62012CJ0196
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
19 novembre 2013 (
*1
)
«Ricorso per carenza — Adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea — Statuto dei funzionari — Adeguamento dei coefficienti correttori — Decisione del Consiglio — Rifiuto di adottare la proposta della Commissione — Astensione — Irricevibilità»
Nella causa C‑196/12,
avente ad oggetto un ricorso per carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE, proposto il 26 aprile 2012,
Commissione europea, rappresentata da J. Currall, D. Martin e J.-P. Keppenne, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da
Parlamento europeo, rappresentato da A. Neergaard e S. Seyr, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bauer e J. Herrmann, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da:
Repubblica federale di Germania, rappresentata da T. Henze e J. Möller, in qualità di agenti;
Regno di Spagna, rappresentato da N. Díaz Abad e S. Centeno Huerta, in qualità di agenti;
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da C. Wissels e M. Bulterman, in qualità di agenti;
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato da E. Jenkinson e J. Beeko, in qualità di agenti, assistite da R. Palmer, barrister,
intervenienti,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vicepresidente, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (relatore), E. Juhász, M. Safjan, C.G. Fernlund e J.L. da Cruz Vilaça, presidenti di sezione, A. Rosas, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader e C. Vajda, giudici,
avvocato generale: Y. Bot
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 settembre 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso la Commissione europea chiede alla Corte di constatare che, non avendo adottato la proposta della Commissione relativa ad un regolamento del Consiglio che adegua con effetto dal 1o luglio 2011 le retribuzioni e le pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea ed i coefficienti correttori applicati alle retribuzioni e pensioni [COM(2011) 820 def.; in prosieguo: la «proposta di regolamento»], il Consiglio dell’Unione europea è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, istituito con il regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68 del Consiglio, del 29 febbraio 1968, che definisce lo statuto dei funzionari delle Comunità europee nonché il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità, ed istituisce speciali misure applicabili temporaneamente ai funzionari della Commissione (GU L 56, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE, Euratom) n. 1080/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010 (GU L 311, pag. 1), nella sua versione risultante da una rettifica pubblicata il 5 giugno 2012 (GU L 144, pag. 48; in prosieguo: lo «Statuto»).
Contesto normativo
2
L’articolo 65 dello Statuto stabilisce quanto segue:
«1.   Il Consiglio procede ogni anno ad un esame del livello delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione. Tale esame ha luogo in settembre sulla base di una relazione comune presentata dalla Commissione e fondata sulla situazione, al primo luglio e in ogni paese dell’Unione, di un indice comune calcolato dall’Istituto statistico dell’Unione europea d’intesa con i servizi statistici nazionali degli Stati membri.
Nel corso di tale esame, il Consiglio valuta se, nel quadro della politica economica e sociale dell’Unione, sia opportuno procedere ad un adeguamento delle retribuzioni. Si tiene conto in particolare dell’eventuale aumento degli stipendi del settore pubblico e delle necessità di assunzione.
2.   In caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività.
3.   Ai fini dell’applicazione del presente articolo, il Consiglio delibera su proposta della Commissione, alla maggioranza qualificata prevista all’articolo 16, paragrafi 4 e 5 [TUE]».
3
Ai sensi dell’articolo 82, paragrafo 2, dello Statuto, quando il Consiglio, in applicazione dell’articolo 65, paragrafo 1, dello Statuto, decide un adeguamento delle retribuzioni, questo stesso adeguamento si applica alle pensioni.
4
Ai sensi dell’articolo 65 bis dello Statuto, le modalità di applicazione degli articoli 64 e 65 di quest’ultimo sono definite nell’allegato XI dello stesso Statuto.
5
L’articolo 1 di tale allegato, che fa parte della sezione 1 del capitolo 1 di tale allegato, prevede che, ai fini dell’esame previsto all’articolo 65, paragrafo 1, dello Statuto, Eurostat compili ogni anno prima della fine di ottobre una relazione sull’evoluzione del costo della vita a Bruxelles (Belgio) (indice internazionale di Bruxelles), sull’evoluzione del costo della vita fuori da Bruxelles (parità economiche e indici impliciti), nonché sull’evoluzione del potere d’acquisto delle retribuzioni dei funzionari nazionali delle amministrazioni centrali di otto Stati membri (indicatori specifici).
6
Ai sensi dell’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto, che compone la sezione 2 del capitolo 1 di tale allegato, intitolata «Modalità dell’adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni»:
«1.   In conformità all’articolo 65, paragrafo 3, dello statuto, il Consiglio decide prima della fine di ogni anno in merito all’adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni proposto dalla Commissione e basato sugli elementi previsti alla sezione 1 del presente allegato, con effetto al 1o luglio.
2.   Il valore dell’adeguamento è pari al prodotto dell’indicatore specifico e dell’indice internazionale di Bruxelles. L’adeguamento è fissato in termini netti in percentuale uguale per tutti.
(...)
5.   Alle retribuzioni non si applica alcun coefficiente correttore per il Belgio e per il Lussemburgo. I coefficienti correttori applicabili:
a)
alle retribuzioni corrisposte ai funzionari dell’Unione europea in servizio negli altri Stati membri e in talune altre sedi di servizio,
b)
(...) alle pensioni dell’Unione corrisposte negli altri Stati membri per la parte corrispondente ai diritti acquisiti anteriormente al 1o maggio 2004,
sono determinati in base alle relazioni fra le parità economiche di cui all’articolo 1 del presente allegato ed i tassi di cambio previsti all’articolo 63 dello statuto per i paesi corrispondenti.
(...)».
7
Il capitolo 5 dell’allegato XI dello Statuto è intitolato «Clausola di eccezione». Esso è composto dal solo articolo 10, che recita:
«Qualora si verifichi un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione, valutato alla luce dei dati obiettivi forniti in merito dalla Commissione, quest’ultima presenta adeguate proposte al Consiglio che delibera a maggioranza qualificata previa consultazione delle altre istituzioni interessate, secondo la procedura prevista all’articolo 336 [TFUE]».
8
A norma dell’articolo 15, paragrafo 1, del suddetto allegato, le sue disposizioni sono applicabili per il periodo dal 1o luglio 2004 al 31 dicembre 2012.
Fatti
9
Nel dicembre 2010, considerando che la recente crisi economica e finanziaria verificatasi nell’Unione aveva dato luogo a un «deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione» ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto, il Consiglio ha chiesto alla Commissione di presentare, sul fondamento di tale articolo 10, adeguate proposte in tempo debito affinché potessero essere esaminate e adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio stesso entro la fine del 2011.
10
In risposta a tale richiesta, il 13 luglio 2011 la Commissione ha presentato al Consiglio la relazione sulla clausola di eccezione (articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto) [COM(2011) 440 def.], nella quale ha concluso, basandosi su quindici indicatori e sulle previsioni economiche europee pubblicate il 13 maggio 2011 dalla sua Direzione generale «Affari economici e finanziari», che non occorreva presentare una proposta ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto.
11
L’esame di tale relazione ha dato luogo a discussioni all’interno del Consiglio, che hanno condotto ad una nuova richiesta da parte di quest’ultimo nei confronti della Commissione affinché fosse applicato il suddetto articolo 10 e fosse presentata una proposta appropriata di adeguamento delle retribuzioni.
12
In risposta a tale richiesta, la Commissione ha presentato la comunicazione COM(2011) 829 def., del 24 novembre 2011, che fornisce informazioni supplementari in merito alla relazione COM(2011) 440 def., fondata segnatamente sulle previsioni economiche comunicate dalla sua Direzione generale «Affari economici e finanziari» della Commissione il 10 novembre 2011. La Commissione ha nuovamente concluso che l’Unione non si trovava in una situazione straordinaria ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e che la stessa Commissione non sarebbe stata in grado di attivare la clausola di eccezione.
13
Lo stesso giorno, la Commissione ha presentato la propria proposta di regolamento, accompagnata da una relazione. L’adeguamento delle retribuzioni proposto sul fondamento del metodo «normale» previsto dall’articolo 3 dell’allegato XI dello Statuto era dell’1,7%.
14
Con la decisione 2011/866/UE del Consiglio, del 19 dicembre 2011, concernente la proposta della Commissione di regolamento del Consiglio che adegua con effetto dal 1o luglio 2011 le retribuzioni e le pensioni dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea e i coefficienti correttori applicati alle retribuzioni e pensioni (GU L 341, pag. 54), il Consiglio ha deciso «di non adottare la proposta [di regolamento]», segnatamente per le seguenti ragioni:
«(8)
(...) Il Consiglio è convinto che la crisi finanziaria ed economica attualmente in corso all’interno dell’Unione, che ha reso necessari adeguamenti di bilancio sostanziali, tra l’altro adeguamenti delle retribuzioni dei funzionari, in un gran numero di Stati membri, costituisca un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale all’interno dell’Unione.
(...)
(13)
Considerato quanto precede, il Consiglio ritiene che la posizione della Commissione per quanto riguarda l’esistenza di un deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale e il suo rifiuto di presentare una proposta ai sensi dell’articolo 10 dell’allegato XI dello statuto si fondi[no] su motivi palesemente insufficienti ed erronei.
(14)
Dal momento che la Corte (...) nella causa [all’origine della sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio (C-40/10, Racc. pag. I-12043)] ha affermato che, nella vigenza dell’allegato XI dello statuto, il procedimento previsto al suo l’articolo 10 costituisce l’unica possibilità di tenere conto di una crisi economica nell’ambito dell’adeguamento delle retribuzioni, il Consiglio dipendeva da una proposta della Commissione per applicare detto articolo in situazioni di crisi.
(15)
Il Consiglio è persuaso che, alla luce del testo dell’articolo 10 dell’allegato XI dello statuto e secondo il dovere di leale cooperazione tra le istituzioni sancito nella seconda frase dell’articolo 13, paragrafo 2, [TUE], la Commissione era obbligata a presentare una proposta appropriata al Consiglio. Le conclusioni della Commissione e la mancata presentazione da parte di quest’ultima di tale proposta costituiscono pertanto una violazione di detto obbligo.
(16)
Dal momento che il Consiglio può agire soltanto su proposta della Commissione, il fatto che la Commissione abbia mancato di trarre dai dati le corrette conclusioni e di presentare una proposta a norma dell’articolo 10 dell’allegato XI dello statuto ha impedito al Consiglio di reagire correttamente al deterioramento grave e improvviso della situazione economica e sociale mediante l’adozione di un atto a norma dell’articolo 10 dell’allegato XI dello statuto».
15
Pur proponendo un ricorso di annullamento in forza dell’articolo 263 TFUE contro la decisione 2011/866, nella causa all’origine della sentenza del 19 novembre 2013, Commissione/Consiglio (C‑63/12), la Commissione ha notificato alla presidenza del Consiglio una lettera datata 25 gennaio 2012, registrata al segretariato del Consiglio il 20 febbraio 2012, che invitata quest’ultimo ai sensi dell’articolo 265 TFUE, a adottare la proposta di regolamento entro due mesi a partire dalla ricezione di tale lettera. Il Consiglio ha «preso nota» della suddetta lettera.
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
16
La Commissione chiede che la Corte voglia:
—
dichiarare che, non avendo adottato la proposta di regolamento, il Consiglio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dello Statuto, e
—
condannare il Consiglio alle spese del giudizio.
17
Il Consiglio chiede che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la Commissione alle spese.
18
Con ordinanza del 4 settembre 2012 il presidente della Corte ha ammesso l’intervento del Parlamento a sostegno delle conclusioni della Commissione e l’intervento della Repubblica federale di Germania, del Regno di Spagna, del Regno dei Paesi Bassi nonché del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Sul ricorso
19
La Commissione fa valere che il ricorso per carenza in esame è proposto in via precauzionale, qualora il comportamento del Consiglio fosse giudicato un’omissione di agire, segnatamente per quanto riguarda l’adeguamento dei coefficienti correttori, e, nell’ambito del ricorso di annullamento proposto contro la decisione 2011/866 del Consiglio, quest’ultima non fosse considerata dalla Corte un atto impugnabile.
20
La Commissione sostiene che, nell’ipotesi in cui tale decisione non costituisse un «vero» rifiuto di adottare la proposta di regolamento, il Consiglio avrebbe violato il suo obbligo di agire derivante dall’articolo 3, paragrafo 1, dell’allegato XI dello Statuto, ossia l’obbligo di adottare la proposta presentata dalla Commissione prima della fine dell’anno corrente. In assenza di una proposta ai sensi dell’articolo 10 del suddetto allegato, non sarebbe stata soddisfatta una condizione formale di applicazione di tale articolo, di modo che, in forza della sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio, citata, il Consiglio sarebbe stato tenuto a adottare la proposta di regolamento fondata sul suddetto articolo 3.
21
Conformemente all’articolo 265, paragrafo 1, TFUE, un’istituzione dell’Unione può adire la Corte per far constatare che, in violazione dei trattati, il Consiglio si astiene dal pronunciarsi.
22
Tale rimedio è basato sul principio che l’illegittima inerzia di un’istituzione consente, segnatamente alle altre istituzioni, di adire la Corte affinché questa dichiari che il comportamento omissivo è in contrasto col Trattato FUE. Il suddetto articolo riguarda la carenza mediante astensione dal pronunciarsi o dal prendere posizione e non l’adozione di un atto diverso da quello che la ricorrente avrebbe auspicato o ritenuto necessario (v., in tal senso, segnatamente sentenze del 24 novembre 1992, Buckl e a./Commissione, C-15/91 e C-108/91, Racc. pag. I-6061, punto 17, nonché del 16 febbraio 1993, ENU/Commissione, C-107/91, Racc. pag. I-599, punto 10 e giurisprudenza ivi citata).
23
Orbene, nel caso di specie, il Consiglio ha preso posizione sulla proposta di regolamento adottando la decisione 2011/866, che costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, come ha dichiarato la Corte ai punti da 29 a 33 della sentenza del 19 novembre 2013, Commissione/Consiglio, citata.
24
Infatti, per manifestare il proprio punto di vista sulla suddetta proposta, il Consiglio ha adottato formalmente una «decisione» che è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, serie L, che contiene la normativa dell’Unione.
25
Inoltre, il Consiglio ha rilevato, nei considerando della decisione 2011/866 che, alla luce dell’attuale crisi finanziaria ed economica, la Commissione era tenuta a presentare una proposta adeguata in forza della clausola di eccezione prevista dall’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto.
26
Ne consegue che il Consiglio non si è astenuto dal pronunciarsi sulla proposta di regolamento, che era fondata sull’articolo 3 di tale allegato, bensì l’ha sostanzialmente respinta.
27
Tale presa di posizione riguarda l’intera proposta di regolamento, compreso l’adeguamento dei coefficienti correttori, anche se il Consiglio non ha chiarito separatamente i motivi per i quali si è rifiutato di adeguare tali coefficienti correttori.
28
Infatti, da un lato, il titolo e il dispositivo della decisione 2011/866 menzionano il titolo completo della proposta di regolamento.
29
Dall’altro, la clausola di eccezione prevista dall’articolo 10 dell’allegato XI dello Statuto e la motivazione della decisione 2011/866, basata sul motivo che la Commissione avrebbe dovuto presentare una proposta sul fondamento di tale articolo 10 invece di presentare la proposta di regolamento sul fondamento dell’articolo 3 del suddetto allegato, comprendono l’adeguamento annuale delle retribuzioni e delle pensioni nel loro complesso, ossia tanto l’adeguamento del livello generale delle retribuzioni e delle pensioni quanto quello dei coefficienti correttori, come dichiarato dalla Corte ai punti da 90 a 95 e da 100 a 103 della sentenza del 19 novembre 2013, Commissione/Consiglio, citata.
30
Ne consegue che non sono soddisfatte le condizioni previste dall’articolo 265 TFUE.
31
Pertanto, il ricorso per carenza deve essere respinto, in quanto irricevibile.
Sulle spese
32
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese. Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Commissione europea è condannata alle spese.
3)
La Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, il Regno dei Paesi Bassi, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché il Parlamento europeo sopportano le proprie spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.