62021TJ0405_RES
Predmet T-405/21
Dexia Crédit Local
protiv
Jedinstvenog sanacijskog odbora
Presuda Općeg suda (osmo prošireno vijeće) od 24. siječnja 2024.
„Ekonomska i monetarna unija – Bankovna unija – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava (SRM) – Jedinstveni fond za sanaciju (SRF) – Odluka SRB-a o izračunu ex ante doprinosâ za 2021. – Obveza obrazlaganja – Jednako postupanje – Načelo proporcionalnosti – SRB-ova margina prosudbe – Prigovor nezakonitosti – Pravna osnova Uredbe (EU) br. 806/2014 – Komisijina margina prosudbe”
Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za poboljšanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta u financijskom području – Propisi o usklađivanju odredbi država članica u području sanacije institucija u bankovnoj uniji – Članci 5., 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 – Ovlast Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) za utvrđivanje ex ante doprinosâ i upravljanje financijskim sredstvima Jedinstvenog fonda za sanaciju (SRF) – Pravna osnova – Članak 114. UFEU-a
(Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 5., 69. i 70.)
(t. 35., 37., 46., 48.-50., 54., 56., 58., 59.)
Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava – Ex ante doprinosi u Jedinstveni fond za sanaciju (SRF) – Priroda – Nepostojanje porezne prirode – Osigurateljna logika kojom se nastoji zajamčiti stabilnost cijelog financijskog sektora – Financiranje cijelog financijskog sektora u cjelini – Doprinosi izravno namijenjeni samo financiranju troškova tog sektora koji su potrebni za njegovo funkcioniranje – Pravna osnova – Članak 114. stavak 2. UFEU-a
(čl. 114. st. 2. UFEU-a; Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 67. st. 2. i 4., čl. 69. i čl. 70.)
(t. 64.-69., 71., 76.-79.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Pojašnjenja autora o razlozima akta dostavljena tijekom postupka pred sudom Unije – Pretpostavke – Nepostojanje proturječja i obveza dosljednosti pojašnjenja s navedenim razlozima
(čl. 296. drugi stavak UFEU-a)
(t. 229., 230.)
Kratak prikaz
Opći sud, kojem je podnesena tužba za poništenje koju je prihvatio, prvi put odlučuje o usklađenosti Uredbe br. 806/2014 (
1
) s člankom 114. stavcima 1. i 2. te člankom 352. UFEU-a, osobito pojašnjavajući pojam „fiskalne odredbe” s obzirom na obilježja ex ante doprinosâ. Usto, ponavlja svoja razmatranja o dosegu obveze obrazlaganja Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) u pogledu određivanja godišnje ciljne razine.
Društvo Dexia Crédit Local (u daljnjem tekstu: tužitelj) kreditna je institucija sa sjedištem u Francuskoj.
SRB je 14. travnja 2021. donio odluku u kojoj je utvrdio (
2
)ex ante doprinose Jedinstvenom fondu za sanaciju za 2021. (u daljnjem tekstu: SRF) za kreditne institucije i određena investicijska društva, među kojima je i tužitelj (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) (
3
).
Ocjena Općeg suda
Što se tiče tužbenih razloga koji se temelje na prigovorima nezakonitosti odredbi Uredbe br. 806/2014 s obzirom na odredbe Ugovorâ, koje je Opći sud odbio, tužitelj je osobito osporavao pravnu osnovu, odnosno članak 114. UFEU-a, na temelju koje su donesene sporne odredbe navedene uredbe (
4
), s jedne strane, i odabir primjene stavka 1. navedenog članka, iako su ex ante doprinosi fiskalne naravi, te su stoga obuhvaćeni pojmom „fiskalne odredbe” u smislu stavka 2. tog članka.
Kao prvo, što se tiče osporavanja odabrane pravne osnove, Opći sud podsjeća na to da se izbor pravne osnove za neki akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su cilj i sadržaj tog akta. Zakonodavni akti doneseni na temelju članka 114. stavka 1. UFEU-a trebaju, s jedne strane, obuhvaćati mjere za usklađivanje odredbi zakona i drugih propisa država članica te, s druge strane, imati za cilj uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. U ovom slučaju, Opći sud smatra da sporne odredbe Uredbe br. 806/2014 ispunjavaju ta dva potonja uvjeta.
Naime, kao prvo, pojašnjava da se članak 114. UFEU-a može koristiti kao pravna osnova samo kada objektivno i stvarno slijedi iz tog pravnog akta da potonji za cilj ima poboljšanje uvjeta uspostave i funkcioniranja unutarnjeg tržišta. Međutim, iz uvodnih izjava Uredbe br. 806/2014 proizlazi da je njezin cilj ograničiti povezanost fiskalne pozicije svake države članice, kako je se percipira, s troškovima financiranja banaka i poduzetnika koji posluju u toj državi članici, kao i prebaciti odgovornost za financiranje stabilizacije financijskog sustava na cijeli financijski sektor. Stoga se Uredbom br. 806/2014 utvrđuju, među ostalim, jedinstvena pravila i jedinstven postupak sanacije institucijâ, koje bi SRB trebao primijeniti kako bi se ublažile prijetnje. Ključan element tih pravila i tog postupka je SRF, koji omogućuje osiguranje učinkovite primjene sanacijskih instrumenata i doprinosi financiranju sanacijskih instrumenata osiguravanjem njihove učinkovite primjene. Kako bi se osigurala dostatna financijska sredstva u SRF-u, potonji se financira osobito ex ante doprinosima institucija čiji iznos ovisi o konačnoj ciljnoj razini i glavnim načinima izračuna utvrđenima u člancima 69. i 70. Uredbe br. 806/2014. Slijedom toga, plaćanje tih doprinosa osigurava učinkovitu primjenu jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka sanacije institucijâ.
Osim toga, zakonodavac Unije naglasio je da bi jedinstvena primjena sanacijskog režima u državama članicama sudionicama bila poboljšana zahvaljujući zadaćama povjerenima SRB-u, koji je posebno osmišljen kako bi se osigurao brz i djelotvoran postupak odlučivanja tijekom sanacije i kojim se također na odgovarajući način u obzir uzima nacionalna financijska stabilnost, financijska stabilnost Unije i unutarnje tržište. U vezi s tim, tom se uredbom predviđa da SRB treba smatrati nacionalnim regulatornim tijelom (u daljnjem tekstu: NST) kada obavlja zadaće i izvršava ovlasti dodijeljene takvom NST-u. Ta odredba stoga omogućuje SRB-u da u potpunosti djeluje kao tijelo nadležno za odlučivanje u području sanacije u okviru bankovne unije te je njezin cilj stoga poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
Opći sud zaključuje da je cilj Uredbe br. 806/2014 poboljšati uvjete za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
Kao drugo, podsjeća na to da su autori UFEU‑a izrazom „mjere za usklađivanje” iz njegova članka 114. željeli Unijinu zakonodavcu dodijeliti, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja radi postizanja željenog rezultata. Stoga zakonodavac Unije može dodijeliti tijelu, uredu ili agenciji Unije nadležnosti za provedbu usklađivanja. U tim okolnostima zaključuje da je zakonodavac Unije mogao predvidjeti da SRB treba smatrati NST-om kada obavlja zadaće i izvršava ovlasti dodijeljene takvom NST-u te mu je mogao povjeriti ovlasti da utvrdi iznos ex ante doprinosâ, kao i da upravlja SRF-ovim financijskim sredstvima. Usto, članci 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 ključan su element pravilâ i postupka sanacije institucijâ, koji pridonosi izbjegavanju toga da različite nacionalne prakse ometaju ostvarivanje temeljnih sloboda ili narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. Isto tako, članak 5. Uredbe br. 806/2014 sadržava mjeru koja se odnosi na usklađivanje zakonodavstava u području sanacije, kojom se jača jedinstvena primjena pravilâ, i postupka sanacije institucija. U tim se okolnostima te tri odredbe mogu smatrati odredbama koje se odnose na usklađivanje odredbi država članica u području sanacije institucijâ u bankovnoj uniji. Pojašnjava da su zadaće povjerene SRB-u usko povezane s područjem koje je predmet Uredbe br. 806/2014.
Kao drugo, što se tiče izbora da se primijeni članak 114. stavak 1. UFEU-a, iako su ex ante doprinosi fiskalne naravi i stoga su obuhvaćeni odredbama članka 114. stavka 2. UFEU-a, Opći sud presuđuje da članci 69. i 70. Uredbe br. 806/2014 kojima se institucije obvezuju na plaćanje ex ante doprinosâ i kojima se pobliže određuju načini njihova izračuna, nisu „fiskalne odredbe” u smislu članka 114. stavka 2. UFEU-a.
Naime, podsjeća na to da pristojba koju plaćaju gospodarski subjekti u određenom sektoru nema fiskalnu narav u situaciji u kojoj je, osobito, izravno namijenjena samo financiranju troškova tog sektora i u kojoj su ti troškovi nužni za funkcioniranje potonjega kako bi se, među ostalim, stabilizirao. Međutim, to se obrazloženje primjenjuje i u slučaju ex ante doprinosâ, koji slijede osigurateljnu logiku i koje plaćaju gospodarski subjekti određenog sektora radi financiranja isključivo troškova tog sektora.
Točno je da se, s obzirom na to da se Uredbom br. 806/2014 ne utvrđuje nikakva automatska veza između plaćanja ex ante doprinosâ i sanacije dotične institucije, ex ante doprinosi ne mogu smatrati premijama osiguranja koje se mogu mjesečno plaćati i čiji bi povrat bio moguć. Činjenica je da institucije imaju dvostruku korist od SRF-a, koji se financira upravo njihovim ex ante doprinosima. S jedne strane, ako institucije propadaju ili je vjerojatno da će propasti, njihova se financijska situacija može riješiti u okviru sanacijskog postupka koji se može pokrenuti u njihovu korist. S druge strane, sve institucije imaju koristi od ex ante doprinosâ stabilnošću financijskog sustava koju osigurava SRF.
Iz toga slijedi da se SRF-om nastoji – ne s fiskalnog, nego osigurateljnog aspekta – zajamčiti stabilnost cijelog financijskog sektora s ciljem osiguranja zaštite od vlastite krize u korist svih institucija. Ta se svrha osiguranja uostalom odražava i u izračunu ex ante doprinosâ, s obzirom na to da oni ne proizlaze iz primjene porezne osnovice, nego iz definicije konačne ciljne razine, a potom godišnje ciljne razine koju treba preraspodijeliti među institucijama.
Što se tiče tužbenog razloga koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja u pogledu određivanja godišnje ciljne razine, koji se odnosi na javni poredak i koji je prihvatio, Opći sud najprije podsjeća na to da, u skladu s primjenjivim zakonodavstvom, na kraju početnog razdoblja od osam godina počevši od 1. siječnja 2016. (u daljnjem tekstu: početno razdoblje), dostupna financijska sredstva u SRF-u moraju dosegnuti konačnu ciljnu razinu, koja odgovara najmanje 1 % iznosa osiguranog depozita svih institucija s odobrenjem za rad na državnom području svih država članica sudionica. Nadalje, tijekom početnog razdoblja ex ante doprinosi trebaju se raspodijeliti što je moguće ravnomjernije dok se ne postigne konačna ciljna razina. Osim toga, svake godine doprinosi svih institucija s odobrenjem na državnim područjima svih država članica sudionica ne premašuju 12,5 % konačne ciljne razine. Usto, što se tiče načina izračuna ex ante doprinosâ, SRB određuje njihov iznos na temelju godišnje ciljne razine, uzimajući u obzir konačnu ciljnu razinu, te na temelju prosječnog iznosa osiguranih depozita u prethodnoj godini, koji se izračunava tromjesečno, za sve institucije s odobrenjem za rad na državnim područjima država članica sudionica. Naposljetku, SRB izračunava doprinos za svaku instituciju na temelju godišnje ciljne razine, koju treba utvrditi u odnosu na konačnu ciljnu razinu i u skladu s metodologijom navedenom u Delegiranoj uredbi 2015/63 (
5
).
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz pobijane odluke, SRB je za razdoblje doprinosa 2021. utvrdio iznos godišnje ciljne razine na 11287677212,56 eura. U navedenoj je odluci u biti objasnio da godišnju ciljnu razinu treba odrediti na temelju analize koja se odnosi na razvoj osiguranih depozita tijekom prethodnih godina, sve relevantne promjene u gospodarskom položaju i analizu pokazatelja koji se odnose na fazu poslovnog ciklusa i učinke procikličkih doprinosâ na financijsko stanje institucija. SRB je smatrao primjerenim utvrditi koeficijent koji se temeljio na toj analizi i financijskim sredstvima dostupnima u SRF-u (u daljnjem tekstu: koeficijent) te je taj koeficijent primijenio na osminu prosječnog iznosa osiguranih depozita u 2020. godini kako bi postigao godišnju ciljnu razinu. Zatim je iznio pristup koji je slijedio kako bi utvrdio koeficijent. S obzirom na ta razmatranja, SRB je utvrdio vrijednost koeficijenta od 1,35 %. Zatim je izračunao iznos godišnje ciljne razine množenjem prosječnog iznosa osiguranih depozitâ u 2020. s tim koeficijentom i dijeljenjem rezultata tog izračuna s osam.
U tom pogledu, iako je SRB dužan, na temelju pobijane odluke, pružiti institucijama objašnjenja koja se odnose na metodu utvrđivanja godišnje ciljne razine, ta objašnjenja moraju biti u skladu s objašnjenjima koja je SRB pružio tijekom sudskog postupka i koja se odnose na stvarno primijenjenu metodu. Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu.
Naime, iz SRB-ovih objašnjenja na raspravi u biti proizlazi da je on godišnju ciljnu razinu za razdoblje doprinosa 2021. odredio primjenom metode koja se sastoji od četiriju koraka, od kojih su se dva posljednja sastojala od oduzimanja iznosa financijskih sredstava dostupnih u SRF-u od konačne ciljne razine, kako bi izračunao iznos koji je još trebalo naplatiti do kraja početnog razdoblja i podijelio potonji iznos s tri.
Međutim, Opći sud primjećuje da dva posljednja koraka tog izračuna uopće nisu izražena u matematičkoj formuli prikazanoj u pobijanoj odluci kao osnova za određivanje iznosa godišnje ciljne razine.
Osim toga, to utvrđenje ne može se dovesti u pitanje SRB-ovom tvrdnjom prema kojoj je on u svibnju 2021. objavio opisni obrazac koji je sadržavao raspon u kojem su navedeni mogući iznosi konačne ciljne razine i, na svojoj internetskoj stranici, iznos financijskih sredstava dostupnih u SRF-u. Naime, neovisno o pitanju je li tužitelj stvarno znao za te iznose, oni nisu sami po sebi bili takve naravi da bi mu omogućili da shvati da je SRB zaista primijenio dva posljednja koraka izračuna, pri čemu usto valja pojasniti da ih matematička formula uopće nije spominjala.
Slične nedosljednosti utječu i na način utvrđivanja koeficijenta od 1,35 %, koji ipak ima ključnu ulogu u toj matematičkoj formuli. Naime, iz objašnjenja koja je SRB pružio na raspravi proizlazi da je taj koeficijent utvrđen na način da se njime može opravdati rezultat izračuna iznosa godišnje ciljne razine, odnosno nakon što je SRB izračunao taj iznos primjenom četiriju koraka stvarno primijenjene metode. Međutim, taj pristup ni na koji način ne proizlazi iz pobijane odluke.
Usto, raspon u kojem se, prema opisnom obrascu, nalazi procijenjeni iznos konačne ciljne razine nije u skladu s rasponom stope rasta osiguranih depozita od 4 % do 7 % iz pobijane odluke. Naime, SRB je na raspravi naveo da je u svrhu određivanja godišnje ciljne razine uzeo u obzir stopu rasta osiguranih depozita od 4 % – koja je najniža stopa u drugom rasponu – i da je tako ostvario procijenjenu konačnu ciljnu razinu od 75 milijardi eura, što je najviša vrijednost prvog raspona. Stoga se pokazuje da između tih dvaju raspona postoji nepodudarnost. U tim okolnostima, tužitelj nije mogao utvrditi način na koji je SRB upotrijebio raspon koji se odnosi na stopu kretanja tih depozita kako bi došao do izračuna konačne procijenjene ciljne razine.
Opći sud smatra da, što se tiče utvrđivanja godišnje ciljne razine, metoda koju je SRB stvarno primijenio, kako je objašnjena na raspravi, ne odgovara onoj opisanoj u pobijanoj odluci, tako da stvarne razloge, s obzirom na koje je utvrđena ta ciljna razina, na temelju pobijane odluke nisu mogle utvrditi ni institucije ni Opći sud. Pobijana odluka stoga sadržava nedostatke u obrazloženju kad je riječ o određivanju godišnje ciljne razine.
S obzirom na prigovore nezakonitosti pobijane odluke, Opći sud poništava pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na tužitelja.
Međutim, u okolnostima ovog slučaja on odlučuje održati na snazi učinke navedene odluke u dijelu u kojem se odnosi na tužitelja do stupanja na snagu, u razumnom roku koji ne može biti dulji od šest mjeseci od datuma objave ove presude, nove SRB-ove odluke kojom se utvrđuje ex ante doprinos tužitelja SRF-u za razdoblje doprinosa 2021.
(
1
)	Uredba (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak SL 2015., L 101, str. 62.)
(
2
)	U skladu s člankom 70. stavkom 2. Uredbe br. 806/2014
(
3
)	Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) SRB/ES/2021/22 od 14. travnja 2021. o izračunu ex ante doprinosa Jedinstvenom fondu za sanaciju za 2021.
(
4
)	Članci 5., 69. i 70. Uredbe (EZ) br. 806/2014
(
5
)	Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/63 оd 21. listopada 2014. o dopuni Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s ex ante doprinosima aranžmanima financiranja sanacije (SL 2015., L 11, str. 44. i ispravak SL 2017., L 156, str. 38.)