62023TJ0036
RETTENS DOM (Store Afdeling)
14. maj 2025 (
*1
)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende tekstbeskeder udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer – afslag på aktindsigt – formodning for, at erklæringen om ikke at være i besiddelse af dokumenter er korrekt – ingen plausible forklaringer, der gør det muligt at fastslå årsagerne til, at dokumenter ikke findes eller ikke er i institutionens besiddelse – opbevaring af dokumenter – princippet om god forvaltning«
I sag T-36/23,
Matina Stevi, Bruxelles (Belgien),
The New York Times Company, New York, New York (De Forenede Stater),
ved advokaterne B. Kloostra og P.-J. Schüller,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved P. Stancanelli, A. Spina og M. Burón Pérez, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, M. van der Woude, og dommerne S. Papasavvas, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, L. Truchot, R. Mastroianni, H. Kanninen, J. Schwarcz, P. Nihoul, J. Martín y Pérez de Nanclares, G. Hesse, M. Sampol Pucurull (refererende dommer), M. Stancu, I. Nõmm og K. Kecsmár,
justitssekretær: fuldmægtig A. Marghelis,
på grundlag af den skriftlige forhandling, navnlig foranstaltningen med henblik på sagens tilrettelæggelse af 11. september 2024 og parternes svar indleveret til Rettens Justitskontor den 4. og den 7. oktober 2024,
og efter retsmødet den 15. november 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Med deres søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgerne, Matina Stevi og The New York Times Company, nedlagt påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse C(2022) 8371 final af 15. november 2022, vedtaget i henhold til artikel 4 i bestemmelserne vedrørende gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43), angående en begæring om aktindsigt i samtlige tekstbeskeder udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer mellem den 1. januar 2021 og den 11. maj 2022 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Tvistens baggrund
2
Ved e-mail af 11. maj 2022 begærede Stevi, der er journalist ved dagbladet The New York Times, på grundlag af forordning nr. 1049/2001 over for Kommissionen aktindsigt i samtlige tekstbeskeder udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer mellem den 1. januar 2021 og den 11. maj 2022. Begæringen blev registreret den 12. maj 2022 under referencen GESTDEM 2022/2678 (herefter »den oprindelige begæring«).
3
Da sagsøgernes repræsentant ikke havde modtaget noget svar fra Kommissionen inden for den frist, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, genfremsatte hun den 28. juni 2022 for første gang begæringen om aktindsigt i dokumenterne på grundlag af forordningens artikel 7, stk. 4, »på vegne af Matina Stevi for The New York Times [Company]«.
4
Ved skrivelse af 20. juli 2022 til Stevi svarede Kommissionen på den oprindelige begæring, idet den anførte, at den ikke kunne imødekomme begæringen, eftersom den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til beskrivelsen heri.
5
Ved skrivelse af 9. august 2022 genfremsatte sagsøgernes repræsentant for anden gang begæringen om aktindsigt på grundlag af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 »på vegne af [...] Stevi for The New York Times [Company]« (herefter »den genfremsatte begæring«), hvilket blev registreret af Kommissionen samme dag.
6
Ved e-mail af 31. august 2022 meddelte Kommissionen Stevi, at den genfremsatte begæring stadig var under behandling, og at det i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 var nødvendigt at forlænge fristen for behandlingen af begæringen med 15 arbejdsdage, dvs. indtil den 21. september 2022.
7
Ved e-mail af 21. september 2022 meddelte Kommissionen Stevi, at vurderingen af den genfremsatte begæring var afsluttet, men at udkastet til afgørelse stadig skulle godkendes af Kommissionens Juridiske Tjeneste, samtidig med at den forsikrede hende om, at den ville sende hende et svar hurtigst muligt.
8
Den 16. november 2022 sendte Kommissionen Stevi den anfægtede afgørelse, hvori den anførte, at den ikke kunne imødekomme den oprindelige begæring, eftersom den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til beskrivelsen heri.
Parternes påstande
9
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
10
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
The New York Times Companys søgsmålskompetence
11
Kommissionen har i svarskriftet gjort gældende, at The New York Times Company ikke har søgsmålskompetence. Den har herved anført, at den oprindelige begæring udelukkende blev indgivet af Stevi, og at de efterfølgende genfremsatte begæringer blev indgivet af advokat Bondine Kloostra, som tilkendegav, at hun repræsenterede »Stevi for The New York Times [Company]«. Kommissionen har endvidere anført, at Stevi er den eneste adressat for den anfægtede afgørelse.
12
Det bemærkes, at sagen kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den er anlagt af Stevi, hvilket Kommissionen i øvrigt ikke har bestridt. Det fremgår af fast retspraksis, at når der er tale om et fælles søgsmål, og en af sagsøgerne har søgsmålskompetence, er det ikke nødvendigt at undersøge, om de andre sagsøgere har søgsmålskompetence (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 37, og af 11.12.2013, Cisco Systems og Messagenet mod Kommissionen, T-79/12, EU:T:2013:635, præmis 40).
13
Eftersom Stevi har søgsmålskompetence i forhold til den anfægtede afgørelse, skal det foreliggende søgsmål følgelig antages til realitetsbehandling, uden at det er nødvendigt at undersøge, om The New York Times Company har søgsmålskompetence.
Formaliteten vedrørende de beviser, som sagsøgerne har fremlagt for første gang i bilaget til replikken
14
Sagsøgernes replik indeholder som bilag R.1 og R.2 udskrifter af de interviews, som Stevi lavede med Kommissionens formand og med den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer hver for sig den 25. april 2021 (herefter »udskrifterne af interviewene«).
15
Kommissionen har i duplikken anført, at sagsøgerne ikke har begrundet den forsinkede påberåbelse af udskrifterne af interviewene, således som det kræves i artikel 85, stk. 2, i Rettens procesreglement, hvorfor udskrifterne ikke kan indgå i sagen. Kommissionen har præciseret, at disse beviser allerede fandtes på tidspunktet for indgivelsen af stævningen og derfor uden vanskeligheder kunne være fremlagt som bilag til stævningen.
16
Ifølge procesreglementets artikel 85, stk. 1, skal beviserne fremlægges eller anføres i forbindelse med den første udveksling af processkrifter. I henhold til procesreglementets artikel 85, stk. 2, kan parterne i forbindelse med replikken og duplikken fremlægge eller anføre yderligere beviser til støtte for deres anbringender, forudsat at den forsinkede påberåbelse af beviserne begrundes.
17
Det bemærkes, at Stevi interviewede Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer den 25. april 2021, dvs. næsten to år inden sagsøgerne anlagde nærværende sag. Sagsøgerne kunne derfor allerede have lavet udskrifter af de pågældende interviews og fremlagt dem for Retten i forbindelse med stævningen.
18
Det skal således undersøges, om den forsinkede fremlæggelse af udskrifterne af interviewene i det foreliggende tilfælde er blevet begrundet, jf. procesreglementets artikel 85, stk. 2.
19
Sagsøgerne har i denne henseende i fodnote 2 på s. 3 i replikken anført, at Kommissionens formand i stævningen fejlagtigt tilskrives nogle udtalelser fra den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, og at udskrifterne af interviewene fremlægges for Retten som bilag til replikken for at undgå enhver forveksling. Sagsøgerne har desuden som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse gjort gældende, at de ganske vist var i besiddelse af optagelserne af interviewene på tidspunktet for indgivelsen af stævningen, men først lavede udskrifter af interviewene, da de indleverede replikken, for at fjerne enhver tvetydighed med hensyn til identiteten af den person, der stod bag de omhandlede udtalelser.
20
I lyset af det ovenstående må det under omstændighederne i den foreliggende sag konkluderes, at den forsinkede fremlæggelse af udskrifterne af interviewene i bilaget til replikken er begrundet, og at disse beviser følgelig skal antages til realitetsbehandling som omhandlet i procesreglementets artikel 85, stk. 2.
Realiteten
21
Sagsøgerne har til støtte for søgsmålet fremsat tre anbringender, det første om tilsidesættelse af artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001 og af artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), det andet om tilsidesættelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 og det tredje om tilsidesættelse af princippet om god forvaltning.
22
Retten finder, at det tredje anbringende skal behandles først.
23
Sagsøgerne har inden for rammerne af det tredje anbringende i det væsentlige anfægtet lovligheden af Kommissionens afslag på udbredelse af de ønskede dokumenter.
24
Sagsøgerne har til støtte for dette anbringende anført, at Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltning, idet den som begrundelse for at afslå deres begæring om aktindsigt begrænsede sig til at påberåbe sig, at de ønskede dokumenter ikke fandtes, uden at give nogen form for forklaring, der gjorde det muligt at forstå, hvorfor de ønskede dokumenter ikke havde kunnet findes. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at det ikke er tilstrækkeligt blot at benægte eksistensen af de ønskede dokumenter, således som Kommissionen har gjort det i den anfægtede afgørelse.
25
Sagsøgerne har nærmere gjort gældende, at den artikel, der blev offentliggjort i The New York Times den 28. april 2021, og Stevis interviews med Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer beviser, at de ønskede dokumenter faktisk findes. Eftersom formodningen for, at Kommissionens erklæring om, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, er korrekt, er blevet afkræftet, skal Kommissionen således bevise, at dokumenterne ikke findes, eller at den ikke er i besiddelse af dem, ved at give plausible forklaringer, der gør det muligt at fastslå grundene til, at de ikke findes, eller at den ikke er i besiddelse af dem.
26
Ifølge sagsøgerne gør erklæringen i den anfægtede afgørelse om, at der er foretaget »nye grundige søgninger« efter de ønskede dokumenter, det på ingen måde muligt at vide, om denne søgning udelukkende vedrørte dokumenter, der er registreret i Kommissionens dokumentforvaltningssystem, eller om den også omfattede en søgning efter dokumenter, der ikke er registreret i dette forvaltningssystem. I øvrigt nævnes der i den anfægtede afgørelse ikke noget nærmere om de mulige opbevaringssteder, der var blevet undersøgt, og det oplyses ikke, om de foretagne søgninger omfattede Kommissionens formands mobiltelefon(er), ligesom det heller ikke oplyses, hvorfor de ønskede tekstbeskeder ikke blev fundet.
27
Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter.
28
Kommissionen har indledningsvis i duplikken anført, at sagsøgernes argumentation om, at formodningen for, at Kommissionens erklæring om, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, er korrekt, er blevet afkræftet, og at Kommissionen derfor skal give plausible forklaringer, der beviser, at dokumenterne ikke findes, eller at den ikke er i besiddelse af dem, er blevet fremført for første gang i replikken. Kommissionen har således gjort gældende, at der er tale om et nyt anbringende, hvis forsinkede fremsættelse er forbudt i henhold til procesreglementets artikel 84.
29
Selv hvis det antages, at dette nye anbringende kan antages til realitetsbehandling, er Kommissionen under alle omstændigheder i det væsentlige af den opfattelse, at sagsøgerne ikke har fremført noget, der kan rejse tvivl om formodningen for, at Kommissionens erklæring om, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, er korrekt. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at der kun et enkelt sted nævnes en udveksling af beskeder mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, nemlig på s. 15 i det dokument, som sagsøgerne har fremlagt i bilag R.2 til replikken, i en udtalelse, der tilskrives sidstnævnte. I øvrigt fremgår det ifølge Kommissionen udelukkende af den nævnte udtalelse, at de tekstbeskeder, der blev udvekslet mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, kun spillede en birolle i de samtaler, der fandt sted mellem dem.
30
Kommissionen har endvidere anført, at selv hvis det antages, at udtalelsen fra den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer er tilstrækkelig til at afkræfte formodningen for, at Kommissionens erklæring om, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, er korrekt, kan den fortsat give plausible forklaringer, der gør det muligt at bekræfte dens påstande. Kommissionen har herved gjort gældende, at den anfægtede afgørelse giver de nævnte forklaringer, idet det oplyses, at der er foretaget nye grundige, men desværre forgæves søgninger, og at tekstbeskederne ville være blevet registreret og dermed fundet, hvis de havde indeholdt vigtige oplysninger, som ikke kun var af kortvarig relevans, eller hvis oplysningerne i beskederne havde indebåret handling eller opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side.
Kommissionens formalitetsindsigelse
31
I henhold til procesreglementets artikel 84, stk. 1, må der ikke fremsættes nye anbringender under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et anbringende eller et argument, der udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte i stævningen, og som har en nær sammenhæng med dette, skal imidlertid antages til realitetsbehandling (jf. dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
32
Sagsøgerne har i det foreliggende tilfælde i stævningen forsvaret det synspunkt, at Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer havde udvekslet tekstbeskeder, og fremlagt indicier, der skulle bevise, at de ønskede dokumenter findes. De har ligeledes kritiseret Kommissionen for ikke at have givet nogen form for forklaring, der gjorde det muligt at forstå, hvorfor den ikke var i besiddelse af disse tekstbeskeder.
33
Det skal herved bemærkes, at de retlige elementer, som det tredje anbringende støttes på, nemlig eksistensen af en formodning for, at institutionernes erklæringer er korrekte, og den påståede mangel på grunde, der kan forklare, hvorfor de ønskede tekstbeskeder ikke findes, allerede fremgik af stævningen.
34
Selv om sagsøgerne ganske vist som svar på Kommissionens bemærkninger i svarskriftet har medtaget de pågældende retlige elementer i replikken i forbindelse med en berigtigelse angående de faktiske omstændigheder, hænger argumentationen i replikken således ikke desto mindre tæt sammen med argumentationen i stævningen.
35
Kommissionens formalitetsindsigelse kan derfor ikke tages til følge.
Realitetsbehandling af anbringendet
– Indledende bemærkninger
36
Det skal bemærkes, at formålet med forordning nr. 1049/2001, således som det fremgår af dennes artikel 1, sammenholdt med bl.a. 4. betragtning til forordningen, er at give retten til aktindsigt i dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, størst mulig virkning, og at det hedder i 11. betragtning til forordningen, at »alle institutionernes dokumenter [som udgangspunkt bør] være offentligt tilgængelige«.
37
Ethvert afslag på en begæring om aktindsigt fremsat over for en EU-institution kan gøres til genstand for en domstolsprøvelse. Dette gælder, uanset hvilken begrundelse der påberåbes til støtte for afslaget på aktindsigt. Enhver anden løsning ville gøre det umuligt at gennemføre den prøvelse, som det tilkommer Unionens retsinstanser at foretage med hensyn til, om en afgørelse om afslag på aktindsigt i institutionernes dokumenter er velbegrundet, idet det ville være tilstrækkeligt, at den pågældende institution for at unddrage sig enhver domstolskontrol påstår, at et dokument ikke eksisterer. Det må derfor fastslås, at den omstændighed, at et dokument, som der kræves aktindsigt i, ikke eksisterer, eller den omstændighed, at den pågældende institution ikke er i besiddelse heraf, ikke medfører, at princippet om åbenhed og retten til aktindsigt ikke finder anvendelse. Den pågældende institution skal tværtimod give et svar til den, der begærer aktindsigt, og eventuelt begrunde sit afslag på aktindsigt ved domstolene (jf. dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
38
Udøvelsen af retten til aktindsigt for enhver berørt person forudsætter i øvrigt nødvendigvis, at de ønskede dokumenter findes, og at den berørte institution er i besiddelse af dem, selv om retten til aktindsigt ikke kan påberåbes med henblik på at forpligte institutionen til at oprette et dokument, som ikke findes. Det skal endvidere bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at når en institution i forbindelse med en begæring om aktindsigt hævder, at et dokument ikke findes, formodes det, at dokumentet ikke findes, i overensstemmelse med formodningen for, at denne erklæring er korrekt (jf. i denne retning dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, af 24.3.2021, BK mod EASO, T-277/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:161, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis, og af 15.3.2023, Basaglia mod Kommissionen, T-597/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:133, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
39
En sådan formodning kan imidlertid afkræftes med alle midler på grundlag af relevante og samstemmende indicier fremlagt af den, der begærer aktindsigt. Formodningen skal anvendes analogt på den situation, hvor institutionen angiver ikke at være i besiddelse af de ønskede dokumenter (jf. dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
40
Hvis formodningen bliver afkræftet, og Kommissionen ikke længere kan påberåbe sig den, skal Kommissionen bevise, at de ønskede dokumenter ikke findes, eller at den ikke er i besiddelse af dem, ved at give plausible forklaringer, der gør det muligt at fastslå grundene til, at de ikke findes, eller at den ikke er i besiddelse af dem (jf. i denne retning dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
41
Retten til aktindsigt kræver desuden, at institutionerne træffer de nødvendige foranstaltninger for at lette en effektiv udøvelse af denne ret. En sådan udøvelse forudsætter, at de berørte institutioner i videst muligt omfang og på en ikke-vilkårlig og forudsigelig måde udarbejder og opbevarer dokumentation vedrørende deres aktiviteter (jf. dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
– Afkræftelse af formodningen for, at dokumenterne ikke findes
42
I det foreliggende tilfælde anførte Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at den ikke kunne imødekomme begæringen om aktindsigt, eftersom den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til beskrivelsen heri.
43
Det skal imidlertid understreges, at det fremgår af de forklaringer, som Kommissionen har givet som svar på et spørgsmål, som Retten har stillet den som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, at den »ikke [benægtede], at der er blevet udvekslet tekstbeskeder mellem Kommissionens formand og [den administrerende direktør] for [medicinalvirksomheden] Pfizer under deres kontakter i de første måneder af 2021«, idet Kommissionen endda hævder, at den »aldrig [havde] bestridt dette«.
44
Kommissionen har i retsmødet hverken bekræftet eller benægtet denne tidligere udveksling af tekstbeskeder og har kun kunnet antage, at udvekslingen kunne have fundet sted. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at den ikke vidste, om de ønskede dokumenter faktisk fandtes, eftersom den ikke var i besiddelse af dem. Kommissionen har endvidere påpeget, at eftersom dens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer havde meget travlt og mange møder, som normalt blev planlagt af deres sekretariater, assistenter eller andre medarbejdere, havde de udvekslet tekstbeskeder for at tilrettelægge og planlægge deres mundtlige drøftelser, da de ikke kunne gøre det på den sædvanlige måde under de særlige forhold i forbindelse med covid-19-pandemien.
45
Under disse omstændigheder må det konstateres, at Kommissionens svar enten er baseret på antagelser eller på skiftende eller unøjagtige oplysninger.
46
Kommissionen har imidlertid ikke desto mindre på trods af disse unøjagtigheder gjort gældende, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, hvorfor det er op til sagsøgerne at fremlægge relevante og samstemmende indicier, der gør det muligt at afkræfte formodningen for, at Kommissionen ikke er i besiddelse af dokumenterne, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 38 og 39.
47
Det bemærkes herved, at udtrykket »være i besiddelse af« ikke kan begrænses til, at institutionen er i besiddelse af dokumenter på det tidspunkt, hvor den besvarer den genfremsatte begæring, eftersom det ville blive formålsløst at udøve retten til aktindsigt i et dokument, hvis den berørte institution kunne unddrage sig sine forpligtelser ved blot at gøre gældende, at de ønskede dokumenter ikke har kunnet findes.
48
Det skal derfor i det foreliggende tilfælde undersøges, om sagsøgerne har fremlagt relevante og samstemmende indicier, der godtgør, at Kommissionen på et givet tidspunkt har været i besiddelse af de ønskede tekstbeskeder, hvilket i betragtning af Kommissionens erklæringer er ensbetydende med at efterprøve, om der har kunnet eksistere sådanne dokumenter.
49
Sagsøgerne har i denne forbindelse for det første anført, at eksistensen af de ønskede dokumenter blev afsløret ved den artikel, der blev offentliggjort i The New York Times den 28. april 2021 og var udarbejdet på grundlag af de interviews, som Stevi havde lavet med Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer.
50
Det fremgår bl.a. af avisartiklen, at »[Kommissionens formand] i en måned udvekslede tekstbeskeder og førte telefonsamtaler med […] den administrerende direktør for [medicinalvirksomheden] Pfizer«.
51
Det fremgår i øvrigt ligeledes af avisartiklen, at »[Kommissionens formand] og [den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer] først kom i kontakt med hinanden i januar [2021], da [den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer] skulle forklare, hvorfor hans virksomhed midlertidigt havde måttet afbryde forsyningen med vacciner [i Unionen], mens den moderniserede sine produktionsanlæg i Belgien«. Det præciseres endvidere i avisartiklen, at »[s]elv om arbejdet med at forbedre den belgiske fabrik gik forholdsvis let, fortsatte drøftelserne mellem [Kommissionens formand] og [den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer], således som de begge berettede i forbindelse med de interviews, som de gav til [dagbladet] The New York Times«. Det fremgår desuden af avisartiklen, at »[d]e pågældende telefonsamtaler resulterede i en række aftaler mellem Unionen og [medicinalvirksomhederne Pfizer og BioNTech]«. Endelig fremgår det ligeledes af avisartiklen, at den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer udtalte, at han havde »knyttet forbindelser med [Kommissionens formand]«.
52
For det andet er sagsøgerne af den opfattelse, at eksistensen af de ønskede dokumenter ligeledes understøttes af de interviews, som Stevi lavede med Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer.
53
Det fremgår i denne forbindelse bl.a. af udskriften af Stevis interview med den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, at denne udtalte, at »[Kommissionens formand og han i] lyset af vanskelighederne [var] begyndt at arbejde stadig [oftere]«, at »[Kommissionens formand havde] sendt [ham] sit telefonnummer«, at »[de kunne] have drøftelser, hvis [Kommissionen] havde spørgsmål«, og at »[de havde] udvekslet tekstbeskeder, [når de havde] punkter, der skulle drøftes«. I øvrigt anførte den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, at »[d]et forhold, at [han kunne] kontaktes, [og at Kommissionens formand] kunne få fat på ham, [havde] været en stor hjælp for [Kommissionens formand], og [at hun havde mulighed for] at kontakte [ham] igen med sine anmodninger«. Endelig udtalte den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, at »det, der var meget anderledes med [Kommissionens formand], var, at [de] havde skabt en dyb tillid, som gjorde, at [de] kunne have indgående drøftelser«.
54
Det fremgår endvidere af udskriften af Stevis interview med Kommissionens formand, at denne som svar på et spørgsmål fra Stevi om, hvorvidt der havde været »en telefonsamtale […] eller en e-mail i denne periode, som [hun] huskede som et vendepunkt i forhold til, hvordan [hun] havde håndteret situationen«, nævnte, at der var kontakter med den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer, hvis »personlige reaktion« hun havde værdsat.
55
For det tredje er sagsøgerne af den opfattelse, at Den Europæiske Revisionsrets særberetning om Unionens indkøb af vacciner i forbindelse med covid-19-pandemien bekræfter den uformelle forhandlingsproces, der blev gennemført ved forhandlingerne om kontrakterne om vacciner under covid-19-pandemien, som beskrevet af Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer i Stevis interviews med dem. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at Revisionsretten foretog en evaluering af forhandlingerne om de nævnte kontrakter og konstaterede, at Kommissionen ikke havde givet nogen oplysninger om de indledende forhandlinger om kontrakterne, såsom tidsplanen for forhandlingerne, referaterne af drøftelserne og nærmere oplysninger om de aftalte vilkår.
56
Det fremgår bl.a. af den nævnte beretning, at »[i] marts 2021 førte Kommissionens formand indledende forhandlinger om en kontrakt med Pfizer/BioNTech«. I øvrigt anfører Revisionsretten i sin beretning, at »[den ikke] modtog [nogen] oplysninger om de indledende forhandlinger om [Unionens] største kontrakt«.
57
Det fremgår i det foreliggende tilfælde af alle disse indicier, at sagsøgerne har fremlagt relevante og samstemmende oplysninger, der beskriver, at der har været udvekslinger, navnlig af tekstbeskeder, mellem Kommissionens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer i forbindelse med Kommissionens køb af vacciner hos denne virksomhed under covid-19-pandemien.
58
Det følger af det ovenstående, at det er lykkedes sagsøgerne at afkræfte formodningen for, at de ønskede dokumenter ikke findes, og følgelig, som det fremgår af denne doms præmis 48, for, at Kommissionen ikke er i besiddelse af dem.
– Kommissionens forklaringer
59
Det skal bemærkes, at en effektiv udøvelse af retten til aktindsigt, som følger af kravet om åbenhed, forudsætter, at de berørte institutioner i videst muligt omfang og på en ikke-vilkårlig og forudsigelig måde udarbejder og opbevarer dokumentation vedrørende deres aktiviteter. Det følger med andre ord af retten til aktindsigt i de dokumenter, som den pågældende institution er i besiddelse af, at institutionen ligeledes har en forpligtelse til at sikre, at de opbevares over tid, som er knyttet til forpligtelsen til at overholde princippet om god forvaltning i chartrets artikel 41, naturligvis uden at dette berører andre gældende retlige betingelser, såsom betingelserne vedrørende databeskyttelse (jf. i denne retning dom af 20.9.2019, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-433/17, EU:T:2019:632, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Forpligtelsen til at udvise omhu, der er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltning, og som kræver, at Unionens forvaltning handler med omhyggelighed og omtanke i forholdet til offentligheden, indebærer ligeledes, at nævnte forvaltning gennemfører søgningerne efter de dokumenter, som der begæres aktindsigt i, med al mulig omhu for at fjerne foreliggende tvivl og afklare situationen (jf. analogt dom af 4.4.2017, Ombudsmanden mod Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 34 og 114).
60
Når Kommissionen ikke længere kan påberåbe sig formodningen for, at dens erklæring om, at den ikke er i besiddelse af de ønskede dokumenter, er korrekt, skal den følgelig, som det fremgår af denne doms præmis 40, i medfør af princippet om åbenhed og forpligtelsen til at udvise omhu, der ligger til grund for retten til aktindsigt, og som indebærer, at Unionens forvaltning handler med omhyggelighed og omtanke, give plausible forklaringer, der gør det muligt for den, der begærer aktindsigt, og for Retten at forstå, hvorfor de ønskede dokumenter ikke har kunnet findes.
61
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen angav, at den ikke var i besiddelse af de ønskede dokumenter på trods af nye grundige søgninger. Den fastslog i denne forbindelse, at forordning nr. 1049/2001 ikke kan påberåbes med henblik på at forpligte en institution til at oprette et dokument, som ikke findes. Kommissionen henviste endvidere til forordningens artikel 3, litra a), som definerer begrebet »dokument« i forordningens forstand, og artikel 7, stk. 1, i Kommissionens afgørelse (EU) 2021/2121 af 6. juli 2020 om forvaltning af fortegnelser og arkiver (EUT 2021, L 430, s. 30), hvoraf det fremgår, at »[Kommissionens d]okumenter registreres, hvis de indeholder vigtige oplysninger, som ikke kun er af kortvarig relevans, eller hvis de kan indebære handling eller opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side«. Kommissionen anførte, at tekstbeskederne ville være blevet registreret, hvis de havde opfyldt kriterierne i artikel 7, stk. 1, i afgørelse 2021/2121. Den oplyste, at det ikke havde været muligt at finde frem til nogen dokumenter, der var omfattet af begæringen om aktindsigt. Kommissionen konkluderede således, at den ikke kunne give aktindsigt i de ønskede dokumenter, eftersom den ikke var i besiddelse af dokumenter, der svarede til begæringen om aktindsigt.
62
For det første begrænsede Kommissionen sig i den anfægtede afgørelse til at oplyse, at den på trods af nye grundige søgninger ikke havde kunnet finde frem til nogen dokumenter, der var omfattet af begæringen om aktindsigt, uden at præcisere omfanget af eller fremgangsmåden ved disse søgninger. Kommissionen præciserede således ikke i den anfægtede afgørelse, hvilke former for søgninger der var blevet foretaget, eller hvilke mulige opbevaringssteder der var blevet undersøgt.
63
Kommissionen har som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten oplyst, at erklæringen i den anfægtede afgørelse om, at den havde foretaget »en ny grundig søgning«, betød, at den havde foretaget yderligere søgninger ud over dem, der blev foretaget i forlængelse af den oprindelige begæring. Kommissionen har endvidere anført, at søgningerne først var blevet foretaget i sagsakterne vedrørende forhandlingerne om kontrakterne om dens køb af vacciner under covid-19-pandemien, men at dens generalsekretariat, eftersom søgningerne ikke havde givet nogen resultater, havde kontaktet formandens kabinet. Dette havde først undersøgt, om de ønskede dokumenter var blevet registreret i nogen relevante sagsakter, og om der eventuelt kunne findes sådanne dokumenter uden for Kommissionens dokumentforvaltningssystem.
64
Kommissionen har i øvrigt som bilag til duplikken fremlagt en erklæring fra chefen for formandens kabinet, hvorefter »[formandens] kabinet ikke [var] i besiddelse af nogen dokumenter, der [var] omfattet af sagsøgernes begæring om aktindsigt«.
65
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i retsmødet har anført, at den ikke kan præcisere, hvilke dokumentopbevaringssteder der var blevet undersøgt af formandens kabinet. Kommissionen har endvidere ikke oplyst noget om de steder uden for dokumentforvaltningssystemet, der måtte være blevet undersøgt. Endelig har Kommissionen ikke præciseret, om formandens kabinet havde foretaget en søgning efter de ønskede dokumenter på den eller de mobiltelefoner, der var stillet til rådighed for formanden, eller om disse var blevet taget i betragtning i forbindelse med de søgninger, der blev foretaget i forlængelse af den oprindelige begæring og den genfremsatte begæring.
66
Adspurgt herom i retsmødet har Kommissionen bekræftet, at den ikke kan fremkomme med nye oplysninger vedrørende de foretagne søgninger eller blot præcisere, hvorledes søgningerne var blevet foretaget, og om Kommissionens formand var blevet spurgt, om de ønskede dokumenter fandtes.
67
Kommissionen har dog gjort gældende, at fremgangsmåden ved søgning efter de ønskede dokumenter ikke har nogen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt den var i besiddelse af disse dokumenter eller ej. I mangel af præcise forklaringer på, hvordan der er blevet søgt efter de ønskede dokumenter, tilsidesætter den pågældende institution imidlertid sin pligt til at give plausible forklaringer på, at den ikke er i besiddelse af dokumenter, der har eksisteret tidligere (jf. i denne retning dom af 28.10.2020, Dehousse mod Den Europæiske Unions Domstol, T-857/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:513, præmis 97).
68
De forklaringer, som Kommissionen har givet såvel i den anfægtede afgørelse som i forbindelse med den foreliggende sag for så vidt angår de søgninger, der er foretaget for at finde de ønskede dokumenter, er derfor ikke tilstrækkelige til at forklare på troværdig vis, hvorfor disse dokumenter ikke har kunnet findes.
69
For det andet fastslår Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at forordning nr. 1049/2001 ikke kan påberåbes med henblik på at forpligte en institution til at oprette et dokument, som ikke findes, og antyder dermed muligheden af, at de omhandlede dokumenter ikke findes eller ikke længere findes, uden dog at præcisere grundene hertil.
70
Kommissionen har som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten for så vidt angår tekstbeskeder oplyst, at denne type meddelelser til forskel fra e-mails, der blev udvekslet inden for Kommissionen, ikke automatisk blev slettet efter en rimelig periode, men at den pågældende person kunne slette dem manuelt. Kommissionen har imidlertid ikke oplyst, om de ønskede tekstbeskeder var blevet slettet eller ej.
71
Endvidere har Kommissionen som svar på et andet skriftligt spørgsmål fra Retten gjort opmærksom på, at det af sikkerhedshensyn var obligatorisk at udskifte dens medlemmers mobiltelefoner efter en rimelig brugsperiode. Kommissionen har imidlertid ikke bekræftet, om den eller de mobiltelefoner, der blev stillet til rådighed for Kommissionens formand, var blevet udskiftet siden indgivelsen af begæringen om aktindsigt, eller om de var blevet udskiftet mellem de søgninger, der blev foretaget i forlængelse af den oprindelige begæring og den genfremsatte begæring. Adspurgt herom i retsmødet har Kommissionen erklæret, at den gik ud fra, at dens formands mobiltelefon var blevet udskiftet siden indgivelsen af den oprindelige begæring, da det var obligatorisk af sikkerhedshensyn. Kommissionen har i øvrigt anført, at den antog, at den mobiltelefon, der i øjeblikket var stillet til rådighed for dens formand, ikke var den samme som den, formanden rådede over i april 2021, men at den ikke kunne bekræfte, om indholdet af denne nye mobiltelefon svarede til indholdet af den gamle mobiltelefon.
72
Det er således fortsat ikke muligt at vide med sikkerhed, dels om de ønskede tekstbeskeder stadig findes, eller om de er blevet slettet, og om denne sletning i givet fald er sket frivilligt eller automatisk, dels om Kommissionens formands mobiltelefoner er blevet udskiftet, og hvad der i så fald er sket med disse apparater, eller om de har været genstand for de søgninger, der blev foretaget i forlængelse af den oprindelige begæring og den genfremsatte begæring.
73
Under disse omstændigheder kan Kommissionens forklaringer, der er baseret på antagelser, ikke anses for plausible.
74
For det tredje henvises der i den anfægtede afgørelse til artikel 7, stk. 1, i afgørelse 2021/2121, hvorefter det konstateres, at »tekstbeskederne ville være blevet registreret, hvis de havde indeholdt vigtige oplysninger, som ikke kun var af kortvarig relevans, eller hvis de havde kunnet indebære handling eller opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side, i overensstemmelse med dens regler om registrering af dokumenter«.
75
Det skal bemærkes, at det ikke udtrykkeligt præciseres i den anfægtede afgørelse, om de ønskede dokumenter ikke er i Kommissionens besiddelse, fordi de ikke er blevet registreret i dens dokumentforvaltningssystem. Det fremgår i øvrigt heller ikke entydigt af afgørelsen, om de ønskede dokumenter ikke er blevet registreret, fordi de kun var af kortvarig relevans og ikke vigtige og ikke krævede opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side.
76
Kommissionen har først i sine skriftlige indlæg og i retsmødet anført, at de ønskede tekstbeskeder ikke indeholdt vigtige oplysninger eller oplysninger, der ikke kun var af kortvarig relevans, eller oplysninger, som krævede opfølgning fra Kommissionens eller dens tjenestegrenes side, hvilket forklarer, at der i forbindelse med de søgninger, der blev foretaget i forlængelse af den oprindelige begæring og den genfremsatte begæring, ikke var blevet fundet nogen tekstbeskeder, der var omfattet af Stevis begæring om aktindsigt.
77
Kommissionen har gjort gældende, at det er fysisk umuligt at registrere og opbevare alle de dokumenter, som den udarbejder, og som den modtager, henset til det store antal digitale filer, der bliver genereret gennem dens daglige aktiviteter, og at det derfor i overensstemmelse med dens interne dokumentforvaltningspolitik kun er dokumenter, der indeholder vigtige oplysninger, som ikke kun er af kortvarig relevans, eller som kræver opfølgning, der bliver registreret og opbevaret.
78
Kommissionen har i den forbindelse i retsmødet til støtte for sin argumentation anført, at Retten i den sag, der gav anledning til dom af 13. november 2024, Kargins mod Kommissionen (T-110/23, ikke trykt i Sml., EU:T:2024:805), bemærkede, at selv om en effektiv udøvelse af retten til aktindsigt forudsatte, at de berørte institutioner i videst muligt omfang og på en ikke-vilkårlig og forudsigelig måde opbevarede dokumentation vedrørende deres aktiviteter, kunne interne meddelelser og udkast angående et dokument såsom en skrivelse ikke i sig selv have en betydning eller en ekstraordinær karakter, der kunne begrunde, at de blev registreret og opbevaret.
79
Det skal bemærkes, at en effektiv udøvelse af retten til aktindsigt, som det fremgår af denne doms præmis 41, forudsætter, at de berørte institutioner i videst muligt omfang og på en ikke-vilkårlig og forudsigelig måde udarbejder og opbevarer dokumentation vedrørende deres aktiviteter. Institutionerne kan således ikke fratage retten til aktindsigt i de dokumenter, som de er i besiddelse af, ethvert indhold ved at undlade at registrere dokumentation vedrørende deres aktiviteter (jf. i denne retning dom af 25.9.2024, Herbert Smith Freehills mod Kommissionen, T-570/22, ikke trykt i Sml., EU:T:2024:644, præmis 76).
80
De faktiske omstændigheder i nærværende sag adskiller sig i øvrigt fra omstændighederne i den sag, der gav anledning til dom af 13. november 2024, Kargins mod Kommissionen (T-110/23, ikke trykt i Sml., EU:T:2024:805). Sagsøgeren i den nævnte sag havde nemlig på den ene side ikke formået at afkræfte formodningen for, at de ønskede dokumenter ikke fandtes, i modsætning til sagsøgerne i nærværende sag (jf. denne doms præmis 57).
81
På den anden side har Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke redegjort for, hvorfor den var nået til den konklusion, at de tekstbeskeder, der var blevet udvekslet mellem dens formand og den administrerende direktør for medicinalvirksomheden Pfizer i forbindelse med institutionens køb af vacciner under covid-19-pandemien, ikke var blevet anset for at indeholde vigtige oplysninger, som ikke kun var af kortvarig relevans, eller som krævede opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side, vedrørende et emne, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under dens kompetenceområde.
82
Selv hvis det antages, at de omhandlede beskeder ikke indeholdt vigtige oplysninger, som ikke kun var af kortvarig relevans eller krævede opfølgning fra Kommissionens eller en af dens tjenestegrenes side, og som kunne begrunde, at de blev registreret og dermed opbevaret, skulle Kommissionen imidlertid under alle omstændigheder have givet nogle plausible forklaringer, der gjorde det muligt at nå frem til den pågældende konklusion.
83
Hvad angår dette sidste punkt skal det dog på den ene side fastslås, at Kommissionen ikke udelukkende under henvisning til den manglende registrering af de ønskede dokumenter i dets forvaltningssystem kan påberåbe sig, at den ikke var i besiddelse af dokumenterne, uden nogen anden form for forklaring. På den anden side er Kommissionens forklaringer om, hvad der er sket med de dokumenter, der fandtes eller mentes at have fandtes tidligere, som det fremgår af denne doms præmis 62-73, baseret på antagelser eller unøjagtige påstande, og de kan dermed ikke anses for plausible.
– Konklusion
84
Det må derfor konstateres, at Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse har givet nogen plausibel forklaring, der gjorde det muligt at forstå, hvorfor den ikke havde kunnet finde de ønskede dokumenter. De forklaringer, som Kommissionen har givet som svar på de spørgsmål, der er stillet som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, og som er blevet gentaget i retsmødet, opfylder heller ikke kravene – hvis det lægges til grund, at de er relevante for vurderingen af lovligheden af den anfægtede afgørelse – eftersom det ikke fremgår heraf, hvad der konkret er sket med de ønskede dokumenter.
85
Da formodningen for, at de ønskede dokumenter ikke fandtes, var blevet afkræftet, skulle Kommissionen, som det fremgår af denne doms præmis 40, give en plausibel forklaring, der gjorde det muligt at forstå, hvorfor den ikke havde kunnet finde de ønskede dokumenter, der mentes at have fandtes tidligere, men ikke længere fandtes på tidspunktet for begæringen om aktindsigt eller i det mindste ikke havde kunnet findes. Som det fremgår af undersøgelsen ovenfor, begrænsede Kommissionen sig imidlertid i det væsentlige til at oplyse, at den ikke var i besiddelse af de ønskede dokumenter. Under disse omstændigheder må det konkluderes, at Kommissionen ikke har opfyldt sine forpligtelser i forbindelse med behandlingen af begæringen om aktindsigt, jf. denne doms præmis 59, og således har tilsidesat princippet om god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41.
86
Følgelig skal det tredje anbringende tages til følge og den anfægtede afgørelse annulleres, uden at der er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender eller til sagsøgernes anmodning om bevisoptagelse.
Sagsomkostninger
87
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgernes påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Store Afdeling):
1)
Europa-Kommissionens afgørelse C(2022) 8371 final af 15. november 2022, vedtaget i henhold til artikel 4 i bestemmelserne vedrørende gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, annulleres.
2)
Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
van der Woude
Papasavvas
da Silva Passos
Svenningsen
Truchot
Mastroianni
Kanninen
Schwarcz
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Hesse
Sampol Pucurull
Stancu
Nõmm
Kecsmár
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. maj 2025.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.