62023CC0632
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 27 mars 2025 (
1
)
Mål C‑632/23
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Bulgarien
”Fördragsbrott – Statligt stöd – Stöd som förklarats vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden – Artikel 108.2 andra stycket FEUF – Beslut (EU) 2015/456 – Statligt stöd i samband med byten av skogsmark – Återkravsskyldighet – Informationsskyldighet – Underlåtenhet att verkställa beslutet inom den frist som angetts – Beslut att utse en oberoende expert för att fastställa de belopp som ska återkrävas – Experten är inte oberoende”
I. Inledning
1.
Europeiska kommissionen har genom den nu aktuella talan om fördragsbrott enligt artikel 108.2 andra stycket FEUF yrkat, att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien genom att inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslut (EU) 2015/456 om en stödordning som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark, (
2
) har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och enligt artiklarna 4–6 i beslutet.
2.
Kommissionens kritik rör närmare bestämt Republiken Bulgariens underlåtenhet att senast tolv månader efter delgivning av beslut 2015/456, det vill säga senast den 5 september 2015, vidta alla nödvändiga åtgärder för att dels kräva tillbaka allt statligt stöd som beviljades företag i samband med byten av offentligt ägd skogsmark mot privatägd skogsmark under perioden 1 januari 2007–27 januari 2009, vilket stöd förklarades olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom nämnda beslut, dels fullgöra sina informationsskyldigheter gentemot kommissionen.
3.
Till stöd för talan har kommissionen anfört tre delvis överlappande invändningar. Den första invändningen avser underlåtenhet att genomföra beslut 2015/456 inom den föreskrivna fristen, den andra avser ett mycket begränsat resultat i fråga om återkrav av det aktuella stödet och den tredje, avsaknad av omständigheter som styrker ett absolut hinder för verkställighet av beslutet.
4.
Detta förslag till avgörande är i enlighet med domstolens begäran inriktat på att bedöma den första delen av kommissionens andra invändning, vilken i sak består av tre argument som anförts mot Republiken Bulgarien. Det första argumentet rör denna medlemsstats påstått omotiverade val att anlita en oberoende expert för att värdera marknadspriserna på fastigheterna i bytet för att fastställa de stödbelopp som ska betalas tillbaka enligt skäl 176 i beslut 2015/456. Det andra argumentet är att den expert som valdes inte var oberoende och det tredje, att skyldigheten till lojalt samarbete åsidosattes genom att kommissionen inte fick ta del av informationen att den expert som valdes ut var ett offentligt företag.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Förordning (EG) nr 659/1999
5.
Förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF], (
3
) som har ersatts av förordning (EU) 2015/1589, (
4
) är fortfarande tillämplig på den aktuella tvisten med hänsyn till tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det aktuella fallet.
6.
I skäl 13 i förordning nr 659/1999 angavs följande:
”I fall av olagligt stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden bör en effektiv konkurrens återställas. Därför är det nödvändigt att stödet jämte ränta återkrävs utan dröjsmål. Det är lämpligt att återkravet verkställs enligt förfaranden i nationell rätt. Tillämpningen av dessa förfaranden bör inte försvåra återställandet av en effektiv konkurrens genom att hindra att kommissionens beslut genomförs omedelbart och effektivt. För att nå detta resultat bör medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kommissionens beslut verkställs.”
7.
I artikel 14 i förordningen, med rubriken ”Återkrav av stöd”, föreskrevs följande i punkt 3:
”Utan att det påverkar förordnanden av [domstolen] enligt artikel 278 [FEUF] ska återkravet verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet skall de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att [unions]rätten påverkas.”
8.
I artikel 23 i förordningen, med rubriken ”Underlåtenhet att följa beslut och domar”, föreskrevs följande i punkt 1:
”Om den berörda medlemsstaten inte följer villkorliga eller negativa beslut, särskilt i fall som avses i artikel 14, får kommissionen hänskjuta ärendet direkt till … domstol[en] i enlighet med artikel [108.2 FEUF].”
B.
Beslut 2015/456
9.
I skälen 44, 118–121, 146 och 172–177 i beslut 2015/456 anges följande:
”(44)
I beslutet om att inleda förfarandet angav kommissionen också sin preliminära syn på hur den fördel som de ifrågasatta bytena hade medfört skulle kvantifieras, om det skulle visa sig att dessa byten ledde till statligt stöd:
i)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på privatägd skogsfastighet 1 och det administrativa priset på fastighet 1, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
ii)
Skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på offentligt ägd skogsfastighet 2 och det administrativa priset på fastighet 2, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
Det statliga stödet i samband med bytet skulle sedan vara lika med värdet på ii minus värdet på i.
Eventuell kontant ersättning till följd av skillnaden i administrativt pris på de båda fastigheter som är föremål för bytet och som den ena parten betalar till den andra ska också beaktas i beräkningen av ett eventuellt inslag av statligt stöd i samband med bytet.
…
(118)
I efterföljande inlagor som svar på förfrågningar om upplysningar, lämnade de bulgariska myndigheterna uppgifter om marknadspriser – för både den privatägda och den offentligt ägda skogsmarken – för alla byten som genomförts under granskningsperioden …
(119)
I sin inlaga av den 19 november 2013 … angav de bulgariska myndigheterna dock att det fanns vissa problem med tillförlitligheten i de uppgifter som de hade lämnat. Framför allt angav de bulgariska myndigheterna rimliga marknadspriser för 82 … fastigheter som berörs av de ifrågasatta bytena, för den formel som anges i skäl 44. För de återstående fastigheterna angav de marknadspriser efter bästa förmåga och påpekade att de kanske inte motsvarade rimliga marknadsvärden. För de återstående berörda offentligt ägda fastigheterna förklarade de bulgariska myndigheterna att de priser som de angav som marknadspriser i själva verket var genomsnittet av priserna på olika typer av skogstransaktioner. Därför är det inte säkert att de motsvarar ett rimligt marknadsvärde eftersom de inte är lika med genomsnittliga priser för fullständigt likvärdiga transaktioner.
(120)
För de återstående privatägda fastigheter som ännu inte värderats av en oberoende expert angav de bulgariska myndigheterna även att i vissa fall låg de priser som angavs i försäljningscertifikaten, och som myndigheterna använde som närmevärde för fastigheternas marknadsvärde, nära eller var lika med de så kallade taxeringsvärdena. Taxeringsvärdet på en fastighet är inte dess marknadsvärde utan det lägsta pris som ska betalas i fastighetstransaktioner, dvs. den berörda fastighetens marknadsvärde skulle i princip vara högre.
(121)
Trots detta betonar de bulgariska myndigheterna att de uppgifter som de har lämnat om marknadspriser är de bästa skattningarna de kan få fram av följande skäl: i) Det finns inga särskilda regler i Bulgarien för att fastställa marknadspriser på skogsfastigheter genom värdering. ii) Det skulle vara mycket tidskrävande att låta en oberoende expertvärderare bedöma vad marknadspriserna på de berörda fastigheterna skulle ha varit vid tidpunkten för bytet. iii) En sådan värdering skulle bli mycket dyr. Dessutom konstaterade de bulgariska myndigheterna att de priser som angetts ändå ligger mycket närmare marknadspriserna än de administrativa priserna.
…
(146)
De bulgariska myndigheterna tog upp vissa problem med tillförlitligheten i de uppgifter de kunde lämna om marknadspriserna … Samtidigt angav de dock att den information som lämnats innehåller de bästa uppskattningarna av marknadspriser … Kommissionen anser att dessa uppgifter är tillräckligt tillförlitliga uppskattningar av det verkliga (dvs. ’rimliga’) marknadsvärdet på de berörda markområdena.
…
(172)
Kommissionen är inte enligt lag skyldig att fastställa det exakta belopp som ska återkrävas, särskilt när den saknar de uppgifter som krävs för att göra detta. I stället är det tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för medlemsstaten att utan alltför stora svårigheter fastställa det belopp som ska återkrävas …
(173)
[Kommissionen anser] att följande metod bör användas som utgångspunkt av medlemsstaten för att fastställa storleken på det oförenliga stöd som ska återkrävas från varje stödmottagare:
i)
Fastställ skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den privatägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
ii)
Fastställ skillnaden mellan det faktiska marknadspriset på den offentligt ägda skogsfastigheten och det administrativa priset på den fastigheten, fastställt enligt föreskriften om baspriser.
Det ursprungliga statliga stöd som tagits emot till följd av bytet är lika med värdet på ii minus värdet på i.
Det ursprungliga beloppet bör korrigeras i de fall där en offentligt ägd fastighet av högre administrativt värde byttes mot en privatägd fastighet av lägre administrativt värde. Enligt de bulgariska myndigheterna var mottagaren i de fallen tvungen att betala en ersättning till staten för att täcka skillnaden i värde mellan fastigheterna. Alltså bör det ursprungliga stödbeloppet minskas med beloppet för den ersättning som stödmottagaren betalat till de bulgariska myndigheterna. De bulgariska myndigheterna bör sedan återkräva det erhållna beloppet från den stödmottagaren för att ta hänsyn till den fördel som erhållits genom bytet.
(174)
För att fastställa marknadspriset på en fastighet bör markens ekonomiska värde vid tidpunkten för bytet återspeglas i sin helhet. …
(175)
Kommissionen konstaterar att de bulgariska myndigheterna redan har tillgång till uppgifterna om de administrativa priser som användes vid bytena och marknadspriserna för alla berörda fastigheter vid tidpunkten för bytena …, varför det inte bör bli alltför svårt för de bulgariska myndigheterna att fastställa de belopp som ska återkrävas med hjälp av den metod som beskrivs i skäl 173 …
(176)
I fall där de bulgariska myndigheterna har befogade tvivel på att metoden inte kan tillämpas eller att den leder till ett belopp som uppenbart inte på ett korrekt sätt återspeglar beloppet för det statliga stöd som tagits emot, får de emellertid besluta att göra en utvärdering av marknadspriserna för de fastigheter som ingått i bytet vid tidpunkten för transaktionen med hjälp av en oberoende expert som har kvalifikationer för att göra sådana värderingar och som har utsetts genom en öppen och offentlig upphandling. När förfarandet för att utse den experten fastställs ska principerna om insyn och likabehandling följas, även i fall där kontraktet inte överskrider tröskelvärdena i unionens direktiv om offentlig upphandling. Upphandlingsförfarandet bör framför allt i) offentliggöras på ett tillfredsställande sätt, ii) bygga på objektiva urvalskriterier som är kända i förväg och iii) innehålla den information som krävs för att företrädare för kommissionens tjänsteavdelningar ska kunna delta när det slutliga beslutet fattas efter det preliminära urvalet. I dessa undantagsfall måste de bulgariska myndigheterna i) ange den berörda fastigheten eller de berörda fastigheterna, ii) motivera varför det behövs en oberoende expertvärdering i det specifika fallet, och iii) till kommissionen överlämna ett förslag till en oberoende expert (vald genom offentlig upphandling) som ska godkännas av både kommissionen och Bulgarien.
(177)
Eftersom syftet med återkravet är att återställa situationen som den var före dagen för bytet anser kommissionen slutligen att Bulgarien, med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos bytesavtal i fråga om skogsmark som inte har exploaterats kommersiellt, skulle fullgöra sin skyldighet att återkräva det olagligen genomförda stödet genom att upphäva de ifrågasatta bytena genom att byta tillbaka de berörda fastigheterna. …”
10.
Artiklarna 1 och 4–6 i beslut 2015/456 har följande lydelse:
”Artikel 1
Det statliga stöd som beviljats företag inom ramen för byten av offentligt ägd skogsmark mot privatägd skogsmark under perioden den 1 januari 2007–27 januari 2009 som Bulgarien olagligen har genomfört i strid med artikel 108.3 [FEUF] är oförenligt med den inre marknaden.
…
Artikel 4
1.   Bulgarien ska från stödmottagarna återkräva det oförenliga stöd som har beviljats inom ramen för de bytestransaktioner som avses i artikel 1.
2.   Genom undantag från punkt 1 får det oförenliga stödet återkrävas från mottagarna genom att bytestransaktionerna upphävs i de fall där det inte har gjorts några väsentliga ändringar av den offentligt ägda och den privatägda skogsmark som omfattas av transaktionen sedan dagen för den transaktionen.
…
Artikel 5
1.   Återkravet av det stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Bulgarien ska säkerställa att detta beslut genomförs helt och hållet inom tolv månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 6
…
3. Inom tolv månader från den dag då detta beslut delgivits ska Bulgarien överlämna handlingar som bevisar att stödet har återkrävts i sin helhet från de berörda mottagarna.
4. Bulgarien ska genom att lämna rapporter varannan månad hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som beviljats enligt de bytestransaktioner som avses i artikel 1 har slutförts. Bulgarien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Bulgarien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.”
III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet
A.
De faktiska omständigheterna
11.
År 1947 förstatligades skogsmarken i Republiken Bulgarien. Efter år 2000 började Republiken Bulgarien återlämna marken till tidigare privata ägare. Det framgår av handlingarna i målet att det till följd av en ändring av skogslagen (
5
) som trädde i kraft den 22 februari 2002 blev möjligt att byta privatiserad skogsmark mot statligt ägd offentlig skog i den statliga skogsfonden. Priserna på den mark som byttes ut fastställdes på grundval av kriterier som fastställts i bulgarisk lagstiftning som trädde i kraft den 18 november 2003. (
6
)
12.
Ett förbud mot byte av skogsmark trädde i kraft den 27 januari 2009, varför granskningsperioden för de ifrågasatta bytena omfattade den 1 januari 2007 (dagen för Republiken Bulgariens anslutning till EU) till den 27 januari 2009. (
7
)
13.
År 2008 inkom ett klagomål i vilket det angavs att det förekommit olagligt statligt stöd i samband med byte av mark, och den 29 juni 2011 delgav kommissionen Republiken Bulgarien sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 i FEUF avseende de ifrågasatta bytestransaktionerna.
14.
Kommissionen fastställde genom beslut 2015/456 att Republiken Bulgarien hade underlåtit att fullgöra sin skyldighet enligt artikel 108.3 FEUF genom att bevilja ett statligt stöd som var olagligt och oförenligt med den inre marknaden till företag i samband med ett byte av minst två statligt ägda skogsfastigheter mot privatägd skogsmark under perioden 1 januari 2007–27 januari 2009, vilket berörde sammanlagt 132 bytestransaktioner.
15.
Kommissionen fann att de bytestransaktioner som Republiken Bulgarien hade genomfört under granskningsperioden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF när de personer som hade deltagit i utbytet var företag i den mening som avses i denna bestämmelse och värdet på skogsmarken i denna medlemsstat inte återspeglade marknadsvärdet, (
8
) under förutsättning att det inte rörde sig om stöd av mindre betydelse i den mening som avses i förordning (EU) nr 1407/2013. (
9
)
16.
Republiken Bulgarien beslutade den 5 november 2014 att inte väcka talan om ogiltigförklaring av beslut 2015/456.
B.
Det administrativa förfarandet
17.
Antagandet av beslut 2015/456 följdes av en omfattande skriftväxling mellan de bulgariska myndigheterna och kommissionens avdelningar om hur beslutet skulle verkställas. I detta förslag till avgörande redogörs nedan enbart för skriftväxlingen avseende beslutet att utse en oberoende expert.
18.
Den 7 oktober 2014, vid det första mötet med kommissionens avdelningar efter antagandet av beslut 2015/456, informerade de bulgariska myndigheterna kommissionen om att de hade beslutat att kräva tillbaka det oförenliga stödet utan att använda sig av möjligheten i artikel 4.2 i beslutsdelen och i skäl 177 i beslut 2015/456, att upphäva bytestransaktionerna i de fall där det inte har gjorts några väsentliga ändringar av den skogsmark som omfattas av transaktionen sedan dagen för transaktionen. De åtog sig i stället att återkräva stödet i samtliga fall där stödbeloppet översteg tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse. De bulgariska myndigheterna uppgav att de skulle göra en värdering av marknadspriserna på den mark som ingick i bytet med hjälp av en oberoende expert, i enlighet med skäl 176 i beslutet. Vid detta möte hade kommissionen inga invändningar mot de bulgariska myndigheternas val att anlita en sådan oberoende expert.
19.
Genom ett e‑postmeddelande av den 17 oktober 2014 översände de bulgariska myndigheterna en förteckning till kommissionen över 78 transaktioner avseende byten av skogsmark som omfattades av reglerna om stöd av mindre betydelse.
20.
Genom ett e‑postmeddelande av den 22 oktober 2014 underrättade kommissionens avdelningar de bulgariska myndigheterna om att förteckningen var ”korrekt upprättad”.
21.
Den 26 november 2014 godkände det bulgariska ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk förteckningen över de bytestransaktioner som överskred tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse och för vilka det var nödvändigt att genomföra en oberoende expertvärdering av marknadspriserna på skogsfastigheterna vid tidpunkten för bytet.
22.
Upphandlingsförfarandet för valet av den oberoende experten pågick under perioden 2014–2017, eftersom flera upphandlingar inleddes då vissa förfaranderelaterade svårigheter hindrade de första upphandlingarna från att slutföras. (
10
)
23.
De bulgariska myndigheterna underrättade kommissionen om resultatet av den sista upphandlingen genom en skrivelse av den 16 oktober 2017. De bulgariska myndigheterna angav att man hade valt bolaget Agrolesproekt EOOD som expert och att detta bolag skulle fullgöra kontraktet med hjälp av två kvalificerade experter som var registrerade hos kammaren för oberoende värderare i Bulgarien och behöriga att värdera skogsfastigheter. I skrivelsen angavs också att en förklaring hade lämnats i fråga om de två värderarna, i enlighet med kraven på anbudsgivare i dokumentationen avseende den offentliga upphandlingen, i vilken bland annat angavs att de inte hade ingått i de kommittéer som bekräftade värderingsrapporterna för perioden 1 januari 2007–27 januari 2009, vilken avses i beslut 2015/456. (
11
) Skrivelsen innehöll ingen information om ägarstrukturen i Agrolesproekt, i synnerhet inte om att bolaget var helägt av den bulgariska staten.
24.
Genom en skrivelse av den 26 oktober 2017 underrättade kommissionen Republiken Bulgarien dels om att kommissionen hade tagit del av valet av Agrolesproekt och det förhållandet att kontraktet skulle fullgöras av de två experterna, dels att det föreslagna urvalet på grundval av den information som var tillgänglig uppfyllde kriterierna för att anlita oberoende och tillräckligt kvalificerade experter som inte deltagit tidigare i de bytestransaktioner som avses i beslut 2015/456. Kommissionen anmodade slutligen de bulgariska myndigheterna att översända värderingsrapporterna till kommissionen när experterna färdigställt dem.
25.
Den 7 november 2017 undertecknade de bulgariska myndigheterna och Agrolesproekt ett kontrakt om tillhandahållande av tjänsten att beräkna marknadspriset för den mark som berörts av bytet.
26.
Som svar på skrivelsen av den 26 oktober 2017, underrättade den bulgariska regeringen kommissionen, genom en skrivelse av den 8 juni 2018, om att Agrolesproekt hade upprättat en rapport om det utförda arbetet. Rapporten hade getts in till den upphandlande myndigheten som i sin tur godkänt den efter det att Verkställande skogsmyndighetens expertråd hade granskat den och i sin utvärdering enhälligt konstaterat att värderingsrapporterna hade upprättats i enlighet med de tekniska anbudsspecifikationerna och den metod som föreskrevs i anbudshandlingarna.
27.
Genom en skrivelse av den 29 juni 2018 begärde kommissionen upplysningar från Republiken Bulgarien om genomförandet av uppdraget att värdera skogsegendomar.
28.
De bulgariska myndigheterna lämnade in sina rapporter om värderingen av marknadspriserna på den mark som berördes av bytet genom en skrivelse av den 4 september 2018. På grundval av dessa rapporter fastställdes ett positivt stödbelopp för 103 av de 132 bytestransaktioner som avsågs i beslut 2015/456. (
12
)
29.
Kommissionen besvarade skrivelsen av den 4 september 2018 genom en skrivelse av den 22 oktober 2018, i vilken kommissionen underrättade de bulgariska myndigheterna om att den hade tagit del av den översända informationen och att den bekräftade slutsatsen att en fördel hade fastställts för stödmottagare som hade varit parter i 103 bytestransaktioner (av sammanlagt 132).
30.
I november 2018 angav de bulgariska myndigheterna enligt kommissionen att de belopp som skulle återkrävas uppgick till cirka 40 miljoner euro.
31.
År 2020 mottog kommissionen ett klagomål i vilket det påstods att det belopp som skulle återkrävas uppgick till mer än 500 miljoner euro och i vilket tvivel uttrycktes i fråga om den metod för beräkning av stödet som de bulgariska myndigheterna hade tillämpat inom ramen för återkravet.
32.
Med hänsyn till dessa tvivel begärde kommissionen, genom en skrivelse av den 15 maj 2020, en rad förtydligande av Republiken Bulgarien om Agrolesproekts verksamhet, i synnerhet om dess ägarstruktur, tillämpningen av kriteriet om experters oberoende inom ramen för upphandlingen och ersättningen till de två experter som hade anlitats av Agrolesproekt. (
13
)
33.
Republiken Bulgarien svarade genom en skrivelse av den 10 juli 2020 och förklarade att Agrolesproekt var helägt av den bulgariska staten och att bolagets huvudsakliga verksamhet bestod i tillhandahållande av tjänster rörande skogsbruk och skogsdrift, och att ledningsfunktionerna utövades av ministern för livsmedel, jord- och skogsbruk.
34.
Kommissionen ansåg att de uppgifter som lämnats av de bulgariska myndigheterna inte skingrade de allvarliga tvivlen i fråga om ett fullständigt genomförande av beslutet om återkrav, (
14
) och i en skrivelse av den 22 september 2020 anmodade kommissionen de bulgariska myndigheter att göra en ny granskning av alla enskilda värderingsrapporter som upprättats av Agrolesproekt i syfte att fastställa marknadspriserna med rätt metod och skyndsamt beräkna de korrekta statliga stödbelopp som skulle återkrävas.
35.
Genom en skrivelse av den 2 november 2020 underrättade de bulgariska myndigheterna kommissionen om att flera överklaganden inkommit till nationella domstolar mot betalningskraven och att det inte fanns några rättsliga medel eller någon lagstiftning som gjorde det möjligt att återuppta eller avsluta ett pågående domstolsförfarande.
36.
Genom skrivelse av den 19 april 2021 angav kommissionen för samma myndigheter att det faktum att Agrolesproekt var ett ”offentligt företag” i den mening som avses i artikel 2 b i direktiv 2006/111/EG, (
15
) utgjorde hinder för att företaget värderade marknadspriserna på de fastigheter som omfattades av bytet vid tidpunkten för transaktionen. Kommissionen menar att Agrolesproekts expertrapport, som låg till grund för de bulgariska myndigheternas åtgärder för att genomföra beslutet om återkrav av statligt stöd, därmed inte var tillförlitlig för genomförandet av beslut 2015/456. Kommissionen anmodade följaktligen de bulgariska myndigheterna att undersöka möjligheten att genomföra en ny upphandling för att utse en oberoende expert, i enlighet med skäl 176 i detta beslut. (
16
)
37.
De bulgariska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 11 maj 2021 och försvarade valet av Agrolesproekt som expert. Myndigheterna underströk i synnerhet att bolaget hade valts ut genom ett tillräckligt öppet, konkurrensutsatt och villkorslöst offentligt förfarande, i enlighet med skäl 176 i nämnda beslut, och på grundval av kriteriet om lägsta anbud. De angav också att företagets verksamhet inte finansierades med medel från staten, kommuner eller andra myndigheter, att dess inkomster kom från dess huvudsakliga verksamhet, det vill säga framtagande av skogsbruksplaner och inventeringar av skogsområden inom ramen för kontrakt som ingicks efter deltagande i öppna förfaranden enligt Zakon za obshtestvenite porachki (lagen om offentlig upphandling). (
17
) Vid nationella domstolar pågick slutligen flera förfaranden som avsåg bestridanden av det stödbelopp som skulle betalas tillbaka, och i några av dessa förfaranden hade domstolarnas sakkunniga fastställt ett liknande eller lägre marknadspris än det som fastställts av nämnda företag.
38.
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar om Agrolesproekts oberoende genom skrivelse av den 20 juni 2022. Kommissionen betonade att öppenhet skulle råda om följande: a) Företagets huvudsakliga verksamhet, erbjudna tjänster och en förteckning över de främsta kunderna. b) Företagets affärspolicy och beslutsförfaranden. c) Andra enheter eller berörda enheter som kontrollerar eller påverkar företagets verksamhet. d) Detaljerade uppgifter om inkomstkällor och andelen av företagets omsättning som härrör från offentlig finansiering eller kontrakt med staten samt reviderade räkenskaper för perioden 2017–2021.
39.
Republiken Bulgarien framförde genom skrivelse av den 12 juli 2022 samma påpekanden som i dess skrivelse av den 11 maj 2021 och angav samtidigt att av sammanlagt 102 ärenden i vilka det fastställts att statligt stöd hade beviljats, hade 66 domstolsförfaranden fram till dess inletts rörande återkravet av detta stöd och i tio ärenden hade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) upphävt de angripna betalningskraven. De bulgariska myndigheterna uppgav att de hade skickat 21 betalningskrav, av vilka tio hade betalats och fem hade föranlett ett upphävande av bytestransaktionen.
40.
I ett mål om ett överklagande av ett sådant betalningskrav som avsåg återkrav av stöd inom ramen för ett markbyte, framställde Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen med frågor som rörde tolkningen av begreppet ”företag” i den mening som avses i artikel 107 FEUF samt om metoden för beräkning av marknadspriset på den mark som omfattades av bytet. (
18
)
41.
Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka den nu aktuella talan.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
42.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla nödvändiga åtgärder för att från stödmottagarna återkräva det statliga stöd som genom beslut 2015/456 har förklarats olagligt och oförenligt med den inre marknaden, har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 4–6 i nämnda beslut, och förplikta denna medlemsstat att ersätta rättegångskostnaderna.
43.
Republiken Bulgarien har yrkat att talan ska ogillas i sin helhet och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
44.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på domstolens frågor vid förhandlingen den 8 januari 2025.
V. Bedömning
45.
Kommissionen har till stöd för sin talan framfört tre, delvis överlappande invändningar. Den första invändningen avser underlåtenhet att genomföra beslut 2015/456 inom den föreskrivna fristen, den andra invändningen avser ett mycket begränsat resultat av det berörda återkravet av statligt stöd och den tredje, avsaknad av omständigheter som styrker ett absolut hinder för verkställighet av beslutet.
46.
Den andra invändningen består av två delar. Den första delen avser vad kommissionen menar är de två huvudsakliga orsakerna till att en effektiv verkställighet av beslut 2015/456 förhindrades, dels det omotiverade beslutet att utse en expert som fick i uppdrag att fastställa det stödbelopp som skulle återkrävas och som inte uppfyllde kraven på oberoende i skäl 176 i detta beslut, dels expertens tillämpning av en oriktig beräkningsmetod som gjorde att det verkliga marknadspriset inte återspeglades.
47.
I enlighet med domstolens begäran är detta förslag till avgörande inriktat på den första delen av den andra invändningen, (
19
) vilken i sak kretsar kring tre argument som kommissionen har fört fram. Det första argumentet avser Republiken Bulgariens påstått omotiverade val att anlita en oberoende expert (B), det andra avser den påstådda avsaknaden av oberoende hos den expert som valdes (C) och det tredje, ett påstått åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete på grund av att kommissionen inte fick ta del av informationen att den utvalde experten var ett offentligt företag (D). (
20
) För att på bästa sätt avgränsa dessa olika argument anser jag emellertid att det är ändamålsenligt att kort erinra om principerna avseende skyldigheten att kräva tillbaka olagligt statligt stöd (A).
A.
Skyldigheten att återkräva olagligt stöd
48.
Att ett olagligt stöd undanröjs genom att det återkrävs är, såsom domstolen flera gången har slagit fast, den logiska följden av att stödet konstaterats vara olagligt. Den medlemsstat som ett beslut att återkräva ett olagligt stöd riktar sig till är, enligt artikel 288 FEUF, skyldig att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att beslutet verkställs. Medlemsstaten måste se till att faktiskt återfå de aktuella beloppen för att undanröja den konkurrenssnedvridning som orsakats av den konkurrensfördel som det olagliga stödet medfört. (
21
)
49.
Enligt artikel 14.3 i förordning nr 659/1999, (
22
) vilken var tillämplig då beslut 2015/456 antogs, ska återkravet av ett stöd som förklarats vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom ett beslut av kommissionen, såsom även framgår av skäl 13 i förordningen, ske ”utan dröjsmål och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens nationella rätt”, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut, ett villkor som återspeglar effektivitetsprincipens krav. (
23
)
50.
Stödet ska således återkrävas utan dröjsmål, närmare bestämt inom den frist som föreskrivits i kommissionens beslut enligt artikel 108.2 FEUF, genom vilket det förordnas om återkrav av statligt stöd, eller, i förekommande fall, inom den frist som därefter har föreskrivits av kommissionen. En sen återbetalning, efter det att tidsfristerna löpt ut, kan inte anses uppfylla kraven i EUF-fördraget. (
24
)
51.
Med undantag för fall där ett beslut om återkrav har ogiltigförklarats enligt artikel 263 FEUF, är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 108.2 FEUF, enligt domstolens fasta praxis, att det föreligger ett absolut hinder för verkställighet av det ifrågavarande beslutet. (
25
) Detta förhållande ska emellertid bedömas restriktivt. Villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder för att verkställa beslutet är nämligen inte uppfyllt då medlemsstatens regering endast underrättar kommissionen om de rättsliga, politiska och praktiska svårigheter som det innebär att verkställa det aktuella beslutet, utan att vidta någon faktisk åtgärd gentemot de berörda företagen i syfte att återkräva stödet och utan att föreslå kommissionen några alternativa lösningar för att verkställa beslutet genom vilka svårigheterna skulle kunna övervinnas. (
26
)
52.
Den nu aktuella fördragsbrottstalan ska prövas mot bakgrund av dessa principer, varvid ska utrönas huruvida Republiken Bulgarien vederbörligen såg till att stödet återkrävdes inom den frist som fastställts i beslut 2015/456 (första och andra invändningen), och, om så inte är fallet, huruvida denna medlemsstat är berättigad att göra gällande skäl som utgör ett absolut hinder för verkställighet av beslutet (tredje invändningen). (
27
)
B.
Beslutet att anlita en oberoende expert
53.
Genom det första argumentet, som kommissionen har utvecklat inom ramen för den andra invändningens första del, klandras Republiken Bulgarien för beslutet att anlita en oberoende expert för att företa en värdering av marknadspriserna på de fastigheter som omfattades av bytet i syfte att fastställa de statliga stödbelopp som ska återkrävas, trots att de bulgariska myndigheterna då beslut 2015/456 antogs, såsom framgår av skälen 146 och 175 i beslutet, redan hade tillgång till marknadspriserna vid tidpunkten för bytena av alla fastigheter som berördes av transaktionerna. Kommissionen menar att denna omständighet borde ha gjort det lättare att fastställa det exakta stödbelopp som skulle krävas tillbaka med hjälp av den metod som beskrivs i skäl 173 i beslutet, utan att behöva utse en expert. Enligt skäl 176 i nämnda beslut var möjligheten att använda sig av en oberoende expert endast avsedd för de fall den metod som beskrivs i skäl 173 i beslutet inte kunde tillämpas eller skulle ha lett till ett belopp som inte på ett adekvat sätt återspeglade storleken på det belopp som mottagits av stödmottagaren. I det nu aktuella fallet förelåg inget av dessa skäl till att anlita en oberoende expert. De bulgariska myndigheternas val att göra en ny beräkning av marknadspriserna avseende samtliga 132 bytestransaktioner som avses med beslut 2015/456 och härvid anlita en oberoende expert medförde därmed ytterligare ett ansenligt dröjsmål och komplicerade återkravsprocessen på ett omotiverat sätt.
54.
Republiken Bulgarien har invänt att villkoren för tillämpning av skäl 176 i beslut 2015/456 var uppfyllda, i och med att de marknadsvärden som användes vid fastställandet av stödet i samband med antagandet av beslutet inte nödvändigtvis återspeglade rimliga marknadsvärden på de berörda skogsfastigheterna. I det administrativa skedet framhöll nämligen de bulgariska myndigheterna att det fanns ”vissa problem” med tillförlitligheten hos de uppgifter som de hade lämnat, vilket kommissionen själv medgav i skäl 119 i nämnda beslut, bland annat eftersom dessa värden hade fastställts på grundval av icke tillförlitliga taxeringsuppskattningar.
55.
Jag anser, av de skäl som anges nedan, att kommissionen inte kan kritisera Republiken Bulgarien för att man anlitade en oberoende expert.
56.
Först och främst angavs det uttryckligen i beslut 2015/456 att det var möjligt att fastställa beräkningsmetoden på grundval av ett oberoende expertutlåtande. I skäl 176 i beslutet anges nämligen att en oberoende expert kan anlitas i ”fall där de bulgariska myndigheterna har befogade tvivel på att [den metod som beskrivs i skäl 173] inte kan tillämpas eller att den leder till ett belopp som uppenbart inte på ett korrekt sätt återspeglar beloppet för det statliga stöd som tagits emot”. (
28
) Det faktum att denna möjlighet anges uttryckligen i beslutet måste emellertid innebära att kommissionen var medveten om att det var möjligt, då beslutet antogs, att stödet inte automatiskt kunde återkrävas på grundval av de marknadspriser på marken som hade lämnats under det administrativa förfarandet. Kommissionen har också i sitt skriftliga yttrande medgett att det i praktiken kan vara förenat med vissa svårigheter att fastställa marknadsvärdet på en fastighet, vilka svårigheter blir särskilt tydliga på grund av det låga antalet jämförbara transaktioner, och att det i princip finns flera möjliga metoder för att bestämma marknadsvärdet på mark.
57.
Vidare framhöll de bulgariska myndigheterna i vederbörlig ordning att tillförlitligheten hos de marknadspriser på skogsfastigheterna som de hade lämnat var bristfällig. Detta framhölls redan i det administrativa skedet, i god tid före antagandet av beslut 2015/456, i ett yttrande av den 19 november 2013 och, efter en begäran om upplysningar, i en tabell som översändes med e‑post den 21 januari 2014. Detta konstaterades uttryckligen av kommissionen i skäl 119 i detta beslut. Såsom Republiken Bulgarien förklarade i sitt skriftliga yttrande var skälet till denna bristande tillförlitlighet framför allt avsaknaden av ett tillräckligt antal liknande transaktioner på den begränsade marknaden för skogsfastigheter, liksom det för Bulgarien typiska förhållandet att de allra flesta överlåtelsehandlingar som de bulgariska myndigheterna utgick ifrån återspeglade värderingar av egendom som gjorts för taxeringsändamål och som inte tillräckligt återspeglade det verkliga marknadspriset. Utöver dessa fastställda svårigheter betonade de bulgariska myndigheterna också, såsom framgår av skäl 121 i nämnda beslut, att de uppgifter som de lämnat om marknadspriser var ”de bästa skattningarna de kan få fram” (
29
) av hänsyn till följande: ”i) Det finns inga särskilda regler i Bulgarien för att fastställa marknadspriser på skogsfastigheter genom värdering. ii) Det skulle vara mycket tidskrävande att låta en oberoende expertvärderare bedöma vad marknadspriserna på de berörda fastigheterna skulle ha varit vid tidpunkten för bytet. iii) En sådan värdering skulle bli mycket dyr.” Kommissionen kunde följaktligen inte vara ovetande om att de priser som hade lämnats utgjorde ”skattningar”, och inte heller tvärsäkert påstå att de bulgariska myndigheterna då beslutet antogs hade tillgång till alla nödvändiga uppgifter för att kunna fastställa storleken på det stöd som skulle betalas tillbaka.
58.
Jag vill sedan framhålla, mot bakgrund av det ovan anförda, att det var både tillåtet och nödvändigt att använda sig av en oberoende expert med specialistkompetens för att avhjälpa bristen på tillförlitlighet hos de uppgifter som Republiken Bulgarien ursprungligen hade lämnat till kommissionen. Såsom denna medlemsstat har framhållit skulle det ha varit omöjligt, om inte marknadspriserna på fastigheterna hade fastställts noggrant, att tillämpa den metod som kommissionen angav i skäl 173 i beslut 2015/456 på ett adekvat sätt, eftersom marknadspriset på marken var en integrerad del av den matematiska ekvation som avses i detta skäl.
59.
Slutligen tycks denna uppfattning också ha varit kommissionens ursprungliga förhållningssätt. Såsom kommissionen bekräftade vid förhandlingen, godtog den nämligen de bulgariska myndigheternas val att anlita en expert vid mötet den 7 oktober 2014, det vill säga det första mötet med dessa myndigheter efter antagandet av beslut 2015/456. (
30
) Genom att godta detta val medgav kommissionen även underförstått valets praktiska följder. Kommissionen måste nämligen ha varit fullt medveten om att ett sådant val nödvändigtvis skulle leda till en fördröjning av förfarandet för återkrav av stödet, inte minst på grund av att experten i enlighet med skäl 176 i detta beslut skulle utses med hjälp av ett upphandlingsförfarande. Om kommissionen ansåg att det inte fanns några skäl att använda sig av metoden i nämnda skäl, borde den ha motsatt sig detta redan från början, inte minst vid det ovan angivna första mötet, och inte tio år senare, i en fördragsbrottstalan. Såsom framgår ovan av punkterna 18–29 vidtogs dessutom samtliga åtgärder som Republiken Bulgarien beslutade om mellan antagandet av beslut 2015/456 och framläggandet av den oberoende expertens rapport, i samråd med kommissionens tjänsteavdelningar, vilka aldrig gjorde några invändningar, åtminstone inte skriftligen, i fråga om det ursprungliga valet att anlita experten. Såsom framgår ovan av punkt 29 framförde kommissionen inte ens efter expertens arbete och efter det att värderingsrapporterna för samtliga 132 bytestransaktioner hade översänts, några invändningar eller förslag i syfte att vidta nya eller kompletterande åtgärder avseende värderingen av marken.
60.
Av det ovan anförda följer att kommissionens första argument i den första delen av den andra invändningen enligt min mening ska underkännas.
C.
Den utvalde expertens avsaknad av oberoende
61.
Kommissionen har genom sitt andra argument inom ramen för den första delen av den andra invändningen, gjort gällande att den expert som valdes ut av Republiken Bulgarien, det vill säga ett företag som då det valdes var helägt av den bulgariska staten och kontrollerades av samma myndighet som den som ursprungligen hade beviljat stödet i fråga, det vill säga ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk, inte uppfyllde kraven på oberoende i skäl 176 i beslut 2015/456. Kommissionen anser närmare bestämt, efter begäran om upplysningar av den 20 juni 2022 (
31
) och på grundval av uppgifter som Republiken Bulgarien lämnade i sitt svar den 12 juli 2022, (
32
) att det tydligt var fråga om en avsaknad av funktionellt och ekonomisk oberoende mellan Agrolesproekt och ministeriet som inverkade menligt på förfarandet för återkrav av stödet och följaktligen på en effektiv verkställighet av beslutet.
62.
Vad beträffar det funktionella oberoendet framgår det av Agrolesproekts bolagsordning, verksamhetsrapporter och årsredovisningar att den bulgariska statens rättigheter, i egenskap av ensam ägare av företagets kapital, utövades av ministern för livsmedel, jord- och skogsbruk och att företaget därmed är direkt underordnat den offentliga enhet som beviljade stödet. (
33
) Vid förhandlingen klargjorde kommissionen att denna organisatoriska koppling utgjorde ett objektivt problem med avseende på oberoendet, eftersom Agrolesproekt borde anses handla under den bulgariska statens överinseende och som stödgivarens förlängda arm. Kommissionen menar att intressekonflikten är uppenbar, eftersom ledningsfunktionerna i Agrolesproekt utövas av en statlig myndighet som åsidosatt unionsrätten. Således vore det ”meningslöst att förneka myndighetens inflytande över företagets beslutsprocess”. Vad beträffar det ekonomiska oberoendet menar kommissionen att en rad omständigheter ger stöd för att företaget inte är ekonomiskt oberoende, till exempel det faktum att företagets verksamhet är helt beroende av offentlig finansiering och att samtliga kontrakt som fullgjorts av Agrolesproekt har tilldelats genom offentlig upphandling som anordnats av den offentliga sektorn. Republiken Bulgarien har för övrigt inte lämnat några närmare uppgifter om identiteten på de olika upphandlande enheterna inom den offentliga sektorn.
63.
Republiken Bulgarien har bestritt detta argument och gjort gällande att den omständigheten att Agrolesproekt var ett offentligt organ inte kunde påverka dess oberoende i dess uppdrag, i synnerhet eftersom företaget för att värdera marknadspriserna på fastigheterna i bytet och fastställa storleken på det stöd som skulle betalas tillbaka, anlitade två experter som var registrerade hos kammaren för oberoende värderare i Bulgarien och auktoriserade för värdering av fastigheter i skogsområden, vilkas oberoende inte kunde ifrågasättas.
64.
Det ska först understrykas att det i beslut 2015/456, och i synnerhet skäl 176 i beslutet, endast anges att de bulgariska myndigheterna kunde genomföra värderingen av marknadspriset på de fastigheter som avsågs med beslutet ”med hjälp av en oberoende expert som har kvalifikationer för att göra sådana värderingar och som har utsetts genom en öppen och offentlig upphandling”, och fastställa vilka de olika stegen i förfarandet ska vara för valet av denna expert. I bestämmelsen anges visserligen att experten ska vara ”oberoende”, ”med kvalifikationer” och ha ”utsetts genom en … offentlig upphandling” men den innehåller ingen uttrycklig angivelse om expertens rättsliga ställning eller ägarförhållande, i synnerhet inte att experten inte kan vara ett offentligt företag.
65.
Det ska följaktligen undersökas huruvida de bulgariska myndigheterna, trots avsaknaden av en sådan angivelse i beslut 2015/456, ändå förväntades veta att det i sig var oförenligt med kravet på expertens oberoende att en offentlig enhet utsågs till expert.
66.
Jag anser av nedan angivna skäl att så inte var fallet.
67.
En sådan princip om att offentliga enheter ska uteslutas från upphandlingar avseende expertuppdrag, framträder nämligen inte vare sig av unionsbestämmelserna om offentlig upphandling eller av de mer specifika bestämmelserna om statligt stöd.
68.
Vad beträffar reglerna om offentlig upphandling följer det av artikel 2.1 led 10 i direktiv 2014/24/EU, (
34
) jämförd med skäl 14 i samma direktiv, att begreppet ”ekonomisk aktör” ska ges en vid tolkning, så att det inte bara inbegriper fysiska och juridiska personer, utan även offentliga enheter, som bland annat erbjuder sig att tillhandahålla tjänster på marknaden, oberoende av vilken juridisk form de har valt för sin verksamhet. Domstolen har följaktligen slagit fast att den omständigheten att en ekonomisk aktör eventuellt innehar en privilegierad ställning som en ekonomisk aktör till följd av offentlig finansiering eller statligt stöd, inte motiverar att aktören a priori och utan någon ytterligare prövning, utesluts från att delta i ett upphandlingsförfarande. (
35
) Domstolen har nämligen slagit fast att ett av syftena med upphandlingsbestämmelserna är att det öppnas upp för så bred konkurrens som möjligt, och att det är ett unionsrättsligt intresse att det säkerställs att så många anbudsgivare som möjligt deltar i en upphandling, vilket inte endast ligger i intresset av fri rörlighet av varor och tjänster, utan även i den berörda upphandlande myndighetens eget intresse, vilken således får fler valmöjligheter vad beträffar det mest fördelaktiga anbudet och det anbud som är bäst anpassat efter den berörda myndighetens behov. (
36
)
69.
Vad beträffar de mer specifika reglerna om statligt stöd, angavs det uttryckligen i kommissionens meddelande av den 10 juli 1997 om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (nedan kallat 1997 års meddelande), (
37
) vilket var tillämpligt vid tidpunkten för antagandet av beslut 2015/456 och vid de bulgariska myndigheternas tre första upphandlingar i syfte att välja ut en oberoende expert, (
38
) att statstjänstemän och statligt anställda kunde delta i en oberoende expertvärdering. I avdelning II, med rubriken ”Principer”, punkt 2 a i meddelandet angavs det att om offentliga myndigheter avsåg att inte göra en överlåtelse av fastigheter och byggnader genom ett villkorslöst anbudsförfarande (
39
) kunde en oberoende värdering genomföras av en eller flera oberoende värderingsmän före förhandlingarna om överlåtelsen för att fastställa marknadsvärdet på grundval av allmänt accepterade marknadsindikatorer och värderingsstandarder. Det marknadspris som sålunda fastställdes var det lägsta anskaffningspris som kunde avtalas utan att statligt stöd beviljades. I samma bestämmelse angavs i detta hänseende, i fjärde stycket, att experten, utöver att inneha yrkeskvalifikationer, (
40
) skulle vara ”oberoende vid fullgörandet av sina uppgifter”, vilket innebar att ”offentliga myndigheter [inte borde] ha rätt att utfärda föreskrifter beträffande resultatet av värderingen. Statliga värderingsinstitut och tjänstemän och anställda i det allmännas tjänst betraktas som oberoende förutsett att otillbörlig påverkan på deras resultat på ett effektivt sätt utesluts.” (
41
)
70.
1997 års meddelande var förvisso inte tillämpligt på urvalsförfarande för Agrolesproekt. Det var inte tillämpligt i materiellt hänseende, eftersom meddelandet dels avsåg ”försäljning” av mark och byggnader som tillhörde staten och inte ”byten”, (
42
) dels avsåg värdering av mark och byggnader i samband med klassificering av ett stöd, inte för återkrav av stödet. Det var inte heller tillämpligt i tiden, eftersom meddelandet inte längre var i kraft då Agrolesproekt föreslogs för kommissionens tjänsteavdelningar för godkännande. (
43
) Meddelandet är emellertid fortfarande relevant för den här aktuella bedömningen, i synnerhet i den del principen fastställs, att offentliga värderingsorgan mycket väl kan företa värderingar inom ramen för genomförandet av reglerna för statligt stöd, utan att det ska presumeras att de inte handlar oberoende. Faktiskt finns det inte någon bestämmelse i det kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 FEUF i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vilket ersatte 1997 års meddelande, som utesluter möjligheten att anlita oberoende experter som är offentliga organ, samtidigt som möjligheten att anlita oberoende experter kvarstår. (
44
)
71.
Detta konstaterande påverkas inte av kommissionens argument, att det nu aktuella målet rör ett annat sammanhang än en experts inledande värdering av en fastighet avsedd för försäljning, vid vilken offentliga värderingsorgan i enlighet med 1997 års meddelande kan göra oberoende värderingar, utan återkrav av ett olagligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden, varför det var nödvändigt med särskilda försiktighetsåtgärder.
72.
Först och främst förefaller det nämligen svårt att dela en uppfattning om kravet på oberoende som varierar beroende på vilket administrativt skede det är fråga om. En auktoriserad oberoende expert, oaktat om det rör sig om ett offentligt eller privat organ, måste antas agera helt oberoende, både vid en värdering av försäljningen av en fastighet för att bedöma förekomsten av ett stöd (på förhand) och vid bedömningen av värdet på en fastighet inför ett återkrav av stöd (i efterhand). Ur en teoretisk synvinkel har jag dessutom svårt att förstå hur risken för ett eventuellt statligt inflytande skulle förändras beroende på om värderingen rör förekomsten av ett stöd eller återkrav av stödet. Om det syfte som eftersträvas med ett sådant inflytande till exempel är att minimera storleken på stödet för att det ska rubriceras som stöd ”av mindre betydelse”, är riskerna fortfarande desamma oavsett om det förekommer i rubriceringsskedet eller i återkravsskedet för stödet. Detta gäller även om den stödbeviljande myndighetens intressen och stödmottagarnas intressen sammanfaller, såsom kommissionen har gjort gällande. (
45
) Slutligen anser jag att en princip som i sak skulle innebära att en medlemsstat ska antas agera olagligt genom att påverka en expert när experten är ett offentligt företag skulle strida mot principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU och mot principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och unionsinstitutionerna och kan därmed inte vara berättigad.
73.
Om kommissionen ansåg, mot bakgrund av vad som konstateras ovan, att offentliga enheter inte med stöd av unionsrätten kan uteslutas från upphandlingar avseende värderingar i samband med återkrav av statligt stöd, att markbytet i det nu aktuella fallet var en känslig fråga och att det fanns en verklig risk för att det organ som beviljade stödet skulle påverka den enhet som genomförde expertvärderingen (eller som valde ut de oberoende experterna), borde den uttryckligen ha angett i skäl 176 i beslut 2015/456, att oberoende experter skulle väljas ut av ett ”oberoende organ”. (
46
) I och med att detta inte angavs kunde Republiken Bulgarien inte förväntas veta att själva utnämningen av Agrolesproekt stred mot kraven på oberoende i skäl 176 i detta beslut.
74.
Vidare framgår det av handlingarna i målet att ingen annan bevisning som framkommit i de olika skriftväxlingarna mellan parterna har påvisat någon skyldighet för de bulgariska myndigheterna (eller några berättigade förväntningar hos kommissionen) om att den oberoende expert som valdes ut inte skulle vara en offentlig enhet. Tvärtom godtog kommissionen utan invändningar, i det administrativa förfarande som avslutades med antagandet av beslut 2015/456, priser som fastställts av experter som själva hörde till ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk i syfte att fastställa förekomsten av ett stöd. Såsom den bulgariska regeringen har angett bestred kommissionen inte ens efter beslutets antagande objektiviteten hos rapporten om värderingarna rörande transaktioner ”av mindre betydelse”, trots att den hade tagits fram av tjänstemän i samma ministerium. (
47
) Frågan om experternas oberoende berördes även uttryckligen i skriftväxlingen om den första upphandlingen, vilken upphävdes, bland annat på grund av att den auktoriserade värderaren tidigare hade tagit ställning till de värderingsrapporter som upprättats för fastställandet av stödet. (
48
) Inte ens i det sammanhanget tog kommissionen tillfället i akt för att ta upp sina tvivel i fråga om den påstådda risken för det fall ett offentligt företag utsågs till oberoende expert.
75.
Slutligen har kommissionen under alla omständigheter inte visat att de bulgariska myndigheterna har utövat någon form av inflytande över Agrolesproekts expertutlåtande. Jag vill i detta hänseende erinra om att kravet på oberoende, i en jämförelse med de kriterier som tillämpats vid bedömning av domstolars oavhängighet, består av två skilda aspekter, ett objektivt oberoende och ett subjektivt oberoende. (
49
) Kommissionen har gjort gällande att dessa två aspekter saknas i det nu aktuella fallet.
76.
Begreppet objektivt oberoende förutsätter att en expert fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll. Experten skyddas därigenom mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra oberoendet i expertutlåtandet. (
50
)
77.
Kommissionen har i detta hänseende uttryckt förbehåll, såsom framgår av punkt 62 ovan, i fråga om Agrolesproekts funktionella och ekonomiska oberoende i förhållande till ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk.
78.
Vad beträffar det funktionella oberoendet, anser jag först och främst att Agrolesproekts oberoende inte kan ifrågasättas enbart på grund av att företaget utsågs av den myndighet som beviljade stödet i fråga. Jag är tvärtom benägen att anser att de två experter som företaget anlitade, i och med att det är ostridigt mellan parterna att de var registrerade hos kammaren för oberoende värderare, utförde sin verksamhet i enlighet med de höga yrkesetiska reglerna om oberoende när de upprättade sina värderingsrapporter. (
51
) Det får i den meningen presumeras att de var tillräckligt objektivt oberoende. Denna presumtion gör sig gällande bland annat eftersom det inte framgår på vilket sätt det är relevant att expertens uppdragsgivare är det ovan angivna ministeriet. De två experterna har nämligen inget direkt förhållande till den bulgariska staten, såsom bekräftats av den bulgariska regeringen. De är inte tjänstemän i ministeriet eller i något annat offentligt organ, inte heller hos Agrolesproekt, och de rekryterades enbart för att utföra de specifika uppgifter som de anförtroddes. Kommissionen har inte heller ifrågasatt yrkeskvalifikationerna hos de två experter som utsågs av Agrolesproekt, och inte heller deras förmåga att utföra den expertvärdering som de fick i uppgift att göra. Vid förhandlingen medgav kommissionen till och med att om dessa två experter hade valts ut direkt av de bulgariska myndigheterna, utan inblandning av Agrolesproekt, skulle villkoret om oberoende i den mening som avses i skäl 176 i beslut 2015/456, ha varit uppfyllt.
79.
Jag anser vidare att denna presumtion inte kan motbevisas med enbart ett påstående som grundas på att det ”vore meningslöst att förneka [ministeriets] inflytande över företagets beslutsprocess”. Enligt domstolens fasta praxis åligger det nämligen kommissionen, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion. (
52
) Således är det kommissionens sak att bevisa att det finns ett samband mellan Agrolesproekts statliga karaktär och värderingsrapporternas kvalitet eller tillförlitlighet, för att visa att detta företag inte uppfyller verkställighetsvillkoren i skäl 176 i beslut 2015/456. Såsom framhölls vid förhandlingen har kommissionen inte lagt fram någon bevisning för att de bulgariska myndigheterna lämnade instruktioner till nämnda företag eller till de två utsedda experterna. Det finns inte heller något materiellt indicium som talar för att experterna inte fritt kunde fullgöra sitt uppdrag i de av företaget upprättade årsrapporter som kommissionen har hänvisat till.
80.
Vad sedan beträffar det ekonomiska oberoendet, är det förvisso riktigt att experternas ersättning faktiskt kan ha betydelse för deras objektiva oberoende. Agrolesproekts finansiering är emellertid, såsom Republiken Bulgarien har uppgett, resultatet av den ekonomiska verksamhet som företaget bedriver. Agrolesproekts intäkter kommer således från dess huvudsakliga verksamhet, det vill säga framtagande av skogsbruksplaner och inventering av skogsområden inom ramen för kontrakt som ingåtts efter företagets deltagande i öppna förfaranden. Dessa uppgifter stöds av årsredovisningarna för räkenskapsåren 2018 och 2019, vilka offentliggörs i handelsregistret, där det faktiskt anges att företaget, under den berörda räkenskapsperioden, genererade sina egna inkomster med utgångspunkt i kontrakt inom ramen för öppna förfaranden enligt lagen om offentlig upphandling.
81.
Kommissionen tycks mig därmed inte ha lagt fram någon bevisning som är ägnad att visa att det objektiva oberoendet äventyrades vare sig för Agrolesproekt eller för de två experter som företaget anlitade.
82.
Subjektivt oberoende hänger samman med begreppet opartiskhet och innebär att organet ska upprätthålla samma avstånd i förhållande till parterna i ärendet och till parternas respektive intressen med avseende på saken i ärendet. Denna aspekt förutsätter att kravet på objektivitet iakttas och att det inte finns något annat intresse i expertutlåtandets innehåll. (
53
)
83.
Vid förhandlingen gjorde kommissionen i detta hänseende gällande att den hade indikationer som talade för att de två experterna i fråga inte kunde fullgöra sitt uppdrag helt fritt inom de ramar som fastställts av Agrolesproekt, att de hade fått instruktioner från de bulgariska myndigheterna och att detta framgick av rapporter från företaget.
84.
Såsom understryks i punkterna 78–80 ovan, tycks det inte finnas några inslag i Agrolesproekts årsredovisningar som tyder på att experterna inte fritt kunde utföra sitt uppdrag. Dessa rapporter avsåg nämligen projekt avseende organisation av skogsbruket i vilka bulgariska statliga strukturer deltog. De har ingen relevans för vad som rör Agrolesproekts uppdrag att beräkna priserna på skogsmark. Det framgår också av handlingarna i målet att värderingsrapporten såsom den lades fram av detta företag godkändes av den upphandlande myndigheten, efter en utvärdering som Verkställande skogsmyndighetens expertråd gjorde utan att ingripa i dess innehåll. (
54
)
85.
Mot bakgrund av det ovan anförda och i synnerhet lydelsen i skäl 176 i beslut 2015/456, de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna, de otillräckliga uppgifter som kommissionen lade fram under det administrativa förfarandet före och efter beslutets antagande och avsaknaden av bevis som kan ifrågasätta objektiviteten i den expertrapport som lades fram av Agrolesproekt, finner jag att det inte är styrkt att Republiken Bulgarien åsidosatte nämnda beslut genom att utse en expert som inte uppfyllde kraven på oberoende i nämnda skäl.
86.
Jag föreslår därför att det andra argumentet i den första delen av den andra invändningen ska underkännas.
D.
Åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete genom underlåtenhet att upplysa om den offentliga ägarstrukturen hos den utvalde experten
87.
Genom det tredje och sista argumentet inom ramen för den första delen av den andra invändningen, har kommissionen klandrat de bulgariska myndigheterna för att de inte i god tid – det vill säga innan kommissionen godkände valet av Agrolesproekt den 26 oktober 2017 (
55
) – lämnade ut information om att Agrolesproekt var ett offentligt företag och att dess ledningsfunktioner utövades av ministern för livsmedel, jord- och skogsbruk. Denna underlåtenhet, som vilseledde kommissionens tjänsteavdelningar, utgjorde en underlåtenhet att fullgöra den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEUF. Informationen lämnades nämligen till kommissionen först två år senare, den 10 juli 2020. (
56
) Vid förhandlingen förklarade kommissionen att de bulgariska myndigheterna inte kunde vara ovetande om hur viktig och relevant denna information, som avsåg kontrollen av företaget, var för kraven på oberoende.
88.
Republiken Bulgarien har yrkat att invändningen ska underkännas.
89.
I detta hänseende är det tillräckligt att framhålla att det, såsom framgår av punkterna 67–72 ovan, inte finns några inslag i unionsrätten eller i kommissionens beslutspraxis som borde ha föranlett Republiken Bulgarien att lämna information om att de två oberoende experterna hade utsetts av Agrolesproekt, ett offentligt företag som kontrollerades av staten och i synnerhet av ministern för livsmedel, jord- och skogsbruk.
90.
Om kommissionen hade velat kontrollera denna information var den i vart fall, såsom den bulgariska regeringen mycket riktigt har påpekat, snabbt och allmänt tillgänglig. Uppgifter om ett företags ledningsorgan och kontrollen av dess kapital är tillgängliga för allmänheten i handelsregistret, varför en berörd part snabbt och kostnadsfritt kan få ta del av uppgifterna för det fall den anser det nödvändigt för att kunna fatta ett beslut. (
57
)
91.
Jag menar att det av detta följer att det inte kan fastställas att Republiken Bulgarien har underlåtit att fullgöra skyldigheten till lojalt samarbete och att även det tredje argumentet inom ramen för den första delen av den andra invändningen ska underkännas.
VI. Förslag till avgörande
92.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen, för det fall den anser det lämpligt att uttala sig om den första delen av den andra invändningen, slår fast att Europeiska kommissionen inte har visat att Republiken Bulgarien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt bland annat skäl 176 i beslut (EU) 2015/456 av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Beslut av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark (EUT L 80, 2015, s. 100).
(
3
)	Rådets förordning av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EGT L 83, 1999, s. 1).
(
4
)	Rådets förordning av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9, och rättelse i EUT L 159, 2016, s. 23).
(
5
)	Zakon za gorite (skogslagen, DV nr 125 av den 29 december 1997).
(
6
)	Föreskrift om beräkning av baspriser, priser på mark i uteslutna områden och inrättande av nyttjanderätt och lättnader i fråga om skog och skogsmark, antagen genom ministerrådets dekret nr 252 av den 6 november 2003 (DV nr 101 av den 18 november 2003, i dess lydelse enligt DV nr 1 av den 5 januari 2007).
(
7
)	Den 3 september 2009 infördes ett stopp för efterföljande ändringar av markanvändning för utbytt mark.
(
8
)	Om värdet på den statligt ägda skogsfastighet som erhölls i bytet översteg värdet på den privata skogsfastighet som lämnades i utbyte. Kommissionen ansåg däremot att en offentlig myndighets beslut att, efter en bytestransaktion, ändra markanvändningen för en viss fastighet, varvid skogsmarken blev mark som fick bebyggas, inte utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
(
9
)	Kommissionens förordning av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 [FEUF] på stöd av mindre betydelse (EUT L 352, 2013, s. 1), i vilken dessa villkor fastställdes.
(
10
)	Det framgår av Republiken Bulgariens skriftliga yttrande att den första upphandlingen, som inleddes den 18 december 2014, fick avbrytas på grund av konstaterandet att den enda deltagande anbudsgivaren hade föreslagit en auktoriserad värderare som dels under den föregående perioden, det vill säga perioden 2003–2009, hade deltagit i egenskap av ledamot i en kommitté och i den egenskapen hade tagit ställning till de upprättade värderingsrapporterna, dels, hade lämnat ett tekniskt förslag som inte var förenligt med den upphandlande myndighetens anbudsspecifikationer. Den andra upphandlingen, som inleddes den 20 mars 2015, avbröts till följd av en materiell förändring av omständigheterna och på grund av det visade sig nödvändigt att göra en ny granskning av bytestransaktionerna och ändra antalet egendomar som skulle värderas i anbudsspecifikationerna så att samtliga 132 transaktioner skulle granskas på nytt. Den tredje upphandlingen, som inleddes den 10 oktober 2016, avbröts på förslag av utvärderingskommittén på grund av motiverade konstateranden avseende två deltagare, enligt vilka dessa inte uppfyllde de på förhand fastställda villkoren i anbudsspecifikationerna.
(
11
)	Det framgår av skrivelsen att de två experterna hade ett intyg om auktorisering som värderare och en magisterexamen på området ”skog”, att de hade styrkt en sammanlagd yrkeserfarenhet på 28 respektive 22 år som landskapsingenjörer och hade genomfört 722 respektive 53 värderingar av skogsfastigheter.
(
12
)	I de 29 övriga bytestransaktionerna hade de presumerade stödmottagarna inte erhållit någon fördel. Enligt informationen från bulgariska regeringen tog Agrolesproekt fram 264 värderingsrapporter som innehöll en värdering av marknadspriset på 2500 fastigheter som var föremål för de 132 bytestransaktionerna. För varje rapport upprättades en tabell i vilken angavs skillnaden mellan det verkliga marknadspriset och det administrativa pris som tillämpats i markbyteskontrakten.
(
13
)	Nämnda förtydligande avsåg följande: för det första, värderarens huvudsakliga verksamhet, vilka tjänster han erbjöd och till vem, värderarens ägarstruktur, i synnerhet om värderaren var statligt ägd, knuten till ett offentligt organ, privatägd eller hade ett blandat ägarskap, vilken eller vilka enheter som var ägare till värderaren, vilken eller vilka enheter som har ett avgörande inflytande över värderarens verksamhet. För det andra, värderarens inkomstkällor, i synnerhet huruvida och i vilken utsträckning de är beroende av offentlig finansiering eller av kontrakt tilldelade av staten. För det tredje, kriteriet avseende oberoende expert vid mottagandet av värderarens anbud.
(
14
)	Inte minst på grund av att hänsyn togs till liknande egendom på marknaden till onormalt låga priser (det vill säga lägre än tidigare tillämpade administrativa priser) och till priser som enbart uppgetts för skatteändamål.
(
15
)	Kommissionens direktiv av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (EUT L 318, 2006, s. 17).
(
16
)	I samma skrivelse påpekade kommissionen att de bulgariska myndigheterna inte hade besvarat frågorna i skrivelsen av den 15 maj 2020 om Agrolesproekts inkomstkällor, i synnerhet frågan huruvida och i vilken utsträckning de var beroende av offentlig finansiering eller kontrakt som tilldelas av staten.
(
17
)	DV nr 13 av den 16 februari 2016, i dess ändrade och flera gånger kompletterade lydelse, senast i DV nr 11 av den 6 februari 2024.
(
18
)	Målet avgjordes med domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), i vilken EU-domstolen bland annat slog fast att artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att de inte hindrar att kriterierna för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits i samband med förvärv av mark vid ett byte av skogsmark grundar sig på genomsnittspriset för registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med motsvarande egenskaper som den mark som ska värderas och som är belägen i närheten av marken, i vilka minst en av parterna är näringsidkare och vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen. Detta förutsätter dock att tillämpningen av sådana kriterier är förenlig med kommissionens beslut om återkrav av stödet och att kriterierna gör det möjligt att fastställa marknadsvärdet på marken vid tidpunkten för bytestransaktionen.
(
19
)	Kommissionen har visserligen anfört dessa argument inom ramen för den andra invändningen, men övervägandena avseende valet av expert och dennes oberoende är emellertid nära knutna till varandra och relevanta även för bedömningen av den första och den tredje invändningen.
(
20
)	I repliken har kommissionen anfört två oegentligheter som rör hur upphandlingsförfarandet organiserades och valet av den oberoende experten. För det första att det pris som först föreslogs inom ramen för den första upphandlingen var för lågt för att locka anbudsgivare, vilket Republiken Bulgarien medgett och vilket föranledde ett högre pris i den andra upphandlingen och, för det andra, att det krav som angavs i upphandlingsmeddelandet, att experten dels skulle uppdatera det administrativa priset, dels integrera de administrativa priserna i metoden för fastställande av marknadspriset, var ägnat att leda fel och följaktligen utmynna i ett felaktigt genomförande av beslut 2015/456. Kommissionen har anfört dessa invändningar till stöd för sin ståndpunkt att den inte på något sätt kan hållas ansvarig för oegentligheter i samband med organisationen av upphandlingsförfarandet och valet av den oberoende experten. Dessa påstådda oegentligheter har gjorts gällande för första gången i repliken, och därför kan de inte betraktas som självständiga invändningar i syfte att fastställa Republiken Bulgariens fördragsbrott (se artikel 120 och artikel 121.1 i domstolens rättegångsregler).
(
21
)	Se dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
(
22
)	Denna skyldighet följer även av artikel 16.3 i förordning 2015/1589, vilken har ersatt förordning nr 659/1999 (se dom av den 16 januari 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, punkt 39 och där angiven rättspraxis)).
(
23
)	Se dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 39 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
(
24
)	Se dom av den 13 oktober 2011, kommissionen/Italien (C-454/09, EU:C:2011:650, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
(
25
)	Se dom av den 11 september 2014, kommissionen/Tyskland (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
(
26
)	Se dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike (C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
(
27
)	I synnerhet den omständigheten att 66 av sammanlagt 102 stödmottagare har överklagat betalningskraven vid nationella domstolar, vilket lett till ytterligare dröjsmål i genomförandet av beslut 2015/456.
(
28
)	Denna möjlighet är förenlig med domstolens praxis, enligt vilken kommissionen inte är skyldig att fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden ska återbetalas, förutsatt att beslutet innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (se dom av den 12 oktober 2000, Spanien/kommissionen (C‑480/98, EU:C:2000:559, punkt 25 och där angiven rättspraxis), dom av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punkt 77 och där angiven rättspraxis), och dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland (C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 40 och där angiven rättspraxis). När kommissionen ställs inför en stödordning kan den till exempel oftast inte ange exakt hur mycket varje enskild stödmottagare har mottagit. De särskilda omständigheter som gör sig gällande för en viss stödmottagare kan därvid först bedömas i det skede då stödet återkrävs (se dom av den 13 februari 2014, MediasetC‑69/13, EU:C:2014:71, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
(
29
)	Min kursivering.
(
30
)	Se ovan punkt 18.
(
31
)	Se ovan punkt 38.
(
32
)	Se ovan punkt 39.
(
33
)	Kommissionen klargjorde att det framgår av Agrolesproekt årliga verksamhetsrapport för 2020 att företagets genomförande av olika projekt kontrollerades av Generaldirektoratet för skog, en administrativ struktur inom ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk.
(
34
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).
(
35
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
(
36
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
(
37
)	EGT C 209, 1997, s. 3.
(
38
)	Se ovan punkt 22.
(
39
)	Ett förfarande som liknar en offentlig försäljning till marknadsvärde och som följaktligen inte inbegriper statligt stöd.
(
40
)	Se avdelning II ”Principer”, punkt 2 a andra och tredje stycket i 1997 års meddelande.
(
41
)	Min kursivering.
(
42
)	I avdelning I, ”Inledning”, fjärde stycket, i 1997 års meddelande anges nämligen följande: ”Vägledningen berör endast överlåtelse av mark och byggnader som ägs av det allmänna. Den berör inte det allmännas förvärv av mark och byggnader eller offentliga myndigheters uthyrning eller leasing av mark och byggnader. Sådana transaktioner kan också innefatta inslag av statligt stöd.”
(
43
)	Se ovan punkt 23.
(
44
)	EUT C 262, 2016, s. 1. Se punkt 103 och fotnot 163 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd, och fotnot 133, där det endast anges att ”sådana förhandsbedömningar [bör] utföras med stöd av experter som har lämpliga kunskaper och lämplig erfarenhet. Sådana bedömningar bör alltid baseras på objektiva kriterier och bör inte påverkas av … policyhänsyn.”
(
45
)	En intressekonflikt mellan den oberoende experten och medlemsstaten kan nämligen endast uppkomma, såsom den bulgariska regeringen mycket riktigt har gjort gällande, i en situation där det finns en möjlighet till otillbörliga fördelar. I det nu aktuella fallet, har varken Republiken Bulgarien eller Agrolesproekt någon fördel av det förhållandet att värderingen av marknadspriset upprättats just av detta affärsdrivande bolag.
(
46
)	Se, för ett liknande resonemang, kommissionens beslut av den 30 april 2008 om det statliga stöd C‑56/06 (ex NN 77/06) som [Republiken] Österrike planerar att genomföra till förmån för privatiseringen av Bank Burgenland [delgivet med nr K(2008) 1625]. I det ärendet förklarade kommissionen att den inte hade tillgång till den information som krävdes för att definitivt kunna bedöma om en viss åtgärd skulle leda till en fördel och att Österrike följaktligen måste ”lägga fram ett utlåtande från en expert som har utsetts av en oberoende instans om marknadsvärdet för [Bank Burgenlands] fyra fastighetsbolag” (se skäl 172 i det beslutet) (min kursivering).
(
47
)	Se ovan punkterna 19 och 20.
(
48
)	Se ovan punkt 22.
(
49
)	Se förslaget till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning) (C‑658/18, nedan kallat förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning, EU:C:2020:33, punkterna 42–59 och där angiven rättspraxis).
(
50
)	Se, analogt, förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning (punkt 43 och där angiven rättspraxis).
(
51
)	Enligt artikel 18.6 i Zakon za nezavisimite otseniteli (lag om oberoende värderare som kungjordes i DV nr 98 av den 14 november 2008, i dess lydelse enligt DV nr 19 av den 8 mars 2011), är varje oberoende värderare skyldig att ”rätta sig efter de yrkesetiska reglerna för oberoende värderare”.
(
52
)	Se, bland annat, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike (C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 71 och där angiven rättspraxis), och dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis). När det är fastställt att en del av eller hela stödet i fråga inte har krävts tillbaka, ankommer det däremot enligt samma rättspraxis på den aktuella medlemsstaten att motivera varför vissa stödmottagare inte behöver betala tillbaka stödet.
(
53
)	Se, analogt, förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning (punkt 49 och där angiven rättspraxis).
(
54
)	Se ovan punkt 26.
(
55
)	Se ovan punkt 24.
(
56
)	Se ovan punkt 33.
(
57
)	Kommissionen hänvisade också själv, i skäl 142 i beslut 2015/456, till uppgifter om stödmottagare som framgick av det bulgariska handelsregistret (”Ett antal stödmottagare … inom ramen för bytena har i själva verket, bland annat, fastigheter, turism, restaurangverksamhet och skogsplantering angivna som ekonomiska sektorer inom vilka de bedriver verksamhet i det bulgariska handelsregistret”) (min kursivering).