61998CJ0099_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-99/98,
República de Austria, representada por el Sr. W. Okresek, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. V. Kreuschitz y P.F. Nemitz, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión SG(98)D/1124 de la Comisión, de 9 de febrero de 1998, relativa a la incoación del procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) en relación con la ayuda de Estado nº C 84/97 (ex N 509/96), en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG, con domicilio social en Villach (Austria),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. C. Gulmann, Presidente de la Sala Sexta, en funciones de Presidente; A. La Pergola, M. Wathelet y V. Skouris (Ponente), Presidentes de Sala; D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón y R. Schintgen, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 28 de marzo de 2000, en la que la República de Austria estuvo representada por el Sr. H. Dossi, en calidad de agente, asistido por el Sr. M. Krassnigg, Rechtsanwalt, y la Comisión por el Sr. V. Kreuschitz;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de julio de 2000;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de abril de 1998, la República de Austria ha solicitado, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), la anulación de la Decisión SG(98)D/1124 de la Comisión, de 9 de febrero de 1998 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), relativa a la incoación del procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) en relación con la ayuda de Estado nº C 84/97 (ex N 509/96), en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG (en lo sucesivo, «Siemens»), con domicilio social en Villach (Austria).
2 Según consta en autos, el 26 de abril de 1996, la Comisión supo por un artículo periodístico que recogía unas declaraciones de un directivo del grupo al que pertenece Siemens que esta última proyectaba realizar una inversión de un importe de 4.563,7 millones de ATS en su planta de Villach, tras haber recibido del Gobierno federal austriaco, del Land de Carintia y del municipio de Villach una promesa escrita de subvenciones por un importe de 371 millones de ATS. Por otra parte, consta que el 5 de abril de 1995 un diario había publicado ya informaciones según las cuales el canciller austriaco «había prometido en principio» la concesión de dicha ayuda a Siemens.
3 La promesa escrita de subvenciones a Siemens se recogía en un escrito fechado el 18 de abril de 1996 y firmado por el Ministro federal de Hacienda, el Gobierno federal y los representantes del Gobierno del Land de Carintia y del municipio de Villach. Dicho escrito indicaba lo que sigue:
«[L]a República de Austria notificará en las próximas semanas este proyecto de ayuda a las autoridades de la Unión Europea responsables de la competencia. La autorización total o parcial de la ayuda por dichas autoridades será requisito necesario para que la promesa de ayuda tenga carácter vinculante, hasta el límite de la cantidad subvencionable.»
4 Mediante escrito de 13 de mayo de 1996, la Comisión solicitó al Gobierno austriaco información sobre el referido proyecto de ayuda.
5 El Gobierno austriaco respondió mediante un escrito de 5 de junio de 1996, que recogía las reflexiones de Siemens sobre un «proyecto de investigación importante para la industria europea de los semiconductores en el campo de los semiconductores de potencia». Dicho escrito declaraba además lo siguiente:
«Los detalles del proyecto y de las ayudas se están elaborando en estos momentos. Una vez terminados estos trabajos preparatorios se procederá evidentemente a notificar a la Comisión europea la medida de apoyo prevista, conforme a las normas de la Unión Europea en materia de ayudas.»
6 El 21 de junio de 1996, el Gobierno austriaco envió a la Comisión un escrito de notificación de la mencionada ayuda, que incluía una descripción técnica de catorce páginas. Según dicha notificación, la ayuda se destinaba a un proyecto elaborado por Siemens en el campo de lo semiconductores de potencia. Confirmando los comunicados de prensa publicados al respecto, la notificación indicaba que del coste total del proyecto, estimado en 4.563,7 millones de ATS, 371 millones de ATS se cubrirían mediante una ayuda de Estado, concedida en parte por las autoridades federales y en parte por el Land de Carintia y el municipio de Villach. La mayor parte de la ayuda notificada, a saber 348,2 millones de ATS, estaba destinada a investigación y desarrollo, mientras que, de la cantidad restante, 17 millones de ATS se destinaban a medidas de protección del medio ambiente y 5,8 millones de ATS a formación.
7 Mediante escrito de 26 de julio de 1996 (en lo sucesivo, «el primer escrito de la Comisión»), la Comisión formuló al Gobierno austriaco una serie de preguntas a fin de obtener una información más detallada. La Comisión justificó dicha petición de información adicional indicando que la notificación realizada el 21 de junio de 1996 por el Gobierno austriaco no contenía toda la información que ella necesitaba para poder formarse una opinión sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado.
8 El 2 de enero de 1997, el Gobierno austriaco respondió al primer escrito de la Comisión proporcionando diversas explicaciones técnicas.
9 Mediante escrito de 17 de febrero de 1997 (en lo sucesivo, «el segundo escrito de la Comisión»), la Comisión formuló al Gobierno austriaco nuevas preguntas con objeto de precisar y aclarar la información contenida en el escrito de dicho Gobierno de 2 de enero de 1997.
10 El 19 de marzo de 1997 el Gobierno austriaco respondió a las preguntas que contenía el segundo escrito de la Comisión.
11 La Comisión señala en su escrito de contestación que, el 28 de abril de 1997, la Dirección General que se encargaba en aquella época de la competencia (en lo sucesivo, «la DG IV»), informó del mencionado proyecto de ayuda al miembro competente de la Comisión mediante una nota. La Comisión afirma que, en dicha nota, la DG IV ponía en duda, tras haber consultado con un especialista independiente, que la ayuda se ajustara al Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado de investigación y desarrollo. La DG IV dudaba igualmente de que la ayuda fuera necesaria, en especial porque en el verano de 1995 Siemens había anunciado ya su intención de realizar inversiones en su planta de Villach. Proponía por tanto que, partiendo de un proyecto de Decisión, se consultara a las demás Direcciones Generales de la Comisión sobre la incoación del procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado. Esta nota informativa dirigida al Comisario competente hacía referencia igualmente a la posibilidad de que una pequeña parte de la ayuda prevista se basara en una Directiva austriaca, no notificada a la Comisión, denominada «Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungs maßnahmen» (Directiva de fomento de las acciones generales de formación en el seno de la empresa), que es una de las normas de desarrollo de la Arbeitsmarkatförderungsgesetz (Ley de fomento del mercado del trabajo).
12 La Comisión alude igualmente en su escrito de contestación a unas «vastas [y] muy complejas [...] discusiones» entre diferentes servicios de la Comisión y en el seno del Colegio de Comisarios sobre las propuestas de Decisiones relativas a diversos proyectos nacionales de ayudas a fabricantes de semiconductores, entre ellos el proyecto de ayuda de que se trata. Según la Comisión, estas discusiones se desarollaron entre mayo y diciembre de 1997.
13 Tras la respuesta de las autoridades austriacas al segundo escrito de la Comisión, recibida el 24 de marzo de 1997, esta última envió al Gobierno austriaco un escrito fechado el 2 de mayo de 1997 (en lo sucesivo, «el tercer escrito de la Comisión») en el que preguntaba si la parte de la ayuda notificada correspondiente a la formación estaría basada en la Arbeitsmarktförderungsgesetz y en sus normas de desarrollo.
14 Mediante escrito de 13 de junio de 1997, el Gobierno austriaco informó a la Comisión de que la parte de la ayuda notificada correspondiente a la formación no se basaba ni en la Arbeitsmarktförderungsgesetz ni en sus normas de desarrollo.
15 Mediante escrito de 6 de agosto de 1997 (en lo sucesivo, «el cuarto escrito de la Comisión»), la Comisión formuló al Gobierno austriaco tres preguntas adicionales a fin de determinar si la ayuda seguía siendo necesaria. La primera pregunta se refería al grado de avance del proyecto y a los costes soportados hasta la fecha. Las otras dos se referían a los trabajos preparatorios efectuados entre octubre de 1995 y enero de 1996 y a la construcción de una sala blanca que constituiría el núcleo de las instalaciones para los semiconductores de potencia, iniciada en junio de 1996.
16 Mediante escrito de 4 de septiembre de 1997, recibido en la Comisión el 10 de septiembre siguiente, el Gobierno austriaco respondió a estas preguntas.
17 La Comisión, que dudaba aún de que en la notificación del proyecto de ayuda se hubiera incluido efectivamente la ayuda procedente del municipio de Villach, solicitó al Gobierno austriaco aclaraciones sobre esta cuestión mediante un escrito de 10 de noviembre de 1997 (en lo sucesivo, «el quinto escrito de la Comisión»).
18 El 20 de noviembre de 1997, el Gobierno austriaco envió un escrito a la Comisión. En dicho escrito señalaba que la respuesta al quinto escrito de la Comisión figuraba ya en su escrito de 2 de enero de 1997, en el que había respondido al primer escrito de la Comisión, de modo que la Comisión no tenía razón alguna para dudar de que el importe total notificado comprendía todas las ayudas previstas, es decir, tanto las financiadas por el Gobierno federal y por el Land de Carintia como las procedentes del municipio de Villach. Según el Gobierno austriaco, como la notificación de la ayuda estaba completa, procedía considerar aplicable a esta última el régimen de las ayudas existentes y la República de Austria podía comenzar a ejecutarla.
19 En un fax sin fecha enviado al Gobierno austriaco a finales del mes de noviembre de 1997, la Comisión, tras confirmar que a su juicio la pregunta formulada en su quinto escrito era necesaria, se opuso a la intención de la República de Austria de ejecutar la ayuda sin contar con la autorización previa de la Comisión. Dicha Institución añadía que pensaba adoptar una Decisión sobre el proyecto de ayuda notificado.
20 Mediante escrito de 10 de diciembre de 1997, el Gobierno austriaco reiteró el punto de vista que había expresado en su escrito de 20 de noviembre de 1997 y declaró que la oposición de la Comisión no podía considerarse ajustada a Derecho.
21 Mediante fax de 16 de diciembre de 1997, la Comisión informó al Gobierno austriaco de que había adoptado ese mismo día la decisión de abrir el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, en relación con el proyecto de ayuda.
22 La incoación de dicho procedimiento fue confirmada a la República de Austria mediante un escrito de fecha 9 de febrero de 1998.
23 El mencionado escrito indicaba como objeto del mismo «la ayuda de Estado notificada nº C 84/97 (ex N 509/96 - Austria) en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG».
24 Tras describir los antecedentes del asunto, la empresa beneficiaria y la ayuda propuesta, y formular posteriormente su evaluación de la legalidad de la ayuda, la Comisión concluía como sigue la Decisión impugnada:
«Con arreglo a la presente evaluación, la Comisión alberga serias dudas con respecto a la compatibilidad de la ayuda estatal con el mercado común, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE. En concreto, las autoridades austriacas no han demostrado el efecto de incentivación de la ayuda a la I+D propuesta, que dicha ayuda sea necesaria, ni que el proyecto sea susceptible de subvención en calidad de "actividad de desarrollo precompetitiva". Las ayudas a la formación y al medio ambiente, por su parte, deben evaluarse asimismo con arreglo a los criterios mencionados.
Por lo tanto, la Comisión ha decidido incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE. Por la presente, la Comisión brinda al Gobierno austriaco la posibilidad de presentar, en el plazo de un mes a partir de la presente carta, sus observaciones así como cualquier información adicional en su poder.
La Comisión recuerda a las autoridades austriacas que, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, el Estado miembro afectado no deberá aplicar la ayuda propuesta mientras en virtud del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 no se haya adoptado una decisión definitiva. [...]»
25 Esta Decisión es la que la República de Austria impugna en el presente recurso.
26 En su escrito de recurso, la República de Austria sostiene que la notificación a la Comisión de la ayuda controvertida quedó completada cuando aquélla recibió sus respuestas a las preguntas que se formulaban en el segundo escrito de la Comisión o, como mínimo, en el cuarto escrito de la Comisión, es decir, el 24 de marzo de 1997 o el 10 de septiembre de 1997 respectivamente y que, en consecuencia, había expirado el plazo de dos meses que establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, Rec. p. 1471; Markmann, 121/73, Rec. p. 1495; Nordsee, 122/73, Rec. p. 1511, y Lohrey, 141/73, Rec. p. 1527; en lo sucesivo, «la jurisprudencia Lorenz») para que la Comisión autorice la ayuda o inicie el procedimiento formal de examen de la misma, previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado. De ello se deduce que, con arreglo a dicha jurisprudencia, esta ayuda ha pasado a ser una ayuda existente, en el sentido del artículo 93, apartado 1, del Tratado, y que la República de Austria actuó lícitamente al informar por adelantado, el 20 de noviembre de 1997, de su intención de ejecutarla. Por consiguiente, a su juicio, la Comisión no estaba ya facultada para incoar el procedimiento formal de examen del artículo 93, apartado 2, del Tratado y procede anular la Decisión impugnada, en la que la ayuda controvertida recibe la calificación inexacta de nueva ayuda, sujeta a una prohibición de pago, por tratarse de una Decisión que viola el Tratado y adolece de vicios sustanciales de forma y porque la Comisión incurrió en desviación de poder al adoptarla.
27 La Comisión sostiene en cambio que la República de Austria no puede acogerse al régimen de las ayudas existentes e invoca a este respecto en su defensa un motivo principal y tres motivos subsidiarios. El motivo principal invocado es que la ejecución de la ayuda controvertida se produjo antes de la notificación de la misma. Según el primer motivo subsidiario, el plazo de terminación de la fase preliminar de examen de las ayudas que establece la jurisprudencia Lorenz no había expirado aún el 20 de noviembre de 1997, fecha en que la República de Austria informó a la Comisión de su intención de ejecutar la ayuda. Según el segundo motivo subsidiario, dicho plazo no puede en todo caso interpretarse como un plazo estricto de dos meses, sino que constituye simplemente un plazo orientativo. En su tercer motivo subsidiario, la Comisión sostiene que tenía derecho a oponerse a la ejecución de la ayuda controvertida.
El contexto jurídico
28 Habida cuenta de los motivos invocados por las partes, procede recordar con carácter preliminar en el marco normativo y jurisprudencial aplicable a los hechos del caso.
29 Al no existir en la época de los hechos normas de procedimiento basadas en el artículo 94 del Tratado CE (actualmente artículo 89 CE) y destinadas a determinar las condiciones para la aplicación del artículo 93, apartado 3, del Tratado, las normas de procedimiento aplicables a los hechos del caso se deducen del artículo 93 del Tratado, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; tales normas varían según se trate de ayudas existentes o de nuevas ayudas.
30 Por lo que respecta a las ayudas existentes, el artículo 93, apartado 1, del Tratado otorga competencias a la Comisión para examinarlas permanentemente, junto con los Estados miembros. Al efectuar dicho examen, la Comisión propone a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. El artículo 93, apartado 2, del Tratado dispone a continuación que si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
31 En cuanto a las nuevas ayudas, el artículo 93, apartado 3, del Tratado establece un control preventivo: la Comisión debe ser informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considera que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92 del Tratado, debe iniciar sin demora el procedimiento de examen contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2 del Tratado. En dicho supuesto, la última frase del artículo 93, apartado 3, del Tratado prohíbe al Estado miembro interesado que ejecute las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.
32 En su jurisprudencia Lorenz, así como en sentencias posteriores (véase, por ejemplo, la sentencia de 20 de marzo 1984, Alemania/Comisión, 84/82, Rec. p. 1451, apartados 11 y 12), el Tribunal de Justicia ha reconocido que la fase preliminar de examen de las ayudas, establecida en el artículo 93, apartado 3, del Tratado, sólo tiene por objeto permitir que la Comisión se forme una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total con el Tratado de los proyectos de ayudas que le sean notificados. El objetivo de esta disposición, destinada a evitar la aplicación de ayudas contrarias al Tratado, implica que la prohibición enunciada a este respecto en la última frase del artículo 93, apartado 3, produce sus efectos a lo largo de toda esta fase preliminar. Por este motivo, y con objeto de tener en cuenta el interés de los Estados miembros en que se aclare rápidamente la situación en aquellos casos en los que puede existir una necesidad urgente de intervenir, la Comisión debe actuar rápidamente. Si, tras haber sido informada por un Estado miembro de un proyecto dirigido a conceder ayudas, la Comisión no inicia el procedimiento contradictorio al término de un plazo razonable, el Estado miembro puede ejecutar la ayuda de que se trate, siempre que haya advertido previamente de ello a la Comisión, puesto que dicha ayuda pasa a formar parte del régimen de ayudas existentes. Inspirándose en el artículo 173 del Tratado y en el artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE), el Tribunal de Justicia ha estimado que un plazo razonable no debería superar los dos meses.
33 Además, según esta misma jurisprudencia, si, a consecuencia de este primer examen, la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda notificada es compatible con el Tratado, debe informar de ello al Estado miembro interesado. La ayuda de que se trate, aplicada tras la notificación de la Decisión positiva de la Comisión, pasará a ser una «ayuda existente», sometida como tal al examen permanente establecido en el artículo 93, apartado 1, del Tratado. Si, por el contrario, la Comisión entiende que la ayuda de que se trate no es compatible con el Tratado, está obligada a iniciar, sin demora, la fase de examen a que se refiere el artículo 93, apartado 2, del Tratado, que implica la obligación de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones.
Sobre la ejecución de la ayuda controvertida antes de su notificación a la Comisión
34 La Comisión sostiene en su escrito de contestación, como motivo principal, que la República de Austria no puede acogerse a la jurisprudencia Lorenz, debido a la promesa de concesión de la ayuda controvertida que formuló a Siemens de manera incondicional y legalmente vinculante. En efecto, las autoridades austriacas ejecutaron así la ayuda antes incluso de haberla notificado a la Comisión conforme a lo dispuesto en el artículo 93, apartado 3, del Tratado. La Comisión alega que por «ejecución» hay que entender, no sólo la concesión de la ayuda al beneficiario, sino también el establecimiento de un mecanismo legislativo, conforme a las disposiciones constitucionales del Estado miembro de que se trate, que permita conceder la ayuda sin ninguna formalidad adicional.
35 Según la Comisión, con arreglo al Derecho austriaco, la promesa escrita de concesión de una ayuda formulada en el presente asunto por las autoridades austriacas produce los mismos efectos que una disposición legal que establezca una ayuda, porque obliga legalmente a las autoridades a conceder la ayuda prometida. Dado que la ayuda se ejecutó mediante una promesa incondicional y legalmente vinculante anterior a su notificación, la Comisión sostiene haber actuado con arreglo a Derecho al considerarla una nueva ayuda, cuyo pago debe ser suspendido.
36 En apoyo de este motivo, la Comisión alega que no tuvo conocimiento de la existencia del proyecto de ayuda, que remonta a 1995, antes de la lectura de los artículos periodísticos mencionados en el apartado 2 de la presente sentencia. La República de Austria no se preocupó pues de notificarle espontáneamente la ayuda, pese a que las autoridades austriacas habían formulado ya una promesa vinculante de concesión de la misma en su escrito de 18 de abril de 1996, mencionado en el apartado 3 de la presente sentencia. Esta es la razón por la que, el 13 de mayo de 1996, la propia Comisión solicitó a la República de Austria que le informara de dicho proyecto. De ello se deduce que las autoridades austriacas habían ejecutado ya la ayuda controvertida antes incluso de notificarla, lo que hicieron el 21 de junio siguiente. Junto a los artículos periodísticos de 5 de abril de 1995 y de 26 de abril de 1996, la Comisión invoca igualmente una nota interna de Siemens de 16 de febrero de 1996, en la que, tras referirse a la recomendación de conceder una ayuda de 370 millones de ATS formulada por el organismo austriaco competente al Ministro federal de Hacienda austriaco, los directivos del departamento de semiconductores de Siemens solicitan al consejo de administración de esta última que libere los fondos necesarios para la inversión de Villach.
37 No cabe acoger esta argumentación de la Comisión.
38 En efecto, dado que los artículos periodísticos invocados por la Comisión no proceden ni del Gobierno austriaco ni de la empresa interesada, carecen de valor probatorio suficiente para acreditar la afirmación de la Comisión de que las autoridades austriacas formularon una promesa incondicional y legalmente vinculante de concesión de la ayuda controvertida. Aun suponiendo que dichos artículos periodísticos hubieran podido tener un cierto valor probatorio, en ellos no se indica que la promesa de las autoridades austriacas a Siemens fuera una promesa incondicional.
39 En cambio, tal y como se deduce del escrito de 18 de abril de 1996 al que se hace referencia en el apartado 3 de la presente sentencia, las autoridades austriacas eran conscientes de las obligaciones que les incumbían con arreglo al Derecho comunitario, puesto que en dicho escrito indicaban, por una parte, que el proyecto de ayuda sería notificado a la Comisión y supeditaban, por otra parte, la concesión de la ayuda a la autorización total o parcial de la Comisión. De ello se sigue que las autoridades austriacas no asumieron un compromiso incondicional frente a Siemens.
40 Además, el carácter condicional de la promesa de las autoridades austriacas había sido señalada ya a la empresa interesada. En efecto, tal como se deduce de la nota interna de Siemens de 16 de febrero de 1996 invocada por la Comisión, según la cual «la notificación a la Unión Europea» es un requisito previo para la concesión de la ayuda, Siemens había sido informada ya por las autoridades austriacas de los requisitos que impone el Derecho comunitario en materia de ayudas de Estado.
41 Procede añadir que esta actitud de las autoridades austriacas se deduce igualmente del escrito del Gobierno austriaco de 5 de junio de 1996, mencionado en el apartado 5 de la presente sentencia. En efecto, el Gobierno austriaco señala expresamente en él que, con arreglo al Derecho aplicable en esta materia, el proyecto de ayuda será notificado a la Comisión.
42 Corrobora estas conclusiones el hecho de que, tanto a lo largo del procedimiento administrativo previo como en la Decisión impugnada, la propia Comisión aporta indicios que autorizan a pensar que ella misma consideraba que la ayuda controvertida constituía una ayuda notificada, puesto que el número de registro que le atribuyó contiene la sigla «N», usada para las ayudas notificadas, y no las siglas «NN», que corresponden a las ayudas no notificadas.
43 Se deduce del conjunto de consideraciones precedentes que, al no haber aportado la Comisión al Tribunal de Justicia datos que permitan afirmar que existía una promesa incondicional de conceder la ayuda controvertida con anterioridad a su notificación, procede desestimar el motivo principal invocado por la Comisión, sin necesidad de profundizar en la definición del concepto de ejecución.
44 Dado estas circunstancias, nada impide a la República de Austria acogerse a la jurisprudencia Lorenz, aplicable a las ayudas notificadas.
Sobre la fecha en que comenzó a correr el plazo de dos meses
45 En el primer motivo subsidiario de su escrito de contestación, la Comisión sostiene que, aunque la República de Austria pueda acogerse a la jurisprudencia Lorenz, el plazo de dos meses que establece esta última no había expirado aún el 20 de noviembre de 1997, fecha en la que la República de Austria le comunicó su intención de ejecutar la ayuda proyectada. En efecto, según la Comisión, en tal fecha la notificación de la ayuda controvertida no estaba aún completa.
46 En apoyo de dicho motivo, la Comisión sostiene en primer lugar que el plazo de dos meses comienza a correr a partir del momento en que se recibe una notificación completa de la ayuda proyectada. Según la Comisión, la notificación está completa cuando contiene todas las informaciones que dicha Institución necesita para formarse una opinión sobre la compatibilidad con el Tratado de la ayuda proyectada.
47 La Comisión sostiene a continuación, por una parte, que, en caso de notificación incompleta tiene competencia para solicitar información adicional, en virtud de las amplias facultades que ostenta en esta materia, y, por otra parte, que tal solicitud interrumpe el transcurso del plazo fijado para estudiar la notificación, de modo que en la fecha de recepción de la información adicional comienza a correr un nuevo plazo. La Comisión considera a este respecto que todos sus escritos, incluido el quinto, de 10 de noviembre de 1997, eran necesarios para evaluar la compatibilidad con el Tratado de la ayuda controvertida, de modo que cada vez que la Comisión recibía una respuesta del Gobierno austriaco se iniciaba un nuevo plazo de dos meses.
48 Por último, según la Comisión, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que dispone para determinar tanto el contenido como la necesidad de las preguntas que formula, el control jurisdiccional de la pertinencia de dichas preguntas debe limitarse a verificar el cumplimiento de los requisitos esenciales de forma y la inexistencia de una desviación de poder.
49 La República de Austria no discute el hecho de que sólo una notificación completa puede marcar el inicio del plazo de dos meses, ni el derecho de la Comisión a solicitar información adicional, ni su margen de apreciación en esta materia, ni la influencia de dicha solicitud en el punto de partida del mencionado plazo.
50 Sostiene sin embargo que, debido a la naturaleza del procedimiento de examen previo, la necesidad de que la notificación sea completa y, por consiguiente, el derecho de la Comisión de solicitar información adicional no debe interpretarse de tal modo que el Estado miembro se encuentre obligado en esta fase a proporcionar una información exhaustiva. Según la República de Austria, resulta en cualquier caso inaceptable que la Comisión prolongue artificialmente el procedimiento de examen previo, pese a disponer de informaciones que le permiten llevar a cabo un examen previo de la ayuda, formulando varias veces nuevas preguntas desprovistas de pertinencia, y en todos los casos poco antes de la expiración del plazo de dos meses.
51 A juicio de la República de Austria, ésta es situación que se da en el presente asunto, ya que ella completó la notificación de la ayuda con su respuesta de 19 de marzo de 1997 al segundo escrito de la Comisión o, como mínimo, con su respuesta de 4 de septiembre al cuarto escrito de la Comisión, de modo que ninguno de los escritos posteriores de la Comisión era necesario para dar por finalizado el procedimiento de examen previo. En efecto, según la República de Austria, la Comisión habría podido formular en una fase anterior del procedimiento las preguntas recogidas en sus escritos tercero, cuarto y quinto, y así habría debido hacerlo.
52 Habida cuenta de las alegaciones precedentes, antes de verificar en qué fecha comenzó a correr el plazo de dos meses en las circunstancias del presente asunto, es necesario por tanto determinar cuál es la amplitud de las informaciones necesarias para que la notificación de una ayuda proyectada pueda considerase completa a efectos del procedimiento del examen previo.
53 A este respecto procede recordar que, tal como se indica en la jurisprudencia mencionada en el apartado 32 de la presente sentencia, la fase preliminar de examen de las ayudas, establecida en el artículo 93, apartado 3, del Tratado, sólo tiene por objeto ofrecer a la Comisión un plazo de reflexión y de investigación que le permita formarse una primera opinión sobre la conformidad, parcial o total, con el Tratado de los proyectos que le hayan sido notificados.
54 De ello se sigue que, durante esta fase preliminar, basta con que la Comisión disponga de todas las informaciones que le permitan concluir, sin necesidad de un examen en profundidad, que las medidas estatales son compatibles con el Tratado y distinguirlas de aquellas cuya compatibilidad suscite dudas.
55 Por lo tanto, la información contenida en la notificación inicial o la que el Estado miembro proporcione en respuesta a las preguntas de la Comisión tiene por objeto permitir que esta última cierre la fase preliminar, bien declarando el proyecto de ayuda compatible con el Tratado, en cuyo caso se informa de ello al Estado miembro interesado y la ayuda se convierte en una ayuda existente, o bien expresando sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda, en cuyo caso, según la jurisprudencia recordada en el apartado 33 de la presente sentencia, la Comisión está obligada a iniciar la siguiente fase, es decir, la del procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, emplazando a los interesados para que presenten sus observaciones.
56 Por consiguiente, a efectos de la fase preliminar, para que una notificación se considere completa y marque el inicio del plazo de dos meses basta con que contenga, desde un primer momento o bien tras las respuestas del Estado miembro a las preguntas formuladas por la Comisión, la información necesaria para permitir que esta última se forme una primera opinión sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado.
57 En las circunstancias del presente asunto, para determinar la fecha en que comenzó a correr el plazo de dos meses es preciso examinar el contenido de la correspondencia entre la República de Austria y la Comisión, teniendo en cuenta los criterios establecidos en los apartados 53 a 56 de la presente sentencia.
58 A este respecto procede recordar que la República de Austria no discute que la respuesta a las cuestiones formuladas en los dos primeros escritos de la Comisión era necesaria para completar la notificación de la ayuda controvertida. Dicho Estado miembro sostiene, en cambio, que su notificación quedó completa con su respuesta de 19 de marzo de 1997 al segundo escrito de la Comisión o, como mínimo, con su respuesta de 4 de septiembre de 1997 al cuarto escrito de la Comisión, respuestas recibidas el 24 de marzo de 1997 y el 10 de septiembre de 1997, respectivamente. A su juicio, pues, el plazo de dos meses comenzó a correr el 24 de marzo de 1997 o, en todo caso, el 10 de septiembre de 1997, de modo que el 20 de noviembre de 1997 había expirado ya.
59 En cambio, la Comisión sostiene que sus escritos tercero, cuarto y quinto contenían preguntas necesarias para la evaluación de la ayuda controvertida. Alega pues que la notificación no estaba completa aún el 20 de noviembre de 1997 y que, por consiguiente, el plazo de dos meses continuaba corriendo.
60 No cabe aceptar esta argumentación de la Comisión.
61 En efecto, del contenido de los tres primeros escritos de la Comisión se deduce que, mientras que las preguntas que esta última formuló en sus dos primeros escritos se refieren a las declaraciones efectuadas por la República de Austria en su notificación inicial y a la respuesta de la República de Austria al primer escrito de la Comisión y tienen por objeto aclarar el componente principal del proyecto de ayuda, es decir, la ayuda de investigación y desarrollo, la única pregunta formulada en el tercer escrito de la Comisión se refiere solamente a un aspecto secundario del proyecto, a saber, la ayuda a la formación, que representa menos de un 2 % de la inversión total. Dicha pregunta tenía por único objeto determinar si dicha formación debía calificarse de formación profesional específica o general y si la ayuda se concedería en base a la Arbeitsmarktförderungsgesetz y a sus normas de desarrollo.
62 Resulta obligado constatar pues que, en razón de su escasa trascendencia, la respuesta a la pregunta formulada en el tercer escrito de la Comisión no era necesaria para que la Comisión pudiera formarse una primera opinión sobre la compatibilidad con el Tratado del proyecto de ayuda en su conjunto.
63 Corrobora por otra parte dicha constatación el momento que la Comisión eligió para enviar dicho escrito a la República de Austria y el contexto en que se produjo dicho envío.
64 En efecto, en la nota interna de 28 de abril de 1997 que ella misma ha invocado (véase el apartado 11 de la presente sentencia), la Comisión expresa ciertamente sus dudas sobre los aspectos de la ayuda a la formación que constituyen el objeto de su tercer escrito, pero de manera completamente secundaria. Dicha nota se centra principalmente, por una parte, en la compatibilidad de la ayuda notificada con el Encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado de investigación y desarrollo y, por otra parte, en la necesidad de la ayuda. Estos dos problemas no tienen relación alguna con la pregunta formulada en el tercer escrito de la Comisión. Además, el apartado 12 de la presente sentencia muestra que la propia Comisión ha dado cuenta de unas «vastas [y] muy complejas [...] discusiones» entre sus diferentes servicios y en el seno del Colegio de Comisarios, que se desarrollaron entre mayo y diciembre de 1997 y que se referían, no sólo al proyecto de ayuda austriaco, sino a otros proyectos nacionales de ayudas a fabricantes de semiconductores.
65 Estas constataciones permiten concluir que los componentes de la ayuda controvertida relacionados con la formación profesional no formaban parte de las preocupaciones más importantes de la Comisión el 2 de mayo de 1997, fecha en la que ésta envió su tercer escrito. En realidad, ese tercer escrito de la Comisión no pretendía obtener aclaraciones sobre las cuestiones planteadas por el segundo escrito de la Comisión, sino conceder a la Comisión un tiempo de reflexión adicional para evaluar otros aspectos del proyecto de ayuda. De ello se deduce que el tiempo adicional que la Comisión quiso obtener de este modo tuvo por consecuencia una prolongación artificial de la fase de examen preliminar.
66 De ello se deduce que el plazo de dos meses comenzó a correr, a más tardar, el 24 de marzo de 1997.
67 Dadas estas circunstancias, no procede examinar el contenido de los escritos cuarto y quinto de la Comisión.
Sobre la naturaleza del plazo que establece la jurisprudencia Lorenz
68 En el segundo motivo subsidiario de su escrito de contestación, la Comisión alega que, aunque el plazo establecido por la jurisprudencia Lorenz hubiera comenzado a correr en la fecha que indica la República de Austria, dicho plazo no puede interpretarse como un plazo estricto de dos meses, sino que constituye simplemente un plazo orientativo. En opinión de la Comisión, su deber consiste en actuar con la diligencia debida y en un plazo razonable. Como dicho plazo es flexible, podrá ser inferior o superior a dos meses en función de las circunstancias, de la complejidad y de las dificultades del asunto. La Comisión considera que, en el presente caso, habida cuenta de la complejidad del asunto y de la necesidad de discutirlo en el seno del Colegio de Comisarios, ha actuado con la diligencia debida y ha llevado a cabo el examen preliminar del proyecto de ayuda sin sobrepasar un plazo razonable. En apoyo del presente motivo, la Comisión alega varios argumentos.
69 En primer lugar, la Comisión invoca la propia sentencia Lorenz, antes citada, cuyo fallo no establece plazo alguno. El apartado 4 de los fundamentos de Derecho de dicha sentencia se limita simplemente a subrayar la obligación de la Comisión de actuar «con la diligencia debida» y de «adoptar una postura en un plazo razonable». Este mismo apartado confirma que el plazo tiene carácter orientativo, al indicar que «a este respecto, procede inspirarse en los artículos 173 y 175 del Tratado, que se aplican a situaciones similares y establecen un plazo de dos meses». Según la Comisión, de ello se deduce que el Tribunal de Justicia pretendía únicamente inspirarse en dicho plazo y no pensaba por tanto aplicarlo de un modo estricto al procedimiento de examen preliminar.
70 En segundo lugar, según la Comisión, si se interpretara el plazo establecido por la jurisprudencia Lorenz como un plazo estricto, se estaría imponiendo un formalismo excesivo en las relaciones entre las Instituciones y los Estados miembros, habida cuenta de que dicho plazo debe poder reducirse, pero también ampliarse si así lo exige la complejidad del asunto, como ocurre en el presente caso, en el que las especiales circunstancias del asunto exigían un examen preliminar de una duración superior a dos meses.
71 En tercer lugar, la Comisión invoca un argumento principal y un argumento subsidiario. En su argumento principal sostiene que, en cualquier caso, la República de Austria no señaló en ningún momento que se tratara de un asunto urgente durante la fase de examen preliminar del proyecto de ayuda. Según la Comisión, era imposible hablar de urgencia en el presente caso, ya que la inversión proyectada se llevó a cabo sin que la República de Austria esperara a que ella adoptase una decisión sobre el proyecto de ayuda. La Comisión añade, con carácter subsidiario, que la cronología de los hechos muestra que las autoridades austriacas no siempre respondieron con rapidez a las preguntas formuladas por la Comisión y que no pueden por tanto invocar el plazo de dos meses, pues ellas mismas contribuyeron en parte al retraso del examen preliminar de la ayuda.
72 A la vista de esta argumentación, procede señalar con carácter preliminar que, si bien es cierto que el fallo de la sentencia Lorenz, antes citada, emplea los términos «plazo suficiente para proceder a su primer examen» y que el apartado 4 de los fundamentos de Derecho de dicha sentencia hace referencia a un «plazo razonable», no es menos cierto que, en este mismo apartado, el Tribunal de Justicia declaró que procedía estimar en dos meses la duración de dicho plazo.
73 Al inspirarse en los artículos 173 y 175 del Tratado y estimar así en dos meses la duración máxima del plazo, el Tribunal de Justicia quiso evitar una inseguridad jurídica manifiestamente contraria a la finalidad de la fase de examen preliminar de las ayudas de Estado que establece el artículo 93, apartado 3, del Tratado. En efecto, dicha finalidad, consistente en ofrecer al Estado miembro la seguridad jurídica necesaria informándole con exactitud y rapidez sobre la compatibilidad con el Tratado de una ayuda que puede resultar urgente, se pondría en peligro si el plazo se considerara orientativo. Además, la inseguridad jurídica que ello provocaría podría verse agravada en caso de prolongación artificial de la fase de examen preliminar.
74 Por ello la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia se refiere a la duración máxima del plazo estimándola en dos meses (véanse, por ejemplo, las sentencias Alemania/Comisión, antes citada, apartado 11; de 30 de junio de 1992, España/Comisión, C-312/90, Rec. p. I-4117, apartado 18, y de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 38). De ello se deduce que procede desestimar el primer argumento de la Comisión.
75 En cuanto al segundo argumento de la Comisión, basado en la posibilidad de acortar el plazo en determinados casos, basta con señalar que, aunque la Comisión pueda en determinados casos imponerse voluntariamente una limitación de su margen de maniobra a fin de resolver en un plazo inferior a dos meses, ello no implica que la Comisión pueda imponer plazos superiores a los dos meses sin el consentimiento del Estado miembro interesado, privándole así de la protección de los plazos fijados por el Derecho comunitario.
76 Por lo que respecta al tercer argumento invocado con carácter principal por la Comisión, en el que se alega que no existía urgencia en el presente caso, procede señalar que la duración del plazo establecido por la jurisprudencia Lorenz se ha estimado en dos meses, teniendo en cuenta el interés de los Estados miembros en que se aclare rápidamente la situación en aquellos casos en los que pueda existir una necesidad urgente de intervenir (véase la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 11). De ello se deduce que, habida cuenta de dicho interés, el examen preliminar de un proyecto de ayuda debe considerarse en principio urgente, salvo cuando el Estado miembro interesado consienta expresamente una ampliación del plazo. Ahora bien, resulta obligado señalar que no es posible deducir dicho consentimiento de los actos de la República de Austria.
77 En cuanto a su argumento subsidiario, basado en la supuesta contribución de la República de Austria al retraso experimentado en la fase de examen preliminar de la ayuda controvertida, basta con señalar que el artículo 93 del Tratado no impone al Estado miembro más obligaciones que la de notificar el proyecto de ayuda con la suficiente antelación, por una parte, y la de abstenerse de ejecutar el proyecto de ayuda antes de que haya recaído una decisión definitiva en el procedimiento del artículo 93, apartado 2, por otra. El Tratado no obliga además a los Estados miembros a responder rápidamente a las solicitudes de información adicional de la Comisión. Sencillamente, el Estado miembro tiene interés en responder con rapidez, pero no está obligado a hacerlo. De ello se deduce que el hecho de que el Estado miembro no haya respondido con rapidez a dichas solicitudes de información no le impide acogerse a la jurisprudencia Lorenz.
78 De las consideraciones precedentes se deduce que la República de Austria puede invocar al plazo de dos meses aunque no haya respondido con rapidez a las preguntas de la Comisión.
Sobre el derecho de oposición de la Comisión
79 En el tercer motivo subsidiario invocado en su escrito de contestación, la Comisión sostiene que, una vez que el Estado le ha notificado por adelantado su intención de ejecutar las medidas de ayuda, ella dispone de un breve plazo para oponerse a dicha ejecución, y que la consecuencia de dicha oposición es que la ayuda no puede concederse ni se convierte en una ayuda existente. A juicio de la Comisión, el no reconocerle un derecho de oposición entrañaría graves consecuencias para el funcionamiento del sistema de ayudas establecido por el Tratado. La Comisión considera que, en el presente asunto, ha ejercitado con rapidez su derecho de oposición, de modo que ni la República de Austria puede ejecutar la ayuda ni ésta puede convertirse en una ayuda existente.
80 La Comisión alega que el derecho de oposición y las consecuencias que de él se derivan se deducen, en primer lugar, del apartado 5 de la sentencia Lorenz, antes citada, que afirma que, «en caso de silencio de la Comisión», una ayuda ejecutada una vez transcurrido el plazo necesario para su primer examen estará sometida al régimen de las ayudas existentes.
81 A continuación, según la Comisión, la obligación impuesta al Estado miembro de comunicar por adelantado su intención de ejecutar la ayuda apenas tiene sentido si la Comisión no dispone de un derecho de oposición que permita evitar las consecuencias negativas de la aplicación de la jurisprudencia Lorenz a los regímenes de ayudas de Estado.
82 Por último, la Comisión añade que, de no existir el derecho de oposición, ella se vería privada de su facultad de dirigir el procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado, ya que bastaría con que el Estado miembro notificara por adelantado la ejecución de la ayuda para que le fuera transferida a éste la facultad de determinar el modo en que debe desarrollarse el procedimiento, su alcance y sus resultados, en contra de lo dispuesto en el artículo 93 del Tratado. A este resultado se llegaría aunque el plazo estuviera mal calculado o aunque el preaviso no llegara a la Comisión, a causa por ejemplo de un error de transmisión. En todos estos casos, la ayuda se convertiría en una ayuda existente, pues la Comisión no tendría ya la facultad de oponerse a la misma.
83 La República de Austria niega que la Comisión disponga de un derecho de oposición. Con carácter subsidiario sostiene que, aun en el supuesto de que se reconociera tal derecho a la Comisión, en el presente asunto esta última lo ha ejercitado tardíamente.
84 A este respecto, habida cuenta de las normas de procedimiento que formula la jurisprudencia Lorenz, procede señalar que la transformación de una ayuda notificada en ayuda existente sólo requiere que se den dos condiciones necesarias y suficientes. La primera es el preaviso del Estado miembro, notificando por adelantado a la Comisión la ejecución de la ayuda proyectada. La segunda es que la Comisión no inicie el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado en los dos meses siguientes a la notificación completa de la ayuda. A esta segunda condición se refiere el apartado 5 de la sentencia Lorenz con los términos «en caso de silencio de la Comisión», y no a un derecho de oposición como pretende la Comisión.
85 En efecto, reconocer a la Comisión un derecho de oposición equivaldría a añadir al régimen de procedimiento en materia de ayudas, aplicable en el momento de los hechos, un tercer requisito contrario a dicho régimen, que por una parte significaría la reintrodución de la inseguridad jurídica, tanto en lo relativo a la forma como al plazo y a los efectos jurídicos de tal derecho de oposición, en un mecanismo que tiene por objeto la seguridad jurídica y, por otra parte, impediría conocer con certeza la fecha a partir de la cual la ayuda pasa a formar parte del régimen de ayudas existentes. De ello se deduce que la Comisión no dispone de un derecho de oposición.
86 Habida cuenta de que no existe un derecho de oposición de la Comisión, resulta innecesario examinar si dicho derecho se ejercitó o no tardíamente.
87 De las consideraciones precedentes se deduce que la Decisión impugnada se adoptó con posterioridad a la expiración del plazo de dos meses, por lo que procede anularla.
Decisión sobre las costas
Costas
88 A tenor de lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la República de Austria la condena en costas de la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por esta última, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión SG(98)D/1124 de la Comisión, de 9 de febrero de 1998, relativa a la incoación del procedimiento formal de examen previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) en relación con la ayuda de Estado nº C 84/97 (ex N 509/96), en favor de la sociedad Siemens Bauelemente OHG.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.