61997CC0002_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia el Tribunale di Genova sobre la interpretación de determinadas disposiciones de las Directivas 89/655/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo (Segunda Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), (1) y 90/394/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo (Sexta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), (2) deben permitir al referido órgano jurisdiccional zanjar un litigio entre la Società italiana petroli SpA (en lo sucesivo, «Italiana petroli»), fabricante de carburantes para vehículos de motor, y uno de sus clientes, la sociedad Borsana Srl, distribuidor de carburantes en surtidores.
2 Italiana petroli celebró con Borsana varios contratos de suministro de carburantes y de comodato, a título gratuito, de las instalaciones y equipos necesarios para la reventa de dichos carburantes.
3 Borsana solicitó mediante carta a Italiana petroli, refiriéndose a lo dispuesto en el Decreto Legislativo italiano nº 626/94 y en las Directivas 89/655 y 90/394, que le facilitara:
- en el marco del contrato de suministro, carburantes con el contenido en benceno más bajo posible;
- en el marco de los contratos de comodato, sistemas de recuperación de los gases y vapores en el momento de la distribución, con el fin de proteger la salud de sus trabajadores.
4 Italiana petroli negó estar obligada a ello. Con el fin de obtener la confirmación de que su punto de vista era fundado, presentó una demanda ante el Tribunale di Genova, el cual consideró que, para poder pronunciarse, le era preciso disponer de una interpretación del artículo 4 de la Directiva 89/655 y de los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394, interpretación que solicita al Tribunal de Justicia mediante tres cuestiones.
La cuestión de la evaluación previa del riesgo (primera cuestión)
5 Sólo se acierta a comprender el tenor literal de la primera cuestión si previamente se examinan los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394 y su articulación.
6 Por el momento, basta con señalar que la citada cuestión, muy sucintamente resumida, tiene por objeto dilucidar si los empresarios (gerentes de estaciones de servicio) deben adoptar de oficio medidas concretas para proteger a sus trabajadores contra los riesgos procedentes del benceno contenido en la gasolina o si, por el contrario, únicamente deben adoptar las citadas medidas después de haber llevado a cabo una evaluación del riesgo al que están expuestos los referidos trabajadores.
7 Las disposiciones pertinentes de la Directiva están redactadas en los siguientes términos:
Artículo 3
«Ambito de aplicación - Identificación y evaluación de los riesgos
1. La presente Directiva se aplicará a las actividades en las que los trabajadores estén o puedan estar expuestos a agentes carcinógenos como consecuencia de su trabajo.
2. En toda actividad que pueda suponer un riesgo de exposición a agentes carcinógenos, se determinará la índole, el grado y la duración de la exposición de los trabajadores para poder evaluar los riesgos que corren la seguridad y la salud de los trabajadores y poder determinar las medidas que proceda adoptar.
Esta evaluación deberá repetirse regularmente y, en cualquier caso, cada vez que se produzca un cambio en las condiciones que puedan afectar a la exposición de los trabajadores a agentes carcinógenos.
El empresario deberá presentar a las autoridades responsables, a petición de éstas, los elementos que hayan sido utilizados para dicha evaluación [...]»
Artículo 4
«Reducción y sustitución
1. Los empresarios reducirán la utilización en el trabajo de agentes carcinógenos, en particular mediante su sustitución, en la medida que ello sea técnicamente posible, por una sustancia, un preparado o un procedimiento que, en estas [léase: "sus"] condiciones de uso, no sean peligrosos o lo sean en menor grado para la salud o, en su caso, para la seguridad de los trabajadores.
2. El empresario comunicará el resultado de sus investigaciones a la autoridad responsable a petición de ésta.»
Artículo 5
«Disposiciones dirigidas a evitar o reducir la exposición
1. Si los resultados de la evaluación a la que se refiere el apartado 2 del artículo 3 pusieran de manifiesto un riesgo para la seguridad o la salud de los trabajadores, deberá evitarse la exposición de los mismos.
2. En caso de que no sea técnicamente posible sustituir el agente carcinógeno por una sustancia, preparado o procedimiento que, en las condiciones de uso, no sean peligrosas para la seguridad o la salud, o lo sean en menor grado, el empresario garantizará que la producción y la utilización del agente carcinógeno se lleven a cabo en un sistema cerrado, en la medida en que ello sea técnicamente posible.
3. En caso de que la aplicación de un sistema cerrado no sea técnicamente posible, el empresario garantizará que el nivel de exposición de los trabajadores se reduzca a un valor tan bajo como sea técnicamente posible.
[...]»
8 Me parece evidente que el legislador comunitario pretendía que se llevase a cabo una actuación en dos niveles distintos, con el fin de evitar que se ponga en peligro la salud de los trabajadores por la exposición a productos carcinógenos. Deseaba, en primer lugar y con toda lógica, que se evite, siempre que ello sea posible, la utilización de productos carcinógenos, en particular cuando el empleo de otros productos inofensivos no choque con ningún obstáculo insuperable.
9 Este es el objeto del artículo 4, en el cual se habrá podido observar que la obligación de reducción o, cuando ello sea posible, de sustitución que establece reviste carácter incondicional. Son indiferentes el grado de exposición de los trabajadores y los riesgos que entraña. No puede plantearse la posibilidad de emplear un agente carcinógeno, cuando ello pueda evitarse. Es ésta una solución radical, aunque perfectamente comprensible y razonable, desde el momento en que se trata de productos peligrosos, por ser carcinógenos. En efecto, ¿quién podría negar que la mejor prevención es la que consiste en eliminar completamente el riesgo?
10 Desgraciadamente, esta solución no siempre puede ser aplicada, o sólo puede serlo parcialmente, en el sentido de que habrá únicamente reducción de la utilización del producto carcinógeno. En este caso, es otro el nivel en el que ha de actuarse, el de la exposición de los trabajadores a los productos nocivos cuya presencia sea inevitable, y esto es lo que hizo el legislador comunitario al establecer una serie de obligaciones en el artículo 5 de la Directiva. Ahora bien, en este nivel, no se tratará ya de hacer desaparecer el problema, ya que ello se ha revelado imposible, proscribiendo la utilización del producto carcinógeno, sino de reducir al mínimo el riesgo inherente a la presencia de dicho producto, si es posible eliminándolo o, en cualquier caso, controlándolo.
11 Para hacerlo, procede, ante todo, evaluar el citado riesgo, puesto que cuesta trabajo concebir de qué forma cabría precaverse eficazmente de un riesgo de exposición si éste no ha sido comprendido in concreto. La elección de las medidas de protección y la adecuación de éstas dependen enteramente de la índole del riesgo al que están expuestos los trabajadores de la empresa, así como de las formas en que en ésta se presenta dicho riesgo. Por otra parte, dichas formas pueden ser muy distintas, en una misma empresa, de un taller a otro, de suerte que, de hecho, es en cada puesto de trabajo donde debe identificarse el riesgo, si se quiere optimizar la protección.
12 Y éste es, sin duda, el motivo por el que, en lo relativo a las medidas encaminadas a evitar o reducir la exposición, el legislador comunitario se tomó la molestia de precisar, en el artículo 5 de la Directiva, que deberán aplicarse, en el orden que el propio artículo determina, «si los resultados de la evaluación a la que se refiere el apartado 2 del artículo 3 pusieran de manifiesto un riesgo para la seguridad o la salud de los trabajadores», debiendo recordarse que esta última disposición obliga a determinar «la índole, el grado y la duración de la exposición de los trabajadores».
13 Por consiguiente, nos hallamos en presencia de una actuación del legislador comunitario perfectamente coherente con el objetivo de protección de la salud de los trabajadores. Como con toda razón señala la Comisión, la Directiva pretende que se impongan al empresario unas obligaciones ordenadas según una secuencia lógica que cabe sintetizar de la siguiente forma:
- eliminación o sustitución del agente carcinógeno del ciclo de producción, cuando ello sea técnicamente posible;
- reducción al mínimo del agente carcinógeno en el proceso, cuando ello sea técnicamente posible;
- evaluación del riesgo de exposición de los trabajadores debido a la presencia del agente carcinógeno;
- adopción de medidas destinadas a reducir al mínimo técnicamente posible la exposición de los trabajadores.
14 Sin embargo, esta lógica que inspira la Directiva no parece reproducirse como tal en el Decreto Legislativo nº 626/94, que adapta el ordenamiento jurídico italiano a la Directiva. Esto es lo que provocó la oposición de Italiana petroli y llevó al Juez nacional a plantear su primera cuestión. En efecto, las disposiciones pertinentes de dicho Decreto, a saber sus artículos 62 y 63, están redactadas en los siguientes términos.
Artículo 62
«Sustitución y reducción
1. El empresario evitará o reducirá la utilización de un agente carcinógeno en el lugar de trabajo, sustituyéndolo, en particular, siempre que ello sea técnicamente posible, por una sustancia, preparado o procedimiento que, en sus condiciones de uso, no sea nocivo o sea menos nocivo para la salud y, en su caso, para la seguridad de los trabajadores.
2. En caso de que no sea técnicamente posible sustituir el agente carcinógeno, el empresario garantizará que la producción o la utilización del agente carcinógeno se lleven a cabo en un sistema cerrado, siempre en la medida que ello sea técnicamente posible.
3. En caso de que la aplicación de un sistema cerrado no sea técnicamente posible, el empresario garantizará que el nivel de exposición de los trabajadores se reduzca a un valor tan bajo como sea técnicamente posible.»
Artículo 63
«Evaluación del riesgo
1. Sin perjuicio de las disposiciones enunciadas en el artículo 62, el empresario llevará a cabo una evaluación de la exposición a los agentes carcinógenos, cuyos resultados se reflejarán en el documento al que se refiere el apartado 2 del artículo 4.
2. La citada evaluación tendrá en cuenta, en particular, las características de las operaciones, su duración y su frecuencia, las cantidades de agentes carcinógenos producidas o utilizadas, su concentración y la capacidad de dichos agentes para penetrar en el organismo a través de las distintas vías de absorción; también se tendrá en cuenta su estado y, cuando dichos agentes se presenten en estado sólido, si se trata de una masa compacta, fraccionada o pulverulenta y si se hallan o no contenidos en una matriz sólida que impida o limite su salida.
3. El empresario, basándose en los resultados de la evaluación a que se refiere el apartado 1, adoptará las medidas de prevención y de protección contempladas en el presente título, adaptándolas a las particularidades de los distintos entornos de trabajo.»
15 Como puede observarse, el legislador italiano reprodujo fielmente las disposiciones comunitarias por lo que se refiere a su formulación, pero las dispuso de una manera ligeramente distinta. Efectivamente, si bien el artículo 62, en su apartado 1, atribuye una prioridad absoluta, al igual que el artículo 4 de la Directiva, a la desaparición del agente carcinógeno o, si ésta no fuera posible, a la reducción de su utilización, parece que, en sus apartados 2 y 3, obliga al empresario a adoptar las medidas que limiten la exposición de los trabajadores al nivel más bajo técnicamente posible, antes incluso de haber evaluado los riesgos a los que están expuestos estos últimos y con independencia de los resultados de la referida evaluación.
16 A la vista de esta situación, el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia, esencialmente,
- si los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394 deben interpretarse en el sentido de que supeditan al resultado de la evaluación del riesgo, contemplada en el artículo 3, la obligación de aplicar las medidas de reducción y sustitución de la utilización del producto cancerígeno y la aplicación de medidas destinadas a evitar o reducir la exposición de los trabajadores a dicho producto;
- en caso afirmativo, si es contraria a la Directiva una normativa que obliga al empresario a intervenir para llevar a cabo la reducción o sustitución y/o para reducir al máximo el nivel de exposición de los trabajadores, con independencia de la evaluación concreta del riesgo y de las comprobaciones previstas en el artículo 3, sancionando el incumplimiento de las citadas obligaciones con severas sanciones penales, que pueden llegar hasta la privación de libertad.
Observaciones preliminares
17 Sobre este particular, quisiera hacer dos observaciones preliminares.
18 La primera con objeto de señalar que nos encontramos en la delicada situación de tener que pronunciarnos sobre unas medidas de adaptación del Derecho interno a una Directiva sin que el Estado miembro de que se trata haya definido ante el Tribunal de Justicia su postura acerca de la interpretación que procede dar a las disposiciones impugnadas de su legislación nacional.
19 La interpretación de los artículos 62 y 63 que adopta el órgano jurisdiccional italiano y que le ha llevado a plantear una cuestión al Tribunal de Justicia, ¿responde plenamente a la voluntad del legislador italiano? ¿Quiso éste efectivamente imponer determinadas medidas de reducción del nivel de exposición, incluso a falta de todo estudio que identifique con precisión los riesgos a que realmente están expuestos los trabajadores? ¿O bien la articulación de las disposiciones de los artículos 62 y 63 pretende únicamente agrupar en un artículo las medidas que debe adoptar el empresario con el fin de reducir el riesgo, y en otro, el conjunto de las normas relativas a la evaluación del riesgo, sin que exista la voluntad de apartarse de las disposiciones de la Directiva? ¿No podría interpretarse el apartado 3 del artículo 63, antes citado, en el sentido de que obliga al empresario a efectuar una evaluación del riesgo en todos los supuestos?
20 El mecanismo de la remisión prejudicial no permite a este Tribunal sustituir la interpretación del Derecho nacional que hace el Juez nacional por la suya propia, pero debe quedar bien claro que el hecho de que el Tribunal de Justicia construya su razonamiento a partir de la descripción de las exigencias del Derecho nacional que le presenta el órgano jurisdiccional remitente no puede interpretarse en el sentido de que constituye una definición de postura del Tribunal de Justicia acerca de una interpretación excluida de su competencia.
21 En segundo lugar, procede destacar que con posterioridad a la resolución de remisión se adoptó la Directiva 97/42/CE del Consejo, de 27 de junio de 1997, por la que se modifica por primera vez la Directiva 90/394/CEE relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo (Sexta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE). (3) Esta Directiva aporta dos elementos interesantes en relación con la cuestión que nos ocupa. Por una parte, establece valores límite de exposición al benceno, establecimiento que quedó pendiente en el Anexo III de la Directiva 90/394, en su versión inicial, y, por otra, introduce en el artículo 5 de ésta un nuevo apartado 4 a tenor del cual la exposición no superará el valor límite de un agente carcinógeno enunciado en el Anexo III.
22 El hecho de que el artículo 5 se modificase en este sentido parece indicar que el legislador comunitario advirtió que la función del valor límite no había quedado suficientemente esclarecida en la versión inicial de la Directiva. Efectivamente, únicamente aparecía en el artículo 16, que dispone:
«1. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 118 A del Tratado, establecerá los valores límite en las directivas sobre la base de la información disponible, incluidos los datos científicos y técnicos, respecto de todos aquellos agentes carcinógenos para los que esto sea posible [...]
2. Los valores límite y otras disposiciones directamente relacionadas se establecerán en el Anexo III.»
Sin embargo, dicho Anexo contenía únicamente la indicación «p.m.».
23 Desde entonces, el Anexo III establece los valores límite de exposición profesional en 1 ppm (parte por millón en volumen en el aire). A partir del 27 de junio de 2000, fecha de entrada en vigor de la nueva Directiva, y hasta el 27 de junio de 2003 se admite, como medida transitoria, un valor límite de 3 ppm.
24 Ahora bien, el hecho de que ahora se precise en el apartado 4 del artículo 5 que «la exposición no superará el valor límite de un agente carcinógeno enunciado en el Anexo III», ¿significa que éste constituye en lo sucesivo el único criterio al que deben remitirse los empresarios? Dicho de otro modo, la crítica esencial de Italiana petroli, según la cual los empresarios están sujetos a una obligación vaga e indeterminada, a saber, la de garantizar «que el nivel de exposición de los trabajadores se reduzca a un valor tan bajo como sea técnicamente posible», ¿no supondrá una vez más que la República Italiana adaptó su Derecho interno a la modificación de la Directiva?
25 Por desgracia, la situación sigue siendo ambigua, puesto que el pasaje que acabo de citar se mantuvo en el apartado 3 del artículo 5. La vista no facilitó al Tribunal de Justicia ninguna aclaración sobre este punto.
26 En estas circunstancias, debo suponer que el legislador comunitario quiso aplicar simultáneamente dos métodos, que, por otra parte, no son irreconciliables.
27 Uno consiste en obligar a los empresarios a aplicar permanentemente todos los medios técnicos disponibles con el fin de reducir al mínimo los riesgos a que están expuestos los trabajadores.
28 El otro consiste en fijar un umbral más allá del cual la exposición se considera inaceptable. Cuando se combinan estos dos planteamientos, como parece hacer el legislador comunitario, está claro que ello conducirá a poner fin a la explotación de las empresas en el seno de las cuales, por cualquier causa, imposibilidad técnica o mala voluntad delictiva del empresario, la exposición sobrepase el valor límite establecido, así como a no considerar exento de responsabilidad al empresario que, incluso si la exposición a que están sometidos sus trabajadores se sitúa por debajo del valor límite, no ha utilizado los medios de que dispone para reducir al mínimo la citada exposición.
29 Por encomiable que sea esta actitud exigente, no cabe pasar por alto los inconvenientes que implica desde el punto de vista de la seguridad jurídica. En efecto, para apreciar si un empresario cumple sus obligaciones, será preciso remitirse a un tiempo a un dato objetivo, el valor límite, y a un dato que lo es menos, los esfuerzos realizados a la vista de las posibilidades que ofrece la técnica más reciente.
30 No me corresponde cuestionar el método utilizado por el legislador comunitario, sobre todo cuando concibo perfectamente que el mero establecimiento de un valor límite hubiera podido parecer como la concesión de una autorización para hacer correr a los trabajadores, hasta un cierto punto, riesgos que podrían eliminarse, con sólo utilizar los medios apropiados, pero estimo que la diferencia entre superar un valor límite y la falta de aplicación de todos los recursos ofrecidos por el progreso técnico, que se asemeja a la diferencia entre una obligación de resultado y una obligación de medio, debería tenerse en cuenta a la hora de determinar la gravedad de la represión penal a que se expone el empresario en cada uno de estos dos supuestos.
31 El respeto del valor límite no puede desempeñar el papel de coartada en caso de actitud negligente del empresario, sino que ha de tenerse en cuenta cuando se trata de sancionar dicha negligencia.
32 Precisado así el contexto en el que se inscriben las cuestiones que plantea el órgano jurisdiccional nacional, vuelvo a la primera de dichas cuestiones, que se dirige a dilucidar si los artículos 62 y 63 del Decreto Legislativo nº 626/94 efectuaron una adaptación incorrecta del Derecho interno a la Directiva 90/394.
33 El problema es sencillo sólo en apariencia. En efecto, no se reduce a la cuestión de si las autoridades italianas, al adoptar la disposiciones de los artículos 62 y 63 del Decreto Legislativo, se mantuvieron dentro de los límites de la facultad de apreciación que indudablemente les confiere el artículo 189 del Tratado CE para la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
34 Exige asimismo examinar, dado que nos hallamos en presencia de una Directiva comprendida en el ámbito del artículo 118 A del Tratado CE, a saber, la protección de la salud de los trabajadores, si, suponiendo acreditado que se trata de una adaptación incorrecta del Derecho interno a la Directiva, no procede considerar que se trata de hecho, pura y simplemente, de una medida de mayor protección de las condiciones de trabajo, que el apartado 3 del artículo 118 A faculta expresamente a un Estado miembro para adoptar.
35 En lo relativo al primer punto, me parece que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha sentado unos jalones que permiten conducir el razonamiento. Por el contrario, en lo que se refiere al segundo, nos hallamos en terra incognita, ya que, hasta la fecha, el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance del apartado 3 del artículo 118 A. Estimo, sin embargo, de acuerdo con la Comisión en este punto, que el principio de proporcionalidad, inherente al sistema jurídico comunitario, a la luz del cual pueden apreciarse las medidas que ha adoptado un Estado miembro para ejecutar una Directiva, constituye también el instrumento adecuado para pronunciarse sobre la procedencia de una medida de mayor protección de las condiciones de trabajo en virtud del artículo 118 A.
Margen de que disponen los Estados miembros en el marco de la adaptación del Derecho interno a una Directiva
36 Por lo que respecta a la adaptación del Derecho interno a las Directivas, nadie cuestiona que, en tanto que medio de actuación del legislador comunitario distinto del Reglamento, la utilización de la Directiva implica una actuación de las autoridades nacionales que no es estrictamente mecánica y que admite una cierta dosis de iniciativa y de apreciación. No procede cuestionar, por la vía de la interpretación, la existencia de dicho margen. Debe, no obstante, precisarse que el Estado miembro, cuando hace uso del referido margen, sigue obligado a respetar los principios generales del Derecho comunitario.
37 Si la Directiva 90/394 se limitara a exigir a los Estados miembros que actúen de la forma más eficaz posible para conseguir que la salud de los trabajadores no se ponga en peligro por la presencia de productos carcinógenos en el lugar de trabajo, ciertamente no habría nada que decir acerca de la elección que pone de manifiesto el Decreto Legislativo nº 626/94.
38 Ahora bien, no sucede así ya que, como se ha visto, los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva no se limitan a fijar un objetivo que debe alcanzarse, sino que definen una estrategia para ello y distinguen dos niveles de actuación: la actuación contra la propia utilización de los productos carcinógenos y la actuación para evitar la exposición de los trabajadores a dichos productos, de las cuales una debe tener lugar a priori y la otra en función de la evaluación in concreto del peligro a que están expuestos los trabajadores.
39 Entiendo que imponer sistemáticamente la aplicación de determinadas medidas de limitación del riesgo de exposición, con independencia de la evaluación de dicho riesgo, constituye un planteamiento que se aparta sensiblemente de la estrategia definida por el legislador comunitario. Este hecho, por sí solo, me inclina a considerar que nos hallamos en presencia de una adaptación incorrecta del Derecho interno, cosa que la Comisión manifiestamente vacila en admitir, aun cuando observa que «podría [...] parecer que dichas disposiciones [los artículos 62 y 63 del Decreto Legislativo] no se ajustan totalmente a las previstas por la Directiva».
40 Ahora bien, aunque debiera admitirse que la elección efectuada por las autoridades italianas se mantiene todavía dentro del margen de apreciación conferido por la Directiva, entiendo que, sin embargo, nos hallamos ante una modalidad inadmisible de adaptación del Derecho interno. Efectivamente, conculca el principio de proporcionalidad. Este principio exige no sólo que las medidas por las que se imponen cargas a los operadores sean adecuadas y necesarias para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos, sino además que, cuando pueda elegirse entre varias medidas adecuadas, se haga uso de la menos onerosa y que las cargas impuestas no resulten desproporcionadas en relación con el fin que se persigue.
41 Ciertamente, en un primer momento dichas exigencias se establecieron en relación con la propia normativa comunitaria, si bien, al menos desde la sentencia Pastoors y Trans-Cap, (4) no puede ya negarse que son también vinculantes para el legislador comunitario cuando actúa en un ámbito abarcado por el Derecho comunitario.
42 Pues bien, en el presente caso, aunque la estrategia definida por la Directiva parece satisfacer plenamente tales exigencias, tengo la impresión de que las obligaciones impuestas por el legislador italiano a los empresarios las vulneran gravemente. Me sorprende que la Comisión pueda considerar al mismo tiempo que se impusieron a los empresarios unas cargas mucho más rigurosas que las previstas por la Directiva y que no se conculcó en modo alguno el principio de proporcionalidad.
43 Me parece difícil negar que al imponer la utilización de determinados medios de reducción del riesgo de exposición, que pueden revelarse en extremo costosos para los empresarios, sin haber llevado a cabo previamente una evaluación in concreto de la índole y del alcance de dicho riesgo, se presta escasa atención al principio de proporcionalidad. Si bien la seguridad no tiene precio, sí tiene, en cambio, un coste, y las inversiones en materia de seguridad no pueden efectuarse sin un mínimo de racionalidad, racionalidad que en el presente caso procede precisamente de la evaluación previa.
Las exigencias de mayor protección de las condiciones de trabajo permitidas por el artículo 118 A del Tratado
44 La facultad conferida a los Estados miembros en el apartado 3 del artículo 118 A del Tratado de establecer exigencias más rigurosas que las impuestas por las disposiciones comunitarias, ¿debe, no obstante, llevar a admitir que el legislador italiano no vulneró en modo alguno el Derecho comunitario al adoptar los artículos 62 y 63 del Decreto Legislativo, tal como los interpreta el Juez nacional en sus cuestiones?
45 Una vez más, y a diferencia de la Comisión, no lo creo. Sin pretender analizar aquí todas las potencialidades que encierra el artículo 118 A, estimo que para analizar el alcance de dicho artículo debe partirse de la observación de que la seguridad de los trabajadores, en tanto que elemento de la política social, se halla comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario y que, en consecuencia, los Estados miembros ya no tienen libertad para actuar en dicho ámbito sin tener en cuenta las acciones emprendidas por la Comunidad. El apartado 3 del artículo 118 A no puede interpretarse, de ninguna manera, en el sentido de que concede a los Estados miembros posibilidades de actuación incontroladas siempre que está en juego la protección de la salud de los trabajadores, ni tampoco en el sentido de que les deja en libertad para ignorar las orientaciones y estrategias de actuación definidas en el marco comunitario.
46 Simplemente están habilitados, aunque únicamente en la medida en que su actuación se inscriba en la misma línea que la de la Comunidad, para establecer exigencias más rigurosas, para anticiparse. Pueden preceder a la actuación comunitaria, pero no definir unilateralmente la dirección que pretenden seguir. La actuación de la Comunidad y la de los Estados miembros deben ser coherentes y es esta coherencia la que se pondría en peligro si se admitiera que los artículos 62 y 63 del Decreto Legislativo pueden estar autorizados por el apartado 3 del artículo 118 A del Tratado. Entre lo que prevé la Directiva y lo que prevén dichas disposiciones no hay una diferencia de grado, a la que nada podría objetarse, sino una diferencia de método. El planteamiento pragmático adoptado por la Directiva se sustituye por un planteamiento que impone unas medidas precisas antes incluso de que el riesgo haya sido exactamente comprendido y definido. Poco importa, a este respecto, que el método adoptado por el legislador italiano pueda producir unos resultados tan buenos, desde el punto de vista de la eliminación del riesgo, como el elegido por el legislador comunitario.
47 De cualquier forma, el ejercicio de la potestad de adoptar medidas de mayor protección de las condiciones de trabajo que concede a los Estados miembros el artículo 118 A no escapa al principio de proporcionalidad, y las conclusiones a que he llegado en cuanto a la violación del citado principio por los artículos 62 y 63 del Decreto legislativo en el terreno de la ejecución de la Directiva tienen igualmente validez, mutatis mutandis, para el análisis de las medidas italianas a la luz del artículo 118 A.
48 Debe, asimismo, recordarse que el apartado 2 del artículo 118 A dispone que las Directivas adoptadas sobre esta base evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Esto se aplica también a las medidas nacionales de «mayor protección» de las condiciones de trabajo.
49 Por consiguiente, considero que, incluso si se introdujera en el debate el artículo 118 A, el legislador italiano no podía imponer la adopción de las medidas previstas en el artículo 5 de la Directiva, con independencia del resultado de la evaluación exigida por el artículo 3 de ésta.
50 Me queda por precisar un punto. Como indicaron la Comisión y el Gobierno francés, y a diferencia de lo que afirma Italiana petroli, no cabe extrapolar al artículo 118 A los requisitos de procedimiento para introducir excepciones enunciados en el artículo 100 A del Tratado CE. El apartado 4 del artículo 100 A obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisión las disposiciones nacionales más severas que las establecidas por una Directiva. La Comisión «confirmará las disposiciones de que se trate después de haber comprobado que no se trata de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros».
51 En el artículo 118 A no se prevé una disposición similar. Sin embargo, como acertadamente puso de manifiesto el Agente del Gobierno francés, ello no significa que la Comisión no disponga un medio de control en relación con las medidas nacionales más severas. Efectivamente, la norma por la que se realiza la adaptación del Derecho interno a una Directiva debe comunicarse a la Comisión a través de los mecanismos tradicionales de notificación de las medidas nacionales de ejecución del Derecho comunitario.
52 Por otra parte, si bien se trata de una medida nueva que no se adopta exactamente en el marco de una Directiva, nos hallamos casi siempre en el marco de las notificaciones exigidas por la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas. (5)
53 Por consiguiente, entiendo que procede responder a la primera cuestión prejudicial que el principio de proporcionalidad, así como los artículos 118 A del Tratado CE y 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394, se oponen a la adopción de normas nacionales relativas a la protección de la salud y de la seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos que prescriban determinadas medidas de reducción del riesgo de exposición en todas las circunstancias y con independencia del resultado de la evaluación del riesgo.
La cuestión de la reducción del contenido en benceno a límites «aún más bajos» (tercera cuestión)
54 La tercera cuestión versa asimismo sobre la Directiva 90/394 y, por lo tanto, parece sensato examinarla después de la primera. El órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia, esencialmente, si los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394 imponen a los empresarios, es decir, a los responsables de las estaciones de servicio y a los proyectistas y propietarios de las instalaciones de dichas estaciones, obligaciones adicionales e indeterminadas, en materia de disminución del contenido en benceno de los carburantes, en relación con las establecidas por la Directiva 85/210/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1985, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros referentes al contenido en plomo de la gasolina (6) (que limita al 5 % el contenido en benceno de los carburantes, a partir del 1 de octubre de 1989), y por el Decreto Legislativo italiano nº 246/96 (que reduce dicho límite al 1,4 % a partir del 1 de julio de 1997 y al 1 % a partir del 1 de julio de 1999).
55 Dicho de otro modo, ¿puede exigirse a los gerentes de las estaciones de servicio que adquieran una gasolina con menor contenido en benceno que la que les suministran las refinerías de la empresa de la que son revendedores, si ello se revelase necesario para reducir la exposición al benceno de sus trabajadores?
56 La respuesta a esta cuestión me parece fácil. Como subraya la Comisión, la Directiva 85/210 y la Directiva 90/394 persiguen finalidades que, sin ser opuestas, son distintas; la primera tiene por objeto proteger la salud pública y el medio ambiente en general, en tanto que la segunda pretende garantizar la protección de los trabajadores por tratarse de personas específicamente expuestas a los riesgos que presentan las sustancias carcinógenas.
57 Es indiscutible que los responsables de las estaciones de servicio únicamente pueden comercializar los productos que les suministran sus proveedores y, por consiguiente, no tienen ninguna influencia sobre el contenido en benceno de los carburantes que expenden. Todo lo que cabe exigir de ellos en cuanto al contenido en benceno del carburante que comercializan es que se respete el límite fijado por el Decreto Legislativo nº 246/96, del que debe aceptarse que no es contrario al Derecho comunitario, ya que la reducción que efectuó del contenido en benceno en relación con el establecido en la Directiva 85/210 fue notificada a la Comisión sin suscitar objeciones, conforme al artículo 118 A del Tratado.
58 No tiene sentido afirmar que el artículo 4 de la Directiva 90/394 les obliga a reducir el contenido en benceno hasta un porcentaje aún más bajo, ya que, en el nivel en que se encuentran, evidentemente ello no es técnicamente posible.
59 En cambio, siguen estando sometidos a las exigencias relativas a la protección de los trabajadores contra los riesgos de exposición. Los autos del presente asunto ponen claramente de manifiesto que, sea cual fuere el contenido en benceno de los carburantes, dicho riesgo no puede considerarse a priori inexistente, en la medida en que en el funcionamiento de las estaciones de servicio en Italia el sistema de autoservicio reviste escasa importancia y en que, por tanto, hay empleados dedicados permanentemente a llenar los depósitos de los automóviles de la clientela. En consecuencia, corresponderá en principio a los empresarios llevar a cabo la evaluación del riesgo que prescribe el artículo 3 de la Directiva y, en función de los resultados de ésta, aplicar, si es necesario, las medidas contempladas en el artículo 5 de la Directiva.
60 La Comisión sugiere, aunque sin explicarse verdaderamente sobre este punto, que podría ser distinto el caso de los productores de carburante, a los que cabe que la Directiva 90/394 imponga obligaciones de reducción del contenido en benceno que van más allá del nivel límite fijado por el Decreto Legislativo nº 246/96, que a su vez va más allá que la Directiva 85/210. En mi opinión, no es en absoluto necesario entrar en este debate para responder a la tercera cuestión prejudicial, que a mi juicio se refiere únicamente a las obligaciones de los responsables de las estaciones de servicio.
61 Sea como fuere, me parece difícil considerar que la Directiva 90/394, que se refiere específicamente a las obligaciones de los empresarios frente a sus trabajadores, impone unas obligaciones a los productores, en tanto que vendedores de carburantes a sus clientes.
62 Concluyo, por tanto, que los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394 deben interpretarse en el sentido de que no imponen a los empresarios, en el presente caso los responsables de las estaciones de servicio, obligaciones en materia de reducción del contenido en benceno de los carburantes que distribuyen, siempre que los carburantes que comercializan respeten el contenido máximo fijado en la Directiva 85/210 o en una disposición nacional más rigurosa, aunque conforme con el Derecho comunitario.
La cuestión del plazo fijado para la adaptación de los equipos de trabajo (segunda cuestión)
63 Llego por fin a la segunda cuestión prejudicial, mediante la cual el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia si la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 89/655 se opone a una norma nacional de aplicación que, vulnerando quizás los principios de límite razonable y de proporcionalidad, fija de manera uniforme, es decir, sin hacer distinción entre las instalaciones nuevas y las instalaciones existentes que requieren de una adaptación, un plazo de tres meses para su entrada en vigor, estableciendo severas sanciones penales contra todo empresario que, expirado dicho plazo, haga utilizar a sus trabajadores unas instalaciones que no se ajustan a la misma.
64 Esta cuestión exige, para su comprensión, examinar sucesivamente las disposiciones de la Directiva y la forma en que el ordenamiento jurídico italiano fue adaptado a ellas mediante el Decreto Legislativo nº 626/94.
65 Los Estados miembros debían ejecutar la Directiva, a más tardar, el 31 de diciembre de 1992. El artículo 4 de la Directiva, dedicado a las normas relativas a los equipos de trabajo, dispone que:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3, el empresario deberá obtener y/o utilizar:
[...]
b) equipos de trabajo que, puestos ya a disposición de los trabajadores en la empresa y/o el establecimiento el 31 de diciembre de 1992, satisfagan las disposiciones mínimas previstas en el Anexo, a más tardar cuatro años después de dicha fecha.»
66 En Italia, por razones que no han sido precisadas a este Tribunal, la adaptación del Derecho interno se efectuó con retraso, ya que las disposiciones aplicables no se adoptaron hasta el Decreto Legislativo nº 626/94, de 13 de noviembre de 1994. En virtud del artículo 36 de éste, «todo equipo de trabajo que presente peligros debidos a la evacuación de gas, de vapores o de líquidos, o bien a la emisión de polvos, deberá estar provisto de dispositivos adecuados de retención o de extracción situados cerca de la fuente de las emisiones que presenten dicho riesgo», entrando en vigor la referida obligación, que evidentemente se refiere a las estaciones de servicio, el 13 de febrero de 1995.
67 Por consiguiente, la situación sobre la que se interroga el Juez nacional es la siguiente: la Directiva comunitaria de 1989, a la que debía adaptarse el Derecho interno el 31 de diciembre de 1992, da de plazo hasta el 31 de diciembre de 1996 para efectuar una adaptación de las instalaciones existentes, mientras que el legislador italiano, al no haber intervenido hasta el 13 de noviembre de 1994, obligó a que se realizase la citada adaptación hasta el 13 de febrero de 1995, es decir, en un plazo de tres meses. ¿Puede admitirse un comportamiento semejante de las autoridades italianas con arreglo al Derecho comunitario?
68 Esta es precisamente la cuestión que se plantea al Tribunal de Justicia, y personalmente pienso que este último debe atenerse a ella, es decir, no me parece ni necesario ni oportuno abrir ahora un debate teórico acerca de la posibilidad de que un Estado miembro, al vislumbrar el riesgo de tener que hacer frente a un recurso por incumplimiento, subsane, por así decir, el retraso provocado por la Administración en la aplicación del Derecho comunitario exigiendo de los operadores económicos un respeto casi instantáneo de las nuevas disposiciones, en relación con las cuales el legislador comunitario era perfectamente consciente de que requerían un período de adaptación.
69 En el presente asunto, es cierto que la inobservancia del plazo fijado para la adaptación del Derecho interno, a saber, el 31 de diciembre de 1992, exponía por sí solo a la República Italiana a un recurso por incumplimiento. Sin embargo, el retraso sufrido no ponía en peligro definitivamente la posibilidad de conseguir que, en la fecha fijada en la Directiva, a saber, el 31 de diciembre de 1996, las estaciones de servicio italianas funcionaran según las normas fijadas a nivel comunitario. Por ello resulta muy difícil comprender por qué motivo el legislador italiano estimó oportuno fijar en el 13 de febrero de 1995 el término del plazo para la adaptación de las instalaciones existentes, privando así a los operadores económicos de cerca de dos años que les hubieran sido muy útiles para lograr la conformidad a Derecho de sus instalaciones.
70 Según mi parecer, con esa elección, el legislador italiano vulneró el Derecho comunitario, y ello por varias razones.
71 En primer lugar, creo que la fijación de un plazo de tres meses contradice directamente la finalidad de la Directiva, la cual pretendía que se concediera a los empresarios un plazo suficiente, que en la propia Directiva se preveía que pudiera ser de cuatro años. Como se deduce claramente del artículo 4 de la Directiva, estos cuatro años no eran más que un máximo, y estimo que se desconocería el margen de apreciación de que debe disponer todo Estado miembro para adaptar su Derecho interno a una Directiva si se considerase que el plazo de cuatro años constituía un derecho de los empresarios. En mi opinión, hubiera sido perfectamente admisible exigir la conformidad de las instalaciones a partir del 13 de febrero de 1995 si el Derecho interno se hubiera adaptado a la Directiva, como debiera haber sido, el 31 de diciembre de 1992. En efecto, todo el mundo sabe que en ocasiones conviene acelerar el paso y que, en algunos casos, andar a marchas forzadas ha permitido alcanzar grandes victorias. Lo que en cambio resulta completamente inútil es pedir a un participante en una maratón que avance a la misma velocidad que un corredor de 100 metros lisos. Pues bien, esto es, mutatis mutandis, lo que el Estado italiano exigió a los responsables de las estaciones de servicio.
72 No fue un exceso de prudencia lo que condujo al legislador comunitario a prever un período de adaptación suficientemente largo, ya que parece evidente que la adaptación de miles de puntos de venta de carburante exige a la vez inversiones muy elevadas y trabajos técnicos que movilizan a un personal numeroso durante un período relativamente dilatado. Por consiguiente, como ya lo señalé en relación con la primera cuestión, las autoridades italianas actuaron de un modo contradictorio con el exigido por el legislador comunitario.
73 La divergencia del método es tanto más grave cuanto que puede menoscabar gravemente la credibilidad de la actuación comunitaria en materia de protección de los trabajadores, ya que, al imponer exigencias de imposible respeto, se socava la autoridad del legislador y se suscitan reacciones de hostilidad de los sujetos de Derecho, quienes podrán justificar su inacción sin dificultad, arguyendo que nadie está obligado a lo imposible.
74 Llego así a la segunda razón por la que considero, de acuerdo con la Italiana petroli, que el plazo de tres meses señalado era demasiado corto, es decir, que se produjo una violación del principio de proporcionalidad que, como señalé anteriormente, deben respetar los Estados miembros en la ejecución de las Directivas.
75 En mi opinión, nada podía justificar que se privara a los empresarios, a quienes la propia Directiva no impone obligación alguna, aun cuando pudieran conocerla desde hacía mucho tiempo, de la mayor parte del período comprendido entre el 13 de noviembre de 1994, fecha de adaptación efectiva del Derecho interno, y el 31 de diciembre de 1996, fecha fijada imperativamente por la Directiva para la observancia de las nuevas normas, con el fin de llevar a cabo la adaptación de sus instalaciones.
76 Debo añadir que, al igual que para las medidas que se enmarcan en el contexto de la Directiva 90/394, el artículo 118 A del Tratado no puede invocarse eficazmente para lograr la compatibilidad con el Derecho comunitario de la fijación de un plazo tan breve que es irreconciliable con la Directiva 89/655, puesto que una medida irracional no puede convertirse en aceptable por calificarse como medida de mayor protección.
77 Restan por examinar otras dos objeciones que podrían formularse. Al afirmar que los principios generales del Derecho comunitario -como el principio de proporcionalidad- se aplican ya:
- antes de la fecha límite prevista por una Directiva para efectuar la adaptación del Derecho interno a la misma,
- antes de la fecha límite prevista por una Directiva para cumplir una obligación en ella establecida,
¿no se incita a los Estados miembros a adaptar sus ordenamientos jurídicos a las Directivas lo más tarde posible?
78 Por lo que se refiere a la primera parte de esta cuestión, yo diría que no es grave que un Estado miembro no adapte su Derecho interno a una Directiva hasta el final del plazo señalado, ya que no tiene ninguna obligación de hacerlo antes.
79 En lo relativo al segundo supuesto (que es el controvertido en el presente asunto), las consideraciones antes expuestas demuestran, en mi opinión, que renunciar a hacer uso del plazo previsto por el Consejo para el cumplimiento de una obligación determinada no siempre redunda en interés de la correcta ejecución de una Directiva. En efecto, se corre el riesgo de imponer exigencias de imposible respeto y, de ese modo, socavar la autoridad del legislador.
80 En otro orden de ideas, interesa asimismo pronunciarse acerca de una observación hecha por la Comisión a propósito de las sanciones penales. Si he comprendido bien a la Comisión, afirma que el problema de proporcionalidad no se planteaba tanto por la brevedad del plazo concedido a los operadores económicos como, más bien, por la gravedad de las sanciones previstas en caso de inobservancia de dicho plazo (privación de libertad de tres a seis meses).
81 Quisiera observar, a este respecto, que imponer a los operadores unas obligaciones de muy difícil respeto dentro de los plazos establecidos, indicándoles al mismo tiempo, mediante la imposición de una sanción muy leve, que no se espera verdaderamente que las respeten, supondría -una vez más- socavar la autoridad del legislador.
82 Por consiguiente, en lo que respecta a esta segunda cuestión, llego a la conclusión de que el principio de proporcionalidad y la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 89/655 se oponen a una norma nacional que fija un plazo tan breve que no permite una adecuación de las instalaciones a la normativa en el sentido establecido en la Directiva.
Conclusión
83 Llegado al término de las consideraciones que requieren las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, propongo que se responda:
1) A la primera cuestión, que el principio de proporcionalidad, así como los artículos 118 A del Tratado y 3, 4, y 5 de la Directiva 90/394/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes carcinógenos durante el trabajo (Sexta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), se oponen a la adopción de normas nacionales referentes a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores contra el riesgo relacionado con la exposición a agentes carcinógenos que prescriben medidas de reducción del riesgo de exposición que deben adoptarse en todas las circunstancias y con independencia del resultado de la evaluación del riesgo;
2) a la tercera cuestión, que los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 90/394 deben interpretarse en el sentido de que no imponen a los responsables de las estaciones de servicio obligaciones en materia de reducción del contenido en benceno de los carburantes que distribuyen, siempre que dichos carburantes respeten el contenido máximo fijado en la Directiva 85/210/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1985, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros referentes al contenido en plomo de la gasolina, o en una disposición nacional más rigurosa, aunque conforme con el Derecho comunitario;
3) a la segunda cuestión, que el principio de proporcionalidad y la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 89/655/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo (Segunda Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), se oponen a una norma nacional que fija, para la adecuación de las instalaciones existentes a la normativa, un plazo tan breve que no permite alcanzar el resultado establecido en la Directiva.
(1) - DO L 393, p. 13.
(2) - DO L 196, p. 1.
(3) - DO L 179, p. 4.
(4) - Sentencia de 23 de enero de 1997 (C-29/95, Rec. p. I-285).
(5) - DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34.
(6) - DO L 96, p. 25; EE 13/18, p. 247.