kai tik pati paslauga kerta sienas, tačiau nei paslaugos teikėjas, nei jos gavėjas nekeičia buvimo vietos (vadinamoji korespondentinė paslauga). Antra, paslaugos teikėjas tam, kad suteiktų paslaugą, kerta sieną (aktyvi laisvė teikti paslaugas) ir, trečia, kai paslaugos gavėjas tam, kad galėtų gauti paslaugą, atvyksta į paslaugos teikėjo valstybę (pasyvi laisvė teikti paslaugas) (
21
). Pirmų dviejų paslaugų rūšių atveju galima ekonomiškai patraukliai pašalinti apribojimus, tačiau tam nebūtina taip pat panaikinti pasyvios laisvės teikti paslaugas apribojimų (
22
).
48.
Nors iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad pasyvi laisvė teikti paslaugas yra veidrodinis aktyvios laisvės teikti paslaugas atspindys (
23
), nustatant šių dviejų tarpvalstybinio paslaugų teikimo rūšių apsaugą aiškėja kiekybiniai ir kokybiniai jų skirtumai. Tai dvi laisvės formos, kurių taikymo sritys jokiu būdu nesutampa. Todėl pripažinus, kad saugoma viena forma, dar savaime nereiškia, kad turi būti saugoma ir kita.
49.
Kiekybine prasme aktyvi laisvė teikti paslaugas neleidžia trukdyti paslaugos teikėjams, taigi gana aiškiai apibrėžtai kategorijai, judėti per valstybių sienas. Tačiau pasyvi laisvė teikti paslaugas neleidžia riboti paslaugų gavėjų judėjimo per valstybių sienas. Taigi į laisvės teikti paslaugas taikymo sritį įtraukiama paslaugos vartotojų kategorija, kuriai potencialiai gali priklausyti kiekvienas.
50.
Būtent toks laisvės teikti paslaugas išplėtimas vartotojams lemia kokybinius šių dviejų laisvės teikti paslaugas aspektų skirtumus. Paslaugos teikėjas glaudžiai susijęs su saugoma paslauga. Jis gauna užmokestį už suteiktą paslaugą. Jo turimi gebėjimai riboja paslaugas, kurias jis gali teikti. Tačiau kiekvienas asmuo beveik kasdien gauna įvairiausių paslaugų ir nė viena jų nėra būdinga vartotojui kaip ekonominės apyvartos dalyviui. Vartotojams teikiamos paslaugos net nebūtinai yra ekonominė veikla. Juk pagal Teisingumo Teismo praktiką už paslaugą sumoka nebūtinai tos paslaugos gavėjas (
24
). Dėl tokios plačios apsaugos, taikomos sieną kertantiems vartotojams, pasyvi laisvė teikti paslaugas įgyja apsaugos elementą, kurio praktiškai neįmanoma atskirti nuo laisvo judėjimo (
25
).
51.
Pagal nusistovėjusią teismo praktiką SESV 56 straipsnyje numatyta sąvoka „laisvė teikti paslaugas“ apima ir pasyvią laisvę teikti paslaugas. Principinė išvada šiuo klausimu buvo padaryta Sprendime Luisi ir Carbone (
26
), kuriame Teisingumo Teismas pripažino, kad pasyvi laisvė teikti paslaugas yra būtinas aktyvios laisvės teikti paslaugas priedas, atitinkantis siekį „liberalizuoti kiekvieną už užmokestį vykdomą veiklą, kuri nepatenka į laisvo prekių ir kapitalo judėjimo ir laisvo asmenų judėjimo taikymo sritį“ (
27
). Tačiau tai nereiškia, kad taip pat Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis savaime taikoma pasyviai laisvei teikti paslaugas.
3. Sąvoka „laisvė teikti paslaugas“, kurią apima Status quo išlyga
52.
Siekiant nustatyti, ar Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta laisvės teikti paslaugas sąvoka taip pat apima pasyvią laisvę teikti paslaugas, reikia pateikti šios nuostatos išaiškinimą. Nei teismo praktikoje, susijusiose su SESV 56 straipsniu, nei ligšiolinėje teismo praktikoje dėl Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies nebuvo pareikšta nuomonė šiuo klausimu.
53.
Kadangi Papildomas protokolas yra tarptautinė sutartis, jį aiškinant reikia remtis metodika, nustatyta Vienos konvencijoje dėl tarptautinių sutarčių teisės (
28
), kurios sutarčių aiškinimo taisyklės taikomos kaip paprotinė tarptautinė teisė (
29
). Pagal konvencijos 31 straipsnio 1 dalį „sutartis aiškinama laikantis geros valios principų, atsižvelgiant į joje vartojamų sąvokų įprastinę reikšmę sutarties kontekste ir atsižvelgiant į sutarties objektą bei jos tikslą“. Teisingumo Teismas šį principą teisingai taikė susitarimui (
30
).
a) Dėl pačios sąvokos
54.
Iš Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies formuluotės mažai kas paaiškėja aiškinant sąvoką „laisvė teikti paslaugas“. Pagal bendrą tendenciją ši sąvoka daugiau orientuota į (paslaugos) teikėją, o ne į paslaugos gavėją. Iš kitų kalbinių teksto versijų, t. y. ne vokiečių kalba, tai matyti dar aiškiau (
31
). Tačiau čia vartojama įprasta laisvės teikti paslaugas terminologija, būdinga Europos ekonominės bendrijos steigimo sutarties 59 straipsniui.
55.
Priešingai, nei tvirtina kai kurios proceso šalys, negalima visiškai aiškiai nustatyti, kaip sąvoką „laisvė teikti paslaugas“ Papildomo protokolo sudarymo momentu suprato susitariančiosios šalys. Nors atrodo aišku, kad jos rėmėsi Europos ekonominės bendrijos steigimo sutarties terminologija, vartojama laisvei teikti paslaugas apibrėžti, šios laisvės turinys tuo laiko momentu dar nebuvo aiškus. Kad Bendrijos teisės sąvoka „laisvė teikti paslaugas“ apima ir pasyvią laisvę teikti paslaugas, kaip minėta, buvo išaiškinta tik vėliau, 1984 m. Sprendimu Luisi ir Carbone (
32
). Iki šio sprendimo galima rasti įvairių nuorodų, rodančių ne tik pritarimą, bet ir prieštaravimą dėl pasyvios laisvės teikti paslaugas įtraukimo.
56.
Viena vertus, jau 1961 m. priimtoje Bendrojoje paslaugų teikimo laisvės apribojimų panaikinimo programoje yra nuorodų, kad reikėtų liberalizuoti taip pat pasyvią laisvę teikti paslaugas kaip laisvės teikti paslaugas dalį (
33
). Dar aiškesnė nuoroda į pasyvią laisvę teikti paslaugas yra 1964 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvoje 64/220/EEB dėl valstybių narių piliečių judėjimo ir gyvenimo Bendrijoje apribojimų, susijusių su įsisteigimu ir paslaugų teikimu, panaikinimo (
34
). Pagal direktyvos 1 straipsnio 1 dalies b punktą ja aiškiai panaikinami judėjimo ir gyvenimo apribojimai „valstybės narės piliečiams, norintiems vykti į kitą valstybę narę kaip paslaugų gavėjai“.
57.
Kita vertus, toks laisvės teikti paslaugas išplėtimas ir pasyviai laisvei teikti paslaugas tikrai nebuvo neginčijamas. Dar 1976 m. generalinis advokatas A. Trabucchi išvadoje byloje Watson ir Belmann aiškiai atmetė tokį platų aiškinimą. Jo manymu, toks platus aiškinimas prieštarauja EEB sutarties 59 straipsnio formuluotei ir sutarties sistemai, kurioje daromas skirtumas tarp skirtingoms rinkos dalyvių grupėms suteiktos judėjimo laisvės (
35
). Doktrinoje dėl šio klausimo kilo daug diskusijų (
36
). Kad būtų išvengta tokių neaiškumų, Susitarime tarp Europos bendrijos ir jos valstybių narių ir Šveicarijos Konfederacijos dėl laisvo asmenų judėjimo, kuris įsigaliojo 2002 m. birželio 1 d., paslaugų gavėjams aiškiai suteikiama teisė įvažiuoti į šalį ir joje apsigyventi (
37
).
b) Vieta teisės akto sistemoje
58.
Iš Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies reguliavimo konteksto matyti kelios nuorodos, kaip reikėtų aiškinti šią nuostatą. Pirmiausia reikia nurodyti, kad iš karto po status quo išlygos esančioje Papildomo protokolo 41 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad Asociacijos taryba nustato susitariančiųjų šalių laipsniško įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu panaikinimo grafiką ir taisykles. Taigi Papildomo protokolo 41 straipsnyje numatyta dviejų dalių norminė programa. Status quo išlyga užtikrina, kad nebebus bloginama teisinė padėtis, susijusi su laisve teikti paslaugas, kuri buvo Papildomo protokolo įsigaliojimo momentu, o pagal ją dar egzistuojantys laisvės teikti paslaugas apribojimai bus šalinami Asociacijos tarybai vykdant savo veiklą. Šiuo aspektu taryba iki šiol nesiėmė veiksmų. Vadinasi, pačia status quo išlyga nesiekiama pašalinti esamų apribojimų, tik siekiama neleisti bloginti teisinės situacijos.
59.
Kad status quo išlygos taikymo sritis yra ribota, matyti iš dviejų kitų ypatumų. Pirma, pagal Papildomo protokolo 59 straipsnį srityse, kurioms taikomas Papildomas protokolas, Turkijai nesudaromos palankesnės sąlygos nei tos, kurias valstybės narės pagal Europos bendrijos steigimo sutartį sudaro viena kitai“. Antra, status quo išlygos taikymo atveju Papildomame protokole nenumatyta tvarka, atitinkanti SESV 61, 51 ir 52 straipsnius, kuri leistų pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimus. Iš to aiškėja, kad susitariančiosios šalys nemanė, jog materiali status quo išlygos taikymo sritis yra pernelyg plati, nes priešingu atveju ypač jautrios reguliavimo sritys būtų pašalintos iš lankstaus nacionalinio reguliavimo.
60.
Be to, susitarimo, pagal kurio 62 straipsnį Papildomas protokolas yra neatskiriama jo dalis, 14 straipsnyje nustatyta, kad, siekdamos panaikinti paslaugų teikimo laisvės tarpusavio apribojimus, susitariančiosios šalys susitaria semtis įkvėpimo iš pirminės teisės nuostatų. Iš formuluotės „susitaria semtis“ (leiten lassen) matyti, kad pirminės teisės aktuose įtvirtinta laisvė teikti paslaugas yra sektinas pavyzdys. Tačiau iš šios formuluotės taip pat matyti, kad laisvės teikti paslaugas negalima visiškai perkelti ir taikyti Asociacijos susitarimui (
38
). Juk formuluotė „susitaria siekti“ nereiškia vienodumo ir veikiau gali būti aiškinama skirtingai.
61.
Taigi kyla klausimas, ar priėmus Sprendimą Luisi ir Carbone vyraujantis sąvokos „laisvė teikti paslaugas“, kaip tai suprantama pagal SESV 56 straipsnį, aiškinimas taip pat taikytinas status quo išlygai. Teisingumo Teismas išdėstydamas savo poziciją dėl SESV 56 straipsnio aiškinimo perkėlimo status quo išlygai byloje Abatay ir kt. nurodė, kad „principai, susiję su EB sutarties nuostatų dėl laisvo paslaugų judėjimo taikymu, turėtų būti perkelti Turkijos piliečiams tiek plačiai, kiek galima“ (
39
). Daugelyje sprendimų Teisingumo Teismas sukūrė kriterijus, kuriais remiantis reikia vertinti, ar Sąjungos sutarčių principai gali būti perkeliami susitarimui, sudarytam su trečiąja valstybe.
62.
Remiantis šia teismo praktika, tam, kad būtų galima teismo praktiką, susijusią su Sąjungos sutarčių nuostatomis, perkelti ir taikyti susitarimui su trečiąja valstybe, nepakanka, kad susitarimo su ta valstybe nuostatos būtų panašios arba net sutaptų su atitinkamomis Sąjungos sutarčių nuostatoms. Atvirkščiai, vertinant, ar galimas toks perkėlimas, būtina atsižvelgti į atitinkamos sutarties tikslus ir jos sistemą, kaip tai suprantama pagal Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnį (
40
).
63.
Į aplinkybę, kad susitarimu su trečiąja valstybe siekiama laipsniškos trečiosios valstybės integracijos, kad vėliau ji galėtų įstoti į Sąjungą, turi būti atsižvelgta kaip į vieną iš susitarimo tikslų (
41
). Kaip matyti iš Teisingumo Teismo praktikos, susijusios su Europos Bendrijų ir Lenkijos susitarimu (
42
), tokio tikslo buvimas dar savaime nereiškia, kad tokiam susitarimui su trečiąja valstybe gali būti perkelta ir taikoma teismo praktika, susijusi su Sąjungos sutartimis (
43
). Ieškovės nurodytas Sprendimas Pabst ir Richarz KG taip pat neleidžia daryti kitos išvados. Nors toje byloje Teisingumo Teismas pripažino, kad teismo praktika, susijusi su EEB sutartimi, gali būti perkelta Asociacijos susitarimui su Graikija, tokią išvadą jis padarė remdamasis Sutarties tikslų analize (
44
).
c) Sutarčių tikslai
64.
Siekiant nustatyti, ar Teisingumo Teismo praktika, susijusi su SESV 56 straipsniu, gali būti taikoma Papildomo protokolo status quo išlygai, reikia palyginti Sąjungos sutarčių ir susitarimo, kurio neatskiriama dalis pagal jo 62 straipsnį yra Papildomas protokolas, tikslus.
65.
Iš pradžių išnagrinėsime susitarimo tikslus. Tai vadinamasis „stojimo asociacijos“ susitarimas, t. y. Asociacijos susitarimas, kuris atveria stojimo į Europos Sąjungą perspektyvą (
45
). Generalinis advokatas Y. Bot byloje Ziebell pripažino, kad susitarimo tikslas – skatinti Turkijos Respublikos ir Sąjungos prekybinius ir ekonominius santykius, o jo paskirtis yra išimtinai ekonominė (
46
). Teisingumo Teismas jo nuomonei pritarė (
47
).
66.
Taip pat svarbu, kad susitarimu, kuris iš esmės yra integracinės politikos programa, kaip matyti iš jo nuostatų dėl muitų sąjungos ir pagrindinių laisvių, nesukuriama išsami ir iš karto taikytina sutarties sistema (
48
). Čia labai svarbus vaidmuo tenka Asociacijos tarybai, kuri užtikrina ne tik asociacijos režimo (
49
) taikymą, bet ir laipsnišką plėtrą, taip pat dėl laisvės teikti paslaugas apribojimų panaikinimo (
50
). Tačiau iš tikrųjų Asociacijos tarybos veikla labai nesubalansuota. Todėl, pavyzdžiui, priėmus Sprendimą Nr. 1/95, nustatantį galutinio muitų sąjungos etapo įgyvendinimo nuostatas (1 straipsnis), laisvo prekių judėjimo srityje asociacijos režimo plėtra labai pasistūmėjo pirmyn (
51
). Tačiau laisvės teikti paslaugas srityje nebuvo pasiekta esminės pažangos.
67.
Toks asociacijos susitarimo tikslas ir struktūra visiškai nesutampa su Bendrijos ir (arba) Europos sąjungos sutarčių tikslais ir struktūra. Kaip ne kartą pripažinta teismo praktikoje, pastarųjų tikslas, be kita ko, yra sukurti vidaus rinką, taigi pašalinus laisvo prekių, asmenų, paslaugų ir kapitalo judėjimo tarp valstybių narių kliūtis, sujungti nacionalines rinkas į vieną bendrą rinką (
52
). Tačiau faktinė vidaus rinka gali atsirasti tik tada, kai saugomos ne tik su ekonomine veikla susijusios piliečio teisės. Todėl ypač svarbu plėtoti Sąjungos pilietybę ir su ja susijusias laisves (
53
). Tai, kad Sąjungos pilietybei tenka pagrindinis vaidmuo Europos Sąjungos teisėje, rodo, kad Europos Sąjungos tikslai apima daugiau nei vien ekonominę sritį.
68.
Dabar reikia nuspręsti, ar SESV 56 straipsnyje įtvirtintos laisvės teikti paslaugas išplėtimas taip, kad ji apima ir pasyvią laisvę teikti paslaugas, grindžiamas tikslais, kurie yra bendri Europos Sąjungos sutartims ir susitarimui, ar platesniais Europos Sąjungos sutarčių tikslais. Iš nurodytų samprotavimų matyti, kad teisingas antrasis variantas.
69.
SESV 56 straipsnio išplėtimu pasyviai laisvei teikti paslaugas siekiama pašalinti visas Sutartimis suteiktų laisvių apsaugos spragas (
54
). Tai pirmas žingsnis siekiant įtvirtinti laisvą Sąjungos piliečių judėjimą. Pasyvios laisvės teikti paslaugas apsauga grindžiama siekiu pašalinti visas kliūtis, trukdančias sukurti tikrą vidaus rinką, taigi grindžiama tikslais, kurie Sąjungos sutarčių ir susitarimo atveju yra skirtingi. Iš susitarimo struktūros ir pirma nurodyto reglamentavimo konteksto matyti, kad, nesant išsamaus reguliavimo, status quo išlyga negali būti taip plačiai taikoma tokiai opiai sričiai, kokia yra judėjimo laisvė, o taip būtų, jei status quo išlyga būtų išplėsta pasyviai laisvei teikti paslaugas.
70.
Todėl atsižvelgiant į Sutarčių tikslus Teisingumo Teismo praktikos, susijusios su pasyvia laisve teikti paslaugas pagal SESV 56 straipsnį, negalima taikyti Papildomo Protokolo 41 straipsnio 1 daliai.
71.
Susitariančiųjų šalių veiksmai (
55
) taip pat patvirtina tokią išvadą. Kaip nurodo Taryba, įsigaliojus Papildomam Protokolui, daugelis valstybių narių Turkijos piliečiams, atvykstantiems turistiniais tikslais, įvedė vizų reikalavimą, tačiau nemanė, kad tai prieštarauja Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 daliai. Remiantis Vokietijos Federacinės Respublikos pastabomis, kurios neginčijamos, tokį reikalavimą dėl Belgijos ir Nyderlandų nustatė ir pati Turkija.
72.
Vadinasi, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta sąvoka „laisvė teikti paslaugas“ neapima pasyvios laisvės teikti paslaugas.
B – Antrasis prejudicinis klausimas
73.
Jei Teisingumo Teismas pritars mano siūlomam atsakymui į pirmąjį klausimą, į šį klausimą atsakyti nereikės. Savo pastabas dėl antrojo klausimo pateikiu tuo atveju, jei Teisingumo Teismas nuspręstų kitaip.
74.
Pateikdamas antrąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar Turkijos pilietė, kuri nori atvykti aplankyti giminaičio ir turi galimybę gauti paslaugų, gali remtis pasyvia laisve teikti paslaugas pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį. Vokietijos Verwaltungsgericht (Administracinis teismas), kuris nenagrinėjo pirmojo klausimo problematikos, į šį klausimą iš karto atsakė neigiamai ir atmetė ieškovės ieškinį. Ieškovė siūlo atsakyti teigiamai. Visos kitos proceso šalys tiek, kiek jos pateikė pastabas dėl šio klausimo, siūlo pripažinti, kad asmuo negali remtis pasyvia laisve teikti paslaugas. Nurodytas kelionės tikslas, kuris, kaip tvirtina Komisija, yra pagrindinis, turėtų būti konkrečios paslaugos, žinomos dar iki atvykstant į šalį, gavimas. Vien galimybės, kad bus gauta paslaugų, neužtenka. Be to, iš dalies reikalaujama, kad paslaugai būtų būdinga tam tikra ekonominė svarba, arba nurodoma, kad pasyvia laisve teikti paslaugas būtų galima remtis tik tiek, kiek netaikomos svarbios nuostatos dėl prekių, kapitalo ir asmenų judėjimo laisvės.
75.
Pasyvi laisvė teikti paslaugas taikoma paslaugos gavėjui, kuris vyksta į paslaugos teikėjo valstybę (
56
). Ir aktyvios, ir pasyvios laisvės teikti paslaugas atveju vartojama ta pati paslaugos sąvoka (
57
), apibrėžta SESV 57 straipsnyje (
58
). Paslaugos – tai tokios paslaugos, kurios paprastai teikiamos už užmokestį ir kurių nereglamentuoja nuostatos dėl prekių, kapitalo ir asmenų judėjimo laisvės. Atsižvelgiant į plačią paslaugos sąvoką, teismo praktikoje pasyvi laisvė teikti paslaugas taikoma tokiuose skirtinguose sektoriuose, kaip antai turizmo (
59
), medicinos paslaugų (
60
), privačiomis lėšomis finansuojamo švietimo (
61
) ir išperkamosios nuomos (
62
). Laisvės teikti paslaugas taikymo srityje nedaromas skirtumas tarp svarbių ir nesvarbių paslaugų, jei tik paslauga yra faktinė veikla, išskyrus tokią mažareikšmę veiklą, kuri išties nereikšminga ir papildoma (
63
).
76.
Tokią paslaugos sąvoką taikant antrojo prejudicinio klausimo situacijai, reikia konstatuoti, kad L. E Demirkan nenurodo jokios paslaugos, o vien apsiriboja teiginiu, kad lankantis pas giminaičius yra galimybė gauti paslaugų.
77.
Gaunamos paslaugos, jei tik jos nėra tokios mažareikšmės, kad būtų visiškai nereikšmingos ir papildomos, patenka į pasyvios laisvės teikti paslaugas apsaugos sritį (
64
), nesvarbu, ar galimybė jas gauti yra tada, kai lankomi giminaičiai, ar ne. Tačiau situacija, kai paslaugos neminimos arba jos yra visiškai nereikšmingos, nėra susijusi su pasyvia laisve teikti paslaugas.
78.
Vadinasi, kriterijus, atribojantis tokį sienos kirtimą, kuriam taikoma pasyvi laisvės teikti paslaugas, nuo tokio, kuriam netaikoma, neišvengiamai yra kelionės tikslas. Jei paslaugų gavimas taip pat yra svarbus šio tikslo elementas, pasyvi laisvė teikti paslaugas taikoma (
65
). Kad kelionės metu taip pat aplankoma šeima, nėra svarbu. Tačiau kai paslauga tokia nereikšminga, kad svarbus tikslas yra vien šeimos aplankymas, pasyvi laisvės teikti paslaugas netaikoma. Prireikus tai turi įvertinti nacionaliniai teismai.
79.
Iš tikslo kriterijaus matyti, kad nepakanka vien remtis hipotetiniu konkrečiai neapibrėžtos paslaugos gavimu tam, kad būtų galima pasinaudoti pasyvia laisve teikti paslaugas.
V – Išvada
80.
Atsižvelgdamas į tai, kas buvo išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg pateiktus klausimus:
1970 m. lapkričio 23 d. Papildomo protokolo prie susitarimo, įsteigiančio Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją (toliau – Papildomas protokolas), 41 straipsnio 1 dalyje numatyta laisvės teikti paslaugas sąvoka neapima pasyvios laisvės teikti paslaugas.
81.
Papildomai, jei Teisingumo Teismus nuspręstų, kad laisvės teikti paslaugas sąvoka, kaip tai suprantama pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį, apima pasyvią laisvę teikti paslaugas:
pasyvi laisvė teikti paslaugas pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį netaikoma Turkijos piliečiams, kurie nori atvykti į valstybę narę ne ilgiau kaip trims mėnesiams aplankyti giminaičių ir remiasi vien galimybe gauti paslaugų šios valstybės teritorijoje.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	2009 m. vasario 19 d. sprendimas (C-228/06, Rink. p. I-1031).
(
3
)	1984 m. sausio 31 d. sprendimo (286/82 ir 26/83, Rink. p. 377) 10 ir 16 punktai; vėliau priimti šie sprendimai: 1989 m. vasario 2 d. Sprendimas Cowan (186/87, Rink. p. 195, 15 punktas), 1998 m. lapkričio 24 d. Sprendimas Bickel ir Franz (C-274/96, Rink. p. I-07637, 15 punktas), 1999 m. sausio 19 d. Sprendimas Calfa (C-348/96, Rink. p. I-00011, 16 punktas), 1999 m. spalio 26 d. Sprendimas Eurowings Luftverkehrs AG (C-294/97, Rink. p. I-07447, 34 punktas), 2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimas Gambelli ir kt. (C-243/01, Rink. p. I-13031, 55 punktas), 2009 m. lapkričio 17 d. Sprendimas Presidente del Consiglio dei Ministri (C-169/08, Rink. p. I-10821, 25 punktas), 2010 m. gegužės 20 d. Sprendimas Zanotti (C-56/09, Rink. p. I-04517, 26 punktas) ir 2011 m. sausio 27 d. Sprendimas Komisija prieš Liuksemburgą (C-490/09, Rink. p. I-00247, 35 punktas).
(
4
)	Remiantis nusistovėjusia praktika, nurodytas tarp Sąjungos teisės aktų. Nors asociacijos susitarimai yra tarptautinės teisės sutartys, pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką jos yra neatskiriama Bendrijos teisės dalis. 1974 m. balandžio 30 d. Sprendimas Haegeman (181/73, Rink. p. 449, dėl Asociacijos susitarimo su Graikija); 1987 m. rugsėjo 30 d. Sprendimas Demirel (12/86, Rink. p. 3719, 7 punktas, dėl Asociacijos susitarimo su Turkija).
(
5
)	OL 217 1964, p. 3685_; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 10.
(
6
)	OL L 293, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 41.
(
7
)	2000 m. balandžio 11 d. ES ir Turkijos asociacijos tarybos sprendimas Nr. 1/2000 pradėti Bendrijos ir Turkijos derybas dėl paslaugų sektoriaus liberalizavimo ir tarpusavio viešųjų pirkimų rinkos atvėrimo (OL L 138, p. 27).
(
8
)	2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 562/2006, nustatantis taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, p. 1).
(
9
)	Išnašos panaikintos.
(
10
)	2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 539/2001, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 81, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 65). Reglamentas buvo ne kartą iš dalies keistas.
(
11
)	BGBl. I, p. 1341.
(
12
)	BGBl. I, p. 1743.
(
13
)	BGBl. I, p. 782.
(
14
)	2000 m. gegužės 11 d. Sprendimo Savas (C-37/98, Rink. p. I-2927) 46–54 punktai; 2003 m. spalio 21 d. Sprendimo Abatay ir kt. (C-317/01 ir C-369/01, Rink. p. I-12301, 58 ir 59 punktai; 2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Tum ir Dari (C-16/05, Rink. p. I-7415) 46 punktas; 2 išnašoje minėto Sprendimo Soysal ir Savatli 45 punktas; 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Oguz (C-186/10, Rink. p. I-6957) 23 punktas ir 2011 m. lapkričio 15 d. Sprendimo Dereci ir kt. (C-256/11, Rink. p. I-11315) 87 punktas.
(
15
)	Iš Europos susitarimo dėl asmenų judėjimo tarp Europos Tarybos valstybių narių 7 straipsnio, remiantis vien Vokietijos paaiškinimais, tokia teisė taip pat neatsiranda.
(
16
)	14 išnašoje minėtų sprendimų Savas 71 punktas; Abatay ir kt. 62–67 punktai; Tum ir Dari 47–55 punktai; 2 išnašoje minėto Sprendimo Soysal ir Savatli 47–49 punktai; 2009 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo Sahin (C-242/06, Rink. p. I-8465) 64 punktas; 2010 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija prieš Nyderlandus (C-92/07, Rink. p. I-3683) 47 punktas; 14 išnašoje minėto Sprendimo Dereci ir kt. 89–94 punktai.
(
17
)	2 išnašoje minėto Sprendimo Soysal ir Savatli 55, 57 ir 63 punktai.
(
18
)	2 išnašoje minėto Sprendimo Soysal ir Savatli 59 punktas.
(
19
)	Dabar numatyta 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos Reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą, 30 straipsnyje (Vizų kodeksas) (OL L 243, p. 1).
(
20
)	COM (2011) 290 galutinis, p. 9 ir 18.
(
21
)	Sąvoka „pasyvi laisvė teikti paslaugas“ vartojama nuo 1972 m., jei ne dar anksčiau. Žr. S. Völker Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlynas, 1990 m., p. 54 ir paskesni. GATS susitarimo 1 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad Pasaulio prekybos organizacijos teisės aktuose skiriamos keturios tarpvalstybinio paslaugų teikimo rūšys. Be trijų, kurios jau buvo paminėtos, skiriama dar viena, tai – paslaugų teikimas „per komercinį vienetą“, kuriai Europos Sąjungoje taikoma įsisteigimo laisvė.
(
22
)	Tai matyti ir iš GATS susitarimo, pagal kurį valstybės narės gali pasirinkti, kokius paslaugų teikimo būdus liberalizuoti.
(
23
)	S. Calliess ir S. Korte Dienstleistungsrecht in der EU, C. H. Beck, Miunchenas, 2011 m, p. 55 ir 56.
(
24
)	1988 m. balandžio 26 d. Sprendimo Bond van Adverteerders ir kt. (352/85, Rink. p. 2085) 16 punktas.
(
25
)	Savo argumentuose Teisingumo Teismas tam pritaria byloje Bickel ir Franz pripažinęs, kad valstybių narių piliečiai, kaip paslaugų gavėjai, vyksta į kitas valstybes nares ir gali ten laisvai judėti, ir galiausiai „be to“ nurodo laisvą Sąjungos piliečių judėjimą. 1998 m. lapkričio 24 d. Sprendimo Bickel ir Franz (C-274/96, Rink. p. I-07637) 15 punktas.
(
26
)	3 išnašoje minėtas Sprendimas Luisi ir Carbone. Šį principinį sprendimą Teisingumo Tesimas ne kartą patvirtino. Žr. 3 išnašą.
(
27
)	3 išnašoje minėto Sprendimo Luisi ir Carbone 10 punktas.
(
28
)	1155 UNTS 331.
(
29
)	Dėl 31 straipsnio, pavyzdžiui, žr. 1994 m. vasario 3 d. Tarptautinio Teisingumo Teismo sprendimo byloje Différend teritorial (Jamahiriya arabe libyenne / Tchad), C.I.J. Recueil, 1994, p. 6, 41 punktą.
(
30
)	1999 m. kovo 2 d. Sprendimo Eddline El-Yassini (C-416/96, Rink. p. I-1209) 47 punktas; generalinio advokato Y. Bot išvada byloje Ziebell (anksčiau Örnek); 2011 m. gruodžio 8 d. Sprendimo (C-371/08, Rink. p. I-12735) 43 punktas.
(
31
)	Prancūzų kalba: „libre prestation des servines“, italų: „libera prestazione dei servizi“, olandų: het vrij verrichten van diensten“.
(
32
)	3 išnašoje minėto Sprendimo Luisi ir Carbone 10 ir 16 punktai.
(
33
)	OL 2, p. 32. III dalyje kalbama apie apribojimų panaikinimą neatsižvelgiant į tai, „ar paslaugos teikėjas [paveikiamas] tiesiogiai ar netiesiogiai, t. y. per paslaugos gavėją arba per pačią paslaugą“.
(
34
)	OL 56, p. 845. Buvo panaikinta 1973 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 73/148/EEB dėl valstybių narių piliečių judėjimo ir gyvenimo Bendrijoje apribojimų, susijusių su įsisteigimu ir paslaugų teikimu, panaikinimo (OL L 172, p. 14; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 167).
(
35
)	1976 m. liepos 7 d. generalinio advokato A. Trabucchi išvada, pateikta byloje Watson ir Belmann (118/75, Rink. p. 1185); generalinio advokato F. Capotorti išvada 1977 gruodžio 1 d. Sprendimui Kuyken (66/77, Rink. p. 2311).
(
36
)	S. Völker Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlynas, p. 64 ir paskesni.
(
37
)	Susitarimo 5 straipsnio 3 dalis; 1999 m. birželio 21 d. pasirašytas ir Bendrijos vardu patvirtintas 2002 m. balandžio 4 d. Tarybos ir Komisijos sprendimu 2002/309/EB, Euratomas, dėl bendradarbiavimo mokslo ir technologijų srityje susitarimo, dėl septynių susitarimų sudarymo su Šveicarijos Konfederacija (OL L 114, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 41 t., p. 89).
(
38
)	4 išnašoje minėtas Sprendimas Demirel yra principinis sprendimas dėl programinio teisės normos pobūdžio (dėl šia prasme panašaus susitarimo 12 straipsnio).
(
39
)	14 išnašoje minėto Sprendimo Abatay ir kt. 112 punktas (kitu šriftu išskirta mano). Žr. 1995 m. birželio 6 d. Sprendimo Bozkurt (C-434/93, Rink. p. I-01475) 20 punktą.
(
40
)	Nusistovėjusi teismo praktika: 1982 m. vasario 9 d. Sprendimo Polydor ir RSO Records (270/80, Rink. p. 329) 14–19 punktai; 1982 m. spalio 26 d. Sprendimo Kupferberg (104/81, Rink. p. 3641) 30 punktas; 1993 m. liepos 1 d. Sprendimo Metalsa (C-312/91, Rink. p. I-3751) 10–12 punktai; 2002 m. sausio 29 d. Sprendimo Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, Rink. p. I-1049) 32 ir 33 punktai; 2009 m. lapkričio 12 d. Sprendimo Grimme (C-351/08, Rink. p. I-10777) 27 ir 29 punktai; 2010 m. vasario 11 d. Sprendimo Fokus Invest (C-541/08, Rink. p. I-1025) 28 ir 29 punktai; 2010 m. liepos 15 d. Sprendimo Hengartner ir Gasser (C-70/09, Rink. p. I-7233) 41 ir 42 punktai.
(
41
)	1982 m. balandžio 29 d. Sprendimo Pabst & Richarz KG (17/81, Rink. p. 1331) 26 ir 26 punktai; 2001 m. rugsėjo 27 d. Sprendimo Gloszczuk (C-63/99, Rink. p. I-6369) 49–52 punktai.
(
42
)	Europos susitarimas, įsteigiantis Europos Bendrijų bei jų valstybių narių ir Lenkijos Respublikos asociaciją (OL L 348, p. 2).
(
43
)	41 išnašoje minėto Sprendimo Gloszczuk 49–52 punktai; netiesiogiai svarbus susitarimui su Turkija: 2011 m. gruodžio 8 d. Sprendimas Ziebell (anksčiau Örnek, C‑371/08, 58–74 punktai).
(
44
)	41 išnašoje minėto Sprendimo Pabst & Richarz KG 26 ir 27 punktai. Panašus sprendimas: 1992 m. liepos 16 d. Sprendimas Legros (C-163/90, Rink. p. I-4625) 23–27 punktai.
(
45
)	K. Schmalenbach „Art. 217“, C. Calliess ir M. Ruffert (leid.), EUV/AEUV, C.H. Beck, Miunchenas, 4-asis leidimas, 2011, 35 ir 36 punktai.
(
46
)	43 išnašoje minėtos generalinio advokato Y. Bot išvados byloje Ziebell 44–46 punktai.
(
47
)	43 išnašoje minėto Sprendimo Ziebell 64–72 punktai.
(
48
)	H. Can Das Assoziationsverhältnis zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei, Peter Lang, Frankfurtas prie Maino, 2002, p. 54; kai kurių sričių apžvalgą pateikia taip pat E. Lenski „Turkey and the EU: On the Road to Nowhere?“, ZaöRV 63, 2003, p. 77–102.
(
49
)	Susitarimo 6 straipsnis.
(
50
)	Papildomo protokolo 41 straipsnio 2 dalis.
(
51
)	1995 m. gruodžio 22 d. Asociacijos tarybos sprendimas Nr. 1/95 dėl galutinio Muitų sąjungos etapo įgyvendinimo (OL L 35, 1996, p. 1).
(
52
)	1982 m. gegužės 5 d. Sprendimo Gaston Schul (15/81, Rink. p. 1409) 33 punktas; 1988 m. vasario 25 d. Sprendimo Drexl (299/86, Rink. p. 1213) 24 punktas; 40 išnašoje minėto Sprendimo Metalsa 15 punktas; 41 išnašoje minėto Sprendimo Gloszczuk 50 punktas.
(
53
)	SESV 20 ir 21 straipsniai.
(
54
)	Tai rodo ir netipinis pagrindinių bylų, susijusių su pasyvia laisve teikti paslaugas, pobūdis. Pavyzdžiui, byla Luisi ir Carbone susijusi su piniginėmis baudomis už užsienio valiutos pirkimą; I. W. Cowan, kaip turistas, rėmėsi EEB sutarties 7 straipsnyje nustatytu draudimu diskriminuoti. 3 išnašoje minėti sprendimai Luisi ir Carbone bei Cowan.
(
55
)	Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnio 3 dalies b punktas.
(
56
)	K. Lenaerts ir P. Van Nuffel European Union Law, Sweet & Maxwell, Londonas, 3-iasis leidimas, 2011, p. 273.
(
57
)	C. Calliess ir S. Korte Dienstleistungsrecht in der EU, C.H. Beck, Miunchenas, 2011, p. 55 ir 56, kuriuose kalbama apie aktyvios laisvės teikti paslaugas veidrodinį principą.
(
58
)	3 išnašoje minėto Sprendimo Eurowings Luftverkehrs AG 33 ir 34 punktai.
(
59
)	3 išnašoje minėtų sprendimų Luisi ir Carbone 16 punktas ir Cowan 15 punktas.
(
60
)	3 išnašoje minėtų sprendimų Luisi ir Carbone 16 punktas ir Komisija prieš Liuksemburgą 34 ir 35 punktai.
(
61
)	3 išnašoje minėtų sprendimų Luisi ir Carbone 16 punktas ir Zanotti 26–35 punktai.
(
62
)	3 išnašoje minėto Sprendimo Eurowings Luftverkehrs AG 34 punktas.
(
63
)	1988 m. spalio 5 d. Sprendimo Steymann (196/87, Rink. p. 6159) 13 punktas.
(
64
)	Žr. šios išvados 75 punktą.
(
65
)	Dėl tikslo elemento, kuris būdingas pasyvios laisvės teikti paslaugas komponentui, susijusiam su teise gyventi šalyje, žr. S. Völker Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlynas, 1990, p. 168 ir paskesni. Dėl didelių praktinių tokio kriterijaus taikymo sunkumų žr. C. Tomuschat „Le principe de proportionnalité: Quis iudicabit?“ (CDE, 1977, p. 97, 102).