61989C0016
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 2 de Maio de 1990 (
*1
)
Senbor Presidente,
Senbores Juízes,
1.
O College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage pediu ao Tribunal que declare a título prejudicial qual a interpretação que se deve dar ao artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho (
1
). Esta disposição tem a seguinte redacção:
«Para determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.° e no âmbito de aplicação das fórmulas A e B, são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:
1)
Os produtores que subscrevam um plano de desenvolvimento da produção leiteira ao abrigo da Directiva 72/159/CEE (
2
), entregue antes de 1 de Março de 1984, podem obter, segundo decisão do Estado-membro :
—
se o plano está em execução, uma quantidade específica de referência que tem em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos previstas pelo plano de desenvolvimento,
—
se o plano foi executado após 1 de Janeiro de 1981, uma quantidade específica de referência que tem em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores tenham entregue no ano em que o plano foi completado.
Se o Estado-membro dispuser de informações suficientes, podem igualmente ser tomados em consideração os investimentos efectuados sem planos de desenvolvimento.»
2.
Nas observações que apresentou, o Governo neerlandês salientou a importância do processo. Num total de 33000 pedidos tendo por objectivo a obtenção de uma quantidade de referência adicional, 6600 (20 %) dizem respeito ao artigo 11.° do Beschikking Superheffing (decreto relativo à imposição suplementar) (
3
), através do qual a disposição acima mencionada foi aplicada nos Países Baixos.
3.
Entretanto, o Tribunal deu já uma interpretação do artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84 no acórdão que proferiu em 11 de Julho de 1989 no processo Cornée (
4
). No entanto, a situação então em questão não é totalmente idêntica à que nos é hoje submetida. No processo Cornée, estavam em causa produtores cujo plano de desenvolvimento se encontrava ainda em execução durante o ano de 1983, o ano de referência escolhido pela França. Por conseguinte, era o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n.° 857/84 que se aplicava a esse plano. Em contrapartida, G. Spronk é um produtor cujo plano de desenvolvimento foi executado durante o ano de 1983, o ano de referência escolhido pelos Países Baixos. Com efeito, resulta da decisão de reenvio que o estabulo construído por G. Spronk entrou efectivamente em funcionamento antes do fim do exercício de 1983 (
5
). Por conseguinte, a situação em causa no presente litígio requer uma apreciação com base no segundo travessão da referida disposição.
4.
No que diz respeito à matéria de facto da causa principal, ao enquadramento jurídico e às observações apresentadas ao Tribunal, remetemos para o relatório para a audiência.
Faculdade ou obrigação?
5.
Através da sua primeira questão, o juiz do reenvio pretende saber, em primeiro lugar, se a primeira parte e o ponto 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 se limitam a instituir para os Estados-membros a faculdade de atribuir uma quantidade específica de referência aos produtores que tenham apresentado antes de 1 de Março de 1984 um plano de desenvolvimento da produção leiteira no âmbito da Directiva 72/159.
6.
No referido acórdão Cornee, o Tribunal já respondeu a esta questão. Com efeito, no n.° 13 do acórdão, declarou no que diz respeito ao artigo 3.°, ponto 1, primeiro travessão do Regulamento n.° 857/84 (ou seja, no que diz respeito à hipótese em que o plano de desenvolvimento está em execução):
«Do próprio texto da disposição acima citada resulta que esta confere aos Estados-membros um poder de apreciação para prever ou não a atribuição das quantidades específicas de referência aos produtores referidos nessa disposição e para fixar, eventualmente, o volume dessas atribuições» (o sublinhado é nosso).
Na nossa opinião, esta interpretação também se aplica ao artigo 3.°, ponto 1, segundo travessão (ou seja, a hipótese em causa no litígio principal, quando o plano tenha sido executado após 1 de Janeiro de 1981).
Limites do poder de apreciação
7.
Além disso, através das primeira e segunda questões, o juiz do reenvio pretende que se indique quais os limites que os Estados-membros devem respeitar quando decidem, em conformidade com o poder de apreciação que acabamos de referir, atribuir uma quantidade específica de referência a produtores que apresentaram um plano de desenvolvimento.
8.
A fim de responder a esta questão, é preciso ter em mente que a imposição suplementar instituída no sector dos produtos lácteos tem por finalidade principal conter o crescimento da produção leiteira (
6
). Em conformidade com este objectivo, o artigo 5.° do Regulamento n.° 857/84 impõe aos Estados-membros que, quando atribuam quantidades de referência suplementares às diferentes categorias de produtores prioritários objecto dos artigos 3.° e 4.° do regulamento, não ultrapassem os limites da quantidade total garantida pelo Estado-membro referido no artigo 5.°-C do Regulamento n. o 804/68. Estas quantidades suplementares são retiradas de uma reserva constituída pelo Estado-membro no âmbito da quantidade garantida. O volume desta reserva depende principalmente da percentagem de redução que o Estado-membro aplica, nos termos do n.° 3 do artigo 2° do Regulamento no. 857/ 84, às quantidades de referência a atribuir aos produtores não prioritários (
7
). Resulta da totalidade destas disposições que a atribuição de quantidades suplementares a uma categoria de produtores se efectua necessariamente em detrimento das quantidades que podem ser atribuídas a outras categorias. Por conseguinte, os Estados-membros devem proceder a uma dupla apreciação dos interesses em causa: em primeiro lugar, entre produtores prioritários e produtores não prioritários e, em seguida, entre os próprios produtores prioritários.
9.
Dentre os produtores prioritários, aqueles que apresentaram um plano de desenvolvimento constituem uma categoria importante. No entanto, o Tribunal afirmou no acórdão Cornee que a realização de um plano de desenvolvimento não confere aos produtores em causa o direito de uma quantidade de referência correspondente ao objectivo desse plano (n.° 26) e que aqueles não podem invocar qualquer confiança legítima para se oporem a eventuais reduções dessas quantidades de referência, desde que essas reduções sejam admitidas, como é o caso, pela regulamentação comunitária na matéria e não incidam especificamente sobre as quantidades de referência dessa categoria de operadores (n.° 27).
10.
Pode deduzir-se das observações precedentes que os Estados-membros dispõem de um largo poder de apreciação no que diz respeito à concessão de quantidades de referência aos produtores que apresentaram um plano de desenvolvimento. No entanto, isto não significa que, quando, após examinar os interesses em causa, os Estados-membros decidam atribuir uma quantidade específica a esta categoria de produtores, possam determinar com toda a liberdade a referida quantidade específica bem como as suas condições de concessão. Com efeito, devem ater-se ao objectivo prosseguido pelo artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84, que é dar aos produtores que realizaram investimentos na sua empresa a possibilidade de os rentabilizar (ver n.° 12 do acórdão Cornée).
Em conformidade com este objectivo, o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 dispõe que os Estados-membros que atribuam uma quantidade específica a produtores que apresentaram um plano de desenvolvimento devem atribuir-lhes uma quantidade «que tenha em conta» quer a produção prevista no plano de desenvolvimento quando esse plano ainda não está em execução (primeiro travessão), quer a produção do ano em que o plano foi completado (segundo travessão).
11.
No que diz respeito ao primeiro travessão, o Tribunal afirmou no acórdão Cornée que a expressão «tenha em conta» deve ser interpretada no sentido de que a quantidade atribuída deve ter uma relação com o objectivo de produção definido no plano de desenvolvimento (n.° 14). O Tribunal deduziu do que precede que a concessão de uma quantidade fi xa idêntica para todos os produtores é incompatível com o regulamento (n.° 15). Mas, prosseguiu o Tribunal, os Estados-membros não estão obrigados a respeitar uma estrita proporcionalidade entre o objectivo prosseguido no plano de desenvolvimento e a quantidade a atribuir. Noutros termos, ainda que esse objectivo seja o principal critério de conexão, os Estados também podem aplicar outros critérios objectivos (n.° 16).
12.
De acordo com o texto do segundo travessão, os Estados-membros devem atribuir uma quantidade específica de referência «que tenha em conta» as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores em causa tenham entregue no ano em que o plano foi completado.
Nas conclusões que apresentámos no processo Cornee (n.° 20), tínhamos já observado que esta disposição é desprovida de objecto no que diz respeito aos produtores de um Estado-membro que, em conformidade com o n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, tenha escolhido o ano civil de 1983 como ano de referência, quando esses produtores tenham executado integralmente o seu plano de desenvolvimento em 1981 ou em 1982. Com efeito, neste caso, a quantidade de referência do ano de 1983 tem forçosamente em conta uma produção anual integralmente obtida em instalações nas quais foram realizados os investimentos.
Que se passa quando o plano foi executado no ano de referência escolhido pelo Estado-membro Neste caso, deve a quantidade específica de referência ser calculada tendo como principal critério de conexão a produção leiteira obtida no ano em que o plano foi completado? Responder afirmativamente a esta questão não é conforme ao objectivo da disposição, que é o de rentabilizar os investimentos realizados, conforme recordámos anteriormente (no n.° 10). Assim, a produção leiteira obtida por G. Spronk no ano de 1983 não é representativa da quantidade de produção acrescida de que dispõe desde a entrada em funcionamento do novo estábulo em Novembro de 1983. Atribuir uma quantidade de referência que só tenha em conta a produção efectivamente obtida durante o ano de 1983 não se insere de forma alguma na linha do referido objectivo.
Parece-nos que, neste caso, é mais conforme ao objectivo da regulamentação interpretar o texto do segundo travessão no sentido de que a quantidade a conceder deve ter em conta a capacidade de produção efectivamente existente após a execução do plano. Assim, compete aos Estados-membros estabelecer, calculando por extrapolação com base em todo o ano civil a produção (acrescida) obtida após a execução do plano ou pela aplicação de outros critérios objectivos, uma relação, por um lado, entre a quantidade específica a atribuir e, por outro, a capacidade de produção parcialmente estimada e parcialmente projectada durante o ano de referência.
13.
A Comissão recordou nas suas observações que os Estados-membros devem exercer o poder de apreciação que lhes é facultado no artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84 no respeito dos princípios gerais de direito comunitário, em especial dos princípios da igualdade e não discriminação, do princípio da confiança legítima e do princípio que proíbe qualquer desvio de poder. Isto é óbvio e não pensamos que seja necessário referi-lo na resposta a dar ao juiz do reenvio.
O poder de apreciação in concreto
14.
Através da sua terceira questão, o juiz do reenvio pretende saber se a primeira parte e o ponto 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 permitem aos Estados-membros adoptar, em relação aos produtores que assumiram obrigações de efectuar investimentos, uma regulamentação como a aplicada pelo artigo 11.° do Beschikking Superheffing.
15.
Uma primeira característica do artigo 11.° do Beschikking Superheffing reside no facto de a regulamentação que institui ser aplicável tanto aos produtores que efectuaram investimentos no âmbito de um plano de desenvolvimento aprovado (como é o caso de G. Spronk) como aos produtores-investidores que não apresentaram esse plano.
A possibilidade de ter em conta produtores que realizaram investimentos sem terem apresentado plano de desenvolvimento é expressamente prevista no artigo 3.°, ponto 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84. Essa possibilidade está sujeita à condição de que o Estado-membro disponha de informações suficientes. O preenchimento desta condição deve ser evidentemente apreciado em função de cada produtor, se não mesmo de cada processo de investimento. Em nossa opinião, ela não obsta a uma regulamentação nacional de natureza geral que se aplica do mesmo modo aos produtores-investidores que apresentaram um plano de desenvolvimento e àqueles que o não fizeram, desde que, na sua aplicação, as autoridades nacionais zelem por que a concessão de quantidades de referência a estes últimos se baseie em dados específicos suficientes.
16.
Além disso, a regulamentação neerlandesa caracteriza-se pelo facto de a quantidade específica a atribuir ser calculada a partir da produção leiteira obtida durante um período de cerca de um ano civil antes da assunção das obrigações de efectuar investimentos (
8
).
A esta quantidade é somada uma quantidade específica calculada de acordo com a seguinte fórmula: uma quantidade fixa de leite (5500 kg) é atribuída por cada novo lugar de estábulo construído (
9
); no entanto, a esta quantidade adicional aplicam-se três reduções proporcionais: em primeiro lugar, uma redução de 20 % aplicável a todos os produtores-investidores, excepto se se tratar de novos produtores de leite, aos quais é aplicável uma redução de 10 %; em segundo lugar, uma redução de um terço relativamente aos produtores, como G. Spronk, cujos novos lugares de estábulo entraram efectivamente em funcionamento durante o exercício de 1983 (a redução atinge dois terços para os produtores cujos lugares de estábulo entraram em funcionamento após 1983, mas antes de 1 de Abril de 1985); em terceiro lugar, uma redução de 8,65 %, que corresponde à percentagem de redução aplicável a todos os produtores. No entanto, a quantidade a atribuir nunca pode ser inferior à que resulta dos termos do regime aplicável aos produtores em geral.
17.
Por conseguinte, os produtores cujas novas instalações, à semelhança das de G. Spronk, entraram efectivamente em 1983 em funcionamento e cujo plano de desenvolvimento foi, em consequência, completado, podem pois solicitar uma quantidade específica cuja importância se liga ao número de novos lugares de estábulo construídos. Em nossa opinião, este é um critério objectivo que tem como consequência que a quantidade a atribuir tem em conta a capacidade de produção disponível após a realização dos investimentos, sendo, por conseguinte, conforme o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 857/84, de acordo com a interpretação que demos anteriormente (no n.° 12). É certo que a regulamentação neerlandesa prevê a concessão de uma quantidade fixa de leite de 5500 kg por lugar de estábulo suplementar. Esta quantidade fixa — a qual o Governo neerlandês diz corresponder à produção nacional média de 1983, sendo, além disso, a mesma que é tomada em conta no plano de desenvolvimento de G. Spronk — desempenha aqui a função de unidade de conta, permitindo calcular as quantidades de referência sem que se tenha de esperar os valores da produção efectiva por lugar de estábulo. Ela não implica que a mesma quantidade fixa de referência seja atribuída a cada produtor. Por conseguinte, ao aplicar este critério, os Países Baixos não excederam o seu poder de apreciação.
18.
Como já indicámos anteriormente, o artigo 11.° do Beschikking Superheffing dispõe que, para efeitos de cálculo da quantidade a atribuir aos novos produtores, o número de novos lugares construídos é reduzido em 20 %. De acordo com o Governo neerlandês, esta redução foi adoptada devido à necessidade de congelar a produção ao nível de 1983, tomando ao mesmo tempo conta do volume necessariamente limitado da reserva nacional no âmbito da quota nacional global. Estes factores obrigaram as autoridades neerlandesas a adoptar uma política restritiva na concessão de quantidades suplementares, tanto mais que haviam renunciado a aumentar a percentagem de redução geral, já que esse aumento incidiria de modo desproporcionado sobre os outros produtores.
Por conseguinte, a percentagem de redução é o resultado de uma apreciação dos interesses das diferentes categorias de produtores, apreciação que compete a cada Estado-membro operar antes de proceder à repartição da quantidade global garantida. Entendemos que a aplicação desta redução também está dentro dos limites do poder de apreciação que o Conselho conferiu aos Estados-membros.
19.
A regulamentação neerlandesa inclui uma outra redução da quantidade calculada em função dos lugares de estábulo suplementares, a saber, a redução em um terço ou dois terços consoante o momento em que os novos lugares entraram efectivamente em funcionamento.
O representante do Goveno neerlandês afirmou durante a fase oral do processo que este escalonamento no tempo não resulta apenas do limitado volume das quantidades a atribuir mas também da opção feita pelos Países Baixos de reduzir a quantidade específica a conceder em função da cada vez maior previsibilidade da adopção da imposição suplementar. Também cremos que esta opção está dentro dos limites do poder de apreciação conferido aos Estados-membros.
20.
O juiz do reenvio observa que as restrições inerentes à regulamentação neerlandesa podem ter como consequência que não seja concedida qualquer quantidade específica a produtores que tenham apresentado um plano de desenvolvimento (o que, no entanto, não é o caso de G. Spronk) ou, pelo menos, lhes seja atribuída uma quantidade que é (largamente) inferior ao objectivo de produção previsto no plano.
No entanto, uma regulamentação nacional com estas consequências não é, por esta razão apenas, incompatível com as disposições comunitárias em causa. Conforme indicámos anteriormente (no n.° 9), o Tribunal afirmou no acórdão Cornée que os produtores que apresentaram um plano de desenvolvimento não podem invocar nem a Directiva 72/159 nem o princípio da confiança legítima para se oporem a uma regulamentação comunitária que limita a produção e que lhes diz especificamente respeito.
21.
A decisão de reenvio prevê ainda algumas condições a que o artigo 11.° do Beschikking Superheffing sujeita a atribuição de quantidades específicas: as obrigações de efectuar investimentos assumidas antes de 1 de Setembro de 1981 não são tomadas em conta; os investimentos realizados na construção de lugares de estábulos para vacas leiteiras e de reprodução devem atingir determinados montantes mínimos; o aumento do número de lugares para vacas leiteiras e de reprodução deve atingir determinadas percentagens mínimas. Contudo, resultando da decisão de reenvio que G. Spronk preenche todas estas condições, não há necessidade de as examinar.
Conclusão
22.
Tendo em consideração as observações precedentes, sugerimos que se responda às questões do seguinte modo:
«1)
O artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, confere aos Estados-membros a faculdade de decidir se devem atribuir uma quantidade específica de referência aos produtores que tenham apresentado, antes de 1 de Março de 1984, um plano de desenvolvimento da produção leiteira no âmbito da Directiva 72/159/CEE.
2)
Para ser compatível com a referida disposição, a quantidade específica da referência que um Estado-membro decida atribuir aos produtores que tenham apresentado um plano de desenvolvimento deve, quando esse plano ainda se encontre em execução durante o ano da referência, tomar em conta de modo adequado o objectivo de produção previsto no plano ou, quando o plano tenha sido completado durante o ano de referência, a capacidade de produção que os investimentos permitiram alcançar.
3)
O artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 não obsta à adopção de disposições nacionais de aplicação, com base nas quais os produtores que tenham assumido obrigações de efectuar investimentos com (ou sem) plano de desenvolvimento possam reclamar uma quantidade específica de referência, calculada pela soma de uma quantidade, objectivamente relacionada com a capacidade de produção adquirida pela construção de lugares de estábulo adicionais, à produção do ano que antecedeu a assunção da obrigação de efectuar investimentos, ainda que as disposições assim adoptadas tenham por consequência que nenhuma quantidade específica de referência seja atribuída a alguns produtores que apresentaram um plano de desenvolvimento ou, pelo menos, que a quantidade específica de referência que lhes é atribuída seja consideravelmente inferior ao objectivo de produção previsto no plano.»
(
*1
)	Língua original: neerlandês.
(
1
)	Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação do direito nivelador referido no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F 30 p. 64).
(
2
)	Directiva 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa a modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1;EE 03 F5 p. 177).
(
3
)	Beschikking Superheffing (decreto relativo a imposição suplementar) do ministro da Agricultura e Pescas de 18 de Abril de 1984 (Steri. 1984, p. 79).
(
4
)	Acórdïo proferido em 11 de Julho de 1989 nos processos apensos 196/88 a 198/88, Cornée (Colect., p. 2309). Ver também as conclusões que apresentamos nestes processos apensos.
(
5
)	É, pois, possível 1er na decisão de reenvio que o estábulo entrou em funcionamento em Novembro de 1983. Além disso, resulta da decisão que a quantidade de referencia atribuída a G. Spronk foi calculada nos termos do artigo 11.°, n.° 4, alínea a), do Beschikking Superheffing, a qual diz respeito à hipótese em que os lugares do estábulo entrem efectivamente em funcionamento em 1983.
(
6
)	Ver o artigo 5.°-C, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 17 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 51).
(
7
)	No primeiro ano, esta percentagem de redução elevou-se ja a 8,65 % nos Paises Baixos.
(
8
)	Assim, no caso de G. Spronk, a base de cálculo foi a quantidade de leite entregue'em 1982.
(
9
)	O regime aplicável e ligeiramente diferente na hipótese em que o número de vacas existentes na empresa no ano que precede a assunção da obrigação de efectuar investimentos seja superior ao número de lugares de estábulo existentes antes da ampliaçc.