61990CC0240_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. H υπόθεση αυτή θέτει ένα θεμελιώδες ερώτημα μεγάλης πρακτικής σημασίας, δηλαδή την έκταση της εξουσίας της Επιτροπής να απαιτεί την επιβολή κυρώσεων σε πρόσωπα που διέπραξαν παραβάσεις κατά την υποβολή αιτήσεως για χρηματική ενίσχυση προβλεπόμενη από το κοινοτικό δίκαιο.
Οι αμφισβητούμενες διατάξεις
2. Με προσφυγή που στηρίζεται στο άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβητεί το κύρος τριών διατάξεων περιλαμβανομένων σε κανονισμούς εκδοθέντες από την Επιτροπή στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής. Η Γερμανία ζητεί την ακύρωση:
1) του άρθρου 6, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3007/84 της Επιτροπής, της 26ης Οκτωβρίου 1984, περί λεπτομερειών εφαρμογής της πριμοδοτήσεως προς όφελος των παραγωγών προβείου κρέατος (ΕΕ L 283, σ. 28), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1260/90 της Επιτροπής, της 11ης Μαΐου 1990 (ΕΕ L 124, σ. 15)
2) του άρθρου 13, παράγραφος 3, στοιχείο β', του κανονισμού (ΕΟΚ) 3813/89 της Επιτροπής, της 19ης Δεκεμβρίου 1989, περί
λεπτομερειών εφαρμογής του καθεστώτος προσωρινών ενισχύσεων στο γεωργικό εισόδημα (ΕΕ L 371, σ. 17), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1279/90, της 15ης Μαΐου 1990 (ΕΕ L 126, σ. 20) και
3) του άρθρου 13, παράγραφος 3, στοιχείο γ', του ιδίου αυτού κανονισμού.
3. Η Επιτροπή θέσπισε τα προσβαλλόμενα μέτρα δυνάμει διατάξεων με τις οποίες το Συμβούλιο της ανέθεσε ορισμένες αρμοδιότητες. Το πρώτο μέτρο αφορά την οικονομική ενίσχυση στον τομέα του προβείου κρέατος. Το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3013/89 του Συμβουλίου, της 25ης Σεπτεμβρίου 1989, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του προβείου και αιγείου κρέατος (ΕΕ L 289, σ. 1), προβλέπει τη χορήγηση πριμοδοτήσεως υπό ορισμένες περιστάσεις στους παραγωγούς προβείου κρέατος εντός της Κοινότητας το άρθρο 5, παράγραφος 9, ορίζει ότι:
"Η Επιτροπή, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 30:
(...)
- θεσπίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου, και ιδίως αυτές σχετικά με την υποβολή των αιτήσεων πριμοδοτήσεως και την καταβολή της."
Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, ο κανονισμός 1260/90 της Επιτροπής αντικατέστησε το άρθρο 6 του κανονισμού 3007/84 της Επιτροπής με νέα διατύπωση του άρθρου 6, το οποίο αμφισβητείται στην παρούσα δίκη. Τα άλλα προσβαλλόμενα μέτρα αφορούν την ενίσχυση στο γεωργικό εισόδημα. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 768/89 του Συμβουλίου, της 21ης Μαρτίου 1989, για τη θέσπιση καθεστώτος προσωρινών ενισχύσεων στο γεωργικό εισόδημα (ΕΕ L 84, σ. 8), προβλέπει τη χορήγηση ενισχύσεως στους αγρότες που πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις το άρθρο 12 ορίζει ότι:
"Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος κανονισμού (...) θεσπίζονται με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 13."
Συμφώνως προς τη διάταξη αυτή, ο κανονισμός 1279/90 της Επιτροπής αντικατέστησε το άρθρο 13, παράγραφος 3, του κανονισμού 3813/89 της Επιτροπής με νέα διατύπωση της παραγράφου αυτής, η οποία αμφισβητείται στην παρούσα δίκη. Σε κάθε περίπτωση, η διαδικασία για τη θέσπιση των κανόνων εφαρμογής είναι η καλουμένη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως, σύμφωνα με την οποία τα προτεινόμενα μέτρα υποβάλλονται σε σχέδιο ενώπιον επιτροπής περιλαμβάνουσας αντιπροσώπους των κρατών μελών. Αν τα προτεινόμενα μέτρα δεν συμφωνούν προς τη γνώμη της εν λόγω επιτροπής, ανακοινώνονται στο Συμβούλιο, το οποίο μπορεί εντός ενός μηνός να λάβει διαφορετική απόφαση με ειδική πλειοψηφία.
4. Η πρώτη των τριών αμφισβητουμένων διατάξεων, το άρθρο 6, παράγραφος 6, του κανονισμού 3007/84 της Επιτροπής, όπως τροποποιήθηκε, επιβάλλει κυρώσεις στους παραγωγούς που προέβησαν σε ψευδή δήλωση κατά την υποβολη αιτήσεως για πριμοδότηση βάσει του άρθρου 5 του κανονισμού 3013/89 του Συμβουλίου, το οποίο προβλέπει τη χορήγηση πριμοδοτήσεως προκειμένου να αντισταθμιστεί η απώλεια εισοδήματος των παραγωγών προβείου κρέατος. Προκειμένου να υπολογιστεί το ποσό της πριμοδοτήσεως είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί ο αριθμός των επιλεξίμων ζώων που περιλαμβάνονται στο κοπάδι του παραγωγού το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 3007/84 ορίζει, επομένως, ότι:
"Εάν ο αριθμός των πραγματικά επιλέξιμων ζώων που προκύπτει από τον έλεγχο είναι μικρότερος από εκείνο για τον οποίο υποβλήθηκε αίτηση πριμοδοτήσεως, δεν καταβάλλεται καμία πριμοδότηση (...)"
Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 5:
"Τα αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά επιστρέφονται αμέσως, προσαυξημένα με τους τόκους που υπολογίζονται, από την ημερομηνία καταβολής της πριμοδοτήσεως μέχρι την ημερομηνία επιστροφής τους, βάσει επιτοκίου που καθορίζει το κράτος μέλος."
Το άρθρο 6, παράγραφος 6, ορίζει ότι:
"Σε περίπτωση εφαρμογής της παραγράφου 1, εάν διαπιστωθεί από τις αρμόδιες αρχές ότι πρόκειται για ψευδή δήλωση η οποία έγινε σκοπίμως ή από σοβαρή αμέλεια, ο εν λόγω παραγωγός αποκλείεται από το πλεονέκτημα του καθεστώτος της πριμοδοτήσεως για την επόμενη περίοδο εμπορίας από εκείνη κατά την οποία διαπιστώθηκε η ψευδής δήλωση."
5. Οι άλλες αμφισβητούμενες διατάξεις περιλαμβάνονται στον κανονισμό 3813/89 της Επιτροπής, όπως τροποποιήθηκε, ο οποίος ορίζει λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή του συστήματος προσωρινών ενισχύσεων στο γεωργικό εισόδημα (ΕΓΕ) που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 768/89 του Συμβουλίου. Το άρθρο 13, παράγραφος 3, του κανονισμού 3813/89 ορίζει ότι:
"'Οταν διαπιστωθεί ότι μια ΕΓΕ έχει χορηγηθεί με βάση ανακριβή στοιχεία που έχουν υποβληθεί και βεβαιωθεί από τον γεωργό, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος λαμβάνει τα ακόλουθα μέτρα:
α) ο γεωργός υποχρεούται να καταβάλει το ποσό της αδικαιολογήτως καταβληθείσας ενισχύσεως αυξημένο με τον τόκο που υπολογίζεται από την ημερομηνία πληρωμής της ενισχύσεως έως την ημερομηνία ανακτήσεώς της. Το επιτόκιο που εφαρμόζεται είναι εκείνο που ισχύει για ανάλογες περιπτώσεις ανακτήσεως σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο
β) επιπλέον, στην περίπτωση που οι αρμόδιες αρχές κρίνουν ότι το αχρεωστήτως καταβληθέν ποσό οφείλεται σε σοβαρή παράβαση του γεωργού, το κράτος μέλος αναλαμβάνει:
- ή να επιβαρύνει τον γεωργό για όλες αυτές τις περιπτώσεις με ποσό ισοδύναμο με το 30 % του αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού,
- ή, γενικώς, να επιβαρύνει τον γεωργό με ποσό ίσο με το 30 % της αχρεωστήτως καταβληθείσας ενισχύσεως, αλλά επιφυλάσσεται να εφαρμόσει, συναρτήσει της σοβαρότητας της συγκεκριμένης
περιπτώσεως, ποσό όχι μικρότερο του 20 % και όχι μεγαλύτερο του 40 % της αχρεωστήτως καταβληθείσας ενισχύσεως
γ) επίσης, ο γεωργός ο οποίος αποδεικνύεται υπεύθυνος παροχής ανακριβών στοιχείων για τα οποία επιβάλλεται κύρωση όπως προβλέπεται στο στοιχείο β', δεν μπορεί πλέον να κριθεί δικαιούχος μεταγενεστέρων ενισχύσεων στα πλαίσια οποιουδήποτε ΠΕΓΕ για περίοδο 12 μηνών από την ημερομηνία που του επιβλήθηκε η κύρωση στις περιπτώσεις που η ενίσχυση έχει κεφαλαιοποιηθεί το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος λαμβάνει τα απαραίτητα μέτρα ώστε να διασφαλιστεί αντίστοιχη μεταχείριση ως εάν οι καταβληθείσες ενισχύσεις δεν είχαν κεφαλαιοποιηθεί
(...)"
Tα στοιχεία β' και γ' του άρθρου 13, παράγραφος 3, αποτελούν τη δεύτερη και την τρίτη προσβαλλομένη διάταξη στην παρούσα δίκη.
6. Μπορεί να διαπιστωθεί ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται βάσει των προσβαλλομένων διατάξεων ανήκουν σε δύο κατηγορίες. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 6, του κανονισμού 3007/84 και το άρθρο 13, παράγραφος 3, στοιχείο γ', του κανονισμού 3813/89, η κύρωση συνίσταται σε αποκλεισμό, διαρκείας ενός έτους, από μελλοντικά οφέλη του οικείου συστήματος. Εξάλλου, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 3, στοιχείο β', του κανονισμού 3813/89, η κύρωση συνίσταται στην πληρωμή ποσού προστιθεμένου στην επιστροφή της ήδη πληρωθείσας ενισχύσεως μετά των τόκων. Στη συνέχεια, θα αναφέρομαι στις δύο αυτές κατηγορίες κυρώσεων χρησιμοποιώντας, αντιστοίχως, τους όρους "αποκλεισμός" και "προσαύξηση".
7. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ούτε το Συμβούλιο ούτε η Επιτροπή έχει την εξουσία να απαιτεί από τα κράτη μέλη να επιβάλουν την κύρωση του αποκλεισμού, και ότι το Συμβούλιο δεν δύναται να αναθέτει στην Επιτροπή την εξουσία να απαιτεί την επιβολή κυρώσεως ενός εκ των δύο αυτών ειδών. Υποστηρίζει περαιτέρω ότι, ακόμη και αν ήταν δυνατό κατ' αρχή να αναθέτει αυτή την εξουσία στην Επιτροπή, στην πραγματικότητα αυτή η ανάθεση δεν
περιλαμβάνεται, ούτε ρητώς ούτε σιωπηρώς, στο άρθρο 5, παράγραφος 9, του κανονισμού 3013/89 ή στο άρθρο 12 του κανονισμού 768/89.
Κυρώσεις στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΟΚ
8. Προτού εξετάσω τα επιχειρήματα που προέβαλε η Γερμανική Κυβέρνηση προς στήριξη των ισχυρισμών της, είναι ίσως χρήσιμο να εξεταστούν γενικώς οι ποινές και οι κυρώσεις που προβλέπονται στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΟΚ. Στη συνέχεια θα χρησιμοποιήσω τους όρους "ποινή" και "κύρωση" αδιακρίτως, αλλά θα χρησιμοποιήσω την έκφραση "ποινική κύρωση" αποκλειστικώς για τις κυρώσεις που υπάγονται στο ποινικό δίκαιο.
9. Η Συνθήκη περιέχει σχετικώς λίγες διατάξεις αναφερόμενες ρητώς στην επιβολή κυρώσεων. Κατ' αρχάς, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των κυρώσεων που επιβάλλονται απ' ευθείας από την Κοινότητα και κυρώσεων των οποίων η επιβολή μπορεί να ζητείται από τα κράτη μέλη δυνάμει της κοινοτικής νομοθεσίας.
10. 'Οσον αφορά το πρώτο είδος κυρώσεως, το άρθρο 87, παράγραφος 2, της Συνθήκης ορίζει ότι οι κανονισμοί ή οι οδηγίες που το Συμβούλιο υποχρεούται να εκδίδει κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, έχουν ως σκοπό ιδίως:
"α) να εξασφαλίσουν τη τήρηση των απαγορεύσεων του άρθρου 85, παράγραφος 1, και του άρθρου 86 με την πρόβλεψη προστίμων και χρηματικών ποινών
(...)
δ) να οριοθετήσουν τα καθήκοντα της Επιτροπής και του Δικαστηρίου κατά την εφαρμογή των διατάξεων αυτής της παραγράφου
(...)"
Συνεπώς, ο κανονισμός 17 του Συμβουλίου, της 6ης Φεβρουαρίου 1962, πρώτος κανονισμός εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης ΕΟΚ (ΕΕ ειδ. έκδ. 08/001, σ. 25), παρέχει στην Επιτροπή την εξουσία να επιβάλλει στις επιχειρήσεις πρόστιμα και χρηματικές ποινές: βλ. το άρθρο 15, για τα πρόστιμα, και το άρθρο 16, για τις χρηματικές ποινές. Πρέπει να σημειωθεί ότι αυτές οι κυρώσεις επιβάλλονται με απόφαση της Επιτροπής και όχι από τις αρχές των κρατών μελών, παρ' όλον ότι, αν είναι αναγκαίο, η εκτέλεσή τους μπορεί να επιδιώκεται ενώπιον των δικαστηρίων των κρατών μελών (βλ. το άρθρο 192 της Συνθήκης). Τα πρόστιμα μπορούν να επιβάλλονται για την παροχή ψευδών, απατηλών ή ελλιπών πληροφοριών (άρθρο 15, παράγραφος 1) και για την παράβαση ουσιαστικών κανόνων ανταγωνισμού ή αποφάσεων (άρθρο 15, παράγραφος 2) υπό την προϋπόθεση ότι, σε κάθε περίπτωση, η οικεία επιχείρηση ενήργησε εκ προθέσεως ή εξ αμελείας. Εντούτοις, κατά το άρθρο 15, παράγραφος 4:
"Οι αποφάσεις, ο οποίες λαμβάνονται δυνάμει των παραγράφων 1 και 2, δεν έχουν ποινικό χαρακτήρα."
Επομένως, η άσκηση εκ μέρους της Κοινότητας των κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο α', της Συνθήκης αρμοδιοτήτων δεν πρέπει να εκλαμβάνεται ως η άσκηση αρμοδιοτήτων στον τομέα του ποινικού δικαίου. Εντούτοις, από το άρθρο 15, παράγραφος 4, προκύπτει ταυτόχρονα ότι η επιβολή χρηματικών κυρώσεων, όπως είναι τα πρόστιμα ή οι χρηματικές ποινές, μπορεί να περιλαμβάνεται στις αρμοδιότητες της Κοινότητας, ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία τα ζητήματα του τομέα του ποινικού δικαίου παραμένουν κατ' αποκλειστικότητα στην αρμοδιότητα των κρατών μελών.
11. Συνεπώς, αν και η Κοινότητα έχει την εξουσία να επιβάλλει ποινές για την παράβαση των κανόνων του ανταγωνισμού, οι ποινές αυτές δεν πρέπει να θεωρούνται ως ποινικές κυρώσεις, η δε διάκριση μεταξύ ποινικών κυρώσεων και μη ποινικών κυρώσεων έχει, επιπλέον, γίνει ρητώς δεκτή από το Συμβούλιο. Η διάκριση αυτή αξίζει προσεκτικότερης αναλύσεως, διότι έχει βαρύνουσα σημασία
για τα ζητήματα που ανέκυψαν στην παρούσα υπόθεση. Ασφαλώς, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η επιβολή προστίμων, ανερχομένων σε μερικές περιπτώσεις σε πολλά εκατομμύρια ECU, αποσκοπεί στο να αποτρέψει κατά τρόπο δυναμικό τις επιχειρήσεις, οι οποίες μπορεί διαφορετικά να δελεαστούν και να ενεργήσουν μη λαμβάνοντας υπόψη τους κανόνες περί ανταγωνισμού της Κοινότητας. Οι ποινικές κυρώσεις επίσης επιδιώκουν να αποτρέπουν αλλά δεν έπεται ότι κάθε αποτρεπτική κύρωση είναι ποινικού χαρακτήρα. Γενικώς, ο σκοπός μιας ποινικής κυρώσεως βαίνει πέρα της απλής αποτροπής και περιλαμβάνει συνήθως τη στιγμάτιση που συνεπάγεται η κοινωνική αποδοκιμασία ή η έκφραση μιας ηθικής καταδίκης. 'Ετσι, το μέγεθος της ποινής, σε μια ποινική υπόθεση, συχνά αντανακλά μάλλον το μέγεθος της κοινωνικής αποδοκιμασίας, όσον αφορά τη συγκεκριμένη συμπεριφορά, παρά περισσότερο πραγματικές εκτιμήσεις. Αντιθέτως, στην περίπτωση μη ποινικής κυρώσεως, ακόμη και κυρώσεως που επεβλήθηκε λόγω αμελείας ή απάτης, η κρίση περί πταίσματος μπορεί πράγματι να αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση, αλλά δεν είναι συνήθως ο απότατος στόχος της ποινής. Στην περίπτωση, για παράδειγμα, αποζημιώσεως αστικού χαρακτήρα για αμέλεια ή απάτη, σκοπός της ποινής είναι να αποζημιώσει το θύμα και σε μερικές περιπτώσεις να αποτρέψει τον παρανομήσαντα, αλλά όχι να στιγματίσει την εγκληματικότητα, ακόμη και αν μπορεί να είναι αναγκαίο να καθοριστεί ο υπεύθυνος πριν από την επιβολή της ποινής.
12. Βεβαίως, το κοινοτικό δίκαιο, στην παρούσα κατάστασή του, δεν απονέμει, επομένως, στην Επιτροπή (ούτε στο Πρωτοδικείο ή στο Δικαστήριο) καθήκοντα ποινικού δικαστηρίου. Εντούτοις, πρέπει να παρατηρηθεί ότι αυτό καθαυτό δεν εμποδίζει την Κοινότητα να ασκεί, για παράδειγμα, αρμοδιότητες για την εναρμόνιση των ποινικών δικαίων των κρατών μελών, αν αυτό είναι αναγκαίο για την επίτευξη ενός των σκοπών της Κοινότητας. Εν πάση περιπτώσει, παραμένει το γεγονός ότι, υπό ορισμένες περιστάσεις, μπορούν να επιβάλλονται χρηματικές
ποινές, προκειμένου να πείθονται οι επιχειρήσεις να προσέχουν να συμμορφώνονται προς τους κοινοτικούς κανόνες, και ότι αυτές οι ποινές δεν πρέπει να εξομοιώνονται με ποινικές κυρώσεις.
13. Κατά το άρθρο 172 της Συνθήκης:
"Οι κανονισμοί που εκδίδονται από το Συμβούλιο βάσει της παρούσης Συνθήκης δύνανται να χορηγούν στο Δικαστήριο πλήρη δικαιοδοσία σχετικά με τις κυρώσεις που προβλέπουν."
Η διάταξη αυτή φαίνεται να προϋποθέτει ότι το Συμβούλιο έχει εξουσία να προβλέπει κυρώσεις με τους κανονισμούς που εκδίδει, εντελώς ανεξάρτητα από τις εξουσίες που έχει δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο α', της Συνθήκης. Πράγματι, όπως είδαμε, το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο δ', επιτρέπει ήδη να ανατίθενται στο Δικαστήριο οι αναγκαίες αρμοδιότητες στην περίπτωση κυρώσεων επιβαλλομένων σύμφωνα προς τους κανονισμούς που θεσπίστηκαν βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 2, στοιχείο α' αν αυτές ήταν οι μόνες κυρώσεις που το Συμβούλιο θα μπορούσε να επιβάλλει, το άρθρο 172 θα ήταν περιττό. Το άρθρο 172 εφαρμόσθηκε, πράγματι, τουλάχιστον σε μια άλλη περίπτωση. Το άρθρο 79, παράγραφος 3, της Συνθήκης ορίζει ότι, θεσπίζοντας κανόνες που συνεπάγονται την κατάργηση, σύμφωνα προς το άρθρο 79, παράγραφος 1, ορισμένων μορφών διακρίσεως στον τομέα των μεταφορών:
"(το Συμβούλιο) δύναται ιδίως να θεσπίσει τις αναγκαίες διατάξεις για να διευκολύνει τα όργανα της Κοινότητας να ελέγχουν την τήρηση του κανόνος που διατυπώνεται στην παράγραφο 1 και να διασφαλίσει ότι οι χρησιμοποιούντες τα μεταφορικά μέσα θα επωφεληθούν πλήρως από την εφαρμογή του".
Το άρθρο 79, παράγραφος 3, μπορεί να ερμηνεύεται ως ενέχον την εξουσία για την πρόβλεψη κυρώσεων. Συνεπώς, το άρθρο 18 του κανονισμού 11 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1960, περί καταργήσεως των διακρίσεων στον τομέα των τιμών
και όρων μεταφοράς, κατ' εφαρμογή του άρθρου 79, παράγραφος 3, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 07/001, σ. 20), επιτρέπει στην Επιτροπή να επιβάλλει κυρώσεις κατά μεταφορέων υπευθύνων για διακρίσεις κατά την έννοια του άρθρου 79, παράγραφος 1, της Συνθήκης και το άρθρο 17 επιτρέπει την επιβολή κυρώσεων σε επιχειρήσεις που δεν έχουν παράσχει ορθές πληροφορίες. Το άρθρο 25, παράγραφος 2, του κανονισμού ορίζει ότι:
"Σύμφωνα με το άρθρο 172 της Συνθήκης, το Δικαστήριο έχει πλήρη δικαιοδοσία σε ό,τι αφορά τις κυρώσεις που επιβάλλονται βάσει των άρθρων 17 και 18 (...)"
Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι το άρθρο 19 του κανονισμού 11, όπως το άρθρο 15, παράγραφος 4, του κανονισμού 17, ορίζει ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται βάσει των άρθρων 17 και 18 "δεν έχουν ποινικό χαρακτήρα".
14. 'Οπως η Επιτροπή παρατηρεί με το υπόμνημα ανταπαντήσεώς της, είναι σαφές ότι το άρθρο 172 αφορά μόνο κυρώσεις που επεβλήθηκαν από τα θεσμικά όργανα της Κοινότητας και όχι κυρώσεις που επεβλήθηκαν από τις εθνικές αρχές. Πράγματι, η Συνθήκη δεν φαίνεται να περιλαμβάνει ρητή διάταξη για το τελευταίο αυτό είδος κυρώσεως. Οσάκις επιβάλλεται κύρωση από εθνική αρχή σύμφωνα προς την κοινοτική νομοθεσία, ασφαλώς, στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να αποφανθούν σε περίπτωση προσβολής της αποφάσεως περί επιβολής της κυρώσεως. Οι κυρώσεις για τις οποίες πρόκειται στην παρούσα δίκη πρέπει να επιβάλλονται από τις εθνικές αρχές σύμφωνα προς τις διατάξεις κανονισμών της Επιτροπής και όχι απ' ευθείας από την ίδια την Επιτροπή. Εφόσον το άρθρο 172 της Συνθήκης δεν αφορά αυτή την περίπτωση, δεν έχει σημασία για τη λήψη αποφάσεως, σχετικά με το αν η Επιτροπή μπορεί να θεσπίζει αυτές τις διατάξεις, το ότι το άρθρο 172 αφορά
μόνο κανονισμούς του Συμβουλίου και όχι κανονισμούς εκδοθέντες από την Επιτροπή.
15. Αν και η Συνθήκη δεν περιλαμβάνει ρητή διάταξη σχετικά με τις επιβληθείσες από τις εθνικές αρχές κυρώσεις, το Δικαστήριο ερμήνευσε το άρθρο 5 της Συνθήκης υπό την έννοια ότι απαιτεί από τα κράτη μέλη να επιβάλλουν κυρώσεις, υπό ορισμένες περιστάσεις, για παραβάσεις των κοινοτικών κανονιστικών ρυθμίσεων. Στην υπόθεση 50/76, Amsterdam Bulb κατά Produktschap voor Siergewassen (ECR 1977, σ. 137), σχετικά με το ζήτημα αν επιτρεπόταν στους Ολλανδούς να λάβουν ορισμένα μέτρα σχετικά με τον καθορισμό των τιμών εξαγωγής για τους βολβούς ανθέων που δεν περιλαμβάνονταν στον κανονισμό περί θεσπίσεως κοινής οργανώσεως αγοράς στον εν λόγω τομέα, το Δικαστήριο παρατήρησε, στη σκέψη 33 της αποφάσεως, ότι:
"(...) ελλείψει διατάξεως, στα πλαίσια των οικείων κοινοτικών ρυθμίσεων, που να προβλέπει ειδικές κυρώσεις για την περίπτωση μη συμμορφώσεως ιδιωτών προς τις εν λόγω ρυθμίσεις, τα κράτη μέλη είναι αρμόδια να επιλέγουν τις κυρώσεις που θεωρούν κατάλληλες".
Στην υπόθεση 68/88 (Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1989, σ. 2965), το Δικαστήριο, εντούτοις, προχώρησε περισσότερο, κρίνοντας, με τις σκέψεις 23 έως 25 της αποφάσεως, ότι:
"Σχετικώς, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, οσάκις η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν περιέχει καμία ειδική διάταξη προβλέπουσα κύρωση σε περίπτωση παραβάσεως ή παραπέμπει σχετικώς στις εθνικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, το άρθρο 5 της Συνθήκης επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίζει την εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου.
Προς τούτο, τα κράτη μέλη, διατηρώντας πάντως το δικαίωμα επιλογής των κυρώσεων, υποχρεούνται ιδίως να μεριμνούν ώστε για τις παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου να επιβάλλονται κυρώσεις υπό προϋποθέσεις, ουσιαστικές και διαδικαστικές, ανάλογες με τις ισχύουσες για τις παραβιάσεις του εθνικού δικαίου παρόμοιας φύσης και σημασίας και, εν
πάση περιπτώσει, προσδίδουσες στην κύρωση αποτελεσματικό, ανάλογο και αποτρεπτικό χαρακτήρα.
Εξάλλου, οι εθνικές αρχές οφείλουν να ενεργούν, προκειμένου περί παραβιάσεων του κοινοτικού δικαίου, με την ίδια επιμέλεια που καταβάλλουν κατά την εφαρμογή των αντιστοίχων εθνικών νομοθεσιών."
Επομένως, ακόμη και όταν η κοινοτική νομοθεσία δεν προβλέπει κυρώσεις για παραβάσεις των διατάξεών της - και πρέπει να σημειωθεί ότι, και στις δύο προαναφερθείσες αποφάσεις, το Δικαστήριο αφήνει ανοιχτή τη δυνατότητα για την κοινοτική νομοθεσία να προβλέπει αυτές τις κυρώσεις - η ελευθερία δράσεως των κρατών μελών περιορίζεται, εντούτοις, από το κατά το άρθρο 5 της Συνθήκης καθήκον τους να συνεργάζονται για την υλοποίηση των σκοπών της Κοινότητας. Οσάκις ο σκοπός κοινοτικών κανόνων δεν μπορεί να επιτευχθεί πλήρως χωρίς την επιβολή κυρώσεων, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν την ύπαρξη καταλλήλων κυρώσεων.
16. Δεδομένου ότι υπάρχουν οι περιορισμοί αυτοί της ελευθερίας δράσεως των κρατών μελών, θα ήταν φυσικό να υποτεθεί ότι η Κοινότητα είναι αρμόδια να καθορίζει επακριβώς, σε κάθε κανονιστική ρύθμιση που θεσπίζει, εκείνες τις κυρώσεις για παραβάσεις ή καταστρατήγηση των διατάξεών της οι οποίες πρέπει να θεωρούνται ως επαρκώς αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές. Ειδικότερα, στην περίπτωση της κοινής οργανώσεως γεωργικών αγορών, είναι φυσικό να εικάζεται ότι η Κοινότητα έχει την εξουσία, δυνάμει των άρθρων 40, παράγραφος 3, και 43, παράγραφος 2, της Συνθήκης, να καθορίζει τις κυρώσεις που αυτή θεωρεί ως αναγκαίες για την αποτελεσματική και ενιαία εφαρμογή των θεσπισθέντων στον εν λόγω τομέα κανόνων. Πράγματι, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η Κοινότητα είναι αρμόδια για τη θέσπιση των κυρώσεων στο πλαίσιο της νομοθεσίας που αυτή θεσπίζει. Εντούτοις, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, υπερέβη τα όρια της αρμοδιότητας αυτής όσον αφορά τις εν προκειμένω
αμφισβητούμενες διατάξεις. Επομένως, τώρα θα εξετάσω τα επιχειρήματα της Γερμανικής Κυβερνήσεως προς στήριξη της απόψεως αυτής.
17. 'Οπως είδαμε, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί το κύρος των προσβαλλομένων διατάξεων για τρεις χωριστούς λόγους. Ο πρώτος λόγος αφορά την έκταση της αρμοδιότητας της Κοινότητας να επιβάλλει κυρώσεις. Ο δεύτερος λόγος αφορά τη δυνατότητα του Συμβουλίου να αναθέτει αυτή την αρμοδιότητα στην Επιτροπή και ο τρίτος λόγος αφορά το ερώτημα εάν, εν προκειμένω, η προσήκουσα αρμοδιότητα πράγματι ανατέθηκε. Θα εξετάσω καθένα από τους λόγους αυτούς με τη σειρά.
'Εκταση της εξουσίας θεσπίσεως κυρώσεων
18. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η Κοινότητα έχει την εξουσία να επιβάλει την κύρωση προσαυξήσεως αλλά όχι την κύρωση αποκλεισμού. Παρατηρεί ότι, όπου η Συνθήκη ρητώς αναφέρει τις κυρώσεις, στο άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο α', αναφέρεται μόνο σε "πρόστιμα και χρηματικές ποινές". Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η διαχωριστική γραμμή μεταξύ "ποινικών" και "διοικητικών" κυρώσεων διαφέρει στα διάφορα κράτη μέλη, και ότι, συνεπώς, μόνο οι κυρώσεις που ρητώς αναφέρονται στη Συνθήκη μπορούν να θεωρούνται εκ του ασφαλούς ως εμπίπτουσες στην αρμοδιότητα της Κοινότητας. Διότι διαφορετικά θα ήταν δυσχερές να διακρίνεται σε κάθε περίπτωση αν μια κύρωση είναι ποινική κύρωση, εξερχομένη της αρμοδιότητας της Κοινότητας ή μη ποινική κύρωση περιλαμβανομένη στην αρμοδιότητα αυτή. Επιπλέον, κατά την άποψή της, απαιτείται επίσης η έννοια της κοινοτικής κυρώσεως να ερμηνεύεται συσταλτικώς, διότι οι κυρώσεις θίγουν ιδιαίτερα τα θεμελιώδη δικαιώματα των ατόμων.
19. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει επίσης ότι η εξουσία θεσπίσεως κυρώσεων δεν μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης και τις σχετικές με την εφαρμογή του διατάξεις. Εντούτοις, δύσκολα συμβιβάζεται ο ισχυρισμός αυτός με την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι η Κοινότητα δεν έχει την εξουσία, εν προκειμένω, να επιβάλει την κύρωση της προσαυξήσεως (όχι όμως αυτή του αποκλεισμού). Αν η Κοινότητα έχει αυτή την εξουσία, αυτό μπορεί μόνο να οφείλεται στο ότι η επιβολή αυτής της κυρώσεως υπό τις περιστάσεις αυτές είναι αναγκαία για την επεξεργασία και την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής, σύμφωνα προς τα άρθρα 40, παράγραφος 3, και 43, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
20. Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, εν πάση περιπτώσει, ότι η Κοινότητα δεν μπορεί εγκύρως να επιβάλλει την κύρωση του αποκλεισμού. Ο αποκλεισμός από μελλοντική συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα οικονομικής ενισχύσεως δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς μια κύρωση όπως είναι η προσαύξηση, το πρόστιμο ή η χρηματική ποινή, οι οποίες αποτελούν κυρώσεις με καθορισμένες χρηματικές συνέπειες για τον οικείο παραγωγό. Κατά την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, ο αποκλεισμός ενέχει κρίση ηθικής αποδοκιμασίας διότι, αποκλειόμενος από μελλοντικά οφέλη ενός προγράμματος οικονομικής ενισχύσεως, ο παραγωγός καταδικάζεται ως ηθικώς ακατάλληλος για να συμμετάσχει στο πρόγραμμα, και όχι μόνο να υποστεί χρηματική κύρωση. Ο αποκλεισμός, αντίθετα από την προσαύξηση, είναι, συνεπώς, κύρωση ποινικού χαρακτήρα και συνιστά, επίσης, κύρωση μη ρητώς προβλεπομένη από τη Συνθήκη.
21. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η κύρωση του αποκλεισμού περιλαμβάνεται σαφώς στην κατηγορία των μέτρων που η Κοινότητα έχει την εξουσία να θεσπίζει σύμφωνα προς τα άρθρα 40, παράγραφος 3, και 43, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το άρθρο 40, παράγραφος 3, ορίζει ότι η κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών "δύναται να περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την
επίτευξη των στόχων του άρθρου 39". Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο αποκλεισμός από μελλοντική συμμετοχή σε ένα σύστημα επιδοτήσεων ή πριμοδοτήσεων αποτελεί μέτρο μάλλον διοικητικού παρά ποινικού χαρακτήρα, και ότι, μάλλον, πρέπει να θεωρηθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση της ενισχύσεως, την οποία εκουσίως ο παραγωγός αποδέχεται, παρά ως τιμωρία για την παράβαση υποχρεώσεως που επέβαλε μονομερώς η Κοινότητα. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, ο αποκλεισμός αποτελεί ουσιώδες όργανο ελέγχου και προστασίας των κεφαλαίων από τα οποία χρηματοδοτούνται τα εν λόγω συστήματα, η δε εξουσία να απαιτείται η επιβολή των καταλλήλων κυρώσεων είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλιστεί η ενιαία εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
22. Κατά την άποψή μου, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν προέβαλε κανένα πειστικό λόγο για τη μη αναγνώριση αρμοδιότητας στην Κοινότητα να επιβάλλει την κύρωση του αποκλεισμού. 'Οπως είδαμε, τα επιχειρήματα της Γερμανικής Κυβερνήσεως είναι ουσιαστικά τέσσερα, στηριζόμενα 1) στο γράμμα της Συνθήκης, 2) στη δυσκολία διακρίσεως μεταξύ ποινικών και μη ποινικών κυρώσεων, 3) στην ανάγκη για συσταλτική ερμηνεία των εξουσιών της Κοινότητας και 4) στη διάκριση μεταξύ των κυρώσεων προσαυξήσεως και αποκλεισμού. Θα εξετάσω το καθένα από τα επιχειρήματα αυτά με τη σειρά. 'Οπως ήδη ανέφερα, ένα άλλο επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης μπορεί να γίνει δεκτό μόνο αν η κύρωση του αποκλεισμού μπορεί να διακριθεί από την κύρωση της προσαυξήσεως, ζήτημα το οποίο εξετάζω στο σημείο 4.
1) Το γράμμα της Συνθήκης
23. Κατά τη γνώμη μου, από το γεγονός ότι τα πρόστιμα και οι χρηματικές ποινές είναι οι μόνες ποινές που αναφέρονται ονομαστικώς στη Συνθήκη δεν μπορεί να συναχθεί ότι αυτές είναι οι μόνες κυρώσεις των οποίων την επιβολή μπορεί να απαιτεί η Κοινότητα. Διότι, πρωτίστως, πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο 172 αναφέρεται με πολύ γενικούς όρους στις "κυρώσεις" (στο γαλλικό κείμενο της Συνθήκης: sanctions, στο δε γερμανικό: Zwangsmassnahmen), στο δε πλαίσιο των μεταφορών, το άρθρο 79, παράγραφος 3, αναφέρεται, με ακόμη γενικότερους όρους, στις "αναγκαίες διατάξεις για (...) να ελέγχουν την τήρηση", διατύπωση η οποία, όπως είδαμε, μπορεί να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει κυρώσεις. Επιπλέον, οι εν προκειμένω αμφισβητούμενες κυρώσεις δεν επεβλήθηκαν απ' ευθείας από την Κοινότητα, αλλά μάλλον αποτελούν μέτρα που τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λαμβάνουν σύμφωνα προς την κοινοτική νομοθεσία. Επομένως, ακόμη και αν μπορεί να γίνει δεκτή η διάκριση μεταξύ προσαυξήσεως και αποκλεισμού βάσει του ότι η προσαύξηση μπορεί να θεωρηθεί ως είδος προστίμου και, επομένως, ως είδος κυρώσεως ειδικά αναφερομένης από τη Συνθήκη - πρόταση η οποία είναι καθαυτή αμφίβολη -, δεν μου φαίνεται ότι η διάκριση αυτή θα είχε οποιαδήποτε επίπτωση όσον αφορά τις κυρώσεις που τα κράτη μέλη μπορεί να υποχρεούνται να επιβάλουν. Διότι, εν πάση περιπτώσει, η Συνθήκη δεν αναφέρει ρητώς τις κυρώσεις που επιβάλλονται από τα κράτη μέλη.
2) Ποινικές κυρώσεις και μη ποινικές κυρώσεις
24. Αντίθετα προς την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως, δεν μου φαίνεται ότι θα μπορούσε να έχει αποφασιστική σημασία το γεγονός ότι η διάκριση μεταξύ ποινικών και μη ποινικών κυρώσεων μπορεί να διαφέρει στα διάφορα κράτη μέλη. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η αρμοδιότητα της Κοινότητας, όσον αφορά την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής κατά το άρθρο 43, παράγραφος 2,
περιορίζεται στην επιβολή κυρώσεων μη ποινικού χαρακτήρα, είναι εντούτοις σαφές ότι ο καθορισμός των ορίων της αρμοδιότητας της Κοινότητας είναι θέμα του κοινοτικού δικαίου. Επομένως, η για τον σκοπό αυτό διάκριση μεταξύ ποινικών και μη ποινικών κυρώσεων είναι ζήτημα του κοινοτικού και όχι του εθνικού δικαίου.
3) Η ανάγκη συσταλτικής ερμηνείας
25. Δεδομένου ότι οι κυρώσεις μπορούν να έχουν σοβαρές συνέπειες για τα ενδιαφερόμενα άτομα, είναι αναμφίβολα αληθές ότι η Κοινότητα πρέπει να απαιτεί την επιβολή κυρώσεων μόνο αν αυτό είναι απολύτως αναγκαίο να γίνει προκειμένου να επιτευχθούν οι σκοποί της Κοινότητας, οι οποίοι στην προκειμένη περίπτωση είναι αυτοί της κοινής γεωργικής πολιτικής. Εντούτοις, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό πώς η αρχή αυτή, η οποία κατ' ουσία αποτελεί εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, θα μπορούσε να αποκλείσει την Κοινότητα από την αρμοδιότητα να επιβάλλει ειδικό τύπο κυρώσεως.
26. Κατά τη γνώμη μου, θα αποτελούσε έκπληξη το να συνιστά ο αποκλεισμός από μελλοντική συμμετοχή σε κοινοτικό πρόγραμμα οικονομικής ενισχύσεως κύρωση εξερχομένη της αρμοδιότητας της Κοινότητας. Ασφαλώς θα πρέπει να περιλαμβάνεται στις εξουσίες της Κοινότητας το να απαιτεί, υπό ορισμένες σαφώς καθορισμένες περιστάσεις και για ορισμένη χρονική περίοδο, τον αποκλεισμό παραγωγού από κοινοτικό πρόγραμμα, ακριβώς όπως περιλαμβάνεται στις εξουσίες της Κοινότητας το να απαιτεί την πλήρωση ορισμένων προϋποθέσεων πριν από τη χορήγηση της χρηματικής ενισχύσεως. 'Οπως είδαμε, το γεγονός ότι οι εν λόγω περιστάσεις μπορούν να περιλαμβάνουν, όπως στην προκειμένη περίπτωση, την απάτη ή αμέλεια του παραγωγού, δεν αρκεί για να αποδοθεί στην κύρωση ποινικός χαρακτήρας, δεδομένου ότι η απάτη, και ακόμη περισσότερο η αμέλεια, αποτελούν έννοια τόσο του αστικού όσο και του ποινικού δικαίου. Διότι, αν και είναι προφανές ότι η απάτη μπορεί να είναι ηθικά καταδικαστέα, δεν έπεται ότι κάθε
κύρωση επιβληθείσα σε περίπτωση απάτης πρέπει να επιδιώκει έναν ηθικό ή ποινικό σκοπό: ο σκοπός της κυρώσεως μπορεί απλώς να είναι αποτρεπτικός.
27. Εν πάση περιπτώσει, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η επιβολή προσαυξήσεως περιλαμβάνεται στις εξουσίες της Κοινότητας, ακόμη και αν η ποινή αυτή επιβάλλεται για σοβαρές παραβάσεις, όπως είναι η αμέλεια ή η απάτη. Για τον λόγο αυτό, τώρα θα εξετάσω το ερώτημα αν μπορεί να γίνει διάκριση, ενόψει του ανακύψαντος στην παρούσα περίπτωση ζητήματος, μεταξύ των δύο τύπων κυρώσεως.
4) Διάκριση μεταξύ αποκλεισμού και προσαυξήσεως
28. 'Οπως η Επιτροπή παρατηρεί, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό πώς ο αποκλεισμός θα μπορούσε να μη υπάγεται στην αρμοδιότητα της Κοινότητας, ενώ η προσαύξηση θα εξακολουθούσε να υπάγεται σ' αυτήν. Ειδικότερα, η απώλεια του δικαιώματος συμμετοχής σε πρόγραμμα οικονομικής ενισχύσεως δεν φαίνεται να έχει πιο έντονο ποινικό χαρακτήρα απ' ό,τι η υποχρέωση εκπληρώσεως χρηματικής ποινής. Μπορεί μεν η οικονομική απώλεια του παραγωγού να είναι πιο δύσκολο να υπολογιστεί στην περίπτωση αποκλεισμού απ' ό,τι στην περίπτωση της προσαυξήσεως, το γεγονός όμως αυτό ουδόλως επηρεάζει τον φερόμενο ποινικό χαρακτήρα της κυρώσεως.
29. Κατά τη γνώμη μου, οι διαφορές μεταξύ των κυρώσεων του αποκλεισμού και της προσαυξήσεως έχουν, για την παρούσα περίπτωση, λιγότερη σημασία απ' ό,τι οι ομοιότητές τους. Αμφότερες οι μορφές αυτές ποινής χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι η κύρωση που επεβλήθηκε στον παραγωγό βαίνει πέρα της απαιτήσεως επιστροφής, ενδεχομένως μετά των τόκων, των αχρεωστήτως εισπραχθεισών παροχών. Αναμφίβολα, τόσο το άρθρο 6, παράγραφος 6, του κανονισμού 3007/84 όσο και το
άρθρο 13, παράγραφος 3, στοιχεία β' και γ', του κανονισμού 3813/89 επιβάλλουν κυρώσεις που προστίθενται στην επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, μετά των τόκων, που προβλέπεται αντιστοίχως από τα άρθρα 6, παράγραφος 5, και 13, παράγραφος 3, στοιχείο α'. Αντιθέτως, η ακριβής φύση της κυρώσεως που επιβάλλεται στον παραγωγό που ενήργησε δολίως ή με αμέλεια έχει, κατά τη γνώμη μου, μικρότερη σημασία. 'Οπως ήδη ανέφερα, κάθε κύρωση πρέπει ασφαλώς να ανταποκρίνεται στο κριτήριο της αναλογικότητας, δηλαδή πρέπει να συνιστά ένα προσήκον μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού, χωρίς να βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για τον εν λόγω σκοπό. Επομένως, στην παρούσα περίπτωση, οι κυρώσεις πρέπει να αποτρέπουν από την αμέλεια ή την απάτη, χωρίς να υπερβαίνουν αυτό που είναι αναγκαίο για τον εν λόγω σκοπό, λαμβάνοντας υπόψη, ειδικότερα, τη δυνατότητα διαθέσεως άλλων μέσων ελέγχου όπως είναι ο λογιστικός έλεγχος και η επιθεώρηση. Εντούτοις, μου φαίνεται ότι, όσο τα κριτήρια αυτά τηρούνται, η επιλογή μεταξύ της προσαυξήσεως και του αποκλεισμού ευρίσκεται εντός του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει η Κοινότητα στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής.
30. Είναι αληθές ότι οι όροι "κύρωση" και "ποινή" χρησιμοποιούνται μερικές φορές για διατάξεις που, στην πραγματικότητα, δεν απαιτούν τίποτε άλλο παρά την επιστροφή της αχρεωστήτως εισπραχθείσας παροχής. 'Ετσι, το Δικαστήριο κατ' επανάληψη χαρακτήρισε ως "κύρωση" την κατάπτωση της ασφαλείας που συστήθηκε για την προκαταβολή της επιστροφής λόγω εξαγωγής (βλ. τις αποφάσεις της 18ης Νοεμβρίου 1987, 137/85, Maizena κατά BALM, Συλλογή 1987, σ. 4587, σκέψη 12, της 12ης Ιουλίου 1990, C-155/89, Philipp Brothers, Συλλογή 1990, σ. Ι-3265, σκέψη 40, και της 27ης Νοεμβρίου 1991, C-199/90, Italtrade κατά ΑΙΜΑ, Συλλογή 1991, σ. Ι-5545, σκέψη 10). Εντούτοις, είναι προφανές ότι, στην περίπτωση αυτή, η απώλεια την οποία υπέστη ο παραγωγός ταυτίζεται, κατ' ουσίαν, με την απώλεια του δικαιώματος διατηρήσεως της αρχικής παροχής, που πληρώθηκε προτού συντρέξουν οι προϋποθέσεις της εν λόγω επιστροφής. Αν, στη συνέχεια, ο παραγωγός δεν πληροί τις προϋποθέσεις αυτές, η κατάπτωση της ασφαλείας του
συνιστά απλώς το μέσο για να επιτευχθεί η επιστροφή της αχρεωστήτως εισπραχθείσας παροχής (βλ. υπόθεση Philipp Brothers, σκέψη 37 της αποφάσεως, και τις προτάσεις που ανέπτυξε στις 26 Σεπτεμβρίου 1991 ο γενικός εισαγγελέας Darmon στην υπόθεση Italtrade, σημεία 18 και 19).
31. Εντούτοις, είναι σαφές ότι η επιστροφή των αχρεωστήτως εισπραχθεισών παροχών δεν είναι η μόνη κύρωση που καθιστά δυνατό να επιτευχθεί η τήρηση των καθοριζομένων από την κοινοτική νομοθεσία προϋποθέσεων. Στην υπόθεση 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft κατά Einfuhr- und Vorratsstelle, ECR. 1970, σ. 1125), η εξασφάλιση δεν συνίστατο στη σύσταση ασφαλείας για την επιστροφή προκαταβληθέντων ποσών, αλλά μάλλον στη σύσταση ασφαλείας για την εκπλήρωση υποχρεώσεως εξαγωγής, εις τρόπον ώστε να διασφαλιστεί ότι οι κάτοχοι πιστοποιητικού εξαγωγής θα κάνουν χρήση αυτού. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η κατάπτωση της ασφαλείας, σε περίπτωση μη τηρήσεως της προϋποθέσεως αυτής, συνιστούσε αναγκαίο και πρόσφορο μέσο, με το οποίο καθίσταται δυνατή η εκπλήρωση της υποχρεώσεως (βλ. σκέψεις 8 έως 12 της αποφάσεως). Αν και το Δικαστήριο ετόνισε, στη σκέψη 18 της αποφάσεως, ότι η κατάπτωση της ασφαλείας δεν μπορούσε να εξομοιωθεί με ποινική κύρωση, είναι προφανές ότι η υποχρέωση εγκαταλείψεως της ασφαλείας, που επεβλήθηκε υπό τις περιστάσεις αυτές, ισοδυναμεί με κύρωση, η οποία βαίνει πέραν της επιστροφής αχρεωστήτως εισπραχθεισών παροχών ((βλ., επίσης, τις υποθέσεις 122/78, Buitoni κατά FORMA, ECR 1979, σ. 677, και 181/84, Man (Sugar) κατά IBAP, Συλλογή 1985, σ. 2889, όπου η γενική αρμοδιότητα της Κοινότητας να επιβάλλει αυτές τις κυρώσεις δεν αμφισβητήθηκε)). Εντούτοις, όπως ήδη ανέφερα, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί, εν πάση περιπτώσει, ότι η Κοινότητα είναι αρμόδια, στην παρούσα περίπτωση, για τη θέσπιση της κυρώσεως της προσαυξήσεως, η οποία αναμφίβολα βαίνει πέραν της επιστροφής των ληφθεισών παροχών.
32. Επομένως, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι, διατυπώνοντας διοικητικούς κανόνες για προγράμματα, βάσει των οποίων διατίθεται οικονομική ενίσχυση στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων που πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις, η Κοινότητα έχει την εξουσία, κατ' αρχήν, να απαιτεί από τα κράτη μέλη να επιβάλλουν την κύρωση του αποκλεισμού στους παραγωγούς που προέβησαν σε σοβαρές παράνομες πράξεις, όπως είναι η απάτη ή η αμέλεια. Επομένως, κατά την άποψή μου, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως, τον οποίο προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση, πρέπει να απορριφθεί.
33. Οι δύο άλλοι λόγοι ακυρώσεως τους οποίους προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση αφορούν μάλλον την αρμοδιότητα της Επιτροπής παρά την αρμοδιότητα της Κοινότητας στο σύνολό της. Η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, ακόμη και αν το Συμβούλιο έχει την εξουσία να θεσπίζει κυρώσεις, δεν επιτρέπεται σ' αυτό να αναθέτει την αρμοδιότητα αυτή στην Επιτροπή. Επιπλέον, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν μπορούσε να λεχθεί ότι αυτή η εξουσία αναθέσεως αρμοδιότητας υφίσταται, στην περίπτωση των προκειμένων διατάξεων δεν ασκήθηκε. Θα αναλύσω τώρα τους δύο αυτούς ισχυρισμούς.
'Εκταση της εξουσίας του Συμβουλίου να αναθέτει αρμοδιότητες
34. Κατά το άρθρο 145 της Συνθήκης:
"Για την πραγματοποίηση των σκοπών της παρούσης Συνθήκης και κατά τους όρους αυτής, το Συμβούλιο:
(...)
- αναθέτει στην Επιτροπή, με τις πράξεις που εκδίδει, αρμοδιότητες εκτέλεσης των κανόνων που θεσπίζει. Το Συμβούλιο μπορεί να υπαγάγει την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων σε ορισμένους όρους. Το Συμβούλιο μπορεί επίσης να διατηρήσει το δικαίωμα να ασκεί απ' ευθείας εκτελεστικές αρμοδιότητες σε ειδικές περιπτώσεις. Οι ανωτέρω όροι πρέπει να ανταποκρίνονται στις αρχές και στους κανόνες που θα έχει θεσπίσει προηγουμένως το Συμβούλιο, με ομόφωνη απόφαση, μετά από πρόταση της Επιτροπής και γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου."
Σύμφωνα προς τη διάταξη αυτή, το Συμβούλιο θέσπισε την απόφαση 87/373/ΕΟΚ, της 13ης Ιουλίου 1987, για τον καθορισμό των όρων ασκήσεως των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ 1987, L 197, σ. 33), την καλουμένη "απόφαση περί των επιτροπών". Κατά το άρθρο 1 της αποφάσεως αυτής:
"Εκτός από τις ειδικές περιπτώσεις όπου το Συμβούλιο διατηρεί το δικαίωμα να ασκεί απ' ευθείας εκτελεστικές αρμοδιότητες, το Συμβούλιο αναθέτει στην Επιτροπή, με τις πράξεις που εκδίδει, αρμοδιότητες για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει. Το Συμβούλιο προσδιορίζει τα κυριότερα στοιχεία αυτών των αρμοδιοτήτων.
Το Συμβούλιο μπορεί να υπαγάγει την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών σε ορισμένους όρους, οι οποίοι πρέπει να είναι σύμφωνοι με τις διαδικασίες που απαριθμούνται στα άρθρα 2 και 3."
Μεταξύ των διαδικασιών αυτών περιλαμβάνεται η διαδικασία ΙΙ, που αντιστοιχεί στη διαδικασία της Επιτροπής διαχειρίσεως που χρησιμοποιήθηκε για τη θέσπιση των αμφισβητουμένων εν προκειμένω διατάξεων.
35. Τέλος, στην εξουσία του Συμβουλίου να αναθέτει στην Επιτροπή τις αναγκαίες εκτελεστικές αρμοδιότητες αντιστοιχεί το καθήκον της Επιτροπής να ασκεί τις εν λόγω αρμοδιότητες, το οποίο διατυπώνεται στο άρθρο 155 της Συνθήκης:
"Για τη διασφάλιση της λειτουργίας και αναπτύξεως της κοινής αγοράς, η Επιτροπή:
(...)
- ασκεί τις αρμοδιότητες που της αναθέτει το Συμβούλιο για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει."
36. Οι διατάξεις της Συνθήκης και της αποφάσεως περί των επιτροπών, που μόλις αναφέρθηκαν, δεν υποδηλούν ότι η εξουσία του Συμβουλίου να αναθέτει στην Επιτροπή εκτελεστικές αρμοδιότητες θα πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς
υποδηλούν μάλλον το αντίθετο. Διότι φαίνεται να τεκμαίρεται ότι το Συμβούλιο αναθέτει στην Επιτροπή την εξουσία λήψεως κάθε αναγκαίου μέτρου για την εκτέλεση των κανόνων που αυτό θεσπίζει, εκτός των ειδικών περιπτώσεων κατά τις οποίες αυτό αποφασίζει ότι ενδείκνυται περισσότερο να ασκεί το ίδιο τις εν λόγω εκτελεστικές αρμοδιότητες. Το τεκμήριο αυτό φαίνεται να έχει ιδιαίτερη ισχύ στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής (βλ. τις αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 1989, 22/88, Vreugdenhil κατά Minister van Landbouw en Visserij, Συλλογή 1989, σ. 2049, σκέψη 16, και της 2ας Μαΐου 1990, C-357/88, Hopermann, Συλλογή 1990, σ. Ι-1669, σκέψη 7). Εν πάση περιπτώσει, το Συμβούλιο μπορεί να διατηρήσει σε κάποιο βαθμό τη δυνατότητα ελέγχου της θεσπίσεως εκ μέρους της Επιτροπής εκτελεστικών μέτρων, επιλέγοντας μια από τις διαδικασίες που προβλέπονται στην απόφαση περί των επιτροπών, όπως πράγματι έπραξε στην περίπτωση των προκειμένων διατάξεων.
37. Προς στήριξη του ισχυρισμού της ότι το Συμβούλιο δεν έχει τη δυνατότητα να αναθέτει στην Επιτροπή οποιαδήποτε εξουσία για την επιβολή κυρώσεων, η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει ουσιαστικά τρία επιχειρήματα. Πρώτον, παρατηρεί ότι όπου η Συνθήκη ρητώς αναφέρεται στην επιβολή κυρώσεων κάνει μνεία του Συμβουλίου και όχι της Επιτροπής: έτσι, όπως είδαμε, το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο α', της Συνθήκης καλεί το Συμβούλιο, και όχι την Επιτροπή, να προβλέπει πρόστιμα και χρηματικές ποινές με τα μέτρα που θεσπίζει σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 1, το δε άρθρο 172, ομοίως, αναφέρεται στους "κανονισμούς που εκδίδονται από το Συμβούλιο". Δεύτερον, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι συμφωνεί περισσότερο με την αρχή της θεσμικής ισορροπίας μεταξύ των οργάνων της Κοινότητας το να επιφυλάσσεται στο Συμβούλιο η εξουσία θεσπίσεως των κυρώσεων και να ερμηνεύονται συσταλτικώς οι εκτελεστικές εξουσίες της Επιτροπής. Η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλείται συναφώς την αναλογία μεταξύ
αφενός της σχέσεως του Συμβουλίου και της Επιτροπής και αφετέρου της σχέσεως της νομοθετικής εξουσίας και της εκτελεστικής εξουσίας των κρατών, ισχυριζομένη ότι μόνο το όργανο που αντιστοιχεί στη νομοθετική εξουσία, δηλαδή το Συμβούλιο, θα πρέπει να έχει την εξουσία να θεσπίζει κυρώσεις. Τέλος, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η θέσπιση κυρώσεων, εν πάση περιπτώσει, δεν ενδείκνυται να θεωρείται ως αποτελούσα αναπόσπαστο μέρος της εκτελέσεως των κανόνων που θεσπίζονται από το Συμβούλιο συνιστούν μάλλον μέτρα τελειοποιήσεως ή συμπληρώσεως αυτών των κανόνων.
38. Από την άλλη πλευρά, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απόφαση θεσπίσεως κυρώσεων περιλαμβάνεται αναμφισβήτητα στην εκτέλεση των κανόνων που θέσπισε το Συμβούλιο. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η φύση των κυρώσεων που είναι δυνατό να αποδειχθούν αναγκαίες εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από το ποια άλλα μέτρα ελέγχου είναι δυνατά. Για παράδειγμα, όσο πιο στενή είναι η επιτήρηση της λειτουργίας ενός συστήματος οικονομικής ενισχύσεως, τόσο λιγότερο είναι αναγκαία η θέσπιση κυρώσεων για την πρόληψη των παραβάσεων ή των καταχρήσεων. Μόνο η Επιτροπή είναι σε θέση, κατά τη διάρκεια της εκ μέρους της εφαρμογής του συστήματος, να κρίνει το είδος και το επίπεδο των κυρώσεων που είναι αναγκαίο να θεσπιστούν. Η Επιτροπή θεωρεί, επίσης, ότι από την υπάρχουσα νομολογία του Δικαστηρίου ήδη καταδεικνύεται ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να προβλέπει κυρώσεις.
39. 'Οπως ήδη ανέφερα, το γράμμα των άρθρων 87, παράγραφος 2, στοιχείο α', και 172 της Συνθήκης, και ακόμη αυτό του άρθρου 79, παράγραφος 3, το οποίο ομοίως αναφέρεται μόνο στην εξουσία του Συμβουλίου και όχι της Επιτροπής, δεν έχουν άμεση σχέση με τις εν προκειμένω αμφισβητούμενες διατάξεις. Διότι οι διατάξεις αυτές προβλέπουν μάλλον την επιβολή κυρώσεων εκ μέρους των εθνικών αρχών σύμφωνα με τους κανονισμούς της Επιτροπής, παρά την απ' ευθείας επιβολή τους εκ μέρους της Επιτροπής. Το γράμμα του άρθρου 172, ειδικότερα, δεν έχει
σχέση με την παρούσα υπόθεση, διότι το Δικαστήριο σε καμία περίπτωση δεν θα έχει δικαιοδοσία να επιληφθεί των εν λόγω κυρώσεων. Επομένως, δεν μου φαίνεται ότι η εξουσία της Κοινότητας να εναρμονίζει τις προβλεπόμενες από το εθνικό δίκαιο κυρώσεις θα μπορούσε να επηρεαστεί από διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με τις επιβαλλόμενες απ' ευθείας από την Κοινότητα κυρώσεις.
40. Κατά τη γνώμη μου, το δεύτερο επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί. Ακόμη και αν ο συνταγματικός παραλληλισμός στον οποίο προέβη η Γερμανική Κυβέρνηση γινόταν δεκτός, θα έπρεπε να σημειωθεί ότι η εξουσία θεσπίσεως μη ποινικών κυρώσεων μπορεί συνήθως να ανατίθεται από τη νομοθετική εξουσία στην εκτελεστική εξουσία. Εν πάση περιπτώσει, όπως είδαμε, η Συνθήκη ρητώς αναθέτει στην Επιτροπή την εκτέλεση των θεσπισθέντων από το Συμβούλιο κανόνων. Αν η θέσπιση κυρώσεων μπορεί να θεωρηθεί ως στοιχείο της εν λόγω εκτελέσεως, η άσκηση της εξουσίας αυτής πρέπει να θεωρηθεί ως ευρισκομένη σε πλήρη αρμονία με τους αντίστοιχους ρόλους των δύο θεσμικών οργάνων. Συνεπώς, το μόνο ερώτημα που πρέπει να εξεταστεί συνίσταται στο αν η θέσπιση καταλλήλων κυρώσεων αποτελεί πράγματι αναπόσπαστο μέρος της εκτελέσεως των θεσπισθέντων από το Συμβούλιο κανόνων, καθήκον που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή, ή αν, όπως θεωρεί η Γερμανική Κυβέρνηση, πρέπει μάλλον να θεωρηθεί αυτή ως τρόπος τελειοποιήσεως ή συμπληρώσεως των εν λόγω κανόνων.
41. Μου φαίνεται ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό προκύπτει σαφώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Στην υπόθεση 25/70, (Einfuhr- und Vorratsstelle κατά Koester, ECR 1970, σ. 1161), το Δικαστήριο εξέτασε το κύρος των θεσπισθέντων από την Επιτροπή μέτρων σε εφαρμογή του κανονισμού 19 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, περί βαθμιαίας θεσπίσεως κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών (JΟ 1962, σ. 933). Ο κανονισμός αυτός, συνοδευόμενος από τις διατάξεις εκτελέσεώς του, θεσπίζει σύστημα ασφαλείας παρόμοιο προς αυτό για το οποίο πρόκειται στην υπόθεση Internationale
Handelsgesellschaft, που αναφέρθηκε πιο πάνω στο σημείο 31. 'Ετσι, το άρθρο 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 19 εξαρτά την εισαγωγή ή την εξαγωγή ορισμένων προϊόντων από την προσκόμιση πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής, και το άρθρο 16, παράγραφος 2, εξαρτά τη χορήγηση πιστοποιητικού εισαγωγής από τη σύσταση ασφαλείας. Τέλος, το άρθρο 16, παράγραφος 3, ορίζει ότι οι "λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου" θεσπίζονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τη διαδικασία της Επιτροπής διαχειρίσεως. Κατ' εφαρμογή της διατάξεως αυτής, η Επιτροπή θέσπισε κανόνες οι οποίοι εξαρτούν από τη σύσταση ασφαλείας όχι μόνο τη χορήγηση ενός πιστοποιητικού εισαγωγής αλλά και τη χορήγηση ενός πιστοποιητικού εξαγωγής και προβλέπουν την κατάπτωση της εν λόγω ασφαλείας σε περίπτωση μη τηρήσεως της υποχρεώσεως εξαγωγής.
42. Στην υπόθεση Koester, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι θεσπισθέντες από την Επιτροπή κανόνες ενέπιπταν στην εκτελεστική αρμοδιότητα που της είχε ανατεθεί με το άρθρο 16, παράγραφος 3, του κανονισμού του Συμβουλίου (βλ. σκέψεις 17 και 18 της αποφάσεως, οι οποίες αναφέρονται κατωτέρω στο σημείο 43). 'Οπως παρατήρησε με τις προτάσεις του, στη σελίδα 1148, ο γενικός εισαγγελέας Dutheillet de Lamothe:
"(...) το Συμβούλιο παραμένει ελεύθερο να κρατήσει ή να αναθέσει στην Επιτροπή την έκδοση των μέτρων εκτελέσεως των βασικών κανονισμών.
Το μόνο πρόβλημα είναι αν η καθιέρωση ενός συστήματος ασφαλείας αποτελεί πράγματι "μέτρο εκτελέσεως" ενός κανονισμού που προβλέπει την υποχρέωση κτήσης πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής.
Προσωπικά πιστεύω πως ναι, διότι, από τη στιγμή που το Συμβούλιο καθιέρωνε υποχρεωτικό πιστοποιητικό εισαγωγής ή εξαγωγής, οι όροι χορήγησης του εν λόγω πιστοποιητικού δεν αποτελούσαν (...) παρά απλούς τρόπους εκτέλεσης της υποχρέωσης αυτής, αρκεί (...) να μη επιβάλλουν οι τρόποι αυτοί στους εισαγωγείς και εξαγωγείς υπερβολικές επιβαρύνσεις σε σχέση με τους σκοπούς για τους οποίους είχε θεσπιστεί το πιστοποιητικό εισαγωγής".
'Ετσι, είναι αδιάφορο ότι το άρθρο 16, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου περιορίζεται στο να εξαρτά τη χορήγηση μόνο των πιστοποιητικών εισαγωγής από τη σύσταση ασφαλείας. 'Οπως το Δικαστήριο παρατήρησε, η εν λόγω διάταξη μπορεί να θεωρηθεί καθαυτή ως μερική εφαρμογή του κανόνα του άρθρου 16, παράγραφος 1, που εξαρτά τόσο την εξαγωγή όσο και την εισαγωγή από την προσκόμιση πιστοποιητικού. Τα θεσπισθέντα από την Επιτροπή μέτρα, με τα οποία επεκτάθηκε η υποχρέωση συστάσεως ασφαλείας στην περίπτωση των πιστοποιητικών εξαγωγής, πρέπει να γίνονται αντιληπτά ως συμπληρωματικά μέτρα εκτελέσεως του θεσπισθέντος με το άρθρο 16, παράγραφος 1, κανόνος και, επομένως, ως εμπίπτοντα στη γενική εκτελεστική αρμοδιότητα που το άρθρο 16, παράγραφος 3, αναθέτει στην Επιτροπή.
43. Με το υπόμνημα απαντήσεώς της, η Γερμανική Κυβέρνηση διατυπώνει τη γνώμη ότι η υποστηριζομένη από την Επιτροπή θέση δεν μπορεί να βρει κανένα έρεισμα στην υπόθεση Koester και ότι, με την υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο αναγνώρισε στην Επιτροπή την εξουσία επεκτάσεως του συστήματος ασφαλείας στις εξαγωγές μόνο διότι ο κανονισμός του Συμβουλίου είχε ήδη θεσπίσει αυτό το σύστημα για τις εισαγωγές. Είναι αληθές ότι το άρθρο 16, παράγραφος 2, του κανονισμού του Συμβουλίου έχει ήδη θεσπίσει, μερικώς, σύστημα ασφαλείας. Πάντως, μου φαίνεται ότι αυτό που έχει σημασία για το ερώτημα που μας απασχολεί είναι το γεγονός ότι το Δικαστήριο έκρινε τόσο τις διατάξεις που θέσπισε το Συμβούλιο όσο και αυτές που θεσπίστηκαν από την Επιτροπή ως εκτελεστικά μέτρα του κανόνα του άρθρου 16, παράγραφος 1. 'Ετσι, όπως το Δικαστήριο έκρινε με τις σκέψεις 17 και 18 της αποφάσεως:
"(...) τοποθετημένη μεταξύ αυτών των δύο διατάξεων γενικής ισχύος, η παράγραφος 2 ((του άρθρου 16)) αποτελεί ειδικό μέτρο εφαρμογής, προορισμένο να πραγματώσει ένα μέρος των διατάξεων της παραγράφου 1.
(...)
(...) το άρθρο 16 πρέπει, συνεπώς, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει περιλάβει στην παραπομπή στα εξεταστικά μέτρα που προβλέπονται στην παράγραφο 3 κάθε διάταξη προορισμένη να συμπληρώσει τα αποσπασματικά μέτρα της παραγράφου 2, κατά το πρότυπο αυτής της ίδιας διάταξης".
Ασφαλώς, η Επιτροπή δεν θα είχε ασκήσει εγκύρως τις εκτελεστικές αρμοδιότητές της αν τα θεσπισθέντα από την Επιτροπή μέτρα εκτελέσεως είχαν μάλλον παρεμποδίσει παρά συμπληρώσει τα ήδη ληφθέντα από το Συμβούλιο μερικά μέτρα εκτελέσεως. Πάντως, αυτό θα συνέβαινε όχι επειδή η θέσπιση συστήματος ασφαλείας βαίνει πέρα της εκτελέσεως συστήματος πιστοποιητικών εξαγωγής αλλά μάλλον για τον λόγο ότι τα μέτρα εκτελέσεως που θεσπίστηκαν από την Επιτροπή πρέπει πάντοτε να βρίσκονται σε αρμονία με τους κανόνες των οποίων την εκτέλεση διασφαλίζουν και με όλους τους άλλους κανόνες που θεσπίζονται από το Συμβούλιο.
44. Συνεπώς, με την υπόθεση 22/88, Vreugdenhil κατά Minister van Landbouw en Visserij, την οποία ήδη ανέφερα ανωτέρω στο σημείο 36 και στην οποία αναφέρεται επίσης η Γερμανική Κυβέρνηση, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή είχε υπερβεί τα όρια της αρμοδιότητας αυτής όταν προέβη στη θέση σε εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) 754/76 του Συμβουλίου, της 25ης Μαρτίου 1976, περί του δασμολογικού καθεστώτος που εφαρμόζεται στα επανεισαγόμενα στο τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας εμπορεύματα (ΕΕ ειδ. έκδ. 02/002, σ. 132). Προκειμένου να καταπολεμήσει την απάτη, η Επιτροπή προέβλεψε τον αποκλεισμό των προερχομένων από την παρέμβαση προϊόντων από το σύστημα των επανεισαγομένων εμπορευμάτων. Πάντως, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα θεσπισθέντα από την Επιτροπή μέτρα ήταν ασυμβίβαστα προς το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού του Συμβουλίου, το περιεχόμενο του οποίου η Επιτροπή δεν μπορούσε να μεταβάλει (βλ. τη σκέψη 20 της αποφάσεως). Εξάλλου, η Επιτροπή δεν μπορούσε να επικαλεστεί ούτε τις αρμοδιότητές της εκτελέσεως που απέρρεαν από τους βασικούς κανονισμούς περί κοινής οργανώσεως γεωργικών αγορών διότι, στην περίπτωση αυτή, τα θεσπισθέντα μέτρα ήταν ασυμβίβαστα προς τους κανόνες που το Συμβούλιο είχε θεσπίσει σε άλλο τομέα και που η Επιτροπή δεν είχε την
εξουσία να μεταβάλει (βλ. τις σκέψεις 21 έως 25 της αποφάσεως). Επομένως, αντιθέτως προς την υποστηριζομένη από τη Γερμανική Κυβέρνηση θέση, η υπόθεση Vreugdenhil δεν αποδεικνύει ότι η θέσπιση μέτρων προοριζομένων για την καταπολέμηση της απάτης υπερβαίνει τα όρια των αρμοδιοτήτων που έχουν ανατεθεί στην Επιτροπή ενόψει της εκτελέσεως των κανόνων που θεσπίστηκαν από το Συμβούλιο, αλλά μόνο ότι οι εν λόγω αρμοδιότητες δεν μπορούν να ασκούνται κατά τρόπο ασυμβίβαστο προς άλλους κανόνες θεσπισθέντες από το Συμβούλιο. Πράγματι, το Δικαστήριο σαφώς ανέφερε ότι η θέσπιση κυρώσεων που προορίζονται για τη διασφάλιση της τηρήσεως κοινοτικού κανονισμού δεν διευρύνει καθαυτή το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού (βλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 1990, C-326/88, Hansen, Συλλογή 1990, σ. Ι-2911, σκέψη 11).
45. Κατά τη γνώμη μου, η νομολογία του Δικαστηρίου καταδεικνύει ότι η ανάθεση στην Επιτροπή εκτελεστικών αρμοδιοτήτων μπορεί να περιλαμβάνει την εξουσία θεσπίσεως κυρώσεων εφαρμοστέων σε περίπτωση τηρήσεως των κοινοτικών υποχρεώσεων και ακόμη ότι η Επιτροπή είναι, κατ' αρχήν, εξουσιοδοτημένη να ασκεί τις εν λόγω εκτελεστικές αρμοδιότητες θεσπίζοντας αυτές τις κυρώσεις. 'Οπως καταδεικνύεται με το παράδειγμα της καταπτώσεως ασφαλείας για τη μη τήρηση υποχρεώσεως εξαγωγής, οι θεσπισθείσες κυρώσεις μπορούν να βαίνουν πέραν της επιστροφής των αχρεωστήτως εισπραχθεισών παροχών. Ως προς αυτό, δεν υπήρχε κανένας λόγος να γίνεται διάκριση μεταξύ της περιπτώσεως της καταπτώσεως ασφαλείας συσταθείσας προτού η υποχρέωση καταστεί απαιτητή και της περιπτώσεως της εφαρμογής κυρώσεως μετά τη μη τήρηση της υποχρεώσεως. 'Ενα σύστημα ασφαλείας μπορεί να θεωρηθεί απλώς ως μέσον που καθιστά δυνατό στις αρχές να εισπράττουν εύκολα τις ενδεχομένως καθιστάμενες απαιτητές κυρώσεις και ως ισοδύναμο, από άλλες απόψεις, προς ένα σύστημα προστίμων επιβληθέντων a posteriori (βλ. την υπόθεση Koester, που προαναφέρθηκε στο σημείο 41, τις σκέψεις 26 και 27 της αποφάσεως). Ασφαλώς, αυτό το σύστημα συνήθως δεν ενδείκνυται για τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η ποινή καθίσταται απαιτητή μόνο εφόσον αποδειχθεί ή αμέλεια ή απάτη. Εντούτοις, όπως είδαμε, ακόμη και
όταν οι τιμωρούμενες παραβάσεις συνεπάγονται σοβαρές παρατυπίες, η κύρωση δεν πρέπει να θεωρείται ως έχουσα ποινικό χαρακτήρα.
46. Κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει συνεπώς αμφιβολία ότι το Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει στην Επιτροπή την εξουσία θεσπίσεως μη ποινικών κυρώσεων που είναι ενδεχομένως αναγκαίες για την προσήκουσα εκτέλεση κανονισμού του Συμβουλίου. Επομένως, το ερώτημα που εναπομένει να εξεταστεί είναι το αν αυτή η ανάθεση έλαβε πραγματικά χώρα στην περίπτωση των αμφισβητουμένων εν προκειμένω διατάξεων.
Ανάθεση της εξουσίας θεσπίσεως κυρώσεων
47. Υπενθυμίζω ότι, στην παρούσα υπόθεση, ανατέθηκαν στην Επιτροπή εκτελεστικές αρμοδιότητες με μια πολύ γενική διατύπωση. 'Ετσι, το άρθρο 5, παράγραφος 9, του κανονισμού 3013/89 του Συμβουλίου ορίζει ότι η Επιτροπή "θεσπίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου, και ιδίως αυτές σχετικά με την υποβολή των αιτήσεων πριμοδοτήσεως και την καταβολή της", και το άρθρο 12 του κανονισμού 768/89 ορίζει ότι "οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος κανονισμού (...) θεσπίζονται με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 13" (βλ. πιο πάνω σημείο 3). Εντούτοις, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, με τους όρους αυτούς δεν είναι δυνατόν να απονέμεται στην Επιτροπή εξουσία θεσπίσεως κυρώσεων, εφόσον οι εκτελεστικές αρμοδιότητες που απονέμονται σ' αυτήν πρέπει να αποτελούν αντικείμενο συσταλτικής ερμηνείας, τουλάχιστον όσον αφορά τις κυρώσεις. Εξάλλου, η Γερμανική Κυβέρνηση είναι της γνώμης ότι η διατυπουμένη στο άρθρο 1 της "αποφάσεως περί των επιτροπών" απαίτηση, που προαναφέρθηκε στο σημείο 34, ότι "το Συμβούλιο προσδιορίζει τα κυριότερα στοιχεία" των αρμοδιοτήτων που αναθέτει στην Επιτροπή προϋποθέτει ότι η εξουσία θεσπίσεως κυρώσεων πρέπει να ανατίθεται ρητώς και όχι να συνάγεται ως μέρος μιας γενικής εκτελεστικής αρμοδιότητας.
Εφόσον η θέσπιση κυρώσεων είναι ένα θέμα που θίγει τα θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα, είναι επίσης αναγκαίο, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, να διευκρινίζεται η φύση και το ανώτατο επίπεδο των κυρώσεων που μπορούν να θεσπίζονται.
48. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι εκτελεστικές αρμοδιότητες που αυτή διαθέτει πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διασταλτικής ερμηνείας. Παρ' όλον ότι, δυνάμει του άρθρου 1 της "αποφάσεως περί των επιτροπών", το Συμβούλιο έχει την εξουσία να περιορίζει την έκταση των αρμοδιοτήτων που αναθέτει στην Επιτροπή, δεν έκανε χρήση της δυνατότητας αυτής εν προκειμένω. Συνεπώς, κατά την Επιτροπή, οι επίδικες διατάξεις περιλαμβάνονται στις αρμοδιότητες που της ανέθεσε το Συμβούλιο.
49. 'Οπως ήδη είδαμε, η νομολογία του Δικαστηρίου, ειδικότερα η απόφαση Koester, δείχνει ότι η γενική εξουσία θεσπίσεως των λεπτομερειών εφαρμογής κανονισμού του Συμβουλίου μπορεί να περιλαμβάνει τη θέσπιση των κυρώσεων που ενδεχομένως είναι αναγκαίες προκειμένου να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των κανόνων που περιλαμβάνονται σ' αυτόν (βλ. ανωτέρω τα σημεία 41 έως 45). Η Γερμανική Κυβέρνηση δεν ισχυρίστηκε ότι οι αμφισβητούμενες εν προκειμένω κυρώσεις ήταν περιττές ή ακατάλληλες για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας του εν λόγω συστήματος οικονομικής ενισχύσεως ούτε υποστήριξε ότι η θέσπιση αυτών των κυρώσεων ήταν ασυμβίβαστη προς άλλους κανόνες θεσπισθέντες από το Συμβούλιο. Επομένως, μου φαίνεται ότι, βάσει των υφισταμένων αρχών, οι επίδικες διατάξεις εμπίπτουν στις ευρείες εκτελεστικές αρμοδιότητες που ανατέθηκαν στην Επιτροπή με τους κανονισμούς 768/89 και 3013/89 του Συμβουλίου.
50. Κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 1 της "αποφάσεως περί των επιτροπών" δεν επηρεάζει το συμπέρασμα αυτό. 'Οπως προκύπτει από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της, ο σκοπός της αποφάσεως είναι να περιορίσει τους τύπους των διαδικαστικών λεπτομερειών που το Συμβούλιο μπορεί να επιβάλει για την άσκηση εκ μέρους της
Επιτροπής εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που αυτό της αναθέτει. Πάντως, τίποτε στις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεως δεν υποδηλεί ότι η δυνατότητα που έχει το Συμβούλιο να αναθέτει τις εκτελεστικές αρμοδιότητές του πρέπει να υπόκειται σε άλλους περιορισμούς. Επομένως, το άρθρο 1 της αποφάσεως δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως περιορίζον την ευχέρεια που έχει το Συμβούλιο να αναθέτει στην Επιτροπή γενικές εκτελεστικές αρμοδιότητες. Η ικανότητα του Συμβουλίου να αναθέτει αυτές τις αρμοδιότητες έχει όλως ιδιαίτερη σημασία στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, όπου είναι απαραίτητο η Επιτροπή να διαθέτει ευρείες εκτελεστικές αρμοδιότητες.
51. Ας παρατηρηθεί ότι το Συμβούλιο δεν στερείται, σε καμία περίπτωση, της δυνατότητας διατηρήσεως των ιδίων αρμοδιοτήτων του, είτε διατηρώντας το δικαίωμα να ασκεί το ίδιο τις εκτελεστικές αρμοδιότητές του, είτε επιλέγοντας μια των διαδικασιών αυτών που προβλέπουν ότι η Επιτροπή επικουρείται από μια επιτροπή. Επιπλέον, το Συμβούλιο μπορεί να επιβάλει κάθε πρόσφορο περιορισμό στις αρμοδιότητες της Επιτροπής, διευκρινίζοντας τα ουσιώδη στοιχεία των ανατεθεισών αρμοδιοτήτων. Μου φαίνεται, επομένως, ότι το φάσμα επιλογών που διαθέτει το Συμβούλιο του παρέχει επαρκές μέσο για τη διατήρηση της ισορροπίας μεταξύ των δύο θεσμικών οργάνων.
52. Τέλος, δεν μου φαίνεται επίσης ότι το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως, που στηρίζεται στα θεμελιώδη δικαιώματα, έχει την ελαχίστη ισχύ. Το γεγονός ότι η καταχρηστική άσκηση μιας εξουσίας μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την προσβολή θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν εμποδίζει την ύπαρξη της εν λόγω εξουσίας. Οσάκις η Επιτροπή κάνει χρήση των αρμοδιοτήτων της σε ειδικές περιπτώσεις, τα οικεία θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα τυγχάνουν, εν πάση περιπτώσει, της δικαστικής προστασίας, σύμφωνα προς τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως συμβαίνει και κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από τις εθνικές αρχές.
Πρόταση
53. Συνεπώς, θεωρώ ότι το Δικαστήριο πρέπει:
1) να απορρίψει την προσφυγή
2) να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.