62024CC0097
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 10 kwietnia 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑97/24
S.A.,
R.J.
przeciwko
Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth,
Ireland,
Attorney General,
przy udziale:
Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii – Wystarczająco istotne naruszenie – Siła wyższa – Polityka azylowa – Dyrektywa 2013/33/UE – Artykuły 17 i 18 – Normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową – Masowy napływ osób wymagających ochrony tymczasowej lub międzynarodowej – Brak dostępu do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania – Artykuł 18 ust. 9 – Podstawowe potrzeby – Wyczerpanie zasobów mieszkaniowych – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 1 i 4 – Godność człowieka i ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy S.A. i R.J., dwiema osobami ubiegającymi się o ochronę międzynarodową (zwanymi dalej łącznie „skarżącymi”) a Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (ministrem ds. dzieci, równości, niepełnosprawności, integracji i młodzieży, Irlandia, zwanym dalej „ministrem”), Irlandią oraz Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) (zwanymi dalej łącznie „organami irlandzkimi”) w przedmiocie przyznania odszkodowania za niezapewnienie skarżącym zakwaterowania, wyżywienia, wody i innych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania wnioskodawców w celu zaspokojenia ich podstawowych potrzeb.
2.
Skarżący domagają się odszkodowania na tej podstawie, że organy krajowe nie dopełniły obowiązków wynikających z dyrektywy 2013/33/UE ustanawiającej normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (
2
).
3.
Podstawą roszczenia odszkodowawczego na mocy prawa Unii jest stanowiące kamienie milowe orzecznictwo w sprawach Francovich i in. (
3
) oraz Brasserie du Pêcheur i Factortame (
4
) (zwanych łącznie „orzecznictwem w sprawie Francovich”), które ustanowiły zasadę odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii, za które odpowiedzialność można przypisać państwu, i która jest nieodłącznie związana z systemem traktatów, na którym opiera się Unia Europejska (
5
).
4.
Zgodnie z tą zasadą poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeżeli spełnione są trzy przesłanki: naruszony przepis prawa Unii przyznaje prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki („kryterium ustanowione wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame) (
6
). Stosowanie przesłanek pozwalających ustalić odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii powinno, co do zasady, należeć do sądów krajowych, zgodnie ze wskazówkami dotyczącymi postępowania w tym zakresie udzielonymi przez Trybunał (
7
).
5.
W niniejszej sprawie, podczas gdy skarżący podnoszą, że spełnione zostały trzy przesłanki tego kryterium, organy irlandzkie powołują się na przejaw siły wyższej, który skutkuje niemożnością stwierdzenie wystarczająco istotnego naruszenia, a zatem spełnienia wymogów drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame. Organy te nie kwestionują tego, że nie zapewniły skarżącym zakwaterowania, jak tego wymagają przepisy krajowe dokonujące transpozycji dyrektywy 2013/33. Nie zgadzają się jednak z tym, by skarżący mieli jakiekolwiek prawo do odszkodowania, ponieważ zdaniem tych organów naruszenia prawa Unii były spowodowane okolicznościami, które stanowią przejaw siły wyższej, a zatem nie były „wystarczająco poważne” w rozumieniu drugiej przesłanki tego kryterium.
6.
W niniejszej sprawie powstaje zatem pytanie, czy organy krajowe mogą powoływać się na siłę wyższą jako podstawę obrony przed roszczeniem odszkodowawczym za naruszenie dyrektywy 2013/33.
I. Ramy prawne
7.
Dla niniejszej opinii znaczenie mają art. 2, 17 i 18 dyrektywy 2013/33. W szczególności art. 18 ust. 9 tej dyrektywy przewiduje:
„W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą wyjątkowo, na rozsądny i możliwie najkrótszy okres, ustalić inne formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania niż przewidziane w niniejszym artykule, jeżeli:
a)
zgodnie z art. 22 wymagana jest ocena szczególnych potrzeb wnioskodawcy;
b)
zwykle dostępne zasoby mieszkaniowe są tymczasowo wyczerpane.
Takie inne warunki w każdym przypadku muszą zaspokajać podstawowe potrzeby”.
8.
Dyrektywa 2013/33 została transponowana do prawa irlandzkiego przez European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 (
8
) (zwane dalej „rozporządzeniem z 2018 r.”).
9.
Rozporządzenie z 2018 r. definiuje świadczenia materialne w ramach przyjmowania jako „świadczenia zapewniane uprawnionemu z tego tytułu w celu spełnienia wymogów dyrektywy [2013/33]”, obejmujące:
„a)
zakwaterowanie, wyżywienie i powiązane świadczenia świadczone w naturze,
b)
diety dzienne oraz
c)
odzież zapewnianą w postaci świadczenia pieniężnego na podstawie art. 201 Social Welfare Consolidation Act 2005”.
10.
Dieta dzienna została zdefiniowana jako „część świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w postaci świadczenia pieniężnego wypłacanego uprawnionemu do świadczenia w ramach programu zarządzanego przez Minister for Employment Affairs and Social Protection [(ministra ds. zatrudnienia i ochrony socjalnej)], przeznaczona na pokrycie jego okazjonalnych wydatków osobistych”.
11.
Artykuł 4 rozporządzenia ustanawia wyjątek przewidziany art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, w ramach którego zwykle dostępne zasoby zakwaterowania są tymczasowo wyczerpane, precyzując jednak, że takie szczególne rozwiązanie prawne musi jednak zaspokajać „podstawowe potrzeby uprawnionego do świadczenia”.
12.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że w jednej ze spraw toczących się przed sądami irlandzkimi, w wyroku SY v. Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (
9
), High Court (wysoki trybunał) orzekł, że minister naruszył swoje obowiązki wynikające z rozporządzenia i art. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), nie zapewniając wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową zakwaterowania, wyżywienia lub dostępu urządzeń sanitarnych, i orzekł, że niezapewnienie zgodnie z rozporządzeniem wnioskodawcy przez ministra „świadczeń materialnych w ramach przyjmowania” jest niezgodne z prawem i narusza prawa wnioskodawcy wynikające z art. 1 Karty. Minister nie wniósł apelacji od tego wyroku. SY nie domagała się jednak odszkodowania.
II. Stan faktyczny
13.
S.A., obywatel afgański, i R.J., obywatel indyjski, złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w Irlandii, odpowiednio w dniach 15 lutego i 20 marca 2023 r.
14.
Byli oni uprawnieni do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania na podstawie rozporządzeniem z 2018 r. Nie zapewniono im jednak zakwaterowania. Skarżący otrzymali jednorazowo talon na kwotę 25 EUR. Nie byli oni uprawnieni do otrzymywania diety dziennej dla osób ubiegających się o azyl w chwili złożenia wniosku, ponieważ organy irlandzkie uznały, że dostępność takich świadczeń jest uwarunkowana zamieszkiwaniem w ośrodku przyjmującym osoby ubiegające się o azyl.
15.
Skarżący mieszkali na ulicach Dublina, śpiąc często w deszczu i na mrozie, a niekiedy w niebezpiecznych warunkach.
16.
S.A. twierdzi, że uzyskał wsparcie od Irish Refugee Council (irlandzkiej rady ds. uchodźców) – organizacji pozarządowej, od której otrzymał wykaz organizacji charytatywnych w Dublinie, posiłki i dostęp do urządzeń sanitarnych dla osób w kryzysie bezdomności. Był świadkiem i ofiarą przemocy na ulicach. Obawiał się, że zostanie zaatakowany, a jego rzeczy skradzione. Po kilku tygodniach mieszkania na ulicach Dublina przeniósł się na wielopoziomowy parking w miejscowości Skerries nieopodal Dublina. Czasami korzystał z zaproszenia i nocował w domach innych Afgańczyków. Czasami przez dwa dni z rzędu nie jadł posiłków, ponieważ nie mógł pozwolić sobie na podróż do centrum miasta, aby skorzystać z posiłków oferowanych przez organizacje charytatywne, ani na zakup jedzenia. Często przez pięć lub sześć dni nie mógł się wykąpać ani umyć, ponieważ dostęp do sanitariatów był bardzo utrudniony. Jak stwierdził w swoim zeznaniu, odczuwał zimno, głód, upokorzenie i strach. W drodze do Irlandii S.A. odniósł obrażenia w wypadku samochodowym na Węgrzech, gdzie udzielono mu doraźnej opieki medycznej. Otrzymane orzeczenie lekarskie, szczegółowo opisujące przebyte wstrząśnienie mózgu i doznania bólowe, przesłał do ministra, ubiegając się o priorytetowe zakwaterowanie ze względu na swoją wrażliwość.
17.
R.J. twierdzi, że mieszkając na ulicach Dublina, otrzymał namiot, jedzenie i ubrania od organizacji pomocowej. Stwierdził, że często był głodny, ale czasami otrzymywał żywność od organizacji charytatywnych. Każdej nocy bał się, że ktoś podłoży ogień pod jego namiot, jak to miało miejsce w przypadku innych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Nie był w stanie zaspokoić swoich potrzeb higienicznych. Kiedy R.J. znajdował się w kryzysie bezdomności, pojawiły się u niego problemy zdrowotne. Przyznał, że popadł w desperację i obawiał się o swoją przyszłość i dobrostan. Czuł się sam i był przestraszony.
18.
Skarżący zwrócili się do organów irlandzkich o uznanie ich delikatnej sytuacji, ale ich wnioski nie zostały przyjęte.
19.
W następstwie zmiany warunków kwalifikujących do uzyskania diety każdemu ze skarżących przyznano, odpowiednio w dniach 5 i 20 kwietnia 2023 r., ze skutkiem wstecznym od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, dietę dzienną w wynoszącą 38,80 EUR tygodniowo. Umożliwiono im także uzyskanie środków finansowych na pokrycie dodatkowych potrzeb ad hoc.
20.
S.A i R.J. otrzymali zakwaterowanie w dniach odpowiednio 27 kwietnia i 22 maja 2023 r. Znajdowali się w kryzysie bezdomności odpowiednio przez 71 i 64 dni.
21.
Następnie skarżący wnieśli powództwa przeciwko organom irlandzkim do High Court (wysokiego trybunału), będącego sądem odsyłającym, domagając się odszkodowania z tytułu niezapewnienia zakwaterowania, wyżywienia, wody i innych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania zaspokajających ich podstawowe potrzeby.
22.
Przed tym sądem organy irlandzkie nie kwestionują tego, że należy uwzględnić żądania podnoszone przez skarżących w postępowaniu dotyczącym naruszenia przepisów krajowych wdrażających dyrektywę 2013/33 i art. 1 Karty. Nie zgadzają się jednak z tym, by skarżący mieli jakiekolwiek prawo do odszkodowania, ponieważ ich zdaniem naruszenia prawa Unii były spowodowane okolicznościami, które stanowią przejaw siły wyższej, a zatem nie były „wystarczająco poważne” w rozumieniu drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame.
23.
Organy irlandzkie nie powołały się na brak środków finansowych. Argumentują one jednak, że bezprecedensowy napływ obywateli państw trzecich ubiegających się o ochronę tymczasową lub międzynarodową w Irlandii wyczerpał zasoby kwaterunkowe oferowane przez te organy, w wyniku czego przez okres czterech i pół miesiąca dorośli mężczyźni, którym nie towarzyszyły rodziny i którzy nie znajdowali się w delikatnej sytuacji, byli pozostawieni bez zakwaterowania oferowanego przez organy krajowe. Organy te dołożyły jednak wszelkich starań, aby zapewnić zainteresowanym osobom zakwaterowanie i zaspokoić pozostałe potrzeby w zakresie przyjmowania. Rozpatrywane naruszenie prawa Unii nie było zatem umyślne.
24.
Organy irlandzkie twierdzą również, że możliwość powołania się na siłę wyższą jest w każdym wypadku dostępną samodzielną podstawą obrony w świetle prawa Unii.
25.
Sąd odsyłający zauważa, że w opublikowanym w 2020 r. raporcie zalecono Irlandii planowanie przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w liczbie około 3500 nowych wniosków rocznie. Jednakże w następstwie rosyjskiej inwazji na Ukrainę około 100000 obywateli państw trzecich ubiegających się o ochronę tymczasową lub międzynarodową przybyło do Irlandii w okresie od lutego 2022 r. do maja 2023 r., z czego ponad 80000 musiało zostać przyjętych przez organy irlandzkie.
26.
W świetle tej sytuacji sąd odsyłający zastanawia się nad możliwością powołania się przez państwo członkowskie na siłę wyższą w celu uniknięcia odpowiedzialności w przypadku naruszenia prawa Unii, w szczególności gdy rozpatrywane obowiązki wynikają z praw nienaruszalnych wynikających z Karty i są wyrażone w dyrektywie 2013/33 w sposób bezwzględnie wiążący i niedopuszczający odstępstwa.
27.
Gdyby dopuścić taką możliwość, należałoby określić, czy można powołać się na działanie siły wyższej, w sytuacji gdy nie było możliwe zmierzenie się z aktualnymi okolicznościami bez nadmiernego poświęcenia, gdy podjęto wszelkie możliwe środki lub jeżeli przestrzeganie prawa Unii było obiektywnie niemożliwe. Charakter przepisów rozpatrywanych w postępowaniu głównym mógłby uzasadniać rygorystyczne badanie, tym bardziej że od pewnego momentu konieczność utrzymania dodatkowych, stałych zasobów zakwaterowania przestała być nieprzewidywalna. Można było zatem oczekiwać, że organy irlandzkie, które dysponują wystarczającymi środkami finansowymi, dołożyłyby starań w celu znalezienia prywatnych mieszkań dla zainteresowanych osób poprzez zapewnienie bonów kwaterunkowych lub większej pomocy finansowej lub budowę doraźnych schronień.
28.
W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunałowi następujące pytaniem prejudycjalnym:
„1)
Czy w przypadku gdy sporna dyrektywa lub wykonujące tę dyrektywę sporne przepisy krajowe nie dopuszczają możliwości powołania się na »siłę wyższą« jako podstawę środka obrony, to czy możliwość powołania się na taki argument jest jednak dostępna w kontekście roszczenia o odszkodowanie sformułowanego na podstawie wyroku Francovich w związku z naruszeniem wynikającego z prawa Unii obowiązku przyznania jednostkom praw wynikających z podstawowego prawa człowieka do godności zawartego w art. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (czy to jako podstawy środka obrony w ramach drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem [Brasserie du pêcheur i Factortame], czy też w inny sposób)?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – jakie są granice i właściwy zakres środka obrony opartego na sile wyższej?”.
III. Postępowanie przez Trybunałem
29.
Uwagi na piśmie przedstawili skarżący, minister, rząd włoski, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR) i Komisja Europejska. Skarżący, minister, rząd włoski i Komisja Europejska przedstawili uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 5 lutego 2025 r.
IV. Ocena
30.
Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy państwo członkowskie może powołać się na siłę wyższą jako podstawę środka obrony w ramach powództwa odszkodowawczego na podstawie odpowiedzialności państwa za naruszenie obowiązków prawa Unii wynikających z dyrektywy 2013/33, która stanowi część podstawowego prawa człowieka do godności zapisanego w art. 1 Karty. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd ten zwraca się o wyjaśnienie pojęcia „wystarczająco istotnego” naruszenia w rozumieniu prawa Unii oraz tego, w jakich okolicznościach można powołać się na taki zarzut.
31.
Przed zagłębieniem się w kwestię możliwości powołania się na siłę wyższą w kontekście roszczenia odszkodowawczego na podstawie orzecznictwa w sprawie Francovich należy wskazać, że pytanie zadane przez sąd odsyłający wydaje się opierać na założeniu, że rozpatrywana sytuacja nie wchodzi w zakres art. 18 ust. 9 lit. b) dyrektywy 2013/33, który stanowi przepisy dotyczące przypadków, w których normalnie dostępne zasoby mieszkaniowe są tymczasowo wyczerpane. W związku z tym należy najpierw zbadać, czy przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszych okolicznościach.
32.
Jeżeli rozpatrywana sytuacja wchodzi w zakres art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, przepis ten ustanawia ramy, w których muszą działać państwa członkowskie. W takim przypadku kwestia siły wyższej pojawiałaby się tylko wtedy, gdy prawodawca nie rozważał okoliczności takich jak te, które zaistniały w niniejszej sprawie.
33.
W tym względzie w wyroku z dnia 8 czerwca 2023 r., UFC – Que choisir i CLCV (
10
), dotyczącym dyrektywy w sprawie imprez turystycznych (
11
), Trybunał orzekł, że pomimo braku jakiegokolwiek odniesienia w tej dyrektywie do siły wyższej pojęcie „nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności” konkretyzuje pojęcie „siły wyższej” w ramach wspomnianej dyrektywy (
12
). W innym kontekście w wyroku ÖBB‑Personenverkehr Trybunał orzekł, że rozporządzenie regulujące prawa pasażerów w ruchu kolejowym celowo nie zwalnia stron z odpowiedzialności z powodu nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności (
13
). Podążając za tym orzecznictwem, można by argumentować, że przewidując odstępstwo w art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, prawodawca Unii uregulował już tę kwestię, wykluczając tym samym potrzebę rozważenia obrony poprzez powołanie się ogólnie na siłę wyższą. Uczyniłoby to niepotrzebną dyskusję na temat jego dostępności skargi na podstawie wyroku Francovich.
34.
Z tego względu niniejsza opinia składa się z dwóch części. W pierwszej kolejności przeanalizuję definicję pojęcia siły wyższej i ocenię, czy art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 może stanowić szczególny wyraz tej zasady w przypadku wyczerpania zasobów mieszkaniowych z powodu masowego napływu do Irlandii osób wymagających ochrony międzynarodowej (część A). W drugiej kolejności dokonam oceny środka obrony opartego na sile wyższej w kontekście drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame, biorąc pod uwagę jego implikacje dla ustalenie wystarczająco istotnego naruszenia (część B).
A. W przedmiocie zastosowania art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33
1.
W przedmiocie zakresu środka obrony opartego na sile wyższej
35.
Na wstępie pragnę przypomnieć, że na pojęcie siły wyższej powoływano się przed Trybunałem w różnych dziedzinach prawa Unii i jest ono rozumiane w orzecznictwie jako odnoszące się do „nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności niezależnych od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności” (
14
). Ponieważ pojęcie siły wyższej nie ma jednakowego zakresu w różnych dziedzinach stosowania prawa Unii, jego znaczenie powinno zostać ustalone w oparciu o ramy prawne, w których ma wywierać skutki (
15
).
36.
W ramach skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE Trybunał uznał, że przypadek siły wyższej może stanowić podstawę ewentualnego środka obrony w przypadku uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa Unii. Trybunał uznał bowiem, że państwo członkowskie, które napotyka na niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności, uniemożliwiające mu wywiązanie się ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii, może powołać się na siłę wyższą (
16
).
37.
Niemniej jednak z orzecznictwa wynika, że próg pozwalający wykazać istnienie okoliczności stanowiących siłę wyższą jest wysoki. Nawet w nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okolicznościach państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich dostępnych mu środków w celu zapewnienia zgodności z prawem Unii (
17
). W pkt 53 wyroku Vilkas, w kontekście decyzji ramowej dotyczącej europejskiego nakazu aresztowania, pojęcie siły wyższej zostało zdefiniowane jako konsekwencje nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, których następstwa nie można było uniknąć „mimo zachowania należytej staranności” przez organy (
18
), przy czym pojęcie to należy interpretować w sposób zawężający (
19
). Sformułowanie to zostało ostatnio użyte w wyroku w sprawie UFC – Que choisir i CLCV (
20
). Ponadto, jak wskazuje (
21
) wyrażenie „niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności”, ścisła wykładnia pojęcia siły wyższej oznacza, że jeżeli zdarzenie powodujące niemożność wykonania ma charakter tymczasowy, obowiązek wynikający z prawa Unii może zostać zawieszony jedynie na czas trwania zdarzenia i na rozsądnie krótki okres.
38.
Nie ulega też wątpliwości, że trudności w krajowym porządku prawnym nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa Unii (
22
). Ponadto siła wyższa nie może odnosić się do trudności wewnętrznych wynikających z organizacji politycznej lub administracyjnej państwa członkowskiego lub z powodu braku kompetencji, wiedzy, środków lub zasobów (
23
).
39.
W orzecznictwie, ostatnio podczas pandemii COVID‑19, niektóre państwa członkowskie powoływały się na siłę wyższą wynikającą z bezprecedensowego kryzysu zdrowotnego (
24
). Trybunał orzekł jednak, że o ile pandemia ta stanowiła nieuniknioną i nadzwyczajną okoliczność, o tyle nie uzasadniała ona automatycznie ogólnego zawieszenia obowiązków wynikających z prawa Unii. Trybunał wymagał konkretnego wykazania, w jaki sposób pandemia bezpośrednio uniemożliwiła przestrzeganie przedmiotowej dyrektywy oraz dlaczego nie można było podjąć żadnych alternatywnych środków w celu wypełnienia zobowiązań ciążących na danym państwie mocy prawa Unii (
25
).
40.
Podsumowując: państwo członkowskie, które napotyka na niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności uniemożliwiające mu wywiązanie się ze szczególnych zobowiązań wynikających z prawa Unii, może powołać się na siłę wyższą, ale tylko w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności.
2.
W przedmiocie tego czy art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 stanowi szczególny wyraz definicji siły wyższej
41.
Dyrektywa 2013/33 ustanawia minimalne normy dotyczące przyjmowania (
26
). Artykuł 17 ustanawia ogólne zasady dotyczące świadczeń materialnych w ramach przyjmowania oraz opieki zdrowotnej (
27
). W szczególności zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/33 państwa członkowskie zapewniają udostępnienie wnioskodawcom świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w momencie złożenia przez nich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Państwa członkowskie zapewniają świadczenia materialne w ramach przyjmowania pozwalające wnioskodawcom na odpowiedni poziom życia, gwarantujący im utrzymanie i ochronę zdrowia fizycznego i psychicznego. Artykuł 18 dyrektywy określa formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.
42.
Artykuł 18 ust. 9 lit. b) dyrektywy 2013/33 stanowi, że „[w] należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą wyjątkowo, na rozsądny i możliwie najkrótszy okres, ustalić inne formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania niż przewidziane w niniejszym artykule, jeżeli […] zwykle dostępne zasoby mieszkaniowe są tymczasowo wyczerpane”. Pozwala ona zatem państwom członkowskim na odstępstwo w drodze wyjątku od standardowych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, pod warunkiem że odstępstwo to jest należycie uzasadnione i ma zastosowanie jedynie przez rozsądny, możliwie najkrótszy okres.
43.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym odstępstw przepis ten powinien być stosowany w sposób odpowiedni, aby odpowiadać konkretnym wymogom i konkretnym sytuacjom (
28
). Ponadto, jako rozwiązanie wyjątkowe, art. 18 ust. 9 lit. b) dyrektywy 2013/33 należy interpretować ściśle i nałożyć na organ podejmujący decyzję ciężar udowodnienia, że dla każdego odstępstwa wymagane warunki zostały spełnione (
29
). Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie.
44.
Artykuł 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 ma na celu przyznanie państwom członkowskim pewnej elastyczności przy podejmowaniu działań w nadzwyczajnych sytuacjach. O ile przepis ten nie posługuje się wyraźnie pojęciem siły wyższej, o tyle odnosi się on do pojęć „wyjątkowo”, „w należycie uzasadnionych przypadkach” i „na rozsądny […] okres”. Elementy te mogą być rozumiane jako szczególny opis warunków siły wyższej, odpowiadający nadzwyczajnym i nieprzewidywalnym okolicznościom, ponieważ zdarzenie powodujące utratę zasobów mieszkaniowych odpowiada nadzwyczajnemu i nieprzewidywalnemu zdarzeniu. W związku z tym przepis ten można interpretować jako szczególne uznanie przez ustawodawcę wyjątkowych okoliczności, które uzasadniają tymczasowe odstępstwo od obowiązków określonych w art. 18 tej dyrektywy. Jedną z tych szczególnych sytuacji jest tymczasowe wyczerpanie dostępnych zwykle zasobów mieszkaniowych, pod warunkiem że zdarzenie powodujące utratę zasobów mieszkaniowych okaże się nieprzewidywalne i nadzwyczajne.
45.
Wynika stąd, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 można interpretować w ten sposób, że dotyczy on nadzwyczajnych okoliczności i konkretyzuje tym samym pojęcie siły wyższej. W przypadku gdy nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności wyczerpują zasoby mieszkaniowe, uniemożliwiając zagwarantowanie zwykłych standardów przyjmowania (
30
), sytuacja w okresie niezbędnym do rozwiązania tych trudności wchodzi w zakres lit. b) tego przepisu.
46.
W tym względzie w wyroku Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (
31
) Trybunał orzekł, że „przyjmując [dyrektywę 2013/33 prawodawca Unii] uwzględnił również sytuację, w której państwo członkowskie musi stawić czoła znacznemu wzrostowi liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej”, dodając, że „art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 zezwala na częściowe odstępstwo od przepisów tej dyrektywy w przypadkach, gdy wyczerpane są możliwości [zakwaterowania w ośrodkach przyjmujących uchodźców]” (
32
). Z wyroku tego można wywnioskować, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 przewiduje wyjątkowe okoliczności, w których zasoby mieszkaniowe przeznaczane dla osób ubiegających się o ochronę międzynarodową są wyczerpane. W szczególności odniesienie do „znaczącego wzrostu” liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej wyraźnie podkreśla, że przepis ten ma na celu skonfrontowanie się z nadzwyczajnymi sytuacjami, a nie z normalnymi trudnościami.
47.
Ponadto, w drodze analogii, skoro zdarzenie takie jak pandemia Covid‑19 zostało uznane za zdarzenie potencjalnie objęte zakresem dyrektywy takiej jak dyrektywa w sprawie imprez turystycznych, to zdarzenie takie jak masowy napływ uchodźców również mogłoby zostać uregulowane przez prawodawcę, a tym samym wchodzić w zakres stosowania dyrektywy. Ponadto skoro Trybunał przyznaje, że nadzwyczajne okoliczności mogą być szczegółowo uregulowane przez prawo wtórne w dziedzinie prawa konsumenckiego na podstawie dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, to można racjonalnie oczekiwać, że socjalne prawa podstawowe – takie jak te określone w dyrektywie 2013/33 – mogą być również regulowane przez prawodawcę w skrajnych sytuacjach, takich jak masowy napływ uchodźców, który wyczerpuje istniejące zasoby mieszkaniowe, jeżeli tylko sytuacja była na tyle nieprzewidywalna, że przekraczała wszystkie rozsądne prognozy.
48.
Jednakże takiego masowego napływu uchodźców nie można uznać za sytuację wyjątkową bez ograniczenia jej w czasie, ponieważ w pewnym momencie sytuacja ta traci swoją kwalifikację zdarzenia nadzwyczajnego i nieprzewidywalnego. Odniesienie do „rozsądnego okresu” w art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 potwierdza tę wykładnię. Ponadto przepis ten zawiera wymóg „należycie uzasadnionego przypadku”, który zgodnie z orzecznictwem Trybunału wymaga konkretnego wykazania, że masowy napływ osób ubiegających się o ochronę uniemożliwił przestrzeganie tej dyrektywy. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie.
49.
Powyższe rozważania sugerują, że w niniejszej sprawie art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 należy uznać za właściwy środek obrony, pod warunkiem że rozwiązanie trudności trwa przez rozsądny okres. Wynika stąd, że po upływie tego terminu państwo członkowskie nie może już powoływać się na ten przepis. Ponadto należy zauważyć, że art. 18 ust. 9 lit. a) i b) tej dyrektywy dotyczy dwóch bardzo szczególnych scenariuszy, a mianowicie oceny szczególnych potrzeb wnioskodawcy – lit. a) i tymczasowego wyczerpania zasobów mieszkaniowych – lit. b). Wynika stąd, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 nie reguluje innych scenariuszy (takich jak klęski żywiołowe lub wojny, o których dyskutowano podczas rozprawy przed Trybunałem), w których mieszkania nie istnieją lub są niedostępne z powodu niemożliwych do przezwyciężenia trudności w danym państwie członkowskim lub w jego pobliżu. W związku z tym wykładnia art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 jako szczególnego wyrazu zasady siły wyższej nie wyklucza możliwości powołania się przez państwa członkowskie na siłę wyższą jako na ogólną podstawę obrony w innych przypadkach.
50.
Podsumowując: biorąc pod uwagę jego oczywistą funkcję jako ograniczonego odstępstwa znajdującego zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, należy uznać art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 za szczególny wyraz zasady siły wyższej. W konsekwencji masowy napływ osób ubiegających się o ochronę międzynarodową nie może stanowić autonomicznego środka obrony opartego na sile wyższej, ponieważ przepis ten przewiduje już ramy postępowania w przypadku takich napływów ludności. W niniejszej sprawie poza zakresem stosowania art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 organy państwa członkowskiego nie mogą powoływać się na siłę wyższą jako podstawę obrony wobec zarzutu, że uchybiły spoczywającemu na nich zobowiązaniu zapewnienia podstawowych potrzeb osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową (
33
).
51.
Jeżeli jednak sytuacja nie dotyczy tymczasowego wyczerpania zasobów mieszkaniowych ze względu na dużą liczbę wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, wówczas siła wyższa – jako odrębny i bardziej ogólny powód – mogłaby stać się istotna w ramach drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame.
52.
Wynika stąd, że sytuacja tymczasowego wyczerpania zasobów mieszkaniowych z powodu masowego napływu uchodźców wchodzi w zakres art. 18 ust. 9 lit. b) dyrektywy 2013/33, pod warunkiem że sąd krajowy stwierdzi, że zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. W takim przypadku pytania zadane przez sąd odsyłający powinny zostać przeformułowane, ponieważ przesłanki zastosowania kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame będą badane przy założeniu, że art. 18 ust. 9 tej dyrektywy reguluje rozpatrywaną sytuację.
3.
W przedmiocie przeformułowania pytań prejudycjalnych
53.
Jeżeli Trybunał uzna, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 ma zastosowanie do sytuacji masowego napływu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, skutkującej wyczerpaniem zwykłych zasobów mieszkaniowych w przyjmującym państwie członkowskim, pytania prejudycjalne należałoby przeformułować w ten sposób, że sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 w związku z prawem człowieka do godności zapisanym w art. 1 Karty, biorąc pod uwagę jego oczywistą funkcję jako ograniczonego odstępstwa znajdującego zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, należy interpretować w ten sposób, że pozbawia on to państwo członkowskie w kontekście roszczenia odszkodowawczego możliwości powołania się na przypadek siły wyższej w odniesieniu do wyczerpania zasobów mieszkaniowych w wyniku takiego napływu.
4.
W przedmiocie zastosowania kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame
a)
Zachowanie stanowiące naruszenie prawa Unii
54.
Zważywszy, że art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33 ustanawiają ogólny obowiązek zapewnienia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, w tym zakwaterowania, nieprzestrzeganie tych przepisów zwykle stanowiłoby uchybienie. Jednakże w zakresie, w jakim art. 18 ust. 9 tej dyrektywy zezwala na odstępstwo w przypadkach tymczasowego wyczerpania zasobów mieszkaniowych i jest interpretowany jako wyraz zasady siły wyższej, brak zapewnienia zakwaterowania przez państwo członkowskie niekoniecznie musi zostać uznane za niezgodne z prawem, jeżeli tylko zostają spełnione przesłanki powołania się na ten przepis. W takim przypadku naruszenie – w rozumieniu kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame –– wynikałoby nie bezpośrednio z art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33, lecz z ewentualnego niewłaściwego stosowania tych przepisów lub ich nadużywania. Jeżeli państwo członkowskie niesłusznie powołuje się na siłę wyższą na podstawie art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, nie spełniając tych przesłanek, naruszenie dotyczyć będzie samego tego przepisu.
55.
W związku z tym, jeżeli art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 jest nieprawidłowo stosowany – na przykład jeżeli przesłanki odstępstwa nie są spełnione – państwo członkowskie może mimo to uchybić zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy. Przypadek taki mógłby się stać przyczynkiem do powstania odpowiedzialności państwa, pod warunkiem że uchybienie jest wystarczająco istotne w świetle prawa Unii.
b)
Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii
1) Kryterium określone w orzecznictwie
56.
Trybunał orzekł, że w przypadkach, w których państwu członkowskiemu przysługuje zakres uznania, wystarczająco istotne naruszenie oznacza, że miało miejsce oczywiste i poważne przekroczenie przez państwo członkowskie granic tego uznania (
34
). W konsekwencji kryterium ustanowione wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame jest „zależne od zakresu uznania” (
35
).
57.
W pkt 55 wyżej wymienionego wyroku Brasserie du pêcheur i Factortame Trybunał wyjaśnił, że kryterium rozstrzygającym dla ustalenia, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa Unii, jest oczywiste i poważne przekroczenie przez państwo członkowskie lub przez instytucję Unii granic przysługującego im uznania. W celu dokonania oceny, czy państwo członkowskie w sposób oczywisty i poważny przekroczyło granice przysługującego mu uznania, Trybunał wymienił elementy, które mogą zostać wzięte pod uwagę (
36
). W pkt 56 tego wyroku Trybunał uznał, że wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę, należy wymienić stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia organom krajowym lub organom Unii, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa (
37
), okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Unii mogło przyczynić się do zaniechania, oraz wydanie lub utrzymanie w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem Unii (
38
). W każdym wypadku znamiona wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii są w sposób oczywisty wyczerpane, jeżeli trwało ono mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane danemu państwu uchybienie lub wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego zachowania (
39
).
58.
Jeżeli jednak państwu członkowskiemu przysługuje wyłącznie znacznie ograniczony zakres uznania lub nie przysługuje mu on wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może wystarczyć do stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia tego prawa (
40
).
2) W przedmiocie tego, czy art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 pozostawia państwom członkowskim zakres uznania
59.
Wydaje się, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania co do sposobu zarządzania sytuacjami, w których zasoby mieszkaniowe zostały wyczerpane. W tym względzie przepis ten pozwala państwom członkowskim wyjątkowo ustalić inne formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, w przypadku gdy zasoby mieszkaniowe zostały tymczasowo wyczerpane. Sugeruje to, że państwa członkowskie dysponują pewną elastycznością, gdy decydują o tym, w jaki sposób zapewnić świadczenia materialne w ramach przyjmowania w przypadku niedostępności zakwaterowania. W tym względzie należy zauważyć, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 nie określa precyzyjnie, w jaki sposób państwa członkowskie powinny radzić sobie z niedostatkiem zasobów, co oznacza, że dysponują one pewnym zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji, jakie konkretne środki podjąć – czy budować doraźne schroniska, tworzyć tymczasowego zakwaterowania, wspierać finansowo, czy stosować inne rozwiązania. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, z którego jasno wynika, że obowiązek zapewnienia materialnych świadczeń w ramach przyjmowania ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ale państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania co do sposobu jego realizacji (
41
).
60.
Na przykład w wyroku w sprawie Saciri Trybunał uznał, że państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co do wyboru sposobów przyznawania świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, czy to poprzez bezpośrednie zakwaterowanie, czy za pomocą świadczeń pieniężnych. Jednakże, jak słusznie podkreśliła Komisja na rozprawie, ten zakres uznania odnosi się do wyboru środków, ale nie do stosowania zasady. Mimo że wyrok ten dotyczył raczej ogólnych obowiązków w zakresie przyjmowania niż odstępstw na podstawie art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, to jednak zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie dysponują pewną elastycznością w stosowaniu prawa Unii w jego granicach, ma również znaczenie w niniejszej sprawie.
61.
Należy zauważyć, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 ustanawia zarówno podstawę, jak i granice uprawnienia państw członkowskich do odstąpienia od art. 18 ust. 1–8 – ale nie od szerszych obowiązków wynikających z dyrektywy lub prawa Unii w dziedzinie azylu jako całości. Artykuł 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 przyznaje państwom członkowskim jedynie bardzo ograniczony zakres uznania, ponieważ odnosi się do ustalenia innych form świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. Ponadto art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 ustanawia w sposób jednoznaczny obowiązek zaspokojenia „podstawowych potrzeb” osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Wynika stąd, że o ile państwa członkowskie mogą wybrać metodę przyznawania świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, o tyle nie mogą one uchylić się od ciążącego na nich na mocy prawa Unii obowiązku zaspokojenia podstawowych potrzeb, takich jak odpowiednie zakwaterowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (
42
), w celu zapewnienia poszanowania ich praw podstawowych.
62.
W tym względzie należy podkreślić, że dyrektywa 2013/33 ma na celu zapewnienie (
43
) pełnego poszanowania podstawowego prawa człowieka do godności zapisanego w art. 1 Karty, które jest ściśle powiązane z art. 4 Karty. Prawo człowieka do godności jest prawem bezwzględnym i niezbywalnym (
44
), stanowiącym podstawę innych praw podstawowych i niepodlegające ograniczeniom.
63.
W związku z tym Trybunał wielokrotnie potwierdzał, że ogólna systematyka i cel dyrektywy 2013/33, jak również poszanowanie nienaruszalności godności człowieka zgodnie z art. 1 Karty, bezwzględnie sprzeciwiają się temu, by państwa członkowskie nie zapewniały osobie ubiegającej się o azyl, nawet tymczasowo, minimalnych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, określonych w tej dyrektywie (
45
). Co się tyczy charakteru minimalnych norm wymaganych przez państwa członkowskie, motyw 11 dyrektywy 2013/33 stanowi, że osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową należy zapewnić „godny poziom życia” (
46
).
64.
W szczególności w wyroku Saciri Trybunał podkreślił, że niezależnie od tego, czy świadczenia materialne w ramach przyjmowania są przyznawane w naturze, czy w formie zasiłków pieniężnych lub talonów, muszą one być wystarczające, aby zaspokojone były „podstawowe potrzeby osób ubiegających się o azyl” (
47
), co oznacza, że muszą być wystarczające do zapewnienia godnego poziomu życia, odpowiednie dla zdrowia i utrzymania wnioskodawców i umożliwiać im w razie potrzeby uzyskanie zakwaterowania na prywatnym rynku wynajmu (
48
). Na potrzeby niniejszej sprawy należy podkreślić, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek czuwania na przestrzeganiem przez te instytucje minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl, przy czym przeciążenie sieci przyjmowania nie może uzasadniać jakiegokolwiek odstępstwa od przestrzegania tych norm (
49
).
65.
Ponadto Trybunał orzekł, że poszanowanie godności człowieka w rozumieniu art. 1 Karty wymaga, by dana osoba nie znalazła się w sytuacji skrajnego ubóstwa, która nie pozwalałaby jej na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb, takich jak zakwaterowanie, wyżywienie, ubranie i higiena osobista, oraz która szkodziłaby jej zdrowiu fizycznemu lub psychicznemu lub doprowadziłaby ją do stanu poniżenia niemożliwego do pogodzenia z tą godnością (
50
). Ponadto Trybunał orzekł, że art. 4 Karty zostałby naruszony, gdyby obojętność władz państwa członkowskiego prowadziła do tego, że osoba całkowicie zależna od wsparcia państwowego znajdowała się, niezależnie od jej woli i osobistych wyborów, w sytuacji skrajnego ubóstwa, która nie pozwala jej na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb, takich jak w szczególności wyżywienie, higiena osobista i miejsce do życia, i która szkodzi jej zdrowiu fizycznemu lub psychicznemu lub umiejscawia tę osobę w stanie degradacji pozostającym w sprzeczności z godnością człowieka (
51
).
66.
W tym względzie w sprawie dotyczącej cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania Trybunał potwierdził, że nawet czasowy brak zapewnienia wszystkich świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub zakwaterowania, wyżywienia lub ubrania byłby nie do pogodzenia z wymogiem zapewnienia wnioskodawcy godnego poziomu życia, ponieważ stałby on na przeszkodzie temu, by wnioskodawca był uprawniony do zaspokajania najbardziej podstawowych potrzeb, takich jak miejsce do życia, wyżywienie, odzież i higiena osobista (
52
).
67.
W świetle powyższego jestem zdania, że art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 w związku z prawem człowieka do godności i prawem do ochrony przed nieludzkim lub poniżającym traktowaniem, zapisanymi w art. 1 i 4 Karty, należy interpretować, po pierwsze, jako szczególny wyraz zasady siły wyższej, biorąc pod uwagę jego oczywistą funkcję jako ograniczonego odstępstwa znajdującego zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, po drugie, jako znajdujący zastosowanie do sytuacji masowego napływu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, która skutkuje wyczerpaniem zwykłych zasobów mieszkaniowych w przyjmującym państwie członkowskim, i po trzecie, jako pozbawiający to państwo członkowskie w kontekście roszczenia odszkodowawczego możliwości powołania się na przypadek siły wyższej w odniesieniu do wyczerpania zasobów mieszkaniowych z wyniku takiego napływu.
68.
Na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że sprawa nie może zostać rozstrzygnięta na podstawie art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, i uznał za konieczne zbadanie możliwości powołania się na siłę wyższą jako autonomiczną podstawę obrony, przedstawię tytułem ewentualnym poniższe kwestie.
B. Siła wyższa jako autonomiczna podstawa obrony
69.
Przy założeniu, że na siłę wyższą można powołać się jako autonomiczną podstawę obrony przeciwko roszczeniu odszkodowawczemu z tytułu naruszenia przez państwo członkowskie dyrektywy 2013/33, sąd odsyłający zastanawia się, czy ten środek obrony znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.
1.
W przedmiocie określenia normy naruszonej przez dane państwo członkowskie
70.
Na wstępie należy zauważyć, że sąd odsyłający nie wskazał, który przepis dyrektywy 2013/33 został naruszony przez państwo członkowskie. Zamiast sąd ten tego podnosi naruszenie „obowiązków wynikających z prawa Unii”, które wynikają z „nienaruszalnych praw wynikających z Karty (w tym przypadku art. 1) i które są wyrażone w [tej dyrektywie] w sposób bezwzględnie wiążący i niezbywalny, i które odnoszą się do najbardziej podstawowych potrzeb wymaganych dla minimalnej normy godności człowieka”.
71.
Moim zdaniem przed zastosowaniem drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame należy zidentyfikować normę, która została naruszona przez dane państwo członkowskie.
72.
W tym względzie z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że gdy siła wyższa jest wskazywana jako przyczyna niedochowania przepisów dyrektywy 2013/33, działa ona jako ogólne uzasadnienie, ponieważ ma na celu uzasadnienie nieprzestrzegania wszystkich przepisów tej dyrektywy. Jednakże w ramach badania twierdzeń skarżących wydaje się, że przepisami, które zostały naruszone przez Irlandię, są art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33. Chociaż to do sądu krajowego należy określenie konkretnej normy, która została naruszona, to jednak do celów niniejszej sprawy przyjmuje się, że sporna norma jest zawarta w tych dwóch przepisach dyrektywy 2013/33.
2.
W przedmiocie drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame oraz oceny zakresu uznania
73.
Minister utrzymuje, że w odniesieniu do istnienia wystarczająco istotnego naruszenia sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę w szczególności umyślny lub nieumyślny charakter uchybienia, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter naruszenia prawa, a także postawy instytucji Unii. Podnosi on zasadniczo, że masowy napływ uchodźców ukraińskich po rozpoczęciu wojny w 2022 r. i wzrost liczby osób ubiegających się o ochronę międzynarodową po pandemii COVID‑19 stanowią sytuację siły wyższej, tak że naruszenie praw skarżących miało charakter nieumyślny.
74.
Jak wskazano powyżej, druga przesłanka kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame zależy od zakresu uznania (
53
). W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między z jednej strony naruszeniem „podstawowych potrzeb” w rozumieniu art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33, a z drugiej strony naruszeniem innych obowiązków zawartych w art. 17 i 18 tej dyrektywy, ponieważ państwa członkowskie nie dysponują takim samym zakresem uznania przy stosowaniu tych przepisów. W odróżnieniu od pojęcia „podstawowych potrzeb”, o którym mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 (
54
), pozostałe obowiązki określone w art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33, takie jak środki służące zaspokojeniu potrzeb materialnych osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, które mogą wykraczać poza zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, pozostawiają w niektórych dziedzinach zakres uznania.
75.
Artykuł 18 ust. 9 in fine dyrektywy 2013/33 ustanawia bowiem minimalne niezbywalne normy „podstawowych potrzeb” w szerszym kontekście art. 17 i 18 tej dyrektywy. Jego celem jest zapewnienie, aby państwa członkowskie pozostały związane bezwzględnym wymogiem ochrony podstawowych potrzeb wnioskodawców, co zasadniczo przeważa nad jakimkolwiek zakresem uznania przyznanym państwom członkowskim, w sytuacji gdy nie zaspokajają one podstawowych potrzeb osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Co się tyczy wymogów wynikających z pojęcia „podstawowych potrzeb”, interpretowanego w świetle art. 1 Karty, jest oczywiste, że państwa członkowskie nie dysponują żadnym zakresem uznania co to tego, czy mogą zaspokoić te podstawowe potrzeby. W związku z tym sam fakt niezaspokojenia tych podstawowych potrzeb jest sam w sobie wystarczający, aby stanowić wystarczająco istotne naruszenie, bez potrzeby rozważania jakichkolwiek dodatkowych czynników w ramach drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame.
76.
Takie rozumienie tego kryterium jest ponadto zgodne z Kartą, ponieważ pojęcie „podstawowych potrzeb” jest nierozerwalnie związane z godnością człowieka, która, jak wyjaśniłam powyżej, stanowi prawo bezwzględne i niezbywalne, stanowiące podstawę innych praw podstawowych i niepodlegające ograniczeniom (
55
). Oznacza to, że samo naruszenie obowiązku wynikającego z art. 1 Karty jest zawsze poważne. Nienaruszalność w rozumieniu art. 1 Karty oznacza, że nigdy nie można uchylić tej ochrony, nawet w nagłych przypadkach (
56
).
77.
W związku z tym w ramach drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame uchybienie obowiązkowi zaspokojenia podstawowych potrzeb wnioskodawców narusza godność osoby, której dotyczy, automatycznie czyniąc je naruszeniem wystarczająco istotnym.
78.
W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy siła wyższa może uzasadniać niedopełnienie obowiązku zaspokojenia „podstawowych potrzeb” osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, który jest nierozerwalnie związany z prawem podstawowym człowieka do godności. Moim zdaniem jeżeli naruszenie dotyczy praw bezwzględnych, takich jak godność człowieka, trudno jest powołać się na siłę wyższą – właśnie dlatego, że prawa te są niezbywalne.
79.
Ponieważ dyrektywa 2013/33 wprowadza w życie obowiązki w zakresie praw podstawowych, należy ją interpretować zgodnie z art. 1 i 4 Karty, które zgodnie z obowiązkiem wynikającym z jej art. 52 ust. 3 należy interpretować w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w zakresie art. 3 EKPC. Orzecznictwo to należy uwzględnić w celu ustalenia, czy państwo członkowskie nie zaspokoiło „podstawowych potrzeb” w rozumieniu art. 18 ust. 9 tej dyrektywy osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
80.
W tym względzie należy zauważyć, że w wyroku z dnia 2 czerwca 2020 r. N.H. i in. przeciwko Francji (
57
) ETPC stwierdził, iż Francja naruszyła art. 3 EKPC w okolicznościach, w których osoby ubiegające się o azyl zostały pozbawione możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, takich jak schronienie i dostęp do urządzeń sanitarnych. Ocena ETPC opierała się na kilku kluczowych kryteriach, w tym, po pierwsze, na materialnych warunkach życia osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do czasu rozpatrzenia ich wniosku o udzielenie azylu; po drugie, na czasie, jaki upłynął, podczas gdy skarżący znosili te warunki i brak odpowiedniego wsparcia (
58
); po trzecie, na istnieniu pozytywnego zobowiązania państwa (
59
); po czwarte, na szczególnej wrażliwość skarżących jako osób ubiegających się o azyl; oraz po piąte, na tym, czy organy krajowe podjęły niezbędne kroki w celu zapewnienia wnioskodawcom dostępu do zakwaterowania lub innych form pomocy społecznej. Brak terminowych i skutecznych działań przyczynił się do stwierdzenia naruszenia (
60
).
81.
W tym względzie wyrok ETPC w sprawie N.H. i in. przeciwko Francji definiuje próg, poniżej którego warunki materialne stają się nieludzkie lub poniżające. Oznacza to, że prawo Unii nie może być interpretowane w sposób, który umożliwiałby państwom członkowskim stosowanie mniej rygorystycznych przepisów krajowych. W związku z tym w ramach wykładni dyrektywy 2013/33 wymogi dotyczące odpowiedniego zakwaterowania, posiadania środków wystarczających do utrzymania godnego poziomu życia i dostępu do opieki zdrowotnej nie mogą być niższe od wymogów ustanowionych art. 1 Karty. W przeciwnym razie te mniej rygorystyczne normy narażałyby osoby ubiegające się o azyl na warunki stanowiące nieludzkie lub poniżające traktowanie. W tym względzie należy zauważyć, że w ww. wyroku Ibrahim i in., Trybunał nie określił progu dolegliwości poprzez odniesienie do orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 3 EKPC, lecz raczej poprzez odniesienie do progu przyjętego w wyroku Jawo, a mianowicie „sytuacji skrajnego ubóstwa” (
61
). Ponadto wydaje się, że stopień cierpienia jednostek, który jest stanowi próg wymagany do uruchomienia stosowania art. 1 Karty, jest głównym wyznacznikiem wagi naruszenia, bardziej niż zamiar lub wina państwa.
82.
Wynika stąd, że jeżeli państwo członkowskie nie zapewnia podstawowego zakwaterowania, środków utrzymania lub opieki zdrowotnej, narusza ono art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33 oraz art. 1 i 4 Karty. W konsekwencji państwo członkowskie nie może powoływać się na siłę wyższą w celu uzasadnienia uchybienia spoczywającemu na nim obowiązkowi zaspokojenia podstawowych potrzeb osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że państwo członkowskie może nie zastosować się do niektórych przepisów dyrektywy z powodu siły wyższej, to wciąż spoczywa na nim aktywny obowiązek ochrony godności człowieka (
62
).
83.
Wynika stąd również, że do celów drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame – na wypadek, gdyby Trybunał wciąż zamierzał je zbadać – państwa członkowskie nie dysponują żadnym zakresem uznania w odniesieniu do obniżenia poziomu ochrony poniżej minimalnych norm wymaganych przez art. 1 i 4 Karty, które mają na celu zapobieganie nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu. O ile państwa członkowskie zachowują pewien zakres uznania co do sposobu, w jaki organizują i świadczenia materialnych w ramach przyjmowania, o tyle są one zobowiązane, stosując dyrektywę 2013/33, osiągać minimalny próg ochrony praw podstawowych. Jeżeli Irlandia tego nie uczyniła, czego zbadanie należy do sądu krajowego, argument podniesiony przez ministra, zgodnie z którym środek obrony oparty na sile wyższej jest uzasadniony w niniejszej sprawie, ponieważ uchybienie i wynikająca z niego szkoda były nieumyślne lub niezamierzone, a omawiany błąd był usprawiedliwiony, nie może zostać uwzględniony do celów stosowania drugiej przesłanki kryterium ustanowionego wyrokiem Brasserie du pêcheur i Factortame.
84.
Wreszcie minister twierdzi, że wysiłki podejmowane na poziomie Unii w celu ustanowienia paktu azylu i o migracji, które miały na celu bardziej sprawiedliwą dystrybucję wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, stanowią „postawę przyjętą przez instytucję [Unii]” pod wpływem kryterium ustanowionego w wyroku Brasserie du pêcheur i Factortame. Zdaniem ministra pakt ten odzwierciedla uznanie przez Unię faktu, że obecne ramy prawne nie zapewniają zrównoważonej dystrybucji wniosków o udzielenie azylu. W tym względzie należy podkreślić, że pakt ten nie zastępuje, nie zmienia ani nie zawiesza z mocą wsteczną przepisów dyrektywy 2013/33. Dopóki zmiany legislacyjne nie zostaną przyjęte i nie wejdą w życie, państwa członkowskie pozostają związane obowiązującymi przepisami i muszą zapewnić ich przestrzeganie. Wynika z tego, że minister nie może powoływać się na przyjęcie paktu o azylu i migracji dla uzasadnienia tego, że Irlandia nie zaspokaja podstawowych potrzeb osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Ponadto, mimo że pakt uznaje braki w obecnych ramach prawnych wspólnego europejskiego systemu azylowego, nie oznacza to, że stanowi on przyzwolenie na naruszanie prawa na szczeblu Unii. Takie uznanie nie jest równoznaczne z przyjęciem stanowiska instytucjonalnego, które zwalniałoby państwa członkowskie z odpowiedzialności za naruszenia praw podstawowych, jakich dopuszczano się w przeszłości.
85.
Wynika stąd, że jeżeli państwo członkowskie nie zaspokaja podstawowych potrzeb osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, narusza ono art. 17 i 18 dyrektywy 2013/33 oraz art. 1 i 4 Karty i nie może powoływać się na siłę wyższą dla uzasadnienia tego uchybienia.
V. Wnioski
86.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 18 ust. 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową interpretowany w świetle prawa człowieka do godności i ochrony przed nieludzkim lub poniżającym traktowaniem, zapisanego w art. 1 i 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
należy interpretować, po pierwsze, jako szczególny wyraz zasady siły wyższej, biorąc pod uwagę jego oczywistą funkcję jako ograniczonego odstępstwa znajdującego zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, po drugie – jako znajdujący zastosowanie do sytuacji masowego napływu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, która skutkuje wyczerpaniem zwykłych zasobów mieszkaniowych w przyjmującym państwie członkowskim, i po trzecie – jako pozbawiający to państwo członkowskie w kontekście roszczenia odszkodowawczego możliwości powołania się na przypadek siły wyższej w odniesieniu do wyczerpania zasobów mieszkaniowych z wyniku takiego napływu.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
(
3
)	Wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. (C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, pkt 35).
(
4
)	Wyrok z dnia 5 marca 1996 r. (C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, pkt 31).
(
5
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 54).
(
6
)	Zobacz także wyroki: z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 22); z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 44); z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez prawodawcę) (C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 31). Zasada ta dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, który organ publiczny dopuścił się naruszenia (wyrok z 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
7
)	Wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, pkt 116).
(
8
)	S.I. nr 230 z 2018 r.
(
9
)	2023, IEHC 187.
(
10
)	C‑407/21, wyrok UFC – Que choisir i CLCV, EU:C:2023:449 (pkt 51, 60, 62).
(
11
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, zmieniająca rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE oraz uchylająca dyrektywę Rady 90/314/EWG (Dz.U. 2015, L 326, s. 1).
(
12
)	Tamże, pkt 54. Zobacz również moja opinia w sprawie UFC – Que choisir i CLCV (C‑407/21, EU:C:2022:690, pkt 55).
(
13
)	C‑509/11, EU:C:2013:613, pkt 49, 50. Trybunał uznał, że przedsiębiorstwo kolejowe nie ma prawa zawrzeć w ogólnych warunkach przewozu klauzuli, na mocy której jest ono zwolnione z obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadku opóźnienia, jeżeli opóźnienie to wynika z działania siły wyższej (pkt 52).
(
14
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, pkt 781 i przytoczone tam orzecznictwo). Doktryna siły wyższej była stosowana w różnych dziedzinach prawa Unii, takich jak prawo konkurencji, prawo celne i zamówienia publiczne.
(
15
)	Wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, pkt 54) i wyrok UFC – Que choisir i CLCV (pkt 53).
(
16
)	Wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Komisja/Irlandia (Trihalometany w wodzie pitnej) (C‑481/22, EU:C:2024:85). W przedmiocie ograniczenia w czasie w ramach odesłania prejudycjalnego zob. wyrok UFC – Que choisir i CLCV (pkt 67, 75). Zobacz również moja opinia w tej sprawie (C‑407/21, EU:C:2022:690, pkt 80), w której argumentuję, że przepisy krajowe rozpatrywane w tamtej sprawie w sposób oczywisty nie zostały skonstruowane w taki sposób, aby ograniczyć ich skutki do okresu niezbędnego wyeliminowania trudności spowodowanych zdarzeniem mogącym stanowić przypadek siły wyższej.
(
17
)	Wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez opłat) (C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 81–88). Ogólniej rzecz ujmując, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że odstępstwa od obowiązków ciążących na państwach członkowskich na mocy prawa Unii podlegają wykładni ścisłej [zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 215].
(
18
)	Wyrok Vilkas (pkt 53).
(
19
)	Tamże (pkt 56).
(
20
)	Wyrok UFC – Que choisir i CLCV (pkt 54). Bardziej rygorystyczne kryterium zostało zastosowane w wyroku z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblaca (C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 31) w kontekście dyrektywy w sprawie emisji gazów cieplarnianych, w którym Trybunał, opierając się na wyroku Ferreira Valsabbia i in./Komisja (154/78, 205/78, 206/78, od 226/78 do 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 i 85/79, EU:C:1980:81, pkt 140), odniósł się do przyczyn zewnętrznych, które w sposób nieodparty i nieunikniony „obiektywnie uniemożliwiają” zainteresowanemu dopełnienie ciążących na nim obowiązków.
(
21
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Włochy (C‑68/11, EU:C:2012:815, pkt 64).
(
22
)	Wyrok UFC – Que choisir i CLCV (pkt 72).
(
23
)	Wyrok z dnia 4 lipca 2000 r., Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, pkt 28).
(
24
)	Zobacz wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez opłat) (C‑540/21, EU:C:2023:450). Sprawa ta dotyczyła przyjęcia przez Słowację ustawy, która zmieniła obowiązujące przepisy w celu umożliwienia biurom podróży oferowania klientom zmiany aktualnych umów o udział w imprezie turystycznej lub zastępczej imprezy turystycznej zamiast zapewnienia zwrotu kosztów w ciągu 14 dni, zgodnie z art. 12 dyrektywy w sprawie imprez turystycznych.
(
25
)	Tamże. Trybunał stwierdził, że ustawodawstwo słowackie, które zwalniało wszystkich organizatorów imprez turystycznych z obowiązku zwrotu kosztów ze względu na pandemię, nie spełniało przesłanek powołania się na siłę wyższą. Trybunał odnotował, że stosowanie takiego uregulowania nie ograniczało się wyłącznie do przypadków, w których takie ograniczenia finansowe, faktycznie ujawniły się i znalazły zastosowanie do wszystkich umów, na które pandemia miała wpływ, bez uwzględnienia szczególnej sytuacji finansowej organizatorów.
(
26
)	Motyw 1 dyrektywy 2013/33.
(
27
)	W tej kwestii należy zauważyć, że jak wynika z zawartych w art. 2 lit. f) i g) dyrektywy 2013/33 definicji, wyrażenie „świadczenia materialne w ramach przyjmowania” oznacza pełen zestaw środków, które państwa członkowskie przyznają wnioskodawcom zgodnie z tą dyrektywą, w tym zakwaterowanie, wyżywienie i odzież, świadczone w naturze lub jako świadczenia pieniężne, talony lub połączenie tych trzech form pomocy, oraz dzienne diety.
(
28
)	Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia (247/85, EU:C:1987:339, pkt 7); z dnia 7 marca 1996 r., Associazione Italiana per il WWF i in. (C‑118/94, EU:C:1996:86, pkt 21); z dnia 11 listopada 2010 r., Komisja/Włochy (C‑164/09, EU:C:2010:672, pkt 28).
(
29
)	Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in. (C‑60/05, EU:C:2006:378, pkt 34); z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona) (C‑217/19, EU:C:2020:291, pkt 66).
(
30
)	Jest to zgodne z dyrektywą Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. 2001, L 212, s. 12), która wyraźnie przewiduje mechanizmy rozpatrywania masowych napływów wysiedleńców. Jeżeli kryzys jest skrajny, Unia Europejska może uruchomić tę dyrektywę, która przewiduje zbiorowy mechanizm podziału obciążenia. Artykuł 1 stanowi, że celem tej dyrektywy jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, które nie mogą powrócić do państwa pochodzenia oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami. Artykuł 2 lit. a) tej dyrektywy przewiduje, że stosowanie tej ochrony ma w szczególności na celu zapobieżenie zalaniu systemu wykorzystywanego do udzielania ochrony międzynarodowej przez masowe i jednoczesne składanie wniosków o nadanie statusu uchodźcy, w interesie osób wysiedlonych i innych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
(
31
)	Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r. (C‑377/18, EU:C:2020:1029).
(
32
)	Zobacz pkt 222 i 223 tego wyroku. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w licznych odniesieniach do „wyjątkowych okoliczności”, które obejmują „nagły masowy napływ osób ubiegających się o azyl” w uzasadnieniu dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18): zob. projekt dyrektywy Rady ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [COM(2001) 181 wersja ostateczna, Dz.U. 2001, C 213 E, s. 286]. Sporne odstępstwo ma swoje źródło w art. 14 ust. 8 tej dyrektywy. Hipoteza wyczerpania zasobów mieszkaniowych została rozwinięta w ramach późniejszego procesu legislacyjnego, w związku z czym uzasadnienie to nie zawiera żadnego do niego odniesienia.
(
33
)	Zobacz pkt 37 powyżej.
(
34
)	Zobacz na przykład, w odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej, wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 37). Podobnie, jeśli chodzi o państwa członkowskie, wystarczająco istotne naruszenie oznacza „oczywiste i poważne przekroczenie przez państwo członkowskie granic przysługującego mu uznania”. Wyrok z dnia 4 października 2018 r., Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, pkt 105).
(
35
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Komisja/Niderlandy (C‑395/17, EU:C:2019:98, pkt 59).
(
36
)	Zobacz także wyroki: z dnia 26 stycznia 2010 r., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, pkt 30); z dnia 25 marca 2021 r., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, pkt 113). Zobacz też opinia T. Ćapety w sprawie Dyson i in./Komisja (C‑122/22 P, EU:C:2023:552, pkt 70).
(
37
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 4 grudnia 2003 r., Evans (C‑63/01, EU:C:2003:650, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
38
)	Wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, pkt 119 przytoczone tam orzecznictwo).
(
39
)	Tamże (pkt 120).
(
40
)	Zobacz wyroki: z dnia 23 maja 1996 r., Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, pkt 28); z dnia 25 stycznia 2007 r., Robins i in. (C‑278/05, EU:C:2007:56, pkt 71).
(
41
)	Zobacz wyroki: z dnia 12 listopada 2019 r., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956); z dnia 27 lutego 2014 r., Saciri i in. (C‑79/13, zwany dalej „wyrokiem Saciri, EU:C:2014:103); oraz z dnia 27 września 2012 r., Cimade i GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594). Na przykład w wyroku Saciri Trybunał orzekł, że państwa członkowskie muszą czuwać nad tym, aby osoby ubiegające się o azyl mogły również uzyskać zakwaterowanie dla rodzin na prywatnym rynku najmu.
(
42
)	Zobacz wyrok w sprawie Saciri (pkt 35–40, 46–49).
(
43
)	Artykuły 1 i 4 Karty były ściśle powiązane w sprawach dotyczących minimalnych warunków przyjmowania w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, zwanym dalej „wyrokiem JawoEU:C:2019:218, pkt 92). Związek ten był również obecny w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., Ibrahim i in. (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17, zwanym dalej „wyrokiem Ibrahim i in., EU:C:2019:219) oraz w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., MP (Ochrona uzupełniająca osoby, która została poddana torturom) (C‑353/16, EU:C:2018:276, pkt 36). Trybunał zwrócił uwagę na bezwzględny charakter prawa zapisanego w art. 4 Karty, które jest ściśle związane z poszanowaniem godności człowieka. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi i Căldăraru (C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 85); z dnia 6 września 2016 r., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, pkt 56). Na temat bezwzględnego lub niezbywalnego charakteru prawa zapisanego w art. 1 Karty zob. C. Dupré, Article 1 – Human dignity, w: S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 14; J. Jones, Human Dignity in the EU Charter of Fundamental Rights and its Interpretation Before the European Court of Justice, Liverpool Law Review, vol. 33, 2012, s. 287.
(
44
)	Zobacz wyroki: z dnia 16 lutego 2017 r., C.K. i in. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, pkt 59); z dnia 24 kwietnia 2018 r., MP (Ochrona uzupełniająca osoby, która została poddana torturom) (C‑353/16, EU:C:2018:276, pkt 36). Zobacz zob. C. Dupré, Article 1 – Human dignity, w: S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 20. Chociaż godność człowieka nie została wyraźnie wymieniona wśród praw chronionych europejską konwencją praw człowieka (EKPC), jej charakter prawa podstawowego sugeruje, że jest to prawo niezbywalne. Chociaż konwencja ta nie zawiera wyraźnie odrębnego postanowienia poświęconego wyłącznie godności człowieka, pojęcie to jest jednak nieodłącznie związane z wieloma jej postanowieniami i leży u ich podstaw, w szczególności art. 3, który zakazuje tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Jeśli chodzi o odstępstwo przewidziane w EKPC, art. 15 ust. 2 EKPC określa pewne prawa, takie jak prawo do życia (art. 2) oraz zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (art. 3), od których nie dopuszcza się żadnych odstępstw, nawet w nagłych przypadkach.
(
45
)	Wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Ministero dell’Interno (Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania) (C‑422/21, EU:C:2022:616, pkt 39); wyrok Saciri (pkt 35); wyrok z dnia 27 września 2012 r., Cimade i GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594, pkt 56).
(
46
)	Motyw 35 dyrektywy 2013/33.
(
47
)	Wyrok Saciri (pkt 48).
(
48
)	W szczególności w wyroku Saciri (pkt 42) Trybunał orzekł, że zasiłki powinny być wystarczające, aby pokryć prywatne zakwaterowanie lub pomoc społeczną w przypadku przeciążenia publicznego zakwaterowania dla osób ubiegających się o azyl.
(
49
)	Wyrok Saciri (pkt 50).
(
50
)	Wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, pkt 46), przywołujący wyrok Jawo (pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
51
)	Zobacz podobnie wyrok Jawo (pkt 92); wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Addis (C‑517/17, EU:C:2020:579, pkt 51).
(
52
)	Zobacz wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, pkt 47). W szczególności w pkt 47 i 48 tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że sankcja polegająca na wycofaniu, choćby tymczasowym, pełnego zestawu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub świadczeń materialnych w ramach przyjmowania dotyczących zakwaterowania, wyżywienia lub ubrania byłaby nie do pogodzenia z wymogiem zapewnienia wnioskodawcy godnego poziomu życia, ponieważ uniemożliwiłoby to wnioskodawcy zaspokojenie jego najbardziej podstawowych potrzeb, a także stanowiłoby naruszenie wymogu proporcjonalności, ponieważ nawet najbardziej rygorystyczne sankcje nie mogą pozbawić wnioskodawcy możliwości zaspokojenia jego najbardziej podstawowych potrzeb.
(
53
)	Zobacz pkt 56 powyżej.
(
54
)	Artykuł 18 ust. 9 dyrektywy 2013/33 in fine przewiduje, że „[t]akie inne warunki w każdym przypadku muszą zaspokajać podstawowe potrzeby”, ograniczając w ten sposób w wyjątkowych okolicznościach zakres odstępstwa od obowiązku zapewnienia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania przewidzianych w tym przepisie.
(
55
)	Zobacz pkt 62 powyżej.
(
56
)	Zobacz zob. C. Dupré, Article 1 – Human dignity, w: S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 20.
(
57
)	CE:ECHR:2020:0702JUD002882013.
(
58
)	Obejmowały one takie czynniki jak kryzys bezdomności, brak dostępu do zaspokojenia podstawowych potrzeb (jedzenie, schronienie, higiena) oraz narażenie na trudne warunki pogodowe.
(
59
)	ETPC stwierdził, że te pozytywne obowiązki istniały na mocy prawa Unii. Zobacz pkt 116 tego wyroku.
(
60
)	Na podstawie tych okoliczności ETPC stwierdził, że N.H., K.T. i A.J. zostali potraktowani niezgodnie z art. 3 EKPC ze względu na skrajne ubóstwo i niewystarczającą pomoc państwa. W przypadku S.G. ETPC nie stwierdził jednak żadnego naruszenia. Różnica pomiędzy tymi sprawami wydaje się polegać na długości cierpienia skarżących.
(
61
)	Zobacz wyrok Ibrahim i in. (pkt 90).
(
62
)	Zobacz zob. C. Dupré, Article 1 – Human dignity, w: S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 19.