62006CJ0286
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
23 de Outubro de 2008 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Directiva 89/48/CEE — Trabalhadores — Reconhecimento de diplomas — Engenheiro»
No processo C-286/06,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE, entrada em 29 de Junho de 2006,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. Støvlbæk e R. Vidal Puig, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
Reino de Espanha, representado por M. Muñoz Pérez, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, J.-C. Bonichot, K. Schiemann (relator), J. Makarczyk e L. Bay Larsen, juízes,
advogado-geral: Y. Bot,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 13 de Setembro de 2007,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
—
ao recusar o reconhecimento das qualificações profissionais de engenheiro obtidas em Itália e
—
ao sujeitar a admissão às provas de promoção interna da função pública de engenheiros na posse de títulos profissionais obtidos noutro Estado-Membro ao reconhecimento académico dessas qualificações,
o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO 1989, L 19, p. 16), na versão dada pela Directiva 2001/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de (JO L 206, p. 1, a seguir «Directiva 89/48»), em especial do seu artigo 3.o
2
A principal questão de direito que se coloca no presente processo é semelhante à levantada no âmbito do processo que deu origem ao acórdão desta mesma data, Comissão/Grécia (C-274/05, Colect., p. I-7969). Ambos os processos se referem à questão de saber em que medida as disposições da Directiva 89/48 podem ser invocadas para obrigar um Estado-Membro a reconhecer diplomas emitidos pelas autoridades de outro Estado-Membro, na sequência de estudos seguidos no seu próprio território.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3
Resulta do terceiro e quarto considerandos da Directiva 89/48 que o seu objectivo é pôr em prática um sistema geral de reconhecimento dos diplomas, de modo a facilitar aos cidadãos europeus o exercício de todas as actividades profissionais dependentes, num Estado-Membro de acolhimento, da posse de uma formação pós-secundária, desde que possuam diplomas que os habilitem para essas actividades, que sancionem um ciclo de estudos mínimo de três anos e que tenham sido emitidos noutro Estado-Membro.
4
O quinto considerando da Directiva 89/48 tem a seguinte redacção:
«Considerando que, para as profissões cujo exercício a Comunidade não determinou o nível mínimo de habilitações necessárias, os Estados-Membros conservam a faculdade de fixar esse nível, com o fim de garantir a qualidade das prestações fornecidas no seu território; que os Estados-Membros, contudo, não podem, sem desrespeito das obrigações decorrentes do artigo [10.o CE], impor a um nacional de um Estado-Membro que adquira habilitações que os Estados-Membros se limitam geralmente a determinar apenas por referência aos diplomas emitidos no âmbito do respectivo sistema nacional de ensino, quando o interessado já adquiriu todas ou parte dessas habilitações noutro Estado-Membro; que, por conseguinte, qualquer Estado-Membro de acolhimento, em que uma profissão seja regulamentada, deve tomar em consideração as habilitações adquiridas noutro Estado-Membro e apreciar se essas habilitações correspondem às que ele próprio exige.»
5
O artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48 dispõe:
«Para os efeitos da presente directiva, entende-se:
a)
Por diploma, qualquer diploma, certificado ou outro título, ou qualquer conjunto de tais diplomas, certificados ou outros títulos:
—
que tenha sido emitido por uma autoridade competente de um Estado-Membro, designada nos termos das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas desse Estado,
—
de que se depreenda que o titular concluiu com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos ou com uma duração equivalente a tempo parcial, numa Universidade ou num estabelecimento de ensino superior ou noutro estabelecimento com um nível de formação equivalente e, se for o caso, que concluiu com êxito a formação profissional requerida para além do ciclo de estudos pós-secundários, e
—
de que se depreenda que o titular possui as qualificações profissionais requeridas para o acesso a uma profissão regulamentada nesse Estado-Membro ou para o seu exercício,
desde que a formação sancionada por esse diploma, certificado ou outro título tenha sido preponderantemente adquirida na Comunidade ou desde que o seu titular tenha uma experiência profissional de três anos, certificada pelo Estado-Membro que reconheceu o diploma, certificado ou outro título emitido num país terceiro.
É equiparado a diploma, na acepção do primeiro parágrafo, qualquer diploma, certificado ou outro título, ou qualquer conjunto de diplomas, certificados e outros títulos, emitido por uma autoridade competente de um Estado-Membro, desde que sancione uma formação adquirida na Comunidade e reconhecida nesse Estado-Membro, por uma autoridade competente, como sendo de nível equivalente e desde que confira nesse Estado-Membro os mesmos direitos de acesso a uma profissão regulamentada ou os mesmos direitos de exercício dessa profissão.»
6
O artigo 2.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48 dispõe:
«A presente directiva aplica-se aos nacionais de um Estado-Membro que desejem exercer, como independentes ou assalariados, uma profissão regulamentada num Estado-Membro de acolhimento.»
7
O artigo 3.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48 dispõe que quando um Estado-Membro de acolhimento faz depender o acesso a uma profissão da posse de um diploma, não pode recusar a um nacional de um Estado-Membro, por falta de habilitações, o acesso a essa profissão, se o requerente demonstrar certas qualificações precisadas nesta disposição. É o que se verifica, nomeadamente, se o requerente possuir o diploma exigido por outro Estado-Membro para ter acesso a essa mesma profissão no seu território, ou para nele a exercer, e tiver obtido aquele diploma num Estado-Membro.
8
Não obstante o disposto no artigo 3.o da referida directiva, o artigo 4.o deste diploma permite que o Estado-Membro de acolhimento exija do requerente, em certas hipóteses aí definidas, que prove que possui experiência profissional de uma duração determinada, que efectue um estágio de adaptação durante três anos, no máximo, ou que se submeta a uma prova de aptidão (a seguir «medidas de compensação»). O mesmo artigo 4.o fixa determinadas regras e requisitos aplicáveis às medidas de compensação que podem ser exigidas para suprir as insuficiências de formação que o referido requerente demonstre.
9
Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Directiva 89/48, o Estado-Membro de acolhimento aceitará os certificados e documentos emitidos pelas autoridades competentes dos Estados-Membros, que o interessado deve apresentar em apoio do seu pedido de exercício da profissão em causa, como prova de que se encontram preenchidos os requisitos enunciados nos artigos 3.o e 4.o desta directiva.
Legislação nacional
10
A legislação espanhola em matéria de diplomas universitários faz a distinção entre dois tipos de diplomas, a saber, os «diplomas oficiais», cuja validade é reconhecida em todo o território nacional e que dão acesso às profissões regulamentadas, e os «diplomas próprios», que as diferentes Universidades podem emitir, mas que não dão acesso às profissões regulamentadas. Esta matéria é regida pela Lei orgânica 6/2001, de 21 de Dezembro de 2001, relativa às Universidades (BOE n.o 307, de, p. 49400).
11
O artigo 34.o da Lei orgânica 6/2001 dispõe:
«Estabelecimento dos diplomas universitários e das directrizes gerais dos seus programas de estudos.
1.
Os diplomas universitários com carácter oficial e que são válidos em todo o território nacional, bem como as directrizes gerais dos programas de estudos que devem ser seguidos para a sua obtenção e homologação, serão estabelecidos pelo governo, seja por sua própria iniciativa, após consulta prévia do Conselho de Coordenação Universitária, seja sob proposta deste último.
2.
Os diplomas mencionados no número anterior, que fazem parte da lista de diplomas universitários oficiais aprovados pelo governo, serão emitidos em nome do Rei pelo reitor da Universidade na qual tenham sido obtidos.
3.
As Universidades podem aprovar cursos que dão direito à obtenção de diplomas e de títulos próprios, bem como cursos de formação contínua. Estes diplomas e estes títulos não terão os mesmos efeitos que as disposições legais reconhecem aos mencionados no n.o 1.»
Procedimento de reconhecimento
12
Em Espanha, o Real Decreto 1665/1991, de 25 de Outubro de 1991, que rege o sistema geral de reconhecimento dos diplomas do ensino superior emitidos nos Estados-Membros da União Europeia que exigem uma formação com uma duração mínima de três anos (BOE n.o 280, de, p. 37916, a seguir «real decreto de reconhecimento»), visa transpor a Directiva 89/48 para a ordem jurídica nacional.
13
O artigo 2.o, n.o 1, do real decreto de reconhecimento visa transpor para o direito espanhol o artigo 2.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48 e prevê o seguinte:
«As regras enunciadas no presente real decreto aplicam-se aos nacionais de um Estado-Membro da União Europeia que, sendo titulares de um diploma obtido num Estado da referida União, queiram exercer em Espanha, por conta própria ou por conta de outrem, uma profissão regulamentada para a qual seja exigida uma formação superior com a duração mínima de três anos.»
14
Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, deste real decreto:
«São reconhecidos em Espanha, para o acesso às actividades de uma profissão regulamentada, com os mesmos efeitos que o diploma espanhol correspondente, os diplomas obtidos nos Estados-Membros que habilitam a exercer nesses Estados a mesma profissão.»
15
O artigo 1.o, alínea a), do real decreto de reconhecimento visa transpor para o direito espanhol o artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48, definindo o conceito de «diploma» do seguinte modo:
«Qualquer diploma, certificado ou outro título, ou qualquer conjunto de tais diplomas, certificados ou outros títulos, emitido por uma autoridade competente de um Estado-Membro, do qual resulte que o titular concluiu com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos ou com uma duração equivalente a tempo parcial, numa Universidade ou num estabelecimento de ensino superior ou noutro estabelecimento de nível de formação equivalente e, se for o caso, que concluiu com êxito a formação profissional requerida para além do ciclo de estudos pós-secundários, e do qual resulte que o titular possui as qualificações profissionais requeridas para o acesso a uma profissão regulamentada nesse Estado-Membro, desde que a formação sancionada por esse diploma tenha sido preponderantemente adquirida na Comunidade ou desde que o seu titular tenha uma experiência profissional de três anos, certificada pelo Estado-Membro que reconheceu este diploma. […]»
16
O artigo 1.o, alínea b), deste real decreto define o conceito de «profissão regulamentada», do seguinte modo:
«A [actividade] ou o [conjunto] de actividades profissionais cujo acesso, exercício ou uma das modalidades de exercício depende, directa ou indirectamente, da posse de um diploma e que constituem uma profissão num Estado-Membro.»
17
O artigo 3.o do real decreto de reconhecimento dispõe que, para efeitos deste decreto, são consideradas «profissões regulamentadas» as profissões enumeradas no anexo I do referido decreto, entre as quais se incluem as profissões de «engenheiro de estradas, canais e portos» («ingeniero de Caminos, Canales y Puertos») e de «engenheiro técnico de obras públicas» («ingeniero técnico de obras públicas»). Em contrapartida, a de «engenheiro civil» («ingeniero civil») não consta deste anexo.
Procedimento de homologação
18
O procedimento de reconhecimento das qualificações profissionais previsto pelo real decreto de reconhecimento deve ser distinguido do procedimento, dito de «homologação», dos diplomas universitários. O primeiro destes procedimentos tem por objecto a realização de um controlo, a fim de determinar se a pessoa em causa dispõe ou não da qualificação exigida para exercer uma determinada profissão regulamentada. Em contrapartida, o procedimento de homologação visa controlar o conteúdo académico, em termos de conhecimentos, dos estudos seguidos para a obtenção de um diploma.
19
O procedimento de homologação é regido pelo Real Decreto 285/2004, de 20 de Fevereiro de 2004, que regula os requisitos de homologação e de validação dos diplomas e estudos superiores estrangeiros (BOE n.o 55, de, p. 8996, a seguir «real decreto de homologação»).
20
O conceito de homologação é definido no artigo 3.o, alíneas a) e b), do real decreto de homologação, do seguinte modo:
«Para efeitos do presente real decreto, entende-se por:
a)
homologação da equivalência a um diploma do catálogo dos diplomas universitários oficiais: o reconhecimento oficial da formação concluída para a obtenção de um diploma estrangeiro, como equivalente à exigida para a obtenção de um diploma espanhol mencionado no catálogo já referido;
b)
homologação da equivalência a um dos graus académicos da estrutura dos estudos universitários em Espanha: o reconhecimento oficial da formação concluída para a obtenção de um diploma estrangeiro, como equivalente à exigida para a obtenção de um grau académico correspondente a um dos níveis da estrutura dos estudos universitários espanhóis, e não a um diploma concreto.»
21
O artigo 4.o, n.o 1, do real decreto de homologação precisa os efeitos da homologação nos seguintes termos:
«A homologação confere ao diploma estrangeiro, desde o momento em que é concedida e em que é emitida a correspondente certificação, os mesmos efeitos, em todo o território nacional, que o diploma ou grau académico espanhol cuja equivalência foi homologada, nos termos da legislação em vigor.»
22
O artigo 22.o do real decreto de homologação, que tem por epígrafe «Reconhecimento profissional dos diplomas da União Europeia», dispõe:
«O reconhecimento profissional dos diplomas de educação superior emitidos pelos Estados-Membros da União Europeia é regido pelos procedimentos previstos pelas directivas comunitárias e pelas normas espanholas que as transpõem.»
23
Além disso, a primeira disposição adicional do real decreto de homologação, que tem por epígrafe «Regulamentação comunitária», refere-se à legislação comunitária nos seguintes termos:
«As disposições do presente real decreto aplicam-se sem prejuízo das disposições sobre esta matéria, constantes do tratado de adesão de Espanha às Comunidades Europeias, do Tratado da União Europeia e do direito comunitário derivado.»
Regulamentação da profissão de engenheiro em Espanha e em Itália
24
A profissão de engenheiro constitui uma profissão regulamentada quer em Espanha quer em Itália.
— Sistemas de formação
25
Os sistemas de formação italiano e espanhol são muito semelhantes quanto às qualificações no domínio da engenharia. Nestes dois Estados-Membros, tais qualificações podem ser obtidas após ser completado um ciclo de estudos pós-secundários com uma duração de três ou cinco anos.
26
Em Espanha, distingue-se entre os diplomas universitários de engenheiro técnico («ingeniero técnico»), obtidos após três anos de estudos, e os de engenheiro («ingeniero», a seguir «engenheiro plenamente qualificado»), obtidos após cinco anos de formação. Os titulares de um diploma de engenheiro técnico podem obter o diploma de engenheiro plenamente qualificado, concluindo com êxito os dois últimos anos da formação que dá direito a este último diploma.
27
Em Itália, distingue-se entre os diplomas universitários obtidos após três anos de estudos («laurea triennale»), que sancionam a formação dos engenheiros juniores («ingegnere junior»), e os que são emitidos após dois anos de estudos complementares ministrados tendo em vista a formação dos engenheiros («ingegnere», a seguir «engenheiros plenamente qualificados»). Estes últimos diplomas, anteriormente designados por «diplomas de especialidade» («laurea specialistica»), são agora designados por «laurea magistrale», após uma reforma ocorrida em 2004.
— Requisitos de acesso à profissão de engenheiro e requisitos para o seu exercício em Espanha e em Itália
28
Em Espanha, o acesso às profissões de engenheiro técnico e de engenheiro plenamente qualificado depende, em princípio, da posse do diploma universitário oficial, na acepção da Lei orgânica 6/2001, correspondente à profissão em causa.
29
Em Itália, o acesso às profissões de engenheiro júnior e de engenheiro plenamente qualificado depende da posse do diploma universitário requerido, bem como da aprovação no exame de Estado («esame di Stato») correspondente à profissão em causa [artigo 4.o do Decreto real n.o 2537, de 23 de Outubro de 1925 (Gazzetta ufficiale n.o 37, de )]. Este exame de Estado compreende, segundo os artigos 47.o e 48.o do Decreto do Presidente da República n.o 328, de (suplemento ordinário ao GURI n.o 190, de ), pelo menos, duas provas escritas, uma prova oral e uma prova prática. Os candidatos aprovados no exame de Estado obtêm a habilitação para o exercício da profissão de engenheiro («abilitazione all’esercizio della profesione di ingegnere»).
30
Quer em Espanha quer em Itália, o exercício da profissão de engenheiro requer igualmente a inscrição numa Ordem profissional. Em Espanha, são competentes, segundo as especializações e as regiões, diferentes Ordens de Engenheiros (colegios de ingenieros). Em Itália, o Conselho da Ordem dos Engenheiros (Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri) mantém em cada província um registo dos engenheiros. Este registo está dividido em duas secções, a saber, a secção A, reservada aos engenheiros plenamente qualificados, e a secção B, reservada aos engenheiros juniores. Nestes dois Estados-Membros, a inscrição numa Ordem de Engenheiros constitui uma simples formalidade administrativa que não atesta, em si mesma, as qualificações profissionais das pessoas em causa, visando garantir que o exercício da profissão respeite certas normas deontológicas.
— As profissões de engenheiro de estradas, canais e portos e de engenheiro técnico de obras públicas em Espanha
31
Em Espanha, como resulta do artigo 4.o da Lei de 20 de Julho de 1957 que rege o ensino técnico (BOE n.o 187, de, p. 607), as pessoas que pretendam exercer a profissão de engenheiro de estradas, canais e portos devem, normalmente, ser titulares do diploma universitário oficial, no sentido da Lei orgânica 6/2001, de engenheiro de estradas, canais e portos, emitido por uma das escolas espanholas de formação de engenheiros de estradas, canais e portos. Este diploma de engenheiro plenamente qualificado é obtido após cinco anos de estudos.
32
O acesso a esta profissão está igualmente aberto aos titulares de um diploma emitido noutro Estado-Membro, reconhecido para fins profissionais em conformidade com o real decreto de reconhecimento, bem como aos titulares de um diploma universitário estrangeiro homologado como equivalente ao diploma espanhol de engenheiro de estradas, canais e portos, em conformidade com o real decreto de homologação.
33
Além disso, em todos estes casos, os interessados devem estar inscritos na Ordem Profissional dos Engenheiros de Estradas, Canais e Portos (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos), para poderem exercer a profissão em causa. Esta inscrição não está subordinada à aprovação num exame. Qualquer pessoa na posse do diploma correspondente e que satisfaça os demais requisitos legais tem o direito de estar inscrita na referida ordem.
34
O diploma de engenheiro técnico em construções civis («ingeniero técnico en construcciones civiles») constitui um diploma oficial, no sentido da Lei orgânica 6/2001, que sanciona uma formação com a duração de três anos. Em Espanha, dá acesso à profissão regulamentada de engenheiro técnico de obras públicas. Os titulares deste diploma podem obter o diploma de engenheiro de estradas, canais e portos, concluindo com êxito a formação ministrada no âmbito do quarto e quinto anos de estudos numa das escolas espanholas de formação de engenheiros de estradas, canais e portos.
— A profissão de engenheiro civil em Itália
35
As pessoas que pretendam exercer, em Itália, a profissão de engenheiro civil devem, normalmente, ser titulares do diploma universitário de engenheiro civil («laurea in Ingegneria Civile»), «laurea magistrale», que sanciona uma formação de cinco anos de duração, bem como da habilitação para o exercício da profissão de engenheiro, emitida após a aprovação no exame de Estado. Além disso, essas pessoas devem estar inscritas no registo dos engenheiros de uma província, na secção A, pertinente no caso em apreço.
Exigência de homologação dos títulos profissionais obtidos noutro Estado-Membro, para a admissão às provas de promoção interna na função pública
36
O Despacho MAM/1266/2003 do Ministro do Ambiente, de 9 de Maio de 2003 (BOE n.o 123, de, p. 19820), abriu um concurso interno para a promoção ao grau de quadro técnico superior dos organismos autónomos do Ministério do Ambiente («Técnicos Facultativos Superiores de Organismos Autónomos del Ministerio de Medio Ambiente»).
37
O artigo 2.o do Despacho MAM/1266/2003, com a epígrafe «Requisitos relativos aos candidatos», previa:
«2.1
Para serem admitidos às provas de selecção, os candidatos devem preencher, a contar do último dia do prazo de apresentação das candidaturas e até à sua entrada em funções na qualidade de funcionários de carreira, os seguintes requisitos de participação:
[…]
2.1.4
Diplomas: ser titular ou estar em condições de obter o título de doutor, licenciado, engenheiro ou arquitecto. No caso de títulos obtidos no estrangeiro, devem estar na posse de certificados comprovativos da sua homologação.
[…]»
38
Esta exigência aplicava-se, de maneira geral, aos procedimentos de selecção organizados tendo em vista o acesso a quadros ou graus da Administração Geral do Estado.
39
Posteriormente, esta prática foi codificada pela Portaria APU/423/2005 do Ministro da Administração Pública, de 22 de Fevereiro de 2005, que estabelece as bases comuns que regem os procedimentos de selecção para o ingresso ou o acesso aos quadros ou graus da Administração Geral do Estado (BOE n.o 48, de, p. 6993).
40
O n.o 7 da Portaria APU/423/2005, que tem por epígrafe «Requisitos relativos aos candidatos», dispõe:
«1.
Para serem admitidos às provas de selecção, os candidatos devem satisfazer, a contar do último dia do prazo de apresentação das candidaturas e até à sua entrada em funções na qualidade de funcionários de carreira, os seguintes requisitos de participação, bem como os previstos nas disposições específicas correspondentes:
[…]
1.3.
Diplomas: ser titular ou estar em condições de obter o diploma exigido para o acesso a cada quadro ou grau, de acordo com o que será estabelecido nas bases específicas de cada aviso de concurso. No caso de títulos obtidos no estrangeiro, devem estar na posse de certificados comprovativos da sua homologação.
[…]»
Procedimento pré-contencioso
Queixas recebidas pela Comissão
41
A Comissão recebeu numerosas queixas relativas ao indeferimento, pelas autoridades espanholas competentes, neste caso, o Ministério do Fomento (Ministerio de Fomento), de pedidos de reconhecimento, apresentados ao abrigo do real decreto de reconhecimento, de qualificações profissionais de engenheiro obtidas em Itália, para exercer, em Espanha, a profissão de engenheiro de estradas, canais e portos.
42
Os queixosos são titulares do diploma oficial, no sentido da Lei orgânica 6/2001, de engenheiro técnico em construção civil, emitido pela Universidade de Alicante (Espanha), bem como do diploma universitário de «engenheiro civil», o qual constitui um diploma próprio, no sentido da Lei orgânica 6/2001, emitido pela mesma Universidade.
43
Em virtude de uma convenção-quadro de colaboração celebrada entre a Universidade de Alicante e a Universidade Politécnica de Marcas (Itália), os estudos de «engenharia civil» a que a primeira destas Universidades dá acesso são coordenados e tutelados pela segunda.
44
Em aplicação desta convenção-quadro, a Universidade Politécnica de Marcas reconheceu aos queixosos a equivalência entre os dois diplomas universitários espanhóis supracitados e o diploma universitário italiano de engenheiro civil («laurea in ingegneria civile») e conferiu-lhes, por conseguinte, um diploma de engenheiro civil. Uma vez na posse deste diploma, os queixosos foram aprovados, em Itália, no exame de Estado, recebendo a habilitação para o exercício da profissão de engenheiro que os autoriza a exercer a profissão de engenheiro civil neste Estado-Membro.
45
Em seguida, os queixosos solicitaram ao Ministério do Fomento o reconhecimento das qualificações profissionais obtidas em Itália, a fim de poderem exercer em Espanha a profissão de engenheiro de estradas, canais e portos. O referido ministério indeferiu estes pedidos com o argumento de que os queixosos tinham recebido a totalidade da sua formação universitária em Espanha e que, por consequência, não eram aplicáveis nem o real decreto de reconhecimento nem a Directiva 89/48.
46
Por outro lado, foi recusado a um dos queixosos em causa o acesso a uma das provas de promoção interna, organizadas pelo Ministério do Ambiente (Ministerio de Medio Ambiente), indicando-se como motivo que as pessoas titulares de diplomas estrangeiros devem, nos termos do Despacho MAM/1266/2003, obter previamente a homologação destes últimos, em conformidade com o real decreto de homologação.
A notificação para cumprir e o parecer fundamentado
47
Considerando que a legislação espanhola não estava em conformidade com a Directiva 89/48, a Comissão enviou ao Reino de Espanha, em 22 de Dezembro de 2004, uma notificação para cumprir, à qual as autoridades espanholas responderam em .
48
Entendendo que as explicações fornecidas pelas autoridades espanholas não eram satisfatórias, a Comissão dirigiu ao Reino de Espanha, em 5 de Julho de 2005, um parecer fundamentado, ao qual este Estado-Membro respondeu por carta de .
49
Considerando que essas explicações ainda não eram satisfatórias, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
Quanto à primeira alegação, relativa ao não reconhecimento das qualificações adquiridas em Itália na sequência de uma formação ministrada em Espanha
50
Com a sua primeira alegação, a Comissão afirma que os queixosos satisfazem a totalidade das condições de aplicabilidade da Directiva 89/48 e que, por conseguinte, as autoridades espanholas estavam obrigadas a autorizar o acesso dos queixosos à profissão de engenheiro de estradas, canais e portos, em Espanha. Tendo-lhes negado este acesso, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.o da referida directiva.
51
Segundo a Comissão, o facto de a formação dos queixosos ter sido recebida exclusivamente em Espanha em nada afecta esta conclusão. A Directiva 89/48 não exige que a formação seja ministrada num Estado-Membro diferente do Estado de acolhimento. A Comissão entende que decorre da leitura combinada do artigo 1.o, alíneas a) e b), e dos artigos 2.o e 3.o da Directiva 89/48 que esta directiva é aplicável quando o Estado-Membro onde o requerente deseja exercer a profissão em causa é diferente daquele onde foi emitido o diploma que invoca, independentemente do lugar em que tiver sido recebida a formação necessária à obtenção do diploma.
52
O Reino de Espanha contesta a justeza desta alegação, entendendo que há dois motivos fundamentais que justificam a inexistência da obrigação de reconhecimento dos diplomas dos queixosos em causa, dado que as pessoas que solicitam o reconhecimento dos seus títulos receberam toda a sua formação em Espanha e que pretendem obter este reconhecimento tendo em vista o exercício, igualmente em Espanha, da profissão em causa. Em primeiro lugar, o Reino de Espanha sustenta que, no caso vertente, as disposições da Directiva 89/48 não são aplicáveis, uma vez que todos os factos pertinentes ocorreram num só Estado-Membro. Em segundo lugar, invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual os sujeitos de direito não se podem prevalecer das normas comunitárias abusiva ou fraudulentamente.
53
Ao apreciar esta alegação, importa assinalar que o conceito de «diploma», definido no artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48, constitui a pedra angular do sistema geral de reconhecimento de diplomas de ensino superior previsto por esta directiva.
54
Sem prejuízo do disposto no seu artigo 4.o, o artigo 3.o, primeiro parágrafo, alínea a), da Directiva 89/48 confere a todo o requerente que seja titular de um «diploma», no sentido desta directiva, que lhe permita exercer uma profissão regulamentada num Estado-Membro, o direito de exercer a mesma profissão em qualquer outro Estado-Membro.
55
Tratando-se da apreciação das qualificações invocadas pelos queixosos, importa lembrar, antes de mais, que o «diploma», na acepção do artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48, pode ser constituído por um conjunto de títulos.
56
Além disso, quanto ao requisito enunciado no artigo 1.o, alínea a), segundo travessão, da Directiva 89/48, os queixosos preenchem manifestamente o requisito de acordo com o qual os titulares devem ter concluído com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos, numa Universidade. Com efeito, resulta dos títulos académicos conferidos aos queixosos pela Universidade de Alicante que estes concluíram com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração de cinco anos.
57
Por outro lado, quanto ao requisito indicado no artigo 1.o, alínea a), terceiro travessão, da Directiva 89/48, importa constatar que decorre dos documentos juntos à petição inicial que os queixosos obtiveram um diploma de engenharia civil («laurea in ingegneria civile») passado pela Universidade Politécnica de Marcas, com base na equivalência dos estudos que fizeram na Universidade de Alicante aos que permitem obter esse diploma. Da obtenção do referido diploma e da aprovação dos queixosos no exame de Estado italiano, na sequência do qual receberam a habilitação para o exercício da profissão de engenheiro, resulta que têm as qualificações profissionais requeridas para aceder a uma profissão regulamentada em Itália.
58
Por último, é pacífico que todos os títulos em causa foram emitidos por uma autoridade competente, designada nos termos das disposições legislativas, respectivamente, espanholas e italianas, e que, por consequência, está preenchido o requisito estabelecido no artigo 1.o, alínea a), primeiro travessão, da Directiva 89/48.
59
Por conseguinte, pode concluir-se que os queixosos são titulares de «diplomas», na acepção do artigo 1.o, alínea a), primeiro travessão, da Directiva 89/48, e que o artigo 3.o desta directiva lhes confere, por isso, o direito de exercer, em Espanha, sem prejuízo de eventuais medidas de compensação, a profissão que estão habilitados a exercer em Itália, em virtude destes diplomas.
60
Contrariamente ao que defende o Reino de Espanha, não é possível deduzir da Directiva 89/48 o requisito segundo o qual os interessados deviam ter recebido a totalidade ou uma parte da sua formação num Estado-Membro diferente do Reino de Espanha.
61
A este respeito, pode realçar-se que o artigo 8.o, n.o 1, da Directiva 89/48 obriga o Estado-Membro de acolhimento a aceitar, em qualquer caso, como prova do preenchimento dos requisitos para reconhecimento de um diploma, os certificados e documentos emitidos pelas autoridades competentes dos outros Estados-Membros. Por conseguinte, o Estado-Membro de acolhimento não pode examinar o fundamento com base no qual foram emitidos tais documentos, embora tenha a possibilidade de efectuar controlos relativos aos requisitos estabelecidos no artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48, quando a redacção dos referidos documentos não permita inferir que já estejam preenchidos.
62
Além disso, se a definição do conceito de «diploma», constante do artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48, origina algumas reservas quanto à aplicabilidade desta directiva às qualificações adquiridas em Estados terceiros, nem o artigo 1.o, alínea a), da referida directiva nem nenhuma outra sua disposição contêm uma qualquer limitação quanto ao Estado-Membro onde um requerente deve ter adquirido as suas qualificações profissionais.
63
Com efeito, resulta expressamente do referido artigo 1.o, alínea a), primeiro parágrafo, que é suficiente que a formação tenha sido «preponderantemente adquirida na Comunidade». Já foi decidido que esta expressão abrange tanto a formação inteiramente recebida no Estado-Membro que emitiu o título de formação em causa como a parcialmente ou inteiramente adquirida noutro Estado-Membro (acórdão de 29 de Abril de 2004, Beuttenmüller, C-102/02, Colect., p. I-5405, n.o 41).
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Aliás, nada poderia justificar tal limitação, dado que a questão principal, para apreciar a aplicabilidade da Directiva 89/48, é a de saber se o requerente está ou não habilitado a exercer uma profissão regulamentada num Estado-Membro. Segundo o sistema estabelecido por esta directiva, um diploma não é reconhecido tendo em consideração o valor intrínseco da formação que sanciona, mas porque permite o acesso a uma profissão regulamentada no Estado-Membro onde foi emitido ou reconhecido (acórdãos Beuttenmüller, já referido, n.o 52, e de 19 de Janeiro de 2006, Colegio, C-330/03, Colect., p. I-801, n.o 19).
65
Com efeito, o sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior previsto pela Directiva 89/48 baseia-se na confiança mútua que os Estados-Membros têm nas qualificações profissionais que conferem. Este sistema estabelece, no essencial, a presunção de que as qualificações de um requerente habilitado a exercer uma profissão regulamentada num Estado-Membro são suficientes para o exercício desta mesma profissão noutros Estados-Membros.
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No caso em apreço, não há dúvida de que os queixosos estão devidamente habilitados a exercer a profissão regulamentada de engenheiro em Itália.
67
Dado que estes queixosos estão habilitados a exercer a profissão regulamentada em causa num Estado-Membro diferente daquele em que pretendem exercer esta profissão, a sua situação não pode ser qualificada de puramente interna e, por conseguinte, é de rejeitar a argumentação do Reino de Espanha baseada, a este respeito, no acórdão de 2 de Julho de 1998, Kapasakalis e o. (C-225/95 a C-227/95, Colect., p. I-4239, n.os 18 e 19). Como a Comissão salientou, o Tribunal de Justiça considerou, neste acórdão, que a Directiva 89/48 não era aplicável porque os recorrentes nos processos principais não tinham trabalhado, estudado, nem obtido um diploma noutro Estado-Membro.
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Por outro lado, o Reino de Espanha considera que a aplicação da Directiva 89/48 permitiria contornar a distinção, estabelecida pela Lei orgânica 6/2001, entre diplomas oficiais e diplomas próprios, através de uma simples convenção privada celebrada entre duas Universidades, em virtude da qual uma Universidade de outro Estado-Membro procede ao reconhecimento automático dos diplomas próprios emitidos por uma Universidade espanhola. Lembra que o diploma de «engenheiro civil», invocado pelos queixosos, não é um diploma oficial, mas apenas um diploma próprio da Universidade de Alicante, que, nos termos da Lei orgânica 6/2001, não produz os efeitos que as disposições legais atribuem aos diplomas oficiais e que, portanto, carece de validade para fins académicos ou profissionais em Espanha. Os títulos de estudos obtidos pelos queixosos em Espanha não permitem, por consequência, exercer a profissão de engenheiro de estradas, canais e portos neste Estado-Membro. A invocação, pelos queixosos que efectuaram a totalidade dos seus estudos em Espanha, das disposições da Directiva 89/48, para, não obstante, acederem a esta profissão, deve, portanto, ser qualificada de fraudulenta ou abusiva.
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A este respeito, é de notar que, com efeito, os nacionais de um Estado-Membro não podem, com base nas facilidades criadas em virtude do direito comunitário, tentar subtrair-se abusivamente à aplicação da sua legislação nacional. Não podem tirar partido das normas comunitárias, de modo abusivo ou fraudulento (acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Knoors, 115/78, Colect., p. 173, n.o 25; de, Bouchoucha, C-61/89, Colect., p. I-3551, n.o 14; de, Centros, C-212/97, Colect., p. I-1459, n.o 24; e de, Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, C-196/04, Colect., p. I-7995, n.o 35).
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Todavia, embora os órgãos jurisdicionais nacionais possam, casuisticamente, baseando-se em elementos objectivos, ter em conta o comportamento abusivo ou fraudulento das pessoas interessadas, para lhes recusarem, se necessário, o benefício das disposições de direito comunitário invocadas, devem igualmente, na apreciação de tal comportamento, tomar em consideração os objectivos prosseguidos pelas disposições comunitárias em causa (acórdão Centros, já referido, n.o 25).
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O sistema geral de reconhecimento estabelecido pela Directiva 89/48 visa, precisamente, permitir que os nacionais de um Estado-Membro habilitados a exercer uma profissão regulamentada num Estado-Membro tenham acesso a esta mesma profissão noutros Estados-Membros.
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Nestas condições, o facto de um nacional de um Estado-Membro, que deseje exercer uma profissão regulamentada, decidir enveredar por ela num Estado-Membro da sua preferência não pode constituir, por si só, um abuso do sistema geral de reconhecimento estabelecido pela Directiva 89/48. Com efeito, o direito de os nacionais de um Estado-Membro escolherem o Estado-Membro onde pretendem adquirir as suas qualificações profissionais é inerente ao exercício, num mercado único, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE.
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Resulta destas considerações que o Reino de Espanha deve reconhecer, por força do artigo 3.o, primeiro parágrafo, alínea a), da Directiva 89/48, sem prejuízo de eventuais medidas de compensação, não apenas os diplomas de engenheiro italianos, quando a formação recebida para os obter foi ministrada na totalidade ou em parte em Itália, mas igualmente os diplomas emitidos pelas autoridades competentes italianas, no termo de uma formação ministrada inteiramente em Espanha.
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Em todo o caso, como sublinha o Reino de Espanha na contestação, ao contrário do que dá a entender o pedido da presente acção por incumprimento, a primeira alegação da Comissão não visa, na realidade, uma recusa categórica das autoridades espanholas competentes em reconhecer todas as qualificações profissionais de engenheiro italianas, mas apenas uma recusa de reconhecimento de qualificações profissionais de engenheiro obtidas em Itália com base numa formação universitária ministrada apenas em Espanha. Por conseguinte, há que limitar o dispositivo do presente acórdão, atendendo a estas considerações.
Quanto à segunda alegação, relativa à exigência de homologação de títulos obtidos noutro Estado-Membro, para a admissão às provas de promoção interna da função pública espanhola
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Com a sua segunda alegação, a Comissão contesta a exigência de homologação de todos os diplomas estrangeiros, prevista no Despacho MAM/1266/2003 e na Portaria APU/423/2005 para a obtenção de promoções no seio da Administração Geral do Estado. Sustenta que esta exigência é contrária ao artigo 3.o da Directiva 89/48, aplicável quer ao exercício de uma profissão regulamentada quer ao acesso a ela.
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Por conseguinte, quando o nacional de um Estado-Membro exerce a profissão de engenheiro no seio da Administração Geral do Estado, as condições deste exercício devem incluir as possibilidades de promoção e, por consequência, os critérios relativos à participação nas provas de selecção interna. A exigência de homologação do diploma torna a promoção interna e, in fine, o exercício desta profissão mais difíceis para os nacionais de um Estado-Membro na posse do diploma profissional exigido noutro Estado-Membro do que para os titulares do diploma requerido em Espanha.
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O Reino de Espanha sublinha que, na medida em que, na Administração Geral do Estado, qualquer funcionário pode, em princípio, ser afectado a lugares de diferentes tipos, os lugares são preenchidos não em função de determinada qualificação profissional mas de graus académicos, a saber, doutoramento, mestrado ou diplomas de engenheiro ou de arquitecto. A decisão de reconhecimento que permite o acesso a uma profissão regulamentada não fornece nenhuma indicação quanto ao nível do grau académico requerido. Nestas condições, a homologação é necessária para determinar o grau académico de um candidato que adquiriu as suas qualificações noutro Estado-Membro.
78
O Tribunal de Justiça declarou já que, quando a Directiva 89/48 é aplicável, um organismo público de um Estado-Membro, obrigado a respeitar as normas previstas por esta directiva, já não pode exigir a homologação dos títulos de um interessado, pelas autoridades nacionais competentes, como requisito prévio de acesso à profissão em causa (v., neste sentido, acórdãos de 8 de Julho de 1999, Fernández de Bobadilla, C-234/97, Colect., p. I-4773, n.o 27, e de, Peros, C-141/04, Colect., p. I-7163, n.o 35).
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Tal como a Comissão sublinhou, o artigo 3.o da Directiva 89/48 exige que os diplomas emitidos num Estado-Membro determinado permitam ao seu titular não só ter acesso a uma profissão regulamentada noutro Estado-Membro mas igualmente exercer aí esta profissão, nas mesmas condições que os titulares de diplomas nacionais.
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Por conseguinte, incumbe às autoridades nacionais assegurar que os titulares de uma qualificação profissional obtida noutro Estado-Membro tenham as mesmas possibilidades de promoção que os titulares da qualificação profissional nacional equivalente. Assim, no caso vertente, se a profissão de engenheiro de estradas, canais e portos é normalmente exercida em Espanha pelos titulares de um diploma espanhol obtido após cinco anos de estudos, as mesmas possibilidades de promoção, dadas aos titulares deste diploma espanhol, devem ser reconhecidas ao titular de um diploma emitido noutro Estado-Membro e que habilita o interessado a exercer esta mesma profissão em Espanha, eventualmente após se ter submetido a medidas de compensação. Estas considerações são válidas independentemente do número de anos de estudos requeridos pelo referido titular para obter o diploma em questão.
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Com efeito, quando um diploma emitido noutro Estado-Membro foi reconhecido em aplicação da Directiva 89/48, eventualmente após serem aplicadas medidas de compensação, considera-se que confere as mesmas qualificações profissionais que o diploma espanhol equivalente. Nestas condições, o facto de ao titular de um diploma emitido noutro Estado-Membro não se dar as mesmas possibilidades de promoção que aos titulares de um diploma espanhol equivalente, pelo simples motivo de este diploma ter sido obtido no termo de uma formação mais curta, equivale a desfavorecer os titulares de um diploma de outro Estado-Membro apenas por terem adquirido mais depressa qualificações equivalentes.
82
Por conseguinte, a exigência de homologação não é compatível com o artigo 3.o da Directiva 89/48, pelo menos na medida em que esta exigência constitui um requisito prévio de admissão às provas de promoção interna, mesmo para os candidatos que invocam unicamente um diploma emitido noutro Estado-Membro e reconhecido em aplicação da Directiva 89/48.
83
Atendendo a todas as considerações que precedem, cumpre declarar que o Reino de Espanha,
—
ao recusar o reconhecimento das qualificações profissionais de engenheiro obtidas em Itália com base numa formação universitária ministrada apenas em Espanha e
—
ao sujeitar a admissão às provas de promoção interna da função pública de engenheiros na posse de títulos profissionais obtidos noutro Estado-Membro ao reconhecimento académico dessas qualificações,
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 89/48, em particular do seu artigo 3.o
Quanto às despesas
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Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
O Reino de Espanha,
—
ao recusar o reconhecimento das qualificações profissionais de engenheiro obtidas em Itália com base numa formação universitária ministrada apenas em Espanha e
—
ao sujeitar a admissão às provas de promoção interna da função pública de engenheiros na posse de títulos profissionais obtidos noutro Estado-Membro ao reconhecimento académico dessas qualificações,
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos, na versão dada pela Directiva 2001/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de, em particular do seu artigo 3.o
2)
O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.