ÜLDKOHTU OTSUS (kümnes koda)
24. mai 2023(*)
Riigiabi – Itaalia lennutranspordi turg – Itaalia ametiasutuste väljastatud lennutegevusloaga lennuettevõtjatele hüvitise maksmise kord – Otsus jätta vastuväited esitamata – Erakorralise sündmuse tõttu tekkinud kahju hüvitamiseks ette nähtud abi – Põhjendamiskohustus
Kohtuasjas T‑268/21,
Ryanair DAC, asukoht Swords (Iirimaa), esindajad: advokaadid E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis ja D. Pérez de Lamo,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: L. Flynn, C. Georgieva ja F. Tomat,
kostja,
keda toetavad
Neos SpA, asukoht Somma Lombardo (Itaalia),
Blue panorama airlines SpA, asukoht Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, asukoht Villafranca di Verona (Itaalia),
esindajad: advokaadid M. Merola ja A. Cogoni,
menetlusse astujad,
ÜLDKOHUS (kümnes koda),
nõupidamiste ajal koosseisus: koja president A. Kornezov, kohtunikud E. Buttigieg ja G. Hesse (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik S. Spyropoulos,
arvestades menetluse kirjalikku osa,
arvestades 24. novembri 2022. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse(1)
1        Hageja Ryanair DAC palub ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis tühistada komisjoni 22. detsembri 2020. aasta otsus C(2020) 9625 (final) riigiabi SA.59029 (2020/N) kohta – Itaalia – COVID-19: Itaalia ametiasutuste väljastatud lennutegevusloaga lennuettevõtjatele hüvitise maksmise kord (edaspidi „vaidlustatud otsus“).
Vaidluse taust
2        Itaalia ametiasutused lõid 19. mai 2020. aasta dekreetseadusega nr 34 kiireloomuliste meetmete kohta tervishoiu, töö ja majanduse toetamise ning sotsiaalpoliitika valdkonnas seoses COVID-19 epidemioloogilise hädaolukorraga (decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19) (GURI nr 128 regulaarne lisa, 19.5.2020, lk 1), mida on muudetud ja seadusena kinnitatud 17. juuli 2020. aasta seadusega nr 77 (GURI nr 180 regulaarne lisa, 18.7.2020, lk 1) (edaspidi „dekreetseadus nr 34“), muu hulgas 130 miljoni euro suuruse fondi lennundussektorile COVID-19 pandeemia ajal tekitatud kahju hüvitamiseks.
3        Itaalia ametiasutused võtsid 14. augustil 2020 vastu dekreetseaduse nr 104 kiireloomuliste meetmete kohta majanduse toetamiseks ja elavdamiseks (decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia) (GURI nr 203 regulaarne lisa, 14.8.2020, lk 1). Selle dekreetseadusega anti Itaalia Vabariigi taristu- ja transpordiministrile kuni ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud menetluse lõpetamiseni õigus anda ettemaksuna dekreetseadusega nr 34 loodud fondist rahastatavaid toetusi kogusummas kuni 50 miljonit eurot lennuettevõtjatele, kes täitsid dekreetseaduse nr 34 artiklis 198 sätestatud abikõlblikkuse tingimused.
4        Itaalia Vabariik teatas 15. oktoobril 2020 ELTL artikli 108 lõike 3 alusel Euroopa Komisjonile abimeetmest, mis seisnes dekreetseadusega nr 34 loodud fondist makstud toetustes (edaspidi „kõnealune meede“). Selle meetme – mille õiguslik alus on dekreetseaduse nr 34 artikkel 198 – eesmärk on hüvitada kahju, mis on abikõlblikele lennuettevõtjatele tekkinud COVID-19 pandeemia leviku piiramiseks kehtestatud reisipiirangute ja muude liikumispiirangute tõttu.
5        Dekreetseaduse nr 34 artiklist 198 tulenevad abikõlblikkuse tingimused on järgmised. Esiteks ei tohi lennuettevõtja olla saanud abi fondist, mis loodi teise dekreetseadusega, mis nägi ette COVID-19 pandeemiaga tekitatud kahju hüvitamise lennuettevõtjatele, kellel oli Itaalia ametiasutuste väljastatud tegevusluba ja kes vastutasid selle dekreetseaduse jõustumise kuupäeval avaliku teenindamise kohustuste täitmise eest. Teiseks peab lennuettevõtjal olema kehtiv lennuettevõtja sertifikaat ja tal peab olema Itaalia lennutegevusluba. Kolmandaks peab lennuettevõtja lennukite mahutavus olema suurem kui 19 kohta. Neljandaks peab lennuettevõtja maksma oma töötajatele, kelle põhibaas on Itaalias, ning tema tegevuses osalevate kolmandatest isikutest ettevõtjate töötajatele töötasu, mis ei tohi olla väiksem kui miinimumtöötasu, mis on kindlaks määratud lennutranspordisektoris kohaldatavas riiklikus kollektiivlepingus, mille on sõlminud sotsiaalpartnerid, keda peetakse riiklikul tasandil kõige representatiivsemaks (edaspidi „miinimumtöötasu nõue“).
6        Komisjon otsustas 22. detsembril 2020 vaidlustatud otsuses jätta kõnealuse meetme suhtes vastuväited esitamata, kuna see meede, sealhulgas abikõlblikkuse tingimused, on siseturuga kokkusobiv.
Poolte nõuded
7        Hageja palub Üldkohtul:
–        tühistada vaidlustatud otsus;
–        mõista kohtukulud välja komisjonilt ja menetlusse astujatelt Neos SpA, Blue panorama airlines SpA ja Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee.
8        Komisjon palub Üldkohtul:
–        jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–        mõista kohtukulud välja hagejalt.
9        Menetlusse astujad paluvad Üldkohtul:
–        jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata ja igal juhul põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–        mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
[…]
Neljas väide, mille kohaselt on rikutud põhjendamiskohustust
18      Neljandas väites kinnitab hageja sisuliselt, et vaidlustatud otsuse põhjendamisel on tehtud mitu viga. Täpsemalt väidab hageja, et vaidlustatud otsus ei võimalda tal mõista põhjusi, miks komisjon analüüsis abikõlblikkuse neljanda tingimuse, st miinimumtöötasu nõude kooskõla liidu õigusega, lähtudes üksnes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuni 2008. aasta määrusest (EÜ) nr 593/2008 lepinguliste võlasuhete suhtes kohaldatava õiguse kohta („Rooma I“) (ELT 2008, L 177, lk 6; edaspidi „Rooma I määrus“), mitte diskrimineerimiskeelu põhimõttest ja teenuste osutamise vabaduse põhimõttest.
19      Komisjon, keda toetavad menetlusse astujad, vaidleb nendele argumentidele vastu.
20      Väärib märkimist, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad ELTL artikliga 296 nõutud põhjendused vastama asjaomase akti olemusele ning neist peab selgelt ja üheselt selguma õigusakti andnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab asjaomastel isikutel võetud meetme põhjuseid mõista ja pädeval kohtul kontrolli teostada. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata, arvestades juhtumi asjaolusid, nimelt akti sisu, põhjenduste olemust ja selgituste saamise huvi, mis võib olla akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab. Ei ole nõutud, et põhjenduses oleks toodud kõik asjasse puutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna kontrollides akti põhjenduse vastavust ELTL artikli 296 nõuetele, tuleb lisaks akti sõnastusele arvestada akti konteksti ja kõiki asjasse puutuvaid õigusnorme (vt 8. septembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punkt 125 ja seal viidatud kohtupraktika).
21      Otsuses jätta ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlik uurimismenetlus algatamata peavad olema ära näidatud üksnes põhjused, millest lähtudes komisjon on järeldanud, et tal ei ole abi siseturuga kokkusobivuse hindamisel tõsiseid raskusi, ning ka niisuguse otsuse lühidalt esitatud põhjendust tuleb pidada ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamisnõuet arvestades piisavaks, kui sellest nähtuvad selgelt ja ühemõtteliselt põhjused, millest lähtudes komisjon leidis, et tal ei esine tõsiseid raskusi, kuna küsimus nende põhjenduste paikapidavuse kohta ei ole selle nõudega seotud (27. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Austria vs. Scheucher-Fleisch jt, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punkt 111, ja 12. mai 2016. aasta kohtuotsus Hamr – Sport vs. komisjon, T‑693/14, ei avaldata, EU:T:2016:292, punkt 54; vt selle kohta ka 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punktid 65, 70 ja 71).
22      Mis puudutab käesolevas asjas kõnealuse meetme kokkusobivust siseturuga, siis nähtub kõigepealt vaidlustatud otsusest, et komisjon mainis 22. märtsi 1977. aasta kohtuotsust Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, punkt 14) ja 15. juuni 1993. aasta kohtuotsust Matra vs. komisjon (C‑225/91, EU:C:1993:239, punkt 41), mille kohaselt võib abi andmise kord, mis on vastuolus muude EL toimimise lepingu konkreetsete sätetega peale ELTL artiklite 107 ja 108, olla abi esemega sedavõrd lahutamatult seotud, et neid ei ole võimalik eraldi hinnata, mistõttu tuleb nende mõju abi kui terviku kokkusobivusele või kokkusobimatusele tingimata hinnata ELTL artiklis 108 sätestatud menetluse raames (vaidlustatud otsuse punkt 92). Sellega seoses on vaidlustatud otsuses täpsustatud, et Itaalia Vabariik kehtestas neli abikõlblikkuse tingimust, et valida välja kõnealusest meetmest potentsiaalsed abisaajad, ning et komisjon leidis, et need neli tingimust on kõnealuse meetmega lahutamatult seotud (vaidlustatud otsuse punkt 93).
23      Seejärel märkis komisjon vaidlustatud otsuse punktis 95, et on konkreetne põhjus analüüsida neljandat abikõlblikkuse tingimust, mis kohustab abisaajaid maksma oma töötajatele, kelle põhibaas asub Itaalias, miinimumtöötasu. Komisjon leidis, et see nõue ei ole lahutamatult seotud kõnealuse meetme eesmärgiga, kuna selle eesmärk oli tagada, et abisaajad tagaksid vastavalt Itaalia õigusele oma töötajatele, kelle põhibaas oli Itaalias, miinimumtöötasu kaitse. Seetõttu tuli tema arvates selle nõude kooskõla hinnata „muudest asjakohastest liidu õigusnormidest“ lähtudes.
24      Selles staadiumis tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsusest ei nähtu selgelt ja ühemõtteliselt arutluskäik, mille alusel komisjon kinnitas korraga, et miinimumtöötasu nõue oli lahutamatult seotud kõnealuse meetmega otsuse punktis 93 ning et see nõue ei olnud lahutamatult seotud selle meetme eesmärgiga selle otsuse punktis 95.
25      Lisaks märkis komisjon vaidlustatud otsuse punktides 96–98, et miinimumtöötasu nõue kehtib üksnes töötajatele, kelle põhibaas asub Itaalias. Ta hindas seejärel seda nõuet Rooma I määruse artikli 8 alusel, mis näeb ette erikollisiooninormid individuaalse töölepingu kohta. Ta tuvastas, et selle sätte kohaselt olid kõik vedajad, kellel oli Itaalia territooriumil töötavaid töötajaid, kohustatud järgima Itaalia õiguses ette nähtud minimaalset kaitset, olenemata sellest, milline on vedaja riikkondsus või individuaalse töölepingu suhtes kohaldatav õigus. Selle põhjal järeldas ta vaidlustatud otsuse punktis 99, et miinimumtöötasu nõue vastab esmapilgul kaitsele, mille Rooma I määrus töötajatele annab, ega kujuta endast „muude liidu õigusnormide“ rikkumist.
26      Selliselt arutledes ei esitanud komisjon põhjuseid, mis võimaldasid tal asuda seisukohale, et Rooma I määruse artikkel 8 on peale ELTL artiklite 107 ja 108 ainus asjakohane säte, millest lähtudes ta pidi analüüsima, kas miinimumtöötasu nõue on liidu õigusega kooskõlas.
27      Sellega seoses tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsuse punktis 99 sisalduvat komisjoni järeldust, mille kohaselt miinimumtöötasu nõue ei ole vastuolus „muude liidu õigusnormidega“, ei ole põhjendatud. Nimelt ei ole komisjon lisaks Rooma I määruse artiklile 8 maininud ühtegi muud liidu õigusnormi, mille alusel ta oleks seda nõuet analüüsinud. Seega ei ole komisjon selgelt ja läbipaistvalt esitanud põhjusi, miks ta leidis, et see nõue ei kujuta endast „muude liidu õigusnormide“ rikkumist.
28      Seda põhjenduse puudumist illustreerib ka vaidlustatud otsuse punktides 94 ja 95 esitatud asjaolu, et miinimumtöötasu nõude uurimisel võttis komisjon arvesse „konteksti“, st Itaalia odavlennuettevõtjate ühenduse (Aicalf) kaebust, mis puudutas dekreetseaduse nr 34 artiklit 203, mille sõnastus sarnanes dekreetseaduse artikliga 198, mis on kõnealuse meetme õiguslik alus. Selle kaebuse sisu on esitatud hagiavalduse lisas.
29      Selle kaebuse kohaselt olid kõnealused Itaalia õigusnormid õigusvastased osas, milles need nägid ette, et lennuettevõtjad peavad maksma oma töötajatele, kelle põhibaas asus Itaalias, töötasu, mis ei tohtinud olla väiksem kui miinimumtöötasu, mis on ette nähtud lennutranspordi valdkonnas asjakohases riiklikus kollektiivlepingus, mille on sõlminud sotsiaalpartnerid, kes on riiklikul tasandil kõige representatiivsemad. Aicalf väitis, et nendes õigusnormides viidatud riikliku kollektiivlepingu üle pidas läbirääkimisi kutseorganisatsioon, mis ei olnud representatiivne, kuna selle liikmed esindasid vaid 11,3% kogu Itaalia lennuliiklusest. Aicalf leiab, et need õigusnormid kujutavad endast kaudselt diskrimineerivat teenuste osutamise vabaduse piirangut ELTL artikli 56 tähenduses.
30      Kaebus tugines muu hulgas Euroopa Kohtu praktikale, täpsemalt 11. detsembri 2007. aasta kohtuotsusele International Transport Workers’ Federation ja Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsusele Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), 3. aprilli 2008. aasta kohtuotsusele Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) ja 18. septembri 2014. aasta kohtuotsusele Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). Sellega seoses väitis Aicalf, et Euroopa Kohus on juba analüüsinud riigisiseseid meetmeid, millega kehtestati välisriigi ettevõtjatele kohustus järgida riiklikes kollektiivlepingutes sätestatud palgatingimusi, ja tunnistanud need liidu õigusega vastuolus olevaks.
31      Enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist juhiti komisjoni tähelepanu seega dekreetseaduse nr 34 artiklile 203, mille sõnastus oli sarnane kõnealuses meetmes ette nähtud miinimumtöötasu nõudega, ja kõnealuse meetme kokkusobivusele siseturuga eelkõige ELTL artikli 56 seisukohast. Lisaks oli tal selle kohta olemas asjakohane teave.
32      Seda konteksti arvestades oli komisjon a fortiori olukorras, kus ta pidi tegema otsuse selle kohta, kas „muu liidu õigusnormina“ oli asjakohane ELTL artikkel 56, mille alusel ta pidi sel juhul kõnealuse meetme kokkusobivust siseturuga analüüsima.
33      Seega väidab hageja õigesti, et vaidlustatud otsus ei võimalda tal mõista põhjusi, miks komisjon analüüsis miinimumtöötasu nõude kooskõla liidu õigusega üksnes Rooma I määruse artikli 8 seisukohast, mitte muu hulgas ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse põhimõtte seisukohast.
34      Kõigest eeltoodust tuleneb, et komisjon ei ole selgitanud, miks tema arvates oli Rooma I määruse artikkel 8 peale ELTL artiklite 107 ja 108 ainus asjakohane säte, millest lähtudes pidi ta analüüsima, kas miinimumtöötasu nõue on liidu õigusega kooskõlas, välistades „muud liidu õigusnormid“, eelkõige ELTL artikli 56, mis näeb ette teenuste osutamise vabaduse. Neil asjaoludel ei ole Üldkohtul võimalik kontrollida, kas miinimumtöötasu nõue oli kooskõlas „muude liidu õigusnormidega“, ja seega, kas kõnealune meede tervikuna oli siseturuga kokkusobiv.
35      Seda järeldust ei sea kahtluse alla vaidlustatud otsuse punktis 94 välja toodud asjaolu, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeval ei olnud kaebuses viidatud õigusnormide tõttu Itaalia Vabariigi suhtes ELTL artikli 258 alusel algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust. Nimelt tuleneb ELTL artikli 258 ülesehitusest, et komisjon ei ole kohustatud sellist menetlust algatama. Tal on selles osas kaalutlusõigus (14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Deutsche Telekom vs. komisjon, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, punkt 47). Seega asjaolu, et komisjon ei ole algatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust, ei tähenda, et kõnealused Itaalia õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas. Seega ei mõjuta see täpsustus vaidlustatud otsuse ebapiisavat põhjendamist.
36      Mis puudutab vaidlustatud otsuse punktis 99 sisalduvat kinnitust, et „olenevalt olukorrast [Itaalia] pädevate asutuste ja Itaalia kohtute ülesanne on tagada, et [miinimumtöötasu nõuet] rakendataks ja täidetaks kooskõlas liidu õigusega“, siis tuleb meenutada, et abi siseturuga kokkusobivuse hindamine kuulub komisjoni ainupädevusse, alludes liidu kohtu kontrollile (vt selle kohta 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Mitteldeutsche Flughafen ja Flughafen Leipzig-Halle vs. komisjon, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 79). Seega asjaolu, et Itaalia ametiasutused või kohtud saavad tagada, et seda nõuet rakendatakse ja täidetakse kooskõlas liidu õigusega, ei vabasta komisjoni kohustusest hinnata abi kokkusobivust siseturuga, sealhulgas vajaduse korral muude liidu õigusnormide alusel kui ELTL artiklid 107 ja 108. Seega ei mõjuta ka vaidlustatud otsuse punktis 99 sisalduv kinnitus vaidlustatud otsuse põhjenduste ebapiisavust.
37      Põhjendusi ei saa väljakujunenud kohtupraktika kohaselt esitada esimest korda ja a posteriori alles kohtus, välja arvatud erandlikel asjaoludel (vt 20. septembri 2011. aasta kohtuotsus Evropaïki Dynamiki vs. EIP, T‑461/08, EU:T:2011:494, punkt 109 ja seal viidatud kohtupraktika). Seetõttu ei saa komisjoni poolt kostja vastuses ja kohtuistungil esitatud selgitused, mille kohaselt kõnealune meede ei riku teenuste osutamise vabaduse põhimõtet ning „muude liidu õigusnormide“ analüüs ei olnud vajalik, täiendada vaidlustatud otsuse põhjendusi kohtumenetluse käigus.
38      Seega tuleb vaidlustatud otsus tühistada osas, milles komisjon rikkus tal ELTL artikli 296 alusel lasuvat põhjendamiskohustust.
[…]
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kümnes koda)
otsustab:
1.      Tühistada komisjoni 22. detsembri 2020. aasta otsus C(2020) 9625 (final) riigiabi SA.59029 (2020/N) kohta – Itaalia – COVID-19: Itaalia ametiasutuste väljastatud lennutegevusloaga lennuettevõtjatele hüvitise maksmise kord.
2.      Jätta komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Ryanair DAC kohtukulud.
3.      Jätta Neos SpA, Blue panorama airlines SpA ja Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee kohtukulud nende endi kanda.
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 24. mail 2023 Luxembourgis.
Allkirjad
*      Kohtumenetluse keel: inglise.
1      Esitatud on üksnes kohtuotsuse need punktid, mille avaldamist peab Üldkohus otstarbekaks.