62022TJ0713_RES
Sprawy T‑713/22 i T‑720/22
Portumo - Madeira - Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira) i in.orazNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca de Madeira)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 6 listopada 2024 r.
Pomoc państwa – Wolna strefa Madery – System pomocy wprowadzony w życie przez Portugalię – Decyzja stwierdzająca niezgodność systemu z decyzjami C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, uznająca ten system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej na jego podstawie – Pojęcie „pomocy istniejącej” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Odzyskanie pomocy – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa – Swoboda świadczenia usług – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodny przepływ pracowników
Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc istniejąca i pomoc nowa – Środek wprowadzający zmianę systemu istniejącej pomocy – Wdrożenie systemu z naruszeniem warunków określonych w decyzji zatwierdzającej Komisji – Zmiana wpływająca na istotę systemu – Kwalifikacja jako nowej pomocy
[art. 108 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. c)]
(zob. pkt 19, 80, 81)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na rozwój określonych regionów – Regionalna pomoc operacyjna dla regionów najbardziej oddalonych – Decyzja Komisji zezwalająca na system pomocy mającej na celu wspieranie rozwoju wyspy Madera – Warunki przyznania pomocy przewidzianej w tym systemie – Ścisła wykładnia – Działalność prowadzona poza wyspą Madera przez spółki zarejestrowane na tej wyspie – Działalność niekwalifikująca się do objęcia pomocą przewidzianą w zatwierdzonym systemie
[art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE; komunikat Komisji 2006/C 54/08]
(zob. pkt 33–60)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na rozwój określonych regionów – Regionalna pomoc operacyjna dla regionów najbardziej oddalonych – Decyzja Komisji zezwalająca na system pomocy mającej na celu wspieranie rozwoju wyspy Madera – Warunki przyznania pomocy przewidzianej w tym systemie – Ścisła wykładnia – Warunek dotyczący tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w regionie autonomicznym Madery – Niespełnienie warunku
[art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE; komunikat Komisji 2006/C 54/08]
(zob. pkt 66–76)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Przyjęcie przez nią wytycznych regulujących badanie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym – Konsekwencje – Samodzielne ograniczenie przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Obowiązek zbadania wyjątkowych okoliczności, na które powołuje się państwo członkowskie w celu uzyskania oceny zgodności pomocy wyłącznie na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE
(art. 107 ust. 3 TFUE; komunikat Komisji 2006/C 54/08)
(zob. pkt 85–90)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na rozwój określonych regionów – Regionalna pomoc operacyjna dla regionów najbardziej oddalonych – Zgodność z rynkiem wewnętrznym – Warunek – Poszanowanie zasady proporcjonalności
[art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE; komunikat Komisji 2006/C 54/08]
(zob. pkt 91–97)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 TFUE – Ograniczające swobody podstawowe skutki ewentualnej decyzji stwierdzającej niezgodność z rynkiem wewnętrznym – Brak znaczenia
(art. 107 ust. 3 TFUE)
(zob. pkt 98–103)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Pomoc przyznana z naruszeniem reguł proceduralnych art. 108 TFUE – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjentów – Brak, z wyjątkiem szczególnych okoliczności
(art. 108 TFUE)
(zob. pkt 112–119)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Naruszenie zasady pewności prawa – Brak
(art. 108 TFUE)
(zob. pkt 122–134)
Streszczenie
Sąd oddalił wniesione przez kilka spółek skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej uznającej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym określoną pomoc wypłaconą przedsiębiorstwom mającym siedzibę na wyspie Madera na podstawie zatwierdzonego wcześniej systemu i nakazującą jej odzyskanie. W tym kontekście Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące związku swobód podstawowych ustanowionych w traktacie FUE z postanowieniami tego traktatu w dziedzinie pomocy państwa.
W celu wspierania rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej wyspy Madera Republika Portugalska wprowadziła system pomocy na rzecz wyznaczonej strefy na tej wyspie, zwanej wolną strefą Madery (ZFM).
System ten, pierwotnie zatwierdzony przez Komisję Europejską w 1987 r. jako zgodna ze wspólnym rynkiem pomoc regionalna, został zmieniony w 2002 r. W 2007 r. Komisja zatwierdziła trzeci system, który ponownie zmieniono i zatwierdzono w 2013 r. (
1
) (zwany dalej „systemem III”).
Zatwierdzony przez Komisję system III przyjął formę obniżenia podatku dochodowego mającego zastosowanie do osób prawnych w odniesieniu do zysków osiągniętych z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze, zwolnienia z podatków gminnych i lokalnych oraz zwolnienia z podatku od przeniesienia prawa własności nieruchomości należnego w przypadku utworzenia przedsiębiorstwa w ZFM, do wysokości maksymalnych kwot pomocy opartych na pułapach ustalonych w zależności od liczby miejsc pracy utrzymanych przez beneficjenta.
W następstwie sprawowania nadzoru nad wspomnianym systemem w latach 2012 i 2013 Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 3 TFUE. W wyniku tego postępowania Komisja stwierdziła w decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r. (
2
), że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony przez Portugalię, różnił się zasadniczo od systemu zatwierdzonego decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. Uznawszy ten system za „nową pomoc” wdrożoną niezgodnie z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, Komisja nakazała jej odzyskanie od beneficjentów.
W swoich skargach cztery spółki będące beneficjentami pomocy wypłaconej na podstawie systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, wniosły do Sądu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Ocena Sądu
Na poparcie swoich skarg skarżące podniosły w szczególności, że przyjęta przez Komisję w zaskarżonej decyzji wykładnia warunków dostępu do systemu III narusza zasady swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, utrudniając korzystanie z tych swobód lub czyniąc je bardziej kosztownym dla przedsiębiorstw objętych systemem III lub dla ich pracowników.
W tym względzie należy zauważyć, że – podobnie jak w wyrokach T‑95/21 (
3
) i T‑131/21 (
4
) – Sąd stwierdził, iż Komisja prawidłowo zinterpretowała warunki dostępu do systemu III i prawidłowo uznała, że system ten w postaci, w jakiej został on wdrożony przez Portugalię, różni się zasadniczo od systemu zatwierdzonego decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. i z tego względu stanowi nowy system pomocy.
Następnie Sąd zaznaczył, że argumenty skarżących dotyczące naruszenia zasad swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług zmierzają w istocie do podważenia zawartego w motywie 198 zaskarżonej decyzji i dokonanego przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE stwierdzenia, że system III w postaci, w jakiej został on wdrożony, jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
W zakresie, w jakim argumentacja ta ma na celu zakwestionowanie stwierdzenia niezgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, Sąd stwierdził, że z orzecznictwa wynika faktycznie, iż w przypadku gdy Komisja zamierza uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, musi ona upewnić się, że owo stwierdzenie zgodności, które skutkuje udzieleniem państwu członkowskiemu zezwolenia na wypłatę danej pomocy, nie będzie wiązało się z naruszeniem innych przepisów prawa Unii, w szczególności zasad swobodnego przepływu.
Jednakże orzecznictwo to nie może zobowiązać Komisji, która zamierza uznać pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, do uznania tej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a zatem do udzielenia zezwolenia na jej wypłatę, ze względu na to, że ewentualna decyzja stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym powoduje skutki ograniczające dla przedsiębiorstw będących beneficjentami tej pomocy, czy to poprzez uniemożliwienie jej wypłaty, czy też poprzez nakazanie jej odzyskania.
W przeciwnym wypadku zakaz pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym zostałby zniweczony przez zasady swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, mimo że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie konkurencji, a w szczególności postanowienia dotyczące pomocy państwa, mają charakter podstawowy i stanowią wyraz jednej z istotnych misji powierzonych Unii.
W związku z tym Sąd uznał, że w celu podważenia zaskarżonej decyzji skarżące nie mogą skutecznie powoływać się na zasady swobodnego przepływu obywateli i pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w zakresie, w jakim w decyzji tej stwierdzono – na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE – niezgodność z rynkiem wewnętrznym systemu III w postaci, w jakiej został on wdrożony, i nakazano odzyskanie pomocy.
Sąd dodał, że nawet przy założeniu, że skarżące mogą powoływać się na te zasady i że zaskarżona decyzja – w zakresie, w jakim warunki dostępu do systemu III zinterpretowano w niej w taki sposób, że ów system w postaci, w jakiej został wdrożony, okazuje się niezgodny z rynkiem wewnętrznym, oraz nakazano odzyskanie pomocy wypłaconej na podstawie tego systemu – wywiera skutki ograniczające przywołane swobody, skutki te są w każdym razie uzasadnione zgodnym z prawem celem realizowanym przez system III, polegającym na wspieraniu rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej Madery jako regionu najbardziej oddalonego, i są proporcjonalne do tego celu. W tym względzie Sąd podkreślił, że stwierdzenie niezgodności z rynkiem wewnętrznym systemu III w postawi, w jakiej został on wdrożony, podobnie jak odzyskanie pomocy bezprawnie wypłaconej na podstawie tego systemu, nie uniemożliwia spółkom zarejestrowanym w ZFM podejmowania działalności lub świadczenia usług poza regionem autonomicznym Madery, a nawet zatrudniania pracowników mających miejsce zamieszkania lub pełniących swe zadania poza tym regionem. Wreszcie, Sąd stwierdził, że Komisja nie była zobowiązana do zajęcia stanowiska w przedmiocie zaproponowanego przez skarżące alternatywnego systemu pomocy. W odniesieniu do tej kwestii Sąd przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem Komisja nie musi wypowiadać się w sposób abstrakcyjny w przedmiocie wszystkich alternatywnych środków, które mogą być rozważane, ponieważ o ile dane państwo członkowskie musi szczegółowo przedstawić powody, które doprowadziły do przyjęcia rozpatrywanego systemu pomocy, w szczególności jeśli chodzi o przyjęte warunki kwalifikowalności, o tyle nie jest ono zobowiązane do wykazania w sposób pozytywny, że żaden inny możliwy do przyjęcia środek, z definicji hipotetyczny, nie pozwoliłby na zapewnienie realizacji zamierzonego celu w lepszy sposób. Skoro owo państwo członkowskie nie podlega takiemu obowiązkowi, to skarżące nie mogą zasadnie wnosić do Sądu o nałożenie na Komisję obowiązku wyręczenia władz krajowych w realizacji zadania polegającego na poszukiwaniu norm pozwalających na zbadanie wszelkich możliwych środków alternatywnych.
W świetle tych rozważań Sąd oddalił argumentację skarżących jako bezzasadną. Sąd oddalił również wszystkie pozostałe podniesione zarzuty i w konsekwencji oddalił skargi w całości.
(
1
)	Decyzje Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie N 421/2006 oraz z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie SA.34160 (2011/N) (zwane dalej „decyzjami zatwierdzającymi z 2007 r. i 2013 r.”).
(
2
)	Decyzja Komisji Europejskiej (UE) 2022/1414 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca de Madeira (ZFM) – System III (Dz.U. 2022, L 217, s. 49, zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).
(
3
)	Wyrok z dnia 21 września 2022 r., Portugalia/Komisja (Wolna strefa Madery) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Wyrok z dnia 21 czerwca 2023 r., Região Autónoma da Madeira/Komisja (T‑131/21, EU:T:2023:348).