61997CC0394_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved kendelse af 5. november 1997 har Helsingin kaeraejaeoikeus forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 918/83 af 28. marts 1983 om en faellesskabsordning vedroerende fritagelse for import-og eksportafgifter (1) (herefter »forordningen«) og af Raadets direktiv 69/169/EOEF af 28. maj 1969 om harmonisering af lovgivning om fritagelse for omsaetningsafgifter og punktafgifter ved indfoersel i den internationale rejsetrafik (2) (herefter »direktivet«).
Den forelaeggende ret spoerger naermere bestemt Domstolen, om de ovennaevnte retsforskrifter skal fortolkes saaledes, at et absolut forbud mod indfoersel af alkoholholdige drikkevarer, som er begrundet i almindelige samfundsinteresser, i forbindelse med rejser af kort varighed til et tredjeland foretaget af personer, som er bosiddende i Finland, skal anses for foreneligt med faellesskabsretten.
Retsforskrifter
Faellesskabsretlige bestemmelser
2 Forordningen omhandler i afsnit XI den fritagelse for importafgifter, som medlemsstaterne indroemmer for varer, der fra et tredjeland indfoeres i rejsendes personlige bagage. Ifoelge artikel 45 indroemmes der fritagelse for disse varer, for saa vidt som der er tale om indfoersler i ikke-erhvervsmaessigt oejemed. Det bestemmes i samme artikels stk. 2, at der ved indfoersel »i ikke-erhvervsmaessigt oejemed« forstaas indfoersel, som finder sted lejlighedsvis og udelukkende bestaar af varer bestemt til den rejsendes personlige brug eller til brug for dennes familie, eller som er beregnet til gaver, idet »saadanne varer ... med hensyn til hverken beskaffenhed eller maengde (maa) give anledning til tvivl om, at indfoerslen sker i ikke-erhvervsmaessigt oejemed«.
For flere kategorier af varer begraenser artikel 46 afgiftsfritagelsen i forhold til varens maengde. For alle andre kategorier af varer, herunder den i sagen omhandlede (oel), gaelder der derimod den i artikel 47 omhandlede graensevaerdi, der er fastsat til 175 ECU i overensstemmelse med de ved forordning nr. 355/94 foretagne aendringer.
3 Niende betragtning til forordningen har saerlig betydning i den foreliggende sag. Det anfoeres heri, at »bestemmelserne i denne forordning er ikke til hinder for, at medlemsstaterne goer brug af saadanne forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel eller udfoersel, som er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkaeologisk vaerdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret«.
4 Direktivets artikel 1, som senest aendret ved direktiv 94/4, forskriver fritagelse for omsaetningsafgifter og punktafgifter, som opkraeves ved indfoersel, for varer, der indfoeres af rejsende fra tredjelande i deres personlige bagage, naar indfoerslen ikke har erhvervsmaessig karakter og varernes samlede vaerdi ikke overstiger 175 ECU pr. person.
Direktivets artikel 3 gentager, for saa vidt angaar »indfoersel af ikke erhvervsmaessig karakter« den samme definition som den, der er indeholdt i forordningen.
5 I henhold til direktivets artikel 4 skal medlemsstaterne anvende kvantitative begraensninger for saa vidt angaar afgiftsfri indfoersel af visse alkoholholdige drikkevarer. Disse graenser svarer til de ovennaevnte, som er indeholdt i forordningen. Direktivet indeholder imidlertid ikke en maengdemaessig begraensning for indfoersel af oel, saaledes at den almindelige graense, beregnet paa grundlag af varernes vaerdi, der er omhandlet i ovennaevnte artikel 1, finder anvendelse.
6 For saa vidt angaar rejsetrafikken inden for Faellesskabet, tillader Raadets direktiv 92/12/EOEF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplaegning og omsaetning heraf samt om kontrol hermed (3), at medlemsstaterne opstiller maksimale maengder, ved hvis overskridelse borgernes indfoersler af varer anses for foretaget »til erhvervsmaessige formaal« (artikel 9). For oel kan denne maengde ikke vaere mindre end 110 liter.
7 Jeg skal dernaest naevne bilag XV, afsnit IX, der har overskriften »Beskatning« til akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (4); den giver Republikken Finland og Kongeriget Sverige mulighed for at »opretholde kvantitative begraensninger for indfoersel af cigaretter eller andre tobaksvarer samt spiritus, vin og oel fra andre medlemsstater paa de betingelser, der er fastsat i artikel 26 i Raadets direktiv 92/12/EOEF« (5). For oel udgoer denne graense 15 liter. Den samme bestemmelse kraever, at Republikken Finland og Kongeriget Sverige skal »traeffe foranstaltninger til sikring af, at oel ikke importeres fra tredjelande paa gunstigere betingelser end import af oel fra andre medlemsstater«.
Artikel 26 i direktiv 92/12 er senere blevet aendret ved Raadets direktiv 96/99/EF af 30. december 1996 (6). Ifoelge den nye bestemmelse kan Republikken Finland i samhandelen med alkoholholdige drikkevarer inden for Faellesskabet anvende bestemmelser, der fraviger den faelles ordning om fritagelse for punktafgifter. Det bestemmes navnlig i artikel 26, stk. 1, tredje afsnit, at naar disse varer indfoeres af personer med bopael paa finsk omraade, kan den afgiftsfrie kvote begraenses til kun at gaelde personer, der har opholdt sig uden for deres omraade i over 24 timer. Saa vidt jeg er oplyst, har Republikken Finland imidlertid ikke gjort brug af denne mulighed.
8 Inden for rammerne af Faellesskabets ordning om erhvervsmaessige indfoersler fra tredjelande, og navnlig i forordninger vedtaget i henhold til EF-traktatens artikel 113, finder man bestemmelser, der har et indhold, som ligner ordlyden af niende betragtning til forordningen. Artikel 1, stk. 2, i Raadets forordning (EF) nr. 519/94 af 7. marts 1994 om den faelles ordning for indfoersel fra visse tredjelande og ophaevelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/82, nr. 1766/82 og nr. 3420/83 (7) bestemmer, at indfoersel af varer med oprindelse i de tredjelande, som er anfoert i bilag I, er fri og saaledes ikke undergivet kvantitative restriktioner, med forbehold af de foranstaltninger, der kan traeffes i henhold til afsnit V og de i bilag II omhandlede kontingenter. Blandt de tredjelande, der er opregnet i bilag I, er Estland og Rusland. Artikel 19 i forordning nr. 519/94 foreskriver imidlertid, at denne forordning ikke er til hinder for, at medlemsstaterne vedtager eller anvender forbud mod indfoersel, der bl.a. er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og beskyttelse af sundheden (8).
Nationale retsforskrifter
9 Den traditionelt restriktive finske lovgivning om indfoersel af alkoholholdige drikkevarer, der bestaar af alkoholilaki (lov om alkohol) (9) og bekendtgoerelse om alkoholholdige drikkevarer og spiritus (10), er blevet aendret flere gange i loebet af de seneste aar. For saa vidt angaar indfoersel til privat forbrug, tillod de bestemmelser, der gjaldt i perioden 1992-1994, kun toldfri indfoersel af meget smaa maengder alkoholholdige drikkevarer i forbindelse med udlandsrejser af over 24 timers varighed. Som foelge af Finlands tiltraedelse af Den Europaeiske Union blev der i 1995 vedtaget saerlige bestemmelser med hensyn til indfoersler fra medlemsstaterne, mens restriktionerne i forbindelse med udlandsrejsers varighed blev ophaevet for indfoersler fra lande, der ikke er medlem af Den Europaeiske Union.
10 I 1996 blev reglerne atter aendret, denne gang i mere restriktiv retning. Den nye § 10 i alkoholloven, der blev indsat ved lov nr. 287/96, bestemmer, at med henblik paa beskyttelse af den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og sundheden, kan den ret til at indfoere alkoholholdige drikkevarer til privat forbrug, som tilkommer personer, der i forbindelse med kortvarige rejser ankommer fra lande uden for Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, begraenses ved bekendtgoerelse. Ved bekendtgoerelse nr. 288 af 1996 blev bekendtgoerelsen om alkoholholdige drikkevarer og spiritus derfor aendret. Den nye § 8 der var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, indfoerte et forbud mod, at personer bosat i Finland indfoerer alkoholholdige drikkevarer til finsk omraade, naar: a) de paa nogen anden maade end med fly ankommer til landet fra et land uden for Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, b) og deres rejse har varet hoejst 20 timer. De nye bestemmelser traadte i kraft den 1. maj 1996.
11 AEndringerne af de finske regler blev i forarbejderne til lov nr. 287/96 begrundet med en raekke omstaendigheder. Der henvises i lovens forarbejder for det foerste til den omstaendighed, at de finske forbrugeres interesse i de varer, der blev solgt i nabolandene (Rusland og Estland), skyldtes forskellene mellem de priser, der gjaldt for alkoholholdige drikkevarer i Finland, og de priser, der blev anvendt i de paagaeldende tredjelande. For det andet anfoertes det, at anvendelsen af Faellesskabets ordning om afgiftsfritagelse havde foraarsaget maerkbare problemer med hensyn til opretholdelsen af den sociale og sundhedsmaessige orden; der var i graenseomraaderne blevet konstateret en maerkbar foroegelse af kriminalitet i forbindelse med alkoholforbrug, vold samt selvmord og tilfaelde af spritkoersel. Desuden havde man i samme omraader iagttaget udbredelsen af, hvad der betegnes som »roede torve«, hvor turister, som ankommer fra Rusland og Estland, ved ulovlig gadehandel saelger alkoholholdige drikkevarer. Generelt set havde man som foelge af ophaevelsen af restriktioner forbundet med varigheden af udlandsrejser konstateret en staerk foroegelse af alkoholforbruget i forhold til de foregaaende aar. Alle disse omstaendigheder ansaas for at kunne modvirke den begraensning af forbruget, med henblik paa hvilken de finske myndigheder havde truffet strenge beskyttelsesforanstaltninger. Hertil kom andre argumenter af oekonomisk art, herunder fald i salget af alkoholholdige drikkevarer i OEstfinland og faldet i afgiftsprovenu som foelge af foroegelsen af indfoersler af varer, hvoraf der ikke blev opkraevet afgifter eller told.
Faktiske omstaendigheder og praejudicielle spoergsmaal
12 Den 14. juni 1997 rejste den finske statsborger Sami Heinonen med faerge fra Helsinki til Tallinn i Estland, hvorfra han vendte tilbage samme dag om aftenen. Rejsens samlede varighed var ca. 12 timer. Ved sin tilbagevenden til Finland blev Sami Heinonen i tolden underkastet en kontrol, hvorved han fandtes at vaere i besiddelse af 19 daaser oel af 0,33 liter. Toldmyndighederne meddelte Sami Heinonen et summarisk straffekrav, hvorved han paastodes idoemt en boede paa 721 FIM for ulovlig indfoersel til Finland af en ringe maengde alkoholholdige drikkevarer. Toldmyndighederne beslaglagde desuden den omhandlede maengde oel.
13 Sami Heinonen har ved skrivelse af 16. juni 1997 adresseret til anklagemyndigheden anfaegtet straffekravet. Anklagemyndigheden har herefter indbragt sagen for Helsingin kaeraejaeoikeus, hvorunder Sami Heinonen i henhold til alkohollovens § 82 og 95 paastodes idoemt en boede for ulovlig indfoersel af alkoholholdige drikkevarer samt stadfaestelse af beslaglaeggelsen af naevnte drikkevarer. Sami Heinonen har for naevnte ret anfoert, at de finske bestemmelser er uforenelige med faellesskabsretten, hvorefter han frit kunne indfoere den maengde drikkevarer, der var indeholdt i hans personlige bagage.
14 Helsingin kaeraejaeoikeus har ved kendelse af 5. november 1997 derfor forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Kan afgiftsfritagelsesforordningen og rejsegodsdirektivet fortolkes saaledes, at nationale begraensninger, som medlemsstaterne har fastsat for rejsendes indfoersel af oel og andre alkoholholdige drikkevarer, og som er begrundet i de hensyn, der er naevnt i afgiftsfritagelsesforordningens niende betragtning og i traktatens artikel 36, eller i andre tvingende hensyn af almen interesse, er forenelige med forordningens og direktivets bestemmelser?
2) Er de forhold, som er anfoert ovenfor under afsnit IV, punkt 6, litra a)-h), i forelaeggelseskendelsen, saadanne hensyn, at medlemsstatens herpaa baserede nationale begraensninger er forenelige med afgiftsfritagelsesforordningens og rejsegodsdirektivets bestemmelser?
3) Kan fastsaettelsen af en begraensning for rejsendes indfoersel af alkoholholdige drikkevarer - hvorved der i dette spoergsmaal ogsaa forstaas oel - paa grundlag af rejsens tidsmaessige varighed, anses for en ordning, der er forenelig med afgiftsfritagelsesforordningens og rejsegodsdirektivets bestemmelser?«
Det foerste praejudicielle spoergsmaal
15 Med det foerste praejudicielle spoergsmaal spoerger den finske ret naermere bestemt Domstolen, om de bestemmelser i forordningen og direktivet, som vedroerer afgiftsfri indfoersel af varer til privat forbrug skal fortolkes saaledes, at de tillader medlemsstaterne at traeffe generelle foranstaltninger, der af ikke-oekonomiske hensyn under de givne omstaendigheder begraenser indfoersel fra tredjelande af alkoholholdige drikkevarer, som er bestemt til privat forbrug.
16 Jeg mener, at dette spoergsmaal boer besvares bekraeftende; det fremgaar nemlig baade af ordlyden og formaalet af de to naevnte retsakter, at disse ikke udelukker, at medlemsstaterne kan traeffe foranstaltninger af den naevnte art.
Det bemaerkes herved for det foerste, at forordningen og direktivet tilsigter at indfoere faelles bestemmelser, vedroerende henholdsvis den toldmaessige og afgiftsmaessige behandling af afgiftsfritagelsesordningen for varer, som indfoeres til Faellesskabets omraade. Begge retsakter giver borgere ret til til medlemsstaternes omraade at indfoere en bestemt maengde varer, som ikke er undergivet told eller omsaetningsafgifter og punktafgifter, naar denne indfoersel ikke sker i erhvervsmaessigt oejemed. Det drejer sig klart om foranstaltninger, der har til formaal dels at lette den internationale rejsetrafik (11), dels at forenkle medlemsstaternes toldmyndigheders opgave. Det anfoeres generelt i praeamblen til forordningen, at beskatning i overensstemmelse med den faelles toldtarif »er unoedvendig under visse klart afgraensede forhold, hvor der paa grund af de saerlige omstaendigheder, hvorunder varerne indfoeres, ikke er behov for at anvende de saedvanlige foranstaltninger til beskyttelse af oekonomien« (12). Under hensyn til bestemmelserne i samme forordnings afsnit XI gaelder det samme ogsaa for indfoersler i ikke-erhvervsmaessigt oejemed.
17 Den afgiftsmaessige og toldmaessige behandling af de varer, som jeg har anfoert, er derfor reguleret ved de bestemmelser, som er indeholdt i direktivet og i forordningen, hvorefter rejsende fra tredjelande kan drage fordel af en tilsvarende afgifts- og toldfritagelse inden for de kvantitative og vaerdimaessige graenser, som er anfoert i disse retsakter. For saa vidt angaar toldfritagelsen, anfoeres det i praeamblen til forordningen, at noedvendigheden af en faelles ordning i overensstemmelse med internationale overenskomster, som alle medlemsstaterne er kontraherende parter i (13), er begrundet i Toldunionens krav; det drejer sig navnlig om »at undgaa uoverensstemmelse med hensyn til formaalet med, omfanget af og betingelserne for anvendelse af de fritagelser, der er fastsat ved disse overenskomster, og for at alle beroerte kan faa de samme fordele i hele Faellesskabet« (fjerde betragtning).
18 Det skal tilfoejes, saaledes som Domstolen flere gange har understreget, at faellesskabsordningen vedroerende told- og afgiftsfritagelse er udtoemmende. Medlemsstaterne kan kun fravige faellesskabsreglerne inden for rammerne af den kompetence, som er tildelt dem ved de paagaeldende faellesskabsbestemmelser (14). Denne argumentation vedroerer imidlertid udelukkende de tilfaelde, hvor medlemsstaterne agter at fravige faellesskabsbestemmelserne af oekonomiske grunde. Domstolen har saaledes i ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Irland udtalt, at det ikke er i overensstemmelse med den paagaeldende faellesskabsordning at anvende en irsk bestemmelse, der med henblik paa afgiftsfritagelse sondrede mellem »egentlige« rejsende og »indkoebs-«rejsende som grundlag for ikke at indroemme sidstnaevnte de afgiftsfritagelser, der er fastsat ved direktivet. I dette tilfaelde - der i oevrigt til forskel fra den foreliggende sag vedroerte rejsetrafikken mellem to medlemsstater - tiltraadte Domstolen ikke den sagsoegte regerings standpunkt; regeringen begrundede de restriktive foranstaltninger i forbindelse med anvendelsen af afgiftsfritagelsen med den omstaendighed, at stroemmen af rejsende fra Irland til Nordirland, hvor den lavere momssats gjorde det mere fordelagtigt at indkoebe bestemte varer, havde skadet den irske oekonomi alvorligt. Efter at have gentaget, at medlemsstaterne kun har den begraensede kompetence, som udtrykkeligt er tildelt dem med henblik paa at indroemme andre end de i direktivet omhandlede afgiftsfritagelser, udtalte Domstolen, at »saafremt det paa grund af en medlemsstats konomiske (15) situation bliver noedvendigt at gennemfoere saerlige bestemmelser, hvorved indroemmelse af afgiftsfritagelse goeres betinget af et ophold i udlandet af en vis varighed, kan dette kun ske med hjemmel i et direktiv« (16), der fraviger det paagaeldende direktiv.
19 Bestemmelserne i direktivet og forordningen, som fortolket af Domstolen, er derfor ikke til hinder for, at en medlemsstat paaberaaber sig ikke-oekonomiske grunde med henblik paa under bestemte omstaendigheder at traeffe restriktive foranstaltninger vedroerende indfoersler, som ikke har nogen som helst erhvervsmaessig karakter. Medlemsstaternes mulighed for at traeffe foranstaltninger af denne type ophaeves ikke som foelge af den omstaendighed, at der eksisterer en faelles ordning med told- og afgiftsfritagelse, hvilken ordning klart forudsaetter, at indfoerslen af en bestemt vare er lovlig.
20 Denne mulighed er desuden udtrykkelig anerkendt i niende betragtning til forordningen, hvorefter »bestemmelserne i denne forordning ikke er til hinder for, at medlemsstaterne goer brug af saadanne forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel eller udfoersel, som er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed« (17). En bestemmelse med et identisk indhold er indeholdt i forordning nr. 2913/92 (18). Det foelger heraf, at harmoniseringen af toldbestemmelserne herunder bestemmelserne om fritagelse, ikke udelukker, at medlemsstaterne i overensstemmelse med internationale forpligtelser (19) vedtager restriktive foranstaltninger for indfoersel af alkoholholdige drikkevarer, naar saadanne foranstaltninger er begrundet i ikke-oekonomiske hensyn.
21 Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal saaledes: Forordningen og direktivet skal fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for nationale foranstaltninger, der begraenser indfoersler i ikke-erhvervsmaessigt oejemed af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande, naar disse foranstaltninger er begrundet i ikke-oekonomiske hensyn.
Det andet praejudicielle spoergsmaal
22 Med det andet praejudicielle spoergsmaal spoerger den nationale ret Domstolen, om forarbejderne til den finske lovgivning kan begrunde de restriktive foranstaltninger, der er blevet truffet med hensyn til rejsende fra tredjelandes indfoersel af alkoholholdige drikkevarer.
23 Det bemaerkes herved, at der i forarbejderne til den finske lov henvises til ikke-oekonomiske hensyn, saasom hensynet til at beskytte den offentlige orden, den offentlige saedelighed og sundheden, som begrundelse for de restriktive bestemmelser. Som anfoert af den finske regering er de restriktive foranstaltninger blevet truffet for at afhjaelpe de alvorlige forstyrrelser af den offentlige orden, der skyldes stigningen i alkoholforbruget, som foelge af den ekstreme lethed, hvormed personer bosiddende i Finland under den tidligere gaeldende ordning kunne koebe alkoholholdige drikkevarer til lave priser i nabolandene. Regeringen har desuden henvist til sociale og sundhedsmaessige hensyn og beskyttelsen af den offentlige saedelighed, eftersom den lette adgang til alkoholholdige drikkevarer havde foert til en vaesentlig foroegelse af forbruget med betydelige indvirkninger paa menneskers sundhed. Man havde endelig registreret en foroegelse i antallet af selvmord. Den finske regering har understreget, at alle disse omstaendigheder ville kunne modvirke gennemfoerelsen af det formaal, der forfoelges af den finske lovgivning paa omraadet, dvs. forebyggelse af overdrevent alkoholforbrug. Dette formaal er traditionelt blevet forfulgt med foranstaltninger, der tilsigter at formindske adgangen til alkoholholdige drikkevarer gennem anvendelse af hoeje afgiftssatser, der medfoerer en hoej detailsalgspris.
24 Der skal derfor foretages en vurdering af, om de hensyn, som den finske stat har paaberaabt som begrundelse for de trufne restriktive foranstaltninger med hensyn til indfoersel af alkohol til privat forbrug - for saa vidt som de tilsigter at beskytte den offentlige orden, den offentlige saedelighed og sundheden - er i overensstemmelse med de ovennaevnte faellesskabsbestemmelser. Jeg mener herved - idet det medgives, at selve formaalene med Faellesskabets told- og afgiftsbestemmelser ikke svarer til dem, der ligger til grund for bestemmelserne om varebevaegelser inden for det indre marked - at der med henblik paa den foreliggende gennemgang med nytte kan henvises til Domstolens praksis vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 36 (20).
25 Det bemaerkes for det foerste, at Domstolen gentagne gange har udtalt, at »menneskers liv og sundhed indtager den vigtigste plads blandt de goder og hensyn, der er beskyttet i henhold til traktatens artikel 36, og at det inden for de i traktaten fastsatte graenser tilkommer medlemsstaterne af afgoere, i hvilket omfang de vil sikre denne beskyttelse« (21). I dommen i sagen Henn og Darby (22) udtalte Domstolen, at »det tilkommer principielt hver medlemsstat at fastlaegge kravene til den offentlige saedelighed inden for sit omraade i overensstemmelse med sine egne vaerdinormer og i den af staten valgte form«, hvilket klart skal ske under overholdelse af principperne om noedvendigheden og forholdsmaessigheden af foranstaltninger i forhold til de hensyn, som skal beskyttes (23).
26 Hvad naermere angaar nationale foranstaltninger til bekaempelse af alkoholisme, har Domstolen for nylig udtalt, at beskyttelse af menneskers sundhed mod alkohols skadevirkninger »ubestrideligt (er) et af de hensyn, der kan begrunde undtagelser fra traktatens artikel 30« (24). Der kan derfor ikke vaere nogen tvivl om, at foranstaltninger, der tilsigter at begraense alkoholforbruget, i princippet falder inden for rammerne af de hensyn, der er naevnt i artikel 36 eller i faellesskabsbestemmelserne vedroerende indfoersel af varer fra tredjelande i ikke-erhvervsmaessigt oejemed.
27 Jeg mener derfor, at det andet praejudicielle spoergsmaal boer besvares med, at beskyttelsen af den offentlige sundhed, den offentlige saedelighed og sundheden er tilstraekkelige hensyn til at begrunde restriktioner for indfoersel til privat forbrug af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande.
Det tredje praejudicielle spoergsmaal
28 Med det tredje spoergsmaal spoerger den forelaeggende ret Domstolen, om forordningen og direktivet tillader medlemsstaterne at vedtage bestemmelser, der under hensyn til almindelige samfundsinteresser forbyder indfoersel til privat forbrug af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande efter en rejse af hoejst 20 timers varighed. Det drejer sig i sidste ende om at vurdere, om de foranstaltninger, som den finske stat har truffet, opfylder kriterierne om noedvendighed og forholdsmaessighed i forhold til de foreskrevne formaal.
29 Det skal herved for det foerste anfoeres, at ifoelge den finske regerings opfattelse var de paagaeldende foranstaltninger uomgaengelig noedvendige, eftersom det ikke var muligt at afhjaelpe de ovenfor omtalte alvorlige problemer med mindre restriktive foranstaltninger end forbud mod indfoersel af alkohol i forbindelse med rejser af kortere varighed. Den finske regering har endvidere anfoert, at de paagaeldende problemer ikke tilfaeldigt er opstaaet umiddelbart efter ophaevelsen af de tidligere bestemmelser, hvorefter der kun kunne foretages afgiftsfri indfoersel af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande i forbindelse med rejser, hvis varighed oversteg 20 timer. Den finske regering har saaledes henvist til forholdet mellem aarsag og virkning mellem de senest trufne restriktive foranstaltninger og en maerkbar forbedring af de negative data, der er forbundet med alkoholforbrug.
30 Jeg mener, at det i princippet tilkommer den nationale ret paa grundlag af de faktiske og retlige oplysninger, som den raader over, at afgoere, om de foranstaltninger, som den finske stat konkret har truffet, kan fjerne det ovenfor beskrevne faenomen, eller om mindre restriktive foranstaltninger ville have kunnet fremkalde et tilsvarende resultat. Kontrollen med forholdsmaessigheden og effektiviteten af de trufne foranstaltninger hviler nemlig paa vurderinger vedroerende faktiske omstaendigheder, som klart ikke kan foretages af Domstolen. Det paahviler derimod Domstolen at forsyne den nationale ret med alle de oplysninger, som er noedvendige, for at denne kan foretage denne vurdering.
31 Det tilkommer saaledes den nationale ret at efterproeve trovaerdigheden af de oplysninger, som er blevet fremfoert af den finske regering, og som paaviser en maerkbar foroegelse af alkoholforbruget - og dermed de problemer vedroerende den offentlige orden og borgernes sundhed, som dette indebaerer - som foelge af ophaevelsen af de tidligere gaeldende bestemmelser. Det paahviler den ogsaa at efterproeve resultaterne af de nye foranstaltninger, dvs. om disse har gjort det muligt - om end kun delvis - at fjerne de faenomener med forstyrrelser af den offentlige orden og borgernes sundhed, som den finske regering har henvist til.
32 Naar dette er sagt, skal det under alle omstaendigheder anfoeres, at de paagaeldende faellesskabsbestemmelser, navnlig set i lyset af Domstolens fortolkning af traktatens artikel 36, synes at give medlemsstaterne en vis frihed til at vurdere, hvilke foranstaltninger der kan sikre konkrete resultater i bekaempelsen af alkoholisme. Med henblik paa at udtale sig om forholdsmaessigheden, er det noedvendigt at tage hensyn til den saerlige sociale sammenhaeng, hvori de naevnte foranstaltninger finder anvendelse, samt den betydning, som en bestemt medlemsstat tillaegger hensyn, der er lovlige ifoelge faellesskabsretten, saasom en formindskelse af forbruget af alkoholholdige drikkevarer.
33 Det skal herefter anfoeres, at den finske regering selv under retsmoedet har anfoert, at de vedtagne bestemmelser, for saa vidt som de vedroerer anvendelsen af den restriktive ordning vedroerende rejsens varighed, skal betragtes som foreloebige foranstaltninger, der har karakter af undtagelser. Regeringen har praeciseret, at man paataenker gradvist at ophaeve disse foranstaltninger, saa snart det viser sig muligt uden atter at fremkalde en raekke forstyrrelser af den offentlige orden og borgernes sundhed. Den finske regering har endelig anfoert, at der har fundet droeftelser sted med Kommissionen med henblik paa at indfoere en mere effektiv kontrol ved graensen.
34 I denne sammenhaeng, der i princippet er positiv over for nationale foranstaltninger, som tilsigter at forhindre overdrevent alkoholforbrug, bestaar der dog tvivl med hensyn til den konkret valgte loesning. Den finske regering har nemlig ikke forklaret, hvorfor man, i stedet for fuldstaendig at forbyde indfoersel af alkoholholdige drikkevarer erhvervet til privat forbrug og indfoert til Finland efter en rejse af hoejst 20 timers varighed, ikke blot har bestraebt sig paa med hensyn til de paagaeldende varer at suspendere anvendelsen af fritagelsesordningen og foelgelig at paalaegge dem den told og de punktafgifter, som er omhandlet i de relevante faellesskabsbestemmelser eller nationale retsforskrifter. De alkoholholdige drikkevarer, som erhvervet i tredjelande til en vaesentlig lavere pris end den, der gaelder i Finland, ville med andre ord have kunnet vaeret udelukket fra fritagelsen og undergivet en afgiftsmaessig og toldmaessig ordning, der indebar, at indkoeb af disse varer ikke var mere fordelagtig end indkoeb foretaget paa finsk omraade. En foranstaltning af denne art, som er mindre drakonisk, ville under alle omstaendigheder have kunnet virke som en effektiv afskraekkelse uden principielt at udelukke indfoersel af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande efter en rejse af hoejst 20 timers varighed,
35 En loesning af denne art synes desuden at vaere mere paa linje med de faellesskabsbestemmelser, som i overensstemmelse med internationale forpligtelser, tilstraeber at liberalisere indfoersler fra tredjelande (25). Denne loesning har i oevrigt et fortilfaelde i direktiv 92/12, som aendret ved direktiv 96/99, hvorefter Republikken Finland fortsat kan undlade at indroemme afgiftsfritagelse for alkoholholdige drikkevarer indfoert fra andre medlemsstater af personer med bopael i Finland, der har opholdt sig uden for Finland i over 24 timer. Denne bestemmelse udelukker saaledes ikke indfoersel af de paagaeldende varer, men tillader, at de ikke indroemmes afgiftsfritagelse (26).
36 Under hensyn til det ovenfor anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de af Helsingin kaeraejaeoikeus forelagte spoergsmaal saaledes:
»1) Raadets forordning (EOEF) nr. 918/83 af 28. marts 1983 om en faellesskabsordning vedroerende fritagelse for import- og eksportafgifter og Raadets direktiv 69/169/EOEF af 28. maj 1969 om harmonisering af lovgivning om fritagelse for omsaetningsafgifter og punktafgifter ved indfoersel i den internationale rejsetrafik skal fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for nationale foranstaltninger, der begraenser indfoersler i ikke-erhvervsmaessigt oejemed af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande, naar disse foranstaltninger er begrundet i ikke-oekonomiske hensyn.
2) Forordning nr. 918/83 og direktiv 69/169 skal fortolkes saaledes, at nationale foranstaltninger, som indfoerer restriktioner for indfoersel til privat forbrug af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande for at beskytte menneskers sundhed mod alkohols skadevirkninger og forebygge kriminalitet forbundet med alkoholforbrug, er forenelige med faellesskabsretten.
3) Det tilkommer den nationale ret at vurdere, om de foranstaltninger, der er blevet truffet af Republikken Finland, og navnlig de foranstaltninger, der forbyder indfoersel til privat forbrug af alkoholholdige drikkevarer fra tredjelande paa grundlag af rejsens varighed, er noedvendige og forholdsmaessige under hensyn til beskyttelse af sundheden, den offentlige saedelighed og den offentlige orden; det tilkommer navnlig den nationale ret at vurdere, om disse maal kan naas ved at begraense adgangen til afgiftsfritagelse for rejsende fra tredjelandes personlige ejendele.«
(1) - EFT L 105, s. 1. Forordningen er blevet aendret ved Raadets forordning (EF) nr. 355/94 af 14.2.1994 (EFT L 46, s. 5).
(2) - EFT 1969 I, s. 218. Direktivet er senest blevet aendret ved Raadets direktiv 78/1033/EOEF af 19.12.1978 (EFT L 366, s. 31), og ved Raadets direktiv 94/4/EF af 14.2.1994 (EFT L 60, s. 14).
(3) - EFT L 76, s. 1.
(4) - EFT 1994 C 241, s. 21, navnlig s. 339.
(5) - Artikel 26 i direktiv 92/12 giver Kongeriget Danmark samme mulighed med forbehold af en revisionsordning.
(6) - EFT 1997 L 8, s. 12.
(7) - EFT L 67, s. 89.
(8) - Samme formulering er anvendt i artikel 24 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3285/94 af 22.12.1994 om den faelles importordning og om ophaevelse af forordning (EF) nr. 518/94 (EFT L 349, s. 53). Den naevnte forordning, der indeholder den generelle ordning for indfoersler af varer fra tredjelande, finder ikke anvendelse paa indfoersler fra de lande, der er opregnet i bilag I til forordning nr. 519/94.
(9) - Lov nr. 459/68, senest aendret ved lov nr. 287/96.
(10) - Bekendtgoerelse nr. 644 af 1968, senest aendret ved bekendtgoerelse nr. 288 af 1996.
(11) - Jf. i denne retning femte betragtning til direktivet.
(12) - Jf. anden betragtning til forordningen.
(13) - Konventionen om toldlettelser for turisttrafik, undertegnet i New York den 4.6.1954 (UNTS, volume 276, s. 230), navnlig artikel 3.
(14) - Jf. dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe I, Sml. s. 1805, praemis 36, af 14.2.1984, sag 278/82, Rewe II, Sml. s. 721, praemis 31, og af 12.6.1990, sag C-158/88, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 2367, praemis 7.
(15) - Min fremhaevelse.
(16) - Ovennaevnte dom, praemis 9.
(17) - Man finder en regel med det samme indhold i artikel 58, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1). Disse bestemmelser bygger paa ordlyden af artikel XX i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel af 1994 (herefter »GATT«), der vedroerer »almindelige undtagelser«, og som bestemmer foelgende: »under forbehold af, at nedennaevnte foranstaltninger ikke anvendes paa en saadan maade, at de bliver redskab for vilkaarlig eller uberettiget forskelsbehandling mellem lande, hvor de samme forhold raader, eller bliver en maskeret begraensning af den internationale handel, skal intet i denne overenskomst fortolkes paa en saadan maade, at de kontraherende parter forhindres i at indfoere eller haandhaeve foranstaltninger, der a) er noedvendige til beskyttelse af den offentlige moral; b) er noedvendige for at beskytte menneskers, dyr eller planters liv eller sundhed«. Desuden bestemmer artikel 9 i ovennaevnte New York-konvention om toldlettelser for turisttrafik foelgende: »Hver af de kontraherende stater anerkender, at ethvert forbud, der udstedes af en stat med hensyn til indfoersel eller udfoersel af genstande, som nyder fordel i medfoer af naervaerende konvention, kun skal bringes i anvendelse, saafremt de hviler paa andre hensyn end saadanne, som er af oekonomisk art, f.eks. hensynet til offentlig moral, offentlig sikkerhed og almen sundhed, hygiejniske, veterinaere eller plantepatologiske hensyn«.
(18) - Ovennaevnte artikel 58, stk. 2.
(19) - Jf. GATT's artikel XX og New York-konventionens artikel 3.
(20) - Som bekendt kan medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse traeffe eller opretholde saadanne forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel, udfoersel eller transit af varer mellem medlemsstaterne, som bl.a. er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og beskyttelse af sundheden.
(21) - Dom af 10.11.1994, sag C-320/93, Ortscheit, Sml. I, s. 5243, praemis 16. Jf. endvidere dom af 20.5.1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, praemis 15. EF-traktatens artikel 129, der omhandler »folkesundhed«, bestemmer i stk. 1, at »Faellesskabet bidrager til at sikre virkeliggoerelsen af et hoejt sundhedsbeskyttelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om noedvendigt stoette deres indsats« (stk. 1), og at »de krav, der findes paa sundhedsomraadet, indgaar som led i Faellesskabets politik paa andre omraader« (stk. 3).
(22) - Dom af 14.12.1979, sag 34/79, Sml. s. 3795, praemis 15.
(23) - Jf. navnlig dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 16.
(24) - Dom af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, praemis 76.
(25) - Jf. bl.a. ovennaevnte artikel 1 i forordning nr. 519/94 vedroerende den faelles ordning for indfoersel fra visse tredjelande, herunder Estland og Rusland.
(26) - Femte betragtning til direktiv 96/99 er vaesentlig, idet det heri praeciseres, at de undtagelser, som er indroemmet Sverige og Finland, »blev vedtaget med den begrundelse, at en oejeblikkelig, total ophaevelse af de kvantitative begraensninger for afgiftsfri indfoersel i et Europa uden indre graenser, hvor punktafgifterne varierer betydeligt, ville have medfoert en uacceptabel aendring af handelsmoenstret, et uacceptabelt provenutab og en fordrejning af konkurrencen i de paagaeldende lande, som traditionelt har haft hoeje punktafgifter baade som en vigtig indtaegtskilde og af sundhedsmaessige og sociale hensyn«.