61999CC0228_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Dans la présente affaire, la demande de décision préjudicielle, introduite par le Tribunale di Cagliari (Italie), porte notamment sur la validité des règlements (CE) n° 1521/95 et (CE) n° 1576/95 de la Commission, des 29 et 30 juin 1995, fixant les restitutions à l'exportation des aliments composés à base de céréales pour les animaux, qui avaient réduit à zéro le montant des restitutions à l'exportation pour les aliments composés.
Le cadre juridique
2. L'article 9, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1766/92 du Conseil, du 30 juin 1992, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, dispose:
«Toute importation dans la Communauté ou exportation hors de celle-ci des produits visés à l'article 1er est soumise à la présentation d'un certificat d'importation ou d'exportation, délivré par les États membres à tout intéressé qui en fait la demande, quel que soit le lieu de son établissement dans la Communauté. Lorsque le prélèvement ou la restitution est fixé à l'avance, la fixation à l'avance est portée sur le certificat qui sert de justification à celle-ci.
Le certificat d'importation ou d'exportation est valable dans toute la Communauté. La délivrance de ces certificats est subordonnée à la constitution d'une caution qui garantit l'engagement d'importer ou d'exporter pendant la durée de validité du certificat et qui reste acquise en tout ou en partie si l'opération n'est pas réalisée dans ce délai ou n'est réalisée que partiellement.»
3. L'article 13 de ce règlement dispose:
«1. Dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation [], en l'état ou sous forme de marchandises reprises à l'annexe B, des produits visés à l'article 1er sur la base des cours ou des prix de ces produits sur le marché mondial, la différence entre ces cours ou prix et les prix dans la Communauté peut être couverte par une restitution à l'exportation.
2. La restitution est la même pour toute la Communauté. Elle peut être différenciée selon les destinations.
La restitution fixée est accordée sur demande de l'intéressé.
La fixation des restitutions a lieu périodiquement selon la procédure prévue à l'article 23.
En cas de nécessité, la Commission, sur demande d'un État membre ou de sa propre initiative, peut modifier les restitutions dans l'intervalle.
3. Le montant de la restitution applicable lors de l'exportation des produits visés à l'article 1er ainsi que des marchandises reprises à l'annexe B est celui qui est valable le jour de l'exportation.
4. Toutefois, en ce qui concerne les exportations des produits visés à l'article 1er paragraphe 1 points a) et b), la restitution applicable le jour du dépôt de la demande de certificat, ajustée en fonction du prix de seuil qui sera en vigueur pendant le mois de l'exportation est appliquée, sur demande de l'intéressé déposée en même temps que la demande de certificat, à une exportation à réaliser pendant la durée de validité de ce certificat.
Un correctif peut être fixé. Il s'applique à la restitution en cas de fixation à l'avance de celle-ci. La fixation de ce correctif a lieu en même temps que la restitution et selon la même procédure; toutefois, en cas de nécessité, la Commission, sur demande d'un État membre ou de sa propre initiative, peut modifier les correctifs dans l'intervalle.
Les dispositions des premier et deuxième alinéas peuvent être appliquées totalement ou partiellement à chacun des produits visés à l'article 1er paragraphe 1 points c) et d), ainsi qu'aux produits visés à l'article 1er exportés sous la forme de marchandises reprises à l'annexe B.
[...]
7. Lorsque l'examen de la situation du marché permet de constater l'existence de difficultés dues à l'application des dispositions relatives à la fixation à l'avance de la restitution, ou si de telles difficultés risquent de se produire, il peut être décidé, selon la procédure prévue à l'article 23, de suspendre l'application de ces dispositions pour le délai strictement nécessaire.
En cas d'extrême urgence, la Commission peut, après un examen de la situation sur la base de tous les éléments d'information dont elle dispose, décider de suspendre la préfixation pendant au maximum trois jours ouvrables.
Les demandes de certificat assorties de demandes de fixation à l'avance introduites pendant la période de suspension sont irrecevables.»
4. Il convient également de se référer à l'article 1er du règlement (CEE) n° 1913/69 de la Commission, du 29 septembre 1969, relatif à l'octroi et à la préfixation de la restitution de l'exportation des aliments composés à base de céréales pour les animaux, dans sa version modifiée par le règlement (CE) n° 1707/94 de la Commission, du 13 juillet 1994 . Ce texte dispose:
«Au cours d'un mois donné, la restitution qui peut être accordée à l'exportation des aliments composés à base de céréales est fixée par tonne de céréales contenues dans les aliments composés, compte tenu des critères suivants:
a) moyenne des restitutions accordées le mois précédent pour les céréales de base les plus communément utilisées, ajustée en fonction du prix de seuil de ces céréales en vigueur le mois en cours;
b) moyenne des prélèvements, pour les céréales de base les plus communément utilisées, calculée pour les vingt-cinq premiers jours du mois précédent et ajustée en fonction du prix de seuil correspondant en vigueur le mois en cours;
c) possibilités et conditions de vente des produits en cause sur le marché mondial;
d) nécessité d'éviter des perturbations sur le marché de la Communauté;
e) aspect économique des exportations.»
5. L'article 3 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, établit des règles pour déterminer le régime applicable au jour de l'exportation.
«1. Par jour d'exportation, on entend la date à laquelle le service des douanes accepte la déclaration d'exportation dans laquelle il est indiqué qu'une restitution sera demandée.
2. La date d'acceptation de la déclaration d'exportation détermine:
a) le taux de la restitution applicable s'il n'y a pas eu fixation à l'avance de la restitution;
b) les ajustements à opérer, le cas échéant, aux taux de la restitution s'il y a eu fixation à l'avance de la restitution.
3. Est assimilé à l'acceptation de la déclaration d'exportation tout autre acte ayant les mêmes effets juridiques que cette acceptation.
4. Le jour d'exportation est déterminant pour établir la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté.
5. Le document utilisé lors de l'exportation pour bénéficier d'une restitution doit comporter toutes les données nécessaires pour le calcul du montant de la restitution et notamment:
a) la désignation des produits selon la nomenclature utilisée pour les restitutions;
b) la masse nette de ces produits ou, le cas échéant, la quantité exprimée dans l'unité de mesure à prendre en considération pour le calcul de la restitution;
c) pour autant que cela soit nécessaire pour le calcul de la restitution, la composition des produits concernés ou une référence à cette composition.
Dans le cas où le document visé au présent paragraphe est la déclaration d'exportation, celle-ci doit comporter également ces indications ainsi que la mention code restitution.
6. Au moment de cette acceptation ou de cet acte, les produits sont placés sous contrôle douanier jusqu'à ce qu'ils quittent le territoire douanier de la Communauté.»
6. La Commission fixe régulièrement, par voie de règlement, les restitutions à l'exportation des aliments composés à base de céréales pour les animaux. Ainsi, le règlement (CE) n° 1415/95 de la Commission, du 22 juin 1995, entré en vigueur le 23 juin 1995, a fixé à 74,93 écus/tonne le montant de la restitution pour le maïs et les produits à base de maïs. Le règlement n° 1521/95, entré en vigueur le 30 juin 1995, et le règlement n° 1576/95, entré en vigueur le 1er juillet 1995, n'ont pas fixé de montant pour les restitutions et les ont donc, en pratique, supprimées. Le règlement (CE) n° 1652/95 de la Commission, du 6 juillet 1995, entré en vigueur le 7 juillet 1995, a réintroduit les restitutions et a fixé le montant de la restitution pour le maïs et les produits à base de maïs à 62,51 écus/tonne.
Les faits et la procédure
7. Silos e Mangimi Martini SpA (ci-après «Silos») est une société italienne qui produit, en Sardaigne et à Ravenne, des aliments finis et semi-finis pour animaux. Depuis un bon nombre d'années, elle exporte ses produits vers des pays extérieurs à l'Union européenne.
8. En mai 1995, elle a demandé et obtenu deux certificats d'exportation valables jusqu'au 30 juin 1995, chacun pour 3 000 tonnes d'aliments à base de céréales pour les animaux. La marchandise visée par le premier des deux certificats a été exportée en plusieurs fois, le dernier envoi ayant été effectué le 30 juin 1995. L'exportation des produits couverts par le deuxième certificat a commencé le 10 juin 1995 et a été poursuivie les 12, 20, 21 et 30 juin 1995. Le 30 juin 1995, les autorités douanières compétentes ont accepté les déclarations en vue de l'exportation.
9. En l'espèce, c'est le régime ci-après de restitutions à l'exportation qui s'applique. À la date de délivrance des certificats d'exportation à Silos, la fixation du montant des restitutions était régie par le règlement (CE) n° 1217/95 de la Commission, du 30 mai 1995 (JO L 120, p. 16); ce règlement a été remplacé par le règlement n° 1415/95, qui a fait passer le montant de la restitution de 74,34 écus à 74,93 écus/tonne.
Le règlement suivant, n° 1521/95, a supprimé les restitutions, tandis que le règlement n° 1576/95 en a une nouvelle fois fixé le montant à zéro. Par règlement n° 1652/95, ces restitutions ont cependant été rétablies, au taux de 62,51 écus/tonne.
10. Silos a demandé aux autorités douanières italiennes le versement de 383 616 074 ITL au titre des restitutions communautaires à l'exportation. Cette demande a été rejetée parce que, à la date d'acceptation de la déclaration d'exportation, le texte en vigueur était le règlement n° 1521/95, qui a fixé le montant des restitutions à zéro. Sur ce, la société Silos a assigné le Ministero delle Finanze (ministère des Finances) devant le Tribunale di Cagliari. Dans ce cadre, elle a demandé à cette juridiction de poser un certain nombre de questions préjudicielles relatives à la validité et à l'interprétation des règlements n° 1521/95 et n° 1576/95.
11. Le Tribunale di Cagliari a alors saisi la Cour de cinq questions, qui forment l'objet de la présente procédure.
«1) Le règlement (CE) n° 1576/95 de la Commission, du 30 juin 1995, annule-t-il le règlement (CE) n° 1521/95 de la Commission, du 29 juin 1995, et ce dernier règlement doit-il par conséquent être considéré comme dépourvu de tout effet juridique à la date du 30 juin 1995?
2) Le règlement (CE) n° 1521/95 de la Commission, du 29 juin 1995, doit-il être interprété en ce sens qu'il peut être appliqué également à des opérations d'exportation déjà en cours et déjà réalisées le même jour où ledit règlement a été, du fait de sa publication, mis à la disposition des opérateurs intéressés?
3) Le règlement (CE) n° 1521/95 de la Commission, du 29 juin 1995, doit-il être considéré comme invalide et, partant, comme dépourvu de tout effet juridique pour défaut de motivation?
4) Le règlement (CE) n° 1576/95 de la Commission, du 30 juin 1995, doit-il lui aussi être considéré comme invalide et, partant, comme dépourvu de tout effet juridique pour défaut de motivation?
5) Du fait de l'invalidité des règlements précités, ou en raison de l'annulation mentionnée dans la première question, les opérations d'exportation qui ont eu lieu le 30 juin 1995 relèvent-elles du champ d'application du règlement (CE) n° 1415/95 de la Commission, du 22 juin 1995?»
En complément à ces questions, la juridiction de renvoi a déclaré que, selon elle, il existe un doute sérieux quant à la validité des règlements n° 1521/95 et n° 1576/95 au regard du respect de l'obligation de motivation.
Observations écrites déposées devant la Cour
12. Silos observe en premier lieu que le règlement n° 1576/95 a repris le dispositif du règlement n° 1521/95, complété dans le préambule par la motivation qui faisait défaut à ce dernier. Le règlement n° 1576/95 ne fait pas référence au règlement n° 1521/95. Silos conclut à partir de là à l'annulation ab initio du règlement n° 1521/95. Contrairement à ce qui se produit en cas d'abrogation, le règlement ainsi annulé ne produirait aucun effet, sauf s'il a entraîné la naissance de droits acquis au bénéfice de certaines personnes, que la révocation de l'acte initial pourrait léser . Comme le règlement n° 1521/95 a été annulé, l'exportation effectuée le 30 juin 1995 serait désormais soumise au règlement n° 1576/95.
13. En deuxième lieu, Silos affirme que le règlement n° 1521/95 serait invalide pour défaut de motivation. La suppression des restitutions à l'exportation revêtirait un caractère exceptionnel, qui aurait mérité une motivation conséquente. Tel serait d'autant plus le cas que l'évolution du prix du maïs sur le marché mondial rend la suppression litigieuse irréaliste, injustifiée et imprévisible. Silos se réfère à l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE).
14. La troisième observation de Silos se réfère au caractère contradictoire du règlement n° 1521/95. La Commission a fait savoir informellement que l'entrée en vigueur des accords GATT a conduit à la suspension des restitutions à l'exportation. Comme ces accords ne sont entrés en vigueur que le 1er juillet 1995, ils ne sauraient servir de justification au règlement n° 1521/95, qui était déjà en vigueur le 30 juin 1995. De surcroît, à cette époque, l'écart entre le prix du maïs sur le marché mondial et son prix sur le marché communautaire avait augmenté. Cela aurait dû conduire à une augmentation des restitutions. Enfin, la réintroduction des restitutions le 7 juillet 1995 corroborerait le caractère contradictoire de la motivation sous-tendant le règlement n° 1521/95.
15. En quatrième lieu, Silos estime que le règlement n° 1576/95 est également entaché de défaut de motivation . Les observations relatives au caractère contradictoire du règlement n° 1521/95 s'appliquent aussi au règlement n° 1576/95.
16. En cinquième lieu, Silos estime que le règlement n° 1521/95 a été adopté après l'acceptation de la déclaration d'exportation par les autorités douanières compétentes, que son adoption était imprévisible et qu'il a eu un effet rétroactif inacceptable. Silos rappelle que le Journal officiel n'a été mis à la disposition du public qu'après l'achèvement des opérations douanières . En bref, sa confiance légitime aurait été violée, puisqu'elle ignorait l'existence d'un risque de suppression de la restitution à l'exportation (compte tenu notamment de l'évolution du marché) et qu'elle n'a pas pu prendre connaissance du règlement en temps utile. Elle invoque également sa bonne foi, en se référant à la jurisprudence de la Cour et du Tribunal . Elle observe notamment qu'un opérateur économique de bonne foi est toujours protégé, dès lors qu'il n'y a ni manoeuvre ni négligence de sa part. Elle estime qu'elle ne saurait être obligée de supporter un préjudice dépassant le risque commercial ordinaire. Sa bonne foi en l'espèce serait absolument indubitable.
17. En résumé, selon Silos, c'est le règlement n° 1415/95 qui doit être appliqué aux opérations d'exportation en cause.
18. En introduction, la Commission développe certains aspects de l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales. Elle souligne la part importante du budget communautaire qu'absorbent les restitutions à l'exportation pour les céréales.
19. D'après le dixième considérant du règlement n° 1766/92, les restitutions à l'exportation ont pour fonction de couvrir la différence entre les prix pratiqués à l'extérieur et à l'intérieur de la Communauté. Elles ne sont pas un mécanisme de garantie pour l'opérateur, mais bien un instrument destiné à faciliter les exportations. La Commission dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation lors de la fixation des restitutions. Conformément à l'article 13 du règlement n° 1766/92, elle peut fixer des restitutions, mais elle n'y est pas tenue.
20. La Commission a besoin d'un maximum de flexibilité pour pouvoir adapter les restitutions aux fluctuations des marchés, qui dépendent de nombreux facteurs, dont les variations climatiques. Pour s'opposer aux spéculations, la Commission suit une procédure fixe, qui est connue de toutes les entreprises du secteur.
21. En application de cette procédure, le comité de gestion se réunit tous les jeudis après-midi, à une heure fixe, et les mesures sont adoptées la même soirée, avant d'être publiées le lendemain matin. C'est alors qu'elles entrent normalement en vigueur. Il arrive fréquemment que les entreprises soient mises au courant des projets de règlement présentés par la Commission au comité de gestion avant leur adoption formelle, et ce grâce aux représentants nationaux au sein du comité de gestion ou par le truchement d'une organisation professionnelle. En outre, la Commission peut, en cas d'urgence, adapter le taux des restitutions sans réunion préalable du comité de gestion.
22. Le système met d'autre part à la disposition des opérateurs un mécanisme spécial, appelé la préfixation, qui leur permet de percevoir les restitutions en vigueur au moment de la demande du certificat d'exportation plutôt qu'au moment de l'exportation elle-même. Cette possibilité limite le risque pour l'entreprise. Au demeurant, la préfixation est obligatoire depuis le 1er juillet 1995.
23. Dans la suite de ses observations, la Commission décrit la situation sur le marché des céréales en juin 1995. Aux termes de l'article 2 du règlement n° 1766/92, la campagne de commercialisation commence le 1er juillet et se termine le 30 juin de l'année suivante. Les derniers mois de la campagne ont une importance majeure dans le développement du marché, parce que les cotations commencent alors à refléter les attentes des opérateurs en ce qui concerne la récolte suivante. C'est toujours une période incertaine. En 1995, ces incertitudes étaient encore accrues par des facteurs particuliers. C'est ainsi que se profilait au sein de l'Union européenne la réforme de la politique communautaire et que les prix de certaines espèces de maïs et de froment ont commencé à flamber à l'extérieur de la Communauté. Enfin, l'entrée en vigueur de la réglementation du GATT a provoqué des turbulences. Il y avait un risque de voir les opérateurs chercher à profiter des règles moins strictes applicables avant le 1er juillet 1995.
24. Dans ces circonstances, la Commission a décidé de suspendre les restitutions à l'exportation jusqu'à ce que la situation soit clarifiée. C'est ainsi qu'a été adopté le règlement n° 1521/95, sans que le comité de gestion ait été entendu. Cependant, ce règlement ne pouvait rester longtemps en vigueur, puisqu'un autre cadre réglementaire entrait en vigueur le 1er juillet 1995. C'est pour cette raison formelle que la Commission a adopté un deuxième règlement le 1er juillet 1995, dont le préambule évoque le nouveau cadre législatif.
25. En ce qui concerne la première question, la Commission estime que le règlement n° 1521/95 n'aurait pas été révoqué par le règlement n° 1576/95 (voir le point précédent). Une lecture attentive du Journal officiel montre que le préambule du règlement n° 1576/95 est différent de celui du règlement n° 1521/95. Le règlement n° 1576/95 ne produit pas d'effet rétroactif.
26. Sur la deuxième question, la Commission observe ce qui suit. Il résulte des dispositions combinées de l'article 2 du règlement n° 1521/95, de l'article 13, paragraphe 3, du règlement n° 1766/92 (dans la version en vigueur au 30 juin 1995) et de l'article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 3665/87 que le règlement n° 1521/95 est applicable à toutes les transactions pour lesquelles la déclaration d'exportation a été acceptée le 30 juin 1995. Cette acceptation détermine la date de l'exportation. Selon une jurisprudence constante de la Cour, les opérateurs n'ont aucun droit acquis jusqu'au moment où le fait générateur s'est produit. C'est encore plus vrai dans une situation où la modification subite des taux de restitution est un élément inhérent au système, qui est de surcroît connu des entreprises. Ces dernières peuvent d'ailleurs se prémunir contre toute modification des taux en recourant à la préfixation.
27. À titre subsidiaire, la Commission observe que la Cour a reconnu la légitimité de l'effet rétroactif - et donc a fortiori celle de l'effet direct - dans le cadre de l'organisation communautaire de marché, lorsque «le but à atteindre l'exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée» . Il est donc clair que les intéressés ne pouvaient nourrir aucune confiance légitime dans le maintien des taux antérieurement applicables .
Enfin, la Commission renvoie encore à l'arrêt du 14 mars 1973 dans l'affaire Westzucker, où un règlement avait fixé à zéro la prime de dénaturation du sucre à partir du jour de sa publication. La Cour a confirmé l'applicabilité immédiate de ce règlement et a reconnu que cette application immédiate n'avait pas à être spécialement motivée.
28. Les troisième et quatrième questions concernent la motivation du règlement n° 1521/95 et du règlement n° 1576/95. La Commission met l'accent sur le cinquième considérant de ces deux règlements, qui évoque notamment la nécessité de tenir compte de la situation du marché mondial et d'éviter les perturbations sur le marché communautaire. La Commission se réfère également à un arrêt classique, rendu le 1er décembre 1965 dans l'affaire Schwarze, où la Cour a - dans le cadre de la politique agricole commune - interprété l'obligation de motivation de façon restrictive. Cette obligation de motivation restreinte s'applique certainement dans des cas comme la présente espèce, où il faut souvent réagir en quelques heures à l'évolution des marchés. La Commission ajoute d'ailleurs que la motivation doit aussi être traduite dans les onze langues de l'Union européenne.
29. Selon la Commission, la cinquième question n'appelle aucune réponse, puisqu'elle repose sur le postulat erroné de l'invalidité du règlement n° 1521/95. La Commission rappelle que les institutions dont un acte est déclaré invalide sont tenues - dans le cadre d'une application par analogie de l'article 176 du traité CE (devenu article 233 CE) - de remplacer cet acte par un nouveau texte . L'invalidité d'une mesure ne saurait avoir pour conséquence de rendre à nouveau applicables les dispositions rapportées par cette mesure. Toute autre thèse reviendrait à considérer que le règlement n° 1521/95 est inexistant ou à attribuer à la Cour le pouvoir de fixer de manière autonome les restitutions à l'exportation. Dans le cas, hypothétique selon elle, où le règlement n° 1521/95 serait déclaré invalide, la Commission préfèrerait que la Cour maintienne les effets du règlement jusqu'à ce que la Commission le remplace par un nouveau règlement.
La jurisprudence de la Cour sur le régime des restitutions à l'exportation
30. Au centre de la présente affaire, il y a la question de la validité du règlement n° 1521/95 (et du règlement n° 1576/95). La réponse dépend dans une mesure déterminante de la jurisprudence de la Cour sur la politique agricole communautaire, et en particulier sur les restitutions à l'exportation.
Nous esquisserons ci-après les éléments les plus importants de la jurisprudence pertinente. Pour cela, nous examinerons successivement les finalités du régime des restitutions à l'exportation, le large pouvoir d'appréciation de la Commission, l'obligation de motivation qui incombe à cette dernière et, enfin, nous adopterons la perspective de l'opérateur: les principes généraux du droit apportent-ils une protection face à l'exercice par la Commission de son pouvoir d'administration?
La finalité des restitutions à l'exportation
31. Le régime des restitutions à l'exportation fait partie de l'organisation communautaire des marchés dans le secteur des céréales. Rappelons que la Commission se réfère au dixième considérant du règlement n° 1766/92, qui est le règlement de base de l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales. Ce considérant se lit comme suit:
«considérant que la réalisation d'un marché unique des céréales pour la Communauté implique, outre un régime de prix garantis, l'établissement d'un régime unique des échanges aux frontières extérieures de celle-ci; qu'un régime des échanges s'ajoutant au système des interventions et comportant un système de prélèvements et de restitutions à l'exportation tend également à stabiliser le marché communautaire en évitant notamment que les fluctuations des prix sur le marché mondial ne se répercutent sur les prix pratiqués à l'intérieur de la Communauté; que, en conséquence, il convient de prévoir la perception d'un prélèvement à l'importation en provenance des pays tiers et le versement d'une restitution à l'exportation vers ces mêmes pays, tendant, l'un comme l'autre, à couvrir la différence entre les prix pratiqués à l'extérieur et à l'intérieur de la Communauté; que, en ce qui concerne les produits transformés dérivés des céréales soumis au présent règlement, il convient en outre de tenir compte de la nécessité d'assurer une certaine protection à l'industrie de transformation communautaire» .
32. Il est constant, et la Cour l'a d'ailleurs reconnu, que le régime des restitutions à l'exportation vise à la stabilisation du marché communautaire et à ménager la possibilité d'écouler les produits agricoles dans des pays tiers . Les restitutions à l'exportation n'ont pas pour finalité de garantir à l'exportateur un revenu adéquat. Au premier rang de leurs objectifs se trouve la possibilité d'intervenir de façon efficace et flexible sur un marché toujours fluctuant. La fréquence des modifications est l'une des caractéristiques centrales du système du droit agricole européen. La législation doit être perpétuellement adaptée aux circonstances économiques et aux priorités politiques nouvelles.
Le large pouvoir d'administration de la Commission
33. La politique agricole commune est caractérisée par des interventions directes et en profondeur dans l'activité économique de production, de transformation et de distribution de produits agricoles. Pour que de telles interventions soient efficaces, l'administration doit disposer de compétences d'administration flexibles et étendues. Le système a également pour caractéristique que le pouvoir d'administration est exercé par l'établissement de règles obligatoires à caractère général, à savoir les règlements par lesquels la Commission fixe périodiquement le taux des restitutions à l'exportation. Ces règlements ont également un caractère spécifique: la fréquence avec laquelle ils sont modifiés est très élevée et ils s'adressent d'autre part à un groupe restreint de justiciables.
34. Lors de l'adoption de mesures d'exécution de la politique agricole commune, la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation . Ce pouvoir n'est cependant pas illimité. Bien évidemment, pour l'exportation d'aliments composés pour animaux qui est litigieuse en l'espèce, il faut tenir compte des critères souvent très généraux de l'article 1er du règlement n° 1913/69, tel qu'il a été modifié par le règlement n° 1707/94. Dans son arrêt Racke, la Cour indique sur quels points l'usage de ce pouvoir est soumis au contrôle du juge: «[...] en contrôlant la légalité de l'exercice d'un tel pouvoir, le juge doit examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation». Nous allons examiner ces critères de façon plus détaillée.
35. Le critère de l'erreur manifeste ou du détournement de pouvoir signifie, selon nous, que le pouvoir en question doit être utilisé en vue de réaliser les objectifs de la politique agricole commune.
Dans son arrêt Crispoltoni e.a., la Cour a approfondi ce point . «Dans la poursuite des objectifs de politique agricole commune énumérés à l'article 39 du traité, les institutions communautaires doivent assurer la conciliation permanente que peuvent exiger d'éventuelles contradictions entre ces objectifs considérés séparément, et, le cas échéant, accorder à tel ou tel d'entre eux la prééminence temporaire qu'imposent les faits ou circonstances économiques au vu desquels elles arrêtent leurs décisions (voir, par exemple, arrêt du 24 octobre 1973, Balkan, 5/73, Rec. p. 1091, attendu 24). Cette conciliation ne doit pas permettre d'isoler l'un de ces objectifs au point de rendre impossible la réalisation d'autres objectifs [...]». Lorsque cette conciliation fait défaut, on peut parler de détournement de pouvoir.
Dans le même arrêt Crispoltoni e.a., la Cour ajoute ce qui suit: «Selon la jurisprudence de la Cour, un acte n'est entaché de détournement de pouvoir que s'il apparaît, sur la base d'indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris dans le but exclusif ou, à tout le moins, déterminant d'atteindre des fins autres que celles excipées, ou d'éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l'espèce».
Dans son arrêt du 11 mai 1989, Danemark/Commission, la Cour a observé que, lors de la fixation des restitutions à l'exportation, la Commission doit également tenir compte de considérations de politique commerciale. Il ne faut pas que les restitutions à l'exportation soient élevées au point d'aller au-delà d'une simple compensation de la différence entre le prix communautaire et le prix sur le marché mondial. Dans ce cas, elles rendraient possible la vente des produits «en dessous du prix mondial, ce qui pourrait provoquer des réactions de la part des partenaires commerciaux de la Communauté. Pareil taux de restitution risquerait ainsi de mettre en péril la réalisation d'un des objectifs relevant de la politique commerciale commune énoncés à l'article 110 du traité, à savoir le développement harmonieux du commerce mondial». La différence entre le prix communautaire et le prix du marché mondial constitue un plafond pour la restitution, mais elle ne dit rien quant au plancher de celle-ci.
36. Dès lors qu'il est établi qu'une mesure a été prise dans l'intérêt de la politique agricole commune, et que l'on ne saurait donc parler d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, la marge d'appréciation de la Commission devient considérable. Elle l'est en particulier lors de la fixation des restitutions à l'exportation, puisque les règlements en vigueur prévoient que - la Commission insiste sur ce point dans ses observations écrites - les restitutions à l'exportation peuvent être accordées . La Cour a déjà statué une fois dans une affaire où la Commission avait subitement ramené un taux au niveau zéro. Dans son arrêt Westzucker relatif aux primes de dénaturation pour le sucre, la Cour a maintenu l'applicabilité d'une telle mesure en constatant qu'«il n'existe donc aucune obligation, en vertu du règlement, de maintenir en permanence le régime des primes de dénaturation, avec la conséquence que ces primes peuvent, selon l'évolution de la production et les fluctuations du marché, être réduites ou même être entièrement suspendues».
37. Au demeurant, nous estimons que cet arrêt signifie bien que la marge d'appréciation reconnue à la Commission est étendue, ce qui ne veut nullement dire que cette marge soit illimitée. Il convient dès lors d'examiner - et nous nous référons à cet égard à l'arrêt Racke - si l'autorité administrative concernée n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.
38. La première limitation peut résider dans la procédure suivie. Habituellement, le montant de la restitution à l'exportation est fixé à l'issue d'une réunion (hebdomadaire) du comité de gestion. L'intervention de ce comité permet à la Commission de rester «en contact étroit avec les autorités nationales chargées de la gestion des secteurs de marché concernés» .
La Cour aussi a reconnu au comité de gestion un rôle plus actif.
D'après l'arrêt Racke, «il appartient à la Commission, décidant selon la procédure dite des comités de gestion, de juger de l'existence d'un risque de perturbation». Dans l'intervalle, la Commission peut au demeurant adapter le montant de la restitution de sa propre initiative. C'est ainsi qu'en l'espèce le comité de gestion n'a pas été consulté. En bref, si elle est toujours souhaitable, l'intervention du comité de gestion n'est pas une condition.
39. Une deuxième limitation peut résider dans la date d'entrée en vigueur. L'article 191 du traité CE (devenu article 254 CE), tel qu'interprété par la Cour, autorise l'entrée en vigueur d'un texte au jour de sa publication . Ce point est hors de discussion. Les effets juridiques de cette règle sont en revanche plus intéressants. La doctrine fait une distinction entre l'effet rétroactif proprement dit et l'effet immédiat . L'effet rétroactif n'est en principe pas admis, mais il y a des exceptions. C'est ainsi que, dans l'arrêt Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Zuckerfabrik Soest, la Cour a permis la fixation des cotisations a posteriori, en raison de certains événements exceptionnels, comme la brutale chute du dollar ou l'effondrement des cours mondiaux du sucre. Il résulte en effet d'une jurisprudence constante de la Cour que, «si, en règle générale, le principe de la sécurité des situations juridiques s'oppose à ce que la portée dans le temps d'un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l'exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée».
40. En l'espèce, il ne saurait être question d'un véritable effet rétroactif; il faut plutôt parler d'une disposition à effet immédiat. En cas d'effet immédiat, la Cour applique une conception plus large. Nous renvoyons à l'arrêt du 4 juillet 1973 dans l'affaire Westzucker . «Attendu que, selon un principe généralement reconnu, les lois modificatives d'une disposition législative s'appliquent, sauf dérogation, aux effets futurs de situations nées sous l'empire de la loi ancienne». La Cour accorde une importance centrale à la date de publication au Journal officiel (et à la disponibilité effective de ce dernier). Au demeurant, nous estimons que, pour l'entrepreneur agricole, il n'y a pas toujours une différence considérable entre effet rétroactif et effet immédiat. C'est ainsi que, pour Silos, l'insertion du règlement n° 1521/95 au Journal officiel n'a pas eu une importance essentielle. L'exportation devait en effet intervenir le même jour. Selon nous, il découle de ce qui précède que l'effet immédiat est en soi licite, mais qu'il faut néanmoins prendre garde - suivant la formule de l'arrêt Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Zuckerfabrik Soest - à l'impact que cet effet immédiat peut avoir sur la sécurité juridique du justiciable.
L'obligation de motivation
41. La troisième restriction apportée à la liberté d'appréciation réside dans l'obligation de motivation d'un règlement. Rappelons tout d'abord la jurisprudence constante de la Cour sur la motivation requise par l'article 190 du traité. D'après cette jurisprudence, la motivation doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle; il n'est cependant pas nécessaire qu'elle spécifie tous les éléments de fait et de droit qui font l'objet de l'acte .
Il existe d'ores et déjà une jurisprudence abondante sur l'obligation de motivation de règlements de la Commission comparables aux règlements n° 1521/95 et n° 1576/95. La Commission se réfère à l'arrêt classique du 1er septembre 1965, Schwarze, où la Cour a déclaré, à propos de la politique agricole commune, «que la Commission pouvait se borner à indiquer d'une façon générale les éléments fondamentaux et la procédure qui ont constitué le cadre de son évaluation des faits, sans qu'il y ait besoin de préciser ces derniers». La Commission observe, à juste titre selon nous, que des règlements tels que ceux qui sont mis en cause en l'espèce ne se conçoivent guère accompagnés d'une motivation exhaustive, étant donné la rapidité avec laquelle la Commission est contrainte de réagir à l'évolution économique. Néanmoins, un certain degré de motivation reste nécessaire pour permettre à la Cour d'exercer son contrôle sur le règlement et pour satisfaire ainsi aux dispositions de l'article 190 du traité. Il faut ajouter qu'une motivation plus détaillée s'impose plutôt dans les cas où une décision s'écarte de la pratique habituelle. C'est ce que nous déduisons notamment de l'arrêt prononcé par la Cour le 20 novembre 1997 dans l'affaire Moskof .
La perspective de l'opérateur: protection de la sécurité juridique
42. Face à la nécessité de modifier les règles, souvent à la hâte, il y a le besoin pour l'entrepreneur de pouvoir se fier à la législation en vigueur au moment où il prend une décision commerciale. À notre avis, la protection de la sécurité juridique de l'entrepreneur, qui est la quatrième limitation, ne joue qu'un rôle restreint. L'entrepreneur opère en effet sur un marché où les changements de circonstances économiques et les fluctuations de prix sont à l'ordre du jour. Il ne peut en être autrement pour les subventions à l'exportation, qui réagissent à ces circonstances.
43. Au demeurant, nous attachons une grande importance au fait suivant. Le règlement n° 1766/92 prévoit un instrument grâce auquel l'entreprise concernée peut parer au risque de modification subite de la restitution à l'exportation, à savoir le régime de la fixation à l'avance, en vertu duquel c'est la restitution en vigueur au moment du dépôt de la demande de certificat d'exportation qui est appliquée . C'est à l'opérateur de choisir s'il entend ou non faire usage de cet instrument. À titre superfétatoire, nous observerons qu'avec l'entrée en vigueur, au 1er juillet 1995, du règlement (CE) n° 3290/94, la préfixation dans le secteur des céréales est devenue obligatoire.
44. Dès lors, le rôle des principes juridiques protégeant le justiciable sera forcément limité, même s'il n'est pas inexistant. Nous mentionnerons tout d'abord le principe de proportionnalité qui - et nous citons ici l'arrêt du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. - opère de la façon suivante dans le cadre de la politique agricole commune:
«Le principe de proportionnalité est reconnu par une jurisprudence constante de la Cour comme faisant partie des principes généraux du droit communautaire. En vertu de ce principe, la légalité de l'interdiction d'une activité économique est subordonnée à la condition que les mesures d'interdiction soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu'un choix s'offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés.
En ce qui concerne le contrôle judiciaire des conditions indiquées, il y a toutefois lieu de préciser que le législateur communautaire dispose en matière de politique agricole commune d'un pouvoir discrétionnaire qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 et 43 du traité lui attribuent. Par conséquent, seul le caractère manifestement inapproprié d'une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d'une telle mesure[...]».
La Cour a ainsi reconnu que le principe de proportionnalité s'étend aussi, fût-ce dans une mesure limitée, au secteur de la politique agricole commune.
45. Dans son arrêt du 28 juin 1990, Hoche, la Cour rappelle qu'il n'existe pas en droit communautaire de principe général d'iniquité objective.
«En outre, la Cour a jugé que le droit communautaire ne connaissait pas de principe général de droit selon lequel une norme en vigueur du droit communautaire ne peut pas être appliquée par une autorité nationale lorsque cette norme entraîne pour l'intéressé une rigueur que le législateur communautaire aurait manifestement cherché à éviter s'il avait envisagé ce cas au moment d'édicter la norme [...]
Il en résulte que, en participant volontairement et dans leur propre intérêt à des adjudications telles que celles visées dans l'affaire au principal, les opérateurs supportent seuls les risques inhérents à l'opération en cause, tant que la Commission ne modifie pas de façon imprévisible et arbitraire la situation économique ou la réglementation en vigueur.»
Ce n'est donc qu'en cas de modification imprévisible et arbitraire de la réglementation - et ces conditions sont cumulatives - que l'opérateur lésé a une chance de faire aboutir ses prétentions.
Il est intéressant de noter que, dans cette affaire, l'avocat général Lenz a défendu une conception plus ample . Il explique l'absence de principe général d'iniquité objective par le risque qu'un tel principe puisse mener à ce que des instances juridictionnelles nationales se prononcent au cas par cas sur le point de savoir si elles doivent appliquer ou non une disposition communautaire. Mais ce risque est absent lorsque la Cour elle-même adopte des décisions dans des cas individuels, pour des raisons d'équité. L'avocat général considère le principe juridique d'iniquité objective comme une variante du principe de proportionnalité.
46. Le principe de confiance légitime se manifeste sous deux formes susceptibles de protection. En premier lieu, il faut mentionner la protection contre la violation de droits acquis. À ce propos, la Cour observe dans son arrêt Crispoltoni e.a. que:
«Il y a lieu de rappeler que, si le respect de la confiance légitime s'inscrit parmi les principes fondamentaux de la Communauté, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d'appréciation des institutions communautaires et cela spécialement dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés, dont l'objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique [...] Il en résulte que les opérateurs économiques ne sauraient invoquer un droit acquis au maintien d'un avantage, résultant pour eux de la mise en place de l'organisation commune des marchés, et dont ils ont bénéficié à un moment donné [...]» .
La deuxième émanation de ce principe - celle qui est en cause en l'espèce - est la protection des attentes légitimes. La protection des attentes légitimes s'accorde encore moins - d'après la jurisprudence de la Cour - avec la politique agricole communautaire, où il faut tenir compte à tout moment des fluctuations de la réalité économique. Un opérateur avisé peut, nous semble-t-il, se prémunir contre les modifications dans la réglementation, voire en profiter.
Ce n'est que dans un cas très particulier que la Cour a admis, dans le cadre de la politique agricole commune, l'existence d'une confiance légitime dans le chef d'opérateurs agricoles. Il s'agissait des agriculteurs dits «SLOM», qui avaient pris un engagement temporaire de ne pas commercialiser de lait. L'introduction du prélèvement supplémentaire sur le lait avait violé leur attente légitime de pouvoir reprendre les livraisons à l'expiration de leur engagement temporaire .
47. Dans ses observations écrites, Silos fait également valoir la reconnaissance par la Cour de la notion de bonne foi. Selon nous, cette dernière ne joue qu'un rôle limité en l'espèce, où il s'agit de la validité d'une disposition à caractère général. Il est cependant vrai que, lorsque le droit communautaire admet la protection des attentes légitimes, cette protection ne peut être invoquée que par des entrepreneurs qui sont de bonne foi.
En résumé
48. La compétence de la Commission pour arrêter des règlements dans ce domaine se caractérise par la flexibilité: une ample marge d'appréciation sur le fond couplée à une grande rapidité d'action. Cette compétence n'est cependant pas sans limite. Tout d'abord, nous examinerons s'il peut être question d'un détournement de pouvoir, c'est-à-dire si le règlement est conforme aux objectifs de la politique agricole commune. En deuxième lieu, il faudra déterminer si la Commission n'a pas excédé les limites de son pouvoir d'appréciation d'une autre manière. C'est dans ce cadre que se pose la question d'un éventuel défaut de motivation. La protection de la sécurité juridique des entreprises concernées ne joue qu'un rôle limité.
La troisième et principale question, qui est celle de la validité du règlement n° 1521/95
49. Dans des affaires précédentes, la Cour a toujours sauvegardé l'application par la Commission de son pouvoir d'administration. Cependant, force est de reconnaître que la présente espèce revêt des caractéristiques particulières. En effet, les exportations d'aliments composés pour animaux ont donné lieu au versement d'une restitution pendant toute l'année 1995, sauf pendant une courte période, aux environs du 1er juillet de cette année. Dans un cas aussi spécifique, il n'est pas évident a priori que la Commission soit restée dans les - très vastes - limites du pouvoir discrétionnaire qui lui est reconnu.
50. Conformément à l'arrêt Racke, la Cour n'exerce qu'un contrôle limité sur l'usage que la Commission fait de son pouvoir discrétionnaire. Le premier critère de l'arrêt Racke se réfère à un éventuel détournement de pouvoir, donc à la question de savoir si le règlement n° 1521/95 est conforme aux objectifs de la politique agricole commune. L'intérêt de ce critère en l'espèce nous paraît limité. Même en cas d'interrogation sur la question de savoir si une mesure est dans l'intérêt de la politique agricole commune, la Commission doit en tout cas garder le bénéfice du doute. Le dossier ne contient, à notre avis, aucun élément qui justifierait d'examiner le point de savoir si la Commission poursuivait, avec l'adoption du règlement, un objectif non conforme à la politique agricole commune.
51. Nous nous prononcerons donc sur ce litige à partir du deuxième critère de l'arrêt Racke : la Commission a-t-elle ou non manifestement excédé les limites de son pouvoir d'appréciation d'une autre manière?
52. D'après la jurisprudence de la Cour, l'usage de la liberté d'appréciation est soumis au contrôle de la Cour, même si ce contrôle est limité. La Cour doit en effet être en mesure d'exercer son contrôle sur l'usage qui est fait de ce pouvoir. Cette exigence a un impact sur la motivation de la décision. Selon nous, l'obligation de motivation qui pèse sur la Commission est d'autant plus lourde que la décision adoptée s'écarte de la pratique usuelle . Par pratique usuelle, il faut entendre le comportement que la Commission adopte de façon constante, à la lumière des circonstances régnant sur le marché. L'obligation de motivation sera d'autant plus limitée que la décision sera plus conforme à cette pratique usuelle. Mais l'inverse est également vrai: la Commission devra exposer ses motifs de façon d'autant plus explicite que sa décision s'écartera plus de la pratique usuelle. S'il en était autrement, il suffirait d'une motivation standard pour toute décision, quelle qu'elle soit. Le contrôle du juge deviendrait alors impossible. La jurisprudence de la Cour analysée ci-dessus montre, à nos yeux, que la Cour n'a jamais entendu accepter une telle conséquence.
53. L'exigence de motivation explicite et spécifique de toute décision s'écartant fortement de la pratique usuelle est également dans l'intérêt de la sécurité juridique des opérateurs concernés. Même si les entreprises concernées ne peuvent légitimement s'attendre à ce qu'une restitution à l'exportation reste en vigueur - dans le régime de la politique agricole commune, elles n'ont aucun droit à la restitution -, la Commission doit adopter ses décisions en tenant compte de leurs intérêts légitimes. Dès lors qu'aucune modification importante ne se manifeste dans les prix ou dans d'autres circonstances du marché, ils ne s'attendront pas - et ne peuvent d'ailleurs s'attendre - à une modification imprévisible et abrupte des restitutions .
54. Le règlement n° 1521/95, qui a ramené les restitutions de presque 75 écus à zéro, s'écarte sans conteste possible de la pratique usuelle qui était, jusqu'à la fin du mois de juin 1995, celle de la Commission en matière de fixation des subventions à l'exportation dans le secteur des céréales. La motivation de ce texte doit dès lors répondre à des exigences élevées. Elle doit être claire et faire comprendre le raisonnement qui a abouti à la décision. Au cours de la procédure devant la Cour - y compris à l'audience du 31 janvier 2001 - la Commission a concentré sa motivation sur trois points :
1. l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation du GATT,
2. l'évolution des prix à l'extérieur de l'Union européenne,
3. le risque des spéculations de la part des opérateurs.
Selon la Commission, ces trois points, pris en combinaison, auraient conduit à une situation particulière, justifiant des mesures spécifiques.
55. L'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation du GATT le 1er juillet 1995, qui est la première circonstance invoquée par la Commission, ne saurait constituer, à nos yeux, une raison autonome justifiant de suspendre brutalement les restitutions à l'exportation. En effet, à supposer que l'entrée en vigueur de ces règles entraîne une adaptation du niveau des prix sur le marché interne et sur le marché mondial, elle ne peut en aucun cas entraîner une modification abrupte de la situation régnant sur ce marché. Cette entrée en vigueur n'est en effet nullement imprévisible, puisque lesdites règles avaient déjà été établies une année auparavant et que les opérateurs connaissaient depuis lors la date de leur entrée en vigueur. Ils ont donc certainement intégré les conséquences économiques des nouvelles règles dans leur comportement et dans leurs prix dès avant le 1er juillet 1995. L'impact sur les prix se sera donc produit bien avant cette date. Nous ajouterons dans ce contexte que les opérateurs dont il s'agit ici - et la Commission le souligne également - se composent d'un nombre limité d'entreprises expérimentées et bien informées.
56. La deuxième circonstance invoquée par la Commission - l'évolution des prix sur le marché mondial - n'emporte pas non plus la conviction. Selon la Commission, les prix de certaines espèces de maïs et de froment auraient flambé. Cette allégation n'est pas étayée par les faits. Au contraire, force est de constater, au vu des informations fournies par les parties, que les prix étaient stables. Il n'y a pas eu de fluctuation importante. Ce calme relatif sur le marché se reflète dans les taux des restitutions à l'exportation, tels qu'ils ont été applicables jusqu'au 30 juin 1995, puis à nouveau à partir du 7 juillet 1995. À titre superfétatoire, nous renvoyons également à l'argument, non contredit, de Silos selon lequel, au cours de la période pertinente, la différence entre le prix sur le marché communautaire et le prix du marché mondial ne s'est accrue qu'insensiblement, ce qui rend d'autant plus difficilement explicable la brusque suspension des restitutions.
57. En troisième lieu, la Commission évoque le risque de spéculation de la part des opérateurs, en raison de la situation instable prévalant sur le marché. Deux facteurs auraient produit cette instabilité. En premier lieu, la période aux alentours du 1er juillet constituerait tous les ans une période d'incertitude sur les prix. C'est en effet le 1er juillet que l'on passerait à la nouvelle campagne céréalière. En deuxième lieu, cette incertitude était particulièrement grande en 1995, notamment à cause de la nouvelle réglementation du GATT, que nous avons évoquée ci-dessus. Nous estimons que la Commission n'a pas fourni d'indices suffisants pour établir l'existence d'une situation extrême aux alentours du 1er juillet. Nous avons déjà discuté ci-dessus des effets possibles de la nouvelle réglementation du GATT sur les prix mise en place aux alentours du 1er juillet 1995. Le passage à la nouvelle campagne céréalière ne peut pas non plus être considéré comme un événement imprévisible, susceptible d'avoir un effet subit sur les prix. Les entreprises qui opèrent sur les marchés céréaliers internationaux surveillent de façon permanente l'évolution dans les zones de production les plus importantes. Les conséquences économiques éventuelles des variations climatiques ou des maladies ou fléaux se manifestent très tôt dans l'évolution des prix . Autrement dit, la Commission n'a pas fourni le moindre indice qui permettrait de conclure à l'existence d'une situation extrême sur le marché. Cela écarte également l'hypothèse d'un risque de spéculations renforcées. À titre superfétatoire, nous observerons ce qui suit. Silos a relevé à l'audience que les certificats d'exportation dans ce secteur expiraient au 30 juin. Les entreprises concernées étaient donc tenues d'exporter les quantités couvertes par ces certificats au 30 juin 1995, ce qui réduit considérablement la marge éventuelle laissée aux spéculations. La Commission n'a pas contesté ce point.
58. Il faut ajouter que, si les incertitudes invoquées par la Commission avaient été réelles, ce que nous ne croyons pas, elles auraient déjà fait leur apparition au courant du mois de juin 1995. Il aurait alors fallu, en bonne logique, que ces incertitudes se reflètent dans la subvention à l'exportation fixée le 22 juin 1995 par le règlement n° 1415/95. Or, à cette date, les subventions à l'exportation ont été légèrement augmentées, jusqu'à un niveau de presque 75 écus. En bref, à supposer que l'argumentation de la Commission soit juste, elle confirme tout au plus que les règlements n° 1415/95 et n° 1521/95 se contredisent mutuellement. Dans une telle situation, la suspension brutale et soudaine des subventions à l'exportation peut paraître arbitraire. À titre d'illustration, nous rappelons que le 7 juillet 1995, une semaine plus tard, un nouveau règlement a rétabli les subventions à l'exportation en les fixant à 62,51 écus.
59. La conclusion qui s'impose est la suivante. Des situations de marché particulières peuvent mener à la suspension des subventions à l'exportation. Une incertitude majeure quant à l'évolution des prix sur le marché communautaire ou sur le marché mondial, ou sur les deux, peut faire disparaître des facteurs sur lesquels les subventions à l'exportation pourraient être basées. Cependant, les arguments par lesquels la Commission essaye de démontrer l'existence d'une telle situation exceptionnelle - d'incertitude - sur le marché aux alentours du 1er juillet 1995 sont à tous égards déficients. L'évolution des prix sur les marchés céréaliers en juin 1995 donne une image de stabilité. L'argumentation de la Commission n'est donc pas conforme aux faits. À supposer qu'elle doive néanmoins être considérée comme suffisante, elle n'appuie en aucun cas la politique menée par la Commission. Nous ne savons en effet toujours pas pourquoi la Commission adopte le 22 juin, dans une situation de marché extrêmement incertaine à ses yeux, un règlement qui augmente le taux de la restitution à l'exportation, avant de prendre le 29 juin un autre règlement qui suspend l'application de ces restitutions. Un tel comportement peut sembler arbitraire.
60. Au demeurant, les arguments invoqués par la Commission dans la présente procédure pour justifier le règlement n° 1521/95 n'apparaissent nulle part dans la motivation de ce règlement. Aux termes de l'article 190 du traité, les règlements, directives et décisions sont motivés. Cette motivation doit apparaître dans le texte de la décision elle-même. Certes, dans son arrêt Schwarze, la Cour a donné une interprétation restrictive de l'obligation de motivation qui s'impose à la Commission dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique agricole commune, mais il reste néanmoins que, dès lors qu'elle s'écarte de la pratique usuelle, la Commission doit faire apparaître ses motifs spécifiques. Nous avons déjà relevé ce fait au point 52 des présentes conclusions. L'absence de tels motifs spécifiques dans le règlement n° 1521/95 nous paraît en elle-même suffisante pour conclure à l'invalidité de ce règlement.
61. Nos griefs contre le défaut de motivation du règlement n° 1521/95 vont d'ailleurs encore plus loin. Le règlement n° 1415/95, qui a légèrement augmenté la restitution à l'exportation, et le règlement n° 1521/95, qui l'a supprimée, ont été motivés dans très exactement les mêmes termes. Lorsque deux décisions diamétralement opposées s'appuient sur une motivation identique, nous n'avons plus affaire à une motivation, mais à un oracle, auquel un justiciable peut croire, mais qu'il ne saurait comprendre.
62. À titre superfétatoire, nous soulignerons que la motivation (standard) qui accompagne le règlement n° 1521/95 entre sur un point important en contradiction directe avec le contenu du règlement. Le cinquième considérant dit en effet «qu'il est souhaitable de calculer actuellement le taux de la restitution sur la différence de coût des matières premières généralement utilisées pour la fabrication des aliments composés entre la Communauté, d'une part, et les marchés mondiaux, d'autre part, ce qui permet de mieux tenir compte des conditions commerciales dans lesquelles ces produits sont exportés». Dans ce considérant, la Commission part apparemment du postulat que les différences entre le niveau des coûts sur le marché mondial et celui sur le marché communautaire sont clairement identifiables, «ce qui permet de mieux tenir compte des conditions commerciales dans lesquelles ces produits sont exportés». Devant la Cour, la Commission a cependant déclaré que l'évolution du niveau des prix était tellement incertaine que la restitution à l'exportation avait dû être suspendue.
63. Nous en venons à notre conclusion, que nous fondons sur la jurisprudence Hoche . La Cour a déclaré dans cette affaire que «les opérateurs supportent seuls les risques inhérents à l'opération en cause, tant que la Commission ne modifie pas de façon imprévisible et arbitraire la situation économique ou la réglementation en vigueur» . À notre avis, le règlement n° 1521/95 a modifié la réglementation en vigueur de façon imprévisible et arbitraire, sans s'appuyer sur la moindre motivation. C'est pourquoi nous suggérons de répondre à la troisième question que le règlement n° 1521/95 doit être considéré comme invalide, car la Commission a fait un usage manifestement incorrect de son pouvoir d'appréciation et parce que la motivation du règlement est manifestement inexacte et incomplète.
Les réponses aux autres questions
La réponse à la première question
64. La réponse à cette question sera brève. Rien n'indique que le règlement n° 1576/95 ait révoqué le règlement n° 1521/95. Nous nous fondons à cet égard sur les considérations suivantes. La Commission peut adapter les restitutions à l'exportation à tout moment, y compris indépendamment et en dehors de la réunion hebdomadaire du comité de gestion. Le recours à cette faculté ne signifie pas, en règle générale, que le texte antérieur est révoqué. Le préambule du règlement n° 1576/95 ne dit pas non plus, à notre avis, que ce dernier prétendrait révoquer son prédécesseur. Au contraire, rien ne nous permet de douter des explications données par la Commission dans ses observations écrites. Le règlement n° 1576/95 a été adopté pour une raison purement formelle. Le 1er juillet 1995 a vu l'entrée en vigueur d'un nouveau cadre réglementaire. Il était nécessaire que le préambule le mentionne, et il l'a fait.
La réponse à la deuxième question
65. Étant donné la solution donnée à la troisième question, il n'est pas nécessaire de répondre à la deuxième. En effet, le problème de savoir si le règlement n° 1521/95 peut être appliqué à des opérations d'exportation déjà en cours et déjà réalisées au jour de la publication de ce règlement ne se pose que si le règlement n° 1521/95 est valide. Mais, pour le cas où la Cour souhaiterait donner à la troisième question une réponse s'écartant de la nôtre, nous proposons de répondre à la deuxième question dans le sens suivant: le règlement n° 1521/95 peut être appliqué également à des opérations d'exportation déjà en cours et déjà réalisées le même jour où ledit règlement a été, du fait de sa publication, mis à la disposition des opérateurs intéressés.
66. La réponse à cette question est déterminée par le fait qu'il est de pratique constante, d'ailleurs confortée par la Cour, que des règlements tels que ceux mis en cause en l'espèce produisent un effet immédiat. Il importe à cet égard de souligner que, dans ce système, l'effet immédiat des taux - et la Commission le dit également dans ses observations écrites - est un élément essentiel, qui est d'ailleurs connu des opérateurs.
La réponse à la quatrième question
67. Cette question vise à obtenir une décision de la Cour sur la validité du règlement n° 1576/95. Selon nous, la nature de ce règlement ne se distingue pas substantiellement de celle du règlement n° 1521/95. Ce que nous avons affirmé à propos de ce dernier s'applique également mutatis mutandis au règlement n° 1576/95. Nous proposons dès lors à la Cour de constater également l'invalidité de ce règlement. Nous attirons néanmoins l'attention sur deux points.
68. En premier lieu, le règlement n° 1576/95 est entré en vigueur au 1er juillet 1995, d'après son article 2. Il n'a pas d'effet rétroactif. Cela signifie que ce règlement - à supposer qu'il soit valide - n'a aucun impact sur les exportations d'aliments composés pour animaux qui ont eu lieu le 30 juin 1995.
69. En deuxième lieu, à la différence du règlement n° 1521/95, ce règlement inclut un considérant ayant une teneur matérielle. Ce considérant se lit comme suit: «considérant que la situation des marchés conduit à ne pas fixer de restitutions». Cependant, si nous lisons ce considérant dans le contexte de ceux qui le précèdent - et qui ne disent rien de la situation actuelle du marché -, force est de constater que son libellé aurait très bien pu être à l'opposé. Il ne saurait dès lors constituer une motivation adéquate pour l'adoption d'une mesure exceptionnelle, qui suppose l'existence d'une situation de marché exceptionnelle. Dans ses observations écrites, Silos déclare que le règlement n° 1576/95 vise à apporter la motivation qui fait défaut au règlement n° 1521/95. Étant donné le caractère lapidaire du considérant précité, ce point de vue de Silos nous paraît à la fois inexact et dépourvu de pertinence. Au demeurant, le point de vue de la Commission, selon lequel le règlement n° 1576/95 a été adopté pour une raison purement formelle, nous paraît plausible (voir la réponse à la première question, au point 59 ci-dessus).
La réponse à la cinquième question
70. La cinquième question est relative aux conséquences juridiques de la constatation de l'invalidité du règlement n° 1521/95. Il ne sera nécessaire d'y répondre que si la Cour se rallie à notre proposition de déclarer le règlement invalide. Si la Cour déclare en outre l'invalidité du règlement n° 1576/95, il faudra tenir compte des conséquences juridiques de cette dernière dans le cadre de la réponse à la cinquième question.
71. À notre avis, il convient de se rallier en substance au raisonnement de la Commission . Si le règlement est déclaré invalide, il appartiendra à l'institution communautaire, en l'occurrence la Commission, de prendre une nouvelle décision. La Commission se réfère notamment à l'arrêt Van Landschoot, où la Cour a déclaré que c'est à l'institution concernée qu'il appartient de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt. En l'occurrence, cela signifie que la Commission devra adopter un règlement tenant compte de la situation qui régnait à la fin du mois de juin 1995 sur les marchés concernés. Sa marge d'appréciation sera ainsi respectée.
72. L'adoption d'une réglementation transitoire en attendant le nouveau texte ne semble pas nécessaire.
73. Bien que ni Silos ni la Commission ne l'évoquent, il nous semble judicieux d'aborder brièvement la question des conséquences d'une éventuelle déclaration d'invalidité des règlements n° 1521/95 et n° 1576/95.
74. En principe, un arrêt de la Cour constatant à titre préjudiciel l'invalidité d'un acte communautaire a un effet remontant à la date de l'entrée en vigueur de l'acte, avec toutes les conséquences qui en découlent. La Cour a cependant la faculté de limiter, dans l'arrêt lui-même, les effets de la déclaration d'invalidité d'un règlement communautaire, lorsque des considérations impérieuses de sécurité juridique le justifient . De telles considérations impérieuses peuvent être constituées par des conséquences financières graves. La Cour peut alors faire une exception au bénéfice de la partie au principal qui a attaqué les dispositions d'exécution internes devant le juge national, comme cela a été le cas pour Silos en l'espèce. Dans son arrêt Lomas e.a., elle a également fait une exception au bénéfice d'autres opérateurs qui avaient, avant cette date, engagé une action en justice ou soulevé une réclamation équivalente selon le droit national applicable. Enfin, nous constatons que la Cour ne fait que rarement usage de la possibilité de limiter les effets d'un arrêt dans le temps.
75. À notre avis, il n'y a pas lieu de craindre en l'espèce de telles conséquences financières graves, qui justifieraient que la Cour limite les effets de son arrêt dans le temps. Nous relevons en effet ce qui suit:
- seul un petit nombre d'entreprises est affecté, à savoir celles qui ont exporté des aliments composés à base de céréales pour les animaux au cours de la période du 30 juin au 6 juillet 1995;
- l'invalidité ne concerne que les aliments composés pour animaux pour lesquels une déclaration d'exportation a été acceptée au cours de cette période .
Les conséquences sont donc limitées, compte tenu notamment du budget annuel de la politique agricole commune. Il faut ajouter qu'en principe les conséquences pour ce budget ne seront pas plus graves que si la restitution à l'exportation n'avait pas été suspendue pendant une brève période en 1995.
Conclusion
Compte tenu des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Tribunale di Cagliari:
«1) À la première question: rien n'indique que le règlement (CE) n° 1576/95 de la Commission, du 30 juin 1995, fixant les restitutions à l'exportation des aliments composés à base de céréales pour les animaux, ait révoqué le règlement (CE) n° 1521/95 de la Commission, du 29 juin 1995.
2) À la deuxième question: la réponse à la troisième question rend superflu de répondre à la deuxième question. Cependant, pour le cas où la Cour donnerait une autre réponse à la troisième question, nous proposons de donner à la deuxième question la réponse suivante:
Le règlement (CE) n° 1521/95 de la Commission, du 29 juin 1995, fixant les restitutions à l'exportation des aliments composés à base de céréales pour les animaux, peut être appliqué également à des opérations d'exportation déjà en cours et déjà réalisées le même jour où ledit règlement a été, du fait de sa publication, mis à la disposition des opérateurs intéressés.
3) À la troisième question: le règlement n° 1521/95 doit être considéré comme invalide, car la Commission a fait un usage manifestement incorrect de son pouvoir d'appréciation et parce que la motivation du règlement est manifestement inexacte et incomplète.
4) À la quatrième question: le règlement n° 1576/95 doit également être considéré comme invalide, car la Commission a fait un usage manifestement incorrect de son pouvoir d'appréciation et parce que la motivation du règlement est manifestement inexacte et incomplète.
5) À la cinquième question: la déclaration d'invalidité des règlements n° 1521/95 et n° 1576/95 produit les effets juridiques suivants: il appartient à l'institution communautaire compétente, en l'occurrence la Commission, d'arrêter un nouveau règlement, qui tienne compte de la situation existant sur le marché en juin 1995. Il n'est pas nécessaire d'adopter une réglementation transitoire en attendant le nouveau règlement.»