62001CC0311_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I ─ Einleitung
1. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 69 und 71 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu─ und abwandern(2) (im Folgenden: Verordnung), verstoßen hat.
2. Die Vorwürfe der Kommission betreffen die ─ durch nationale höchstgerichtliche Rechtsprechung für rechtmäßig erachtete ─ Weigerung der niederländischen Arbeitsmarktbehörden, vollarbeitslosen Grenzgängern mit Wohnsitz in den Niederlanden die Möglichkeit zu eröffnen, sich unter Aufrechterhaltung ihrer Leistungsansprüche bei Arbeitslosigkeit in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Arbeit zu suchen.
II ─ Die Verordnung Nr. 1408/71
3. Der 14. und der 25. Erwägungsgrund lauten:
" Für Grenzgänger und Saisonarbeiter sind angesichts ihrer besonderen Lage insbesondere für den Fall der Krankheit und Arbeitslosigkeit einschlägige Regeln vorzusehen."
" Zur Erleichterung der Arbeitssuche in anderen Mitgliedstaaten ist dem Arbeitslosen vor allem für begrenzte Zeit Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, die für ihn zuletzt gegolten haben, zuzuerkennen."
Artikel 1 lautet auszugsweise:
" Begriffsbestimmungen
...
o)
" Zuständiger Träger" :
...
ii) der Träger, gegen den eine Person einen Anspruch auf Leistungen hat oder hätte, wenn sie selbst oder ihr Familienangehöriger beziehungsweise ihre Familienangehörigen im Gebiet des Mitgliedstaats wohnten, in dem dieser Träger seinen Sitz hat;
...
q)
" Zuständiger Staat" : der Mitgliedstaat, in dessen Gebiet der zuständige Träger seinen Sitz hat;
"
Artikel 69 Absätze 1 und 2 der Verordnung lauten:
" Bedingungen und Grenzen der Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs
(1) Ein vollarbeitsloser Arbeitnehmer, der die Voraussetzungen für einen Leistungsanspruch nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats erfüllt und sich in einen oder mehrere andere Mitgliedstaaten begibt, um dort eine Beschäftigung zu suchen, behält den Anspruch auf diese Leistungen unter folgenden Voraussetzungen und innerhalb der folgenden Grenzen:
a) Der Arbeitslose muss vor seiner Abreise während mindestens vier Wochen nach Beginn der Arbeitslosigkeit bei der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates als Arbeitssuchender gemeldet gewesen sein und dieser zur Verfügung gestanden haben. Die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger kann jedoch seine Abreise vor Ablauf dieser Frist genehmigen;
b) der Arbeitslose muss sich bei der Arbeitsverwaltung jedes Mitgliedstaats, in den er sich begibt, als Arbeitssuchender melden und sich der dortigen Kontrolle unterwerfen. Für den Zeitraum vor der Anmeldung gilt diese Bedingung als erfüllt, wenn die Anmeldung innerhalb von sieben Tagen nach dem Zeitpunkt erfolgt, von dem ab der Arbeitslose der Arbeitsverwaltung des Staates, den er verlassen hat, nicht mehr zur Verfügung stand. In außergewöhnlichen Fällen kann diese Frist von der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger verlängert werden;
c) der Leistungsanspruch wird während höchstens drei Monaten von dem Zeitpunkt an aufrechterhalten, von dem ab der Arbeitslose der Arbeitsverwaltung des Staates, den er verlassen hat, nicht mehr zur Verfügung stand; dabei darf die Gesamtdauer der Leistungsgewährung den Zeitraum nicht überschreiten, für den nach den Rechtsvorschriften dieses Staates Anspruch auf Leistungen besteht. Bei einem Saisonarbeiter ist die Dauer der Leistungsgewährung außerdem durch den Ablauf der Saison begrenzt, für die er eingestellt worden ist.
(2) Der Arbeitslose hat weiterhin Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er vor Ablauf des Zeitraums, in dem er nach Absatz 1 Buchstabe c Anspruch auf Leistungen hat, in den zuständigen Staat zurückkehrt; er verliert jeden Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er nicht vor Ablauf dieses Zeitraums dorthin zurückkehrt. In Ausnahmefällen kann die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger diese Frist verlängern.
"
Artikel 70 Absatz 1 lautet:
" In den in Artikel 69 Absatz 1 bezeichneten Fällen werden die Leistungen vom Träger des Staates gezahlt, in dem der Arbeitslose eine Beschäftigung sucht.
Der zuständige Träger des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften der Arbeitnehmer während seiner letzten Beschäftigung unterlegen hat, hat diese Leistungen zu erstatten.
"
Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii lautet:
" (1) Für die Gewährung der Leistungen an einen Arbeitslosen, der während seiner letzten Beschäftigung im Gebiet eines anderen als des zuständigen Mitgliedstaats wohnte, gilt Folgendes:
a) ...
ii) Grenzgänger erhalten bei Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie wohnen, als ob während der letzten Beschäftigung die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats für sie gegolten hätten; diese Leistungen gewährt der Träger des Wohnorts zu seinen Lasten;
"
III ─ Sachverhalt, Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
4. In den Niederlanden wird vollarbeitslosen Grenzgängern, die Leistungen bei Arbeitslosigkeit (im Folgenden: Leistungen) aufgrund ihres Wohnsitzes in den Niederlanden beziehen, die Fortzahlung dieser Leistungen verweigert, solange sie sich in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten, um dort eine Arbeit zu suchen. Diese Verwaltungspraxis der niederländischen Behörden wurde durch ein nationales höchstgerichtliches Urteil als mit der Verordnung vereinbar angesehen.
5. Da die Kommission zur Ansicht kam, dass die Verordnung in den Niederlanden nicht ordnungsgemäß angewendet werde, übermittelte sie der niederländischen Regierung am 29. Mai 1998 ein Mahnschreiben mit der Aufforderung, binnen zwei Monaten dazu Stellung zu nehmen.
6. Nachdem das Antwortschreiben der niederländischen Regierung vom 2. Oktober 1998 nach Auffassung der Kommission den Verdacht der Vertragsverletzung nicht ausgeräumt hatte, richtete sie mit Schreiben vom 30. Juli 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich der Niederlande, in der sie dessen Weigerung, vollarbeitslosen Grenzgängern, die Leistungen aufgrund ihres Wohnsitzes in den Niederlanden beziehen, eine Arbeitssuche in anderen Mitgliedstaaten unter Fortsetzung ihres Leistungsbezugs zu ermöglichen, als Verstoß gegen die Artikel 69 und 71 der Verordnung rügte und das Königreich der Niederlande aufforderte, binnen zwei Monaten die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die niederländische Regierung antwortete mit Schreiben vom 8. Oktober 1999.
7. Da die Kommission zur Auffassung gelangte, dass das Königreich der Niederlande seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen sei, erhob sie mit Schriftsatz vom 7. August 2001, eingetragen ins Register des Gerichtshofes am 7. August 2001, gegen das Königreich der Niederlande gemäß Artikel 226 EG Klage beim Gerichtshof.
8. Die Kommission stellt den Antrag,
1. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 69 und 71 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu─ und abwandern, verstoßen hat, indem es vollarbeitslosen Grenzgängern nicht erlaube, von der in Artikel 69 der Verordnung vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen, unter den dort genannten Voraussetzungen in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit eine Beschäftigung zu suchen;
2. dem Königreich der Niederlande die Kosten aufzuerlegen.
IV ─ Zur Vertragsverletzung
A ─ Parteienvorbringen
9. Die
Kommission
ist der Ansicht, dass die Verordnung eine kumulative Anwendbarkeit der Bestimmungen des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung und des Artikels 69 der Verordnung (i. d. F. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii bzw. Artikel 69) durch die zuständigen Träger des Staates, in dem der betroffene Arbeitnehmer seinen ständigen Wohnsitz (im Folgenden: Wohnsitzstaat) habe, vorsehe.
10. Die Kommission beruft sich zunächst auf den Wortlaut von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii, aus dem sich ergebe, dass ein vollarbeitsloser Grenzgänger vollständig in das Regime des Wohnsitzstaats integriert sei und einen originären Anspruch ( " een originaire aanspraak" ) auf die Leistungen dieses Mitgliedstaats habe. Der einzig zuständige Träger im Sinne des Artikels 1 Buchstabe o Ziffer ii der Verordnung sei daher jener des Wohnsitzstaats. Dies gelte auch für die Anwendung von Artikel 69.
11. Sie beruft sich weiter auf den Wortlaut des Artikels 69, welcher in seinem Absatz 1 unter Buchstabe a vom
" zuständigen Staat"
und unter Buchstaben b und c von dem
" Staat, den er verlassen hat", spreche. Da der Staat, den ein vollarbeitsloser Grenzgänger verlasse, der Wohnsitzstaat sei, sei dieser auch der zuständige Staat für die Gewährung der Rechte aus Artikel 69.
12. Die Kommission wendet sich gegen eine Berufung auf die Urteile in den Rechtssachen Cochet(3) und Huijbrechts(4), aus denen die niederländische Regierung allgemein ableite, dass der Staat, in dem der Grenzgänger zuletzt beschäftigt gewesen sei (im Folgenden: Beschäftigungsstaat), zuständiger Staat für vollarbeitslose Grenzgänger bleibe. Der Gerichtshof habe in den genannten Urteilen nur festgestellt, dass die allgemeine Zuständigkeit des Beschäftigungsstaats gemäß Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung zwar von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii verdrängt werde, aber wieder auflebe, wenn der vollarbeitslose Grenzgänger seinen Wohnsitz nachträglich in den Beschäftigungsstaat verlege. Aus diesen beiden Urteilen in Verbindung mit den Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen Miehte, de Laat sowie Grisvard und Kreitz(5) ergebe sich, dass im Falle vollarbeitsloser Grenzgänger grundsätzlich allein der Wohnsitzstaat für diese Leistungserbringung zuständig sei.
13. Nach Ansicht der Kommission liege der Regelungsgehalt des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii in einer rechtlichen Fiktion im Hinblick auf die Voraussetzungen für den Erwerb der Leistungen. Eine vergleichbare Fiktion enthalte auch Artikel 67 der Verordnung, mit dem die Berücksichtigung ausländischer Versicherungs─ oder Beschäftigungszeiten angeordnet werde. Arbeitslose, welche Leistungen nur aufgrund dieser Fiktion erhalten, könnten sich aber zweifelsohne auf die Anwendung von Artikel 69 berufen. Artikel 69 müsse also auch bei Leistungen gelten, die aufgrund von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii gewährt würden.
14. Die Kommission beruft sich außerdem auf den 25. Erwägungsgrund der Verordnung sowie auf die ständige Rechtsprechung(6) des Gerichtshofes. Daraus ergebe sich insbesondere, dass die Verordnung es verbiete, Grenzgänger aufgrund ihrer besonderen Lage bei der Arbeitssuche und Arbeitsaufnahme zu behindern oder die Verordnung so anzuwenden, dass Grenzgängern daraus Nachteile entstünden.
15. Insoweit sich die niederländische Regierung darauf berufe, dass der Träger des Wohnsitzstaats dadurch im Ergebnis die gesamten Lasten der Leistungen trage, obwohl an ihn keine Beiträge geleistet würden, verweist die Kommission auf das Urteil in der Rechtssache Van Gestel(7) . Dort sei festgestellt worden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in seinem Bestreben, den Arbeitslosen möglichst gute Chancen der Wiedereingliederung im Wohnsitzstaat zu geben, die Lastenteilung bewusst so geregelt habe.
16. Zum Änderungsvorschlag der Kommission aus dem Jahr 1980 zu Artikel 69, auf den sich die niederländische Regierung stützt, stellt die Kommission fest, dass dieser Vorschlag mehr als 20 Jahre zurückliege und die maßgebliche Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii zum Zeitpunkt des Vorschlages noch nicht vorgelegen habe. Im Übrigen sei der gesamte damalige Änderungsvorschlag zurückgezogen worden und jener Änderungsvorschlag für Artikel 69, auf den sich die niederländische Regierung beziehe, sei im letzten Änderungsvorschlag zur Verordnung(8) nicht mehr enthalten.
17. Die
niederländische Regierung
ist der Ansicht, dass vollarbeitslose Grenzgänger, welche Leistungen aufgrund von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii im Wohnsitzstaat erhielten, sich nicht gleichzeitig auf Artikel 69 berufen könnten, um die Leistungen während der Zeit einer Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat weiter beziehen zu können.
18. Der Wohnsitzstaat sei nicht der zuständige Staat für die Anwendung des Artikels 69 Absatz 1. Aus dem Wortlaut des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii und aus den Urteilen in den Rechtssachen Cochet, Huijbrechts(9), Bonaffini u. a.(10) sowie Testa u. a.(11) ergebe sich, dass der zuständige Staat vor und während der Arbeitslosigkeit allein der Beschäftigungsstaat sei.
19. Der Anspruch auf Leistungen sei im Wohnsitzstaat kein originärer Anspruch. Die Leistungen würden vielmehr lediglich nach den Vorschriften des Wohnsitzstaats berechnet und zu dessen Lasten zur Verfügung gestellt. Eine solche Situation sei der Verordnung nicht fremd. Wie der Gerichtshof bereits im Urteil in der Rechtssache Rebmann(12) festgestellt habe, sei es durchaus denkbar, dass ein vollarbeitsloser Grenzgänger, der Leistungen unter Anwendung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii beziehe, gleichzeitig den Vorschriften des Wohnsitzstaats und jenen des Beschäftigungsstaats unterliege.
20. Dafür, dass zuständiger Staat im Sinne des Artikels 69 allein der Beschäftigungsstaat sei, spreche auch die Rechtssicherheit. Der Begriff des „zuständigen Staates“ hätte nämlich andernfalls innerhalb derselben Bestimmung eine unterschiedliche Bedeutung, je nachdem, ob diese für vollarbeitslose Grenzgänger oder für Vollarbeitslose, die im Beschäftigungsstaat leben, angewendet werde.
21. Auch der 25. Erwägungsgrund der Verordnung spreche dagegen, dass vollarbeitslose Grenzgänger die Leistungen des Wohnsitzstaats zur Arbeitssuche exportieren könnten. Dort sei ausdrücklich von Leistungen die Rede, die der Arbeitslose nach den Rechtsvorschriften erhalte,
" die für ihn zuletzt gegolten haben", mithin von den Leistungen des Beschäftigungsstaats.
22. Weiters werde in der Überschrift zu Kapitel 6 Abschnitt 2 der Verordnung, zu dem die Bestimmung des Artikels 69 gehört, ausdrücklich von Arbeitslosen gesprochen, die sich in einen anderen Mitgliedstaat als den
" zuständigen Staat"
begeben. Aus den Urteilen in den Rechtssachen Cochet und Huijbrechts(13) ergebe sich aber, dass der Beschäftigungsstaat der zuständige Staat sei.
23. Im Übrigen sei der Begriff des
" zuständigen Staates"
in Artikel 1 Buchstabe q der Verordnung so definiert, dass dies jener Mitgliedstaat sei, der die zuständigen Träger beherberge. Was ein zuständiger Träger sei, regle nicht die gegenständliche Verordnung, sondern die Verordnung (EWG) Nr. 574/72(14) (im Folgenden: Durchführungsverordnung). Der Träger des Wohnsitzstaats werde in der Durchführungsverordnung ─ neben den Bestimmungen über andere Leistungen der sozialen Sicherheit(15) ─ in Bezug auf die Leistungen bei Arbeitslosigkeit an vollarbeitslose Grenzgänger nur in Artikel 84 ausdrücklich als
" zuständiger Träger"
bezeichnet. Dieser Artikel beziehe sich jedoch allein auf die Durchführungsbestimmungen für die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten (Artikel 80 der Durchführungsverordnung betreffend die Anwendung von Artikel 67 der Verordnung), mithin nicht auf die Anwendung von Artikel 69.
24. Aus dem Urteil in den verbundenen Rechtssachen Testa u. a.(16) ergebe sich, dass Artikel 69 eine besondere Regelung enthalte, welche den Betroffenen Vorteile gewähre. Diese Vorteile würden eine Ausnahme darstellen und dürften daher nur unter den engen Voraussetzungen gewährt werden, die in Artikel 69 vorgesehen seien. Dies ergebe sich auch aus dem Urteil in der Rechtssache Bonaffini u. a.(17) .
25. Aus dem Urteil Bastos Moriana(18) lasse sich zudem ableiten, dass die Anwendung des Artikels 69 nur für solche Arbeitslose in Frage komme, die einen Anspruch auf Leistungen unmittelbar aus der Anwendung der nationalen Bestimmungen herleiten könnten, nicht aber für vollarbeitslose Grenzgänger, deren Anspruch auf Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii beruhe.
26. Die Nichtanwendung des Artikels 69 bei vollarbeitslosen Grenzgängern stehe auch nicht dem Zweck der Freizügigkeitsregeln (Artikel 39 ff. EG) entgegen.
27. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich nämlich, dass Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii dazu diene, die Arbeitssuche eines vollarbeitslosen Grenzgängers im Wohnsitzstaat zu ermöglichen, weil sie dort am aussichtsreichsten erscheine. Durch die Wahrnehmung der Rechte aus Artikel 69 würden diese Arbeitslosen die Bedingungen der für sie aussichtsreichsten Arbeitssuche aber gerade verlieren.
28. Die Betroffenen würden zudem auch keine Ansprüche der sozialen Sicherheit einbüßen, die sie ohne die Wahrnehmung ihres Rechts auf Freizügigkeit gehabt hätten. Der Gerichtshof habe im Urteil Petroni(19) festgestellt, dass nur der Verlust solcher Leistungen dem Zweck der Freizügigkeitsregeln widersprechen würde, die den Arbeitslosen aufgrund nationalen Rechts zustehen würden. Hier werde der Anspruch auf Leistungen aber aufgrund der Verordnung erworben.
29. Außerdem sei die Rechtsauffassung der Kommission mit Artikel 70 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung unvereinbar. Diese Bestimmung regle die Erstattung jener Leistungen, die der Träger des Mitgliedstaats, wo die Arbeitssuche in Wahrnehmung der Rechte aus Artikel 69 stattfindet, an den Arbeitslosen auszahlt. In dieser Bestimmung werde ausdrücklich festgestellt, dass die Erstattung durch den Träger des Mitgliedstaats zu erfolgen habe, dessen Rechtsvorschriften der Arbeitslose
" während seiner letzten Beschäftigung"
unterlegen sei. Dieser Mitgliedstaat sei gemäß Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung der Beschäftigungsstaat. Andernfalls hätte der Träger des Wohnsitzstaats bei Anwendung von Artikel 69 im Falle vollarbeitsloser Grenzgänger die vollständigen Lasten zu tragen, obwohl der betroffene Arbeitslose möglicherweise niemals Beiträge an diesen Träger geleistet habe.
30. Die niederländische Regierung verweist schließlich auf den historischen Hintergrund. Eine Regelung wie Artikel 69 sei in der Vorgängerverordnung nicht enthalten gewesen und erst 1971, nach schwierigen Verhandlungen, eingeführt worden. Im Änderungsvorschlag der Kommission aus 1980 sei vorgesehen gewesen, einen neuen Absatz 4 für Artikel 69 einzufügen, der bestimmt hätte, dass Artikel 69 auch für vollarbeitslose Grenzgänger gelte, die Leistungen im Wohnsitzstaat erhalten. Dies bedeute, dass die geltende Fassung dies nicht vorsehe. Durch nachträgliche Änderungen der Verordnung sei nunmehr im Falle vollarbeitsloser Grenzgänger zwar auch für Leistungen bei Alter, Krankheit, Invalidität und für Familienleistungen einheitlich die Rechtsordnung des Wohnsitzstaats maßgeblich. Für die Leistungen in Anwendung von Artikel 69 habe der Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch keine entsprechende Regelung eingefügt.
B ─ Würdigung
31. Auch wenn dies nicht ausdrücklich so vorgetragen wird, gehen die Parteienvorbringen hier offenbar von zwei nacheinander zu prüfenden Rechtsf ragen aus: Ist
Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung
so auszulegen, dass die für den Bezug von Leistungen bei Arbeitslosigkeit maßgeblichen Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats auch dann noch anstelle derer des Beschäftigungsstaats anzuwenden sind, wenn der vollarbeitslose Grenzgänger Arbeit in einem anderen Mitgliedstaat sucht? Wird dies bejaht, ist
Artikel 69 der Verordnung
so auszulegen, dass er auch auf die Arbeitssuche von vollarbeitslosen Grenzgängern anwendbar ist und daher den über Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung anwendbaren Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats vorgeht?
1. Zur Frage der Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung
a) Allgemeines zur Zuständigkeit eines Mitgliedstaats für Leistungen an vollarbeitslose Grenzgänger
32. Die Parteien erörtern die Frage der Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii zunächst als Problem der Zuständigkeit des Wohnsitzstaats.
33. Die Zuständigkeit eines Mitgliedstaats für die Gewährung von Leistungen der sozialen Sicherheit im Anwendungsbereich der Verordnung wird nicht, wie von der niederländischen Regierung vorgebracht, in Artikel 1 Buchstabe q der Verordnung geregelt. Diese Bestimmung verweist nämlich lediglich auf Artikel 1 Buchstabe o Ziffer ii der Verordnung, wonach jener Mitgliedstaat zuständig ist, in dem der zuständige Träger seinen Sitz hat. Wer zuständiger Träger ist, besagt Artikel 1 der Verordnung nicht.
34. Die Zuständigkeit wird auch nicht etwa im Wege der Bezeichnung des zuständigen Trägers durch die Durchführungsverordnung geregelt, denn die Durchführungsverordnung konkretisiert nur die Bestimmungen der Verordnung.
35. Die Zuständigkeit eines Mitgliedstaats ergibt sich allein aus Titel II und III der Verordnung selbst. Darin finden sich zunächst die Grundsatzregeln und im Anschluss daran die Spezialbestimmungen für die verschiedenen Leistungsarten der sozialen Sicherheit. Innerhalb der Spezialbestimmungen wird die Zuständigkeit für bestimmte Sonderfälle, wie etwa Grenzgänger, geregelt.
36. Die grundsätzliche Zuständigkeitsregelung für Arbeitnehmer findet sich in Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung. Danach ist generell der Beschäftigungsstaat zuständig.
37. Im Fall der Leistungen bei Arbeitslosigkeit besteht für vollarbeitslose Grenzgänger mit Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii eine von der grundsätzlichen Regelung abweichende Regelung, wonach die Betroffenen die Leistungen allein vom Träger des Wohnsitzstaats nach dessen Rechtsvorschriften erhalten. Diese Bestimmung spricht allerdings nicht von
" Zuständigkeit"
des Wohnsitzstaats, sondern davon, dass die Grenzgänger die Leistungen
" nach den Rechtsvorschriften [des Wohnsitzstaats] erhalten" .
38. Die Parteien gehen nun von unterschiedlichen Vorstellungen darüber aus, welche Funktion Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii den Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats zuweist.
b) Auslegung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung in Bezug auf die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats
39. Die Kommission ist offenbar der Ansicht, dass der Leistungsanspruch für vollarbeitslose Grenzgänger auf der Grundlage von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii unmittelbar auf den Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats beruhe. Nach dieser Sichtweise kommt es also zu einem
Statutenwechsel
und die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats bilden Rechtsgrundlage und Maßstab der Leistungen (im Folgenden: Statutenwechsel-Theorie).
40. Die niederländische Regierung hingegen ist der Auffassung, dass vollarbeitslose Grenzgänger im Rahmen der Anwendung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii sowohl den Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats als auch jenen des Beschäftigungsstaats unterliegen. Nach dieser Sichtweise handelt es sich um einen
Leistungsexport, bei dem der Leistungsanspruch auf den Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats beruht und die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats nur Maßstab für die Gewährung der Leistungen sind (im Folgenden: Export-Theorie).
41. Aus dem Vorbringen der Parteien lässt sich ableiten, dass die Parteien dem Auffassungsunterschied folgende Bedeutung beimessen:
42. Nach der Statutenwechsel-Theorie würden allein die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats gelten und ihnen würde der vorrangig geltende unmittelbar anwendbare Artikel 69 entgegenstehen(20) .
43. Nach der Export-Theorie käme es bei Anwendung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii dazu, dass der vollarbeitslose Grenzgänger gleichzeitig den Rechtsordnungen des Wohnsitzstaats und der des Beschäftigungsstaats unterliegt. Die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats würden also die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats lediglich für die Zwecke der Leistungsgewährung überlagern. Die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats würden dabei nur insoweit angewendet, als dies der Arbeitssuche im Wohnsitzstaat dient. Findet nun eine Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat als dem Wohnsitzstaat statt, wäre der Grund des Leistungsexports entfallen und es fänden nur noch die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats Anwendung. Für den Wohnsitzstaat würde sich die Frage der Anwendung von Artikel 69 so gesehen nicht mehr stellen.
i) Zur Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung anhand der wesentlichen Parteivorbringen
Zum Wortlaut von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii
44. Beide Parteien berufen sich zur Unterstützung ihrer jeweiligen Rechtsansicht zunächst auf den Wortlaut von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii. Die Formulierung
" erhalten
... Leistungen ... nach den Rechtsvorschriften
des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie wohnen,
als ob
..." (21) trifft aber nur eine sehr vage Aussage betreffend die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats. Die Formulierung lässt weder mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats Rechtsgrundlage der Leistungen sind, noch dass sie nur Maßstab für die Leistungen sein sollen. Auch andere Sprachfassungen von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii, wie etwa jene der Verfahrenssprache Niederländisch sowie die Formulierungen der englischen, französischen und spanischen Fassung lassen keinen eindeutigen Schluss in die eine oder andere Richtung zu.
Zum Wortlaut anderer Bestimmungen der Verordnung
45. Die niederländische Regierung beruft sich weiters auf den Wortlaut von Artikel 70 Absatz 1 Satz 2, welcher die Lasten der Anwendung von Artikel 69 dem
" zuständigen Träger des Mitgliedstaats [auferlegt], dessen Rechtsvorschriften der Arbeitnehmer ... während seiner letzten Beschäftigung unterlegen hat" . Dieser Wortlaut scheint die von den Niederlanden vertretene Export-Theorie insoferne zu bestätigen, als bei Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat, also auch bei vollarbeitslosen Grenzgängern, die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats anzuwenden sind.
46. Artikel 70 Absatz 1 Satz 2 regelt jedoch nur die Frage, der Träger welchen Mitgliedstaats die Kosten der Leistungen während der Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat letztlich zu tragen hat(22) . Generelle Schlüsse im Hinblick auf die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats in Zusammenhang mit Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii lassen sich daraus allein aber nicht ableiten.
47. Auch aus dem Wortlaut der Überschrift für die Artikel 69 f. der Verordnung, welche lautet:
" Arbeitslose, die sich in einen anderen Mitgliedstaat als den zuständigen Staat begeben", kann meines Erachtens kein Rückschluss auf die hier zu behandelnde Frage gezogen werden. Der Wohnsitzstaat wäre nämlich nur dann
" zuständiger Staat", wenn anzunehmen wäre, dass Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung im Sinne der Statutenwechsel-Theorie(23) auszulegen ist ─ was aber gerade in Frage steht.
48. Zur Stützung der Export-Theorie beruft sich die niederländische Regierung schließlich auf den Wortlaut des 25. Erwägungsgrundes der Verordnung, welcher den Zweck des Artikels 69 begründet. Aus diesem Erwägungsgrund ergibt sich jedoch ebenso kein Hinweis für die Lösung der Frage, welche Aussage Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii im Hinblick auf die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats trifft. Im 25. Erwägungsgrund wird nämlich nur ganz allgemein davon gesprochen, dass dem Arbeitslosen die Leistungen
" nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, die für [den Arbeitslosen] zuletzt gegolten haben", gewährt werden. Damit könnten aber sowohl die während der letzten Beschäftigung angewandten Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats als auch die nach Eintritt der Arbeitslosigkeit ─ unmittelbar vor der Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat als dem Wohnsitzstaat ─ angewandten Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats gemeint sein. Aus dem 25. Erwägungsgrund lässt sich also keineswegs ableiten, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber ─ im Sinne der Export-Theorie ─ davon ausgegangen wäre, dass bei einer Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat als dem Wohnsitzstaat nur noch die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats anzuwenden wären.
Zu den Änderungsvorschlägen betreffend die Verordnung
49. Insoweit sich die niederländische Regierung in Zusammenhang mit Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii auf die Entstehungsgeschichte der Verordnung, den nicht mehr gültigen Änderungsvorschlag der Kommission aus dem Jahre 1980 und den letzten Änderungsvorschlag von 1996(24) beruft, um die Export-Theorie zu stützen, ist dem Folgendes entgegenzuhalten: Die Einführung von Artikel 69 mag unter den Mitgliedstaaten durchaus umstritten gewesen sein. In Anbetracht der oben erwähnten weiten Formulierung des 25. Erwägungsgrundes kann daraus für sich genommen aber wohl nicht geschlossen werden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber davon ausgegangen wäre, dass Artikel 69 der Verordnung bei Leistungen für vollarbeitslose Grenzgänger keine Anwendung finden sollte.
50. Mit der im Änderungsvorschlag von 1980 enthaltenen, aber im letzten Änderungsvorschlag nicht mehr vorhandenen Bestimmung über die ausdrückliche Anwendbarkeit des Artikels 69 auf Leistungen für vollarbeitslose Grenzgänger könnte unter Umständen nämlich auch eine einfache Klarstellung bezweckt worden sein. Ohne weitere Informationen über die Beweggründe der Kommission für die Erstellung des Vorschlags aus 1980 und für seine Rücknahme kann daraus allein daher nichts, was für die Export-Theorie sprechen würde, abgeleitet werden. Abgesehen davon kann der Inhalt von Änderungsvorschlägen der Kommission wohl grundsätzlich alleine keine Bedeutung für die Auslegung einer vom Rat beschlossenen Fassung einer Verordnung haben.
Zur Rechtsprechung des Gerichtshofes
51. Schwerpunkt der rechtlichen Auseinandersetzung ist die Auslegung der Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen Cochet und Huijbrechts(25) . In beiden ging es um vollarbeitslose Grenzgänger, die nach Beginn des Leistungsbezugs im Wohnsitzstaat ihren Wohnsitz in den ehemaligen Beschäftigungsstaat verlegten. Hier hat der Gerichtshof festgestellt, dass für den Fortbezug dieser Leistungen nur die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats anzuwenden sind, weil
" Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii ... dem Staat der letzten Beschäftigung ... nicht seine grundsätzliche Zuständigkeit nehmen konnte" (26), bzw. dass
" die Bestimmungen des Artikels 71 ... den Grundsatz, dass zuständiger Staat der Staat der letzten Beschäftigung ist, unberührt [lassen]" (27) .
52. Der Gerichtshof spricht also vom
" Grundsatz"
der Zuständigkeit des Beschäftigungsstaats. Dies ergibt sich aber schon daraus, dass die Zuständigkeit des Wohnsitzstaats gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii unstreitig eine Spezialregelung gegenüber der allgemeinen Zuständigkeit des Beschäftigungsstaats nach Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung ist. Der Vorrang einer spezialgesetzlichen Regelung ist aber stets nur dann gegeben, wenn alle tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Dies war in beiden Ausgangsfällen durch Aufgabe des Wohnsitzes im Wohnsitzstaat nicht (mehr) der Fall. Im maßgeblichen Zeitpunkt war nur (noch) die
" grundsätzliche Zuständigkeit"
des Beschäftigungsstaats gegeben, denn der Staat des Wohnsitzes und der Staat der letzten Beschäftigung fielen (wieder) zusammen.
53. Jene vollarbeitslosen Grenzgänger, um deren Rechte es im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren geht, behalten jedoch ihren Wohnsitz im Wohnsitzstaat, sodass dessen Rechtsvorschriften gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii zweifelsohne anzuwenden sind. Daher bleibt die Frage, ob die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii nach der Statutenwechsel-Theorie oder nach der Export-Theorie auszulegen ist, auch nach den angeführten Urteilen weiterhin offen.
54. Insoweit sich die niederländische Regierung auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen Bonaffini und Testa(28) beruft, gilt Ähnliches. In beiden Rechtssachen ging es nicht um Grenzgänger, sodass die Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii, insoweit sie hier von Bedeutung ist, gar nicht Gegenstand jener Verfahren war.
55. Die niederländische Regierung beruft sich außerdem auf das Urteil in der Rechtssache Rebmann(29), in welchem der Gerichtshof ihrer Ansicht nach bestätigt habe, dass vollarbeitslose Grenzgänger im Rahmen von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii ─ im Sinne der Export-Theorie ─ gleichzeitig den Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats und des Beschäftigungsstaats unterliegen können.
56. Dort ging es um die Frage, ob die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats in Bezug auf Leistungen bei Alter von der Anwendung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii, der sich jedoch ausschließlich mit Leistungen bei Arbeitslosigkeit befasst, verdrängt werden. Dies hat der Gerichtshof unter Berufung darauf verneint, dass eine Ausdehnung der Sonderregelung für Grenzgänger betreffend Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf Regelungen betreffend Leistungen im Rahmen anderer Zweige der sozialen Sicherheit, im gegenständlichen Fall Leistungen bei Alter, nicht möglich ist. In diesen Fällen kommt es daher zwar zu einer gleichzeitigen Anwendung von nationalen Rechtsvorschriften zweier Mitgliedstaaten; sie sind allerdings mit der hier streitigen Rechtslage nicht vergleichbar(30) .
57. Die Kommission beruft sich zur Stützung ihrer (Statutenwechsel─)Theorie auf die Urteile in den Rechtssachen Miethe, de Laat sowie Grisvard und Kreitz(31) . Hierzu ist festzustellen, dass der Gerichtshof sich auch in diesen drei Rechtssachen nicht mit der Frage befassen musste, welche Funktion die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats bei der Anwendung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung haben.
58. In den Rechtssachen Miethe und de Laat ging es jeweils nur darum, welche Bestimmung des Artikels 71 Absatz 1 Anwendung finden sollte (Buchstabe a oder b bzw. a Ziffer i oder a Ziffer ii und nicht um den Inhalt der Bestimmung des Buchstaben a Ziffer ii.
59. In der Rechtssache Grisvard und Kreitz ging es um die Berechnung der Leistungen unter Anwendung von Artikel 68 der Verordnung. Hier hat der Gerichtshof zwar festgestellt(32) :
" Nach Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii ... Dieser Artikel schreibt eindeutig die Anwendung allein der Vorschriften des Wohnstaats vor und schließt damit die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats, einschließlich etwaiger Begrenzungsbestimmungen, aus."
Diese Passage des Urteils stützt aber nur scheinbar die Statutenwechsel-Theorie. Das Urteil ist nämlich vor dem besonderen Hintergrund des dortigen Ausgangsrechtsstreits zu sehen, in dem es um die Berechnung der Höhe der Leistungen ging. In der Rechtssache Grisvard und Kreitz ging es um die Frage, ob, aufbauend auf dem Urteil in der Rechtssache Fellinger(33), die Rechtsvorschriften des Beschäftigungsstaats auch betreffend etwaige Höchstgrenzen für das berücksichtigungsfähige Entgelt anzuwenden sind. Nur in diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii
" eindeutig die Anwendung allein der Vorschriften des Wohnsitzstaates vor[schreibt]" (34) .
Zwischenergebnis
60. Da mithin weder der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung noch die Änderungsvorschläge der Kommission, noch die vorgebrachte Rechtsprechung des Gerichtshofes hinreichend Klarheit über die Auslegung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii im Hinblick auf die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats bieten, soll im Folgenden eine Prüfung der beiden Auslegungstheorien anhand des Zwecks der Verordnung, insbesondere der Bestimmung über die Grenzgänger, vorgenommen werden.
ii) Zur Auslegung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii anhand des Zwecks der Bestimmung
61. Beide Parteien anerkennen, dass die Verordnung allgemein der Erleichterung des Rechts auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer dient und daher nicht so ausgelegt werden kann, dass der Erhalt von Leistungen der sozialen Sicherheit erschwert wird oder Ansprüche gar verloren gehen, welche die Arbeitnehmer ohne die Anwendung von Bestimmungen der Verordnung hätten(35) . Die zentrale Frage dieses Verfahrens erfordert meines Erachtens keine detaillierte Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Vorbringen der Parteien. Die Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii im Hinblick auf die Funktion der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats kann nämlich mit dem Aspekt des Vermeidens von Nachteilen oder der Erleichterung der Freizügigkeit allein wohl nicht geklärt werden.
62. So kann Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii ganz allgemein wohl nicht nur als bloße Sozialvorschrift verstanden werden. Die Bestimmung spiegelt vielmehr einen vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffenen Ausgleich mehrerer Interessen (des vollarbeitslosen Grenzgängers, der beteiligten Leistungsträger und der verschiedenen nationalen Arbeitsmärkte der Mitgliedstaaten) wider.
63. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii dient ─ wie auch der Gerichtshof bereits festgestellt hat(36) ─ zwar auch dazu, vollarbeitslosen Grenzgängern insoferne
leichter
eine Beschäftigung zu verschaffen, als die Vermittlungschancen im Wohnsitzstaat grundsätzlich am größten erscheinen.
64. Der damit verbundene Zwang, sich während der Arbeitssuche ausschließlich(37) der Arbeitsvermittlung des Wohnsitzstaats zu unterwerfen, kann damit aber nur teilweise erklärt werden. Vollarbeitslose Grenzgänger sind nämlich selbst dann, wenn die Arbeitssuche aufgrund der Arbeitsmarktlage im Wohnsitzstaat wenig Aussicht auf Erfolg zeitigt(38), grundsätzlich erst einmal gezwungen, sich der Arbeitsvermittlung des Wohnsitzstaats zur Verfügung zu stellen. Dies bedeutet, dass der
Arbeitsmarkt des Wohnsitzstaats
jedenfalls ein erstes
" Zugriffsrecht"
auf die Arbeitssuchenden hat. Umgekehrt hat der Arbeitnehmer so aber nicht unbedingt die Wahl der aussichtsreichsten Arbeitsvermittlung.
65. Auch die
Lastentragungsregel
des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii kann wohl nicht allein damit erklärt werden, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gefördert oder Nachteile verhindert werden sollen. Für Arbeitnehmer, die von der Freizügigkeit Gebrauch machen oder gemacht haben, dürfte es im Allgemeinen nämlich ohne Bedeutung sein, wer im Fall ihrer Arbeitslosigkeit die Lasten der Leistungen trägt. Die Verteilung der Lastentragung im Einzelnen beruht im Übrigen ─ wie der Gerichtshof festgestellt hat(39) ─ auf dem Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers.
66. Wenn demnach der Zweck des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii in einem Ausgleich verschiedener Interessen liegt, stellt sich die Frage, welche dieser Interessen für die Statutenwechsel-Theorie sprechen und welche für die Export-Theorie.
67. Es liegt auf der Hand, dass der Vorteil, den die Statutenwechsel-Theorie hätte, in der Klarheit der rechtlichen Konstruktion liegt, die sowohl dem vollarbeitslosen Grenzgänger als auch den beteiligten Leistungsträgern dient.
68. Die Export-Theorie hingegen scheint nur den Interessen der Träger des Wohnsitzstaats zu dienen, indem sie die Anwendung von Artikel 69 bei vollarbeitslosen Grenzgängern (administrative Abwicklung, Lastentragung) durch diese Träger in Frage stellt. Zwar betrifft Artikel 69 nur eine Ausnahmesituation (Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat), es ist jedoch nicht auszuschließen, dass die Export-Theorie an sich in ihren Auswirkungen die Auslegung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii insgesamt betreffen würde. Bei Anwendung dieser Theorie könnte sich für vollarbeitslose Grenzgänger dann allgemein die Frage stellen, ob ihnen bestimmte Sozialleistungen, die nach nationalem Recht tatbestandlich an den Bezug der Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach den eigenen Rechtsvorschriften anknüpfen (z. B. Wohnungsbeihilfen, Vergünstigungen im Personennahverkehr), zur Verfügung stehen. Da der Leistungsanspruch nach der Export-Theorie nämlich nicht auf den Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats, sondern auf jenen des Beschäftigungsstaats beruhen würde, könnte unklar sein, ob di e Voraussetzungen für den Anspruch auf solche Sozialleistungen nach nationalem Recht erfüllt wären. Diese Rechtsunsicherheit zu Lasten vollarbeitsloser Grenzgänger lässt sich meines Erachtens schon aus dem dargestellten Interessenausgleich heraus nicht begründen.
69. Es sind also keine Gründe ersichtlich, die eindeutig für die von der niederländischen Regierung vertretene Export-Theorie sprechen würden. Die von der Kommission vertretene Statutenwechsel-Theorie hat hingegen die Einfachheit und Rechtssicherheit für sich.
70. Es ist also davon auszugehen, dass bei Vorliegen aller Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Anspruch auf Leistungen aufgrund der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats besteht und nach deren Maßstab zu gewähren ist.
71. Wenn sich daher ein vollarbeitsloser Grenzgänger auf Arbeitssuche in einen anderen Mitgliedstaat als den Wohnsitzstaat begibt, so bleiben die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats für die Leistungen anwendbar. Dies gilt so lange, als die tatbestandlichen Voraussetzungen des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii(40) erfüllt sind.
2. Zur Anwendbarkeit von Artikel 69 der Verordnung auf vollarbeitslose Grenzgänger
72. Wenn es für vollarbeitslose Grenzgänger auch bei Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat grundsätzlich bei der Anwendung der Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats bleibt, scheint hier noch in Frage zu stehen, ob Artikel 69 der Verordnung
so auszulegen ist, dass er auch auf die Arbeitssuche von vollarbeitslosen Grenzgängern anwendbar ist.
73. Dazu ist zunächst zu prüfen, ob sich aus Artikel 69 selbst mögliche Anhaltspunkte für seine Nichtanwendbarkeit im Fall vollarbeitsloser Grenzgänger ergeben könnten. Weder der Wortlaut der Überschrift zu Kapitel 6 Abschnitt 2 der Verordnung noch der Wortlaut des Artikels 69 Absatz 1 selbst stehen aber seiner Anwendbarkeit im Fall vollarbeitsloser Grenzgänger entgegen.
74. Wie dargelegt wurde, werden die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats bei der Anwendung des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii zudem zur einzigen Rechtsgrundlage der Leistungen und zum Maßstab der Leistungsgewährung.
75. Schließlich kann davon ausgegangen werden, dass auch Artikel 69 ein Interessenausgleich zwischen dem Arbeitnehmer, den Arbeitsmärkten der beteiligten Mitgliedstaaten und den jeweiligen nationalen Trägern der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zugrunde liegt(41) : Dieser Interessenausgleich spricht für eine Anwendung von Artikel 69 bei vollarbeitslosen Grenzgängern.
76. Zuerst dient die Wahrnehmung der Rechte aus Artikel 69 dem Finden einer Beschäftigung für die vollarbeitslosen
Grenzgänger, weil zusätzliche Möglichkeiten der Arbeitsaufnahme, nämlich in einem anderen Mitgliedstaat, eröffnet werden. Gleichzeitig dient die Anwendung von Artikel 69 auf vollarbeitslose Grenzgänger auch den Interessen der verschiedenen nationalen
Arbeitsmärkte
an einem Ausgleich. Dieser Ausgleich kann zwar den Verlust des durch Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii gegenüber anderen Mitgliedstaaten bestehenden Vorteils für den Arbeitsmarkt des Wohnsitzstaats ( " erster Zugriff" ) bedeuten, andererseits setzt Artikel 69 Absatz 1 Buchstabe a als Voraussetzung der Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat aber einen mindestens vier Wochen dauernden, erfolglosen Vermittlungsversuch voraus.
77. Bei der
Lastentragung
ergibt sich folgendes Bild: Vollarbeitslose Grenzgänger, denen man die Wahrnehmung der Rechte aus Artikel 69 verweigert, werden in aller Regel dazu neigen, auf eine Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat zu verzichten, wenn dies zu einem Verlust ihrer Ansprüche auf Leistungen führt. Verbleiben diese Arbeitslosen aber im Wohnsitzstaat, so sind ihnen die Leistungen von dessen Trägern aufgrund der allgemeinen Zuständigkeit im Rahmen des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii weiter zu gewähren. Dies bedeutet, dass die Nichtanwendung von Artikel 69 bei vollarbeitslosen Grenzgängern die Lastenverteilung zu Ungunsten der Träger des Wohnsitzstaats kaum beeinflussen würde. Zum anderen ist es aber gerade der Sinn des Artikels 69, die Dauer des Leistungsbezugs im zuständigen Mitgliedstaat durch Ausdehnung der Möglichkeiten der Arbeitssuche auf andere Mitgliedstaaten insgesamt zu verkürzen(42) .
78. Zusammenfassend muss also festgestellt werden, dass keine Gründe ersichtlich sind, die einer Anwendung von Artikel 69 auf vollarbeitslose Grenzgänger entgegenstehen würden.
V ─ Ergebnis
79. Insgesamt kann also festgestellt werden, dass es bei Anwendung von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung zu einem Statutenwechsel kommt und demgemäß allein die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats Rechtsgrundlage und Maßstab der Leistungen bei Arbeitslosigkeit an vollarbeitslose Grenzgänger sind. Die Rechtsvorschriften des Wohnsitzstaats sind daher auch dann anzuwenden, wenn sich vollarbeitslose Grenzgänger wegen einer Arbeitssuche vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten.
80. Artikel 69 ist auf vollarbeitslose Grenzgänger anwendbar, und ein Mitgliedstaat muss bei Vorliegen seiner Voraussetzungen die Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat nach Maßgabe der Bestimmung unterstützen.
81. Ein Mitgliedstaat, der vollarbeitslosen Grenzgängern den Bezug der Leistungen bei Arbeitslosigkeit verweigert, wenn sie sich unter Beachtung der Voraussetzungen des Artikels 69 der Verordnung in einen anderen Mitgliedstaat begeben, um dort Arbeit zu suchen, oder dessen Träger die für die Wahrnehmung der Rechte aus Artikel 69 der Verordnung notwendigen Maßnahmen unterlässt, verstößt daher gegen Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii und Artikel 69 der Verordnung.
VI ─ Entscheidungsvorschlag
82. Dem Gerichtshof wird daher vorgeschlagen,
─ festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 69 und 71 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu─ und abwandern, verstoßen hat, indem es vollarbeitslosen Grenzgängern nicht erlaubt, von der in Artikel 69 der Verordnung vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen, unter den dort genannten Voraussetzungen in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit eine Beschäftigung zu suchen;
─ dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) .
(2) ABl. L 149, S. 2.
(3) Urteil vom 7. März 1985 in der Rechtssache 145/84 (Cochet, Slg. 1985, 801).
(4) Urteil vom 13. März 1997 in der Rechtssache C─131/95 (Huijbrechts, Slg. 1997, I─1409).
(5) Urteile vom 12. Juni 1986 in der Rechtssache 1/85 (Miethe, Slg. 1986, 1837)_vom 15. März 2001 in der Rechtssache C─444/98 (de Laat, Slg. 2001, I─2229)
und
vom 1. Oktober 1992 in der Rechtssache C─201/91 (Grisvard und Kreitz, Slg. 1992, I─5009) .
(6) Urteile vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 39/76 (Mouthaan, Slg. 1976, 1901), vom 27. Mai 1982 in der Rechtssache 227/81 (Aubin, Slg. 1982, 1991), vom 9. Juni 1964 in der Rechtssache 92/63 (Nonnenmacher, Slg. 1964, 613)_vom 29. Juni 1988 in der Rechtssache 58/87 (Rebmann, Slg. 1988, 3467), vom 21. Februar 2002 in der Rechtssache C─215/00 (Rydergård, Slg. 2002, I─1817) sowie in den Rechtssachen Miethe (zitiert in Fußnote 5), de Laat (zitiert in Fußnote 5) und
Grisvard und Kreitz (zitiert in Fußnote 5).
(7) Urteil vom 29. Juni 1995 in der Rechtssache C─454/93 (Van Gestel, Slg. 1995, I─1707).
(8) CNS 96/0004 (ABl. C 68, S. 11).
(9) Zitiert in Fußnoten 3 und 4.
(10) Urteil vom 10. Juli 1975 in der Rechtssache 27/75 (Bonaffini u. a., Slg. 1975, 971).
(11) Urteil vom 19. Juni 1980 in den verbundenen Rechtssachen 41/79, 121/79 und 796/79 (Testa u. a., Slg. 1980, 1979).
(12) Zitiert in Fußnote 6.
(13) Zitiert in Fußnoten 3 und 4.
(14) Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu─ und abwandern (ABl. L 74, S. 1).
(15) Artikel 19a Absatz 2, Artikel 23 Satz 2, Artikel 31 Absatz 2 sowie Artikel 93 Absatz 2.
(16) Zitiert in Fußnote 11.
(17) Zitiert in Fußnote 10.
(18) Urteil vom 27. Februar 1997 in der Rechtssache C─59/95 (Bastos Moriana u. a., Slg. 1997, I─1071).
(19) Urteil vom 21. Oktober 1975 in der Rechtssache 24/75 (Petroni, Slg. 1975, 1149).
(20) Dies gilt allerdings nur, wenn aus Artikel 69 selbst nicht abzuleiten ist, dass die Bestimmung keine Geltung für vollarbeitslose Grenzgänger entfalten will; hiezu Nrn. 73 ff.
(21) Hervorhebung nicht im Original.
(22) Die Bestimmung regelt jedoch nicht die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, welche sie gemäß Artikel 69 gegenüber den Arbeitslosen haben (z. B. die Ausstellung der notwendigen Bescheinigungen E 303/0 bis E 303/5 gemäß Artikel 83 der Durchführungsverordnung).
(23) Siehe oben, Nr. 39.
(24) Zitiert in Fußnote 8.
(25) Zitiert in Fußnoten 3 und 4.
(26) Urteil zitiert in Fußnote 4 (Randnr. 26).
(27) Urteil zitiert in Fußnote 3 (Randnr. 15).
(28) Zitiert in Fußnoten 10 und 11.
(29) Zitiert in Fußnote 6.
(30) Im Übrigen ergibt sich bereits aus der Verordnung selbst, dass sie einen Export von Leistungen mit der Folge der gleichzeitigen Anwendung zweier nationaler Rechtsordnungen grundsätzlich für möglich hält. Ein Beispiel dafür ist der Normalfall der Anwendung von Artikel 69. Die Rechtsvorschriften des Staates, den ein Arbeitnehmer verlässt, bilden die Rechtsgrundlage der Leistung, die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem der Arbeitnehmer eine Beschäftigung sucht, sind in bestimmtem Umfang der Maßstab der Leistungen.
(31) Alle zitiert in Fußnote 5.
(32) Zitiert in Fußnote 5 (Randnr. 16).
(33) Urteil vom 28. Februar 1980 in der Rechtssache 67/79 (Fellinger, Slg. 1980, 535). In diesem Urteil hatte der Gerichtshof festgestellt, dass bei vollarbeitslosen Grenzgängern, deren Anspruch durch Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten gemäß Artikel 67 der Verordnung ermittelt wird, die Berechnung der Leistungshöhe, abweichend von Artikel 68 der Verordnung, auf Basis des letzten Entgelts im Beschäftigungsstaat zu erfolgen hat.
(34) Urteil in der Rechtssache Grisvard und Kreitz (zitiert in Fußnote 5), Randnr. 16.
(35) Rechtssachen Petroni (zitiert in Fußnote 19) und Bastos Moriana (zitiert in Fußnote 18).
(36) Rechtssache Mouthaan (zitiert in Fußnote 6).
(37) Im Unterschied zu den hier betroffenen
" echten"
Grenzgängern besteht etwa für die vollarbeitslosen „unechten“ Grenzgänger ein diesbezügliches Wahlrecht (Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii der Verordnung und Urteil in der Rechtssache Miethe [zitiert in Fußnote 5]).
(38) Anzunehmenderweise arbeiten Arbeitnehmer in der Regel gerade dann als Grenzgänger, wenn der ausländische Arbeitsmarkt ganz allgemein eine höhere Attraktivität aufweist.
(39) Rechtssache Van Gestel (zitiert in Fußnote 7), Randnr. 26:
" Dabei handelt es sich aber um eine Auswirkung, die der Gemeinschaftsgesetzgeber aufgrund seines Bestrebens, dem Arbeitnehmer möglichst gute Chancen für die berufliche Wiedereingliederung zu sichern, gewollt hat."
(40) Vor allem der gewöhnliche Wohnort im Sinne von Lebensmittelpunkt, siehe Rechtssache Aubin (zitiert in Fußnote 6).
(41) Siehe auch oben, Nrn. 61 ff.
(42) Zu beachten ist auch, dass Betroffene gemäß Artikel 69 Absatz 2 ihren gesamten restlichen Anspruch auf Leistungen verlieren, wenn sie sich nicht vor Ablauf von drei Monaten erneut der Arbeitsvermittlung des Wohnsitzstaats zur Verfügung stellen.