ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)
z 22. októbra 2014 (*)
„Odvolanie ‒ Kohézny fond ‒ Zníženie finančnej pomoci ‒ Nezrovnalosti pri uplatňovaní právnej úpravy o verejnom obstarávaní ‒ Prijatie rozhodnutia Európskou komisiou ‒ Nedodržanie uloženej lehoty ‒ Dôsledky“
Vo veci C‑429/13 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 26. júla 2013,
Španielske kráľovstvo, v zastúpení: A. Rubio González, splnomocnený zástupca,
odvolateľ,
ďalší účastník konania:
Európska komisia, v zastúpení: B. Conte a A. Tokár, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci J. Rivas Andrés, abogado, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (šiesta komora),
v zložení: predseda šiestej komory S. Rodin, sudcovia A. Borg Barthet a F. Biltgen (spravodajca),
generálny advokát: M. Wathelet,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 15. mája 2014,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Španielske kráľovstvo sa svojím odvolaním domáha zrušenia rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie Španielsko/Komisia (T‑384/10, EU:T:2013:277, ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým uvedený súd zamietol jeho žalobu smerujúcu k zrušeniu rozhodnutia Komisie K(2010) 4147 z 30. júna 2010 o znížení finančnej pomoci z Kohézneho fondu, ktorá bola poskytnutá pre tieto projekty (skupiny projektov): „Zásobovanie obyvateľstva žijúceho v povodí rieky Guadiana v regióne Andévalo vodou“ (2000.ES.16.C.PE.133), „Sanácia a čistenie povodia rieky Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe a chránená oblasť Guadalquivir“ (2000.ES.16.C.PE.066) a „Zásobovanie systémov obcí v provinciách Granada a Malaga vodou“ (2002.ES.16.C.PE.061) (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
2        Článok 2 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1164/94 zo 16. mája 1994, ktorým sa zriaďuje Kohézny fond (Ú. v. ES L 130, s. 1; Mim. vyd. 14/001, s. 9), zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 1264/1999 z 21. júna 1999 (Ú. v. ES L 161, s. 57; Mim. vyd. 14/001, s. 73) a nariadením Rady (ES) č. 1265/1999 z 21. júna 1999 (Ú. v. ES L 161, s. 62; Mim. vyd. 14/001, s. 78) (ďalej len „nariadenie č. 1164/94“), stanovuje:
„Fond poskytuje finančné príspevky na projekty, ktoré prispievajú k dosiahnutiu cieľov zakotvených v Zmluve o založení Európskej únie, v oblastiach životného prostredia a transeurópskych sietí dopravnej infraštruktúry v členských štátoch s hrubým domácim produktom (HNP) na obyvateľa meraným v paritách kúpnej sily nižším ako 90 % priemeru spoločenstva, a ktoré majú program vedúci k splneniu podmienok hospodárskeho zbližovania uvedeného v článku [126 ZFEÚ].“
3        Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1164/94 uvádza:
„Projekty financované fondom musia byť v súlade s ustanoveniami zmlúv, s nástrojmi prijatými podľa týchto zmlúv a s politikami spoločenstva vrátane tých, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, dopravy, transeurópskych sietí, hospodárskej súťaže a uzavierania verejných zmlúv.“
4        Článok 12 nariadenia č. 1164/94 je formulovaný takto:
„1.      Bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť Komisie za vykonávanie všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev, členské štáty prevezmú zodpovednosť za finančnú kontrolu pomoci v prvom stupni. Na tento účel prijmú najmä tieto opatrenia:
…
c)      zabezpečia, že projekty budú riadené v súlade so všetkými uplatniteľnými predpismi Spoločenstva a že prostriedky, ktoré dostanú k dispozícii, budú využité podľa zásad riadnej finančnej správy;
…“
5        Nariadenie č. 1164/94 bolo uplatniteľné v priebehu obdobia od roku 2000 do roku 2006. Podľa článku 1 bodu 11 nariadenia č. 1264/1999 malo byť nariadenie č. 1164/94 preskúmané najneskôr do 31. decembra 2006.
6        Podľa znenia článku 100 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (Ú. v. EÚ L 210, s. 25), s názvom „Postup“:
„1.      Pred prijatím rozhodnutia o finančnej oprave Komisia začne konanie tým, že informuje členský štát o svojich predbežných záveroch a požiada ho, aby do dvoch mesiacov predložil svoje pripomienky.
Ak Komisia navrhne nejakú finančnú opravu na základe extrapolácie alebo paušálne, členský štát dostane príležitosť preukázať prostredníctvom preskúmania príslušnej dokumentácie, že skutočný rozsah nezrovnalosti bol menší ako v posudku hodnotení Komisie. Po dohode s Komisiou môže členský štát obmedziť rozsah tohto preskúmania na primeraný podiel alebo vzorku dokumentácie. S výnimkou riadne odôvodnených prípadov nesmie čas povolený na takéto preskúmanie prekročiť ďalšie dvojmesačné obdobie po dvojmesačnej lehote uvedenej v prvom pododseku.
2.      Komisia zohľadní akékoľvek dôkazy predložené členským štátom v lehote uvedenej v odseku 1.
3.      Keď členský štát neprijme predbežné závery Komisie, Komisia ho pozve na pojednávanie, pri ktorom obe strany na základe spolupráce založenej na partnerstve vyvinú úsilie na dosiahnutie dohody o zisteniach a záveroch, ktoré sa z nich majú vyvodiť.
4.      V prípade dohody môže členský štát opätovne použiť dotknuté prostriedky Spoločenstva v súlade s druhým pododsekom článku 98 ods. 2.
5.      Ak sa dohoda nedosiahne, Komisia prijme rozhodnutie o finančnej oprave do šiestich mesiacov od dátumu vypočutia pri zohľadnení všetkých informácií a zistení predložených v priebehu postupu. Ak sa vypočutie neuskutoční, šesťmesačné obdobie začne plynúť dva mesiace od dátumu pozývacieho listu, ktorý poslala Komisia.“
7        Článok 108 nariadenia č. 1083/2006 s názvom „Nadobudnutie účinnosti“ vo svojom prvom a druhom odseku uvádza:
„Toto nariadenie nadobúda účinnosť dňom nasledujúcim po jeho uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie.
Ustanovenia v článkoch 1 až 16, 25 až 28, 32 až 40, 47 až 49, 52 až 54, 56, 58 až 62, 69 až 74, 103 až 105 a 108 sa uplatňujú odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia len na programy na obdobie rokov 2007 – 2013. Ostatné ustanovenia sa uplatňujú od 1. januára 2007.“
Okolnosti predchádzajúce sporu a napadnuté rozhodnutie
8        Okolnosti predchádzajúce sporu sú uvedené v bodoch 28 až 57 napadnutého rozsudku a možno ich zhrnúť takto.
9        V rokoch 2001 a 2002 poskytla Komisia pomoc z Kohézneho fondu na tieto projekty alebo skupiny projektov:
–        projekt týkajúci sa zásobovania obyvateľstva žijúceho v povodí rieky Guadiana v regióne Andévalo vodou (2000.ES.16.C.PE.133) (ďalej len „projekt Andévalo“), na ktorý boli prípustné verejné výdavky stanovené na 11 419 216 eur, pričom Kohézny fond prispel sumou 9 135 373 eur,
–        skupina projektov týkajúcich sa sanácie a čistenia povodia rieky Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe a chránená oblasť Guadalquivir (2000.ES.16.C.PE.066) (ďalej len „skupina projektov Guadalquivir“), pre ktorú boli prípustné verejné výdavky stanovené na 40 430 000 eur, pričom Kohézny fond prispel sumou 32 079 293 eur, a
–        skupina projektov týkajúcich sa zásobovania systémov obcí v provinciách Granada a Malaga vodou (2002.ES.16.C.PE.061) (ďalej len „skupina projektov Granada a Malaga“), pre ktorú boli prípustné verejné výdavky stanovené na 22 406 817 eur, pričom Kohézny fond prispel sumou 17 925 453 eur.
10      Spolufinancovanie predmetných projektov zo strany Európskej únie tak predstavovalo 80 % celkových nákladov verejných výdavkov alebo prípustných ekvivalentných výdavkov.
11      Orgánom zodpovedným za realizáciu projektu Andévalo, ako aj skupiny projektov Granada a Malaga bolo Generálne riaditeľstvo vodných diel vlády Andalúzie (Dirección General de Obras Hidráulicas de la Junta de Andalucía). Realizáciou skupiny projektov Guadalquivir bola poverená Andalúzska vodná agentúra pri odbore životného prostredia vlády Andalúzie (Agencia Andaluza del Agua de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía). Tieto dva orgány delegovali realizáciu na verejný podnik Gestión de Infraestructuras de Andalucía S.A. (Správa infraštruktúry Andalúzie, a. s.).
12      V rokoch 2004 až 2006 Komisia s pomocou externej audítorskej spoločnosti vykonala audity predmetných projektov alebo skupín projektov. Komisia zaslala španielskym orgánom jednotlivé audítorské správy. Tieto správy poukazovali na určité nezrovnalosti v rámci každého z týchto projektov alebo skupín súvisiace s porušením pravidiel verejného obstarávania a konkrétnejšie rozdelenia týchto verejných zákaziek, ako aj ich neuverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie.
13      Komisia listom z 9. februára 2009 španielskym orgánom oznámila, že zistené nezrovnalosti sa preukázali, a oznámila svoj úmysel začať konanie o zastavení priebežných platieb a vykonaní finančných opráv podľa článku nariadenia č. 1164/94. Komisia tiež požiadala španielske orgány, aby jej predložili svoje pripomienky do dvoch mesiacov.
14      Španielske orgány odpovedali listami z 11. a 18. mája, ako aj z 29. októbra 2009 a odmietli vytýkané nesplnenia povinnosti.
15      Listom zo 7. júla 2009 španielske orgány tiež požiadali, aby nebolo uplatnené pozastavenie platieb.
16      Dňa 10. novembra 2009 Komisia zorganizovala vypočutie španielskych orgánov s cieľom dospieť k dohode o sporných otázkach. Počas toho vypočutia španielske orgány požiadali o dodatočnú lehotu 15 dní na predloženie ďalších dôkazov, ktoré boli následne predložené Komisii 2. decembra 2009.
17      Dňa 30. júna 2010 Komisia prijala sporné rozhodnutie.
18      V tomto rozhodnutí, o ktorom oznámenie Španielske kráľovstvo prijalo 1. júla 2010, Komisia znížila finančnú pomoc, ktorá bola poskytnutá z Kohézneho fondu na rôzne projekty, do výšky 1 642 572,60 eura na projekt Andévalo, 3 837 074,52 eura na skupinu projektov Guadalquivir, ako aj do výšky 2 295 581,47 eura na skupinu projektov Grenada a Malaga.
Žaloba pred Všeobecným súdom a napadnutý rozsudok
19      Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 8. septembra 2010 Španielske kráľovstvo podalo žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.
20      Na podporu tejto žaloby Španielske kráľovstvo uvádza najmä dva žalobné dôvody, založené po prvé na nesprávnom uplatnení finančných opráv z dôvodu, že tieto opravy vychádzali z porušenia smernice Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 199, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163), keďže žiadne z dotknutých verejných obstarávaní na základe svojej hodnoty nepatrilo do pôsobnosti uvedenej smernice, a po druhé na absencii rozdelenia niektorých verejných obstarávaní v rozpore s článkom 6 ods. 4 tejto smernice. Španielske kráľovstvo tiež subsidiárne uviedlo žalobný dôvod vychádzajúci z nedostatku transparentnosti na strane Komisie pri stanovení finančných opráv a z porušenia zásady proporcionality.
21      Všeobecný súd napadnutým rozsudkom zamietol každý z týchto dôvodov, a teda aj uvedenú žalobu ako celok.
Návrhy účastníkov konania pred Súdnym dvorom
22      Španielske kráľovstvo vo svojom odvolaní navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zrušil napadnutý rozsudok,
–        s konečnou platnosťou sám rozhodol vo veci vyhlásením neplatnosti sporného rozhodnutia a
–        zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
23      Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zamietol odvolanie a
–        zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
O odvolaní
24      Španielske kráľovstvo na podporu svojho odvolania uvádza jediný odvolací dôvod, založený na nesprávnom právnom posúdení pojmu „stavba“ v zmysle článku 1 písm. c) smernice 93/37 v spojení s jej článkom 6 ods. 4.
25      Španielske kráľovstvo v podstate uvádza, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že niektoré z dotknutých verejných obstarávaní predstavovali jednu stavbu, hoci nespĺňali podmienky vyžadované na tento účel judikatúrou Súdneho dvora.
26      Komisia zastáva názor, že tento odvolací dôvod je nedôvodný, a preto treba odvolanie zamietnuť.
27      Na úvod treba uviesť, že v napadnutom rozsudku Všeobecný súd rozhodol o žalobe o neplatnosť podanej Španielskym kráľovstvom tak, že ju zamietol po tom, ako tri žalobné dôvody uvádzané týmto členským štátom na jej podporu vyhlásil za nedôvodné.
28      Všeobecný súd tým implicitne, ale nevyhnutne pripustil formálnu správnosť napadnutého rozhodnutia.
29      V tejto súvislosti však z bodov 56 až 89 rozsudku Španielsko/Komisia (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156), ako aj z bodu 93 rozsudku Španielsko/Komisia (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157) vyplýva, že prijatie rozhodnutia o finančnej oprave Komisiou podlieha od roku 2000 dodržaniu určitej lehoty.
30      Podľa článku 100 ods. 5 nariadenia č. 1083/2006 Komisia rozhodne o finančnej oprave do šiestich mesiacov od dátumu vypočutia, a ak sa vypočutie neuskutoční, šesťmesačné obdobie začne plynúť dva mesiace od dátumu pozývacieho listu, ktorý poslala Komisia.
31      Z článku 108 druhého odseku nariadenia č. 1083/2006 vyplýva, že uvedený článok 100 sa uplatňuje od 1. januára 2007, a to aj na programy, ktoré predchádzali obdobiu rokov 2007 – 2013.
32      V prejednávanej veci sa vypočutie konalo 10. novembra 2009, zatiaľ čo Komisia prijala sporné rozhodnutie až 30. júna 2010.
33      V dôsledku toho Komisia v danom prípade nedodržala lehotu šiestich mesiacov stanovenú článkom 100 ods. 5 nariadenia č. 1083/2006.
34      Navyše z judikatúry Súdneho dvora vyplýva na jednej strane, že nedodržanie procesných pravidiel týkajúcich sa prijatia aktu spôsobujúceho ujmu, ako je skutočnosť, že Komisia neprijala sporné rozhodnutie v lehote stanovenej normotvorcom Únie, predstavuje porušenie podstatných formálnych náležitostí (pozri rozsudky Spojené kráľovstvo/Rada, 68/86, EU:C:1988:85, body 48 a 49; Španielsko/Komisia, EU:C:2014:2156, bod 103 ako aj Španielsko/Komisia, EU:C:2014:2157, bod 103), a na druhej strane, že pokiaľ súd Únie konštatuje pri skúmaní predmetného aktu nedodržanie procesných pravidiel týkajúcich sa jeho prijatia, má aj ex offo prihliadať na porušenie podstatných formálnych náležitostí a v dôsledku toho zrušiť akt postihnutý takou vadou (pozri rozsudky Komisia/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, bod 51; Komisia/Solvay, C‑287/95 P a C‑288/95 P, EU:C:2000:189, bod 55; Španielsko/Komisia, EU:C:2014:2156, bod 103, ako aj Španielsko/Komisia, EU:C:2014:2157, bod 103).
35      Na pojednávaní pred Súdnym dvorom bola účastníkom konania poskytnutá možnosť vyjadriť sa k aspektom uvedeným v predchádzajúcom bode. Navyše v rámci konaní, v ktorých boli vyhlásené rozsudky Španielsko/Komisia (EU:C:2014:2156) a Španielsko/Komisia (EU:C:2014:2157) a ktoré sa týkali v podstate zhodných skutkových a právnych otázok, tí istí účastníci konania už podrobne prejednali spornú problematiku.
36      Za týchto okolností treba prijať záver, že Komisia prijala sporné rozhodnutie bez toho, aby dodržala lehotu stanovenú nariadením Rady, a Všeobecný súd sa tým, že zamietol žalobu, ktorú podalo Španielske kráľovstvo, namiesto toho, aby sankcionoval porušenie podstatných formálnych náležitostí, ku ktorým došlo pri prijímaní sporného rozhodnutia, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
37      Napadnutý rozsudok sa preto musí zrušiť.
O žalobe na prvom stupni
38      V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. Súdny dvor môže sám rozhodnúť s konečnou platnosťou vo veci samej, ak to stav konania dovoľuje.
39      V prejednávanej veci má Súdny dvor k dispozícii informácie potrebné na konečné rozhodnutie o žalobe smerujúcej k zrušeniu sporného rozhodnutia, ktorú podalo Španielske kráľovstvo na Všeobecný súd.
40      V tejto súvislosti postačuje uviesť, že z dôvodov uvedených vyššie v bodoch 29 až 36 tohto rozsudku sporné rozhodnutie musí byť zrušené pre porušenie podstatných formálnych náležitostí.
O trovách
41      Podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou vo veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania.
42      Podľa článku 138 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku, uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1, účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Španielske kráľovstvo malo úspech v rámci odvolania a žalobe pred Všeobecným súdom sa vyhovelo, treba v súlade s návrhmi Španielskeho kráľovstva zaviazať Komisiu na znášanie vlastných trov konania a náhradu trov konania tohto členského štátu v prvostupňovom, ako aj v odvolacom konaní.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol a vyhlásil:
1.      Rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie Španielsko/Komisia (T‑384/10, EU:T:2013:277) sa zrušuje.
2.      Rozhodnutie Komisie K(2010) 4147 z 30. júna 2010 o znížení finančnej pomoci z Kohézneho fondu, ktorá bola poskytnutá na tieto projekty (skupiny projektov): „Zásobovanie obyvateľstva žijúceho v povodí rieky Guadiana v regióne Andévalo vodou“ (2000.ES.16.C.PE.133), „Sanácia a čistenie povodia rieky Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe a chránená oblasť Guadalquivir“ (2000.ES.16.C.PE.066) a „Zásobovanie systémov obcí v provinciách Granada a Malaga vodou“ (2002.ES.16.C.PE.061), sa zrušuje.
3.      Európska komisia znáša vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Španielskeho kráľovstva tak v prvostupňovom, ako aj v odvolacom konaní.
Podpisy
* Jazyk konania: španielčina.