62005CJ0232_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑232/05,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE, entrada em 26 de Maio de 2005,
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por C. Giolito, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Francesa,
representada por G. de Bergues e S. Ramet, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann (relator), presidente de secção, K. Schiemann, N. Colneric, K. Lenaerts e E. Juhász, juízes,
advogado‑geral: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de Maio de 2006,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter executado, no prazo fixado, a Decisão 2002/14/CE da Comissão, de 12 de Julho de 2000, relativa ao auxílio estatal concedido pela França à Scott Paper SA/Kimberly‑Clark (JO 2002, L 12, p. 1), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE, bem como dos artigos 2.° e 3.° desta decisão.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
2. O artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), precisa as regras relativas à recuperação dos auxílios de Estado declarados incompatíveis com o mercado comum:
«Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 185.° do Tratado [actual artigo 242.° CE], a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação comunitária.»
Legislação nacional
3. O artigo L 4 do Código de Justiça Administrativa dispõe:
«Salvo disposições legislativas especiais, os recursos do contencioso administrativo não têm efeito suspensivo, a não ser que o tribunal decida de outro modo.»
4. Constituindo uma disposição legislativa especial, o artigo 6.° do Decreto n.° 92‑1369, de 29 de Dezembro de 1992, que altera o Decreto n.° 62‑1587, de 29 de Dezembro de 1962, que regulamenta a contabilidade pública e estabelece as disposições aplicáveis à cobrança dos créditos do Estado mencionados no artigo 80.° deste decreto (JORF de 30 de Dezembro de 1992, p. 17954), estabelece, no que respeita aos títulos de cobrança emitidos pelo Estado ou pelos estabelecimentos públicos nacionais:
«Os títulos de cobrança mencionados no artigo 85.° do Decreto de 29 de Dezembro de 1962, já referido, podem ser objecto, por parte dos devedores, quer de uma oposição à execução, em caso de contestação da existência da dívida, do seu montante ou da sua exigibilidade, quer de uma oposição à notificação, em caso de contestação da validade formal de uma notificação.
Os outros títulos de cobrança podem ser objecto de uma oposição à notificação.
Estas oposições têm o efeito de suspender a cobrança.»
5. Do mesmo modo, no que respeita aos títulos de cobrança emitidos pelas autarquias locais ou pelos estabelecimentos públicos locais, o artigo L1617‑5, 1.°, segundo parágrafo, do Código Geral das Autarquias Locais, inserido pela Lei n.° 96‑314, de 12 de Abril de 1996 (JORF de 13 de Abril de 1996, p. 5707), estabelece que «a interposição de um recurso jurisdicional com o objectivo de contestar o fundamento de um crédito firme liquidado por uma autarquia local ou por um estabelecimento público local suspende a força executiva do título».
Procedimento pré‑contencioso
Antecedentes da Decisão 2002/14
6. Em 1969, a sociedade de direito americano Scott Paper Company adquiriu a sociedade de direito francês Bouton Brochard e criou em seguida uma nova sociedade, a Bouton Brochard Scott SA (a seguir «Bouton Brochard Scott»), que retomou as actividades da Bouton Brochard.
7. Em 1986, a Bouton Brochard Scott decidiu instalar uma fábrica em França e, para o efeito, escolheu um terreno no departamento do Loiret, na zona industrial de La Saussaye, em Orleães.
8. Em 31 de Agosto de 1987, a cidade de Orleães e esse departamento concederam à Bouton Brochard Scott determinadas vantagens. Por um lado, venderam‑lhe, em condições preferenciais, um terreno de 48 hectares na referida zona industrial. Por outro, comprometeram‑se a calcular a taxa de saneamento segundo uma tarifa igualmente preferencial.
9. Em Novembro de 1987, foi dada à Bouton Brochard Scott a nova denominação «Scott SA» (a seguir «Scott»).
10. Em Janeiro de 1996, as acções desta última sociedade foram adquiridas pela Kimberly‑Clark Corporation (a seguir «Kimberly‑Clark»).
11. Em Janeiro de 1998, esta anunciou o encerramento da fábrica em questão, cujos activos, constituídos pelo terreno e pela fábrica de papel, foram adquiridos pela Procter & Gamble em Junho de 1998.
12. Em 12 de Julho de 2000, a Comissão adoptou a Decisão 2002/14, cujo artigo 1.° declara que o auxílio estatal, sob a forma de preço preferencial de um terreno (no valor actualizado de 12,3 milhões de euros) e de uma tarifa preferencial da taxa de saneamento (montante a determinar pelas autoridades francesas) (a seguir «auxílios em causa»), que a República Francesa concedeu à Scott é incompatível com o mercado comum.
13. O artigo 2.° da Decisão 2002/14 precisa:
«1. A França adoptará todas as medidas necessárias para recuperar junto do beneficiário [os auxílios em causa] referido[s] no artigo 1.° e já ilegalmente colocado[s] à sua disposição.
2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos de direito [nacional], desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da presente decisão. […]»
14. Nos termos do artigo 3.° desta decisão:
«A França informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.»
15. Em 31 de Julho de 2000, a Decisão 2002/14 foi notificada à República Francesa.
16. Em 30 de Novembro e 4 de Dezembro de 2000, a Scott e o departamento do Loiret interpuseram cada qual um recurso de anulação dessa decisão no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias. As partes não pediram a suspensão da execução ao abrigo do artigo 242.° CE.
Diligências efectuadas pela República Francesa na sequência da Decisão 2002/14, no que respeita ao auxílio sob a forma de um preço preferencial do terreno
17. No que respeita ao auxílio sob a forma de um preço preferencial do terreno, o Conselho geral do Loiret emitiu, em 15 de Dezembro de 2000, um título de cobrança no montante de 5 054 721 EUR. A cidade de Orleães emitiu, em 2 de Janeiro de 2001, um título de cobrança num montante de 8 002 231 EUR.
18. No entanto, na sequência de um erro material relativo ao cálculo do montante deste auxílio, a Comissão procedeu à sua rectificação e enviou, em Março de 2001, um corrigendum à República Francesa.
19. Em consequência, os títulos de cobrança de 15 de Dezembro de 2000 e de 2 de Janeiro de 2001 foram anulados em 23 de Março de 2001.
20. Em seguida, o Conselho geral do Loiret emitiu, em 5 de Outubro de 2001, um novo título de cobrança num montante de 4 691 370 EUR. A cidade de Orleães emitiu também, em 18 de Outubro de 2001, um novo título de cobrança no montante de 7 621 937 EUR.
21. Estes dois títulos de cobrança foram objecto de recursos, interpostos pela Kimberly‑Clark no tribunal administratif d'Orléans em 29 de Outubro e 27 de Novembro de 2001.
22. Uma vez que tais recursos têm um efeito suspensivo automático em direito francês, os montantes em questão não foram recuperados.
Diligências efectuadas pela República Francesa na sequência da Decisão 2002/14, no que respeita ao auxílio sob a forma de uma tarifa preferencial da taxa de saneamento
23. No que respeita ao auxílio sob a forma de uma tarifa preferencial da taxa de saneamento, a cidade de Orleães emitiu, nos meses de Janeiro e de Agosto de 2001, seis títulos de cobrança num montante total de 1 046 903 EUR.
24. Um desses títulos, num montante de 165 887 EUR, foi pago pela sociedade Procter & Gamble, actual proprietária da fábrica de Orleães.
25. Os cinco outros títulos de cobrança foram substituídos por três títulos de 5 de Dezembro de 2001, num montante total de 881 015 EUR.
26. Estes últimos foram objecto de recursos interpostos pela Kimberly‑Clark no tribunal administratif d'Orléans em 8 de Março de 2002.
27. Tendo em conta o efeito suspensivo automático de tais recursos, esses títulos de cobrança não foram pagos.
Tramitação processual no tribunal administratif d'Orléans
28. Na sua carta de 2 de Julho de 2003, o Governo francês afirmou que o tribunal administratif d'Orléans tinha suspendido a instância para aguardar a decisão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias relativa à validade da Decisão 2002/14. Na sua contestação, esse governo admitiu contudo que esta afirmação era incorrecta.
Conversações havidas antes da propositura da presente acção
29. Através de cartas de 8 de Maio, 31 de Julho e 8 de Outubro de 2001, de 13 de Março, 26 de Agosto e 23 de Dezembro de 2002, de 13 de Fevereiro, 16 de Maio e 21 de Novembro de 2003, de 27 de Janeiro, 9 de Março e 29 de Abril de 2004, a Comissão solicitou às autoridades francesas que a informassem do estado de adiantamento da recuperação dos montantes devidos e que lhe fornecessem determinados documentos e informações relativos aos processos pendentes no tribunal administratif d'Orléans. Nestas cartas, a Comissão salientou a importância de uma execução imediata e efectiva, bem como a sua possibilidade de recorrer directamente ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2, CE. Na sua última carta, de 29 de Abril de 2004, a Comissão fixou ao Governo francês um último prazo suplementar de 20 dias.
30. Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pela República Francesa nas suas cartas de 13 de Novembro de 2001, 27 de Novembro de 2002, 25 de Março e 2 de Julho de 2003, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
31. Na sua acção, a Comissão invoca um único fundamento, relativo, no essencial, à violação do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE e dos artigos 2.° e 3.° da Decisão 2002/14, pelo facto de a República Francesa não ter executado esta decisão no prazo fixado.
Quanto à data pertinente para a apreciação do incumprimento
32. Resulta de jurisprudência assente que a data de referência para a aplicação do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE é a prevista na decisão cujo incumprimento é impugnado ou, eventualmente, aquela que a Comissão tenha posteriormente fixado (v., neste sentido, acórdãos de 3 de Julho de 2001, Comissão/Bélgica, C‑378/98, Colect., p. I‑5107, n.° 26; de 2 de Julho de 2002, Comissão/Espanha, C‑499/99, Colect., p. I‑6031, n.° 28, e de 1 de Junho de 2006, Comissão/Itália, C‑207/05, Colect., p. I‑0000, n.° 31).
33. No caso vertente, os artigos 2.° e 3.° da Decisão 2002/14 impõem um prazo de dois meses, a contar da data da sua notificação, para que o Governo francês adopte as medidas necessárias para a recuperação dos auxílios em causa e disso informe a Comissão. Após longas conversações entre as partes, a Comissão fixou, na sua carta de 29 de Abril de 2004, um último prazo, que terminou 20 dias após esta data.
34. Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que o prazo fixado no artigo 3.° da Decisão 2002/14 foi substituído pelo que resulta da carta de 29 de Abril de 2004 (v., neste sentido, acórdão Comissão/Itália, já referido, n.° 35). Por conseguinte, o termo deste prazo foi transferido para 19 de Maio de 2004.
Quanto à acusação
Argumento s das partes
35. A Comissão alega que, mais de cinco anos após a adopção da Decisão 2002/14, as medidas adoptadas pelas autoridades francesas não conduziram à recuperação dos auxílios em causa. Por conseguinte, esta decisão não foi devidamente executada.
36. A Comissão reconhece que o artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999 autoriza a aplicação das formalidades previstas pelo direito nacional, mas sublinha que tal apenas se aplica às formalidades que permitam a execução «imediata e efectiva» da decisão da Comissão. Ora, na opinião desta última, uma formalidade nacional que prevê o efeito suspensivo automático dos recursos interpostos contra os títulos de cobrança emitidos para a recuperação de um auxílio concedido não reúne estas condições.
37. O Governo francês retorque que as autoridades francesas efectuaram todas as diligências necessárias para a execução da Decisão 2002/14.
38. Em conformidade com as formalidades nacionais, essas autoridades enviaram à beneficiária do auxílio vários títulos de cobrança que, no termo do processo perante o órgão jurisdicional nacional competente, adquiriram força executiva.
39. Com efeito, o artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999 prevê explicitamente esse recurso às formalidades nacionais, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão. Ora, as normas processuais nacionais aplicáveis ao caso vertente, incluindo aquelas que prevêem o efeito suspensivo dos recursos interpostos contra os títulos de cobrança, não impedem tal execução.
40. O Governo francês salienta que, em sua opinião, a execução «imediata e efectiva» da decisão da Comissão não significa necessariamente um reembolso imediato do auxílio. Em contrapartida, esta execução implica que o Estado‑Membro inicie imediatamente o processo nacional que deve conduzir à recuperação do auxílio concedido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41. Por força do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE, a decisão é obrigatória em todos os elementos para os destinatários que designar.
42. Resulta da jurisprudência que o Estado‑Membro destinatário de uma decisão que o obrigue a recuperar os auxílios ilegais deve, por força do artigo 249.° CE, tomar todas as medidas adequadas para garantir o cumprimento da referida decisão (v. acórdãos de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, C‑209/00, Colect., p. I‑11695, n.° 31, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C‑404/00, Colect., p. I‑6695, n.° 21). Deve obter uma recuperação efectiva dos montantes devidos (v., neste sentido, acórdãos de 12 de Maio de 2005, Comissão/Grécia, C‑415/03, Colect., p. I‑3875, n.° 44, bem como Comissão/Itália, já referido, n. os  36 e 37).
43. O artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999 precisa que a recuperação do auxílio declarado incompatível deve ser efectuada «imediatamente».
44. No caso vertente, a Decisão 2002/14 obriga a República Francesa a adoptar todas as medidas necessárias para recuperar junto do beneficiário os auxílios em causa já ilegalmente colocados à sua disposição. Para este efeito, a Comissão concedeu‑lhe um prazo de dois meses. O termo deste prazo, substituído pelo que resulta da carta de 29 de Abril de 2004, foi, portanto, transferido para 19 de Maio de 2004.
45. Há que referir que, no termo deste último prazo, ou seja, perto de quatro anos após a adopção da Decisão 2002/14, as acções empreendidas pelas autoridades francesas não tinham conduzido a uma recuperação efectiva dos auxílios em causa, com excepção da cobrança de 165 887 EUR dos 13 350 000 EUR devidos.
46. Com efeito, tal como admite o próprio Governo francês, devido ao efeito suspensivo automático associado aos recursos interpostos contra os títulos de cobrança, estes últimos não podem produzir, antes da decisão do órgão jurisdicional nacional competente, qualquer efeito concreto no que respeita ao reembolso dos referidos auxílios.
47. Por conseguinte, o beneficiário do auxílio pode, durante esse período, conservar os fundos provenientes dos auxílios declarados incompatíveis e beneficiar da vantagem concorrencial indevida daí resultante.
48. O Governo francês alega contudo que esse atraso é devido à aplicação das formalidades previstas pelo direito francês, aplicação que é explicitamente autorizada pelo artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999.
49. A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, a aplicação das formalidades do direito nacional está sujeita à condição de permitirem uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão, condição que reflecte as exigências do princípio da efectividade consagrado primeiramente pela jurisprudência (v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, 94/87, Colect., p. 175, n.° 12; de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Colect., p. I‑1591, n.° 24, e de 12 Dezembro de 2002, Comissão/Alemanha, já referido, n. os  32 a 34).
50. O décimo terceiro considerando desse regulamento precisa que, nos casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado comum, deve ser restabelecida uma concorrência efectiva, e que, para este efeito, é necessário que o auxílio seja recuperado o mais rapidamente possível. A aplicação das formalidades nacionais não deve, portanto, ao impedir uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efectiva. Para obter este resultado, os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a eficácia dessa decisão.
51. Ora, ao prever o efeito suspensivo dos recursos interpostos contra os títulos de cobrança emitidos para a recuperação de um auxílio concedido, não se pode considerar que o procedimento previsto pelo direito francês e aplicado no caso vertente permita a execução «imediata e efectiva» da Decisão 2002/14. Pelo contrário, ao atribuir tal efeito suspensivo, pode consideravelmente atrasar a recuperação dos auxílios.
52. Assim, ao violar os objectivos prosseguidos pelas regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado, esse procedimento nacional impediu o restabelecimento imediato da situação anterior e prolongou a vantagem concorrencial indevida resultante dos auxílios em causa.
53. Daqui resulta que o procedimento previsto pelo direito nacional no caso vertente não reúne as condições previstas no artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999. Por conseguinte, a norma francesa que prevê o efeito suspensivo dos recursos interpostos contra os títulos de cobrança não deveria ser aplicada.
54. Nestas circunstâncias, não é necessária pronúncia quanto à questão de saber se, em casos específicos, o órgão jurisdicional nacional pode decretar a suspensão da execução de títulos de cobrança na sequência da interposição de recursos que não contenham fundamentos contra a decisão da Comissão.
55. Há que acrescentar, neste contexto, que não se pode considerar que o efeito suspensivo dos recursos interpostos nos órgãos jurisdicionais nacionais seja indispensável para garantir uma tutela jurisdicional efectiva à luz do direito comunitário.
56. Com efeito, tal tutela já é plenamente garantida pelos meios disponibilizados pelo Tratado CE, no caso vertente, em especial, pelo recurso de anulação previsto no artigo 230.° CE.
57. Há que recordar que, sendo a Comunidade Europeia uma comunidade de direito cujas instituições estão sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus actos com o Tratado e com os princípios gerais do direito, o Tratado estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos actos das instituições, confiando‑a ao juiz comunitário (v., neste sentido, acórdão de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n. os  38 e 40).
58. Resulta da jurisprudência que o beneficiário de um auxílio declarado incompatível tem o direito de interpor recurso de anulação ao abrigo do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, mesmo quando a decisão seja dirigida a um Estado‑Membro (v., neste sentido, acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, e de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Colect., p. I‑833, n.° 14).
59. Em contrapartida, o beneficiário de um auxílio declarado incompatível, que teria podido impugnar a decisão da Comissão, não a pode pôr em causa perante os órgãos jurisdicionais nacionais aquando de um recurso dirigido contra as medidas de execução dessa decisão tomadas pelas autoridades nacionais. Com efeito, admitir que, em semelhantes circunstâncias, o interessado se possa opor, perante o órgão jurisdicional nacional, à execução da decisão comunitária, invocando a sua ilegalidade, traduzir‑se‑ia em reconhecer‑lhe a faculdade de contornar o carácter definitivo que a decisão reveste para ele, após o termo do prazo de recurso previsto no artigo 230.°, quinto parágrafo, CE (v., neste sentido, acórdãos TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, n. os  17 e 18, bem como de 15 de Fevereiro de 2001, Nachi Europe, C‑239/99, Colect., p. I‑1197, n.° 37).
60. Daqui resulta que está excluído que se ponha em causa, perante um órgão jurisdicional nacional, a decisão da Comissão relativa à recuperação dos montantes devidos. Esta questão está reservada ao Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, que a decidirá no âmbito de um recurso de anulação nele interposto. Ora, resulta do artigo 242.° CE que, excepto no caso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância em sentido contrário, tal recurso não tem efeito suspensivo.
61. Tendo em conta o exposto, há que declarar que, ao não ter adoptado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para recuperar junto do seu beneficiário os auxílios objecto da Decisão 2002/14, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE, bem como dos artigos 2.° e 3.° dessa decisão.
Quanto às despesas
62. Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) Ao não ter adoptado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para recuperar junto do seu beneficiário os auxílios objecto da Decisão 2002/14/CE da Comissão, de 12 de Julho de 2000, relativa ao auxílio estatal concedido pela França à Scott Paper SA/Kimberly‑Clark, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 249.°, quarto parágrafo, CE, bem como dos artigos 2.° e 3.° dessa decisão.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.