62017CJ0329
DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 7 augusti 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2011/92/EU – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt – Bilaga II – Punkt 1 d – Begreppet ’avskogning i syfte att ändra markanvändningen’ – Ledningsgata som skapas i samband med byggande av och drift av en luftkraftledning”
I mål C‑329/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 19 maj 2017, som inkom till domstolen den 1 juni 2017, i målet
Gerhard Prenninger,
Karl Helmberger,
Franziska Zimmer,
Franz Scharinger,
Norbert Pühringer,
Agrargemeinschaft Pettenbach,
Marktgemeinde Vorchdorf,
Marktgemeinde Pettenbach,
Gemeinde Steinbach am Ziehberg
mot
Oberösterreichische Landesregierung,
ytterligare deltagare i rättegången:
Netz Oberösterreich GmbH,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J. Malenovský samt domarna M. Safjan och D. Šváby (referent),
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Gerhard Prenninger m.fl., genom W. List, Rechtsanwalt,
–
Netz Oberösterreich GmbH, genom H. Kraemmer och M. Mendel, Rechtsanwälte,
–
Österrikes regering, genom G. Eberhard, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A. C. Becker och C. Zadra, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4.2 och bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1) (nedan kallat MKB-direktivet).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Gerhard Prenninger och åtta andra klagande, å ena sidan, och Oberösterreichische Landesregierung (delstatsregeringen i Oberösterreich), å andra sidan. Målet rör frågan huruvida projektet för uppförande av luftkraftledningen med namnet ”110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf” ska utgöra föremål för en miljökonsekvensbedömning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 3, 7, 9 och 11 i MKB-direktivet anges följande:
”(3)
Principerna för en bedömning av miljöpåverkan bör harmoniseras, särskilt med avseende på vilka projekt som bör bli föremål för bedömning, exploatörens huvudsakliga skyldigheter och innehållet i bedömningen. Medlemsstaterna får fastställa strängare regler för att skydda miljön.
…
(7)
Tillstånd för offentliga och privata projekt som kan antas leda till betydande miljöpåverkan bör ges först efter det att en bedömning har gjorts av den huvudsakliga miljöpåverkan som projekten kan antas medföra. Denna bedömning bör ske med utgångspunkt i relevanta uppgifter från exploatören, med eventuell komplettering från myndigheterna och från den allmänhet som kan antas beröras av projektet i fråga.
…
(9)
Andra slag av projekt medför inte alltid betydande påverkan på miljön i varje enskilt fall. En bedömning av effekterna av sådana projekt bör göras när medlemsstaterna anser att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
…
(11)
När medlemsstaterna fastställer sådana gränsvärden eller kriterier eller när de granskar enskilda projekt för att bestämma vilka projekt som bör bli föremål för bedömning på grund av betydande miljöpåverkan, bör medlemsstaterna ta hänsyn till de relevanta urvalskriterier som anges i detta direktiv. I enlighet med subsidiaritetsprincipen är det medlemsstaterna som bäst kan tillämpa dessa kriterier i konkreta fall.”
4
I artikel 1.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv ska tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.”
5
I artikel 2.1 i nämnda direktiv anges följande:
”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”
6
I artikel 4.2 i MKB-direktivet föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av artikel 2.4 ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna ska bestämma detta genom
a)
granskning från fall till fall,
eller
b)
gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda de förfaranden som anges i leden a och b.”
7
I bilaga II till direktivet anges ”Projekt som avses i artikel 4.2”. I punkt 1 i denna bilaga, avseende jordbruk, skogsbruk och vattenbruk, förekommer i led d projekt avseende ”nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen”.
Nationell rätt
8
3 § i Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 – UVP-G 2000 (2000 års federala lag om miljökonsekvensbedömning – UVP-G 2000) (BGBl. 697/1993), i den lydelse som publicerades i BGBl., I 4/2016, avser föremålet för miljökonsekvensbedömningen. I den lagen anges principen att en sådan bedömning ska göras för de projekt som anges i bilaga 1 i denna lag. I lagen anges även det förfarande som ska tillämpas och de villkor som ska vara uppfyllda i detta hänseende.
9
Bilaga 1 i denna lag har följande lydelse:
”I bilagan anges de projekt som, enligt 3 §, obligatoriskt ska vara föremål för en [miljökonsekvensbedömning].
I kolumnerna 1 och 2 anges de projekt som under alla omständigheter obligatoriskt ska vara föremål för en [miljökonsekvensbedömning] och som ska underställas ett [sådant förfarande för bedömning] (kolumn 1) eller ett förenklat förfarande (kolumn 2).
…
I kolumn 3 anges sådana projekt som obligatoriskt ska utgöra föremål för en [miljökonsekvensbedömning] endast när vissa särskilda villkor är uppfyllda. Dessa projekt ska från och med den nedre gräns som anges utgöra föremål för en prövning från fall till fall. Om det följer av en prövning att det ska göras en [miljökonsekvensbedömning] ska det förenklade förfarandet tillämpas.
Punkt 46
a) röjning, 14a) av en yta av minst
20 hektar,
…
…
10
I Forstgesetz 1975 (Federala skogslagen) av den 3 juli 1975 (BGBl. 440/1975), i den lydelse som publicerades i BGBl. I, 56/2016, förekommer 13 §, som har rubriken ”Nyplantering”, i vilken följande föreskrivs:
”…
(10)   I den mån förekomsten av en energiledning utesluter den fulla utvecklingen av höjdtillväxten på den sträckning där den är belägen och i den mån ett särskilt tillstånd har beviljats enligt 81 § första punkten b, ska ägaren av elledningen efter varje avverkning tillse att återplantering sker på sträckningens yta i vederbörlig tid.”
11
I 17 §, som har rubriken ”Röjning”, i lagen föreskrivs följande:
”(1)   Användning av skogsmark för andra syften än för skogsbruk (röjning) är förbjuden.
…”
12
I avdelning VI i denna lag, avseende ”skogsanvändning”, förekommer 81 §, som har rubriken ”Särskilt tillstånd”, i vilken följande föreskrivs:
”(1)   Myndigheten ska på begäran bevilja undantag från det förbud som stadgas i 80 § första punkten, när
…
b)
det för anläggningen av en elledning och för den tid elledningen lagligen består är nödvändigt att skapa en ledningsgata,
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
13
Genom skrivelse av den 29 mars 2016 begärde elnätsoperatören Netz Oberösterreich GmbH att Oberösterreichische Landesregierung (delstatsregeringen i Oberösterreich) skulle fastställa huruvida projektet avseende uppförandet av luftkraftledningen vid namn ”110 kV-Leitung Vorchdorf-Steinfeld-Kirchdorf”, som denna operatör planerade att genomföra, skulle underställas en miljökonsekvensbedömning.
14
Genom beslut av den 14 juni 2016 beslutade denna delstatsregering att det saknades anledning att göra en miljökonsekvensbedömning avseende detta projekt.
15
Gerhard Prenninger och åtta andra klagande överklagade detta beslut till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike). Överklagandet ogillades.
16
Denna domstol fann, för det första, att projektet i fråga bestod i uppförande av en elledning med en total längd av 23,482 kilometer, byggande av en ny elförsörjningsanläggning och utbyggnad av en befintlig elförsörjningsanläggning.
17
Domstolen gjorde för det andra åtskillnad mellan den yta som skulle ”röjas”, en yta på 0,4362 hektar, och den yta på vilken ledningsgatan skulle skapas – det vill säga den yta där de träd som befann sig under elledningarna skulle behöva avverkas för att ett lägsta säkerhetsavstånd till elkablarna skulle kunna garanteras – av en yta av 17,82 hektar.
18
För det tredje fann Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) att skapandet av en sådan ledningsgata inte kunde anses utgöra ”röjning” i den mening som avses i nationell rätt, eftersom en sådan klassificering förutsätter att användningen av skogsmarken i fråga för skogsbruk upphör. Det följer emellertid av det aktuella projektet att avverkningsytan i fråga ska fortsätta att utgöra föremål för normal skogsförvaltning, eftersom fällning, utforsling och återplantering fortsatt kommer att kunna genomföras på normalt sätt.
19
Enligt denna domstol bekräftas denna tolkning av punkt 1 d i bilaga II till direktiv 2011/92. Nämnda domstol anser att begreppet ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” i den mening som avses i denna bestämmelse ska tolkas så, att den även kräver att skogsmark förändras för att marken ska användas på ett annat sätt.
20
Gerhard Prenninger och åtta andra klagande överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike).
21
Denna domstol anser, i likhet med Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen), att skapandet av en sådan ledningsgata inte utgör en användning av skogsmark för andra ändamål än skogsbruk och, således, inte kan anses utgöra röjning enligt nationell rätt.
22
Den hänskjutande domstolen söker emellertid klarhet i huruvida en sådan tolkning av begreppet röjning är förenlig med direktiv 2011/92. Det följer visserligen av lydelsen av punkt 1 d i bilaga II i detta direktiv att endast avskogning i syfte att ändra markanvändningen avses. Följaktligen skulle det kunna anses att det inte kan kvalificeras som ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” att skapa en ledningsgata när detta inte innebär en sådan förändring, utan röjningen sker med den uttalade avsikten att bevara skogen.
23
I dom av den 3 juli 2008, Kommissionen/Irland (C‑215/06, EU:C:2008:380), fann EU-domstolen emellertid att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att ge tillstånd till avskogning utan att denna avskogning föregåtts av en miljökonsekvensbedömning. Den hänskjutande domstolen har påpekat att EU-domstolen, i punkt 109 i den domen, särskilt lyfte fram att miljön är känslig i de geografiska områdena i fråga, vilket är ett av de urvalskriterier som anges i bilaga III till direktiv 2011/92 och som ska bedömas i synnerhet med beaktande av ”den naturliga miljöns tålighet, med särskild uppmärksamhet på bergs- och skogsområden”. Den hänskjutande domstolen anser att sådana överväganden kan förstås som ett utvidgande av begreppet ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” i den mening som avses i punkt 1 d i bilaga II till direktiv 2011/92, eller som ett tecken på att en annan tolkning av detta begrepp, en tolkning som skiljer sig från den som angetts i punkt 22 ovan, ska göras.
24
Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Ska [MKB-direktivet] tolkas så, att skapandet av en ledningsgata i syfte att bygga energiledningar, vilken ledningsgata ska finnas kvar så länge elledningarna lagligen består, utgör ’avskogning i syfte att ändra markanvändningen’ i den mening som avses i punkt 1 d i bilaga II till MKB-direktivet?”
Prövning av tolkningsfrågan
25
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida punkt 1 d i bilaga II till MKB-direktivet ska tolkas så, att begreppet ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” i den mening som avses i denna bestämmelse omfattar skapande av en ledningsgata för byggande av och drift av en luftkraftledning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken ledningsgata ska finnas kvar så länge luftkraftledningen lagligen består.
26
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att klagandena i det nationella målet, i de yttranden som inkommit till domstolen, har bestritt omfattningen av de ytor som berörs av det skapande av en ledningsgata som är aktuellt i det nationella målet. De anser att den yta som berörs av denna ledningsgata avser 39 hektar och inte, såsom den hänskjutande domstolen fastställt, 17,82 hektar.
27
Enligt artikel 267 i fördraget, som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är det den nationella domstolen som ska bedöma omständigheterna i målet. EU-domstolen är endast behörig att tolka eller pröva giltigheten av en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen. Det ankommer därvid på den nationella domstolen att fastställa de faktiska omständigheter som har gett upphov till tvisten och att bedöma vilka följder dessa får för det avgörande som den har att meddela (dom av den 8 maj 2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, punkt 23).
28
Enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna, antingen genom granskning från fall till fall eller på grundval av gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten, bestämma om projekt som omfattas av bilaga II i det direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
29
Avskogning i syfte att ändra markanvändningen förekommer bland dessa projekt enligt punkt 1 d i denna bilaga II.
30
EU-domstolen har härvidlag redan slagit fast att de begrepp som används i denna bilaga är unionsrättsliga begrepp som ska ges en självständig tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, punkt 29).
31
Det framgår även av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
32
Det följer av lydelsen i punkt 1 d i bilaga II att lydelsen inte avser all avskogning utan enbart avskogningsverksamhet som utförs för att ge marken i fråga en ny användning.
33
I den mån skapandet av en ledningsgata, som den som är aktuell i det nationella målet, planeras för att bygga och driva en luftkraftledning får markerna i fråga ett nytt användningsområde. Skapandet av en ledningsgata såsom den som är aktuell i det nationella målet omfattas följaktligen av punkt 1 d i bilaga II till MKB-direktivet.
34
Denna slutsats stöds dessutom av det eftersträvade syftet med MKB-direktivet.
35
EU-domstolen har nämligen slagit fast att MKB-direktivets huvudsyfte, såsom det framgår av artikel 2.1 i nämnda direktiv, är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för en föregående bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (dom av den 19 september 2000, Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, punkt 52).
36
EU-domstolen har även vid ett flertal tillfällen slagit fast att tillämpningsområdet för MKB-direktivet är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl., C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 31, och dom av den 28 februari 2008, Abraham m.fl., C‑2/07, EU:C:2008:133, punkt 32).
37
Det skulle strida mot MKB-direktivets huvudsyfte och det omfattande tillämpningsområde, som ska tillerkännas detta direktiv, att från tillämpningsområdet för bilaga II till direktivet utesluta anläggningsarbeten som består i skapande av ledningsgator på den grunden att sådana anläggningsarbeten inte uttryckligen förekommer i denna bilaga. En sådan tolkning skulle i praktiken göra det möjligt för medlemsstaterna att kringgå sina skyldigheter enligt MKB-direktivet när de ger tillstånd att skapa en ledningsgata, oavsett omfattningen av denna.
38
Av detta följer att skapandet av en ledningsgata för byggande av och drift av en luftkraftledning omfattas av tillämpningsområdet för punkt 1 d i bilaga II till MKB-direktivet.
39
Denna tolkning påverkas inte på något sätt av den omständigheten att den österrikiska lagstiftaren när tillstånd gavs att skapa sådana ledningsgator avsåg att genomföra målet att bevara skogen. EU-domstolen har slagit fast att eftersträvandet av gynnsamma miljöeffekter saknade relevans vid prövningen av huruvida det är nödvändigt att göra projekt till föremål för en bedömning av deras miljöpåverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, punkt 41).
40
Att de träd som avverkas omedelbart ersätts av andra skogsväxter, antingen naturligt eller på konstgjord väg, saknar vidare betydelse för omständigheten att de marker som berörs av skapandet av en ledningsgata har getts ett nytt användningsområde, det vill säga som underlag för överföring av elektrisk energi.
41
Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Punkt 1 d i bilaga II till MKB-direktivet ska tolkas så, att begreppet ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” i den mening som avses i denna bestämmelse omfattar skapande av en ledningsgata för byggande av och drift av en luftkraftledning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken ledningsgata ska finnas kvar så länge luftkraftledningen lagligen består.
Rättegångskostnader
42
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
Punkt 1 d i bilaga II till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ska tolkas så, att begreppet ”avskogning i syfte att ändra markanvändningen” i den mening som avses i denna bestämmelse omfattar skapande av en ledningsgata för byggande av och drift av en luftkraftledning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken ledningsgata ska finnas kvar så länge luftkraftledningen lagligen består.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.