62021CJ0057_RES
Processo C‑57/21
RegioJet a. s
contra
České dráhy a.s.
[pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Nejvyšší soud (República Checa)]
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 12 de janeiro de 2023
«Reenvio prejudicial — Concorrência — Abuso de posição dominante — Regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia — Diretiva 2014/104/UE — Artigos 5.° e 6.° — Divulgação de elementos de prova — Elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência — Processo pendente na Comissão Europeia relativo a uma infração às regras da concorrência — Processo nacional relativo a uma ação de indemnização pela mesma infração — Condições relativas à divulgação de elementos de prova»
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Aplicação no tempo — Disposições substantivas — Proibição de aplicação retroativa da legislação nacional de transposição — Disposições não substantivas — Proibição de aplicação da legislação nacional de transposição às ações intentadas antes de 26 de dezembro de 2014
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 22.o)
(cf. n.os 36‑39)
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Aplicação no tempo — Disposições que visam atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a possibilidade de ordenar a divulgação dos elementos de prova relevantes que estejam sob o controlo do demandado ou de um terceiro — Disposições não substantivas
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, n.o 1, primeiro parágrafo, 6.° e 22.°, n.o 2)
(cf. n.os 40‑47)
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Disposições que visam atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a possibilidade de ordenar a divulgação dos elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência — Possibilidade de um órgão jurisdicional nacional ordenar a divulgação de elementos de prova apesar da suspensão do processo judicial relativo a um processo pendente na Comissão — Admissibilidade — Condições
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.° e 6.°)
(cf. n.os 48‑61, 64‑78, disp. 1)
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Disposições que visam atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a possibilidade de ordenar a divulgação dos elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência — Divulgação dos elementos de prova enumerados no artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva — Condições — Conclusão do procedimento pendente na autoridade da concorrência — Suspensão do processo pela autoridade nacional da concorrência enquanto se aguarda uma decisão definitiva da Comissão — Ato que não constitui uma conclusão do procedimento
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 6.o, n.o 5)
(cf. n.os 82‑91, disp. 2)
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Disposições que visam atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a possibilidade de ordenar a divulgação dos elementos de prova incluídos no processo de uma autoridade da concorrência — Divulgação dos elementos de prova enumerados no artigo 6.o, n.o 5, da diretiva — Ampliação pelos Estados‑Membros da lista de elementos de prova abrangidos por esta disposição — Inadmissibilidade
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, n.o 8, e 6.°, n.os 5 e 9)
(cf. n.os 103‑109, 112, disp. 3)
Concorrência — Ações de indemnização do prejuízo causado por infrações às regras da concorrência — Diretiva 2014/104 — Disposições que visam atribuir aos órgãos jurisdicionais nacionais a possibilidade de ordenar a divulgação dos elementos de prova que constam do processo de uma autoridade da concorrência — Mecanismo que permite aos órgãos jurisdicionais nacionais ordenar a divulgação dos elementos de prova para efeitos cautelares e adiar a análise da natureza dos elementos de prova — Admissibilidade — Condições
(Diretiva 2014/104 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, n.o 8, e 6.°, n.os 5 e 9)
(cf. n.os 113‑128, disp. 4)
Resumo
Em 2015, a RegioJet, transportador ferroviário de pessoas na linha Praga‑Ostrava, intentou no Městský soud v Praze (Tribunal de Praga, República Checa) uma ação de indemnização contra a České dráhy, o transportador ferroviário nacional checo, destinada à reparação de um dano sofrido por infrações ao direito da concorrência alegadamente cometidas por esta última.
Em 2012, a autoridade da concorrência checa já tinha instaurado um procedimento administrativo relativo a um possível abuso de posição dominante cometido pela České dráhy, que foi suspenso em 2016 após o início, pela Comissão Europeia, de um procedimento que visava os mesmos comportamentos.
No âmbito da sua ação de indemnização, a RegioJet apresentou no Tribunal de Praga um pedido de divulgação de vários documentos que pressupunha estarem na posse da České dráhy. A autoridade da concorrência checa declarou, todavia, que os documentos pedidos de que dispunha no âmbito do procedimento administrativo, como os outros documentos solicitados, que constituem com estes últimos um conjunto coerente, não podiam ser divulgados até à conclusão definitiva desse procedimento.
No entanto, após ter questionado a Comissão sobre este ponto, o Tribunal de Praga deferiu o pedido de divulgação de documentos e ordenou à České dráhy que juntasse aos autos documentos que continham informação especificamente preparada por essa sociedade para efeitos do processo na autoridade da concorrência checa, bem como informação mantida fora do âmbito desse processo. Além disso, esse mesmo tribunal decidiu suspender a instância relativa à ação de indemnização até à conclusão do processo iniciado pela Comissão.
Em sede de recurso, a decisão que ordena a divulgação dos documentos foi confirmada pelo Vrchní soud v Praze (Tribunal Superior de Praga, República Checa) que, para assegurar a proteção dos elementos de prova divulgados, os colocou à sua guarda.
Chamado a pronunciar‑se, enquanto órgão jurisdicional que aprecia um recurso de cassação, sobre a legalidade da Decisão do Tribunal Superior de Praga, o Nejvyšší soud (Supremo Tribunal, República Checa) decidiu interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação da Diretiva 2014/104 relativa à indemnização das vítimas de práticas anticoncorrenciais (
1
), cujos artigos 5.° e 6.° preveem regras em matéria de divulgação de elementos de prova solicitados para efeitos de uma ação de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União (
2
).
Ao interpretar os artigos 5.° e 6.° da Diretiva 2014/104, o Tribunal de Justiça faz precisões quanto ao alcance dos poderes dos órgãos jurisdicionais nacionais no contexto de um pedido de divulgação de elementos de prova para efeitos de uma ação de indemnização por infrações ao direito da concorrência, bem como quanto ao âmbito da proteção desses elementos de prova ao abrigo da Diretiva 2014/104 quando estes são abrangidos por um procedimento administrativo em matéria de concorrência ainda não concluído.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, o Tribunal de Justiça recorda que a Diretiva 2014/104 determina expressamente as condições de aplicação no tempo das disposições que prevê, consoante se trate ou não, à luz do direito da União, de disposições substantivas.
No caso em apreço, o Tribunal de Justiça salienta que a possibilidade de ordenar a divulgação de elementos de prova relevantes detidos pelo demandado ou por um terceiro, nas condições previstas nos artigos 5.° e 6.° da Diretiva 2014/104, apenas tem por objeto as medidas processuais aplicáveis perante os órgãos jurisdicionais nacionais, sem afetar diretamente a situação jurídica das partes.
Nestas condições, por um lado, os artigos 5.° e 6.° da Diretiva 2014/104 não figuram entre as disposições substantivas desta diretiva, na aceção do artigo 22.o, n.o 1, da mesma, e integram, por conseguinte, as demais disposições referidas no artigo 22.o, n.o 2, dessa diretiva, que esta disposição declara aplicáveis às ações intentadas após 26 de dezembro de 2014. Por outro lado, uma vez que o legislador checo decidiu que as disposições nacionais que se destinam a transpor as disposições processuais da Diretiva 2014/104 também se aplicam, direta e incondicionalmente, às ações intentadas antes dessa data de transposição para o direito interno desta diretiva, mas após 26 de dezembro de 2014, conclui‑se que os artigos 5.° e 6.°, da referida diretiva são aplicáveis às ações intentadas no órgão jurisdicional de reenvio, dado que foi intentada em 2015.
Quanto ao mérito, o Tribunal de Justiça sublinha, a título preliminar, que, quando são chamadas a pronunciar‑se sobre litígios relativos à indemnização de vítimas de comportamentos anticoncorrenciais, os órgãos jurisdicionais nacionais têm um papel complementar ao das autoridades da concorrência dos Estados‑Membros. Ao adotar a Diretiva 2014/104, o legislador da União partiu, com efeito, da constatação de que era necessário que a execução das regras da concorrência da União pelas autoridades públicas (public enforcement) e as ações de indemnização por violação dessas regras na esfera privada (private enforcement) interagissem de maneira coerente, nomeadamente em relação aos acordos em matéria de acesso aos documentos detidos pelas autoridades da concorrência.
Quanto às ações de indemnização por violação das regras da concorrência, as disposições aplicáveis à divulgação de documentos enunciados nos artigos 5.° a 8.° da Diretiva 2014/104 refletem uma ponderação entre, por um lado, a eficácia das ações das autoridades responsáveis pela concorrência e, por outro, a efetividade das ações de indemnização intentadas pelas pessoas que se consideram lesadas por práticas anticoncorrenciais. Além disso, embora, tendo em conta a assimetria da informação que caracteriza frequentemente os litígios relativos às ações de indemnização destinadas a obter a reparação do prejuízo sofrido em razão das infrações ao direito da concorrência, a Diretiva 2014/104 pretenda melhorar o acesso aos elementos de prova das vítimas de comportamentos anticoncorrenciais, também o enquadra de modo estrito.
Em primeiro lugar, à luz destas precisões, o Tribunal de Justiça debruça‑se sobre a questão prejudicial de saber se um órgão jurisdicional nacional que é chamado a pronunciar‑se sobre uma ação de indemnização relativa a uma infração ao direito da concorrência pode ordenar a divulgação de elementos de prova, suspendendo simultaneamente o processo judicial relativo a um procedimento administrativo da Comissão ainda não concluído.
A este respeito, o Tribunal de Justiça constata que o artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003 (
3
) exige que os órgãos jurisdicionais nacionais se abstenham de tomar decisões que sejam contrárias à decisão prevista num processo iniciado pela Comissão e, para esse efeito, avaliar se é ou não necessário suster a instância. Contudo, resulta de uma leitura conjunta das disposições da Diretiva 2014/104 que esta também não impõe aos órgãos jurisdicionais nacionais dos Estados‑Membros que suspendam os seus processos relativos a ações de indemnização por infrações às regras da concorrência neles intentadas devido à instauração de um processo na Comissão que tenha por objeto as mesmas infrações.
Quanto a este ponto, o Tribunal de Justiça precisa que, quando um órgão jurisdicional nacional ordena às partes ou a um terceiro a divulgação de elementos de prova no âmbito de uma ação de indemnização que foi suspensa devido à abertura de um processo pela Comissão, o referido órgão jurisdicional não toma, em princípio, uma decisão suscetível de entrar em conflito com a decisão prevista pela Comissão.
No entanto, o órgão jurisdicional nacional deve limitar a divulgação dos elementos de prova ao que é estritamente relevante, proporcionado e necessário, evitando ao mesmo tempo que essa divulgação possa interferir indevidamente com a investigação em curso por parte da Comissão. Para o efeito, deve efetuar uma análise exigente da relevância dos elementos de prova solicitados, do nexo entre esses elementos de prova e o pedido de indemnização apresentado, do caráter suficiente do grau de precisão das referidas provas e da sua proporcionalidade. Neste âmbito, o órgão jurisdicional nacional deve igualmente ter em conta a circunstância de o processo relativo à ação de indemnização ter sido ou não suspenso.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça responde à questão prejudicial de saber se a suspensão do procedimento administrativo iniciado por uma autoridade nacional da concorrência devido à instauração de um processo da Comissão sobre os mesmos factos pode ser equiparada a uma modalidade de conclusão do processo «mediante […] outro meio», na aceção do artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva 2014/104, o que autoriza o órgão jurisdicional nacional a ordenar a divulgação de documentos abrangidos por esse processo que são referidos por essa disposição (
4
).
A este respeito, o Tribunal de Justiça salienta que, quando a Diretiva 2014/104 se refere à conclusão do processo mediante decisão ou «mediante […] outro meio», faz referência a medidas pelas quais uma autoridade nacional da concorrência decide que, tendo em conta as informações recolhidas no decurso do processo, é possível ou mesmo necessário decidir e concluir o mesmo. Em contrapartida, uma suspensão do procedimento administrativo nacional até que a Comissão tenha concluído a investigação no processo em causa apenas constitui uma medida provisória que não pode ser equiparada a uma conclusão desse procedimento.
Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça precisa que uma legislação nacional que limita temporariamente a divulgação de toda a informação apresentada no decurso de um procedimento administrativo em matéria de concorrência não está em conformidade com o artigo 6.o, n.o 5, alínea a), e com o artigo 6.o, n.o 9, da Diretiva.
Com efeito, decorre inequivocamente da redação do artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva 2014/104, lido à luz do seu considerando 25, que a proteção temporária conferida ao abrigo desta disposição não respeita a toda a informação que tenha sido apresentada a uma autoridade da concorrência, mas apenas à informação que tenha sido preparada especificamente para o processo dessa autoridade.
Esta conclusão é confirmada por uma interpretação sistemática da Diretiva 2014/104. A este propósito, o Tribunal de Justiça sublinha, nomeadamente, que o facto de autorizar os Estados‑Membros a ampliar o âmbito da informação cuja divulgação só pode ser ordenada após a conclusão do processo, na aceção do artigo 6.o, n.o 5, dessa diretiva, conduziria a uma divulgação mais limitada dos elementos de prova, em contradição com a lógica do artigo 5.o, n.o 8, da referida diretiva, que autoriza expressamente os Estados‑Membros a adotar regras que conduzam a uma divulgação mais alargada dos elementos de prova.
Em quarto e último lugar, o Tribunal de Justiça enuncia que a Diretiva 2014/104 não se opõe a que a que um órgão jurisdicional nacional, ao aplicar um instrumento processual nacional, ordene a divulgação de elementos de prova unicamente com a perspetiva de os colocar à guarda do tribunal e de apenas os divulgar depois de ter verificado se essa divulgação deve aguardar a conclusão do procedimento administrativo em curso. Com efeito, desde que respeite as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade, esse instrumento processual é suscetível de contribuir para a efetividade dos pedidos de indemnização por violação das regras de concorrência, preservando simultaneamente a proteção de que devem beneficiar determinados elementos de prova ao abrigo do artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva 2014/104.
(
1
)	Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia (JO 2014, L 349, p. 1).
(
2
)	O artigo 5.o desta diretiva enuncia as regras que, em conjunto, formam um regime geral em matéria de divulgação de elementos de prova solicitados para efeitos de uma ação de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União. Em complemento a esta disposição, o artigo 6.o da referida diretiva enuncia as regras específicas relativas à divulgação de elementos de prova incluídos nos processos das autoridades responsáveis pela execução das regras da concorrência.
(
3
)	Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.°] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
(
4
)	O artigo 6.o, n.o 5, da Diretiva 2014/104 permite aos tribunais nacionais ordenar, após a conclusão do procedimento administrativo iniciado por uma autoridade da concorrência, a divulgação da informação preparada por uma pessoa singular ou coletiva especificamente para esse processo, da informação elaborada por esta última e enviada às partes no decurso desse processo, bem como das propostas de transação revogadas.