62021TJ0483
WYROK SĄDU (trzecia izba w składzie powiększonym)
z dnia 25 września 2024 r. (
*1
)
Energia – Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Wspólna metoda regionalnej koordynacji bezpieczeństwa pracy – Odrzucenie propozycji operatorów systemów – Region wyznaczania zdolności przesyłowych – Region CORE – Zgodność z rozporządzeniem (UE) 2019/942, rozporządzeniem (UE) 2019/943 i rozporządzeniem (UE) 2017/1485
W sprawie T‑483/21
Polskie sieci elektroenergetyczne S.A., z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie (Polska), którą to spółkę reprezentowali S. Goldberg, solicitor, A. Galos, radca prawny, i E. White, adwokat,
strona skarżąca,
popierana przez
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentowali B. Majczyna i M. Rzotkiewicz, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), którą reprezentowali P. Martinet, Z. Vujasinovic i E. Tremmel w charakterze pełnomocników, których wspierali P. Goffinet, M. Shehu i L. Bersou, adwokaci,
strona pozwana,
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym),
w składzie: F. Schalin, prezes, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt i D. Kukovec (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: I. Kurme, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 czerwca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Polskie sieci elektroenergetyczne S.A., wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji komisji odwoławczej Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) z dnia 28 maja 2021 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w której utrzymano w mocy decyzję ACER nr 33/2020 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie propozycji operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej (zwanych dalej „OSP”) w regionie wyznaczania zdolności przesyłowych o nazwie „CORE” (zwanym dalej „regionem CORE”), obejmującym: Belgię, Republikę Czeską, Niemcy, Francję, Chorwację, Luksemburg, Węgry, Niderlandy, Austrię, Polskę, Rumunię, Słowenię i Słowację, dotyczącej wspólnej metody regionalnej koordynacji bezpieczeństwa pracy [zwanej dalej „metodą bezpieczeństwa (ROSC)”], i w której oddalono jej odwołanie w sprawie A-007‑2021 (sprawa skonsolidowana).
Okoliczności powstania sporu
2
Skarżąca jest OSP odpowiedzialnym za zarządzanie systemem elektroenergetycznym w Polsce, utrzymanie tego systemu i jego rozwój. Jedynym akcjonariuszem skarżącej, jako przedsiębiorstwa publicznego, jest polski Skarb Państwa reprezentowany przez Pełnomocnika Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej.
3
W dniu 17 listopada 2016 r. ACER przyjęła decyzję nr 06/2016 w sprawie określenia regionów wyznaczania zdolności przesyłowych. Artykuł 1 tej decyzji oraz załącznik I do niej zawierają wykaz terytoriów państw członkowskich należących do regionu CORE.
4
Zgodnie z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 lit. b) i art. 76 rozporządzenia Komisji (UE) 2017/1485 z dnia 2 sierpnia 2017 r. ustanawiającego wytyczne dotyczące pracy systemu przesyłowego energii elektrycznej (Dz.U. 2017, L 220, s. 1) OSP z każdego regionu wyznaczania zdolności przesyłowych przedkładają do zatwierdzenia krajowym organom regulacyjnym (zwanym dalej „krajowymi organami regulacyjnymi”) – nie później niż trzy miesiące po zatwierdzeniu metody koordynacji analiz bezpieczeństwa pracy [zwanej dalej „metodą analizy (CSAM)”], o której mowa w art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia – propozycję metody bezpieczeństwa (ROSC).
5
Ponieważ metodę analizy (CSAM) zatwierdzono w dniu 19 czerwca 2019 r. decyzją ACER nr 07/2019, OSP byli zobowiązani do przedstawienia propozycji metody bezpieczeństwa (ROSC) najpóźniej do dnia 19 września 2019 r. Zważywszy, że OSP nie przedłożyli tej propozycji w rzeczonym terminie, poinformowali oni Komisję Europejską o swoim opóźnieniu, a Komisja zgodziła się przedłużyć termin do dnia 21 grudnia 2019 r.
6
W dniu 19 grudnia 2019 r. OSP w regionie CORE przedstawili krajowym organom regulacyjnym „wspólną metodę OSP w regionie CORE dotyczącą regionalnej koordynacji bezpieczeństwa pracy, opracowaną zgodnie z art. 76 rozporządzenia 2017/1485” (zwaną dalej „propozycją OSP”). Ostatni krajowy organ regulacyjny otrzymał propozycję OSP w dniu 31 stycznia 2020 r.
7
Do propozycji OSP dołączono notę wyjaśniającą.
8
Zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia 2017/1485 krajowe organy regulacyjne powinny osiągnąć porozumienie i podjąć decyzję w sprawie propozycji OSP w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania tej propozycji przez ostatni krajowy organ regulacyjny. Gdyby krajowe organy regulacyjne nie osiągnęły porozumienia w tym terminie sześciu miesięcy lub gdyby wystąpiły ze wspólnym wnioskiem w tym zakresie, ACER, działając na podstawie art. 6 ust. 8 tego rozporządzenia, powinna przyjąć decyzję w sprawie rzeczonej propozycji w terminie sześciu miesięcy zgodnie z art. 6 ust. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/942 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiającego Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz.U. 2019, L 158, s. 22).
9
W dniu 5 czerwca 2020 r. przewodniczący forum organów regulacji energetyki regionu CORE poinformował ACER w imieniu krajowych organów regulacyjnych z tego regionu, że postanowiły one zwrócić się do tej agencji z wnioskiem o podjęcie decyzji w sprawie propozycji OSP na podstawie art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485. Do rzeczonego wniosku, który wysłano pocztą elektroniczną, dołączono nieformalny dokument krajowych organów regulacyjnych z regionu CORE dotyczący propozycji OSP i przedstawiający ich stanowisko.
10
W następstwie tego wniosku ACER uznała się za właściwą do przyjęcia indywidualnej decyzji w sprawie metody bezpieczeństwa (ROSC) dla regionu CORE zgodnie z art. 6 ust. 10 lit. b) akapit drugi rozporządzenia 2019/942.
11
Po długim okresie współpracy, konsultacji i dyskusji między ACER, wszystkimi krajowymi organami regulacyjnymi z regionu CORE i wszystkimi OSP w tym regionie w przedmiocie propozycji OSP i zmian wprowadzonych do tej propozycji podczas szeregu posiedzeń i rund głosowania Rada Organów Regulacyjnych ACER, składająca się z przedstawicieli krajowych organów regulacyjnych, przyjęła decyzję nr 33/2020. Załącznik I do tej decyzji zawiera metodę bezpieczeństwa (ROSC) regionu CORE zgodnie z art. 76 rozporządzenia 2017/1485 [zwaną dalej „kwestionowaną metodą bezpieczeństwa (ROSC)”].
12
W dniu 4 lutego 2021 r. skarżąca, zgodnie z art. 28 rozporządzenia 2019/942, wniosła do komisji odwoławczej ACER odwołanie od decyzji nr 33/2020. Inny OSP z regionu CORE, a mianowicie TransnetBW GmbH, również wniósł odwołanie od tej decyzji. W dniu 18 lutego 2021 r. komisja odwoławcza połączyła oba odwołania do rozpoznania w ramach jednej (skonsolidowanej) sprawy o sygnaturze A-007‑2021.
13
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2021 r. komisja odwoławcza ACER utrzymała w mocy decyzję nr 33/2020 i oddaliła w całości oba odwołania wniesione od tej decyzji.
Żądania stron
14
Skarżąca, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie ACER kosztami postępowania.
15
ACER wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi w całości;
–
obciążenie skarżącej i Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
16
Na poparcie skargi skarżąca podnosi sześć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy uznała ona zasadniczo, że ACER jest właściwa do rozszerzenia zakresu stosowania i zasięgu koordynacji regionalnej. Zarzut drugi dotyczy niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy uznała ona, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) jest zgodna z art. 35 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/943 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 2019, L 158, s. 54) i z art. 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniającej dyrektywę 2012/27/UE (Dz.U. 2019, L 158, s. 125), i to pomimo jej zbyt szerokiego zakresu stosowania. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy uznała ona, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie ma wpływu na możliwość używania przez OSP modelu centralnego dysponowania. Zarzut piąty dotyczy naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy uznała ona, że w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie omieszkano określić uczciwych zasad wymiany energii elektrycznej między obszarami ani wprowadzić odpowiednich zachęt w dziedzinie zarządzania ograniczeniami i skutecznych inwestycji w zakresie działań zaradczych związanych z urządzeniami. Zarzut szósty dotyczy naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy stwierdziła ona, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie stoi na przeszkodzie przestrzeganiu granic bezpieczeństwa pracy, a w szczególności limitów napięciowych, w związku z czym owa metoda jest zgodna z właściwymi przepisami prawnymi.
17
Sąd uważa, że najpierw należy zbadać łącznie zarzuty pierwszy i trzeci, a następnie trzeba zbadać, w następującej kolejności, zarzuty czwarty, piąty, szósty i drugi skarżącej.
Uwagi wstępne na temat procesu regionalnej oceny bezpieczeństwa pracy
18
Zgodnie z art. 3 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) regionalna koordynacja bezpieczeństwa pracy regulowana tą metodą obejmuje z jednej strony regionalną analizę bezpieczeństwa pracy, a z drugiej strony proces regionalnej oceny bezpieczeństwa pracy (zwany dalej „procesem CROSA”), realizowany przez regionalne centra koordynacyjne (zwane dalej „centrami regionalnymi”) zgodnie z art. 78 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/1485, który to proces prowadzi do skoordynowanego przygotowania działań zaradczych zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia.
19
Przed przystąpieniem do badania co do istoty zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą należy przedstawić przebieg procesu CROSA w celu lepszego zrozumienia kontekstu, w jaki wpisuje się niniejsze postępowanie, a tym samym lepszego zrozumienia zarzutów technicznych podniesionych przez skarżącą.
20
Proces CROSA jest procesem, który ma miejsce, po pierwsze, jeden raz w przeddzień dostawy energii elektrycznej, a po drugie, co najmniej trzy razy w dniu dostawy zgodnie z art. 3 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
21
Proces ten rozpoczyna się od lokalnej oceny bezpieczeństwa pracy przeprowadzanej przez każdego OSP w ramach jego systemu zgodnie z art. 13 i art. 14 ust. 1 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
22
Wspomniana ocena prowadzi do stworzenia przez każdego OSP indywidualnego modelu sieci zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1222 z dnia 24 lipca 2015 r. ustanawiającego wytyczne dotyczące alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi (Dz.U. 2015, L 197, s. 24) jako „zestaw danych opisujących parametry systemu elektroenergetycznego (wytwarzanie, obciążenie i topologia sieci)”.
23
W przypadku gdy w ramach indywidualnego modelu sieci przepływ na danej linii przekracza maksymalny przepływ, oznacza to fizyczne ograniczenie, które stanowi naruszenie bezpieczeństwa. W takiej sytuacji występuje konieczność przygotowania i uruchomienia działań zaradczych w celu przestrzegania granic bezpieczeństwa pracy.
24
Działanie zaradcze zdefiniowano w art. 2 pkt 13 rozporządzenia 2015/1222 jako „wszelkie środki stosowane przez jednego lub kilku OSP w trybie nieautomatycznym lub automatycznym w celu utrzymania bezpieczeństwa pracy systemu”. Chodzi tu w szczególności o redysponowanie, które zdefiniowano w art. 2 pkt 26 rozporządzenia 2019/943 jako „środek, w tym ograniczanie wytwarzania, aktywowany przez jednego lub większą liczbę [OSP] […], i polegający na zmianie schematu wytwarzania, obciążenia, lub obu, aby zmodyfikować przepływy fizyczne w systemie przesyłowym i zmniejszyć fizyczne ograniczenia przesyłowe lub w inny sposób zapewnić bezpieczeństwo systemu”, lub o zakupy przeciwne, zdefiniowane w art. 2 pkt 27 tego rozporządzenia jako „wymian[a] międzystrefow[a] zainicjowan[a] przez operatorów systemów między dwoma obszarami rynkowymi w celu zmniejszenia fizycznych ograniczeń przesyłowych”.
25
Przygotowując indywidualny model sieci oraz identyfikując ograniczenie, OSP może już zaplanować uruchomienie działań zaradczych, w czasie zbliżonym do rzeczywistego, w celu zaradzenia tym naruszeniom bezpieczeństwa pracy zgodnie z art. 14 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Działania te mogą mieć znaczenie transgraniczne lub nie mieć takiego znaczenia.
26
Z art. 9 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) wynika, że działaniami zaradczymi o znaczeniu transgranicznym są takie działania, które przynajmniej czasami mogą zaradzić ograniczeniu w odniesieniu do elementów, o których mowa w jej art. 5 ust. 1 lit. a) i b), a mianowicie w odniesieniu do wszystkich krytycznych elementów sieci branych pod uwagę przy wyznaczaniu międzyobszarowych zdolności przesyłowych i wynikających z metod wyznaczania zdolności przesyłowych oraz wszystkich innych elementów sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV. Zgodnie z art. 7 ust. 3 lit. d) ppkt (i) i (ii) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) każdy OSP może jednak jednostronnie wyłączyć niektóre elementy sieci z procesu CROSA. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) OSP również mogą jednogłośnie wyłączyć każdy element sieci z procesu CROSA, z wyjątkiem krytycznych elementów sieci.
27
W swoim indywidualnym modelu sieci OSP musi też wskazać dostępność wszystkich działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym zgodnie z art. 13 ust. 1 rzeczonej metody.
28
Następnie, zgodnie z art. 18 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), indywidualne modele sieci są przekazywane centrom regionalnym i łączone przez te centra w celu stworzenia wspólnego modelu sieci dla wszystkich godzin w ciągu dnia. Wspólny model sieci zdefiniowano w art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2015/1222 jako w szczególności „ogólnounijny zbiór danych ustalonych między różnymi OSP, opisujących główne parametry systemu elektroenergetycznego (wytwarzanie, obciążenia i topologia sieci)”.
29
Nawet jeśli bowiem każdy OSP dostarcza indywidualny model sieci bez obciążenia ze względu na planowane działania zaradcze, przepływy na elementach sieci mogą ulec zmianie w momencie, gdy różne modele zostaną połączone we wspólny model sieci, i mogą pojawić się nowe ograniczenia.
30
W związku z tym proces CROSA ma na celu koordynację, zatwierdzanie i wdrażanie działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Dokładniej rzecz ujmując, algorytm w ramach procesu CROSA, zwany „optymalizacją działań zaradczych”, określa, w odniesieniu do każdej godziny we wspólnym modelu sieci, optymalną kombinację wszystkich dostępnych działań zaradczych OSP o znaczeniu transgranicznym w celu zaradzenia wszystkim zidentyfikowanym ograniczeniom na elementach sieci o znaczeniu transgranicznym we wspólnym modelu sieci, bez tworzenia nowych ograniczeń, zgodnie z art. 20, 23, 24 i art. 27 ust. 1 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
31
Owe działania zaradcze zostaną wdrożone w ciągu następnego dnia, w czasie jak najbardziej zbliżonym do czasu rzeczywistego, zgodnie z art. 31 ust. 1 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
32
Ta sama logika ma zastosowanie do tak zwanego „procesu dnia bieżącego CROSA”, który ma miejsce w dniu dostawy energii elektrycznej. Centra regionalne opracowują dla OSP, co najmniej trzy razy w ciągu dnia, skoordynowane działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym.
33
Jeżeli jednak OSP, dokonując lokalnej analizy bezpieczeństwa pracy, wykryje nowe naruszenie bezpieczeństwa pracy między dwiema iteracjami procesu CROSA lub po ostatniej iteracji procesu CROSA, może on usunąć to naruszenie zgodnie z procedurą szybkiej aktywacji, poza procesem CROSA, zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. b) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
W przedmiocie zarzutów pierwszego i trzeciego, dotyczących kompetencji ACER i zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC)
34
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi przede wszystkim, że ACER nie była uprawniona do odstąpienia od propozycji OSP dotyczącej zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) i do rozszerzenia tego zakresu. Następnie utrzymuje ona, że kompetencje ACER nie są „dokładnie uregulowane” zgodnie z orzecznictwem Trybunału, ponieważ w pkt 484 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza podkreśliła, że kompetencje ACER są ograniczone jedynie zasadami proporcjonalności i pomocniczości w rozumieniu art. 4 i 5 TUE. Wreszcie skarżąca przytacza szereg przykładów zaczerpniętych z zaskarżonej decyzji, które jej zdaniem świadczą o tym, że komisja odwoławcza zaakceptowała, a nawet przyjęła z zadowoleniem fakt, iż ACER wychodzi poza swoje kompetencje, mimo że nie dysponowała ona w tym zakresie żadną podstawą prawną.
35
W ramach zarzutu trzeciego skarżąca, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi, że komisja odwoławcza naruszyła prawo, gdy uznała, iż kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC), a w szczególności zawarta w niej definicja elementów sieci i działań zaradczych, są zgodne z art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944. Zdaniem skarżącej owa metoda kwalifikuje praktycznie wszystkie elementy jej sieci i wszystkie działania zaradcze jako mające znaczenie transgraniczne, co pozbawia OSP ich zdolności do zarządzania przepływami energii elektrycznej w ramach ich sieci i do wykonywania ciążących na nich obowiązków, ograniczając tym samym ich zdolność do zapewnienia bezpieczeństwa pracy. W ten sposób kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) pomija rozróżnienie między naruszeniami bezpieczeństwa pracy, które „wymagają” zarządzania w skoordynowany sposób, a tymi, które nie „wymagają” takiego zarządzania, przewidzianymi w art. 21 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2017/1485, i narusza art. 76 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, z którego wynika to rozróżnienie.
36
W replice skarżąca podnosi też, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie jest zgodna z art. 16 metody analizy (CSAM), który przewiduje, że przy opracowywaniu metody bezpieczeństwa (ROSC) OSP muszą określić „zasady definiujące proces tworzenia wspólnego wykazu działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym oraz OSP, na których owe działania zaradcze mają wpływ, zgodnie z art. 15” metody analizy (CSAM). Tymczasem ACER wprowadziła do kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) domniemanie znaczenia transgranicznego, które może zostać obalone przez OSP jedynie jednomyślnie.
37
ACER kwestionuje argumenty skarżącej oraz argumenty Rzeczypospolitej Polskiej i wnosi o oddalenie tych zarzutów.
38
W tym kontekście ACER kwestionuje dopuszczalność zarzutów pierwszego i trzeciego. W odniesieniu do zarzutu pierwszego ACER podnosi, po pierwsze, że jest on niewystarczająco jasny i precyzyjny w rozumieniu art. 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem, co uniemożliwia jej udzielenie użytecznej odpowiedzi na ten zarzut, a po drugie, że stanowi on nowy zarzut, którego nie podniesiono przed komisją odwoławczą. Co się tyczy zarzutu trzeciego, zdaniem ACER opiera się on, po pierwsze, na argumentach sformułowanych już w identyczny sposób przed komisją odwoławczą, a po drugie, na nowym argumencie, opartym na art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485.
W przedmiocie dopuszczalności zarzutów pierwszego i trzeciego
39
Co się tyczy niewystarczająco jasnego i precyzyjnego charakteru zarzutu pierwszego w rozumieniu art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, w szczególności z odpowiedzi ACER na skargę wynika, że agencja ta zrozumiała wszystkie zarzuty szczegółowe sformułowane przez skarżącą w tym zakresie i że ustosunkowała się do nich w użyteczny sposób, umożliwiając tym samym Sądowi przeprowadzenie kontroli, w związku z czym należy oddalić ten zarzut niedopuszczalności.
40
Jeśli chodzi o nowy charakter tego zarzutu pierwszego, prawdą jest, że nie wydaje się, by skarżąca zakwestionowała wyraźnie przed komisją odwoławczą kompetencję ACER do wydania decyzji odbiegającej od propozycji OSP dotyczącej zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), w związku z czym zarzut ten należy uznać za niedopuszczalny. Jak wynika bowiem z art. 29 rozporządzenia 2019/942, skargę o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ACER na podstawie tego rozporządzenia można wnieść do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyłącznie po zakończeniu postępowania przed komisją odwoławczą, o którym mowa w art. 28 tego rozporządzenia, co oznacza co do zasady, że zarzutów, których nie przedstawiono przed wspomnianą komisją, nie można podnieść po raz pierwszy przed Sądem przy okazji skargi o stwierdzenie nieważności. Skoro bowiem skarga ta dotyczy wyłącznie decyzji tej komisji odwoławczej, należy ją rozpatrywać w świetle stanu faktycznego i prawnego sporów, jakie zawisły przed taką komisją odwoławczą (wyrok z dnia16 marca 2022 r., MEKH i FGSZ/ACER, T‑684/19 i T‑704/19, EU:T:2022:138, pkt 48). W każdym razie ze względów przedstawionych poniżej ów zarzut pierwszy jest bezzasadny, w związku z czym należy go oddalić.
41
Co się tyczy argumentów przedstawionych na poparcie zarzutu trzeciego, które skarżąca podniosła już w identycznej formie przed komisją odwoławczą, należy stwierdzić, że skarżąca jest uprawniona do zakwestionowania przed Sądem rozumowania przyjętego przez komisję odwoławczą w zaskarżonej decyzji, a w szczególności do podjęcia próby wykazania, że rozumowanie to jest obarczone naruszeniami prawa, i oparcia się, jeśli uzna to za konieczne, na zarzutach szczegółowych podniesionych już przed tą komisją, lecz przez nią odrzuconych. W przeciwnym razie postępowanie przed Sądem byłoby częściowo pozbawione sensu. W niniejszej sprawie w pkt 566 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza zakończyła swoją analizę zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), uznawszy, że jest on zgodny z art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943, art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944 i art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485. Wynika z tego, że argumenty skarżącej zmierzające do podważenia tego wniosku, do którego komisja odwoławcza doszła w zaskarżonej decyzji, są dopuszczalne.
42
Co się tyczy wskazywanego nowego charakteru argumentu opartego na art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485, podniesionego przez skarżącą na poparcie zarzutu trzeciego, należy stwierdzić, że w pkt 552–566 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza, badając pojęcie „działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym”, oparła swoje rozumowanie w szczególności na tym przepisie. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom ACER owego argumentu nie można uznać za nowy, wobec czego jest on dopuszczalny.
W przedmiocie zasadności zarzutu pierwszego
43
Jeśli chodzi o zasadność zarzutu pierwszego, należy zauważyć, że art. 6 ust. 10 rozporządzenia 2019/942 i art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485 upoważniają ACER, w terminie sześciu miesięcy, do przyjmowania decyzji lub do wydawania decyzji indywidualnych dotyczących spraw lub kwestii regulacyjnych mających wpływ na wymianę transgraniczną lub na transgraniczne bezpieczeństwo systemu, należących do kompetencji krajowych organów regulacyjnych, takich jak przyjęcie kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), jeżeli właściwe krajowe organy regulacyjne nie doszły do porozumienia w wyznaczonym im w tym celu terminie lub jeżeli właściwe krajowe organy regulacyjne wystąpiły do ACER ze wspólnym wnioskiem w tym zakresie.
44
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wiadomości elektronicznej z dnia 5 czerwca 2020 r. krajowe organy regulacyjne z regionu CORE wystąpiły do ACER, za pośrednictwem przewodniczącego forum organów regulacji energetyki tego regionu, ze wspólnym wnioskiem na podstawie art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485 o przyjęcie decyzji w sprawie propozycji OSP.
45
Tak więc kompetencja ACER do przyjęcia decyzji lub wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) opiera się w niniejszej sprawie na wskazanej w art. 6 ust. 10 akapit drugi lit. b) rozporządzenia 2019/942 i w art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485 okoliczności, że wszystkie krajowe organy regulacyjne wystąpiły do ACER ze wspólnym wnioskiem o przyjęcie decyzji w sprawie tej metody.
46
W tym względzie należy przypomnieć, że biorąc pod uwagę w szczególności brzmienie art. 6 rozporządzenia 2019/942, ale także kontekst i cele realizowane przez to uregulowanie, Sąd orzekł w pkt 39–61 wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., Austrian Power Grid i in./ACER (T‑606/20, odwołanie w toku, EU:T:2023:64), że ACER nie jest związana stanowiskiem przyjętym przez właściwe krajowe organy regulacyjne i że może ona, ze względu na przyznane jej własne uprawnienia decyzyjne i w celu skutecznego wykonywania swoich funkcji regulacyjnych, zmienić propozycje OSP przed ich zatwierdzeniem. Zważywszy na swoje brzmienie, art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485, który wpisuje się w ten sam kontekst co rozporządzenie 2019/942 i realizuje cele analogiczne do tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sam sposób, ponieważ upoważnia on ACER do samodzielnego podejmowania decyzji w sprawie propozycji przedkładanych jej przez krajowe organy regulacyjne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
47
Z powyższego wynika, że kompetencje ACER w tym względzie są dokładnie uregulowane w art. 6 ust. 10 rozporządzenia 2019/942 i w art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485, co pozwala oddalić zarzut szczegółowy skarżącej, zgodnie z którym jest inaczej.
48
Z powyższego wynika też, że wbrew twierdzeniom skarżącej ACER była uprawniona na podstawie art. 6 ust. 10 rozporządzenia 2019/942 i art. 6 ust. 8 rozporządzenia 2017/1485 do odstąpienia od propozycji OSP dotyczącej zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) i dysponowała w tym względzie podstawą prawną.
W przedmiocie zasadności zarzutu trzeciego
49
Co się tyczy zasadności zarzutu trzeciego, należy stwierdzić, że z art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 wynika, iż OSP są odpowiedzialni za zarządzanie przepływami energii elektrycznej oraz za zapewnianie bezpiecznego, niezawodnego i efektywnego systemu elektroenergetycznego zgodnie z art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944, podczas gdy centra regionalne uzupełniają rolę, jaką pełnią OSP, poprzez wykonywanie zadań o znaczeniu regionalnym przydzielonych im zgodnie z art. 37 rozporządzenia 2019/943.
50
Artykuł 37 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2019/943 przewiduje, że centra regionalne są odpowiedzialne za realizację procesu CROSA zgodnie z metodami opracowanymi na podstawie rozporządzenia 2017/1485. W ramach tej kompetencji opracowują one dla OSP skoordynowane działania, które OSP wykonują, z wyjątkiem przypadków gdy ich wykonanie skutkowałoby naruszeniem granic bezpieczeństwa pracy systemu zdefiniowanych przez każdego OSP zgodnie z art. 42 ust. 2 rozporządzenia 2019/943.
51
Tymczasem zdaniem skarżącej art. 21 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 2017/1485 ogranicza koordynację przez centra regionalne wyłącznie do zarządzania naruszeniami bezpieczeństwa pracy, które „wymagają” zarządzania w skoordynowany sposób, podczas gdy kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) obejmuje również naruszenia, które nie „wymagają” takiego zarządzania.
52
Na wstępie należy zauważyć, że w celu zdefiniowania naruszeń bezpieczeństwa pracy, które wymagają zarządzania w skoordynowany sposób, art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485 nie określa w sposób autonomiczny, które naruszenia bezpieczeństwa pracy wymagają zarządzania w skoordynowany sposób, a które tego nie wymagają, lecz odsyła w tym względzie do art. 76 rozporządzenia 2017/1485 i do metody bezpieczeństwa (ROSC) przyjętej na podstawie tego artykułu. Sama skarżąca podnosi zresztą, że właściwym kryterium prawnym dla określenia działań zaradczych, które „wymagają” zarządzania w skoordynowany sposób, jest kryterium wskazane w art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485.
53
Wynika z tego, że aby zbadać zasadność zarzutu trzeciego, należy przede wszystkim sprawdzić, czy kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) opiera się na błędnej wykładni art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485, a następnie zbadać zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia kompetencji OSP wynikających z art. 35 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 dyrektywy 2019/944 i wreszcie zarzut szczegółowy podniesiony przez skarżącą w replice, dotyczący błędnego jej zdaniem zastosowania art. 16 metody analizy (CSAM).
- W przedmiocie błędnej wykładni art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485
54
Artykuł 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 przewiduje, że ustalając, czy ograniczenie przesyłowe ma znaczenie transgraniczne, OSP biorą pod uwagę ograniczenie przesyłowe, które miałoby miejsce w przypadku braku wymiany energii pomiędzy obszarami regulacyjnymi.
55
Strony są zgodne co do tego, że wszystkie elementy sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV mogą mieć znaczenie transgraniczne. Spór między stronami dotyczy wyłącznie kwestii, które konkretne ograniczenia na tych elementach powinny być zarządzane w sposób skoordynowany w ramach procesu CROSA zgodnie z art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485.
56
W zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza potwierdziła w tym względzie stanowisko ACER, zgodnie z którym na podstawie art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 wszelkie ograniczenia na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV, niezależnie od ich pochodzenia, powinny być zarządzane w sposób skoordynowany w ramach procesu CROSA, co obejmuje zarówno ograniczenia spowodowane przewidywaną wymianą transgraniczną, a mianowicie przydzielonymi przepływami, jak i te spowodowane nieprzewidzianymi przepływami, czyli przepływami kołowymi i przepływami wynikającymi z uruchomienia działań zaradczych mających na celu zmniejszenie innych ograniczeń wynikających z przydzielonych przepływów.
57
Skarżąca kwestionuje tę wykładnię, twierdząc, że zgodnie z literalną wykładnią art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 zarządzane w sposób skoordynowany powinny być jedynie ograniczenia spowodowane przewidywaną wymianą transgraniczną, czyli przydzielonymi przepływami. Tak więc w przypadku braku przewidywanej wymiany transgranicznej ograniczenia występujące w systemie kontrolowanym przez OSP byłyby lepiej zarządzane przez niego samego niż w ramach procesu CROSA. W konsekwencji zdaniem skarżącej nie wszystkie ograniczenia na tym samym elemencie sieci o napięciu przekraczającym 220 kV powinny być zawsze zarządzane w sposób skoordynowany.
58
W tym względzie w pierwszej kolejności należy ustalić właściwe kryterium prawne dla określenia metody bezpieczeństwa (ROSC), a w drugiej kolejności należy sprawdzić, czy komisja odwoławcza prawidłowo zastosowała to kryterium we wspomnianej metodzie.
59
Z brzmienia art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 wynika, że „[u]stalając, czy ograniczenie przesyłowe ma znaczenie transgraniczne, OSP biorą pod uwagę ograniczenie przesyłowe, które miałoby miejsce w przypadku braku wymiany energii pomiędzy obszarami regulacyjnymi”.
60
Na płaszczyźnie językowej przepis ten nie dostarcza żadnego elementu pozwalającego na wskazanie działań zaradczych, które wymagałyby zarządzania w skoordynowany sposób, lub na dokładne określenie zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Wynika z tego, że nie można przyjąć dokonanej przez skarżącą wykładni literalnej, ponieważ nie można interpretować tego przepisu w oderwaniu od kontekstu prawnego, w jaki się on wpisuje.
61
Na płaszczyźnie kontekstowej art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 należy interpretować w świetle tego artykułu, rozpatrywanego jako całość, oraz przepisów, do których odsyła on bezpośrednio lub pośrednio, a mianowicie w szczególności art. 76 ust. 1 lit. b) ppkt (iii) rozporządzenia 2017/1485 i art. 35 rozporządzenia 2015/1222, do którego odsyła art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485.
62
Co się tyczy, po pierwsze, art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485, należy zauważyć, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż metoda bezpieczeństwa (ROSC) powinna przewidywać przygotowanie działań zaradczych zarządzanych w skoordynowany sposób, aczkolwiek z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, by w celu określenia zakresu stosowania tej metody należało dokonać rozróżnienia w zależności od pochodzenia naruszeń bezpieczeństwa, takich jak ograniczenia, które wymagają skoordynowanych działań zaradczych.
63
Ponadto należy stwierdzić, że brzmienie art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485 przewiduje zasadniczo, iż koordynacja przygotowywania działań zaradczych jest uzasadniona „z uwzględnieniem ich znaczenia transgranicznego” określonego zgodnie z art. 35 rozporządzenia 2015/1222 z jednej strony oraz „biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 20–23 [rozporządzenia 2017/1485]” z drugiej strony, co potwierdza dokonaną w pkt 62 powyżej wykładnię art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485.
64
W tym względzie należy również zauważyć, że art. 35 ust. 4 rozporządzenia 2015/1222 stanowi, iż redysponowanie i zakupy przeciwne o znaczeniu transgranicznym muszą być koordynowane. Ponieważ art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485 przewiduje koordynację przygotowania nie tylko redysponowania i zakupów przeciwnych, lecz również innych niekosztownych działań zaradczych, owo kryterium znaczenia transgranicznego ma zastosowanie również do tych działań zaradczych ze względu na wyraźne odesłanie zawarte w tym przepisie.
65
Ponadto art. 35 ust. 2 rozporządzenia 2015/1222 przewiduje, że OSP w każdym regionie mogą efektywnie zmniejszyć ograniczenia fizyczne w ich obszarze regulacyjnym bez względu na to, czy wywołujące je czynniki wykraczają głównie poza ich obszar regulacyjny, czy nie.
66
Konieczność koordynacji działań zaradczych, gdy mają one znaczenie transgraniczne, wynika też z art. 16 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia 2019/943, który przewiduje, że „[p]odejmując środki operacyjne mające na celu zapewnienie utrzymania swoich systemów przesyłowych w normalnym stanie, [OSP] uwzględnia wpływ tych środków na sąsiadujące obszary regulacyjne oraz koordynuje takie środki z innymi [OSP], na których ma to wpływ, jak przewidziano w rozporządzeniu […] 2015/1222”.
67
Ponadto należy zauważyć, że wykładnia ta znajduje potwierdzenie również w treści art. 20–23 rozporządzenia 2017/1485, które należy uwzględnić w metodzie bezpieczeństwa (ROSC) zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485.
68
W tym względzie w szczególności z art. 23 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 wynika, że przygotowując i uruchamiając działanie zaradcze, w tym redysponowanie lub zakupy przeciwne na podstawie art. 25 i 35 rozporządzenia 2015/1222, właściwy OSP dokonuje, w porozumieniu z odpowiednimi OSP, oceny skutków takiego działania zaradczego w swoim obszarze regulacyjnym i poza nim.
69
Ze wspomnianego przepisu wynika też, że owa ocena skutków działania zaradczego jest przeprowadzana przede wszystkim zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485, który przewiduje przyjęcie metody analizy (CSAM), następnie – z art. 76 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia, który przewiduje przyjęcie metody bezpieczeństwa (ROSC), i wreszcie – z art. 78 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia 2017/1485, które regulują współpracę między OSP a centrami regionalnymi.
70
W konsekwencji z art. 35 rozporządzenia 2015/1222 w związku z art. 20–23 rozporządzenia 2017/1485 wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącej metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie powinna przewidywać koordynacji działań zaradczych na podstawie źródła ograniczeń, które te działania mają na celu zmniejszyć, lecz na podstawie znaczenia transgranicznego, jakie mogą mieć owe środki.
71
Co się tyczy, po drugie, art. 76 ust. 1 lit. b) ppkt (iii) rozporządzenia 2017/1485, przewiduje on, że metoda bezpieczeństwa (ROSC) określa najbardziej skuteczne i efektywne pod względem ekonomicznym działania zaradcze w przypadku naruszeń bezpieczeństwa pracy, o których mowa w art. 22 rozporządzenia 2017/1485, który opisuje różne kategorie działań zaradczych.
72
Wynika z tego, że jednym z celów metody bezpieczeństwa (ROSC) jest znalezienie optymalnych działań zaradczych dla całego systemu w każdym regionie wyznaczania zdolności przesyłowych. W związku z tym przy określaniu zakresu stosowania rzeczonej metody ACER powinna przewidzieć identyfikację działań zaradczych, które mogły być lepiej zarządzane w sposób skoordynowany w ramach procesu CROSA, biorąc pod uwagę ich znaczenie transgraniczne.
73
W świetle tych przepisów należy stwierdzić, że kryterium prawne, o którym mowa w art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485, przewiduje określenie wszystkich elementów sieci, w przypadku których, po pierwsze, koordynacja działań zaradczych jest konieczna ze względu na ich znaczenie transgraniczne, po drugie, koordynacja powinna umożliwić efektywne zmniejszenie ograniczeń fizycznych niezależnie od źródła tych ograniczeń, a po trzecie, koordynacja regionalna powinna umożliwić znalezienie optymalnego rozwiązania.
74
W tym kontekście art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485 należy interpretować w ten sposób, że określa on elementy sieci, na których co do zasady występują „ograniczenia przesyłowe związane z wymianą transgraniczną”, którymi należy zarządzać za pomocą działań zaradczych, które same w sobie należy uznać za mające znaczenie transgraniczne.
75
W związku z tym należy zbadać, czy w niniejszej sprawie komisja odwoławcza prawidłowo zastosowała to kryterium, gdy uznała, że wszystkie uruchomione działania zaradcze, które mogły przynajmniej czasami być w stanie zaradzić naruszeniom limitów prądu na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV, powinny być zarządzane w sposób skoordynowany w ramach metody bezpieczeństwa (ROSC).
76
W tym względzie należy przypomnieć, że określenie elementów sieci o znaczeniu transgranicznym odsyła do definicji ustanowionej w metodzie analizy (CSAM), przyjętej na podstawie art. 75 rozporządzenia 2017/1485. Artykuł 76 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 2017/1485 stanowi bowiem, że metoda bezpieczeństwa (ROSC) powinna uwzględniać metodę analizy (CSAM), która przewiduje pewne elementy w celu przyjęcia metody bezpieczeństwa (ROSC).
77
Artykuł 15 ust. 1 metody analizy (CSAM) przewiduje zaś, że wszystkie krytyczne elementy sieci i wszystkie elementy sieci o napięciu wyższym niż poziom ustalony przez OSP uznaje się za elementy sieci o znaczeniu transgranicznym, z wyjątkiem elementów sieci, w odniesieniu do których OSP jednomyślnie uzgodnili, że nie mają one znaczenia transgranicznego.
78
To na podstawie tego przepisu OSP uznali na s. 8 noty wyjaśniającej do metody bezpieczeństwa (ROSC) (zob. pkt 7 powyżej), że elementami sieci najodpowiedniejszymi dla procesu CROSA są elementy o napięciu 220 kV i 380 kV, „zważywszy, że elementy te są wykorzystywane do ułatwienia wymiany energii między obszarami rynkowymi w europejskim systemie energetycznym”. OSP nie uznali natomiast, że wszystkie działania zaradcze uruchamiane na tych elementach powinny być zarządzane w sposób skoordynowany w ramach procesu CROSA.
79
Tymczasem identyfikując działania zaradcze, które wymagały zarządzania w sposób skoordynowany, ACER stwierdziła, jak wynika z motywu 12 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), że ze względu na fakt, iż wzajemnie połączony system w regionie CORE jest systemem o wysokim stopniu wzajemnych powiązań, co do zasady nie jest możliwe określenie elementu sieci, na który wywarły wpływ wyłącznie działania zaradcze niemające żadnego wpływu na inne elementy sieci o znaczeniu transgranicznym, w związku z czym należy uznać, że wszystkie działania zaradcze, które przynajmniej czasami były w stanie zmniejszyć ograniczenia na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV, mają znaczenie transgraniczne, wobec czego działania zaradcze uruchomione na tych elementach powinny być koordynowane w ramach procesu CROSA.
80
Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że sprzeciwia się konkretnie koordynacji w ramach procesu CROSA działań zaradczych, których fizyczny wpływ na wspomniane elementy sieci stanowi „współczynnik oddziaływania”, to znaczy odchylenie przepływu na elemencie sieci o znaczeniu transgranicznym dotkniętym zdarzeniem awaryjnym, wynikające z zastosowania działania zaradczego znormalizowanego przez dopuszczalne stałe obciążenie na powiązanym elemencie sieci o znaczeniu transgranicznym [„a flow deviation on a XNEC resulting from the application of a remedial action, normalised by the permanent admissible loading (PAL) on the associated XNE], nieprzekraczające 5 %. ACER wyjaśniła jednak, i nie zostało to zakwestionowane, że ze względu na fakt, iż wzajemnie połączony system w regionie CORE jest systemem o wysokim stopniu wzajemnych powiązań, nie było możliwe ustalenie ex ante, czy dane działanie zaradcze przekroczy wspomniany próg, ponieważ jego rzeczywisty wpływ w danym momencie zależał od innych działań zaradczych uruchomionych w sieci i od przepływów na elementach sieci.
81
Opierając się na tej ocenie technicznej, komisja odwoławcza przede wszystkim prawidłowo uznała, w świetle mającego zastosowanie kryterium prawnego, że wszystkie działania zaradcze, które przynajmniej czasami były w stanie zmniejszyć ograniczenia na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV, powinny być koordynowane w ramach procesu CROSA. Następnie komisja odwoławcza prawidłowo potwierdziła stanowisko ACER, zgodnie z którym metoda bezpieczeństwa (ROSC) powinna przewidywać koordynację, w ramach procesu CROSA, działań zaradczych niezbędnych do zmniejszenia ograniczeń fizycznych, niezależnie od ich pochodzenia, na wszystkich elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV. Wreszcie komisja odwoławcza nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy potwierdziła, że optymalne rozwiązanie dla całego wzajemnie połączonego systemu w regionie CORE można znaleźć jedynie wśród wszystkich działań zaradczych uruchomionych na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV.
82
W związku z tym komisja odwoławcza nie naruszyła prawa ani nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że wszystkie ograniczenia na elementach sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV powinny być zarządzane w sposób skoordynowany w ramach procesu CROSA, zgodnie z metodą bezpieczeństwa (ROSC).
83
W konsekwencji należy oddalić zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący naruszenia art. 76 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485.
- W przedmiocie naruszenia kompetencji OSP wynikających z art. 35 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 dyrektywy 2019/944
84
Co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym definicja elementów sieci i działań zaradczych zawarta w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie jest zgodna z art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944, należy przypomnieć, że z analizy przeprowadzonej w pkt 52–82 powyżej wynika, iż ACER prawidłowo zastosowała właściwe kryterium prawne i nie włączyła do zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) działań zaradczych, które nie „wymagały” zarządzania w skoordynowany sposób w ramach procesu CROSA.
85
Wynika z tego, że – wbrew temu, co twierdzi skarżąca i jak słusznie wskazała komisja odwoławcza w zaskarżonej decyzji – określenie zakresu stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) nie narusza kompetencji OSP w dziedzinie bezpieczeństwa pracy ich systemów, określonych w art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 i w art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944.
86
Ponadto, po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie wszystkie elementy sieci i nie wszystkie działania zaradcze, którymi skarżąca dysponuje, są domyślnie włączone do kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Z jednej strony zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) elementy sieci o napięciu poniżej 220 kV nie zostały do niej włączone. Ponadto OSP nadal mają możliwość wyłączenia, w sposób jednostronny lub jednomyślnie, niektórych elementów sieci z zakresu stosowania wspomnianej metody, wymienionych w art. 7 ust. 3 lit. d) ppkt (i), (ii) i (iii) tej metody. Z drugiej strony kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie obejmuje niektórych kategorii działań zaradczych, o których mowa w art. 22 rozporządzenia 2017/1485, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej metody. Poza tym OSP mogą jednomyślnie wyłączyć niektóre działania zaradcze niemające znaczenia transgranicznego, zgodnie z art. 9 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
87
Ponadto należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który pozwalałby uznać, iż nie dysponuje już ona żadnymi działaniami zaradczymi w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracy swojego systemu.
88
Po drugie, należy zauważyć, że OSP pozostają jedynymi podmiotami odpowiedzialnymi za uruchomienie działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracy swoich systemów.
89
W przypadku bowiem gdyby zalecone działanie zaradcze mogło prowadzić do naruszenia bezpieczeństwa pracy systemu danego OSP, ten ostatni może odrzucić to działanie na etapie koordynacji podczas każdej iteracji procesu CROSA zgodnie z art. 27 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) oraz art. 42 ust. 2 rozporządzenia 2019/943.
90
Podobnie w przypadku wystąpienia naruszenia bezpieczeństwa pracy, którego nie przewidziano w ramach procesu CROSA, dany OSP może skorzystać z szybkiej procedury w celu uruchomienia – bez udziału centrum regionalnego i w ścisłej koordynacji z OSP, których to dotyczy – działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracy swego systemu, zgodnie z art. 33 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). W związku z tym nic nie pozwala zakładać, że koordynacja regionalna stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa pracy.
91
Z powyższego wynika, że należy oddalić zarzut szczegółowy skarżącej, zgodnie z którym nie ma ona możliwości zapewnienia bezpieczeństwa pracy swojego systemu, a tym samym wykonywania kompetencji przyznanych jej w art. 35 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 dyrektywy 2019/944.
92
Z tych samych względów należy również oddalić zarzut szczegółowy Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym skarżąca nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa energetycznego tego państwa członkowskiego ze względu na to, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) ogranicza katalog działań zaradczych dostępnych dla OSP, a skarżąca traci istotne narzędzia do realizacji swoich kompetencji, wbrew zasadzie solidarności, zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598).
93
W konsekwencji należy oddalić zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944.
- W przedmiocie błędnego zastosowania art. 16 metody analizy (CSAM)
94
Skarżąca podnosi też, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie jest zgodna z art. 16 metody analizy (CSAM).
95
W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 76 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485 metoda bezpieczeństwa (ROSC) powinna rzeczywiście być spójna z metodą analizy (CSAM) przyjętą na podstawie art. 75 rozporządzenia 2017/1485.
96
Zgodnie z motywem 3 metody analizy (CSAM) owa metoda zawiera w szczególności przepisy dotyczące identyfikacji działań zaradczych, które OSP powinni koordynować między sobą, oraz ułatwienia skutecznej koordynacji działań zaradczych na szczeblu regionalnym zgodnie z metodą regionalną, którą OSP przyjmą na podstawie art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485.
97
Ponadto w art. 15 ust. 3 metody analizy (CSAM) przewidziano, że w ramach metody bezpieczeństwa (ROSC) OSP powinni przyjąć zasady proceduralne dotyczące ustalenia transgranicznego znaczenia działania zaradczego, które powinno opierać się na podejściach jakościowym lub ilościowym, opisanych w art. 15 ust. 4–6 metody analizy (CSAM).
98
W swojej propozycji OSP przewidzieli takie procedury dotyczące oceny transgranicznego znaczenia ich potencjalnych działań zaradczych, która to ocena ma być sporządzana przez OSP na zasadzie jednomyślności w odniesieniu do każdego indywidualnego działania zaradczego. Ponadto w nieformalnym dokumencie krajowe organy regulacyjne z regionu CORE uzgodniły podejście jakościowe i ilościowe, ale przyznały też, że konieczne są dalsze wyjaśnienia, ponieważ propozycja OSP nie została w pełni sfinalizowana lub wystarczająco uszczegółowiona.
99
Następnie ACER uznała na podstawie oceny technicznej przedstawionej w motywach 12 i 13 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), że wszelkie działania zaradcze, które przynajmniej czasami są w stanie zaradzić naruszeniom limitów prądu na elemencie sieci o napięciu równym lub wyższym niż 220 kV, czyli na elemencie sieci o znaczeniu transgranicznym, same należy uznać za mające znaczenie transgraniczne, chyba że OSP postanowią inaczej. ACER zmieniła natomiast podejścia jakościowe i ilościowe, aby wykorzystać je do identyfikacji OSP, których dotyczy uruchomienie działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym, w szczególności do celów procedury szybkiej aktywacji.
100
Tymczasem należy zauważyć, że art. 16 metody analizy (CSAM) przewiduje procedurę opracowania metody bezpieczeństwa (ROSC), która wymaga od OSP z regionu CORE wspólnego opracowania propozycji dotyczącej metody bezpieczeństwa (ROSC), w tym zasad określenia transgranicznego znaczenia działań zaradczych i OSP, na których te działania zaradcze wpływają w sposób ogólny.
101
Nie można zatem zarzucać komisji odwoławczej, że nie zapewniła przestrzegania tego przepisu, ponieważ ustanowiona w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) procedura przewiduje kryteria opracowania przez OSP wykazu elementów sieci o znaczeniu transgranicznym i określenia transgranicznego znaczenia potencjalnego działania zaradczego, a ponadto przewiduje ona również szczegółowe zasady dotyczące wykluczenia elementów sieci oraz działania zaradcze niemające znaczenia transgranicznego.
102
W konsekwencji należy oddalić zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący niezgodności między zakresem stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) a art. 16 metody analizy (CSAM).
103
Z powyższego wynika, że skarżąca nie zdołała wykazać, iż komisja odwoławcza, nie stwierdziwszy w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 35 ust. 5 rozporządzenia 2019/943 i art. 40 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2019/944, naruszyła prawo lub popełniła oczywisty błąd w ocenie. W konsekwencji zarzuty pierwszy i trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia przepisów gwarantujących możliwość używania modelu centralnego dysponowania w celu zarządzania ograniczeniami wewnętrznymi lub wykonywania zadań polegających na bilansowaniu
104
W ramach zarzutu czwartego skarżąca, popierana przez Rzeczpospolitą Polską, podnosi, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) wpływa na możliwość używania przez OSP modelu centralnego dysponowania, a w szczególności na zintegrowany proces grafikowania zawarty w tym modelu, zważywszy, że w przypadku uruchomienia działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym nie mogą już oni uzyskać dostępu do odnośnych zasobów wytwórczych i samodzielnie zmieniać wartości zadanych produkcji. Zdaniem skarżącej zintegrowany proces grafikowania prowadzony w ramach dysponowania centralnego jest procesem ciągłym, który rozpoczyna się przed procesem CROSA i jest regularnie odnawiany w czasie rzeczywistym, ponieważ jest on odnawiany często ponad 50 razy dziennie, podczas gdy w procesie CROSA występuje tylko jedna iteracja dnia następnego i trzy iteracje dnia bieżącego. Odmówiwszy uznania takiego naruszenia, komisja odwoławcza naruszyła zdaniem skarżącej prawo i dokonała błędnej wykładni art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485 i art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943.
105
Skarżąca utrzymuje zasadniczo, że ze względu na swój szeroki zakres stosowania kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) utrudnia używanie modelu centralnego dysponowania, nie pozwalając jej na samodzielne zarządzanie, po pierwsze, ograniczeniami przesyłowymi w Polsce, a po drugie, bilansowaniem, wobec czego skarżąca nie może zapewnić bezpieczeństwa pracy swojego systemu. W tym względzie skarżąca wyjaśnia, że w przypadku modelu centralnego dysponowania wykonuje ona zadania polegające na bilansowaniu łącznie z zarządzaniem ograniczeniami przesyłowymi w ramach zintegrowanego procesu, podczas gdy w modelu samodzielnego dysponowania oba procesy są realizowane oddzielnie.
106
ACER kwestionuje argumenty skarżącej oraz argumenty Rzeczypospolitej Polskiej i wnosi o odrzucenie tego zarzutu.
107
W tym kontekście ACER kwestionuje dopuszczalność zarzutu czwartego ze względu na to, że jej zdaniem opiera się on na argumentach, które zaprezentowano już przed komisją odwoławczą w identycznym brzmieniu.
108
Na wstępie, co się tyczy dopuszczalności zarzutu czwartego, należy przypomnieć, że skarżąca ma prawo zakwestionować przed Sądem rozumowanie przyjęte przez komisję odwoławczą w zaskarżonej decyzji, opierając się, jeśli uzna to za konieczne, na zarzutach szczegółowych podniesionych już przed tą komisją (zob. pkt 41 powyżej). W niniejszej sprawie w pkt 600 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza uznała, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie ma wpływu na możliwość używania przez OSP modelu centralnego dysponowania. Podobnie z pkt 609 zaskarżonej decyzji wynika, że komisja odwoławcza, opierając się na rozumowaniu przedstawionym w pkt 583–608 owej decyzji, stwierdziła w szczególności, iż ograniczenia wynikające z procesu CROSA nie naruszają odpowiedzialności OSP określonej w art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485. Wynika z tego, że zarzuty szczegółowe skarżącej zmierzające do podważenia tych wniosków, na których komisja odwoławcza oparła się w zaskarżonej decyzji, są dopuszczalne.
109
Co się tyczy zasadności zarzutu czwartego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485 właściwe organy „respektują powierzoną właściwemu OSP odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa systemu, z uwzględnieniem wymogów prawa krajowego”. Jeśli chodzi o art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943, dotyczy on odpowiedzialności OSP w odniesieniu do dysponowania jednostkami wytwarzania energii i odpowiedzią odbioru, przewidując, że wspomniane dysponowanie i odpowiedź muszą odbywać się w sposób niedyskryminacyjny, przejrzysty oraz – o ile art. 12 ust. 2–6 nie stanowi inaczej – na zasadach rynkowych.
110
Owa odpowiedzialność OSP może być realizowana za pomocą modelu centralnego dysponowania zdefiniowanego w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) 2017/2195 z dnia 23 listopada 2017 r. ustanawiającego wytyczne dotyczące bilansowania (Dz.U. 2017, L 312, s. 6) jako „model grafikowania i model sterowania ruchem sieciowym, w którym grafiki wytwarzania i grafiki zużycia energii, a także sterowanie ruchem sieciowym zakładów wytwarzania energii oraz instalacji odbiorczych w odniesieniu do podmiotów podlegających centralnemu dysponowaniu są ustalane przez OSP w ramach zintegrowanego procesu grafikowania”.
111
Na wstępie należy zauważyć, że ani art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485, ani art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943 nie implikują tego, że przyjęta na podstawie art. 76 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485 metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie ma wpływu na działalność OSP, co obejmuje używanie modelu centralnego dysponowania, o którym mowa w tych przepisach. Jednakże wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do obejścia wyraźnej odpowiedzialności OSP za zapewnienie bezpieczeństwa pracy ich systemów, określonej w szczególności w art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485.
112
Należy zatem zbadać, czy kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) skutkuje, jak twierdzi skarżąca, pozbawieniem jej możliwości używania modelu centralnego dysponowania w celu zarządzania ograniczeniami wewnętrznymi i wykonywania zadań polegających na bilansowaniu, naruszając w ten sposób jej odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa jej systemu.
W przedmiocie naruszenia przepisów gwarantujących możliwość używania modelu centralnego dysponowania w celu zarządzania ograniczeniami w ramach indywidualnego modelu sieci
113
W pierwszej kolejności, co się tyczy zarządzania ograniczeniami wewnętrznymi, skarżąca twierdzi zasadniczo, że rzadsze iteracje procesu CROSA stanowią przeszkodę dla częstszych iteracji zintegrowanego procesu grafikowania w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 2017/2195, ponieważ żadna nowa zmiana grafików wytwarzania lub poboru energii elektrycznej nie jest możliwa po iteracji dnia następnego procesu CROSA, zgodnie z art. 14 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
114
W tym względzie należy od razu oddalić zarzut szczegółowy skarżącej, zgodnie z którym, po pierwsze, istnieje tylko iteracja dnia następnego procesu CROSA, a po drugie, działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym mogą być stosowane jedynie przed procesem CROSA dnia następnego, podczas gdy zdaniem skarżącej zintegrowany proces grafikowania jest przeprowadzany ponad 50 razy dziennie.
115
Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 metody bezpieczeństwa (ROSC) działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym są uruchamiane w czasie zbliżonym do rzeczywistego, a nie przed przedziałem czasowym dnia następnego procesu CROSA, który rozpoczyna się o godz. 18.00 w dniu poprzedzającym dzień dostawy.
116
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu szczegółowego skarżącej, zgodnie z którym warunki sieci mogą bardzo szybko ulec zmianie, co mogłoby zostać skutecznie rozwiązane w ramach zintegrowanego procesu grafikowania, należy stwierdzić, że proces CROSA przewiduje wystarczające gwarancje, aby zapewnić przestrzeganie przez OSP ciążącego na nich obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa pracy ich systemów.
117
I tak, po pierwsze, w art. 27 ust. 2 lit. a) kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewidziano, że jeżeli uruchomienie działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym prowadzi do naruszenia bezpieczeństwa pracy, OSP, którego to dotyczy, oraz OSP odpowiedzialny za uruchomienie działania zaradczego mogą odrzucić to działanie. Ta sama możliwość jest przewidziana w art. 27 ust. 2 lit. b) wspomnianej metody, w przypadku gdy działanie to nie jest już dostępne, to znaczy, gdy nie może być już wdrożone.
118
Po drugie, w art. 33 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewidziano procedurę szybkiej aktywacji w celu zaradzenia naruszeniom bezpieczeństwa pracy, które zidentyfikowano między dwiema iteracjami procesu CROSA, bez możliwości oczekiwania na kolejny przedział czasowy, a także naruszeniom bezpieczeństwa pracy, które wykryto po ostatnim procesie CROSA.
119
Procedura szybkiej aktywacji stanowi zatem procedurę pomocniczą, poza procesem CROSA, która przewiduje bardziej ograniczoną koordynację wyłącznie między tymi OSP, których dotyczą działania zaradcze, które trzeba uruchomić w celu zaradzenia nowym naruszeniom bezpieczeństwa pracy, których nie można było usunąć w ramach procesu CROSA. Procedura ta umożliwia OSP jednostronne zapewnienie bezpieczeństwa pracy ich systemów w przypadku, gdyby proces CROSA nie był w stanie zidentyfikować naruszenia tego bezpieczeństwa.
120
W świetle powyższego należy również oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską zarzut szczegółowy, zgodnie z którym stosowanie procesu CROSA w odniesieniu do systemów elektroenergetycznych z modelem centralnego dysponowania będzie prowadziło do generowania błędnych informacji o środkach zaradczych, które powinny być stosowane, ponieważ proces ten nie dysponuje ostatnimi informacjami na temat stanu systemu. Nawet bowiem przy założeniu, że proces CROSA jest nieskuteczny, czego Rzeczpospolita Polska nie udowodniła, państwo to nie wykazało, iż gwarancje, o których mowa w pkt 116–118 powyżej, nie są odpowiednie do tego, aby umożliwić OSP zapewnienie bezpieczeństwa pracy ich systemów, w sytuacji gdy proces CROSA nie jest w stanie zidentyfikować naruszenia bezpieczeństwa pracy i zalecić skoordynowanego rozwiązania.
121
W związku z tym należy stwierdzić, że komisja odwoławcza nie naruszyła prawa, gdy stwierdziła, iż kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie pozbawiła skarżącej możliwości zarządzania ograniczeniami w ramach modelu centralnego dysponowania, wobec czego komisja odwoławcza nie naruszyła ani art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485, ani art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943.
W przedmiocie naruszenia przepisów gwarantujących możliwość używania modelu centralnego dysponowania w celu wykonywania zadań polegających na bilansowaniu
122
Skarżąca zarzuca też komisji odwoławczej, że potwierdziła w zaskarżonej decyzji kwestionowaną metodę bezpieczeństwa (ROSC), mimo że owa metoda uniemożliwia skarżącej wykonywanie zadań polegających na bilansowaniu.
123
Jednakże, jak słusznie twierdzi ACER, skarżąca może zmienić grafik wytwarzania danej jednostki do celów bilansowania, nawet jeśli działanie zaradcze o znaczeniu transgranicznym dotyczy tej jednostki, i to aż do momentu uruchomienia tego działania zaradczego na owej jednostce.
124
Prawdą jest, że z art. 21 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 2017/1485 wynika zasadniczo, iż OSP nie może „opracować, przygotować i uruchomić” działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym w sposób nieskoordynowany, nawet poza procesem CROSA. Podobnie z art. 35 ust. 4 rozporządzenia 2015/1222 wynika, że OSP nie mogą podejmować „jednostronnych lub nieskoordynowanych” działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym.
125
Zakaz podejmowania nowych działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym po ostatniej iteracji procesu CROSA ma jednak zastosowanie do środków zarządzania ograniczeniami, bez uszczerbku dla środków podjętych do celów bilansowania.
126
Jak słusznie twierdzi bowiem ACER, nawet po zakończeniu procesu CROSA zintegrowany proces grafikowania może być kontynuowany i może modyfikować grafiki wytwarzania oraz grafiki poboru energii jednostek wytwórczych, o ile zmiany te mają na celu bilansowanie. W tym względzie skarżąca przyznała na rozprawie, że o ile trudno jest odróżnić środki redysponowania podjęte w celu zarządzania ograniczeniami przesyłowymi od środków podjętych w celu bilansowania, o tyle takie rozróżnienie nie jest jednak niemożliwe.
127
Ponadto, o ile prawdą jest, że ze względu na brak dostępności jednostek wytwórczych, w odniesieniu do których uruchamiane są działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym zgodnie z wynikami procesu CROSA, skarżąca dysponuje mniejszymi niż wcześniej zasobami w celu wykonywania zadań polegających na bilansowaniu, o tyle samo to stwierdzenie nie może wystarczyć do wykazania naruszenia art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485 oraz art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943.
128
W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z logiką koordynacji regionalnej OSP nie mogą dysponować swobodnie wszystkimi swoimi zasobami, o ile mają one znaczenie transgraniczne.
129
Po drugie, należy podkreślić, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje szereg szczególnych gwarancji dotyczących bilansowania. W szczególności art. 25 wspomnianej metody przewiduje, że proces CROSA powinien zapewnić, by zoptymalizowane działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym nie prowadziły do zakłóceń równowagi energetycznej. Ponadto, jak słusznie podnosi ACER, zgodnie z art. 31 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) OSP może w ramach procedury szybkiej aktywacji wystąpić o ponowną ocenę zarządzonego działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym, jeżeli w wyniku zmian wartości zadanej wynikających ze zintegrowanego procesu grafikowania nie jest już konieczne uruchomienie tego działania.
130
W konsekwencji nie można zarzucać komisji odwoławczej, że naruszyła kompetencje OSP dotyczące używania modelu centralnego dysponowania w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracy i bilansowania, o których mowa w art. 4 ust. 2 lit. e) rozporządzenia 2017/1485 oraz w art. 12 ust. 1 rozporządzenia 2019/943.
131
Pozostałe zarzuty szczegółowe podniesione przez skarżącą na poparcie zarzutu czwartego nie pozwalają na podważenie tego wniosku.
132
Po pierwsze, co się tyczy zarzutu szczegółowego skarżącej dotyczącego tego, że potwierdziwszy kwestionowaną metodę bezpieczeństwa (ROSC) i proces CROSA, komisja odwoławcza zgodziła się na bezprawną ingerencję w jej kompetencje do wykonywania zadań polegających na bilansowaniu, z jednej strony należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób tak zwany „paradygmat miedzianej płyty” obszarowego modelu rynkowego, który jest wykorzystywany w procesie wyznaczania zdolności przesyłowych i na który się ona powołuje, ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Skarżąca wyjaśnia bowiem, że stosowany w Europie obszarowy model rynkowy opiera się na paradygmacie miedzianej płyty, i precyzuje, że oznacza to, iż z punktu widzenia rynku hurtowego nie istnieje żadne ograniczenie działalności handlowej na obszarze rynkowym, to znaczy, że nie istnieje żadne ograniczenie w zakresie wymiany między urządzeniami wytwarzającymi i ładującymi położonymi na tym samym obszarze rynkowym, oraz że wymiana między obszarami rynkowymi jest ograniczona ze względu na dostępność zdolności przesyłu energii elektrycznej między obszarami. Tymczasem należy stwierdzić, że skarżąca w ogóle nie wyjaśnia, w jaki sposób okoliczność, iż stosowany w Europie obszarowy model rynkowy jest oparty na tym paradygmacie, miałaby skutkować uniemożliwieniem jej wykorzystywania jednostek wytwórczych do wykonywania zadań polegających na bilansowaniu, w przypadku gdy na tych jednostkach uruchomiono by działanie zaradcze o znaczeniu transgranicznym.
133
Z drugiej strony nie można zarzucać komisji odwoławczej, że potwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż centra regionalne mogą uczestniczyć w eksploatacji systemu elektroenergetycznego w czasie rzeczywistym zgodnie z motywem 55 rozporządzenia 2019/943. Z przebiegu procesu CROSA wynika bowiem, że centra regionalne ograniczają się do zalecenia skoordynowanego działania zaradczego, podczas gdy OSP są podmiotami ostatecznie odpowiedzialnymi za uruchomienie tego działania w czasie rzeczywistym, jak wynika z art. 42 ust. 2 rozporządzenia 2019/943 oraz art. 78 ust. 4 rozporządzenia 2017/1485.
134
Po drugie, jeśli chodzi o zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący podnoszonej dyskryminacji między OSP działającymi zgodnie z modelem centralnego dysponowania a OSP działającymi na podstawie modelu samodzielnego dysponowania, zarzutu tego nie podniesiono ani przed komisją odwoławczą, ani w skardze do Sądu, lecz dopiero w replice. Tymczasem zgodnie z art. 84 regulaminu postępowania przed Sądem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu, na co skarżąca się nie powołała. W konsekwencji ów zarzut szczegółowy jest spóźniony, a zatem niedopuszczalny.
135
W każdym razie należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób równe traktowanie modelu centralnego dysponowania i modelu samodzielnego dysponowania miałoby naruszać zasadę równego traktowania.
136
Skarżąca nie kwestionuje bowiem tego, że w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie dokonano żadnego rozróżnienia między tymi dwoma modelami, wobec czego są one traktowane w ten sam sposób.
137
W ramach niniejszego postępowania ACER wyjaśniła zresztą, a skarżąca temu nie zaprzeczyła, że ograniczenia wynikające z kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) mają zastosowanie co do zasady w ten sam sposób do modelu centralnego dysponowania i do modelu samodzielnego dysponowania, ponieważ wpływają nie tylko na zarządzanie ograniczeniami przesyłowymi, ale również na inne procesy zarządzania siecią. W tym kontekście ACER wyjaśniła, że OSP działający w ramach modelu samodzielnego dysponowania również powinni uwzględnić owe ograniczenia, na przykład w odniesieniu do zakupu mocy bilansującej. W związku z tym moc bilansująca wykorzystywana jako działanie zaradcze o znaczeniu transgranicznym nie jest już w pełni dostępna do celów bilansowania, bez dyskryminacji, ani dla OSP działających w ramach modelu samodzielnego dysponowania, ani dla OSP działających w ramach modelu centralnego dysponowania. Ponadto ACER utrzymuje, że te dwa modele realizują te same cele, czego skarżąca również nie kwestionuje.
138
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada ogólna niedyskryminacji lub równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
139
Wynika z tego, że aby udowodnić w niniejszej sprawie dyskryminację, skarżąca powinna była wykazać, iż kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) miała inny wpływ na zarządzanie jednym z tych dwóch modeli w porównaniu z drugim, czego nie uczyniła.
140
Z powyższego wynika, że skarżąca nie zdołała wykazać, iż komisja odwoławcza naruszyła prawo, gdy nie stwierdziła w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów gwarantujących OSP możliwość używania modelu centralnego dysponowania w celu zarządzania ograniczeniami wewnętrznymi lub wykonywania zadań polegających na bilansowaniu. W związku z tym zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia prawa przez komisję odwoławczą, gdy uznała ona, że w metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie omieszkano określić uczciwych zasad transgranicznej wymiany energii elektrycznej ani wprowadzić odpowiednich zachęt w dziedzinie zarządzania ograniczeniami i skutecznych inwestycji w zakresie działań zaradczych związanych z urządzeniami, takimi jak przesuwniki fazowe
141
Skarżąca utrzymuje, że komisja odwoławcza ACER naruszyła prawo, ponieważ potwierdziła dokonaną przez ACER wykładnię art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943 i art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485, zgodnie z którą w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie omieszkano, po pierwsze, określenia uczciwych zasad transgranicznej wymiany energii elektrycznej, a po drugie, wprowadzenia odpowiednich zachęt w zakresie zarządzania ograniczeniami przesyłowymi i inwestycji w odniesieniu do działań zaradczych związanych z urządzeniami, takimi jak przesuwniki fazowe, które umożliwiają zmniejszenie ograniczeń poprzez „wymuszenie” przejścia energii elektrycznej z przeciążonej linii elektroenergetycznej do mniej obciążonej linii elektroenergetycznej.
142
W tym względzie skarżąca zauważa, że po rozpoczęciu procesu CROSA, o którym mowa w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC), OSP nie mogą już podejmować indywidualnie działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym, które są dla nich dostępne ze względu na poczynione przez nich inwestycje w niektóre urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe. Kwestionowana metoda ogranicza zatem możliwość indywidualnego podejmowania przez OSP niekosztownych działań zaradczych na szczeblu lokalnym.
143
Skarżąca przypomina, że działania zaradcze wybrane w celu zmniejszenia ograniczeń na niektórych elementach sieci w ramach procesu CROSA mogą różnić się od działań zaradczych, które dotyczą wyłącznie lokalnych ograniczeń przesyłowych, lub od lokalnych działań zaradczych, co stwarza trudności, gdy w różnych częściach tego samego regionu występuje jednocześnie wiele współzależnych ograniczeń. Istnienie tych równoczesnych ograniczeń jest jeszcze bardziej problematyczne, gdy korzysta się z przesuwników fazowych zainstalowanych w celu zmniejszenia ograniczeń na danym elemencie sieci, ponieważ mogą one, w ramach działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym, zostać użyte w sposób odwrotny i, zdaniem skarżącej, sprzeczny z intuicją, aby zwiększyć przepływ na przeciążonych elementach w celu zmniejszenia ograniczeń transgranicznych.
144
Ponadto OSP mógłby być zmuszony, w ramach działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym, do stosowania rozwiązania regionalnego łączącego środki wykorzystujące przesuwniki fazowe i środki redysponowania, co wiązałoby się dla niego z kosztami redysponowania, mimo że mógł on skorzystać nieodpłatnie z przesuwnika fazowego, w który wcześniej zainwestował w celu zmniejszenia ograniczenia na swoich elementach sieci. Tymczasem zdaniem skarżącej żaden przepis prawa Unii nie zobowiązuje OSP do działania w interesie innych operatorów mających siedzibę w innych państwach członkowskich.
145
Skarżąca stwierdza, że oprócz tego, iż zaskarżona decyzja, potwierdzająca kwestionowaną metodę bezpieczeństwa (ROSC), narusza art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943 i art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485, jest ona również sprzeczna z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2019/942 w związku z art. 19 rozporządzenia 2019/943 w zakresie, w jakim decyzja nr 33/2020 nie przyczynia się do spójnego, efektywnego i skutecznego stosowania prawa Unii, ale komplikuje, a nawet niweczy wysiłki zmierzające do zapewnienia zgodności z art. 19 rozporządzenia 2019/943 w odniesieniu do alokacji przychodów wynikających z ograniczeń na inwestycje umożliwiające zmniejszenie ograniczeń na połączeniach wzajemnych.
146
ACER nie zgadza się z argumentami skarżącej i wnosi o odrzucenie tego zarzutu.
147
W tym kontekście ACER kwestionuje dopuszczalność zarzutu piątego ze względu na to, że jej zdaniem dotyczy on kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) ustanowionej w decyzji nr 33/2020, a nie zaskarżonej decyzji.
148
Na wstępie, co się tyczy dopuszczalności zarzutu piątego, przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca zarzuca komisji odwoławczej naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji poprzez potwierdzenie wykładni art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943 i art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485, dokonanej przez ACER w decyzji nr 33/2020. Następnie należy stwierdzić, że w swojej skardze skarżąca wyraźnie kwestionuje, na poparcie zarzutu piątego, niektóre konkretne punkty zaskarżonej decyzji. Wreszcie należy zauważyć, że w pkt 643–651 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza wyjaśniła powody, dla których uznała, iż kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie narusza art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943 ani art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485, w szczególności dlatego, że nie skutkuje ona zniechęceniem OSP do inwestowania w niektóre urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe. Wynika stąd, że wbrew twierdzeniom ACER w zarzucie piątym skarżąca kwestionuje zaskarżoną decyzję, a nie decyzję nr 33/2020. W konsekwencji zarzut ten jest dopuszczalny.
149
Co się tyczy zasadności zarzutu piątego, po pierwsze, należy wyjaśnić, że art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943 ustanawia cel polegający na określeniu uczciwych zasad transgranicznej wymiany energii elektrycznej oraz że art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485 ma na celu wspieranie koordynacji pracy systemu i planowania operacyjnego.
150
Co się tyczy art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2019/942, wyznacza on dla ACER cel, jakim jest w szczególności przyczynianie się do spójnego, efektywnego i skutecznego stosowania prawa Unii, aby osiągnąć cele Unii w zakresie klimatu i energii. Jeśli chodzi o art. 19 rozporządzenia 2019/943, reguluje on zasadniczo kwestię przydzielania dochodów wynikających z alokacji międzyobszarowych zdolności przesyłowych i stanowi w ust. 2 lit. b), że procedura przydzielania tych dochodów ma na celu między innymi „pokrycie kosztów związanych z inwestycjami w sieć, które mają znaczenie dla zmniejszenia ograniczeń przesyłowych na połączeniu wzajemnym”.
151
Po drugie, należy stwierdzić, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) może skutkować ograniczeniem możliwości indywidualnego podejmowania przez OSP niekosztownych działań zaradczych na szczeblu lokalnym, w szczególności w przypadku współzależnych ograniczeń występujących jednocześnie w różnych częściach regionu CORE, czego ACER nie kwestionuje. Jednakże, jak przypomniała ACER, proces CROSA może zmienić konfigurację przesuwnika fazowego w celu zaradzenia ograniczeniom stwierdzonym we wspólnym modelu sieci i nie ma on na celu tworzenia nowych ograniczeń ani odtwarzania starych, zgodnie z art. 23 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC). Ponadto w ramach procesu CROSA także można zaradzić ograniczeniom „spowodowanym” przez zastosowanie działań zaradczych zaleconych w procesie CROSA, na przykład poprzez zmianę parametrów przesuwnika fazowego, w związku z czym koszty redysponowania, które było konieczne do zaradzenia tym ograniczeniom, są przypisywane przeciążonym elementom sieci we wspólnym modelu sieci.
152
Poza tym należy zauważyć, że ACER przyznała w swoich pismach, iż proces CROSA może implikować dla OSP pewne koszty redysponowania w celu zmniejszenia ograniczeń „spowodowanych” w szczególności przez zmianę konfiguracji przesuwników fazowych zaleconą w procesie CROSA, w sytuacji gdy optymalne rozwiązanie na poziomie regionu CORE wymaga zarówno zmiany konfiguracji przesuwników fazowych, jak i kosztownych działań zaradczych, takich jak redysponowanie. W związku z tym skarżąca słusznie podnosi, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) może generować dodatkowe koszty dla niektórych OSP, takich jak skarżąca, którzy zainwestowali już w urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe.
153
Należy zatem zbadać, czy dodatkowe koszty, które w niektórych przypadkach mogą wynikać z kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) dla OSP, którzy zainwestowali już w urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe, świadczą o nieuczciwym charakterze zasad ustanowionych w tej metodzie i skutkują zniechęceniem OSP do inwestowania w te urządzenia – jak twierdzi skarżąca – do tego stopnia, że naruszają art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943, art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2019/942 w związku z art. 19 rozporządzenia 2019/943.
154
Co się tyczy podnoszonego nieuczciwego charakteru zasad ustanowionych w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC), należy stwierdzić, że koszty wynikające z zastosowania rozwiązania regionalnego wybranego w ramach procesu CROSA są nieodłącznie związane z koordynacją regionalną i stanowią konkretny wyraz zasady solidarności energetycznej.
155
Jak Trybunał przypomniał w pkt 73 wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598), stosowanie zasady solidarności energetycznej nie oznacza, że polityka Unii w dziedzinie energetyki nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w tej dziedzinie. Niemniej instytucje Unii i państwa członkowskie są zobowiązane uwzględniać, w ramach stosowania tej polityki, zarówno interesy Unii, jak i interesy poszczególnych ewentualnie zainteresowanych państw członkowskich oraz wyważać te interesy w przypadku sprzeczności.
156
W tym względzie należy zauważyć, że to właśnie koszty powstałe w wyniku zastosowania rozwiązania regionalnego zostaną rozdzielone między OSP w zależności od ich przyczynienia się do ograniczeń, zgodnie z metodą podziału kosztów przyjętą na podstawie art. 74 rozporządzenia 2015/1222. Ponadto należy podkreślić, że jednym z celów procesu CROSA jest zaradzenie tym ograniczeniom oraz innym naruszeniom bezpieczeństwa pracy w sposób jak najbardziej efektywny pod względem ekonomicznym na poziomie regionalnym.
157
Poza tym należy uwzględnić okoliczność, że art. 35 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje monitorowanie, na podstawie którego gdyby ustalono, że w ramach procesu CROSA ten sam OSP regularnie lub systematycznie ponosił wyższe koszty, zmiana tej metody mogłaby być uzasadniona zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia 2017/1485.
158
W konsekwencji należy stwierdzić, że sam fakt, iż OSP może ponosić wyższe koszty ze względu na koordynację regionalną, nie może oznaczać, że zasady ustanowione w ramach kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) są nieuczciwe, w związku z czym owa metoda narusza art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943, lub że nie są one w stanie wspierać koordynacji regionalnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485.
159
Co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) zniechęca OSP do inwestowania w urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe, skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych informacji na temat ekonomicznego wpływu alokacji kosztów redysponowania, które pozwoliłyby wykazać istnienie, ze względu na zastosowania tej metody, prawdziwej przeszkody dla inwestycji w te urządzenia.
160
Tymczasem, jak podkreśliła ACER, a skarżąca temu nie zaprzeczyła, OSP może zawsze korzystać z inwestycji, której dokonał w urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe, pod warunkiem że urządzenia te zmniejszają koszty, jakie musi on ponieść w celu zaradzenia ograniczeniom w swoim indywidualnym modelu sieci przed rozpoczęciem procesu CROSA.
161
W zakresie, w jakim w niniejszej sprawie nie wykazano, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) zniechęca OSP do inwestowania w urządzenia, takie jak przesuwniki fazowe, należy oddalić zarzut szczegółowy skarżącej dotyczący naruszenia art. 1 lit. c) rozporządzenia 2019/943, art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia 2017/1485 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2019/942 w związku z art. 19 rozporządzenia 2019/943.
162
Z powyższego wynika, że skarżąca nie zdołała wykazać, iż komisja odwoławcza naruszyła prawo, gdy uznała, że w metodzie bezpieczeństwa (ROSC) nie omieszkano określić uczciwych zasad transgranicznej wymiany energii elektrycznej ani wprowadzić odpowiednich zachęt w dziedzinie zarządzania ograniczeniami i skutecznych inwestycji w zakresie działań zaradczych związanych z urządzeniami, takimi jak przesuwniki fazowe. W związku z tym należy oddalić zarzut piąty.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 76 i 77 rozporządzenia 2017/1485 w związku z art. 25, art. 4 ust. 1 lit. d) i h) oraz art. 4 ust. 2 lit. e) tego rozporządzenia, gwarantujących przestrzeganie granic bezpieczeństwa pracy, a w szczególności limitów napięciowych, na poziomach lokalnym i regionalnym
163
Skarżąca utrzymuje, że komisja odwoławcza naruszyła prawo, gdy stwierdziła, iż kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie stanowi przeszkody dla przestrzegania przez OSP granic bezpieczeństwa pracy, a w szczególności limitów napięciowych. W związku z tym komisja odwoławcza błędnie uznała, że wspomniana metoda nie jest sprzeczna z art. 76 i 77 rozporządzenia 2017/1485, dotyczącymi, odpowiednio, propozycji, którą OSP powinni przedłożyć w celu regionalnej koordynacji bezpieczeństwa pracy, oraz wspólnych przepisów w zakresie organizacji regionalnej koordynacji bezpieczeństwa pracy, jakie powinna zawierać ta propozycja, przy czym artykuły te należy interpretować w związku z: po pierwsze, art. 25 rozporządzenia 2017/1485, który dotyczy granic bezpieczeństwa pracy, jakie powinien wyznaczyć każdy OSP; po drugie, art. 4 ust. 1 lit. d) i h) tego rozporządzenia, który stanowi, że wśród celów tego rozporządzenia jest z jednej strony zapewnienie warunków dla utrzymania bezpieczeństwa pracy w całej Unii, a z drugiej strony przyczynienie się do sprawnej pracy i rozwoju systemu przesyłowego energii elektrycznej i sektora elektroenergetycznego w Unii; a po trzecie, art. 4 ust. 2 lit. e) owego rozporządzenia, zgodnie z którym państwa członkowskie, właściwe organy oraz operatorzy systemów respektują powierzoną właściwemu OSP odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa systemu, z uwzględnieniem wymogów prawa krajowego.
164
W tym względzie skarżąca utrzymuje zasadniczo, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie zapewnia OSP możliwości stosowania działań zaradczych wystarczających do zarządzania napięciem na poziomie lokalnym, a centrom regionalnym – możliwości zarządzania napięciem na poziomie regionalnym.
165
ACER nie zgadza się z argumentami skarżącej i wnosi o odrzucenie tego zarzutu.
166
W szczególności kwestionuje ona dopuszczalność zarzutu szóstego ze względu na to, że stanowi on dokładne powtórzenie zarzutu podniesionego już przez skarżącą przed komisją odwoławczą.
167
Na wstępie, co się tyczy dopuszczalności zarzutu szóstego, należy przypomnieć, że skarżąca ma prawo zakwestionować przed Sądem rozumowanie przyjęte przez komisję odwoławczą w zaskarżonej decyzji, opierając się, jeśli uzna to za konieczne, na zarzutach szczegółowych podniesionych już przed tą komisją (zob. pkt 41 powyżej). W niniejszej sprawie komisja odwoławcza przedstawiła w pkt 677–690 zaskarżonej decyzji powody, dla których uznała, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie utrudnia przestrzegania przez OSP granic bezpieczeństwa pracy, a w szczególności limitów napięciowych, a tym samym że wspomniana metoda nie jest sprzeczna z art. 76 i 77 rozporządzenia 2017/1485 w związku z art. 25, art. 4 ust. 1 lit. d) i h) i art. 4 ust. 2 lit. e) wspomnianego rozporządzenia.
168
Wynika z tego, że zarzuty szczegółowe skarżącej zmierzające do podważenia tych wniosków, do których komisja odwoławcza doszła w zaskarżonej decyzji, są dopuszczalne.
W przedmiocie naruszenia przepisów gwarantujących przestrzeganie limitów napięciowych na poziomie lokalnym
169
Na wstępie należy zaznaczyć, że – jak słusznie twierdzi skarżąca – zarówno OSP, jak i centra regionalne są zobowiązane do przestrzegania limitów napięciowych. W odniesieniu do OSP obowiązek ten wynika bowiem z art. 27 ust. 1 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia 2017/1485, a w odniesieniu do centrów regionalnych – z art. 78 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/1485, który nakłada na te centra obowiązek przeprowadzenia procesu CROSA w oparciu o granice bezpieczeństwa pracy określone przez OSP zgodnie z art. 25 wspomnianego rozporządzenia w związku z art. 72 rzeczonego rozporządzenia.
170
Należy również zauważyć, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje, iż działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym, które są koordynowane przez centra regionalne, mają na celu ograniczenie przepływów na elementach sieci o znaczeniu transgranicznym. Wynika z tego, że owa metoda jest skoncentrowana na eliminowaniu naruszeń bezpieczeństwa pracy mających postać problemów związanych z limitami prądu, podczas gdy OSP są odpowiedzialni przede wszystkim za zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych.
171
Taki podział obowiązków między centra regionalne i OSP wynika z propozycji OSP. Ze strony 5 noty wyjaśniającej OSP wynika bowiem (zob. pkt 7 powyżej), że OSP uznali, iż inne naruszenia bezpieczeństwa pracy, takie jak limity napięciowe i limity prądu zwarciowego, o których mowa w art. 25 rozporządzenia 2017/1485, mogą być lepiej łagodzone na poziomie lokalnym.
172
W tym względzie skarżąca utrzymuje zasadniczo, że działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym będące przedmiotem kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) z jednej strony oraz działania zaradcze mające na celu zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych na poziomie lokalnym z drugiej strony mogą wchodzić w konflikt, ponieważ te pierwsze mają na celu ograniczenie przepływów, podczas gdy te drugie mogą wymagać ich zwiększenia. Skarżąca dodaje, że owego „konfliktu” nie uwzględniono w sposób wystarczający w ramach kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC).
173
Tymczasem kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje szereg gwarancji w procesie CROSA, które mają na celu właśnie zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych poprzez działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym przyjęte w wyniku tego procesu.
174
W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 22 ust. 4 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC), aby zaradzić naruszeniom granic bezpieczeństwa pracy, takim jak przekroczenia limitów napięciowych, prądu zwarciowego lub stabilności, przewidziano, że każdy OSP z regionu CORE powinien przeprowadzić ocenę lokalną i długoterminową analizę bezpieczeństwa pracy. W szczególności naruszenia te można potraktować w ramach procesu CROSA na etapie koordynacji działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym, o której mowa w art. 27 tej metody, zwłaszcza poprzez zastosowanie dodatkowych ograniczeń dotyczących działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym.
175
W tym względzie skarżąca twierdzi, że art. 27 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje jedynie możliwość – a nie obowiązek – potraktowania tych naruszeń limitów napięciowych w ramach procesu CROSA. Biorąc pod uwagę, że możliwość ta przysługuje OSP, może on zatem sam upewnić się, że wspomniany proces odbywa się z poszanowaniem limitów napięciowych w jego sieci.
176
W drugiej kolejności art. 22 ust. 5 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje, że OSP mogą stosować dodatkowe ograniczenia systemowe, które odzwierciedlają inne limity bezpieczeństwa pracy, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, a mianowicie limity napięciowe służące temu, aby proces CROSA – w zakresie, w jakim ma na celu optymalizację działań zaradczych – nie prowadził do nowych nieobjawiających się wyraźnie naruszeń bezpieczeństwa pracy ani ich nie pogłębiał. Proces CROSA nie musi jednak eliminować tych nieobjawiających się wyraźnie naruszeń, które zgodnie z art. 22 ust. 4 wspomnianej metodologii należy wyeliminować.
177
Chociaż skarżąca powołuje się na ten ostatni przepis na poparcie swojej argumentacji, zgodnie z którą skoordynowane w ramach procesu CROSA działania zaradcze nie mogą być wykorzystane w celu wyeliminowania naruszeń limitów napięciowych, nie wykazuje ona, że uniemożliwia on OSP eliminowanie naruszeń limitów napięciowych na poziomie lokalnym. Przeciwnie, art. 22 ust. 5 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) gwarantuje, że działania zaradcze o znaczeniu transgranicznym nie ograniczają zdolności OSP do eliminowania naruszeń limitów napięciowych. Ponadto skarżąca nie wykazuje, w jaki sposób art. 22 ust. 5 tej metody nie pozwala OSP na zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych na poziomie lokalnym z jednej strony, ani dlaczego owa metoda miałaby przewidywać ustanowienie działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym w celu wyeliminowania naruszeń limitów napięciowych z drugiej strony.
178
W trzeciej kolejności w art. 27 ust. 2 i 5 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewidziano możliwość odrzucenia przez OSP, którego to dotyczy, zaleconego w procesie CROSA działania zaradczego o znaczeniu transgranicznym ze względu na to, że wdrożenie tego działania pociągałoby za sobą naruszenia bezpieczeństwa pracy jego sieci. W tym względzie należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym przepis ten nie pozwala OSP na zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych na poziomie lokalnym ze względu na to, że przewiduje on jedynie możliwość odrzucenia działania zaradczego, ale nie możliwość określenia lub zalecenia takiego działania w celu rozwiązania problemów z napięciem. Skarżąca nie wykazuje bowiem, w jaki sposób wspomniany przepis nie pozwala OSP na zapewnienie przestrzegania limitów napięciowych na poziomie lokalnym.
179
W czwartej kolejności art. 16 ust. 4 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) przewiduje możliwość uzupełnienia tej metody przez OSP przepisami dotyczącymi ograniczeń sieciowych w celu zaradzenia – w szczególności i w razie potrzeby – przekroczeniom limitów napięciowych.
180
Wynika z tego, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) ma na celu uwzględnienie działań zaradczych podjętych przez OSP na poziomie lokalnym w ramach procesu CROSA, nie wymagając jednak ich koordynacji na poziomie regionalnym.
181
W związku z tym skarżąca nie wykazała w sposób wymagany prawem, że zbadane w pkt 175–180 powyżej gwarancje nie wystarczały do zapewnienia przestrzegania przez OSP limitów napięciowych na poziomie lokalnym.
182
W każdym razie sam fakt, że skarżąca nie może już podjąć pewnych działań zaradczych w celu zapewnienia przestrzegania limitów napięciowych w swej sieci, zważywszy, że środki te są zastrzeżone dla procesu CROSA, nie wystarczy do wykazania, że nie jest ona w stanie zapewnić bezpieczeństwa pracy tej sieci. Nic bowiem nie uzasadnia tego, by metoda bezpieczeństwa (ROSC) przewidywała stosowanie minimalnych ograniczeń przepływu mocy i planowanych wyłączeń, ponieważ chodzi o środki leżące w gestii OSP na poziomie lokalnym.
183
W konsekwencji skarżąca nie może zarzucać komisji odwoławczej, że potwierdziła w zaskarżonej decyzji metodę, która nie daje OSP możliwości stosowania działań zaradczych wystarczających do zarządzania napięciem na poziomie lokalnym.
W przedmiocie naruszenia przepisów gwarantujących przestrzeganie limitów napięciowych na poziomie regionalnym
184
Co się tyczy podnoszonego naruszenia przepisów gwarantujących przestrzeganie limitów napięciowych na poziomie regionalnym, po pierwsze, skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, zgodnie z którym metoda bezpieczeństwa (ROSC) powinna, ogólnie rzecz biorąc, przewidywać możliwość określenia działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym i ograniczenia systemowe niezbędne do złagodzenia naruszeń limitów napięciowych.
185
Ponadto ACER podkreśliła w pkt 95 dupliki, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) obejmuje już pewne działania zaradcze w celu rozwiązania problemów z napięciem o znaczeniu transgranicznym, zważywszy, że niektóre działania zaradcze stosowane w celu wyeliminowania naruszeń limitów napięciowych na poziomie regionalnym można również uznać za działania o znaczeniu transgranicznym, które należy koordynować zgodnie z tą metodą.
186
Po drugie, co się tyczy w szczególności planowanych wyłączeń, należy stwierdzić, że o ile art. 8 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) wyklucza możliwość stosowania w ramach procesu CROSA działań zaradczych, o których mowa w art. 22 ust. 1 lit. d), h), i) i j) rozporządzenia 2017/1485, o tyle nie jest tak w przypadku planowanych wyłączeń, o których mowa w art. 22 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, które – wbrew twierdzeniom skarżącej – można by przewidzieć w ramach tego procesu.
187
Ponadto w odniesieniu do minimalnych ograniczeń przepływu mocy należy zauważyć, że – jak wskazała ACER i czemu skarżąca nie zaprzeczyła – ani art. 75 rozporządzenia 2017/1485, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga włączenia takiego działania do procesu CROSA. W każdym razie takie minimalne ograniczenie może być przewidziane przez każdego indywidualnego OSP w jego indywidualnym modelu sieci.
188
Po trzecie, w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że zbadane w pkt 175–180 powyżej gwarancje nie zapewniają doskonałej spójności między działaniami zaradczymi o znaczeniu transgranicznym, które dotyczą naruszeń limitów prądu, a lokalnymi działaniami zaradczymi stosowanymi w celu złagodzenia problemów z napięciem na poziomie lokalnym, należy zauważyć, że żaden z przepisów, na które się ona powołuje, a mianowicie art. 25, art. 34 ust. 2, art. 72 i art. 76 rozporządzenia 2017/1485, nie pozwala na stwierdzenie niezgodności takiej sytuacji z prawem.
189
W konsekwencji skarżąca nie może zarzucać komisji odwoławczej, że potwierdziła w zaskarżonej decyzji metodę, która nie zapewnia centrom regionalnym działań zaradczych wystarczających do zarządzania napięciem na poziomie regionalnym.
190
Z powyższego wynika, że skarżąca nie zdołała wykazać, iż komisja odwoławcza naruszyła prawo, gdy uznała w zaskarżonej decyzji, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) nie utrudnia przestrzegania, na poziomach lokalnym i regionalnym, granic bezpieczeństwa pracy, w szczególności limitów napięciowych, a tym samym że wspomniana metoda nie jest sprzeczna z art. 76 i 77 rozporządzenia 2017/1485 w związku z art. 25, art. 4 ust. 1 lit. d) i h) oraz art. 4 ust. 2 lit. e) tego rozporządzenia. W konsekwencji zarzut szósty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji
191
Skarżąca twierdzi, że komisja odwoławcza nie uzasadniła w wystarczający sposób zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 296 TFUE i art. 28 ust. 4 rozporządzenia 2019/942. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca przytacza pięć przykładów ocen komisji odwoławczej zawartych w zaskarżonej decyzji, które jej zdaniem są niewystarczająco uzasadnione i dyskusyjne pod względem prawnym. W szczególności skarżąca powołuje się na pkt 556, 559, 574, 605 i 644 zaskarżonej decyzji, które – jak twierdzi – zakwestionowała w sposób bardziej szczegółowy w ramach poszczególnych zarzutów.
192
ACER nie zgadza się z argumentami skarżącej i wnosi o oddalenie tego zarzutu.
193
W tym względzie należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi – dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności w świetle treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie wymaga się, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 akapit drugi TFUE, powinna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyroki: z dnia 15 lipca 2004 r._Hiszpania/Komisja, C‑501/00, EU:C:2004:438, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 czerwca 2017 r., E-Control/ACER, T‑63/16, niepublikowany, EU:T:2017:456, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
194
Niemniej nie można wymagać od komisji odwoławczej, by przedstawiła wyjaśnienie, które podejmowałoby w sposób wyczerpujący punkt po punkcie argumentację przedstawioną przez strony toczącego się przed nią postępowania. Uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że umożliwia zainteresowanym poznanie przyczyn, dla których izba odwoławcza wydała decyzję, a właściwemu sądowi dostarcza elementów wystarczających do przeprowadzenia kontroli (zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2017 r., E‑Control/ACER, T‑63/16, niepublikowany, EU:T:2017:456, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego, że nie można wymagać od komisji odwoławczej, aby zbadała i wyraźnie uzasadniła odrzucenie każdego z argumentów podniesionych w ramach toczącego się przed nią postępowania.
195
Należy także przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia decyzji stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, odnoszącej się do materialnej zgodności spornego aktu z prawem. Uzasadnienie decyzji polega bowiem na formalnym przedstawieniu podstaw, na jakich opiera się ta decyzja. W przypadku gdy owe podstawy są dotknięte błędami, błędy te stanowią wadę naruszającą materialną zgodność decyzji z prawem, lecz nie jej uzasadnienie, które może być wystarczające, mimo że wskazane w nim podstawy są błędne (zob. wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 181 i przytoczone tam orzecznictwo).
196
Wynika z tego, że przykłady ocen komisji odwoławczej, które skarżąca uważa za „dyskusyjne pod względem prawnym”, są pozbawione wszelkiego znaczenia w zakresie, w jakim stanowią poparcie dla jej zarzutu drugiego, dotyczącego podnoszonego braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
197
Z zastrzeżeniem powyższego, to w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 193–195 powyżej należy zbadać różne przykłady ocen komisji odwoławczej przytoczone przez skarżącą na poparcie rozpatrywanego tu zarzutu.
198
Po pierwsze, co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym komisja odwoławcza nie odpowiedziała w pkt 556 zaskarżonej decyzji na podniesiony przez skarżącą zarzut szczegółowy, zgodnie z którym przyjęta w kwestionowanej metodzie bezpieczeństwa (ROSC) definicja działań zaradczych o znaczeniu transgranicznym nie spełnia wymogów art. 21 ust. 1 rozporządzenia 2017/1485, należy stwierdzić, że w pkt 552–558 zaskarżonej decyzji komisja odwoławcza przedstawiła powody, dla których dokonane w art. 9 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) rozróżnienie między działaniami zaradczymi o znaczeniu transgranicznym i działaniami zaradczymi, które nie mają takiego znaczenia, jest zgodne z tym przepisem.
199
Po drugie, jeśli chodzi o twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym komisja odwoławcza nie przeanalizowała w pkt 559 zaskarżonej decyzji zgodności kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) z prawem Unii, zważywszy, że nie wyjaśniła ona, w jaki sposób owa metoda była zgodna z propozycją OSP, należy stwierdzić, iż we wspomnianym punkcie komisja odwoławcza wyjaśniła powody, dla których metoda ta była zgodna z rzeczoną propozycją, a w szczególności z jej art. 10 ust. 1.
200
W każdym razie z ocen sformułowanych w pkt 46 powyżej w ramach badania zarzutu pierwszego wynika, że ACER nie jest związana stanowiskiem przyjętym przez właściwe krajowe organy regulacyjne i że może ona, ze względu na przyznane jej własne uprawnienia decyzyjne i w celu skutecznego wykonywania swoich funkcji regulacyjnych, zmienić propozycje OSP przed ich zatwierdzeniem. Wynika z tego, że kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) mogła, zgodnie z prawem Unii, odbiegać od propozycji OSP, w związku z czym komisja odwoławcza nie była zobowiązana do bardziej szczegółowego wyjaśnienia, w jaki sposób owa metoda była zgodna ze wspomnianymi propozycjami.
201
Po trzecie, co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym komisja odwoławcza nie odpowiedziała w pkt 574 zaskarżonej decyzji na jej zarzut szczegółowy, zgodnie z którym kwestionowana metoda bezpieczeństwa (ROSC) pozbawia OSP narzędzi umożliwiających im wykonywanie zadań objętych ich odpowiedzialnością w zakresie bezpieczeństwa pracy i zarządzania przepływami, należy stwierdzić, że komisja odwoławcza przedstawiła swe rozumowanie w tym względzie w pkt 553–559 i 568–573 zaskarżonej decyzji. W tych ostatnich punktach komisja odwoławcza wyjaśnia zasadniczo, że nie wszystkie działania zaradcze wchodzą w zakres stosowania kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) i że OSP mogą zawsze uruchomić indywidualnie niektóre działania w celu wykonywania zadań objętych ich odpowiedzialnością w zakresie pracy ich sieci.
202
Po czwarte, w odniesieniu do twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym wnioski komisji odwoławczej zawarte w pkt 605 zaskarżonej decyzji są „po prostu nieprawidłowe”, zważywszy, że art. 37 ust. 2 kwestionowanej metody bezpieczeństwa (ROSC) nie przewiduje skoordynowanej regionalnej oceny bezpieczeństwa pracy dnia bieżącego, skarżąca kwestionuje w ramach tego twierdzenia zasadność rozumowania przedstawionego przez tę komisję w pkt 605 zaskarżonej decyzji, a nie uzasadnienie tej decyzji. W konsekwencji i w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 195 powyżej ten zarzut szczegółowy należy oddalić jako nieistotny dla poparcia rozpatrywanego tu zarzutu.
203
Po piąte, co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym komisja odwoławcza zasugerowała w pkt 644 zaskarżonej decyzji, że skarżąca sprzeciwia się koordynacji regionalnej, podczas gdy tak nie jest, należy stwierdzić, iż w rzeczywistości skarżąca również kwestionuje za jego pomocą zasadność tej oceny komisji odwoławczej, a nie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co zresztą skarżąca przyznała w replice, wskazując, że „[przytoczony przez nią] piąty przykład odzwierciedla raczej rozbieżność opinii między stronami, a nie brak uzasadnienia”. W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 195 powyżej ów zarzut szczegółowy jest zatem nieistotny dla poparcia rozpatrywanego tu zarzutu.
204
Z powyższego wynika, że komisja odwoławcza wystarczająco uzasadniła zaskarżoną decyzję, w związku z czym należy oddalić zarzut drugi.
205
Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę skarżącej należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
206
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem ACER – obciążyć ją kosztami postępowania.
207
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Rzeczpospolita Polska, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej, pokrywa zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Polskie sieci elektroenergetyczne S.A. zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER).
3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Steinfatt
Kukovec
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 września 2024 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.