62024CJ0514
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 12 marca 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Sektor telekomunikacji – Dyrektywa (UE) 2018/1972 – Europejski kodeks łączności elektronicznej – Artykuł 105 ust. 4 akapit pierwszy – Przysługujące użytkownikom końcowym prawo do rozwiązania ich umowy bez ponoszenia dodatkowych kosztów ze względu na zmiany warunków umownych, które ma zamiar wprowadzić jednostronnie dostawca usług łączności elektronicznej – Wyjątki – Zmiany bezpośrednio nakładane przez prawo unijne lub krajowe
W sprawie C‑514/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Kúria (sąd najwyższy, Węgry) postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 lipca 2024 r., w postępowaniu:
Magyar Telekom Nyrt.
przeciwko
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, F. Schalin, M. Gavalec (sprawozdawca) i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 czerwca 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Magyar Telekom Nyrt. – V. Brengel, Gy. V. Radics, ügyvédek, M.L. Keresztury i B. Modok,
–
w imieniu rządu węgierskiego – D. Csoknyai i Z. Fehér, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Irlandii – M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan i A. Joyce, w charakterze pełnomocników, których wspierali B. Quigley, S.C., i S. Brittain, BL,
–
w imieniu rządu fińskiego – M. Pere, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – V. Bottka, G. Conte i O. Gariazzo, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 września 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, L 321, s. 36).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki zaistniał pomiędzy Magyar Telekom Nyrt., dostawcą usług łączności elektronicznej, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke (prezesem krajowego urzędu ds. komunikacji i mediów, Węgry, zwanym dalej „prezesem NMHH”) w przedmiocie decyzji, na mocy której prezes ten nakazał temu dostawcy w szczególności zmianę umów abonenckich zawartych z użytkownikami końcowymi, zawierających opcję taryfową zwaną „stawką zerową”.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie 2015/2120
3
Artykuł 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2120 z dnia 25 listopada 2015 r. ustanawiającego środki dotyczące dostępu do otwartego [I]nternetu oraz zmieniającego dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr 531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (Dz.U. 2015, L 310, s. 1), zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia wspólne zasady w celu zagwarantowania równego i niedyskryminacyjnego traktowania transmisji danych w ramach świadczenia usług dostępu do [I]nternetu oraz związanych z tym praw użytkowników końcowych”.
4
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zagwarantowanie dostępu do otwartego [I]nternetu”, stanowi w ust. 1–3:
„1.   Użytkownicy końcowi mają prawo – za pomocą usługi dostępu do [I]nternetu – do uzyskania dostępu do informacji i treści oraz do ich rozpowszechniania, a także do korzystania z wybranych aplikacji i usług oraz ich udostępniania, jak również do korzystania z wybranych urządzeń końcowych, niezależnie od lokalizacji użytkownika końcowego lub dostawcy usług czy też od lokalizacji, miejsca pochodzenia lub miejsca docelowego informacji, treści lub usługi.
[…]
2.   Postanowienia umowne uzgodnione między dostawcami usług dostępu do [I]nternetu a użytkownikami końcowymi, dotyczące warunków finansowych i technicznych oraz cech usług dostępu do [I]nternetu, takich jak cena, ilości danych lub prędkości, oraz jakiekolwiek praktyki handlowe dostawców usług dostępu do [I]nternetu, nie mogą ograniczać korzystania przez użytkowników końcowych z ich praw określonych w ust. 1.
3.   Dostawcy usług dostępu do [I]nternetu, w czasie świadczenia usług dostępu do [I]nternetu, traktują wszystkie transmisje danych równo, bez dyskryminacji, ograniczania czy ingerencji, bez względu na nadawcę i odbiorcę, konsultowane lub rozpowszechniane treści, wykorzystywane lub udostępniane aplikacje lub usługi, lub też na wykorzystywane urządzenia końcowe.
Akapit pierwszy nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przez dostawców usług dostępu do [I]nternetu odpowiednich środków zarządzania ruchem. Aby środki te mogły być uznane za odpowiednie, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne oraz nie mogą być podyktowane względami handlowymi, lecz muszą opierać się na obiektywnych różnicach w wymogach dotyczących technicznej jakości usług w zakresie określonych kategorii ruchu. Środki takie nie obejmują monitorowania konkretnych treści i nie mogą być utrzymywane dłużej, niż jest to konieczne.
Dostawcy usług dostępu do Internetu nie mogą stosować środków zarządzania ruchem wykraczających poza środki określone w akapicie drugim, a w szczególności nie mogą blokować, spowalniać, zmieniać, ograniczać, pogarszać jakości ani faworyzować określonych treści, aplikacji lub usług, lub szczególnych ich kategorii, ani też ingerować w nie, z wyjątkiem przypadków, w których jest to konieczne, i jedynie tak długo, jak jest to konieczne, aby:
a)
zapewnić zgodność z aktami prawodawczymi Unii lub zgodnymi z prawem Unii przepisami prawa krajowego, którym podlega dostawca usług dostępu do [I]nternetu, lub ze zgodnymi z prawem Unii środkami służącymi wykonaniu takich aktów prawodawczych Unii lub przepisów krajowych, w tym z orzeczeniami sądowymi lub decyzjami organów publicznych dysponujących odpowiednimi uprawnieniami;
b)
utrzymać integralność i bezpieczeństwo sieci, usług świadczonych za pośrednictwem sieci oraz urządzeń końcowych użytkowników końcowych;
c)
zapobiec grożącym przeciążeniom sieci oraz złagodzić skutki wyjątkowego lub tymczasowego przeciążenia sieci, o ile równoważne rodzaje transferu danych są traktowane równo”.
Rozporządzenie 2018/1971
5
Motyw 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1971 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającego Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) i Agencję Wsparcia BEREC (Urząd BEREC), zmieniającego rozporządzenie (UE) 2015/2120 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1211/2009 (Dz.U. 2018, L 321, s. 1) stanowi:
„[Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Agencja Wsparcia BEREC (Urząd BEREC)] zostały ustanowione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1211/2009 [z dnia 25 listopada 2009 r. ustanawiającym Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Urząd (Dz.U. 2009, L 337, s. 1)]. BEREC zastąpił Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej [EONS] i miał przyczyniać się, z jednej strony, do rozwoju, a, z drugiej strony, do lepszego funkcjonowania wewnętrznego rynku sieci i usług łączności elektronicznej, dążąc do zapewnienia spójnego wdrażania ram regulacyjnych łączności elektronicznej. BEREC stanowi forum współpracy krajowych organów regulacyjnych [KOR] między sobą i z Komisją [Europejską] w ramach wykonywania pełnego zakresu swoich zadań na mocy ram regulacyjnych Unii. BEREC został ustanowiony po to, by zapewniać wiedzę fachową i działać w sposób niezależny i przejrzysty”.
6
Artykuł 3 rozporządzenia 2018/1971, zatytułowany „Cele BEREC”, stanowi w ust. 2:
„BEREC realizuje cele określone w art. 3 dyrektywy (UE) 2018/1972. W szczególności BEREC dąży do zapewnienia spójnego wdrażania ram regulacyjnych łączności elektronicznej w ramach zakresu stosowania, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu”.
7
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zadania regulacyjne BEREC”, przewiduje w ust. 1 i 4:
„1.   BEREC ma następujące zadania regulacyjne:
[…]
d)
wydawanie wytycznych w sprawie wdrażania unijnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej, w szczególności tych, o których mowa w rozporządzeniach [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 531/2012 z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (Dz.U. 2012, L 172, s. 10)] i [2015/2120] oraz w dyrektywie [2018/1972], dotyczących:
[…]
e)
wydawanie innych wytycznych zapewniających spójne wdrażanie ram regulacyjnych łączności elektronicznej i spójne decyzje regulacyjne [KOR‑ów], z własnej inicjatywy lub na wniosek [KOR‑u], Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji, w szczególności w odniesieniu do kwestii regulacyjnych wpływających na znaczną liczbę państw członkowskich lub zawierających element o charakterze transgranicznym;
[…]
4.   Bez uszczerbku dla zgodności z właściwymi przepisami prawa Unii [KOR‑y] i Komisja w najwyższym stopniu uwzględniają wszelkie wytyczne, opinie, zalecenia, wspólne stanowiska i najlepsze praktyki przyjęte przez BEREC w celu zapewnienia spójnego wdrażania ram regulacyjnych łączności elektronicznej w ramach zakresu stosowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1.
W przypadku gdy [KOR] dokonuje odstępstwa od wytycznych, o których mowa w ust. 1 lit. e), podaje powody tego postępowania”.
Dyrektywa 2018/1972
8
Motyw 275 dyrektywy 2018/1972 wskazuje:
„Wszelkie zmiany warunków umownych proponowane przez dostawców publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej innych niż usług[i] łączności interpersonalnej niewykorzystujące numerów, które to zmiany nie pociągają za sobą korzyści dla użytkownika końcowego – na przykład w związku z opłatami, taryfami, limitami ilości danych, szybkością przesyłu danych, zasięgiem lub przetwarzaniem danych osobowych – powinny dawać użytkownikowi końcowemu prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia żadnych kosztów, nawet jeżeli są one powiązane z pewnymi korzystnymi zmianami. Każda zmiana warunków umownych przez dostawcę powinna zatem upoważniać użytkownika końcowego do rozwiązania umowy, chyba że każda taka zmiana jest sama w sobie korzystna dla użytkownika końcowego lub zmiany te mają charakter czysto administracyjny, np. zmiana adresu dostawcy, i nie mają negatywnego wpływu na użytkownika końcowego lub zmiany te wynikają ze zmian ustawowych lub regulacyjnych [w przepisach ustawowych lub wykonawczych], takich jak nowe wymogi dotyczące informacji umownych nałożone prawem unijnym lub krajowym. W przypadku gdy zmiana jest wyłącznie na korzyść użytkownika końcowego, powinna być oceniana na podstawie obiektywnych kryteriów. Prawo użytkownika końcowego do rozwiązania umowy powinno być wykluczone wyłącznie wtedy, gdy dostawca może wykazać, że wszystkie zmiany w umowie są wyłącznie na korzyść użytkownika końcowego lub mają charakter czysto administracyjny i nie wpływają negatywnie na użytkownika końcowego”.
9
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Cele ogólne”, przewiduje w ust. 2 lit. d):
„W kontekście niniejszej dyrektywy [KOR] i inne właściwe organy, a także BEREC, Komisja i państwa członkowskie dążą do realizacji każdego z następujących celów ogólnych, wymienionych w przypadkowej kolejności:
[…]
d)
wspieranie interesów obywateli Unii poprzez zapewnianie łączności i powszechnej dostępności i korzystania z sieci o bardzo wysokiej przepustowości, w tym sieci stacjonarnych, ruchomych i bezprzewodowych, oraz usług łączności elektronicznej; poprzez umożliwienie czerpania maksymalnych korzyści pod względem możliwości wyboru, ceny i jakości w oparciu o wydajną konkurencję; poprzez dbanie o bezpieczeństwo sieci i usług; poprzez zapewnianie wysokiego i powszechnego poziomu ochrony użytkowników końcowych dzięki niezbędnym przepisom sektorowym oraz poprzez zaspokajanie potrzeb – takich jak przystępne ceny – konkretnych grup społecznych, w szczególności użytkowników końcowych z niepełnosprawnościami, użytkowników końcowych będących osobami starszymi i użytkowników końcowych o szczególnych potrzebach społecznych, a także zapewnianie wyboru i równoważnego dostępu dla użytkowników końcowych z niepełnosprawnościami”.
10
Artykuł 10 tej dyrektywy, zatytułowany „Udział [KOR] w BEREC”, przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ich odpowiednie [KOR‑y] aktywnie wspierały cele BEREC w promowaniu lepszej koordynacji i spójności regulacyjnej.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR‑y], przyjmując swoje własne decyzje dotyczące ich rynków krajowych, w jak największym stopniu uwzględniały wytyczne, opinie, zalecenia, wspólne stanowiska, najlepsze praktyki i metodologie przyjmowane przez BEREC”.
11
Artykuł 105 tej dyrektywy, zatytułowany „Okres obowiązywania umowy i rozwiązanie umowy”, stanowi w ust. 4:
„Użytkownicy końcowi mają prawo rozwiązać swoją umowę bez ponoszenia jakichkolwiek dalszych kosztów z chwilą otrzymania zawiadomienia o zmianach warunków umownych proponowanych przez podmiot świadczący publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej inne niż usługi łączności interpersonalnej niewykorzystujące numerów, chyba że proponowane zmiany są wyłącznie na korzyść użytkowników końcowych, mają charakter czysto administracyjny i nie wywołują negatywnych skutków dla użytkowników końcowych lub są bezpośrednio nakładane przez przepisy unijne lub krajowe.
Dostawcy zawiadamiają użytkowników końcowych z przynajmniej miesięcznym wyprzedzeniem o każdej zmianie warunków umownych oraz jednocześnie informują ich o przysługującym im prawie rozwiązania umowy bez ponoszenia jakichkolwiek dalszych kosztów w przypadku niezaakceptowania nowych warunków. Z prawa do rozwiązania umowy można skorzystać w terminie jednego miesiąca od zawiadomienia. Państwa członkowskie mogą przedłużyć ten termin o kolejne trzy miesiące. Państwa członkowskie zapewniają, aby zawiadomienia dokonywano w jasny i zrozumiały sposób na trwałym nośniku”.
Prawo węgierskie
12
Paragraf 132 az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (ustawy nr C z 2003 r. o łączności elektronicznej), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą 2003/100”), przewiduje w ust. 5 i 6:
„5.   Abonent może rozwiązać umowę abonencką ze skutkiem natychmiastowym i bez dalszych skutków prawnych w terminie 45 dni od otrzymania powiadomienia o jednostronnej zmianie umowy przez dostawcę publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej.
6.   Abonent nie jest uprawniony do rozwiązania umowy abonenckiej zgodnie z ust. 5, jeżeli zmiana:
a)
obejmuje zmianę umowy abonenckiej lub warunków korzystania z usługi, która jest wyłącznie korzystna dla abonenta,
b)
ma charakter administracyjny i nie zawiera żadnych postanowień niekorzystnych dla abonenta lub
c)
jest wyraźnie oparta na zmianie przepisów lub decyzji administracyjnej lub sądowej”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13
Magyar Telekom jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w sektorze technologii informacyjnych i komunikacji. Przedsiębiorstwo to zaproponowało użytkownikom końcowym, w odniesieniu do niektórych swoich pakietów dostępu do Internetu, opcję cenową zwaną „stawką zerową”, zgodnie z którą nie naliczało ono ilości zawartych w tych pakietach danych zużywanych poprzez korzystanie z niektórych aplikacji lub niektórych szczególnych usług.
14
Decyzją z dnia 6 września 2022 r. (zwaną dalej „decyzją NMHH”) NMHH stwierdził, że przedsiębiorstwo to nie przestrzega przepisów art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120, ponieważ, w ramach stosowania tej opcji taryfowej, nie obsługuje ono całej transmisji danych internetowych na równych i niedyskryminujących zasadach. W decyzji tej NMHH nakazał Magyar Telekom zaprzestanie, najpóźniej do dnia 15 listopada 2022 r., proponowania jakichkolwiek ofert zawierających tę opcję taryfową i zmianę, najpóźniej do dnia 31 marca 2023 r., umów zawartych z abonentami, których to dotyczyło, w tym warunków ogólnych i indywidualnych umów abonenckich, w celu usunięcia jakichkolwiek odniesień do tej właśnie opcji taryfowej.
15
W decyzji tej NMHH podkreślił, że, w zakresie, w jakim konieczność zmiany umów abonenckich wynika z niezgodności praktyki stosowanej przez Magyar Telekom z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia, jednostronna zmiana tych umów na niekorzyść tych abonentów daje im prawo do ich rozwiązania, zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy 2003/100, który ma na celu transpozycję do prawa węgierskiego art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972. W tym względzie nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 132 ust. 6 lit. c) ustawy 2003/100, który ma na celu transpozycję do prawa węgierskiego trzeciego z wyjątków przewidzianych w art. 105 ust. 4 akapit pierwszy in fine dyrektywy 2018/1972.
16
Decyzją z dnia 27 października 2022 r. (zwaną dalej „decyzją prezesa NMHH”) prezes NMHH, do którego Magyar Telekom wniosła skargę administracyjną, utrzymał w mocy decyzję NMHH.
17
W decyzji z dnia 27 października 2022 r. prezes NMHH wskazał, że w wyrokach z dnia 2 września 2021 r., Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), z dnia 2 września 2021 r., Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) i z dnia 2 września 2021 r., Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), Trybunał orzekł, że opcja taryfowa zwana „stawką zerową” jest nie do pogodzenia z obowiązkami wynikającymi z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120. Tak więc obowiązek zmiany przez Magyar Telekom obowiązujących indywidualnych umów abonenckich wynika z tego przepisu, którego prawidłowej wykładni dokonał Trybunał w tych wyrokach.
18
We wspomnianej decyzji prezes NMHH podkreślił, że po ogłoszeniu tych wyroków Magyar Telekom była zobowiązana do dobrowolnego zaprzestania oferowania i korzystania z takiej opcji taryfowej oraz że celem decyzji NMHH było zapewnienie, aby rozporządzenie 2015/2120 było stosowane przez Magyar Telekom zgodnie z tymi wyrokami, z których wnioski zostały uwzględnione w wytycznych BEREC dotyczących wdrażania rozporządzenia w sprawie otwartego Internetu z dnia 9 czerwca 2022 r. [BoR (22) 81, zwanych dalej „wytycznymi BEREC z 2022 r.”].
19
Choć bowiem w poprzednich wytycznych BEREC w sprawie wdrożenia przez [KOR‑y] europejskich przepisów dotyczących neutralności sieci z dnia 30 sierpnia 2016 r. [BoR (16) 127, zwanych dalej „wytycznymi BEREC z 2016 r.”] przepisy rozporządzenia 2015/2120 zostały zinterpretowane w ten sposób, że zezwalają one na stosowanie pewnych opcji taryfowych zwanych„stawką zerową” w następstwie ogłoszenia wyroku z dnia 15 września 2020 r., Telenor Magyarország (C‑807/18 i C‑39/19, EU:C:2020:708), oraz wyroków, o których mowa w pkt 17 niniejszego wyroku, BEREC przyjął następnie wytyczne z 2022 r., w których przepisy te zostały zinterpretowane w ten sposób, że stosowanie takich opcji taryfowych jest niedozwolone.
20
W skardze wniesionej do Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) na decyzję prezesa NMHH Magyar Telekom wyjaśniła, że nie ma ona żadnego obowiązku wykonania wspomnianych wyroków, że jej praktyka została opracowana na podstawie wytycznych BEREC z 2016 r. i że nie ciąży na niej żaden obowiązek zmiany tych umów w oparciu o wytyczne BEREC z 2022 r., które to wytyczne skierowane zostały do KOR-ów. Zdaniem Magyar Telekom decyzję tę należy uznać za „prawo krajowe” w rozumieniu art. 105 ust. 4 dyrektywy 2018/1972, które nakłada na nią bezpośrednio obowiązek zmiany wspomnianych umów.
21
Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt) oddalił tę skargę Magyar Telekom.
22
Sąd ten przypomniał, że w art. 132 ust. 6 lit. c) ustawy 2003/100 ustanowiono wyjątek, którego brzmienie wyraźnie odnosi się do zmiany nałożonej bezpośrednio przez przepis prawa Unii lub prawa krajowego, mający zastosowanie wyłącznie do aktów prawa Unii zdefiniowanych w art. 288 TFUE oraz do krajowych aktów ustawodawczych. Wydana zaś w indywidualnym przypadku decyzja prezesa NMHH nie jest aktem ustawodawczym lub wykonawczym, ponieważ jest ona przyjmowana przez organ administracyjny w ramach wykonywania jego uprawnień w zakresie stosowania prawa, a zatem nie może być objęta wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie. Zmiany w wykładni i stosowaniu prawa nie mogą być utożsamiane ze zmianami przepisów ustawodawczych lub wykonawczych.
23
W skardze kasacyjnej wniesionej do Kúria (sądu najwyższego, Węgry), który jest sądem odsyłającym, Magyar Telekom utrzymuje, że Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt) dokonał błędnej wykładni związku między motywem 275 a art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972, uznawszy, że termin „[przepisy] regulacyjne [wykonawcze]” zawarty w zdaniu drugim tego motywu nie może odnosić się do decyzji wydanej w ramach wykonywania uprawnień w zakresie stosowania prawa.
24
Zdaniem Magyar Telekom wyjątek od prawa do rozwiązania umów abonenckich użytkowników końcowych ze względu na zmiany tych umów wprowadzone jednostronnie przez danego dostawcę ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy zmiany te są wprowadzane przez akty ustawodawcze Unii lub państwa członkowskiego bezpośrednio, ale również wtedy, gdy zmiany te są nakładane przez prawo Unii lub prawo krajowe rozumiane w szerszym znaczeniu.
25
Sąd odsyłający uważa, że w celu wydania wyroku konieczne jest uzyskanie od Trybunału wyjaśnień co do wykładni art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972, ponieważ musi on rozstrzygnąć kwestię, czy użytkownicy końcowi mają prawo do rozwiązania umów bez ponoszenia dodatkowych kosztów ze względu na zmiany warunków umownych, które zamierza wprowadzić Magyar Telekom, podczas gdy przepis ten wyklucza takie prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia dodatkowych kosztów, w sytuacji gdy planowane zmiany „są bezpośrednio nakładane przez przepisy unijne lub krajowe”.
26
Sąd ten przypomina, że zgodnie z mechanizmem ustanowionym w dyrektywie 2018/1972 zadaniem BEREC jest harmonizacja wykładni przepisów rozporządzenia 2015/2120 na poziomie Unii Europejskiej w odniesieniu do KOR-ów. Wytyczne BEREC z 2016 r. wzbudziły zaś po stronie Magyar Telekom uzasadnione oczekiwania. Opierając się na tych wytycznych Magyar Telekom nie była w stanie przewidzieć praktyki, którą należało stosować zgodnie z wyrokami Trybunału wymienionymi w pkt 17 niniejszego wyroku i którą NMHH zastosowała w swej decyzji po ujęciu tej praktyki w wytycznych BEREC z 2022 r.
27
Zdaniem tego sądu okoliczność, że wytyczne BEREC są siłą rzeczy zgodne z wyrokami Trybunału, a te wytyczne z kolei siłą rzeczy znajdują odzwierciedlenie w decyzjach KOR-ów, dostosowując się w ten sposób do przyjętej przez Trybunał wykładni przepisów rozporządzenia 2015/2120, sugeruje, że taki proces charakteryzuje się istnieniem „elementu regulacyjnego”, którego nie można uznać jedynie za stosowanie prawa.
28
W tych okolicznościach Kúria (sąd najwyższy, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wyrok Trybunału Sprawiedliwości można uznać za […] stanowiący przepis prawa Unii [bezpośrednio nakładający obowiązek zmiany warunków umownych] w rozumieniu art. 105 ust. 4 [dyrektywy 2018/1972], czy też należy uznać, że chodzi o wykładnię prawa, która nie stanowi zmiany wcześniejszych uregulowań w świetle [tego] art. 105 ust. 4?
2)
Czy [wytyczne BEREC z 2016 r.], zastąpione w odniesieniu do niniejszego sporu przez [wytyczne BEREC z 2022 r.] – w szczególności w świetle art. 10 ust. 2 [dyrektywy 2018/1972] i art. 4 ust. 4 rozporządzenia [2018/1971] – stanowią część prawa Unii lub jego […] przepisy [bezpośrednio nakładające obowiązek zmiany warunków umownych] i jako takie stanowią zmianę prawa uzasadniającą zastosowanie wyjątku na podstawie art. 105 ust. 4 [dyrektywy 2018/1972], czy też stanowią one jedynie wykładnię prawa – w szczególności jeżeli wykonują wyrok Trybunału Sprawiedliwości – która nie stanowi zmiany wcześniejszego prawa z punktu widzenia [tego] art. 105 ust. 4 […]?
3)
Jeżeli stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 105 ust. 4 [dyrektywy 2018/1972] nie jest uzasadnione ani wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, ani wytycznymi BEREC z 2022 r., czy można uznać, że decyzja [wydana przez KOR w oparciu o wytyczne BEREC z 2022 r. w wersji zmienionej wskutek wydania wyroku Trybunału Sprawiedliwości, w drodze której wdrożono] wobec dostawcy usług komunikacji elektronicznej zmienione kryterium orzecznicze odnoszące się do art. 3 ust. 3 rozporządzenia [2015/2120], stanowi […] przepis prawa krajowego [bezpośrednio nakładający obowiązek zmiany warunków umownych] w rozumieniu art. 105 ust. 4 [dyrektywy 2018/1972], biorąc pod uwagę, że przepis [wdrożonego w ten sposób] rozporządzenia pozostaje taki sam i nie uległ zmianie w okresie, którego dotyczy spór?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
29
Poprzez pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972 należy interpretować w ten sposób, że użytkownikowi końcowemu przysługuje prawo do rozwiązania, bez ponoszenia dodatkowych kosztów, umowy, którą zawarł z dostawcą usług łączności elektronicznej, jeżeli dostawca ten zamierza zmienić tę umowę w celu dostosowania wspomnianej umowy do przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu prejudycjalnym wykładni przepisu prawa Unii regulującego niektóre aspekty takiej umowy lub dostosowania jej do wydanych wskutek tego wyroku wytycznych BEREC, czy też do podjętej przez KOR w odniesieniu do tego dostawcy decyzji, w której uwzględniono wspomniany wyrok i te wytyczne.
30
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck_292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; z dnia 8 maja 2025 r., Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
31
Artykuł 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972 stanowi, że użytkownicy końcowi mają prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia dodatkowych opłat z chwilą otrzymania zawiadomienia o zmianach warunków umownych proponowanych przez podmiot świadczący publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej, chyba że proponowane zmiany są wyłącznie na korzyść użytkowników końcowych, mają charakter czysto administracyjny i nie wywołują negatywnych skutków dla użytkowników końcowych lub są bezpośrednio nakładane przez przepisy unijne lub krajowe.
32
Zgodnie z motywem 275 tej dyrektywy wszelkie zmiany warunków umownych przez dostawcę powinny dawać użytkownikowi końcowemu prawo do rozwiązania umowy bez ponoszenia dodatkowych kosztów, chyba że poszczególne zmiany pociągają jako takie za sobą korzyści dla użytkownika końcowego lub mają charakter czysto administracyjny, taki jak zmiana adresu dostawcy, i nie mają negatywnego wpływu na użytkownika końcowego czy też są wyraźnie nakładane przez przepisy unijne lub krajowe.
33
Z tego motywu dyrektywy 2018/1972 łącznie z jej art. 105 ust. 4 akapit pierwszy wynika, że trzeci z wyjątków, przewidziany w tym art. 105 ust. 4 akapit pierwszy in fine, ma zastosowanie wówczas, gdy dostawca zamierza zmienić warunki umowne, jedynie w przypadku, gdy te zmiany warunków umownych są bezpośrednio i wyraźnie nakładane poprzez wejście w życie lub zmianę aktu ustawodawczego lub wykonawczego prawa Unii lub prawa krajowego.
34
Za przyjęciem takiej wykładni przemawia ogólna systematyka art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972 i cel tej dyrektywy.
35
W tym art. 105 ust. 4 akapit pierwszy przewidziano bowiem ogólną zasadę, zgodnie z którą zmiana warunków umowy proponowana przez dostawcę publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej skutkuje przyznaniem użytkownikom końcowym prawa do rozwiązania umowy bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Istnieją trzy wyjątki od tej ogólnej zasady, które należy interpretować w sposób ścisły.
36
Taka ścisła wykładnia tych wyjątków jest zgodna z ogólnym celem polegającym na zapewnieniu wysokiego powszechnego poziomu ochrony użytkowników końcowych, o którym mowa w art. 3 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2018/1972. Artykuł 105 ust. 4 akapit pierwszy tej dyrektywy należy zatem rozumieć w ten sposób, że do celów stosowania trzeciego z przewidzianych w tym przepisie wyjątków konieczne jest, aby zmiana warunków umownych planowana przez danego dostawcę była bezpośrednio i wyraźnie nałożona w związku ze zmianą prawa Unii lub prawa krajowego stanowiącego właściwe ramy ustawodawcze lub wykonawcze.
37
W niniejszej sprawie pytania zadane przez sąd odsyłający dotyczą, po pierwsze, kwestii tego, czy wyrok wydany w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej można uznać za zmianę prawa Unii w rozumieniu poprzedniego punktu niniejszego wyroku.
38
W tym względzie należy przypomnieć, że wykładnia przepisu prawa Unii dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ramach wykonywania kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i uściśla w miarę potrzeb znaczenie oraz zakres tej normy, tak jak powinna lub powinna była być rozumiana i stosowana od chwili jej wejścia w życie. Innymi słowy, wyrok wydany w trybie prejudycjalnym nie jest konstytutywny, lecz wyłącznie deklaratoryjny, a zatem co do zasady wywołuje on skutki z mocą wsteczną od daty wejścia w życie interpretowanego przepisu (wyroki: z dnia 12 lutego 2008 r., Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, pkt 35; z dnia 28 stycznia 2015 r., Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, pkt 63; z dnia 10 marca 2022 r., Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, pkt 41).
39
Wynika z tego, że interpretowany w ten sposób przepis powinien co do zasady być stosowany przez organ administracyjny w ramach jego właściwości oraz przez sąd krajowy nawet do stosunków prawnych powstałych i ukształtowanych przed ogłoszeniem wyroku w sprawie wniosku o dokonanie wykładni [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2008 r., Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, pkt 36; z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 186; z dnia 16 marca 2023 r., Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, pkt 56; a także z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 73].
40
W tych okolicznościach wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym, w którym Trybunał wydał orzeczenie w szczególności w przedmiocie wykładni art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120, taki jak wyroki: z dnia 15 września 2020 r., Telenor Magyarország (C‑807/18 i C‑39/19, EU:C:2020:708), z dnia 2 września 2021 r., Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), z dnia 2 września 2021 r., Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) i z dnia 2 września 2021 r., Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), nie można uznać za zmianę aktu ustawodawczego lub wykonawczego prawa Unii, która może nakładać bezpośrednio na dostawcę usług łączności elektronicznej obowiązek zmiany warunków umownych w umowach abonenckich zawartych z użytkownikami końcowymi.
41
Po drugie, w odniesieniu do wytycznych BEREC należy wskazać, że nie stanowią one ani aktów ustawodawczych lub wykonawczych prawa Unii, ani ich zmian.
42
Niewątpliwie zgodnie brzmieniem z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2018/1971 KOR‑y i Komisja „w najwyższym stopniu uwzględniają wszelkie wytyczne, opinie, zalecenia, wspólne stanowiska i najlepsze praktyki przyjęte przez BEREC”. Podobnie, zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 2 dyrektywy 2018/1972 państwa członkowskie zapewniają, aby KOR-y „przyjmując swoje własne decyzje dotyczące ich rynków krajowych, w jak największym stopniu uwzględniały wytyczne, opinie, zalecenia, wspólne stanowiska, najlepsze praktyki i metodologie przyjmowane przez BEREC”.
43
Akty te nie są jednak prawnie wiążące i nie są objęte procedurą opracowywania unijnych uregulowań w dziedzinie łączności elektronicznej. Wyłączną funkcją BEREC jest odgrywanie roli forum współpracy między poszczególnymi KOR‑ami oraz pomiędzy KOR‑ami a Komisją, mającego na celu zapewnienie spójnego wdrażania ram regulacyjnych w dziedzinie łączności elektronicznej, jak wynika z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2018/1971 w związku z motywem 5 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 17 stycznia 2023 r., Hiszpania/Komisja, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, pkt 85).
44
Wynika z tego, że wytycznych BEREC, takich jak wytyczne BEREC z 2022 r., w których stwierdzono, w odróżnieniu od wytycznych BEREC z 2016 r., że art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120 nie zezwala na stosowanie opcji taryfowych zwanych „stawką zerową”, nie można uznać za nakładające bezpośrednio na dostawcę usług łączności elektronicznej obowiązek zmiany warunków umownych w rozumieniu art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972.
45
Po trzecie, co się tyczy kwestii, czy ma to jednak miejsce w przypadku decyzji wydanej przez KOR, należy zauważyć, że we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wyjaśnia, iż spór w postępowaniu głównym dotyczy decyzji, którą prezes NMHH wydał w ramach swoich uprawnień w zakresie kontroli administracyjnej, aby sprawić, by jej adresat, dostawca usług łączności elektronicznej Magyar Telekom, wypełnił obowiązki ciążące na nim na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120, zgodnie z jego dokonaną przez Trybunał wykładnią.
46
Taka decyzja nie ma zaś charakteru normatywnego, ponieważ przyjmując ją, KOR ogranicza się do wykładni i stosowania w konkretnym przypadku tego przepisu stanowiącego część składową unijnych uregulowań dziedziny łączności elektronicznej.
47
Wynika z tego, że nie można uznać, iż decyzja wydana przez KOR w ramach jego kompetencji w zakresie kontroli administracyjnej i skierowana wobec dostawcy usług łączności elektronicznej w celu zapewnienia, że zastosuje się on do obowiązków ciążących na nim na mocy przepisu prawa Unii stanowiącego część składową uregulowania dziedziny łączności elektronicznej, bezpośrednio nakłada na tego dostawcę obowiązek zmiany warunków umownych w rozumieniu art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972.
48
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 288 akapit drugi TFUE rozporządzenie „wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich” oraz że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na mocy tego postanowienia oraz ze względu na charakter i funkcję rozporządzeń w systemie źródeł prawa unijnego, zawarte w nich przepisy mają co do zasady bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy władz krajowych środków wykonawczych (wyrok z dnia 16 stycznia 2024 r., Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Niewątpliwie wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie krajowych środków wykonawczych (wyrok z dnia 15 czerwca 2021 r., Facebook Ireland i in., C‑645/19, EU:C:2021:483, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże w niniejszej sprawie sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wspomina o takich krajowych środkach wykonawczych i, ostatecznie, z art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2015/2120 nie wynika, aby przyjęcie takich krajowych środków wykonawczych było konieczne do wykonania tego przepisu.
50
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytania winna brzmieć: art. 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972 należy interpretować w ten sposób, że użytkownikowi końcowemu przysługuje prawo do rozwiązania, bez ponoszenia dodatkowych kosztów, umowy, którą zawarł z dostawcą usług łączności elektronicznej, jeżeli dostawca ten zamierza zmienić tę umowę w celu dostosowania wspomnianej umowy do przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu prejudycjalnym wykładni przepisu prawa Unii regulującego niektóre aspekty tej samej umowy lub dostosowania jej do wydanych wskutek tego wyroku wytycznych BEREC, czy też do podjętej przez KOR w odniesieniu do tego dostawcy decyzji, w której uwzględniono wspomniany wyrok i te wytyczne.
W przedmiocie kosztów
51
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 105 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej
należy interpretować w ten sposób, że:
użytkownikowi końcowemu przysługuje prawo do rozwiązania, bez ponoszenia dodatkowych kosztów, umowy, którą zawarł z dostawcą usług łączności elektronicznej, jeżeli dostawca ten zamierza zmienić tę umowę w celu dostosowania wspomnianej umowy do przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu prejudycjalnym wykładni przepisu prawa Unii regulującego niektóre aspekty tej samej umowy lub dostosowania jej do wydanych wskutek tego wyroku wytycznych Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej, czy też do podjętej przez krajowy organ regulacyjny w odniesieniu do tego dostawcy decyzji, w której uwzględniono wspomniany wyrok i te wytyczne.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.