61998CC0477_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 La présente demande de décision préjudicielle porte essentiellement sur le point de savoir si un État membre peut encore prendre des mesures conservatoires en vue de la protection de la santé, lorsqu'il existe déjà une réglementation communautaire en la matière, mais non encore entrée en vigueur.
2 Il s'agit de la question de savoir si une telle mesure nationale - en l'espèce une interdiction d'importation de produits d'origine animale en relation avec la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après «ESB») - est autorisée en vertu de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662/CEE (voir, à cet égard, sous II, A), 2), point 11) ou - si tel n'est pas le cas - en vertu de l'article 36 du traité.
3 La demanderesse au principal, une entreprise d'Irlande du Nord, importe de la république d'Irlande des têtes de bovins entières, dont elle extrait la viande de joue. Ces têtes contiennent cependant des matériels dits à risques spécifiés (crâne, cervelle, yeux, etc.), dont l'importation avait été interdite par le Royaume-Uni en vue de la lutte contre l'ESB, raison pour laquelle la livraison, qui était accompagnée d'un certificat de salubrité vétérinaire au sens de la directive 64/433/CEE (voir sous II, A), 1), points 5 et suivants), a été saisie et détruite.
4 Aux termes de la décision de la Commission non encore entrée en vigueur (voir sous II, A), 3), points 12 et suivants), les matériels à risques spécifiés doivent être détruits lors de l'enlèvement sur le lieu de production. La juridiction de renvoi veut également savoir si le lieu de production est identique au lieu d'abattage.
II - Cadre juridique
A) Droit communautaire
1) Directive du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches (64/433), dans sa version résultant de la directive 91/497 (1)
(ci-après «directive relative aux viandes fraîches»)
5 Ainsi qu'il découle des considérants de la directive relative aux viandes fraîches, déjà adoptée en 1964, la directive visait en particulier à rendre uniforme les conditions sanitaires des viandes dans les abattoirs et les ateliers de découpe ainsi qu'en matière d'entreposage et de transport des viandes (quatrième considérant). La directive ne vise donc pas directement la lutte contre l'ESB. Afin de permettre aux autorités compétentes du lieu de destination de s'assurer qu'un envoi de viandes répond aux dispositions de la directive relative aux viandes fraîches, il est nécessaire que le vétérinaire officiel du pays d'origine établisse un certificat de salubrité (sixième considérant).
6 Plus précisément, l'article 3 de la directive relative aux viandes fraîches stipule que
«(1) Chaque État membre veille à ce que:
A. les carcasses, les demi-carcasses, les demi-carcasses découpées en un maximum de trois morceaux ou les quartiers:
a) soient obtenues dans un abattoir ... agréé et contrôlé ...;
b) proviennent d'un animal de boucherie qui a fait l'objet d'une inspection ante mortem assurée par un vétérinaire officiel ...;
c) ...
d) ... soient ... soumis à une inspection post mortem assurée par un vétérinaire officiel ...;
e) portent ... une marque de salubrité;
f) à h) ...
B. les découpes ou morceaux plus petits que ceux mentionnés au point A, où les viandes désossées
a) soient découpés ou désossés dans un atelier de découpe ...;
...»
7 Selon la version initiale de la directive relative aux viandes fraîches, les États membres pouvaient interdire l'importation de viandes, même s'il avait été procédé à des contrôles et à un marquage réglementaires. À cet égard, le septième considérant stipulait que:
«considérant que les États membres doivent disposer de la faculté de refuser l'introduction dans leur territoire de viandes qui s'avéreraient impropres à la consommation humaine ou qui ne répondraient pas aux dispositions communautaires en matière sanitaire».
8 Même si ce considérant ne figure plus dans la version actuelle de la directive, les mesures en vue de la protection de la santé restent cependant possibles du fait du renvoi à une autre directive. En conséquence, le huitième considérant stipule que:
«considérant que, dans le contexte des échanges intracommunautaires, les règles fixées par la directive 89/662/CEE ... doivent également s'appliquer».
2) Directive du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (89/662) (2)
(ci-après «directive 89/662»)
9 L'objectif principal de la directive est de faire en sorte que, s'agissant de produits d'origine animale, destinés au commerce, les contrôles vétérinaires ne soient plus effectués aux frontières, mais dans le pays d'origine et dans le pays de destination.
10 La directive ne vise donc pas en premier lieu la lutte contre les épizooties, voire contre l'ESB, et l'adoption de mesures correspondantes en vue de la protection de la santé. D'ailleurs, il est indiqué au treizième considérant que:
«considérant toutefois que, au regard de certaines épizooties, les États membres se trouvent encore dans des situations sanitaires différentes et que, dans l'attente d'une approche communautaire sur les moyens de lutte contre ces maladies, il convient de réserver provisoirement la question du contrôle des échanges communautaires d'animaux vivants et de permettre un contrôle documentaire en cours de transport; que, dans l'état actuel de l'harmonisation et dans l'attente de règles communautaires, il convient, pour les marchandises n'ayant pas fait l'objet de règles harmonisées, de retenir les exigences de l'État de destination dans la mesure où elles sont conformes à l'article 36 du traité».
11 Néanmoins, l'article 9 - au chapitre III «Dispositions communes» - prévoit les dispositions suivantes dans l'hypothèse de l'apparition de maladies susceptibles de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine:
«Article 9
(1) Chaque État membre signale immédiatement aux autres États membres et à la Commission, outre l'apparition sur son territoire des maladies prévues par la directive 82/894/CEE [(3)], l'apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine.
L'État membre d'origine met immédiatement en oeuvre les mesures de lutte ou de prévention prévues par la réglementation communautaire, et notamment la détermination des zones de protection qui y sont prévues, ou arrête toute autre mesure qu'il jugera appropriée.
L'État membre de destination ou de transit qui, lors d'un contrôle visé à l'article 5 [(4)], a constaté l'une des maladies ou causes visées au premier alinéa peut, si nécessaire, prendre des mesures de prévention prévues par la réglementation communautaire.
Dans l'attente des mesures à prendre, conformément au paragraphe 4, l'État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale, prendre des mesures conservatoires à l'égard des établissements concernés [(5)] ou, dans le cas d'une épizootie, à l'égard de la zone de protection prévue par la réglementation communautaire [(6)].
Les mesures prises par les États membres sont communiquées sans délai à la Commission et aux autres États membres.
(2) et (3) ...
(4) Dans tous les cas, la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête, selon la procédure prévue à l'article 17 [(7)], les mesures nécessaires pour les produits visés à l'article 1er et, si la situation l'exige, pour les produits d'origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l'évolution de la situation et, selon la même procédure, modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises.
(5) ...»
3) Décision de la Commission, du 30 juillet 1997, relative à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (97/534/CE) (8)
(ci-après la «décision de la Commission»)
12 Aux termes de l'article 2 de cette décision, que la Commission avait prise dans le cadre de la crise de l'ESB - et qui était, entre autres, fondée sur la directive 89/662, précitée, et notamment sur l'article 9, paragraphe 4, de celle-ci -, toute utilisation de matériels à risques spécifiés (ci-après «MRS») est interdite. Selon l'article 1er de la décision, on entend par MRS - pour ce qui concerne la présente espèce - le crâne, y compris la cervelle et les yeux, les amygdales et la moelle épinière de bovins âgés de plus de douze mois.
13 Concernant le traitement des MRS, l'article 4, paragraphe 1, de la décision de la Commission stipule que:
«(1) Les matériels à risques spécifiés sont badigeonnés à l'aide d'une teinture lors de l'enlèvement et sont:
a) détruits par incinération ou,
b) pour autant que la couleur de la teinture est détectable après traitement, traités puis incinérés ou enfouis ou utilisés comme combustible ou éliminés d'une autre manière par une méthode similaire prévenant tout risque de transmission d'une EST [(9)]»
14 Au dix-neuvième considérant de la décision de la Commission il est précisé qu'il convient de veiller à ce que les tissus en cause, à savoir les MRS, «soient enlevés et marqués sur le lieu de production, puis détruits par incinération ...».
15 Selon l'article 10, la décision devait s'appliquer à compter du 1er janvier 1998. Par la suite, l'entrée en vigueur a été reportée au 1er avril 1998, ensuite au 1er janvier 1999, puis au 31 décembre 1999 et, en dernier lieu, au 30 juin 2000 (10).
16 À titre de motifs de ces reports, il a, à chaque fois, été indiqué qu'un délai supplémentaire était nécessaire pour étudier les implications de ladite décision pour une large gamme de produits et pour examiner de nouveaux avis scientifiques. De plus, le comité vétérinaire permanent n'avait pas émis d'avis favorable sur le projet de mesures initial de la Commission.
17 Il sera noté en passant que c'est pour les mêmes raisons et du fait de longues discussions concernant l'origine et les possibilités de transmission de l'ESB que la proposition de la Commission pour un "règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les règles de prévention et de lutte contre certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles" (11), n'a pas encore été adoptée.
B) Droit national
18 Le 29 décembre 1997, c'est-à-dire peu après le premier report de l'entrée en vigueur de la décision initiale de la Commission, le Department of Agriculture for Northern Ireland a, dans le cadre de son programme d'actions visant à prévenir le risque d'ESB, adopté - dans le sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662 -, la Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997
(arrêté de 1997 (Irlande du Nord) relatif aux matériels à risques spécifiés, ci-après l'«Order 1997»).
19 L'article 6, paragraphe 1, de l'Order 1997 stipule que:
«Ne pourront être importés en Irlande du Nord, d'un endroit quelconque autre que le Royaume-Uni, les îles de la Manche et l'île de Man,
a)
tous matériels à risques spécifiés de la classe 1 ... b) ...
...»
20 Les matériels à risques spécifiés de la classe 1 incluent, aux fins de la disposition visée ci-dessus, le crâne, y compris la cervelle et les yeux, les amygdales et la moelle épinière d'un animal abattu ou mort en dehors du Royaume-Unie à un âge supérieur à douze mois. Cette définition reflète la définition des matériels à risques spécifiés énoncée à l'article 1er de la décision de la Commission.
Selon cette définition, la viande de joue n'est pas considérée comme MRS.
III - Faits et questions préjudicielles
21 La demanderesse, la société Eurostock, est établie à Newry, County Down, Irlande du Nord. Selon les indications de la juridiction de renvoi, elle «effectue du commerce de viande et procède, notamment, à l'extraction de viande de joue des têtes de bovins et à la préparation de la viande de joue en vue de la consommation humaine». Cette activité consiste, entre autres, dans le désossage de têtes de bovins importées de la république d'Irlande et dans l'exportation de la viande qui en est extraite vers d'autres parties du Royaume-Uni et, depuis 1987, vers la France. Après l'extraction de la viande de joue de la tête de bovin en vue de la consommation humaine, le reste du crâne est traité par la demanderesse comme s'il était répertorié comme matériels à risques spécifiés (MRS).
22 Le 9 janvier 1998, conformément à l'article 14 de l'Order 1997, le défendeur a saisi et déclaré inutilisable une cargaison de têtes de bovins que la demanderesse avait importées d'Irlande au Royaume-Uni. Cette cargaison était accompagnée de certificats de salubrité (12) délivrés conformément à la directive relative aux viandes fraîches 64/433 attestant de ce que la viande en cause était propre à la consommation humaine. La mise hors circulation de ces têtes de bovins a été effectuée sans inspection préalable des têtes et au motif que la cargaison en cause avait été importée en violation de l'article 6, paragraphe 1, de l'Order 1997.
23 La juridiction saisie au principal, la Court of Appeal in Northern Ireland, a des doutes concernant la légalité de l'Order 1997, ainsi que concernant l'interprétation de la décision de la Commission, dans la mesure où celle-ci prévoit que les matériels à risques spécifiés doivent être enlevés et marqués sur le lieu de production, puis détruits.
24 C'est pourquoi la Court of Appeal a déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
1) Un État membre peut-il prendre des mesures conservatoires de protection, au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662/CEE du Conseil, dans une situation où la Commission a adopté la décision 97/534/CE au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive mais a reporté l'entrée en vigueur de cette décision?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, avant que l'État membre puisse prendre de telles mesures conservatoires de protection, un certain degré de certitude, de probabilité ou de possibilité de voir la Commission mettre en vigueur ladite décision est-il requis, et si oui lequel?
3) S'agissant de l'interprétation correcte de l'article 4, paragraphe 1, de la décision 97/534/CE de la Commission:
a) les matériels à risques spécifiés doivent-ils être enlevés et badigeonnés sur le lieu de production; et
b) sur ce point, le lieu de production est-il le lieu où l'animal est abattu?
4) En cas de réponse négative à la première question, un État membre peut-il cependant invoquer la disposition sur la protection de la santé des personnes contenue à l'article 36 du traité pour justifier des mesures impliquant l'interdiction de l'importation d'un autre État membre:
a) de matériels à risques spécifiés au sens de ladite décision;
ou
b) de têtes de bovins contenant de tels matériels à risques spécifiés?
IV - Arguments des parties
25 Outre la demanderesse, ont pris part à la présente procédure sur renvoi préjudiciel les gouvernements allemand, français et néerlandais, le gouvernement du Royaume-Uni ainsi que la Commission. Nous présentons ci-dessous un résumé des arguments des intéressés.
26 Dans le litige au principal, la demanderesse avait fait valoir que l'interdiction d'importation imposée par l'Order 1997 constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à la libre circulation des marchandises, contraire à l'article 30 du traité CE (devenu article 28 CE), et qu'elle constitue une mesure ni justifiée ni autorisée par le droit communautaire. Concernant la première question, la demanderesse souligne que les têtes de bovins importées avaient été contrôlées dans l'État membre d'origine et qu'elles étaient accompagnées d'un certificat de salubrité conformément à la directive relative aux viandes fraîches. Selon la demanderesse, les principes consacrés à l'article 9 de la directive 89/662 ne s'appliquent que dans l'hypothèse où un État membre signalerait l'apparition de maladies ou d'autres causes susceptibles de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine. Elle en déduit que l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, ne s'applique que dans des situations d'urgence dans lesquelles l'adoption de mesures conservatoires est justifiée par des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale. La demanderesse considère que ces mesures ne peuvent être adoptées que dans l'attente de la mesure devant être prise par la Commission. Elle estime que, même si, dans le cadre de la directive 89/662, la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation s'agissant de l'adoption de mesures de protection, cela ne signifie cependant pas que les États membres eux aussi disposent d'un large pouvoir d'appréciation. La défenderesse fait valoir que, dans la mesure où la Commission a déjà pris une décision sur le fondement de l'article 9, paragraphe 4, on ne peut plus supposer qu'on est en attente d'une telle mesure, même si la décision n'est pas encore entrée en vigueur. Elle en déduit que les États membres ne sont plus autorisés à prendre des mesures unilatérales. Elle conclut que l'adoption de l'Order 1997 à titre de mesure conservatoire n'était donc plus justifiée, d'autant plus qu'elle va au-delà de ce que la Commission voulait régler dans sa décision.
27 Les États membres intéressés (13) et la Commission soulignent tout d'abord les risques importants liés à l'ESB. Ils partent du principe que - tant qu'une mesure communautaire n'est pas encore entrée en vigueur - les États membres sont, dans le cadre de l'article 9 de la directive 89/662, autorisés à prendre des mesures conservatoires pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale.
28 Selon les parties, il n'est pas nécessaire de répondre à la deuxième question. La demanderesse part du principe qu'il n'y avait pas de circonstances justifiant l'adoption de l'Order 1997, étant donné que la Commission avait seulement reporté l'entrée en vigueur de sa propre décision. Pour les autres parties, la question de la légalité d'une mesure nationale dépend, aux termes de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, uniquement de la réunion des éléments constitutifs visés à cet article (attente de la mesure communautaire, motifs graves de protection de la santé), et non pas de l'éventuel contenu de la mesure communautaire à adopter ni de la date de son entrée en vigueur.
29 Concernant la troisième question - relative au lieu dans lequel il convient d'enlever les MRS -, la demanderesse et le gouvernement allemand sont d'avis que cela doit se faire dans l'atelier de découpe. Selon la demanderesse, comme la décision de la Commission n'interdit pas le transport de têtes de bovins, la solution la plus efficace et utile est celle d'un contrôle des produits dans l'atelier de découpe. Le gouvernement allemand invoque la directive relative aux viandes fraîches, aux termes de laquelle l'extraction des muscles de la tête n'est autorisée que dans les ateliers de découpe. Le gouvernement néerlandais et le gouvernement du Royaume-Uni estiment que la viande doit être enlevée immédiatement après l'abattage de l'animal, au motif qu'il s'agirait-là du moyen le plus sûr pour empêcher une contamination croisée.
30 Pour ce qui concerne la quatrième question, seule la demanderesse est d'avis que l'article 36 du traité CE ne justifie pas la manière dont il a été procédé dans la présente espèce dans le cadre de l'Order 1997. Elle fait valoir que la Communauté a fait usage de son pouvoir législatif, même si la décision en cause n'est pas encore entrée en vigueur. La défenderesse en déduit que les États membres n'avaient plus la possibilité d'agir de manière unilatérale. Le gouvernement néerlandais, le gouvernement du Royaume-Uni, ainsi que la Commission considèrent que l'Order 1997 est justifié en vertu de l'article 36 du traité CE, étant donné qu'il n'y a pas d'harmonisation définitive dans ce domaine et que les risques particuliers engendrés par l'ESB autorisent une protection renforcée de la santé publique et de la santé animale par le biais d'actions communautaires.
V - Analyse
a) La première question
31 Dans sa première question, la juridiction de renvoi aimerait savoir si un État membre peut prendre des mesures conservatoires de protection, au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662, dans une situation où la Commission a certes adopté une décision au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, mais a reporté l'entrée en vigueur de cette décision.
32 Dans un tel cas, il convient de supposer que, conformément au libellé de l'article 9, paragraphe 1, on se trouve «dans l'attente» des mesures décidées par la Commission. Au vu de cette formulation, il apparaît que ces mesures doivent être effectives. Pour cela, il ne suffit pas du simple acte formel de la décision. Ainsi qu'il découle du libellé du texte précité, ces mesures visent à écarter les risques qui peuvent être engendrés par certaines maladies et à lutter contre les causes qui constituent un danger pour la santé. Cela n'est possible que si les mesures sont effectivement mises en oeuvre, ce qui nécessite leur entrée en vigueur. Étant donné que, face au danger pour l'homme et l'animal, il est également nécessaire d'agir rapidement, un État membre doit pouvoir prendre des mesures conservatoires, tant que la Commission est dans l'impossibilité d'adopter les mesures nécessaires.
33 Conformément à l'article 129 du traité CE (devenu article 152 CE), il convient, pour toutes les mesures communautaires, d'«assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine». Lorsqu'on se trouve dans l'attente de l'adoption, par la Commission, de telles mesures, les États membres doivent, par conséquent, être autorisés à assurer ce niveau élevé de protection de la santé humaine en adoptant, eux-mêmes, des mesures conservatoires.
34 Il ressort également de la structure de l'article 9 - conformément, d'ailleurs, au sens et à l'objectif de celui-ci - que c'est plutôt «sur place» qu'il convient de lutter contre ces risques pour la santé, les États membres ayant donc un rôle particulier à jouer. Comme, en définitive, ils supportent une partie importante de la responsabilité et compte tenu de l'efficacité requise, ils doivent également être en mesure d'agir, car il ne serait plus possible d'assurer une protection efficace de la santé dans l'hypothèse où il faudrait, malgré l'adoption d'une décision de la Commission, - par exemple pour des raisons politiques ou en raison de désaccords persistants - encore attendre longtemps l'entrée en vigueur de cette décision. Dans cette hypothèse, les États membres doivent avoir la possibilité de prendre des mesures conservatoires en vue de la protection de la santé humaine. Il convient également de répondre par l'affirmative à la question de savoir si l'on est en présence de «motifs graves de protection de la santé publique ou de santé animale», tels qu'exigés par l'article 9, paragraphe 1, pour ces mesures.
35 La circonstance que des mesures de la Commission, bien qu'adoptées, ne soient pas encore entrées en vigueur pourrait tout au plus avoir un impact sur le contenu des mesures conservatoires de l'État membre. Comme les mesures conservatoires de l'État membre ne doivent pas être contraires aux mesures attendues de la Commission, il conviendrait, le cas échéant, de les adapter aux futurs projets de la Commission après la publication de ceux-ci. Cela n'a cependant aucune incidence sur l'habilitation des États membres à l'adoption des mesures.
36 L'Order 1997 contient une interdiction générale d'importation de matériels à risques spécifiés en Irlande du Nord. Au vu du libellé de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, on pourrait se demander si l'Order 1997 constitue effectivement une telle mesure conservatoire, étant donné qu'elle prévoit une interdiction générale d'importation et qu'elle ne se limite pas à certains établissements ou zones de protection. Il est vrai que, aux termes de l'article 2 de la directive 89/662, on entend par établissements non seulement les entreprises procédant à la production agricole, mais également celles procédant au travail des produits concernés. L'entreprise de la demanderesse doit être considérée comme faisant partie de ces dernières. Cependant, compte tenu du caractère général de l'Order 1997, on pourrait considérer qu'il n'y a pas de mesure limitée à certains établissements ou zones de protection. L'article 9, paragraphe 2, évoque lui aussi un examen des mesures «sur place», laissant sous-entendre qu'il s'agit d'actions localisables. Étant donné que l'objectif est précisément de rendre possible la lutte contre les dangers pour la santé, il ne serait cependant pas logique d'interpréter cette disposition de manière aussi stricte. Au vu du risque en cause, il doit être possible de prendre toutes les mesures envisageables, donc également celles ayant un effet erga omnes.
37 Par ailleurs, l'interdiction d'importation n'est pas contraire à la directive relative aux viandes fraîches. Même lorsque les viandes à exporter ont été contrôlées et marquées dans les règles, les États membres de destination sont, conformément à l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, autorisés à prendre des mesures conservatoires pour des motifs de protection de la santé. C'est ce qui découle du renvoi, au huitième considérant de la directive relative aux viandes fraîches (voir ci-dessus, point 8), à la directive 89/662. Ainsi, les États membres de destination peuvent prendre des mesures conservatoires de protection afin d'empêcher l'importation de viandes qui, bien que déclarées propres à la consommation humaine, recèlent des dangers - importants - pour la santé.
38 Il est vrai que l'interdiction générale d'importation constitue une restriction quantitative à l'importation, mais elle peut être justifiée par des raisons de protection de la santé. Il appartient cependant à la juridiction de renvoi de vérifier si la mesure a un effet discriminatoire et si elle est adaptée et proportionnée au but recherché. Selon l'article 6, paragraphe 1, de l'Order 1997, l'importation de matériels à risques spécifiés en provenance du Royaume-Uni, des îles de la Manche et de l'île de Man en Irlande du Nord n'est pas interdite. On peut imaginer que ces importations nécessitent des trajets plus longs que celles en provenance d'Irlande. Étant donné que le transport est précisément considéré comme contribuant aux contaminations croisées, cette circonstance doit être prise en compte par la juridiction nationale. Celle-ci n'ayant pas posé de question sur ce point et compte tenu de l'absence d'éléments de fait, nous ne pouvons pas nous prononcer de manière plus détaillée sur ce point.
39 Il convient, par conséquent, de répondre à la première question de la juridiction de renvoi qu'un État membre peut prendre des mesures conservatoires de protection, au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, dans une situation où la Commission a adopté une décision au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, mais a reporté l'entrée en vigueur de cette décision.
b)
La deuxième question
40 Dans la deuxième question préjudicielle, il s'agit du point de savoir si, avant que l'État membre puisse prendre des mesures conservatoires de protection en vertu de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, un certain degré de certitude, de probabilité ou de possibilité de voir la Commission mettre en vigueur ladite décision est requis, et si oui lequel.
41 Ainsi qu'il découle des considérations développées dans le cadre de la première question, pour qu'un État membre puisse agir au titre de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, il suffit que la décision adoptée par la Commission ne fasse pas encore partie du droit applicable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas encore entrée en vigueur. On voit donc que le pouvoir des États membres de prendre des mesures conservatoires de protection ne dépend pas du degré de probabilité de l'entrée en vigueur d'une décision de la Commission dans le domaine concerné. Le seul élément déterminant est que ce domaine ne soit pas encore couvert par une mesure communautaire.
42 Comme l'adoption d'un acte juridique communautaire résulte d'une discussion politique globale, à laquelle participent tous les États membres, on ne saurait attendre d'un État membre qu'il soit en mesure de prévoir le résultat de cette discussion et qu'il adapte ses propres mesures à ses prévisions en la matière. Il est uniquement tenu de respecter le droit primaire et secondaire applicable lors de l'adoption d'éventuelles mesures.
43 Il convient cependant de noter que ce pouvoir des États membres ne saurait avoir pour conséquence la mise en péril de l'objectif de la mesure communautaire du fait de l'adoption de mesures unilatérales. C'est précisément dans un domaine aussi sensible que celui des maladies des animaux et notamment l'ESB qu'il faut éviter que les dispositions nationales ne soient susceptibles de mettre en péril, voire même d'empêcher la réalisation de l'objectif poursuivi par le législateur communautaire.
c) La troisième question
44 Dans le cadre de la troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si, s'agissant de l'interprétation correcte de l'article 4, paragraphe 1, de la décision de la Commission, les matériels à risques spécifiés doivent être enlevés et badigeonnés sur le lieu de production et si, sur ce point, le lieu de production est le lieu où l'animal est abattu.
45 Tout d'abord, il convient à nouveau de signaler que la décision de la Commission n'est pas encore entrée en vigueur et que, à aucun moment de la procédure au principal, elle n'a constitué un acte juridique applicable. La Cour a refusé à plusieurs reprises de prendre position sur des questions hypothétiques (14). Pour justifier ce refus, elle a fait valoir que l'éventuelle réponse à une question préjudicielle hypothétique n'est pas objectivement nécessaire pour la décision devant intervenir dans un litige. La Cour a indiqué qu'elle n'avait manifestement pas compétence pour se prononcer sur des questions qui, objectivement, ne sont pas susceptibles de contribuer à une solution dans le litige au principal.
46 Il résulte cependant également de la jurisprudence constante de la Cour qu'il appartient à la seule juridiction de renvoi de vérifier et de motiver, dans le cadre de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), la pertinence du renvoi préjudiciel pour la décision à intervenir (15).
47 Dans la présente espèce, on pourrait imaginer que la mesure de l'État membre - à savoir l'Order 1997 - correspond dans une si large mesure à la décision de la Commission que la juridiction de renvoi dépend, pour sa décision dans le litige pendant devant lui, d'une interprétation du texte communautaire. Aucune indication en ce sens n'apparaît cependant à la lecture de l'ordonnance de renvoi.
48 Si la Cour devait néanmoins considérer que, au regard de l'article 4, paragraphe 1, de la décision de la Commission, une réponse à la question qui lui a été déférée est nécessaire, il convient de faire les observations suivantes.
49 Au vu de l'article 4, paragraphe 1, de la décision de la Commission, il apparaît uniquement que les MRS sont badigeonnés à l'aide d'une teinture lors de l'«enlèvement» et qu'ils sont soit détruits par incinération soit traités puis incinérés ou enfouis ou utilisés comme combustible, ou éliminés d'une autre manière par une méthode similaire prévenant tout risque de transmission d'une EST.
50 Il n'apparaît cependant nulle part dans la décision qu'il serait exclu, ou alors, au contraire, nécessaire de transporter des têtes de bovins - à supposer que les mesures de sécurité requises soient respectées - des abattoirs dans des ateliers de découpe. Au dix-neuvième considérant de la décision, il est signalé qu'il n'existe aucun contrôle ou test efficace qui permette de déterminer si des tissus particuliers ont été utilisés ou non dans la fabrication des produits. Cependant, afin de garantir que les tissus et liquides en question n'ont pas été utilisés dans la fabrication de produits commercialisés dans la Communauté, il est essentiel de veiller à ce qu'ils soient enlevés et marqués sur le lieu de production, puis détruits par incinération après traitement le cas échéant. On ne trouve pas, dans la décision, d'autre référence au lieu dans lequel il convient d'enlever et de marquer les MRS. Une définition du lieu de production fait également défaut.
51 En vue de l'interprétation de cette disposition, il convient cependant de se reporter également à la directive relative aux viandes fraîches. D'ailleurs, il est possible de répondre à la question posée en se fondant uniquement sur cette directive. Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, A, de cette directive, seules des carcasses, des demi-carcasses ou des quartiers peuvent sortir des abattoirs. Il n'est alors plus possible - notamment pour des raisons d'hygiène - d'aller plus loin dans la découpe en abattoir, le seul endroit autorisé étant l'atelier de découpe. Il en découle que, dans un abattoir, ne peuvent être enlevés que les MRS accessibles sans nouvelle découpe des viandes, et cela uniquement si l'abattoir garantit, voire présente les mêmes conditions d'hygiène et de technique qu'un atelier de découpe.
52 En revanche, il n'est pas indiqué dans quel atelier de découpe les viandes doivent être découpées ou désossées, ni à quelle distance maximale de l'abattoir l'atelier de découpe peut se situer. Cependant, afin d'assurer, dans ce contexte, un niveau élevé de protection de la santé humaine, il convient de supposer qu'il faut éviter des durées de transport trop longues, afin d'écarter le risque d'une contamination croisée.
53 En conséquence, il convient de répondre à la troisième question déférée par la juridiction de renvoi que les matériels à risques spécifiés doivent être enlevés, badigeonnés et éliminés dans l'atelier de découpe.
d) La quatrième question
54 Cette question est posée pour le cas où qu'il serait répondu par la négative à la première question. La juridiction de renvoi demande si un État membre peut invoquer la disposition sur la protection de la santé des personnes contenue à l'article 36 du traité pour justifier des mesures impliquant l'interdiction de l'importation d'un autre État membre de MRS ou de têtes de bovins contenant de tels MRS.
55 Il résulte de la réponse à la première question que l'Order 1997 litigieux pouvait, en principe, être adopté au titre de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662. Le pouvoir d'adopter une telle mesure doit cependant s'exercer dans le respect des autres dispositions applicables du droit communautaire et conformément aux motifs justificatifs tels que prévus à l'article 36 du traité CE.
56 L'interdiction de l'importation de têtes de bovins, dont il s'agit en l'espèce, constitue une restriction quantitative à l'importation, interdite par l'article 30 du traité CE.
57 Avant d'examiner la question de savoir si cette disposition est justifiée par des raisons de protection de la santé au sens de l'article 36 du traité, il convient de vérifier s'il existe des dispositions d'harmonisation dans la législation communautaire, applicables en la matière. Le recours à l'article 36 du traité CE permet certes de maintenir des restrictions à la libre circulation des marchandises justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des animaux, laquelle constitue une exigence fondamentale reconnue par le droit communautaire. Toutefois, ce recours n'est plus possible lorsque des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif spécifique que poursuivrait le recours à l'article 36 (16).
58 La directive 89/662 ne prescrit aucune limitation des importations de viande bovine ou de produits à base de viande bovine. Elle règle essentiellement la répartition des compétences en matière de contrôles vétérinaires dans les échanges intracommunautaires et, à son article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, elle prévoit la possibilité de prendre, dans l'attente de l'adoption d'une mesure communautaire, des mesures conservatoires de protection.
59 Quant à la directive relative aux viandes fraîches, elle ne constitue pas non plus une disposition d'harmonisation en la matière. Même si elle fixe les conditions sanitaires devant être respectées dans les échanges intracommunautaires de viandes, notamment bovines, elle ne prévoit pas de règle expresse relative à la lutte contre les risques pour la santé humaine, du fait, notamment, de l'ESB.
60 Le règlement proposé par la Commission, établissant les règles de prévention et de lutte contre certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (voir ci-dessus, point 17) pourrait constituer une telle mesure d'harmonisation; mais ce règlement n'a, à l'heure actuelle, pas encore été adopté.
61 En conséquence, les États membres sont autorisés, jusqu'à l'entrée en vigueur de la décision de la Commission, à invoquer l'article 36 du traité CE en vue d'adopter des restrictions à la libre circulation des marchandises, justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.
62 Il ne fait aucun doute que l'Order 1997 a été adopté en relation avec le problème de l'ESB en vue de la protection de la santé des personnes et des animaux.
63 En cas de maladie ou de toute autre cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou pour l'homme, comme par exemple l'ESB, l'immobilisation des animaux et des produits et leur confinement à un territoire déterminé est une mesure appropriée, qui peut également résulter d'une décision de l'État membre d'importation. L'efficacité d'un tel confinement peut, le cas échéant, rendre nécessaire une interdiction totale de la circulation des animaux et des produits au-delà des frontières de l'État membre concerné (17).
64 C'est précisément au regard des risques et dangers liés à l'ESB qu'il convient de supposer que la mesure conservatoire de protection adoptée par le Royaume-Uni sous la forme de l'Order 1997 était adaptée, nécessaire et appropriée en vue d'atteindre l'objectif visé. Pour ce qui concerne le caractère proportionné de la mesure, il convient de noter que, compte tenu de l'importance du danger et de l'urgence d'une initiative, il n'était pas possible d'envisager une mesure moins radicale qui aurait été susceptible d'assurer une protection adéquate de la santé. Pour le reste, nous renvoyons à notre exposé au point 38.
65 Cependant, comme cette question n'a été posée que pour le cas où il serait répondu par la négative à la première question, il n'est, compte tenu de nos développements figurant ci-dessus, pas nécessaire d'y répondre de manière expresse.
VI - Dépens
66 Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni, par les gouvernements néerlandais, français et allemand, ainsi que par la Commission, qui ont déposé des observations devant la Cour, ne sont pas récupérables. Pour les parties au principal, la procédure constitue un incident d'instance dans le cadre du litige pendant devant la juridiction de renvoi; c'est à celle-ci qu'il appartient, par conséquent, de trancher en matière de dépens.
VII - Conclusion
67 Par ces motifs, nous proposons qu'il soit répondu comme suit aux questions préjudicielles:
«1) Un État membre peut prendre des mesures conservatoires de protection, au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, dans une situation où la Commission a adopté une décision au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, mais a reporté l'entrée en vigueur de cette décision.
2) Le pouvoir des États membres de prendre des mesures conservatoires de protection ne dépend pas du degré de probabilité de l'entrée en vigueur d'une décision de la Commission dans le domaine concerné; le seul élément déterminant est que ce domaine ne soit pas encore couvert par une mesure communautaire.
3) Aux termes de la directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches, dans la version de la directive 91/497/CEE, toute découpe des carcasses d'animaux allant au-delà des demi-carcasses ou des quartiers obtenus en abattoir doit intervenir dans un atelier de découpe. Il en découle que c'est également dans ce lieu qu'il convient d'enlever les matériels à risques spécifiés.»
(1) - Directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO 121, p. 2012), dans la version résultant de la directive 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, modifiant et codifiant la directive 64/433/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches pour l'étendre à la production et à la mise sur le marché de viandes fraîches (JO L 268, p. 69), modifiée en dernier lieu par la directive 95/23/CE du Conseil, du 22 juin 1995, modifiant la directive 64/433/CEE relative aux conditions de production et de mise sur le marché de viandes fraîches (JO L 243, p. 7).
(2) - JO L 395, p. 13, modifiée en dernier lieu par la directive 92/118/CEE du Conseil du 17 décembre 1992 (JO L 62, p. 49).
(3) - Directive 82/894/CEE du Conseil, du 21 décembre 1982, concernant la notification des maladies des animaux dans la Communauté (JO L 378, p. 58).
(4) - Concerne les contrôles à destination.
(5) - Aux termes de l'article 2, sous 3), de la directive, on entend par établissement toute entreprise qui procède à la production, au stockage ou au travail des produits d'origine animale.
(6) - C'est nous qui soulignons, vu l'intérêt de ce texte pour la présente espèce.
(7) - Concerne la procédure de vote du comité vétérinaire permanent.
(8) - JO L 216, du 8 août 1997, p. 95.
(9) - Encéphalopathie spongiforme transmissible.
(10) - Décisions 97/866/CE de la Commission du 16 décembre 1997 (JO L 351, p. 69), 98/248/CE du Conseil du 31 mars 1998 (JO L 102, p. 26), 98/745/CE du Conseil du 17 décembre 1998 (JO L 358, p. 113) et 1999/881/CE du Conseil du 14 décembre 1999 (JO L 331, p. 78), modifiant, chacune, la décision 97/534/CE de la Commission relative à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles.
(11) - (1999 - C 45/02) - COM (1998) 623 final - 98/0323(COD).
(12) - Note sans objet pour la version française des présentes conclusions.
(13) - À l'exception du gouvernement allemand, dont les observations se limitent à répondre à la troisième question.
(14) - Voir, parmi la jurisprudence récente, par exemple l'arrêt de la Cour du 18 novembre 1999, Unitron Scandinavia A/S (C-275/98, non encore publié au Recueil, point 18, avec des références supplémentaires).
(15) - Voir, parmi la jurisprudence récente, par exemple l'arrêt de la Cour du 13 janvier 2000, Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb/TK-Heimdienst Sass GmbH (C-254/98, non encore publié au Recueil, point 13, avec des références supplémentaires).
(16) - Arrêts de la Cour du 11 mai 1999, Monsees (C-350/97, Rec. p. I-2921, point 24), et du 23 mai 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Rec. p. I-2553, point 18).
(17) - Arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission (C-180/96, Rec. p. I-2265, points 57 et 58).