62010CC0130_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Het Europees Parlement verzoekt het Hof om nietigverklaring van verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’idanetwerk en de Taliban,(2) omdat die niet op grond van de juiste rechtsgrondslag is vastgesteld.
2. De bestreden verordening is vastgesteld op grond van artikel 215, lid 2, VWEU. Het Parlement stelt dat de verordening op grond van artikel 75 VWEU had moeten worden vastgesteld.
3. Artikel 215 VWEU behoort tot titel IV („Beperkende maatregelen”) van het Vijfde deel van het VWEU, dat het externe optreden van de Unie betreft.
4. Dit artikel luidt als volgt:
„1. Wanneer een overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgesteld besluit voorziet in verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen, stelt de Raad, op gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid [(3) ] en de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de nodige maatregelen vast. De Raad stelt het Europees Parlement daarvan in kennis.
2. Wanneer een overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgesteld besluit daarin voorziet, kan de Raad volgens de in lid 1 bedoelde procedure jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten beperkende maatregelen vaststellen.
3. De in dit artikel bedoelde handelingen bevatten de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen.”
5. Hoofdstuk 2 van titel V van het EU-Verdrag waar artikel 215 VWEU naar verwijst, bevat „specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”.
6. Artikel 75 VWEU van zijn kant maakt deel uit van hoofdstuk 1 („Algemene bepalingen”) van titel V („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”) van het Derde deel („Het beleid en intern optreden van de Unie”) van het VWEU. Dit artikel luidt als volgt:
„Indien zulks noodzakelijk is om de in artikel 67 genoemde doelstellingen te verwezenlijken, wat betreft de preventie en de bestrijding van terrorisme en aanverwante activiteiten, stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen een kader vast voor beheersmaatregelen met betrekking tot het kapitaal- en betalingsverkeer, zoals het bevriezen van tegoeden, financiële activa of economische baten waarvan de bezitters, de eigenaars of de houders natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten zijn.
De Raad stelt op voorstel van de Commissie maatregelen vast ter uitvoering van het in de eerste alinea bedoelde kader.
De in dit artikel bedoelde handelingen bevatten de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen.”
7. Voor het geval dat het Hof zou bevestigen dat artikel 215, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag voor de bestreden verordening vormt, stelt het Parlement subsidiair dat aan de voorwaarden om op die bepaling een beroep te doen niet is voldaan.
8. Het door het Parlement primair aangevoerde middel stelt het Hof in de gelegenheid om de methode en de criteria te preciseren op grond waarvan, wat de beperkende maatregelen betreft, een onderscheid kan worden gemaakt tussen de beperkende maatregelen die vallen onder de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht(4), en die welke moeten worden vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: „GBVB”).
9. Hierbij moet worden gepreciseerd dat hoewel het Verdrag van Lissabon de voorheen bestaande peilerstructuur heeft opgeheven, de afbakening van de beleidsonderdelen van de Unie noodzakelijk blijft. Dit blijkt uit artikel 40 VEU, dat bepaalt:
„De uitvoering van het [GBVB] heeft geen gevolgen voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de in de artikelen 3 tot en met 6 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bedoelde bevoegdheden van de Europese Unie.
Evenmin heeft de uitvoering van de in deze artikelen bedoelde beleidsonderdelen gevolgen voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op grond van dit hoofdstuk (betreffende ‚specifieke bepalingen betreffende het [GBVB]’)”.(5)
10. Alvorens het onderhavige beroep tot nietigverklaring te onderzoeken schets ik kort de gebeurtenissen die aan de vaststelling van de bestreden verordening zijn voorafgegaan.
11. Op 16 januari 2002 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties(6) resolutie 1390 (2002) vastgesteld, houdende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’ida-organisatie, evenals de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten. Met name paragrafen 1 en 2 van die resolutie voorzien in wezen in de handhaving van de in paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999) en in paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000) opgelegde maatregelen tot bevriezing van tegoeden. Overeenkomstig lid 3 van resolutie 1390 (2002) diende de Veiligheidsraad deze maatregelen twaalf maanden na hun vaststelling te heronderzoeken, binnen welke termijn de Veiligheidsraad zou beslissen om deze maatregelen te handhaven of te verbeteren.
12. Aangezien de Raad heeft gemeend dat voor de uitvoering van die resolutie een handeling van de Europese Gemeenschap noodzakelijk was, heeft hij op 27 mei 2002 op grond van artikel 15 EU gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’idaorganisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, en tot intrekking van de gemeenschappelijke standpunten 96/746/GBVB, 1999/727/GBVB, 2001/154/GBVB en 2001/771/GBVB(7), vastgesteld. Artikel 3 van gemeenschappelijk standpunt 2002/402 schrijft met name de bevriezing voor van tegoeden en andere financiële activa en economische middelen van personen, groepen, ondernemingen en entiteiten die op de krachtens resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) opgestelde lijst zijn geplaatst.
13. Op dezelfde dag is op grond van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG vastgesteld verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’idanetwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan.(8) Bijlage I bij verordening nr. 881/2002 bevat de lijst van personen, entiteiten en groepen wier tegoeden ingevolge artikel 2 van die verordening dienen te worden bevroren (hierna: „lijst”).
14. De bestreden verordening is op 22 december 2009 door de Raad vastgesteld. Zij is gebaseerd op artikel 215, lid 2, VWEU en verwijst naar een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie. Zij heeft verordening nr. 881/2002 gewijzigd naar aanleiding van het arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,(9) door te voorzien in een procedure van opname op de lijst die waarborgt dat het grondrecht van verdediging en, in het bijzonder, het grondrecht te worden gehoord, worden geëerbiedigd. Volgens de gewijzigde procedure dient de persoon, de entiteit, het lichaam of de groep die op de lijst voorkomt, overeenkomstig de instructies van het Comité van de Veiligheidsraad, ingesteld bij resolutie 1267 (1999) van de Veiligheidsraad betreffende Al-Qa’ida en de Taliban,(10) op de hoogte te worden gebracht van de redenen van de opname op de lijst, zodat zij de mogelijkheid krijgen om hun standpunt over die redenen mee te delen.
II – Conclusies van partijen
15. Het Parlement verzoekt het Hof:
– de bestreden verordening nietig te verklaren;
– de gevolgen van de bestreden verordening te handhaven tot de verordening is vervangen, en
– de Raad te verwijzen in de kosten.
16. De Raad verzoekt het Hof:
– het beroep te verwerpen, en
– het Parlement te verwijzen in de kosten.
17. Bij beschikking van de president van het Hof van 10 augustus 2010 zijn de Commissie, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Zweden, de Franse Republiek en het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
18. Bij beschikking van de president van het Hof van 2 december 2010 is het Koninkrijk Denemarken als interveniënt geschrapt, nadat het om intrekking van zijn interventie had verzocht.
19. Partijen zijn ter terechtzitting van 7 december 2011 door het Hof gehoord.
20. Eerst onderzoek ik het door het Parlement primair aangevoerde middel van een gestelde onjuiste keuze van de rechtsgrondslag van de bestreden verordening, en vervolgens, indien nodig, het subsidiaire middel dat aan de voorwaarden om op artikel 215 VWEU een beroep te doen niet is voldaan.
III –  Primair middel: gestelde onjuiste keuze van de rechtsgrondslag
A – Argumenten van partijen
21. Met zijn eerste middel verzoekt het Parlement het Hof vast te stellen dat de bestreden verordening niet rechtsgeldig op artikel 215 VWEU kan worden gebaseerd. Dit middel bestaat uit twee onderdelen, waarvan het eerste het doel en de inhoud van die verordening, en het tweede de algemene opzet van de verdragen betreft.
1. Het doel en de inhoud van de bestreden verordening
22. Volgens het Parlement is het vaste rechtspraak dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie dient te zijn gebaseerd op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van de handeling behoren. De rechtsgrondslag van de bestreden verordening dient, gelet op haar inhoud en doel, dezelfde te zijn als die van verordening nr. 881/2002, die is vastgesteld op grond van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG. Aangezien die artikelen inmiddels zijn opgeheven of niet meer toepasselijk zijn ten gevolge van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, is de juiste rechtsgrondslag artikel 75 VWEU, dat de voorkoming van terrorisme en daarmee samenhangende activiteiten betreft.
23. Wat de inhoud betreft, beperkt de bestreden verordening zich grotendeels tot een herformulering of verduidelijking van de bepalingen van verordening nr. 881/2002, of tot het vergemakkelijken van de toepassing ervan, zonder de aard van de inhoud ervan op enige wijze te veranderen. De enige werkelijk nieuwe materiële bepalingen betreffen de procedure van de opname op de lijst. De bestreden verordening is een „kader [...] voor beheersmaatregelen” in de zin van artikel 75 VWEU, voor zover zij het wetgevende kader heeft gewijzigd of vervolledigd voor de vaststelling en toepassing van beheersmaatregelen gericht op de bevriezing van de tegoeden van de betrokken partijen.
24. Wat het doel van de bestreden verordening betreft, beoogt die in navolging van verordening nr. 881/2002 het terrorisme en de financiering ervan te bestrijden, wat overeenstemt met de doelstellingen van artikel 75 VWEU. Die vaststelling vindt steun in punt 169 van het reeds aangehaalde arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, dat stelt dat het voornaamste doel van verordening nr. 881/2002 de bestrijding van het internationale terrorisme is, en in het bijzonder het afsnijden van zijn financiële middelen door de tegoeden en economische middelen te bevriezen van personen of entiteiten die worden verdacht van betrokkenheid bij met het terrorisme verbonden activiteiten. Het Hof heeft bovendien in punt 199 van dat arrest vastgesteld dat het standpunt van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen dat verordening nr. 881/2002 een van de doelstellingen inzake externe betrekkingen van het EU-Verdrag, waaronder het GBVB, beoogt te verwezenlijken, niet te rijmen valt met de bewoordingen van artikel 308 EG.
25. Aangezien verordening nr. 881/2002 niet de verwezenlijking van GBVB-doelstellingen beoogt, valt moeilijk in te zien hoe de bestreden verordening, die is vastgesteld om de toepassing van verordening nr. 881/2002 te waarborgen, dergelijke doelstellingen zou kunnen nastreven. Het Parlement benadrukt dat de Raad zich slechts op artikel 215 VWEU kan beroepen voor maatregelen ter verwezenlijking van GBVB-doelstellingen, meer in het bijzonder, wanneer zulks is bepaald in een besluit dat beoogt de doelstellingen van dat beleid te bereiken.
26. Volgens het Parlement stemt het standpunt van de Raad niet overeen met de feiten of met de werkelijkheid voor zover het steunt op een onderscheid tussen, enerzijds, het internationale of het „externe” terrorisme en, anderzijds, het „interne” terrorisme. Omwille van de doeltreffendheid is een internationale aanpak van de strijd tegen het terrorisme vereist. Het enige onderscheid dat in dat verband kan worden gemaakt is tussen, enerzijds, de nationale maatregelen tegen het terrorisme en, anderzijds, de internationale maatregelen tegen dit verschijnsel. Het is niet altijd mogelijk om met zekerheid vast te stellen of terroristische en daarmee samenhangende activiteiten die binnen de Unie worden gesteld een bedreiging binnen of buiten de Unie vormen.
27. De Raad stelt dat, gelet op de doelstellingen en de inhoud ervan, de bestreden verordening binnen de werkingssfeer valt van de verdragsbepalingen betreffende het externe optreden van de Unie, en meer in het bijzonder van het GBVB. Artikel 215 VWEU vormt de juiste rechtsgrondslag voor die maatregel.
28. Die verordening beoogt, zoals verordening nr. 881/2002, de bestrijding van het internationale terrorisme en de financiering ervan, met het oog op de handhaving van de vrede en de veiligheid op internationaal niveau. De Raad herinnert in dit verband aan de bewoordingen van resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad en van verordening nr. 881/2002 ter uitvoering van die resolutie, evenals aan het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
29. De inhoud van de bestreden verordening beantwoordt aan die doelstelling. De artikelen 7 bis en 7 quater die daarbij in verordening nr. 881/2002 zijn ingevoegd, bevestigen dat die verordeningen de beslissingen van het sanctiecomité tot opname op de lijst rechtstreeks uitvoeren en dat zij een wisselwerking instellen tussen dat comité, de Unie en de personen en entiteiten die op die lijst zijn opgenomen.
30. Verordening nr. 881/2002 en de bestreden verordening vallen geenszins onder de bepalingen die de totstandbrenging van een RVVR binnen de Unie beogen. Zij regelen geen kwesties betreffende de grenscontroles, of betreffende de interne veiligheid of de erkenning van gerechtelijke of buitengerechtelijke beslissingen.
31. De Raad en de Franse Republiek merken op dat de Verdragen, in de versie die gold vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, geen enkele specifieke rechtsgrondslag boden om maatregelen vast te stellen tot bevriezing van tegoeden van terroristen die een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid in de lidstaten, te weten de „interne” terroristen. De enige rechtsgrondslag voor dergelijke beperkende maatregelen waren de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, die enkel van toepassing waren op „externe” terroristen in het kader van het extern optreden van de Unie.
32. Uit de structuur en de bewoordingen van de verdragen, zoals die zijn gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, blijkt dat bij de bepaling van de rechtsgrondslag van een beperkende maatregel rekening moet worden gehouden met de plaats van een veronderstelde dreiging en de politieke doelstellingen van een op de lijst voorkomende persoon of groep. Artikel 75 VWEU vormt voortaan een rechtsgrondslag voor de vaststelling van maatregelen tot bevriezing van tegoeden van „interne” terroristen, zoals de personen en groepen waarvan de naam, aangeduid met een sterretje, is opgenomen op de lijst in bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrĳding van het terrorisme.(11) Andersom, wanneer de dreiging hoofdzakelijk betrekking heeft op een of meerdere derde landen of de internationale gemeenschap in het algemeen, vormt artikel 215 VWEU de juiste rechtsgrondslag. Het komt de Unie niet toe op grond van de bepalingen van titel V van deel drie VWEU, die de RVVR betreffen, over te gaan tot een bevriezing van tegoeden die bijdraagt tot de veiligheid van een derde land en niet beoogt de interne veiligheid te verzekeren.
33. Volgens de Raad, daarin in wezen ondersteund door het Koninkrijk Zweden, miskent de stelling van het Parlement bovendien de situaties waarin de Unie, in het kader van de strijd tegen het terrorisme, beoogt andere beperkende maatregelen vast te stellen of op te leggen dan de bevriezing van tegoeden, zoals een reisverbod ten aanzien van met het „externe” terrorisme verbonden personen of entiteiten.
34. Het Koninkrijk Zweden preciseert dat het standpunt van het Parlement er toe leidt dat voor wat de toepassing van de in het kader van de Verenigde Naties ten aanzien van terroristen vastgestelde sancties betreft, verschillende sanctiemaatregelen binnen een en dezelfde sanctieregeling op verschillende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. Dat kan niet de bedoeling van de wetgever van de Unie zijn geweest, met name omdat een dergelijk stelsel de toepassing veronderstelt van verschillende beslissingsprocedures in het kader van respectievelijk het GBVB en het interne beleid van de Unie.
35. De Commissie zet uiteen dat zij, wanneer zij een wijzigingshandeling voorstelt, zich baseert op de bepaling of de bepalingen die ten grondslag hebben gelegen aan de vaststelling van de oorspronkelijke handeling. Aldus zijn als rechtsgrondslag voor het voorstel van verordening van de Raad, door de Commissie ingediend op 22 april 2009,(12) de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG vermeld. De Commissie wijst erop dat, aangezien dit voorstel op 1 december 2009 hangende was voor de Raad, zij de loutere rechts- en technische gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voor die handeling heeft moeten onderzoeken. Zij is tot de conclusie gekomen, daarin bijgetreden door de hoge vertegenwoordiger, dat artikel 215, lid 2, VWEU alle desbetreffende aspecten van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG dekt. Die benadering stemt overeen met de vaststellingen van het Hof in zijn arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
36. Wat de weerslag van dit arrest op de vraag naar de rechtsgrondslag betreft, betwist de Commissie de zienswijze van het Parlement dat, gelet op dat arrest, een op artikel 308 EG gebaseerde handeling geen doelstelling van het GBVB mag nastreven. Volgens de Commissie heeft het Hof niet ontkend dat de artikelen 60 EG en 301 EG de rechtsgrondslag vormen op grond waarvan gemeenschapsmaatregelen kunnen worden vastgesteld die een doelstelling van het GBVB nastreven. Wat verordening nr. 881/2002 betreft heeft het Hof een tweede onderliggende gemeenschapsdoelstelling aangewezen, verbonden aan de werking van de gemeenschappelijke markt, om de opneming van artikel 308 EG als derde rechtsgrondslag te rechtvaardigen. Bovendien heeft het Hof bevestigd dat het EG-Verdrag verlangt dat op die bepaling een beroep wordt gedaan om beperkende maatregelen op te leggen tegen natuurlijke of rechtspersonen wanneer een band met het heersende regime van een derde land ontbreekt.
37. De Commissie is van mening dat de artikelen 215 VWEU en 75 VWEU niet als gezamenlijke rechtsgrondslag voor de bestreden verordening kunnen dienen. Een handeling kan niet tegelijkertijd op die twee artikelen zijn gebaseerd aangezien zij inzake de procedure en de beslissing in verschillende voorwaarden voorzien, met inbegrip van de toepassing van protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het EU-Verdrag en het VWEU, evenals de toepassing van protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan diezelfde verdragen. De Commissie benadrukt dat een van de wezenlijke verschillen tussen de artikelen 215 VWEU en 75 VWEU voortvloeit uit de noodzaak van een band met de besluiten die overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het EU-Verdrag,(13) in het belang van de vrede en de veiligheid op internationaal niveau zijn genomen, ongeacht de precieze geografische plaats en ongeacht de omvang van de desbetreffende terroristische dreiging. Wanneer beperkende maatregelen inzake terrorisme moeten worden vastgesteld krachtens het VWEU, na een GBVB-besluit dat gevolg geeft aan een resolutie van de Veiligheidsraad, vormt artikel 215 VWEU de enige mogelijke rechtsgrondslag.
2. De algemene opzet van de Verdragen
38. Volgens het Parlement kan bij de uitlegging van de bepalingen van de Verdragen rekening worden gehouden met de algemene opzet en de geest van die Verdragen. In casu kan daarin een rechtvaardiging worden gevonden voor de keuze voor artikel 75 VWEU als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening.
39. In de eerste plaats houdt de bestreden verordening verband met de bescherming van personen en groepen. Sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de Unie evenwel slechts binnen het kader van de gewone wetgevingsprocedure of met de instemming van het Parlement maatregelen betreffende grondrechten vaststellen. Artikel 215, lid 2, VWEU geldt slechts voor maatregelen die niet, met dezelfde intensiteit, vragen betreffende grondrechten opwerpen.
40. In de tweede plaats machtigt artikel 75 VWEU de Unie om maatregelen vast te stellen inzake het kapitaal- en betalingsverkeer, waarmee wordt erkend dat dergelijke maatregelen een weerslag kunnen hebben op de goede werking van de interne markt voor kapitaal en financiële dienstverrichtingen. In punt 229 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie heeft het Hof erkend dat „[beperkende economische maatregelen] naar hun aard [...] een band met de werking van de gemeenschappelijke markt vertonen”. Overigens verwijst verordening nr. 881/2002 in punt 4 van de considerans ervan zelf naar de noodzaak concurrentiedistorsies te vermijden.
41. In de derde plaats houdt de bestreden verordening verband met de instelling van een RVVR. Zij draagt bij tot de bestrijding van de criminaliteit, in het bijzonder het terrorisme en de financiering ervan, wat een van de doelstellingen van die ruimte vormt, zoals met name blijkt uit artikel 3, lid 2, VEU.
42. Ten slotte beroept het Parlement zich op de afwezigheid van een verband tussen de bestreden verordening en het GBVB. Volgens artikel 24, lid 1, VEU gelden voor het GBVB specifieke regels en procedures. De toepassing van deze regels en procedures buiten hun werkingssfeer gaat in tegen de in artikel 1, tweede alinea, VEU vermelde doelstellingen en leidt ertoe dat de nationale parlementen de toepassing wordt ontzegd van de protocollen betreffende hun rol en betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel, en dat het Parlement de gewone wetgevingsprocedure niet kan toepassen.
43. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst het Parlement eveneens naar punt 235 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, waarin het Hof heeft vastgesteld dat de toevoeging van artikel 308 EG als rechtsgrondslag voor verordening nr. 881/2002 was gerechtvaardigd aangezien die „het Europees Parlement de mogelijkheid [bood] om aan de besluitvorming betreffende de betrokken maatregelen, die specifiek betrekking hebben op particulieren, mee te werken, terwijl in het kader van de artikelen 60 EG en 301 EG geen enkele rol voor deze instelling is weggelegd”.
44. Het Parlement concludeert dat het Unierecht wordt geschonden wanneer maatregelen die een directe weerslag hebben op de grondrechten van particulieren en groepen, op de interne markt en op de strijd tegen de criminaliteit worden vastgesteld volgens een procedure waaraan het Parlement niet deelneemt, hoewel de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van maatregelen binnen die gebieden van toepassing is. Het Verdrag van Lissabon weerspiegelt de wil van de lidstaten om het democratische karakter van de Unie te versterken. Het vormt een antwoord op de dringende behoefte te voorzien in een parlementaire controle op de opnemingspraktijk op de lijst. De erkenning van artikel 215, lid 2, VWEU als juiste rechtsgrondslag voor maatregelen zoals de bestreden verordening komt er in de praktijk op neer dat artikel 75 VWEU een groot deel van zijn nuttige werking verliest. Het Parlement merkt ook op dat bedoeld artikel een specifiekere rechtsgrondslag vormt dan artikel 215 VWEU.
45. De Raad stelt dat de argumenten van het Parlement inzake de algemene opzet van de Verdragen geen relevante criteria vormen om de juiste rechtsgrondslag van de bestreden verordening te bepalen.
46. De bevoegdheden van de instellingen zijn bepaald in de Verdragen en verschillen naargelang van de verschillende actiegebieden van de Unie. De zienswijze van het Parlement houdt in dat de procedures de keuze van de rechtsgrondslag bepalen en niet andersom. Het variabele element dat verband houdt met de rol van het Parlement in de procedure, is slechts relevant in uitzonderlijke omstandigheden. Dit is met name zo wanneer een maatregel tegelijkertijd meerdere doelstellingen nastreeft, of uit meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden bestanddelen bestaat, zonder dat het ene bestanddeel ondergeschikt is aan het andere. In dergelijke omstandigheden is het mogelijk zich op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen te baseren, op voorwaarde dat deze niet onderling onverenigbaar zijn. Om te weten of ze verenigbaar zijn, moet worden beoordeeld of de combinatie van die rechtsgrondslagen de rechten van het Parlement kan schenden. In dat verband verwijst de Raad met name naar het arrest Parlement/Raad van 6 november 2008.(14)
47. De Raad benadrukt dat de keuze van de rechtsgrondslag op objectieve elementen, met name het doel en de inhoud van de handeling, dient te worden gebaseerd. Dit beginsel is bevestigd in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie. Het Hof heeft in punt 235 van dat arrest gesteld dat het beroep op artikel 308 EG het Parlement de mogelijkheid bood om aan de besluitvorming deel te nemen, wat niet wegneemt dat die opmerking slechts is gemaakt ter vervollediging van de op de doelstellingen van het EG-Verdrag gebaseerde hoofdargumenten van het Hof.
48. Het argument van het Parlement dat de Unie slechts maatregelen betreffende de waarborging van de mensenrechten kan vaststellen indien het bij de besluitvorming is betrokken, wordt bovendien weersproken door artikel 215, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat „[d]e in dit artikel bedoelde handelingen [...] de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen [bevatten]”. Die bepaling drukt duidelijk uit dat een handeling die overeenkomstig dat artikel is vastgesteld, gevolgen kan hebben voor de grondrechten.
49. De Raad stelt eveneens dat artikel 215 VWEU tot doel heeft de Raad de mogelijkheid te geven maatregelen vast te stellen die direct op de marktdeelnemers van toepassing zijn. Die bepaling waarborgt mede de goede werking van de interne markt.
50. Wat het verband tussen de bestreden verordening en het GBVB betreft verwijst de Raad naar de bijzondere dreiging die uitgaat van Al-Qa’ida. De verordening vormt het kader waarbinnen de Unie de verplichtingen nakomt die krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op haar rusten. Het is niet onredelijk om bij de bepaling van de juiste rechtsgrondslag rekening te houden met de doelstelling van de door de Veiligheidsraad vastgestelde resoluties.
51. Ten slotte benadrukt de Raad dat het Verdrag van Lissabon geen afbreuk doet aan de afbakening tussen het GBVB en de RVVR. Het belang van een duidelijke afbakening tussen de twee gebieden wordt integendeel door artikel 40, tweede alinea, VEU benadrukt. Zou het Hof bijgevolg oordelen dat de bestreden verordening een doelstelling van het GBVB beoogt, dan vormt artikel 215, lid 2, VWEU de enige mogelijke rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan.
B –  Beoordeling
52. Een van de bijdragen van het Verdrag van Lissabon was de aanvulling van het aantal rechtsinstrumenten die de Unie de mogelijkheid geven om ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen en niet-statelijke groepen of entiteiten beperkende maatregelen vast te stellen. Voortaan verwijzen de artikelen 75, eerste alinea, VWEU en 215, lid 2, VWEU uitdrukkelijk naar deze adressaten, zodat een beroep op het equivalent van artikel 308 EG, namelijk artikel 352 VWEU, overbodig is geworden.(15)
53. De discussie in de onderhavige zaak betreft de werkingssfeer van respectievelijk artikel 75 VWEU en artikel 215 VWEU. De standpunten van het Parlement en van de andere partijen terzake staan lijnrecht tegenover elkaar.
54. In een zin samengevat is de voornaamste stelling van het Parlement dat enkel artikel 75 VWEU als rechtsgrondslag kan dienen voor de vaststelling van beperkende maatregelen ter bestrijding van het terrorisme.
55. Die stelling overtuigt mij niet.
56. Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie dient te zijn gebaseerd op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van de handeling behoren.(16)
57. Het doel van de bestreden verordening dient niet op zich te worden onderzocht; daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de handelingen waar die verordening naar verwijst en waarmee zij een band vertoont,(17) namelijk, in chronologische volgorde, resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad, gemeenschappelijk standpunt 2002/402 en verordening nr. 881/2002, die bij de bestreden verordening op meerdere punten is gewijzigd.
58. Al deze rechtshandelingen beogen in werkelijkheid één enkel doel, namelijk de strijd tegen het internationale terrorisme. Een van de voornaamste middelen om dit doel te bereiken bestaat erin terroristische organisaties af te snijden van hun financiële middelen door de tegoeden en economische middelen te bevriezen van personen of entiteiten die worden verdacht van betrokkenheid bij met het terrorisme verbonden activiteiten.
59. Zoals het Hof heeft opgemerkt in zijn arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie is het voornaamste doel van verordening nr. 881/2002 de bestrijding van het internationale terrorisme.(18) In punt 11 van de considerans preciseert de bestreden verordening dat „[het] [d]oel van verordening [...] nr. 881/2002 [...] het voorkomen van terroristische daden is, met inbegrip van de financiering van terrorisme, met het oog op de handhaving van de internationale vrede en veiligheid”. Volgens mij gaat het daarbij om het uiteindelijke doel van zowel de internationale regelgeving als van de bovengenoemde regelgeving van de Unie.
60. Wat meer in het bijzonder de bestreden verordening betreft, meen ik dat zij door haar doel en haar inhoud volledig in de lijn ligt van die methode, die ze, met name gelet op de gevolgtrekkingen die kunnen worden getrokken uit het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, aldus aanvult dat de strijd tegen het internationale terrorisme kan worden verenigd met de eerbiediging van de grondrechten. De bestreden verordening stelt aldus, ter uitvoering van dat arrest, een procedure in voor de opneming op de lijst om te waarborgen dat het grondrecht van verdediging en, in het bijzonder, het grondrecht om te worden gehoord, wordt geëerbiedigd.
61. Thans dient te worden bepaald onder welk beleidsgebied van de Unie, sedert het Verdrag van Lissabon, het doel om de internationale vrede en veiligheid te handhaven, kan worden ondergebracht.
62. Ik meen dat een dergelijk doel beantwoordt aan de doelstellingen van het externe optreden van de Unie zoals die meer in het bijzonder zijn vermeld in artikel 21, lid 2, sub a tot en met c, VEU. Hierin is bepaald:
„De Unie bepaalt en voert een gemeenschappelijk beleid en optreden en beijvert zich voor een hoge mate van samenwerking op alle gebieden van de internationale betrekkingen, met de volgende doelstellingen:
a) bescherming van haar waarden, fundamentele belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit;
b) consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht;
c) handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, overeenkomstig de doelstellingen en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, de beginselen van de Slotakte van Helsinki en de doelstellingen van het Handvest van Parijs, met inbegrip van de doelstellingen betreffende de buitengrenzen.”
63. Ofschoon de in artikel 21, lid 2, VEU vermelde doelstellingen die van het externe optreden van de Unie zijn, zonder dat bepaalde ervan uitdrukkelijk voor het GBVB zijn voorbehouden, meen ik dat de doelstellingen die zijn vermeld in sub a, en c, traditiegetrouw doelstellingen van dat beleid zijn. Dienaangaande wijs ik erop dat de in artikel 21, lid 2, sub a tot en met c, VEU vermelde doelstellingen in wezen overeenstemmen met die welke krachtens artikel 11, lid 1, EU doelstellingen van het GBVB waren.(19) Die doelstellingen vallen overigens samen met het bepaalde in artikel 24, lid 1, eerste alinea, VEU, naar luid waarvan „[d]e bevoegdheid van de Unie met betrekking tot het [GBVB] [...] alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie [bestrijkt], met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid dat kan leiden tot een gemeenschappelijke defensie”.
64. Gelet op deze elementen meen ik dat een handeling van de Unie op internationaal vlak, die een of meerdere van de doelstellingen van artikel 21, lid 2, sub a tot en met c, VEU nastreeft, en in het bijzonder die welke beogen de vrede te bewaren en de internationale veiligheid te versterken, moeten worden geacht tot het GBVB te behoren, zodat een dergelijke handeling volgens de specifieke regels en procedures van hoofdstuk 2 van titel V EU-Verdrag moet worden verricht.
65. Ik voeg daaraan toe dat, anders dan sommige argumenten van het Parlement suggereren, de Unie de strijd tegen het terrorisme zeer zeker binnen het kader van zijn optreden op het gebied van het GBVB kan voeren. Hoewel de rol van het GBVB reeds was bevestigd in verschillende politieke documenten die waren vastgesteld op het niveau van de Unie,(20) is zij inmiddels in de Verdragen opgenomen. Naast artikel 215 VWEU, waarin volgens mij de rol van het GBVB inzake de strijd tegen het internationale terrorisme wordt bevestigd, vermeld ik artikel 43, lid 1, VEU, waaruit blijkt dat alle missies inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid(21) „kunnen bijdragen aan de strijd tegen het terrorisme, ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden”. Overigens blijkt uit de bewoordingen van de solidariteitsclausule in artikel 222 VWEU, die met name in werking treedt indien een lidstaat door een terroristische aanval wordt getroffen, dat die clausule met het GBVB is verbonden, in het bijzonder wat het GVDB-aspect betreft.
66. In casu is de omstandigheid dat de bestreden verordening een van de instrumenten is waarmee de Unie een in de Veiligheidsraad vastgestelde internationaal georiënteerde handeling heeft uitgevoerd, en die onbetwistbaar de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid nastreeft,(22) een belangrijk element dat erop wijst dat die verordening aan het gebied van het GBVB kan worden verbonden. Juist binnen het kader van dat beleid is het stelsel ingevoerd dat de wisselwerking mogelijk maakt tussen de beslissingen op het niveau van de Verenigde Naties en die op het niveau van de Unie om met terroristische bewegingen verbonden personen en entiteiten hun middelen te ontzeggen. In dat verband moet in het kader van het onderhavige beroep rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de personen en entiteiten waartegen de maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen zijn gericht, door het sanctiecomité zijn aangeduid en dat de Unie zich ertoe beperkt de door dat comité opgestelde lijst over te nemen.
67. Die vaststelling maakt volgens mij duidelijk dat artikel 215, lid 2, VWEU de enige bepaling is waaraan de Unie de bevoegdheid ontleent om beperkende maatregelen vast te stellen zoals die van de bestreden verordening. Anders dan artikel 75 VWEU kan artikel 215, lid 2, VWEU immers slechts worden gebruikt indien een GBVB-besluit in een dergelijke handeling voorziet. Zodra de Unie beslist om binnen het kader van het GBVB een handeling zoals aan de orde in de onderhavige zaak te stellen op het internationale vlak, moet uiteraard de rechtsgrondslag worden gebruikt die het verband legt met dat beleid. De keuze voor een andere rechtsgrondslag gaat in tegen artikel 40, tweede alinea, VEU, waarin, zoals gezegd, het beginsel is geformuleerd dat de uitvoering van de in de artikelen 3 VWEU en 6 VWEU bedoelde beleidsonderdelen geen gevolgen heeft voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie inzake het GBVB.
68. Ik merk eveneens op dat, in tegenstelling tot artikel 75 VWEU, artikel 215, lid 2, VWEU in het algemeen in de vaststelling voorziet van „beperkende maatregelen”, zonder deze te beperken tot uitsluitend maatregelen betreffende het kapitaal- en betalingsverkeer. Artikel 215, lid 2, VWEU vormt dus de rechtsgrondslag op grond waarvan de Unie maatregelen kan vaststellen zoals de beperking van het vrij verkeer van de bedoelde personen of het verbod van wapenverkoop aan dergelijke personen.(23) Die bepaling lijkt dus beter aangepast aan de verscheidenheid van maatregelen die de Unie binnen het kader van het GBVB kan nemen om het internationale terrorisme te bestrijden.
69. Ik merk bovendien op dat de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU verschillende beleidsgebieden van de Unie betreffen, die weliswaar complementaire doelstellingen nastreven maar die niet noodzakelijk dezelfde omvang hebben, en die onderworpen zijn aan onderling verschillende regels en procedures,(24) zodat het mij geen goed idee lijkt om de relatie tussen deze beide rechtsgrondslagen aldus te regelen dat de ene rechtsgrondslag een lex generalis is en de andere rechtsgrondslag een lex specialis. Het verband tussen artikel 75 VWEU en artikel 215 VWEU dient veeleer te worden gezien in termen van complementariteit. Overigens vormen de verschillen tussen de procedures tot toepassing van de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU, waaruit blijkt hoe verschillend de beleidsonderdelen zijn waarmee die artikelen zijn verbonden, volgens mij een beletsel voor een cumulatie van die twee rechtsgrondslagen.
70. Weliswaar beschikt het Parlement in het kader van artikel 215 VWEU niet over even uitgebreide bevoegdheden als in het kader van artikel 75 VWEU, dat voorziet in een beroep op de gewone wetgevingsprocedure, maar deze omstandigheid kan niet bepalend zijn voor de keuze van de rechtsgrondslag van de bestreden verordening. Zoals de Raad terecht opmerkt zijn het niet de procedures die de rechtsgrondslag bepalen, maar bepaalt de rechtsgrondslag de procedures. Overigens verklaart het „GBVB”-aspect dat artikel 215 VWEU kenmerkt, ongetwijfeld de door de auteurs van het VEU gemaakte keuze inzake de positie van het Parlement.
71. Dit neemt niet weg dat de rol van het Parlement op het gebied van het GBVB allerminst onbelangrijk is. In het bijzonder de verplichtingen die in dit kader op de hoge vertegenwoordiger rusten wat zijn relaties met het Parlement betreft maken het mogelijk om tot op zekere hoogte de afwezigheid van de gewone wetgevende procedure te compenseren. Zo bepaalt artikel 36, eerste alinea, VEU dat de hoge vertegenwoordiger „het [...] Parlement regelmatig [raadpleegt] over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied van het [GBVB] en het [GVDB] en [het] informeert over de ontwikkeling van de beleidsmaatregelen. Hij ziet erop toe dat de opvattingen van het [...] Parlement naar behoren in aanmerking worden genomen. Bij de informatieverstrekking aan het [...] Parlement kunnen de speciale vertegenwoordigers worden ingeschakeld”. Het staat dus aan de hoge vertegenwoordiger om het Parlement zo nauw mogelijk te betrekken bij de beslissingen die op het gebied van het GBVB worden genomen, voor zover de vereisten van vertrouwelijkheid en snelheid die dat beleidsonderdeel van de Unie kenmerken het toelaten. In artikel 36, tweede alinea, VEU heet het verder dat het Parlement „vragen of aanbevelingen tot de Raad en de hoge vertegenwoordiger [kan] richten. Het wijdt twee maal per jaar een debat aan de vooruitgang die bij de tenuitvoerlegging van het [GBVB] is geboekt met inbegrip van het [GVDB]”.
72. Gelet op een en ander, kan ik mijn betoog als volgt samenvatten. Ik meen dat de bestreden verordening wegens het „GBVB”-aspect op goede gronden op basis van artikel 215, lid 2, VWEU is vastgesteld. Dit aspect is enerzijds gebaseerd op de omstandigheid dat die verordening, met de vervollediging van de regeling inzake de beperkende maatregelen ten aanzien van personen en entiteiten die verbonden zijn met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, als voornaamste doel heeft het internationale terrorisme te bestrijden om zo de vrede en de veiligheid op internationaal niveau te bewaren. Anderzijds maakt de bestreden verordening deel uit van het stelsel dat door de Unie is ingesteld om een in de Veiligheidsraad vastgestelde handeling met internationale dimensie over te nemen en, meer in het bijzonder, om uitvoering te geven aan de maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen ten aanzien van door het sanctiecomité aangeduide personen en entiteiten.
73. Bij mijn onderzoek dat mij tot de conclusie heeft gebracht dat de Uniewetgever op goede gronden artikel 215, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag heeft genomen voor de bestreden verordening, wil ik nog de volgende kanttekeningen maken.
74. In de eerste plaats wens ik te benadrukken dat de zaak die aan het Hof is voorgelegd niet de enige is waarin artikel 215, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag kan vormen. Op grond van die bepaling kan de Unie immers ten aanzien van met terroristische organisaties verbonden personen en entiteiten beperkende maatregelen vaststellen ter aanvulling van een handeling waartoe door de Unie in het kader van het GBVB is beslist ten behoeve van derde landen om ze te helpen bij de bestrijding van het terrorisme. Naar de geest van artikel 43, lid 1, VEU kunnen dergelijke beperkende maatregelen, als aanvulling op de verschillende burgerlijke en militaire missies van de Unie in het kader van het GVDB, het optreden van derde landen ondersteunen bij de bestrijding van het terrorisme op hun grondgebied. Aangezien die maatregelen deel uitmaken van een handeling van de Unie in het kader van het GBVB, moeten zij worden gebaseerd op artikel 215, lid 2, VWEU.
75. Overigens kan ik mij niet aansluiten bij de zienswijze van de Raad dat de afbakening tussen de werkingssfeer van artikel 75 VWEU en die van artikel 215, lid 2, VWEU gebaseerd dient te zijn op een onderscheid tussen zogenaamde „interne”, „externe”, en „internationale” terroristen. Een dergelijke indeling is immers strijdig met de aard zelf van het terrorisme, dat met zijn aanval op de gemeenschappelijke waarden en grondslagen zelf van de rechtstaat de volledige internationale gemeenschap raakt, ongeacht de geografische omvang van de dreiging. Voor zover het door de Raad verdedigde onderscheid rechtsonzekerheid creëert, gaat het bovendien in tegen het vereiste van een doeltreffende bestrijding van het terrorisme.
76. Het terrorisme kent geen grenzen. Zelfs indien het voornaamste actieterrein van een terroristische organisatie zich op het eerste gezicht lijkt te beperken tot een bepaalde geografische zone, zal die organisatie vaak internationale vertakkingen hebben, met name om haar activiteiten te financieren. Overigens, wanneer personen en entiteiten verbonden zijn met een terroristische groep die doorgaans binnen de Unie handelt, maar op een bepaald ogenblik besluit samen te werken met andere terroristische groepen die soortgelijke doelstellingen nastreven en die zich buiten de Unie bevinden, verliezen zij dan hun hoedanigheid van „interne” terrorist en worden zij „externe” of „internationale” terrorist? Volgens mij volstaan deze elementen om aan te tonen dat een dergelijk onderscheid in de praktijk niet kan worden gemaakt.
77. Het belang van de strijd tegen het terrorisme vereist bovendien dat gebruik wordt gemaakt van alle rechtsinstrumenten die de Verdragen ter beschikking van de Unie stellen. In dat opzicht benadruk ik dat het onderzoek op grond waarvan ik in casu de bestreden verordening heb verbonden met het gebied van het GBVB, geenszins betekent dat elke extern optreden van de Unie ter bestrijding van het terrorisme stelselmatig binnen het kader van het GBVB moet verlopen.
78. In het bijzonder mag niet worden voorbijgegaan aan de externe dimensie van het optreden van de Unie in het kader van haar beleid gericht op de vorming van een RVVR. Ter illustratie wijs ik erop dat het voorstel voor een besluit van de Raad tot sluiting van de overeenkomst tussen de Verenigde Staten van Amerika en de Europese Unie inzake het gebruik en de doorgifte van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) aan het Amerikaanse ministerie van Binnenlandse veiligheid, door de Commissie op 23 november 2011 ingediend,(25) is gebaseerd op de artikelen 82, lid 1, sub d, VWEU en 87, lid 2, sub a, VWEU, die respectievelijk de gerechtelijke samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking betreffen, in samenhang met artikel 218, lid 6, sub a, VWEU, betreffende de sluiting van internationale overeenkomsten door de Unie.
79. Ten slotte herinner ik eraan dat de artikelen 75 VWEU en 215, lid 2, VWEU volgens mij niet als tegengestelde maar als complementaire bepalingen dienen te worden beschouwd. Vanuit dat oogpunt meen ik dat de zienswijze dat de bestreden verordening wel op artikel 215, lid 2, VWEU moest worden gebaseerd, er niet toe leidt dat artikel 75 VWEU elke betekenis wordt ontnomen. Volgens mij vormt dat laatste artikel immers de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling door de Unie, op autonome wijze en onafhankelijk van wat er op het gebied van het GBVB wordt ondernomen, van maatregelen tot bevriezing van tegoeden en financiële middelen ten aanzien van personen en niet-statelijke entiteiten die terroristische of daarmee verwante activiteiten verrichten, zonder dat het nodig is om de adressaten van dergelijke maatregelen als „interne”, „externe” of „internationale” terroristen aan te merken.
80. De complementariteit van de artikelen 215, lid 2, VWEU en 75 VWEU moet het mogelijk maken om een antwoord te bieden op de, wat de strijd tegen het terrorisme betreft wezenlijke, bekommernis dat het stelsel geen enkele barst mag vertonen die het beoogde doel kan schaden, namelijk de democratieën behoeden voor activiteiten die in werkelijkheid op hun vernietiging zijn gericht.
81. Vanuit dat oogpunt vormt artikel 215, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van de volgende beperkende maatregelen ten aanzien van personen en niet-statelijke entiteiten:
– maatregelen gericht op de ondersteuning van handelingen van derde landen ter bestrijding van het terrorisme op hun grondgebied(26) of, ruimer, ter beëindiging van mensenrechtenschendingen in die landen, welke maatregelen, zoals deze vermeld in artikel 215, lid 1, VWEU, naar hun aard onder het GBVB vallen;
– maatregelen ten aanzien van personen en entiteiten die uitdrukkelijk door de Veiligheidsraad of een door die raad opgericht sanctiecomité zijn aangeduid, zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn, en
– de toepassing door de Unie van maatregelen waartoe door de Veiligheidsraad is beslist en waarbij de aanduiding van de betrokken personen en entiteiten aan de beoordeling van de lidstaten is overgelaten. In een dergelijk geval moet volgens mij, aangezien ter uitvoering van een resolutie van de Veiligheidsraad een handeling van de Unie vereist is, worden geopteerd voor de toepassing van artikel 215, lid 2, VWEU, wat er toe bijdraagt dat deze handeling binnen het toepassingsgebied van het GBVB kan worden gebracht.
82. Wat daarentegen de gebieden buiten het GBVB betreft waarin de Unie over de volledige vrijheid beschikt, hetzij om de RVVR in te stellen, de politiële en gerechtelijke samenwerking met derde landen te ontwikkelen, of op eigen initiatief de door het sanctiecomité opgestelde lijsten te vervolledigen die zij onvolledig acht, moet de Unie dus handelen op grond van artikel 75 VWEU.
83. Op grond van bovenstaande uiteenzetting geef ik het Hof in overweging het eerste middel van het Parlement af te wijzen.
IV –  Subsidiair middel: niet-naleving van de voorwaarden voor toepassing van artikel 215 VWEU
A – Argumenten van partijen
84. Het subsidiaire middel, door het Parlement aangevoerd voor het geval dat het Hof, zoals ik voorstel, meent dat artikel 215, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag vormt voor de bestreden verordening, bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft de gestelde niet-naleving van de voorwaarde betreffende een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie, en het tweede deel op het feit dat niet voorafgaand aan de bestreden verordening een GBVB-besluit is vastgesteld.
1. Het gestelde ontbreken van een voorstel overeenkomstig de Verdragen
85. Volgens het Parlement bestond er ten tijde van de vaststelling van de bestreden verordening op 22 december 2009, geen Commissie die samen met de hoge vertegenwoordiger rechtsgeldig een gezamenlijk voorstel kon indienen, aangezien het mandaat van de op 22 november 2004 benoemde Commissie op 31 oktober 2009 afliep en de nieuwe Commissie pas op 10 februari 2010 in functie trad. Gesteld dat het aanvaardbaar was geweest dat de in november 2004 benoemde Commissie omwille van de continuïteit van de werking van die instelling bepaalde taken bleef vervullen, was haar bevoegdheid beperkt tot de behandeling van de lopende zaken, namelijk routinebeslissingen. Zij was niet bevoegd om een belangrijk politiek initiatief te nemen dat de rechtsgrondslag van een handeling wijzigde waardoor de wetgevende aard van die handeling en elke invloed van het Parlement en de nationale parlementen verloren ging.
86. Volgens het Parlement kan niet worden gesteld dat het door de Commissie en de hoge vertegenwoordiger ingediende voorstel een eenvoudige voortzetting vormde van het voorstel dat op 22 april 2009 enkel door de Commissie is ingediend. Bovendien stemde de wijze waarop het voorstel is ingediend niet overeen met de rol en de verantwoordelijkheden van de hoge vertegenwoordiger zoals die in het Verdrag van Lissabon zijn bepaald. In de plaats van een door artikel 215, lid 2, VWEU vereist gezamenlijk voorstel kan geen eenvoudige goedkeuring door de hoge vertegenwoordiger komen van een reeds bestaand Commissievoorstel, dat door de Commissie vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is vastgesteld. Overigens moet de hoge vertegenwoordiger, die verantwoordelijk is voor het GBVB, het ingediende gezamenlijke voorstel afdoende motiveren.
87. De Raad stelt dat de Commissie, toen het haar in november 2004 verleende mandaat op 31 oktober 2009 afliep, in afwachting van de benoeming van de nieuwe Commissie in functie is gebleven om de noodzakelijke continuïteit van de werking van de instelling te waarborgen, overeenkomstig punt 1 van de considerans van besluit 2010/80/EU van de Europese Raad van 9 februari 2010 houdende benoeming van de Europese Commissie.(27) Het Parlement heeft tijdens de overgangsperiode die liep van 1 november 2009 tot 10 februari 2010 verder met de Commissie onderhandeld alsof zij geldig bleef bestaan.
88. De Raad benadrukt dat de bestreden verordening is vastgesteld op grond van het door de hoge vertegenwoordiger op 14 december 2009 goedgekeurde verordeningsvoorstel van 22 april 2009. Dit voorstel bleef geldig na afloop van het mandaat van de Commissie op 31 oktober 2009. De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft enkel tot gevolg gehad dat de procedure voor de vaststelling van de bestreden verordening is gewijzigd.
89. De Raad herinnert eraan dat de Commissie op 2 december 2009 het Parlement en de Raad een mededeling heeft voorgelegd over de gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voor de lopende interinstitutionele beslissingsprocedures.(28) Die mededeling bevatte een indicatieve lijst van de hangende voorstellen die de Commissie vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon had ingediend en waarbij voor elk van die voorstellen de gevolgen van die inwerkingtreding waren aangegeven. Het verordeningsvoorstel van 22 april 2009 was in die lijst opgenomen, met de vermelding dat artikel 215 VWEU in plaats van de oude artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG als rechtsgrondslag zou dienen.
90. Zelfs indien wordt aangenomen dat de situatie waarin de Commissie zich bevond, overeenkwam met die als bedoeld in artikel 246, laatste alinea, VWEU (vrijwillig ontslag van alle leden van de Commissie), kan niet op grond van de rechtspraak worden geconcludeerd dat de Commissie buiten het kader van de behandeling van de lopende zaken is getreden. In punt 96 van zijn arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie,(29) heeft het Gerecht geoordeeld dat een beschikking betreffende staatssteun door de Commissie vastgesteld na het gezamenlijke ontslag van haar leden „geen nieuwe beleidslijn vormt waarmee de Commissie haar bevoegdheden, die beperkt zijn tot de behartiging van de lopende zaken, zou hebben overschreden”. Indien die conclusie geldt voor een nieuw tijdens de betrokken periode door de Commissie vastgesteld besluit, dient zij a fortiori te gelden in omstandigheden waarin een reeds bestaand voorstel nog hangend is. Bovendien rijst de vraag of de in artikel 201, tweede alinea, EG voorziene beperking tot de behandeling van lopende zaken toepasselijk is, aangezien het Parlement geen motie van afkeuring heeft aangenomen ten aanzien van het beleid van de Commissie.
91. Volgens de Raad is het gezamenlijke voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie naar behoren ingediend. De hoge vertegenwoordiger heeft op 14 december 2009 het verordeningsvoorstel van 22 april 2009 goedgekeurd. Hij hoefde geen afzonderlijke toelichting in te dienen, wat ook niet mogelijk was. Hij kon evenmin eenzijdig elementen toevoegen aan de toelichting in de considerans van dat voorstel.
92. De argumenten van de Commissie vallen grotendeels samen met die van de Raad. De Commissie preciseert dat haar bovengenoemde mededeling van 2 december 2009 een louter juridische en technische demarche was zonder dat zij daarbij enige politieke beoordelingbevoegdheid heeft uitgeoefend. Overigens was die demarche onontbeerlijk om de Uniewetgever de mogelijkheid te geven om na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de hangende wetgevende procedures voort te zetten. De Commissie benadrukt dat de tekst van het verordeningsvoorstel van 22 april 2009 op geen enkele wijze is gewijzigd en dat de hoge vertegenwoordiger overeenkomstig artikel 215 VWEU dit voorstel op 14 december 2009 heeft bevestigd.
2. Het gestelde ontbreken van een GBVB-besluit
93. Volgens het Parlement bevat de bestreden verordening, anders dan artikel 215 VWEU voorschrijft, geen enkele verwijzing naar een GBVB-besluit. De preambule van die verordening verwijst naar het gemeenschappelijk standpunt 2002/402, maar dat standpunt vormt geen besluit in de zin van die bepaling. Een vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vastgesteld gemeenschappelijk standpunt kan niet met een dergelijk besluit worden gelijkgesteld.
94. De argumenten van de Raad betreffende het behoud van de rechtsgevolgen van genoemd gemeenschappelijk standpunt overeenkomstig het aan het EU-Verdrag en het VWEU gehechte protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen,(30) en betreffende wat deze instelling het „beginsel van de continuïteit van de handelingen” noemt, zijn niet relevant. Niets in dat protocol, en evenmin enig rechtsbeginsel van de Unie, bepaalt dat een gemeenschappelijk standpunt in de plaats kan komen van een GBVB-besluit. De Raad miskent eveneens dat een dergelijk besluit zelf aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen door een partij met procesbevoegdheid en dat het Hof de Raad zelfs kan verbieden maatregelen krachtens artikel 215 VWEU vast te stellen.
95. Hoe dan ook is de bestreden verordening door een onregelmatigheid aangetast voor zover zij niet overeenkomstig artikel 296, tweede alinea, VWEU met redenen is omkleed.
96. De Raad benadrukt dat verordening nr. 881/2002, voorafgegaan door de vaststelling van gemeenschappelijk standpunt 2002/402, de specifieke voorschriften en procedures bepaalt om de toepassing van de bevriezing van tegoeden te verzekeren. Gesteld dat naar aanleiding van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie was beslist deze verordening te wijzigen door de toevoeging van bepalingen inzake procedurele waarborgen, was het niet nodig om het gemeenschappelijk standpunt 2002/402 te wijzigen of om daartoe een nieuw GBVB-besluit vast te stellen. Wanneer namelijk een onder het GBVB vallende handeling die de vaststelling van beperkende maatregelen vereist, reeds bestaat (waarbij die handeling niet is opgeheven, nietigverklaard of gewijzigd), kan niet worden verlangd dat een nieuw GBVB-besluit wordt vastgesteld overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V EU-Verdrag. Een dergelijke benadering komt neer op een ontkenning van het in artikel 9 van protocol nr. 36 neergelegde beginsel van de continuïteit van de handelingen.
97. De Raad stelt eveneens dat de omstandigheid dat de op de lijst opgenomen personen en entiteiten nu een beroep kunnen instellen tot nietigverklaring van GBVB-besluiten die ten aanzien van hen in beperkende maatregelen voorzien, niet betekent dat elke aan een bestaande verordening aangebrachte wijziging noodzakelijkerwijs door een nieuw GBVB-besluit moet worden voorafgegaan.
B –  Beoordeling
98. Ik meen dat de voorwaarden waaronder de bestreden verordening is vastgesteld, niet in strijd zijn met de procedure van artikel 215, lid 2, VWEU. De verschillende door het Parlement ter betwisting van de wettigheid van deze verordening aangevoerde elementen lijken mij, gelet op de specifieke context van de inwerkingtreding van een nieuw Verdrag, ontoereikend om een schending van artikel 215, lid 2, VWEU vast te stellen.
99. Wat in de eerste plaats het gestelde ontbreken van een voorstel overeenkomstig de Verdragen betreft, meen ik dat, zelfs indien de Commissie na afloop van haar mandaat op 31 oktober 2009 moet worden geacht alleen nog bevoegd te zijn voor lopende zaken, dit de Commissie geenszins verhinderde om, enerzijds, haar verordeningsvoorstel van 22 april 2009 te handhaven en, anderzijds, het voorstel formeel te wijzigen door de vermelding van de oude rechtsgrondslag te vervangen door de nieuwe. In dat verband merk ik op dat de voorstellen zijn ingetrokken waarvoor het, rekening houdend met de aard en de strekking van die handelingen, niet mogelijk was om eenvoudigweg de oude rechtsgrondslag door een nieuwe te vervangen.(31)
100. Wat de noodzakelijkheid van een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie betreft, moet worden vastgesteld dat de hoge vertegenwoordiger zich op 14 december 2009 officieel bij het verordeningsvoorstel van 22 april 2009 heeft aangesloten. Artikel 215 VWEU verlangt niet dat die hoge vertegenwoordiger, die zoals bekend als vice-voorzitter en als voor de externe betrekkingen bevoegd lid deel uitmaakt van de Commissie,(32) een afzonderlijke toelichting indient of de toelichting van het voorstel van de Commissie vervolledigt.
101. Wat in de tweede plaats het gestelde ontbreken van een GBVB-besluit betreft, moet worden benadrukt dat overeenkomstig artikel 9 van protocol nr. 36 de rechtsgevolgen van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie die op basis van het EU-Verdrag zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, gehandhaafd blijven zolang deze handelingen niet krachtens de Verdragen zijn ingetrokken, nietigverklaard of gewijzigd.
102. De omstandigheid dat het EU-Verdrag niet langer in gemeenschappelijke standpunten maar in GBVB-besluiten voorziet, leidt er niet toe dat de krachtens het EU-Verdrag, in zijn aan het Verdrag van Lissabon voorafgaande versie, vastgestelde gemeenschappelijke standpunten ophouden te bestaan; anders verliest artikel 9 van protocol nr. 36 grotendeels zijn nuttig effect. Om dezelfde reden verzet de omstandigheid dat de huidige juridische context van de GBVB-besluiten niet exact dezelfde is als die welke voorheen gold voor de gemeenschappelijke standpunten, zich er niet tegen dat deze twee categorieën van rechtshandelingen kunnen worden gelijkgesteld bij de uitvoering van artikel 215 VWEU. De verwijzing in dit artikel naar een overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V EU-Verdrag vastgesteld besluit moet dus, gelezen in samenhang met artikel 9 van protocol nr. 36, noodzakelijkerwijze ook gelden voor de gemeenschappelijke standpunten die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld.
103. Daaruit volgt dat ook het tweede middel van het Parlement moet worden afgewezen.
V – Conclusie
104. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
– het beroep te verwerpen, en
– het Europees Parlement te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)  –	PB L 346, blz. 42, hierna: „bestreden verordening”.
(3)  – Hierna: „hoge vertegenwoordiger”.
(4)  –	Hierna: „RVVR”.
(5)  – Zie Dashwood, A., „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences”, Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, blz. 70, voor wie „Article 40 TEU [...] makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other” (blz. 100).
(6)  –	Hierna: „Veiligheidsraad”.
(7)  –	PB L 139, blz. 4
(8)  –	PB L 139, blz. 9.
(9)  –	C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351.
(10)  –	Hierna: „sanctiecomité”.
(11)  –	PB L 344, blz. 93.
(12)  –	Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van verordening nr. 881/2002 [COM(2009) 187 definitief; hierna: „voorstel voor verordening van 22 april 2009”].
(13)  –	Hierna: „GBVB-besluiten”.
(14)  –	C-155/07, Jurispr. blz. I-8103.
(15)  –	De auteurs van het VWEU hebben overigens in artikel 352, lid 4, VWEU gepreciseerd dat dat artikel „niet als basis kan dienen voor het verwezenlijken van doelstellingen die tot het [GBVB] behoren en elke overeenkomstig [datzelfde] artikel vastgestelde handeling [...] de in artikel 40, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie gestelde beperkingen [eerbiedigt]”.
(16)  –	Zie met name arrest van 16 november 2011, Bank Melli Iran/Raad (C-548/09 P, Jurispr. blz. I-11381, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(17)  –	In dezelfde zin heeft het Hof in zijn arrest van 29 juni 2010, E en F (C-550/09, Jurispr. blz. I-6213) gepreciseerd dat „de uitlegging van [verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 70) [...] mee[brengt], dat rekening moet worden gehouden met de bewoordingen en het doel van resolutie 1373 (2001), waarnaar punt 3 van de considerans van die verordening verwijst” (punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(18)  –	Punt 169 en 184.
(19)  –	Zie in dat verband: Dashwood, A., op. cit., blz. 101 en 103; Van Elsuwege, P., „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency”, Common Market Law Review,
2010, nr. 47, blz. 987, in het bijzonder blz. 1006, evenals Becker-Alon, S., „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy”, Nomos, Baden-Baden, 2011, blz. 250.
(20)  –	Voor een opsomming van die belangrijkste documenten, zie Auvret-Finck, J., „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme”, Jurisclasseur Europe,
2009, aflevering 2612. Zie eveneens Terpan, F., „La PESC et le terrorisme international”, La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis,
Bruylant, Brussel, 2007, blz. 581.
(21)  –	Hierna: „GVDB”.
(22)  –	Zie de voorlaatste zin van de preambule van resolutie 1390 (2002).
(23)  –	Zie in dit verband de artikelen 2, lid 1, en 4, van gemeenschappelijk standpunt 2002/402.
(24)  –	Zie in dit verband artikel 24, lid 1, tweede alinea, VWEU dat preciseert dat „[h]et [GBVB] [...] aan specifieke regels en procedures [is] onderworpen”.
(25) – COM(2011) 807 def.
(26)  –	Zie punt 74 hierboven.
(27)  –	PB L 38, blz. 7.
(28)  –	COM(2009) 665 def.
(29)  –	T-228/99 en T-233/99, Jurispr. blz. II-435.
(30)  –	Hierna: „protocol nr. 36”.
(31) – Zie bijlage 2 van de hogergenoemde mededeling van 2 december 2009.
(32) – Zie artikel 18, lid 4, VEU.