62016CJ0289
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
12. oktober 2017 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – økologiske produkter – kontrolordning indført ved forordning (EF) nr. 834/2007 – begrebet »direkte salg til den endelige forbruger eller bruger««
I sag C-289/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) ved afgørelse af 24. marts 2016, indgået til Domstolen den 24. maj 2016, i sagen:
Kamin und Grill Shop GmbH
mod
Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af dommerne E. Juhász (refererende dommer), som fungerende afdelingsformand, K. Jürimäe og C. Lycourgos,
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Kamin und Grill Shop GmbH ved Rechtsanwältin B. Ackermann,
–
Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV ved Rechtsanwälte C. von Gierke, C. Rohnke og T. Winter,
–
Europa-Kommissionen ved A. Lewis og B. Eggers, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. juni 2017,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 834/2007 af 28. juni 2007 om økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2092/91 (EUT 2007, L 189, s. 1).
2
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (forening til bekæmpelse af illoyal konkurrence, herefter »Zentrale«) og Kamin und Grill Shop GmbH (herefter »Kamin«) vedrørende lovligheden af markedsføring af økologiske produkter, når meddelelses- og kontrolforpligtelserne i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 834/2007 ikke er overholdt.
Retsforskrifter
EU-retten
3
3., 5., 22., 31. og 32. betragtning til forordning nr. 834/2007 har følgende ordlyd:
»(3)
De fællesskabsretlige rammer for økologisk produktion bør have som mål at skabe fair konkurrence og et velfungerende indre marked for økologiske produkter og at fastholde og retfærdiggøre forbrugernes tillid til produkter, der er mærket som økologiske. Endvidere bør de sigte mod at skabe vilkår for, at denne sektor kan udvikle sig i takt med produktions- og markedsudviklingen.
[…]
(5)
Derfor bør målene, principperne og reglerne for økologisk produktion fastlægges mere præcist, så de bliver mere gennemskuelige, og så forbrugernes tillid øges, og der ligeledes opnås en harmoniseret opfattelse af, hvad der forstås ved økologisk produktion.
[…]
(22)
Det er vigtigt at fastholde forbrugernes tillid til økologiske produkter. Der bør derfor kun dispenseres fra kravene til økologisk produktion i tilfælde, hvor det anses for berettiget at anvende særregler.
[…]
(31)
For at sikre, at økologiske produkter fremstilles i overensstemmelse med kravene i henhold til de fællesskabsretlige rammer for økologisk produktion, bør virksomhed, der udføres af erhvervsdrivende i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen af økologiske produkter, kontrolleres efter en kontrolordning, der er indført og forvaltet i overensstemmelse med bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 882/2004 af 29. april 2004 om offentlig kontrol med henblik på verifikation af, at foderstof- og fødevarelovgivningen samt dyresundheds- og dyrevelfærdsbestemmelserne overholdes [(EUT 2004, L 165, s. 1)].
(32)
Det kan i nogle tilfælde synes ude af proportioner at anvende kravene om meddelelse og kontrol på visse typer af detailhandlere, som f.eks. dem, der sælger produkter direkte til den endelige forbruger eller bruger. Derfor bør medlemsstaterne kunne fritage sådanne markedsdeltagere fra disse krav. For at undgå svig er det imidlertid nødvendigt, at de detailhandlere, der producerer, tilbereder eller oplagrer produkter på et andet sted end i forbindelse med salgsstedet, eller som importerer økologiske produkter, eller som har udlagt førnævnte aktiviteter til tredjemand, udelukkes fra undtagelsen.«
4
Artikel 1, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 834/2007 har følgende ordlyd:
»Denne forordning danner grundlaget for en bæredygtig udvikling af økologisk produktion og skal samtidig sikre det indre markeds effektive funktion, garantere fair konkurrence, sikre forbrugernes tillid og beskytte forbrugernes interesser.«
5
Forordningens artikel 2 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
a)
»økologisk produktion«: brugen af produktionsmetoder i overensstemmelse med reglerne i denne forordning i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen
b)
»faser af produktionen, tilberedningen og distributionen«: enhver fase fra og med primærproduktionen af et økologisk produkt til og med dets oplagring, forarbejdning, transport, salg eller levering til den endelige forbruger og, hvor det er relevant, mærkning, reklame, import, eksport og underleverancer
[…]«
6
Forordningens artikel 27 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne skal etablere en kontrolordning og udpege en eller flere kompetente myndigheder, der er ansvarlige for kontrol med overholdelsen af de forpligtelser, der indføres ved denne forordning i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 882/2004.
[…]
13.   Medlemsstaterne sørger for, at den indførte kontrolordning i overensstemmelse med artikel 18 i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EF) nr. 178/2002 [af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT 2002, L 31, s. 1)] sikrer sporbarhed for hvert produkt i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen, således at forbrugerne navnlig får sikkerhed for, at de økologiske produkter er produceret i overensstemmelse med kravene i denne forordning.
[…]«
7
Artikel 28 i forordning nr. 834/2007 er affattet således:
»1.   Erhvervsdrivende, der producerer, tilbereder, oplagrer eller fra et tredjeland importerer produkter som omhandlet i artikel 1, stk. 2, eller som markedsfører sådanne produkter, skal før markedsføring af produkterne som økologiske eller under omlægning til økologisk produktion
a)
give meddelelse herom til de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor denne aktivitet udøves
b)
lade virksomheden omfatte af kontrolordningen i artikel 27.
[…]
2.   Medlemsstaterne kan fritage erhvervsdrivende, der sælger produkter direkte til den endelige forbruger eller bruger, forudsat at de ikke producerer, tilbereder, oplagrer – undtagen i forbindelse med salgsstedet – eller importerer sådanne produkter fra et tredjeland eller ikke har udlagt sådanne aktiviteter til tredjemand, fra anvendelsen af denne artikel.
[…]«
Tysk ret
8
Den tyske lovgiver har gjort brug af den i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 fastsatte mulighed i artikel 3, stk. 2, i Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – Öko-Landbaugesetz (lov om gennemførelse af Den Europæiske Unions retsakter på området for økologisk landbrug, herefter »ÖLG«).
9
ÖLG’s § 3, stk. 2, bestemmer:
»(2)   Erhvervsdrivende, som afsætter produkter som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning (EF) nr. 834/2007 som økologiske produkter eller omlægningsprodukter direkte til de endelige forbrugere eller brugere, er fritaget fra at overholde forpligtelserne i henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning (EF) nr. 834/2007, forudsat at de ikke producerer, tilbereder, oplagrer – undtagen i forbindelse med salgsstedet – eller importerer sådanne produkter fra et tredjeland eller ikke har udlagt sådanne aktiviteter til tredjemand.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
10
Kamin driver en internetfjernsalgsvirksomhed med pejse- og grilludstyr. I december 2012 udbød Kamin bl.a. diverse krydderiblandinger til salg under betegnelsen »Bio-Gewürze« (økologiske krydderier). På det pågældende tidspunkt var Kamin endnu ikke omfattet af kontrolordningen i henhold til artikel 27 i forordning nr. 834/2007.
11
Ved en skrivelse med betegnelsen »påbud« af 28. december 2012 påtalte Zentrale det i nærværende doms foregående præmis omhandlede tilbud. Idet Zentrale var af den opfattelse, at der forelå illoyal handelspraksis på grund af en overtrædelse af artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 834/2007, hvorefter erhvervsdrivende, som markedsfører økologiske produkter, skal lade deres virksomhed omfatte af en kontrolordning, opfordrede foreningen Kamin til at afgive en strafsanktioneret undladelseserklæring. Selskabet fulgte denne opfordring, dog uden at indrømme at have tilsidesat den nævnte artikel.
12
Herefter anlagde Zentrale søgsmål med påstand om betaling af erstatning af en del af sine udgifter i forbindelse med påbuddet, hvilket beløb udgjorde 219,35 EUR med tillæg af renter.
13
Påstanden blev forkastet i første instans, men taget til følge i appelinstansen.
14
Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland), for hvilken der er iværksat revisionsanke, er af den opfattelse, at bestemmelserne i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007, hvorefter produkterne skal sælges direkte til den endelige forbruger eller bruger, kan fortolkes på flere måder.
15
Det kan på den ene side antages, at salget skal ske på produkternes oplagringssted under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale og køberen. Ifølge denne fortolkning ville onlinehandel ligesom andre former for fjernsalg ikke være omfattet af fritagelsen i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007. På den anden side kan bestemmelsen ligeledes fortolkes således, at kravet om, der skal være tale om et direkte salg, udelukker salg via en mellemmand.
16
Den forelæggende ret har nærmere bestemt anført, at det er meget usandsynligt, at en endelig forbruger eller bruger, som køber produkter hos en erhvervsdrivende, der ikke selv har produceret disse, har bedre muligheder for at kontrollere, om kravene i forordning nr. 834/2007 er overholdt, når salget har fundet sted inden for rammerne af fysisk detailhandel på produkternes oplagringssted og under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale end ved fjernsalg, herunder via internettet.
17
På denne baggrund har Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er der tale om »direkte« salg til den endelige forbruger i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning […] nr. 834/2007, hvis blot den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale sælger produkterne til den endelige forbruger uden mellemled, eller forudsætter et »direkte« salg desuden, at salget sker på det sted, hvor produkterne er oplagret, under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale og den endelige forbruger?«
Det præjudicielle spørgsmål
18
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 skal fortolkes således, at det, for at produkter kan anses for at være solgt »direkte« til den endelige forbruger eller bruger i denne bestemmelses forstand, er nødvendigt, at salget sker under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale og den endelige forbruger, eller om det er tilstrækkeligt, at salget gennemføres uden mellemled.
19
I henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 kan medlemsstaterne fritage erhvervsdrivende, der sælger produkter direkte til den endelige forbruger eller bruger, forudsat at de ikke producerer, tilbereder, oplagrer – undtagen i forbindelse med salgsstedet – eller importerer disse produkter fra et tredjeland eller ikke har udlagt sådanne aktiviteter til tredjemand, fra anvendelsen af artikel 28, stk. 1.
20
Indledningsvis skal det fremhæves, at denne bestemmelse, for så vidt som den giver medlemsstaterne mulighed for på de i bestemmelsen nærmere fastsatte betingelser at undtage visse erhvervsdrivende fra den kontrolordning, som er omhandlet i artikel 27 i forordning nr. 834/2007, indebærer en fravigelse af reglen i forordningens artikel 28, stk. 1, og i sin egenskab af undtagelsesregel skal fortolkes strengt (jf. analogt dom af 26.9.2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund, C-546/11, EU:C:2013:603, præmis 41).
21
Den omstændighed, at det i 22. betragtning til forordning nr. 834/2007 fremhæves, at der kun bør dispenseres fra kravene til økologisk produktion i tilfælde, hvor det anses for berettiget at anvende særregler, taler ligeledes til fordel for en streng fortolkning af fritagelsen i forordningens artikel 28, stk. 2, idet det bemærkes, at samme forordnings artikel 2, litra a), definerer begrebet »økologisk produktion« som brugen af produktionsmetoder i overensstemmelse med reglerne i samme forordning i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen.
22
Det følger endvidere af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 6.7.2017, Air Berlin, C-290/16, EU:C:2017:523, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
23
Hvad i denne henseende angår bestemmelserne i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007, hvorefter erhvervsdrivende, der sælger produkter direkte til den endelige forbruger eller bruger, kan fritages fra anvendelsen af forordningens artikel 28, stk. 1, skal det bemærkes, at denne artikel 28, stk. 2, indeholder en række betingelser, som har til formål at indsnævre kategorien af sælgere, der kan omfattes af den således fastsatte fritagelse.
24
Selv om ordet »direkte« utvivlsomt har til formål at udelukke ethvert mellemled, skal der således ligeledes tages hensyn til de øvrige kriterier, som fremgår af bestemmelsen.
25
Den sammenhæng, hvori de regler, som den i hovedsagen omhandlede bestemmelse er en del af, indgår, og de mål, der forfølges med disse, tilskynder ligeledes til en streng fortolkning.
26
Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 figurerer blandt de bestemmelser i forordningen, som vedrører kontrol med de krav, der er fastsat i henhold til EU's retlige rammer for økologisk produktion. For at sikre, at økologiske produkter fremstilles i overensstemmelse med disse krav, bør virksomhed, der udføres af erhvervsdrivende i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen af økologiske produkter, således som det fremgår af 31. betragtning til forordning nr. 834/2007, kontrolleres efter den kontrolordning, der er fastsat i forordningens artikel 27, stk. 1.
27
I overensstemmelse med forordningens artikel 27, stk. 13, skal kontrolordningen sikre sporbarhed for hvert produkt i alle faser af produktionen, tilberedningen og distributionen, således at forbrugerne navnlig får sikkerhed for, at de økologiske produkter er produceret i overensstemmelse med kravene i forordningen.
28
I denne forbindelse henviser 32. betragtning til forordning nr. 834/2007 – idet den herved langt fra tilsigter at fastsætte en generel fritagelse for forpligtelsen i forordningens artikel 28, stk. 1 – udtrykkeligt til »visse typer af detailhandlere« og »nogle tilfælde« med henblik på at afgrænse de tilfælde, hvori det kan synes ude af proportioner at anvende kravene om meddelelse og kontrol.
29
Det ville således være i strid med den ordning, som er indført ved forordningen, at tiltræde en fortolkning, hvorefter en undtagelse, der gælder i veldefinerede og velafgrænsede tilfælde med hensyn til såvel deres antal som deres økonomiske betydning, omdannes til en regel, der kan udgøre en fravigelse af kontrolordningen for så vidt angår en stor del af onlinehandelen såvel som andre former for fjernsalg, uanset den omstændighed, at disse distributionskanaler har en væsentlig og voksende betydning i forbindelse med økologisk produktion.
30
Henset til målet om forbrugerbeskyttelse, som i henhold til ordlyden af tredje og femte betragtning til forordning nr. 834/2007 bl.a. indebærer at fastholde og retfærdiggøre forbrugernes tillid til produkter, der er mærket som økologiske, ville det være i strid med dette mål at acceptere, at fravigelsen i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 kan anvendes i andre tilfælde end dem, som lovgiver udtrykkeligt har fastsat.
31
Endelig berøres den valgte fortolkning af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 ikke af argumentet om, at det ikke er godtgjort, at den endelige forbruger bedre kan kontrollere, om kravene i forordning 834/2007 er overholdt i forbindelse med salg, der finder sted i en detailhandelsforretning, end i forbindelse med onlinesalg eller fjernsalg.
32
Som Kommissionen har anført, er fritagelsen i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 ikke baseret på disse overvejelser, men tilsigter en overholdelse af proportionalitetsprincippet ved en generel risikovurdering i forbindelse med økologisk produktion, idet den indbefatter en undtagelse, som er begrænset til de tilfælde, hvori det kan være urimeligt at anvende kravene om meddelelse og kontrol.
33
I denne henseende skal det bemærkes, at en anvendelse af sådanne krav, som Kommissionen ligeledes har anført, synes at være fuldt ud begrundet i tilfælde af onlinedetailsalg eller detailsalg, som sker ved fjernsalg, eftersom oplagring af produkter, som sædvanligvis er i store mængder, og levering via mellemmænd er forbundet med en risiko for, at produkterne ommærkes, ombyttes eller forurenes, som alt i alt ikke kan antages at være en lille risiko.
34
Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 834/2007 skal fortolkes således, at det, for at produkter kan anses for at være solgt »direkte« til den endelige forbruger eller bruger i denne bestemmelses forstand, er nødvendigt, at salget sker under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale og den endelige forbruger.
Sagsomkostninger
35
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 28, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 834/2007 af 28. juni 2007 om økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2092/91 skal fortolkes således, at det, for at produkter kan anses for at være solgt »direkte« til den endelige forbruger eller bruger i denne bestemmelses forstand, er nødvendigt, at salget sker under samtidig tilstedeværelse af den erhvervsdrivende eller dennes salgspersonale og den endelige forbruger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.