62017TJ0458
TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
den 26 november 2018 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Institutionell rätt – Förenade kungarikets utträde ur EU – Avtal om fastställande av villkoren för utträde – Artikel 50 FEU – Rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar med Förenade kungariket om ingående av det avtalet – Medborgare i Förenade kungariket medborgare som är bosatta i en annan EU-medlemsstat – Förberedande rättsakt – Rättsakt mot vilken talan inte kan väckas – Villkoret direkt berörd ej uppfyllt – Avvisning”
I mål T–458/17,
Harry Shindler, Porto Ascoli (Italien), och de övriga sökande vars namn anges i bilagan, (
1
) företrädda av J. Fouchet, avocat,
sökande
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och R. Meyer, båda i egenskap av ombud,
svarande
angående en ansökan på grundval av artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av rådets beslut (EU, Euratom) av den 22 maj 2017 om bemyndigande att inleda förhandlingar med Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om ett avtal där villkoren för dess utträde ur Europeiska unionen fastställs (dokument XT 21016/17), inklusive bilagan till det beslutet om fastställande av förhandlingsdirektiven för det avtalet (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden S. Gervasoni (referent), samt domarna L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik–Bańczyk och C. Mac Eochaidh,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 5 juli 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Den 23 juni 2016 röstade medborgarna i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i en folkomröstning för att lämna Europeiska unionen.
2
Den 13 mars 2017 antog det brittiska parlamentet European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (2017 års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde)) om bemyndigande för premiärministern att anmäla Förenade kungarikets avsikt att utträda ur unionen i enlighet med artikel 50.2 FEU.
3
Den 29 mars 2017 underrättade Förenade kungarikets premiärminister Europeiska rådet om den medlemsstatens avsikt att utträda ur unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) (nedan kallat meddelandet om avsikt att utträda).
4
I en förklaring samma dag angav Europeiska rådet att det mottagit meddelandet om avsikt att utträda.
5
Den 29 april 2017 antog Europeiska rådet riktlinjer om att fastställa ramen för förhandlingarna enligt artikel 50 FEU och fastställde de övergripande ståndpunkter och principer som unionen skulle tillvarata under förhandlingarna.
6
Den 22 maj 2017 antog Europeiska unionens råd, på grundval av artikel 50 FEU jämförd med artikel 218.3 FEUF och på Europeiska kommissionens rekommendation av den 3 maj 2017, beslutet om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar med Förenade kungariket om ett avtal om fastställande av villkoren för dess utträde ur unionen och Euratom (nedan kallat dels avtal om fastställande av villkoren för utträde eller avtal om utträde, dels det angripna beslutet).
7
I det angripna beslutet anges att kommissionen är unionens förhandlare (artikel 1) och att förhandlingarna kommer att genomföras mot bakgrund av de riktlinjer som antagits av Europeiska rådet och i enlighet med de förhandlingsdirektiv som anges i bilagan till det beslutet (artikel 2).
8
Bilagan till det angripna beslutet (dokument XT 21016/17 ADD 1 REV 2) innehåller förhandlingsdirektiv för den första etappen av förhandlingarna, särskilt när det gäller medborgarnas rättigheter, en enda budgetförordning, förhållandet för varor som släppts ut på marknaden och resultatet av förfaranden som grundas på unionsrätten, andra administrativa frågor som rör unionens funktionssätt och förvaltning av avtalet om fastställande av villkoren för utträde.
Förfarandet och parternas yrkanden
9
Genom ansökan som inkom den 21 juli 2017, väckte Harry Shindler och övriga sökande vars namn finns upptagna i bilagan förevarande talan.
10
Rådet har genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli den 16 oktober 2017, gjort en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler.
11
Genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 20 oktober 2017 har kommissionen ansökt om tillåtelse att få intervenera i förevarande mål till stöd för rådets yrkanden, i enlighet med artikel 143 i rättegångsreglerna.
12
Den 30 november 2017 inkom sökandena till tribunalens kansli med yttrande över invändningen om rättegångshinder.
13
På förslag av nionde avdelningen beslutade tribunalen, enligt artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
14
På förslag av referenten beslutade tribunalen (nionde avdelningen i utökad sammansättning), enligt artikel 130.6 i rättegångsreglerna att inleda det muntliga förfarandet, begränsat till huruvida talan kan tas upp till sakprövning.
15
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 5 juli 2018.
16
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, inbegripet de förhandlingsdirektiv som bifogats det
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet advokatarvoden med 5000 EUR.
17
Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan då det är uppenbart att den inte kan upptas till sakprövning,
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
18
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 5 september 2018 lade sökandena fram ny bevisning i den mening som avses i artikel 85 i rättegångsreglerna, som rådet har beretts möjlighet att ta ställning till.
Rättslig bedömning
19
Rådet har gjort gällande att det är uppenbart att talan, som grundar sig på artikel 263 FEUF inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det angripna beslutet inte kan angripas av en fysisk eller juridisk person och sökandena saknar berättigat intresse av att få saken prövad och inte har rätt att väcka talan mot det angripna beslutet.
20
Sökandena har bestritt rådets argument och anser att talan kan upptas till sakprövning.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
21
Tribunalen finner det lämpligt att avgöra huruvida talan kan föras mot det angripna beslutet och huruvida sökandena har talerätt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF och i detta avseende pröva huruvida sökandena är direkt berörda av det angripna beslutet. Tribunalen ska närmare bestämt pröva huruvida det angripna beslutet har en direkt inverkan på sökandenas rättsliga ställning.
22
Rådet har gjort gällande att det angripna beslutet inte kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det med avseende på sökandena är fråga om en preliminär eller förberedande åtgärd, vars syfte är att förbereda avtalet om fastställande av villkoren för utträde enligt artikel 50 FEU. Den omständigheten att kommissionen bemyndigas att inleda förhandlingar på unionens vägnar och föra dessa mot bakgrund av de riktlinjer som Europeiska rådet antagit och i enlighet med de bifogade förhandlingsdirektiven påverkar inte sökandenas rättsliga ställning, som är densamma före och efter antagandet av det angripna beslutet.
23
Rådet har dessutom påpekat att sökandena inte har talerätt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, särskilt eftersom de inte är direkt berörda av det angripna beslutet. I synnerhet inverkar det angripna beslutet inte på sökandenas rättsliga ställning. För det första var det inte det angripna beslutet som utlöste det förfarande som föreskrivs i artikel 50 FEU, utan meddelandet om avsikt att utträda. Om rådet inte hade antagit det angripna beslutet, skulle det förfarande som föreskrivs i artikel 50 FEU ha förlöpt normalt och två år efter meddelandet om avsikt att utträda, skulle Förenade kungariket ha lämnat EU utan ett avtal om fastställande av villkoren för utträde. För det andra gav det angripna beslutet inte heller ”laga kraft åt” meddelandet om avsikt att utträda, utan drog endast konsekvenserna av detta nationella beslut och hade inte någon inverkan på sökandenas rättigheter. Oberoende av antagandet av det angripna beslutet, skulle Förenade kungariket ha fortsatt att vara en medlem i unionen fram till dagen för dess utträde och sökandena skulle ha fortsatt att åtnjuta sina rättigheter enligt fördragen. Först i slutet av det förfarande som föreskrivs i artikel 50 FEU skulle sökandenas rättigheter ha kunnat påverkas, i en omfattning som för övrigt är omöjlig att förutse.
24
Sökandena har hävdat att det angripna beslutet kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring. De har också hävdat att deras talerätt följer av att de är medborgare i Förenade kungariket, har utvandrat och är unionsmedborgare, att de är bosatta i en annan medlemsstat och att de på grund av den lagstiftning som kallas ”15 years rule” (15-årsregeln), om rätt att rösta i folkomröstningen den 23 juni 2016 och de allmänna valen den 7 maj 2015 som ledde till att ledamöter utsågs som ”bekräftade” folkomröstningen genom att anta 2017 års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde).
25
För det första har sökandena gjort gällande att det angripna beslutet har direkta konsekvenser för deras rättigheter enligt fördragen, särskilt i fråga om deras rättigheter som unionsmedborgare och deras rösträtt i val till Europaparlamentet och i kommunala val, deras rätt till skydd för privat- och familjeliv, frihet att röra sig, bo och arbeta, deras rätt till egendom och rätt till sociala förmåner.
26
För det andra har sökandena gjort gällande att det angripna beslutet inte endast är en mellanliggande åtgärd före Förenade kungarikets utträde ur unionen, eftersom det förutom en uttrycklig rättsakt om att inleda förhandlingarna, innehåller en underförstådd rättsakt genom vilken rådet godtagit meddelandet om avsikt att utträda. I det angripna beslutet angavs Förenade kungarikets oåterkalleliga utträde ur unionen den 29 mars 2019.
27
För det tredje har sökandena hävdat att det angripna beslutet och särskilt dess förhandlingsdirektiv som har rättsliga följder inte omfattar målet att säkerställa att medborgarna i Förenade kungariket behåller den egenskap av unionsmedborgare som förvärvats före den 29 mars 2019. Antingen ett avtal ingås eller inte, råder det inget tvivel om att medborgarna i Förenade kungariket på kort eller medellång sikt kommer att förlora sina rättigheter och friheter enligt EU-lagstiftningen, särskilt när det gäller medborgarskap i unionen.
28
För det fjärde har sökandena hävdat att rådet borde ha vägrat att inleda eller skjutit upp inledandet av förhandlingarna. De har hävdat att förfarandet för att frånträda avtal är ogiltigt om ett bestämt konstitutionellt tillstånd saknas som grundas på att alla Förenade kungarikets medborgare, som också är unionsmedborgare, har röstat. De har betonat att rådet och Förenade kungariket borde ha begärt en rättslig prövning av författningsenligheten i meddelandet om avsikt att utträda i enlighet med principen om lojalt samarbete som fastställs i artikel 4.3 FEU och att rådet borde ha inhämtat domstolens yttrande beträffande huruvida det är förenligt med fördragen att Förenade kungarikets medborgare som bor utomlands inte haft rösträtt eller är indirekt representerade av parlamentsledamöter, enligt artikel 218.11 FEUF. De har tillagt att demokratiprincipen åsidosätts om förevarande talan avvisas.
29
För det femte har sökandena anfört att förevarande talan är det enda effektiva rättsmedlet vid unionsdomstolen innan de oundvikligt förlorar sitt unionsmedborgarskap den 29 mars 2019 till följd av det angripna beslutet.
30
Det framgår av fast rättspraxis att talan om ogiltigförklaring kan väckas mot alla rättsakter – oavsett slag eller form – som har antagits av institutionerna och som är avsedda att ha sådana bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, och dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punkt 51).
31
När som i förevarande mål en talan om ogiltigförklaring väcks av sökande, som inte befinner sig i en privilegierad ställning, mot en rättsakt som är riktad till någon annan, överlappar kravet att den angripna rättsaktens bindande rättsverkningar ska kunna påverka sökandens intressen – genom att klart förändra dennes rättsliga ställning – villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 38).
32
Det framgår nämligen av artikel 263 fjärde stycket FEUF att en fysisk eller juridisk persons talerätt för att väcka talan mot en akt som inte är riktad till honom förutsätter åtminstone att han är direkt berörd av rättsakten, antingen den är en regleringsakt eller inte. Villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av den rättsakt som är föremål för talan kräver i sig att den ifrågasatta åtgärden har en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punkt 43 och där angiven rättspraxis och av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 66).
33
Både villkoret att bindande rättsverkningar av den ifrågasatta åtgärden ska kunna påverka sökandens intressen – genom att klart förändra dennes rättsliga ställning – och villkoret att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av den rättsakt som är föremål för talan, enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, förutsätter därför att det angripna beslutet har en direkt inverkan på sökandenas rättsliga ställning.
34
I förevarande mål har det angripna beslutet inte någon sådan direkt inverkan.
35
Det angripna beslutet antogs av rådet på grundval av artikel 50.2 tredje meningen FEU jämförd med artikel 218.3 FEUF.
36
I artikel 50.1–50.3 FEU föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat får i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser besluta att utträda ur unionen.
2.   Den medlemsstat som beslutar att utträda ska anmäla sin avsikt till Europeiska rådet. Mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer ska unionen förhandla fram och ingå ett avtal med denna stat där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av dess framtida förbindelser med unionen. Detta avtal ska förhandlas i enlighet med artikel 218.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det ska ingås på unionens vägnar av rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande.
3.   Fördragen ska upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte finns något sådant avtal, två år efter den anmälan som avses i punkt 2, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.”
37
Artikel 218.3 FEUF, till vilken hänvisas i artikel 50.2 i EU-fördraget, har följande lydelse:
”3.   Kommissionen … ska lägga fram rekommendationer för rådet som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar och, med hänsyn till vad det planerade avtalet gäller, utse unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation.”
38
Det angripna beslutet är enligt artikel 288 FEUF bindande i sin helhet. Enligt det beslutet bemyndigas kommissionen att inleda förhandlingar, på unionens vägnar, för att ingå ett avtal med Förenade kungariket om villkoren för dess utträde ur unionen och Euratom och kommissionen utses till unionens förhandlare (artikel 1 i det angripna beslutet). I det angripna beslutet anges att förhandlingarna ska föras mot bakgrund av de riktlinjer som antagits av Europeiska rådet och i enlighet med de förhandlingsdirektiv som anges i bilagan (artikel 2 i det omtvistade beslutet).
39
Domstolen har slagit fast att ett beslut som antas med stöd av artikel 218.3 FEUF och 218.4 FEUF har rättsverkningar på förhållandet mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 40, och av den 16 juli 2015, kommissionen/rådet, C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 28).
40
Det bör noteras att det angripna beslutet har rättsverkningar på förhållandet mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionens institutioner, särskilt vad gäller kommissionen. Kommissionen bemyndigas enligt det beslutet att inleda förhandlingar om ett avtal med Förenade kungariket mot bakgrund av de riktlinjer som Europeiska rådet antagit och i enlighet med de förhandlingsdirektiv som rådet har antagit.
41
Däremot har det angripna beslutet inte en direkt inverkan på sökandenas rättsliga ställning.
42
Först och främst ska det angripna beslutet, genom vilket rådet bemyndigade kommissionen att inleda förhandlingar med Förenade kungariket enligt artikel 50.2 FEU, inte förväxlas med Förenade kungarikets beslut att utträda ur unionen i enlighet med artikel 50.1 FEU.
43
Det angripna beslutet ska på samma sätt skiljas från rättsakten av den 29 mars 2017, genom vilken förenade kungarikets premiärminister meddelade Europeiska rådet det landets avsikt att utträda ur unionen och Euratom. Det är meddelandet om avsikt att utträda och inte det angripna beslutet som inledde förfarandet för utträde, vilket anges i artikel 50.2 och 50.3 FEU, och som utlöste den tvåårsfrist som föreskrivs i artikel 50.3 FEU, vid vars utgång fördragen ska upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten om ett avtal om utträde inte föreligger, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.
44
Dessutom ändrar det angripna beslutet inte den rättsliga ställningen för medborgare i Förenade kungariket som är bosatta i en av medlemsstaterna i unionen med 27 medlemsstater (nedan kallad EU-27), oavsett om det är fråga om deras situation vid tidpunkten för det angripna beslutet eller deras situation vid Förenade kungarikets utträde ur unionen. I synnerhet har sökandena gjort en felaktig bedömning när de har hävdat att de är direkt berörda, särskilt beträffande deras egenskap av unionsmedborgare och deras rösträtt i val till Europaparlamentet och kommunala val, deras rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, frihet att röra sig, bo och arbeta, deras rätt till egendom och rätt till sociala förmåner.
45
Det angripna beslutet påverkar inte sökandenas rättigheter. De har, såsom rådet har påpekat, samma rättigheter före och efter det angripna beslutet. Beträffande rättigheterna för medborgarna i Förenade kungariket i EU-27 vid utträdet utgör det angripna beslutet endast en förberedande rättsakt till det slutliga avtalet, som endast eventuellt kommer att ingås och som måste bli föremål för ett senare beslut av rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande (se, analogt, i fråga om rådets beslut om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar för att ingå ett internationellt avtal, dom av den 10 maj 2017, Efler m.fl./kommissionen, T-754/14, EU:T:2017:323, punkt 34).
46
En eventuell ogiltigförklaring av det angripna beslutet inverkar därför inte på den rättsliga ställningen för medborgarna i Förenade kungariket, särskilt de som i likhet med sökandena är bosatta i en annan medlemsstat i unionen och inte hade rösträtt i folkomröstningen av den 23 juni 2016 och i de allmänna valen i Förenade kungariket. En ogiltigförklaring medför inte att meddelandet om avsikt att utträda ska ogiltigförklaras eller att den tvåårsfrist som föreskrivs i artikel 50.3 FUE ska avbrytas. Sökandenas rättigheter förblir oförändrade.
47
Sökandenas rättsliga ställning, i synnerhet när det gäller deras unionsmedborgarskap, kan visserligen komma att påverkas av Förenade kungarikets utträde ur EU, oavsett om ett avtal om utträde kan ingås eller inte. Att deras rättigheter eventuellt påverkas, vilket det för övrigt inte är möjligt att utvärdera för närvarande, vare sig avseende soliditet eller omfattning, beror såsom rådet med fog har påpekat inte på det angripna beslutet.
48
Under dessa omständigheter har det angripna beslutet inte en direkt inverkan på sökandenas rättsliga ställning, varför de inte kan väcka talan om ogiltigförklaring och dessutom inte har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.
49
Denna slutsats påverkas inte av något av sökandenas övriga argument.
50
Sökandena har för det första hävdat att det omtvistade beslutet inte bara är en mellanliggande åtgärd före Förenade kungarikets utträde ur unionen, eftersom det, förutom en uttrycklig rättsakt om att inleda förhandlingarna, innehåller en underförstådd rättsakt genom vilken rådet godtagit meddelandet om avsikt att utträda. I det angripna beslutet angavs Förenade kungarikets oåterkalleliga ”utträde” ur unionen den 29 mars 2019.
51
Detta argument kan inte godtas.
52
Det är riktigt att det omtvistade beslutet inte endast är en mellanliggande åtgärd eller en förberedande handling före Förenade kungarikets utträde ur unionen, i den utsträckning det är tillämpligt på förbindelserna mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionens institutioner. För medlemsstaterna och de institutionerna medför det angripna beslutet nämligen de rättsverkningar som beskrivs ovan i punkt 40. Detta är emellertid inte fallet beträffande sökandena, med avseende på vilka det måste betraktas som en förberedande rättsakt som, såsom angetts ovan i punkterna 41–48, inte har några direkta rättsverkningar.
53
För övrigt har sökandena felaktigt gjort gällande att det angripna beslutet innehåller en underförstådd rättsakt om att godta meddelandet om avsikt att utträda och att Förenade kungarikets utträde ur unionen angavs i det.
54
Såsom angetts ovan i punkterna 42 och 43, ska det angripna beslutet inte förväxlas med vare sig Förenade kungarikets beslut att lämna unionen i enlighet med artikel 50.1 FEU eller med meddelandet om avsikt att utträda.
55
Genom det angripna beslutet fattade rådet inte heller ett underförstått beslut att godta meddelandet om avsikt att utträda.
56
Det framgår av lydelsen i artikel 50 FEU att möjligheten för en medlemsstat att utträda ur unionen bygger på ett ensidigt beslut enligt dess konstitutionella bestämmelser. I artikel 50.1 FEU anges att en medlemsstat får ”besluta” att utträda ur unionen. I artikel 50.2 FEU föreskrivs även att medlemsstaten ”beslutar” att utträda ur unionen och gör en anmälan till Europeiska rådet om sin avsikt att lämna unionen men inte att den lämnar en ansökan om återkallelse.
57
I artikel 50.3 FEU bekräftas att möjligheten för en medlemsstat att utträda ur unionen inte behöver godkännas av EU-institutionerna. Enligt artikel 50.3 FEU ska fördragen, om det inte finns ett avtal om utträde, upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten två år efter anmälan om statens avsikt att utträda ur unionen, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.
58
I artikel 50.1 FEU föreskrivs att en medlemsstats beslut att utträda ur EU fattas i enlighet med dess konstitutionella bestämmelser, men det innebär inte att beslutet att utträda medför att unionsinstitutionerna beslutar om ett godkännande genom vilket de kontrollerar att den berörda medlemsstaten iakttar dessa bestämmelser. Det finns nämligen ingen anledning för rådet eller någon annan av unionens institutioner att fatta ett sådant beslut om godkännande och det föreskrivs inte i artikel 50 FEU.
59
Enligt artikel 50 FEU ska inte det angripna beslutet innehålla någon bekräftelse eller något godkännande av meddelandet om avsikt att utträda. För övrigt riktades meddelandet om avsikt att utträda inte till rådet, utan till Europeiska rådet, som genom en förklaring av den 29 mars 2017, förklarat att det mottagit det meddelandet. På samma sätt beslutade rådet, genom det angripna beslutet, inte att Förenade kungariket skulle ”utträda” den 29 mars 2019. I skäl 4 i det angripna beslutet anges visserligen att fördragen ska upphöra att vara tillämpliga på Förenade kungariket från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte är möjligt, två år efter meddelandet, om inte Europeiska rådet i samförstånd med Förenade kungariket med enhällighet beslutar att förlänga den tidsfristen. Det skälet, som endast innehåller en upprepning av lydelsen i artikel 50.3 FEU, innebär inte att rådet beslutade att Förenade kungarikets utträde skulle äga rum den 29 mars 2019.
60
Sökandena har således inte fog för att hävda att det angripna beslutet innehåller en underförstådd rättsakt enligt vilken rådet godkände meddelandet om avsikt att utträda eller att Förenade kungarikets utträde ur unionen den 29 mars 2019 angavs i det angripna beslutet.
61
För det andra har sökandena gjort gällande att det omtvistade beslutet och i synnerhet de förhandlingsdirektiv som bifogats det och som medför rättsverkningar, inte omfattar målet att säkerställa att medborgarna i Förenade kungariket behåller den egenskap av unionsmedborgare som förvärvats före den 29 mars 2019. Det finns inga tvivel om att Förenade kungarikets medborgare på kort eller medellång sikt förlorar de rättigheter och friheter som följer av unionsrätten. Om rådet skulle ingå ett slutligt avtal, skulle de förhandlingar som pågår endast kunna fastställa omfattningen av den förlust av rättigheter som följer av unionsrätten för Förenade kungarikets medborgare som är bosatta utomlands. Om ett avtal inte ingås har rådet i det angripna beslutet och förhandlingsdirektiven inte angett målet att behålla rättigheterna för Förenade kungarikets medborgare. Enligt det beslutet fortsätter Förenade kungarikets medborgare således inte att vara unionsmedborgare och det finns inte någon säkerhet beträffande rättigheterna den medlemsstatens medborgare för tiden efter utträdet.
62
Det angripna beslutet utgör, särskilt eftersom det innehåller förhandlingsdirektiv för avtalet om utträde, inte en rättsakt som fastställer rättigheterna för Förenade kungarikets medborgare bosatta i EU-27, om ett avtal skulle komma till stånd. I förhandlingsdirektiven anges endast – i åtminstone den franska och den engelska språkversionen för övrigt i konditionalis i stället för i tvingande ordalag – unionens mål i samband med förhandlingarna med Förenade kungariket. I punkt 11 i förhandlingsdirektiven anges särskilt att den främsta prioriteringen i förhandlingarna är att bibehålla ställning och rättigheter i Förenade kungariket för medborgarna i EU-27 och deras familjer samt ställning och rättigheter i EU-27 för medborgarna i Förenade kungariket och deras familjer. Punkt III.1 i förhandlingsdirektiven avser medborgarnas rättigheter. Där föreskrivs att avtalet ”bör” säkerställa den ställning och de rättigheter som följer av unionsrätten på utträdesdagen, inbegripet sådana som kommer att åtnjutas senare och rättigheter som är på väg att erhållas (artikel 20). I punkt III.1 föreskrivs vidare att avtalet ”bör” avse åtminstone definitionen av de berörda personerna och att dess tillämpningsområde ”bör” omfatta samma personkrets som Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) och de personer som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1) (artikel 21).
63
Förhandlingsdirektiven kan därför inte få några rättsverkningar för medborgare i Förenade kungariket som är bosatta i en annan medlemsstat i EU-27. För det första preciseras det inte med nödvändighet i förhandlingsdirektiven vilka slutliga ståndpunkter unionen kommer att inta i samband med förhandlingarna, eftersom direktiven, såsom uttryckligen anges i artikel 4 i dessa, vid behov kan ändras och kompletteras under förhandlingarnas gång, särskilt för att återspegla Europeiska rådets riktlinjer i takt med att dessa utvecklas. För det andra leder förhandlingarna inte nödvändigtvis till att ett avtal ingås. För det tredje, även om förhandlingarna leder till att ett avtal ingås, fastställs rättigheterna för medborgarna i Förenade kungariket i EU-27, som eventuellt slås fast i det avtalet, per definition inte ensidigt av unionen, utan kommer också att bero på Förenade kungarikets ställningstagande. För det fjärde omfattas bestämmelserna om bevarande av ställning och rättigheter för medborgarna i Förenade kungariket i EU-27, från dagen för utträdet, enligt ett eventuellt avtal, inte endast av rådets behörighetsområde, eftersom beslutet att ingå avtalet om utträde ska fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande. Av samtliga dessa skäl är förhandlingsdirektiven riktade endast till kommissionen och kan inte avgöra rättigheterna för Förenade kungarikets medborgare som är bosatta i EU-27 från dagen för utträdet.
64
Den omständigheten, som sökandena har understrukit, att förhandlingsdirektiven inte omfattar målet att säkerställa att medborgarna i Förenade kungariket behåller den egenskap av unionsmedborgare som förvärvats före den 29 mars 2019, särskilt rösträtten i val till Europaparlamentet och i kommunala val, påverkar inte direkt deras rättsliga ställning. Såsom har påpekats ovan, är det angripna beslutet, inklusive förhandlingsdirektiven, endast ett förberedande dokument som inte föregriper innehållet i ett eventuellt slutligt avtal, särskilt när det gäller tillämpningsområdet avseende den personkrets som omfattas av eventuella bestämmelser avseende bevarande av ställning och rättigheter för medborgarna i Förenade kungariket i EU-27.
65
Dessutom syftar det angripna beslutet, som avser förhandlingarna mellan EU och Förenade kungariket om ett avtal om fastställande av villkoren för utträde, inte till att fastställa rättigheterna för medborgare i den medlemsstaten som är bosatta i EU-27 från dagen för utträdet om ingen överenskommelse nås. Sökandena kan följaktligen inte med framgång göra gällande att rådet i det angripna beslutet och förhandlingsdirektiven inte angett målet att behålla rättigheterna för Förenade kungarikets medborgare om ingen överenskommelse nås och att det angripna beslutet således inte ger någon säkerhet avseende rättigheterna för Förenade kungarikets medborgare som bor utomlands från tidpunkten för utträdet.
66
Sökandenas argument avseende målen för det angripna beslutet och förhandlingsdirektiven kan således inte godtas.
67
Sökandena har för det tredje gjort gällande att rådet borde ha nekat till att inleda förhandlingarna eller skjutit upp inledandet av dem. De har gjort gällande att utträdesförfarandet är ogiltigt om det inte finns ett bestämt konstitutionellt tillstånd grundat på rösterna från samtliga medborgare i Förenade kungariket, som också är unionsmedborgare och att det angripna beslutet förmodligen inte har något upphov. Sökandena har angett att de berövats rätten att rösta i folkomröstningen den 23 juni 2016 och i valet av parlamentsledamöter som antog 2017 års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde) på grund av femtonårsregeln (15 years rule), som innebär att medborgare i Förenade kungariket som varit bosatta utomlands i mer än femton år inte hade rösträtt. Dessutom anges i 2017 års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde) inte att Förenade kungariket träder ut ur EU, utan endast att premiärministern tillåts att underrätta unionen om att Förenade kungariket beslutat att träda ut ur unionen. Sökandena har preciserat att en talan pågår vid en domstol i Förenade kungariket, att rådet och Förenade kungariket borde ha begärt en rättslig prövning av författningsenligheten i meddelandet om avsikt att utträda i enlighet med principen om lojalt samarbete som fastställs i artikel 4.3 FEU och att rådet, enligt artikel 218.11 FEUF, även borde ha inhämtat ett yttrande från domstolen angående huruvida det är förenligt med fördragen att Förenade kungarikets medborgare som bor utomlands inte haft rösträtt eller är indirekt representerade av parlamentsledamöter. De har tillagt att demokratiprincipen åsidosätts om förevarande talan avvisas, eftersom upphävande av EU-medborgarskap, i mars 2019, kommer att genomföras med olaglig förlust av rösträtt för unionsmedborgare.
68
Genom dessa argument har sökandena åberopat grunder som i realiteten syftar till att bestrida det angripna beslutets lagenlighet. De har ifrågasatt detta, eftersom det inte medför att inledandet av förhandlingar avseende om under vilka villkor folkomröstningen av den 23 juni 2016 och de allmänna valen hölls i Förenade kungariket och med avseende på innehållet i 2017års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde) vägras eller skjuts upp. De har även ifrågasatt det angripna beslutet i den mån det inte föregicks av domstolsförfaranden, i synnerhet för att kontrollera huruvida meddelandet om avsikt att utträda var författningsenligt och huruvida det är förenligt med fördragen att Förenade kungarikets medborgare som bor utomlands inte hade rösträtt.
69
Dessa grunder är emellertid utan betydelse för huruvida talan kan upptas till sakprövning, eftersom de inte ifrågasätter att det angripna beslutet inte har någon direkt inverkan på sökandenas rättsliga ställning. Även om det antas att rådet borde ha vägrat att inleda förhandlingar eller borde ha kontrollerat om det beslut genom vilket Förenade kungariket hade beslutat att träda ut ur EU hade fattats i enlighet med dess konstitutionella bestämmelser, kvarstår att det angripna beslutet, som endast avser ett bemyndigande att inleda förhandlingar med Förenade kungariket och att slå fast direktiven för att föra de förhandlingarna, inte påverkar sökandenas rättsliga ställning. I synnerhet den omständigheten att rådet felaktigt underlät att tillämpa den möjlighet som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF, att inhämta ett yttrande från domstolen om det tilltänkta avtalets förenlighet med fördragen, eller åsidosatte principen om lojalt samarbete, kan inte leda till att de sakprövningsförutsättningar inte tillämpas som uttryckligen anges i artikel 263 FEU (se, för ett liknande resonemang, vad gäller principen om lojalt samarbete, dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 40). Att inhämta ett yttrande är för övrigt en rättighet och inte en skyldighet för rådet.
70
När det gäller påståendet om åsidosättande av demokratiprincipen, som återges i bland annat ingressen till EU-fördraget, i artikel 2 FEU och i ingressen till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, kan det inte med framgång göras gällande att talan ska prövas i sak, eftersom det angripna beslutet fattats med åsidosättande av demokratiprincipen. Ett sådant resonemang skulle nämligen vara detsamma som att dra slutsatsen att en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan prövas i sak på grund av att den angripna rättsakten eventuellt är rättsstridig. Det följer emellertid av rättspraxis att den omständigheten att den berörda institutionens överträdelse är allvarlig, eller att överträdelsen medför en avsevärd kränkning av grundläggande rättigheter, inte medför att det blir tillåtet att underlåta tillämpning med hänvisning till de undantag på grund av allmän ordning som föreskrivs i EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 maj 2001, FNAB m.fl./rådet, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, punkt 40). Detta argument saknar således verkan, eftersom det angripna beslutet inte i sig innebär någon inskränkning av sökandenas rättigheter.
71
Tribunalen kan inte godta sökandenas argument att rådet borde ha vägrat eller skjutit upp inledandet av förhandlingarna, med hänsyn särskilt till att ett bestämt konstitutionellt tillstånd saknades som grundades på röster från alla Förenade kungarikets medborgare.
72
För det fjärde har sökandena slutligen hävdat att förevarande talan är det enda effektiva rättsmedlet vid unionsdomstolen innan de oundvikligen förlorar sitt unionsmedborgarskap den 29 mars 2019 till följd av det angripna beslutet. Varken ett förfarande för brådskande mål eller än mindre en skadeståndstalan kan förhindra att unionsmedborgarskapet omedelbart går förlorat vid den tidpunkten. Detta rättsmedel bör bibehållas enligt principen om en union som bygger på lag och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
73
Såsom angetts ovan i punkt 59 ska det emellertid konstateras att rådet genom det angripna beslutet inte beslutade att Förenade kungariket skulle ”utträda” ur unionen den 29 mars 2019. Att Förenade kungarikets medborgare eventuellt förlorar sin egenskap av unionsmedborgare den 29 mars 2019 följer således inte av det angripna beslutet, som vad avser sökandena endast utgör en förberedande rättsakt.
74
Det är både EU-domstolen och medlemsstaternas domstolar som ska säkerställa domstolsprövningen av att unionens rättsordning iakttas, vilket framgår av artikel 19.1 FEU (se dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkt 45 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall är, såsom rådet har påpekat, en av sökandenas huvudsakliga anmärkningar att de inte kunde rösta i folkomröstningen av den 23 juni 2016 eller i valet av parlamentsledamöter som antog 2017 års lag om Europeiska unionen (anmälan om utträde). Dessa röstningsförfaranden för medborgare i Förenade kungariket, för övrigt liksom meddelandet om avsikt att utträda, kunde vara föremål för en talan vid domstolarna i Förenade kungariket, som vid behov kan fråga EU-domstolen om tolkningen av fördragen genom ett förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF. I detta avseende ska det konstateras att talan har väckts vid flera tillfällen vid domstolarna i Förenade kungariket angående huruvida förfaranden vid och rättsakter från myndigheter i Förenade kungariket som syftar till att genomföra förfarandet för utträde som föreskrivs i artikel 50 FEU är lagenliga. Genom dom av den 28 april 2016 avgjorde High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales) avdelningen Queen’s Bench (förvaltingdomstol), Förenade kungariket), en ansökan vari H. Shindler och andra sökande ifrågasatte lagenligheten av folkomröstningen av den 23 juni 2016 och hävdade att Förenade kungarikets medborgare som är bosatta i en annan EU-medlemsstat sedan mer än femton år förlorat sin rösträtt enligt femtonårsregeln (15 years rule), i strid med unionsrätten. Såsom påpekades vid den muntliga förhandlingen, avslog den domstolen, genom dom av den 12 juni 2018 en ansökan i vilken E. Webster och andra sökande, med hänsyn till påståendet att ett beslut saknades som fattats i enlighet med de konstitutionella bestämmelserna i Förenade kungariket, ifrågasatte att Förenade kungariket förde förhandlingarna om att ingå ett avtal om utträde.
75
Slutligen har sökandena, till stöd för sitt argument att förevarande talan är den enda som kan säkra deras rätt till ett effektivt domstolsskydd, hävdat att Förenade kungariket efter den 29 mars 2019, i händelse av tvist om det eventuella avtalet om utträde, kommer att bli tredjeland och kan komma att inte anse sig vara bundet av en dom från unionsdomstolen. Efter den dagen är unionsdomstolens domar inte verkställbara på ett eventuellt avtal om utträde.
76
Att förevarande talan ska avvisas följer emellertid inte av att sökandena har möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen mot ett beslut att ingå ett eventuellt avtal om utträde, utan följer av att det slagits fast att villkoret att det angripna beslutet ska medföra direkta verkningar på sökandenas rättsliga ställning inte är uppfyllt i detta fall. Det villkoret för att talan ska upptas till prövning ska visserligen tolkas mot bakgrund av den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, som slås fast i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Den kan emellertid inte avfärdas utan att gå utöver den behörighet som följer av EUF-fördraget om unionens domstolar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 97 och 98). Prövningen av huruvida förevarande talan kan upptas till sakprövning, som omfattas av EUF-fördraget, är inte heller beroende av frågan huruvida Förenade kungariket anser sig vara bundet av unionsdomstolens beslut i en tvist om ett eventuellt avtal om utträde.
77
Argumentet avseende rätten till ett effektivt domstolsskydd kan således inte godtas.
78
Av det anförda följer att det angripna beslutet, som inte har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandenas intressen genom att klart förändra deras rättsliga ställning, inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Dessutom har sökandena, som inte är direkt berörda av det angripna beslutet, inte talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Talan ska följaktligen avvisas i sin helhet.
Interventionsansökan
79
Enligt artikel 142.2 i rättegångsreglerna är interventionen accessorisk till huvudtvisten och ändamålet med interventionen förfaller bland annat när talan avvisas.
80
Under dessa omständigheter finns det inte längre någon anledning att pröva Europeiska kommissionens ansökan om att få intervenera till stöd för rådet.
Rättegångskostnader
81
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
82
Sökandena har tappat målet och ska därför, i enlighet med vad rådet har yrkat, bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets kostnader.
83
Eftersom målet avgörs slutligt innan interventionsansökan har prövats, ska kommissionen, enligt artikel 144.10 i rättegångsreglerna, bära sina rättegångskostnader vad gäller interventionsansökan.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Det finns inte längre skäl att pröva Europeiska kommissionens interventionsansökan.
3)
Harry Shindler och de övriga sökande vars namn anges i bilagan ska bära sina rättegångskostnader och ersätta rättegångskostnaderna för Europeiska unionens råd.
4)
Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader vad gäller interventionsansökan.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 november 2018
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.
(
1
)	Förteckningen över de övriga sökandena är bifogade endast den version som sänts till parterna.