62022TJ0776_RES
Дело T‑776/22
TP
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (трети разширен състав) от 18 декември 2024 година
„Обществени поръчки — Финансов регламент — Отстраняване за срок от две години от процедурите за възлагане на обществени поръчки и за отпускане на безвъзмездни средства от общия бюджет на Европейския съюз и от ЕФР — Съществен пропуск при спазването на основните задължения по изпълнението на предходен договор — Член 136, параграф 1, буква д) от Финансовия регламент — Липса на автоматична връзка между констатацията на съда по договора за нарушение на договорните задължения и приемането на мярка за отстраняване от отговорния разпоредител с бюджетни кредити — Задължение за конкретно и индивидуално оценяване на поведението на въпросното лице — Предходна обществена поръчка, възложена на група от икономически оператори — Солидарна договорна отговорност“
Обществени поръчки на Европейския съюз — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Решение за отстраняване на оператор от процедурите за възлагане на обществени поръчки и за отпускане на безвъзмездни средства — Съществен пропуск при спазването на основните задължения по изпълнението на предходен договор — Липса на автоматична връзка между констатацията на съда по договора за нарушение на договорните задължения и приемането на мярка за отстраняване от отговорния разпоредител с бюджетни кредити — Задължение за конкретно и индивидуално оценяване на поведението на въпросното лице — Съвместна и солидарна отговорност — Липса
(съображения 77, 101 и 105 и член 2, член 136, параграф 1, букви б)—з) и параграф 2 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета, съображение 25 от Регламент № 1605/2002 на Съвета; член 57, параграф 4, буква ж) от Директива 2014/24 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 32, 34—60, 62—71, 82 и 83)
Резюме
Общият съд, заседаващ в разширен състав, се произнася за първи път по въпроса дали член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046 (
1
) задължава компетентния да наложи санкция разпоредител с бюджетни кредити, преди да приеме решение за отстраняване от участие в процедурите за възлагане на обществена поръчка, да извърши конкретно и индивидуално оценяване на поведението на въпросното лице.
Европейската комисия обявява процедура за възлагане на обществена поръчка за строителство във връзка с модернизацията на сграда, която е възложена на консорциума, съставен от жалбоподателя TP и неговия партньор. Договорът за обществена поръчка е сключен на 5 октомври 2009 г., а строителните работи започват през ноември 2009 г. и са завършени две години по-късно.
През 2012 г. са установени проблеми във функционирането на сградата, които са били поправени от партньора от името на консорциума. Комисията обаче не е счела последните за задоволителни. След като изпращат уведомлението си за разваляне на договора, страните отнасят спора си до комисия за уреждане на спорове.
Впоследствие Комисията образува арбитражно производство по силата на арбитражните правила на Международната търговска камара (CCI), която учредява арбитражен съд за тази цел. През 2022 г. последният осъжда жалбоподателя и неговия партньор да заплатят на Европейския съюз сума, съответстваща на разходите, необходими за ремонта на сградата.
През февруари 2021 г. Комисията сезира и междуинституционалния орган, натоварен да оценява заявките и да издава препоръки относно необходимостта от вземане на решения за отстраняване или за налагане на финансови санкции в случаите, в които е сезиран от Комисията или от други институции и органи на Съюза.
На 1 октомври 2022 г., вследствие на препоръката на институционалния орган, Комисията приема решението, с което на TP е изключено, от една страна, от участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки, уредени с Регламент 2018/1046 или финансирани от 11-ия Европейски фонд за развитие (ЕФР), и от друга страна, от подбора за изпълнение на фондовете на Европейския съюз (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Така TP подава жалба за отмяна на това решение.
Съображения на Общия съд
Най-напред, Общият съд тълкува член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046 относно изключването от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки поради съществен пропуск при спазването на основните задължения съгласно буквално, контекстуално, историческо и телеологично тълкуване и констатира, че не съществува автоматична връзка между направената от съда по договора констатация на неизпълнение на договорните задължения и приемането на мярка за отстраняване от компетентния разпоредител с бюджетни кредити.
В това отношение, на първо място, Общият съд отбелязва, че според буквалното тълкуване тази разпоредба се позовава на пропуск при изпълнението на правно задължение, поради което тя е приложима в случай на неизпълнение на договорни задължения. Тази разпоредба обаче не предвижда, че всяко неизпълнение на договорно задължение автоматично води до приемането на мярка за отстраняване, тъй като в нея се посочват „съществени пропуски“ при спазването на „основните задължения“, поради което става въпрос за допълнителни условия, конкретно наложени от този финансов регламент за приемането на мярка за отстраняване. Освен това използваните формулировки са достатъчно неопределени, за да оставят свобода на преценка на отговорния разпоредител с бюджетни кредити относно правната квалификация на фактите, което потвърждава, че преди да приеме мярка за отстраняване, той трябва да даде самостоятелна правна квалификация на фактите.
На второ място, в рамките на контекстуално тълкуване Общият съд счита, че доколкото член 136, параграф 2 от Регламент 2018/1046 не предвижда, че наличието на окончателно съдебно решение или на окончателно решение, прието от орган, различен от разпоредителя с бюджетни кредити, оказва влияние върху преценката, която той прави в хипотезата, предвидена в член 136, параграф 1, буква д) от този регламент, е изключена всякаква връзка на автоматичност между констатацията на съда по договора за неизпълнение от страна на въпросното лице на договорните му задължения и приемането от отговорния разпоредител с бюджетни кредити на мярка за отстраняване. Напротив, що се отнася конкретно до тази разпоредба, отговорният разпоредител с бюджетни кредити трябва да даде самостоятелна правна квалификация на поведението на въпросното лице.
На трето място, в рамките на историческото и телеологичното тълкуване Общият съд счита, че в хипотезата, предвидена в член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046, липсата на автоматична връзка е установена в съображение 76 от същия регламент, в което се посочва, че възможността за приемане на мерки за отстраняване или за налагане на финансови санкции е независима от възможността за налагане на договорни санкции, като предварително уговорени обезщетения при неизпълнение. Освен това от момента на въвеждането му предвиденият във Финансовия регламент самостоятелен санкционен режим преследва специфични цели от общ интерес, които са различни от доброто изпълнение на договора или от защитата и обезщетяването на страните по договора, които режим на договорна отговорност цели да осигури. Разликата между целите, преследвани от установения с Финансовия регламент санкционен режим, и целите, преследвани от режима на договорна отговорност, потвърждава липсата на автоматична връзка.
По-нататък, доколкото член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046 не предполага автоматично приемането на мярка за отстраняване, Общият съд проверява дали тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че налага на отговорния разпоредител с бюджетни кредити задължение за индивидуално разглеждане на поведението на въпросното лице, когато възнамерява да приложи тази разпоредба.
По този въпрос Общият съд отбелязва, че съгласно буквалното тълкуване на тази разпоредба от текста ѝ следва, че отговорният разпоредител изключва „лицето“ или „субектът“, който не е изпълнил договорните си задължения. Това предполага по принцип идентичност на извършителя на нарушението с адресата на санкцията и следователно индивидуално неизпълнение от страна на адресата на санкцията на неговите договорни задължения.
Що се отнася до тълкуването с оглед на контекста на член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046, Общият съд уточнява, че такова тълкуване може да се основава на анализа на разпоредби, съдържащи се в текстове, различни от този, към който спада тълкуваната разпоредба, по-специално когато разглежданите разпоредби са аналогични или текстовете, в които те се съдържат, имат едни и същи цели. В това отношение в Директива 2014/24 (
2
) се съдържа разпоредба, аналогична на член 136, параграф 1, буква д), тоест член 57, параграф 4, буква ж). Всъщност тази разпоредба предвижда възможността да бъде изключен от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор, който е допуснал значителни или трайни недостатъци. Освен това законодателят на Съюза е искал да установи съгласуваност между Финансовия регламент и Директива 2014/24, както следва от няколко съображения от този регламент. Така в приложение по аналогия на практиката на Съда относно Директива 2014/24 (
3
), Общият съд счита, че отговорният разпоредител с бюджетни кредити трябва да оцени конкретно и индивидуално поведението на въпросното лице, когато прилага член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046.
Накрая, що се отнася до естеството на разглеждането, което Комисията е направила в обжалваното решение, Общият съд констатира, че за целите на прилагането на член 136, параграф 1, буква д) от Регламент 2018/1046 Комисията се е основала на солидарната отговорност на жалбоподателя като член на консорциума, без да вземе предвид индивидуалното му поведение.
Вследствие на това, доколкото, преди да приеме мярка за отстраняване по отношение на дадено лице или субект, отговорният разпоредител с бюджетни кредити трябва да оцени конкретно и индивидуално поведението на това лице или този субект с оглед на всички релевантни обстоятелства, а в случая Комисията се е основала само на солидарната отговорност на жалбоподателя в качеството му на член на консорциума, без да вземе предвид индивидуалното му поведение, Общият съд отменя обжалваното решение.
(
1
)	Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 2018 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“).
(
2
)	Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
(
3
)	Вж. решение от 26 януари 2023 г., HSC Baltic и др. (C‑682/21, EU:C:2023:48, т. 46—49).