62016CC0383
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 29. juni 2017 (
1
)
Sag C-383/16
Vion Livestock BV
mod
Staatssecretaris van Economische Zaken
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene))
»Landbrug – forordning (EF) nr. 1/2005 – beskyttelse af dyr under transport – artikel 5, stk. 4, og artikel 8, stk. 2 – bilag II – langvarige forsendelser mellem medlemsstater og mellem medlemsstater og tredjelande – logbog – forsendelse, som finder sted uden for Den Europæiske Unions område – forordning (EU) nr. 817/2010 – eksportrestitutioner«
1.
Med inspiration fra George Orwell: Alle dyr er lige, men er dyr transporteret i Den Europæiske Union mere lige end andre?
2.
Dette er én måde, hvorpå man kan opfatte de omhandlede spørgsmål i denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene).
3.
Hvorom alting er, er det velkendt, at udbetaling af restitutioner for eksport af levende dyr afhænger af, at EU-bestemmelserne om dyrs velfærd under transport overholdes. Hovedsagen vedrører gyldigheden af en afgørelse om tilbagebetaling af eksportrestitutioner ydet i henhold til forordning (EU) nr. 817/2010 (
2
) på grund af manglende overholdelse af forordning (EF) nr. 1/2005 (
3
), efter at en kvægtransport havde forladt EU’s område (
4
).
4.
Juridisk set kunne denne sag utvivlsomt udgøre det næste skridt efter Domstolens afgørelse i Zuchtvieh-Export-sagen (
5
), som vedrørte anvendelsen ratione loci af forordning nr. 1/2005 til den etape af en transport, der finder sted i tredjelande. I modsætning til den pågældende sag omfatter den foreliggende sag imidlertid eksportrestitutioner. Spørgsmålet er derfor ikke så meget, hvor EU-bestemmelserne om dyrs velfærd under transport finder anvendelse, men snarere, hvad Unionen kan kræve af eksportører af dyr som modydelse for at støtte dem økonomisk, både »hjemme« inden for Unionen og »i udlandet« i tredjelande.
5.
Jeg vil i det følgende forklare, hvorfor der – uanset hvilket omfang forordning nr. 1/2005 i givet fald selv kan have i geografisk henseende – for så vidt angår anmodninger om restitutioner for eksport af levende kvæg i henhold til forordning nr. 817/2010, ikke kan herske tvivl om, at de krav, der følger af forordning nr. 1/2005, finder anvendelse indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland.
I. Retsforskrifter
A. Forordning nr. 1/2005
6.
I artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 (»Anvendelsesområde«) bestemmes: »Denne forordning finder anvendelse på transport af levende hvirveldyr, som finder sted i [Unionen], herunder de specifikke former for kontrol, som embedsmænd skal foretage af sendinger, der ankommer til eller forlader [Unionens] toldområde.«
7.
Artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 1/2005 (»Krav vedrørende planlægningen af dyretransporter«) bestemmer:
»I forbindelse med langvarige forsendelser[ (
6
)] mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande af tamdyr af hestefamilien, bortset fra registrerede dyr af hestefamilien, eller tamkvæg, ‑får, ‑geder eller ‑svin [herefter »de omfattede arter« bortset fra registrerede dyr af hestefamilien], skal transportvirksomheder[ (
7
)] og organisatorer[ (
8
)] overholde bestemmelserne i bilag II vedrørende logbog.«
8.
Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 (»Brugere«) bestemmer:
»Brugere[ (
9
)] skal kontrollere alle dyr, der ankommer til et transitsted eller et bestemmelsessted, og fastslå, om dyrene foretager eller har foretaget en langvarig forsendelse mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande. I forbindelse med langvarige forsendelser af [»de omfattede arter« bortset fra registrerede dyr af hestefamilien] skal brugerne overholde bestemmelserne i bilag II vedrørende logbog.«
9.
Artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 (»Kontrol og andre foranstaltninger vedrørende logbogen, som den kompetente myndighed skal gennemføre inden langvarige forsendelser«) bestemmer:
»I forbindelse med langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande af [de omfattede arter] foretager den kompetente myndighed på afgangsstedet sig følgende:
a)
[D]en foretager den nødvendige kontrol for at sikre, at
i)
de i logbogen angivne transportvirksomheder er i besiddelse af de dertil hørende gyldige transportautorisationer, gyldige godkendelsescertifikater for transportmidler, der anvendes til langvarige forsendelser, og gyldige kompetencebeviser for førere og ledsagere
ii)
den af organisatoren fremlagte logbog er realistisk og angive[r], at bestemmelserne i denne forordning er overholdt.
b)
[S]åfremt resultaterne af den i litra a) omhandlede kontrol ikke er tilfredsstillende, anmoder den organisatoren om at ændre planlægningen af den påtænkte langvarige forsendelse på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning overholdes.
c)
[S]åfremt resultatet af den kontrol, der er omhandlet i litra a), er tilfredsstillende, stempler den kompetente myndighed logbogen.
[…]«
10.
I henhold til artikel 21 i forordning nr. 1/2005 (»Kontrol ved udgangssteder og grænsekontrolsteder«):
»1.   Embedsdyrlæger[ (
10
)] i medlemsstaterne skal [...] på udgangssteder[ (
11
)] og grænsekontrolsteder [...] kontrollere, at dyrene transporteres i overensstemmelse med denne forordning, herunder navnlig:
a)
at transportvirksomhederne har indgivet en kopi af en gyldig autorisation […]
b)
at førerne af og ledsagerne i vejkøretøjer, der transporterer [de omfattede arter] eller fjerkræ, har forevist et gyldigt kompetencebevis […]
c)
at dyrene er egnede til videre forsendelse
[…]
e)
at transportvirksomhederne i forbindelse med eksport har fremlagt dokumentation for, at forsendelsen fra afgangsstedet til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsesland er i overensstemmelse med [den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under international transport, undertegnet i Chişinau den 6. november 2003 (
12
)], og som finder anvendelse i de pågældende tredjelande
f)
om [de omfattede arter] har undergået eller skal undergå en langvarig forsendelse.
2.   I forbindelse med langvarige forsendelser af [de omfattede arter] skal embedsdyrlægerne på udgangsstederne og grænsekontrolstederne foretage og føre bog over den kontrol, der er beskrevet i del 3 vedrørende bestemmelsessted i bilag II. Den kompetente myndighed opbevarer oplysningerne om denne kontrol samt om den kontrol, der er omhandlet i stk. 1, i mindst tre år, regnet fra datoen for kontrollen […]
3.   Mener den kompetente myndighed, at dyr ikke er egnede til at fuldføre forsendelsen, skal de aflæsses, vandes, fodres og have hvile.«
11.
I artikel 25 i forordning nr. 1/2005 (»Sanktioner«) bestemmes: »Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af denne forordning, og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre deres iværksættelse. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.«
12.
Bilag II til forordning nr. 1/2005 (»Logbog«) bestemmer:
»1.
En person, som planlægger en langvarig forsendelse, skal udfylde, stemple og underskrive alle sider i logbogen i overensstemmelse med bestemmelserne i dette bilag.
[…]
3.
Organisatoren skal:
[…]
e)
sikre, at logbogen ledsager dyrene under hele forsendelsen til bestemmelsesstedet eller, når der er tale om eksport til et tredjeland, i det mindste til udgangsstedet.
[…]
7.
Ved eksport af dyr til et tredjeland skal transportvirksomheden give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet.
I forbindelse med eksport af levende kvæg, der giver anledning til eksportrestitutioner, er det ikke nødvendigt at udfylde logbogens del 3, hvis der i henhold til landbrugslovgivningen skal indsendes en rapport.
8.
Den transportvirksomhed, der er angivet i logbogens del 3, skal opbevare:
a)
en kopi af den udfyldte logbog
[…]
De i litra a) og b) nævnte dokumenter skal forevises for den kompetente myndighed, som udstedte transportvirksomhedens autorisation, og på anmodning for den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter, at logbogen er blevet udfyldt, og skal opbevares af transportvirksomheden i mindst tre år regnet fra kontroldatoen.
Det i litra a) omhandlede dokument skal afleveres til den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter forsendelsens afslutning […]«
13.
Tillægget til bilag II til forordning nr. 1/2005 udgøres af forskellige dele, som hver består af en standardformular. Del 3 er en formular med titlen »Bestemmelsessted«. I denne formulars punkt 4 præciseres »Kontrollens art« hvad angår den af brugeren på bestemmelsesstedet/embedsdyrlægen foretagne kontrol. Én af disse kontrolopgaver – punkt 4.5 – vedrører »Logbog og forsendelsestid«. Endvidere er del 4 en formular, der indeholder en erklæring fra transportvirksomheden, som skal udfyldes af føreren under forsendelsen. Denne erklæring skal med hensyn til den faktiske rute (hvile-, omladnings- eller udgangssteder) angive de forskellige steder og adresser, ankomst- og afgangsdatoer og ‑klokkeslæt, længden af ophold og grundene hertil, begrundelser for afvigelser mellem de faktiske og de planlagte ruter og eventuelle bemærkninger samt antal dyr, der er skadet eller døde under forsendelsen, samt hvorfor. Den skal underskrives af føreren/førerne og transportvirksomheden.
B. Forordning nr. 817/2010
14.
I artikel 1 i forordning nr. 817/2010 (»Anvendelsesområde«) bestemmes:
»[...] [Der] udbetales […] kun eksportrestitutioner for levende hornkvæg [...], hvis artikel 3-9 i forordning […] nr. 1/2005 og de deri nævnte bilag [samt] nærværende forordning overholdes under dyrenes transport til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland.
[…]«
15.
Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 817/2010 (»Kontrol inden for [Unionens] toldområde«) bestemmer:
»Embedsdyrlægen på udgangsstedet undersøger [...] med hensyn til de dyr, som der er antaget en udførselsangivelse for, om:
a)
kravene i forordning […] nr. 1/2005 er opfyldt fra afgangsstedet [...] indtil udgangsstedet
og
b)
transportbetingelserne for resten af transporten opfylder forordning […] nr. 1/2005, og om der er truffet nødvendige foranstaltninger for at sikre overholdelse af den indtil den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland.
Den embedsdyrlæge, der har foretaget kontrollen, udarbejder en rapport efter modellen i bilag I til nærværende forordning, hvor det attesteres, om resultaterne af kontrollen efter første afsnit er tilfredsstillende eller utilfredsstillende.
De veterinærmyndigheder, der er ansvarlige for udgangsstedet, opbevarer denne rapport i mindst tre år. En kopi af rapporten sendes til betalingsorganet.«
16.
I artikel 3 i forordning nr. 817/2010 (»Kontrol i tredjelande«) bestemmes:
»1.   Når dyrene har forladt [Unionens] toldområde, sørger eksportøren for, at de kontrolleres på:
a)
alle de steder, hvor der skiftes transportmiddel, undtagen hvor en sådan ændring ikke var planlagt og skyldes usædvanlige og uforudsete forhold
b)
stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland.
2.   Et internationalt overvågningsselskab, der godkendes og kontrolleres med henblik herpå af medlemsstaten [...] eller en medlemsstats officielle overvågningskontor har ansvaret for gennemførelsen af den i stk. 1 omhandlede kontrol.
[…]
Den dyrlæge, der foretog kontrollen, udarbejder en rapport om hver kontrol, der foretages efter stk. 1, efter modellerne i bilag III og IV til indeværende forordning.«
17.
Artikel 4 i forordning nr. 817/2010 (»Procedure for udbetaling af eksportrestitutioner«) bestemmer:
»1.   Eksportøren giver senest ved indgivelsen af udførselsangivelsen myndighederne i den medlemsstat, hvor udførselsangivelsen antages, alle de nødvendige oplysninger om transporten
[…]
2.   Anmodninger om udbetaling af eksportrestitutioner [...] skal [...] suppleres med:
a)
det i artikel 2, stk. 3, nævnte behørigt udfyldte dokument,
og
b)
de i artikel 3, stk. 2, tredje afsnit, omhandlede rapporter.
3.   Kunne den i artikel 3, stk. 1, omhandlede kontrol af årsager, som ikke kan tilskrives eksportøren, ikke foretages, kan myndighederne efter en begrundet anmodning herom fra eksportøren acceptere andre dokumenter, som på en for dem tilfredsstillende måde godtgør, at [forordning nr. 1/2005] er overholdt.«
18.
Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 817/2010 (»Afslag på udbetaling af eksportrestitutioner«) bestemmer:
»Det samlede beløb for eksportrestitutionen pr. dyr beregnet i overensstemmelse med andet afsnit udbetales ikke for:
[…]
c)
dyr, for hvilke myndighederne på grundlag af de i artikel 4, stk. 2, omhandlede dokumenter og/eller alle andre disponible oplysninger om overholdelse af nærværende forordning ikke mener, at artikel 3-9 i forordning [EF] nr. 1/2005 og de deri nævnte bilag er opfyldt.
[…]«
19.
I artikel 7 i forordning nr. 817/2010 (»Inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb«) bestemmes: »Konstateres det efter restitutionernes udbetaling, at forordning […] nr. 1/2005 ikke er overholdt, anses den relevante del af restitutionerne [...] for uretmæssigt udbetalt og inddrives [...].«
20.
Bilag IV til forordning nr. 817/2010 består af en model til kontrolrapport på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland. En af de rubrikker, der anvendes i forbindelse med »udført kontrol«, vedrører »ruteplansoptegnelser«.
II. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
21.
Vion Livestock (herefter »Vion«), en i Nederlandene hjemmehørende virksomhed, der eksporter levende dyr, angav den 9. september 2010 36 stk. kvæg til eksport med Libanon som bestemmelsessted. Staatssecretaris van Economische Zaken (den nederlandske Staatssecretaris for økonomiske anliggender, herefter »Staatssecretaris«) udbetalte eksportrestitutioner til Vion i forbindelse med disse kvæg.
22.
Samme dag blev dyrene afsendt fra Woerden (Nederlandene) til Beirut (Libanon). Dyrene ankom til Koper (Slovenien) den 10. september 2010 kl. 10.15, hvor de fra lastvognen blev lastet på dyretransportskibet M/S »Heidi H« og forlod EU’s område. Den 21. september 2010 ankom dyrene til aflæsningsstedet (Beirut), hvor de blev aflæsset den 22. september 2010.
23.
Det forholder sig i den henseende således, at mens logbogens del 1 (»Planlægning«) nævner Beirut som bestemmelsesstedet, fremgår det af del 3 (»Bestemmelsessted«), at Koper og Slovenien er henholdsvis bestemmelsessted og ‑medlemsstat. I logbogens del 4 (»Erklæring fra transportvirksomheden«) er Koper også anført som bestemmelsessted. Logbogens del 4 var kun ajourført indtil Koper og ikke Beirut, og logbogen indeholder ingen oplysninger om dyrenes afgang fra Koper, ankomst til Beirut eller aflæsning i Beirut. Endvidere fremgår det af logbogens del 1, at dyrene efter planen skulle ankomme til Beirut den 16. september 2010.
24.
Den 12. oktober 2010 erklærede Control Union Nederland – en virksomhed, der er specialiseret i at udbyde uafhængige inspektionstjenester – at den i opdrag af Vion havde inspiceret de dyr, der var transporteret med skibet, på aflæsningsstedet, og at en uafhængig dyrlæge havde gennemført veterinærinspektionen. I dennes erklæring anførtes Beirut som aflæsningssted, den 22. september 2010 som aflæsningsdato og dato for inspektionen, og at bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 var blevet iagttaget. Erklæringen var vedlagt en rapport, som var dateret den 22. september 2010 og underskrevet af en dyrlæge i Beirut, om den kontrol, der var foretaget på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010.
25.
I rapporten blev det endelige bestemmelsessted angivet som Beirut, samt at ruteplansoptegnelserne var i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 og forordning nr. 817/2010. Dyrlægen erklærede, at han havde foretaget den fornødne kontrol i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, og at resultatet var tilfredsstillende. Endvidere indeholdt rapporten følgende bemærkninger: »Dyr ankommet til bestemmelsesstedet for aflæsning den 21.9.2010 og er blevet aflæsset i min tilstedeværelse og under min kontrol den 22.[9].2010 fra kl. 11.15 til kl. 13.30. Det blev konstateret, at over 139 stk. kvæg var i god generel position og i en god generel tilstand.« (
13
).
26.
Ved afgørelse af 4. februar 2014 pålagde Staatssecretaris Vion at tilbagebetale eksportrestitutioner på 5292,92 EUR samt en forhøjelse på 10% og renter på 577,40 EUR. Ved afgørelse af 18. juni 2014 afslog Staatssecretaris Vions klage over afgørelsen af 4. februar 2014. Vion anlagde sag til prøvelse af denne anden afgørelse ved den forelæggende ret.
27.
Parterne i hovedsagen er uenige om, hvorvidt Vion var forpligtet til at holde logbogen ajourført indtil dyrenes aflæsning i Beirut. Selv om den forelæggende ret er af den opfattelse, at en sådan forpligtelse – som Staatssecretaris har gjort gældende – i det væsentlige ville følge af Zuchtvieh-Export-dommen, mener den også, at manglen på en sådan forpligtelse – som Vion har fremført – finder støtte i regel 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005, hvorefter transportvirksomheden skal give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet ved transport af dyr til et tredjeland.
28.
Hvis der ikke er tale om en sådan forpligtelse, har den forelæggende ret under alle omstændigheder stillet spørgsmålstegn ved, hvordan dyrlægen i Libanon kunne have kontrolleret, at de krav, der følger af forordning nr. 817/2010, var opfyldt, uden at være i besiddelse af en logbog (ruteplan), der var holdt ajourført efter Koper. I den henseende har den forelæggende ret anført, at det præcise tidspunkt for skibets ankomst til Beiruts havn den 21. september 2010 ikke er anført i rapporten af 22. september 2010 og heller ikke i logbogen, og at dyrene endvidere oprindeligt var planlagt til at skulle ankomme den 16. september 2010. Den forelæggende ret har tilføjet, at den antager, at transportvirksomheden gav logbogen til embedsdyrlægen i Koper, og at dette er den eneste grund til, at denne del af logbogen ikke blev holdt ajourført indtil Beirut. Da den forelæggende ret er i tvivl om den korrekte fortolkning af forordning nr. 1/2005 og nr. 817/2010, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 5, stk. 4, og artikel 8, stk. 2, i [forordning nr. 1/2005], sammenholdt med bestemmelserne vedrørende logbogen i bilag II til denne forordning, fortolkes således, at de omfatter den forpligtelse for organisatoren af forsendelsen og/eller brugeren, at de ved forsendelse af dyr til et tredjeland skal føre logbogen helt frem til bestemmelsesstedet i dette tredjeland?
2)
Skal artikel 5 og 7 i [forordning nr. 817/2010], sammenholdt med forordningens artikel 4, fortolkes således, at eksportrestitutionerne skal tilbagesøges, såfremt logbogen ikke er ført helt frem til bestemmelsesstedet i tredjelandet, fordi transportvirksomheden har opfyldt sin pligt til at give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet i henhold til punkt 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005?
3)
Skal artikel 5 og 7 i forordning nr. 817/2010, sammenholdt med forordningens artikel 4, fortolkes således, at eksportrestitutionerne skal tilbagesøges, såfremt eksportøren ikke kan godtgøre, at forskrifterne i forordning nr. 1/2005 er opfyldt i en situation, hvor dyrlægen inden for rammerne af den kontrol, han i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 817/2010 skal gennemføre i tredjelandet, ikke kan efterprøve, om ruteplansoptegnelserne (logbogen) er tilfredsstillende, dvs. om bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 er overholdt (og han følgelig heller ikke kan bekræfte, at kontrolresultatet er tilfredsstillende), fordi transportvirksomheden har givet logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet?«
29.
Vion, den nederlandske og den ungarske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Den nederlandske regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 17. maj 2017.
III. Analyse
A. Rækkevidden af de præjudicielle spørgsmål
30.
Mens det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål vedrører den korrekte fortolkning af bestemmelserne om restitutioner for eksport af dyr i henhold til forordning nr. 817/2010, sammenholdt med kravene i forordning nr. 1/2005, vedrører det første spørgsmål udelukkende forordning nr. 1/2005.
31.
Som Kommissionen indledningsvis har anført i sit indlæg, vedrører hovedsagen imidlertid lovligheden af en afgørelse om tilbagebetaling af eksportrestitutioner. Kommissionen mener derfor, at hvis det første spørgsmål blev vurderet uafhængigt af det andet og det tredje spørgsmål, ville dets relevans og, af samme årsag, dets antagelse til realitetsbehandling være tvivlsom. Kommissionen foreslår derfor, at det første spørgsmål besvares sammen med de andre to spørgsmål.
32.
Vion har også lignende forbehold. Virksomheden har anført, at hovedsagen efter dens opfattelse ikke vedrører spørgsmålet, om de materielle bestemmelser i forordning nr. 1/2005 skal overholdes uden for EU’s område for at modtage eksportrestitutioner, men snarere spørgsmålet om, hvilke administrative skridt der i henhold til denne forordning skal foretages ved brug af logbogen.
33.
Jeg er enig i disse betænkeligheder og foranlediget til at fremsætte følgende bemærkninger vedrørende Zuchtvieh-Export-dommen, hvor Domstolen fastslog, at der skal tages hensyn til dyrevelfærdsstandarderne i forordning nr. 1/2005 ved planlægningen af en langvarig forsendelse, som påbegyndes inden for Unionen og afsluttes uden for EU’s område. Disse bemærkninger vil forklare, hvorfor jeg ikke kan foreslå Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål uafhængigt af det andet og det tredje spørgsmål.
34.
I modsætning til forordning nr. 817/2010, som bl.a. har til formål at give transportvirksomheder, der transporterer dyr, incitament til at overholde dyrevelfærdsreglerne ved på frivilligt grundlag at tilbyde dem økonomisk støtte i form af restitutioner, når de eksporterer dyr til tredjelande (
14
), er bestemmelserne om dyretransporter i forordning nr. 1/2005 ikke frivillige. Manglende iagttagelse af forordning nr. 1/2005 kan føre til, at der iværksættes sanktioner i henhold til forordningens artikel 25, som fastsat i national ret. Sådanne sanktioner kunne være i form af økonomiske sanktioner (bøder), en midlertidig eller permanent tilbagekaldelse af de relevante erhvervstilladelser, anlæggelse af straffesag i henhold til dyrevelfærdslovgivningen eller andre tænkelige former for sanktioner. Det er værd at huske på dette i forbindelse med behandlingen af det centrale spørgsmål i den foreliggende sag.
35.
Det er også værd at bemærke, at Zuchtvieh-Export-dommen vedrørte et afslag fra den kompetente tyske myndighed på at fortolde et parti kvæg, der skulle eksporteres fra Tyskland til Usbekistan. Der var ikke indgivet nogen anmodning om eksportrestitution (
15
). Domstolen kunne derfor ikke undgå at skulle fortolke forordning nr. 1/2005 uafhængigt af anden lovgivning (
16
).
36.
Endvidere blev Domstolen i Zuchtvieh-Export-sagen anmodet om at fortolke artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005. I henhold til denne bestemmelse er den kompetente myndighed på afgangsstedet udtrykkeligt forpligtet til at kontrollere inden afgangen, at den af organisatoren fremlagte logbog i forbindelse med en langvarig forsendelse mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande er realistisk og angiver, at bestemmelserne i forordningen er overholdt. I modsat fald skal myndigheden anmode organisatoren om at ændre den foretagne planlægning på en sådan måde, at den påtænkte forsendelse er i overensstemmelse hermed.
37.
Zuchtvieh-Export-sagen vedrørte derfor i det væsentlige spørgsmålet, om forordning nr. 1/2005 i en situation med forudgående overvågning kunne finde anvendelse på den del af forsendelsen, som efter planen i logbogen skulle finde sted i et tredjeland. På grundlag af denne udlægning står det ikke klart, at et krav om, at den påtænkte forsendelse i det hele er i overensstemmelse med forordningen, ville tilsidesætte territorialprincippet. Noget provokerende udtrykt kunne det faktisk siges, at uanset artikel 1 i forordning nr. 1/2005 gav den entydige ordlyd af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 ikke mulighed for noget andet resultat (
17
).
38.
I modsætning hertil vedrører hovedsagen en situation med efterfølgende overvågning, hvor operationen har fundet sted. Der er fremsat beskyldninger om, at kravene i forordning nr. 1/2005 ikke er blevet opfyldt med hensyn til specifikt den del af transporten, der fandt sted uden for EU’s område. Hvis disse beskyldninger viser sig at være korrekte, kan denne eller disse tilsidesættelser føre til, at der iværksættes sanktioner i henhold til forordningens artikel 25, i stedet for blot et afslag på fortoldning.
39.
I virkeligheden vedrører iværksættelsen af sanktioner med hensyn til den del af en transport, der finder sted uden for Unionens grænser, ikke kun spørgsmålet om det geografiske anvendelsesområde for forordning nr. 1/2005. Det rejser også det meget vanskelige spørgsmål om, hvordan medlemsstaterne kan forene deres forpligtelse til at overholde artikel 25 i forordning nr. 1/2005 ved potentielt at udøve (strafferetlig) jurisdiktion med henblik på at straffe adfærd, der har fundet sted i et tredjeland, med den klare mulighed for, at den pågældende adfærd måske ikke var ulovlig dér (
18
).
40.
Dette spørgsmål er af særlig betydning i forbindelse med eksport af levende dyr til tredjelande. I sådanne situationer henviser artikel 21, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1/2005 til den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under international transport. Forordning nr. 1/2005 synes derfor at sondre mellem (højere) standarder for dyrevelfærd under transport, der finder anvendelse inden for Unionen, og (lavere) standarder, der finder anvendelse i tredjelande. Det er gjort gældende – ret overbevisende – at dette viser, at transporten mellem udgangsstedet og det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland ikke er reguleret af forordning nr. 1/2005, men snarere af internationale aftaler (
19
). Under alle omstændigheder udelukker Zuchtvieh-Export-dommen ikke muligheden for, at dette kunne være tilfældet i situationer med efterfølgende overvågning.
41.
Jeg er dog af den opfattelse, at hvis Domstolen behandlede de spørgsmål, der er nævnt i de tre ovenstående punkter, ville den være nødt til at gøre dette i et tomrum: I de indlæg, der er indgivet til Domstolen, bringes disse aspekter overhovedet ikke på bane. De parter, der har indgivet indlæg, har end ikke berørt hverken anvendelsen ratione loci af forordning nr. 1/2005 i en situation med efterfølgende overvågning eller muligheden af, at dyrevelfærdsstandarderne kan være forskellige mellem Unionen og tredjelande (
20
).
42.
På denne baggrund vil jeg opfordre Domstolen til at udvise forsigtighed ved at begrænse sit svar. Domstolen har ikke oplysninger om, at sanktioner iværksat i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1/2005 gør sig gældende i hovedsagen, og det ville være uklogt at antage, at sanktioner er blevet eller kan blive pålagt. Skulle dette være tilfældet, ville den forelæggende ret (eller anden kompetent national ret) under alle omstændigheder klart frit kunne forelægge et andet spørgsmål for Domstolen.
43.
Herudover har det ikke undgået min opmærksomhed, at der i det andet præjudicielle spørgsmål mere eller mindre spørges om det samme som i det første spørgsmål, blot overført til ordningen for restitutioner for eksport af dyr. Da jeg foreslår, at de præjudicielle spørgsmål bør besvares ud fra den forudsætning, at ordningen for restitutioner for eksport af dyr finder anvendelse, vil det derfor være ufornødent at besvare det første spørgsmål selvstændigt.
B. Bedømmelse
1.
Indledende bemærkninger
44.
Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om betaling af eksportrestitutioner i henhold til forordning nr. 817/2010 er betinget af, at transportøren holder logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland, eller om det er tilstrækkeligt, at logbogen gives til embedsdyrlægen på udgangsstedet i Unionen. Den forelæggende ret ønsker også oplyst, om eksportøren bærer risikoen for ikke at kunne godtgøre, at kravene i forordning nr. 1/2005 er opfyldt i en situation, hvor transportvirksomheden har givet logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet i Unionen, og dyrlægen på det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland følgelig ikke kan kontrollere denne logbog.
45.
Indledningsvis har jeg allerede anført, at bestemmelserne fastsat i forordning nr. 1/2005 ikke er et mønster på klarhed (
21
). Hovedsagen vidner herom. Bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 om logbogen – navnlig dem i bilag II – synes ikke altid at give megen mening (
22
). Dette er uheldigt, da det også indvirker på fortolkningen af forordning nr. 817/2010 på grund af henvisningen i sidstnævnte til førstnævnte.
46.
Illustrativ i denne henseende er den omstændighed, at den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt begrebet »logbog«, som er central for forordning nr. 1/2005, svarer til begrebet »ruteplansoptegnelser«, der er anvendt i bilagene til forordning nr. 817/2010. Den er tilbøjelig til at mene dette, men kan ikke være sikker.
47.
Dette er imidlertid en tvivl, som jeg med glæde vil fjerne. Disse begreber kan ikke være forskellige: Som den nederlandske regering har anført, og Kommissionen efterfølgende har medgivet under retsmødet, er »ruteplanen« (eller »ruteplansoptegnelser« i bilagene til forordning nr. 817/2010) forløberen for »logbogen« og blev anvendt i forgængeren til forordning nr. 1/2005, nemlig direktiv 91/628/EØF (
23
). Det er forståeligt, at forgængeren til forordning nr. 817/2010, dvs. forordning (EF) nr. 639/2003 (
24
), stadig anvendte disse ord, da forordning nr. 1/2005 endnu ikke var blevet vedtaget. Men det ser desværre ud til, at Kommissionen blot »genbrugte« bilagene til forordning nr. 639/2003 i forordning nr. 817/2010. Herved bevaredes et begreb, der var opgivet i forordning nr. 1/2005. Dette indgyder ikke tillid til kvaliteten af lovgivningsarbejdet.
48.
Hvorom altid er, konkluderer jeg, at med henblik på ydelse (eller tilbagekaldelse) af eksportrestitutioner i henhold til forordning nr. 817/2010 svarer »ruteplanen« til »logbogen«, som den anvendes i forordning nr. 1/2005.
2.
Realiteten
a)
Forpligtelsen i henhold til forordning nr. 817/2010 til at holde logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland
49.
Selv om det første og det andet præjudicielle spørgsmål henviser til forskellige bestemmelser, vedrører de begge spørgsmålet, om der foreligger en forpligtelse til at holde logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland (i det andet spørgsmål nævnes også spørgsmålet om tilbagesøgning af eksportrestitutioner).
50.
Den tvetydige karakter af mange af bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 og nr. 817/2010 ændrer ikke ved det forhold, at forordning nr. 817/2010 faktisk gør ét aspekt helt klart. I henhold til artikel 1 i forordning nr. 817/2010 er udbetalingen af eksportrestitutioner betinget af, at »artikel 3-9 i [forordning nr. 1/2005] og de deri nævnte bilag [samt forordning nr. 817/2010] overholdes under dyrenes transport til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland« (min fremhævelse). Det følger heraf, at selv hvis man er af den opfattelse, at forordning nr. 1/2005 kun finder anvendelse inden for selve Unionen, er virkningen af artikel 1 i forordning nr. 817/2010 – som anerkendt af den ungarske regering – at det geografiske anvendelsesområde for visse af bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 udvides til at omfatte tredjelande (
25
).
51.
Artikel 5, stk. 4, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 er begge bestemmelser, der er nævnt i artikel 1 i forordning nr. 817/2010, og de henviser begge til bilag II til sidstnævnte forordning vedrørende logbogen. De bestemmelser, der fremgår af dette bilag, omfatter derfor tredjelande inden for ordningen for eksportrestitutioner – så meget er også klart. Der er imidlertid uenighed med hensyn til, om bestemmelserne i bilag II til forordning nr. 1/2005 forpligter transportvirksomheden til at holde logbogen ajourført efter udgangsstedet i Unionen.
52.
Navnlig har Vion gjort gældende, støttet af den ungarske regering, at det følger af regel 7, første afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005, at der ikke foreligger en sådan forpligtelse, da den pågældende regel forpligter transportvirksomheden til at give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet. Vions fortolkning af denne regel indebærer derfor, at logbogen gives permanent til embedsdyrlægen på udgangsstedet i Unionen, hvorefter transportvirksomheden ikke længere er i besiddelse af den og derfor ikke længere har ansvaret herfor.
53.
Vions fortolkning er ikke grebet ud af ingenting. Den følger direkte af ordlyden af regel 7, første afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005. På den anden side er det tilgrundliggende problem, at denne fortolkning, som jeg vil redegøre for nedenfor, ikke giver megen mening i den særlige situation i forbindelse med eksport med anmodninger om restitutioner. Som sådan er regel 7 efter min opfattelse endnu et eksempel på uklar lovgivning (
26
). Det er derfor nødvendigt at se nærmere på sammenhængen og formålet med reglerne i bilag II.
54.
For det første sondres der i nogle af reglerne i bilag II mellem forsendelse inden for Unionen og eksport til tredjelande (
27
). Med hensyn til de regler, der ikke foretager en sådan sondring, er det ikke entydigt, om dette er tilsigtet, og hvilke konsekvenser der følger heraf.
55.
For det andet synes regel 2 i bilag II til forordning nr. 1/2005 at behandle logbogen som et udeleligt hele. Den fastsætter, at logbogen består af del 1-5, og at »[l]ogbogen [ikke] må [...] være i løsblade«.
56.
For det tredje kan logbogen ikke være et rent statisk dokument: Mens del 3 giver et øjebliksbillede af dyrenes velvære på udgangsstedet, indeholder del 4 oplysninger, der indsamles af transportvirksomheden (føreren) under transporten. Det fremgår, at kontrollen af logbogen i henhold til del 3 ikke kan foretages uden del 4.
57.
For det fjerde er regel 7, andet afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005, der finder anvendelse på hovedsagen, af interesse. Det hedder heri: »I forbindelse med eksport af levende kvæg[ (
28
)], der giver anledning til eksportrestitutioner, er det ikke nødvendigt at udfylde logbogens del 3, hvis der i henhold til landbrugslovgivningen skal indsendes en rapport«. For at udtrykke det klart: Forordning nr. 817/2010 er en form for landbrugslovgivning (
29
), der kræver indsendelse af en rapport (
30
). Umiddelbart synes regel 7, andet afsnit, i bilag II derfor at støtte Vions fortolkning, for så vidt som det fremgår heraf, at kun logbogens del 3 ikke behøver at blive givet til embedsdyrlægen ved eksport.
58.
For det første ville man herved imidlertid se bort fra begrundelsen for regel 7, andet afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005, som i forbindelse med eksport af levende kvæg, der giver anledning til eksportrestitutioner, blot er at fjerne kravet for transportvirksomheden til at give logbogens del 3 til embedsdyrlægen på udgangsstedet. Der skal faktisk foretages en efterfølgende kontrol i henhold til bilag IV til forordning nr. 817/2010 på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland. Den omstændighed, at det ikke er nødvendigt at give logbogens del 3 til embedsdyrlægen i henhold til regel 7, andet afsnit, indebærer, at i forbindelse med eksport af levende kvæg med en anmodning om restitutioner anerkender forordning nr. 1/2005 implicit stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland som »bestemmelsesstedet« i henhold til del 3. I den henseende vil det, der gælder for logbogens del 3, også gøre sig gældende for bilag IV til forordning nr. 817/2010: Den kontrol, der skal foretages i forbindelse med »ruteplansoptegnelserne« – eller logbogen – i henhold til bilag IV til forordning nr. 817/2010, kan ikke fuldføres uden del 4, som den er udfyldt indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland. På denne baggrund peger regel 7, andet afsnit, snarere i retning af at bekræfte den opfattelse, at logbogen skal holdes ajourført efter udgangsstedet i Unionen. Det ville faktisk ikke give nogen mening at fortolke bilag IV til forordning nr. 817/2010 således, at det blot kræver, at dyrlægen på det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland skal kontrollere, at logbogen (eventuelt undtagen del 3) er blevet givet korrekt til embedsdyrlægen på udgangsstedet i Unionen i overensstemmelse med regel 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005. Førstnævnte ville i de fleste tilfælde end ikke have noget direkte kendskab hertil.
59.
For det andet viser den omstændighed, at regel 7, andet afsnit, i bilag II »udskiller« én af logbogens dele, at logbogen i modsætning til det, der er antydes i regel 2, faktisk ikke er et udeleligt hele. Den tilsvarende bestemmelse i artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 rejser også tvivl om enheden i logbogen. I standardsituationen (dvs. først og fremmest eksport uden en anmodning om restitutioner) skal embedsdyrlægen på udgangsstedet i henhold til artikel 21, stk. 2, i forbindelse med langvarige forsendelser med de omfattede arter »foretage og føre bog over den kontrol, der er beskrevet i del 3 vedrørende bestemmelsessted i bilag II«. Artikel 21, stk. 2, fastsætter ikke, at embedsdyrlægen skal være i endelig besiddelse af hele logbogen med henblik på at foretage den kontrol, der er beskrevet i del 3. Artikel 21, stk. 2, synes om noget kun at kræve, at transportvirksomheden giver del 3 til embedsdyrlægen (
31
). Dette støtter snarere idéen om en »funktionel« logbog i overensstemmelse med det, jeg har anført ovenfor i punkt 56.
60.
Den tvetydige karakter af bilag II til forordning nr. 1/2005 bekræftes i regel 3, litra e), i bilag II, hvorefter den pågældende person – om end bestemmelsen er rettet mod organisatoren af forsendelsen – skal »sikre, at logbogen ledsager dyrene under hele forsendelsen til bestemmelsesstedet eller, når der er tale om eksport til et tredjeland, i det mindste til udgangsstedet« (min fremhævelse). Endvidere skal den transportvirksomhed, der er angivet i logbogens del 3 (»Bestemmelsessted«), i henhold til regel 8 i bilag II, opbevare »en kopi af den udfyldte logbog« (min fremhævelse; ordet »udfyldte« fremgår ikke af den nederlandske version af forordning nr. 1/2005). Medmindre regel 8 skulle udelukke den etape af forsendelsen, der finder sted uden for Unionen (hvilket – som jeg har anført ovenfor i punkt 54 – ikke kan udelukkes, men heller ikke kan antages), fremgår det derfor, at en kopi af logbogen skal holdes ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland.
61.
For det femte er formålet med forordning nr. 817/2010 krystalklart i modsætning til reglerne i bilag II til forordning nr. 1/2005 – som er bekymrende uigennemsigtige. Det er at opretholde dyrevelfærdsstandarderne under hele eksportoperationen (
32
).
62.
Det fører mig frem til, at den eneste fortolkning, der er i overensstemmelse med formålet med forordning nr. 817/2010, er en fortolkning, hvorefter transportvirksomheden er forpligtet til at holde logbogen ajourført efter at have forladt udgangsstedet i Unionen. Uden en ajourført logbog kan dyrlægen på det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland ganske enkelt ikke være sikker på, at den del af forsendelsen, der har fundet sted uden for Unionen, har overholdt dyrevelfærdsreglerne. Der ville derfor være en risiko for, at der ville blive udbetalt restitutioner for eksport, som ikke overholder dyrevelfærdsreglerne (f.eks. reglerne om transporttider og hvileperioder), i strid med det, forordning nr. 817/2010 tilsigter at opnå (
33
).
63.
Endelig bemærker jeg, at Domstolen har fastslået, at det ikke fremgår af praksis vedrørende ydelse af eksportrestitutioner på grundlag af forordning nr. 817/2010, der indebærer en efterfølgende kontrol af de krav, der følger af forordning nr. 1/2005, at transporter af dyr fra Unionen til tredjelande systematisk møder vanskeligheder med hensyn til overholdelsen af disse krav på tredjelandes områder (
34
). Domstolen synes derved i det væsentlige at have bortset fra argumenter baseret på praktiske vanskeligheder i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 817/2010 i tredjelande – i det mindste indtil videre.
64.
På dette grundlag konkluderer jeg, at ved en korrekt fortolkning af artikel 1 i forordning nr. 817/2010, sammenholdt med regel 7, andet afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005 og med artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, er transportvirksomheden i forbindelse med en forsendelse af levende kvæg, hvor der er indgivet en anmodning om eksportrestitutioner, forpligtet til at holde logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland. En manglende overholdelse af denne forpligtelse har klart visse følger for den eksportør, der har indgivet den pågældende anmodning, hvilket vil blive behandlet nedenfor.
65.
I betragtning af dette svar finder jeg det ikke nødvendigt at tage stilling til visse faktuelle bemærkninger, som er fremført af Kommissionen (
35
), og som ikke er gengivet i forelæggelsesafgørelsen. I den henseende tilkommer det den forelæggende ret at fastlægge og afveje de faktiske omstændigheder, som den finder relevante.
b)
Bevismæssige følger af ikke at holde logbogen ajourført for den kontrol, der skal foretages i henhold til artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning nr. 817/2010
66.
Det fremgår af den forelæggende rets tredje spørgsmål, at den også ønsker oplyst, om det er eksportøren eller den myndighed, der er ansvarlig for at udbetale eksportrestitutioner, som skal bære risikoen for, at transportvirksomheden kan give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet i Unionen, hvorved dyrlægen på det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland formodentlig ikke kan foretage de påkrævede kontroller på grundlag af logbogen.
67.
Jeg er enig med den nederlandske regering i, at det i givet fald ikke er nødvendigt at besvare dette spørgsmål. Det synes at være baseret på den forudsætning, at transportvirksomheden ikke er forpligtet til at holde logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland. Som anført ovenfor mener jeg ikke, at det er tilfældet.
68.
Under alle omstændigheder besvares dette spørgsmål i artikel 3 i forordning nr. 817/2010. I henhold til denne bestemmelse skal eksportøren sørge for, at dyrene kontrolleres på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland, og at en ekstern kontrolenhed har ansvaret for gennemførelsen af denne kontrol. Med henblik herpå anvendes den standardformular, der er angivet i bilag IV til denne forordning, jf. punkt 58. I henhold til denne standardformular skal en dyrlæge udføre kontrol af »ruteplanoptegnelserne«, der – som jeg allerede har anført ovenfor i punkt 46-48 – svarer til den »logbog«, der anvendes i forordning nr. 1/2005. Dyrlægen skal derefter angive, om kontrolresultatet er tilfredsstillende eller utilfredsstillende. Det er anført i en fodnote, at betegnelsen »tilfredsstillende« angiver »overensstemmelse med kravene i [forordning nr. 1/2005 og nr. 817/2010]«.
69.
Virkningen af artikel 1 og artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 817/2010 er, at overholdelse af den i ovenstående punkt nævnte procedure og navnlig et tilfredsstillende resultat er en betingelse for udbetaling af eksportrestitutioner. Hvis dyrlægen på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland ikke kan kontrollere ruteplanoptegnelserne/logbogen, fordi han ikke har fået dem, er der tale om manglende overholdelse.
70.
Med hensyn til bevisbyrden har Domstolen fastslået, at ordningen med eksportrestitutioner er baseret på frivillige erklæringer, som indgives af eksportøren, når denne har besluttet at ansøge om restitutioner, og at denne er forpligtet til at indgive de relevante oplysninger, der er nødvendige for at godtgøre retten til restitution og for at fastlægge restitutionsbeløbet. Ydelse af støtte i forbindelse med en EU-retlig støtteordning er nødvendigvis betinget af, at støttemodtageren yder garanti for hæderlighed og pålidelighed. Når en eksportør angiver et produkt som led i proceduren for eksportrestitutioner, er det underforstået, at produktet opfylder alle de betingelser, der er nødvendige for at udbetale restitutionen. Hvis den kompetente myndighed drager angivelsen i tvivl, påhviler det eksportøren i overensstemmelse med de nationale bevisregler at godtgøre, at de nævnte betingelser faktisk er opfyldt (
36
).
71.
I henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 817/2010, skal eksportøren navnlig bevise, at betingelserne for at udbetale eksportrestitutionen er opfyldt. For at få udbetalt eksportrestitutionen skal eksportøren således over for den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor udførselsangivelsen er antaget, fremlægge bevis for, at bestemmelserne i artikel 1 i forordning nr. 817/2010 og dermed også i forordning nr. 1/2005 er overholdt, ved fremlæggelse af de dokumenter, som er nævnt henholdsvis i artikel 2, stk. 3, og artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010. Disse dokumenter omfatter bl.a. den rapport på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland, der er udarbejdet i overensstemmelse med bilag IV til denne forordning af den dyrlæge, der har foretaget kontrollen (
37
).
72.
I den henseende kan det forhold, at et dokument ikke foreligger, ikke sammenlignes med en situation, som vedrører troværdigheden af dette dokuments indhold (
38
). Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 817/2010 fastsætter, at det kun er i tilfælde af force majeure, at en kompetent myndighed kan acceptere andre dokumenter, som godtgør, at forordning nr. 1/2005 er overholdt. Hvis et krævet dokument ikke fremlægges, indebærer dette derfor normalt, at den restitution, der er ansøgt om, ikke kan udbetales.
73.
Vion har ikke gjort gældende, at der foreligger et tilfælde af force majeure (der ville under alle omstændigheder sandsynligvis heller ikke kunne gives medhold heri). Derimod har Vion gjort gældende i sit indlæg, at retssikkerhedsprincippet kræver, at retten til eksportrestitutioner kun kan bortfalde, hvis en eksportør ikke har opfyldt forpligtelser, som han klart kunne have været bekendt med.
74.
Dette argument vedrører imidlertid ikke spørgsmålet om, hvem der bærer bevisbyrden under omstændigheder, hvor dyrlægen på det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland ikke kan kontrollere logbogen, hvilket er det, den forelæggende ret ønsker oplyst med det tredje spørgsmål. Dette argument synes derimod at vedrøre spørgsmålet, om der foreligger en hindring for inddrivelse i henhold til artikel 7 i forordning nr. 817/2010, for så vidt som det ville være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, der udgør et almindeligt EU-retligt princip (
39
), under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder, hvor eksportrestitutionerne er blevet udbetalt på forhånd. I denne henseende følger det af retspraksis, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan påberåbes over for en præcis bestemmelse i en EU-retsakt (
40
). De her relevante bestemmelser er langt fra utvetydige, men denne omstændighed udløser ikke i sig selv anvendelse af det pågældende princip. Og da den forelæggende ret ikke specifikt har ønsket oplyst, om beskyttelsen af Vions berettigede forventning er til hinder for tilbagesøgning af de omhandlede eksportrestitutioner, vil jeg derfor ikke uddybe dette yderligere, men blot bemærke, at det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til spørgsmålet.
75.
Afslutningsvis mener jeg, at ved en korrekt fortolkning af artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 817/2010, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 2, skal der ikke udbetales eksportrestitutioner i en situation, hvor en dyrlæge inden for rammerne af den kontrol, der skal gennemføres i et tredjeland i henhold til forordningens artikel 3, ikke kan efterprøve, om ruteplansoptegnelserne er tilfredsstillende, fordi transportvirksomheden har givet logbogen til en medlemsstats embedsdyrlæge på udgangsstedet i Unionen. Eventuelle eksportrestitutioner, der er udbetalt på forhånd for den pågældende forsendelse, skal derfor tilbagesøges i overensstemmelse med proceduren i artikel 7 i forordning nr. 817/2010. Det påhviler den forelæggende ret at træffe den endelige afgørelse om tilbagesøgning under hensyntagen til alle relevante omstændigheder.
IV. Forslag til afgørelse
76.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som College van Beroep voor het Bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) har forelagt i sag C-383/16, på følgende måde:
»–
Ved en korrekt fortolkning af artikel 1 i Kommissionens forordning (EU) nr. 817/2010 af 16. september 2010 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser efter Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår kravene for ydelse af eksportrestitutioner i forbindelse med levende kvægs velfærd under transport, sammenholdt med regel 7, andet afsnit, i bilag II til Rådets forordning nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF og forordning (EF) nr. 1255/97 og med artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, er transportvirksomheden i forbindelse med en forsendelse af levende kvæg, hvor der er indgivet en anmodning om eksportrestitutioner, forpligtet til at holde logbogen ajourført indtil det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland.
–
Ved en korrekt fortolkning af artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 817/2010, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 2, skal der ikke udbetales eksportrestitutioner i en situation, hvor en dyrlæge inden for rammerne af den kontrol, der skal gennemføres i et tredjeland i henhold til forordningens artikel 3, ikke kan efterprøve, om ruteplansoptegnelserne er tilfredsstillende, fordi transportvirksomheden har givet logbogen til en medlemsstats embedsdyrlæge på udgangsstedet i Den Europæiske Union. Eventuelle eksportrestitutioner, der er udbetalt på forhånd for den pågældende forsendelse, skal derfor tilbagesøges i overensstemmelse med proceduren i artikel 7 i forordning nr. 817/2010. Det påhviler den forelæggende ret at træffe den endelige afgørelse om tilbagesøgning under hensyntagen til alle relevante omstændigheder.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Kommissionens forordning af 16.9.2010 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser efter Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår kravene for ydelse af eksportrestitutioner i forbindelse med levende kvægs velfærd under transport (EUT 2010, L 245, s. 16).
(
3
) – Rådets forordning af 22.12.2004 om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF og forordning (EF) nr. 1255/97 (EUT 2005, L 3, s. 1, berigtiget i EUT 2011, L 336, s. 86).
(
4
) – Jeg minder om, at Kommissionen også har sat spørgsmålstegn ved, om der var tale om manglende overholdelse allerede inden forsendelsen forlod EU’s område.
(
5
) – Dom af 23.4.2015, Zuchtvieh-Export (C-424/13, EU:C:2015:259) (herefter »Zuchtvieh-Export-dommen«).
(
6
) – I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1/2005 (»Definitioner«) forstås ved »langvarige forsendelser« forsendelser, hvis varighed overstiger otte timer, regnet fra det tidspunkt, hvor det første dyr i en sending flyttes.
(
7
) – I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1/2005 forstås ved »transportvirksomhed« enhver fysisk eller juridisk person, som transporterer dyr for egen eller for tredjemands regning.
(
8
) – I henhold til forordning nr. 1/2005 forstås ved »organisator« i) en transportvirksomhed, som har givet en del af en forsendelse i underentreprise til mindst én anden transportvirksomhed, eller ii) en fysisk eller juridisk person, som har givet en forsendelse i kontrakt til mere end én transportvirksomhed, eller iii) en person, som har underskrevet del 1 i logbogen, jf. bilag II.
(
9
) – I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1/2005 forstås ved »bruger« enhver fysisk eller juridisk person, som ikke er en transportvirksomhed, og som permanent eller midlertidigt er ansvarlig for eller håndterer dyr.
(
10
) – I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1/2005 forstås ved »embedsdyrlæge« en dyrlæge, der er udpeget af medlemsstatens kompetente myndighed.
(
11
) – I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1/2005 forstås ved »udgangssted« et grænsekontrolsted eller ethvert andet sted udpeget af en medlemsstat, hvor dyr forlader Unionens toldområde.
(
12
) – Jf. også Rådets afgørelse 2004/544/EF af 21.6.2004 om undertegnelse af den reviderede europæiske konvention om beskyttelse af dyr under international transport (EUT 2004, L 241, s. 21).
(
13
) – Det er ikke anført udtrykkeligt i forelæggelsesafgørelsen, at de 36 stk. kvæg, for hvilke Vion ansøgte om eksportrestitutioner, var blandt de 139 stk. kvæg, der blev kontrolleret af dyrlægen i Beirut. Jeg går ud fra, at det var tilfældet.
(
14
) – Jf. hertil dom af 13.3.2008, Viamex Agrar Handel (C-96/06, EU:C:2008:158, præmis 30).
(
15
) – Jf. udtrykkeligt vedrørende dette spørgsmål generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export (C-424/13, EU:C:2014:2216) (herefter »generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export«), punkt 17.
(
16
) – Domstolen tog imidlertid faktisk hensyn til forordning nr. 817/2010 i sin besvarelse; jf. Zuchtvieh-Export-dommen, præmis 53. Jf. med hensyn til en komparativ analyse af forskellen i det geografiske anvendelsesområde mellem denne forordning og forordning nr. 1/2005 generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export, punkt 68-79.
(
17
) – En sådan opfattelse blev tydeligvis ikke delt af alle: jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export.
(
18
) – Eksempelvis kræver visse stater på grundlag af det aktive personalprincip i folkeretten, at (typisk mindre ekstreme former for) lovovertrædelser skal være strafbare ikke kun i den pågældende stat, men også i den stat, hvor den ulovlige adfærd har fundet sted, som en betingelse for deres udøvelse af strafferetlig jurisdiktion.
(
19
) – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export, punkt 61 og 62.
(
20
) – Zuchtvieh-Export-dommen, navnlig præmis 54, afklarer heller ikke disse spørgsmål. Endvidere vedrørte de efterfølgende kontrolforanstaltninger, der er henvist til i dom af 25.11.2008, Heemskerk og Schaap (C-455/06, EU:C:2008:650, præmis 28), en anden forordning, som supplerede den kontrol, der skulle foretages i henhold til en forgænger til forordning nr. 817/2010.
(
21
) – Jf. mit forslag til afgørelse Masterrind (C-469/14, EU:C:2016:47, punkt 20, 27, 28, 38 og 47).
(
22
) – Mens det eksempelvis er anført i regel 8, andet afsnit, i bilag II til forordning nr. 1/2005, at logbogen »skal forevises […] på anmodning for den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter, at logbogen er blevet udfyldt«, er det anført i dens tredje afsnit, at logbogen »skal afleveres til den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter forsendelsens afslutning«.
(
23
) – Rådets direktiv af 19.11.1991 om beskyttelse af dyr under transport og om ændring af direktiv 90/425/EØF og 91/496/EØF (EFT 1991, L 340, s. 17), som ændret. Jf. navnlig direktivets artikel 5, stk. 2, litra b), og kapitel VIII (»Ruteplan«) i bilaget til direktivet, som blev indført ved Rådets direktiv 95/29/EF af 29.6.1995 om ændring af direktiv 91/628/EØF om beskyttelse af dyr under transport (EFT 1995, L 148, s. 52).
(
24
) – Kommissionens forordning af 9.4.2003 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser efter Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 for så vidt angår kravene for ydelse af eksportrestitutioner i forbindelse med levende kvægs velfærd under transport (EUT 2003, L 93, s. 10).
(
25
) – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Zuchtvieh-Export, punkt 68-79, navnlig punkt 71.
(
26
) – Det kommer derfor ikke som nogen overraskelse, at Kommissionen også er usikker på, hvordan regel 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005 skal fortolkes, og rejser tvivl om, hvorvidt ordene »give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet« i denne regels første afsnit henviser til alle dele i denne logbog eller kun til del 3.
(
27
) – Dette er tilfældet med hensyn til regel 3, litra e), og regel 4-7.
(
28
) – Begrundelsen for begrænsningen for levende kvæg er uklar.
(
29
) – Forordning nr. 817/2010 er i sidste ende vedtaget på grundlag af EUF-traktatens bestemmelser om landbrug: Retsgrundlaget for forordning nr. 817/2010 er navnlig artikel 170 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22.10.2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EFT 2007, L 299, s. 1), som selv har sit retsgrundlag i EF-traktaten og navnlig artikel 36 og 37 EF (nu artikel 42 og 43 TEUF).
(
30
) – I henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, skal der udarbejdes en rapport efter modellerne i bl.a. bilag IV til forordning nr. 817/2010, af den dyrlæge, der foretog kontrollen på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland i henhold til artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning nr. 817/2010.
(
31
) – Artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 kunne hævdes til en vis grad at indebære, at udtrykket »give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet« i regel 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005 henviser til, at logbogen gives til embedsdyrlægen med henblik på den pågældende kontrol. En sådan fortolkning af regel 7 er imidlertid ikke indlysende.
(
32
) – Tredje betragtning til forordning nr. 817/2010 har følgende ordlyd: »For at sikre, at dyrevelfærdsstandarderne opretholdes, bør der indføres en overvågningsordning, der omfatter obligatorisk kontrol af dyrene på udgangsstedet i [Unionens] toldområde og efter, at dyrene har forladt [Unionens] toldområde, hvis der skiftes transportmiddel, og også på stedet for den første aflæsning i det endelige bestemmelsestredjeland« (min fremhævelse).
(
33
) – Syvende betragtning til forordning nr. 817/2010 har bl.a. følgende ordlyd: »I artikel 168 i forordning [..] nr. 1234/2007 og i denne forordning fastsættes det, at udbetaling af eksportrestitutioner er betinget af, at Unionens regler om dyrevelfærd overholdes«.
(
34
) – Dom af 23.4.2015, Zuchtvieh-Export (C-424/13, EU:C:2015:259, præmis 53).
(
35
) – Kommissionen har bl.a. gjort gældende, at det fremgår af sagsakterne, at de i hovedsagen omhandlede kvæg ikke fik 24 timers hvile, inden de blev lastet på »Heidi H« i Koper (Slovenien), og at fem dyr døde ombord på skibet og blev kastet over bord. Den nederlandske regering har imidlertid oplyst under retsmødet, at det fremgik af det såkaldte kontroleksemplar T5, at de omhandlede kvæg forlod Koper den 13.9.2010.
(
36
) – Jf. dom af 13.3.2008, Viamex Agrar Handel (C-96/06, EU:C:2008:158, præmis 30 og 31 og den deri nævnte retspraksis).
(
37
) – Jf. analogt dom af 13.3.2008, Viamex Agrar Handel (C-96/06, EU:C:2008:158, præmis 30-33), og af 25.11.2008, Heemskerk og Schaap (C-455/06, EU:C:2008:650, præmis 24).
(
38
) – Jf. med hensyn til situationer, som vedrørte troværdigheden af resultatet af den kontrol, som embedsdyrlægen havde foretaget på udgangsstedet i Unionen, dom af 13.3.2008, Viamex Agrar Handel (C-96/06, EU:C:2008:158), af 25.11.2008, Heemskerk og Schaap (C-455/06, EU:C:2008:650), og af 28.7.2016, Masterrind (C-469/14, EU:C:2016:609).
(
39
) – Jf. dom af 20.6.2013, Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
40
) – Ibidem, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis.