Affaire C‑44/14
Royaume d’Espagne
contre
Parlement européen
etConseil de l’Union européenne
«Recours en annulation – Règlement (UE) no 1052/2013 – Franchissement des frontières extérieures – Système Eurosur – Développement des dispositions de l’acquis de Schengen – Participation – Coopération avec l’Irlande et le Royaume-Uni – Validité»
Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 8 septembre 2015
1.        Coopération judiciaire en matière pénale – Protocole intégrant l’acquis de Schengen – Applicabilité à l’Irlande et au Royaume-Uni – Limites – Non‑participation aux dispositions de l’acquis, ou à l’adoption de propositions et d’initiatives fondées sur cet acquis, relatives au franchissement des frontières extérieures – Possibilité d’instaurer avec l’Irlande et le Royaume‑Uni une forme de coopération limitée permettant l’échange d’informations relatives au franchissement des frontières extérieures
(Protocole no 19 annexé aux traités UE et FUE, art. 4 et 5; Déclaration no 45, annexée à l’acte final du traité sur l’Union européenne; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1052/2013, art. 19; décisions du Conseil 2000/365 et 2002/192)
2.        Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation littérale, systématique et téléologique
3.        Union européenne – Coopération renforcée – Mise en œuvre – Obligations des États membres participants – Coopération renforcée dans les domaines relevant de l’acquis de Schengen – Possibilité pour l’Irlande et le Royaume‑Uni de participer à cet acquis – Conséquences
(Art. 327 TFUE et 331 TFUE; protocole no 19 annexé aux traités UE et FUE, art. 1er, 4 et 5)
1.        L’Irlande et le Royaume-Uni ne participant pas à toutes les dispositions de l’acquis de Schengen, ces deux États membres se trouvent placés dans une situation particulière, dont le protocole (no 19) sur l’acquis de Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne (protocole de Schengen) a tenu compte à un double titre. D’une part, l’article 4 de ce protocole réserve à ces deux États membres la faculté de demander, à tout moment, de participer à tout ou partie des dispositions de l’acquis de Schengen, tel qu’en vigueur à la date de la demande de participation. D’autre part, l’article 5 dudit protocole, qui régit l’adoption des propositions et des initiatives fondées sur cet acquis, permet auxdits États membres de choisir s’ils participent ou non à l’adoption d’une mesure de ce type, ce choix n’étant offert à l’un des mêmes États membres que lorsque cette mesure s’inscrit dans un domaine de l’acquis de Schengen auquel l’État membre concerné a souscrit en application de l’article 4 du même protocole ou lorsque ladite mesure constitue un développement d’un tel domaine.
Dans ce contexte, si, en application de l’article 4 du protocole de Schengen et des décisions 2000/365, relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de participer à certaines dispositions de l’acquis de Schengen, et 2002/192, relative à la demande de l’Irlande de participer à certaines dispositions de l’acquis de Schengen, l’Irlande et le Royaume-Uni participent à certaines dispositions dudit acquis, cette participation ne s’étend pas aux dispositions de cet acquis relatives au franchissement des frontières extérieures. L’Irlande ou le Royaume-Uni ne peuvent donc participer aux dispositions en vigueur de l’acquis de Schengen relatives à ce domaine ou à l’adoption de propositions et d’initiatives fondées sur cet acquis et relatives audit domaine qu’après qu’une demande à cette fin a été formulée par l’État membre concerné, puis acceptée par le Conseil statuant conformément à la procédure prévue à l’article 4 du protocole de Schengen. Il s’ensuit que le législateur de l’Union ne saurait valablement instituer une procédure différente de celle prévue à l’article 4 de ce protocole, que ce soit dans le sens d’un renforcement ou d’un allégement de celle-ci, aux fins d’autoriser la participation de l’Irlande ou du Royaume‑Uni à de telles dispositions ou à l’adoption de telles propositions et initiatives. De même, le législateur de l’Union ne saurait prévoir la faculté, pour les États membres, de conclure entre eux des accords ayant un tel effet.
S’agissant de l’article 19 du règlement no 1052/2013, portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), qui prévoit la faculté d’instaurer une coopération visant à l’échange d’informations relatives au franchissement des frontières extérieures, sur la base d’accords bilatéraux ou multilatéraux entre l’Irlande ou le Royaume-Uni et un ou plusieurs États membres voisins, cette disposition ne saurait être considérée comme prévoyant la faculté, pour les États membres, de conclure des accords permettant à l’Irlande ou au Royaume-Uni de participer à des dispositions en vigueur de l’acquis de Schengen, relevant du domaine du franchissement des frontières extérieures. En effet, les accords mentionnés à cette disposition permettent la mise en œuvre d’une forme limitée de coopération entre l’Irlande et le Royaume-Uni et un ou plusieurs États voisins, mais ils ne sauraient conduire à placer l’Irlande ou le Royaume-Uni dans une situation équivalente à celle des autres États membres, dans la mesure où ces accords ne peuvent valablement prévoir, pour ces deux premiers États membres, des droits ou des obligations comparables à ceux des autres États membres dans le cadre du système Eurosur ou d’une partie substantielle de celui-ci.
Par ailleurs, il résulte à la fois de l’économie générale du protocole de Schengen, de la déclaration no 45 relative à l’article 4 du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union et du principe de coopération loyale que le système instauré aux articles 4 et 5 du protocole de Schengen ne saurait être regardé comme visant à imposer à l’Irlande et au Royaume‑Uni de participer à l’ensemble de l’acquis de Schengen, en excluant toute forme de coopération limitée avec ces États membres. En outre, interpréter ledit article 4 en ce sens qu’il ne s’applique pas aux formes limitées de coopération ne remet pas en cause l’effet utile de cet article, dans la mesure où cette interprétation ne permet à l’Irlande et au Royaume-Uni ni d’obtenir des droits comparables à ceux des autres États membres au regard des dispositions en vigueur de l’acquis de Schengen, ni de participer à l’adoption de propositions et d’initiatives fondées sur des dispositions de cet acquis, sans avoir préalablement obtenu l’autorisation de participer aux dispositions concernées, sur la base d’une décision unanime du Conseil, adoptée sur le fondement dudit article.
De même, le fait que les États membres qui participent à l’acquis de Schengen ne sont pas obligés, lorsqu’ils font évoluer et approfondissent la coopération renforcée qu’ils ont été autorisés à mettre en place en vertu de l’article 1er du protocole de Schengen, de prévoir des mesures spéciales d’adaptation pour les autres États membres n’implique pas qu’il serait interdit au législateur de l’Union d’édicter de telles mesures, notamment en permettant certaines formes limitées de coopération avec ces derniers États membres, lorsqu’il le juge opportun. Par ailleurs, la circonstance que l’institution de formes limitées de coopération puisse conduire à une fragmentation des règles applicables dans ce domaine, à la supposer établie, n’est pas de nature à remettre en cause cette conclusion, étant donné que la mise en œuvre d’une coopération renforcée conduit inévitablement à une certaine fragmentation des règles applicables aux États membres dans le domaine concerné. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que des formes limitées de coopération ne constituent pas une forme de participation, au sens de l’article 4 du protocole de Schengen.
(cf. points 27-33, 42, 51-53, 55, 58, 59)
2.        Voir le texte de la décision.
(cf. point 44)
3.        Il découle tant du préambule du protocole sur l’acquis de Schengen intégré dans le cadre de l’Union européenne que de l’article 1er de celui‑ci que l’intégration dudit acquis dans le cadre de l’Union européenne est fondée sur les dispositions des traités relatives à la coopération renforcée. Or, il résulte du titre III de la sixième partie du traité FUE et, en particulier, de l’article 327 TFUE que la mise en œuvre d’une coopération renforcée est structurée par la distinction opérée entre les États participants, qui sont liés par les actes adoptés dans ce cadre, et les États non-participants, qui ne le sont pas. Le passage du statut d’État membre non‑participant à celui d’État membre participant est, en règle générale, régi par l’article 331 TFUE et implique, comme l’indique cet article, que l’État membre concerné est tenu d’appliquer les actes déjà adoptés dans le cadre de la coopération renforcée en cause.
Dans le cadre de la coopération renforcée dans les domaines relevant de l’acquis de Schengen, l’article 4 du protocole de Schengen s’applique en lieu et place de l’article 331 TFUE et doit, dès lors, être lu comme ayant pour objet de permettre à l’Irlande et au Royaume‑Uni d’être placés, en ce qui concerne certaines dispositions en vigueur de l’acquis de Schengen, dans une situation équivalente à celle des États membres participant à cet acquis et non de régir les droits et les obligations de ces deux États membres lorsqu’ils font le choix de demeurer, dans certains domaines, en dehors de cette coopération renforcée.
(cf. points 47-49)