62000CC0139_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Ao abrigo do artigo 226.º CE, a Comissão das Comunidades Europeias propôs uma acção para obter a declaração de que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, em virtude da Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos (1), ao não tomar as medidas necessárias para garantir, no que concerne a três fornos de incineração instalados em Mazo e em Barlovento, na ilha de La Palma (Espanha), a aplicação dos:
- artigo 2.º da Directiva 89/369, na medida em que os três fornos funcionam sem que tenha sido passada qualquer autorização para esse efeito;
- artigo 6.º da Directiva 89/369, na medida em que, no que concerne aos referidos fornos, a autoridades competentes:
- não efectuaram as medidas periódicas dos parâmetros previstos no referido artigo,
- não aprovaram previamente os processos de colheita e de medição nem determinaram a colocação dos pontos de medição,
- não fixaram qualquer campanha de medição;
- artigo 7.º da Directiva 89/369, na medida em que os três fornos não estão equipados de queimadores auxiliares, o que não permite garantir a temperatura mínima de combustão de 850_C, nomeadamente nas fases de arranque e de extinção.
2 A Comissão pede, além disso, a condenação do Reino de Espanha nas despesas.
I - Quadro jurídico
3 A Directiva 84/360/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1984, relativa à luta contra a poluição atmosférica provocada por instalações industriais (2), prevê medidas e procedimentos destinados a prevenir e/ou a reduzir a poluição atmosférica proveniente de instalações industriais no interior da Comunidade Europeia.
4 A Directiva 89/369 precisa as obrigações resultantes da Directiva 84/360 quanto às novas instalações de incineração de resíduos urbanos, regulamentando a autorização, o equipamento e funcionamento destas últimas.
5 Segundo o artigo 1.º, n.º 5, da Directiva 89/369, entende-se por «[n]ova instalação de incineração de resíduos urbanos [,] uma instalação de incineração de resíduos urbanos cuja autorização de exploração seja concedida a partir da data fixada no n.º 1 do artigo 12.º»
O artigo 12.º, n.º 1, da Directiva 89/369 prevê que «[o]s Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar em 1 de Dezembro de 1990».
6 O artigo 2.º da Directiva 89/369 dispõe:
«Sem prejuízo do artigo 4.º da Directiva 84/360/CEE, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que a autorização prévia de exploração de qualquer nova instalação de incineração de resíduos urbanos, exigida nos termos do artigo 3.º da Directiva 84/360/CEE e do artigo 8.º da Directiva 75/442/CEE (3), pressuponha as condições fixadas pelos artigos 3.º a 10.º da presente directiva.»
7 O artigo 6.º da Directiva 89/369 prevê:
«1. Serão efectuadas as seguintes medições nas novas instalações de incineração de resíduos urbanos:
a) Concentrações de determinadas substâncias nos gases de combustão:
i) Serão medidas e registadas ininterruptamente as concentrações de poeiras totais, de CO, de oxigénio e de HC1 no caso das instalações de capacidade nominal igual ou superior a 1 tonelada/hora;
ii) Serão medidas periodicamente:
- as concentrações dos metais pesados referidos no n.º 1 do artigo 3.º, de HF e de SO2, no caso das instalações de capacidade nominal igual ou superior a 1 tonelada/hora,
- as concentrações de poeiras totais e de HC1, CO e oxigénio, no caso das instalações de capacidade nominal inferior a 1 tonelada/hora,
- as concentrações de compostos orgânicos (expressos em carbono total) em geral;
b) Parâmetros de exploração:
i) Serão medidas e registadas ininterruptamente a temperatura dos gases, na zona em que se encontrem satisfeitas as condições impostas pelo n.º 1 do artigo 4.º, e o teor de vapor de água dos gases de combustão. A medição ininterrupta do teor de vapor de água não será necessária se o gás de combustão for seco antes da análise das emissões;
ii) O tempo de permanência dos gases de combustão à temperatura mínima de 850_C, fixada no n.º 1 do artigo 4.º, deve ser objecto de verificações adequadas, pelo menos uma vez, por ocasião da primeira utilização de uma instalação de incineração, e nas condições de exploração mais desfavoráveis previstas.
[...]
3. Todos os resultados das medições serão registados, tratados e apresentados de modo a que as autoridades competentes possam verificar, de acordo com as regras que tenham fixado, se as condições impostas são respeitadas.
4. Os processos de colheita de amostras e de medição utilizados para satisfazer as obrigações impostas pelo n.º 1, assim como a localização dos pontos de colheita de amostras ou de medição, devem ser previamente aprovados pelas autoridades competentes.
5. Para as medições periódicas, as autoridades competentes fixarão programas de medição adequados, de forma a garantir resultados representativos do nível normal de emissão das substâncias consideradas.
Os resultados obtidos devem permitir a verificação da observância dos valores-limite aplicáveis.»
8 O artigo 7.º da Directiva 89/369 dispõe:
«Qualquer nova instalação de incineração de resíduos urbanos deve ser equipada de queimadores de reforço. Esses queimadores devem entrar automaticamente em funcionamento logo que a temperatura dos gases de combustão desça abaixo de 850_C. Os queimadores de reforço serão também utilizados nas fases de arranque e paragem da instalação, a fim de assegurar ininterruptamente a temperatura mínima acima referida durante essas operações e enquanto os detritos se encontrarem na câmara de combustão.»
II - Matéria de facto e procedimento pré-contencioso
9 Em 1993, a Comissão recebeu uma queixa denunciando a decisão pela qual o conselho insular de La Palma autorizava a instalação de cinco fornos de incineração em diversas localidades da ilha (dois em El Paso, dois em Mazo e um em Barlovento), devido a irregularidades que afectavam a emissão de autorização e o funcionamento dos fornos.
10 Por carta de 4 de Fevereiro de 1994 e por insistência de 3 de Agosto de 1994, a Comissão convidou as autoridades espanholas a apresentarem-lhe as suas observações sobre os factos censurados, num prazo de, respectivamente, dois e um mês.
11 Por carta de 19 de Dezembro de 1994, as autoridades espanholas reconheceram que os fornos não estavam em conformidade com as exigências na regulamentação comunitária, por não estarem equipados com sistemas de reforço para injectar o combustível, nem de câmaras de combustão dos gases. Por esta razão, o seu período de funcionamento foi limitado até 1 de Dezembro de 1995. Resulta dos autos que a Comissão enviou ao Reino de Espanha, em 26 de Junho de 1995, uma notificação de incumprimento, sem ter em conta a resposta enviada pelas autoridades espanholas em 19 de Dezembro de 1994.
12 Em 20 de Novembro de 1995, a Comissão examinou o processo com as autoridades espanholas, aquando de uma reunião que teve lugar em Madrid (Espanha). No decurso desta reunião, as autoridades espanholas indicaram que, após a entrada em serviço do novo forno de incineração de Mendo, na ilha de La Palma, tinha sido possível fechar quatro dos cinco fornos que constituíam o objecto da queixa. Além disso, indicaram que, não havendo outras soluções, a instalação de incineração de Barlovento continuava ainda a funcionar, precisando que as autoridades das ilhas Canárias se tinham comprometido resolver este problema no decurso do ano de 1996.
13 As informações enviadas pelas autoridades espanholas à Comissão foram transmitidas aos queixosos. Estes desmentiram o encerramento de quatro dos cinco fornos que constituíam o objecto da queixa e afirmaram que os dois fornos instalados em Mazo, bem como o instalado em Barlovento, continuavam a funcionar.
14 Por carta de 18 de Dezembro de 1996 e por insistência de 11 de Fevereiro de 1997, a Comissão pediu às autoridades espanholas que lhe apresentassem as suas observações sobre as declarações dos queixosos.
15 Em 20 de Fevereiro de 1997, as autoridades espanholas dirigiram à Comissão uma carta que, no entanto, não dava resposta às afirmações dos queixosos. As autoridades espanholas comunicaram à Comissão o plano de gestão integrado dos resíduos das ilhas Canárias. Em consequência, por carta de 4 de Abril de 1997, a Comissão pediu novamente às autoridades espanholas que lhe apresentassem as suas observações.
16 Por carta de 16 de Junho de 1997, estas indicaram que o plano de gestão integrada dos resíduos tinha sido aprovado pelo conselho insular de La Palma, em 4 de Abril de 1997.
17 Em 23 de Setembro de 1997, a Comissão dirigiu ao Reino de Espanha uma notificação de incumprimento complementar, na qual as autoridades espanholas eram convidadas a apresentar-lhe as suas observações acerca dos fornos de incineração de Mazo e de Barlovento.
18 Nas suas respostas de 24 de Novembro de 1997 e de 28 de Novembro de 1998, as autoridades espanholas enumeraram as diversas acções empreendidas para melhorar a gestão dos resíduos na ilha de La Palma.
19 Considerando que o Reino de Espanha não tinha cumprido algumas das obrigações que lhe incumbem em virtude das Directivas 89/369 e 84/360, a Comissão dirigiu ao Reino de Espanha, em 24 de Julho de 1998, nos termos do artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), um parecer fundamentado.
20 Por carta de 6 de Agosto de 1998, as autoridades espanholas pediram que o prazo fixado para dar resposta ao parecer fundamentado fosse prorrogado por um mês. A prorrogação foi concedida pela Comissão, de modo que o prazo de resposta ao parecer fundamentado terminou em 24 de Outubro de 1998. A primeira resposta ao parecer fundamentado consta de uma carta de 20 de Novembro de 1998, à qual se encontra anexada uma nota do conselho insular de La Palma, dando informações sobre o adiantamento do projecto do plano de gestão integrada dos resíduos da ilha e sobre as diferentes medidas adoptadas em matéria de colecta e de tratamento dos resíduos.
21 Por carta de 3 de Fevereiro de 1999, as autoridades espanholas transmitiram à Comissão informações complementares que, segundo esta última, são as seguintes. Em primeiro lugar, os fornos de incineração de Mazo e de Barlovento começaram a funcionar sem ter obtido a autorização exigida para a sua entrada em serviço. Em segundo lugar, os fornos Dinoze, utilizados nestas duas últimas instalações de incineração, não foram concebidos em conformidade com a regulamentação comunitária em matéria de novas instalações de incineração de resíduos urbanos e, na prática, não puderam ser equipados com queimadores de reforço nem com câmaras de combustão dos gases. Em terceiro lugar, não foram efectuadas medições das emissões.
22 Por carta de 28 de Maio de 1999, a Comissão pediu às autoridades espanholas que lhe apresentassem uma cópia do plano de gestão integrada dos resíduos da ilha de La Palma, que confirmassem o calendário do encerramento dos fornos de incineração e que fornecessem informações sobre as medidas adoptadas para darem cumprimento a uma decisão do Departamento Ministerial do Comércio e da Indústria.
23 Em resposta a esta carta, as autoridades espanholas enviaram à Comissão, por carta de 21 de Junho de 1999, cópia do plano de gestão integrada do resíduos da ilha de La Palma, aprovado em 2 de Outubro de 1998, bem como um estudo preliminar da Universidade de La Laguna, de 10 de Junho de 1999, propondo um plano de trabalho para a execução das medidas de controlo das emissões e das imissões provenientes dos fornos de incineração.
24 Considerando que, segundo as informações fornecidas pelo Reino de Espanha, não haviam sido solucionados os incumprimentos invocados no parecer fundamentado, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
25 O Governo espanhol contesta a admissibilidade da acção por incumprimento, que, além disso, considera improcedente.
III - Quanto à admissibilidade da acção
Argumentos das partes
26 O Governo espanhol alega que, no decurso da fase pré-contenciosa, a Comissão sempre admitiu a existência de uma autorização, precisando a este respeito que «a autorização concedida para a instalação dos fornos não fixava as condições de funcionamento previstas pela directiva» (4). Actualmente a Comissão afirma ao Tribunal de Justiça que a instalação dos fornos de incineração em Mazo e em Barlovento não obteve autorização de início de funcionamento.
27 O Governo espanhol sustenta que esta última afirmação é contrária ao que foi dito pela Comissão durante a fase pré-contenciosa e que, além disso, um tal ponto de vista dá uma interpretação errada do relatório de 30 de Novembro de 1998, do Departamento Ministerial do Comércio e da Indústria do Governo das Ilhas Canárias, dirigido à Comissão em 3 de Fevereiro de 1999 (5). Segundo o Governo espanhol, o relatório limita-se a indicar que não é necessária uma autorização deste ministério, sem, no entanto, afirmar que não é necessária qualquer outra autorização. Com efeito, as instalações de Mazo e de Barlovento obtiveram duas autorizações.
28 Em primeiro lugar, estas instalações obtiveram uma «autorização de ocupação do solo», passada, em 24 de Abril de 1990, pela Direcção-geral do Urbanismo do Departamento Ministerial do Ordenamento do Território do Governo das Ilhas Canárias. Nela, as obras foram declaradas de utilidade pública e se indicou que o projecto definitivo deveria estar em conformidade com descrições técnicas a serem juntas à autorização. Em segundo lugar, estes fornos foram objecto da formalidade obrigatória de qualificação da actividade e avaliação das medidas de correcção, cumprida pelo conselho insular de La Palma, em 9 de Janeiro de 1992.
29 O Governo espanhol alega que a Comissão alterou, por conseguinte, a sua acusação relativa ao artigo 2.º da Directiva 89/369, contrariamente à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual o parecer fundamentado e a acção da Comissão devem basear-se nas mesmas acusações que as da notificação de incumprimento que inicia o processo pré-contencioso. Por conseguinte, a presente acção é inadmissível, por falta de correspondência entre a acusação tal como formulado na fase pré-contenciosa e a acusação contida na petição.
30 Segundo a Comissão, a exigência de que o parecer fundamentado e a acção da Comissão se baseie nas mesmas acusações não pode ir até ao ponto de impor, em todos os casos, uma coincidência perfeita entre o enunciado do objecto do litígio do parecer fundamentado e as conclusões da petição.
31 A Comissão alega que esta jurisprudência, relativa a casos em que o objecto do litígio é mais limitado na acção do que na fase anterior, foi alargada aos casos de as conclusões serem reformuladas na fase da petição ou da réplica, para terem em conta argumentos apresentados pelo Estado-Membro na resposta ao parecer fundamentado ou na contestação.
32 A Comissão considera que a referida jurisprudência se aplica no caso em apreço, pois foram tidos em conta, na petição, fundamentos invocados pelas autoridades espanholas na sua resposta de 3 de Fevereiro de 1999 ao parecer fundamentado. Segundo a Comissão, resulta do relatório que, embora devesse ter havido uma autorização para início da actividade, esta não foi passada.
33 A Comissão acrescenta que, segundo jurisprudência constante, a concordância entre o objecto da acção e o do processo pré-contencioso se justifica, em primeiro lugar, pela consideração de a possibilidade de o Estado em causa apresentar as suas observações constitui uma garantia essencial exigida pelo Tratado e que a sua observância é uma formalidade essencial da regularidade do processo de declaração de incumprimento por um Estado-Membro.
34 Embora o próprio Governo espanhol tenha reconhecido, na sua resposta ao parecer fundamentado, que os três fornos de incineração da ilha de La Palma tinham começado a funcionar sem terem obtido previamente uma autorização de início de actividade, dificilmente pode acusar a Comissão de violar os seus direitos de defesa.
35 Por conseguinte, a Comissão sustenta que, ao contentar-se em reformular as acusações de incumprimento, para ter em conta argumentos invocados pelo Governo espanhol na sua resposta ao parecer fundamentado, a petição não alargou o objecto do litígio.
36 O Governo espanhol sustenta, na tréplica, que admitir a tese da Comissão significaria violar os direitos da defesa. Não se trata, no presente caso, de uma simples reformulação do objecto do litígio, mas antes uma acusação diferente, baseada numa interpretação errada do relatório pela Comissão.
Apreciação
37 Nos termos de uma jurisprudência constante, o objecto da acção proposta ao abrigo do artigo 226.º CE é circunscrito pelo procedimento pré-contencioso previsto por esta disposição. Por conseguinte, o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem ser baseados em acusações idênticas (6).
38 Todavia, segundo a mesma jurisprudência, esta exigência não pode ir até ao ponto de impor sem que uma coincidência perfeita entre o enunciado das acusações na notificação de incumprimento, o dispositivo do parecer fundamentado e as conclusões da petição, desde que o objecto do litígio não seja alargado ou alterado mas, pelo contrário, apenas restringido (7).
39 Em meu entender, embora, no presente caso, o objecto do litígio não tenha sido restringido, também não foi alargado nem alterado.
40 É certo que, no decurso do procedimento pré-contencioso, o incumprimento censurado ao Reino de Espanha pela Comissão se caracterizava pelo facto de a autorização concedida para a instalação dos fornos não ter fixado as condições de funcionamento previstas pela directiva, ao passo que, na petição, a Comissão considera que o incumprimento consiste numa inexistência pura e simples de autorização, na acepção do artigo 2.º da directiva.
41 Esta alteração ocorrida na apresentação da acusação não deve ser considerada como uma extensão nem como uma modificação do objecto do litígio, mas antes como uma reformulação destinada a adaptar as resposta da Comissão aos elementos apresentados na resposta ao parecer fundamentado.
42 A este respeito, importa salientar que a acusação enunciada pela Comissão tanto nas notificações de incumprimento, como no parecer fundamentado, como na petição incide na falta de cumprimento, pelo Reino de Espanha, das obrigações previstas no artigo 2.º da directiva.
43 Embora informações posteriores, nomeadamente a resposta do Governo espanhol ao parecer fundamentado, datada de 3 de Fevereiro de 1999, tenham podido ser interpretadas pela Comissão como constituindo o reconhecimento por este governo de falta de autorização, não é menos verdade que o objecto das acusações enunciadas resta essencialmente o mesmo, ou seja, o cumprimento das obrigações previstas no artigo 2.º da directiva.
44 Recordemos que o objectivo do procedimento pré-contencioso é dar ao Estado-Membro em causa ocasião para cumprir as suas obrigações resultantes do direito comunitário ou para invocar utilmente os seus meios de defesa contra as acusações formuladas pela Comissão (8).
45 Considero que, à luz deste objectivo, os direitos do Reino de Espanha não foram ignorados.
46 As mudanças introduzidas pela Comissão nos termos em que a petição é formulada não são susceptíveis de privar o Reino de Espanha dos seus meios de defesa. Com efeito, ao expor as razões pelas quais considera que a autorização em litígio não está viciada das irregularidades inicialmente alegadas pela Comissão, este último sustenta necessariamente que a autorização existe. Os elementos que desenvolve em apoio da sua resposta à acusação, tal como inicialmente formulada, valem, portanto, por maioria de razão, contra a mesma acusação, tal como é finalmente apresentado na petição.
47 O Reino de Espanha também não foi privado da faculdade de cumprir as suas obrigações. Quer se trate de falta de autorização ou de existência de uma autorização irregular, a medida a que se refere o incumprimento baseado na violação do artigo 2.º da directiva é a mesma, pois compete ao Estado-Membro em causa dar uma autorização regular.
48 A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Governo espanhol não pode, portanto, ser acolhida.
IV - Quanto ao mérito
49 A acção de incumprimento proposta pela Comissão contém três acusações distintas: falta de autorização prévia à exploração, irregularidades relativas às medições periódicas e falta de queimadores de reforço nos três fornos.
50 Há que examiná-las sucessivamente.
Autorização prévia de exploração
51 A Comissão recorda que, nos termos do artigo 2.º da directiva, as novas instalações de incineração devem ser objecto de uma «autorização prévia de exploração», subordinada às condições fixadas pelos artigos 3.º a 10.º desta directiva.
52 A Comissão considera que, no presente caso, dado que os fornos incineradores instalados em Mazo e em Barlovento não obtiveram autorização de entrada em serviço, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações resultantes do artigo 2.º da Directiva 89/369.
53 O Governo espanhol sustenta que a directiva não é aplicável aos fornos em litígio, antes de concluir, a título subsidiário, pela conformidade com a directiva da autorização de exploração que foi dada aos fornos.
Quanto à aplicabilidade da directiva
54 Segundo o Governo espanhol, a qualificação de «nova instalação de incineração de resíduos urbanos» está reservada para as instalações cuja autorização de exploração seja passada a partir de 1 de Dezembro de 1990. Ora, a instalação dos fornos de incineração foi autorizada em virtude de uma «autorização de ocupação do solo» concedida em 24 de Abril de 1990, de modo que os fornos devem ser considerados como «instalações já existentes».
55 A Comissão considera que a autorização de 24 de Abril de 1990 não é uma autorização prévia de exploração, na acepção do artigo 2.º da directiva, mas antes uma autorização ligada ao controlo do ordenamento do território, cujo objecto é conceder o direito de construir fornos, não de os explorar.
56 Recordemos que, em conformidade com os artigos 1.º, n.º 5, e 12.º, n.º 1, da directiva, esta é aplicável às instalações de incineração de resíduos urbanos cuja autorização de exploração seja concedida a partir de 1 de Dezembro de 1990.
57 Tendo as autorizações invocadas pelas autoridades espanholas (9) sido passadas em 24 de Abril de 1990, quer dizer, antes da data fixada pela directiva, esta é inaplicável, se se demonstrar que as autorizações de 24 de Abril de 1990 constituem efectivamente autorizações de exploração.
58 Para poderem beneficiar desta qualificação jurídica, essas autorizações devem preencher as condições fixadas pela regulamentação comunitária anterior à directiva. Com efeito, resulta dos termos do artigo 2.º da directiva que uma autorização prévia de exploração já era exigida, em virtude dos artigos 3.º da Directiva 84/360 e 8., da Directiva 75/442. O elemento novo introduzido pelo artigo 2.º refere-se ao facto de que, os Estados-Membros passaram a velar para que a referida autorização seja subordinada às condições fixadas pela directiva.
59 Para estar em conformidade com as disposições das Directivas 89/369 e 75/442, a autorização prévia de exploração deve, essencialmente, ser passada por uma autoridade competente encarregada de garantir, nomeadamente, que tenham sido tomadas as medidas de prevenção dos riscos de poluição atmosférica.
60 Verifica-se que as autorizações de 24 de Abril de 1990, passadas ao abrigo da Lei 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias (lei do ordenamento urbanístico em zona agrícola da Comunidade Autónoma das Canárias) (10), constituem actos que autorizam a construção de fornos e os declaram de utilidade pública, tal como parece resultar da sua redacção. Todavia, não resulta destes documentos que a autorização que eles concedem seja suficiente para o início da exploração dos fornos, nem que as regras técnicas a que a sua adopção está subordinada sejam efectivamente destinadas a prevenir os riscos de poluição atmosférica.
61 Pelo contrário, nele se menciona que a autorização passada não dispensa da obrigação de obter uma licença municipal. Segundo as declarações feitas pelo Governo espanhol na audiência, a licença municipal é o acto que corresponde, em direito espanhol, a autorização prevista pelas Directivas 84/360 e 75/442. Segundo este governo, a simples autorização de fundo verdadeiramente obrigatória para instalar indústrias poluentes é a autorização municipal de instalação, de abertura e de funcionamento concedida ao abrigo do Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Peligrosas (regulamento das actividades incomodas, insalubres, nocivas e perigosas), de 30 de Novembro de 1961 (11).
62 Ora, o Governo espanhol indicou que, em conformidade com o regulamento de 1961, a formalidade obrigatória de qualificação da actividade e da avaliação das medidas de correcção tinha sido efectuada pelo conselho insular de La Palma em 9 de Janeiro de 1992 (12). O decreto a que o Governo espanhol faz referência e que qualificou, na audiência, como licença municipal, foi adoptado após a data de 1 de Dezembro de 1990, prevista pelos artigos 1.º, n.º 5, e 12.º, n.º 1, da directiva.
63 Por conseguinte, não há dúvida de que as autorizações passadas em 1990 não constituem autorizações prévias de exploração, na acepção das Directivas 84/360 e 75/442, e que a licença municipal em virtude da qual os fornos em litígio foram postos em funcionamento, a partir dos meses de Janeiro e de Maio de 1992, devia estar sujeita ao regime jurídico instituído pela directiva.
Quanto à conformidade com a directiva da autorização prévia de exploração
64 O Governo espanhol afirma que o Reino de Espanha não deixou de cumprir as obrigações resultantes do artigo 2.º da directiva, à qual a Comissão deu uma interpretação errada.
65 Segundo este governo, o artigo 2.º da directiva obriga os Estados-Membros a adoptarem as medidas necessárias para que a autorização prévia de exploração de toda e qualquer instalação de incineração de resíduos seja submetida às condições previstas nos artigos 3.º a 10.º da directiva. Esta obrigação teria sido cumprida através do Real decreto 1088/1992, de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminentes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales (decreto real sobre a limitação das emissões na atmosfera de certos agentes poluentes provenientes das instalações de incineração de resíduos urbanos), de 11 de Setembro de 1992 (13).
66 A Comissão não compartilha desta interpretação, que, em seu entender, reduziria o conteúdo do artigo 2.º da directiva à obrigação de os Estados-Membros incorporarem esta directiva na sua ordem jurídica, sem que a falta de aplicação deste artigo num caso concreto tal como o que constitui objecto do presente processo possa ser considerado como incumprimento.
67 Ao argumento do Governo espanhol de que as autoridades competentes passaram, não apenas as autorizações de ocupação do solo, com data de 24 de Abril de 1990, mas também as autorizações de actividades classificadas, com data de 9 de Janeiro de 1992, a Comissão responde que essas autorizações não reúnem as condições previstas no artigo 2.º da directiva e não podem, por conseguinte, ser equiparadas a autorizações prévias de exploração.
68 O Governo espanhol retorque que, tendo sido integradas nas autorizações de actividades classificadas medidas de protecção do ambiente, a finalidade prosseguida por aquelas autorizações pode ser equiparada ao objectivo de protecção eficaz do ambiente previsto no undécimo considerando da directiva. Acrescenta que a incorporação da directiva na ordem jurídica espanhola foi posterior à data destas autorizações.
69 Há que examinar sucessivamente as duas séries de argumentos desenvolvidos pelo Governo espanhol.
70 Quanto ao primeiro ponto, relativo à transposição da directiva pelo Decreto 1088/1992, há que recordar que as directivas, em conformidade com o artigo 249.º, terceiro parágrafo, CE, vinculam todos os Estados-Membros destinatários quanto ao resultado a alcançar. Esta obrigação implica, para cada um dos Estados-Membros destinatários de uma directiva, a de adoptar, no âmbito da sua ordem jurídica nacional, todas as medidas necessárias para garantir o pleno efeito da directiva, em conformidade com o objectivo que esta prossegue (14).
71 No caso presente, a norma comunitária cujas obrigações a Comissão pretende que não foram cumpridas pelo Reino de Espanha é o artigo 2.º da directiva. Este impõe aos Estados-Membros que zelem para que a autorização prévia de exploração de toda e qualquer instalação nova de incineração de resíduos urbanos seja subordinada às condições fixadas pelos artigos 3.º a 10.º da directiva.
72 Ao sustentar que a obrigação resultantes desta disposição da directiva foi respeitada através da adopção do Decreto 1088/1992, que garante a sua transposição, o Governo espanhol afirma ter adoptado o quadro jurídico nacional destinado a garantir à directiva o seu pleno efeito, sem no entanto provar que essa obrigação tinha sido efectivamente observada no que concerne às instalações de incineração em litígio.
73 Quanto ao resto, a supor que a transposição da directiva cumprida através do Decreto 1088/1992 esteja em conformidade com o artigo 2.º da referida directiva, deve observar-se que este decreto foi adoptado em 11 de Setembro de 1992, ou seja, após ter expirado o prazo de transposição da directiva e aos meses de Janeiro e de Maio de 1992, datas de entrada em funcionamento dos fornos.
74 Nestas condições, o respeito pelo Governo espanhol das suas obrigações previstas no artigo 2.º da directiva pressupõe que seja provado que as autorizações de 9 de Janeiro de 1992 estão em conformidade com as exigências do artigo 2.º da directiva, o que constitui o objecto do segundo ponto invocado pelo Governo espanhol.
75 Para justificar a sua qualificação como autorização prévia de exploração, na acepção do artigo 2.º da directiva, o acto adoptado pelas autoridades espanholas deve ter sido subordinado às condições fixadas pelos artigos 3.º a 10.º da directiva, entre as quais figuram, precisamente, as duas outras acusações feitas pela Comissão ao Governo espanhol, a saber, a realização das medições periódicas previstas no artigo 6.º e o equipamento dos fornos com queimadores de reforço imposto pelo artigo 7.º
76 É, por conseguinte, conveniente verificar se estas obrigações foram respeitadas.
As medições obrigatórias
77 Recordemos que, segundo a Comissão, as autoridades competentes não efectuaram, nas novas instalações de incineração, as medições periódicas dos parâmetros previstos no artigo 6.º da directiva, nem autorizaram previamente os procedimentos de recolha e de medição, nem determinaram a localização dos pontos de medida, como também não fixaram qualquer campanha de medições.
78 O exame do conteúdo das autorizações de 9 de Janeiro de 1992 não mostra que a sua emissão tenha sido subordinada à realização dessas medições. De resto, esta acusação não foi contestada pelo Governo espanhol, que em momento algum pretendeu ter procedido às medições periódicas determinadas pelo artigo 6.º da directiva.
79 Em consequência, esta acusação deve ser declarada procedente.
Os queimadores de reforço
80 Segundo a Comissão, os três fornos deviam ter sido equipados de queimadores de reforço, a fim de garantir a manutenção de uma temperatura mínima de combustão de 850_C, em conformidade com o artigo 7.º da directiva.
81 As autorizações de 9 de Janeiro de 1992 também não contêm tais exigências, das quais dependesse a entrada em serviços dos fornos. De resto, o Governo espanhol não contestou que essa carência afectasse o seu funcionamento.
82 Esta acusação deve, portanto, ser acolhida.
83 O incumprimento das obrigações fixadas pelos artigos 6.º e 7.º da directiva leva-nos a concluir que as autorizações passadas em 9 de Janeiro de 1992 carecem das características essenciais de que o artigo 2.º da directiva faz depender a atribuição da qualificação de «autorização prévia de exploração». Daqui resulta que, ao autorizar a exploração dos fornos em litígio, sem cuidar de que cada uma das condições previstas no artigo 2.º da directiva fossem observadas, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude dessa disposição.
84 Acrescentemos que os argumentos adiantados pelo Governo espanhol relativos ao fraco impacto do funcionamento dos fornos de incineração no ambiente e ao seu desmantelamento a partir do mês de Abril de 2000 não são susceptíveis de justificar o incumprimento do Reino de Espanha.
85 Quanto às consequências do funcionamentos dos fornos no ambiente, deve sublinhar-se que, mesmo supondo que o impacto produzido por estas instalações tenha atingido um nível aceitável para o ambiente, este resultado a que as autoridades espanholas pretendem ter chegado não as dispensava de darem cumprimento às obrigações fixadas nos artigos 2.º, 6., e 7., da directiva, que obrigam os Estados-Membros a adoptarem as medidas que neles se encontram descritas com precisão.
86 Quanto ao desmantelamento dos fornos, basta recordar os termos da jurisprudência constante deste tribunal segundo a qual, por um lado, a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como ela se apresenta no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e, por outro lado, as alterações ocorridas em seguida não podem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça (15).
87 No caso presente, o prazo do parecer fundamentado expirou em 28 de Outubro de 1998. Nessa data, os fornos ainda estavam em actividade, tendo este cessado no mês de Setembro de 2000, tal como foi confirmado na audiência pelo Governo espanhol.
88 Resulta do que precede que a acção de incumprimento deve ser acolhida.
89 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for requerido, o que acontece no presente caso. Concluo, portanto, pela condenação do Reino de Espanha nesta matéria.
Conclusão
90 Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça declare:
«1) Ao não ter tomado as medidas necessárias para garantir, no que concerne aos três fornos de incineração instalados em Mazo e em Barlovento, na ilha de La Palma (Espanha), a aplicação dos:
- artigo 2.º da Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos, na medida em que os três fornos funcionam sem que tenha sido passada uma autorização em conformidade com o referido artigo 2.º;
- artigo 6.º da Directiva 89/369, na medida em que, no que concerne aos referidos fornos, as autoridades competentes:
- não efectuaram as medições periódicas dos parâmetros previstos pelo referido artigo,
- não autorizaram previamente os procedimentos de recolha e de medição nem determinaram a localização dos pontos de medição,
- não fixaram qualquer campanha de medição;
- artigo 7.º da Directiva 89/369, na medida em que os três fornos não estão equipados de queimadores de reforço;
- o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude das referidas disposições da Directiva 89/369.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.»
(1) - JO L 163, p. 32, também denominada «directiva».
(2) - JO L 188, p. 20; EE 15 F5 p. 43.
(3) - Directiva do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
(4) - Contestação, n.º 16.
(5) - A seguir «relatório».
(6) - V., nomeadamente, acórdão de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Bélgica (C-11/95, Colect., p. I-4115, n.º 73).
(7) - V., nomeadamente, acórdão de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C-191/95, Colect., p. I-5449, n.º 56).
(8) - V., nomeadamente, despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha (C-266/94, Colect., p. I-1975, n.º 16).
(9) - Existem, de facto, duas autorizações passadas na mesma data, uma concedida para o forno situado em Mazo, a outra para o forno situado em Barlovento (anexo 4 da contestação).
(10) - BOC n.º 48, de 17 de Abril de 1987.
(11) - Decreto n.º 2414/1961, de 30 de Novembro de 1961 (BOE n.º 292, de 7 de Dezembro de 1961, a seguir «regulamento de 1961». Anexo 6 da contestação).
(12) - N.º 11 da contestação. O documento menciona, na realidade, a data de 9 de Janeiro de 1991 (anexo 5 da contestação), mas parece que o ano exacto é efectivamente 1992, tal como resulta do preâmbulo do decreto, que se refere a um outro decreto datado do mês de Novembro de 1991. Em todo o caso, esta incerteza quanto à data do decreto não é susceptível de modificar o nosso raciocínio, pois as duas datas são posteriores à que condiciona a aplicabilidade da directiva.
(13) - BOE n.º 235, de 30 de Setembro de 1992, a seguir «Decreto 1088/1992». N.os 21 e 22 da contestação.
(14) - Acórdão de 8 de Março de 2001, Comissão/França (C-97/00, Colect., p. I-2053, n.º 9).
(15) - Acórdão de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia (C-384/97, Colect., p. I-3823, n.º 35).