NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GIOVANNI PITRUZZELLA
prednesené 14. novembra 2023(1)
Spojené veci C‑541/20 až C‑555/20
Litovská republika (C‑541/20 a C‑542/20)
Bulharská republika (C‑543/20 až C‑545/20)
Rumunsko (C‑546/20 až C‑548/20)
Cyperská republika (C‑549/20 a C‑550/20)
Maďarsko (C‑551/20)
Maltská republika (C‑552/20)
Poľská republika (C‑553/20 až C‑555/20)
proti
Európskemu parlamentu,
Rade Európskej únie
„ Žaloba o neplatnosť – Balík opatrení v oblasti mobility – Nariadenie (EÚ) 2020/1054 – Maximálne denné a týždenné časy jazdy – Minimálne prestávky a doby denného a týždenného odpočinku – Povinnosť týkajúca sa návratu vodičov – Zákaz čerpať dobu pravidelného týždenného odpočinku a dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín vo vozidle – Lehota na inštaláciu inteligentných tachografov druhej generácie (V2) – Dátum nadobudnutia účinnosti – Nariadenie (EÚ) 2020/1055 – Podmienky, ktoré je potrebné dodržiavať pri výkone povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy – Podmienky týkajúce sa požiadavky usadenia – Povinnosť týkajúca sa návratu vozidiel do operačného centra členského štátu usadenia – Povinnosť týkajúca sa počtu vozidiel a vodičov, ktorí majú zvyčajnú základňu v operačnom centre členského štátu usadenia – Kabotážna preprava – Štvordňové obdobie nečinnosti v prípade kabotáže – Výnimka týkajúca sa kabotáže v rámci kombinovanej dopravy – Smernica (EÚ) 2020/1057 – Špecifické pravidlá pre vysielanie vodičov v odvetví cestnej dopravy – Lehota na prebratie – Vnútorný trh – Osobitný právny režim dopravy – Základné slobody – Zásada proporcionality – Posúdenie vplyvu – Zásada zákazu diskriminácie – Ochrana životného prostredia – Článok 11 ZFEÚ – Článok 37 Charty základných práv Európskej únie – Zásada právnej istoty – Článok 91 ZFEÚ – Zohľadnenie hospodárskej situácie dopravcov – Článok 94 ZFEÚ “
Obsah
I. Právny rámec
A. Nariadenie 2020/1054 (Balík mobility, časť „dĺžka pracovného času“)
B. Nariadenie 2020/1055 (Balík mobility, časť „usadenie sa“)
C. Smernica 2020/1057 (Balík mobility, časť „vysielanie pracovníkov“)
II. Okolnosti predchádzajúce sporu
III. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore
IV. Analýza
A. Úvodné pripomienky
1. O osobitnom právnom režime dopravy v rámci vnútorného trhu
2. O zásade proporcionality
a) O zásade proporcionality, širokej miere voľnej úvahy normotvorcu a súdnom preskúmaní
b) O údajoch, ktoré treba zohľadniť v legislatívnom postupe a o posúdení vplyvu
3. O zásadách rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
4. O ustanoveniach práva Únie týkajúcich sa politiky v oblasti životného prostredia
B. O nariadení 2020/1054 (veci C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 a C553/20)
1. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa povinnosti návratu vodičov
a) O prípustnosti žaloby vo veci C543/20, pokiaľ ide o článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O porušení zásady právnej istoty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O porušení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O porušení zásady proporcionality
1) O žalobných dôvodoch týkajúcich sa proporcionality povinnosti návratu vodičov
i) Argumentácia účastníkov konania
ii) Analýza
– O cieľoch dotknutej právnej úpravy
– O negatívnych dôsledkoch na vodičov
– O negatívnych dôsledkoch na dopravcov
– O negatívnych dôsledkoch na životné prostredie
– O existencii menej obmedzujúcich alternatív
2) O žalobných dôvodoch týkajúcich sa preskúmania proporcionality povinnosti návratu vodičov normotvorcom Únie
i) Argumentácia účastníkov konania
ii) Analýza
e) O porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) O rozsahu pôsobnosti článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
ii) O údajných porušeniach článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
f) O porušení ustanovení práva Únie týkajúcich sa politiky v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
g) O porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
h) Záver k dôvodom týkajúcim sa povinnosti návratu vodičov
2. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne
a) O porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) Úvodné pripomienky
ii) O rozsudku Vaditrans a jeho význame
iii) O proporcionalite článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054
b) O porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O porušení ustanovení práva Únie v oblasti slobodného poskytovania dopravných služieb a jednotného trhu
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
e) Záver k žalobným dôvodom týkajúcim sa zákazu týždenného odpočinku v kabíne
3. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054
a) O porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O porušení zásad ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O porušení článku 151 druhého odseku ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
4. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 3 nariadenia 2020/1054
a) O relevantnosti žalobných dôvodov týkajúcich sa článku 3 nariadenia 2020/1054
b) O porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O porušení povinnosti odôvodnenia
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O porušení zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
5. Záver k žalobám týkajúcim sa nariadenia 2020/1054
C. O nariadení 2020/1055 (veci C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20, C552/20 a C554/20)
1. O povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov [článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom mení článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009]
a) O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ pre neuskutočnenie porady s EHSV a VR
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O žalobných dôvodoch založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) O údajnom porušení článku 3 ZEÚ, článkov 11 a 191 ZFEÚ a článku 37 Charty
ii) O údajnom porušení medzinárodných záväzkov Únie a členských štátov v oblasti ochrany životného prostredia
iii) O údajnom porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia vzhľadom na rozpor povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov so sekundárnym právom v oblasti životného prostredia, závermi Európskej rady a Európskou zelenou dohodou
iv) Záver analýzy
c) O žalobných dôvodoch založených na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O žalobných dôvodoch založených na porušení zásady proporcionality
1) O preskúmaní proporcionality povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov normotvorcom Únie
i) Argumentácia účastníkov konania
ii) Analýza
2) O preskúmaní proporcionality opatrenia
e) O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
f) O žalobných dôvodoch založených na porušení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
g) Záver
2. O povinnosti mať k dispozícii počet vozidiel a vodičov primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom [článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom doplnil písmeno g) do odseku 1 článku 5 nariadenia č. 1071/2009]
a) O prvom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady právnej istoty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) Záver
3. O dobe nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami kabotáže [článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, ktorý vložil odsek 2a do článku 8 nariadenia č. 1072/2009]
a) O žalobných dôvodoch založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O žalobných dôvodoch založených na porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) O preskúmaní proporcionality doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže normotvorcom Únie
ii) O proporcionalite doby nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže
c) O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O žalobných dôvodoch založených na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
e) O žalobných dôvodoch založených na porušení článkov 26, 34 až 36 a článku 58 ods. 1 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
f) Záver
4. O možnosti podriadiť kombinovanú dopravu dobe nečinnosti [článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom dopĺňa do článku 10 nariadenia č. 1072/2009 odsek 7 alebo „ochranné ustanovenie“]
a) O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
c) O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) Záver
5. Záver k žalobám týkajúcim sa nariadenia 2020/1055
D. O smernici 2020/1057
1. Úvodné pripomienky
a) O smernici 2020/1057 a o právnej úprave vysielania vodičov, ktorá je v nej stanovená
b) O rozsahu žalôb Bulharskej republiky a Cyperskej republiky vo veciach C544/20 a C550/20
2. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa špecifických pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov
a) Úvodné pripomienky
b) O judikatúre Súdneho dvora v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy
c) O žalobnom dôvode týkajúcom sa neuplatniteľnosti smernice 96/71 na vodičov v odvetví cestnej dopravy
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
d) O porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
e) O porušení zásady proporcionality
1) O žalobných dôvodoch týkajúcich sa porušenia zásady proporcionality
i) Argumentácia účastníkov konania
– O nevhodnosti kritéria založeného na druhu dopravnej operácie
– O tom, že „hybridný model“ je nevhodný a nepotrebný na to, aby prispel k sledovaným cieľom
– O neprimeraných negatívnych účinkoch
ii) Analýza
– Úvodné pripomienky
– O cieľoch, ktoré majú špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov upravené smernicou 2020/1057
– O nevhodnosti kritéria založeného na druhu dopravnej operácie
– O tom, že „hybridný model“ je nevhodný a nepotrebný na to, aby prispel k sledovaným cieľom
– O neprimeraných negatívnych účinkoch
2) O žalobných dôvodoch týkajúcich sa preskúmania proporcionality normotvorcom Únie
i) Argumentácia účastníkov konania
ii) Analýza
– Úvodné pripomienky
– O neexistencii doplňujúceho posúdenia vplyvu pre konečné znenie ustanovení týkajúcich sa vysielania vodičov obsiahnutých v smernici 2020/1057
f) O porušení článku 90 ZFEÚ (vykladaného v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ), článku 91 ods. 2 ZFEÚ a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
g) O porušení zásady rovnosti zaobchádzania
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) Úvodné pripomienky
ii) O údajnom porušení zásady rovnosti zaobchádzania medzi bilaterálnymi dopravnými operáciami a prepravou medzi tretími krajinami (Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Cyperská republika)
iii) O údajnom porušení zásady rovnosti zaobchádzania medzi operáciami kombinovanej dopravy a bilaterálnymi operáciami (Maďarsko)
iv) Záver
h) O porušení voľného pohybu tovaru a slobodného poskytovania služieb
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
i) O porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
3. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 9 ods. 1 smernice 2020/1057
a) O porušení zásady právnej istoty
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
b) O porušení zásady proporcionality a článku 94 ZFEÚ
1) Argumentácia účastníkov konania
2) Analýza
4. Záver k žalobám týkajúcim sa smernice 2020/1057
V. O trovách
VI. Návrh
1.        Tieto návrhy sa týkajú pätnástich žalôb, ktoré podalo sedem členských štátov – Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko, Cyperská republika, Maďarsko, Maltská republika a Poľská republika – ktoré navrhujú zrušenie niektorých ustanovení alebo, v niektorých prípadoch, subsidiárne zrušenie troch legislatívnych aktov, ktoré sú súčasťou „balíka opatrení v oblasti mobility“, nazývaného aj „balík mobility“ („Mobility Pack“), v celom rozsahu.
2.        Týmito tromi legislatívnymi aktmi, ktoré všetky sa týkajú právneho režimu cestnej dopravy, sú po prvé nariadenie (EÚ) 2020/1054, ktoré sa týka najmä maximálnych denných a týždenných časov jazdy, minimálnych prestávok a dôb denného a týždenného odpočinku, ako aj určovania polohy prostredníctvom tachografov(2), po druhé nariadenie (EÚ) 2020/1055, ktoré zmenilo najmä spoločné pravidlá týkajúce sa podmienok, ktoré je potrebné dodržiavať pri výkone povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy a pravidlá prístupu nákladnej cestnej dopravy na medzinárodný trh(3), a po tretie smernica (EÚ) 2020/1057 zavádzajúca osobitné pravidlá pre vysielanie vodičov v odvetví cestnej dopravy(4) (ďalej spolu len „tri napadnuté akty“).
3.        Týchto pätnásť spojených vecí má skutočne výnimočný rozmer. Len zriedkakedy legislatívny počin vyvolá na úrovni Únie tak skupinový, ako aj intenzívny konflikt. Takáto reakcia sa očakávala vzhľadom na diskusie a v niektorých prípadoch nesúhlas vyjadrený niekoľkými členskými štátmi počas legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu troch aktov tvoriacich balík mobility. Na pozadí základnej témy vnútorného trhu kryštalizuje riziko rozkolu medzi dvomi víziami Únie. Okrem právnych otázok ide teda v týchto žalobách istým spôsobom tiež o ďalšiu existenciu vôle žiť spoločne na spoločných hospodárskych a sociálnych základoch. Treba im teda bez ohľadu na ich výsledok venovať pozornosť, ktorú si zaslúžia. Keďže mi bola zverená táto úloha, prekladám Súdnemu dvoru túto analýzu.
I.      Právny rámec
A.      Nariadenie  2020/1054  (Balík  mobility,  časť  „dĺžka  pracovného  času“)
4.        Článok 1 bod 6 písm. c) a d), ako aj článok 1 body 8 a 11 nariadenia 2020/1054 uvádzajú:
„Nariadenie (ES) č. 561/2006 sa mení takto:
…
6.      Článok 8 sa mení takto:
…
c)      Odsek 8 sa nahrádza takto:
‚8.      Doby pravidelného týždenného odpočinku a každá doba týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín, ktoré sa čerpajú ako náhrada za predchádzajúce doby skráteného týždenného odpočinku, sa nesmú čerpať vo vozidle. Musia sa čerpať vo vhodnom, z rodového hľadiska primeranom ubytovacom zariadení s primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami.
Všetky náklady na ubytovanie mimo vozidla hradí zamestnávateľ.‘
d)      Vkladá sa tento odsek:
‚8a.      Dopravné podniky musia zorganizovať prácu vodičov tak, aby sa vodiči mohli v rámci každého obdobia štyroch za sebou idúcich týždňov vrátiť do operačného centra zamestnávateľa v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde má vodič obvykle základňu a kde sa začína doba týždenného odpočinku vodiča, alebo sa vrátiť do miesta bydliska vodiča s cieľom stráviť tam aspoň jednu dobu pravidelného týždenného odpočinku alebo dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín čerpanú ako náhrada za dobu skráteného týždenného odpočinku.
Ak však vodič čerpal dve po sebe idúce doby skráteného týždenného odpočinku v súlade s odsekom 6, dopravný podnik zorganizuje prácu vodiča tak, aby sa vodič mohol vrátiť pred začiatkom doby pravidelného týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín, ktorá sa čerpá ako náhrada.
Podnik zdokumentuje, ako si plní uvedenú povinnosť, a príslušnú dokumentáciu uchováva vo svojich priestoroch, aby ju mohol predložiť na žiadosť kontrolných orgánov.‘
…
8.      Článok 9 sa mení takto:
…
b)      Odsek 2 sa nahrádza takto:
‚2.      Všetok čas strávený cestovaním na miesto prevzatia vozidla, ktoré patrí do rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia, alebo návratom z tohto miesta, ak sa vozidlo nenachádza v bydlisku vodiča ani v operačnom centre zamestnávateľa, kde má vodič obvykle základňu, sa nepovažuje za odpočinok alebo prestávku za predpokladu, že vodič nie je ani na trajekte, ani vo vlaku a nemá prístup k spacej kabíne, lôžku alebo ležadlu.‘
…
11.      V článku 12 sa dopĺňajú tieto odseky:
‚Ak tým vodič neohrozí bezpečnosť cestnej premávky, môže sa za výnimočných okolností tiež odchýliť od článku 6 ods. 1 a 2 a od článku 8 ods. 2 prekročením denného a týždenného času jazdy o maximálne jednu hodinu, aby sa dostal do operačného centra zamestnávateľa alebo do svojho miesta bydliska na účely čerpania doby týždenného odpočinku.
Za rovnakých podmienok môže vodič prekročiť denný a týždenný čas jazdy o maximálne dve hodiny, pokiaľ bola bezprostredne pred dodatočnou jazdou vyčerpaná neprerušovaná prestávka v trvaní 30 minút, a to aby sa dostal do operačného centra zamestnávateľa alebo do svojho miesta bydliska na účely čerpania doby pravidelného týždenného odpočinku.
…‘“
5.        Článok 2 nariadenia 2020/1054 znie takto:
„Nariadenie (EÚ) č. 165/2014 sa mení takto:
…
2.      V článku 3 sa odsek 4 nahrádza takto:
‚4.      Najneskôr do troch rokov po skončení roka, v ktorom nadobudli účinnosť podrobné ustanovenia uvedené v článku 11 druhom odseku, sa inteligentným tachografom v súlade s článkami 8, 9 a 10 tohto nariadenia vybavia tieto kategórie vozidiel prevádzkovaných v členskom štáte, ktorý nie je členským štátom ich evidencie:
a)      vozidlá vybavené analógovým tachografom;
b)      vozidlá vybavené digitálnym tachografom spĺňajúcim špecifikácie uvedené v prílohe IB k nariadeniu (EHS) č. 3821/85 platné do 30. septembra 2011;
c)      vozidlá vybavené digitálnym tachografom spĺňajúcim špecifikácie uvedené v prílohe IB k nariadeniu (EHS) č. 3821/85 platné od 1. októbra 2011, a
d)      vozidlá vybavené digitálnym tachografom spĺňajúcim špecifikácie uvedené v prílohe IB k nariadeniu (EHS) č. 3821/85 platné od 1. októbra 2012.
4a.      Najneskôr do štyroch rokov od nadobudnutia účinnosti podrobných ustanovení uvedených v článku 11 druhom odseku sa vozidlá vybavené inteligentným tachografom v súlade s prílohou IC k vykonávaciemu nariadeniu Komisie (EÚ) 2016/799 [z 18. marca 2016, ktorým sa vykonáva nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 165/2014, ktorým sa ustanovujú požiadavky na konštrukciu, skúšanie, montáž, prevádzku a opravu tachografov a ich komponentov ( Ú. v. EÚ L 139, 2016, s. 1)], ktoré sú prevádzkované v členskom štáte, ktorý nie je členským štátom ich evidencie, vybavia inteligentným tachografom v súlade s článkami 8, 9 a 10 tohto nariadenia.‘
…
8.      Článok 11 sa mení takto:
a)      Prvý odsek sa nahrádza takto:
‚S cieľom zabezpečiť zosúladenie inteligentných tachografov so zásadami a požiadavkami uvedenými v tomto nariadení Komisia prostredníctvom vykonávacích aktov prijme podrobné ustanovenia nevyhnutné na jednotné uplatňovanie článkov 8, 9 a 10 s výnimkou akýchkoľvek ustanovení o zaznamenávaní dodatočných údajov tachografom.
Komisia do 21. augusta 2021 prijme vykonávacie akty, ktorými sa stanovia podrobné ustanovenia pre jednotné uplatňovanie povinnosti zaznamenávať údaje o každom prekročení hranice vozidlom a činnostiach uvedených v článku 8 ods. 1 prvom pododseku druhej a tretej zarážke a v článku 8 ods. 1 druhom pododseku a uchovávať tieto údaje.
…‘“
6.        Článok 3 nariadenia 2020/1054 stanovuje:
„Toto nariadenie nadobúda účinnosť dvadsiatym dňom po jeho uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie.
Avšak článok 1 bod 15 a článok 2 bod 12 sa uplatňujú od 31. decembra 2024.“
B.      Nariadenie 2020/1055 (Balík mobility, časť „usadenie sa“)
7.        Podľa odôvodnení 6 až 8 a 20 až 22 nariadenia 2020/1055:
„(6)      S cieľom bojovať proti fenoménu tzv. schránkových spoločností a zaistiť spravodlivú hospodársku súťaž a rovnaké podmienky na vnútornom trhu je nevyhnutné zabezpečiť, aby prevádzkovatelia cestnej dopravy usadení v určitom členskom štáte boli v tomto členskom štáte skutočne a sústavne prítomní a aby z neho riadili svoju podnikateľskú činnosť. Z tohto dôvodu a vzhľadom na skúsenosti je potrebné objasniť a posilniť ustanovenia týkajúce sa existencie skutočného a stabilného miesta usadenia ekonomickej činnosti a zároveň sa vyhnúť neprimeranému administratívnemu zaťaženiu.
(7)      Na splnenie podmienky skutočnej a sústavnej prítomnosti v členskom štáte usadenia by sa malo predovšetkým vyžadovať, aby podnik vykonával dopravné operácie prostredníctvom náležitého technického vybavenia nachádzajúceho sa v tomto členskom štáte.
(8)      Nariadenie (ES) č. 1071/2009 ukladá podnikom povinnosť skutočne a sústavne vykonávať svoju činnosť prostredníctvom náležitého technického vybavenia a príslušenstva v prevádzkovom stredisku umiestnenom v členskom štáte usadenia a umožňuje dodatočné požiadavky na vnútroštátnej úrovni, pričom najbežnejšou z nich je požiadavka disponovať v členskom štáte usadenia parkovacími miestami. Tieto nejednotne uplatňované požiadavky však nestačili na zabezpečenie skutočnej väzby s daným členským štátom, na základe ktorej by bolo možné účinne bojovať proti schránkovým spoločnostiam a znížiť riziko systematickej kabotáže a ‚nomádskych vodičov‘ riadených podnikom, do ktorého sa vozidlá nevracajú. Vzhľadom na to, že pre zaistenie riadneho fungovania vnútorného trhu v oblasti dopravy môžu byť potrebné osobitné pravidlá týkajúce sa práva usadiť sa a poskytovania služieb, je vhodné ďalej harmonizovať požiadavky týkajúce sa usadenia sa a posilniť požiadavky spojené s prítomnosťou vozidiel používaných prevádzkovateľom dopravy v členskom štáte usadenia. Vymedzenie jasného minimálneho intervalu, v ktorom sa vozidlo musí vrátiť, tiež prispieva k zabezpečeniu riadnej údržby týchto vozidiel prostredníctvom technického vybavenia, ktoré sa nachádza v členskom štáte usadenia, a uľahčuje kontroly.
Cyklus takýchto návratov by sa mal synchronizovať s povinnosťou dopravného podniku podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 [z 15. marca 2006 o harmonizácii niektorých právnych predpisov v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a zrušuje nariadenie Rady (EHS) č. 3820/85 (Ú. v. EÚ L 102, 2006, s. 1)] organizovať svoje operácie spôsobom, ktorý umožní vodičovi vrátiť sa domov aspoň každé štyri týždne tak, aby bolo možné obe povinnosti splniť prostredníctvom návratu vodiča spolu s vozidlom aspoň každý druhý štvortýždňový cyklus. Táto synchronizácia posilňuje právo vodiča na návrat a znižuje riziko, že vozidlo sa vráti len na účely splnenia novej požiadavky na usadenie. Z požiadavky na návrat do členského štátu usadenia by však nemala vyplývať povinnosť vykonať určitý počet operácií v členskom štáte usadenia a nemala by sa ňou ani inak obmedziť možnosť prevádzkovateľov poskytovať služby na celom vnútornom trhu.
…
(20)      Pravidlá upravujúce vnútroštátnu dopravu, ktorú v hostiteľskom členskom štáte dočasne vykonávajú dopravcovia, ktorí v ňom nie sú usadení (ďalej len ‚kabotáž‘), by mali byť zrozumiteľné, jednoduché a ľahko vynútiteľné pričom by mala byť zachovaná dosiahnutá úroveň liberalizácie.
(21)      Kabotážna preprava by mala pomôcť zvýšiť koeficient vyťaženosti ťažkých úžitkových vozidiel a znížiť počet jázd naprázdno a mala by byť povolená, pokiaľ sa nevykonáva ako stála alebo nepretržitá činnosť v dotknutom členskom štáte. S cieľom zabezpečiť, aby sa kabotážna preprava nevykonávala spôsobom, ktorým sa vytvorí stála alebo nepretržitá činnosť, by dopravcom po skončení kabotážnej prepravy nemalo byť počas určitého obdobia umožnené vykonávať kabotážnu prepravu v rovnakom členskom štáte.
(22)      Hoci ďalšia liberalizácia stanovená v článku 4 smernice Rady 92/106/EHS [zo 7. decembra 1992 o stanovení spoločných pravidiel pre určité typy kombinovanej dopravy tovaru medzi členskými štátmi(5)], prispieva v porovnaní s kabotážou v nariadení (ES) č. 1072/2009 k podpore kombinovanej dopravy a v zásade by sa mala zachovať, je potrebné zabezpečiť, aby sa nezneužívala. Zo skúseností vyplýva, že toto ustanovenie sa v určitých častiach Únie využívalo systematickým spôsobom na obídenie dočasnej povahy kabotáže a ako základ pre nepretržitú prítomnosť vozidiel v členskom štáte, ktorý nie je miestom usadenia podniku. Existuje riziko, že takéto nekalé praktiky povedú k sociálnemu dumpingu a ohrozia dodržiavanie právneho rámca týkajúceho sa kabotáže. Členské štáty by preto mali mať možnosť odchýliť sa od článku 4 smernice 92/106/EHS a uplatňovať ustanovenia týkajúce sa kabotáže v nariadení (ES) č. 1072/2009 s cieľom riešiť takéto problémy zavedením primeraného obmedzenia nepretržitej prítomnosti vozidiel na ich území.“
8.        Článok 1 nariadenia 2020/1055 stanovuje:
„Nariadenie (ES) č. 1071/2009 sa mení takto:
…
2.      V článku 3 sa vypúšťa odsek 2.
3.      Článok 5 sa nahrádza takto:
‚Článok 5
Podmienky týkajúce sa požiadavky usadenia
1.      Na splnenie požiadavky stanovenej v článku 3 ods. 1 písm. a) musí podnik v členskom štáte usadenia:
a)      mať priestory, v ktorých má prístup k originálom hlavných dokumentov o podnikateľskej činnosti, či už v elektronickej alebo akejkoľvek inej forme, najmä svoje zmluvy o preprave, dokumenty súvisiace s vozidlami, ktorými podnik disponuje, účtovné doklady, doklady o riadení zamestnancov, pracovné zmluvy, doklady v oblasti sociálneho zabezpečenia, doklady s údajmi o rozdelení úloh vodičom a vysielaní vodičov, doklady s údajmi o kabotáži, doklady s údajmi o čase jazdy a dobách odpočinku a všetky ostatné dokumenty, ku ktorým musí mať prístup príslušný orgán, aby preveril plnenie podmienok podnikom stanovených v tomto nariadení;
b)      organizovať činnosť svojho vozidlového parku tak, aby zabezpečil návrat vozidiel, ktorými podnik disponuje a ktoré sa používajú v medzinárodnej preprave, do jedného z operačných centier v tomto členskom štáte aspoň každých osem týždňov odvtedy, čo ho opustia;
c)      byť zapísaný v registri obchodných spoločností daného členského štátu alebo v podobnom registri, ak sa to vyžaduje vo vnútroštátnom práve;
d)      podliehať dani z príjmu a, ak sa to vyžaduje vo vnútroštátnom práve, mať platné identifikačné číslo pre daň z pridanej hodnoty;
e)      po tom, čo mu bolo udelené povolenie, disponovať jedným alebo viacerými vozidlami, ktoré sú evidované alebo uvedené do prevádzky a vzťahuje sa na ne povolenie využívať ich v súlade s právnymi predpismi daného členského štátu, bez ohľadu na to, či sú tieto vozidlá v úplnom vlastníctve alebo v držbe na základe zmluvy o kúpe na splátky alebo zmluvy o prenájme alebo lízingu;
f)      skutočne a sústavne vykonávať svoju administratívnu a obchodnú činnosť prostredníctvom náležitého vybavenia a zariadení v priestoroch podľa písmena a) nachádzajúcich sa v tomto členskom štáte a skutočne a sústavne riadiť svoje dopravné činnosti s použitím vozidiel uvedených v písmene g) a náležitého technického vybavenia nachádzajúceho sa v tomto členskom štáte;
g)      mať priebežne a pravidelne k dispozícii určitý počet vozidiel, ktoré spĺňajú podmienky stanovené v písmene e) a počet vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre v danom členskom štáte, v oboch prípadoch primeraný objemu dopravy, ktorú podnik vykonáva.
…‘“
9.        Článok 2 nariadenia 2020/1055 stanovuje:
„Nariadenie (ES) č. 1072/2009 sa mení takto:
…
4.      Článok 8 sa mení takto:
a)      Vkladá sa tento odsek:
‚2a.      Dopravcovia nesmú štyri dni od ukončenia poslednej kabotážnej prepravy v členskom štáte vykonávať v tomto členskom štáte kabotážnu prepravu s tým istým vozidlom alebo – v prípade jazdnej súpravy – s motorovým vozidlom toho istého vozidla.‘;
b)      V odseku 3 sa prvý pododsek nahrádza takto:
‚3.      Služby vnútroštátnej nákladnej cestnej dopravy, ktoré v hostiteľskom členskom štáte vykonáva dopravca, ktorý v ňom nie je usadený, sa považujú za služby v súlade s týmto nariadením len vtedy, ak dopravca môže poskytnúť jasný dôkaz o predchádzajúcej medzinárodnej preprave a o každej následnej kabotážnej preprave. Ak sa vozidlo nachádzalo na území hostiteľského členského štátu v priebehu obdobia štyroch dní pred medzinárodnou prepravou, dopravca poskytne jasný dôkaz aj o všetkých prepravách, ktoré sa uskutočnili v rámci uvedeného obdobia.‘;
…
5.      Článok 10 sa mení takto:
…
b)      Dopĺňa sa tento odsek:
‚7.      Okrem odsekov 1 až 6 tohto článku, a odchylne od článku 4 smernice 92/106/EHS, ak je to potrebné na zabránenie zneužívaniu posledného ustanovenia prostredníctvom poskytovania neobmedzených a nepretržitých služieb pozostávajúcich z počiatočných alebo konečných cestných úsekov v rámci hostiteľského členského štátu, ktoré sú súčasťou kombinovanej dopravy medzi členskými štátmi, členské štáty môžu stanoviť, že článok 8 tohto nariadenia sa na dopravcov vzťahuje, keď vykonávajú takéto počiatočné a/alebo konečné úseky cestnej nákladnej dopravy v tomto členskom štáte. Pokiaľ ide o takéto úseky cestnej nákladnej dopravy, členské štáty môžu stanoviť dlhšiu lehotu než je lehota siedmich dní stanovená v článku 8 ods. 2 tohto nariadenia, ako aj kratšiu lehotu než je lehota štyroch dni stanovená v článku 8 ods. 2a tohto nariadenia. Uplatňovanie článku 8 ods. 4 tohto nariadenia na takéto dopravné činnosti nemá vplyv na požiadavky vyplývajúce zo smernice 92/106/EHS. Členské štáty, ktoré uplatňujú odchýlku stanovenú v tomto odseku, o tom informujú Komisiu pred tým, ako začnú uplatňovať svoje relevantné vnútroštátne opatrenia. Uvedené opatrenia preskúmajú aspoň každých päť rokov a o výsledkoch preskúmania informujú Komisiu. Uvedené pravidlá, ako aj dĺžku jednotlivých období transparentne zverejňujú.‘“
C.      Smernica 2020/1057 (Balík mobility, časť „vysielanie pracovníkov“)
10.      Článok 1 smernice 2020/1057, nazvaný „Špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov“, v odsekoch 1 až 7 znie takto:
„1.      V tomto článku sa stanovujú špecifické pravidlá, pokiaľ ide o určité aspekty smernice 96/71/ES týkajúce sa vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy a smernice 2014/67/EÚ týkajúce sa administratívnych požiadaviek a kontrolných opatrení pri vysielaní dotknutých vodičov.
2.      Uvedené špecifické pravidlá platia pre vodičov, ktorých zamestnávajú podniky usadené v členskom štáte, ktoré prijmú nadnárodné opatrenie uvedené v článku 1 ods. 3 písm. a) smernice 96/71/ES.
3.      Bez ohľadu na článok 2 ods. 1 smernice 96/71/ES sa vodič nepovažuje sa za vyslaného na účely smernice 96/71/ES, ak vykonáva bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru.
Na účely tejto smernice sa bilaterálnou dopravnou operáciou vo vzťahu k preprave tovaru rozumie preprava tovaru na základe zmluvy o preprave z členského štátu usadenia, ako sa vymedzuje v článku 2 bode 8 nariadenia (ES) č. 1071/2009, do iného členského štátu alebo tretej krajiny, alebo z iného členského štátu alebo tretej krajiny do členského štátu usadenia.
Od 2. februára 2022, čo je dátum, od ktorého sa od vodičov vyžaduje, aby ručne zaznamenávali údaje o prekračovaní hraníc podľa článku 34 ods. 7 nariadenia [Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 165/2014 zo 4. februára 2014 o tachografoch v cestnej doprave, ktorým sa ruší nariadenie Rady (EHS) č. 3821/85 o záznamovom zariadení v cestnej doprave a mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 o harmonizácii niektorých právnych predpisov v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy, Ú. v. EÚ L 60, 2014, s. 1], členské štáty uplatňujú výnimku pre bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru stanovené v prvom a druhom pododseku tohto odseku aj v prípade, keď vodič okrem bilaterálnej dopravnej operácie vykoná jednu činnosť nakládky a/alebo vykládky v členských štátoch alebo tretích krajinách, cez ktoré prechádza, za predpokladu, že vodič tovar nenaloží a nevyloží v tom istom členskom štáte.
Ak po bilaterálnej dopravnej operácii, ktorá sa začala v členskom štáte usadenia a počas ktorej sa nevykonala žiadna dodatočná činnosť, nasleduje bilaterálna dopravná operácia do členského štátu usadenia, výnimka pre dodatočné činnosti stanovené v treťom pododseku sa uplatňuje najviac na dve dodatočné činnosti nakládky a/alebo vykládky v súlade s podmienkami stanovenými v treťom pododseku.
Výnimky pre dodatočné činnosti stanovené v treťom a štvrtom pododseku tohto odseku sa uplatňujú iba do dátumu, keď sa do vozidiel evidovaných v členskom štáte prvýkrát nainštalujú v zmysle článku 8 ods. 1 štvrtého pododseku nariadenia (EÚ) č. 165/2014 inteligentné tachografy, ktoré spĺňajú požiadavku na zaznamenávanie prekročenia hraníc a dodatočných činností, ako sa uvádza v článku 8 ods. 1 prvého pododseku uvedeného nariadenia. Od tohto dátumu sa výnimky pre dodatočné činnosti stanovené v treťom a štvrtom pododseku tohto odseku uplatňujú výlučne na vodičov, ktorí používajú vozidlá vybavené inteligentnými tachografmi podľa článkov 8, 9 a 10 uvedeného nariadenia.
4.      Bez ohľadu na článok 2 ods. 1 smernice 96/71/ES sa vodič nepovažuje za vyslaného na účely smernice 96/71/ES, ak vykonáva bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave cestujúcich.
Na účely tejto smernice je bilaterálnou dopravnou operáciou v medzinárodnej príležitostnej alebo pravidelnej preprave cestujúcich v zmysle nariadenia (ES) č. 1073/2009, keď vodič vykonáva ktorúkoľvek z týchto operácií:
a)      vyzdvihne cestujúcich v členskom štáte usadenia a vysadí ich v inom členskom štáte alebo tretej krajine;
b)      vyzdvihne cestujúcich v členskom štáte alebo tretej krajine a vysadí ich v členskom štáte usadenia, alebo
c)      vyzdvihne a vysadí cestujúcich v členskom štáte usadenia na účely vykonávania miestnych exkurzií v inom členskom štáte alebo v tretej krajine v súlade s nariadením (ES) č. 1073/2009.
Od 2. februára 2022, čo je dátum, od ktorého sa od vodičov vyžaduje, aby ručne zaznamenávali údaje o prekračovaní hraníc podľa článku 34 ods. 7 nariadenia (EÚ) č. 165/2014, členské štáty uplatňujú výnimku pre bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave cestujúcich stanovenú v prvom a druhom pododseku tohto odseku aj v prípade, keď vodič okrem vykonania bilaterálnej dopravnej operácie jedenkrát vyzdvihne cestujúcich a/alebo jedenkrát vysadí cestujúcich v členských štátoch alebo tretích krajinách, cez ktoré vodič prechádza, za predpokladu, že vodič neponúka služby osobnej dopravy medzi dvoma miestami v členskom štáte, ktorým prechádza. To isté platí pre návrat.
Výnimka pre dodatočné činnosti stanovené v treťom pododseku tohto odseku sa uplatňuje iba do dátumu, keď sa do vozidiel evidovaných v členskom štáte prvýkrát nainštalujú v zmysle článku 8 ods. 1 štvrtého pododseku nariadenia (EÚ) č. 165/2014 inteligentné tachografy, ktoré spĺňajú požiadavku na zaznamenávanie prekročenia hraníc a dodatočných činností, ako sa uvádza v článku 8 ods. 1 prvom pododseku uvedeného nariadenia. Od tohto dátumu sa výnimka pre dodatočné činnosti stanovené v treťom pododseku tohto odseku uplatňuje výlučne na vodičov, ktorí používajú vozidlá vybavené inteligentnými tachografmi podľa článkov 8, 9 a 10 uvedeného nariadenia.
5.      Bez ohľadu na článok 2 ods. 1 smernice 96/71/ES sa vodič nepovažuje za vyslaného na účely smernice 96/71/ES, na územie členského štátu, cez ktorý prechádza bez naloženia alebo vyloženia nákladu a bez vyzdvihnutia alebo vysadenia cestujúcich.
6.      Bez ohľadu na článok 2 ods. 1 smernice 96/71/ES sa vodič nepovažuje za vyslaného na účely smernice 96/71/ES, ak vodič uskutočňuje počiatočný alebo záverečný cestný úsek kombinovanej dopravnej operácie, ako sa vymedzuje v smernici Rady 92/106/EHS [zo 7. decembra 1992 o stanovení spoločných pravidiel pre určité typy kombinovanej dopravy tovaru medzi členskými štátmi (Ú. v. ES L 368, 1992, s. 38)], ak daný cestný úsek sám osebe pozostáva z bilaterálnych dopravných operácií vymedzených v odseku 3 tohto článku.
7.      Vodič, ktorý vykonáva kabotážnu prepravu v zmysle vymedzení v nariadeniach (ES) č. 1072/2009 a (ES) č. 1073/2009, sa považuje za vyslaného v zmysle smernice 96/71/ES.“
II.    Okolnosti predchádzajúce sporu
11.      Dňa 31. mája 2017 prijala Európska komisia viacero návrhov, ktoré sú súčasťou „balíka opatrení v oblasti mobility“, ktorého cieľom je zmeniť niektoré aspekty právnej úpravy Únie, ktorá sa uplatňuje na odvetvie dopravy. Medzi týmito návrhmi sa nachádzali okrem iného návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení smernica 2006/22/ES, pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa dodržiavania predpisov, a ktorou sa stanovujú konkrétne pravidlá vzhľadom na smernicu 96/71/ES a smernicu 2014/67/EÚ v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy [COM (2017) 278 final, ďalej len „návrh smernice o vysielaní“], návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 561/2006, pokiaľ ide o minimálne požiadavky na maximálne denné a týždenné časy jazdy, minimálne prestávky a časy denného a týždenného odpočinku, a nariadenie (EÚ) č. 165/2014, pokiaľ ide o určovanie polohy prostredníctvom tachografov [COM (2017) 277 final, ďalej len „návrh nariadenia o pracovnom čase“] a návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 1071/2009, nariadenie (ES) č. 1072/2009 a nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 s cieľom prispôsobiť ich vývoju v odvetví cestnej dopravy [COM (2017) 281 final, ďalej len „návrh nariadenia o usadení“]. Tieto návrhy sprevádzali dve posúdenia vplyvu.(6)
12.      Po dlhých diskusiách tak v Európskom parlamente a Rade Európskej únie, ako aj medzi týmito dvomi inštitúciami sa počas rokovaní vedených 11. a 12. decembra 2019 v rámci trojstrannej medziinštitucionálnej diskusie medzi Radou, Parlamentom a Komisiou našiel kompromis v otázke troch napadnutých aktov.
13.      Dňa 7. apríla 2020 počas hlasovania v Rade o prijatí týchto aktov získali návrhy podporu kvalifikovanej väčšiny členských štátov, pričom však deväť z nich, a to Bulharská republika, Cyperská republika, Estónska republika, Maďarsko, Lotyšská republika, Litovská republika, Maltská republika, Poľská republika a Rumunsko, nesúhlasilo s týmto prijatím.
14.      Dňa 15. júla 2020 Parlament a Rada prijali konečné znenie troch napadnutých aktov.
III. Návrhy účastníkov konania a konanie na Súdnom dvore
15.      Vo veci C‑541/20 Litovská republika, ktorú v konaní podporujú Lotyšská republika a Rumunsko(7), navrhuje Súdnemu dvoru po prvé, aby v prvom rade zrušil článok 1 bod 6 písm. d) a článok 3 nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne nariadenie v celom rozsahu, a po druhé, aby v prvom rade zrušil článok 1 ods. 3 a 7 smernice 2020/1057 alebo subsidiárne túto smernicu v celom rozsahu.
16.      Vo veci C‑542/20 Litovská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Rumunsko(8), navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, a zrušil článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055.
17.      Vo veci C‑543/20 Bulharská republika, ktorú v konaní podporujú Rumunsko a Lotyšská republika(9), navrhuje Súdnemu dvoru, aby v prvom rade zrušil článok 1 bod 6 písm. c) a d) nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne nariadenie v celom rozsahu.
18.      Vo veci C‑544/20 Bulharská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Rumunsko(10), navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil smernicu 2020/1057.
19.      Vo veci C‑545/20 Bulharská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika a Rumunsko(11), navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, alebo subsidiárne zrušil uvedený článok 1 bod 3 v celom rozsahu; zrušil článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 alebo subsidiárne zrušil uvedený článok 2 bod 4 v celom rozsahu; ďalej subsidiárne zrušil nariadenie 2020/1055 v celom rozsahu.
20.      Vo veci C‑546/20 Rumunsko, ktoré v konaní podporuje Lotyšská republika(12), navrhuje Súdnemu dvoru, aby v prvom rade zrušil článok 1 bod 6 písm. c) a d) nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne nariadenie v celom rozsahu.
21.      Vo veci C‑547/20 Rumunsko, ktoré v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Litovská republika(13), navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009; zrušil článok 2 bod 4 písm. a) b) a c) nariadenia 2020/1055; subsidiárne zrušil nariadenie 2020/1055 v celom rozsahu.
22.      Vo veci C‑548/20 Rumunsko, ktoré v konaní podporujú Estónska republika a Lotyšská republika(14), navrhuje Súdnemu dvoru, aby v prvom rade zrušil článok 1 ods. 3 až 6 smernice 2020/1057 alebo subsidiárne túto smernicu v celom rozsahu v prípade, ak by Súdny dvor rozhodol, že tieto ustanovenia nemožno oddeliť od ostatných ustanovení uvedenej smernice.
23.      Vo veci C‑549/20 Cyperská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika a Rumunsko(15), navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, alebo subsidiárne zrušil tento článok 1 bod 3 v celom rozsahu; ďalej subsidiárne, zrušil uvedené nariadenie 2020/1055 v celom rozsahu.
24.      Vo veci C‑550/20 Cyperská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Rumunsko(16), navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil smernicu 2020/1057.
25.      Vo veci C‑551/20 Maďarsko, ktoré v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika a Rumunsko(17), navrhuje Súdnemu dvoru, aby po prvé zrušil článok 1 bod 6 písm. c) a článok 2 bod 2 nariadenia 2020/1054 a v prípade potreby ustanovenia tohto nariadenia, ktoré od nich nemožno oddeliť, po druhé zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, a v prípade potreby ustanovenia tohto nariadenia, ktoré od neho nemožno oddeliť, a po tretie v prvom rade zrušil článok 1 smernice 2020/1057 alebo subsidiárne jej článok 1 ods. 6 a v prípade potreby ustanovenia tejto smernice, ktoré od neho nemožno oddeliť.
26.      Vo veci C‑552/20 Maltská republika, ktorú v konaní podporujú Belgické kráľovstvo, Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika a Rumunsko(18), navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom vkladá odsek 1 písm. b) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, a zrušil článok 2 bod 4 nariadenia 2020/1055.(19)
27.      Vo veci C‑553/20 Poľská republika, ktorú v konaní podporujú Rumunsko a Lotyšská republika(20), navrhuje Súdnemu dvoru, aby v prvom rade zrušil článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne nariadenie v celom rozsahu.
28.      Vo veci C‑554/20 Poľská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika a Rumunsko(21), navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom dopĺňa odsek 1 písm. b) a g) do článku 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009, zrušil článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, zrušil článok 2 bod 5 písm. b) tohto nariadenia alebo subsidiárne zrušil nariadenie 2020/1055 v celom rozsahu.
29.      Vo veci C‑555/20 Poľská republika, ktorú v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Rumunsko(22), navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil článok 1 ods. 3, 4, 6 a 7, ako aj článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057, alebo subsidiárne túto smernicu v celom rozsahu.
30.      Vo všetkých týchto veciach žalujúce členské štáty navrhujú, aby Súdny dvor uložil Parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
31.      Parlament a Rada navrhujú Súdnemu dvoru, aby zamietol všetky vyššie uvedené žaloby a uložil žalujúcim členským štátom povinnosť nahradiť trovy konania.
32.      Rozhodnutiami z 13., 21., 22., 26., 27. a 29. apríla 2021, ako aj z 12. mája 2022, predseda Súdneho dvora povolil Spolkovej republike Nemecko, Rakúskej republike, Švédskemu kráľovstvu, Luxemburskému veľkovojvodstvu, Helénskej republike, Holandskému kráľovstvu, Francúzskej republike, Dánskemu kráľovstvu a Talianskej republike, aby vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov Parlamentu a Rady.
33.      Ústne prednesy Bulharskej republiky, Cyperskej republiky, Litovskej republiky, Maďarska, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Rumunska, Estónskej republiky, Lotyšskej republiky na jednej strane, ako aj Rady, Parlamentu, Francúzskej republiky, Talianskej republiky a Švédskeho kráľovstva na druhej strane, boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo na Súdnom dvore 24. a 25. apríla 2023.
34.      Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 13. októbra 2023 boli veci C‑241/20 až C‑555/20 spojené v súlade s článkom 54 ods. 2 rokovacieho poriadku.
IV.    Analýza
A.      Úvodné pripomienky
35.      Pätnásť žalôb podaných siedmimi žalujúcimi členskými štátmi proti trom napadnutým aktom sa prierezovo týka niekoľkých ustanovení a základných zásad práva Únie.
36.      Za týchto okolností považujem za vhodné uviesť na úvod úvahy všeobecnej povahy k týmto ustanoveniam a zásadám s prihliadnutím na judikatúru Súdneho dvora. Na základe týchto úvah ďalej vypracujem analýzu uvedených žalôb pre každý z troch napadnutých aktov.
37.      V nasledujúcich bodoch najprv posúdim osobitný právny režim, do ktorého patrí doprava v rámci právnej úpravy Únie v oblasti vnútorného trhu. Ďalej urobím analýzu zásady proporcionality a zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie tak, ako sú vysvetlené v judikatúre Súdneho dvora. Na tieto zásady sa totiž niekoľkokrát odvolávajú jednotlivé členské štáty vo svojich žalobách. Napokon uvediem niekoľko úvah týkajúcich sa ustanovení práva Únie v oblasti životného prostredia, na ktorých porušenie sa tiež prierezovo odvolalo viacero žalujúcich členských štátov.
1.      O osobitnom právnom režime dopravy v rámci vnútorného trhu
38.      Oblasť dopravy, predovšetkým oblasť cestnej dopravy, je rozhodujúcim odvetvím pre spoločnosť, hospodárstvo a európsku integráciu. Ani právo Únie, ani Súdny dvor neposkytujú všeobecnú a vyčerpávajúcu definíciu pojmu „doprava“(23). Vo svojej judikatúre však Súdny dvor napriek tomu odkazuje na dopravné služby ako na „fyzick[ý] presu[n] osôb alebo tovaru z jedného miesta na druhé prostredníctvom dopravného prostriedku“(24).
39.      Oblasť dopravy sa vyznačuje určitými špecifikami typickými pre toto hospodárske odvetvie, ktoré odôvodňujú, že sa na ňu vzťahuje osobitný právny režim v rámci vnútorného trhu.(25)
40.      V primárnom práve Únie sa potreba zohľadniť špecifiká oblasti dopravy prejavuje v prvom rade požiadavkou, ktorú pre normotvorcu Únie výslovne a všeobecne stanovuje článok 91 ods. 1 ZFEÚ, ktorý predstavuje právny základ pre vykonávanie spoločnej dopravnej politiky, a to požiadavkou zobrať pri vykonávaní tejto spoločnej politiky do úvahy „špecifické črty“ dopravy.
41.      Ostatné ustanovenia hlavy VI tretej časti Zmluvy o FEÚ (články 90 až 100) týkajúce sa spoločnej dopravnej politiky, na ktorých porušenie sa pri rôznych príležitostiach odvolávajú žalujúce členské štáty, konkretizujú okrem toho niektoré aspekty, ktoré musí normotvorca osobitne zobrať do úvahy pri vykonávaní tejto politiky. Podľa článku 91 ods. 2 ZFEÚ sa tak pri prijímaní opatrení, ktoré sú súčasťou uvedenej spoločnej politiky, zohľadní závažný vplyv na životnú úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch a prevádzku dopravných zariadení, a podľa článku 94 ZFEÚ sa pri prijatí opatrení v oblasti cien a podmienok dopravy prihliada na hospodársku situáciu dopravcov.
42.      Okrem toho Súdny dvor vo svojej ustálenej judikatúre uznal, že Zmluvy ponechávajú normotvorcovi Únie širokú mieru voľnej úvahy pri určení cieľa a prostriedkov spoločnej dopravnej politiky,(26) ako aj pri prijímaní opatrení užitočných na účely tejto spoločnej politiky.(27)
43.      V tejto súvislosti treba ešte zdôrazniť, že článok 91 ods. 1 ZFEÚ rozlišuje vo svojich písmenách a) a b) na jednej strane medzi medzinárodnou dopravou a vnútroštátnou dopravou a na druhej strane medzi prepravcami, ktorí majú sídlo na území členského štátu, a prepravcami, ktorí nemajú sídlo na území členského štátu. Konkrétne, zatiaľ čo v písmene a) tohto odseku 1 je upravené prijatie „spoločných pravidiel“ platných pre medzinárodnú dopravu, ustanovenie písmena b) uvedeného odseku upravuje jednoducho stanovenie „podmien[ok], za ktorých môže prepravca, ktorý nemá sídlo na území členského štátu, v tomto členskom štáte uskutočňovať dopravu“. Právo Únie teda na úrovni primárneho práva stanovuje v rámci spoločnej dopravnej politiky odlišný prístup k právnej úprave medzinárodnej dopravy a právnej úprave vnútroštátnej dopravy.
44.      V druhom rade požiadavka zobrať do úvahy špecifiká typické pre oblasť dopravy viedla autorov Zmluvy k tomu, že tento oblasti priznali osobitné postavenie v rámci právnej úpravy vnútorného trhu, predovšetkým so zreteľom na slobodné poskytovanie služieb.(28)
45.      V oblasti dopravy tak voľný pohyb služieb nie je upravený ustanovením článku 56 ZFEÚ, ktorý sa týka slobodného poskytovania služieb vo všeobecnosti, ale osobitným ustanovením článku 58 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého „slobodu poskytovať služby v oblasti dopravy upravujú ustanovenia hlavy o doprave“(29).
46.      Z toho vyplýva, že ako to Súdny dvor pri viacerých príležitostiach uznal vo svojej judikatúre, v oblasti dopravy sa musia zásady slobody poskytovania služieb uplatňovať podľa Zmluvy o FEÚ uskutočňovaním spoločnej dopravnej politiky.(30) Slobodné poskytovanie služieb, ktoré je zaručené článkami 56 a 57 ZFEÚ, sa preto môže na dopravné služby uplatňovať iba v rozsahu, v akom jeho uplatňovanie upravuje sekundárne právo.(31) Neliberalizované dopravné služby teda musia byť vylúčené z pôsobnosti článku 56 ZFEÚ.(32)
47.      Autori Zmlúv naproti tomu nepodriadili dopravu žiadnemu osobitnému režimu, pokiaľ ide o slobodu usadiť sa.
Ako mal totiž Súdny dvor príležitosť výslovne zdôrazniť, ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti slobody usadiť sa sa priamo uplatňujú na dopravu.(33)
48.      Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že osobitné postavenie dopravy v rámci právnej úpravy vnútorného trhu v primárnom práve sa vyznačuje kombináciou práva usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte na základe Zmluvy o FEÚ a práva dopravcov na slobodné poskytovanie dopravných služieb, ktoré je zaručené výlučne v rozsahu, v akom bolo toto právo poskytnuté prostredníctvom opatrení sekundárneho práva prijatých normotvorcom Únie v rámci spoločnej dopravnej politiky.
49.      Pokiaľ však ide konkrétne o oblasť cestnej dopravy, činnosť normotvorcu Únie pri uskutočňovaní spoločnej dopravnej politiky mala na jednej strane za cieľ liberalizovať odvetvie a podporovať dokončenie vnútorného trhu cestnej dopravy, jeho efektivitu a konkurencieschopnosť. Zatiaľ čo medzinárodná doprava bola úplne liberalizovaná, vnútroštátna doprava je ešte stále pre prepravcov, ktorí nemajú sídlo v členskom štáte, čiastočne obmedzená obmedzeniami týkajúcimi sa kabotáže v súlade s osobitným postavením, zavedeným článkom 58 ods. 1 ZFEÚ, ktoré má doprava podľa primárneho práva.(34)
50.      Toto osobitné postavenie tak obmedzuje možnosť dočasne poskytovať služby cestnej dopravy v inom členskom štáte, než je členský štát usadenia, a naproti tomu zároveň ponecháva plne otvorenú možnosť štátnych príslušníkov všetkých členských štátov trvale sa usadiť v inom členskom štáte a vykonávať tam povolanie cestného dopravcu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci uvedeného členského štátu.
51.      Na druhej strane normotvorca Únie vypracoval široký rámec sociálnych predpisov pre cestných dopravcov a prevádzkovateľov osobnej cestnej dopravy, ktorý má predovšetkým zlepšiť pracovné podmienky mobilných pracovníkov v odvetví cestnej dopravy (teda vodičov), zvýšiť bezpečnosť cestnej premávky pre všetkých jej účastníkov a zaručiť spravodlivú hospodársku súťaž medzi cestnými dopravcami na jednotnom trhu.(35)
2.      O zásade proporcionality
a)      O zásade proporcionality, širokej miere voľnej úvahy normotvorcu a súdnom preskúmaní
52.      Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si zásada proporcionality, ktorá patrí medzi všeobecné zásady práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými vhodnými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.(36) Táto zásada je pripomenutá v článku 5 ods. 4 ZEÚ, ako aj v článku 1 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je prílohou Zmlúv.
53.      Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržania týchto podmienok, Súdny dvor priznal normotvorcovi Únie pri výkone právomocí, ktoré sú mu zverené, širokú mieru voľnej úvahy v takých oblastiach, ako je oblasť spoločnej dopravnej politiky,(37) kde si jeho činnosť vyžaduje výber tak politickej, ako aj hospodárskej alebo sociálnej povahy, a kde má vykonať komplexné posúdenia a hodnotenia. Nejde teda o to, či prijaté opatrenie v takejto oblasti bolo jedinou alebo najlepšou možnosťou, pretože zákonnosť tohto opatrenia môže ovplyvniť len jeho zjavne neprimeraná povaha vo vzťahu k cieľu, ktorý chcú príslušné inštitúcie sledovať.(38)
54.      Okrem toho široká miera voľnej úvahy normotvorcu Únie, s ktorou sa spája obmedzené súdne preskúmanie jej výkonu, sa nevzťahuje len na povahu a pôsobnosť prijímaných ustanovení, ale v určitej miere aj na určenie základných údajov.(39)
55.      Aj v prípade, keď má normotvorca Únie širokú mieru voľnej úvahy, je však povinný založiť svoj výber na objektívnych kritériách a preskúmať, či môžu ciele sledované zvoleným opatrením odôvodniť dokonca aj značné negatívne hospodárske dôsledky pre niektoré hospodárske subjekty. Podľa článku 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je prílohou Zmlúv, totiž návrhy legislatívnych aktov zohľadnia potrebu udržať akúkoľvek záťaž hospodárskych subjektov na čo najnižšej úrovni, primeranej sledovanému cieľu.(40)
56.      Pokiaľ ide o predmet súdneho preskúmania, ktoré sa má vykonať, Súdny dvor spresnil, že mu neprináleží nahrádzať svojím vlastným posúdením posúdenie normotvorcu Únie pri výkone právomoci zahŕňajúcej výber politickej, hospodárskej a sociálnej povahy a komplexné posúdenia.(41) Podľa judikatúry uvedenej v bodoch 53 až 55 vyššie totiž prináleží Súdnemu dvoru, aby overil, či normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorá mu patrí pri komplexných posúdeniach a hodnoteniach, ktoré mal vykonať tým, že si vybral opatrenia zjavne neprimerané vo vzťahu k sledovanému cieľu.(42)
57.      Nanajvýš tak Súdny dvor môže kritizovať normatívny výber normotvorcu iba pokiaľ sa ukáže zjavne nesprávny, alebo pokiaľ sú ťažkosti, ktoré z neho vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, neprimerané výhodám, ktoré inak prináša.(43)
58.      Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že aj súdne preskúmanie, ktoré má obmedzený rozsah, vyžaduje, aby boli inštitúcie Únie, autori predmetného aktu, schopné na Súdnom dvore preukázať, že akt bol prijatý na základe skutočného výkonu ich voľnej úvahy, čo predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upravovať. Z toho vyplýva, že tieto inštitúcie musia byť prinajmenšom schopné predložiť a jasným a jednoznačným spôsobom vysvetliť základné údaje, ktoré sa mali zohľadniť pri odôvodnení napadnutých opatrení uvedeného aktu a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy.(44)
59.      Je však povinnosťou žalobcu preukázať, že ťažkosti, ktoré vyplývajú z normatívneho výberu urobeného normotvorcom Únie, sú neprimerané výhodám, ktoré inak prináša.(45)
60.      Normotvorca Únie navyše nie je povinný zohľadniť osobitnú situáciu jedného členského štátu, ak má dotknutý akt Únie dôsledky vo všetkých členských štátoch a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi jednotlivými prítomnými záujmami s ohľadom na ciele sledované týmto aktom. Hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale situáciu všetkých členských štátov Únie, preto nemôže byť samo osebe považované za odporujúce zásade proporcionality.(46)
b)      O údajoch, ktoré treba zohľadniť v legislatívnom postupe a o posúdení vplyvu
61.      Žalujúce členské štáty vo viacerých žalobách napádajú neexistenciu alebo nedostatočnosť posúdení vplyvu, ktoré vykonala Komisia(47) vo vzťahu k trom napadnutým aktom alebo niektorým z ich ustanovení. Na otázku, či normotvorca zohľadnil všetky relevantné skutočnosti a okolnosti situácie, ktorú mal akt upravovať, a či sa malo vykonať alebo doplniť posúdenie vplyvu, sa vzťahuje zásada proporcionality.(48)
62.      Pravidlá upravujúce posúdenia vplyvu sú obsiahnuté v medziinštitucionálnej dohode medzi Parlamentom, Radou a Komisiou „O lepšej tvorbe práva“ z 13. apríla 2016(49) (ďalej len „medziinštitucionálna dohoda“) a konkrétne v časti III tejto dohody.
63.      Z tejto dohody vyplýva, že Komisia vykoná posúdenie vplyvu svojich legislatívnych iniciatív, ktoré môžu mať významný hospodársky, environmentálny alebo sociálny vplyv.(50) Vypracovanie posúdení vplyvu je tak etapou legislatívneho postupu, ktorá vo všeobecnosti musí prebehnúť, pokiaľ legislatívna iniciatíva môže mať takýto vplyv.(51)
64.      Ako však vyplýva z judikatúry, ustanovenia medziinštitucionálnej dohody nemajú záväznú povahu.(52) Hoci sú posúdenia vplyvu významným a užitočným nástrojom v legislatívnom postupe, pretože uľahčujú vypracovanie odôvodnenej a transparentnej právnej úpravy, medziinštitucionálna dohoda ich nevyžaduje ako predbežnú podmienku navrhovania alebo prijímania právnych predpisov za každých okolností.(53) V tejto súvislosti Súdny dvor výslovne uviedol, že povinnosť vykonať takéto posúdenie za každých okolností nevyplýva zo znenia medziinštitucionálnej dohody.(54)
65.      Za týchto okolností Súdny dvor zdôraznil, že nevykonanie posúdenia vplyvu nemožno kvalifikovať ako porušenie zásady proporcionality, ak sa normotvorca Únie nachádza v osobitnej situácii, ktorá vyžaduje, aby od neho upustil, a má dostatok informácií, ktoré mu umožnia posúdiť primeranosť prijatého opatrenia.(55)
66.      Pokiaľ ide o význam posúdenia vplyvu, hoci z medziinštitucionálnej dohody a z judikatúry vyplýva, že Parlament a Rada pri preskúmaní legislatívnych návrhov Komisie plne zohľadňujú posúdenia vplyvu, ktoré vypracovala Komisia,(56) Súdny dvor výslovne vysvetlil, že posúdenie vplyvu nezaväzuje ani Parlament, ani Radu.(57) V tejto súvislosti z medziinštitucionálnej dohody vyplýva, že Parlament a Rada môžu, keď to považujú za vhodné a potrebné, vykonať sami posúdenia vplyvu, ak robia podstatné zmeny v návrhu Komisie.(58)
67.      Z toho vyplýva, že normotvorca Únie môže v zásade konať aj bez posúdenia vplyvu(59) a že neexistencia posúdenia vplyvu nemá automaticky
za následok neplatnosť právnej úpravy neskôr prijatej v práve Únie.(60)
68.      Predchádzajúce úvahy, vysvetlené pre prípad úplnej neexistencie posúdenia vplyvu v súvislosti s prijatím legislatívneho aktu, platia tým skôr pre prijatie konkrétneho ustanovenia aktu, ktoré nebolo ako také predmetom posúdenia vplyvu sprevádzajúceho návrh aktu predložený Komisiou.
69.      Pokiaľ totiž ide o opatrenia prijaté normotvorcom Únie, ktoré nefigurovali medzi opatreniami, o ktorých pôvodne uvažovala Komisia vo svojom návrhu legislatívneho aktu, Súdny dvor výslovne rozhodol, že tento normotvorca môže slobodne prijať iné opatrenia než opatrenia, ktoré boli predmetom posúdenia vplyvu, a že tak samotná skutočnosť, že bolo prijaté odlišné a prípadne viac obmedzujúce opatrenie než opatrenia, o ktorých Komisia uvažovala v posúdení vplyvu, nemôže preukazovať, že normotvorca zjavne prekročil hranice toho, čo bolo potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa.(61)
70.      Keďže, ako to vyplýva z bodov 64 a 66 vyššie, posúdenia vplyvu sú dokumentami Komisie, v ktorých je vysvetlené riešenie, ktoré táto inštitúcia uprednostňuje z politického hľadiska a nezaväzujú ani Parlament, ani Radu, môžu Parlament a Rada vo svojom postavení spolunormotvorcov v súlade s článkom 294 ZFEÚ a v medziach, ktoré si vyžaduje rešpektovanie práva normotvornej iniciatívy Komisie, slobodne dospieť k inému posúdeniu situácie, a teda zaujať odlišné politické stanovisko. Z toho vyplýva, že aj keď sa Parlament a Rada odchýlia od návrhu Komisie a posúdenia vplyvu, ktoré je jeho základom, a zmenia podstatné časti tohto návrhu, skutočnosť, že neaktualizovali posúdenie vplyvu nemá automaticky
a nevyhnutne
za následok neplatnosť prijatej právnej úpravy v práve Únie.(62)
71.      Napriek tomu, ako vyplýva z bodov 58 a 65 vyššie, skutočný výkon voľnej úvahy normotvorcom Únie predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upraviť.
72.      V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že forma, v ktorej sú uvedené základné údaje zohľadnené normotvorcom Únie, nie je podstatná, takže normotvorca Únie môže zohľadniť nielen posúdenie vplyvu, ale aj každý iný zdroj informácií.(63)
73.      Z judikatúry však vyplýva, že na to, aby spolunormotvorcovia skutočne vykonali svoju právomoc voľnej úvahy, musia počas legislatívneho postupu zohľadniť vedecké údaje a iné zistenia, ktoré sa stali dostupnými, a to vrátane vedeckých dokumentov, ktoré členské štáty použili na zasadnutiach Rady a ktoré Rada sama nevlastní.(64) Normotvorca môže zohľadniť aj informácie, ktoré sú verejné, a teda sú prístupné všetkým osobám alebo podnikom, ktoré sa o uvedenú tému zaujímajú.(65)
74.      Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora navyše vyplýva, že platnosť aktu Únie sa musí posudzovať so zreteľom na informácie, ktoré mal normotvorca Únie k dispozícii v čase prijatia dotknutej právnej úpravy.(66)
3.      O zásadách rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
75.      Vo viacerých veciach niektoré členské štáty tvrdia, že niektoré ustanovenia troch napadnutých aktov boli prijaté v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania a zásadou zákazu diskriminácie.
76.      V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada rovnosti zaobchádzania je všeobecnou zásadou práva Únie, ktorá je v súčasnosti zakotvená v článku 20 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“)(67) a ktorej osobitným výrazom je zásada zákazu diskriminácie formulovaná v článku 21 ods. 1 Charty.(68)
77.      Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora uvedená všeobecná zásada vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené.(69)
78.      Rozdiel v zaobchádzaní je odôvodnený, ak sa zakladá na objektívnom a primeranom kritériu, to znamená, ak súvisí s právne prípustným cieľom sledovaným dotknutou právnou úpravou a ak je tento rozdiel primeraný cieľu, ktorý dotknuté zaobchádzanie sleduje.(70)
79.      Porovnateľná povaha rôznych situácií sa posudzuje s ohľadom na všetky okolnosti, ktorými sa tieto situácie vyznačujú. Tieto okolnosti treba určiť a posúdiť najmä s prihliadnutím na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý zavádza predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí tento akt.(71)
80.      Rovnako, ako to platí – ako vyplýva z bodu 53 vyššie – pre posúdenie proporcionality opatrení prijatých v oblastiach, v ktorých normotvorca disponuje širokou mierou voľnej úvahy, ako je napríklad oblasť dopravnej politiky,(72) Súdny dvor uznal obmedzené súdne preskúmanie týchto opatrení aj pokiaľ ide o dodržanie zásady rovnosti zaobchádzania, pričom spresnil, že za takýchto okolností nemôže súd Únie nahrádzať svojím posúdením posúdenie normotvorcu Únie, ale musí sa obmedziť na preskúmanie, či toto posúdenie nie je postihnuté zjavným pochybením alebo zneužitím právomoci alebo či dotknutý orgán zjavne neprekročil hranice svojej normatívnej právomoci.(73)
4.      O ustanoveniach práva Únie týkajúcich sa politiky v oblasti životného prostredia
81.      Niektoré žalujúce členské štáty vo svojich žalobách pri viacerých príležitostiach tvrdili, že niektoré ustanovenia troch napadnutých aktov boli prijaté v rozpore s ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa politiky v oblasti životného prostredia. Tieto členské štáty konkrétne uvádzajú porušenia článku 3 ods. 3 ZEÚ, článku 11 a článku 191 ods. 1 ZFEÚ, ako aj článku 37 Charty.
82.      Na úvod treba uviesť, že judikatúra neustále pripomína význam cieľa, ktorým je ochrana životného prostredia, a ktorý je kvalifikovaný ako „podstatný“(74), ako aj jeho prierezový a základný charakter.(75)
83.      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 191 ods. 1 ZFEÚ definuje politiku Únie v oblasti životného prostredia tak, že má prispievať k udržiavaniu, ochrane a zlepšovaniu kvality životného prostredia, ochrane ľudského zdravia, rozvážnemu a racionálnemu využívaniu prírodných zdrojov a podpore opatrení na medzinárodnej úrovni na riešenie regionálnych alebo celosvetových problémov životného prostredia, a to predovšetkým na boj proti zmene klímy.
84.      Článok 191 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že politika Únie v oblasti životného prostredia sa zameriava na „vysokú úroveň… ochrany“, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. V rovnakom zmysle článok 3 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že Únie usiluje najmä o „vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality“(76).
85.      Navyše podľa článku 191 ods. 3 ZFEÚ pri príprave svojej politiky v oblasti životného prostredia Únia prihliadne na dostupné vedecké údaje o vzťahu nákladov/výhod vyplývajúcich z činnosti alebo nečinnosti, ako aj na hospodársky a sociálny rozvoj Únie ako celku a vyrovnaný rozvoj jej regiónov. Článok 192 ZFEÚ podrobne upravuje podmienky, za ktorých môže Únia konať na dosiahnutie cieľov politiky Únie v oblasti životného prostredia.
86.      Článok 11 ZFEÚ zase stanovuje, že „požiadavky ochrany životného prostredia musia byť začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík Únie a činností, a to predovšetkým s ohľadom na podporu trvalo udržateľného rozvoja“. Pokiaľ ide o pôsobnosť článku 11 ZFEÚ, účastníci konania hojne citovali a komentovali návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed(77), ktorý navrhoval výklad článku 6 ZES, ktorého nástupcom je článok 11 ZFEÚ, ku ktorému sa bude potrebné vrátiť.
87.      Článok 37 Charty stanovuje, že „vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja“.
88.      Článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané v tejto Charte, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito Zmluvami. Platí to pre článok 37 Charty, ktorý sa v podstate zakladá na článku 3 ods. 3 ZEÚ a článkoch 11 a 191 ZFEÚ. Argumentáciu žalujúcich členských štátov týkajúcu sa článku 37 Charty treba teda preskúmať s prihliadnutím na podmienky a medze, ktoré vyplývajú z článku 191 ZFEÚ.(78)
B.      O nariadení 2020/1054 (veci C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 a C‑553/20)
89.      Päť členských štátov, a to Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20), Rumunsko (vec C‑546/20), Maďarsko (vec C‑551/20) a Poľská republika (vec C‑553/20), navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil viaceré ustanovenia nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne toto nariadenie v celom rozsahu. Ich žaloby sa týkajú štyroch ustanovení uvedeného nariadenia.
90.      Po prvé žaloby, ktoré podala Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko, sa týkajú článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, ktorý zmenil článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006. Toto ustanovenie zakazuje vodičom čerpať dobu ich pravidelného týždenného odpočinku a dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín vo vozidle (ďalej len „zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne“).
91.      Po druhé žaloby, ktoré podala Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Poľská republika, sa týkajú článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorý vložil nový odsek 8a do článku 8 nariadenia č. 561/2006. Toto ustanovenie upravuje povinnosť dopravných podnikov zorganizovať prácu vodičov tak, aby sa vodiči mohli obvykle každé štyri týždne vrátiť do operačného centra zamestnávateľa v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde majú obvykle základňu a kde sa začína doba týždenného odpočinku vodiča, alebo do miesta svojho bydliska (ďalej len „povinnosť návratu vodičov“).
92.      Po tretie žaloba, ktorú podalo Maďarsko, sa týka aj článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054, ktorý posunul dátum nadobudnutia účinnosti povinnosti inštalovať inteligentné tachografy druhej generácie (ďalej len „tachografy V2“).
93.      Po štvrté žaloba, ktorú podala Litovská republika, sa týka aj článku 3 nariadenia 2020/1054. Toto ustanovenie stanovuje dátum nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia na dvadsiaty deň po jeho uverejnení (teda 20. august 2020) bez stanovenia prechodného obdobia pre nadobudnutie účinnosti zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne a pre povinnosť návratu vodičov.
94.      Svoju analýzu začnem preskúmaním žalobných dôvodov, ktorými sa napáda ustanovenie nariadenia 2020/1054 týkajúce sa povinnosti návratu vodičov. Následne budem analyzovať žalobné dôvody napádajúce ostatné ustanovenia tohto nariadenia.
1.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa povinnosti návratu vodičov
95.      Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20), Rumunsko (vec C‑546/20) a Poľská republika (vec C‑553/20) napádajú článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorý upravuje povinnosť návratu vodičov. Tieto štyri členské štáty uvádzajú proti tomuto ustanoveniu viaceré žalobné dôvody.
96.      Pred posúdením týchto jednotlivých žalobných dôvodov treba preskúmať námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Rada vo veci C‑543/20.
a)      O prípustnosti žaloby vo veci C‑543/20, pokiaľ ide o článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054
1)      Argumentácia účastníkov konania
97.      Vo veci C‑543/20 Rada vznáša námietku neprípustnosti voči žalobe, ktorú podala Bulharská republika v rozsahu, v akom sa týka článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054. Podľa Rady totiž žaloba tohto členského štátu nemá za cieľ spochybniť platnosť uvedeného ustanovenia, ale získať objasnenie jeho presného výkladu. Okrem toho uvedený členský štát tvrdí, že pre prípad, ak by sa dotknuté ustanovenie malo vykladať určitým spôsobom, nie je potrebné, aby Súdny dvor preskúmal žalobné dôvody napádajúce toto ustanovenie. Bulharská republika využíva svoje privilegované postavenie podľa článku 263 ZFEÚ na to, aby napadla akty s jedinými cieľom objasniť ich význam, čo je v rozpore s ratio legis
tohto ustanovenia. Rovnako, ako Súdny dvor rozhodol v prípade článku 267 ZFEÚ, ani článok 263 ZFEÚ nemožno použiť na nastolenie hypotetických otázok.
98.      Bulharská republika sa domnieva, že námietku neprípustnosti vznesenú Radou treba zamietnuť.
2)      Analýza
99.      Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je cieľom žaloby o neplatnosť upravenej článkom 263 ZFEÚ zabezpečiť dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní Zmluvy.(79)
100. Navyše v súlade s článkom 21 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článkom 120 písm. c) rokovacieho poriadku musí každý návrh na začatie konania označovať predmet konania, uvádzané dôvody a Argumentácia, ako aj zhrnutie dôvodov. Z judikatúry vyplýva, že toto označenie musí byť dostatočne jasné a presné, aby umožnilo žalovanému pripraviť si obhajobu a Súdnemu dvoru vykonať preskúmanie, že podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená, musia vyplynúť logickým a zrozumiteľným spôsobom z textu samotnej žaloby a že žalobné návrhy musia byť formulované jednoznačne.(80)
101. V tomto prípade zo žalobných návrhov a z textu žaloby výslovne vyplýva, že Bulharská republika vo svojej žalobe vo veci C‑543/20 navrhuje okrem iného zrušenie článku 1 ods. 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 alebo subsidiárne zrušenie uvedeného nariadenia v celom rozsahu. Tento členský štát uvádza viacero žalobných dôvodov na podporu svojho návrhu na zrušenie.
102. Ako však zdôrazňuje Rada, v úvodnej časti svojej žaloby Bulharská republika uvádza dva možné výklady dotknutého ustanovenia. Uvedený členský štát totiž jednak vyhlasuje, že ak by mal Súdny dvor rozhodnúť, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 sa má vykladať v tom zmysle, že vodiči sú povinní
vrátiť sa do miesta svojho bydliska alebo do operačného centra zamestnávateľa v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde majú obvykle základňu, potom toto ustanovenie porušuje ich základné slobody upravené Zmluvou o FEÚ, ako aj viaceré zásady práva Únie. Okrem toho však Bulharská republika tvrdí, že ak by mal Súdny dvor rozhodnúť, že uvedené ustanovenie neukladá vodičom povinnosť vrátiť sa na dve uvedené miesta a že títo vodiči si teda môžu slobodne vybrať, že budú čerpať dobu svojho odpočinku, kde chcú, potom nie je potrebné preskúmať žalobné dôvody založené na uvedených porušeniach.
103. Za týchto okolností sa domnievam, že ako to výslovne vyplýva zo žalobných návrhov, ktoré uviedla Bulharská republika, žaloba podaná týmto členským štátom má naozaj za cieľ spochybniť zákonnosť článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 podľa článku 263 ZFEÚ.
104. Navyše po prečítaní žaloby nie sú podľa môjho názoru pochybnosti o tom, že Bulharská republika jasne a presne uvádza žalobné dôvody a Argumentácia, na ktoré sa odvoláva na podporu tohto návrhu na zrušenie, ako aj zhrnutie žalobných dôvodov uvádzaných na tento účel. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že sú rešpektované požiadavky upravené v článku 21 prvom odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a v článku 120 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
105. Samotná okolnosť, že v tejto súvislosti sa uvedený členský štát snaží získať objasnenie výkladu článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, nemôže podľa môjho názoru viesť k vysloveniu neprípustnosti žaloby. V súlade s cieľom žaloby o neplatnosť uvedenej v bode 2 vyššie totiž preskúmanie zákonnosti podľa článku 263 ZFEÚ nevyhnutne znamená, že súd Únie pri výkone svojej právomoci výkladu(81) vyloží ustanovenia, ktorých zrušenie sa navrhuje, a prípadne objasní ich pôsobnosť.
106. Na rozdiel od toho, čo predpokladá argumentácia Rady, sa tak určenie presnej pôsobnosti povinnosti návratu vodičov, upravenej článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, netýka prípustnosti žaloby, ale skôr jej dôvodnosti.
107. Z týchto úvah podľa môjho názoru vyplýva, že žalobu, ktorú podala Bulharská republika vo veci C‑543/20 treba v rozsahu, v akom sa týka článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, považovať za prípustnú.
108. Z vyhlásenia obsiahnutého v žalobe podanej uvedeným členským štátom, spomenutého v bode 102 vyššie, však vyplýva, že ak by mal Súdny dvor prijať výklad článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, podľa ktorého toto ustanovenie neukladá vodičom povinnosť vrátiť sa do miesta svojho bydliska alebo do operačného centra v členskom štáte, v ktorom je ich zamestnávateľ usadený, kde majú obvykle základňu, potom už nie je potrebné meritórne posúdiť žalobné dôvody, ktoré Bulharská republika uvádza v súvislosti s týmto ustanovením.
109. Za týchto okolností sa domnievam, že najprv treba posúdiť žalobné dôvody uvádzané niektorými členskými štátmi, ktoré sa zakladajú na tom, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje zásadu právnej istoty. Toto posúdenie totiž umožní určiť presnú pôsobnosť povinnosti návratu vodičov upravenej týmto ustanovením.
b)      O porušení zásady právnej istoty
1)      Argumentácia účastníkov konania
110. Vo svojich žalobách Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20) a Poľská republika (vec C‑553/20) tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady právnej istoty.
111. Litovská republika(82) tvrdí, že normotvorca nespresnil, ako sa má ustanovenie upravujúce povinnosť návratu vodičov uplatňovať v praxi. Nie sú tak špecifikované ani podrobnosti návratu vodiča, ako sú náklady na návrat a preukázanie návratu, ani podrobnosti týkajúce sa odmietnutia návratu a jeho dôsledkov z hľadiska sankcií pre zamestnávateľa a prípadne zamestnanca. Rovnako nie je jasne definovaný výraz „miesto bydliska“ vodiča. Predovšetkým nie je jasné, či sa vodič z tretej krajiny musí vrátiť do tejto tretej krajiny alebo do miesta prechodného bydliska v dotknutom členskom štáte, a všeobecnejšie nie je určité, či sa tento výraz týka dotknutého členského štátu alebo presnej adresy miesta bydliska. Všetky tieto nejasnosti znemožňujú jednotné uplatňovanie nariadenia 2020/1054.
112. Bulharská republika tvrdí, že presný výklad uvedeného ustanovenia a povinností uložených vodičom a prepravcom sprevádza nedostatok elementárnej jasnosti. Nie je tak jasné: v prvom rade, či sa povinnosť návratu vodičov obmedzuje na dve miesta uvedené v tom istom ustanovení (teda operačné centrum podniku alebo miesto bydliska vodiča) alebo či si vodiči môžu vybrať iné miesto; v druhom rade, či je táto povinnosť uložená vodičom alebo prepravcom; v treťom rade, ak je táto povinnosť uložená prepravcom, či ide o povinnosť týkajúcu sa prostriedkov, ktoré sa majú použiť, alebo povinnosť týkajúcu sa výsledku, ktorý sa má dosiahnuť. Výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý Radou a Parlamentom v ich písomných podaniach je podľa Bulharskej republiky v rozpore so stanoviskami, ktoré v skorších dokumentoch vyjadrili tak tieto inštitúcie, ako aj Komisia. Neexistenciu právnej istoty napokon preukazuje výklad článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 na vnútroštátnej úrovni. Zo správy belgickej polície tak vyplýva, že k uloženiu sankcií došlo iba z dôvodu, že vodič sa nevrátil po 13 týždňoch, pričom sa neposudzovalo, či sa rozhodol stráviť dobu svojho odpočinku inde.(83)
113. Poľská republika v prvom rade tvrdí, že nie je jasne definovaná samotná povaha povinnosti uloženej prepravcovi v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054. Nie je jasné, či je podnik povinný iba poskytnúť vodičovi spôsob dopravy, aby mohol čerpať dobu svojho odpočinku v jednom z uvedených miest alebo či, ako to zrejme naznačuje odôvodnenie 14 tohto nariadenia, musí zabezpečiť, aby sa vodič skutočne vrátil do jedného z týchto miest. V tomto poslednom prípade nie je jasné, ako má prepravca donútiť vodiča, aby využil možnosť návratu, ktorú mu ponúka, ani aké vozidlo sa má použiť na tento účel. Hrozí tak, že toto ustanovenie ukladá prepravcom povinnosti, ktoré nie sú schopní splniť bez porušenia osobnej slobody pracovníkov.
114. V druhom rade podľa Poľskej republiky vyvoláva pochybnosti otázka, či návratu do miesta bydliska nemusí predchádzať návrat do operačného centra. Nie je jasné, či si podnik tým, že umožní vodičom vrátiť sa priamo do miesta ich bydliska, splní povinnosť zabezpečiť im dobu odpočinku, keďže vodiči „začínajú dobu ich týždenného odpočinku“ v operačnom centre.
115. V treťom rade podľa Poľskej republiky vzbudzuje pochybnosti aj tretí odsek dotknutého ustanovenia. Nie je tak jasné, či tachograf, ktorého záznamy sú dôkaznými prostriedkami vyžadovanými týmto ustanovením, je tachografom vozidla, na ktorom sa vodič vrátil do operačného centra alebo do miesta svojho bydliska alebo tachografom vozidla, ktoré vodič vo všeobecnosti používa. Napadnuté ustanovenie nespresňuje dobu uchovávania dokumentov, ktoré podľa odôvodnenia 14 nariadenia 2020/1054 môže podnik použiť na preukázanie dodržania povinnosti. Poľská republika sa domnieva, že nepresnosť ustanovenia obsiahnutého v tomto odseku bráni jeho vykonaniu. Nariadenia musia s dostatočnou presnosťou určovať obsah vnútroštátnych vykonávacích opatrení. V tomto prípade to tak nie je, keďže dotknuté ustanovenie zavádza príliš širokú mieru voľnej úvahy pre vnútroštátne orgány. Spresnenia ustanovení nariadenia 2020/1054 zo strany týchto orgánov vedú k rozdielnemu uplatňovaniu, čím sa zvýrazňuje stav právnej neistoty, čo je v rozpore s cieľom tohto nariadenia, ktorým je posilniť právnu istotu, pokiaľ ide o povinnosti prepravcov, aby bolo zabezpečené jednotné uplatňovanie na vnútornom trhu.
116. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
117. Podľa ustálenej judikatúry si zásada právnej istoty vyžaduje jednak to, aby boli právne pravidlá jasné a presné, a jednak to, aby ich uplatňovanie bolo pre osoby podliehajúce súdnej právomoci predvídateľné, najmä ak môžu mať nepriaznivé dôsledky. Uvedená zásada si najmä vyžaduje, aby právna úprava dotknutým osobám umožnila s istotou poznať rozsah povinností, ktoré im ukladá a aby tieto osoby mohli jednoznačne poznať svoje práva a povinnosti a podľa toho konať,(84) predovšetkým keď môžu mať pre jednotlivcov a podniky nepriaznivé dôsledky.(85)
118. Požiadavky právnej istoty však nemožno chápať v tom zmysle, že bránia tomu, aby normotvorca Únie v norme, ktorú prijíma, použil abstraktný právny pojem, ani v tom zmysle, že vyžadujú, aby v takej abstraktnej norme boli spomenuté jednotlivé konkrétne hypotézy, v ktorých sa môže uplatniť, lebo normotvorca nedokáže vopred určiť všetky tieto hypotézy.(86)
119. Navyše nie je potrebné, aby samotný legislatívny akt prinášal podrobnosti technickej povahy, keďže normotvorca Únie môže využiť všeobecný právny rámec, ktorý sa má prípadne následne spresniť.(87)
120. V dôsledku toho skutočnosť, že legislatívny akt priznáva právomoc voľnej úvahy orgánom, ktoré sú poverené jeho uplatňovaním, sama osebe neodporuje požiadavke predvídateľnosti pod podmienkou, že rozsah a spôsoby výkonu takejto právomoci sú so zreteľom na legitímny cieľ, o ktorý ide, definované dostatočne jasne na to, aby existovala primeraná ochrana proti svojvôli.(88)
121. V tomto prípade v konaní o takých žalobách, ako sú žaloby v prejednávanej veci, netreba posudzovať žiadnu konkrétnu situáciu a uvažuje sa iba o hypotetických situáciách. V tomto rámci treba podľa môjho názoru podľa judikatúry uvedenej v predchádzajúcich bodoch na posúdenie súladu ustanovenia so zásadou právnej istoty preskúmať, či je toto ustanovenie tak nejednoznačné, že to bráni tomu, aby osoby, ktorým je určené, mohli s dostatočnou určitosťou vyriešiť prípadné pochybnosti o jeho pôsobnosti alebo význame, takže tieto osoby nie sú schopné jednoznačne určiť svoje práva a povinnosti vyplývajúce z uvedeného ustanovenia.(89)
122. Treba najskôr preskúmať Argumentácia založené na tom, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 neumožňuje pochopiť jednak to, či je povinnosť návratu vodičov uložená vodičom alebo prepravcom a jednak to, či si vodiči môžu slobodne zvoliť iné miesto ako operačné centrum podniku alebo miesto ich bydliska, aby tam začali dobu svojho odpočinku.
123. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 vo svojom prvom odseku stanovuje, že „dopravné podniky musia zorganizovať prácu vodičov tak, aby sa vodiči mohli v rámci každého obdobia štyroch za sebou idúcich týždňov vrátiť do operačného centra zamestnávateľa v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde má vodič obvykle základňu a kde sa začína doba týždenného odpočinku vodiča, alebo sa vrátiť do miesta bydliska vodiča s cieľom stráviť tam aspoň jednu dobu pravidelného týždenného odpočinku alebo dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín čerpanú ako náhrada za dobu skráteného týždenného odpočinku“.
124. Navyše v súlade s druhým odsekom tohto ustanovenia v spojení s článkom 1 bodom 6 písm. a) uvedeného nariadenia, keď vodič čerpal dve po sebe idúce doby skráteného týždenného odpočinku, musí byť schopný vrátiť sa tretí týždeň, aby čerpal náhradnú dobu pravidelného týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín.
125. Zo znenia uvedeného ustanovenia teda podľa môjho názoru jasne vyplýva, že toto ustanovenie nie je určené vodičom, ale dopravným podnikom,
ktorým ukladá povinnosť zorganizovať
prácu vodičov tak, aby títo vodiči mali možnosť, v závislosti od okolností každé tri alebo štyri týždne, začať
dobu ich pravidelného týždenného odpočinku buď v operačnom centre zamestnávateľa, alebo v mieste bydliska vodiča.
126. Povinnosť vyplývajúca z dotknutého ustanovenia je teda bezpochyby uložená prepravcom. Ide o organizačnú povinnosť v tom zmysle, že prepravca je povinný zorganizovať návrat vodiča do jedného z dvoch uvedených miest, čiže operačného centra podniku alebo miesta bydliska vodiča. Zo znenia tohto ustanovenia navyše vyplýva, že povinnosť uložená dopravnému podniku je obmedzená na zorganizovanie návratu na jedno z týchto dvoch miest a že sa preto nevzťahuje na iné miesta.
127. Za týchto okolností povinnosť, ktorú dotknuté ustanovenie ukladá prepravcovi, nemá žiadny vplyv na slobodu vodiča zvoliť si miesto, v ktorom chce začať a tráviť dobu svojho odpočinku. Podľa obsahu tohto ustanovenia musí mať vodič možnosť
začať dobu svojho pravidelného týždenného odpočinku v jednom z týchto dvoch miest, ale určite nie je povinný tak urobiť. Vodiči teda môžu začať a tráviť dobu svojho pravidelného týždenného odpočinku v mieste, kde chcú, čo však nemá vplyv na organizačnú povinnosť uloženú dopravnému podniku.
128. Pôsobnosť dotknutého ustanovenia opísaná v dvoch predchádzajúcich bodoch okrem toho nevyplýva výslovne iba z jeho znenia, ale potvrdzuje ju odôvodnenie 14 nariadenia 2020/1054. Z tohto odôvodnenia totiž výslovne vyplýva jednak to, že sú to „dopravné podniky [, ktoré] organiz[ujú]“ prácu vodiča a ktoré majú „povinnosti týkajúce sa organizácie pravidelného návratu“. Toto odôvodnenie tak potvrdzuje, že uvedená povinnosť je uložená prepravcovi. Okrem toho z uvedeného odôvodnenia vyplýva, že „zorganizovaním návratu by sa malo vodičovi umožniť dostať sa do operačného centra dopravného podniku v jeho členskom štáte usadenia alebo do miesta bydliska vodiča a vodiči si môžu slobodne vybrať, kde strávia dobu svojho odpočinku“(90). Použitie výrazu „umožniť“ tiež potvrdzuje, že uvedené ustanovenie upravuje iba možnosť, ale nie povinnosť vodičov.
129. Predchádzajúce úvahy umožňujú odpovedať aj na Argumentácia členských štátov, ktoré sa týkajú údajne nejasnej povahy povinnosti. V reakcii na pochybnosti, ktoré vyjadrila Bulharská republika, totiž z vyššie uvedeného vyplýva, že povinnosť návratu vodičov je povinnosťou týkajúcou sa výsledku, ktorý sa má dosiahnuť, pokiaľ ide o organizáciu
návratu vodiča, ale nie o návrat ako taký, keďže vodič si môže slobodne vybrať, že sa nevráti do jedného z dvoch uvedených miest a začne dobu svojho odpočinku tam, kde si to želá.
130. Okrem toho v reakcii na prvú výhradu Poľskej republiky z týchto úvah vyplýva, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nijako neukladá prepravcom povinnosť, aby vodiča nútili využiť možnosť návratu, ktorá mu je ponúkaná, a teda neukladá povinnosti, ktoré by títo prepravcovia neboli schopní splniť bez porušenia základného práva vodičov na osobnú slobodu.
131. Z uvedených úvah tiež vyplýva, že na rozdiel od toho, o čom uvažuje Litovská republika, nemožno vodičovi uložiť sankciu v prípade, ak sa odmietne vrátiť. Ak sa vodič nevráti, sankciu nemožno uložiť ani prepravcovi, ak splnil organizačnú povinnosť, ktorá mu je uložená.
132. Navyše, ako to uvádza tak Litovská republika, ako aj Poľská republika, článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nešpecifikuje ani podrobnosti návratu vodiča, ani dopravný prostriedok, ktorý vodič použije na návrat. Tento výber normotvorcu však nevytvára právnu neistotu, ale má ponechávať prepravcom flexibilitu potrebnú na organizáciu návratu vodiča čo najracionálnejším spôsobom z hľadiska nákladov s prihliadnutím na potreby podniku a jeho organizačné podmienky.
133. Poľská republika vo svojej druhej výhrade tvrdí aj to, že nie je jasné, či návratu do miesta bydliska musí predchádzať návrat do operačného centra. V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa obsahu článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 môže zamestnávateľ splniť svoju povinnosť zabezpečiť návrat vodiča tým, že ho požiada, aby sa vrátil do jeho operačného centra v členskom štáte usadenia. V pracovnej zmluve môže dopravný podnik ako zamestnávateľ vždy uložiť vodičovi povinnosť vrátiť sa do operačného centra v jeho pracovnom čase(91) predtým, ako vodič začne dobu svojho odpočinku.
134. V tejto súvislosti treba uviesť po prvé, že vzťah podriadenosti medzi prepravcom a vodičom sa riadi vnútroštátnym pracovným právom, ktoré sa uplatňuje na uvedenú pracovnú zmluvu. Podrobnosti vzťahu podriadenosti treba preto určiť v súlade s týmto právom. Po druhé nariadenie 2020/1054 nezakazuje, aby zamestnávateľ uložil vodičovi povinnosť vrátiť sa do operačného centra, pokiaľ je takáto povinnosť uložená v pracovnom čase a nezasahuje do doby odpočinku vodiča. Touto povinnosťou však nie je dotknuté právo vodiča vybrať si miesto, kde chce tráviť dobu svojho odpočinku. Po tretie článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nevyžaduje od prepravcu, aby uložil vodičovi povinnosť vrátiť sa do operačného centra na to, aby mohol splniť povinnosť návratu vodičov. Uvedené ustanovenie používa výraz „alebo“ a nie spojku „a“. Necháva prepravcovi flexibilitu pri výbere jedného z miest, ktoré sú v ňom uvedené.
135. Pokiaľ ide o výhradu Litovskej republiky, podľa ktorej nie je jasne definovaný výraz miesto bydliska, stačí uviesť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že miesto bydliska zodpovedá miestu, kde sa nachádza obvyklé centrum záujmov dotknutej osoby.(92) Z tejto definície vyplýva, že pojem „bydlisko“ odkazuje na konkrétne miesto a netýka sa územia členského štátu ako celku, ako o tom uvažuje tento členský štát. Pokiaľ ide o špecifickú situáciu vodičov z tretích krajín, s prihliadnutím na judikatúru pripomenutú v bode 118 vyššie a úvahy vysvetlené v bodoch 142 a 143 nižšie nemožno tvrdiť, že skutočnosť, že dotknuté ustanovenie neupravuje túto situáciu, má za následok porušenie zásady právnej istoty. Túto situáciu možno upraviť na vnútroštátnej úrovni. V každom prípade sa nezdá primerané rozšíriť povinnosť návratu uloženú prepravcom na návrat mimo Európskej únie. V tejto súvislosti pripomínam, že ako som preukázal v predchádzajúcom bode, dopravný podnik si môže vybrať medzi dvomi miestami uvedenými v dotknutom ustanovení, takže v prípade, ak by sa mal návrat do miesta bydliska zdať ako ekonomicky neudržateľný, bude môcť uvedený podnik stále splniť povinnosť tým, že zorganizuje návrat do operačného centra.
136. Vo svojej tretej výhrade Poľská republika tvrdí, že tretí odsek článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 je nejasný, pokiaľ ide o spôsob, akým majú prepravcovia preukázať, že si plnia svoju povinnosť návratu vodičov upravenú v predchádzajúcich odsekoch.
137. V tejto súvislosti pripomínam, že tretí odsek uvedeného ustanovenia stanovuje, že „podnik zdokumentuje, ako si plní uvedenú povinnosť, a príslušnú dokumentáciu uchováva vo svojich priestoroch, aby ju mohol predložiť na žiadosť kontrolných orgánov“.
138. V tejto otázke odôvodnenie 14 nariadenia 2020/1054 špecifikuje, že „dopravný podnik by na preukázanie skutočnosti, že si plní povinnosti týkajúce sa organizácie pravidelného návratu, mal mať možnosť použiť záznamy z tachografov, rozpisy služieb vodičov alebo inú dokumentáciu. Takéto dôkazy by mali byť k dispozícii v priestoroch dopravného podniku, aby mohli byť predložené kontrolným orgánom, keď o ne požiadajú“.
139. Poľská republika v podstate tvrdí, že nepresnosť ustanovenia obsiahnutého v tomto treťom odseku bráni dopravným podnikom, aby ho vykonali. Uvedený členský štát predovšetkým zdôrazňuje pochybnosti týkajúce sa záznamov z tachografu, ktoré môžu byť použité na zdokumentovanie dodržiavania povinnosti návratu vodiča, ako aj nedostatočné určenie doby uchovávania dokumentov, ktoré môžu preukázať uvedené dodržiavanie.
140. Z prečítania napadnutého ustanovenia, vykladaného s prihliadnutím na relevantnú časť odôvodnenia 14 nariadenia 2020/1054, však vyplýva, že normotvorca Únie chcel ponúknuť prepravcom určitú mieru flexibility tým, že im dal možnosť, aby dodržiavanie povinnosti návratu vodičov preukázali akoukoľvek dokumentáciou relevantnou na tento účel. Táto flexibilita týkajúca sa spôsobu preukázania dodržiavania uvedenej povinnosti je napokon v súlade s flexibilitou, ktorú, ako to vyplýva z bodu 132 vyššie, normotvorca Únie ponúkol prepravcom pri organizácii návratu vodiča čo najracionálnejším spôsobom z ekonomického a organizačného hľadiska.
141. V tejto súvislosti okolnosť, že tretí odsek článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nespresňuje spôsob, akým prepravcovia musia preukázať, že si plnia svoju povinnosť návratu vodičov neznamená, že toto ustanovenie nerešpektuje zásadu právnej istoty.
142. Po prvé totiž, ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bodoch 118 až 120 vyššie, požiadavky vyplývajúce zo zásady právnej istoty nemožno chápať v tom zmysle, že vyžadujú, aby norma vždy uvádzala jednotlivé konkrétne hypotézy, v ktorých sa môže uplatniť, lebo normotvorca nedokáže vopred určiť všetky tieto hypotézy. Také ustanovenie, ako je ustanovenie tretieho odseku článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktoré sa uplatňuje na množstvo rôznych situácií, nemôže a ani nesmie podrobne špecifikovať všetky situácie, na ktoré sa uplatňuje.
143. Po druhé z judikatúry vyplýva, že členské štáty môžu prijať vykonávacie opatrenia k nariadeniu aj v prípade, keď ich toto nariadenie na to výslovne neoprávňuje, ak tieto opatrenia nebránia jeho priamej uplatniteľnosti, nezastierajú jeho povahu ako aktu práva Únie a spresňujú výkon voľnej úvahy, ktorá im je priznaná týmto nariadením, pričom zostávajú v medziach stanovených jeho ustanoveniami.(93) Z toho vyplýva, že ak členské štáty považujú za potrebné inkorporovať toto ustanovenie a poskytnúť prepravcom viac pokynov, môžu tak v týchto medziach urobiť, avšak pri rešpektovaní flexibility, ktorú im toto ustanovenie dáva, pokiaľ ide o spôsob preukazovania dodržiavania povinnosti návratu vodičov.
144. Po tretie, ak neexistuje presná právna úprava spôsobu, akým majú prepravcovia preukázať, že si plnia svoju povinnosť návratu vodičov na úrovni Únie alebo na vnútroštátnej úrovni, prináleží samotným prepravcom, aby si v rámci flexibility ponúknutej normotvorcom Únie vybrali spoľahlivú metódu, ktorá môže zabezpečiť dodržanie požiadavky dôkazu vyplývajúcej z uvedeného ustanovenia.(94)
145. Pokiaľ ide ďalej o tvrdenie Bulharskej republiky, že výklad navrhnutý Radou a Parlamentom v ich písomných podaniach na Súdnom dvore je odlišný od výkladu, ktorý navrhovali vo svojich skorších aktoch, uvedený členský štát odkazuje na priebežné akty prijaté týmito inštitúciami počas legislatívneho postupu, ktoré majú iba pripraviť prijatie konečného aktu bez toho, aby definitívne určovali stanovisko dotknutej inštitúcie,(95) a ktoré teda nemôžu vytvárať žiadnu právnu neistotu. Rovnako dokument nazvaný „Otázky a odpovede k uplatňovaniu balíka opatrení mobility“, ktorý Komisia uverejnila na internetovej stránke GR „Mobilita a doprava“ tejto inštitúcie, na ktorý odkazuje tak Bulharská republika, ako aj Poľská republika, nemá právne záväznú povahu(96) a nemôže tak preukazovať, že napadnuté ustanovenie nerešpektuje požiadavky právnej istoty.
146. Napokon, pokiaľ ide o výklad dotknutého ustanovenia na vnútroštátnej úrovni, na ktorý sa odvoláva Litovská republika a Bulharská republika, ako aj o správu belgickej polície predloženú Bulharskou republikou ako dôkaz nedostatku právnej istoty, treba uviesť jednak to, že bez ďalších dôkazov informácie poskytnuté uvedenými členskými štátmi, a predovšetkým tento posledný dokument, neumožňujú preukázať, či boli v uvedených prípadoch pokuty uložené na základe správneho alebo nesprávneho výkladu článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054. Okrem toho, aj keby v uvedených prípadoch boli pokuty uložené na základe nesprávneho výkladu tohto ustanovenia, prípadné nesprávne uplatnenie dotknutého ustanovenia nemôže ako také nijako preukazovať nedostatok právnej istoty. Môže totiž ísť o obyčajné pochybenia, ktorých sa dopustili vnútroštátne orgány pri uplatňovaní tohto ustanovenia, ktoré možno napraviť pomocou opravných prostriedkov poskytnutých v daných vnútroštátnych právnych poriadkoch.
147. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že podľa môjho názoru musia byť zamietnuté žalobné dôvody, ktoré uvádza Litovská republika, Bulharská republika a Poľská republika, ktoré sa zakladajú na porušení zásady právnej istoty článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054.
148. Z výkladu povinnosti návratu vodičov, upravenej v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorý bol zvolený v bodoch 125 až 129 vyššie, rovnako vyplýva, že v súlade s tým, čo bolo uvedené v bodoch 102 a 108 vyššie, nebude podľa môjho názoru potrebné, aby Súdny dvor meritórne posúdil ostatné žalobné dôvody, ktoré uvádza Bulharská republika v súvislosti s týmto ustanovením nariadenia 2020/1054.
149. Zdá sa, že aj Litovská republika tak vo svojej replike(97), ako aj na pojednávaní, obmedzila rozsah svojej žaloby proti uvedenému ustanoveniu iba na prípad, ak by mal Súdny dvor rozhodnúť, že toto ustanovenie ukladá povinnosť návratu vodičom, čo nie je tento prípad, ako bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov. Za týchto okolností sa domnievam, že Súdny dvor už nemusí meritórne posudzovať ostatné žalobné dôvody, ktoré uviedla Litovská republika v súvislosti s tým istým ustanovením nariadenia 2020/1054.
150. V dôsledku toho v ďalšej časti týchto návrhov posúdim iba subsidiárne žalobné dôvody, ktoré uviedli tieto dva členské štáty proti dotknutému ustanoveniu.
c)      O porušení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
151. Vo svojich žalobách Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20) a Rumunsko (vec C‑546/20), ktoré v tejto súvislosti v konaní podporuje Lotyšská republika, tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje viaceré základné slobody zaručené Zmluvou o FEÚ.
152. V prvom rade Litovská republika tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 tým, že ukladá povinnosť návratu vodičov do miesta ich bydliska alebo do operačného centra podniku, pričom neupravuje možnosť vodičov, aby si sami vybrali, kde chcú tráviť dobu svojho odpočinku, porušuje voľný pohyb pracovníkov upravený v článku 45 ZFEÚ a právo vodičov slobodne nakladať s dobou svojho odpočinku. Litovská republika rovnako tvrdí, že ide o porušenie článku 26 ZFEÚ. V rovnakom zmysle Bulharská republika tvrdí porušenie článku 21 ods. 1 a článku 45 ZFEÚ, ako aj článku 45 ods. 1 Charty.
153. V druhom rade Rumunsko, ktoré v tejto súvislosti podporuje v konaní Lotyšská republika, tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 neodôvodnene obmedzuje slobodu usadiť sa, a tak porušuje článok 49 ZFEÚ.
154. Podľa Rumunska má toto ustanovenie pre cestných prepravcov za následok jednak nové administratívne povinnosti týkajúce sa preukazovania riadneho návratu vodičov a jednak zvýšenie nákladov a stratu príjmov. Okrem dodatočných nákladov, ktoré spôsobuje dodržiavanie nových požiadaviek preukazovania, totiž prepravcovia musia znášať náklady na presuny vodičov, ako aj pokles príjmov v súvislosti s dobami, počas ktorých vodiči nevykonávajú žiadnu zárobkovú činnosť z dôvodu ich návratu, obvykle naprázdno. Keďže väčšina cestných prepravcov sú malými alebo strednými podnikmi (PME), má potreba dodržiavať uvedené ustanovenie ešte závažnejšie dôsledky.
155. Z toho vyplýva, že založenie podniku v štáte nachádzajúcom sa na geografickom okraji Únie sa ukazuje menej výnosné ako založenie podniku v štáte strednej a západnej Európy, a to vzhľadom na náklady na presuny vykonávané v tisíckach kilometrov navyše každé štyri týždne na účely organizácie návratu z krajín, v ktorých sa sústreďuje dopyt po doprave, ako aj vzhľadom na vyššie spomínané dodatočné administratívne náklady a stratu príjmov.
156. Článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 tak predovšetkým tým, že vedie k nákladom diferencovaným v závislosti od členských štátov, jednak nabáda prepravcov usadených v členských štátoch na geografickom okraji Únie, aby si zakladali dcérske spoločnosti alebo pobočky v členských štátoch strednej a západnej Európy, alebo tam dokonca premiestnili svoju činnosť. Takéto premiestnenie však nevyplýva zo skutočnej voľby podnikov. Tieto podniky sú nútené premiestniť sa vzhľadom na nové podmienky. Okrem toho toto ustanovenie odrádza hospodárske subjekty usadené v členských štátoch strednej a západnej Európy od založenia spoločností v členských štátoch na geografickom okraji Únie. Aj keď sa toto ustanovenie uplatňuje bez rozdielu, ovplyvňuje tak prístup na trh pre podniky z iných členských štátov.
157. Vo svojich tvrdeniach založených na porušení zásady proporcionality Rumunsko tvrdí aj to, že povinnosť prepravcov organizovať svoju činnosť tak, aby boli doby odpočinku čerpané v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 môže mať za následok neodôvodnené obmedzenia slobodného poskytovania služieb.
158. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
159. Na úvod treba uviesť, že Súdny dvor rozhodol, že zákaz obmedzení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ platí nielen pre vnútroštátne opatrenia, ale aj pre opatrenia inštitúcií Únie.(98)
160. Z toho vyplýva, že dotknuté opatrenie, teda povinnosť návratu vodičov, upravená v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, musí rešpektovať ustanovenia Zmluvy o FEÚ uvádzané žalujúcimi členskými štátmi.
161. Pokiaľ ide najprv o žalobné dôvody založené na porušení článkov 26 a 45 ZFEÚ, ktoré uvádza Litovská republika, a žalobné dôvody založené na porušení článku 21 ods. 1 a článku 45 ZFEÚ, ako aj článku 45 ods. 1 Charty, ktoré uvádza Bulharská republika, všetky tieto žalobné dôvody sa výslovne zakladajú na chápaní článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, podľa ktorého toto ustanovenie ukladá povinný návrat vodičov do miesta ich bydliska alebo do operačného centra podniku bez možnosti vodičov vybrať si sami, kde chcú tráviť dobu svojho odpočinku. Z bodov 125 až 129 vyššie však vyplýva, že uvedené ustanovenie nemá takýto význam. Z toho vyplýva, že keďže sa všetky uvedené žalobné dôvody zakladajú na nesprávnom chápaní dotknutého ustanovenia, treba ich zamietnuť ako nedôvodné.
162. Pokiaľ ide ďalej o žalobný dôvod založený na porušení článku 49 ZFEÚ, ktorý uvádza Rumunsko, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry treba za obmedzenia slobody usadiť sa považovať všetky opatrenia, ktoré zakazujú výkon slobody zaručenej článkom 49 ZFEÚ, bránia mu alebo ho robia menej atraktívnym.(99)
163. Konkrétne pojem „obmedzenie“ (alebo prekážka) ide nad rámec diskriminácie na základe štátnej príslušnosti a vzťahuje sa na opatrenia, ktoré, hoci sa uplatňujú bez rozdielu, ovplyvňujú prístup na trh pre hospodárske subjekty z iných členských štátov a prekážajú tak obchodu v rámci Spoločenstva.(100) Takéto obmedzenie existuje najmä vtedy, ak dotknuté opatrenie sťažuje vstup na trh hostiteľského členského štátu(101) alebo ak sú hospodárske subjekty zbavené možnosti vstúpiť na trh tohto hostiteľského členského štátu za normálnych a efektívnych podmienok hospodárskej súťaže.(102)
164. Navyše v súlade s judikatúrou Súdneho dvora sa sloboda usadiť sa odlišuje od slobodného poskytovania služieb v prvom rade a predovšetkým stabilitou a kontinuitou danej činnosti v porovnaní s činnosťou dočasnej povahy.(103)
165. Pojem „usadiť sa“ v zmysle ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa slobody usadiť sa znamená skutočný výkon hospodárskej činnosti prostredníctvom stálej prevádzkarne v hostiteľskom členskom štáte na neurčitú dobu. V dôsledku toho predpokladá skutočné usídlenie sa dotknutého subjektu v tomto členskom štáte a výkon skutočnej hospodárskej činnosti v tomto štáte.(104)
166. Napokon podľa ustálenej judikatúry je obmedzenie slobody usadiť sa prípustné iba pod podmienkou, že je v prvom rade odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, a v druhom rade, že rešpektuje zásadu proporcionality, čo znamená, že je spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a že nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.(105)
167. V tomto prípade nie je sporné, že ustanovenie upravujúce povinnosť návratu vodičov sa uplatňuje bez rozdielu na každý dopravný podnik, ktorý vykonáva cestnú prepravu patriacu do pôsobnosti nariadenia č. 561/2006.(106)
168. Toto ustanovenie ako také nijako neupravuje, ani neobmedzuje slobodu hospodárskych subjektov usadených v jednom členskom štáte usadiť sa v inom členskom štáte napríklad založením pobočiek alebo iných organizačných zložiek na tomto území.
169. Právo usadiť sa, a to prípadne prostredníctvom založenia dcérskych spoločností, v akomkoľvek členskom štáte podľa vlastného výberu s cieľom optimálnej organizácie práce v súlade s povinnosťou návratu vodičov, je naproti tomu zaručené každému dopravnému podniku článkom 49 ZFEÚ, ktorý, ako vyplýva z bodu 47 vyššie, sa priamo uplatňuje na odvetvie cestnej dopravy a ktorý bol v tomto odvetví vykonaný nariadením č. 1071/2009.
170. Rumunsko okrem toho samo potvrdzuje, že toto ustanovenie neobmedzuje možnosť dopravných podnikov jedného členského štátu usadiť sa v inom členskom štáte, keď vo svojej argumentácii tvrdí, že táto povinnosť povedie dopravné podniky usadené v Rumunsku k tomu, aby si založili dcérske spoločnosti a pobočky v iných členských štátoch.
171. Tento členský štát však tvrdí, že uvedená povinnosť môže prepravcom spôsobiť náklady diferencované v závislosti od členských štátov, čo jednak núti prepravcov usadených v okrajových členských štátoch Únie k tomu, aby sa premiestnili do členských štátov strednej a západnej Európy, a jednak to hospodárske subjekty usadené v týchto posledných uvedených členských štátoch odrádza od toho, aby sa usadili v okrajových členských štátoch. Z toho vyplýva, že táto povinnosť sťažuje vstup na trh iných členských štátov prostredníctvom týchto organizačných zložiek.
172. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že hoci sa povinnosť návratu vodičov uplatňuje bez rozdielu na podniky vykonávajúce cestnú dopravu v zmysle uvedenom v bode 167 vyššie, niet pochybností o tom, že môže mať väčší vplyv na dopravné podniky, ktorých vodiči dlhodobo jazdia mimo svojho miesta výkonu práce alebo bydliska.
173. Podľa môjho názoru však toto konštatovanie nijako neznamená, že dotknuté ustanovenie porušuje ich slobodu usadiť sa podľa článku 49 ZFEÚ tým, že tieto podniky zbavuje možnosti vstúpiť na trhy iných členských štátoch za normálnych a efektívnych podmienok hospodárskej súťaže, ako je uvedené v judikatúre spomenutej v bode 163 vyššie.
174. Ako správne zdôraznila Rada, v skutočnosti sú organizačné, administratívne a ekonomické nevýhody vyplývajúce z povinnosti návratu vodičov, ktoré Rumunsko uvádza vo svojej argumentácií, a to náklady na presuny vykonávané vodičmi pri ich návrate, prípadná strata príjmu a dodatočné administratívne povinnosti a náklady, skôr dôsledkom toho, že dopravný podnik sa z vlastných obchodných dôvodov rozhodol usadiť sa v členskom štáte na okraji Únie, pričom však trvale alebo väčšinou vykonáva svoje činnosti v iných vzdialených členských štátoch, v ktorých poskytuje podstatnú časť svojich dopravných služieb.
175. Dotknuté ustanovenie však nijako neobmedzuje slobodu tohto podniku usadiť sa v týchto členských štátoch tým, že sa tam usídli a bude tam skutočne vykonávať činnosť dopravcu prostredníctvom stálej prevádzkarne na dobu neurčitú. Napriek uvedenej povinnosti sa totiž tieto podniky vždy môžu, ak si to želajú, usadiť v akomkoľvek členskom štáte podľa vlastného výberu. Toto ustanovenie môže nanajvýš znížiť atraktivitu takého ekonomického modelu, aký je uvedený v predchádzajúcom bode.
176. Aj keby sa však bolo treba domnievať, že uvedené ustanovenie by mohlo znížiť atraktivitu poskytovania dopravných služieb vo vyššie uvedenom ekonomickom modeli, neznamenalo by to porušenie pravidiel Zmluvy o FEÚ v oblasti základných slobôd. Ako totiž bolo podrobne uvedené v bode 44 a nasl. vyššie, slobodné poskytovanie služieb v oblasti dopravy podlieha osobitnému režimu. Dopravcovia majú právo na slobodné poskytovanie dopravných služieb (v tomto prípade cestných) výlučne v rozsahu, v akom bolo toto právo poskytnuté prostredníctvom opatrení sekundárneho práva prijatých normotvorcom Únie v rámci spoločnej dopravnej politiky.
177. Za týchto okolností je normotvorca Únie úplne oprávnený úpravou legislatívneho aktu, aby zvýšil sociálnu ochranu dotknutých pracovníkov, zmeniť podmienky, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb v oblasti cestnej dopravy, keďže stupeň liberalizácie podľa článku 58 ods. 1 ZFEÚ neurčuje priamo článok 56 ZFEÚ, ale samotný normotvorca Únie pri uskutočňovaní spoločnej dopravnej politiky, ako bolo vysvetlené v bodoch 45 a 46 vyššie.
178. V tejto súvislosti uvádzam, že Súdny dvor už zdôraznil, že v oblasti slobody pohybu, okrem iného, služieb, môžu mať opatrenia prijaté normotvorcom Únie za cieľ nielen uľahčiť výkon tejto slobody, ale ich cieľom môže byť prípadne zabezpečiť aj ochranu iných základných záujmov uznaných Úniou, ktorých sa táto sloboda môže dotknúť.(107)
179. V tejto súvislosti uvádzam predovšetkým článok 9 ZFEÚ, podľa ktorého pri vymedzovaní a uskutočňovaní svojich politík a činností normotvorca prihliada na záruku primeranej sociálnej ochrany.
180. Z toho vyplýva, že v rámci opatrení prijatých na uskutočňovanie spoločnej dopravnej politiky môže normotvorca Únie, aby zabránil zhoršovaniu pracovných podmienok vodičov vyplývajúcemu z takého ekonomického organizačného modelu, aký je uvedený v bode 174 vyššie, naozaj prijať opatrenia, ktoré majú zabezpečiť týmto vodičom primeranú sociálnu ochranu, keďže normotvorca Únie je oprávnený zvažovať prítomné záujmy pri dodržaní zásady proporcionality. Otázka dodržania tejto zásady je riešená v nasledujúcej časti.
181. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru, na rozdiel od toho, čo tvrdí Rumunsko, článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 neporušuje ani článok 49 ZFEÚ, ani ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti slobodného poskytovania služieb. Všetky žalobné dôvody uvádzané žalujúcimi členskými štátmi, ktoré sa zakladajú na porušení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ, treba preto zamietnuť.
d)      O porušení zásady proporcionality
182. Vo svojich žalobách Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20), Rumunsko (vec C‑546/20) a Poľská republika (vec C‑553/20) tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality definované v článku 5 ods. 4 ZEÚ.
183. Tieto štyri členské štáty jednak spochybňujú proporcionalitu
povinnosti návratu vodičov upravenej v tomto ustanovení
ako takú. Tvrdia predovšetkým, že toto opatrenie je zjavne nevhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a ide nad rámec toho, čo je na dosiahnutie týchto deklarovaných cieľov nevyhnutné.
184. Rumunsko a Poľská republika okrem toho napádajú aj preskúmanie proporcionality
vykonané normotvorcom Únie a predovšetkým neexistenciu posúdenia vplyvu ku konečnému zneniu uvedeného ustanovenia, ktoré bolo napokon prijaté.
185. Tieto dva aspekty treba posúdiť oddelene.
1)      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa proporcionality povinnosti návratu vodičov
i)      Argumentácia účastníkov konania
186. V prvom rade podľa Litovskej republiky, Bulharskej republiky, Rumunska a Poľskej republiky nie je povinnosť návratu vodičov v súlade so zásadou proporcionality vzhľadom na negatívne dôsledky, ktoré má na vodičov.
187. Po prvé tieto štyri členské štáty tvrdia, že povinnosť návratu vodičov porušuje zásadu proporcionality, pretože z dôvodu, že obmedzuje ich právo samých si vybrať, kde chcú tráviť dobu svojho odpočinku, a tak zasahuje do ich slobody pohybu, je zjavne nevhodným opatrením, ktoré ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorým je zlepšenie podmienok odpočinku pracovníkov. V tomto rámci Poľská republika tvrdí, že táto povinnosť je tak v rozpore s článkom 4 písm. f) nariadenia č. 561/2006, podľa ktorého je „‚odpočinok‘… akýkoľvek neprerušovaný časový úsek, počas ktorého môže vodič voľne disponovať svojím časom“. Poľská republika ďalej tvrdí aj to, že normotvorca Únie v dotknutom ustanovení svojvoľne určil miesta, kde sú vodiči povinní čerpať svoj odpočinok.
188. Po druhé uvedené štyri členské štáty tvrdia, že povinnosť návratu vodičov má za následok vyšší počet presunov, ktorý spôsobuje únavu vodičom, ktorí sú povinní vrátiť sa do členských štátov nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie. Nerovnováha pre vodiča vytvorená touto povinnosťou ovplyvňuje vzhľadom na vyčerpanosť, ktorú im spôsobuje intenzívne tempo návratov, ich zdravie a ich práceschopnosť. Táto situácia má negatívne dôsledky aj pre bezpečnosť cestnej premávky. Z toho vyplýva, že dotknuté opatrenie nie je vhodné na dosiahnutie cieľov nariadenia 2020/1054, ktorými sú zlepšenie pracovných podmienok vodičov v Únii a zvýšenie bezpečnosti cestnej premávky.
189. Po tretie Rumunsko tvrdí, že hoci jedným z cieľov nariadenia 2020/1054, ako to vyplýva z jeho odôvodnenia 1, je prilákať kvalifikovaných pracovníkov do oblasti cestnej dopravy, vzhľadom na nútené premiestňovanie dopravných podnikov pre náklady spojené s novou povinnosťou v skutočnosti veľkému počtu z nich hrozí, že stratia svoje zamestnanie alebo sa budú musieť vysťahovať do iného členského štátu, aby mohli pokračovať vo výkone činnosti, na ktorú sú kvalifikovaní. Podľa informácií, ktorými disponuje Rumunsko, viac ako 45 % dopravných podnikov v Rumunsku uvažuje o založení spoločností alebo dcérskych spoločností alebo o premiestnení svojej činnosti do iných štátov západnej Európy, aby zmiernili negatívne účinky opatrení prvého balíka mobility. K týmto negatívnym účinkom dochádza v odvetví, ktoré má zásadný význam pre národné hospodárstvo, keďže služby cestnej nákladnej dopravy patria medzi odvetvia, ktoré generujú najväčšie rumunské exporty a prispievajú podstatným spôsobom k vyrovnaniu národnej obchodnej bilancie.
190. V druhom rade podľa Bulharskej republiky, Rumunska a Poľskej republiky povinnosť návratu vodičov nie je v súlade so zásadou proporcionality vo vzťahu k negatívnym dôsledkom, ktoré má na dopravcov. Tieto členské štáty tvrdia, že táto povinnosť spôsobuje dopravcom značné finančné náklady. Uvedená povinnosť jednak spôsobuje prevádzkové výdavky spojené s organizáciou návratu, ako aj stratu príjmu spojenú s časom potrebným na návrat do členského štátu usadenia, počas ktorého vodiči, cestujúci naprázdno, nevykonávajú žiadnu zárobkovú činnosť, čo má za následok obmedzenie obchodnej činnosti a pokles príjmov. Okrem toho aj požiadavka, ktorú na dopravcov kladie tretí odsek dotknutého ustanovenia, a to zdokumentovať spôsob, akým si plnia povinnosť návratu vodičov, spôsobuje významné dodatočné náklady. Dopravcovia sú však z väčšej časti MSP, pre ktoré sú všetky tieto náklady zvlášť zaťažujúce. Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV) zdôraznil potrebu obmedziť formality a Európsky výbor regiónov (VR) upozornil aj na to, že členské štáty nachádzajúce sa na okraji Únie majú viac problémov dostať sa do centra vnútorného trhu. Navyše napadnuté ustanovenie bolo prijaté v čase hospodárskej krízy vyvolanej pandémiou COVID‑19, čo posilňuje jeho negatívne účinky.
191. V treťom rade podľa Bulharskej republiky, Rumunska a Poľskej republiky povinnosť návratu vodičov nie je v súlade so zásadou proporcionality vo vzťahu k negatívnym dôsledkom, ktoré má na životné prostredie. Tieto tri členské štáty tvrdia, že táto povinnosť má za následok plánovanie dodatočných jázd na odchod a návrat tisícok vodičov denne. Vodiči, ktorí pochádzajú z krajín na geografickom okraji Únie, sú objektívne povinní precestovať veľmi dlhé vzdialenosti, oveľa dlhšie ako ich kolegovia zo strednej a západnej Európy, kde sa vykonáva hlavná časť dopravy v Únii. Navyše návraty sa vykonávajú pravdepodobne s nižším nákladom alebo dokonca bez nákladu, čo tak núti tisícky vozidiel cestovať naprázdno. Toto podstatné zvýšenie počtu presunov má za následok zvýšenie emisií CO2 a má významný vplyv na životné prostredie.
192. Vo štvrtom rade Bulharská republika, Rumunsko a Poľská republika tvrdia, že existovali menej obmedzujúce alternatívy pre vodičov a dopravcov. Tieto členské štáty tvrdia, že slobodu vodičov bolo možné zachovať upravením povinnosti dopravcov zorganizovať návrat iba v prípadoch, keď sa vodiči chcú vrátiť. Takto by dopravcovia neniesli nadmerné dodatočné výdavky. Táto možnosť by zaručovala väčšiu flexibilitu, a teda vhodnú ochranu práv vodičov. Poľská republika konkrétne odkazuje na opatrenie v tomto zmysle, ktoré navrhol výbor Parlamentu pre zamestnanosť a sociálne veci.
193. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
ii)    Analýza
194. Z judikatúry uvedenej v bode 52 a nasl. vyššie vyplýva, že na to, aby sa Súdny dvor mohol vyjadriť k žalobným dôvodom založeným na porušení zásady proporcionality článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, musí v tomto prípade overiť, či normotvorca Únie tým, že upravil povinnosť, ktorá núti dopravné podniky organizovať prácu vodičov tak, aby sa títo vodiči mohli vrátiť buď operačného centra v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde majú obvykle základňu, alebo do miesta svojho pobytu, zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má v oblasti spoločnej dopravnej politiky(108) tým, že zvolil opatrenie, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré má sledovať alebo ktoré spôsobuje ťažkosti neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.
195. Za týchto okolností treba najprv určiť ciele sledované dotknutou právnou úpravou a predovšetkým článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 – ciele, ktorých legitimitu žalujúce členské štáty nespochybnili –, aby bolo možné následne pristúpiť k analýze žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality.
–       O cieľoch dotknutej právnej úpravy
196. Nariadenie 2020/1054 bolo prijaté v rámci balíka mobility s cieľom prispôsobiť legislatívny rámec v oblasti cestnej dopravy vývoju v odvetví(109) so zreteľom na jeho špecifickú a predovšetkým mimoriadne mobilnú povahu.
197. V tomto rámci nariadenie 2020/1054 vykonalo zmeny nariadenia č. 561/2006, ktoré majú dosiahnuť tri ciele definované ako „strategické“. Z jeho odôvodnení 1, 6 a 36 tak vyplýva, že toto nariadenie má po prvé zlepšiť pracovné podmienky vodičov, po druhé, zaručiť nenarušenú a spravodlivú hospodársku súťaž a spravodlivé podmienky na podnikanie pre podniky cestnej dopravy, a po tretie, zvýšiť bezpečnosť cestnej premávky pre všetkých jej účastníkov.
198. Tieto ciele sú medzi sebou úzko spojené, keďže sociálne otázky a otázky hospodárskej súťaže sú na sebe jasne vzájomne závislé, pretože obchodné postupy, ktoré umožňujú hospodárskym subjektom získať nespravodlivú súťažnú výhodu, často zbavujú vodičov ich základných práv na sociálnu ochranu a na vhodné pracovné podmienky a protiprávne praktiky bránia aj riadnemu fungovaniu vnútorného trhu.(110)
199. Ako vyplýva z posúdenia vplyvu – sociálna časť, legislatívne zmeny nachádzajúce sa v návrhu nariadenia o pracovnom čase mali prispieť k nasledujúcim politickým cieľom vyplývajúcim zo Zmluvy o FEÚ: trvalo udržateľný rozvoj vnútorného trhu založený na sociálnom trhovom hospodárstve s vysokou konkurencieschopnosťou (článok 3 ZEÚ); slobodné poskytovanie cezhraničných služieb (článok 56 ZFEÚ); zlepšenie životných a pracovných podmienok (článok 151 ZFEÚ), a stanovenie spoločných, spravodlivých a bezpečných pravidiel, ktoré sa uplatňujú na medzinárodnú dopravu (článok 91 ZFEÚ).(111)
200. Za týchto okolností ustanovenie, ktoré upravuje povinnosť dopravcov zorganizovať prácu vodičov tak, aby sa mohli pravidelne vracať do operačného centra, kde majú obvykle základňu alebo do miesta svojho bydliska, sleduje, ako to vyplýva z odôvodnenia 14 nariadenia 2020/1054, konkrétny cieľ, ktorým je zaručiť, aby čas, ktorý vodiči trávia mimo miesta svojho bydliska, nebol neprimerane dlhý.
201. Toto ustanovenie má konkrétne napraviť neexistenciu pravidiel upravujúcich návrat vodičov do miesta ich bydliska v predchádzajúcej právnej úprave. Táto neexistencia bola jednak identifikovaná ako jeden z faktorov, ktoré prispievajú k zhoršovaniu sociálnych podmienok vodičov. V posúdení vplyvu totiž Komisia uviedla, že dlhé obdobia, ktoré vodiči trávia mimo miesta svojho bydliska, prispievajú k stresu a únave vodičov a z dlhodobého hľadiska k zhoršeniu ich zdravotného stavu a nerovnováhe medzi ich pracovným a súkromným životom.(112)
202. Okrem toho neexistencia pravidiel upravujúcich návrat vodičov bola identifikovaná aj ako jeden z faktorov, ktoré viedli k rôznym výkladom a kontrolnej praxi v členských štátoch.(113)
203. Upravenie povinnosti návratu vodičov uloženej dopravcom tak zapadá do všeobecnejšieho strategického cieľa nariadenia 2020/1054, ktorým je zaručiť vodičom dobré pracovné podmienky a tieto podmienky zlepšiť, čo je cieľ, ktorý samotný súvisí s požiadavkou zaručiť primeranú sociálnu ochranu, ktorá je upravená v článku 9 ZFEÚ a spomenutá v bode 179 vyššie.
204. V tejto súvislosti cieľ dotknutého opatrenia, ktorým je zlepšiť rovnováhu medzi pracovným a súkromným životom vodičov, a teda ich životnú úroveň, prispieva aj k dosiahnutiu cieľa, ktorým je prilákať kvalifikovaných pracovníkov,(114) vzhľadom na všeobecný nedostatok kvalifikovaných vodičov v Únii. Ako vyplýva z posúdenia vplyvu, tento nedostatok je prinajmenšom čiastočne spôsobený zhoršovaním pracovných podmienok, ktoré poškodzuje imidž a atraktivitu povolania vodiča.(115)
205. Napokon so zreteľom na priamu súvislosť medzi zabezpečením vhodného odpočinku vodičom a bezpečnosťou cestnej premávky, povinnosť návratu vodičov zapadá aj do strategického cieľa nariadenia 2020/1054, ktorým je „zvýšenie bezpečnosti cestnej premávky pre všetkých jej účastníkov“(116). Tento strategický cieľ je v súlade s cieľom zlepšiť bezpečnosť dopravy uvedeným v článku 91 ods. 1 písm. c) ZFEÚ.
206. Práve s prihliadnutím na predchádzajúce úvahy treba vykonať analýzu žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality, ktoré uvádza Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Poľská republika. Tieto členské štáty tvrdia, že dotknuté ustanovenie nie je v súlade so zásadou proporcionality vzhľadom na negatívne dôsledky, ktoré má, v prvom rade, na vodičov, v druhom rade, na dopravcov, v treťom rade na životné prostredie, a v štvrtom rade vzhľadom na existenciu menej obmedzujúcich alternatív.
–       O negatívnych dôsledkoch na vodičov
207. Pokiaľ ide po prvé o výhradu založenú na tom, že povinnosť návratu vodičov porušuje zásadu proporcionality, pretože obmedzuje právo vodičov vybrať si, kde chcú tráviť dobu svojho odpočinku, táto výhrada sa zakladá na nesprávnom predpoklade, že dotknuté ustanovenie obmedzuje slobodu vodičov tráviť dobu svojho odpočinku v mieste podľa vlastného výberu. Z bodov 125 až 129 vyššie totiž vyplýva, že toto ustanovenie nemá žiadny vplyv na slobodný výber vodičov týkajúci sa miesta, v ktorom chcú tráviť dobu svojho odpočinku. Túto výhradu teda treba zamietnuť ako nedôvodnú.(117)
208. Navyše sa domnievam, že treba zamietnuť aj výhradu Poľskej republiky založenú na svojvoľnej povahe dvoch alternatívnych miest, zvolených normotvorcom v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorými sú operačné centrum v členskom štáte, v ktorom je zamestnávateľ usadený, kde majú vodiči obvykle základňu a miesto bydliska vodiča.
209. Najprv treba uviesť, že ako zdôrazňuje Rada, tieto dve miesta boli spomenuté už v nariadení č. 561/2006, konkrétne v článku 9 ods. 2 a 3, aj v znení pred zmenami vykonanými nariadením 2020/1054, ako dve miesta, ktoré obvykle súvisia so začiatkom alebo koncom doby odpočinku vodiča.(118) Z toho vyplýva, že odkaz na tieto dve miesta v dotknutom ustanovení ako na miesta, v ktorých sa začína doba odpočinku, nie je žiadnou novinkou, ale zakladá sa na už existujúcej právnej úprave.
210. Pokiaľ ide ďalej konkrétne o odkaz na operačné centrum, kde majú vodiči obvykle základňu, z judikatúry vyplýva, že toto operačné centrum zodpovedá miestu, kam vodič pravidelne dochádza pri bežnom výkone svojich úloh, aby tam prebral a viedol vozidlo vybavené záznamovým zariadením.(119) Súdny dvor vysvetlil, že miesto, s ktorým je vodič konkrétne viazaný, je zariadenie dopravného podniku, z ktorého pravidelne vykonáva svoju službu a do ktorého sa po jej skončení vracia v rámci bežného výkonu svojich úloh a bez toho, aby plnil osobitné pokyny svojho zamestnávateľa.(120) Toto miesto zodpovedá aj miestu uvedenému v článku 5 ods. 1 písm. b) a g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, kde majú vodiči svoju zvyčajnú základňu a do ktorého sa vozidlá pravidelne vracajú.
211. Nezdá sa teda vôbec svojvoľné, že normotvorca zvolil miesto, s ktorým je vodič konkrétne viazaný, do ktorého sa vracia v rámci bežného výkonu svojich úloh, ako jedno z miest, kde musí mať vodiť právo vrátiť sa, aby tam začal dobu svojho odpočinku. Totiž napriek tomu, že práca vodičov sa vyznačuje mimoriadnou mobilitou a že vodiči sú teda nútení poskytovať služby na rôznych miestach v rôznych časoch, nič to nemení na tom, že títo pracovníci sú trvale viazaní s operačným centrom, do ktorého obvykle dochádzajú, aby tam vyzdvihli a vrátili vozidlo. Toto miesto je teda bezpochyby miestom, ktoré má skutočnú súvislosť so začiatkom a ukončením služieb, ktoré vodič ponúka v rámci svojho pracovnoprávneho vzťahu so zamestnávateľom, teda dopravcom.
212. Ani odkaz na miesto bydliska vodiča sa nezdá byť výsledkom svojvoľného rozhodnutia. Z definície pojmu „bydlisko“ v judikatúre uvedenej v bode 135 vyššie vyplýva, že ide o stabilné miesto, do ktorého vodič s najväčšou pravdepodobnosťou pravidelne dochádza, aby tam trávil dobu svojho odpočinku. Hoci vodič príležitostne môže chcieť ísť na iné miesta na účely oddychu alebo iné účely, bude tak naozaj môcť urobiť, avšak bez toho, aby bol podnik povinný umožniť mu cestu na takéto miesta, ktoré sa môžu často meniť. To však nemení nič na konštatovaní, že aj miesto bydliska je nepochybne miestom, ktoré má skutočnú súvislosť s dobou odpočinku.
213. Z toho vyplýva, že výber operačného centra a miesta bydliska vodiča ako miest, do ktorých je dopravca povinný zorganizovať návrat vodičov v rámci organizačnej povinnosti, ktorá mu je uložená, vykonaný normotvorcom, nie je ani svojvoľný, ani zjavne nevhodný.
214. Pokiaľ ide po druhé o výhradu založenú na nevhodnosti povinnosti návratu vodičov na dosiahnutie cieľov nariadenia 2020/1054 vzhľadom na vyčerpanosť a únavu, ktoré vodičom spôsobuje vyšší počet presunov súvisiacich s návratom, treba sa domnievať, že ako bolo uvedené v bode 201 vyššie, dotknuté ustanovenie bolo prijaté presne v záujme zlepšenia sociálnych podmienok vodičov, práve preto, aby zabránilo tomu, aby dlhé obdobia mimo miesta bydliska prispievali k stresu, únave a tak zhoršeniu ich zdravotného stavu.
215. V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že doba odpočinku začne plynúť až vtedy, keď sa vodič dostane do miesta svojho bydliska alebo do prevádzkového centra zamestnávateľa, čo vyplýva zo samotného obsahu dotknutého ustanovenia, ktoré výslovne odkazuje na začiatok doby odpočinku. Navyše z článku 9 ods. 2 a 3 nariadenia č. 561/2006 vyplýva, že čas jazdy, ktorý vodič potrebuje na to, aby sa dostavil na miesto prevzatia vozidla alebo na návrat z neho, sa v zásade nepovažuje za dobu odpočinku. Čas strávený riadením vozidla, ak je to prostriedok použitý na návrat vodiča do operačného centra alebo do miesta bydliska, sa tak počíta ako čas jazdy, a teda pracovný čas, rovnako ako akýkoľvek iný čas strávený riadením vozidla na akékoľvek iné miesto. Z toho vyplýva, že povinnosť návratu so sebou nijako neprináša dodatočný čas jazdy, takže nemôže spôsobiť dodatočnú únavu vodičov. Z toho tiež vyplýva, že toto opatrenie nebude mať negatívne dôsledky ani na bezpečnosť cestnej premávky.
216. Pokiaľ ide po tretie o tvrdenia Rumunska týkajúce sa negatívnych dôsledkov na vodičov a rumunské hospodárstvo z dôvodu prípadnej straty zamestnania v Rumunsku pre údajné nútené premiestnenie dopravných podnikov do členských štátov západnej Európy, v bodoch 172 a 174 vyššie som uviedol, že hoci sa povinnosť návratu vodičov uplatňuje bez rozdielu, môže mať väčší vplyv na niektoré dopravné podniky, ktorých ekonomický organizačný model počíta s tým, že vodiči dlhodobo jazdia mimo svojho miesta výkonu práce alebo bydliska.
217. Z posúdenia vplyvu však jednak vyplýva, že väčšina vodičov, najmä z tzv. členských štátov „EÚ‑13“(121), trávila už pred prijatím dotknutého ustanovenia menej ako štyri týždne mimo miesta svojho bydliska,(122) takže možno predpokladať, že podniky, ktoré si zvolili taký ekonomický model, predstavujú síce nie zanedbateľný počet, ale menšinu. Z toho vyplýva, že prípadný dosah na zamestnanosť vyplývajúci z údajnej nútenej zmeny ekonomického organizačného modelu, je zrejme dosť obmedzený.
218. Okrem toho, ako som uviedol v bode 201 vyššie, z posúdenia vplyvu vyplýva, že normatívny zásah v tejto súvislosti sa považoval za nevyhnutný, aby zabránil zhoršovaniu pracovných podmienok vodičov tráviacich dlhý čas mimo miesta svojho bydliska. Rovnako som už uviedol, že upravenie povinnosti návratu vodičov uloženej dopravcom zapadá do všeobecnejšieho strategického cieľa, ktorým je zaručiť vodičom dobré pracovné podmienky a tieto podmienky zlepšovať v súlade so všeobecným cieľom sledovaným článkom 9 ZFEÚ.(123)
219. Z judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že normotvorcovi Únie nemožno odňať možnosť prispôsobiť legislatívny akt, okrem iného v odvetví spoločnej dopravnej politiky, akejkoľvek zmene okolností alebo akémukoľvek vývoju znalostí, a to vzhľadom na jeho úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou o FEÚ a zohľadniť prierezové ciele Únie zakotvené v článku 9 ZFEÚ, medzi ktoré patria požiadavky spojené s podporou vysokej úrovne zamestnanosti a zárukou primeranej sociálnej ochrany.(124)
220. Súdny dvor už predovšetkým v tejto súvislosti uznal, že vzhľadom na významné zmeny vnútorného trhu, ktorých súčasťou sú v prvom rade postupné rozširovania Únie, bol normotvorca Únie oprávnený prispôsobiť legislatívny akt, aby obnovil rovnováhu prítomných záujmov s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu vodičov prostredníctvom zmeny podmienok, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb.(125)
221. Z toho vyplýva, že podľa môjho názoru sa normotvorca v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky, môže na základe zváženia rôznych cieľov a záujmov, o ktoré ide, domnievať, že treba prijať špecifické opatrenie, ktoré má zlepšiť pracovné podmienky vodičov, a to napriek prípadným negatívnym dôsledkom v jednom alebo viacerých členských štátoch a napriek vyšším nákladom, ktoré opatrenie môže spôsobiť menšinovému, i keď nie zanedbateľnému, počtu podnikov usadených v týchto členských štátoch, ktoré používajú nomádskych vodičov na viac alebo menej trvalé poskytovanie služieb v iných členských štátoch a ktoré tak možno budú musieť zmeniť ekonomický organizačný model s potenciálnym obmedzeným vplyvom na zamestnanosť. Takýto prístup sa javí byť v súlade so sociálnymi ambíciami Únie tak, ako sú formulované okrem iného v článku 9 ZFEÚ a nezdá sa, že by bol výsledkom zjavného prekročenia širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje normotvorca Únie.
222. Z judikatúry pripomenutej v bode 60 vyššie navyše vyplýva, že ak má dotknutý akt Únie dôsledky vo všetkých členských štátoch a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi jednotlivými prítomnými záujmami s ohľadom na ciele sledované týmto aktom, normotvorca Únie nie je povinný zohľadniť osobitnú situáciu každého členského štátu. Hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje osobitnú situáciu jednotlivých členských štátov, ale všetkých členských štátov Únie, preto nemožno samo osebe považovať za odporujúce zásade proporcionality.
223. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť všetky výhrady týkajúce sa údajného porušenia zásady proporcionality vzhľadom na negatívne dôsledky, ktoré má na vodičov povinnosť návratu vodičov.
–       O negatívnych dôsledkoch na dopravcov
224. Tri zo žalujúcich členských štátov tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality so zreteľom na negatívne dôsledky, ktoré má v ňom stanovená povinnosť návratu vodičov na dopravcov, a to vzhľadom na zvýšenie nákladov a stratu príjmov, ktoré im táto povinnosť spôsobuje.
225. Tieto členské štáty uvádzajú dva druhy nákladov spojených s dodržiavaním uvedenej povinnosti: po prvé dodatočné náklady a strata príjmov, ktoré vyplývajú z organizácie návratu vodičov, po druhé náklady vyplývajúce z požiadavky zdokumentovať spôsob, akým plnia povinnosť návratu, ktorú na dopravcov kladie tretí odsek článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054.
226. Pokiaľ ide po prvé o dodatočné náklady, ktoré musia dopravcovia vynaložiť na organizáciu návratu vodičov, na úvod treba uviesť, že normotvorca zaručil dopravcom pri plnení povinnosti návratu vodičov určitú mieru flexibility. Ako je uvedené v bode 134 vyššie, dopravcovia si jednak môžu pri organizácii návratu vodiča vybrať medzi dvomi miestami, z ktorých jedno je operačným centrom podniku, a teda miestom, ktoré má priamu súvislosť so samotným dopravcom. Okrem toho, ako som už uviedol v bode 132 vyššie, normotvorca tým, že presne nešpecifikuje podrobnosti plnenia povinnosti návratu vodičov, ponechal podniku flexibilitu tým, že mu umožňuje vybrať si spôsob, ktorý považuje za najlepší na plnenie uvedenej povinnosti. Uvádzam tiež, že doba uvedená v dotknutom ustanovení na pravidelný návrat vodičov sa nezdá byť zjavne neprimeraná a v skutočnosti ju žiaden členský štát nespochybňuje.
227. Normotvorca navyše spojil povinnosť návratu vodičov s opatreniami uľahčujúcimi tento návrat. Do článku 12 nariadenia č. 561/2006, zmeneného nariadením 2020/1054, vložil štyri nové odseky, ktoré umožňujú vodičovi prekročiť denný a týždenný čas jazdy o maximálne jednu hodinu, aby sa dostal do operačného centra zamestnávateľa alebo do svojho miesta bydliska na účely čerpania doby týždenného odpočinku. Ak sú splnené ďalšie podmienky, možno túto dobu v prípade pravidelného týždenného odpočinku predĺžiť na dve hodiny. Z posúdenia vplyvu vyplýva, že dôvodom tejto zmeny bolo umožniť vodičom, predovšetkým tým, ktorí vykonávajú dlhé medzinárodné prejazdy, aby sa dostali do miesta svojho bydliska alebo na základňu, aby čerpali pravidelný týždenný odpočinok v mieste svojho bydliska (alebo na inom súkromnom mieste podľa vlastného výberu).(126)
228. Z týchto úvah vyplýva, že normotvorca chcel tým, že ponechal značnú flexibilitu, pokiaľ ide o podrobnosti konkrétneho plnenia povinnosti návratu vodičov, v súlade s judikatúrou uvedenou v bode 55 vyššie zabezpečiť, aby celá záťaž hospodárskych subjektov bola čo najnižšia a primeraná cieľu, ktorý sa má dosiahnuť.
229. Navyše, ako som uviedol v bode 217 vyššie, z posúdenia vplyvu vyplýva, že väčšina vodičov, najmä z členských štátov EÚ‑13, už pred prijatím dotknutého ustanovenia trávila menej ako štyri týždne mimo miesta svojho bydliska.(127) Za týchto okolností sa možno dôvodne domnievať, že vplyv tohto opatrenia z hľadiska dodatočných nákladov v porovnaní s predchádzajúcou situáciou je dosť obmedzený.
230. V tejto súvislosti podotýkam, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Poľská republika, toto zistenie nemôže spochybniť potrebnosť dotknutého opatrenia. Ako totiž bolo uvedené v bodoch 201 a 203 vyššie, toto opatrenie bolo jednak nevyhnutné na boj proti javu „nomádstva vodičov“, ktorý sa týkal nezanedbateľného, aj keď menšinového počtu vodičov, a bol identifikovaný ako jeden z faktorov prispievajúcich k zhoršovaniu ich sociálnych podmienok, ale aj ako jeden z faktorov, ktoré viedli k rozdielnym výkladom a kontrolnej praxi v členských štátoch. Posúdenie vplyvu navyše preukázalo nárast období trávených mimo miest bydliska, a teda stúpajúcu tendenciu tohto javu „nomádstva“(128).
231. Posúdenie vplyvu okrem toho preukázalo aj to, že je dokonca možné, že v dôsledku zvýšenia efektivity pri organizácii práce náklady klesnú.(129) Z tohto pohľadu k tvrdeniu založenému na strate príjmov uvádzam, že povinnosť návratu vodičov je organizačnou povinnosťou. Odhliadnuc od úvah, ktoré uvediem v bode 234 nižšie, však nie je vôbec zrejmé, a ešte menej preukázané, že hospodárske subjekty nemôžu organizovať prácu ekonomicky rentabilným spôsobom a zároveň umožniť vodičom vykonávať ich právo na návrat.
232. Pokiaľ ide po druhé o náklady vyplývajúce z požiadavky zdokumentovať spôsob, akým si dopravcovia plnia povinnosť návratu, upravenej v treťom odseku článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, treba zdôrazniť, že ako bolo uvedené v bode 140 vyššie, aj tu ponechal normotvorca Únie podnikom flexibilitu. Rozhodol sa totiž presne nešpecifikovať dokumentáciu nevyhnutnú na splnenie požiadavky preukázať dodržiavanie povinnosti návratu vodičov, čím umožnil aj členským štátom, aby prijali prípadné vykonávacie opatrenia. Odôvodnenie 14 nariadenia 2020/1054 však spomína dva dokumenty, ktoré spolu so všetkými „ostatnými dokumentami“ môže dopravný podnik použiť, aby preukázal, že si plní svoje povinnosti týkajúce sa organizácie pravidelného návratu: záznamy z tachografu a rozpisy služieb vodičov.
233. Už v súlade s právnou úpravou, ktorá bola účinná ešte pred prijatím nariadenia 2020/1054,(130) však bol dopravný podnik povinný uchovávať vo svojich priestoroch záznamy z tachografov a rozpisy služieb svojich vodičov. Z toho vyplýva, že na splnenie požiadaviek preukázať dodržiavanie povinnosti návratu vodičov nie je v zásade potrebný žiadny nový postup. Práve naopak, normotvorca zaviedol dodatočnú mieru flexibility tým, že dal podnikom možnosť, aby splnili uvedené požiadavky akýmkoľvek iným spôsobom, a členským štátom, aby v prípade potreby upravili dodatočné podrobnosti vykonania s ohľadom na prípadné špecifiká vnútroštátneho kontextu. Za týchto okolností sa nemožno domnievať, že dotknuté ustanovenie vyvolalo v tejto súvislosti zjavne neprimerané dôsledky pre dopravcov.
234. Napokon, a v každom prípade, k dvom vyššie uvedeným kategóriám nákladov ešte podotýkam, že ako už bolo viackrát uvedené, ustanovenie upravené v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 bolo prijaté práve na ochranu a podporu sociálnych práv vodičov a na zaručenie toho, aby čas trávený mimo miesta ich bydliska nebol neprimerane dlhý. Poskytnutie sociálnych práv však vždy spôsobuje náklady. Nezdá sa preto prekvapujúce, že povinnosť návratu vodičov môže prípadne spôsobiť podnikom, ktoré sú povinné ju dodržiavať, dodatočné náklady. Ako však vyplýva z judikatúry uvedenej v bodoch 57 a 60 vyššie, Súdny dvor môže kritizovať normatívny výber normotvorcu, iba ak sa ukáže zjavne nesprávny, alebo ak sú ťažkosti, ktoré z neho vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, neprimerané výhodám, ktoré inak prináša, čo musí preukázať žalobca. Žalujúce členské štáty však nepredložili žiadny dôkaz, že by povinnosť návratu vodičov spôsobovala dopravcom takéto ťažkosti.
–       O negatívnych dôsledkoch na životné prostredie
235. Bulharská republika, Rumunsko a Poľská republika ďalej tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality so zreteľom na negatívne dôsledky, ktoré má v ňom stanovená povinnosť návratu vodičov na životné prostredie.
236. K tvrdeniu, že táto povinnosť má za následok plánovanie dodatočných jázd na návrat tisícok vodičov denne, treba poznamenať, že ako som uviedol v bodoch 217 a 229 vyššie, posúdenie vplyvu preukázalo, že väčšina vodičov, najmä z členských štátov EÚ‑13, sa už pred prijatím dotknutého ustanovenia vracala do miesta bydliska v období kratšom ako štyri týždne. Z toho vyplýva, že vplyv opatrenia na životné prostredie z dôvodu zvýšenia emisií CO2 sa obmedzuje na dodatočné návraty vyplývajúce z vykonávania dotknutého opatrenia.
237. K tejto úvahe treba ešte dodať, že na rozdiel od toho, čo zrejme predpokladajú uvedené tri členské štáty, nie je nutné, aby vodiči využívali pri výkone svojho práva na návrat prázdne vozidlá, keďže v rámci flexibility, ktorú dotknuté ustanovenie ponecháva pri organizácii návratu vodiča dopravcom,(131) je v skutočnosti možné, aby vodiči použili na návrat iné dopravné prostriedky, ako je napríklad verejná doprava, ktorej používanie nemá za následok dodatočné emisie. Navyše nie je vylúčené, že právo na návrat môže byť spojené s návratom vozidiel podniku do operačného centra v rámci bežnej obchodnej činnosti. Ide teda skôr o otázku organizácie návratu, pričom emisie prípadne stúpnu iba v závislosti od organizačného výberu dopravcov.
238. Rovnako zo skutočnosti, že dotknuté opatrenie môže mať väčší vplyv na niektoré dopravné podniky, ktoré si zvolili taký ekonomický organizačný model, aký je spomenutý v bodoch 172 a 174 vyššie a nevykonali svoje právo, zaručené právom Únie,(132) usadiť sa v členských štátoch, v ktorých ponúkajú väčšinu svojich dopravných služieb, vyplýva, že prípadný nárast emisií nemá priamu súvislosť s dotknutým opatrením, ale je skôr výsledkom organizačného ekonomického výberu podnikov.
239. Za týchto okolností sa domnievam, že podľa judikatúry(133) normotvorca môže v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky, a po zvážení rôznych cieľov a záujmov, o ktoré ide, bez zjavného prekročenia tejto širokej miery voľnej úvahy, prijať špecifické opatrenie na zlepšenie pracovných podmienok vodičov na základe záveru, že prípadné relatívne mierne zvýšenie emisií v súvislosti s dotknutými ustanovením môže byť vyvážené sociálnymi výhodami, ktoré opatrenie ponúka vodičom.
240. Je totiž úlohou normotvorcu, pričom Súdny dvor ho nemôže nahradiť svojím vlastným posúdením(134), aby našiel rovnováhu najmä medzi sociálnymi a environmentálnymi cieľmi, a to so zreteľom na to, že ako bude podrobnejšie vysvetlené v bodoch 317 a 318 nižšie, právo Únie, a predovšetkým článok 11 ZFEÚ, ktorého cieľom je trvale udržateľný rozvoj, neupravuje systematickú povinnosť uprednostniť pri prijímaní každého jednotlivého ustanovenia vždy požiadavky spojené s ochranou životného prostredia pred inými požiadavkami, vyplývajúcimi z ustanovení primárneho práva, ktoré je normotvorca tiež povinný zohľadniť, ako je napríklad požiadavka zaručiť primeranú sociálnu ochranu stanovená v článku 9 ZFEÚ.(135)
–       O existencii menej obmedzujúcich alternatív
241. Niektoré členské štáty tvrdia, že existujú menej obmedzujúce alternatívy ako uloženie takej povinnosti návratu, ako upravuje článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054. Tieto členské štáty odkazujú predovšetkým na možnosť zaviesť povinnosť dopravcov zorganizovať návrat iba v prípadoch, keď sa vodiči chcú vrátiť.
242. V tejto súvislosti treba najprv uviesť, že ako to zdôraznili niektoré z uvedených členských štátov a ako vyplýva zo spisu, o tejto alternatíve sa uvažovalo počas legislatívneho postupu, ale napokon bola odmietnutá. Preukazuje to návrh výboru Parlamentu pre zamestnanosť a sociálne veci, ktorý spomína Poľská republika vo svojej žalobe.
243. Ďalej, ako to správne zdôrazňuje Rada, vodič je slabou stranou zmluvného vzťahu medzi zamestnávateľom (dopravca) a zamestnancom (vodič). Hrozí preto, že také legislatívne riešenie, o akom uvažujú tieto členské štáty, by viedlo k tomu, že výber zamestnanca ako slabej strany v pracovnoprávnom vzťahu s dopravcom by nebol úplne slobodný a že by tento zamestnanec mohol byť vystavený tlakom, aby urobil výber, ktorý sa hodí záujmom zamestnávateľa. Posúdenie vplyvu okrem toho zdôraznilo problémy s preukázaním skutočnej slobody výberu urobeného vodičmi.(136)
244. Z toho vyplýva, že alternatíva, o ktorej uvažujú niektoré členské štáty, sa nejaví byť vhodným opatrením na dosiahnutie špecifických cieľov sledovaných článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054.
245. Na záver sa so zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy domnievam, že treba zamietnuť všetky žalobné dôvody založené na tom, že povinnosť návratu vodičov je zjavne nevhodná na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a ide nad rámec toho, čo je na ich dosiahnutie nevyhnutné.
2)      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa preskúmania proporcionality povinnosti návratu vodičov normotvorcom Únie
i)      Argumentácia účastníkov konania
246. Rumunsko a Poľská republika tvrdia, že normotvorca Únie neposúdil viacero relevantných okolností situácie, ktorú má článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 upravovať, pretože nevykonal náležité posúdenie vplyvu. Konečné znenie dotknutého ustanovenia nebolo totiž predmetom posúdenia vplyvu, a teda jeho účinky neboli zohľadnené, čo predstavuje porušenie medziinštitucionálnej dohody.
247. Po prvé Poľská republika tvrdí, že normotvorca nevykonal náležité posúdenie vplyvu, ktorý má povinnosť návratu vodičov na bezpečnosť vodičov. Normotvorca nezohľadnil stanovisko EHSV, ktorý vyslovil poľutovanie nad tým, že navrhnuté zmeny nesprevádzalo dôkladné vyhodnotenie bezpečnosti vodičov, cestujúcich alebo cestného prostredia v súvislosti s únavou vodičov.(137) Rumunsko tvrdí, že počas prijatia článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nebol zohľadnený vplyv dlhých ciest opakovaných počas krátkych období na pracovníkov.
248. Po druhé Poľská republika tvrdí, že normotvorca neposúdil otázku, či plnenie povinnosti návratu vodičov neprispeje k zintenzívneniu dopravy. V praxi bude táto povinnosť plnená prostredníctvom cestnej dopravy, takže jej dodržiavanie spôsobí 8 880 000 návratov ročne. Normotvorca navyše nezohľadnil značné vzdialenosti, ktoré budú musieť prekonať vodiči z okrajových štátov Únie na účely splnenia uvedenej povinnosti.
249. Po tretie Poľská republika tvrdí, že na rozdiel od jeho pôvodnej verzie, konečný text dotknutého ustanovenia ukladá dopravcom vo svojom treťom odseku bez posúdenia vplyvu vykonaného v tejto súvislosti povinnosť zdokumentovať spôsob, akým si plnia povinnosť, ktorá je v ňom upravená a uchovávať túto dokumentáciu na to, aby mohla byť predložená v prípade kontroly. Tomuto typu záťaže musí predchádzať vyčerpávajúce posúdenie účinkov so zreteľom na skutočnosť, že dopravcovia sú väčšinou MSP.
250. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
ii)    Analýza
251. Na úvod treba uviesť, že v tomto prípade nie je sporné, že normotvorca Únie mal naozaj k dispozícii posúdenie vplyvu, keď prijal nariadenie 2020/1054 a že toto posúdenie vplyvu sa vzťahovalo na ustanovenie upravujúce povinnosť návratu vodičov.
252. Normotvorca Únie však prijal konečné znenie tohto ustanovenia, ktoré bolo odlišné od znenia obsiahnutého v návrhu nariadenia o pracovnom čase(138) a ku ktorému nebolo vypracované osobitné posúdenie vplyvu.
253. Toto konečné znenie obsahovalo v podstate tri rozdiely v porovnaní s ustanovením navrhnutým Komisiou.
254. Po prvé návrh nariadenia o pracovnom čase ukladal dopravným podnikom povinnosť zorganizovať prácu tak, aby umožnili vodičovi vrátiť sa výlučne do „miesta jeho bydliska“. Konečné znenie uvedeného ustanovenia prijaté v nariadení 2020/1054 upravuje možnosť dopravných podnikov vybrať si pri organizácii návratu vodiča medzi dvomi miestami, ktoré sú podrobne posúdené v bodoch 210 až 212 vyššie, a to bydliskom vodiča a operačným centrom.
255. Po druhé tento návrh Komisie vyžadoval, aby podnik umožnil návrat vodiča v každom období troch za sebou idúcich týždňov. Konečné znenie dotknutého ustanovenia naproti tomu, za normálnych okolností,(139) umožňuje návrat vodiča v rámci každého obdobia štyroch za sebou idúcich týždňov.
256. Po tretie v konečnom znení dotknutého ustanovenia je doplnený tretí odsek, ktorý sa nenachádzal v návrhu Komisie, podľa ktorého podnik zdokumentuje spôsob, akým si plní povinnosť návratu vodičov a uchováva túto dokumentáciu vo svojich priestoroch, aby ju na požiadanie predložil kontrolným orgánom.
257. Z toho vyplýva, že s výnimkou vloženia tretieho odseku konečné znenie tohto ustanovenia prijaté normotvorcom do značnej miery zodpovedalo zneniu, o ktorom uvažovala Komisia vo svojom návrhu vypracovanom na základe posúdenia vplyvu. Ako však zdôrazňuje Rada, toto konečné znenie je pre dopravné podniky menej obmedzujúce. Upravením druhého miesta návratu a dlhšieho obdobia totiž konečné znenie ponúka uvedeným podnikom väčšiu mieru flexibility pri plnení povinnosti návratu, ktorá im je uložená.
258. Práve v tomto kontexte treba s prihliadnutím na výhrady členských štátov overiť, či normotvorca v tomto prípade porušil zásadu proporcionality so zreteľom na to, že ku konečnému zneniu dotknutého ustanovenia nebola vypracovaná aktualizácia posúdenia vplyvu a že k doplnenému tretiemu odseku nebolo vypracované osobitné posúdenie vplyvu.
259. Pokiaľ ide v prvom rade o výhradu, že normotvorca nevykonal náležité posúdenie vplyvu, ktorý má povinnosť návratu vodičov na ich bezpečnosť v súvislosti s dodatočnou únavou, ktorú im spôsobia návraty, odkazujem na úvahy, ktoré som vysvetlil v bodoch 214 a 215 vyššie. Z týchto úvah vyplýva, že povinnosť návratu so sebou vôbec neprináša dodatočný čas jazdy, takže nemôže spôsobiť dodatočnú únavu vodičov, a teda ani riziká pre ich bezpečnosť. Naopak, ako som už viackrát zdôraznil, uvedené ustanovenie má za cieľ práve zlepšiť ich sociálne podmienky.
260. Navyše, ako bolo uvedené v bodoch 217 a 229 vyššie, posúdenie vplyvu preukázalo, že väčšina vodičov, najmä z členských štátov EÚ‑13, trávila už pred prijatím dotknutého ustanovenia menej ako štyri týždne mimo miesta svojho bydliska, takže už na základe uvedeného posúdenia vplyvu možno dôvodne očakávať, že prijatie povinnosti návratu vodičov bude mať vplyv na obmedzený, aj keď nie zanedbateľný, počet vodičov.
261. K odkazu Poľskej republiky na stanovisko EHSV uvádzam, že hoci tento výbor zohráva veľmi významnú úlohu v legislatívnom postupe, z článku 13 ods. 4 ZEÚ a z článku 300 ods. 1 ZFEÚ napriek tomu vyplýva, že má poradnú úlohu. Z toho vyplýva, že normotvorca nie je povinný riadiť sa v každom prípade odporúčaniami obsiahnutými v stanovisku tohto výboru, predovšetkým vtedy, ak sa domnieva, že má k dispozícii dostatočné informácie na to, aby urobil zmeny ustanovenia, ktoré nie sú podstatné v porovnaní s ustanovením upraveným v návrhu Komisie na základe posúdenia vplyvu.
262. Členské štáty v druhom rade uvádzajú výhradu založenú na tom, že normotvorca neposúdil otázku, či plnenie povinnosti návratu vodičov neprispeje k zintenzívneniu dopravy, čo bude škodlivé najmä pre životné prostredie.(140)
263. V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že v posúdení vplyvu bol výslovne uvedený záver, že „nebol zistený žiadny vplyv na životné prostredie“(141). Bez ďalších vysvetlení sa však takéto vyhlásenie nezdá byť postačujúce na odôvodnenie posúdenia vplyvu dotknutého ustanovenia na životné prostredie, ktoré by v rámci nevyhnutného zváženia rôznych cieľov a záujmov, o ktoré ide, umožnilo dospieť k záveru o proporcionalite uvedeného opatrenia so zreteľom na jeho vplyv na životné prostredie. Podľa môjho názoru však zo spisu vyplýva, že normotvorca mohol vykonať takéto posúdenie na základe iných informácií, ktorými disponoval v čase prijatia dotknutého ustanovenia.
264. Po druhé, ako som už viackrát uviedol,(142) posúdenie vplyvu totiž preukázalo, že väčšina vodičov tak v tzv. členských štátoch „EÚ‑15“, ako aj v členských štátoch EÚ‑13, trávila už pred prijatím dotknutého ustanovenia menej ako štyri týždne mimo miesta svojho bydliska, takže vplyv opatrenia na životné prostredie z dôvodu zvýšenia emisií CO2 sa obmedzuje na dodatočné návraty vyplývajúce z vykonávania dotknutého opatrenia.
265. Po tretie z informácií, ktoré mal normotvorca k dispozícií a ktoré zúčastnené členské štáty v skutočnosti nespochybnili, vyplývalo aj to, že uplatňovanie dotknutého opatrenia mohlo spôsobiť nárast kamiónovej dopravy v rozsahu menšom ako 0,1 %.(143)
266. Za týchto okolností sa domnievam, že normotvorcovi nemožno vytýkať, že nezaložil svoje posúdenie na relevantných skutočnostiach a okolnostiach situácie, ktorú malo dotknuté ustanovenie upravovať.
267. V treťom rade Poľská republika tvrdí, že nebolo vykonané posúdenie vplyvu tretieho odseku článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorý ukladá dopravcom povinnosť zdokumentovať spôsob, akým si plnia povinnosť návratu vodičov.
268. V tejto súvislosti však zdôrazňujem po prvé, že Komisia vo svojom posúdení vplyvu predložením konkrétnych údajov výslovne ukázala, že nedodržiavanie právnej úpravy Únie v sociálnej oblasti, obchodnej oblasti a oblasti zamestnanosti, ako aj ťažkosti s vynútiteľnosťou uplatniteľných pravidiel, patrili k hlavným problémom v oblasti cestnej dopravy.(144) Ustanovenie uvedeného tretieho odseku však má uložiť podniku, aby preukázal, že si splnil svoje povinnosti vyplývajúce z právnej úpravy. Zavedenie takého ustanovenia tak reaguje na problém jasne zdôraznený v posúdení vplyvu.
269. Po druhé z bodov 232 a 233 vyššie vyplýva, že uvedené ustanovenie nezaviedlo žiadny nový postup na splnenie požiadaviek preukázať dodržiavanie povinnosti návratu vodičov, ale že naopak normotvorca zaviedol pre podniky významnú mieru flexibility.
270. Za týchto okolností sa podľa môjho názoru nemožno domnievať, že normotvorca Únie porušil zásadu proporcionality tým, že nevykonal osobitné posúdenie vplyvu týkajúce sa ustanovenia, ktoré iba ukladá podniku povinnosť preukázať, že si splnil svoje povinnosti vyplývajúce z právnej úpravy, pričom nezavádza žiadny nový postup na splnenie dôkazných požiadaviek. Tento záver platí o to viac v situácii, v ktorej zavedenie ustanovenia reaguje na problém výslovne zdôraznený v posúdení vplyvu.
271. Na záver treba uviesť, že zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť všetky žalobné dôvody, v ktorých žalobcovia tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality.
e)      O porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
272. Poľská republika (vec C‑553/20) a Rumunsko (vec C‑546/20) vo svojich žalobách tvrdia, že normotvorca Únie tým, že prijal článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, nerešpektoval požiadavky vyplývajúce z článku 91 ods. 2 a z článku 94 ZFEÚ.
273. Pokiaľ ide o porušenie článku 91 ods. 2 ZFEÚ, Poľská republika tvrdí, že povrchnosť posúdenia vplyvu, ako aj nevykonanie takého posúdenia týkajúceho sa dotknutého ustanovenia, neumožňujú domnievať sa, že bol zohľadnený jeho vplyv na životnú úroveň a zamestnanosť v určitých regiónoch, ako aj na prevádzku dopravných zariadení. Napriek voľnej úvahe normotvorcu sa povinnosť zohľadniť skutočnosti uvedené v článku 91 ods. 2 ZFEÚ nemôže obmedzovať na oboznámenie sa s týmito skutočnosťami, inak by uvedené ustanovenie bolo zbavené svojho účinku.
274. Pokiaľ ide v prvom rade o účinok na prevádzku dopravných zariadení, posúdenie vplyvu nezohľadnilo predovšetkým dôsledky, ktoré by mal nárast počtu ciest na hlavných tranzitných ťahoch Únie vyplývajúci z povinnosti vykonať 8 880 000 návratov ročne. Tieto dodatočné cesty by však zvýšili zápchy na cestách a tak ešte viac zhoršili zhoršovanie stavu cestnej infraštruktúry, ktoré už konštatovala Komisia. V tejto súvislosti treba zohľadniť „zákon štvrtej mocniny“(145), podľa ktorého účinok zhoršovania ciest narastá exponenciálne so zvyšovaním hmotnosti vozidla na štvrtú. Hoci nákladných vozidiel je menej ako osobných, ich vplyv na infraštruktúru je preto oveľa väčší.
275. Pokiaľ ide v druhom rade o účinok na zamestnanosť a životnú úroveň, nárast cestnej dopravy by poškodil aj kvalitu života v oblastiach nachádzajúcich sa v blízkosti hlavných dopravných uzlov a bezpečnosť cestnej premávky. Neboli zohľadnené ani nepríjemnosti pre vodičov a podniky usadené v okrajových štátoch Únie, pre ktoré by priemerná dĺžka návratov do operačného centra bola oveľa vyššia, ani dodatočná administratíva a organizačná záťaž dopravných podnikov, z ktorých viac ako polovica je MSP, ktorá by tak veľmi pravdepodobne mohla spôsobiť úpadok mnohých dopravných podnikov alebo ich premiestnenie do štátov nachádzajúcich sa v centrálnej časti Únie. Vyhodnotenie obsiahnuté v posúdení vplyvu je obmedzené, umelé a príliš povrchné na to, aby umožňovalo dospieť k záverom o účinkoch dotknutého ustanovenia na zamestnanosť v určitých regiónoch.
276. Pokiaľ ide o porušenie článku 94 ZFEÚ, Poľská republika tvrdí, že normotvorca pri prijatí dotknutého opatrenia nezohľadnil hospodársku situáciu dopravcov a že posúdenie vplyvu preskúmalo príliš povrchne vplyv navrhovanej právnej úpravy na MSP. Zvýšenie počtu kilometrov nevyhnutne vyplývajúce z povinnosti návratu vodičov musí byť posúdené v kontexte balíka mobility ako celku, ktorého súčasťou je nariadenie 2020/1055. Podľa Poľskej republiky by však uplatňovanie ustanovení tohto nariadenia malo za následok cesty v rozsahu 2 035 200 000 kilometrov ročne iba pre vozidlá vracajúce sa do operačných centier v Poľsku. Za predpokladu, že 60 % týchto ciest by bolo vykonaných bez nákladu, by tieto vozidlá prejazdili počas roka 1 221 120 000 kilometrov naprázdno. Poľská republika sa domnieva, že spomedzi mnohých dostupných opatrení na zaručenie toho, aby pracovníci vykonali svoje právo na odpočinok, si tak normotvorca Únie vybral to, ktoré je najviac zaťažujúce pre podniky.
277. Jedným z dôsledkov tejto situácie by bolo, že z trhu by sa stiahla časť dopravných spoločností patriacich do odvetvia MSP, usadených v okrajových štátoch Únie, pre ktoré by vzhľadom na ich vzdialenosť od geografického centra Únie bolo obzvlášť ťažké plniť organizačné požiadavky súvisiace s povinnosťou návratu vodičov do operačného centra alebo do miesta ich bydliska. Časť podnikov by sa mohla tiež rozhodnúť premiestniť svoje operačné centrum do štátov nachádzajúcich sa v centrálnej časti Únie. Od požiadavky, že obchodné rozhodnutie premiestniť podnik nemôže spôsobiť podnikom ujmu, nemožno upustiť. Premiestnenie sídla podniku predstavuje pre jeho fungovanie veľmi veľkú záťaž. Navyše na rozdiel od nadnárodných podnikov sa osobitosť MSP prejavuje okrem iného tým, že sú prepojené s miestom, z ktorého poskytujú svoje služby.
278. Prijatie napadnutého ustanovenia počas pandémie COVID‑19 tiež preukazuje, že nebola zohľadnená hospodárska situácia dopravcov. Ekonomické účinky pandémie sa však zvlášť prejavili v odvetví dopravy, ktoré bolo vystavené poklesu dopytu a obmedzeniam pri prekračovaní vnútorných hraníc, ktoré znovu zaviedli členské štáty. Tieto účinky však boli prítomné už počas legislatívneho postupu, keďže balík mobility bol prijatý v júli 2020.
279. Rumunsko tiež tvrdí, že prijaté legislatívne riešenie je v rozpore s požiadavkami článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ, pretože poškodzuje situáciu dopravcov. Vzhľadom na to, že organizácia návratu vodičov znamená väčšie straty pre podniky usadené v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie, sú totiž tieto podniky nútené, aby znížili svoje náklady, nasmerovať svoje činnosti do štátov západnej Európy tým, že tam založia dcérske spoločnosti alebo pobočky, alebo tam dokonca premiestnia svoju činnosť. Odvetvie dopravy je však podstatným odvetvím národného hospodárstva, predovšetkým v Rumunsku, ako aj v iných členských štátoch na geografickom okraji Únie, hlavne pokiaľ ide o vývoz.
280. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
i)      O rozsahu pôsobnosti článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
281. Tak článok 91 ods. 2, ako aj článok 94 ZFEÚ sú zahrnuté v hlave VI tretej časti Zmluvy o FEÚ týkajúcej sa spoločnej dopravnej politiky a stanovujú, že pri prijímaní opatrení, ktoré sú súčasťou tejto politiky, sa zohľadnia určité skutočnosti, ktoré sú v nich uvedené.
282. Pokiaľ ide v prvom rade o článok 91 ods. 2 ZFEÚ, toto ustanovenie stanovuje, že pri prijímaní opatrení na uskutočňovanie spoločnej dopravnej politiky uvedených v odseku 1 toho istého článku sa zohľadnia prípady, v ktorých by uplatňovanie mohlo závažne ovplyvniť životnú úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch a prevádzku dopravných zariadení.
283. Toto ustanovenie Zmluvy o FEÚ bolo podstatne revidované Lisabonskou zmluvou. Zatiaľ čo predchádzajúce ustanovenie, teda článok 71 ods. 2 ES, stanovilo mimoriadny legislatívny postup vyžadujúci jednomyseľnosť pre opatrenia závažne ovplyvňujúce životnú úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch a prevádzku dopravných zariadení, článok 91 ods. 2 ZFEÚ v súčasnosti stanovuje iba to, že sa „zohľadnia“ prípady, v ktorých by uplatňovanie opatrenia závažne ovplyvnilo tieto parametre.
284. Ani Zmluva o FEÚ, ani judikatúra nedefinujú pojmy „životná úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch“ alebo „prevádzka dopravných zariadení“. V tejto súvislosti však možno uviesť, že „regióny“, v ktorých treba zvážiť závažné ovplyvnenie životnej úrovne a úrovne zamestnanosti, môžu pozostávať z jedného alebo viacerých členských štátov. Pojem „prevádzka dopravných zariadení“ možno podľa môjho názoru chápať tak, že zahŕňa infraštruktúru pozemnej, námornej a leteckej dopravy, ktorá je prevádzkovaná ako zariadenia dostupné pre užívateľov.
285. V každom prípade, ako vyplýva z použitia výrazu „závažné“, účinok uplatňovania dotknutého opatrenia na parametre uvedené v ustanovení musí byť dosť významný. Obyčajné ovplyvnenie týchto parametrov opatrením nestačí na to, aby sa uvedené ustanovenie uplatnilo.
286. Pokiaľ ide v druhom rade o článok 94 ZFEÚ, toto ustanovenie stanovuje, že všetky opatrenia prijaté v rámci Zmlúv v oblasti cien a podmienok dopravy prihliadajú na hospodársku situáciu dopravcov. Cieľom tohto ustanovenia je, aby opatrenie v oblasti cien a podmienok dopravy nesledovalo iba záujmy účastníkov cestnej premávky alebo iné verejné záujmy(146) a úplne tak prehliadalo hospodársku situáciu dopravných podnikov.
287. Pokiaľ ide o obsah povinnosti upravenej v článku 94 ZFEÚ, Rada tvrdí, že právna úprava určovania cien v oblasti nákladnej cestnej dopravy bola zrušená(147) a že dotknuté ustanovenie, teda článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, sa netýka cien dopravy ako takých. V tejto súvislosti si však možno klásť otázku, či sa uvedená povinnosť upravená v článku 94 ZFEÚ týka iba opatrení, ktorých priamym predmetom sú ceny a podmienky dopravy, alebo aj opatrení, ktoré zvyšujú náklady a majú vplyv na výnosnosť dopravných podnikov, inými slovami opatrení, ktoré nepriamo ovplyvňujú ceny.(148) Ak je toto výklad, ktorým sa treba riadiť, potom dokonca aj opatrenie, ktoré má nepriamy vplyv na ceny dopravy, patrí do pôsobnosti článku 94 ZFEÚ.
288. Tak článok 91 ods. 2, ako aj článok 94 ZFEÚ upravujú obyčajné povinnosti „zohľadnenia“, a preto nemajú absolútnu hodnotu.(149)
289. Tieto ustanovenia zaväzujú normotvorcu Únie, aby pri prijímaní opatrení v oblasti spoločnej dopravnej politiky zohľadnil špecifické parametre a ciele, ktoré sú v nich uvedené. Vytvárajú rovnaký stupeň právnej povinnosti ako prierezové ustanovenia článku 8 a nasl. ZFEÚ, ktoré tiež upravujú povinnosti uvedeného normotvorcu „zohľadniť“ určité politické ciele pri vymedzení a uskutočňovaní všetkých jeho politík a činností.(150)
290. Ustanovenia článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ teda vyžadujú a predpokladajú, že normotvorca zváži ciele sledované opatrením a záujmy, o ktoré ide.(151)
291. Ako však správne zdôraznil Parlament a Nemecká republika, povinnosť upravená v týchto dvoch ustanoveniach zohľadniť v nich uvedené skutočnosti nemá za následok žiadne obmedzenie diskrečnej právomoci, ktorou disponuje normotvorca v rámci právomocí, ktoré mu boli zverené v takých oblastiach, ako je oblasť spoločnej dopravnej politiky,(152) kde jeho konanie zahŕňa výber politickej, hospodárskej alebo sociálnej povahy, a kde sa od neho vyžaduje, aby vykonal komplexné posúdenie a hodnotenie pri hľadaní rovnováhy medzi rôznymi záujmami, o ktoré ide.
292. Nevyhnutnosť nájsť túto rovnováhu teda nijako nevylučuje možnosť normotvorcu prijať akty, ktoré majú negatívne účinky na parametre uvedené v uvedených dvoch ustanoveniach. Povinnosť normotvorcu vyplývajúca z týchto ustanovení je povinnosťou zohľadniť škodlivé účinky na tieto parametre – v prípadoch, na ktoré sa vzťahuje článok 91 ods. 2 ZFEÚ, iba vtedy, ak môže dôjsť k ich „závažnému“ ovplyvneniu –, pri zvažovaní cieľov sledovaných opatrením a záujmov, o ktoré ide, ktoré je v konečnom dôsledku súčasťou posúdenia proporcionality opatrenia.
293. Za týchto okolností vzhľadom na nevyhnutnosť zváženia týchto rôznych cieľov a záujmov, ako aj zložitosť vykonania týchto kritérií sa súdne preskúmanie musí nevyhnutne obmedziť na preskúmanie toho, či sa normotvorca Únie dopustil zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ.(153)
294. S prihliadnutím na tieto úvahy treba posúdiť žalobné dôvody založené na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ.
ii)    O údajných porušeniach článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
295. Pokiaľ ide po prvé o údajné porušenie požiadavky zohľadniť závažné ovplyvnenie dopravných zariadení, upravenej v článku 91 ods. 2 ZFEÚ, ktoré tvrdí Poľská republika, treba uviesť, že tento členský štát nepreukázal ani to, že uplatňovanie povinnosti návratu vodičov upravenej v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 povedie k takémuto závažnému ovplyvneniu, ani to, že normotvorca sa v tejto súvislosti prijatím dotknutého opatrenia dopustil zjavne nesprávneho posúdenia.
296. Poľská republika tvrdí významný nárast počtu ciest na hlavných tranzitných ťahoch Únie, ale v skutočnosti nepopiera tvrdenie Rady, že z informácií, ktoré mal k dispozícii normotvorca, vyplývalo, že uplatňovanie dotknutého opatrenia môže spôsobiť zvýšenie kamiónovej dopravy v rozsahu menšom ako 0,1 %.(154) Aj keby však toto číslo malo byť upravené podľa „zákona štvrtej mocniny“, ktorý spomína Poľská republika, treba uviesť, že za takýchto okolností nemožno tvrdiť, že dotknuté ustanovenie môže mať závažné
účinky na cestnú infraštruktúru.
297. Pokiaľ ide o zvyšok, Poľská republika sa obmedzuje na tvrdenie, že uvedený nárast počtu ciest by zhoršil stav dopravnej infraštruktúry, ktorá už je v neuspokojivom stave. Nepredkladá však žiadny dôkaz toho, že účinok vyplývajúci z uplatňovania dotknutého opatrenia na uvedenú infraštruktúru je takého stupňa, že odôvodňuje záver o „závažnom“ ovplyvnení v zmysle článku 91 ods. 2 ZFEÚ.
298. Pokiaľ ide po druhé o údajné porušenie požiadavky zohľadniť závažné ovplyvnenie životnej úrovne a úrovne zamestnanosti v určitých regiónoch, upravenej v článku 91 ods. 2 ZFEÚ, s prihliadnutím na úvahy a čísla uvedené v bode 265 vyššie, už nemožno tvrdiť, že dotknuté ustanovenie má závažné
účinky na kvalitu života v oblastiach nachádzajúcich sa blízko veľkých dopravných ťahov a na bezpečnosť cestnej premávky.
299. Pokiaľ ide o výhradu, že neboli zohľadnené nepríjemnosti pre vodičov, odkazujem na bod 201 a nasl., ako aj na body 214 a 215 vyššie, z ktorých vyplýva, že práve naopak, dotknuté ustanovenie bolo prijaté práve preto, aby zlepšilo sociálne podmienky vodičov. Okrem toho, hoci článok 91 ods. 2 ZFEÚ odkazuje na zamestnanosť a životnú úroveň v určitých regiónoch, ktoré, ako som už spomenul,(155) môžu zodpovedať jednému alebo viacerým členským štátom, nemení to nič na skutočnosti, že normotvorca Únie nemôže ignorovať ostatné regióny alebo situáciu Únie ako celku.(156)
300. Pokiaľ ide o výhradu, že neboli zohľadnené dôsledky spôsobené dopravným podnikom usadeným v členských štátoch nachádzajúcich sa na okraji Únie vzhľadom na zvýšenie ich nákladov, odkazujem na body 224 až 234 a na bod 216 a nasl. vyššie, z ktorých vyplýva, že pri zvažovaní záujmov vykonávanom normotvorcom Únie v rámci jeho širokej miery voľnej úvahy v oblasti spoločnej dopravnej politiky, zvažovaní, ktoré predpokladá článok 91 ods. 2 ZFEÚ,(157) nemôžu prípadné negatívne účinky vyplývajúce z dotknutého ustanovenia pre podniky, ktoré si zvolili taký ekonomický model, ako je opísaný v bode 174 vyššie, spôsobiť porušenie zásady proporcionality.
301. Navyše treba zdôrazniť, že v posúdení vplyvu bola preskúmaná aj štruktúra ponuky a dopytu po pracovnej sile.(158) Štruktúra trhu, vrátane veľkého podielu MSP, bola rovnako výslovne zohľadnená v posúdení vplyvu, ktoré preukázalo, že dotknuté opatrenie by malo rôzne vplyvy na rôzne časti Únie.(159)
302. Pokiaľ ide po tretie o údajné porušenie článku 94 ZFEÚ, tvrdenia založené na nezohľadnení hospodárskej situácie dopravcov a výhrady voči posúdeniu vplyvu v súvislosti so zohľadnením MSP boli preskúmané v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov.
303. Pokiaľ ide o zvyšok, uvádzam, že tvrdenia založené na nariadení 2020/1055 budú preskúmané v časti týchto návrhov venovanej žalobám podaným proti tomuto nariadeniu. V tejto súvislosti treba poznamenať, že hoci sú nariadenia 2020/1055 a 2020/1054 súčasťou balíka opatrení, ktoré boli prijaté koordinovane, sledujú ciele, ktoré sa úplne nezhodujú. Zatiaľ čo povinnosť návratu vodičov sleduje v rámci všeobecných cieľov nariadenia 2020/1054 ciele v zásade sociálnej povahy podrobne opísané v bodoch 196 až 205 vyššie, nariadenie 2020/1055 sleduje odlišné ciele uvedené v bodoch 578 a 693 nižšie. Z toho vyplýva, že posúdenie týkajúce sa zváženia záujmov vykonaného normotvorcom a proporcionality opatrení prijatých v týchto dvoch nariadeniach nie je nevyhnutne rovnaké a že tak v zásade nemožno z jedného nariadenia vyvodiť argumenty na spochybnenie zákonností druhého.
304. Pokiaľ ide o výhradu, že normotvorca Únie zvolil alternatívu, ktorá viac zaťažuje dopravné podniky, treba uviesť, že okrem alternatívy rozobratej v bodoch 241 až 244, Poľská republika nešpecifikuje, ktoré ďalšie menej zaťažujúce alternatívy boli možné.
305. Pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa rizika, že časť dopravných spoločností patriacich do sektora MSP, ktoré sú usadené v okrajových štátoch Únie, sa stiahne z trhu alebo premiestni, odkazujem na úvahy obsiahnuté v bodoch 172 až 180, v bode 216 a nasl., ako aj v bode 234 vyššie.
306. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa pandémie COVID‑19, ktoré uvádza Poľská republika, zdôrazňujem, že hoci táto pandémia mala vážne dôsledky na viacero hospodárskych odvetví, ku ktorým patrí aj odvetvie cestnej dopravy, ide o mimoriadnu a dočasnú situáciu, ktorá nemôže normotvorcu Únie odradiť od prijatia primeraných sociálnych pravidiel, ktoré sa uplatňujú dlhodobo. Z toho vyplýva, že na pandémiu COVID‑19 sa nemožno odvolávať pri tvrdení údajného porušenia článku 94 ZFEÚ.
307. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že podľa môjho názoru musia byť zamietnuté žalobné dôvody založené na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ.
f)      O porušení ustanovení práva Únie týkajúcich sa politiky v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1)      Argumentácia účastníkov konania
308. Litovská republika (vec C‑541/20) a Poľská republika (vec C‑553/20) vo svojich žalobách tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje rôzne ustanovenia práva Únie týkajúce sa politiky v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny. Litovská republika tvrdí porušenie článku 3 ods. 3 ZEÚ a článkov 11 a 191 ZFEÚ. Poľská republika tvrdí porušenie článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty.
309. Litovská republika tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 tým, že ukladá povinnosť zabezpečiť pravidelne návrat vodičov, porušuje článok 3 ods. 3 ZEÚ, články 11 a 191 ZFEÚ, ako aj politiku Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny, pretože je nezlučiteľný s touto politikou a s povinnosťou zabezpečiť kompatibilitu opatrení dopravnej politiky Únie s ostatnými politikami Únie. Ochrana životného prostredia predstavuje jeden z hlavných cieľov Únie a požiadavky v tejto oblasti musia byť začlenené do uskutočňovania spoločnej dopravnej politiky. Navyše v čase, keď prebiehal proces prijatia nariadenia 2020/1054, už Komisia vypracovala Európsku zelenú dohodu(160), v ktorej si Únia stanovila cieľ dosiahnuť klimatickú neutralitu do roku 2050. Podľa údajov Komisie predstavuje odvetvie dopravy štvrtinu celkových emisií skleníkových plynov Únie a tento podiel neustále narastá. Na dosiahnutie klimatickej neutrality musia byť emisie pochádzajúce z odvetvia dopravy znížené o 90 % do roku 2050.(161) Dňa 12. decembra 2019 si Európska rada osvojila tento cieľ a výslovne požiadala Radu o urýchlenie prác v tejto oblasti.(162) Normotvorca Únie však pri prijatí článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nezohľadnil tieto ciele. Vzhľadom na to, že väčšina dopytu po cestnej nákladnej doprave pochádza podľa údajov Komisie z členských štátov nachádzajúcich sa v centre Únie alebo jeho okolí, zatiaľ čo väčšina dopytu po zamestnancoch v doprave pochádza z okrajových členských štátov Únie, totiž toto ustanovenie ukladá povinnosť, ktorá umelo zvýši pohyb na cestách, počet kamiónov jazdiacich bez tovaru alebo počet iných vozidiel určených na prepravu pracovníkov, spotrebu paliva a uvoľňovanie CO2 v životnom prostredí, čím sa zníži efektivita systému dopravy a zvýši znečistenie a zápchy na cestách. Problémy, ktoré uvedené ustanovenie spôsobí životnému prostrediu a klíme budú nepopierateľne veľké, pretože podľa údajov Komisie odvetvie dopravy zamestnáva približne 2,9 milióna pracovníkov.
310. Poľská republika vo veci C‑553/20 tvrdí, že článok 11 ZFEÚ a článok 37 Charty boli porušené tým, že neboli zohľadnené požiadavky vyplývajúce z ochrany životného prostredia. Z týchto dvoch ustanovení vyplýva, že nad rámec opatrení súvisiacich s článkami 191 a 192 ZFEÚ sa inštitúcie Únie musia zdržať prijatia opatrení, ktoré môžu ohroziť dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia. Zásada začlenenia požiadaviek životného prostredia do ostatných politík Únie, ktorá vyplýva z uvedených ustanovení, umožňuje zosúladiť ciele a požiadavky ochrany životného prostredia s inými záujmami a cieľmi sledovanými Úniou, ako aj s dosahovaním trvale udržateľného rozvoja. Táto zásada predstavuje sama osebe dôvod zrušenia aktu Únie v prípade, keď záujmy životného prostredia zjavne neboli zohľadnené alebo boli úplne ignorované. Vzhľadom na širokú horizontálnu povahu článku 11 ZFEÚ netreba pri preskúmaní, či dané opatrenie dostatočne prispieva k ochrane životného prostredia, posudzovať toto opatrenie oddelene od iných opatrení Únie prijatých na tento účel a súvisiacich s dotknutou činnosťou, ale vhodný rámec pre takéto posúdenie poskytuje súbor opatrení prijatých Úniou v tejto oblasti. Súdne preskúmanie, pri ktorom sa posudzuje súlad činnosti normotvorcu Únie s touto zásadou začlenenia, musí byť podobné tomu, ktoré vykonal Všeobecný súd, keď musel posúdiť, či činnosť Komisie rešpektovala zásadu energetickej solidarity. Výklad článku 11 ZFEÚ v tom zmysle, že sa týka iba oblastí práva a nie konkrétnych opatrení by mal za následok značné relativizovanie jeho významu. Požiadavky ochrany životného prostredia treba vziať do úvahy aj pri určovaní jednotlivých opatrení, ktoré sú súčasťou dotknutej oblasti práva Únie. Za týchto okolností prináležalo normotvorcovi, aby pred prijatím povinnosti návratu zohľadnil environmentálne požiadavky, čo znamenalo najmä posúdenie vplyvu navrhovaných pravidiel na životné prostredie a ubezpečenie sa, že tieto pravidlá nepoškodzujú dosahovanie cieľov stanovených v iných aktoch sekundárneho práva prijatých v oblasti životného prostredia. Parlament a Rada boli následne povinní zvážiť kolidujúce záujmy a v prípade potreby urobiť príslušné zmeny.
311. Je všeobecne známe, že znečistenie ovzdušia emisiami z dopravy spôsobuje mnohé zdravotné problémy, ku ktorým prispieva hlavne cestná doprava. Povinnosť návratu stanovená článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 povedie k dodatočným cestám zvyšujúcim emisie CO2 a látok znečisťujúcich ovzdušie, emisie, ktoré môžu mať značný vplyv na dosiahnutie environmentálnych cieľov Únie vyplývajúcich najmä z Európskej zelenej dohody, cieľa dosiahnuť do roku 2050 klimaticky neutrálnu Úniu prostredníctvom 90 % zníženia celkových emisií z dopravy v porovnaní s úrovňami v roku 1990 a cieľov, ktoré členským štátom stanovuje právna úprava Únie v tejto oblasti. Dodatočné emisie oxidu dusíka a prachu spôsobené uplatňovaním tohto ustanovenia a povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, upravenej v nariadení 2020/1055, môžu spochybniť efektivitu činnosti definovanej členskými štátmi v národných plánoch na ochranu životného prostredia. Tieto negatívne účinky sú zdokumentované v posúdeniach vplyvu, ktorý má na životné prostredie povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov, ktoré počas legislatívneho postupu predložili najmä členské štáty, v liste IRU, v správe KPMG vypracovanej na objednávku bulharského združenia a v správe, ktorú vypracovalo European Centre for International Political Economy (ECIPE). Komisia prostredníctvom komisárky Văleanovej(163) spochybnila súlad povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov s ambíciami Európskej zelenej dohody a so závermi Európskej rady z roku 2019. Parlament a Rada napriek tomu nevykonali náležité posúdenie vplyvu povinnosti návratu vodičov na dosiahnutie environmentálnych cieľov Únie a na dodržiavanie povinností uložených členským štátom na základe aktov v oblasti životného prostredia. Táto neexistencia posúdenia vplyvu predstavuje zjavné porušenie ich povinnosti vykonať takéto posúdenie vyplývajúcej z článku 11 ZFEÚ.(164)
312. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
313. Otázka porušenia politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny bude predmetom vyčerpávajúceho preskúmania pri posúdení žalôb podaných proti článku 1 bodu 3 písm. a) nariadenia 2020/1055, ktorý ukladá dopravcom povinnosť naplánovať návrat vozidiel do štátu usadenia každých osem týždňov, preskúmania, na ktoré si dovolím v značnej miere odkázať vzhľadom na podobnosť tvrdení, ktoré uvádzajú Litovská republika a Poľská republika vo svojich paralelných žalobách.(165)
314. Uvediem teda iba to, že keďže článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané v tejto charte, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených Zmluvami, treba právo na vysokú úroveň ochrany životného prostredia, zakotvené Chartou, chápať a vykladať za podmienok a v medziach prípadne stanovených článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkami 11 a 191 ZFEÚ.(166) Článok 37 Charty teda nepredstavuje autonómnu právnu normu nezávislú od týchto ďalších ustanovení primárneho práva.
315. Pokiaľ ide o článok 3 ods. 3 ZEÚ, jeho programový rozmer ho vylučuje z parametrov, ktoré umožňujú posúdiť súlad ustanovenia sekundárneho práva s primárnym právom. Podľa môjho názoru ho nemožno uplatňovať nezávisle od osobitných ustanovení Zmluvy, ktoré konkretizujú všeobecné ciele, ktoré vymenúva.(167)
316. Pokiaľ ide o článok 11 ZFEÚ, napriek zdanlivo záväznému zneniu, nie som presvedčený, že toto ustanovenie môže ukladať normotvorcovi Únie tak presné povinnosti, ako uvádzajú žalobcovia, keďže je povinný iba
začleniť
požiadavky spojené s ochranou životného prostredia bez ďalších podrobností. Z tejto nepresnosti vyplýva, že nemôže uspieť výhrada, ktorú uvádza Poľská republika a ktorá sa zakladá na porušení článku 11 ZFEÚ z dôvodu údajnej neexistencie posúdenia vplyvu, o ktorom navyše v skutočnosti nevedno, či sa týka povinnosti návratu vodičov ako takej alebo odlišnej povinnosti návratu vozidiel.(168)
317. Navyše hoci článok 11 ZFEÚ naozaj odkazuje na politiky a činnosti Únie, takýto odkaz nemožno vykladať ako systematickú povinnosť začleniť pri prijímaní každého jednotlivého ustanovenia požiadavky spojené s ochranou životného prostredia, alebo ich dokonca uprednostniť. Vzhľadom na prierezovú povahu článku 11 ZFEÚ v konečnom dôsledku práve spôsob, akým Únia začlení, zohľadní vo svojich politikách tieto požiadavky, umožňuje určiť, či koná v súlade s tým, čo vyžaduje toto ustanovenie a či jej normotvorca vykonal svoje právomoci v súlade s cieľom, ktorý mu uvedené ustanovenie ukladá.
318. Myslím si, že takýto výklad potvrdzuje samotná povaha legislatívnej činnosti, pri ktorej sa treba v danej oblasti rozhodnúť medzi odlišnými záujmami a zvážiť často protichodné ciele. Hoci má teda povinnosť návratu vodičov, posudzovaná samostatne, negatívne dôsledky na životné prostredie,(169) samotné toto konštatovanie nestačí pre záver o porušení článku 11 ZFEÚ, pretože normotvorca Únie okrem toho podnikol rôzne kroky, aby sa pokúsil potlačiť negatívne účinky cestnej nákladnej dopravy(170) a pretože tieto údajné dôsledky sú cenou, ktorú platí životné prostredie za sociálny pokrok.
319. Zdôrazňujem tiež, že rôzne štúdie a analýzy, ktoré cituje Poľská republika, sa sústreďujú predovšetkým na opis a posúdenie údajných negatívnych účinkov na životné prostredie, ktoré vyplývajú z toho, že normotvorca Únie prijal povinnosť návratu vozidiel do členského štátu usadenia každých osem týždňov. Sú to tie isté štúdie a analýzy, ktoré sú obšírne citované a komentované v žalobách podaných proti článku 1 bodu 3 písm. a) nariadenia 2020/1055, na ktoré odkazujem. Povinnosť návratu vodičov však nemožno zamieňať s povinnosťou návratu vozidiel.(171)
320. Pokiaľ ide o článok 191 ZFEÚ, poznamenávam, že nariadenie 2020/1054 nie je opatrením prijatým v rámci politiky Únie v oblasti životného prostredia a že ani nikto netvrdil, že žalované inštitúcie si pomýlili právny základ. Navyše opatrenie nemôže patriť do oblasti životného prostredia iba preto, že musí brať do úvahy environmentálne požiadavky.(172) Za týchto okolností sa zdá byť odkaz na článok 191 ZFEÚ irelevantný.
321. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie, že povinnosť návratu je v rozpore s cieľmi, ktoré okrem toho stanovila Európska rada, Európska zelená dohoda a iné nástroje sekundárneho práva, treba pripomenúť toto. Po prvé vnútornú zákonnosť aktu sekundárneho práva nemožno skúmať s prihliadnutím na iný akt Únie rovnakej právnej sily,(173) ak nebol prijatý na základe tohto druhého uvedeného aktu alebo ak nie je v jednom z dvoch aktov výslovne stanovené, že jeden akt má prednosť pred druhým,(174) čo nie je prípad nariadenia 2020/1054. Okrem toho prípadné napätie, ktoré vnímajú členské štáty medzi cieľmi, ktoré im stanovujú rôzne právne úpravy Únie, ktoré sa na ne vzťahujú, môže viesť iba k zisteniu, že členský štát porušil svoje povinnosti podľa jednej alebo druhej z týchto právnych úprav bez toho, aby jedna z nich mohla byť vyhlásená za odporujúcu druhej právnej úprave rovnakej právnej sily.(175) Po druhé vzhľadom na to, že závery Európskej rady majú hlavne politickú povahu a na to, že jej nie je zverená legislatívna úloha, nemožno v situácii, ak by mal byť potvrdený údajný rozpor s jej závermi, vyvodiť žiadny užitočný záver pre výsledok konania o prejednávaných žalobách.(176) Po tretie Európska zelená dohoda vyplýva z oznámenia Komisie, ktoré nepatrí k parametrom, ktoré zaväzovali normotvorcu Únie v čase prijatia povinnosti návratu vodičov.
322. Žalobné dôvody založené na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny treba preto zamietnuť.
g)      O porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1)      Argumentácia účastníkov konania
323. Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑543/20) a Rumunsko (vec C‑546/20) vo svojich žalobách tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady zákazu diskriminácie, upravenej článkom 18 ZFEÚ. Bulharská republika odkazuje aj na články 20 a 21 Charty, na zásadu rovnosti členských štátov zakotvenú v článku 4 ods. 2 ZEÚ, ako aj na článok 95 ods. 1 ZFEÚ a slobodné poskytovanie služieb.
324. V prvom rade tieto tri členské štáty tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 porušuje zásadu zákazu diskriminácie, pretože umožňuje diskrimináciu medzi dopravcami
usadenými v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie a tými, ktorí sú usadení v členských štátoch nachádzajúcich sa v centre Únie. Organizácia práce nákladných vozidiel takým spôsobom, aby sa mohli vrátiť do svojho domicilu alebo do členského štátu usadenia aspoň každé štyri týždne je totiž oveľa menej obmedzujúca pre dopravcov usadených v členských štátoch s obrovským vnútroštátnym trhom, ktorých vodiči vykonávajú dopravu v členskom štáte, v ktorom je dopravca usadený, v blízkosti miesta svojho bydliska, ako pre dopravcov usadených v okrajových členských štátoch, ktorých vnútroštátny trh je obmedzený a ktorí sa zameriavajú na medzinárodnú dopravu. Rumunsko konkrétne tvrdí, že povinnosť zaručiť návrat vodičov povedie k významným stratám pre spoločnosti usadené v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie, ktoré budú v každom prípade oveľa vyššie ako straty spoločností usadených v strednej alebo západnej Európe.
325. Litovská republika navyše tvrdí, že diskriminácia, ktorú dotknuté ustanovenie vytvára voči podnikom z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie, bráni výkonu slobôd vnútorného trhu, pretože tieto podniky sa nachádzajú v nevýhodnej situácii v porovnaní s podnikmi z centra Únie a z regiónov nachádzajúcich sa v jeho okolí. Článok 1 bod 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 je tak protekcionistickým opatrením, ktorým sú podniky z okrajových štátov vytlačené z trhu dopravy z časti územia Únie a ktoré má znížiť objem činnosti týchto podnikov, keďže tieto podniky musia nielen ponúknuť vodičom pracovné podmienky, ktoré obmedzujú ich voľný pohyb, ale aj organizovať ich činnosť takým spôsobom, že časť jázd vykonávaných vozidlami nie je rentabilná alebo že vozidlá zostávajú prázdne do nahradenia vodičov alebo do ich návratu z operačného centra alebo zo štátu pobytu po dobe ich odpočinku.
326. V druhom rade Bulharská republika a Litovská republika tvrdia, že napadnuté ustanovenie vedie k diskriminácii medzi vodičmi,
ktorí pracujú pre dopravcov usadených v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie, a tými, ktorí pracujú pre dopravcov z členských štátov nachádzajúcich sa v centre Únie, pretože návrat do štátu bydliska si vyžaduje jazdu na dlhú vzdialenosť počas krátkych časových období, čo nemusí byť žiaduce a môže zhoršiť situáciu vodiča. V rámci toho istého členského štátu diskriminuje dotknutá požiadavka medzi miestnymi vodičmi a vodičmi z iných členských štátov. Navyše pracovníci z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie sú v objektívne zložitejšej situácii, pretože na účely výkonu ich práva na dovolenku budú musieť cestovať na väčšie vzdialenosti a stratiť viac času v porovnaní s pracovníkmi z regiónov nachádzajúcich sa v okolí centra Únie.
327. V treťom rade Bulharská republika tvrdí, že povinnosť návratu vodičov porušuje aj zásadu rovnosti členských štátov vzhľadom na jasne nepriaznivejšie postavenie, v ktorom sú členské štáty nachádzajúce sa na okraji Únie.
328. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
329. Litovská republika, Bulharská republika a Rumunsko tvrdia, že povinnosť návratu vodičov porušuje zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie v troch ohľadoch: po prvé vytvára diskrimináciu medzi dopravcami, po druhé vedie k diskriminácii medzi vodičmi
a po tretie vytvára diskrimináciu medzi jednotlivými členskými štátmi.
330. Na úvod treba pripomenúť, že ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 79 vyššie, porovnateľnosť rôznych situácií sa posudzuje s prihliadnutím na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý zavádza dotknutý rozdiel. Ciele dotknutého ustanovenia boli vysvetlené v bode 196 a nasl. vyššie, na ktoré odkazujem.
331. Pokiaľ ide v prvom rade o diskrimináciu medzi dopravcami,
ktorú údajne vytvára povinnosť návratu vodičov, treba najprv zdôrazniť, že ako bolo uvedené v bode 167 vyššie, povinnosť návratu vodičov sa uplatňuje bez rozdielu a rovnako na každý dopravný podnik, ktorý vykonáva cestnú dopravu patriacu do pôsobnosti nariadenia č. 561/2006. Ustanovenie sa uplatňuje bez ohľadu na štátnu príslušnosť zamestnávateľa (a tiež vodiča).
332. Z toho vyplýva, že táto povinnosť ako taká výslovne nezavádza rozlišovanie medzi dopravnými podnikmi.
333. Uvedené tri členské štáty však v podstate tvrdia, že napriek tomu, že povinnosť návratu vodičov sa uplatňuje bez rozdielu na všetky dopravné podniky, ovplyvňuje viac dopravné podniky usadené v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie, čo vedie k diskriminácii zakázanej právom Únie.
334. V tejto súvislosti som uviedol v bode 174 vyššie, že povinnosť návratu vodičov môže viac ovplyvniť dopravné podniky, ktoré sa z vlastných obchodných dôvodov rozhodli usadiť sa v členskom štáte na okraji Únie, pričom však trvale alebo väčšinou vykonávajú svoje činnosti v iných vzdialených členských štátoch, v ktorých poskytujú podstatnú časť svojich dopravných služieb bez toho, aby využili svoje právo usadiť sa v týchto členských štátoch, ktoré im zaručuje právo Únie.(177)
335. Z posúdenia vplyvu, ako bolo uvedené v bode 229 vyššie, okrem toho vyplýva, že veľká časť dopravných podnikov, vrátane podnikov nachádzajúcich sa na okraji Únie, už vykonávala svoje činnosti spôsobom zlučiteľným s povinnosťou návratu vodičov.
336. Ako bolo uvedené v bode 230 vyššie, za týchto okolností chcel normotvorca Únie regulovať práve prax „nomádstva vodičov“, ktorá sa týkala nezanedbateľného počtu vodičov a bola identifikovaná ako jeden z faktorov prispievajúcich k zhoršovaniu ich sociálnych podmienok, aby sledoval strategické ciele nariadenia 2020/1054, ktorými sú zlepšiť pracovné podmienky vodičov, zaručiť spravodlivú a nenarušenú hospodársku súťaž medzi dopravcami a prispieť k bezpečnosti cestnej premávky pre všetkých jej účastníkov.(178)
337. Ako som však zdôraznil v bode 220 vyššie, Súdny dvor už uznal, že normotvorca Únie je oprávnený prispôsobiť legislatívny akt, aby obnovil rovnováhu prítomných záujmov s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu vodičov prostredníctvom zmeny podmienok, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb.
338. Harmonizačné opatrenie Únie má však nevyhnutne rôzne účinky v jednotlivých členských štátoch.(179) Normotvorca nemôže byť povinný kompenzovať také rozdiely v nákladoch medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré vyplývajú z ich výberu ekonomického modelu a z odlišných podmienok, v ktorých sa nachádzajú(180) v dôsledku toho výberu, ako sú rozdiely vyplývajúce z geografických podmienok.(181)
339. Ďalej treba uviesť, že v rámci obmedzeného súdneho preskúmania, ktoré Súdny dvor v takej oblasti, ako je dopravná politika, uznal aj v prípade rešpektovania zásady rovnosti zaobchádzania,(182) súd Únie nemôže nahrádzať svojím posúdením posúdenie normotvorcu Únie tým, že spochybní rozhodnutie normotvorcu zabrániť prijatím ustanovenia, ktoré sa bez rozdielu uplatňuje na každý dopravný podnik, niektorým praktikám, ktoré boli identifikované ako praktiky prispievajúce k zhoršovaniu sociálnych podmienok vodičov, aj keď toto rozhodnutie znamená, že určité podniky, ktoré si vybrali jeden ekonomický model, budú musieť znášať vyššie náklady.
340. Pokiaľ ide o tvrdenia Litovskej republiky založené na tom, že údajná diskriminácia, ktorú dotknuté ustanovenie vytvára voči podnikom z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie, bráni výkonu slobôd vnútorného trhu, odkazujem na úvahy obsiahnuté v bodoch 167 až 180 vyššie, v ktorých som vysvetlil dôvody, pre ktoré povinnosť návratu vodičov neporušuje ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti základných slobôd.
341. Pokiaľ ide v druhom rade o diskrimináciu medzi vodičmi,
ktorú podľa Litovskej republiky a Bulharskej republiky vytvára povinnosť návratu vodičov, subsidiárne(183) uvádzam, že situácia vodičov zamestnaných v dopravných podnikoch usadených v členských štátoch nachádzajúcich sa na geografickom okraji Únie a situácia vodičov, ktorí pracujú pre dopravcov usadených v členských štátoch nachádzajúcich sa v centre Únie, sú porovnanteľné, pokiaľ ide o právo môcť sa vrátiť v primeranej dobe do miesta ich bydliska.
342. Za týchto okolností je ťažké domnievať sa, že normotvorca Únie sa tým, že nezaviedol rozdiel medzi jednotlivými pracovníkmi v závislosti od väčšej alebo menšej vzdialenosti, ktorú musia prekonať, aby sa vrátili domov alebo do operačného centra svojho zamestnávateľa, dopustil zjavného pochybenia alebo jasne prekročil svoju voľnú úvahu, a tak skupine pracovníkov odoprel alebo obmedzil právo na návrat vzhľadom na ekonomický model, ktorý si zvolil ich zamestnávateľ.
343. V tejto súvislosti súhlasím so stanoviskom Rady, že všetci vodiči z odvetvia cestnej dopravy sa nachádzajú v porovnateľnej situácii, pokiaľ ide o ich právo na návrat, a musia im byť preto priznané rovnaké práva napriek rôznym nákladom, ktoré výkon tohto práva spôsobuje ich zamestnávateľom v závislosti od ekonomických modelov, ktoré si zvolili.
344. Pokiaľ ide v treťom rade o diskrimináciu medzi jednotlivými členskými štátmi,
ktorú údajne vytvára povinnosť návratu vodičov, aj keby niektoré členské štáty boli dotknutým ustanovením nepriamo zasiahnuté viac ako iné, ako som práve uviedol, Súdny dvor už rozhodol, že pokiaľ sa akt Únie, ktorého predmetom je zjednotiť normy členských štátov, uplatňuje rovnako na všetky členské štáty, nemožno ho považovať za diskriminačný, keďže takýto harmonizačný akt má nevyhnutne rôzne účinky v závislosti od predchádzajúceho stavu jednotlivých vnútroštátnych právnych úprav.(184)
345. Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že treba zamietnuť všetky žalobné dôvody uvedené proti článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktoré sa zakladajú na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie.
h)      Záver k dôvodom týkajúcim sa povinnosti návratu vodičov
346. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť všetky žalobné dôvody, ktoré uvádza Litovská republika vo veci C‑541/20, Bulharská republika vo veci C‑543/20, Rumunsko vo veci C‑546/20 a Poľská republika vo veci C‑553/20, proti článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, ktorý upravuje povinnosť návratu vodičov.
2.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne
347. Bulharská republika (vec C‑543/20), Rumunsko (vec C‑546/20) a Maďarsko (vec C‑551/20) napádajú článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, ktorý upravuje zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne.(185) Tieto tri členské štáty uvádzajú proti tomuto ustanoveniu niekoľko žalobných dôvodov.
a)      O porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
348. Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality.
349. Tieto tri členské štáty jednak spochybňujú ako takú proporcionalitu
zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, upraveného v uvedenom ustanovení. Tvrdia predovšetkým, že toto opatrenie je zjavne nevhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou, že nie je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov a že ide nad rámec toho, čo je na dosiahnutie týchto deklarovaných cieľov nevyhnutné. Rumunsko a Maďarsko okrem toho spochybňujú aj preskúmanie proporcionality
vykonané normotvorcom Únie. Tieto členské štáty predovšetkým tvrdia, že normotvorca Únie nezohľadnil pri prijatí dotknutého ustanovenia podstatné skutočnosti.
350. Pokiaľ ide v prvom rade o žalobné dôvody týkajúce sa proporcionality
zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality, pretože vzhľadom na súčasný stav európskej infraštruktúry predstavuje uvedený zákaz, ktorý je v ňom upravený, povinnosť, ktorú je neprimerane ťažké alebo dokonca nemožné dodržiavať. Vzhľadom na nedostatočný počet chránených parkovacích plôch a vhodných ubytovacích zariadení nachádzajúcich sa v ich blízkosti, sú totiž vodiči a dopravné podniky často konfrontovaní s požiadavkami, ktoré je nemožné dodržať. Za týchto okolností toto opatrenie nemožno vykonať tak, aby boli dosiahnuté sledované ciele, čo preukazuje jeho zjavnú nevhodnosť. Navyše toto opatrenie zjavne neúmerne zaťažuje vodičov a dopravné podniky. Normotvorca Únie sa teda stanovením takejto v praxi neuplatniteľnej požiadavky dopustil zjavne nesprávneho posúdenia.
351. Bulharská republika a Maďarsko zdôrazňujú, že už v posúdení vplyvu – sociálna časť Komisia na viacerých miestach uviedla, že v Únii vo všeobecnosti chýbajú vhodné zariadenia na odpočinok a chránené parkovacie plochy.(186) Nedostatočný stav zariadení v Únii vyplýva aj zo štúdie zverejnenej Komisiou vo februári 2019 o bezpečných a chránených parkovacích miestach (ďalej len „štúdia z roku 2019“)(187), na ktorú tri vyššie uvedené členské štáty odkazujú. Podľa tejto štúdie z 300 000 parkovacích miest, ktoré sú v Únii určené pre nákladné vozidlá, je iba približne 47 000 čiastočne chránených a iba 7 000 deklaruje certifikovanú úroveň bezpečnosti. Keďže priemerný dopyt po parkovacích miestach v noci sa odhaduje na takmer 400 000 miest, vyplýva z toho deficit približne 100 000 miest, pričom veľmi málo existujúcich plôch okrem toho zaručuje vhodnú úroveň ochrany a bezpečnosti. Z tejto štúdie navyše vyplýva nerovnomerné rozdelenie bezpečných a chránených parkovacích miest vo vzťahu k európskym tranzitným koridorom, keďže 7 000 certifikovaných parkovacích miest sa nachádza iba v niektorých členských štátoch. Okrem toho EHSV, ako aj viaceré členské štáty, zdôraznili túto situáciu počas legislatívneho postupu.
352. Hoci sú otázky parkovacích plôch a vhodného ubytovania odlišné, úzko spolu súvisia v tom zmysle, že pre vodiča je vhodné iba ubytovanie, ktoré sa nachádza v blízkosti vhodnej a chránenej parkovacej plochy, o ktorej vie, že jeho náklad tam bude v bezpečí. Obmedzený počet takýchto parkovacích plôch ešte viac obmedzuje počet potenciálnych ubytovaní, ktoré vodič môže použiť aby čerpal dobu svojho týždenného odpočinku.
353. Bulharská republika tiež uvádza, že nedostatočnosť infraštruktúry preukazuje povinnosť Komisie podľa článku 1 bodu 7 nariadenia 2020/1054 predložiť Parlamentu a Rade správu o dostupnosti vhodných zariadení na odpočinok pre vodičov najneskôr do 31. decembra 2024. Rumunsko dodáva, že tento článok ukladá Komisii povinnosť uverejniť zoznam všetkých parkovacích plôch. Na tento účel však nebola do dnešného dňa vytvorená žiadna internetová stránka.
354. Rumunsko tvrdí aj to, že aby vodiči, ktorí sa nachádzajú na trasách bez bezpečných a chránených parkovacích plôch, dodržali dotknuté ustanovenie, nemajú inú možnosť iba použiť nechránené plochy, na ktorých nechajú vozidlá počas doby svojho odpočinku čerpanej vo vhodnom ubytovacom zariadení bez dozoru, v dôsledku čoho sa vozidlo môže stať predmetom trestnej činnosti. Podľa Dohovoru o prepravnej zmluve v medzinárodnej cestnej doprave (CMR), podpísaného v Ženeve 19. mája 1956, však dopravca zodpovedá za úplnú alebo čiastočnú stratu alebo škodu, ku ktorej dôjde od okamihu prevzatia tovaru do okamihu dodania, ako aj za omeškanie s dodaním. Pri súčasnom stave infraštruktúry teda prijaté legislatívne riešenie nezlepšuje pracovné podmienky vodičov, ale práve naopak môže mať za následok ich zvýšenú únavu a stres, ako aj riziká pre ich bezpečnosť, tovar a vozidlo. V rovnakom zmysle Bulharská republika tvrdí, že nedostatok chránených parkovacích plôch pre nákladné vozidlá v Únii zvyšuje riziko krádeží a dopravcom spôsobuje problémy s poistením.
355. Bulharská republika tiež dodáva, že nemožnosť dodržať zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne vystavuje vodičov a dopravcov riziku, že im budú uložené sankcie, ktoré môžu viesť k strate bezúhonnosti, a teda prístupu na trh cestnej nákladnej dopravy v Únii. V tejto súvislosti je irelevantné, že zoznam najvážnejších porušení pravidiel Únie neobsahuje porušenie zákazu čerpať pravidelný týždenný odpočinok vo vozidle.
356. V tejto súvislosti Rumunsko a Maďarsko odkazujú na nariadenie (EÚ) č. 1315/2013(188), najmä na jeho článok 38 ods. 3 a jeho článok 39 ods. 2 písm. c), ako aj na revidované usmernenia pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete stanovené v tomto nariadení a spomenuté v odôvodnení 19 nariadenia 2020/1054. Aj tieto ustanovenia preukazujú nedostatočnosť súčasného stavu európskej infraštruktúry.
357. Maďarsko okrem toho uvádza, že článok 8a ods. 3 a 4 nariadenia 2020/1054 obsahuje opakované výzvy na vytvorenie bezpečných a chránených parkovacích plôch.(189) Navyše opatrenia zamerané na vytvorenie bezpečných a chránených parkovacích plôch môžu mať svoje účinky až v budúcnosti, pričom nebolo stanovené žiadne primerané prechodné obdobie a dotknutý zákaz je navyše absolútny. Bulharská republika napáda aj neexistenciu prechodného obdobia pre nadobudnutie účinnosti dotknutého ustanovenia.
358. Bulharská republika ďalej tvrdí, že členské štáty nemajú žiadnu povinnosť zabezpečiť, aspoň do určitého dátumu, dostatočné vhodné ubytovacie zariadenia, ako aj chránené a bezpečné parkovacie plochy. Členský štát tak môže mať sklony k tomu, aby nerozširoval svoju infraštruktúru, a tak obmedzil na svojom území poskytovanie dopravných služieb zahraničnými dopravcami.
359. Bulharská republika rovnako tvrdí, že zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne so sebou prináša významné dodatočné náklady pre dopravcov, z ktorých väčšina je MSP, keďže dopravca je povinný zaplatiť za ubytovanie vhodné na čerpanie týždenného odpočinku vodičov v prípade, keď sa vodiči nachádzajú mimo svojho bydliska.(190) Z toho vyplývajú aj výdavky na prípadné zachádzky a cesty naprázdno, odôvodnené len snahou nájsť vhodné ubytovanie. Výdavky, ktoré budú musieť bulharskí dopravcovia vynaložiť z dôvodu tohto oparenia, sa odhadujú na 143 miliónov eur. V rovnakom zmysle Rumunsko tvrdí, že uvedené opatrenie je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľu, ktorým je zníženie administratívneho a finančného zaťaženia dopravných podnikov.
360. Bulharská republika navyše tvrdí, že výklad pojmu „vhodné ubytovacie zariadenie“ je zdrojom právnej neistoty, čo, ako priznáva Komisia, vedie k aplikačným problémom.(191) Rumunsko zase tvrdí, že rozdiel medzi členskými štátmi v sankciách za porušenie zákazu čerpania pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, zdôraznený v posúdení vplyvu – sociálna časť,(192) nariadenie 2020/1054 nevyriešilo, takže členské štáty budú naďalej uplatňovať rôzne sankcie a tak predlžovať stav právnej neistoty pre dopravcov a vodičov. Legislatívne riešenie je tak nevhodné aj z tohto pohľadu, keďže je v rozpore s cieľom nariadenia 2020/1054, ktorým je zjednotiť výklad a uplatňovane pravidiel a zjednodušiť cezhraničné jednotné uplatňovanie sociálnej právnej úpravy.
361. Tri vyššie uvedené členské štáty ďalej spochybňujú relevanciu rozsudku Vaditrans(193). Podľa Maďarska a Rumunska tak tento rozsudok nemá v prejednávaných veciach žiadny vplyv. Výklad tohto rozsudku skôr naznačuje, že v súdnom konaní nebol Súdnemu dvoru predložený žiaden údaj o zariadeniach na odpočinok dostupných v členských štátoch, a teda Súdny dvor takýto údaj ani nezohľadnil. Možno sa preto domnievať, že Súdny dvor neskúmal otázku proporcionality, pretože neposúdil okolnosť, ktorá je relevantná pre uplatňovanie spornej právnej úpravy, a síce to, že zákaz čerpania týždenného odpočinku v kabíne je často nemožné uplatniť v praxi z dôvodu nedostatočného počtu zariadení na odpočinok dostupných v členských štátoch. Súdny dvor odpovedal na otázku týkajúcu sa výkladu, zatiaľ čo v tomto prípade treba určiť, či s prihliadnutím na dostupné informácie normotvorca správne vykonal svoju voľnú úvahu a rešpektoval požiadavku proporcionality.
362. Rumunsko tiež poznamenáva, že v nadväznosti na uvedený rozsudok sa nariadenie č. 561/2006 musí v každom prípade vykladať v tom zmysle, že zakazuje čerpanie doby pravidelného týždenného odpočinku v kabíne vozidla. Článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 však potvrdzuje tento zákaz a ďalej ho spresňuje. Bulharská republika tiež tvrdí, že nariadenie 2020/1054 nielen vykonáva rozsudok Vaditrans, ale pridáva požiadavku, podľa ktorej sa doba odpočinku čerpá vo vhodnom, z rodového hľadiska primeranom ubytovacom zariadení s primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami.
363. Bulharská republika a Rumunsko napokon tvrdia, že existujú vhodné alternatívne opatrenia, ktoré sú menej obmedzujúce. Tak po prvé podľa samotnej Komisie treba umožniť vodičom, aby čerpali svoj pravidelný týždenný odpočinok v kabíne pod podmienkou, že ide o slobodné rozhodnutie vodiča alebo že je to odôvodnené okolnosťami.(194) Po druhé iným možným opatrením je zavedenie výnimky v prípadoch, keď v okruhu určenom na základe lokalizácie vodiča chýbajú vhodné ubytovacie zariadenia. Po tretie iným možným prístupom, ktorý navrhol VR, je neuplatňovať zákaz odpočinku v kabíne, ak sa doba týždenného odpočinku v rozsahu 45 hodín trávi v mieste, kde je postačujúca úroveň bezpečnosti a vhodné sociálne zariadenia a ak je kabína vodiča v súlade so špecifikáciami, ktoré budú stanovené výborom pre cestnú dopravu. Po štvrté možno zaviesť prechodné obdobie, na záver ktorého Komisia konštatuje dostatočnosť ubytovacích zariadení a chránených a bezpečných parkovacích plôch v celej Únii. Toto prechodné obdobie môže sprevádzať povinnosť členských štátov zaručiť, že podniknú kroky nevyhnutné na vytvorenie vhodnej infraštruktúry.
364. Pokiaľ ide v druhom rade o žalobné dôvody týkajúce sa preskúmania proporcionality
zákazu odpočinku v kabíne normotvorcom Únie, Rumunsko a Maďarsko tvrdia, že normotvorca Únie nezohľadnil pri prijatí dotknutého ustanovenia podstatné skutočnosti.
365. Tieto dva členské štáty tvrdia, že z informácií dostupných v čase prijatia článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 vyplýva, že normotvorca Únie poznal súčasný nedostatočný stav európskej infraštruktúry. Posúdenie vplyvu však opisuje deficit parkovacích plôch a vhodných ubytovacích zariadení ako faktor, ktorý praje praxi čerpania doby odpočinku v kabíne vozidla. Komisia dokonca spresnila, že vzhľadom na túto situáciu majú vodiči lepšie podmienky pre odpočinok v kabíne ako v prípade, ak by využili iné dostupné riešenia.(195) Navyše rozsah tohto deficitu uviedla Komisia v štúdii z roku 2019. Okrem toho článok 8a ods. 3 a 4 nariadenia č. 561/2006, zmenený nariadením 2020/1054, obsahuje opakované výzvy na vytvorenie bezpečných a chránených parkovacích plôch, čo preukazuje, že normotvorca prijal napadnutú požiadavku s vedomím, že existuje nedostatočný počet parkovacích plôch vhodnej kvality. Z toho vyplýva, že normotvorca Únie sa dopustil zjavného pochybenia, keď nezohľadnil podstatné skutočnosti, a to údaje o deficite bezpečných a chránených parkovacích miest, a neposúdil relevantné dôkazy.
366. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
i)      Úvodné pripomienky
367. Článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, ktorého proporcionalitu spochybňujú Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko, zmenil článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006.
368. Vo svojom skoršom znení článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 stanovoval, že „ak sa tak vodič rozhodne, môžu sa doby denného odpočinku[(196)] a doby skráteného týždenného odpočinku[(197)] mimo základne čerpať vo vozidle, pokiaľ je vybavené vhodnými zariadeniami na spanie pre každého vodiča a vozidlo nie je v pohybe“.
369. Ako vyplýva z jeho znenia, toto ustanovenie sa týkalo výlučne doby denného odpočinku a doby skráteného týždenného odpočinku, pričom za určitých podmienok umožňovalo vodičom, aby čerpali tieto doby odpočinku vo vozidle. Naproti tomu sa toto ustanovenie výslovne netýkalo doby pravidelného týždenného odpočinku.
370. V rozsudku Vaditrans však Súdny dvor rozhodol, že keďže uvedené ustanovenie podľa svojho znenia výslovne umožňovalo iba čerpanie doby denného odpočinku a doby skráteného
týždenného odpočinku vo vozidle (pokiaľ je vybavené vhodnými zariadeniami na spanie pre každého vodiča a nie je v pohybe), malo sa vykladať v tom zmysle, že zakazovalo čerpanie doby pravidelného
týždenného odpočinku vo vozidle.(198)
371. V nadväznosti na tento rozsudok článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 – ustanovenie, ktorého zákonnosť je napadnutá v prejednávaných veciach – zmenil článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tým, že odteraz výslovne upravil zákaz čerpania pravidelného týždenného odpočinku v kabíne. Nové, zmenené znenie tohto ustanovenia, tak stanovuje, že „doby pravidelného týždenného odpočinku a každá doba týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín, ktoré sa čerpajú ako náhrada za predchádzajúce doby skráteného týždenného odpočinku, sa nesmú čerpať vo vozidle“, ale musia sa čerpať „vo vhodnom, z rodového hľadiska primeranom ubytovacom zariadení s primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami“. Rovnako je spresnené, že „všetky náklady na ubytovanie mimo vozidla hradí zamestnávateľ“.
372. Práve v takomto kontexte Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko napádajú proporcionalitu tohto ustanovenia. V tejto súvislosti z judikatúry uvedenej v bode 52 a nasl. vyššie vyplýva, že na účely preskúmania proporcionality opatrenia musí Súdny dvor overiť, či jeho prijatím normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky,(199) keď zvolil opatrenie, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré malo sledovať alebo ktoré spôsobuje neprimerané ťažkosti vo vzťahu k sledovaným cieľom.
373. Pokiaľ ide o ciele dotknutého ustanovenia, nie je sporné, že toto ustanovenie má sledovať strategické ciele nariadenia 2020/1054, ktoré som už spomenul v bode 197 vyššie. Predovšetkým, ako vyplýva z odôvodnenia 13 nariadenia 2020/1054,(200) toto ustanovenie má podporiť sociálny pokrok zlepšením pracovných podmienok vodičov, čo prispieva aj k zvýšeniu bezpečnosti na cestách a harmonizácii podmienok hospodárskej súťaže v odvetví cestnej dopravy.
374. Tri vyššie uvedené členské štáty nespochybňujú legitimitu týchto cieľov. Naproti tomu napádajú vhodnosť a nevyhnutnosť tohto opatrenia a tvrdia aj to, že ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie uvedených deklarovaných cieľov.
375. Rada a Parlament však k tomu uvádzajú, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 v skutočnosti nezaviedol zákaz čerpania pravidelného týždenného odpočinku v kabíne do právneho poriadku Únie, keďže tento zákaz už existoval podľa predchádzajúceho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku Vaditrans. Normotvorca Únie teda iba kodifikoval tento výklad.
376. Uvedené tri členské štáty však spochybňujú relevanciu rozsudku Vaditrans pre prejednávanú vec. Za týchto okolností sa domnievam, že pred podrobným posúdením tvrdení založených na porušení zásady proporcionality, ktoré uviedli tie isté členské štáty, treba na úvod posúdiť tento rozsudok a objasniť jeho relevanciu pre prejednávané veci.
ii)    O rozsudku Vaditrans a jeho význame
377. Vo veci Vaditrans belgická Conseil d’État (Štátna rada) položila Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky v spore, ktorý prejednávala, začatom na návrh dopravného podniku Vaditrans, ktorý navrhoval zrušenie kráľovského výnosu, podľa ktorého bolo možné uložiť pokutu v prípade, keď vodič kamióna čerpal svoj pravidelný týždenný odpočinok vo vozidle.
378. V tomto kontexte sa belgická Conseil d’État (Štátna rada) pýtala Súdneho dvora, či sa článok 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 vo svojom skoršom znení uvedenom v bode 368 vyššie mal vykladať v tom zmysle, že doby pravidelného týždenného odpočinku nemožno čerpať vo vozidle.
379. Ako som uviedol v bode 370 vyššie, Súdny dvor vo svojom rozsudku rozhodol, že toto ustanovenie sa má vykladať v tom zmysle, že zakazuje čerpanie doby pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle.(201) Po tom, čo Súdny dvor uviedol, že takýto výklad potvrdzuje genéza uvedeného ustanovenia a kontext, v ktorom sa nachádza, zdôraznil, že tento výklad „zjavne smeruje k dosiahnutiu cieľov [nariadenia č. 561/2006] spočívajúcich v zlepšení pracovných podmienok vodičov a bezpečnosti na cestách“(202). V tejto súvislosti Súdny dvor ďalej spresnil, že hoci sa konštrukcia vozidiel a kabín značne zlepšila, nič to nemení na skutočnosti, že kabína kamióna „zrejme nie je miestom na odpočinok prispôsobeným na doby odpočinku dlhšie, než sú doby denného odpočinku a doby skráteného týždenného odpočinku“ a že vodiči by mali mať možnosť stráviť doby svojho pravidelného týždenného odpočinku „na mieste, ktoré poskytuje zodpovedajúce a vhodné podmienky ubytovania“(203).
380. Súdny dvor rovnako zdôraznil, že opačný výklad by znamenal, že vodič by mohol čerpať všetky doby odpočinku v kabíne vozidla a že doby odpočinku tohto vodiča by sa teda čerpali na mieste, ktoré neposkytuje zodpovedajúce podmienky ubytovania, čo by nemohlo prispieť k dosiahnutiu cieľa spočívajúceho v zlepšení pracovných podmienok vodičov.(204)
381. Súdny dvor ďalej dodal, že prípadné zhoršenie podmienok, za ktorých môžu vodiči čerpať doby týždenného odpočinku alebo ťažkosti s preukazovaním splnenia tejto požiadavky, nemôžu odôvodniť nedodržiavanie záväzných ustanovení nariadenia č. 561/2006, ktoré sa vzťahujú na doby odpočinku vodičov.(205)
382. Tri členské štáty, ktoré spochybňujú proporcionalitu dotknutého ustanovenia, však uvádzajú viaceré tvrdenia, ktoré majú spochybniť relevanciu rozsudku Vaditrans v prejednávaných veciach.
383. V prvom rade Maďarsko a Rumunsko tvrdia, že vec Vaditrans nie je relevantná, pretože v tejto veci, ktorá sa týkala návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci výkladu, Súdny dvor neskúmal otázku proporcionality povinnosti zavedenej nariadením č. 561/2006 vo vzťahu ku konkrétnym možnostiam vykonania tohto ustanovenia. Súdny dvor neposudzoval nemožnosť uplatňovať zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne.
384. Domnievam sa však, že takéto tvrdenie sa v podstate rovná spochybneniu rozsudku Súdneho dvora a má dokonca ex post
napadnúť platnosť uvedeného ustanovenia nariadenia č. 561/2006, ktoré bolo predmetom výkladu Súdneho dvora v tomto rozsudku. Týmto tvrdením totiž uvedené členské štáty v konečnom dôsledku tvrdia, že skoršie znenie článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku Vaditrans, bolo neplatné, pretože bolo v rozpore so zásadou proporcionality, pričom Súdny dvor vo svojej analýze nezohľadnil, že bolo nemožné alebo neprimerane ťažké dodržiavať zákaz čerpania pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle vyplývajúci z výkladu tohto ustanovenia, ktorý prijal v tomto rozsudku.
385. Tvrdenie uvádzané v žalobe o neplatnosť podanej proti jednému ustanoveniu, ktoré sa zakladá na neplatnosti predchádzajúceho znenia tohto ustanovenia tak, ako ho vyložil Súdny dvor v predchádzajúcom rozsudku, je však podľa môjho názoru bezpochyby neprípustné. V tomto prípade je predmetom žalôb podaných dotknutými členskými štátmi návrh na zrušenie článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 a nie návrh na zrušenie predchádzajúceho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006, ktoré bolo nahradené uvedeným ustanovením.
386. Navyše a analogicky v žalobe o neplatnosť podanej proti ustanoveniu právneho aktu Únie sa podľa môjho názoru členský štát nemôže pokúšať spochybniť ani výklad predchádzajúceho znenia tohto ustanovenia prijatý Súdnym dvorom v rozsudku vyhlásenom v prejudiciálnom konaní.
387. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že v súlade s článkom 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie majú vlády členských štátov možnosť zúčastniť sa na prejudiciálnom konaní a predovšetkým predložiť pripomienky v tomto konaní. Ak chce členský štát tvrdiť, že ustanovenie Únie, ktoré je predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je neplatné alebo chce argumentovať v prospech určitého výkladu tohto ustanovenia, môže naozaj vstúpiť do prejudiciálneho konania ako vedľajší účastník a uviesť svoju argumentáciu. Nemôže tak však urobiť v následnej žalobe, ktorej predmetom je návrh na zrušenie nového ustanovenia, ktoré zmenilo uvedené predchádzajúce ustanovenie.
388. Z toho vyplýva, že ak sa vyššie uvedené členské štáty domnievali, že predchádzajúce znenie článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 bolo neplatné alebo sa malo vykladať určitým spôsobom, mohli a mali uviesť svoje tvrdenia ako vedľajší účastníci konania vo veci Vaditrans. Tieto členské štáty nemôžu spochybňovať ani platnosť uvedeného ustanovenia, ani výklad prijatý Súdnym dvorom v tomto rozsudku, v konaní o prejednávaných žalobách, ktorých predmetom je návrh na zrušenie najmä článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054.
389. V druhom rade Bulharská republika a Rumunsko tvrdia aj to, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 nielen kodifikuje rozsudok Vaditrans, ale pridáva ďalšie požiadavky.
390. V tejto súvislosti však zo znenia článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 vyplýva, že v porovnaní so skorším znením článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku Vaditrans, nové ustanovenie zrejme
pridáva tri ďalšie požiadavky. Po prvé nové znenie tohto ustanovenia neodkazuje len na „dobu pravidelného týždenného odpočinku“, ale aj na „každú dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín, ktoré sa čerpajú ako náhrada za predchádzajúce doby skráteného týždenného odpočinku“. Po druhé toto ustanovenie spresňuje, že tieto doby odpočinku sa musia čerpať „vo vhodnom, z rodového hľadiska primeranom ubytovacom zariadení s primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami“. Po tretie toto ustanovenie spresňuje, že „všetky náklady na ubytovanie mimo vozidla hradí zamestnávateľ“.
391. Pokiaľ ide o prvú požiadavku, treba uviesť, že sa na ňu vzťahuje výklad skoršieho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 prijatý Súdnym dvorom v rozsudku Vaditrans. Ako som totiž uviedol v bode 379 vyššie, v tomto rozsudku Súdny dvor výslovne rozhodol, že kabína kamióna nie je miestom odpočinku prispôsobeným na doby odpočinku dlhšie, než sú doby denného odpočinku a doby skráteného týždenného odpočinku.(206) Z toho vyplýva, že dokonca aj pred prijatím nariadenia 2020/1054 doby týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín čerpané ako náhrada za predchádzajúce doby skráteného týždenného odpočinku nebolo možné čerpať vo vozidle.
392. Rovnako druhá požiadavka uvedená v bode 390 vyššie vyplýva priamo z rozsudku Vaditrans. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor výslovne rozhodol, že vodiči musia mať možnosť stráviť dobu ich pravidelného týždenného odpočinku „na mieste, ktoré poskytuje zodpovedajúce a vhodné podmienky ubytovania“(207). To zahŕňa nepriamo, ale nepochybne požiadavku, aby toto miesto bolo prispôsobené tak pre ženy, ako aj pre mužov, a pokiaľ ide o vhodné
ubytovacie zariadenie, aby toto zariadenie bolo vybavené primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami.
393. Pokiaľ ide po tretie o požiadavku, aby práve zamestnávateľ hradil všetky náklady na ubytovanie mimo vozidla, aj táto požiadavka podľa môjho názoru nepriamo vyplýva zo zákazu čerpania pravidelného týždenného odpočinku v kabíne tak, ako vyplýva z rozsudku Vaditrans, vykladaného s prihliadnutím na účel dotknutého ustanovenia. Jednak totiž „miesto odpočinku prispôsobené na dlhšie doby odpočinku“, spomínané Súdnym dvorom v tomto rozsudku, má v prípade pravidelného týždenného odpočinku nahradiť kabínu kamióna. Kabínu síce v zásade dáva k dispozícii zamestnávateľ, ale Súdny dvor ju uznal za miesto, ktoré neposkytuje podmienky ubytovania prispôsobené na takéto doby.(208) „Prispôsobené miesto odpočinku“, ktoré ju má nahradiť, logicky musí dať k dispozícii rovnako zamestnávateľ. Okrem toho, uložiť vodičovi povinnosť hradiť náklady na ubytovanie na „mieste odpočinku prispôsobenom na dlhšie doby odpočinku“ by bolo podľa môjho názoru v rozpore s účelom uvedeného ustanovenia uznaným Súdnym dvorom, ktorým je zlepšiť pracovné podmienky zamestnancov v odvetví cestnej dopravy a zlepšiť celkovú bezpečnosť na cestách.(209)
394. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že prijatím článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 normotvorca nezaviedol do právneho poriadku Únie taký zákaz čerpať pravidelný týždenný odpočinok v kabíne, aký upravuje toto ustanovenie, ale iba kodifikoval existujúce právo vyplývajúce zo skoršieho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku Vaditrans.
395. Za týchto okolností v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 52 a nasl. a s bodom 372 vyššie, bude musieť preskúmanie žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality, ktoré uviedli Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko, overiť, či kodifikovaním existujúceho práva
normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky, keď zvolil opatrenie, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré malo sledovať alebo ktoré spôsobuje neprimerané ťažkosti vo vzťahu k sledovaným cieľom. Práve z tohto pohľadu treba preskúmať jednotlivé tvrdenia uvádzané tromi dotknutými členskými štátmi, ktoré majú spochybniť proporcionalitu článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054.
iii) O proporcionalite článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054
396. Tieto tri členské štáty uvádzajú na úvod tvrdenia založené na nevhodnosti a neprimeranosti dotknutého opatrenia vzhľadom na súčasný stav európskej infraštruktúry a konkrétne nedostatočný počet chránených parkovacích plôch a vhodných ubytovacích zariadení nachádzajúcich sa v ich blízkosti, ktorý nadmerne sťažuje alebo dokonca znemožňuje dodržiavanie zákazu čerpania pravidelného týždenného odpočinku v kabíne.
397. V tejto súvislosti treba uviesť, že vhodnosť tohto opatrenia na dosiahnutie sledovaných cieľov, ktorých legitimita nie je sporná, už Súdny dvor potvrdil v bode 43 rozsudku Vaditrans, v ktorom rozhodol, že zákaz čerpať dobu pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle má zjavne dosiahnuť ciele nariadenia č. 561/2006 spočívajúce v zlepšení pracovných podmienok vodičov a bezpečnosti cestnej premávky.
398. Pokiaľ ide o prípadnú neprimeranosť rozhodnutia normotvorcu kodifikovať existujúce právo, treba uviesť, že akýkoľvek iný prístup, než je zachovanie zákazu čerpať doby pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle, by mal za následok zníženie sociálnej ochrany vodičov, a teda zhoršenie ich pracovných podmienok v porovnaní s existujúcimi podmienkami, čo by bolo v rozpore s cieľmi dotknutej právnej úpravy, ako aj s rozsudkom Vaditrans.
399. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor výslovne rozhodol, že kabína vozidla je miestom, ktoré neposkytuje
podmienky ubytovania prispôsobené na doby odpočinku dlhšie, než sú doby denného odpočinku a doby skráteného týždenného odpočinku.(210) Každé normatívne riešenie, ktoré by umožňovalo tráviť také doby odpočinku v kabíne, by preto bolo nezlučiteľné s týmto posúdením.
400. Prípadný súčasný nedostatok vhodnej infraštruktúry nemôže teda podľa môjho názoru predstavovať dôvod na to, aby sa legislatívnou cestou umožnilo (alebo dokonca uložilo) vodičom čerpať doby ich pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle, teda na mieste, ktoré nie je prispôsobené na trávenie takejto dlhšej doby odpočinku. Prípadné problémy s infraštruktúrou nesmú byť riešené na úkor sociálnych práv vodičov a v konečnom dôsledku ich zdravia. Z toho vyplýva, že podľa môjho názoru nemožno normotvorcovi vytýkať, že porušil zásadu proporcionality tým, že nezmenil existujúce právo tak, že by obmedzil sociálne práva vodičov tým, že by im umožnil čerpať doby ich pravidelného týždenného odpočinku na nevhodnom mieste.
401. Okrem toho treba zdôrazniť aj to, že dotknuté ustanovenie nezakazuje vodičom, aby vo vozidle čerpali akýkoľvek odpočinok, ale vzťahuje sa výlučne na dobu pravidelného týždenného odpočinku. Táto doba odpočinku sa čerpá iba každé dva alebo tri týždne.(211) Okrem toho ide o druh odpočinku, ktorý podľa článku 1 bodu 6 písm. d) nariadenia 2020/1054 vodiči musia byť schopní čerpať v mieste svojho bydliska na základe povinnosti návratu vodičov, čo obmedzuje tlak údajne vyvíjaný dotknutým opatrením na parkovacie zóny.
402. Všetky alternatívne normatívne riešenia uvádzané dotknutými členskými štátmi sú okrem toho nevhodné na dosiahnutie cieľov sociálnej ochrany sledovaných dotknutou právnou úpravou a všetky by mali za následok zníženie tejto sociálnej ochrany pre vodičov. Pokiaľ ide po prvé o možnosť ponechať na slobodný výber vodičov čerpanie doby ich pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, domnievam sa, že táto možnosť nie je vhodná na základe podobných úvah, aké som vysvetlil v bode 243 vyššie, ktoré sa týkajú rizika, že výber pracovníka ako slabej strany v pracovnoprávnom vzťahu s dopravcom nebude úplne slobodný a že tento pracovník môže byť vystavený tlakom, aby urobil výber, ktorý sa hodí záujmom zamestnávateľa. Po druhé, zavedenie takých výnimiek, o akých sa uvažuje v druhom a treťom alternatívnom riešení, ktoré sú uvedené v bode 363 vyššie, by znamenalo, že vodičom by bolo umožnené, aby čerpali dobu pravidelného týždenného odpočinku na nevhodnom mieste, čo by malo za následok obmedzenie ich sociálnych práv. Po tretie, ani upravenie prechodného obdobia sa nejaví byť vhodné z dôvodov podrobne vysvetlených v bode 499 a nasl. nižšie v rámci analýzy žalobných dôvodov uvádzaných proti článku 3 nariadenia 2020/1054, ktoré sa týkajú dňa nadobudnutia jeho účinnosti.
403. Za týchto okolností nemôžu podľa môjho názoru uspieť ostatné tvrdenia uvádzané dotknutými tromi členskými štátmi, ktoré majú spochybňovať proporcionalitu opatrenia.
404. Ani tvrdenia založené, po prvé, na rizikách pre bezpečnosť tovaru a teda na zodpovednosti dopravcov za jeho stratu, po druhé, na riziku pre dopravcov a vodičov, že im budú uložené sankcie, a po tretie na údajných dodatočných nákladoch pre dopravcov vyplývajúcich z dotknutého ustanovenia, nemôžu preukazovať porušenie zásady proporcionality normotvorcom Únie. Jednak totiž platí, že keďže článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 iba kodifikuje už existujúce právo, jeho prijatie nemohlo v žiadnom prípade znamenať zvýšenie takýchto rizík a nákladov. Za týchto okolností nemožno tvrdiť, že prijatie tohto ustanovenia má v porovnaní s predchádzajúcou situáciou škodlivé účinky na dotknuté subjekty. Okrem toho dotknuté členské štáty nepreukázali, že v súlade s judikatúrou spomenutou v bode 57 vyššie sú ťažkosti pre dopravné podniky, vyplývajúce z prijatia uvedeného ustanovenia, tak neprimerané, že rozhodnutie normotvorcu kodifikovať existujúce právo je zjavne nesprávne.
405. Navyše, pokiaľ ide konkrétne o sankcie, z článku 1 bodu 16 nariadenia 2020/1054 vyplýva, že normotvorca výslovne stanovil, že tieto sankcie musia byť primerané.(212) Hoci je v tejto súvislosti pravda, ako to zdôrazňuje Rumunsko, že nariadenie 2020/1054 neharmonizuje sankcie, neznamená to, že toto rozhodnutie normotvorcu prináša takú právnu neistotu, že by to malo za následok porušenie zásady proporcionality. Ako totiž vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 119 vyššie, normotvorca Únie môže naozaj stanoviť všeobecný právny rámec, ktorý majú v prípade potreby neskôr spresniť najmä členské štáty.
406. Na základe podobnej úvahy treba podľa môjho názoru zamietnuť aj tvrdenie Bulharskej republiky založené na právnej neistote týkajúcej sa pojmu „vhodné ubytovacie zariadenie“, keďže normotvorca nie je povinný podrobne definovať každý pojem právnej úpravy. Okrem toho tým, že normotvorca Únie presne nedefinoval tento pojem, ponechal mieru flexibility pri uplatňovaní ustanovenia, pokiaľ ide o typ ubytovania, ktorý môžu vodiči využiť, čo umožňuje zmierniť možné dôsledky prípadného nedostatočného stavu európskej infraštruktúry.
407. Pokiaľ ide najprv o tvrdenie, že Komisia nezverejnila zoznam všetkých certifikovaných parkovacích plôch, ktorý je povinná zverejniť podľa nového článku 8a ods. 1 nariadenia č. 561/2006, zmeneného článkom 1 bodom 7 nariadenia 2020/1054, hoci takéto tvrdenie môže možno slúžiť na tvrdenie, že Komisia sa dopustila prípadného nesplnenia povinností, nemôže v žiadnom prípade preukazovať, že normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy prijatím článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054.
408. Pokiaľ ide o špeciálnu povinnosť Komisie predložiť správu, upravenú v článku 8a ods. 4 nariadenia č. 561/2006, zmeneného nariadením 2020/1054, podľa ktorého Komisia predloží do 31. decembra 2024 správu Parlamentu a Rade okrem iného o dostupnosti vhodných zariadení na odpočinok pre vodičov a chránených parkovacích zariadení, táto nijako nepreukazuje neprimeranosť dotknutého opatrenia. Preukazuje iba to, že normotvorca uviedol, že ide o oblasť, v ktorej chce byť informovaný o každej situácii, ktorá si môže vyžadovať nové posúdenie.
409. K tvrdeniu Bulharskej republiky, že členský štát môže mať sklony k tomu, aby nerozširoval svoju infraštruktúru, aby tak na svojom území obmedzil poskytovanie dopravných služieb zahraničnými dopravcami, uvádzam, že toto tvrdenie je zjavne hypotetické a nezakladá sa na žiadnej skutočnosti, ktorá by naznačovala, že takáto situácia môže nastať. V každom prípade sa uvedené tvrdenie týka prípadného správania členských štátov a nie toho, že normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy.
410. Napokon k žalobným dôvodom týkajúcim sa preskúmania proporcionality
normotvorcom Únie uvádzam, že Rada a Parlament nepopierajú, že keď normotvorca prijal článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, bol si vedomý všeobecnej otázky nedostatku vhodnej infraštruktúry v celej Únii. Ako uvádza Rumunsko a Maďarsko, na tento problém bolo totiž poukázané v legislatívnom postupe tak v posúdení vplyvu, ako aj v iných štúdiách, ako je napríklad štúdia z roku 2019.
411. Treba však uviesť, že napriek týmto problémom Komisia vo svojom návrhu nariadenia o pracovnom čase, založenom na výsledkoch posúdenia vplyvu, navrhla ustanovenie zodpovedajúce ustanoveniu, ktoré bolo napokon prijaté v článku 1 bode 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, ktoré tiež upravovalo zákaz čerpať dlhšie doby odpočinku, a teda dobu pravidelného týždenného odpočinku, vo vozidle.(213)
412. V medziobdobí Súdny dvor vyhlásil rozsudok Vaditrans, ktorý odstránil akúkoľvek neistotu týkajúcu sa pôsobnosti skoršieho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 a vyložil ex tunc(214) toto ustanovenie v zmysle uvedenom v bode 370 vyššie, čím objasnil, že taký zákaz, aký bol upravený v uvedenom návrhu Komisie, a napokon prijatý v nariadení 2020/1054, už v práve Únie existoval.
413. Za týchto okolností sa domnievam, že nemožno tvrdiť, že normotvorca Únie tým, že prijal článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 a tak kodifikoval existujúce právo, okrem iného v súlade s návrhom nariadenia o pracovnom čase, založeným na posúdení vplyvu, nezohľadnil podstatné skutočnosti, a to údaje o deficite bezpečných a chránených parkovacích miest, na ktoré sa poukázalo v legislatívnom postupe.
414. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť všetky žalobné dôvody, v ktorých sa tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality.
b)      O porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
415. Rumunsko tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 porušuje požiadavky vyplývajúce z článku 91 ods. 2 a z článku 94 ZFEÚ, keďže toto ustanovenie vážne poškodzuje záujmy dopravcov a vodičov.
416. Pokiaľ ide najprv o dopravcov, ich náklady značne prevyšujú náklady na poskytnutie ubytovania pre vodičov. Tieto náklady musia totiž pokryť aj zmeny trás v závislosti od dostupnosti vhodných ubytovacích zariadení a parkovacích plôch, nárast poistného pre zvýšenie rizika spojeného s bezpečnosťou prepravovaného tovaru, nevyhnutnosť vodičov cestovať vzdialenosti navyše, aby našli vhodnú plochu, ako aj náklady na presun vodiča z parkovacej plochy do miesta ubytovania, ktoré sa môže vzhľadom na situáciu opísanú v štúdii z roku 2019 nachádzať v značnej vzdialenosti. Okrem toho dopravcovia utrpia pokles príjmov, keďže nedostatok infraštruktúry má vplyv na konkrétnu možnosť plánovať dlhšie cesty a vykonávať úplne bezpečne dopravu na určitých trasách.
417. Pokiaľ ide ďalej o vodičov, dôsledky, ktoré utrpia dopravcovia, povedú k strate zamestnania a k potrebe presťahovať sa do štátov západnej Európy. Dotknuté ustanovenie okrem toho vzhľadom na chýbajúcu infraštruktúru zvyšuje únavu a stres vodičov.
418. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
419. Pokiaľ ide o analýzu ustanovení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ a ich pôsobnosti, odkazujem na moje úvahy v bodoch 281 až 293 vyššie.
420. K výhradám Rumunska som uviedol v bode 394 vyššie, že normotvorca tým, že prijal článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, nezaviedol do právneho poriadku Únie zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, ale iba kodifikoval existujúce právo vyplývajúce zo skoršieho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku Vaditrans.
421. Keďže zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne bol už účinný pred prijatím článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, nemožno za týchto okolností tvrdiť, že prijatie tohto ustanovenia znamená zvýšenie nákladov alebo pokles príjmov dopravcov alebo škodlivé následky pre vodičov.
422. Z toho vyplýva, že treba zamietnuť žalobný dôvod založený na tom, že prijatie článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 tým, že vážne poškodzuje záujmy dopravcov a vodičov, porušuje požiadavky vyplývajúce z článku 91 ods. 2 a z článku 94 ZFEÚ.
c)      O porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1)      Argumentácia účastníkov konania
423. Bulharská republika (vec C‑543/20) a Rumunsko (vec C‑546/20) vo svojich žalobách tvrdia, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 nerešpektuje požiadavky vyplývajúce zo zásady zákazu diskriminácie upravenej článkom 18 ZFEÚ. Bulharská republika odkazuje aj na články 20 a 21 Charty, na zásadu rovnosti členských štátov zakotvenú v článku 4 ods. 2 ZEÚ, ako aj na článok 95 ods. 1 ZFEÚ.
424. Bulharská republika a Rumunsko tvrdia, že zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie tak pre dopravné podniky nachádzajúce sa na geografickom okraji Únie, ako aj pre vodičov pracujúcich pre tieto podniky. Je totiž oveľa ľahšie rešpektovať uvedený zákaz pre dopravné podniky usadené v členských štátoch nachádzajúcich sa v centre Únie a ich vodičov ako pre dopravcov usadených v členských štátoch nachádzajúcich sa na okraji Únie a ich vodičov. V rámci toho istého členského štátu zákaz diskriminuje medzi miestnymi vodičmi a vodičmi z iných členských štátov. Miestni vodiči nie sú dotknutí neexistenciou vhodných ubytovacích zariadení a chránených a bezpečných parkovacích plôch, pretože môžu spať doma a parkovať svoje nákladné vozidlá v operačnom centre dopravcu. Neplatí to v prípade vodičov zamestnaných dopravcami usadenými v štátoch nachádzajúcich sa na okraji Únie, ktorí sú vzhľadom na neexistenciu vhodných ubytovacích zariadení a chránených a bezpečných parkovacích plôch nútení nerešpektovať uvedený zákaz, čím sa zvyšujú náklady dopravcov, z ktorých väčšina sú MSP.
425. Posúdenie účinkov ustanovení nariadenia 2020/1054 na trh s dopravou navyše nemožno vykonať bez zohľadnenia nariadenia 2020/1055 a smernice 2020/1057, ktoré sú tiež súčasťou balíka opatrení v oblasti mobility. Celkové posúdenie prvého balíka mobility tak jasne preukazuje diskriminačnú povahu právnej úpravy na úkor vodičov zamestnaných dopravcami usadenými v štátoch nachádzajúcich sa na okraji Únie v súvislosti s konkrétnou možnosťou poskytovať dopravné služby v Únii.
426. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
427. Bulharská republika a Rumunsko tvrdia, že normotvorca Únie tým, že prijal článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, čím zachoval zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, porušil zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, pričom tento zákaz má za následok diskrimináciu tak medzi vodičmi, ako aj medzi dopravcami.
428. V tejto súvislosti najprv uvádzam, že zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne sa uplatňuje bez rozdielu a rovnako na každý dopravný podnik, ktorý vykonáva cestnú dopravu patriacu do pôsobnosti nariadenia č. 561/2006 a na každého vodiča patriaceho do pôsobnosti tohto nariadenia.(215) Ustanovenie sa uplatňuje bez ohľadu na štátnu príslušnosť vodiča alebo zamestnávateľa. Z toho vyplýva, že táto povinnosť ako taká výslovne nezavádza rozdiel ani medzi vodičmi, ani medzi dopravnými podnikmi.
429. Ďalej podľa môjho názoru vodiči, ktorí vykonávajú medzinárodnú dopravu medzi rôznymi členskými štátmi a vodiči, ktorí vykonávajú vnútroštátnu dopravu v členskom štáte v ktorom je zamestnávateľ usadený, nie sú nevyhnutne v porovnateľnej situácii, zvlášť v súvislosti s cieľmi ustanovenia upravujúceho zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne.
430. V tejto súvislosti pripomínam jednak to, že ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 79 vyššie, porovnateľnosť rôznych situácií sa posudzuje s prihliadnutím na predmet a cieľ napadnutého aktu Únie. Okrem toho z bodu 373 vyššie vyplýva, že cieľom zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne je hlavne zlepšiť pracovné podmienky vodičov, čo prispieva aj k zvýšeniu bezpečnosti cestnej premávky.
431. Zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne má však úplne zjavne chrániť vodičov, ktorí trávia dlhé obdobie mimo svojho bydliska a ktorí sú tak vzhľadom na svoju prácu povinní tráviť dobu svojho týždenného odpočinku mimo tohto miesta. Ak vodič môže stráviť dobu svojho týždenného odpočinku vo svojom bydlisku, nie je uvedený zákaz relevantný. Z tohto pohľadu teda situácie dvoch skupín vodičov uvedených v bode 429 vyššie nie sú porovnateľné.
432. Okrem toho pripomínam, že ako bolo uvedené v bode 43 vyššie, rozlišovanie na jednej strane medzi medzinárodnou dopravou a vnútroštátnou dopravou a na druhej strane medzi prepravcami, ktorí majú sídlo na území členského štátu, a prepravcami, ktorí nemajú sídlo na území členského štátu, je výslovne upravené článkom 91 ods. 1 najmä písmenami a) a b) ZFEÚ. Právo Únie teda na úrovni primárneho práva stanovuje v rámci spoločnej dopravnej politiky odlišný prístup k právnej úprave medzinárodnej dopravy a právnej úprave vnútroštátnej dopravy.
433. Okrem toho podľa logiky dvoch vyššie uvedených členských štátov, umožniť vodičom vykonávajúcim medzinárodnú dopravu, aby čerpali dobu svojho pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle, by prinášalo ešte vyššiu mieru diskriminácie medzi vnútroštátnymi vodičmi, ktorí môžu čerpať dobu svojho pravidelného týždenného odpočinku vo svojom bydlisku a vodičmi z iných členských štátov, ktorí by museli čerpať dobu svojho pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, teda na mieste, ktoré nie je prispôsobené na trávenie takých dlhých dôb odpočinku.(216)
434. Napokon z argumentácie uvádzanej dvomi vyššie uvedenými členskými štátmi vyplýva, že údajná diskriminácia, ktorej existenciu tvrdia, nevyplýva zo zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne ako takého, ale skôr z prípadného súčasného stavu európskej infraštruktúry a konkrétne z nedostatočného počtu chránených parkovacích plôch a vhodného ubytovania nachádzajúceho sa v ich blízkosti.
435. V rámci obmedzeného súdneho preskúmania, ktoré Súdny dvor v takej oblasti, ako je dopravná politika, uznal aj v prípade rešpektovania zásady rovnosti zaobchádzania,(217) však súd Únie nemôže nahrádzať svojím posúdením posúdenie normotvorcu Únie tým, že by vzhľadom na prípadný súčasný nedostatok vhodnej infraštruktúry spochybnil rozhodnutie normotvorcu nezmeniť existujúce právo a neobmedziť sociálne práva vodičov tak, že sa im umožní čerpať dobu ich pravidelného týždenné odpočinku na mieste, ktoré nie je prispôsobené na tak dlhú dobu odpočinku.
436. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, sa domnievam, že treba zamietnuť žalobné dôvody uvedené proti článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, ktoré sa zakladajú na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie.
d)      O porušení ustanovení práva Únie v oblasti slobodného poskytovania dopravných služieb a jednotného trhu
1)      Argumentácia účastníkov konania
437. Rumunsko tvrdí, že článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 porušuje ustanovenia práva Únie v oblasti slobodného poskytovania dopravných služieb a jednotného trhu. Tento členský štát tvrdí, že pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb v oblasti dopravy, upravené v článku 58 ods. 1 ZFEÚ, uplatňovanie zákazu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne by obmedzovalo túto slobodu, keďže prepravné trasy budú na neurčitý čas obmedzené na cesty, ktoré možno vykonať v čase, ktorý nenúti vodiča čerpať dobu týždenného odpočinku alebo budú určované v závislosti od existencie bezpečných a chránených parkovacích plôch. Vzhľadom na toto obmedzenie by opatrenie malo fakticky za následok rozdrobenie vnútorného trhu. Z toho by vyplýval krok späť pri dosahovaní cieľa spočívajúceho v trvale udržateľnom rozvoji tohto trhu, ktorý upravuje článok 3 ZEÚ, čo je rovnako jeden z cieľov definovaných Komisiou v jej posúdení vplyvu.(218)
438. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
439. Ako vyplýva z bodu 44 a nasl. vyššie, v oblasti dopravy sa musia zásady slobody poskytovania služieb uplatňovať podľa Zmluvy o FEÚ uskutočňovaním spoločnej dopravnej politiky a slobodné poskytovanie dopravných služieb je zaručené výlučne v rozsahu, v akom je toto právo poskytnuté prostredníctvom opatrení sekundárneho práva prijatých normotvorcom Únie v rámci tejto spoločnej dopravnej politiky.
440. Z toho vyplýva, že aj keby článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 spôsoboval, ako to tvrdí Rumunsko, obmedzenie slobodného poskytovania služieb, keďže normotvorca Únie môže v rámci širokej miery svojej voľnej úvahy pri uskutočňovaní spoločnej dopravnej politiky dosiahnuť taký stupeň liberalizácie tohto odvetvia, ktorý považuje za vhodný, táto okolnosť by v žiadnom prípade neznamenala porušenie ustanovení práva Únie v oblasti slobodného poskytovania dopravných služieb a jednotného trhu. Z toho vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť aj tento žalobný dôvod.
e)      Záver k žalobným dôvodom týkajúcim sa zákazu týždenného odpočinku v kabíne
441. Zo všetkého, čo bolo uvedené vyplýva, že všetky žalobné dôvody, ktoré uviedli Bulharská republika (vec C‑543/20), Rumunsko (vec C‑546/20) a Maďarsko (vec C‑551/20) proti článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 treba podľa môjho názoru zamietnuť.
3.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054
442. Vo svojej žalobe vo veci C‑551/20 Maďarsko navrhuje zrušenie článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054, ktorým bol posunutý dátum nadobudnutia účinnosti povinnosti nainštalovať tachografy V2, teda inteligentné tachografy druhej generácie.
443. Zatiaľ čo podľa právnej úpravy účinnej pred prijatím nariadenia 2020/1054 bolo možné splniť povinnosť inštalovať tachografy V2 až do 15. júna 2034,(219) z článku 2 bodu 2 tohto nariadenia, vykladaného v spojení s bodom 8 tohto článku, ktorý stanovuje lehoty, v ktorých má Komisia prijať špecifikácie týkajúce sa tachografov V2, vyplýva, že ak táto inštitúcia prijme a začne v stanovených lehotách uplatňovať vykonávacie nariadenie obsahujúce tieto špecifikácie, vozidlá vybavené digitálnymi alebo analógovými tachografmi budú musieť byť vybavené tachografmi V2 najneskôr 31. decembra 2024 a vozidlá vybavené inteligentnými tachografmi budú musieť byť vybavené tachografmi V2 najneskôr v roku 2025. Komisia prijala špecifikácie týkajúce sa inteligentných tachografov 16. júla 2021(220) a zmenila ich 16. mája 2023(221).
444. Na potvrdenie svojho návrhu na zrušenie článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054 Maďarsko uvádza tri žalobné dôvody, z ktorých prvý sa zakladá na porušení zásady proporcionality, druhý na porušení zásad ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty a tretí na porušení článku 151 druhého odseku ZFEÚ.
a)      O porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
445. Svojím prvým žalobným dôvodom Maďarsko, ktoré v konaní podporuje Rumunsko, Lotyšská republika a Estónska republika, tvrdí, že normotvorca Únie prijatím článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054 porušil zásadu proporcionality a dopustil sa zjavne nesprávneho posúdenia tým, že nevyhodnotil ekonomické dôsledky výrazného posunutia termínu na inštaláciu tachografov V2. Keďže toto ustanovenie sa nenachádzalo v návrhu nariadenia o pracovnom čase, nebolo k tejto otázke vykonané žiadne posúdenie vplyvu. Ustanovenia, ktorými sa zmenil termín na inštaláciu tachografu, boli vložené do návrhu textu na základe dohody uzavretej Parlamentom a Radou, pričom ani tieto inštitúcie nevykonali žiadne posúdenie vplyvu.
446. Z judikatúry však vyplýva, že od posúdenia vplyvu možno upustiť, ak má normotvorca k dispozícii dostatok objektívnych informácií, ktoré mu umožňujú posúdiť proporcionalitu opatrenia. Maďarsko však tvrdí, že nevie o existencii takých informácií, ani o posúdení, ktoré by vykonali normotvorcovia.
447. Maďarsko tiež tvrdí, že ustanovenia navrhnuté Parlamentom a Radou predstavovali podstatné zmeny uvedeného návrhu Komisie v zmysle medziinštitucionálnej dohody uvedenej v bode 62 a nasl. vyššie a že preto bolo odôvodnené vykonať doplňujúce posúdenie vplyvu alebo poveriť jeho vykonaním Komisiu. Dve štúdie uskutočnené vo februári a marci 2018 preskúmali náklady na dodržiavanie právnej úpravy, ale výslovne sa nezaoberali otázkou proporcionality, aj keď druhá štúdia spomenula možnosť neproporcionality. Maďarsko navyše považuje v tejto súvislosti za osobitne problematickú skutočnosť, že nová technológia (V2) ešte nie je na trhu, a s istotou nevedno, kedy bude.
448. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
449. V tomto žalobnom dôvode Maďarsko v podstate vytýka normotvorcovi Únie, že prijal článok 2 bod 2 nariadenia 2020/1054 a tým výrazne posunul termín na inštaláciu tachografov V2 bez toho, aby si vyžiadal posúdenie vplyvu a bez dostatočných informácií umožňujúcich posúdiť proporcionalitu opatrenia, ktoré bolo napokon prijaté.
450. V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že medzi účastníkmi konania nie je sporné, že posúdenie vplyvu – sociálna časť, ktoré Komisia vykonala na účely revízie nariadení č. 561/2006 a 165/2014, sa nevzťahovalo na termín inštalácie tachografov V2, keďže táto inštitúcia vo svojom návrhu na zmenu tohto posledného uvedeného nariadenia neuvažovala o tom, že sa posunie dátum nadobudnutia účinnosti povinnosti týkajúcej sa inštalácie tachografov V2.
451. Z judikatúry uvedenej v bodoch 65 a 72 vyššie však vyplýva jednak to, že nevykonanie posúdenia vplyvu nemožno kvalifikovať ako porušenie zásady proporcionality, keď má normotvorca Únie k dispozícii dostatočné informácie, ktoré mu umožňujú posúdiť proporcionalitu prijatého opatrenia, a jednak to, že pri skutočnom výkone svojej voľnej úvahy môže normotvorca Únie zohľadniť nielen posúdenie vplyvu, ale aj akýkoľvek iný zdroj informácií.
452. V tomto prípade, ako tvrdí Rada a Parlament, hoci sa dotknuté opatrenie neobjavilo v návrhu Komisie, ani v posúdení vplyvu – sociálna časť, Komisia v marci 2018 zverejnila záverečnú správu štúdie týkajúcej sa opatrení na podporu zavedenia inteligentných tachografov. Maďarsko nepopiera, že cieľom tejto štúdie bolo vyhodnotiť rôzne strategické možnosti, ktoré mali urýchliť zavedenie inteligentných tachografov, a najmä vyhodnotiť ekonomické vplyvy, sociálne vplyvy, ako aj vplyvy na bezpečnosť cestnej premávky vyplývajúce z modernizácie vozidiel zaevidovaných pred júnom 2019.(222) Táto štúdia Komisie obsahovala podrobnú analýzu nákladov/výhod, ktorá zohľadňovala ekonomické vplyvy na dopravcov a vnútroštátne orgány, vplyvy na bezpečnosť cestnej premávky, sociálne vplyvy a vplyvy na vnútorný trh. Okrem toho v roku 2018 vypracoval aj Parlament štúdiu na účely vyhodnotenia nákladov a výhod vyplývajúcich z inštalácie inteligentných tachografov do nákladných vozidiel v medzinárodnej doprave do januára 2020.(223) Zo spisu tiež vyplýva, že normotvorca preskúmal a zohľadnil tieto štúdie počas legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/1054.
453. Za týchto okolností sa domnievam, že inštitúcie Únie, ktoré prijali napadnutý akt, preukázali na Súdnom dvore, že dotknuté opatrenie bolo prijaté na základe skutočného výkonu ich voľnej úvahy a predložili a jasne a jednoznačne vysvetlili východiskové údaje, ktoré zohľadnili na odôvodnenie napadnutého opatrenia.
454. Ostatné tvrdenia Maďarska nemôžu spochybniť toto posúdenie.
455. Po prvé, skutočnosť uvádzaná Maďarskom, že dve vyššie uvedené štúdie neskúmali konkrétne dodržanie zásady proporcionality, je irelevantná. Je totiž na normotvorcovi, aby na základe dostupných údajov vykonal potrebné zváženie rôznych prítomných záujmov, ktoré má zabezpečiť rovnováhu medzi nimi so zreteľom na ciele sledované dotknutým opatrením. Nemožno preto vyžadovať, aby východiskové údaje, na ktorých sa zakladá výkon voľnej úvahy normotvorcu, boli predložené v rámci konkrétneho posúdenia proporcionality. V tejto súvislosti pripomínam aj to, že ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 72 vyššie, forma, v ktorej sú uvedené východiskové údaje zohľadnené normotvorcom Únie, nie je podstatná.
456. Po druhé okolnosť uvádzaná Maďarskom, že technológia (V2) ešte nie je na trhu, aj keby bola preukázaná, čo nie je, nemôže spochybňovať proporcionalitu dotknutého opatrenia.
457. Jednak totiž treba pripomenúť, že ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora uvedenej v bode 74 vyššie, platnosť aktu Únie sa musí posudzovať so zreteľom na informácie, ktoré mal normotvorca Únie k dispozícii v čase prijatia dotknutej právnej úpravy. Inštitúcie Únie však preukázali, pričom Maďarsko to nepoprelo, že počas legislatívneho postupu mal normotvorca informáciu, že dotknutá technológia bude pripravená v roku 2022 a že inštaláciu tachografov V2 bude možné dokončiť do konca roka 2024.(224)
458. Okrem toho termín na inštaláciu tachografov V2 bol v nariadení 2020/1054 definovaný dosť netypicky, pretože nebol stanovený odkazom na určitý dátum, ale na lehotu, ktorá mala plynúť od prijatia potrebných podrobných technických špecifikácií Komisiou, aby sa zabezpečilo, že bude dostatok času na vývoj týchto nových tachografov. Ako som však uviedol v bode 443 vyššie, Komisia prijala technické špecifikácie týkajúce sa inteligentných tachografov 16. júla 2021 a nedávno ich dokonca zmenila, aby zabezpečila bežné fungovanie týchto inteligentných tachografov druhej verzie napriek určitým omeškaniam z technických dôvodov. Tento vývoj podľa môjho názoru preukazuje, že výber spôsobu, akým bol stanovený termín na inštaláciu tachografov V2, vykonaný normotvorcom, ktorý mal zaručiť flexibilitu pri plnení tejto povinnosti, bol vhodný.
459. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť žalobný dôvod založený na tom, že normotvorca Únie prijatím článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054 porušil zásadu proporcionality.
b)      O porušení zásad ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty
1)      Argumentácia účastníkov konania
460. Svojím druhým žalobným dôvodom Maďarsko tvrdí, že posunutie termínu na inštaláciu tachografov V2 porušuje legitímne očakávania hospodárskych subjektov, a teda zásady ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty. Podľa právnej úpravy účinnej pred prijatím nariadenia 2020/1054(225) si totiž mohli hospodárske subjekty oprávnene myslieť, že po prijatí vykonávacích pravidiel majú lehotu pätnástich rokov na splnenie požiadavky inštalovať inteligentné tachografy. Hospodárske subjekty nielen jednoducho dôverovali, že bude zachovaná existujúca situácia, ale normotvorca pri výkone svojej voľnej úvahy sám stanovil lehotu, na ktorej mohli založiť svoje ekonomické rozhodnutia. Túto lehotu možno teda zmeniť iba z naliehavých dôvodov všeobecného záujmu. V Maďarsku sa vzhľadom na predčasné termíny povinnosť inštalácie tachografu V2 týka približne 60 % vozového parku pri jednotkových nákladoch odhadovaných na približne 2 000 eur.
461. Keďže normotvorca prijal nariadenie 2020/1054 15. júla 2020, od tohto okamihu mohol byť s istotou známy nový dátum na splnenie povinnosti modernizovať vozidlá. V dôsledku toho iba tento dátum môže označovať začiatok obdobia, ktoré majú hospodárske subjekty k dispozícii na to, aby sa prispôsobili, a nie dátum uverejnenia štúdií, ktoré sa po prvýkrát zaoberali touto otázkou. Aj keby hospodárske subjekty vedeli o týchto štúdiách, nemohli s istotou vedieť, aké riešenie sa prijme.
462. Žiadny z dôvodov uvedených v odôvodnení 27 nariadenia 2020/1054 na odôvodnenie zmeny termínov na zavedenie tachografov V2 nepredstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Pokiaľ ide po prvé o nákladovú efektivitu kontrol uplatňovania sociálnych pravidiel, táto nebola počas legislatívneho postupu skutočne preskúmaná. Po druhé rýchlosť vývoja nových technológií a digitalizácia v celom hospodárstve nepredstavujú naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť porušenie legitímnej dôvery hospodárskych subjektov. Navyše vývoj tachografov V2 ešte nie je ukončený a dátum ich uvedenia na trh nie je známy. Pokiaľ ide po tretie o potrebu vytvoriť rovnaké podmienky hospodárskej súťaže pre podniky v odvetví medzinárodnej cestnej dopravy, je ťažko pochopiteľné, prečo táto povinnosť nie je uložená medzinárodným podnikom z tretích krajín. Európska dohoda o práci osádok vozidiel v medzinárodnej cestnej doprave (ďalej len „dohoda AETR“) totiž v súčasnosti upravuje povinnosť inštalácie digitálneho tachografu.
463. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
464. V bode 117 a nasl. vyššie, na ktoré odkazujem, som už analyzoval zásady, ktoré stanovil Súdny dvor vo svojej judikatúre v súvislosti so zásadou právnej istoty.
465. Pokiaľ ide o zásadu ochrany legitímnej dôvery, ktorá je dôsledkom zásady právnej istoty, z ustálenej judikatúry vyplýva, že možnosť odvolávať sa na túto zásadu má každý hospodársky subjekt, u ktorého inštitúcia Únie spôsobila vznik dôvodných očakávaní. V zmysle tejto judikatúry sú uisteniami, ktoré môžu vyvolať takéto očakávania bez ohľadu na formu, v ktorej boli oznámené, informácie, ktoré sú presné, bezpodmienečné, konzistentné a pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov.(226)
466. Naproti tomu ak je pozorný a obozretný hospodársky subjekt schopný predvídať prijatie opatrenia Únie, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy, nemôže sa v prípade prijatia tohto opatrenia dovolávať zásady ochrany legitímnej dôvery.(227)
467. Pokiaľ ide o dovolávanie sa zásady ochrany legitímnej dôvery v dôsledku konania normotvorcu Únie, treba pripomenúť, že Súdny dvor priznal tomuto normotvorcovi širokú mieru voľnej úvahy, keď jeho konanie predpokladá rozhodnutia politického, ekonomického a sociálneho charakteru a keď má vykonať komplexné posúdenia a vyhodnotenia.(228)
468. Súdny dvor tiež rozhodol, že hospodársky subjekt sa nemôže spoliehať na to, že nedôjde k žiadnym legislatívnym zmenám, ale môže spochybniť len spôsob vykonania takejto zmeny.(229)
469. Ani zásada právnej istoty nevyžaduje, aby nedošlo k žiadnej legislatívnej zmene, ale skôr to, aby normotvorca zohľadnil osobitnú situáciu hospodárskych subjektov a v prípade potreby prispôsobil uplatňovanie nových právnych pravidiel.(230)
470. Navyše podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora nemôže byť pôsobnosť zásady ochrany legitímnej dôvery rozšírená do tej miery, aby vo všeobecnosti bránila uplatneniu novej právnej úpravy na budúce účinky situácií, ktoré vznikli za účinnosti predchádzajúcej právnej úpravy,(231) a to najmä v oblastiach, ktorých cieľ si vyžaduje neustále prispôsobovanie sa.(232)
471. V tomto prípade sa podľa môjho názoru nemožno domnievať, že dotknuté hospodárske subjekty dostali presné, bezpodmienečné a konzistentné uistenia podľa vyššie uvedenej judikatúry, ktoré odôvodňovali ich legitímnu dôveru v to, že právne prostredie zostane nezmenené a že tak po prijatí vykonávacích pravidiel budú mať v každom prípade lehotu pätnástich rokov na splnenie požiadavky inštalácie inteligentných tachografov.
472. Z ničoho totiž nevyplýva, že normotvorca prevzal bezpodmienečný záväzok v tom zmysle, že právny rámec, ktorý sa uplatňuje na tachografy, sa počas pätnástich rokov nezmení. V tejto súvislosti treba uviesť, že nie je vôbec neobvyklé, aby bol právny rámec viackrát upravený, najmä v oblastiach zahŕňajúcich rýchlo sa vyvíjajúce technické a/alebo technologické otázky, ktoré sa vyznačujú rýchlym a nepretržitým technickým pokrokom.
473. Navyše súhlasím s názorom inštitúcií, že vzhľadom na dva dokumenty uvedené v bode 452 vyššie, ktoré sa zakladali na konzultácii so zástupcami dotknutého hospodárskeho odvetvia a dotknutými osobami, nemohol pozorný a obozretný prevádzkovateľ cestnej dopravy prinajmenšom od uverejnenia týchto štúdií nevedieť o tom, že normotvorca Únie uvažoval o možných zmenách právnej úpravy týkajúcej sa tachografov. Takýto prevádzkovateľ bol teda naozaj schopný zohľadniť túto možnosť vo svojich ekonomických rozhodnutiach.
474. Navyše sa nemožno ani domnievať, že dotknuté ustanovenie s okamžitou účinnosťou a bez upozornenia zrušilo konkrétnu výhodu, ktorú právna úprava poskytovala dotknutým subjektom. Práve naopak, podľa nariadenia 2020/1054 majú hospodárske subjekty lehotu štyroch až piatich rokov na to, aby vyhoveli novým pravidlám upravujúcim inteligentné tachografy.
475. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, sa domnievam, že treba zamietnuť aj žalobný dôvod uvedený Maďarskom, ktorý sa zakladá na tom, že článok 2 bod 2 nariadenia 2020/1054 bol prijatý v rozpore so zásadami ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty.
c)      O porušení článku 151 druhého odseku ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
476. Maďarsko tvrdí, že článok 2 bod 2 nariadenia 2020/1054 porušuje povinnosť zachovať konkurencieschopnosť hospodárstva Únie, ako to stanovuje článok 151 druhý odsek ZFEÚ. Hoci bolo toto nariadenie prijaté v rámci dopravnej politiky a jeho právnym základom je článok 91 ods. 1 ZFEÚ, nepochybne je súčasťou sociálnej politiky. K zlepšeniu pracovných podmienok prostredníctvom aproximácie právnych predpisov však nemôže dôjsť bez toho, aby bola súčasne zohľadnená potreba zachovať konkurencieschopnosť hospodárstva Únie. V súčasnosti sa však analogické požiadavky týkajúce sa tachografov V2 nevzťahujú na vozidlá podnikov, ktoré nie sú usadené v členskom štáte, pričom podľa dohody AETR musia byť vozidlá podnikov usadených v krajinách, na ktoré sa vzťahuje táto dohoda, vybavené iba digitálnym tachografom, čo im preto dáva súťažnú výhodu. Hoci normotvorca sám uznal potrebu zachovať konkurencieschopnosť podnikov Únie v odôvodnení 34 nariadenia 2020/1054, legislatívny text neukladá Komisii v tejto súvislosti žiadnu konkrétnu povinnosť, ani žiadnu presnú lehotu, takže neexistuje žiadna záruka, že dohoda AETR bude zodpovedajúcim spôsobom zmenená alebo prinajmenšom, že by sa v blízkej budúcnosti mohli začať rokovania týkajúce sa tejto dohody. Aj keď však normotvorca nie je viazaný povinnosťou dosiahnuť určitý výsledok, má povinnosť starostlivosti v tom zmysle, že musí urobiť všetko, čo je v jeho silách, aby zabezpečil, že Únia nebude v hospodárskej súťaži znevýhodnená. Na splnenie tejto povinnosti nestačí prijať odôvodnenie, ktoré nemá žiadny záväzný účinok.
2)      Analýza
477. Článok 151 ZFEÚ, ktorého porušenie Maďarsko vytýka v prejednávanom žalobnom dôvode, je prvým článkom v hlave X tretej časti Zmluvy o FEÚ, venovanej „Sociálnej politike“. Podľa jeho druhého odseku na účely cieľov sociálnej politiky uvedených v prvom odseku tohto článku „Únia a členské štáty uskutočňujú opatrenia, ktoré zohľadňujú rozmanité formy vnútroštátnych praktík, najmä v oblasti zmluvných vzťahov, a potrebu zachovania konkurencieschopnosti hospodárstva Únie“.
478. Zo samotného znenia tohto ustanovenia vyplýva, že upravuje iba povinnosť „zohľadnenia“. Ako vyplýva z bodu 288 a nasl. vyššie – a ako to navyše platí pre článok 91 ods. 1 a článok 94 ZFEÚ –, takáto povinnosť nie je absolútna, ale zaväzuje normotvorcu Únie iba k tomu, aby pri opatreniach prijatých v oblasti sociálnej politiky zohľadnil konkrétne parametre a ciele, ktoré sú v tomto ustanovení uvedené, a najmä potrebu zachovať konkurencieschopnosť hospodárstva Únie.
479. Maďarsko však vytklo normotvorcovi, že nezohľadnil túto potrebu v súvislosti s tým, že podľa dohody AETR nemusia mať vozidlá podnikov usadených v tretích krajinách, na ktoré sa vzťahuje táto dohoda, tachograf V2, čo im podľa neho poskytuje súťažnú výhodu.
480. Z odôvodnenia 34 nariadenia 2020/1054 však vyplýva, že normotvorca sa výslovne domnieval, že „je dôležité, aby dopravné podniky usadené v tretích krajinách podliehali pri vykonávaní činností cestnej dopravy na území Únie pravidlám, ktoré sú rovnocenné pravidlám Únie“ a že „Komisia by mala posúdiť uplatňovanie tejto zásady na úrovni Únie a navrhnúť primerané riešenia, o ktorých sa bude rokovať v kontexte [AETR]“.
481. Za týchto okolností nemožno tvrdiť, že normotvorca „nezohľadnil“ rozdiely existujúce v právnej úprave, vrátane rozdielov týkajúcich sa tachografov, ktoré sa vzťahujú na dopravné podniky Únie na jednej strane a na dopravné podniky tretích krajín pri vykonávaní cestnej dopravy na území Únie na druhej strane.
482. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť aj tretí žalobný dôvod uvedený Maďarskom proti článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054, pričom nie je potrebné vyriešiť otázku, či sa článok 151 ZFEÚ ako ustanovenie obsiahnuté v hlave X týkajúcej sa „Sociálnej politiky“ uplatňuje na legislatívny akt prijatý v rámci spoločnej dopravnej politiky upravenej v hlave IV, ktorého právnym základom je článok 91 ods. 1 ZFEÚ.
483. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, sa domnievam, že návrh na zrušenie článku 2 bodu 2 nariadenia 2020/1054, podaný Maďarskom vo veci C‑551/20, treba zamietnuť v celom rozsahu.
4.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 3 nariadenia 2020/1054
484. Vo svojej žalobe vo veci C‑541/20 navrhuje Litovská republika zrušenie článku 3 nariadenia 2020/1054, ktorý stanovuje, že toto nariadenie, s dvomi výnimkami, ktoré nie sú v tejto súvislosti relevantné,(233) – nadobudne účinnosť dvadsiatym dňom po jeho uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie. Uvedené nariadenia bolo uverejnené v úradnom vestníku 17. júla 2020, a teda nadobudlo účinnosť 20. augusta 2020.
485. Na podporu svojej žaloby uvádza Litovská republika tri žalobné dôvody. Pred posúdením týchto žalobných dôvodov treba na úvod overiť ich relevantnosť.
a)      O relevantnosti žalobných dôvodov týkajúcich sa článku 3 nariadenia 2020/1054
486. Vo svojich troch žalobných dôvodoch Litovská republika spochybňuje článok 3 nariadenia 2020/1054, ktorý upravuje 20‑dňovú lehotu na nadobudnutie účinnosti tohto nariadenia. Rada a Parlament však tvrdia, že aj keby bol tento článok zrušený, podľa článku 297 ods. 1 tretieho pododseku ZFEÚ by sa v každom prípade na uvedené nariadenie naďalej vzťahoval rovnaký dátum nadobudnutia účinnosti.(234)
487. V tejto súvislosti pripomínam, že podľa článku 297 ods. 1 tretieho pododseku ZFEÚ legislatívne akty „nadobúdajú účinnosť dňom, ktorý je v nich stanovený alebo, ak takýto deň nie je stanovený, dvadsiatym dňom po ich uverejnení“.
488. Ako teda zdôraznila podpredsedníčka Súdneho dvora v konaní o nariadenie predbežného opatrenia, ktoré začala Litovská republika, článok 3 nariadenia 2020/1054 iba vykonáva článok 297 ods. 1 tretí pododsek ZFEÚ.(235)
489. Táto okolnosť však nemá automaticky za následok, že zrušenie uvedeného článku 3 by znamenalo, že na základe článku 297 ods. 1 tretieho pododseku ZFEÚ sa v každom prípade uplatní táto 20‑dňová lehota nadobudnutia účinnosti. Toto ustanovenie ZFEÚ totiž tiež stanovuje, že ak to normotvorca považuje za vhodné, môže rozhodnúť, že uplatní inú lehotu na nadobudnutie účinnosti legislatívneho aktu. Vo svojich žalobných dôvodoch teda Litovská republika spochybňuje práve rozhodnutie normotvorcu Únie použiť túto „predvolenú“ lehotu 20 dní od uverejnenia v úradnom vestníku pre nadobudnutie účinnosti nariadenia 2020/1054, a neurčiť dlhšiu lehotu na nadobudnutie účinnosti, ako to výslovne povoľuje uvedené ustanovenie ZFEÚ. Litovská republika totiž tvrdí, že je potrebné dostatočné prechodné obdobie na to, aby umožnilo členským štátom a dotknutým subjektom prispôsobiť sa novým pravidlám upraveným v uvedenom nariadení, najmä pravidlám upravujúcim zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne a povinnosť návratu vodičov.
490. Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdia uvedené dve inštitúcie Únie, ak by Súdny dvor vyhovel žalobným dôvodom, ktoré uvádza Litovská republika, a zrušil článok 3 nariadenia 2020/1054 z dôvodu, že uplatnenie lehoty 20 dní, ktorá je v ňom upravená, nie je v súlade s právom Únie, takéto zrušenie by v žiadnom prípade nemohlo mať za následok uplatnenie rovnakej lehoty, ktorá boa považovaná za protiprávnu, a teda rovnaký dátum nadobudnutia účinnosti podľa článku 297 ods. 1 tretieho pododseku ZFEÚ. Práve naopak, spochybnené by bolo celé nadobudnutie účinnosti uvedeného nariadenia.
491. V dôsledku toho nie sú podľa môjho názoru relevantné žalobné dôvody týkajúce sa článku 3 nariadenia 2020/1054, ktoré uvádza Litovská republika.
b)      O porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
492. Svojím prvým žalobným dôvodom Litovská republika tvrdí, že normotvorca Únie tým, že v článku 3 nariadenia 2020/1054 upravil povinnosť uplatňovať v stanovenej lehote 20 dní ustanovenia upravujúce zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne a povinnosť návratu vodičov [obsiahnuté v článku 1 bode 6 písm. c) a d) nariadenia 2020/1054], nezohľadnil skutočnosť, že bez prechodného obdobia sa členské štáty a dopravcovia nedokážu prispôsobiť týmto povinnostiam a neuviedol žiadny dôvod takejto naliehavosti pri nadobudnutí ich účinnosti. Inštitúcie Únie tak výberom nevhodného mechanizmu vykonania nariadenia 2020/1054 (neupravili ani odklad jeho uplatňovania, ani prechodné obdobie) vytvorili neudržateľnú právnu úpravu, ktorej dodržiavanie je z rôznych objektívnych dôvodov osobitne zložité zabezpečiť, a porušili tak zásadu proporcionality.
493. Po prvé normotvorca Únie nezohľadnil, že v súčasnosti nie je dostatok vhodných a bezpečných parkovacích plôch, na ktorých môžu vodiči využiť vhodné podmienky na odpočinok mimo kabíny. Z toho vyplýva, že dopravné podniky budú musieť neopodstatnene a neprimerane riskovať tým, že vodičom nariadia, aby nechali kamión na plochách, kde nie je zaistená bezpečnosť nákladu. V posúdení vplyvu samotná Komisia potvrdila ťažkosti vyplývajúce z nedostatočnosti ubytovacích zariadení a bezpečných parkovacích plôch. Článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 nie je iba kodifikáciou rozsudku vo veci Vaditrans, keďže povinnosť čerpať stanovený čas odpočinku vo vhodnom, z rodového hľadiska primeranom ubytovacom zariadení s primeranými zariadeniami na spanie a hygienickými zariadeniami, je novou povinnosťou. V každom prípade aj pri kodifikácii ustanovenia musí normotvorca dodržať riadny legislatívny postup, počas ktorého musí okrem iného posúdiť proporcionalitu navrhovaného opatrenia a overiť, či je jeho vykonanie jednoduché.
494. Po druhé Litovská republika odkazuje na štúdiu z roku 2019 a na údaje uvedené v bode 351 vyššie.
495. Po tretie Litovská republika tvrdí, že hoci EHSV, výbor Parlamentu pre zamestnanosť a sociálne veci a výbor Parlamentu pre dopravu a cestovný ruch informovali normotvorcu Únie o problémoch pri uplatňovaní nariadenia 2020/1054, normotvorca Únie tieto informácie ignoroval.
496. Po štvrté Litovská republika tvrdí, že zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne vyvoláva aj ďalšie významné právne otázky, týkajúce sa napríklad preventívnych opatrení a poistného krytia, keďže vo väčšine prípadov bude vodič musieť nechať náklad bez dozoru na nechránenom parkovisku.
497. Po piate Litovská republika tvrdí, že neodôvodnenosť článku 3 nariadenia 2020/1054 preukazuje aj neexistencia interpretačného dokumentu, v súlade s ktorým by dopravné podniky mohli organizovať návrat vodičov do miesta ich bydliska alebo do operačného centra podniku. Bez týchto dokumentov je ťažké splniť povinnosť návratu vodičov, čo má za následok rôznu prax členských štátov a dopravných podnikov.
498. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
499. V súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 52 a nasl. vyššie musí preskúmanie žalobného dôvodu Litovskej republiky, založeného na porušení zásady proporcionality, overiť, či normotvorca Únie tým, že v článku 3 nariadenia 2020/1054 upravil lehotu na nadobudnutie účinnosti tohto nariadenia v trvaní 20 dní od dátumu jeho uverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie a tým, že neupravil prechodné obdobie osobitne pre nadobudnutie účinnosti ustanovení upravujúcich zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne a povinnosť návratu vodičov, zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky, keď zvolil opatrenie, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré malo sledovať alebo ktoré spôsobuje neprimerané ťažkosti vo vzťahu k sledovaným cieľom.
500. Pokiaľ ide najprv o ciele sledované nariadením 2020/1054 a konkrétne ustanoveniami upravujúcimi zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne a povinnosť návratu vodičov, odkazujem na bod 196 a nasl. a bod 373 vyššie.
501. Pokiaľ ide ďalej v prvom rade o lehotu stanovenú pre nadobudnutie účinnosti povinnosti upravenej v článku 1 bode 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, v bode 394 vyššie som uviedol, že prijatím tohto ustanovenia normotvorca Únie nezaviedol do právneho poriadku Únie zákaz čerpať pravidelný týždenný odpočinok v kabíne, ale iba kodifikoval existujúce právo vyplývajúce zo skoršieho znenia článku 8 ods. 8 nariadenia č. 561/2006 tak, ako ho vyložil Súdny dvor v rozsudku vo veci Vaditrans.
502. Z toho vyplýva, že Litovská republika vo svojej výhrade v podstate vytýka normotvorcovi, že neupravil prechodné obdobie pre pravidlo, ktoré už bolo účinné v právnom poriadku Únie a ktoré už teda dotknuté subjekty boli povinné dodržiavať.
503. Súhlasím však s názorom Litovskej republiky, že aj keď normotvorca kodifikuje existujúce právo, je povinný posúdiť proporcionalitu navrhovaného opatrenia. Z mojich úvah v bode 398 a nasl. však vyplýva jednak to, že akýkoľvek iný prístup, aj keď len dočasný, než je zachovanie zákazu čerpať dobu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne, by viedol k tomu, že by sa legislatívnou cestou umožnilo vodičom čerpať tieto doby odpočinku na mieste, ktoré, ako to Súdny dvor výslovne uznal,(236) nie je prispôsobené na trávenie takejto dlhšej doby odpočinku. To by malo za následok zníženie sociálnej ochrany vodičov, a teda zhoršenie ich pracovných podmienok, čo je v rozpore s cieľmi dotknutej právnej úpravy, ako aj s rozsudkom vo veci Vaditrans.
504. Okrem toho, v bode 400 vyššie som už vysvetlil, že prípadný súčasný nedostatok vhodnej infraštruktúry nemôže podľa môjho názoru predstavovať dôvod na to, aby sa vodičom legislatívnou cestou umožnilo čerpať doby ich pravidelného týždenného odpočinku vo vozidle, teda na mieste, ktoré nie je prispôsobené na trávenie dlhšej doby odpočinku.
505. Pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa informácií o stave infraštruktúry v Európe, ktoré poskytol EHSV a výbory Parlamentu počas legislatívneho postupu, odkazujem na úvahy vysvetlené v bodoch 261 a 410 vyššie. Rovnako, pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa preventívnych opatrení a poistného krytia, ako som vysvetlil v bode 404 vyššie, keďže článok 1 bod 6 písm. c) nariadenia 2020/1054 iba kodifikuje už existujúce právo, nemohlo mať jeho prijatie nijako za následok zvýšenie rizika a nákladov pre dopravné podniky.
506. Pokiaľ ide v druhom rade o lehotu stanovenú pre nadobudnutie účinnosti povinnosti upravenej v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, Litovská republika tvrdí iba to, že neprimeranosť článku 3 tohto nariadenia preukazuje neexistencia interpretačného dokumentu, v súlade s ktorým by dopravné podniky mohli organizovať návrat vodičov. Z analýzy urobenej v bode 125 a nasl. vyššie však vyplýva, že ustanovenie článku 1 bodu 6 písm. d) uvedeného nariadenia rešpektuje požiadavky právnej istoty, pričom dopravným podnikom ponecháva určitú flexibilitu pri jeho vykonávaní. Za týchto okolností, keďže toto ustanovenie je dostatočne jasné na to, aby ho dotknuté subjekty vykonali, treba uviesť, že aj keď sú interpretačné dokumenty, ktoré môžu dotknutým subjektom pomôcť dodržiavať povinnosť upravenú v uvedenom ustanovení, určite užitočné, ich neexistencia nemôže mať v žiadnom prípade za následok porušenie zásady proporcionality v súvislosti s dátumom nadobudnutia účinnosti tohto ustanovenia.
507. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že treba zamietnuť žalobný dôvod založený na tom, že článok 3 nariadenia 2020/1054 bol prijatý v rozpore so zásadou proporcionality.
c)      O porušení povinnosti odôvodnenia
1)      Argumentácia účastníkov konania
508. Vo svojom druhom žalobnom dôvode Litovská republika tvrdí, že článok 3 nariadenia 2020/1054 nie je dostatočne odôvodnený v zmysle článku 296 ZFEÚ. Tento členský štát uvádza, že pri preskúmaní návrhu Komisie si boli inštitúcie Únie vďaka posúdeniu vplyvu a iným zdrojom vedomé jednak toho, že zákaz pravidelného týždenného odpočinku v kabíne spôsobí praktické problémy pri vykonávaní tohto ustanovenia, a jednak toho, že povinnosť návratu vodičov bez odôvodnenia obmedzí voľný pohyb pracovníkov a že neexistujú jasné pravidlá pre plnenie tejto povinnosti. Vzhľadom na to, že tieto informácie boli známe, mali inštitúcie Únie odôvodniť, prečo neupravili prechodné obdobie ani neodložili nadobudnutie účinnosti právnej úpravy. Hoci ciele uvedené v návrhu Komisie sú dôležité, neodôvodňujú naliehavosť pri nadobudnutí účinnosti nových pravidiel.
509. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
510. Článok 296 druhý odsek ZFEÚ stanovuje, že v právnych aktoch inštitúcií Únie sa uvedú odôvodnenia. V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že takéto odôvodnenie musí byť prispôsobené povahe dotknutého aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý.(237)
511. Ako som uviedol v bode 487 vyššie, lehota 20 dní od uverejnenia aktu v úradnom vestníku je lehotou „predvolenou“ článkom 297 ods. 1 tretím pododsekom ZFEÚ pre nadobudnutie účinnosti legislatívnych aktov, čím nie je dotknutá možnosť normotvorcu Únie zvoliť iný dátum, ak to považuje za vhodné.
512. Podľa môjho názoru teda z tohto ustanovenia vyplýva, že táto „predvolená“ lehota je vo všeobecnosti a až na výnimky určená v súlade s vôľou autorov Zmluvy o FEÚ na nadobudnutie účinnosti každého legislatívneho aktu.
513. Za týchto okolností sa prikláňam k názoru, že v zásade iba vtedy, keď sa normotvorca Únie prípadne rozhodne neponechať túto „predvolenú“ lehotu, môže mať povinnosť vysvetliť dôvody svojho rozhodnutia neponechať túto lehotu a uplatniť inú.
514. Napriek týmto úvahám si myslím, že v každom prípade tvrdenia, ktoré uvádza Litovská republika, nemôžu preukazovať, že normotvorca Únie v tomto prípade porušil povinnosť odôvodnenia.
515. Pokiaľ totiž ide o lehotu stanovenú pre nadobudnutie účinnosti povinnosti upravenej v článku 1 bode 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, keďže toto ustanovenie iba kodifikuje existujúce právo, a teda zákaz čerpať pravidelný týždenný odpočinok v kabíne už bol účinný v okamihu jeho prijatia,(238) nemôže uvedené ustanovenie „spôsobiť“ praktické problémy pri jeho vykonávaní, ako to uvádza Litovská republika, ktoré by odôvodňovali povinnosť osobitne ho odôvodniť. Takáto praktické problémy totiž už prípadne existovali.
516. Pokiaľ ide o lehotu stanovenú pre nadobudnutie účinnosti povinnosti upravenej v článku 1 bode 6 písm. d) nariadenia 2020/1054, tvrdenie založené na tom, že povinnosť návratu vodičov bez odôvodnenia obmedzuje voľný pohyb pracovníkov, sa zakladá na nesprávnom chápaní tohto ustanovenia, ako vyplýva z bodov 125 až 129 vyššie. Tvrdenie založené na neexistencii jasných pravidiel pre plnenie tejto povinnosti bolo posúdené a zamietnuté v bode 506 vyššie.
517. Z toho, čo bolo uvedené, vyplýva, že treba zamietnuť aj žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia článkom 3 nariadenia 2020/1054.
d)      O porušení zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
518. Svojím tretím žalobným dôvodom Litovská republika vytýka Parlamentu a Rade ako spolunormotvorcom, že prijatím článku 3 nariadenia 2020/1054 porušili zásadu lojálnej spolupráce zakotvenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Po prvé pri preskúmaní tohto nariadenia inštitúcie Únie nielenže nijako neodôvodnili, prečo bolo nevyhnutné, aby zákaz tráviť noc v kabíne počas dotknutých období a povinnosť návratu vodičov do miesta ich bydliska alebo do operačného centra podniku nadobudli účinnosť bezodkladne, ale navyše ani nepreskúmali, ako by bolo možné úpravou prechodného obdobia vytvoriť vhodné podmienky na to, aby sa členské štáty a dopravné podniky mohli prispôsobiť novým povinnostiam. Inštitúcie Únie predovšetkým nepreskúmali opatrenia, ktoré by mohli zmierniť existujúcu situáciu tým, že by členským štátom umožnili postupne sa prispôsobiť týmto novým povinnostiam, a ktoré by zaručili, že dopravné podniky nebudú vzhľadom na nedostatok vhodných ubytovacích zariadení penalizované. Po druhé uvedené inštitúcie nezohľadnili, že nebolo jasné, ako správne plniť povinnosť návratu vodičov a že na zabezpečenie jednotného plnenia tejto povinnosti je preto potrebné prijať ďalšie opatrenie. Po tretie došlo aj k porušeniu povinnosti vzájomnej pomoci, keďže je zjavné, že členské štáty objektívne nemôžu zaručiť dostatočnú infraštruktúru. Inštitúcie Únie sú navyše v zásade povinné viesť dialóg s členskými štátmi a odôvodniť zamietnutie ich námietok.
519. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
520. Na úvod treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo Zmlúv.
521. Pokiaľ ide o dosah tejto zásady pri prijímaní legislatívnych aktov, z judikatúry vyplýva, že v oblastiach, v ktorých normotvorca Únie disponuje širokou mierou voľnej úvahy, Súdny dvor overuje iba to, či sú autori napadnutého aktu schopní preukázať, že tento akt bol prijatý na základe skutočného výkonu ich voľnej úvahy a na tento účel jasným a jednoznačným spôsobom vysvetliť východiskové údaje, ktoré mali byť zohľadnené pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy. Povinnosť lojálnej spolupráce nemôže mať širší dosah v tom zmysle, že by mohla nútiť normotvorcu Únie predložiť na žiadosť členského štátu za každých okolností dokumenty a informácie, ktoré údajne chýbajú, alebo opraviť informácie, ktoré má k dispozícii, predtým, než pristúpi k prijatiu aktu. Tento výklad by totiž mohol brániť inštitúciám vo výkone ich voľnej úvahy a blokovať legislatívny postup. Je samozrejme pravda, že povinnosť lojálnej spolupráce zahŕňa povinnosť vzájomnej pomoci, ktorá znamená najmä výmenu relevantných informácií medzi inštitúciami a členskými štátmi v rámci legislatívneho procesu. Táto povinnosť však nemôže žiadnemu z týchto štátov umožniť, aby v prípade nezhody týkajúcej sa dostatočnosti, relevantnosti alebo presnosti údajov, ktoré sú k dispozícii, napadol z tohto jediného dôvodu zákonnosť rozhodovacieho procesu.(239)
522. Za týchto okolností Súdny dvor objasnil, že ako vyplýva z ustálenej judikatúry, prijatie legislatívneho aktu pri dodržaní relevantných ustanovení Zmluvy o FEÚ napriek nesúhlasu menšiny členských štátov nemôže predstavovať porušenie povinnosti lojálnej spolupráce, ktorú má Parlament a Rada.(240)
523. V tomto prípade nie je sporné, že v rámci Rady bol návrh nariadenia o pracovnom čase a posúdenie vplyvu – sociálna časť predmetom diskusií na viacerých zasadnutiach. Nie je sporné ani to, že Litovská republika mala počas legislatívneho postupu prístup ku všetkým dokumentom, o ktoré sa normotvorca Únie opieral pri prijatí uvedeného nariadenia, a že mohla predložiť svoje pripomienky k údajom obsiahnutým v týchto dokumentoch a ku zohľadneným predpokladom. Z toho vyplýva, že v tomto prípade riadne prebehla výmena informácií týkajúca sa ustanovení, ktorá sa neskôr stali nariadením 2020/1054, výmena založená na povinnosti vzájomnej pomoci vyplývajúcej z článku 4 ods. 3 ZEÚ. Toto zistenie nemôžu spochybniť tvrdenia Litovskej republiky, ktoré sa navyše všetky týkajú otázok, ktoré už boli zamietnuté v rámci vecnej analýzy žalobných dôvodov týkajúcej sa dotknutých ustanovení. Existencia povinnosti vzájomnej pomoci totiž v žiadnom prípade neznamená povinnosť normotvorcu zhodnúť sa s každým členským štátom v každej otázke.
524. S prihliadnutím na všetky tieto úvahy sa domnievam, že treba zamietnuť aj žalobný dôvod založený na porušení zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ v súvislosti s prijatím článku 3 nariadenia 2020/1054.
525. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, sa domnievam, že treba v celom rozsahu zamietnuť návrh na zrušenie článku 3 nariadenia 2020/1054, ktorý podala Litovská republika vo veci C‑541/20.
5.      Záver k žalobám týkajúcim sa nariadenia 2020/1054
526. S prihliadnutím na predchádzajúcu analýzu navrhujem Súdnemu dvoru, aby zamietol v celom rozsahu žaloby, ktoré podali Bulharská republika vo veci C‑543/20, Rumunsko vo veci C‑546/20 a Poľská republika vo veci C‑553/20, a zamietol žaloby, ktoré podali Litovská republika vo veci C‑541/20 a Maďarsko vo veci C‑551/20 v rozsahu, v akom sa tieto posledné dve žaloby týkajú nariadenia 2020/1054.
C.      O nariadení 2020/1055 (veci C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20)
527. Týchto sedem žalôb sa v podstate týka dvoch ustanovení nariadenia 2020/1055, a to článku 1 bodu 3 písm. a) v rozsahu, v akom zavádza povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov [článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055], a článku 2 bodu 4 písm. a), ktorý zavádza dobu nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže (článok 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055). Poľská republika okrem toho ako jediná napáda platnosť ďalších dvoch ustanovení, a to článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom zavádza povinnosť mať k dispozícii počet vozidiel a vodičov primeraný objemu dopravy [článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009 v znení zmien], a článku 2 bodu 5 písm. b) nariadenia 2020/1055, ktorý upravuje možnosť podriadiť kombinovanú dopravu dobe nečinnosti (článok 10 ods. 7 nariadenia č. 1072/2009 v znení zmien).
528. V prvom rade preskúmam žalobné dôvody smerujúce proti novým podmienkam týkajúcim sa požiadavky usadenia (článok 5 nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055), a to povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov a povinnosti mať k dispozícii počet vozidiel a vodičov primeraný objemu vykonávanej dopravy, a následne v druhom rade sa budem zaoberať žalobnými dôvodmi týkajúcimi sa úpravy kabotážnej prepravy, ktoré smerujú proti dobe nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže a proti zavedeniu možnosti podriadiť kombinovanú dopravu dobe nečinnosti.
1.      O povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov [článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom mení článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009]
529. Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko, Cyperská republika, Maďarsko, Maltská republika a Poľská republika napádajú zákonnosť článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom mení článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009.
530. Článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009 sa venuje podmienkam týkajúcim sa požiadavky usadenia. Od nadobudnutia účinnosti nariadenia 2020/1055 stanovuje, že „na splnenie požiadavky stanovenej v článku 3 ods. 1 písm. a)[(241)] musí podnik v členskom štáte usadenia… organizovať činnosť svojho vozidlového parku tak, aby zabezpečil návrat vozidiel, ktorými podnik disponuje a ktoré sa používajú v medzinárodnej preprave, do jedného z operačných centier v tomto členskom štáte aspoň každých osem týždňov odvtedy, čo ho opustia“. Článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 tak do nariadenia č. 1071/2009 zaviedol povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov.
531. Žalobné dôvody uvádzané žalujúcimi členskými štátmi možno v podstate zoskupiť do šiestich hlavných tém, ktorými sú dodržiavanie podstatných formálnych náležitostí, politika Únie v oblasti životného prostredia, zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, zásada proporcionality, osobitné povinnosti normotvorcu Únie podľa článku 91 ods. 1 a článku 94 ZFEÚ a základné hospodárske slobody.
a)      O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ pre neuskutočnenie porady s EHSV a VR
1)      Argumentácia účastníkov konania
532. Bulharská republika(242) tvrdí, že článok 91 ods. 1 ZFEÚ, ktorý je právnym základom nariadenia 2020/1055, vyžadoval od normotvorcu Únie, aby rozhodol v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s EHSV a VR. Tvrdí, že Rada a Parlament tým, že sa neporadili s týmito dvomi výbormi o zmenách zavedených počas legislatívneho postupu, porušili článok 91 ods. 1 ZFEÚ a nerešpektovali podstatnú formálnu náležitosť. Takáto povinnosť porady vyplýva z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa poradnej úlohy Parlamentu(243) v období, keď ešte nebol spolunormotvorcom, ktorá sa uplatňuje mutatis mutandis
na EHSV a VR, ako aj z pracovných dokumentov týkajúcich sa fungovania VR. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je podstatnou zmenou a to, že nedošlo k porade s týmito dvomi výbormi, ovplyvnilo obsah a podstatu novej právnej úpravy. V replike Bulharská republika tvrdí, že závery rozsudku vo veci C‑65/90(244) možno uplatniť na podmienky porady s VR a EHSV, a že ustanovenie, ktoré vtedy vykladal Súdny dvor, má rovnaké znenie ako článok 91 ods. 1 ZFEÚ. Povinnosť poradiť sa s týmito dvomi výbormi vyplýva z podstatnej, jednoznačnej a jasnej procesnej požiadavky. Podstatná zmena návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o hodnotení zdravotníckych technológií a zmene smernice 2011/24/EÚ(245) viedla spolunormotvorcu k tomu, že sa rozhodol znovu poradiť sa s EHSV. Skutočnosť, že neuskutočnenie porady nemá významný vplyv na obsah napokon upraveného ustanovenia, hoci, na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament, nie je preukázaná, nemôže v žiadnom prípade ovplyvniť obligatórnosť porady. Rada nesprávne tvrdila, že povinnosť poradiť sa s výbormi sa netýkala napadnutého opatrenia, keďže článok 91 ods. 1 nerobí takýto rozdiel.
533. Cyperská republika uvádza argumentáciu vo všetkých otázkach analogickú s argumentáciou Bulharskej republiky.(246)
534. Parlament a Rada, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov založených na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ z dôvodu neuskutočnenia porady s EHSV a VR.
2)      Analýza
535. Z článku 91 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že keď Parlament a Rada konajú na tomto základe, sú povinní poradiť sa s EHSV a VR. Stanoviská EHSV a VR k návrhu Komisie(247) boli získané 18. januára 2018(248) a 1. februára 2018(249).
536. Bulharská republika a Cyperská republika v podstate tvrdia, že stanoviská týchto dvoch výborov mali byť znovu získané po podstatných zmenách spočívajúcich v zavedení povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov v legislatívnom postupe a podľa tvrdenia Bulharskej republiky aj v zavedení doby nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže.
537. Na úvod podotýkam, že takáto povinnosť opätovnej porady s týmito dvomi výbormi v prípade podstatnej zmeny legislatívneho návrhu nevyplýva ani z článku 91 ZFEÚ, ani zo žiadneho iného ustanovenia primárneho práva.
538. Pokiaľ ide po prvé o pracovné dokumenty, na ktoré sa odvolávajú Bulharská republika a Cyperská republika, v praktickej príručke k porušeniu zásady subsidiarity, ktorú uverejnil VR, sa uvádza iba to, že porada by sa mala obvykle
uskutočniť v prípade podstatných zmien legislatívneho návrhu, ku ktorému sa tento výbor už vyjadril,(250) bez ďalších podrobností týkajúcich sa najmä právneho základu takejto porady. Rokovací poriadok VR, na ktorý sa tiež odkazuje, zase stanovuje iba podmienky dosledovania stanoviska výboru a možnosť tohto výboru sledovať vývoj legislatívnych prác po jeho stanovisku a v prípade potreby prijať revidovaný návrh stanoviska.(251) Dodávam, že tento rokovací poriadok upravuje aj možnosť VR podať žalobu na Súdny dvor, ak sa domnieva, že nebol požiadaný o konzultáciu v prípadoch, ktoré upravuje Zmluva o FEÚ.(252) Treba však uviesť, že VR zjavne nepovažoval za vhodné prijať po zavedení dvoch opatrení pripomenutých vyššie revidované stanovisko, ako to zdôraznil Parlament, ani podať žalobu na Súdny dvor o určenie, že došlo k porušeniu jeho práv počas legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2020/1055.
539. Po druhé účastníci konania obšírne diskutovali o otázke, či poznatky vyplývajúce z rozsudku Parlament/Rada(253) možno uplatniť na podmienky porady s EHSV a VR, keďže znenie článku 75 EHS, ktorý vykladal Súdny dvor v tomto rozsudku, bolo rovnaké ako znenie článku 91 ods. 1 ZFEÚ.
540. Rovnako ako Parlament a Rada priznávam, že nie som presvedčený o tom, že tento rozsudok možno použiť v prejednávanej veci.
541. Nemožno totiž ignorovať, že podmienky, za ktorých bola Rada povinná opätovne konzultovať s Parlamentom v čase, keď mal iba poradnú úlohu, boli ešte spresnené v inom, neskoršom rozsudku Parlament/Rada(254), z ktorého vyplýva, že „riadne konzultácie s Parlamentom v prípadoch stanovených Zmluvou predstavujú podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť dotknutého aktu. Skutočná účasť Parlamentu na legislatívnom procese podľa postupu upraveného Zmluvou je totiž podstatným prvkom inštitucionálnej rovnováhy, ktorú sa táto Zmluva snaží dosiahnuť. Táto právomoc je výrazom základnej demokratickej zásady, podľa ktorej sa občania zúčastňujú na výkone moci prostredníctvom zastupiteľského zhromaždenia. Z požiadavky konzultácie s Európskym parlamentom počas legislatívneho postupu… však vyplýva, že nová konzultácia s Európskym parlamentom je potrebná vždy, keď sa prijaté konečné znenie textu, vnímané ako celok, v samotnej svojej podstate odchyľuje od znenia, ku ktorému už bol Parlament už vypočutý, ibaže by zmeny v podstate zodpovedali želaniu, ktoré vyslovil samotný Parlament“(255).
542. Pri všetkej úcte treba pripomenúť, že EHSV a VR nie sú inštitúciami Únie(256) v zmysle článku 13 ods. 2 ZEÚ, ani nesymbolizujú účasť občanov na výkone moci, ako to už bol prípad Parlamentu v roku 1995. Povinnosť opätovnej porady s týmito dvomi výbormi sa preto nemôže zakladať na tejto judikatúre Súdneho dvora.
543. EHSV a VR mohli podľa môjho názoru dostatočne vyjadriť svoje stanoviská k zvažovaným legislatívnym návrhom.
544. Ako to teda správne uviedla Rada, EHSV vo svojom stanovisku z 18. januára 2018 vyjadril svoju podporu uvedenému cieľu a všeobecnejšie celému balíku mobility.(257) Podporil tiež ciele návrhu, ktorý mal zaviesť požiadavky v oblasti usadenia sa, ktoré umožnia zabrániť využívaniu schránkových spoločností na vykonávanie cestnej dopravy(258) a uvítal celkové smerovanie navrhovaných zmien nariadenia č. 1072/2009 s cieľom zjednodušiť a objasniť pravidlá kabotáže.(259) Mohol sa vyjadriť, a prípadne vysloviť výhrady k opatreniam, ktoré obsahoval návrh Komisie, tak pokiaľ ide o revíziu článku 5 nariadenia č. 1071/2009, ako aj pokiaľ ide o zmenu nariadenia č. 1072/2009 týkajúcu sa kabotáže. Pokiaľ ide o túto poslednú zmenu, EHSV vyjadril poľutovanie nad tým, že „návrh nijako nerieši problém, ktorý vznikne, keď kabotáž prestane byť dočasná, ale získa tak nepretržitú a stálu povahu, že sa už na ňu nevzťahuje právo poskytovať služby v inom členskom štáte než je členský štát, kde je podnik usadený“(260), a požadoval „jasné pravidlo na určenie, v čom spočíva dočasná činnosť“(261), ktoré by mohlo spočívať v zavedení „čakacej doby medzi dvomi sériami kabotážnej prepravy“(262), čo bola práve možnosť napokon prijatá normotvorcom Únie v konečnom znení nariadenia 2020/1055.
545. Pokiaľ ide o VR, tento výbor sa vo svojom stanovisku z 1. februára 2018 rozhodol zamerať na otázky súvisiace s prácou v cestnej doprave, pričom zdôraznil hlavné charakteristiky trhu nákladnej cestnej dopravy v Únii(263) a uvítal jasnejšie ustanovenia o kabotáži.(264)
546. V každom prípade podľa môjho názoru z obsahu týchto dvoch stanovísk jasne vyplýva, že zavedenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov a doby nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže nadväzuje na to, čo bolo uvedené v návrhu Komisie, ku ktorému sa oba výbory mohli vyjadriť a od ktorého sa Komisia neodchýlila tak, že by si to vyžadovalo opätovné získanie stanovísk od oboch výborov. Inak povedané, systém zavedený návrhom ako celok nebol dotknutý.(265)
547. V dôsledku toho navrhujem zamietnuť žalobné dôvody založené na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ pre neuskutočneniu porady s EHSV a VR.
b)      O žalobných dôvodoch založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1)      Argumentácia účastníkov konania
548. Vo svojom prvom žalobnom dôvode Litovská republika tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov, zavedená článkom 1 bodom 3 nariadenia 2020/1055, porušuje článok 3 ods. 3 ZEÚ, články 11 a 91 ZFEÚ, článok 37 Charty ako aj všeobecnejšie politiku Únie v oblasti životného prostredia a boja proti klimatickej zmene. Litovská republika tvrdí, že ochrana životného prostredia predstavuje jeden zo základných cieľov Únie a že požiadavky súvisiace s touto ochranou musia byť začlenené do uskutočňovania spoločnej dopravnej politiky. Mali byť zohľadnené uvádzané ustanovenia Zmlúv, ako aj Európska zelená dohoda, pretože z dôvodu, že ochrana životného prostredia je naliehavou požiadavkou, opatrenia prijaté normotvorcom Únie s ňou nesmú byť zjavne v rozpore ani vtedy, ak sledujú iné ciele.
549. Európska zelená dohoda, predložená počas postupu prijímania nariadenia 2020/1055, stanovila pre Úniu cieľ dosiahnuť klimatickú neutralitu do roku 2050, pričom tento cieľ opätovne potvrdila Európska rada.(266) Dosiahnutie takého cieľa si vyžaduje znížiť do tohto dátumu o 90 % emisie z odvetvia dopravy.(267) Cieľ klimatickej neutrality je okrem toho formulovaný aj v článku 2 ods. 1 nariadenia (EÚ) 2021/1119(268). Odsek 2 tohto článku ukladá inštitúciám Únie a členským štátom povinnosť prijať potrebné opatrenia na úrovni Únie a na vnútroštátnej úrovni, vďaka ktorým bude možné kolektívne dosiahnuť tento zámer, a to s prihliadnutím na význam podpory spravodlivosti a solidarity medzi členskými štátmi, ako aj nákladovej efektívnosti pri plnení uvedeného zámeru. Samotná Komisia navyše vyjadrila poľutovanie(269) nad tým, že politická dohoda, ku ktorej dospeli Rada a Európsky parlament, obsahuje prvky, vrátane povinnosti návratu vozidiel, ktoré nie sú v súlade s ambíciami Európskej zelenej dohody a s cieľom dosiahnuť klimaticky neutrálnu Úniu do roku 2050. Komisia sa okrem toho zaviazala po prijatí balíka mobility posúdiť dôsledky uvedenej povinnosti pre klímu a životné prostredie a predložiť cielený legislatívny návrh pred nadobudnutím účinnosti povinnosti návratu vozidiel.(270) Toto posúdenie vplyvu potvrdilo vážne dôsledky tejto povinnosti na životné prostredie, takže vyhlásenia Parlamentu a Rady, podľa ktorých spôsobí napadnuté ustanovenie iba mierne zvýšenie emisií, sú zjavne nepotvrdené.(271)
550. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je v rozpore s Európskou zelenou dohodou a cieľom neutrality, keďže takáto povinnosť má za následok značné zvýšenie počtu jázd, z ktorých väčšina je vykonaná naprázdno. Z toho vyplýva vysoké zvýšenie množstva emisií CO2 pochádzajúcich z odvetvia dopravy, ktoré je odvetvím, v ktorom sa dve tretiny celkovej potreby pracovnej sily sústreďujú v centrálnom geografickom regióne Únie, zatiaľ čo väčšina vodičov pochádza z okrajových členských štátov Únie.(272)
551. Vo svojej replike Litovská republika tvrdí, že článok 3 ods. 3 ZEÚ a články 11 a 191 ZFEÚ nemožno vykladať tak doslovne, ako to navrhujú Rada a Parlament vo svojom vyjadrení k žalobe, a tvrdí, že zákonnosť povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov treba posúdiť s prihliadnutím na tieto ustanovenia. Navyše postoj týchto inštitúcií voči Európskej zelenej dohode je nekonzistentný. Litovská republika pripomína, že ochrana životného prostredia predstavuje v judikatúre Súdneho dvora naliehavú požiadavku. Hoci normotvorca môže prijať opatrenia, ktoré sa odchyľujú od cieľov ochrany životného prostredia, tieto opatrenia nemôžu byť zjavne nezlučiteľné alebo odporujúce uvedeným cieľom, ako je to v tomto prípade. Účinok spornej povinnosti na životné prostredie bol zjavne podcenený.
552. Bulharská republika v rámci svojho prvého žalobného dôvodu rozdeleného na dve časti tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje jednak ustanovenia článku 90 ZFEÚ v spojení s ustanoveniami článku 3 ods. 3 ZEÚ, článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty a jednak článok 3 ods. 5 ZEÚ, článok 208 ods. 2 a článok 216 ods. 2 ZFEÚ, ako aj Parížsku dohodu „prijatú Konferenciou zmluvných strán Rámcového dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy (COP 21) v decembri 2015 a podpísanú 22. apríla 2016“. Hoci spoločná dopravná politika má osobitný význam z hľadiska životného prostredia, povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov tým, že spôsobí značné zvýšenie emisií CO2 a nárast počtu jázd naprázdno, ako aj cestnej premávky, bráni dosiahnutiu cieľa Európskej zelenej dohody, ako to zdôraznila Komisia. Aj pre členské štáty je ťažké splniť povinnosti vyplývajúce z nariadenia (EÚ) 2018/842(273).
553. Pokiaľ ide o prvú časť prvého žalobného dôvodu, Bulharská republika tvrdí, že uvádzané ustanovenia vyžadujú od inštitúcií, aby sledovali ciele stanovené Zmluvami v rámci spoločnej dopravnej politiky. Článok 11 ZFEÚ je horizontálnym ustanovením, zdôrazňujúcim prierezovú a základnú povahu cieľa spočívajúceho v ochrane životného prostredia. Začlenenie úvah súvisiacich s vysokou úrovňou ochrany životného prostredia do politík Únie napokon potvrdzuje aj článok 37 Charty, zdôrazňujúci tak významné miesto tejto ochrany v právnom poriadku Únie. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov pre škody spôsobené na životnom prostredí a nárast emisií skleníkových plynov zjavne ohrozuje dosiahnutie cieľov sledovaných v oblasti životného prostredia Zmluvami a marí množstvo iných opatrení, ktoré majú chrániť životné prostredie a znížiť znečisťujúce emisie. Rada a Parlament teda porušili vyššie uvedené ustanovenia tým, že prijali ustanovenie, ktoré nijako nepodporuje vysokú ochrany životného prostredia, ani nezačleňuje požiadavky spojené s takouto ochranou.
554. Pokiaľ ide o druhú časť, Parlament a Rada sami uznali, že na to, aby sa prispelo k cieľom Parížskej dohody, treba urýchliť prechod celého odvetvia dopravy k nulovej úrovni emisií, a rýchlo a drasticky znížiť emisie látok znečisťujúcich ovzdušie pochádzajúcich z dopravy, ako to vyžadujú články 2 a 4 Parížskej dohody. Sporná povinnosť je teda v rozpore s cieľmi Parížskej dohody a predstavuje preto porušenie článku 208 ods. 2 ZFEÚ. Uvedená povinnosť porušuje aj článok 216 ods. 2 ZFEÚ, pričom Komisia navyše potvrdila, že táto povinnosť nerešpektuje cieľ klimaticky neutrálnej Únie do roku 2050.(274) Keďže Únia musí podľa článku 3 ods. 5 ZEÚ prispievať k dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva a je pri prijímaní aktu povinná dodržiavať medzinárodné právo ako celok, povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je v rozpore s týmito ustanoveniami. Posúdenie vplyvu vykonané v roku 2021, teda po prijatí nariadenia 2020/1055, potvrdilo ekologickú tragédiu spôsobenú týmto nariadením. Nie je vytýkaná len skutočnosť, že sporná povinnosť nemá žiadne pozitívne dôsledky na životné prostredie, ale to, že táto povinnosť je jasne v rozpore s ekologickými cieľmi, ktoré treba sledovať.
555. Prvý žalobný dôvod žaloby, ktorú podala Cyperská republika, sa zakladá na porušení cieľov v oblasti životného prostredia a medzinárodných záväzkov. Cyperská republika uvádza rovnakú argumentáciu ako Bulharská republika.
556. Pokiaľ ide o prvý žalobný dôvod vo veci C‑551/20 založený na zjavne nesprávnom posúdení a porušení zásad proporcionality a obozretnosti, Maďarsko vysvetľuje tvrdenia súvisiace s témou ochrany životného prostredia a environmentálnej politiky Únie, ktoré tu preskúmam. Tvrdí najmä, že článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 je v rozpore so zásadou obozretnosti, ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie vyplývajúcou z článku 11 ZFEÚ, článku 168 ods. 1 ZFEÚ, článku 169 ods. 1 a 2 ZFEÚ a článku 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ. Z tejto zásady vyplýva, že príslušné orgány sú pri výkone právomocí, ktoré sú im zverené, povinné prijímať vhodné opatrenia s cieľom predchádzať niektorým potenciálnym rizikám pre verejné zdravie, bezpečnosť a životné prostredie tým, že uprednostnia požiadavky spojené s ochranou týchto záujmov pred ekonomickými záujmami. Vzhľadom na veľmi vysokú úroveň dodatočných emisií CO2, ktoré spôsobí povinnosť návratu vozidiel, táto povinnosť jasne odporuje záväzku Únie obmedziť skleníkové plyny, a najmä Európskej zelenej dohode, ktorá má v súlade s medzinárodnými záväzkami prevzatými Úniou v rámci Parížskej dohody za cieľ klimatickú neutralitu Únie do roku 2050. Treba zohľadniť aj článok 11 ZFEÚ, ktorý zdôrazňuje prierezovú a základnú povahu cieľa ochrany životného prostredia, a preto musí slúžiť ako štandard pri preskúmaní platnosti právnej úpravy Únie v prípadoch, keď environmentálne záujmy zjavne neboli zohľadnené alebo boli úplne ignorované. Opatrenie, ktoré má v mnohých ohľadoch negatívne účinky na životné prostredie vzhľadom na zbytočný pohyb nákladných vozidiel, ktorý spôsobuje, či sa to týka znečistenia ovzdušia, nelegálnych skládok odpadov alebo preťaženia infraštruktúry, nemôže byť odôvodnené iba kontrolnými cieľmi. Údaje vyplývajúce z posúdenia vplyvu z roku 2021 ukazujú významné dôsledky, ktoré má povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov a ktoré popierajú tvrdenie Rady a Parlamentu o zanedbateľných účinkoch vo vzťahu k celkovým emisiám. Opatrenia prijaté na obmedzenie skleníkových plynov nemenia tento záver, ale povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov podstatne ohrozuje dosiahnutie cieľov, ktoré tieto opatrenia sledujú. Uvedené opatrenia naopak preukazujú, že obmedzenia množstva týchto plynov v ovzduší je prvoradým cieľom Únie, od ktorého sa možno odchýliť iba v osobitne odôvodnených prípadoch pri sledovaní cieľa, ktorý je minimálne na rovnakej úrovni ako environmentálny záujem a pod podmienkou, že neprichádza do úvahy žiadne iné vhodné riešenie, čo nie je prípad povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.
557. Vo veci C‑552/20 Maltská republika tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje 11 ZFEÚ a článok 37 Charty. Podľa tohto členského štátu sa článok 91 ods. 2 ZFEÚ, ktorý je právnym základom nariadenia 2020/1055, má vykladať v spojení s ostatnými ustanoveniami práva Únie ukladajúcimi normotvorcovi Únie povinnosť zohľadniť ďalšie relevantné okolnosti, vrátane okolností súvisiacich s ochranou životného prostredia, ktorá zastáva rozhodujúce miesto medzi cieľmi a politikami Únie a ktorá je tiež naliehavou požiadavkou. Článok 11 ZFEÚ zakotvuje osobitnú povinnosť začleniť ochranu životného prostredia do politík Únie a úlohu inštitúcií zabezpečiť, aby environmentálne hľadisko bolo zohľadnené vo všetkých politikách a činnostiach Únie, bez ohľadu na dotknuté odvetvie a na to, či tieto politiky a činnosti bezprostredne súvisia so životným prostredím. Článok 11 ZFEÚ bol doplnený a posilnený článkom 37 Charty. Tento článok 11 obsahuje formálnu povinnosť zohľadniť environmentálne hľadiská pred prijatím akéhokoľvek rozhodnutia a zároveň materiálnu povinnosť zabezpečiť, aby činnosti Únie boli v súlade s dosahovaním environmentálnych cieľov. Rada a Parlament nerešpektovali žiadnu z týchto povinností.
558. Formálna povinnosť vyplývajúca z článku 11 ZFEÚ v spojení s článkom 37 Charty vyžaduje, aby boli na zaručenie kvality a súladu návrhov legislatívnych aktov Únie s environmentálnymi cieľmi sledovanými Zmluvou, ako aj súladu takýchto návrhov so zásadou proporcionality, vypracované posúdenia vplyvu. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov však nebola predmetom takého posúdenia a bola prijatá bez akejkoľvek predchádzajúcej úvahy o jej potenciálnom vplyve na životné prostredie.
559. Materiálna povinnosť vyplývajúca z článku 11 ZFEÚ vyžaduje, aby všetky politické rozhodnutia Únie, ktoré môžu poškodiť environmentálne ciele, boli nevyhnutné, primerané a náležite odôvodnené. Politické rozhodnutia, ktoré bránia dosiahnutiu environmentálnych cieľov Únie, hoci existujú alternatívne opatrenia alebo keď sa poškodenie životného prostredia javí neprimerané, sú v rozpore s článkom 11 ZFEÚ. Negatívne vplyvy povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov na životné prostredie, spôsobené zbytočným návratom vozidiel naprázdno, ohrozujú dosiahnutie environmentálnych cieľov sledovaných okrem toho Úniou, či už v rámci samotnej Parížskej dohody, alebo v rámci nariadenia 2018/842, ktoré stanovuje záväzné ročné ciele znížiť emisie v odvetví dopravy pre každý členský štát. Uvedená povinnosť porušuje aj cieľ znížiť o 60 % emisie skleníkových plynov spojené s dopravou,(275) ako aj ciele zlepšiť kvalitu ovzdušia stanovené právnou úpravou Únie a ciele v oblasti predchádzania vzniku a obmedzenia produkcie odpadu stanovené smernicou 2008/98/ES(276). Nezohľadnenie všetkých týchto cieľov pri vymedzení povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov a vážne poškodenie, ktoré takáto povinnosť spôsobuje týmto cieľom, porušujú článok 11 ZFEÚ a článok 37 Charty.
560. Maltská republika ďalej tvrdí v podstate to, že Parlament a Rada nepreukázali, ani nevysvetlili, ako boli požiadavky ochrany životného prostredia začlenené do vymedzenia a vykonávania povinnosti návratu. Následné posúdenie účinkov tejto povinnosti Komisiou preukazuje, že vplyv pravidla návratu vozidiel do štátu usadenia je veľmi negatívny a veľmi zaťažujúci pre klimatickú zmenu a kvalitu ovzdušia. Takýto vplyv podkopáva politiky a právnu úpravu Únie v oblasti klimatickej zmeny a ochrany životného prostredia.
561. Napokon Poľská republika vo veci C‑554/20 uvádza žalobný dôvod, spoločný pre všetky ustanovenia, ktoré napáda, založený na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty spočívajúcom v nezohľadnení požiadaviek vyplývajúcich z ochrany životného prostredia. Z týchto dvoch ustanovení vyplýva, že nad rámec opatrení súvisiacich s článkami 191 a 192 ZFEÚ sa inštitúcie Únie musia zdržať prijatia opatrení, ktoré môžu ohroziť dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia. Zásada začlenenia požiadaviek životného prostredia do ostatných politík Únie, ktorá vyplýva z týchto ustanovení, umožňuje zosúladiť ciele a požiadavky ochrany životného prostredia s ostatnými záujmami a cieľmi sledovanými Úniou, ako aj s dosahovaním trvale udržateľného rozvoja. Táto zásada predstavuje sama osebe dôvod zrušenia aktu Únie, keď environmentálne záujmy zjavne neboli zohľadnené alebo boli úplne ignorované. Vzhľadom na širokú horizontálnu povahu článku 11 ZFEÚ netreba pri preskúmaní, či dané opatrenie dostatočne prispieva k ochrane životného prostredia, posudzovať toto opatrenie oddelene od iných opatrení Únie prijatých na tento účel a súvisiacich s dotknutou činnosťou, ale vhodný rámec takéhoto posúdenia tvorí súbor opatrení prijatých Úniou v tejto oblasti. Súdne preskúmanie, pri ktorom sa posudzuje súlad činnosti normotvorcu Únie s touto zásadou začlenenia, musí byť podobné tomu, ktoré vykonal Všeobecný súd, keď musel posúdiť, či činnosť Komisie rešpektovala zásadu energetickej solidarity.(277) Za týchto okolností prináležalo uvedenému normotvorcovi, aby zohľadnil environmentálne požiadavky pred prijatím povinnosti návratu, čo okrem iného vyžadovalo vykonanie posúdenia vplyvu navrhovaných pravidiel na životné prostredie a zabezpečenie, aby tieto pravidlá nepoškodzovali dosahovanie cieľov stanovených v iných aktoch sekundárneho práva prijatých v oblasti životného prostredia. Neexistencia tohto posúdenia predstavuje zjavné porušenie ich povinnosti vykonať takéto posúdenie vyplývajúcej z článku 11 ZFEÚ.(278)
562. Parlament a Rada boli následne povinní zvážiť kolidujúce záujmy a v prípade potreby urobiť príslušné zmeny. Výklad článku 11 ZFEÚ v tom zmysle, že sa vzťahuje iba na oblasti práva a nie na konkrétne opatrenia, by značne relativizoval jeho význam. Požiadavky ochrany životného prostredia treba vziať do úvahy aj pri určovaní jednotlivých opatrení, ktoré sú súčasťou dotknutej oblasti práva Únie. Tvrdenie, že ostatné akty sekundárneho práva v oblasti znečistenia ovzdušia nemôžu tvoriť rámec pre posúdenie nariadenia 2020/1055 treba zamietnuť, inak by bola znovu spochybnená účinnosť článku 11 ZFEÚ, a teda inštitúcie by mohli prijať akt, ktorý prekáža alebo bráni dosiahnutiu cieľov stanovených v aktoch prijatých v oblasti životného prostredia, hoci klimatická kríza je hlavnou výzvou politiky Únie v oblasti životného prostredia a inštitúcie musia dôsledne sledovať dosiahnutie klimatických cieľov prijatých Úniou. Je známe, že znečistenie ovzdušia emisiami z dopravy spôsobuje množstvo zdravotných problémov, ku ktorými prispieva hlavne cestná doprava. Povinnosť návratu tým, že núti vozidlá, aby sa vracali do členského štátu usadenia každých osem týždňov, povedie k dodatočným cestám zvyšujúcim emisie CO2 a látok znečisťujúcich ovzdušie, emisie, ktoré môžu mať značný vplyv na dosiahnutie environmentálnych cieľov Únie vyplývajúcich najmä z Európskej zelenej dohody, cieľa dosiahnuť do roku 2050 klimaticky neutrálnu Úniu prostredníctvom 90 % zníženia celkových emisií z dopravy v porovnaní s úrovňami v roku 1990 a cieľov, ktoré členským štátom stanovuje právna úprava Únie v tejto oblasti. Dodatočné emisie oxidu dusíka a prachu spôsobené uplatňovaním napadnutých ustanovení môžu spochybniť efektivitu činnosti definovanej členskými štátmi v plánoch na ochranu ovzdušia, predovšetkým plánoch prijatých pre oblasti a aglomerácie nachádzajúce sa v blízkosti komunikácií používaných medzinárodnou dopravou. Povinnosť návratu vozidla každých osem týždňov preto porušuje zásadu začlenenia vyjadrenú v článku 11 ZFEÚ a v článku 37 Charty. Posúdenie vplyvu z roku 2021 postačuje pre zistenie, že normotvorca Únie porušil tieto dve ustanovenia, pretože potvrdzuje negatívny vplyv povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov na životné prostredie v rozpore okrem iného s Európskou zelenou dohodou.
563. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny.
2)      Analýza
564. Tvrdenia vysvetlené žalobcami možno v podstate rozdeliť do troch skupín.(279) V prvom rade povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje ustanovenia primárneho práva, ktoré zakotvujú požiadavku ochrany životného prostredia. Táto povinnosť je ďalej v rozpore aj s medzinárodnými záväzkami zaväzujúcimi Úniu a členské štáty v oblasti ochrany životného prostredia. Napokon, povinnosť návratu je v rozpore s politikou Únie v oblasti životného prostredia, pretože ohrozuje dosiahnutie cieľov sledovaných v oblasti životného prostredia celým radom aktov sekundárneho práva.
i)      O údajnom porušení článku 3 ZEÚ, článkov 11 a 191 ZFEÚ a článku 37 Charty
565. Pokiaľ ide o článok 37 Charty, z vysvetliviek k článku 37 vyplýva, že zásada obsiahnutá v tomto článku sa zakladala na článkoch 2, 6 a 174 ES, ktoré sú dnes článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkami 11 a 191 ZFEÚ. Súdny dvor už rozhodol, že keďže článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané v tejto Charte, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených Zmluvami, treba právo na vysokú úroveň ochrany životného prostredia, zakotvené Chartou, chápať a vykladať za podmienok a v medziach prípadne stanovených článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkami 11 a 191 ZFEÚ.(280) Ako uviedol Parlament,(281) a ako som už pripomenul,(282) článok 37 Charty teda nepredstavuje autonómnu právnu normu nezávislú od týchto ďalších ustanovení primárneho práva.
566. Pokiaľ ide o článok 3 ods. 3 ZEÚ, ide v podstate o programové ustanovenie, ktoré nezavádza hierarchiu medzi cieľmi, ktoré stanovuje Únii. Aj keby tak bol otázny súlad povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov s cieľom vysokej úrovne ochrany a zlepšenia kvality životného prostredia, treba zároveň konštatovať, že takáto povinnosť sleduje okrem toho cieľ vyváženého hospodárskeho rastu v sociálnom trhovom hospodárstve. Programový rozmer článku 3 ods. 3 ZEÚ ho podľa môjho názoru vylučuje z parametrov zákonnosti na účely posúdenia, či je sporná povinnosť plne v súlade s primárnym právom Únie. Realizácia environmentálneho cieľa musí byť výsledkom politík a činností Únie a členských štátov(283) a článok 3 ods. 3 ZEÚ nemožno uplatňovať nezávisle od osobitných ustanovení Zmluvy, ktoré konkretizujú všeobecné ciele, ktoré obsahuje.(284)
567. Pokiaľ ide o článok 11 ZFEÚ, myslím si, že analýza generálneho advokáta Geelhoeda, obšírne citovaná účastníkmi konania, je stále relevantná a aktuálna, aj keď sa týkala predchádzajúceho ustanovenia zodpovedajúceho tomuto článku 11. Generálny advokát sa tak domnieval že „hoci je toto ustanovenie formulované kogentne_… nemožno [ho] považovať za ustanovenie stanovujúce štandard, podľa ktorého sa musí vždy pri definovaní politík Spoločenstva považovať ochrana životného prostredia za prevažujúci záujem. Taký výklad by neprijateľne obmedzil diskrečnú právomoc inštitúcií Spoločenstva a normotvorcu Spoločenstva. Nanajvýš treba toto ustanovenie považovať za povinnosť inštitúcií Spoločenstva riadne vziať do úvahy ekologické záujmy v politikách mimo rámca politiky ochrany životného prostredia v striktnom zmysle slova. Len vtedy, keď ekologické záujmy zjavne neboli zohľadnené, alebo vtedy, keď boli úplne ignorované, môže článok 6 ES slúžiť ako štandard pre preskúmanie platnosti právnej úpravy Spoločenstva. Navyše vzhľadom na široký horizontálny charakter článku 6 ES by sa na dané opatrenie pri posudzovaní toho, či dostatočne prispieva k ochrane životného prostredia, nemalo hľadieť izolovane od ostatných opatrení Spoločenstva prijatých na tento účel vo vzťahu k dotknutej činnosti. Správny rámec posúdenia poskytuje práve celok opatrení prijatých Spoločenstvom v tejto oblasti“(285).
568. Aj keď sa účastníci konania zhodujú na tomto výklade, ktorý Súdny dvor nemal príležitosť potvrdiť,(286) nezhodujú sa na dôsledkoch, ktoré z neho treba vyvodiť v konaní o prejednávaných žalobách.
569. Chcel by som pripomenúť dôležitosť cieľa spočívajúceho v ochrane životného prostredia, čo napokon vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, ktorá pripomína jeho podstatný charakter(287) a zdôrazňuje jeho prierezovú a základnú povahu.(288) Nejde tu o spochybnenie tejto dôležitosti.
570. Otázka dôležitosti cieľa sa však líši od otázky rozsahu jeho súdnej preskúmateľnosti. V tejto súvislosti rovnako ako generálny advokát Geelhoed uvádzam, že napriek zdanlivo kogentnému zneniu je článok 11 ZFEÚ prierezovým ustanovením, ktorého účinkom je prelínať sa cez špecifickejšie ustanovenia týkajúce sa iných politík a činností Únie, ako to Súdny dvor už mohol konštatovať napríklad v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky,(289) spoločnej politiky rybolovu(290) alebo aj v odvetví jadrovej energie,(291) avšak bez spresnenia podmienok, foriem a rozsahu tohto prelínania. Normotvorca tak bez ohľadu na oblasť svojho pôsobenia musí začleniť požiadavky spojené s ochranou životného prostredia, pričom článok 11 ZFEÚ bližšie nešpecifikuje jeho povinnosti.(292) Bez toho, aby bolo v tomto štádiu potrebné rozhodnúť o tom, či normotvorca Únie posúdil vplyv povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov na životné prostredie a bez spresnenia rozsahu požiadavky obsiahnutej v článku 11 ZFEÚ, treba výhrady uvádzané Poľskou republikou a Maltskou republikou, ktoré sa zakladajú na porušení článku 11 ZFEÚ z dôvodu neexistencie posúdenia vplyvu, už teraz zamietnuť.
571. Je pravda, ako to zdôraznili niektorí žalobcovia, že článok 11 ZFEÚ odkazuje na politiky a činnosti Únie. Takýto odkaz však nemožno vykladať ako systematickú povinnosť zohľadniť pri prijímaní každého jednotlivého legislatívneho opatrenia požiadavky spojené s ochranou životného prostredia, alebo ich dokonca uprednostniť. V prvom rade politiky a činnosti uvedené v článku 11 ZFEÚ treba chápať ako politiky a činnosti, na ktoré sa vzťahuje tretia časť Zmluvy o FEÚ, ktorá má práve takýto názov,(293) a článok 11 ZFEÚ nemožno použiť ako štandard, podľa ktorého sa bude musieť posudzovať súlad každého jednotlivého ustanovenia legislatívneho aktu Únie. Ďalej treba uviesť, že toto ustanovenie má prierezový charakter, pretože požiadavky v oblasti ochrany životného prostredia majú viacero rozmerov. Napokon práve spôsob, akým Únia začlení tieto požiadavky do svojich politík, umožňuje určiť, či koná v súlade s tým, čo vyžaduje článok 11 ZFEÚ, a či jej normotvorca vykonal svoje právomoci v súlade s cieľom, ktorý mu toto ustanovenie stanovuje.
572. V tejto súvislosti žalované inštitúcie tvrdili, že ak by sa každé ustanovenie, ktoré môže mať negatívny vplyv na životné prostredie, malo vyhlásiť za odporujúce článku 11 ZFEÚ bez zohľadnenia jeho širšieho normatívneho kontextu, bolo by možné na tomto základe napadnúť každé opatrenie povoľujúce cestnú nákladnú dopravu vzhľadom na to, že táto doprava má v súčasnosti zvlášť znečisťujúci charakter.
573. Toto tvrdenie má samozrejme trochu provokovať. Podľa môjho názoru však odhaľuje pravdu: ako zdôraznil generálny advokát Geelhoed, zámerom autorov Zmlúv nebolo viesť normotvorcu Únie do rizika, že sa z cieľa ochrany životného prostredia stane nadcieľ, hoci, ako som už pripomenul, takáto hierarchia medzi cieľmi stanoveným pre Úniu inak zo Zmlúv nevyplýva.
574. Ako som už pripomenul,(294) v samotnej povahe legislatívnej činnosti je navyše obsiahnutá povinnosť rozhodnúť v danej oblasti medzi rozdielnymi záujmami a nájsť rovnováhu medzi cieľmi, ktoré môžu byť protichodné. Je to činnosť, ktorej zložitosť uznáva judikatúra tým, že ponecháva normotvorcovi širokú mieru voľnej úvahy; to vysvetľuje, že preskúmanie súdu Únie sa obmedzuje na preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia, zneužitia právomoci a na overenie, že normotvorca neprekročil medze svojej voľnej úvahy.(295)
575. Aj keby teda samotná povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov do členského štátu usadenia mala negatívne dôsledky na životné prostredie,(296) toto zistenie samotné nestačí pre záver o porušení článku 11 ZFEÚ, pretože normotvorca Únie okrem toho podnikol rôzne kroky, aby sa pokúsil potlačiť negatívne vplyvy nákladnej cestnej dopravy. Povinnosť návratu každých osem týždňov tak treba zasadiť do širšieho normatívneho kontextu, ktorého je súčasťou. V čase prijatia nariadenia 2020/1055 nariadenie 2018/842 ukladalo členským štátom povinnosť znížiť ich emisie skleníkových plynov do roku 2030 o percento stanovené v tomto nariadení. Uvedené nariadenie pripomenulo, že takýto cieľ schválila Európska rada v celom hospodárstve.(297) Smernica 2004/107/ES(298) má za celkový cieľ zachovať a zlepšiť kvalitu okolitého ovzdušia najmä tým, že stanovuje cieľové hodnoty,
na dosiahnutie ktorých musia členské štáty prijať potrebné opatrenia, ktoré nevyžadujú neprimerané náklady.(299) Smernica 2008/50/ES(300) vymedzila a stanovila ciele pre kvalitu okolitého ovzdušia, ktorá musí byť predmetom hodnotenia na základe spoločných metód a kritérií a upravila informovanie verejnosti.(301) Cieľom smernice 2008/98(302) je predchádzať nepriaznivým vplyvom vzniku odpadu a nakladania s ním alebo tieto vplyvy obmedziť, znížiť celkové vplyvy využívania zdrojov a zvýšiť efektívnosť takéhoto využívania.(303) Pokiaľ ide konkrétnejšie o odvetvie dopravy, smernica Európskeho parlamentu a Rady 1999/62/ES zo 17. júna 1999 o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami(304) bola v roku 2011 zmenená smernicou 2011/76/EÚ(305), aby zohľadnila úvahy spojené s podporou udržateľnej dopravy, ktorá bola opísaná ako rozhodujúci prvok spoločnej dopravnej politiky; normotvorca Únie sa domnieval, že príspevok odvetvia dopravy k zmene klímy by sa mal znížiť,(306) hoci takýto cieľ nemožno dosiahnuť vytvorením neprimeraných prekážok, keďže treba zachovať aj fungovanie vnútorného trhu.(307) Smernica 2011/76 vkladá do smernice 1999/62 v súvislosti s odvetvím dopravy zásadu znečisťovateľ platí,(308) keďže normotvorca Únie sa vtedy domnieval, že poplatky predstavujú spravodlivý a účinný hospodársky nástroj na dosiahnutie udržateľnej dopravnej politiky, pretože umožňujú zohľadniť náklady znečistenia a preťaženia spôsobené používaním vozidiel.(309) Emisie CO2 boli okrem toho upravené pre nové osobné vozidlá a nové ľahké úžitkové vozidlá nariadením (EÚ) 2019/631(310) a pre nové ťažké úžitkové vozidlá nariadením (EÚ) 2019/1242(311). Normotvorca Únie prijal tiež smernicu, ktorej účelom bolo uložiť členským štátom povinnosť zohľadniť energetické a environmentálne vplyvy motorových vozidiel vo verejnom obstarávaní.(312) Označovanie pneumatík, upravené nariadením (EÚ) 2020/740(313), má za cieľ obmedziť spotrebu paliva vozidiel, a teda emisie skleníkových plynov, a prispieva k dekarbonizácii odvetvia dopravy.(314)
576. V čase prijatia nariadenia 2020/1055, a teda prijatia povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, tak normotvorca Únie mohol podľa môjho názoru pri plnom výkone svojej širokej voľnej úvahy oprávnene predpokladať, že prípadne negatívne dôsledky tejto povinnosti na životné prostredie možno potlačiť uplatňovaním existujúcej právnej úpravy, ktorá sa konkrétnejšie týka environmentálnych aspektov danej činnosti a ktorá má sprevádzať dopravcov pri technologickom prechode k menej znečisťujúcej mobilite.
577. Z odôvodnenia 8 nariadenia 2020/1055 navyše vyplýva, že normotvorca Únie spomenul otázku zníženia rizika návratu vozidla iba na splnenie tejto novej požiadavky v oblasti usadenia sa.
578. Treba normotvorcovi Únie ďalej vytýkať, že v nariadení 2020/1055 neuviedol svoje obavy environmentálnej povahy ešte výslovnejšie? Nemyslím si to. Článok 11 ZFEÚ neupravuje formu, ktorú má mať začlenenie požiadaviek ochrany životného prostredia, a k tomuto začleneniu musí v každom prípade dôjsť pri vykonávaní politík
Únie, ktoré treba chápať extenzívne, ako som už navrhol. Okrem toho pripomínam, že právnym základom nariadenia 2020/1055 je článok 91 ods. 1 ZFEÚ a že cieľ sledovaný zavedením povinnosti návratu do tohto nariadenia jasne bezprostredne nesúvisí s obavami vyjadrenými v článku 11 ZFEÚ, pretože táto povinnosť predstavuje objasnenie ustanovení nariadenia č. 1071/2009 týkajúcich sa existencie stabilného a skutočného miesta usadenia,(315) a sledovaným účinkom je posilnenie väzby medzi dopravcom a jeho členským štátom usadenia s cieľom zabezpečiť „skutočnú a sústavnú prítomnosť“(316) za okolností, keď oslabenie tejto väzby ohrozuje podľa normotvorcu spravodlivú hospodársku súťaž a rovnaké podmienky hospodárskej súťaže na vnútornom trhu.(317) Treba uznať, že ustanovenia Zmluvy priznávajúce Únii právomoc v oblasti životného prostredia ponechávajú nedotknuté právomoci, ktoré má Únia podľa iných ustanovení.(318)
579. Vzhľadom na potrebu nájsť rovnováhu medzi určitými cieľmi a zásadami uvedenými v článkoch 3 ZEÚ a 11 ZFEÚ, ako aj vzhľadom na zložitosť uplatňovania kritérií,(319) sa preto nezdá, že Rada a Parlament sa prijatím povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov dopustili zjavne nesprávneho posúdenia v súvislosti s dvomi vyššie uvedenými ustanoveniami.
580. Tento záver nie je spochybnený odkazom žalobcov na štúdiu Ricardo z roku 2021, ktorá mala vyhodnotiť vplyv povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, pretože aj keď táto štúdia odhaľuje významný nárast okrem iného emisií CO2, zároveň platí, že platnosť aktu Únie sa musí posudzovať v závislosti od skutkových a právnych okolností, ktoré existovali v čase prijatia uvedeného aktu(320) a že táto platnosť nemôže závisieť od retrospektívnych posúdení týkajúcich sa miery jeho účinnosti.(321) V každom prípade, ako som už uviedol, takýto nárast treba dať vždy do súvislosti s celou právnou úpravou danej oblasti skôr, ako možno dospieť k záveru, že normotvorca Únie zjavne nezohľadnil požiadavky súvisiace s ochranou životného prostredia.
581. Aj preto, že právnym základom nariadenia 2020/1055 je článok 91 ods. 1 ZFEÚ treba odmietnuť relevanciu tvrdení založených na porušení článkov 191 a 192 ZFEÚ pre prejednávané žaloby. Toto nariadenie nie je opatrením prijatým v rámci politiky Únie v oblasti životného prostredia a žiadny z účastníkov konania netvrdil, že žalované inštitúcie použili nesprávny právny základ. Keďže nariadenie 2020/1055 nie je opatrením Únie podľa článku 191 ZFEÚ,(322) je odkaz na údajné porušenie článku 192 ods. 2 písm. c) ZFEÚ irelevantný.(323) Opatrenie nemôže patriť do oblasti životného prostredia iba z dôvodu, že musí zohľadňovať environmentálne požiadavky.(324)
582. Aj keby Súdny dvor chcel rozhodnúť o otázke porušenia zásady obozretnosti, ktoré uvádza Maďarsko,(325) z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že hoci článok 191 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že politika v oblasti životného prostredia vychádza okrem iného z tejto zásady, táto zásada sa má samozrejme uplatňovať aj v rámci iných politík Únie, najmä politiky ochrany verejného zdravia, ako aj v prípade, keď inštitúcie Únie prijímajú opatrenia na ochranu ľudského zdravia v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky alebo politiky vnútorného trhu.(326) Táto zásada znamená, že ak pretrváva neistota týkajúca sa existencie alebo rozsahu rizík pre ľudské zdravie, ochranné opatrenia možno prijať aj bez nutnosti čakať na to, kým sa existencia a závažnosť týchto rizík preukáže v plnom rozsahu. Ak sa ukáže nemožné s istotou určiť existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika z dôvodu nepresvedčivej povahy výsledkov vykonaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočnej škody pre verejné zdravie pretrváva v prípade, ak by sa riziko naplnilo, zásada obozretnosti odôvodňuje prijatie reštriktívnych opatrení.(327) Aj pokiaľ ide o podmienky, za ktorých sa musí uplatňovať zásada obozretnosti, Súdny dvor uznal, že vzhľadom na potrebu nájsť rovnováhu medzi viacerými cieľmi a zásadami, ako aj na zložitosť uplatnenia relevantných kritérií, sa musí súdne preskúmanie nevyhnutne obmedzovať na to, či sa normotvorca Únie dopustil zjavne nesprávneho posúdenia.(328) To platí tým skôr, keď musí normotvorca posúdiť budúce účinky prijímanej právnej úpravy, ktoré sa nedajú presne predvídať.(329)
583. Priznávam sa, že tvrdenie o porušení zásady obozretnosti z dôvodu zavedenia povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov ma mätie, pretože by to v skutočnosti znamenalo domnievať sa, že iba časť údajných dodatočných emisií vyplývajúcich z plnenia tejto povinnosti predstavuje skutočné riziko pre ľudské zdravie, ktoré si vyžadovalo prijatie reštriktívnych opatrení. V každom prípade, hoci je normotvorca povinný zohľadniť zásadu obozretnosti pri prijímaní opatrení na ochranu ľudského zdravia v rámci vnútorného trhu,(330) vzťah medzi dodatočnými emisiami prípadne vyplývajúcimi z povinnosti návratu a preukázanými rizikami, ktoré pre zdravie predstavuje znečistenie vo všeobecnosti, sa mi zdá dosť slabý na to, aby ho bolo možné kritizovať. Najmä treba uviesť, že článok 1 bod 3 písm. a) nariadenia 2020/1055 nie je opatrením, ktoré má chrániť ľudské zdravie v zmysle judikatúry Súdneho dvora. Zo všetkých týchto dôvodov preto nemožno vyhovieť tvrdeniu založenému na porušení zásady obozretnosti.
ii)    O údajnom porušení medzinárodných záväzkov Únie a členských štátov v oblasti ochrany životného prostredia
584. Bulharská republika a Cyperská republika vysvetlili argumentáciu, podľa ktorej je povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov v rozpore s Parížskou dohodou, a Rada a Parlament pri jej prijatí v každom prípade nezohľadnili ciele tejto dohody, čo predstavuje porušenie politiky Únie v oblasti životného prostredia.
585. Pokiaľ ide o výhradu založenú na tom, že normotvorca Únie nezohľadnil ciele stanovené Parížskou dohodou,(331) rovnako ako Parlament zdôrazňujem, že ako je uvedené v odôvodnení 7 rozhodnutia Rady (EÚ) 2016/1841 z 5. októbra 2016 o uzavretí Parížskej dohody prijatej na základe Rámcového dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy v mene Európskej únie,(332) záväzný cieľ dosiahnuť aspoň 40 % zníženie emisií skleníkových plynov v Únii do roku 2030 v porovnaní s úrovňami v roku 1990 bol stanovený v záveroch Európskej rady z 23. a 24. októbra 2014 pre celé hospodárstvo. Cieľ stanovený článkom 2 Parížskej dohody, ktorým je udržať zvýšenie globálnej priemernej teploty výrazne pod hodnotou 2 °C v porovnaní s hodnotami predindustriálneho obdobia a pokračovať v už vynaloženom úsilí na obmedzenie zvýšenia teploty na 1,5 °C v porovnaní s hodnotami predindustriálneho obdobia,(333) sa teda musí posudzovať s prihliadnutím na celú činnosť vykonanú Úniou na tento účel. Nie je preto možné tvrdiť, že samotné zavedenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov je z dôvodu prípadných dodatočných emisií, ktoré spôsobí, samo osebe v rozpore s týmto cieľom, a teda politikou Únie v oblasti životného prostredia.
586. Pokiaľ ide o výhradu založenú na tom, že normotvorca Únie porušil Parížsku dohodu, z článku 216 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že keď Únia uzavrie medzinárodné dohody, sú inštitúcie Únie viazané takýmito dohodami a tieto dohody majú v dôsledku toho prednosť pred aktmi Únie.(334) Platnosť aktu Únie tak môže byť dotknutá nezlučiteľnosťou tohto aktu s takýmito pravidlami medzinárodného práva, ak sú splnené určité podmienky. V prvom rade Únia musí byť viazaná týmito pravidlami, o čom v prípade Parížskej dohody niet pochýb.(335) Ďalej, na ustanovenia medzinárodnej dohody, ktorej zmluvnou stranou je Únia, sa možno odvolávať na podporu žaloby o neplatnosť aktu sekundárneho práva Únie iba pod podmienkou, že jednak tomu nebráni povaha a štruktúra tejto dohody, a jednak, že tieto ustanovenia sa z hľadiska ich obsahu zdajú byť bezpodmienečné a dostatočne presné,(336) čo bude prípad, keď uvádzané ustanovenie obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorej plnenie alebo účinky nezávisia od žiadneho neskoršieho aktu.(337)
587. Hoci Parížska dohoda nahrádza prístup ustanovený v Kjótskom protokole,(338) zásadne nemení jeho logiku. Parížska dohoda má „posilniť celosvetovú odozvu na hrozbu zmeny klímy, v kontexte trvalého rozvoja a snahy o odstránenie chudoby“(339). Stanovuje vyčíslený cieľ(340) na celosvetovej úrovni, ale upravuje aj zvýšenie schopnosti prispôsobiť sa nepriaznivým vplyvom klimatických zmien a podporu odolnosti proti týmto zmenám, čo sa mi zdá byť pojem, ktorého právny význam nie je úplne evidentný. Dohoda upravuje aj zosúladenie finančných tokov s cestou k nízkym emisiám skleníkových plynov a k odolnému vývoju.(341) Uplatňuje sa tak, aby sa dodržala spravodlivosť a princíp spoločnej ale rozdielnej zodpovednosti a príslušných schopností, na základe odlišných okolností v jednotlivých krajinách.(342) Dohoda zaväzuje zmluvné štáty k tomu, aby vynaložili a oznamovali ambiciózne úsilie(343) a tieto štáty sa musia usilovať čo najskôr dosiahnuť celosvetovo vrchol emisií a rýchlo ich znížiť, aby sa v druhej polovici tohto storočia dosiahla rovnováha medzi antropogénnymi emisiami skleníkových plynov zo zdrojov a ich odstraňovaním pomocou záchytov, a to vždy s prihliadnutím na situáciu rozvojových krajín.(344) Na tento účel musí každý zmluvný štát vypracovať, predložiť a zachovať národne definované príspevky.(345)
588. Bez toho, aby bolo na účely preskúmania prejednávanej výhrady potrebné pokračovať v ďalšej analýze dohody a tiež bez toho, aby bolo potrebné vyjadriť sa teraz k bezpodmienečnosti a dostatočne presnej povahe týchto dvoch ustanovení Parížskej dohody, na ktoré sa konkrétne odvoláva Bulharská republika a Cyperská republika, si myslím, že s prihliadnutím na to, čo Súdny dvor rozhodol v súvislosti s Kjótskym protokolom, zo skutočností, ktoré som práve zdôraznil, vyplýva, že povaha a štruktúra Parížskej dohody bránia aj jej začleneniu do bloku právnej úpravy Únie.(346) Na Parížsku dohodu sa teda nemožno odvolávať na účely napadnutia zákonnosti povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.
589. Z toho vyplýva, že odkaz na článok 3 ods. 5 ZEÚ, článok 208 ods. 2 a článok 216 ods. 2 ZFEÚ je irelevantný.
590. Výhrady založené na porušení Parížskej dohody a nezohľadnení cieľov stanovených pre Úniu touto dohodou, treba preto zamietnuť.
iii) O údajnom porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia vzhľadom na rozpor povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov so sekundárnym právom v oblasti životného prostredia, závermi Európskej rady a Európskou zelenou dohodou
591. Žalobcovia tvrdili aj možný rozpor povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov s celou radou klimatických a environmentálnych cieľov stanovených sekundárnym právom, najmä nariadeniami 2018/842 a 2021/1119 a smernicami 2004/107, 2008/50 a 2008/98 a to, že takýto rozpor predstavuje porušenie politiky Únie v oblasti životného prostredia, keďže údajné dodatočné emisie spôsobené touto povinnosťou ohrozujú dosiahnutie environmentálnych cieľov, ktoré Únia jednotlivo alebo kolektívne stanovila členským štátom.
592. Ako to okrem iného tvrdili Rada a Parlament vo svojich písomných podaniach, uvediem iba, ako som to už urobil, že vnútornú zákonnosť aktu sekundárneho práva nemožno skúmať s prihliadnutím na iný akt Únie rovnakej právnej sily,(347) ak nebol prijatý na základe tohto druhého aktu alebo ak nie je v jednom z dvoch aktov výslovne stanovené, že jeden akt má prednosť pred druhým.(348) To však nie je prípad nariadenia 2020/1055. Okrem toho, prípadné napätie, ktoré vnímajú členské štáty medzi cieľmi, ktoré im stanovujú rôzne právne úpravy Únie, ktoré sa na ne vzťahujú, môže viesť iba k zisteniu, že členský štát porušil svoje povinnosti podľa jednej alebo druhej z týchto právnych úprav bez toho, aby bolo možné vyhlásiť, že jedna z nich odporuje druhej právnej úprave rovnakej právnej sily.(349)
593. Pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení záverov Európskej rady, žalobcovia tvrdia, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje ciele, ktoré stanovila Európska rada vo svojich záveroch z 12. decembra 2019. Keďže však článok 15 ods. 1 ZEÚ spresňuje, že Európska rada nevykonáva legislatívnu funkciu a keďže takéto závery majú výlučne politický význam, nemožno vyvodiť žiadny záver, ktorý by bol užitočný pre výsledok konania o prejednávaných žalobách v prípade, ak by sa údajný rozpor prípadne potvrdil.(350) Platí to aj pre vyhlásenie komisárky Văleanovej, na ktoré sa odvolávajú žalobcovia, ktorý navyše iba vyjadruje pochybnosti o súlade niektorých opatrení balíka mobility s cieľom, ktorý schválila Európska rada a s ambíciami Európskej zelenej dohody.(351)
594. Toto konštatovanie platí aj pre tvrdenie, podľa ktorého povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje politiku Únie v oblasti životného prostredia vzhľadom na to, že bráni dosiahnutiu cieľov, ktoré stanovuje Európska zelená dohoda, keďže táto dohoda vyplýva z oznámenia Komisie, ktoré nezaväzuje normotvorcu Únie a ktoré teda nepatrí medzi parametre, ktoré museli Parlament a Rada rešpektovať v čase prijatia povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.
iv)    Záver analýzy
595. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy musia byť všetky žalobné dôvody založené na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny zamietnuté ako nedôvodné.
c)      O žalobných dôvodoch založených na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1)      Argumentácia účastníkov konania
596. Litovská republika sa domnieva, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je v rozpore s článkom 26 ZFEÚ a so všeobecnou zásadou zákazu diskriminácie. Podľa jej názoru predstavuje povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov protekcionistické opatrenie, ktoré vedie k rozdrobeniu trhu, obmedzuje hospodársku súťaž a zavádza diskriminačnú úpravu voči dopravcom z členských štátov nachádzajúcich sa na geografických hraniciach Únie. Odvetvie medzinárodnej cestnej dopravy je diskriminované vo vzťahu k ostatným odvetviam dopravy.
597. Komisia zdôraznila osobitné miesto, ktoré má odvetvie dopravy vo fungovaní vnútorného trhu, a zásada zákazu diskriminácie bola v oblasti práva usadiť sa vykonaná článkom 49 ZFEÚ, ktorý sa vzťahuje aj na právnické osoby. Namiesto vyváženej právnej úpravy a kompromisu, ktorý by viedol k riadnemu fungovaniu vnútorného trhu, predstavuje povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov reštriktívne, neprimerané a protekcionistické opatrenie, ktoré má za následok nepriamu diskrimináciu dopravcov z okrajových členských štátov.
598. Po prvé Rada a Parlament nezohľadnili geografické špecifiká Únie a jej dopravného trhu, pretože povinnosť návratu obmedzila konkurencieschopnosť dopravcov z okrajových častí Únie a ich právo na slobodné poskytovanie služieb, čím priznala neoprávnenú a neopodstatnenú výhodu dopravcom usadeným v centrálnej časti Únie. Väčšina dopravy sa vykonáva v členských štátoch západnej a centrálnej Únie a väčšina dopytu po cestnej nákladnej doprave pochádza zo siedmich členských štátov.(352) Povinnosť návratu sa teda dopravcov z týchto členských štátov dotkla menej a dopravcovia z okrajových členských štátov sú v nepriaznivejšej situácii, pretože musia prekonávať oveľa dlhšie vzdialenosti a väčšie prirodzené prekážky, najmä v prípade ostrovných členských štátov. Povinnosť návratu kladie na týchto dopravcov neprimeranú záťaž, ktorá vzhľadom na vzdialenosť, doby odpočinku a riziká môže viesť až k vyradeniu vozidiel z premávky na podstatné obdobie 8 až 14 dní. Toto vyradenie je nezlučiteľné so základným cieľom, ktorým je vytvoriť efektívny a konkurenčný vnútorný trh. Hoci sa povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov vzťahuje na všetkých dopravcov, ovplyvňuje ich rôzne v závislosti od miesta ich usadenia. Článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 tak kladie rovnaké požiadavky na hospodárske subjekty nachádzajúce sa v rôznej situácii a je z tohto dôvodu diskriminačný. Diskriminovaná je aj cestná doprava, pretože v iných typoch dopravy neexistuje podobná povinnosť návratu dopravných prostriedkov.
599. Po druhé Litovská republika uvádza tvrdenie, podľa ktorého údajný cieľ spočívajúci v boji proti schránkovým spoločnostiam neodôvodňuje zvolené opatrenie, keď skutočným dôsledkom povinnosti návratu je diskriminácia dopravcov usadených v okrajových členských štátoch. Nepriateľský postoj členských štátov západnej a centrálnej Európy voči dopravcom z okrajových členských štátov je všeobecne známy. Okrem toho, odvetvie dopravy sa vyznačuje nízkou ziskovou maržou a povinnosť návratu má za následok obmedzenie geografického územia, na ktorom môžu pôsobiť dopravné podniky z okrajových členských štátov, a teda umelo reorganizuje a rozdrobuje trh cestnej nákladnej dopravy tým, že odrádza hospodárske subjekty z okrajových častí od toho, aby pôsobili v ostatných členských štátoch.
600. Po tretie Litovská republika tvrdí, že povinnosť návratu bude mať obzvlášť ťaživé negatívne dôsledky pre MSP, ktoré tvoria väčšinu odvetvia, pretože podniky zamestnávajúce iba niekoľko zamestnancov nebudú schopné riadne fungovať a ponúkať svoje služby nepretržite, zatiaľ čo celkovo nebude mať žiadny vplyv na veľké dopravné podniky, ktoré predstavujú sotva 1 % všetkých podnikov usadených a vykonávajúcich činnosť v Únii. Zníži sa aj konkurencieschopnosť podnikov usadených v členských štátoch Únie v porovnaní s dopravcami z tretích krajín.
601. Po štvrté Litovská republika tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov má za následok faktické uzavretie trhu, čo je v rozpore so zmluvou o pristúpení Litovskej republiky k Únii, ktorá stanovila, že každé obmedzenie poskytovanie služieb litovskými dopravcami v oblasti nákladnej dopravy sa má zrušiť do 5 rokov od pristúpenia Litovskej republiky k Únii. Toto uzavretie trhu je nezlučiteľné aj s plánom jednotného európskeho dopravného priestoru.(353)
602. V replike Litovská republika dodáva, že faktická diskriminácia, ktorú zavádza článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055, nie je len v rozpore s článkom 18 ZFEÚ, ale aj so zásadou rovnosti členských štátov zakotvenou v článku 4 ods. 2 ZEÚ.
603. Bulharská republika sa odvoláva na porušenie článku 18 ZFEÚ, článkov 20 a 21 Charty, článku 4 ods. 2 ZEÚ, a prípadne, ak by ho Súdny dvor považoval za relevantný, aj na porušenie článku 95 ods. 1 ZFEÚ alebo slobodného poskytovania služieb. Záťaž, ktorú predstavuje povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov, závisí od geografickej polohy členského štátu usadenia, keďže návrat znamená oveľa dlhšie vzdialenosti a čas a vyššie náklady pre dopravcov usadených v okrajovom alebo ostrovnom členskom štáte, pretože väčšina medzinárodnej dopravy sa vykonáva v centrálnych, a nie v okrajových členských štátoch. Geografická poloha je irelevantná pre cieľ, ktorým je zabezpečiť skutočnú väzbu medzi dopravcami a členským štátom usadenia alebo správnu údržbu vozidiel, ale ak by sa geografická poloha mala považovať za relevantnú, potom sa situácia centrálnych členských štátov a situácia okrajových členských štátov ukazuje zásadne odlišná a nemožno s nimi zaobchádzať rovnako.
604. V replike Bulharská republika spresňuje, že dokonca aj skryté formy diskriminácie sú problematické. Nie je sporné, že dopyt po prepravných službách pochádza hlavne z centrálnej časti Únie. Umelá požiadavka návratu vozidiel je skrytou formou diskriminácie na základe štátnej príslušnosti a nesúvisí s otázkou, či sú dopravcovia skutočne a stabilne usadení vo svojom členskom štáte usadenia, ale vytvára rozdiel medzi dopravcami, ktorí chcú poskytovať prepravné služby na jednotnom trhu v závislosti od krajiny usadenia. Rozdiel v ekonomickej záťaži vyplýva priamo z rozdielu v členskom štáte usadenia a je učebnicovým príkladom nerovného zaobchádzania.
605. Rumunsko tvrdí, že povinnosť návratu porušuje zásadu zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, formulovanú v článku 18 ZFEÚ. Tvrdí, že hoci je povinnosť návratu zdanlivo nediskriminačná, má de facto
rôzny vplyv v závislosti od dotknutých členských štátov a značne, nerovnako a neprimerane ovplyvňuje hospodársku činnosť dopravcov usadených v členských štátoch nachádzajúcich sa na okraji Únie a prispieva k ďalšiemu prehlbovaniu ekonomických rozdielov medzi členskými štátmi. Rumunsko uvádza údaje týkajúce sa odvetvia, ktoré ilustrujú väčší podiel vozidiel evidovaných v EÚ‑13 v medzinárodnej doprave. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov sťažuje a predražuje výkon medzinárodnej nákladnej dopravy do západnej Európy spoločnosťami usadenými na okraji Únie ako je napríklad Rumunsko. Dopravcovia z EÚ‑15 zasa majú priaznivejšie podmienky na vykonávanie medzinárodnej dopravy, aj keď vykonávajú hlavne vnútroštátnu dopravu. Činnosť týchto dopravcov teda nie je dotknutá rovnako ako činnosť dopravcov z EÚ‑15. Povinnosť návratu je súčasťou právnej úpravy, ktorá je v rozpore s cieľmi konvergencie Únie, je protekcionistická, reštriktívna a vytvára prekážky vstupu na vonkajšie trhy pre prepravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte a pochádzajú hlavne zo štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie. Účinky povinnosti návratu treba zohľadniť spolu s účinkami ostatných ustanovení balíka mobility, čo ešte viac zvýrazňuje diskriminačnú povahu tejto právnej úpravy. Rumunsko si kladie aj otázku, či balík mobility rešpektuje požiadavky vyplývajúce z článku 91 ods. 2 a z článku 94 ZFEÚ.
606. Cyperská republika vysvetľuje rovnakú argumentáciu ako Bulharská republika. Dodáva, že v prípade cyperského dopravného podniku je priemerná dĺžka spiatočnej cesty z Cypru do strednej Európy minimálne 8 dní bez prípadných zdržaní súvisiacich najmä s klimatickými rizikami a že návrh, aby sa cyperskí dopravcovia nezúčastňovali na medzinárodnej doprave alebo usadili inde ako na Cypre, sám osebe preukazuje diskriminačnú povahu povinnosti návratu.
607. Maďarsko tvrdí, že povinnosť návratu je v rozpore s článkami 18 a 49 ZFEÚ. Pripomína už spomínané geografické rozdiely, ktorými sa vyznačuje trh nákladnej cestnej dopravy, a rozdiel medzi členskými štátmi EÚ‑13 a členskými štátmi EÚ‑15 a tvrdí, že povinnosť návratu znevýhodňuje podniky usadené v okrajových členských štátoch vzhľadom na dlhší čas potrebný na cestu a zvýšenie nákladov, ktoré z toho vyplývajú. Členské štáty EÚ‑13, v ktorých medzinárodná cestná nákladná doprava predstavuje na trhu práce vyššie percento ako je priemer Únie, sú automaticky dotknuté nepriaznivejšie ako centrálnejšie členské štáty. Maďarsko odhaduje, že približne dve tretiny ciest dlhších ako 1 000 km vykonávajú okrajové štáty všeobecne do najpriemyselnejších centrálnych a západných regiónov Únie. Zvýšenie nákladov spojené s povinnosťou návratu sa týchto štátov dotýka oveľa viac ako ostatných členských štátov Únie. Uvedená povinnosť teda predstavuje nepriamu diskrimináciu uvedených členských štátov, ktoré stavia do oveľa nepriaznivejšej situácie. Maďarsko v replike odmieta relevanciu rozsudku Fedesa(354), na ktorý sa odvolávajú Rada a Parlament vo svojich vyjadreniach k žalobe, ktorý sa týkal rozdielu medzi predpismi členských štátov a nie takého objektívneho kritéria ako je vzdialenosť určitých členských štátov v porovnaní s centrálnymi regiónmi. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov tým, že vytvára nerovné podmienky vstupu na trh nákladnej cestnej dopravy marí dosiahnutie cieľa údajne sledovaného nariadením 2020/1055, ktorým je zabezpečiť spravodlivú hospodársku súťaž. Maďarsko incidenčne pripomína aj povinnosti normotvorcu zohľadniť riziko závažného ovplyvnenia životnej úrovne a úrovne zamestnanosti v určitých regiónoch podľa článku 91 ods. 1 ZFEÚ a hospodársku situáciu dopravcov pri prijímaní všetkých opatrení v oblasti cien a podmienok dopravy podľa článku 94 ZFEÚ.
608. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
609. Nasledujúca analýza sa bude riadiť zásadami pripomenutými v bode 76 a nasl. vyššie a hranicami súdneho preskúmania uznanými Súdnym dvorom a pripomenutými v bode 80 vyššie.
610. Pokiaľ ide o výhrady založené na porušení článkov 26 a 49 ZFEÚ a všeobecnejšie na prekážke riadneho fungovania vnútorného trhu, ktoré vysvetľuje Litovská republika, Bulharská republika, Cyperská republika a Maďarsko, odkazujem na časť mojej analýzy venovanú žalobným dôvodom založeným na porušení hospodárskych slobôd.(355)
611. Výhrady, ktoré uvádza Maďarsko v rámci žalobného dôvodu založeného na porušení zásady zákazu diskriminácie, ktoré sa zakladajú na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ, nepredstavujú žalobný dôvod odlišný od žalobného dôvodu založeného na porušení zásady zákazu diskriminácie. Na záver svojej analýzy týkajúcej sa tejto zásady však Maďarsko v bode 106 svojej žaloby navrhuje zrušenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov pre porušenie „vyššie uvedených ustanovení Zmluvy o FEÚ“, ktoré zahŕňajú článok 91 ods. 1 a článok 94 ZFEÚ. Hoci sú tieto tvrdenia stručné,(356) budú v prípade potreby posúdené v časti venovanej týmto dvom ustanoveniam. Platí to aj pre odkaz Rumunska na tieto dva články v rámci jeho žalobného dôvodu založeného na porušení zásady zákazu diskriminácie.(357)
612. Pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení článku 95 ods. 1 ZFEÚ, ktorú uvádza Bulharská republika a Cyperská republika, rovnako ako Rada zdôrazňujem, že jej nemožno vyhovieť, keďže tento článok zakazuje diskrimináciu vo forme rozdielnych cien a podmienok na dopravu rovnakého tovaru po rovnakých dopravných trasách a v závislosti od krajiny pôvodu alebo určenia tovaru, pričom ani Bulharská republika, ani Cyperská republika nepreukázali, že plnenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov má takýto účinok a keďže napriek tomu článkom 95 ods. 1 ZFEÚ nie je dotknutá možnosť, priznaná Parlamentu a Rade druhým odsekom tohto článku, prijať výnimky z tohto zákazu špecifickej diskriminácie na základe článku 91 ods. 1 ZFEÚ, ktorý, pripomínam, je práve právnym základom nariadenia 2020/1055.
613. V zostávajúcej časti žalobcovia tvrdia, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov predstavuje diskrimináciu medzi členskými štátmi (Rumunsko a Maďarsko), diskrimináciu medzi ostrovnými členskými štátmi a kontinentálnymi členskými štátmi (Cyperská republika), diskrimináciu medzi veľkými a malými členskými štátmi (Litovská republika), nepriamu diskrimináciu dopravcov z okrajových členských štátov (Litovská republika, Rumunsko), diskrimináciu medzi druhmi dopravy (Litovská republika), diskrimináciu medzi MSP a inými formami, v ktorých sú prevádzkovatelia dopravy zriadení (Litovská republika), diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti (Bulharská republika, Rumunsko, Cyperská republika, Maďarsko).
614. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov, formulovaná v článku 1 bode 3 nariadenia 2020/1055, spresňuje nevyhnutnú, ale nie dostatočnú podmienku pre výkon povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy, ktorou je byť „stabilne a skutočne usadený v členskom štáte“, ktorá vyplýva z článku 3 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1071/2009. Všetky podniky – malé, stredné alebo veľké –, bez ohľadu na členský štát, v ktorom sú usadené, ktoré vykonávajú uvedenú činnosť, tak musia byť stabilne a skutočne usadené v členskom štáte, čo na základe rozhodnutia normotvorcu Únie vyžaduje návrat ich vozidiel do tohto členského štátu každých osem týždňov. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov má teda zabezpečiť, aby dopravné podniky patriace do pôsobnosti nariadenia č. 1071/2009, s ktorými sa v tejto súvislosti zjavne zaobchádza rovnako, boli stabilne a skutočne prítomné v členskom štáte usadenia. Dodávam, že toto nariadenie používa zvlášť širokú definíciu pojmu „podnik“(358), ktorá sa môže vzťahovať na všetky formy, v ktorých môže byť dopravca zriadený. Článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 teda ukladá vo všeobecnosti a bez rozdielu týmto dopravcom povinnosť návratu.
615. Treba ešte overiť, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov nevie k rovnakému zaobchádzaniu s rôznymi situáciami, čo si vyžaduje preskúmať, či sú rôzne situácie uvádzané v podmienkach pripomenutých v bode 79 vyššie porovnateľné alebo nie. Osobitnú pozornosť tak treba venovať predmetu a cieľu sledovanému spornou povinnosťou, ako aj zásadám a cieľom dopravnej politiky.
616. Ako to pripomenuli Parlament a Rada vo svojich písomných podaniach, cieľ sledovaný povinnosťou návratu vozidiel každých osem týždňov vyplýva z odôvodnení 6 a 8 nariadenia 2020/1055. Na základe „skúsenosti“, ktorá bola zdôraznená aj v posúdení vplyvu, sa podľa normotvorcu Únie vyžadovalo objasnenie a sprísnenie ustanovení týkajúcich sa existencie skutočného a stabilného miesta usadenia na zaručenie skutočnej prítomnosti dopravcov v členskom štáte usadenia, čo malo prispieť k boju proti javu „schránkových spoločností“ a zaistiť „spravodlivú hospodársku súťaž a rovnaké podmienky na vnútornom trhu“. Odôvodnenie 8 nariadenia 2020/1055 dodáva, že existencia skutočnej väzby s členským štátom usadenia prispieva k zníženiu rizika systematickej kabotáže a „nomádskych vodičov“ riadených podnikom, do ktorého sa vozidlá nevracajú. Povinnosť návratu musí podľa názoru normotvorcu prispievať aj k riadnej údržbe vozidiel a uľahčiť kontroly.(359)
617. Aj keď je pravdepodobné, že dodržiavanie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov vyvolá náklady, rozsah týchto nákladov neurčuje ani tak prekonaná geografická vzdialenosť, ako skôr predchádzajúce rešpektovanie skutočnej povahy miesta usadenia. Podnik, ktorého vozidlá sa nikdy nevracajú, bude totiž vynakladať vyššie náklady vyplývajúce z povinnosti návratu ako ten, ktorého vozidlá sa už pravidelne vracali.
618. Hoci návrat bude drahší, ak je vzdialenosť, ktorú treba počas neho prekonať dlhšia, treba uviesť, že právna úprava Únie neukladá dopravcom povinnosť pôsobiť na trhu vzdialenom od miesta ich usadenia, ani im nebráni premiestniť miesto ich usadenia bližšie k trhu, na ktorom chcú pôsobiť. Tvrdenie, ktoré uvádza Litovská republika, podľa ktorého má povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov za následok faktické uzavretie trhu, treba preto zamietnuť,(360) rovnako ako aj tvrdenie založené na údajnom nesúlade medzi povinnosťou návratu vozidiel každých osem týždňov a uvádzanou bielou knihou Komisie vzhľadom na to, že takýto dokument nemá normatívnu povahu, ako som už pripomenul.(361) Ako som už uviedol, výber miesta usadenia vyplýva výlučne z obchodného rozhodnutia dopravcov. Povinnosť návratu sa teda dotkne viac niektorých dopravcov, ktorí sa z obchodných dôvodov rozhodli usadiť sa na okraji Únie, pričom na rozdiel od toho, čo odporúča právna úprava Únie v tejto oblasti, vykonávajú trvale alebo väčšinou činnosť na území vzdialených členských štátov, v ktorých poskytujú väčšinu dopravných služieb. To je však práve želaný účinok.
619. Tvrdenie založené na diskriminácii na základe druhy dopravy treba zamietnuť, pretože Súdny dvor už rozhodol, že všetky odvetvia dopravy sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii(362) a že v dôsledku toho situácia podnikov v odvetví prevádzky rôznych spôsobov dopravy nie je porovnateľná.(363)
620. Žalobcovia ďalej tvrdia, že s dopravcami z okrajovej Európy nemožno zaobchádzať rovnako ako s dopravcami zo „západnej“ Európy. Ak by sa tomuto tvrdeniu malo vyhovieť, muselo by to z hľadiska požiadavky stabilného a skutočného miesta usadenia viesť k rozdielnemu zaobchádzaniu s dopravcami, ktorí sa rozhodli usadiť sa ďaleko od trhu, na ktorom chcú poskytovať dopravné služby a kde chcú mať trvale základňu svojich vozidiel.
621. Po prvé však ide o spochybnenie cieľa sledovaného normotvorcom, čo neprináleží Súdnemu dvoru. Po druhé spôsobené nerovnaké účinky alebo asymetrické náklady,(364) ktoré pre dopravcov vyplývajú z uplatňovania povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov bez rozdielu, nie sú samé osebe v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania,(365) ale sú výsledkom rôznych prevádzkových podmienok. Po tretie výhody vyplývajúce z obchádzania právnej úpravy Únie nie sú chránené touto zásadou. Po štvrté nemôže byť úlohou normotvorcu Únie zaručiť hospodársku neutralitu výberu členského štátu usadenia. Po piate náklady, ktoré sú podľa žalobcov dôsledkom povinnosti návratu, zjavne nezohľadňujú ušlé príjmy členských štátov, na území ktorých prevádzkovatelia nie sú usadení,
pričom sú tam takmer trvale prítomní, čo však zjavne musí zohľadniť normotvorca Únie,(366) takže tento normotvorca nemal v úmysle uprednostniť niektoré členské štáty pred inými, ale „obnov[il] rovnováhu faktorov, z hľadiska ktorých podniky so sídlom v rôznych členských štátoch môžu vstúpiť do hospodárskej súťaže“(367). Po šieste povinnosť návratu vozidiel tým, že vyžaduje skutočnú väzbu s členským štátom usadenia, ktorá sa podľa normotvorcu prejavuje okrem iného pravidelným návratom vozidiel do tohto štátu, má, ako to správne tvrdil Parlament, zabezpečiť dočasnosť slobodného poskytovania služieb dopravcami, ktorí nie sú usadení v danom v členskom štáte, na území iných členských štátov a dosiahnuť rovnováhu s výkonom práva usadiť sa, ktorý je trvalý.
622. Výhrady založené na diskriminácii, ktorej dôvod je geografický, nastoľujú hlavne problém definície, keďže okraj Únie sa neobmedzuje najmä na jej východnú časť. Ako kvalifikovať centrálnu časť? Čo je to malý štát, ak by kritériom nemala byť geografická poloha, ale veľkosť? Je malý ostrovný štát v inej situácii ako malý kontinentálny štát alebo veľký ostrovný štát? Od normotvorcu Únie nemožno vyžadovať rozdielne zaobchádzanie s členskými štátmi v závislosti od týchto údajných osobitostí. Námietka, ktorú väčšina žalobcov uvádza na podporu svojich vyjadrení a ktorá kladie proti sebe dve „geografické“ Európy, vyplýva podľa môjho názoru z pokusu umelo dosiahnuť, aby sa geografické údaje zhodovali s hospodárskou realitou. To, čo charakterizuje členské štáty z „okraja“ Únie tak, ako ho chápu žalobcovia, nie je to, že sú okrajové, ale v skutočnosti to, že prevádzkové náklady v nich sú oveľa nižšie ako vo „zvyšku“ Únie. Práve takto treba chápať kategorizáciu medzi EÚ‑15 a EÚ‑13 v posúdení vplyvu.(368)
623. Napokon, pokiaľ ide o štúdiu Ricardo z roku 2021, ktorá potvrdzuje, že dopravcovia usadení v členských štátoch EÚ‑13 pociťujú viac negatívnych dôsledkov spojených s povinnosťou návratu, treba rovnako ako Parlament uviesť, že táto analýza jednak uznáva, že povaha a rozsah nákladov na plnenie povinnosti do značnej miery závisia od reakcie trhu(369) a jednak, že posúdenie vplyvu tohto opatrenia naznačuje, že dopravcovia „z východu“ si zachovajú svoju súťažnú výhodu, pokiaľ ide o náklady, v porovnaní s dopravcami zo západu.(370) Táto kategorizácia sa nezakladá na geografickom kritériu, ale na výške prevádzkových nákladov vynakladaných dopravcami.(371) Za týchto okolností treba dospieť k záveru, že neexistuje diskriminácia na základe štátnej príslušnosti.
624. Pokiaľ ide o tvrdenie o porušení rovnosti medzi členskými štátmi a porušení článku 4 ods. 2 ZEÚ,(372) už som uviedol, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov sa uplatňuje rovnako vo všetkých členských štátoch Únie a že prípadné rôzne účinky vyplývajúce z vykonávania nariadenia 2020/1055 nemôžu predstavovať diskrimináciu.(373)
625. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov treba zamietnuť žalobné dôvody založené na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie ako nedôvodné.
d)      O žalobných dôvodoch založených na porušení zásady proporcionality
626. Všetci žalobcovia vysvetlili vo svojich žalobách žalobný dôvod založený na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásadu proporcionality. Najprv posúdim výhradu vznesenú voči Parlamentu a Rade za to, že nevykonali posúdenie vplyvu tejto povinnosti a následne v prípade potreby preskúmam proporcionalitu tohto opatrenia.
1)      O preskúmaní proporcionality povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov normotvorcom Únie
i)      Argumentácia účastníkov konania
627. Litovská republika uvádza, aj keď v rámci iného žalobného dôvodu než žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality, tvrdenia súvisiace s porušením tejto zásady z dôvodu nevykonania posúdenia vplyvu,(374) ktoré treba preskúmať na tomto mieste. Litovská republika tvrdí, že pôvodný návrh nariadenia, ktorý vypracovala Komisia, neobsahoval pravidlo týkajúce sa návratu nákladných vozidiel do operačného centra podniku, takže Komisia túto požiadavku neskúmala vo svojom posúdení vplyvu.(375) Rada a Parlament zaviedli povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov počas legislatívneho postupu a mali v súlade s tým, čo odporúča medziinštitucionálna dohoda, vykonať nové posúdenie vplyvu. Takáto povinnosť vyplýva aj z článku 11 ZEÚ, z článkov 2 a 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality a z judikatúry Súdneho dvora. Litovská republika tvrdí, že zavedenie takejto povinnosti je podstatnou zmenou pôvodného návrhu nariadenia, ktorý vypracovala Komisia, a bolo teda nevyhnutné vypracovať posúdenie vplyvu. Podstatná povaha vykonanej zmeny vyplýva z hospodárskeho a environmentálneho významu povinnosti návratu. Rada a Parlament neuviedli žiadny objektívny dôvod, pre ktorý nebolo užitočné, ani potrebné posúdiť vplyv tejto podstatnej zmeny. O potrebe takéhoto posúdenia svedčí tak stanovisko, ktoré vytrvale obhajuje Komisia v súvislosti s napadnutým ustanovením, ako aj štúdia Ricardo z roku 2021 vypracovaná na podnet Komisie. Parlament a Rada neodôvodnili svoje rozhodnutie urobiť výnimku z pravidla, podľa ktorého mali vykonať posúdenie vplyvu povinnosti návratu vozidiel, a nepredložili žiadny dôkaz preukazujúci, že ide o osobitnú situáciu, ktorá by umožňovala vynechať túto etapu, ani neposkytli dostatočné informácie o proporcionalite nového návrhu. Členské štáty a ostatné dotknuté osoby naopak počas legislatívneho postupu verejne predložili Parlamentu a Rade informácie, ktoré preukazovali potrebu vykonať posúdenie vplyvu. Hoci sa tak ešte stále diskutovalo o presnej frekvencii povinného návratu nákladných vozidiel, IRU zaslala otvorený list(376) vnútroštátnym a únijným orgánom s rozhodovacou právomocou, v ktorom ich žiadala, aby preskúmali dôsledky povinnosti návratu nákladných vozidiel a predložila výsledky svojich výpočtov týkajúcich sa nepriaznivých účinkov na životné prostredie. Parlament a Rada nezohľadnili tieto informácie. Skutočnosti nachádzajúce sa v ich vyjadreniach k žalobám, ako sú napríklad vyhlásenia o údajne obmedzenom vplyve na životné prostredie, opakovaný odkaz na posúdenie vplyvu vykonané Komisiou, ktoré neobsahuje žiadne posúdenie napadnutých ustanovení, nepotvrdené domnienky týkajúce sa iných opatrení navrhovaných Komisiou, ktoré neboli prevzaté do nariadenia 2020/1055, hypotetické, ba dokonca nesprávne špekulácie o nákladoch na vykonávanie napadnutých ustanovení, ako aj úplné opomenutie zohľadniť negatívne účinky na hospodárstvo okrajových členských štátov, však potvrdzujú zjavné porušenie povinnosti vykonať posúdenie vplyvu.
628. Bulharská republika tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásada proporcionality zakotvenú v článku 5 ods. 4 ZEÚ a v článku 1 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality. Podľa jej názoru Parlament a Rada nemali k dispozícii ekonomické analýzy ani iné údaje, ktoré by mohli potvrdzovať proporcionalitu tejto povinnosti, ktorá nebola súčasťou pôvodného návrhu Komisie. Uvedená povinnosť preto nebola predmetom posúdenia vplyvu, a to napriek opakovaným žiadostiam niektorých členských štátov a informáciám o neprimeranom vplyve tohto opatrenia, na ktoré boli Parlament a Rada upozornení. Neuskutočnila sa žiadna porada s VR alebo s EHSV. Žalované inštitúcie preto nemôžu preukázať, že počas prijímania aktu skutočne vykonali svoju voľnú úvahu alebo že boli schopné zohľadniť všetky relevantné skutočnosti a okolnosti situácie, ktorú mal tento akt upravovať. Nepredložili, ani jasne a jednoznačne neuviedli východiskové údaje, ktoré mali byť zohľadnené na odôvodnenie sporných opatrení a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy. Štúdia Ricardo z roku 2021 potvrdila, že normotvorca Únie nemal k dispozícii dostatočné informácie na to, aby prijal povinnosť návratu vozidiel, ako to preukazuje značný rozdiel medzi jej závermi a číslami, ktoré predložila Rada.
629. Rumunsko v rámci prvej časti prvého žalobného dôvodu vo veci C‑547/20 tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásadu proporcionality. Po definovaní tejto zásady a požiadaviek, ktoré z nej vyplývajú, Rumunsko tvrdí, že táto povinnosť nebola súčasťou opatrení, o ktorých sa uvažovalo v pôvodnom návrhu Komisie a že jej vplyv nebol posúdený ani v tomto návrhu, ani následne, keď Rada a Parlament tento návrh zmenili, aby tam vložili povinnosť návratu. Podľa judikatúry Súdneho dvora však nevykonanie posúdenia vplyvu predstavuje porušenie zásady proporcionality, keď sa normotvorca nenachádza v osobitnej situácii, ktorá by odôvodňovala, že od neho možno upustiť a keď nemá dostatok informácií, ktoré mu umožňujú posúdiť proporcionalitu prijatého opatrenia. Bod 15 medziinštitucionálnej dohody stanovuje aj to, že tieto inštitúcie vykonajú posúdenie vplyvu, keď to považujú za vhodné a potrebné na účely legislatívneho postupu a keď robia podstatné zmeny návrhu Komisie. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je takouto zmenou. Posúdenie vplyvu bolo vzhľadom na špecifickosť oblasti dopravy a administratívne a finančné dôsledky spôsobené dopravcom prijatím nariadenia 2020/1055 o to potrebnejšie. Normotvorca Únie nielenže nevykonal posúdenie vplyvu, čo mal urobiť, ale nezohľadnil ani vedecké dokumenty použité členskými štátmi počas postupu, aby mohol skutočne vykonať svoju voľnú úvahu. Prijatie povinnosti návratu napriek neexistencii posúdenia vplyvu, vedeckých údajov alebo správ na potvrdenie zavedenia takejto povinnosti porušuje zásadu proporcionality, pretože normotvorca Únie prekročil hranice svojej voľnej úvahy.
630. Cyperská republika vysvetľuje rovnakú argumentáciu ako Bulharská republika.
631. Maďarsko tvrdí, že normotvorca pri prijatí povinnosti návratu nevykonal správne svoju voľnú úvahu. Vytýka normotvorcovi Únie, že nepreskúmal vplyv povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov na náklady vynakladané podnikmi na dopravu, na celé odvetvie, ako aj na životné prostredie a klímu. Maďarsko nevie o žiadnej štúdii vypracovanej Parlamentom alebo Radou, ktorá by im umožňovala posúdiť všetky tieto skutočnosti. Normotvorca teda nebol schopný ani posúdiť proporcionalitu povinnosti návratu, ani zabezpečiť, aby nebola zjavne neprimeraná. Neexistenciu posúdenia vplyvu potvrdzuje vyhlásenie Komisie, v ktorom vyjadrila výhrady voči tejto povinnosti.(377)
632. Maltská republika po pripomenutí judikatúry Súdneho dvora, ako aj článku 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, tvrdí, že keďže nebolo vykonané žiadne posúdenie vplyvu, nemal normotvorca Únie k dispozícii dostatok informácií v zmysle judikatúry Súdneho dvora, ktoré by mu umožnili posúdiť proporcionalitu zamýšľaného opatrenia. Rada a Parlament neposúdili hospodársky a environmentálny vplyv povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, ktorý však znepokojoval Komisiu.(378)
633. Poľská republika tvrdí, že článok 1 bod 3 písm. a) nariadenia 2020/1055 porušuje zásadu proporcionality. Po pripomenutí kritérií posúdenia proporcionality, ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, Poľská republika tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov nebola predmetom posúdenia vplyvu vykonaného Komisiou. Medziinštitucionálna dohoda vyžaduje, aby bol integrovaným a vyváženým spôsobom posúdený hospodársky, environmentálny a sociálny vplyv na základe kvalitatívnej aj kvantitatívnej analýzy. Vzhľadom na významný vplyv nariadenia 2020/1055 na činnosť v odvetví cestnej dopravy mali byť posúdené účinky povinností, ktoré toto nariadenie obsahuje, čo bolo úlohou Rady a Parlamentu, pokiaľ sa chceli odchýliť od pôvodného návrhu Komisie, ako to stanovuje bod 15 medziinštitucionálnej dohody. Keďže normotvorca Únie nevykonal takéto posúdenie, ktoré bolo zásadné na účely posúdenia proporcionality povinnosti návratu, porušil zásadu proporcionality, pretože sa nenachádzal v osobitnej situácii, ktorá by vyžadovala, aby od neho upustil, ani nemal k dispozícii dostatok informácií, ktoré mu umožňovali posúdiť proporcionalitu prijatého opatrenia.(379) Na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, výhrady sa netýkajú toho, že nebola zohľadnená situácia iba jedného členského štátu, ale toho, že nebola zohľadnená situácia viacerých z nich, a to členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie. Navyše, aj keby sa bolo treba domnievať, že napadnutá právna úprava má zabrániť skutočnej praxi vodičov, ktorí sa zriedka vracajú domov, dodatočné presuny, ktoré z nej vyplývajú, a predovšetkým environmentálne dôsledky, si zaslúžili dôkladnú analýzu.
634. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov dochádzajú k záveru, že nedošlo k porušeniu zásady proporcionality. Žalované inštitúcie tvrdia, že pojem „osobitná situácia“, na ktorý sa odkazuje v bode 85 rozsudku Česká republika/Parlament a Rada,(380) treba chápať ako odkaz na konkrétnu situáciu, o ktorú išlo vtedy, a že tento rozsudok sa týkal úplne inej situácie ako prejednávané žaloby, pretože vtedy nebolo vykonané žiadne posúdenie vplyvu. Rada pripomína judikatúru, podľa ktorej posúdenie vplyvu nezaväzuje Parlament a Radu, ktoré sú naďalej oprávnené prijať iné opatrenia ako tie, ktoré boli predmetom takéhoto posúdenia a tiež to, že samotná skutočnosť, že prijali iné a prípadne reštriktívnejšie opatrenia ako boli tie, o ktorých Komisia uvažovala v posúdení vplyvu, nemôže preukazovať, že zjavne prekročila hranice toho, čo bolo nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa. Medziinštitucionálna dohoda neobsahuje povinnosť vykonať nové posúdenie vplyvu, keďže upravuje iba možnosť normotvorcu vykonať takéto posúdenie, ako to Parlament a Rada považujú za vhodné a potrebné na účely legislatívneho postupu, a normotvorca je oprávnený zohľadniť nielen posúdenie vplyvu, ale aj akýkoľvek iný zdroj informácií. Široká miera voľnej úvahy normotvorcu sa vzťahuje tak na povahu a pôsobnosť ustanovení, ktoré sa majú prijať, ako aj na určenie východiskových údajov. Neexistuje žiadny právny základ, ktorý by mohol podložiť stanovisko Litovskej republiky, podľa ktorého normotvorca môže upustiť od posúdenia vplyvu iba vtedy, keď je to výslovne odôvodnené. Široká miera voľnej úvahy normotvorcu Únie sa má vykladať v tom zmysle, že normotvorca nie je povinný vychádzať iba z údajov, ktoré sa individuálne týkajú dotknutej zmeny, ani vyvodiť rovnaké závery ako správy a štúdie, ktoré má k dispozícii. Normotvorca Únie teda mohol vychádzať z informácií o situácii na trhu obsiahnutých v posúdení vplyvu a rozhodnúť sa, že príjme čiastočne odlišné opatrenia. Judikatúra Súdneho dvora uznáva, že normotvorca môže vychádzať z celkových zistení. V opačnom prípade, ak by sa malo posúdenie vplyvu vyžadovať v situácii, keď medziinštitucionálne rokovania viedli k dohode na opatreniach, ktoré sledujú rovnaký cieľ trochu iným spôsobom ako opatrenia, o ktorých uvažovala Komisia, hrozilo by zdržanie pri prijatí legislatívnych aktov a narušenie inštitucionálnej rovnováhy, pretože by existovala silná motivácia prijímať iba riešenia, ktoré boli posúdené Komisiou, hoci posúdenie vplyvu nezaväzuje ani Parlament ani Radu. Podľa Rady cieľom posúdenia vplyvu nie je poskytnúť odôvodnenie návrhu Komisie, ale vysvetliť rôzne riešenia, a podľa bodu 12 medziinštitucionálnej dohody toto posúdenie nenahrádza politické rozhodnutia prijaté v rozhodovacom a demokratickom procese. Parlament tvrdí, že nevykonanie posúdenia vplyvu nepredstavuje porušenie Zmlúv okrem prípadu, ak je preukázané, že opatrenie prijaté normotvorcom je zjavne nevhodné a že uvádzané ustanovenia nemožno vykladať v tom zmysle, že ukladajú normotvorcovi Únie samostatnú procesnú povinnosť vykonať posúdenie vplyvu.
635. Vhodnosť a potrebnosť dodatočného posúdenia vplyvu treba posúdiť pri preskúmaní proporcionality, a teda závisí od informácií dostupných inde. Posúdenie vplyvu vypracované Komisiou obsahuje informácie o problémoch vyžadujúcich sprísnenie kritérií usadenia formulovaných v článku 5 nariadenia č. 1071/2009 a o nevyhnutnosti zabrániť neoprávnenej súťažnej výhode v porovnaní s dopravcami z členských štátov, v ktorých sú prísnejšie predpisy. V tomto posúdení bolo preskúmaných sedem rôznych kritérií usadenia, z ktorých niektoré si už vyžadovali prítomnosť vozidiel v členskom štáte usadenia. Povinnosť návratu predstavuje v tejto súvislosti ďalší prostriedok na dosiahnutie toho istého výsledku.
636. Posúdenie vplyvu, ktoré vypracovala Komisia, poskytuje aj vyhodnotenie rôznych nových požiadaviek navrhnutých Komisiou, vrátane reštriktívnejšej požiadavky, aby dopravca vykonával významnú dopravnú alebo prevádzkovú činnosť v krajine usadenia alebo mal aspoň jednu obchodnú zmluvu v krajine usadenia, a uvádza aj súvisiace náklady a ich rozvrhnutie. Vyplýva z neho, že dopravcovia, ktorí sú už teraz skutočne a sústavne prítomní v krajine usadenia, by nemuseli vynakladať veľa dodatočných nákladov spojených s plnením nových povinností upravených nariadením 2020/1055, ba dokonca by nemuseli vynakladať žiadne dodatočné náklady.(381) Parlament tvrdí, že jeden zo záverov posúdenia vplyvu znel v prospech verejnopolitického riešenia zahŕňajúceho sedem opatrení, ktoré Komisia identifikovala v tomto posúdení, ktoré mali zaručiť významnú dopravnú alebo prevádzkovú činnosť v členskom štáte, ktorá mohla mať pre dopravcov z EÚ‑15 za následok 15 až 18 % dodatočných nákladov a pre dopravcov z EÚ‑13 by to bolo 33 až 36 % dodatočných nákladov, teda 1,09 miliardy eur nákladov ročne v odvetví za obdobie rokov 2020 – 2035, čo je menej ako 0,03 % celkových prevádzkových nákladov.(382)
637. Pokiaľ ide o existenciu pevného objektívneho základu, normotvorca Únie mal k dispozícii dostatok dokumentov a informácií. Posúdenie vplyvu – sociálna časť obsahuje odhad dĺžky prepravných cyklov, čo viedlo normotvorcu Únie k tomu, že uvažoval o synchronizácii povinnosti návratu vozidiel s povinnosťou návratu vodičov, aby potlačil jej negatívne účinky. Toto posúdenie vplyvu dospelo aj k záveru, že neexistuje žiadny negatívny vplyv na životné prostredie súvisiaci s častejším návratom vodičov, keďže podľa Rady sa už vodiči pravidelne vracali (častejšie ako raz za štyri týždne) a štruktúra trhu vyvíjala tlak na zníženie presunov naprázdno.(383) Aj keď Rada uznáva, že nemala k dispozícii všetky dokumenty, ktoré použili členské štáty na posúdenie presného vplyvu povinnosti návratu, tvrdí, že dokumenty, ktoré boli verejne dostupné, jej umožnili posúdiť vplyv tejto povinnosti. Normotvorca Únie mal k dispozícii aj rôzne štúdie a správy a zorganizoval rôzne konzultácie, stretnutia a vypočutia.(384) Nariadenia č. 1071/2009 a 1072/2009 boli okrem toho predmetom následného vyhodnotenia v rámci REFIT, ktoré požadovalo presnejšiu definíciu pojmu „prevádzkové centrum“. Členské štáty, ako aj iné dotknuté osoby, vykonali svoje vlastné vyhodnotenie.
638. IRU oznámila svoje posúdenie(385) špecifického vplyvu povinnosti návratu každé štyri týždne,(386) podľa ktorého by takýto návrat vyvolal od 80 do 135 miliónov vkm ročne (ide teda o 45 až 75 % nárast) a až do 100 000 ton emisií CO2 ročne. Pre vyhodnotenie vplyvu, ktorý by mala povinnosť návratu každých osem týždňov, treba tieto čísla ešte vydeliť dvomi, a žalované inštitúcie odhadujú, že spôsobené dodatočné náklady by boli rádovo 50 miliónov eur. Tento výsledok radikálne nemení nič v porovnaní s vplyvom siedmich požiadaviek, ktoré preskúmala Komisia. Z hľadiska životného prostredia týchto 100 000 ton predstavuje menej ako 0,014 % celkového množstva ekvivalentných ton CO2 vyprodukovaných cestnou dopravou v roku 2015 a ešte menší podiel na zníženiach vyžadovaných nariadením 2018/842 v porovnaní s úrovňami z roku 2005.
639. Nie je teda zjavne nevhodné, aby normotvorca Únie predpokladal, že ekonomické vplyvy budú rovnakej povahy ako náklady spôsobené súvisiacimi požiadavkami, ktoré Komisia preskúmala, a že rozvrhnutie týchto nákladov bude podobné. Normotvorca mal k dispozícii aj kritickú analýzu vypracovanú poľskou zamestnávateľskou organizáciou (ďalej len „správa Klaus“)(387), ako aj pozitívnu reakciu Európskej federácie pracovníkov v doprave (ETF)(388), ktorá je sociálnym partnerom IRU na európskej úrovni, ktorá zdôraznila potrebu hľadať kompromisné riešenie, čo normotvorca urobil, keď zachoval povinnosť návratu vozidiel, ale znížil jeho frekvenciu.
640. Vývoj návrhu počas legislatívneho postupu (z povinnosti návratu každé tri alebo štyri týždne spojenej s povinnosťou vykonávať dopravu v členskom štáte usadenia po návrat každých osem týždňov bez zodpovedajúcej povinnosti) preukazuje, že normotvorca naozaj zohľadnil negatívne účinky sprísnenia a uviedol ich do rovnováhy s dôsledkami pre členské štáty, v ktorých mnohí dopravcovia z EÚ‑13 vykonávajú trvalú činnosť, a s potrebou zaručiť spravodlivú hospodársku súťaž.
641. Ekonomické dôsledky uvádzané žalujúcimi štátmi vyvodené zo štúdie Ricardo z roku 2021 sa zakladajú na scenári významnej reštrukturalizácie trhu, zatiaľ čo uvádzané environmentálne dôsledky sa zase zakladajú na scenári, v ktorom sa trh neprispôsobí. Tieto dva scenáre a ich účinky sa teda navzájom vylučujú. Rada a Parlament tiež podotýkajú, že členské štáty východnej Európy, ktoré predpokladajú, že budú ťažšie zasiahnuté budúcou reformou, boli viac naklonené účasti na tejto štúdii, ktorá okrem toho nezohľadňuje synergiu s povinnosťou návratu vodičov a zameriava sa iba na niektoré prevádzkové náklady. Parlament sa domnieva, že diskusia medzi účastníkmi konania sa v skutočnosti netýkala toho, či bol k dispozícii podstatný skutkový stav, ale skôr otázky, či výber vykonaný normotvorcom Únie na základe tohto skutkového stavu je zjavne nevhodný, pričom samotná skutočnosť, že nedošlo k dohode na konečnom obsahu aktu nestačí pre záver, že opatrenie je zjavne nevhodné.
ii)    Analýza
642. Z judikatúry pripomenutej v bode 62 a nasl. vyššie vyplýva, že hoci medziinštitucionálna dohoda odporúča vypracovať posúdenie vplyvu v prípade, keď sú hospodárske, environmentálne alebo sociálne dôsledky uvažovaného opatrenia významné,(389) neukladá normotvorcovi Únie povinnosť vypracovať posúdenie vplyvu za každých okolností.(390) V dôsledku toho neexistencia posúdenia vplyvu nemá ipso facto
za následok neplatnosť následne prijatej právnej úpravy Únie(391), a ako to zdôraznili žalované inštitúcie, ak je takéto posúdenie k dispozícii, nezaväzuje normotvorcu,(392) ktorý má naďalej všetku potrebnú voľnosť na to, aby prijal odlišné, v prípade potreby reštriktívnejšie opatrenie, ako sú tie, o ktorých uvažovala Komisia v posúdení vplyvu, pričom nemožno automaticky dospieť k záveru, že normotvorca zjavne prekročil hranice toho, čo bolo nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa,(393) a to ani vtedy, keď sa ukáže, že takto vykonaná zmena je v porovnaní s pôvodným návrhom podstatná, pretože bod 15 medziinštitucionálnej dohody, ktorá nie je záväzná, navyše upravuje iba možnosť Parlamentu a Rady aktualizovať posúdenie vplyvu, keď to považujú za vhodné a potrebné na účely legislatívneho postupu.(394) Výhrady založené na porušení medziinštitucionálnej dohody treba preto zamietnuť.
643. Neexistenciu posúdenia vplyvu však možno kvalifikovať ako porušenie zásady proporcionality vtedy, keď normotvorca Únie nemá k dispozícii dostatok informácií, ktoré mu umožňujú posúdiť proporcionalitu prijatého opatrenia,(395) inak povedané, ktoré mu umožňujú skutočne vykonať jeho voľnú úvahu(396) na základe všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú má akt upravovať, a keď sa nenachádza v osobitnej situácii, ktorá si vyžaduje, aby od tohto posúdenia upustil. Forma, v ktorej sú uvedené údaje, nie je podstatná(397) a od normotvorcu Únie sa ani nevyžaduje, aby sám vlastnil dokumenty obsahujúce relevantné údaje.(398)
644. Pokiaľ ide o prijatie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, nie je sporné, že toto opatrenie nebolo súčasťou návrhu nariadenia o usadení.(399) Komisia v podstate navrhla zmeniť článok 5 nariadenia č. 1071/2009 rozšírením zoznamu dokumentov, ktoré sa majú uchovávať v operačnom centre dopravcov [návrh článku 5 písm. a)], vyžadovaním skutočného a sústavného riadenia administratívnej a obchodnej činnosti prostredníctvom náležitého technického vybavenia a príslušenstva v priestoroch nachádzajúcich sa v členskom štáte usadenia [návrh článku 5 písm. c)], vyžadovaním riadenia dopravy s použitím vozidiel a náležitého vybavenia z členského štátu usadenia [návrh článku 5 písm. d)] a vyžadovaním, aby mal dopravca majetok a zamestnancov primerane rozsahu činnosti [návrh článku 5 písm. e)].
645. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov nebola medzi opatreniami, na ktoré sa vzťahovalo posúdenie vplyvu vypracované Komisiou v jej pôvodnom návrhu.(400) To je základný rozdiel v porovnaní so situáciou preskúmanou vyššie v súvislosti s povinnosťou návratu vodičov.(401)
646. Spomedzi opatrení uvedených v tomto posúdení vplyvu sa v opatrení č. 18, nazvanom „Review reference points for effective and stable establishment“, uvažovalo o tom, aby sa na zabezpečenie skutočnej a stabilnej povahy miesta usadenia od dopravcov vyžadovalo, aby vykonávali významnú prevádzkovú alebo dopravnú činnosť v členskom štáte usadenia alebo aby mali aspoň jednu obchodnú zmluvu v členskom štáte usadenia.(402) Takéto opatrenia sa nezdajú byť v žiadnej miere porovnateľné s opatrením napokon prijatým na záver legislatívneho postupu. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament a Rada, žiadny záver vyvodený z vyhodnotenia vplyvu opatrení posúdených v posúdení vplyvu(403) nemožno „preniesť“ na novú požiadavku po jej zavedení Parlamentom počas legislatívneho postupu(404) v znení, ktoré bolo navyše v konečnej verzii ešte zmenené.
647. Podotýkam tiež, že žiadna časť posúdenia vplyvu sa nevenovala posúdeniu vplyvu uvažovaných opatrení na životné prostredie.
648. Hoci normotvorca Únie mohol vychádzať z posúdenia vplyvu – časť usadenie sa, pokiaľ ide o situáciu na trhu, identifikáciu ťažkostí a nefunkčností, ktoré mal jeho zásah vyriešiť, treba uviesť, že o zmene nariadenia 2020/1055 spočívajúcej v zavedení povinnosti medzinárodnej cesty vykonávanej v pravidelnom intervale a vyžadujúcej použitie cestného vozidla Komisia neuvažovala a vôbec sa na ňu nevzťahovalo posúdenie vplyvu.
649. Rada a Parlament tvrdia, že normotvorca Únie mohol skutočne vychádzať zo záveru obsiahnutého v posúdení vplyvu – sociálna časť,(405) podľa ktorého z prijatia povinnosti návratu vodičov nevyplýva žiadny vplyv na životné prostredie.
650. Okrem toho, že takéto tvrdenie sa vzťahuje iba na jeden z aspektov potenciálneho vplyvu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, povinnosť návratu vodičov na rozdiel od povinnosti, ktorá sa týka vozidiel, nevyžaduje použitie konkrétneho dopravného prostriedku. Navyše vzhľadom na to, čo som už uviedol v súvislosti s touto povinnosťou,(406) samotné vyhlásenie v posúdení vplyvu – sociálna časť, podľa ktorého povinnosť návratu vodičov nemá žiadny vplyv na životné prostredie, nemôže postačovať na odôvodnenie posúdenia vplyvu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov v súlade s tým, čo sa od normotvorcu Únie očakáva v rámci preskúmania proporcionality.
651. Myslím si, že intenzita diskusie na Súdnom dvore svedčí o skutočnej otázke týkajúcej sa veľkosti vplyvu povinnosti návratu vozidiel. Stále zostávajú nezodpovedané niektoré otázky ako je napríklad, po prvé, otázka určenia skutočne očakávaných dodatočných vkm ročne a zodpovedajúcich emisií, keďže, ako to zdôraznil Parlament v súvislosti s inými žalobnými dôvodmi, aj keď vozidlá nemusia plniť povinnosť návratu, nezostanú stáť; po druhé, otázka vplyvu, ktorý bude má na vyhodnotenie povinnosti návratu očakávaný vývoj vyplývajúci z vykonávania európskej právnej úpravy týkajúcej sa všeobecnejšie odvetvia dopravy; po tretie, otázka určenia očakávaných celkových hospodárskych dôsledkov na trh a konkrétnejších dôsledkov vo vzťahu k uvádzaným cieľom; po štvrté, otázka potenciálnych účinkov uvažovanej povinnosti na hospodársku situáciu štátov ponúkajúcich prepravné služby z miesta vzdialeného od centra dopytu; po piate, otázka, ako normotvorca napokon zvolil frekvenciu návratu do členského štátu usadenia každých osem týždňov.
652. Hoci, ako som už pripomenul, má normotvorca Únie značnú voľnosť pri výbere formy a povahe údajov, z ktorých vychádza vo svojej činnosti, vzhľadom na význam dotknutej politiky, hlboko rozdrobenú povahu trhu a zásadný rozpor medzi prítomnými záujmami, sa mi nezdá byť postačujúce, aby normotvorca tvrdil, že zvážil predovšetkým environmentálne dôsledky dotknutého opatrenia a pritom sa odvolal hlavne na list IRU, v ktorom IRU poskytuje svoj vlastný odhad počtu dodatočných vkm ročne a ročné dodatočné množstvo CO2 emisií vyvolané plnením povinnosti návratu vozidiel každé tri až štyri týždne bez poskytnutia akejkoľvek metodológie týkajúcej sa takto získaných výpočtov a bez toho, aby tento list mohol skutočne predstavovať objektívny údaj. Rovnaký záver platí pre údajne pozitívnu reakciu EFT na povinnosť vykonávať jednu nakládku alebo jednu vykládku v členskom štáte usadenia každé štyri týždne.(407) Navyše z uvedeného listu a z tejto reakcie nemožno vyvodiť žiaden objektívny a podstatný ekonomický údaj. Pokiaľ ide o správu Klaus, ide o dokument predložený na žiadosť záujmovej skupiny a v reakcii na prebiehajúcu zmenu návrhu nariadenia počas legislatívneho postupu. Táto správa neobjasňuje dôvody rozhodnutia normotvorcu.
653. Hoci som pripravený konštatovať porušenie zásady proporcionality vyplývajúce z neexistencie posúdenia vplyvu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, treba ešte reagovať na námietku, že takto došlo k narušeniu inštitucionálnej rovnováhy Únie a zasahovaniu do politiky.
654. Považujem preto za dôležité spresniť, že normotvorca Únie je vo svojej legislatívnej funkcii celkom evidentne oprávnený prijímať rozhodnutia, aké chce, ale je dôležité, aby tak urobil jasným a ozrejmujúcim spôsobom, čo musí vedieť preukázať. Platí to aj pre pochopiteľnosť a akceptovateľnosť prijímaného opatrenia všetkými zúčastnenými stranami, a to tým skôr v oblasti, v ktorej sa tak, ako v prípade nariadenia 2020/1055, prejavuje napätie medzi rozdielnymi záujmami.
655. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru, aby určil, že Parlament a Rada tým, že nevykonali posúdenie hospodárskeho, sociálneho a environmentálneho vplyvu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, porušili zásadu proporcionality, pretože nepreukázali, že v čase prijatia tejto povinnosti mali dostatočné informácie, ktoré im umožňovali posúdiť proporcionalitu uvedenej povinnosti vo vzťahu k cieľom, ktoré chceli sledovať a pretože netvrdili, že sa nachádzali v osobitnej situácii vyžadujúcej, aby od takéhoto posúdenia upustili.
656. V dôsledku toho treba vyhovieť štvrtému žalobnému dôvodu vo veci C‑542/20(408), druhému žalobnému dôvodu vo veci C‑545/20, prvému žalobnému dôvodu vo veci C‑547/20, druhému žalobnému dôvodu vo veci C‑549/20, prvému žalobnému dôvodu smerujúcemu proti článku 1 bodu 3 písm. c) nariadenia 2020/1055 vo veci C‑551/20, druhému žalobnému dôvodu vo veci C‑552/20 a prvému žalobnému dôvodu vo veci C‑554/20 ako dôvodným.
2)      O preskúmaní proporcionality opatrenia
657. Keďže bolo práve konštatované porušenie zásady proporcionality z dôvodu, že normotvorca Únie nepreskúmal proporcionalitu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, netreba preskúmať výhrady založené na nedostatku proporcionality tejto povinnosti.
e)      O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
658. Litovská republika tvrdí, že keďže nariadenie 2020/1055 bolo prijaté na základe článku 91 ods. 1 ZFEÚ, je normotvorca povinný dodržať aj požiadavky druhého odseku tohto ustanovenia a zohľadniť prípady, v ktorých by uplatňovanie prijatého opatrenia „mohlo závažne ovplyvniť životnú úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch a prevádzku dopravných zariadení“. Platí to rovnako pre článok 94 ZFEÚ, z ktorého vyplýva povinnosť normotvorcu zohľadniť pri prijímaní všetkých opatrení v oblasti cien a podmienok dopravy v rámci Zmlúv hospodársku situáciu dopravcov. Litovská republika uvádza, že normotvorca Únie prijal článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 bez preskúmania jeho účinkov na dopravcov nachádzajúcich sa na okraji Únie, na ich hospodársku situáciu, ich schopnosť prežitia, a teda na zamestnanosť v tomto odvetví, hoci toto odvetvie má v hospodárstve týchto štátov zreteľne väčší podiel ako v štátoch strednej a západnej Európy.(409) Očakávané dôsledky nariadenia 2020/1055 na hospodárstvo týchto okrajových členských štátov, najmä z hľadiska zatvárania podnikov, premiestnenia a straty zamestnania, sú tak oveľa väčšie, čo nebolo zohľadnené. Tieto dôsledky potvrdila štúdia Ricardo z roku 2021, podľa ktorej sa povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov dotkne 29 % vodičov z východnej Európy a spôsobí zvlášť významné náklady odhadované na 3 miliardy eur ročne.(410) Keďže pracovný trh uvedených členských štátov je oveľa citlivejší na vývoj dopravnej politiky, mal to normotvorca zohľadniť. Normotvorca Únie teda zjavne nerešpektoval povinnosti vyplývajúce z článku 91 ods. 2 a z článku 94 ZFEÚ. Normotvorca Únie bol povinný počas prijímania nariadenia 2020/1055, a predovšetkým jeho článku 1 bodu 3, rešpektovať článok 94 ZFEÚ ako ustanovenie vložené do hlavy Zmluvy venovanej doprave.
659. Bulharská republika(411) tvrdí, že Rada a Parlament mali zohľadniť závažné dôsledky na hospodárstvo okrajových členských štátov spôsobené prijatím nariadenia 2020/1055 a že tým, že tak neurobili, porušili článok 91 ods. 2 ZFEÚ. Toto ustanovenie umožňuje uznať a zohľadniť citlivú povahu niektorých opatrení prijatých v rámci dopravnej politiky, ktoré majú značný vplyv a ktoré boli až do nadobudnutia platnosti Zmluvy o FEÚ prijímané jednomyseľne tým, že sa im venuje osobitná pozornosť. Bulharská republika odkazuje na svoju argumentáciu vysvetlenú v rámci žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality, aby preukázala tieto škodlivé účinky na životnú úroveň a zamestnanosť bulharských dopravcov a všeobecnejšie na hospodársku situáciu dopravcov z členských štátov na okraji Európy. Tvrdí tiež, že článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 je opatrením „v oblasti cien a podmienok dopravy“ podľa článku 94 ZFEÚ, ktorého prijatie si vyžaduje zohľadniť hospodársku situáciu dopravcov. Navyše, keďže článok 90 ZFEÚ odkazuje na ciele uvedené v článku 3 ods. 3 ZEÚ, treba pri prijímaní opatrení, ktoré sú súčasťou dopravnej politiky, venovať osobitnú pozornosť hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti a solidarite medzi členskými štátmi, čo sa počas prijímania článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 nestalo. Nebolo vypracované žiadne posúdenie vplyvu, neuskutočnila sa žiadna konzultácia alebo doplňujúce posúdenie na pochopenie, do akej miery ovplyvní prijímané opatrenie životnú úroveň a zamestnanosť v určitých regiónoch.
660. Cyperská republika vysvetľuje vo všetkých bodoch podobnú argumentáciu ako Bulharská republika, pričom navyše zdôrazňuje osobitnú situáciu ostrovných štátov a značné dôsledky na cyperské hospodárstvo a zamestnanosť.
661. Maďarsko sa domnieva, že asymetria negatívnych dôsledkov na dopravcov z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie v porovnaní s negatívnymi dôsledkami na dopravcov z centrálnej a západnej Európy preukazuje, že povinnosť návratu porušuje článok 91 ods. 2 a článok 94 ZFEÚ,(412) pretože normotvorca Únie nezohľadnil osobitnú situáciu prvých z týchto štátov.
662. Maltská republika tvrdí, že nezohľadnenie vplyvu povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov na životné prostredie porušuje článok 91 ods. 2 v spojení s článkom 11 ZFEÚ a článkom 37 Charty, pretože uvedená povinnosť závažne ovplyvňuje životnú úroveň a zamestnanosť predovšetkým v ostrovnom štáte, akým je Malta. Skutočnosť, že vplyvu povinnosti návratu vozidiel nebola venovaná taká pozornosť, akú si zaslúžil, predstavuje nesplnenie povinnosti, ktorého vecné dôsledky(413) treba posúdiť aj z hľadiska článku 91 ods. 2 ZFEÚ. Dôsledky tejto povinnosti na prevádzku dopravných zariadení sú jasne preukázané, predovšetkým v ostrovnom členskom štáte, ktorého prepravné trasy zahŕňajú v porovnaní s európskou pevninou úseky po mori a značné vzdialenosti. Vzhľadom na značnú vzdialenosť medzi Maltou a pevninou sa celý maltský dopravný systém zakladá na obmedzeniach, ktoré vyplývajú z geografickej polohy a z existujúcich zariadení pre námornú dopravu, a nie na obchodných rozhodnutiach. Tieto činnosti sú zmenené povinnosťou návratu vozidiel, ktorá od maltských dopravcov vyžaduje, aby radikálne prebudovali logistiku vozidiel a vynakladali značné výdavky. Táto povinnosť teda vážne zasahuje do prevádzky dopravných zariadení na Malte. Napriek obavám, s ktorými sa maltská vláda pri mnohých príležitostiach zverila Rade, neboli vôbec zohľadnené dôsledky uvedenej povinnosti na prevádzku dopravných zariadení na Malte. Prijatie tejto povinnosti bez akéhokoľvek technického argumentu umožňujúceho odôvodniť jeho vplyv potvrdzuje, že Parlament a Rada si nesplnili svoju povinnosť podľa článku 91 ods. 2 ZFEÚ.
663. Poľská republika tvrdí, že obmedzenia pri vykonávaní kabotáže a prepravy medzi tretími krajinami vyplývajúce z uplatňovania povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov podstatným spôsobom menia model poskytovania služieb cestnej dopravy, čo má negatívne dôsledky na životnú úroveň a zamestnanosť v určitých regiónoch, ako aj na prevádzku dopravných zariadení, ktoré v rozpore s článkom 91 ods. 2 ZFEÚ neboli zohľadnené. Povinnosť návratu núti prevádzkovateľov k tomu, aby sa radšej vracali naprázdno a nevykonávali kabotáž alebo prepravu medzi tretími krajinami, čím ovplyvňuje rentabilitu činnosti dopravcov. Normotvorca Únie nezohľadnil skutočnosť, že obmedzenia kabotáže a prepravy medzi tretími krajinami môžu mať za následok odchod dopravcov z trhu a významne ovplyvniť zamestnanosť v tomto odvetví. Nebolo zohľadnené ani to, že tieto dôsledky pociťujú zvlášť dopravcovia z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie. 90 % dopravných podnikov je MSP, ktoré zamestnávajú 55 % osôb zamestnaných v odvetví dopravy. Tieto podniky sú zvlášť vystavené negatívnym dôsledkom spojeným s povinnosťou návratu vozidiel každých osem týždňov. Pokles zamestnanosti v odvetví dopravy, ktorý nevyhnutne nastane v dôsledku povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov zákonite zasiahne a oslabí predovšetkým tieto členské štáty, čo normotvorca Únie nezohľadnil. Táto povinnosť povedie aj k zbytočným presunom navyše, ktoré poškodia prevádzku existujúcich dopravných zariadení, ktorých zhoršenie súvisiace s týmito presunmi nebolo odhadnuté. Platí to aj pre nárast rizikového správania vodičov. Poľská republika napokon vytýka normotvorcovi, že prijal opatrenie, ktoré sťažuje výkon činnosti dopravcov, hoci v dôsledku pandémie COVID‑19 sa už nachádzajú v období krízy.
664. Pokiaľ ide o údajné porušenie článku 94 ZFEÚ, Poľská republika opakuje, že okruh činnosti dopravných podnikov pochádzajúcich z rôznych regiónov Únie nie je homogénny a že medzinárodná doprava má významnejšie miesto v štruktúre cestnej dopravy členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie, zatiaľ čo dopravcovia usadení v členských štátoch centrálnej Únie vykonávajú viac vnútroštátnej alebo bilaterálnej dopravy. Vyššie náklady na splnenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov teda budú musieť vynakladať predovšetkým dopravcovia usadení v členských štátoch na okraji Únie, hlavne vo forme MSP, čo ich zvlášť oslabí. Normotvorca Únie mal zohľadniť osobitnú povahu trhu, a to tým skôr v období, ktoré sa už vyznačuje osobitnou zraniteľnosťou dopravcov z dôvodu krízy spojenej s COVID‑19. Tým, že nezohľadnil hospodársku situáciu dopravcov, normotvorca porušil článok 94 ZFEÚ.
665. Parlament a Rada, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie žalobných dôvodov založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ.
2)      Analýza
666. Výhrady uvádzané žalobcami často odkazujú na výhrady vysvetlené v rámci žalobných dôvodov založených na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásadu proporcionality. Parlamentu a Rade je okrem toho viackrát vytýkané, že nevypracovali posúdenie vplyvu tejto povinnosti na kritériá uvedené v článku 91 ods. 2 a v článku 94 ZFEÚ.
667. To skutočne potvrdzuje vzťah proporcionality, ktorý navodzujú povinnosti vyplývajúce z týchto dvoch článkov tak, ako som ich vyložil v bode 292 vyššie. Za týchto okolností, keďže už bol vyslovený záver, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásadu proporcionality,(414) nie je potrebné preskúmať žalobné dôvody založené na porušení uvedených článkov.
f)      O žalobných dôvodoch založených na porušení základných slobôd zaručených Zmluvou o FEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
668. Litovská republika sa domnieva, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je v rozpore s článkom 26 ZFEÚ. Podľa jej názoru predstavuje táto povinnosť protekcionistické opatrenie, ktoré vedie k rozdrobeniu trhu, obmedzuje hospodársku súťaž a zavádza diskrimináciu voči dopravcom z členských štátov nachádzajúcich sa na geografických hraniciach Únie.
669. Povinnosť návratu predstavuje neodôvodnené obmedzenie výkonu slobôd vnútorného trhu. Táto povinnosť bola prijatá bez preskúmania toho, či sledované ciele mohli odôvodniť významné negatívne dôsledky pre niektorých prevádzkovateľov a bez zabezpečenia toho, aby záťaž prevádzkovateľov bola čo najmenšia. Osobitné miesto, ktoré má odvetvie dopravy pre fungovanie vnútorného trhu, zdôraznila Komisia(415) a zásada zákazu diskriminácie bola v oblasti práva usadiť sa vykonaná článkom 49 ZFEÚ, ktorý sa vzťahuje aj na právnické osoby. Skutočnosť, že snaha o vytvorenie vnútorného trhu, formulovaná v článku 26 ZFEÚ, je realizovaná prostredníctvom iných ustanovení Zmluvy nezbavuje toto ustanovenie jeho významu a opatrenia, ktoré podstatne porušujú ciele uvedené v článku 26 ZFEÚ nemožno považovať za zlučiteľné s týmto článkom. Škodlivé účinky na snahu o vytvorenie vnútorného trhu potvrdzuje posúdenie vplyvu – časť usadenie sa a štúdia Ricardo z roku 2021.
670. Bulharská republika tvrdí, že článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 predstavuje, po prvé, porušenie slobody výkonu povolania, slobody usadiť sa upravenej v článku 49 ZFEÚ, ako aj článkov 15 a 16 Charty (šiesty žalobný dôvod vo veci C‑545/20), po druhé porušenie voľného pohybu dopravných služieb na základe ustanovení článku 58 ods. 1 v spojení s článkom 91 ZFEÚ a subsidiárne článku 56 ZFEÚ (prvá časť siedmeho žalobného dôvodu vo veci C‑545/20), a po tretie, porušenie voľného pohybu tovaru podľa článkov 34 a 35 ZFEÚ (druhá časť siedmeho žalobného dôvodu vo veci C‑545/20).
671. Po prvé povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov tým že ukladá dopravcom dodatočné obmedzenia, predstavuje zásah do slobody podnikania a práva usadiť sa, uznaných článkom 49 ZFEÚ, článkom 15 ods. 1 a článkom 16 Charty, pre dopravcov z ostrovných a okrajových členských štátov, pretože niektorí sú nútení ukončiť svoju činnosť, zatiaľ čo iní sú nútení usadiť sa v centrálnejšom členskom štáte. Vylúčením rôznych dopravcov nachádzajúcich sa v okrajových alebo ostrovných členských štátoch z hospodárskej činnosti ohrozuje nariadenie 2020/1055 samotnú existenciu slobody výkonu povolania. Takýto zásah nie je opodstatnený, pretože je neprimeraný. Opatrenia, ktoré bránia alebo znižujú atraktivitu výkonu slobody usadiť sa treba považovať za prekážku tejto slobody. Povinnosť návratu však znižuje atraktivitu usadenia sa v okrajových alebo ostrovných členských štátoch pre medzinárodných dopravcov, hoci odvetvie medzinárodnej dopravy je úplne liberalizované.
672. Po druhé Bulharská republika tvrdí, že povinnosť návratu značne obmedzuje slobodné poskytovanie dopravných služieb, pretože návrat bráni dopravcom, aby pokračovali v ponúkaní dopravných služieb napriek tomu, že slobodné poskytovanie týchto služieb je zaručené primárnym právom. Činnosti poskytovateľov dopravných služieb stratia veľa zo svojej atraktivity a výhod. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov bez zohľadnenia prítomnosti nákladu v danom okamihu zásadne spochybňuje celkový ekonomický model niektorých dopravcov. Porušuje tak článok 58 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 91 ZFEÚ. Uloženie povinnosti návratu znovu zavádza formu diskriminácie a predstavuje krok späť pri zavedení spoločnej dopravnej politiky zaručujúcej slobodné poskytovanie služieb. Ak by Súdny dvor rozhodol, že sa uplatňuje aj článok 56 ZFEÚ, potom sa treba domnievať, že bolo porušené aj toto ustanovenie. V replike Bulharská republika uvádza, že Súdny dvor už posúdil požiadavku usadiť sa, ktorá bola nevyhnutnou podmienkou poskytovania dopravných služieb, ako obmedzenie, ktoré je v rozpore s právom usadiť sa.
673. Po tretie Bulharská republika tvrdí, že povinnosť návratu bude mať závažné dôsledky, ktoré ovplyvnia voľný pohyb tovaru a účinky rovnocenné množstevným obmedzeniam, ktoré sú však zakázané podľa článkov 34 a 35 ZFEÚ.
674. Cyperská republika vysvetľuje rovnakú argumentáciu ako Bulharská republika.
675. Rumunsko tvrdí, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je významnou prekážkou pri zakladaní spoločností v Rumunsku štátnymi príslušníkmi iných členských štátov Únie, pretože spôsobuje značné prevádzkové náklady a pokles príjmov pre spoločnosť usadenú v takom okrajovom členskom štáte Únie ako je Rumunsko. Takáto povinnosť teda porušuje článok 49 ZFEÚ tým, že sťažuje výkon slobody usadiť sa a znižuje jeho atraktivitu. Výnosnosť, čiže atraktivita založenia dopravnej spoločnosti v tomto členskom štáte, sú ovplyvnené. Viac ako 45 % dopravných spoločností usadených v Rumunsku uvažuje o založení spoločnosti alebo pobočky alebo o premiestnení činnosti do iných členských štátov západnej Európy, aby potlačili negatívne účinky balíka mobility. Aj keď teda povinnosť návratu nezakazuje osobám, ktoré nie sú usadené v Rumunsku, aby založili dopravné spoločnosti, zároveň platí, že toto opatrenie sťažuje a znižuje atraktivitu zakladania spoločností v Rumunsku a predstavuje neodôvodnené a neprimerané obmedzenie slobody usadiť sa.
676. V replike Rumunsko zdôrazňuje rozdiel v názore medzi Radou, podľa ktorej je nariadenie č. 1071/2009 dôležitým opatrením na zaručenie slobody usadiť sa, a Parlamentom, podľa ktorého toto nariadenie neupravuje slobodu usadiť sa, keďže jeho článok 5 upravuje iba podmienky pre výkon slobodného poskytovania služieb. Rumunsko popiera tvrdenie Parlamentu, že iba vnútroštátne opatrenia môžu predstavovať obmedzenia slobody usadiť sa, hoci Súdny dvor už rozhodol, že zákaz obmedzení voľného pohybu tovaru a slobodného poskytovania služieb platí nielen pre vnútroštátne opatrenia, ale aj pre opatrenia prijaté inštitúciami Únie.
2)      Analýza
677. Už som pripomenul špecifickú povahu a osobitné miesto, ktoré má v Zmluvách odvetvie dopravy,(416) ktoré v rámci vnútorného trhu podlieha osobitnému právnemu režimu. Pripomínam predovšetkým, že osobitné postavenie dopravy v normatívnej organizácii vnútorného trhu sa vyznačuje kombináciou práva usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte na základe Zmluvy a práva dopravcov na slobodné poskytovanie dopravných služieb, ktoré je zaručené výlučne v rozsahu, v akom bolo toto právo uznané prostredníctvom opatrení sekundárneho práva prijatých normotvorcom Únie v rámci spoločnej dopravnej politiky. Medzinárodná doprava je tak úplne liberalizovaná. Neplatí to pre vnútroštátnu dopravu, ktorá ešte stále podlieha obmedzeniam, keď je vykonávaná dopravcami, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte.
678. Pokiaľ ide o článok 26 ZFEÚ, všeobecné zásady, ktoré formuluje vo svojom prvom a druhom odseku, vždy odkazujú na iné relevantné ustanovenia Zmlúv, takže, ako to tvrdí Parlament, akt Únie upravujúci oblasť dopravy, ako je to prípad nariadenia 2020/1055, nemožno skúmať iba podľa tohto ustanovenia, pretože by tým bola nepochopená jeho presná pôsobnosť a ignorované ostatné relevantné ustanovenia Zmluvy, predovšetkým článok 58 ods. 1 ZFEÚ.
679. Dopravné služby sú liberalizované iba v rozsahu, v akom sa normotvorca Únie pri svojej činnosti opiera o článok 91 ZFEÚ, ktorý funguje ako lex specialis. Zmluva poveruje normotvorcu tým, aby stanovil „spoločné pravidlá platné pre medzinárodnú dopravu do členského štátu alebo z členského štátu, alebo pri prechode cez územie jedného alebo viacerých členských štátov“. Článok 5 nariadenia č. 1071/2009, pred svojou zmenou vykonanou nariadením 2020/1055, je jedným z týchto spoločných pravidiel alebo podmienok, ktorým sa každý dopravca musí podriadiť, aby mohol poskytovať svoje dopravné služby v Únii. Pripomínam, že cieľom nariadenia č. 1071/2009, spresneným v jeho článku 1 ods. 1, je upraviť „prístup k povolaniu prevádzkovateľa cestnej dopravy a jeho výkon“(417). Skutočnosť, že výkon povolania prevádzkovateľa dopravy závisí od dodržiavania pravidiel a podmienok de facto
neznamená porušenie slobodného poskytovania služieb. Myslím si, že tieto pravidlá a podmienky sa týkajú skôr podrobností liberalizácie trhu dopravných služieb, vo vzťahu ku ktorým má normotvorca širokú mieru voľnej úvahy, ako to tvrdí Parlament.
680. Pokiaľ ide o tvrdenie o porušení článku 49 ZFEÚ, potvrdzujem, ako to uvádza Rumunsko, že zákaz obmedzení základných slobôd zaručených Zmluvou platí nielen pre vnútroštátne opatrenia, ale aj pre opatrenia prijaté inštitúciami Únie(418) a že sloboda usadiť sa nie je v tejto súvislosti výnimkou. Analýza sa bude navyše riadiť bodom 159 a nasl. vyššie a možno uviesť podobnú úvahu ako v prípade povinnosti návratu vodičov. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov je bez rozdielu uložená každému dopravnému podniku, ktorý chce vykonávať cestnú dopravu v rámci Únie. Táto povinnosť má zaručiť stabilné a skutočné miesto usadenia cestných dopravcov. Ako taká táto povinnosť neupravuje, ani nijako neobmedzuje slobodu hospodárskych subjektov jedného členského štátu usadiť sa v hostiteľskom členskom štáte, začať vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť a zakladať podniky za podmienok, ktoré právna úprava krajiny usadenia definuje pre svojich vlastných štátnych príslušníkov, ale táto sloboda zostáva nedotknutá.(419) Ako pripomína Rada, povinnosť návratu nemá byť zohľadnená počas procesu povoľovania
dopravných spoločností, ale tieto spoločnosti sú povinné ju dodržiavať po usadení a akonáhle začnú poskytovať svoje služby.
Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov teda neobmedzuje slobodu usadiť sa.
681. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov nebráni dopravcom, aby vykonali svoju slobodu usadiť sa, pretože nie je sporné, že môžu slobodne premiestniť sídlo svojej činnosti, ak si to želajú. Tvrdenie, že spoločnosti sú odrádzané od usadenia sa v okrajových členských štátoch z dôvodu významného zvýšenia nákladov spojených s povinnosťou návratu treba zamietnuť, pretože sa zakladá na zachovaní obchodného modelu, za ktoré zodpovedajú výlučne dopravcovia. Nárast nákladov je totiž o to významnejší, keď sa dopravca rozhodne pôsobiť na území členského štátu vzdialeného od členského štátu, v ktorom je usadený. Nie je úlohou normotvorcu Únie kompenzovať prípadné komplikácie spojené s geografickou vzdialenosťou medzi sídlom dopravcu a miestom, kde skutočne vykonáva svoju činnosť.
682. Pokiaľ ide o odkaz na Chartu, článok 15 ods. 1 a článok 16 chránia právo pracovať a vykonávať slobodne zvolené alebo prijaté povolanie a slobodu podnikania v súlade s právom Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou. Bulharská republika a Cyperská republika v súvislosti s tvrdením o porušení článku 49 ZFEÚ tvrdia, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov ohrozuje samotnú existenciu slobody výkonu povolania.
683. Po prvé výkon akejkoľvek zárobkovej činnosti nevyhnutne znamená akceptovanie pravidiel a podmienok výkonu, ktoré ho vymedzujú. Po druhé aj keby povinnosť návratu predstavovala obmedzenie zárobkovej činnosti dotknutých hospodárskych subjektov, podľa článku 52 ods. 1 Charty možno obmedzenia stanoviť zákonom a pri rešpektovaní podstaty práv a slobôd zakotvených Chartou. V tomto prípade treba uviesť, že povinnosť návratu nijako nezasahuje do podstaty práva na slobodný výkon povolania cestných dopravcov.(420) Po tretie z tohto ustanovenia vyplýva, že každé obmedzenie musí byť nevyhnutné a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou. Keďže normotvorca v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorá mu je priznaná, považoval za nevyhnutné zakročiť, aby najmä zaistil spravodlivú hospodársku súťaž a rovnaké podmienky hospodárskej súťaže, ktoré musia zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu dopravy, treba dospieť k záveru, že nedošlo k porušeniu článkov 15 a 16 Charty.
684. Pokiaľ ide o údajné nerešpektovanie slobodného poskytovania služieb, pripomínam, že článok 58 ods. 1 a článok 91 ZFEÚ stanovujú, že voľný pohyb služieb v oblasti dopravy vykonáva normotvorca Únie. Povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov teda nemožno skúmať oddelene podľa článku 56 ZFEÚ, pretože by sa tým opäť nerešpektovala špecifickosť dopravy v súvislosti so slobodným poskytovaním služieb. Ako som už uviedol,(421) normotvorca Únie je preto oprávnený zmeniť podmienky, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb v oblasti cestnej dopravy, najmä aby zaručil riadne fungovanie vnútorného trhu, keďže mieru liberalizácie uvedených služieb definuje samotný normotvorca pri uskutočňovaní spoločnej dopravnej politiky. Pripomínam, že Súdny dvor už považoval za oprávnený počin normotvorcu Únie, ktorý mal zabezpečiť slobodné poskytovanie služieb na spravodlivom základe, teda v právnom rámci zaručujúcom hospodársku súťaž, ktorá nie je založená na tom, že sa v tom istom členskom štáte uplatňujú pracovné podmienky a podmienky zamestnávania na podstatne odlišnej úrovni.(422) Uloženie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov má za cieľ zaručiť stabilné a skutočné miesto usadenia dopravcu na účely zabezpečenia skutočnej väzby s členským štátom usadenia, ktorým je štát, ktorý bude určovať najmä daňové a sociálne predpisy, ktoré sa budú uplatňovať na uvedeného dopravcu. Normotvorca Únie v odôvodnení 8 nariadenia 2020/1055 jasne uviedol, že cieľom je bojovať proti schránkovým spoločnostiam a znížiť riziko systematickej kabotáže a „nomádskych vodičov“, aby bolo zabezpečené riadne fungovanie vnútorného trhu v oblasti dopravy. Za týchto okolností musia byť výhrady založené na porušení článku 56 a článku 58 ods. 1 ZFEÚ zamietnuté ako nedôvodné.
685. Pokiaľ ide o odkaz na zásah do voľného pohybu tovaru, Bulharská republika a Cyperská republika podľa môjho názoru dostatočne nepreukázali účinky povinnosti návratu na voľný pohyb tovaru a uspokojili sa iba so všeobecnými tvrdeniami. Takáto preukázanie je totiž o to zložitejšie, že údajné obmedzujúce účinky povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov sa jasne zdajú byť príliš náhodné a nepriame na to, aby sa bolo možné domnievať, že článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 môže byť prekážkou obchodu medzi členskými štátmi, a teda predstavovať obmedzenie v zmysle článkov 34 a 35 ZFEÚ.(423)
686. Žalobné dôvody založené na porušení článkov 15 a 16 Charty, a článkov 26, 34, 35, 49, 56 a článku 58 ods. 1 ZFEÚ treba zamietnuť ako nedôvodné.
g)      Záver
687. Z dôvodov vysvetlených v bode 642 a nasl. vyššie treba vyhovieť žalobám, ktoré podali Litovská republika (C‑542/20), Bulharská republika (C‑545/20), Rumunsko (C‑547/20), Cyperská republika (C‑549/20), Maďarsko (C‑551/20), Maltská republika (C‑552/20) a Poľská republika (C‑554/20) v rozsahu, v akom smerujú proti článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v časti, v ktorej toto ustanovenie zmenilo článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009 tak, že do neho vložilo povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov, a zrušiť uvedené ustanovenie.
2.      O povinnosti mať k dispozícii počet vozidiel a vodičov primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom [článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom doplnil písmeno g) do odseku 1 článku 5 nariadenia č. 1071/2009]
688. Poľská republika je jediná, ktorá napáda zákonnosť článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom doplnil písmeno g) do odseku 1 článku 5 nariadenia č. 1071/2009, a uvádza v tejto súvislosti dva žalobné dôvody, z ktorých prvý sa zakladá na porušení zásady proporcionality a druhý na porušení zásady právnej istoty. Navyše prostredníctvom spoločného žalobného dôvodu uplatneného prierezovo proti všetkým ustanoveniam nariadenia 2020/1055 napadnutým v jej žalobe vo veci C‑554/20 Poľská republika dochádza k záveru, že došlo k porušeniu článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty.
a)      O prvom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
689. Pokiaľ ide o žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality, Poľská republika tvrdí, že povinnosť mať priebežne a pravidelne v členskom štáte usadenia k dispozícii počet vozidiel spĺňajúcich požadované podmienky,(424) a počet vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre tohto členského štátu primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom, sa zakladá na arbitrárnych kritériách, že nie je vhodná na dosiahnutie cieľov nariadenia 2020/1055, ktoré navyše nie sú špecifikované a že má negatívne ekonomické dôsledky na dopravcov, ktoré sú neprimerané jej prípadným pozitívnym účinkom. Nevyhnutnosť takéhoto opatrenia nebola dostatočne posúdená v posúdení vplyvu, pričom dôvody v pozadí jej zavedenia, rovnako ako aj sledované ciele, zostávajú nejasné. Nariadenie 2020/1055 už upravuje povinnosť návratu vozidiel a povinnosť návratu vodičov, takže nový článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009 predstavuje dodatočné opatrenie, ktoré ešte viac obmedzuje mobilitu vozidiel, ktoré majú podniky k dispozícii. Ide o úplne arbitrárnu požiadavku, ktorá nezohľadňuje špecifickosť medzinárodnej cestnej dopravy a o nezmyselnú prekážku pri jej výkone. Poľská republika vyslovuje poľutovanie nad neexistenciou objektívnej súvislosti medzi požiadavkou zavedenou v článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009 a otázkou stabilného a skutočného miesta usadenia, a tvrdí, že takáto požiadavka sa v skutočnosti netýka pravidiel pre určenie miesta usadenia, ale upravuje podrobnosti samotnej organizácie dopravy. Poľská republika navyše tvrdí, že táto požiadavka núti dopravcov organizovať dodatočné cesty naprázdno, pričom uznáva, že vzhľadom na vágnosť tohto ustanovenia je ťažké odhadnúť ich počet. Dodržanie takejto požiadavky vystavuje podniky nákladom, či už súvisia s dodatočnými jazdami naprázdno, rozšírením ich vozového parku alebo zvýšením počtu vodičov. MSP, ktoré hlavne tvoria odvetvie, ťažko znášajú tieto náklady, ktoré majú za následok úpadok a presťahovanie. V posúdení vplyvu neboli zohľadnené tieto skutočnosti. Keďže zákonnosť aktu Únie sa musí posudzovať v čase jeho prijatia, Poľská republika podotýka, že nový článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, bol prijatý v období oslabenia podnikov pôsobiacich v odvetví dopravy v dôsledku pandémie COVID‑19. Keďže normotvorca Únie mal k dispozícii údaje o vplyve pandémie na odvetvie dopravy, nebolo vôbec vhodné, aby vystavil podniky neopodstatneným dodatočným nákladom.
690. Rada a Parlament navrhujú zamietnutie prejednávaného žalobného dôvodu.
2)      Analýza
691. Pripomínam, že nový článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, formuluje novú podmienku týkajúcu sa požiadavky usadenia, keď stanovuje, že na to, aby bolo možné považovať podnik za stabilne a skutočne usadený v členskom štáte usadenia v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1071/2009, musí mať k dispozícii priebežne a pravidelne počet vozidiel a vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre tohto členského štátu, a to v oboch prípadoch primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom.
692. Na úvod zdôrazňujem, že článok 1 bod 3 písm. d) návrhu Komisie na zmenu nariadenia č. 1071/2009 stanovoval, že do jeho článku 5 sa doplní povinnosť mať majetok a zamestnávať personál primerane činnosti vykonávanej podnikom. Takáto povinnosť bola predmetom celkového posúdenia jej vplyvu spolu so šiestimi ďalšími opatreniami uvedenými Komisiou, a to v posúdení vplyvu sprevádzajúcom pôvodný návrh Komisie.(425) Hoci formulácia napokon prijatá normotvorcom Únie sa mierne odlišuje od tohto návrhu,(426) je zjavné, že normotvorca Únie mal k dispozícii dostatočné údaje na to, aby chápal vplyv, ktorý bude mať prijatie povinnosti teraz upravenej v článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055. Ako poznamenala Rada, toto ustanovenie nie je jedným z ustanovení balíka mobility, voči ktorým Komisia vyslovila výhrady.(427)
693. Tento nový článok 5 ods. 1 písm. g) podľa môjho názoru jasne prispieva k sledovaniu cieľov formulovaných v odôvodnení 6 nariadenia 2020/1055, teda k boju proti javu schránkových spoločností a zaisteniu spravodlivej hospodárskej súťaže a rovnakých podmienok hospodárskej súťaže na vnútornom trhu, ktoré si vyžadujú zabezpečiť, aby dopravcovia boli skutočne a sústavne prítomní v členskom štáte usadenia a aby z neho riadili svoju podnikateľskú činnosť. Na tento účel chcel normotvorca Únie „objasniť a posilniť ustanovenia týkajúce sa existencie skutočného a stabilného miesta usadenia ekonomickej činnosti a zároveň sa vyhnúť neprimeranému administratívnemu zaťaženiu“. Sledované ciele sa mi zdajú byť ľahko identifikovateľné, ako to tvrdia Parlament a Rada.
694. K tomuto objasneniu a posilneniu došlo prijatím viacerých kľúčových opatrení, vrátane povinnosti návratu vozidiel a povinnosti návratu vodičov. V tejto súvislosti nie je správne tvrdiť, že článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, iba opakuje tieto dve predchádzajúce povinnosti. Ako to zdôraznili Rada a Parlament, tento článok stanovuje kvantitatívnu požiadavku na dostupné vybavenie a ľudské zdroje, ale nezaoberá sa ani mierou mobility vozidiel a vodičov, ani frekvenciou návratov, ktorá zase zostáva upravená článkom 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055 v prípade vozidiel a článkom 8 ods. 8a nariadenia č. 561/2006, zmeneného nariadením 2020/1054 v prípade vodičov. Z takto zmeneného článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009 nevyplýva ani to, že sa vyžaduje trvalá prítomnosť vozidiel alebo vodičov v členskom štáte usadenia.
695. Požiadavky spojené s uvedenou povinnosťou sa nezdajú byť neprimerané. Predovšetkým, počet vozidiel a vodičov musí byť primeraný
objemu dopravy vykonávanej podnikom. Už na prvý pohľad možno ťažko dospieť k záveru o neprimeranosti ustanovenia, ktoré obsahuje výslovný odkaz na vzťah primeranosti, ktorý zavádza. Ďalej treba uviesť, že článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, vyžaduje používanie hmotného majetku a ľudských zdrojov, pričom neupravuje napríklad typ právnych vzťahov, ktoré musí mať podnik so svojimi vodičmi. Výhrada Poľskej republiky týkajúca sa neopodstatnených ekonomických dôsledkov spojených s nákupom vozidiel alebo náborom vodičov sa javí nedôvodná, keďže od veľkej väčšiny dopravcov možno dôvodne očakávať, že ich činnosť je už založená na primeraných dostatočných hmotných a ľudských zdrojoch. Napokon tvrdenie, podľa ktorého tento článok 5 ods. 1 písm. g) arbitrárne upravuje podrobnosti organizácie dopravnej činností, sa zakladá na nesprávnom chápaní tohto článku, keďže, ako tvrdí Rada, uvedený článok vôbec neupravuje miesto poskytovania dopravnej služby, ale má iba z dôvodov vysvetlených najmä v odôvodneniach 6 a 8 nariadenia 2020/1055 posilniť väzbu medzi podnikom a členským štátom usadenia, z ktorého
pôsobí. Predovšetkým z odôvodnenia 8 tohto nariadenia vyplýva, že normotvorca Únie výslovne odmietol každú zmenu, ktorá by dopravcom ukladala povinnosť vykonať určitý počet prepráv v členskom štáte usadenia alebo by obmedzovala možnosť týchto dopravcov poskytovať služby na celom vnútornom trhu. Z toho jasne vyplýva, že povinnosť upravená v článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, podľa ktorej na to, aby bolo možné podnik považovať za stabilne a skutočne usadený v členskom štáte usadenia, musí mať tento podnik k dispozícii priebežne a pravidelne počet vozidiel a vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre tohto členského štátu, a to v oboch prípadoch primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom, je výsledkom výkonu širokej miery voľnej úvahy normotvorcom v oblasti, v ktorej treba nájsť rovnováhu medzi rozdielnymi záujmami.
696. Napokon normotvorcovi Únie nemožno vytýkať, že sa rozhodol nútiť dopravcov, aby vynakladali dodatočné náklady, hoci títo už boli oslabení ekonomickými dôsledkami súvisiacimi s pandémiou COVID‑19. Jednak totiž nariadenie 2020/1055 upravovalo svoje uplatňovanie od 21. februára 2022, teda viac ako 18 mesiacov od svojho prijatia na konci prvej vlny pandémie a jednak podmienka upravená v článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, v konečnom dôsledku iba vysvetľuje podmienku, ktorá sa bežne očakáva od každého podniku pôsobiaceho na trhu cestnej dopravy, a ktorú už väčšina dodržiavala.
697. V dôsledku toho treba žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality zamietnuť ako nedôvodný.
b)      O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady právnej istoty
1)      Argumentácia účastníkov konania
698. Po pripomenutí judikatúry Súdneho dvora Poľská republika tvrdí, že článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, v dôsledku svojej nepresnosti nespĺňa požiadavky právnej istoty. Výrazy, ktoré obsahuje, sú príliš vágne, takže je tým dotknutý rozsah povinnosti, ktorú toto ustanovenie obsahuje. Podniky sa dostávajú do stavu právnej neistoty, pokiaľ ide o súlad ich činnosti s povinnosťou mať priebežne a pravidelne k dispozícii počet vozidiel a vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre tohto členského štátu, a to v oboch prípadoch primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom. Nemožnosť podnikov vedieť, či spĺňajú podmienky na výkon ich činnosti, ich totiž vystavuje závažným právnym dôsledkom.
699. Kritérium týkajúce sa zvyčajnej základne vodičov a vozidiel v operačnom centre členského štátu usadenia je príliš vágne a treba ho vyložiť. Keďže návrat vozidiel a vodičov je už upravený inými ustanoveniami, predstavuje toto kritérium odlišnú požiadavku, ktorej pôsobnosť nemožno určiť. Okrem toho kritérium týkajúce sa primeranosti je tiež nejasné a nie je možné konkrétne určiť počet vozidiel a vodičov, na ktorý toto ustanovenie odkazuje.
700. Napokon existuje zásadný rozdiel medzi článkom 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, a článkom 5 písm. c) nariadenia č. 1071/2009, ktorý stanovoval, že dopravca musí riadiť svoju činnosť z prevádzkového centra nachádzajúceho sa v členskom štáte usadenia a mať k dispozícii „potrebné administratívne vybavenie“ a „náležité technické vybavenie a príslušenstvo“, keďže toto vybavenie a príslušenstvo je podľa Poľskej republiky pre dopravnú činnosť druhoradé, zatiaľ čo otázka počtu vozidiel a vodičov je z pohľadu riadenia podniku rozhodujúca. Je teda zvlášť dôležité, aby bola povinnosť formulovaná presne.
701. Parlament a Rada navrhujú zamietnutie prejednávaného žalobného dôvodu.
2)      Analýza
702. Z judikatúry pripomenutej v bode 117 a nasl. vyššie vyplýva, že preskúmanie dodržania zásady právnej istoty si vyžaduje overiť, či je skúmané ustanovenie tak nejednoznačné, že bráni tomu, aby osoby, ktorým je určené, mohli s dostatočnou určitosťou vyriešiť prípadné pochybnosti o jeho pôsobnosti alebo význame, takže tieto osoby nie sú schopné jednoznačne určiť svoje práva a povinnosti.
703. V tejto súvislosti pripomínam, že článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, formuluje podmienky prístupu k povolaniu vodiča tým, že sprísňuje požiadavku stabilného a skutočného miesta usadenia v členskom štáte usadenia.
704. Dopravné podniky musia mať jednak pravidelne a priebežne k dispozícii vozidlá a vodičov. V tomto štádiu nevidím žiadny taký problém, aby tieto podniky neboli schopné chápať, že musia mať k dispozícii, a nie vo vlastníctve, hmotné a ľudské zdroje potrebné na ich činnosť (teda vozidlá a vodičov). Význam odkazu na zvyčajnú základňu ľudských zdrojov v operačnom centre môže v prípade potreby objasniť judikatúra Súdneho dvora.(428)
705. Okrem toho tieto podniky musia mať tieto hmotné a ľudské zdroje k dispozícii „primeran[e] objemu dopravy vykonávanej podnikom“. Od týchto podnikov sa vyžaduje, aby ich vozový park, ako aj ich pracovná sila, boli primerané úrovni ich činnosti, pričom v tomto prípade ide, ako to zdôrazňuje Poľská republika, o dve zložky podstatné pre činnosť prevádzkovateľa cestnej dopravy. Poľská republika tvrdí, že odkaz na primeranosť znemožňuje určiť počet vozidiel a vodičov, ktorý musia mať podniky konkrétne k dispozícii. Ja si naopak myslím, že prevádzkovatelia cestnej dopravy ako odborníci neustále riadia tok vozidiel so zreteľom na dostupnosť vodičov a majú dosť presnú predstavu o počte vozidiel a vodičov, ktorí sú potrební na ich činnosť. Ak by normotvorca Únie presnejšie vymedzil povinnosť upravenú v článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, napríklad určením počtu vozidiel a vodičov, ktorých musia mať podniky k dispozícii napríklad v závislosti od ich obratu, tieto podniky, ako ani orgány poverené kontrolou dodržiavania požiadaviek stanovených v článku 5 nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, by nemali potrebnú voľnú úvahu, a teda flexibilitu na to, aby prípadne zohľadnili aj iné okolnosti ako obrat. V každom prípade pripomínam, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že požiadavky právnej istoty nemožno chápať tak, že vyžadujú, aby norma vždy uvádzala jednotlivé konkrétne hypotézy, v ktorých sa môže uplatniť, keďže nie všetky tieto hypotézy dokáže normotvorca Únie vopred určiť.(429)
706. Z analýzy teda vyplýva, že článok 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, sa javí dostatočne jasný a presný a jeho účinky predvídateľné na to, aby sa dotknuté osoby mohli orientovať v situáciách a právnych vzťahoch v pôsobnosti právneho poriadku Únie.(430) Žalobný dôvod založený na porušení zásady právnej istoty treba preto zamietnuť ako nedôvodný.
c)      O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1)      Argumentácia účastníkov konania
707. Pokiaľ ide o posledný žalobný dôvod, keďže ide o žalobný dôvod spoločný pre všetky napadnuté ustanovenia, ktorý už bol zhrnutý,(431) na tomto mieste uvediem v podstate iba to, že Poľská republika sa odvoláva na porušenie článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty z dôvodu, že normotvorca Únie nezohľadnil požiadavky založené na ochrane životného prostredia a tvrdí, že nová povinnosť prispieva k významnému nárastu jázd naprázdno, ktoré nie sú z ekonomického hľadiska opodstatnené. Poľská republika tvrdí, že vplyv uplatňovania napadnutých ustanovení nebol posúdený normotvorcom Únie, ktorý tak nemohol uviesť ciele sledované nariadením 2020/1055 do rovnováhy s cieľmi založenými na ochrane životného prostredia.
708. Rada a Parlament navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
709. V súvislosti so žalobným dôvodom založeným na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty uvediem iba to, že Poľská republika okrem obyčajného tvrdenia nepreukázala, ako bude dodržiavanie povinnosti mať v členskom štáte usadenia pravidelne a priebežne k dispozícii počet vozidiel spĺňajúcich podmienky uvedené v písm. e) článku 5 nariadenia č. 1071/2009, a vodičov, ktorí majú svoju zvyčajnú základňu v operačnom centre tohto členského štátu, primeraný objemu dopravy vykonávanej podnikom, vyžadovať dodatočné presuny, a to prípadne naprázdno.
710. Stanovisko Poľskej republiky sa okrem toho javí byť trochu vnútorne rozporné v dvoch ohľadoch. Jednak po tom, čo Poľská republika tvrdila, že taká povinnosť povedie k vysokému počtu jázd naprázdno, čo bude mať významný negatívny vplyv na životné prostredie, zároveň tvrdí, že cieľom takejto povinnosti je zabezpečiť, aby vozidlá a ich vodiči zostali vo svojom operačnom centre a že predstavuje „nezmyselnú prekážku vo výkone dopravy so zreteľom na logiku, ktorá je v jej pozadí“(432). Okrem toho sa zdá dosť paradoxné podporovať názor, ktorý znamená, že ak by tieto jazdy naprázdno boli ekonomicky opodstatnené, zlučiteľnosť ustanovenia, z ktorého vyplývajú, s článkom 11 ZFEÚ a článkom 37 Charty by už viac nebola spochybnená.
711. Okrem toho, pokiaľ ide o údajnú neexistenciu posúdenia vplyvu článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 vkladajúceho písmeno g) do článku 5 nariadenia č. 1071/2009, ktorá má predstavovať porušenie článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty, odkazujem na bod 570 vyššie. Pre úplnosť uvádzam tiež to, že číselné údaje, ktoré predložila Poľská republika, aby preukázala negatívny vplyv na životné prostredie vyplývajúci z tohto nového ustanovenia, sa v skutočnosti takmer výlučne týkajú odhadu vplyvu, ktorý bude mať na životné prostredie plnenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.
712. Napokon sa mi zdá, že argumentácia Poľskej republiky vychádza, ako to zdôraznili Rada a Parlament, z nesprávneho výkladu nového článku 5 ods. 1 písm. g) nariadenia č. 1071/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, pretože toto ustanovenie neupravuje frekvenciu, s ktorou treba byť prítomný v prevádzkových centrách, ale iba počet vozidiel a vodičov, ktorí majú v týchto centrách základňu.
Za týchto okolností musí byť žalobný dôvod založený na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty(433) zamietnutý.
d)      Záver
713. Žaloba Poľskej republiky vo veci C‑554/20 sa v rozsahu, v akom smeruje proti článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v časti, v ktorej vložil článok 5 ods. 1 písm. g) do nariadenia č. 1071/2009, zamieta.
3.      O dobe nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami kabotáže [článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, ktorý vložil odsek 2a do článku 8 nariadenia č. 1072/2009]
714. Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko,(434) Maltská republika a Poľská republika napádajú zákonnosť článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, ktorý vložením odseku 2a do článku 8 nariadenia č. 1072/2009, v súčasnosti upravuje povinnosť dopravcov dodržiavať dobu nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže.
a)      O žalobných dôvodoch založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny
1)      Argumentácia účastníkov konania
715. Litovská republika vysvetľuje podobnú argumentáciu ako v prípade povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov. Zavedenie štvordňovej čakacej doby tak podľa nej porušuje článok 3 ods. 3 ZEÚ, články 11 a 191 ZFEÚ, článok 37 Charty, ako aj všeobecnejšie politiku Únie v oblasti životného prostredia a boja proti klimatickej zmene. Článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 bol prijatý v rozpore so zásadami, ktorými sa riadi politika Únie v oblasti životného prostredia, bez vykonania posúdenia vplyvu a bez analýzy negatívnych dôsledkov na ochranu životného prostredia. Povinnosť odísť s vozidlom z krajiny, kde sa vykonávala kabotáž, však spôsobuje zvýšenie počtu nákladných vozidiel jazdiacich naprázdno, a teda emisií CO2, ako to potvrdzujú štúdie, ktoré odhadujú tieto dodatočné emisie na 4 milióny ton.(435)
716. Článok 3 ods. 3 ZEÚ a články 11 a 191 ZFEÚ nemožno vykladať tak reštriktívne, ako to navrhujú Rada a Parlament vo svojich vyjadreniach k žalobe. Hoci normotvorca môže prijať opatrenia, ktoré sa odchyľujú od cieľov ochrany životného prostredia, tieto opatrenia nemôžu byť tak, ako v tomto prípadne, zjavne nezlučiteľné alebo v rozpore s uvedenými cieľmi, hoci ochrana životného prostredia je naliehavou požiadavkou. Vplyv spornej povinnosti na životné prostredie bol zjavne podhodnotený, ako to dosvedčujú závery posúdenia vplyvu vykonaného po nadobudnutí účinnosti nariadenia 2020/1055 na podnet Komisie. Normotvorca Únie tým, že neposúdil vplyv sporného ustanovenia, nezohľadnil skutočnosť, že keďže povinné čakanie muselo viesť k poklesu efektívnosti logistického reťazca, vyplýval z toho nárast počtu nákladných vozidiel jazdiacich naprázdno, spotreby paliva a množstva uvoľneného CO2. Odstavenie vozidiel je preto zjavne neracionálnym využívaním zdrojov a prispieva k negatívnym dôsledkom návratu vozidiel identifikovaným v štúdii vplyvu, ktorú vypracovala Komisia. Hoci Rada popiera akýkoľvek vplyv čakacej doby na životné prostredie, nepredkladá žiaden číselný údaj, ktorý by preukazoval, že žalované inštitúcie nemali v čase prijatia článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 k dispozícii dostatočné údaje.
717. Bulharská republika vysvetlila spoločnú argumentáciu pre dve ustanovenia, ktoré napadla v súvislosti s touto témou.(436) Tvrdí, že to, čo označuje ako obdobie odpočinku medzi kabotážnymi prepravami, zvyšuje počet presunov naprázdno a obmedzuje kabotážnu prepravu, hoci je o nej známe, že pomáha znížiť počet takýchto presunov, ako to zdôraznila Komisia vo svojej bielej knihe nazvanej „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“(437), keď vyzvala na zrušenie obmedzení kabotáže. Doba nečinnosti nijako neprispieva k vysokej úrovni ochrany a zlepšeniu kvality životného prostredia, ani nezačleňuje požiadavky súvisiace s jeho ochranou. Článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 je teda v rozpore jednak s článkom 90 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkom 11 ZFEÚ, ako aj článkom 37 Charty a jednak s článkom 3 ods. 5 ZEÚ, článkom 208 ods. 2 a článkom 216 ods. 2 ZFEÚ, ako aj Parížskou dohodou.
718. Poľská republika vysvetlila argumentáciu spoločnú pre štyri ustanovenia, ktoré napáda v súvislosti s porušením článku 11 a článku 37 Charty. Po tom, čo pripomenula značný podiel cestnej dopravy na emisiách CO2, na uvoľňovaní látok znečisťujúcich ovzdušie a znepokojujúci kontext klimatickej krízy, Poľská republika zdôrazňuje riziká, ktoré predstavuje znečisťovanie pre ľudské zdravie. Tvrdí, že žalované inštitúcie mali posúdiť vplyv ustanovenia zavádzajúceho dobu nečinnosti po ukončení kabotážnej prepravy vykonanej v členskom štáte a mali sa ubezpečiť, že uvažované opatrenie nepoškodzuje dosiahnutie cieľov stanovených v iných aktoch sekundárneho práva v oblasti životného prostredia. Keďže činnosť môže mať negatívne dôsledky na životné prostredie, mali žalované inštitúcie zvážiť kolidujúce záujmy a urobiť náležité zmeny alebo sa prinajmenšom ubezpečiť, že táto právna úprava nepoškodí dosiahnutie cieľov stanovených v iných aktoch sekundárneho práva prijatých v oblasti životného prostredia. Podľa jej názoru však dodatočné obmedzenie kabotáže zavedené v článku 2 bode 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 povedie k nárastu ciest naprázdno, a teda emisií CO2, ktorý logicky vyplýva z obmedzenia výhod optimalizácie dopravy, ktoré prináša kabotážna preprava. Súvislosť medzi kabotážnou prepravou a znížením počtu jázd naprázdno napokon uznal samotný normotvorca.
719. Rada, Parlament a vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
720. Tvrdeniu, podľa ktorého je doba nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže v rozpore s politikou v oblasti životného prostredia iba z dôvodu, že obmedzuje možnosť využívať kabotáž napriek tomu, že kabotáž umožňuje optimalizovať dopravu, ako to normotvorca uznal v odôvodnení 21 nariadenia 2020/1055, a teda obmedziť jej vplyv na životné prostredie, nemožno vyhovieť, s výnimkou toho, že by sa dalo predpokladať, že požiadavky vyplývajúce z ochrany životného prostredia musia mať stále prednosť pred inými cieľmi Únie, čo nevyplýva ani z článku 3 ods. 3 ZEÚ, ani z článku 11 ZFEÚ, a popreli tak možnosť normotvorcu, aby pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy reguloval činnosť, ktorú s plným vedomím odmietol úplne liberalizovať,(438) ako to v skutočnosti preukazuje toto odôvodnenie, podľa ktorého kabotážna preprava „[by] mala… byť povolená, pokiaľ sa nevykonáva ako stála alebo nepretržitá činnosť v dotknutom členskom štáte“. Dodávam, že samotná definícia kabotáže obsahuje odkaz na jej dočasnú povahu(439) a že, ako to zdôraznila Rada, zvýšenie ekologickej efektívnosti súvisiace s kabotážou, na ktorú sa vzťahuje nariadenie č. 1072/2009, dáva zmysel iba pokiaľ kabotáž nie je plne liberalizovaná a naďalej nadväzuje na medzinárodnú dopravu, ktorá zase vedie k návratu: kabotáž, ktorá nenadväzuje na takúto dopravu – teda možnosť dopravcu usadeného v štáte A slobodne poskytovať vnútroštátnu prepravu v štáte B – teda neprispieva k logistickej efektívnosti dopravy, ani k úsiliu o racionalizáciu spiatočných jázd.
721. Navyše túto dobu nečinnosti samu osebe nemožno na rozdiel od toho, čo tvrdí Litovská republika, vykladať ako povinnosť zabezpečiť návrat vozidla do členského štátu, kde je jeho základňa. Ak dopravcovia chcú splniť svoju povinnosť dodržiavať dobu nečinnosti štyroch dní tým, že zabezpečia návrat vozidla do členského štátu, v ktorom je dopravca usadený, zakladá sa táto voľba na úvahách spojených s ekonomickou efektívnosťou ich činnosti, ale nie je ako taká vyžadovaná nariadením 2020/1055.(440)
722. Napokon zdôrazňujem určitý paradox v argumentácii Poľskej republiky, ktorá odmieta náklady na vykonanie ustanovenia vyplývajúce z jázd naprázdno vyžadovaných od nákladných vozidiel, ktoré okrem toho opisuje ako vozidlá, ktoré by v prípade, ak by sa na nich nevzťahovala štvordňová doba nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže, vykonávali kabotážnu prepravu a prepravu medzi tretím krajinami.(441) Zo striktne environmentálneho hľadiska nechápem, ako by takáto situácia mala menší vplyv na životné prostredie.(442)
723. V každom prípade, ako som už uviedol k tvrdeniu o porušení článku 11 ZFEÚ, napadnuté ustanovenia nariadenia 2020/1055 nemožno posudzovať izolovane, ale to, že boli náležite zohľadnené environmentálne záujmy musí vyplynúť z analýzy celej dopravnej politiky. Odkazujem teda na svoje úvahy v tejto súvislosti, ktoré sa mutatis mutandis
vzťahujú na analýzu týkajúcu sa doby nečinnosti.(443)
724. V zostávajúcej časti, pokiaľ ide o pôsobnosť článku 37 Charty, odkazujem na bod 565 vyššie; pokiaľ ide o výhradu založenú na neexistencii posúdenia vplyvu, odkazujem na bod 570 vyššie; pokiaľ ide o irelevantnosť odkazu na článok 191 ZFEÚ, odkazujem na bod 581 vyššie; pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení Parížskej dohody, ako aj článku 3 ods. 5 ZEÚ, článku 208 a článku 216 ods. 2 ZFEÚ, odkazujem na bod 586 a nasl. mojej analýzy a napokon, pokiaľ ide o otázku vzťahu s inými aktmi sekundárneho práva, odkazujem na bod 594 vyššie.
725. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba dospieť k záveru, že žalobné dôvody založené na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia treba zamietnuť ako nedôvodné.
b)      O žalobných dôvodoch založených na porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
726. Litovská republika tvrdí, že článok 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, nerešpektuje zásadu proporcionality, pretože normotvorca Únie prijal toto ustanovenie bez toho, aby mal k dispozícii dostatočné informácie o jeho vplyve a bez preukázania rozsahu, v akom negatívne účinky na hospodárske subjekty vyvolané uvedeným ustanovením môžu byť opodstatnené.
727. Litovská republika najprv uvádza, hoci v rámci iného žalobného dôvodu než žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality, tvrdenia súvisiace s porušením tejto zásady v dôsledku nevykonania posúdenia vplyvu,(444) ktoré treba preskúmať na tomto mieste. Tvrdí, že ani Komisia, ani Rada, ani Parlament nevykonali posúdenie vplyvu zmeny zavedenej článkom 2 bodom 4 písm. a) nariadenia 2020/1055. Takéto opatrenie sa nenachádzalo v pôvodnom návrhu Komisie, keďže doba nečinnosti bola doplnená až počas legislatívneho postupu, čo predstavovalo podstatnú zmenu návrhu Komisie, ktorá si vyžadovala vypracovanie nového posúdenia vplyvu.(445)
728. Pokiaľ ide o proporcionalitu samotného opatrenia, po prvé, Litovská republika znovu tvrdí, že ustanovenie je v rozpore s politikou Únie v oblasti ochrany životného prostredia a s Európskou zelenou dohodou vzhľadom na zvýšenie počtu jázd naprázdno, ktoré spôsobuje povinnosť dodržiavať štvordňovú čakaciu dobu. Po druhé článok 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, je nezlučiteľný s jednotným trhom a trhom dopravných služieb, pretože má za následok rozdrobenie trhu, nepriamo diskriminuje okrajové a malé členské štáty a nezohľadňuje výrazné zhoršenie ich hospodárskej situácie. Po tretie Komisia vo svojom posúdení vplyvu identifikovala problém spojený s nepresnosťou a nejasnosťou ustanovení upravujúcich kabotáž účinných pred prijatím nariadenia 2020/1055. Po odmietnutí ustanovenia navrhnutého Komisiou však Rada a Parlament nepredložili žiaden doplňujúci dôkaz, ktorý by mohol odôvodniť výber tohto opatrenia a nie opatrenia, ktoré navrhla Komisia. Cieľ prispôsobiť pravidlá upravujúce kabotáž a zlepšiť kontrolu ich uplatňovania treba dosiahnuť pomocou opatrení, ktoré nevedú ani k vytváraniu umelých prekážok pri poskytovaní dopravných služieb, ani k neopodstatnenému zvýšeniu administratívnej a finančnej záťaže podnikov.
729. Hoci treba uznať existenciu širokej miery voľnej úvahy normotvorcu, voľnosť normotvorcu Únie nie je ani absolútna, ani neobmedzená. Aj keď normotvorca sa môže podľa bodu 15 medziinštitucionálnej dohody rozhodnúť, že vykoná posúdenie vplyvu, keď sa mu to zdá potrebné a vhodné, takéto rozhodnutie musí byť odôvodnené objektívne existujúcimi údajmi zaručujúcimi, že normotvorca nezneužíva svoju voľnú úvahu prijatím neopodstatnených opatrení, čo sa Rade a Parlamentu nepodarilo preukázať.
730. Bulharská republika tvrdí, že povinnosť formulovaná v článku 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, nerešpektuje zásadu proporcionality zakotvenú v článku 5 ods. 4 ZEÚ a v článku 1 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality. Podľa jej názoru Parlament a Rada nemali k dispozícii ekonomické analýzy, ani iné údaje, ktoré by mohli potvrdzovať proporcionalitu tejto povinnosti, ktorá nebola súčasťou pôvodného návrhu Komisie. Uvedená povinnosť preto nebola predmetom posúdenia vplyvu, a to napriek opakovaným žiadostiam niektorých členských štátov a informáciám o neprimeranom vplyve tohto opatrenia, na ktoré boli Parlament a Rada upozornení. Neuskutočnila sa žiadna porada s VR alebo s EHSV. Žalovaní preto nie sú schopní preukázať, že počas prijímania aktu skutočne vykonali svoju voľnú úvahu alebo že boli schopní zohľadniť všetky relevantné skutočnosti a okolnosti situácie, ktorú mal tento akt upravovať. Posúdenie vplyvu z roku 2017, vypracované Komisiou,(446) na ktoré sa odvolávajú žalované inštitúcie, nemôže preukazovať proporcionalitu doby nečinnosti, keďže z neho vyplýva, že takéto opatrenie nebolo odmietnuté z dôvodov súvisiacich s jeho technickou realizovateľnosťou, ale preto, že nebolo uznané, že priamo prispieva k vyriešeniu vtedy identifikovaných nefunkčností.
731. Okrem toho podľa odôvodnenia 20 nariadenia 2020/1055 má doba nečinnosti zachovať až doteraz dosiahnutú úroveň liberalizácie, čo sa nestane, keďže na rozdiel od toho, čo odporučila Komisia, boli zavedené nové obmedzenia kabotáže. Podľa odôvodnenia 21 tohto nariadenia kabotážna preprava prispieva k zvýšeniu koeficientu vyťaženosti vozidiel a zníženiu počtu jázd naprázdno. Doba nečinnosti zavedená v článku 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, však má opačný účinok. V tomto odôvodnení je zdôraznený aj cieľ, ktorým je zaručiť skutočnú povahu miesta usadenia, keďže nariadenie 2020/1055 má bojovať proti schránkovým spoločnostiam. Riadenie systému nomádskych vodičov z podniku, do ktorého sa vozidlá nevracajú, však možno odlíšiť od takýchto podvodných alebo nekalých praktík, keďže ekonomická realita prepravných služieb sa vyznačuje vysokým stupňom mobility. Obmedzenie tejto činnosti spôsobené plnením povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov nijako neprispieva k legitímnemu cieľu, ale spochybňuje samotnú podstatu ekonomickej reality a spoločného dopravného trhu. Takáto povinnosť dokonca núti viaceré dopravné podniky usadené v okrajových alebo ostrovných členských štátoch, aby sa premiestnili do centrálnejšieho členského štátu alebo do tretej krajiny. Požiadavky vyplývajúce z článku 5 nariadenia č. 1071/2009 sú už postačujúce na zabezpečenie stabilného a skutočného charakteru miesta usadenia a obmedzenie počtu kabotážnych prepráv na tri počas obdobia siedmich dní umožnilo zabrániť stálej a nepretržitej činnosti dopravcu na území členského štátu, kde sa kabotáž vykonáva. Doba nečinnosti nie je ani dôležitá, ani potrebná s prihliadnutím na vnútorne prechodnú povahu kabotáže a cieľ liberalizácie. Bulharská republika tvrdí, že obmedzenia kabotáže boli v oblasti leteckej dopravy zrušené v roku 1993, čo viedlo k zvýšeniu odmien pilotov. Vývoj právnej úpravy musí smerovať k väčšej liberalizácii. Podľa Bulharskej republiky je doba nečinnosti protekcionistickým opatrením a jej účinok na trh je negatívny.(447) Vodiči vykonávajúci kabotážnu prepravu sa považujú za vyslaných, takže väčšej liberalizácie sa z hľadiska sociálnej súdržnosti netreba obávať. Kabotážna preprava predstavuje okrem toho veľmi nízke percento vnútroštátnej dopravy, takže žiadny objektívny dôkaz nenasvedčuje tomu, že ak by sa uplatňovalo menej obmedzení, malo by to významný vplyv na zamestnanosť cestných vodičov.(448) Napokon, negatívne dôsledky na životné prostredie vyplývajúce z doby nečinnosti prevažujú očakávané priaznivé účinky opatrenia.
732. Rumunsko tvrdí, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055(449) nespĺňa požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality. V prvom rade v súvislosti s týmto ustanovením vysvetľuje podobnú argumentáciu týkajúcu sa nevypracovania posúdenia vplyvu ako v prípade povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.(450)
733. V druhom rade Rumunsko tvrdí, že dodatočné obmedzenie zavedené článkom 2 bodom 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 nie je ani vhodné, ani nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa a že nie je najmenej obmedzujúcim opatrením, ktoré bolo možné zvoliť. Jeho uplatňovanie spôsobuje ujmu neprimeranú sledovaným cieľom.
734. Pokiaľ ide o sledovaný cieľ, tento vyplýva z odôvodnení 20 a 21 nariadenia 2020/1055. Článok 2 bod 4 písm. a) tohto nariadenia však predstavuje krok späť v porovnaní so súčasnou úrovňou liberalizácie trhu a môže vytvoriť veľkú nerovnováhu v organizácii logistického reťazca dopravných spoločností, predĺžiť dobu nečinnosti, zvýšiť počet jázd naprázdno a znížiť efektivitu dodávateľského reťazca, ako bolo uvedené v správe Komisie o stave trhu cestnej dopravy. Kabotážna preprava poklesla o 30 % podľa analýzy citovanej v správe, ktorú vypracoval Institut Transport & Mobility Leuven.(451) V rumunskom odvetví dopravy sa v dôsledku dodatočného obmedzenia očakáva 5 % nárast jázd naprázdno.(452) Za týchto okolností článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 neprispieva k cieľu, ktorým je zvýšiť koeficient vyťaženosti vozidiel a znížiť počet jázd naprázdno.
735. Pokiaľ ide o cieľ, ktorým je zaručiť, aby sa kabotážna preprava nevykonávala spôsobom, ktorým sa vytvorí stála alebo nepretržitá činnosť, z rôznych analýz vyplýva, že protiprávna kabotáž predstavuje 0,56 % všetkej kabotáže na úrovni Únie, ale naďalej sa týka viac niektorých krajín s percentami pohybujúcimi sa od takmer nuly až do 6,4 %.(453) Protiprávna kabotáž nevyplýva z otvorenia trhu, ale z rozdielov pri uplatňovaní a kontrole dodržiavania existujúcej právnej úpravy členskými štátmi. Legislatívnym počinom na dosiahnutie tohto cieľa mohlo byť objasnenie a zjednodušenie uplatňovania existujúcich pravidiel, a to odstránením obmedzení alebo zefektívnením kontroly. Článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 je zjavne nevhodný a normatívny výber zjavne nesprávny.
736. Toto ustanovenie nepredstavuje ani nevyhnutné opatrenie a je neopodstatnené vzhľadom na jeho negatívny vplyv najmä na podniky členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie(454) v dôsledku zvýšenia prevádzkových nákladov, obmedzeného prístup na trh dopravy, zníženia počtu dopravcov a premiestnenia spoločností do západných štátov. Tieto účinky sú znásobené spoločnou existenciou článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 s povinnosťou návratu vozidiel každých osem týždňov. Pokiaľ ide konkrétnejšie o rumunské odvetvie dopravy, ktoré predstavuje tretinu všetkých rumunských vývozov služieb, 46 % celkového prebytku zahraničného obchodu so službami a 77 % všetkých vývozov dopravných služieb z odvetvia nákladnej cestnej dopravy, Rumunsko odkazuje na odhady v analýze, ktorú vypracovala UNTRR, aby dospelo k záveru o zvýšení prevádzkových nákladov a poklese príjmov, prehĺbení krízy vodičov z povolania, riziku ukončenia činnosti pre 8 % spoločností, riziku, že 5 % spoločností sa stiahne z trhu medzinárodnej dopravy, zvýšení emisií CO2, znížení počtu zamestnancov a o zbytočnej dodatočnej administratívnej záťaži. Tieto dôsledky sú ešte závažnejšie, pretože analýza UNTRR bola vypracovaná pred pandémiou COVID‑19. Nové obmedzenie v oblasti kabotážnej prepravy nepriamo ovplyvňuje oveľa väčšiu časť hospodárstva v členských štátoch centrálnej a východnej Európy v porovnaní s hospodárstvom v členských štátoch západnej Európy a v prvej skupine uvedených štátov ovplyvňuje viac MSP. Tieto dôsledky značne prevyšujú očakávané pozitívne účinky uvedeného ustanovenia a odporujú cieľom bielej knihy z roku 2011 „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“(455). Rumunsko sa tiež domnieva, že prijatie článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 je neprimerané vo vzťahu k značnému počtu členských štátov negatívne dotknutých týmito opatreniami a vo vzťahu k intenzite negatívnych účinkov na situáciu občanov a dopravcov usadených v týchto štátoch.
737. Okrem toho Rada a Parlament neopísali systematickú kabotáž podobnými výrazmi a nie je preukázaná protiprávnosť tohto správania. Systematická kabotáž je dôsledkom veľkého počtu kabotážnych prepráv, ktoré vykonávajú dopravcovia z EÚ‑13 z dôvodu samotnej štruktúry trhu, ale nie je negatívnym javom, ktorý by si vyžadoval prijatie obmedzujúcich opatrení. Kabotážna preprava bola pôvodne zamýšľaná ako typ prepravy, ktorá prispieva k rozvoju odvetvia, hospodárskemu rastu a efektivite dopravy. Kabotáž, ktorá vedie k dlhšej prítomnosti vozidla na území hostiteľského členského štátu, reaguje na skutočný dopyt. V každom prípade vysoký počet kabotážnych prepráv nemožno považovať za stratu dočasnej povahy, pokiaľ sú tieto prepravy vykonávané v súlade s existujúcimi obmedzeniami, ktoré sú postačujúce (jedna kabotážna preprava za tri dni alebo tri za sedem dní). Bez posúdenia skutočného vplyvu systematickej kabotáže a bez preukázania jej systematickej povahy nemožno tvrdiť, že doba nečinnosti zodpovedá potrebe vyváženej právnej úpravy na úrovni Únie, ktorej výhody prevyšujú vzniknuté nepríjemnosti. Nízka miera protiprávnej kabotáže (0,56 %) neodôvodňuje ani potrebu nadmernej regulácie, ani prijatie dodatočných obmedzení. V rozpore s cieľom zjednodušiť a objasniť uplatňovanie pravidiel toto opatrenie spôsobuje dopravcom problémy s dodržiavaním pravidiel a jeho preukazovaním.
738. Maltská republika tvrdí, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 porušuje zásadu proporcionality, pretože nejde o najmenej obmedzujúce opatrenie na dosiahnutie sledovaného cieľa. Toto ustanovenie okrem toho vážne poškodzuje maltských dopravcov. Doba nečinnosti nie je s prihliadnutím na cieľ identifikovaný v odôvodnení 21 tohto nariadenia najmenej obmedzujúcim dostupným opatrením. Maltská republika uvádza, že článok 2 ods. 5 návrhu Komisie neznamenal tak vážne obmedzenie schopnosti dopravcov organizovať svoju logistiku a zabezpečiť riadne fungovanie ich vozového parku na pevnine, ako obsahuje článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055. Zdôrazňuje, že maltskí medzinárodní dopravcovia pôsobia na pevnine, keďže nie sú nútení premiestňovať vozidlá cez more na Maltu. Na pevnine využívajú svoju slobodu pohybu bez toho, aby mali trvalú alebo dlhodobú väzbu s inými členskými štátmi, ako je napríklad Taliansko. Fyzická neprítomnosť vozidiel maltských dopravcov na Malte je spôsobená iba ostrovnou polohou tohto členského štátu. Alternatíva navrhnutá Komisiou, podľa ktorej sa posledná vykládka počas kabotážnej prepravy uskutoční do 5 dní od poslednej vykládky vykonanej v hostiteľskom členskom štáte počas medzinárodnej dopravy do tohto členského štátu, by umožnila dosiahnuť rovnaké ciele, aké sleduje nariadenie 2020/1055, ale bez toho, aby bez jasného a dôvodného cieľa nútila maltských dopravcov umelo a pravidelne prerušovať všetky svoje činnosti počas štvordňovej doby nečinnosti. Neboli zohľadnené geografické špecifiká ostrovných území. Následné vyhodnotenie nariadenia č. 1072/2009 nemôže nahradiť posúdenie vplyvu doby nečinnosti, a to tým skôr, že niektoré z vyhlásení, ktoré obsahuje, boli už odvtedy spochybnené, najmä pokiaľ ide o obmedzenie spôsobených dodatočných nákladov v dôsledku objasnenia ustanovení upravujúcich kabotáž. Bez posúdenia vplyvu normotvorca Únie nepreukázal, prečo je doba nečinnosti vhodnejšia, hoci je zjavne obmedzujúcejšia ako opatrenie pôvodne navrhnuté Komisiou, ktoré podľa posúdenia vplyvu umožňovalo znížiť kabotáž o 20 %. Maltská republika stále nevie o opatrení, v ktorom by bola zabezpečená rovnováha medzi rôznymi prítomnými záujmami. Doba nečinnosti bola zavedená neskoro počas legislatívneho postupu napriek neexistencii posúdenia vplyvu, napriek tomu, že členské štáty pravidelne vystupovali proti prijatiu takéhoto opatrenia a bez toho, aby sa žalované inštitúcie poradili alebo diskutovali s Maltskou republikou.
739. Poľská republika tvrdí, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 zavádza dodatočné obmedzenie v oblasti poskytovania kabotáže, ktoré sa zakladá na arbitrárnych kritériách, nie je odôvodnené cieľmi sledovanými týmto nariadením a má negatívne dôsledky, ktoré značne prevažujú nad očakávanými priaznivými účinkami.
740. Podľa Poľskej republiky už existuje dostatočný právny základ, tvorený článkom 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 pred jeho zmenou, ktorý umožňuje zabrániť tomu, aby sa kabotážna preprava vykonávala stálym a nepretržitým spôsobom, takže článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 ide nad rámec cieľa uvedeného v jeho odôvodnení 21. Z článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 už vyplýva, že poskytovanie kabotáže je vylúčené, ak vozidlo počas medzinárodnej dopravy vstúpi na územie hostiteľského členského štátu prázdne. Toto ustanovenie dostatočne umožňuje zabrániť tomu, aby sa kabotážna preprava vykonávala spôsobom, ktorým sa vytvorí stála alebo nepretržitá činnosť v dotknutom členskom štáte. Bez akéhokoľvek odôvodnenia poskytnutého s prihliadnutím na dotknutý cieľ článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 neprimeraným spôsobom sprísňuje podmienky kabotáže a vyplýva skôr z vôle normotvorcu Únie obmedziť kabotážnu prepravu ako takú a nie jej zneužívanie. Toto obmedzenie nie je odôvodnené ani s prihliadnutím na výhody kabotáže a jej príspevok k zefektívneniu dopravy pripomenutý v odôvodnení 21 nariadenia 2020/1055. Obmedzenie kabotáže nie je odôvodnené ani so zreteľom na významné negatívne dôsledky, ktoré má na zamestnanosť, infraštruktúru a životné prostredie, najmä vzhľadom na zvýšenie počtu prepráv naprázdno, ku ktorému vedie. Skutočný rozsah tohto zvýšenia nemožno špecifikovať, pretože takýto odhad nebolo zohľadnený v posúdení vplyvu. Normotvorca Únie nezohľadnil ani osobitnú štruktúru trhu dopravcov, ktorý tvoria hlavne MSP nachádzajúce sa na okraji Únie, ktoré naplno znášajú nárast nákladov spôsobených obmedzením kabotážnej prepravy zavedeným článkom 2 bodom 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 a sú tak viac vystavené riziku úpadku. Zvýšenie prevádzkových nákladov má za následok aj zvýšenie cien tovaru.
741. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
i)      O preskúmaní proporcionality doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže normotvorcom Únie
742. Ako už bolo pripomenuté, skutočný výkon voľnej úvahy normotvorcu Únie predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal akt, ktorý bol prijatý, upravovať. Pokiaľ ide o preskúmanie proporcionality doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže normotvorcom Únie, vyžaduje sa pripomenutie historického vývoja.
743. Podľa článku 91 ods. 1 písm. b) ZFEÚ normotvorca Únie pri uskutočňovaní spoločnej dopravnej politiky stanoví „podmienky, za ktorých môže prepravca, ktorý nemá sídlo na území členského štátu, v tomto členskom štáte uskutočňovať dopravu“. Tieto podmienky, až dovtedy definované nariadením (EHS) č. 3118/93(456), boli zmenené nariadením č. 1072/2009, ktorého odôvodnenie 15 definuje kabotážnu prepravu ako „poskytovanie služieb dopravcami v členskom štáte, v ktorom nie sú usadení“ a v zásade ju povoľuje, „ak sa neuskutočňuje ako stála alebo neprerušená činnosť v uvedenom členskom štáte“(457). Na tento účel je frekvencia kabotážnych prepráv a doba, počas ktorej ich možno vykonávať, jasnejšie definovaná nariadením č. 1072/2009, pričom normotvorca Únie už vtedy zdôraznil problém určiť a zaručiť dočasnosť poskytovania takýchto služieb(458). Ako to totiž pripomenula Rada, tento problém si už za účinnosti nariadenia č. 3118/93 vyžadoval, aby Komisia prijala      vysvetľujúce oznámenie o dočasnom charaktere cestnej kabotáže v nákladnej doprave.(459) Článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 tak obmedzil kabotážne prepravy na obdobie 7 dní po medzinárodnej doprave a na tri „vnútroštátne“ poskytnutia služby počas tohto obdobia.
744. Nariadenie č. 1072/2009 bolo predmetom následného vyhodnotenia,(460) ktoré umožnilo identifikovať systematickú kabotáž spočívajúcu v tom, že zahraničný podnik trávi väčšinu času v inej krajine Únie pod podmienkou, že vykonáva medzinárodnú dopravu každý týždeň, ako neočakávaný a neželaný dôsledok nariadenia č. 1072/2009.(461) Analýza odhalila, že definícia dočasnej kabotáže poskytnutá nariadením č. 1072/2009 neumožňovala vylúčiť systematickú kabotáž.(462)
745. Ako pripomenuli žalované inštitúcie, z týchto skutočností dobre známych normotvorcovi Únie v čase prijatia nariadenia 2020/1055 vyplýva, že režim zavedený nariadením č. 1072/2009 neumožňoval v prípade kabotáže dostatočne zabezpečiť jej dočasný charakter.
746. Tieto skutočnosti Komisia náležite zohľadnila vo svojom posúdení vplyvu – časť usadenie sa, ktoré poskytlo aj analýzu vývoja kabotážnej prepravy z kvantitatívneho a geografického hľadiska. V tejto analýze Komisia okrem toho preukázala vzťah medzi nárastom kabotážnej prepravy a jej systematickým, ba dokonca až protiprávnym charakterom a rizikami pre spravodlivú hospodársku súťaž medzi dopravcami usadenými na území členského štátu a dopravcami, ktorí nie sú usadení na území daného členského štátu.(463) Hoci Komisia sa vo svojom návrhu napokon rozhodla skrátiť obdobie, počas ktorého je v nadväznosti na medzinárodnú dopravu povolená kabotážna preprava, a vynechať údaj o maximálnom počte kabotážnych prepráv, ktoré možno vykonať počas tohto obdobia,(464) rovnako ako Rada a Parlament uvádzam, že Komisia zvažovala aj možnosť zmeniť článok 8 nariadenia č. 1072/2009 zavedením čakacej doby medzi dvomi obdobiami kabotáže a následne vylúčila takúto možnosť vzhľadom na pochybnosti, ktoré mala o jej politickej a technickej realizovateľnosti,(465) ktoré normotvorca Únie nemusel mať. Komisia navyše uviedla, že neidentifikovala osobitné problémy, ktoré by takéto opatrenie predstavovalo z hľadiska proporcionality,(466) a napokon uznala, že článok 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055 „by v porovnaní so súčasnou situáciou mal… vykonateľnosť pravidiel kabotáže zlepšiť“(467).
747. Z predchádzajúcich skutočností tak vyplýva, že normotvorca Únie mal v čase prijatia článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia (EÚ) 2020/1055 k dispozícii dostatočné informácie, ktoré mu umožňovali posúdiť proporcionalitu tejto povinnosti so zreteľom na cieľ, ktorý mal v úmysle sledovať, čo Rada a Parlament dostatočne preukázali v konaní na Súdnom dvore. Výhrady založené na porušení zásady proporcionality z dôvodu chýbajúceho posúdenia vplyvu alebo nedostatočnosti dokumentácie, ktorú mal normotvorca k dispozícii v čase výkonu svojej voľnej úvahy, treba teda zamietnuť ako nedôvodné.
ii)    O proporcionalite doby nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže
748. Dodržanie zásady proporcionality si vyžaduje, aby bol článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 vhodný na dosiahnutie cieľa sledovaného týmto nariadením a neprekračoval hranice toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, pričom normotvorca Únie je povinný prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu vhodnému opatreniu, a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovanému cieľu. V dôsledku širokej miery voľnej úvahy priznanej normotvorcovi Únie v oblastiach, v ktorých má vykonať komplexné hodnotenia, možno vytýkať iba zjavne nevhodnú povahu tohto ustanovenia.
749. Pokiaľ ide o sledovaný cieľ, pripomínam, že článok 2 bod 4 písm. c) nariadenia 2020/1055 má spresniť podmienky predtým existujúcej úpravy kabotáže vyplývajúcej z nariadenia č. 1072/2009 vzhľadom na jej obmedzenia a neočakávané a neželané dôsledky, ktoré z toho vyplynuli. Podľa odôvodnenia 20 nariadenia 2020/1055 chcel normotvorca Únie objasniť, zjednodušiť a uľahčiť dodržiavanie pravidiel upravujúcich vnútroštátnu dopravu, ktorú v hostiteľskom členskom štáte dočasne vykonávajú dopravcovia, ktorí v ňom nie sú usadení, „pričom by mala byť zachovaná dosiahnutá úroveň liberalizácie“. Odôvodnenie 21 tohto nariadenia zase pripomenulo, že kabotážna preprava „by [mala] byť povolená, pokiaľ sa nevykonáva ako stála alebo nepretržitá činnosť v dotknutom členskom štáte“ a že na zabezpečenie toho, že to tak nebude „by dopravcom po skončení kabotážnej prepravy nemalo byť počas určitého obdobia umožnené vykonávať kabotážnu prepravu v rovnakom členskom štáte“. Na jednej strane kabotážna preprava nie je plne liberalizovaná. Na druhej strane musia byť definované presné podmienky na to, aby poskytovanie takejto dopravy zostalo dočasné, čo má zaručiť práve článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055. Rovnako ako Rada a Parlament pripomínam, že Súdny dvor už mal príležitosť zdôrazniť nevyhnutne dočasný charakter kabotáže.(468)
750. Parlament vysvetlil dôvody, na základe ktorých sa normotvorca pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy domnieval, že kabotážna preprava mala byť ešte viac obmedzená. Na základe posúdenia vplyvu – časť usadenie sa táto inštitúcia vo svojich písomných podaniach uviedla, že trh kabotáže sa vyznačuje významným zvýšením kabotážnych prepráv vykonávaných dopravcami z EÚ‑13 hlavne v členských štátoch EÚ‑15. Toto zvýšenie zrejme súvisí so skutočnosťou, že dopravcovia z členských štátov s nízkymi prevádzkovými nákladmi majú súťažnú výhodu v porovnaní s národnými dopravcami z EÚ‑15, ktorí sú povinní dodržiavať prísnejšiu právnu úpravu a znášať vyššie prevádzkové náklady. Dočasný charakter kabotáže treba teda zachovať a zabezpečiť, aby boli dopravcovia z EÚ‑15 chránení pred nespravodlivou hospodárskou súťažou. Normotvorca Únie teda urobil politické rozhodnutie a sprísnil podmienky dočasnej kabotáže, pričom sa usiloval nájsť spravodlivú rovnováhu medzi prístupom na trh vnútroštátnej dopravy pre dopravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte a ochranou národných dopravcov vystavených vyšším prevádzkovým nákladom.
751. Pokiaľ ide o nevyhnutnosť a vhodnosť doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže, ako to uviedli Rada a Parlament, treba zohľadniť skutočnosť, že údaje, ktoré mal k dispozícii normotvorca Únie, naznačovali, že článok 8 nariadenia č. 1072/2009 mohol v konečnom dôsledku umožniť dopravcom, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, aby organizovali svoje činnosti spôsobom, ktorý im zabezpečil stálu alebo nepretržitú prítomnosť v hostiteľskom členskom štáte.(469) Takéto uplatňovanie tohto ustanovenia postavilo takúto dopravu do „šedej zóny“, ako ju kvalifikuje Parlament, a zjavne odporovalo sledovanému cieľu už zdôraznenému v odôvodneniach 13 a 15 nariadenia č. 1072/2009.
752. V tejto súvislosti Rada pripomína, že vo vysvetľujúcom oznámení Komisie o dočasnom charaktere cestnej kabotáže v nákladnej doprave(470) Komisia uviedla štyri kritériá na zaručenie uvedeného charakteru, ktorými sú dĺžka, frekvencia, periodicita a kontinuita. Rada vysvetľuje, že nariadenie č. 1072/2009 upravovalo dĺžku kabotáže, ktorá bola možná počas obdobia siedmich dní. Bola určená aj frekvencia kabotážnych prepráv počas tohto obdobia, ale nie frekvencia týchto sedemdňových období. Normotvorca sa tak pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy domnieval, pričom sa nedopustil zjavne nesprávneho posúdenia, že umožniť dopravcovi, aby začal nové sedemdňové obdobie, počas ktorého budú povolené tri kabotážne prepravy, bezprostredne po ukončení tohto obdobia, obmedzovalo efektívnosť úpravy kabotáže a odporovalo dočasnému charakteru kabotážnej prepravy, ktorý chcel aj naďalej zaručiť. Povinnosť dodržať obdobie „cool‑off“, počas ktorého nie je povolená žiadna kabotáž, sa javí vhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je zabezpečiť dočasný charakter kabotážnej prepravy.
753. Pokiaľ ide o nevyhnutnú povahu, Rada a Parlament sa odvolali tak na následné vyhodnotenie nariadenia č. 1072/2009, ako aj na posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, aby ukázali hlavné charakteristiky trhu kabotážnej prepravy a identifikovali problémy súvisiace so systematickou kabotážou, keďže kabotážna preprava nie je plne liberalizovaná, ale musí byť organizovaná za podmienok definovaných normotvorcom Únie, ako to stanovuje článok 91 ods. 1 písm. b) ZFEÚ. Patrí tak do širokej miery voľnej úvahy normotvorcu, že považoval svoj zásah za nevyhnutný na to, aby potlačil nekalé praktiky niektorých dopravcov, založené na nepresnosti alebo neúplnosti existujúcej právnej úpravy, ktoré ohrozujú spravodlivú hospodársku súťaž, pretože dopravcovia usadení v danom členskom štáte musia na trhu vnútroštátnej dopravy čeliť nie dočasnej, ale stálej prítomnosti dopravcov, ktorí tam nie sú usadení.
754. Dĺžka teraz vyžadovanej doby nečinnosti (štyri dni) sa nejaví byť prehnaná, keďže Rada vysvetľuje, že má byť venovaná organizácii medzinárodnej dopravy, ktorá je nevyhnutným predpokladom každej kabotáže, pretože kabotáž je povolená iba preto, že nadväzuje na medzinárodnú dopravu. Komisia sa v posúdení vplyvu – časť usadenie sa domnievala, že dopravcovia môžu mať za obdobie 30 dní ešte 3,33 sedemdňové obdobia, počas ktorých je kabotáž povolená, ale obmedzená.(471) Rada sa domnieva, že povinnosť dodržiavať dobu nečinnosti štyroch dní by mala znížiť toto číslo na tri sedemdňové obdobia za obdobie 29 dní.(472) Kabotážna preprava je teda stále možná.
755. Okrem toho zo znenia článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 jasne vyplýva, že počas doby nečinnosti štyroch dní je zakázaná iba kabotážna preprava, čo je v súlade so sledovaným cieľom. Dopravcovia nie sú povinní počas tejto doby odstaviť svoje vozidlá, ani paralyzovať svoju činnosť. Sú iba povinní venovať tieto štyri dni iným typom dopravy ako je kabotážna preprava, takže zásah normotvorcu Únie do toho, ako dopravcovia organizujú svoju činnosť, sa na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, nejaví byť takého rozsahu, aby sa článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 ukazoval neprimeraný.
756. Pokiaľ ide o existenciu menej obmedzujúcich alternatívnych opatrení, článok 5 nariadenia č. 1071/2009, ktorý navrhuje Bulharská republika, nemožno zohľadniť, pretože sledovaným cieľom je zabezpečiť stabilné a skutočné miesto usadenia. Bulharská republika navrhuje aj úplnú liberalizáciu služieb kabotážnej prepravy s prihliadnutím na to, čo sa už uskutočnilo v odvetví leteckej dopravy. Po prvé právnu úpravu odvetvia, v ktorom zohráva úlohu konkrétny spôsob dopravy, nemožno použiť na iné spôsoby dopravy iba preto, že ide o odvetvie spojené s dopravou, keďže každý trh sa vyznačuje svojimi vlastnými charakteristikami.(473) Po druhé vzhľadom na informácie obsiahnuté najmä v posúdení vplyvu, si možno ťažko predstaviť, ako by úplná liberalizácia mohla zaručiť zohľadnenie záujmov dopravcov z EÚ‑15 rovnako ako tých z EÚ‑13.(474) Po tretie stupeň liberalizácie kabotážnej prepravy je výrazom politickej voľby, ktorá patrí do širokej miery voľnej úvahy normotvorcu. Napokon po štvrté navrhovať úplnú liberalizáciu odvetvia ako alternatívu k dobe nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže by v skutočnosti spochybňovalo samotnú podstatu úpravy kabotáže definovanej v nariadení č. 1072/2009 a popieralo by jej dočasný charakter.
757. Rumunsko navrhuje zefektívniť kontroly existujúcich obmedzení poskytovania služieb kabotáže. Ako však zdôraznila Rada a Parlament, keďže systematická kabotáž patrí do šedej zóny, ktorá vyplýva z nedostatočnej presnosti nariadenia č. 1072/2009, posilnenie kontrol nie je vhodné na to, aby rovnako efektívne dosiahlo cieľ, ktorým je objasniť dočasný charakter kabotáže, a to aj pre orgány poverené kontrolou.
758. Maltská republika tvrdí, že sa malo postupovať podľa návrhu Komisie. Tento návrh však spočíval v skrátení obdobia, počas ktorého boli povolené kabotážne prepravy na päť dní a v zrušení spresnenia počtu kabotážnych prepráv, ktoré možno vykonať počas tohto obdobia. Takáto zmena by nezabránila dopravcom nareťaziť obdobia kabotáže a bojovať proti systematickej kabotáži a nebola by teda vhodná na dosiahnutie sledovaného cieľa.
759. Napokon tvrdenie Poľskej republiky, podľa ktorého je článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 postačujúci v jeho súčasnom znení treba zamietnuť, keďže zjavne nezohľadňuje ťažkosti spojené so systematickou kabotážou, ktoré boli identifikované najmä v posúdení vplyvu – časť usadenie sa, a keďže patrí do širokej miery voľnej úvahy normotvorcu Únie rozhodnúť o tom, kedy je jeho zásah nevyhnutný.
760. Žalobcovia preto nepreukázali existenciu menej obmedzujúcich alternatívnych opatrení.
761. Pokiaľ ide o ťažkosti spôsobené článkom 2 bodom 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, rovnako ako žalované inštitúcie pripomínam, že jediným aspektom úpravy kabotáže, ktorý je dnes skúmaný, je povinnosť dodržiavať dobu nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami kabotáže, takže každé tvrdenie, ktoré sa pokúša rozšíriť diskusiu na obmedzenia kabotáže upravené článkom 8 nariadenia č. 1072/2009 pred jeho zmenou nariadením 2020/1055, treba považovať za neprípustné. V tomto prípade ide teda o otázku environmentálneho, ekonomického a sociálneho vplyvu iba doby nečinnosti.
762. Z environmentálneho hľadiska, ako bolo pripomenuté vyššie, článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 ukladá dopravcom povinnosť neorganizovať kabotážnu prepravu počas tejto doby, ale inak neupravuje používanie alebo nepoužívanie vozidiel počas tejto doby. Zo znenia tohto ustanovenia nevyplýva povinnosť návratu do členského štátu usadenia. Povinnosť opustiť územie hostiteľského členského štátu pred začatím nového obdobia kabotáže nadväzujúceho na medzinárodnú dopravu zase vyplýva z existujúcej úpravy zavedenej nariadením č. 1072/2009.
763. Niektorí žalobcovia tvrdili, že dodatočné obmedzenie kabotážnej prepravy obmedzuje jej environmentálnu efektívnosť, ktorá je uznaná v odôvodnení 21 nariadenia 2020/1055. Obmedzenie kabotážnych služieb má podľa nich za následok zvýšenie počtu jázd naprázdno, a teda neodôvodnené zvýšenie najmä emisií CO2. Takáto efektívnosť však nemôže prevážiť nad akýmkoľvek iným hľadiskom, čo odráža aj odôvodnenie 21, v ktorom samotnom sa uvádza, že takúto prepravu treba povoliť iba pokiaľ nevedie k stálej alebo nepretržitej činnosti v dotknutom členskom štáte. Kabotážna preprava navyše prispieva k zvýšeniu koeficienta vyťaženosti vozidiel a zníženiu počtu jázd naprázdno iba pod podmienkou, že nadväzuje na medzinárodnú dopravu. Ako to zdôraznila Rada, k zvýšeniu efektívnosti vyplývajúcemu z kabotáže dochádza iba preto, že táto preprava je spojená so spiatočnou cestou. Je teda nesprávne tvrdiť, že úprava zavedená článkom 2 bodom 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 spochybňuje toto zvýšenie, keďže zachováva článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009, pričom ho spresňuje, a neukladá žiadnu inú povinnosť iba zdržať sa poskytovania kabotážnej prepravy počas doby štyroch dní nasledujúcej po sedemdňovom období, počas ktorého je takáto preprava povolená. Povinnosť dodržiavať dobu nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami, počas ktorých je kabotážna preprava povolená, teda zjavne nespôsobuje neprimeranú škodu v oblasti životného prostredia.
764. Rovnaké zistenie platí aj pre preskúmanie ekonomických dôsledkov článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055. Tieto dôsledky budú zjavne významnejšie pre dopravcov, ktorí ešte nedodržiavali požiadavky nariadenia č. 1072/2009 v oblasti kabotáže, čo je zrejme prípad napríklad maltských dopravcov, ako je vysvetlené v písomných podaniach Maltskej republiky. Príčinou týchto dôsledkov teda nie je nová povinnosť zakotvená nariadením 2020/1055, ale tieto dôsledky vyplývajú z ekonomickej voľby dopravcov vykonávať systematickú kabotáž napriek jasnému odkazu na dočasný charakter tejto činnosti, ktorý už bol obsiahnutý v článku 2 bode 6 nariadenia č. 1072/2009 a z povinnosti zosúladiť ich činnosť s právnou úpravou Únie, ktorú zdôraznil Parlament. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans
(nikto sa nemôže dovolávať svojej vlastnej nepoctivosti).
765. Okrem toho, keďže doba nečinnosti zaväzuje dopravcov iba k tomu, aby neorganizovali kabotážnu prepravu, títo dopravcovia budú môcť plánovať iné typy dopravy, takže hospodárska činnosť nebude počas štyroch dní, ktoré trvá toto obdobie, pozastavená. Navyše posúdenie vplyvu odhadovalo, že akýkoľvek vplyv uvažovaných opatrení sa prejaví na užívateľoch dopravných služieb bez toho, aby to ovplyvnilo konečnú cenu tovaru, ktorého doprava predstavuje podľa posúdenia vplyvu iba jej malú časť.(475)
766. Zo sociálneho hľadiska posúdenie vplyvu odhadovalo, že skrátenie obdobia, počas ktorého je povolená kabotážna preprava na štyri dni a zrušenie maximálneho limitu pre kabotážne prepravy povolené počas tohto obdobia, ktoré navrhovala Komisia a ktoré malo spôsobiť 20 % pokles kabotáže,(476) nebude mať veľký vplyv na celkovú úroveň dopravy, keďže toto zníženie kabotážnej činnosti umožní opätovné nastolenie rovnováhy v prospech národných dopravcov, zatiaľ čo dopravcovia, ktorí sa až dovtedy venovali systematickej kabotáži presmerujú svoju činnosť buď na vnútroštátnu dopravu vo svojom členskom štáte usadenia alebo na medzinárodnú dopravu.(477) Z posúdenia vplyvu vyplýva, že žiadne zo zvažovaných opatrení nemalo mať vplyv na počet pracovných miest dostupných v odvetví cestnej nákladnej dopravy.(478) Takýto záver platí aj pre článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, keďže toto ustanovenie nie je viac obmedzujúcim opatrením ako to, ktoré navrhla a vyhodnotila Komisia.
767. Napokon ak by sa malo tvrdenie niektorých žalobcov vykladať ako výhrada smerovaná voči normotvorcovi Únie za to, že nezohľadnil ich osobitnú situáciu, chcem uviesť tri poznámky. Po prvé podľa opakovanej judikatúry nie je normotvorca povinný zohľadniť osobitnú situáciu jedného členského štátu, keď má dotknutý akt Únie dôsledky vo všetkých členských štátoch a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi rozdielnymi existujúcimi záujmami s ohľadom na sledované ciele a hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje len osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale všetkých členských štátov Únie, nemôže byť ako také považované za v rozpore so zásadou proporcionality.(479) Po druhé normotvorca je ešte menej povinný zohľadniť osobitnú situáciu jedného členského štátu, keď sa táto situácia zakladá na zjavnom porušovaní právnej úpravy Únie, ako to vyplýva z opisu činnosti väčšiny maltských dopravcov Maltskou republikou. Po tretie nariadenie 2020/1055 nezmenilo požiadavku, podľa ktorej obdobie povolenej kabotáže začína iba vtedy, ak mu predchádzala medzinárodná doprava odôvodňujúca prítomnosť vozidla na území hostiteľského členského štátu a končí odchodom z tohto územia, takže otázka zohľadnenia ostrovnej povahy Malty je irelevantná v konaní o žalobe podanej proti ustanoveniu zavedenému uvedeným nariadením.
768. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že žalobcom sa nepodarilo preukázať zjavne neprimeranú povahu článku 2 bodu 4 nariadenia 2020/1055. Žalobné dôvody založené na porušení zásady proporcionality treba teda zamietnuť ako nedôvodné.
c)      O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
769. Litovská republika po prvé tvrdí, že inštitúcie náležite nevyhodnotili situáciu na trhu dopravy v Únii, ako ani geografické špecifiká dotknutých členských štátov, pokiaľ ide o tento trh, a náležite nezohľadnili zhoršenie hospodárskej situácie dopravcov pôsobiacich z centra a z okraja Únie. Je preukázané, že zavedenie doby nečinnosti napríklad nemá žiadny vplyv na francúzskych dopravcov, keďže ich podiel na kabotážnej preprave v celej Únii predstavuje menej ako 1 %, na rozdiel od poľských dopravcov (ktorí vykonávajú 40 % kabotážnych prepráv v celej Únii), rumunských dopravcov (8,8 %) alebo litovských dopravcov (9,2 %). V posúdení vplyvu sa odhaduje pokles počtu kabotážnych prepráv o 31 % v roku 2035.(480) Každý deň zákazu kabotáže spôsobuje náklady odhadované napríklad pre belgického dopravcu na 679 eur, teda 96 miliónov eur ročne v celom belgickom odvetví. Zavedenie doby nečinnosti má za následok vytlačenie dopravcov z okrajových a malých členských štátov z trhu, rozdrobenie trhu s dopravou a jeho uzavretie pre dopravcov usadených v týchto členských štátoch.
770. Po druhé Litovská republika vytýka Rade a Parlamentu, že nezohľadnili skutočnosť, že dodržiavanie doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami kabotáže ovplyvní životnú úroveň a zamestnanosť, čím ohrozí 35 000 litovských pracovných miest a zväčší rozdiel medzi hospodársky najmenej rozvinutými členskými štátmi a rozvinutejšími členskými štátmi nachádzajúcimi sa v západnej Európe, keďže prvé z týchto štátov zamestnávajú v odvetví dopravy viac osôb ako druhé, čo Rada a Parlament nepopreli. Tieto inštitúcie totiž potvrdili, že sledovaným cieľom bolo práve znížiť súčasný objem činnosti vykonávanej dopravcami usadenými v centre alebo na okraji Únie.
771. Bulharská republika uvádza žalobný dôvod založený na porušení článku 91 ods. 2 a článku 90 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkom 94 ZFEÚ, ktorý je spoločný pre povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov a dobu nečinnosti štyroch dní medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže. Odkazujem teda na bod 659 vyššie, kde sú zhrnuté tvrdenia vysvetlené týmto žalujúcim členským štátom.
772. Maltská republika zase vytýka Parlamentu a Rade, že počas zavedenia článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 neiniciovali diskusiu, ktorá mohla objasniť skutočný vplyv tejto novej povinnosti na ostrovné štáty, akým je Malta, ktoré sú do značnej miery závislé od námorných komunikácií a trás kombinovanej dopravy. Dodržiavanie tejto povinnosti má však závažný vplyv na maltských dopravcov, pretože sú povinní svojvoľne pozastaviť svoje činnosti. Závažné dôsledky ilustruje správa KPMG(481): sťaženie logistiky, nárast nevyužitých zdrojov a/alebo jázd naprázdno, a teda nákladov, narušenie efektivity činností a zvýšenie ekonomického tlaku na maltských prevádzkovateľov. Tým, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 ohrozuje činnosť maltského odvetvia medzinárodnej dopravy, porušuje požiadavky článku 91 ods. 2 ZFEÚ.
773. Poľská republika sa domnieva, že normotvorca Únie tým, že obmedzil kabotážnu prepravu na základe svojvoľných kritérií bez zohľadnenia situácie dopravcov usadených v okrajových členských štátoch Únie, porušil článok 91 ods. 2 ZFEÚ. Odkazuje na tvrdenia vysvetlené v rámci žalobného dôvodu založeného na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje článok 91 ods. 2 ZFEÚ. To isté robí aj v prípade žalobného dôvodu založeného na porušení článku 94 ZFEÚ, na ktorý odkazujem.
774. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
775. Pripomínam, že z bodu 281 a nasl. vyššie vyplýva, že článok 91 ods. 2 a článok 94 ZFEÚ vyžadujú od normotvorcu Únie, aby zohľadnil špecifické parametre a ciele, ktoré sledoval, a predpokladajú zváženie týchto cieľov, ako aj prítomných záujmov pri prijatí článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055. Normotvorca bol tak povinný zohľadniť
škodlivé vplyvy, ktoré bude mať povinnosť dodržiavať štvordňovú dobu nečinnosti medzi dvomi obdobiami, počas ktorých sú kabotážne prepravy povolené, na parametre uvedené v týchto dvoch ustanoveniach (a to jednak možnosť závažného ovplyvnenia životnej úrovne a úrovne zamestnanosti v určitých regiónoch a prevádzky dopravných zariadení a jednak hospodárska situácia dopravcov).
776. Z bodu 742 a nasl. vyššie vyplýva, že normotvorca Únie mal k dispozícii dostatočné údaje na to, aby poznal štruktúru trhu s dopravou a kabotážnymi službami a posúdil vplyv zvažovaného opatrenia. Ako to tvrdí najmä Rada, hlboká nevyváženosť trhu s dopravou vyplýva jasne už z prvej strany posúdenia vplyvu. V tomto posúdení sa uvádzajú aj asymetrické účinky navrhovaných opatrení.(482) Pripomínam tiež, že normotvorca Únie nikdy nepripúšťal, aby bol dopravca, ktorý nie je usadený na území hostiteľského členského štátu, v tomto štáte trvale prítomný, aby tam poskytoval služby vnútroštátnej dopravy, ale prinajmenšom od nariadenia 1072/2009 trval na dočasnej povahe takejto činnosti. Výhradu Litovskej republiky, že nedošlo k náležitému vyhodnoteniu situácie na trhu a jeho geografických špecifík, výhradu Maltskej republiky, že neprebehla žiadna diskusia a výhradu Poľskej republiky, že kritériá, z ktorých vychádzal normotvorca Únie, boli svojvoľné, treba zamietnuť ako nedôvodné.
777. Okrem toho práve preto, že normotvorca Únie nikdy nepripúšťal, aby bol dopravca, ktorý nie je usadený na území hostiteľského členského štátu, v tomto štáte trvale prítomný, aby tam poskytoval služby vnútroštátnej dopravy, sa údajné vážne ekonomické dôsledky budú v skutočnosti týkať iba dopravcov, ktorí vykonávali činnosť zjavne sa vymykajúcu cieľom sledovaným nariadením č. 1072/2009. Navyše ako poznamenáva Rada k tvrdeniu Litovskej republiky založenému na dodatočných nákladoch, ktoré musia vynakladať belgickí dopravcovia, väčšina údajných vážnych dôsledkov sa zakladá na nesprávnom výklade článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, podľa ktorého nie je počas štvordňovej doby nečinnosti povolená žiadna dopravná činnosť, čo nie je pravda.(483) Rovnako odhad poklesu kabotáže o 31 % v roku 2035 poskytnutý Komisiou, na ktorý sa tiež odvoláva Litovská republika, sa netýka doplnenia doby nečinnosti do existujúcej úpravy definovanej nariadením č. 1072/2009, ale naopak prípadu, v ktorom by bolo obdobie, počas ktorého sú povolené kabotážne prepravy, skrátené na štyri dni (namiesto siedmich dní podľa nariadenia č. 1072/2009).(484)
778. Pokiaľ ide o tvrdenie o ovplyvnení životnej úrovne a úrovne zamestnanosti v určitých regiónoch, žalobcovia často zdôrazňovali svoju individuálnu situáciu, ako je to najmä prípad Maltskej republiky. Podľa judikatúry, ktorá už bola veľakrát pripomenutá, však normotvorca Únie nie je povinný zohľadniť osobitnú situáciu jedného členského štátu v prípade, keď treba nájsť rovnováhu medzi rôznymi prítomnými záujmami.(485) Negatívne dôsledky spojené s povinnosťou dodržiavať štvordňovú dobu nečinnosti okrem toho nesúvisia s ostrovnou polohou Malty, ako pripomína Parlament a ako som už uviedol.(486)
779. Navyše z informácií, ktoré mali Rada a Parlament k dispozícii v čase prijímania právnej úpravy vyplýva, že pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy ako spolunormotvorcovia sa mohli domnievať, že náklady spojené s plnením povinnosti dodržiavať štvordňovú dobu nečinnosti, aj keby mali byť vyššie pre dopravcov nachádzajúcich sa na okraji Únie, budú kompenzované sociálnoekonomickými výhodami, ktoré z toho vyplynú pre celú Úniu. Podstatná zmena modelu poskytovania služieb cestnej dopravy, na ktorú sa odvoláva Poľská republika, je práve účinkom, o ktorý sa usiluje normotvorca Únie, nie preto, aby podporil dopravcov z EÚ‑15, ale aby napravil tendenciu trhu fungovať na základe hlboko nevyvážených štruktúr. V posúdení vplyvu bolo zdôraznené, že očakávaným účinkom povinnosti vykonať zmeny úpravy kabotáže nebolo zníženie dopytu po kabotážnych službách, ale reorganizácia dopravných služieb. Tvrdenie Poľskej republiky založené na akomsi podnecovaní k nútenej ekonomickej emigrácii treba razantne odmietnuť: presťahovanie nie je ničím iným ako výrazom obchodnej voľby podniku a povinnosť dodržiavať štvordňovú dobu nečinnosti medzi dvomi obdobiami, počas ktorých sú kabotážne prepravy povolené, nepredstavuje žiadnym spôsobom podnet na presťahovanie.
780. K výhrade Poľskej republiky založenej na tom, že nebolo zohľadnené riziko závažného ovplyvnenia prevádzky dopravných zariadení, ktoré vyplynie z nárastu jázd naprázdno zhoršujúcich infraštruktúru a prispievajúcich k nárastu rizikového správania, treba uviesť, že existencia takého rizika nebola preukázaná. Príčinná súvislosť medzi povinnosťou dodržiavať štvordňovú dobu nečinnosti a skutočnosťami uvádzanými Poľskou republikou sa totiž javí obzvlášť slabá a skôr hypotetická, keďže počas tejto doby je úlohou každého dopravcu, aby si zorganizoval svoju činnosť tak, ako chce (okrem výkonu kabotáže).
781. Napokon, pokiaľ ide o výhradu Poľskej republiky týkajúcu sa toho, že normotvorca Únie nezohľadnil pandémiu spojenú s COVID‑19, žalované inštitúcie správne pripomenuli, po prvé, že k politickej dohode na obsahu nariadenia 2020/1055 došlo 12. decembra 2019, teda pred vypuknutím krízy spojenej s touto pandémiou; po druhé, že cieľom tohto nariadenia preto nebolo a nemohlo byť riadenie tejto krízy, ktorá bola predmetom špecifických zásahov zo strany normotvorcu Únie,(487) a po tretie, že v nariadení 2020/1055 sa stanovilo, že sa bude uplatňovať až od 21. februára 2022.(488) Za týchto okolností nemožno vyhovieť výhrade založenej na nezohľadnení osobitnej situácie dopravcov z dôvodu pandémie spojenej COVID‑19.
782. Zo všetkých vyššie uvádzaných dôvodov treba preto žalobné dôvody založené na tom, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 porušuje článok 91 ods. 2 a/alebo článok 94 ZFEÚ, zamietnuť ako nedôvodné.
d)      O žalobných dôvodoch založených na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie
1)      Argumentácia účastníkov konania
783. Litovská republika uvádza, že došlo k porušeniu článku 26 ZFEÚ a všeobecnej zásady zákazu diskriminácie v súvislosti so štvordňovou dobou nečinnosti medzi dvomi obdobiami, počas ktorých sú povolené kabotážne prepravy, pretože táto doba predstavuje prekážku fungovania vnútorného trhu a obmedzuje efektivitu logistických reťazcov. Jej výsledkom je reorganizácia trhu cestnej dopravy, ktorá nepriamo diskriminuje malé okrajové členské štáty Únie a priznáva veľkým centrálnym členským štátom Únie protiprávnu a neopodstatnenú výhodu iba z dôvodu ich geografickej polohy.
784. Po prvé doba nečinnosti neprispieva k dosiahnutiu cieľa, ktorým je zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a je zásadne v rozpore so zásadami voľného trhu. Ako bolo dohodnuté v Zmluve o pristúpení Litovskej republiky k Únii, Litovská republika od svojho členstva očakávala otvorenie trhu nákladnej cestnej dopravy dopravcom usadeným v Litve. Doba nečinnosti je nezlučiteľná aj s cieľmi, ktoré stanovila Komisia vo svojom „Pláne jednotného európskeho dopravného priestoru“(489), pokračovať v rušení obmedzení v oblasti kabotáže, a podstatným spôsobom bráni riadnemu fungovaniu jednotného trhu a slobodnému poskytovaniu služieb v odvetví dopravy, pričom zároveň predstavuje nepriamu diskrimináciu okrajových a malých členských štátov.
785. Po druhé v odvetví letectva boli zrušené všetky obmedzenia kabotáže s cieľom stimulovať rozvoj odvetvia leteckej dopravy a skvalitniť služby ponúkané užívateľom. V odvetví cestnej dopravy je naopak zavedenie doby nečinnosti krokom späť a prispieva k uzavretiu trhu pre dopravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte.
786. Po tretie neboli zohľadnené prirodzené faktory, z ktorých vyplýva koncentrácia dopytu po doprave v centrálnej a západnej časti Únie. Obmedzenie vyplývajúce z doby nečinnosti odrádza od poskytovania služieb tam, kde sa objektívne nachádza väčší trh a silnejší dopyt po týchto službách. Umelé prerozdelenie, ku ktorému povedie doba nečinnosti a obmedzenie obchodných odbytísk dopravcov v iných členských štátoch spôsobuje nepriamu diskrimináciu okrajových a malých členských štátov.
787. V replike Litovská republika spresňuje, že doba nečinnosti je podľa nej v rozpore s článkom 26 ZFEÚ, keďže znižuje už dosiahnutú úroveň liberalizácie, hoci Komisia v posúdení vplyvu – časť usadenie sa zdôraznila, že sledovaným cieľom je jednoducho zlepšiť vykonávanie pravidiel a odmietla možnosť zavedenia doby nečinnosti z dôvodu, že takáto doba nie je vhodná na vyriešenie existujúcich problémov. Je navyše v rozpore s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.
788. Rumunsko v súvislosti s tvrdením, že došlo k porušeniu zásady zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti upravenej článkom 18 ZFEÚ vysvetlilo spoločnú argumentáciu pre povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov a štvordňovú dobu nečinnosti. Odkazujem teda na bod 605 a nasl. vyššie, kde sú zhrnuté tieto tvrdenia.
789. Maltská republika sa odvoláva na porušenie článkov 20 a 21 Charty a zásady zákazu diskriminácie, keďže úprava doby nečinnosti zaobchádza rovnako s rôznymi situáciami vzhľadom na ostrovnú povahu Malty a jej geografickú polohu. Maltskí dopravcovia vôbec nepotrebujú, aby sa ich vozidlá vracali na Maltu po vykonaní troch kabotážnych prepráv a doba nečinnosti ich núti k tomu, aby vycestovali do iného členského štátu alebo pozastavili svoju činnosť. Doba nečinnosti ukladá týmto dopravcom, aby fakticky pozastavili svoju hospodársku činnosť. Špecifiká Malty boli ignorované. Maltská republika tiež tvrdí, že dobu nečinnosti nemožno považovať za technické opatrenie závislé od zložitých vedeckých dôkazov a sporných politických rozhodnutí odôvodňujúcich priznanie širokej miery voľnej úvahy, ale že predstavuje všeobecné pravidlo, ktoré sa vzťahuje na všetky členské štáty, pričom má tendenciu ignorovať špecifické geografické osobitosti daného členského štátu a jeho odvetvia dopravy, čím neprimerane obmedzuje poskytovanie základnej služby a vytvára nespravodlivosť, keďže je uložená členskému štátu, ktorý ju z objektívnych dôvodov zjavne nedokáže dodržiavať. Parlament a Rada tak bezdôvodne a neprimerane zaobchádzali s Maltskou republikou diskriminačne. Nezohľadnením potenciálne diskriminačných účinkov doby nečinnosti Parlament a Rada porušili články 20 a 21 Charty a zásadu zákazu diskriminácie. V replike Maltská republika dodáva, že je zjavne nesprávne zaobchádzať s dopravcami usadenými v ostrovnom členskom štáte rovnako ako s dopravcami, ktorí nie sú pri vykonávaní svojich činností závislí od námorných trás, keďže situácia ostrovných dopravcov nie je porovnateľná so situáciou kontinentálnych dopravcov.
790. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
791. Pokiaľ ide o tvrdenia založené na porušení článku 26 ZFEÚ, ktoré uvádza Litovská republika, odkazujem na bod 678 a nasl. vyššie.
792. Pokiaľ ide o argumentáciu vysvetlenú Rumunskou republikou, keďže táto je spoločná s tou, ktorú tento žalujúci členský štát uvádza v rámci žalobného dôvodu založeného na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje zásady rovnosti a zákaz diskriminácie, odkazujem na bod 609 a nasl. vyššie.
793. Pokiaľ ide o tvrdenia Litovskej republiky založené po prvé na uzavretí trhu, ktoré je v rozpore s očakávaniami vyplývajúcimi zo zmluvy o pristúpení, a po druhé na nezlučiteľnosti doby nečinnosti s požiadavkami bielej knihy Komisie, na ktorú sa odvoláva tento žalujúci štát,(490) odkazujem na bod 618 vyššie. Pokiaľ ide o tvrdenie založené na rozdielnom zaobchádzaní v porovnaní s odvetvím leteckej dopravy a na článku 4 ods. 2 ZEÚ, odkazujem na body 619 a 624 vyššie.
794. Pokiaľ ide o úroveň súdneho preskúmania, ktoré sa uplatňuje, keďže Maltská republika spochybňuje, že normotvorcovi Únie je v danej oblasti priznaná široká miera voľnej úvahy, musí byť takéto tvrdenie zamietnuté s odkazom na judikatúru pripomenutú v bode 80 vyššie.
795. V zostávajúcej časti pripomínam, že zavedenie štvordňovej doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže sleduje cieľ, ktorým je posilniť dočasný charakter kabotáže tým, že sa usiluje o dosiahnutie spravodlivej rovnováhy medzi prístupom dopravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, na trh s vnútroštátnou dopravou, ktorý ešte stále podlieha článku 91 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, a ochranou národných dopravcov vystavených vyšším prevádzkovým nákladom. Ide o opatrenie, ktoré sa bez rozdielu týka všetkých dopravcov Únie. Zostáva teda overiť, že normotvorca Únie nezaobchádzal rovnako s rôznymi situáciami.
796. Maltská republika tvrdí, že normotvorca Únie nezohľadnil jej osobitnú situáciu ostrovného štátu. Treba však pripomenúť, že normotvorca to ani nebol povinný urobiť, keďže zohľadnená musí byť situácia všetkých členských štátov tvoriacich Úniu.(491) Tento žalujúci štát tvrdí aj to, že doba nečinnosti vážnejšie ovplyvní ostrovné štáty a že z dôvodu, že dopravcovia usadení na území týchto štátov sú pri výkone svojej činnosti závislí od námorných trás, s nimi nemožno zaobchádzať rovnako ako s dopravcami usadenými na území členského štátu „kontinentálnej“ Únie. V tejto súvislosti, keďže doba nečinnosti iba posilňuje dočasný charakter kabotážnej prepravy vykonávanej dopravcami, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte tým, že im ukladá povinnosť, aby počas štyroch dní pozastavili iba vykonávanie kabotáže, je ťažko pochopiteľné, ako ostrovná povaha členského štátu nevyhnutne pôsobí v neprospech dopravcov usadených na jeho území. Z dôvodov vysvetlených v bode 618 vyššie nemožno normotvorcovi Únie vytýkať, že nezohľadnil špecifické geografické osobitosti určitých členských štátov, pretože v skutočnosti budú najviac zasiahnutí dopravcovia, ktorí už obchádzali povinnosť rešpektovať dočasný charakter kabotážnej prepravy. Navyše časť argumentácie Maltskej republiky sa zakladá na nesprávnom chápaní článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, pretože tento článok neukladá povinnosť, aby sa vozidlá vrátili na Maltu.
797. Aj tvrdenie Litovskej republiky založené na tom, že neboli zohľadnené prirodzené faktory trhu a na rozdelení ponuky a dopytu na tomto trhu treba z podobných dôvodov zamietnuť. Keďže vnútroštátna doprava nie je úplne liberalizovaná, je ťažko pochopiteľné, prečo by aj dopravcovia usadení v členskom štáte „vzdialenom“ od vnútroštátneho trhu, na ktorom chcú pôsobiť, nemali podliehať podmienke, ktorej cieľom je zaručiť dočasný charakter kabotážnej prepravy. Rovnako nie je presvedčivé ani tvrdenie založené na údajnom umelom prerozdelení trhu a na údajnom obmedzení obchodných odbytísk dopravcov usadených v „okrajovom“ alebo „malom“ členskom štáte. Jednak opätovne vyvstáva otázka definície takýchto štátov.(492) Okrem toho dočasný charakter kabotáže bol zavedený už nariadením č. 1072/2009, čo zjavne nebránilo týmto štátom vstúpiť na „centrálny“ trh. Napokon, aby sa predišlo rozdielnemu zaobchádzaniu s dopravcami, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, ktoré je v súlade s primárnym právom, majú dopravcovia stále možnosť plne využiť svoju slobodu usadiť sa stabilne a skutočne na území iného členského štátu.
798. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov treba žalobné dôvody založené na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie zamietnuť ako nedôvodné.
e)      O žalobných dôvodoch založených na porušení článkov 26, 34 až 36 a článku 58 ods. 1 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
799. Litovská republika sa odvoláva na porušenie článku 26 ZFEÚ v súvislosti so štvordňovou dobou nečinnosti medzi dvomi obdobiami, počas ktorých sú kabotážne prepravy povolené, pretože predstavuje prekážku fungovania vnútorného trhu a obmedzuje efektivitu logistických reťazcov. Doba nečinnosti je zásadne v rozpore so zásadami voľného trhu a podstatným spôsobom bráni riadnemu fungovaniu jednotného trhu a slobodnému poskytovaniu služieb v odvetví dopravy.
800. Bulharská republika tvrdí, že štvordňová doba nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže značne obmedzuje slobodu dopravcov poskytovať prepravné služby, ktorú im zaručuje spoločná dopravná politika, čo vyvoláva obavy vzhľadom na vnútorne dočasnú povahu obmedzení kabotážnej prepravy. Porušuje článok 58 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 91 ZFEÚ. Rada a Parlament si nesplnili svoju povinnosť zabezpečiť uplatňovanie zásad vyplývajúcich zo slobody poskytovania služieb prostredníctvom spoločnej dopravnej politiky. Ak by Súdny dvor považoval za relevantný aj článok 56 ZFEÚ, Bulharská republika tvrdí, že došlo aj k porušeniu tohto článku. Obmedzenie slobodného poskytovania prepravných služieb, ktoré predstavuje štvordňová doba nečinnosti, nemožno odôvodniť. Keďže Parlament uznal, že medzinárodná doprava bola úplne liberalizovaná, jeho názor, že nariadenia upravujúce podmienky liberalizácie tohto odvetvia nemôžu porušovať slobodné poskytovanie služieb, treba odmietnuť.
801. Okrem toho Bulharská republika tvrdí, že zavedenie štvordňovej doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže má vážne dôsledky, ktoré ovplyvnia voľný pohyb tovaru, a teda má účinky rovnocenné množstevným obmedzeniam zakázaným podľa článkov 34 až 36 ZFEÚ.
802. Parlament a Rada, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
803. Pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení článku 26 ZFEÚ, pripomínam, že článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 nie je možné preskúmať iba s odkazom na toto ustanovenie.(493) Litovská republika tvrdí, že zavedenie štvordňovej doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže zaobchádza menej priaznivo s malými členskými štátmi z okraja Únie. Odkazujem tu na moju analýzu týchto tvrdení v časti venovanej zásadám rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie.(494) Tvrdenie tohto žalujúceho členského štátu, že doba nečinnosti predstavuje prekážku vnútorného trhu, je v rozpore s týmito zásadami a bráni riadnemu fungovaniu jednotného trhu a slobodnému poskytovaniu prepravných služieb, zjavne nerešpektuje pôsobnosť článku 91 ods. 1 písm. b) ZFEÚ.
804. Pokiaľ ide o kabotážnu prepravu, teda o prístup na trh vnútroštátnej
dopravy, samotná Zmluva pripúšťa rozdielne zaobchádzanie s dopravcami, ktorí sú usadení v danom členskom štáte a tými, ktorí tam nie sú usadení. Cieľom článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 bolo práve upraviť novú požiadavku pre dopravcov, ktorí nie sú usadení v danom členskom štáte, aby bol zabezpečený dočasný
charakter kabotáže(495) v súlade s jej definíciou obsiahnutou v článku 2 bode 6 nariadenia č. 1072/2009, ktorú nariadenie 2020/1055 nezmenilo.
805. Obmedzenie slobody dopravcov poskytovať prepravné služby, na ktoré sa sťažuje Bulharská republika, vyplýva v skutočnosti z nariadenia č. 1072/2009 a ešte predtým z primárneho práva, ktoré povoľuje normotvorcovi Únie, aby upravil rozdielny režim.
806. Zdôrazňujem, že tvrdenie Bulharskej republiky založené na názore Parlamentu nerešpektuje základný rozdiel medzi medzinárodnou a vnútroštátnou dopravou. Aj keď sa teda Parlament domnieva, že medzinárodná doprava je úplne liberalizovaná, takého konštatovanie sa zjavne nevzťahuje na vnútroštátnu dopravu, ktorá je jadrom kabotážnej prepravy.
807. Pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení článkov 34 až 36 ZFEÚ, Bulharská republika znovu(496) uvádza iba všeobecné a málo špecifické tvrdenia. V každom prípade sa údajné obmedzujúce účinky štvordňovej doby nečinnosti medzi dvomi obdobiami povolenej kabotáže zdajú ako príliš náhodné a nepriame(497) na to, aby mohli viesť k záveru o porušení týchto ustanovení.
808. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov treba žalobné dôvody založené na porušení článkov 26, 34 až 36 a článku 58 ods. 1 ZFEÚ zamietnuť ako nedôvodné.
f)      Záver
809. Žaloby, ktoré podala Litovská republika (C‑542/20), Bulharská republika (C‑545/20), Rumunsko (C‑547/20)(498), Maltská republika (C‑552/20) a Poľská republika (C‑554/20) sa v rozsahu, v akom smerujú proti článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, zamietajú.
4.      O možnosti podriadiť kombinovanú dopravu dobe nečinnosti [článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055 v rozsahu, v akom dopĺňa do článku 10 nariadenia č. 1072/2009 odsek 7 alebo „ochranné ustanovenie“]
810. Poľská republika je jediným členským štátom, ktorý napáda zákonnosť článku 2 bodu 5 písm. b) nariadenia 2020/1055, ktorý dopĺňa odsek 7 do článku 10 nariadenia č. 1072/2009. V tejto súvislosti uvádza tri žalobné dôvody: prvý, založený na porušení zásady proporcionality; druhý, založený na porušení článku 91 ods. 2 ZFEÚ, a tretí, založený na porušení článku 94 ZFEÚ. Navyše prostredníctvom spoločného žalobného dôvodu uplatneného prierezovo voči všetkým ustanoveniam nariadenia 2020/1055, ktoré napáda vo svojej žalobe vo veci C‑554/20, Poľská republika dochádza k záveru o porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty.
811. Článok 10 ods. 7 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, stanovuje, že odchylne od článku 4 smernice 92/106(499) členské štáty môžu, ak je to potrebné na zabránenie zneužívaniu tohto ustanovenia prostredníctvom poskytovania neobmedzených a nepretržitých služieb pozostávajúcich z počiatočných alebo konečných cestných úsekov v rámci hostiteľského členského štátu, ktoré sú súčasťou kombinovanej dopravy medzi členskými štátmi, stanoviť, že článok 8 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, sa na dopravcov vzťahuje, keď vykonávajú takéto počiatočné a/alebo konečné úseky v tomto členskom štáte, pričom členské štáty môžu stanoviť dlhšie obdobie, počas ktorého je kabotáž povolená, než je lehota siedmich dní stanovená v tomto ustanovení a kratšiu dobu nečinnosti než je doba štyroch dní stanovená v uvedenom článku 8.
a)      O žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
1)      Argumentácia účastníkov konania
812. Pokiaľ ide o prvý žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality, Poľská republika tvrdí, že obmedzenie kabotáže v kombinovanej doprave predstavuje obrat v právnej úprave liberalizácie poskytovania služieb, ktorá až dovtedy za predpokladu dodržania podmienok prístupu k výkonu povolania a prístupu na trh umožňovala vykonávať bez obmedzenia počiatočné a/alebo konečné cestné úseky, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou kombinovanej dopravy podľa článku 4 smernice 92/106. Takéto obmedzenie sa zakladá na arbitrárnych kritériách, nie je odôvodnené cieľmi údajne sledovanými nariadením 2020/1055 a má neprimerané negatívne dôsledky vo vzťahu k prípadným očakávaným priaznivým účinkom.
813. Odôvodnenie 22 nariadenia 2020/1055 odkazuje na sociálny dumping, ale neexistuje žiadna objektívna skutočnosť, ktorá by mohla odôvodňovať prirovnávanie rozdielov v hospodárskom rozvoji medzi členskými štátmi a z nich vyplývajúcich mzdových rozdielov k sociálnemu dumpingu, teda k činnosti vykonávanej pod hranicou nákladov. Značná flexibilita ponechaná členským štátom umožňuje členským štátom, v ktorých sa najviac koncentruje dopyt po prepravných službách, aby zovšeobecnili použitie ochranného ustanovenia a tak sprísnili podmienky kabotáže stanovené v článku 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, ktorý už je podľa Poľskej republiky neprimeraný, čím vystavuje dopravcov z členských štátov s nižšou úrovňou hospodárskeho rozvoja, založených najčastejšie vo forme MSP, takým zásadným negatívnym dôsledkom vyplývajúcim z obmedzenia kabotáže, ako je napríklad úpadok. V posúdení vplyvu nebolo zohľadnené ochranné ustanovenie a Komisia už voči nemu vyjadrila pochybnosti.(500) Cieľom smernice 92/106 je podľa jej článku 3 bojovať proti preťaženiu ciest a znečisteniu. Zavedenie takej výnimky ako je ochranné ustanovenie poškodzuje cestnú infraštruktúru a životné prostredie, keďže je všeobecne známe, že kabotáž prispieva k zníženiu počtu jázd naprázdno a optimalizuje prevádzkovanie vozového parku dopravcov. Normotvorca nezohľadnil tieto negatívne účinky a boj proti sociálnemu dumpingu nemôže odôvodniť takéto obmedzenie slobodného poskytovania kabotážnych služieb. Normotvorca nezohľadnil situáciu dopravcov usadených na okraji Únie. Komisia vypracovala štúdiu o vplyve obmedzenia kabotáže na kombinovanú dopravu,(501) z ktorej vyplýva, že 8 % kombinovanej dopravy železnica/cesta možno presunúť na cesty a že možno očakávať pokles zamestnanosti v tomto odvetí o 5 %. Napokon sa Poľská republika domnieva, že využívanie kabotáže už bolo obmedzené v predchádzajúcej právnej úprave a spresňuje, že nenamieta proti boju proti prípadnému zneužitiu, ale proti novým obmedzeniam výkonu legálnej kabotáže, vrátane kabotáže vykonávanej v kombinovanej doprave.
814. Parlament a Rada navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
815. Zdôrazňujem, že toto opatrenie nebolo ako také predmetom posúdenia vplyvu, ktoré sa venuje návrhu na zmenu nariadenia č. 1072/2009 obsiahnutú v nariadení 2020/1055 a nebolo ani súčasťou opatrení uvedených v návrhu nariadenia, ktorý vypracovala Komisia. Ako však tvrdila Rada, Komisia navrhla zmenu smernice 92/106 v roku 2017,(502) teda niekoľko mesiacov po tom, čo predložila svoj návrh na zmenu nariadení č. 1071/2009 a 1072/2009. Hoci odôvodnenie 16 nariadenia č. 1072/2009 spresňuje, že „národné cestné trasy vnútri hostiteľského členského štátu, ktoré nie sú súčasťou kombinovanej dopravy podľa smernice [92/106], spadajú do definície kabotážnej prepravy a podľa toho by mali spĺňať požiadavky [nariadenia č. 1072/2009]“, Komisia sa domnievala, že definícia kombinovanej nákladnej dopravy bola „nejednoznačná a málo jasná“(503) a navrhla jej objasnenie. Komisia tiež uviedla, že zohľadnila skutočnosť, že niektoré zainteresované strany sa domnievali, že smernica 92/106 umožňuje obchádzanie pravidiel upravujúcich kabotáž z dôvodu, že je ťažké preukázať, že preprava je súčasťou medzinárodnej kombinovanej dopravy. Ťažkosti súvisiace s prebratím článku 4 smernice 92/106 a neuplatňovanie pravidiel upravujúcich kabotáž na kombinovanú dopravu pripomenulo už následné vyhodnotenie smernice 92/106 v rámci REFIT(504). Dvadsaťdva členských štátov potom úplne vyňalo túto dopravu z dodržiavania pravidiel upravujúcich kabotáž, zatiaľ čo päť členských štátov uplatňovalo obmedzenia týkajúce sa kabotáže na kombinovanú dopravu.(505)
816. Z týchto skutočností vyplýva, že v čase prijatia ochranného ustanovenia, ktoré predstavuje článok 10 ods. 7 nariadenia č. 1072/2009, už pozornosť normotvorcu Únie bola upriamená na problematický vzťah medzi pravidlami upravenými týmto nariadením a článkom 4 smernice 92/106, ako to dosvedčuje aj odôvodnenie 22 nariadenia 2020/1055. Toto odôvodnenie jasne vyjadruje obavu normotvorcu Únie z toho, aby ďalšia liberalizácia stanovená v článku 4 smernice 92/106 nebola zneužívaná, keďže v niektorých častiach Únie bolo toto ustanovenie používané na „obídenie dočasnej povahy kabotáže a ako základ pre nepretržitú prítomnosť vozidiel v členskom štáte, ktorý nie je miestom usadenia podniku“. Z výkladu tohto odôvodnenia vyplýva, že boj proti sociálnemu dumpingu nie je sledovaným cieľom, keďže uvedené odôvodnenie nekvalifikuje hospodársku súťaž vyplývajúcu z tohto zneužitia článku 4 smernice 92/106 ako sociálny dumping, ale iba pripomína riziko, že môže viesť k takému dumpingu. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Poľská republika, sa tak normotvorca Únie nedomnieval, že rozdiely v hospodárskom rozvoji medzi členskými štátmi Únie a z nich vyplývajúce mzdové rozdiely predstavujú sociálny dumping. Normotvorca Únie naproti tomu konštatoval existenciu nekalých praktík, ktoré mali okrem iného za následok obchádzanie právnej úpravy v oblasti kabotáže a domnieval sa, že je potrebné konať na objasnenie tejto otázky a zosúladenie uvedenej právnej úpravy.
817. Článok 10 ods. 7 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, sleduje legitímny cieľ. Zostáva overiť, že je toto ustanovenie spôsobilé zaručiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné. V tejto súvislosti treba uviesť, že tento článok 10 ods. 7 zavádza možnosť
členských štátov využiť ochranné ustanovenie za presne stanovených podmienok. Táto možnosť bude využitá iba vtedy, ak je identifikované riziko
zneužitia článku 4 smernice 92/106. Ochranné opatrenie bude spočívať v rozšírení pôsobnosti úpravy stanovenej v článku 8 ods. 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, na kombinovanú dopravu, pričom normotvorca ponúka členským štátom možnosť prijať priaznivejšiu úpravu: obdobie, počas ktorého je kabotáž povolená, môže byť dlhšie a doba nečinnosti, počas ktorej už kabotáž nie je možná, môže byť kratšia ako stanovuje uvedený článok 8 ods. 2a. Každý členský štát je teda schopný prispôsobiť svoju reakciu intenzite problému, ktorý nastal, za podmienok, ktoré sú v prípade potreby nanajvýš tak reštriktívne ako je stanovené pre dopravu, ktorá nie je kombinovaná.
818. Na pojednávaní žalované inštitúcie informovali Súdny dvor o tom, že tri členské štáty oznámili Komisii svoj úmysel uplatniť ochranné ustanovenie upravené článkom 10 ods. 7 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055. V prípade fakultatívneho opatrenia je obzvlášť ťažké odhadnúť jeho skutočné účinky,(506) ale aj keby ho chceli využiť všetky členské štáty, využitie takéhoto ustanovenia si vyžaduje dodržanie niekoľkých podmienok, ktoré fungujú ako ochrana proti prípadnému ochranárskemu nutkaniu členského štátu. Také ochranné ustanovenie, ako je formulované v uvedenom článku 10 ods. 7, sa teda javí byť spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ bez toho, aby išlo nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
819. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov treba žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality zamietnuť ako nedôvodný.
b)      O žalobných dôvodoch založených na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
820. Pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod, založený na porušení článku 91 ods. 2 ZFEÚ a tretí žalobný dôvod, založený na porušení článku 94 ZFEÚ, ktoré treba preskúmať spoločne, Poľská republika opakuje svoju argumentáciu vysvetlenú v rámci žalobných dôvodov založených na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje článok 91 ods. 2 a článok 94 ZFEÚ, predovšetkým pokiaľ ide o negatívny vplyv ochranného ustanovenia na prevádzku dopravných zariadení. Vo vzťahu k údajnému porušeniu článku 94 ZFEÚ Poľská republika tvrdí, že výraz „sociálny dumping“, ktorý je základom napadnutého ustanovenia, svedčí aj o tom, že nebola zohľadnená situácia dopravcov nachádzajúcich sa v členských štátoch na okraji Únie a tvrdí, že úmysel zabezpečiť absolútnu rovnosť medzi podmienkami hospodárskej súťaže je logicky v rozpore so samotným pojmom hospodárskej súťaže. Snaha normotvorcu Únie obmedziť účasť podnikov usadených v menej rozvinutých členských štátoch na poskytovaní kabotážnych služieb preukazuje, že z pohľadu práva hospodárskej súťaže nebola zohľadnená hospodárska situácia podnikov.
821. Parlament a Rada navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
822. Keďže Poľská republika iba opakuje svoju argumentáciu vysvetlenú v rámci žalobných dôvodov založených na tom, že povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov porušuje článok 91 ods. 2 a článok 94 ZFEÚ, nepreukázala, v čom samotná možnosť podriadiť kombinovanú dopravu povinnosti dodržiavať dobu nečinnosti, priznaná členským štátom, posudzovaná samostatne, môže závažne ovplyvniť životnú úroveň a úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch alebo prevádzku dopravných zariadení (článok 91 ods. 2 ZFEÚ), alebo predstavuje „opatrenie v oblasti cien a podmienok dopravy“, ktorého prijatie si vyžadovalo zohľadnenie situácie dopravcov (článok 94 ZFEÚ).
823. Pokiaľ ide o závažné ovplyvnenie životnej úrovne a úrovne zamestnanosti a prevádzky dopravných zariadení, takéto výhrady treba zamietnuť, keďže už bolo preukázané, že článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055 zakotvil iba možnosť členských štátov, ktorej výkon sprevádzajú jasné a presné podmienky. Ku dňu pojednávania podľa vyhlásenia žalovaných inštitúcií iba tri členské štáty prejavili svoj úmysel využiť túto možnosť. Zvýšenie počtu jázd naprázdno, preťaženie cestnej infraštruktúry a jej zhoršenie, na ktoré sa odvoláva Poľská republika, sú iba nepotvrdenými špekuláciami, keď sa zváži skutočná pôsobnosť tohto ustanovenia.
824. Pokiaľ ide o zohľadnenie situácie dopravcov, aj keby článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055 zakotvil opatrenie týkajúce sa podmienok dopravy, treba uviesť, že z bodov 815 a 816 vyššie vyplýva, že normotvorca Únie bol dostatočne informovaný o tom, aké dôsledky bude mať objasnenia pravidiel, ktoré sa uplatňujú na kombinovanú dopravu, s cieľom zabezpečiť, aby táto doprava nebola využívaná na obchádzanie dočasného charakteru, ktorý kabotáži určuje nariadenie č. 1072/009 a že pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy práve zohľadnil situáciu všetkých
dopravcov.
825. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie založené na odkaze na sociálny dumping obsiahnutom v odôvodnení 22 nariadenia 2020/1055, odkazujem na bod 816 vyššie. Pokiaľ ide o tvrdenie, že normotvorca Únie sa snažil obmedziť účasť podnikov usadených v menej rozvinutých členských štátoch na poskytovaní kabotážnych služieb, treba znovu pripomenúť, že jediným podnikmi, na ktoré sa vzťahuje článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055, sú tie, ktoré využívali kombinovanú dopravu na obchádzanie zákazu systematickej kabotáže a že jediným zámerom normotvorcu Únie je poskytnúť trhu nástroje, ktoré sú potrebné na nápravu prípadných dysfunkcií.
826. Žalobné dôvody založené na porušení článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ treba zamietnuť ako nedôvodné.
c)      O žalobnom dôvode založenom na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1)      Argumentácia účastníkov konania
827. Poľská republika prostredníctvom spoločného žalobného dôvodu vysvetleného prierezovo pre všetky ustanovenia nariadenia 2020/1055 napadnuté v jej žalobe vo veci C‑554/20, tvrdí, že článok 2 bod 5 písm. b) uvedeného nariadenia porušuje 11 ZFEÚ a článok 37 Charty a je v rozpore s Európskou zelenou dohodou. Tvrdí, že štúdia Ricardo z roku 2021 a štúdia týkajúca sa ustanovenia, ktoré zaviedlo obmedzenie poskytovania kabotážnych služieb v rámci kombinovanej dopravy,(507) potvrdzujú to, že vplyv tohto ustanovenia na životné prostredie nebol v čase jeho prijatia posúdený a zároveň, že tento vplyv je negatívny.
828. Rada a Parlament navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov ako nedôvodných.
2)      Analýza
829. Pripomínam, že nový odsek 7 zavedený nariadením 2020/1055 do článku 10 nariadenia č. 1072/2009 upravuje možnosť členských štátov v prípade, ak je to potrebné na zabránenie zneužívaniu článku 4 smernice 92/106 prostredníctvom poskytovania neobmedzených a nepretržitých služieb pozostávajúcich z počiatočných alebo konečných cestných úsekov v rámci hostiteľského členského štátu, ktoré sú súčasťou kombinovanej dopravy medzi členskými štátmi, stanoviť, že článok 8 nariadenia č. 1072/2009, ktorý definuje všeobecné zásady kabotáže, sa na vzťahuje aj na kombinovanú dopravu, pričom členské štáty môžu stanoviť dlhšiu dobu než je doba siedmich dní, počas ktorej je kabotáž povolená v nadväznosti na medzinárodnú dopravu a kratšiu dobu než je štvordňová doba nečinnosti, počas ktorej sú kabotážne prepravy zakázané.(508) Členské štáty, ktoré sa rozhodnú uplatniť na kombinovanú dopravu ochranný postup upravený článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055, o tom musia vopred informovať Komisiu a sú povinné preskúmať opatrenia prijaté na tento účel aspoň každých päť rokov. Majú aj povinnosť zverejniť tieto opatrenia.
830. Bezprostredným účinkom nového odseku 7 článku 10 nariadenia č. 1072/2009 je teda umožniť členským štátom, aby na základe svojho posúdenia, ale s jasne vymedzeným cieľom, rozšírili uplatňovanie doby nečinnosti, počas ktorej sa dopravcovia musia zdržať vnútroštátnej dopravy v členskom štáte, na územie ktorého prišli.(509) Na pojednávaní, ktoré sa konalo na Súdnom dvore, žalované inštitúcie uviedli, že iba tri členské štáty ku dňu pojednávania informovali Komisiu o tom, že zamýšľajú využiť túto možnosť. Skutočnosť, že uvedený odsek 7 zakotvuje takúto možnosť, o ktorej vopred nemožno vedieť, do akej miery bude využitá, a necháva členským štátom určitú flexibilitu pri definovaní podmienok tohto obmedzenia kabotáže, má za následok, že preskúmanie s odkazom na článok 11 ZFEÚ a článok 37 Charty je dosť neisté.(510) Toto nové ustanovenie však s prihliadnutím na identifikované problémy a navrhnuté legislatívne riešenie ilustruje zvažovanie rôznych záujmov normotvorcom Únie, keďže umožňuje rozdielnu reakciu na problém, ktorý nevzniká s rovnakou intenzitou v celej Únii.
831. V každom prípade odkazujem na tieto body: k otázke pôsobnosti článku 37 Charty, na bod 565; k rozsahu preskúmania podľa článku 11 ZFEÚ, na bod 567 a nasl.; k výhrade založenej na neexistencii posúdenia vplyvu, na bod 570; k výhrade založenej na rozpore s cieľmi, ktoré sleduje Európska zelená dohoda, na bod 594, a k výhrade založenej na dôkaznom charaktere štúdií vykonaných po prijatí článku 2 bodu 5 písm. b) nariadenia 2020/1055, na bod 580.
832. Žalobný dôvod založený na tom, že článok 2 bod 5 písm. b) nariadenia 2020/1055 porušuje článok 11 ZFEÚ, článok 37 Charty, a na rozpore s cieľmi Európskej zelenej dohody treba preto zamietnuť ako nedôvodný.
d)      Záver
833. Žaloba Poľskej republiky vo veci C‑554/20 sa v rozsahu, v akom smeruje proti článku 2 bodu 5 písm. b) nariadenia 2020/1055, zamieta.
5.      Záver k žalobám týkajúcim sa nariadenia 2020/1055
834. Vzhľadom na predchádzajúcu analýzu navrhujem Súdnemu dvoru, aby v rozsahu, v akom navrhujú zrušenie článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 v časti, v akej mení článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009, vyhovel žalobám, ktoré podali Litovská republika vo veci C‑542/20, Bulharská republika vo veci C‑545/20, Rumunská republika vo veci C‑547/20, Maďarská republika vo veci C‑551/20, Maltská republika vo veci C‑552/20 a Poľská republika vo veci C‑554/20. Žalobe, ktorú podala Cyperská republika vo veci C‑549/20, treba vyhovieť v celom rozsahu.
D.      O smernici 2020/1057
1.      Úvodné pripomienky
835. Žaloby, ktoré podalo šesť členských štátov, a to Litovská republika (vec C‑541/20), Bulharská republika (vec C‑544/20), Rumunsko (vec C‑548/20), Cyperská republika (vec C‑550/20), Maďarsko (vec C‑551/20) a Poľská republika (vec C‑553/20), sa týkajú smernice 2020/1057. Tieto členské štáty navrhujú Súdnemu dvoru, aby buď zrušil uvedenú smernicu v celom rozsahu (v prvom rade alebo subsidiárne) alebo niektoré jej ustanovenia.
836. Po prvé Bulharská republika a Cyperská republika vo svojich žalobách navrhujú Súdnemu dvoru, aby zrušil smernicu 2020/1057 v celom rozsahu.
837. Po druhé v žalobách, ktoré podali Litovská republika, Rumunsko, Maďarsko a Poľská republika, navrhujú tieto štáty zrušenie článku 1 smernice 2020/1057 obsahujúceho špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov. Konkrétnejšie Maďarsko navrhuje v prvom rade zrušenie celého tohto článku; Litovská republika, Rumunsko a Poľská republika, ako aj subsidiárne Maďarsko, navrhujú zrušenie niektorých odsekov tohto článku, ako to bude podrobnejšie špecifikované v bode 869 nižšie. Litovská republika, Rumunsko a Poľská republika subsidiárne navrhujú zrušenie smernice 2020/1057 v celom rozsahu.
838. Napokon po tretie Poľská republika navrhuje zrušenie článku 9 ods. 1 smernice 2020/1057, ktorý upravuje lehotu na prebratie tejto smernice.
839. Pred analýzou rôznych žalobných dôvodov uplatnených uvedenými šiestimi členskými štátmi na podporu ich žalôb treba najprv na úvod predstaviť ustanovenia smernice 2020/1057 a predovšetkým ustanovenia obsahujúce špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov, formulované v jej článku 1. Ďalej bude tiež potrebné, stále v rámci úvodnej časti, objasniť rozsah žalôb, ktoré podali Bulharská republika a Cyperská republika vo veciach C‑544/20 a C‑550/20.
a)      O smernici 2020/1057 a o právnej úprave vysielania vodičov, ktorá je v nej stanovená
840. Ako vyplýva z jej názvu, smernica 2020/1057 má v podstate dva hlavné predmety úpravy: po prvé vo vzťahu k smernici 96/71/ES(511) a smernici 2014/67/EÚ(512) stanovuje špecifické pravidlá pre vysielanie vodičov v odvetví cestnej dopravy; po druhé pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa dodržiavania predpisov, mení smernicu 2006/22/ES(513) o minimálnych podmienkach, ktoré treba dodržiavať v oblasti sociálnej právnej úpravy týkajúcej sa cestnej dopravy, ako aj nariadenie 1024/2012(514) o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu. Keďže prejednávané žaloby šiestich členských štátov sa netýkajú druhého predmetu úpravy, na ktorý sa vzťahuje smernica 2020/1057, treba sa v analýze zamerať na prvý z nich.
841. Ako vyplýva z jeho odseku 1, článok 1 smernice 2020/1057 zavádza špecifické pravidlá pre vysielanie vodičov v odvetví cestnej dopravy a určité aspekty týkajúce sa administratívnych požiadaviek a kontrolných opatrení pri vysielaní týchto vodičov.
842. V odôvodnení 1 uvedenej smernice sa vysvetľuje, že zavedenie takýchto špecifických pravidiel má „zabezpečiť jednak primerané pracovné podmienky a sociálnu ochranu vodičov a jednak vhodné podmienky pre podnikateľské prostredie a pre spravodlivú hospodársku súťaž pre prevádzkovateľov cestnej dopravy“ na „formovanie bezpečného, efektívneho a sociálne zodpovedného odvetvia cestnej dopravy“. Tieto pravidlá špecifické pre dané odvetvie sú teda koncipované tak, „aby sa zabezpečila rovnováha medzi slobodou prevádzkovateľov poskytovať cezhraničné služby, voľným pohybom tovaru, primeranými pracovnými podmienkami a sociálnou ochranou vodičov“ vzhľadom na „vysokú úroveň mobility pracovnej sily v odvetví cestnej dopravy“.
843. Ako som uviedol v predchádzajúcich bodoch 38 až 51, odvetvie dopravy sa vyznačuje osobitnými aspektami, pričom jedným z najvýznamnejších z nich je extrémna mobilita pracovnej sily. V tomto odvetví tak na rozdiel od toho, čo sa niekedy deje v iných odvetviach, pracovníci, teda vodiči, nie sú vo všeobecnosti vysielaní do iného členského štátu na základe zmlúv o poskytovaní služieb na dlhé obdobia,(515) ale vykonávajú povolanie, ktoré sa vyznačuje takmer nepretržitou mobilitou.
844. Za týchto okolností, ako je vysvetlené v odôvodnení 8 smernice 2020/1057, vzhľadom na osobitosti odvetvia cestnej dopravy majú pravidlá špecifické pre toto odvetvie stanovené smernicou 2020/1057 spresniť, za akých okolností sa na vodičov nevzťahujú všeobecné pravidlá týkajúce sa vysielania pracovníkov v rámci poskytovania služieb, stanovené smernicou 96/71, ktoré sa v zásade uplatňujú v každom hospodárskom odvetví.(516)
845. Z odôvodnenia 9 smernice 2020/1057 vyplýva, že normotvorca Únie sa rozhodol založiť tieto pravidlá vysielania špecifické pre dané odvetvie na kritériu existencie „dostatočného prepojenia“ medzi vodičom a poskytovanou službou s územím hostiteľského členského štátu. Na tento účel „s cieľom uľahčiť presadzovanie [špecifických] pravidiel“ normotvorca rozlišoval medzi „rôznymi druhmi dopravných operácií v závislosti od stupňa spojenia s územím hostiteľského členského štátu“.
846. Článok 1 smernice 2020/1057 tak vo svojich odsekoch 3 až 7, vykladaných v spojení s odôvodneniami 7 až 13 tejto smernice, na účely určenia, či ide o vyslanie vodičov, rozlišuje medzi piatimi druhmi operácií medzinárodnej cestnej dopravy, a konkrétne medzi: bilaterálnymi dopravnými operáciami, tranzitom, kombinovanou dopravou, kabotážou a nebilaterálnymi medzinárodnými dopravnými operáciami (nazývanými aj „preprava medzi tretími krajinami“).
847. Pokiaľ ide v prvom rade, o bilaterálne dopravné operácie,
ide o dopravné operácie z členského štátu, kde je dopravný podnik usadený, na územie iného členského štátu alebo tretej krajiny, alebo naopak, dopravné operácie z členského štátu alebo tretej krajiny až do členského štátu, v ktorom je dopravný podnik usadený.(517)
848. Podľa článku 1 ods. 2 prvého pododseku a článku 1 ods. 3 prvého pododseku smernice 2020/1057, ak vodič vykonáva bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru alebo vo vzťahu k preprave cestujúcich, nepovažuje sa za vyslaného
na účely smernice 96/71.
849. V odôvodnení 10 smernice 2020/1057 je totiž vysvetlené, že „keď vodič vykonáva bilaterálne dopravné operácie, povaha služieb je úzko prepojená s členským štátom usadenia. Počas jednej cesty môže vodič vykonať niekoľko bilaterálnych dopravných operácií. Ak by sa na takéto bilaterálne operácie uplatňovali pravidlá vysielania, a teda aj [pracovné podmienky a – neoficiálny preklad] podmienky zamestnávania garantované v hostiteľskom členskom štáte, predstavovalo by to neprimerané obmedzenie slobody poskytovať cezhraničné služby cestnej dopravy“.
850. V ďalších pododsekoch uvedených odsekov 2 a 3 článku 1 smernica 2020/1057 ďalej upravuje výnimky pre dodatočné činnosti, tak pre bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru, ako aj pre bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave cestujúcich.(518)
851. Pokiaľ ide v druhom rade o tranzit,
ide o dopravnú operáciu, pri ktorej vodič prejde cez územie členského štátu bez naloženia alebo vyloženia nákladu a bez pristúpenia či vystúpenia cestujúcich.(519) Vzhľadom na to, že neexistuje význačné prepojenie medzi činnosťami vodiča a členským štátom, ktorým prechádza,(520) článok 1 ods. 5 smernice 2020/1057 stanovuje, že keď vodič prechádza cez územie členského štátu bez naloženia alebo vyloženia nákladu a bez vyzdvihnutia alebo vysadenia cestujúcich, nepovažuje sa za vyslaného
na účely smernice 96/71.
852. Pokiaľ ide v treťom rade o kombinovanú dopravu,
tento typ dopravy je definovaný v článku 1 druhom odseku smernice 92/106/EHS(521), na ktorú smernica 2020/1057 výslovne odkazuje. Ide v podstate o prepravu tovaru medzi členskými štátmi, pri ktorej nákladné vozidlo alebo iný prostriedok pre prepravu tovaru spojený s nákladným vozidlom využíva pozemnú komunikáciu pre počiatočný alebo konečný úsek cesty a pre zvyšný úsek cesty využíva železnicu alebo vnútrozemskú vodnú cestu alebo námornú dopravu.(522)
853. V prípade tohto druhu dopravnej operácie sa normotvorca, ako to vyplýva z odôvodnenia 12 smernice 2020/1057, domnieval, že „ak vodič vykonáva kombinovanú dopravu, je povaha poskytovaných služieb na počiatočnom alebo konečnom cestnom úseku úzko prepojená s členským štátom usadenia, ak daný cestný úsek samostatne predstavuje bilaterálnu dopravnú operáciu. Na opačnej strane, keď sa dopravná operácia na danom cestnom úseku vykonáva v hostiteľskom členskom štáte alebo ako nebilaterálna medzinárodná dopravná operácia, existuje dostatočné prepojenie s územím hostiteľského členského štátu, a preto by sa mali uplatňovať pravidlá vysielania“.
854. Článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 tak stanovuje, že vodič sa nepovažuje za vyslaného,
ak uskutočňuje počiatočný alebo záverečný cestný úsek kombinovanej dopravnej operácie, ak daný cestný úsek sám osebe pozostáva z bilaterálnych dopravných operácií.
855. Pokiaľ ide v štvrtom rade o kabotáž,
ako vyplýva z bodu 742 a nasl. vyššie, nariadenie č. 1072/2009 vo svojom odôvodnení 5 definuje kabotážnu prepravu ako „poskytovanie služieb dopravcami v členskom štáte, v ktorom nie sú usadení“(523) a v zásade ju povoľuje, „ak sa neuskutočňuje ako stála alebo neprerušená činnosť v uvedenom členskom štáte“(524). Na tento účel sú frekvencia kabotážnych prepráv a doba, počas ktorej ich možno vykonávať, jasnejšie definované v článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 pred jeho zmenou vykonanou nariadením 2020/1055 za okolností preskúmaných vyššie.(525)
856. Z odôvodnenia 13 smernice 2020/1057 vyplýva, že normotvorca sa domnieval, že keď vodič vykonáva kabotážne prepravy, existuje dostatočné prepojenie s územím hostiteľského členského štátu, pretože celá dopravná operácia sa odohráva v tomto členskom štáte, a teda je úzko prepojená s územím tohto členského štátu.
857. Článok 1 ods. 7 smernice 2020/1057 tak stanovuje, že keď vodič vykonáva kabotážnu prepravu, považuje sa za vyslaného
podľa smernice 96/71.
858. Pokiaľ ide v piatom rade o „nebilaterálne“ medzinárodné dopravné operácie
(nazývané aj „preprava medzi tretími krajinami“), z odôvodnenia 13 smernice 2020/1057 vyplýva, že sa vyznačujú tým, že vodič vykonáva medzinárodnú prepravu mimo členského štátu usadenia vysielajúceho podniku. Ide teda o dopravné operácie z členského štátu, ktorý nie je členským štátom, v ktorom je usadený dopravný podnik, alebo z tretej krajiny na územie iného členského štátu, ktorý tiež nie je uvedeným členským štátom usadenia alebo na územie tretej krajiny.
859. V uvedenom odôvodnení 13 normotvorca vysvetlil, že keď vodič vykonáva nebilaterálne medzinárodné dopravné operácie, keďže tento druh dopravných operácií sa vyznačuje tým, že vodič vykonáva medzinárodnú prepravu mimo členského štátu, v ktorom je usadený vysielajúci podnik, sú poskytované služby prepojené skôr s dotknutými hostiteľskými členskými štátmi ako s členským štátom usadenia. Normotvorca sa teda domnieval, že v týchto prípadoch sa pravidlá špecifické pre dané odvetvie vyžadujú, len pokiaľ ide o administratívne požiadavky a kontrolné opatrenia. V dôsledku toho, na rozdiel od toho, čo platí pre ostatné vyššie uvedené druhy dopravných operácií, pre prepravu medzi tretími krajinami smernica 2020/1057 vo svojom článku 1 neobsahuje žiaden odsek, ktorý by normatívne upravoval vysielanie vodičov pre tento druh dopravnej operácie.
b)      O rozsahu žalôb Bulharskej republiky a Cyperskej republiky vo veciach C‑544/20 a C‑550/20
860. Na úvod treba ešte objasniť rozsah žalôb vo veciach C‑544/20 a C‑550/20, ktoré sú takmer rovnaké, a ktoré podali Bulharská republika a Cyperská republika. V týchto žalobách tieto dva členské štáty navrhujú Súdnemu dvoru, aby zrušil smernicu 2020/1057 v celom rozsahu.
861. Parlament a Rada však tvrdia, že žaloby týchto dvoch členských štátov uvádzajú tvrdenia, ktoré sa týkajú iba článku 1 uvedenej smernice a nie jej zvyšku.
862. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z judikatúry vyplýva, že zrušenie napadnutého aktu v celom rozsahu nie je prípustné, ak je zrejmé, že žalobný dôvod, ktorý sa týka výlučne špecifického aspektu tohto aktu, môže odôvodniť iba čiastočné zrušenie. Samotná skutočnosť, že súd Únie považuje za dôvodný žalobný dôvod uvádzaný žalobcom na podporu jeho žaloby o neplatnosť totiž neumožňuje tomuto súdu automaticky zrušiť napadnutý akt v celom rozsahu.(526)
863. Čiastočne zrušenie aktu práva Únie je však možné iba vtedy, pokiaľ sú časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, oddeliteľné od zvyšku aktu. Táto požiadavka nie je splnená, ak by čiastočné zrušenie aktu malo za následok zmenu jeho podstaty, čo treba posúdiť na základe objektívneho kritéria a nie subjektívneho kritéria súvisiaceho s politickým zámerom orgánu, ktorý prijal daný akt.(527)
864. V tomto prípade teda Bulharská republika a Cyperská republika vo svojich dvoch žalobách vo veciach C‑544/20 a C‑550/20 napádajú to, čo označujú ako „hybridný model“, ktorý bol zavedený smernicou 2020/1057. Ako vyplýva z ich žalôb, tento hybridný model spočíva v tom, „že sa na prepravu medzi tretími krajinami uplatňujú bez časového obmedzenia pravidlá vysielania, pričom z týchto pravidiel je vyňatá bilaterálna doprava“(528).
865. Na podporu svojich žalôb tieto dva členské štáty uvádzajú päť žalobných dôvodov založených, po prvé, na porušení zásady proporcionality, po druhé, na porušení zásady rovnosti zaobchádzania, po tretie, na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ, po štvrté, na porušení článku 91 ods. 2, článku 90 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článku 94 ZFEÚ a po piate, na porušení ustanovení Zmluvy v oblasti voľného pohybu tovaru a služieb a spoločnej dopravnej politiky.
866. Ako bolo vysvetlené v bode 840 vyššie, smernica 2020/1057 má v podstate dva hlavné predmety úpravy. Ako som uviedol v bode 845 a nasl. vyššie, v rámci prvého z týchto predmetov úpravy smernica 2020/1057 konkrétne vo svojom článku 1 ods. 3 až 7, vykladaných s prihliadnutím na odôvodnenia 10 až 13, zavádza špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy, pričom rozlišuje medzi rôznymi druhmi dopravných operácií v závislosti od stupňa spojenia s územím hostiteľského členského štátu.
867. V tejto súvislosti treba uviesť, že žaloby, ktoré podali Bulharská republika a Cyperská republika, sa týkajú výlučne prvého predmetu úpravy smernice 2020/1057, a iba dvoch z piatich druhov dopravných operácií uvedených v jej článku 1. Z toho vyplýva, že aj keby Súdny dvor vyhovel jednému alebo všetkým žalobným dôvodom, ktoré v žalobách uplatnili tieto dva členské štáty, malo by to za následok nanajvýš zrušenie smernice 2020/1057 v rozsahu, v akom upravuje vysielanie vodičov v prípade dvoch druhov dopravných operácií, na ktoré sa vzťahuje argumentácia týchto dvoch členských štátov, a to v prípade bilaterálnej dopravy a prepravy medzi tretími krajinami. Podľa judikatúry uvedenej v bodoch 862 a 863 vyššie sa takéto zrušenie nemôže vzťahovať na úpravu obsiahnutú v tejto smernici pre iné druhy dopravy, a už vôbec nie na ostatné ustanovenia smernice 2020/1057.(529) Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o tieto posledné uvedené aspekty, musia byť žaloby, ktoré podali Bulharská republika a Cyperská republika, zamietnuté.
2.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa špecifických pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov
a)      Úvodné pripomienky
868. Všetkých šesť členských štátov, ktoré napadli smernicu 2020/1057, napádajú jej ustanovenia obsahujúce špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov, nachádzajúce sa najmä v jej článku 1.
869. Konkrétnejšie vo veci C‑541/20 Litovská republika navrhuje zrušenie odsekov 3 a 7 článku 1 smernice 2020/1057, ktoré upravujú bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru a kabotáž. Vo veci C‑548/20 Rumunsko navrhuje zrušenie odsekov 3 až 6 článku 1 smernice 2020/1057, ktoré upravujú bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru, bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave cestujúcich, tranzit a kombinovanú dopravu. Vo veci C‑551/20 Maďarsko navrhuje v prvom rade zrušenie tohto článku v celom rozsahu a subsidiárne zrušenie odseku 6 článku 1 smernice 2020/1057, ktorý sa týka kombinovanej dopravy. Vo veci C‑555/20 Poľská republika navrhuje zrušenie odsekov 3, 4, 6 a 7 článku 1 smernice 2020/1057, ktoré upravujú bilaterálne dopravné operácie vo vzťahu k preprave tovaru a preprave cestujúcich, kombinovanú dopravu a kabotáž. Žaloby, ktoré podali Bulharská republika a Cyperská republika vo veciach C‑544/20 a C‑550/20, sa, ako bolo vysvetlené v bodoch 860 až 867 vyššie, týkajú úpravy smernice 2020/1057 týkajúcej sa bilaterálnych dopravných operácií a prepravy medzi tretími krajinami.
870. Aby bolo možné analyzovať rôzne žalobné dôvody uplatnené uvedenými členskými štátmi proti týmto špecifickým pravidlám, treba predstaviť rámec judikatúry, v ktorom sa tieto pravidlá nachádzajú.
b)      O judikatúre Súdneho dvora v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy
871. Ako som uviedol v bode 845 vyššie, normotvorca Únie v smernici 2020/1057 založil pravidlá vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy špecifické pre dané odvetvie na kritériu existencie „dostatočného prepojenia“ medzi vodičom a poskytovanou službou s územím hostiteľského členského štátu.
872. Uvedený normotvorca tým použil kritérium, ktoré vysvetlil Súdny dvor vo svojej judikatúre k uplatniteľnosti smernice 96/71. V rozsudku z 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110) totiž Súdny dvor potvrdil, že pracovníka možno z hľadiska smernice 96/71 považovať za vyslaného na územie členského štátu iba vtedy, ak výkon jeho práce vykazuje „dostatočný vzťah“ s týmto územím.(530) Naopak za „vyslaného“ v zmysle smernice 96/71 nemožno považovať pracovníka, ak poskytuje plnenia veľmi obmedzenej povahy na území členského štátu, do ktorého je vyslaný.(531)
873. Súdny dvor následne poskytol odporúčania pre analýzu, ktorá má určiť, či existuje tento „dostatočný vzťah“. Táto analýza tak predpokladá celkové posúdenie všetkých okolností, ktoré charakterizujú činnosť dotknutého pracovníka. Navyše existencia takéhoto vzťahu s dotknutým územím sa môže prejaviť najmä prostredníctvom charakteristík poskytovania služieb, na ktorých poskytovanie je dotknutý pracovník pridelený. Relevantnou skutočnosťou na účely posúdenia existencie takéhoto vzťahu je tiež povaha činností, ktoré tento pracovník vykonáva na území dotknutého členského štátu.(532)
874. V nasledujúcom rozsudku z 1. decembra 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging, ktorý bol vyhlásený po prijatí smernice 2020/1057, a počas písomnej časti konania vo veciach, ktoré sú predmetom týchto návrhov, Súdny dvor navyše poskytol celý rad dôležitých objasnení týkajúcich sa právnej úpravy vysielania mobilných pracovníkov, akými sú vodiči v medzinárodnej doprave podľa smernice 96/71.
875. Súdny dvor tak v tomto rozsudku v prvom rade vysvetlil, že smernica 96/71 sa uplatňuje na nadnárodné poskytovanie služieb v odvetví cestnej dopravy, pričom s výnimkou poskytovania služieb zahŕňajúcich palubný personál obchodného loďstva, výslovne vylúčeného článkom 1 ods. 2 smernice 96/71, sa táto smernica v zásade vzťahuje na každé nadnárodné poskytovanie služieb, ktoré zahŕňa vyslanie pracovníkov, a to bez ohľadu na hospodárske odvetvie, ku ktorému sa takéto poskytovanie služieb viaže, a preto aj na poskytovanie služieb v odvetví cestnej dopravy.(533)
876. V druhom rade v uvedenom rozsudku Súdny dvor objasnil kritériá pre určenie existencie „dostatočnej väzby“ s územím členského štátu v prípade takých mobilných pracovníkov, akými sú vodiči v medzinárodnej doprave.(534) V prípade týchto pracovníkov sa teda Súdny dvor domnieval, že stupeň intenzity väzby činnosti, ktorú vykonáva takýto pracovník v rámci poskytovania služby dopravy, na ktorú bol pridelený, s územím každého dotknutého členského štátu je relevantný na účely existencie „dostatočnej väzby“ s územím. Ďalej sa domnieval, že to platí aj pre časť týchto činností v rámci dotknutého poskytovania služieb ako celku a že tejto súvislosti sú nakladanie alebo vykladanie tovaru, údržba alebo čistenie dopravných vozidiel relevantné, pokiaľ ich skutočne vykonáva dotknutý vodič, a nie tretie osoby.
877. V treťom rade Súdny dvor v uvedenom rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging vypracoval aj presné kritériá, pokiaľ ide o existenciu „dostatočnej väzby“ pre niektoré špecifické druhy operácií medzinárodnej cestnej dopravy. Súdny dvor sa tak po prvé domnieval, že za „vyslaného“ v zmysle smernice 96/71 nemožno považovať vodiča, ktorý v rámci cestnej nákladnej dopravy len prechádza cez územie členského štátu, pretože na území členského štátu, do ktorého je vyslaný, vykonáva veľmi obmedzené činnosti.(535) Súdny dvor teda vylúčil existenciu „dostatočnej väzby“ s územím hostiteľského členského štátu v prípade tranzitu,
uvedeného v bode 851 vyššie.
878. Po druhé Súdny dvor sa domnieval, že to platí aj pre vodiča vykonávajúceho výlučne cezhraničnú dopravu z členského štátu, v ktorom je dopravný podnik usadený, na územie iného členského štátu alebo naopak.(536) Súdny dvor teda rozhodol, že za „vyslaného“ v zmysle smernice 96/71 nemožno považovať vodiča vykonávajúceho „bilaterálne dopravné“ operácie,
uvedené v bode 847 vyššie.
879. Po tretie Súdny dvor tiež rozhodol, že okolnosť, že kabotážne
prepravy sú vykonávané v celom rozsahu na území hostiteľského členského štátu, umožňuje domnievať sa, že výkon práce vodičom v rámci takýchto činností má dostatočnú väzbu s týmto územím.(537) Súdny dvor teda rozhodol, že vodiča vykonávajúceho kabotážnu prepravu,
uvedenú v bode 855 vyššie, treba v zásade považovať za vyslaného na územie hostiteľského členského štátu v zmysle smernice 96/71.
880. V rovnakom kontexte Súdny dvor tiež rozhodol, že dĺžka trvania
kabotážnej prepravy nemôže ako taká spochybniť existenciu dostatočnej väzby medzi výkonom práce vodiča, ktorý túto prepravu vykonáva, a územím hostiteľského členského štátu.(538)
881. Práve v kontexte tejto judikatúry teda treba analyzovať žalobné dôvody, ktorými sa napádajú špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov obsiahnuté v smernici 2020/1057.
c)      O žalobnom dôvode týkajúcom sa neuplatniteľnosti smernice 96/71 na vodičov v odvetví cestnej dopravy
1)      Argumentácia účastníkov konania
882. Vo svojich žalobných návrhoch vo veci C‑551/20, ktorými sa v prvom rade domáha zrušenia článku 1 smernice 2020/1057 v celom rozsahu, Maďarsko, ktoré v konaní podporujú Estónska republika, Lotyšská republika a Rumunsko, tvrdí, že „špecifické pravidlá“ uvedené v tomto článku sú protiprávne, pretože vodiči vykonávajúci medzinárodnú cestnú dopravu vo všeobecnosti nepatria do pôsobnosti smernice 96/71 o vysielaní pracovníkov so zreteľom na osobitné charakteristiky činnosti, ktorú vykonávajú.
883. V prvom rade podľa článku 1 ods. 3 písm. a) smernice 96/71, na ktorý smernica 2020/1057 odkazuje vo svojom článku 1 ods. 2, možno o uplatniteľnosti úpravy vysielania na vodičov vykonávajúcich medzinárodnú cestnú dopravu uvažovať iba v prípade, ak existuje zmluvný vzťah medzi dopravným podnikom, ktorý ich zamestnáva a subjektom, ktorý je príjemcom zásielky. Takýto zmluvný vzťah je však neobvyklý v rámci prepravných zmlúv. V súlade so smernicou 2020/1057 nie je na existenciu vyslania nijako potrebné, aby bola uzavretá zmluva medzi podnikom, ktorý odosiela zásielku a prijímajúcim podnikom. Stačí totiž, že vodič prekročí štátnu hranicu. Z tohto vyplýva, že pravidlá v oblasti vysielania sa zakladajú na logike, ktorá vôbec nesúvisí s logikou medzinárodnej dopravy, takže podľa maďarskej vlády sa na ňu neuplatňujú.
884. V druhom rade vyslanie v zmysle smernice 96/71 úzko súvisí s poskytovaním služieb zamestnávateľom v hostiteľskom členskom štáte. V rámci dopravy však dôraz nie je kladený na službu poskytovanú vodičom, ale na pohyb tovaru medzi členskými štátmi. Nejde teda o činnosť, ktorá môže odôvodniť uplatňovanie pravidiel vysielania upravených smernicou 96/71. Táto argumentácia je potvrdená reakciou Európskej únie na krízu spôsobenú pandémiou COVID‑19. Po zavedení obmedzení pohybu rôznymi členskými štátmi Komisia takmer okamžite zasiahla, aby zabezpečila, aby preprava tovaru fungovala čo najplynulejšie.
885. V treťom rade vzhľadom na vysokú mobilitu pracovníkov v medzinárodnej cestnej nákladnej doprave sa Maďarsko s odkazom na vyššie uvedený rozsudok Dobersberger domnieva, že týchto vodičov nemožno považovať za pracovníkov dočasne vykonávajúcich svoju prácu v inom členskom štáte, ale skôr za nepretržite sa premiestňujúcich medzi viacerými členskými štátmi. Krátkodobý, ba dokonca len niekoľkohodinový pobyt v inom členskom štáte, nemôže vytvárať dostatočnú väzbu s územím tohto členského štátu.
886. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
887. Maďarsko vo svojom jedinom žalobnom dôvode uvádzanom na podporu jeho žalobných návrhov na zrušenie článku 1 smernice 2020/1057 uplatnených v prvom rade, v podstate tvrdí, že z dôvodu, že úpravu vysielania zavedenú smernicou 96/71 nemožno uplatňovať na odvetvie cestnej dopravy, sú ustanovenia upravené v článku 1 smernice 2020/1057, ktoré pri vymedzení svojej pôsobnosti výslovne odkazujú na smernicu 96/71, protiprávne.
888. V tejto súvislosti som však v bode 875 vyššie uviedol, že v rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), vyhlásenom po podaní žaloby Maďarskom vo veci C‑551/20(540), Súdny dvor rozhodol, že smernica 96/71 sa uplatňuje na nadnárodné poskytovanie služieb v odvetví cestnej dopravy. Z tohto konštatovania vyplýva, že chýba samotný predpoklad žalobného dôvodu uvádzaného Maďarskom, pretože tento žalobný dôvod sa zakladá na tom, že smernica 96/71 sa údajne neuplatňuje na odvetvie cestnej dopravy. Za týchto okolností treba tento žalobný dôvod podľa môjho názoru zamietnuť.
889. Okrem toho Maďarsko vo svojej replike, ktorá bola podaná po vyhlásení uvedeného rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging(541), samo uviedlo, že v tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že smernica 96/71 sa uplatňuje v odvetví cestnej dopravy. Podľa môjho názoru sú teda neúčinné tvrdenia, ktoré boli uvedené už v žalobe a neskôr vysvetlené v uvedenej replike, podľa ktorých vzhľadom na nezvyčajnosť uzatvárania zmluvy medzi dopravným podnikom, ktorý zamestnáva medzinárodných vodičov a príjemcom zásielky prepravné služby v mnohých prípadoch nespĺňajú podmienky vyslania patriaceho do pôsobnosti smernice 96/71, takže vodičov vykonávajúcich medzinárodnú dopravu nemožno vo všeobecnosti považovať za osoby vykonávajúce niektoré z nadnárodných opatrení, na ktoré sa vzťahuje smernica 96/71.
890. Aj keby sa totiž uvádzané okolnosti mali považovať za preukázané, nemôžu v žiadnom prípade preukazovať protiprávnosť dotknutého ustanovenia. Prípadná okolnosť, že právna úprava má obmedzenú oblasť pôsobnosti,(542) takže sa nevzťahuje na viacero prípadov, nemôže nijako preukazovať jej protiprávnosť.
891. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť jediný žalobný dôvod uvedený na podporu žalobných návrhov na zrušenie článku 1 smernice 2020/1057, uplatnených Maďarskom v prvom rade vo veci C‑551/20.
d)      O porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
892. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že článok 91 ods. 1 ZFEÚ, ktorý je právnym základom smernice 2020/1057, vyžaduje od normotvorcu Únie, aby rozhodol v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s EHSV a VR. Tieto dva žalujúce členské štáty tvrdia, že Rada a Parlament tým, že neuskutočnili poradu s týmito dvomi výbormi, hoci hybridný model(543) bol zavedený až počas legislatívneho postupu a nebol súčasťou pôvodného návrhu Komisie, porušili článok 91 ods. 1 ZFEÚ. Takáto povinnosť porady po podstatnej zmene pôvodného návrhu vyplýva z judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa poradnej úlohy Európskeho parlamentu(544) v čase, keď ešte nebol spolunormotvorcom, ktorá sa mutatis mutandis
uplatňuje na EHSV a VR, ako aj z pracovných dokumentov týkajúcich sa fungovania VR. Závery vyplývajúce z rozsudku vo veci C‑65/90(545) možno uplatniť na podmienky porady s VR a EHSV, a ustanovenie, ktoré vtedy vykladal Súdny dvor, má rovnaké znenie ako článok 91 ods. 1 ZFEÚ. Hybridný model sa týka samotného jadra smernice. Neobmedzené uplatňovanie pravidiel vysielania pracovníkov na prepravu medzi tretími krajinami, bez ohľadu na čas strávený v členskom štáte, ukladá dotknutým dopravcom podstatne zmenenú povinnosť. Preprava medzi tretími krajinami už nie je na rovnakej úrovni s bilaterálnou dopravou, čo skresľuje hospodársku súťaž a vytvára medzi vodičmi neopodstatnené rozdiely. Hybridný model zavedený počas legislatívneho postupu tak zasiahol do štruktúry pôvodného návrhu. Neuskutočnenie porady s výbormi môže ovplyvniť obsah a podstatu opatrenia a viedlo k tomu, že jeho vypracovaniu nebola venovaná náležitá starostlivosť. Povinnosť poradiť sa s týmito dvomi výbormi však vyplýva z podstatnej, jednoznačnej a jasnej procesnej požiadavky, ktorú zdôrazňujú aj pracovné dokumenty VR. Podstatná zmena návrhu nariadenia Parlamentu a Rady o hodnotení zdravotníckych technológií a zmene smernice 2011/24/EÚ(546) viedla spolunormotvorcu k tomu, že sa rozhodol znovu poradiť sa s EHSV. Skutočnosť, že neuskutočnenie porady nemá významný vplyv na obsah napokon prijatých opatrení, hoci, na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament, nie je preukázaná, nemôže v žiadnom prípade ovplyvniť obligatórnosť porady. Rada uznala rozhodujúcu úlohu smernice 2020/1057 vo svojej vlastnej tlačovej správe.(547)
893. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie žalobného dôvodu založeného na porušení článku 91 ods. 1 ZFEÚ z dôvodu neuskutočnenia porady s EHSV a VR.
2)      Analýza
894. Ako už bolo pripomenuté v bode 535 vyššie, z článku 91 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že keď Parlament a Rada konajú na tomto základe, sú povinné poradiť sa s EHSV a VR. Stanoviská EHSV a VR k návrhu smernice, ktorý predložila Komisia, boli získané 18. januára 2018(548) a 1. februára 2018(549).
895. Bulharská republika a Cyperská republika uvádzajú v podstate podobnú argumentáciu ako v súvislosti s článkom 1 bodom 3 písm. a) nariadenia 2020/1055.(550) Následne títo dvaja žalobcovia vytýkajú Rade a Parlamentu, že nezískali nové stanovisko EHSV a VR po zmenách urobených počas legislatívneho postupu v návrhu smernice, ku ktorému sa vyjadrili. Tvrdia, že zatiaľ čo návrh Komisie sa zakladal na kritériu času stráveného na území členského štátu ako spúšťača pre uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania, Rada a Parlament si vybrali iné kritérium, a teda sa neporadili ani s EHSV, ani s VR o podstatnej zmene, ktorú predstavuje hybridný model.
896. Už vyššie som uviedol, že povinnosť opätovnej porady s týmito dvomi výbormi v prípade podstatnej zmeny textu počas legislatívneho postupu nevyplýva ani z článku 91 ZFEÚ, ani zo žiadneho iného ustanovenia primárneho práva.(551) Odmietol som aj tvrdenie, že zásady vyplývajúce z rozsudku Parlament/Rada sa vzťahujú na prípad porady s EHSV a VR.(552) Pokiaľ ide o obsah pracovných dokumentov VR, ktoré spomínajú Bulharská republika a Cyperská republika, odkazujem na bod 538 vyššie.
897. To ma vedie k záveru, že EHSV a VR podľa môjho názoru mohli dostatočne vyjadriť svoje stanovisko k zvažovanému legislatívnemu návrhu.
898. Konkrétne uvádzam, že VR už vyjadril svoje výhrady voči „rozsiahlemu začleneniu medzinárodných dopravných služieb do pôsobnosti smernice o vysielaní“(553). Okrem toho poznamenávam, že hybridný model, ako ho definujú samotné žalujúce štáty, spočíva vo vyňatí bilaterálnej dopravy z uplatňovania pravidiel o vysielaní(554), a možno sa teda domnievať, že aspoň čiastočne upokojil obavy, ktoré vyjadril VR.
899. EHSV mal príležitosť vyjadriť svoje stanovisko, podľa ktorého návrh na zmenu právnej úpravy vysielania vodičov neumožňoval efektívne vyriešiť identifikované problémy, pretože nezjednodušoval a neobjasňoval pravidlá a neuľahčoval ich vynútiteľnosť.(555) EHSV však uvítal uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania pracovníkov v odvetví cestnej dopravy na úrovni Únie,(556) ktoré považoval za najdôležitejšie pre zachovanie spravodlivých podmienok hospodárskej súťaže pre pracovníkov a podniky,(557) a mohol sa vyjadriť k otázke uplatňovania týchto pravidiel v závislosti od druhu uvažovanej dopravnej operácie.(558) EHSV sa vyjadril „úplne za to, aby sa smernica o vysielaní pracovníkov naďalej uplatňovala na kabotážnu prepravu
už od prvého dňa“(559).
900. Myslím si teda, že pokiaľ ide o zásadu, že na dopravné operácie by sa mali vzťahovať pravidlá upravujúce vysielanie, smernica 2020/1057 nadväzuje na návrh Komisie. Tak EHSV, ako aj VR mohli v tejto súvislosti skutočne vyjadriť svoje stanoviská. Otázka určenia faktora, ktorý je spúšťačom uplatňovania týchto pravidiel, a to kvalifikácia „dostatočného prepojenia“ s členským štátom usadenia, ktorú normotvorca Únie považuje za relevantnú (pobyt dlhší ako tri dni podľa návrhu smernice, ktorý predložila Komisia, alebo zohľadnenie druhu dopravnej operácie), patrí v zostávajúcej časti do širokej miery voľnej úvahy normotvorcu Únie, pričom sa nemožno domnievať, že po tom, čo Rada a Parlament zmenili tento návrh, sa znovu vyžadovalo stanovisko EHSV a VR.
901. Pokiaľ ide o tvrdenie, že priebeh legislatívneho postupu, ktorý viedol k prijatiu nariadenia 2021/2282, by mal slúžiť ako precedens, odkazujem na poznámku pod čiarou 265 vyššie a opakujem, že doplnenie právneho základu do aktu počas jeho prijímania, o ktoré išlo vtedy a ktoré má prípadne samo osebe za následok povinnosť porady s výborom, nemožno porovnávať s úpravou podmienok uplatňovania pravidiel týkajúcich sa vysielania pracovníkov v odvetví dopravy, o ktoré ide v tomto prípade.
902. Navrhujem teda, aby boli zamietnuté žalobné dôvody založené na tom, že došlo porušeniu článku 91 ods. 1 ZFEÚ tým, že nebola uskutočnená porada s EHSV a VR.
e)      O porušení zásady proporcionality
903. Všetkých šesť členských štátov, ktoré napadli smernicu 2020/1057, a ktoré v konaní podporuje Lotyšská republika a Estónska republika, vo svojich žalobách tvrdia, že jej ustanovenia upravujúce špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov, obsiahnuté najmä v jej článku 1, nerešpektujú požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality definované v článku 5 ods. 4 ZEÚ.
904. Po prvé päť z týchto členských štátov spochybňuje proporcionalitu
týchto pravidiel ako takú.
Konkrétne tvrdia, že napadnuté ustanovenia uvedenej smernice nie sú vhodné na dosiahnutie deklarovaných cieľov, že idú nad rámec toho, čo je na ich dosiahnutie nevyhnutné a že ich negatívne účinky sú neprimerané vo vzťahu k očakávaným výhodám.
905. Po druhé všetkých šesť členských štátov napáda aj preskúmanie proporcionality
vykonané normotvorcom Únie a predovšetkým skutočnosť, že nebolo vypracované posúdenie vplyvu ku konečnému zneniu ustanovenia tak, ako bolo napokon prijaté.
906. Tieto dva aspekty treba posúdiť samostatne.
1)      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa porušenia zásady proporcionality
i)      Argumentácia účastníkov konania
907. Vo svojich žalobných dôvodoch päť zo šiestich členských štátov tvrdí, že rôzne ustanovenia týkajúce sa špecifických pravidiel vysielania vodičov, ktoré napádajú,(560) nerešpektujú požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality, a to jednak vzhľadom na nevhodnosť týchto pravidiel a jednak vzhľadom na neprimerané negatívne účinky, ktoré spôsobuje uplatňovanie týchto pravidiel.
–       O nevhodnosti kritéria založeného na druhu dopravnej operácie
908. Viaceré žalujúce členské štáty, ktoré v tejto súvislosti podporuje Lotyšská republika a Estónska republika, tvrdia, že normotvorcom zvolené kritérium založené na druhu dopravnej operácie je nevhodné na uplatňovanie pravidiel vysielania na vodičov v medzinárodnej cestnej doprave.
909. V prvom rade nevhodnosť kritéria založeného na druhu dopravnej operácie vyplýva z okolnosti, že normotvorca Únie pri jeho výbere nezohľadnil existenciu skutočného
prepojenia medzi vodičom a územím dotknutého členského štátu vo vzťahu k špecifikám prepravných služieb.
910. Litovská republika tak tvrdí, že uplatňovanie pravidiel vysielania v závislosti od povahy dopravnej operácie je nevhodným opatrením, ktoré neodráža pojem vyslania. Predovšetkým odseky 3 a 7 článku 1 smernice 2020/1057, ktoré tento členský štát napáda, boli prijaté bez náležitého preskúmania povahy medzinárodných dopravných operácií. Pravidlá týkajúce sa vysielania majú v zásade kompenzovať dodatočné výdavky, ktoré má pracovník pre to, že plní svoje pracovné povinnosti v inom štáte, než je štát, v ktorom má obvyklý pobyt. Špecifickosť práce vodičov nákladných vozidiel je však úplne iná: v prípade krátkodobej kabotáže a cezhraničnej dopravy nemajú vodiči obvykle žiadne prepojenie s hostiteľským členským štátom, vo všeobecnosti trávia v tomto štáte iba veľmi málo času, a teda v ňom vynakladajú iba minimálne výdavky.
911. Podľa Rumunska treba stanoveniu kritérií na vykonávanie úpravy vysielania v oblasti dopravy venovať osobitnú pozornosť, aby bola zabezpečená spravodlivá rovnováha medzi zlepšením sociálnych a pracovných podmienok vodičov a ochranou slobodného poskytovania dopravných cestných služieb. Je tak potrebné identifikovať skutočnosti, z ktorých vyplýva existencia dostatočného prepojenia medzi vodičom a hostiteľským členským štátom. Dostatočné prepojenie ako ústredný faktor umožňujúci stanoviť predpoklady vykonávania úpravy vysielania, sa musí zakladať na objektívnych, nemenných a ľahko uplatniteľných kritériách, ktoré sú prispôsobené špecifikám oblasti cestnej dopravy. V oblasti dopravy, ktorá sa vyznačuje veľkou mobilitou, tak dostatočné prepojenie s územím hostiteľského členského štátu nemožno presne určiť na základe dopravnej operácie, ktorá sama osebe je definovaná rovnakým stupňom mobility. Posúdenie vplyvu a viacero iných dokumentov(561) nepreukázali prínos kritéria dopravnej operácie pri určení dostatočného prepojenia.
912. Poľská republika tvrdí, že kritérium založené na druhu dopravnej operácie je nevhodné na uplatňovanie pravidiel vysielania na vodičov v prípade bilaterálnej dopravy, kabotáže a prepravy medzi tretími krajinami, pretože dostatočne nezohľadňuje osobitú povahu prepravných služieb, ani skutočné prepojenie medzi vodičom a hostiteľským členským štátom.
913. Tak po prvé vodiči v medzinárodnej doprave vo všeobecnosti vykonávajú rozmanité druhy dopravných operácii, kombinujúce bilaterálnu dopravu, prepravu medzi tretími krajinami, tranzit a kabotáž. Nové objednávky sú často prijímané ešte v priebehu dopravy, aby tak bol maximálne využitý nákladný priestor použitého dopravného prostriedku, čo dopravným podnikom umožňuje optimalizovať dostupné zdroje a zvyšuje celkovú efektivitu dopravy. Rozhodnutie o uplatniteľných pracovných podmienkach a podmienkach zamestnávania teda musí zohľadňovať tak prepojenie medzi vodičom a štátom, cez ktorého územie prechádza, ako aj praktické ťažkosti a administratívnu a finančnú záťaž spojenú s uplatňovaním značného počtu rozmanitých právnych predpisov a formálnych požiadaviek počas krátkej doby. Tieto okolnosti normotvorca Únie ignoroval.
914. Po druhé podľa Poľskej republiky je kritérium založené na druhu dopravnej operácie nevhodné, pretože dostatočne nezohľadňuje skutočné prepojenie medzi vodičom a územím dotknutého štátu. Jednak, pokiaľ ide o „úzke prepojenie“ so štátom usadenia, na ktorom sa zakladá odôvodnenie 10 smernice 2020/1057, aby vylúčilo uplatňovanie pravidiel o vysielaní na bilaterálnu dopravu, Poľská republika zdôrazňuje, že takéto prepojenie nebolo definované a že ani nebolo zohľadnené v prípade kabotážnej prepravy a prepravy medzi tretími krajinami, v prípade ktorých sa normotvorca Únie sústredil na prepojenie s hostiteľským členským štátom (odôvodnenia 9 a 13). Okrem toho, pokiaľ ide o ďalšiu okolnosť, o ktorej sa uvažuje v tomto odôvodnení, a to skutočnosť, že vodič môže počas jednej cesty vykonať niekoľko bilaterálnych dopravných operácií, Poľská republika uvádza, že viacero operácií možno počas jednej cesty vykonať aj v rámci kabotážnej prepravy a prepravy medzi tretími krajinami.
915. Navyše odôvodnenia smernice 2020/1057 nevysvetľujú výnimky pre izolované prepravy medzi tretími krajinami, upravené v článku 1 ods. 3 a 4 smernice 2020/1057, ktorých zavedenie je v rozpore s takto definovanou logikou, ktorá je v pozadí uplatňovania pravidiel vysielania.
916. Lotyšská republika a Estónska republika vo svojich vyjadreniach vedľajších účastníkov konania v podstate opakujú tie isté tvrdenia. Konkrétne Lotyšská republika vytýka inštitúciám Únie, že pri prijatí napadnutých ustanovení nezohľadnili špecifiká medzinárodných dopravných operácií, ani výnimočne vysokú mobilitu pracovníkov v odvetví medzinárodnej dopravy. Estónska republika sa domnieva, že klasifikácia založená na kritériu dopravnej operácie neumožňuje žiadnu flexibilitu pri posúdení, či existuje skutočné prepojenie medzi vodičom a územím hostiteľského členského štátu v rámci medzinárodnej dopravnej operácie. Okrem tranzitu a kabotáže treba teda pri všetkých ostatných druhoch dopravných operácií buď posúdiť ad hoc
existenciu prepojenia alebo preskúmať spoločne podmienku trvania poskytovanej služby a také kvantitatívne ukazovatele, ako je povaha a počet dopravných operácií, ktoré zjavne súvisia s prácou vykonávanou v hostiteľskom členskom štáte.
917. V druhom rade viacero členských štátov tvrdí, že existujú iné vhodnejšie kritériá alebo parametre ako kritérium založené na druhu dopravných operácií pre určenie pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov. Jedným z takýchto kritérií je konkrétne kritérium založené na dĺžke pobytu vodičov v hostiteľskom členskom štáte, ktoré pôvodne zohľadnila Komisia v návrhu smernice o vysielaní.
918. Litovská republika tak tvrdí, že kritérium dĺžky pobytu vodiča v hostiteľskom štáte je príkladom objektívnych kritérií, ktoré preukazujú faktické prepojenie so štátom, v ktorom je skutočne vykonávaná práca, hoci by sa mohli použiť aj iné kritériá, ak sú objektívne odôvodnené, zabezpečujú dostatočné prepojenie s členským štátom, v ktorom je vykonávaná práca a sú v súlade so zásadou proporcionality. Tento členský štát zdôrazňuje, že keď Súdny dvor posudzoval časové kritérium v rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging, rozhodoval iba o kabotážnej preprave, ale s prihliadnutím na toto kritérium neposudzoval bilaterálne dopravné operácie a prepravu medzi tretími krajinami.
919. Podľa Bulharskej republiky a Cyperskej republiky vhodným a menej obmedzujúcim opatrením než je použitie kritéria založeného na druhu dopravnej operácie by bolo celkové vyňatie medzinárodnej dopravy. Takéto vyňatie by bolo odôvodnené vzhľadom na osobitnú situáciu medzinárodnej dopravy a jej mimoriadne mobilnú povahu, ktorá má za následok, že neexistuje dostatočné prepojenie s územím iných členských štátov než je členský štát usadenia. Úplným vyňatím by sa dosiahli všetky sledované ciele. Uplatňovanie pravidiel vysielania na celé odvetvie medzinárodnej dopravy, sprevádzané časovou hranicou, by bolo vhodnejšie ako hybridný model, ale spôsobovalo by vážne problémy, keďže jeho vplyv by bol vždy neprimeraný z hľadiska nákladov, administratívneho zaťaženia MSP, ako aj ťažkostí spojených s výkladom a uplatňovaním pravidiel. Ďalšou alternatívou, ktorá by priniesla zrozumiteľnosť a zaručovala dostatočné prepojenie, by bolo stanoviť minimálny počet určitých a vymenovaných úloh, ako je napríklad nakládka alebo vykládka tovaru, údržba alebo čistenie dopravných vozidiel, ktoré sa majú v rámci prepravy medzi tretími krajinami vykonať v konkrétnom členskom štáte počas daného mesiaca.
920. Rumunsko tvrdí, že relevancia použitia časového kritéria (minimálne trvanie činnosti) na účely identifikácie dostatočného prepojenia s územím hostiteľského členského štátu vyplýva v skutočnosti tak zo všeobecného právneho rámca, ktorý sa uplatňuje na vysielanie, ako aj z posúdenia vplyvu.
921. Upraviť v oblasti dopravy vysielanie pracovníkov bez zohľadnenia časového kritéria by tak jednak po prvé vyvolalo účinky v rozpore so sledovaným cieľom, ktorým je dosiahnuť rovnováhu medzi zlepšením sociálnych a pracovných podmienok vodičov a uľahčením slobodného poskytovania služieb cestnej dopravy na základe spravodlivej hospodárskej súťaže a po druhé by predstavovalo porušenie článku 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality,(562) podľa ktorého musí byť každá záťaž na čo najnižšej úrovni a primeraná sledovanému cieľu.
922. Okrem toho posúdenie vplyvu – sociálna časť konkrétne uvádza neprimerane vysoké náklady pre dopravcov v porovnaní s výhodami pre vodičov, ak by sa úprava vysielania uplatňovala na dopravné operácie, ktoré nie sú vykonávané často alebo ak práca nie je podstatná alebo významná. Posúdenie vplyvu – sociálna časť dospelo k záveru, že spravodlivú rovnováhu medzi administratívnymi nákladmi a zlepšením sociálnych a pracovných podmienok vodičov možno dosiahnuť iba vtedy, keď vodič pracuje v hostiteľskom členskom štáte počas dlhšieho obdobia.
923. Rumunsko odkazuje na rozsudok Súdneho dvora z 15. marca 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151 ďalej len „rozsudok Koelzsch“), v ktorom Súdny dvor stanovil kritériá, ktoré umožňujú v prípade, keď sú dopravné činnosti vykonávané vo viacerých členských štátoch, určiť „štát, s ktorým má práca významnú spojitosť“ na účely uplatňovania Dohovoru o rozhodnom práve pre zmluvné záväzky, otvoreného na podpis v Ríme 19. júna 1980(563). Súdny dvor uviedol, že vzhľadom na povahu práce v odvetví medzinárodnej dopravy treba pri určení štátu, s ktorým má práca významnú spojitosť, zohľadniť všetky okolnosti, ktoré sú príznačné pre činnosť zamestnanca, a najmä miesto, z ktorého zamestnanec vykonáva svoje úlohy spojené s dopravou, dostáva pokyny k svojim úlohám a organizuje svoju prácu, ako aj miesto, kde sa nachádzajú pracovné prostriedky. Rovnako treba preveriť, do ktorých miest sa v prevažnej miere uskutočňuje doprava, na ktorých miestach sa vykladá tovar, ako aj to, do ktorého miesta sa zamestnanec vracia po splnení svojich úloh.
924. Poľská republika tvrdí, že normotvorca Únie opomenul iné okolnosti, ktoré svedčia o prepojení medzi vodičom a hostiteľským štátom, ako je najmä dĺžka pobytu vodiča na území hostiteľského štátu. Podľa tohto členského štátu treba časové kritérium zohľadniť, aby bola zabezpečená primeranosť opatrení týkajúcich sa uplatňovania pravidiel vysielania vodičov. Návrh smernice o vysielaní sa zakladal práve na tomto časovom kritériu a posúdenie vplyvu vypracované Komisiou potvrdilo, že toto kritérium najlepšie zodpovedá mobilnej povahe dopravných služieb, keďže zohľadňuje situáciu vodičov a zároveň situáciu dopravcov, ako aj existujúce a navrhované právne opatrenia.
925. Poľská republika zdôrazňuje, že dĺžka pobytu v hostiteľskom štáte môže byť v rámci všetkých dopravných operácií, o ktorých uvažuje, teda v rámci bilaterálnych dopravných operácií, prepravy medzi tretími krajinami a kabotážnej prepravy, aj porovnateľná. Dĺžka pobytu vodiča v hostiteľskom štáte tak môže byť veľmi krátka v prípade prepravy medzi tretími krajinami, ako aj kabotážnej prepravy. Pri vykonávaní týchto operácií môže vodič skutočne stráviť v hostiteľskom štáte menej času ako pri bilaterálnych dopravných operáciách alebo tranzite. Je preto ťažké opísať dostatočné prepojenie, ktoré by mohlo odôvodniť uplatňovanie pravidiel vysielania. Rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging nie je pre normotvorcu Únie záväzný, keďže tento rozsudok nebráni ani rozsiahlejšej výnimke v prípade kabotáže, ani prijatiu časového kritéria vymedzujúceho oblasť uplatňovania pravidiel vysielania na medzinárodné dopravné operácie.
926. V tejto súvislosti Poľská republika odkazuje na rozsudok Súdneho dvora z 15. marca 2001, Mazzoleni a ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, ďalej len „rozsudok Mazzoleni“). Vzhľadom na to, že povinnosť zaručiť vodičom odmenu zodpovedajúcu mzde hostiteľského štátu bude jedným z najvýznamnejších dôsledkov uplatňovania pravidiel vysielania na vodičov, je tento rozsudok relevantný na účely posúdenia proporcionality napadnutých ustanovení smernice 2020/1057. V tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že príslušné orgány hostiteľského členského štátu musia posúdiť všetky relevantné okolnosti, aby určili, či je potrebné a primerané uplatňovanie právnej úpravy tohto štátu stanovujúcej minimálnu mzdu. Toto posúdenie si vyžaduje jednak to, aby tieto orgány vzali do úvahy najmä trvanie poskytovania služieb, ich predvídateľnosť, skutočnosť, či sa zamestnanci skutočne presťahovali do hostiteľského členského štátu alebo zostávajú začlenení do prevádzkovej základne svojho zamestnávateľa v členskom štáte, v ktorom je usadený. Okrem toho treba zabezpečiť, aby bola ochrana zamestnancov v členskom štáte usadenia rovnocenná ochrane poskytovanej hostiteľským členským štátom.
927. Poľská republika tvrdí, že článok 3 ods. 2 až 5 smernice 96/71 čiastočne zohľadnil tieto kritériá tým, že upravil možné výnimky z uplatňovania pracovných podmienok a podmienok zamestnávania hostiteľského štátu vzhľadom na krátke trvanie vyslania, povahu poskytovaných služieb alebo charakter vykonávanej práce. Žiadna z týchto výnimiek sa však nevzťahuje na vodičov. Znenie napadnutých ustanovení, ktoré bolo prijaté, však nezohľadňuje ani časové kritérium, ani iné kritériá prepojenia vodiča s členským štátom usadenia, ako sú kritériá stanovené vo vyššie uvedenom rozsudku Koelzsch.
928. Navyše pre určenie uplatniteľnosti pravidiel vysielania je rozhodujúce aj prepojenie medzi dopravnou operáciou a nakládkou a/alebo vykládkou na území štátu, v ktorom je dopravca usadený. K nakládke a/alebo vykládke v hostiteľskom štáte totiž dochádza v rámci všetkých uvedených dopravných operácií. Napokon, cestu vodiča treba chápať v jej celosti. Hoci sa totiž celá kabotážna preprava vykonáva na území hostiteľského štátu, je možná iba v nadväznosti na medzinárodnú cestnú dopravu.
929. V treťom rade nevhodnosť kritéria založeného na druhu dopravnej operácie vyplýva z neistoty a problémov pri jeho uplatňovaní.
930. Litovská republika tak tvrdí, že z posúdenia vplyvu vyplýva, že vzhľadom na veľmi vysokú mobilitu v odvetví medzinárodnej cestnej dopravy spôsobuje vykonávanie smernice o vysielaní pracovníkov osobitné právne problémy.
931. Rumunsko tvrdí, že použitie kritéria druhu dopravnej operácie spôsobuje neistotu pri identifikácii hostiteľského členského štátu, a teda uplatniteľnej právnej úpravy. Táto neistota je priamym dôsledkom úpravy kritéria, ktoré neumožňuje preukázať dostatočné prepojenie s hostiteľským členským štátom. Použitie kritéria druhu dopravnej operácie a premenných týkajúcich sa nakládky/vykládky tovaru a vyzdvihnutia/vysadenia cestujúcich sa teda ukázalo zložité. Prevádzkovateľ z členského štátu usadenia musí byť schopný kvalifikovať situáciu svojho zamestnanca pred začatím každej dopravnej operácie. Článok 1 ods. 11 písm. a) smernice 2020/1057 mu totiž ukladá povinnosť predložiť príslušným vnútroštátnym orgánom členského štátu, do ktorého je vodič vyslaný, vyhlásenie o vyslaní najneskôr pri začiatku jeho vyslania. Právna istota a zrozumiteľnosť pri identifikácii prípadov vyslania a uplatniteľnej sociálnej právnej úpravy sú teda predpokladom toho, aby prevádzkovatelia mohli dodržiavať povinnosti vyplývajúce z práva Únie.
932. Použitie kritéria druhu dopravnej operácie však neponúka jasné riešenie pri identifikácii hostiteľského členského štátu a uplatniteľnej právnej úpravy. Nie je tak jasne stanovené, či použitie kritéria dopravnej operácie predpokladá identifikáciu jediného hostiteľského členského štátu, s ktorým má vodič dostatočné prepojenie vo všeobecnom kontexte dotknutej dopravnej operácie, alebo či sa v skutočnosti budú kumulatívne uplatňovať ustanovenia účinné vo všetkých členských štátoch, kde sa vykonáva nakládka/vykládka, pokiaľ sa na ne nevzťahujú výnimky upravené v článku 1 ods. 3 a 4 smernice 2020/1057. Samotné použitie kritéria dopravnej operácie neumožňuje vyriešiť otázku identifikácie uplatniteľnej právnej úpravy, keďže v právnej úprave nie sú stanovené podmienky dostatočného prepojenia medzi vodičom a jedným alebo všetkými členskými štátmi zapojenými do dopravných operácií.
933. Okrem toho podľa Rumunska nie je použitie kritéria nakládky/vykládky v smernici 2020/1057 na účely určenia dostatočného prepojenia vodiča s územím hostiteľského členského štátu optimálne. Vodiči nie sú kvalifikovaní na nakládku/vykládku tovaru a vo väčšine prípadov sa od nich výkon takejto činnosti ani nepožaduje. Iba príležitostne vodiči nakladajú/vykladajú tovar. Podľa Rumunska môže použitie kritéria dopravnej operácie ovplyvniť flexibilitu a rýchlosť, ktoré sú špecifické pre túto oblasť, čo, ako vyplýva z posúdenia vplyvu – sociálna časť, vedie k nedodržiavaniu právnej úpravy. Ak počas dopravy dôjde k zmene počtu dodatočných činností spojených s bilaterálnou prepravou tovaru alebo osôb, ktorá môže mať za následok uplatnenie úpravy vysielania, dopravca zjavne nemôže predložiť vyhlásenie o vyslaní príslušným vnútroštátnym orgánom členského štátu, do ktorého je vodič vyslaný najneskôr na začiatku vyslania, ako to vyžaduje článok 1 ods. 11 písm. a) smernice 2020/1057.
934. Poľská republika tvrdí, že výnimky upravené v článku 1 ods. 3 a 4 smernice 2020/1054 vyvolávajú pochybnosti o ich výklade, ktoré naznačujú, že tieto výnimky sa zakladajú na nevhodne postavených kritériách. Pokiaľ ide o článok 1 ods. 3 smernice 2020/1057, vzhľadom na to, že k nakládke/vykládke môže v zásade dôjsť iba v štáte, cez ktorý vodič prechádza, je zrejmé, že ide iba o štáty nachádzajúce sa na trase bilaterálnej dopravnej operácie. Navyše v prípade výnimky nie je jasné, kedy sa majú začať uplatňovať pravidlá hostiteľského členského štátu, keď vodič vykonáva dodatočnú činnosť spočívajúcu v nakládke/vykládke, na ktorú sa nevzťahuje výnimka. Podobné pochybnosti existujú aj pri výklade článku 1 ods. 4 smernice 2020/1057, pokiaľ ide o vyzdvihnutie cestujúcich. Navyše je ťažko pochopiteľné, prečo boli v prípade prepravy tovaru povolené dve výnimky, hoci v prípade prepravy osôb existuje iba jedna. Ani v tejto súvislosti neexistuje žiadne objektívne odôvodnenie.
935. Vo štvrtom rade Rumunsko tvrdí, že úprava vysielania v oblasti dopravy založená na kritériu dopravnej operácie má priame dôsledky na trh. Odrádza tak od vykonávania nebilaterálnych dopravných operácií (vykonávaných samostatne alebo ako doplnkové činnosti), ako aj od vykonávania kombinovanej dopravy. V tejto súvislosti Rumunsko upozorňuje na špecifiká trhu dopravy v Únii, ktorý tvoria hlavne MSP.
–       O tom, že „hybridný model“ je nevhodný a nepotrebný na to, aby prispel k sledovaným cieľom
936. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že v dôsledku výberu „hybridného modelu“, uvedeného v bode 864 vyššie, nie sú opatrenia upravené v smernici 2020/1057 vhodné, pretože nedokážu zachovať rovnováhu medzi cieľmi, ktoré sledujú a neumožňujú dosiahnuť žiadny z nich.
937. Po prvé, pokiaľ ide o cieľ, ktorým je dosiahnuť uspokojivé pracovné podmienky a sociálnu ochranu pre vodičov, vyššia odmena, ktorú by vodiči mohli poberať, by sa najčastejšie týkala iba krátkych období strávených v krajine nakládky alebo vykládky, takže pracovné podmienky a sociálna ochrana vodičov by sa tým zlepšili iba veľmi mierne.
938. Po druhé, pokiaľ ide o cieľ, ktorým je vytvoriť vhodné podmienky pre podniky a spravodlivú hospodársku súťaž pre cestných dopravcov vykonávajúcich prepravu medzi tretími krajinami, je hybridný model synonymom nekalej hospodárskej súťaže. Porovnávacia výhoda dopravcov usadených v okrajových členských štátoch spočíva v ich nižších nákladov, ktoré vyplývajú najmä z nižších životných nákladov, a teda nižších miezd. V dôsledku uplatňovania hybridného modelu sa dopravcovia vykonávajúci prepravu medzi tretími krajinami nachádzajú v menej konkurencieschopnom postavení ako dopravcovia vykonávajúci bilaterálnu dopravu. To narúša hospodársku súťaž medzi centrálnou časťou Únie, kde dopravcovia vykonávajú najmä bilaterálnu dopravu, a takými členskými štátmi ako je Bulharsko, kde dopravcovia vykonávajú najmä prepravu medzi tretími krajinami. Po tretie, pokiaľ ide o cieľ, ktorým je uľahčiť slobodu poskytovania cezhraničných služieb, hybridný model túto slobodu obmedzuje, pretože spôsobuje zvýšené náklady.
939. Hybridný model preto nie je ani vhodný, ani potrebný. Neexistuje dostatočne silné prepojenie so žiadnou krajinou, cez ktorú vodič prechádza. Odhliadnuc od členského štátu odchodu alebo určenia, pracovníci vykonávajúci bilaterálnu dopravu vykonávajú rovnakú prácu ako pracovníci vykonávajúci prepravu medzi tretími krajinami. Členský štát odchodu alebo určenia nemá žiadny vplyv na prepojenie medzi vodičom a hostiteľským štátom. Naproti tomu v rámci kabotážnej prepravy existuje evidentné prepojenie s územím.
940. Neexistuje žiadny oprávnený dôvod na to, aby mal pracovník pridelený na prepravu medzi tretími krajinami lepšie pracovné podmienky a lepšiu sociálnu ochranu, ktoré pracovník pridelený na bilaterálnu dopravu nemá. Krajina odchodu alebo určenia nákladu nie je relevantným kritériom na to, aby sa na vodičov uplatňovali rôzne úrovne sociálnej ochrany.
–       O neprimeraných negatívnych účinkoch
941. Viaceré žalujúce členské štáty tvrdia, že ustanovenia týkajúce sa vysielania vodičov obsiahnuté v smernici 2020/1057 sú v rozpore so zásadou proporcionality, pretože spôsobujú negatívne účinky, ktoré sú neprimerané výhodám, ktoré ponúkajú.
942. Litovská republika tak tvrdí, že pravidlá týkajúce sa vysielania kladú na dopravcov zvlášť veľkú a neodôvodnenú administratívnu záťaž, ktorá odrádza od poskytovania služieb v iných členských štátoch. Keď totiž poskytovateľ služby vykonáva krátkodobú kabotážnu prepravu alebo prepravu medzi tretími krajinami, je povinný prispôsobiť sa požiadavkám členského štátu, v ktorom sa nachádza miesto plnenia. Uplatňovať za každých okolností pravidlá týkajúce sa vysielania iba na základe povahy dopravnej operácie má za následok nepriamu diskrimináciu dopravných podnikov usadených v okrajových štátoch, odrádza od poskytovania krátkodobých služieb a v podstate obmedzuje hospodársku súťaž. Týka sa to najmä MSP, ktoré predstavujú 99 % celého trhu dopravy v Únii. Je okrem toho pravdepodobné, že MSP prestanú vykonávať kabotáž a cezhraničnú prepravu alebo že sa rozhodnúť presunúť svoju činnosť do členských štátov nachádzajúcich sa v centre Únie alebo jeho okolí. Až do prijatia smernice 2020/1057 neexistovala v tejto oblasti žiadna administratívna záťaž. Nemožno sa teda domnievať, že smernica 96/71 mala za následok administratívnu záťaž, pretože v otázke začlenenia vodičov do jej pôsobnosti neexistovala žiadna jednomyseľnosť.
943. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že uplatňovanie pravidiel vysielania na prepravu medzi tretími krajinami bude mať významný vplyv a nepriaznivé účinky na dotknutých dopravcov. Pravidlá vysielania totiž budú mať za následok dodatočné náklady na pracovnú silu a najmä veľmi významné administratívne náklady, ktoré sa týkajú najmenej dvoch hľadísk. Tieto náklady zahŕňajú, po prvé, náklady na dodržiavanie administratívnych požiadaviek a kontrolných opatrení rôznych členských štátov (ktoré sú vyššie ako náklady typického vyslania). Po druhé, zahŕňajú náklady spojené s dokumentáciou každého vyslania a s uplatňovaním pravidiel hostiteľského členského štátu. Vzhľadom na množstvo krajín a dopravných operácií, ako aj na rozdiely medzi vnútroštátnymi právnymi úpravami, bude pre dopravcu veľmi náročné posúdiť, keď ide a kedy nejde o vyslanie.
944. Toto posúdenie je ešte náročnejšie, pretože smernica 2020/1057 nie je jednoznačná v tom, ktoré pravidlá vysielania treba uplatniť na prepravu medzi tretími krajinami. Výpočet, ktorý má určiť, ktoré dni a ako dlho bol vodič vyslaný, ktorý budú dopravcovia musieť urobiť a pritom rozlišovať medzi prepravou medzi tretími krajinami a bilaterálnou dopravou, a pochopiť a následne uplatniť rôzne vnútroštátne predpisy každého členského štátu, predstavuje veľkú záťaž pre týchto dopravcov, z ktorých väčšina sú MSP. Uvedená nejednoznačnosť navyše povedie k rozdielnym výkladom medzi členskými štátmi, čo ešte zvýši administratívnu záťaž a náklady. Európsky výbor regiónov,(564) ako aj štúdie upozornili na to, že pravidlá pre vyslanie pracovníkov budú mať za následok zvýšenie administratívnych nákladov prevádzkovateľov.(565)
945. Záťaž kladená na dopravcov vykonávajúcich prepravu medzi tretími krajinami je tak veľká, že môže viesť k preorientovaniu na iné typy činnosti, presťahovaniu do tretích krajín, poklesu obratu alebo dokonca k úpadku. Okrem toho je pravdepodobné, že takáto záťaž spôsobí neefektívnosť a zhorší vplyv na životné prostredie. Navyše hrozí, že naruší hospodársku súťaž, keďže napadnutá smernica neukladá žiadnu povinnosť a nevzťahuje sa na dopravcov zo štátov, ktoré nie sú členmi Únie.
946. Rumunsko tiež tvrdí, že vzhľadom na problémy spomenuté v bodoch 931 až 933 vyššie súvisiace s dodržiavaním zásady právnej istoty (ťažkosti z pohľadu identifikácie hostiteľského členského štátu, rýchlosti a flexibility), môže dotknutá právna úprava narušiť poskytovanie prepravných služieb zo strany MSP a uložiť im povinnosti, ktoré sú neprimerané v porovnaní s výhodami pre vodičov.
947. Poľská republika tvrdí, že po vykonaní ustanovení týkajúcich sa vysielania vodičov obsiahnutých v smernici 2020/1057 budú musieť dopravcovia vynakladať vysoké náklady. Tieto náklady vyplývajú v prvom rade z nevyhnutnosti prispôsobiť odmeňovanie vodičov sadzbám platným v štátoch, cez ktoré prechádzajú, a v druhom rade z administratívnej záťaže.
948. Pokiaľ ide v prvom rade o odmeňovanie vodičov, podľa informácií uvedených v posúdení vplyvu – sociálna časť existujú medzi členskými štátmi zásadné rozdiely vo výške mzdy vodičov. Vzhľadom na to, že náklady na mzdy predstavujú približne 30 % prevádzkových nákladov dopravcov, predstavuje tak výrazná zmena miezd obrovskú záťaž pre podniky a je určujúca pre ich konkurencieschopnosť. Ako to totiž uvádza Komisia, v tomto odvetví je hospodárska súťaž založená hlavne na cenách. Treba tiež poznamenať, že na trhu s dopravnými službami prevládajú MSP, ktorých imanie je obmedzené. Tak vysoké náklady môžu teda presahovať finančné možnosti týchto podnikov, čo by preto viedlo k ich úpadku a k nárastu protiprávnych praktík a nepravej samostatnej zárobkovej činnosti.
949. Spájajúc tieto náklady s výhodami pre vodičov Poľská republika uvádza, že ako to zdôraznila Komisia v súvislosti s bojom proti nelegálnemu zamestnávaniu a podhodnoteniu miezd, zlepšila by sa iba situácia vodičov, ktorí trávia viac času v štáte, cez ktorý prechádzajú. Krátke trvanie pobytu ostatných vodičov totiž zabráni efektívnej kontrole. Uplatňovanie právnej úpravy štátu tranzitu na týchto vodičov treba preto považovať za neprimeraná požiadavku.
950. Pokiaľ ide v druhom rade o administratívnu záťaž, táto záťaž povedie k dodatočným nákladom. Napriek obmedzenému uplatňovaniu požiadaviek stanovených smernicou 2014/67/EÚ na vodičov je potrebné vypracovať a preložiť dodatočné dokumenty pre každého vodiča, na ktorého sa vzťahujú pravidla vysielania. Čo je ešte dôležitejšie, dopravcovia sú nútení neustále analyzovať vykonávané dopravné operácie, aby určili príslušnú právnu úpravu. Ak by sa uplatňovala právna úprava štátu tranzitu, bude potrebné preložiť a upraviť podmienky zamestnávania a pracovné podmienky. Z výpočtov predložených odvetvím vyplýva, že administratívne náklady spojené s uplatňovaním právnej úpravy hostiteľského štátu týkajúcej sa mzdy vodičov môžu dosiahnuť až 14 000 eur ročne na jedného dopravcu. Tieto náklady dokonca nezahŕňajú ani výdavky spojené s kontrolami a prípadnými pokutami.
951. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
ii)    Analýza
–       Úvodné pripomienky
952. Z judikatúry uvedenej v bode 52 a nasl. vyššie vyplýva, že aby sa Súdny dvor mohol v tomto prípade vyjadriť k žalobným dôvodom založeným na porušení zásady proporcionality, musí overiť, či normotvorca Únie tým, že v článku 1 ods. 3 až 7 smernice 2020/1057, vykladanom s prihliadnutím na odôvodnenia 7 až 13 tejto smernice, upravil špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov v odvetví medzinárodnej cestnej dopravy, zjavne prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky(566) tým, že zvolil opatrenia, ktoré sú zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré chcel sledovať alebo ktoré spôsobujú ťažkosti neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.
953. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že Súdny dvor tiež uznal, že právna úprava vysielania pracovníkov v rámci poskytovania služieb na úrovni Únie patrí do oblasti, kde si činnosť normotvorcu Únie vyžaduje výber tak politickej, ako aj hospodárskej alebo sociálnej povahy, a kde má vykonať komplexné posúdenia a hodnotenia a že tak v tejto oblasti tento normotvorca disponuje širokou mierou voľnej úvahy.(567)
954. Pred analýzou proporcionality musím ešte stále v rámci úvodných pripomienok poznamenať, že ako vyplýva z odôvodenia 8 smernice 2020/1057, uvedeného v bode 844 vyššie, ustanovenia tejto smernice obsahujúce špecifické pravidlá vysielania vodičov dopĺňajú všeobecné pravidlá vysielania pracovníkov upravené v smernici 96/71. Vylúčením existencie vyslania v prípade niektorých druhov dopravných operácií a uznaním, že táto smernica sa uplatňuje v niektorých iných prípadoch, pravidlá smernice 2020/1057 jednak obmedzujú a jednak spresňujú oblasť, v ktorej sa uplatňuje smernica 96/71. Vo vzťahu k pravidlám obsiahnutým v smernici 96/71 tak pravidlá smernice 2020/1057 predstavujú lex specialis.
Za týchto okolností treba tieto pravidlá posúdiť v kontexte právnej úpravy a judikatúry týkajúcom sa smernice 96/71, ktorého sú súčasťou.
955. V tomto rámci treba v prvom rade uviesť, že ako bolo vysvetlené v bode 874 a nasl. vyššie, v rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging Súdny dvor v podstate nepriamo potvrdil v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy prístup založený na rozlišovaní podľa druhu dopravnej operácie, keďže v tomto rozsudku sa sám domnieval, že právna úprava vysielania vyplývajúca zo smernice 96/71 sa uplatňuje odlišným spôsobom na odlišné druhy dopravných operácií na základe kritéria „dostatočného prepojenia“ vysvetleného v jeho skoršej judikatúre a predovšetkým vo vyššie uvedenom rozsudku vo veci Dobersberger.
956. V druhom rade Súdny dvor už v rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging vypracoval pre niektoré druhy dopravných operácií špecifické kritériá, na základe ktorých možno určiť, kedy podľa judikatúry existuje „dostatočné prepojenie“. Ako som uviedol v bodoch 877 až 880 vyššie Súdny dvor tak rozhodol, že za „vyslaného“ v zmysle smernice 96/71 nemožno považovať vodiča, ktorý v rámci cestnej nákladnej dopravy prechádza
cez územie členského štátu alebo vykonáva iba bilaterálnu dopravnú operáciu
a okrem toho, že vodiča vykonávajúceho kabotážnu prepravu
treba v zásade považovať za vyslaného na územie hostiteľského členského štátu v zmysle smernice 96/71.
957. Súdny dvor naproti tomu nevypracoval špecifické kritériá týkajúce sa existencie „dostatočného prepojenia“ pre dva ďalšie druhy dopravných operácií, ktoré sú predmetom úpravy v smernici 2020/1057, a to pre kombinovanú dopravu a prepravu medzi tretími krajinami.
958. Aj keď rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging bol vyhlásený po prijatí smernice 2020/1057, z účinku ex tunc, ktorý majú rozsudky Súdneho dvora(568) vyplýva, že úprava vysielania medzinárodných vodičov v prípade tranzitu, bilaterálnych dopravných operácií a kabotáže podľa smernice 96/71 tak, ako bola vyložená týmto rozsudkom, predstavuje úpravu, ktorá bola účinná pred prijatím smernice 2020/1057.
959. Z toho vyplýva jednak to, že okrem niekoľkých aspektov, ako sú výnimky upravené v článku 1 ods. 3 treťom a štvrtom pododseku a v článku 1 ods. 4 treťom pododseku smernice 2020/1057, v prípade týchto troch druhov dopravy smernica 2020/1057 nezmenila úpravu vysielania vodičov v porovnaní so situáciou existujúcou podľa smernice 96/71.
960. V dôsledku toho by zrušenie ustanovení smernice 2020/1057 týkajúcich sa týchto troch druhov dopravy okrem niekoľkých aspektov v podstate nespôsobovalo žiadnu zmenu úpravy vysielania vodičov.
961. Vzhľadom na to, že prijatie smernice 2020/1057 predchádzalo vyhláseniu rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging, sa teda v tomto prípade nemožno domnievať, ako to bolo v prípade článku 1 bodu 6 písm. c) nariadenia 2020/1054, čo som uviedol v bode 394 vyššie, že prijatím uvedenej smernice normotvorca Únie skutočne „kodifikoval“ existujúce právo, pokiaľ ide o tieto tri druhy medzinárodných dopravných operácií.(569) Súdny dvor však musí vo svojej analýze proporcionality dotknutých opatrení zohľadniť to, že úpravy pred a po prijatí dotknutej smernice sú, aspoň pokiaľ ide o tieto tri druhy medzinárodných dopravných operácií, totožné.
962. Za týchto okolností v súlade s judikatúrou pripomenutou v bode 52 a nasl. a s bodom 952 vyššie, bude musieť preskúmanie žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality v súvislosti s článkom 1 ods. 3, 4, 5 a 7 smernice 2020/1057 overiť, či normotvorca Únie tým, že prijal normatívne opatrenie, ktoré v porovnaní s existujúcim právom nemení úpravu vysielania vodičov v prípade bilaterálnych dopravných operácií, tranzitu a kabotáže, zjavne prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky tým, že zvolil opatrenie, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré chcel sledovať alebo ktoré spôsobuje ťažkosti neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.
963. Z tohto hľadiska treba teda preskúmať rôzne žalobné dôvody uvádzané žalujúcimi členskými štátmi, ktoré majú spochybniť proporcionalitu článku 1 ods. 3 až 7 smernice 2020/1057.
–       O cieľoch, ktoré majú špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov upravené smernicou 2020/1057
964. Na účely analýzy žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality treba najprv určiť ciele sledované dotknutou úpravou, ktorých legitimitu nespochybnil žiadny zo žalujúcich členských štátov.
965. Ako vyplýva z bodov 841 až 844 vyššie a v nich uvedených odôvodnení smernice 2020/1057, všeobecným cieľom pravidiel v oblasti vysielania vodičov je uľahčiť slobodné poskytovanie služieb tým, že sa koordinovaným spôsobom určí, ktorý členský štát je štátom, ktorého pracovné podmienky a podmienky zamestnávania sa majú uplatňovať na pracovníka nachádzajúceho sa v cezhraničnej situácii. Špecifickým cieľom smernice 2020/1057 je zohľadniť špecifiká odvetvia cestnej dopravy vyňatím niektorých kategórií dopravných operácií z pravidiel vysielania pri súčasnom zachovaní vhodnej ochrany pracovníkov. Tieto ciele treba posúdiť s prihliadnutím na osobitné aspekty odvetvia dopravy opísané vyššie.
966. Z uvedených odôvodnení tiež vyplýva, že právny rámec vysielania sa zakladá na rovnováhe medzi dvomi záujmami, a to po prvé, záujmom zaručiť podnikom možnosť poskytovať služby na vnútornom trhu vysielaním pracovníkov z členského štátu, v ktorom sú usadení, do členského štátu, v ktorom poskytujú svoje plnenia, a po druhé, záujmom chrániť práva vyslaných pracovníkov. Prijatím smernice 2020/1057 sa normotvorca Únie pokúsil takto zabezpečiť slobodné poskytovanie služieb na spravodlivom základe, teda v právnom rámci zaručujúcom hospodársku súťaž, ktorá nie je založená na tom, že v tom istom členskom štáte sa uplatňujú pracovné podmienky a podmienky zamestnávania podstatne odlišnej úrovne v závislosti od toho, či zamestnávateľ je alebo nie je usadený v tomto členskom štáte.
–       O nevhodnosti kritéria založeného na druhu dopravnej operácie
967. Pokiaľ ide najprv o tvrdenia žalujúcich členských štátov o nevhodnosti kritéria založeného na druhu dopravnej operácie, uvádzam, že široká miera voľnej úvahy, ktorou normotvorca Únie disponuje tak v oblasti spoločnej dopravnej politiky(570), ako aj v oblasti úpravy vysielania pracovníkov pri poskytovaní služieb na úrovni Únie,(571) sa v súlade s kritériami uvedenými Súdnym dvorom v jeho judikatúre nepochybne vzťahuje aj na výber kritéria, na základe ktorého sa určuje existencia „dostatočného prepojenia“ s územím členského štátu.
968. Každý druh dopravy zohľadnený v článku 1 ods. 3 až 7 smernice 2020/1057 má však odlišné prepojenie buď s územím členského štátu, v ktorom je dopravca usadený, alebo s územím jedného alebo viacerých hostiteľských členských štátov. Tak napríklad v prípade kabotáže, ktorá prebieha výlučne na území hostiteľského členského štátu, ktorý nie je členským štátom usadenia, je dovolené domnievať sa, že výkon práce vodičom v rámci takejto prepravy udržiava dostatočné prepojenie s týmto územím.(572) V prípade bilaterálnej dopravnej operácie je východiskovým bodom alebo bodom návratu dopravnej operácie členský štát usadenia, zatiaľ čo v prípade tranzitu dopravná operácia prebieha v hostiteľskom členskom štáte, v ktorom sa však nenachádza východiskový bod a bod návratu, čo umožňuje domnievať sa, že vodič poskytuje plnenia obmedzenej povahy na území členského štátu, do ktorého je vyslaný.(573) V prípade nebilaterálnych dopravných operácií (preprava medzi tretími krajinami) naopak dopravná operácia prebieha medzi dvomi hostiteľskými štátmi, čo umožňuje domnievať sa, že plnenie vodiča nemá žiadny vzťah s územím členského štátu, v ktorom je usadený dopravca.
969. Tieto úvahy podľa môjho názoru preukazujú, že keďže každý z rôznych druhov dopravných operácií má odlišné prepojenie s územím buď členského štátu usadenia alebo hostiteľských členských štátov, kritérium, ktoré sa zakladá na druhu dopravnej operácie pri určení toho, či existuje „dostatočné prepojenie“ medzi poskytovaním tejto služby a územím členského štátu sa nejaví byť zjavne nevhodné. Navyše v rozpore s tým, čo tvrdia niektoré zo žalujúcich členských štátov, takéto kritérium tým, že odlišuje úpravu podľa prepojenia medzi plnením a územím dotknutého členského štátu, v skutočnosti zohľadňuje špecifiká každého z týchto druhov prepravných služieb. Namiesto toho, aby sa zameral iba na územie, kde sa pracovník nachádza, normotvorca Únie porovnal prepojenie medzi druhom poskytovanej služby a hostiteľským členským štátom a druhom poskytovanej služby a členským štátom usadenia, aby uľahčil poskytovanie týchto služieb podnikmi bez vážneho ohrozenia ochrany práv pracovníkov, ktorú požívajú vodiči.
970. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje v tejto oblasti, si normotvorca Únie naozaj mohol vybrať takéto kritérium.
971. Okrem toho, ako som uviedol v bode 955 vyššie, v rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging Súdny dvor v podstate nepriamo potvrdil v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy prístup založený na rozlišovaní podľa druhu dopravnej operácie. V tomto rozsudku totiž sám vyložil úpravu vysielania vyplývajúcu zo smernice 96/71 tak, že sa uplatňuje odlišným spôsobom na odlišné druhy dopravných operácií na základe kritéria „dostatočného prepojenia“.
972. Ako som navyše uviedol v bode 956 vyššie, Súdny dvor už v rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging vypracoval špecifické kritériá na určenie existencie „dostatočného prepojenia“ pre bilaterálne dopravné operácie, tranzit a kabotáž. Za týchto okolností nemôžu žalujúce členské štáty tvrdiť, že v prípade týchto druhov dopravných operácií je kritérium založené na druhu dopravnej operácie nevhodné z dôvodu, že dostatočne nezohľadňuje skutočné prepojenie medzi vodičom a územím dotknutého štátu.
973. Hoci v prípade kombinovanej dopravy Súdny dvor neposkytol konkrétne odporúčania týkajúce sa tohto druhu dopravnej operácie, vo vyššie uvedenom rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging jasne uviedol, že cezhraničná preprava z členského štátu, v ktorom je usadený dopravný podnik, na územie iného členského štátu alebo naopak nepatrí do pôsobnosti smernice o vysielaní pracovníkov.(574) Táto úvaha sa však podľa môjho názoru vzťahuje, a teda uplatňuje na operácie uvedené v článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057, ktorý v súčasnosti úplne vylučuje existenciu vyslania v prípade počiatočných alebo záverečných cestných úsekov kombinovanej dopravnej operácie, ktoré sami osebe
pozostávajú z bilaterálnych dopravných operácií.
974. Pokiaľ ide o nebilaterálne dopravné operácie, v bodoch 858 a 859 vyššie som uviedol, že na rozdiel od ostatných vyššie uvedených druhov dopravných operácií, smernica 2020/1057 neobsahuje vo svojom článku 1 žiaden odsek, ktorý by normatívne upravoval vysielanie vodičov pre tento druh dopravnej operácii. Smernica vo svojom odôvodnení 13 iba uvádza, že keďže tento druh dopravných operácií sa vyznačuje tým, že vodič vykonáva medzinárodnú prepravu mimo členského štátu, v ktorom je usadený vysielajúci podnik, sú poskytované služby prepojené skôr s dotknutými hostiteľskými členskými štátmi ako s členským štátom usadenia.
975. Smernica 2020/1057 teda objasňuje iba to, že v prípade prepravy medzi tretími krajinami ide vždy o vyslanie vodiča, pretože z dôvodu, že plnenie je poskytované mimo členského štátu usadenia, neexistuje dostatočné prepojenie s týmto štátom. Smernica však presne nevysvetľuje, ktorá právna úprava sa bude uplatňovať na vyslanie, alebo presnejšie, s ktorým spomedzi dotknutých hostiteľských členských štátov bude mať plnenie dostatočné prepojenie.
976. V tejto súvislosti pripomínam, že z judikatúry vyplýva, že odôvodnenie nepredstavuje samo osebe právnu normu a z tohto dôvodu nemá ako také právnu silu, ale umožňuje objasniť, ako sa má vykladať právne pravidlo alebo právny pojem upravený v akte, ktorý dané odôvodnenie obsahuje.(575) Z toho vyplýva, že hostiteľský členský štát, s ktorého územím má plnenie dostatočné prepojenie, a teda ktorého právna úprava sa bude uplatňovať, treba určiť na základe kritérií uvedených v judikatúre, ktoré boli vysvetlené v bode 876 vyššie.(576)
977. V prípade prepravy medzi tretími krajinami však treba uviesť aj to, že normotvorca sa rozhodol podnikom uľahčiť vykonávanie efektívnych dopravných operácií tým, že vylúčil niektoré prepravy medzi tretími krajinami spojené s bilaterálnymi dopravnými operáciami z pôsobnosti úpravy vysielania, ako to stanovujú výnimky v zmysle článku 1 ods. 3 tretieho a štvrtého pododseku a článku 1 ods. 4 tretieho pododseku smernice 2020/1057. V prípade takejto prepravy medzi tretími krajinami nejde o vyslanie, a teda sa uplatňujú pravidlá členského štátu, v ktorom je usadený dopravca.
978. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že prijatím špecifických pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy, ktoré vychádzajú z existencie dostatočného prepojenia vodiča a poskytovanej služby s územím členského štátu, ktoré sa zakladá na kritériu rozlišujúcom medzi rôznymi druhmi dopravných operácií v závislosti od stupňa prepojenia s územím tohto členského štátu, normotvorca Únie pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy, ktorou disponuje v tejto oblasti, nepoužil kritérium, ktoré je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré chcel sledovať dotknutou právnou úpravou.
979. Toto posúdenie nemôžu spochybniť tvrdenia uvádzané žalujúcimi členskými štátmi.
980. V prvom rade, žalujúce členské štáty tvrdia, že na určenie pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov existujú iné vhodnejšie kritériá alebo parametre ako kritérium založené na druhu dopravnej operácie.
981. V tejto súvislosti pokiaľ ide po prvé o tvrdenie Bulharskej republiky a Cyperskej republiky, že vhodným a menej obmedzujúcim opatrením než použitie kritéria založeného na druhu dopravnej operácie by bolo úplne vyňať medzinárodnú dopravu z pravidiel v oblasti vysielania a z pracovných podmienok a podmienok zamestnávania v hostiteľskom členskom štáte, takéto riešenie by neumožnilo dosiahnuť rovnováhu medzi rôznymi prítomnými záujmami, pretože zjavne nezodpovedá hlavnému cieľu smernice 2020/1057, ktorým je sociálna ochrana pracovníkov, a neprispieva ani k spravodlivejšej hospodárskej súťaži zabezpečením slobodného poskytovania služieb na spravodlivom základe, teda v právnom rámci zaručujúcom hospodársku súťaž. Takéto riešenie už okrem toho Komisia zvažovala a vylúčila počas legislatívneho postupu.(577)
982. Pokiaľ ide po druhé o použitie kritéria založeného na dĺžke pobytu vodičov v hostiteľskom štáte, toto kritérium by teoreticky mohlo byť kritériom, o ktorom normotvorca Únie mohol uvažovať pri stanovení pravidiel vysielania vodičov. Ako bude podrobnejšie posúdené v bode 1024 a nasl. nižšie, Komisia v skutočnosti použila toto kritérium v návrhu smernice o vysielaní.
983. Ako však vyplýva z bodov 53 a 56 vyššie a v nich uvedenej judikatúry, neprináleží Súdnemu dvoru, aby svojím vlastným posúdením nahrádzal posúdenie normotvorcu Únie pri výkone právomoci zahŕňajúcej výber politickej, hospodárskej a sociálnej povahy a komplexné posúdenia. Súdnemu dvoru totiž prináleží, aby overil, či normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru voľnej úvahy, ktorá mu patrí pri komplexných posúdeniach a hodnoteniach, ktoré mal vykonať tým, že si vybral opatrenia zjavne nevhodné vo vzťahu k sledovanému cieľu. Nejde teda o to, či opatrenie prijaté v takejto oblasti bolo jedinou alebo najlepšou možnosťou, pretože zákonnosť tohto opatrenia môže ovplyvniť len jeho zjavne nevhodná povaha vo vzťahu k cieľu, ktorý chcú príslušné inštitúcie sledovať.
984. Z analýzy, ktorú som vysvetlil v bodoch 967 až 978 vyššie však vyplýva, že kritérium založené na druhu dopravnej operácie použité normotvorcom Únie v smernici 2020/1057 nie je zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľom, ktoré chcel normotvorca sledovať dotknutou právnou úpravou.
985. Navyše, ako bolo zdôraznené pri analýze iných aktov balíka mobility,(578) prináleží normotvorcovi, aby v rámci širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje v oblasti spoločnej dopravnej politiky, zvážil rôzne dotknuté ciele a záujmy tým, že vyberie konkrétne opatrenie, ktoré má zlepšiť pracovné podmienky vodičov a ktoré považuje za vyhovujúce, pokiaľ je toto opatrenie vhodné na dosiahnutie cieľov, ktoré chce uvedený normotvorca sledovať. Hľadanie tejto rovnováhy je v podstate politickým rozhodnutím, na účely ktorého musí normotvorca disponovať širokou mierou voľnej úvahy, ako už Súdny dvor rozhodol.(579)
986. Hoci by za týchto okolností bolo možné uvažovať o iných opatreniach upravujúcich pravidlá vysielania vodičov, ako sú napríklad opatrenia uplatňujúce kritérium založené na dĺžke pobytu vodičov v hostiteľskom štáte, neznamená to porušenie zásady proporcionality normotvorcom Únie, pretože opatrenie zvolené normotvorcom nie je zjavne nevhodné.
987. Z týchto úvah vyplýva, že všetky ostatné tvrdenia uvádzané členskými štátmi, vrátane tvrdení založených na precedensoch v judikatúre Súdneho dvora,(580) ktoré majú preukázať, že kritérium založené na dĺžke pobytu by bolo vhodnejšie ako kritérium napokon prijaté v smernici 2020/1057, sú neúčinné a treba ich zamietnuť.
988. V druhom rade niektoré členské štáty tvrdia, že kritérium založené na druhu dopravnej operácie je nevhodné, pretože vedie k neistote pri identifikácii hostiteľského členského štátu, a teda uplatniteľnej právnej úpravy.
989. V tejto súvislosti však vo všeobecnosti poznamenávam, že ako výslovne vyplýva z odôvodnenia 7, prístup normotvorcu mal uľahčiť
uplatňovanie pravidiel vysielania vodičov špecifických pre dané odvetvie. S touto vyhliadkou smernica 2020/1057 na základe uvedeného kritéria založeného na druhu dopravnej operácie vyníma niektoré dopravné operácie z uplatňovania smernice 96/71 a a contrario, na operácie, ktoré nie sú vyňaté, sa naďalej uplatňuje táto smernica o vysielaní pracovníkov.
990. Pokiaľ teda ide o bilaterálne dopravné operácie, tranzit a časti kombinovanej dopravy určené podľa jej článku 1 ods. 6, smernica 2020/1057 jasne stanovuje, že nejde o vyslanie vodiča a že sa teda uplatňuje právo členského štátu, v ktorom je usadený dopravný podnik. Naproti tomu v prípade kabotáže smernica jasne stanovuje, že ide o vyslanie do hostiteľského členského štátu, na území ktorého sa vykonáva doprava. V dôsledku toho sa na vyslanie uplatňuje právna úprava tohto členského štátu. Napokon, pokiaľ ide o nebilaterálne dopravné operácie (preprava medzi tretími krajinami), ako som uviedol v bodoch 858, 859 a 974 vyššie, smernica 2020/1057 vysvetľuje, že ide o vyslanie, ale nešpecifikuje, v ktorom hostiteľskom členskom štáte dochádza k vyslaniu. Tento štát treba určiť v každom jednotlivom prípade na základe analýzy založenej na kritériách vypracovaných v judikatúre, čo musí urobiť dopravný podnik.
991. Za týchto okolností nevidím žiadnu neistotu, ku ktorej by v prípade dopravných operácií uvedených v predchádzajúcom bode viedla smernica 2020/1057 pri identifikácii dotknutého členského štátu, a teda uplatniteľnej právnej úpravy. Smernica 2020/1057 naopak odstránila neistotu, ktorú pred prijatím novej právnej úpravy spôsobovalo rôzne uplatňovanie ustanovení smernice 96/71 v rôznych členských štátoch.
992. Rumunsko a najmä Poľská republika však odkazujú na výnimky upravené v článku 1 ods. 3 treťom a štvrtom pododseku a v článku 1 ods. 4 treťom pododseku smernice 2020/1057.
993. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o otázku, odkedy sa uplatňujú pravidlá vysielania, súhlasím s názorom Rady, že zo samotného textu článku 1 ods. 3 smernice 2020/1057 jasne vyplýva, že keď sa počas cesty tam v rámci konkrétnej bilaterálnej operácie vykoná viac ako jedna dodatočná operácia, nemôže dotknutý členský štát vôbec uplatniť výnimku pre bilaterálne operácie. Pokiaľ ide o pochybnosti týkajúce sa článku 1 ods. 4 smernice 2020/1057, treba uviesť, že Poľská republika nevysvetľuje, aké pochybnosti má. Pokiaľ ide o to, prečo je povolená iba jedna dodatočná operácia a nie viac, ide o politické rozhodnutie normotvorcu na dosiahnutie spravodlivej rovnováhy medzi dotknutými záujmami, pri ktorom má uvedený normotvorca širokú mieru voľnej úvahy, ako je uvedené okrem iného v bode 985 vyššie. Napokon, pokiaľ ide o dôvod, prečo je povolená jedna dodatočná operácia počas bilaterálnej cesty s odchodom z členského štátu usadenia, ale pri spiatočnej ceste sú povolené dve dodatočné operácie, ak počas cesty z členského štátu usadenia nebola vykonaná žiadna dodatočná operácia, Rada vysvetlila, že tento dôvod súvisí s možnosťou vynútiť pravidlá uvedené v odôvodnení 9. Keď vodič opustí členský štát usadenia, kontrolné orgány nemôžu vedieť, koľko dodatočných operácií následne vodič vykoná na spiatočnej ceste. Počas návratu však kontrolné orgány vedia, čo robil vodič predtým.
994. V treťom rade Rumunsko tvrdí, že smernica 2020/1057 má priame dôsledky na trh a môže odrádzať od vykonávania niektorých dopravných činností.
995. V tejto súvislosti, ako som uviedol v bodoch 841 až 844 a 964 až 966 vyššie, deklarovaným cieľom smernice 2020/1057 je dosiahnuť spravodlivú rovnováhu a tak zaručiť jednak vodičom uspokojivé pracovné podmienky a sociálnu ochranu a jednak podnikom vhodné podmienky a prevádzkovateľom cestnej dopravy spravodlivú hospodársku súťaž. Z toho vyplýva, že zaručením zvýšenej ochrany vyslaných vodičov má smernica 2020/1057 zabezpečiť slobodné poskytovanie služieb v Únii v hospodárskej súťaži, ktorá nezávisí od neprimerane veľkých rozdielov v pracovných podmienkach a podmienkach zamestnávania, ktoré sa v tom istom členskom štáte uplatňujú na podniky z rôznych členských štátov.
996. Za týchto okolností nemožno platnosť uvedenej smernice 2020/1057 spochybňovať z dôvodu, že normotvorca Únie nezvýhodnil niektoré činnosti na trhu na úkor zníženia sociálnej ochrany pracovníkov. Ako som totiž práve uviedol v bode 985 vyššie, takéto zvažovanie záujmov patrí v celom rozsahu do diskrečnej právomoci, ktorou normotvorca Únie disponuje v tomto prípade.
–       O tom, že „hybridný model“ je nevhodný a nepotrebný na to, aby prispel k sledovaným cieľom
997. Pokiaľ ide o žalobné dôvody a tvrdenia uvádzané Bulharskou republikou a Cyperskou republikou, ktoré sa týkajú toho, že „hybridný model“ je nevhodný a nepotrebný na to, aby prispel k cieľom sledovaným smernicou, odkazujem v prvom rade na úvahy vysvetlené okrem iného v bode 985 vyššie, z ktorých vyplýva jednak to, že prináleží normotvorcovi Únie, aby zvážil rôzne dotknuté ciele a záujmy tým, že vyberie konkrétne opatrenie, ktoré je vhodné na nájdenie spravodlivej rovnováhy medzi týmito cieľmi a záujmami a jednak to, že hľadanie tejto rovnováhy je politickým rozhodnutím, pri ktorom normotvorca disponuje širokou mierou voľnej úvahy.
998. V tejto súvislosti som už v bode 60 vyššie uviedol, že normotvorca musí nájsť rovnováhu medzi rôznymi záujmami na základe situácie, ktorá existuje v celej Únii, a nie na základe osobitnej situácie iba jedného členského štátu. Navyše v bodoch 219 a 220 vyššie som uviedol aj to, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že normotvorcovi Únie nemožno odňať možnosť, aby okrem iného v odvetví spoločnej dopravnej politiky prispôsobil legislatívny akt akejkoľvek zmene okolností alebo akémukoľvek vývoju znalostí, a to vzhľadom na jeho úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou o FEÚ a zohľadniť prierezové ciele Únie zakotvené v článku 9 ZFEÚ, medzi ktoré patria požiadavky spojené s podporou vysokej úrovne zamestnanosti a zárukou primeranej sociálnej ochrany.(581)
999. Súdny dvor už v tejto súvislosti uznal, že vzhľadom na významné zmeny vnútorného trhu, ktorých súčasťou sú v prvom rade postupné rozširovania Únie, bol normotvorca Únie oprávnený prispôsobiť legislatívny akt, aby obnovil rovnováhu prítomných záujmov s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu vodičov prostredníctvom zmeny podmienok, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb.(582)
1000. Z tohto pohľadu, pokiaľ ide o tvrdenie, že prevádzkovatelia cestnej dopravy z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji Únie sú viac dotknutí pravidlami v oblasti vysielania vodičov prijatými v smernici 2020/1057, úprava vysielania sa bude častejšie uplatňovať na podniky, ktoré častejšie vysielajú pracovníkov na poskytovanie služieb, ktoré nie sú prepojené s územím členského štátu, v ktorom je podnik usadený. Opatrenia Únie majú nevyhnutne rôzne účinky v rôznych členských štátoch a na rôzne hospodárske subjekty, v závislosti od toho, ako si tieto subjekty zvolili zameranie svojich obchodných činností a svoje miesto usadenia. Dotknuté pravidlá sa však uplatňujú rovnako na všetky členské štáty.
–       O neprimeraných negatívnych účinkoch
1001. Viaceré žalujúce členské štáty tvrdia, že ustanovenia v oblasti vysielania vodičov obsiahnuté v smernici 2020/1057 sú v rozpore so zásadou proporcionality, pretože vyvolávajú negatívne účinky, ktoré sú neprimerané výhodám, ktoré ponúkajú. Tieto členské štáty zvažujú jednak náklady na dodržiavanie novej právnej úpravy (ako je napríklad potreba prispôsobiť odmeňovanie vodičov tarifám, ktoré platia v štátoch, cez ktoré prechádzajú) a jednak náklady spojené s administratívnou záťažou.
1002. V tejto súvislosti však uvádzam, že pokiaľ ide o bilaterálne dopravné operácie, tranzit a kabotáž, smernicu 2020/1057 nemožno považovať za zdroj novovytvoreného a prísnejšieho právneho rámca. Ako totiž vyplýva z bodu 959 vyššie, úprava vysielania zodpovedá tej, ktorá bola účinná už pred prijatím smernice 2020/1057. Za týchto okolností v prípade týchto druhov dopravy nemožno tvrdiť, že zaťaženie týchto prevádzkovateľov nejakým spôsobom vzrástlo, pretože nanajvýš vyplývalo už zo samotnej smernice 96/71 dlho pred prijatím smernice 2020/1057.
1003. Pokiaľ ide ďalej o úpravu týkajúcu sa kombinovanej dopravy, obsiahnutú v článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057, ide o výnimku z uplatňovania pravidiel smernice 96/71 pre úseky, ktoré sú tam uvedené, a ktoré by za bežných okolností patrili do pôsobnosti smernice 96/71. Z toho vyplýva, že ani toto ustanovenie nemôže v porovnaní s predchádzajúcim stavom spôsobovať dodatočné náklady spojené s vysielaním vodičov.
1004. Pokiaľ ide o nebilaterálne dopravné operácie, uvádzam, že hoci je pravda, ako vyplýva z bodu 975 vyššie, že smernica 2020/1057 vysvetľuje, že v zásade pôjde o vyslanie vodiča, táto smernica upravuje v článku 1 ods. 3 treťom a štvrtom pododseku a v článku 1 ods. 4 treťom pododseku výnimky pre celý rad prepráv medzi tretími krajinami súvisiacich s bilaterálnou dopravnou operáciou.
1005. Navyše treba uviesť, že odstránenie neistoty, ktorú spôsobovalo to, že sa v rôznych členských štátoch uplatňovali rôzne pravidlá, môže vo všeobecnosti znížiť náklady podnikov. Okrem toho normotvorca prijal aj osobitné, menej prísne administratívne pravidlá pre všetky druhy dopravných operácií, ktoré prispievajú k zníženiu záťaže prevádzkovateľov cestnej dopravy, ktorí vysielajú vodičov v porovnaní s právnym rámcom, ktorý sa uplatňoval pred prijatím smernice 2020/1057.
1006. V každom prípade dotknuté členské štáty nepreukázali, že v súlade s judikatúrou uvedenou v bode 59 vyššie, ťažkosti pre dopravné podniky vyplývajúce z úpravy obsiahnutej v smernici 2020/1057 pre prepravu medzi tretími krajinami, sú neprimerané výhodám, ktoré inak ponúka.
1007. Na záver treba uviesť, že vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa domnievam, že treba zamietnuť všetky žalobné dôvody založené na tom, že prijatím článku 1 ods. 3 až 7 smernice 2020/1057, vykladaného s prihliadnutím na odôvodnenia 7 až 13 tejto smernice, ktorý upravuje špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov v odvetví medzinárodnej cestnej dopravy, normotvorca Únie zjavne prekročil širokú mieru svojej voľnej úvahy.
2)      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa preskúmania proporcionality normotvorcom Únie
i)      Argumentácia účastníkov konania
1008. Všetkých šesť členských štátov, ktoré napadli smernicu 2020/1057, spochybňuje preskúmanie proporcionality
vykonané normotvorcom Únie a predovšetkým to, že nebolo vypracované posúdenie vplyvu ku konečnému zneniu ustanovení zavádzajúcich špecifické pravidlá týkajúce sa vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy obsiahnutých v článku 1 ods. 3 až 7 uvedenej smernice.
1009. Litovská republika tvrdí, že pri prijatí článku 1 ods. 3 a 7 smernice 2020/1057 došlo k porušeniu podstatných formálnych náležitostí, pretože neboli náležite vyhodnotené účinky týchto ustanovení. V tejto súvislosti tento členský štát odkazuje na článok 11 ods. 3 ZEÚ, na články 2 a 5 protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ako aj na medziinštitucionálnu dohodu.
1010. Komisia vo svojom návrhu smernice o vysielaní navrhla medzi najrelevantnejšími kritériami týkajúcimi sa vysielania pracovníkov dĺžku pobytu v inom členskom štáte. Parlament a Rada však uprednostnili povahu dopravnej operácie, a tak navrhli v podstate nové kritériá, v dôsledku čoho významne zmenili samotnú podstatu dotknutých ustanovení. Uvedené inštitúcie mali teda vykonať posúdenie vplyvu a vysvetliť dôvody, prečo navrhnuté nové kritériá predstavovali vhodnejšie opatrenie ako kritérium, ktoré bolo uvedené v návrhu smernice.
1011. V tomto prípade neexistovali žiadne objektívne dôvody nevykonať posúdenie vplyvu a inštitúcie Únie neodôvodnili svoje rozhodnutie takéto posúdenie nevykonať. V tejto súvislosti Litovská republika zdôrazňuje, že nenapáda dotknuté ustanovenia preto, že normotvorca Únie nevykonal doplňujúce posúdenie vplyvu, ale preto, že vplyv týchto ustanovení nebol posúdený vôbec.
1012. Podľa Litovskej republiky nemožno vhodnosť a potrebnosť posúdení vplyvu vykladať tak, že sa na ne vzťahuje úplne subjektívna úvaha, ktorá závisí výlučne od vôle normotvorcu Únie. Naopak, táto úvaha sa musí zakladať na existujúcich objektívnych údajoch, pretože to je jediný spôsob, ako zaručiť, že normotvorca Únie nezneužije svoju voľnú úvahu.
1013. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že Parlament a Rada prijatím hybridného modelu bez akéhokoľvek posúdenia vplyvu porušili zásadu proporcionality. Tieto dve inštitúcie totiž nemali k dispozícii žiadne posúdenie vplyvu, hoci ho členské štáty viackrát požadovali, ani žiadne iné informácie, ktoré by mohli potvrdzovať, že opatrenie je primerané. Pôvodný návrh smernice o vysielaní, predložený Komisiou, upravoval zásadne odlišný prístup v oblasti vysielania pracovníkov.
1014. Rumunsko tvrdí, že v tomto prípade riešenie spočívajúce v odkaze na kritérium druhu dopravnej operácie na účely identifikácie predpokladov uplatnenia úpravy vysielania v oblasti cestnej dopravy nebolo predmetom posúdenia vplyvu zo strany Komisie a nezakladá sa na žiadnej správe, analýze alebo vedeckých údajoch. Počas rokovaní nebola spomenutá, odovzdaná ani prejednaná žiadna správa ani analýza tohto typu.
1015. Dodržanie zásady proporcionality podľa Rumunska vyžadovalo, aby normotvorca Únie založil svoj legislatívny výber na analýzach, správach a hodnoteniach týkajúcich sa konkrétne určenia podmienok, za ktorých sa úprava vysielania môže uplatňovať na vodičov v oblasti cestnej dopravy, vrátane kritéria dopravnej operácie, ktoré bolo zvolené, pretože dokumenty, ktoré analyzovali výlučne potrebu legislatívneho zásahu v oblasti vysielania, nie sú postačujúce. Identifikácia potrebných a vhodných riešení na boj proti zisteným nedostatkom sa totiž nemôže zakladať iba na vyhodnotení predtým existujúcej situácie na trhu dopravy. Treba tiež skutočne a vyčerpávajúco vyhodnotiť očakávané dôsledky zvažovaných opatrení.
1016. V tejto súvislosti majú vzhľadom na špecifiká danej oblasti a ťažkosti pri stanovení dostatočného prepojenia s hostiteľským členským štátom vedecké hodnotenia a údaje o to väčší význam. Navyše spolunormotvorcovia mohli v súlade s bodom 15 medziinštitucionálnej dohody posúdiť vplyv podstatných zmien, ktoré urobili v návrhu Komisie, najmä nového kritéria na identifikáciu prípadov vyslania v oblasti dopravy. V tejto súvislosti samotná skutočnosť, že prístup normotvorcu podľa Komisie zaručuje rovnaký cieľ ako jej návrh, nemôže konvalidovať neexistenciu posúdenia vplyvu, ktoré malo byť vykonané. Cieľ sledovaný legislatívnym aktom Únie je otázkou odlišnou od určenia opatrení spôsobilých zabezpečiť jeho dosiahnutie, ako aj od posúdenia účinkov, ktoré takéto opatrenia môžu mať.
1017. Maďarsko tvrdí, že neexistencia posúdenia vplyvu, ktorý má vysielanie v rámci kombinovanej dopravy upravené článkom 1 ods. 6 smernice 2020/1057, predstavuje zjavne nesprávne posúdenie normotvorcu Únie a porušenie zásady proporcionality. Návrh smernice o vysielaní predložený Komisiou sa nevzťahoval na kombinovanú dopravu a pravidlá týkajúce sa tejto dopravy boli zavedené v nadväznosti na dohodu Rady a Parlamentu bez toho, aby tieto inštitúcie preskúmali ich účinky na intermodálnu nákladnú dopravu. Navyše Komisia sa vo svojom oznámení z 15. apríla 2020(583) domnievala, že obmedzenia operácií kombinovanej dopravy by predstavovali problém najmä preto, že by mohli znížiť efektivitu pri podpore multimodálnej nákladnej dopravy.
1018. Poľská republika poznamenáva aj to, že pokiaľ ide o účinky ustanovení obsiahnutých v článku 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057, ktoré napáda, posúdenie vplyvu – sociálna časť sa týkalo opatrení založených na časovom kritériu. Naproti tomu účinky opatrení, ktoré boli napokon prijaté, neboli vyhodnotené. Podľa tohto členského štátu teda nemožno tvrdiť, že rozhodnutia normotvorcu Únie sa zakladajú na objektívnych údajoch a že tento normotvorca bola schopný racionálne posúdiť ich dôsledky.
1019. Podľa Poľskej republiky sa normotvorca Únie v tomto prípade nenachádzal v osobitnej situácii, ktorá si vyžadovala, aby upustil od doplňujúceho posúdenia vplyvu a nemal k dispozícii dostatočné informácie, ktoré mu umožňovali posúdiť proporcionalitu napokon prijatých opatrení. Nič nenasvedčuje tomu, že Rada a Parlament mali k dispozícii potrebné údaje umožňujúce posúdiť účinky napadnutých ustanovení na životné prostredie, hospodársku situáciu rôznych dopravcov a na odvetvie cestnej dopravy ako celok.
1020. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
ii)    Analýza
–       Úvodné pripomienky
1021. Na úvod musím uviesť, že ako som pripomenul v bode 61 vyššie, z judikatúry vyplýva, že na otázku, či normotvorca zohľadnil všetky relevantné skutočnosti a okolnosti situácie, ktorú mal akt upravovať a či mal vykonať alebo doplniť posúdenie vplyvu, sa vzťahuje zásada proporcionality. Z toho vyplýva, že Litovská republika chce prostredníctvom žalobného dôvodu založeného na porušení podstatných formálnych náležitostí v skutočnosti tvrdiť, že došlo k porušeniu zásady proporcionality a preto ho treba preskúmať v rámci analýzy žalobných dôvodov týkajúcich sa porušenia tejto zásady.
1022. Ďalej treba uviesť, že v tomto prípade nie je sporné, že normotvorca Únie mal pri prijímaní smernice 2020/1057 naozaj k dispozícii posúdenie vplyvu a že toto posúdenie vplyvu sa vzťahovalo na zavedenie ustanovení upravujúcich špecifické pravidlá vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy.(584) Návrh smernice o vysielaní prijatý Komisiou tak vo svojom článku 2 obsahoval ustanovenia zavádzajúce osobitné pravidlá vysielania vodičov v tomto odvetví.
1023. V konečnom znení týchto ustanovení, najmä v odsekoch 3 až 7 článku 1 smernice 2020/1057, ktoré sú predmetom prejednávaných žalôb, však normotvorca Únie prijal pravidlá, ktoré sa líšili od pravidiel obsiahnutých v návrhu smernice o vysielaní predloženom Komisiou. V tejto súvislosti nie je sporné ani to, že konečné znenie týchto ustanovení nebolo predmetom žiadneho osobitného doplňujúceho posúdenia vplyvu.
1024. Presnejšie povedané, Komisia v návrhu smernice o vysielaní, a konkrétne v jeho článku 2 ods. 2,(585) navrhla systém, v rámci ktorého, vychádzajúc z predpokladu, že smernica 96/71 sa uplatňovala na odvetvie cestnej dopravy, by sa dve z deviatich pracovných podmienok a podmienok zamestnávania hostiteľského členského štátu, vymenovaných v článku 3 ods. 1 uvedenej smernice 96/71,(586) a to minimálna dĺžka platenej dovolenky za kalendárny rok a odmeňovanie, neuplatňovali na vyslania kratšie ako tri dni počas jedného mesiaca v prípade vodičov vykonávajúcich medzinárodnú dopravu v zmysle nariadení 1072/2009 a 1073/2009.
1025. Podľa uvedeného návrhu by však obdobia kratšie ako tri dni naďalej predstavovali vyslanie, na ktoré by sa vzťahovalo sedem ďalších podmienok vymenovaných v článku 3 ods. 1 smernice 96/71 a predovšetkým administratívne požiadavky, najmä predkladanie vyhlásenia o vyslaní pred vyslaním.
1026. Keďže kabotáž je vylúčená z pojmu „operácie medzinárodnej dopravy“, pretože sa celá odohráva v hostiteľskom členskom štáte, na túto dopravu sa mali podľa návrhu Komisie v celom rozsahu
vzťahovať pravidlá vysielania upravené v smernici 96/71. V dôsledku toho by sa podľa uvedeného návrhu mala na kabotáž uplatňovať sadzba minimálnej mzdy a minimálna dĺžka platenej dovolenky za kalendárny rok platné v hostiteľskom členskom štáte, a to bez ohľadu na frekvenciu a trvanie kabotážnych prepráv vykonávaných vodičom.
1027. Z analýzy osobitnej úpravy vysielania vodičov obsiahnutej v návrhu Komisie vyplýva, po prvé, že tento návrh odporúčal iné kritérium ako smernica 2020/1057 na účely určenia uplatniteľnosti pravidiel v oblasti vysielania na vodičov v odvetví cestnej dopravy. Zatiaľ čo totiž návrh smernice používal časové kritérium založené na dobe vyslania, smernica 2020/1057 neodkazuje na dobu vyslania, ale používa kritérium, ktoré sa zakladá výlučne na druhu dopravnej operácie.
1028. Po druhé, zatiaľ čo smernica 2020/1057 vylučuje, ako to vyplýva z bodov 846 až 859 vyššie, samotnú existenciu vyslania, a teda uplatňovanie pravidiel vysielania v prípade niektorých druhov dopravných operácií (ide o bilaterálne dopravné operácie, tranzit a niektoré prepravy medzi tretími krajinami súvisiace s bilaterálnou dopravnou operáciou, ako aj cestné úseky v rámci kombinovanej dopravy podľa článku 1 ods. 6 uvedenej smernice), podľa návrhu smernice o vysielaní, ktorý prijala Komisia, by každá
medzinárodná dopravná operácia viedla k vyslaniu. Na základe vyššie uvedeného časového kritéria by sa neuplatňovala iba úprava hostiteľského členského štátu v oblasti minimálnej dĺžky platenej dovolenky za kalendárny rok a odmeňovania, teda dve z deviatich podmienok vymenovaných v článku 3 ods. 1 smernice 96/71, ak by doba vyslania bola tri dni alebo menej.(587) Všetkých ostatných sedem podmienok vymenovaných v uvedenom odseku by sa vzťahovalo na každú medzinárodnú dopravnú operáciu.
1029. Po tretie v prípade kabotáže sa tak podľa návrhu smernice o vysielaní prijatého Komisiou, ako aj podľa konečného znenia smernice 2020/1057, uplatňuje v celom rozsahu úprava vysielania stanovená v smernici 96/71. Pre tento druh dopravy teda v prípade vysielania neexistuje žiadny rozdiel medzi úpravou obsiahnutou v návrhu smernice o vysielaní a úpravou prijatou v konečnom znení smernice 2020/1057.
–       O neexistencii doplňujúceho posúdenia vplyvu pre konečné znenie ustanovení týkajúcich sa vysielania vodičov obsiahnutých v smernici 2020/1057
1030. Práve v kontexte vysvetlenom v predchádzajúcich bodoch treba s prihliadnutím na výhrady uvádzané v žalobných dôvodoch uplatnených žalujúcimi členskými štátmi, ako aj judikatúru uvedenú v bodoch 71 až 74 vyššie overiť, či normotvorca Únie v tomto prípade porušil zásadu proporcionality tým, že nedoplnil posúdenie vplyvu, ktorý bude mať konečné znenie ustanovení zavádzajúcich špecifické pravidlá vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy, ktoré bolo napokon prijaté v smernici 2020/1057.
1031. V tejto súvislosti treba v prvom rade podľa môjho názoru zamietnuť výhrady, ktoré uviedli Litovská republika a Poľská republika, jediné členské štáty napádajúce článok 1 ods. 7 smernice 2020/1057, a ktoré sa zakladajú na tom, že v prípade kabotážnej prepravy nevykonal normotvorca Únie posúdenie vplyvu a nemal k dispozícii údaje potrebné na posúdenie účinkov uvedeného ustanovenia. Ako som totiž uviedol v bode 1029 vyššie, v prípade tohto druhu dopravy neexistuje žiadny rozdiel medzi úpravou vysielania vodičov obsiahnutou v návrhu smernice o vysielaní prijatom Komisiou, ktorý sa zakladal na posúdení vplyvu – sociálna časť, a úpravou napokon prijatou v smernici 2020/1057. Za týchto okolností nemôžu uvedené dva členské štáty tvrdiť, že v prípade kabotáže nebolo vykonané doplňujúce posúdenie vplyvu.
1032. Ďalej treba overiť, či bol normotvorca Únie povinný doplniť posúdenie vplyvu vzhľadom na to, že ako som uviedol v bode 1027 vyššie, v konečnom znení smernice 2020/1057 sa napokon zohľadnilo iné kritérium ako v návrhu smernice o vysielaní na účely určenia, či sa uplatňujú pravidlá v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy. Ak by to tak bolo, potom uvedený normotvorca tým, že prijal túto smernicu bez takéhoto doplňujúceho posúdenia vplyvu, porušil zásadu proporcionality.
1033. V tejto súvislosti na úvod uvádzam, že ako som pripomenul v bodoch 66 a 70 vyššie, z judikatúry vyplýva, že posúdenie vplyvu vykonané Komisiou nezaväzuje ani Parlament, ani Radu. Z judikatúry Súdneho dvora navyše vyplýva, že Parlament a Rada v ich postavení spolunormotvorcov môžu v súlade s článkom 294 ZFEÚ a v medziach, ktoré si vyžaduje rešpektovanie práva normotvornej iniciatívy Komisie, slobodne dospieť k inému posúdeniu situácie než aké zohľadnila Komisia, a teda zaujať odlišné politické stanovisko v procese prijímania legislatívneho aktu Únie. Z toho vyplýva, že aj keď sa Parlament a Rada odchýlia od návrhu Komisie a posúdenia vplyvu, ktoré je jeho základom, a zmenia podstatné časti tohto návrhu, skutočnosť, že neaktualizovali posúdenie vplyvu nemá automaticky a nevyhnutne za následok neplatnosť prijatej právnej úpravy Únie. Potvrdzuje to napokon bod 15 medziinštitucionálnej dohody, z ktorého vyplýva, ako som uviedol v bode 66 vyššie, že Parlament a Rada môžu
sami, ako to považujú za vhodné a potrebné, vykonať posúdenia vplyvu podstatných zmien, ktoré urobia v návrhu Komisie.(588)
1034. Ako som však pripomenul v bode 71 vyššie, skutočný výkon voľnej úvahy normotvorcom Únie predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upraviť.
1035. Žalujúce členské štáty však v podstate tvrdia, že normotvorca mal doplniť posúdenie vplyvu, jednak aby vyhodnotil vhodnosť nového kritéria založeného na druhu dopravnej operácie, ktoré bolo napokon prijaté, a jednak aby vyhodnotil očakávané účinky zvažovaných opatrení podľa tohto nového kritéria.
1036. Pokiaľ ide po prvé o to, či je doplňujúce posúdenie vplyvu prípadne potrebné na vyhodnotenie vhodnosti nového kritéria, neverím, že v tomto prípade bol normotvorca Únie povinný vykonať takéto doplnenie v tejto súvislosti.
1037. Na jednej strane totiž, ako vyplýva z bodov 42 a 953 vyššie, normotvorca Únie disponoval pri prijímaní špecifických pravidiel vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy širokou mierou voľnej úvahy, aby prijal politické rozhodnutie, ktoré umožní zvážiť rôzne dotknuté ciele a záujmy, najmä na účely dosiahnutia rovnováhy medzi sociálnou ochranou vodičov a slobodným poskytovaním cezhraničných dopravných služieb pre dopravné podniky. V tomto rámci mal normotvorca širokú mieru voľnej úvahy aj pri výbere kritéria,
ktoré považoval za najvhodnejšie na tento účel a na základe ktorého je v súlade s judikatúrou uvedenou v bode 872 a nasl. vyššie možné určiť existenciu „dostatočného prepojenia“ s územím dotknutého členského štátu, aby sa zistilo, či ide o vyslanie vodiča.
1038. Z bodov 967 až 996 vyššie však vyplýva, že kritérium založené na druhu dopravnej operácie nie je zjavne nevhodné na určenie existencie takého „dostatočného prepojenia“ a na dosiahnutie cieľov sledovaných smernicou 2020/1057.
1039. Okrem toho uvádzam, že návrh smernice o vysielaní prijatý Komisiou tým, že výslovne vylučoval kabotáž z uplatňovania osobitných pravidiel týkajúcich sa vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy špecifických pre dané odvetvie sám rozlišoval medzi druhmi dopravných operácií na účely uplatniteľnosti týchto pravidiel. Kritérium založené na druhu dopravnej operácie prijaté v smernici 2020/1057 sa tak v porovnaní s návrhom smernice nezdá tak nové, ako to tvrdia žalujúce členské štáty.
1040. Pokiaľ ide po druhé, o to, či je doplňujúce posúdenie vplyvu prípadne potrebné na vyhodnotenie očakávaných účinkov zvažovaných opatrení podľa tohto nového kritéria, najprv treba uviesť, že posúdenie vplyvu – sociálna časť obsahovalo analýzu, ktorá na rozdiel od toho, čo tvrdia niektoré členské štáty, nevysvetľovala iba to, prečo bola potrebná normotvorná iniciatíva Komisie. Táto analýza naopak obsahovala aj výpočty a odhady vyčísleného vplyvu, ktorý mal mať z hľadiska nákladov návrh Komisie založený na časovom kritériu a konkrétne na trojdňovej dobe vyslania spomenutej v predchádzajúcich bodoch 1024, 1025 a 1027.(589) Uvedené posúdenie vplyvu predovšetkým rozlišovalo medzi „administratívnymi nákladmi“, ako sú napríklad náklady na oznamovanie vyslania a „nákladmi na dodržiavanie“, ako sú napríklad náklady vyplývajúce z potreby platiť odmenu, ktorá sa uplatňuje v hostiteľskom členskom štáte.(590)
1041. Tieto výpočty a odhady nachádzajúce sa v posúdení vplyvu sa však zakladali na referenčnom ekonomickom scenári, v ktorom by sa podľa takej úpravy, aká bola obsiahnutá v návrhu smernice o vysielaní, zaobchádzalo so všetkými operáciami cezhraničnej dopravy (vrátane bilaterálnych dopravných operácií, tranzitu a všetkých prepráv medzi tretími krajinami) z právneho hľadiska rovnako a vzťahovala by sa na ne smernica 96/71. Ako teda bolo uvedené v bode 1028 vyššie, návrh smernice o vysielaní odporúčal systém, v ktorom by každá
medzinárodná dopravná operácia viedla k vyslaniu.
1042. V porovnaní s týmto referenčným scenárom zohľadneným v posúdení vplyvu sa po prvé zdá, že zníženie administratívnych nákladov v zásade súvisí s opatreniami, ktoré odchylne od smernice 2014/67 zmierňujú administratívne požiadavky pri vyslaní vodičov a zjednodušujú oznamovanie vyslania.(591) Tieto opatrenia však boli obsiahnuté v návrhu smernice(592) a boli v podstate prevzaté do smernice 2020/1057.(593) Navyše, ako tvrdí Rada, použitie informačného systému o vnútornom trhu, upraveného v uvedenej smernici, umožňuje ešte viac znížiť administratívne náklady v porovnaní so systémom upraveným v návrhu smernice o vysielaní prijatom Komisiou.(594)
1043. Po druhé, ako som uviedol v bode 1028 vyššie, v systéme upravenom smernicou 2020/1057 normotvorca Únie na základe kritéria založeného na druhu dopravy úplne vylúčil viacero medzinárodných dopravných operácií z uplatňovania úpravy vysielania obsiahnutej v smernici 96/71 a administratívnych požiadaviek upravených v smernici 2014/67. Tieto vylúčenia majú za následok, že v prípade týchto druhov medzinárodných dopravných operácií už nebudú vznikať ani administratívne náklady, ani náklady na dodržiavanie vyplývajúce z uplatňovania úpravy vysielania. Predovšetkým pre tieto druhy medzinárodných dopravných operácií už vôbec nie je potrebné oznamovanie vyslania a nevznikajú ani iné náklady na dodržiavanie, keďže sa na ne v žiadnom prípade nevzťahuje právna úprava hostiteľského štátu.
1044. V prípade týchto druhov dopravných operácií (uvedených v bode 1028 vyššie) teda smernica 2020/1057 nepochybne vedie k celkovému zníženiu nákladov na vyslanie v porovnaní s návrhom smernice o vysielaní prijatým Komisiou, ktorý stanovoval, že každá
medzinárodná dopravná operácia, a teda všetky tieto dopravné operácie, ktoré sú v súčasnosti vylúčené v smernici 2020/1057, by viedla k vyslaniu a ktorý oslobodzoval dopravné operácie trvajúce kratšie ako určitá časová hranica iba od uplatňovania niektorých pravidiel vzťahujúcich sa na vyslaných pracovníkov.
1045. Je pravda, že v prípade prepráv medzi tretími krajinami, ktoré nesúvisia s bilaterálnou operáciou, skutočnosť, že smernica 2020/1057 už neupravuje tak, ako to robil návrh smernice prijatý Komisiou, výnimku z uplatňovania úpravy hostiteľského členského štátu v oblasti minimálnej dĺžky platenej dovolenky za kalendárny rok a odmeňovania, ak vyslanie trvá tri dni alebo menej, povedie v niektorých prípadoch k zvýšeniu nákladov, najmä nákladov na dodržiavanie, v porovnaní so systémom upraveným v návrhu smernice o vysielaní prijatom Komisiou.(595)
1046. Žalujúce členské štáty však nepredložili žiaden dôkaz, a vlastne ani neuviedli žiadne tvrdenie, ktoré by mohlo akokoľvek preukazovať, že prípadné zvýšenie nákladov pre tento druh dopravných operácií mohlo prevážiť alebo kompenzovať zníženia nákladov uvedené v bode 1044 vyššie, ktoré vyplývajú z uplatňovania smernice 2020/1057 na iné druhy dopravy, a že teda existovalo riziko, že ťažkosti vyplývajúce z normatívneho výberu vykonaného normotvorcom Únie sú neprimerané jeho výhodám,(596) takže sa v tejto súvislosti vyžadovalo doplňujúce posúdenie vplyvu.
1047. Inštitúcie Únie okrem toho odkazujú na celý rad voľne dostupných dokumentov a informácií, ako sú údaje členských štátov, ktoré zverejnil Eurostat, ktoré okrem posúdenia vplyvu umožnili odhadnúť účinky a náklady vyplývajúce z uplatňovania revidovanej úpravy obsiahnutej v smernici 2020/1057, ako sú odhady podielu tovaru, ktorý je predmetom bilaterálnych operácií alebo prepravy medzi tretími krajinami, alebo údaje umožňujúce odhadnúť mzdové rozdiely medzi jednotlivými členskými štátmi.(597)
1048. Pokiaľ ide konkrétne o údajnú neexistenciu posúdenia vplyvu v súvislosti s pravidlami vysielania v kombinovanej doprave, obsiahnutými v článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057, ktorých sa týkajú žaloby, ktoré podalo Maďarsko, a aj Rumunsko a Poľská republika, treba najprv uviesť, že úprava obsiahnutá v návrhu smernice o vysielaní prijatom Komisiou neobsahovala špecifické pravidlá pre kombinovanú dopravu.
1049. Zo spisu však vyplýva, že počas legislatívneho postupu Komisia v nadväznosti na otázky, ktoré položili delegácie v rámci Rady, spresnila, že „počiatočný alebo záverečný cestný úsek, ktorý je neoddeliteľnou súčasťou kombinovanej dopravy, možno považovať za medzinárodnú dopravnú operáciu v zmysle článku 2 ods. 2 návrhu [smernice o vysielaní]. Na zabezpečenie dostatočnej právnej istoty však treba ešte viac špecifikovať spôsob, akým sa má zaobchádzať s cestným úsekom kombinovanej dopravy v kontexte osobitných pravidiel vysielania v odvetví cestnej dopravy“(598).
1050. Z tohto vysvetlenia Komisie vyplýva jednak to, že na tieto úseky sa vzťahovali pravidlá vysielania upravené v návrhu smernice o vysielaní. Okrem toho z neho vyplýva, že v systéme zavedenom v návrhu smernice o vysielaní sa uvedené počiatočné alebo záverečné cestné úseky kombinovanej dopravnej operácie, ktoré sami osebe pozostávajú z bilaterálnych dopravných operácií, posudzovali ako všetky ostatné dopravné operácie, ktoré, ako vyplýva z bodov 1024, 1025 a 1028 vyššie, by viedli k vyslaniu, v rámci ktorého by sa v prípade vyslania trvajúceho tri dni alebo menej počas jedného mesiaca neuplatňovala iba úprava hostiteľského členského štátu v oblasti minimálnej dĺžky platenej dovolenky za kalendárny rok a odmeňovania.
1051. Keďže však článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 v súčasnosti úplne vylučuje existenciu vyslania v prípade počiatočných alebo záverečných cestných úsekov kombinovanej dopravnej operácie, ktoré sami osebe pozostávajú z bilaterálnych dopravných operácií, rovnako ako aj v prípade ostatných druhov dopravných operácií (uvedených v bode 1028 vyššie), vedie smernica 2020/1057 tiež k úplnému zníženiu nákladov na vysielanie v porovnaní s úpravou obsiahnutou v návrhu smernice o vysielaní prijatom Komisiou. Keďže v prípade týchto dopravných operácií už nedochádza k vyslaniu, nevzniknú ani náklady spojené s vyslaním. Z tohto pohľadu nemožno tvrdiť, že normotvorca Únie porušil zásadu proporcionality tým, že nevykonal doplnenie posúdenia vplyvu špecifické pre uvedený druh dopravnej operácie.
1052. Okrem toho Parlament a Rada tvrdia, že mali k dispozícii množstvo informácií o kombinovanej doprave pochádzajúcich z prípravných prác týkajúcich sa navrhovaných zmien smernice 92/106/EHS, vrátane okrem iného posúdenia vplyvu týkajúceho sa revízie uvedenej smernice,(599) ako aj iných relevantných dokumentov.(600)
1053. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že Parlament a Rada tým, že nedoplnili posúdenie vplyvu pre konečné znenie ustanovení týkajúcich sa vysielania vodičov obsiahnutých v smernici 2020/1057, neporušili zásadu proporcionality, pretože normotvorca mal k dispozícii dostatočné informácie tak na to, aby vyhodnotil zmeny urobené v napadnutej smernici v porovnaní s pôvodným posúdením vplyvu, ktoré vykonala Komisia, ako aj na to, aby posúdil pravdepodobný vplyv opatrení.
1054. Z toho tiež vyplýva, že podľa môjho názoru treba zamietnuť žalobné dôvody týkajúce sa preskúmania proporcionality normotvorcom Únie a v dôsledku toho všetky žalobné dôvody týkajúce sa porušenia zásady proporcionality.
f)      O porušení článku 90 ZFEÚ (vykladaného v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ), článku 91 ods. 2 ZFEÚ a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
1055. Bulharská republika, Rumunsko, Cyperská republika a Poľská republika uvádzajú viacero žalobných dôvodov, v ktorých tvrdia, že došlo k porušeniu článku 90 ZFEÚ (vykladaného v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ), článku 91 ods. 2 ZFEÚ a článku 94 ZFEÚ.
1056. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že napadnutá smernica porušuje článok 91 ods. 2 ZFEÚ, článok 90 ZFEÚ vykladaný v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článok 94 ZFEÚ vzhľadom na škodlivé účinky vyplývajúce z tejto smernice na životnú úroveň a zamestnanosť v Bulharsku a na Cypre, a vo všeobecnosti v členských štátoch na okraji Únie, ako aj na hospodársku situáciu dopravcov. Uplatňovanie pravidiel vysielania má predovšetkým za následok, že preprava medzi tretími krajinami je nerealizovateľná. Dochádza tiež k negatívnemu vplyvu na životné prostredie, ako aj nárastu dopravných zápch. Napriek tomu nebolo vykonané žiadne posúdenie vplyvu hybridného modelu a nekonala sa žiadna porada na túto tému, ani s Európskym výborom regiónov, ani s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom.
1057. Rumunsko má tiež pochybnosti o zlučiteľnosti prvého balíka opatrení v oblasti mobility s článkom 94 ZFEÚ a s cieľmi stanovenými v článku 91 ods. 2 ZFEÚ, keďže tieto opatrenia ovplyvňujú konkurencieschopnosť dopravcov nachádzajúcich sa na okraji Únie. Rumunsko sa domnieva, že nemôže ísť o skutočnú sociálnu ochranu, ak dochádza k vytlačeniu týchto dopravcov z trhu. Sociálna ochrana musí byť sprevádzaná vhodnými opatreniami na podporu slobodného poskytovania služieb.
1058. Poľská republika v prvom rade tvrdí, že normotvorca Únie prijatím arbitrárneho kritéria pre uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania na dopravné operácie, porušil článok 91 ods. 2 ZFEÚ, pretože nezohľadnil skutočnosť, že toto kritérium môže závažne ovplyvniť životnú úroveň a zamestnanosť v určitých regiónoch, ako aj prevádzku dopravných zariadení. Hoci normotvorca Únie má širokú mieru voľnej úvahy, neznamená to, že povinnosť zohľadniť niektoré účinky sa obmedzuje na to, že ich zoberie na vedomie. Podľa ich výkladu by mal normotvorca Únie právo prijať úplne akúkoľvek úpravu, čo by bolo v rozpore s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora. Počas prijímania napadnutých ustanovení nebolo zohľadnené predovšetkým to, aké účinky bude mať zvýšenie počtu jázd naprázdno vykonávaných vozidlami, ktoré by inak vykonávali kabotáž alebo prepravu medzi tretími krajinami. Ekonomickým odôvodnením používania vozidiel v preprave medzi tretími krajinami je okrem toho to, že dopravcovia môžu s prihliadnutím na geografické hľadisko flexibilne reagovať na vývoj potrieb v oblasti dopravy, pričom minimalizujú počet jázd naprázdno a vyhnú sa neefektívnemu čakaniu na objednávku prepravy tovaru znovu zo štátu usadenia. Kabotáž má z hľadiska efektivity dopravných operácii analogické výhody.
1059. Obmedzenia pri výkone kabotáže a prepravy medzi tretími krajinami, spôsobené týmito ustanoveniami smernice 2020/1057, ktoré napadla Poľská republika, môžu znamenať, že z trhu sa stiahnu dopravcovia, ktorí nie sú schopní vykonávať rentabilnú činnosť v rámci modelu prepravných služieb, ktorý predpokladá menej efektívne dopravné operácie. Tieto dôsledky pociťujú zvlášť dopravcovia z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji, ktorých činnosť je založená hlavne na kabotážnej preprave a preprave medzi tretími krajinami.
1060. Posúdenie vplyvu sa obmedzuje na povrchné vyhodnotenie vplyvu napadnutých ustanovení na úroveň zamestnanosti v určitých regiónoch a v každom prípade sa vzťahuje na použitie časového kritéria na účely uplatňovania pravidiel vysielania, ktoré je odlišné od kritéria napokon prijatého v napadnutej smernici a nemá rovnaké účinky na trhy okrajových štátov. Nárast cestnej dopravy má negatívne dôsledky aj na životnú úroveň v oblastiach nachádzajúcich sa v blízkosti hlavných dopravných uzlov. V tejto súvislosti je vhodné upozorniť predovšetkým na riziko, ktoré vykonané zmeny predstavujú pre bezpečnosť cestnej premávky.
1061. V druhom rade Poľská republika tvrdí, že normotvorca Únie prijatím napadnutých ustanovení nezohľadnil hospodársku situáciu dopravcov, čím porušil článok 94 ZFEÚ. V tomto prípade, na rozdiel od toho, čo stanovuje toto ustanovenie, posúdenie vplyvu nezohľadnilo hospodársku situáciu dopravcov pochádzajúcich z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji s nižšou úrovňou hospodárskeho rozvoja, ktorých činnosť v oblasti medzinárodnej cestnej dopravy sa vo väčšej miere zameriava na kabotáž a prepravu medzi tretími krajinami. Dodatočné náklady vznikajúce dopravcom pochádzajúcim z členských štátov nachádzajúcich sa na okraji v dôsledku uplatňovania pravidiel týkajúcich sa vysielania znevýhodňujú týchto dopravcov v porovnaní s konkurenčnými podnikmi nachádzajúcimi sa v geografickom centre Únie.
1062. Prijatie napadnutých ustanovení počas obdobia vážneho narušenia hospodárstva spôsobeného pandémiou COVID‑19 tiež preukazuje, že nebola zohľadnená hospodárska situácia dopravcov. Hospodárske účinky pandémie boli zvlášť citeľné v odvetví dopravy, ktoré bolo osobitne vystavené nielen poklesu dopytu v medzinárodnom obchode, ale aj obmedzeniam pri prekračovaní vnútorných hraníc, ktoré zaviedli rôzne členské štáty. Tieto účinky už existovali počas prác na smernici 2020/1057.
1063. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie všetkých týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
1064. V súvislosti s pôsobnosťou článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ odkazujem na úvahy formulované v bodoch 281 až 293 vyššie, z ktorých vyplýva, že obe ustanovenia upravujú iba povinnosti „zohľadnenia“ a preto nemajú absolútnu povahu.
1065. Domnievam sa, že na tvrdenia uvádzané v rámci týchto žalobných dôvodov Bulharskou republikou, Cyperskou republikou, Rumunskom a Poľskou republikou sa vzťahujú úvahy, ktoré som formuloval pri analýze žalobných dôvodov založených na porušení zásady proporcionality, vrátane úvahy, ktorá sa týkala údajného opomenutia doplniť posúdenie vplyvu, ako aj úvahy formulované pri preskúmaní žalobných dôvodov založených na porušení ustanovení Únie v oblasti životného prostredia.
1066. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenia Poľskej republiky týkajúce sa pandémie COVID‑19, odkazujem na úvahy formulované v bode 306 vyššie.
1067. Za týchto okolností sa domnievam, že treba zamietnuť žalobné dôvody založené na porušení článku 90 ZFEÚ (vykladaného v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ), článku 91 ods. 2 ZFEÚ a článku 94 ZFEÚ.
g)      O porušení zásady rovnosti zaobchádzania
1)      Argumentácia účastníkov konania
1068. Litovská republika tvrdí, že článok 1 ods. 3 a 7 smernice 2020/1057 porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania tak, ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora a z článku 20 Charty, pretože tieto ustanovenia zavádzajú pre pracovníkov odlišné pravidlá a sociálne záruky, ktoré sú určené iba na základe povahy medzinárodnej dopravnej operácie (bilaterálnej alebo nebilaterálnej), zatiaľ čo samotná práca má rovnakú povahu. Rozdiel medzi týmito dopravnými operáciami vedie k odlišným pravidlám odmeňovania pre pracovníkov, ktorí sú zamestnaní tým istým podnikom a vykonávajú rovnakú prácu. S rovnakými situáciami sa tak bez objektívneho odôvodnenia zaobchádza rozdielne.
1069. Podľa Litovskej republiky ak vodič prepravuje tovar z Vilniusu do Paríža cez Varšavu a Berlín, neuplatňujú sa pravidlá týkajúce sa vysielania. Iný vodič (cestujúci do toho istého miesta určenia, teda do Paríža, ktorý však vykonáva odlišné dopravné operácie a pritom najprv dodá tovar do Varšavy, potom do Berlína a následne pokračuje vo svojej ceste do Paríža) sa však už považuje za pracovníka vyslaného na časť cesty, ktorá ide z Varšavy do Berlína a na časť cesty, ktorá ide z Berlína do Paríža.
1070. Litovská republika považuje za nelogické stanovisko Rady a Parlamentu, podľa ktorého bilaterálne dopravné operácie a cezhraničné dopravné operácie nie sú porovnateľné a vedú k odlišnému prepojeniu medzi pracovníkom na jednej strane a územím členského štátu, kde sa vykonáva preprava na druhej strane. Litovská republika sa domnieva, že hoci sa kritériá, na ktorých sa zakladá článok 1 ods. 3 a 7 smernice 2020/1057, zakladajú na prvý pohľad na objektívnych dôvodoch, sú koncipované úplne umelo, keďže nijako nesúvisia s realitou dopravných operácií, a preto sú neopodstatnené. V praxi budú vodiči vykonávať rovnakú prácu, ale bude sa s nimi zaobchádzať podstatne odlišným spôsobom. Kritériá rozlišovania prijaté normotvorcom Únie najmä v článku 1 ods. 3 a 7 smernice 2020/1057 vytvárajú umelé podmienky pre vodičov, na ktorých sa vzťahujú rôzne odmeny, hoci dopravné operácie, ktorých sa zúčastňujú, majú podobnú povahu. Je tak porušená zásada rovnosti zaobchádzania.
1071. Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že hybridný model, ktorý vyplýva zo smernice 2020/1057, je v rozpore s článkom 18 ZFEÚ, článkami 20 a 21 Charty, článkom 4 ods. 2 ZEÚ, a ak by ho Súdny dvor považoval za relevantný, tak aj s článkom 95 ods. 1 ZFEÚ. Tento model vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu so situáciami, ktoré sú napriek tomu podobné. Po prvé tento model rozlišuje vodičov vykonávajúcich medzinárodné dopravné operácie podľa toho, či ide o prepravu medzi tretími krajinami alebo bilaterálnu prepravu a ponúka lepšiu sociálnu ochranu v závislosti od štátnej príslušnosti ich zamestnávateľa a miesta, kde prebiehajú dopravné operácie, ba dokonca vytvára diskrimináciu medzi vodičmi zamestnanými tým istým dopravcom. Po druhé hybridný model rozlišuje medzi prepravou medzi tretími krajinami a bilaterálnou prepravou a medzi dopravcami vykonávajúcimi každú z týchto činností. Dopravcovia vykonávajúci prepravu medzi tretími krajinami sa nachádzajú v menej priaznivom postavení v porovnaní s dopravcami vykonávajúcimi bilaterálne dopravné operácie, hoci tieto dve činnosti sú dvomi zo zložiek medzinárodnej dopravy a obe sú mimoriadne mobilnými činnosťami, takže prepojenie s hostiteľským členským štátom je v oboch prípadoch úplne porovnateľné. Po tretie hybridný model výraznejšie negatívne zasahuje niektoré členské štáty, a teda dopravcov, ktorí sú v nich usadení, pretože dopravcovia z EÚ‑13 vykonávajú takmer výlučne prepravu medzi tretími krajinami, zatiaľ čo dopravcovia z EÚ‑15 pôsobia hlavne v bilaterálnej doprave. Posúdenie vplyvu už potvrdilo, že uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania má oveľa výraznejšie ekonomické dôsledky na také členské štáty ako je Bulharsko. Tento záver platí ešte viac pre hybridný model, keďže tento model, na rozdiel od modelu analyzovaného v posúdení vplyvu, sa uplatňuje bez akejkoľvek časovej hranice. Napokon hybridný model tým, že ukladá dopravcom odlišné mzdové a administratívne náklady v závislosti od krajiny nakládky alebo vykládky, odporuje článku 95 ods. 1 ZFEÚ, keďže nabáda dopravcov, aby účtovali odlišné ceny za rovnaký tovar na rovnakých dopravných trasách z dôvodu krajiny pôvodu alebo určenia prepravovaného tovaru.
1072. Bulharská republika a Cyperská republika ďalej tvrdia, že smernica 2020/1057 umelo rozlišuje medzi prepravami medzi tretími krajinami bez dostatočného prepojenia s územím hostiteľského členského štátu a bilaterálnymi dopravnými operáciami. Vyvracajú odôvodnenie uvádzané predovšetkým Parlamentom v jeho vyjadrení k žalobe po tom, čo uznal, že môže pretrvávať rozdielne zaobchádzanie s niektorými porovnateľnými prípadmi a trvajú na tom, že rozdiel vo finančných nákladoch dopravcov vyplýva priamo z rozdielu v členskom štáte usadenia, čo jasne predstavuje zakázanú diskrimináciu. Nerovnaký vplyv hybridného modelu ilustruje aj skutočnosť, že dopravcovia vykonávajúci hlavne bilaterálnu prepravu môžu vykonávať niektoré prepravy medzi tretími krajinami bez dodržania pravidiel týkajúcich sa vysielania.
1073. Rumunsko dochádza k záveru o porušení článku 18 ZFEÚ článkom 1 ods. 3 až 6 smernice 2020/1057, pričom tvrdí, že vzhľadom na štruktúru trhu s dopravou sú prevádzkovatelia usadení na okraji Únie viac dotknutí administratívnymi a finančnými nákladmi vyplývajúcimi z povinností upravených vyššie uvedenými ustanoveniami a sú preto odrádzaní od vykonávania činností upravených článkom 1 ods. 3 až 6 smernice 2020/1057. Ich konkurencieschopnosť je úplne obmedzená. Tieto účinky treba navyše posudzovať v ich celosti, teda spolu s účinkami, ktoré vyvolávajú ostatné opatrenia balíka mobility, predovšetkým opatrenia týkajúce sa kabotáže, návratu vozidiel každých osem týždňov, návratu vodiča každé štyri týždne a zákazu čerpať dobu pravidelného týždenného odpočinku v kabíne. Rumunsko pripomína, že vo svojich žalobách podaných proti nariadeniam 2020/1054 a 2020/1055 už uviedlo, že tieto opatrenia vytvárajú prekážky obchodu a poškodzujú predovšetkým dopravcov usadených na okraji Únie a nepriamo pracovnú silu pracujúcu pre týchto dopravcov. Rumunsko tvrdí, že na situáciu dopravcov nachádzajúcich sa na okraji Únie nemožno hľadieť ako na „osobitnú situáciu jedného členského štátu“ v zmysle judikatúry Súdneho dvora a že v dôsledku toho mal normotvorca Únie počas prijímania balíka mobility naozaj zohľadniť situáciu týchto dopravcov. Úprava Únie musí zohľadňovať rozdiely z hľadiska geografickej polohy, stupňa rozvoja hospodárstva, trhov a infraštruktúry, snažiť sa obmedziť nesúlad a dosiahnuť rovnorodejšie rozdelenie výhod a nákladov členstva v Únii.
1074. Rumunsko tiež vyjadruje pochybnosti o zlučiteľnosti prvého balíka opatrení v oblasti mobility s článkom 94 ZFEÚ a s cieľmi stanovenými v článku 91 ods. 2 ZFEÚ, keďže tieto opatrenia ovplyvňujú konkurencieschopnosť dopravcov nachádzajúcich sa na okraji Únie. Rumunsko sa domnieva, že nemôže ísť o skutočnú sociálnu ochranu, ak dochádza k vytlačeniu týchto dopravcov z trhu. Sociálna ochrana musí byť sprevádzaná vhodnými opatreniami na podporu slobodného poskytovania služieb.
1075. Pokiaľ ide konkrétne o článok 1 smernice 2020/1057, Rada uznala, že uľahčuje bilaterálne operácie, ale nie prepravu medzi tretími krajinami, teda prepravu, ktorú vykonávajú podniky z východnej Európy, keďže tieto podniky sa nachádzajú mimo oblasti, v ktorej sa koncentruje medzinárodná cestná doprava Únie. Neproporcionálny vplyv na dopravcov iba časti členských štátov ďaleko presahuje účinok, ktorý je vlastný rozdielu v zaobchádzaní medzi subjektmi usadenými v členskom štáte a subjektmi, ktorí v ňom nie sú usadení.
1076. Maďarsko tvrdí, že článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania. Maďarsko sa domnieva, že v prípade kombinovanej dopravy existujú dva druhy dopravných operácií: sprevádzané operácie (vodič sprevádza vozidlo počas celého trvania prepravy) a nesprevádzané operácie (vodič sprevádza vozidlo iba počas cestného úseku prepravy).
1077. Pokiaľ ide o sprevádzané operácie, Maďarsko tvrdí, že keďže vodič je prítomný počas celej dopravnej operácie a počas celého trvania prepravy, je operácia kombinovanej dopravy vo všetkých ohľadoch porovnateľná s bilaterálnou dopravnou operáciou. Porovnateľnosť týchto situácií si podľa zásady rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby sa výnimka upravená v článku 1 ods. 3 smernice 2020/1057 vzťahovala na celú operáciu, teda na oba cestné úseky. Podľa Maďarska zmena spôsobu dopravy neodôvodňuje rozdielne zaobchádzanie a nesmie mať vplyv na uplatniteľnosť pravidiel v oblasti vysielania. Skutočnosť, že normotvorca Únie neuvažoval o tom, aby rozšíril v prospech sprevádzaných operácií kombinovanej dopravy výnimku stanovenú pre operácie bilaterálnej prepravy tovaru, predstavuje porušenie zásady rovnosti zaobchádzania. Maďarsko sa domnieva, že normotvorca Únie umelo rozčlenil operácie kombinovanej dopravy na dva cestné úseky (počiatočný úsek a konečný úsek), z ktorých jeden nespĺňa podmienku týkajúcu sa bilaterálnych dopravných operácií. Ak kombinovaná doprava začína v krajine usadenia, cestný úsek nie je bilaterálnou dopravnou operáciou a ak ide o návrat, nie je ňou ani počiatočný úsek. Normotvorca Únie navyše neposúdil vplyv článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057.
1078. Maďarsko dodáva, že pôsobnosť článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057 je širšia, ako je striktne nevyhnutné na dosiahnutie cieľa uvádzaného Radou, keďže tento článok zahŕňa do pôsobnosti smernice o vysielaní vodičov, ktorí vykonávajú bilaterálnu operáciu a pri tom sprevádzajú vozidlá na inom ako cestnom úseku. Článok 1 smernice 92/106 možno vykladať v tom zmysle, že obe časti alternatívy, ktorú uvádza, sa nevyhnutne nemusia navzájom vylučovať a že pojem kombinovanej operácie môže zahŕňať situáciu, v ktorej vodič vykonáva počiatočný a konečný cestný úsek. Ak by to tak nemalo byť, Maďarsko tvrdí, že normotvorca mal v smernici upraviť výnimku pre takéto prípady a že článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 je protiprávny, pretože má príliš úzku pôsobnosť, ktorá porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania.
1079. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie žalobných dôvodov založených na porušení zásady rovnosti zaobchádzania a zásady zákazu diskriminácie z dôvodu ich neopodstatnenosti.
2)      Analýza
1080. Nasledujúca analýza sa bude riadiť zásadami pripomenutými v bode 75 a nasl. vyššie a hranicami súdneho preskúmania uznanými Súdnym dvorom a pripomenutými v bode 80 vyššie.
i)      Úvodné pripomienky
1081. Pokiaľ ide o tvrdenia Rumunska týkajúce sa článku 91 ods. 2 a článku 94 ZFEÚ, keďže tieto tvrdenia sa aspoň sčasti týkajú iných opatrení balíka mobility, treba ich vyhlásiť za neúčinné, pretože v žalobe Rumunska vo veci C‑542/20 je navrhované zrušenie článku 1 ods. 3 až 6 smernice 2020/1057. V zostávajúcej časti odkazujem na časť analýzy smernice 2020/1057 venovanú preskúmaniu článku 91 ods. 2 ZFEÚ a článku 94 ZFEÚ.(601)
1082. Pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení článku 95 ods. 1 ZFEÚ, ktorú uvádza Bulharská republika a Cyperská republika, rovnako ako Rada zdôrazňujem, že jej nemožno vyhovieť, keďže tento článok zakazuje diskrimináciu vo forme rozdielnych cien a podmienok na dopravu rovnakého tovaru po rovnakých dopravných trasách a v závislosti od krajiny pôvodu alebo určenia prepravovaného tovaru, pričom ani Bulharská republika, ani Cyperská republika nepreukázali, že plnenie povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov má takýto účinok a keďže napriek tomu článkom 95 ods. 1 ZFEÚ nie je dotknutá možnosť, ktorú Parlamentu a Rade priznáva druhý odsek tohto článku, prijať výnimky z tohto zákazu špecifickej diskriminácie na základe článku 91 ods. 1 ZFEÚ, ktorý, pripomínam, je práve právnym základom smernice 2020/1057.
ii)    O údajnom porušení zásady rovnosti zaobchádzania medzi bilaterálnymi dopravnými operáciami a prepravou medzi tretími krajinami (Litovská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Cyperská republika(602))
1083. Pokiaľ ide o tvrdenie o porušení zásady rovnosti zaobchádzania medzi bilaterálnymi dopravnými operáciami a prepravou medzi tretími krajinami, konkrétne o žalobný dôvod, ktorý uvádza Litovská republika,(603) Bulharská republika a Cyperská republika, je vhodné rovnako ako Rada pripomenúť, že všeobecným cieľom pravidiel týkajúcich sa vysielania je uľahčiť slobodné poskytovanie služieb tým, že sa koordinovaným spôsobom určí vnútroštátna právna úprava, ktorou sa riadia pracovné podmienky a podmienky zamestnávania, ktoré sa majú uplatňovať na pracovníka nachádzajúceho sa v cezhraničnej situácii. Osobitným cieľom smernice 2020/1057 je stanoviť špecifické pravidlá, ktoré zohľadnia osobitosti odvetvia dopravy. Kritériom zvoleným normotvorcom Únie je kritérium druhu operácií.
1084. Tvrdenie, že uplatňovanie odlišných pravidiel na situácie, v ktorých je povaha práce
rovnaká, je porušením zásady zákazu diskriminácie, ktoré uvádza Litovská republika, nezohľadňuje realitu vysielania, ktoré pojmovo zahŕňa výkon rovnakej práce,
ale na území iného členského štátu. Je evidentné, že to, čo robí vodič počas bilaterálnej dopravy, sa skutočne samo osebe a v zásade nelíši od toho, čo robí pri preprave medzi tretími krajinami. Ako to teda tvrdila Rada, vhodným kritériom pri rozhodovaní o porovnateľnosti situácií preto prirodzene nemôže byť kritérium samotnej povahy
práce, inak by sa neprimeraným zovšeobecnením zotreli objektívne rozdiely medzi rôznymi druhmi dopravných operácií.
1085. Rozdiel v zaobchádzaní medzi bilaterálnymi dopravnými operáciami a prepravou medzi tretími krajinami sa tak zakladá na tom, že pri preprave medzi tretími krajinami pracovník vykonáva prepravu z jedného členského štátu do druhého a že žiadny z týchto štátov nie je členským štátom, v ktorom je usadený dopravca. Z pohľadu kritéria prepojenia medzi členským štátom usadenia a službami(604) sa tieto dve situácie nezdajú porovnateľné. Takýto rozdiel už Súdny dvor potvrdil v kontexte smernice 96/71(605). Predpoklad, z ktorého vychádzali Bulharská republika a Cyperská republika, je teda zásadne nesprávny, keďže kritérium, ktoré normotvorca Únie zvolil pri výkone širokej miery svojej voľnej úvahy, vychádza z porovnania medzi prepojením, ktoré má typ poskytovaných služieb s hostiteľským členským štátom a prepojením, ktoré má s členským štátom usadenia a keďže bilaterálne dopravné operácie a preprava medzi tretími krajinami nie sú so zreteľom na cieľ sledovaný uvedeným normotvorcom a pripomenutý v bode 952 a nasl. vyššie porovnateľné.
1086. Z toho prirodzene vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdia Bulharská republika a Cyperská republika, samotní vodiči sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii podľa toho, či vykonávajú bilaterálnu dopravnú operáciu alebo prepravu medzi tretími krajinami. Bulharská republika a Cyperská republika nemôžu tvrdiť ani to, že situácia dopravcov vykonávajúcich prepravu medzi tretími krajinami je menej priaznivá ako situácia dopravcov vykonávajúcich bilaterálnu dopravu, hoci ide o dve podkategórie medzinárodnej dopravy, keďže, ako som práve pripomenul, porovnateľnosť situácií treba vzhľadom na cieľ sledovaný smernicou 2020/1057 posudzovať z pohľadu druhu dopravných operácií v závislosti od prepojenia s členským štátom usadenia, ktoré z neho vyplýva.
1087. V reakcii na tvrdenia založené na porušení rovnosti zaobchádzania s členskými štátmi sa treba domnievať, že s týmito členskými štátmi sa zjavne zaobchádza úplne rovnako.
1088. V tejto súvislosti rovnako ako Parlament na úvod uvádzam, že napadnutá smernica formálne nerozlišuje medzi členskými štátmi alebo dopravcami z dôvodu ich štátnej príslušnosti.
1089. Rumunsko však tvrdí, že keďže centrum tohto trhu sa nachádza v západnej Európe, je podiel, ktorý tvorí v činnosti podnikov z okraja Únie preprava medzi tretími krajinami, zákonite oveľa väčší. Tieto dopravné operácie sú však pre týchto dopravcov nákladnejšie z dôvodu úpravy vysielania pracovníkov vyplývajúcej zo smernice 2020/1057. Bulharská republika a Cyperská republika uvádzajú podobnú argumentáciu.
1090. Po prvé s prihliadnutím na príklad uvedený Radou(606) považujem stále za ťažké presne kvalifikovať, čo je centrom Únie a čo je jej okrajom.(607) Na zistenie porovnateľnosti situácií je však potrebné stanoviť presné kritérium.
1091. Po druhé v čase prijatia smernice 2020/1057 bolo cieľom normotvorcu, ako to pripomenuli Rada a Parlament, koordinovať právne úpravy, ktoré by mohli byť prekážkou slobodného poskytovania služieb. Legislatívny počin bol vedený neustálym záujmom dosiahnuť rovnováhu medzi zlepšením sociálnych a pracovných podmienok vodičov a uľahčením slobodného poskytovania služieb založeného na spravodlivej hospodárskej súťaži. Smernica má teda dosiahnuť slobodné poskytovanie služieb v rámci hospodárskej súťaže, ktorá neprebieha za cenu neprimerane veľkých rozdielov v podmienkach zamestnávania a pracovných podmienkach. Sledovaným cieľom je skutočne integrovaný a konkurenčný vnútorný trh, ktorý chce byť aj nástrojom skutočnej sociálnej konvergencie. Považujem za dôležité pripomenúť, ako to urobil Parlament, že vylúčenie hospodárskej súťaže na základe nákladov nie je cieľom smernice 2020/1057. Smernica 2020/1057 nemá ani narúšať hospodársku súťaž.(608) Okrem toho hľadanie rovnováhy, spomenuté vyššie, si vyžaduje, aby nebola zohľadnená osobitná situácia jedného členského štátu, ale situácia všetkých členských štátov Únie.(609)
1092. Rovnako treba pripomenúť, ako som to už uviedol pri rôznych príležitostiach v priebehu týchto návrhov, skutočnosť, že Súdny dvor už uznal, že normotvorca Únie je oprávnený prispôsobiť legislatívny akt, aby obnovil rovnováhu prítomných záujmov s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu vodičov prostredníctvom zmeny podmienok, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb. Navyše harmonizačné opatrenie Únie má nevyhnutne rôzne účinky v jednotlivých členských štátoch.(610) Normotvorca nemôže byť povinný kompenzovať rozdiely v nákladoch medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré vyplývajú z ich výberu ekonomického modelu a z odlišných podmienok, v ktorých sa nachádzajú(611) v dôsledku tohto výberu. Rozhodnutie usadiť sa alebo zostať usadený ďaleko od údajného centra trhu a tak využívať nižšie náklady, vrátane sociálnych nákladov, a pritom posielať vodičov, niekedy na dlhé obdobia, do členských štátov, v ktorých sú náklady vysoké, je obchodným rozhodnutím, ktoré nemá nárok na to, aby ho normotvorca Únie uprednostnil viac ako napokon akékoľvek iné obchodné rozhodnutie.
1093. Súdny dvor už v tejto súvislosti uznal, že vzhľadom na významné zmeny vnútorného trhu, ktorých súčasťou sú v prvom rade postupné rozširovania Únie, bol normotvorca Únie oprávnený prispôsobiť legislatívny akt, aby obnovil rovnováhu prítomných záujmov s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu vodičov prostredníctvom zmeny podmienok, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb. Keď už totiž legislatívny akt skoordinoval právne úpravy členských štátov v danej oblasti činnosti Únie, nemožno normotvorcovi Únie odňať možnosť prispôsobiť tento akt každej zmene okolností, a to vzhľadom na jeho úlohu dbať na ochranu všeobecných záujmov uznaných Zmluvou o FEÚ a zohľadniť prierezové ciele Únie zakotvené v článku 9 tejto Zmluvy, medzi ktoré patria požiadavky spojené s podporou vysokej úrovne zamestnanosti a zárukou primeranej sociálnej ochrany.(612)
1094. Rumunsko nijako nepodložilo sociálne dôsledky vykonávania smernice 2020/1057, ktoré však treba v každom prípade porovnať so sociálnym pokrokom, ktorý smernica 2020/1057 prináša pre vodičov. Okrem toho sa zjavne nemožno vyhnúť tomu, že pravidlá stanovené smernicou 2020/1057 častejšie zasiahnu podniky, ktoré najčastejšie vysielajú pracovníkov. Tieto nerovnaké účinky sa zdajú neodvratné, pričom však nemožno spochybniť, že uvedené pravidlá sa uplatňujú rovnakým spôsobom.(613)
1095. Napokon rovnako ako Parlament uvádzam, že príklad, ktorý použila Litovská republika na ilustráciu rozdielneho zaobchádzania vyplývajúceho z uplatňovania pravidiel obsiahnutých v smernici 2020/1057 na dopravné operácie rovnakej povahy,(614) nie je presvedčivý. Rozumiem mu tak, že prvá časť hypotézy by mohla predstavovať tranzit, upravený článkom 1 ods. 5 smernice 2020/1057, na ktorý sa nevzťahuje žaloba podaná Litovskou republikou. Navyše z dôvodov vysvetlených Radou, na ktoré odkazujem,(615) rozdiely v odmeňovaní, na ktoré sa odvoláva Litovská republika, nepredstavujú dôkaz potvrdzujúci existenciu diskriminácie.
iii) O údajnom porušení zásady rovnosti zaobchádzania medzi operáciami kombinovanej dopravy a bilaterálnymi operáciami (Maďarsko)
1096. V prípade kombinovanej dopravy
z článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057 vyplýva, že bez ohľadu na článok 2 ods. 1 smernice 96/71 sa vodič nepovažuje za vyslaného na účely smernice 96/71, ak uskutočňuje „počiatočný alebo záverečný cestný úsek“ kombinovanej dopravnej operácie v zmysle smernice 92/106, ak daný cestný úsek sám osebe pozostáva z bilaterálnych dopravných operácií v zmysle odseku 3 tohto článku 1.
1097. Maďarsko v podstate tvrdí, že článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 porušuje zásadu rovnosti zaobchádzania, pretože niektoré
operácie kombinovanej dopravy sú porovnateľné s bilaterálnymi dopravnými operáciami a napriek tomu sa na ne, pokiaľ ide o uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania, vzťahuje odlišná právna úprava, a teda sa s nimi bez objektívneho odôvodnenia zaobchádza rozdielne.
1098. Výhrady uvádzané Maďarskom, založené jednak na neexistencii posúdenia vplyvu a jednak na širšej pôsobnosti článku 1 ods. 6 smernice 2020/1057 než vyžaduje sledovaný cieľ, zjavne nesúvisia s dodržiavaním zásady rovnosti zaobchádzania a preto nebudú preskúmané v tejto časti návrhov.
1099. Maďarsko v podstate sústreďuje svoju argumentáciu na skutočnosť, že sprevádzanú
operáciu kombinovanej dopravy možno prirovnať k bilaterálnej dopravnej operácii, takže výnimka upravená v článku 1 ods. 3 smernice 2020/1057 by sa preto mala uplatňovať na celú operáciu, čiže na oba cestné úseky. Maďarsko tak vychádza z predpokladu, že situácia vodiča je v týchto dvoch prípadoch porovnateľná, čo je predpoklad, ktorý treba teraz overiť.
1100. Z mojej analýzy proporcionality napadnutých ustanovení smernice 2020/1057 vyplýva, že kritérium založené na druhu dopravnej operácie na účely uplatňovania pravidiel týkajúcich sa vysielania na vodičov v medzinárodnej doprave je vhodné a že každý z rôznych druhov dopravných operácií má odlišné prepojenie s územím buď členského štátu usadenia alebo hostiteľského členského štátu. Podľa môjho názoru to nie je inak ani v prípade kombinovanej dopravy. Považujem tiež za dôležité pripomenúť, že doprava upravená smernicou 2020/1057 vedie k prekročeniu hraníc.
1101. Zoberme si prípad kombinovanej dopravy s odchodom zo štátu A. Prvý úsek je po ceste až do železničnej stanice v tomto štáte A. Nákladné vozidlo je naložené a vodič ho sprevádza. Toto nákladné vozidlo je vyložené v štáte B, kde vodič prevezme jeho riadenie až do miesta určenia v štáte B. Prvý cestný úsek a ani záverečný úsek nie sú bilaterálnou operáciou. Ak sa vezme do úvahy iba miesto odchodu a príchodu operácie (pohyb tovaru zo štátu A do štátu B), zdá sa dopravná operácia ako celok porovnateľná s bilaterálnou operáciou. Keďže však v zásade ide o cezhraničné poskytovanie služby, z pohľadu služby
sa už situácia nezdá byť porovnateľná.
1102. V prípade monomodálnej
bilaterálnej operácie totiž vodič zabezpečuje celú službu vrátane jej časti s aspektom medzinárodnej dopravy. Ak sa vrátim k pracovnej hypotéze, ktorú som práve uviedol, čas strávený vodičom nie je nevyhnutne
časom, ktorý treba pripísať dopravcovi: nákladné vozidlo a vodič sú „pasívni“, prepravnú službu (vo všeobecnosti) poskytuje iný účastník modálneho reťazca (železničný prepravca, námorný prepravca atď.). Okrem toho samotný čas nie je kritériom, ktoré prijal normotvorca v smernici 2020/1057. Situácia vodiča vykonávajúceho operáciu kombinovanej dopravy ako celok sa mi preto nezdá byť porovnateľná so situáciou vodiča vykonávajúceho bilaterálnu dopravnú operáciu. Nemôžem preto súhlasiť s tvrdením Maďarska, že sprevádzané operácie kombinovanej dopravy sú vykonávané „v jednom kuse“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, rozdielne zaobchádzanie nevyplýva zo zmeny spôsobu dopravy, ale z objektívnych rozdielov medzi druhmi dopravy, pokiaľ ide o spôsob samotného poskytovania služieb. Spolu s Parlamentom sa teda prikláňam k názoru, že výber normotvorcu možno vysvetliť potrebou zohľadniť osobitosti dopravnej operácie tohto druhu, ako aj špecifickú povahu problému, ktorý riešil prijatím smernice 2020/1057.
1103. Vzhľadom na hlboko rôznorodú povahu operácií kombinovanej dopravy si myslím, že sa len ťažko dá vyhnúť tomu, že článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 možno uplatňovať v podstate iba ad hoc
v závislosti od kritérií, ktoré sú v ňom formulované. Okrem toho z judikatúry pripomenutej v bode 80 vyššie vyplýva, že súd Únie nemôže nahrádzať svojím posúdením posúdenie normotvorcu ani pokiaľ ide o zásadu rovnosti zaobchádzania.
1104. Napokon rovnako ako Parlament dodávam, že Maďarsko nespochybňuje, že je legitímne rozčleniť operácie kombinovanej dopravy na počiatočné alebo záverečné cestné úseky v prípade, keď operácia kombinovanej dopravy nie je sprevádzaná.
Toto rozlišovanie medzi počiatočnými alebo záverečnými cestnými úsekmi nevytvoril normotvorca Únie z ničoho nič pri príležitosti prijatia smernice 2020/1057, ale prebral znenie definície (ktorú Maďarsko v časti svojej žaloby podanej proti smernici 2020/1057 nemôže chcieť spochybniť), ktorú poskytovala smernica 92/106 vo svojom článku 1, na ktorý preto článok 1 ods. 6 výslovne odkazuje.
1105. Žalobný dôvod Maďarskej republiky preto nemôže uspieť.
iv)    Záver
1106. Treba v celom rozsahu zamietnuť žalobné dôvody založené na porušení rovnosti zaobchádzania a zásady zákazu diskriminácie článkom 1 ods. 1, 3, 4, 5, 6 a 7 smernice 2020/1057.
h)      O porušení voľného pohybu tovaru a slobodného poskytovania služieb
1)      Argumentácia účastníkov konania
1107. Po prvé, pokiaľ ide o voľný pohyb tovaru, Bulharská republika a Cyperská republika vo svojej argumentácii, ktorá je rovnaká, tvrdia, že uplatňovanie hybridného modelu má závažné hospodárske dôsledky ovplyvňujúce voľný pohyb tovaru. Takýto model predstavuje opatrenie s účinkom rovnocenným množstevným obmedzeniam, ktoré sú zakázané článkami 34 a 35 ZFEÚ, a nemôžu byť odôvodnené na základe článku 36 ZFEÚ. Komisia uznala, že uplatňovanie vnútroštátnej právnej úpravy na všetky medzinárodné dopravné operácie zahŕňajúce nakládku a/alebo vykládku na vnútroštátnom území, bez ohľadu na dostatočné prepojenie s dotknutým členským štátom, predstavuje neprimerané obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ako aj voľného pohybu tovaru a nie je odôvodnené, keďže vytvára neprimerané administratívne obmedzenia, ktoré bránia riadnemu fungovaniu vnútorného trhu.(616)
1108. Po druhé, pokiaľ ide o voľný pohyb služieb a spoločnú dopravnú politiku, Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že hybridný model obmedzuje slobodné poskytovanie dopravných služieb v rozpore s článkom 58 ods. 1 ZFEÚ vykladaným v spojení s článkom 91 ZFEÚ. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada slobodného poskytovania služieb sa má uplatňovať uskutočňovaním spoločnej dopravnej politiky. Hybridný model opätovne zavádza formu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti poskytovateľa služieb alebo miesta jeho usadenia a predstavuje krok späť pri zavedení spoločnej dopravnej politiky zaručujúcej slobodné poskytovanie služieb. Keďže z judikatúry rovnako vyplýva, že normotvorca Únie v tejto otázke nedisponuje diskrečnou právomocou, na ktorú sa môže odvolávať v iných oblastiach spoločnej dopravnej politiky, Parlament a Rada si nesplnili svoju povinnosť zabezpečiť uplatnenie zásad slobodného poskytovania služieb prostredníctvom spoločnej dopravnej politiky.
1109. Ak by Súdny dvor považoval za relevantný článok 56 ZFEÚ, Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že z rovnakých dôvodov bol porušený aj tento článok. Napokon pripomínajú, že vyvracajú myšlienku, že smernica 2020/1057 zavádza výnimky z prísnejšej právnej úpravy smernice 96/71.
1110. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto žalobných dôvodov.
2)      Analýza
1111. Pokiaľ ide o prvú časť tohto žalobného dôvodu, Bulharská republika a Cyperská republika tvrdia, že „hybridný model“ je opatrením s účinkom rovnocenným množstevným obmedzeniam zakázaným podľa článkov 34 a 35 ZFEÚ, ktoré nemôže byť odôvodnené na základe článku 36 ZFEÚ.
1112. Títo žalobcovia podľa môjho názoru dostatočne nepreukázali, že zavedenie hybridného modelu na úrovni celej Únie má takýto účinok a upokojili sa so všeobecnými a nepotvrdenými tvrdeniami. Takéto preukázanie je o to náročnejšie, že údajne obmedzujúce účinky, ktoré má na voľný pohyb tovaru uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania na operácie medzinárodnej cestnej dopravy za podmienok upravených v smernici 2020/1057, sú zjavne príliš náhodné a nepriame na to, aby sa „hybridný model“ mohol považovať za prekážku obchodu medzi členskými štátmi, a teda predstavovať obmedzenie v zmysle článkov 34 a 35 ZFEÚ.(617)
1113. Citácia tlačovej správy Komisie z 27. apríla 2017(618) neumožnila žalobcom upevniť ich názor. Jednak sa totiž Komisia nevyjadrovala k smernici 2020/1057, ale k prípadu uplatňovania vnútroštátnej právnej úpravy na medzinárodné dopravné operácie za podmienok, o ktorých jednostranne rozhodol dotknutý členský štát. Okrem toho, hoci Komisia potom vyjadrila poľutovanie nad tým, že spúšťačom uplatňovania vnútroštátnej právnej úpravy bola iba skutočnosť, že dotknutá medzinárodná dopravná operácia zahŕňala vykládku alebo nakládku na vnútroštátnom území, treba uviesť, že práve toto nie je kritériom, ktoré prijal normotvorca Únie v smernici 2020/1057 na účely určenia, či ide o vyslanie alebo nie. Okrem toho Komisia v tej istej správe vyhlásila, že považuje za neopodstatnené uplatňovať vnútroštátnu právnu úpravu na medzinárodné dopravné operácie, ktoré nemajú dostatočné prepojenie
s dotknutým členským štátom.
1114. Prvú časť prejednávaného žalobného dôvodu treba preto zamietnuť ako nedôvodnú.
1115. Pokiaľ ide o druhú časť prejednávaného žalobného dôvodu, už som pripomenul špecifickú povahu a osobitné miesto, ktoré má v Zmluvách odvetvie dopravy,(619) ktoré v rámci vnútorného trhu podlieha osobitnému právnemu režimu. Pripomínam predovšetkým, že osobitné postavenie dopravy v normatívnej organizácii vnútorného trhu sa vyznačuje kombináciou práva usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte na základe Zmluvy a práva dopravcov na slobodné poskytovanie dopravných služieb, ktoré je zaručené výlučne v rozsahu, v akom bolo toto právo uznané prostredníctvom opatrení sekundárneho práva prijatých normotvorcom Únie v rámci spoločnej dopravnej politiky.
1116. Pokiaľ ide o údajné nerešpektovanie slobodného poskytovania služieb, najprv uvádzam, že ani Bulharská republika, ani Cyperská republika nijako nepodložili svoje tvrdenie, že „hybridný model“ obmedzuje slobodné poskytovanie dopravných služieb.
1117. Ak by mal však Súdny dvor pristúpiť k preskúmaniu tejto časti prejednávaného žalobného dôvodu, pripomínam, že článok 58 ods. 1 ZFEÚ a článok 91 ZFEÚ stanovujú, že voľný pohyb služieb v oblasti dopravy vykonáva normotvorca Únie.
1118. Ako som už uviedol, normotvorca Únie je plne oprávnený prispôsobením legislatívneho aktu s cieľom zvýšiť sociálnu ochranu dotknutých pracovníkov zmeniť podmienky, za ktorých sa vykonáva slobodné poskytovanie služieb v oblasti cestnej dopravy, keďže stupeň liberalizácie podľa článku 58 ods. 1 ZFEÚ nie je určený priamo článkom 56 ZFEÚ, ale samotným normotvorcom Únie v rámci uskutočňovania spoločnej dopravnej politiky.
1119. Za týchto okolností treba druhú časť prejednávaného žalobného dôvodu v každom prípade zamietnuť ako nedôvodnú.
i)      O porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty
1)      Argumentácia účastníkov konania
1120. Podľa Poľskej republiky boli článok 11 ZFEÚ a článok 37 Charty porušené ustanoveniami obsiahnutými v článku 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057, keďže neboli dostatočne zohľadnené požiadavky vyplývajúce z ochrany životného prostredia.
1121. Z týchto dvoch ustanovení vyplýva, že nad rámec opatrení súvisiacich s článkami 191 a 192 ZFEÚ sa inštitúcie Únie musia zdržať prijatia opatrení, ktoré môžu ohroziť dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia. Zásada začlenenia požiadaviek životného prostredia do ostatných politík Únie, ktorá vyplýva z týchto ustanovení, umožňuje zosúladiť ciele a požiadavky ochrany životného prostredia s ostatnými záujmami a cieľmi sledovanými Úniou, ako aj s dosahovaním trvale udržateľného rozvoja. Táto zásada predstavuje sama osebe dôvod zrušenia aktu Únie, keď environmentálne záujmy zjavne neboli zohľadnené alebo boli úplne ignorované, ako to vyplýva z výkladu článku 6 ES, ktorý vykonal generálny advokát Geelhoed.(620)
1122. Vzhľadom na širokú horizontálnu povahu článku 11 ZFEÚ netreba pri preskúmaní, či dané opatrenie dostatočne prispieva k ochrane životného prostredia, posudzovať toto opatrenie oddelene od iných opatrení Únie prijatých na tento účel a súvisiacich s dotknutou činnosťou, ale vhodný rámec takéhoto posúdenia tvorí súbor opatrení prijatých Úniou v tejto oblasti. Súdne preskúmanie, pri ktorom sa posudzuje súlad činnosti normotvorcu Únie s touto zásadou začlenenia, musí byť podobné tomu, ktoré vykonal Všeobecný súd, keď musel posúdiť, či činnosť Komisie rešpektovala zásadu energetickej solidarity.(621) Za týchto okolností prináležalo uvedenému normotvorcovi, aby pred prijatím napadnutých opatrení zohľadnil environmentálne požiadavky, čo okrem iného vyžadovalo vykonanie posúdenia vplyvu navrhovaných pravidiel na životné prostredie a zabezpečenie, aby tieto pravidlá nepoškodzovali dosahovanie cieľov stanovených v iných aktoch sekundárneho práva prijatých v oblasti životného prostredia.
1123. Parlament a Rada boli povinní zvážiť kolidujúce záujmy a v prípade potreby urobiť príslušné zmeny. Výklad článku 11 ZFEÚ v tom zmysle, že sa vzťahuje iba na oblasti práva a nie na konkrétne opatrenia, by značne relativizoval jeho význam. Požiadavky ochrany životného prostredia treba vziať do úvahy aj pri určovaní jednotlivých opatrení, ktoré sú súčasťou dotknutej oblasti práva Únie. Tvrdenie, že nemožno zohľadniť ostatné akty sekundárneho práva v oblasti boja proti znečisteniu ovzdušia treba zamietnuť, inak by bola znovu spochybnená účinnosť článku 11 ZFEÚ a inštitúcie by potom mohli prijať akt, ktorý prekáža alebo bráni dosiahnutiu cieľov stanovených v aktoch prijatých v oblasti životného prostredia, hoci klimatická kríza je hlavnou výzvou politiky Únie v oblasti životného prostredia a inštitúcie musia dôsledne sledovať dosiahnutie klimatických cieľov prijatých Úniou. Je známe, že znečistenie ovzdušia emisiami z dopravy spôsobuje množstvo zdravotných problémov, ku ktorými prispieva hlavne cestná doprava. Uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania obsiahnutých v smernici 2020/1057 na vodičov vykonávajúcich kabotáž a prepravu medzi tretími krajinami povedie podľa Poľskej republiky k dodatočným jazdám, vykonávaným najmä naprázdno, a teda k nárastu emisií CO2 a látok znečisťujúcich ovzdušie, hoci inštitúcie sú naopak povinné zdržať sa konania, ktoré spochybňuje účinnosť pravidiel už prijatých na zníženie emisií látok znečisťujúcich ovzdušie a C02 a dosahovanie environmentálnych cieľov Únie vyplývajúcich najmä z Európskej zelenej dohody, cieľa dosiahnuť do roku 2050 klimaticky neutrálnu Úniu prostredníctvom 90 % zníženia celkových emisií z dopravy v porovnaní s úrovňami v roku 1990 a cieľov, ktoré členským štátom ukladá právna úprava Únie v tejto oblasti.
1124. Okrem toho účinky smernice 2020/1057 na životné prostredie treba posúdiť aj s prihliadnutím na skutočnosť, že tieto účinky sa kumulujú s účinkami, ktoré možno pripísať iným aktom tvoriacim balík mobility, teda nariadeniam 2020/1054 a 2020/1055. Negatívne účinky povinnosti návratu vozidiel na životné prostredie však potvrdzujú rôzne analýzy.
1125. Potenciálny konflikt medzi napadnutými opatreniami a klimatickými cieľmi Únie bol navyše zdrojom obáv vyjadrených komisárkou Văleanovou, že balík mobility, predovšetkým povinnosť návratu vozidiel každých osem týždňov a obmedzenia kombinovanej dopravy, nie je v súlade ani s ambíciami Európskej zelenej dohody, ani s cieľom dosiahnuť do roku 2050 klimaticky neutrálnu Úniu, ktorý schválila Európska rada.(622) Poľská republika rovnako zdôrazňuje, že Komisia v roku 2020 zvýšila úroveň ambícií Únie v klimatickej oblasti(623) a že emisie CO2 podchádzajúce z dodatočných ciest vyžadovaných napadnutými opatreniami môžu ešte viac prekážať dosiahnutiu tohto vyššieho cieľa.
1126. Negatívne účinky na životné prostredie spôsobené napadnutými opatreniami spochybňujú pre členské štáty dosiahnutie cieľov, stanovených nariadením 2018/842,(624) spočívajúcich v znížení emisií skleníkových plynov, cieľov týkajúcich sa emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie stanovených smernicou 2016/2284(625) a cieľov týkajúcich sa kvality ovzdušia stanovených smernicou 2008/50.(626) Dodatočné emisie oxidu dusíka a prachu spôsobené uplatňovaním napadnutých ustanovení môžu spochybniť efektivitu činnosti definovanej členskými štátmi v plánoch na ochranu ovzdušia, predovšetkým plánoch prijatých pre oblasti a aglomerácie nachádzajúce sa v blízkosti komunikácií používaných medzinárodnou dopravou.
1127. Napriek všetkým týmto negatívnym účinkom si žalované inštitúcie nesplnili svoju povinnosť vykonať náležité posúdenie vplyvu týchto opatrení na dosahovanie environmentálnych cieľov Únie a na dodržiavanie povinností, ktoré majú členské štáty podľa aktov v oblasti životného prostredia. Žiadny z aktov tvoriacich balík mobility sa vo svojom odôvodnení nezaoberá environmentálnymi otázkami a tieto otázky neboli preskúmané ani v posúdení vplyvu pripravenom pred prijatím balíka mobility, keďže Komisia sa uspokojila s tvrdením, že nezistila žiadny vplyv zvažovaných možností na životné prostredie.(627)
1128. Žalované inštitúcie teda neposúdili vplyv vykonávania napadnutých ustanovení na environmentálne požiadavky, hoci ich účinky sú v rozpore s cieľmi stanovenými v aktoch prijatých v oblasti životného prostredia. Uvedené inštitúcie nenašli rovnováhu medzi týmito cieľmi a záujmami sledovanými balíkom mobility. Zjavne neboli zohľadnené požiadavky ochrany životného prostredia a cieľ zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality. V prípade smernice 2020/1057 to vyplýva predovšetkým z toho, že uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania na počiatočné alebo záverečné úseky kombinovanej dopravy jednak sťažuje jej vykonávanie v centrálnej Európe pre dopravcov z okrajových štátov a jednak znižuje atraktivitu jej využitia. V konečnom dôsledku sú uprednostňované bilaterálne jazdy výlučne po ceste v rozpore so sledovaným cieľom a napriek tomu, že sú „neekologické“. Posúdenie vypracované pre Komisiu týkajúce sa vplyvu obmedzení kabotáže na kombinovanú dopravu potvrdilo, že obmedzenia pri poskytovaní kabotáže v rámci kombinovanej dopravy poškodzujú životné prostredie a sú v rozpore s požiadavkami Európskej zelenej dohody(628).
1129. Článok 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057 preto porušuje zásadu začlenenia vyjadrenú v článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty.
1130. Rada, Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie tohto žalobného dôvodu.
2)      Analýza
1131. Väčšina tvrdení, ktoré Poľská republika uvádza v rámci prejednávaného žalobného dôvodu, je iba opakovaním tvrdení, ktoré tento žalujúci členský štát uviedol vo svojich žalobách proti nariadeniam 2020/1054 a 2020/1055 v rámci žalobných dôvodov založených na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty. V súvislosti s tvrdeniami, ktoré sa týkajú výkladu článku 11 ZFEÚ a jeho pôsobnosti, výkladu a pôsobnosti článku 37 Charty, pôsobnosti zásady začlenenia environmentálnych záujmov vyjadrených v článku 11 ZFEÚ a jej súdneho preskúmania, nevyhnutnosti zohľadniť ostatné činnosti normotvorcu Únie v oblasti environmentálnej politiky týkajúce sa aj dopravnej politiky, otázky údajnej neexistencie posúdenia vplyvu zakladajúcej porušenie článku 11 ZFEÚ a otázky vzťahu medzi smernicou a Európskou zelenou dohodou, tak odkazujem na bod 565 a nasl., ako aj na bod 591 a nasl. vyššie.
1132. V súlade so záverom, ktorý som vyvodil z analýzy žalobných dôvodov založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a klimatickej zmeny v kontexte žalôb podaných proti nariadeniu 2020/1055, tak treba konštatovať, že v čase prijatia smernice 2020/1057 sa normotvorca Únie mohol pri plnom výkone širokej miery svojej voľnej úvahy oprávnene domnievať, že prípadne negatívne dôsledky na životné prostredie vyplývajúce z plnenia povinností vyplývajúcich zo smernice 2020/1057 možno potlačiť uplatňovaním existujúcej právnej úpravy, ktorá sa konkrétnejšie týka environmentálnych aspektov danej činnosti a ktorá má sprevádzať dopravcov pri technologickom prechode k menej znečisťujúcej mobilite.
1133. Dodávam, že podľa môjho názoru to v prípade smernice 2020/1057 platí o to viac, že, ako tvrdil Parlament, otázka, či je táto smernica skutočne zdrojom dodatočných znečisťujúcich emisií je predmetom diskusie, a to z viacerých dôvodov.
1134. Po prvé pripomínam, že samotným cieľom smernice 2020/1057 je stanoviť pravidlá špecifické pre dané odvetvie na zabezpečenie rovnováhy medzi slobodou prevádzkovateľov poskytovať cezhraničné služby, voľným pohybom tovaru, primeranými pracovnými podmienkami a sociálnou ochranou vodičov(629) a že článok 1 tejto smernice obsahuje výpočet niekoľkých pravidiel, ktoré umožnia dopravcom určiť, ktorá právna úprava, najmä v sociálnej oblasti, sa bude uplatňovať na vodičov v závislosti od charakteristík, ktoré normotvorca Únie považuje za relevantné na účely tohto určenia. Nie je teda bezprostredne zrejmé, aký vplyv má určenie sociálneho práva vzťahujúceho sa na pracovníka na témy súvisiace s politikou Únie v oblasti životného prostredia. Môže sa skôr zdať iba ako dôsledok úmyslu dopravcov reorganizovať ich činnosť tak, aby sa vyhli uplatňovaniu povinností podľa smernice 2020/1057, ktoré sú pre nich nákladnejšie.
1135. Po druhé v každom prípade, keďže Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging(630)rozhodol, že smernica 96/71 sa vzťahuje na cezhraničné poskytovanie služieb zahŕňajúce vyslanie pracovníkov aj v odvetví cestnej dopravy,(631) a keďže podľa tohto výkladu poskytnutého Súdnym dvorom treba smernicu 96/71 vykladať od nadobudnutia jej účinnosti, platí, že pravidlá týkajúce sa vysielania, ktoré zakotvuje, sa uplatňovali v odvetví cestnej dopravy. Jedno z mála tvrdení Poľskej republiky proti smernici 2020/1057 však je práve to, že uplatňovanie pravidiel týkajúcich sa vysielania na kombinovanú dopravu(632) za podmienok upravených v článku 1 ods. 6 tejto smernice odrádza od využívania tejto dopravy, ktorej priaznivý účinok na životné prostredie je navyše známy a uznávaný. Dopravcovia tak upúšťajú od multimodálnej prepravy, aby sa venovali iba cestnej preprave, čím negujú environmentálne benefity využívania kombinovanej dopravy.
1136. Keďže sa však pravidlá týkajúce sa vysielania pracovníkov uplatňovali už podľa smernice 96/71, nemôže podľa kritérií pripomenutých Súdnym dvorom v rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging uplatňovanie týchto pravidiel na takúto dopravu radikálne meniť predtým existujúci právny režim, ako zdôrazňuje Parlament. Dodávam, že článok 1 ods. 6 smernice 2020/1057 spresňuje podmienky, za ktorých sa uplatňujú tieto pravidlá a „vodič [sa] nepovažuje za vyslaného…, ak uskutočňuje počiatočný alebo záverečný cestný úsek kombinovanej dopravnej operácie…, ak daný cestný úsek sám osebe pozostáva z bilaterálnych dopravných operácií vymedzených v odseku 3“ článku 1 uvedenej smernice. Pravidlá týkajúce sa vysielania upravené v smernici 2020/1057 sa teda na kombinovanú dopravu nebudú uplatňovať v každej situácii.
1137. Pokiaľ ide o tvrdenie o zvýšení emisií z dôvodu, že sa na kabotáž vzťahujú pravidlá týkajúce sa vysielania pracovníkov, ktoré uvádza Poľská republika, pripomínam, že už odôvodnenie 17 nariadenia č. 1072/2009 stanovovalo, že „ustanovenia smernice [96/71] sa uplatňujú na dopravné podniky, ktoré vykonávajú kabotážnu prepravu“. Ako teda tvrdil Parlament, prípadné účinky na životné prostredie, ktoré opísala Poľská republika, aj keby existovali, nemožno pripísať smernici 2020/1057.
1138. Napokon tvrdenie, že údajné účinky smernice 2020/1057 na životné prostredie treba posúdiť s prihliadnutím na to, že sa kumulujú s účinkami, ktoré údajne vyplývajú z iných aktov tvoriacich balík mobility, nemôže uspieť, pretože účinky týchto iných aktov v žiadnom prípade nemožno pripísať samotnej smernici.
1139. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov treba žalobný dôvod založený na porušení článku 11 ZFEÚ a článku 37 Charty zamietnuť ako nedôvodný.
3.      O žalobných dôvodoch týkajúcich sa článku 9 ods. 1 smernice 2020/1057
1140. Poľská republika je jediným členským štátom, ktorý napáda zákonnosť článku 9 ods. 1 smernice 2020/1057, v ktorom sa normotvorca Únie rozhodol upraviť uplatňovanie opatrení obsiahnutých v tejto smernici od 2. februára 2022. Na tento účel uvádza tri žalobné dôvody: porušenie zásady právnej istoty, porušenie zásady proporcionality a porušenie článku 94 ZFEÚ. Tieto posledné dva žalobné dôvody budú preskúmané spoločne.
a)      O porušení zásady právnej istoty
1)      Argumentácia účastníkov konania
1141. Keďže ustanovenia smernice 2020/1057, ktorých zrušenie navrhuje Poľská republika, sú nepresné a spôsobujú výkladové problémy, ako aj praktické ťažkosti pri určení práva, ktoré sa uplatňuje na podmienky zamestnávania a pracovné podmienky vodičov vykonávajúcich cestnú dopravu, bude si vykonanie týchto ustanovení na vnútroštátnej úrovni vyžadovať prijatie aktov vyššej právnej sily, ktoré si napríklad v Poľsku vyžaduje zdĺhavé legislatívne práce. Osemnásť mesiacov stanovených smernicou nestačí na zabezpečenie vývoja vnútroštátnych ustanovení a na to, aby sa potom s týmito ustanoveniami oboznámili dopravcovia, aby ich mohli dodržiavať. Dopravcovia musia vziať do úvahy aj kolektívne zmluvy, ktorými sa riadi odvetvie, ako aj rôzne vnútroštátne úpravy. Okrem toho, že smernica 2020/1057 už sama osebe obsahuje niekoľko nových povinností a že na jej základe sa smernica 96/71 začala uplatňovať v odvetví dopravy, má jej nadobudnutie účinnosti za následok aj uplatňovanie smernice 2018/957(633) v odvetví cestnej dopravy,(634) čo si opäť vyžaduje nejaký čas na prispôsobenie sa pre dopravcov. Za týchto okolností stanovenie dátumu 2. februára 2022, teda sotva viac ako 18 mesiacov po prijatí smernice 2020/1057, porušuje zásadu právnej istoty, ktorá si podľa ustálenej judikatúry vyžaduje, aby právne normy boli jasné, presné a ich účinky predvídateľné, aby sa tak dotknuté osoby mohli orientovať v situáciách a právnych vzťahoch v pôsobnosti právneho poriadku Únie, a ktorej dodržiavanie je nevyhnutné zvlášť v prípade právnej úpravy, ktorá môže so sebou prinášať finančné náklady. Neexistenciu povinnosti normotvorcu Únie upraviť konkrétne prechodné obdobie nemožno považovať za neobmedzenú diskrečnú právomoc normotvorcu v tejto súvislosti. Hoci rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) spresnil pôsobnosť smernice 96/71, bol vyhlásený až v roku 2020 a ponechal nevyriešených niekoľko otázok, takže na rozdiel od toho, čo tvrdia žalované inštitúcie, smernica 2020/1057 nepredstavuje len miernu zmenu predtým existujúcej právnej situácie dopravcov. Dať dopravcom viac času na to, aby si osvojili nový normatívny rámec, by im umožnilo lepšie sa mu prispôsobiť.
1142. Parlament a Rada a vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov dochádzajú k záveru, že tento žalobný dôvod je nedôvodný.
2)      Analýza
1143. Pokiaľ ide o rámec analýzy týkajúcej sa zásady právnej istoty, odkazujem na bod 117 a nasl. vyššie a iba pripomínam, že súdne preskúmanie spočíva v podstate v preskúmaní toho, či je ustanovenie tak nejednoznačné, že bráni tomu, aby osoby, ktorým je určené, mohli s dostatočnou určitosťou vyriešiť prípadné pochybnosti o jeho pôsobnosti alebo význame, takže tieto osoby nie sú schopné jednoznačne určiť svoje práva a povinnosti vyplývajúce z tohto ustanovenia.
1144. V tejto súvislosti sa podľa môjho názoru ukazuje postačujúce uviesť, že článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057 ukladá členským štátom povinnosť prijať a uverejniť opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 2. februára 2022, čo je dátum, od ktorého budú tieto opatrenia uplatňovať. Dátum 2. február 2022 je jasne stanovený normotvorcom Únie, a to od okamihu uverejnenia smernice. Nespochybňoval sa preto dátum, ku ktorému mali subjekty, ktorým je smernica určená, čiže členské štáty, pripraviť svoje vnútroštátne právne poriadky na to, aby splnili povinnosti stanovené smernicou 2020/1057. Členské štáty, rovnako ako dopravcovia, mali teda 18 mesiacov na to, aby sa pripravili na prebratie smernice 2020/1057.
1145. Poľská republika sa snaží presvedčiť, že článok 9 smernice 2020/1057 je nejakým spôsobom nepriamo dotknutý nepresnosťou a neurčitosťou ustanovení, ktoré údajne novoustanovila smernica 2020/1057. Zdá sa teda, že tento žalobný dôvod je novým pokusom otvoriť diskusiu k už prediskutovaným tvrdeniam.(636) Dodávam, že ako to tvrdila Rada, aj argumentácia, ktorú vysvetľuje Poľská republika v súvislosti s článkom 9 smernice 2020/1057, sa zakladá na nesprávnom predpoklade, podľa ktorého sa smernica 96/71 neuplatňovala na odvetvie dopravy a smernica 2020/1057 mala za následok, že na úplne nové odvetvie, ktoré nebolo pripravené, sa začali uplatňovať nové a zložité pravidlá vysielania pracovníkov. Už som však mal príležitosť pripomenúť, že to tak nebolo, ako to vyplýva najmä z rozsudku vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146. Žalobný dôvod založený na porušení zásady právnej istoty treba preto zamietnuť ako nedôvodný.
b)      O porušení zásady proporcionality a článku 94 ZFEÚ
1)      Argumentácia účastníkov konania
1147. Poľská republika tvrdí, že normotvorca Únie nerešpektoval požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality, keďže neuviedol objektívne dôvody odôvodňujúce stanovenie lehoty na prebratie v trvaní 18 mesiacov, hoci lehota prijatá pre akty rovnakej povahy je všeobecnosti dva roky, ako to bolo v prípade smerníc 2014/67 a 2018/957, pričom smernica 96/71 upravila ešte dlhšiu lehotu. Špecifiká odvetvia cestnej dopravy si vyžadovali, aby bol podnikom na prispôsobenie sa novej právnej úprave ponechaný dostatočný čas a prinajmenšom rovnaký, ako bol ponechaný iným odvetviam služieb. Normotvorca Únie mal zohľadniť aj skutočnosť, že v rovnakom čase sa museli aj dopravcovia pripraviť na uplatňovanie požiadaviek vyplývajúcich z nariadení 2020/1054 a 2020/1055, ktoré ukladajú dopravcom povinnosť podstatne zmeniť spôsob poskytovania služieb. Normotvorca Únie nezohľadnil ani skutočnosť, že na trhu dopravy prevládajú malé a stredné podniky, ktoré potrebujú viac času na to, aby sa oboznámili a prispôsobili novej úprave, najmä s prihliadnutím na náklady, ktoré to pre nich znamená. Situáciu dopravcov ešte viac sťažujú opatrenia prijaté v dôsledku pandémie COVID‑19. Okrem toho Poľská republika tvrdí, že niektoré členské štáty prijali zvlášť prísne sankcie v prípade nedodržiavania podmienok zamestnávania a pracovných podmienok, ako aj formálnych požiadaviek, ktoré s nimi súvisia. Tieto sankcie nadobudnú účinnosť uplynutím lehoty stanovenej normotvorcom, takže dopravcom nie je ponechaný čas na to, aby sa prispôsobili novým pravidlám. Stanovenie lehoty 18 mesiacov teda nezodpovedá požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality.
1148. Takéto stanovenie lehoty je v rozpore aj s článkom 94 ZFEÚ, pretože nezohľadňuje hospodársku situáciu dopravcov. Poľská republika odkazuje na svoje pripomienky vysvetlené v rámci žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality. Odkazuje aj na svoje tvrdenia vysvetlené v rámci žalobného dôvodu založeného na tom, že článkom 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057 bol porušený článok 94 ZFEÚ, z ktorého v podstate vyplýva, že zmeny vyplývajúce z uplatňovania pravidiel vysielania na vodičov budú znamenať značné náklady pre dopravné podniky, čo povedie k úpadku časti z nich a že zraniteľnosť týchto podnikov sa ešte zvýši z dôvodu, že smernica 2020/1057 bola prijatá v období hospodárskej krízy poznačenej pandémiou COVID‑19. Nezohľadnenie týchto skutočností svedčí o porušení článku 94 ZFEÚ so zreteľom na očakávané negatívne účinky, ktoré bude mať článok 1 smernice 2020/1057 na dopravné podniky.
1149. Rada a Parlament, ako aj vedľajší účastníci konania na podporu ich návrhov navrhujú zamietnutie týchto dvoch žalobných dôvodov ako nedôvodných.
2)      Analýza
1150. Pokiaľ ide o žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality, rovnako ako Rada iba pripomeniem, že z judikatúry vyplýva, že keďže vlády členských štátov sa zúčastňujú na prácach na príprave smerníc, musia byť potom v stanovenej lehote schopné vypracovať legislatívne ustanovenia potrebné na ich vykonanie.(637) Normotvorca Únie má pri stanovení lehoty na prebratie smerníc širokú mieru voľnej úvahy a nie je povinný uviesť konkrétne dôvody, ktoré majú odôvodniť stanovenie lehoty 18 mesiacov.
1151. Pokiaľ ide o údajné porušenie článku 94 ZFEÚ, argumentáciu Poľskej republiky treba chápať v tom zmysle, že článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057 porušuje toto ustanovenie ani nie tak sám osebe, ale skôr preto, že má za následok záväznosť povinností stanovených touto smernicou najmä vo vzťahu k dopravcom, na ktorých sa bude vzťahovať, a to od dátumu, ktorý stanovuje. Žalujúci členský štát sa však domnieva, že tieto povinnosti porušujú článok 94 ZFEÚ.
1152. Na úvod zdôrazňujem, že Poľská republika nepreukázala, že článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057 predstavuje „opatrenie v oblasti cien a podmienok dopravy“ v zmysle článku 94 ZFEÚ, o čom možno navyše oprávnene pochybovať, keďže tento článok 9, posudzovaný samostatne, iba stanovuje dátum na prijatie a uverejnenie vnútroštátnych ustanovení potrebných na prebratie smernice 2020/1057. Ak by mal Súdny dvor rovnaké pochybnosti, možno prejednávaný žalobný dôvod už teraz zamietnuť.
1153. V zostávajúcej časti možno argumentácii Poľskej republiky vytýkať to isté, ako jej argumentácii formulovanej v rámci žalobného dôvodu založeného na porušení zásady právnej istoty článkom 9 ods. 1 smernice 2020/1057. Ako zdôraznila Rada, tvrdenia týkajúce sa podielu malých a stredných podnikov v odvetví cestnej dopravy, nákladov vyplývajúcich zo zahrnutia tohto odvetvia do pôsobnosti pravidiel týkajúcich sa vysielania pracovníkov, neexistencie odôvodnenie opatrení stanovených smernicou 2020/1057 a účinkov pandémie COVID‑19 už boli predložené v rámci preskúmania žalobného dôvodu založeného na porušení článku 94 ZFEÚ článkom 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057, takže Poľská republika má zjavne v úmysle znovu otvoriť diskusiu o otázkach, ktoré už boli prejednané a vyriešené. Keďže však už bolo konštatované, že článok 1 ods. 3, 4, 6 a 7 smernice 2020/1057 neporušuje článok 94 ZFEÚ,(638) musí to isté konštatovanie platiť pre článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057.
1154. Zo všetkých predchádzajúcich dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru, aby zamietol ako nedôvodné žalobné dôvody založené na tom, že článok 9 ods. 1 smernice 2020/1057 porušuje jednak zásadu proporcionality a jednak článok 94 ZFEÚ.
4.      Záver k žalobám týkajúcim sa smernice 2020/1057
1155. Žaloby vo veciach C‑541/20 a C‑551/20 v rozsahu, v akom sa týkajú smernice 2020/1057, a žaloby vo veciach C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 a C‑555/20, sa zamietajú.
V.      O trovách
1156. Z článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora vyplýva, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
1157. Článok 138 ods. 3 tohto rokovacieho poriadku stanovuje, že ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
1158. S prihliadnutím na tieto úvahy a so zreteľom na osobitné usporiadanie žalôb v spojených veciach C‑541/20 až C‑555/20 navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol o trovách konania takto.
1159. Litovská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veci C‑541/20.
1160. Bulharská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veciach C‑543/20 a C‑544/20.
1161. Rumunsko je povinné nahradiť trovy konania vo veciach C‑546/20 a C‑548/20.
1162. Parlament a Rada sú povinní nahradiť trovy konania vo veci C‑549/20.
1163. Cyperská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veci C‑550/20.
1164. Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veciach C‑553/20 a C‑555/20.
1165. Vo veciach C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20 znáša každý účastník konania svoje vlastné trovy konania.
1166. Okrem toho v súlade s článkom 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Litovská republika a Rumunsko v rozsahu, v akom sa zúčastnili na konaniach o prejednávaných spojených žalobách ako vedľajší účastníci konania, Estónska republika, Lotyšská republika, Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Talianska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Rakúska republika, Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
VI.    Návrh
1167. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby v spojených veciach C‑541/20 až C‑555/20 rozhodol takto:
1.      Žalobe, ktorú podala Cyperská republika vo veci C‑549/20, sa vyhovuje.
2.      Žalobám, ktoré podali Litovská republika vo veci C‑542/20, Bulharská republika vo veci C‑545/20, Rumunsko vo veci C‑547/20, Maďarsko vo veci C‑551/20, Maltská republika vo veci C‑552/20 a Poľská republika vo veci C‑554/20, sa vyhovuje v rozsahu, v akom smerujú proti článku 1 bodu 3 nariadenia (EÚ) 2020/1055.
3.      V dôsledku toho sa článok 1 bod 3 nariadenia (EÚ) 2020/1055 zrušuje v rozsahu, v akom mení článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009.
4.      Žaloby uvedené v bode 2 sa v zostávajúcej časti zamietajú.
5.      Žaloby, ktoré podali Litovská republika vo veci C‑541/20, Bulharsko vo veciach C‑543/20 a C‑544/20, Rumunsko vo veciach C‑546/20 a C‑548/20, Cyperská republika vo veci C‑550/20 a Poľská republika vo veciach C‑553/20 a 555/20, sa zamietajú.
6.      Litovská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veci C‑541/20.
7.      Bulharská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veciach C‑543/20 a C‑544/20.
8.      Rumunsko je povinné nahradiť trovy konania vo veciach C‑546/20 a C‑548/20.
9.      Parlament a Rada sú povinní nahradiť trovy konania vo veci C‑549/20.
10.      Cyperská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veci C‑550/20.
11.      Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania vo veciach C‑553/20 a C‑555/20.
12.      Vo veciach C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20 znáša každý účastník konania svoje vlastné trovy konania.
13.      Litovská republika a Rumunsko v rozsahu, v akom sa zúčastnili na konaniach o prejednávaných žalobách ako vedľajší účastníci konania, Estónska republika, Lotyšská republika, Belgické kráľovstvo, Dánske kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Talianska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Holandské kráľovstvo, Rakúska republika, Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
1      Jazyk prednesu: francúzština.
2      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 15. júla 2020, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 561/2006, pokiaľ ide o minimálne požiadavky na maximálne denné a týždenné časy jazdy, minimálne prestávky a doby denného a týždenného odpočinku, a nariadenie (EÚ) č. 165/2014, pokiaľ ide o určovanie polohy prostredníctvom tachografov (Ú. v. EÚ L 249, 2020, s. 1).
3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 15. júla 2020, ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 1071/2009, (ES) č. 1072/2009 a (EÚ) č. 1024/2012 s cieľom prispôsobiť ich vývoju v odvetví cestnej dopravy (Ú. v. EÚ L 249, 2020, s. 17).
4      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 15. júla 2020, ktorou sa stanovujú špecifické pravidlá vo vzťahu k smernici 96/71/ES a smernici 2014/67/EÚ pre vysielanie vodičov v odvetví cestnej dopravy a ktorou sa mení smernica 2006/22/ES, pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa dodržiavania predpisov, a nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 (Ú. v. EÚ L 249, 2020, s. 49).
5      Ú. v. ES L 368, 1992, s. 38 [neoficiálny preklad].
6      Posúdenie vplyvu sprevádzajúce návrh nariadenia o pracovnom čase a návrh smernice o vysielaní (ďalej len „posúdenie vplyvu – sociálna časť“), a posúdenie vplyvu sprevádzajúce návrh nariadenia o usadení (ďalej len „posúdenie vplyvu – časť usadenie sa“).
7      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 27. apríla 2021.
8      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 27. apríla 2021.
9      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 21. apríla 2021.
10      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 29. apríla 2021.
11      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 3. mája 2021.
12      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 29. apríla 2021.
13      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 22. apríla 2021.
14      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 22. apríla 2021.
15      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 12. mája 2021.
16      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 29. apríla 2021.
17      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 13. apríla 2021.
18      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 22. apríla 2021.
19      Hoci žalobné návrhy sú formulované v tomto zmysle, žalobné dôvody smerujú proti článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 (pozri bod VIII žaloby vo veci C‑552/20).
20      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 27. apríla 2021.
21      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 27 apríla 2021.
22      Vstup do konania ako vedľajší účastník konania povolený rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 27 apríla 2021.
23      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar v spojených veciach Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:505, bod 29). Pozri rovnako rozsudok z 1. októbra 2015, Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 48).
24      Pozri stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 61 a citovaná judikatúra).
25      Medzi osobitnými aspektami tohto odvetvia sa tradične uvádza najmä nevyhnutné napojenie dopravných služieb na špecifickú infraštruktúru, mimoriadne mobilná povaha výrobných prostriedkov a vysoký stupeň zameniteľnosti medzi komerčnými dopravnými službami a vlastnou dopravou (teda individualizovanou motorizovanou dopravou). V doktríne sa uvádza aj niekoľko ďalších aspektov.
26      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, body 49 a 50).
27      Rozsudok z 9. septembra 2004, Španielsko a Fínsko/Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:497, bod 56 a citovaná judikatúra).
28      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. marca 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, bod 36). Pozri rovnako rozsudok zo 4. apríla 1974, Komisia/Francúzsko (167/73, EU:C:1974:35, bod 27).
29      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 159). Pozri rovnako rozsudok z 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 29 a citovaná judikatúra).
30      Rozsudok z 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 30 a citovaná judikatúra).
31      Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudky z 5. októbra 1994, Komisia/Francúzsko (C‑381/93, EU:C:1994:370, bod 13), a zo 6. februára 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, bod 24).
32      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 160), a z 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, bod 48).
33      Rozsudok z 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 33). Pozri rovnako návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 4).
34      Pozri kapitolu III nariadenia č. 1072/2009. Pozri rovnako posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 2.
35      Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 4.
36      Rozsudok zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 340 a citovaná judikatúra).
37      Pozri bod 42 vyššie.
38      Pozri okrem iných rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 112 a citovaná judikatúra). Pozri v tomto zmysle rovnako rozsudok zo 16. februára 2022, Poľsko/Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 354 a citovaná judikatúra).
39      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 114 a citovaná judikatúra); z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 78 a citovaná judikatúra), a z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 151).
40      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 115), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 79 a citovaná judikatúra).
41      Rozsudok z 21 júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 170 a citovaná judikatúra), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 118).
42      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, body 118 a 119). Pozri rovnako rozsudok z 12. mája 2011, Luxembursko/Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, bod 62 a v tomto zmysle judikatúru uvedenú v bode 66).
43      Rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 170 a citovaná judikatúra), a zo 17. októbra 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 35 a citovaná judikatúra).
44      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 116), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 81 a citovaná judikatúra).
45      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 177 a citovaná judikatúra).
46      Pozri rozsudky z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 167), a z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
47      Pozri poznámku pod čiarou 6.
48      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, body 76 až 81, ako aj 84 a 85).
49      Ú. v. EÚ L 123, 2016, s. 1
50      Pozri bod 13 medziinštitucionálnej dohody, ako aj rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83).
51      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 84).
52      Pozri bod 96 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovne uvedený v bode 82 rozsudku z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
53      Pozri bod 96 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovne uvedený v bode 82 rozsudku z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035.
54      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 82).
55      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
56      Pozri bod 14 medziinštitucionálnej dohody a rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83).
57      Rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 159), a z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 57).
58      Pozri bod 15 medziinštitucionálnej dohody, ako aj rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83), a z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
59      Pozri bod 97 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpson vo veci Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovne uvedený v bode 82 rozsudku z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
60      Pozri bod 98 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpson vo veci Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321).
61      Rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, body 64 a 65).
62      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
63      Rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 31 a citovaná judikatúra).
64      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 86 a citovaná judikatúra). Pozri rovnako v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 160 až 163).
65      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 39).
66      Rozsudok z 22. februára 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a i. (C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 67), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 80 a citovaná judikatúra).
67      Rozsudok z 3. februára 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 95 a citovaná judikatúra).
68      Pozri najmä rozsudok zo 14. júla 2022, Komisia/VW a i. (C‑116/21 P až C‑118/21 P, C‑138/21 P a C‑139/21 P, EU:C:2022:557, bod 140 a citovaná judikatúra).
69      Pozri okrem iných rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 110 a citovaná judikatúra).
70      Rozsudok z 24. februára 2022, Glavna direkcija „Požarna bezopasnost i zaštita na naselenieto“ (C‑262/20, EU:C:2022:117, bod 58 a citovaná judikatúra).
71      Rozsudok z 3. februára 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 99). Pozri rozsudok z 12. mája 2011, Luxembursko/Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, bod 32).
72      Pozri bod 42 vyššie.
73      Pozri rozsudok z 12. mája 2011, Luxembursko/Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, body 34 a 35).
74      Rozsudok z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 41 a citovaná judikatúra); z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 72); z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 91); zo 16. júla 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29), ako aj z 21. decembra 2011, Komisia/Rakúsko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 120).
75      Pozri najmä rozsudky z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 42); z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 73 a citovaná judikatúra), a z 21. decembra 2011, Komisia/Rakúsko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 121).
76      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 128 a citovaná judikatúra).
77      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Rakúsko/Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60).
78      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 130 a 131 a citovaná judikatúra).
79      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32, bod 40), a z 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 17). Pozri rovnako návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs vo veci Komisia/EIB (C‑15/00, EU:C:2002:557, bod 82).
80      Rozsudok z 31. marca 2022, Komisia/Poľsko (Zdaňovanie energetických výrobkov) (C‑139/20, EU:C:2022:240, body 55 a 56 a citovaná judikatúra).
81      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, body 17 a 18).
82      Litovská republika uvádza svoje tvrdenia v rámci svojho žalobného dôvodu uvedeného vo veci C‑541/20, ktorý sa zakladá na porušení zásady proporcionality článkom 1 bodom 6 písm. d) nariadenia 2020/1054. Vzhľadom na ich obsah však treba tieto tvrdenia preskúmať v rámci analýzy žalobných dôvodov týkajúcich sa porušenia zásady právnej istoty.
83      Na pojednávaní Litovská republika odkázala aj na sankcie ukladané na vnútroštátnej úrovni na základe výkladu dotknutého ustanovenia, ktorý sa líši od výkladu uvádzaného inštitúciami Únie.
84      Rozsudok zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 223 a citovaná judikatúra), a zo 16. februára 2022 Poľsko/Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 319 a citovaná judikatúra).
85      Rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 100 a citovaná judikatúra).
86      Rozsudok zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 224 a citovaná judikatúra), a zo 16. februára 2022 (Poľsko/Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 320 a citovaná judikatúra).
87      Rozsudok z 30. januára 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, bod 32 a citovaná judikatúra).
88      Rozsudok zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 225 a citovaná judikatúra), a zo 16. februára 2022 (Poľsko/Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 321 a citovaná judikatúra).
89      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2005, Belgicko/Komisia (C‑110/03, EU:C:2005:223, bod 31).
90      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
91      V tejto súvislosti zdôrazňujem, že niet pochybností o tom, že čas jazdy do miesta návratu je pracovným časom. Pozri článok 9 ods. 2 nariadenia 561/2006, zmenený článkom 1 bodom 8 písm. b) nariadenia 2020/1054. Pozri rovnako analogicky rozsudok z 10. septembra 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, bod 50).
92      Pozri rozsudky z 11. novembra 2004, Adanez‑Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, bod 37), a z 25. februára 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, bod 29 a citovaná judikatúra).
93      Pozri rozsudok z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, body 28 a 31 a citovaná judikatúra). Pozri rovnako článok 291 ods. 1 ZFEÚ.
94      Pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 30. januára 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, bod 33 a citovaná judikatúra).
95      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Komisia/Rada (C‑196/12, EU:C:2013:549, body 85).
96      Pozri rozsudok z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 47).
97      Pozri bod 25 tejto repliky.
98      V súvislosti s obmedzeniami voľného pohybu pracovníkov pozri rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Nemecko (Prebratie smerníc [2009/72 a 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, bod 60] a s obmedzeniami slobodného poskytovania služieb rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 104 a citovaná judikatúra).
99      Pozri okrem iných rozsudok z 8. júna 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 61 a citovaná judikatúra).
100      Rozsudok z 8. júna 2023, Fastweb a i. (Intervaly fakturácie) (C‑468/20, EU:C:2023:447, bod 82 a citovaná judikatúra). Pozri rovnako návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 50 a judikatúra citovaná v poznámke pod čiarou 19).
101      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, bod 14).
102      Pozri v tomto zmysle v situáciách, v ktorých išlo tak o slobodu usadiť sa, ako aj o slobodné poskytovanie služieb, rozsudky z 29. marca 2011, Komisia//Taliansko (C‑565/08, EU:C:2011:188, bod 51 a citovaná judikatúra), a zo 7. marca 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, body 35 a 36).
103      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 50 a judikatúra citovaná v poznámke pod čiarou 20).
104      Pozri medzi inými rozsudok z 2. septembra 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, bod 32 a citovaná judikatúra).
105      Pozri okrem iných rozsudok z 8. júna 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 64 a citovaná judikatúra).
106      Pozri články 2 a 3 nariadenia č. 561/2006. Pojem „dopravný podnik“ je definovaný v článku 4 písm. p) tohto nariadenia.
107      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 105).
108      Pozri bod 42 vyššie.
109      Tento vývoj je opísaný okrem iného v posúdení vplyvu – sociálna časť, predovšetkým v časti 1/2, s. 1 až 11, 26 a 49, ako aj v posúdení vplyvu – časť usadenie sa, predovšetkým v časti 1/2, s. 7 až 22.
110      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, body 2.1.1 a 2.2.2.
111      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, s. 39.
112      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 20. Komisia konkrétne konštatovala, že riziko zhoršenia pracovných podmienok, vrátane nevhodných podmienok odpočinku, časovej tiesne a stresu vodičov, neboli efektívne riešené kvôli porušeniam a medzerám v predchádzajúcich pravidlách, striktnosti ich uplatňovania, ako aj tlakom trhu.
113      Pozri odôvodnenie 2 nariadenia 2020/1054. Podľa posúdenia vplyvu – sociálna časť (pozri časť 1/2, s. 5 až 6) sa medzi hlavnými príčinami neefektívnosti sociálnej právnej úpravy nachádzali nejasné a nevhodné pravidlá, ako aj rozdielny výklad a uplatňovanie vnútroštátnymi orgánmi.
114      Pozri odôvodnenie 1 nariadenia 2020/1054.
115      Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 19.
116      Pozri odôvodenia 3, 6 a 36 nariadenia 2020/1054.
117      Z rovnakého dôvodu treba podľa môjho názoru zamietnuť aj výhradu Poľskej republiky, podľa ktorej povinnosť návratu vodičov porušuje článok 4 písm. f) nariadenia č. 561/2006.
118      Článok 9 ods. 2 nariadenia č. 561/2006 totiž pred nadobudnutím účinnosti nariadenia 2020/1054 stanovoval, že „všetok čas strávený cestovaním na miesto prevzatia vozidla, ktoré patrí do rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia, alebo návratom z tohto miesta, ak sa vozidlo nenachádza v bydlisku vodiča ani v operačnom centre zamestnávateľa, kde má vodič obvykle základňu, sa nepovažuje za odpočinok alebo prestávku za predpokladu, že vodič nie je ani na trajekte, ani vo vlaku a nemá prístup k lôžku alebo ležadlu“. Odsek 3 tohto článku tiež odkazoval na „bydlisko vodiča a operačné centrum zamestnávateľa, kde má vodič obvykle základňu“.
119      Pozri rozsudok z 29. apríla 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 27). Z jazykového hľadiska pojem „operačné centrum“ zodpovedá pojmu „prevádzková centrála“ použitému v tomto rozsudku, ako aj v rozsudku z 18. januára 2001, Skills Motor Coaches a i. (C‑297/99, EU:C:2001:37), a tiež v pôvodnom znení článku 5 písm. c) nariadenia č. 1071/2009.
120      Pozri rozsudok z 29. apríla 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 31).
121      Výraz „EÚ‑13“ označuje všetky štáty, ktoré sa stali členmi Európskej únie po roku 2004 a ktoré sa pridali k 15 štátom, ktoré už boli členmi („EÚ‑15“).
122      Posúdenie vplyvu uvádza v tejto súvislosti prieskum, ktorý medzi poľskými vodičmi vykonalo poľské združenie zamestnávateľov, z ktorého vyplýva, že 23 % z nich trávi 15 dní na cestách; 15 % trávi viac ako 30 dní mimo miesta svojho bydliska/svojej základne a 7 % menej ako 5 dní mimo miesta svojho bydliska/svojej základne. Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 20.
123      Pozri konkrétne bod 203 vyššie.
124      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41 a 42, ako aj citovaná judikatúra).
125      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. decembra 2020 (Maďarsko/Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 28).
126      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 51.
127      Pozri poznámku pod čiarou 122.
128      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 20.
129      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, kapitola 6.2.1, s. 63.
130      Pozri článok 16 nariadenia č. 561/2006 a článok 33 nariadenia č. 165/2014.
131      Pozri bod 132 vyššie.
132      Pozri bod 47 vyššie.
133      Pozri body 219 a 220 vyššie.
134      Pozri judikatúru uvedenú v bode 56 vyššie.
135      Pozri bod 179 vyššie.
136      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 49. Hoci opatrenia preskúmané v tejto súvislosti sa spájali s prípadným zákazom čerpať plánovaný odpočinok na palube vozidla, problém toho istého druhu vzniká pri preukazovaní, či dopravný podnik umožnil vodičovi, aby sa vrátil do miesta svojho bydliska alebo do operačného centra, ale tento vodič sa rozhodol tak neurobiť, alebo či bol na vodiča vyvíjaný tlak na odradenie od návratu.
137      Stanovisko EHSV 2017/02852, bod 1.7.
138      Článok 1 bod 5 písm. c) návrhu nariadenia o pracovnom čase stanovoval, že do článku 8 nariadenia č. 561/2006 sa vloží odsek 8b s týmto obsahom: „Dopravné podniky musia zorganizovať prácu vodičov tak, aby vodiči mohli v rámci každého obdobia troch za sebou idúcich týždňov stráviť v mieste bydliska vodiča aspoň jednu dobu pravidelného týždenného odpočinku alebo dobu týždenného odpočinku v trvaní viac ako 45 hodín čerpanú ako náhrada za dobu skráteného týždenného odpočinku.“
139      Normotvorca prijal trojtýždňový harmonogram, ktorý sa vzťahuje iba na návrat vodičov, ktorí čerpali dve po sebe idúce doby skráteného týždenného odpočinku (článok 8 ods. 8a druhý pododsek) a ktorí teda budú po treťom týždni práce čerpať dobu pravidelného týždenného odpočinku ako náhradu za dve doby skráteného týždenného odpočinku.
140      Poľská republika odkazuje aj na škodlivé účinky na cestnú infraštruktúru. Tieto tvrdenia sú preskúmané v časti týkajúcej sa žalobných dôvodov založených na porušení článku 91 ods. 2 ZFEÚ v bode 281 a nasl. nižšie.
141      Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 48.
142      Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 20 a body 217, 229, 236 a 260 vyššie.
143      Toto číslo vyplýva z porovnania medzi na jednej strane posúdením obsiahnutým v otvorenom liste Medzinárodnej únie cestných dopravcov (IRU) z 26. októbra 2018, v ktorom sa odhadovalo, že prijatie povinnosti návratu vozidiel každé tri až štyri týždne môže zvýšiť vzdialenosť v kilometroch najazdenú kamiónmi od 80 do 135 miliónov vkm ročne, a na druhej strane údajmi Eurostatu, z ktorých vyplývalo, že v roku 2016 najazdili vozidlá s tovarom celkovo 135 725 miliónov vkm. Rada poznamenala, že povinnosť návratu vodičov sa netýka vozidiel, ale vodičov, ktorí sa nevyhnutne nevracajú vždy s vozidlom a ktorí, ako to vyplýva z posúdenia vplyvu (pozri poznámku pod čiarou 122), sa už vo väčšine prípadov vracali každé tri alebo štyri týždne.
144      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, kapitola 2.3.1.1.
145      Vypracovaný americkou štandardizačnou organizáciou AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), preukazujúci vplyv vozidiel na cestnú infraštruktúru.
146      V súvislosti s článkom 74 ES pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Stix‑Hackl v spojených veciach Španielsko a Fínsko/Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 162).
147      Nariadenie Rady (EHS) č. 4058/89 z 21. decembra 1989 o stanovení sadzieb za cestnú prepravu tovaru medzi členskými štátmi (Ú. v. ES L 390, 1989, s. 1; Mim. vyd. 07/001, s. 286).
148      V súvislosti s článkom 74 ES pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Stix‑Hackl v spojených veciach Španielsko a Fínsko/Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 163).
149      Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Stix‑Hackl v spojených veciach Španielsko a Fínsko/Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 164).
150      V súvislosti článkom 9 ZFEÚ pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 46).
151      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Stix‑Hackl v spojených veciach Španielsko a Fínsko/Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 164).
152      Pozri bod 42 vyššie.
153      Pozri analogicky s článkom 191 ods. 3 ZFEÚ rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 135 a citovaná judikatúra).
154      Pozri poznámku pod čiarou 143.
155      Pozri bod 284 vyššie.
156      V tejto súvislosti pozri aj bod 222 vyššie.
157      Pozri body 291 a 292 vyššie.
158      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, predovšetkým s. 60 a 61.
159      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, predovšetkým s. 63 a nasl.
160      Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Európskej rade, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov z 11. decembra 2019, „Európska zelená dohoda“, COM (2019) 640 final (ďalej len „Európska zelená dohoda“).
161      Európska zelená dohoda, bod 2.1.5.
162      Závery zo stretnutia Európskej rady z 12. decembra 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
163      Vyhlásenie komisárky Văleanovej ku konečnému prijatiu prvého balíka opatrení v oblasti mobility Európskym parlamentom, Brusel, 9. júl 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319.
164      Pozri bod 45 repliky vo veci C‑553/20.
165      Pozri bod 564 a nasl. nižšie.
166      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 129 až 131). Ustanovenie, o ktorom sa rozhodlo, že je v súlade s článkom 191 ZFEÚ, sa bude nevyhnutne považovať za ustanovenie, ktoré je v súlade s článkom 37 Charty: pozri rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, body 61 až 64).
167      Pozri analogicky rozsudok z 11. marca 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest a i. (C‑78/90 až C‑83/90, EU:C:1992:118, bod 18).
168      Túto výhradu možno podľa môjho názoru chápať iba tak, že sa týka iba povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov, keďže povinnosť návratu vodičov každé tri týždne bola upravená už v návrhu nariadenia o usadení, ktoré bolo predmetom posúdenia vplyvu: pozri článok 1 bod 5 písm. c) návrhu nariadenia o pracovnom čase, a posúdenie vplyvu – sociálna časť sprevádzajúce tento návrh.
169      Spresňujem, že v tomto štádiu analýzy nebudem vstupovať do diskusie o číslach spojených s potenciálnymi alebo skutočnými dodatočnými emisiami spôsobenými povinnosťou návratu vodičov, keďže, po prvé, to nie je nevyhnutné na posúdenie tvrdení založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a po druhé, túto diskusiu bude treba vyriešiť pri posúdení tvrdení týkajúcich sa porušenia zásady proporcionality.
170      Pozri bod 575 a nasl. nižšie.
171      Normotvorca uvažoval iba o prípade, v ktorom návrat vodiča môže byť v prípade potreby zorganizovaný v rovnakom čase ako návrat vozidla do členského štátu usadenia: pozri odôvodnenie 8 nariadenia 2020/1055.
172      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott v spojených veciach Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88), a rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 48).
173      Pozri rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 44).
174      Pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 119).
175      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. septembra 2017, Elecdey Carcelen a i. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 a C‑221/16, EU:C:2017:705, bod 40).
176      Pozri rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 86).
177      Pozri bod 47 vyššie.
178      Pozri bod 197 vyššie.
179      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20), a zo 17. júla 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, body 52, 52, 63 a 64).
180      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie a i./Vysoký úrad (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
181      V tejto súvislosti pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. novembra 1973, Werhahn Hansamühle a i./Rada a Komisia (63/72 až 69/72, EU:C:1973:121, bod 17).
182      Pozri bod 80 vyššie.
183      Pozri body 148 až 150 vyššie.
184      Rozsudok z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 20).
185      Pozri bod 90 vyššie.
186      Pozri s. 18 tohto posúdenia vplyvu.
187      Záverečná správa štúdie o bezpečných a chránených parkovacích miestach pre kamióny (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019‑study‑on‑safe‑and‑secure‑parking‑places‑for‑trucks.pdf), s. 8 a 18 až 20.
188      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1315/2013 z 11. decembra 2013 o usmerneniach Únie pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete a o zrušení rozhodnutia č. 661/2010/EÚ (Ú. v. EÚ L 348, 2013, s. 1, ďalej len „nariadenie TEN‑T“).
189      Podľa odseku 3 tohto ustanovenia „na všetkých certifikovaných parkovacích plochách sa môže uvádzať, že sú certifikované v súlade s normami a postupmi Únie. Členské štáty v súlade s článkom 39 ods. 2 písm. c) nariadenia [TEN‑T] podporujú vytváranie parkovacích miest pre komerčných používateľov ciest“. Podľa odseku 4 tohto ustanovenia „Komisia predloží do 31. decembra 2024 Európskemu parlamentu a Rade správu o dostupnosti vhodných zariadení na odpočinok pre vodičov a chránených parkovacích zariadení, ako aj o vytváraní bezpečných a chránených parkovacích plôch certifikovaných v súlade s delegovanými aktmi uvedenými v odseku 2. Táto správa môže obsahovať zoznam opatrení na zvýšenie počtu a kvality bezpečných a chránených parkovacích plôch“.
190      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 64.
191      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 70.
192      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 18.
193      Rozsudok z 20. decembra 2017 (C‑102/16, ďalej len „rozsudok Vaditrans“, EU:C:2017:1012).
194      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 46.
195      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 18.
196      Podľa článku 4 písm. g) nariadenia č. 561/2006 na účely tohto nariadenia platia tieto vymedzenia pojmov: „‚doba denného odpočinku‘ je akákoľvek denná doba, počas ktorej môže vodič voľne disponovať svojím časom, a zahŕňa ‚dobu pravidelného denného odpočinku‘ a ‚dobu skráteného denného odpočinku‘“. Podľa prvej zarážky tohto ustanovenia „‚doba pravidelného denného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca najmenej 11 hodín. Prípadne sa táto doba pravidelného denného odpočinku môže čerpať v dvoch dobách, z ktorých prvá musí byť neprerušovaný časový úsek trvajúci najmenej 3 hodiny a druhá musí byť neprerušovaný časový úsek trvajúci najmenej 9 hodín“. Podľa druhej zarážky uvedeného ustanovenia „‚doba skráteného denného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca najmenej 9 hodín, avšak menej ako 11 hodín“.
197      Podľa článku 4 písm. h) nariadenia č. 561/2006 na účely tohto nariadenia platia tieto vymedzenia pojmov: „‚doba týždenného odpočinku‘ je časový úsek jedného týždňa, počas ktorého môže vodič voľne disponovať svojím časom, a zahŕňa ‚dobu pravidelného týždenného odpočinku‘ a ‚dobu skráteného týždenného odpočinku‘“. Podľa prvej zarážky tohto ustanovenia „‚doba pravidelného týždenného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca najmenej 45 hodín. Podľa druhej zarážky uvedeného ustanovenia „‚doba skráteného týždenného odpočinku‘ je akákoľvek doba odpočinku trvajúca menej ako 45 hodín, ktorá sa môže, pokiaľ článok 8 ods. 6 neustanovuje inak, skrátiť na najmenej 24 po sebe idúcich hodín“.
198      Rozsudok Vaditrans (body 31, 32 a 48).
199      Pozri bod 42 vyššie.
200      Podľa odôvodnenia 13 nariadenia 2020/1054 „na účely podpory sociálneho pokroku je vhodné špecifikovať, kde možno čerpať dobu týždenného odpočinku, pričom sa zabezpečia primerané podmienky odpočinku pre vodičov. Kvalita ubytovania je osobitne dôležitá počas dôb pravidelného týždenného odpočinku, ktorý by vodič mal tráviť mimo kabíny vozidla vo vhodnom ubytovacom zariadení a na náklady dopravného podniku ako zamestnávateľa. V záujme zaistenia dobrých pracovných podmienok a bezpečnosti vodičov je vhodné objasniť požiadavku na zabezpečenie kvalitného a z rodového hľadiska primeraného ubytovania pre vodičov na účely dôb ich pravidelného týždenného odpočinku, ak ho čerpajú mimo domova“.
201      Rozsudok Vaditrans (body 31, 32 a 48).
202      Rozsudok Vaditrans (bod 43).
203      Rozsudok Vaditrans (bod 44).
204      Rozsudok Vaditrans (bod 45).
205      Rozsudok Vaditrans (body 46 a 47).
206      Rozsudok Vaditrans (bod 44).
207      Rozsudok Vaditrans (bod 44).
208      Rozsudok Vaditrans (body 44 a 45).
209      Rozsudok Vaditrans (bod 42).
210      Rozsudok Vaditrans (bod 44). Pozri bod 379 vyššie. Pozri rovnako uznesenie podpredsedníčky Súdneho dvora z 13. apríla 2021, Litva/Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 38).
211      Pozri článok 8 ods. 6 nariadenia č. 561/2006, zmeneného nariadením 2020/1054.
212      Podľa tohto ustanovenia sa článok 19 ods. 1 nahrádza takto: „1. Členské štáty stanovia predpisy o sankciách vzťahujúcich sa na porušenie tohto nariadenia… a prijmú všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie ich vykonania. Uvedené sankcie musia byť účinné a primerané závažnosti porušení, ako sa uvádza v prílohe III k smernici… 2006/22/ES…. Žiadne porušenie tohto nariadenia… nemôže byť predmetom viac ako jednej sankcie alebo konania. Členské štáty informujú Komisiu o uvedených predpisoch a opatreniach, ako aj o metodike a kritériách posudzovania ich proporcionality vybraných na vnútroštátnej úrovni. Členské štáty bezodkladne oznamujú každú ďalšiu zmenu, ktorá sa ich týka. Komisia o uvedených predpisoch a opatreniach a o každej ich zmene informuje členské štáty. Komisia zabezpečí, aby boli tieto informácie zverejnené vo všetkých úradných jazykoch Únie na verejnom webovom sídle vytvorenom na tento účel a obsahujúcom podrobné informácie o takýchto sankciách uplatniteľných v členských štátoch.“
213      Pozri návrh nariadenia o pracovnom čase, článok 1 ods. 5 písm. c), uvedený v bode 11 vyššie.
214      Pozri medzi inými rozsudok z 20. decembra 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, bod 88 a citovaná judikatúra).
215      Pojem „vodič“ je definovaný v článku 4 písm. c) nariadenia č. 561/2006.
216      Rozsudok Vaditrans (bod 44). Pozri tiež bod 379 vyššie. Pozri rovnako uznesenie podpredsedníčky Súdneho dvora z 13. apríla 2021, Litva/Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 38).
217      Pozri bod 80 vyššie.
218      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, s. 39.
219      Podľa článku 3 ods. 4 nariadenia č. 165/2014, vykladaného v spojení s článkom 6 treťou vetou vykonávacieho nariadenia 2016/799, vozidlá prevádzkované v členskom štáte, ktorý nie je členským štátom ich registrácie, museli byť pôvodne vybavené inteligentným tachografom, upraveným v článkoch 8 až 10 nariadenia č. 165/2014, do 15 rokov od dátumu nadobudnutia účinnosti špecifikácií týkajúcich sa týchto tachografov stanovených v prílohe IC tohto vykonávacieho nariadenia, čo bolo 15. júna 2019, teda najneskôr do 15. júna 2034.
220      Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2021/1228 zo 16. júla 2021, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie 2016/799 (Ú. v. EÚ L 273, 2021, s. 1).
221      Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2023/980 zo 16. mája 2023, ktorým sa mení vykonávacie nariadenie 2016/799 (Ú. v. EÚ L 134, 2023, s. 28).
222      Komisia: Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph. 2018, s. 9.
223      Európsky parlament (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits. 2. február 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), s. 7.
224      Pozri list Komisie Rade zo 4. októbra 2018, ktorý je prílohou B4 vo veci C‑551/20.
225      Pozri poznámku pod čiarou 219.
226      Rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153), a z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 100 a 110).
227      Rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153) a z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 111).
228      Rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 112).
229      Rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 47 a citovaná judikatúra).
230      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 48 a citovaná judikatúra).
231      Pozri ex multis rozsudok z 8. septembra 2022, Ministerstvo životního prostředí (Papagáje druhu Ara hyacintová) (C‑659/20, EU:C:2022:642, bod 69 a citovaná judikatúra).
232      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. septembra 1988, Španielsko/Rada (203/86, EU:C:1988:420, bod 19 a citovaná judikatúra).
233      Tento článok upravuje ako výnimky ustanovenia článku 1 bodu 15 a článku 2 bodu 12, ktoré sa budú uplatňovať až od 31. decembra 2024. Tieto dve ustanovenia nie sú predmetom žalôb podaných v prejednávaných veciach.
234      Podľa týchto dvoch inštitúcií by sa iba dátum odložený pre dve ustanovenia uvedené v prechádzajúcej poznámke pod čiarou posunul na skorší dátum nadobudnutia účinnosti celého nariadenia.
235      Uznesenie podpredsedníčky Súdneho dvora z 13. apríla 2021, Litva/Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 31).
236      Rozsudok Vaditrans (bod 44).
237      Pozri medzi inými rozsudok z 15. júla 2021, Komisia/Landesbank Baden‑Württemberg a CRU (C‑584/20 P a C‑621/20 P, EU:C:2021:601, bod 104 a citovaná judikatúra).
238      Pozri bod 394 vyššie.
239      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 73 až 75).
240      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 76).
241      Toto ustanovenie venované požiadavkám na výkon povolania prevádzkovateľa cestnej dopravy stanovuje, že „podniky, ktoré vykonávajú povolanie prevádzkovateľa cestnej dopravy, musia… mať skutočné a stabilné miesto usadenia v členskom štáte“.
242      Tento žalobný dôvod vo veci C‑545/20 vysvetľuje Bulharská republika tak v súvislosti s článkom 1 bodom 3 nariadenia 2020/1055, ako aj jeho článkom 2 bodom 4 písm. a). Z dôvodu hospodárnosti konania ho preskúmam iba tu, keďže závery vyplývajúce z mojej analýzy vo vzťahu k článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 platia mutatis mutandis pre článok 2 bod 4 písm. a) uvedeného nariadenia.
243      Rozsudok zo 16. júla 1992, Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
244      Rozsudok zo 16. júla 1992, Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
245      COM (2018) 51 final z 31. januára 2018.
246      Cyperská republika nenapadla vo svojej žalobe vo veci C‑549/20 článok 2 bod 4 písm. a) nariadenia 2020/1055, takže jej žalobný dôvod založený na porušení podstatných formálnych náležitostí vyplývajúcich z článku 91 ods. 1 ZFEÚ sa týka výlučne povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov.
247      Pozri bod 10 vyššie.
248      Ú. v. EÚ C 197, 2018, s. 38.
249      Ú. v. EÚ C 176, 2018, s. 57.
250      Pozri VR: Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, dostupný na https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
251      Pozri články 56 a 57 Rokovacieho poriadku VR ([Ú. v. EÚ L 65, 2014, s. 41 v znení, ktoré sa uplatňovalo v čase nadobudnutia účinnosti nariadenia 2020/1055)].
252      Pozri článok 59 Rokovacieho poriadku VR v znení, ktoré sa uplatňovalo v čase nadobudnutia účinnosti nariadenia 2020/1055.
253      Rozsudok zo 16. júla 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
254      Rozsudok z 5. júla 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
255      Rozsudok z 5. júla 1995, Parlament/Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, body 17 a 18).
256      Pozri uznesenie predsedu Súdneho dvora zo 17. marca 2004, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2004:158, body 9 až 11).
257      Pozri bod 1.1 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
258      Pozri body 1.4 a 3.2 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
259      Pozri bod 1.6 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
260      Pozri bod 5.2 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
261      Pozri bod 5.2 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
262      Pozri bod 5.2 stanoviska EHSV z 18. januára 2018.
263      Pozri najmä body 6 až 8 stanoviska VR z 1. februára 2018.
264      Pozri bod 9 stanoviska VR z 1. februára 2018.
265      Pozri analogicky rozsudok z 5. júla 1995, Parlament/Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, bod 27). Bolo by to inak v prípade, ak by počas legislatívneho postupu bol pridaný právny základ, čo plne odôvodňuje novú poradu s EHSV, ako to bolo, čo zdôraznili Bulharská republika a Cyperská republika, počas prijatia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/2282 z 15. decembra 2021 o hodnotení zdravotníckych technológií a zmene smernice 2011/24/EÚ (Ú. v. EÚ L 458, 2021, s. 1). V súvislosti s dvoma stanoviskami tohto výboru počas toho istého legislatívneho postupu pozri Ú. v. EÚ C 283, 2018, s. 38 a Ú. v. EÚ C 286, 2021, s. 95.
266      Pozri v tejto súvislosti závery Európskej rady z 12. decembra 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
267      Európska zelená dohoda, bod 2.1.5.
268      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. júna 2021, ktorým sa stanovuje rámec na dosiahnutie klimatickej neutrality a menia nariadenia (ES) č. 401/2009 a (EÚ) 2018/1999 (európsky právny predpis v oblasti klímy) (Ú. v. EÚ L 243, 2021, s. 1).
269      Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu nariadenia, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 1071/2009, nariadenie (ES) č. 1072/2009 a nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 s cieľom prispôsobiť ich vývoju v odvetví, nariadenia, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 561/2006 o minimálnych požiadavkách na maximálne denné a týždenné časy jazdy, minimálne prestávky a časy denného a týždenného odpočinku, a nariadenie (EÚ) č. 165/2014, pokiaľ ide o určovanie polohy prostredníctvom tachografov, a smernice, ktorou sa mení smernica 2006/22/ES, pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa dodržiavania predpisov, a ktorou sa stanovujú konkrétne pravidlá vzhľadom na smernicu 96/71/ES a smernicu 2014/67/EÚ v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy a ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 [COM (2020) 151 final].
270      Balík opatrení v oblasti mobility I – cestná doprava – vyhlásenie Komisie (Ú. v. EÚ C 252, 2020, s. 1).
271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) č. 1072/2009, Final report [Posúdenie vplyvu ustanovenia v kontexte revízie nariadenia (ES) č. 1071/2009 a nariadenia (ES) č. 1072/2009, záverečná správa], MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (ďalej len „štúdia Ricardo z roku 2021“).
272      Teda podľa Litovskej republiky z Litvy, Poľska, Maďarska, Bulharska, Rumunska, Lotyšska a Estónska. Litovská republika uvádza, že vozový park nákladných vozidiel týchto siedmich členských štátov vyprodukuje ročne 3,2 milióna ton CO2 navyše a že 570 000 nákladných vozidiel bez nákladu sa bude musieť vracať do svojej základne každých osem týždňov, čo predstavuje 780 miliónov kilometrov naprázdno a 188 miliónov litrov paliva spotrebovaných zbytočne každý rok. Litovská republika vychádza v tomto prípade z čísel, ktoré sa objavili v článku uverejnenom na stránke www.trans.info.
273      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2018 o záväznom ročnom znižovaní emisií skleníkových plynov členskými štátmi v rokoch 2021 až 2030, ktorým sa prispieva k opatreniam v oblasti klímy zameraným na splnenie záväzkov podľa Parížskej dohody, a o zmene nariadenia (EÚ) č. 525/2013 (Ú. v. EÚ L 156, 2018, s. 26).
274      Pozri vyhlásenia Komisie a členských štátov týkajúce sa dodatočnej dohody medzi Radou a Parlamentom k prvému balíku opatrení, prevzaté do dokumentu Rady z 11. februára 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, p. 2).
275      Maltská republika tu vychádza z uvádzaných predpovedí účinkov právnej úpravy Únie v okamihu prijatia oznámenia Komisie z 28. novembra 2018 „Čistá planéta pre všetkých Európska dlhodobá strategická vízia pre prosperujúce, moderné, konkurencieschopné a klimaticky neutrálne hospodárstvo“ [COM (2018) 773 final, s. 5 a 6].
276      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3).
277      Poľská republika tu odkazuje na rozsudok z 10. septembra 2019, Poľsko/Komisia (T‑883/16, EU:T:2019:567, body 77 a 78).
278      Pozri bod 48 repliky vo veci C‑554/20, Poľsko/Parlament a Rada.
279      Tvrdeniami Maltskej republiky týkajúcimi sa článku 91 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 11 ZFEÚ a článkom 37 Charty sa v tejto časti nebudem zaoberať.
280      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 129 až 131). Ustanovenie, o ktorom sa rozhodlo, že je v súlade s článkom 191 ZFEÚ, sa bude nevyhnutne považovať za ustanovenie, ktoré je v súlade s článkom 37 Charty: pozri rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, body 61 až 64).
281      Najmä v bode 30 jeho vyjadrenia k žalobe vo veci C‑542/20.
282      Pozri bod 304 vyššie.
283      Pozri analogicky rozsudok z 23. novembra 1999, Portugal/Rada (C‑149/96, EU:C:1999:574, bod 86). Pozri rovnako rozsudok z 26 júna 2019, Craeynest a i. (C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 33).
284      Pozri analogicky rozsudok z 11 marca 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest a i. (C‑78/90 až C‑83/90, EU:C:1992:118, bod 18).
285      Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Rakúsko/Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60).
286      Pozri uznesenie predsedu Súdneho dvora o výmaze zo 6. septembra 2006, Rakúsko/Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:512).
287      Pozri medzi inými rozsudky z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 41 a citovaná judikatúra); z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 72); z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 91); zo 16. júla 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29), ako aj z 21. decembra 2011, Komisia/Rakúsko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 120).
288      Pozri najmä rozsudky z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 42); z 15. novembra 2005, Komisia/Rakúsko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 73 a citovaná judikatúra), a z 21. decembra 2011, Komisia/Rakúsko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 121).
289      Pozri rozsudok zo 16. júla 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29).
290      Pozri rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 46).
291      Rozsudok z 22. septembra 2020, Rakúsko/Komisia (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, body 42 a 100). V súvislosti s článkom 11 ZFEÚ Súdny dvor rozhodol, že „Únia [musí] konať v súlade s týmto ustanovením, keď vykonáva jednu zo svojich právomocí“ [rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 101)], pričom však ďalej nespresnil povinnosť normotvorcu v tejto súvislosti.
292      V súvislosti s tým, čo článok 11 ZFEÚ nevyžaduje, pozri rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 49).
293      Aby som bol úplne presný, názov tejto tretej časti sa týka vnútorných
politík a činností Únie.
294      Pozri bod 308 vyššie.
295      Pozri napríklad rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 50).
296      Spresňujem, že v tomto štádiu analýzy nebudem vstupovať do diskusie o číslach spojených s potenciálnymi alebo skutočnými dodatočnými emisiami spôsobenými povinnosťou návratu, keďže po prvé to nie je nevyhnutné na posúdenie tvrdení založených na porušení politiky Únie v oblasti životného prostredia a po druhé túto diskusiu bude treba prípadne vyriešiť pri posúdení tvrdení týkajúcich sa porušenia zásady proporcionality.
297      Pozri odôvodnenie 1 nariadenia 2018/842. V súvislosti s ambíciami normotvorcu Únie v odvetví dopravy pozri odôvodnenie 12 uvedeného nariadenia.
298      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 15. decembra 2004, ktorá sa týka arzénu, kadmia, ortuti, niklu a polycyklických aromatických uhľovodíkov v okolitom ovzduší (Ú. v. EÚ L 23, 2005, s. 3), zmenená nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 219/2009 z 11. marca 2009 (Ú. v. EÚ L 87, 2009, s. 109) a smernicou Komisie (EÚ) 2015/1480 z 28. augusta 2015 (Ú. v. EÚ L 226, 2015, s. 4) (ďalej len „smernica 2004/107“).
299      Pozri článok 3 ods. 1 smernice 2004/107.
300      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1), zmenená smernicou Komisie (EÚ) 2015/1480 z 28. augusta 2015 (Ú. v. EÚ L 226, 2015, s. 4) (ďalej len „smernica 2008/50“).
301      Pozri článok 1 smernice 2008/50.
302      Zmenená naposledy smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/851 z 30. mája 2018 (Ú. v. EÚ L 150, 2018, s. 109).
303      Pozri článok 1 smernice 2008/98, zmenenej smernicou 2008/851.
304      Ú. v. ES L 187, 1999, s. 42; Mim. vyd. 07/004, s. 372.
305      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 27. septembra 2011, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/62 (Ú. v. EÚ L 269, 2011, s. 1).
306      Pozri odôvodnenie 1 smernice 2011/76.
307      Pozri odôvodnenie 2 smernice 2011/76.
308      Pozri odôvodnenie 3 smernice 2011/76.
309      Pozri odôvodnenie 7 smernice 2011/76.
310      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. apríla 2019, ktorým sa stanovujú emisné normy CO2 pre nové osobné vozidlá a nové ľahké úžitkové vozidlá a ktorým sa zrušujú nariadenia (ES) č. 443/2009 a (EÚ) č. 510/2011 (Ú. v. EÚ L 111, 2019, s. 13).
311      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 20. júna 2019, ktorým sa stanovujú emisné normy CO2 pre nové ťažké úžitkové vozidlá a menia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 595/2009 a (EÚ) 2018/956 a smernica Rady 96/53/ES (Ú. v. EÚ L 198, 2019, s. 202). Pozri rovnako, pokiaľ ide o zlepšenie energetickej účinnosti týchto vozidiel, nariadenie Komisie (EÚ) 2019/1892 z 31. októbra 2019, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1230/2012, pokiaľ ide o požiadavky na typové schválenie určitých motorových vozidiel vybavených predĺženými kabínami a na schválenie aerodynamických zariadení a vybavenia motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel (Ú. v. EÚ L 291, 2019, s. 17), predovšetkým jeho odôvodnenie 6.
312      Pozri smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2009/33/ES z 23. apríla 2009 o podpore ekologických vozidiel cestnej dopravy v záujme nízkoemisnej mobility (Ú. v. EÚ L 120, 2009, s. 5), zmenenú smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1161 z 20. júna 2019 (Ú. v. EÚ L 1888, 2019, s. 116).
313      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 25. mája 2020 o označovaní pneumatík vzhľadom na palivovú úspornosť a iné parametre, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2017/1369 a zrušuje nariadenie (ES) č. 1222/2009 (Ú. v. EÚ L 177, 2020, s. 1).
314      Pozri odôvodnenie 4 nariadenia 2020/740.
315      Pozri odôvodnenie 6 nariadenia 2020/1055.
316      Pozri odôvodnenie 6 nariadenia 2020/1055.
317      Pozri odôvodnenie 6 nariadenia 2020/1055.
318      Pozri k článku 130 R a 130 S Zmluvy ES rozsudok z 24. novembra 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, bod 26), a návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott v spojených veciach Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88).
319      Pozri analogicky rozsudky z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 46), a z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 50).
320      Pozri rozsudky z 18. júla 2013, Schindler Holding a i./Komisia (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, bod 31 a citovaná judikatúra), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 80).
321      Pozri rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 221).
322      Pozri článok 192 ods. 1 ZFEÚ.
323      Pripomínam, že toto ustanovenie stanovuje, že opatrenia, ktoré významne ovplyvňujú možnosť voľby členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobovania energiou, budú musieť byť prijímané jednomyseľne.
324      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott v spojených veciach Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88), a rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 48).
325      Maďarsko sa odvoláva na zásadu obozretnosti, všeobecnú právnu zásadu, ktorú celkovo vyvodzuje z článku 11 ZFEÚ, z článku 168 ods. 1 ZFEÚ, z článku 169 ods. 1 a 2 ZFEÚ, a z článku 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ. Nebudem teda analyzovať oddelene články 168 a 169 ZFEÚ.
326      Pozri rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 41 a citovaná judikatúra).
327      Pozri rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 43 a citovaná judikatúra).
328      Pozri rozsudok z 1. októbra 2019, Blaise a i. (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 50).
329      Pozri rozsudok z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 50).
330      Pozri rozsudok z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i. (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, bod 68).
331      Argumentácia Bulharskej republiky a Cyperskej republiky sa trochu zmenila počas písomnej časti konania (pozri bod 8 repliky vo veci C‑545/20 a bod 10 repliky vo veci C‑549/20).
332      Ú. v. EÚ L 282, 2016, s. 1.
333      Pozri článok 2 ods. 1 písm. a) Parížskej dohody.
334      Pozri rozsudky z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 50 a citovaná judikatúra); z 11. apríla 2013, HK Danmark (C‑335/11 a C‑337/11, EU:C:2013:222, bod 28); z 18. marca 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, bod 71); z 13. januára 2015, Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2015:4, bod 52); z 13. januára 2015, Rada a Komisia/Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2015:5, bod 44); z 8. septembra 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, bod 62), ako aj z 3. decembra 2020, Région de Bruxelles‑Capitale/Komisia (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, bod 25).
335      Parížska dohoda vstúpila do platnosti 4. novembra 2016.
336      Pozri rozsudok z 13. januára 2015, Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2015:4, bod 54 a citovaná judikatúra).
337      Pozri rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 52 až 55 a citovaná judikatúra).
338      Pozri odôvodnenie 4 rozhodnutia 2016/1841.
339      Pozri článok 2 ods. 1 Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
340      Pozri bod 575 vyššie.
341      Pozri článok 2 ods. 1 písm. c) Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
342      Pozri článok 2 ods. 2 Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
343      Článok 3 Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
344      Článok 4 ods. 1 Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
345      Článok 4 ods. 2 Parížskej dohody, ktorá je prílohou rozhodnutia 2016/1841.
346      Tieto dôvody sú relatívne podobné tým, ktoré zohľadnil Súdny dvor, aby odmietol možnosť odvolávať sa na Kjótsky protokol v konaní o návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúcom sa posúdenia platnosti: pozri rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 73 až 78).
347      Pozri rozsudok z 15. apríla 2021, Holandsko/Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 44).
348      Pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 119).
349      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. septembra 2017, Elecdey Carcelen a i. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 a C‑221/16, EU:C:2017:705, bod 40).
350      Pozri rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 86).
351      Pozri druhý odsek vyhlásenia komisárky Văleanovej z 9. júla 2020 ku konečnému prijatiu prvého balíka opatrení v oblasti mobility Európskym parlamentom.
352      A to Nemecka, Francúzska, Spojeného kráľovstva, Španielska, Talianska, Holandska a Belgicka.
353      Biela kniha „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“ KOM (2011) 144 v konečnom znení z 28 marca 2011].
354      Rozsudok z 13. novembra 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
355      Pozri bod 667 a nasl. nižšie.
356      Pozri bod 597 vyššie.
357      Pozri bod 131 žaloby vo veci C‑547/20.
358      Pozri článok 2 bod 4 nariadenia č. 1071/2009.
359      Pozri odôvodnenie 8 nariadenia 2020/1055.
360      V zostávajúcej časti Litovská republika nešpecifikovala, ktoré ustanovenie Zmluvy o pristúpení podľa nej zaručuje zrušenie každého obmedzenia slobodného poskytovania služieb litovskými dopravami v iných členských štátoch do 5 rokov. Ako to správne tvrdil Parlament, táto zmluva nestanovila, že Litva má výnimku a je oslobodená od povinnosti uplatňovať sekundárne právo v oblasti dopravy. Dodávam, že v čase vstupu Litovskej republiky do Únie už článok 71 ods. 1 ES zdôrazňoval okrem iného špecifické aspekty dopravy, ako aj rozdielne zaobchádzanie s dopravcami, ktorí nie sú usadení na území daného členského štátu.
361      Pozri bod 584 vyššie.
362      Rozsudok zo 17. júla 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, bod 55).
363      Pozri rozsudok z 26. septembra 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, bod 47).
364      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa už pripomenulo túto asymetriu v prípade posilnenia kritérií usadenia (pozri časť 1/2, s. 37).
365      Pozri rozsudok z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20).
366      Nemožno spochybniť, že prispôsobenie právnej úpravy vývoju okolností, v ktorých má svoje účinky, je legitímne. Je tak všeobecne známe, že účasť podnikov členských štátov, kde sa vo všeobecnosti pracovné podmienky a podmienky zamestnávania líšia od podmienok, ktoré sa uplatňujú v iných členských štátoch v nadväznosti na postupné rozšírenia, na dopravnom trhu, môže podľa posúdenia vyžadovať zásah normotvorcu Únie (pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Poľsko/Parlament a Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, bod 67). K nevyhnutnosti zohľadniť situáciu všetkých členských štátov Únie pozri medzi inými rozsudok z 29. mája 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen a i. (C‑426/16, EU:C:2018:335, bod 74).
367      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 128).
368      Pozri definíciu týchto dvoch kategórií v posúdení vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 1, poznámka pod čiarou 3.
369      Pozri štúdiu Ricardo z roku 2021, s. XI a 91.
370      Pozri štúdiu Ricardo z roku 2021, s. XI a 91.
371      Pozri štúdiu Ricardo z roku 2021, s. 6.
372      Rada a Parlament napádajú prípustnosť tejto výhrady tak, ako ju vysvetľuje Litovská republika vo veci C‑542/20, keďže bola uplatnená až v replike. Aj keby táto výhrada mala byť vyhlásená za neprípustnú, Súdny dvor bude musieť preskúmať výhradu rovnakej povahy, keďže ju uplatnili aj Bulharská republika a Cyperská republika.
373      Pozri analogicky rozsudok z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 20).
374      Pozri žalobu vo veci C‑542/20, predovšetkým žalobný dôvod založený na neopodstatnenom porušení riadneho legislatívneho postupu z dôvodu nevykonania posúdenia vplyvu.
375      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2.
376      IRU, “Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. október 2018.
377      Príloha 9 žaloby vo veci C‑551/20.
378      Maltská republika tu odkazuje na vyhlásenie komisárky Văleanovej.
379      Poľská republika spomína rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
380      Rozsudok z 3. decembra 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
381      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 37.
382      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 49.
383      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, p. 20 a 21.
384      Rada vytvára paralelu s rozsudkom zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 66).
385      Podľa Rady v reakcii na správu Európskeho parlamentu zo 7. júna 2018 k návrhu nariadenia o usadení, ktorá upravovala povinnosť všetkých vozidiel vykonať aspoň jednu nakládku alebo jednu vykládku tovaru každé tri týždne v členskom štáte usadenia (pozri pozmeňovací návrh 18 správy A8‑0204/2018).
386      IRU: „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. október 2016.
387      KLAUS, P.: Mobility Package I – Impact on the European road transport
system (pozri najmä prílohu D.3 dupliky Rady vo veci C‑542/20).
388      Dostupnú na https://www.etf‑europe.org/vehicle‑activity‑in‑the‑home‑country‑the‑real‑problem/.
389      Pozri bod 13 medziinštitucionálnej dohody.
390      Pozri rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 82).
391      Pozri v rovnakom zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321, bod 98).
392      Pozri rozsudky z 8. júla 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 57), a z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 159).
393      Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, body 64 a 65).
394      Rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
395      Rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
396      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 45).
397      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 31 a citovaná judikatúra).
398      Pozri rozsudky z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 160 à 163), a z 3 decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 86 a citovaná judikatúra).
399      Pre porovnanie pozri článok 1 bod 3 návrhu nariadenia o usadení.
400      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa. Potvrdzuje to samotná Komisia vo svojom vyhlásení, ktoré nasledovalo po politickej dohode, ku ktorej dospeli Parlament a Rada 12. decembra 2019, zopakovanom aj v oznámení Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 294 ods. 6 ZFEÚ o pozícii Rady k prijatiu nariadenia 2020/1055 [COM (2020) 151 final z 15. apríla 2020, s. 7].
401      Pozri bod 241 vyššie.
402      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, s. 30 a 31.
403      Pozri s. 36, časť 5.1.1, nazvanú „Impacts on business“, venovanú „policy package 3“, ktorého súčasťou sú opatrenia, o ktoré ide v posúdení vplyvu – časť usadenie sa, a všeobecnejšie časť 5 tohto posúdenia.
404      Pozri pozmeňovací návrh 128 legislatívnej rezolúcie Európskeho parlamentu zo 4. apríla 2019 k návrhu nariadenia o usadení [dokument P8_TA‑PROV(2019)0341]. V tomto pozmeňovacom návrhu sa navrhovalo vloženie článku 5 písm. a. a.) do nariadenia č. 1071/2009, ktorý by vyžadoval, aby vozidlá v rámci prepravnej zmluvy vykonávali aspoň jednu nakládku alebo vykládku tovaru každé tri týždne v členskom štáte usadenia. Pozri rovnako správu Parlamentu zo 7. júna 2018 (dokumet A8‑0204‑2018).
405      Pozri časť 6 posúdenia vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2.
406      Pozri bod 253 vyššie.
407      Do ktorej možno nahliadnuť na https://www.etf‑europe.org/vehicle‑activity‑in‑the‑home‑country‑the‑real‑problem/.
408      Pretože časť výhrad bola preskúmaná tu.
409      Podľa údajov, ktoré poskytol Eurostat o objeme nákladnej cestnej dopravy v pomere k HDP podľa krajín (2018).
410      Litovská republika tu odkazuje na štúdiu Ricardo z roku 2021.
411      Bulharská republika uvádza jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 91 ods. 2 a článku 90 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 3 ZEÚ a článkom 94 ZFEÚ, v rámci ktorého vysvetľuje spoločnú argumentáciu proti článku 1 bodu 3 nariadenia 2020/1055 a článku 2 bodu 4 písm. a) tohto nariadenia.
412      V súvislosti s týmto posledným ustanovením Maďarsko tvrdí, že článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 je opatrením týkajúcim sa „podmienok dopravy“.
413      Pokiaľ ide o tvrdenie, že neexistencia posúdenia vplyvu predstavuje porušenie podstatných formálnych náležitostí upravených v článku 91 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 11 ZFEÚ a článkom 37 Charty, odkazujem na bod 561 vyššie.
414      Pozri bod 645 vyššie.
415      Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov Na ceste k Aktu o jednotnom trhu Pre vysoko konkurencieschopné sociálne trhové hospodárstvo 50 návrhov, ako lepšie spoločne pracovať, podnikať a obchodovať [KOM (2010) 608 v konečnom znení].
416      Pozri bod 36 a nasl. vyššie.
417      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
418      Pozri bod 149 vyššie.
419      Pozri napríklad rozsudok z 23. februára 2006, CLT‑UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, bod 13).
420      Pozri rozsudok du 8 októbra 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, bod 9).
421      Pozri bod 167 vyššie.
422      Pozri v súvislosti s článkom 56 ZFEÚ rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 107).
423      Pozri analogicky rozsudky z 21. septembra 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, bod 16), a zo 17. septembra 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 29 a citovaná judikatúra).
424      Teda podmienky definované v článku 5 písm. e) nariadenia č. 1071/2009, a to aby vozidlá boli evidované alebo uvedené do prevádzky a vzťahovalo sa na ne povolenie využívať ich v súlade s právnymi predpismi členského štátu usadenia.
425      Pozri najmä s. 30 a posledný odsek na s. 36 posúdenia vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2 (pozri rovnako s. 18 časti 2/2 tohto posúdenia).
426      Podľa môjho názoru je menej obmedzujúca.
427      Pozri s. 6 oznámenia Komisie podľa článku 294 ods. 6 ZFEÚ [KOM (2020) 151 v konečnom znení z 15. apríla 2020], podľa ktorého sa Komisia domnieva, že zámerom pozície Rady je prispieť k dostatočnému počtu zamestnancov tam, kde má byť stabilné a skutočné miesto usadenia a ponecháva sa v nej dostatok priestoru na to, aby nedošlo k neprimeranému obmedzeniu slobody prevádzkovateľov pri nábore zamestnancov.
428      Pozri rozsudok z 29. apríla 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 31).
429      Pozri bod 108 vyššie.
430      Pozri rozsudok z 3 decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 148).
431      Pozri bod 40 a nasl. vyššie.
432      Pozri bod 111 žaloby vo veci C‑554/20, Poľsko/Rada a Parlament.
433      K pôsobnosti týchto dvoch článkov odkazujem na body 555 a 557 vyššie.
434      Rumunsko navrhuje aj zrušenie článku 2 bodu 4 písm. b) a c) nariadenia 2020/1055, ktoré zmenili odsek 3 a vložili odsek 4a do článku 8 nariadenia č. 1072/2009, pričom však nevysvetľuje argumentáciu odlišnú od tej, ktorá sa týka článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055.
435      Litovská republika tu odkazuje na s. 19 a 20 pokynov, ktoré vypracovalo European Centre for International Political Economy (ECIPE), „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market“, č. 3/2020 (ďalej len „pokyny ECIPE“).
436      Pozri bod 11 žaloby vo veci C‑545/20. K zhrnutiu tejto argumentácie pozri bod 542 a nasl. vyššie.
437      KOM (2011) 144 v konečnom znení z 28. marca 2011. Bulharská republika spomína predovšetkým s. 6 tejto bielej knihy.
438      Pretože ide o možnosť, o ktorej uvažovala Komisia vo svojom posúdení vplyvu (pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 2/2).
439      Pozri odôvodnenie 20 nariadenia 2020/1055. Pozri rovnako článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055.
440      Zjavne na rozdiel od toho, čo vyžaduje článok 1 bod 3 nariadenia 2020/1055, ktorý zmenil článok 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1071/2009.
441      Pozri bod 78 žaloby Poľskej republiky vo veci C‑554/20.
442      Napokon, jazda s nákladom je samozrejme ekonomicky opodstatnená, ako to tvrdí Poľská republika, ale čím sú vozidlá ťažšie, tým majú vyššiu spotrebu, a teda vyššie emisie CO2, a viac opotrebujú infraštruktúru.
443      Pozri bod 561 vyššie.
444      Pozri žalobný dôvod založený na neopodstatnenom porušení riadneho legislatívneho postupu z dôvodu nevykonania posúdenia vplyvu, uplatnený proti článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 v žalobe vo veci C‑542/20.
445      Pokiaľ ide o základ povinnosti normotvorcu Únie vypracovať posúdenie vplyvu v prípade podstatnej zmeny podľa Litovskej republiky, odkazujem na zhrnutie jej argumentácie v rámci žalobného dôvodu založeného na tom, že článkom 1 bod 3 nariadenia 2020/1055 došlo k porušeniu zásady proporcionality počas preskúmania proporcionality povinnosti návratu vozidiel každých osem týždňov normotvorcom.
446      Posúdenie vplyvu – časť usadenie sa.
447      Bulharská republika odkazuje v tomto prípade na s. 13 správy Komisie Parlamentu a Rade o stave trhu cestnej dopravy v Únii (pozri prílohu A.28 žaloby Bulharskej republiky vo veci C‑545/20).
448      Bulharská republika odkazuje v tomto prípade na. 18 správy Komisie Parlamentu a Rade o stave trhu cestnej dopravy v Únii (pozri prílohu A.28 žaloby Bulharskej republiky vo veci C‑545/20).
449      Aj keď žalobný dôvod smeruje proti článku 2 bodu 4 písm. a), b) a c) nariadenia 2020/1055, tvrdenia sa týkajú výlučne dodatočného obmedzenia kabotážnej prepravy, ktoré predstavuje jeho článok 2 bod 4 písm. a).
450      Odkazujem teda na zhrnutie argumentácie Rumunska (bod 619 vyššie).
451      Rumunsko cituje BAUER, M.: Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market. Policy brief no 3/2020, ECIPE (Bruxelles).
452      Podľa číselných údajov národnej únie cestných dopravcov Rumunska (UNTRR) (pozri bod 78 žaloby Rumunska vo veci C‑547/20).
453      Rumunsko v tomto prípade odkazuje na bod 1.2.1 posúdenia vplyvu – časť usadenie sa.
454      Podľa údajov Eurostatu, ktoré cituje Rumunsko (pozri bod 99 žaloby vo veci C‑547/20), poľskí dopravcovia vykonávajú 40 % všetkých kabotážnych prepráv vnútri Únie, litovskí dopravcovia 5,7 % a rumunskí dopravcovia 8,7 %.
455      KOM (2011) 144 v konečnom znení z 28. marca 2011.
456      Nariadenie Rady z 25. októbra 1993, ktorým sa stanovujú podmienky, za ktorých sú dopravcovia, ktorí nemajú bydlisko/sídlo v určitom členskom štáte, oprávnení vykonávať vnútroštátnu nákladnú cestnú dopravu v tomto štáte (Ú. v. ES L 279, 1993, s. 1; Mim. vyd. 07/002, s. 103).
457      Odôvodnenie 15 nariadenia č. 1072/2009.
458      Pozri predposlednú vetu odôvodnenia 15 nariadenia č. 1072/2009.
459      Ú. v. EÚ C 21, 2005, s. 2.
460      „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) č. 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015.
461      „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) č. 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (s. 137).
462      Pozri „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) č. 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (s. 137, bod 6.7.3).
463      Pozri bod 1.2.1 posúdenia vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2.
464      Pozri článok 2 bod 5 písm. a) návrhu nariadenia o usadení.
465      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 2/2, s. 41. Pozri rovnako s. 48. Pokiaľ ide o tvrdenie Bulharskej republiky, že sa neuskutočnila porada s EHSV a s VR, odkazujem na bod 525 a nasl. vyššie. Vzhľadom na obsah posúdenia vplyvu – časť usadenie sa je zjavné, že tieto dva výbory mali možnosť dostatočne sa vyjadriť k návrhu nariadenia (štvordňová doba nečinnosti).
466      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 2/2, s. 41, posledný stĺpec.
467      Pozri dokument KOM (2020) 151 final, s. 6.
468      Pozri rozsudky z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 53), a zo 14. septembra 2023, Staatsanwaltschaft Köln a Bundesamt für Güterverkehr (Preprava prázdnych kontajnerov) (C‑246/22, EU:C:2023:673, body 25, 28 a 29).
469      Na to, aby začalo plynúť obdobie siedmich dní, počas ktorého boli povolené kabotážne prepravy, stačilo vykonať medzinárodnú prepravu do hostiteľského členského štátu. Na konci tohto obdobia mohli dopravcovia okamžite zorganizovať ďalšiu medzinárodnú prepravu a návrat do hostiteľského členského štátu, aby začalo plynúť nové sedemdňové obdobie pre kabotážne prepravy.
470      Ú. v. EÚ C 21, 2005, s. 2. Pozri bod 3.1.1 tohto oznámenia.
471      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 40 (poznámka pod čiarou 96).
472      3,14 sedemdňové obdobia podľa Parlamentu.
473      Pozri rozsudok z 26. septembra 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, bod 47).
474      Komisia preskúmala otázku účinkov zrušenia všetkých obmedzení kabotáže a dospela k záveru, že ekonomické a sociálne rozdiely medzi členskými štátmi bránili uvažovať o takomto zrušení: pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 2/2, s. 40.
475      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 49.
476      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 40.
477      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 50.
478      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 50.
479      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
480      Pozri s. 40 posúdenia vplyvu.
481      Pozri bod 301 vyššie.
482      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 37 a 54.
483      Pozri bod 745 vyššie.
484      Pozri posúdenie vplyvu – časť usadenie sa, časť 1/2, s. 39 a 40.
485      Pozri medzi inými rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
486      Pozri bod 757 vyššie.
487      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2020/698 z 25. mája 2020, ktorým sa stanovujú osobitné a dočasné opatrenia vzhľadom na výskyt ochorenia COVID‑19 týkajúce sa obnovenia alebo predĺženia platnosti niektorých osvedčení, licencií, preukazov a povolení a odloženia niektorých pravidelných kontrol a pravidelného výcviku v určitých oblastiach právnych predpisov v oblasti dopravy (Ú. v. EÚ L 165, 2020, s. 10) a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/267 zo 16. februára 2021, ktorým sa stanovujú osobitné a dočasné opatrenia vzhľadom na pretrvávanie krízy spôsobenej ochorením COVID‑19 týkajúce sa obnovenia alebo predĺženia platnosti niektorých osvedčení, licencií, preukazov a povolení, odloženia niektorých pravidelných kontrol a pravidelného výcviku v určitých oblastiach právnych predpisov v oblasti dopravy a predĺženia niektorých období uvedených v nariadení (EÚ) 2020/698 (Ú. v. EÚ L 60, 2021, s. 1) uvádza Rada ako príklady v jej vyjadrení k žalobe vo veci C‑554/20.
488      V súlade s článkom 4 nariadenia 2020/1055.
489      Biela kniha „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“ [COM (2011) 144 v konečnom znení z 28. marca 2011].
490      Biela kniha „Plán jednotného európskeho dopravného priestoru – Vytvorenie konkurencieschopného dopravnému systému efektívne využívajúceho zdroje“ [COM (2011) 144 v konečnom znení z 28. marca 2011].
491      Pozri rozsudok z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
492      Pozri bod 612 vyššie.
493      Pozri bod 668 a nasl. vyššie.
494      Pozri bod 781 a nasl. vyššie.
495      Pozri rozsudok z 8. júla 2021, Staatsanwaltschaft Köln a Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, bod 51).
496      Pozri bod 675 vyššie.
497      Pozri judikatúru citovanú v poznámke pod čiarou 422.
498      Rumunsko navrhuje aj zrušenie článku 2 bodu 4 písm. b) a c) nariadenia 2020/1055, ktorý zmenil odsek 3 a vložil odsek 4a do článku 8 nariadenia č. 1072/2009, pričom však nevysvetľuje inú argumentáciu než tú, ktorá sa týka článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055.
499      Tento článok 4 stanovuje, že „každý cestný dopravca usadený v členskom štáte, ktorý spĺňa podmienky prístupu k povolaniu a prístupu na trh nákladnej dopravy medzi členskými štátmi, má právo uskutočňovať v rámci kombinovanej dopravy medzi členskými štátmi prostredníctvom cestnej dopravy počiatočné a/alebo konečné úseky cesty, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou kombinovanej dopravy a ktoré zahŕňajú alebo nezahŕňajú prekračovanie hranice [neoficiálny preklad]“. Smernica 92/106 bola naposledy zmenená smernicou Rady 2013/22/EÚ z 13. mája 2013, ktorou sa z dôvodu pristúpenia Chorvátskej republiky upravujú určité smernice v oblasti dopravnej politiky (Ú. v. EÚ L 158, 2013, s. 356).
500      Poľská republika odkazuje na vyhlásenie komisárky Văleanovej.
501      Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, november 2020 (dostupná na https://op.europa.eu/en/publication‑detail/‑/publication/a6718302‑72a1‑11eb‑9ac9‑01aa75ed71a1/language‑en) (ďalej len „štúdia TRT“).
502      COM (2017) 648 final z 8. novembra 2017.
503      Pozri podrobné vysvetlenia návrhu COM (2017) 648 final (s. 13).
504      Pracovný dokument Komisie, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final z 20. apríla 2016].
505      Pozri bod 4.1 pracovného dokumentu Komisie, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report [SWD(2016) 141 final z 20. apríla 2016].
506      Za týchto okolností sa štúdia TRT, na ktorú sa odvoláva Poľská republika, ktorá pri vyhodnotení vplyvu ochranného ustanovenia vychádza z predpokladu, že ho využijú všetky členské štáty, zakladá na nesprávnom predpoklade.
507      Pozri štúdiu TRT.
508      Pozri článok 8 ods. 2 a 2a nariadenia č. 1072/2009, zmeneného nariadením 2020/1055.
509      Význam tohto cieľa je objasnený aj výkladom odôvodnenia 22 nariadenia 2020/1055.
510      Štúdia TRT potvrdzuje neistotu týkajúcu sa skutočného rozsahu budúcich obmedzení v odvetví kombinovanej dopravy (pozri s. 11 tejto štúdie).
511      Smernica 96/71/ES Európskeho Parlamentu a Rady zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb (Ú. v. ES L 18, 1997, s. 1; Mim. vyd. 05/002, s. 431).
512      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/67/EÚ z 15. mája 2014 o presadzovaní smernice 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb, ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu („nariadenie o IMI“) (Ú. v. EÚ L 159, 2014, s. 11).
513      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/22/ES z 15. marca 2006 o minimálnych podmienkach vykonávania nariadení Rady (EHS) č. 3820/85 a (EHS) č. 3821/85 o právnych predpisoch v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy, a o zrušení smernice Rady 88/599/EHS (Ú. v. EÚ L 102, 2006, s. 35).
514      Nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu a o zrušení rozhodnutia Komisie 2008/49/ES („nariadenie o IMI“) (Ú. v. EÚ L 316, 2012, s. 1).
515      Pozri odôvodnenie 8 smernice 2020/1057.
516      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 1. decembra 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, bod 33, ďalej len „rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging“).
517      Pozri odôvodnenie 10 smernice 2020/1057. Článok 1 ods. 3 druhý pododsek smernice 2020/1057 upravuje definíciu bilaterálnej dopravnej operácie vo vzťahu k preprave tovaru; článok 1 ods. 4 druhý pododsek tej istej smernice upravuje definíciu bilaterálnej dopravnej operácie vo vzťahu k preprave cestujúcich.
518      Pozri tretí a štvrtý pododsek odseku 3 a tretí pododsek odseku 4 článku 1 smernice 2020/1057.
519      Odôvodnenie 11 smernice 2020/1057.
520      Odôvodnenie 11 smernice 2020/1057.
521      Smernica Rady 92/106/EHS zo 7. decembra 1992 o stanovení spoločných pravidiel pre určité typy kombinovanej dopravy tovaru medzi členskými štátmi [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 368, 1992, s. 38).
522      Podľa článku 1 druhého odseku smernice 92/106/EHS „‚kombinovanou dopravou‘ sa rozumie preprava tovaru medzi členskými štátmi, pri ktorej nákladné vozidlo, príves, náves, s ťahačom alebo bez ťahača, výmenná nadstavba alebo kontajner s dĺžkou 20 a viac stôp, využíva pozemnú komunikáciu pre počiatočný alebo konečný úsek cesty a pre zvyšný úsek cesty využíva železnicu alebo vnútrozemskú vodnú cestu alebo námornú dopravu, pokiaľ vzdialenosť presahuje 100 kilometrov vzdušnou čiarou a cestu tam alebo späť uskutočňujú po pozemnej komunikácii buď medzi miestom nakládky tovaru a najbližšou vhodnou železničnou stanicou nakládky pre počiatočný úsek a medzi najbližšou vhodnou železničnou stanicou vykládky a miestom vykládky tovaru na koncovom úseku alebo v okruhu nepresahujúcom 150 kilometrov vzdušnou čiarou z riečneho alebo námorného prístavu nakládky alebo vykládky“ [neoficiálny preklad].
523      Odôvodnenie 15 nariadenia č. 1072/2009.
524      Odôvodnenie 15 nariadenia č. 1072/2009.
525      Pozri analýzu venovanú žalobným dôvodom smerujúcim proti článku 2 bodu 4 písm. a) nariadenia 2020/1055 v týchto návrhoch.
526      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. decembra 2008, Komisia/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, bod 104) a zo 6. decembra 2012, Komisia/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, bod 37).
527      Rozsudok zo 6. decembra 2012, Komisia/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, bod 38).
528      Pozri bod 9 žaloby Bulharskej republiky a bod 8 žaloby Cyperskej republiky, ktorý používa výraz „systém rozlišovania“.
529      Prinajmenšom v rozsahu, v akom sa tieto ustanovenia netýkajú dvoch druhov dopravných operácií uvádzaných týmito dvomi členskými štátmi.
530      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, bod 31); pozri rovnako rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 45).
531      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, bod 31) a rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 49).
532      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 45 a 46).
533      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 32, 33 a 41).
534      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 47 a 48).
535      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 47 a 48).
536      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 47 a 48).
537      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 62).
538      Pozri rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 64).
539      Rozsudok Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 31 až 41). Ešte nedávanejšie mal Súdny dvor príležitosť pripomenúť túto judikatúru vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 8. júla 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, body 34 až 36).
540      Maďarsko podalo svoju žalobu 26. októbra 2020, pričom uvedený rozsudok bol vyhlásený 1. decembra 2020.
541      Maďarsko podalo repliku vo veci C‑551/20 26. marca 2021.
542      Článok 1 ods. 2 napadnutej smernice stanovuje, že uvedený článok sa uplatňuje na vodičov, ktorých zamestnávajú podniky usadené v členskom štáte, ktoré prijmú nadnárodné opatrenie uvedené v článku 1 ods. 3 písm. a) smernice 96/71. Hlavným záverom, ktorý z toho možno vyvodiť, je, že napadnutá smernica bude relevantná iba v prípade, keď sa na situáciu vzťahuje článok 1 ods. 3 písm. a) smernice 96/71. V tejto súvislosti podotýkam, že Rada uviedla, že sa treba domnievať, že ustanovenia článku 1 ods. 3 až 7 smernice 2020/1057 obmedzujú pôsobnosť smernice 96/71, pretože sa vzťahujú na situácie, v ktorých sa nebudú uplatňovať pracovné podmienky a podmienky zamestnávania hostiteľského členského štátu.
543      Pripomínam, že Bulharská republika a Cyperská republika označujú týmto názvom skutočnosť, že na prepravu medzi tretími krajinami sa bez časového obmedzenia uplatňujú pravidlá vysielania, pričom z uplatňovania týchto pravidiel je vyňatá bilaterálna doprava (teda podľa ich názoru ide o model rozlišujúci medzi druhmi dopravy): pozri bod 8 žaloby vo veci C‑544/20 a bod 8 žaloby vo veci C‑550/20.
544      Rozsudok zo 16. júla 1992, Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
545      Rozsudok zo 16. júla 1992, Parlament/Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
546      COM(2018) 51 final z 31. januára 2018.
547      Pozri prílohu C2 žaloby vo veci C‑544/20.
548      Ú. v. EÚ C 197, 2018, s. 45.
549      Ú. v. EÚ C 176, 2018, s. 57.
550      Pozri bod 532 a nasl. vyššie.
551      Pozri bod 537 vyššie.
552      Rozsudok zo 16. júla 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Pozri bod 540 a nasl. vyššie.
553      Pozri bod 1 odôvodnenia stanoviska VR.
554      Pozri body 8 a 9 žaloby vo veci C‑544/20.
555      Pozri bod 1.4 stanoviska EHSV.
556      Pozri bod 1.15 stanoviska EHSV.
557      Pozri bod 5.12 stanoviska EHSV.
558      Pozri bod 1.16 stanoviska EHSV.
559      Pozri bod 1.17 stanoviska EHSV. Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Pozri aj bod 5.9 tohto stanoviska.
560      Pozri bod 869 vyššie.
561      Rumunsko odkazuje na následné vyhodnotenie, na štúdiu Parlamentu týkajúcu sa „sociálnych a pracovných podmienok cestných prepravcov tovaru“, na štúdiu Komisie týkajúcu sa situácie na trhu dopravy v Únii, na úvodné verejné konzultácie Komisie a na pracovné skupiny, ktoré zorganizovala Komisia.
562      Zmluva o EÚ, konsolidované znenie z 9. mája 2008 – Protokol (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality (Ú. v. EÚ C 115, 2008, s. 206).
563      Ú. v. EÚ C 169, 2005, s. 10.
564      Stanovisko Európskeho výboru regiónov – Európa v pohybe: pracovné aspekty cestnej dopravy [2018/C 176/13 Ú. v. EÚ C 176/57 z 23.5.2018, odôvodnenia 23, 24 a 26].
565      Bulharská republika odkazuje na štúdiu, ktorú realizoval KPMG z 8. októbra 2019, nazvanú „Bulharské odvetvie cestnej nákladnej dopravy – Štúdia trhu: posúdenie vplyvu Balíka mobility I“.
566      Pozri bod 42 vyššie
567      Pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 112 a 113).
568      Pozri rozsudok z 13. apríla 2010, Bressol a i. (C‑73/08, EU:C:2010:181, bod 90). Pozri rovnako bod 412 vyššie.
569      V tejto súvislosti treba uviesť, že ako to zdôraznili viacerí účastníci konania, v čase prijatia tejto smernice existovala veľká neistota o tom, či sa smernica 96/71 vôbec uplatňuje na odvetvie cestnej dopravy, pričom členské štáty obhajovali v tejto otázke diametrálne protichodné názory.
570      Pozri bod 42 vyššie.
571      Pozri bod 953 vyššie.
572      Rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 62).
573      Rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 49).
574      Rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 49).
575      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré som predniesol v spojených veciach Hessischer Rundfunk (C‑422/19 a C‑423/19, EU:C:2020:756, bod 114 a tam citovaná judikatúra).
576      Pozri rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (body 47 a 48).
577      Pozri posúdenie vplyvu ‑ sociálna časť 2/2, s. 107.
578      Pozri okrem iných body 222 a 240 vyššie.
579      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 112 a 113).
580      Rumunsko a Poľská republika odkazujú na rozsudok vo veci Koelzsch a na rozsudok vo veci Mazzoleni.
581      Rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41 a 42, ako aj citovaná judikatúra).
582      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. decembra 2020 (Maďarsko/Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 128).
583      Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu nariadenia, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 1071/2009, nariadenie (ES) č. 1072/2009 a nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 s cieľom prispôsobiť ich vývoju v odvetví, nariadenia, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 561/2006 o minimálnych požiadavkách na maximálne denné a týždenné časy jazdy, minimálne prestávky a časy denného a týždenného odpočinku, a nariadenie (EÚ) č. 165/2014, pokiaľ ide o určovanie polohy prostredníctvom tachografov, a smernice, ktorou sa mení smernica 2006/22/ES, pokiaľ ide o požiadavky týkajúce sa dodržiavania predpisov, a ktorou sa stanovujú konkrétne pravidlá vzhľadom na smernicu 96/71/ES a smernicu 2014/67/EÚ v oblasti vysielania vodičov v odvetví cestnej dopravy a ktorou sa mení nariadenie (EÚ) č. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].
584      Pozri posúdenie vplyvu – sociálna časť, časť 1/2, okrem iného s. 43 a 45.
585      Podľa článku 2 ods. 2 návrhu smernice o vysielaní, ktorý prijala Komisia, „členské štáty pri vykonávaní operácií medzinárodnej cestnej dopravy podľa vymedzenia v nariadeniach 1072/2009 a 1073/2009 neuplatňujú článok 3 ods. 1 prvý pododsek písm. b) a c) smernice 96/71/ES na vodičov v odvetví cestnej dopravy zamestnaných v podnikoch uvedených v článku 1 ods. 3 písm. a) uvedenej smernice, ak obdobie ich vyslania na ich územie sú 3 dni alebo menej počas jedného kalendárneho mesiaca.“ Podľa druhého pododseku toho istého odseku „ak je obdobie vyslania dlhšie než 3 dni, členské štáty uplatňujú článok 3 ods. 1 prvý pododsek písm. b) a c) smernice 96/71/ES na celé obdobie vyslania vodičov na ich územie počas jedného kalendárneho mesiaca, ako sa uvádza v prvom pododseku“.
586      Podľa článku 3 ods. 1 smernice 96/71 „členské štáty zabezpečia bez ohľadu na to, ktorý právny poriadok sa uplatňuje na pracovnoprávny vzťah, aby podniky uvedené v článku 1 ods. 1 zaručili na základe rovnakého zaobchádzania pracovníkom, ktorí sú vyslaní na ich územie, pracovné podmienky vzťahujúce sa na tieto oblasti, ktoré sú v členskom štáte výkonu práce stanovené: – v zákonoch, iných právnych predpisoch alebo správnych opatreniach a/alebo – v kolektívnych zmluvách alebo v arbitrážnych nálezoch, ktoré boli vyhlásené za všeobecne uplatniteľné alebo sa inak uplatňujú v súlade s odsekom 8: a) maximálna dĺžka pracovného času a minimálna doba odpočinku; b) minimálna ročná dĺžka platenej dovolenky; c) odmeňovanie vrátane sadzby za nadčasy; toto sa nevzťahuje na zamestnanecké systémy doplnkového dôchodkového poistenia; d) podmienky prenajímania pracovníkov, najmä dodanie pracovníkov dočasnými zamestnávateľmi; e) zdravie, bezpečnosť a hygiena pri práci; f) ochranné opatrenia, pokiaľ ide o pracovné podmienky tehotných žien alebo žien, ktoré nedávno porodili, detí a mladistvých; g) rovnaké zaobchádzanie s mužmi a ženami a iné protidiskriminačné ustanovenia; h) podmienky ubytovania pracovníkov, ktoré zamestnávateľ poskytuje pracovníkom, ktorí sú mimo svojho obvyklého miesta výkonu práce; i) prídavky alebo náhrada cestovných nákladov, stravných a ubytovacích nákladov pre pracovníkov mimo domova z pracovných dôvodov“.
587      Pozri predchádzajúcu poznámku pod čiarou.
588      Pozri rozsudky z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83), a z 13. marca 2019, Poľsko/Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
589      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, s. 65 a s. 74 a 75.
590      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, s. 65 až 69.
591      V porovnaní s požiadavkami upravenými v článku 9 ods. 1 a 2 smernice 2014/67.
592      Pozri článok 2 ods. 4 návrhu smernice o vysielaní.
593      Pozri článok 1 ods. 11 až 15 smernice 2020/1057 a článok 9 ods. 1 a 2 smernice 2014/67.
594      Potvrdila to samotná Komisia vo svojom oznámení týkajúcom sa pozície Rady v prvom čítaní, COM(2020) 151, s. 4.
595      Nezdá sa, že táto situácia má za následok zvýšenie administratívnych nákladov, keďže tak podľa návrhu smernice o vysielaní, ako aj podľa smernice 2020/1057, ide vždy o vyslanie, pričom jediným rozdielom je, že v prvom prípade sa neuplatňuje úprava členského štátu v oblasti minimálnej dĺžky platenej dovolenky za kalendárny rok a odmeňovania.
596      Pozri analogicky judikatúru uvedenú v bode 59 vyššie.
597      Pozri Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, december 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, august 2018; Eurostat, Statistiques d’Eurostat, cabotage et transport international par les transporteurs routiers polonais.
598      Dokument Rady ST 12087/17, s. 13 (úryvok, ktorý preložila Rada pre potreby vyjadrenia k žalobe v tejto veci, pretože tento dokument nebol preložený do francúzštiny).
599      Posúdenie vplyvu Komisie sprevádzajúce návrh COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); tieto posledné štyri štúdie sú všetky zverejnené Komisiou na tejto adrese: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
601      Pozri bod 1064 a nasl. vyššie.
602      Uvádzam, že Rumunsko v prvom rade tvrdí, že dopravcovia usadení na okraji Únie budú znášať administratívne a finančné náklady spojené s vysielaním a že budú odrádzaní od vykonávania činností, ktoré upravuje článok 1 ods. 3 až 6 smernice 2020/1057. Napadnuté ustanovenia však zaobchádzajú so všetkými členskými štátmi rovnako, pričom rozdiel v zaobchádzaní, ktorý z nich vyplýva, je definovaný v závislosti od konkrétnej dotknutej dopravnej operácie. Na tomto mieste teda posúdim tvrdenia, ktoré uvádza Rumunsko v druhom rade, a ktoré sa sústredia na rozdiel v zaobchádzaní medzi bilaterálnymi operáciami a prepravou medzi tretími krajinami.
603      Tento žalobný dôvod sa týka iba tvrdenia o porušení zásady rovnosti zaobchádzania a článku 20 Charty z dôvodu údajného rozdielu v zaobchádzaní medzi bilaterálnymi dopravnými operáciami a prepravou medzi tretími krajinami a netýka sa kabotáže.
604      Pozri odôvodnenie 10 smernice 2020/1057.
605      Rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 49).
606      Pozri poznámku pod čiarou 26 dupliky Rady vo veci C‑548/20.
607      Pozri bod 622 vyššie.
608      Pozri analogicky rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 125).
609      Pozri rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 103 a citovaná judikatúra).
610      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20), a zo 17. júla 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, body 52, 52 63 a 64).
611      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen‑ und Stahlindustrie a i./Vysoký úrad (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
612      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. decembra 2020 (Maďarsko/Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 128).
613      Pozri rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391), a analogicky zo 17. júla 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, bod 64).
614      Pozri bod 1069 vyššie.
615      Pozri bod 7 dupliky Rady vo veci C‑541/20.
616      Pozri prílohu A9 žaloby vo veci C‑544/20.
617      Pozri analogicky rozsudky z 21. septembra 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, bod 16), a zo 17. septembra 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 29 a citovaná judikatúra).
618      Pozri prílohu A.9 žaloby Bulharskej republiky vo veci C‑544/20 a prílohu A.7 žaloby Cyperskej republiky vo veci C‑550/20.
619      Pozri bod 38 a nasl. vyššie.
620      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Rakúsko/Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60). K uvedeným návrhom pozri bod 567 a nasl. vyššie.
621      Poľská republika v tomto prípade odkazuje na rozsudok z 10. septembra 2019, Poľsko/Komisia (T‑883/16, EU:T:2019:567, body 77 a 78).
622      Vyhlásenie komisárky Văleanovej ku konečnému prijatiu prvého balíka opatrení v oblasti mobility Európskym parlamentom, Brusel, 9. júl 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).
623      Pozri Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov, Ambicióznejšie klimatické ciele pre Európu na rok 2030 Investícia do klimaticky neutrálnej budúcnosti v prospech našich občanov [COM(2020) 562 final zo 17. septembra 2020].
624      Pozri poznámku pod čiarou 273 vyššie.
625      Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2284 zo 14. decembra 2016 o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica 2003/38/ES a zrušuje smernica 2001/81/ES (Ú. v. EÚ L 344, 2016, s. 1).
626      Pozri poznámku pod čiarou 300 vyššie.
627      Posúdenie vplyvu – sociálna časť, bod 6.
628      European Commission, Directorate‑General for Mobility and Transport „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report“, Publications Office, 2021 (dostupný na https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
629      Odôvodnenie 1 smernice 2020/1057.
630      Rozsudok z 1. decembra 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
631      Pozri rozsudok vo veci Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 33).
632      Hoci Rada podotýka, že Poľská republika uviedla toto tvrdenie až v replike, nezdá sa, že by napádala jeho prípustnosť. Pre úplnosť sa preto k nemu vyjadrím.
633      Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/957 z 28. júna 2018, ktorou sa mení smernica 96/71/ES o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb (Ú. v. EÚ L 173, 2018, s. 16).
634      Ako to vyplýva z článku 3 ods. 3 smernice 2018/957.
635      Rozsudok z 1. decembra 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
636      Pozri bod 913 a nasl. vyššie.
637      Pozri rozsudok z 1. marca 1983, Komisia/Belgicko (301/81, EU:C:1983:51, bod 11).
638      Pozri bod 931 a nasl. vyššie.