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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Introduzione
1. Le presenti questioni pregiudiziali sono state deferite con ordinanza dal Tribunal Superior de Justicia della Comunidad Valenciana. Esse prospettano quesiti relativi all' interpretazione ed all' applicazione dell' art. 90 del Trattato CEE (1) in riferimento alle norme comunitarie sulla concorrenza applicabili alle imprese come pure alle norme relative agli aiuti statali.
2. Il giudice di rinvio reputa le questioni deferite rilevanti ai fini di un giudizio sugli effetti delle norme spagnole di esenzione fiscale concernente gli istituti di credito pubblici. La controversia nella causa principale, che contrappone il Banco de Crédito Industrial SA, nel frattempo divenuto Banco Exterior de España SA, da una parte, e l' Ayuntamiento de Valencia, dall' altra, trae origine da un' ingiunzione fiscale concernente un' imposta comunale, relativa agli esercizi dal 1983 al 1986, gravante su fondi e locali utilizzati a fini commerciali.
3. Il ricorrente nella causa principale, il Banco de Crédito Industrial SA, ricorreva dinanzi ai giudici amministrativi avverso la suddetta ingiunzione fiscale, invocando, tra l' altro, l' esenzione fiscale disposta in favore degli istituti di credito pubblici dall' art. 29 della legge n. 13/71 (2), il quale recita:
"Gli istituti di credito pubblici, sempreché possano essere considerati soggetti tributari passivi, sono esenti da qualsiasi tipo di tributo statale, provinciale o comunale o di altro ente o istituzione di diritto pubblico".
4. Nell' ordinanza di rinvio il giudice nazionale espone che il problema fondamentale è quello se l' art. 29 della legge n. 13/71 sia eventualmente in contrasto con l' art. 90, nn. 1-3, del Trattato CEE, in quanto l' esenzione fiscale in esso disposta in favore degli istituti di credito pubblici integri abuso di posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale del medesimo da parte di una o più imprese e sia conseguentemente lesiva del principio della libera concorrenza, ovvero in quanto sia incompatibile con il Trattato CEE qualsiasi forma di aiuto statale, erogato a carico delle finanze pubbliche, che falsi o rischi di falsare la libera concorrenza, col favorire determinate imprese o settori di produzione. Le imprese pubbliche sarebbero assoggettate, entro i limiti fissati nell' art. 90, al divieto di abusare di una posizione dominante sancito dall' art. 86. Peraltro, si dovrebbe tener conto anche del fatto che l' impresa non opera nel proprio interesse, bensì in veste di organismo istituzionale al quale è demandata la realizzazione della politica economica del suo governo. In tal caso, il principio di cui all' art. 86 sembrerebbe - sempre nei limiti dell' espletamento di questi compiti - inapplicabile alla luce dell' art. 90, n. 2.
5. Evincesi dall' ordinanza di rinvio che il Banco de Crédito Industrial è una società per azioni, le cui quote azionarie fanno capo all' Instituto de Crédito Oficial (ICO). Stando agli accertamenti del giudice di rinvio è pacifico che un istituto pubblico il cui capitale sia detenuto dall' ICO e la cui disciplina giuridica e i cui compiti siano definiti, tra l' altro, negli artt. 6 e 87 della Ley General Presupuestaria (legge generale sul bilancio) è una società statale, alla quale si applicano, fatta eccezione per i settori nei quali trova applicazione la Ley General Presupuestaria, le norme del diritto comune commerciale. Precisa l' art. 6, n. 3, della legge in parola che sono enti di diritto pubblico gli enti (non anche le società) assoggettati al diritto pubblico per quanto attiene al loro programma annuale di attività, investimenti e finanziamento.
6. Le questioni deferite alla Corte dal giudice di rinvio sono le seguenti:
"Se l' art. 29 della legge 19 giugno 1971, n. 13, relativa all' ordinamento ed alla disciplina del credito pubblico, col concedere agli istituti di credito pubblici che abbiano veste di soggetti tributari passivi un' esenzione da qualsiasi genere di tributo nazionale, provinciale o comunale o istituito da un altro ente o istituzione di diritto pubblico, sia lesivo del principio della libera concorrenza, in quanto conferisca ad una o più imprese un' illecita posizione dominante sull' intero mercato comune o su parte sostanziale di esso.
Se debba considerarsi incompatibile con il Trattato qualsiasi forma di aiuto statale erogato a carico delle finanze pubbliche che alteri o rischi di alterare la libera concorrenza favorendo determinate imprese o determinate produzioni.
Se l' esenzione contemplata dall' art. 29 della legge 19 giugno 1971, n. 13, relativa all' ordinamento ed alla disciplina del credito pubblico, integri violazione dell' art. 90 e, conseguentemente, degli artt. 7 e 85-94 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea, firmato a Roma il 25 marzo 1957, nonché degli artt. 2, 9, 35 e 51 dell' Atto di adesione firmato a Madrid e a Lisbona il 12 giugno 1985".
7. Nella presente causa hanno presentato osservazioni il resistente nella causa principale, i governi spagnolo ed ellenico e la Commissione. La Corte ha rivolto un quesito a tutte le parti interessate.
8. Secondo il resistente nella causa principale, l' Ayuntamiento de Valencia, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è superflua. Le ingiunzioni fiscali relative agli anni 1983, 1984 e 1985 concernerebbero un periodo antecedente l' adesione della Spagna alla Comunità economica europea. Quanto all' ingiunzione relativa al 1986, questa sarebbe conforme alle norme di legge vigenti.
9. Il governo del Regno di Spagna sottolinea anch' esso che le questioni poste possono riferirsi soltanto all' imposizione relativa all' esercizio 1986, dato che la Spagna non era paese membro della Comunità anteriormente a tale anno. Esso segnala del pari che le ingiunzioni fiscali relative agli esercizi successivi non sono state impugnate e che le agevolazioni fiscali istituite dalla legge n. 13/71 sono state soppresse con effetto dal 31 dicembre 1989 (3).
10. Con riguardo alla questione se la controversa esenzione possa configurare abuso di posizione dominante, il governo spagnolo osserva che, pur tenendosi conto del fatto che lo Stato controlla gli istituti di credito pubblici e che questi ultimi fanno capo ad un' unica direzione, col conseguente determinarsi di un' uniformità di comportamento, difficilmente potrebbe ipotizzarsi che la loro partecipazione al credito generale spagnolo abbia rivestito nel 1986 una rilevanza tale da configurare una posizione dominante. Attualmente, la loro quota di mercato sarebbe inferiore al 15%. Inoltre, prosegue il governo spagnolo, è altrettanto difficile immaginare che, per aver concesso le controverse agevolazioni fiscali, il comportamento delle pubbliche autorità costituisse indizio dell' esistenza di una posizione dominante costituita in favore delle banche beneficiarie di tali agevolazioni o potesse, dal loro punto di vista, costituire espressione di un abuso di posizione dominante.
11. Più corretto sembrerebbe peraltro, secondo il governo spagnolo, esaminare la questione pregiudiziale alla luce della disciplina delle sovvenzioni, posto che l' esenzione fiscale giova ad alcune imprese di un determinato settore economico. Si dovrebbe prendere in considerazione il fatto che un' esenzione fiscale che avvantaggi esclusivamente gli istituti di credito pubblici potrebbe essere atta a falsare la concorrenza e, conseguentemente, essere incompatibile con il mercato comune ai sensi dell' art. 92. Nell' ambito di tale disamina si dovrebbe tuttavia tener conto delle funzioni espletate dalla società beneficiaria dell' esenzione nonché della circostanza che essa assolva unicamente ed esclusivamente tali funzioni. Sotto questo profilo, la controversa esenzione fiscale non costituirebbe un aiuto incompatibile con l' art. 92.
12. Al riguardo il governo spagnolo segnala, anzitutto, la circostanza che la legge n. 13/71, che era ancora in vigore nel 1986, afferma nel preambolo che il credito pubblico costituisce una funzione inalienabile dello Stato intesa a orientare il risparmio verso gli investimenti meritevoli di particolare tutela dal punto di vista dell' interesse generale. L' art. 1 definisce il credito pubblico ai sensi della legge come "il complesso delle operazioni effettuate dagli istituti di credito pubblici (...)". Si evincerebbe da questa disposizione che gli istituti di credito pubblici possono compiere soltanto operazioni inerenti al credito pubblico e che il complesso delle loro attività viene direttamente disciplinato dalla legge.
13. Per individuare i principi che governano il credito pubblico, il governo spagnolo osserva che vanno in primo luogo menzionati quelli definiti all' art. 2 della legge:
"a) perseguimento prioritario degli obiettivi stabiliti nel piano di sviluppo economico e sociale e, nell' ambito di questo principio, selezione delle operazioni attive in base alla redditività dei progetti e tenuto conto della natura economico-sociale dei settori".
14. Da un' analisi congiunta delle suddette disposizioni risulterebbe che gli istituti di credito pubblici assolvono una funzione di interesse generale, ossia esclusivamente la gestione del credito pubblico. L' esenzione fiscale controversa non potrebbe quindi produrre distorsioni della concorrenza al di fuori del settore del credito pubblico, stante la delimitazione della sfera operativa di questi istituti. La concessione di crediti per il commercio e per l' industria, come pure di crediti privati, sarebbe riservata al settore bancario, il quale opererebbe in condizioni di concorrenza. Rispetto alle operazioni compiute dagli istituti di credito pubblici l' interesse generale assumerebbe rilievo maggiore che non lo scopo lucrativo, come dimostrerebbe del pari la descrizione degli obiettivi della società di cui all' art. 2 dello statuto del Banco de Crédito Industrial. Infine, la controversa esenzione non avrebbe carattere sproporzionato.
15. Il governo del Regno di Spagna, richiamandosi alla sentenza della Corte nella causa C-202/88 (4), invoca l' art. 90, n. 2, il quale mirerebbe per l' appunto a contemperare l' interesse degli Stati membri ad avvalersi di determinate imprese, segnatamente di quelle del settore pubblico, come strumenti di politica economica o fiscale con l' interesse della Comunità al rispetto delle norme sulla concorrenza ed alla salvaguardia dell' unità del mercato comune. Il governo spagnolo propone pertanto alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
"L' esenzione, disposta in favore di una società il cui scopo sociale esclusivo sia la gestione del credito pubblico, da un' imposta locale gravante sull' uso o sullo sfruttamento commerciale di locali di qualsiasi genere situati nel territorio di un comune, ai fini dell' esercizio di un' attività di interesse economico generale,
1) non costituisce abuso di posizione dominante;
2) non costituisce aiuto statale incompatibile con l' art. 92 del Trattato, non avendo tale esenzione per effetto quello di falsare la concorrenza ed essendo la sua applicazione strettamente limitata al settore del credito pubblico, il quale non persegue alcuno scopo lucrativo e la cui attività non ha alcuna incidenza sul credito commerciale o industriale che viene esercitato nell' ambito dell' attività bancaria svolta in condizioni di concorrenza; e,
3) nell' ipotesi in cui l' esenzione controversa costituisca abuso o aiuto, è in ogni caso legittima una deroga alle norme applicabili, in conformità dell' art. 90, n. 2, del Trattato, avuto riguardo alla circostanza che, da un lato, il credito pubblico è un servizio di interesse economico generale, come tale dichiarato e strumentale alla politica economica dello Stato, conformemente agli obiettivi dei trattati e, dall' altro, l' esenzione rappresenta per gli istituti che gestiscono il credito pubblico un mezzo per assolvere meglio la funzione loro demandata, mezzo che rimane in rapporto di congruità rispetto all' obiettivo perseguito, senza ripercuotersi negativamente sugli scambi commerciali".
16. Il governo della Repubblica ellenica è del parere che il Banco de Crédito Industrial SA non soddisfi nessuno dei criteri enunciati dalla giurisprudenza della Corte per poter essere considerata detentrice di una posizione dominante sul mercato. Conseguentemente, non potrebbe ravvisarsi nel caso di specie alcuno sfruttamento abusivo di tale posizione dominante.
17. Secondo il governo ellenico, qualsiasi diminuzione delle entrate statali e, quindi, qualsiasi esenzione fiscale concessa con provvedimento dello Stato rappresentano una forma di aiuto. Il temperamento delle norme del Trattato previsto dall' art. 90, n. 2, in favore delle imprese che gestiscono servizi di interesse economico generale o presentano il carattere di monopolio fiscale non riguarderebbe soltanto le norme relative alla concorrenza, ma altresì quelle relative agli aiuti statali. Un aiuto non eccedente i limiti stabiliti nell' art. 90 sarebbe pertanto lecito, in quanto l' art. 90 prevarrebbe sull' art. 92.
18. Gli istituti di credito pubblici sarebbero senz' alcun dubbio imprese incaricate, per legge o mediante altro provvedimento delle pubbliche autorità, di una funzione di interesse economico generale consistente nel dare attuazione alla politica economica dello Stato, nel tutelare la politica monetaria nazionale e nel mantenere l' equilibrio sul mercato attraverso una politica di programmazione e di intervento nell' economia. Pertanto, le norme relative alla concorrenza ed agli aiuti statali andrebbero applicate nei confronti degli istituti di credito pubblici con le modifiche necessarie per consentire e garantire l' espletamento delle particolari funzioni loro demandate. L' esenzione fiscale provvisoria della quale avrebbe fruito il Banco de Crédito Industrial SA non integrerebbe alcuna trasgressione agli artt. 85-94 del Trattato CEE.
19. Il governo ellenico suggerisce alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nel seguente modo:
"L' esenzione fiscale di cui all' art. 29 della legge 19 giugno 1971, n. 13, relativa all' ordinamento ed alla disciplina del credito pubblico, non può di per sé considerarsi in contrasto con il principio della libera concorrenza in quanto l' impresa esentata non detiene alcuna posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale del medesimo né sfrutta in modo abusivo la posizione che essa detiene.
Fatto salvo quanto diversamente disposto dal Trattato, si considerano incompatibili con quest' ultimo gli aiuti statali concessi in qualsiasi forma a carico delle finanze pubbliche che falsino o rischino di falsare la libera concorrenza favorendo talune imprese o produzioni; conseguentemente, l' esenzione di cui all' art. 29 della legge 19 giugno 1971, n. 13, non è in contrasto con gli artt. 85-94 del Trattato, dal momento che essa riguarda un istituto di credito pubblico, e dunque un soggetto passivo incaricato della gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell' art. 90, n. 2, del Trattato CEE".
20. La Commissione premette che il richiamo operato nel testo della questione pregiudiziale agli artt. 35-51 degli atti relativi alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese non presenta alcuna attinenza con la motivazione dell' ordinanza di rinvio. Essa propone pertanto di non prendere in considerazione questa parte della questione pregiudiziale e, inoltre, di tralasciare il riferimento agli artt. 7, 85 e 91 del Trattato figurante in tale questione, rilevando come il problema principale che viene prospettato sia quello della compatibilità dell' esenzione fiscale con gli artt. 86 e 92 del Trattato CEE.
21. La Commissione prende atto che, conformemente alla direttiva relativa alla trasparenza (5), il Banco de Crédito Industrial SA è un' impresa pubblica ai sensi dell' art. 90, n. 1, del Trattato CEE.
22. La controversa esenzione fiscale andrebbe esaminata sotto il profilo dell' art. 92, anziché sotto quello dell' art. 86. Mentre la semplice fruizione di un' agevolazione finanziaria non costituirebbe abuso ai sensi dell' art. 86, la legittimità della concessione di simili vantaggi sarebbe espressamente disciplinata agli artt. 92 e seguenti. Poiché il Banco de Crédito Industrial SA opererebbe sul mercato e si troverebbe in concorrenza con altre banche assoggettate al pagamento dell' imposta, l' aiuto potrebbe falsare o minacciare di falsare la concorrenza nei limiti in cui ne risulti pregiudicato il commercio tra Stati membri.
23. Nel valutare le ripercussioni della misura in questione sulle condizioni di concorrenza e sugli scambi intracomunitari, si dovrebbe tener conto del fatto che, al momento della sua adesione alla Comunità, alla Spagna sarebbe stato concesso un periodo transitorio fino al 31 dicembre 1992, mentre in forza dell' art. 378 dell' Atto di adesione e del capo II dell' allegato XXXII del medesimo Atto, determinate restrizioni ai sensi della prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, 77/78/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l' accesso all' attività degli enti creditizi e il suo esercizio (6), potevano continuare a sussistere sul mercato spagnolo degli istituti di credito.
24. In ordine alla questione dell' eventuale violazione dell' art. 92 del Trattato CEE, la Commissione osserva che, anche se un giudice nazionale potesse deferire alla Corte la questione se un determinato provvedimento costituisca o meno di per se stesso aiuto statale ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato, il punto dell' esistenza o meno dei presupposti per l' applicazione di questa disposizione dev' essere esaminato in base al procedimento all' uopo previsto dall' art. 93 del Trattato. Essa richiama inoltre l' attenzione sulla circostanza che, in conseguenza della diretta efficacia riconosciuta all' art. 93, n. 3, terza frase, una violazione di questa disposizione ad opera di uno Stato membro potrebbe essere fatta valere in giudizio dinanzi al giudice nazionale. La Commissione rileva che, stando alle informazioni in suo possesso, l' art. 29 della legge n. 13/71 non le è stato notificato né in conformità dell' art. 93 né nell' ambito delle discipline sugli aiuti in vigore alla data dell' adesione della Spagna alle Comunità europee.
25. La Commissione propone quindi alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nel seguente modo:
"La semplice concessione di un' agevolazione finanziaria come quella prevista dall' art. 29 della legge 19 giugno 1971, n. 13, relativa all' ordinamento ed alla disciplina del credito pubblico, non configura una violazione del combinato disposto dell' art. 90, n. 1, e dell' art. 86 del Trattato CEE.
Un' esenzione dall' imposta sullo stabilimento (impuesto de radicacíon), disposta in favore di un istituto di credito pubblico, può costituire aiuto statale incompatibile con il mercato comune ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CEE, nel qual caso l' accertamento dell' esistenza dei presupposti per l' applicazione di questa disposizione deve avvenire conformemente allo speciale procedimento all' uopo previsto dall' art. 93 del Trattato CEE".
26. Al quesito, rivolto loro dalla Corte, su quali sarebbero le conseguenze, soprattutto, per l' applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE, nell' ipotesi in cui la concessione di un aiuto statale fosse giustificata ai sensi dell' art. 90, n. 2, e in particolare, se uno Stato membro che si avvalga di questa disposizione sia tenuto all' osservanza del procedimento previsto dall' art. 93 e se un cittadino possa far valere direttamente nell' ambito di un giudizio nazionale il combinato disposto degli artt. 90, n. 2, e 92, tutte le parti del presente procedimento hanno dato risposta. Sulle risposte fornite ai detti quesiti avrò modo di soffermarmi nell' ambito della mia valutazione in diritto.
B - Parere
Sulla delimitazione dell' oggetto della controversia
27. Per risolvere le questioni pregiudiziali deferite occorre preliminarmente delimitare il thema decidendum della controversia. Come hanno correttamente rilevato sia il resistente nella causa principale sia il governo del Regno di Spagna, soltanto l' ingiunzione fiscale relativa al 1986 può assumere rilevanza sotto il profilo del diritto comunitario. Per periodi antecedenti l' adesione della Spagna alle Comunità europee, il diritto comunitario non può trovare applicazione. Un' ulteriore delimitazione temporale delle conseguenze giuridiche sulla causa principale delle soluzioni che verranno adottate dalla Corte deve ravvisarsi nelle circostanze che, come è stato segnalato dal governo spagnolo, da un lato, le ingiunzioni relative agli anni dal 1987 in poi non sono state oggetto di contestazioni e, dall' altro, le previsioni normative relative alla controversa esenzione fiscale sono state abrogate alla fine del 1989.
28. Con riferimento alle norme da vagliare in questa sede, la questione pregiudiziale è formulata in maniera alquanto generica. Fondandosi sul dettato dell' art. 90, n. 1, il giudice di rinvio chiede se la controversa norma tributaria sia eventualmente incompatibile con gli artt. 7, 90 e 85-94. Dalla motivazione dell' ordinanza di rinvio pregiudiziale emerge tuttavia che soltanto l' esame del combinato disposto dell' art. 90 e degli artt. 86 e 92 ha rilevanza. L' accenno ad una possibile violazione degli artt. 2, 9, 35 e 51 dell' Atto di adesione è, esso pure, formulato in maniera assai generica. Gli artt. 35 e 51 non hanno alcuna attinenza con la motivazione della decisione di rinvio pregiudiziale, come giustamente ha fatto rilevare la Commissione. L' art. 2 dell' Atto di adesione, per contro, fa obbligo ai nuovi Stati membri di rispettare l' acquis communautaire ed è formulato nei seguenti termini:
"Dal momento dell' adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni delle Comunità prima dell' adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente Atto".
29. L' art. 9 dell' Atto di adesione prevede talune deroghe provvisorie a questa regola:
"L' applicazione dei trattati originari e degli atti delle istituzioni è soggetta, a titolo transitorio, alle disposizioni derogatorie previste dal presente Atto".
30. Tra queste misure transitorie rientra, ad esempio, l' art. 378, menzionato dalla Commissione. Dispone il n. 1 di questo articolo che:
"Gli atti elencati nell' allegato XXXII del presente Atto si applicano nei confronti dei nuovi Stati membri alle condizioni previste in tale allegato".
31. Nell' allegato XXXII viene menzionata, tra l' altro, al punto II.1 la direttiva 77/780 (7), relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l' accesso all' attività degli enti creditizi e il suo esercizio, nonché le deroghe in essa previste. Così, ad esempio, il Regno di Spagna era autorizzato ad applicare, sino alla fine del 1992, il criterio delle "esigenze economiche" nell' ambito delle condizioni di autorizzazione per gli istituti di credito aventi sede in uno Stato membro e filiali in altri Stati membri. Sono altresì dettate norme speciali per quanto riguarda il numero di ulteriori filiali da creare o la percentuale di assunzione delle risorse da parte degli enti creditizi menzionati. Nell' ambito di questa disciplina derogatoria viene precisato che:
"Durante il periodo di applicazione delle deroghe temporanee summenzionate saranno mantenute ed applicate in modo non discriminatorio nei confronti di tutti gli altri Stati membri le agevolazioni generali o particolari derivanti da disposizioni di legge spagnole o da convenzioni esistenti prima dell' adesione tra la Spagna ed uno o più altri Stati membri (...)" (8).
32. Malgrado la sua formulazione generale, questa deroga non ha, a mio giudizio, alcuna incidenza sulla questione alla quale la Corte deve dare soluzione, dal momento che tali norme derogatorie riguardano procedure di autorizzazione (artt. 3 e 4 della direttiva 77/780) le quali esulano dall' oggetto della presente causa. Per risolvere le questioni poste occorre pertanto far riferimento senza riserve alle norme del Trattato.
33. Le questioni deferite alla Corte sono intese, ex professo, a far vagliare la compatibilità dell' art. 29 della legge n. 13/71 con le norme del diritto comunitario. Secondo una giurisprudenza costante della Corte (9), nell' ambito di un procedimento pregiudiziale ai sensi dell' art. 177, non spetta alla Corte pronunciarsi sulla compatibilità del diritto nazionale dello Stato membro con il diritto comunitario. Nei casi in cui siffatte questioni sulla compatibilità le sono state sottoposte, la Corte ha peraltro costantemente interpretato il diritto comunitario nel senso che, rispondendo ai quesiti sottopostile, essa fornisce al giudice di rinvio i criteri necessari per procedere all' esame della compatibilità del diritto nazionale con quello comunitario.
34. Il giudice proponente desidera appurare se un' esenzione fiscale disposta in favore degli istituti di credito pubblici, come quella contemplata dall' art. 29 della legge n. 13/71, possa continuare a sussistere, pur potendo essere in contrasto col combinato disposto degli artt. 86 e 90 o 92.
Sull' eventuale violazione del combinato disposto degli artt. 90, n. 1, e 86
35. Le norme relative alla concorrenza sono in via di principio applicabili al settore bancario, come evincesi dalla sentenza Zuechner (10). L' art. 86 si rivolge direttamente alle imprese vietando loro di sfruttare in modo abusivo una posizione dominante detenuta sul mercato comune o su parte sostanziale del medesimo, nei limiti in cui possa risultarne pregiudicato il commercio tra Stati membri. Nella fattispecie, si tratta tuttavia di valutare una norma legislativa che si presenta come misura statale. L' art. 90, n. 1, vieta agli Stati membri di mettere in vigore o mantenere in vigore misure contrarie, tra l' altro, all' art. 86. La Corte ha finora vagliato, in un gran numero di casi (11), le misure adottate dagli Stati membri nell' ambito del divieto sancito dall' art. 90, n. 1, sotto il profilo dell' art. 86.
36. Spetta in definitiva al giudice nazionale (12) accertare se ricorrano i presupposti per l' applicazione dell' art. 86 in combinato con l' art. 90. Tanto il giudice di rinvio quanto le parti interessate nel loro complesso danno per presupposto che il Banco de Crédito Industrial SA sia un' impresa pubblica ai sensi dell' art. 90, n. 1, in quanto è sotto il controllo dello Stato. Nel prosieguo dell' analisi delle questioni deferite nella presente causa occorrerà pertanto muovere dalla premessa che si tratti di un' impresa pubblica.
37. L' impresa dovrebbe detenere una posizione dominante sul mercato comune o su parte sostanziale di esso, considerandosi di massima come parte sostanziale del mercato comune il territorio di uno Stato membro (13). Per stabilire se un' impresa detenga una posizione dominante occorre anzitutto delimitare il mercato rilevante (14). Come mercato rilevante assumono rilievo, da un lato, il settore bancario in generale e, dall' altro, il settore creditizio pubblico in particolare. Stando a quanto ha segnalato il governo spagnolo, occorre considerare che nel 1986 gli istituti di credito pubblici in Spagna, e quindi anche la banca de qua, hanno esercitato le loro attività esclusivamente nel settore creditizio pubblico. Esse erano, conseguentemente, in modo assai limitato, se non addirittura in nessun modo, in concorrenza con le banche private. Nella delimitazione del mercato rilevante sembra pertanto opportuno fare riferimento al solo credito pubblico. E' da chiedersi peraltro, in proposito, se si tratti di un "mercato" ai sensi della norma oppure esclusivamente di una funzione che le banche debbono assolvere nell' interesse generale.
38. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, deve intendersi per posizione dominante di un' impresa una posizione di potenza economica grazie alla quale l' impresa che la detiene è in grado di "ostacolare la persistenza di una concorrenza effettiva sul mercato in questione, ed ha la possibilità di tenere comportamenti alquanto indipendenti nei confronti dei concorrenti, dei clienti e, in ultima analisi, dei consumatori" (15).
39. Sembra piuttosto inverosimile che il Banco de Crédito Industrial SA detenesse una posizione che facesse riscontro ai criteri testé ricordati, posto che - stando a quanto è emerso nel corso della trattazione orale - esisteva in Spagna, all' epoca dei fatti controversi, una serie di istituti di credito pubblici la cui sfera funzionale era in ciascun caso leggermente differenziata. Altrettanto improbabile mi sembra che l' esenzione fiscale controversa abbia concorso ad assicurare alla banca interessata una posizione dominante.
40. Allorché un' impresa non detiene una posizione dominante ai sensi della summenzionata norma, l' esame dello sfruttamento abusivo di tale posizione dominante non si rende necessario. I seguenti rilievi in ordine alla nozione di abuso possono pertanto avere rilevanza soltanto nell' ipotesi in cui il giudice di rinvio qualifichi la posizione detenuta dalla banca di cui trattasi come posizione dominante.
41. Fondamentalmente, occorre muovere dalla premessa che il criterio dell' abuso viene soddisfatto dal comportamento dell' impresa in posizione dominante (16). Attraverso l' art. 90, n. 1, è fatto divieto agli Stati membri di porre, mediante provvedimenti di legge, di regolamento o amministrativi, le imprese pubbliche e le imprese alle quali essi "concedono diritti speciali o esclusivi in una situazione nella quale dette imprese non potrebbero esse stesse collocarsi con comportamenti autonomi senza trasgredire l' art. 86" (17). Una misura vietata in forza dell' art. 90, n. 1, non deve quindi necessariamente favorire un abuso effettivamente commesso, ma può altresì consistere in un atto obiettivo, come, in ipotesi, l' estensione di un monopolio mediante provvedimento statale (18). Nella causa principale non si verte tuttavia né in tema di monopolio né in tema di estensione di una posizione dominante in conseguenza di un provvedimento statale (19). Soltanto nell' ipotesi in cui sussista una misura vietata in forza dell' art. 90, n. 1, in combinato disposto con l' art. 86, assumerebbe rilievo il rapporto tra l' art. 90, n. 2, e le disposizioni suddette.
42. L' art. 90, n. 2, consente una limitata possibilità di deroga alle norme sulla concorrenza per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o che presentino carattere di monopolio fiscale. Per il vero, anche per queste imprese valgono le prescrizioni del Trattato e in particolare le norme relative alla concorrenza, tuttavia unicamente nei limiti in cui l' applicazione di queste prescrizioni non sia di ostacolo sul piano giuridico o materiale all' adempimento delle particolari funzioni loro affidate. Tale eccezione subisce tuttavia un' ulteriore limitazione in quanto lo sviluppo degli scambi commerciali non può venire pregiudicato in misura contraria all' interesse della Comunità. Tale "disposizione, nel consentire a talune condizioni deroghe alle norme generali del Trattato, mira a contemperare l' interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese, segnatamente del settore pubblico, quali strumento di politica economica o fiscale, con l' interesse della Comunità all' osservanza delle regole di concorrenza ed al mantenimento dell' unità del mercato comune" (20).
43. In ordine al rapporto tra l' art. 90, n. 1, in combinato disposto con l' art. 86, e l' art. 90, n. 2, deve rilevarsi che la Corte ha costantemente ammesso il richiamo all' art. 90, n. 2, nell' ambito di applicazione dell' art. 90, n. 1, in combinato disposto con l' art. 86, anche quando tale richiamo non aveva alcun successo (21), vuoi in mancanza di un incarico demandato dallo Stato all' impresa pubblica sulla funzione in questione (22), vuoi a causa della non dimostrata incompatibilità tra la funzione particolare dell' impresa e le norme sulla concorrenza (23). Soltanto in via del tutto eccezionale la Corte ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per l' applicazione dell' art. 90, n. 2 (24). Nei casi segnalati si trattava di procedimenti pregiudiziali ai sensi dell' art. 177, nei quali la Corte ha rimesso l' esame dei presupposti per l' applicazione dell' art. 90, n. 2, ai giudici nazionali (25). Può quindi ammettersi che l' art. 90, n. 2, trova diretta applicazione nel contesto della disciplina risultante dal combinato disposto degli artt. 90 e 86.
44. La prima parte delle questioni pregiudiziali poste dal giudice nazionale dev' essere risolta nel senso che l' esenzione fiscale controversa, ferma restando una valutazione definitiva dei fatti compiuta dallo stesso giudice, non presenta gli elementi costitutivi di uno sfruttamento abusivo di posizione dominante, conseguente ad un provvedimento dello Stato, sull' intero mercato comune o su parte sostanziale di esso.
Sull' eventuale violazione degli artt. 92 e 93
45. Nella seconda parte delle questioni pregiudiziali il giudice proponente prospetta il quesito se la summenzionata esenzione fiscale sia da considerare aiuto incompatibile con il mercato comune ai sensi dell' art. 92. Le norme del Trattato, e in particolare quelle relative alla concorrenza, alle quali appartiene anche la sezione relativa agli aiuti concessi dagli Stati, sono parimenti applicabili, in forza dell' art. 90, n. 1, alle imprese pubbliche. I presupposti dell' esame relativo alla sussistenza di un aiuto illecito sono al riguardo differenti rispetto a quelli dell' abuso di una posizione dominante conseguente a provvedimenti statali, posto che gli aiuti rappresentano sempre, direttamente o anche solo indirettamente (26), provvedimenti statali. Espressione della particolare situazione nella quale versano le imprese pubbliche nei confronti dello Stato, e quindi delle possibili simulazioni insite nella concessione di aiuti statali, è stata l' adozione, da parte della Commissione, della cosiddetta direttiva sulla trasparenza (27), fondata sull' art. 90, n. 3. Come si evince dai 'considerando' della direttiva, e come ha sottolineato la Corte, scopo essenziale della direttiva è quello di promuovere "un' applicazione efficace, alle imprese pubbliche, delle norme degli artt. 92 e 93 del Trattato riguardanti gli aiuti statali" (28).
46. Il concetto di aiuto dev' essere interpretato, in via di principio, in modo ampio e comprensivo di tutte le forme di attenuazione degli oneri gravanti sulle imprese. Il concetto di aiuto oltrepassa tuttavia quello di sovvenzione (29). Un' agevolazione fiscale può, quindi, costituire un aiuto (30).
47. Preliminarmente all' esame della disciplina in tema di aiuti di cui agli artt. 92 e 93, va tuttavia affrontato il problema del rapporto di questi articoli con l' art. 90, n. 2. Nel caso in cui risulti applicabile la deroga limitata alle norme sulla concorrenza in favore delle imprese pubbliche incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o che presentino carattere di monopolio fiscale, occorre chiarire se l' esame delle norme in materia di aiuti sia reso superfluo da tale rapporto oppure se l' art. 90, n. 2, possa essere fatto valere soltanto nell' ambito delle norme in tema di aiuti, in particolare, quelle relative alla procedura di vigilanza sui medesimi.
48. In diretta connessione con la questione del rapporto tra gli artt. 92 e 93 e l' art. 90, n. 2, si pone il problema della diretta applicabilità dell' art. 90, n. 2. Infatti, se quest' ultima disposizione prevalesse sugli artt. 92 e 93, l' impresa considerata avrebbe un chiaro interesse a potersi avvalere di questa deroga dinanzi ai giudici nazionali.
49. Per chiarire tale complesso di questioni la Corte ha rivolto alle parti un quesito in ordine alle conseguenze che si produrrebbero, soprattutto per l' applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE, nell' ipotesi in cui la concessione di un aiuto statale fosse giustificata in forza dell' art. 90, n. 2, e in particolare se uno Stato membro che faccia leva su questa disposizione debba attenersi al procedimento previsto nell' art. 93 e se un cittadino possa direttamente far valere dinanzi al giudice nazionale il combinato disposto dell' art. 90, n. 2, e dell' art. 92. A tali quesiti le parti hanno dato risposta, sostanzialmente, nei seguenti termini.
50. L' Ayuntamiento de Valencia ritiene che il Banco de Crédito Industrial SA non possa far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale il combinato disposto degli artt. 90, n. 2, e 92.
51. Il governo del Regno di Spagna osserva che il sistema previsto dall' art. 90, n. 2, è fondamentalmente distinto da quello previsto dall' art. 92 in tema di notifica degli aiuti statali prima della loro entrata in vigore, come si evince dall' art. 93, nn. 2 e 3. Ove si fosse inteso rendere applicabile il sistema di cui all' art. 93 agli aiuti concessi alle imprese ai sensi dell' art. 90, n. 2, sarebbe stato sufficiente includere la fattispecie di cui a quest' ultima disposizione tra le ipotesi considerate nell' art. 92, n. 3. Inoltre, l' art. 90, n. 3, avrebbe istituito uno speciale procedimento inteso a permettere alla Commissione di controllare l' operato degli Stati membri in questo settore. Sussisterebbe una fondamentale differenza tra il procedimento previsto dall' art. 90, n. 3, e quello di cui all' art. 93. Il governo spagnolo ritiene pertanto che il procedimento di cui all' art. 93 non riguardi gli aiuti statali, i quali potrebbero trovare giustificazione alla luce dell' art. 90, n. 2. Conseguentemente, un cittadino non potrebbe far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale il combinato disposto dell' art. 90, n. 2, e dell' art. 92.
52. Il governo della Repubblica ellenica sostiene del pari che l' art. 93 non è applicabile in relazione ad aiuti concessi alle imprese rientranti nella sfera dell' art. 90, n. 2. Le disposizioni del Trattato CEE, in particolare le norme relative alla concorrenza, non troverebbero applicazione nei loro confronti. Poiché spetterebbe al giudice nazionale valutare la sussistenza o meno dei presupposti per l' applicazione dell' art. 90, n. 2, il destinatario di un aiuto avrebbe il diritto di adire tale giudice onde far accertare che il controverso aiuto non ricade nella sfera di applicazione degli artt. 92 e 93 in quanto tali disposizioni del Trattato non sono applicabili nei suoi confronti per effetto dell' art. 90, n. 2.
53. La Commissione premette che l' esame permanente dei regimi di aiuti statali previsto nell' art. 93, per il quale essa ha competenza esclusiva, fermo restando il sindacato della Corte di giustizia, include la valutazione degli aiuti sotto il profilo dell' art. 90, n. 2. Uno Stato membro non può, a suo parere, far leva sull' art. 90, n. 2, per eludere l' obbligo di notificazione degli aiuti prescritto dall' art. 93. Esso potrebbe invocare l' art. 90, n. 2, in sede di notifica di un aiuto. La Commissione rileva quindi che la Corte ha riconosciuto la diretta efficacia dell' art. 90, n. 2, soltanto in combinato disposto con le norme direttamente efficaci del Trattato, in particolare con l' art. 86. Pertanto, un giudice nazionale non sarebbe autorizzato ad applicare l' art. 90, n. 2, in combinato disposto con l' art. 92, dal momento che quest' ultimo articolo non esplicherebbe diretta efficacia e poiché tale giudice, preliminarmente all' applicazione dell' art. 90, n. 2, sarebbe tenuto ad accertare se l' aiuto sia o meno in contrasto con l' art. 92. Tale accertamento rientrerebbe nella competenza esclusiva della Commissione e andrebbe effettuato nell' ambito del procedimento previsto dall' art. 93. Ove l' operato della Commissione non fosse corrispondente agli intendimenti degli Stati membri, questi ultimi potrebbero sempre esperire un ricorso dinanzi alla Corte.
54. La giurisprudenza della Corte in ordine agli effetti dell' art. 90, n. 2, non è, ad un primo sguardo, del tutto uniforme. In una causa meno recente la Corte ha dovuto pronunciarsi, nell' ambito di un procedimento pregiudiziale, sulla possibilità di una diretta efficacia dell' art. 90, n. 2 (31). In quella causa si verteva in definitiva sul punto se un singolo potesse invocare l' art. 90, n. 2, per pretendere il rispetto delle norme sulla concorrenza da parte di un' impresa pubblica (concorrente). Sul punto la Corte ha affermato che:
"L' art. 90, n. 2, (...) non contiene l' enunciazione di una norma incondizionata. La sua applicazione implica infatti la valutazione delle esigenze inerenti sia all' adempimento dello specifico compito affidato alle imprese di cui trattasi, sia alla tutela dell' interesse della Comunità. Una valutazione del genere dipende dagli obiettivi di politica economica generale perseguiti dagli Stati sotto il controllo della Commissione. Di conseguenza, e fatta salva la facoltà della Commissione di esercitare i poteri di cui all' art. 90, n. 3, nello stato attuale delle cose, il n. 2 dello stesso articolo non può attribuire diritti ai singoli" (32).
55. In una successiva pronuncia del 1982 (33) la Corte, richiamando la sentenza pronunciata nella causa 10/71 (34), ha escluso l' applicabilità dell' art. 90, n. 2, nell' ambito dell' esame delle norme del Trattato relative alla libera circolazione. Nella sentenza si legge:
"Anche qualora l' autorizzazione concessa da uno Stato membro dovesse essere considerata come concessione di un diritto esclusivo ai sensi dell' art. 90, n. 1, del Trattato CEE, ciò non avrebbe tuttavia l' effetto di dispensare tale Stato membro dall' osservanza delle altre disposizioni di diritto comunitario e, in particolare, di quelle riguardanti la libera circolazione delle merci (...). Quanto all' art. 90, n. 2, la Corte ha già affermato che questa norma non può, allo stato attuale, attribuire ai singoli diritti che i giudici nazionali debbano tutelare [sentenza 14 luglio 1971, causa 10/71 (...)]" (35).
56. In un analogo contesto normativo la Corte, nella sentenza pronunciata nella causa 72/83 (36), si è espressa in modo meno univoco, ma pur sempre nello stesso senso. Poiché era stato invocato l' art. 90, n. 2, essa ha precisato che:
"Detto paragrafo, tuttavia, non esenta lo Stato membro che abbia incaricato un' impresa della gestione di tali servizi dal divieto di adottare, a favore di questa impresa e per proteggerne l' attività, provvedimenti che ostacolino, in contrasto con l' art. 30 del Trattato, le importazioni dagli altri Stati membri" (37).
57. E' un fatto che con la suddetta giurisprudenza la Corte ha negato la prevalenza dell' art. 90, n. 2, sulle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci.
58. Con riferimento alle conseguenze dell' art. 90, n. 2, nel contesto dell' art. 90, n. 1, in combinato disposto con l' art. 86, si è già rilevato (38) come la Corte abbia in tale ambito avallato, se non altro potenzialmente, la diretta efficacia dell' art. 90, n. 2. Quest' ultima disposizione è stata menzionata, rispettivamente, nell' ambito della disamina relativa all' art. 90, n. 1, e nell' ambito della disamina dell' art. 86, così che nessuna prevalenza dell' art. 90, n. 2, può essere constatata.
59. Con riguardo al rapporto tra l' art. 90, n. 2, e gli artt. 92 e 93, la giurisprudenza attuale della Corte è tutt' altro che copiosa. Nel procedimento pregiudiziale 52/76 (39) si verteva in tema di qualificazione di un aiuto concesso ad un' impresa che poteva soddisfare le condizioni di cui all' art. 90, n. 2. In difetto di sufficienti ragguagli forniti dal giudice nazionale sulle circostanze di fatto, la Corte non ha potuto pronunciarsi sulla natura dell' impresa né sulle conseguenze giuridiche da essa derivanti. Tuttavia, l' ordine logico seguito dalla Corte nell' ambito della sua disamina (40) costituisce un indizio del fatto che la norma speciale applicabile alle imprese pubbliche assume rilievo nell' ambito dell' esame dell' aiuto e non costituisce quindi un accertamento preliminare.
60. Più evidente è l' accertamento effettuato dalla Corte nella sentenza Steinike e Weinlig (41). Pronunciandosi sul quesito se costituisse impresa ai sensi dell' art. 92 unicamente un' impresa privata o anche enti pubblici senza scopo di lucro, la Corte ha affermato che:
"L' art. 92 del Trattato riguarda il complesso delle imprese private o pubbliche (...) - con la sola riserva di cui all' art. 90, n. 2".
61. Nemmeno questa constatazione consente, purtroppo, di giungere ad una soluzione univoca della questione relativa al rapporto tra le disposizioni in esame, poiché essa si presta ad essere interpretata. La parola "riserva" potrebbe tuttavia essere intesa nel senso che essa è riferita al contesto dell' esame di un' altra disposizione.
62. Da un' analisi della giurisprudenza relativa all' art. 90, n. 2, finora intervenuta, deve ritenersi esclusa la possibilità di una soluzione in abstracto della questione relativa alle conseguenze dell' art. 90, n. 2, ma è necessario prendere in esame caso per caso il contesto normativo nell' ambito del quale l' art. 90, n. 2, deve trovare applicazione.
63. Poiché nel caso di specie si tratta dell' applicazione dell' art. 90, n. 2, nel contesto o, rectius, nel suo rapporto con gli artt. 92 e 93, assumono rilevanza lo scopo e la natura delle norme comunitarie in materia di aiuti. L' art. 92, n. 1, costituisce la regola fondamentale in forza della quale gli aiuti concessi dagli Stati che falsino o rischino di falsare la concorrenza col favorire determinate imprese o determinate produzioni sono incompatibili con il mercato comune e pertanto vietati, qualora pregiudichino il commercio tra Stati membri.
64. Eccezioni a tale regola sono enunciate ai nn. 2 e 3, nella misura in cui, al n. 2, sono previste ipotesi di aiuti compatibili con il mercato comune e, all' art. 3, ipotesi di aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune. Un tratto distintivo dell' art. 92 è che esso non è immediatamente applicabile né come divieto di aiuti in sé alla stregua del suo n. 1 (42) né come deroga specifica alla stregua del suo n. 2. Non è compito dei giudici nazionali decidere sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comune, in quanto tale valutazione rientra nella competenza esclusiva della Commissione sotto il controllo della Corte di giustizia (43).
65. La competenza e il procedimento relativi all' esame degli aiuti statali da parte della Commissione vengono disciplinati dall' art. 93. Al riguardo, viene operata una fondamentale distinzione a seconda che si tratti di aiuti già esistenti o di nuovi aiuti. La diretta applicabilità, e quindi la possibilità di sindacato giurisdizionale da parte dei giudici nazionali, è stata ammessa dalla Corte solo in relazione al concetto di aiuto (44) ed al divieto di cui all' art. 93, n. 3, terza frase (45). Ne consegue che le prerogative della Commissione in tema di vigilanza sugli aiuti restano inalterate.
66. Nell' ambito del regime degli aiuti compatibili e incompatibili con il mercato comune, l' art. 90, n. 2, potrebbe per sua natura essere inquadrato tra le deroghe di cui all' art. 92, nn. 2 e 3. Il punto della ricorrenza di fattispecie analoghe a quelle descritte nel n. 2 o nel n. 3 del suddetto articolo pertiene al potere discrezionale della Commissione, chiamata ad accertarlo nell' ambito della sua valutazione. Infine, non occorre pronunciarsi in merito al problema di quale delle suddette norme derogatorie sia più prossima all' art. 90, n. 2, posto che esse vengono tutte applicate sotto il controllo della Commissione.
67. La comparabilità della struttura dell' art. 90, n. 2, con quella dell' art. 92 trova a mio giudizio conferma in un rilievo formulato dalla Corte nella sentenza pronunciata nella causa 41/83 (46), ove si legge che:
"Va osservato inoltre che l' applicazione dell' art. 90, n. 2, del Trattato non è lasciata alla discrezione dello Stato membro che ha incaricato un' impresa della gestione di un servizio di interesse economico generale. L' art. 90, n. 3, affida in effetti alla Commissione, sotto il controllo della Corte, un compito di vigilanza in materia" (47).
68. In tale processo di ponderazione vanno presi in considerazione l' interesse degli Stati membri a servirsi di determinate imprese quali strumenti di politica economica o fiscale e l' interesse della Comunità al mantenimento dell' unità del mercato comune (48). Tale ponderazione potrebbe effettuarsi nell' ambito della vigilanza sugli aiuti. Nella sentenza pronunciata nelle cause riunite C-48/90 e C-66/90 (49) la Corte si è pronunciata sulla possibilità di raffrontare il procedimento di controllo ai sensi dell' art. 90, n. 3, e quello dell' art. 93 sia sotto il profilo formale che sul merito. Nella stessa sentenza si legge che:
"Va del pari rilevato che i poteri che la Commissione può esercitare nei confronti degli Stati membri mediante decisione, in forza dell' art. 90, n. 3, del Trattato, vanno posti in relazione con quelli, attribuitile dall' art. 93 dello stesso, di accertare l' incompatibilità con il mercato comune di un aiuto statale che alteri o possa alterare la concorrenza.
In entrambi i casi, infatti, la Commissione ha il potere di intervenire, non già nei confronti dell' impresa che è stata posta in grado di eludere le norme sulla concorrenza, bensì nei confronti dello Stato membro che è responsabile di tale lesione della concorrenza" (50).
69. La Corte ha proseguito rilevando che l' art. 90, n. 3, consente alla Commissione "di valutare, mediante decisione, la conformità al Trattato dei provvedimenti che gli Stati adottano o mantengono in vigore per quanto riguarda le imprese di cui all' art. 90, n. 1" (51).
70. L' esame previsto all' art. 90, n. 2, nell' ambito della vigilanza sugli aiuti potrebbe altresì effettuarsi senza ledere i diritti della difesa degli Stati membri. Una decisione emanata in un procedimento relativo alla vigilanza sugli aiuti può, al pari di una decisione ai sensi dell' art. 90, n. 3, essere impugnata a norma dell' art. 173.
71. In conclusione, ritengo doversi escludere la possibilità di avvalersi dell' art. 90, n. 2, in via preliminare nell' ambito del rapporto tra l' art. 90, n. 2, e gli artt. 92 e 93, tanto più che l' applicazione dell' art. 90, n. 2, involge la verifica di criteri di diritto comunitari per la salvaguardia degli interessi comunitari.
72. Il procedimento relativo all' accertamento della compatibilità degli aiuti concessi dagli Stati membri con il diritto comunitario varia a seconda che si tratti di aiuti già esistenti o di nuovi aiuti.
73. In caso di aiuti esistenti, la Commissione applica l' art. 93, nn. 1 e 2, in costante cooperazione con gli Stati membri. Ove essa accerti l' incompatibilità della disciplina relativa agli aiuti con il mercato comune, assegna allo Stato membro un termine entro il quale quest' ultimo dovrà modificare o sopprimere la disciplina in questione (52). Se lo stesso Stato membro non ottempera a questa decisione, la Commissione o ogni Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia.
74. Prima di modificare gli aiuti già esistenti o introdurre nuovi aiuti, è invece lo Stato membro interessato a dover notificare alla Commissione ai sensi dell' art. 93, n. 3, la misura che esso intende adottare. A tale obbligo di notificazione fa seguito il successivo procedimento o, diversamente, si producono effetti giuridici. Un aiuto non notificato è, in ogni caso, contrario al diritto comunitario sotto il profilo formale, il che tuttavia non autorizza la Commissione a dichiararlo illegittimo senza vagliarne la compatibilità con il mercato comune (53).
75. La differenza sostanziale tra aiuti esistenti e aiuti istituiti ex novo o modificati consiste nel fatto che, nel caso di aiuti già esistenti, l' iniziativa spetta alla Commissione, mentre in caso di istituzione di nuovi aiuti l' obbligo giuridico di attivarsi grava sullo Stato membro.
76. Vanno considerati aiuti esistenti tutti gli aiuti che sussistevano negli Stati membri fondatori al momento della creazione della Comunità in forza del Trattato di Roma nonché gli aiuti che sussistevano negli Stati membri che hanno aderito successivamente al Trattato al momento della loro adesione e, infine, tutte le discipline normative nazionali in tema di aiuti emanate conformemente alle norme comunitarie. Ne deriva che la disciplina normativa pertinente nel caso di specie configura un aiuto esistente, con la conseguenza che sarebbe spettato alla Commissione l' obbligo di prendere l' iniziativa, in caso di incompatibilità dell' aiuto con il mercato comune.
77. Nella fattispecie la Commissione ha rivolto al governo spagnolo, durante i negoziati relativi all' adesione, una questione, formulata in maniera generale, vertente sugli aiuti esistenti. In riscontro a tale questione, il governo spagnolo le ha trasmesso un elenco di norme legislative nel quale non figurava tuttavia la legge relativa all' esenzione fiscale in favore dell' allora Banco de Crédito Industrial SA. Secondo il governo spagnolo, i problemi connessi a tale esenzione fiscale alla luce degli artt. 90 e 93 sarebbero stati troppo complessi per poter esser risolti nell' ambito di tale procedura semplificata.
78. La Commissione non fa valere che il governo spagnolo ha dolosamente omesso di citare la controversa esenzione fiscale, violando in tal modo il combinato disposto degli artt. 93, n. 1, e 5 oppure un corrispondente obbligo al momento dei negoziati relativi all' adesione.
79. L' esenzione fiscale controversa va conseguentemente considerata aiuto esistente, la cui compatibilità con il diritto comunitario non è stata ancora verificata, ai sensi dell' art. 93, n. 1, dalla Commissione.
C - Conclusione
80. Alla luce dei rilievi sopra svolti, propongo di risolvere le questioni pregiudiziali nel seguente modo:
"1) Un' esenzione fiscale come quella contemplata dall' art. 29 della legge n. 13/71 non presenta - con riserva di una valutazione definitiva dei fatti di causa da parte del giudice di rinvio - gli elementi caratteristici di un abuso di posizione dominante conseguente ad un provvedimento adottato dallo Stato.
2) Una simile esenzione fiscale dev' essere valutata alla luce delle norme del diritto comunitario relative agli aiuti statali esistenti".
(*) Lingua originale: il tedesco.
(1) - Dal 1 novembre 1993 denominato Trattato CE conformemente al Trattato sull' Unione europea 7 febbraio 1992 (GU C 191 del 29.7.1992).
(2) - Legge 19 giugno 1971, n. 13, recante organizzazione e disciplina degli istituti di credito pubblici (BOE 21.6.1971).
(3) - Ley de Haciendas Locales (legge relativa ai tributi in favore degli enti locali) 28 dicembre 1988, n. 39.
(4) - Sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223).
(5) - Direttiva della Commissione 25 giugno 1980, 80/723/CEE (GU L 195, pag. 35).
(6) - V. GU L 322, pag. 30.
(7) - Prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l' accesso all' attività degli enti creditizi e il suo esercizio (GU L 322 del 17.12.1977, pag. 30), da ultimo modificata dalla seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l' accesso all' attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780/CEE (GU L 386 del 30.12.1989, pag. 1).
(8) - Allegato XXXII, punto II.1, lett. b), quarto trattino.
(9) - V., ad esempio, sentenza 27 marzo 1980, causa 61/79, Amministrazione delle Finanze dello Stato/Denkavit italiana (Racc. pag. 1205, punto 12).
(10) - Sentenza 14 luglio 1981, causa 172/80, Zuechner/Bayerische Vereinsbank (Racc. pag. 2021).
(11) - Sentenze 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi (Racc. pag. 409); 9 giugno 1977, causa 90/76, Van Ameyde/UCI (Racc. 1091); 16 novembre 1977, causa 13/77, INNO/ATAB (Racc. pag. 2115); 4 maggio 1988, causa 30/87, Bodson/Pompes funèbres des régions libérées (Racc. pag. 2479); 11 aprile 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a./Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs (Racc. pag. 803); 23 aprile 1991, causa C-41/90, Hoefner e Elser (Racc. pag. I-1979); 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Racc. pag. I-2925); 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (Racc. pag. I-5889); 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB-INNO-BM (Racc. pag. I-5941); 17 novembre 1992, cause riunite C-271/90, C-281/90 e C-289/91, Spagna, Belgio e Italia/Commissione (Racc. pag. I-5833); 27 ottobre 1993, cause riunite C-46/90 e C-93/91, Lagauche e Evrard (Racc. pag. I-0000); e 27 ottobre 1993, causa C-69/91, Decoster (Racc. pag. I-0000).
(12) - Sentenza 9 giugno 1977, causa 90/76, Van Ameyde/UCI (Racc. pag. 1091).
(13) - Sentenze 2 marzo 1983, causa 7/82, GVL/Commissione (Racc. pag. 483, punto 44), e 9 novembre 1983, causa 322/81, Michelin/Commissione (Racc. pag. 3461, punto 28).
(14) - Sentenze 14 febbraio 1978, causa 27/76, United Brands/Commissione (Racc. pag. 207, punti 10 e seguenti), e 13 febbraio 1977, causa 85/76, Hoffmann-La Roche/Commissione (Racc. pag. 461, punti 21 e seguenti).
(15) - V. causa 27/76, United Brands/Commissione (loc. cit., punti 63-66); v., altresì, causa 85/76, Hoffmann-La Roche/Commissione (loc. cit., punto 38).
(16) - Sentenze 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit., punto 20), e 19 maggio 1993, causa C-320/91, Paul Corbeau (Racc. pag. I-2533, punto 10).
(17) - Causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit., punto 20).
(18) - Causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit., punti 23 e 24).
(19) - Causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit., punti 21 e 24).
(20) - Sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223, punto 12).
(21) - Sentenze 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi (loc. cit., pag. 409); 11 aprile 1986, causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a./Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs (loc. cit.); 23 aprile 1991, causa C-41/90, Hoefner e Elser (loc. cit.); 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (loc. cit.); 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (loc. cit.); 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit.), e 19 maggio 1993, causa C-320/91, Paul Corbeau (loc. cit.).
(22) - Causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a. (loc. cit., punto 55).
(23) - Causa 155/73, Sacchi (loc. cit., punto 15); causa C-41/90, Hoefner e Elser (loc. cit., punti 24 e 25); causa C-260/89, ERT (loc. cit., punti 33 e 38), e causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (loc. cit., punto 27).
(24) - Causa C-320/91, Paul Corbeau (loc. cit., punto 15), e causa C-18/88, GB-INNO-BM (loc. cit., punto 16).
(25) - Così espressamente nel dispositivo della sentenza pronunciata nella causa C-320/91, Paul Corbeau (loc. cit.). V., inoltre, causa C-260/89, ERT (loc. cit., punto 34); causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a. (loc. cit., punti 55-57). Analogamente v. sentenza 27 marzo 1974, causa 127/73, BRT/Sabam e Fonior (Racc. pag. 313, punto 22).
(26) - Sentenze 17 marzo 1993, cause riunite C-72/91 e C-73/91, Sloman Neptun (Racc. pag. I-887, punto 19); 30 novembre 1993, causa C-189/91, Kirsammer-Hack (Racc. pag. I-0000, punto 16).
(27) - Direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (GU L 195, pag. 35), da ultimo modificata dalla direttiva della Commissione 30 settembre 1993, 93/84/CEE (GU L 254, pag. 16).
(28) - Sentenza 6 luglio 1982, cause riunite da 188/80 a 190/80, Francia, Italia e Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 2545, punto 2).
(29) - Sentenza 23 febbraio 1961, causa 30/59 (Racc. pag. 3), in ambito CECA, altresì rilevante per la nozione di aiuto nell' ambito del Trattato CEE.
(30) - V., al riguardo, anche la risposta della Commissione ad un' interrogazione parlamentare del signor Burgbacher (GU n. 125 del 17.8.1963, pag. 2235), nella quale la Commissione cita espressamente nel novero dei potenziali aiuti l' esenzione da imposte e tributi.
(31) - Sentenza 14 luglio 1971, causa 10/71, Pubblico Ministero lussemburghese/Muller (Racc. pag. 723).
(32) - Causa 10/71, Pubblico Ministero lussemburghese/Muller (loc. cit., punti 13-16).
(33) - Sentenza 10 marzo 1983, causa 172/82, Fabricants raffineurs d' huile de graissage/Inter-Huiles (Racc. pag. 555).
(34) - V. nota 32.
(35) - Causa 172/82 (Fabricants raffineurs d' huile de graissage/Inter-Huiles (loc. cit., punto 15).
(36) - Sentenza 10 luglio 1984, causa 72/83, Campus Oil Limited/Ministro dell' industria e dell' energia (Racc. pag. 2727).
(37) - V. causa 72/83, Campus Oil Limited/Ministro dell' industria e dell' energia (loc. cit., punto 19).
(38) - V. supra ai paragrafi 43 e seguenti.
(39) - Sentenza 3 febbraio 1977, causa 52/76, Benedetti/Munari (Racc. pag. 163).
(40) - In primo luogo, l' esame della sussistenza di un aiuto, punti 17-19, indi quello della natura pubblica dell' impresa, punti 20-22.
(41) - Sentenza 22 marzo 1977, causa 78/76, Steinike e Weinlig/Germania (Racc. pag. 595, punto 18).
(42) - Sentenza 19 giugno 1973, causa 77/72, Capolongo/Maya (Racc. pag. 611, punti 4-6).
(43) - Sentenza 21 novembre 1991, causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (Racc. pag. I-5505, punto 14).
(44) - Cause riunite C-72/91 e C-73/91, Sloman Neptun (loc. cit., punto 12); causa C-189/91, Kirsammer-Hack (loc. cit., punto 14).
(45) - Sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz/Germania (Racc. pag. 1471).
(46) - Sentenza 20 marzo 1985, causa 41/83, Italia/Commissione (Racc. pag. 873).
(47) - V. causa 41/83, Italia/Commissione (loc. cit., punto 30).
(48) - V. causa C-202/88, Francia/Commissione (loc. cit., punto 12).
(49) - Sentenza 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione (Racc. pag. I-565).
(50) - V. cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione (loc. cit., punti 31 e 32).
(51) - Cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione (loc. cit., punto 34).
(52) - Causa 78/76, Steinike e Weinlig (loc. cit., punto 9).
(53) - Sentenza 21 novembre 1991, causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et trasformateurs de saumon (loc. cit., punto 13).