62004CC0145_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Tartalomjegyzék
I –	Jogi háttér
A –	A nemzetközi jog
B –	A közösségi jog
1.	Az uniós polgárság
2.	A Parlament választása
3.	A Szerződés területi hatálya
C –	A nemzeti jog
1.	A C‑145/04. sz. ügyben
a)	Gibraltár jogállása
b)	Az EPRA 2003
2.	A C‑300/04. sz. ügyben
a)	A Holland Királyság alkotmányos berendezkedése
b)	A holland választójogi törvény
II –	A tényállás és az eljárás
A –	A C‑145/04. sz. ügy
B –	A C‑300/04. sz. ügy
III –	Jogi elemzés
A –	Előzetes észrevételek
B –	A C‑145/04. sz. ügy
1.	Bevezetés
2.	Az első jogalapról
a)	Bevezetés
b)	A közösségi polgárok európai választásokon való választójogáról
c)	A választójog harmadik államok állampolgáraira való kiterjesztésének lehetőségéről
d)	A választójog kiterjesztésének feltételeiről
e)	A választójog kiterjesztésének korlátairól
3.	A második jogalapról
C –	C‑300/04. sz. ügy
1.	Bevezetés
2.	Az első négy kérdésről
3.	Az ötödik kérdésről
IV –	A C‑145/04. sz. ügyben a költségekről
V –	Végkövetkeztetések
1. Az EK 227. cikk alapján kezdeményezett C‑145/04. sz. ügyben a Spanyol Királyság azt rója Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága terhére, hogy az megsértette a közösségi jogot a gibraltári lakosok európai parlamenti választásokon való részvétele szervezésének módjával, és különösen azáltal, hogy az e területen lakóhellyel rendelkező, valamely tagállam állampolgárságával nem rendelkező, és következésképpen nem uniós polgárok számára választójogot biztosított.
2. A C‑300/04. sz. ügyben ezzel szemben a Nederlandse Raad van State (Hollandia) 2004. július 13‑i végzésével az EK 234. cikk alapján öt kérdést terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra, melyek arra irányulnak, hogy egy tagállam (jelen esetben a Holland Királyság) köteles‑e elismerni az olyan személyek választójogát az európai választásokon, akik – bár rendelkeznek ezen állam állampolgárságával – olyan tengerentúli területen (jelen esetben Arubán) rendelkeznek lakóhellyel, melyre a Közösséggel a társulásra vonatkozóan meghatározott különleges szabályokat kell alkalmazni.
3. Annak ellenére, hogy ezek az ügyek nyilvánvalóan egyedi jellegzetességekkel rendelkeznek, célszerűnek tartom együtt tárgyalni őket, mivel véleményem szerint mindkettő – bár különböző, vagy mondhatni, akár ellentétes nézőpontból – az európai választásokon gyakorolható választójogra, és különösen a választójog megadására és gyakorlására vonatkozó jelentős kérdéseket vet fel.
I – Jogi háttér
A – A nemzetközi jog
4. A jelen ügyekben emlékeztetni kell az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének (a továbbiakban: az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyve) 3. cikkére, mely így rendelkezik:
„A Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését.”
B – A közösségi jog
5. A közösségi rendelkezések három csoportjára is hivatkozni kell, melyek nevezetesen az uniós polgárságra, a Parlament választására és az EK‑Szerződés területi hatályára vonatkoznak.
1. Az uniós polgárság
6. Az EK 17. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2) Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek.”
7. E tekintetben emlékeztetek arra is, hogy „az Európai Közösséget létrehozó szerződésben a tagállamok állampolgáraira történő utalás esetén azt a kérdést, hogy egy személy rendelkezik‑e valamely tagállam állampolgárságával, kizárólag az érintett tagállam nemzeti joga alapján kell eldönteni. A tagállamok az elnökséghez benyújtott nyilatkozat útján tájékoztatásul bejelenthetik, hogy a Közösség tekintetében kit kell állampolgáruknak tekinteni, és az ilyen nyilatkozatot szükség esetén módosíthatják.”(2)
8. Az EK 19. cikk (2) bekezdése előírja:
„A 190. cikk (4) bekezdése és az annak végrehajtására elfogadott rendelkezések sérelme nélkül minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.”(3)
2. A Parlament választása
9. Az EK 189. cikk első bekezdése értelmében:
„Az Európai Parlament, amely a Közösségben egyesült államok népeinek képviselőiből áll, az e szerződésben ráruházott hatásköröket gyakorolja.”
10. Az EK 190. cikk ehhez hozzáteszi:
„(1) A Közösségben egyesült államok népeinek európai parlamenti képviselőit közvetlen és általános választójog alapján választják.
[…]
(4) Az Európai Parlament javaslatot dolgoz ki a közvetlen és általános választójog alapján valamennyi tagállamban egységes eljárás szerint vagy valamennyi tagállamban közös elveknek megfelelően tartandó választásokra vonatkozóan.
Az Európai Parlament tagjai többségével elfogadott hozzájárulásának elnyerését követően a Tanács egyhangúlag megfelelő rendelkezéseket fogad el, amelyeket a tagállamoknak alkotmányos követelményeiknek megfelelő elfogadásra ajánl.”
11. Az – akkoriban Közgyűlésnek nevezett – Parlament közvetlen és általános választójog alapján történő választásának lehetővé tétele érdekében fogadták el a tagállamoknak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választására vonatkozó okmányról szóló, 1976. szeptember 20‑i 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozatot,(4) melyet legutóbb 2002/772/EK, Euratom tanácsi határozat(5) módosított (a továbbiakban: 1976. évi okmány). Köztudott azonban, hogy ez a határozat nem vezetett be egységes választási eljárást, hanem arra szorítkozott, hogy „valamennyi tagállamban közös elvek[et]” mondjon ki, melyek különösen a választási rendszer arányos voltára (1. cikk), a képviselői megbízatás időtartamára (5. cikk), a képviselői összeférhetetlenségre (7. cikk), a választások megtartásának időtartamára (10. cikk) és a szavazatszámlálás kezdőpontjára (11. cikk) vonatkoznak.
12. Az 1976. évi okmány „által nem szabályozott területeken” a tagállamok „továbbra is saját nemzeti rendelkezéseiket alkalmazzák” (a 2002/772 határozat első preambulumbekezdése).
13. Az 1976. évi okmány 8. cikke értelmében:
„Ezen okmány rendelkezéseire is figyelemmel, a választási eljárásra az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók.
Ezek a nemzeti rendelkezések, amelyek adott esetben figyelembe vehetik a tagállam sajátos körülményeit, a választási rendszer alapvetően arányos voltát nem változtathatják meg.”
14. Végül emlékeztetek arra, hogy az 1976. évi okmányhoz csatolt II. melléklet előírja:
„Az Egyesült Királyság ezen okmány rendelkezéseit kizárólag az Egyesült Királyság vonatkozásában alkalmazza.”
3. A Szerződés területi hatálya
15. Az EK 299. cikk meghatározza a Szerződés területi hatályát, általánosságban kijelentve, hogy a tagállamok területére kell alkalmazni ((1) bekezdés).
16. Számomra különösen ennek a cikknek a (3) és (4) bekezdése fontos, mely a következőképpen rendelkezik:
„(3) Az e szerződés II. mellékletében felsorolt tengerentúli országokra és területekre az e szerződés negyedik részében a társulásra vonatkozóan meghatározott különleges szabályokat kell alkalmazni.
[…]
(4) E szerződés rendelkezéseit alkalmazni kell azokra az európai területekre, amelyek külkapcsolataiért valamely tagállam felel.
[…]”
17. A C‑145/04. sz. ügyre vonatkozó an emlékeztetni kell arra is, hogy Gibraltár olyan európai terület, melynek külkapcsolataiért az Egyesült Királyság felel; ebből következik, hogy az EK 299. cikk (4) bekezdése értelmében a Szerződést főszabály szerint alkalmazni kell Gibraltárra is.(6)
18. A C‑300/04. sz. ügyre vonatkozóan ezzel szemben meg kell jegyezni, hogy Aruba tengerentúli terület az EK 299. cikk (3) bekezdése értelmében, mely a Szerződés II. mellékletében szerepel.
C – A nemzeti jog
1. A C‑145/04. sz. ügyben
a) Gibraltár jogállása
19. Miután az 1713. évi utrechti szerződés X. cikke értelmében a spanyol király átengedte Gibraltárt a Brit Koronának, Gibraltár 1830‑tól Crown Colony (koronagyarmat) (British Overseas Territory – brit tengerentúli terület)(7) jogállást élvez. Amint az ismert, a város jogállását az 1969. évi Gibraltar Constitution Order szabályozza, amely preambulumában „part of Her Majesty’s dominions”‑ként (Őfelsége domíniumainak része) említi a területet. Noha a gyarmat demokratikusan megválasztott helyi intézményei nagyfokú önkormányzattal rendelkeznek, a brit korona fenntartja külpolitikai, védelmi és közbiztonsági hatáskörét.
b) Az EPRA 2003
20. 2003. május 8‑án az Egyesült Királyság elfogadta a European Parliament (Representation) Act 2003‑at (a továbbiakban: EPRA 2003).
21. Annak érdekében, hogy a gibraltári lakosok (a 31. és azt követő pontokban kifejtett indokok miatt) is részt vehessenek az európai parlamenti választásokon, e törvény 9. §‑a választókerületet állított fel [ún. kombinált választókerületet (Combined Region)], mely Gibraltárra és Angliának vagy Walesnek egy már létező választókerületére terjed ki. A későbbiekben ennél pontosabban a European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 Gibraltárt Anglia délnyugati választókerületéhez csatolta.(8)
22. Ugyanebből a célból a 14. és 15. § külön gibraltári választói névjegyzéket állított fel, melyet egy helyi tisztviselő (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar) készít, és amelybe bejegyzik a választójoggal rendelkezők közül azokat, akiknek szándékában áll részt venni a választásokon.
23. A 16. § (1) bekezdése értelmében fel kell venni a választói névjegyzékbe azt a személyt, aki eleget tesz a következő együttes feltételeknek:
– lakóhellyel rendelkezik Gibraltárban;
– nincs olyan fogyatékossága, amely őt kizárja a választójog gyakorlásából;
– betöltötte 18. életévét;
– európai uniós polgár vagy a Commonwealth bizonyos feltételeket teljesítő polgára (Qualifying Commonwealth Citizen, a továbbiakban: QCC).
24. A 16. § (5) bekezdése a QCC‑t olyan személyként határozza meg:
– akitől a gibraltári jogszabályok értelmében nem kérnek okmányt vagy engedélyt ahhoz, hogy belépjen Gibraltárba, vagy ott tartózkodjék,
illetve
– aki jelenleg rendelkezik olyan okmánnyal vagy engedéllyel, amelynek értelmében beléphet Gibraltárba, és ott tartózkodhat (vagy akinek a gibraltári jogszabályok bármely rendelkezése értelmében rendelkeznie kell ilyen okmánnyal vagy engedéllyel).
25. A QCC‑k nem rendelkeznek az Egyesült Királyság állampolgára jogállással.
2. A C‑300/04. sz. ügyben
a) A Holland Királyság alkotmányos berendezkedése
26. A Holland Királyság három államból áll, melyek mindegyike saját alkotmánnyal rendelkezik, és saját intézményeiket maguk szervezik. Ezek Hollandia, a Holland Antillák és Aruba.
27. Az ily módon felosztott Holland Királyság azonban csak egy állampolgárságot ismer, melyben a Királyság valamennyi állampolgára osztozik: a holland állampolgárságot.
b) A holland választójogi törvény
28. Hollandiában európai parlamenti választást kizárólag a kontinentális részen (Hollandiában) tartanak, a szigeteken (az Antillákon és Arubán) nem. Az alkalmazandó választási eljárást a holland választójogi törvény szabályozza (Nederlandse Kieswet), mely a nemzeti parlamenti választásokra vonatkozó rendelkezésekre való visszautalással határozza meg a választójogra jogosultakat.
29. A holland nemzeti parlamenti választásokat illetően e törvény B 1. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„1. A Tweede Kamer der Staten-Generaal [a holland parlament alsóháza] tagjainak választására azok jogosultak, akik a jelöltállítás napján holland állampolgárok, és a választás napján betöltötték 18. életévüket, kivéve azokat, akik a jelöltállítás napján a Holland Antillákon és Arubán rendelkeznek tényleges lakóhellyel.
2. E kivétel nem vonatkozik:
a) arra a holland állampolgárra, aki legalább tíz évet Hollandiában tartózkodott;
b) arra a holland állampolgárra, aki a Holland Antillákon vagy Arubán a holland közszolgálatban dolgozik, valamint házastársára, nyilvántartásba vett partnerére vagy élettársára, és gyermekeire, amennyiben vele közös háztartásban élnek.”
30. Az Európai Parlament tagjainak választására vonatkozóan az említett törvény Y 3. §‑ának rendelkezése szerint:
„Választójoggal rendelkeznek:
a) akik választójoggal rendelkeznek a Tweede Kamer der Staten-Generaal tagjainak választásán;
b) azon nem holland állampolgárok, akik az Európai Unió más tagállamának állampolgárai, feltéve hogy:
1° tényleges hollandiai lakóhellyel rendelkeznek a jelöltállítás napján,
2° a választás napján betöltötték a 18. életévüket,
és
3° nem fosztották meg őket a választójoguktól sem Hollandiában, sem azon tagállamban, amelynek állampolgárai.”
II – A tényállás és az eljárás
A – A C‑145/04. sz. ügy
31. Emlékeztetek arra, hogy egy Gibraltárban lakóhellyel rendelkező brit állampolgár, Denise Matthews által kezdeményezett eljárásban az Emberi Jogok Európai Bírósága 1999. február 18‑i ítéletében kimondta, hogy – mivel Gibraltárban nem rendezett európai parlamenti választásokat – az Egyesült Királyság megsértette az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkét.(9)
32. Az ítéletnek való megfelelés érdekében az Egyesült Királyság javasolta az 1976. évi okmány II. mellékletének módosítását, hogy ezáltal eltörölje az abból eredő akadályt, hogy ez a melléklet – amint láttuk (lásd a fenti 14. pontot) – arra kötelezi, hogy a kérdéses rendelkezést kizárólag az Egyesült Királyságon belül alkalmazza.
33. Spanyolország heves ellenkezése azonban megakadályozta a brit javaslat elfogadását.
34. A Tanács 2002. február 18‑i ülésén az Egyesült Királyság írásba foglalta a következő nyilatkozatot, melyet a Tanács és a Bizottság aktusával megerősített:
„Emlékeztetve az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikkének (2) bekezdésére – amely kimondja, hogy »[a]z Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én kelt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek« –, az Egyesült Királyság az Európai Unió jogának megfelelően gondoskodik arról, hogy a szükséges módosításokat annak figyelembevételével vezessék át, hogy a gibraltári választók az Egyesült Királyság egy létező választókerületében és ugyanolyan feltételekkel vehessenek részt az európai parlamenti választásokon, mint e választókerület többi választója, hogy eleget tegyen azon kötelezettségének, hogy teljesítse az Emberi Jogok Európai Bírósága által a Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletben foglaltakat.”(10)
35. Miután megtette ezt a nyilatkozatot, az Egyesült Királyság megalkotta a fentiekben hivatkozott (lásd a 20. és azt követő pontokat) EPRA 2003‑at.
36. A Spanyol Királyság azonban azonnal reagált, kifogásolva, hogy – véleménye szerint – ez a törvény ellentétes a közösségi joggal: a gibraltári lakosok európai parlamenti választásokon való részvételének szabályozása, és különösen amiatt, hogy lehetővé teszi olyan személyek részvételét is a szavazásokon, akik ezen a területen laknak, de nem rendelkeznek egyetlen tagállam állampolgárságával sem, és következésképpen európai uniós polgársággal sem.
37. Miután az Egyesült Királyság ezeket a kifogásokat nem fogadta el, a Spanyol Királyság elhatározta, hogy 2003. július 28‑án a Bizottsághoz fordul az EK 227. cikk alapján.
38. Miután a Bizottság lehetőséget biztosított valamennyi érintett államnak, hogy előadja a vitára vonatkozó írásbeli és szóbeli észrevételeit, a következő nyilatkozatot tette:
„Spanyolország panaszának beható vizsgálatát és az október 1‑jén lezajlott szóbeli meghallgatást követően a Bizottság álláspontja szerint az Egyesült Királyság a közösségi jog által a tagállamoknak biztosított mérlegelési jogkörében eljárva kiterjesztette a gibraltári lakóhellyel rendelkező személyekre a választójogot. Ugyanakkor – tekintettel a szóban forgó kétoldalú kérdés érzékeny jellegére – a Bizottság ebben a szakaszban nem fogad el a Szerződés 227. cikke szerinti, indokolással ellátott véleményt, és felhívja a feleket, hogy egyezség útján rendezzék a kérdést.”(11)
39. Mivel a Spanyol Királyság nem volt elégedett a Bizottság nyilatkozatával, 2004. március 18‑án benyújtott keresetével kérte a Bíróságot, hogy ítéletében mondja ki:
„az EPRA 2003 elfogadásával az Egyesült Királyság nem teljesítette az EK 189., EK 190., EK 17. és EK 19. cikkből, valamint az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választására vonatkozó okmányról szóló 76/787/ESZAK, EGK, Euratom tanácsi határozatból eredő kötelezettségeit.”
40. A Bíróság elnöke 2004. szeptember 8‑i végzésével megengedte, hogy a Bizottság az Egyesült Királyság kérelmének támogatása végett a C‑145/04. sz. ügybe beavatkozzék.
41. A spanyol kormány, az Egyesült Királyság kormánya, valamint a Bizottság meghallgatására a 2005. július 5‑i tárgyaláson került sor.
B – A C‑300/04. sz. ügy
42. M. G. Eman és O. B. Sevinger holland állampolgárok, akik Aruba-szigetén rendelkeznek tényleges lakóhellyel.
43. Mivel szerettek volna részt venni az európai parlamenti választásokon, 2004. március 31‑én kérték felvételüket a Hollandiában vezetett külön választói névjegyzékbe.
44. 2004. május 3‑i határozatával a College van burgemeester en wethouders van Den Haag a holland választójogi törvény B 1. §‑ának (1) és (2) bekezdése, valamint Y 3. §‑ának a) pontja együttes rendelkezése alapján utasította el a kérelmüket, azzal az indokkal, hogy a kérelmezők – bár holland állampolgárok – tényleges lakóhelyük Arubán van, és nem éltek legalább tíz éven keresztül Hollandiában.
45. 2004. május 28‑án M. G. Eman és O. B. Sevinger keresetet nyújtott be ezzel a határozattal szemben a Nederlandse Raad van State‑hoz, azzal érvelve, hogy a holland választójogi törvény ellentétes a Szerződés uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseinek az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkére tekintettel történő olvasatával. Véleményük szerint ezek a rendelkezések a tagállamok valamennyi állampolgára számára elismerik az európai parlamenti választásokon való választójogot, beleértve azokat is, akiknek tengerentúli országokban és területeken (a továbbiakban egyaránt: TOT) van a lakóhelyük.
46. Bár már a Nederlandse Raad van State nem tudott ítéletet hozni a 2004. júniusi európai választások megtartása előtt, azonban mégis öt kérdést terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra annak érdekében, hogy kifejezze kétségeit M. G. Eman és O. B. Sevinger választójog alóli kizárásának törvényességét illetően (a kérdéseket lásd a 137. pontban).
47. Továbbá, tekintetbe véve azt, hogy Hollandiában esetleg népszavazást tartanak az európai alkotmányról szóló szerződés tervezetéről,(12) és figyelembe véve annak veszélyét, hogy a felperesek ki lesznek zárva a népakarat ezen kinyilvánítása alól is, ez utóbbi nemzeti bíróság 2004. július 13‑i levelében azt kérte a Bíróságtól, hogy az előterjesztett kérdéseket az eljárási szabályzat 104a. cikkében szereplő gyorsított eljárás keretében vizsgálja meg.
48. 2004. augusztus 23‑i végzésével a Bíróság elnöke elutasította ezt a kérelmet, amennyiben olyan tárgyra (az európai alkotmányra vonatkozó népszavazáson való részvétel feltételei) vonatkozott, amely az alapügytől (amely az európai parlamenti választásokon való választójogra vonatkozik) idegen, és biztosra vett egy o lyan eseményt (a fenti népszavazás megrendezésére vonatkozó törvény elfogadását), amely adott pillanatban még egyáltalán nem volt biztos.
49. 2004. február 22‑i levelével a Raad van State tájékoztatta a Bizottságot az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződésről véleménynyilvánító népszavazást előíró törvény hatálybalépéséről,(13) és újra kérte az előterjesztett kérdések gyorsított eljárás alapján való vizsgálatát. Az új törvény – hasonlóképpen az európai parlamenti választásokra vonatkozóhoz – előírja ugyanis, hogy a népszavazáson kizárólag a holland nemzeti parlamenti választásokon választójogra jogosultak vehetnek részt.
50. Mivel a gyorsított eljárás iránti kérelem továbbra is idegen az alapügy tárgyától, az elnök 2005. március 18‑i végzésével elutasította ezt a második kérelmet is.
51. A C‑300/04. sz. ügyben a holland, a francia és a spanyol kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
52. A 2005. július 5‑i tárgyaláson a Bíróság meghallgatta M. G. Eman, a holland, a francia és a spanyol kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság szóbeli érveit.
III – Jogi elemzés
A – Előzetes észrevételek
53. Amint láttuk, az egyes ügyekre jellemző egyedi problémák megfogalmazása mellet a C‑145/04. sz. és C‑300/04. sz. ügy meghatározott közös jellemzőkkel rendelkezik, mely megalapozza azt, hogy együtt foglalkozzam velük.
54. A C‑145/04. sz. ügyben – melyet a Spanyol Királyság az EK 227. cikk alapján kezdeményezett – ugyanis a Bíróságnak azt kell meghatároznia, hogy az Egyesült Királyság jogszerűen ad‑e az európai parlamenti választásokon választójogot a Gibraltárban (olyan európai területen, amelyre a közösségi jog alkalmazandó) lakóhellyel rendelkező, de egyetlen tagállam állampolgárságával, és következésképpen uniós polgársággal sem rendelkező személyeknek. Ezzel szemben a C‑300/04. sz. ügyben a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja lényegében megtudni, hogy egy tagállam köteles‑e olyan személyeknek a választásokon való részvételét elismerni, akik az adott állam állampolgárságával rendelkeznek, és így tehát uniós polgárok, de olyan területen laknak – mint Aruba – amely a Közösséggel különleges társulási viszonyban álló tengerentúli terület.
55. A két ügy tehát – bár eltérő nézőpontból – a Szerződés uniós polgárságra és az európai parlamenti választásokra – különösen a választójog megadására és gyakorlására – vonatkozó szabályainak értelmezését igényli.
B – A C‑145/04. sz. ügy
1. Bevezetés
56. Ez az ügy a Spanyol Királyság és az Egyesült Királyság közötti, Gibraltár szuverenitására vonatkozó régi vitához kapcsolódik, és egyfelől az Emberi Jogok Európai Bíróságának fent hivatkozott, Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletének (lásd a fenti 31. pontot) továbbélése. Ebben az ítéletben ez a bíróság, amint láttuk, helyt adott egy Gibraltárban lakóhellyel rendelkező brit állampolgár keresetének, és kimondta, hogy az Egyesült Királyság megsértette az EJEE első jegyzőkönyvének 3. cikkét, mivel nem tartott Gibraltárban európai parlamenti választásokat.
57. Ez alkalomból a strasbourgi bíróság hangsúlyozta, hogy a Maastrichti Szerződés által bevezetett módosításokat követően az Európai Parlament „kellőképpen bekapcsolódott az aktusoknak az EK‑Szerződés 189b. és 189c. cikke (jelenleg EK 251. és EK 252. cikk) alapján történő elfogadásához vezető különleges jogalkotási folyamatba, valamint az Európai Közösség tevékenységeinek általános demokratikus ellenőrzésébe”, így bizonyos területek – mint Gibraltár – egyfajta „törvényhozó testületének” tekinthető,(14) mivel „a Parlament alapvető közreműködésével elfogadott aktusoknak „közvetlen kihatásuk van,”(15) amennyiben „közvetlenül kifejtik hatásaikat” és „közvetlenül érintik” a helyi lakosságot ugyanolyan módon, mint a helyi közgyűlés által elfogadott aktusok.(16)
58. Ezért kellett volna, folytatja érvelését a fenti bíróság, Gibraltárban is európai parlamenti választásokat tartani. Mivel ez nem történt meg, „a felperest gibraltári lakosként megfosztották az Európai Parlament képviselőinek megválasztásával kapcsolatos véleménye kifejezésének valamennyi lehetőségétől.” Az említett bíróság arra a következtetésre jutott, hogy ily módon „megsértették a felperes választójogának lényegét, ahogyan azt az [EJEE] első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke biztosítja”.(17)
59. Ezen ítéletet követően az Egyesült Királyság – amint láthattuk (34. pont) – 2002. február 18‑i nyilatkozatában vállalta, hogy minden szükséges intézkedést megtesz annak érdekében, hogy „a gibraltári választók az Egyesült Királyság egy létező választókerületében és ugyanolyan feltételekkel vehessenek részt az európai parlamenti választásokon, mint e választókerület többi választója”.
60. Ez azonban nem minden: ezen nyilatkozat alkalmazásával az Egyesült Királyság elfogadta az EPRA 2003‑at. Ez a törvény, amint már említettem (a 20. és azt követő pontokban), egy új választókerületet hozott létre, amely Gibraltárt és Anglia vagy Wales egy már létező választókerületét foglalja magában („kombinált választókerület”), és egy helyi tisztviselő (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar) által készített külön választói névjegyzéket hozott létre, melybe bejegyzik a választójogra jogosultakat. Ez utóbbiak között szerepelnek a QCC‑k, azaz a Commonwealth országok olyan állampolgárai, akik okmány vagy engedély nélkül beléphetnek Gibraltárba, vagy ott tartózkodhatnak, illetve akik rendelkeznek olyan okmánnyal vagy engedéllyel, amelynek értelmében beléphetnek Gibraltárba (lásd a fenti 24. pontot).
61. Az EK 227. cikken alapuló keresetében a spanyol kormány két kifogást emelt az EPRA 2003‑mal szemben:
– az első jogalap szerint az európai parlamenti választásokon való választójog olyan személyekre történő kiterjesztése, akik – mint a QCC‑k – nem állampolgárai az Egyesült Királyságnak, ellentétes az EK 17., EK 19., EK 189. és EK 190. cikkel;
– a második jogalap szerint a választójog ezen kiterjesztése és Gibraltárnak Anglia vagy Wales egy már létező választókerületéhez való csatolása jogellenes, mivel ellentétes az 1976. évi okmány II. mellékletével és az Egyesült Királyság által a 2002. február 18‑i nyilatkozatban (lásd a fenti 34. pontot) vállalt kötelezettségekkel.
2. Az első jogalapról
a) Bevezetés
62. Ezen jogalappal a spanyol kormány fenntartja, hogy az EK 17., EK 19., EK 189. és EK 190. cikk rendszertanilag értelmezve a választójogot kizárólag az uniós polgárok számára ismeri el, és következésképpen megtiltja a tagállamok számára, hogy kiterjesszék más személyekre. Így az Egyesült Királyság megsértette ezeket a rendelkezéseket azáltal, hogy az európai parlamenti választásokon olyan személyeknek biztosított választójogot, akik – a QCC‑khez hasonlóan – nem rendelkeznek egyetlen tagállam állampolgárságával sem.
63. Az Egyesült Királyság kormánya azonban elutasítja ezt az érvet, azt állítva, hogy a szóban forgó jog jogosulti körének meghatározása teljes mértékben a tagállamok belátására van bízva. Véleménye szerint ugyanis a közösségi jog által egységes módon „nem szabályozott területeken” az európai választásokat az egyes tagállamok „nemzeti rendelkezései” szabályozzák (lásd a 2002/772 határozat első preambulumbekezdését, valamint az 1976. évi okmány 8. cikkét). Közösségi rendelkezések hiányában tehát a tagállamok hatáskörébe tartozik annak meghatározása, hogy ki vehet részt az európai szavazásokon, és következésképpen e részvétel kiterjesztése olyan személyekre, mint a QCC‑k, akik harmadik államok állampolgárai. Végeredményben tehát a közösségi jog által a tagállamok számára e területen elismert mérlegelési jogkör jogszerű gyakorlásának esete áll fenn.
64. Véleményem szerint – a spanyol kormány és a Bizottság véleményével egyezően – nem értek teljes mértékben egyet egy olyan állásponttal, amely a tagállamok abszolút szabadságát ismeri el ezen a területen. Azt gondolom ugyanis, hogy – noha az adott területen a szabályozás jelenleg még meglehetősen korlátozott – a közösségi jog néhány pontos és hasznos útbaigazítással szolgálhat e tekintetben, és különösen bizonyos korlátokat határozhat meg a tagállamok számára az európai parlamenti választásokon való választójog megadása (vagy meg nem adása) terén.
65. Ezek az útbaigazítások véleményem szerint kettős értelműek: pozitív értelemben korlátozzák a tagállamok szabadságát arra nézve, hogy elutasíthassák ezt a jogot; negatív értelemben meghatározzák a jog elismerésére vonatkozó korlátokat.
66. Habár a jelenlegi ügy – a C‑300/04. sz. ügytől eltérően – főként a második esetre vonatkozik, néhány szót szólok az elsőről is, különösen annak érdekében, hogy a két eset (és a két ügy) elemzését rendszerükben és az ügy által inspirált elvek általánosabb értékelése között helyezhessem el.
b) A közösségi polgárok európai választásokon való választójogáról
67. A pozitív korlátokkal kezdem tehát. Úgy ítélem meg, hogy a nemzeti jogrendszerekben található, esetlegesen eltérő utalásokkal ellentétben, a közösségi jog valamennyi elvéből és szabályából közvetlenül ered a szóban forgó választójog tagállami állampolgárok – és következésképpen az uniós polgárok – számára történő elismerésének kötelezettsége.
68. Igaz ugyan, hogy egyetlen közösségi jogi rendelkezés sem erősíti meg nyíltan és közvetlenül, hogy ez a jog szerepel az uniós polgárok számára az EK 17. cikk (2) bekezdése értelmében elismert jogok között. Megállapítható azonban, hogy az EK 19. cikk (2) bekezdése, mivel a tagállamok állampolgárai számára ugyanolyan feltételekkel biztosítja a lakóhely szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon a választójogot, mint az adott tagállam állampolgárainak, bizonyos mértékben annak elismeréseként tekinthető, hogy a szóban forgó jogot biztosítja az uniós polgároknak. Ugyanebben az értelemben érvelhetünk az EK 189. és EK 190. cikk alapján is, mely előírja, hogy a Parlament a „népek” képviselőiből áll, és így (legalábbis) a „Közösségben egyesült államok” polgáraiból.
69. Függetlenül azonban ezektől és más lehetséges hivatkozásoktól, úgy tűnik számomra, hogy az Unió polgárainak az európai választásokon biztosított választójoga alapvetően azokból a demokratikus elvekből ered, amelyeken az Unió nyugszik,(18) és különösen – megismételve a strasbourgi bíróság szavait – az általános választójog elvén, mely továbbra is a modern demokratikus rendszerek „alapelve”,(19) és amely a közösségi jogrendben is kodifikálásra került, mivel szerepel az EK 190. cikk (1) bekezdésében és az 1976. évi okmány 1. cikkében, mely úgy rendelkezik, hogy az Európai Parlament tagjait közvetlen, általános választásokon kell megválasztani. Ez az elv ugyanis azt célozza, hogy a választójogot „a lehető legszélesebb kör”(20) szerezze meg, és következésképpen – legalábbis elvileg – az államközösség valamennyi tagja.
70. Ezt az elvi iránymutatást megerősíti továbbá az is, hogy a szóban forgó jog az EJEE, és különösen első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke által biztosított alapvető jog, mellyel „[a] Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését”. Egy „»valóban demokratikus politikai rendszer« fenntartását biztosító alapvető eszköznek”(21) minősül tehát, és pontosabban „a jogállamiság által szabályozott valódi demokrácia alapjainak lerakásához és fenntartásához nélkülözhetetlen” „alanyi jognak”.(22)
71. Ezért azt hiszem, hogy már az előbbiekben hivatkozott alapelvek és rendelkezések(23) alapján is kijelenthető, hogy az Unió polgárai az európai parlamenti választásokon gyakorolható választójog „szükségszerű” jogosultjai, oly módon, hogy – legalábbis elvileg – valamennyien jogosultak e jogra. Ez természetesen nem akadályozza az e területen szokásosan és jogszerűen előírt korlátozások (életkor, lakóhely, választhatósági feltételek, összeférhetetlenség, stb. alapján történő) fenntartását, sem pedig különleges helyzetek létét (melyekről a későbbiekben fogok részletesebben szólni, lásd a lenti 153. pontot).
c) A választójog harmadik államok állampolgáraira való kiterjesztésének lehetőségéről
72. Most áttérek az esetlegesen magából a közösségi jogból eredő negatív értelmű korlátozásokra.
73. A jelenlegi ügyben a spanyol kormány ugyanis a jogszabályszövegekből ilyen jellegű korlátozást vezet le. Azt állítja nevezetesen, hogy a tagállamok nem biztosíthatnak választójogot olyan jogalanyoknak, akik – mint jelenleg a QCC‑k – nem rendelkeznek valamely tagállam állampolgárságával, következésképpen pedig uniós polgársággal sem.
74. E tekintetben az EK 17., EK 19., EK 189. és EK 190. cikkből, valamint az 1976. évi okmány már többször említett II. mellékletéből vezeti le az érveit. Pontosítanom kell azonban, hogy a Szerződésnek a szóban forgó cikkeire az első jogalappal kapcsolatban hivatkoztak, míg a II. mellékletre a másodikkal kapcsolatban. Az ügy tárgyalása során én is tartom magam ehhez a különbségtételhez, nemcsak azért, hogy tiszteletben tartsam a kereset felépítését, hanem sokkal inkább azért, mert – mint láttuk – sem a kérdés megfogalmazása, sem pedig a megoldása nem azonos a két esetben.
75. Először is, a spanyol kormány kifogásolja, hogy annak előírásával, hogy a tagállamok állampolgárai uniós polgárok, és megilletik őket a Szerződés által rájuk ruházott jogok, az EK 17. cikk szoros kapcsolatot állít fel az uniós polgárság és egyrészt a tagállami állampolgárság, másrészt a Szerződés által rájuk ruházott jogok között. E kapcsolat miatt az európai parlamenti választásokon való választójog kizárólag az uniós polgárok számára biztosítható. Ezt a kapcsolatot az EK 19. cikk (2) bekezdése is megállapítja, melynek értelmében kizárólag „az uniós polgárok” szavazhatnak a lakóhelyük szerinti államban, amelynek azonban nem állampolgárai.
76. Másodszor, folytatja érvelését a spanyol kormány, amennyiben az EK 189. és EK 190. cikk előírja, hogy az Európai Parlament „a Közösségen belül egyesült államok népeinek képviselőiből áll”, nem terjed ki általános módon az adott területen lakóhellyel rendelkező teljes népességre, hanem csak azokra, akik ugyanazon az állampolgárságon osztoznak, tehát az állam állampolgáraira. Számos tagállami alkotmányban a „nép” kifejezésnek a „nemzet” értelemben való használata egyértelmű bizonyítékul szolgál erre.
77. Véleményem szerint, és függetlenül például a QCC‑k különleges kérdésétől (mellyel kapcsolatban – amint később olvasható lesz – éppen ellenkezőleg úgy gondolom, hogy a spanyol kifogások megalapozottak), a felperes kormány álláspontjával szemben, nem gondolom úgy, hogy a Szerződés általános elveiből és szabályaiból olyan abszolút tilalom vezethető le, mely megtiltja a választójognak a tagállami állampolgárok körén kívül történő terjesztését. A következőkben kifejtendő indok ok alapján gondolom ezt.
78. Először is, kevéssé tűnik meggyőzőnek számomra az a következtetés, melyet a spanyol kormány az EK 189. és EK 190. cikkben használt, „a Közösségben egyesült államok népei” kifejezésből vont le.
79. Elsőként, kétségesnek tűnik számomra az a kísérlet, hogy ennek a kifejezésnek úgyszólván ideológiai jellegű értelmet tulajdonítsanak, mely azonosítja az e cikkek által említett „népet” a „nemzet” fogalmával. Anélkül, hogy hosszas elméleti fejtegetésekbe bonyolódnék, elegendő azt megjegyezni, hogy a „nemzet” alatt általában az egyének olyan közösségét értjük, melyben az egyéneket a hagyományok, a kultúra, a nyelv, az etnikum, a vallás és egyebek közössége köti össze egymással, függetlenül attól, hogy ugyanahhoz az állami szerveződéshez tartoznak‑e (és következésképpen függetlenül az állampolgári jogállásuktól). Ebben az esetben azonban nyilvánvalónak tűnik, hogy a Szerződés fent említett cikkei által használt „népek” kifejezésnek nem lehet ez az értelme. Ha ugyanis erről lenne szó, egyrészt bele kellene érteni ebbe a kifejezésbe azokat a jogalanyokat is, akik nem állampolgárai a tagállamoknak, tekintettel arra, hogy minden olyan egyén, aki osztozik a kérdéses közös értékeken, része a „nemzetnek”, még ha – történelmi-politikai okok miatt – más államszervezetekhez tartozik is. Másrészt ki kellene zárni olyan egyéneket (vagy akár egész közösségeket!), akik nem tartoznak a „nemzethez”, azonban az állam állampolgárai (itt például a nemzeti és nyelvi kisebbségekre gondolok). Nyilvánvalóan – és minden egyéb megfontolástól függetlenül – azonban nem erre irányult a Szerződés, a gyakorlatban sem ez történt, és szerintem a felperes kormány sem ezt kívánja állítani.
80. Ha „a Közösségben egyesült államok népei” kifejezésnek jogilag pontos értelmet kívánunk adni (mely számomra igazság szerint kétségesnek tűnik), sokkal valószínűbb, hogy egyszerűen a „nép” kifejezésre utal, tehát egy meghatározott területen belül politikailag szervezett egyének közösségére, akiket az állampolgárság jogi kapcsolata egyesít. Megállapítható tehát, hogy elméletileg a „nép” és a „nemzet” fogalma egymásra épül.
81. Ez azonban az e helyütt vizsgált kérdéskörrel, tehát az európai választásokon gyakorolt választójog elhatárolásával kapcsolatban keveset mond. Nem állapítható meg ugyanis, hogy ez az alá-fölérendeltség automatikusan, tranzitivitás útján kiterjed a „nép” és a „választók” közötti kapcsolatra is, oly módon, hogy a két fogalom között szigorú egybevágóságnak kell fennállnia, és következésképpen a második kifejezés értelme nem léphet túl az első határain.
82. Több okból is el kellene utasítani ezt a megállapítást. Elegendő azt megjegyezni, hogy amennyiben helytálló az a megállapítás, hogy a választójog területén általában alkalmazható, általam már említett korlátozások nehezen igazolhatók, ezzel szemben nehéz, ha nem lehetetlen ugyanazon tagállamok által alkalomadtán követett nagylelkűbb megközelítésmódokat igazolni. Nem beszélve továbbá arról a paradoxonról, mely fennáll aközött, hogy a tagállamok számára széles mérlegelési jogkört ismerünk el az állampolgárság megadása kritériumainak, korlátainak és részletes szabályainak megállapítása terén, és ezáltal az uniós polgári jogállás kiterjesztése terén is – mindazzal együtt, amelyet e jogállás tartalmaz, és amellyel együtt jár, másrészt pedig megtagadjuk tőle azt, hogy az e jogálláshoz kapcsolódó egyik (talán legfontosabb) jog megadásáról dönthessen.
83. E körülmények között úgy kell tekinteni, hogy a „nép/nemzet állampolgárai” és a „választók” közötti egybeesés nem emelhető abszolút és kötelező szabály rangjára. Nagy bizonyossággal magában foglalja azt – amint korábban már megjegyeztem –, hogy az állampolgárok számára főszabály szerint el kell ismerni a választójogot, de nem foglalja magában azt, hogy ezt a jogot mindannyiuknak gyakorolniuk kellene, sem pedig azt, hogy a választójog szükségszerűen számukra lenne kizárólag fenntartva.
84. Másképpen megfogalmazva, nem csak hogy ez az egybeesés nem minősül abszolút szabálynak, hanem akár valamelyik értelemben hibás is lehet. Igaz ugyan, hogy a különbség általában azon állampolgárok körének a korlátozásából ered, akik rendelkeznek a kérdéses joggal, mivel a tagállamok igyekeznek (különösen saját állampolgáraik vonatkozásában) meghatározni a választójog gyakorlásának, és következésképpen a „választók” köréhez való tartozásnak a feltételeit (lásd a fenti 71. pontot és a különösen a C‑300/04. sz. ügy vonatkozásában a lenti 148. és azt követő pontokat). Nem zárható ki azonban, hogy különleges nemzeti helyzetek vagy a jogalkotó politikai választása miatt a különbség megjelenhet a választói bázis kiterjesztése formájában is.
85. Ennek felel meg egyébként, amint arra az Egyesült Királyság és a Bizottság helyesen emlékeztetett, néhány tagállam gyakorlata is. Bár túlsúlyban van az a tendencia, hogy (néhány kivétellel) kizárólag az állampolgárok számára tartják fenn a választójogot, nem kevés példa van arra is, hogy a választók körét ennél szélesebben határozzák meg.
86. Erre lehet példa az Egyesült Királyság, ahol valamennyi választáson nem csak a brit állampolgárok vehetnek részt, hanem a lakóhellyel rendelkező ír állampolgárok és a QCC‑k is, tehát a Commonwealth országok olyan állampolgárai is, akitől nem kérnek okmányt vagy engedélyt az Egyesült Királyságba való belépéshez vagy ott tartózkodáshoz, illetve akik rendelkeznek olyan okmánnyal vagy engedéllyel, amelynek értelmében beléphetnek az Egyesült Királyságba, és ott tartózkodhatnak.
87. Hivatkozhatnánk a jelenleg több tagállamban folyamatban lévő vitákra (és néhány helyen akár megfogalmazott javaslatokra) is, amelyek a választójog az államban több éve lakóhellyel rendelkező (nem közösségi polgár) külföldiek számára bizonyos feltételek mellett történő megadásának lehetőségére vonatkoznak
88. Mindezek alapján azt a következtetést vonom le, hogy amennyiben a Parlament „a Közösségben egyesült államok népeinek képviselőiből áll”, az EK 189. és az EK 190. cikk az előbbiekben kifejtett indokok alapján nyilvánvalóan nem azt írja elő, hogy a tagállamok minden állampolgárának ténylegesen joga legyen a választójogra, és az ebben a testületben való képviseletre, másrészt pedig e jogot nem korlátozzák kizárólag az állampolgárokra.
89. A spanyol kormány által felhozott további érvekre áttérve hozzá kell tenni, hogy ez utóbbi megállapítást semmiképpen sem érvényteleníti – amint azt a spanyol kormány állítja – az a tény, hogy az EK 19. cikk (2) bekezdése kizárólag „az [olyan] uniós polgároknak” teszi lehetővé az európai parlamenti választásokon való részvételt a lakóhelyük szerinti tagállamban, akik nem állampolgárai ennek a tagállamnak. Itt valójában (ez esetben mindenképpen) kizárólag az uniós polgárok számára biztosított különleges kedvezményi rendszerről van szó, melyben nem részesülhetnek más személyek. Ennek azonban semmi köze sincsen a választójog gyakorlásának lehetőségéhez, melyet az állam a saját területén más személyeknek biztosít.
90. Általánosabb összefüggésben vizsgálva a kérdést sem tűnik úgy, hogy az EK 17. cikk alapján ellentétes álláspontot kellene képviselni a fentiekben kifejtettekkel. Amint az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság megjegyezte, mivel a Szerződés előírja, hogy „[a]z uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok”, e rendelkezés kinyilvánítja ugyan a későbbiekben (különösen az EK 18–21. cikkben) pontosított jogok e személyek számára történő elismerését, semmiképpen nem jelenti azonban azt, hogy kizárólag az uniós polgárokat illetik meg ezek a jogok.
91. Ez következik továbbá magából a Szerződésből is, mely kifejezetten kiterjeszt bizonyos jogokat az uniós polgárok körén kívülre is. Példaképpen elegendő arra emlékeztetni, hogy az EK 194. és EK 195. cikk a petíció Parlamenthez való benyújtásának jogát és a panasz európai ombudsmanhoz való előterjesztésének jogát „valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy” számára elismeri.
92. Az EK 18–21. cikkben felsorolt jogoknak az Unió polgára jogállással nem rendelkező személyekre való kiterjesztése nem kivételes jelenség, amint azt a spanyol kormány állítja, mely feldarabolná az állampolgárság fogalmának egységes jellegét. Éppen ellenkezőleg, az a tény, hogy bizonyos, az uniós polgárok jogállásának attribútumaként tekintett jogokat maga a közösségi jog terjeszti ki e körön kívülre, erősíti meg, hogy a kérdéses jogok nem szükségszerűen a polgárok kizárólagos előjogai. Ezenfelül az a következtetés is levonható, hogy amennyiben bizonyos jogok esetén maga a közösségi jog írja elő a fenti kiterjesztést, nem zárható ki elméletileg, hogy más jogok esetén (mint például a választójog) a tagállamok autonóm módon hozhassanak ilyen döntést.
93. Ez a megállapítás összhangban van az általános választójog demokratikus elvével, melyen az Európai Unió maga is nyugszik. Ez az elv megköveteli, hogy – amint a fentiekben emlékeztettem rá (lásd a 69. pontot) – a választójogot a „lehető legszélesebb körben” elismerjék,(24) következésképpen esetlegesen egy adott tagállamban lakóhellyel rendelkező külföldiek számára is,(25) akik – csakúgy, mint az állampolgárok – ténylegesen a nemzeti és közösségi törvényhozó szervek által elfogadott aktusok hatálya alá tartoznak.
d) A választójog kiterjesztésének feltételeiről
94. Ilyen körülmények között azt kell megvizsgálni, hogy ki és milyen feltételekkel terjesztheti ki a választójogot.
95. A spanyol kormány úgy ítéli meg ugyanis, hogy – feltételezve, hogy megengedhető – a választójog kiterjesztésének a Közösség kizárólagos hatáskörébe kell tartoznia, és kifejezetten magából a Szerződésből vagy a másodlagos közösségi jog valamely rendelkezéséből kell erednie. Ellenkező esetben – teszi hozzá a spanyol kormány – a közösségi jog 25 különböző szabályozást ismerne a parlamenti választójogi meghatározása és így egy olyan közösségi eredetű jog megadása terén, mint a választójog.
96. A spanyol kormány ezen kifogása sem tűnik számomra meggyőzőnek. Megfeledkezik ugyanis arról, hogy a szabályozások között hivatkozott különbség mindenekelőtt egy olyan helyzet eredménye, melyet úgyszólván maga a Szerződés és a közösség jogalkotó is legitimált.
97. A Parlament elsődleges feladata olyan javaslat kidolgozása, mely lehetővé teszi a közvetlen és általános választójog alapján „valamennyi tagállamban egységes eljárás szerint vagy valamennyi tagállamban közös elveknek megfelelően tartandó” választásokat. Ezen javaslat alapján a Tanács megfelelő rendelkezéseket fogad el, amelyeket a tagállamoknak alkotmányos követelményeiknek megfelelő elfogadásra ajánl [az EK 190. cikk (4) bekezdése].
98. Mindannyian tudjuk azonban, hogy az egységes eljárás nem született meg, legalábbis ez idáig. A legutóbb a 2002/772 határozattal módosított, a Parlament képviselőinek választására vonatkozó 1976. évi okmány az EK 190. cikk (4) bekezdésében szereplő második megoldást választotta, és megelégedett azzal, hogy bizonyos „közös elveket” mondjon ki,(26) amelyek különösen a választási rendszer arányos voltára (1. cikk), a képviselői megbízatás időtartamára (5. cikk), a képviselői összeférhetetlenségre (7. cikk), a választások megtartásának időtartamára (10. cikk) és a szavazatszámlálás kezdőpontjára (11. cikk) vonatkoznak.
99. Az ezen aktus „által nem szabályozott területeken” a tagállamok „továbbra is saját nemzeti rendelkezéseiket alkalmazzák” (a 2002/772 határozat első preambulumbekezdése). A 8. cikk értelmében ugyanis, „[e]zen okmány rendelkezéseire is figyelemmel, a választási eljárásra az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók,” amelyek „adott esetben figyelembe vehetik a tagállam sajátos körülményeit”.
100. Ebből következik, hogy jelenleg még mindig nem léteznek a tagállamok között azonos szabályok az európai parlamenti választásokon választójogra jogosult személyek meghatározására vonatkozóan, és nincsenek egységes szabályok a választható személyek körének meghatározására sem, mivel az 1976. évi okmány 7. cikke felsorol néhány összeférhetetlenségi okot az európai parlamenti képviselői mandátummal, de a továbbiakban a tagállamokra hagyja, hogy további esetleges összeférhetetlenségi (és a választhatóságot kizáró) okokat nevezzenek meg.
101. Úgy tűnik tehát számomra, hogy e körülmények között, amíg egységes választójogi törvényt nem fogadnak el, nem vitathatjuk a tagállamok jogát arra, hogy meghatározzák saját választójogi szabályaikat az európai választásokra, és a választójogra jogosultak számát esetlegesen saját állampolgáraik körénél jóval szélesebben (vagy, amint láttuk, szűkebben) határozzák meg, saját jogrendszerük sajátosságait figyelembe véve.
e) A választójog kiterjesztésének korlátairól
102. Természetesen ennek a hatáskörnek a gyakorlása nem lehet korlátlan, egyrészt, általános módon, mivel a Parlament választása nem kizárólag egy tagállam ügye, hanem az egész Uniót érinti, és hatással van rá; másrészt ennél egyedibb módon, mivel maguk az általam korábban már elemzett közösségi jogszabályok világosan jelzik, hogy úgy ítélik meg, hogy az a „normál” eset, amikor az uniós polgárok kapnak választójogot.
103. Úgy ítélem meg, hogy ez a hatáskör kizárólag különleges esetekben, korlátok között, és a közösségi joggal összeegyeztethető esetekben gyakorolható. Ez magában foglalja azt, hogy a közösségi jog általános elveit mindig tiszteletben kell tartani, nevezetesen jelen esetben az indokhoz kötöttség, az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvét, valamint természetesen a területre vonatkozó esetleges közösségi rendelkezéseket is (így azokat, amelyek az 1976. évi okmány II. mellékletéből az Egyesült Királyságot terhelik, és amelyre a 112. és azt követő pontokban fogok visszatérni).
104. Így ezekkel az elvekkel számomra összeegyeztethetőnek tűnik, hogy kizárjuk a választójog olyan személyekre való kiterjesztésének lehetőségét, akiknek semmilyen tényleges kapcsolata sincsen a Közösséggel, ez ugyanis a rendszerben rejlő logikával is összefér, és összhangban van azokkal a rendelkezésekkel, melyek – amint láttuk (91. pont) – éppen ezen az alapon kiterjesztik az állampolgárok jogait más jogalanyokra is.
105. A fent hivatkozott kritériumokkal még mindig összhangban az is jogosnak tűnik számomra, hogy a kérdéses jog kiterjesztését azokra az esetekre korlátozzuk, amikor ugyanezt a kiterjesztést írja elő a jog a nemzeti parlamenti választására vonatkozóan is.
106. A fentiek azonban semmiképpen sem mérsékelik a közös szabályozás tartós hiányából eredő különbségeket. Vannak még olyan tagállamok, ahol a lakóhellyel rendelkező külföldiek és/vagy harmadik államokban élő állampolgárok is szavazhatnak, míg más államokban az egyik vagy másik, vagy akár mindkét lehetőség kizárt. Egyes tagállamokban továbbá kizárólag meghatározott életkort betöltött személyek szavazhatnak vagy választhatók, míg más államokban másképpen zajlik a választás, és egyéb összeférhetetlenségi és a választhatóságot kizáró okokat írnak elő, illetve az is előfordul, hogy nem írnak elő ilyeneket.
107. Mindez azonban a közösségi szabályozás hiányosságának negatív hatása, de nem jelenti egyik esetben sem e szabályozás megsértését.
108. Ezen indokok alapján úgy ítélem meg tehát, hogy az EK 17., EK 19., EK 189. és EK 190. cikkel elvileg nem ellentétes az, hogy az Egyesült Királyság – a nemzeti parlamenti választásokra előírtakkal összhangban – elismerje olyan személyek választójogát az európai parlamenti választásokon, akik – mint QCC‑k – nem állampolgárai az Egyesült Királyságnak és más tagállamnak sem, de az Egyesült Királyságban élnek, vagy olyan területen, mint Gibraltár, melynek külkapcsolataiért ő felel.
109. Ezen megállapítás természetesen érvényteleníti a spanyol kormány azon kifogását, mely szerint az Egyesült Királyság nem foglalta bele az 1982. évi nyilatkozatába a QCC‑ket a személyek azon csoportjai közé, akiket az „Egyesült Királyság állampolgárainak” kell tekinteni a közösségi jog értelmében.(27) A fenti elemzés ugyanis kizárólag a választójognak a saját állampolgárok körén kívül eső jogalanyok számára való megadására vonatkozik.
110. Úgy ítélem meg tehát, hogy e tekintetben arra a következtet ésre juthatok, hogy a Spanyol Királyság kifogása, miszerint a választójognak az olyan személyekre történő kiterjesztése, mint a QCC‑k, az EK 17., EK 19., EK 189. és EK 190. cikk megsértése miatt jogellenes, nem fogadható el.
111. Azt kell még meghatározni e tekintetben, hogy ugyanezen kifogást nem alapozza‑e meg az 1976. évi okmány II. mellékletének állítólagos megsértése. E tekintetben azonban, amint az előzőekben már emlékeztettem rá (lásd a fenti 74. pontot), a kérdés nem ugyanazokkal a kifejezésekkel fogalmazódik meg, és a keresetben szorosan összekapcsolódik a Spanyol Királyság által felhozott második jogalappal; így tehát azt a második jogalap vizsgálata keretében tárgyalom.
3. A második jogalapról
112. Második jogalapjában a Spanyol Királyság azzal érvel, hogy amikor Gibraltárt az Egyesült Királyság egy már létező választókerületéhez csatolta, az EPRA 2003 megsértette az 1976. évi okmányt, valamint az angol kormány által 2002. február 18‑án tett nyilatkozatot.
113. E tekintetben a spanyol kormány először is emlékeztet arra, hogy a II. melléklet értelmében az Egyesült Királyság kizárólag az „Egyesült Királyság vonatkozásában” alkalmazhatja az 1976. évi okmánynak az európai parlamenti választásokra vonatkozó rendelkezéseit, kizárva következésképpen Gibraltárt, mely nem része ennek a királyságnak. Ez nem jelenti azt, hogy az Egyesült Királyságnak nem kell eleget tennie a fent hivatkozott Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletnek, és nem kell következésképpen európai választásokat rendeznie ezen a gyarmaton; a Spanyol Királyság álláspontja azonban az, hogy ezt azon szabályok alapján kellene megrendeznie, amelyeket a 2002. február 18‑i nyilatkozatában pontosított, tehát „a gibraltári választók
az Egyesült Királyság egy létező választókerületében […] vehessenek részt az európai parlamenti választásokon”.(28)
114. Másképpen megfogalmazva, a felperes kormány úgy ítéli meg, hogy annak érdekében, hogy a Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletnek a melléklet és a 2002. évi nyilatkozat megsértése nélkül feleljen meg, az Egyesült Királyságnak nem Gibraltár területét
kellett volna az Egyesült Királyság egy már létező választókerületéhez csatolni, hanem kizárólag azokat a gibraltári választókat, akik az Egyesült Királyság állampolgárai, és mindezt anélkül kellett volna megtennie, hogy a gibraltári hatóságokra feladatokat ruházott volna a választójogi eljárásban.
115. Összefoglalásképpen, a felperes kormánynak az a véleménye, hogy az Egyesült Királyságnak nem kellett volna:
– az európai választásokra olyan új választókerületet létrehoznia, mely Gibraltárt Anglia vagy Wales egy már létező választókerületéhez kapcsolja (az EPRA 2003 9. §‑a), és a gyarmat területét de facto
az Egyesült Királyságéhoz csatolja;
– lehetővé tenni a választást Gibraltárban (15. §);
– kiterjeszteni ezt a jogot olyan választókra, akik nem rendelkeznek az Egyesült Királyság állampolgárságával és más tagállaméval sem (16. §);
– a helyi tisztviselő által vezetett választói névjegyzéket létrehoznia (13. és 14. §);
– a gibraltári bíróságoknak meghatározott hatáskört biztosítani.
116. Ezekre a kifogásokra a Bizottság által támogatott Egyesült Királyság azt a választ adta, hogy az 1976. évi okmány II. mellékletét az olyan alapvető jogokat tiszteletben tartva kell értelmezni, mint amelyeket az EJEE biztosít, ahogyan azokat a strasbourgi bíróság a Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletében értelmezte. Egy olyan rendszerben továbbá, mint az angol, mely regionális választókerületeken alapul, nem lehetséges Gibraltárban választásokat rendezni (és következésképpen biztosítani e jog gyakorlását), egy kombinált választókerület létrehozatala nélkül, mely a gyarmatot az Egyesült Királyság egy már létező választókerületéhez kapcsolja. Ugyanezen okból kellett Gibraltárban választói névjegyzéket létrehozni, folytatja ugyanez a kormány, és elismerni a gyarmati bíróságok előtt a keresetindítás lehetőségét választójogi ügyekben. Ha ezeket a hatásköröket az Egyesült Királyságban – több ezer kilométer távolságban – működő hatóságoknak biztosítják, ellentétes lenne a gyakorlatban megvalósítható és átlátható eljárás alapvető követelményével.
117. A magam részéről először is megjegyzem, hogy a jelenlegi ügyben nem vitatott, hogy a Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletet megelőzően a fent hivatkozott (113. pont) II. melléklet kizárólag azt tette lehetővé az Egyesült Királyság számára, hogy a saját területén rendezzen európai parlamenti választásokat. Az sem vitatott azonban, hogy ezen ítéletet követően a brit kormány köteles Gibraltárban is európai választásokat rendezni, és meg kellett alkotnia az ehhez szükséges szabályokat.
118. E körülmények között fel kell tenni a kérdést, hogy az Egyesült Királyság eljárhatott‑e oly módon, ahogyan eljárt, a II. melléklet szövegének formális módosítása nélkül. Úgy gondolom, hogy az igenlő válasz erre a kérdésre nem kérdőjelezhető meg, ha az alapvető jogoknak a közösségi jogban biztosított kiváltságos helyzetét tekintjük.
119. Az ítélkezési gyakorlat egyértelmű iránymutatásának szövegét majdnem szó szerint megismételve, az Európai Unióról szóló szerződés F. cikkének (2) bekezdése (jelenleg, módosítást követően az EU 6. cikk (2) bekezdése) – mely az Egységes Európai okmány preambulumában is megjelent már – ugyanis kimondja, hogy „[a]z Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek”.
120. A közösségi ítélkezési gyakorlat ugyanakkor töretlenül kimondja, hogy „az alapvető jogok azon általános jogelvek szerves részét képezik, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja” és „ennek során a Bíróság a tagállamok közös alkotmányjogi hagyományaiból, valamint az emberi jogok védelmére vonatkozó azon nemzetközi szerződések nyújtotta iránymutatásokból merítkezik, amelyek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek, vagy amelyekhez csatlakoztak.” Az EJEE ebben az összefüggésben „különös jelentőséggel bír”.(29)
121. Ebből következik, hogy a közösségi jogban „az alapvető jogok tiszteletben tartása mind a Közösség, mind tagállamai” elsődleges
„kötelezettsége,”(30) és következésképpen ez a jogrend nem fogadja el „az olyan intézkedéseket, amelyek összeegyeztethetetlenek [e] jogok betartásával”.(31)
122. Ehhez hozzá kell még tenni, hogy ez különösen igaz a jelenlegi esetben, mivel a kiindulópont a strasbourgi bíróság egyik ítélete volt, mely pontosan az európai parlamenti választójog Gibraltár jogállására tekintettel történő gyakorlásának kérdésére vonatkozott, és megállapította az „Egyezmény megsértését”, mely „az Egyesült Királyság által aláírt 1976. évi okmány mellékletéből eredt,”(32) mivel egy brit állampolgárt „gibraltári lakosként megfosztott[ak] az Európai Parlament képviselőinek megválasztásával kapcsolatos véleménye kifejezésének valamennyi lehetőségétől”.(33)
123. Következésképpen, amint azt az ügyben szereplő felek is elismerik, a II. melléklet módosításának hiánya ellenére, az Egyesült Királyság nem csak elfogadhatta, hanem köteles is volt elfogadni az ezen alapvető jog hatékony betartásának biztosításához szükséges minden intézkedést.
124. Így tehát a következőkben ezen intézkedések jogszerűégét kell megvizsgálni, tekintetbe véve a Spanyol Királyság kifogásait.
125. Úgy tűnik számomra ebből a nézőpontból, hogy a kérdéses angol jogszabály csak részben fogadható el. Így a fent hivatkozott elvekkel összeegyeztethetőnek és ezáltal jogszerűnek tűnik: a kombinált választókerület létrehozása, választások rendezése Gibraltárban, választói névjegyzék felállítása – továbbra is Gibraltárban, és végül a választójogi ügyekkel kapcsolatos kereseteknek a gyarmati bíróságon való benyújtásának lehetősége. Ezzel szemben, az olyan személyek választójogának elismerése, mint a QCC‑k, akik nem uniós polgárok, jogellenesnek tűnik számomra.
126. Megmagyarázom, hogy miért. A kombinált választókerületet illetően egyetértek az Egyesült Királysággal és a Bizottsággal abban, hogy egy olyan rendszerben, mint az angol, melyben a választók a regionális választókerületekben arányos listákra szavazhatnak, az egyetlen lehetőség a gibraltári választók választójogának kiterjesztésére az Egyesült Királyságban létező választókerületek módosítása volt, oly módon, hogy belefoglalják a gyarmatot. A gibraltári választók alacsony száma miatt nem volt lehetséges önálló választókerületet létrehozni, így az Egyesült Királyság nem tehetett mást, csak azt, hogy „kiterjesztette” egy már létező választókerületét. A Spanyol Királyság nem vitatta ezeket az érveket, és nem jelezte, milyen konkrét alternatív megoldások állnának az Egyesült Királyság rendelkezésére.
127. A választójognak a gyarmaton való bevezetésével összefüggő egyéb intézkedéseket illetően (választói névjegyzék felállítása, bírósági hatáskörök elismerése, a gyarmat területén a szavazat rendezése) az Egyesült Királyság és a Bizottság véleményem szerint újfent jogosan állapította meg, hogy ezek az intézkedések szükségesek a választójog hatékonyságának biztosításához. Úgy tűnik számomra ugyanis, hogy az Egyesült Királyság nem tett volna teljes mértékben és helyesen eleget a Matthews kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítéletnek, ha választóknak az Egyesült Királyságba kellett volna menniük, vagy levelezés útján intézniük a választásokkal kapcsolatos ügyeiket (a választói névjegyzékbe való felvétel, szavazás, esetleges jogviták). Ily módon ugyanis a kérdéses jog gyakorlása túlzottan bonyolultnak és költségesnek bizonyulhatott volna, és valószínűleg kevésbé átláthatónak. Továbbá, amint a Bizottság kihangsúlyozta, nem lett volna igazolható a gibraltári választók számára a postai úton való választási eljárást előírni, amennyiben ez az eljárás csak más lehetséges megoldások hiánya esetén alkalmazandó általánosan (kórházban kezelt személyek, fogva tartottak és külföldön lakó személyek esetben például).(34)
128. Ezzel szemben el kell határolódni az Egyesült Királyságnak és a Bizottságnak az arra vonatkozó álláspontjától, hogy kiterjesztette a választójogot olyan személyekre, akik – mint a QCC‑k – nem állampolgárai az Egyesült Királyságnak és az Unió más tagállamának sem. Az ugyanis a véleményem, hogy ezt a kiterjesztést nem követeli meg a valamely alapvető jog gyakorlása biztosításának igénye, és ezért a II. melléklettől való eltérés sem igazolható.
129. Amint láthattuk, csak azzal a feltétellel ismerhető el az ilyen eltérés, amennyiben felsőbb norma írja elő azt, mint például egy alapvető jog védelme. A jelenlegi ügyben azonban nincsen szó ilyen jellegű jogról.
130. Amint azt a fentiekben már bemutattam, a modern demokratikus rendszerek fejlődése bizonyos körülmények között lehetővé teszi a politikai részvételi jogoknak az államban letelepedett külföldiekre való kiterjesztését (lásd a fenti 93. pontot). Az is igaz azonban, hogy ez a lehetőség jelenleg szabad politikai döntés eredménye, mely elég kevéssé terjedt el a tagállamok gyakorlatában. E körülmények között a választójogra vonatkozó nemzeti szabályozás teljes egészében előírhatja, hogy harmadik államok állampolgárai ki vannak zárva a választójogból, és – amint emlékeztettem rá – ez nem vezet az EJEE elveivel való összeütközés veszélyéhez.(35)
131. Ebből következik, hogy a fentiekben már említett indokok miatt ez előírja az uniós polgárok részvételét a Gibraltárban rendezett európai parlamenti választásokon, lehetővé téve e tekintetben a II. melléklettől való eltérést, ugyanez azonban nem mondható el harmadik országok olyan állampolgárainak, mint a QCC‑k, választásokon való részvételéről. Rájuk vonatkozóan a melléklet megőrzi ugyanis a tilalom értékét, jogellenessé téve azokat az angol jogszabályokat, melyek engedélyezik az ilyen részvételt.
132. Ezért ítélem meg úgy, hogy a Spanyol Királyság által felhozott második jogalapot el kell fogadni abban a részében, amennyiben a II. mellékletet megsértve jogellenes az olyan személyek választójogának elismerése Gibraltárban, akik – mint a QCC‑k – nem állampolgárai az Egyesült Királyságnak és az Unió más tagállamának sem [az EPRA 2003 16. §‑ának (1) és (5) bekezdése].
133. Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy ítéletében állapítsa meg, hogy az Egyesült Királyság – mivel olyan személyeknek, mint a QCC‑k, akik sem az Egyesült Királyság állampolgárságával, sem az Európai Unió más tagállamának állampolgárságával nem rendelkeznek, Gibraltárban az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójogot biztosított [az EPRA 2003 16. §‑ának (1) és (5) bekezdése] – nem teljesítette az 1976. évi okmány II. mellékletéből eredő kötelezettségeit.
C – C‑300/04. sz. ügy
1. Bevezetés
134. Amint azt korábban már jeleztem, a C‑300/04. sz. ügy szintén az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójoggal kapcsolatos. Az ügy a holland választójogi törvény különleges rendelkezésein alapul, mely az állam állampolgárságával rendelkező személyek számára annak függvényében ismeri el a választójogot, hogy az állam melyik részében van a lakóhelyük.
135. Amint a fentiekben jeleztem (lásd a 26. és 27. pontot), a Holland Királyság alkotmányos berendezkedése két sajátossággal bír: egyrészt a Királyság három államból áll, ezek: Hollandia, a Holland Antillák és Aruba. Másrészt csak egy és osztatlan állampolgárság létezik, a holland állampolgárság.
136. Ezeknek a sajátosságoknak hatásuk van az állampolgárok választójogának elismerésére. A holland választójogi törvény értelmében, kizárólag a Hollandiában vagy harmadik országokban élő holland állampolgárok vehetnek részt a holland parlamenti választásokon, kizárva a Holland Antillákon és Arubán élő állampolgárokat(36) (a B 1. § (1) és (2) bekezdése). Ugyanez a szabály vonatkozik az európai választásokra is, mivel ezeken a választásokon kizárólag azok szavazhatnak, akik választójoggal rendelkeznek a holland törvényhozó testület megválasztására irányuló választáson (az Y 3. § a) pontja).
137. Ezen rendelkezések alapján az Arubán lakóhellyel rendelkező, holland állampolgárságú M. G. Emant és O. B. Sevingert nem vették fel a választói névjegyzékbe, és kizárták őket a 2004. júniusi európai parlamenti választásokon való részvételből. A kizárás miatt indult jogvita keretében a Nederlandse Raad van State úgy határozott, hogy az EK 234. cikk alapján a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) A Szerződés második része alkalmazandó‑e azokra a személyekre, akik valamely tagállam állampolgárságával rendelkeznek, és akiknek a lakóhelyük vagy tartózkodási helyük az EK 299. cikk (3) bekezdésében említett TOT‑hoz tartozó olyan területen található, amely ezzel a tagállammal különleges kapcsolatban áll?
2) Amennyiben az első kérdésre nemleges a válasz, a tagállamok az EK 17. cikk (1) bekezdése második mondatára tekintettel adhatnak‑e állampolgárságot azoknak a személyeknek, akiknek a tartózkodási helyük vagy lakóhelyük az EK 299. cikk (3) bekezdésében említett TOT‑on található?
3) Az EK 19. cikk (2) bekezdését az EK 189. cikk és az EK 190. cikk (1) bekezdésének fényében úgy kell‑e értelmezni, hogy – eltekintve a nemzeti jogrendszerekben nem szokatlan, a büntetőítéletekkel és a cselekvőképtelenséggel kapcsolatos, többek között a választójog megvonásával járó kivételektől – a TOT‑on tartózkodási hellyel vagy lakóhellyel rendelkező uniós polgár jogállása egyszerűen maga után vonja az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot?
4) Ellentétes‑e az EK 17. cikk és az EK 19. cikk (2) bekezdésének együttes és a[z EJEE első kiegészítő] jegyzőkönyve 3. cikkének első bekezdése fényében olvasott rendelkezéseivel – az Emberi Jogok Európai Bíróságának értelmezése alapján –, hogy a nem uniós polgárok az európai parlamenti választásokon aktív és passzív választójoggal rendelkezzenek?
5) A közösségi jog előír‑e az olyan esetben biztosítandó jóvátétel [rechtsherstel] jellegére vonatkozó követelményeket, amikor a nemzeti bíróság – figyelembe véve többek között a Bíróságnak a fent megfogalmazott kérdésekre adott válaszát – megítélése szerint helytelen volt, hogy azokat a személyeket, akiknek a lakóhelyük vagy tartózkodási helyük a Holland Antillákon vagy Arubán van, és akik holland állampolgársággal rendelkeznek, a 2004. június 10‑i választások céljára nem vették fel a választói névjegyzékbe?”
2. Az első négy kérdésről
138. Mielőtt belekezdenék a fenti kérdések részletes elemzésébe, meg kell jegyezni, hogy némelyik kérdés megfogalmazása nem teljesen egyértelmű, és kétséget hagy a valódi tartalmát illetően.
139. Ez nem vonatkozik az első kérdésre, mellyel a Nederlandse Raad van State (holland államtanács) teljesen egyértelműen azt kérdezi, hogy a Szerződés második része alkalmazandó‑e azokra a személyekre, akik valamely tagállam állampolgárságával rendelkeznek, és akiknek a lakóhelyük vagy tartózkodási helyük olyan területen található, amely ezzel a tagállammal különleges kapcsolatban áll.
140. A holland bíróság ezután azonban azt kérdezi, hogy az előző kérdésre adott nemleges válasz esetén (és következésképpen szó szerint abban az esetben, ha a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a Szerződés második része nem
alkalmazható a szóban forgó személyekre), az állam elismerheti‑e az állampolgárságot azoknak a személyeknek, akiknek a tartózkodási helyük vagy lakóhelyük ilyen területen van (második kérdés).
141. Hacsak félre nem értettem, úgy tűnik számomra, hogy ez a kérdés problémás. A két probléma közül az első az, hogy úgy tűnik, arra a helyzetre utal a kérdés, amelyben az első kérdésben leírt személyek vannak, és ebben az esetben azon személyek esetére nézve, akik már rendelkeznek a kérdéses tagállam állampolgárságával, nem látom értelmét ennek a kérdésnek. A második probléma az, hogy ha – a megfogalmazása ellenére – azon személyekre kíván utalni, akik még mindig a kérdéses területen rendelkezve lakóhellyel, nem bírnak a kérdéses tagállam állampolgárságával, és ebben az esetben arra vonatkozik a kérdés, hogy ez az állampolgárság megadható‑e nekik a Szerződés második részében szereplő jogokkal együtt. Ebben az esetben azonban megkérdőjelezem a kérdésnek az alapeljárással való kapcsolatát, tekintettel arra, hogy jelen esetben olyan személyek helyzetét vizsgáljuk, akik már rendelkeznek ezzel az állampolgársággal.
142. Véleményem szerint a harmadik kérdés sem teljesen egyértelmű. A Nederlandse Raad van State azt szeretné megtudni ezzel a kérdésével, hogy az EK 19. cikk (2) bekezdését – az EK 189. cikknek és az EK 190. cikk (1) bekezdésének fényében – úgy kell‑e értelmezni, hogy a tengerentúli országban vagy területen tartózkodási hellyel rendelkező uniós polgár jogállása maga után vonja az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot.
143. Amint ugyanis a holland és a francia kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya is megjegyezte, az EK 19. cikk (2) bekezdése nem alkalmazható jelen esetben. Emlékeztettem már rá ugyanis, hogy ez a rendelkezés „minden uniós polgár[nak], akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban” ugyanolyan feltételekkel, biztosítja az európai parlamenti választásokon az aktív és passzív választójogot, mint az adott tagállam állampolgárai számára. A jelen esetben azonban Hollandiában (azaz egészen pontosan ezen Királyság egyik területén) lakóhellyel rendelkező holland állampolgárok kívánnak a választójoggal élni, tehát olyan személyek, akiknek a lakóhelyük olyan tagállamba van, amelynek állampolgárai . Nem érthető tehát, hogy ezek a személyek milyen címen hivatkozhatnának erre a szabályra, és az sem, hogy mi a haszna ennek a kérdésnek.
144. Véleményem szerint a negyedik kérdésnek sincs relevanciája. A holland bíróság lényegében ugyanis azt kívánja megtudni, hogy ellentétes‑e az EK 17. cikk és az EK 19. cikk (2) bekezdésének együttes és az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikke első bekezdésének fényében olvasott rendelkezéseivel, hogy a nem uniós polgárok
az európai parlamenti választásokon aktív és passzív választójoggal rendelkezzenek. Amint azonban a fentiekben már láthattuk, és amint a holland kormány, valamint a Bizottság is megjegyezte, a jelen esetben azok a személyek, akik az európai parlamenti választásokon gyakorolható választójoguk elismerését kérik, rendelkeznek holland állampolgársággal, így tehát uniós polgárok. Mivel a felperesek uniós polgárok, az alapügy megoldásához nem szükséges azt meghatározni, hogy ez a jog esetlegesen megadható‑e nem uniós polgároknak is.(37)
145. Az eddig megfogalmazott kétségeken túl az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból valójában egyetlen olyan probléma derül ki világosan, melyre választ kell adni a holland bíróság számára. A Bíróságnak meg kell határoznia, hogy egy olyan tagállam, mely elismeri azon állampolgárai számára a választójogot a holland választásokon, és következésképpen az európai választásokon is, akik a területének európai részén (valamint azoknak is, akik harmadik országokban) rendelkeznek lakóhellyel, elutasíthatja‑e azon állampolgárai számára ezt a jogot, akik az állam olyan részén élnek, amely a Közösséghez csatlakozott tengerentúli területnek minősül.
146. A központi kérdés ilyen formában való megfogalmazása után először is az első kérdésre tekintettel megállapítható, hogy azok a személyek, akik valamely tagállam állampolgárságával rendelkeznek, az unió polgárai, és elvileg lakóhelyüktől függetlenül megilletik őket a közösségi jog által a polgárok számára előírt jogok, beleértve természetesen e jogokba a Szerződés második része által biztosítottakat.
147. Amint a C‑145/04. sz. ügy elemzése kapcsán már bemutattam (lásd a fenti 67–71. pontot), e jogok magukban foglalják az európai parlamenti választásokon gyakorolható választójogot. Ebből következik, hogy a tagállamok állampolgárai, és következésképpen az uniós polgárok jogosultjai e jognak a közösségi jog alapján.
148. A fenti ügy elemzése során azt is be kívántam mutatni, hogy a közösségi jog – bizonyos korlátok között és meghatározott feltételek mellett – nem akadályozza meg azt, hogy a tagállamok kiterjesszék a kérdéses jog jogosultjainak körét, és következésképpen harmadik országok állampolgárai számára is elismerjék azt (lásd a fenti 72–107. pontot). A jelenlegi ügyben azonban azt a kérdést kell feltenni, hogy a tagállamok éppen ellenkezőleg (számomra úgy tűnik, kivételesen) korlátozhatják‑e, és ha igen, milyen feltételekkel, e jog jogosultjainak körét, kizárva saját állampolgáraik bizonyos csoportjait.
149. A későbbiekben kifejtendő indokok alapján úgy gondolom, hogy a válasz ebben az esetben is igenlő lesz.
150. Abból az általánosan elismert előtételből indulok ki, hogy a Szerződés nem vonta vissza a tagállamoknak a saját állampolgárságuk hatályának meghatározására vonatkozó hatáskörét. Éppen ellenkezőleg, „a nemzetközi joggal összhangban” megőrzik ezen hatáskörüket, melyet „a közösségi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni”.(38) Ebből következik, hogy amikor a Szerződés a „tagállamok állampolgáraira” hivatkozik, azon kérdés, hogy egy személy rendelkezik‑e valamely tagállam állampolgárságával, vagy sem, és következésképpen az uniós polgári jogállással, a közösségi jog jelen állapotában nem határozható meg az ezen jog által meghatározott autonóm kritériumok alapján, hanem kizárólag az érintett tagállam nemzeti joga alapján kell eldönteni.(39)
151. Így, amikor az EK 17. cikk kimondja, hogy „[u]niós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára”, és „[a]z uniós polgárokat megilletik a[…] szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik a[..] szerződésben előírt kötelezettségek”; kizárólag a tagállamok belső jogára kell utalni az uniós polgárság személyi hatályának meghatározásához. Másképpen szólva, a közösségi jog feltételezi egy ilyen, az uniós polgárok meghatározását szolgáló szabályozás létét, és önmagában elfogadja azt.
152. Alaposabban megvizsgálva azonban a jelenlegi előzetes döntéshozatalra utalás nem kizárólag az uniós polgári jogállás meghatározására vonatkozik, hanem az ebből a jogállásból eredő jogok esetleges módosítására is. A nemzeti jogszabályokra kell hivatkozni ugyanis nemcsak annak bizonyítása érdekében, hogy rendelkezik‑e a személy uniós polgársággal, hanem annak igazolásakor is, hogy az e területre vonatkozó esetleges nemzeti jogi rendelkezésekkel összhangban megilleti‑e őt az e jogálláshoz kapcsolódó valamennyi jog.
153. Másképpen szólva, meg kell vizsgálni, hogy amennyiben egy tagállami jogszabály objektív kritériumokon (ilyen a jelenlegi esetben az állam alkotmányos berendezkedése) alapulva előírja az állampolgársághoz kapcsolódó jogok korlátozását, a közösségi jog elfogadja, hogy ezeket a korlátozásokat – a közösségi jog alapelveinek tiszteletben tartása mellett – az uniós polgárságból eredő jogok megadására is alkalmazzák.
154. A jelenlegi esetben ez azt jelenti, hogy a közösségi jog nemcsak a Holland Királyságnak az állampolgárság megadására vonatkozó döntését fogadja el, hanem azt a módot is, ahogyan ez az állam az e jogból eredő részjogosítványokat egy különleges kapcsolat, az egyének, valamint Aruba és a Holland Antillák területe közötti kapocs alapján szabályozza. Adományozhatta volna ugyanis az állampolgárságot kizárólag az anyaország állampolgárainak, vagy szabályozhatta volna különböző fokozatok szerint ez utóbbiak és a TOT lakóinak kapcsolatát. Ezzel szemben a szuverenitásával összefüggő okok miatt azt a megoldást választotta, hogy formálisan osztatlan állampolgárságot vezetett be, de valójában az állampolgársághoz kapcsolódó jogok (mind a nemzeti, mind pedig a közösségi választójog) vonatkozásában különbséget állított fel.
155. A közösségi jog tehát nem teheti meg azt, hogy nem fogadja el a fenti állam állampolgárainak jogállását meghatározó berendezkedést. Annál is inkább, mert ez a berendezkedés nem (kizárólag) a közösségi jog által biztosított korlátozásokban jelenik meg, hanem a nemzeti színtéren létező korlátozások pontos átvételeként.
156. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága elfogadta, hogy a választójogokat azzal a feltétellel korlátozzák „a népesség […] csoportjaira vagy kategóriáira”, hogy az alkalmazott korlátozások jogszerű célt követnek, nem aránytalan eszközökkel, és semmiképpen sem korlátozzák ezen jogokat „olyan mértékben, hogy csorbítanák a lényegi tartalmukat vagy megfosztanák hatékonyságuktól”.(40)
157. Az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéletében nevezetesen kimondta, hogy a szerződő államok tartózkodási feltételeket fogadjanak el a választójoggal rendelkezők körének szűkítése érdekében, és e jogot kizárólag olyan személyek számára ismerjék el, akik „kellőképpen szoros és tartós kapcsolatot tartanak fenn az országgal”.(41) E tekintetben a Bíróság kihangsúlyozta, hogy a lakóhellyel nem rendelkezők kizárásának lehetőségét igazolják az olyan „okok”, mint az a tény, hogy a lakóhellyel nem rendelkező polgárt „nem érintik közvetlenül” a megválasztandó „politikai szervek aktusai”, és – általában – „kevésbé közvetlenül és kevésbé tartósan érintik az ország mindennapos problémái”.(42)
158. Úgy tűnik számomra, hogy a holland választójogi törvény által bevezetett korlátozások a fentiekkel elvileg összhangban állnak. Ez a törvény ugyanis pontosan a tartózkodási hely viszonylatában ad a holland állampolgároknak választójogot, kizárva a (hollandiai és következésképpen az európai) választásokból azokat, akik a Királyság másik részében (Arubán és a Holland Antillákon) laknak, és akiket nem érintenek közvetlenül a megválasztandó közgyűlés – tehát a holland parlament és az Európai Parlament – által elfogadott aktusok.
159. M. G. Emannak azonban más a véleménye. A tárgyaláson fenntartotta, hogy Arubára hatással vannak az Európai Parlament közbenjárásával elfogadott aktusok, amennyiben – ha jól értettem – a helyi törvényhozó ezekből merít a szigeten hatályos törvények elfogadásakor. Ez volt az eset például – ha továbbra is jól értettem – a megtakarítások esetében is. Ebben az ágazatban az arubai törvényhozás tudatosan lemásolta a közösségi szabályozást a helyi szabályozásra, ily módon – bár közvetetten – de az előbbi alkalmazandó a területen. Így az Európai Parlamentet Aruba „képviselőtestületének” kell tekinteni, és a szigeten lakóhellyel rendelkező holland állampolgároknak részt kell tudniuk venni a megválasztásában, az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkével összhangban.
160. Véleményem szerint az ilyen álláspont nem fogadható el.
161. Elegendő arra hivatkozni, hogy a Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletében a strasbourgi bíróság kimondta, hogy ahhoz, hogy az Európai Parlamentet „képviselőtestületnek” lehessen tekinteni egy adott területen, nem elég az, hogy az alapvető hozzájárulásával elfogadott aktusoknak mindössze közvetett hatásuk legyen az adott területen, mint ahogyan a közösségi intézkedéseknek Arubán csak ilyen hatásuk van. Az szükséges ugyanis, hogy a kérdéses területen (pontosan úgy, mint az előző eljárásban Gibraltár esetében) a fenti intézkedések „közvetlenül” váltsanak ki „hatásokat”, és ugyanolyan módon „érintsék” a helyi lakosságot, mint a helyi közgyűléstől eredő jogszabályok.(43)
162. Az Európai Parlamentnek azonban nincsenek olyan aktusai, melyek ilyen jellegű hatásokat váltanának ki Arubán. Amint a holland kormány, az Egyesült Királyság kormánya és a Bizottság joggal mutatott rá, a közösségi jog nézőpontjából Aruba tengerentúli terület, melyre általában a Szerződés rendelkezései, és a másodlagos jog rendelkezései nem alkalmazandók,(44) akár az Európai Parlament hozzájárulásával fogadták el azokat, akár nem. Az EK 299. cikk (3) bekezdése értelmében ugyanis kizárólag a Szerződés negyedik részének rendelkezései alkalmazandók erre a szigetre, melyek meghatározzák a TOT‑nak a Közösséggel való társulása különleges rendszerét (EK 182–188. cikk), valamint a társulásra vonatkozó részletes szabályokkal és eljárással kapcsolatos rendelkezéseket (EK 187. cikk).(45)
163. A fenti megállapításokból tehát az következik, hogy különleges alkotmányos berendezkedése miatt egy tagállam – elméletileg – elismerheti a nemzeti választásokon, és következésképpen az európai választásokon területének európai részén lakóhellyel rendelkező állampolgárainak választójogát, míg ezzel szemben megtagadhatja ezt azoktól az állampolgáraitól, akik az állam olyan részén rendelkeznek lakóhellyel, mely a Közösséghez társult tengerentúli területnek minősül.
164. Ezt követően azonban a Bizottsággal kell egyetértenem abban a tekintetben, hogy a kérdéses holland szabályozás mégiscsak problémát vet fel a közösségi joggal való összeegyeztethetőség vonatkozásában. Alkalmas ugyanis arra, hogy megsértse a közösségi jog egyik alapelvét, mégpedig az egyenlőség elvét, mely az Unió valamennyi polgára számára „lehetővé [teszi] az azonos helyzetben lévők számára, hogy […] ugyanabban a jogi bánásmódban részesüljenek,”(46) kivéve ha az eltérő bánásmód „objektív módon igazolt”.(47)
165. Közelebbről megvizsgálva ugyanis ez a szabályozás nemcsak a Hollandiában lakóhellyel rendelkező holland állampolgárok számára ismeri el az európai választásokon való választójogot, hanem azok számára is, akik harmadik államokban rendelkeznek lakóhellyel, kizárólag az Arubán és a Holland Antillákon lakóktól tagadva meg azt. Ezáltal elismeri Hollandiához és a Közösséghez képest harmadik országokban lakóhellyel rendelkezők számára ezt a jogot, azonban megtagadja azoktól, akik a fent megnevezett szigeteken rendelkeznek lakóhellyel, bár ugyanabban a helyzetben vannak, mint a többiek (akik maguk is Hollandián kívüli lakóhellyel rendelkező állampolgárok), és ezen felül hivatkozhatnak arra, hogy az a terület, ahol lakóhellyel rendelkeznek, különleges kapcsolatokat tart fenn a Holland Királysággal és a Közösséggel.
166. A kérdéses holland szabályozásnak egy további, teljesen ellentmondásos következménye is van. Amint a holland kormány a tárgyaláson elismerte, bár egyrészt ez a szabályozás megtagadja az Arubán és a Holland Antillákon lakóhellyel rendelkező holland állampolgároktól a választójogot, másrészt biztosítja számukra ugyanezt a jogot, ha elhagyják ezeket a szigeteket, és egy harmadik államban telepednek le. Ez azzal a következménnyel jár például, hogy, ha egy arubai lakos a szigeten marad, nem szavazhat az európai parlamenti választásokon, azonban megszerzi ezt a lehetőséget, ha – akár véglegesen – egy harmadik országba költözik.
167. Ebben az összefüggésben nem tűnik számomra úgy, hogy ezen egyenlőtlen bánásmód igazolása érdekében hivatkozhatnánk arra a tényre, hogy a holland jogalkotónak azon holland állampolgárok választójogának a védelme volt a célja, akiknek – bár elhagyták Hollandiát – szándékukban áll a későbbiekben visszatérni oda. Egy ilyen igazolás valójában nehezen egyeztethető össze azzal a ténnyel, hogy a kérdéses jogot biztosítják azoknak az arubai származású hollandoknak is, akik soha
sem tértek vissza Európába, és egy harmadik országban van a lakóhelyük. Ebben az esetben nem érthető, hogy miért csak azokat a holland állampolgárokat kell kizárni a választójogból, akik továbbra is a szigeten élnek.
168. Ezekre a megállapításokra tekintettel úgy gondolom, levonható az a következtetés, hogy a közösségi joggal, és különösen az egyenlőség alapelvével ellentétes az, hogy egy tagállam, amely elismeri a nemzeti választásokon, és következésképpen az európai választásokon a választójogot azon állampolgárai számára, akik az állam európai területén, valamint harmadik országokban rendelkeznek lakóhellyel, míg – objektív igazolás nélkül – megtagadja az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójogot azon állampolgáraitól, akik az állam egy olyan másik részében rendelkeznek lakóhellyel, mely a Közösséghez társult tengerentúli területnek minősül.
3. Az ötödik kérdésről
169. Végül az ötödik kérdésével a nemzeti bíróság arra keresi a választ, hogy közösségi jog előír‑e az olyan személy számára biztosítandó „jogi jóvátétel jellegére” vonatkozó követelményeket, akiket a közösségi joggal ellentétes nemzeti rendelkezés alapján nem vettek fel a választói névjegyzékbe, és így kizártak az európai parlamenti választásokon való részvételből.
170. E tekintetben meg kell vallanom, hogy nem értem pontosan, mire gondol a Nederlandse Raad van State, amikor a „jogi jóvátétel jellegére” hivatkozik. Különösen azt szeretném tudni, hogy a nem vagyoni károkért való esetleges kártérítésre – a választási eredmények visszavonására, új választások rendezésére vagy egyéb dologra gondol‑e.
171. Mindenesetre az e területre vonatkozó közösségi szabályok hiányában egyetértünk a holland kormánnyal és a Bizottsággal abban, hogy a nemzeti rendelkezések jogellenességét kiigazító esetleges intézkedések meghatározása a tagállamok belső jogszabályaitól függő kérdések tárgyát képezi.
172. Mindez azonban kizárólag az olyan korlátozások fenntartása mellett igaz, melyet a Bíróság hosszú ideje előír arra az esetre, ha a közösségi rendelkezéseken alapuló jogok biztosításáról van szó. Az szükséges tehát, hogy a szabályozás tiszteletben tartsa az ún. „egyenértékűség” elvét (a biztosítékok „nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló, belső jellegű jogorvoslatokra vonatkozóak”) és a „védelem ténylegességének” az elvét (amely nem korlátozható oly módon, hogy „gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegye a [kérdéses] jogok gyakorlását”).(48)
173. Ezen megállapítások alapján úgy gondolom tehát, hogy azt a választ kell adni a nemzeti bíróságnak, hogy közösségi szabályozás hiányában a nemzeti jogra tartozik azon intézkedések megállapítása, amelyek lehetővé teszik azon személy részére a jóvátételt, akit a közösségi joggal ellentétes nemzeti rendelkezés alapján nem vettek fel a választói névjegyzékbe, tehát kizárták a választásokon való részvételből. Ezeknek az intézkedéseknek tiszteletben kell tartaniuk az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét.
IV – A C‑145/04. sz. ügyben a költségekről
174. Mivel úgy ítéljük meg, hogy a C‑145/04. sz. ügyben a Spanyol Királyság és az Egyesült Királyság egyaránt részben pervesztes lett, így méltányosnak tűnik az a javaslat, hogy az eljárási szabályzat 69. cikkének 3. §‑a alapján mindenki maga viselje a saját költségeit.
175. A 69. cikk 4. §‑ával összhangban, a Bizottság – mint beavatkozó – maga viseli saját költségeit.
V – Végkövetkeztetések
176. A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
– A C‑145/04. sz. ügyben:
„1) A Bíróság megállapítja, hogy az Egyesült Királyság – mivel olyan személyeknek, mint a Qualifing Commonwealth Citizens, akik sem az Egyesült Királyság állampolgárságával, sem az Európai Unió más tagállamának állampolgárságával nem rendelkeznek, Gibraltárban az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójogot biztosított [a 2003‑as European Parliament (Representation) Act 16. §‑ának (1) és (5) bekezdése] – nem teljesítette a tagállamok Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választására vonatkozó okmányról szóló, 1976. szeptember 20‑i 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozat II. mellékletéből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) A Spanyol Királyság, valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága maga viseli saját költségeit.
4) A Bizottság maga viseli saját költségeit.”
– A C‑300/04. sz. ügyben:
„1) A közösségi joggal és különösen az egyenlőség alapelvével ellentétes az, hogy egy tagállam, amely elismeri a nemzeti választásokon, és következésképpen az európai választásokon a választójogot azon állampolgárai számára, akik az állam európai területén, valamint harmadik országokban rendelkeznek lakóhellyel, míg – objektív igazolás nélkül – megtagadja az európai parlamenti választásokra vonatkozó választójogot azon állampolgáraitól, akik az állam olyan másik részében rendelkeznek lakóhellyel, mely a Közösséghez társult tengerentúli területnek minősül.
2) Közösségi szabályozás hiányában az egyes tagállamok belső jogára tartozik azon intézkedések megállapítása, amelyek lehetővé teszik azon személy részére a jóvátételt, akit a közösségi joggal ellentétes nemzeti rendelkezés alapján nem vettek fel a választói névjegyzékbe, tehát kizárták a választásokon való részvételből. Ezeknek az intézkedéseknek tiszteletben kell tartaniuk az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét.”
(1) .
(2)
–	A Maastrichti Szerződéshez csatolt, a tagállami állampolgárságról szóló (2. sz.) nyilatkozat (HL 1992. C 191., 45. o.).
(3)
– E rendelkezéssel összhangban a Tanács 1993. december 6‑án elfogadta az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 93/109/EK irányelvet (HL 1993. L 329., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 7. o.).
(4)
–	HL L 278., 1. o.
(5)  –	A 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány módosításáról szóló 2002. június 25‑i, illetve szeptember 23‑i tanácsi határozat (HL L 283., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 137. o.).
(6)
–	A Gibraltárra vonatkozó közösségi jogi háttér teljes ismertetéséhez a C‑30/01. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2003. január 16‑án ismertetett indítványomra emlékeztetek (2003. szeptember 23‑án hozott ítélet, EBHT 2003., I‑9481.o., különösen I‑9483. o.).
(7)
–	Gibraltár gyarmati helyzetére vonatkozóan lásd az ENSZ 1968. december 18‑i 2429 (XXIII) határozatát.
(8)
–	SI 2004/366.
(9)
–	Lásd az EJEB, 1999. február 18‑i a Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletet [CG], no 24833/94, EJEB 1999‑I. Nem hivatalos fordítás.
(10)
– Nem hivatalos fordítás.
(11)
– Nem hivatalos fordítás.
(12)
–	HL 2004. C 310.
(13)
–	Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (Stb. 2005, 44. o.).
(14)
–	Lásd a fent hivatkozott EJEB, Matthews kontra Egyesült Királyság ítéletet, 54. pont. Nem hivatalos fordítás.
(15)
–	Ugyanott, 53. pont. Nem hivatalos fordítás.
(16)
–	Ugyanott, 34. és 64. pont. Nem hivatalos fordítás.
(17)
–	Ugyanott, 64. és 65. pont. Nem hivatalos fordítás.
(18)
–	Az EU 6. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik ugyanis, hogy „[a]z Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban”.
(19)
–	Lásd az EJEB, 1987. március 2‑i Mathieu-Mohin és Clerfayt kontra Belgium hozott ítéletet, A. sorozat, 11. szám, 22–23. o., 51. § és a 2005. október 6‑i Hirst kontra Egyesült Királyság ítéletet, 2. szám, 74025/01, 59. §. Nem hivatalos fordítás.
(20)
–	A fent hivatkozott Mathieu-Mohin és Clerfayt kontra Belgium ítélet, 51. § és a Hirst kontra Egyesült Királyság ítélet, 59. §. Nem hivatalos fordítás.
(21)
–	A fent hivatkozott Matthews kontra Egyesült Királyság ítélet, 43. §. Nem hivatalos fordítás.
(22)
–	A fent hivatkozott Hirst kontra Egyesült Királyság ítélet, 58. §. Nem hivatalos fordítás.
(23)
–	Szinte felesleges emlékeztetni arra, hogy az EU 6. cikk (2) bekezdése értelmében „[a]z Unió a közösségi jog általános elveiként tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból erednek”.
(24)
–	Lásd a fent hivatkozott EJEB, Mathieu-Mohin és Clerfayt kontra Belgium ítéletet, 59. §. Nem hivatalos fordítás.
(25)
–	Lásd az Európa Tanácson keresztül az a Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (Velencei Bizottság) 52. ülésén (Velencében, 2002. október 18–19‑én) elfogadott Választási magatartási kódex irányelveinek 1. §‑át és a hozzá kapcsolódó magyarázó jelentést.
(26)
–	A Szerződés 138. cikkének (3) bekezdése az eredeti változatában nem tartalmazta kifejezetten ezt a lehetőséget, egyszerűen úgy rendelkezett, hogy „[a] Közgyűlés javaslatokat dolgoz ki a közvetlen és általános választójog alapján valamennyi tagállamban egységes eljárás szerint tartandó választásokra vonatkozóan”. A Tanács és Parlament azonban úgy értelmezte azt a rendelkezést, mint amely lehetővé teszi egy egységes eljárás fokozatos bevezetését.
(27)
–	Az Egyesült Királyság csatlakozására vonatkozó szerződést elfogadó konferencia záróokmányához csatolt 1972‑es nyilatkozatot 1983. január 1‑jétől felváltó, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága Kormányának 1982. évi új nyilatkozata az „állampolgár” kifejezés meghatározásáról (HL 1983. C 23., 1.o.), pontosítja, hogy: „Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának tekintetében az »állampolgár«, a »tagállamok állampolgárai«, illetve a »tagállamok, valamint a tengerentúli országok és területek állampolgárai« kifejezést az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződésben, az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződésben, valamint az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződésben, továbbá az e szerződéseken alapuló bármely közösségi jogi aktusban történő alkalmazása esetén úgy kell értelmezni, mint amely a következőkre vonatkozik: a) a brit állampolgárokra; b) azokra a személyekre, akik az 1981. évi brit állampolgársági törvény IV. része értelmében brit alattvalók, az Egyesült Királyságban tartózkodási jogcímmel rendelkeznek, és ezért mentesek az Egyesült Királyságban alkalmazott bevándorlási ellenőrzés alól; c) a brit fennhatóság alá tartozó területek állampolgáraira, akik Gibraltárhoz fűződő kapcsolatuk folytán nyerik el állampolgárságukat”.
(28)
–	Nem hivatalos fordítás. Kiemelés tőlem.
(29)
–	A C‑36/02. sz. Omega‑ügyben 2004. október 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2004., I‑9609. o.) 33. pontja. E területen töretlen ítélkezési gyakorlattal találkozhatunk, a közelmúltból lásd a C‑260/89. sz. ERT‑ügyben 1991. június 18‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑2925. o.) 41. pontját; a C‑274/99. P. sz., Connolly kontra Bizottság ügyben 2001. március 6‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑1611. o.) 37. pontját; a C‑94/00. sz. Roquette Frères‑ügyben 2002. október 22‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑9011. o.) 25. pontját és a C‑112/00. sz. Schmidberger‑ügyben 2003. június 12‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑5659. o.) 71. pontját.
(30)
–	A fent hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítélet 74. pontja és a fent hivatkozott Omega‑ügyben hozott ítélet 35. pontja.
(31)
–	A fent hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítélet 73. pontja; az ERT‑ügyben hozott ítélet 41. pontja és a C‑299/95. sz. Kremzow‑ügyben 1997. május 29‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑2629. o.) 14. pontja.
(32)
–	A fent hivatkozott Matthews kontra Egyesült Királyság ítélet, 33. §. Nem hivatalos fordítás.
(33)
–	A fent hivatkozott Matthews kontra Egyesült Királyság ítélet, 64. §. Nem hivatalos fordítás.
(34)
–	A postai úton való szavazás kivételes jellegére vonatkozóan lásd a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott Választási magatartási kódex irányelveit és a hozzá kapcsolódó magyarázó jelentés 38. pontját.
(35)
–	E tekintetben lásd a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott Választási magatartási kódex irányelvei nek 1. §‑a 1. pontjának b) alpontját, és a kódexhez kapcsolódó magyarázó jelentés 1. §‑a 1. pontjának b) alpontját.
(36)
–	Kivéve, ha legalább tíz évet Hollandiában tartózkodott, vagy a közszolgálatban dolgozik.
(37)
–	Fentebb, a spanyol kormány által a C‑145/04. sz. ügyben felhozott első jogalap elemzése kapcsán már kifejtettem a véleményemet erről a kérdésről (lásd a fenti 62. és azt követő pontokat).
(38)
–	A C‑369/90. sz., Micheletti és társai ügyben 1992. július 7‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑4239. o.) 10. pontja; a C‑192/99. sz. Kaur‑ügyben 2001. február 20‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑1237. o.) 19. pontja és a C‑200/02. sz., Zhu és Chen ügyben 2004. október 19‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑9925. o.) 37. pontja.
(39)
–	A Maastrichti Szerződéshez csatolt, a tagállami állampolgárságról szóló (2. sz.) nyilatkozat.
(40)
–	A fent hivatkozott EJEB, Hirst kontra Egyesült Királyság ítélet, 62. §. Nem hivatalos fordítás.
(41)
–	EJEB, Hilbe kontra Liechtenstein határozat, no 31981/96, EJEB 1999‑VI; valamint a 2004. október 19‑i Melnitchenko kontra Ukrajna ítélet, no 17707/02, 56. §, EJEB 2004‑X és a fent hivatkozott Hirst‑ítélet, 52. §. Nem hivatalos fordítás.
(42)
–	A fent hivatkozott EJEB, Melnitchenko kontra Ukrajna ítélet, 56. §.
(43)
–	A fent hivatkozott EJEB, Matthews kontra Egyesült Királyság ítélet, 34. § és 64. §. Nem hivatalos fordítás.
(44)
–	A C‑260/90. sz. Leplat‑ügyben 1992. február 12‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑643. o.) 10. pontja és a C‑110/97. sz., Hollandia kontra Tanács ügyben 2001. november 21‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑8763. o.) 49. pontja.
(45)
–	Lásd végül az Európai Közösség és a tengerentúli országok és területek társulásáról szóló, 2001. november 27‑i 2001/822/EK tanácsi határozatot (Tengerentúli Társulási Határozat) (HL L 324., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11.fejezet, 39. kötet, 20. o.).
(46)
–	A C‑184/99. sz. Grzelczyk‑ügyben 2001. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑6193. o.) 31. pontja és a C‑224/98. sz. D’Hoop‑ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6191. o.) 28. pontja.
(47)
–	A C‑56/94. sz. SCAC‑ügyben 1995. június 29‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1769. o.) 27. pontja; a C‑15/95. sz. EARL de Kerlast‑ügyben 1997. április 17‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑1961. o.) 35. pontja; a C‑354/95. sz. National Farmers’ Union és társai ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑4559. o.) 61. pontja; és a C‑292/97. sz. Karlsson és társai ügyben 2000. április 13‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑2737. o.) 39. pontja.
(48)
–	A C‑312/93. sz. Peterbroeck‑ügyben 1995. december 14‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4599. o.) 12. pontja. Lásd ugyanebben az értelemben a 33/76. sz., Rewe kontra Landwirtschaftskammer Saarland ügyben 1976. december 16‑án hozott ítélet (EBHT 1976., 1989. o.) 5. pontját és a 45/76. sz., Comet Produktschap voor Siergerwassen 1976. december 16‑án ügyben hozott ítélet (EBHT 1976., 2043. o.) 12–16. pontját; a 68/79. sz. Just‑ügyben 1980. február 27‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 501. o.) 25. pontját; a 199/82. sz., Amministrazione delle finanze dello stato kontra San Giorgio ügyben 1983. november 9‑én hozott ítélet (EBHT 1989., 3595. o.) 14. pontját; a 331/85., 376/85. és 378/85. sz., Bianco és Girard egyesített ügyekben 1988. február 25‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 1099. o.) 12. pontját; a 104/86. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1988. március 24‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 1799. o.) 7. pontját; a 123/87. és 330/87. sz., Jeunehomme és társai kontra Belga Állam egyesített ügyekben 1988. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 4517. o.) 17. pontját; és a C‑96/91. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1992. június 9‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑3789. o.) 12. pontját.