62013CC0207_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. По неизвестни причини използваната за водните басейни терминология е толкова разнообразна, че води до объркване. Емпирично може да се изведе правилото, че „морето“ е по-голямо от езерото, свързано е с или е част от по-голям океан и съдържа солена вода, а не е сладководно. Това обаче невинаги е така(2) .
2. Предмет на интерес по настоящото дело е Ваденско море, европейски воден басейн, който започва при Ден Хелдер в Нидерландия, разпростира се по протежението на северозападния бряг на Германия и свършва при Блованс Хук в югозападната част на Дания. Островите в неговия край, които понякога се означават като Фризийски острови, образуват частична преграда към Северно море. През 2009 г. нидерландската и германската част на Ваденско море са включени в списъка на обектите на световното културно наследство на Организацията на обединените нации за образование, наука и култура (ЮНЕСКО), а Дания подава кандидатура през 2013 г., за да бъде призната като такава и останалата част(3) .
3. Според ЮНЕСКО Ваденско море е най-голямата запазена система от образуващи се при прилив и отлив пясъчни ивици и кални плитчини в света, като естествените процеси не са засегнати в по-голямата част от площта. То включва голям брой преходни зони между земя, море и сладка вода, и е богато на видове, които са специално приспособени към трудните природни условия. Приема се, че това море е една от най-значимите зони за мигриращи птици в света, и то е свързано с мрежа от други ключови обекти за мигриращи птици(4) .
4. Това не означава, че Ваденско море е останало незасегнато от нуждите на модерното общество. Поне от началото на двадесети век фериботи пътуват между континенталната част на Нидерландия и някои острови в нидерландската част на Ваденско море. Един от главните въпроси в настоящото дело е дали Регламент (ЕИО) № 3577/92 (наричан по-нататък „Регламентът относно каботажа“)(5) се прилага за този воден басейн. Ако това е така, друг въпрос, който следва да се разреши, е дали с оглед на либерализацията на морските услуги, която се цели с този регламент, правителството на Нидерландия е могло законосъобразно да предостави концесии на някои корабоплавателни дружества през 2011 г., без да проведе процедура за предоставяне на концесии.
5. Както става ясно по-долу, Регламентът относно каботажа се прилага за „морския превоз“, с други думи, превоза по море. Правителството на Нидерландия твърди по-специално че Ваденско море не е „море“ по смисъла на Регламента относно каботажа, а по-скоро е вътрешен воден басейн, който поради това не попада в приложното поле на този регламент. По-нататък ще разясня защо не съм съгласен с това твърдение.
I – Правна уредба
А – Правото на ЕС
6. Съгласно член 1 от Регламента относно каботажа свободното предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на дадена държава членка (морски каботаж) се прилага, считано от 1 януари 1993 г., по отношение на собственици на кораби от ЕС, чиито кораби са регистрирани във и плават под флага на дадена държава членка, при условие че тези кораби отговарят на всички условия за извършване на каботаж в тази държава членка.
7. Член 2 от този регламент съдържа следните определения:
„По смисъла на настоящия регламент:
1. „услуги в областта на морския превоз в рамките на държава членка (морски каботаж)“ означава услуги, които обикновено се предоставят срещу заплащане и включват по-специално:
[…]
в) „островен каботаж“: превозването по море на пътници или на стоки между:
– пристанища, разположени на континенталната част или на един или няколко острова на една и съща държава членка,
– пристанища, разположени на островите на една и съща държава членка […]“
8. Член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа съдържа правила относно договори за обществени услуги (наричани по-нататък „ДОУ“) и задължения за обществена услуга (наричани по-нататък „ЗОУ“). Съгласно тази разпоредба дадена държава членка може да сключва ДОУ с корабоплавателни дружества, които участват в редовни услуги до, от и между острови, или да им налага ЗОУ като условие за предоставяне на каботажни услуги. Тази разпоредба предвижда също, че когато държава членка сключва ДОУ или налага ЗОУ, тя прави това на недискриминационна основа по отношение на всички собственици на кораби от ЕС.
9. Регламент (ЕО) № 1370/2007(6) предвижда подробни правила относно предоставянето на услуги от общ интерес в сферата на обществения пътнически превоз (наричан по-нататък „Регламентът относно обществения пътнически превоз“). Член 1, параграф 2 от този регламент предвижда:
„Настоящият регламент се прилага спрямо изпълнението на обществени услуги за пътнически превоз на национално и международно равнище чрез железопътен и други видове релсов транспорт и чрез автомобилен транспорт […]. Държавите членки могат да прилагат настоящия регламент по отношение на обществен вътрешноводен пътнически превоз и, без да се засягат разпоредбите на [Регламента относно каботажа], на този превоз по вътрешни морски води“.
10. Член 5 от Регламента относно обществения пътнически превоз предвижда:
„[…]
3. Всеки компетентен орган, който прибягва до трето лице, различно от вътрешен оператор, възлага [ДОУ] въз основа на конкурентна тръжна процедура, с изключение на случаите, посочени в параграфи 4, 5 и 6. Избраната за конкурентна тръжна процедура е открита за всички оператори, справедлива и спазва принципите на прозрачност и недопускане на дискриминация. След подаването на тръжни оферти и евентуален предварителен подбор процедурата може да включва провеждане на преговори, в съответствие с тези принципи, с цел определяне на най-подходящия начин за удовлетворяване на специфични или сложни изисквания.
4. Освен ако националното право не забранява това, компетентните органи могат да решат да възложат пряко [ДОУ] в случаите, когато средната годишна стойност на тези [договори] се оценява на по-малко от 1 000 000 EUR или когато те се отнасят до предоставяне на услуги за пътнически превоз, възлизащи на по-малко от 300 000 километра годишно.
Когато [ДОУ] се възлага пряко на малко или средно предприятие, работещо с не повече от 23 превозни средства, тези прагове могат да се увеличат или до средна годишна стойност, оценявана на по-малко от 2 000 000 EUR, или, където те касаят предоставяне на услуги за обществен пътнически превоз, възлизащи на по-малко от 600 000 километра годишно“.
11. Член 7, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз предвижда правила относно публикуването на релевантната информация във връзка с процедурата по възлагане на обществена поръчка за услуги.
12. Директива 2006/87/ЕО(7) предвижда техническите изисквания за плавателни съдове по вътрешни водни пътища. В член 1, параграф 1, буква а) вътрешните водни пътища на ЕС се класифицират в различни зони. Съгласно член 1, параграф 2 всяка държава членка има право след съгласуване с Комисията да променя класификацията на водните си пътища. Държавата членка трябва да уведоми Комисията за тези промени най-малко шест месеца преди влизането им в сила и да информира за това другите държави членки.
13. Приложение І към Директива 2006/87 съдържа списък на вътрешните водни пътища, посочени в член 1. В частта относно Кралство Нидерландия в глава 1 от това приложение „[Ваденско море]: включително връзките със Северно море“ е класифицирано в зона 2.
Б – Нидерландското право
14. Пътническият превоз в Нидерландия се урежда от Закона от 6 юли 2000 година за нова уредба на обществения пътнически превоз, включително автобусен и таксиметров превоз (Закон от 2000 г. за пътническия превоз) (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (wet personenvervoer 2000) (Wet personenvervoer 2000)(8) (наричан по-нататък „Wp2000“). Член 1 от Wp2000 определя изключителната концесия като правото да се извършва дейност по обществен превоз в определена обла ст за определен период от време, без трети лица да имат възможност да извършват такава дейност. Член 19, параграф 1 от Wp2000 забранява извършването на дейност по обществен превоз, без да е предоставена концесия за това, а член 49 от този закон допуска правилата относно процедурата за предоставяне на концесия да се приемат чрез законов акт.
15. Съгласно член 2, параграф 1 от Wp2000 този закон се прилага за обществения превоз на пътници с автомобилен и железопътен транспорт и чрез система за насочване. Член 2, параграф 2 от Wp2000 обаче разрешава приложното поле на този закон да бъде разширявано със законов акт.
16. Министерско постановление относно пътническия превоз — Постановление от 14 декември 2000 година за приемането на Правилник за прилагане на Закона за пътническия превоз (Постановление за пътническия превоз от 2000 г.) (Besluit van 14 December 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personvervoer 2000)(9) (наричано по-нататък „Bp2000“) — допълва правилата на Wp2000. Член 7а от Bp2000 се отнася до концесии за пътнически превоз по отношение на острови във Ваденско море — Влиеланд, Тершелинг, Амеланд и Ширмоникох. Разпоредбата е въведена в Bp2000 с министерско постановление от 23 декември 2009 г. и влиза в сила на 4 февруари 2010 г. По силата на член 7а, параграф 1 от Bp2000 член 19, параграф 1 и член 49 от Wp2000 са приложими и за превозни услуги с ферибот или кораб между две или повече пристанища, които предоставят достъп до Ваденско море.
17. Съгласно член 7а, параграф 3 от Bp2000 концесиите се предоставят за срок до 15 години, след като е проведена процедура за предоставяне на концесия, за която се прилага член 5, параграф 3 от Регламента относно обществения пътнически превоз. По изключение съгласно член 7а, параграф 4 от това постановление първоначалната концесия може да се предостави пряко, ако са изпълнени критериите по член 5, параграф 4 от този регламент.
II – Факти, производство и преюдициални въпроси
18. Частните предприятия, които са страни по главното производство, предоставят услуги за пътнически превоз чрез ферибот през Ваденско море. От началото на двадесети век Wagenborg Passagiersdiensten (наричано по-нататък „Wagenborg“) предоставя услуги по фериботната линия между островите Амеланд и Тершелинг и континенталната част на Нидерландия. Terschellinger Stoombootmaatschappij (наричано по-нататък „TSM“) предоставя подобни услуги по отношение на островите Влиeланд и Тершелинг. През 80-те години на ХХ век и по-късно през 2006 г. и 2007 г. правителството на Нидерландия сключва различни ДОУ както с Wagenborg, така и с TSM (наричани по-нататък „концесионерите“) във връзка с фериботни услуги към всички споменати по-горе острови (наричани по-нататък „разглежданите острови“).
19. След влизането в сила на член 7а от Bp2000 на 4 февруари 2010 г. правителството на Нидерландия публикува решение за откриване на процедура за предоставяне на концесии, в което се посочват целта на и приложимата процедура за първоначалното предоставяне на концесии, както се предвижда в член 7а, параграф 4 от Bp2000, за изключителното предоставяне на фериботни услуги до и от разглежданите острови. След това решение, на 26 май 2010 г. в интернет се публикуват и техническите спецификации и условията за процедурата за предоставяне на концесии. На 9 март 2011 г. е одобрено обявление за посочената процедура, а на 9 май 2011 г. окончателните технически спецификации са публикувани в Staatscourant (Държавен вестник).
20. TSM и Eigen Veerdienst Terschelling (наричано по-нататък „EVT“) подават оферти за концесията относно островите Влиeланд и Тершелинг, докато Wagenborg подава оферта за концесията относно островите Амеланд и Ширмоникох.
21. С решения от 24 май 2011 г. Minister van Infrastructuur en Milieu (наричан по-нататък „министърът“) предоставя концесията за Влиeланд и Тершелинг на TSM, а концесията за Амеланд и Ширмоникох — на Wagenborg (наричани по-нататък „оспорваните концесии“). С решение от 21 юни 2011 г. министърът отхвърля подадената от EVT оферта.
22. EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek и Waddentransport (наричани по-нататък „конкурентите“) подават възражения срещу решенията от 24 май 2011 г. и 21 юни 2011 г. Министърът отхвърля тези възражения с решения от 8 март 2012 г. С последните решения се прибавя допълнително условие към решенията от 24 май 2011 г. и 21 юни 2011 г., като услугите за пътнически превоз, за които са предоставени оспорваните концесии, се ограничават до не повече от 300 000 километра годишно.
23. Впоследствие конкурентите обжалват решенията от 8 март 2012 г. пред College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Търговско-промишлен административен съд)(10) .
24. Конкурентите твърдят, че прякото предоставяне на оспорваните концесии въз основа на член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз е незаконосъобразно, тъй като според тях член 1, параграф 2 от този регламент не допуска посочената разпоредба да се прилага за разглежданите услуги. Освен това според конкурентите конкретният начин, по който са предоставени оспорваните концесии, е в противоречие с член 4 от Регламента относно каботажа и следователно е в нарушение на член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз.
25. В случай че Регламентът относно каботажа не се прилага за Ваденско море, конкурентите твърдят при условията на евентуалност, че макар приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз да може да бъде разширено, за да обхване превоза по вътрешни водни пътища, приложното поле на член 5, параграф 4 от този регламент не може да бъде разширено по същия начин.
26. Накрая, конкурентите твърдят, че ако държава членка реши да разшири приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз, тя трябва да приложи Регламента в неговата цялост към подобен превоз (включително предвиденото в член 7 задължение за публикуване), а министърът не е сторил това.
27. В отговор министърът твърди, първо, че възможността за разширяване на приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз следва от националното право, т.е. от член 2, параграф 2 и член 49 от Wp2000. Второ, министърът поддържа, че Регламентът относно каботажа не се прилага за Ваденско море. Трето, критерият за 300 000 километра, установен в член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз, може да се приложи за пътническия превоз във Ваденско море. Накрая, министърът твърди, че член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз допуска държава членка да приложи за този вид превоз само някои разпоредби от посочения регламент, като тези, уреждащи предоставянето и срока на концесиите.
28. Тъй като изпитва съмнения относно приложното поле на Регламента относно каботажа и съотношението му с други законодателни актове на ЕС, College van Beroep voor het Bedrijfsleven решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Определянето на нидерландската част на Ваденско море като вътрешни водни пътища (водни пътища от зона 2) в приложение I към Директива 2006/87 пречка ли е за прилагането на Регламента относно каботажа към обществения пътнически превоз по Ваденско море между континенталната част на Нидерландия и островите във Ваденско море — Тершелинг, Влиеланд, Амеланд и Ширмоникох?
2. Приложимостта на Регламента относно каботажа пречка ли е за прилагането на Регламента [относно обществения пътнически превоз] с оглед на член 1, параграф 2 от последния регламент?
3. Имат ли право държавите членки съгласно член 1, параграф 2 от Регламента [относно обществения пътнически превоз] да обявят само една или повече части от този регламент, в настоящия случай член 5, параграф 3 и свързания с него член 5, параграф 4, за приложими към обществения пътнически превоз по водни пътища?
4. Може ли съдържащото се в член 5, параграф 4 от Регламента [относно обществения пътнически превоз] изключение, в частност посоченият в него критерий за пробег от 300 000 км, да бъде (пряко) обявено за приложимо към обществения пътнически превоз по водни пътища?
5. При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, с какви последици следва да се свърже обстоятелството, че в този случай са предоставени концесии за обществен пътнически превоз по водни пътища, без да са изпълнени условията на член 7, параграф 2 от Регламента [относно обществения пътнически превоз]?“
29. Концесионерите, конкурентите, правителството на Нидерландия и Комисията представят писмени и устни становища.
III – Анализ
А – Предварителни бележки
30. Отправените от College van Beroep voor het Bedrijfsleven пет въпроса могат да бъдат обобщени по следния начин.
31. С първия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали определянето на Ваденско море като „вътрешни водни пътища“ в акт от вторичното право, а именно Директива 2006/87, е пречка за прилагането за същия воден басейн на друг акт от вторичното право, а именно Регламента относно каботажа.
32. Този въпрос предполага, че Регламентът относно каботажа се прилага за Ваденско море. Всъщност, макар да изпитва съмнения, запитващата юрисдикция изглежда смята, че случаят е такъв, като се има предвид начинът, по който е формулирала въпроса. Въпреки това, с оглед на направените от концесионерите и от правителството на Нидерландия възражения, този проблем следва да бъде разрешен предварително.
33. Като следствие от първия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи с втория въпрос дали Регламентът относно обществения пътнически превоз и Регламентът относно каботажа взаимно се изключват.
34. Третият и четвъртият въпрос, които до известна степен се припокриват и които поради това ще разгледам заедно, се отнасят до това дали, с оглед на член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз, дадена държава членка може да прилага само някои разпоредби и/или критерии, предвидени в този регламент, за каботажните услуги, и по-специално дали може да прилага само критерия за пробег от 300 000 километра, като за по-кратко разстояние не се изисква провеждането на процедура за предоставяне на концесия. Следователно този въпрос от своя страна предполага, че на втория въпрос е отговорено, че Регламентът относно обществения пътнически превоз и Регламентът относно каботажа не се изключват взаимно.
35. С петия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи по същество какви са последиците от неизпълнението на изискванията за публикуване по член 7, параграф 2 от Регламента относно каботажа. Този въпрос обаче е поставен само в случай че се отговори утвърдително на четвъртия въпрос, тоест ако бъде установено, че дадена държава членка може да приложи член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз самостоятелно към каботажните услуги.
36. В последващото изложение ще посоча съображенията, поради които според мен Регламентът относно каботажа се прилага за Ваденско море, независимо от факта, че Директива 2006/87 го определя като вътрешни водни пътища. При разглеждането на втория въпрос ще се спра и на съотношението между Регламента относно каботажа и Регламента относно обществения пътнически превоз. Това ще постави основите на анализа на възможността на държавите членки да разширят обхвата само на конкретни разпоредби на Регламента относно обществения пътнически превоз по отношение на каботажните услуги, както се предвижда в третия и четвъртия въпрос. Накрая ще преценя дали всъщност е необходимо да се отговаря на петия въпрос.
37. Преди обаче да се разгледат преюдициалните въпроси по същество, е необходимо да се разгледат възраженията, повдигнати от правителството на Нидерландия относно допустимостта на първия и втория въпрос.
Б – Допустимост на първия и втория въпрос
38. Правителството на Нидерландия твърди, че първият и вторият въпрос са недопустими по едни и същи съображения, а именно че не е необходимо да се отговаря на тези въпроси, за да се разреши спорът пред запитващата юрисдикция.
39. Правителството на Нидерландия твърди, че в съответствие с основната цел на Регламента относно каботажа, посочена в трето, четвърто и пето съображение в неговия преамбюл(11), този регламент се прилага само за трансгранични хипотези. В подкрепа на този довод правителството на Нидерландия се позовава на Регламент (ЕИО) № 3921/91(12), който според него не се прилага към изцяло вътрешни положения. Накрая, това правителство твърди, че разпоредбите относно свободното движение в Договора за функционирането на ЕС не се прилагат за хипотези, в които всички относими факти настъпват на територията на една държава членка. Като се позовава на факта, че всички оспорвани концесии се отнасят до територията на Нидерландия и че всички предприятия, страни по главното производство, са нидерландски, правителството на Нидерландия застъпва тезата, че Регламентът относно каботажа не се прилага за настоящия спор и че не е необходимо да се отговаря на първите два преюдициални въпроси.
40. В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 267 ДФЕС само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от отправените до Съда въпроси, така и тяхната релевантност. Следователно, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на ЕС, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция запитване само ако е очевидно, че исканият отговор няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(13) .
41. Никоя от тези хипотези не е налице по настоящото дело.
42. При все че Съдът може понякога да обяви за недопустими преюдициални запитвания, когато всички относими факти са настъпили в една-единствена държава членка, следва да се има предвид, че подобна констатация за липса на компетентност обикновено се основава на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение(14) . Въпреки че разглежданото дело наистина се отнася до свободното предоставяне на услуги, по същество по него се прилага хармонизиращ акт, а именно Регламентът относно каботажа. Следователно доводът за недопустимост не е относим.
43. Освен това съгласно член 1 от Регламента относно каботажа той се прилага за собственици на кораби от ЕС, чиито кораби са регистрирани във и плават под флага на дадена държава членка, при условие че корабите отговарят на всички условия за извършване на каботаж в тази държава членка. В посочената разпоредба не се изисква трансграничен елемент. Този извод се подкрепя от израза „в рамките на държавите членки“, който се съдържа в трето и четвърто съображение от преамбюла на Регламента относно каботажа (и на който правителството на Нидерландия по странен начин се позовава), както и от определението за „морски каботаж“ в член 2, параграф 1 като „услуги в областта на морския превоз в рамките на
държава членка“ (курсивът е мой)(15) . Фактът, че Регламент № 3921/91 може да възпроизвежда изискванията на Договора за функционирането на ЕС по отношение на наличието на трансграничен елемент, не означава, че по общо правило подобно изискване трябва да се приложи към други хармонизиращи актове.
44. Това са важни аспекти от делото, които имат значение за преценката ми на първия преюдициален въпрос. Всъщност изтъкнатите от правителството на Нидерландия доводи във връзка с прилагането на Регламента относно каботажа към изцяло вътрешни положения по-скоро се отнасят до съществото на първите два преюдициални въпроса, а не до тяхната допустимост(16) .
45. С оглед на това считам, че първият и вторият въпрос са допустими.
В – Анализ на преюдициалните въпроси
1. Първи въпрос
46. Първият преюдициален въпрос по същество се отнася до последиците за приложното поле на Регламента относно каботажа от факта, че Ваденско море е класифицирано като „вътрешни водни пътища“ съгласно Директива 2006/87.
47. Преди да се отговори на този въпрос, е необходимо да се установи дали Регламентът относно каботажа въобще се прилага за Ваденско море.
а) Приложимост на Регламента относно каботажа за Ваденско море
48. Според мен от текста, структурата и целта на Регламента относно каботажа следва, че той трябва да се прилага за Ваденско море.
49. Съгласно текста
на член 1 от Регламента относно каботажа видът на услугите, уредени от Регламента, е „морски каботаж“. Както се споменава по-горе, този израз е определен в член 2, параграф 1 като „услуги в областта на морския превоз в рамките на държава членка“.
50. Най-просто погледнато, приложимостта на Регламента относно каботажа зависи от това дали оспорваните концесии се отнасят до превоза по море. Според мен превозът между континенталната част на Нидерландия и разглежданите острови през Ваденско море съвсем очевидно представлява превоз по море.
51. Всъщност не е изложен убедителен довод, че Ваденско море не е „море“ по смисъла на Регламента относно каботажа. Никой не твърди, че то е затворен воден басейн, че водите му не са солени или че то е речен воден път. Освен това, макар Фризийските острови да образуват „пунктирана линия“, която разделя Ваденско от Северно море, двете все пак се вливат едно в друго. Следователно даденото на този воден басейн наименование не изглежда да е съвсем случайно(17) .
52. По отношение на систематичното тълкуване
на Регламента относно каботажа бих искал да посоча, че определението в член 2 се допълва с примери за морски каботаж. Всъщност от член 2, параграф 1, буква в) от Регламента следва, че морският каботаж се отнася до „услуги, които обикновено се предоставят срещу заплащане“ и включват „по-специално“ островен каботаж, състоящ се в превозването по море на пътници или на стоки между пристанища, разположени на континенталната част и на един или повече от островите на една и съща държава членка, или пристанища, разположени на островите на една и съща
държава членка(18) .
53. Разглеждани така, оспорваните концесии трябва да попаднат в обхвата на понятието „островен каботаж“.
54. По отношение на целта
на Регламента относно каботажа, тя се изразява в осъществяване на свободното предоставяне на услуги в областта на морския каботаж, при условията и изключенията, предвидени в този регламент(19) .
55. В това отношение е безспорно, че всички предприятия, страни по главното производство, предоставят услуги за пътнически превоз чрез ферибот през Ваденско море и че всяко от тях има интерес от оспорваните концесии. Освен това превозът с фериботи срещу заплащане до разглежданите острови се осъществява още от началото на двадесети век. С оглед на това, да се изключи Ваденско море от либерализацията, към която е насочен Регламентът относно каботажа, би било в противоречие с целта на последния.
56. С оглед на гореизложеното за мен е ясно, че Регламентът относно каботажа се прилага за Ваденско море. Освен това подобно тълкуване се подкрепя от съдебната практика.
57. Всъщност в Решение по дело Комисия/Испания(20) Съдът приема, че Ria de Vigo (устието на река Виго), дълбок проток в автономната област Галисия, попада в приложното поле на Регламента относно каботажа. Изглежда, че решаващият критерий в това съдебно решение не е фактът, че устието на река Виго е речна долина, а този, че тя е „залята от морето“(21) . Съдът приема заключението на тогавашния генерален адвокат Tizzano, според когото „няма никакво съмнение, че водите на устието на река Виго са морски води и че това е достатъчно, с оглед на текста на разпоредбите [на Регламента относно каботажа], за да може превозът през тях да се разглежда като превоз „по море“(22) .
58. Освен това генералният адвокат Cruz Villalón неотдавна възприема становището, че дори когато само ограничена част от един круиз се осъществява по море, това е достатъчно, за да се класифицира услугата по превоз като „морски каботаж“(23) .
59. Изложените от правителството на Нидерландия доводи, които концесионерите по същество възпроизвеждат, по никакъв начин не отслабват подобна теза. Освен че възпроизвежда посочения в точка 39 по-горе довод относно изискването за трансграничен елемент, правителството на Нидерландия твърди, че в четвъртия си доклад относно изпълнението на Регламента относно каботажа Комисията също е изразила становището, че Регламентът относно каботажа не се прилага за Ваденско море(24) . Правителството на Нидерландия твърди също така, че съгласно международното право Ваденско море се класифицира като „вътрешни води“, тъй като е разположено от изходната линия на териториалното море на Нидерландия към брега(25) . Накрая, това правителство изтъква, както правят и концесионерите, морфологичните и плавателните различия между Ваденско море и Ria de Vigo.
60. По отношение на твърдението, че се изисква трансграничен елемент, просто препращам към точки 43 и 44 по-горе.
61. По отношение на доклада на Комисията, на който се позовава правителството на Нидерландия във втория си довод, бих искал да подчертая, че този доклад е изготвен с оглед на контрола за изпълнението на Регламента относно каботажа в съответствие с член 10 от последния(26) . Подобен доклад, съдържащ фактически констатации, които могат да се променят с времето, не може да обвърже Комисията в съдебни производства и още по-малко може да обвърже Съда, когато е сезиран с въпрос относно тълкуването на приложното поле на акт от вторичното законодателство, какъвто е Регламентът относно каботажа(27) . Освен това мога само да изтъкна, че в настоящото производство Комисията заема позиция, различна от тази в доклада.
62. Що се отнася до довода на правителството на Нидерландия относно класифицирането на Ваденско море съгласно Конвенцията от Монтего Бей, достатъчно е да се отбележи, че подобен довод неуспешно е изтъкнат по дело Комисия/Испания(28) . Според мен няма причина за отклонение от постановеното в това съдебно решение.
63. При това положение тълкувам Решение по дело Комисия/Испания в смисъл, че единственият релевантен критерий е дали Ваденско море е „залято от морето“; според мен, с изключение на части от него при отлив, това е така.
64. С оглед на посоченото правя извод, че Регламентът относно каботажа се прилага за фактите.
б) Последици от класификацията като „вътрешни водни пътища“ съгласно приложение I към Директива 2006/87
65. Както посочих по-горе, първият въпрос възниква поради довода на правителството на Нидерландия, че Директива 2006/87, включително приложение I към нея, изключва прилагането на Регламента относно каботажа. С оглед на изложеното по-горе ще бъда кратък.
66. В съответствие с член 288 ДФЕС Регламентът относно каботажа е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Директива 2006/87, макар да обвързва по отношение на постигането на даден резултат, оставя на държавите членки свобода при избора на формата и средствата. В директивата, която е приета много години след Регламента относно каботажа, не се предвижда нищо относно съотношението ѝ с по-ранния акт; в нея дори не се споменава Регламентът. Следователно двата акта трябва да се разглеждат като независещи един от друг, но еднакво обвързващи, всеки по свой начин(29) .
67. Приложното поле на акт на вторичното право обикновено се определя от неговите разпоредби и по принцип не може да се разшири до хипотези, различни от тези, които съответният акт цели да обхване(30) . Както правилно посочва Комисията, Директива 2006/87 установява техническите изисквания за плавателни съдове по вътрешни водни пътища. За сметка на това Регламентът относно каботажа либерализира услугите в областта на морския превоз в рамките на държавите членки. Следователно тези два правни акта съществено се различават по отношение както на приложното си поле, така и на своите цели(31) . Освен това в член 1, параграф 1 от Директива 2006/87 ясно се посочва, че въведената от него класификация е „по смисъла на [тази] директива“. По подобен начин, съгласно член 2, параграф 1 от Регламента относно каботажа морският каботаж се определя „по смисъла на [този] регламент“.
68. Нещо повече, да се постави прилагането на Регламента относно каботажа в зависимост от релевантната класификация по смисъла на Директива 2006/87 би било равносилно на това да се предостави на държавите членки, по силата на правото им да изменят тази класификация в съответствие с член 1, параграф 2 от Директивата, свободата да прилагат или да не прилагат Регламента. Подобно схващане би било недопустимо.
69. Ето защо от посоченото по-горе следва, че на първия въпрос трябва да се отговори в смисъл, че определянето на нидерландската част на Ваденско море като вътрешни водни пътища в приложение I към Директива 2006/87 не е пречка за прилагането на Регламента относно каботажа за обществени услуги за пътнически превоз през Ваденско море между континенталната част на Нидерландия и разглежданите острови.
2. Втори въпрос
70. Както в първия въпрос, запитващата юрисдикция търси насоки във връзка със съотношението между Регламента относно обществения пътнически превоз и Регламента относно каботажа, като се има предвид член 1, параграф 2 от първия регламент. За разлика от първия въпрос обаче, по втория въпрос трябва да се установи дали Регламентът относно каботажа има предимство пред другия акт от вторичното право.
71. За разлика от споменатото в точка 66 по-горе положение, в Регламента относно обществения пътнически превоз, който е и по-нов от Регламента относно каботажа, се урежда съотношението му с по-ранния акт: в съответствие с член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз държавите членки могат да прилагат този акт по отношение на обществения пътнически превоз по вътрешни водни пътища и, без да се засягат разпоредбите на Регламента относно каботажа, на този превоз по вътрешни морски води.
72. Следователно е ясно, че член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз допуска държавите членки да разширят неговото приложно поле по отношение на морския превоз. Ето защо ключът към отговора на втория въпрос е значението на израза „без да се засягат разпоредбите на Регламента относно каботажа“.
73. Сравнението на текстовете на различните езици разкрива, че те в известна степен предават еднакъв смисъл, а именно че Регламентът относно каботажа се прилага независимо от Регламента относно обществения пътнически превоз(32) .
74. Това се потвърждава от съображение 10 от преамбюла на Регламента относно обществения пътнически превоз(33) . Съгласно това съображение организацията на обществените услуги за пътнически превоз по вътрешни морски води трябва да бъде в съответствие с общите принципи на (понастоящем) Договора за функционирането на ЕС, доколкото тези услуги не са включени в приложното поле на специфични разпоредби на правото на ЕС, в случая на Регламента относно каботажа.
75. Законодателят на ЕС не използва по-малко строга формулировка при посочването на Регламента относно каботажа в член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз чрез употребата на други изрази като „въпреки“, „при условие че“ или „стига да“. Следователно по-същество съм съгласен с Комисията, че това посочване трябва да се разбира по следния начин: i) Регламентът относно обществения пътнически превоз позволява
на държавите членки да го прилагат едновременно с Регламента относно каботажа за вътрешни морски води и ii) когато прилагането на Регламента относно обществения пътнически превоз е несъвместимо с едновременното прилагане на Регламента относно каботажа, първият регламент изрично отстъпва на втория, без това да е предмет на избор от държавите членки, които са избрали да прилагат и двата регламента.
76. Поради тези съображения на втория въпрос трябва да се отговори, че прилагането на Регламента относно каботажа не е пречка за едновременното прилагане на Регламента относно обществения пътнически превоз. Когато обаче едновременното им прилагане не е възможно, Регламентът относно каботажа следва да има предимство.
3. Трети и четвърти въпрос
а) Общи бележки
77. Третият и четвъртият въпрос, които ще разгледам заедно, навярно се отнасят до най-интересния въпрос, който се поставя по делото пред запитващата юрисдикция, а именно дали дадена държава членка може да избира, или, така да се каже, да подбира, разпоредбите на Регламента относно обществения пътнически превоз, които желае да приложи за превоза по вода?
78. По-горе изразих предположението, че Регламентът относно каботажа има предимство пред Регламента относно обществения пътнически превоз. Следователно с третия и четвъртия въпрос се цели да се определят обстоятелствата, при които може да възникне несъвместимост между тези два регламента, която неизбежно ще доведе до подобно отстъпване. С други думи, докато вторият въпрос се отнася до абстрактната съвместна приложимост на двата регламента, третият и четвъртият въпрос се отнасят до едновременното им прилагане на практика. Следва да се отбележи, че законодателят на ЕС е предвидил възможността за припокриване между двата правни акта и следователно съзнателно е приел подобно съвместно съществуване.
79. В идеалния случай отговорът, който запитващата юрисдикция търси, ще следва пряко от текста на Регламента относно обществения пътнически превоз. Тъй като случаят не е такъв, този регламент следва да се тълкува за тази цел. По този повод следва да се припомни, първо, че областите, за които регламентът безусловно се прилага, са обществените услуги за пътнически превоз с автомобилен и железопътен транспорт. Единствено по силата на предоставената на държавите членки в член 1, параграф 2 възможност дадена държава членка би могла да приложи Регламента и по отношение на превоза по вътрешни водни пътища(34) и, без да се засягат разпоредбите на Регламента относно каботажа, на превоза по вътрешни морски води.
80. За съжаление продължилата дълго време процедура по приемането на Регламента относно обществения пътнически превоз не дава по-голяма яснота по въпроса. В първоначалното предложение на Комисията за регламент се посочват вътрешните водни пътища и не се споменават вътрешните морски води(35) . В преработеното предложение вече не се включват вътрешните водни пътища, но е поставена основата на настоящия член 5, параграф 4(36) . Вследствие на това Съветът отново включва в общата си позиция разпоредба, съгласно която „Държавите членки могат да прилагат този регламент по отношение на обществен вътрешноводен пътнически превоз“(37) . На второ четене на проекта за акт Парламентът одобрява общата позиция, след като Комисията по транспорта и туризма е препоръчала изменение на разглежданата разпоредба(38) . Одобреното от Парламента изменено предложение съдържа настоящия текст на съображение 10 от преамбюла на Регламента относно обществения пътнически превоз и член 1, параграф 2 от него, които не са били повторно променяни впоследствие. От подготвителната дейност по приемането на Регламента не става ясно защо е включена възможността за разширяване на приложното му поле по отношение на морския превоз или защо е посочен Регламентът относно каботажа, нито как трябва да се осъществи подобно разширяване.
81. Всъщност Регламентът относно каботажа е по-скоро лаконичен относно услугите в областта на морския превоз, и по-специално относно процедурата за възлагане на ДОУ съгласно член 4. В този смисъл Регламентът относно обществения пътнически превоз безспорно съдържа по-подробни правила, които могат да подпомогнат изясняването на предвидените в Регламента относно каботажа правила и по този начин да засилят правната сигурност(39) . Въпреки твърденията на концесионерите обаче законодателят на ЕС не е уредил конкретно последиците от предвиденото в член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз изключение, когато държава членка е избрала да разшири приложното поле на посочения регламент спрямо морския превоз. Със сигурност обаче би могло да се твърди, че Регламентът относно обществения пътнически превоз не изменя официално Регламента относно каботажа; той не може и да породи подобно действие.
82. Всъщност, предвид предложението ми за отговор на втория въпрос, що се отнася до морския превоз, когато не е възможно едновременно да се приложат разпоредбите на двата регламента, всяка противоречаща разпоредба на Регламента относно обществения пътнически превоз трябва да бъде оставена без приложение. С оглед на това смятам, че член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз разрешава разширяването на обхвата на разпоредбите на Регламента по отношение на морския превоз, когато тези разпоредби допринасят за или поне не възпрепятстват либерализацията, която Регламентът относно каботажа цели да постигне. За да се определи дали конкретна разпоредба от Регламента относно обществения пътнически превоз противоречи на Регламента относно каботажа — камо ли такава, която се отнася до превоза по море — е необходимо да се разгледа всеки отделен случай. Подобен анализ обаче би превишил обхвата на настоящото заключение. Въпреки това ще разгледам конкретно съвместимостта на член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз с Регламента относно каботажа в част б) по-долу.
83. Според мен типичен пример за правило, което не възпрепятства преследваната от Регламента относно каботажа либерализация, би бил член 7, параграф 2, първо изречение от Регламента относно обществения пътнически превоз във връзка с публикуването на информация, особено като се има предвид, че Регламентът относно каботажа не урежда този въпрос(40) . Следователно, когато държава членка е избрала да разшири приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз, за да обхване услуги за превоз по море или по вътрешни водни пътища, тази разпоредба трябва да се приложи.
84. Ето защо не мога да приема доводите, изложени от правителството на Нидерландия.
85. Първо, това правителство отбелязва, че в текста на нидерландски език на член 1, параграф 2, второ изречение от Регламента относно обществения пътнически превоз е употребен изразът „de bepalingen van deze verordening“ („разпоредбите на този регламент“), което означава, че държавите членки са свободни да прилагат за морския превоз само отделни разпоредби от Регламента.
86. Според мен обаче правителството на Нидерландия изкуствено разширява значението на този израз. В текста на нидерландски език не се посочва ясно, че държава членка може да прилага за морския превоз някои
от разпоредбите на Регламента относно обществения пътнически превоз. Нещо повече, както изтъква запитващата юрисдикция, текстът на нидерландски език изглежда неправилен. В текстовете на останалите езици не се споменава думата „разпоредби“, а се предвижда възможността да се приложи Регламентът относно обществения пътнически превоз като такъв(41) . В случая бих искал да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици(42) .
87. Всъщност би било в противоречие с еднаквото прилагане на правото на ЕС, ако поради начина, по който дадена разпоредба е формулирана на нейния език, държава членка може да избира точно кои разпоредби да прилага за превоза по вътрешни водни пътища или по вътрешни морски води, при положение че други държави членки нямат подобна свобода(43) .
88. Второ, правителството на Нидерландия се позовава на принципа plus semper in se continet quod est minus („по-голямото обхваща по-малкото“) в подкрепа на становището, че може свободно да избира кои разпоредби на Регламента относно обществения пътнически превоз да прилага за морския превоз.
89. За да се гарантира еднаквото прилагане на Регламента относно обществения пътнически превоз, подобен довод трябва да се отхвърли. В противен случай би съществувала опасност услугите в областта на морския превоз да се уреждат от 28 различни набора от правила, а не от не повече от два. Това допълнително би разпокъсало пазара на услуги в областта на морския превоз. Освен това подобно становище не би било в съответствие с член 7 от Регламента относно каботажа, който предвижда, че задължението „standstill“ съгласно член 62 ЕИО следва да се прилага за въпросите от приложното поле на този регламент(44) .
90. Трето, нидерландското правителство твърди, че е могло да приеме национални правила, които да възпроизвеждат член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз, без изрично да се позовава на този регламент. Ако обаче се предположи, че то бе сторило това, бих искал само да посоча, че подобни правила във всеки случай не биха могли да освободят тази държава членка от задължението ѝ да изпълнява Регламента относно каботажа.
91. Накрая, изявленията на Комисията в отговор на парламентарни въпроси, като тези, на които се позовава правителството на Нидерландия(45), не могат да променят становището ми. Без да повтарям мотивите си от точка 61 по-горе, във всеки случай не тълкувам тези изявления по същия начин както това правителство. Нищо в тези изявления не указва, че държавите членки са свободни да прилагат за морския превоз отделни разпоредби от Регламента относно обществения пътнически превоз. Точно обратното, частичното прилагане на Регламента относно обществения пътнически превоз за морския превоз по-скоро следва имплицитно и пряко от член 1, параграф 2, отколкото да е оставено на преценката на държавите членки.
92. Въз основа на гореизложеното сега ще преценя дали член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз може да се приложи едновременно с Регламента относно каботажа.
б) Възможността член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз да се прилага за услуги в областта на морския превоз
93. В самото начало следва да се припомни, че член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз допуска изключение от член 5, параграф 3. Съгласно последната разпоредба компетентен орган, който прибягва до трето лице, различно от вътрешен оператор, възлага ДОУ въз основа на конкурентна тръжна процедура, която е справедлива и спазва принципите на прозрачност и недопускане на дискриминация(46) . Като изключение член 5, параграф 4 предвижда по-специално че компетентните органи могат да решат да възложат пряко ДОУ, когато средната им годишна стойност се оценява на по-малко от 1 000 000 EUR или когато те се отнасят до предоставяне на услуги за пътнически превоз, възлизащи на по-малко от 300 000 километра годишно(47) .
94. Разглежданите национални норми предвиждат, че концесиите следва да се предоставят след провеждане на конкурентна тръжна процедура, за която се прилага член 5, параграф 3 от Регламента относно обществения пътнически превоз. Тези норми обаче предвиждат също, че първоначалната концесия може да се предостави, без да се провежда конкурентна тръжна процедура, ако са спазени критериите по член 5, параграф 4 от този регламент.
95. За да се определи дали подобен режим е съвместим с Регламента относно каботажа, е необходимо да се установят задълженията, които поражда този регламент.
96. Съгласно член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа държава членка може да сключва ДОУ с корабоплавателни дружества, които участват в редовни услуги до, от и между острови. Освен това, когато държава членка сключва ДОУ, тя прави това на недискриминационна основа по отношение на всички собственици на кораби от ЕС(48) . Накрая, член 4, параграф 3 предвижда, че съществуващите ДОУ могат да останат в сила до датата на изтичането на съответните договори.
97. Докато член 5 от Регламента относно каботажа предвижда конкретни правила относно сериозните смущения на вътрешния транспортен пазар(49) и спешните случаи, както и свързаните с тях процедури, член 6 определя датата за прилагането на този регламент по отношение на някои сектори. Преходният период за всички сектори вече е изтекъл. Освен това в член 7 се уточнява, че член 62 ЕИО се прилага за въпросите от приложното поле на Регламента относно каботажа.
98. Следователно член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа предвижда задължение за държавите членки да сключват ДОУ на недискриминационна основа по отношение на всички собственици на кораби от ЕС. Освен уредените в член 5 случаи, които са извънредни, не мога — подобно на Комисията — да установя наличието на някакво общо изключение от или на по-нисък праг по отношение на това задължение. Това се потвърждава от член 4, параграф 3, съгласно който единствените договори, които могат да останат в сила, са сключените преди влизането в сила на Регламента относно каботажа. Поради това смятам, че задължението за спазване на принципа на недопускане на дискриминация се прилага винаги когато една държава членка желае да сключи ДОУ.
99. Освен това съм съгласен с Комисията, че принципът на недопускане на дискриминация, установен в член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа, е израз на закрепения в Договорите общ принцип на равно третиране и недопускане на дискриминация на основание гражданство, от който се извежда общ принцип на прозрачност. Следователно, когато държава членка избере да обезпечи обществена услуга чрез договор(50), тя трябва да гарантира в достатъчна степен публичност във връзка със сключването на ДОУ, което ще позволи това да се извърши при условията на лоялна конкуренция, без непременно да е налице задължение за провеждане на процедура за предоставяне на концесии(51) .
100. Следователно не откривам несъответствие между, от една страна, член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа, и от друга страна, задължението, предвидено в първата част на първото изречение на член 5, параграф 3 от Регламента относно обществения пътнически превоз, за възлагане на ДОУ въз основа на конкурентна тръжна процедура.
101. Не мога да се съглася обаче, че обхватът на предвиденото в член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз изключение от задължението да се проведе конкурентна тръжна процедура при сключването на договори за обществени услуги за пътнически превоз чрез железопътен и автомобилен транспорт може да бъде разширен по отношение на морския превоз, дори подобно изключение да се прилага само за първоначалната концесия. Това би ограничило приложното поле на член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа, независимо от факта, че както бе споменато, този регламент трябва да има предимство пред Регламента относно обществения пътнически превоз. Следователно, когато държава членка избере да разшири приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз, член 5, параграф 4 от този регламент трябва да бъде оставен без приложение.
102. Подобно виждане е вярно, независимо от действителните основания да не се проведе конкурентна процедура за възлагане. Просто казано, без значение е например дали са изпълнени критерият за икономическата стойност на договора (наричан по-нататък „икономически критерий“) или критерият за пробега (наричан по-нататък „критерий за пробега“). За да бъда изчерпателен, все пак ще разгледам последователно всеки от тези критерии(52) .
103. Въз основа на критерия за пробега, изрично споменат в четвъртия въпрос, възлагането може да бъде пряко — освен ако националното право не забранява това — в случая на ДОУ за предоставяне на услуги за пътнически превоз, възлизащи на по-малко от 300 000 километра годишно. По въпроса дали е удачно този критерий да се приложи за морския превоз, намирам доводите на конкурентите за убедителни. Първо, следва да се отбележи, че това изключение произтича от преработеното предложение на Комисията за регламент, в което, както вече бе споменато, по това време изобщо не се споменава превозът по вътрешни морски води. Второ, да се позволи прилагането на подобно изключение освен това би породило опасността лъвският дял от договорите за услуги в областта на морския превоз да бъде възлаган без конкурентна процедура(53), противно на целта на Регламента относно каботажа, която е либерализирането на предоставянето на подобни услуги(54) .
104. От друга страна, икономическият критерий позволява на държава членка да не провежда конкурентна тръжна процедура, когато средната годишна стойност на ДОУ се оценява на по-малко от 1 000 000 EUR (отново само ако националното право не забранява това). Може да се твърди, както правят концесионерите, че този критерий е просто конкретен израз на общ принцип на правото на ЕС в областта на обществените поръчки.
105. Например, в глава ІІ, раздел 1 от Директива 2004/18/ЕО(55) се посочват икономическите прагове относно договорите за обществени поръчки, при които се прилага тази директива. Освен това установените в първичното право на ЕС общи принципи на равно третиране и недопускане на дискриминация на основание гражданство, последица от които е задължението за прозрачност, а оттам и изискването за достатъчна степен на публичност, се прилагат за обществени поръчки, които представляват интерес за предприятия от други държави членки (поръчки с „интерес за ЕС“)(56) . Очевидно колкото по-голяма е стойността на дадена поръчка, толкова по-голяма е възможността тя да представлява интерес за ЕС(57) .
106. Дори да се приеме обаче, че съществува подобен общ принцип на правото на ЕС в областта на обществените поръчки (като очертанията му остават неясни(58) и във връзка с това Съдът приема, че дори поръчки, които не генерират печалба, могат да бъдат от интерес за ЕС(59) ), би било деликатен въпрос настоящият Съд да се произнесе по това дали е удачно икономически критерий, който първоначално е предназначен за пътнически превоз чрез железопътен и автомобилен транспорт, да се прилага и за морски каботаж. Нещо повече, в Регламента относно каботажа няма разпоредба, която да позволява да се приеме, че независимо от неговия текст, той съдържа неписан и присъщ икономически праг. Подобно тълкуване на този регламент би било проблематично с оглед на член 7 от него.
107. Освен това следва да се отбележи, че дори по отношение на „малки острови“, т.е. острови, за които общият годишен брой на превозвани по море пристигащи и заминаващи пътници е около 300 000 или по-малко, Комисията не е предложила изцяло да се премахне предварителното съобщение на равнище на Съюза за изискуемата услуга(60) .
108. Запитващата юрисдикция трябва да провери дали следваната от нидерландските органи процедура в случая, с който е сезирана, действително е в съответствие с посочените в точка 99 по-горе изисквания, по-специално предвид начина, по който тези изисквания са установени в член 7, параграф 2, първо изречение от Регламента относно обществения пътнически превоз.
109. В обобщение, считам, че при правилно тълкуване на член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз, когато държавите членки обявят този регламент за приложим към обществените услуги за пътнически превоз по вътрешни водни пътища или по вътрешни морски води, те трябва да прилагат регламента в неговата цялост. Що се отнася до обществените услуги за пътнически превоз по вътрешни морски води, когато прилагането на конкретни разпоредби от този регламент е пречка за прилагането на разпоредби от Регламента относно каботажа, какъвто е случаят на прилагането на член 5, параграф 4 от Регламента относно обществения пътнически превоз едновременно с член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа, държавите членки трябва да оставят разпоредбите на Регламента относно обществения пътнически превоз без приложение.
4. Пети въпрос
110. Запитващата юрисдикция е поставила този въпрос под условието на четвъртия въпрос да се отговори утвърдително. С оглед на предложените по-горе отговори на втория, третия и четвъртия въпрос следва, че в случая на воден басейн като Ваденско море дадена държава членка няма право да предоставя оспорваните концесии пряко, без да провежда каквато и да било по вид конкурентна тръжна процедура. Следователно не е необходимо да се разглеждат последиците от неизпълнението на изискванията за публикуване, предвидени в член 7, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз.
111. За да бъда полезен на запитващата юрисдикция обаче, бих препратил към направената в точка 82 по-горе бележка. Така, когато държава членка избере да разшири приложното поле на Регламента относно обществения пътнически превоз по отношение на морския превоз, тя трябва да приложи и член 7, параграф 2, първо изречение от този регламент.
IV – Заключение
112. Предлагам на отправените от College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Нидерландия) преюдициални въпроси да се отговори по следния начин:
„– Определянето на нидерландската част на Ваденско море като вътрешни водни пътища в приложение I към Директива 2006/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година за установяване на техническите изисквания за плавателни съдове по вътрешни водни пътища и за отмяна на Директива 82/714/ЕИО на Съвета не е пречка за прилагането на Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 година относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите членки (морски каботаж) за обществени услуги за пътнически превоз през Ваденско море между континенталната част на Нидерландия и островите Влиеланд, Тершелинг, Амеланд и Ширмоникох.
– Прилагането на Регламент № 3577/92 не е пречка за едновременното прилагане на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета. Когато обаче прилагането на една или повече разпоредби от Регламент № 1370/2007 е пречка за прилагането на Регламент № 3577/92, следва да се приложи само последният регламент.
– При правилно тълкуване на член 1, параграф 2 от Регламент № 1370/2007, когато държавите членки обявят този регламент за приложим към обществените услуги за пътнически превоз по вътрешни водни пътища или по вътрешни морски води, те трябва да прилагат Регламента в неговата цялост. Що се отнася до обществените услуги за пътнически превоз по вътрешни морски води, когато прилагането на конкретни разпоредби от този регламент е пречка за прилагането на разпоредби от Регламент № 3577/92, държавите членки трябва да оставят разпоредбите на Регламент № 1370/2007 без приложение. Такъв е случаят на член 5, параграф 4 от Регламент № 1370/2007 и член 4, параграф 1 от Регламент № 3577/92“.
(1) .
(2)  –	Например Галилейско море (Sea of Galilee), както е известно на английски език [на български език познато и като Галилейско езеро], е затворен сладководен басейн, което повече съответства на традиционното определение за езеро.
(3)  –	Вж. http://www.waddensea-worldheritage.org/ и http://www.naturstyrelsen.dk/ Nyheder/2013/vadehavet_eksamen.htm.
(4)  –	Вж. Решение 33 COM 8B.4, в Доклад за решенията от 33-та сесия на Комитета за световното наследство (Севиля, 2009 г.), WHC-09/33.COM/20, стр. 184, точка 3.
(5)  –	Регламент на Съвета от 7 декември 1992 година относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите членки (морски каботаж) (ОВ L 364, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 83).
(6)  –	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, стр. 1).
(7)  –	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година за установяване на техническите изисквания за плавателни съдове по вътрешни водни пътища и за отмяна на Директива 82/714/ЕИО на Съвета (ОВ L 389, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 18, стр. 3).
(8)
– Staatsblad
2000, 314.
(9)
– Staatsblad
2000, 563.
(10)  –	Wagenborg също обжалва решенията от 8 март 2012 г., като твърди, че министърът е трябвало да приеме възраженията на конкурентите за недопустими. Тази жалба обаче е отхвърлена от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване.
(11)  –	Тези съображения гласят следното: „[…] отмяната на ограниченията за предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите членки е необходима за създаването на вътрешния пазар; […] вътрешният пазар представлява пространство, в което е осигурено свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали; […] предвид този факт свободното предоставяне на услуги следва да се прилага за морския превоз в рамки те на държавите членки; […] бенефициерите на тази свобода следва да бъдат собственици на кораби [от ЕС], които експлоатират плавателни съдове, регистрирани във и плаващи под флаг на дадена държава членка, независимо дали тя има или не брегова линия“.
(12)  –	Регламент на Съвета от 16 декември 1991 година относно условията, при които превозвачи, установени извън държава членка, могат да превозват товари или пътници по вътрешните водни пътища на територията на държава членка (OB L 373, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 90).
(13)  –	Вж. по-специално Решение от 18 юли 2007 г. по дело Lucchini (C‑119/05, Сборник, стр. I‑6199, точки 43 и 44 и цитираната съдебна практика) и Решение от 25 октомври 2011 г. по съединени дела eDate Advertising и др. (C‑509/09 и C‑161/10, Сборник, стр. I‑10269, точки 32 и 33 и цитираната съдебна практика).
(14)  –	По този въпрос вж. по-общо моето заключение по дело Venturini (C‑159/12—C‑161/12, все още непубликувано в Сборника, точки 26—62).
(15)  –	Вж. също Решение от 11 януари 2007 г. по дело Комисия/Гърция (C‑251/04, Сборник, стр. I‑67, точка 29).
(16)  –	Показателно е, че правителството на Нидерландия по същество изтъква същия довод и се позовава на становището си относно допустимостта, когато разглежда първия въпрос по същество. В своите почти идентични становища концесионерите, които също твърдят, че Регламентът относно каботажа изисква трансграничен елемент, изтъкват този довод само по отношение на съществото на първия въпрос.
(17)  –	Вж. също така, що се отнася до понятието за „остров“ по смисъла на Регламента относно каботажа, Решение от 21 октомври 2004 г. по дело Комисия/Гърция (C‑288/02, Recueil, стр. I‑10071, точки 42—46), в което при липсата на определение в този регламент Съдът се позовава на „общото значение на това понятие […] в морски контекст“.
(18)  –	Изразът „по-специално“ предполага, че определението не е изчерпателно; вж. Решение по дело Комисия/Гърция (C‑251/04, точка 27).
(19)  –	Вж. по-специално Решение от 20 февруари 2001 г. по дело Analir и др. (C‑205/99, Recueil, стр. I‑1271, точка 19) и Решение по дело Комисия/Гърция (C‑251/04, точка 24).
(20)  –	Решение от 9 март 2006 г. по дело C‑323/03, Recueil, стр. I‑2161.
(21)  –	Вж. точка 29 от посоченото съдебно решение.
(22)  –	Заключение на генералния адвокат Tizzano по дело Комисия/Испания, точка 21 (курсивът е мой).
(23)  –	Вж. заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Alpina River Cruises и Nicko Tours (C‑17/13, понастоящем висящо), точка 54, относно круиз с тръгване от Венеция (Италия), плаване на юг през венецианския залив и оттам през тясна морска ивица до Порто Леванте при устието на река По, нагоре по течението на тази река и връщане по същия маршрут.
(24)  –	Вж. „Четвърти доклад за изпълнението на Регламент № 3577/92 на Съвета относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския каботаж (1999—2000)“, 24 април 2002 г., COM (2002) 203 окончателен, стр. 7 (текст на английски език), в който се посочва, че „[с]амо четири от 15‑те държави членки не налагат [ДОУ]. Това са Люксембург и Австрия, които не са засегнати поради очевидни географски причини, и Белгия и Нидерландия, които нямат обществени морски услуги “ [неофициален превод] (курсивът е мой). Концесионерите също така се позовават на подобен откъс от „Трети доклад за изпълнението на Регламент № 3577/92 на Съвета относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския каботаж (1997—1998)“, COM (2000) 99 окончателен, стр. 11 (текст на английски език), съгласно който „[в] Нидерландия, Белгия или Ирландия не се осъществява вътрешен трафик на пътници“ [неофициален превод].
(25)  –	Вж. член 8 от Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право, която е подписана в Монтего Бей (Ямайка) на 10 декември 1982 г., влиза в сила на 16 ноември 1994 г., ратифицирана е от Кралство Нидерландия на 28 юни 1996 г. и е одобрена от името на Европейската общност с Решение 98/392/ЕО на Съвета от 23 март 1998 г. (ОВ L 179, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103) (наричана по-нататък „Конвенцията от Монтего Бей“).
(26)  –	Член 10 гласи следното: „Преди 1 януари 1995 г. и след това на всеки две години, Комисията представя на Съвета доклад относно прилагането на настоящия регламент и, ако е уместно, внася необходимите предложения“.
(27)  –	В това отношение вж. Решение от 15 декември 1995 г. по дело Union royale belge des sociétés de football association и др./Bosman и др. (C‑415/93, Recueil, стр. I‑4921, точка 136).
(28)  –	Вж. точки 25—27 от това съдебно решение.
(29)  –	В това отношение вж. Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Bavarian Lager (C‑28/08 P, Сборник, стр. I‑6055, точка 56).
(30)  –	По отношение на регламентите вж. Решение от 12 декември 1985 г. по дело Krohn/BALM (165/84, Recueil, стр. 3997, точка 13).
(31)  –	В това отношение вж. Решение от 14 април 2005 г. по дело Белгия/Комисия (C‑110/03, Recueil, стр. I‑2801, точка 36).
(32)  –	На немски език — „unbeschadet’“, на испански — „sin perjuicio“, на фински — „rajoittamatta“, на френски — „sans préjudice“, на италиански — „ferme restando“, на нидерландски — „onverminderd“, на португалски — „sem prejuízo“, на румънски — „fără a aduce atingere“, на шведски — „utan att det påverkar tillämpningen“. В текста на други езици се използват изрази със съвсем различно значение (датски език: „for så vidt angår sidstnævnte“).
(33)  –	Това съображение гласи следното: „В разрез с Регламент (ЕИО) № 1191/69 [на Съвета от 26 юни 1969 година относно действията на държавите членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (OB L 156, 1969 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 1, стр. 25)], чието приложно поле обхваща обществените услуги за пътнически превоз с вътрешноводен транспорт, не е препоръчително настоящият регламент да обхваща възлагането на [ДОУ] в този конкретен сектор. Следователно организацията на обществените поръчки за услуги за пътнически превоз с вътрешноводен транспорт и, доколкото не са включени в приложното поле на специфични актове на Общностното право, за пътнически превоз по вътрешни морски води, трябва да бъде в съответствие с общите принципи на Договора [за ЕО], освен ако държавите членки не решат да приложат настоящия регламент по отношение на тези специфични сектори. Разпоредбите на настоящия регламент не възпрепятстват включването на услугите за вътрешноводен транспорт или по вътрешни морски води в по-широката мрежа на вътрешноградски, крайградски и регионален обществен транспорт“ (курсивът е мой).
(34)  –	Предходната уредба в Регламент № 1191/69, който е отменен с Регламент № 1370/2007, изрично се прилага за вътрешните водни пътища, без държавите членки да имат право на избор; вж. член 1, параграф 1, първо изречение.
(35)  –	COM (2000) 7 окончателен (ОВ C 365 E, 2000 г., стр. 169).
(36)  –	COM (2005) 319 окончателен (ОВ C 49, 2006 г., стр. 39), включващ предложението за член 1, параграф 2 и член 5, параграф 4.
(37)  –	Обща позиция (ЕО) № 2/2007, приета на 11 декември 2006 г. (OB C 70 E, 2007 г., стр. 1). В проекта на мотивите Съветът посочва, че се връща към духа на предходното предложение, като включва в общата си позиция разпоредба, „разрешаваща на държавите членки, ако желаят, да прилагат [Регламент № 1370/2007] по отношение на обществен вътрешноводен пътнически превоз“ (документ 13736/06 ADD 1 на Съвета от 22 ноември 2006 г., стр. 4).
(38)  –	ОВ C 76 E, 2008 г., стр. 92 с препратка към препоръката за второто четене от 4 април 2007 г., документ A6-0131/2007. Вж. освен това и документ 9500/07 на Съвета от 11 май 2007 г. относно изхода от второто четене пред Европейския парламент, в който се съдържа приетият от Парламента текст.
(39)  –	По аналогия вж. Решение от 21 декември 2011 г. по дело Danske Svineproducenter (C‑316/10, все още непубликувано в Сборника, точки 48 и 49).
(40)  –	Тази част от посочената разпоредба гласи следното: „Всеки компетентен орган предприема необходимите мерки, за да гарантира, че поне една година преди отправяне на поканата за участие в търг или една година преди прякото възлагане на поръчката в Официален вестник на Европейския съюз
се публикува най-малко следната информация: а) наименованието и адресът на компетентния орган; б) предвиждания вид на възлагане на поръчката; в) услугите и районите, които евентуално ще бъдат обхванати от поръчката“.
(41)  –	Вж. например текста на член 1, параграф 2 от този регламент на датски, немски, испански, фински, френски, италиански, португалски, румънски и шведски език.
(42)  –	Вж. Решение от 19 септември 2013 г. по дело Brey (C‑140/12, все още непубликувано в Сборника, точка 74 и цитираната съдебна практика).
(43)  –	В това отношение вж. Решение от 12 ноември 1969 г. по дело Stauder/Stadt Ulm (29/69, Recueil, стр. 419, точка 4).
(44)  –	Член 62 ЕИО, който е отменен с Договора от Амстердам, гласи следното: „Освен ако друго не е предвидено в настоящия договор, държавите членки не могат да въвеждат нови ограничения на свободното предоставяне на услуги, което на практика се постига с влизането в сила на настоящия договор“ [неофициален превод]. Интересно е, че законодателят на ЕС не е счел за уместно да отмени член 7 от Регламента относно каботажа.
(45)  –	Вж. отговорите на Комисията от 7 април 2010 г. (E-1088/2010) и от 4 юни 2010 г. (E-2951/2010) (на разположение на уебсайта на Парламента на испански и френски език), съгласно които „Комисията е […] посочила на испанските органи, че някои от разпоредбите на [Регламента относно каботажа] могат да се приложат
за обществените услуги за морски пътнически превоз, които се извършват във вътрешни води и са интегрирани в местна транспортна мрежа“ [неофициален превод] (курсивът е мой).
(46)  –	Съгласно член 2, буква б) от Регламента относно обществения пътнически превоз „компетентен орган“ означава който и да е обществен орган или група от обществени органи на държава членка или държави членки, които имат право да участват в обществения пътнически превоз в определен географски район или който и да е орган, на който е предоставено такова право“. Дадени са определения и за понятията „пряко възлагане“ (член 2, буква з), „обществена поръчка за услуги“ (член 2, буква и) и „вътрешен оператор“ (член 2, буква й).
(47)  –	Допълнително изключение съществува за малките и средните предприятия (наричани по-нататък „МСП“).
(48)  –	Член 2 от Регламента относно каботажа съдържа определение по-специално за „собственици на кораби от [ЕС]“ (член 2, параграф 2) и „договор за обществена услуга“ (член 2, параграф 3).
(49)  –	П онятие, което е определено в член 2, параграф 5 от Регламента относно каботажа.
(50)  –	За различията между ДОУ и ЗОУ вж. Решение по дело Analir и др., точки 60—71.
(51)  –	В това отношение вж. Решение от 13 ноември 2008 г. по дело Coditel Brabant (C‑324/07, Сборник, стр. I‑8457, точка 25 и цитираната съдебна практика). Вж. и заключението на генералния адвокат Mischo по дело Analir и др., точка 120. Правителството на Нидерландия твърди, че член 4, параграф 1 от Регламента относно каботажа предвижда само задължение за недопускане на дискриминация при налагането на ЗОУ. Разглежданият случай обаче се отнася не до налагането на ЗОУ, а до сключването на ДОУ, което, за да съответства на принципа на недопускане на дискриминация на основание гражданство, трябва да се извърши при условията на лоялна конкуренция.
(52)  –	Само ще изтъкна, че изключението, предвидено в член 5, параграф 4, второ изречение от Регламента относно обществения пътнически превоз, се прилага към МСП, работещи с „превозни средства“, и повече няма да разглеждам въпроса дали то е подходящо и за морския превоз.
(53)  –	Конкурентите изтъкват в това отношение различни сценарии, отнасящи се до следните фериботни линии (някои от които обаче не засягат само вътрешните морски води на една-единствена държава членка): Барселона—Майорка, Кале—Дувър, Хук ван Холанд—Харуич, Ротердам—Хъл и Ливорно—Сардиния. Според тях логическото заключение от доводите на правителството на Нидерландия би било, че за тези линии не би трябвало да се провежда състезателна процедура.
(54)  –	За да бъде разгледан въпросът в перспектива, правителството на Нидерландия посочва в хода на съдебното заседание, че в рамките на концесията за услугата до Тершелинг ежегодно се превозват пътници през приблизително 270 000 километра вода, т.е. малко под прага. Освен това с оглед на даденото от него тълкуване на член 1, параграф 2 от Регламента относно обществения пътнически превоз това правителство не си спомня някога в Нидерландия за превоза на пътници по вътрешни морски води да е провеждана конкурентна тръжна процедура съгласно член 5, параграф 3 от този регламент.
(55)  –	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (OB L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116, поправка в OB L 182, 10.7.2008 г., стр. 282).
(56)  –	Вж. по-специално Решение от 13 ноември 2007 г. по дело Комисия/Ирландия (C‑507/03, Сборник, стр. I‑9777, точки 26—29).
(57)  –	В това отношение вж. Решение от 21 юли 2005 г. по дело Coname (C‑231/03, Recueil, стр. I‑7287, точка 20) и точка 1.3 от Съобщение на Комисията по въпроси за тълкуването на общностното право, приложимо за възлагането на поръчки, за които не се прилагат или не се прилагат напълно разпоредбите на директивите относно обществените поръчки (ОВ C 179, 2006 г., стр. 2), оспорено неуспешно по дело Германия/Комисия (T‑258/06, Сборник, стр. II‑2027).
(58)  –	Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (OB L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3, поправка в OB L 182, 10.7.2008 г., стр. 169), например функционира по различен начин от Директива 2004/18, като вместо това се прилага за възлагащите органи, публичните предприятия или предприятията, които извършват дейност въз основа на специални или изключителни права, в някои икономически сектори от обхвата на тази директива; вж. член 2, параграф 2 от нея. Може да се приеме обаче, че дейностите в тези икономически сектори са свързани с присъщ за ЕС интерес. Във всеки случай трябва да добавя, че е в ход реформа в уредената в тези директиви област; вж. Прессъобщение на Комисията MEMO/14/18 от 15 януари 2014 г.
(59)  –	Вж. Решение от 14 ноември 2013 г. по дело Comune di Ancona (C‑388/12, все още непубликувано в Сборника, точка 51).
(60)  –	Вж. точка 5.6 от Съобщение (COM (2003) 595 окончателен) на Комисията от 22 декември 2003 година относно тълкуването на Регламента относно каботажа, изменено с точка 1 от Съобщение от 11 май 2006 година на Комисията за актуализиране и поправка на Съобщението относно тълкуването на Регламента относно каботажа (COM (2006) 196 окончателен). Конкурентите твърдят, че в случая на оспорваните концесии е превишен прагът за „малки острови“.