62006CJ0179
TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2007 m. spalio 4 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — Direktyva 92/43/EEB — Natūralių buveinių ir laukinės faunos ir floros apsauga — Poveikio aplinkai įvertinimas“
Byloje C-179/06
dėl 2006 m. balandžio 5 d. pagal EB 226 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo,
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama D. Recchia, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
prieš
Italijos Respubliką, atstovaujamą I. M. Braguglia, padedamo avvocato dello Stato G. Fiengo, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas K. Lenaerts, teisėjai E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (pranešėja), G. Arestis ir J. Malenovský,
generalinė advokatė J. Kokott,
posėdžio sekretorė M. Ferreira, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2007 m. birželio 21 d. posėdžiui,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinės advokatės nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti: kadangi Altamūros komuna ir Apulijos regionas nuo 2000 m. gruodžio mėnesio patvirtino miesto plėtros plano pakeitimą, kuriuo numatytos pramonės statybos, galinčios turėti didelės įtakos specialios apsaugos teritorijai (toliau – SAT) ir pasiūlytai Bendrijos svarbos teritorijai (toliau – pBST) IT9120007 Murgia Alta, visų pirma neatlikę poveikio įvertinimo, bent jau poveikio minėtos SAT atžvilgiu, Italijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, p. 7, toliau – Direktyva 92/43) 6 straipsnio 3 dalį ir 7 straipsnį.
Bendrijos teisės aktai
2
Direktyvos tikslas – padėti užtikrinti biologinę įvairovę, apsaugant natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą europinėje valstybių narių, kurioms taikoma Sutartis, teritorijoje.
3
Direktyvos 4 straipsnis reglamentuoja procedūrą, pagal kurią sukuriamas šios direktyvos 3 straipsnyje numatytas Natura 2000 tinklas ir valstybės narės įsteigia specialias saugomas teritorijas.
4
Šios direktyvos 6 straipsnis, nustatantis minėtų teritorijų apsaugos priemones, numato:
„<…>
2.   Valstybės narės imasi priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu.
3.   Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.
<…>“
5
Direktyvos 7 straipsnis numato, kad šios direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalyse nustatyti įpareigojimai pakeičia bet kuriuos 1979 m. balandžio 2 d. Tarybos direktyvos 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos (OL L 103, p. 1, toliau – Direktyva 79/409) 4 straipsnio 4 dalies pirmajame sakinyje nustatytus įpareigojimus teritorijoms, atrinktoms pagal pastarosios direktyvos 4 straipsnio 1 dalį arba panašiai pripažintoms pagal jos 4 straipsnio 2 dalį, nuo Direktyvos 92/43 įgyvendinimo datos arba nuo valstybės narės atlikto atrinkimo arba pripažinimo datos pagal Direktyvą 79/409/EEB, jei pastaroji data yra vėlesnė.
Murgia Alta teritorija
6
1998 m. Murgia Alta vietovė priskirta SAT pagal Direktyvos 79/409 4 straipsnio 1 dalį (kodas IT912007). Ši vietovė yra Viduržemio jūros biogeografinio regiono dalis. Jos plotas yra 143152 hektarai.
7
Šioje SAT aptinkama daug Direktyvos 79/409 I priede išvardytų paukščių rūšių, tarp jų didžiausia stepinio pelėsakalio (Falco naumanni) populiacija Italijoje.
8
Šioje SAT yra dvi Direktyvos 92/43 I priede paminėtos prioritetinės buveinės, būtent 6210 buveinė „Pusiau natūralios sausos pievos ir krūmų facijos (Festuco-Brometalia) ant kalkingų substratų“ ir 6220 buveinė „Netikrosios stepės su varpiniais ir vienamečiais augalais Thero-Brachypodietalia“ bei Direktyvos 92/43 II priede paminėtas prioritetinis augalas – pietinė ašuotė (Stipa austroitalica Martinovsky).
9
Duomenų anketoje, parengtoje remiantis 1996 m. gruodžio 18 d. Komisijos sprendimu dėl informacijos apie siūlomas Natura 2000 teritorijas formos (OL L 107, p.  1), Murgia Alta vietovė aprašyta taip:
Bendra teritorijos charakteristika
Buveinių klasės
užimamas plotas %
Viržynai, krūmynai, makija ir gariga, friganos
20,00
Sausosios pievos, stepės
65,00
Visžalis miškas
15,00
Visas buveinės užimamas plotas
100,00
Kitos teritorijos charakteristikos
Vaizdingas kraštovaizdis, kurį sudaro nedidelės kalvos ir dubės, su karstinėmis reljefo formomis, kaip antai požeminės tuštumos ir prarajos. Substratas sudarytas iš kreidinio kalkakmenio, paprastai padengto pleistoceno kalkakmeniu. Bioklimatas panašus į Viduržemio jūros klimatą.
Kokybė ir svarba
Subregioną ypač apibūdina plati sausa kalkakmenio plynaukštė, kurios aukščiausias taškas yra 679 m Monte Caccia. Daugiausia tai aukšta akmeninga klinties plynaukštė. Tai yra viena didžiausių Italijos substepinių teritorijų su žoline augmenija ant kalkingų substratų (Festuco brometalia). Teritorijos flora ypač turtinga, siekianti apie 1500 rūšių. Užregistruota beveik 90 lizdus sukančių paukščių rūšių, t. y. tiek, kad pagal jų skaičių ši teritorija regiono lygiu yra antroje vietoje po Gargano. Likusiuose miškuose dominuoja pūkuotasis ąžuolas (Quercus pubescens), dažnai augantis kartu su Fraxinus ornus. Yra retai aptinkamų burgundinių (Quercus cerris) ir vengrinių ąžuolų (Quercus frainetto).
Pažeidžiamumas
Pagrindinis naikinantis veiksnys yra klinties substrato atskyrimas nuo kalkakmenio, paskui jį mechaniškai sutrinant į miltus. Taip sunaikinami dideli substepinės augmenijos plotai, apželdinant naujas teritorijas. Šis procesas dažnai apima sukrautų akmenų ir kitokių formų sienas, keliančias didelį hidrogeologinės katastrofos pavojų. Pasikartojantys gaisrai, kuriuos sukelia vyraujantis grūdinių kultūrų kultivavimas; antrinių gyvenamųjų vietų steigimas turizmui patraukliausiose vietose. Netinkamas karstinių ertmių naudojimas stambių miesto atliekų ir stambių atliekų sąvartynams.
Faktinės aplinkybės
10
2000 m. gruodžio 27 d. Altamūros komuna keliais savivaldos tarybos sprendimais patvirtino programos susitarimus 1990 m. birželio 8 d. Įstatymo Nr. 142 dėl vietos autonomijų organizavimo (legge n. 142 ordinamento delle autonomie locali, GURI, Nr. 135, 1990 m. birželio 12 d., Supplemento ordinario) prasme, susijusius su šimtu pramonės statybos projektų, kurių daugumos vykdymo vieta yra Murgia Alta SAT ir pBST. Šie susitarimai, be kita ko, susiję su Consorzio di Sviluppo Murgiano projekte numatytomis 34 vietovėmis, užimančiomis 60 ha, ir Consorzio San Marco projekte numatytomis 11 vietovių, užimančių 8 ha. Susitarimai buvo galutinai patvirtinti Apulijos regiono Giunta regionale (regiono vyriausybė) dekretu.
11
Siekdami paskatinti užimtumą pramonės ir amatininkų gamybos sektoriuje, suinteresuotų komunų merai gali prašyti Giunta regionale priimti programos susitarimą, kuriuo būtų leista įgyvendinti didelius projektus, leidžiančius nedelsiant pasiekti reikšmingą užimtumo lygį.
12
Programos susitarimo pasirašymas, kurį turi patvirtinti Giunta regionale, yra galimas, tik jei į galiojantį urbanizacijos planą neįtraukta specifinės paskirties teritorija, kuri būtų naudojama ir teisiškai tinkama vykdytiniems darbams, arba jei būtina išplėsti esamas struktūras gretimose teritorijose, neskirtose pramoninei ir amatininkų veiklai.
13
Nuo 1998 m. iki 2001 m. daug įmonių Altamūros komunai pateikė paraiškas dėl pramonės ar amatininkystės programos susitarimų, kai kuriose iš jų numatydamos bendro urbanizacijos plano pakeitimų. Šių paraiškų pagrindu pradėtos procedūros nenumatė jokios bendro programos sudarymo stadijos, tačiau pasiūlė skirtingas minėto plano pakeitimo procedūras.
14
Regiono administracija atliko patikrinimo procedūrą dėl būtinybės įvertinti Consorzio di Sviluppo Murgiano projektų poveikį aplinkai, tačiau nusprendė, kad kitų projektų, pavyzdžiui, parengtų Consorzio San Marco, atžvilgiu tokios procedūros atlikti nereikia. Remdamasi minėtais susitarimais, Altamūros komuna išdavė tam tikrą skaičių statybos leidimų.
Ikiteisminė procedūra
15
Pagal EB 226 straipsnį Komisija 2004 m. liepos 9 d. oficialiu pranešimu paragino Italijos Respubliką pateikti jai savo pastabas dėl padėties nagrinėjamoje teritorijoje įsipareigojimų pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį ir 7 straipsnį.
16
Italijos Respublika į šį oficialų pranešimą atsakė 2004 m. spalio 14 d. ir 2005 m. birželio 9 d. raštais, prie kurių pridėti Aplinkos ir teritorijos apsaugos ministerijos pranešimai.
17
2005 m. liepos 13 d. Komisija išsiuntė Italijos Respublikai pagrįstą nuomonę, ragindama šią valstybę narę imtis priemonių, būtinų atsižvelgti į šią nuomonę per du mėnesius nuo jos gavimo.
18
Italijos Respublika atsakė į šią nuomonę išsiųsdama du naujus 2005 m. spalio 3 d . ir 2005 m. spalio 7 d. žinybinius pranešimus.
19
Manydama, kad padėtis ir toliau nepatenkinama, Komisija pareiškė šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
20
Komisija tvirtina, kad neįvykdyta jokia visos nagrinėjamuose programos susitarimuose numatytos veiklos, galinčios daryti reikšmingą poveikį aptariamai teritorijai, poveikio įvertinimo procedūra pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį.
21
Ji pažymi, kad įvairūs administraciniai sprendimai, kuriais minėti veiksmai buvo patvirtinti, pažeidžia minėtą 6 straipsnio 3 dalį, nes nebuvo taikytos numatytų darbų, galinčių reikšmingai paveikti Murgia Alta SAT ir pBST, poveikio aplinkai įvertinimo procedūros.
22
Komisija teigia, kad programos susitarimų ir jų pagrindu priimtų aktų teisinis pobūdis neturi jokios reikšmės pagal šią nuostatą valstybėms narėms tenkančių įsipareigojimų atžvilgiu.
23
Be to, ji tvirtina, kad teritorijos dalys, kurioms skirti nagrinėjami projektai, yra greta, todėl projektai gali daryti reikšmingą bendrą poveikį.
24
Komisija priduria, jog nesvarbu, kad Altamūros komuna išdavė tik nedidelį skaičių statybos leidimų, kad 2003 m. neišduotas joks kitas statybos leidimas, kad kitiems statybos leidimams taikyta poveikio įvertinimo procedūra ir kad užduotis vis dar vykdoma, siekiant atlikti bendrą įvertinimą, susijusį su vietovėmis, kuriose jau numatyti įrengimai.
25
Ji taip pat pažymi, kad nepateikta jokio motyvo, kuriuo būtų galima pateisinti tai, kad neatliktas poveikio įvertinimas, ir kad nepateikta jokių duomenų, įrodančių, jog nagrinėjami pramonės ir amatininkų statybos darbai negalėjo reikšmingai paveikti saugomos teritorijos.
26
Italijos Respublika pažymi, kad programos susitarimas yra ne teisinę padėtį apibrėžiantis aktas, administracinis aktas ar sutartis, o procedūros dalis, kur viešieji ir privatūs asmenys iš anksto apibrėžia elgseną ir įsipareigojimus, kurių reikia laikytis siekiant galutinio rezultato. Todėl reikalingos kitos administracinės priemonės, kad programos susitarimuose numatyti darbai, dėl kurių pareikštas ieškinys, būtų iš tiesų atlikti.
27
Be to, ši valstybė narė pabrėžia, kad įstatymų nuostatos dėl užimtumo skatinimo negali pažeisti aplinkos ir teritorijos apsaugos srities taisyklių. Pagal Italijos teisę SAT ir Bendrijos svarbos teritorijoms taikoma tvarka labai panaši į parkams ir kitoms gamtinėms teritorijoms taikomą apribojančią teisinę tvarką.
28
Italijos Respublika pastebi, kad Altamūros komuna išdavė tik nedidelį skaičių statybos leidimų individualiems projektams, iš kurių keletas susiję su esamų gamyklų išplėtimu ir keli vykdomi pramonės įrenginiams skirtose zonose. Po 2003 m. birželio mėnesio nebuvo išduotas joks kitas statybos leidimas ir joks patvirtinimas nesuteiktas Consorzio di Sviluppo Murgiano ir Consorzio San Marco pasiūlytiems projektams.
29
Ši valstybė narė pabrėžia, kad iš tiesų įvykdyta tik penkiolika projektų, apimančių skirtingas teritorijos dalis ir įgyvendintų skirtingais būdus, pavyzdžiui, naujos statybos arba esamų objektų išplėtimas. Šie projektai visiškai nebuvo susiję, taip pat nebuvo su jais susijusio jokio bendro ar teritorijos plano. Kelių iš jų poveikis buvo įvertintas, o kitiems suteikti įvairūs patvirtinimai, atsižvelgiant į aplinkos ir kraštovaizdžio aspektus.
30
Italijos Respublika nurodo, kad Altamūros komuna pasirengusi įvertinti bendrą visų projektų poveikį ir paskatinti iniciatyvas sumažinti galimą poveikį aplinkai.
31
Ši valstybė narė priduria, kad visos procedūros dėl prašymų leisti Altamūros komunoje statyti gamyklą buvo sustabdytos laukiant mokslo tyrimų rezultatų, atliekamų siekiant įvertinti nagrinėjamų projektų poveikį aplinkai.
Teisingumo Teismo vertinimas
32
Pirmiausia reikia pastebėti, kad Komisijos tvirtinimu pažeista nuostata yra viena iš taisyklių, kuriomis, kaip tai matyti ir iš direktyvos trečios–šeštos konstatuojamųjų dalių, reglamentuojamas Europos tinklui Natura 2000 priklausančių teritorijų steigimas ir tvarkymas.
33
Direktyvos 6 straipsnio 3 dalis numato pareigą atlikti plano ar projekto galimo poveikio saugomai teritorijai įvertinimą, tik jei šis planas ar projektas gali reikšmingai tą teritoriją paveikti (žr. 2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Rink. p. I-7405, 40 punktą, toliau – sprendimas Waddenzee).
34
Teisingumo Teismas tai pat minėto sprendimo 43 punkte pabrėžė, kad Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalyje numatytas aplinkos apsaugos mechanizmas įjungiamas tik esant tikimybei arba pavojui reikšmingai paveikti nagrinėjamą teritoriją.
35
Kalbėdamas apie pastarąjį kriterijų, Teisingumo Teismas to paties sprendimo 46–48 punktuose patikslino, kad plano ar projekto reikšmingas poveikis teritorijai, kaip matyti iš minėtos direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmojo sakinio kartu su šios direktyvos dešimta konstatuojamąja dalimi, turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į šios teritorijos apsaugos tikslus. Vadinasi, planas ar projektas, nors ir darantis poveikį šiai teritorijai, tačiau nekeliantis pavojaus jos apsaugos tikslams, negali būti laikomas galinčiu daryti reikšmingą poveikį nagrinėjamai teritorijai. Vertinant tokį pavojų, reikia atsižvelgti į teritorijos, kuriai planas ar projektas skirtas, požymius ir specifines aplinkos sąlygas.
36
Kad būtų galima nustatyti, ar Italijos Respublikai pateiktas kaltinimas yra pagrįstas, reikia įvertinti šio sprendimo ankstesniuose punktuose patikslintą įsipareigojimą pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį, turint mintyje EB 226 straipsnio pagrindu Komisijos pareikštą ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
37
Šiuo atžvilgiu pirmiausia svarbu priminti, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką Komisija, pareiškusi tokį ieškinį, privalo įrodyti tvirtinamą įsipareigojimų neįvykdymą. Iš tiesų būtent ji turi pateikti Teisingumo Teismui visus reikiamus duomenis, kad šis galėtų patikrinti, ar tie įsipareigojimai neįvykdyti, tačiau ji negali remtis kokia nors prielaida (žr. 2007 m. birželio 14 d. Sprendimo Komisija prieš Suomiją
C-342/05, Rink. p. I-4713, 23 punktą ir jame nurodytą Teisingumo Teismo praktiką).
38
Be to, ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo pareiškusiai Komisijai tenkančią įrodinėjimo naštą reikia apibrėžti atsižvelgiant į valstybėms narėms pagal direktyvas kylančių įsipareigojimų rūšis ir į rezultatus, kurių jos turi pasiekti (šia prasme žr. 2002 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją, C-60/01, Rink. p. I-5679, 25 punktą).
39
Dėl Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalies Komisija turi įrodyti, kad planas ar projektas, turint minty teritorijos, kuriai šis planas ar projektas skirtas, požymius ir specifines aplinkos sąlygas, gali reikšmingai paveikti šią teritoriją jos apsaugos tikslų atžvilgiu.
40
Kalbant apie priemones, dėl kurių pareikštas ieškinys, ir siekiant įvertinti jo pagrįstumą, reikia atskirti skirtingus programos susitarimus nuo darbų, atliktų iš Altamūros komunos gavus statybos leidimus.
41
Pirma, dėl skirtingose parengimo stadijose esančių programos susitarimų, atsižvelgiant į atsakovės argumentus, kad šie susitarimai neturi plano ar projekto teisinių požymių pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį, reikia pastebėti, kad ieškinį dėl šioje nuostatoje numatytų įsipareigojimų neįvykdymo Komisija turi pagrįsti ne tik paprastu tokių susitarimų buvimu, bet ir pateikti gana konkrečių įrodymų, iš kurių būtų galima daryti išvadą, kad šie susitarimai perėjo preliminarių administracinių svarstymų stadiją ir pasiekė jų poveikio aplinkai įvertinimo reikalaujantį planavimo tikslumo lygį.
42
Nesant būtinybės apibrėžti ginčijamų programos susitarimų turinio ir teisinių pasekmių pagal nacionalinę teisę, galima konstatuoti, kad Komisija, tik remdamasi šiais susitarimais, nepateikė gana tikslių įrodymų, kurie leistų Teisingumo Teismui pripažinti, kad nagrinėjamos priemonės gali reikšmingai paveikti nagrinėjamą teritoriją Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalies prasme.
43
Antra, dėl įvykdytų darbų ir duomenų, kuriais pagrįsta įrodinėjimo našta, susijusi su pareiga atlikti poveikio aplinkai įvertinimą, galima konstatuoti, kad Komisija Teisingumo Teismui tiksliai nenurodė įvykdytų statybų geografinės padėties ir apimties vietovės atžvilgiu. Be to, per posėdį ji taip pat pripažino, kad pati šių duomenų neturi.
44
Komisija taip pat nepateikė duomenų apie nagrinėjamų darbų techninį pobūdį ir nepatikslino, kodėl šie darbai, atsižvelgiant į specifines vietovės aplinkos charakteristikas ir sąlygas, galėtų reikšmingai ją paveikti.
45
Šiomis aplinkybėmis galima daryti išvadą, kad Komisija neįvykdė savo pareigos įrodyti tvirtinamą įsipareigojimų neįvykdymą.
46
Todėl ieškinį reikia atmesti kaip visiškai nepagrįstą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
47
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Italijos Respublika prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas, o Komisija pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Europos Bendrijų Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.