61987CJ0199_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo 199/87,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do disposto no artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Hoejesteret dinamarquês, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Mads Peder Jensen
e
Landbrugsministeriet (Ministério da Agricultura),
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação de certas disposições do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), bem como do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, que estabelece regras de aplicação do regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão de manadas de bovinos de vocação leiteira (JO L 167, p. 45; EE 03 F14 p.137), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1799/79 da Comissão, de 13 de Agosto de 1979 (JO L 206, p. 12; EE 03 F16 p.207),
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
constituído pelos Srs. J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, U. Everling e Y. Galmot, juízes,
advogado-geral: Sir Gordon Slynn
secretário: H. A. Ruehl, administrador principal
vistas as observações apresentadas
- em representação do landbrugsministeriet pelos advogados O. Fentz e F. Olsen,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias por D. Sorasio e I. Langermann,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 19 de Abril de 1988,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 29 de Junho de 1988,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 23 de Junho de 1987, que deu entrada na Secretaria do Tribunal no dia 26 desse mês, o Hoejesteret dinamarquês submeteu, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado
CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação de certas disposições do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p.143), bem como do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, que estabelece regras de aplicação do regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão de manadas de bovinos de vocação leiteira (JO L 167, p. 45; EE 03 F14 p.137), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1799/79 da Comissão, de 13 de Agosto de 1979 (JO L 206, p. 12; EE 03 F16 p.207).
2 Estas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe Mads Peder Jensen, proprietário de uma exploração agrícola, ao Ministério da Agricultura dinamarquês. M. P. Jensen celebrou, em 12 de Setembro de 1979, com o referido ministério um contrato de não comercialização de leite e produtos lácteos durante um período de cinco anos. O prémio que constituía a contrapartida do compromisso assumido deveria ser reembolsado caso o beneficiário não respeitasse as obrigações resultantes do regime dos prémios ou o eventual adquirente da exploração não tomasse a cargo as referidas obrigações. A metade do prémio em causa, no total de 289 120 DKR, foi paga no início do período quinquenal de não comercialização, devendo o restante ser pago em duas prestações de igual valor, cada uma no montante de 25% do prémio, respectivamente antes do final do terceiro e do quinto ano.
3 Em 15 de Abril de 1981, a exploração foi vendida em venda forçada ao Dansk Landbrugs Realkreditfond (Fundo de Crédito Agrícola dinamarquês) que seguidamente a revendeu a um particular. Como este último não tomou a cargo a execução das obrigações que resultavam para M. P. Jensen do contrato de não comercialização, o ministério reclamou a este a restituição do montante do prémio já pago, ou seja, 144 560 DKR.
4 Como M. P. Jensen não satisfez esse pedido de reembolso, o ministério intentou contra ele uma acção no Vestre Landsret. Por sentença de 31 de Agosto de 1983, o Vestre Landsret julgou procedente essa acção, pelo que M. P. Jensen recorreu para o Hoejesteret alegando, em substância, que os requisitos do reembolso não estavam preenchidos. A esse respeito, sustentou, a título principal, que os casos de incumprimento do contrato apenas dizem respeito às transmissões voluntárias da exploração e não à sua alienação por venda forçada. Subsidiariamente, alega que o contrato de não comercialização foi, de qualquer modo, respeitado durante dois anos, ou seja, durante 40% da sua duração, o que corresponderia a uma fracção do prémio no montante de 115 648 DKR que deveria ser deduzida do montante de 144 560 DKR efectivamente pago.
5 Entendendo que a solução do litígio depende da interpretação da regulamentação comunitária em matéria de prémios de não comercialização do leite, o Hoejesteret suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) A noção de 'sucessor' (' overtager' ) utilizada no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho e a de 'ceder' (respectivamente, 'overdrager' e 'afstaar' ) que figura no artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1307/77 da Comissão e no artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, abrangem igualmente a mudança de proprietário de uma exploração agrícola em caso de venda forçada?
2) A mudança de proprietário de uma exploração agrícola no âmbito de uma venda forçada está abrangida pela disposição relativa ao caso de força maior constante do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1799/79 da Comissão?
3) O artigo 6.°, n.° 1, e o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, bem como o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, segundo os quais os Estados-membros tomam todas as medidas necessárias à restituição dos montantes do prémio já pagos, devem ser interpretados no sentido de que só pode pretender-se o reembolso proporcionalmente ao período em que os compromissos decorrentes do regime dos prémios não tenham sido respeitados?"
6 Para mais ampla exposição dos factos do litígio na causa principal, das normas comunitárias em questão, bem como da tramitação processual e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao enquadramento regulamentar do litígio
7 Para poder dar uma resposta útil às questões colocadas, convém recordar liminarmente a regulamentação comunitária aplicável.
8 Para limitar a produção excedentária de leite e produtos lácteos no mercado comum, o Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, acima referido, instituiu um regime de prémios aos agricultores que renunciem à comercialização de leite e produtos lácteos (prémio de não comercialização) ou que reconvertam os seus efectivos bovinos de orientação leiteira para produção de carne (prémio de reconversão). Os prémios de não comercialização, em causa no presente caso, são concedidos a pedido de qualquer produtor de leite que se comprometa a não ceder a título gratuito ou oneroso leite ou produtos lácteos provenientes da sua exploração durante um período de cinco anos (artigos 1.° e 2.°).
9 São estabelecidas normas específicas para a cessão da exploração. Assim, nos termos do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1078/77, "um qualquer sucessor, numa exploração agrícola, se pode comprometer, por escrito, a continuar a execução das obrigações subscritas pelo seu antecessor. Neste caso, os montantes já pagos ficam retidos a este último e o saldo é creditado ao seu sucessor. No caso contrário, os montantes já pagos são reembolsados pelo antecessor".
10 O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 11.° desse regulamento estabelece que, salvo em certas condições precisas, estranhas ao presente caso, os Estados-membros tomam "as medidas necessárias para recuperar os prémios já pagos, quando os compromissos previstos não tenham sido respeitados".
11 Para dar cumprimento à regulamentação do Conselho, a Comissão adoptou, entre outros, o Regulamento n.° 1391/78, acima referido, que substituiu o anterior Regulamento n.° 1307/77, de 15 de Junho de 1977 (JO L 150, p. 24). O n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1391/78 estabelece que "se o produtor ceder a sua exploração, por inteiro ou em parte, a terceiros, comunica este facto, antecipadamente, à autoridade competente para a concessão do prémio e apresenta, sendo caso disso, a prova da medida na qual o cessionário retoma as obrigações decorrentes do regime de prémios. A autoridade competente... recupera, eventualmente, os montantes já pagos ao beneficiário".
12 O artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1799/79, introduz uma certa flexibilidade na regra da restituição em caso de força maior. O n.° 1 desse artigo permite aos Estados-membros, nomeadamente, não procederem à recuperação dos prémios já pagos "sempre que, devido a um caso de força maior ocorrido após o dia de aceitação do pedido do prémio, o beneficiário ou o seu sucessor... não esteja em condições de cumprir uma obrigação resultante do regime de prémios, ou só esteja à custa de sacrifícios excessivos". O n.° 2 desse artigo contém uma lista
das situações susceptíveis de justificar, nomeadamente, a não recuperação dos prémios pagos "sem prejuízo das circunstâncias concretas a ter em consideração nos casos individuais". Essa lista menciona o falecimento e a incapacidade profissional do beneficiário, a expropriação e a destruição acidental da exploração, as catástrofes naturais e a epizootia que atinja o gado do beneficiário.
Quanto à primeira questão
13 Tendo em conta os elementos de facto indicados na decisão de reenvio, a primeira questão deve ser entendida como visando, em substância, saber se o termo "sucessor" que consta do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, e o termo "ceder" que figura no n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que abrangem igualmente a mudança de proprietário de uma exploração agrícola no âmbito de uma venda forçada.
14 O ministério e a Comissão sustentam ambos que, quer o teor dos artigos referidos, quer a finalidade prosseguida pelo regime de prémios impõem a interpretação segundo a qual essas disposições abrangem qualquer forma de cessão da exploração agrícola, seja qual for o modo pelo qual se efectue a transferência.
15 Esse ponto de vista deve ser acolhido. Resulta, com efeito, duma interpretação literal dos termos "sucessor" e "ceder", bem como das expressões correspondentes nas outras versões linguísticas, que não são acompanhadas de qualquer qualificativo que limite o seu alcance, que as disposições em causa se aplicam em todos os casos em que a exploração agrícola em causa seja cedida a um terceiro, seja qual for o modo pelo qual se efectue a transferência. Essas disposições devem, pois, ser consideradas como abrangendo também a situação em que a mudança de proprietário da exploração se efectua no âmbito de uma venda forçada.
16 A interpretação lata, que é desta forma acolhida, encontra apoio no objectivo da regulamentação em causa, que tende à continuação do cumprimento dos compromissos assumidos pelo beneficiário do prémio, permitindo que o cessionário da exploração tome a seu cargo esses compromissos com efeito liberatório para o cedente, que pode então ser dispensado de uma eventual obrigação de restituição do prémio que tenha recebido.
17 Há, portanto que responder à primeira questão que o termo "sucessor" que figura no n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, e o termo "ceder" que figura no n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que abrangem igualmente a mudança de proprietário de uma exploração agrícola no âmbito de uma venda forçada.
Quanto à segunda questão
18 A segunda questão visa em substância saber se a mudança de proprietário de uma exploração agrícola, no âmbito de uma venda forçada, constitui um caso de força maior na acepção do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1799/79 da Comissão, de 13 de Agosto de 1979.
19 Tanto o ministério como a Comissão observam qua a venda forçada não figura na enumeração das situações susceptíveis de justificar a não recuperação dos prémios pagos devido a caso de força maior, constante do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78. Também não estará abrangida pelo conceito geral de força maior do direito comunitário a que se refere o n.° 1 do artigo 12.° desse regulamento, pois que esse conceito não abrange situações que correspondam a riscos económicos usuais. Além disso, entende-se geralmente que o conceito de força maior constitui uma excepção ao princípio segundo o qual os compromissos assumidos devem ser cumpridos, devendo, portanto, ser interpretado restritivamente.
20 A este propósito, convém recordar liminarmente que o n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78, na sua actual redacção, enumera de forma não taxativa as situações susceptíveis de justificar, nomeadamente, a não recuperação dos prémios já pagos. O facto de essa lista não mencionar a venda forçada da exploração não impede, pois, que a mesma seja tida em consideração para efeitos do disposto no n.° 1 desse artigo, desde que estejam preenchidos os requisitos previstos por essa disposição. Convém, pois, examinar se a venda forçada da exploração pode constituir um caso de força maior, na acepção do referido n.° 1 do artigo 12.°
21 De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a noção de força maior deve ser entendida como referindo-se a circunstâncias alheias ao interessado, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, apesar de ter sido desenvolvida toda a diligência (ver acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Denkavit France, 266/84, Colect., p. 164).
22 Segundo esses critérios, a venda forçada da exploração não pode, regra geral, constituir um caso de força maior, nomeadamente quando as dificuldades financeiras encontradas e que estão na origem dessa venda resultem dos riscos económicos usuais a que o explorador deve razoavelmente fazer face. Pode, todavia, impor-se uma apreciação diferente quando a venda forçada da exploração tenha sido provocada por uma ocorrência a tal ponto excepcional e independente da vontade do interessado que se lhe apresente como circunstância imprevisível e inevitável, no sentido da jurisprudência acima referida.
23 A apreciação da matéria de facto necessária para decidir se essas condições estão reunidas compete ao órgão jurisdicional nacional, tendo em conta os elementos de interpretação referidos pelo Tribunal de Justiça.
24 Por estes motivos, há que responder à segunda questão que a mudança de proprietário de uma exploração agrícola no âmbito de uma venda forçada não constitui caso de força maior na acepção do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1799/79 da Comissão, de 13 de Agosto de 1979, a menos que a venda forçada da exploração seja consequência de um acontecimento excepcional e independente da vontade do explorador e por esse facto se lhe apresente como circunstância imprevisível e inevitável.
Quanto à terceira questão
25 A terceira questão visa em substância saber se os artigos 6.°, n.° 1, e 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, bem como o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que, em caso de incumprimento parcial dos compromissos resultantes do regime de prémios, os montantes dos prémios já pagos devem ser reembolsados integralmente ou se apenas devem ser reembolsados os montantes correspondentes ao período durante o qual os compromissos em causa não tenham sido cumpridos.
26 O ministério e a Comissão sustentam, de forma concordante, que, salvo em certas hipóteses específicas, tais como designadamente o caso de força maior, a regulamentação em causa consagra o princípio da restituição integral dos prémios pagos quando não tenham sido respeitadas as condições de
concessão durante todo o período quinquenal de não comercialização. A Comissão acrescenta que essa interpretação não é contrária ao princípio da proporcionalidade, já que apenas o reembolso integral, em caso de incumprimento parcial dos compromissos assumidos, permitirá garantir o respeito pela regulamentação por parte dos produtores em questão durante a totalidade do período de não comercialização.
27 Há que considerar que do teor das disposições em causa resulta claramente que, em caso de não cumprimento das obrigações resultantes do regime de prémios, o montante do prémio pago deve ser reembolsado integralmente e não apenas proporcionalmente ao período durante o qual não tenham sido cumpridas essas obrigações.
28 Essa interpretação não pode ser infirmada pelo facto de, nos termos do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1078/77, o prémio ser pago escalonadamente à razão de 50% e de 25% no decurso, respectivamente, do primeiro, terceiro e quinto ano do período de não comercialização. Como é referido nos considerandos do dito regulamento, o objectivo dessa regra de pagamento é o de facilitar a fiscalização do cumprimento das obrigações resultantes da aplicação do regime de prémios. Não pode, pois, argumentar-se com essa disposição para limitar o alcance das obrigações que esse regime comporta.
29 Também não pode objectar-se contra a interpretação acolhida que uma regulamentação que impõe a restituição da totalidade dos montantes pagos em caso de incumprimento parcial
dos compromissos assumidos é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido.
30 A este propósito, convém sublinhar que o regime de prémios de não comercialização tem por finalidade a redução dos excedentes de leite e produtos lácteos no mercado, incitando os agricultores a renunciarem à comercialização de leite e produtos lácteos durante um certo período de tempo. Considerada à luz desse objectivo, a regulamentação revela que a causa jurídica essencial da concessão e da aquisição definitivas do prémio de não comercialização é a cessação efectiva de toda e qualquer comercialização dos referidos produtos durante a totalidade do período quinquenal previsto, de tal forma que o incumprimento, ainda que parcial, desse compromisso torna injustificada e desprovida de base legal a concessão e a aquisição do benefício do prémio. O argumento que se funda no desrespeito do princípio da proporcionalidade não pode, pois, ser acolhido.
31 Por estas razões, há que responder à terceira questão que os artigos 6.°, n.° 1, e 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, bem como o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que, em caso de incumprimento parcial dos compromissos resultantes do regime de prémios, os montantes dos prémios pagos devem ser reembolsados integralmente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
32 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Hoejesteret dinamarquês, por decisão de 23 de Junho de 1987, declara:
1) O termo "sucessor", que figura no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, e o termo "ceder" que figura no artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que abrangem igualmente a mudança de proprietário de uma exploração agrícola em caso de venda forçada.
2) A mudança de proprietário de uma exploração agrícola no âmbito de uma venda forçada não constitui caso de força maior na acepção do artigo 12.° do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, na
redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1799/79 da Comissão, de 13 de Agosto de 1979, a menos que a venda forçada da exploração seja consequência de um acontecimento excepcional e independente da vontade do explorador e se lhe apresente como circunstância imprevisível e inevitável.
3) Os artigos 6.°, n.° 1, e 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, bem como o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978, devem ser interpretados no sentido de que, em caso de incumprimento parcial dos compromissos resultantes do regime de prémios, os montantes dos prémios pagos devem ser reeembolsados integralmente.