61972C0040
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL KARL ROEMER
apresentadas em 10 de Janeiro de 1973 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A questão prejudicial apresentada pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main e sobre a qual nos iremos pronunciar respeita à validade do Regulamento (CEE) n.o 1643/71 da Comissão, de 28 de Julho de 1971, que institui um regime de preços mínimos aplicáveis à importação de concentrados de tomate provenientes da Grécia.
A este respeito convém fazer uma série de observações preliminares.
Os concentrados de tomate da posição pautal 20.02 fazem parte da organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas, instituída pelo Regulamento (CEE) n.o 865//68, de 28 de Junho de 1968. Em relação a países terceiros, esta organização comum de mercado não previa a aplicação de nenhuma medida de protecção, mas apenas a aplicação da pauta aduaneira comum, porque não visava ainda qualquer «coordenação e unificação dos regimes de importação» aplicados por cada um dos Estados-membros em relação aos países terceiros. Esta lacuna foi colmatada pelo Regulamento (CEE) n.o 1427//71 do Conselho, de 2 de Julho de 1971, relativo à instauração de medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas. O artigo 1.o deste regulamento previa, além do mais: «Se, na Comunidade, o mercado de um ou de vários produtos referidos no artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 865/68 sofrer, ou correr o risco de sofrer, em função das importações, perturbações graves susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39o do Tratado, podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas comerciais com os países terceiros até que a perturbação ou o risco de perturbação tenha desaparecido». No mesmo dia, o Conselho publicou o Regulamento (CEE) n.o 1428/71 «que define as condições de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas». Entre as disposições deste regulamento mencionaremos nomeadamente o n.o 1 do artigo 2.o, nos termos do qual: «as medidas que podem ser adoptadas em aplicação dos n. os 2 e 3 do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1427/71, quando a situação referida no n.o 1 deste artigo se verifique, são as seguintes:
a)
a suspensão total ou parcial das importações ou das exportações;
b)
um regime de preços mínimos abaixo do qual as importações podem ser submetidas à condição de apenas poderem ser efectuadas a um preço superior ao preço mínimo fixado para o produto em causa.»
Este regulamento foi inicialmente aplicado até 30 de Junho de 1972, tendo em seguida a sua validade sido prorrogada por um ano através do Regulamento (CEE) n.o 1374/72.
Dada a evolução das importações de concentrados de tomate na Comunidade, e os preços de oferta válidos para os produtos de países terceiros (que se situavam sensivelmente abaixo dos preços de custo das empresas transformadoras situadas na Comunidade), dado que, além disso, nos principais territórios produtores da Comunidade toda uma série de empresas de transformação de tomate tiveram de cessar a sua actividade, e receando por fim que, durante a campanha de 1971, não fosse possível evitar o excedente de pelo menos 200000 toneladas de tomate fresco, a Comissão entendeu, durante o Verão de 1971, dever aplicár a possibilidade que lhe era concedida pelo Regulamento n.o 1427/71. Para este efeito, adoptou o Regulamento (CEE) n.o 1558/71, de 20 de Julho de 1971, que estabelece medidas de protecção aplicáveis à importação de concentrados de tomate. Este regulamento instaurou um regime de títulos de importação destinados a restringir as importações, sem limitação no tempo. As importações provenientes da Grécia foram excluídas deste regime devido às relações comerciais especiais resultantes do acordo de associação assinado em 9 de Julho de 1961, mais exactamente devido ao artigo 41. o do referido acordo, nos termos do qual
«Quando a eliminação progressiva dos direitos aduaneiros e restrições quantitativas entre as partes contratantes puder conduzir a preços susceptíveis de colocar em perigo os objectivos fixados pelo artigo 39.o do Tratado que institui a Comunidade, é permitido a esta, por um lado, a partir da implementação da política agrícola comum, e à Grécia, por outro, a partir da entrada em vigor do acordo, aplicar em relação a determinados pro dutos um regime de preços mínimos abaixo dos quais as importações podem ser:
—
temporariamente suspensas ou reduzidas,
ou
—
submetidas à condição de se fazerem a um preço superior ao preço mínimo fixado para o produto em causa.»
Tendo em conta esta disposição, a Comissão publicou, para as importações de concentrados de tomate provenientes da Grécia, o Regulamento n.o 1643/71, que referimos de início. Entre os vários artigos deste regulamento, citaremos o artigo 1.o, nos termos do qual qualquer importação de concentrados de tomate (posição 20.02 C da pauta aduaneira comum) proveniente da Grécia se encontra sujeita à apresentação de um documento de importação a partir de 9 de Agosto de 1971. O artigo 2.o precisa:
«A emissão do documento de importação está subordinada a:
a)
compromisso escrito do importador de assegurar:
aa)
…
bb)
que esta importação é o resultado de um contrato que prevê a venda e o fornecimento franco-fronteira da Comunidade, ou num local situado fora desta, a um preço superior ao que figura no anexo do presente regulamento para a qualidade em causa, e
cc)
que esse preço seja efectivamente pago…»
Por fim, o artigo 8.o determina ainda:
«A prova do respeito do preço mínimo resulta da apresentação ao organismo do documento:
—
do contrato referido no artigo 2.o, alínea a), bb), e
—
de uma declaração bancária de que o pagamento do preço de compra estabelecido no contrato foi efectuado.»
Este regulamento entrou em vigor em 1 de Agosto de 1971 e parece manter-se ainda vigente no momento actual.
Com a preocupação de sermos completos, observamos ainda que a obrigação de apresentar um documento de importação e a restrição das importações foram suprimidas em relação a certos países, que se comprometeram a garantir a manutenção de um determinado preço mínimo, em conformidade com o que estava já previsto no n.o 4 do artigo 1o do Regulamento n.o 1558/71. Foi o que sucedeu em relação à Espanha, a Portugal e a Marrocos, através do Regulamento (CEE) n.o 1738/71, de 6 de Agosto de 1971, e em relação à Tunísia e à Suíça, através do Regulamento (CEE) n.o 1786/71, de 13 de Agosto de 1971. O preço mínimo foi entretanto fixado, através de negociações, a um nível que deixava às importações provenientes da Grécia uma preferência de cerca de 4 %.
Esta regulamentação aplica-se igualmente à empresa Schroeder, recorrente no processo principal, empresa comercial cuja sede se situa em Hamburgo. Com efeito, em 10 de Setembro de 1971, a recorrente apresentou à autoridade alemã competente, o Departamento Federal para a Alimentação e as Florestas, um pedido de concessão de licença para a importação da Grécia de concentrados de tomate em lata, posição pautal n.o 20.02. Todavia, tal pedido foi recusado devido ao facto de a empresa Schroeder não estar disposta a satisfazer as condições enumeradas no artigo 2.o do Regulamento n.o 1643 /71. Foi em vão que a empresa Schroeder apresentou uma reclamação da recusa do seu pedido, tendo finalmente recorrido para o Verwaltungsgericht Frankfurt.
Em defesa da sua posição, a empresa invoca que o artigo 2.o do Regulamento n.o 1643/71 viola o n.o 1, alínea c), do artigo 39 o do Tratado CEE, bem como o n.o 1, primeiro período, do artigo 1.o do Regulamento n.o 1427/71, e, mais concretamente, alega que, devido às possibilidades de desvios, o regime de preços mínimos introduzido pela Comissão não é susceptível de restabelecer a desejada estabilidade no mercado. Invoca, ainda, que a Comissão não tomou em consideração a prioridade estabelecida pelo Regulamento n.o 1428/71 (que refere em primeiro lugar a suspensão total ou parcial das importações e apenas em seguida menciona a introdução de um regime de preços mínimos), e que foi erradamente que a Comissão considerou preenchidas as condições necessárias para adoptar medidas de protecção (perturbação grave no mercado) e, finalmente, que a Comissão fixou os preços mínimos a um nível demasiado elevado, de tal forma que estes produziram um efeito proibitivo.
Dado que o Verwaltungsgericht Frankfurt considerou que as objecções suscitadas em relação à validade do Regulamento n.o 1643//71 não eram completamente desprovidas de sentido, decidiu suspender a instância, por decisão de 19 de Junho de 1972, e solicitar a este Tribunal um pedido de decisão, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
1)
a)
O artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1643/71 viola as disposições conjugadas do n.o 3 do artigo 40.o e do n.o 1, alínea c), do artigo 39.o do Tratado CEE?
b)
O artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1643/71 viola, além disso, o texto que lhe serve de base jurídica, nomeadamente o n.o 1, primeiro período, do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1427/71 do Conselho, de 2 de Julho de 1971 (JO L 151, p. 5)?
2)
Subsidiariamente: o artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1643/71 viola princípios fundamentais do Estado de direito, em especial o princípio da proporcionalidade e o princípio da protecção da boa fé?
3)
Subsidiariamente: o artigo 2.o do regulamento é ilegal, na medida em que os preços mínimos fixados em anexo a esta decisão são superiores aos preços praticados nos Estados-membros e produzem efeitos proibitivos?
4)
Subsidiariamente: deve o n.o 1 do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1428/71 do Conselho, de 2 de Julho de 1971 (JO L 151, p. 6), tal como o artigo 41. o do acordo que cria uma associação entre a CEE e a Grécia, de 9 de Julho de 1961, ser interpretado no sentido de que existe uma ordem de prioridades entre as medidas nele previstas?
São estas as questões que iremos em seguida analisar pormenorizadamente.
1.
A primeira questão compreende duas partes que devem ser examinadas simultaneamente. Por um lado, trata-se de saber se o artigo 2o
do Regulamento n.o 1643/71, a saber, a obrigação de o importador apenas efectuar importações a preços que respeitem o regime de preços mínimos estabelecido pelo Regulamento n.o 1643/71, viola as disposições conjugadas do n.o 3 do artigo 40.o e do n.o 1, alínea c), do artigo 39o do Tratado CEE, por não se tratar de uma medida necessária à realização do artigo 39o (no caso, a estabilização do mercado).
Por outro lado, suscita-se a questão de saber se a regulamentação em causa viola o n.o 1, primeiro período, do artigo 1.o do Regulamento n.o 1427/71, onde se referem medidas destinadas a fazer desaparecer as perturbações surgidas no mercado devido às importações. Tendo em conta que, no Regulamento n.o 1428/71 adoptado no mesmo dia, o Conselho definiu ele próprio as medidas previstas pelo Regulamento n.o 1427/71, tendo igualmente referido o regime criticado dos preços mínimos, é de pressupor que a segunda parte da questão deve, na realidade, ser entendida no sentido de que se trata de saber se o regulamento do Conselho em questão é compatível com os princípios do Tratado.
Como a Comissão justamente observou, as questões devem ser analisadas tendo em conta a objecção suscitada pela recorrente no processo principal, a saber, que um sistema que obriga a comprar, num país exportador, a preços superiores aos praticados no mercado deste país, convida a abusos, devido ao desejo natural do comerciante de realizar um lucro. A recorrente considera que a existência de numerosas possibilidades de desvios, ilegais e legais, é incontestável. Assim, o pagamento de preços mais elevados no país exportador pode ser meramente fictício; no caso do pagamento efectivo destes preços, o exportador pode conceder, a título de compensação, uma restituição que escapa a qualquer contabilização, ou ainda a compensação pode tomar a forma de reduções de preços por ocasião do fornecimento de outras mercadorias. Pode igualmente acontecer, sempre dentro da legalidade, que filiais criadas no país exportador ou num país terceiro efectuem as importações no âmbito do regime dos preços mínimos, comprando elas próprias ao preço de mercado no país exportador, e transferindo o lucro desta forma realizado para a sociedade mãe. Em todos estes casos é possível, respeitando aparentemente o mecanismo dos preços mínimos, vender a baixos preços na Comunidade produtos importados e, desta forma, impedir que se produza o efeito da estabilização do mercado. Esta a razão pela qual a recorrente pensa qua as medidas em questão devem ser consideradas a priori como não adequadas para realizar o objectivo pretendido.
Se nos interrogarmos sobre o valor desta argumentação, aparentemente convincente, confrontamo-nos logo de início com uma objecção relevante suscitada pela Comissão. Na realidade, não podemos desprezar o facto de o próprio Tratado prever no artigo 44.o tal regime de preços mínimos, de o acordo de associação com a Grécia retomar, ele também, o texto do artigo 44.o, remetendo ainda para os princípios dos n.os 2 e 3 do artigo 44.o, e que tais regimes, como garantiu a Comissão, são igualmente previstos num determinado número de acordos celebrados com outros países terceiros e que já anteriormente eram bastante utilizados nas trocas externas, mesmo fora da Comunidade. Devemos ainda atender a que a decisão do Conselho de Ministros relativa aos preços mínimos, de 4 de Abril de 1962, concedeu inclusivamente uma certa prioridade ao regime criticado pela recorrente e também que deparamos frequentemente com o regime de preços mínimos na regulamentação das organizações comuns de mercado comunitárias (o que a Comissão demonstrou na página 17 do seu memorando). Somos assim necessariamente levados a afirmar que um regime tão largamente utilizado não pode ser qualificado como não funcional. Com efeito, torna-se difícil pretender que todas as instâncias experientes e competentes que participaram no regime dos preços mínimos em causa foram vítimas de um erro fundamental quanto à questão do carácter adequado ou inadequado deste sistema. A tese contrária deve, no mínimo, esperar que exijamos dos argumentos em que se baseia uma convicção e uma coerência especialmente rigorosas.
Analisando se é este o caso em relação à recorrente, somos levados a fazer a seguinte constatação. Em primeiro lugar, há que admitir que as fraudes ilegais a que a recorrente se refere são efectivamente possíveis e que, sem dúvida, se praticam numa certa medida. Todavia, não nos parece evidente que tais fraudes constituam a regra no caso do regime de preços mínimos aplicados aos concentrados de tomate provenientes da Grécia, como também não nos parece evidente que os comerciantes não respeitem a lei neste ponto de tal modo que o regime se encontre necessária e completamente desprovido de eficácia, somente neste caso se podendo falar do seu carácter inadequado. Pelo contrário, somos levados a pensar, tal como a Comissão, que um controlo do cumprimento das condições previstas no Regulamento n.o 1643/71 não parece impraticável, e que, ao aplicar rigorosamente as possibilidades de sanções no plano nacional, recorrendo essencialmente à intimidação, é possível assegurar ao regime uma eficácia satisfatória.
Quanto aos meios legais (intervenção de filiais criadas no pais exportador ou num país terceiro), observamos que as dificuldades suscitadas pela sua criação (do ponto de vista fiscal e do ponto de vista das despesas que implica), bem como a transferência dos lucros realizados pelas filiais (controlo de câmbios) não devem ser desprezados. Tais dificuldades levam a pensar que a adopção de medidas de protecção como as que estão em causa e que, por natureza, apenas podem ser temporárias, não terá como consequência um acentuado recurso a desvios por meios legais.
Além disso, e este ponto é essencial, podemos constatar presentemente, em termos retrospectivos, que uma tendência como aquela que a recorrente referiu não se manifestou na realidade. Se a tese da recorrente, segundo a qual a medida de protecção era absolutamente inadequada, fosse exacta, deveríamos ter assistido a um aumento das importações, de acordo com a tendência dos anos anteriores. Porém, tal não se verificou. Na realidade, as importações diminuíram sensivelmente, tal como resulta das estatísticas oficiais, nos termos das quais as efectuadas de Agosto a Dezembro de 1971 apenas representam cerca de metade das efectuadas no período correspondente do ano anterior, e ainda que esta tendência continuou no primeiro semestre de 1972. Não existem também indícios significativos que permitam pensar que os valores em questão estão errados, como a recorrente parece supor, ao referir-se nomeadamente a determinadas indicações fornecidas pelo país exportador. Assim, parece-nos evidente que a medida de protecção adoptada aliviou, na realidade, o mercado comunitário e que, em tais condições, não é possível negar que teve um efeito estabilizador que beneficiou igualmente os produtores locais de tomate.
Quanto à evolução dos preços na Comunidade após a adopção da medida de protecção, temos de reconhecer que os preços comunitários para os concentrados de tomate italiano durante a campanha, a partir de Agosto de 1971 e até à má colheita de 1972, eram inferiores aos preços mínimos fixados pela Comissão (não, todavia, no montante citado pela recorrente e baseado num determinado número de ofertas individuais, mas em montante em média inferior). As razões deste fenómeno não parecem muito evidentes. Porventura o cálculo pouco favorável dos preços mínimos (cálculo ao qual ainda voltaremos seguidamente) terá tido alguma importância. Terá porventura havido um determinado número de desvios, ou terão as importações a baixo preço aumentado na sequência das discussões sobre a necessidade de adoptar medidas de protecção, discussões que se tornaram públicas antes da entrada em vigor de tais medidas. Todavia, dada a tendência manifestada pelos preços, não é possível falar de uma ineficácia completa da medida de protecção em causa; com efeito, como a Comissão demonstrou, com o decorrer do tempo os preços aproximaram-se fortemente do nível dos preços mínimos. Este fenómeno pode ser claramente qualificado como uma estabilização do mercado, afinal o objectivo daquela medida de protecção.
Nestas condições, podemos afirmar que, em relação à primeira questão, a tese da recorrente não é correcta: não existe qualquer indício fundamentado que permita pensar que a medida de protecção adoptada era completamente inadequada ao objectivo prosseguido e que, em consequência, o regime de preços mínimos instaurado pelo Regulamento n.o 1643/71 deve ser considerado sem validade.
2.
Na segunda questão, o Verwaltungsgericht Frankfurt pretende saber se o artigo 2.o do Regulamento n.o 1643/71 é inaplicável por violar os princípios da proporcionalidade e da protecção da boa fé, isto é, princípios gerais de direito que se impõem igualmente no âmbito do direito comunitário. O que a recorrente invoca a este respeito já foi tratado em parte no âmbito da primeira questão (em relação ao princípio da proporcionalidade, a recorrente refere-se, com efeito, ao n.o 3 do artigo 40.o e aos n.os 2 e 3 do artigo 44.o do Tratado CEE, bem como às disposições dos Regulamentos n. os 1427/71 e 1428/71). Este princípio será igualmente analisado no âmbito da quarta questão, quando estudarmos o carácter prioritário das medidas em questão. Consequentemente, abstraindo da alegada violação do princípio da protecção da boa fé e do princípio da segurança jurídica, iremos limitar a nossa análise à questão de saber se a medida de protecção aprovada pela Comissão deveria ser limitada no tempo, se existia realmente uma perturbação no mercado e se era oportuno restringir a medida de protecção à Itália.
a)
Vamos começar com a alegada violação do princípio da segurança jurídica (ou da protecção da boa fé). Tal violação resultaria do facto de as possibilidades existentes de fraude ao regime dos preços mínimos terem tornado impossível a confiança no seu funcionamento e, consequentemente, a existência de condições de concorrência leal.
Iremos ser breves em relação a este aspecto. Evidentemente que é necessário admitir que um regime de preços mínimos não pode nunca escapar à prática de certas fraudes. Todavia, é possível afirmar que, mesmo no caso do regime que estamos a apreciar, não se deve recear que tais desvios tenham tido tal amplitude que tenha tomado impossível a confiança no funcionamento regular do regime. Tal opinião era justificada: com efeito, o mercado comunitário não foi inundado de concentrados de tomate provenientes da Grécia (o que deveria ter-se produzido segundo a tese da recorrente), mas as importações, bem pelo contrário, diminuíram de forma acentuada.
Deste ponto de vista, não é consequentemente possível contestar a validade do Regulamento n.o 1643/71.
b)
A questão que se coloca seguidamente é a de saber se a medida de protecção deveria ter sido limitada no tempo e mesmo a curto prazo. E a opinião da recorrente, que argumenta que os contratos existentes não foram objecto de uma regulamentação transitória e sublinha que, dada a situação dos preços na Comunidade, o regime dos preços mínimos implicou desde logo, necessariamente, uma paralisação completa das importações provenientes da Grécia. Porém, tal resultado só poderia ser aceitável se a medida de protecção em questão tivesse carácter provisório.
Contra esta objecção, devemos desde já sublinhar que a tese da recorrente, como demonstrámos, não é conforme aos factos. Na realidade, o regime de preços mínimos não conduziu de modo algum a uma paralisação das importações, mas apenas a uma diminuição destas; nestas condições, não se pode igualmente afirmar que o regime tornou impossível a execução dos contratos existentes.
Por outro lado, importa observar que nenhum texto prevê a limitação no tempo de tais medidas de protecção. A Comissão demonstrou aliás, em especial, que a limitação prevista na decisão do Conselho relativa aos preços mínimos, decisão adoptada em relação ao artigo 44.o, não se aplica neste caso, e isto apesar do artigo 41.o do acordo de associação com a Grécia estatuir que se tomem em conta, para a aplicação de um regime de preços mínimos, os critérios referidos pelo artigo 44.o do Tratado CEE. Uma interpretação correcta dirá, com efeito, que esta disposição se aplica apenas aos critérios contidos no próprio artigo 44.o, e não às decisões adoptadas pelo Conselho com vista a completar o artigo 44o De resto, sublinhamos que a decisão em causa foi adoptada manifestamente com o objectivo de regular as relações entre os Estados-membros e para o período transitório que precedeu a introdução de uma política agrícola comum e que, por tal razão, essa decisão não pode, sem mais, aplicar-se às relações com a Grécia.
Consequentemente, o regime dos preços mínimos não pode também ser contestado com base no facto de não ter sido limitado no tempo. De resto, a Comissão considera muito justamente que tal regime deve permanecer em vigor enquanto subsistirem as condições que o justifiquem, e que apenas deve ser suprimido quando tais condições deixarem de existir.
c)
Em seguida, uma importante questão controvertida no processo principal é a de saber se, em consequência das importações, o mercado comunitário de concentrados de tomate se encontrava exposto a perturbações graves, ou ameaçado de sofrer perturbações graves que poderiam colocar em perigo os objectivos do artigo 39o do Tratado. A recorrente exprime igualmente dúvidas sobre este ponto; com efeito, argumenta que os concentrados de tomate provenientes da Grécia apenas representam uma fraca quota do mercado em relação à produção global da Comunidade e, consequentemente, não podem sobre ele exercer uma influência relevante. Recorda ainda que se tivesse efectivamente existido uma relação de causa e efeito entre as importações provenientes da Grécia e a perturbação do mercado, os preços no mercado comunitário deveriam ter-se aproximado do nível dos preços mínimos pouco tempo após a adopção da medida de protecção. Porém, como tal não foi o caso, pode, na sua opinião, considerar-se que a perturbação observada no mercado provinha de outras razões como, por exemplo, o excesso de produção na Comunidade.
Em relação a este argumento, devemos desde já dar razão à recorrente no sentido de que a aplicação das medidas de protecção previstas pelo Regulamento n.o 1427/71 se encontra vinculada a condições rigorosas. Todavia, consideramos, e digamo-lo desde já, que, mesmo aplicando este critério, a atitude da Comissão não suscita qualquer objecção.
É assim que a Comissão observa a justo título (em qualquer caso, tal não foi contestado) que, durante a campanha que precedeu a adoptação da medida de protecção, dezenas de empresas transformadoras de tomate situadas nos principais territórios produtores da Comunidade tiveram de cessar a sua actividade, de modo que a transformação de tomate na Comunidade sofreu um retrocesso. Ao mesmo tempo que esta situação se verificava, e dado que a produção de tomate permanecia idêntica, houve a necessidade de retirar do mercado quantidades relevantes através da intervenção, sendo na altura os preços de intervenção pagos ao produtor bastante baixos.
Por outro lado, é certo que os preços dos concentrados de tomate provenientes de países terceiros, nos quais os preços de rendimento não representam mais de 60 % a 70 % das despesas de produção comunitárias, são sensivelmente inferiores ao nível comunitário. Do mesmo modo. é certo que as importações provenientes de países terceiros (que devem ser globalmente consideradas, pois as medidas de protecção têm efeitos gerais) aumentaram consideravelmente. Se, em 1967, as importações de concentrados de tomate eram ainda de 18000 toneladas, em 1970 atingiram o montante de 70000 toneladas. Este montante correspondente a cerca de 30 % da produção comunitária de concentrados de tomate (o único valor de comparação pertinente, dado que entre os concentrados de tomate, por um lado, e o tomate pelado bem como o tomate provisoriamente em conserva, por outro, não parece existir, como a recorrente admite, mais do que uma certa fungibilidade). Consequentemente, calculadas em produtos de base, as importações ascendiam a 420000 toneladas, em relação a uma produção global de tomate na principal região produtora, a Itália, de 3000000 toneladas, das quais cerca de 1000000 eram transformadas em concentrados de tomate. De acordo com a tendência manifestada nos anos anteriores, poder-se-ia esperar que tal tendência prosseguiria e que, por conseguinte, os produtos importados substituiriam largamente os produtos locais, o que implicaria um aumento das intervenções que, durante os sete primeiros meses do ano de 1971, tinham incidido sobre 30000 toneladas de tomate.
Nestas condições, parece-nos totalmente justificado pensar que uma perturbação no mínimo grave ameaçava o mercado, perturbação esta que, devido a uma menor absorção pela indústria local, ou pelo facto de tal absorção se realizar a baixos preços, se teria repercutido sobre os rendimentos dos agricultores, devendo neste sentido considerar-se como ameaçando seriamente os objectivos do artigo 39.o Tendo em conta a situação dos preços, tal como foi descrita, não é de excluir que as importações pudessem influenciar o nível dos preços no mercado comunitário, mesmo se tais importações apenas representam uma parte da produção comunitária. Torna-se assim difícil contestar o facto de as condições necessárias para a aplicação do Regulamento n.o 1427/71 estarem reunidas e que a Comissão tentou, justificadamente, influenciar as importações, através de medidas de protecção.
Por fim, não é igualmente possível (como pretende a recorrente) afirmar que as medidas em questão foram ineficazes. Com efeito, a diminuição das importações permite-nos concluir que se produziu um efeito de travão. De resto, é incontestável que os preços se aproximaram sensivelmente do nível dos preços mínimos; além do que, tendo a produção comunitária permanecido idêntica durante a campanha de 1971-1972, a necessi dade de proceder a intervenções não foi tão grande como no ano anterior. Deparamos aqui, indubitavelmente, com efeitos favoráveis na perspectiva dos objectivos do artigo 39o do Tratado CEE.
Consequentemente, não é possível contestar o Regulamento n.o 1643/71 com base no facto de as condições de aplicação do Regulamento n.o 1427/71 não estarem reunidas e de que as medidas em questão não eram adequadas a fazer desaparecer a perturbação no mercado.
d)
Neste sentido, no âmbito da questão que presentemente analisamos, resta-nos perguntar se, dado que as perturbações surgiram essencialmente no mercado italiano, não tinha sido adequado limitar a este país a medida de protecção em questão, em conformidade com o Regulamento n.o 1428/71.
Podemos demonstrar sucintamente que tal não foi também o caso.
Basta recordar que a Itália exporta, em larga medida, concentrados de tomate para os outros Estados-membros. É certo que tais exportações teriam diminuído se as medidas de protecção se tivessem restringido à Itália e se os outros Estados-membros tivessem tido a possibilidade de livremente proceder a importações a baixo preço provenientes de países terceiros. Consequentemente, teria sido difícil que uma medida de protecção limitada conduzisse ao resultado pretendido: a eliminação da perturbação no mercado. Além disso, haveria lugar ao receio de que os concentrados de tomate fossem importados para Itália a baixos preços a partir de outros Estados-membros, dado que para este produto as despesas de transporte não entram em linha de conta, e que, assim, a situação neste país sofresse ainda uma deterioração em prejuízo dos produtores.
Para que a medida de protecção fosse eficaz, não restava, com efeito, outra possibilidade à Comissão do que alargá-la ao conjunto da Comunidade.
3.
Como sabem, a terceira questão que iremos analisar em seguida consiste em saber se o artigo 2.o do Regulamento n.o 1643 /71 é ilegal por os preços mínimos estabelecidos no seu anexo serem superiores aos praticados nos Estados-membros, produzindo por tal razão efeitos proibitivos.
Durante o processo, a Comissão relatou como é que os preços mínimos tinham sido estabelecidos. Baseou-se nas informações fornecidas pelo Ministério da Agricultura italiano em relação aos preços de custo neste país (preço do produto de base, despesas de transporte até à fábrica, despesas de transformação, despesas de embalagem), que teve em conta no seu regulamento, após a correspondente verificação. O que nomeadamente releva para o caso concreto, é que os custos do produto de base foram estabelecidos a um nível que corresponde aos objectivos do artigo 39.o, isto é, acima do nível dos preços de intervenção.
É evidente, como de resto já referimos, que a Comissão teve de admitir que os preços mínimos eram superiores ao nível dos preços de mercado na Comunidade. Pode ser que isso se deva em parte ao facto de as empresas de transformação terem pago, para os produtos de base, preços inferiores aos preconizados e, porventura, também ao facto de elas poderem vender a preços menos elevados na sequência de misturas com concentrados de tomate importados. De resto, as razões pelas quais os preços de mercado sofreram durante um certo tempo uma evolução diferente da esperada não são claras. Para saber se daqui é possível deduzir que a fixação dos preços mínimos foi ilegal, é ne cessário, por um lado, tomar em conta que, em matéria de organização de mercado, a Comissão dispõe claramente de uma certa margem de apreciação. Devendo pronunciar-se sobre a evolução futura do mercado, a Comissão não podia naturalmente dar provas de um rigor absoluto. Consequentemente, não podemos duvidar de que determinadas divergências podem ser consideradas parte do seu poder de apreciação. Por outro lado — e trata-se de um elemento ainda mais relevante —, é evidente que o regime dos preços mínimos não produziu efeitos proibitivos. Na realidade, a evolução das importações deu-se de tal modo que o nível dos anos precedentes, que poderíamos qualificar como normal, foi sempre atingido.
Nestas condições, a pretensão de que a Comissão não exerceu correctamente o seu poder de apreciação e que teria violado o princípio da proporcionalidade ao adoptar uma medida de protecção demasiado rigorosa, não é de modo algum justificada. Noutros termos, as considerações que acabamos de fazer no âmbito da terceira questão não nos permitem igualmente concluir no sentido da nulidade do Regulamento n.o 1643/71.
4.
Chegamos, por fim, à análise da quarta questão, pela qual o Verwaltungsgericht Frankfurt pretende saber se do Regulamento n.o 1428/71 e do artigo 41. o do acordo que cria uma associação entre a CEE e a Grécia decorre uma certa prioridade entre as medidas neles previstas.
Se é certo que esta questão diz aparentemente respeito a uma interpretação das disposições em causa, todavia, tal como resulta dos fundamentos da decisão de reenvio, ela dissimula uma questão de validade. Com efeito, caso se pudesse estabelecer uma ordem de prioridades entre as medidas em questão, de forma a que a restrição quantitativa das importações precederia o regime de preços mínimos, a validade do Regulamento n.o 1643/1 e o regime de preços mínimos deveriam ser contestados pelo menos a partir desta perspectiva. De resto, apenas aparentemente se coloca neste caso a questão de saber se um regulamento comunitário deve ser apreciado em função de um acordo celebrado com um Estado associado. Com efeito, o artigo 3o do Regulamento n.o 1428/71 prevê expressamente o respeito das obrigações que decorrem dos acordos que vinculam a Comunidade no plano internacional, de modo que podemos afirmar igualmente, neste contexto, que o direito comunitário constitui o critério em função do qual deve ser analisada a validade do Regulamento n.o 1643/71.
Tendo delimitado desta forma a quarta questão, podemos agora fazer as seguintes observações.
Em primeiro lugar, importa salientar que o sistema do Regulamento n.o 1428/71 não coincide com o do artigo 41.o do acordo de associação com a Grécia. Entre as medidas referidas pelo regulamento constam a suspensão total ou parcial das importações ou das exportações, por um lado, e, por outro, um regime de preços mínimos abaixo do qual as importações podem ser sujeitas à condição de apenas serem efectuadas a um preço superior ao preço mínimo fixado para o produto em causa. Neste sentido, o preço não constitui manifestamente, no primeiro caso, mais do que um dos factores que devem entrar em linha de conta, em conformidade com o artigo 1.o do Regulamento n.o 1428/71.
Em contrapartida, o artigo 41.o do acordo de associação com a Grécia prevê unicamente um regime de preços mínimos organizado de forma a que, quando as importações são efectuadas a preços inferiores, podem ser temporariamente suspensas ou reduzidas, estando ainda submetidas à condição de apenas se poderem efectuar a um preço superior ao preço mínimo fixado para o produto em causa. Porém, e dado que, como já anteriormente referimos, o artigo 3o do Regulamento n.o 1428/71 prevê o respeito pelas obrigações que vinculam a Comunidade no plano internacional, a única conclusão que podemos deduzir da observação anterior consiste no facto de não ser possível considerar isoladamente o Regulamento n.o 1428/71, mas, pelo contrário, é necessário analisá-lo conjuntamente com o acordo de associação com a Grécia, e isso também na medida em que se trate de estabelecer uma eventual ordem de prioridades entre as medidas que neles são previstas.
Consequentemente, parece incontestável que nem o texto do Regulamento n.o 1428/71, nem o do acordo de associação com a Grécia indicam qualquer ordem de prioridades. Com efeito, a enumeração de um determinado número de medidas numa disposição não implica necessariamente o estabelecimento de uma ordem de prioridades e, além disso, a conjunção que revelaria tal prioridade não existe no caso concreto. Se considerarmos que a decisão do Conselho relativa aos preços mínimos de 1962 é determinante igualmente para o acordo de associação com a Grécia (porque este se refere aos critérios do artigo 44.o do Tratado CEE), poderíamos mesmo chegar à conclusão de que o regime de preços mínimos adoptado era prioritário, o que, contrariamente à opinião da recorrente, seria favorável à adequação da medida adoptada pela Comissão.
Além disso, parece que o Conselho e a Comissão têm razão ao afirmar que não se pode dizer de forma geral que as restrições quantitativas das importações são menos radicais que um regime de preços mínimos e até que, à primeira vista, sucederia precisamente o contrário, caso admitíssemos que as restrições quantitativas às importações podem conduzir à suspensão destas, enquanto que os preços mínimos podem não produzir qualquer efeito proibitivo. Na realidade, para apreciar o carácter mais ou menos radical de uma medida, é necessário ter em conta todas as circunstâncias do caso concreto, assim como as respectivas modalidades de aplicação. Porém, da análise retrospectiva da situação que descrevemos resulta que o regime de preços mínimos apenas exerceu uma influência moderada na evolução das importações, não podendo assim afirmar-se a priori, a respeito desta medida, que ela foi mais rigorosa e-radical que uma contingentação cujo montante tivesse sido fixado pela Comissão no exercício do seu poder de apreciação.
Após termos constatado que a Comissão devia respeitar as disposições do acordo de associação com a Grécia e as do Regulamento n.o 1428/71, devemos perguntar se em vez do regime dos preços mínimos adoptado a Comissão deveria ter preferido um outro re gime que permitisse, quando as importações se fizessem a preços inferiores aos preços mínimos, que estas pudessem ser suspensas ou temporariamente reduzidas. A resposta a esta questão não nos deve colocar especiais dificuldades. Aprendemos, neste processo, que o último regime (como resulta nomeadamente da decisão do Conselho sobre os preços mínimos) apenas pode funcionar se existirem no mercado interno cotações constantes para os produtos em causa. Porém, tal não era aparentemente possível para os concentrados de tomate e, segundo a argumentação convincente da Comissão, não era igualmente possível criar a breve prazo as condições necessárias para que um tal sistema pudesse funcionar. Dado que não podemos pôr em causa a necessidade que surgiu durante o Verão de 1971 de adoptar, no sector da produção de tomate, medidas de protecção que produzissem efeitos rápidos, não nos resta assim nenhum argumento susceptível de ser invocado contra a legalidade da escolha efectuada pela Comissão. Noutros termos, as considerações que acabámos de fazer no âmbito da quarta questão não são igualmente susceptíveis de colocar em causa a validade do Regulamento n.o 1643/71.
5.
Em resultado do que precede, as nossas conclusões serão as que se seguem. Consideramos que se deve responder às questões apresentadas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt, da forma seguinte:
a)
A análise da legalidade do artigo 2o
do Regulamento (CEE) n.o 1643/71, tendo em conta, por um lado, as disposições conjugadas do n.o 3 do artigo 40.o e do n.o 1, álínea c), do artigo 39 o do Tratado CEE e, por outro, as disposições conjugadas do Regulamento (CEE) n.o 1427/71 e do Regulamento (CEE) n.o 1428//71 do Conselho, não permite contestar a sua validade.
b)
Não é igualmente possível contestar a validade do artigo 2o
do Regulamento (CEE) n.o 1643/71, na perspectiva dos princípios da proporcionalidade e da protecção da boa fé, invocados pelo Verwaltungsgericht Frankfurt.
c)
A validade da disposição em causa não pode também ser contestada com base no facto de os preços mínimos que figuram no anexo ao Regulamento (CEE) n.o 1643/71 terem sido estabelecidos a um nível proibitivo.
d)
Finalmente, nem o n.o 1 do artigo 2o do Regulamento (CEE) n.o 1428/71 do Conselho, nem o artigo 41.o do acordo de associação com a Grécia permitem que se conclua pela existência de uma ordem de prioridades entre as medidas neles previstas, de forma a que a legalidade da escolha efectuada pela Comissão possa ser posta em dúvida.
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1
)	Língua original: alemão.