FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BRKAN
fremsat den 29. oktober 2025 (1)(i)
Sag T-653/24
Accorinvest,
Société Générale SA
mod
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
» Præjudiciel forelæggelse – harmonisering af skatte- og afgiftslovgivningerne – punktafgifter – direktiv 2008/118/EF – elektricitet – yderligere indirekte afgifter – overvæltning af afgiften på forbrugeren «
Indledning
1.        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF (EUT 2009, L 9, s. 12).
2.        Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side selskaberne AccorInvest og Société Générale SA i deres egenskab af endelige elforbrugere og på den anden side den franske stat vedrørende tilbagebetaling af en tillægspunktafgift på elektricitet, der er fastsat i fransk lovgivning.
3.        Der er i Frankrig indført et fast transmissionsbidrag ved loi du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (lov af 9.8.2004 om den offentlige elektricitets- og gastjeneste og om elektricitets- og gasvirksomheder). Det skal i den foreliggende sag undersøges, om det faste transmissionsbidrag kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 og henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2008/118
4.        Direktiv 2008/118 blev ophævet ved direktiv (EU) 2020/262 (2). Direktiv 2008/118 finder imidlertid fortsat anvendelse ratione temporis på de faktiske omstændigheder i tvisterne i hovedsagen.
5.        Anden betragtning til direktiv 2008/118 havde følgende ordlyd:
»Det er nødvendigt, at betingelserne for at pålægge punktafgifter på varer, der er omfattet af [Rådets direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (EFT 1992, L 76, s. 1)], i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«, forbliver harmoniserede for at sikre, at det indre marked fungerer.«
6.        Dette direktivs artikel 1 bestemte:
»1.      I dette direktiv fastlægges den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af følgende varer, i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«:
a)      energiprodukter og elektricitet omfattet af [Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT 2003, L 283, s. 51)]
[…]
2.      Medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med Fællesskabets afgiftsregler for punktafgifter eller moms, for så vidt angår bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften, idet disse regler dog ikke omfatter bestemmelser om fritagelser.
3.      Medlemsstaterne kan lægge afgifter på:
a)      andre produkter end punktafgiftspligtige varer
b)      levering af tjenesteydelser, herunder tjenesteydelser i forbindelse med punktafgiftspligtige varer, forudsat at de ikke har karakter af omsætningsafgifter.
[…]«
Direktiv 2003/96
7.        Artikel 4 i direktiv 2003/96 fastsætter:
»1.      De afgiftssatser, medlemsstaterne fastsætter for energiprodukter og elektricitet, der omhandles i artikel 2, må ikke være lavere end de minimumssatser for beskatning, der er fastsat i dette direktiv.
2.      I dette direktiv er »afgiftssats« den samlede byrde, der pålægges i form af alle indirekte afgifter (undtagen moms), der beregnes direkte eller indirekte af mængden af energiprodukter eller elektricitet ved overgangen til forbrug.«
Fransk ret
8.        Artikel 18 i loi no 2004-803, du 9 août 2004, relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (lov nr. 2004-803 af 9.8.2004 om den offentlige elektricitets- og gastjeneste og om elektricitets- og gasvirksomheder, herefter »lov af 9. august 2004«) bestemmer:
»I.      Til fordel for Caisse nationale des industries électriques et gazières [(den statslige fond for elektricitets- og gasindustrien)] fastsættes et fast bidrag for transmission og distribution af elektricitet […]
[…]
II.      Dette faste bidrag betales
1)      for elektricitet
a)      af operatørerne af de offentlige transmissions- eller distributionsnet, der opkræver det ud over tariffen for brug af de offentlige transmissions- og distributionsnet […] fra de forbrugere [...], hvormed disse operatører har indgået en aftale om adgang til nettet
b)      af elleverandører, der opkræver det ud over deres salgspris fra forbrugerne […], når disse leverandører har indgået en aftale om adgang til nettet […] for at forsyne disse forbrugere
c)      af elleverandører, der opkræver det ud over salgstarifferne […]
III.      Det faste bidrag baseres
1)      for elektricitet
–        på den faste del, eksklusive afgifter, af tariffen for brug af offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet, når det faste bidrag skal betales i henhold til stk. II, nr. 1), litra a)
–        på den faste del, eksklusive afgifter, af den del, der vedrører brug af nettene, og som indgår i salgsprisen for elektricitet, når det faste bidrag skal betales i henhold til stk. II, nr. 1), litra b)
–        på den faste del, eksklusive afgifter, af den del, der vedrører brug af nettene, og som indgår i de lovbestemte tariffer for salg af elektricitet, når det faste bidrag skal betales i henhold til stk. II, nr. 1), litra c)
[…]
IV.      Det faste bidrag skal ifølge de aftaler, der indgås af de i stk. II nævnte personer, betales for leveringen af de i stk. I nævnte tjenester ved modtagelsen af acontobeløbene fra den afgiftspligtige eller efter dennes valg på debiteringstidspunktet; bidraget skal således under alle omstændigheder betales ved modtagelsen af acontobeløbene eller prisen, hvis modtagelsen sker før debiteringen.
[…]
VII.      Gennemførelsesbestemmelserne til nærværende artikel fastsættes ved dekret fra Conseil d’État [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig)].«
9.        Artikel 1 i décret no 2005-123, du 14 février 2005, relatif à la contribution tarifaire sur les prestations de transport et de distribution d’électricité et de gaz naturel (dekret nr. 2005-123 af 14.2.2005 om det faste bidrag for transmissions- og distributionstjenester for elektricitet og naturgas) i den affattelse, der var gældende indtil den 1. august 2017, bestemmer:
»I.      Den faste del, eksklusive afgifter, af tariffen for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet, der er nævnt i artikel 18, stk. III, nr. 1), i ovennævnte lov af 9. august 2004, udgøres af summen af følgende beløb:
–        den årlige forvaltningskomponent som defineret i afgørelsen om godkendelse af de gældende tariffer for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet
–        den årlige målerkomponent som defineret i afgørelsen om godkendelse af de gældende tariffer for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet
–        den faste del af den årlige belastningskomponent […]
–        den faste del af den årlige komponent for reserve- og nødstrømforsyninger […]«
10.      Artikel 1 i dekret nr. 2005-123, som affattet ved dekret af 28. juli 2017, der fandt anvendelse fra den 1. august 2017, har følgende ordlyd:
»[…] den faste del, eksklusive afgifter, af tariffen for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet udgøres af summen af tariffens elementer som defineret i afgørelserne om godkendelse af de gældende tariffer for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet, der er anført i nr. 1) til 4):
1)      den årlige forvaltningskomponent
2)      den årlige målerkomponent
3)      den faste del af den årlige belastningskomponent[; d]enne faste del består af de beløb, der fremgår af tarifformlerne vedrørende denne komponent, som er en funktion af den abonnerede effekt med undtagelse af de månedlige komponenter for overskridelse af den abonnerede effekt
4)      den faste del af den årlige komponent for reserve- og nødstrømforsyninger[; d]enne faste del består af den årlige komponent for reserve- og nødstrømforsyninger, eksklusive energikomponenten og de månedlige komponenter for overskridelse af den abonnerede effekt, når nødstrømforsyningen er til et andet spændingsområde end det område, hvortil hovedstrømforsyningen sker«.
11.      Artikel 2 i dekret nr. 2005-123 har følgende ordlyd: »Den elleverandør, der opkræver det faste bidrag i medfør af artikel 18, stk. II, nr. 1), i ovennævnte lov af 9. august 2004, beregner den faste del, eksklusive afgifter, af den del, der vedrører brugen af nettene, i salgsprisen eller salgstariffen i overensstemmelse med artikel 1.«
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12.      AccorInvest og Société Générale SA er to franske selskaber, der i deres egenskab af endelige elforbrugere har erlagt det faste transmissionsbidrag.
13.      Disse selskaber anlagde to særskilte søgsmål ved tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) med påstand om, at den franske stat blev tilpligtet at betale dem en erstatning svarende til de beløb, som de havde betalt i fast transmissionsbidrag for henholdsvis årene 2016-2018 og årene 2017 og 2018. Det faste transmissionsbidrag var efter deres opfattelse ikke i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118. Tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris) afviste disse påstande, idet de var nedlagt for en retsinstans, der ikke har kompetence til at træffe afgørelse herom, ved to kendelser af 26. april 2021.
14.      Ved to domme af 17. maj 2023 ophævede cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) disse kendelser, hvorefter den frifandt staten med den begrundelse, at der ikke er nogen umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem det faste transmissionsbidrag og elforbruget, og at bidraget derfor ikke udgør en indirekte afgift, der direkte eller indirekte pålægges elforbruget, og følgelig ikke er omfattet af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.
15.      AccorInvest og Société générale har hver især iværksat appel til prøvelse af disse domme fra cour administrative d’appel de Paris (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Paris) ved den forelæggende ret, idet de har gjort gældende, at det omhandlede bidrag udgør en indirekte afgift, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af elektricitet, alene fordi der findes en lovbestemt mekanisme til overvæltning af denne afgift på den endelige forbruger. De har ligeledes anført, at det omhandlede bidrag er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, eftersom der består en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem det faste transmissionsbidrag og elforbruget. De har bl.a. gjort gældende, at den aftale om adgang, hvorefter denne afgift skal betales, nødvendigvis er forbundet med en kontrakt om levering af elektricitet til en endelig forbruger, og at den faste del af tarifferne for brug af de offentlige elnet, som denne afgift er baseret på, navnlig afhænger af den effekt, som den endelige forbruger selv abonnerer på, og som almindeligvis står i forhold til dennes forbrugsprofil.
16.      På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i direktiv [2008/118] fortolkes således, at eksistensen af en lovbestemt mekanisme til overvæltning på den endelige forbruger af skatten på en punktafgiftspligtig vare i sig selv indebærer, at der er en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem denne afgift og forbruget af den pågældende vare, således at den skal anses for at være en yderligere indirekte afgift som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv [2008/118], selv om denne afgift beregnes uafhængigt af den mængde af varen, der faktisk forbruges?
2)      Skal bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i direktiv [2008/118] fortolkes således, at en afgift som det faste transmissionsbidrag, der er baseret på den faste del af [tarifferne] for brug af de offentlige elnet – med udelukkelse af den variable del af disse [tariffer], som er den eneste, der afhænger af elforbruget, men som skal betales i forbindelse med [aftaler] om adgang til nettet, der indgås af forbrugerne eller deres leverandører – har en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med elforbruget, således at den skal anses for at være en yderligere indirekte afgift som omhandlet i disse bestemmelser?«
Bedømmelse
17.      Med de to spørgsmål, der efter min opfattelse bør behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 skal fortolkes således, at et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, der opkræves for brug af eltransmissions- og ‑distributionsnettene, er baseret på den faste del af tariffen for brug af de offentlige elnet og overvæltes på forbrugeren ved en lovbestemt mekanisme, falder ind under begrebet »yderligere indirekte afgifter« som omhandlet i denne bestemmelse.
18.      For at kunne besvare dette spørgsmål er det for det første nødvendigt at definere begrebet »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118. For det andet vil jeg komme nærmere ind på det kriterium, der er udviklet i retspraksis (3), vedrørende den umiddelbare og uadskillelige sammenhæng mellem en afgift og forbruget af en punktafgiftspligtig vare og navnlig undersøge, om der skal bestå en sådan sammenhæng med en handling, hvorved der forbruges elektricitet, eller med den mængde elektricitet, der forbruges. Det skal for det tredje undersøges, om det kan antages, at der består en sådan umiddelbar og uadskillelig sammenhæng, alene fordi afgiften overvæltes på forbrugeren. For det fjerde skal det ud fra denne fortolkning afgøres, om det faste transmissionsbidrag kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i denne bestemmelse.
Begrebet »yderligere indirekte afgift«
19.      Det skal indledningsvis påpeges, at det tilkommer Domstolen at kvalificere skatter, afgifter, gebyrer mv. i relation til EU-retten efter deres objektive kendetegn, uden hensyn til, hvorledes de er betegnet i national ret (4).
20.      Artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 fastsætter, at medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med Unionens afgiftsregler for punktafgifter eller moms.
21.      Direktiv 2008/118 indeholder ingen definition af begrebet »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i denne bestemmelse. Begrebet »yderligere indirekte afgifter« betegner i overensstemmelse med Domstolens faste praksis andre indirekte afgifter, som pålægges forbruget af de varer, der er opregnet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, end »punktafgifter« som omhandlet i denne sidstnævnte bestemmelse, og som opkræves til særlige formål (5).
22.      Det fremgår i denne forbindelse af retspraksis, at der skal bestå en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem en sådan afgift og elforbruget (6). Det skal som følge heraf undersøges, om en sådan afgift pålægges et element, der har en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med elforbruget, således at afgiften som følge af beskatningen af dette element skal betragtes som en afgift på selve elforbruget. En afgift, der ikke pålægges elforbruget, er nemlig ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2008/118 (7).
23.      I den foreliggende sag har appellanterne i hovedsagen imidlertid gjort gældende, at det er tilstrækkeligt, at den omhandlede afgift pålægges den handling, hvorved der forbruges elektricitet, og at det ikke er nødvendigt, at den er forbundet med mængderne af elektricitet.
24.      Af hensyn til fortolkningen af begrebet »yderligere indirekte afgifter« og for at fastlægge anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 anser jeg det således for nødvendigt at afklare, om kriteriet for, hvorvidt der består en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem en indirekte afgift og elforbruget, er sammenhængen med en handling, hvorved der forbruges elektricitet, eller om det er nødvendigt, at der består en sammenhæng mellem afgiften og de mængder elektricitet, der forbruges.
Skal der bestå en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med en handling, hvorved der forbruges elektricitet, eller med de mængder elektricitet, der faktisk forbruges?
25.      Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (8).
26.      I første række præciseres det ikke i ordlyden af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, om der skal være en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med forbrugshandlingen eller med de mængder, der forbruges. Det fremgår nemlig af punkt 20 ovenfor, at direktiv 2008/118 ikke indeholder nogen definition af begrebet »yderligere indirekte afgifter«, mens betingelsen om, at den punktafgiftspligtige vare skal have en »umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med forbruget«, således som det fremgår af punkt 22 ovenfor, er blevet udviklet i Domstolens praksis. Det kan således ikke fastslås alene ud fra ordlyden af artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, om en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med elforbruget er tilstrækkelig til, at en afgift kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i denne bestemmelse.
27.      Det er som følge heraf nødvendigt at undersøge den sammenhæng, hvori artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 indgår, og de mål, der forfølges med dette direktiv.
28.      Hvad i anden række angår den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, skal det fremhæves, at der i opbygningen af artikel 1 i direktiv 2008/118 sondres mellem tre situationer.
29.      For det første fastsætter artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118 princippet om, at der i dette direktiv fastlægges en generel ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af visse punktafgiftspligtige varer, heriblandt elektricitet, som er omfattet af direktiv 2003/96.
30.      For det andet har medlemsstaterne i henhold til artikel 1, stk.2, i direktiv 2008/118 ret til at anvende andre afgifter »til særlige formål«, forudsat at de er i overensstemmelse med reglerne for punktafgifter og moms. I modsætning til medlemsstaternes pligt til at indføre den harmoniserede punktafgift, der i artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118 er fastsat for de punktafgiftspligtige varer, der er opregnet i denne bestemmelse, giver dette direktivs artikel 1, stk. 2, således medlemsstaterne mulighed for på visse betingelser at lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer. Domstolen har præciseret, at den mulighed, som medlemsstaterne er blevet tillagt, har til formål at tage hensyn til medlemsstaternes forskellige traditioner på beskatningsområdet og den hyppige brug af indirekte beskatning til gennemførelse af andre politikker end budgetpolitik (9).
31.      For det tredje fremgår det af artikel 1, stk. 3, i direktiv 2008/118, at medlemsstaterne bevarer muligheden for at indføre eller opretholde afgifter på andre produkter end punktafgiftspligtige varer [litra a)] og levering af tjenesteydelser, herunder tjenesteydelser i forbindelse med punktafgiftspligtige varer, forudsat at de ikke har karakter af omsætningsafgifter [litra b)], såfremt disse afgifter ikke ved samhandel mellem medlemsstater giver anledning til formaliteter i forbindelse med grænsepassage.
32.      Som Europa-Kommissionen har fremhævet, vil en fortolkning, hvorefter en afgift, som er forbundet med en handling, hvorved der forbruges elektricitet, men ikke hænger sammen med den mængde, der faktisk forbruges, kan anses for at have en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med dette forbrug, medføre, at artikel 1, stk. 3, litra b), i direktiv 2008/118 mister sin effektive virkning. Alle afgifter, der har en sammenhæng med den handling, hvorved der forbruges elektricitet, vil nemlig i så fald kunne kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 og henhøre under denne bestemmelse, hvilket vil gøre artikel 1, stk. 3, litra b), i direktiv 2008/118 indholdsløs.
33.      I forbindelse med den kontekstuelle fortolkning skal der ligeledes tages hensyn til direktiv 2003/96 om omstrukturering af bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet, hvortil der henvises i artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118. Punktafgiftsordningen er nemlig både omfattet af et generelt direktiv, der fastsætter den generelle ordning for punktafgifter (i det foreliggende tilfælde, ratione temporis, direktiv 2008/118 (10)), og af en række særdirektiver, der harmoniserer afgiftsgrundlagene og minimumsafgiftssatserne for de varer, der pålægges disse punktafgifter, nemlig direktiv 2003/96 for så vidt angår energiprodukter og elektricitet.
34.      I artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/96 pålægges medlemsstaterne en forpligtelse til at overholde visse minimumsafgiftssatser for disse produkter, og i dette direktivs artikel 4, stk. 2, defineres den »afgiftssats«, som medlemsstaterne skal anvende på de pågældende produkter, som den »samlede byrde, der pålægges i form af alle indirekte afgifter (undtagen moms), der beregnes direkte eller indirekte af mængden af energiprodukter eller elektricitet ved overgangen til forbrug« (min fremhævelse). Eftersom disse tærskler gælder for den samlede byrde i form af alle indirekte afgifter, omfatter disse minimumsafgiftssatser således de »yderligere indirekte afgifter«, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 (11), og de vurderes i forhold til elforbrugets faktiske størrelse.
35.      Efter min opfattelse følger det således af den kontekstuelle fortolkning, at en afgift pålægges elektricitetsforbruget og kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, hvis der består en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med den mængde elektricitet, der forbruges, og ikke blot med en forbrugshandling.
36.      I tredje række bekræftes denne fortolkning af de mål, der forfølges med direktiv 2008/118.
37.      Det fremgår i denne forbindelse af anden betragtning til direktiv 2008/118, at dette direktiv har til formål at harmonisere betingelserne for at pålægge punktafgifter på varer, der er omfattet af dets anvendelsesområde, for at sikre, at det indre marked fungerer.
38.      Som det fremgår af punkt 29 ovenfor, er der i artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118 fastsat en harmoniseret punktafgift for et begrænset antal varer, der er opregnet i denne bestemmelse, heriblandt elektricitet, som er omfattet af direktiv 2003/96.
39.      Det følger heraf, at artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, der i det væsentlige gør det muligt for medlemsstaterne at lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer, skal fortolkes strengt, eftersom der er tale om en bestemmelse, som fraviger princippet om harmonisering af betingelserne for at pålægge punktafgifter på de varer, der er omfattet af dets anvendelsesområde (12). Domstolens vurdering i dommen i sagen Statoil Fuel & Retail (13) og kendelsen i sagen Agenzia delle dogane e dei monopoli (14) vedrørte ganske vist en af de kumulative betingelser, der er fastsat i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, nemlig begrebet »særlige formål« og ikke selve begrebet »yderligere indirekte afgifter«. Henset til fast retspraksis, hvorefter undtagelser skal fortolkes strengt, således at generelle regler ikke udhules for deres indhold (15), er det imidlertid min opfattelse, at den samme tilgang kan anvendes for rækkevidden af den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, og dermed for fortolkningen af begrebet »yderligere indirekte afgifter« (16).
40.      Begrebet »yderligere indirekte afgift« skal efter min opfattelse ligeledes fortolkes indskrænkende, hvilket således udelukker, at en afgift, der kun er forbundet med den handling, hvorved der forbruges elektricitet, kan være omfattet af denne bestemmelse.
41.      Som Kommissionen gjorde gældende i retsmødet, kan det være til skade for harmoniseringsmålet med direktiv 2008/118, som er at lette den frie bevægelighed for punktafgiftspligtige varer, hvis de »yderligere indirekte afgifter«, der er omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 2, omfatter afgifter, som ikke reelt pålægges elforbruget, dvs. som ikke er forbundet med de mængder elektricitet, der forbruges, eftersom der vil være en risiko for, at yderligere afgifter hindrer samhandelen med punktafgiftspligtige varer mellem medlemsstaterne. Direktiv 2008/118 har nemlig navnlig til formål at harmonisere reglerne om punktafgiftens forfald (17) og reglerne om omsætning og kontrol af punktafgiftspligtige varer i alle medlemsstater, hvilket gør det muligt at lette omsætningen af disse varer. Den harmoniserede punktafgift, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, i direktiv 2008/118, er imidlertid en afgift på forbruget af visse varer, der er fastsat på baggrund af mængden af de punktafgiftspligtige varer, der udbydes til forbrug (18). Hvis der lægges andre afgifter på de samme varer, som ikke er forbundet med det faktiske forbrug af disse varer, kan det resultere i yderligere formaliteter i forbindelse med deres kontrol. Når der pålægges flere sådanne afgifter ud over den harmoniserede punktafgift, risikerer det således at hindre samhandelen med punktafgiftspligtige varer mellem medlemsstaterne.
42.      Det følger efter min opfattelse af disse omstændigheder, at en afgift kun kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, hvis der består en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem denne afgift og de mængder elektricitet, der forbruges, og ikke blot med den handling, hvorved der forbruges elektricitet.
43.      Dette fokus på mængderne af de varer, der forbruges, bekræftes i øvrigt i Domstolens praksis. I dommen i sagen Kernkraftwerke Lippe-Ems fastslog Domstolen således, at der med hensyn til en afgift på brændselselementer i reaktorer på kernekraftværker ikke bestod nogen umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med forbruget af elektricitet, eftersom denne afgift kunne opkræves på grund af, at der blev udløst en selvopretholdende kædereaktion, endog uden at der nødvendigvis blev produceret og dermed forbrugt en mængde elektricitet (19).
44.      Domstolen bemærkede desuden i dommen i sagen Promociones Oliva Park, at den afgift, der var omhandlet i denne sag, blev beregnet på grundlag af egenskaben af elektricitetsproducent i sig selv på baggrund af de afgiftspligtiges delvist fastsatte indtægter og dermed uafhængigt af den mængde elektricitet, der faktisk blev produceret og indført i elektricitetsnettet (20). Domstolen konkluderede heraf, at der ikke var en direkte og uadskillelig forbindelse mellem denne afgift og elektricitetsforbruget (21).
45.      Det følger efter min opfattelse heraf, at der skal bestå en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem afgiften og forbruget af den punktafgiftspligtige vare i forhold til de mængder elektricitet, der forbruges, og ikke kun i forhold til den handling, hvorved der forbruges elektricitet.
Afgiftens overvæltning på den endelige forbruger
46.      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det faste transmissionsbidrag i henhold til artikel 18, stk. II, i lov af 9. august 2004 skal betales af operatørerne af de offentlige transmissions- eller distributionsnet eller af elleverandørerne, men at disse opkræver det fra forbrugerne.
47.      Den forelæggende ret har i denne forbindelse anmodet Retten om at oplyse, om den fuldstændige og gennemsigtige overvæltning af det faste transmissionsbidrag på den endelige forbruger er tilstrækkelig til at konkludere, at der er en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med elforbruget.
48.      Der er efter min opfattelse flere argumenter, der taler for et benægtende svar på dette spørgsmål.
49.      Det følger for det første af punkt 45 ovenfor, at der skal bestå en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem en afgift og forbruget af den punktafgiftspligtige vare i forhold til de mængder elektricitet, der forbruges, for at denne afgift kan kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift«. Det er som følge heraf min opfattelse, at den omstændighed, at en afgift overvæltes fuldt ud på den endelige elforbruger, selv om det sker ved en lovbestemt mekanisme, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at konkludere, at der er en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem en afgift og elforbruget.
50.      For det andet understøttes denne fortolkning efter min opfattelse af Domstolens praksis.
51.      Som generaladvokat Campos Sánchez-Bordona anførte i sit forslag til afgørelse i Messer France-sagen (22), angav Domstolen i dommen i sagen IRCCS – Fondazione Santa Lucia (23) tre iboende elementer i de indirekte afgifter:
–         den retlige forpligtelse til at betale dette bidrag og myndighedernes kompetence til at retsforfølge skyldneren i tilfælde af manglende opfyldelse heraf
–        anvendelsen af de opkrævede beløb, som skal sigte mod at finansiere formål af almen interesse på grundlag af de fordelingskriterier, der er fastsat af de offentlige myndigheder
–        deres mulige overvæltning på den endelige forbruger af den leverede vare eller ydelse ved medtagelse i det beløb, der fremgår af den faktura, som er rettet til denne forbruger, hvis beløb almindeligvis er knyttet til de forbrugte mængder af varen eller ydelsen.
52.      Overvæltningen af en afgift på forbrugeren er således et af kendetegnene ved en indirekte afgift. Selv om afgiften overvæltes på forbrugeren, indebærer dette dog ikke automatisk, at denne afgift har en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng med elforbruget.
53.      Det skal desuden påpeges, at Domstolen flere gange har taget hensyn til den eventuelle mulighed for at overvælte en afgift på forbrugeren i forbindelse med afgørelsen af, om afgifter kan kvalificeres som »yderligere indirekte afgifter« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 (24). Domstolen har imidlertid ligeledes undersøgt, hvordan bidragene beregnes, for at kunne afgøre, om disse bidrag udgør yderligere indirekte afgifter som omhandlet i denne bestemmelse (25).
54.      Det følger således efter min opfattelse af det ovenfor anførte, at den fuldstændige overvæltning af et bidrag såsom det faste transmissionsbidrag, der skal betales uafhængigt af elforbrugets størrelse, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at konkludere, at et sådant bidrag udgør en yderligere indirekte afgift, men at der er tale om et forhold, som skal tages i betragtning ved kvalificeringen som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.
Kan det faste transmissionsbidrag kvalificeres som en »yderligere indirekte afgift« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118?
55.      Ved afgørelsen af, om det faste transmissionsbidrag kan henhøre under artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118/EF, skal det undersøges, om dette bidrag udgør en afgift, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af elektricitet som omhandlet i direktiv 2003/96.
56.      Det fremgår i første række af artikel 18, stk. I, i lov af 9. august 2004, at det faste transmissionsbidrag er et bidrag til transmission og distribution af elektricitet. Den udløsende begivenhed for det faste transmissionsbidrag består således i, at forbrugeren indgår en aftale om adgang til det offentlige distributionsnet, uanset om der er tale om en enkelt kontrakt, som indgås med elleverandørerne, og som omfatter både netadgang og levering af elektricitet, eller en kontrakt, som adskiller sig fra den leveringskontrakt, der indgås med operatørerne af de offentlige transmissions- eller distributionsnet (26). Den udløsende begivenhed for det faste transmissionsbidrag, dvs. brugen af eltransmissions- og ‑distributionsnettene, går således forud for ethvert elforbrug, selv om en transmissionsaftale principielt er forbundet med en kontrakt om levering af elektricitet.
57.      Hvad i anden række angår beregningen af det faste transmissionsbidrag skal det påpeges, at dette baseres på den faste del, eksklusive afgifter, af tariffen for brug af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet (TURPE), som i henhold til artikel 1 i dekret nr. 2005-123 af 14. februar 2005 består af forvaltningskomponenten (27), målerkomponenten (28), den faste del af belastningskomponenten (29) og den faste del af den årlige komponent for reserve- og nødstrømforsyninger (30). Som Kommissionen gjorde gældende i retsmødet, fastsættes disse elementer altid på årsbasis.
58.      Det fremgår for det første af forelæggelsesafgørelsen, at forvaltningskomponenten, målerkomponenten og den faste del af den årlige komponent for reserve- og nødstrømforsyninger ikke hænger sammen med elforbruget (31).
59.      Hvad for det andet angår den faste del af den årlige belastningskomponent vil denne bl.a. afhænge af det spændingsområde, den tarifløsning og den effekt, som forbrugeren har valgt (32). Appellanterne i hovedsagen har gjort gældende, at den faste del af belastningskomponenten i virkeligheden er variabel, eftersom den afhænger af den effekt og den tarifløsning, som forbrugeren har valgt ud fra sine behov, hvilket viser, at det faste transmissionsbidrag hænger sammen med elforbruget.
60.      Det fremgår imidlertid af sagsakterne for Retten, at den tarifløsning og den effekt, som forbrugeren vælger, beror på et fremtidigt estimat over dennes elforbrug, men ikke på dennes faktiske forbrug.
61.      Forbrugeren vil nemlig vælge en tarifløsning og en effekt forud for ethvert elforbrug. Forbrugerens valg baseres således på dennes forbrugsprofil og elforbrugsmønster i forhold til et estimat over dennes behov, men er ikke direkte relateret til den faktiske mængde elektricitet, som vedkommende forbruger.
62.      Den franske regering præciserede i retsmødet, at den abonnerede effekt er afgørende for den maksimale mængde elektricitet, som en forbruger kan hente fra nettet på et givet tidspunkt (33). Forbrugeren vurderer således, hvilken effekt vedkommende forventer at få behov for i fremtiden, ud fra de behov, der er knyttet til dennes aktiviteter eller elektriske apparater. Effekten svarer således til en ret til et potentielt maksimalt elforbrug, som forbrugeren vil udnytte i større eller mindre omfang (34). Det kan også tænkes, at forbrugeren ikke vil bruge nogen elektricitet i en periode – f.eks. hvis der er tale om en feriebolig, som ikke benyttes året rundt.
63.      Som appellanterne i hovedsagen og den franske regering præciserede i retsmødet, kan en forbruger, der abonnerer på en effekt, som er langt større end dennes faktiske forbrug, nedjustere sin kontrakt, således at den abonnerede effekt reelt svarer til forbrugerens behov. Tarifferne for brug af de offentlige elnet og det faste transmissionsbidrag vil i så fald blive justeret fremadrettet, men det faste transmissionsbidrag, som forbrugeren allerede har betalt, og som er beregnet ud fra en effekt, der ikke svarer til forbrugerens behov, vil ikke blive refunderet.
64.      Selv om der – som appellanterne i hovedsagen har gjort gældende – er en vis sammenhæng mellem den abonnerede effekt og forbrugerens fremtidige elforbrug, er beregningsgrundlaget for det faste transmissionsbidrag således ikke direkte relateret til en mængde elektricitet, der faktisk forbruges, og det er endda muligt at opkræve det faste transmissionsbidrag, uden at der er tilført elektricitet til nettet, eller forbrugeren har brugt elektricitet.
65.      Ved fastsættelsen af den faste del af belastningskomponenten tages der desuden, som Kommissionen anførte i retsmødet, ligeledes hensyn til de omkostninger, som operatørerne af de offentlige eltransmissions- og ‑distributionsnet afholder, i forhold til forbrugernes potentielle maksimale forbrug og dets tidsmæssige fordeling, hvilket er forbundet med forbrugerens potentielle forbrug, men ikke med deres faktiske elforbrug.
66.      I tredje række er det ganske vist korrekt, at det faste transmissionsbidrag overvæltes fuldt ud på den endelige elforbruger (35). Som det fremgår af punkt 49 ovenfor, er det imidlertid min opfattelse, at den omstændighed, at en afgift overvæltes fuldt ud på den endelige elforbruger, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at konkludere, at der er en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem en afgift og elforbruget. Det fremgår af punkt 58-64 ovenfor, at den udløsende begivenhed for det faste transmissionsbidrag går forud for ethvert elforbrug, og at det faste transmissionsbidrag beregnes uafhængigt af den mængde elektricitet, som forbrugeren faktisk har brugt.
67.      Der kan derfor ikke konstateres en umiddelbar og uadskillelig sammenhæng mellem det faste transmissionsbidrag og elforbruget. Det er som følge heraf min opfattelse, at det faste transmissionsbidrag ikke udgør en indirekte afgift, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af elektricitet som omhandlet i direktiv 2003/96, og at det derfor ikke kan henhøre under artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.
Forslag til afgørelse
68.      Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Retten besvarer de spørgsmål, som Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) har forelagt, således:
»Artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF
skal fortolkes således, at
et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, der opkræves for brug af eltransmissions- og ‑distributionsnettene, er baseret på den faste del af tariffen for brug af de offentlige elnet og overvæltes på forbrugeren ved en lovbestemt mekanisme, ikke falder ind under begrebet »yderligere indirekte afgifter« som omhandlet i denne bestemmelse.«
M. Brkan
Fremsat i et offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. oktober 2025.
V. Di Bucci      M. van der Woude
Justitssekretær      Præsident
1 –      Originalsprog: fransk.
i–      Der er foretaget en sproglig rettelse i forslag til afgørelse efter forslagets offentliggørelse.
2 –      Rådets direktiv (EU) 2020/262 af 19.12.2019 om den generelle ordning for punktafgifter (EUT 2020, L 58, s. 4).
3 –      Jf. i denne retning dom af 10.6.1999, Braathens (C-346/97, EU:C:1999:291, præmis 22 og 23).
4 –      Jf. i denne retning dom af 3.3.2021, Promociones Oliva Park (C-220/19, EU:C:2021:163, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
5 –      Jf. dom af 19.6.2025, Hera Comm (C-645/23, EU:C:2025:454, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
6 –      Jf. i denne retning dom af 10.6.1999, Braathens (C-346/97, EU:C:1999:291, præmis 22 og 23).
7 –      Dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705, præmis 63).
8 –      Dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 30.4.2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Eksport af likvide midler til Rusland) (C-246/24, EU:C:2025:295, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
9 –      Dom af 19.6.2025, Hera Comm (C-645/23, EU:C:2025:454, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
10 –      Direktiv 2008/118 er senere blevet ophævet ved og erstattet af Rådets direktiv (EU) 2020/262 af 19.12.2019 om den generelle ordning for punktafgifter (EUT 2020, L 58, s. 4).
11 –      Denne konklusion følger bl.a. af dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354, præmis 65), samt af generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2016:287, punkt 40) og Messer France (C-103/17, EU:C:2018:170, punkt 54).
12 –      Dom af 5.3.2015, Statoil Fuel & Retail (C-553/13, EU:C:2015:149, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis), og kendelse af 9.11.2021, Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio delle dogane di Gaeta (C-255/20, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:926, præmis 32).
13 –      Dom af 5.3.2015, Statoil Fuel & Retail (C-553/13, EU:C:2015:149, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
14 –      Kendelse af 9.11.2021, Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio delle dogane di Gaeta (C-255/20, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:926, præmis 32).
15 –      Dom af 22.4.2010, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-346/08, EU:C:2010:213, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. vedrørende en lignende tilgang for så vidt angår artikel 3, stk. 2, i direktiv 92/12, hvis indhold ikke adskiller sig væsentligt fra artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118, generaladvokat Saggios forslag til afgørelse EKW og Wein & Co (C-437/97, EU:C:1999:342, punkt 38), og generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Transportes Jordi Besora (C-82/12, EU:C:2013:694, punkt 16).
17 –      Ottende betragtning til direktiv 2008/118.
18 –      Jf. i denne retning dom af 28.1.2016, BP Europa (C-64/15, EU:C:2016:62, præmis 32).
19 –      Dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354, præmis 63).
20 –      Dom af 3.3.2021, Promociones Oliva Park (C-220/19, EU:C:2021:163, præmis 57 og 58).
21 –      Dom af 3.3.2021, Promociones Oliva Park (C-220/19, EU:C:2021:163, præmis 59).
22 –      C-103/17 (EU:C:2018:170, punkt 31).
23 –      Dom af 18.1.2017 (C-189/15, EU:C:2017:17).
24 –      Jf. dom af 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354, præmis 64), af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705 præmis 50), og af 3.3.2021, Promociones Oliva Park (C-220/19, EU:C:2021:163, præmis 54).
25 –      Dom af 18.1.2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2017:17, præmis 38), af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705, præmis 49-51), og af 3.3.2021, Promociones Oliva Park (C-220/19, EU:C:2021:163, præmis 55).
26 –      Jf. artikel 18, stk. IV, i lov af 9. august 2004 og indlægget fra rapporteure publique (refererende dommer) Céline Guibe i forbindelse med hovedsagerne ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) (sag nr. 476000 og 476009). Dette indlæg er knyttet som bilag til Conseil d’États (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afgørelse af 29.11.2024 i hovedsagerne og tilgængeligt på denne domstols websted: https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2024-11-29/476000.
27 –      Den franske regering har i sit indlæg henvist til Commission de régulation de l’énergies (CRE – det franske energireguleringsudvalg) websted med titlen »Tarif d’accès« (https://www.cre.fr/electricite/reseaux-delectricite/tarif-dacces.html). Ifølge CRE omfatter forvaltningskomponenten »netoperatørernes omkostninger til kundeforvaltning«. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen (punkt 12), at denne komponent »faktureres i form af et fast beløb pr. tilslutningspunkt og pr. kontrakt, der anvendes på alle brugere afhængigt af deres tilslutningsspændingsområde – høj, mellem eller lav spænding – og deres kontraktordning i form af en [aftale] om adgang til det offentlige distributionsnet eller en enkelt kontrakt«.
28 –      Den franske regering har i sit indlæg henvist til CRE’s websted med titlen »Tarif d’accès«, der er nævnt i fodnote 27 til dette forslag til afgørelse. Ifølge CRE »[omfatter] målerkomponenten […] omkostninger til måling, kontrol, aflæsning, overførsel af faktureringsdata, omkostninger i forbindelse med genopretning af forsyning samt eventuelle omkostninger til leje og vedligeholdelse af målerudstyr«. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen (punkt 13), at denne komponent »afhænger af ejerforholdet til måleren, spændingsområdet, den abonnerede [belastningseffekt] eller maksimaleffekten for tilførsel, kontrollen heraf og de målte værdier«.
29 –      Den franske regering har i sit indlæg henvist til CRE’s websted med titlen »Tarif d’accès«, der er nævnt i fodnote 27 til dette forslag til afgørelse. Ifølge CRE omfatter belastningskomponenten hovedsageligt drifts- og kapitalomkostninger i forbindelse med netinfrastrukturerne og omkostninger til indkøb på grund af tab af elektricitet. Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen (punkt 14), at den faste del af belastningskomponenten afhænger af spændingsområdet, den valgfrie tarif, som netværksoperatørerne bruger til fakturering for brug af netværket, og den abonnerede effekt eller, for tariffer med tidsdifferentiering efter årstid eller tidspunkt på dagen, de abonnerede effekter. Det er kun den variable del af belastningskomponenten, der afhænger af den udtagne energi.
30 –      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen (punkt 15), at »[d]en faste del af den årlige komponent for [reserve]- og nødstrømforsyninger [hovedsageligt] afhænger […] af længden og typen af tilslutning, afhængigt af om den er over eller under jorden«.
31 –      Dette fremgår af fodnote 27, 28 og 30, som angiver, hvordan disse komponenter fastlægges.
32 –      Jeg henviser til fodnote 30 til dette forslag til afgørelse.
33 –      Dette fremgår ligeledes af det indlæg fra rapporteure publique (den refererende dommer), der er nævnt i fodnote 26 til dette forslag til afgørelse.
34 –      Det fremgår bl.a. af délibération de la CRE du 18 décembre 2024, portant décision sur les modalités d’évolution de la puissance de raccordement électrique en soutirage des installations et les modalités d’indemnisation (CRE’s afgørelse af 18.12.2024 om reglerne for udvikling af den elektriske tilslutningseffekt vedrørende belastning af anlæg og reglerne for erstatning, jf. JORF nr. 304 af 24.12.2024, tekst nr. 99), at CRE sondrer mellem forbrugernes abonnerede og anvendte effekt.
35 –      Jf. artikel 18, stk. II, i lov af 9. august 2004.