61988CC0130_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le College van Beroep vous a posé quatre questions préjudicielles tendant à l' interprétation de certaines dispositions de la directive 64/427/CEE du Conseil, du 7 juillet 1964 ( 1 ) ( ci-après "directive ").
2 . Les faits peuvent être résumés de la façon suivante . M . van de Bijl, demandeur au principal, de nationalité néerlandaise, a travaillé aux Pays-Bas comme salarié dans diverses entreprises de peinture jusqu' au 31 août 1980 . Il y a obtenu, en juin 1976, un diplôme d' aspirant-compagnon-peintre et, en octobre 1980, un diplôme de compagnon-peintre . Ces deux diplômes ne sont pas reconnus aux Pays-Bas comme justifiant l' aptitude professionnelle requise pour exercer l' activité de peintre à titre indépendant . En octobre 1980, le demandeur au principal a exercé au Royaume-Uni l' activité de "painter and decorator ". Du 29 décembre 1981 au 20 février 1982 ainsi que du 1er mars au 2 septembre 1983, il a de nouveau travaillé comme salarié aux Pays-Bas .
3 . Le 14 mars 1984, M . van de Bijl a fait inscrire au Company Registration Office de Cardiff, au Royaume-Uni, une société dénommée "C . C . van de Bijl ( UK ) Limited ". Le 14 décembre 1984, il a fait inscrire au registre de la Chambre de commerce et de l' industrie de Zaanland, aux Pays-Bas, une succursale de la C . C . van de Bijl ( UK ) Limited, en déclarant que l' entreprise avait été fondée le 26 octobre 1980 et son bureau néerlandais le 1er avril 1984 . Auparavant, il avait demandé au Conseil économique et social, aux Pays-Bas, que l' interdiction d' exercer la profession de peintre sans l' autorisation de la Chambre de commerce et d' industrie soit, s' agissant de cette succursale, levée à son égard . Cette demande a été rejetée par décision du 7 octobre 1983, ainsi que par une décision confirmative du 13 décembre de la même année . Toutefois, le Conseil économique et social a transmis la requête au secrétariat d' État aux Affaires économiques en ce qui concerne les points relatifs à l' application du droit communautaire .
4 . En effet, le demandeur au principal s' était prévalu de l' article 15, paragraphe 1, sous c ), de la loi néerlandaise relative à l' établissement des entreprises de 1954 ( ci-après "loi de 1954 "), qui permet au ministre des Affaires économiques de lever l' interdiction d' exercer une profession déterminée sans l' autorisation de la Chambre de commerce et d' industrie lorsque les dispositions d' une directive du Conseil des Communautés européennes relatives à l' établissement de personnes physiques et de sociétés ou relatives à la prestation de services donnent lieu à l' octroi d' une dispense .
5 . Le 20 mars 1985, M . van de Bijl recevait une attestation du Department of Trade and Industry du Royaume-Uni certifiant qu' il avait exercé à titre indépendant une activité de peintre pendant une période totale de quatre années et cinq mois, qu' il avait reçu une formation préalable considérée par un organisme professionnel compétent comme conforme à ses critères et qu' il satisfaisait dès lors aux conditions énoncées dans la directive . L' attestation se fondait sur le fait que M . van de Bijl avait dirigé la société C . C . van de Bijl ( UK ) Limited depuis octobre 1980 et qu' il avait auparavant obtenu, au terme d' une période de cinq années et onze mois, les diplômes néerlandais d' aspirant-compagnon-peintre et de compagnon-peintre .
6 . Le secrétariat d' État néerlandais aux Affaires économiques a rejeté la demande de M . van de Bijl en remettant en cause la validité de l' attestation délivrée par le Department of Trade and Industry au motif que, durant la période d' activité effective prise en considération par l' administration britannique, l' intéressé avait exercé à deux reprises une activité salariée aux Pays-Bas et que la période de formation préalable visée par l' attestation avait été effectuée aux Pays-Bas, où elle n' est pas reconnue comme suffisante .
7 . Saisi du litige, le juge néerlandais vous a posé des questions qui visent, d' une part, la validité qui s' attache aux attestations délivrées en application de la directive, d' autre part, l' interprétation qu' il convient de donner à son article 3 .
8 . La directive adopte des mesures transitoires destinées à faciliter la réalisation de la liberté d' établissement et de la libre prestation de services dans un certain nombre d' activités professionnelles non salariées relevant de l' industrie et de l' artisanat .
9 . En vue de résoudre les difficultés suscitées par l' existence, dans certains États, d' un régime de liberté d' accès et d' exercice et, dans d' autres États, d' une réglementation exigeant la possession d' un titre de formation professionnelle pour l' admission à certaines professions, l' article 3 de la directive dispose que l' État membre qui subordonne l' accès à une de ces activités à la possession de connaissances et d' aptitudes déterminées reconnaît comme preuve suffisante de ces connaissances et aptitudes l' exercice effectif, pendant une période donnée, dans un autre État membre de l' activité considérée . L' État d' accueil accorde en conséquence l' autorisation d' exercer au vu d' une attestation d' activité professionnelle délivrée par l' autorité compétente de l' État de provenance .
10 . Le système instauré par cette directive n' a pas donné lieu à un contentieux très développé devant votre Cour puisque, à l' exception de la présente affaire, vous avez, à ce jour, été saisis une seule fois à propos de l' interprétation de ce texte . En effet, dans votre arrêt Knoors, vous avez déclaré que la directive bénéficiait à tous les ressortissants communautaires, y compris aux personnes possédant la nationalité de l' État membre d' accueil . Vous avez toutefois émis une réserve en indiquant
"qu' on ne saurait cependant méconnaître l' intérêt légitime qu' un État membre peut avoir d' empêcher qu' à la faveur des facilités créées en vertu du traité certains de ses ressortissants ne tentent de se soustraire abusivement à l' emprise de leur législation nationale en matière de formation professionnelle" ( 2 ).
11 . La présente affaire n' est peut-être pas sans lien avec cet obiter dictum .
12 . Examinons successivement les quatre questions posées par le juge national .
13 . La première nous paraît devoir appeler une réponse nuancée . En effet, l' attestation émanant de l' autorité compétente de l' État de provenance est, en quelque sorte, le pivot du système instauré par la directive . C' est cette attestation, établie en fonction de la monographie professionnelle communiquée par l' État d' accueil, qui permet d' assurer la liberté d' établissement et la libre prestation de services dans les États membres qui exigent la possession de connaissances et d' aptitudes déterminées .
14 . Reconnaître à l' État d' accueil un très large pouvoir de contrôle de l' exactitude de cette attestation pourrait conduire à priver de toute efficacité le mécanisme institué par la directive . A l' inverse, il ne nous paraît pas possible de dénier tout pouvoir sur ce point à cet État . En effet, l' article 4, paragraphe 3, de la directive lui reconnaît déjà la possibilité de vérifier si "l' activité attestée concorde avec les points essentiels de la monographie professionnelle" qu' il avait communiquée auparavant .
15 . Il s' agit, à cet égard, d' instaurer une répartition entre le contrôle effectué par l' État de provenance lorsqu' il délivre l' attestation et celui exercé par l' État d' accueil lorsque, au vu de cette attestation, il accorde l' accès à la profession en cause, et ce afin d' éviter que chacun des deux contrôles ait le même objet . C' est à la lumière du principe général de la confiance légitime que la répartition entre ces deux vérifications doit être appréhendée . Ce qui aura fait l' objet d' un contrôle par l' autorité compétente de l' État de provenance, c' est-à-dire, par exemple, la nature de l' activité, l' adéquation de la formation préalable à l' accès à cette activité, n' a plus à être vérifié par l' autorité compétente de l' État d' accueil . En revanche, la raison commande qu' en présence d' une erreur matérielle ou d' un vice intrinsèque qui affecte l' attestation l' État membre d' accueil puisse considérer que le document ne remplit pas les exigences de la directive . Comme le relève la Commission, sa recommandation 65/76/CEE, du 12 janvier 1965 ( 3 ), postule implicitement la possibilité d' un tel contrôle, puisqu' elle préconise l' usage de formulaires identiques pour "faciliter le travail des autorités et organismes compétents chargés d' examiner des attestations émanant de pays différents, et pour éviter des erreurs ".
16 . Mais il nous paraît important d' insister sur la nature de ce contrôle, qui, répétons-le, doit être nécessairement limité à l' erreur matérielle ou au vice intrinsèque, c' est-à-dire à une défectuosité apparente de l' attestation qui se révèle au premier examen, sans qu' il soit nécessaire à l' autorité compétente d' exiger des preuves supplémentaires ou d' effectuer elle-même des investigations, comportements que le texte communautaire a pour objet de proscrire . Si nous devions placer la discussion sur le terrain de la preuve, nous dirions que l' attestation vaut comme preuve irréfragable de ce qu' elle contient, sauf si sa lecture révèle en elle-même une erreur matérielle, par exemple de dactylographie, ou un vice intrinsèque, par exemple une erreur dans le calcul des années de formation ou d' activité . L' on ne saurait admettre, en revanche, que l' attestation ne vaille que jusqu' à preuve contraire, car cela pourrait conduire les administrations nationales à rechercher l' existence, le cas échéant, d' éléments contredisant ceux de l' attestation, notamment en interrogeant les autorités publiques d' un autre État membre, ce qui est tout à fait contraire au principe de la confiance légitime . De même, sous réserve des dispositions précitées de l' article 4, paragraphe 3, de la directive, il ne saurait y avoir contrôle de la nature de l' activité professionnelle puisque celui-ci a déjà été effectué dans l' État de provenance par la comparaison entre les points essentiels de la monographie et les éléments fournis par celui qui demande la délivrance de l' attestation .
17 . A côté de ce contrôle strictement formel, il nous apparaît nécessaire de reconnaître une autre hypothèse dans laquelle la valeur "irréfragable" de l' attestation peut être remise en cause . C' est celle de la fraude . Il s' agit là du principe général "fraus omnia corrumpit ". Peut-on, en effet, admettre qu' un État d' accueil qui possède, sans les avoir recherchés, un certain nombre d' éléments démontrant que l' autorité compétente de l' État de provenance a été trompée au moment de la délivrance de l' attestation ne puisse opposer une telle fraude et soit obligé de permettre en l' état l' accès à la profession en cause? Le gouvernement du Royaume-Uni suggère que, dans ce cas, l' autorité compétente de l' État d' accueil s' adresse à celle de l' État de provenance afin de lui demander de retirer l' attestation . Cette solution ne permet pas de sanctionner immédiatement la fraude . Nous estimons que, en application du principe selon lequel la fraude corrompt tout, l' autorité compétente de l' État d' accueil peut, dans cette hypothèse, refuser de prendre en considération l' attestation obtenue frauduleusement . La définition très restrictive qui est habituellement donnée à la notion de fraude met, nous semble-t-il, à l' abri des dangers que nous venons de signaler quant à l' efficacité du mécanisme institué par la directive .
18 . Cela nous conduit immédiatement aux deuxième et troisième questions quant à l' interprétation de l' article 3 de la directive .
19 . Cet article énonce les conditions d' exercice effectif de l' activité considérée qui supplée à l' absence de diplômes . Les lettres b ) et d ), expressément visées par le juge a quo, retiendront plus particulièrement votre attention . Elles énoncent que l' État membre d' accueil reconnaît comme suffisant l' exercice effectif dans un autre État membre de l' activité considérée pendant une certaine durée soit à titre indépendant, soit en qualité de dirigeant chargé de la gestion ou de fonctions techniques importantes, lorsque le bénéficiaire peut prouver qu' il a reçu, pour la profession en cause, une formation préalable d' au moins trois ans sanctionnée par un certificat reconnu par l' État ou jugée pleinement valable par un organisme professionnel compétent .
20 . La difficulté réside dans l' interprétation de l' expression "certificat reconnu par l' État ". Le gouvernement du Royaume-Uni estime que l' État en cause est obligatoirement celui où l' activité considérée a été effectuée . Cette opinion prend appui sur les termes de l' article 3 de la directive, dont l' alinéa 1 dispose que l' État membre d' accueil doit prendre en compte l' exercice effectif de l' activité en cause dans un "autre" État membre . Articulant cette disposition avec celles figurant aux lettres b ) et d ) du même article, le gouvernement du Royaume-Uni en déduit que la condition relative à la formation préalable "doit être remplie dans le même État membre que celui où le travailleur a exercé son activité ".
21 . Cette thèse ne saurait être retenue . La lettre de l' article 3 ne la postule nullement . Encore moins son esprit . Imaginons, en effet, pour reprendre l' exemple donné par la Commission, que le ressortissant d' un État membre A acquière une formation dans l' État membre B, travaille ensuite dans l' État membre C, pour s' établir enfin dans l' État membre D . Devrait-on lui interdire de se prévaloir de la directive? On ne saurait véritablement le soutenir . Ce qui paraît nécessaire, c' est que l' État d' exercice effectif de l' activité - l' État C dans l' exemple donné - reconnaisse, au besoin par équivalence, la validité de la formation préalable reçue dans l' État B . Dès lors que les autres conditions seraient remplies, le ressortissant intéressé pourrait revendiquer le bénéfice de la directive pour s' établir dans l' État membre de son choix .
22 . Au nombre de ces conditions, faut-il faire figurer celle qui fait l' objet de la troisième question préjudicielle? Le juge a quo en explicite le sens dans les motifs de sa décision de renvoi . Se plaçant dans l' hypothèse où la formation a été reçue dans un autre État membre que celui où l' activité a été effectivement exercée, il vous demande si elle doit donner accès à l' exercice de l' activité considérée non seulement dans ce dernier État, mais également dans l' État membre où elle a été reçue .
23 . Comme la Commission le reconnaît elle-même, le texte de la directive semble indiquer que seul l' État où la formation a été suivie peut apporter la sanction exigée par la directive soit en reconnaissant le certificat obtenu, soit par l' intermédiaire d' un organisme professionnel compétent qui apprécie la validité de cette formation ( 4 ).
24 . Nous estimons, sur ce point, que seul l' État où la formation préalable a été dispensée est à même de s' assurer du caractère adapté de cette formation et du sérieux avec lequel elle a été suivie en décidant ou non de reconnaître le diplôme délivré à son terme ou en laissant le soin à un organisme professionnel compétent d' en apprécier la validité . En effet, il s' agit là encore de la stricte application du principe de la confiance légitime . Sous réserve de la reconnaissance générique de l' équivalence, l' État qui accorde l' accès à une profession ne peut vérifier et n' a pas à vérifier si la formation préalable suivie dans un autre État membre est adaptée à l' exercice de cette profession . Il ne peut davantage apprécier si elle a été suivie avec sérieux . Il lui suffit - si vous nous permettez l' expression - que la formation préalable ait reçu le "label de garantie" de l' État où elle a été donnée . Chaque État, en quelque sorte, ne peut exporter, en matière de formation, que ce qu' il reconnaît comme valable à l' intérieur de ses frontières . La confiance légitime de l' État d' accueil serait fortement ébranlée si cet État n' avait pas la certitude qu' il peut attacher pleine confiance à la formation préalable effectuée dans un autre État membre, faute du label indiqué . Par ailleurs, l' État qui dispense ou qui laisse dispenser une formation doit pouvoir en maîtriser toutes les conséquences et décider s' il sanctionne ou non cette formation, au vu de son sérieux, de sa qualité et de son adéquation, en reconnaissant ou non les diplômes obtenus ou en permettant à un organisme professionnel de le faire . Une telle exigence est, d' une certaine manière, la contrepartie de la faculté que nous préconisons de reconnaître aux travailleurs migrants de suivre une formation dans un État membre autre que celui où ils exerceront leur activité .
25 . Il faut comprendre ainsi le système global de la directive comme reposant sur le principe général de la confiance légitime, tempéré par la reconnaissance d' un contrôle limité de l' attestation par l' État d' accueil et par l' exigence de l' obtention par le ressortissant communautaire, dont la liberté de circulation est assurée à l' égard tant de l' activité professionnelle que de la formation préalable, d' un "label de garantie" qui démontre qu' une des conditions requises pour établir l' équivalence avec la possession d' un titre de formation professionnelle est remplie .
26 . Enfin, comment un État membre qui n' exige, pour une profession particulière, aucune formation préalable peut-il apprécier la validité de celle suivie dans un autre État? A quel organisme professionnel, dont l' existence n' est pas certaine, pourra-t-il confier cette tâche? On se doit de relever le caractère paradoxal d' une telle situation .
27 . Il ne nous semble donc pas raisonnable de dissocier l' État qui, directement ou indirectement, dispense une formation et l' État qui sanctionne cette formation par un diplôme ou la reconnaissance d' un organisme professionnel habilité . Nous ajouterons que telle ne paraît pas être l' économie de la directive . L' article 4, paragraphe 2, de ce texte indique que l' État de provenance atteste les activités professionnelles effectivement exercées . Il n' est nullement question d' attester la formation préalable .
28 . Nous vous proposons, en conséquence, de répondre à la troisième question en ce sens que la formation préalable visée à l' article 3, sous b ) et c ), de la directive doit être sanctionnée par un certificat reconnu par l' État où la formation a été suivie ou jugée pleinement valable par un organisme professionnel compétent de cet État .
29 . La quatrième question concerne l' interprétation de la notion d' "années consécutives" figurant à l' article 3 de la directive . Faut-il entendre par "années consécutives" une période qui ne serait interrompue que pour des motifs liés à la maladie et aux vacances?
30 . La réponse à cette question suppose, au préalable, de décider si votre Cour doit donner une définition de cette notion ou si elle considère qu' il appartient aux organismes nationaux et, le cas échéant, aux juridictions nationales de lui donner un contenu . En d' autres termes, faut-il situer cette notion dans le droit communautaire ou dans le droit national?
31 . En matière de libre circulation des travailleurs, votre jurisprudence constante déclare que
"les termes 'travailleur' et 'activité salariée' ne peuvent être définis par voie de renvoi aux législations des États membres, mais ont une portée communautaire" ( 5 ).
32 . Dans la mesure où la notion d' "années consécutives" constitue une des conditions qui permettent d' assurer la liberté d' établissement dans de nombreuses activités industrielles et artisanales, il nous paraît nécessaire de voir unifier les interprétations qui pourraient en être faites par les divers organismes nationaux . C' est pourquoi nous invitons votre Cour à donner à la notion en cause sa dimension communautaire .
33 . Il nous apparaît raisonnable sur ce point de considérer comme années consécutives la période qui n' est interrompue que par les événements de la vie courante, essentiellement les vacances habituelles et les maladies d' une durée limitée . Les périodes d' activité salariée exercée dans un autre État membre devraient être déduites du calcul de la durée totale de l' activité professionnelle . C' est en ce sens que nous vous proposons de répondre à la quatrième question .
34 . En définitive, nous concluons à ce que vous disiez pour droit :
"1 ) La directive 64/427/CEE du Conseil, du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-40 CITI ( industrie et artisanat ), doit être comprise en ce sens que l' autorité compétente de l' État membre d' accueil est tenue d' accorder l' accès à la profession considérée au ressortissant d' un État membre qui produit une attestation visée à l' article 4, paragraphe 2, sauf si cette attestation contient une erreur matérielle ou est affectée d' un vice intrinsèque, dès lors que cette erreur ou ce vice ne concerne pas la nature de l' activité considérée, ou si cette attestation a été obtenue par la fraude du ressortissant .
2 ) L' article 3 de la directive susvisée doit être interprété en ce sens que la formation préalable peut avoir été suivie dans un autre État membre que celui où l' activité professionnelle est exercée .
3 ) Le même article doit être interprété en ce sens que la formation préalable doit être sanctionnée par un certificat reconnu par l' État où elle a été suivie ou jugée pleinement valable par un organisme professionnel compétent de cet État .
4 ) La notion d' 'années consécutives' visée à cet article doit s' entendre d' une période qui n' est interrompue que par les aléas de la vie courante, telles les absences pour cause de maladie d' une durée limitée ou pour les vacances habituelles ."
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Directive relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-4O CITI ( industrie et artisanat ) ( JO 117 du 23.7.1964, p . 1863 ).
( 2 ) Arrêt du 7 février 1979, 115/78, Rec . p . 399, point 25 .
( 3 ) Recommandation aux États membres relative aux attestations concernant l' exercice de la profession dans le pays de provenance, prévues à l' article 4, paragraphe 2, de la directive 64/427/CEE du Conseil, du 7 juillet 1964, relative aux modalités des mesures transitoires dans le domaine des activités non salariées de transformation relevant des classes 23-4O CITI ( industrie et artisanat ) ( JO 24 du 11.2.1965, p . 41O ).
( 4 ) Voir mémoire de la Commission, p . 13 de la version française .
( 5 ) Arrêt du 23 mars 1982, Levin/Secrétariat d' État à la Justice, 53/81, Rec . p . 1O35; voir également arrêt du 11 juillet 1985, Foreningen af Arbeijdsledere i Danmark/Dannols Inventor, 1O5/84, Rec . p . 2639, et arrêt du 3 juillet 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec . p . 2121, point 16 .