62017CJ0059
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 7 de agosto de 2018 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Mercado vitivinícola — Reglamento (CE) n.o 555/2008 — Ayudas para la reestructuración y reconversión de viñedos — Controles sobre el terreno sin previo aviso — Competencias de los agentes de control — Posibilidad de entrar en una explotación agrícola sin consentimiento de su titular»
En el asunto C‑59/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia), mediante resolución de 30 de enero de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de febrero de 2017, en el procedimiento entre
Château du Grand Bois SCI
y
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. C. Vajda (Ponente) y E. Juhász, la Sra. K. Jürimäe y el Sr. C. Lycourgos, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Bobek;
Secretario: Sra. V. Giacobbo-Peyronnel, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de noviembre de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre del Gobierno francés, por los Sres. D. Colas y S. Horrenberger y la Sra. E. de Moustier, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. G. Kanellopoulos y las Sras. E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou y E. Chroni, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. D. Triantafyllou y H. Krämer, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de febrero de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE) n.o 555/2008 de la Comisión, de 27 de junio de 2008, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 479/2008 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, en lo relativo a los programas de apoyo, el comercio con terceros países, el potencial productivo y los controles en el sector vitivinícola (DO 2008, L 170, p. 1).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Château du Grand Bois SCI y el Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (Organismo nacional de productos de la agricultura y del mar; en lo sucesivo, «FranceAgriMer») relativo a la denegación por este último de la solicitud de Château du Grand Bois de percepción de la ayuda para la reestructuración y reconversión de su viñedo.
Derecho de la Unión
El Reglamento (CE) n.o 479/2008
3
El Reglamento (CE) n.o 479/2008 del Consejo, de 29 de abril de 2008, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1493/1999, (CE) n.o 1782/2003, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 3/2008 y se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 2392/86 y (CE) n.o 1493/1999 (DO 2008, L 148, p. 1), fue derogado por el Reglamento (CE) n.o 491/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 1234/2007 por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO 2009, L 154, p. 1). No obstante, en el momento de los hechos que dieron lugar al litigio principal, el Reglamento n.o 479/2008 permanecía en vigor. El artículo 3 de este último Reglamento, incluido en el capítulo 1, denominado «Programas de apoyo», del título II, disponía lo siguiente:
«El presente capítulo establece las normas que regulan la atribución de fondos comunitarios a los Estados miembros y su utilización por estos a través de programas nacionales de apoyo (denominados en adelante “programas de apoyo”) para financiar medidas de apoyo específicas destinadas al sector vitivinícola.»
4
A tenor del artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento:
«Los Estados miembros se ocuparán de los programas de apoyo y se cerciorarán de que tengan coherencia interna y de que se elaboren y apliquen de manera objetiva, teniendo en cuenta la situación económica de los productores interesados y la necesidad de evitar un trato desigual injustificado entre productores.
Los Estados miembros se encargarán de prever y aplicar los controles y sanciones necesarios en caso de incumplimiento de los programas de apoyo.»
El Reglamento n.o 555/2008
5
Los considerandos 72 y 73 del Reglamento n.o 555/2008 declaran:
«(72)
Es necesario que los Estados miembros garanticen la eficacia de la acción de los organismos encargados de los controles vitivinícolas. […]
(73)
Con el fin de contribuir a una aplicación uniforme de la normativa en toda la Comunidad, resulta necesario que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para que el personal de [los] organismos competentes disponga de los poderes de investigación indispensables para garantizar el cumplimiento de la normativa.»
6
El artículo 57, punto 9, del Reglamento Delegado (UE) 2016/1149 de la Comisión, de 15 de abril de 2016, por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a los programas nacionales de apoyo en el sector vitivinícola y se modifica el Reglamento n.o 555/2008 (DO 2016, L 190, p. 1), suprimió los artículos 75 a 82 del Reglamento n.o 555/2008. El Reglamento Delegado (UE) 2018/273 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2017, por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe al régimen de autorizaciones para plantaciones de vid, el registro vitícola, los documentos de acompañamiento, la certificación, el registro de entradas y salidas, las declaraciones obligatorias, las notificaciones y la publicación de la información notificada, y por el que se completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe a los controles y sanciones pertinentes, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 555/2008, (CE) n.o 606/2009 y (CE) n.o 607/2009 de la Comisión y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.o 436/2009 de la Comisión y el Reglamento Delegado (UE) 2015/560 de la Comisión (DO 2018, L 58, p. 1), por su parte, suprimió, a tenor de su artículo 52, punto 1, entre otros, los artículos 83 a 95 bis del Reglamento n.o 555/2008. En el momento de los hechos que dieron lugar al litigio principal, estos artículos suprimidos aún estaban en vigor.
7
El artículo 76 del Reglamento n.o 555/2008 disponía:
«Sin perjuicio de las disposiciones específicas previstas en el presente Reglamento o en otras normas comunitarias, los Estados miembros efectuarán controles y adoptarán medidas en tanto en cuanto sea necesario para garantizar la correcta aplicación del Reglamento (CE) n.o 479/2008 y del presente Reglamento. Los controles y las medidas deberán ser eficaces, proporcionados y disuasorios a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.
En particular, los Estados miembros se cerciorarán de que:
a)
pueden comprobarse todos los criterios de subvencionabilidad establecidos por la normativa comunitaria o nacional o el marco jurídico nacional;
[…]
d)
los controles y las medidas son conformes a la naturaleza de la medida de ayuda en cuestión; asimismo, establecerán métodos y medios de verificación y determinarán quiénes estarán sometidos a los controles;
[…]»
8
Según el artículo 77, apartado 1, de dicho Reglamento, la verificación consistirá en controles administrativos y, cuando proceda, controles sobre el terreno.
9
A tenor del artículo 78 del citado Reglamento:
«1.   Los controles sobre el terreno se efectuarán sin previo aviso. No obstante, podrán notificarse con una antelación limitada a lo estrictamente necesario, siempre y cuando no se comprometa el propósito del control. Esa antelación no podrá exceder de 48 horas, salvo en casos debidamente justificados o si se trata de medidas para las que se prevea la realización de controles sobre el terreno sistemáticos.
[…]
3.   Se desestimarán la solicitud o solicitudes de ayuda si los beneficiarios o sus representantes impiden la ejecución de los controles sobre el terreno.»
10
El artículo 81, apartados 3 y 4, de este mismo Reglamento disponía lo siguiente:
«3.   Las superficies que reciban la prima por arranque deberán someterse a una comprobación sistemática antes y después del arranque. Esta comprobación se referirá a las parcelas que sean objeto de solicitud de ayuda.
[…]
4.   La comprobación de la realidad del arranque se efectuará o bien mediante un control sobre el terreno clásico, o bien mediante teledetección cuando el arranque afecte a toda la parcela vitícola o cuando esa técnica proporcione imágenes de una resolución igual o superior a 1 m2.»
11
El artículo 83, titulado «Competencia de los agentes de control», del Reglamento n.o 555/2008, estaba redactado en los siguientes términos:
«Cada Estado miembro adoptará todas las medidas necesarias para facilitar las tareas de los agentes de sus organismos competentes. En particular, velará por que dichos agentes, en colaboración, en su caso, con los agentes de los servicios que faculte con este fin:
a)
tengan acceso a los viñedos, a las instalaciones de vinificación, almacenamiento y transformación de productos vitivinícolas y a los medios de transporte de tales productos;
[…]».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12
Se desprende de la resolución de remisión que, el 29 de julio de 2009, Château du Grand Bois presentó una solicitud de ayuda para la reestructuración y reconversión de su viñedo correspondiente a la campaña 2008/2009.
13
Mediante resolución de 18 de diciembre de 2009, FranceAgriMer denegó dicha solicitud basándose en que, con ocasión de los controles sobre el terreno efectuados por su agente los días 27 de agosto y 15 de septiembre de 2009, se había comprobado que, en determinadas parcelas, el arranque de las vides no se había realizado con arreglo a la normativa vigente.
14
Mediante sentencia de 7 de mayo de 2013, el tribunal administratif de Nantes (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Nantes, Francia), estimó el recurso interpuesto por Château du Grand Bois contra dicha resolución. Pronunciándose sobre el recurso de apelación promovido por FranceAgriMer, la cour administrative d’appel de Nantes (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Nantes, Francia) anuló dicha sentencia.
15
Ante el órgano jurisdiccional remitente, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia), Château du Grand Bois alega que la circunstancia de que el agente de FranceAgriMer entrara sin su autorización en su propiedad afecta a la legalidad de la resolución de FranceAgriMer de 18 de diciembre de 2009.
16
En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Autoriza lo dispuesto en los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento [n.o 555/2008] a los agentes encargados de efectuar un control sobre el terreno a acceder a las tierras de una explotación agrícola sin contar con el consentimiento del agricultor?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿debe establecerse una distinción en función de que las tierras de que se trate estén o no cercadas?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿es compatible lo dispuesto en los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento [n.o 555/2008] con el principio de inviolabilidad del domicilio garantizado en el artículo 8 del Convenio Europeo [para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
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Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento n.o 555/2008 deben interpretarse en el sentido de que autorizan a los agentes que efectúan un control sobre el terreno a entrar en una explotación agrícola sin consentimiento de su titular.
18
Las disposiciones citadas por el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial pertenecen al capítulo I, titulado «Principios de control», del título V, «Controles en el sector vitivinícola», del Reglamento n.o 555/2008, que establece las normas de desarrollo del Reglamento n.o 479/2008. Las disposiciones de ese capítulo concretan algunos de los principios y criterios por los que se rige la obligación impuesta a los Estados miembros de efectuar controles para verificar la correcta aplicación de este último Reglamento.
19
Así, en aplicación del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 479/2008, el artículo 76 del Reglamento n.o 555/2008 obliga a los Estados miembros, en tanto en cuanto sea necesario para garantizar la correcta aplicación de dichos Reglamentos, a efectuar controles y a adoptar medidas que sean eficaces, proporcionados y disuasorios, a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de la Unión Europea.
20
El artículo 77, apartado 1, del Reglamento n.o 555/2008 dispone que la verificación consistirá en controles administrativos y, cuando proceda, controles sobre el terreno. De conformidad con el artículo 78, apartado 1, de dicho Reglamento, estos últimos deben efectuarse sin previo aviso, pudiendo no obstante notificarse con una antelación limitada a lo estrictamente necesario, siempre y cuando no se comprometa el propósito del control.
21
Por lo que respecta a las superficies que reciban la prima por arranque, el artículo 81, apartados 3 y 4, del citado Reglamento dispone que esas superficies deberán someterse a una comprobación sistemática antes y después del arranque y que estas comprobaciones se efectuarán mediante un control sobre el terreno clásico, sin perjuicio de la posibilidad, sujeta a determinadas condiciones, de utilizar otros métodos de control especificados en dichas disposiciones.
22
Sin embargo, no se desprende ni del tenor de los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento n.o 555/2008 ni del de las restantes disposiciones de dicho Reglamento que la referida obligación impuesta a los Estados miembros de instaurar un sistema de controles sobre el terreno lleve aparejada una autorización a los agentes habilitados a tal efecto para entrar en las tierras de una explotación agrícola sin el consentimiento de su titular.
23
En particular, no cabe deducir del hecho de que, en virtud del artículo 78, apartado 1, del Reglamento n.o 555/2008, los controles sobre el terreno deban efectuarse sin previo aviso que dicho Reglamento contemple tal autorización. Como ha señalado el Abogado General en los puntos 40 a 42 de sus conclusiones, los términos «sin previo aviso» y «sin autorización» no son sinónimos. En efecto, el hecho de que un control pueda efectuarse sin previo aviso significa a lo sumo que puede tener lugar en todo momento, sin que el agente de control haya anunciado su visita.
24
En cambio, el hecho de que tal control se efectúe «sin previo aviso» no significa que, una vez sobre el terreno sin haber anunciado previamente su presencia, dicho agente pueda reivindicar el derecho a entrar en el lugar del control sin haber sido autorizado por el titular de la explotación. De ello se desprende que la obligación impuesta a los Estados miembros por el Reglamento n.o 555/2008 de establecer un sistema de controles sin previo aviso no implica, en sí misma, el derecho de los agentes que los llevan a cabo a entrar en el lugar del control sin el consentimiento de los titulares de la explotación.
25
Este análisis resulta confirmado por el sistema general de dicho Reglamento. A este respecto, se desprende de sus considerandos 72 y 73 que incumbe a los Estados miembros garantizar la eficacia de la acción de los organismos encargados de los controles vitivinícolas, adoptando las medidas necesarias para que el personal de esos organismos disponga de los poderes de investigación indispensables para garantizar el cumplimiento de la normativa vitivinícola de la Unión. Además, como ha señalado el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, el artículo 83, letra a), del citado Reglamento, relativo a las competencias de los agentes de control, precisa que cada Estado miembro debe velar por que sus agentes tengan acceso a los viñedos y a los demás lugares e instalaciones necesarios para el cumplimiento de sus tareas, sin exigir no obstante que dicho acceso pueda tener lugar sin consentimiento del titular de la explotación.
26
De lo anterior se desprende que el Reglamento n.o 555/2008 encomienda a los Estados miembros la tarea de regular, en su Derecho interno, las facultades atribuidas a los agentes de control y gran parte de las particularidades de los controles que han de efectuarse, incluidas las relativas al acceso a los lugares objeto de los mismos.
27
Por consiguiente, procede considerar que las disposiciones del Reglamento n.o 555/2008 no confieren una autorización para entrar en las tierras de una explotación agrícola sin el consentimiento de su titular.
28
No obstante, el Gobierno francés y la Comisión Europea opinan, en lo sustancial, que al solicitar la concesión de fondos de la Unión al amparo de los programas de ayuda contemplados en los Reglamentos n.os 479/2008 y 555/2008, los viticultores conceden tácitamente una autorización general y previa para la realización de controles, puesto que estos constituyen un elemento integrante del régimen de ayudas establecido por dichos Reglamentos.
29
Tal argumentación no puede aceptarse.
30
En efecto, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la protección frente a las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de una persona física o jurídica que sean arbitrarias o desproporcionadas constituye un principio general del Derecho de la Unión, debiendo tales intervenciones tener un fundamento legal y estar justificadas por las causas previstas en la Ley (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1989_Hoechst/Comisión, 46/87 y 227/88, EU:C:1989:337, apartado 19; de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, apartado 27, y de 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, apartado 51).
31
Pues bien, una autorización tácita, general y previa, como la contemplada por el Gobierno francés y la Comisión, no responde a esta exigencia. Si bien el Derecho de la Unión puede disponer que el titular de una explotación pueda conceder una autorización general y previa a los agentes de control para acceder al lugar de la explotación, tal autorización debería, por lo menos, estar explícitamente prevista en la Ley. Sin embargo, las disposiciones de los Reglamentos n.os 479/2008 y 555/2008 no prevén tal autorización.
32
En cualquier caso, procede considerar que la denegación de la solicitud de ayuda prescrita en el artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.o 555/2008 como consecuencia jurídica importante de la obstaculización del control sobre el terreno por parte del titular de la explotación o su representante, constituye en sí misma un medio eficaz y suficiente para alcanzar el objetivo, establecido en el artículo 76 de dicho Reglamento, de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 16 de junio de 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, apartados 26 y 27). Por lo tanto, para la realización de ese objetivo, no es necesaria una autorización general y previa a los agentes de control para acceder al lugar del control.
33
En vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento n.o 555/2008 deben interpretarse en el sentido de que no autorizan a los agentes que efectúen un control sobre el terreno a entrar en una explotación agrícola sin consentimiento de su titular.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
34
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
Costas
35
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
Los artículos 76, 78 y 81 del Reglamento (CE) n.o 555/2008 de la Comisión, de 27 de junio de 2008, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 479/2008 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, en lo relativo a los programas de apoyo, el comercio con terceros países, el potencial productivo y los controles en el sector vitivinícola, deben interpretarse en el sentido de que no autorizan a los agentes que efectúen un control sobre el terreno a entrar en una explotación agrícola sin consentimiento de su titular.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.