61987J0249
RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak C-249/87 (
*1
)
I — De feiten
Verzoekers geven sedert een aantal jaren taalcursussen aan ambtenaren van de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Zij geven zowel algemene als speciale, aan de specifieke behoeften van de dienst aangepaste cursussen. Zij hebben met name tot taak, deze cursussen te organiseren, het op de specifieke behoeften van de ambtenaren toegesneden onderwijsmateriaal te verzorgen en de cursussen te geven. Daarnaast hebben zij een aantal bijkomende taken, zoals het opstellen van toelatingstesten, het corrigeren van examens, enzovoort.
De laatste jaren zijn zij aangesteld op basis van arbeidsovereenkomsten die worden beheerst door de Belgische wet van 3 juli 1978. De in die overeenkomsten vastgestelde arbeidsduur placht te variëren van twee dagen tot drieëndertig weken, à raison van vijftien uur per week.
In 1986 legde de Commissie verzoekers een standaardcontract ter ondertekening voor.
Het betrof hier een overeenkomst voor onbepaalde tijd, die voorzag in een vijftienurige werkweek, gedurende een periode van drieëndertig weken per academisch jaar. De werkzaamheden moesten worden uitgevoerd overeenkomstig de instructies van het hoofd van de afdeling „beroepsopleiding”. Artikel 5, lid 2, van het standaardcontract bepaalt: „gelet op de aard van de werkzaamheden waarop het onderhavige contract betrekking heeft, kan de contractant niet worden aangemerkt als personeelslid van de Commissie”.
Aanvankelijk ondertekenden verzoekers de overeenkomsten onder voorbehoud van de in een nota van de Vakbond d. d. 3 november 1986 vervatte overwegingen. In deze nota stelde de Vakbond — na er nog eens op te hebben gewezen, dat de aard van de door taalleraren verrichte werkzaamheden een statutaire behandeling rechtvaardigden —, dat artikel 5, lid 2, van de overeenkomst niet aldus mocht worden uitgelegd, dat de betrokken leraren afzagen van een eventueel beroep op het Hof van Justitie.
De Commissie zond de overeenkomsten terug aan verzoekers, met het verzoek ze zonder voorbehoud te ondertekenen. Verzoekers gaven hieraan gevolg.
Op 6 februari 1987 dienden verzoekers een klacht als bedoeld in artikel 90 van het Statuut in, strekkende tot nietigverklaring van hun overeenkomsten. Deze klacht werd pas na het verstrijken van de in artikel 90, lid 2, genoemde termijn uitdrukkelijk afgewezen, namelijk op 31 juli 1987.
Aangezien verzoekers eerst na die datum kennis kregen van het uitdrukkelijk besluit tot afwijzing, stelden zij beroep in tegen het stilzwijgend besluit tot afwijzing van de klacht.
II — Schriftelijke behandeling en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 augustus 1987, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld tegen het stilzwijgend besluit tot afwijzing van de door hen bij de Commissie ingediende klacht. Zij concluderen dat het den Hove behage:
—
nietig te verklaren het besluit van de administratie om verzoekers in november 1986 een standaardcontract voor taalleraren ter ondertekening voor te leggen, alsmede het stilzwijgend besluit tot afwijzing van hun op 6 februari 1987 krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut ingediende administratieve klacht;
—
de Commissie te veroordelen om de bestreden overeenkomst te vervangen door een regeling die valt onder het Statuut van de Europese ambtenaren (hierna: het „Statuut”) of onder de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen (hierna: de „RAP”), en verenigbaar is met hun functie;
—
de Commissie in de kosten te verwijzen.
De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
—
het beroep ongegrond te verklaren;
—
kosten rechtens.
Bij beschikking van 26 januari 1989 heeft het Hof (Eerste kamer) de zaak krachtens artikel 95, paragraaf 4, van het Reglement voor de procesvoering naar het voltallig Hof verwezen.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft partijen evenwel een aantal vragen gesteld, die binnen de gestelde termijn zijn beantwoord.
III — Middelen en argumenten van partijen
1. Middel ontleend aan schending van artikel 212 EEG-Verdrag en/of van de eerste titel van de RAP
Dit middel heeft, zakelijk weergegeven, betrekking op de vraag, of de Europese instellingen personeel kunnen aanstellen onder een andere regeling dan het Statuut of de RAP.
Volgens verzoekers kunnen de instellingen noch aan de Verdragen of het secundaire gemeenschapsrecht, noch aan de rechtspraak van het Hof de bevoegdheid ontlenen, personeel aan te stellen in een andere hoedanigheid dan als ambtenaar of personeelslid overeenkomstig het bepaalde in het Statuut of de RAP.
In de eerste plaats kunnen de betrekkingen tussen de Gemeenschap en haar personeel niet aan de wettelijke regeling van een Lid-Staat worden onderworpen en moeten de overeenkomsten tussen de instellingen en het door hen op contractbasis aangestelde personeel overeenkomstig het gemeenschapsrecht worden gesloten. Het zou dus absoluut noodzakelijk zijn geweest, in het EEG-Verdrag bepalingen op te nemen die voorzien in een regeling betreffende een systeem van communautair privaatrecht. De Verdragen bevatten evenwel geen bepalingen waarin de voorwaarden zijn omschreven waaronder de instellingen ondergeschikt personeel kunnen aanstellen op basis van overeenkomsten voor onbepaalde tijd, voor het bekleden van vaste posten ter vervulling van de aan die instellingen opgedragen taken.
Noch in artikel 212 EEG-Verdrag, dat van kracht was op het moment dat het Statuut en de RAP werden opgesteld, noch in artikel 24 van het Fusieverdrag, dat het probleem van de overgang van het personeel van de verschillende instellingen naar de voor al het personeel van de Gemeenschappen geldende eenvormige regeling regelde, wordt gesproken van een andere categorie personeel dan ambtenaren en andere personeelsleden. Hieruit valt af te leiden, dat in de Verdragen geen andere categorie personeel is voorzien dan ambtenaren en andere personeelsleden, voor wie de overgang werd geregeld. Anders zou het zo zijn, dat er voor die categorie personeel sinds 1965 — en tot op de dag van vandaag — niets was geregeld.
Dezelfde conclusie kan worden getrokken uit artikel 214 EEG-Verdrag, dat het personeel van de Gemeenschappen tot geheimhouding verplicht en daarbij ook uitsluitend spreekt van de ambtenaren en personeelsleden. Het is ondenkbaar, dat er een categorie personeel zou kunnen bestaan — namelijk zij die op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst zijn aangesteld — waarvoor de geheimhoudingsplicht niet geldt.
Hetzelfde geldt voor de in artikel 215, lid 3, EEG-Verdrag gegeven regeling voor de persoonlijke aansprakelijkheid van de personeelsleden van de Gemeenschap, volgens welke die aansprakelijkheid wordt geregeld in hun statuut of de op hen toepasselijke regeling. Aangezien het ondenkbaar is, dat er personeelsleden zouden zijn wier aansprakelijkheid buiten het Statuut of de RAP om wordt vastgesteld, moet worden geconcludeerd, dat de in artikel 215, lid 3, gebezigde term „personeelslid” al het personeel omvat, en dat dit personeel hetzij onder het Statuut hetzij onder de RAP valt.
De artikelen 12 en volgende van het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen tot slot bieden de ambtenaren en personeelsleden bescherming in de uitoefening van hun functies. Aangezien de uitdrukking „ambtenaren en overige personeelsleden” enkel van toepassing kan zijn op aan het Statuut of de RAP onderworpen personeel, betekent dit dat, zo de Commissie bevoegd was om buiten dit kader — op contractbasis — personeel aan te stellen, dit personeel de hem opgedragen taken zou moeten uitoefenen zonder de bescherming die nodig is om deze tot een goed einde te kunnen brengen. Zou de gemeenschapswetgever de instellingen hebben gemachtigd tot het sluiten van buiten het Statuut en de RAP vallende overeenkomsten, dan had hij de regeling betreffende de voorrechten en immuniteiten met zoveel woorden op het desbetreffende personeel van toepassing moeten verklaren. Uit het feit dat dit niet is gebeurd, valt af te leiden, dat de instellingen geen ander personeel mogen hebben dan ambtenaren of overige personeelsleden.
Blijkens de overgangsbepalingen van het Statuut en de EAP — met name artikel 102 van het Statuut en artikel 99 van de RAP — moesten alle op het moment van inwerkingtreding van deze twee regelingen van kracht zijnde overeenkomsten hetzij worden vervangen door een benoeming in vaste dienst of door een tewerkstellingsovereenkomst overeenkomstig de bepalingen van de RAP, hetzij, indien het personeelslid het hem gedane aanbod afwees, worden opgezegd. Iedere verlenging van het dienstverband buiten het kader van het Statuut of de RAP was dus onwettig.
Tot staving van hun stelling beroepen verzoekers zich op een aantal arresten van het Hof, die huns inziens kunnen helpen bij de beantwoording van de in geding zijnde vraag, al heeft het Hof zich hierover niet met zoveel woorden uitgesproken.
Zo verklaarde het Hof in zijn arrest van 11 maart 1975 (zaak 65/74, Porrini, Jurispr. 1975, blz. 319), dat waar de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren en andere personeelsleden dan plaatselijke functionarissen in het Statuut dan wel in de RAP zijn vastgesteld, de kennisneming van de geschillen waartoe zij aanleiding geven, aan het Hof wordt voorbehouden. Hieruit moet worden geconcludeerd, dat het Hof expliciet heeft uitgesloten, dat de Gemeenschap andere arbeidsverhoudingen creëert dan die welke door het Statuut of de RAP worden beheerst, behalve wanneer het gaat om de tewerkstelling van plaatselijke functionarissen.
Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 11 juli 1985 (zaak 43/84, Maag, Jurispr. 1985, blz. 2581) erkend, dat freelance-tolken kunnen worden aangesteld overeenkomstig een specifieke, van het Statuut en de RAP verschillende regeling, enkel en alleen omdat er sprake is van toevallige behoeften „waarvoor een beroep moet worden gedaan op een groot aantal losse medewerkers, die de op dat moment vereiste kwalificaties bezitten en die herhaaldelijk voor zeer korte perioden kunnen worden geëngageerd”. Dit betekent a contrario, dat de Gemeenschap verplicht is tot het sluiten van overeenkomsten overeenkomstig de bepalingen van de RAP, wanneer deze regeling een passend contractueel kader biedt of wanneer moet worden voorzien in vaste behoeften, die niet beperkt blijven tot zeer korte perioden.
In zijn arrest van 1 februari 1979 (zaak 17/78, Deshormes, Jurispr. 1979, blz. 189), dat betrekking had op een geschil inzake overeenkomsten met hulpfunctionarissen, bevestigde het Hof, dat aangezien het stelsel van hulpfunctionarissen bedoeld is om beperkte taken op te dragen aan tijdelijk personeel, het niet oneigenlijk mag worden gebruikt om voor lange duur vaste taken toe te vertrouwen aan dit personeel. Het Hof concludeerde, dat de vraag hoe de overeenkomsten tussen de Commissie en haar personeel rechtens zijn te kwalificeren, moet worden bezien in het licht van de aan dat personeel opgedragen taken en van de feitelijke gegevens.
In zijn arrest van 24 juni 1969 (zaak 26/68, Fux, Jurispr. 1969, blz. 145) stelde het Hof, dat het bezwaarlijk is om een beroep te doen op nationale ambtenaren, voor zover het gebruikmaken van de diensten van deze ambtenaren van zekere omvang en duur is.
Tot slot heeft het Hof in zijn arrest van 20 juni 1985 (zaak 123/84, Klein, Jurispr. 1985, blz. 1907) erkend, dat de aanwerving van een contractarts op grond van een aan het Belgische recht onderworpen overeenkomst, misbruik van procedure kan opleveren, indien de Commissie bij de vaststelling van zijn arbeidsvoorwaarden niet is uitgegaan van de behoeften van de dienst, maar enkel aan de toepassing van de bepalingen van de RAP wilde ontkomen.
Bovendien heeft de advocaat-generaal in zijn conclusie in de zaak Tordeur (zaak 232/84, Jurispr. 1985, blz. 3223) betoogd, dat een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd slechts overeenkomstig de voorschriften van de RAP tot stand kan komen.
Verzoekers zijn voorts van mening dat het Hof, in de arresten waarin het ogenschijnlijk de rechtmatigheid heeft erkend van een tussen de instellingen en hun personeel op basis van een nationale wettelijke regeling gesloten arbeidsovereenkomst, zich in feite niet heeft uitgesproken over deze vraag, die geen deel uitmaakte van het voorwerp van het geschil.
Zo heeft het Hof zich in zijn arrest van 1 juli 1982 (zaak 109/81, Porta, Jurispr. 1982, blz. 2469) uitsluitend uitgesproken over de vraag, of verzoekster arbeid in dienstverband in de zin van de Italiaanse wettelijke regeling had verricht, en niet over de rechtmatigheid van de tussen verzoekster en de Commissie bestaande arbeidsverhouding.
In het arrest-Klein (reeds aangehaald) beperkte het Hof zich tot de vaststelling, dat de door verzoeker vervulde functie van contractarts niet binnen de werkingssfeer van de RAP viel en dat deze dus geen aanspraak kon maken op een communautair ouderdomspensioen. Het Hof merkte enkel op, dat de Commissie personeel aanstelde op basis van buiten het kader van het Statuut en de RAP vallende arbeidsovereenkomsten, zonder zich evenwel uit te spreken over de al dan niet rechtmatigheid van dergelijke overeenkomsten.
Ook in zijn arrest van 3 oktober 1985 (zaak 232/84, Tordeur, Jurispr. 1985, blz. 3223) heeft het Hof zich niet uitgesproken over de rechtmatigheid van buiten het kader van het Statuut en de RAP gesloten overeenkomsten, doch enkel bevestigd, dat het ingevolge artikel 6 van de RAP is uitgesloten, dat op de Gemeenschappen nationale wettelijke regelingen worden toegepast op grond waarvan in geval van inbreuk op enige hunner bepalingen inzake uitzendkrachten, tussen de werknemer en de werkgever een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd tot stand komt.
Op grond van hun analyse van de positiefrechtelijke bepalingen en van de rechtspraak komen verzoekers tot de conclusie, dat de instellingen bij de aanstelling van personeel voor het vervullen van vaste taken, gebonden zijn aan het door het Statuut en de RAP geschapen kader, en dat de vraag, hoe de overeenkomsten tussen de instellingen en hun personeel rechtens zijn te kwalificeren, moet worden bezien in het licht van de aan dat personeel opgedragen taken en van de feitelijke gegevens.
Na bestudering van de positiefrechtelijke bepalingen en van de rechtspraak van het Hof komt de Commissie tot een andere conclusie dan verzoekers ten aanzien van de vraag, of personeel kan worden aangesteld onder een andere regeling dan het Statuut of de RAP.
Haars inziens is de Gemeenschap krachtens artikel 181 EEG-Verdrag bevoegd tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, al zegt deze bepaling niets over de vraag, op welke terreinen de Gemeenschap over deze bevoegdheid beschikt en welke voorwaarden ervoor gelden. Het antwoord op de eerste vraag ligt impliciet besloten in artikel 211 EEG-Verdrag, dat de Gemeenschap de ruimste handelingsbevoegdheid verleent welke door de nationale wetgevingen aan rechtspersonen wordt toegekend.
De Commissie onderzoekt vervolgens, in hoeverre publiekrechtelijke rechtspersonen naar Belgisch recht bevoegd zijn, hun personeel aan te stellen op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten. Die bevoegdheid is erkend bij de wet van 3 juli 1978 en ook de rechtspraak van de Raad van State bevestigt, dat tewerkstelling bij een overheidsinstelling op zich nog niet betekent, dat men ook aan een publiekrechtelijke regeling is onderworpen.
Bovendien mag de administratie, al is het haar niet toegestaan om onder het statuut vallende personeelsleden op contractbasis aan te stellen, bepaalde personeelsleden wél op een dergelijke basis aanwerven, met name wanneer het gaat om posten die buiten het gebruikelijke kader vallen of om tijdelijke posten. Nu de Gemeenschap ingevolge artikel 211 over dezelfde bevoegdheid beschikt als die welke aan Belgische publiekrechtelijke rechtspersonen is toegekend, mag zij genoemde beginselen toepassen ten aanzien van haar personeel.
Artikel 212 EEG-Verdrag is in casu volstrekt irrelevant, aangezien het ten tijde van de inwerkingtreding van het Statuut reeds was vervallen. Het Statuut trad immers in 1968 in werking, terwijl artikel 212 in 1965 was vervangen door artikel 24 van het Fusieverdrag. Bovendien vormt het feit, dat artikel 212 van kracht was toen het Statuut werd opgesteld, geen rechtvaardiging om deze bepaling meer dan twintig jaar na intrekking in te roepen.
Artikel 24 van het Fusieverdrag, waardoor artikel 212 is komen te vervallen, regelt enkel de overgang van de ambtenaren en andere personeelsleden van de administratie van elk der Gemeenschappen naar één, in 1965 in het leven geroepen administratie welke de Gemeenschappen gemeen hebben. Het is evenwel niet van toepassing op degenen die met een van die Gemeenschappen een overeenkomst zijn aangegaan, doch geen deel uitmaken van de administratie ervan, ook wel het externe personeel genoemd.
Ook het door verzoekers aan artikel 214 ontleende argument moet van de hand worden gewezen: uit het feit, dat deze bepaling enkel de ambtenaren en personeelsleden tot geheimhouding verplicht, en het ondenkbaar is, dat de Gemeenschap personeel zou kunnen aanstellen waarvoor een dergelijke geheimhoudingsplicht niet geldt, zou voortvloeien, dat uitsluitend ambtenaren en personeelsleden kunnen worden aangesteld.
De geheimhoudingsplicht vloeit namelijk niet uitsluitend voort uit artikel 214, maar kan ook gestoeld zijn op andere bepalingen, van deontologische aard, die gelden voor bepaalde beroepsgroepen die contractuele betrekkingen hebben met de instellingen, zoals bij voorbeeld de advocatuur. Hetzelfde geldt voor degenen die met de Commissie een arbeidsovereenkomst sluiten die wordt beheerst door de Belgische wet van 3 juli 1978, waarvan artikel 17 tot geheimhouding verplicht.
Artikel 215, lid 2, regelt de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben. Bijgevolg moet het woord „personeelsleden” niet worden uitgelegd op basis van het afgeleide recht en in de in de RAP bedoelde technische zin — overigens bestonden het Statuut en de RAP nog niet toen het EEG-Verdrag werd opgesteld —, maar op basis van de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben. Het staat aan het Hof, aan de hand hiervan te bepalen, welke personeelsleden in de uitoefening van hun functies de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen meebrengen.
Ook artikel 215, lid 3, kan niet worden uitgelegd als uitsluitend betrekking hebbende op personeelsleden in de zin van de destijds nog niet bestaande RAP. Deze bepaling kan immers uitsluitend de aansprakelijkheid regelen van de personeelsleden die deel uitmaken van de administratie van de Gemeenschap, en niet die van het op contractbasis aangestelde personeel, waarvan de persoonlijke aansprakelijkheid wordt beheerst door de op de betrokken overeenkomst toepasselijke nationale wet. Het is niet mogelijk, in het Verdrag een uitputtende, alle mogelijkheden omvattende regeling te geven. In het concrete geval dat er personeel is aangesteld op basis van een door de Belgische wet van 3 juli 1978 beheerste overeenkomst, voorziet artikel 18 van deze wet in een aansprakelijkheidsregeling die vergelijkbaar is met die van artikel 22 van het Statuut.
De overgangsbepalingen van het Statuut en de RAP boden een personeelslid enkel de mogelijkheid om hetzij ambtenaar te worden, hetzij de hoedanigheid van ander personeelslid te behouden overeenkomstig de bepalingen van de nieuwe, na de fusie tot stand gekomen regeling, welke bepalingen niet noodzakelijkerwijs overeenstemden met die welke vóór die tijd golden. Daaruit kan dus niet worden afgeleid, dat de Gemeenschappen met alle in dienst zijnde personeelsleden een overeenkomst moesten sluiten overeenkomstig de bepalingen van de RAP.
Wat tot slot de in het Protocol neergelegde regeling betreffende de voorrechten en immuniteiten betreft: anders dan verzoekers stellen, zijn de voorrechten slechts een uitvloeisel van de hoedanigheid van ambtenaar of personeelslid. Aangezien verzoekers geen van beide hoedanigheden bezitten, komen dergelijke voorrechten en immuniteiten hun niet toe.
Tot staving van haar stelling, dat zij gerechtigd is tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten met haar personeel, bespreekt de Commissie tevens de rechtspraak van het Hof.
Het arrest-Porrini (reeds aangehaald) heeft uitsluitend betrekking op de situatie van andere personeelsleden dan plaatselijke functionarissen in de in de RAP bedoelde technische zin des woords, dat wil zeggen tijdelijke functionarissen, hulpfunctionarissen en bijzonder adviseurs, en niet op andere categorieën personeel, zoals degenen die aan een door nationaal recht beheerste overeenkomst zijn onderworpen.
In het arrest-Porta (reeds aangehaald) stelde het Hof, dat het onbetwistbaar was, dat de contractuele verhouding tussen de Commissie en een Italiaanse lerares door Italiaans recht werd beheerst, en dat het probleem van de kwalificatie van deze verhouding alsmede dat van de daaruit voortvloeiende gevolgen, aan de hand van dit recht moesten worden opgelost. Door, in plaats van de zinsnede „het is onbetwist”, de woorden „het is onbetwistbaar” te bezigen, erkende het Hof uitdrukkelijk, dat de Gemeenschap met een werknemer een arbeidsovereenkomst kan sluiten buiten het kader van het Statuut en de RAP.
In het arrest-Klein (reeds aangehaald) wees het Hof een verzoek om toekenning van een ouderdomspensioen naar Belgisch recht van de hand, op grond dat verzoeker niet in een ondergeschiktheidsverhouding stond tot de Commissie, maar zijn werkzaamheden zelfstandig uitoefende. Door uitvoerig in te gaan op de vraag, of er al dan niet een arbeidsverhouding bestond, erkende het Hof, dat ook buiten het Statuut en de RAP arbeidsovereenkomsten kunnen worden gesloten. Het verklaarde zelfs, dat dergelijke overeenkomsten slechts onrechtmatig zijn indien bij het sluiten ervan niet wordt uitgegaan van de behoeften van de dienst, doch de bedoeling voorzit, aan de toepassing van de bepalingen van de RAP te ontkomen.
In het arrest-Maag (reeds aangehaald) spreekt het Hof zich expliciet uit over de rechtmatigheid van buiten het kader van het Statuut en de RAP gesloten overeenkomsten. In dit arrest erkende het Hof, dat de RAP geen mogelijkheden biedt die soepel genoeg zijn om te voorzien in bepaalde behoeften van de Gemeenschap, in casu de behoefte aan freelance-tolken. Het argument, dat de RAP een uitputtend karakter zou hebben, werd door de advocaat-generaal in deze zaak met zoveel woorden verworpen.
In zijn arrest van 11 juli 1985 (zaak 111/84, Cantisani, Jurispr. 1985, blz. 2671), herhaalde het Hof de in het arrest-Maag gevormde rechtspraak. Naar aanleiding van de door Cantisani verdedigde stelling, dat het Statuut en de RAP als een volledige en uitputtende regeling moesten worden beschouwd, waarin de positie van een ieder die in dienst is van de gemeenschapsinstellingen, wordt geregeld, verklaarde het wederom, dat de RAP niet van toepassing is op freelance-tolken.
In het arrest-Tordeur (reeds aangehaald) sloot het Hof de toepasselijkheid uit van nationale wettelijke regelingen op grond waarvan in bepaalde gevallen tussen de uitzendkracht en de gebruiker een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd tot stand komt. Het sprak zich in dit arrest evenwel uitsluitend uit over de vraag, welke instantie bevoegd is voor de totstandbrenging van contractuele betrekkingen (Gemeenschappen of nationale wetgever), zonder daarbij in te gaan op de vraag, of de Gemeenschap arbeidsovereenkomsten kan sluiten buiten het kader van het Statuut of de RAP.
Het door verzoekers gedane beroep op de conclusie van de advocaat-generaal behoeft enige nuancering. De advocaat-generaal doelde namelijk uitsluitend op arbeidsovereenkomsten met betrekking tot werkzaamheden die binnen het kader van de RAP vielen, en niet op arbeidsovereenkomsten met betrekking tot niet vaste en in deeltijd verrichte werkzaamheden.
In zijn arrest van 20 mei 1987 (zaak 432/85, Souna, Jurispr. 1987, blz. 2229) tot slot verklaarde het Hof, dat het woord „personeelslid” aldus moet worden uitgelegd, dat het enerzijds de ambtenaren van de Gemeenschappen omvat en anderzijds de „andere personeelsleden” in de zin van artikel 1 RAP, te weten de tijdelijke functionarissen, de hulpfunctionarissen, de plaatselijke functionarissen en de bijzonder adviseurs. De advocaat-generaal wees ook op de technische betekenis die het woord „personeelslid” heeft gekregen, in die zin dat het enkel betrekking heeft op de bovengenoemde categorieën personeel.
Op grond van een en ander kan worden geconcludeerd, dat de Commissie werknemers kan aanstellen buiten het kader van de RAP en bij de vaststelling van hun arbeidsvoorwaarden kan uitgaan van de behoeften van de dienst, zolang zij zich maar niet schuldig maakt aan misbruik van procedure. De Commissie hoeft dus enkel een overeenkomst overeenkomstig de bepalingen van de RAP te sluiten, wanneer het door het personeelslid te vervullen ambt onder een van de in deze regeling bedoelde overeenkomsten valt. Dit is echter bij taalleraren niet het geval.
2. Middel ontleend aan misbruik van procedure door de administratie
Dit middel heeft, zakelijk weergegeven, betrekking op de aard van het taalonderricht en op de daaruit voortvloeiende consequenties voor het juridisch statuut van taalleraren.
Verzoekers bespreken de door taalleraren verrichte taken en komen tot de conclusie, dat zij onder de door de RAP bestreken categorieën personeel vallen. Het taalonderricht is immers een vaste en dagelijkse verplichting van de administratie, waarvoor een personeelskader is vereist dat voltijds en op permanente basis werkzaam is. Dit personeel moet zijn werkzaamheden uitoefenen in een ondergeschiktheidsverhouding, waarbij het gebonden is aan de door de administratie gegeven aanwijzingen om het onderwijs aan te passen aan de specifieke behoeften van de diensten.
De Commissie heeft erkend, dat onderricht — en dan met name taalonderricht — niet alleen een recht van de ambtenaren is, maar ook een door de behoeften van de dienst ingegeven verplichting. Verschillende hoge functionarissen hebben herhaaldelijk het noodzakelijke en permanente karakter van het taalonderricht erkend, en deze kenmerken zijn met name beklemtoond in een door de Commissie gepubliceerd document met de titel „opleidingsstrategie op middellange termijn”.
Blijkens dit document moet het taalonderricht voorzien in de vaste behoeften aan opleiding van de ambtenaren, rekening houdend met de mobiliteit en met de ontwikkeling van de behoeften van de diensten, en is het organiseren van taalcursussen absoluut noodzakelijk om die diensten goed te laten functioneren. Er is steeds meer behoefte aan taalonderricht, zoals blijkt uit het grote aantal taalcursussen en het aanzienlijke bedrag dat wordt uitgetrokken om deze cursussen voortdurend aan te passen aan de specifieke behoeften van de ambtenaren. Naar schatting is het aantal cursussen de afgelopen tijd toegenomen met 70%, en het aantal deelnemers met meer dan 50%.
Dat het bij de door taalleraren verrichte werkzaamheden om vaste taken gaat, blijkt zowel uit de aard als uit het belang van deze werkzaamheden. Zij bestaan namelijk niet alleen in het geven van de taalcursussen, maar omvatten bovendien een groot aantal nevenactiviteiten, zoals het opstellen van de programma's en de syllabi, het organiseren van toelatingstesten, het voorbereiden van de lessen, het corrigeren van huiswerk, het organiseren van beoordelingstoetsen, het bijhouden van presentielijsten, en het deelnemen aan onderwijskundige programma's, seminaries, zomerstages, enzovoort.
Daarnaast verrichten de taalleraren, voor rekening van de instellingen, nog talrijke werkzaamheden ter uitvoering van parallelle overeenkomsten, zoals met name het organiseren van speciale cursussen en het opstellen van lesmateriaal dat precies is toegesneden op de behoeften van de leerlingen.
De vijftien uur per week die zij volgens de Commissie zouden werken, stemmen dus niet overeen met de werkelijkheid. Ook het feit dat de taalcursussen gedurende de vakanties worden onderbroken, is irrelevant, aangezien de onderwijsprogramma's in de Lid-Staten soortgelijke periodieke onderbrekingen kennen, zonder dat dit van invloed is op het statuut van het onderwijzend personeel. Bovendien strookt bedoelde bewering niet met de werkelijkheid, aangezien verzoekers onder meer cursussen hebben moeten verzorgen met Pasen, in juli of in september.
De taken van de taalleraren zijn ook steeds belangrijker geworden, zoals blijkt uit het feit dat de instellingen voortdurend nieuwe leerkrachten hebben moeten aantrekken. Dit kan twee dingen betekenen: ófwel was het bestaande, voltijds werkende lerarencorps ontoereikend, ófwel trok de Commissie enkel nieuwe leraren aan om de door de leraren verrichte werkzaamheden in te perken, en zo te vermijden, dat de door verzoekers verrichte taken als vaste taken zouden worden aangemerkt.
Dat de door verzoekers verrichte taken een vast karakter hebben, blijkt ten slotte duidelijk uit het feit, dat het Parlement heeft aangekondigd, een administrateur in de rang A 7 te zullen aanwerven voor het verzorgen van onderwijs in de Spaanse taal, en dat het bovendien over vier vaste posten voor taalleraren beschikt, die worden bezet door tijdelijke functionarissen.
Verzoekers betogen tot slot, dat zij in een ondergeschiktheidsverhouding staan tot de Commissie. Sinds 1986 verrichten zij hun taken immers op basis van een door het Belgische recht beheerste arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. In het Belgische recht is een van de hoofdkenmerken van een arbeidsovereenkomst het bestaan van een ondergeschiktheidsverhouding tussen werkgever en werknemer. Het bestaan van een ondergeschiktheidsverhouding tussen partijen blijkt uit het feit, dat de administratie de leerkrachten bindende aanwijzingen geeft.
Een en ander betekent, dat taalleraren een vaste en dagelijkse taak verzorgen, waarmee wordt voorzien in behoeften die de Commissie in het kader van haar statuaire verplichtingen heeft erkend. Dergelijke behoeften vereisen een personeelskader bestaande uit ambtenaren en, in voorkomend geval, tijdelijke functionarissen, die aan statutair bepaalde banden zijn onderworpen;
Door de taalleraren aan te stellen op basis van een door de Belgische wet beheerste arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, heeft de Commissie zich schuldig gemaakt aan misbruik van procedure, aangezien zij daarbij niet is uitgegaan van het belang van de dienst, maar enkel aan de toepassing van het Statuut en de RAP — en dan met name aan de daarin voorkomende verplichtingen met betrekking tot de sociale bescherming van het personeel — wilde ontkomen.
Zo kregen verzoekers tijdens het overleg dat werd gevoerd met het oog op de verbetering van de rechtspositie van de taalleraren, kennis van een van de administratie afkomstig document, volgens hetwelk het absoluut noodzakelijk was, het aantal aan elke taalleraar toegewezen uren strikt te beperken; dit om te vermijden, dat de leraren zouden kunnen aantonen, te zijn aangesteld op basis van een arbeidsovereenkomst voor een volledige werktijd en voor onbepaalde duur, en daarmee aanspraak zouden kunnen maken op een vast statuut of op de hoedanigheid van ambtenaar.
Bovendien heeft verweerster herhaaldelijk een beroep gedaan op de Belgische wettelijke bepalingen op grond waarvan het haar zou zijn toegestaan, alle leraren die gedurende een vijfdaagse werkweek niet meer dan twee uur per dag werkzaam zijn, van de socialezekerheidsregeling uit te sluiten. Deze handelwijze heeft ertoe geleid, dat de taalleraren in een onzekere situatie kwamen te verkeren, zonder sociale voorzieningen. Zo kon het gebeuren, dat een van hen overleed zonder enige sociale dekking te hebben genoten en — met name — zonder aanspraak op pensioen.
De Commissie bestrijdt het door verzoekers verdedigde standpunt, als zou het taalonderricht een vaste en dagelijkse behoefte van de instellingen zijn, waarvoor een uit ambtenaren en/of tijdelijke functionarissen bestaand personeelskader is vereist. Ook ontkent zij, zich schuldig te hebben gemaakt aan misbruik van procedure. Verzoekers zouden hier namelijk twee zaken door elkaar halen: de zorg voor scholing van het personeel, die een permanent karakter heeft, en de behoeften aan taalonderricht, die wisselend van aard zijn.
De behoeften aan taalonderricht variëren naar gelang van het resultaat van het gegeven onderricht en naar gelang van de werkzaamheden van de Gemeenschap. Taalonderricht heeft per definitie een kortstondig karakter: wanneer een ambtenaar een taal heeft geleerd, behoeft hij immers geen onderwijs in die taal meer te volgen.
Ook de intensiteit van het taalonderricht varieert naar gelang van de omstandigheden. Zo was er ten tijde van de toetreding tot de Gemeenschap van Groot-Brittannië en Ierland zeer veel behoefte aan Engelse taalcursussen, maar die behoefte is de laatste tijd aanzienlijk afgenomen.
Bovendien gaat het bij taalonderricht om vaste noch dagelijkse behoeften. De ambtenaren die de cursussen volgen hebben immers andere werkzaamheden, en de behoeften aan taalonderricht variëren naar gelang van de perioden van het jaar. Voor dit onderricht moet, kort gezegd, een beroep worden gedaan op een groot aantal losse medewerkers, die de op dat moment vereiste kwalificaties bezitten en die herhaaldelijk voor zeer korte periodes kunnen worden geëngageerd (vgl. het arrest van het Hof van 11 juli 1985, reeds aangehaald).
Verzoekers kunnen bijgevolg geen aanspraak maken op de hoedanigheid van tijdelijk functionaris, aangezien zij niet zijn aangesteld om een ambt te vervullen dat is opgenomen in de lijst van het aantal ambten van de Commissie, en evenmin om een functie te bekleden bij een persoon die een hem krachtens het Verdrag opgedragen ambt bekleed.
Ook kunnen zij geen aanspraak maken op de hoedanigheid van hulpfunctionaris — de duur van hun aanstelling overschrijdt immers normaliter de in de RAP voor dergelijke functionarissen vastgestelde maximumpériode —, van plaatselijk functionaris — zij verrichten immers geen handenarbeid — of, ten slotte, van bijzonder adviseur — zij zijn immers niet aangesteld op grond van hun buitengewone kundigheden en niettegenstaande andere beroepsbezigheden.
De Commissie heeft dus rekening gehouden met de specificiteit van de van taalleraren verlangde prestaties en zij heeft gebruik gemaakt van de haar in de artikelen 42 EGKS-Verdrag, 181 EEG-Verdrag en 153 EGA-Verdrag toegekende bevoegdheid tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, ten einde gebruik te kunnen maken van bijzondere diensten, waarvoor de regeling van het Statuut of de RAP ongeschikt is. Toepassing van een van deze twee regelingen op de situatie van taalleraren zou namelijk tot een rigiditeit leiden, die op gespannen voet zou komen te staan met het in het belang van de dienst nagestreefde doel, namelijk het verzorgen van goed taalonderricht.
Ten bewijze, dat het bij de door taalleraren verrichte werkzaamheden om deeltijdtaken, en niet om vaste taken gaat, voert de Commissie aan, dat verzoekers tijdens het gevoerde overleg zelf hebben erkend, dat zij tijd hebben om andere werkzaamheden te verrichten, onder meer ter uitvoering van parallelle overeenkomsten met andere instellingen. Zo betoogde een van de verzoekers, een taalleraar bij de Commissie, dat hij zijn gewone verblijfplaats had in Parijs, en dat hij behalve in Parijs ook in Luik en in Luxemburg les gaf.
De verzoekers aangeboden privaatrechtelijke regeling vindt voorts haar rechtvaardiging in het feit, dat zij lang geen volledige werkweek hebben. Zo geeft een van hen (op eigen verzoek) slechts acht uur les, en geeft het merendeel van hen twaalf uur per week effectief les, waarbij dan nog drie uur onderwijskunde komen.
Bovendien staan taalleraren niet op ieder ogenblik ter beschikking van de instelling; er zijn er immers, die niet eens aan de woonplaatsverplichting voldoen.
Ook de voor verzoekers geldende verlofregeling wijst erop, dat zij geen vaste taken vervullen. Zij hebben immers recht op 68 dagen per jaar in plaats van het voor de ambtenaren of tijdelijke functionarissen geldende maximum van 44 dagen.
Tot slot is het zo, dat de Commissie slechts zeer zelden zomercursussen organiseert. In dertig jaar tijd heeft zij dat nog maar twee maal gedaan. Dergelijke cursussen zijn hoe dan ook altijd toegesneden op gerichte, zeer wisselende behoeften.
Verzoekers hebben overigens tijdens de verschillende overlegrondes zelf erkend, dat taalleraren niet zijn belast met vaste, op basis van een volledige werktijd te verrichten taken, en de vakbonden hebben altijd erkend, dat de Commissie door het Belgische recht beheerste arbeidsovereenkomsten kon sluiten.
In elk geval had de Commissie met het aanstellen van verzoekers op basis van een door het Belgische recht beheerste overeenkomst, geen doel voor ogen dat vreemd is aan het belang van de dienst. Integendeel: zij beoogde hiermee dat belang juist te dienen.
In antwoord op de door verzoekers opgeworpen grief betreffende het ontbreken van sociale bescherming van de taalleraren, beklemtoont de Commissie, dat betrokkenen ingevolge artikel 5, lid 1, van de in november 1986 ondertekende overeenkomst onderworpen zijn aan de Belgische socialezekerheidsregeling, en dat de zogenoemde „twee-urenregel” bij Koninklijk Besluit van 24 augustus 1987 in België is afgeschaft. Dit betekent, dat taalleraren die zijn aangesteld op basis van een arbeidsovereenkomst naar Belgisch recht, ongeacht het aantal door hen gewerkte uren, onder de Belgische sociale zekerheid vallen.
3. Middel ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel
Volgens verzoekers heeft de Commissie, door zich niet in te zetten voor het welslagen van de door haar met de vakbonden begonnen overlegprocedure en door de taalleraren door het Belgische recht beheerste arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd ter ondertekening voor te leggen, het vertrouwensbeginsel geschonden.
Nadat het arrest-Porta (reeds aangehaald) was gewezen, waarin het Hof erkende, dat de door taalleraren verrichte taken een arbeidsverhouding in dienstverband voor onbepaalde tijd impliceren, startte de Commissie een lange procedure van politiek en technisch overleg, ten einde voor de rechtspositie van taalleraren een bevredigende oplossing te vinden. Er zou een zekere specialisatie en professionalisering op het gebied van het taalonderricht moeten worden verzekerd; hiervoor is vereist, dat het ambt van taalleraar een stabiel karakter heeft.
Nadat de Commissie vijf jaar lang onderhandelingen heeft gevoerd om een bevredigende oplossing te vinden, die is gebaseerd op bestendigheid en — de ingevolge de vaste behoefte aan taalonderricht vereiste — professionalisering, bestaat zij het om thans te stellen, dat de behoefte aan taalonderricht slechts van voorbijgaande aard is.
Hierdoor heeft zij niet alleen het gewettigd vertrouwen van verzoekers miskend, maar ook te kwader trouw gehandeld. Het moet de Commissie dus worden verboden, middelen en argumenten aan te voeren die op gespannen voet staan met haar eerdere gedrag, haar in het openbaar afgelegde verklaringen en de door haar gepubliceerde documenten.
Tot slot heeft de Commissie, door na te laten bij de Raad een voorstel in te dienen ter oplossing van het probleem dat is ontstaan door de leemte die artikel 212 EEG-Verdrag vertoont met betrekking tot de positie van taalleraren, niet voldaan aan haar verplichting om de gebreken van het Verdrag te verhelpen, en zo het vertrouwensbeginsel, waarop al haar personeelsleden zich moeten kunnen beroepen, geschonden,
Van oordeel dat zij niet verplicht is, taalleraren aan het Statuut of de RAP te onderwerpen, maar wel degelijk is gemachtigd, hen aan te stellen op basis van door het Belgische privaatrecht beheerste overeenkomsten, ontkent de Commissie, het vertrouwensbeginsel te hebben geschonden of op enigerlei wijze in gebreke te zijn gebleven.
Ten aanzien van het door verzoekers aangevoerde middel betreffende schending van het vertrouwensbeginsel merkt de Commissie op, dat zij nimmer heeft toegezegd, alle eisen van de personeelsorganisaties waarmee zij overleg heeft gevoerd, te zullen inwilligen. Zij heeft er immers uitsluitend mee ingestemd, te goeder trouw aan de overlegprocedure deel te nemen. Dat dit overleg op een mislukking uitliep, was enerzijds te wijten aan de door de vakorganisaties naar voren gebrachte eisen, en anderzijds aan de behoeften van de diensten en de budgettaire beperkingen.
4. Middel ontleend aan niet-nakoming door de administratie van haar zorgplicht jegens haar ambtenaren en andere personeelsleden
Verzoekers betogen tot slot, dat de Commissie haar zorgplicht jegens haar personeel heeft verzuimd. Terwijl zij namelijk eerst had erkend, dat taalonderricht van haar personeel een vaste behoefte was, waarin moest worden voorzien door professionele taalleraren onderwijs van hoge kwaliteit te laten verzorgen, onderwierp zij die leraren vervolgens aan overeenkomsten die het hun onmogelijk maakten, vaste en dagelijkse taken te verzorgen en de voor elke vorm van taalonderwijs onontbeerlijke kwaliteit en bestendigheid te verzekeren. Daardoor heeft zij haar zorgplicht jegens haar personeel verzuimd.
In antwoord hierop stelt de Commissie in de eerste plaats, dat enkel de ambtenaren die benadeeld zijn door dit beweerde verzuim van de zorgplicht, dit middel kunnen aanvoeren. Wat hiervan ook zij, er is geen enkele aanwijzing dat het door verzoekers verzorgde taalonderricht ontoereikend of ongeschikt is vanwege het enkele feit, dat zij tijdelijk functionaris noch ambtenaar zijn.
G. C. Rodríguez Iglesias
rechter-rapporteur
(
*1
)	Procestaal: Frans.