61996CC0004_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Le odierne questioni pregiudiziali ed il loro contesto normativo e fattuale
1 Le cinque odierne questioni pregiudiziali sono state sollevate dalla High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (in prosieguo: la y«High Court»), nel contesto della causa dinanzi ad essa pendente fra due organizzazioni di produttori dell'Irlanda del Nord - la Northern Ireland Fish Producers' Organisation (ed i singoli pescatori ad essa associati) e la Northern Ireland Fishermens' Federation -, da una parte, e il Department of Agriculture for Northern Ireland, dall'altra.
Con tali questioni la High Court vi interroga sull'interpretazione dell'art. 5 del Trattato CE (in prosieguo: il «Trattato») e sulla validità di due atti adottati dal Consiglio in materia di sfruttamento delle risorse alieutiche.
Più precisamente, le questioni del giudice del rinvio afferiscono, sotto i profili qui di seguito indicati: i) alla validità dell'allegato VII alla risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976 (in prosieguo: la «risoluzione dell'Aia»); ii) alla validità del regolamento (CE) del Consiglio 20 dicembre 1994, n. 3362, che stabilisce, per alcuni stock o gruppi di stock ittici, il totale ammissibile di catture (TAC) per il 1995 e talune condizioni cui è soggetta la pesca di detto totale (in prosieguo: il «regolamento n. 3362/94») (1), e iii) all'interpretazione del principio della responsabilità degli Stati membri per gli eventuali danni arrecati ai singoli mediante violazioni del diritto comunitario.
«1) La validità dell'attribuzione al Regno Unito dei suoi contingenti di merluzzo bianco e di merlano nella zona VII a, ai sensi dell'art. 3 del regolamento (CE) n. 3362/94, dipende dalla regolarità dell'adozione dell'allegato VII alla risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976?
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, l'allegato VII è stato regolarmente adottato?
3)
Le risposte alle due prime questioni sono influenzate dalla classificazione come documento segreto dell'allegato VII, il quale non è stato oggetto di pubblicazione né altrimenti reso accessibile alle parti?
4) In considerazione di tutte le altre circostanze, la fissazione dei contingenti suddetti da parte del Consiglio era compatibile con:
i) la politica comune della pesca, in particolare con il regolamento (CEE) n. 3760/92 del Consiglio
ii)
il principio di proporzionalità?
5) Ove la fissazione dei contingenti suddetti da parte del regolamento (CE) n. 3362/94 sia invalida, i ricorrenti hanno diritto a richiedere al resistente il risarcimento del danno e, se sì, a quali condizioni è soggetta la responsabilità?».
2 Giova premettere all'esame delle questioni poste dalla High Court un richiamo della disciplina comunitaria dello sfruttamento delle risorse della pesca e dei fatti da cui la causa principale ha avuto origine.
3 Nel sistema del Trattato la pesca ricade nell'ambito della politica agricola comune (2). Come è noto, l'elaborazione e l'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati dei prodotti del settore sono state, in un certo senso, «lasciate in sospeso» fino alla fine del periodo transitorio. Ciò si spiega con la peculiarità di alcuni importanti aspetti pratici dell'attività di pesca, in relazione ai quali sussistevano tradizioni ed interessi assai forti e disparati degli Stati membri - si pensi ai diritti storici di pesca nelle acque territoriali e agli altri poteri degli Stati costieri regolati dal diritto internazionale marittimo - suscettibili di sollevare complessi problemi a livello sia comunitario sia internazionale.
4 Con specifico riferimento all'attività dominante della pesca marittima, l'organizzazione comune dei mercati (in prosieguo: l'«OCM») ha, infatti, ricevuto la prima attuazione in un momento storico caratterizzato da una grave crisi economica settoriale: non solo la competitività tecnica dell'industria della pesca europea era diminuita, a fronte di una accresciuta concorrenza a livello mondiale, ma le catture si erano anche ridotte in conseguenza dello sfruttamento intensivo delle risorse alieutiche, reso possibile dai massicci investimenti effettuati, in un clima economico favorevole, nel decennio 1958-1968.
Si trattava di ristabilire le condizioni di una razionale gestione e di assicurare una transizione socialmente accettabile dalle organizzazioni dei mercati nazionali a quella comunitaria. Questo obiettivo è stato perseguito - come già avvenuto per altri prodotti «agricoli» in senso stretto (vale a dire prodotti del suolo o dell'allevamento) - mediante una duplice iniziativa normativa.$
5 E' stato istituito un regime di commercializzazione idoneo a conciliare la stabilità dei prezzi dei prodotti essenziali per le popolazioni costiere dipendenti dalla pesca con la liberalizzazione degli scambi richiesta dalle moderne strutture industriali e commerciali del settore (cosiddetto OCM dei prodotti della pesca) (3). Collateralmente, è stata dettata una disciplina dell'attività di cattura e dell'accesso alle risorse alieutiche, ivi comprese le condizioni di conservazione e gestione, volta a garantire il carattere durevole dello sfruttamento di tali risorse (cosiddetta politica strutturale comune per l'industria della pesca) (4).
6 Peraltro, proprio allorché la Comunità si avviava a definire il regime interno della pesca marittima, l'intero contesto giuridico internazionale veniva rimesso in questione con l'estensione, da parte dell'Islanda (nel 1975) e di altri Paesi terzi con importanti zone di pesca nel Mare del Nord e nell'Atlantico settentrionale (quali la Norvegia ed il Canada nel 1977), delle rispettive zone economiche esclusive a 200 miglia marine dalla costa.
Tale estensione veniva a porre improvvisamente in forse i diritti degli operatori comunitari di accesso a zone di pesca e risorse naturali tradizionalmente oggetto delle libertà previste dal regime di alto mare, suscitando non poche apprensioni nei governi degli Stati membri interessati (5).
7 Con la citata risoluzione dell'Aia, il Consiglio stabiliva, nel novembre 1976, una serie di orientamenti di principio per lo sviluppo futuro della politica comune della pesca. La risoluzione dell'Aia non ha costituito oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. La spiegazione fornita al riguardo dal Consiglio è che, al tempo in cui la risoluzione dell'Aia è stata adottata, era apparsa inappropriata la pubblicazione di alcuni dei suoi allegati, contenenti elementi confidenziali relativi alle direttive, impartite dal Consiglio alla Commissione, per i futuri negoziati della Comunità con Paesi terzi ed organizzazioni internazionali (6) .$
8 In risposta all'estensione delle zone di pesca esclusiva a 200 miglia marine dalla costa da parte di certi Paesi terzi, la risoluzione dell'Aia prevedeva che, a decorrere dal 1º gennaio 1977, anche gli Stati membri - con un'azione concertata e unanime - avrebbero esteso fino a 200 miglia marine le rispettive zone di pesca (il cui limite esterno era a quel tempo di 12 miglia dalla costa) al largo delle loro coste del Mare del Nord e dell'Atlantico settentrionale (7).
9 La risoluzione dell'Aia era completata da otto allegati. Solo il primo di questi è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale, peraltro ad oltre quattro anni di distanza dalla sua adozione (mentre esso era stato già pubblicato sull'annata 1976 di International Legal Materials) (8).
Ai fini delle presenti conclusioni, particolare importanza riveste l'allegato VII - integralmente riprodotto nell'ordinanza di rinvio, e non a caso oggetto delle prime tre questioni pregiudiziali riferitevi dalla High Court - intitolato «Bozza di risoluzione del Consiglio concernente certi aspetti del regime interno della pesca», e in particolare il terzo e quarto paragrafo di esso.
In considerazione della rilevanza delle attività della pesca per l'intera economia irlandese, l'allegato VII alla risoluzione dell'Aia (in prosieguo: l'«allegato VII») recepiva, fra l'altro, l'intento del Consiglio di applicare le disposizioni della politica comune della pesca - adattate in considerazione dell'estensione delle acque territoriali degli Stati membri a 200 miglia marine dalla costa - in modo da assicurare, sulla base del Programma di sviluppo della pesca costiera 1976-1979 (Fisheries Development Programme for coastal fisheries 1976-1979) del governo irlandese, lo sviluppo continuo e progressivo dell'industria della pesca in Irlanda.
Con l'allegato VII, inoltre, il Consiglio riconosceva la necessità di tenere in conto, nell'applicare la politica comune della pesca, altresì i bisogni vitali specifici di altre regioni costiere economicamente svantaggiate, in cui le comunità locali sono particolarmente dipendenti dalla pesca e dalle industrie connesse, vale a dire «le parti settentrionali del Regno Unito» (9) e la Groenlandia (alla quale però il Trattato ha cessato di applicarsi il 1º febbraio 1985). Al trattamento di favore accordato a tali regioni, per le ragioni appena illustrate, si allude, con locuzione sintetica, come alle «preferenze dell'Aia» (10).
10 Incidentalmente, l'allegato VII veniva richiamato nella dichiarazione del Consiglio del 30 maggio 1980 relativa alla politica comune della pesca (11), con la quale il Consiglio rendeva noti gli orientamenti - in particolare, e per quanto rileva in questa sede, in materia di equa distribuzione delle catture - sottostanti alle decisioni, da adottarsi entro il 1º gennaio 1981, per «garantire l'entrata in vigore di una politica globale comune nel settore della pesca» (12).
11 Nella comunicazione della Commissione al Consiglio del 12 giugno 1980 (in prosieguo: la «comunicazione del 1980») (13), contenente una proposta di «quote 1980» espressamente sollecitata dal Consiglio nella menzionata dichiarazione, la Commissione proponeva (nell'allegato III) per la prima volta la fissazione di parametri quantitativi per il calcolo delle preferenze dell'Aia.
A tal fine, essa interpretava l'allegato VII nel senso che, al fine di prendere in considerazione i bisogni vitali delle regioni costiere economicamente svantaggiate, alle parti settentrionali del Regno Unito dovessero essere assicurate - per ciascuna popolazione ittica - catture di ammontare pari alle quantità sbarcate nel 1975 dalle navi di meno di 24 metri. Secondo la Commissione, gli sbarchi di pesce effettuati in Scozia, in Irlanda del Nord e nell'isola di Man da imbarcazioni di meno di 24 metri «sono ritenuti costituire il canone in base al quale sono soddisfatti i bisogni vitali» (14).
Diversamente, secondo la Commissione, l'attribuzione all'Irlanda delle preferenze dell'Aia comportava l'allocazione di catture di ammontare pari al doppio delle quantità sbarcate nel 1975 (15). E' stato osservato a questo riguardo che la preferenza attribuita dalla Comunità al Regno Unito è stata basata su quantità determinate in funzione di garanzia, mentre all'Irlanda è stata attribuita una preferenza assoluta (16).
12 In particolare, e per quanto riguarda specificamente i due stock ittici e la zona di pesca rilevanti nel contesto della causa principale, i parametri sopra indicati si traducevano concretamente nei volumi seguenti: per l'Irlanda, 6 954 tonnellate annue di merluzzo bianco e 7 196 tonnellate annue di merlano; per il Regno Unito, 1 223 tonnellate annue di merluzzo bianco e 2 334 tonnellate annue di merlano.
13 L'allegato VII veniva di nuovo espressamente richiamato nel sesto `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (in prosieguo: il «regolamento n. 170/83») (17). L'adozione di questo regolamento segnava il coronamento degli sforzi della Comunità diretti a pervenire ad una politica globale della pesca, sebbene oltre il termine del 1º gennaio 1981 (v. supra, punto 10) (18).
Il nuovo regime, diretto a «garantire la protezione dei fondali, la conservazione delle risorse biologiche marine ed il loro sfruttamento equilibrato su basi durevoli e a condizioni economiche e sociali appropriate» (art. 1 del regolamento n. 170/83), introduceva un'importante deroga al principio di non discriminazione sulla base della nazionalità (19), dal quale è retta la materia dell'accesso alle risorse alieutiche nelle acque marittime territoriali degli Stati membri, nonché (in quanto consentito da accordi internazionali bilaterali) nelle zone di pesca soggette alla giurisdizione di Paesi terzi (20). Del resto, era proprio a tale principio che andava probabilmente ricondotta la descritta situazione di eccessivo sfruttamento delle risorse della pesca.
In effetti, in vista della realizzazione dei suindicati obiettivi, il regolamento n. 170/83 prevedeva la possibilità di adozione di adeguate misure di conservazione, relative - a seconda dei casi - a singole specie o a gruppi di specie ittiche. Tali misure dovevano essere basate sui pareri scientifici disponibili, in particolare sulle relazioni del comitato scientifico e tecnico della pesca, istituito nell'ambito della Commissione (v. artt. 2, n. 1, e 12 del regolamento n. 170/83) (21).
Nel novero di siffatte misure di conservazione rientravano quelle di limitazione dell'attività di pesca, se del caso mediante la limitazione delle catture [v. art. 2, n. 2, lett. d), del regolamento n. 170/83].
14 A norma del successivo art. 3, alla limitazione dei tassi di sfruttamento eventualmente resasi necessaria si procedeva mediante un sistema di fissazione annuale, sulla base delle prove scientifiche disponibili: i) del totale ammesso di cattura (in prosieguo: il «TAC») per ciascuna popolazione (stock) o gruppo di popolazioni ittiche e ii) delle relative quote disponibili per la Comunità in base agli impegni assunti coi Paesi terzi.
Il volume delle catture disponibili per la Comunità era, a sua volta, oggetto di ripartizione fra gli Stati membri «in modo da assicurare a ciascuno [di essi] una stabilità relativa delle attività esercitate su ciascuna delle popolazioni ittiche considerate» (art. 4 del regolamento n. 170/83; il corsivo è mio).
15 E' proprio al dichiarato fine di fornire un ausilio interpretativo quanto alla nozione di «relatività nella stabilità perseguita» che il Consiglio affermava nel preambolo del regolamento n. 170/83:
«la conservazione e la gestione delle risorse devono contribuire ad una maggiore stabilità delle attività di pesca[, la quale ultima] deve essere valutata in base ad una ripartizione di riferimento che tenga conto degli orientamenti stabiliti dal Consiglio;
(...) tale stabilità, data la situazione biologica momentanea delle popolazioni ittiche, deve salvaguardare le necessità specifiche delle regioni, i cui abitanti dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie collegate in base alla [risoluzione dell'Aia] ed in particolare in base all'allegato VII;
(...) quindi (...) la nozione di relatività nella stabilità perseguita deve essere intesa in questo senso» (v. quinto, sesto e settimo `considerando').
16 L'art. 5 del regolamento n. 170/83 consentiva agli Stati membri, previa notifica alla Commissione, di scambiare in tutto o in parte i contingenti di una specie o gruppo ittico loro assegnati.
Quanto all'utilizzazione dei contingenti assegnati da parte degli Stati membri ed alla sottoripartizione dei medesimi fra le differenti parti delle rispettive flotte nazionali, il citato art. 5 si limitava a disporre che queste operazioni avvenissero «conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili».
17 Il regolamento (CEE) n. 172/83 del Consiglio di pari data (il «regolamento n. 172/83») (22) fissava il TAC degli stock o gruppi di stock presenti nelle zone di pesca degli Stati membri, ivi inclusi il merluzzo bianco e il merlano, e della parte di esso disponibile per la Comunità per il 1982.
Col regolamento n. 172/83, il Consiglio procedeva altresì, per la prima volta, alla ripartizione di detta parte tra gli Stati membri, istituendo le cosiddette «chiavi di ripartizione», relative alle singole popolazioni e regioni geografiche.
18 Più precisamente, il sistema delle chiavi di ripartizione consisteva nell'allocazione ai singoli Stati membri di grandezze assolute espresse in tonnellate, corrispondenti a valori percentuali sulla parte comunitaria del TAC.
Queste chiavi di ripartizione risultavano dalla contemporanea presa in considerazione degli elementi già in precedenza indicati dal Consiglio nella sua menzionata dichiarazione del 30 maggio 1980 e, assai più dettagliatamente, dalla Commissione nella comunicazione del 1980 (v. supra, punti 10 e 11), vale a dire (23):
i) le attività di pesca tradizionali (valorizzate in base alle catture medie realizzate da ciascuno Stato membro nel periodo 1973-1978) (24),
ii) le esigenze specifiche delle regioni i cui abitanti dipendono prevalentemente dall'industria della pesca e dalle industrie connesse (in base ai valori determinati a titolo di preferenze dell'Aia sulla base dei parametri forniti dalla Commissione nella comunicazione del 1980 (25)), e
iii) la perdita di potenziale di cattura nelle acque dei Paesi terzi (calcolata per il periodo di riferimento 1973-1976) (26).
Con specifico riferimento alla zona di pesca VII a determinata dal Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare - ICES (27) e ai due Stati membri rilevanti ai fini delle presenti conclusioni, la chiave di ripartizione - fissata dall'allegato II del regolamento n. 172/83 e risultante dal rapporto fra i rispettivi contingenti 1982 e la parte comunitaria del TAC - era, per l'Irlanda, del 46,67% per il merluzzo bianco e del 39,625% per il merlano; al Regno Unito sarebbe spettato il 42,67% delle risorse disponibili di merluzzo bianco ed il 52,83% di quelle di merlano (28).
19 Le chiavi di ripartizione introdotte dal regolamento n. 172/83 - la cui validità e regolare applicazione non costituiscono oggetto di contestazione nel contesto della causa principale - non sono state mai più modificate negli anni successivi.
La ragione di ciò va probabilmente rinvenuta in quanto dichiarato dalla Commissione nel 1984. Da una parte, «[p]oiché l'accordo sulla politica comune della pesca è stato raggiunto il 25 gennaio 1983 dopo trattative molto lunghe e difficili, la Commissione non ritiene opportuno proporre al Consiglio un nuovo criterio di ripartizione». Dall'altra parte, lo stesso Consiglio, «[i]nterpretando [l'art. 4 del regolamento n. 170/83, relativo alla salvaguardia della stabilità relativa delle attività di pesca quale criterio per la ripartizione delle catture comunitarie fra Stati membri (v. supra, punto 14)], ha deciso che l'assegnazione dei rispettivi contingenti da esso adottata [con il regolamento n. 172/83] avrebbe costituito il criterio di ripartizione per il 1983 e per gli anni successivi» (29).
20 Il descritto regime comunitario di conservazione e gestione delle risorse alieutiche, istituito dal citato regolamento n. 170/83, è stato riproposto - con modifiche (peraltro non rilevanti ai fini delle presenti conclusioni) dirette a migliorare ed estendere le previgenti misure di conservazione, a fronte dell'ininterrotto declino di alcune riserve, in acque comunitarie e non - dal regolamento n. 3760/92 (30), istitutivo di un regime comunitario della pesca ed acquacoltura, attualmente vigente.
Non a caso, i `considerando' dal dodicesimo al quattordicesimo del regolamento in questione riproducono sostanzialmente il testo del quinto, sesto e settimo `considerando' del regolamento n. 170/83 (v. supra, punto 15).
21 Risulta dall'ordinanza di rinvio che nel periodo fino al 1989 il TAC per il merluzzo bianco ed il merlano era stato fissato a un livello sufficientemente elevato da garantire all'Irlanda e al Regno Unito contingenti (calcolati in base alle chiavi di ripartizione) non inferiori a quelli corrispondenti alle rispettive preferenze dell'Aia.
La High Court afferma pure che i totali ammissibili di cattura fissati dal Consiglio per questi due stock nella zona VII a nel periodo 1983-1989 erano di gran lunga superiori ai volumi delle relative catture «storiche» internazionali registrate dall'ICES. Secondo tale organizzazione, il massimo rendimento sostenibile per i due stock in questione consentirebbe, in effetti, un TAC rispettivo largamente inferiore a quello necessario ad evitare il ricorso alle preferenze dell'Aia.
22 Tale situazione è venuta a modificarsi - per il merlano e per il merluzzo bianco - a partire dal 1990 e dal 1991, rispettivamente. Di conseguenza, i due Stati membri hanno successivamente invocato ogni anno il meccanismo delle preferenze dell'Aia, peraltro applicato nella versione modificata risultante dal cosiddetto «compromesso politico del 1988» (31).
All'Irlanda e al Regno Unito sono così stati attribuiti contingenti annuali calcolati sulla base del valore medio fra:
i) i contingenti teorici risultanti dall'applicazione delle sole chiavi di ripartizione, e
ii) i contingenti fittizi pari a quelli teoricamente risultanti dall'applicazione delle preferenze dell'Aia (ovvero, ove la somma di tali contingenti fittizi fosse stata superiore all'intero volume delle catture disponibili per le Comunità, i contingenti risultanti dalla ripartizione di questo volume fra tutti gli Stati membri aventi diritto, in proporzione alle percentuali del totale comunitario espresse dalle rispettive preferenze dell'Aia).
23 Dall'ordinanza di rinvio risulta, altresì, che, mentre dal 1990 la flotta britannica ha utilizzato virtualmente la totalità dei propri contingenti di merluzzo bianco e merlano per la zona VII a, la flotta da pesca irlandese se ne è avvalsa solamente nella misura del 30% circa, utilizzando i rimanenti volumi per scambi di contingenti con altri Stati membri (v. supra, punti 16 e 20).
24 La High Court sottolinea, ancora, che l'effetto complessivo del ricorso da parte del Regno Unito al meccanismo delle preferenze dell'Aia - prendendo in considerazione anche gli stock ittici ulteriori e diversi dai due che ci occupano - è stato largamente positivo per la flotta di quello Stato.
In effetti, questo meccanismo si sarebbe tradotto, per il periodo 1989-1995, in un guadagno totale di 13 700 tonnellate (rispetto ai contingenti teorici cui la flotta britannica avrebbe avuto diritto in base alle sole chiavi di ripartizione), per quanto la situazione si presenti rovesciata per i due stock litigiosi, avendo il Regno Unito subito perdite complessive pari al 23% circa (4 225 tonnellate) per il merluzzo bianco e al 22% circa (7 130 tonnellate) per il merlano (32).
25 Nel dicembre 1994 il Consiglio, esercitando i poteri all'uopo previsti dall'art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92 (33), procedeva alla ripartizione tra gli Stati membri della parte del TAC disponibile per la Comunità per il 1995, adottando il regolamento n. 3362/94 sopra menzionato (v. punto 1), sulla cui validità siete chiamati a pronunciarvi.
Per quanto maggiormente rileva ai fini delle presenti conclusioni, la parte (pari al 100%) del TAC di merluzzo bianco e merlano disponibile per la Comunità nella zona VII a - determinata a norma del regolamento n. 3362/94, e pari rispettivamente a 5 800 e 8 000 tonnellate - risultava insufficiente a garantire ad Irlanda e Regno Unito contingenti non inferiori alle rispettive preferenze dell'Aia (34).
In applicazione del metodo di calcolo risultante dal «compromesso politico del 1988», sopra descritto (v. punto 22), il regolamento n. 3362/94 ha, pertanto, attribuito all'Irlanda dei contingenti finali di 3 820 tonnellate di merluzzo bianco e 4 605 tonnellate di merlano ed al Regno Unito contingenti finali di 1 670 tonnellate di merluzzo bianco e 3 095 tonnellate di merlano (35).
Successivamente all'adozione del regolamento n. 3362/94, i contingenti del Regno Unito sono stati, peraltro, oggetto di un adeguamento in aumento (36) per effetto di scambi effettuati dal governo britannico con l'Irlanda ed i Paesi bassi, a norma dell'art. 9 del regolamento n. 3760/92.
26 Il 5 maggio 1995 il Department of Agriculture for Northern Ireland notificava alla Northern Ireland Fish Producers' Organisation (in prosieguo: la «NIFPO») la decisione di assegnazione dei contingenti di pesca per il 1995 per la zona VII, la quale è oggetto del ricorso nella causa principale.
II - Gli argomenti delle parti nella causa principale e dei governi nazionali e delle istituzioni che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte
27 L'azione di impugnazione proposta dalla NIFPO ha ad oggetto la legittimità non del metodo di subripartizione dei contingenti nazionali di merluzzo bianco e merlano, seguito dall'amministrazione britannica, bensì dell'atto che costituisce il presupposto di tale attribuzione, vale a dire il regolamento n. 3362/94.
28 Secondo la NIFPO, la validità della ripartizione dei contingenti tra gli Stati membri interessati, effettuata dal regolamento litigioso in applicazione del meccanismo delle preferenze dell'Aia, sarebbe subordinata alla regolare adozione dell'allegato VII, che ha posto i principi informatori di tale meccanismo e ne costituirebbe l'unica base giuridica.
Come risulta dall'ordinanza di rinvio, nel giugno 1995 il Consiglio ha rigettato la richiesta di accesso all'allegato VII, ad esso rivolta dalla NIFPO a norma della decisione 93/731/CE del Consiglio (37). Nella sua decisione di rifiuto il Consiglio ha rilevato che la risoluzione e tutti i suoi allegati erano stati formalmente classificati come segreti al tempo della loro adozione, aggiungendo che l'allegato VII è stato formalmente adottato come parte della risoluzione dell'Aia in base a regolare procedura scritta (38).
In aggiunta, codesto Collegio ha rigettato la richiesta di misure istruttorie, presentata nel presente procedimento dalla NIFPO ai sensi dell'art. 45 del regolamento di procedura della Corte, avente ad oggetto la produzione da parte del Consiglio e/o della Commissione del «documento conosciuto come [allegato VII], insieme a ogni altra documentazione rilevante relativa al medesimo» e alla sua avvenuta adozione.
29 Tuttavia, la NIFPO insiste che l'allegato VII - a differenza dall'allegato VI alla risoluzione dell'Aia (39) - era intitolato «Bozza di risoluzione del Consiglio (...)» (40) e non conteneva sulla prima pagina di esso l'annotazione dell'intervenuto accordo del Consiglio. Inoltre, il mancato accesso al documento in questione avrebbe privato la NIFPO della possibilità di una verifica della conformità di esso ai requisiti formali previsti dall'art. 11 del regolamento di procedura del Consiglio (sottoscrizione del Presidente pro tempore e del Segretario generale). Infine, le condizioni vincolanti di approvazione dell'allegato VII, poste dai governi tedesco ed irlandese nelle loro rispettive dichiarazioni unilaterali riprodotte in calce al medesimo, non sarebbero mai state soddisfatte, viziando il consenso dei due Stati membri in seno al Consiglio.
Da quanto precede, la NIFPO deduce che il Consiglio non avrebbe mai formalmente adottato l'allegato VII.
Di conseguenza, esso non avrebbe potuto legittimamente farne applicazione - peraltro, in deroga ai principi fondamentali della politica comune della pesca (41) - nel regolamento n. 3362/94. Per di più, il documento in questione si trova richiamato testualmente nel preambolo del regolamento di base (il regolamento n. 3760/92), in violazione del principio generale di certezza del diritto, che esclude l'efficacia giuridica degli atti non pubblicati nei confronti dei singoli la cui posizione giuridica sia da quegli atti pregiudicata.
30 Inoltre, secondo la NIFPO, quand'anche l'allegato VII fosse stato regolarmente adottato, esso sarebbe stato illegittimo nella sostanza, in modo da determinare l'illegittimità derivata e conseguenziale del regolamento n. 3362/94.
Anzitutto, il regime delle preferenze dell'Aia avrebbe avuto per effetto, contro i suoi stessi obiettivi dichiarati, quello di svantaggiare pesantemente la popolazione dell'Irlanda del Nord dedita alla pesca: e ciò tanto più alla luce della dipendenza economica della flotta dell'Irlanda del Nord dalle catture di merluzzo bianco e merlano (42).
Il funzionamento concreto di tale regime avrebbe, in effetti, impoverito i pescatori locali, incidendo negativamente sulla relativa stabilità delle loro attività di pesca, contrariamente a quanto previsto dal regolamento n. 3760/92, in particolare dall'art. 8, n. 4, ii), di esso, secondo cui il Consiglio, nell'effettuare la ripartizione delle possibilità di pesca comunitaria, deve conformarsi a «criteri atti a garantire la stabilità relativa delle attività di pesca dei singoli Stati membri per ciascuno degli stock interessati» (il corsivo è mio).
31 Ancora, la NIFPO sostiene che il regime delle preferenze dell'Aia sarebbe incompatibile con la politica comune della pesca e gli obiettivi fondamentali del regolamento n. 3760/92. Ciò in quanto gli effetti di lungo termine discendenti dall'estensione a tempo indefinito delle preferenze sarebbero contrari al carattere espressamente temporaneo della deroga che l'allegato VII ha consentito di introdurre a tale politica e a tali obiettivi.
Secondo la NIFPO, la concessione di contingenti minimi garantiti di risorse ittiche all'Irlanda ed alle regioni settentrionali del Regno Unito, senza tener conto dei dati scientifici sullo stato delle popolazioni ittiche interessate, sarebbe stato contrario all'obiettivo di assicurare la conservazione delle risorse marine disponibili e accessibili ed il loro sfruttamento razionale e responsabile su una base sostenibile (43).
32 La NIFPO ritiene, in particolare, che la discriminazione, in punto di ammontare e parametri delle preferenze, fra pescatori dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord -
cioè fra identiche categorie di produttori - sarebbe del tutto ingiustificata.
Altrettanto illogica sarebbe la circostanza che, sebbene il Programma di sviluppo della pesca costiera del governo irlandese - sul quale il regime delle preferenze dell'Aia relative all'Irlanda era fondato - abbia avuto fine nel 1979 (anno in cui le catture complessive nella zona VII a furono non maggiori di quelle del 1975), ancora venti anni dopo le flotte irlandesi sono state autorizzate alla concessione di contingenti doppi di quelli del 1975.
Contrario agli obiettivi generali della politica comune della pesca sarebbe anche l'aumento delle capacità di pesca (dimensione della flotta) che le preferenze dell'Aia hanno permesso all'Irlanda di realizzare (44). Oltretutto, l'aumento della dimensione della flotta avuto di mira dal menzionato Programma di sviluppo andava storicamente posto in relazione con l'istituzione della zona di pesca comunitaria: ora, secondo la NIFPO, tale motivazione non poteva però essere invocata nel caso del Mare d'Irlanda, nel quale l'estensione delle acque territoriali irlandesi fino a 200 miglia marine dalla costa era fisicamente impossibile.
33 La NIFPO argomenta, infine, che i bisogni particolari delle regioni dipendenti dalla pesca (in base ai valori determinati a titolo di preferenze dell'Aia sulla base dei parametri forniti dalla Commissione nella comunicazione del 1980) sarebbero già stati tenuti in conto nella determinazione delle chiavi di ripartizione ad opera del regolamento n. 172/83 (v. supra, punti 17 e 18) (45).
Pertanto, la messa in opera delle preferenze dell'Aia in situazioni di TAC decrescente - importando un trattamento discriminatorio degli Stati membri interessati in misura ulteriore a quella già consentita da tali chiavi in situazioni «normali» - sarebbe risultata in un conteggio doppio delle preferenze stesse.
34 Secondo la NIFPO, il regime delle preferenze dell'Aia istituito sulla base dell'allegato VII sarebbe contrario anche al principio di proporzionalità.
Anzitutto, l'applicazione di questo regime avrebbe avuto per effetto di aggravare la riduzione dei contingenti per i pescatori dell'Irlanda del Nord conseguente al declino generale delle popolazioni ittiche interessate. Non a caso i contingenti relativi al Mare d'Irlanda attribuiti all'intero Regno Unito (senza tener conto degli scambi con altri Stati membri) sarebbero diminuiti, successivamente al 1989, in misura maggiore del TAC (rectius, della parte comunitaria del TAC) complessivo per gli stessi stock (46).
35 Inoltre, l'Irlanda - la quale negli ultimi anni ha sfruttato solo il 30% dei suoi contingenti accresciuti ex preferenze dell'Aia (vale a dire volumi di cattura inferiori a quelli che sarebbero stati i contingenti risultanti dalle chiavi di ripartizione) - farebbe beneficiare delle preferenze, grazie agli scambi con altri Stati membri,
categorie di pescatori diverse da quelle destinatarie del meccanismo, con pregiudizio alla stabilità relativa ed alle attività di pesca tradizionali nelle zone direttamente ed originariamente beneficiarie.
Secondo la NIFPO, gli scambi di contingenti effettuati dal Regno Unito - i quali hanno carattere volontario, e come tali non possono ritenersi garantiti - avrebbero solo parzialmente limitato le perdite subite dalle popolazioni interessate nella zona VII a. Inoltre, le future opportunità di tali scambi apparirebbero assai limitate - specialmente ove in futuro i totali ammessi di cattura continuino a diminuire -, dato che il Regno Unito già sfrutterebbe virtualmente il 100% dei suoi contingenti accresciuti ex preferenze dell'Aia.
36 Dall'illegittimità (per l'illustrata contrarietà ai principi di non discriminazione e proporzionalità, nonché a quelli della politica comune della pesca) della ripartizione delle possibilità di pesca fra gli Stati membri, effettuata dal regolamento n. 3362/94, discenderebbe - secondo la NIFPO - il proprio diritto al risarcimento dei danni nei confronti dell'amministrazione britannica, in base alla vostra giurisprudenza Francovich (47).
L'illegittima riduzione (per effetto delle preferenze dell'Aia) dei contingenti altrimenti spettanti ai pescatori dell'Irlanda del Nord, oltre a risultare nella perdita di significative potenzialità di pesca negli anni 1991-1995, avrebbe costretto questi ultimi a ridimensionare la propria flotta e a trasformare battelli fino ad allora utilizzati per la pesca del merluzzo bianco e del merlano, onde adattarli alla pesca di altre specie non rientranti nell'ambito del regime delle preferenze.
37 Secondo le organizzazioni ricorrenti, poiché la determinazione del contingente britannico delle specie litigiose da parte del regolamento n. 3362/94 non lasciava al governo del Regno Unito alcuna discrezionalità in sede di suballocazione fra gli operatori nazionali, l'atto interno impugnato andrebbe assimilato ad un atto di trasposizione di una direttiva.
Il test posto da codesto Collegio in Francovich risulterebbe soddisfatto in quanto dalle norme comunitarie violate discenderebbe l'attribuzione ai produttori associati nelle organizzazioni ricorrenti di diritti dal contenuto agevolmente identificabile; inoltre, sussisterebbe un nesso causale tra il danno subito dai produttori medesimi e la violazione commessa dal Department of Agriculture for Northern Ireland.
38 L'amministrazione britannica, parte resistente nella causa principale, ritiene, viceversa (e la sua posizione è sostenuta dal governo danese, dal Consiglio e dalla Commissione), che le risoluzioni - le quali non rientrano nel novero degli atti produttivi di effetti giuridici, contemplati dall'art. 189 del Trattato - sono solo espressione della volontà politica del Consiglio. Come tali, esse non sono vincolanti e non producono effetti giuridici che possano limitare autonomamente la competenza legislativa dell'istituzione.
Quanto precede non escluderebbe, peraltro, il potere discrezionale del Consiglio di tenere conto dei principi statuiti in una risoluzione al momento dell'adozione di un atto obbligatorio, quale un regolamento.
39 Con specifico riferimento alla risoluzione dell'Aia, il governo danese e la Commissione sottolineano come, non avendo essa (né il sistema di preferenze da essa istituito) uno status legale autonomo, il Consiglio non sarebbe giuridicamente tenuto, nel fissare i contingenti nazionali, a dare seguito ad una richiesta di preferenze dell'Aia.
Inoltre, a fissare il livello delle preferenze dell'Aia, da attribuire all'Irlanda e al Regno Unito, non sarebbe stato l'allegato VII, bensí la più volte menzionata comunicazione del 1980 (v. supra, punto 11).
40 Diversa è la posizione del governo irlandese, secondo il quale dalla giurisprudenza della Corte discenderebbe che la risoluzione dell'Aia ha forza obbligatoria, mettendo in opera gli obblighi di cooperazione assunti dagli Stati membri ex art. 5 Trattato (v. supra, nota 39).
Essendosi il Consiglio autolimitato con la medesima ed avendo sempre agito di conseguenza, i principi della tutela del legittimo affidamento e dell'integrale mantenimento dell'«acquis» comunitario imporrebbero che l'istituzione non può all'occorrenza discostarsi dalla risoluzione dell'Aia senza il consenso dell'Irlanda. In effetti, poiché la risoluzione dedotta in giudizio costituirebbe in sostanza un mandato a negoziare adottato dal Consiglio per la politica comune della pesca, essa (ivi compresi i termini del suo allegato VII) equivarrebbe implicitamente ad un principio del Trattato che occorre rispettare nell'elaborazione degli strumenti relativi a tale politica.
41 In ogni caso, anche il governo irlandese concorda sulla circostanza che i criteri contenuti nell'allegato VII sarebbero stati integrati nel principio di stabilità relativa, contenuto in una serie di atti giuridici vincolanti successivi [quali i regolamenti nn. 170/83 e 3760/92 (v. supra, punti 13-15 e 20)].
42 Ed ancora: da un lato, l'allegato VII sarebbe stato validamente adottato, come formalmente dichiarato dal Servizio giuridico del Consiglio, anche se esso è stato archiviato nell'edizione e nella forma in cui si trovava al momento della sua approvazione, ivi compresa la denominazione di «Bozza di risoluzione del Consiglio».
43 Dall'altro lato, trattandosi di atto non obbligatorio, e come tale non soggetto all'obbligo di pubblicazione, non si vede perché la sua mancata pubblicazione dovrebbe acquistare la rilevanza asserita dalla NIFPO.
Oltretutto, rileva il governo irlandese, l'affermata incertezza giuridica determinata in capo alle organizzazioni ricorrenti dalla mancata pubblicazione non sussisterebbe, dal momento che dell'allegato VII è destinatario il Regno Unito, non i pescatori e le organizzazioni di produttori dell'Irlanda del Nord.
44 Il governo britannico sostiene, altresì - ancora col sostegno dei governi danese e irlandese, del Consiglio e della Commissione -, che, tenuto conto di tutte le circostanze rilevanti, l'attribuzione dei contingenti nazionali operata dal regolamento n. 3362/94 sarebbe compatibile con il regolamento n. 3760/92, con i principi generali della politica comune della pesca e con il principio di proporzionalità.
In effetti, l'ampio potere discrezionale del Consiglio nell'adottare misure basate sull'art. 40 del Trattato attiene non solo alla natura e alla portata delle misure oggetto di adozione, ma anche - in una certa misura, e salvi i casi di errore manifesto e sviamento o eccesso di potere - alla constatazione dei dati di base.
45 I governi danese e irlandese ed il Consiglio si soffermano, in particolare, sull'ampio potere di valutazione ex art. 8, n. 4, ii), del regolamento n. 3760/92, di cui il Consiglio godrebbe nel procedere in maniera puntuale ad aggiustamenti marginali dei contingenti nazionali, in vista del conseguimento di un equilibrio globale, fermi restando i limiti derivanti dal principio di stabilità relativa (del quale fanno parte integrante i bisogni particolari delle regioni indicate all'allegato VII).
Senza essere legalmente vincolato ad applicare le preferenze dell'Aia, il Consiglio dovrebbe unicamente integrare i relativi criteri nel suo apprezzamento, onde trovare una soluzione equilibrata che tenga conto dell'interesse di tutti gli Stati membri.
46 D'altra parte, la NIFPO non sarebbe in grado di indicare chiaramente in quali pretesi errori manifesti o abusi o eccessi di potere il Consiglio sarebbe incorso nell'adozione del regolamento in questione.
47 In particolare, come ha osservato il governo britannico, l'argomento che il regolamento n. 3362/94 ha fatto applicazione delle preferenze dell'Aia in spregio alle risultanze scientifiche sarebbe contraddetto dal fatto che il ricorso alle stesse non è risultato in un aumento del TAC per gli stock interessati.
48 Privo di pregio sarebbe pure - ma tale valutazione non è condivisa dal governo danese (48) - l'argomento delle organizzazioni ricorrenti, secondo cui i bisogni particolari delle regioni dipendenti dalla pesca, sottostanti alle preferenze dell'Aia, furono già tenuti in conto in sede di determinazione delle chiavi di ripartizione. L'obiettivo del meccanismo delle preferenze sarebbe, in effetti, quello di fornire una protezione addizionale contro l'eventuale diminuzione del TAC delle specie interessate, e dunque in nessun caso il ricorso a tale meccanismo potrebbe risultare in un conteggio doppio.
49 Le preferenze dell'Aia costituiscono un elemento essenziale dell'equilibrio generale tra i vari interessi in conflitto, avuto di mira dal Consiglio. Pertanto, la loro incidenza andrebbe valutata nel suo insieme, e non con riferimento ad un particolare gruppo di operatori economici o stock: per esempio, ai fini della causa principale, l'incidenza delle preferenze andrebbe valutata in relazione ai pescatori di tutte le regioni settentrionali del Regno Unito (anziché della sola Irlanda del Nord) ed a tutte le popolazioni ittiche (anziché solamente al merluzzo bianco ed al merlano).
In ogni caso, con specifico riferimento ai due stock controversi, al Regno Unito sono stati attribuiti nel 1995 - per effetto del meccanismo delle preferenze dell'Aia, nella versione modificata risultante dal «compromesso politico del 1988» (v. supra, punto 22) - contingenti (anche senza tener conto degli scambi con altri Stati membri) superiori alle quantità sbarcate nel 1975 [cioè proprio al livello assunto come parametro dalle preferenze per il Regno Unito (v. supra, punto 11)]. Tale meccanismo avrebbe, dunque, operato a vantaggio delle comunità locali particolarmente dipendenti dalla pesca e dalle industrie connesse delle regioni settentrionali del Regno Unito. La situazione opposta (contingenti 1995 di merluzzo bianco e merlano inferiori al doppio delle quantità sbarcate nel 1975) si sarebbe, invece, verificata per l'Irlanda.
In questo senso, i contingenti attribuiti dal Consiglio al Regno Unito - per quanto inferiori a quelli allocati all'Irlanda - non potrebbero considerarsi manifestamente sproporzionati in relazione all'obiettivo della stabilità relativa delle attività di pesca per tutti gli operatori comunitari.
50 Inoltre, come rilevato dal governo irlandese, nel quantificare il TAC degli stock litigiosi, il Consiglio avrebbe tenuto conto della situazione biologica temporanea delle popolazioni ittiche, contrariamente a quanto affermato dalla NIFPO. A tale riguardo, nessun effetto potrebbero avere le preferenze dell'Aia, le quali afferiscono solamente alla ripartizione dei TAC fra gli Stati membri.
51 Alla luce di quanto precede, il Regno Unito conclude che - poiché l'attribuzione dei contingenti operata dal regolamento n. 3362/94 è stata pienamente legittima, e non avendo la NIFPO sostenuto che l'amministrazione convenuta ha agito in violazione del diritto comunitario - le organizzazioni ricorrenti non vanterebbero alcuna legittima pretesa al risarcimento dei danni.
52 D'altra parte, tale conclusione rimarrebbe valida (salva la possibilità per la NIFPO di azionare il mezzo di tutela giurisdizionale previsto ex artt. 178 e 215 del Trattato contro il Consiglio) quand'anche il regolamento dedotto in giudizio fosse dichiarato illegittimo. E ciò in considerazione: i) dell'obbligo del Regno Unito di darvi applicazione in virtù della presunzione di validità da cui il medesimo era assistito, ii) della non imputabilità alla parte convenuta dell'attribuzione dei contingenti litigiosi al Regno Unito, e iii) della mancata dimostrazione da parte della NIFPO di un nesso causale tra i danni lamentati e il funzionamento delle preferenze dell'Aia, non potendo - in particolare - i problemi della flotta dell'Irlanda del Nord attribuirsi nella loro interezza al regime delle preferenze.
III - Soluzione della prima, seconda e terza questione pregiudiziale
53 Ritengo che le prime tre questioni sollevate dalla High Court - le quali afferiscono all'eventuale rapporto fra l'(assertivamente) irregolare adozione e la mancata pubblicazione dell'allegato VII e la validità dell'attribuzione al Regno Unito dei due controversi contingenti ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 3362/94 - possano essere discusse e risolte congiuntamente.
54 Non è difficile comprendere la frustrazione che un operatore economico, in una posizione giuridica analoga a quella delle organizzazioni ricorrenti o dei singoli operatori ad esse associati, possa provare - nell'interpretazione di atti giuridici produttivi di effetti, per quanto indiretti, nei propri confronti - di fronte ai ripetuti rinvii disposti dalle fonti normative rilevanti ad altro atto, non accessibile in quanto coperto dal vincolo di segretezza.
Prescindiamo pure dalla questione se il diniego di accesso all'allegato VII, deciso dal Consiglio nel giugno 1995 (v. supra, punto 28), sia conforme oppur no ai criteri previsti dalla citata decisione 93/731. Comunque sia, non posso nascondere la mia perplessità dinanzi alla pubblicazione, consentita dal Consiglio nel maggio 1981, dell'allegato I alla risoluzione dell'Aia: se a tale allegato erano estranee quelle esigenze di segretezza, che ostavano invece alla pubblicazione della risoluzione e degli altri allegati, perché è stato pubblicato solo dopo oltre quattro anni dalla sua adozione? Diversamente, se la pubblicazione dell'allegato I a questa data era divenuta possibile proprio perché erano oramai venuti meno gli aspetti di confidenzialità relativi alle direttive a suo tempo impartite alla Commissione per le future trattative con i Paesi terzi interessati, perché nel 1981 non furono pubblicati anche la risoluzione e gli altri allegati?
55 Nonostante tali perplessità, non sono sufficientemente convinto dalle ragioni allegate dalla NIFPO per contestare la regolare adozione della risoluzione dell'Aia (ivi incluso il suo allegato VII), che invece il Consiglio dichiara come avvenuta.
Le misure istruttorie richieste a questo riguardo dalle organizzazioni ricorrenti nella causa principale, e da voi non concesse (v. supra, punto 28), avevano anzi tutta l'aria di quella che, nel gergo dei sistemi procedurali di common law, si chiamerebbe - mi si consenta il gioco di parole - una fishing expedition.
56 Ritengo, d'altra parte, di dover escludere che la mancata pubblicazione della risoluzione dell'Aia abbia potuto incidere sulla validità dell'atto. Come osservano i governi britannico e danese, il Consiglio e la Commissione, le risoluzioni non rientrano nel novero degli atti giuridicamente obbligatori (49) per i quali l'art. 191 del Trattato prescrive la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale quale condizione di efficacia (50).
La risoluzione è, invece, uno di quegli atti atipici, (non meno importanti)
cui il Consiglio e la Commissione fanno talvolta ricorso - pur nell'ottica di una crescente integrazione fra gli ordinamenti giuridici degli Stati membri - al fine di esprimere la propria volontà politica, precisando i contorni di accordi di principio intervenuti in seno all'istituzione, al fine di evitare che gli stessi possano essere rimessi in discussione.
In altre parole, le risoluzioni (soprattutto quelle del Consiglio) rappresentano in linea di principio solo impegni politici, dei quali viene però contestualmente annunciato il successivo sviluppo nelle forme giuridicamente efficaci contemplate dall'art. 189 del Trattato (51). Diverse politiche della Comunità traggono, in effetti, origine proprio da risoluzioni (52).
57 Quanto dicevo non esclude che, in relazione al loro contenuto e ad altre circostanze rilevanti (53), anche le risoluzioni possano avere carattere giuridicamente vincolante. Deve, tuttavia, trattarsi di atti aventi ad oggetto questioni che il Consiglio è chiamato a decidere in modo definitivo, nel quadro della propria competenza, mediante una presa di posizione, anziché nella forma e per mezzo di uno degli atti definiti dall'art. 189 del Trattato.
Ciò risulta, come ricorda la NIFPO, dalla pronuncia di codesto Collegio nella causa 141/78 (54), avente ad oggetto proprio la risoluzione dell'Aia. La Corte ha con tale sentenza affermato che l'allegato VI alla risoluzione citata costituiva espressione specifica e concreta, nel particolare settore della conservazione delle risorse biologiche del mare, del dovere di cooperazione sancito in termini generali dall'art. 5 del Trattato. In altre parole, secondo la vostra giurisprudenza, anche le risoluzioni rientrano in astratto fra quegli «atti delle istituzioni delle Comunità» suscettibili di determinare obblighi a carico degli Stati membri a norma del citato art. 5.
58 Il principio appena richiamato non è però applicabile all'allegato VII. Qui il mio punto di vista diverge da quello del governo irlandese e delle organizzazioni ricorrenti nella causa principale.
In effetti, l'allegato VI alla risoluzione dell'Aia contemplava la procedura secondo la quale la Commissione poteva accertare che il contenuto di eventuali provvedimenti nazionali di conservazione non creasse difficoltà di ordine giuridico. Richiedendo l'approvazione della Commissione e limitando il potere autorizzatorio dell'istituzione ai soli provvedimenti nazionali a titolo conservativo e di carattere non discriminatorio, il menzionato allegato VI decideva, una volta per tutte, la questione dell'esercizio dei poteri e delle competenze degli Stati membri nella materia del regime interno della pesca, ed aveva perciò indubbiamente effetti giuridici vincolanti.
Di tutt'altro tenore è il contenuto dell'allegato VII, meramente preparatorio di decisioni ulteriori e dichiarativo delle intenzioni del Consiglio (di applicare le disposizioni della futura politica comune in modo da assicurare il continuo sviluppo dell'industria della pesca in Irlanda e tenere conto dei bisogni vitali specifici delle comunità dipendenti dalla pesca della Groenlandia e delle regioni settentrionali del Regno Unito). Francamente, non vedo in che modo questa semplice dichiarazione di intenti avrebbe reso concreto e specifico il generale obbligo degli Stati membri di cooperare e non porre ostacoli alla realizzazione delle finalità del Trattato.
59 Conta, invece, quel che è successivamente accaduto: gli impegni assunti dal Consiglio sul piano politico con l'allegato VII - e da esso ribaditi nella dichiarazione del 30 maggio 1980, con specifico riferimento ai propri orientamenti normativi in materia di equa distribuzione delle catture (v. supra, punto 10) - sono stati effettivamente trasposti in forma giuridicamente vincolante dai regolamenti nn. 170/83, 172/83 e 3760/92.
Tali regolamenti hanno fatto proprio, fra gli altri, il principio della salvaguardia della stabilità relativa delle attività esercitate - ivi comprese le necessità specifiche delle regioni, i cui abitanti dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie collegate - quale criterio per la ripartizione fra gli Stati membri del volume delle catture disponibili per la Comunità.
Ora, non occorreva definire il principio in questione con risoluzioni preparatorie prima che esso fosse sancito in atti vincolanti. I regolamenti nn. 170/83, 172/83 e 3760/92 avrebbero, cioè, legittimamente potuto porre il criterio della salvaguardia della stabilità relativa delle attività esercitate - e, in tale contesto, convertire i diritti preferenziali riconosciuti all'Irlanda e al Regno Unito in termini numerici identici a quelli suggeriti dalla Commissione nella comunicazione del 1980 (v. supra, punto 11) - anche qualora la risoluzione dell'Aia non fosse mai stata adottata (ovvero, mutatis mutandis, fosse stata adottata irregolarmente).
60 E' vero che il regolamento n. 3760/92, sull'art. 8, n. 4, del quale il regolamento in questione è basato, contiene nel preambolo - come a suo tempo il regolamento n. 170/83 - un espresso riferimento all'allegato VII per quanto concerne la definizione delle esigenze protette dall'obiettivo della stabilità delle attività di pesca (v. supra, punti 15 e 20). Si tratta, però, di un mero e tralatizio richiamo «di stile», che avrebbe potuto essere omesso senza pratica incidenza sulla disciplina posta dal regolamento n. 3362/94 e dai regolamenti annuali di esecuzione a venire.
Pertanto, se l'attribuzione al Regno Unito dei contingenti relativi agli stock controversi per il 1995 era il risultato di un complesso calcolo basato, almeno in parte, sulle preferenze dell'Aia (55), è altrettanto vero che a tale attribuzione il Consiglio ha proceduto non in esecuzione di pretesi obblighi discendenti dall'allegato VII (obblighi in realtà inesistenti), bensì in attuazione del principio della salvaguardia della stabilità relativa delle attività di pesca, da esso fissato all'art. 8, n. 4, ii), del regolamento n. 3760/92.
61 Così stando le cose, non vedo in che modo possa sostenersi, come fa la NIFPO, che la validità dell'attribuzione al Regno Unito dei suoi contingenti di merluzzo bianco e di merlano nella zona VII a per l'anno 1995, operata dal regolamento n. 3362/94, dipenderebbe dalla regolarità dell'adozione dell'allegato VII.
62 Propongo, dunque, alla Corte di rispondere negativamente alla prima e terza questione sollevate dal giudice del rinvio e di dichiarare che, alla luce della risposta fornita alla prima questione, la seconda diventa priva di oggetto.
IV - Soluzione della quarta questione pregiudiziale
63 La quarta questione pregiudiziale della High Court va al cuore del problema dei limiti cui è soggetto il potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, sollevato dalle organizzazioni ricorrenti nella causa principale.
64 Nella sua qualità di legislatore, il Consiglio è chiamato a compiere complesse scelte politiche ed economiche, le quali devono conciliare l'interesse generale comunitario (e spesso interessi generali confliggenti, anche alla luce delle differenti situazioni degli Stati membri) con gli interessi individuali degli operatori economici.
Nel compiere tali scelte, il Consiglio dispone di ampi margini di apprezzamento. Le diverse forme di esercizio del suo potere discrezionale variano, più esattamente, secondo le singole competenze riservate a tale organo (56).
65 Questi poteri sono, peraltro, soggetti al controllo della Corte, volto a verificare che di essi il Consiglio non faccia applicazioni arbitrarie o altrimenti contrarie alle disposizioni del Trattato o ai principi generali di diritto, quali i principi di uguaglianza e di proporzionalità (57). In particolare, lo standard del sindacato giurisdizionale sulla legalità di misure che l'amministrazione comunitaria è competente ad adottare in materia di politica agricola comune è stato da tempo definito dalla giurisprudenza di questo Collegio.
Nel procedere al controllo su asserite violazioni di norme giuridiche, quali il principio di non discriminazione o di proporzionalità, la Corte deve tener conto del fatto che «il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli artt. 39, 40 [e 43] del Trattato gli attribuiscono. Di conseguenza, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento» (58).
Sempre secondo la vostra giurisprudenza, «[a]llorché l'attuazione della politica agricola della Comunità implica, da parte del Consiglio, la valutazione di una situazione economica complessa, il potere discrezionale spettante all'istituzione non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l'accertamento dei dati di fatto, in particolare nel senso che il Consiglio può eventualmente fondarsi su accertamenti globali. Il sindacato giurisdizionale sull'esercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» (59).
La Corte ha, infine, precisato che «[l]a validità di un atto comunitario non può dipendere da considerazioni retrospettive riguardanti i suoi risultati (...). Quando il legislatore comunitario deve valutare, nell'emanare una normativa, i suoi effetti futuri e questi non possono essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui disponeva al momento dell'adozione della normativa stessa» (60).
66 In effetti, la NIFPO non contesta la legalità degli obiettivi perseguiti dal Consiglio col regolamento qui censurato, e sopra puntualmente descritti.
La NIFPO asserisce, viceversa, il carattere illegittimo, illogico e inadeguato dei mezzi adoperati per il perseguimento di tali obiettivi: il regolamento n. 3362/94 sarebbe, cioè, invalido in quanto contrario ai principi della politica comune della pesca (ivi incluso il divieto di discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità) ed al principio di proporzionalità (v. supra, punti 30-35).
In particolare - lo ha osservato anche il governo britannico in udienza - la NIFPO censura non il principio di preferenza regionale in se stesso, quanto piuttosto i termini in cui tale preferenza risulta accordata all'Irlanda rispetto al Regno Unito, lamentando la discriminazione che ne seguirebbe nel trattamento di situazioni eguali.
Di conseguenza, nel 1994 il Consiglio avrebbe dovuto disapplicare le preferenze dell'Aia, limitandosi a calcolare i contingenti nazionali in base alle chiavi di ripartizione (nelle quali le preferenze stesse sarebbero già incorporate), o comunque avrebbe dovuto ricalcolare le preferenze dell'Aia, le quali risalivano a 14 anni prima e, pertanto, non presentavano più un'attuale rispondenza alle esigenze specifiche delle comunità di pescatori protette.
67 Gli argomenti delle organizzazioni ricorrenti nella causa principale non mi sembrano del tutto privi di persuasività. Essi ci fanno riflettere sulla concreta incidenza che la complessa disciplina in esame ha avuto sul «tenore di vita della popolazione agricola» dell'Irlanda del Nord. Come ho sopra ricordato, tale disciplina è stata elaborata a seguito di lunghi e laboriosi negoziati politici, e probabilmente è "nata già vecchia" (61). Oltretutto, essa è rimasta in vigore successivamente al 1992, vale a dire oltre la scadenza del termine iniziale per la considerazione di eventuali proposte di revisione, a suo tempo fissato dal Consiglio (62). Verosimilmente, questo mantenimento dello status quo è motivato dalla consapevolezza che l'avvio dei negoziati per un nuovo accordo riaprirebbe il "vaso di Pandora" delle varie e confliggenti pretese nazionali, sollevando difficoltà quasi insormontabili.
68 D'altra parte, il sindacato giurisdizionale della Corte ha ad oggetto la legittimità, e non l'opportunità, dei provvedimenti della cui validità sia questione (63): in questo senso mi sembra vada inteso il riferimento, nella vostra giurisprudenza, alla corrispondenza fra il potere discrezionale del Consiglio e le responsabilità politiche ad esso attribuite dalle norme del Trattato in materia di agricoltura.
La determinazione politica del Consiglio di mantenere immutato - nonostante il passare degli anni, le variazioni intervenute nella consistenza delle risorse ittiche e l'inevitabile evoluzione dello scenario socioeconomico dei singoli Stati membri - il sistema di ripartizione delle catture disponibili per la Comunità messo a punto nel 1983 rimane, così, necessariamente sottratta al controllo di questo Collegio.
69 Che cosa va detto per quanto riguarda, invece, la legittimità del regolamento n. 3362/94 e la sua idoneità in relazione agli scopi che il Consiglio ha inteso perseguire? Ricordiamo la giurisprudenza sopra richiamata. Ad inficiare la validità del regolamento in questione non basterebbe la circostanza che esso abbia in concreto determinato in certa misura una disparità di trattamento fra produttori della Comunità, ovvero imposto agli operatori economici interessati oneri gravosi in relazione agli scopi perseguiti (64).
Il criterio foggiato dalla giurisprudenza è più complesso: il Consiglio dispone nel nostro caso di responsabilità politica ed eccede il suo potere discrezionale solo in quanto le disposizioni discriminatorie o lesive del principio di proporzionalità in concreto adottate possano farsi risalire ad un manifesto errore in cui lo stesso organo sia incorso nel valutare gli effetti del regolamento, nel momento in cui lo ha adottato. L'atto diviene allora illegittimo perché risulta inidoneo già in astratto a perseguire i fini che devono giustificarne l'adozione.
Ritengo, però, di dover nella specie prescindere dall'indagare se il regolamento n. 3362/94 sia inficiato dal vizio di illegittimità che risulterebbe dall'astratta inidoneità dell'atto in relazione agli obiettivi perseguiti dal legislatore comunitario. Nella specie, siamo, infatti, di fronte ad un regolamento che non vulnera comunque, neanche in concreto, né il principio di non discriminazione né quello di proporzionalità, come spiego qui di seguito.
70 Ritengo, anzitutto, che il regolamento in esame non istituisce arbitrarie differenze di trattamento fra i pescatori dell'Irlanda del Nord (secondo la formulazione della NIFPO; rectius, delle regioni settentrionali del Regno Unito) e quelli dell'Irlanda.
Sotto questo profilo, la NIFPO censura il regime delle preferenze dell'Aia - incorporato, almeno implicitamente, nei regolamenti nn. 3760/92 e 3362/94 - contestando il carattere giustificato dei due differenti parametri quantitativi ivi stabiliti, che, secondo la Commissione ed il Consiglio, devono essere osservati perché i bisogni vitali delle rispettive comunità possano ritenersi soddisfatti.
In aggiunta, secondo la NIFPO, la prospettata discriminazione fra le comunità di pescatori dei due Stati membri risulterebbe aggravata dalla circostanza che, essendo a suo avviso i bisogni particolari delle regioni dipendenti dalla pesca già incorporati nelle chiavi di ripartizione fissate dal regolamento n. 172/83, la messa in opera delle preferenze dell'Aia in situazioni di TAC decrescente darebbe luogo ad un conteggio doppio delle medesime.
71 Mi sembra che, a ben vedere, la censura in esame muova da una premessa del tutto indimostrata: e cioè la comparabilità delle situazioni delle comunità dipendenti dalla pesca dell'Irlanda e delle regioni settentrionali del Regno Unito. Ora, si guardi al tenore dell'allegato VII: il Consiglio esprimeva con tale atto l'intenzione di applicare le disposizioni della istituenda politica comune della pesca anzitutto in modo da assicurare lo sviluppo dell'industria della pesca in Irlanda e, solo in maniera concorrente, di tenere conto altresì dei bisogni vitali specifici di altre regioni costiere economicamente svantaggiate. Le situazioni di dipendenza economica dalla pesca dei due Stati membri non erano, quindi, identiche agli occhi del legislatore comunitario. Tale valutazione ha consentito la legittima attribuzione di diritti preferenziali di diversa estensione.
Questa conclusione - la quale rende inutile l'analisi sul punto dell'asserita incorporazione dei bisogni particolari delle regioni dipendenti dalla pesca (preferenze dell'Aia) nelle chiavi di ripartizione (65) - è condivisa dal governo britannico e da autorevole dottrina (66). A mio avviso, gli argomenti delle organizzazioni ricorrenti nella causa principale, fondati sul carattere discriminatorio dei totali di cattura ammissibili per il 1995, vanno pertanto respinti.
72 Quanto alla pretesa violazione del principio di proporzionalità, va analizzato, prima di tutto, se le previsioni del regolamento litigioso siano appropriate e necessarie in relazione all'obiettivo dello sfruttamento razionale e responsabile delle risorse della pesca.
A mio avviso, è privo di pregio l'argomento della NIFPO, secondo cui il Consiglio - assentendo all'invocazione delle preferenze dell'Aia da parte dell'Irlanda (e, a fini "difensivi" di contenimento, da parte del Regno Unito) per i due stock dedotti in giudizio - avrebbe, in pratica, finito col concedere ai due Stati contingenti minimi garantiti di risorse ittiche, senza tener conto dei dati scientifici sullo stato della fauna interessata.
La verità è che, come hanno osservato i due governi interessati, l'applicazione delle preferenze dell'Aia da parte del regolamento n. 3362/94 non ha comportato un arbitrario aumento del TAC per i due stock: il che è del tutto logico. Il meccanismo delle preferenze presuppone, anzi, che la parte comunitaria del TAC sia inferiore ai "livelli di salvaguardia"; a parte ciò, esso concerne, comunque, solamente la fase della ripartizione fra Stati membri di un TAC previamente determinato.
Inoltre, le istituzioni comunitarie non hanno più ragione di ricorrere a strumentali innalzamenti del TAC, rispetto a quanto consigliato dalle risultanze scientifiche, al fine di far salve le preferenze dell'Aia (sempre ammesso che lo abbiano fatto in passato). Un tale interesse dovrebbe esser venuto meno a seguito del più volte menzionato compromesso politico del 1988 (67), che ha consacrato la soluzione dell'applicabilità delle preferenze quale che sia il livello del TAC annuale per lo stock rilevante (vale a dire anche ove l'intero volume comunitario disponibile sia inferiore alla somma delle preferenze in valore assoluto).
73 Rimane, quindi, da considerare se il regolamento n. 3362/94 sia proporzionato, come doveva esserlo, all'obiettivo della stabilità relativa delle attività di pesca. Come codesto Collegio ha affermato (con riferimento al regolamento n. 170/83), «[q]uesta esigenza di stabilità relativa dev'essere intesa nel senso che significa il mantenimento di una percentuale fissa per ciascuno Stato membro in tale ripartizione» (68), «determinata essenzialmente in funzione delle catture delle quali, anteriormente all'istituzione dei contingenti, hanno fruito le attività di pesca tradizionali e le popolazioni locali dipendenti dalla pesca e dalle industrie connesse di tale Stato membro» (69).
D'altra parte, il più volte citato art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92 dispone che la possibilità di pesca comunitaria annuale vada ripartita secondo criteri atti a garantire la stabilità relativa delle attività di pesca dei singoli Stati membri per ciascuno degli stock interessati.
74 Pertanto, ai fini della causa principale, l'incidenza delle preferenze dell'Aia sulla determinazione dei due stock controversi da parte del Consiglio deve essere valutata in relazione agli operatori di tutte le regioni settentrionali del Regno Unito, e non - come pretende la NIFPO - solamente a quelli dell'Irlanda del Nord, nonostante la loro marcata dipendenza dalle catture di merluzzo bianco e merlano.
75 Vi è di più: affinché possa affermarsi che il regolamento n. 3362/94 ha disatteso l'esigenza di stabilità relativa, andrebbe dimostrato che allo Stato membro interessato non è stato garantito il mantenimento della percentuale fissa determinata dal Consiglio in relazione a ciascuno dei due stock rilevanti (non importa dove pescati).
Diversamente, vuoi nel testo del regolamento n. 3760/92, vuoi nella giurisprudenza della Corte, nulla consente di affermare che l'obiettivo della stabilità relativa debba essere soddisfatto anche a livello delle singole zone geografiche ICES, come pretendono le organizzazioni ricorrenti nella causa principale.
Per questa ragione, mi sembra irrilevante che i contingenti attribuiti all'intero Regno Unito per gli stock presenti nel Mare d'Irlanda (ivi inclusi, in particolare, il merluzzo bianco ed il merlano) siano diminuiti, successivamente al 1989, in misura maggiore dell'intera parte comunitaria del TAC per gli stessi stock, come ha osservato la NIFPO. Al fine di dimostrare l'asserita violazione del parametro della stabilità relativa, la NIFPO avrebbe, invece, dovuto eventualmente provare che i contingenti complessivi di merluzzo bianco e merlano, attribuiti al Regno Unito per tutte le zone geografiche in cui opera la sua flotta nazionale, erano diminuiti in misura maggiore della parte comunitaria del TAC.
76 Vi è, poi, l'altra tesi proposta in via alternativa dalla NIFPO: il regolamento qui considerato non si accorderebbe con il principio di proporzionalità anche per il fatto che negli ultimi anni l'Irlanda non aveva esaurito gli stock per i quali aveva chiesto e ottenuto di fruire delle preferenze dell'Aia, e si è successivamente avvalsa di tali contingenti nel contesto di scambi con altri Stati membri, come consente l'art. 9 del regolamento n. 3760/92. In tal modo, i benefici invocati dal governo irlandese sarebbero stati - deduce la NIFPO - ingiustificatamente estesi a categorie di operatori diverse da quelle originariamente protette.
L'argomento non regge, tuttavia. Gli scambi di cui si parla avvengono verso il corrispettivo di volumi di cattura per altri stock. D'altra parte, le preferenze dell'Aia - pur acquistando concreta operatività in relazione alla dimensione della parte comunitaria del TAC annuale per le singole popolazioni ittiche - non sono vincolate ai singoli stock. Poniamo, dunque, che la flotta irlandese non esaurisca direttamente il proprio contingente annuale di merlano per la zona VII a - per il quale essa abbia in ipotesi invocato ed ottenuto la preferenza - e se ne avvalga indirettamente, e strumentalmente, come merce di scambio per ottenere quantitativi di aringa nella zona VII k, ulteriori rispetto al contingente ad essa assegnato dal Consiglio. Non vedo come si possa in tal caso negare che, nonostante lo scambio, ed anzi grazie ad esso, della preferenza vengano pur sempre a beneficiare le comunità di pescatori irlandesi, complessivamente considerate. Gli altri Stati membri partecipanti allo scambio avranno, infatti, dovuto rinunciare, in tutto o in parte, ad altri contingenti.
In realtà, a mio avviso, è vero esattamente l'opposto di quanto affermato dalle organizzazioni ricorrenti nella causa principale. Gli scambi ex art. 9 del regolamento n. 3760/92 possono addirittura promuovere una maggiore stabilità relativa delle attività di pesca, lasciando agli Stati membri libertà di manovra sulla definitiva ripartizione ottimale dello sforzo di pesca della flotta nazionale per l'anno in questione, sulla base delle concrete esigenze del settore. Gli scambi costituiscono così una sorta di "valvola di sicurezza" del sistema, che conferisce ad esso una certa flessibilità (70).
Lo stesso può dirsi, inoltre, in riferimento al potere del Consiglio, in sede di fissazione dei contingenti annuali, di «stabilire le condizioni di adeguamento delle possibilità di pesca da un anno all'altro», nonché di tener conto, su richiesta degli Stati membri interessati, «degli sviluppi registratisi dal 1983 in materia di mini-contingenti e di scambi regolari di contingenti, nel rispetto dell'equilibrio globale delle ripartizioni» [v. art. 8, n. 4, ii) e iv), del regolamento n. 3760/92].
Ritengo, quindi, che il regolamento n. 3362/94 è legittimo e risponde pienamente agli obiettivi perseguiti dal Consiglio.
77 Vi suggerisco, pertanto, di rispondere alla quarta questione pregiudiziale odierna nel senso che la fissazione dei contingenti di merluzzo bianco e di merlano del Regno Unito nella zona VII a, da parte dell'art. 3 del regolamento n. 3362/94, era compatibile con la politica comune della pesca, ivi inclusa la disciplina istituita dal regolamento n. 3760/92, e con il principio di proporzionalità.
V - Soluzione della quinta questione pregiudiziale
78 Alla luce della risposta affermativa fornita alla quarta questione, la quinta questione pregiudiziale sollevata dalla High Court rimane priva di oggetto.
VI - Conclusioni
Alla luce delle osservazioni fin qui svolte, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti le odierne questioni pregiudiziali della High Court:
«1) La validità dell'attribuzione al Regno Unito dei suoi contingenti di merluzzo bianco e di merlano nella zona VII a per il 1995, ai sensi dell'art. 3 del regolamento (CE) n. 3362/94, non dipende dalla regolarità dell'adozione dell'allegato VII alla risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976.
2) Alla luce della risposta negativa data alla prima questione, la seconda questione, relativa alla regolarità dell'adozione del citato allegato VII, rimane priva di oggetto.
3) La risposta alla prima questione non è influenzata dalla classificazione come documento segreto dell'allegato VII, dalla sua mancata pubblicazione o dalla sua inaccessibilità alle parti.$
4) In considerazione di tutte le altre circostanze, la fissazione dei contingenti suddetti da parte del Consiglio era compatibile con la politica comune della pesca, incluso in particolare il regolamento (CEE) del Consiglio, n. 3760/92 e con il principio di proporzionalità.
5) Alla luce della risposta affermativa data alla quarta questione, la quinta questione, relativa all'esistenza ed alle condizioni del diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno nei confronti dell'amministrazione nazionale resistente, in caso di invalidità della fissazione dei contingenti suddetti da parte del regolamento (CE) n. 3362/94, rimane priva di oggetto».
(1) - GU L 363, pag. 1.
(2) - V. Trattato, art. 38, n. 1 (secondo cui i prodotti della pesca rientrano nella nozione di prodotti agricoli), ed allegato II (che include la pesca nell'ambito della politica agricola comune).
(3) - Fondata su un sistema comune di prezzi, delle norme di commercializzazione comuni (dirette al miglioramento della qualità dei prodotti), l'incoraggiamento alla formazione di organizzazioni di produttori, il diritto di pari accesso a qualsiasi porto della Comunità ai fini dello sbarco delle catture e una regolamentazione degli scambi con i Paesi terzi [v. regolamento (CEE) del Consiglio 20 ottobre 1970, n. 2142, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU L 236, pag. 5, abrogato - a far data dal 1º febbraio 1976, e a seguito dell'ampliamento della Comunità - dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 100 (GU L 20, pag. 1)]. L'OCM nel settore dei prodotti della pesca e dell'acquicoltura è attualmente disciplinata dal regolamento (CEE) del Consiglio 17 dicembre 1992, n. 3759 (GU L 388, pag. 1, come successivamente modificato).
(4) - V. regolamento (CEE) del Consiglio 20 ottobre 1970, n. 2141, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 236, pag. 1), abrogato - a far data dal 1º febbraio 1976, e a seguito dell'ampliamento della Comunità - dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101 (GU L 20, pag. 19). Con la politica strutturale comune, ispirata al principio dell'uguaglianza di accesso per i battelli da pesca di uno Stato membro alle zone marittime degli altri Paesi comunitari, il Consiglio ha inteso promuovere il coordinamento delle omologhe politiche nazionali e la concessione di aiuti finanziari per la razionalizzazione delle flotte da pesca degli Stati membri.
(5) - Può, peraltro, osservarsi fin d'ora - per quanto rileva ai fini delle presenti conclusioni - come l'Irlanda, la cui flotta non era sufficientemente sviluppata per operare nelle acque di Paesi terzi, non fosse direttamente pregiudicata dalle perdite di potenziale di cattura in tali acque, risultanti dall'unilaterale estensione delle zone di pesca esclusiva a 200 miglia dalla costa da parte di Paesi terzi.
(6) - V. infra, nota 7 e relativa parte del testo.
(7) - V. primo `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24, pag. 1), abrogato, a far data dal 1º gennaio 1993, dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura (GU L 389, pag. 1). All'interno di questa zona di 200 miglia, la risoluzione dell'Aia prevedeva che l'adozione di qualsiasi misura di conservazione eventualmente necessaria sarebbe stata di competenza della Comunità. Tuttavia, in pendenza delle negoziazioni per l'istituzione di un sistema comunitario della pesca che incorporasse tali misure, la citata risoluzione faceva salvo il potere dei singoli Stati membri di adottare unilateralmente appropriate misure transitorie - su base non discriminatoria e soggette all'approvazione della Commissione - volte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle rispettive zone di pesca costiere (v. infra, nota 39). Inoltre, in tali zone soggette alla giurisdizione degli Stati membri, la pesca da parte di navi non comunitarie (v. infra, nota 19) sarebbe stata disciplinata da accordi tra la Comunità - agente come entità sovrana unitaria - e i Paesi terzi interessati. Correlativamente, la risoluzione dell'Aia conferiva alla Commissione un mandato a negoziare per conto della Comunità accordi con certi Paesi terzi sull'accesso delle navi degli Stati membri alle loro acque territoriali.
(8) - V. International Legal Materials, vol. XV (1976), pag. 1425, e GU C 105 del 7 maggio 1981, recante il testo del documento intitolato «Risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976 concernente taluni aspetti esterni dell'istituzione nella Comunità, a decorrere dal 1, gennaio 1977, di una zona di pesca che si estende fino a 200 miglia». Come risulta dalle osservazioni del Consiglio nel presente procedimento, il documento in questione costituisce l'allegato I alla risoluzione dell'Aia.
(9) - Dal fascicolo del presente procedimento risulta che la nozione di «parti settentrionali del Regno Unito» ai fini delle preferenze dell'Aia comprende la Scozia, l'Irlanda del Nord, l'isola di Man e le parti dell'Inghilterra comprese fra i porti di Bridlington e Berwick.
(10) - Secondo la Commissione, si è ritenuto che le necessità specifiche delle popolazioni locali particolarmente dipendenti dalla pesca fossero rappresentate da quantità sbarcate di pesce di stock aventi significativa importanza per tali popolazioni, ed è, appunto, a tali quantità che ci si riferisce come alle «preferenze dell'Aia» [v. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Hague Preferences (Preferenze dell'Aia), SEC(95) 1666, del 9 ottobre 1995, pag. 1].
(11) - GU C 158, pag. 2.
(12) - Il punto 2 della citata dichiarazione recita: «In ottemperanza ai trattati e in conformità della [risoluzione dell'Aia, la politica globale comune nel settore della pesca] si dovrebbe basare sui seguenti orientamenti:
(...)
b) equa distribuzione delle catture, tenendo conto in modo del tutto particolare delle attività di pesca tradizionali, delle necessità specifiche delle regioni in cui le popolazioni locali sono particolarmente dipendenti dalla pesca e dalle industrie connesse (nota nell'originale: "Vedi paragrafi 3 e 4 dell'[allegato VII]"), nonché della perdita di potenziale di cattura nelle acque dei paesi terzi [risultante dalla generale estensione delle acque territoriali a 200 miglia marine dalla costa]».
(13) - V. comunicazione della Commissione al Consiglio, del 12 giugno 1980, concernente il metodo di distribuzione tra gli Stati membri del totale ammissibile di catture disponibile per la Comunità nel 1980 e le linee direttrici per una politica strutturale nel settore della pesca (Communication from the Commission to the Council concerning the method of distribution among the Member States of the total catch possibilities available to the Community in 1980 and the guidelines for a structural policy in the fisheries sector), COM(80) 338 def.
(14) - Ibid., allegato III (la traduzione è mia).
(15) - Il parametro più favorevole adottato per l'Irlanda va chiaramente ricondotto al raddoppio delle catture nazionali (dalle 75 000 tonnellate registrate nel 1975 alle 150 000 tonnellate nel 1979) - nonché, plausibilmente, all'ampliamento della flotta (nella misura di circa 300 imbarcazioni) - previsti, nel contesto dell'estensione delle acque territoriali degli Stati membri fino a 200 miglia marine dalla costa, dal menzionato Programma di sviluppo della pesca costiera del governo irlandese, sulla base del quale il Consiglio aveva dichiarato, nell'allegato VII, di voler perseguire il continuo sviluppo dell'industria della pesca irlandese. V. R. Wallace, Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities, C.M.L. Rev., 1984, pag. 525, in particolare pag. 532.
Si noti come tale parametro più favorevole è stato successivamente reiterato dalla Commissione nelle sue proposte di contingenti annuali successive al 1979 (v. infra, nota 61 e relativa parte del testo).
(16) - V. Wallace, citata sub nota 15, pag. 532.
(17) - Cit. supra, nota 7. Il testo del citato sesto `considerando' è riprodotto infra, punto 15.
(18) - «Nel periodo fino al 1983, la pesca entro il limite comunitario delle 200 miglia è stata disciplinata da una combinazione di misure di conservazione comunitarie di breve termine [ad esempio, il regolamento (CEE) del Consiglio 26 marzo 1980, n. 754, relativo alla determinazione, per il 1980, del totale delle catture permesse, per talune riserve ittiche che si spostano nella zona di pesca della Comunità, nonché della parte disponibile per la Comunità e delle modalità di cattura (GU L 84, pag. 36)], una serie di ingiunzioni del Consiglio agli Stati membri di condurre le loro attività di pesca in modo da tenere in conto le proposte della Commissione sui totali ammissibili di cattura e una serie di misure di conservazione adottate dagli Stati membri» (v. R.R. Churchill, EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, pag. 19, n. 23; la traduzione è mia).
(19) - Il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, che discende chiaramente dagli artt. 6 (già art. 7) e 40, n. 3, del Trattato, è ribadito in subiecta materia dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76, citata sub nota 4. In applicazione di tale principio, «[g]li Stati membri assicurano, in particolare, a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque [marittime su cui esercitano la loro sovranità o giurisdizione]».
(20) - Fatto salvo lo speciale regime di deroga, istituito dagli artt. 100-102 dell'Atto relativo alle condizioni di adesione alle Comunità europee del Regno di Danimarca, dell'Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e agli adattamenti ai trattati (GU L 73 del 27 marzo 1972), in base al quale gli Stati membri sono stati autorizzati fino al 31 dicembre 1982 a restringere le attività di pesca nelle acque sotto la loro sovranità o giurisdizione, entro il limite di 6 miglia marine dalle rispettive coste (ovvero, per determinate regioni costiere dei tre Stati di nuova adesione e della Francia, entro un limite di 12 miglia), ai battelli tradizionalmente operanti in tali acque e a partire da porti situati nella relativa area costiera. Successivamente, tale deroga è stata estesa in senso sia temporale (fino al 31 dicembre 1992, e successivamente fino al 31 dicembre 2002) che spaziale (fino al limite generalizzato delle 12 miglia marine) ex art. 6, n. 1, del regolamento n. 170/83 e art. 6, n. 1, del regolamento n. 3760/92 (citati sub nota 7).
(21) - V. decisione della Commissione 8 giugno 1979, 79/572/CEE (GU L 156, pag. 29), e, da ultimo, decisione della Commissione 19 novembre 1993, 93/619/CE, relativa all'istituzione di un comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (GU L 297, pag. 25).
(22) - Regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 172, che fissa, per alcune popolazioni o gruppi di popolazioni ittiche presenti nella zona di pesca della Comunità, il totale delle catture ammesse per il 1982 e la parte di queste catture disponibile per la Comunità, la ripartizione di detta parte tra gli Stati membri, nonché le condizioni cui è soggetta la pesca del totale delle catture ammesse (GU L 24, pag. 30). Diversamente dai successivi regolamenti annuali, il regolamento n. 172/83 aveva, quindi, ad oggetto l'attribuzione dei contingenti per l'anno precedente anziché per quello successivo.
(23) - V. quarto `considerando' del regolamento n. 172/83.
(24) - Il 1978 era l'ultimo anno per il quale, al momento della redazione della comunicazione del 1980, la Commissione disponeva di informazioni complete.
(25) - V. supra, punto 11.
(26) - Il riferimento al 1976 (anziché al 1978) si spiega con il fatto che a quell'anno risaliva la generale estensione delle zone di pesca esclusiva a 200 miglia dalla costa da parte dei Paesi terzi.
(27) - La zona di pesca VII a è situata nel Mare d'Irlanda, che si trova fra la Gran Bretagna e l'Irlanda.
(28) - La circostanza che la somma delle chiavi di ripartizione dei due Stati membri, per la zona VII a e ciascuno dei due stock indicati, è inferiore al 100% si spiega col fatto che contingenti in questa zona e per questi stessi stock erano stati attribuiti anche al Belgio, alla Francia e ai Paesi Bassi.
(29) - V. risposta data dal signor Contogeorgis in nome della Commissione (9 gennaio 1984) all'interrogazione scritta n. 1077/83 dell'on. Sylvie Le Roux (84/C 38/07) (GU C 38, pag. 4). Per un riferimento all'«intenzione del Consiglio di mantenere per dieci anni [il criterio di ripartizione del 1983], fissato a seguito di laboriosi negoziati», v. anche conclusioni dell'avvocato generale Lenz nella causa 46/86 (Romkes, Racc. 1987, pag. 2678, in particolare pag. 2679).
(30) - Citata sub nota 7.
(31) - Al Consiglio dei Ministri della Pesca del dicembre 1988, il governo britannico ha invocato la preferenza dell'Aia per l'eglefino del Mare del Nord - la quale, a suo giudizio, attribuiva al Regno Unito il diritto ad un contingente di 60 000 tonnellate per il 1989 - in quanto, applicando la relativa chiave di ripartizione, il suo contingente per lo stock in questione sarebbe ammontato a sole 48 760 tonnellate (a fronte delle 157 560 tonnellate attribuite al Regno Unito per l'anno precedente). Questa pretesa del Regno Unito suscitava, peraltro, l'opposizione di altri Stati membri, secondo i quali le considerazioni alla base delle preferenze dell'Aia erano state incorporate una volta per tutte nelle chiavi di ripartizione istituite con il regolamento n. 172/83. L'applicazione della preferenza al Regno Unito per l'eglefino del Mare del Nord avrebbe, pertanto, comportato oneri doppi a carico degli altri Stati membri. Alla fine, su proposta della Commissione, il Consiglio accettò la soluzione politica di attribuire al Regno Unito un contingente di 54 380 tonnellate, apparentemente risultante dalla media fra i valori corrispondenti alle preferenze dell'Aia ed alla chiave di ripartizione. La soluzione di compromesso descritta è stata successivamente seguita in numerosi altri casi (v. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, citato sub nota 10, pagg. 2 e 3, e A.E. Munir, Fisheries After Factortame, Londra, 1991, pag. 65).
(32) - Secondo l'ordinanza di rinvio, le perdite indicate nel testo sarebbero state contenute in maniera significativa per effetto degli scambi di contingente operati dal Regno Unito, attestandosi su valori definitivi di 1 370 tonnellate per il merluzzo bianco e
3 450 tonnellate per il merlano.
(33) - Il citato art. 8, n. 4, del regolamento n. 3760/92 recita: «Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione:
i)
determina per ogni tipo di pesca o gruppo di tipi di pesca, caso per caso, il totale ammissibile di catture e/o il totale ammissibile dello sforzo di pesca, se del caso su base pluriennale. Per la fissazione di detti totali si terrà conto degli obiettivi e strategie di gestione eventualmente definiti [dal Consiglio secondo la procedura di cui all'art. 43 del Trattato];
ii) ripartisce la possibilità di pesca tra gli Stati membri secondo criteri atti a garantire la stabilità relativa delle attività di pesca dei singoli Stati membri per ciascuno degli stock interessati; tuttavia, su richiesta degli Stati membri direttamente interessati, si può tener conto degli sviluppi registratisi dal 1983 in materia di mini-contingenti e di scambi regolari di contingenti, nel rispetto dell'equilibrio globale delle ripartizioni;
(...)
iv) può inoltre stabilire, caso per caso, le condizioni di adeguamento delle possibilità di pesca da un anno all'altro;
v) può, sulla scorta di pareri scientifici, apportare agli obiettivi e alle strategie di gestione gli adeguamenti transitori eventualmente necessari».
(34) - Vale a dire, per il merluzzo bianco a 6 954 tonnellate annue per l'Irlanda e 1 223 tonnellate annue per il Regno Unito, e per il merlano a 7 196 tonnellate annue per l'Irlanda e 2 334 tonnellate annue per il Regno Unito (v. supra, punto 12).
(35) - I valori indicati nel testo risultano dal calcolo seguente:
1) contingenti teorici risultanti dall'applicazione delle chiavi di ripartizione:
Irlanda = 5 800 t x 46,67% = 2 705 t merluzzo,
8 000 t x 39,63% = 3 170 t merlano,
Regno Unito = 5 800 t x 42,67% = 2 475 t merluzzo,
8 000 t x 52,83% = 4 225 t merlano;
2) contingenti fittizi risultanti dall'applicazione delle preferenze dell'Aia, modificate per tenere conto del fatto che la somma delle preferenze in valore assoluto (uguale a 8 177 tonnellate per il merluzzo e 9 530 tonnellate per il merlano) sarebbe stata superiore all'intero volume comunitario disponibile delle due specie:
Irlanda =
5 800 t x 85% = 4 930 t merluzzo,
8 000 t x 75,5% =
6 040 t merlano,
Regno Unito = 5 800 t x 15% = 870 t merluzzo,
8 000 t x 24,5% =
1 960 t merlano;
3) valori medi fra 1) e 2), soggetti ad arrotondamento:
Irlanda =
3 817,5 t merluzzo, 4 605
t merlano,
Regno Unito = 1 672,5 t merluzzo, 3 092,5 t merlano.
(36) - Raggiungendo i valori di 2 440 e 3 350 tonnellate, rispettivamente per il merluzzo bianco ed il merlano, alla data del 5 maggio 1995, allorché il Regno Unito ha effettuato la ripartizione provvisoria dei contingenti nazionali fra le organizzazioni di produttori ed i battelli di pesca indipendenti britannici. Per effetto di ulteriori scambi successivi, alla data del 1º settembre 1995 i contingenti del Regno Unito per la zona VII a ammontavano rispettivamente a 2 575 e 3 950 tonnellate.
(37) - Decisione del Consiglio 20 dicembre 1993, 93/731/CE, relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio (GU L 340, pag. 43), successivamente modificata dalla decisione del Consiglio 6 dicembre 1996, 96/705/Euratom, CECA, CE (GU L 325, pag. 19).
(38) - V. anche lettera datata 15 settembre 1995 del Servizio giuridico del Consiglio alla rappresentanza permanente del Regno Unito presso l'Unione europea, allegata dall'amministrazione resistente alle proprie osservazioni alla Corte.
(39) - L'allegato VI alla Risoluzione dell'Aia prevedeva che, in attesa dell'applicazione di provvedimenti comunitari adeguati, gli Stati membri potevano, in via provvisoria, adottare provvedimenti unilaterali per la conservazione delle risorse della pesca, a condizione di aver prima consultato la Commissione e chiesto la sua approvazione. Il citato allegato VI ha costituito oggetto di esame da parte di codesto Collegio nella sentenza 4 ottobre 1979, causa 141/78, Francia/Regno Unito (Racc. pag. 2923), in cui avete affermato che la risoluzione dell'Aia «dà una forma concreta nel particolare settore cui essa si applica all'obbligo di collaborazione che gli Stati membri hanno assunto a norma dell'art. 5 del Trattato», cosicché - in assenza di una politica comune nel settore della conservazione delle risorse biologiche del mare - eventuali provvedimenti di conservazione adottati da parte di uno Stato membro sono «soggetti a quanto prescritto dall'Allegato VI» (v. punti 8 e 9). V. anche sentenza 10 luglio 1980, causa 32/79, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 2403, punti 11, 28 e 56-58); sentenza 5 maggio 1981, causa 804/79, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 1045, punti 26-38); sentenza 30 novembre 1982, causa 287/81, Anklagemyndigheden/Noble Kerr (Racc. pag. 4053, punti 16-29); sentenza 14 febbraio 1984, causa 24/83, Gewiese e Mehlich/Scott Mackenzie (Racc. pag. 817, punti 7-13).
(40) - Il corsivo è mio. La NIFPO osserva pure che l'allegato I alla risoluzione dell'Aia, seppur denominato «Bozza» nei documenti originali, è stato successivamente pubblicato con il titolo di «Risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976 (...)» (v. supra, nota 8).
(41) - Secondo la NIFPO, le preferenze dell'Aia avrebbero, in effetti, introdotto una deroga, motivata dalla situazione biologica temporanea delle risorse ittiche, alle regole di ripartizione ordinaria dei contingenti delle medesime (v. tredicesimo `considerando' del regolamento n. 3760/92).
(42) - Dall'ordinanza di rinvio risulta, in effetti, che il merluzzo bianco ed il merlano rappresentano per la flotta dell'Irlanda del Nord rispettivamente la seconda e terza specie per importanza, dopo gli scampi. Non a caso, è a questa flotta che va imputato, rispettivamente, il 60% ed il 75% delle catture totali delle due specie effettuate dall'intera flotta britannica.
(43) - Si noti che l'asserzione della NIFPO, secondo la quale fino al 1988 i problemi legati alla messa in opera del meccanismo delle preferenze dell'Aia sarebbero stati aggirati mediante la strumentale fissazione del TAC degli stock interessati a livelli superiori a quelli indicati come appropriati dalle valutazioni scientifiche, appare condivisa dai servizi della Commissione (v. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, citato sub nota 10, pag. 2).
Anche secondo Churchill (citato sub nota 18, pagg. 113-115), nel caso di stock ittici oggetto di eccessivo sfruttamento, la Commissione non sarebbe stata sempre pronta a ridurre il livello del TAC al ritmo e nella misura richiesta dagli studi scientifici, e ciò in vista della conciliazione fra i divergenti obiettivi della rapidità di conseguimento di benefici biologici di lungo termine ed il contenimento dei costi socioeconomici di breve termine. Tuttavia, occorrerebbe riconoscere al Consiglio il merito di avere solo in casi eccezionali aumentato ulteriormente i totali ammissibili di cattura proposti dalla Commissione, al fine di soddisfare le richieste di singoli Stati membri. V. anche sentenza 16 giugno 1987, causa 46/86, Romkes (Racc. pag. 2671, punto 19), discussa infra, nota 70 e relativa parte del testo.
(44) - V. decisione della Commissione 21 dicembre 1992, 92/594/CEE, relativa ad un programma d'orientamento pluriennale per la flotta peschereccia dell'Irlanda per il periodo 1993-1996 conformemente al regolamento (CEE) n. 4028/86 del Consiglio (GU L 401, pag. 39).
(45) - L'argomento della NIFPO descritto nel testo sembra essere condiviso da alcuni Stati membri, ma non da Regno Unito e Irlanda (per quanto, in diverse occasioni, questi due Stati si siano astenuti dall'invocare la propria interpretazione della procedura delle preferenze (v. infra, nota 48 e relativa parte del testo). La posizione dei servizi della Commissione al riguardo è, invece, assolutamente «agnostica» («La Commissione non è al corrente di dichiarazioni autorevoli e/o definitive per confermare o negare che le considerazioni inerenti alle preferenze dell'Aia siano state tenute in conto una volta per tutte nel 1983»; la traduzione è mia): v. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, citato sub nota 10, pagg. 1-3. Secondo Wallace (citato sub nota 15, pag. 533), «le preferenze dell'Aia espresse in tonnellate sono incompatibili con le [chiavi di ripartizione, tanto è vero che esse] non sono più identificate separatamente ne[i regolamenti annuali di] allocazione dei contingenti tra Stati membri» (la traduzione è mia; note omesse).
(46) - Secondo la NIFPO, nei sette anni in questione il TAC di merluzzo bianco, nella zona VII a, si sarebbe ridotto nella misura del 61,3%, inferiore alla riduzione registratasi per il relativo contingente del Regno Unito (73,9%); inoltre, il TAC di merlano si sarebbe ridotto del 56%, a fronte di una contrazione del 67,8% del contingente britannico.
Dai dati forniti dall'ordinanza di rinvio, deduco che, in effetti, il contingente di merluzzo bianco del Regno Unito ammontava, in percentuale rispetto al TAC, al 33,55% nel 1991 ed al 28,8% nel 1995; quello di merlano al 49,2% nel 1990 ed al 38,7% nel 1995.
(47) - V. sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich e Bonifaci (Racc. pag. I-5357).
(48) - Secondo il governo danese, la valenza dell'undicesimo, dodicesimo e tredicesimo `considerando' del regolamento n. 3760/92 sarebbe quella di indicare l'avvenuta e definitiva incorporazione delle preferenze dell'Aia nella politica comune della pesca, e più precisamente nel principio della stabilità relativa, da parte del regolamento n. 172/83. Di conseguenza, a far data dal 1983 sarebbe venuta a mancare qualsiasi base per argomentare la continuata applicabilità in via autonoma della risoluzione dell'Aia e del relativo regime di preferenze. V. pure supra, nota 45 e relativa parte del testo.
(49) - Non diversamente dalle raccomandazioni e dai pareri, i quali, ex art. 189 del Trattato, «non sono vincolanti».
(50) - Di conseguenza, appare privo di pregio anche il richiamo, operato dalla NIFPO, ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento degli amministrati in punto di opponibilità nei loro confronti degli atti emananti dalle pubbliche autorità.
(51) - Pertanto, il mancato rispetto da parte del Consiglio di un termine per l'adozione di una successiva decisione, che l'istituzione si sia «autoimpartita» mediante una risoluzione, non dà luogo ad una valutazione del Trattato, poiché la denominazione e la forma dell'atto all'uopo scelto dal Consiglio rivelano la sua intenzione di porre in essere un termine di natura diversa da quelli contemplati dal Trattato (v. sentenza 13 novembre 1964, cause riunite 90/63 e 91/63, Commissione/Lussemburgo e Belgio, Racc. pag. 1199, in particolare pagg. 1213 e 1214).
(52) - Si pensi, ad esempio, alle numerose
risoluzioni adottate dal Consiglio, sin dal 1974, in materia di tecnologia dell'informazione, telecomunicazioni ed informatica. V. anche risoluzione del Consiglio del 16 settembre 1986 relativa a nuovi obiettivi comunitari di politica energetica per il 1995 e alla convergenza delle politiche degli Stati membri (GU C 241, pag. 1); dichiarazione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, del 22 novembre 1973, concernente un programma di azione delle Comunità europee in materia ambientale (GU C 112, pag. 1); risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, del 22 marzo 1971, concernente la realizzazione, per tappe, dell'unione economica e monetaria nella Comunità (GU C 28, pag. 1).
(53) - V. sentenza 24 ottobre 1973, causa 9/73, Schlüter/Hauptzollamt Lörrach (Racc. pag. 1135, punto 40).
(54) - V. supra, nota 39 e relativa parte del testo.
(55) - V. supra, nota 35 e relativa parte del testo.
(56) - V. J.-L. Dewost, Les pouvoirs discrétionnaires du Conseil des ministres, in Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and Their Limits under the EEC Treaty (a cura di J. Schwarze), Baden-Baden, 1988, pag. 165, in particolare pag. 166.
(57) - V. conclusioni dell'avvocato generale Lagrange nelle cause riunite 15/59 e 29/59, Société métallurgique de Knutange (Racc. 1960, pag. 29, in particolare pag. 34).
(58) - Sentenza 5 ottobre 1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Crispoltoni e a.
(Racc. pag. 4863, punto 42; il corsivo è mio). V. anche sentenza 7 febbraio 1973, causa 40/72, Schroeder/Germania (Racc. pag. 125, punto 14); sentenza 21 febbraio 1979, causa 138/78, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Racc. pag. 713, punto 7); sentenza 9 luglio 1985, causa 179/84, Bozzetti (Racc. pag. 2301, punto 30); sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder/Hauptzollamt Gronau (Racc. pag. 2237, punto 22); sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre/Commissione (Racc. pag. I-395, punto 32); sentenza 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa (Racc. pag. I-4023, punto 14).
(59) - Sentenza 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères/Consiglio (Racc. pag. 3333, punto 25; il corsivo è mio). V. anche sentenza 12 luglio 1979, causa 166/78, Italia/Consiglio (Racc. pag. 2575), e sentenza 29 febbraio 1996, causa C-122/94, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-881, punto 18).
(60) - Sentenza 5 ottobre 1994, citata sub nota 58, punto 43. V. anche sentenza 21 febbraio 1990, cause riunite da C-267/88 a C-285/88, Wuidart (Racc. pag. I-435, punto 14).
(61) - Si consideri, a questo riguardo, che il Programma di sviluppo della pesca costiera del governo irlandese, sulla base del quale il regime delle preferenze dell'Aia intendeva assicurare lo sviluppo continuo e progressivo dell'industria della pesca in Irlanda, si era esaurito nel 1979. Tuttavia, successivamente a questa data, al parametro del raddoppio del pescato del 1975 (assunto dal menzionato Programma quale proprio obiettivo) hanno sostanzialmente continuato a rifarsi sia la Commissione (nella comunicazione del 1980 e nelle proposte di contingenti per gli anni successivi), sia il Consiglio (con l'adozione dei regolamenti nn. 170/83 e 3760/92, nonché dei regolamenti annuali, a partire dal regolamento n. 172/83 fino a quello litigioso).
(62) - V. supra, nota 29 e relativa parte del testo.
(63) - V. M. Waelbroeck e D. Waelbroeck, Article 173, in J.-V. Louis, G. Vandersanden, D. Waelbroeck e M. Waelbroeck, La Cour de Justice. Les actes des institutions, Bruxelles, 1993 (2a ed.), vol. 10, pag. 97, in particolare pag. 166.
(64) - V. sentenza 5 ottobre 1994, citata sub nota 58, punti 44-46.
(65) - E', infatti, evidente, una volta ammesso che le preferenze dell'Aia non sono contrarie al divieto di discriminazione fra produttori della Comunità, che esse non acquistano carattere discriminatorio per il fatto di essere invocate ed applicate in aggiunta alle chiavi di ripartizione, la cui validità e regolare applicazione non è contestata dalla NIFPO (v. supra, punto 19).
(66) - Secondo John Farnell e James Elles, funzionari della Commissione europea, «[l]e ragioni alla base del diverso trattamento delle regioni interessate - quasi un assegno in bianco per la Groenlandia, un obiettivo di crescita per l'Irlanda e un minimo garantito per il Regno Unito settentrionale - risiedevano, da un lato, nei differenti stadi di sviluppo raggiunti dalle loro industrie della pesca, e, dall'altro, nell'impatto della concessione delle preferenze in ciascun caso su altri pescatori della Comunità. L'industria della pesca scozzese era consolidata, sofisticata e, direbbero alcuni, già affetta da un grave eccesso di capacità; l'industria irlandese era assai più recente ed ancora in fase di significativa espansione; quella della Groenlandia, seppure una importante fonte di reddito locale, era nella sua infanzia. Tuttavia, di maggiore peso era la relativa inopportunità di ciascuna preferenza. Senza tanti giri di parole, le garanzie offerte alla Groenlandia avrebbero pregiudicato seriamente solo la flotta tedesca da alto mare; quelle offerte all'Irlanda, parti delle flotte francese, olandese e britannica. Diversamente, un trattamento analogo per il Regno Unito settentrionale, particolarmente al largo della costa orientale, avrebbe alterato significativamente le prospettive di pesca della maggioranza degli Stati membri, e in particolare della Francia e della Danimarca, i due più importanti concorrenti del Regno Unito in termini di volumi di cattura. Nessun serio tentativo di arrivare a un accordo comunitario sui contingenti di cattura poteva contemplare una rivoluzione del genere» (la traduzione è mia): In search of a common fisheries policy, Aldershot, 1984, pagg. 109 e 110. V. anche Wallace, citato sub nota 15, pagg. 532 e 533.
(67) - V. supra, sub nota 31 e relativa parte del testo.
(68) - Sentenza 16 giugno 1987, citata sub nota 43, punto 17.
(69) - Sentenze 14 dicembre 1989, causa C-3/87, Agegate (Racc. pag. 4459, punto 24), e causa C-216/87, Jaderow (Racc. pag. 4509, punto 23).
(70) - V. sentenza 16 giugno 1987, citata sub nota 43, punto 18. Nel rigettare l'argomento del signor Romkes - un pescatore olandese, ricorrente nella causa principale - secondo cui il Consiglio aveva violato l'esigenza di stabilità relativa attribuendo ad altri Stati membri contingenti eccessivi dello stock litigioso, poi solo parzialmente utilizzati, la Corte ha enfatizzato le osservazioni della Commissione, secondo cui il TAC contestato dal signor Romkes era stato fissato a un livello di gran lunga superiore a quello giustificato dal punto di vista biologico proprio al fine di poter accrescere le possibilità di cattura per i pescatori olandesi, essendo facilmente prevedibile che taluni Stati non avrebbero esaurito i loro contingenti, facendone oggetto di scambio.