62011CC0443
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 10 januari 2013 (
1
)
Mål C-443/11
F.P. Jeltes
M.A. Peeters
J.G.J. Arnold
mot
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Amsterdam (Nederländerna))
”Social trygghet för migrerande arbetstagare — Artikel 45 FEUF — Förordning (EEG) nr 1408/71 — Artikel 71 — Helt arbetslös atypisk gränsarbetare — Rätt till ersättning i bosättningsmedlemsstaten — Nekad utbetalning av anställningsstaten — Förordning (EG) nr 883/2004 — Artikel 65 — Relevans av domen i målet Miethe — Övergångsbestämmelser — Artikel 87.8 — Begreppet oförändrad situation”
1.
Domstolen hade, med stöd av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, (
2
) slagit fast att helt arbetslösa atypiska gränsarbetare kunde beviljas en rätt till arbetslöshetsersättning antingen i deras bosättningsstat eller i den stat där de senast varit anställda. (
3
) Domstolen har i förevarande fall fått frågan huruvida detta synsätt som har valts i rättspraxis fortfarande ska tillämpas enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. (
4
) Domstolen har vidare ombetts att uttala sig om huruvida ett bosättningsvillkor som en anställningsstat ställer är förenligt med unionsrätten. Slutligen ska domstolen klargöra frågan om övergångsbestämmelser på området arbetslöshetsersättning mellan förordning nr 1408/71 och förordning nr 883/2004.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. Förordning nr 1408/71
2.
Artikel 71 i förordning nr 1408/71 är den enda artikel i avdelning 3 angående arbetslösa personer som under sin senaste anställning var bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga staten. Den har följande lydelse:
”1.   En arbetslös person som tidigare var anställd och som under sin senaste anställning var bosatt inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga statens ska få förmåner enligt följande bestämmelser:
a)
…
ii)
En gränsarbetare som är helt arbetslös ska få förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt som om han hade omfattats av denna lagstiftning då han senast var anställd. Dessa förmåner ska utges av institutionen på bosättningsorten på dess bekostnad.
b)
i)
En anställd som inte är gränsarbetare och som blir delvis, periodvis eller helt arbetslös och som förblir tillgänglig för sin arbetsgivare eller arbetsförmedlingen inom den behöriga statens territorium ska få förmåner enligt bestämmelserna i denna stats lagstiftning som om han vore bosatt inom dess territorium. Dessa förmåner ska utges av den behöriga institutionen.
ii)
En anställd som inte är gränsarbetare och som blir helt arbetslös och som anmäler sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen inom den medlemsstats territorium inom vilket han är bosatt eller som återvänder till detta territorium ska få förmåner enligt denna stats lagstiftning som om han senast hade varit anställd där. Institutionen på bosättningsorten ska på egen bekostnad utge dessa förmåner. Om personen har fått rätt till förmåner på bekostnad av den behöriga institutionen i den medlemsstat, vars lagstiftning han senast har omfattats av, ska han dock få förmåner enligt bestämmelserna i artikel 69. Förmåner enligt lagstiftningen i den stat där han är bosatt ska innehållas under varje period under vilken den arbetslöse enligt bestämmelserna i artikel 69 kan ansöka om förmåner enligt den lagstiftning som han senast har omfattats av.
2.   En arbetslös person har inte rätt till förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt under den tid som han har rätt till förmåner enligt bestämmelserna i punkt 1 a i eller 1 b i.”
2. Förordning nr 883/2004
3.
Genom förordning nr 883/2004 moderniserades och förenklades bestämmelserna i förordning nr 1408/71. (
5
)
4.
I skäl 32 i förordning nr 883/2004 anges att det ”[f]ör att främja arbetstagares rörlighet är … särskilt lämpligt att göra det lättare att söka arbete i de olika medlemsstaterna. Därför är det nödvändigt att säkerställa en närmare och mer effektiv samordning mellan systemen för arbetslöshetsförsäkring och arbetsförmedling i alla medlemsstater.”
5.
I artikel 1 i förordning nr 883/2004 definieras gränsarbetare som ”en person som har anställning eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat men som är bosatt i en annan medlemsstat, dit personen som regel återvänder dagligen eller åtminstone en gång i veckan”.
6.
I artikel 7 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att ”[o]m annat inte föreskrivs i denna förordning, ska kontantförmåner enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning eller enligt denna förordning inte minskas, ändras, hållas inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen.”
7.
I artikel 63 i förordning nr 883/2004 anges att ”[f]ör detta kapitels syfte ska artikel 7 tillämpas endast i de fall som föreskrivs i artiklarna 64 och 65 och inom där angivna gränser”.
8.
Artikel 65.1–65.6 i förordning nr 883/2004 angående arbetslösa som var bosatta i en annan medlemsstat än i den behöriga staten har följande lydelse:
”1.   En person som är delvis eller periodvis arbetslös och som under sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare var bosatt i en annan medlemsstat än den behöriga medlemsstaten ska ställa sig till arbetsgivarens eller arbetsförmedlingens förfogande i den behöriga medlemsstaten. Personen ska erhålla förmåner i enlighet med lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten som om personen vore bosatt i denna stat. Förmånerna ska utges av institutionen i den behöriga medlemsstaten.
2.   En helt arbetslös person som under sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare var bosatt i en annan medlemsstat än den behöriga medlemsstaten och som fortsätter att vara bosatt i den medlemsstaten eller återvänder till denna, ska ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat där han är bosatt. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 64 får en helt arbetslös person som en kompletterande åtgärd ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat där han hade sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare.
En arbetslös person som inte är gränsarbetare som inte återvänder till bosättningsmedlemsstaten ska ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat vars lagstiftning han senast omfattades av.
3.   Den arbetslösa person som avses i punkt 2 första meningen ska registrera sig som arbetssökande vid den behöriga arbetsförmedlingen i den medlemsstat där han är bosatt, underkasta sig det kontrollförfarande som organiseras där och rätta sig efter de villkor som fastställs i denna medlemsstats lagstiftning. Om personen väljer att även registrera sig som arbetssökande i den medlemsstat där han hade sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare ska han uppfylla de skyldigheter som är tillämpliga i den medlemsstaten.
…
a)
Den arbetslösa person som avses i punkt 2 första och andra meningarna ska erhålla förmåner i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt som om han hade omfattats av den lagstiftningen under sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare. Förmånerna ska utges av institutionen på bosättningsorten.
b)
En arbetstagare som inte är gränsarbetare och som har beviljats förmåner på bekostnad av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning personen senast omfattades av ska dock vid återkomsten till bosättningsmedlemsstaten till att börja med erhålla förmåner i enlighet med artikel 64, varvid förmånerna enligt led a inte ska utgå under den period personen erhåller förmåner enligt den lagstiftning som han senast omfattades av.
6.   De förmåner som utges av institutionen på bosättningsorten enligt punkt 5 ska fortsatt bekostas av denna. Den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning personen senast omfattades av ska dock med förbehåll för punkt 7 ersätta den behöriga institutionen på bosättningsorten med hela det förmånsbelopp som utgetts av den senare institutionen under de första tre månaderna. …”
9.
Avdelning VI i förordning nr 883/2004 som omfattar artiklarna 87–91 fastställer övergångsbestämmelser och slutbestämmelser.
10.
I artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 i ändrad lydelse enligt artikel 1.19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (
6
) föreskrivs att ”[o]m en person enligt denna förordning omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat än den som fastställs i enlighet med avdelning II i förordning (EEG) nr 1408/71, ska den lagstiftningen fortsätta tillämpas när den rådande situationen förblir oförändrad och under alla omständigheter under högst tio år från den dag då denna förordning ska börja tillämpas, om inte personen i fråga ansöker om att omfattas av den lagstiftning som ska tillämpas enligt den här förordningen. Ansökan ska inlämnas inom tre månader från och med den dag då den här förordningen ska börja tillämpas till den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning ska tillämpas enligt den här förordningen, om den berörda personen omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten från och med den dag då denna förordning ska börja tillämpas. …”
11.
I artikel 89 i förordning nr 883/2004, jämförd med artiklarna 90 och 91 i den förordningen, föreskrivs att förordning nr 883/2004 ska tillämpas från och med den dag då tillämpningsförordningen träder i kraft och att förordning nr 1408/71 ska upphöra att gälla från den dagen.
3. Förordning (EG) nr 987/2009
12.
Artikel 56.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004 (
7
) har följande lydelse:
”Om det enligt tillämplig lagstiftning i de berörda medlemsstaterna krävs att den arbetslösa personen fullgör vissa skyldigheter och/eller vidtar åtgärder för att söka arbete, ska de skyldigheter och/eller de åtgärder för att söka arbete som den arbetslösa personen ska fullgöra eller vidta i bosättningsmedlemsstaten äga företräde.
Det faktum att den arbetslösa personen inte har fullgjort alla de skyldigheter och/eller vidtagit åtgärder för att söka arbete som ska fullgöras eller vidtas i den medlemsstat där han eller hon senast arbetade som anställd eller bedrev verksamhet som egenföretagare, ska inte påverka beviljandet av förmånerna i bosättningsmedlemsstaten.”
13.
I artikel 97 i förordning nr 987/2009 föreskrivs att den förordningen träder i kraft den 1 maj 2010.
4. Förordning (EEG) nr 1612/68
14.
Artikel 7.1 och 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (
8
) har följande lydelse:
”1.   En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2.   Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.”
B – Nederländsk lagstiftning
15.
Enligt lagen av den 6 november 1986 om arbetslöshetsförsäkring (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid), nedan kallad arbetslöshetslagen, har arbetstagare som varken är bosatta i Nederländerna eller vistas där av andra skäl än semester inte rätt till ersättning. (
9
) Rätten till ersättning upphör när arbetstagaren inte längre är arbetslös eller när han inte längre uppfyller bosättningsvillkoret. (
10
) I arbetslöshetslagen föreskrivs även att även om rätten till ersättning upphör och den omständighet som ligger till grund för denna rätt upphör att existera, återinträder rätten till ersättning under förutsättning att inte en ny rätt till ersättning uppkommit med stöd av bestämmelserna i arbetslöshetslagen. (
11
)
II – Bakgrund till målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16.
F.P. Jeltes, J.G.J. Arnold och M.A. Peeters, klagandena i målen vid den nationella domstolen, är alla tre nederländska medborgare.
17.
Jeltes är bosatt i Belgien. Han arbetade som anställd i Nederländerna till och med den 30 juli 2010, innan han blev arbetslös en period under vilken han lämnade in en ansökan, daterad den 2 augusti 2010, till den behöriga nederländska myndigheten, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (nedan kallad UWV), om arbetslöshetsersättning med stöd av den nederländska arbetslöshetslagen. UWV vägrade att bevilja honom denna ersättning på grund av att ansökan skulle ha lämnats in i hans bosättningsstat, i enlighet med artikel 65 i förordning nr 883/2004.
18.
Peeters är också bosatt i Belgien och arbetade även hon i Nederländerna. Efter det att hon blivit arbetslös beviljades hon arbetslöshetsersättning från den 1 maj 2009. Den 26 april 2010 fick Peeters en ny anställning. UWV upphörde därmed med utbetalningen av arbetslöshetsersättningen, men meddelade att hon kunde ansöka om en förlängning av arbetslöshetsersättningen om hon på nytt skulle bli arbetslös före den 25 oktober 2010. Efter att ha blivit uppsagd vid utgången av provanställningen lämnade Peeters in en sådan ansökan. UWV avslog ansökan, eftersom den ansåg att det var fråga om en ny bedömning av arbetslösheten och att, eftersom Peeters ansökan gjordes efter den 1 maj 2010, artikel 65 i förordning nr 883/2004 skulle tillämpas.
19.
Arnold är vad honom beträffar bosatt i Tyskland och arbetade i Nederländerna innan han blev arbetslös och beviljades arbetslöshetsersättning utbetalad av UWV från den 2 februari 2009. I mars 2009 började Arnold arbeta som egenföretagare. Den 6 april 2009 beslutade UWV att upphöra med utbetalningarna av arbetslöshetsersättningen och underrättade Arnold om att han kunde ansöka om förlängning av arbetslöshetsersättningen för det fall han helt och hållet upphörde med att arbeta som egenföretagare före den 30 augusti 2011. Den 1 juni 2010 inlämnade Arnold, då han återigen var arbetslös till följd av att han upphört med sin verksamhet, en sådan ansökan till UWV som avslog den, då den ansåg att ansökan, eftersom den gjordes till följd av att verksamheten upphört efter den 1 maj 2010, skulle framställas till myndigheterna i hans bosättningsstat och att övergångsbestämmelserna i förordning nr 883/2004 inte var tillämpliga på Arnold.
20.
I samtliga tre mål grundade UWV beslutet att neka arbetslöshetsersättning på artikel 65 i förordning nr 883/2004 som anger att det är bosättningsmedlemsstaten som är behörig att bevilja arbetslöshetsersättning till helt arbetslösa gränsarbetare. Dessa beslut överklagades av de berörda till den hänskjutande domstolen.
21.
De har i huvudsak grundat sina överklaganden på den omständigheten att UWV, eftersom de alla var atypiska gränsarbetare, borde ha tillämpat den lösning som domstolen hade slagit fast i sin dom i det ovannämnda målet Miethe och att rätten att välja mellan bosättningsmedlemsstaten (Belgien och Tyskland) och anställningsmedlemsstaten (Nederländerna) för att fastställa vilken medlemsstat som skulle ansvara för beviljandet av arbetslöshetsersättningen skulle fortsätta att existera när förordning nr 883/2004 blivit tillämplig.
22.
Rechtbank Amsterdam ansåg att det förelåg en svårighet att tolka unionsrätten och beslutade därför att vilandeförklara målet och att genom beslut om hänskjutande, som inkom till domstolens kansli den 29 augusti 2011, ställa följande tolkningsfrågor till domstolen med stöd av artikel 267 FEUF:
”1)
Äger de kompletterande regler som uppställdes i domen i målet Miethe, vilken meddelades när förordning nr 1408/71 ännu ägde tillämpning, fortsatt giltighet efter det att förordning nr 883/2004 trädde i kraft? Det vill säga, har en atypisk gränsarbetare en valmöjlighet när det gäller i vilken medlemsstat han eller hon ska ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande och från vilken han eller hon erhåller arbetslöshetsersättning, av det skälet att chanserna för att åter ta sig in på arbetsmarknaden är störst i den ena eller den andra medlemsstaten? Eller utgör artikel 65 i förordning nr 883/2004, sedd i sin helhet, i sig en tillräcklig garanti för att den helt arbetslösa arbetstagaren erhåller ersättning under förutsättningar som är de mest gynnsamma för honom eller henne vid arbetssökandet, och har domen i målet Miethe förlorat sin relevans?
2)
Utgör unionsrätten – i detta fall artikel 45 FEUF eller artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 – hinder för att en medlemsstat vägrar att bevilja arbetslöshetsersättning enligt sin nationella lagstiftning när det gäller en migrerande arbetstagare (gränsarbetare) som har blivit helt arbetslös, som senast förvärvsarbetade i den medlemsstaten och som – med beaktande av var han eller hon har sitt sociala liv och sina familjeband – kan antas ha störst chans att åter ta sig in på arbetsmarknaden i den medlemsstaten, när vägran enbart är motiverad av att han är bosatt i en annan medlemsstat?
3)
Hur ska den ovan ställda frågan besvaras – mot bakgrund av artikel 87.8 i förordning nr 883/2004, artikel 17 i [Europeiska unionens] stadga om de grundläggande rättigheterna och rättssäkerhetsprincipen – när en sådan arbetstagare redan innan förordning nr 883/2004 trädde i kraft hade beviljats arbetslöshetsersättning enligt den tidigare anställningsstatens nationella rätt och när den maximala perioden för utbetalning och återinträde av rätten till ersättning ännu inte hade löpt ut vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande (och då utbetalningen av ersättningen avbröts på grund av att den arbetslöse fick en ny anställning)?
4)
Ska den andra frågan besvaras på ett annorlunda sätt om den arbetslösa gränsarbetaren har fått löften om att han eller hon kan ansöka om att rätten till ersättning ska återinträda om vederbörande efter att ha funnit ett nytt arbete åter skulle bli arbetslös, och det visar sig att denna information inte var korrekt eller inte var tydlig till följd av oklarheter vid genomförandet?”
III – Förfarandet inför domstolen
23.
Peeters, UWV, den nederländska, den tjeckiska, den danska, och den tyska regeringen samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.
24.
UWV, den nederländska, den tjeckiska, den danska, och den tyska regeringen samt kommissionen yttrade sig vid förhandlingen den 24 oktober 2012.
IV – Rättslig bedömning
A – Den första tolkningsfrågan
25.
Genom sin första tolkningsfråga har den hänskjutande domstolen bett domstolen att klargöra huruvida den lösning som den slagit fast i domen i det ovannämnda målet Miethe ska fortsätta att gälla efter ikraftträdandet av förordning nr 883/2004. Innan den frågan besvaras bör domen i det målet analyseras mer detaljerat.
1. Domen i målet Miethe och skälen för avgörandet (ratio decidendi)
26.
I det ovannämnda målet Miethe bad den hänskjutande domstolen Europeiska unionens domstol att tolka artikel 71 i förordning nr 1408/71. Denna artikel som preciserade vilken medlemsstat som var behörig att betala ut arbetslöshetsersättning angav i huvudsak två hypotetiska situationer.
27.
För det första skulle en helt arbetslös gränsarbetare uteslutande få förmåner utbetalda av sin bosättningsstat ”som om han hade omfattats av denna lagstiftning då han senast var anställd”. (
12
) För det andra skulle en anställd som inte var gränsarbetare och som blev helt arbetslös och som anmälde sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen inom den medlemsstats territorium inom vilket han var bosatt få förmåner ”som om han senast hade varit anställd där”, men den anställde kunde även tillerkännas rätten till förmåner i den medlemsstat där han eller hon senast varit anställd. (
13
) I detta fall skulle förmånerna i bosättningsmedlemsstaten innehållas.
28.
I det ovannämnda målet Miethe ställdes till domstolen frågan huruvida en helt arbetslös gränsarbetare som bevarat särskilt nära yrkesmässiga och personliga band till den medlemsstat där han eller hon senast var anställd skulle anses omfattas av den första situationen (rätten till förmåner skulle då uteslutande gälla i bosättningsmedlemsstaten) eller den andra (rätten till förmåner skulle då gälla såväl i bosättningsmedlemsstaten som i anställningsstaten).
29.
Som svar på den frågan erinrade domstolen för det första om att artikel 71 i förordning nr 1408/71 avsåg ”att säkerställa att migrerande arbetstagare erhåller arbetslöshetsförmåner som bäst främjar sökandet av en ny anställning”, och att det ”inte enbart rör sig … om ekonomiska förmåner utan även om förmåner i form av den hjälp att hitta ny anställning som en medlemsstats arbetsmarknadsmyndigheter tillhandahåller en arbetstagare som anmält sig som arbetssökande vid en av dess arbetsförmedlingskontor”. (
14
) Domstolen drog härav slutsatsen att unionslagstiftaren, genom bestämmelsen om att rätten till förmåner, för en gränsarbetare, skulle gälla i bosättningsstaten, således ”underförstått presumerar att förutsättningarna för en sådan arbetstagares sökande efter en ny anställning är gynnsammast i den staten”. (
15
)
30.
Domstolen påpekade emellertid att det eftersträvade syftet endast kunde uppnås när en helt arbetslös gränsarbetare ”undantagsvis har behållit sådana personliga och yrkesmässiga band i anställningsstaten att det är i den staten som han eller hon har störst chans att återinträda i arbetslivet” (
16
) och att denna arbetstagare, i ett sådant fall, inte skulle anses vara en gränsarbetare som omfattades av tillämpningsområdet för artikel 71.1 b ii i förordning nr 1408/71. Domstolen drog härav slutsatsen att det ankom på den hänskjutande domstolen att ”fastställa huruvida en arbetstagare som [var] bosatt i en annan medlemsstat än anställningsmedlemsstaten trots detta [hade] behållit störst chans att återinträda i arbetslivet i den sistnämnda medlemsstaten och följaktligen [skulle] omfattas av tillämpningsområdet för artikel 71.1 b i förordning nr 1408/71”. (
17
)
31.
Det framgår således klart av domen i det ovannämnda målet Miethe att grunden till den lösning som domstolen slog fast i det målet, näst intill i strid med själva lydelsen av artikel 71 i förordning nr1408/71, uteslutande var önskan att säkerställa att den berörda arbetstagaren hade de förutsättningar som var mest gynnsamma för att finna ett nytt arbete. Det ska även påpekas att möjligheten att i detta fall vända sig till anställningsmedlemsstaten för att där begära utbetalning av arbetslöshetsersättning då endast gällde kategorin ”atypiska gränsarbetare” med anledning av de särskilt starka personliga och yrkesmässiga band som de hade behållit med anställningsmedlemsstaten. Domstolen tillät sig sannolikt att gå utöver förordningens ordalydelse av det skälet att denna grundade sig på en presumtion – nämligen att de förutsättningar som är mest gynnsamma för att återinträda i arbetslivet föreligger i bosättningsmedlemsstaten – vilken skulle anses kunna motbevisas, åtminstone i de ovannämnda undantagsfallen. Det ska slutligen tilläggas att den omständigheten att den stat som utgav ersättningen enligt förordning nr 1408/71 nödvändigtvis var densamma som den stat där arbetstagaren skulle skriva in sig för att kunna utnyttja arbetsförmedlingens tjänster föranledde domstolen att anse att målet återinträde i arbetslivet lättare kunde uppnås om dessa arbetstagare kunde skriva in sig vid arbetsförmedlingen i anställningsmedlemsstaten, vilket gjorde det nödvändigt att också ge denna stat behörighet att utge förmånerna.
2. Unionslagstiftarens uppenbara vilja att upphöra med Miethe-undantaget
32.
Frågan i förevarande mål är således huruvida det skäl för avgörandet (ratio decidendi) som jag just angett kan motivera att undantaget upprätthålls efter ikraftträdandet av förordning nr 883/2004.
33.
Det ska inledningsvis påpekas att unionslagstiftaren inte har valt att uttryckligen föreskriva den lösning som domstolen slog fast i sin dom i det ovannämnda målet Miethe, detta trots att skäl 21 i förordning nr 883/2004 uttryckligen hänvisar till domstolens praxis, vilket således visar att lagstiftaren var fullt medveten om domstolens ställningstagande på detta område. I artikel 65 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att en helt arbetslös gränsarbetare ska erhålla förmåner i bosättningsmedlemsstaten. Beträffande utbetalning av förmåner har lagstiftaren varken föreskrivit en valmöjlighet för gränsarbetare eller särskilda bestämmelser för kategorin atypiska gränsarbetare till följd av domen i det ovannämnda målet Miethe.
34.
Logiken i denna bestämmelse är dessutom radikalt motsatt i förhållande till den som kommissionen föreslog i det ursprungliga förslaget till förordningen. Enligt artikel 51 i detta förslag har en arbetstagare som är bosatt i en annan medlemsstat än den behöriga staten och som ställer sig till arbetsförmedlingens förfogande i bosättningsmedlemsstaten rätt till de förmåner som utges av den behöriga staten. (
18
) Lagstiftaren har alltså medvetet upprätthållit principen att det är bosättningsstaten som ska utge arbetslöshetsförmåner till gränsarbetare.
35.
Den nyhet som har införts är i själva verket en annan. Artikel 65 införde en uppdelning mellan den medlemsstat som utger förmånerna och den medlemsstat i vilken arbetstagaren kan skriva in sig vid arbetsförmedlingen. Närmare bestämt föreskrivs i artikel 65.2 i förordning nr 883/2004 att en gränsarbetare ska ställa sig ”till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat där han är bosatt” och ”får … ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat där han hade sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare”.
36.
Även om man kunde hävda att lagstiftaren, medan den inte uttryckligen har föreskrivit Miethe-lösningen, inte heller uttryckligen har uteslutit den genom lydelsen av artikel 65 i förordning nr 883/2004, ska denna förordning under alla omständigheter tolkas mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets förordning nr 987/2009 som är tillämpningsförordning till denna. Vid en läsning av skäl 13 i denna förordning framgår att ”[g]ränsarbetare som blivit helt arbetslösa kan ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande både i bosättningslandet och i den medlemsstat där de senast arbetat. De bör dock endast ha rätt till förmåner från bosättningsmedlemsstaten”. (
19
)
37.
Det är särskilt anmärkningsvärt att konstatera att detta skäl infördes under lagstiftningsförfarandet på begäran av Europaparlamentet, vilket då ansåg att en sådan precisering uteslöt ”varje tvetydighet angående huruvida domen i målet Miethe ska tillämpas”. (
20
) Det är således helt uppenbart att unionslagstiftaren inte ansåg att Miethe-lösningen kunde fortsätta att tillämpas efter ikraftträdandet av förordning nr 883/2004.
38.
Domstolen skulle emellertid kunna kringgå denna uppenbara avsaknad av vilja hos lagstiftaren, för det fall den skulle vara övertygad om att bestämmelserna i förordning nr 883/2004 inte är av sådan art att de uppfyller det eftersträvade målet att säkerställa att en gränsarbetare har de förutsättningar som är mest gynnsamma för att återinträda i arbetslivet.
39.
Om man håller sig strikt till den rättsliga ram som inrättats genom grundförordningen (förordning nr 883/2004) och preciserats genom tillämpningsförordningen (förordning nr 987/2009), är emellertid situationen den följande: Gränsarbetaren har rätt till förmåner i bosättningsmedlemsstaten. Han har skyldighet att skriva in sig vid arbetsförmedlingen i denna stat och kan, om han så önskar, även skriva in sig vid arbetsförmedlingen i den stat där han senast varit anställd. Det är dock fastställt att prioritet ska ges åt de skyldigheter som åligger arbetstagaren i den stat där förmånerna utges, det vill säga hans bosättningsmedlemsstat.
40.
Är denna ordning av sådan art att den kan säkerställa att gränsarbetare i allmänhet, och atypiska gränsarbetare i synnerhet – det vill säga, ska det erinras om, dem som har behållit nära personliga och yrkesmässiga band i anställningsmedlemsstaten – har de förutsättningar som är mest gynnsamma för att finna ett nytt arbete?
41.
Kommissionens representant kunde, när han tillfrågades på denna punkt vid förhandlingen, inte visa på vilket sätt den omständigheten att en atypisk gränsarbetare erhåller en arbetslöshetsersättning som utbetalas av anställningsmedlemsstaten skulle kunna säkerställa att vederbörande hade de förutsättningar som var mest gynnsamma för att återinträda i arbetslivet, även om det är fastställt att denna arbetstagare i fortsättningen kommer att kunna skriva in sig vid arbetsförmedlingen i anställningsmedlemsstaten.
42.
Det ska tilläggas att Peeters, i sitt skriftliga yttrande, har gjort gällande att arbetsförmedlingen i anställningsstaten är mindre effektiv, eftersom den är mindre berörd av huruvida arbetstagaren finner ett nytt arbete, då utbetalningen av förmånerna inte tynger den statens budget. Det rör sig emellertid endast om ett påstående som, om det bekräftas, under alla omständigheter utgör en diskriminering som strider mot unionsrätten. Men ett upprätthållande av lösningen i domen i det ovannämnda målet Miethe kan inte motiveras av det enda skälet att en fruktan av detta slag föreligger.
43.
Vidare följer den omständigheten att, om en konflikt föreligger, prioritet måste ges åt de skyldigheter som åligger arbetstagaren i bosättningsstaten nödvändigtvis av det förhållandet att det är denna medlemsstat som har skyldighet att utbetala arbetslöshetsersättning. Jag delar emellertid inte den uppfattningen att den omständigheten utgör ett hinder för att arbetstagaren finner ett nytt arbete i anställningsstaten. Jag vidhåller nämligen uppfattningen att den möjlighet som erbjuds arbetstagaren att skriva in sig vid arbetsförmedlingarna i båda medlemsstaterna ger honom en simultan tillgång till bland annat anställningserbjudanden och utbildning på arbetsmarknaden i båda medlemsstaterna, och att han således ökar sina chanser att snabbt finna ett nytt arbete.
44.
Under dessa omständigheter och av de ovan angivna skälen anser jag att domstolen ska besvara den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga så, att enligt artikel 65.5 a i förordning nr 883/2004 är den enda stat som är behörig att utge arbetslöshetsförmåner till helt arbetslösa gränsarbetare, även atypiska, dessa arbetares bosättningsstat.
B – Den andra tolkningsfrågan
45.
Den hänskjutande domstolen har till domstolen ställt frågan huruvida artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 och artikel 45 FEUF utgör hinder för en sådan vägran att utbetala arbetslöshetsersättning som den nederländska myndigheten har gjort i förhållande till klagandena i målen vid den nationella domstolen, en vägran som inte enbart är motiverad av den omständigheten att klagandena inte uppfyller det villkor om bosättning inom det nederländska territoriet som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning.
46.
Enligt fast rättspraxis hindrar inte ”[d]et förhållandet att en nationell åtgärd eventuellt kan vara förenlig med en bestämmelse i sekundärrätten … att åtgärden omfattas av bestämmelserna i fördraget”. (
21
) Vidare har domstolen slagit fast att ”i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ges, på det särskilda området för beviljande av sociala förmåner, ett särskilt uttryck för den bestämmelse om likabehandling som följer av artikel 39.2 EG, och den ska tolkas på samma sätt som artikel 39.2 EG”. (
22
)
47.
Domstolen har i övrigt redan träffat på situationer liknande den som är aktuell i målen vid den nationella domstolen. I detta hänseende är det sannolikt domen i målet Petersen (
23
) som, även om den meddelades före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004, är den som ligger närmast förevarande mål. Domstolen ombads i det målet att klargöra huruvida en österrikisk bestämmelse, vilken underställde åtnjutandet av en förmån som av domstolen klassificerades som ”arbetslöshetsförmån” villkoret att mottagarna skulle vara bosatta inom den berörda statens territorium och vilken följaktligen förbjöd att en sådan förmån exporterades till en annan medlemsstat, var förenlig med artikel 39 EG. I det målet var klaganden i målet vid den nationella domstolen en tysk medborgare som, efter att ha varit anställd i Österrike där han var bosatt, hade blivit arbetslös. Han hade således vid den österrikiska myndigheten begärt att få ett förskott på arbetslöshetsersättningen, vilket han hade nekats, eftersom han under tiden hade flyttat till Tyskland.
48.
En grundläggande skillnad jämfört med förevarande mål föreligger dock avseende den omständigheten att det i det ovannämnda målet Petersen var ostridigt att den medlemsstat som hade nekat honom utbetalning av den aktuella förmånen enligt samordningsbestämmelserna i förordning nr 1408/71, faktiskt var den medlemsstat som var behörig att betala ut arbetslöshetsersättning. Den rättsfråga som då togs upp var huruvida den medlemsstat som med stöd av förordning nr 1408/71 hade utsetts för att betala ut arbetslöshetsersättning helt i överensstämmelse med primärrätten kunde underställa utbetalningen av dessa förmåner det villkoret att den berörde skulle vara bosatt inom dess territorium.
49.
Analogin med domen i det ovannämnda målet Petersen slutar således där, eftersom det är uppenbart att klagandena i målen vid den nationella domstolen i förevarande fall omfattas av artikel 65 i förordning nr 883/2004, den bestämmelse som har ersatt artikel 71 i förordning nr 1408/71. Det framgår emellertid, just vid en tillämpning av de bestämmelser som fastställs i denna artikel 65, att den stat som har skyldighet att utge förmåner till sådana arbetstagare som dem i målen vid den nationella domstolen är bosättningsmedlemsstaten.
50.
Frågan – som skiljer sig avsevärt från den som domstolen konfronterades med i det ovannämnda målet Petersen – är således huruvida den omständigheten att anställningsmedlemsstaten inte utbetalar förmånen med stöd av samordningsbestämmelser som har fastställts av unionslagstiftaren strider mot den fria rörligheten för dessa arbetstagare, då det har fastställts att klagandena i målen vid den nationella domstolen faktiskt omfattas av begreppet ”arbetstagare” i den mening som avses i artikel 45 FEUF. (
24
) Enligt klaganden i målen vid den nationella domstolen, som i slutändan ifrågasätter själva grunden till det samordningssystem som föreskrivs för gränsarbetare genom förordning nr 883/2004 utan att för den sakens skull bestrida dess giltighet med hänsyn till primärrätten, avskräcks nederländska arbetstagare från att utnyttja sin fria rörlighet och att flytta till en annan medlemsstat på grund av den omständigheten att det, när de väl har blivit gränsarbetare, är deras bosättningsmedlemsstat som blir behörig att betala ut arbetslöshetsersättning. En sådan situation utgör vidare en diskriminering i förhållande till de nederländska arbetstagare som arbetar och är bosatta i Nederländerna.
51.
Domstolen har nämligen slagit fast att ”[o]m det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade syftet, ska den betraktas som indirekt diskriminerande, när den till sin natur innebär en risk för att migrerande arbetstagare påverkas i högre grad än landets egna arbetstagare och följaktligen riskerar att missgynna de förstnämnda”. (
25
) Domstolen tillade att ”[d]etta är fallet med ett sådant bosättningsvillkor som det som gäller för beviljande av den ifrågavarande förmånen, vilket är lättare för inhemska arbetstagare att uppfylla än för arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater, eftersom det framför allt är sistnämnda arbetstagare som, särskilt vid arbetslöshet …, har en tendens att lämna det land där de tidigare var anställda för att återvända till sina ursprungsländer”. (
26
)
52.
Situationen i målen vid den nationella domstolen i förevarande fall har emellertid det särdraget att de berörda arbetstagarna redan har utnyttjat sin fria rörlighet, redan har lämnat det nationella territoriet och inte har för avsikt att återvända dit.
53.
För att fastställa att det föreligger ett hinder för eller ett avskräckande från att utnyttja den fria rörligheten måste det först urskiljas en påverkan på situationen för sådana gränsarbetare som de berörda i målen vid den nationella domstolen. Jag erkänner emellertid att jag har vissa svårigheter att föreställa mig en sådan påverkan.
54.
För det första kan en arbetstagare enligt fast rättspraxis inte begära att hans flytt ska vara neutral med hänsyn till social trygghetsförsäkring. Det rör sig om en oundviklig följd av att artikel 48 FEUF (
27
) endast ger Europeiska unionen en behörighet att samordna medlemsstaternas lagstiftningar på området social trygghet och inte att harmonisera dem. Skillnaderna i fråga om innehåll och förfarande mellan systemen för social trygghet i var och en av medlemsstaterna, och följaktligen mellan rättigheterna för de personer som är försäkrade i dem, berörs således inte (
28
) av artikel 48 FEUF.
55.
För det andra har klagandena i målen vid den nationella domstolen inte visat att det skulle vara till nackdel för dem att få arbetslöshetsersättningen utbetalad av deras bosättningsmedlemsstat. Det ska i detta hänseende erinras om att det är mycket svårt att bedöma vilket nationellt system som skulle vara mest fördelaktigt.
56.
För det första framgår det visserligen av handlingarna i målet till exempel att förmånsbeloppet är högre i Nederländerna, men utbetalningens varaktighet är däremot längre i Belgien.
57.
För det andra föreskrivs inte i unionsrätten någon samordningsprincip som har till syfte att systematiskt säkerställa att högsta förmånsbelopp ska erhållas. Det ska på sin höjd kontrolleras att de socialavgifter som erlagts inte går förlorade. (
29
) Domstolen har visserligen slagit fast att syftet med den fria rörligheten för arbetstagare inte skulle uppnås ”om arbetstagarna på grund av att de utövar sin rätt till fri rörlighet förlorar de förmåner för social trygghet som lagstiftningen i en medlemsstat garanterar dem, i synnerhet när dessa förmåner utgör en motprestation för avgifter som arbetstagarna har betalat”. (
30
) Det kan emellertid konstateras att klagandena i målen vid den nationella domstolen inte har förlorat ”en social trygghetsförmån”. Den rätt till förmåner som de hade genom de perioder som de arbetat i Nederländarna har helt enkelt överförts till bosättningsmedlemsstaten och kan när som helst återinträda i anställningsmedlemsstaten om klagandena skulle flytta tillbaka dit. Det ska även hållas i åtanke att klagandena i målen vid den nationella domstolen, om de så önskar, kan utnyttja anställningsstatens arbetsförmedling. Vidare kan, mot bakgrund av de särdrag som präglar de sociala avgifterna och systemen för social trygghet i allmänhet, inget absolut bokföringsmässigt synsätt anses tillämpligt. (
31
) Jag vill även påpeka att differentieringen mellan den medlemsstat som har erhållit avgifterna och den stat som utger förmånerna är en konsekvens som medlemsstaterna godtar genom det val som de har gjort, enligt dem till förmån för gränsarbetare, vilket grundar sig på vissa solidaritetshänsyn. (
32
)
58.
För det tredje fastställs beloppet för arbetslöshetsersättningen, som den tyska regeringen med rätta har påpekat i sitt skriftliga yttrande, i allmänhet av medlemsstaterna, självklart på individuella grunder, i förhållande till levnadskostnaderna i varje stat. Således ska den omständigheterna att den nederländska arbetslöshetsersättningen utgår med det högsta beloppet förklaras genom en högre levnadskostnad i den medlemsstaten, en levnadskostnad som klagandena i målen vid den nationella domstolen inte utsätts för, eftersom de lever och är bosatta antingen i Belgien eller i Tyskland. Denna grundläggande omständighet skiljer dem från personer som arbetar och är bosatta i Nederländerna. Det rör sig således om olika situationer som det är tillåtet att behandla olika. (
33
)
59.
Behandlingen av gränsarbetare följer behandlingen av medborgarna i det land där de är bosatta. Detta följer klart av ett val som unionslagstiftaren har gjort vilken, därigenom, har genomfört icke-diskrimineringsprincipen. Likabehandlingen av gränsarbetare garanteras således i bosättningsstaten, då det i artikel 65 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att bosättningsmedlemsstaten ska utge förmåner ”som om” arbetstagarna hade omfattats av sina egna lagstiftningar under deras anställningar.
60.
Det är slutligen avgörande för målet att beakta att den vägran som den nederländska myndigheten har gjort, såsom jag redan har nämnt, inte får till följd att arbetstagarna försakas åtnjutandet av en arbetslöshetsförmån, utan tvärtom att de hänvisas till sin bosättningsstat för utbetalning av denna förmån. Denna hänvisning följer av tillämpningen av en samordningsbestämmelse som unionslagstiftaren har antagit, vilken gör anspråk på att på detta sätt gynna den fria rörligheten för arbetstagare och grundar sig på förutsättningen att det ligger i dessa arbetstagares intresse att erhålla dessa förmåner i och från deras bosättningsstat.
61.
Det ska emellertid preciseras att det är helt uppenbart – även om detta inte är föremålet för förevarande begäran om förhandsavgörande – att den bosättningsklausul som den nederländska lagstiftningen innehåller inte kan göras gällande för det fall bland annat artikel 65.1 i förordning nr 883/2004 ska tillämpas (fall då en arbetstagare blir delvis arbetslös och är bosatt i en annan medlemsstat än anställningsmedlemsstaten) eller vidare artikel 65.5 b i denna förordning (fall då en arbetstagare som inte är en gränsarbetare, efter att ha börjat erhålla arbetslöshetsersättning i sin anställningsstat flyttar till en annan stat). (
34
)
62.
Eftersom klagandenas situation omfattas av artikel 65.5 a i förordning nr 883/2004 och av de skäl som angetts ovan, särskilt i punkt 52 i detta förslag, anser jag inte, under sådana omständigheter som dem som föreligger i målen vid den nationella domstolen, att anställningsstatens vägran att utge en arbetslöshetsförmån till gränsarbetare som är bosatta i en annan medlemsstat utgör hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, när det framgår att rätten till förmåner har överförts till bosättningsstaten.
C – Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
63.
Genom sina tredje och fjärde tolkningsfrågor till domstolen, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 87.8 i förordning nr 883/2004, artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, rättssäkerhetsprincipen och/eller principen om skydd för berättigade förväntningar kan utgöra grund för en skyldighet för den nederländska myndigheten att fortsätta att utge arbetslöshetsersättning till klagandena i målen vid den nationella domstolen.
64.
Det ska inledningsvis preciseras att dessa frågor endast avser två av dessa klagande. Jag vill nämligen erinra om att den nederländska myndigheten började utge arbetslöshetsersättning till Peeters och Arnold före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004, och därmed tillämpade domen i det ovannämnda målet Miethe. Vid den tidpunkt då dessa båda arbetstagare åter började arbeta, meddelade denna myndighet dem att deras rätt till förmåner kunde fortgå i Nederländerna om de återigen skulle bli arbetslösa före ett datum som fastställdes av dessa myndigheter och efter den 1 maj 2010, dagen för ikraftträdandet av förordning nr 833/2004.
65.
Domstolen har således framför allt ombetts att slå fast huruvida särskilda övergångsbestämmelser kan tillämpas på gränsarbetare som har försatts i en sådan situation som den som jag just har beskrivit. För att göra detta krävs en fördjupad undersökning av övergångsbestämmelserna i förordning nr 883/2004.
1. Huruvida artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 är tillämplig på arbetslöshetsförmåner
66.
Det följer av artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 att, i princip, ”[o]m en person enligt denna förordning omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat än den som fastställs i enlighet med avdelning II i förordning [nr 1408/71], ska den lagstiftningen fortsätta tillämpas så länge den rådande situationen förblir oförändrad”. Samordningsbestämmelserna på området arbetslöshetsförmåner omfattades emellertid, i den tidigare förordningen, av avdelning III som avsåg ”särskilda bestämmelser om olika förmånskategorier”.
67.
Den lagstiftning som ska tillämpas på Peeters och Arnold förblir, till följd av tillämpningen av bestämmelserna i förordning nr 883/2004, oförändrad. (
35
) Det följer av ordalydelsen i artikel 87.8 att den inte a priori avser sådana situationer som dem som domstolen har att bedöma. Den enda övergångsbestämmelse som särskilt avser arbetslöshetsförmåner är artikel 87.10 i förordning nr 883/2004, vilken begränsar sig till att fastställa det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för artikel 65.2 och 65.3 i denna förordning i Luxemburg. Den ger således inte någon ytterligare vägledning.
68.
Denna lucka är, enligt min uppfattning, en förklaring. Det ska erinras om att kommissionen, i det ursprungliga förslaget till förordningen, föreslog en lagföring av principen att helt arbetslösa gränsarbetare skulle erhålla förmåner i anställningsmedlemsstaten. Eftersom denna princip utgjorde en förändring i förhållande till förordning nr 1408/71, föreslog kommissionen att övergångsbestämmelser skulle antas. (
36
) Vi vet att Europeiska unionens råd inte följde kommissionens förslag på denna punkt, varför den princip som slutligen fastställdes är att arbetslöshetsersättning ska utges av bosättningsstaten. Lagstiftaren ansåg det säkert vara onödigt att införa övergångsbestämmelser på området, då den ansåg att principen förblev oförändrad på denna punkt. Därmed glömdes situationen för de arbetstagare som enligt förordning nr 1408/71 klassificerades som atypiska gränsarbetare.
69.
Av dessa skäl anser jag att artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 ska tolkas per analogi, eftersom lagstiftaren inte har föreskrivit några övriga bestämmelser som tillåter att säkerställa övergången, med hänsyn till befintliga rättigheter, mellan den tidigare förordningen och den nya, vilken innebär slutet på den särskilda behandling som fram till dess gällde på området arbetslöshetsförmåner för atypiska gränsarbetare. En sådan lösning har den fördelen att den innebär en dynamisk tolkning av denna förordning utan att för den sakens skull kollidera med lagstiftarens önskan att upphöra med Miethe-undantaget.
70.
Man kan nämligen svårligen föreställa sig att för alla de arbetstagare som klassificerades som atypiska gränsarbetare enligt förordning nr 1408/71 och som erhöll förmåner utbetalade av anställningsstaten, dessa utbetalningar skulle ha upphört omedelbart den 1 maj 2010 utan förvarning.
71.
Lagstiftaren har – enligt min mening ofrivilligt – lämnat en juridisk lucka, såväl i grundförordningen som i tillämpningsförordningen, vilken medlemsstaterna ibland själva har fyllt igen. Den nederländska regeringen bekräftade bland annat vid förhandlingen att den på arbetslöshetsersättning tillämpade övergångsbestämmelsen i artikel 87.8 i förordning nr 883/2004, just för att inte försätta de berörda arbetstagarna inför en omedelbar, plötslig och framför allt oförberedd förändring. (
37
) Således skulle inte en sådan tillämpning per analogi skada medlemsstaterna i större utsträckning än så.
2. Begreppet ”oförändrad situation”
72.
När möjligheten att tillämpa artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 på området arbetslöshetsförmåner väl har erkänts, återstår det att kontrollera huruvida situationen för de båda berörda klagandena i målen vid den nationella domstolen uppfyller de villkor som unionslagstiftaren har föreskrivit. Denna artikel ska tolkas så att atypiska gränsarbetare, som enligt förordning nr 1408/71 erhöll arbetslöshetsförmåner utbetalade av anställningsmedlemsstaten, kan fortsätta att utnyttja dem ”så länge den rådande situationen förblir oförändrad”.
73.
Vilka skäl kan motivera en förändring?
74.
Det står klart att den omständigheten att arbetstagaren har funnit ett nytt arbete a priori kan utgöra en förändrad situation i den mening som avses i artikel 87.8 i förordning nr 883/2004, särskilt när det gäller arbetslöshetsförmåner. (
38
) Den är emellertid inte nödvändigtvis synonym med att rätten till förmåner upphör.
75.
Eftersom unionen inte har nödvändig behörighet att harmonisera de villkor på vilka en rätt till arbetslöshetsersättning uppkommer, upprätthålls, eller upphör, måste frågan avgöras enligt nationell rätt. Medlemsstaterna måste emellertid fastställa dessa villkor i överensstämmelse med unionsrätten.
76.
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den omständigheten att Peeters och Arnold har funnit nya arbeten utgör ett skäl som är tillräckligt för att upphöra med utbetalningen av förmånerna eller om det endast rörde sig om ett tillfälligt upphörande, då denna utbetalning kan återupptas för det fall personen åter blir arbetslös inom en kort period därefter.
77.
Handlingarna i målet omfattar inte tillräckliga delar av den nationella lagstiftningen för att domstolen ska kunna göra sig en uppfattning och den slutliga bedömningen ankommer, under alla omständigheter, på den hänskjutande domstolen. Jag önskar emellertid understryka den omständigheten att det, på ett entydigt sätt, framgår av den nederländska myndighetens förklaringar att den ansåg klagandenas situation som en tidsmässig enhet, varför den omständigheten att de har funnit ett nytt arbete inte förefaller vara ett tillräckligt skäl för att slutgiltigt upphöra med utbetalningen av arbetslöshetsförmånerna, vilken utgör konkretiseringen av de rättigheter som de har med anledning av den period under vilken de arbetat före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004. Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att UWV har meddelat sökandena att de, för det fall de åter skulle bli arbetslösa före utgången av den fastställda tidsfristen – efter ikraftträdandet av förordning nr 883/2004 – kan begära en ”fortsättning” eller ett ”återupptagande” av utbetalningen av den aktuella förmånen.
78.
För att bedöma huruvida situationen har ändrats, det vill säga huruvida någon sådan händelse har inträffat som kan medföra en förlust av en rätt till arbetslöshetsförmåner som föreligger till följd av perioder under vilka personen har arbetat före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004, ska den nationella domstolen även beakta den varaktighet under vilken de berörda arbetstagarna faktiskt åter hade börjat arbeta. I detta sammanhang ska särskild uppmärksamhet ägnas Peeters situation. UWV har nämligen bland annat gjort gällande att hennes arbete på det nya arbetet mellan den 26 april 2010 och den 18 maj 2010 utgjorde en förändring av hennes situation som berättigade att klaganden hänvisades till den belgiska myndigheten. Det är emellertid inte helt uppenbart att denna korta arbetsperiod – knappt tre veckor – inte i Peeters fall gav en ny rätt till förmåner.
79.
Således föreslår jag, utan att det är nödvändigt att först ytterligare undersöka en eventuell inskränkning av rätten till egendom, av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, att domstolen ska svara att artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så att den, under en övergångsperiod, även ska gälla de fall då helt arbetslösa atypiska gränsarbetare, med tillämpning av avdelning III i förordning nr 1408/71, har erhållit arbetslöshetsförmåner i anställningsstaten, medan förordning nr 883/2004 numera uteslutande anger att bosättningsmedlemsstaten ska utge dessa förmåner. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den omständigheten att arbetstagaren åter har börjat arbeta, under sådana omständigheter som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, har fått till följd att de rättigheter som arbetstagaren hade på området har upphört på grund av arbetsperioder före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004.
V – Förslag till avgörande
80.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar Rechtbank Amsterdams frågor på följande sätt:
1)
Enligt artikel 65.5 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, är den enda stat som är behörig att utge arbetslöshetsförmåner till helt arbetslösa gränsarbetare, även atypiska, dessa arbetares bosättningsstat.
2)
Eftersom klagandenas situation omfattas av artikel 65.5 a i förordning nr 883/2004 utgör inte en vägran att utge en arbetslöshetsförmån av anställningsstaten för gränsarbetare som är bosatta i en annan medlemsstat, under sådana omständigheter som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, hinder för den fria rörligheten för arbetstagare, när det framgår att rätten till förmånen har överförts till bosättningsmedlemsstaten.
3)
Artikel 87.8 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så att den, under en övergångsperiod, även ska gälla de fall då helt arbetslösa atypiska gränsarbetare, med tillämpning av avdelning III i förordning nr 1408/71, har erhållit arbetslöshetsförmåner i anställningsstaten, medan förordning nr 883/2004 numera uteslutande anger att bosättningsmedlemsstaten ska utge dessa förmåner. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den omständigheten att arbetstagaren åter har börjat arbeta, under sådana omständigheter som dem som är aktuella i målen vid den nationella domstolen, har fått till följd att de rättigheter som arbetstagaren hade på området har upphört på grund av arbetsperioder före ikraftträdandet av förordning nr 883/2004.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Förordning av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1408/71).
(
3
)	Se dom av den 12 juni 1986 i mål 1/85, Miethe (REG 1986, s. 1837).
(
4
)	EUT L 166, s. 1, och – rättelse – EUT L 200, 2004, s. 1.
(
5
)	Se skäl 3 i förordning nr 883/2004.
(
6
)	EUT L 284, s. 43.
(
7
)	EUT L 284, s. 1.
(
8
)	EGT L 257, s. 2.
(
9
)	Artikel 19.1 f i arbetslöshetslagen.
(
10
)	Artikel 20.1 d i arbetslöshetslagen.
(
11
)	Artikel 21 i arbetslöshetslagen.
(
12
)	Artikel 71.1 a ii i förordning nr 1408/71.
(
13
)	Artikel 71.1 b ii i förordning nr 1408/71.
(
14
)	Domen i det ovannämnda målet Miethe, punkt 16.
(
15
)	Ibidem, punkt 17.
(
16
)	Ibidem, punkt 18.
(
17
)	Ibidem, punkt 19.
(
18
)	Se KOM(1998) 779 slutlig av den 21 december 1998, EGT C 38, 1999, s. 10.
(
19
)	Då lagstiftaren förutsåg en eventuell konkurrens mellan den arbetssökandes skyldigheter, gavs prioritet för kontroller och skyldigheter som var tillämpliga i den stat som utgav förmånerna, det vill säga bosättningsmedlemsstaten (se artikel 56.2 i förordning nr 987/2009).
(
20
)	Europaparlamentets rapport av den 16 juni 2008 om Europaparlamentets och rådets förslag till förordning om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (dokument A6-251/2008, s. 7 och 8). Kommissionen angav vid föredragandet av dess ändrade förslag till förordning (se KOM(2008) 647 slutlig av den 14 oktober 2008, punkt 4.1) att den godtog införandet av detta skäl.
(
21
)	Dom av den 16 juli 2009 i mål C-208/07, von Chamier-Glisczinski (REG 2009, s. I-6095), punkt 66 och där angiven rättspraxis.
(
22
)	Se dom av den 23 februari 2006 i mål C-205/04, kommissionen mot Spanien (REG 2006, s. I-31), punkt 15, och av den 11 september 2007 i mål C-287/05, Hendrix (REG 2007, s. I-6909), punkterna 53 och där angiven rättspraxis.
(
23
)	Dom av den 11 september 2008 i mål C-228/07 (REG 208, s. I-6989).
(
24
)	Se, per analogi, domen i det ovannämnda målet Petersen (punkterna 48 och 49 och där angiven rättspraxis).
(
25
)	Ibidem, punkt 54 och där angiven rättspraxis. Min kursivering.
(
26
)	Ibidem, punkt 55 och där angiven rättspraxis.
(
27
)	Artikel 42 EG (nuvarande artikel 48 FEUF) är emellertid just en av de rättsliga grunderna till förordning nr 883/2004.
(
28
)	Domen i det ovannämnda målet von Chamier-Glisczinski, punkt 84 och där angiven rättspraxis.
(
29
)	Se, bland annat, dom av den 9 mars 2006 i mål C-493/04, Piatkowski (REG 2006, s. I-2369), punkt 36.
(
30
)	Domen i det ovannämnda målet Petersen, punkt 43.
(
31
)	Man kan till exempel inte föreställa sig att en person som har erlagt sociala avgifter under hela sin karriär och som aldrig varit arbetslös skulle kunna begära återbetalning av de avgifter som han erlagt för arbetslöshetsförsäkring.
(
32
)	Med hänsyn härtill ska anställningsmedlemsstaten ersätta bosättningsmedlemsstaten för de första månadernas utbetalning av arbetslöshetsersättning. Se från fall till fall artikel 65.6 eller artikel 65.7 i förordning nr 883/2004.
(
33
)	Även om det också kan anses att det i grunden rör sig om en tillämpning av ett och samma kriterium, nämligen arbetstagarens bosättning.
(
34
)	Vilket domstolen tidigare har antytt. Se, beträffande förordning nr 1408/71, dom av den 18 juli 2006 i mål C-406/04, De Cuyper (REG 2006, s. I-6947), punkt 38, och domen i det ovannämnda målet Petersen, punkterna 39 och 40.
(
35
)	Se, för en jämförelse, artiklarna 13.2 f i förordning nr 1408/71 och artikel 11.3 c i förordning nr 883/2004.
(
36
)	Se artikel 70.8 i det ovannämnda förslaget till förordningen. Kommissionen angav i skälen att ”[d]et bör noteras att det enligt denna förordning inte är uteslutet att en person kan komma att omfattas av en annan stats lagstiftning än den lagstiftning som personen omfattas av enligt förordning [nr]1408/71. Det skulle till exempel kunna gälla arbetslösa gränsarbetare, som enligt förordning [nr]1408/71 skall omfattas av lagstiftningen i bosättningslandet, men enligt detta förslag skall omfattas av lagstiftningen i det land där de senast arbetade. Det föreskrivs att dessa personer skall omfattas av lagstiftningen i denna andra medlemsstat endast om de ansöker om detta hos den behöriga institutionen enligt förordning [nr]1408/71” (se punkt 16 i det ovan i fotnot 18 nämnda förslaget till kommissionens förordning).
(
37
)	Konsekvenserna av en omedelbar tillämpning skulle nämligen vara särskilt obekväma för en arbetslös arbetstagare för vilken utbetalningen av förmånerna skulle avbrytas i anställningsstaten medan åtgärder inte ännu vidtagits i bosättningsstaten, vilket naturligtvis skulle medföra en period av utebliven utbetalning som skulle försvaga den berörda arbetstagarens situation ytterligare.
(
38
)	Se, för ett liknande resonemang, Guide pratique: la législation applicable aux travailleurs dans l’Union européenne, l’Espace économique européen et en Suisse, utgiven av Europeiska kommissionen, s. 32.