61991CC0002_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Oggetto negli ultimi anni di diverse pronunce, sempre su rinvio pregiudiziale, la questione della compatibilità di normative statali che investono l' attività economica delle imprese private rispetto agli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1, del Trattato continua a suscitare enorme interesse in ragione dei principi che coinvolge.
I quesiti posti dal Kammergericht di Berlino (causa C-2/91) e dall' Arrondissementsrechtbank di Arnhem (causa C-245/91), che ripropongono la questione relativamente a due normative nazionali, l' una tedesca e l' altra olandese, che vietano alle imprese assicuratrici ed agli intermediari di concedere al cliente vantaggi speciali di qualsiasi genere, offrono alla Corte l' occasione per fornire ulteriori precisazioni al riguardo; in particolare quanto al collegamento che deve sussistere (ed eventualmente quanto alla stessa necessità di un tale collegamento) tra misure statali del tipo in questione e comportamenti dei soggetti privati perché si possano considerare le prime in contrasto con le norme comunitarie rilevanti in tema di concorrenza.
2. Richiamo anzitutto il contesto normativo nazionale di cui alla causa C-2/91, attirando l' attenzione sul fatto che, sebbene il divieto di cedere la commissione sia attualmente in vigore per tutti i rami assicurativi (1), il quesito posto dal giudice di rinvio concerne unicamente il settore dell' assicurazione malattia e quello dell' assistenza legale.
Ora, per quanto riguarda l' assicurazione malattia, il divieto in parola è stato imposto con decreto 5 giugno 1934 del Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung (ufficio tedesco per la vigilanza sulle assicurazioni private); per quanto concerne l' assicurazione per l' assistenza legale, tale divieto, inizialmente introdotto con decreto 24 gennaio 1967, è stato poi confermato dal regolamento 17 agosto 1982 del Bundesaufsichtsamt fuer das Versicherungswesen (ufficio federale di sorveglianza sulle assicurazioni), che riguarda tutto il settore delle assicurazioni contro i danni. Va ancora sottolineato che, mentre il decreto del 1934 si limita a vietare la "concessione di riduzioni speciali di qualsiasi genere", il regolamento del 1982 specifica che è vietato "qualsiasi vantaggio finanziario diretto o indiretto offerto in aggiunta alle prestazioni contemplate dal contratto di assicurazione, specie qualsiasi cessione di provvigione".
I citati provvedimenti sono fondati sull' art. 81, n. 2, terza frase, del Versicherungsaufsichtsgesetz (legge sul controllo delle imprese di assicurazione; nel prosieguo: il "VAG") del 6 giugno 1931, già art. 64 del Gesetz ueber die privaten Versicherungsunternehmen (legge sulle imprese private di assicurazione) del 12 maggio 1901. Tale norma, in base alla quale l' autorità competente "ha facoltà, in via generale o per taluni rami assicurativi, di vietare alle imprese assicuratrici e ai mediatori del settore assicurativo di concedere vantaggi speciali di qualsiasi genere", è stata infatti introdotta nella legge del 1901 con una legge di modifica del 19 luglio 1923 e poi ripresa nel VAG del 1931. Va aggiunto che è sanzionabile con ammende, in base all' art. 144 bis, n. 1, punto 2, dello stesso VAG, la violazione dei provvedimenti adottati in applicazione della norma appena richiamata.
La competente autorità di controllo si è avvalsa della facoltà concessagli dal citato art. 81 fin dal 10 agosto 1923, dunque immediatamente dopo l' introduzione di tale norma, adottando il divieto di cui trattasi in relazione al settore dell' assicurazione sulla vita.
3. E' opportuno sottolineare che accordi di contenuto analogo alle misure statali in discussione nella fattispecie erano intervenuti, anteriormente all' adozione delle stesse, tra le imprese assicuratrici operanti nel ramo vita. In particolare, va richiamato l' accordo di Heidelberg del 1900, concluso tra le quattro imprese più importanti del settore; l' accordo "antiristorni" del 1911, cui avrebbero invece partecipato la maggioranza delle imprese assicuratrici (sempre del ramo vita); ed infine le c.d. "direttive" del 1919, in base alle quali le imprese in questione hanno presentato al governo un vero e proprio disegno di legge, che sarebbe poi sfociato nella ricordata modifica del VAG del luglio 1923 e nella successiva adozione del già citato decreto del 10 agosto dello stesso anno.
Per motivi di completezza, occorre poi ricordare anche la c.d. "Wiesbadener Vereinigung" del 1978, accordo concluso dai rappresentanti delle associazioni di tutti i settori assicurativi. Tale accordo prescrive, come risulta anche dalla sentenza dell' Amtsgericht Tiergarten, il divieto di cedere tutta o parte della provvigione in relazione a tutti i tipi di assicurazione. Trattasi dunque di un accordo cui partecipano tutte le società assicuratrici e che impone il divieto in parola a tutti gli intermediari, anche quelli indipendenti; tale accordo è tuttavia successivo all' adozione delle misure statali alla base del presente procedimento.
4. E passiamo alla causa C-245/91, in cui è messa in discussione una normativa di contenuto sostanzialmente analogo alle misure tedesche appena richiamate. L' art. 16, n. 1, della Wet Assurantiebemiddelingsbedrijf del 7 febbraio 1991 (legge sulle attività delle compagnie di assicurazione; nel prosieguo: la "WABB"), che ha sostanzialmente ripreso il contenuto dell' art. 16 della Wet Assurantiebemiddeling del 1952 (legge sulle compagnie di assicurazione; nel prosieguo la "WAB"), prevede infatti che "è vietato consentire, concedere o promettere, direttamente o indirettamente, nel caso di un contratto di assicurazione, una commissione, la restituzione di una commissione o qualsiasi altro beneficio valutabile monetariamente, a persone diverse dall' intermediario al quale appartiene il portafoglio di assicurazioni". La violazione di tale norma è sanzionabile, in base alla Wet op de economische delicten (legge sui delitti economici), con reclusione ed ammende.
5. Quanto ai fatti di cui alle cause principali, essi sono semplici ed incontestati. Il signor Meng (causa C-2/91), consulente finanziario indipendente, è accusato di aver violato la pertinente normativa per aver versato ai suoi clienti la commissione percepita dalle società di assicurazione in relazione a sei contratti, di cui tre concernenti l' assicurazione malattia e tre quella per l' assistenza legale. La società OHRA (causa C-245/91) è a sua volta perseguita penalmente per aver promesso e/o offerto carte di credito a coloro che avessero sottoscritto contratti di assicurazione.
Davanti ai rispettivi giudici nazionali, sia il signor Meng che la OHRA hanno invocato l' illegittimità delle misure nazionali in questione sotto il profilo delle regole comunitarie sulla concorrenza. Il Kammergericht e l' Arrondissementsrechtbank hanno pertanto ritenuto opportuno operare un rinvio alla Corte chiedendole di pronunciarsi, in buona sostanza, sulla compatibilità delle misure in questione con gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1, del Trattato. Il giudice olandese ha altresì chiesto se la soluzione ad un tale quesito sia diversa a seconda che il divieto di concedere benefici valutabili monetariamente concerna unicamente gli intermediari, anche le compagnie di assicurazione che collaborano con gli intermediari, anche quelle compagnie che concludono direttamente con il pubblico i contratti di assicurazione (i cosiddetti "direct writers" sottoscrittori diretti).
6. I quesiti posti investono dunque la problematica dei rapporti tra norme comunitarie sulla concorrenza e normative nazionali inerenti all' esercizio delle attività economiche delle imprese, normative adottate dunque ° e in via di principio ° per fini di interesse generale ma che comunque producono un effetto anticoncorrenziale: possono le prime fare ostacolo all' applicazione delle seconde? E se sì, a quali condizioni?
Al riguardo, la Corte, da un lato, ha sempre affermato che le regolamentazioni nazionali che disciplinano l' esercizio dell' attività economica delle imprese si situano al di fuori del campo di applicazione materiale degli artt. 85 e 86. Questi ultimi, infatti, (ratione personae) si indirizzano alle imprese e non agli Stati membri; e (ratione materiae) mirano a tutelare la libertà di concorrenza e non a limitare le prerogative degli Stati membri in materia di politica economica, prerogative cui si applicano, all' occorrenza, altre disposizioni del Trattato.
D' altro lato, la Corte ha reiteratamente affermato che "gli artt. 85 e 86, letti congiuntamente con l' art. 5, del Trattato, fanno obbligo agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche aventi il carattere di legge o di regolamento, idonei a rendere praticamente inefficaci le norme di concorrenza da applicarsi alle imprese" (2).
Le due affermazioni sono perfettamente coerenti tra di loro. Se è vero infatti che gli artt. 85 e 86 riguardano i comportamenti anticoncorrenziali delle imprese, è altresì vero che gli Stati membri non debbono consentire a tali imprese di eluderne i divieti offrendo loro lo "scudo" di una copertura normativa. Se così non fosse, gli artt. 85 e 86 verrebbero ad essere svuotati della loro efficacia: agli Stati membri è fatto dunque obbligo di non pregiudicare l' effetto utile delle norme sulla concorrenza dirette alle imprese.
7. Se un tale principio è chiarissimo nella sua enunciazione, non altrettanto può affermarsi quanto al contenuto dell' obbligo ed ai criteri da utilizzare per determinare in quali casi ne ricorra la violazione. In altre parole, quali sono le "misure" suscettibili di eliminare l' effetto utile dell' art. 85? Come si concreta il criterio dell' effetto utile?
Al fine di rispondere ad un tale interrogativo, ritengo opportuno richiamare anzitutto gli elementi essenziali della giurisprudenza in materia, relativa dunque all' applicazione delle norme del Trattato sulla concorrenza a quelle misure statali che, pur non facendo parte della normativa sulla concorrenza (3), hanno nondimeno effetti sull' assetto concorrenziale (4).
Il quadro giurisprudenziale
8. Com' è noto, la Corte ha inaugurato la giurisprudenza in materia con la sentenza INNO/ATAB (5), in cui era in discussione una norma belga che imponeva ai dettaglianti, relativamente alla vendita dei tabacchi manufatturati, il rispetto del prezzo indicato sulla fascetta fiscale, prezzo fissato dal produttore o dall' importatore (6).
Ricordato che, in base all' art. 5, secondo comma, "gli Stati membri devono astenersi da qualsiasi provvedimento che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato stesso", la Corte precisava che "se è innegabile che l' art. 86 si rivolge alle imprese, è altrettanto vero che il Trattato obbliga gli Stati membri ad astenersi dall' emanare o dal mantenere in vigore provvedimenti che possano rendere praticamente inefficace tale norma" (punto 31 della motivazione); e giungeva così alla conclusione che "gli Stati membri non possono emanare provvedimenti che consentano alle imprese private di sottrarsi ai vincoli imposti dagli artt. 85-94 del Trattato" (punto 33 della motivazione).
Nel caso di specie la Corte non traeva alcuna conseguenza da tale affermazione di principio, ritenendo infatti che "in ogni caso un provvedimento nazionale che finisca col facilitare uno sfruttamento abusivo di posizione dominante atto a pregiudicare il commercio intracomunitario sarà di regola incompatibile con gli artt. 30 e 34, che vietano le restrizioni quantitative all' importazione e all' esportazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente" (punto 35 della motivazione).
9. Nella sentenza in parola la Corte ha dunque identificato il criterio dell' effetto utile con l' obbligo degli Stati membri di non adottare misure che consentano alle imprese di sottrarsi ai divieti di cui agli artt. 85 e 86. L' affermazione di tale principio non può prescindere dai fatti di causa, dai quali risulta con chiarezza che l' adozione della misura controversa era stata preceduta da intese contrarie all' art. 85 ed era dovuta all' iniziativa di un parlamentare che esercitava contestualmente le funzioni di segretario di una delle associazioni partecipanti all' intesa. La necessità di non pregiudicare l' effetto utile delle norme sulla concorrenza, adottando norme che consentano alle imprese di sottrarsi ai divieti di cui agli artt. 85 e 86, va pertanto letta in quel contesto.
I principi affermati nella sentenza INNO, che dettero luogo ad un vivace dibattito dottrinale, lasciavano persistere dubbi quanto al se a) l' effetto utile è pregiudicato solo allorché le imprese mettono in atto un comportamento che sia all' origine dell' adozione della misura statale controversa ovvero che ne sia la conseguenza (sarebbe dunque in particolare rilevante la genesi della misura in questione o il fatto che la stessa abbia favorito la formazione di un accordo); ovvero se b) l' effetto utile è pregiudicato ogniqualvolta la misura statale avrebbe potuto essere oggetto di un accordo in quanto tale incompatibile con l' art. 85, n. 1 (in altre parole, allorché le imprese vengono a trovarsi in una situazione in cui non avrebbero potuto porsi da sole senza violare l' art. 85).
10. La giurisprudenza immediatamente successiva alla sentenza INNO/ATAB sembra piuttosto confermare la prima ipotesi. Ed infatti, chiamata a pronunciarsi a più riprese in merito a regolamentazioni nazionali inerenti, in particolare, alla disciplina di prezzi e tariffe, la Corte considerava che tali normative non ponessero alcun problema di compatibilità con gli artt. 5 e 85 del Trattato (7) e che andassero invece esaminate sotto il profilo dell' art. 30.
Al riguardo, va ricordata in particolare la sentenza Van de Haar (8), in cui era in questione una normativa nazionale identica alla disposizione belga che aveva originato la causa INNO/ATAB. In tale sentenza, la Corte affermava tuttavia che, "benché gli Stati membri non possano emanare provvedimenti che consentano alle imprese private di sottrarsi agli imperativi dell' art. 85 del Trattato, le disposizioni di questo articolo rientrano tuttavia fra le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese e mirano quindi a disciplinare il comportamento delle imprese private nel mercato comune. Esse non vanno quindi prese in considerazione al fine di valutare la conformità al diritto comunitario di una normativa come quella presa in esame nelle cause principali" (punto 24 della motivazione).
Si evince dunque dalla sentenza Van de Haar, tenuto conto dei principi enunciati nella sentenza INNO/ATAB, che la valutazione di misure statali alla luce degli artt. 5, 3, lett. f), e 85, n. 1, dipende dal rapporto in cui tali misure si pongono con comportamenti anticoncorrenziali imputabili alle imprese.
11. La successiva giurisprudenza appare, quantomeno a prima vista, sviluppare due diversi orientamenti.
Un primo filone giurisprudenziale, in cui viene confermata la necessità dell' esistenza di un collegamento ° nonché specificata la natura dello stesso ° tra misura statale e comportamento anticoncorrenziale delle imprese, comprende le sentenze BNIC/Clair (9) e BNIC/Aubert (10), "Nouvelles Frontières" (11) e Ahmed Saeed (12), nonché la sentenza Vlaamse Reisbureaus (13). Si tratta peraltro delle uniche sentenze in cui la Corte, fondandosi sull' art. 5, secondo comma, in relazione agli artt. 3, lett. f), e 85, n. 1, ha concluso per l' illegittimità delle misure contestate.
12. Nella sentenza BNIC/Clair, pronunciandosi su una normativa nazionale che estendeva un accordo concluso in seno ad un organismo interprofessionale agli altri operatori del settore, la Corte ha considerato che un tale accordo costituiva un accordo tra imprese o associazioni di imprese e che l' intervento di un atto della pubblica autorità, destinato a rendere tale accordo obbligatorio per i terzi, "non può avere l' effetto di sottrarlo all' applicazione dell' art. 85, n. 1" (punto 23 della motivazione).
Pertanto, la Corte, senza pronunciarsi espressamente sulla misura statale controversa, si limitava a stabilire che l' accordo in questione continuava ad essere sottoposto ai divieti di cui all' art. 85, n. 1.
13. La sorte della misura statale che estende gli effetti di un accordo ai terzi veniva precisata nella causa "Nouvelles frontières", in cui la Corte ha infatti chiarito che l' obbligo per gli Stati membri di astenersi dall' emanare o dal mantenere in vigore provvedimenti che possono rendere praticamente inefficaci le norme sulla concorrenza è violato, in particolare, "nel caso in cui uno Stato membro imponga o favorisca la conclusione di intese contrarie all' art. 85 o ne rafforzi gli effetti" (14) (punto 72 della motivazione).
In tal modo la Corte perveniva alla conclusione che "è contrario agli obblighi derivanti agli Stati membri dal combinato disposto dell' art. 5 del Trattato CEE e degli artt. 3, lett. f), e 85, in particolare n. 1, dello stesso Trattato, omologare tariffe aeree e rafforzarne così gli effetti qualora (...) sia constatato (...) che tali tariffe sono il risultato di un accordo, della decisione di un' associazione di imprese o di una pratica concordata contrari all' art. 85" (15) (punto 77 della motivazione).
14. Un rilievo a sé merita la causa Vlaamse Reisbureaus, in cui era in discussione una normativa nazionale che vietava agli agenti di viaggio di cedere ai clienti, in tutto o in parte, la commissione loro spettante. La Corte, accertata l' esistenza di un sistema di accordi di cui la normativa contestata aveva recepito il contenuto, ha ritenuto che l' avvenuta trasformazione di un obbligo puramente contrattuale in obbligo legale costituiva un rafforzamento degli accordi preesistenti.
La novità di tale sentenza risiede nel fatto che la Corte non esige più che l' accordo e la misura statale coesistano al momento della controversia: nella fattispecie, infatti, non era affatto provato che l' accordo, concluso nel 1963, fosse ancora in vigore al momento della controversia. La Corte ha tuttavia ritenuto sufficiente che l' accordo fosse all' origine della misura in questione: ciò che traspariva dallo stesso arrêté royal del 1966, nella parte in cui prevedeva che l' agente di viaggio è tenuto "de respecter l' interdiction convenue de partager avec les clients les commissions perçues".
Pur riferendosi formalmente all' ipotesi di misura che rafforza gli effetti di un accordo, la Corte sembra comunque aver riconosciuto che l' effetto utile dell' art. 85 risulta violato anche allorché la misura statale, recependo il contenuto dell' accordo, si sostituisce ad esso codificandolo. In questo senso potrebbe anche parlarsi di misura che, per il fatto stesso di sostituirsi ai precedenti accordi, ha reso inutili autonomi comportamenti anticoncorrenziali da parte degli operatori interessati.
15. Quest' ultima affermazione crea una sorta di ponte con il secondo e diverso orientamento riscontrabile nella giurisprudenza della Corte, orientamento che, ricollegandosi alla sentenza INNO/ATAB, prescinderebbe, secondo alcuni commentatori, da un qualsivoglia comportamento anticoncorrenziale delle imprese.
Mi riferisco alla sentenza Leclerc-libri del 10 gennaio 1985 (16), in cui era in discussione una legge nazionale che attribuiva agli editori o importatori di libri la responsabilità di fissare essi stessi e liberamente i prezzi obbligatori allo stadio del commercio al minuto.
Considerato che la misura controversa non era diretta ad imporre la conclusione di accordi fra editori e dettaglianti o altri comportamenti vietati dall' art. 85, n. 1, la Corte si è invero chiesta se "una legge nazionale che renda inutili, da parte delle imprese, comportamenti del tipo vietato dall' art. 85, n. 1, attribuendo agli editori o importatori di libri la responsabilità di fissare liberamente i prezzi obbligatori allo stadio del commercio al minuto, comprometta la pratica efficacia dell' art. 85 e sia conseguentemente contraria all' art. 5, secondo comma, del Trattato" (punto 15 della motivazione).
La Corte si è dunque interrogata, senza peraltro indicare una soluzione, sul se l' effetto utile delle regole sulla concorrenza risulti pregiudicato anche nel caso di una misura nazionale ° misura che nella specie conseguiva effetti analoghi a quelli precedentemente risultanti da un complesso di accordi tra gli operatori del settore ° che conceda agli stessi operatori interessati il compito di fissare i prezzi imposti nella vendita al dettaglio: rendendo in tal modo superflui comportamenti anticoncorrenziali del tipo vietato dall' art. 85, n. 1.
16. Una prima risposta ad un tale interrogativo è già rinvenibile nella sentenza Leclerc-carburanti del 29 gennaio 1985 (17). In tale sentenza, infatti, la Corte, rilevato che la normativa in questione "non mira ad imporre la stipulazione di accordi tra fornitori e dettaglianti o altri comportamenti del genere contemplati all' art. 85, n. 1, del Trattato", ha poi sottolineato come "Al contrario, essa affida la responsabilità della fissazione dei prezzi alle pubbliche autorità, che si basano a questo scopo su vari dati di diversa natura"; ed ha infine aggiunto che la circostanza che tra i fattori presi in considerazione rientrassero "i prix de reprise stabiliti dai fornitori (...) non priva una disciplina come quella di cui trattasi del carattere statale, né rischia di eliminare l' efficacia pratica delle norme di concorrenza che valgono per le imprese" (punto 17 della motivazione).
Tali statuizioni chiariscono, a contrario, che l' effetto utile delle norme sulla concorrenza rischia di essere pregiudicato allorché la normativa di cui trattasi, lasciando agli stessi operatori interessati il compito di regolamentare il mercato, perda il carattere statuale, ma non quando una tale responsabilità rimanga alle pubbliche autorità (18).
17. Il quadro giurisprudenziale sin qui delineato è infine completato dalla sentenza Van Eycke (19), in cui la Corte ha "codificato" i due orientamenti di cui si è discusso, affermando che l' effetto utile delle norme sulla concorrenza risulta pregiudicato, in particolare, allorché uno Stato membro "imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l' art. 85, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d' intervento in materia economica" (20) (punto 16 della motivazione).
Considerazioni d' insieme sulla giurisprudenza
18. L' esame della giurisprudenza sin qui svolto, se da un lato non consente di escludere che la teoria dell' effetto utile possa trovare applicazione anche al di là delle ipotesi tipizzate nella sentenza Van Eycke, dall' altro evidenzia, a mio avviso con estrema chiarezza, che misure statali aventi un oggettivo effetto anticoncorrenziale non possono, per questo solo fatto, essere valutate sotto il profilo degli artt. 3, lett. f), 5 e 85 (21).
Nelle applicazioni pratiche (22), invero, la Corte ha finora subordinato l' illegittimità delle misure nazionali contestate ad un qualche legame rilevante tra la misura stessa e comportamenti anticoncorrenziali imputabili a imprese, il che implica che l' effetto utile dell' art. 85 risulta pregiudicato in presenza di due condizioni:
° esistenza di un accordo contrario all' art. 85, n. 1;
° esistenza di una misura statale che lo impone, lo facilita o anche ne rafforza gli effetti.
Certo, la presenza di tali condizioni non è più richiesta nell' ipotesi, finora rimasta a livello di enunciazione di principio, in cui uno Stato membro deleghi ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica: ma ciò proprio in quanto e nella misura in cui attraverso una tale delega lo Stato membro tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico.
Al riguardo, assume rilievo l' interrogativo già posto dall' avvocato generale Capotorti nelle conclusioni alla causa Van Tiggele (23), quanto al se "non sia insufficiente fermarsi alla considerazione formale del carattere di atto di autorità che lo Stato può conferire (e nella specie ha conferito) alle decisioni di organismi incaricati di svolgere delle funzioni di interesse pubblico nella disciplina dell' economia". Una risposta positiva ad un tale quesito, che mi sembra da condividere, è fondata sul fatto che tali decisioni potrebbero essere analizzate sotto il profilo degli artt. 3, lett. f), 5 e 85, qualora la composizione degli organismi delegati ad emanarle risultasse tale da concretare, di fatto, una "decisione di associazione di imprese" o anche una pratica concordata. Peraltro, merita di essere sottolineato che l' ipotesi in discussione è stata invocata dalle parti e/o evocata dalla Corte in casi in cui il regime risultante dalla misura controversa conseguiva effetti analoghi a quelli precedentemente risultanti da un complesso di accordi tra gli operatori del settore (24).
In definitiva, a me sembra che la richiamata giurisprudenza possa essere così sintetizzata: l' effetto utile delle norme sulla concorrenza rischia di essere pregiudicato solo in presenza di misure statali che consentano alle imprese private di sottrarsi ai vincoli di cui all' art. 85, misure che siano dunque manifestamente elusive, vuoi perché a) offrono una copertura legale a comportamenti altrimenti vietati, vuoi perché b) rendono inutili tali comportamenti per il fatto di lasciare agli stessi operatori interessati il compito di (...) regolamentare il mercato, con la conseguenza che l' azione di tali operatori potrà essere analizzata, in buona sostanza, come comportamento d' impresa ai sensi dell' art. 85.
Le misure controverse alla luce della giurisprudenza
19. Premesso che le ipotesi codificate nella richiamata giurisprudenza, pur contribuendo a disegnare uno scenario di riferimento abbastanza netto, non possono essere considerate tassative, ritengo tuttavia opportuno verificare anzitutto se le misure contestate dal signor Meng e dalla OHRA rientrino in una di esse.
a) Causa C-2/91
Dirò subito che è da escludere, nel caso Meng, la presenza di circostanze tali da togliere alle misure in questione il carattere di normativa statale. Ed infatti, il divieto di cedere la commissione è stato adottato dal Bundesaufsichtsamt, autorità amministrativa soggetta al ministro delle Finanze ed abilitata ad adottare provvedimenti tesi, in particolare, a vietare comportamenti suscettibili di pregiudicare gli interessi dei consumatori. Peraltro, va qui sottolineato che i rappresentanti delle associazioni delle società assicuratrici sono semplicemente invitati a partecipare alla preparazione delle decisioni di tale organismo, ma non sono essi stessi a determinarne il contenuto (25).
20. E passiamo così a valutare il caso che ci occupa rispetto all' altra ipotesi codificata dalla giurisprudenza, ipotesi che presuppone un qualche legame rilevante tra la misura controversa e comportamenti anticoncorrenziali delle imprese private.
Al riguardo, va anzitutto escluso che le misure in questione siano dirette ad imporre o ad agevolare la conclusione di nuovi accordi. Non poche esitazioni, inoltre, provo a sottoscrivere la tesi della Commissione, secondo cui le misure in questione avrebbero rafforzato gli effetti di accordi preesistenti in senso analogo a quanto chiarito dalla Corte nella causa Vlaamse Reisbureaus (26), in cui era in discussione una normativa nazionale che vietava agli agenti di viaggio di cedere ai clienti in tutto o in parte la commissione loro spettante. Ricordo infatti che in tale causa la Corte ha certo stabilito che la trasformazione di un obbligo puramente contrattuale in obbligo legale rappresenta un' ipotesi di rafforzamento degli effetti di accordi preesistenti, ma ciò ° evidentemente ° solo dopo aver accertato l' esistenza di un sistema di accordi di cui la normativa contestata aveva recepito il contenuto.
Nel nostro caso la situazione si presenta in modo diverso, per il semplice motivo che nei settori assicurativi in discussione (malattia e assistenza legale) non vi sono mai stati, come risulta dagli atti di causa, accordi tra imprese; che sono invece intervenuti, come si è già detto, unicamente nel ramo vita.
La Commissione ritiene tuttavia che le misure in questione avrebbero rafforzato gli accordi intervenuti nel settore vita in quanto, estendendo il divieto di cedere la commissione anche ad altri rami assicurativi, ne avrebbero ampliato la sfera di applicazione. A mio avviso una tale costruzione potrebbe applicarsi al caso che ci occupa solo qualora il divieto di cedere la commissione fosse stato adottato contemporaneamente per tutti i settori assicurativi. Mi spiego: si potrebbe al più ritenere che vi sia stato un rafforzamento degli effetti di accordi preesistenti nel caso in cui le misure nazionali che hanno recepito il contenuto dell' accordo stipulato tra le imprese assicuratrici del ramo vita, e che dunque si sono ad esso sostituite, non si fossero limitate a rendere vincolante il divieto di cui trattasi per tutti gli operatori di quel settore ma lo avessero al contempo esteso anche agli operatori di settori contigui.
Dal momento, invece, che la presunta "estensione" ai settori contigui sarebbe intervenuta, rispetto alla data in cui il divieto di cui trattasi è stato reso obbligatorio per il settore vita, a distanza di 11 anni per quanto riguarda l' assicurazione malattia e di ben 44 anni per l' assicurazione sull' assistenza legale, una siffatta tesi appare poco convincente. La circostanza appena richiamata, infatti, rende palese che i provvedimenti del 1934 (assicurazione malattia) e del 1967 (assistenza legale) non possono aver rafforzato un accordo che, in quanto relativo al solo ramo dell' assicurazione vita, ha cessato di esistere ° per definizione ° a partire dal momento in cui è stato "sostituito" dalle misure statali che ne hanno recepito il contenuto, e cioè fin dal 10 agosto 1923. Sarebbe quantomeno singolare ritenere che le misure in questione abbiano rafforzato gli effetti di un accordo da tempo non più in vigore al momento della loro adozione.
21. In definitiva, occorre riconoscere che non vi è alcun legame sostanziale tra le misure in questione e gli accordi intervenuti tra le imprese operanti nel ramo vita. Ciò che invece può rilevarsi è che tali accordi sono alla base del divieto di cessione della commissione che, inizialmente adottato per il solo ramo vita, ha poi finito con l' interessare, sia pure per tappe successive, tutti i rami assicurativi.
Tale circostanza può certo far ritenere che le imprese degli altri rami assicurativi abbiano "spinto" per ottenere l' adozione dello stesso divieto già esistente per il ramo vita, ma di certo non è sufficiente a stabilire che le misure controverse siano collegate ad un comportamento anticoncorrenziale vietato dall' art. 85 del Trattato. D' altra parte, il settore assicurativo non costituisce in quanto tale un mercato omogeneo; in particolare, il ramo vita presenta caratteristiche talmente specifiche e peculiari, rispetto agli altri rami assicurativi, che l' esistenza di un comportamento anticoncorrenziale da parte di imprese operanti in tale ramo non è di per sé conclusiva e neppure indicativa degli orientamenti e degli interessi delle imprese operanti negli altri rami.
b) Causa C-245/91
22. Per quanto riguarda il caso OHRA, dirò subito che né l' ordinanza di rinvio né le osservazioni della stessa OHRA fanno emergere la presenza di un accordo nel senso richiesto dalla ricordata giurisprudenza.
Ed infatti gli accordi tra imprese di assicurazione e tra quest' ultime e gli intermediari, la cui presenza è stata sottolineata dalla OHRA nelle risposte ai quesiti posti dalla Corte, si rivelano, ad un esame anche superficiale, o assolutamente non pertinenti rispetto alla misura statale in questione (27) oppure e comunque scollegati rispetto alla stessa, nel senso che non può certo essere considerata comportamento anticoncorrenziale vietato dall' art. 85 una regola deontologica che si limita a ricordare "ad ogni fine utile" il disposto dell' art. 16 WABB.
Sull' illegittimità di misure statali in assenza di un legame con comportamenti anticoncorrenziali di imprese
23. Ciò detto, è evidente che la circostanza che le misure in questione non rientrano in alcuna delle ipotesi tipizzate dalla Corte, e, più in generale, non presentano alcun nesso con comportamenti anticoncorrenziali delle imprese del settore, non è tuttavia tale da consentire una risposta conclusiva al problema che ci occupa.
Resta infatti da verificare se, al di là delle indicate ipotesi, l' obbligo imposto agli Stati membri di non pregiudicare l' effetto utile delle norme sulla concorrenza indirizzate alle imprese private possa risultare violato ° ed eventualmente entro quali limiti ° anche da una normativa statale che non risulti collegata a comportamenti anticoncorrenziali vietati dal diritto comunitario. Ed è proprio su un tale aspetto che si è in particolare discusso dopo la riapertura della procedura orale, riapertura che ha appunto consentito alle parti ed a tutti gli Stati membri di presentare le loro osservazioni su questo specifico punto.
Il problema nei suoi termini essenziali consiste evidentemente nello stabilire se una normativa statale privi l' art. 85 del suo effetto utile ° e sia pertanto illegittima ° per il solo fatto di produrre un effetto equivalente a quello di un accordo vietato dal citato articolo.
24. Dirò subito che ad una lettura rigorosa, quale nella specie si impone, una tale tesi si rivela priva di fondamento giuridico.
L' obbligo per gli Stati membri di non rendere praticamente inefficaci le norme di concorrenza dirette alle imprese private trova fondamento nell' art. 5, secondo comma, del Trattato, disposizione che stabilisce appunto "un obbligo generale degli Stati membri, il cui contenuto concreto dipende, in ciascun caso particolare, dalle disposizioni del Trattato" (28) e dunque, nel caso che ci occupa, dall' art. 85. Ne consegue pertanto l' impossibilità di ancorare ad una tale disposizione l' illegittimità di misure statali, che pure abbiano un effetto equivalente a quello di un accordo tra imprese vietato dall' art. 85, n. 1, in assenza di un qualsivoglia legame ° sia pure indiretto ° con comportamenti anticoncorrenziali imputabili alle imprese.
Né ritengo che l' art. 3, lett. f), al quale parte della dottrina attribuisce un ruolo fondamentale, sia tale da spostare i termini del problema. La disposizione in questione si limita infatti ad enunciare un obiettivo della Comunità, obiettivo "precisato in numerose disposizioni del Trattato relative alla disciplina della concorrenza" (29). E non è certo un caso che l' art. 3 prefiguri la realizzazione di tale obiettivo "alle condizioni e secondo i ritmi previsti dal presente Trattato". Ciò vuol dire che il regime della libera concorrenza, mentre nell' art. 3 è enunciato come obiettivo, trova poi la sua disciplina, e dunque anche i suoi limiti, nelle condizioni previste dal Trattato. Pensare diversamente equivale a ritenere ultronee le disposizioni materiali sulla concorrenza: sarebbe sufficiente l' art. 3 per regolare ogni fattispecie rilevante.
E' certo invece che, come l' obiettivo di cui all' art. 3, lett. a), deve realizzarsi alle condizioni previste nelle successive disposizioni materiali (artt. 9-12, 30-37 e 95), così l' obiettivo di cui all' art. 3, lett. f), non può essere perseguito se non alle condizioni di cui alle disposizioni materiali contenute negli artt. 85-94 e, per quanto riguarda più in particolare i comportamenti degli Stati, negli artt. 90 (imprese pubbliche e imprese beneficiarie di diritti esclusivi o speciali) e 92-93 (disciplina degli aiuti statali).
25. In definitiva, considerato che in mancanza di una specifica disposizione "l' obbligo generico degli Stati membri, derivante dall' art. 5 del Trattato (...) non può essere invocato" (30) e che l' art. 3, lett. f), si limita ad enunciare un principio-obiettivo che risulta poi specificato negli artt. 85-94, gli eventuali effetti anticoncorrenziali di misure statali dirette alle imprese private potranno essere censurati, in quanto pregiudichino l' effetto utile dell' art. 85, unicamente con riferimento alla violazione dei divieti imposti alle imprese dallo stesso art. 85, n. 1.
D' altra parte, com' è stato ribadito per l' ennesima volta nella sentenza "Wood Pulp" (31), non è sufficiente provare l' effetto anticoncorrenziale neppure del comportamento delle imprese, che potrebbe essere il risultato di un semplice parallelismo di condotte, ma occorre provare che alla base di quel comportamento vi sia una concertazione. E ciò a definitiva conferma del fatto che l' art. 85, lungi dal vietare il mero effetto anticoncorrenziale, intende perseguire i mezzi utilizzati dalle imprese per ottenerlo, cioè gli accordi e le pratiche concordate. A maggior ragione dunque, con riguardo alle misure statali, non mi sembra consentito sindacarne l' eventuale e indiretto effetto anticoncorrenziale quando tale effetto non sia in qualche modo collegato al comportamento delle imprese e in definitiva all' art. 85, cioè quando quell' effetto non sia in qualche modo una copertura, diretta o indiretta, ad un comportamento ° attuale e non solo virtuale, si badi ° delle imprese.
Diversamente la pretesa illegittimità della misura statale dovrebbe restare ancorata al solo disposto combinato degli artt. 3, lett. f), e 5, secondo comma: il primo evidentemente costruito non più come obiettivo da realizzare alle condizioni previste dal Trattato bensì come principio fondamentale e autonomo cui le disposizioni sulla concorrenza sarebbero legate da un rapporto di mera accessorietà. Tale costruzione, peraltro, mentre appare assai improbabile ad una lettura sistematica del Trattato, porrebbe evidentemente il problema non certo trascurabile dell' effetto di un tale principio sulla posizione giuridica dei singoli: non si dimentichi che nella specie è il singolo che ha invocato dinanzi al giudice nazionale una posizione giuridica soggettiva attribuitagli a suo dire dal diritto comunitario e negatagli dal diritto nazionale. Ora, mi pare almeno da escludere che si possa attribuire all' art. 3, lett. f), sia pure in connessione con l' art. 5, un effetto diretto.
26. Basandosi sulla giurisprudenza concernente l' art. 90 ed in particolare sull' affermazione, contenuta nella sentenza RTT (32), secondo cui un provvedimento nazionale non può legittimamente porre un' impresa pubblica o beneficiaria di diritti esclusivi o speciali in una posizione che, ove fosse il risultato di un autonomo comportamento dell' impresa medesima, configurerebbe una violazione dell' art. 86 del Trattato, è stato inoltre sostenuto nel corso della procedura, ad esempio dal governo spagnolo, che ciò dovrebbe ugualmente valere per le imprese private: nulla giustificherebbe infatti che esse siano sottoposte ad un regime diverso da quello applicato nei confronti delle imprese di cui all' art. 90, n. 1.
Si tratta dunque di stabilire se vi sia un' identità di contenuto tra gli obblighi contenuti, rispettivamente, nell' art. 5, secondo comma, da un lato, e nell' art. 90, n. 1, dall' altro.
Al riguardo, rilevo che la stessa esistenza di una norma, l' art. 90, n. 1, che espressamente impone agli Stati membri di non emanare né mantenere in vigore, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese beneficiarie di diritti esclusivi o speciali, misure contrarie alle norme di concorrenza, allorché dall' art. 5 può solo dedursi l' obbligo di non pregiudicare l' effetto utile di quelle stesse norme, giustifica la differenza di regime cui sono sottoposte le imprese in questione.
Una tale scelta da parte degli autori del Trattato ° che può invero essere giustificata in ragione della natura dei provvedimenti di esclusiva (in quanto incidono sulla struttura stessa dei mercati) nonché degli interessi particolari che gli Stati conservano nel settore pubblico (dunque nella loro veste di operatori economici) ° potrà essere discussa sul piano scientifico: resta tuttavia il fatto che essa è consegnata nel Trattato ed è comunque una scelta tipica del legislatore, non del giudice. Ciò è tanto più vero in un sistema, quale quello comunitario, che riposa sulla ripartizione delle competenze tra Stati membri e Comunità. Si pensi, al riguardo, anche a quanto previsto dagli artt. 101 e 102 del Trattato, che evidentemente presuppongono l' esistenza e la legittimità di misure statali anticoncorrenziali, salvo ad attivare meccanismi intesi a porvi rimedio, meccanismi che coinvolgono la Commissione e gli Stati membri.
27. Ciò detto a livello di principi, non posso fare a meno di sottolineare che l' opposta soluzione prospettata nel corso della procedura, per quanto suggestiva, resta, in assenza di fondamento giuridico, appunto una suggestione dialettica.
Peraltro, una soluzione che fosse fondata sul mero effetto anticoncorrenziale di una normativa nazionale presenta non pochi inconvenienti, nella misura in cui la Corte potrebbe essere chiamata a valutare ogni misura nazionale inerente all' esercizio dell' attività economica delle imprese (33), nonché e soprattutto a motivo dell' incertezza giuridica che ne deriverebbe per gli amministrati quanto al tipo di misure statali incompatibili con le norme sulla concorrenza.
Pur nell' ipotesi che il controllo su un tale tipo di misure fosse solo marginale e limitato alla verifica della coerenza interna della misura, un esame cioè della rispondenza dei mezzi adoperati rispetto ai fini di interesse generale perseguiti, resta che il fatto stesso di poter verificare se la scelta del legislatore sia giustificata da motivi di interesse generale, e soprattutto se un tale interesse prevale o meno rispetto all' effetto anticoncorrenziale della normativa di cui trattasi, può condurre a soluzioni arbitrarie quando non ne fossero prestabiliti i parametri di legittimità.
In ogni caso, si tratterebbe di una costruzione artificiale, i cui possibili rischi sono stati ampiamente sottolineati dagli Stati membri e dalla Commissione nel corso della procedura.
28. Certo, una soluzione che sia basata esclusivamente sulla sussistenza di un collegamento tra la normativa statale e comportamenti anticoncorrenziali di soggetti privati può apparire non soddisfacente, non essendo escluso che in alcune ipotesi la presenza o meno di un accordo tra le imprese si risolva in un dato di rilievo solo formale.
Ciò è suscettibile di verificarsi (e a ben vedere è l' unica ipotesi) nei casi in cui una misura statale abbia alterato la concorrenza sul mercato in maniera sostanzialmente corrispondente alle indicazioni degli operatori economici interessati. In proposito, non posso fare a meno di osservare, da un lato, che l' influsso di soggetti privati sul procedimento di formazione delle norme giuridiche costituisce una costante dei moderni ordinamenti giuridici; dall' altro, che non è affatto agevole accertare se le misure statali di cui trattasi corrispondano effettivamente (e fino a che punto) ad orientamenti dei soggetti privati, che, peraltro, ben possono coincidere con l' interesse pubblico perseguito dal legislatore.
29. Per converso, vi potrebbero essere dei casi in cui sarebbe più corretto escludere l' incompatibilità della misura statale nonostante la sussistenza di un collegamento con il comportamento di imprese, nel senso, sottolineato anche dal governo francese, che tale collegamento è indispensabile ma non sarebbe sempre sufficiente a far concludere per il contrasto con l' art. 85.
Vero è che il collegamento con un accordo tra le imprese può risolversi in un elemento solo formale. Ma ciò altro non vuol dire, a stretto rigore, se non che le sole misure statali incompatibili con il diritto comunitario dovrebbero essere considerate quelle che gli stessi autori del Trattato hanno specificamente individuato negli artt. 90 e 92-93, e non anche altre. Ritengo tuttavia che lo sforzo della giurisprudenza di considerare come incompatibili anche quelle misure che facilitano o inducono a o rendono inevitabile la violazione delle norme rivolte alle imprese vada apprezzato al giusto e che l' apparente minor rigore si risolva pur sempre nell' applicazione del criterio di interpretazione sistematica, in virtù del quale le norme vanno lette l' una insieme alle ed in funzione delle altre: purché, beninteso, non si vada troppo oltre e non si perda di vista, con una giurisprudenza a passi successivi, il pur sempre necessario dato normativo, base ed oggetto di quel rigore ermeneutico che pure la lettura del Trattato impone.
30. In ogni caso, non mi sembra che l' approccio finora seguito dalla Corte sia tale da consentire l' immunità a misure aventi il solo ed unico scopo di eludere le regole sulla concorrenza.
Al riguardo, mi sia consentito sottolineare che le ipotesi in cui si rivelerebbe necessario far ricorso agli artt. 3, lett. f), 5, e 85, al fine di dichiarare l' illegittimità di una normativa nazionale avente gli stessi effetti di un accordo vietato dall' art. 85, sono puramente residuali. La maggior parte delle normative economiche "anticoncorrenziali" incidono infatti sulla disciplina comunitaria del mercato comune sotto il profilo degli artt. 30 o 59, nel senso che un provvedimento statale "atto a pregiudicare il commercio intracomunitario sarà di regola incompatibile con gli artt. 30 e 34" (34).
Ed invero, la Corte, come si è accennato in precedenza, nell' esaminare regolamentazioni nazionali inerenti alla disciplina di prezzi e tariffe, discipline di cui veniva contestata la compatibilità rispetto alle norme sulla concorrenza, ha invece ritenuto che tali normative andassero riguardate sotto il profilo dell' art. 30 (35). Ed è certo vero che l' art. 30, come è stato messo in luce anche in dottrina (36), consente di pervenire allo stesso risultato in modo "conforme" alle disposizioni del Trattato.
L' applicazione dell' art. 30 o dell' art. 59 non necessita infatti di una costruzione artificiale, trattandosi di norme che si rivolgono agli Stati membri, che sono di stretta interpretazione e che consentono un controllo della misura statale di cui trattasi in base a criteri chiari e precisi.
31. Le misure contestate dal signor Meng e dalla OHRA, ad esempio, ben potrebbero essere sottoposte alla Corte sotto il profilo dell' art. 59 allorché ne ricorrano le condizioni: in presenza cioè di un elemento transfrontaliero, circostanza che non si verifica nei casi che ci occupano. Non è escluso infatti che le misure nazionali controverse strutturino il mercato tedesco e quello olandese in modo tale da rendere più difficile l' ingresso sugli stessi agli intermediari ed alle compagnie di assicurazione stabiliti in altri Stati membri.
Invero, la normativa olandese contestata nella causa OHRA è stata discussa dalla Commissione, che è peraltro giunta alla conclusione che si trattasse di una normativa giustificata in ragione della tutela del consumatore, relativamente alla libera prestazione dei servizi. La stessa Commissione ha tuttavia rilevato, in particolare all' udienza, che dagli atti di causa emerge con chiarezza che il caso OHRA si risolve in una situazione puramente interna, in quanto si tratta di una compagnia di assicurazione olandese che pubblicizza, attraverso la stampa olandese, determinati vantaggi offerti ai consumatori olandesi che sottoscrivono un contratto di assicurazione relativo a rischi localizzati sul territorio nazionale.
32. E' stato tuttavia sottolineato che resterebbero comunque al di fuori del campo di applicazione del Trattato quelle misure statali che non creano un ostacolo agli scambi ai sensi dell' art. 30 (o 59) ma sono suscettibili di pregiudicare il commercio tra gli Stati membri. Una tale ipotesi potrebbe verificarsi soprattutto riguardo a quelle regolamentazioni tariffarie e di prezzo che si limitano a congelare il prezzo di vendita al dettaglio, lasciando peraltro libera la determinazione del prezzo all' importazione.
Tenuto conto che l' art. 30 sarà comunque applicabile ove risulti che il prezzo al dettaglio sia fissato ad un livello tale da rendere lo smercio dei prodotti importati più difficile di quello dei prodotti nazionali, si tratterà dunque di situazioni puramente interne che, in quanto tali, solo in casi molto particolari potranno comportare un pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri, come richiesto dall' art. 85, n. 1.
Considerata la marginalità di una tale ipotesi, ritengo pertanto eccessive, rispetto al risultato che si vuole raggiungere, le eventuali conseguenze negative, quali messe in luce nel corso della procedura, di un approccio in base al quale siano in via di principio considerate incompatibili con le norme del Trattato sulla concorrenza ° salvo, evidentemente, verifica dei motivi di interesse generale ° tutte le misure statali aventi effetti analoghi a quelli di un accordo vietato dall' art. 85.
33. In definitiva, sono dell' avviso che l' art. 5, secondo comma, in relazione agli artt. 3, lett. f), e 85, n. 1, non consenta di valutare la compatibilità di una misura statale, che pure produca di per sé e oggettivamente un effetto equivalente a quello di un accordo vietato dall' art. 85, in assenza di un qualsivoglia legame con comportamenti anticoncorrenziali di soggetti privati.
34. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti, nelle rispettive cause, dal Kammergericht di Berlino e dall' Arrondissementsrechtbank di Arnhem:
a) nella causa C-2/91:
"Gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato vanno interpretati nel senso che non ostano, in assenza di un collegamento con comportamenti delle imprese vietati dall' art. 85, n. 1, all' applicazione di una normativa statale che, come nella specie, vieta agli intermediari di assicurazione dei rami malattia e assistenza legale di cedere tutta o parte della commissione loro spettante".
b) nella causa C-245/91:
"Gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato vanno interpretati nel senso che non ostano, in assenza di un collegamento con comportamenti delle imprese vietati dall' art. 85, n. 1, all' applicazione di una normativa statale che vieta di concedere o promettere, relativamente ad un contratto di assicurazione, provvigioni, ristorni o altri benefici valutabili monetariamente, a persone diverse dagli intermediari al cui portafoglio appartiene l' assicurazione".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) - Tre i provvedimenti vigenti al riguardo: il decreto 8 marzo 1934, che concerne il ramo vita e che ha abrogato e sostituito un decreto del 10 agosto 1923; il decreto 5 giugno 1934 sull' assicurazione malattia; infine, il regolamento del 17 agosto 1982 che concerne tutte le assicurazioni contro i danni e che ha pertanto abrogato e sostituito tutti i precedenti decreti adottati in relazione ai settori specifici: l' assicurazione contro gli infortuni e la responsabilità civile (decreto 14 maggio 1924), l' assicurazione sui beni (decreto 8 marzo 1934) e l' assicurazione per l' assistenza legale (decreto 24 gennaio 1967).
(2) - V., da ultimo, sentenza 28 febbraio 1991, causa C-332/89, Marchandise (Racc. pag. I-1027, punto 22 della motivazione).
(3) - Va da sé che eventuali conflitti fra diritto comunitario e diritto nazionale della concorrenza saranno risolti applicando il principio della primauté del diritto comunitario (v. la ben nota sentenza 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm, Racc. pag. 1, nonché la sentenza 10 luglio 1980, cause riunite 253/78 e 1-3/79, Giry e Guerlain, Racc. pag. 2327, in cui la Corte ha riaffermato che l' applicazione parallela del diritto nazionale della concorrenza è ammissibile solo in quanto non pregiudichi l' uniforme applicazione, nell' intero mercato comune, delle norme comunitarie sulle intese e la piena efficacia dei provvedimenti adottati per l' attuazione delle stesse (punto 16 della motivazione).
(4) - E' fin troppo evidente che una definizione così ampia è tale da comprendere ogni sorta di normative statali: potranno così venire in rilievo sia tutti quei provvedimenti, legislativi e non, rientranti nel quadro del diritto amministrativo, che regolano nell' interesse pubblico l' attività di impresa e segnatamente misure di regolamentazione dei mercati, ivi comprese le discipline di prezzi e tariffe, misure ambientali, misure di politica economica e monetaria ecc., sia normative tributarie, lavoristiche, previdenziali ecc.
(5) - Sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77, Racc. pag. 2115. Va tuttavia ricordato che la Corte era stata confrontata ad una tale problematica già nella causa Deutsche Grammophon, decisa con sentenza 8 giugno 1971 (causa 78/70, Racc. pag. 487). Chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità di una normativa nazionale relativa ai diritti d' autore con gli artt. 5, secondo comma, e 85, n. 1, la Corte si era tuttavia limitata, in tale occasione, ad affermare che, nel caso in cui l' esercizio del diritto esclusivo in questione non fosse connesso ad un' intesa ai sensi della citata disposizione, si dovrebbe stabilire se l' esercizio stesso non sia in contrasto con altre disposizioni del Trattato, relative in particolare alla libera circolazione delle merci (punto 7 della motivazione).
(6) - Si ricorderà che in tale causa l' impresa INNO, che rivendicava il diritto di non essere sottoposta, nella vendita al dettaglio, ad un prezzo imposto, fissato in realtà dai produttori ed importatori di tabacchi, aveva insistito sul fatto che la normativa nazionale sul prezzo amministrato solo in apparenza faceva parte di un regime fiscale, mentre in realtà doveva intendersi come una normativa nazionale sulla concorrenza, che dava una copertura legale ad un' intesa. Essa concludeva pertanto che doveva nella specie considerarsi illegittimo che lo Stato potesse imporre alle imprese private l' adozione di un comportamento che, in mancanza di una norma statuale, risulterebbe contrario all' art. 85 o all' art. 86 .
(7) - Al riguardo, ricordo la sentenza 24 gennaio 1978, causa 82/77, Van Tiggele, Racc. pag. 25 (regime di prezzi minimi); la sentenza 18 ottobre 1979, causa 5/79, Buys, Racc. pag. 3203 (regime di blocco dei prezzi); la sentenza 29 novembre 1983, causa 181/82, Roussel, Racc. pag. 3849 (regime di prezzi imposti); la sentenza 7 febbraio 1984, causa 238/82, Duphar, Racc. pag. 523 (regime di rimborso dei medicinali da parte degli organismi di previdenza sociale).
(8) - Sentenza 5 aprile 1984, cause riunite 177/82 e 178/82, Racc. pag. 1797. In senso analogo, v. sentenza 2 luglio 1987, causa 188/86, Lefèvre, Racc. pag. 2963 (regime di prezzi amministrati nella vendita al minuto di carni bovine).
(9) - Sentenza 30 gennaio 1985, causa 123/83, Racc. pag. 391.
(10) - Sentenza 3 dicembre 1987, causa 136/86, Racc. pag. 4789.
(11) - Sentenza 30 aprile 1986, cause riunite da 209/84 a 213/84, Asjes e a., Racc. pag. 1425.
(12) - Sentenza 11 aprile 1989, causa 66/86, Racc. pag. 803.
(13) - Sentenza 1 ottobre 1987, causa 311/85, Racc. pag. 3801.
(14) - Nella successiva sentenza BNIC/Aubert del 3 dicembre 1987 ° concernente un caso del tutto analogo a quello che aveva originato la già citata sentenza BNIC/Clair ° riaffermato che l' accordo tra imprese continuava ad essere sottoposto ai divieti di cui all' art. 85, n. 1, la Corte precisava pertanto che la misura statale che ne estende l' obbligatorietà ai terzi è a sua volta incompatibile con gli artt. 5 e 85.
(15) - Nella stessa materia la Corte si è pronunciata con la già citata sentenza 11 aprile 1989, Ahmed Saeed, in cui ha confermato che l' omologazione, da parte delle autorità aereonautiche, di accordi tariffari contrari all' art. 85, n. 1, è incompatibile con il diritto comunitario e in particolare con l' art. 5 del Trattato. Ne consegue altresì che le suddette autorità devono astenersi dall' adottare qualsiasi provvedimento che potrebbe essere considerato come un incoraggiamento nei confronti delle compagnie aeree a stipulare accordi tariffari incompatibili con il Trattato (punto 49 della motivazione).
(16) - Causa 229/83, Racc. pag. 1.
(17) - Causa 231/83, Racc. pag. 305.
(18) - La stessa concezione è alla base della giurisprudenza della Corte Suprema degli Stati Uniti, che, infatti, non solleva obiezioni rispetto a misure che prevedono un controllo attivo da parte dello Stato (v., ad esempio, sentenza Bates v. State Bar of Arizona, 97 U.S. 2691, 1977), mentre considera incostituzionali quelle misure cha lasciano interamente agli operatori economici la responsabilità di regolamentare il mercato (v., ad esempio, sentenza Goldfarb v. Virginia State Bar, 421 U.S., 1975, con cui è stata condannata una normativa che consentiva all' ordine degli avvocati di fissare gli onorari minimi).
(19) - Sentenza 21 settembre 1988, causa 267/86, Racc. pag. 4769. In tale causa era in discussione una misura statale relativa ad un' esenzione fiscale dei redditi da depositi a risparmio, misura che era intervenuta in un settore in cui esistevano accordi interbancari tesi, appunto, a limitare la remunerazione dei depositi a risparmio. La Corte ha tuttavia ritenuto che non fosse provato che la normativa controversa fosse diretta ad imporre o ad agevolare la stipula di nuovi accordi ovvero l' attuazione di nuove pratiche, né che essa avesse recepito in tutto o in parte gli elementi di accordi intervenuti tra operatori economici obbligando o incoraggiando detti operatori ad assicurarne l' osservanza (punto 18 della motivazione); essa ha inoltre escluso che la circostanza che la stessa normativa fosse stata adottata previa concertazione con i rappresentanti del settore in questione fosse tale da privarla del suo carattere statuale (punto 19 della motivazione).
(20) - La stessa formula è stata poi ribadita in successive sentenze in cui, peraltro, l' esame svolto dalla Corte ha evidenziato che nessuna di tali condizioni era soddisfatta e che dunque le normative in questione non erano censurabili sotto il profilo in discussione (v. sentenza 24 gennaio 1991, Alsthom Atlantique, causa C-339/89, Racc. pag. I-107, punto 11 della motivazione, nonché sentenza 28 febbraio 1991, causa C-332/89, Marchandise, Racc. pag. I-1027, punto 22 della motivazione). V. inoltre sentenza 19 marzo 1992, causa C-60/91, Morais, Racc. pag. I-2085, punti 11 e 12 della motivazione), in cui la Corte non ha neppure verificato se la misura controversa rientrasse in una delle indicate ipotesi: e ciò per il fatto che la stessa non era tale da pregiudicare il commercio tra Stati membri e pertanto non era comunque idonea a produrre effetti comparabili a quelli di un accordo incompatibile con l' art. 85, n. 1.
(21) - Particolarmente indicative al riguardo sono le già citate sentenze Van de Haar e Leclerc-carburanti.
(22) - Mi riferisco alle sentenze Nouvelles Frontières, BNIC/Aubert, Ahmed Saeed e Vlaamse Reisbureaus, sentenze in cui la Corte ha appunto concluso per l' illegittimità delle misure nazionali contestate.
(23) - Conclusioni 13 dicembre 1977, causa 82/77, Racc. 1978, pag. 42, in particolare pag. 48.
(24) - Ed è infatti questo il caso non solo della sentenza Van Tiggele, ma anche delle sentenze Leclerc-libri e Van Eycke. Analoga situazione di fatto si ritrova alla base del caso INNO/ATAB.
(25) - Al riguardo, ricordo che la Corte, nella già citata sentenza Van Eycke, ha affermato che il carattere pubblico di una normativa non può essere messo in dubbio dalla semplice circostanza che tale normativa sia stata adottata previa concertazione con i rappresentanti delle associazioni del settore di cui trattasi (punto 19 della motivazione).
(26) - Sentenza 1 ottobre 1987, citata.
(27) - E' questo il caso di accordi che, come rilevato dalla Commissione, rientrano nel campo di applicazione della regolamentazione di esenzione per categoria.
(28) - Sentenza 8 giugno 1971, Deutsche Grammophon, citata, punto 5 della motivazione.
(29) - V., tra le altre, la già citata sentenza INNO/ATAB, punto 29 della motivazione.
(30) - Ordinanza 30 settembre 1987, Brother (causa 229/86, Racc. pag. 3757, in particolare pag. 3763).
(31) - V. sentenza 31 marzo 1993, Ahlstroem e a./Commissione (cause riunite C-89, 104, 114, 116, 117 e 125-129/85 (Racc. pag. I-1307).
(32) - Sentenza 13 dicembre 1991, causa C-18/88 (Racc. pag. I-5941, punto 20 della motivazione).
(33) - Dato che lo stesso fatto di regolamentare il mercato comporta, per definizione, una limitazione della concorrenza, è raro infatti che misure statali inerenti all' esercizio dell' attività economica delle imprese non abbiano effetti anticoncorrenziali.
(34) - Sentenza 16 novembre 1977, INNO/ATAB, citata, punto 35 della motivazione.
(35) - V., ad esempio, le già citate sentenze Van Tiggele, Buys, Roussel e Duphar, nonché la stessa sentenza INNO e, in una certa misura, la sentenza Leclerc-libri.
(36) - V., ad esempio, Ulrich, State intervention and EEC competition law, World competition, 1990, pag. 79 e ss.