Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. BIONDI
представено на 7 май 2026 година(1)
Дело C‑641/24 P
Унгария
срещу
Европейска комисия
„ Обжалване — Достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — ЕСИ фондове — Регламент № 1303/2013 — Оперативна програма — Заявление за достъп до кореспонденцията между Унгария и Комисията във връзка с проект на покана за предложения — Възражения на Унгария срещу оповестяването на документи — Решение на Комисията, с което се отхвърлят възраженията на държавата членка и се предоставя достъп до документи — Защита на законните интереси на държавите членки — Задължение за мотивиране — Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 — Приложно поле — Текущ процес на вземане на решения от институция — Понятие за решение — Понятие за сериозно, действително и конкретно засягане на текущ процес на вземане на решения “
I.      Въведение
1.        С настоящата жалба Унгария иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 10 юли 2024 г., Унгария/Комисия(2), с което той отхвърля жалбата ѝ за отмяна на решението на Европейската комисия от 14 декември 2021 г., с което на трето лице заявител се предоставя достъп по силата на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията(3) до кореспонденцията, изпратена от унгарските органи до Комисията във връзка с проект на покана за предложения (наричано по-нататък „спорното решение“) в рамките на програмирането на Европейските структурни и инвестиционни фондове (наричани по-нататък „ЕСИ фондове“) за периода от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2023 г.(4).
2.        Обстоятелствата, предхождащи спора, са изложени в точки 2—13 от обжалваното съдебно решение. Те могат отново да бъдат припомнени, както следва.
3.        На 30 април 2021 г. трето лице иска от Комисията достъп на основание на Регламент № 1049/2001 до цялата официална кореспонденция между Комисията и унгарските органи относно поканата за предложения EFOP 2.2.5. От единадесетте документа, определени от Комисията като попадащи в обхвата на заявлението за достъп, пет са изготвени от унгарските органи(5).
4.        В рамките на консултативната процедура, предвидена в член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001, с писмо от 28 май 2021 г. унгарските органи уведомяват Комисията, че се противопоставят на предоставянето на достъп до изготвените от тях документи въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001(6). Унгарските органи отбелязват, че тъй като процесът на вземане на решение относно поканата за предложения EFOP 2.2.5 все още е в ход, оповестяването на тези документи на този етап щяло да засегне сериозно принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация и на прозрачност, тъй като потенциални бенефициери можели да получат достъп до информация, която евентуално ще им предостави нелоялно конкурентно предимство.
5.        Първоначално Комисията отказва да предостави на третото лице заявител достъп до петте документа, издадени от унгарските органи, в приложение на
изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Впоследствие третото лице заявител подава потвърждение на заявлението до Комисията в съответствие с член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
6.        На 13 октомври 2021 г., вследствие на потвърждението на заявлението, генералният секретар на Комисията отново се консултира с унгарските органи и ги уведомява, че след като е разгледал приложимостта на всички изключения, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001, според него достъпът до документите, изготвени от унгарските органи и за които се отнася горепосоченото заявление за достъп, може да бъде отказан единствено на основание защитата на личните данни. Освен това при разглеждането на потвърждението на заявлението Комисията определя като спадащи към заявлението за достъп четири допълнителни документа, изготвени от унгарските органи. Тези органи потвърждават позицията си, че не следва да се предоставя достъп до изготвените от тях документи на основание на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
7.        Със спорното решение, за което Унгария е уведомена с писмо на Комисията от 15 декември 2021 г., последната се произнася по потвърждението на заявлението на третото лице заявител и предоставя на последното достъп до спорните документи(7) под форма, при която са заличени личните данни, тъй като Комисията стига до извода, че Унгария не е доказала prima facie приложимостта на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
8.        На 25 февруари 2022 г. Унгария подава до Общия съд жалба за отмяна на спорното решение. Общият съд приема, че жалбоподателят изтъква по същество четири основания в подкрепа на тази жалба, а именно, първо — непълнота на мотивите на спорното решение, второ — нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, трето — нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, и четвърто — нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
9.        В обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля първите три основания по същество, а четвъртото основание — като недопустимо. Поради това Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост.
10.      На 27 септември 2024 г. Унгария подава настоящата жалба срещу обжалваното съдебно решение. С нея тя иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отмени спорното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
11.      От своя страна Комисията иска жалбата да бъде отхвърлена и Унгария да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
II.    Анализ
12.      В подкрепа на жалбата си Унгария изтъква четири основания. Първото основание е нарушение на обхвата на задължението за мотивиране на спорното решение, второто основание — нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, третото основание — грешки при прилагане на правото при тълкуването на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001,
и четвъртото основание — грешка в преценката на изтъкнато в първоинстанционното производство основание относно нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
13.      В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се съсредоточи върху първото и третото основание за обжалване(8).
А.      По първото основание: нарушение на обхвата на задължението за мотивиране на спорното решение
14.      С първото си основание Унгария по същество упреква Общия съд, че е нарушил обхвата на задължението на Комисията за мотивиране, като е приел, както следвало от съвместния прочит на точки 25—29 и 35—37 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е обяснила изчерпателно, от една страна, причините, поради които е предоставила достъп до спорните документи въпреки противопоставянето от страна на унгарските органи (първа част), и от друга страна, причините, поради които се е отклонила от предходната си практика по вземане на решения (втора част).
1.      По изчерпателния характер на мотивите на спорното решение и по възможността за прибягване до контекста
а)      Обобщение на доводите на страните
15.      По същество Унгария твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил в точка 27 от обжалваното съдебно решение, че тъй като спорното решение, с което се уважава заявлението на третото лице за достъп до спорните документи, не е било адресирано до Унгария и не е имало за цел да откаже достъпа до спорните документи, Комисията не е била длъжна да обяснява изчерпателно в това решение причините, поради които е приела, че искането на Унгария да не се оповестяват тези документи,
е неоснователно.
16.      Защитата на интересите на държавите членки била от първостепенно значение. Следователно било неприемливо да се счита, че единственият акт, който може да бъде обжалван от държава членка, когато институция на Европейския съюз възнамерява да оповести изготвени от нея документи въпреки противопоставянето ѝ, не трябва да съдържа всички причини, поради които тази институция не е взела предвид това противопоставяне. Решение, с което се предоставя достъп до документи въпреки противопоставянето на дадена държава членка и което не съдържа причините за отхвърляне на това противопоставяне, не поставяло нито съответната държава членка в положение да може ефективно да упражни правото си на обжалване, нито съда на Съюза — да упражни своя контрол.
17.      Противно на приетото от Общия съд в точка 28 от обжалваното съдебно решение, мотивите на спорното решение не можели да бъдат допълнени от контекста, в който то е прието и част от който е писмото от 15 декември 2021 г.
18.      Комисията счита, че тази част е неотносима, тъй като Унгария не оспорва точки 24 и 25 от обжалваното съдебно решение. Във всички случаи, съображенията на Общия съд относно пълнотата на мотивите на спорното решение не били опорочени от каквато и да било грешка.
б)      Съображения
19.      В самото начало следва да се констатира, че в точка 24 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е припомнил
състоянието на установената съдебна практика относно изискването за мотивиране, съгласно която то трябва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. В същата точка Общият съд правилно констатира, че въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС и на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя.
20.      Първо, що се отнася до довода на Унгария, според който Комисията е трябвало да представи изчерпателни мотиви, той произтича от явно неправилно тълкуване на тази съдебна практика, която обаче не е оспорена(9). Всъщност е безспорно, че авторът на акта не е длъжен да представи изчерпателни мотиви, и че спазването на задължението за мотивиране може да се провери и с оглед на обстоятелствата и контекста.
21.      Второ, що се отнася до вземането предвид на писмото от 15 декември 2021 г. като част от контекста, който позволява да се изяснят мотивите на спорното решение, считам, че позоваването на контекста изглежда още по-необходимо, тъй като Унгария не е била адресат на спорното решение.
22.      Всъщност е важно да се припомни, че фактите по случая протичат в контекста на тристранно отношение, в което участва трето лице заявител, което се обръща към институция на Съюза, за да поиска достъп до документи, изготвени от държава членка, която обаче следва да бъде консултирана(10). След като институцията е приела своята позиция, тя я съобщава на третото лице заявител, което е адресат на решението за оповестяване, както впрочем е видно от точки 25 и 27 от обжалваното съдебно решение.
23.      В спорното решение, за което Унгария не отрича, че е била уведомена, се посочва, че ще бъде приет допълнителен акт. Точка 6 от това решение, която е озаглавена „Disclosure against the explicit opinion of the author“, гласи: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]“(11).
24.      Следователно от спорното решение изрично следва, че унгарските власти ще бъдат уведомени отделно за причините, поради които Комисията не е приела, че изтъкнатото изключение е приложимо. От спорното решение е видно също, че писмото, изпратено още на следващия ден след приемането му(12), следователно е имало за цел именно да запази позицията на Унгария с оглед на правата, които са ѝ предоставени с Регламент № 1049/2001.
25.      От това следва, че е необоснована тезата на Унгария, че защитата на интересите на държавите членки изисква причините за оповестяването, въпреки противопоставянето на съответната държава членка, да бъдат посочени в решението за оповестяване, адресирано само до заявителя.
26.      Поради наличието на писмото от 15 декември 2021 г. би било излишно Комисията да бъде задължена да посочи в решението за оповестяване причините, поради които е приела, че изключенията от оповестяването, предвидени в Регламент № 1049/2001 — на които третото лице заявител логично не се позовава — не следва да се прилагат(13).
27.      Трето, що се отнася до твърдението в точка 28 от обжалваното съдебно решение, съгласно което писмото от 15 декември 2021 г. „съдържа по-точно изложение на причините, поради които Комисията е приела, че изключението по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 не е приложимо“, се налага изводът, че то се основава на подробно разглеждане от Общия съд на съдържанието на това писмо, към което се добавят съображенията, посочени в точка 29 от обжалваното съдебно решение относно липсата на доказване на конкретно и действително засягане на защитата на процеса на вземане на решения.
28.      По този начин от направения в обжалваното съдебно решение анализ става ясно, че Общият съд действително се е погрижил да провери дали съдържанието на писмото от 15 декември 2021 г., което е част от контекста на приемането на спорното решение, е позволило на Унгария да разбере причините, поради които Комисията в крайна сметка и при втория анализ е предоставила достъп на третото лице заявител до спорните документи и е приела, че изключението, на което се позовава Унгария, за да се противопостави на това, не намира приложение.
29.      Впрочем мога само да констатирам, че съдържанието на подадената от Унгария пред Общия съд жалба срещу спорното решение потвърждава, че тя е могла да разбере причините, поради които Комисията е приела, че изтъкнатото изключение не се прилага. Следователно Унгария не може да твърди, че не е била в състояние да се запознае подробно със съображенията, довели до приемането на спорното решение(14).
30.      Ето защо първата част от първото основание трябва да бъде отхвърлена по същество.
2.      По наличието на предходна практика по вземане на решения и на задължение за по-строги изисквания за мотивиране
а)      Обобщение на доводите на страните
31.      Унгария твърди по същество, че противно на приетото от Общия съд в точка 37 от обжалваното съдебно решение, Комисията е била длъжна да обясни причините, поради които в спорното решение, прието в отговор на потвърждението на заявлението, се е отклонила от първоначалното си решение. Унгария доказала наличието на постоянна практика по вземане на решения относно разглеждането на заявленията за достъп във връзка с покана за предложения EFOP 2.2.5. При наличието на такава практика Комисията трябвало да изложи изрично своите съображения, когато възнамерявала да се отклони от тази практика, което произтичало и от принципа на лоялното сътрудничество.
32.      В писмената си реплика Унгария оспорва релевантността на съдебната практика, цитирана в точки 32, 35 и 36 от обжалваното съдебно решение. Унгария подчертава особеността на настоящия случай, която се състои в това, че едни и същи заинтересовани лица са обект на различна преценка както в две различни процедури, така и в рамките на една и съща процедура, във връзка с едни и същи факти. Следователно Комисията трябвало да предостави разяснения по този въпрос.
33.      Въпреки че в рамките на първата преценка Комисията е приела, че посоченото в член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 изключение следва да се приложи, тя очевидно е променила становището си в спорното решение. Тази съществена промяна в насоката на решението на Комисията правела ирелевантна аналогията с цитираното от Общия съд решение по дело Deutsche Telekom/Комисия(15).
34.      От своя страна Комисията счита, че тъй като Унгария не е оспорила точка 33 от обжалваното съдебно решение или не е доказала наличието на различна предходна практика по вземане на решения, настоящата част от първото основание трябва да се приеме за неотносима и във всички случаи, за необоснована.
б)      Съображения
35.      Първо, що се отнася до оплакването относно наличието на предходна практика на Комисията по вземане на решения, Унгария се стреми да се позове на съдебната практика, според която, когато едно решение на Комисията значително се отклонява от нейната текуща практика по вземане на решения и отива по-далеч от предходните решения, Комисията трябва да изложи изрично своите съображения(16). Като се опитва обаче да квалифицира позицията на Комисията в рамките на нейното първоначално решение като „постоянна практика по вземане на решения“, доводите на Унгария разкриват непознаване на естеството на процедурата, довела до приемането на спорното решение.
36.      Всъщност от въведената с членове 6—8 от Регламент № 1049/2001 процедура следва, че тя може да протече на два етапа(17). Така Комисията приема първоначално решение вследствие на заявлението за достъп (първи етап)(18). Комисията предлага да се уважи частично заявлението за достъп на третото лице заявител, което е довело до това последният да подаде потвърждение на заявлението (втори етап) на основание член 7, параграф 2 от посочения регламент, с което се цели Комисията да преразгледа своята позиция по въпроса.
37.      Едновременно с тази двустранна процедура, която се провежда между Комисията и третото лице заявител,
протича консултативната процедура между Комисията и държавата членка,
която издава изцяло или частично актовете, до които се иска достъп(19). Въпреки че тези две процедури протичат отделно една от друга, те си влияят взаимно: позицията на Комисията по отношение на третото лице заявител може да бъде надлежно допълнена от коментарите, получени от консултираната държава членка по въпроса за оповестяването; доводите, изтъкнати от третото лице заявител в рамките на неговото потвърждение на заявлението, също могат да доведат до промяна на позицията на Комисията по въпроса дали изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, са приложими.
38.      Както вече е постановил Съдът, „[о]тговорът на първоначално заявление за достъп до документи на основание член 7, параграф 1 [от Регламент № 1049/2001] представлява само първо становище, което по принцип не подлежи на обжалване […]. Такъв отговор предоставя на заявителя предвиденото в член 7, параграф 2 от посочения регламент право да внесе потвърждение на заявлението за достъп, независимо от първия мотивиран отказ, и позволява на съответната институция на Съюза да преразгледа първоначалната си позиция, преди да вземе окончателно решение за отказ, което може да бъде обжалвано пред съдилищата на Съюза, и при необходимост да отстрани евентуалните незаконосъобразности, които опорочават първия отказ“(20).
39.      Следователно позицията, изразена от Комисията на етапа на първоначалното решение, не може да се разглежда като израз на постоянна практика на Комисията по вземане на решения.
40.      Както подчертава Комисията, квалифицирането като постоянна практика по вземане на решения на всяка първоначална позиция е в противоречие с общата структура на Регламент № 1049/2001, тъй като всяко заявление за достъп до документи трябва систематично, веднага щом третото лице поиска това, да се преразглежда с оглед на съществуващите правни и фактически обстоятелства към датата на приемане на решението(21). С други думи, динамичният характер на процеса на вземане на решения от Комисията по отношение на заявленията за достъп до документи по своята същност не допуска каквато и да е идея за оформяне на практика на Комисията единствено въз основа на първоначалното ѝ решение.
41.      Освен това, ако на първоначалните решения в тази област се признае силата на постоянна практика по вземане на решения, това би могло да доведе до ограничаване на силата на доводите, изтъкнати на етапа на потвърдителното решение, и по този начин на правата на третите лица заявители по Регламент № 1049/2001, които също трябва да бъдат запазени.
42.      Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 33 от обжалваното съдебно решение, че като се е ограничила до това да се позове на първоначалното решение, с което е отказан достъп до документите, Унгария не би могла да докаже наличието на постоянна практика на Комисията по вземане на решения, от която тя се е отклонила в спорното решение.
43.      Освен това в точка 33 няма допусната никаква грешка и по отношение на въпроса дали може да се придаде силата на постоянна практика на Комисията при вземане на решения на заявлението за достъп с референтен номер GESTDEM 2020/1513. Следва да се припомни, че видно от писмото от 15 декември 2021 г., заявлението за достъп, което е довело до приемането на спорното решение, се вписва в последващите действия във връзка с това първо заявление за достъп(22). При това положение ми се струва трудно да му се придаде такова стойност, тъй като, първо — за да бъде дадена практика по вземане на решения постоянна, се изисква наличието на повтарящ се елемент, докато първоначалното решение в рамките на разглеждането на заявлението за достъп с референтен номер GESTDEM 2020/1513 се разглежда като изолирано решение, и второ — истинският смисъл на решението на Комисията може да се разбере само като се вземе предвид окончателното решение, прието от Комисията във връзка с това заявление за достъп и което в крайна сметка се състои в предоставянето на достъп до документите, до които се отнася това заявление.
44.      Второ, що се отнася до твърдението за по-строги изисквания за мотивиране, независимо от наличието на постоянна практика по вземане на решения, когато Комисията приема потвърдително решение, което изцяло или отчасти е в противоречие с първоначалното решение, се налага изводът, че такова изискване не се подкрепя от нито един от доводите от текста или от съдебната практика, изтъкнати от Унгария.
45.      Унгария единствено твърди, че съдебната практика, цитирана от Общия съд в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение(23), е ирелевантна, тъй като ставало въпрос за положение, което не било сходно. От посочената съдебна практика обаче единствено следва, че първоначалното решение представлява само първо становище, което предоставя на заявителя възможност да подаде потвърждение на заявлението, и че единствено потвърдителното решение, което замества изцяло предходното становище, може да породи правно действие, което да засегне интересите на заявителя и следователно да бъде предмет на жалба за отмяна. Следователно изводът на Общия съд в точка 37 от обжалваното съдебно решение, че Комисията е била длъжна единствено да мотивира изводите, до които е достигнала в потвърдителното решение, изглежда правилен.
46.      Накрая, що се отнася до доводите,
свързани с принципа на лоялното сътрудничество, ако е необходимо, те трябва да бъдат разгледани от Съда в рамките на второто основание за обжалване, което не е предмет на настоящото заключение.
47.      От гореизложеното следва, че втората част от първото основание трябва да се отхвърли по същество.
48.      Следователно първото основание в своята цялост трябва да се отхвърли по същество.
Б.      По третото основание: грешки при прилагане на правото при тълкуването на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001
49.      Третото основание е разделено на четири части. Според Унгария Общият съд е трябвало да заключи, че е в ход процес на вземане на решения от Комисията по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, свързан с финализирането на проекта на поканата за предложения (първа част). Той трябвало също така да приеме, че спорните документи се отнасят до текущ процес на вземане на решения от Комисията относно изменението на оперативната програма (втора част). Във всеки случай, Унгария твърди, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 също бил приложим при наличието на процес на вземане на решения от национален управляващ орган, на който е възложено да финализира проект на покана за предложения, уреден от Регламент № 1303/2013 (трета част). Накрая, Унгария твърди, че противно на приетото от Общия съд, било доказано наличието на действително, сериозно и конкретно засягане на текущия процес на вземане на решения, свързан с този проект, поради оповестяването на спорните документи (четвърта част).
1.      По понятието „решение“ и по съществуването на процес на вземане на решения от Комисията във връзка с проекта на покана за предложения (първа част)
а)      Обобщение на доводите на страните
50.      По същество Унгария упреква Общия съд, че е възприел изключително формалистичен подход към понятието „решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Именно този формалистичен подход го довел до неправилната констатация, че Комисията не е следвало да приема решение относно поканата за предложения EFOP 2.2.5 на основание на Регламент № 1303/2013(24).
51.      Дори ако Комисията не приемела формално решение, тази институция упражнявала решаващо влияние върху изготвянето и конкретното съдържание на проектите на покана за предложения, като по-специално се има предвид възможността тя да започне одит и да изключи от финансирането определени разходи. В интерес на националния управляващ орган било да следва насоките, които получава от Комисията, а теоретичната възможност държава членка да пренебрегне заключенията на Комисията относно проекта на покана за предложения, не представлявала реалистична алтернатива.
52.      Изискваната форма на решението на Комисията не произтичала от текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Законодателят на Съюза използвал момента на приемане на решението от институцията като обикновен времеви маркер, за да разграничи тази първа хипотеза от хипотезата, посочена във втора алинея от тази разпоредба. От телеологична гледна точка, макар достъпът до документите да трябвало да бъде възможно най-широк, той все пак не можел да бъде неограничен. Следователно в приложното поле на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 попадал всеки процес на вземане на решения, без значение от неговата форма и независимо от въпроса дали е бил конкретизиран с решение във формален смисъл. Решението трябвало
преди всичко да се определи от функционална гледна точка.
53.      Влиянието на Комисията върху решението на националния управляващ орган чрез обмена на информация, за който свидетелства кореспонденцията между Унгария и Комисията относно проекта на покана за предложения, не можело да се сведе до обикновено
участие. Доказателство за това било, че по време на един от тези обмени на информация Комисията посочила, че обмисляла да изключи европейското финансиране, ако Унгария не следвала нейните предложения.
54.      В областите, в които управлението е споделено, процесите на вземане на решения щели да се смесят и нямало да бъде възможно да се разграничат функциите според това дали се упражняват от Комисията или от държавите членки. Освен това, когато Комисията давала становището си по проект на покана за предложения, изразената от нея позиция можела да се сравни с предварителен одит.
55.      Комисията иска първата част от третото основание да бъде отхвърлена.
б)      Съображения
56.      Припомням, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 предвижда, че достъпът до документ, изготвен от дадена институция или държан от нея, третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
57.      В отговор на изложените пред него доводи, с които се цели да се установи наличието на текущ процес на вземане на решения от Комисията, Общият съд припомня основните принципи, свързани със същността на Регламент № 1049/2001(25), преди да разгледа конкретния контекст, в който са били разменени спорните документи. Тези документи са свързани с вътрешния обмен на становища по проект на покана за предложения, който е бил в процес на финализиране от страна на унгарските органи с цел финансиране от ЕСИ фондове, които попадат в обхвата на споделеното управление, както е определено в Регламент № 1303/2013(26).
58.      Общият съд отбелязва, че в този контекст задачите по изпълнението на бюджета се делегират на държавите членки и че макар държавите членки и Комисията да са отговорни за управлението и контрола на програмите, това е в зависимост от съответните им правомощия(27). Задълженията по отношение на управлението, контрола и одита се изпълняват от държавите членки(28). От своя страна Комисията трябва да се увери, че държавите членки са създали системи за ефективен контрол в процеса на изпълнение на програмите(29). Подготовката и реализирането на оперативните програми, както и тяхното изпълнение са възложени на държавите членки(30). Разработването и публикуването на покани за предложения са
отговорност на местните групи за действие, които са определени от държавите членки(31). Националният управляващ орган изготвя и прилага подходящите процедури и критерии за подбор на операциите, финансирани от ЕСИ фондове, които трябва да бъдат одобрени от мониторинговия комитет(32).
59.      Въз основа на тази правна уредба Общият съд стига до извода, че поканите за предложения, уредени с Регламент № 1303/2013, са от изключителната компетентност на държавите членки(33) и че този регламент „не предоставя особена компетентност на Комисията в процеса на финализиране на уредените с този регламент покани за предложения, така че тази институция […] не е следвало да приема решение относно поканата за предложения EFOP 2.2.5“(34).
60.      Унгария не оспорва този извод и признава, че Комисията не е трябвало да приема формално решение във връзка с тази покана за предложения. Тя обаче твърди, че решението на Комисията може да бъде от „функционално“ естество поради влиянието, което Комисията в действителност упражнявала чрез неформалния обмен на информация с държавите членки относно проектите на покани за предложения, свързани с ЕСИ фондове.
61.      Подобен подход не може да бъде възприет.
62.      Всъщност Съдът е постановил, че понятието „процес на вземане на решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 трябва да се разбира като отнасящо се пряко до самото вземане на решение(35). Вземането на решение по смисъла на тази разпоредба обаче предполага наличието на определен предмет на бъдещото решение, при това независимо от незабавния характер на приемането на конкретен и определим проект на акт(36). Съдът също така е постановил, че да се признае, че дадено решение още не е взето и следователно съществува текущ „процес на вземане на решение“ по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, когато предметът на такъв процес не е определен, не би съответствало нито на структурата на тази разпоредба, нито на изискването отказът за предоставяне на достъп да се основава на наличието на конкретна и действителна, т.е. разумно предвидима, а не чисто хипотетична,
опасност от засягане
на защитения интерес(37). Всъщност, докато точният предмет на дадено бъдещо решение още не е определен, всяка опасност от засягане на процеса на вземане на решение, насочен към приемането на това решение, заради оповестяването на искан съгласно Регламент № 1049/2001 документ е хипотетична по дефиниция, при положение че в действителност би било невъзможно да се провери дали съдържанието на този документ наистина е свързано с този процес на вземане на решение(38).
63.      Признавам, че сложният
характер на организацията и управлението на европейските фондове не улеснява идентифицирането на процеса на вземане на решения. Въпреки това Регламент № 1303/2013 има за цел да предостави отделни правомощия на различните заинтересовани страни(39).
64.      В настоящия случай проблемът не е толкова в липсата на формално решение, колкото във факта, че предметът на процеса на вземане на решения, какъвто Унгария твърди, че съществува, не е и не може да бъде определен.
65.      От една страна, както Комисията припомня, финализирането на поканата за предложения не изисква одобрението на Комисията, тъй като то е от изключителната компетентност на държавите членки съгласно разпределението, установено в Регламент № 1303/2013.
66.      От друга страна, доводът, че посоченият в спорните документи вътрешен обмен на становища представлявал предварително решение за одит на Комисията, не може да бъде приет: докато решението на националния управляващ орган относно поканата за предложения не бъде прието, Комисията не би могла да извършва какъвто и да е одит. Докато решението на националния управляващ орган не бъде прието, за да определи рамката на тази покана, Комисията не е в състояние да си състави становище, нито да упражни правомощията си за вземане на решения, които са ѝ възложени съгласно Регламент № 1303/2013.
67.      Следователно Унгария не може да твърди, че влиянието на Комисията върху процеса на изготвяне на поканата за предложения е такова, че действията ѝ наподобяват решение за предварителен одит, въпреки че все още няма сигурност дори относно самото съществуване и съдържанието на поканата за предложения. В писмения си отговор Комисията правилно твърди, че по време на целия неформален диалог като този, довел до вътрешния обмен на становища, националните органи са свободни да решат дали да следват предложенията на Комисията, или да продължат проекта си, или дори да се откажат от финансиране от ЕСИ фондове, както впрочем следва от точка 90 от обжалваното съдебно решение, която не се оспорва от Унгария.
68.      Що се отнася до довода, че вътрешният обмен на становища би позволил на съответните национални органи да отговорят на очакванията на Комисията, за да се избегнат бъдещи финансови корекции, които тя би решила, той не е по-убедителен: всъщност прилагането на стратегия с цел да се избегне бъдещо вземане на решение, не може да обоснове наличието на текущ процес на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
69.      Така дори в хипотезата, при която подходът, квалифициран като „формалистичен“, който е следван от Общия съд и който се подкрепя от стриктното тълкуване на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001(40), трябва да бъде изоставен —
което не е така — в полза на предложения от Унгария „функционален“ подход, връзката между документите, до които е поискан достъп, и процеса на вземане на решения на Комисията е твърде хипотетична и несигурна, тъй като този процес не може действително да бъде идентифициран. С други думи, дори така нареченият „функционален“ подход не позволява да се установи наличието на процес на вземане на решения от Комисията.
70.      Накрая, без да изпреварвам анализа, направен в рамките на разглеждането на четвъртата част от третото основание, струва ми се, че недостатъците на тезата, подкрепяна от Унгария, се илюстрират със следното съображение:
приемайки, че тезата за функционалността надделява, не виждам как би било възможно Комисията да обоснове, както изисква съдебната практика, решение за отказ на достъп до документи, като докаже, че достъпът би породил опасност от засягане на интереса, защитен от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, която е разумно предвидима, а не чисто хипотетична.
71.      Поради това първата част от третото основание трябва да се отхвърли по същество.
2.      По наличието на текущ процес на вземане на решения от Комисията относно искане за изменение на оперативната програма (втора част)
а)      Обобщение на доводите на страните
72.      По същество Унгария твърди, че Общият съд е нарушил член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, като не е приел, че кореспонденцията с Комисията относно съдържанието на поканата за предложения се отнася до текущ процес на вземане на решения от Комисията, тъй като тя можела да се отнася до искане за изменение на оперативната програма, при положение че такова изменение предполагало решение на институцията. Искане за изменение на оперативна програма обаче можело да се направи не само след официалното искане за изменение, а на практика в момента, в който съдържанието му е договорено с Комисията.
73.      Комисията често правела коментари преди подаването на искане за изменение на такава програма, които били вземани предвид от съответната държава членка, за да се избегне рискът от финансова корекция. Унгария илюстрира становището си, като се позовава на два обмена на информация с Комисията от 7 юли 2017 г. и от 13 юли 2021 г. Държава членка нямало да подаде до Комисията предложение за изменение, без последната предварително да го е одобрила неформално.
74.      Комисията смята, че втората част от третото основание е отчасти недопустима поради опита за представяне на нови доказателства на етапа на обжалването и отчасти —
неоснователна.
б)      Съображения
75.      Доводите на Унгария се вписват в същата линия на доводи като изложената в рамките на първата част от третото основание, в смисъл че с тях отново се упреква Общият съд, че е възприел прекалено формалистичен подход към процеса на вземане на решения, като е отказал да приеме, че вътрешният обмен на становища между Унгария и Комисията се отнася до процес на вземане на решения във връзка с искане за изменение на оперативна програма.
76.      В самото начало не мога да не отбележа, че доводите на Унгария, с които се твърди, че текущият процес на вземане на решения, с който са свързани спорните документи, се отнася или до финализиране на покана за предложения, или до искане за изменение на оперативна програма, по-скоро потвърждават, че предметът на бъдещото решение е неопределен, като процесът по вземането му щял да бъде
защитен чрез прилагането на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
77.      Във всеки случай, що се отнася до функционалния подход, препращам mutatis mutandis към анализа на неговите граници, изложен при разглеждането на първата част от настоящото основание. Следователно всички доводи относно неформалния характер на влиянието на Комисията трябва да се отхвърлят.
78.      Следва също така да се отбележи, че Общият съд е признал, че в случай на изменение на оперативната програма, към която спада поканата за предложения, може да се наложи Комисията да приеме решение на основание член 30, параграф 2 от Регламент № 1303/2013(41). Той обаче отбелязва също, че към момента на приемане на спорното решение пред Комисията не е било подадено такова искане за изменение(42), и обяснява  причините, които са го довели до това заключение, така че съображенията на Общия съд изглеждат надлежно мотивирани.
79.      Що се отнася до изтъкнатите от Унгария два обмена на информация, както отбелязва Комисията, дори да се приемат за релевантни и достатъчни за установяване на наличието на искане за изменение — което не е така — констатирам, че позоваването на тях има за цел да се получи от Съда преценка на доказателства, които първоначално не са били представени пред Общия съд. Следователно те са извън компетентността на Съда в рамките на производство по обжалване.
80.      Следователно втората част от третото основание трябва да се отхвърли отчасти като недопустима и отчасти по същество.
3.      По прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, към текущия процес на вземане на решения от националните управляващи органи, на които е възложено да финализират проектите на покана за предложения, попадащи в приложното поле на Регламент № 1303/2013 (трета част)
а)      Обобщение на доводите на страните
81.      По същество Унгария твърди, че Общият съд неправилно е приел, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 няма за цел да защити законните интереси на държавите членки и не може да се прилага, когато са в ход процеси на вземане на решения от националните управляващи органи по смисъла на Регламент № 1303/2013. По-конкретно Общият съд бил обвързан от стриктното буквално тълкуване на тази разпоредба, при положение че търсенето на крехък баланс между по-голяма прозрачност и защитата на законните интереси на държавите членки вследствие на изоставянето на правилото за автора налагало да се отиде отвъд текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001.
82.      Съдът вече бил приел, че държавите членки могат да се позовават на този член, за да запазят собствените си процеси на вземане на решения(43), тъй като защитата на интересите на държавите членки представлявала обективно ограничение, което обосновало отказа за оповестяване на разглежданите документи. Стеснително тълкуване на такова ограничение
можело да навреди на доверието на държавите членки към институциите и щяло да създаде необоснована дискриминация между институциите и държавите членки. При положение че в случай на съмнение държавите членки щели да се обърнат към Комисията, за да избегнат финансови корекции, ако тълкуването от Общия съд на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 бъде потвърдено, това щяло да доведе до намаляване на ефективността на процеса на съгласуване с Комисията, тъй като съществувала опасност държавите,
като осъществяват комуникация с Комисията, да оповестят публично съображения, по които в действителност
все още не са взели решение. Ако държавите членки не можели да защитят процесите на вземане на решения в своите институции, те нямало да имат никакъв интерес да се обръщат към Комисията по въпроси, по които някой от техните органи все още не е взел решение. Достъп до документи можел да бъде осигурен след приключването на националните процеси на вземане на решения.
83.      Комисията иска третата част от третото основание да бъде отхвърлена по същество.
б)      Съображения
84.      В точка 127 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че изключението, изведено от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, не може да се тълкува в смисъл, че защитава и процеса на вземане на решения от национален управляващ орган по смисъла на Регламент № 1303/2013. Общият съд припомня, че думата „институция“, посочена в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, е определена в член 1, буква а) от този регламент и обозначава Европейския парламент, Съвета или Комисията, докато от член 3, буква б) от посочения регламент следва, че държавите членки и институциите извън Общността попадат в обхвата на понятието „трети страни“(44). По-нататък Общият съд разглежда текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, както и неговия предмет и цел(45), преди да припомни изискването за стриктно тълкуване на посочените в член 4 изключения(46).
85.      С изтъкнатите от Унгария доводи в настоящата част не се цели да се постави под съмнение този анализ, който впрочем следва напълно класически подход, когато съдът на Съюза трябва да тълкува разпоредба от правото на Съюза. За сметка на това Унгария твърди, че Общият съд е трябвало да отиде отвъд текста на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, тъй като защитата на законните интереси на държавите членки представлявала обективна причина, обосноваваща предоставянето на възможността да се ползват от това изключение, за да защитят собствените си процеси на вземане на решение, което можело да се изведе от решението Швеция/Комисия(47).
86.      Позицията на Унгария се основава на неправилен прочит на това съдебно решение.
87.      Всъщност използването на тази съдебна практика е неточно, за да се подкрепи толкова широко тълкуване на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, така че то да противоречи на неговия текст. Изводите, които следва да се изведат от посоченото съдебно решение за тълкуването на разпоредбите на този регламент, могат да бъдат разбрани само в границите на приложното поле на последния. Така, когато в това решение Съдът приема, че член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 предвижда материално изключение и има за цел да определи обективните ограничения от обществен или частен интерес, които могат да обосноват отказ за оповестяване(48), е очевидно, че тези ограничения винаги попадат в приложното поле на Регламента и че трябва да се вземат предвид условията, чието наличие е необходимо за прилагането на тази разпоредба. Както обаче е отбелязал Общият съд, член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 във връзка с член 1, буква а) от същия регламент не се прилага в случай, когато е в ход процес на вземане на решение от институция извън Общността. Приложното поле на Регламент № 1049/2001 се определя посредством изброените в него институции, а не посредством определени категории документи, нито посредством автора на документа, държан от тези институции(49).
88.      Противно на твърденията на Унгария, възприемането на такова схващане за приложното поле на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не лишава от съдържание член 4, параграф 5 от същия регламент. Точно тази последна разпоредба позволява в хода на процеса на вземане на решения от дадена институция да бъдат защитени интересите, които държава членка счита за законни(50), като ѝ се признае възможността да поиска от тази институция да не оповестява произхождащ от нея документ(51). Съдът обаче вече е отказал да признае, че с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 се установява стълкновителна норма, за да се запази приложението на националните норми или на политиката на държавите членки в областта на достъпа до документи, произхождащи от последните, за сметка на установените от този регламент специални норми(52). Член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 е ограничен от материалните изключения на параграфи 1—3 от този член и в границите на тези изключения(53).
89.      Разширяване на приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от посочения регламент, в желания от Унгария смисъл би нарушило явно волята на законодателя да ограничи това изключение единствено до документи, свързани с процес на вземане на решения от институция по смисъла на Регламент № 1049/2001.
90.      Правилата са ясни, включително за държавите членки. Това е причината, поради която не споделям изразеното от Унгария опасение относно накърняването на доверието в комуникацията между държавите членки и Комисията(54). Във всеки случай, такова опасение не може да обоснове тълкуване на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, което надхвърля буквата му
и което освен това,
както Общият съд правилно констатира, би било в противоречие с изискването за стеснително тълкуване на изключенията, които този член предвижда(55).
91.      С оглед на гореизложения анализ не се установява наличието на грешка при прилагане на правото. Третата част от третото основание трябва да бъде отхвърлена по същество.
4.      По наличието на действително, сериозно и конкретно засягане на процеса на вземане на решения, който е в ход (четвърта част)
а)      Обобщение на доводите на страните
92.      Унгария твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че тя не е доказала наличието на сериозно, действително и конкретно засягане на процеса на вземане на решения относно финализирането на проекта на покана за предложения EFOP 2.2.5. Жалбоподателят поддържа, че оповестяването на документите би могло да компрометира финализирането на този проект, тъй като можело да предостави вътрешна информация на някои организации, която би им позволила да се подготвят по-добре да отговорят на тази покана.
93.      Освен това Унгария оспорва твърдението в точка 137 от обжалваното съдебно решение — което било вярно само отчасти — че към момента на подаване на заявлението за достъп до документите (юни 2021 г.) съдържанието на поканата за предложения EFOP 2.2.5 е било публично достъпно онлайн, докато според нея проектът на покана за предложения EFOP 2.2.5 е бил изменен (проект на покана за предложения EFOP 2.2.25) и изменената редакция от своя страна е била публикувана едва на 28 октомври 2022 г.
94.      Комисията иска четвъртата част от третото основание да бъде отхвърлена.
б)      Съображения
95.      С настоящата част от третото основание Съдът е приканен да се произнесе, в случай че член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 се прилага към кореспонденцията между Комисията и Унгария относно финализирането на проекта на покана за предложения EFOP 2.2.5, дали е налице засягане на процеса на вземане на решения, което да отговаря на изискваните
от тази разпоредба условия.
96.      От съображения за изчерпателност Общият съд е разгледал дали е изпълнено това условие(56), след като е приел, че не е налице текущ процес на вземане на решения от Комисията и че следователно изтъкнатото от Унгария изключение за оповестяване не се прилага. Тъй като предлагам на Съда да потвърди обжалваното съдебно решение по този въпрос, по принцип не е необходимо да се отговаря на тази част от третото основание за обжалване.
97.      Въпреки това ще продължа анализа, като посоча, че Общият съд е припомнил, че само по себе си обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, не може да бъде достатъчно, за да обоснове неговото неоповестяване(57), тъй като прилагането на предвиденото изключение изисква да бъде доказано, че достъпът до съответния документ може да засегне конкретно и действително защитата на процеса на вземане на решения на институцията в рамките на разумно предвидима, а не чисто хипотетична опасност(58). Общият съд отбелязва също, че това засягане трябва да достигне определен праг на сериозност(59).
98.      Тези критерии за анализ са в съответствие с настоящото положение на съдебната практика в тази област. Съдът вече е постановил, че когато институция на Съюза реши да отхвърли заявление за достъп на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя трябва да предостави обяснения по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като опасността от подобно засягане трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична(60). По същия начин лицето, което иска да се приложи някое от тези изключения от институция, за която се прилага Регламент № 1049/2001, трябва да предостави своевременно равностойни обяснения(61). Съществуването на такава опасност трябва да бъде установено, като обикновено твърдение, което не е подкрепено с доказателства, не е достатъчно, за да се приеме, че изключението е приложимо(62).
99.      Унгария не оспорва този стандарт. Следователно тя е трябвало да докаже пред Общия съд, че процесът на вземане на решения относно финализирането на проекта на покана за предложения може да бъде сериозно, действително и конкретно засегнат от оповестяването на спорните документи.
100. В това отношение Общият съд е приел, че изложените от Унгария мотиви не позволяват да се определи, че оповестяването на спорните документи би могло да засегне по такъв начин процеса на вземане на решения(63). Твърденията на Унгария, с които се изтъква, че оповестяването на документите би могло да накърни принципите на равно третиране, на недопускане на дискриминация и на прозрачност, тъй като потенциалните бенефициери по покана за предложения EFOP 2.2.5 биха могли да получат информация, която да им предостави нелоялно конкурентно предимство, не бяха подкрепени с доказателства, тъй като Унгария не е изтъкнала каквито и да било подробни доводи или доказателства(64). Накрая, Общият съд също така се е позовал на анализа на Комисията, съгласно който към датата на спорното решение оповестяването на спорните документи не е можело да компрометира процеса на вземане на решения, свързан с тази покана за предложения, доколкото към посочената дата съдържанието на посочената покана е било публично достъпно(65).
101. На етапа на обжалването, макар да изглежда, че Унгария оспорва с общи твърдения извода, до който е стигнал Общият съд, това не е убедително, тъй като усилията за излагане на доводи се свеждат до възпроизвеждане на доводите, изложени пред Общия съд.
102. Освен това, що се отнася до точка 137 от обжалваното съдебно решение, Унгария поддържа, че твърдението на Общия съд, че към датата на първоначалното заявление поканата за предложения е била на разположение, „е вярно само отчасти“(66) и Общият съд е трябвало да вземе предвид факта, че нов проект на покана за предложения(67) е бил публикуван след датата на спорното решение и че достъпът до спорните документи е можел да позволи на някои заинтересовани страни да получат информация, която им предоставя конкурентно предимство. Налага се обаче констатацията, че в обжалваното съдебно решение изобщо не се споменава такъв довод, който Комисията правилно счита за нов и който,
като такъв,
е извън обхвата на упражняваната от Съда компетентност в рамките на обжалването(68), което Унгария впрочем,
изглежда, не оспорва(69). Във всеки случай, Унгария изтъква само възможността за достъп, който щял да доведе до неуточнено конкурентно предимство. Подобна неточност също не изглежда да отговаря на изисквания стандарт, за да се докаже наличието на сериозно, действително и конкретно засягане.
103. Поради това четвъртата и последна част от третото основание трябва да се отхвърли.
5.      Заключение по третото основание
104. С оглед на анализа на четирите части от третото основание последното следва да се отхвърли по същество.
В.      Заключение
105. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отхвърли първото и третото основание за обжалване.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      T‑104/22, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2024:467.
3      ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.
4      Този проект на покана за предложения с код „EFOP 2.2.5“, озаглавен „Подобряване на прехода от институционални грижи към обществени услуги по места — заместване на институционалното настаняване до 2023 г.“ (наричана по-нататък „поканата за предложения EFOP 2.2.5“), е изготвен от управляващия орган, определен от унгарските органи за изпълнението на оперативната програма за развитие на човешките ресурси за деинституционализация на лица с увреждания, които понастоящем живеят в институции в Унгария (EFOP). Комисията приема EFOP по предложение на Унгария в съответствие с Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 320, и поправка в ОВ L 200, 2016 г., стр. 140).
5      Става въпрос за електронно писмо от унгарските органи от 11 март 2020 г., съдържащо две приложения, както и за четири писма от унгарските органи до Комисията от 19 юни 2020 г., 6 август 2020 г., 5 януари 2021 г. и 14 април 2021 г.
6      За да се припомни, член 4, параграфи 3—5 от Регламент № 1049/2001 гласи следното:
„3. Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не.
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие“.
7      А именно петте документа на унгарските органи, първоначално идентифицирани от Комисията, и четирите допълнителни документа, идентифицирани на етапа на потвърждаване на заявлението (наричани по-нататък „спорните документи“).
8      Съдът би следвало най-напред да отговори на довода на Комисията, която предоставя на Съда възможността да прецени допустимостта на жалбата с оглед на изискванията на членове 168 и 169 от Процедурния правилник на Съда (вж. т. 12 и 13 от писмения отговор на Комисията). Въпреки това считам, че тъй като, първо, Комисията не повдига възражение за недопустимост и второ, съдържанието на писмения отговор на Комисията показва, че Комисията е била напълно в състояние да разбере доводите на жалбата, последната следва да бъде счетена за допустима.
9      Всъщност Унгария, изглежда, не оспорва съдебната практика, припомнена в точка 24 от обжалваното съдебно решение, което се потвърждава от прочита на точка 24 от жалбата.
10      Вж. член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001.
11      Курсивът е мой.
12      Чието основание е член 5, параграфи 5 и 6 — разпоредби относно прилагането на Регламент № 1049/2001, добавени като приложение към Процедурния правилник на Комисията с Решение от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (ОВ L 345, 2001 г., стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148).
13      Съображения за поверителност дори биха могли да са в полза на съобщаване,
което винаги е отделно от решението за оповестяване, на причините, поради които Комисията възнамерява да предостави достъп до документите въпреки изразеното от държава членка противопоставяне.
14      Вж. точка 29 от жалбата.
15      Решение от 28 март 2017 г. (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Вж. решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 155).
17      Вж. решение от 29 юли 2024 г., Validity/Комисия (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, т. 49 и 62).
18      Тоест решението от 16  юни 2021 г.: вж. точка 7 от обжалваното съдебно решение.
19      Вж. член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001.
20      Решение от 29 юли 2024 г., Validity/Комисия (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, т. 49 и цитираната съдебна практика).
21      Вж. точка 28 от писмения отговор на Комисията.
22      Припомням, че посоченото заявление за достъп, което вече се отнася до документи, свързани с поканата за предложения EFOP 2.2.5, е било предмет на първоначално решение за отказ, основано на възраженията на Унгария, която се позовава на защитата на текущия процес на вземане на решения. Това първоначално решение е било потвърдено на етапа на потвърждението на заявлението, преди заявителят да подаде жалба за отмяна пред Общия съд. В хода на производството пред Общия съд Комисията е решила да преразгледа потвърдителното си решение, за да предостави в крайна сметка достъп до документите, поради което Общият съд е постановил, че липсва основание за произнасяне по същество (вж. определение от 22 ноември 2022 г., Validity/Комисия, T‑640/20, EU:T:2022:752). Всички тези обстоятелства са припомнени в писмото от 15 декември 2021 г.
23      А именно решение от 28 март 2017 г., Deutsche Telekom/Комисия (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Вж. точка 76 от обжалваното съдебно решение.
25      Вж. точки 60—63 от обжалваното съдебно решение.
26      Вж. точки 64—66 от обжалваното съдебно решение.
27      Вж. точки 67 и 68 от обжалваното съдебно решение.
28      Вж. точка 69 от обжалваното съдебно решение.
29      Вж. точка 70 от обжалваното съдебно решение.
30      Вж. точка 71 от обжалваното съдебно решение.
31      Вж. точка 72 от обжалваното съдебно решение.
32      Вж. точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение.
33      Вж. точка 75 от обжалваното съдебно решение.
34      Точка 76 от обжалваното съдебно решение.
35      Което Общият съд е припомнил в точка 82 от обжалваното съдебно решение.
36      Вж. решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 73).
37      Вж. решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 63).
38      Вж. решение от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 74).
39      Вж. точка 58 от настоящото заключение.
40      Вж. точки 80—86 от обжалваното съдебно решение.
41      Вж. точки 97 и 98 от обжалваното съдебно решение.
42      Вж. точка 99 от обжалваното съдебно решение.
43      В това отношение Унгария се позовава на решението от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 57).
44      Вж. точка 109 от обжалваното съдебно решение.
45      Вж. точки 110—112 от обжалваното съдебно решение.
46      Вж. точка 113 от обжалваното съдебно решение.
47      Решение от 18 декември 2007 г. (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 57).
49      Вж. решение от 18 юли 2017 г., Комисия/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, т. 37 и цитираната съдебна практика).
50      Вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 83).
51      Тоест както документите, изготвени от самата държава членка, така и тези, които са били просто предадени от тази държава членка на съответната институция: решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 61).
52      Вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 65).
53      Вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 76).
54      Тук следва да се добави, че фактът, че обхватът на приложното поле на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 не се разширява до документи, свързани с процеса на вземане на решения от национален управляващ орган, не засяга възможността на дадена държава членка да се позове, когато изключението е приложимо, на спазването на определени норми на националното право за защита на обществен интерес, които не допускат оповестяването на даден документ и на които държавата членка би могла да се позове с тази цел, като в такъв случай те биха могли да бъдат счетени за заслужаващ защита интерес по смисъла на тази разпоредба: вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 84).
55      Вж. решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 30 и цитираната съдебна практика), от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, т. 33), и от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 62).
56      Вж. точка 129 от обжалваното съдебно решение.
57      Вж. точка 130 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.
58      Вж. точка 131 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.
59      Вж. точка 132 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.
60      Вж. решения от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 54 и 93 и цитираната съдебна практика), и от 16 януари 2025 г., Комисия/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, т. 63 и цитираната съдебна практика).
61      Вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 94).
62      Вж. по аналогия решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 95).
63      Вж. точка 133 от обжалваното съдебно решение.
64      Вж. точки 134 и 135 от обжалваното съдебно решение.
65      Вж. точка 137 от обжалваното съдебно решение.
66      Вж. точка 124 от жалбата. Отбелязвам, че Унгария тълкува погрешно обжалваното съдебно решение, тъй като в тази точка Общият съд се позовава не на датата на първоначалното заявление, а на датата на спорното решение.
67      EFOP 2.2.25.
68      Вж. решение от 15 януари 2026 г., XH/Комисия (Тормоз по време на отпуск по болест) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, т. 177 и цитираната съдебна практика).
69      Вж. точка 44 от писмената реплика на Унгария.