62023CJ0016_RES
Zadeva C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
proti
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale AmministrativoRegionale della Liguria)
Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 17. oktobra 2024
„Predhodno odločanje – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Sistem dovoljenj – Člen 10 – Pogoji za dodelitev dovoljenj – Prodaja tobačnih izdelkov – Nacionalna ureditev, ki dodelitev dovoljenja za vzpostavitev maloprodajnega mesta s tobačnimi izdelki pogojuje s spoštovanjem pogojev – Pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom – Varovanje javnega zdravja pred kajenjem“
Svoboda ustanavljanja – Svoboda opravljanja storitev – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123 – Področje uporabe – Nacionalna ureditev, s katero je maloprodaja tobačnih izdelkov pridržana pooblaščenim distributerjem – Vključitev
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2006/123, uvodne izjave 2, 5 in 8, členi 1(1) in (3), 2(1) in (2) ter člen 4, točka 1)
(Glej točke 55, 56 in od 58 do 62.)
Svoboda ustanavljanja – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123 – Sistem dovoljenj – Pojem – Nacionalna ureditev, ki za maloprodajo tobačnih izdelkov določa postopek dodelitve prodajnih mest – Vključitev – Preveritev s strani predložitvenega sodišča
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2006/123, člen 4, točka 6)
(Glej točke 67 in od 70 do 71.)
Svoboda ustanavljanja – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123 – Sistem dovoljenj – Nacionalna ureditev, ki dodelitev dovoljenja za maloprodajno mesto s tobačnimi izdelki pogojuje z upoštevanjem pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, brez možnosti upoštevanja občasnega povečanja števila potrošnikov – Dopustnost – Pogoji – Izpolnjevanje pogojev iz člena 10(2)
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2006/123, uvodni izjavi 7 in 66, členi 4, točka 8, 9(1), 10(1) in (2), ter 14, točka 5)
(Glej točke od 77 do 79, od 81 do 86, od 89 do 92, od 94 do 98, 100, 101, od 103 do 106, 108, 112 in 113 ter izrek.)
Povzetek
Sodišče, ki mu je bil v okviru vzpostavitve maloprodajnega mesta s tobačnimi izdelki predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, se je izreklo o združljivosti italijanske ureditve, ki se uporablja za prodajo teh proizvodov na drobno, z Direktivo 2006/123, (
1
) saj so v tej ureditvi za odobritev take vzpostavitve uporabljena omejevalna merila, ki temeljijo na geografski razdalji in gostoti prebivalstva.
Družba FA.RO je po preklicu dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov na drobno pri Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija; v nadaljevanju: ADM) vložila prošnjo za vzpostavitev novega maloprodajnega mesta s tobačnimi izdelki v svoji restavraciji in točilnici pijač.
ADM je to zahtevo zavrnila z obrazložitvijo, da pogoji v zvezi z najmanjšo geografsko razdaljo med ponudniki in s prebivalstvom, določeni v nacionalni zakonodaji, niso bili izpolnjeni.
Družba FA.RO. je nato vložila tožbo pri Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija), ki je predložitveno sodišče. Ta družba je med drugim trdila, da vzpostavitev novega maloprodajnega mesta v njenem obratu zaradi visoke ravni turizma v določenih obdobjih ne bi povzročila škodljivega učinka presežka ponudbe nad povpraševanjem.
Predložitveno sodišče je nato Sodišče v bistvu vprašalo, ali Direktiva 2006/123 nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dodelitev dovoljenja za maloprodajna mesta tobačnih izdelkov pogojuje s spoštovanjem pogojev v zvezi z najmanjšo geografsko razdaljo med ponudniki in s prebivalstvom, ne da bi imel pristojni javni organ možnost, da namesto teh pogojev upošteva občasno povečanje števila potrošnikov.
Presoja Sodišča
Sodišče je na prvem mestu pojasnilo, da ureditev, s katero je maloprodaja tobačnih izdelkov pridržana distributerjem, ki jih pooblastijo javni organi, spada na področje uporabe Direktive 2006/123. Taka ureditev namreč ni zajeta s pojmom monopola, ki ne spada na področje uporabe te direktive, (
2
) ker država ne zagotavlja te trgovske dejavnosti, za katero še naprej veljajo pravila konkurence in ni dodeljena enemu samemu subjektu, poleg tega pa se uprava ne more vmešavati v poslovne odločitve imetnikov maloprodajnih mest in dovoljenj.
Sodišče je na drugem mestu ugotovilo, da je organizacija maloprodaje tobačnih izdelkov zajeta s pojmom „sistem dovoljenj“ v smislu člena 4, točka 6, Direktive 2006/123, ker mora ponudnik storitev v okviru sistema, uvedenega z zadevno nacionalno ureditvijo, pri pristojnem organu izvesti postopek za pridobitev uradnega akta, ki mu omogoča dostop do te dejavnosti.
Zato morajo omejevalni pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, ki jih določa ta sistem dovoljenj, upoštevati določbe člena 10(2), od (a) do (g), navedene Direktive 2006/123.
Tako, prvič, ne smejo biti diskriminatorni, kar se zdi, da je v obravnavanem primeru podano.
Drugič, morajo biti utemeljeni s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes. Tak razlog je lahko varovanje javnega zdravja pred tveganji, ki jih povzročajo tobačni izdelki. Nasprotno pa povsem ekonomski razlogi ne morejo pomeniti nujnega razloga v splošnem interesu. Namreč, sistem dovoljenj ne sme vsebovati prepovedanih zahtev, pri čemer člen 14, točka 5, Direktive 2006/123 določa prepoved, da se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu. V obravnavanem primeru pa bi bilo mogoče – kar mora preveriti predložitveno sodišče – merila v zvezi z razdaljo in številom prebivalcev s prebivališčem, določena z nacionalno ureditvijo, opredeliti kot ekonomski preizkus, če bi bil njihov cilj zagotoviti zadosten dohodek prodajalcem tobačnih izdelkov ali maksimirati pobiranje davčnih dajatev od potrošnikov teh izdelkov, saj je njihov namen zlasti na eni strani preprečiti širjenje maloprodajnih mest na krajih, kjer je povpraševanje že zadovoljeno z obstoječimi maloprodajnimi mesti, na drugi strani pa, da bi zaradi nezadostnega števila maloprodajnih mest del povpraševanja ostal nezadovoljen. Če pa navedena merila ne sledijo ekonomskemu cilju, temveč so objektivno utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, kot je varovanje javnega zdravja s preprečevanjem spodbujanja potrošnje s povečano ponudbo in z odvračilnim učinkom na povpraševanje, ne bi spadala na področje uporabe te prepovedi.
Tretjič, pogoji v zvezi z razdaljo in s prebivalstvom morajo biti primerni za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.
V zvezi s tem se najprej zdi, da je posledica teh pogojev vzpostavitev nadzora nad ponudbo tobaka, s čimer se omogoči preprečitev spodbujanja njegove uporabe in tako prispeva k cilju varovanja javnega zdravja. Poleg tega nadzorovana ponudba zakonitih tobačnih izdelkov prispeva k zmanjšanju uporabe tihotapskih izdelkov, ki lahko spodbudijo porabo zaradi nižjih cen ali pomenijo dodatno tveganje za zdravje potrošnikov.
Vendar pa bi moral ta mehanizem nadzora nad ponudbo tobaka, ki omogoča zagotavljanje dostopnosti in razpoložljivosti tobačnih izdelkov, za dosledno in sistematično doseganje cilja varovanja javnega zdravja imeti tudi odvračalne učinke na povpraševanje po teh izdelkih. Poleg tega je treba za ohranitev polnega učinka tega mehanizma z vidika cilja varovanja javnega zdravja preveriti, ali uporaba pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom zadostuje za odvračanje od porabe tobačnih izdelkov, ne da bi vodila do povečanja nezakonite ponudbe teh izdelkov. Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali je namestitev prodajnih avtomatov, kakor je omejena z nacionalno ureditvijo, sredstvo za prodajo tobačnih izdelkov, ki je alternativa prodaji na običajnih ali posebnih maloprodajnih mestih ali na podlagi dovoljenj, ki mora izpolnjevati enake pogoje v zvezi z razdaljo in prebivalstvom in ne vodi do povečanja ponudbe teh izdelkov.
Dalje, Sodišče je poudarilo, da imajo države članice polje proste presoje pri določanju ravni varovanja javnega zdravja, na kateri jo želijo izvajati, in načina, kako naj se ta raven doseže. Tako ni nujno, da omejevalni ukrep, ki ga odredijo organi države članice, ustreza razumevanju, ki je skupno vsem državam članicam. Zato okoliščina, da FCTC (
3
) kot ukrep za zmanjšanje porabe tobaka ne določa pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, nikakor ne vpliva na presojo nujnosti ureditve iz postopka v glavni stvari za dosego cilja varovanja javnega zdravja.
Glede na to polje proste presoje lahko država članica, kadar meni, da je koristno uvesti ukrepe za nadzor ponudbe tobačnih izdelkov, upravičeno šteje, da občasno povečanje števila potrošnikov ni dejavnik, ki ga je treba upoštevati. Upoštevanje takega občasnega povečanja bi bilo namreč v nasprotju z želenim ciljem omejitve ponudbe, ki je odvračanje od potrošnje.
Četrtič, zdi se, da pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom v obravnavanem primeru temeljijo na objektivnih podatkih, so vnaprej znani in načeloma ne morejo povzročiti težav pri razlagi ali uporabi. Vendar se v skladu z nacionalno ureditvijo, tudi če so pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom izpolnjeni, običajna maloprodajna mesta vzpostavijo zlasti takrat, kadar uprava meni, da je to koristno in primerno za interes za storitev. Ker pa je zadnjenavedeni pojem opredeljen na splošno, je z njim mogoče izpodbijati jasnost, nedvoumnost, objektivnost in preglednost meril, ki urejajo izvajanje diskrecijske pravice uprave, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
(
1
)	Direktiva 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
(
2
)	Člen 1(3) te direktive.
(
3
)	Okvirna konvencija Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom, podpisana v Ženevi 21. maja 2003.