62017CJ0395
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 31 oktober 2019 (
*1
)
”Fördragsbrott – Egna medel – Associering av utomeuropeiska länder och territorier (ULT) med Europeiska unionen – Beslut 91/482/EEG – Beslut 2001/822/EG – Varor som har sitt ursprung i ULT accepteras för import till unionen utan tullar – Varucertifikat EUR. 1 – Certifikat som rättsstridigt utfärdats av myndigheterna i ett ULT – Tullar har inte uppburits av importmedlemsstaterna – Artikel 4.3 FEU – Principen om lojalt samarbete – Ansvar för den medlemsstat med vilken berörda ULT har särskilda förbindelser – Skyldighet att kompensera unionen för den förlust av egna medel som är en följd av det rättsstridiga utfärdandet av varucertifikat EUR. 1 – Import av mjölkpulver och ris från Curaçao och grovt mjöl och krossgryn från Aruba”
I mål C‑395/17,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 30 juni 2017.
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland, A. Caeiros, L. Flynn och S. Noë, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Konungariket Nederländerna, företrätt av K. Bulterman, H.S. Gijzen, P. Huurnink och J. Langer, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av J. Kraehling, G. Brown, R. Fadoju och S. Brandon, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av K. Beal, QC, och P. Luckhurst, barristers, därefter av S. Brandon och F. Shibli, båda i egenskap av ombud, biträdda av K. Beal, QC och P. Luckhurst, barristers,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden R. Silva de Lapuerta, avdelningsordförandena J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, M. Safjan, S. Rodin samt domarna J. Malenovský, L. Bay Larsen, T. von Danwitz (referent), C. Toader, C. Vajda, F. Biltgen och K. Jürimäe,
generaladvokat, M. Bobek,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 oktober 2018,
och efter att den 6 februari 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG, nu artikel 4.3 FEU) genom att inte kompensera för förlusten av de egna medel som borde ha fastställts och tillhandahållits Europeiska unionens budget i enlighet med artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 155, 1989, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 41) (sedermera artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i rådets förordning (EG), Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 130, 2000, s. 1) om inte varucertifikat EUR. 1 hade utfärdats i strid med dels artikel 101.1 i rådets beslut 91/482/EEG av den 25 juli 1991 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 263, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 18, s. 3) (nedan kallat ULT-beslutet från år 1991) och artikel 12.6 i bilaga 2 till detta beslut vad gäller import av mjölkpulver och ris från Curaçao under perioden 1997/2000, dels artikel 35.1 i rådets beslut 2001/822/EG av den 27 november 2001 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska gemenskapen (nedan kallat ULT-beslutet från år 2001) (EGT L 314, 2001, s.1), och artikel 15.4 i bilaga III till nämnda beslut vad gäller import av grovt mjöl och krossgryn från Aruba under perioden 2002/2003.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
2
Förenta nationernas stadga undertecknades den 26 juni 1945 i San Francisco. Artikel 73 i stadgan, som ingår i kapitel XI, med rubriken ”Förklaring angående icke självstyrande territorier”, har följande lydelse:
”Medlemmar av Förenta nationerna som bära eller ikläda sig ansvar för förvaltningen av territorier, vilkas befolkning ännu ej uppnått full självstyrelse, erkänna grundsatsen, att innevånarnas intressen komma i främsta rummet, och åtaga sig såsom ett heligt värv förpliktelsen att, inom ramen av det system för internationell fred och säkerhet som upprättats genom denna stadga, till det yttersta främja deras välfärd samt att i detta syfte:
…
b. främja självstyrelse, vederbörligen beakta folkens politiska strävanden samt bistå dem i den fortskridande utvecklingen av deras fria politiska institutioner, i överensstämmelse med varje territoriums och dess befolknings särskilda förhållanden och skiftande utvecklingsstadier …”
Unionsrätt
EG-fördraget
3
De omständigheter som utgör bakgrunden till det påtalade fördragsbrottet kan hänföras både till tiden före och efter ikraftträdandet av Amsterdamfördraget genom vilket EG-fördraget ändrades. De bestämmelser som är relevanta för förevarande mål är emellertid i allt väsentligt oförändrade. Artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG) hade följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs.
De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.”
4
Denna bestämmelse har i allt väsentligt ersatts av artikel 4.3 FEU.
5
Den fjärde delen av EG-fördraget, med rubriken ”Associering av utomeuropeiska länder och territorier”, omfattade artiklarna 131–137 (efter ändring artiklarna 182‑188 EG, nu artiklarna 198–204 FEUF). I nämnda artikel 131 (efter ändring artikel 182 EG, nu artikel 198 FEUF) föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna är ense om att med gemenskapen associera de utomeuropeiska länder och territorier som upprätthåller särskilda förbindelser med Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förenade kungariket. Dessa länder och territorier, i det följande kallade ’länder och territorier’, är förtecknade i bilaga IV till detta fördrag.
Syftet med associeringen skall vara att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och territorier samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet.
I överensstämmelse med principerna i ingressen till detta fördrag skall associeringen av dessa länder och territorier i första hand främja invånarnas intressen och välstånd för att på så sätt föra dem mot den ekonomiska, sociala och kulturella utveckling som de eftersträvar.”
6
I artikel 133.1 i nämnda fördrag (efter ändring artikel 184.1 EG, nu artikel 200.1 FEUF) föreskrevs följande:
”Tullar vid import till medlemsstaterna av varor med ursprung i dessa länder och territorier skall fullständigt avvecklas, vilket skall ske i takt med att tullarna gradvis avvecklas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelserna i detta fördrag.”
7
I artikel 136 i samma fördrag (efter ändring artikel 187 EG, nu artikel 203 FEUF) föreskrevs följande:
”För en första period av fem år efter det att detta fördrag har trätt i kraft skall de närmare riktlinjerna för och förfarandet vid dessa länders och territoriers associering med gemenskapen fastställas i en genomförandekonvention som fogats till detta fördrag.
Före utgången av genomförandekonventionens giltighetstid skall rådet med utgångspunkt i de resultat som uppnåtts och på grundval av principerna i fördraget enhälligt besluta om de bestämmelser som skall gälla för en ny period.”
8
I artikel 227.1 och 227.3 i EG-fördraget (efter ändring artikel 299.1 och 299.3 EG, därefter artikel 52.1 FEU, nu artikel 355.2 FEUF) föreskrevs följande:
”1.   Detta fördrag skall gälla för Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Portugisiska republiken, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
…
3.   De utomeuropeiska länder och territorier som anges i bilaga IV till detta fördrag skall omfattas av den särskilda associeringsordning som fastställts i fjärde delen i detta fördrag.
Detta fördrag skall inte tillämpas på de utomeuropeiska länder och territorier som har särskilda förbindelser med Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och som inte har tagits med i den nämnda bilagan.”
9
Förteckningen i bilaga IV till EG-fördraget (efter ändring bilaga II till EG-fördraget, nu bilaga II till EUF-fördraget), med rubriken ”Utomeuropeiska länder och territorier på vilka bestämmelserna i fjärde delen i fördraget är tillämpliga”, avsåg bland annat Aruba och Nederländska Antillerna, dit Curaçao hör.
Förordningarna nr 1552/89 och nr 1150/2000
10
Artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i förordning nr 1552/89 (sedermera artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i förordning nr 1150/2000) reglerade vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna under vilka förutsättningar medlemsstaterna var skyldiga att fastställa och ställa unionens egna medel – däribland tullar – till förfogande för unionens budget.
ULT-besluten från år 1991 och år 2001
11
Första skälet i UTL-beslutet från år 1991 hade följande lydelse:
”De bestämmelser som gäller för associeringen av de utomeuropeiska länderna och territorierna (nedan kallade ULT) med Europeiska ekonomiska gemenskapen måste fastställas för ytterligare en period. Dessa bestämmelser gäller för de territorier för vilka Frankrike har ansvaret, de länder och territorier för vilka Förenade kungariket har ansvaret, de länder för vilka Nederländerna har ansvaret och, delvis, för Grönland.”
12
Enligt artikel 1 i detta beslut hade det till syfte att befrämja och påskynda de i bilaga 1 förtecknade ULT:s ekonomiska, kulturella och sociala utveckling samt att stärka deras ekonomiska strukturer. I punkt 4 i denna bilaga angavs Nederländska Antillerna, däribland Curaçao, och Aruba som del av Nederländernas ULT.
13
I artikel 6 första stycket i ULT-beslutet från år 1991 föreskrevs följande:
”Inom sina ansvarsområden skall de myndigheter som deltar i det partnerskap som avses i artikel 10 regelbundet granska resultatet av tillämpningen därav, ta alla nödvändiga initiativ och avge alla yttranden som behövs för att nå målen för detta beslut.”
14
Artikel 10 i beslutet hade följande lydelse:
”I syfte att göra det möjligt för ULT:s behöriga lokala myndigheter att, inom ramen för de respektive författningarna i de medlemsstater som har ansvaret för dem, förverkliga principerna för ULT:s associering med EEG med beaktande av de berörda medlemsstaternas centrala myndigheters befogenheter, etableras härmed ett samrådsförfarande, grundat på principen om partnerskap mellan kommissionen, medlemsstaten och ifrågavarande ULT.
Detta partnerskap, för vilket de närmare bestämmelserna anges i artikel 234–236 i detta beslut, skall ge en möjlighet att utröna vad som har uppnåtts med associationen och diskutera alla problem som eventuellt kan ha uppstått i relationerna mellan ULT och gemenskapen.”
15
Artikel 101.1 i ULT-beslutet från år 1991 hade följande lydelse:
”Varor med ursprung i ULT skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan.”
16
Enligt artikel 108.1 första strecksatsen i ULT-beslutet från år 1991 definierades begreppet ursprungsprodukter och de metoder för administrativt samarbete som är relaterade till detta i bilaga 2.
17
Artikel 234 i beslutet hade följande lydelse:
”Gemenskapens agerande skall i största möjliga utsträckning grundas på nära samråd mellan kommissionen, den medlemsstat som är ansvarig för ett land eller territorium och de ansvariga lokala myndigheterna i sådana länder eller territorier.
Detta samråd skall nedan kallas ’partnerskap’.”
18
I artikel 235.1 och 235.2 i beslutet föreskrevs följande:
”1.   Partnerskap skall omfatta planering, förberedelser, finansiering, övervakning och utvärdering av verksamheter som genomförs av gemenskapen i enlighet med detta beslut samt alla problem som eventuellt uppstår i relationer mellan ULT och gemenskapen.
2.   I detta syfte kan arbetsgrupper i association med ULT, av rådgivande art och sammansatta av de tre partner som anges i artikel 234, inrättas på grundval antingen av geografiskt område eller av grupp av ULT som står under en och samma medlemsstats ansvar, i synnerhet på begäran av berört ULT. Dessa arbetsgrupper skall inrättas
–
som tillfälliga organ för behandling av särskilda problem, eller som permanenta organ under den återstående delen av detta besluts giltighetstid.
–
I så fall skall de sammanträda minst en gång per år för att granska hur genomförandet av detta beslut fortlöper eller behandla andra frågor som hänför sig till stycke 1.”
19
Artikel 237 i detta beslut hade följande lydelse:
”Med beaktande av de särskilda föreskrifter rörande relationer mellan ULT och de franska utomeuropeiska departementen vilka anges häri skall detta beslut gälla å ena sidan för de territorier på vilka fördraget om upprättandet av europeiska ekonomiska gemenskapen äger tillämpning och på de villkor som anges där samt å andra sidan för ULT:s territorier.”
20
I artikel 1 i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 om definitionen av begreppet ”ursprungsprodukter” och om metoderna för administrativt samarbete angavs följande:
”Vid genomförande av beslutets regler om handelssamarbete skall en vara anses ha sitt ursprung i ULT, gemenskapen eller AVS-staterna om den har antingen helt producerats eller i tillräcklig grad behandlats eller bearbetats där.”
21
I artikel 12.1 och 12.6 i samma bilaga föreskrevs följande:
”1.   Bevis rörande varors ursprungsstatus i denna bilagas bemärkelse skall meddelas genom varucertifikat EUR. 1, varpå ett exempel visas i bilaga 4 till denna bilaga.
…
6.   Utfärdande av duplikat av varucertifikat EURO.1 Varucertifikatet EUR. 1 skall utfärdas av det exporterande landets eller territoriets tullmyndigheter om varorna kan anses som ursprungsvaror i denna bilagas mening.”
22
I artikel 26 i denna bilaga, med rubriken ”Kontroll av varucertifikat EUR. 1 och av blankett EUR. 2”, föreskrevs följande:
”1.   Efterföljande kontroll av varucertifikat EUR. 1 och av blankett EUR. 2 skall genomföras stickprovsmässigt eller så snart som den importerande statens tullmyndigheter hyser rimliga tvivel beträffande dokumentets äkthet eller riktigheten av informationen om de ifrågavarande varornas sanna ursprung.
…
6.   När kontrollförfarandet eller någon annan tillgänglig information synes ange att bestämmelserna i denna bilaga överträds skall landet eller territoriet på eget initiativ eller på begäran av gemenskapen genomföra nödvändiga undersökningar eller föranstalta om sådana undersökningar, som skall genomföras med vederbörlig prioritet för identifiering och förebyggande av sådana överträdelser. Kommissionen kan delta i undersökningarna.
…
7.   Tvister som inte kan biläggas mellan den importerande statens och det exporterande landets eller territoriets tullmyndigheter eller som ger upphov till en fråga beträffande tolkningen av denna bilaga skall hänskjutas till den genom [rådets förordning (EEG) nr 802/68 av den 27 juni 1968 om en gemensam definition av begreppet varors ursprung (EGT L 148, 1968, s. 1)] etablerade kommittén för ursprungsfrågor.”
23
Enligt artikel 12.1 i denna förordning består kommittén för ursprungsfrågor av företrädare för medlemsstaterna och den har en företrädare för kommissionen som ordförande.
24
ULT-beslutet från år 1991 var i kraft till den 1 december 2001. Den 2 december samma år trädde ULT-beslutet från år 2001 i kraft. I artikel 4.1 i detta beslut föreskrevs följande:
”Inom ramen för det partnerskap som fastställs i artikel 7 skall myndigheterna i länderna och territorierna vara huvudansvariga för fastställande av associerings- och utvecklingsstrategierna och deras genomförande genom att, tillsammans med kommissionen och den medlemsstat till vilken landet eller territoriet är knutet, upprätta samlade programplaneringsdokument … och samarbetsprogram.”
25
I artikel 7 i ULT-beslutet från år 2001 föreskrevs följande:
”1.   För att göra det möjligt för de utomeuropeiska länderna och territorierna att fullt ut delta i genomförandet av associeringen ULT–EG, med vederbörlig hänsyn till hur medlemsstaternas institutioner är organiserade, skall ett samrådsförfarande som grundas på nedanstående bestämmelser användas vid associeringen. Det skall kunna hantera alla frågor som uppstår i förbindelserna mellan de utomeuropeiska länderna och territorierna och gemenskapen.
…
3.   Separata partnerskap skall upprättas mellan kommissionen, den medlemsstat till vilken landet eller territoriet är knutet och varje land eller territorium, som företräds av sina myndigheter, för att göra det möjligt att praktiskt genomföra målen och principerna i detta beslut, särskilt de som avses i artiklarna 4 och 19. Detta trilaterala samråd kallas i det följande ’partnerskapet’.
Partnerskapsgrupper som skall fungera som rådgivare, skall inrättas för varje utomeuropeiskt land eller territorium. Bland medlemmarna skall ovannämnda tre parter ingå. Arbetsgrupperna kan sammankallas på begäran av kommissionen, av en medlemsstat eller ett utomeuropeiskt land eller territorium. På begäran av en av parterna kan flera partnerskapsgrupper hålla gemensamma möten för att diskutera ämnen av gemensamt intresse eller de regionala aspekterna på associeringen.
4.   Samrådet skall föras i fullständig överensstämmelse med de tre parternas respektive institutionella, rättsliga och finansiella befogenheter.
…”
26
I artikel 35 i beslutet föreskrevs följande:
”1.   Produkter med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna skall få importeras tullfritt till gemenskapen.
2.   Begreppet ’ursprungsprodukter’ definieras och metoderna för det administrativa samarbetet på det området anges i bilaga III.”
27
Bilaga III till ULT-beslutet från år 2001 rörde definitionen av begreppet ”ursprungsprodukter” och metoderna för administrativt samarbete. I artikel 2.1 angavs de produkter som skulle anses ha sitt ursprung i ULT.
28
I enlighet med artikel 14.1 a i denna bilaga skulle produkter med ursprung i ULT som importeras till gemenskapen omfattas av ULT-beslutet från år 2001, förutsatt att det uppvisades ett varucertifikat EUR. 1.
29
I artikel 15.1 och 15.4 i samma bilaga föreskrevs följande:
”1.   Varucertifikat EURO.1 skall utfärdas av tullmyndigheterna i det exporterande landet eller territoriet på skriftlig ansökan av exportören eller, på exportörens ansvar, av dennes befullmäktigade ombud.
…
4.   Varucertifikatet EURO.1 skall utfärdas av tullmyndigheterna i det exporterande landet eller territoriet om de berörda produkterna kan anses vara produkter med ursprung i ULT, gemenskapen eller en AVS-stat och om de uppfyller övriga villkor i denna bilaga.”
30
I artikel 32 i bilaga III till ULT-beslutet från år 2001, med rubriken ”Kontroll av ursprungsintyg”, hade följande lydelse:
”1.   För att sörja för att denna bilaga tillämpas på ett riktigt sätt skall ULT, gemenskapen och AVS-staterna genom de behöriga tullförvaltningarna bistå varandra vid kontrollen av att varucertifikaten EURO.1 och fakturadeklarationerna är äkta och att uppgifterna i dessa handlingar är riktiga.
…
2.   Efterkontroll av ursprungsintyg skall göras stickprovsvis eller när importlandets tullmyndigheter har rimliga tvivel beträffande handlingarnas äkthet, de berörda produkternas ursprungsstatus eller uppfyllandet av övriga villkor i denna bilaga.
…
8.   När kontrollförfarandet eller någon annan tillgänglig uppgift tycks tyda på att bestämmelserna i denna bilaga överträds skall landet eller territoriet på eget initiativ eller på begäran av gemenskapen genomföra nödvändiga undersökningar eller se till att sådana undersökningar genomförs snarast möjligt för att överträdelserna skall kunna identifieras och förhindras. Kommissionen får delta i undersökningarna.”
31
Artikel 34 i denna bilaga hade rubriken ”Tvistlösning”. I artikel 34 första stycket angavs följande:
”Om det i samband med kontrollförfaranden enligt artikel 32 uppstår tvister som inte kan lösas mellan de tullmyndigheter som begärt en kontroll och de tullmyndigheter som ansvarar för att denna kontroll utförs, eller om frågor uppstår angående tolkningen av denna bilaga, skall tvisterna hänskjutas till tullkodexkommittén (sektionen för varors ursprung), vilken inrättades genom [rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4)].”
32
Enligt artikel 247.1 i förordning nr 2913/92 bestod tullkodexkommittén av företrädare för medlemsstaterna och hade en företrädare för kommissionen som ordförande.
Tullkodexen
33
I artikel 220.2 b och artikel 239 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2700/2000 av den 16 november 2000 (EGT L 311, 2000, s. 17) (nedan kallad tullkodexen) fastställdes på vilka villkor medlemsstaterna kunde avstå från att bokföra tullar i efterhand eller besluta om återbetalning eller eftergift av tullar.
Förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002
34
I artikel 73a i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006 (EUT L 390, 2006, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen), föreskrivs följande:
”Gemenskapens fordringar på tredje man och tredje mans fordringar på gemenskaperna skall preskriberas efter fem år; detta skall dock inte påverka tillämpningen av särskilda förordningar eller av rådets beslut om systemet för gemenskapernas egna medel.
Det datum som beräkningen av preskriptionstiden skall grunda sig på samt villkoren för att avbryta preskriptionstiden skall fastställas genom genomförandebestämmelserna.”
Förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002
35
Artikel 85b i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för förordning nr 1605/2002 (EGT L 357, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 478/2007 av den 23 april 2007 (EUT L 111, 2007, s. 13) (nedan kallad genomförandeförordningen), har rubriken ”Regler för preskriptionstider”. I artikel 85b.1 första stycket föreskrivs följande:
”Preskriptionstiden för gemenskapens fordringar på tredje man skall börja löpa i och med utgången av den tidsfrist som meddelats gäldenären i debetnotan …”
Nederländsk rätt
36
Enligt Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Konungariket Nederländernas stadga), i den version som var tillämplig under den period som tvisten avser, var Konungariket Nederländerna indelat i tre länder (landen): Nederländerna (Nederland), Nederländska Antillerna (Nederlandse Antillen) och Aruba. Under denna period var Curaçao en del av Nederländska Antillerna.
37
Enligt artikel 3.1 b i nämnda stadga omfattades utrikesfrågor av ”Konungarikets behörighet”.
38
Artikel 50.1 i nämnda stadga hade följande lydelse:
”Konungen kan i egenskap av statsöverhuvud i motiverat dekret besluta att lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder som vidtas i Nederländska Antillerna eller Aruba och som strider mot denna stadga, ett internationellt instrument, en lag eller förordning i Konungariket eller mot intressen vars främjande eller skydd omfattas av Konungarikets behörighet inte ska tillämpas eller att de ska upphävas…”
39
Artikel 51 i nämnda stadga hade följande lydelse:
”Om ett organ i Nederländska Antillerna inte fullgör, eller inte tillräckligt väl fullgör sina skyldigheter i enlighet med denna stadga, ett internationellt instrument, en lag eller förordning i Konungariket, får det i förordning fastställas hur dessa skyldigheter ska uppfyllas, varvid de rättsliga grunder och skäl som förordningen vilar på ska anges.”
40
I artikel 52 i Konungariket Nederländernas stadga föreskrevs följande:
”Med konungens samtycke, får Konungen, i egenskap av statsöverhuvud, eller Guvernören, i egenskap av organ för Konungariket, i ett lands lag tilldelas behörighet i fråga om detta lands angelägenheter.”
Bakgrund till tvisten
41
Under åren 1997–2000 importerades mjölkpulver och ris med ursprung i Curaçao till Tyskland och under åren 2002 och 2003 importerades grovt mjöl och krossgryn med ursprung i Aruba till Nederländerna.
42
Myndigheterna i Curaçao och Aruba hade utfärdat Varucertifikat EUR. 1 (nedan kallade EUR. 1-certifikat) för dessa varor trots att de inte uppfyllde kraven för att klassificeras som varor med ursprung som medför förmånsbehandling enligt artikel 101.1 i ULT-beslutet från år 1991 och artikel 35.1 i ULT-beslutet från år 2001.
43
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) genomförde en undersökning avseende de EUR. 1-certifikat som utfärdats av myndigheterna i Curaçao och Aruba. Olaf offentliggjorde sina rapporter avseende Curaçao och Aruba den 24 oktober 2000 respektive den 23 december 2004.
44
Efter dessa undersökningar underrättade kommissionen de nederländska och tyska myndigheterna om att EUR. 1-certifikaten hade utfärdats i strid med gällande bestämmelser och anmodade dem att ta ut tull på den import som omfattades av certifikaten. De nederländska och tyska myndigheterna fastställde endast en del av dessa tullbelopp, eftersom resterande belopp var preskriberade.
45
I skrivelser av den 27 januari respektive den 31 maj 2012 meddelade kommissionen att den höll Konungariket Nederländerna ansvarigt för de fel som begåtts av myndigheterna i Curaçao och Aruba. Kommissionen anmodade Konungariket Nederländerna att, senast den 20 mars respektive den 20 juli 2012, kompensera unionsbudgeten för den förlust av egna medel som var en följd av dessa fel.
Det administrativa förfarandet
46
Eftersom Konungariket Nederländerna inte efterkommit denna anmodan sände kommissionen, den 21 november 2013, en formell underrättelse. De nederländska myndigheterna besvarade denna den 20 februari 2014 och bestred allt ansvar för åtgärder som vidtagits av dess ULT.
47
Den 17 oktober 2014 tillställde kommissionen Konungariket Nederländerna ett motiverat yttrande, i vilket den vidhöll den ståndpunkt som angetts i den formella underrättelsen. Tidsfristen för att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet löpte ut den 17 december 2014.
48
I skrivelse av den 19 november 2015 besvarade Konungariket Nederländerna det motiverade yttrandet och bestred även där allt ansvar.
49
Kommissionen beslutade då att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Upptagande till prövning
Parternas argument
50
Konungariket Nederländerna har bestritt att talan kan tas upp till prövning, eftersom ansökan är tvetydig och inte på ett sammanhängande och precist sätt anger skälen till att kommissionen anser att medlemsstaten inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG, nu artikel 4.3 FEU). Konungariket Nederländerna har i det avseendet påpekat att kommissionen, i vissa punkter i ansökan, tycks hävda att Konungariket Nederländerna är ansvarigt för åtgärder som vidtas av tullmyndigheterna i dess ULT som om dessa var medlemsstatens egna myndigheter, samtidigt som kommissionen i andra punkter kritiserar att lämpliga åtgärder för att förhindra att dessa myndigheter utfärdade EUR. 1-certifikat i strid med gällande bestämmelser inte har vidtagits.
51
Kommissionen har gjort gällande att dess talan kan tas upp till prövning.
Domstolens bedömning
52
Av fast rättspraxis rörande artikel 120 c i domstolens rättegångsregler framgår att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om saken i målet och en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (se, för ett liknande resonemang dom av den 11 juli 2018, kommissionen/Belgien, C‑356/15, EU:C:2018:555, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
53
Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en sammanhängande och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 11 juli 2018, kommissionen/Belgien, C‑356/15, EU:C:2018:555, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
54
Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen (dom av den 11 juli 2018, kommissionen/Belgien, C‑356/15, EU:C:2018:555, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
55
Det kan i förevarande fall konstateras att kommissionen med precision har angett såväl vilken unionsbestämmelse den anser att Konungariket Nederländerna har åsidosatt, det vill säga artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG, nu artikel 4.3 FEU), som de faktiska omständigheter som läggs medlemsstaten till last, det vill säga underlåtenheten att kompensera för det belopp, jämte dröjsmålsränta, som motsvarar den förlust av traditionella egna medel som är en följd av att myndigheterna i Curaçao och Aruba utfärdade EUR. 1-certifikat i strid med ULT-besluten från år 1991 och år 2001.
56
Även om kommissionen i ansökan har påtalat en eventuell underlåtenhet från Nederländernas sida att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra ett sådant rättsstridigt utfärdande framgår det klart av ansökan att kommissionens talan inte avser denna eventuella underlåtenhet utan enbart den omständigheten att Konungariket Nederländerna inte har kompenserat för den förlust av traditionella egna medel som är en följd av det rättsstridiga utfärdandet av EUR. 1-certifikat.
57
Såsom generaladvokaten i allt väsentligt har angett i punkt 43 i sitt förslag till avgörande har inte den omständigheten att kommissionen i sin ansökan inte har preciserat huruvida detta rättsstridiga utfärdande är en följd av åtgärder som vidtagits av myndigheterna i Curaçao och Aruba som Konungariket Nederländerna ska hållas ansvarigt för eller en följd av att denna medlemsstat har underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att förebygga detta utfärdande hindrat medlemsstaten från att utöva sin rätt till försvar i fråga om det påtalade fördragsbrottet på ett verkningsfullt sätt.
58
Den invändning om rättegångshinder som åberopats av Konungariket Nederländerna kan därför inte godtas.
Prövning i sak
Parternas argument
59
Kommissionen har hävdat att Konungariket Nederländerna, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG, nu artikel 4.3 FEU), är skyldigt att kompensera för den förlust av traditionella egna medel som har uppkommit till följd av att myndigheterna i Curaçao och Aruba har utfärdat EUR. 1-certifikat i strid med bestämmelserna i ULT-besluten från år 1991 och år 2001 och därigenom har hindrat importmedlemsstaterna från att uppbära vissa tullar som var hänförliga till den aktuella importen.
60
I det avseendet anser kommissionen, för det första, att Konungariket Nederländerna, i egenskap av medlemsstat, ska ansvara för de rättsakter som antagits och försummelser som begåtts av myndigheterna i Curaçao och Aruba och som strider mot ULT-besluten från år 1991 och år 2001, med hänsyn till de särskilda förbindelser som Konungariket Nederländerna hade med sina ULT, vilka enligt kommissionen inte var oberoende stater utan utgjorde en integrerad del av Konungariket Nederländerna.
61
Kommissionen har tillagt att Konungariket Nederländerna inte med framgång kan åberopa det självstyre som Curaçao och Aruba hade enligt Konungariket Nederländernas stadga för att motivera underlåtenheten att uppfylla de skyldigheter som medlemsstaten har enligt principen om lojalt samarbete. Det ska dessutom påpekas att dessa ULT:s självstyre inte är absolut, eftersom Konungariket Nederländernas myndigheter, enligt artikel 50–52 i nämnda stadga, har behörighet att säkerställa att myndigheterna i Curaçao och Aruba iakttar bestämmelserna i ULT-besluten från år 1991 och år 2001.
62
Kommissionen har för det andra erinrat om att principen om lojalt samarbete ålägger medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan. I förevarande fall hindrade myndigheternas rättsstridiga utfärdande av EUR. 1-certifikat i Curaçao och Aruba uppbörden av tullar och tillhandahållandet av dessa tullbelopp till unionens budget såsom egna medel. Genom att inte kompensera för denna förlust av egna medel har Konungariket Nederländerna hindrat att systemet med unionens egna medel fungerar väl. Förlusten måste nämligen kompenseras av samtliga medlemsstater genom en ökning av de egna medel som baseras på bruttonationalinkomsten. Skyddet för unionens budget kräver således att Konungariket Nederländerna kan hållas ansvarigt för att myndigheterna i Curaçao och Aruba har åsidosatt ULT-besluten av år 1991 och år 2001 och att medlemsstaten kompenserar för den förlust av egna medel som följer härav.
63
Kommissionen har för det tredje hävdat att Konungariket Nederländerna är skyldigt att betala dröjsmålsränta på det belopp som motsvarar denna förlust av egna medel. Enligt kommissionen grundar sig inte skyldigheten att betala dröjsmålsränta på unionslagstiftningen om egna medel utan följer direkt av skyldigheten till lojalt samarbete, med hänsyn till det nära sambandet mellan skyldigheten att fastställa unionens egna medel, skyldigheten att betala in dessa medel på kommissionens konto inom den föreskrivna fristen och, slutligen, skyldigheten att betala dröjsmålsränta.
64
Konungariket Nederländerna har, med stöd av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, bestritt det påstådda fördragsbrottet. Konungariket Nederländerna har medgett att det är direkt ansvarigt för åtgärder som vidtas av de länder det består av men detta ansvar omfattar endast åsidosättande av skyldigheter som åligger Konungariket Nederländerna i dess egenskap av medlemsstat i unionen.
65
Enligt domstolens praxis som grundar sig på yttrande 1/78 (Internationellt naturgummiavtal) av den 4 oktober 1979 (EU:C:1979:224, punkt 62) ska det avgöras i vilken egenskap Konungariket Nederländerna kan hållas ansvarigt, det vill säga i egenskap av medlemsstat i unionen eller i egenskap av företrädare för sina ULT i internationella förbindelser. I enlighet med artikel 227.3 i EG-fördraget (sedermera artikel 299.3 EG, nu artikel 355.2 FEUF) begränsas fördragets territoriella tillämpningsområde till den europeiska delen av Konungariket, det vill säga Nederländerna. ULT omfattas endast av den särskilda ordning som fastställs i fjärde delen av fördraget. De allmänna bestämmelserna i detta fördrag är således inte tillämpliga på ULT utan uttrycklig hänvisning. I synnerhet bör ULT, enligt Konungariket Nederländernas uppfattning, behandlas som tredjeland med avseende på import av varor till unionen. Det kan följaktligen inte anses att ULT utgör en integrerad del av den medlemsstat med vilken de är associerade.
66
I detta sammanhang har Konungariket Nederländerna understrukit att eftersom det endast är Konungariket som är ett rättssubjekt enligt folkrätten och som har behörighet att ingå traktater har det endast ratificerat EG-fördraget för Nederländerna, varför det uteslutande är Nederländerna som har rättigheter och skyldigheter till följd av sitt medlemskap i unionen.
67
Konungariket Nederländerna anser att med hänsyn till det självstyre som Nederländska Antillerna och Aruba hade strider ståndpunkten att Konungariket Nederländerna är ansvarigt för åtgärder som vidtas av myndigheterna i dessa ULT mot artikel 4.2 FEU och artikel 73 i Förenta nationernas stadga. Enligt Konungariket Nederländernas stadga kan det inte anses att Nederländska Antillerna och Aruba utgjorde en del av Nederländerna under den aktuella perioden. Även om dessa båda territorier, i likhet med Nederländerna, utgjorde länder (landen) inom Konungariket Nederländerna hade de nämligen, vart och ett, sin egen Staatsregeling (grundlag) och åtnjöt en hög grad av självstyre inom Konungariket. Artiklarna 50–52 i Konungariket Nederländernas stadga tillerkänner för övrigt inte Nederländerna några befogenheter i förhållande till myndigheterna i Curaçao och Aruba och föreskriver endast en möjlighet att fatta beslut med avseende på dessa territorier i Konungarikets ministerråd.
68
För det andra har Konungariket Nederländerna gjort gällande att den påstådda skyldigheten att kompensera för förlusten och betala dröjsmålsränta inte har stöd vare sig i unionslagstiftningen om egna medel eller i ULT-besluten från år 1991 och år 2001. En sådan skyldighet skulle således strida mot rättssäkerhetsprincipen. Konungariket Nederländerna har tillagt att kommissionen i detta avseende inte heller kan grunda sig på artikel 5 i EG-fördraget (sedermera artikel 10 EG, nu artikel 4.3 FEU), utan att visa att Nederländerna har åsidosatt sina egna skyldigheter enligt unionsrätten. Kommissionen har emellertid inte bevisat detta. Den har endast hävdat att Nederländerna inte reagerade ”på ett lämpligt sätt” med avseende på den överträdelse som begåtts av berörda ULT.
69
Konungariket Nederländerna har vidare påpekat att det enligt ULT-besluten från år 1991 och år 2001 ankom uteslutande på myndigheterna i ULT att utfärda EUR. 1-certifikat och att medlemsstaternas myndigheter inte hade någon befogenhet att ingripa och inte heller hade något ansvar i det avseendet. Konungariket Nederländerna har i synnerhet påpekat att ULT-besluten från år 1991 och år 2001 inrättade ett system för administrativt samarbete mellan, å ena sidan, myndigheterna i ULT och, å andra sidan, kommissionen och medlemsstaternas myndigheter som gjorde det möjligt att kontrollera efterlevnaden av dessa beslut och att för detta ändamål vända sig direkt till myndigheterna i ULT. Dessutom skulle problem mellan ULT och unionen lösas inom ramen för partnerskapet.
70
Ett ansvar för Nederländerna i egenskap av medlemsstat skulle vidare strida mot rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltningssed. I detta avseende har Konungariket Nederländerna gjort gällande att kommissionen, i motsats till den rättspraxis som följer av domen av den 13 november 2014, Nencini/parlamentet (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punkt 48), inte har agerat inom skälig tid, eftersom kommissionen begärde att de aktuella tullbeloppen skulle ställas till förfogande mer än sju respektive elva år efter det att Olaf hade konstaterat oegentligheterna i fråga.
Domstolens bedömning
71
Det ska inledningsvis understrykas att principen om lojalt samarbete, vid tiden för myndigheternas agerande i Curaçao och Aruba vilket ligger till grund för förevarande talan om fördragsbrott, kom till uttryck i artikel 5 i EG-fördraget och därefter i artikel 10 EG. Vid den tidpunkt då kommissionen begärde att Konungariket Nederländerna skulle kompensera för den förlust av egna medel som den ansåg vara en följd av detta agerande hade de bestämmelserna emellertid ersatts av artikel 4.3 FEU. Härav följer att det är mot bakgrund av principen om lojalt samarbete såsom den stadfästs i den sistnämnda bestämmelsen som talan ska prövas.
72
Enligt artikel 4.3 andra stycket FEU ska Konungariket Nederländerna, i egenskap av medlemsstat i unionen, vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av unionens institutioners akter.
73
Även om det i det sammanhanget ankommer på samtliga myndigheter i den medlemsstaten att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten efterlevs är det, enligt artikel 258 FEUF, enbart nämnda medlemsstat som ansvarar gentemot unionen för att dess skyldigheter enligt unionsrätten uppfylls (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punkt 64 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 maj 2014, kommissionen/Spanien, C‑184/11, EU:C:2014:316, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
74
Såsom kommissionen har preciserat i sin replik, grundar sig inte förevarande talan om fördragsbrott på fel som begåtts av myndigheterna i Konungariket Nederländerna, utan på att denna medlemsstat är ansvarig för en förlust av egna medel till följd av att myndigheterna i Curaçao och Aruba har åsidosatt – vilket inte har bestritts – bestämmelserna i ULT-besluten från år 1991 och år 2001 om utfärdande av EUR. 1-certifikat.
75
Såsom framgår av artikel 227.3 i EG-fördraget, jämförd med bilaga IV till detta fördrag (sedermera artikel 299.3 EG samt bilaga II till EG-fördraget, nu artikel 355.2 FEUF och bilaga II till EUF-fördraget), ingick Curaçao och Aruba bland de ULT som angavs i nämnda bilaga och omfattades därför av den särskilda associeringsordning som fastställts i fjärde delen av EG-fördraget, vilken omfattade artiklarna 131–137 (sedermera artiklarna 182–188 EG, nu artiklarna 198–204 FEUF). Bestämmelser om de närmare riktlinjerna och förfarandet vid associeringen har fastställts i ULT-besluten från år 1991 och år 2001, på grundval av artikel 136 i EG-fördraget (sedermera artikel 187 EG, nu artikel 203 FEUF).
76
Det ska i detta sammanhang understrykas att även om domstolen har slagit fast att de allmänna bestämmelserna i EG-fördraget, det vill säga de som inte återfinns i fjärde delen av fördraget, inte är tillämpliga på ULT utan uttrycklig hänvisning (dom av den 5 juni 2014, X och TBG, C‑24/12 och C‑27/12, EU:C:2014:1385, punkt 45 och där angiven rättspraxis), ska inte det fördragsbrott som görs gällande mot Konungariket Nederländerna hänföras till den situation som avses i denna rättspraxis. Kommissionen har nämligen inte gjort gällande att principen om lojalt samarbete är tillämplig på Curaçao och Aruba, men har hävdat att Konungariket Nederländerna enligt denna princip är skyldigt att ansvara för följderna av att myndigheterna i Curaçao och Aruba rättsstridigt har utfärdat EUR. 1-certifikat. Såsom det har erinrats om i punkt 72 ovan gäller denna princip i Konungariket Nederländerna i dess egenskap av medlemsstat i unionen.
77
Mot bakgrund av dessa överväganden ska det för det första prövas huruvida Konungariket Nederländerna, till följd av de skyldigheter det i egenskap av medlemsstat har enligt artikel 4.3 FEU, är ansvarigt gentemot unionen för ett eventuellt utfärdande av EUR. 1 -certifikat av myndigheterna i Curaçao och Aruba i strid med ULT-besluten av år 1991 och år 2001. För det andra ska det prövas om Konungariket Nederländerna enligt nämnda bestämmelse är skyldigt att kompensera för den eventuella förlusten av egna medel, i förekommande fall jämte dröjsmålsränta, som följer av detta rättsstridiga utfärdande och, för det tredje, om så är fallet, huruvida det finns stöd för det fördragsbrott som läggs Konungariket Nederländerna till last.
– Konungariket Nederländernas ansvar för ett eventuellt rättsstridigt utfärdande av EUR. 1-certifikat av myndigheterna i Curaçao och Aruba
78
Kommissionen har hävdat att det är på grund av de särskilda förbindelserna mellan Curaçao och Aruba och Konungariket Nederländerna som denna medlemsstat, gentemot unionen, ska ansvara för handlingar och underlåtenheter av myndigheterna i dessa ULT när de utfärdade EUR. 1-certifikat i strid med ULT-besluten från år 1991 och år 2001.
79
Konungariket Nederländerna är en av de medlemsstater som enligt artikel 131 första stycket i EG-fördraget (sedermera artikel 182 första stycket EG, nu artikel 198 första stycket FEUF) upprätthåller ”särskilda förbindelser” med ULT. I enlighet med denna bestämmelse grundade sig beslutet att låta dessa länder och territorier omfattas av den särskilda associeringsordning som fastställts i fjärde delen i EG-fördraget, vid tidpunkten då nämnda certifikat utfärdades, på dessa särskilda förbindelser.
80
Utmärkande för dessa särskilda förbindelser är att ULT inte är självständiga stater utan länder och territorier som är avhängiga en självständig stat, vilken bland annat företräder dem internationellt (se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/78 (Internationellt naturgummiavtal), av den 4 oktober 1979, EU:C:1979:224, punkt 62, och yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) av den 15 november 1994, EU:C:1994:384, punkt 17).
81
I enlighet med artikel 131 i EG-fördraget (sedermera artikel 182 EG, nu artikel 198 FEUF) ska den särskilda associeringsordning som fastställts i den fjärde delen av detta fördrag, som syftar till att främja den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen i ULT, endast tillämpas på länder och territorier som har särskilda förbindelser med den berörda medlemsstaten, vilken har begärt att den särskilda associeringsordningen ska tillämpas på dem. Vad särskilt gäller Curaçao och Aruba som ingick i Nederländska Antillerna när EEG-fördraget trädde i kraft ingick medlemsstaterna konvention 64/533/EEG av den 13 november 1962 om ändring av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att den ordning som har fastställts i den fjärde delen i det fördraget skall bli tillämplig på Nederländska Antillerna (EGT P 150, 1964, s. 2414).
82
Den formulering som användes bland annat i första skälet samt artikel 234 och artikel 235.2 i ULT-beslutet från år 1991 och särskilt i artiklarna 4 och 7 i ULT-beslutet från år 2001 för att peka ut den medlemsstat ”som är ansvarig för” ett ULT, eller den medlemsstat till vilken ULT ”är knutna” är således ett uttryck för de särskilda förbindelser som de har med varandra enligt artikel 131 första stycket i EG-fördraget (sedermera artikel 182 första stycket EG, nu artikel 198 första stycket FEUF). Denna tolkning får stöd av artikel 1 i ULT-beslutet från år 1991, jämförd med punkt 4 i bilaga 1 till detta beslut, av vilken det framgår att Curaçao och Aruba ingick bland Konungariket Nederländernas ”utomeuropeiska länder”.
83
Inom ramen för denna särskilda associeringsordning hade varor med ursprung i Curaçao och Aruba dessutom förmånstillträde till den inre marknaden utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan i enlighet med artikel 133.1 i EG-fördraget (sedermera artikel 184.1 EG, nu artikel 200.1 FEUF) jämförd med artikel 101.1, artikel 108.1 första strecksatsen samt bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 (artikel 35 och bilaga III till ULT-beslutet från år 2001).
84
Utfärdandet av EUR. 1-certifikat reglerades i unionsrätten. Enligt artikel 12.6 i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 (artikel 15.4 i bilaga III till ULT-beslutet från år 2001) som enligt artikel 237 däri var tillämpligt inom ULT:s territorier, skulle dessa certifikat, vilka styrkte detta ursprung, utfärdas av myndigheterna i ULT. När dessa myndigheter utfärdade sådana certifikat var de således skyldiga att iaktta de krav som uppställdes i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 (bilaga III till ULT-beslutet från år 2001).
85
De förfaranden som inrättades i ULT-besluten från år 1991 och år 2001 för att lösa tvister eller problem som kunde uppstå i detta sammanhang återspeglade den centrala roll som de särskilda förbindelserna i den mening som avses i artikel 131 första stycket i EG-fördraget (sedermera artikel 182 första stycket EG, nu artikel 198 första stycket FEUF) mellan berört ULT och den medlemsstat till vilket detta var knutet hade för den associeringsordning som fastställts i den fjärde delen av EG-fördraget.
86
I detta avseende ska särskilt artikel 26.7 i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 och artikel 34 i bilaga III till ULT-beslutet från år 2001 beaktas. Enligt dessa bestämmelser skulle tvister avseende lagenligheten av EUR. 1-certifikat som inte kunde lösas mellan tullmyndigheterna i importstaten och tullmyndigheterna i det exporterande ULT hänskjutas till kommittén för ursprungsfrågor och därefter till tullkodexkommittén inom ramen för ett förfarande i vilket bland annat en företrädare för den medlemsstat som var ansvarig för det exporterande ULT deltog. De behöriga myndigheterna i detta ULT deltog däremot inte.
87
När det gällde lösningen av eventuella problem som kunde uppkomma i händelse av ett rättsstridigt utfärdande av EUR. 1-certifikat inom ramen för det partnerskap som avses i artiklarna 234 och 235 i ULT-beslutet från år 1991 (därefter artikel 7 i ULT-beslutet från år 2001), kan det konstateras att detta partnerskap inte kunde grunda sig på en bilateral dialog mellan det berörda ULT och kommissionen, utan krävde ett trepartssamråd i vilket, utöver kommissionen, den medlemsstat till vilket det aktuella ULT var knutet och de behöriga lokala myndigheterna i detta ULT skulle delta. Enligt artikel 10 första stycket i ULT-beslutet från år 1991 krävdes att den medlemsstat till vilken ULT var knutet deltog i detta trepartssamråd i syfte att säkerställa att ”de berörda medlemsstaternas centrala myndigheters befogenheter iakttogs”. På liknande sätt lades i artikel 7.1 i ULT-beslutet från år 2001 tonvikten på behovet av att ta hänsyn till ”hur medlemsstaternas institutioner är organiserade”.
88
Mot denna bakgrund ska det anses att förekomsten av sådana särskilda förbindelser som avses i artikel 131 första stycket i EG-fördraget (sedermera artikel 182 första stycket EG, nu artikel 198 första stycket FEUF), mellan Konungariket Nederländerna och dess ULT, är ägnade att ge upphov till ett särskilt ansvar för nämnda medlemsstat gentemot unionen när myndigheterna i detta ULT utfärdar EUR. 1-certifikat som strider mot nämnda beslut.
89
Konungariket Nederländerna har likväl bestritt att det föreligger ett sådant ansvar. Konungariket Nederländerna har för det första gjort gällande att eftersom EG-fördraget endast har ratificerats för Nederländerna ska det göras åtskillnad mellan, å ena sidan, Curaçao och Aruba och, å andra sidan, Konungariket Nederländerna i egenskap av medlemsstat, i enlighet med den rättspraxis som följer av yttrande 1/78 (Internationellt naturgummiavtal) av den 4 oktober 1979 (EU:C:1979:224, punkt 62). För det andra anser Konungariket Nederländerna att det system för administrativt samarbete som inrättats genom ULT-besluten av år 1991 och år 2001 gjorde det möjligt att vända sig direkt till myndigheterna i dessa ULT, vilket innebär att kommissionen inte kan hålla Konungariket Nederländerna ansvarigt för dessa myndigheters agerande på grundval av artikel 4.3 FEU. För det tredje skulle ett erkännande av ett sådant ansvar undergräva dessa ULT:s konstitutionella självständighet i strid med artikel 4.2 FEU och artikel 73 i Förenta nationernas stadga.
90
Vad gäller det första argumentet har domstolen i punkt 62 i det i föregående punkt nämnda yttrandet visserligen slagit fast att när en medlemsstat ingår ett internationellt avtal i egenskap av internationell företrädare för ett ULT som är knutet till nämnda stat, handlar den inte i egenskap av medlemsstat. Detta konstaterande, som medförde att domstolen kunde slå fast att en sådan representation saknade betydelse för ”avgränsningen av behörighetsområdena inom gemenskapen” är emellertid inte relevant vid bedömningen av en medlemsstats ansvar i ett sammanhang som rör utfärdande av EUR. 1-certifikat i strid med ULT-besluten från år 1991 och år 2001 av myndigheterna i ett ULT som var knutet till denna medlemsstat, ett utfärdande som reglerades av de unionsbestämmelser som var tillämpliga inom ULT:s territorium.
91
När det gäller Konungariket Nederländernas andra argument avseende det system för administrativt samarbete som inrättats genom ULT-besluten från år 1991 och år 2001, är det riktigt att det i enlighet med artikel 26.6 i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 och därefter i artikel 32.8 i bilaga III till ULT-beslutet från år 2001 ankom på myndigheterna i berört ULT att, bland annat, genomföra nödvändiga undersökningar, om det kontrollförfarande som avses i artikel 26.1 i bilaga 2 till det förstnämnda ULT-beslutet och därefter i artikel 32.8 i bilaga III till det sistnämnda ULT-beslutet i denna bilaga eller någon annan tillgänglig information tydde på att bestämmelserna i dessa bilagor hade överträtts. I dessa bestämmelser föreskrevs emellertid att kommissionen ”får delta” i de undersökningar som syftade till att upptäcka och förebygga överträdelser av de bestämmelser som reglerar utfärdandet av EUR. 1-certifikat, men kommissionen var inte skyldig att delta. Vidare föreskrevs visserligen i artikel 26.7 i bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 och därefter i artikel 34 i bilaga III till ULT-beslutet från år 2001 att tvister som uppkommer i samband med sådana undersökningar eller som ger upphov till en fråga om tolkningen ”skall hänskjutas” till ett förfarande för tvistlösning. Det framgår dock av själva ordalydelsen i dessa bestämmelser att de endast avsåg tvister mellan importstaten och det exporterande ULT och följaktligen inte medförde någon skyldighet för kommissionen.
92
Dessutom ska det konstateras, i motsats till vad Konungariket Nederländerna har gjort gällande, att bestämmelserna om den typ av samråd som kallas ”partnerskap” inte heller utgör hinder för att en medlemsstat kan hållas ansvarig enligt artikel 4.3 FEU för ett rättsstridigt utfärdande av EUR. 1-certifikat av myndigheterna i dess ULT. Enligt själva ordalydelsen i artikel 234 i ULT-beslutet från år 1991 skulle unionens agerande nämligen endast ”i största möjliga utsträckning” grundas på detta samråd mellan kommissionen, den medlemsstat som ett ULT var knutet till och de behöriga lokala myndigheterna i detta ULT. För att lösa alla slags problem som kan uppkomma mellan ULT och unionen föreskrevs dessutom i artikel 235.2 i detta beslut att arbetsgrupper för associeringen ”kan … inrättas” bland annat på begäran av berört ULT. På liknande sätt föreskrevs i artikel 7.3 i 2001 års ULT-beslut endast att de arbetsgrupper som upprättats för varje ULT ”kan sammankallas” på begäran av bland annat ett ULT. Även om det sålunda är riktigt att detta partnerskapsförfarande inte har genomförts i förevarande fall, är det likväl så att ett sådant förfarande, enligt bestämmelsernas ordalydelse, är fakultativt.
93
Det tredje argumentet, som avser Curaçaos och Arubas konstitutionella självständighet, kan inte heller godtas. Konungariket Nederländerna har nämligen inte redogjort för hur en medlemsstats ansvar för åtgärder som vidtas av dess ULT, vilket inte påverkas av de uppgifter som dessa ges genom ULT-besluten från år 1991 och år 2001, skulle kunna inverka menligt på deras självstyre.
94
Domstolen ska även avgöra för vilka typer av fel som begås av ett ULT i samband med utfärdandet av EUR. 1 -certifikat som den medlemsstat till vilken detta ULT är knutet ska hållas ansvarig.
95
I detta avseende följer det av principen om lojalt samarbete, som stadfästs i artikel 4.3 FEU, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2010, Stils Met, C‑382/09, EU:C:2010:596, punkt 44, och dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 94).
96
Det tullförfarande som gäller för varor som har sitt ursprung i ULT på de villkor som anges i artikel 133.1 i EG-fördraget (sedermera artikel 184.1 EG, nu artikel 200.1 FEUF) och i artikel 101.1 jämförd med artikel 108.1 första strecksatsen och bilaga 2 till ULT-beslutet från år 1991 (artikel 35 och bilaga III till ULT-beslutet från år 2001), är förmånligt och av undantagskaraktär och därför gäller den skyldighet som det erinras om i föregående punkt med särskild styrka i förevarande fall. Det ansvar gentemot unionen som åligger den medlemsstat till vilken ett ULT är knutet omfattar således, enligt artikel 4.3 FEU, alla fel som begås av myndigheterna i detta ULT i samband med utfärdandet av EUR. 1‑certifikat
97
Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att Konungariket Nederländerna, till följd av de skyldigheter det i egenskap av medlemsstat har enligt artikel 131 första stycket i EG-fördraget (sedermera artikel 182 första stycket EG, nu artikel 198 första stycket FEUF) och artikel 4.3 FEU, är ansvarigt gentemot unionen för ett eventuellt utfärdande, av myndigheterna i Curaçao och Aruba, av EUR. 1-certifikat i strid med ULT-beslutet (se, analogt, dom meddelad denna dag, kommissionen/Förenade kungariket, C‑391/17, (Ansvar för ett ULT:s agerande), punkt 95).
– Skyldigheten enligt artikel 4.3 FEU att kompensera för en eventuell förlust av egna medel
98
Det följer av fast rättspraxis att medlemsstaterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, är skyldiga att undanröja de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av unionsrätten. Det ankommer således på myndigheterna i medlemsstaterna att, inom ramen för sin behörighet, vidta alla nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en sådan överträdelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2007, Jonkman m.fl., C‑231/06–C‑233/06, EU:C:2007:373, punkterna 37 och 38, dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl., C‑196/16 och C‑197/16, EU:C:2017:589, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 27 juni 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie m.fl., C‑597/17, EU:C:2019:544, punkt 54).
99
I den mån som utfärdandet av ett EUR. 1-certifikat i strid med artikel ULT-besluten från år 1991 och år 2001, under de omständigheter som anges i artiklarna 220.2 b och 239 i tullkodexen, hindrar myndigheterna i den berörda importmedlemsstaten från att ta ut de tullar som de skulle ha uppburit om inget sådant EUR. 1-certifikat hade utfärdats, utgör den förlust av unionens egna traditionella egna medel som följer därav en otillåten följdverkan av en överträdelse av unionsrätten. Enligt domstolens praxis ska en sådan förlust kompenseras antingen genom en annan kategori egna medel eller genom en anpassning av utgifterna (se, analogt, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark, C‑392/02, EU:C:2005:683, punkt 54, och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Tyskland, C‑105/02, EU:C:2006:637, punkt 88).
100
Den medlemsstat som är ansvarig gentemot unionen för det rättsstridiga utfärdandet av ett sådant certifikat är således, i enlighet med principen om lojalt samarbete, skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avhjälpa denna överträdelse av unionsrätten och ska, i synnerhet, kompensera för den förlust av egna medel som följer därav (se, analogt, dom meddelad denna dag, kommissionen/Förenade kungariket, C‑391/17, (Ansvar för ett ULT:s agerande), punkt 98).
101
Vad särskilt gäller frågan huruvida det belopp som motsvarar en sådan förlust av egna medel i förekommande fall ska ökas med dröjsmålsränta, räcker det att påpeka att enbart kompensation för det tullbelopp som inte har kunnat tas ut inte räcker för att undanröja de otillåtna följdverkningarna av ett rättsstridigt utfärdande av ett EUR. 1-certifikat.
102
Denna tolkning påverkas inte av det argument baserat på rättssäkerhetsprincipen som Konungariket Nederländerna anfört, vilket innebär att en sådan kompensationsskyldighet inte kan föreligga i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse härom i unionsrätten. Skyldigheten att kompensera för förlusten av egna medel till följd av ett rättsstridigt utfärdande av EUR. 1-certifikat utgör endast ett särskilt uttryck för den skyldighet som följer av principen om lojalt samarbete, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avhjälpa en överträdelse av unionsrätten och undanröja de otillåtna följdverkningarna av överträdelsen. Såsom framgår av den fasta rättspraxis som det har erinrats om i punkt 98 ovan, omfattar denna skyldighet alla otillåtna följdverkningar av ett åsidosättande av unionsrätten, särskilt sådana som är av ekonomisk karaktär, såsom de som är i fråga i förevarande mål.
103
Dröjsmålsräntan börjar emellertid löpa först från och med den dag då begäran om att den berörda medlemsstaten ska kompensera för nämnda förlust av egna medel framställdes.
104
Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att den medlemsstat som är ansvarig gentemot unionen för ett rättsstridigt utfärdande av EUR. 1-certifikat av ett ULT som är knutet till medlemsstaten är skyldig, i enlighet med principen om lojalt samarbete, att kompensera för en eventuell förlust av egna medel, och att i förekommande fall erlägga dröjsmålsränta.
– Fördragsbrottet
105
Det framgår av handlingarna i målet att varor som omfattades av EUR. 1-certifikat som utfärdats av myndigheterna i Curaçao och Aruba importerades tullfritt till Nederländerna och Tyskland under åren 1997–2000 samt 2002 och 2003.
106
Det är ostridigt mellan parterna att nämnda myndigheter utfärdade dessa EUR. 1‑certifikat trots att varorna inte uppfyllde kraven för att klassificeras som varor med ursprung som medför förmånsbehandling enligt artikel 101.1 i ULT-beslutet från år 1991 och artikel 35.1 i ULT-beslutet från år 2001. Det är likaså ostridigt att åsidosättandet av dessa bestämmelser har medfört en förlust av egna medel för unionen i form av importtullar.
107
Under dessa omständigheter är Konungariket Nederländerna, i enlighet med artikel 4.3 FEU, skyldigt att kompensera för denna förlust av egna medel såsom kommissionen har begärt i skrivelser av den 27 januari och den 31 maj 2012.
108
Konungariket Nederländerna har icke desto mindre gjort gällande att rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltningssed utgör hinder, i förevarande fall, för att domstolen konstaterar ett åsidosättande av skyldigheten att kompensera för denna förlust, eftersom kommissionen har underlåtit att begära sådan kompensation inom skälig tid i enlighet med den rättspraxis som följer av dom av den 13 november 2014, Nencini/parlamentet (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punkt 48).
109
Det ska i det avseendet erinras om att den rättspraxis som bygger på den dom som nämnts i föregående punkt avser artikel 85b i tillämpningsförordningen, enligt vilken den femåriga preskriptionstiden i artikel 73a i budgetförordningen börjar löpa i och med utgången av den tidsfrist som meddelats gäldenären i debetnotan
110
I nämnda dom slog domstolen visserligen fast att rättssäkerhetsprincipen, när anvisningar saknas i tillämpliga bestämmelser, kräver att den berörda institutionen delger en debetnota inom skälig tid, och preciserade samtidigt att det ska presumeras att delgivningen av en debetnota har dröjt oskäligt länge när denna sker efter utgången av en period på fem år räknad från den tidpunkt då institutionen normalt sett hade kunnat göra gällande sin fordran (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2014, Nencini/parlamentet, C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punkterna 48 och 49)
111
Domstolen konstaterar emellertid – och det är därvid inte nödvändigt att pröva huruvida artikel 73a i budgetförordningen och artikel 85b i tillämpningsförordningen är tillämpliga på skyldigheten att, enligt artikel 4.3 FEU, kompensera för en sådan förlust av egna medel som den som är aktuell i förevarande fall – att kommissionen i vart fall inte har överskridit den period på fem år efter vilken det ska presumeras att delgivningen av en debetnota har dröjt oskäligt länge mot bakgrund av den rättspraxis som följer av den dom som nämnts i föregående punkt. Det är nämligen ostridigt mellan parterna att den förlust av egna medel som uppkom till följd av att myndigheterna i Curaçao och Aruba utfärdade EUR. 1-certifikat i strid med gällande bestämmelser inte blev definitiv förrän under år 2009. I och med att kommissionen inte kunde begära kompensation för nämnda förlust före denna tidpunkt ska det anses att den har iakttagit den femåriga fristen när den begärde kompensation från Konungariket Nederländerna under år 2012.
112
Domstolen konstaterar följaktligen att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU genom att inte kompensera för den förlust av egna medel som är en följd av det rättsstridiga utfärdandet, i förhållande till ULT-beslutet av år 1991 och därefter ULT-beslutet av år 2001, av EUR. 1-certifikat av myndigheterna i Curaçao och Aruba avseende import av mjölkpulver och ris från Curaçao under perioden 1997/2000 och import av grovt mjöl och krossgryn från Aruba under perioden 2002/2003.
Rättegångskostnader
113
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
114
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Förenade kungariket ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU genom att inte kompensera för den förlust av egna medel som är en följd av det rättsstridiga utfärdandet, i förhållande till rådets beslut 91/482/EEG av den 25 juli 1991 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen, därefter rådets beslut 2001/822/EEG av den 27 november 2001 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska gemenskapen, av EUR. 1-certifikat av myndigheterna i Curaçao och Aruba avseende import av mjölkpulver och ris från Curaçao under perioden 1997/2000 och import av grovt mjöl och krossgryn från Aruba under perioden 2002/2003.
2)
Konungariket Nederländerna ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska