62001CC0276_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Den foreliggende sag drejer sig om fortolkningen af Rådets direktiv 89/397/EØF af 14. juni 1989 om offentlig kontrol med levnedsmidler (herefter »direktivet«). Navnlig drejer sagen sig om, hvorvidt en producent af levnedsmidler har ret til at lade foretage en kontraekspertise i tilfælde af, at myndighederne påtaler prøvernes kvalitet, og om en tilsidesættelse af denne ret medfører, at resultaterne af prøverne ikke må anvendes.
II - Relevante retsforskrifter
A - Fællesskabsbestemmelser
2. Direktivets artikel 6, stk. 1, lyder således:
»1. Følgende underkastes tilsyn:
[...]
d) færdigvarer«.
3. Direktivets artikel 7 fastsætter følgende:
»1. Der kan udtages prøver af de i artikel 6, stk. 1, litra b) til f), omhandlede produkter med henblik på en analyse.
Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger for at sikre, at virksomhederne kan lade de pågældende produkter underkaste en eventuel kontraekspertise.
2. Analyserne foretages af offentlige laboratorier.
Medlemsstaterne kan ligeledes bemyndige andre laboratorier til at foretage disse analyser.«
4. Direktivets artikel 12, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de fysiske og juridiske personer, der er berørt af kontrollen, har ret til klage i forbindelse med de foranstaltninger, der er truffet af de kompetente myndigheder, som udøver kontrollen.«
B - Nationale bestemmelser
5. Ifølge den forelæggende rets oplysninger er den tyske Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (lov om levnedsmidler og almindelige forbrugsvarer, herefter »LMBG«) af relevans.
1. Bestemmelser om administrative bøder
6. LMBG's § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), bestemmer:
»Der må ikke erhvervsmæssigt markedsføres levnedsmidler, hvis beskaffenhed afviger fra handelssædvane, hvorved deres værdi i ikke uvæsentlig grad er forringet, herunder særligt i henseende til nærings- eller nydelsesværdi eller deres anvendelighed, uden tilstrækkelig mærkning.«
7. I LMBG's § 52, stk. 1, nr. 9, bestemmes:
»Med frihedsstraf på indtil et år eller med bøde straffes den, der i strid med § 17, stk. 1, nr. 1, eller stk. 1, nr. 2, markedsfører levnedsmidler uden tilstrækkelig mærkning.«
8. LMBG's § 53, stk. 1, fastsætter følgende:
»I strid med loven handler den, der uagtsomt begår en af de i § 52, stk. 1, nr. 2-11, eller stk. 2 omhandlede handlinger, dog gælder dette kun de i § 52, stk. 1, nr. 6, og stk. 2, nr. 3, omhandlede tilfælde i forhold til den, der har anvendt stofferne som omhandlet i § 14, eller har bragt levnedsmidlerne eller tobaksprodukterne ind på det område, hvor nærværende lov finder anvendelse.«
2. Bestemmelser om prøveudtagning
9. LMBG's § 42 fastsætter følgende:
»1. I det omfang det er påkrævet for at gennemføre reglerne om markedsføring af produkter i nærværende lovs forstand, kan personer, som er beføjet til at føre tilsyn, samt politiet mod kvittering forlange udleveret prøver eller udtage prøver efter eget valg med henblik på undersøgelsen. En del af prøven efterlades på prøveudtagningsstedet, eller såfremt prøven ikke eller ikke uden at skade undersøgelsens formål kan deles i dele af samme beskaffenhed, et andet stykke af samme art og fremstillet af den samme producent som det prøveudtagne stykke. Producenten kan give afkald på, at der efterlades en prøve.
2. Efterladte prøver skal enten plomberes eller forsegles af kontrollanten. De skal påføres datoen for prøveudtagningen og en dato, hvorefter plomberingen eller forseglingen anses for ophævet.
[...]
4. Beføjelsen til at udtage prøver omfatter produkter i denne lovs forstand, som omsættes på markeder, på gader og offentlige pladser eller sælges ved ombæring, eller som transporteres, inden de leveres til forbrugeren.«
III - De faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen
10. Selskabet Böklunder Plumrose GmbH & Co. KG (herefter »Plumrose«) fremstiller pølser, såkaldte »Bockwürstchen«, af kalve- og svinekød, som i detailhandelen forhandles i glas med metallåg. Joachim Steffensen, der er part i hovedsagen, er ansvarlig for tilsynet med produktionen i selskabet.
11. Inden for de senere år har de tyske administrative myndigheder flere gange udtaget prøver hos detailforhandlere af produkter fremstillet af Plumrose. Det drejede sig hver gang om »Bockwürstchen« i glas med metallåg.
12. De udtagne prøver blev analyseret af laboratorier, der i deres konklusioner hver gang påtalte kvaliteten af de udtagne prøver i henhold til den tyske levnedsmiddellovgivning, idet deklareringen som »Landbockwürste« nemlig var misvisende i betragtning af produkternes sammensætning.
13. Ved alle disse prøveudtagninger blev der hver gang efterladt et andet prøveeksemplar i vedkommende detailforretning. Hverken Joachim Steffensen eller Plumrose har fået sådanne prøver. Hvorvidt de pågældende detailhandlere har underrettet Joachim Steffensen eller Plumrose om, at prøverne var blevet udtaget, vides ikke. Det har heller ikke kunnet fastslås, hvorvidt resultaterne af disse prøver hver gang er blevet fremsendt rettidigt til Joachim Steffensen eller Plumrose for at give dem mulighed for at lade de pågældende produkter underkaste en kontraekspertise.
14. Ved administrativ afgørelse af 13. september 2000 pålagde Kreis Schleswig-Flensburg - Bußgeldstelle (bødekontoret i Schleswig-Flensburg kommune) Joachim Steffensen en bøde på 500 DEM for overtrædelse af LMBG's § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), § 52, stk. 1, nr. 9, og § 53, stk. 1. Til prøvelse af denne administrative afgørelse er der med iagttagelse af formforskrifterne og inden for fristen anlagt sag.
15. Amtsgericht Schleswig, hvor sagen er anlagt, er af den opfattelse, at der i LMBG's § 42 ikke i tilstrækkelig grad tages hensyn til de tilfælde, hvor prøveudtagningen - som i den foreliggende sag - har fundet sted i detailhandelen, og en af prøverne er blevet efterladt dér. Den forelæggende ret har således på grundlag af de i sagen tilvejebragte oplysninger konstateret, at levnedsmiddelprøverne, der efterlades i detailhandelen, som hovedregel kun opbevares i en måned, og såfremt myndighederne ikke umiddelbart efter prøveudtagningen underretter producenterne om, at disse prøver er udtaget, kan producenterne ikke (længere) lade foretage en kontraekspertise i tilfælde af, at myndighederne påtaler prøvernes kvalitet.
16. I denne forbindelse stiller den forelæggende ret spørgsmålet, om artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv om offentlig kontrol med levnedsmidler tillægger producenterne en ret til at få foretaget en kontraekspertise, og i bekræftende fald om en tilsidesættelse af denne ret medfører, at resultaterne af de sagkyndige undersøgelser ikke må anvendes.
IV - De præjudicielle spørgsmål
17. Da Amtsgericht Schleswig er af den opfattelse, at dette spørgsmål drejer sig om en fortolkning af fællesskabsretten, har den ved kendelse af 5. juli 2001 besluttet at forelægge De Europæiske Fællesskabers Domstol følgende spørgsmål i medfør af artikel 234 EF:
»1) Skal artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv 89/397/EØF af 14. juni 1989 om offentlig kontrol med levnedsmidler fortolkes således, at bestemmelsen tillægger producenten af et produkt en umiddelbart anvendelig ret til at lade foretage en kontraekspertise, når offentlige myndigheder udtager prøver af producentens produkt i detailhandelen til analyseformål og påtaler prøven på grundlag af levnedsmiddellovgivningen?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, skal direktivets artikel 7, stk. 1, da fortolkes således, at bestemmelsen medfører, at den er til hinder for at anvende resultaterne af sagkyndige undersøgelser, som beror på offentligt foranstaltede prøveudtagninger, når producenten af det produkt, som påtales i den sagkyndige undersøgelse, ikke har haft mulighed for at lade foretage en kontraekspertise?«
V - Det første præjudicielle spørgsmål
A - Parternes bemærkninger
18. Den tyske regering er af den opfattelse, at direktivets artikel 7, stk. 1, ikke indebærer en umiddelbart anvendelig ret til at lade foretage en kontraekspertise, uanset at bestemmelsen skal forstås således, at virksomhederne har en uindskrænket ret til at vælge, om de vil lade foretage en kontraekspertise eller ej. Direkte anvendelige rettigheder kan nemlig kun opstå i tilfælde af manglende eller mangelfuld gennemførelse af et direktiv.
19. Den tyske regering har imidlertid gjort gældende, at denne artikel i kraft af LMBG's § 42 er korrekt gennemført i det aktuelle tilfælde, idet de offentlige myndigheder i forbindelse med udtagelsen af en prøve ifølge denne bestemmelse skal efterlade en anden prøve. Derved åbnes der mulighed for, at virksomhederne, som f.eks. en producent eller en forhandler, kan lade foretage en kontraekspertise. Ved en prøveudtagning i et senere handelsled eksisterer der som regel en underretningspligt i medfør af de kontraktretlige forpligtelser mellem producent og forhandlernetværk.
20. Der består således en ret for producenten til efter ønske at lade foretage en kontraekspertise, der dog ikke følger af en direkte anvendelse af direktivet, men af LMBG som fortolket i overensstemmelse med direktivet.
21. Den italienske regering har gjort gældende, at analysen i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, tager sigte på at fastslå, at fællesskabsretten er blevet overtrådt, og at virksomhedernes adgang til kontradiktion og ret til at forsvare sig derfor skal sikres. Navnlig følger det heraf, at selve prøveudtagningen enten skal foretages kontradiktorisk i tilstedeværelse af den berørte person, eller at denne skal sikres en reel mulighed for at lade foretage en kontraekspertise. Den retlige regulering af den kontradiktoriske procedure falder ganske vist ind under medlemsstaternes skønsbeføjelse, men de berørte parters rettigheder skal alligevel sikres, hvilket ikke ville være tilfældet, hvis den formodede lovovertræder hverken var til stede på tidspunktet for prøveudtagningen eller var blevet underrettet om en sådan.
22. Ifølge den danske regering afhænger besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål af, hvordan begreberne »virksomhederne« og »fornødne foranstaltninger« i direktivets artikel 7, stk. 1, andet afsnit, skal fortolkes.
23. Hvad angår begrebet »virksomhederne« har den danske regering gjort gældende, at dette udelukkende omfatter de virksomheder, hvorfra prøverne rent faktisk udtages. Det følger af ordlyden og indplaceringen af direktivets artikel 7, stk. 1, andet afsnit, at medlemsstaterne kun behøver at indrømme disse virksomheder muligheden for at lade foretage en kontraekspertise og ikke alle de tidligere omsætningsled. Det står den kontrollerede virksomhed frit for at informere tidligere omsætningsled om de gennemførte kontrolforanstaltninger og i givet fald sende stikprøver til producenterne eller lade foretage en kontraekspertise af prøverne enten sammen med producenterne eller på disses anmodning. Derudover garanteres retssikkerheden for de virksomheder, der kan stilles til ansvar for overtrædelsen af levnedsmiddellovgivningen, gennem klageretten i direktivets artikel 12.
24. Hvad angår begrebet »fornødne foranstaltninger« har den danske regering gjort gældende, at såfremt også tidligere omsætningsled skal anses for »virksomheder«, forpligter direktivet ikke myndighederne til at underrette disse tidligere omsætningsled om prøveudtagningen. Artikel 7, stk. 1, andet afsnit, er ikke efter denne regerings opfattelse tilstrækkelig klar, præcis og ubetinget til, at man kan udlede en ret for producenterne (til at blive underrettet). Den omstændighed, at myndighederne efterlader et andet prøveeksemplar, er i sidste ende tilstrækkelig til også at sikre de tidligere omsætningsled muligheden for en kontraekspertise.
25. Kommissionen er af den opfattelse, at virksomhederne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, andet afsnit, utvivlsomt har ret til at lade foretage en kontraekspertise. Dette følger dels af 13. betragtning til direktivet, dels af den omstændighed, at en virksomhed ellers ikke til fulde ville kunne udøve sin ret i medfør af direktivets artikel 12 til effektivt at indgive en klage. Ordet »eventuel« indskrænker kun retten til at lade foretage en kontraekspertise i det omfang, en sådan overhovedet kan have nogen relevans.
26. På denne baggrund er det slet ikke nødvendigt at foretage den sædvanlige undersøgelse af, om direktivets artikel 7, stk. 1, er en ubetinget og tilstrækkelig klar bestemmelse, som undtagelsesvist kan etablere subjektive rettigheder for private i medfør af et direktiv, selv om også ordlyden af denne bestemmelse fjerner enhver tvivl desangående.
27. Når der som i den foreliggende sag går så lang tid mellem kontrolmyndighedernes udtagning af prøverne og pålæggelsen af en bøde på grundlag af prøveudtagningen, at den berørte virksomhed ikke kan gøre brug af sin ret til at lade foretage en kontraekspertise, tilsidesætter myndighederne ikke kun det i artikel 7, stk. 1, retssikrede krav på at lade foretage en kontraekspertise, men ligeledes virksomhedens ret til effektivt at klage i medfør af artikel 12.
28. Vedrørende de problemer omkring den praktiske gennemførelse, som den tyske og den danske regering har påpeget, blev det under retsmødet anført, at man kunne løse problemerne på en måde, som adskiller sig fra den, disse regeringer har foreslået. Eksempelvis kunne myndighederne opbevare en ekstra dybfrossen prøve.
B - Stillingtagen
29. For at sikre, at der med besvarelsen af det første spørgsmål gives et brugbart grundlag for afgørelsen af hovedsagen, skal formålet med dette spørgsmål nu præciseres i lyset af omstændighederne i hovedsagen .
30. I den forbindelse er det åbenbart, at parterne i deres argumentation lægger vægt på helt forskellige forhold, hvilket kan forklares med ordlyden af den bestemmelse, som Domstolen i denne sag er blevet anmodet om at fortolke. I første række nævnes det i artikel 7, stk. 1, andet afsnit, at medlemsstaterne har en forpligtelse til at træffe »de fornødne foranstaltninger«, for at virksomhederne »kan lade« de pågældende produkter underkaste en kontraekspertise. For så vidt synes der i første omgang snarere at være lagt vægt på den forpligtelse, som er forudsætningen for at lade foretage en kontraekspertise, end på selve tildelingen af retten til at lade foretage en kontraekspertise.
31. De regeringer, der har afgivet indlæg i sagen, har alle - med forskellig vægt - udtalt sig om omfanget af »de fornødne foranstaltninger« og navnlig om spørgsmålet, om medlemsstaternes myndigheder i medfør af direktivet er forpligtet til at underrette producenten om prøveudtagningen i detailhandelsleddet. Selvfølgelig er de to aspekter, dels spørgsmålet om, hvilke foranstaltninger der er nødvendige for at skabe forudsætning for at lade foretage en kontraekspertise, dels den eventuelle ret til at lade foretage en kontraekspertise, snævert forbundne. Det er nemlig sådan, at hvis medlemsstaterne i strid med direktivets artikel 7 ikke skaber de tilstrækkelige forudsætninger for, at man kan lade foretage en kontraekspertise, krænker de samtidig den ret hertil for virksomhederne, der muligvis kan udledes af samme bestemmelse.
32. Som det imidlertid fremgår af forelæggelseskendelsen, har den nationale ret lagt den antagelse til grund, at der ikke med LMBG's § 42 i tilstrækkeligt omfang er truffet de fornødne foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, eftersom det ikke er muliggjort at lade foretage en kontraekspertise. Producentens eventuelle ret til at lade foretage en kontraekspertise er dermed krænket. Første spørgsmål går netop på, om en sådan domstolsbeskyttet ret for borgerne følger af direktivet.
33. På denne baggrund synes det i øvrigt ikke at være rigtigt at tiltræde den tyske regerings standpunkt om eventuelt at besvare første spørgsmål benægtende med den begrundelse, at retten til at lade foretage en kontraekspertise følger af national ret, når denne fortolkes i overensstemmelse med direktivet, og ikke af selve direktivet. Opmærksomheden bør her henledes på det, som Domstolen fastslog i Simmenthal-dommen, hvorefter i hvert fald »fællesskabsregler skal udfolde deres virkninger fuldt ud og ensartet i alle medlemsstater fra deres ikrafttræden og under hele deres gyldighedsperiode«, og at »enhver national ret inden for sin kompetence har pligt til at anvende fællesskabsretten fuldt ud og til at beskytte de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger private« . Dette princip om, at de rettigheder, som fællesskabsretten har tillagt private, effektivt skal håndhæves og beskyttes af de nationale domstole, gælder, uanset om disse rettigheder i det konkrete tilfælde følger af national ret (som fortolket i overensstemmelse med fællesskabsretten), eller om den på grund af manglende gennemførelse følger af umiddelbart anvendelig fællesskabsret. Hvorvidt den fulde virkning af et direktiv, eller eventuelt heri tillagte rettigheder for borgerne, kan sikres gennem en fortolkning af de nationale gennemførelsesbestemmelser, der er i overensstemmelse med direktivet, er det i sidste ende op til de nationale domstole at vurdere.
34. Det følger af fast praksis, at borgerne i alle tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole kan påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, og at de af bestemmelserne afledte rettigheder skal beskyttes, enten når staten ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt .
35. En fællesskabsretlig bestemmelse er tilstrækkelig præcis til, at en borger kan støtte ret på den og den nationale domstol lægge den til grund, når den utvetydigt fastsætter en forpligtelse .
36. En bestemmelse er desuden ubetinget, når den opstiller en forpligtelse, der ikke er undergivet betingelser, og heller ikke, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at Fællesskabets institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende .
37. Efter min mening har artikel 7, stk. 1, set i lyset af direktivets formål og indhold, disse kendetegn, navnlig hvad angår spørgsmålet, om en virksomhed har en ret til at lade foretage en kontraekspertise.
38. Selv om udgangspunktet må være, at medlemsstaterne i medfør af denne bestemmelse råder over et vist skøn ved gennemførelsen i national ret af de »fornødne foranstaltninger«, der skal muliggøre foretagelsen af en kontraekspertise, er det dog ikke allerede derfor udelukket, at direktivet er tilstrækkelig klart og præcist med henblik på at indrømme en ret til at lade foretage en kontraekspertise. I den forbindelse har Domstolen nemlig allerede fastslået, at selv når et direktiv tillægger medlemsstaterne større eller mindre skønsmæssige beføjelser, udelukker dette ikke, at borgerne kan støtte ret på de bestemmelser, som efter deres indhold kan frigøres fra sammenhængen og anvendes særskilt .
39. Det skal først fastslås, at ordlyden af artikel 7, stk. 1, i sig selv betragtet tillader den slutning, at bestemmelsen ikke bare sigter mod at gøre det muligt at lade foretage en kontraekspertise, men har som mål at skabe en sådan rettighed (i den tyske version: »damit die Betroffenen [¼ ] können«). Dette fremstår endnu tydeligere af andre sprogversioner .
40. Som Kommissionen rigtigt har anført, bekræftes dette såvel i 13. betragtning til direktivet som i artikel 12, stk. 1. Ifølge 13. betragtning til direktivet skal man nemlig beskytte de berørte fysiske og juridiske personers »legitime rettigheder, bl.a. produktionshemmeligheden og klageretten«.
41. I direktivets artikel 12 konkretiseres beskyttelsen af den »legitime ret« til at iværksætte en klage. Ifølge denne bestemmelse træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger »for at sikre, at de fysiske og juridiske personer, der er berørt af kontrollen, har ret til klage i forbindelse med de foranstaltninger, der er truffet af de kompetente myndigheder, som udøver kontrollen«. Denne bestemmelse kan på dette punkt tages som udtryk for og som en bekræftelse af det almindelige princip om en (domstolssikret) effektiv retsbeskyttelse, som ligger til grund for medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner .
42. En effektiv retsbeskyttelse mod udtagning og analyse af prøver forudsætter desuden, at de berørte parter har ret til at lade foretage en kontraekspertise.
43. I modsætning til den danske regerings opfattelse mener jeg i øvrigt ikke, at der kan herske tvivl om, at også producenterne, og ikke kun detailforhandlerne, falder ind under »virksomhederne«, som har en sådan rettighed. Det er trods alt producenternes produkter, der bliver analyseret, og det er i sidste ende dem, som i Joachim Steffensens tilfælde, der kan drages til ansvar for mangler vedrørende fremstillingen og sammensætningen af levnedsmidler, og de må derfor være omfattet af retsbeskyttelsesgarantierne i denne henseende.
44. Endelig deler jeg den opfattelse, som Kommissionen og den tyske regering har givet udtryk for i deres konklusion om, at ordet »eventuel« i artikel 7, stk. 1, andet afsnit, ikke skal fortolkes som en indskrænkning i eller betingelse for retten til at lade foretage en kontraekspertise. Denne tilføjelse belyser langt snarere, at bestemmelsen har karakter af en beføjelse, der overdrages virksomhederne, idet de har ret til at lade foretage en kontraekspertise, og at de desuden har valget, om de vil udøve denne ret under de givne omstændigheder, hvilket vil sige alt efter, om myndighedernes kontrol fører til en påtale eller ej .
45. Det følger dermed af ovenstående, at artikel 7, stk. 1, indeholder en tilstrækkelig klar og ubetinget ret for producenten til at lade foretage en kontraekspertise. Derfor skal den forelæggende rets første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende.
VI - Det andet præjudicielle spørgsmål
A - Parternes argumenter
46. Joachim Steffensen har i forbindelse med bestemmelserne i artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMK«) henvist til, at denne bestemmelse blot er vejledende for fortolkningen af direktivet i den foreliggende sag, og at bestemmelsen også finder direkte anvendelse på den foreliggende sag. Dette ændres ikke af den omstændighed, at forholdet efter tysk ret er kategoriseret som en mindre alvorlig forseelse (Ordnungswidrigkeit). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols har i sin praksis fastslået retten til foretagelsen af en kontraekspertise, når det drejer sig om beviser, som er baseret på en kompliceret undersøgelsesprocedure. Dette er netop tilfældet i forbindelse med levnedsmiddelkontrol.
47. Efter den tyske regerings opfattelse følger der ikke af direktivet noget fællesskabsretligt forbud mod at anvende resultaterne af den førstudtagne prøve, heller ikke i de tilfælde, hvor producenten eller andre berørte parter ikke har haft adgang til at lade foretage en kontraekspertise.
48. I henhold til den tyske regering henhører gennemførelsen af fællesskabsretten nemlig i princippet under nationale procesregler, og de tyske straffeprocesregler indebærer lige så lidt som de tyske forvaltningsretlige bestemmelser, at der som retlig konsekvens af en proceduremangel gælder et almindeligt forbud mod at anvende bevismidler. I kraft af de gældende straffeprocesretlige principper om ex officio oplysning af sagen og om fri bevisbedømmelse er der i øvrigt ikke i Tyskland noget absolut krav om en kontraekspertise for at kunne bestride et analyseresultat.
49. De processuelle regler skal naturligvis opfylde de fællesskabsretlige krav, hvilket de imidlertid også gør i den foreliggende sag. For det første er de ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, eftersom tilsidesættelse af direktivets procedureregler behandles på ganske samme måde som tilsidesættelser af processuelle bestemmelser i forbindelse med gennemførelsen af rent nationale retsforskrifter. På grund af princippet om den frie bevisbedømmelse er håndhævelsen af fællesskabsretten for det andet ikke umuliggjort, og effektivitetsprincippet er dermed opfyldt. En kontraekspertise i medfør af direktivet opfylder nemlig ikke noget mål i sig selv, men er derimod kun en af flere muligheder for at forsvare sig mod en påstået overtrædelse af bestemmelserne i levnedsmiddellovgivningen.
50. Den danske regering er enig i den tyske regerings opfattelse og har anført, at det bør overlades til de nationale domstole at fastsætte eventuelle strafferetlige følger af en overtrædelse af den eventuelt gældende underretningspligt i medfør af direktivets artikel 7, stk. 1, andet afsnit. Hverken direktivet eller den almindelige fællesskabsret kan tages til indtægt for, at man i en national strafferetssag ikke må anvende beviser i et sådant tilfælde.
51. Hvad angår EMK's artikel 6 og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis herom har den danske regering anført, at EMK's regler kun finder anvendelse på domstolsproceduren og ikke på den forudgående administrative procedure, som den foreliggende sag vedrører. Desuden er kontradiktionsprincippet blevet overholdt.
52. Selv under hensyntagen til EMK's artikel 6 må det efter Kommissionens opfattelse i hvert fald afvises, at der gælder et absolut forbud mod at anvende resultaterne af prøver, der alene er blevet undersøgt af de offentlige myndigheder. Efter Kommissionens opfattelse strækker man virksomhedernes rettigheder i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, og artikel 12 for langt, hvis resultaterne af de prøveudtagninger, som de berørte erhvervsdrivende ikke har kunnet anfægte ved at foretage en kontraekspertise, end ikke må anvendes, når de er så entydige, at en kontraekspertise under ingen omstændigheder vil kunne svække dem. Kommissionen bygger denne nuancerede opfattelse på ordet »eventuel« i direktivets artikel 7, stk. 1, der antyder, at foretagelsen af en kontraekspertise kun skal være mulig i de tilfælde, hvor den kan føre til resultater, der kan anvendes i de berørte parters forsvar.
53. Vedrørende underretningspligten har Kommissionen under retsmødet anført, at en sådan direkte kun gælder i forhold til detailforhandleren. Hvad angår underretning af producenten er det tilstrækkelig med underretning inden for handelskæden.
B - Stillingtagen
54. Den forelæggende rets andet præjudicielle spørgsmål vedrører, sagt i al almindelighed, forholdet mellem fællesskabsretten og nationale procesretlige bestemmelser. Retten ønsker oplyst, om resultaterne af en sagkyndig undersøgelse, hvorved en producents produkt påtales, må anvendes som bevis i en retssag, når det ikke har været muligt for producenten af produktet at udøve sin direktivsikrede ret til at lade foretage en kontraekspertise. På baggrund af tvisten i hovedsagen ønskes det med spørgsmålet med andre ord fastslået, om det er i strid med fællesskabsretten at anvende en national bevisregel, hvorefter en sagkyndig undersøgelse, der er gennemført under de beskrevne omstændigheder, kan bruges som bevismiddel under en retssag.
55. I denne forbindelse bør det erindres, at det af Domstolens faste praksis fremgår, at når der ikke er udstedt fællesskabsbestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat at fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for borgerne . Disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet) .
56. I den foreliggende sag er det nødvendigt først at indsætte disse principper i deres rette kontekst. Som jeg har fastslået i forbindelse med behandlingen af det første præjudicielle spørgsmål, tillægger direktivet ganske vist borgerne retten til at lade foretage en kontraekspertise, men hovedsagen drejer sig kun indirekte om håndhævelsen af denne rettighed. Direkte drejer hovedsagen sig om udøvelsen af den i artikel 12 forankrede ret til effektivt at klage over de foranstaltninger, de kompetente myndigheder har truffet til udøvelsen af kontrollen. Retten til at lade foretage en kontraekspertise tjener i sidste ende til effektivt at gennemføre retten til at klage, hvad jeg også allerede har fastslået.
57. I forhold til ækvivalensprincippet skal det her undersøges, om den procedure, der finder anvendelse på klager i medfør direktivets artikel 12, er mindre gunstig end procedurerne, der finder anvendelse på tilsvarende klagesager i medfør af national ret.
58. Angående den omhandlede nationale bevisregel fremgår det af sagens akter, at der ikke efter reglerne i tysk procesret generelt findes et tilsvarende forbud mod at anvende et bevis, og disse regler gør dermed ingen forskel på, om klageretten gøres gældende i forhold til foranstaltninger, som myndighederne har truffet til at kontrollere overholdelsen af fællesskabsretten, henholdsvis af national ret .
59. Følgelig er det foreneligt med ækvivalensprincippet, at den nationale procesret ikke indeholder noget forbud mod at anvende resultaterne af sagkyndige undersøgelser i de tilfælde, hvor producenten ikke har haft mulighed for at lade foretage en kontraekspertise i medfør af direktivets artikel 7, stk. 1.
60. Hvad dernæst angår effektivitetsprincippet må bevisreglen, hvorefter myndighedernes sagkyndige undersøgelser kan anvendes, selv om producenten ikke har kunnet lade foretage en kontraekspertise, ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for producenten at nyde den retsbeskyttelse, som følger af direktivet.
61. Det følger af Domstolens praksis, at dette spørgsmål skal behandles under hensyntagen til, hvilken stilling den pågældende bevisregel indtager »i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser. Under denne synsvinkel skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, bl.a. kontradiktionsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling« .
62. Hertil bør det i øvrigt bemærkes, hvilket jeg allerede har nævnt i forbindelse med behandlingen af første præjudicielle spørgsmål, at den i artikel 12 forankrede effektive klageadgang er udtryk for et almindeligt retsprincip, som ligger til grund for medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner. Som Domstolen allerede har fastslået i Johnston-dommen og Heylens-dommen, har dette princip »endvidere fundet udtryk i artiklerne 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder af 4. november 1950« og »de principper, der ligger til grund for konventionen, [indgår] i fællesskabsretten«.
63. I henhold til effektivitetsprincippet er det følgelig i nærværende sag i strid med fællesskabsretten at anvende resultaterne af sagkyndige undersøgelser, som producenten ikke har kunnet anfægte ved at lade foretage en kontraekspertise, såfremt det derved i praksis bliver umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at opnå en reel og effektiv retsbeskyttelse mod de foranstaltninger, de kompetente kontrolmyndigheder har truffet.
64. Dette er efter min mening i hvert fald tilfældet, når foretagelsen af en kontraekspertise er det eneste egnede middel for den retsundergivne til effektivt at anfægte myndighedernes påtale eller eventuelt fremlægge et modbevis.
65. Det er imidlertid op til den nationale ret at behandle spørgsmålet, om denne mulighed, under hensyntagen til de nationale procesretlige bestemmelser, og navnlig i betragtning af det for den nationale ret gældende princip om dommernes frie bevisvurdering og under hensyn til sagens konkrete faktiske omstændigheder, foreligger .
66. Endelig har sagens parter diskuteret det spørgsmål, om og i hvilket omfang der af retten til en retfærdig rettergang, som sikret i EMK's artikel 6, følger et forbud mod under omstændigheder som i den omhandlede sag at anvende en sagkyndig undersøgelse som bevis.
67. Indledningsvis kan den danske regerings indsigelse om, at bestemmelsen ikke finder anvendelse, fordi det i det foreliggende tilfælde drejer sig om den (forudgående) administrative procedure og ikke om domstolsproceduren, ikke tiltrædes. Det andet præjudicielle spørgsmål drejer sig nemlig ikke primært om producentens mulighed for eller ret til at lade foretage en kontraekspertise under den administrative procedure, men om, hvilke retlige konsekvenser dommeren i hovedsagen i bevismæssig henseende skal drage vedrørende anvendelsen af sagkyndige undersøgelser, når henses til, at producenten ikke kan fremlægge en kontraekspertise, fordi han ikke har fået adgang til at indhente en sådan (under den administrative procedure). Uanset at årsagen til den manglende kontraekspertise går tilbage til den administrative procedure, er det derfor et spørgsmål, om de sagkyndige undersøgelser alligevel kan anvendes under domstolsproceduren. Følgelig skal reglerne i EMK's artikel 6 iagttages.
68. Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at selv om konventionen ikke som sådan regulerer spørgsmålet om, hvilke bevismidler der er lovlige, skal sagens behandling i sin helhed, herunder den anvendte fremgangsmåde for bevisoptagelsen, opfylde kravene til en retfærdig rettergang som omhandlet i EMK's artikel 6, stk. 1 . Disse krav omfatter frem for alt kontradiktionsprincippet og princippet om, at parterne i en sag skal stilles lige. I medfør af disse principper skal en part i en straffesag eller en civil sag have mulighed for at få kendskab til og kommentere alle sagens akter og indlæg, der fremlægges, indgives eller afgives med henblik på at påvirke sagens udfald. Derudover skal en part have adgang til at fremlægge sin sag i retten på en sådan måde, at han ikke i det væsentlige stilles mindre gunstigt end sin modpart .
69. I henhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis er fremlæggelsen for en ret af et bevis, som er behæftet med uregelmæssigheder, under en retssag således ikke automatisk udelukket. Derimod er det også her afgørende, om parten, når henses til sagens omstændigheder, har kunnet forsvare sig effektivt .
70. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom i Khan-sagen, som den danske regering har henvist til, drejede sig således om anvendelsen af en båndoptagelse som bevis i en straffesag. Båndoptagelsen var blevet lavet under omstændigheder, der var i strid med legalitetsprincippet. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lagde stor vægt på, at anklagede i denne sag havde tilstrækkelig mulighed for at bestride ægtheden (»authenticité«) af optagelsen og gøre indsigelse for retten mod anvendelsen heraf .
71. Hvad angår det spørgsmål, om den konkrete anvendelse af sagkyndige undersøgelser som bevis under en retssag er i overensstemmelse med kravene til en retfærdig rettergang som omhandlet i EMK's artikel 6, stk. 1, i en situation, hvor den part, som belastes af en sådan undersøgelse, ikke kan lade foretage en kontraekspertise, afhænger svaret også her af, om denne part alligevel er i stand til effektivt at fremlægge sin sag og tage stilling til den sagkyndige undersøgelse . En effektiv sikring af retten til forsvar uden nogen kontraekspertise kan derved navnlig være problematisk, når den sagkyndige undersøgelse dækker et teknisk område, som retten ikke er bekendt med, og undersøgelsen derfor får en betydelig indflydelse på rettens bevisvurdering .
72. Spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af resultaterne af sagkyndige undersøgelser opfylder kravene til en retfærdig rettergang som omhandlet i EMK's artikel 6, stk. 1, når der ikke foreligger en kontraekspertise, afgøres derfor på baggrund af de særlige omstændigheder i den enkelte sag, og navnlig under hensyn til den form for undersøgelse, der er på tale, og dennes vægt under beslutningsprocessen, samt under hensyn til adgangen til at sikre andre muligheder for et effektivt forsvar end ved at lade foretage en kontraekspertise.
73. Af de ovennævnte grunde og i lyset af EMK's artikel 6, stk. 1, må svaret på den forelæggende rets andet spørgsmål være, at fællesskabsretten er til hinder for at anvende resultaterne af sagkyndige undersøgelser, der hviler på offentligt foranstaltede prøveudtagninger, når producenten af det produkt, hvis kvalitet påtales som følge af resultaterne af en sådan undersøgelse, ikke har haft mulighed for at lade foretage en kontraekspertise, og når det ellers ville være praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt effektivt at bestride myndighedernes kontrolforanstaltninger. Det er den nationale rets opgave at efterprøve, om der, såfremt der ikke er givet producenten adgang til at lade foretage en kontraekspertise i den nationale sag, og under hensyntagen til de særlige omstændigheder i sagen, for producenten foreligger en egnet mulighed for effektivt at anfægte myndighedernes påtale eller fremlægge et modbevis.
VII - Forslag til afgørelse
74. Jeg foreslår, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål som følger:
»1) Artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv 89/397/EØF af 14. juni 1989 om offentlig kontrol med levnedsmidler skal fortolkes således, at en producent har en umiddelbart anvendelig ret til at lade foretage en kontraekspertise, når offentlige myndigheder udtager prøver af producentens produkt i detailhandelen til analyseformål og påtaler prøvens kvalitet på grundlag af levnedsmiddellovgivningen.
2) Fællesskabsretten er til hinder for at anvende resultaterne af sagkyndige undersøgelser, der hviler på offentligt foranstaltede prøveudtagninger, når producenten af det produkt, hvis kvalitet påtales i den sagkyndige undersøgelse, ikke har haft mulighed for at lade foretage en kontraekspertise, og når det ellers ville være praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt effektivt at bestride myndighedernes kontrolforanstaltninger. Det er den nationale rets opgave at efterprøve, om der, såfremt der ikke er givet producenten adgang til at lade foretage en kontraekspertise i den nationale sag, og under hensyntagen til de særlige omstændigheder i sagen, for producenten foreligger en egnet mulighed for effektivt at anfægte myndighedernes påtale eller fremlægge et modbevis.«