ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
9 juillet 2013 (*)
«Pourvoi – Article 181 du règlement de procédure de la Cour – FEDER – Décision portant réduction du concours financier – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Entité régionale – Acte concernant directement cette entité – Irrecevabilité»
Dans l’affaire C‑586/11 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 23 novembre 2011,
Regione Puglia, représentée par Mes F. Brunelli et A. Aloia, avvocati, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par:
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. Gentili, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par M. L. Prete et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. E. Jarašiūnas, président de chambre, MM. A. Ó Caoimh et C. G. Fernlund (rapporteur), juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 181 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son pourvoi, la Regione Puglia demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 14 septembre 2011, Regione Puglia/Commission (T‑84/10, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation partielle de la décision C(2009) 10350 de la Commission, du 22 décembre 2009, portant réduction du concours du Fonds européen de développement régional (FEDER) accordé en application de la décision C(2000) 2349 de la Commission, du 8 août 2000, portant approbation du programme opérationnel POR Puglia, pour la période 2000-2006, au titre de l’objectif n° 1 (ci-après la «décision litigieuse»).
Les antécédents du litige
2        La République italienne a, en application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161, p. 1), soumis à la Commission des Communautés européennes le projet POR Puglia (ci-après le «POR Puglia»). Par la décision C(2000) 2349, la Commission a approuvé le POR Puglia et a mis à la disposition des autorités italiennes, sur ce fondement, un montant total de 1 721 827 000 euros au titre du concours financier du FEDER.
3        En 2007, la Commission a effectué des audits des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les autorités responsables du POR Puglia. Elle a conclu que la Regione Puglia n’avait pas établi de systèmes de gestion et de contrôle assurant une bonne gestion financière de l’intervention du FEDER et que les systèmes en place ne garantissaient pas suffisamment l’exactitude, la régularité et l’éligibilité des demandes de paiement. La Commission a estimé que la République italienne ne s’était pas conformée aux obligations qui lui incombaient en vertu du règlement (CE) n° 438/2001 de la Commission, du 2 mars 2001, fixant les modalités d’application du règlement n° 1260/1999 en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 63, p. 21), et que ces insuffisances dans les systèmes de gestion et de contrôle pouvaient avoir provoqué dans le passé des irrégularités de caractère systématique et risquaient d’en provoquer à l’avenir.
4        Après une mission d’audit effectuée en janvier 2009, la Commission a, par la décision litigieuse, réclamé à la République italienne le remboursement d’une partie des fonds versés. À l’article 1er de cette décision, la Commission indique ainsi que le concours attribué au titre du FEDER est réduit d’un montant de 79 335 741 euros. L’article 5 de la même décision impose à cet État membre de prendre les mesures adaptées pour informer les bénéficiaires finaux concernés. L’article 6 de ladite décision précise que le destinataire de celle-ci est la République italienne.
Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 février 2010, la Regione Puglia a introduit un recours tendant à l’annulation partielle de la décision litigieuse.
6        Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté ce recours comme irrecevable.
7        La décision litigieuse ayant été notifiée par la Commission à la République italienne, le Tribunal a vérifié si la Regione Puglia était recevable à former un recours en annulation contre cette décision au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et, plus particulièrement, si elle était directement et individuellement concernée par celle-ci.
8        S’agissant de la question de savoir si la Regione Puglia était directement concernée par la décision litigieuse, le Tribunal a rappelé, au point 29 de l’ordonnance attaquée, que cette condition exige que la décision, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires.
9        Par les motifs énoncés aux points 30 à 34 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé que la décision litigieuse ne répond pas au premier des deux critères susmentionnés. Il a relevé que seule la République italienne est titulaire du droit au concours financier du FEDER et qu’aucune disposition du droit de l’Union n’impose à la Regione Puglia de rembourser la somme correspondant au montant du concours ayant fait l’objet du désengagement de la Commission.
10      Par les motifs énoncés aux points 35 à 52 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé que la décision litigieuse ne répond pas au second critère mentionné au point 8 de la présente ordonnance. Il a estimé que cette décision n’impose pas à la République italienne de récupérer la somme en cause auprès de la Regione Puglia. En effet, selon le Tribunal, cet État membre dispose d’un pouvoir d’appréciation quant à la mise en œuvre de ladite décision, nonobstant son intention de répercuter les conséquences financières de celle-ci sur la Regione Puglia.
11      Sur le fondement de ces éléments, le Tribunal a jugé, au point 53 de la même ordonnance, que la Regione Puglia n’est pas directement concernée par la décision litigieuse. En conséquence, le Tribunal a, au point 54 de ladite ordonnance, rejeté le recours comme irrecevable, sans examiner la question de savoir si la requérante était individuellement concernée par cette décision.
Les conclusions des parties devant la Cour
12      La Regione Puglia demande à la Cour:
–        d’annuler l’ordonnance attaquée ainsi que la décision litigieuse, à l’exception de son article 4, et
–        de condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de la Regione Puglia aux dépens des deux instances, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
14      La République italienne, qui a été admise à intervenir au pourvoi au soutien des conclusions de la Regione Puglia par ordonnance du président de la Cour du 22 mars 2012, demande à la Cour d’accueillir le pourvoi, d’annuler la décision litigieuse et de renvoyer l’affaire au Tribunal pour qu’il statue au fond.
Sur le pourvoi
15      En vertu de l’article 181 de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de rejeter totalement ou partiellement ce pourvoi par voie d’ordonnance motivée.
16      Il y a lieu de faire application de cette disposition en l’espèce.
17      À l’appui de son pourvoi, la Regione Puglia invoque en substance trois moyens.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal
18      La Regione Puglia soutient que le Tribunal a enfreint l’article 114 de son règlement de procédure en décidant, au point 26 de l’ordonnance attaquée, de statuer sur le recours sans tenir d’audience, alors même que cette disposition prévoit expressément une phase orale de la procédure. Ainsi privée d’un débat contradictoire, elle estime avoir subi une atteinte à ses droits procéduraux. Cette ordonnance serait, en outre, dépourvue de motivation. Elle aurait été prise au mépris des arguments et des preuves ainsi que des règles de bonnes pratiques de l’Union en général et du Tribunal en particulier. Ce dernier aurait mis près de deux ans pour statuer sur la recevabilité d’un recours, ce délai étant largement supérieur à la durée moyenne nécessaire pour statuer sur le fond.
19      Toutefois, contrairement à ce que prétend la Regione Puglia, l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal ne garantit pas le déroulement d’une phase orale. En effet, le Tribunal peut, en application du paragraphe 3 de cet article, statuer au terme d’une procédure uniquement écrite (arrêts du 19 janvier 2006, AIT/Commission, C‑547/03 P, Rec. p. I‑845, point 35, et du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, C‑417/04 P, Rec. p. I‑3881, point 37). Par conséquent, le Tribunal n’a pas méconnu les dispositions de l’article 114 de son règlement de procédure en statuant sans avoir tenu une audience.
20      Le Tribunal a précisé, au point 26 de l’ordonnance attaquée, qu’il s’estimait suffisamment éclairé par l’examen des pièces du dossier pour statuer sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission sans ouvrir la phase orale. Il a ainsi motivé à suffisance de droit sa décision à cet égard.
21      En outre, la Regione Puglia a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 12 juillet 2010. Dès lors, le principe du contradictoire a été respecté.
22      Enfin, les affirmations de la Regione Puglia relatives à l’appréciation des preuves, aux «règles de bonnes pratiques de l’Union en général et du Tribunal en particulier» ainsi qu’à la durée de l’instance sont générales, imprécises et abstraites. Elles ne contiennent pas un exposé des arguments juridiques cohérents critiquant spécifiquement certains points de l’ordonnance attaquée. Elles sont donc trop imprécises pour permettre à la Cour de leur apporter une réponse dans le cadre du pourvoi.
23      Il s’ensuit que c’est sans commettre une irrégularité de procédure que le Tribunal a pu prendre l’ordonnance attaquée sans entendre les parties en leurs explications orales. Il y a lieu, dès lors, de rejeter le premier moyen comme manifestement non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une omission de statuer
24      La Regione Puglia reproche au Tribunal d’avoir omis de statuer sur le point de savoir si elle était individuellement concernée par la décision litigieuse. Elle soutient que le fait que l’ordonnance attaquée ne contient aucune motivation particulière à cet égard constitue une violation des dispositions de l’article 81 du règlement de procédure du Tribunal.
25      Toutefois, il convient de rappeler que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE permet à toute personne physique ou morale de former un recours en annulation contre les décisions qui, tout en étant adressées à une autre personne, les concernent directement et individuellement. Il ressort de l’emploi de la conjonction «et» que cette disposition exige la réunion de deux conditions cumulatives relatives, d’une part, à l’incidence directe de la décision en cause sur la situation juridique du requérant et, d’autre part, au fait que ce dernier est affecté individuellement. Si le requérant ne satisfait pas à l’une de ces conditions, il devient superflu de rechercher s’il satisfait à l’autre (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223).
26      Au point 28 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a indiqué qu’il y avait lieu de vérifier si la requérante avait qualité pour agir contre la décision litigieuse «et, plus particulièrement, si elle est directement et individuellement concernée par celle-ci». Par les motifs exposés de manière circonstanciée aux points 29 à 53 de la même ordonnance, le Tribunal est parvenu à la conclusion selon laquelle la requérante n’est pas directement concernée par cette décision. C’est donc par une motivation appropriée et sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a décidé, au point 54 de ladite ordonnance, de rejeter le recours comme irrecevable «sans qu’il soit besoin d’examiner la question de savoir si la requérante est individuellement concernée par la décision [litigieuse]».
27      Il s’ensuit que le deuxième moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE
28      Par son troisième moyen, la Regione Puglia conteste la jurisprudence de la Cour sur le fondement de laquelle l’ordonnance attaquée a été rendue. Elle estime que cette jurisprudence s’appuie sur une interprétation restrictive de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, qui est contraire tant à la lettre qu’à l’esprit de cette disposition.
Sur la première branche du troisième moyen
29      S’agissant de l’analyse des effets directs de la décision litigieuse sur sa situation juridique, effectuée aux points 30 à 34 de l’ordonnance attaquée, la Regione Puglia soutient qu’elle est excessivement formaliste dans la mesure où elle accorde une place primordiale au fait que la République italienne était la destinataire de cette décision. Une telle analyse serait également superficielle puisque, en droit comme en fait, la Commission s’adresse directement aux régions auxquelles les articles 1er, 8 et 9 du règlement n° 1260/1999 confèrent un rôle central dans la procédure de gestion des contributions du FEDER. En outre, cette analyse serait incompatible avec les articles 4, paragraphes 2 et 3, TUE ainsi que 5, paragraphe 3, TUE, lesquels reconnaissent l’autonomie régionale, la coopération loyale entre l’Union européenne et les États membres ainsi que le principe de subsidiarité.
30      Toutefois, pour répondre à ces arguments, il suffit de rappeler que, sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, une entité régionale ou locale peut, dans la mesure où elle jouit de la personnalité juridique en vertu du droit national, former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement (voir arrêts du 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Conseil, C‑452/98, Rec. p. I‑8973, point 51; du 10 avril 2003, Commission/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Rec. p. I‑3483, point 59, ainsi que du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, C‑445/07 P et C‑455/07 P, Rec. p. I‑7993, point 42).
31      Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que, en premier lieu, la mesure du droit de l’Union contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et, en second lieu, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêts du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission, C‑404/96 P, Rec. p. I‑2435, point 41; du 29 juin 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, Rec. p. I‑6289, point 34; du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, précité, point 28; du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission, C‑15/06 P, Rec. p. I‑2591, point 31, ainsi que Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, précité, point 45).
32      S’agissant du premier des deux critères susmentionnés, il ressort d’une jurisprudence désormais bien établie que la désignation, dans une décision d’octroi d’un concours financier communautaire, d’une entité régionale ou locale comme autorité responsable de la réalisation d’un projet FEDER n’implique pas que cette entité soit elle-même titulaire du droit audit concours (arrêts précités du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, points 29 et 30; du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission, point 32, ainsi que Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission, point 47).
33      Cette jurisprudence a été rappelée aux points 27, 29 et 30 de l’ordonnance attaquée. C’est donc à bon droit que le Tribunal a constaté, au point 32 de la même ordonnance, que «c’est la République italienne, en tant que destinataire de la décision [litigieuse], qui doit être considérée comme titulaire du droit au concours en question».
34      La Regione Puglia reproche toutefois au Tribunal d’avoir écarté certaines preuves tendant à démontrer que, dans les faits, c’est elle qui a supporté directement les effets de la réduction du concours financier du FEDER. Elle critique ainsi l’affirmation du Tribunal, au point 33 de l’ordonnance attaquée, selon laquelle elle n’aurait pas été contrainte de rembourser la somme correspondant au montant du concours financier désengagé. Elle invite ainsi la Cour, en substance, à constater que le Tribunal a dénaturé les documents démontrant que la République italienne lui a demandé de rembourser ce montant.
35      Toutefois, il convient de relever que cette allégation repose sur une lecture erronée du point 33 de l’ordonnance attaquée, selon lequel «[...] il ne ressort pas du dossier que la requérante est tenue, du fait de la décision [litigieuse] elle-même ou d’une quelconque disposition de droit de l’Union ayant vocation à régir l’effet de cette décision, de rembourser la somme correspondant au montant du concours financier communautaire désengagé [...] Au contraire, il ressort des articles 1er et 2 de la décision [litigieuse] que c’est la République italienne qui a indûment perçu la somme visée et que c’est à cette dernière que le remboursement est demandé [...]».
36      Par ce motif, également repris, en substance, aux points 38 à 40 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a souligné que, si la décision litigieuse impose à la République italienne de rembourser à l’Union le montant du concours qu’elle lui avait versé et qui a fait l’objet d’un désengagement de la Commission, ni cette décision ni aucune autre disposition du droit de l’Union ne fait peser une telle obligation de remboursement sur la Regione Puglia. Par conséquent, loin de dénaturer les preuves établissant que, à la suite de ladite décision, la République italienne a demandé à la Regione Puglia le remboursement du montant du concours désengagé, le point 33 de l’ordonnance attaquée se limite à souligner, en substance, que cette demande découle non pas du droit de l’Union, mais du droit national.
37      Au point 48 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a d’ailleurs examiné le document matérialisant cette demande, à savoir une lettre du ministère du Développement économique italien du 12 février 2010, et jugé que cette dernière «ne fait que confirmer qu’une éventuelle obligation de remboursement du concours du FEDER par la requérante ne serait pas la conséquence directe de la décision [litigieuse] mais exigerait une initiative autonome de l’État membre».
38      Dès lors, c’est sans dénaturer les preuves qui lui ont été soumises ni commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, au point 44 de l’ordonnance attaquée, que la décision litigieuse «n’a pas produit d’effets directs sur la situation juridique de la requérante».
39      La première branche du troisième moyen est donc manifestement non fondée.
Sur la seconde branche du troisième moyen
40      La Regione Puglia conteste les appréciations portées, aux points 35 à 43 et 45 à 52 de l’ordonnance attaquée, sur le second critère relatif à l’incidence directe sur la situation juridique du requérant, à savoir celui concernant la marge d’appréciation du destinataire de l’acte attaqué. Elle affirme que la République italienne, contrainte de mettre en œuvre la décision litigieuse, ne disposait d’aucune marge d’appréciation. Les conséquences économiques de cette décision auraient été directement supportées par la seule Regione Puglia.
41      Le Tribunal aurait commis une erreur de droit, aux points 37 à 39 de l’ordonnance attaquée, en recherchant le fondement de la prétendue absence de marge d’appréciation de la République italienne dans les termes de la décision litigieuse plutôt que dans les dispositions pertinentes du règlement n° 1260/1999.
42      La Regione Puglia fait valoir que le raisonnement du Tribunal, par son caractère abstrait, aboutit à une contradiction de motifs lorsqu’il affirme, d’une part, au point 42 de l’ordonnance attaquée, que, «même si la République italienne devait décider de procéder à la récupération de l’indu, il n’apparaît pas qu’elle ne disposerait d’aucun pouvoir d’appréciation quant à l’entité auprès de laquelle cette récupération devrait avoir lieu» et, d’autre part, au point 52 de ladite ordonnance, que «l’intention de la République italienne de répercuter sur la requérante les conséquences financières de la décision [litigieuse] ne suffit pas pour établir l’intérêt direct requis par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 6 juin 2002, SLIM Sicilia/Commission, T‑105/01, Rec. p. II‑2697, point 52). En effet, un État membre aurait ainsi la possibilité de décider si la personne concernée dispose ou non de la qualité pour agir devant les juridictions de l’Union.
43      Toutefois, en réponse à ces arguments, il suffit de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 31 de la présente ordonnance que le second critère relatif à l’incidence directe sur la situation juridique du requérant est rempli lorsque la mise en œuvre de la mesure contestée a un caractère automatique et découle de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires.
44      Après avoir rappelé ces principes jurisprudentiels au point 35 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a souligné, au point 40 de celle-ci, que «le remboursement par la requérante des fonds communautaires indûment versés serait la conséquence directe non de la décision [litigieuse], mais de l’action exercée à cette fin par la République italienne, sur la base de la législation nationale, afin de satisfaire aux obligations découlant de la réglementation de l’Union en la matière».
45      Le Tribunal s’est, en outre, prononcé comme suit au point 41 de l’ordonnance attaquée:
«[R]ien ne permettait de conclure que l’État membre ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation, voire d’aucun pouvoir décisionnel, en ce qui concerne un tel remboursement. En effet, conformément au principe de subsidiarité énoncé au considérant 26 du règlement n° 1260/1999, lorsque l’État membre prend des mesures ayant trait au contrôle financier, en application de l’article 38, paragraphe 1, du même règlement, il agit en vertu de compétences propres. Il ne peut donc être exclu que des circonstances particulières puissent amener la République italienne à renoncer à réclamer le remboursement du concours litigieux et à supporter elle-même la charge du remboursement au FEDER du montant en cause [...]»
46      Il a ainsi pu conclure, au point 43 de l’ordonnance attaquée que, «à la suite de l’adoption de la décision [litigieuse], c’est à la République italienne qu’il appartient d’apprécier s’il y a lieu de demander, conformément aux dispositions de son droit national et sous le contrôle des juridictions nationales, le remboursement de l’indu, selon le cas, aux requérantes ou aux bénéficiaires finaux, et d’adopter à cette fin les mesures nationales individuelles nécessaires [...]».
47      Il découle de ces éléments que c’est sans se contredire ni commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, au point 44 de l’ordonnance attaquée, que la décision litigieuse «laisse un pouvoir d’appréciation à la République italienne, qui est chargée de sa mise en œuvre».
48      Il y a donc lieu de rejeter le troisième moyen invoqué par la Regione Puglia au soutien de son pourvoi et, par voie de conséquence, celui-ci dans son ensemble comme étant manifestement non fondé.
Sur les dépens
49      En vertu de l’article 184, paragraphe 2, de son règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu du paragraphe 1 dudit article 184, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
50      Conformément à l’article 140, paragraphe 1, dudit règlement de procédure, également applicable à la procédure de pourvoi, disposition selon laquelle les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, il y a lieu de décider que la République italienne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) ordonne:
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      La Regione Puglia est condamnée aux dépens.
3)      La République italienne supporte ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.