62021CJ0671
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
28 септември 2023 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Единно европейско железопътно пространство — Директива 2012/34/ЕС — Разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура — Член 45 — Изготвяне на разписание — Член 46 — Процес на координиране — Член 47 — Претоварена инфраструктура — Отдаване на приоритет на определени услуги — Критерии за приоритетност — Национална правна уредба, която предвижда правила за приоритет, свързани с интензитета на използване на инфраструктурата“
По дело C‑671/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд на Литва) с акт от 5 ноември 2021 г., постъпил в Съда на 9 ноември 2021 г., в рамките на производство по дело
„Gargždų geležinkelis“ UAB,
при участието на:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
„LTG Infra“ AB,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: Aл. Арабаджиев, председател на състава, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (докладчик) и I. Ziemele, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за „Gargždų geležinkelis“ UAB, от V. Nikitinas, advokatas,
–
за литовското правителство, от K. Dieninis и S. Grigonis, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от S. L. Kalėda, P. Messina и G. Wilms, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 март 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 45—47 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32).
2
Запитването е отправено в рамките на производство, образувано по инициатива на „Gargždų geležinkelis“ UAB във връзка с решението на Lietuvos transporto saugos administracija (литовски орган за транспортна безопасност, Литва) (наричан по-нататък „органът за транспортна безопасност“), с което се отказва предоставянето на капацитет на обществената железопътна инфраструктура на Gargždų geležinkelis, и с решението на Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Орган за регулиране на съобщенията на Република Литва), с която се отхвърля жалбата на Gargždų geležinkelis срещу това първо решение.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съгласно съображения 3 и 34 от Директива 2012/34:
„(3)
Ефикасността на железопътната система следва да бъде подобрена с цел нейното включване в рамките на конкурентен пазар, като при това се отчитат особените характеристики на железниците.
[…]
(34)
За да бъде осигурена прозрачност и недискриминационен достъп на всички железопътни предприятия до железопътната инфраструктура и до услугите в обслужващите съоръжения, цялата информация, необходима за упражняването на правата на достъп, следва да се публикува в референтен документ за железопътната мрежа. […]“.
4
Съгласно член 3, точка 20 от тази директива „претоварена инфраструктура“ означава елемент от инфраструктурата, за който търсенето на инфраструктурен капацитет не може да бъде напълно задоволено в определени периоди, дори след координиране на отделните заявки за капацитет.
5
Съгласно член 3, точка 26 от посочената директива „референтен документ за железопътната мрежа“ означава документ, в който са определени детайлно общите правила, сроковете, процедурите и критериите относно схемите за налагане на такси и за разпределяне на капацитета, включително всякаква допълнителна информация, необходима за подаването на заявки за инфраструктурен капацитет.
6
Съгласно член 3, точка 27 от същата директива „влаков маршрут“ означава необходимия инфраструктурен капацитет за придвижването на един влак между два пункта в определен период.
7
Глава IV от Директива 2012/34 се отнася до начисляването на такси за използването на железопътната инфраструктура и разпределянето на нейния капацитет. Раздел 1 от тази глава IV, озаглавен „Общи принципи“, включва по-специално членове 26 и 27 от тази директива.
8
Член 26 от посочената директива, озаглавен „Ефективно използване на инфраструктурния капацитет“, гласи:
„По отношение на железопътната структура държавите членки осигуряват съответствието на схемите за налагане на такси и за разпределяне на капацитета с принципите, определени в настоящата директива, като по този начин дават възможност на управителя на инфраструктура да предлага на пазара и да осигури възможно най-ефективно ползване на наличния инфраструктурен капацитет“.
9
Член 27 от същата директива е озаглавен „Референтен документ за железопътната мрежа“ и предвижда в параграф 1:
„След като се консултира със заинтересованите лица, управителят на инфраструктурата разработва и публикува референтен документ за железопътната мрежа, който се придобива срещу заплащане на такса, ненадвишаваща разходите за публикуването му. […]“.
10
Глава IV, раздел 2 от Директива 2012/34, озаглавен „Такси за инфраструктурата и за услугите“, включва по-специално членове 31, 32 и 36 от тази директива.
11
Член 31 от посочената директива, озаглавен „Принципи на налагане на такси“, предвижда в параграф 4:
„Таксите за ползване на инфраструктура, посочени в параграф 3, могат да включват такса, отразяваща недостига на капацитет на даден определим участък от инфраструктурата в периоди на претоварване“.
12
Член 32 от същата директива, озаглавен „Изключения от принципите на таксуване“, предвижда в параграф 1, четвърта алинея:
„Управителите на инфраструктура могат допълнително да разграничават пазарните сегменти според превозваните товари или пътници“.
13
Член 36 от Директива 2012/34 е озаглавен „Такси за резервации“ и предвижда:
„Управителите на инфраструктура могат да налагат подходяща такса за капацитет, който е предоставен, но не е използван. Тази такса при неизползване осигурява стимули за ефикасно използване на капацитета. Таксата е задължителна за заявители, на които е предоставен влаков маршрут, и за случаите, в които те не използват редовно целия маршрут или части от него. […]“.
14
Раздел 3 от глава IV от тази директива, озаглавен „Разпределяне на инфраструктурния капацитет“, съдържа членове 38—54 от посочената директива.
15
Член 38 от същата директива, озаглавен „Права във връзка с капацитета“, предвижда в параграф 1, първа алинея:
„Разпределянето на инфраструктурен капацитет се извършва от управителя на инфраструктура. Веднъж разпределен на един заявител, той не може да се прехвърля от получателя на друго предприятие или за друг вид услуги“.
16
Член 39 от Директива 2012/34 е озаглавен „Разпределяне на капацитет“ и параграф 1 от него гласи:
„Държавите членки могат да определят рамка за разпределянето на инфраструктурния капацитет, при спазване на условието за независимост на управлението, установено в член 4. Определят се специални правила за разпределяне на капацитета. Управителят на инфраструктура провежда процесите на разпределяне на капацитет. По-специално, управителят на инфраструктура осигурява разпределянето на капацитета по справедлив и недискриминационен начин и в съответствие с правото на Съюза“.
17
Член 45 от тази директива, озаглавен „Изготвяне на разписание“, предвижда:
„1.   Управителят на инфраструктура изпълнява, доколкото е възможно, всички заявки за инфраструктурен капацитет, включително заявки за влакови маршрути, пресичащи повече от една мрежа, и взема предвид, доколкото е възможно, всички затруднения на заявителите, включително икономическите последици върху тяхната дейност.
2.   В процеса на координиране и изготвяне на разписанието управителят на инфраструктура може да даде приоритет на конкретни услуги, но само в случаите по членове 47 и 49.
3.   Управителят на инфраструктура се консултира със заинтересованите лица по предварителното работно разписание и им дава поне един месец, за да представят своите виждания. Заинтересованите лица включват всички онези, които са заявили инфраструктурен капацитет, и други лица, които желаят да използват възможността да представят коментари по въпроса как работното разписание може да повлияе на тяхната способност да извършват железопътни услуги през периода на работното разписание.
4.   Управителят на инфраструктура предприема подходящи мерки в отговор на изразените съображения“.
18
Член 46 от посочената директива, озаглавен „Процес на координиране“, предвижда в параграфи 1—3:
„1.   В случай че в процеса на изготвяне на разписание, посочен в член 45, управителят на инфраструктура установи несъвместимост между различните заявки, той се стреми да постигне възможно най-доброто съчетаване на всички изисквания посредством координиране на заявките.
2.   При възникване на ситуация, налагаща координиране, управителят на инфраструктура има правото в разумни граници да предложи инфраструктурен капацитет, който се различава от заявения.
3.   Управителят на инфраструктура се стреми да разрешава всякакви случаи на несъвместимост посредством консултация със съответните заявители. Консултацията се основава на разкриването, в рамките на разумен срок, безплатно и в писмена или електронна форма, на следната информация:
a)
влаковите маршрути, поискани от всички други кандидати по същите маршрути;
б)
влаковите маршрути, разпределени временно на всички други заявители по същите маршрути;
в)
алтернативните влакови маршрути, предложени по съответните маршрути в съответствие с параграф 2;
г)
всички подробности относно критериите, използвани в процеса на разпределяне на капацитета.
В съответствие с член 39, параграф 2 информацията се предоставя, без да се разкрива самоличността на другите заявители, освен ако съответните заявители не са изразили съгласие за подобно разкриване“.
19
Член 47 от Директива 2012/34, озаглавен „Претоварена инфраструктура“, има следното съдържание:
„1.   В случай че след координиране на заявените влакови маршрути и консултация със заявителите не е възможно да се даде подходящ отговор на заявките за инфраструктурен капацитет, управителят на инфраструктура незабавно обявява за претоварен участъка от инфраструктура, на който това се случва. Това се прави и за инфраструктура, за която може да се очаква, че в близко бъдеще ще изпита недостиг на капацитет.
2.   Когато дадена инфраструктура е обявена за претоварена, управителят на инфраструктурата извършва анализ на капацитета, както е посочено в член 50, освен ако вече не е приложен план за увеличаване на капацитета съгласно предвиденото в член 51.
3.   Когато не са наложени такси в съответствие с член 31, параграф 4 или не е бил постигнат задоволителен резултат от налагането им и инфраструктурата е обявена за претоварена, при разпределянето на инфраструктурния капацитет управителят на инфраструктура може допълнително да приложи критерии за приоритетност.
4.   Критериите за приоритетност отчитат значението за обществото на една услуга в сравнение с всяка друга услуга, която впоследствие ще отпадне.
С цел гарантиране развитието на подходящи транспортни услуги в тази рамка и по-специално с цел съобразяване с изискванията за предоставяне на обществени услуги или насърчаване на развитието на националния и международния железопътен превоз на товари, държавите членки могат да предприемат при недискриминационни условия всички необходими мерки за осигуряване приоритетност на тези услуги при разпределянето на инфраструктурния капацитет.
[…]“.
20
Член 49 от тази директива, озаглавен „Специализирана инфраструктура“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1.   Без да се засяга параграф 2, се приема, че инфраструктурният капацитет е наличен за ползване от всички видове услуги, които отговарят на необходимите характеристики за движение по влаковия маршрут.
2.   В случаите, когато съществуват подходящи алтернативни маршрути, управителят на инфраструктура, след консултация със заинтересованите лица, може да определи конкретна инфраструктура за ползване от точно определени видове превози. Когато е било извършено такова определяне, управителят на инфраструктура може да даде приоритет на този вид превози при разпределянето инфраструктурния капацитет, при спазване на членове 101, 102 и 106 от ДФЕС.
Такова определяне не изключва използването на тази инфраструктура от друг вид превози, когато има наличен капацитет“.
21
Член 52 от посочената директива, озаглавен „Използване на влаковите маршрути“, предвижда в параграф 1:
„В референтния документ за железопътната мрежа управителят на инфраструктура определя условията за отчитане на предходните равнища на използване на влаковите маршрути при определяне на приоритетите за процеса на разпределяне“.
Литовското право
22
Точка 28 от Правилата за разпределяне на капацитета на обществената железопътна инфраструктура, приети с Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 „Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo“ (Постановление № 611 на правителството на Република Литва за приемане на правила за разпределяне на капацитета на обществената железопътна инфраструктура), от 19 май 2004 г. (Žin., 2004, бр. 83—3019), изменено с Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (Постановление № 355 на правителството на Република Литва) от 9 април 2018 г. (TAR, 2018, бр. 2018—6085) (наричани по-нататък „правилата за разпределяне“), уточнява:
„Когато е възможно, управителят на обществената железопътна инфраструктура, с цел да съчетае заявките за разпределяне на един и същ капацитет, предлага на заявителите и/или на предприятията за поддръжка капацитет, различен от посочения в техните заявки. В случай че заявителите и/или предприятията за поддръжка откажат алтернативния капацитет, предложен от този управител, или при липса на такъв капацитет, управителят прилага правилото за приоритет, т.е. въпросният капацитет се разпределя на заявителя, който ще го използва за предоставяне на услуги за превоз на пътници и багаж по международни маршрути; ако капацитетът няма да се използва за предоставяне на услуги за превоз на пътници и товари по международни маршрути, той се разпределя на заявителя, който ще го използва за предоставяне на услуги за превоз на пътници и товари по местни маршрути; ако този капацитет не е предназначен да се използва за предоставяне на услуги за превоз на пътници и багаж по международни или местни маршрути, той се разпределя на заявителя или на предприятието за поддръжка, който/което ще го използва повече дни; ако се предвижда капацитетът да бъде използван същия брой дни, той се предоставя на заявителя или на предприятието за поддръжка, който/което е поискало да му бъдат разпределени най-голям брой пътувания по въпросния маршрут“.
Главното производство и преюдициалните въпроси
23
На 3 април 2019 г. Gargždų geležinkelis подава до органа за транспортна безопасност заявка за разпределяне на капацитет на обществената железопътна инфраструктура за товарни влакове въз основа на работното разписание за периода 2019—2020 г. Заявката е препратена на управителя на обществената инфраструктура, а именно на ръководството на железопътната инфраструктура на „Lietuvos geležinkeliai“ AB, понастоящем LTG Infra (наричан по-нататък „управителят на инфраструктурата“).
24
След като разглежда посочената заявка, управителят на инфраструктурата стига до извода, че поради ограничения капацитет на някои участъци от съответната железопътна инфраструктура положението не позволява в работното разписание да се планира всеки поискан от заявителите капацитет, включително заявеният от Gargždų geležinkelis, доколкото исканията им са отчасти несъвместими. Що се отнася до твърдението на Gargždų geležinkelis, че претоварването на тази железопътна инфраструктура евентуално е изкуствено, тъй като различни заявители са подали заявки за разпределяне на капацитет с цел превоз в работното разписание на един и същ товар, управителят на инфраструктурата уточнява, че тези заявки за разпределяне не съдържат информация за предвидените товари и следователно той не е в състояние да потвърди това твърдение.
25
Въпреки че за разрешаването на спора е започнал процес на координиране, един от заявителите, който не е Gargždų geležinkelis, отказва да участва в него и управителят на инфраструктурата не е бил в състояние да предложи на това дружество капацитет, различен от посочения в неговата заявка. Освен това, като отбелязва, че след този процес на координиране не може да удовлетвори всички заявки поради недостатъчния капацитет, управителят на инфраструктурата обявява, че инфраструктурата е претоварена в съответните участъци.
26
Впоследствие през септември 2019 г. управителят на инфраструктурата изпраща на органа за транспортна безопасност изменен проект на работно разписание с оглед на приемането на решенията за разпределяне на капацитет, както и информация за действителния капацитет на съответните участъци, определен въз основа на получените заявки.
27
На 30 септември 2019 г. Gargždų geležinkelis сезира в това отношение органа за транспортна безопасност.
28
С решение от 15 октомври 2019 г. органът за транспортна безопасност решава, че при разглеждането и координирането на заявките, с които е сезиран, управителят на инфраструктурата е действал при спазване на изискванията на действащата правна уредба и не е нарушил правата на Gargždų geležinkelis, нито е накърнил законните интереси на последното.
29
Освен това с решение от 17 октомври 2019 г. директорът на органа за транспортна безопасност решава да не предостави на Gargždų geležinkelis заявения от него капацитет с мотива, че той не съществува. Този капацитет е бил предоставен на други предприятия в приложение на правилото за приоритет, установено в точка 28 от правилата за разпределяне. В това решение се посочва, че не е възможно да се предложи алтернативен капацитет, тъй като съответният участък от обществената железопътна инфраструктура също е претоварен.
30
С решение от 13 февруари 2020 г. директорът на органа за регулиране на съобщенията на Република Литва приема, че подадената по административен ред от Gargždų geležinkelis жалба срещу решението от 17 октомври 2019 г. е неоснователна, и поради това я отхвърля.
31
Тъй като и жалбата, подадена по съдебен ред от Gargždų geležinkelis до Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва) срещу решението от 13 февруари 2020 г., е отхвърлена с решение от 22 октомври 2020 г., посоченото дружество обжалва последното решение пред запитващата юрисдикция Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд на Литва).
32
Последната юрисдикция си задава въпроси в два аспекта относно съвместимостта с Директива 2012/34 на националните правила, уреждащи разпределянето на капацитета на обществената железопътна инфраструктура.
33
На първо място, запитващата юрисдикция отбелязва, че през разглеждания в главното производство период единственото разрешение, което позволява да се реши проблемът с претоварването на съответната инфраструктура, е прилагането на правилото за приоритет, установено в точка 28 от правилата за разпределяне. Доколкото член 47, параграф 4 от Директива 2012/34 позволява на държавите членки да определят приоритети при разпределянето на инфраструктурния капацитет въз основа на вида на предоставяните услуги, тази юрисдикция счита, че предвидените в споменатата точка 28 първи и втори критерий, според които предоставеният приоритет е свързан именно с вида на услугите, които заявителят възнамерява да предоставя, са в съответствие с тази разпоредба.
34
За сметка на това, според запитващата юрисдикция, третият и четвъртият критерий, според които разпределянето на капацитета зависи от интензитета на използване на съответната мрежа, пораждат съмнения. В този контекст тази юрисдикция посочва, че според Gargždų geležinkelis такива правила за приоритет не гарантират спазването на принципа за недопускане на дискриминация, тъй като тези правила предоставят недължимо предимство на традиционния превозвач. За сметка на това според запитващата юрисдикция управителят на инфраструктурата твърди, че отдаването на приоритет, свързано с по-интензивното използване на мрежата, се основава на критерий за ефективно използване на обществената железопътна инфраструктура.
35
В това отношение запитващата юрисдикция припомня, че мерките, които могат да бъдат приети от държавите членки съгласно член 47, параграф 4 от Директива 2012/34, трябва да бъдат взети при недискриминационни условия.
36
Тя припомня също, че в решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114), Съдът е анализирал съдържанието на Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), която е отменена и заменена с Директива 2012/34.
37
В това решение Съдът е постановил по отношение на разпоредба от испанското право, че критерият за действителното използване на мрежата, като критерий за разпределяне на инфраструктурния капацитет, е дискриминационен, доколкото води — в случаите, когато са налице няколко заявки за един и същ влаков маршрут или мрежата е претоварена — до това, че се запазват предимствата за обичайните ползватели и се възпрепятства достъпът на новите участници на пазара до най-привлекателните влакови маршрути. Освен това Съдът не приема за основателен изтъкнатия в това отношение от съответната държава членка мотив за обосноваване, изведен от гаранцията за по-ефикасно използване на инфраструктурата, тъй като счита, че за постигането на такава цел изобщо не е необходимо да се извършва дискриминация между операторите на мрежата, нито да се възпрепятства достъпът на нови участници на пазара до нея.
38
Що се отнася до главното производство, запитващата юрисдикция изтъква четири особени обстоятелства.
39
Първо, за разлика от положението, разгледано от Съда в решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114), възможността при разпределянето на капацитет да се взема предвид интензитетът на използване на инфраструктурата, която възможност е предоставена с националното правило за приоритет, а именно точка 28 от правилата за разпределяне, се отнася не до минало използване, а до бъдещото използване на тази инфраструктура.
40
Второ, според запитващата юрисдикция разпоредбите на Директива 2012/34, уреждащи разпределянето на капацитета, и по-специално членове 45 и 46 от нея, предоставят на управителя на инфраструктурата широко право на преценка, за да разрешава във всеки отделен случай евентуални спорове относно заявки за несъвместим капацитет.
41
Трето, според същата юрисдикция съгласно член 52, параграф 1 от Директива 2012/34 управителят на инфраструктурата има право да вземе предвид предходните равнища на използване на влаковите маршрути.
42
Четвърто, според запитващата юрисдикция, Gargždų geležinkelis твърди, че що се отнася до собствената му заявка, разглежданата в главното производство инфраструктура в действителност не е претоварена, тъй като това дружество се конкурира с друго предприятие за същите товари. Според посоченото дружество въпросът за припокриването на капацитета трябвало да се разреши само в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координация, предвидени в членове 45 и 46 от Директива 2012/34, като се оставят без приложение правилата за приоритет, за да не се насърчава операторът, в чиято полза биха действали тези правила, да злоупотребява с правото да иска капацитет.
43
С оглед на тези съображения запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 47, параграф 4 от Директива 2012/34 допуска приемането на национална правна уредба, която позволява при претоварване на железопътната инфраструктура да се взема предвид интензитетът на използване на тази инфраструктура при разпределянето на капацитета.
44
На второ място, що се отнася до координирането на заявките за капацитет и претоварването на инфраструктура, запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно Директива 2012/34, след като получи всички заявки, управителят на инфраструктурата трябва най-напред да се опита да ги координира, преди евентуално да констатира, че тази инфраструктура е претоварена, и да приложи мерките за разрешаване на проблема с претоварването на посочената инфраструктура, сред които са правилата за приоритет.
45
Така според запитващата юрисдикция от член 47, параграф 1 от Директива 2012/34 следва, че прилагането на правилата за приоритет зависи от условието инфраструктурата да е обявена за претоварена. Съгласно член 45, параграф 2 от тази директива обаче управителят на инфраструктурата би могъл в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координация да даде приоритет на определени услуги. Следователно според запитващата юрисдикция посочената директива разрешава отдаването на приоритет, преди инфраструктурата да бъде обявена за претоварена.
46
Запитващата юрисдикция си задава въпроси относно съдържанието на задължението за координиране на заявките и за консултиране на заявителите в съответствие с член 47, параграф 1 от Директива 2012/34/ЕС, преди да обяви инфраструктурата за претоварена. Всъщност, що се отнася до главното производство, се оказва, че Gargždų geležinkelis се конкурира с друго железопътно предприятие, тъй като двете предприятия са подали заявки за отчасти идентичен капацитет.
47
Когато обаче няколко предприятия се конкурират за превоза на едни и същи товари, според запитващата юрисдикция инфраструктурата не е претоварена от техническа гледна точка, тъй като при всички положения съответният товар ще бъде превозен от само едно от тези предприятия. Поради това запитващата юрисдикция иска да се установи дали управителят на инфраструктурата трябва да установи евентуалната идентичност на товарите на няколко железопътни предприятия, преди да може да обяви инфраструктурата за претоварена.
48
При тези условия Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд на Литва) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 47, параграф 4, първа и втора алинея от Директива 2012/34/ЕС да се тълкува в смисъл, че недвусмислено забранява приемането на национална правна уредба, която в случай на претоварена железопътна инфраструктура позволява при разпределяне на капацитета да се вземе предвид интензитетът на използване на тази инфраструктура? Има ли значение в това отношение дали показателят за използване на железопътната инфраструктура е свързан с действителното ѝ използване в миналото или с планираното ѝ използване в периода, през който съответното работно разписание е в сила? Имат ли значение в това отношение членове 45 и 46 от Директива 2012/34, които предоставят широко право на преценка на управителя на инфраструктурата или на органа, вземащ решения за разпределяне на капацитета, при координирането на заявките за капацитет, както и транспонирането на тези разпоредби в националното право? Има ли някакво значение за тази преценка фактът, че в конкретен случай е установено, че инфраструктурата е претоварена, поради капацитета, заявен от няколко железопътни предприятия по отношение на превозването на един и същ товар?
2)
Следва ли член 45, параграф 2 от Директива 2012/34, съгласно който „[в] процеса на координиране и изготвяне на разписанието управителят на инфраструктура може да даде приоритет на конкретни услуги, но само в случаите по членове 47 и 49“, да се тълкува в смисъл, че управителят на инфраструктурата може да приложи националното правило за приоритет и когато тази инфраструктура не е обявена за претоварена? В каква степен (въз основа на какви критерии) управителят на инфраструктура трябва, преди да обяви претоварването ѝ, да координира заявените влакови маршрути и да се консултира със заявителите на основание на член 47[, параграф 1], първо изречение от Директива 2012/34/ЕС? Консултирането със заявителите обхваща ли проверката дали няколко заявители са подали несъвместими заявки за превоза на едни и същи товари (стоки)?“.
По преюдициалните въпроси
По втория въпрос
49
С втория си въпрос, който следва да се разгледа на първо място, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, що се отнася до изготвянето на разписание и до процеса на координиране, посочени в членове 45 и 46 от Директива 2012/34, дали управителят на инфраструктурата трябва да провери дали няколко заявители са подали несъвместими заявки за капацитет за превоз на едни и същи товари, дали в рамките на тези процедури той може да приложи правило за приоритет, предвидено в националното право, когато инфраструктурата не е обявена за претоварена, и до каква степен той трябва да координира заявките за влакови маршрути и да се консултира със заявителите, преди да обяви инфраструктурата за претоварена.
50
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземе предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част (решение от 21 декември 2021 г., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, т. 43 и цитираната съдебна практика).
51
Съгласно член 38, параграф 1, първа алинея във връзка с член 39, параграф 1 от Директива 2012/34 разпределянето на инфраструктурен капацитет се извършва от управителя на инфраструктура по справедлив и недискриминационен начин и в съответствие с правото на Съюза.
52
Що се отнася до изготвянето на разписание, член 45, параграф 1 от тази директива предвижда, че управителят на инфраструктурата изпълнява, доколкото е възможно, всички заявки за инфраструктурен капацитет и взема предвид, доколкото е възможно, всички затруднения на заявителите, включително икономическите последици върху тяхната дейност.
53
Съгласно член 45, параграфи 3 и 4 от посочената директива управителят на инфраструктурата се консултира със заинтересованите лица по предварителното работно разписание, дава им поне един месец, за да представят своите виждания, и предприема подходящи мерки в отговор на изразените съображения.
54
В случай че в процеса на изготвянето на разписание управителят на инфраструктурата установи несъвместимост между различните заявки, в съответствие с член 46, параграф 1 от същата директива той се стреми да постигне възможно най-доброто съчетаване на всички изисквания посредством координиране на заявките. Съгласно член 46, параграфи 2 и 3 той има правото в разумни граници да предложи инфраструктурен капацитет, който се различава от заявения, и се стреми да разрешава всякакви случаи на несъвместимост посредством консултация със съответните заявители.
55
На първо място, следва да се констатира, че нито от разпоредбите на член 45 от Директива 2012/34, нито от тези на член 46 от същата директива следва, че естеството на стоките, които даден заявител възнамерява да превозва, е релевантен елемент в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координиране. По-специално това указание не фигурира сред посочената в член 46, параграф 3 от същата директива информация, която се съобщава за целите на консултацията със заявителите.
56
Това се потвърждава от контекста, в който се вписват членове 45 и 46 от Директива 2012/34, които са част от глава IV, раздел 3, озаглавен „Разпределяне на инфраструктурния капацитет“, от тази директива.
57
Всъщност, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 64 от заключението си, макар в разпоредбите на Директива 2012/34 относно разпределянето на инфраструктурния капацитет, съдържащи се в раздел 3, да не се споменават превозваните стоки, положението е различно за съдържащите се в раздел 2 от същата глава разпоредби относно събирането на такси за ползване на инфраструктурата. Така в член 32, параграф 1, четвърта алинея от тази директива управителят на инфраструктурата може допълнително да разграничава пазарните сегменти според превозваните товари или пътници.
58
Освен това посочената в член 26 от тази директива цел, залегнала в основата на разпоредбите на Директива 2012/34 относно разпределянето на инфраструктурния капацитет, а именно възможно най-ефективно ползване на този капацитет, също не налага за целите на това разпределяне да се взема предвид видът стоки, които даден заявител възнамерява да превозва.
59
Следователно за целите на разпределянето на инфраструктурния капацитет управителят на инфраструктурата не е длъжен да проверява дали няколко заявители са подали несъвместими заявки за капацитет за превоз на едни и същи товари.
60
На второ място, що се отнася до това дали управителят на инфраструктурата може да приложи правило за приоритет, предвидено в националното право, въпросът на запитващата юрисдикция се отнася до тълкуването на член 45, параграф 2 от Директива 2012/34, съгласно който „[в] процеса на координиране и изготвяне на разписанието управителят на инфраструктура може да даде приоритет на конкретни услуги, но само в случаите по членове 47 и 49“.
61
Членове 47 и 49 от Директива 2012/34 се отнасят съответно до „претоварената инфраструктура“ и до „специализираната инфраструктура“.
62
Така член 47, параграф 1 от тази директива предвижда, че когато след координиране на заявените влакови маршрути и консултация със заявителите не е възможно да се даде подходящ отговор на заявките за инфраструктурен капацитет, управителят на инфраструктурата незабавно обявява за претоварен участъка от инфраструктура, на който това се случва. В този случай при условията, предвидени в член 47, параграф 3, при разпределянето на инфраструктурния капацитет управителят на инфраструктурата може да прилага критерии за приоритетност.
63
Освен това член 49, параграф 2 от Директива 2012/34 предвижда, че когато съществуват подходящи алтернативни маршрути, управителят на инфраструктурата може да определи конкретна инфраструктура за ползване от точно определени видове превози и може да даде приоритет на този вид превози при разпределянето инфраструктурния капацитет.
64
Макар да е вярно, че членове 47 и 49 от Директива 2012/34 предвиждат, че критерии за приоритетност могат да се прилагат, що се отнася съответно за претоварена инфраструктура или за специализирана инфраструктура по смисъла на тези разпоредби, член 45, параграф 2 от посочената директива не може да се разбира в смисъл, че изключва възможността управителят на инфраструктурата да прилага определени критерии в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координиране, включително критерии с елемент на отдаване на приоритет, стига прилагането им да позволява разпределянето на инфраструктурния капацитет по справедлив и недискриминационен начин и в съответствие с правото на Съюза в съответствие с член 39, параграф 1 от посочената директива.
65
Това се потвърждава от член 27, параграф 1 във връзка с член 3, точка 26 от Директива 2012/34, от които следва, че управителят на инфраструктурата разработва и публикува референтен документ за железопътната мрежа, в който се уточняват по-специално критериите относно схемите за разпределяне на капацитета. Освен това член 46, параграф 3, буква г) от тази директива предвижда, че консултациите за разрешаване на евентуални конфликти се основават по-специално на разкриването на всички подробности относно критериите, използвани в процеса на разпределяне на капацитета.
66
Впрочем фактът, че управителят на инфраструктурата действа въз основа на предварително определени критерии, допринася за подобряване на ефективността на железопътната система и е от съществено значение за гарантиране на прозрачността при разпределянето на инфраструктурния капацитет — цели, които са подчертани съответно в съображения 3 и 34 от Директива 2012/34.
67
На трето място, що се отнася до въпроса до каква степен управителят на инфраструктурата трябва да координира заявките за влакови маршрути и да се консултира със заявителите преди да обяви инфраструктурата за претоварена, от акта за преюдициално запитване е видно, че макар в случая да е започнал процес на координиране за разрешаване на спора относно разпределянето на капацитет, един от заявителите, който не е жалбоподателят в главното производство, е отказал да участва в този процес.
68
Освен това съгласно предоставените от жалбоподателя в главното производство данни, които не са били оспорени в хода на производството пред Съда, разглежданата в главното производство национална правна уредба не определя реда и условията за провеждане на процеса на координиране, като в случая той се е състоял само в размяна на кореспонденция.
69
В това отношение следва да се изтъкне, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 51 и 52 от заключението си, че процесът на координиране по член 46 от Директива 2012/34 играе ключова роля при разпределянето на инфраструктурния капацитет в случай на несъвместими заявки. Успехът на този процес на координиране по необходимост зависи от това както управителят на инфраструктурата, така и заявителите да търсят активно задоволително решение.
70
В този смисъл управителят на инфраструктурата е длъжен, както бе припомнено в точка 54 от настоящото решение, чрез координиране на заявките да се стреми да постигне възможно най-доброто съчетаване на всички изисквания посредством координиране на заявките и да разрешава всякакви случаи на несъвместимост посредством консултация със съответните заявители.
71
Тези изисквания обаче не биха били изпълнени, ако процесът на координиране се ограничаваше основно до обикновена размяна на кореспонденция, която не включва активно търсене на задоволително решение от страна на управителя на инфраструктурата и от заявителите.
72
В този контекст отказът на заявител да участва в процеса на координиране представлява обстоятелство, което управителят на инфраструктурата трябва надлежно да вземе предвид в ущърб на този заявител при разрешаването на несъвместимостта и разпределянето на капацитета, които той трябва да извърши, доколкото посоченият заявител не търси активно задоволително разрешение с управителя на инфраструктурата и с другите заявители, както бе посочено в точка 69 от настоящото решение.
73
С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че членове 45 и 46 от Директива 2012/34 трябва да се тълкуват в смисъл, че в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координиране, посочени в тези членове, управителят на инфраструктурата
–
не е длъжен да проверява дали няколко заявители са подали несъвместими заявки за капацитет за превоза на едни и същи товари,
–
може да прилага определени критерии, включително критерии с елемент на отдаване на приоритет, стига прилагането им да позволява разпределянето на капацитета на тази инфраструктура по справедлив и недискриминационен начин и в съответствие с правото на Съюза,
–
трябва да се стреми да търси активно, заедно със заявителите, задоволително разрешение в случай на несъвместимост.
По първия въпрос
74
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 47, параграф 4, първа и втора алинея от Директива 2012/34/ЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска приемането на национална правна уредба, която в случай на претоварена железопътна инфраструктура позволява при разпределяне на капацитета да се взема предвид интензитетът на използване на инфраструктурата.
75
Както бе припомнено в точка 62 от настоящото решение, съгласно член 47, параграф 1 от тази директива, когато след координиране на заявените влакови маршрути и консултация със заявителите не е възможно да се даде подходящ отговор на заявките за инфраструктурен капацитет, управителят на инфраструктурата незабавно обявява за претоварен участъка от инфраструктура, на който това се случва.
76
Съгласно член 47, параграф 3 от Директива 2012/34, когато не са наложени такси в съответствие с член 31, параграф 4 или не е бил постигнат задоволителен резултат от налагането им и инфраструктурата е обявена за претоварена, при разпределянето на инфраструктурния капацитет управителят на инфраструктурата може допълнително да приложи критерии за приоритетност.
77
В съответствие с член 47, параграф 4, първа алинея от посочената директива тези критерии трябва да отчитат значението за обществото на една услуга в сравнение с всяка друга услуга, която впоследствие ще отпадне. В член 47, параграф 4, втора алинея се уточнява, че с цел гарантиране на развитието на подходящи транспортни услуги в тази рамка и по-специално с цел съобразяване с изискванията за предоставяне на обществени услуги или насърчаване на развитието на националния и международния железопътен превоз на товари, държавите членки могат да предприемат при недискриминационни условия всички необходими мерки за осигуряване на приоритетност на тези услуги при разпределянето на инфраструктурния капацитет.
78
В решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 95), Съдът е постановил, че критерият за действителното използване на мрежата, като критерий за разпределяне на инфраструктурния капацитет, е дискриминационен, доколкото води — в случаите, когато са налице няколко заявления за един и същ влаков маршрут или мрежата е претоварена — до това, че се запазват предимствата за обичайните ползватели и се възпрепятства достъпът на новите участници на пазара до най-привлекателните влакови маршрути
79
Вярно е, както подчертава запитващата юрисдикция, че критерият за приоритетност, разгледан от Съда в делото, по което е постановено това решение, се отнася до действителното използване на железопътната инфраструктура в миналото, докато разглежданата в главното производство национална правна уредба съдържа критерии относно планираното използване на мрежата. Освен това следва да се приеме, че такъв ориентиран към бъдещето критерий се различава от критерий, отнасящ се до миналото, доколкото новите участници на пазара също могат да планират обем на използване.
80
При това положение, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 70, 71 и 73 от заключението си, критерий за приоритетност, основан на прогнозите за бъдещото използване на мрежата, може също така да има дискриминационни последици по отношение на новите участници на пазара, по-специално когато тези прогнози се основават на данни, изведени от скорошното използване, тъй като новите участници на пазара не могат да предоставят такива данни.
81
Освен това, що се отнася до посочената в член 26 от Директива 2012/34 и изтъкната от литовското правителство цел да се гарантира ефективното използване на инфраструктурния капацитет, следва да се отбележи, че за постигането ѝ изобщо не е нужно да се извършва дискриминация между операторите на мрежата, нито да се възпрепятства достъпът на нови участници на пазара до нея (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 97).
82
Всъщност Директива 2012/34 съдържа специални разпоредби, с които трябва да се насърчи ефективното използване на инфраструктурния капацитет, като същевременно се гарантира справедлив и недискриминационен достъп до железопътната мрежа. Член 52, параграф 1 от същата директива например предвижда възможност управителят на инфраструктурата да определя условията за отчитане на предходните равнища на използване на влаковите маршрути, когато установява приоритетите в процеса на разпределяне на капацитет. В допълнение, съгласно член 36 от цитираната директива управителят на инфраструктурата може да събира такса за резервация за заявен, но неизползван капацитет с цел да стимулира ефективното използване на инфраструктурата (вж. по аналогия решение от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 98).
83
От това следва, че критерий за приоритетност, основан на планираното използване на капацитета на инфраструктурата, е съвместим с Директива 2012/34 само доколкото е съчетан с гаранции, че този критерий не се прилага в ущърб на новите участници на пазара.
84
Освен това следва да се отбележи, че нито в член 47 от Директива 2012/34, нито впрочем в определението на понятието „претоварена инфраструктура“ в член 3, точка 20 от тази директива, се прави позоваване на стоките, които даден заявител възнамерява да превозва. Ето защо за оценяване на претоварването на инфраструктурата е без значение фактът, че в конкретен случай няколко заявители са поискали капацитет за превоз на един и същ товар.
85
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 47, параграфи 3 и 4 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която за целите на разпределянето на инфраструктурния капацитет в случай на претоварване на инфраструктурата предвижда прилагането на критерий за приоритетност, основан на планираното използване на този капацитет, освен ако този критерий не е съчетан с гаранции, че не се прилага в ущърб на новите участници на пазара.
По съдебните разноски
86
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1)
Членове 45 и 46 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство
следва да се тълкуват в смисъл, че:
в рамките на изготвянето на разписание и на процеса на координиране, посочени в тези членове, управителят на инфраструктурата
–
не е длъжен да проверява дали няколко заявители са подали несъвместими заявки за капацитет за превоза на едни и същи товари,
–
може да прилага определени критерии, включително критерии с елемент на отдаване на приоритет, стига прилагането им да позволява разпределянето на капацитета на тази инфраструктура по справедлив и недискриминационен начин и в съответствие с правото на Съюза,
–
трябва да се стреми да търси активно, заедно със заявителите, задоволително разрешение в случай на несъвместимост.
2)
Член 47, параграфи 3 и 4 от Директива 2012/34
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, която за целите на разпределянето на инфраструктурния капацитет в случай на претоварване на инфраструктурата предвижда прилагането на критерий за приоритетност, основан на планираното използване на този капацитет, освен ако този критерий не е съчетан с гаранции, че не се прилага в ущърб на новите участници на пазара.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: литовски.