61986CC0204_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Bij verzoekschrift van 4 augustus 1986 heeft de regering van de Helleense Republiek het Hof verzocht om nietigverklaring van kredietoverschrijving nr . 4/86 van 10 miljoen ecu van hoofdstuk 100, post 9631, naar hoofdstuk 96, post 9632, van de algemene begroting voor het begrotingsjaar 1986 . Deze door de Commissie van de Europese Gemeenschappen voorgestelde maatregel werd op 2 juni 1986 door de Raad goedgekeurd . Bij beschikking van 28 januari 1987 werd de Commissie toegestaan te interveniëren aan de zijde van de Raad .
De litigieuze overschrijving diende ertoe om de begrotingspost betreffende de speciale hulp aan Turkije van middelen te voorzien . Met het oog op de uitvoering van deze post keurde de Commissie aan het einde van 1987 bepaalde financieringsprojecten goed, waartegen Griekenland met een beroep van 27 januari 1988 ( zaak 30/88 ) is opgekomen .
2 . Zoals bekend, berusten de betrekkingen tussen de Gemeenschap en Turkije op de op 12 september 1963 te Ankara ondertekende en op 1 december 1964 in werking getreden associatie-overeenkomst ( PB 1964, blz . 3685 ) en op het op
1 januari 1973 in werking getreden aanvullende protocol van 23 november 1970 ( PB 1972, L 293, blz . 1 ). Op financieel gebied hebben partijen drie protocollen gesloten, waarvan het laatste, ondertekend op 12 mei 1977, op 31 oktober 1981 is verstreken ( PB 1979, L 67, blz . 14 ).
Nog voor deze handeling in werking trad, hadden de Turkse autoriteiten, die zich beklaagden over het aanzienlijke handelstekort en de ernstige economische moeilijkheden van hun land, verzocht om schorsing van bepaalde commerciële verplichtingen die krachtens het aanvullende protocol op Turkije rustten en om aanzienlijke steun vanwege de EEG ( oktober 1978 ). Het communautaire standpunt dat in het kader van de associatie-organen naar voren moest worden gebracht, werd door de Raad in een schriftelijke procedure bepaald op 16 mei 1979 . In afwachting dat het vierde protocol zou worden gesloten - aldus dit document - "is de Gemeenschap bereid ten gunste van Turkije een specifieke maatregel, in de vorm van schenkingen voor een bedrag van 75 miljoen ERE ( Europese rekeneenheden ) in twee jaar, te overwegen, bestemd ter financiering van acties op samenwerkingsvlak" ( doc . 6758/79 NT 13 van 10.5.1979 ). Vijf dagen later werd dit standpunt meegedeeld aan de Turkse permanente delegatie bij de Gemeenschappen ( Zevenentwintigste verslag van de werkzaamheden van de Raad, 1 januari-31 december 1979, Brussel, 1980, blz . 135 ).
Op 19 september 1980 stelde de Associatieraad de nodige maatregelen vast om de samenwerking EEG-Turkije weer op gang te brengen en te ontwikkelen . Er werd besloten, ze tot de energiesector uit te breiden en tevens werden de uitvoeringsmodaliteiten van het communautaire standpunt met betrekking tot de speciale hulp geregeld . Besluit nr . 2/80, waaraan terugwerkende kracht tot 1 juli werd toegekend, bepaalde inderdaad : a ) "voor de uitvoering van de speciale hulp van 75 miljoen Europese rekeneenheden, die door de Gemeenschap ter beschikking van Turkije werd gesteld, werken Turkije en de Gemeenschap samen in het kader van het Associatiecomité"; b ) "voor de indiening van de specifieke projecten wendt Turkije zich rechtstreeks tot de Commissie, die ze onderzoekt in het licht van de criteria die de delegatie van de Gemeenschap bij de Associatieraad voor het gebruik van de hulp heeft vastgesteld"; c ) "de Gemeenschap brengt Turkije op de hoogte van het gevolg dat aan zijn aanvragen wordt gegeven"; d ) "het Associatiecomité begeleidt de uitvoering van de hulp en komt daartoe bijeen op verzoek van een van beide partijen ".
Intussen was een aanvang gemaakt met de voorbereiding van een nieuw financieel protocol ter vervanging van het protocol dat op 31 oktober 1981 zou verstrijken, maar door de staatsgreep van 12 september 1980, waarbij het Turkse leger de macht overnam, kwam er een kink in de kabel . De Gemeenschap nam immers, na een bezorgde verklaring van de ministers van Buitenlandse Zaken ( Brussel, 15 september ), een reeks politieke initiatieven, waaronder het besluit tot opschorting van de goedkeuring en de inwerkingtreding van het vierde protocol . Bovendien besloot de Raad tijdens de vergadering van 7-8 december 1981 na een informeel debat ( het onderwerp stond niet op de agenda ) de uitvoering van de financiële verbintenissen van de EEG de facto te schorsen . De schorsing betrof ook de speciale hulp, die echter, door de goedkeuring van drie projecten in de energiesector, reeds voor 46 van de 75 miljoen Europese rekeneenheden was uitgevoerd .
In het begin van 1986 was de Commissie van mening, dat de evolutie van de toestand in Turkije de hervatting van de samenwerking EEG-Turkije rechtvaardigde . Zij stelde dus voor, het gedeelte van de steun ( 29 miljoen Europese rekeneenheden, die intussen ecu waren geworden ) dat nog niet was betaald, vrij te geven, en dit voorstel werd gunstig ontvangen door de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken van 17 februari 1986 . Alleen Griekenland was tegen, dat zich verzette tegen hervatting van de samenwerking en met name van de financiële hulp . Volgens de Griekse minister kon deze immers worden uitgelegd als een stilzwijgende goedkeuring van de binnenlandse politiek van Turkije .
Ik kom thans tot de litigieuze overschrijving . De algemene begroting voor het begrotingsjaar 1986 bevatte geen vastleggingskredieten voor de financiële samenwerking met Turkije op de lijn betreffende de speciale hulp ( post 9632 ). Post 9631 van hoofdstuk 100 ( voorzieningen ) voorzag evenwel in een krediet van 100 miljoen ecu in verband met het vierde financiële protocol . Wetend dat dit akkoord niet vóór 1987 rond zou zijn, begreep de Commissie dat de hiervoor uitgetrokken bedragen in 1986 ongebruikt zouden blijven en kwam zij tot de slotsom dat het mogelijk was ze voor andere doeleinden te gebruiken ( doc . SEC(86 ) 594 fin . van 11.4.1986 ).
Vandaar dat zij op 17 april 1986 aan de begrotingsautoriteiten het volgende voorstelde : de 10 miljoen ecu hadden rechtstreeks naar hoofdstuk 96, post 9632 moeten worden overgeschreven ( doc . 6395/86 fin . 149 R van 22.4.1986 ) en aangezien in de financiële referentiedocumenten de posten van vertrek en aankomst onder de verplichte uitgaven ( VU ) waren ingedeeld, had de overschrijving moeten geschieden overeenkomstig artikel 21, lid 2, eerste alinea, van het financiële reglement . Zoals men weet, verleent deze bepaling, zoals artikel 203, lid 9, EEG-Verdrag, de beslissingsbevoegdheid aan de Raad, na raadpleging van het Parlement .
De reacties van de begrotingsautoriteiten liepen uiteen . Op 19 mei 1986 sprak het Parlement - of beter gezegd de Commissie voor de begrotingen, het orgaan dat bevoegd is om het advies van de instelling met betrekking tot de overschrijving van voorzieningen te formuleren - na het advies van de Politieke Commissie te hebben ingewonnen, zich uit tegen het voorstel van de Commissie . De Raad daarentegen nam geen uitdrukkelijk besluit, zodat het voorstel op 2 juni 1986, dat wil zeggen na het verstrijken van de in artikel 21, lid 2, tweede alinea, van het financiële reglement gestelde termijn van zes weken, geacht werd door de Raad stilzwijgend te zijn goedgekeurd .
3 . Tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring voert Griekenland in wezen drie middelen aan . Het eerste berust op een exceptie van onwettigheid ex artikel 184 EEG-Verdrag, gericht tegen de classificatie als VU van de speciale hulp aan Turkije in de begroting voor het begrotingsjaar 1982 : overtuigd dat de uit dien hoofde opgevoerde kredieten niet-verplichte uitgaven ( NVU ) vormen, acht de Griekse regering de classificatie onjuist en stelt zij dat de Raad onbevoegd was om de overschrijving te verrichten . Het tweede middel is ontleend aan détournement de pouvoir en misbruik van procedure, waaraan de Raad zich door de overschrijving schuldig zou hebben gemaakt . Het derde middel heeft een ruimere draagwijdte : volgens Griekenland konden de gemeenschapsinstellingen de speciale hulp niet vrijgeven zonder inbreuk te maken op de internationale verplichting die voortvloeit uit resolutie nr . 541(1983 ), waarbij de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties de verdragsluitende staten verzocht geen andere Cyprische staat dan de Republiek Cyprus te erkennen .
Het onderzoek van deze middelen zal heel wat tijd in beslag nemen, maar moet worden voorafgegaan door een analyse van de procedurekwesties die in de schriftelijke fase en ter terechtzitting zijn gerezen . Twee daarvan betreffen de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel en zijn gebaseerd op a ) de onaanvechtbaarheid van de kredietoverschrijving; b ) het verschil tussen het toezicht dat het Hof van Justitie en de Rekenkamer op de begrotingshandelingen uitoefenen . De derde betreft daarentegen de ontvankelijkheid van het eerste middel, voor zover de in artikel 184 bedoelde exceptie door een Lid-Staat wordt opgeworpen .
4 . Ik zal beginnen met de aanvechtbaarheid van de kredietoverschrijving . De vraag is ter terechtzitting opgeworpen door bepaalde leden van het Hof, die partijen hebben verzocht te preciseren of deze maatregel externe rechtsgevolgen kan teweegbrengen, dan wel of hij eerder moet worden gezien als een interne handeling die derhalve niet aan rechterlijk toezicht is onderworpen, en zij verdient nader onderzoek . De controleerbaarheid van de begrotingshandelingen is immers een gebied waarop 's Hofs rechtspraak oplossingen heeft aangereikt, waarmee men zich soms kan verenigen, maar die in andere gevallen niet overtuigend zijn . Ik doel enerzijds op de arresten in het kader van het door de politieke formatie "Les Verts" ingeleide geding inzake de kredieten ter financiering van de informatiecampagne voor de Europese verkiezingen van 1984 ( beschikkingen van 26 september 1984 in de zaken 216, 295, 296, 297/83, Jurispr . 1984, blz . 3325, 3331, 3335 en 3339; arresten van 23 april 1986, zaak 294/83, Jurispr . 1986, blz . 1339, en 25 februari 1988, zaak 190/84, Jurispr . 1988, blz . 1017 ) en anderzijds op het arrest van 3 juli 1986, waarbij het Hof het tussen de Raad en het Parlement gerezen constitutionele geschil inzake de begroting voor het begrotingsjaar 1986 heeft beslecht ( zaak 34/86, Jurispr . 1986, blz . 2155 ).
Zoals bekend, is de typologie van de begrotingshandelingen vrij gevarieerd . Er zijn in de eerste plaats a ) de handelingen die in de zeven in artikel 203 EEG-Verdrag bedoelde fasen de procedure tot goedkeuring van de gemeenschapsbegroting uitmaken . Vervolgens zijn er de maatregelen tot uitvoering van de begroting . In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen b ) de maatregelen die de basisregeling van de uitgave bevatten; c ) de individuele maatregelen, waarbij geldsommen worden toegekend; d ) de boekhoudkundige maatregelen, met inbegrip van de eenvoudige betalingshandelingen . Ten slotte zijn er e ) de maatregelen, zoals overschrijvingen, die in de loop van het begrotingsjaar de voorziene en toegestane uitgaven op de algemene begroting wijzigen .
De handelingen sub a waren het onderwerp van beroepen, zowel in de door Les Verts ingeleide en bij beschikkingen van 26 september 1984 afgedane zaken, als in het geschil tussen de Raad en het Parlement dat tot het arrest van 3 juli 1986 heeft geleid . Bij die beschikkingen verklaarde het Hof de beroepen niet-ontvankelijk, niet op grond van de aard van de bestreden handeling, maar omdat niet was voldaan aan de voorwaarden waaraan artikel 173, tweede alinea, het beroep van particulieren onderwerpt : het overwoog dat, aangezien "de procedure tot goedkeuring van de begroting (( slechts )) resulteert ... in een machtiging om betalingsverplichtingen aan te gaan ... een natuurlijke of rechtspersoon ... niet rechtstreeks (( kan )) worden geraakt door de handelingen die van deze procedure deel uitmaken", terwijl hij zou kunnen worden benadeeld door "ter uitvoering van de begroting genomen besluiten ". Deze benadering lijkt mij juist, voor zover het gaat om de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld; zij is echter niet correct ten aanzien van alle andere handelingen van die categorie, die - zoals de Raad en de Commissie hebben opgemerkt - niet vatbaar zijn voor beroep, omdat zij als onderdeel van een complexe procedure, van voorbereidende aard zijn .
De aanwijzingen in het arrest van 3 juli 1986 zijn evenwichtiger en zeer overtuigend . Het Hof verklaarde, dat "zodra de voorzitter van het Parlement ... heeft geconstateerd dat de begroting definitief is vastgesteld, deze behoort tot de handelingen die (( externe )) rechtsgevolgen in het leven kunnen roepen (( voor zover hij haar )) daarmee ... bindende kracht verleent, zowel jegens de instellingen als jegens de Lid-Staten" ( r.o . 6 en 8 van het arrest ); het Hof voegde daar wijselijk aan toe, dat "indien de handelingen van de begrotingsautoriteit niet aan (( rechterlijk )) toezicht waren onderworpen, ... de instellingen die te zamen de begrotingsautoriteit vormen, de bevoegdheden van de Lid-Staten of van andere instellingen kunnen uithollen ..." Bovendien, concludeert de aangehaalde passage, "bevat het Verdrag geen bepaling die beroep tot nietigverklaring van handelingen op begrotingsgebied uitsluit" ( r.o . 12 ).
Het Hof heeft zich in zaak 294/83 over de handelingen sub b moeten uitspreken . In het betrokken arrest werd niet gepoogd de aard ervan te bepalen, maar werd in dezelfde bewoordingen als het arrest AETR ( arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, Jurispr . 1971, blz . 263 ) erkend, dat beroep openstaat tegen "alle door de instellingen getroffen bepalingen die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen ". Er zij ook aan herinnerd, dat hetzelfde arrest de mogelijkheid erkende om beroep in te stellen "tegen de individuele beschikkingen waarbij ... de uitkering van een hoger dan het voorziene bedrag (( wordt )) geweigerd" ( r.o . 36 ).
Het arrest van 25 februari 1988 handelde over de sub b en c vermelde maatregelen . Het verklaarde het beroep niet-ontvankelijk omdat het gericht was tegen "handelingen betreffende het aangaan van betalingsverplichtingen, de betaalbaarstelling, de verstrekking van betalingsopdrachten en de betaling van uitgaven ... en de ... berekening van de ... kredieten, (( die )) enkel binnen de administratie rechtsgevolgen (( hebben ))" ( r.o . 7 en 8 ). Dit is zeker het geval met gewone uitvoeringshandelingen van financiële aard, interne handelingen van het orgaan waarvan zij uitgaan, die soms van voorbereidende ( boekhoudkundige ) en soms van louter materiële aard zijn ( betaling van bedragen ). Daarentegen lijkt mij dat niet het geval te zijn met de handeling waarbij de administratie de belanghebbende het bedrag van zijn krediet en de criteria voor de berekening ervan meedeelt . Volgens mij kan deze individuele maatregel immers bezwarend zijn en moet hij overeenkomstig het arrest van 23 april 1986 als vatbaar voor beroep worden beschouwd, voor zover hij de uitkering van een lager dan het voorziene bedrag gelast ( voor nadere bijzonderheden verwijs ik naar mijn conclusie in zaak 190/84, Jurispr . 1988, blz . 1017 ).
Ik kom thans, aan de hand van de aan 's Hofs rechtspraak te ontlenen beginselen en de opmerkingen die zij mij heeft ingegeven, tot het onderzoek van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep . De handeling waarop dit betrekking heeft, behoort, zoals gezegd, tot categorie e ).
Het probleem lijkt mij niet moeilijk op te lossen . Zoals ik in mijn conclusie in zaak 34/86 heb gesteld, is de begroting zoals zij na de laatste lezing uit het Parlement komt, een zuiver boekhoudkundig document en dus juridisch steriel . Zij krijgt haar bindende kracht door de afkondiging door de voorzitter; het ligt dus voor de hand, dat voor een volledige nietigverklaring van de begroting het beroep tegen deze afkondiging moet zijn gericht . Het is echter even duidelijk, dat het niet nodig zal zijn, zich tegen het besluit van de voorzitter en dus tegen het Parlement te richten, wanneer de onwettigheid een hoofdstuk, artikel of post betreft en zoals in casu wordt bestreden met de exceptie van artikel 184 . Bovendien hebben wij gezien, dat ook bepaalde handelingen tot uitvoering van de begroting kunnen worden bestreden, met name de besluiten die de basisregeling van de uitgave bevatten en de individuele maatregelen die potentieel bezwarend kunnen zijn .
De kredietoverschrijving heeft echter een bijzonder karakter . Zij houdt ongetwijfeld verband met de uitvoering van de begroting, en de bepaling die ze beheerst, te weten artikel 21 van het financiële reglement, bewijst dit door het feit dat zij in de ( derde ) titel staat, die juist aan die fase is gewijd . Dit heeft echter geen weerslag op de aard ervan . De overschrijving staat immers op hetzelfde niveau als de begroting, zowel omdat zij de oorspronkelijk voorziene en toegestane uitgaven wijzigt, als omdat de Raad en het Parlement, volgens de bevoegdheidsverdeling van artikel 293 EEG-Verdrag, of in bijzondere gevallen de Commissie, bevoegd zijn ertoe over te gaan . Bovendien kan zij, voor zover zij zelfs het maximumpercentage van de NVU vermag te wijzigen, gevolgen hebben voor de opstelling van de boekhoudkundige documenten voor het volgende begrotingsjaar .
Met andere woorden kan men concluderen, dat de overschrijving, daar zij aan de begrotingsautoriteit is toe te rekenen en rechtsgevolgen ( maar ook de door het Hof in rechtsoverweging 12 van het arrest van 3 juli 1986 zo duidelijk in het licht gestelde risico' s ) kan meebrengen, aan het toezicht van het Hof is onderworpen . Hiertegen kan niet worden ingebracht, dat niet de handeling als zodanig kan worden bestreden, maar de maatregel waarbij zij wordt uitgevoerd . Ik herinner eraan, dat deze exceptie, met betrekking tot de begroting in haar geheel, door het Parlement werd opgeworpen in zaak 34/86 . Het arrest is er niet op ingegaan . Ik heb ze echter met kracht bestreden : zou men ze aanvaarden, dan zou dit betekenen dat een orgaan in het geding wordt geroepen, dat niet noodzakelijkerwijs verantwoordelijk is voor de onwettigheid en, erger nog, de justitiabelen worden verplicht te wachten op een maatregel gelieerd aan de bestreden posten of de in strijd met de voorgeschreven begrotingsprocedure ( of, voeg ik daar thans aan toe, in strijd met het financiële reglement ) vastgestelde bedragen .
5 . De tweede ter terechtzitting gerezen procedurekwestie betreft de omvang van het toezicht dat het Hof van Justitie en de Rekenkamer op de begrotingshandelingen uitoefenen . In het algemene vlak is dit vooral door Franse juristen bestudeerd . In Frankrijk immers worden comptabiliteitsregels niet als rechtsregels beschouwd en bestaat er tussen de bevoegdheden van ordonnateurs en rekenplichtigen een scheiding die zich duidelijk weerspiegelt in de bevoegdheid van de administratieve rechter en de Cour des comptes . Het is dus vanzelfsprekend, dat in die optiek "de schending van de begrotings - en comptabiliteitsregels niet zonder formele bepaling in tegengestelde zin kan worden aangevoerd tot staving van een beroep wegens willekeur" ( Odent : Contentieux administratif, Parijs, 1981, deel VI, blz . 1923 ).
Voor het Hof is de vraag reeds opgeworpen, maar onmiddellijk terzijde geschoven . Volgens het arrest in zaak 294/83 immers, moet "het argument dat het bij artikel 296 bis EEG-Verdrag aan de Rekenkamer opgedragen toezicht in de weg staat aan toetsing door het Hof van Justitie, ... worden verworpen . De Rekenkamer kan de wettigheid van een uitgave ... enkel toetsen aan de begroting en aan de handeling van afgeleid recht waaruit die uitgave voorvloeit ( gewoonlijk basishandeling genoemd ). Haar toezicht verschilt dus ... duidelijk van dat van het Hof van Justitie, dat juist betrekking heeft op de wettigheid van die basishandeling" ( r.o . 28 ).
De conclusie van dit citaat slaat mij met verstomming, niet door de gevolgen die zij meebrengt - de ontvankelijkheid van het beroep -, maar door de redenering waarop zij berust . De ter terechtzitting door de gemachtigde van de Commissie verkondigde stelling, dat de Rekenkamer zich ook met het goede beheer uit een oogpunt van opportuniteit bezighoudt en dus een taak vervult die veeleer in het politieke vlak ligt, lijkt trouwens evenmin overtuigend; het standpunt, dat het toezicht van dit orgaan beperkt is tot "de inachtneming van de openbare comptabiliteitsregels bij de uitvoering van de gemeenschapsbegroting", lijkt mij dan weer te restrictief ( Sacchettini : "Dispositions financières", in Le droit de la Communauté économique européenne, Brussel, 1982, vol . 11, blz . 89 en 90 ).
De waarheid is, dat de Rekenkamer gerechtigd en verplicht is, toe te zien op de nakoming van niet enkel de bepalingen op begrotingsgebied die in de Verdragen en het financiële reglement zijn neergelegd, maar elke bepaling van de communautaire rechtsorde voor zover zij een weerslag heeft op de uitgaven . Hoe kan men dan dit toezicht van de rechtsmacht onderscheiden?
Zeer terecht is opgemerkt, dat in ons stelsel de verschillen tussen beide functies voortvloeien uit een aantal fenomenen en in de eerste plaats uit het soort gevolgen dat de uitoefening ervan meebrengt . Anders dan het toezicht van het rekenplichtige orgaan, is de rechterlijke functie immers gekenmerkt door haar bindende gevolgen en de definitieve aard van het gewijsde . De tussenkomst van het Hof veronderstelt ook het bestaan van een verzoek of althans van een betwisting, terwijl dit voor het optreden van de Rekenkamer niet is vereist . De taak van het Hof ligt dus in concreto in het specifieke en gerichte onderzoek van litigieuze handelingen of betrekkingen; die van de Rekenkamer bestaat in het systematische en algemene onderzoek van de beheersactiviteit ( zie Palmieri : La Corte dei Conti delle Comunità europee, nr . 26, Padua, 1983, blz . 78; Goletti : "La Corte dei Conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario", in Foro amministrativo 1986, blz . 2948 e.v .).
6 . Het derde en laatste punt in verband met de ontvankelijkheid betreft de exceptie die Griekenland krachtens artikel 184 EEG-Verdrag heeft opgeworpen tegen de classificatie als VU van de speciale hulp aan Turkije : de Raad merkt immers op, dat een Lid-Staat zich niet op de niet-toepasselijkheid van een begrotingspost kan beroepen in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een overschrijving . Hij voert hiertoe twee argumenten aan .
Het eerste berust op de door een gezaghebbende rechtsleer verkondigde stelling, dat de exceptie van nietigheid niet door de Lid-Staten kan worden opgeworpen ( Bebr : "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities : the Role of the Exception of Illegality", in Common Market Law Review 1966-1967, blz . 11, 12 en 13, en Development of Judicial Control of the European Communities, 's-Gravenhage, 1981, blz . 195; Joliet : Le Droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Luik, 1981, blz . 134 e.v .). De Lid-Staten kunnen immers binnen de in artikel 173 gestelde termijn rechtstreeks alle handelingen van verbindende aard bestrijden en beschikken, voor zover zij aan de opstelling hiervan deelnemen, in het kader van de Raad over politieke invloed die rechtvaardigt dat zij zich niet krachtens artikel 184 op de niet-toepasselijkheid ervan kunnen beroepen . Zie in die zin ook het arrest van 6 maart 1979 ( zaak 92/78, Simmenthal, Jurispr . 1979, blz . 777 ). Luidens rechtsoverweging 39 verzekert artikel 184, dat "iedere procespartij ... de rechtsgeldigheid van ... aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende handelingen der instellingen mag aanvechten, wanneer zij niet - krachtens artikel 173 van het Verdrag - rechtstreeks tegen die handelingen in beroep (( mag )) komen ".
Het tweede argument berust op de bijzondere kenmerken van de begroting en met name op het feit dat zij onderworpen is aan de beginselen van de ondeelbaarheid en de eenjarigheid . De eerste regel staat immers eraan in de weg, dat een deel en a fortiori een post van de begroting niet-toepasselijk wordt verklaard . In een geval als het onderhavige zou deze niet-toepasselijkverklaring echter ook inbreuk maken op het beginsel van de eenjarigheid, wanneer het bedrag van de NVU in de begroting voor het begrotingsjaar 1986, dat dient om het maximumpercentage van die zelfde uitgaven voor het volgende begrotingsjaar te berekenen, erdoor zou worden gewijzigd . Maar er is meer . De classificatie van de uitgaven is een integrerend deel van de begrotingsprocedure en kan niet ter discussie worden gesteld in een geding betreffende de wettigheid van een overschrijving . Gelijk het Hof in het arrest in zaak 34/86 heeft overwogen, "(( vormt )) het probleem van de onderlinge afbakening van de niet-verplichte en de verplichte uitgaven het voorwerp ... van een interinstitutionele verzoeningsprocedure, ingesteld bij de 'gemeenschappelijke verklaring' van Europees Parlement, Raad en Commissie ... en (( kan het )) in dat kader ... worden opgelost" ( r.o . 50 ).
De aldus geresumeerde argumenten kunnen niet worden aanvaard . Wat het eerste argument betreft, lijkt ons het tekstgegeven waarop het grootste deel van de rechtsleer het recht van de Lid-Staten baseert om de exceptie van onwettigheid op te werpen, onoverkomelijk ( Barav : "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", in Common Market Law Review, 1974, blz . 366 e.v .; Vandersanden, Barav : Contentieux communautaire, Brussel, 1977, blz . 260-263; Dubois : "L' exception d' illégalité devant la Cour de Justice des Communautés européennes", in Cahiers de droit européen, 1978, blz . 411 e.v .; Waelbroeck : "Article 184", in AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Brussel, 1983, vol . 10, deel I, blz . 359 e.v .). Zoals men weet, bepaalt artikel 184 immers, dat "ieder partij ..., ook al is de in de derde alinea van artikel 173 bedoelde termijn verstreken, ... de niet-toepasselijkheid van deze verordening (( kan inroepen ))" ( eigen cursivering ). Deze stelling vindt veel steun in 's Hofs rechtspraak in ruime zin .
Ik zal beginnen met zaak 32/65 ( Italië/Raad en Commissie, Jurispr . 1966, blz . 579 ). De Italiaanse regering was krachtens artikel 184 opgekomen tegen verordening nr . 19/65 van de Raad en had zich beroepen op de onwettigheid van sommige bepalingen van de verordeningen nrs . 17/62 van de Raad en 153/62 van de Commissie . Deze ontkende dat Italië op grond van genoemde bepaling kan ageren en het Hof ( arrest van 13 juli 1966 ) bepaalde zich ertoe, haar te antwoorden, dat ingevolge artikel 184 "iedere partij ... de in de eerste alinea van artikel 173 bedoelde middelen kan aanwenden om de niet-toepasselijkheid van (( een verordening )) in te roepen ". Advocaat-generaal Roemer daarentegen pakte de stelling van de Commissie rechtstreeks aan . Volgens hem is het "voldoende ... te wijzen op de algemeen luidende formulering van dit artikel ... en op het ervaringsfeit, dat Lid-Staten bij het opwerpen van de exceptie van onwettigheid stellig een redelijk belang kunnen hebben, aangezien de gebreken van een algemene regeling (( vaak )) eerst bij toepassing op een concreet geval duidelijk aan den dag treden" ( blz . 616 e.v .).
Twintig jaar later draaide de Commissie in zaak 181/85 ( Frankrijk/Commissie, Jurispr . 1987, blz . 689 ) gedeeltelijk bij; zij erkende dat artikel 184 door een Lid-Staat kan worden ingeroepen, maar enkel wanneer deze "verrast" is door de wijze waarop de verordening wordt toegepast . Ook in dit geval heeft het Hof de hindernis niet genomen en heeft de advocaat-generaal zich gekweten van de taak, het argument van de Commissie te weerleggen . Sir Gordon Slynn merkte immers op : "Om zich op artikel 184 te kunnen beroepen, behoeft een Lid-Staat niet aan te tonen, dat hij goede redenen had om niet tijdig een beroep krachtens artikel 173 in te stellen of dat hij werd verrast door de toepassing of de gevolgen van een handeling van de Raad of de Commissie ... De beperking die de Commissie hier tracht in te voeren, vindt geen steun in de verdragsbepalingen . Zij zou, indien aanvaard, aanleiding geven tot moeilijke feitelijke problemen en ik zie geen dwingende of ook maar geldige redenen om in artikel 184 een dergelijke beperking te lezen ."
Ik deel volledig het standpunt van mijn twee collega' s, met name omdat het in overeenstemming is met het beginsel dat de verdragsbepalingen nopens het beroepsrecht der justitiabelen niet restrictief mogen worden uitgelegd ( arrest van 15 juli 1963, zaak 25/62, Plaumann, Jurispr . 1963, blz . 205 ) en met de ratio van de betrokken bepaling . Deze is weliswaar bedoeld als compensatie voor het feit dat particulieren geen beroep kunnen instellen tegen handelingen met een algemene strekking, maar ook om een incidentele toetsing van de wettigheid van dergelijke handelingen mogelijk te maken, wanneer hun gevolgen slechts na het verstrijken van de in artikel 173 gestelde termijn van twee maanden zijn te overzien . Hiertegen kan niet worden ingebracht, dat die termijn in het onderhavige geval reeds lang geleden, op 8 april 1982, is verstreken . Naar men weet, was de hulp aan Turkije immers van eind 1981 tot begin 1986 geblokkeerd door de "bevriezing" van de betrekkingen tussen de EEG en Turkije . Griekenland zou dus de gevolgen van de classificiatie ervan als VU niet hebben kunnen beoordelen binnen de termijn van het beroep tot nietigverklaring .
Ten slotte kan niet worden gesteld, dat het arrest Simmenthal tegen de door mij voorgestane stelling pleit . In die zaak was de verzoeker een particulier en had het Hof zich niet uit te spreken over de vraag of de exceptie van onwettigheid door een Lid-Staat kan worden opgeworpen . Wel werd het Hof verzocht om vast te stellen of de exceptie ook tegen andere handelingen dan verordeningen kan worden opgeworpen; de door het arrest geleverde bijdrage is juist dat het heeft gepreciseerd, dat artikel 184 van toepassing is op handelingen die, ofschoon geen verordening in formele zin, "soortgelijke gevolgen" sorteren .
De argumenten die verweerder ontleent aan bepaalde kenmerken van de gemeenschapsbegroting zijn al even zwak . De eerste kritiek waaraan zij zich blootstellen, is, dat zij in strijd zijn met de door de Raad in zaak 34/86 gevolgde gedragslijn . Die instelling had het Hof toen immers verzocht, de begroting voor het begrotingsjaar 1986 nietig te verklaren voor zover de vastleggingskredieten en betalingskredieten de door haar goedgekeurde en aan het Parlement voorgestelde stijgingspercentages overschreden . Het Hof heeft, naar men weet, het verzoek afgewezen en geoordeeld, dat het toestaan ervan, de begroting zoals zij voortvloeit uit de tweede lezing door de Raad een definitief karakter zou hebben verleend; voorts heeft het Hof opgemerkt, dat de inmenging van de rechterlijke macht in een aan de twee begrotingsautoriteiten voorbehouden onderhandeling het in het Verdrag voorziene institutionele evenwicht zou verstoren .
Dit gezegd zijnde, wijs ik erop, dat de beginselen van de ondeelbaarheid en de eenjarigheid niet in de weg staan aan de onwettigverklaring van een post die een reeds afgesloten begrotingsjaar betreft . Een dergelijk arrest zou immers geen enkele invloed hebben op het evenwicht van de bevoegdheden van het Parlement en de Raad en zou, ook al wijzigt het de aard van de uitgave in de volgende begrotingsjaren, geen weerslag hebben op de begrotingen waarvan die post een onderdeel was, omdat de gevolgen daarvan thans zijn uitgeput . Irrelevant lijkt mij ten slotte de verwijzing van de Raad naar de passage van het arrest van 3 juli 1986 waarin het Hof verklaarde dat de begrotingsautoriteiten "in gemeen overleg" de VU en de NVU onderling afbakenen . De reden is duidelijk . Deze verwijzing kan niet betekenen dat het rechterlijk toezicht wordt uitgesloten, zeker in een zaak als de onderhavige, waarin het Hof moet nagaan of artikel 203, lid 9, juist is toegepast op het onderscheid tussen de twee soorten uitgaven .
7 . Ik kom thans tot de grond van de zaak . Er zij aan herinnerd, dat Griekenland zijn eerste middel ontleent aan de onbevoegdheid van de Raad om tot de litigieuze overschrijving te besluiten . Deze moet volgens haar worden beschouwd als van gemengde aard, zodra de uitgave onder de post van vertrek ( 9631 van hoofdstuk 100 ) verplicht is en die onder de post van aankomst ( 9632 van hoofdstuk 96 ) niet-verplicht . Bijgevolg had de overschrijving moeten worden verricht op grond van artikel 21, lid 2, vierde en vijfde alinea, van het financiële reglement, naar luid waarvan gemengde overschrijvingen enkel worden goedgekeurd wanneer de twee begrotingsautoriteiten binnen zes weken na de ontvangst van het voorstel van de Commissie niets anders hebben beslist . Zoals bekend, heeft het Parlement zich in casu tegen de overschrijving uitgesproken, hetgeen noodzakelijk meebrengt dat zij niet mocht plaatsvinden .
Verweerder, vervolgt de Griekse regering, werpt tegen dat de post van aankomst ( speciale hulp aan Turkije ) onder de VU voorkomt in alle begrotingen vanaf het begrotingsjaar 1982 alsook in de bijlage bij de "gezamenlijke verklaring ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure", die op 30 juni 1982 werd ondertekend door de voorzitters van het Parlement, de Raad en de Commissie ( PB 1982, C 194, blz . 1 ). Deze classificatie is echter onjuist . De hulp is immers niet het voorwerp van een verplichting die op de Gemeenschap rust krachtens een verdrag met Turkije, het weze de overeenkomst van 12 september 1963, het aanvullende protocol of een van de tot in 1977 gesloten financiële protocollen . Er werd eenzijdig toe besloten door de Raad, en zoals het communautaire standpunt van 10 mei 1979 ( luidens hetwelk de Gemeenschap "bereid is" de toepassing van de maatregel "te overwegen ") en besluit nr . 2/80 van de Associatieraad ( die akte neemt van het Europese "aanbod ") laten verstaan, vormt zij enkel "een gebaar van goede wil ".
Het argument van de Raad, dat de hulp besluit nr . 2/80 als rechtsgrondslag heeft, is evenmin gegrond, en wel om twee redenen . Om als "verplicht" te kunnen worden aangemerkt, moet een uitgave voortvloeien uit het Verdrag of "de ten uitvoering daarvan vastgestelde besluiten" ( artikel 203, lid 4, eerste alinea ), en het staat vast dat de door de organen van de associatie EEG-Turkije genomen besluiten hiertoe niet behoren . In de tweede plaats moeten die besluiten, willen zij doeltreffend zijn, door handelingen van de Raad van Ministers in de communautaire rechtsorde worden omgezet ( zie artikel 2, lid 1, van het op 12 september 1963 tussen de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, gesloten akkoord nr . 64/737 "inzake maatregelen en procedures nodig ter toepassing van de Overeenkomst waarbij een Associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije ( PB 1964, blz . 3703 ). In casu zou er echter geen uitvoeringsbepaling zijn, hetgeen slechts kan pleiten voor het niet-verplichte karakter van de uitgave .
Bovendien, merkt Griekenland nog op, vermag het standpunt van de Raad niet te voldoen aan de voorwaarden waarvan de rechtsleer het verplichte karakter van een uitgave afhankelijk stelt . Er bestaan in dit verband twee stromingen . Volgens de eerste ( Sopwith : "Legals Aspects of the Community Budget", in Common Market Law Review, 1980, blz . 328; Ehlermann en Minch : "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure . Article 205 of the EEC Treaty", in Europarecht, 1981, blz . 24 ) is er een VU wanneer a ) het concrete initiatief waarop de uitgave betrekking heeft, in een rechtshandeling is voorzien; b ) het bedrag van de uitgave door een andere rechtshandeling dan de begroting is bepaald; c ) de Gemeenschap of een van haar instellingen zich tot betaling heeft verbonden . In het onderhavige geval lijkt echter aan geen van die drie voorwaarden te zijn voldaan . Zoals gezegd, is het besluit van de Raad immers niet in rechtshandelingen omgezet en sluit het eenzijdige karakter van het aanbod van de Gemeenschap uit, dat het om dwingende verbintenissen gaat .
Volgens andere auteurs daarentegen, is een uitgave verplicht wanneer zij overeenkomt met een krediet waarop een publiek - of privaatrechtelijk persoon tegenover de Gemeenschap aanspraak maakt op grond van het Verdrag, van afgeleide bepalingen of van een internationaal akkoord ( Strasser : Les finances de l' Europe, Brussel, 1980, blz . 49; Dankert : "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", in Common Market Law Review, 1983, blz . 707 ). Maar ook als men deze opvatting deelt, blijft het resultaat hetzelfde : er bestaan immers geen instrumenten van internationaal recht, ook niet in verband met de schorsing en de hervatting van de betrekkingen tussen de EEG en Turkije, die Turkije rechten verlenen die het tegenover de EEG kan doen gelden .
Weinig relevant ten slotte is de verwijzing door de Raad naar de bijlage bij de gezamenlijke verklaring van 30 juni 1982 . Weliswaar wordt in die bijlage de post betreffende de speciale hulp als een VU aangemerkt, maar aangezien de rechtsbron waarvan zij deel uitmaakt, bestemd is om slechts tussen de instellingen te worden toegepast, verbindt zij de Lid-Staten niet en kan zij hooguit dienen als hulpmiddel bij de uitlegging van artikel 203 .
8 . De stelling die door de Raad werd ontwikkeld en grotendeels door de Commissie werd gevolgd, gaat in tegengestelde zin . Verweerder merkt in de eerste plaats op, dat de begrotingsautoriteiten en de Commissie nooit bedenkingen hebben gehad over de classificatie als VU van de posten van vertrek en aankomst . Dit zou blijken uit a ) het voorstel van de Commissie met betrekking tot de litigieuze overschrijving; b ) het advies van het Parlement dat, ofschoon negatief, geen bezwaren omtrent de aard van de uitgaven bevat; c ) het feit dat op de agenda van de "driespraak" die op 3 oktober 1986 werd geopend, niet de minste toespeling is gemaakt op de opportuniteit, de hulp aan Turkije opnieuw in te delen .
Vervolgens is er de verklaring van 30 juni 1982, waarin de drie instellingen verklaren als verplichte uitgaven te beschouwen "de uitgaven welke de begrotingsautoriteit in de begroting moet opnemen opdat de Gemeenschap kan voldoen aan haar - interne of externe - verplichtingen zoals die voortvloeien uit de Verdragen of de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten" ( eigen cursivering ). Ten onrechte stelt Griekenland dit document als onbelangrijk voor . De Raad heeft institutionele verklaringen immers steeds als politieke verbintenissen beschouwd ( zie het antwoord op de schriftelijke vraag van parlementslid Maigaard in PB 1977, C 259, blz . 5 ); belangrijker is, dat zij in functioneel opzicht samenhangen met artikel 15 van het Fusieverdrag, dus met een bepaling die, behalve dat zij door het Hof is gebruikt in voornoemde zaak AETR, moet worden beschouwd als een uitdrukking van het beginsel van de samenwerking tussen de organen ( zie Van Crayenest in AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, vol . 15, blz . 10; Amphoux, loc.cit ., vol . 9, blz . 241, noot 2 ).
Verplichtingen van externe aard - zoals de speciale hulp aan Turkije er ongetwijfeld een is - kan een orgaan dat over internationale rechtspersoonlijkheid beschikt echter ook op grond van eenzijdige verbintenissen aangaan ( zie het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 20 december 1974, Australië/Frankrijk, "Kernproeven", Recueil 1974, blz . 253, r.o . 43 ). In casu is een dergelijke constructie echter overbodig . Weliswaar vindt de hulp niet haar oorsprong in de financiële protocollen, maar het is een feit, dat het aanbod van de Gemeenschap van mei 1975 door Turkije werd aanvaard en dat het aldus gemaakte akkoord werd overgenomen in het reeds meermaals aangehaalde besluit nr . 2/80 . Het is ook een feit, dat deze maatregel, ondanks zijn benaming, onbetwistbaar van conventionele aard is, of althans in de lijn ligt van de conventionele betrekkingen van de associatie EEG-Turkije, van waaruit hij het gemeenschapsstelsel binnentreedt via artikel 238 EEG-Verdrag, de bepaling waarop de associatie berust .
Post 9632 van de begroting voor 1986 vindt dus in genoemd besluit een alleszins deugdelijke rechtsgrondslag . De bepalingen die het bevat, zijn immers voldoende nauwkeurig en behoeven geen uitvoeringsmaatregelen . Anderzijds verlangt artikel 2, lid 1, van akkoord nr . 64/737 niet, dat alle besluiten van de Associatieraad in de communautaire rechtsorde worden omgezet . Evenmin kan worden gesteld, dat de voorziene modaliteiten voor het verlenen van de hulp of het besluit om de uitvoering van de door de EEG aangegane financiële verbintenissen de facto te schorsen, gevolgen hebben gehad voor de aard van de uitgave, in die zin dat zij ze niet-verplicht hebben gemaakt .
Die modaliteiten of voorwaarden hebben de gemeenschapsinstellingen immers niet de bevoegdheid verleend om de omvang van de op de begroting op te voeren kredieten vast te stellen, en de "bevriezing" van de betrekkingen EEG-Turkije is niet in rechtshandelingen omgezet en heeft evenmin het bestaan van op de Gemeenschap rustende verbintenissen op losse schroeven gezet : het is zelfs zo, dat tussen 1981 en 1986 betalingen in verband met post 9632 werden verricht en enkel de opvoering van vastleggingskredieten werd onderbroken . Dat verklaart trouwens waarom de hervatting van de betrekkingen tussen de partijen en de betaling van de litigieuze hulp niet door een formele handeling zijn bekrachtigd .
9 . Wat valt er van die argumenten te zeggen? Voor een uitspraak over de geldigheid ervan, dienen eerst de begrippen VU en NVU te worden toegelicht . Het bij verdrag van 22 april 1970 in artikel 203, lid 4, EEG-Verdrag ingevoerde en vanaf het begrotingsjaar 1975 toegepaste onderscheid tussen de twee soorten uitgaven strekt ertoe, het Parlement ruimere bevoegdheden op begrotingsgebied te verlenen, maar tevens te beletten dat die zodanig worden uitgeoefend, dat zij de besluiten van de Raad a posteriori raken . Het staat echter buiten kijf, dat het aldus bereikte compromis, verre van het door de wetgever beoogde doel te bereiken, er eerder toe heeft bijgedragen, de reeds moeilijke betrekkingen tussen de twee pijlers van de gemeenschapsfinanciën te verslechten . Vandaar een conflict dat van jaar tot jaar verscherpt en in het kader ervan, het zoeken naar nieuwe compromisoplossingen die in zekere zin bestemd zijn om het te temperen . De meest ambitieuze poging, als gevolg van een bijzonder hevig incident, was de interinstitutionele verklaring van 30 juni 1982, die de uitgaven van de Gemeenschap omschrijft in bewoordingen die niet volledig met die van artikel 203, lid 4, overeenkomen .
Deze bepaling handelt immers enkel over de VU en omschrijft ze als de kredieten "die verplicht voortvloeien uit het Verdrag of de ter uitvoering daarvan vastgestelde besluiten ". Het begrip NVU vloeit dus impliciet en a contrario voort uit het begrip VU . Om op de begroting te worden opgevoerd, moeten echter ook de NVU berusten op een bepaling van het primaire of het afgeleide recht; dit betekent dat de vraag of het om de ene of de andere soort uitgave gaat, slechts kan worden beantwoord door een onderzoek van het basisbesluit en met name zijn bindende kracht ten opzichte van het orgaan dat met de betaling is belast . Leidt dit onderzoek tot de conclusie, dat de betrokken autoriteit een gebonden bevoegdheid heeft, dan staat men voor een VU; indien men daarentegen vaststelt, dat de betaling van de voorziene bedragen tot haar discretionaire bevoegdheid behoort, dan gaat het om een NVU ( Sacchettini, op . cit ., blz . 151 e.v .).
Zoals ik in punt 8 heb opgemerkt, wijkt de interinstitutionele verklaring bij het definiëren van de twee soorten uitgaven niet af van de door artikel 203, lid 4, gevolgde methode . Zij bevat echter twee nieuwigheden : zij bevestigt uitdrukkelijk dat DO ook uit externe verplichtingen kunnen voortvloeien en verdeelt de in de bijlage vermelde begrotingsposten onder in VU en NVU . Daar echter de posten van vertrek en aankomst van de litigieuze overschrijving onder de VU zijn opgesomd, ligt het voor de hand, dat de tweede nieuwigheid bijzonder relevant wordt voor de oplossing van de onderhavige zaak . Dit verklaart het belang dat partijen gedurende de gehele procedure aan het rechtskarakter van de verklaring hebben gehecht . Zodra men immers aanvaardt dat zij verbindend is, ontneemt de omstandigheid dat zij de speciale hulp als een verplichte uitgave aanmerkt, het eerste middel van de Griekse regering elke grond .
Ik ben echter overtuigd, dat hier niet behoeft te worden ingegaan op de status van de verklaring in de communautaire rechtsorde . Persoonlijk ben ik de opvatting toegedaan, dat dergelijke documenten a ) hun rechtsgrondslag vinden in de artikelen 5 EEG-Verdrag en 15 van het Fusieverdrag; b ) uitdrukking geven aan het algemene beginsel dat de gemeenschapsorganen tot wederzijdse loyaliteit en samenwerking verplicht; c ) indien de eruit voortvloeiende verplichtingen voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn, kunnen worden verheven tot de rang van ter uitvoering van het Verdrag vastgesteld besluit, zodat de afgeleide bepalingen die ermee in strijd zijn, kunnen worden nietigverklaard ( in verband met de eerste twee punten dienen aan de door de Raad vermelde auteurs te worden toegevoegd : Vesterdorf : Europa-Parlamentet og Europaeisk Integration, Kopenhagen, 1983, blz . 249 e.v ., en Bieber : "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of te EEC Treaty", in Common Market Law Review, 1984, blz . 521; in verband met het derde punt, zie M . Waelbroeck en D . Waelbroeck : "Les 'Déclarations communes' en tant qu' instrument d' un accroissement des compétences du Parlement européen", mededeling op het colloquium "le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle", Brussel, 24-26 september 1986, publikatie in voorbereiding ).
Toch staat het als een paal boven water, dat de gezamenlijke verklaringen en soortgelijke handelingen niettemin een eenvoudig "droit de complément" vormen, dat op straffe van nietigheid niet van het primaire recht mag afwijken . Het feit dat de speciale hulp in de betrokken tekst en in de begrotingen voor 1982 tot 1986 voorkomt onder de VU of dat deze classificatie nooit tot conflicten tussen de Raad, het Parlement en de Commissie heeft geleid, zou dus elk belang verliezen, indien zou komen vast te staan, dat aan die maatregel - in de bewoordingen van artikel 203, lid 4 - geen bepaling van het Verdrag of ter uitvoering daarvan vastgesteld besluit ten grondslag ligt . Kan men echter zeggen dat de zaken zo liggen? Laten wij eens kijken .
10 . Ik herinner eraan, dat Griekenland de speciale hulp als een eenvoudig "gebaar van goede wil" beschouwt, omdat de Raad eenzijdig ertoe heeft besloten, omdat zij niet past in het conventionele kader van de betrekkingen EEG-Turkije en omdat zij nooit in de communautaire rechtsorde is omgezet . Van hun kant stellen de Raad en de Commissie, dat de hulp berust op een verbintenis van conventionele oorsprong, omdat zij voortvloeit uit een aanbod van de Gemeenschap dat Turkije heeft aanvaard, en is bekrachtigd door het werkelijke internationaal akkoord dat, ondanks de benaming, moet worden gezien in besluit nr . 2/80 . Al aanstonds zij gezegd, dat beide stellingen mij onaanvaardbaar lijken . Griekenland ontzegt de Gemeenschap immers de bevoegdheid zich eenzijdig te verbinden, een bevoegdheid die zij onmiskenbaar bezit, en de twee instellingen geven van de situatie een lezing die de wezenstrekken ervan vervalst .
Weliswaar valt niet zonder meer uit te sluiten, dat de gebeurtenis die tot besluit nr . 2/80 heeft geleid, als conventioneel kan worden voorgesteld; daartoe volstaat het wellicht, de positie van de Raad om te keren en in het "aanbod" van de Gemeenschap een aanvaarding te zien van het verzoek om financiële hulp, dat Turkije in oktober 1978 heeft ingediend ( zie boven, punt 2 ) en vervolgens te stellen dat bedoelde maatregel, waarvan het eenzijdige karakter geen twijfel lijdt, het aldus tot stand gekomen akkoord heeft bekrachtigd, zonder de aard ervan te wijzigen . Dit alles is echter kunstmatig . Het is realistischer en theoretisch juister het betrokken aanbod - met andere woorden de handeling van 16 mei 1979 waarbij de Raad besloot Turkije hulp te verlenen - voor te stellen als een verklaring die de Gemeenschap tot een bepaalde gedraging heeft verbonden zonder de inachtneming ervan afhankelijk te stellen van tegenprestaties of van voorafgaande of latere, stilzwijgende of uitdrukkelijke wilsverklaringen vanwege de begunstigde .
Het lijdt echter geen twijfel, dat naar internationaal recht beloften bindend zijn . G . Bosco bevestigde dit 50 jaar geleden en baseerde zijn - toen volkomen nieuwe en onorthodoxe - stelling op de bevoegdheid om zich eenzijdig te verbinden, die uit een algemene regel op het gebied van de rechtsschepping voortvloeit en aan de wil van de staten moet worden toegekend ( zie "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", in Rivista di diritto pubblico, 1938, blz . 626 e.v .); in de daaropvolgende decennia zijn steeds meer auteurs de aldus getoonde weg ingeslagen, zij het met andere argumenten of soms in minder ruime termen ( zie bij voorbeeld Carbone, Promessa et affidamento nel diritto internazionale, Milaan, 1967 ). Thans is de regel promissio est obligatio definitief bekrachtigd door het Internationaal Gerechtshof in voornoemd arrest inzake de Franse kernproeven in Polynesië . Het is duidelijk, dat hij, verder gaande dan zijn oorspronkelijke formulering, ook geldt voor internationale instellingen, voor zover zij rechtspersoonlijkheid bezitten ( zie Sicault : "Du caractère obligatoire des engagements unilatéraux en droit international public", in Revue générale de droit international public, 1979, blz . 633 e.v .).
Ik kom thans terug tot het probleem waarvan ik ben uitgegaan . Als mijn opmerkingen juist zijn, is de rechtsgrondslag van post 9632 het besluit van 16 mei 1979, dat wil zeggen een handeling die niet in het Publikatieblad is bekendgemaakt en in bepaalde opzichten atypisch is, maar zeker "formeler" dan tal van documenten - zoals de "mededelingen" van de Commissie aan de Raad en de "conclusies" van de Europese Raad - die de begrotingsautoriteit toch gebruikt als grondslag voor uitgaven ( zie voor de begroting voor het begrotingsjaar 1987 de posten 941 en 9490, PB 1987, L 86, blz . 879 en 885 ). Anderzijds berust dat besluit, als uiting van de bevoegdheid om zich eenzijdig te verbinden, op de - ongeschreven maar algemeen erkende en essentiële - bepaling die de Gemeenschap internationale rechtspersoonlijkheid verleent . De speciale hulp aan Turkije werd dus voorgesteld als een verplichte uitgave, en zij is dit gebleven in de begrotingsjaren volgend op het jaar waarin zij voor het eerst werd opgevoerd ( 1982 ), daar zeker niet kan worden aangenomen dat de "bevriezing" van de betrekkingen tussen de EEG en Turkije de aard ervan heeft kunnen wijzigen .
Rest nog de precisering van de status van besluit nr . 2/80 . Volgens mij deed dit niets anders dan een reeds volmaakte verbintenis optekenen - of zo men wil bekrachtigen - en de uitvoeringsmodaliteiten ervan vaststellen . Men kan niet zeggen - maar het probleem is nu van minder belang - dat het ontbreken van maatregelen om het in het gemeenschapsrecht om te zetten, relevant is . Op dit punt lijkt de Raad het bij het rechte eind te hebben . Bij aandachtige lezing blijkt immers, dat artikel 2, lid 1, van akkoord nr . 64/737 enkel de verplichting inhoudt die besluiten om te zetten, welke niet op een andere wijze kunnen worden toegepast; en het is duidelijk dat in casu die behoefte niet bestond .
11 . In het tweede, subsidiair aangevoerde middel beklaagt Griekenland zich over de détournement de pouvoir en het misbruik van procedure, waaraan de Raad zich door de litigieuze overschrijving schuldig zou hebben gemaakt . Het eerste gebrek zou bestaan in het besluit om een op een bepaalde lijn opgevoerde voorziening over te dragen naar een operationele lijn van een andere soort . De kredieten van hoofdstuk 100 zijn immers "geïndividualiseerd" en bijgevolg gebonden door de bijbehorende "toelichting", zodat zij slechts kunnen worden overgeschreven wanneer de basishandeling betreffende de lijn van vertrek tot stand is gekomen en de overdracht plaatsvindt naar de overeenkomstige post . In casu echter : a ) is de basishandeling voor post 9631 - dat wil zeggen het vierde financiële protocol - nooit uitgevaardigd; b ) heeft de overschrijving gediend om een andere post, zoals de speciale hulp er juist een was, te stijven .
Het misbruik van procedure houdt ook verband met het gebonden karakter van de in hoofdstuk 100 opgevoerde kredieten . Volgens de Griekse regering had de begrotingsautoriteit dan ook de methode van de "driehoeksoverschrijving" moeten volgen : in concreto had zij het krediet de quo van post 9631 van hoofdstuk 100 moeten overdragen naar de overeenkomstige operationele post - dat wil zeggen nogmaals post 9631 - van hoofdstuk 96, en het tenslotte van deze laatste post naar post 9632 van hetzelfde hoofdstuk moeten overschrijven .
In de eerste plaats rijst de vraag naar het doel en de bindende kracht van de voorzieningen . Zoals men weet, vormt hoofdstuk 100 geen begrotingslijn waarop uitgaven kunnen worden aangerekend . Het is veeleer een reserve bestaande uit bedragen die een bepaalde bestemming hebben en op de begroting zijn opgevoerd voor het geval dat een orgaan uitgaven voor een onzeker bedrag moet doen, voor acties waarvan de rechtsgrondslag niet volledig is bepaald . Krachtens artikel 21 van het financiële reglement kunnen die middelen door de begrotingsautoriteit slechts worden gebruikt via overschrijvingen en, naargelang deze betrekking hebben op VU of NVU, dan wel van gemengde aard zijn, volgens een procedure waaraan de Raad en het Parlement op diverse wijzen deelnemen .
Ik kom thans tot de grief van détournement de pouvoir . Zoals de Raad en de Commissie terecht opmerken, houdt Griekenland geen rekening met het feit dat de overschrijving uiteenvalt in twee fasen met onderscheiden kenmerken en gevolgen : de eerste fase bestaat in de goedkeuring door de houders van de bevoegdheden op begrotingsgebied; in de tweede fase, die samenvalt met de uitvoering van de uitgave en geconcretiseerd is in de materiële overdracht van kredieten tussen verschillende hoofdstukken of binnen hetzelfde hoofdstuk, speelt overeenkomstig artikel 205 EEG-Verdrag de Commissie de hoofdrol . Een basishandeling is echter slechts in deze tweede fase onontbeerlijk, terwijl daarvan kan worden afgezien voor het vrijmaken van de kredieten die zijn opgevoerd onder de in hoofdstuk 100 bedoelde posten .
Na deze precisering dient te worden opgemerkt, dat de "toelichting" - dat wil zeggen de verklaring rechts van de begroting naast iedere lijn waarop bedragen zijn opgevoerd ( zie artikel 16, lid 2, sub b en c ) - in de regel niet de bindende kracht heeft, die de Griekse regering haar toeschrijft . Zij heeft veeleer ten doel, de rechtsgrondslag van de uitgave aan te geven, de ordonnateur bepaalde bijzonderheden te verstrekken of, wanneer het gaat om gesplitste kredieten, de betalingen over verschillende begrotingsjaren te spreiden ( Strasser, Le finanze dell' Europa, Brussel, 1979, blz . 60 ).
In ieder geval niet verbindend is echter de toelichting bij de in hoofdstuk 100 bedoelde lijnen . Zoals men weet, kunnen de desbetreffende kredieten immers slechts via een overschrijving worden gebruikt en heeft de overschrijving in dit geval een specifiek doel, namelijk in de loop van het begrotingsjaar de voorziene en toegestane uitgave te wijzigen, telkens wanneer de basishandeling voor een bepaald krediet niet blijkt te kunnen worden vastgesteld of een bepaalde actie sneller of langzamer verloopt dan voorzien, en ertoe noopt een post te versterken ten detrimente van een andere, waarvan het gebruik niet zo nabij of minder dringend lijkt . Het doel van de verrichting blijkt overigens duidelijk uit de verklaring van 30 juni 1982, waarvan punt IV, lid 3, sub c, bepaalt, dat voor de kredieten waarvoor het onmogelijk lijkt de basisverordening vóór mei vast te stellen "de Commissie alternatieve voorstellen" indient "opdat de desbetreffende kredieten kunnen worden gebruikt gedurende het begrotingsjaar ".
Ik kan dus concluderen, dat de door de Raad gevolgde gedragslijn correct was . In de uitoefening van zijn bevoegdheden heeft hij, als gevolg van feiten die zich na de goedkeuring van de begroting hebben voorgedaan, bepaalde oorspronkelijke toewijzingen van de begroting gewijzigd en aldus een rationeel gebruik van de kredieten verzekerd .
12 . Even ongegrond is de grief van misbruik van procedure . Om de zopas genoemde redenen kan immers de noodzaak van een "driehoeksoverschrijving" niet voortvloeien uit de bindende kracht van de toelichting bij de lijnen van hoofdstuk 100; zij vindt echter evenmin steun in het financiële reglement . Integendeel, de hieruit voortvloeiende gegevens - dat wil zeggen de algemene formulering van artikel 15, lid 4, volgens hetwelk de kredieten van hoofdstuk 100 het voorwerp kunnen zijn van overschrijvingen "overeenkomstig de procedure van artikel 21" en het feit dat krachtens deze laatste bepaling "door middel van overschrijvingen ... alleen die onderdelen van de begroting van kredieten (( kunnen )) worden voorzien waarvoor op de begroting een krediet is uitgetrokken of die 'pro memorie' ... zijn vermeld" ( lid 5 ) - tonen aan dat rechtstreekse overschrijvingen volledig legitiem zijn .
Daarbij komt nog dat a ) uit het oogpunt van de aan de begrotingsautoriteiten verleende en aan de Lid-Staten toekomende bevoegdheden, de keuze tussen de driehoeksmethode en de directe methode geen enkel belang heeft; b ) ongeacht de gebruikte methode, het resultaat van de overschrijvingsprocedure niet verandert .
13 . Zoals gezegd, heeft het derde middel een ruimere draagwijdte . Volgens Griekenland verzoekt resolutie nr . 541(1983 ) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 18 november 1983 in punt 7 van haar dispositief "alle staten geen andere Cyprische staat dan de Republiek Cyprus te erkennen ". Door nu de "Turkse Republiek Noord-Cyprus" te erkennen, is de Turkse regering deze verplichting niet nagekomen . Bijgevolg kan de Gemeenschap haar de speciale hulp niet verlenen, zonder voorbij te gaan aan deze schending en bijgevolg zelf een verplichting niet na te komen, die op haar rust krachtens een handeling die haar bindt volgens het substitutiebeginsel .
Dit argument moet worden afgewezen, omdat het uitgangspunt ervan niet deugt . Uit de tekst van het dispositief en uit de debatten en stemverklaringen vóór de goedkeuring van resolutie nr . 541 ( samengevat in La Comunità internazionale, 1984, blz . 308-314 ) blijkt overduidelijk, dat deze laatste geen "besluit" vormt, dus geen dwingende handeling is, maar behoort tot de maatregelen met het karakter van een loutere aanbeveling . De staten waartoe zij zich richt, zijn dus niet verplicht de in punt 7 aangegeven gedragslijn te volgen of uit de niet-inachtneming ervan de door Griekenland aangevoerde consequenties te trekken ( zie, in het algemeen, Conforti, Le Nazioni Unite, vierde editie, Padua, 1986, blz . 185 e.v ., 265 e.v .).
14 . Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging het beroep dat de Helleense Republiek op 4 augustus 1986 tegen de Raad van de Europese Gemeenschappen heeft ingesteld, te verwerpen .
De in het ongelijk gestelde partij zal de kosten dragen, die van interveniënte daaronder begrepen .
(*) Vertaald uit het Italiaans .