61996CC0062_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die Kommission beantragt mit ihrer am 6. März 1996 gemäß Artikel 169 EG-Vertrag erhobenen Klage, festzustellen, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6, 48, 52, 58 und 221 EG-Vertrag sowie aus Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben(1), und Artikel 7 der Richtlinie 75/34/EWG des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben(2), verstossen hat.
Konkret wirft die Kommission der Griechischen Republik vor, Rechtsvorschriften (Artikel 5 des Gesetzes über das öffentliche Seerecht) beibehalten zu haben, die das Recht auf Eintragung in das griechische Schiffsregister auf Schiffe beschränken, die zu über 50 % griechischen Staatsangehörigen oder griechischen juristischen Personen gehören, deren Kapital zu über 50 % griechischen Staatsangehörigen gehört.
Das Verfahren
2 Die Kommission übersandte der Griechischen Republik drei Mahnschreiben gemäß Artikel 169. Sie warf der Griechischen Republik in ihrem ersten Schreiben vom 13. Juni 1990 insbesondere einen Verstoß gegen die Artikel 7 (nunmehr 6), 52 und 221 des Vertrages durch die in Artikel 5 des Seerechtsgesetzes vorgesehenen Bedingungen für die Gewährung der griechischen Staatszugehörigkeit für Fischereifahrzeuge vor. In demselben Schreiben rügte sie ausserdem die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit (wegen Verletzung der Artikel 7 und 52 des Vertrages) des Artikels 11 des Königlichen Dekrets Nr. 666/66, der die Erteilung einer Berufslizenz für die Schwammfischerei davon abhängig machte, daß der Eigentümer des Schiffes zehn Jahre als Mitglied der Besatzung eines für die Schwammfischerei zugelassenen Fischereifahrzeugs gearbeitet hatte. Schließlich bestritt die Kommission in demselben Schreiben die Rechtmässigkeit der nationalen Regelung, wonach die Besatzung der Fischereifahrzeuge zu einem bestimmten Prozentsatz aus griechischen Staatsangehörigen bestehen musste, mit der Begründung, sie laufe der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zuwider.
Ein zweites Mahnschreiben vom 9. Juli 1990 betraf die Schiffe, die für Sport- und Freizeitzwecke bestimmt sind. Die Kommission warf den griechischen Behörden insbesondere eine Verletzung der Artikel 7, 48, 52 und 221 des Vertrages durch Artikel 5 des Seerechtsgesetzes vor, und zwar wegen der für die Gewährung der griechischen Staatszugehörigkeit für diese Schiffe aufgestellten Bedingungen.
In ihrem dritten Mahnschreiben vom 5. Juni 1992 erhob die Kommission gegen die Griechische Republik dieselben Rügen wie in ihrem vorhergehenden Schreiben, diesmal jedoch im Hinblick auf die Handelsschiffe.
3 Da die Kommission die Argumentation der griechischen Regierung in deren Antworten auf die ersten beiden Mahnschreiben nicht für überzeugend hielt(3), gab sie am 27. Juli 1993 eine mit Gründen versehene Stellungnahme im Sinne des Artikels 169 des Vertrages ab.
Die in dieser Stellungnahme und in den Mahnschreiben enthaltenen Rügen betrafen die Voraussetzungen für die Eintragung von Schiffen aller Art in das griechische Schiffsregister, die für die Einstellung von Seeleuten aus anderen Mitgliedstaaten auf griechischen Fischereifahrzeugen geltenden Beschränkungen und die Voraussetzungen für die Erteilung der Lizenz für die Schwammfischerei.
4 Die Klage, die nach Prüfung der Antworten der griechischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme beim Gerichtshof erhoben worden ist, betrifft nur die Bedingungen für die Gewährung der griechischen Staatszugehörigkeit für Schiffe aller Art; die beiden anderen in den Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen Unvereinbarkeitsrügen werden dagegen nicht mehr erwähnt.
Deshalb ist davon auszugehen, daß die Kommission stillschweigend den Umfang der in der vorprozessualen Phase erhobenen Rügen eingeschränkt und dadurch den Streitgegenstand auf die griechischen Vorschriften begrenzt hat, die die Gewährung der Staatszugehörigkeit für Schiffe und folglich die Voraussetzungen für ihre Eintragung in das griechische Schiffsregister betreffen(4).
Die beanstandete Vorschrift
5 Die Vorschrift, deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht die Kommission verneint, ist in Artikel 5 des griechischen Gesetzes über das öffentliche Seerecht(5) enthalten. Nach dieser Vorschrift wird die griechische Staatszugehörigkeit nur Schiffen gewährt, die zu mehr als 50 % im Eigentum griechischer Staatsangehöriger oder griechischer juristischer Personen stehen, deren Kapital zu über 50 % griechischen Staatsangehörigen gehört(6).
Die Vorschrift stellt also hinsichtlich der Gewährung der griechischen Staatszugehörigkeit und der Eintragung im griechischen Schiffsregister für alle Schiffe, d. h. für Fischereifahrzeuge, Schiffe für Sport- und Freizeitzwecke oder Handelsschiffe, die gleichen Voraussetzungen auf. Ich werde deshalb, wenn nicht etwas anderes angegeben, die Vereinbarkeit der beanstandeten Vorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht allgemein prüfen.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes
6 Die zu prüfende Frage ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes schon unter mehreren Gesichtspunkten untersucht worden, denen gegenüber die Argumente der Griechischen Republik nur teilweise neu sind.
Der Gerichtshof hat insbesondere im Urteil Factortame(7) entschieden, daß eine nationale Vorschrift(8), die die Eintragung eines Fischereifahrzeugs in das nationale Register davon abhängig mache, daß der Eigentümer ein Angehöriger dieses Staates oder eine in diesem Staat registrierte Gesellschaft sei und daß im letztgenannten Fall das Gesellschaftskapital zu mindestens 75 % Angehörigen dieses Staates gehöre, gegen Artikel 52 des Vertrages verstosse. Wenig später hat der Gerichtshof in einem Urteil in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich(9) entschieden, daß diese Vorschrift auch gegen die Artikel 7, 52 und 221 des Vertrages verstosse.
Dieser Grundsatz ist im Hinblick auf eine französische Vorschrift(10) bekräftigt worden, die das Recht auf Eintragung in die nationalen Register und auf Führung der französischen Flagge Schiffen vorbehielt, die zu mehr als der Hälfte natürlichen Personen mit französischer Staatsangehörigkeit oder juristischen Personen gehörten, die ihren Sitz in Frankreich hatten oder von französischen Staatsangehörigen verwaltet oder geleitet wurden oder deren Kapital zu mehr als der Hälfte von französischen Staatsangehörigen gehalten wurde(11). Die Besonderheit dieser Entscheidung liegt darin, daß dort zum ersten Mal die Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht auch im Hinblick auf Schiffe, die zu Vergnügungszwecken bestimmt sind, festgestellt wurde, da der Zugang zu den Freizeitbeschäftigungen "eine Folgeerscheinung der Freizuegigkeit dar[stellt]", mit der Konsequenz, daß "die Registrierung eines Schiffes, das zu Vergnügungszwecken bestimmt ist, im Aufnahmemitgliedstaat durch einen ... Staatsangehörigen [eines anderen Mitgliedstaats] unter die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über die Freizuegigkeit" fällt(12).
7 Ganz kürzlich hat der Gerichtshof entschieden, daß eine irische Vorschrift, die das Recht auf Eintragung von Schiffen, die für Sport- oder Freizeitzwecke bestimmt sind, und von Handelsschiffen im nationalen Register auf Schiffe beschränkte, die ganz oder teilweise der Regierung, einem Staatsminister, einem irischen Staatsangehörigen oder einer juristischen Person irischen Rechts gehören, gegen die Artikel 6, 48, 52 und 58 EG-Vertrag sowie Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70 und Artikel 7 der Richtlinie 75/34/EWG verstosse(13).
8 Die hier zu prüfende nationale Vorschrift unterscheidet sich nicht wesentlich von den Vorschriften anderer Mitgliedstaaten, die in den söben genannten Urteilen für gemeinschaftsrechtswidrig erklärt wurden. Auch geben die Argumente der Griechischen Republik für die Vereinbarkeit dieser Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht, wie gesagt, mit geringfügigen Unterschieden das Verteidigungsvorbringen der Staaten in den diesen Urteilen zugrunde liegenden Verfahren wieder.
Das Verteidigungsvorbringen der Griechischen Republik
a) Einhaltung des internationalen Rechts betreffend die Gewährung der Staatszugehörigkeit für Schiffe
9 Die griechische Regierung macht geltend, daß es keine Gemeinschaftsvorschriften gebe, die die Modalitäten der Gewährung der Staatszugehörigkeit für Schiffe regelten, und daß jeder Mitgliedstaat deshalb, wie der Gerichtshof im Urteil Factortame selbst anerkannt habe, befugt sei, im Einklang mit den einschlägigen völkerrechtlichen Vorschriften die Voraussetzungen für die Eintragung eines Schiffes in die nationalen Schiffsregister und für die Führung seiner Flagge festzulegen(14).
Konkret beruft sich die Griechische Republik auf die Vorschriften des internationalen Vertragsrechts wie Artikel 5 des Genfer Übereinkommens über die Hohe See von 1958 (im folgenden: Genfer Übereinkommen) und Artikel 91 des am 10. Dezember 1982 in Montego Bay geschlossenen Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (im folgenden: Übereinkommen von Montego Bay). Beide Regelungen bekräftigen zunächst, daß die Staaten die Bedingungen für die Gewährung ihrer Staatszugehörigkeit für Schiffe festlegen, und fordern sodann, daß zwischen dem Staat und dem Schiff, das dessen Flagge führt, eine echte Verbindung (genuine link) besteht(15). Die griechische Regierung verweist ausserdem auf das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Bedingungen für die Registrierung von Schiffen vom 7. Februar 1986(16) (im folgenden: Übereinkommen von 1986), das u. a. bezwecke, die echte Verbindung zwischen dem Staat und den Schiffen, die seine Flagge führten, sicherzustellen oder gegebenenfalls zu stärken(17). Insbesondere seien die Artikel 7 bis 10 dieses Übereinkommens zu berücksichtigen, wonach eine "echte Verbindung" vorliege, wenn die Schiffe im Eigentum von Angehörigen des Staates stuenden, dessen Flagge sie führten, oder wenn die Mannschaft einen ausreichenden Prozentsatz dieser Staatsangehörigen oder in diesem Staat wohnender Personen umfasse.
10 Die griechischen Rechtsvorschriften, insbesondere Artikel 5 des Seerechtsgesetzes, stellten somit eine Anpassung des griechischen Rechts an die völkerrechtlichen Grundsätze über die Staatszugehörigkeit der Schiffe dar. Da diese Grundsätze keinen mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Inhalt hätten, sei das Vorbringen der Kommission nicht stichhaltig.
11 Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, ist beim gegenwärtigen Entwicklungsstand des Völkerrechts auszuschließen, daß es eine internationale Regel gibt, die eine bestimmte Art und Weise der Konkretisierung der Verbindung zwischen dem Schiff und dem Staat, dessen Flagge es führt, vorschreibt. Folglich ist auszuschließen, daß das Schiff aufgrund internationaler Vorschriften ganz oder teilweise im Eigentum der Staatsangehörigen des Registrierstaats stehen muß.
12 Unabhängig von einer möglichen ideologischen und politischen Lösung des Problems der Gefälligkeitsflaggen(18) gestatten die Praxis und die internationalen Vorschriften keine andere Auslegung der einschlägigen Regelung(19).
13 Zu den von der Griechischen Republik herangezogenen internationalen Übereinkommen ist festzustellen, daß Artikel 5 des Genfer Übereinkommens nicht als eine Vorschrift ausgelegt werden kann, die eine bestimmte Form der echten Verbindung zwischen dem Staat und dem Schiff zur Voraussetzung für die Gewährung der Staatszugehörigkeit erklärt. Abgesehen von dem - ebenfalls bedeutsamen - Umstand, daß die endgültig beschlossene Fassung den Gedanken gerade ablehnt, die Gewährung der Staatszugehörigkeit für das Schiff davon abhängig zu machen, daß es mehrheitlich im Eigentum von Staatsangehörigen des Flaggenstaates steht(20), ist darauf hinzuweisen, daß die Vertragsbestimmung nichts über die Voraussetzungen des genuine link aussagt - eines Begriffes, der letztlich auf die Wirksamkeit der Kontrolle und der Hoheitsgewalt verweist, die der Staat über die Schiffe, denen er im Wege des Ermessens seine Staatszugehörigkeit verliehen hat, auszuüben verpflichtet ist. Weit davon entfernt, eine Voraussetzung für die Staatszugehörigkeit zu sein, läuft das genuine link vor allem auf eine Kontrollpflicht hinaus, die sich aus der Gewährung der Staatszugehörigkeit ergibt. Tatsächlich führt diese Auslegung des Begriffes des genuine link zu dem logischen und zweckmässigen Erfordernis, daß sich der Ort, von dem aus das Schiff verwaltet und sein Einsatz überwacht und geleitet wird, im Gebiet des Flaggenstaates befindet(21).
Eine ähnliche Schlußfolgerung kann hinsichtlich des Übereinkommens von Montego Bay gezogen werden, das einerseits die Formulierung des Genfer Übereinkommens übernimmt, ohne irgendeine Klarstellung des Begriffes "echte Verbindung" (Artikel 91) hinzuzufügen, und andererseits auszuschließen scheint, daß die Staaten es ablehnen können, die einem Schiff gewährte Staatszugehörigkeit anzuerkennen, wenn keine "echte Verbindung" besteht. Denn der Staat, der eindeutige Gründe für die Annahme hat, daß keine ordnungsgemässe Hoheitsgewalt und Kontrolle über ein Schiff ausgeuebt worden sind, kann einfach "dem Flaggenstaat die Tatsachen mitteilen", der "die Angelegenheit [untersucht] und ... gegebenenfalls die notwendigen Abhilfemaßnahmen [ergreift]"(22).
14 Der Gerichtshof hat sich diese Auslegung der internationalen Vorschriften über die Staatszugehörigkeit von Schiffen bereits im Urteil Poulsen und Diva Navigation zu eigen gemacht, in dem er die söben geprüften Vertragsbestimmungen als Ausdruck eines völkerrechtlichen Grundsatzes ausgelegt hat, wonach "ein Schiff grundsätzlich nur eine Staatszugehörigkeit, nämlich die des Staates seiner Registrierung hat". Der Umstand, daß zwischen dem Schiff und dem Staat, dessen Flagge es führt, keine andere Verbindung besteht als die Verwaltungsförmlichkeit der Registrierung, "ändert daran nichts ... Es oblag nämlich dem Staat, der zunächst seine Staatszugehörigkeit verliehen hat, hierbei souverän die Voraussetzungen für die Verleihung der Staatszugehörigkeit festzulegen."(23) Diese Auslegung wurde in dem wenig später ergangenen Urteil in der Rechtssache Kommission/Irland ausdrücklich bestätigt, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, "daß ein Schiff völkerrechtlich die Staatszugehörigkeit des Staates hat, in dem es registriert ist, und daß es diesem Staat obliegt, souverän die Voraussetzungen für die Verleihung dieser Staatszugehörigkeit festzulegen", und damit die Möglichkeit einer Rechtfertigung der irischen Regelung durch das Völkerrecht ausgeschlossen hat(24).
15 Der Gerichtshof hat sich bislang noch nicht ausdrücklich mit der Bedeutung des Übereinkommens von 1986 über die Bedingungen für die Registrierung von Schiffen befasst, auf das sich die Verteidigung der griechischen Regierung weitgehend stützt. Nur Generalanwalt Mischo hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Factortame ausgeführt, die Artikel 7 bis 9 dieses Übereinkommens verliehen den Beitrittstaaten das Recht, zwischen der Verwendung des Merkmals der Staatsangehörigkeit des Eigentümers und dem der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthaltsortes der Mannschaft zu wählen. Er gelangte aufgrund dieser Vorschriften in Verbindung mit Artikel 5 des Genfer Übereinkommens und des Artikels 91 des Übereinkommens von Montego Bay zu dem Ergebnis, daß man, "wenn das Merkmal der Staatsangehörigkeit des Eigentümers ... einer recht verbreiteten internationalen Praxis entspricht, ... dennoch nicht davon ausgehen [kann], daß es Teil des völkerrechtlichen Gewohnheitsrechts ist"(25).
Hier ist vor allem darauf hinzuweisen, daß das fragliche Übereinkommen derzeit noch nicht in Kraft ist, da die in Artikel 19(26) vorgesehene Anzahl von Beitritten noch nicht erfolgt ist. Jedenfalls verleiht Artikel 8 des Übereinkommens den Mitgliedstaaten einen grösstmöglichen Ermessensspielraum bei der Bestimmung des Prozentsatzes, zu dem Staatsangehörige des Flaggenstaats Eigentümer des Schiffes sein müssen, und behält ohnehin dem Registrierstaat die Wahl zwischen verschiedenen Merkmalen der Verbindung wie z. B. der Staatsangehörigkeit (oder des Wohnorts) der Mitglieder der Besatzung vor. Dazu kommt, daß die in den Artikeln 8 und 9 vorgesehenen Erfordernisse der Staatszugehörigkeit nur für Schiffe gelten, die Handelswaren oder Passagiere oder beides transportieren, während, wie sich aus Artikel 2 ergibt, das Erfordernis, den Begriff "echte Verbindung" zwischen dem Staat und dem Schiff zu definieren, für Fischereifahrzeuge nicht aufgestellt wurde(27).
16 Abschließend ist meines Erachtens unter Berücksichtigung dieser Erwägungen auszuschließen, daß sich die dem Staat vom Völkerrecht für die Gewährung der Flagge für das Schiff vorgeschriebene Verbindung daraus ergibt, daß die Eigentümer des Schiffes (alle oder ein Teil von ihnen) die Staatsangehörigkeit des Flaggenstaats besitzen.
b) Die Beachtung des Gemeinschaftsrechts
17 Mangels einer internationalen Vorschrift, die die Staatsangehörigkeit des Eigentümers zur Voraussetzung für die Registrierung des Schiffes macht, müssen die Mitgliedstaaten ihre Befugnis zur Festsetzung der Merkmale für die Gewährung der Flagge unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Freizuegigkeit, ausüben.
Dieser Grundsatz ist im Urteil Factortame bekräftigt worden(28). Auch muß, wenn die Verleihung der Staatsangehörigkeit an natürliche Personen durch die Beachtung des Gemeinschaftsrechts begrenzt wird(29), diese Begrenzung auch für die Gewährung der Staatszugehörigkeit an Schiffe gelten.
18 Die Griechische Republik trägt vor, daß die Bedingungen für die Registrierung der Fischereifahrzeuge und der Handelsschiffe nicht geeignet seien, die Gleichbehandlung und die Ausübung der den Bürgern anderer Mitgliedstaaten durch den Vertrag gewährten Freiheiten zu beeinträchtigen.
Wie der Gerichtshof im Urteil Factortame festgestellt hat, kann, wenn das Schiff ein Mittel zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit darstellt, die eine feste Einrichtung in dem betreffenden Mitgliedstaat voraussetzt, seine Registrierung nicht von der Ausübung der Niederlassungsfreiheit losgelöst werden. Diese umfasst für die Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen(30). Daraus folgt, daß eine nationale Regelung, wonach natürliche oder juristische Personen, um Eigentümer des Schiffes sein zu können, eine bestimmte Staatsangehörigkeit haben müssen, die Artikel 6 und 52 des Vertrages verletzt. Insbesondere hinsichtlich der juristischen Personen steht die griechische Regelung im Widerspruch zu den Artikeln 58 und 221 des Vertrages, da sie verlangt, daß die juristische Person, die Eigentümerin des Schiffes ist, nach griechischem Recht errichtet worden ist, und weil sie durch das Erfordernis, daß die Kontrolle des Kapitals der juristischen Person, die Eigentümer des Schiffes ist, griechischen Staatsangehörigen vorbehalten wird, die Beteiligung der Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten am Kapital dieser Gesellschaft beschränkt(31).
19 Die Griechische Republik rechtfertigt ihre Vorschriften über die Registrierung der Schiffe durch den Hinweis auf die gemeinschaftliche Fischereiregelung, die sich aus der Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 ergibt(32). Insbesondere habe das in Artikel 5 des Seerechtsgesetzes festgelegte Staatsangehörigkeitserfordernis die Funktion, die Einhaltung der gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 3760/92 bis zum 31. Dezember 2002 geltenden Regelung der nationalen Fangquoten zu garantieren.
Abgesehen davon, daß dieses Argument nur für Fischereifahrzeuge Gültigkeit beanspruchen könnte, ist darauf hinzuweisen, daß es bereits in den Urteilen Jaderow und Agegate(33) geprüft und zurückgewiesen worden ist. Die griechische Regelung, um die es im vorliegenden Verfahren geht, betrifft nämlich ebenso wie die englische Regelung in den söben genannten Rechtssachen nicht den Zugang zur Fischereitätigkeit, sondern die Registrierung der Schiffe, und stellt im Ergebnis ein Hindernis für die Fischerei als solche und nicht nur eine Regelung der Modalitäten für die Verwaltung der nationalen Quote dar. Unter Berücksichtigung der söben genannten Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten festlegen, welche Schiffe ihrer Fischereiflotte berechtigt sind, ihre Fänge auf die nationalen Quoten anzurechnen; dies muß jedoch aufgrund eines Kriteriums erfolgen, bei dem das entscheidende Merkmal die Beziehung zwischen der Tätigkeit des Schiffes und der besonders von der Fischerei und den damit verbundenen Gewerbezweigen abhängigen Küstenbevölkerung ist. Dagegen können Erfordernisse einer weitergehenden wirtschaftlichen Verbindung nicht durch das System der nationalen Quoten gerechtfertigt werden(34).
20 Die griechischen Vorschriften finden auch keine Rechtfertigung in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates vom 7. Dezember 1992(35) eingeführten Regelung der Seekabotage. Denn die in Artikel 6 Absatz 3 dieser Verordnung vorgesehene zeitlich begrenzte Ausnahme vom freien Dienstleistungsverkehr im Seeverkehr bis zum 1. Januar 2004 kann eine Vorschrift, die Auswirkungen auf die Bedingungen für die Registrierung von Schiffen hat, nicht rechtfertigen. Da sie eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs im Bereich der Beförderungen darstellt, muß die in dieser Verordnung für die Griechische Republik vorgesehene Ausnahme eng ausgelegt werden und kann deshalb nur insoweit zum Tragen kommen, als dies erforderlich ist, um den sozio-ökonomischen Erfordernissen, denen sie dienen soll, zu genügen. So gesehen, kann diese Vorschrift nicht eine einschränkende Regelung rechtfertigen, die keinen direkten Bezug zum Zugang zu den Dienstleistungen der Beförderung zur See aufweist.
21 Die Griechische Republik versucht sodann, die beanstandete Regelung durch einen Hinweis auf die Erfordernisse der Organisation ihrer militärischen Verteidigung zu rechtfertigen, die aufgrund der historischen und geopolitischen Situation dieser Mittelmeerregion besondere Bedeutung hätten. Insbesondere ermögliche es die Verbindung, die durch die Staatsangehörigkeit der Eigentümer des Schiffes begründet werde, den griechischen Behörden, die Schiffe, wenn nötig, zu requirieren und Schiff und Besatzung den Entscheidungen der Militärbehörden zu unterstellen.
Dazu genügt die Feststellung, daß die griechischen Militärbehörden Schiffe, die die griechische Flagge führen, ohnehin unabhängig von der Staatsangehörigkeit ihres Eigentümers requirieren können. Allgemeiner gesprochen genügt, falls die Griechische Republik mit diesen Ausführungen - und sei es auch nur stillschweigend - auf mögliche Ausnahmen von den im Vertrag gewährleisteten Freiheiten aus Gründen eines Krieges oder ernster internationaler Spannungen hinweisen will, eine Bezugnahme auf die Regelung dieses Falles in Artikel 224 des Vertrages, der es den Mitgliedstaaten nicht gestattet, in allgemeiner und präventiver Weise einseitig Ausnahmen von grundlegenden Prinzipien des Gemeinschaftsrechts vorzusehen, ohne daß die beschriebene aussergewöhnliche Situation vorliegt oder zumindest behauptet wird.
22 Hinsichtlich der Schiffe, die nicht im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit genutzt werden, hat sich die griechische Regierung auf das Vorbringen beschränkt, daß die griechische Rechtsordnung es den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten nicht verbiete, in Griechenland Schiffe, die die Flagge anderer Mitgliedstaaten oder dritter Länder führten, zu erwerben und zu Freizeitzwecken zu nutzen.
Dieses Vorbringen ist unerheblich. Der Zugang derjenigen, die in einem Staat wohnen, um dort eine abhängige oder unabhängige Beschäftigung auszuüben oder nachdem sie eine derartige Beschäftigung ausgeuebt haben, zu Freizeittätigkeiten stellt eine Folge der Freizuegigkeit dar. Bei der Regelung dieses Zugangs muß der fragliche Mitgliedstaat den Grundsatz der Gleichbehandlung beachten(36). Aus diesem Grund ist die zu prüfende griechische Regelung, die das Recht, ein zu Sport- und Freizeitzwecken bestimmtes Schiff in Griechenland zu registrieren, auf griechische Staatsangehörige beschränkt, mit den Artikeln 6, 48 und 52 des Vertrages sowie mit Artikel 7 der Verordnung Nr. 1251/70 und Artikel 7 der Richtlinie 75/34 unvereinbar(37).
Kosten
23 Meines Erachtens ist allen Anträgen der Kommission in bezug auf den Verstoß der Griechischen Republik gegen ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen stattzugeben. Die Griechische Republik ist deshalb als mit ihrem gesamten Vorbringen unterlegen zu betrachten und gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Ergebnis
Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
- festzustellen, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6, 48, 52, 58 und 221 EG-Vertrag sowie aus Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 und Artikel 7 der Richtlinie 75/34/EWG des Rates vom 17. Dezember 1974 verstossen hat, daß sie Rechtsvorschriften beibehalten hat, die das Recht auf Eintragung in die griechischen Schiffsregister und auf Führung der griechischen Flagge auf Schiffe beschränken, die zu über 50 % griechischen Staatsangehörigen oder griechischen juristischen Personen gehören, deren Kapital zu über 50 % griechischen Staatsangehörigen gehört;
- der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 142, S. 24.
(2) - ABl. 1975, L 14, S. 10.
(3) - Die Kommission hat unwidersprochen vorgetragen, daß die Griechische Republik auf ihr drittes Mahnschreiben nicht geantwortet habe.
(4) - Die Kommission ist befugt, den Streitgegenstand gegenüber dem der vorprozessualen Phase einzuschränken, ohne daß dadurch die Verteidigungsrechte des beklagten Staates verletzt werden (vgl. zu einer teilweisen Klagerücknahme während des Verfahrens Urteil vom 27. April 1988 in der Rechtssache 252/85, Kommission/Frankreich, Slg. 1988, 2243, Randnrn. 21 und 22).
(5) - Gesetzesdekret Nr. 187, veröffentlicht im Amtsblatt der Griechischen Republik Nr. 261 vom 8. Oktober 1973.
(6) - Die Vorschrift sieht weiter bestimmte - von der Kommission nicht beanstandete - Förmlichkeiten für den Fall vor, daß der Vertrag über die Übereignung des Schiffes im Ausland geschlossen wurde, sowie für den Fall, daß es sich um Schiffe handelt, die für die Beförderung von Passagieren bestimmt sind.
(7) - Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89 (Slg. 1991, I-3905).
(8) - Es handelte sich um Section 14 des Merchant Shipping Act 1988.
(9) - Urteil vom 4. Oktober 1991 in der Rechtssache C-246/89 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1991, I-4585).
(10) - Es handelte sich um Artikel 17 des Code des douanes (Zollgesetz).
(11) - Urteil vom 7. März 1996 in der Rechtssache C-334/94 (Kommission/Frankreich, Slg. 1996, I-1307), in dem der Gerichtshof ausschließlich für die Zusammensetzung der Mannschaft der Schiffe, die die französische Flagge führen, ausserdem festgestellt hat, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 171 des Vertrages verstossen habe, daß sie dem vorhergehenden Urteil des Gerichtshofes vom 4. April 1974 in der Rechtssache 167/73 (Kommission/Frankreich, Slg. 1974, 359) nicht nachgekommen sei.
(12) - Randnr. 22 des in Fußnote 11 zitierten Urteils.
(13) - Urteil vom 12. Juni 1997 in der Rechtssache C-151/96 (Kommission/Irland, Slg. 1997, I-3327).
(14) - Der Gerichtshof hat diesen Grundsatz schon im Urteil vom 19. Januar 1988 in der Rechtssache 223/86 (Pesca Valentia, Slg. 1988, 83, Randnr. 13) aufgestellt.
(15) - Artikel 5 des Genfer Übereinkommens bestimmt: "Jeder Staat legt die Bedingungen fest, zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit gewährt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffsregister einträgt und ihnen das Recht einräumt, seine Flagge zu führen. Schiffe besitzen die Staatszugehörigkeit des Staates, dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind. Zwischen dem Staat und dem Schiff muß eine echte Verbindung bestehen; insbesondere muß der Staat über die seine Flagge führenden Schiffe seine Hoheitsgewalt und seine Kontrolle in technischen, sozialen und Verwaltungsangelegenheiten tatsächlich ausüben." Artikel 91 Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay lautet: "Jeder Staat legt die Bedingungen fest, zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit gewährt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffsregister einträgt und ihnen das Recht einräumt, seine Flagge zu führen. Schiffe besitzen die Staatszugehörigkeit des Staates, dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind. Zwischen dem Staat und dem Schiff muß eine echte Verbindung bestehen." Ich möchte daran erinnern, daß das letztgenannte Übereinkommen gemäß seinem Artikel 311 zwischen den Vertragsstaaten dem Genfer Übereinkommen vorgeht.
(16) - Vgl. den Text in International Transport Treaties, Ergänzungsband 12 (Mai 1988), S. I-401 ff.
(17) - Vgl. Artikel 1 des Übereinkommens von 1986.
(18) - Bekanntlich ist diese Frage in der Lehre ausführlich erörtert worden, die keine einheitliche Lösung vorgeschlagen hat. Vgl. unter den zahlreichen Beiträgen ausser den unten genannten J. M. Rou, Les pavillons de complaisance, Paris 1961; B. A. Boczek, Flags of Convenience, Cambridge 1962; H. Meijers, The Nationality of Ships, Den Haag 1967. Eine kürzlich vorgenommene positive Beurteilung der Praxis der Gefälligkeitsflagge findet sich in D. F. Matlin, Re-evaluating the Status of Flags of Convenience under International Law, in Vanderbilt Journal of Transnational Law 1993, S. 1017 ff.
(19) - Schon in der Rechtssache Dohws of Mascate (Vereinte Nationen, Sammlung der Schiedsurteile, XI, S. 92 ff.) ist klar zum Ausdruck gebracht worden, daß es Sache jedes Mitgliedstaats ist, zu entscheiden, wem er das Recht zur Führung seiner Flagge verleihen will. Das Gutachten des Internationalen Gerichtshofes zur Zusammensetzung des Ausschusses für die Sicherheit auf hoher See des IMCO (Gutachten vom 8. Juni 1960, CIJ Slg. 1960, S. 150 ff.) ist bezeichnend, auch weil es nach Abfassung des Artikels 5 des Genfer Übereinkommens ergangen ist. Dort bestätigte der Gerichtshof unter Berücksichtigung der internationalen Praxis die Verpflichtung, die Schiffe als dem Staat zugehörig anzusehen, in dem sie eingetragen sind, ohne daß die Staatszugehörigkeit einer Handelsflotte aufgrund anderer Kriterien geprüft werden kann. In dieselbe Richtung geht, wie in der Lehre (S. M. Carbone, La disciplina giuridica del traffico marittimo internazionale, Bologna 1982, S. 77 ff.) hervorgehoben worden ist, die internationale Praxis, die in Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsverträgen verankert worden ist, aus denen sich ergibt, daß viele Staaten sich verpflichtet haben, gegenüber Staaten, die bekanntermassen zur Gewährung von Gefälligkeitsflaggen neigen, die Schiffe, die ihre Flagge führen, als zu diesen Staaten gehörend anzusehen.
(20) - Dies war in der von der International Law Commission der Vereinten Nationen vorbereiteten Fassung vorgesehen. Zu der von der endgültig beschlossenen Fassung verschiedenen Formulierung des Vorschlags siehe H. W. Wefers Bettink, Open Registry, the Genuine Link and the 1986 Convention on Registration conditions for Ships, in NYIL 1987, S. 80 ff.; S. M. Carbone, a. a. O., S. 76.
(21) - Vgl. das in Fußnote 7 zitierte Urteil Factortame (Randnrn. 34 bis 36) und die Schlussanträge des Generalanwalts Mischo in derselben Rechtssache vom 13. März 1991 (Slg. 1991, I-3932, Nrn. 56 bis 58). Die Prüfung der Vereinbarkeit wird nur durch den Grundsatz eingeschränkt, daß diese Voraussetzung auch dann erfuellt ist, wenn der Standort ein Zweitsitz ist, der den Weisungen eines in dem Mitgliedstaat, in dem sich der Hauptsitz befindet, gelegenen Entscheidungszentrums folgt.
(22) - Vgl. Artikel 94 Absatz 6 des Übereinkommens von Montego Bay.
(23) - Urteil vom 24. November 1992 in der Rechtssache C-286/90 (Poulsen und Diva Navigation, Slg. 1992, I-6019, Randnrn. 13 bis 15).
(24) - Urteil vom 2. Dezember 1992 in der Rechtssache C-280/89 (Kommission/Irland, Slg. 1992, I-6185, Randnrn. 23 und 24).
(25) - Vgl. seine in Fußnote 21 zitierten Schlussanträge, Nr. 18.
(26) - Artikel 19 macht das Inkrafttreten des Übereinkommens davon abhängig, daß mindestens 40 Staaten, die mindestens 25 % der Welttonnage ausmachen, dem Übereinkommen beitreten.
(27) - Dem bereits Gesagten könnte hinzugefügt werden, daß Artikel 234 des Vertrages es nicht gestattet, sich den Pflichten aus dem Vertrag zu entziehen, wenn ihre Beachtung die Rechte dritter Länder nicht beeinträchtigt (Urteil vom 22. September 1988 in der Rechtssache 286/86, Deserbais, Slg. 1988, 4907, Randnrn. 17 und 18).
(28) - Zitiert in Fußnote 7, Randnr. 17.
(29) - Der Umstand, daß die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Verleihung der Staatsangehörigkeit an natürliche Personen durch die Beachtung des Gemeinschaftsrechts begrenzt wird, ist, wenn auch etwas verschlüsselt, im Urteil vom 7. Juli 1992 in der Rechtssache C-369/90 (Micheletti, Slg. 1992, I-4239, Randnr. 10) bejaht worden.
(30) - Zitiert in Fußnote 7, Randnrn. 22 bis 25. Diese Feststellung ist in der späteren Rechtsprechung bekräftigt worden; vgl. Urteile vom 4. Oktober 1991 (Kommission/Vereinigtes Königreich, zitiert in Fußnote 9, Randnrn. 21 bis 27), vom 7. März 1996 in der Rechtssache Kommission/Frankreich (zitiert in Fußnote 11, Randnrn. 12 bis 17) und vom 12. Juni 1997 in der Rechtssache Kommission/Irland (zitiert in Fußnote 13, Randnr. 12).
(31) - Auch diese Aspekte sind bereits in der Rechtsprechung des Gerichtshofes behandelt worden; vgl. u. a. das in Fußnote 11 zitierte Urteil vom 7. März 1996 (Kommission/Frankreich, insbesondere Randnrn. 18 und 19).
(32) - Verordnung zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur (ABl. L 389, S. 1).
(33) - Urteile vom 14. Dezember 1989 in der Rechtssache C-3/87 (Agegate, Slg. 1989, 4459) und in der Rechtssache C-216/87 (Jaderow, Slg. 1989, 4509).
(34) - Vgl. vor allem das Urteil in der Rechtssache Jaderow (zitiert in Fußnote 33, Randnrn. 22 bis 27), auf das in Randnr. 40 des Urteils Factortame (zitiert in Fußnote 7) Bezug genommen wird.
(35) - Verordnung betreffend die Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) (ABl. L 364, S. 7).
(36) - Vgl. Urteile vom 7. März 1996 in der Rechtssache Kommission/Frankreich (zitiert in Fußnote 11, Randnrn. 21 bis 23) und vom 12. Juni 1997 in der Rechtssache Kommission/Irland (zitiert in Fußnote 13, Randnrn. 13 und 14).
(37) - Man könnte eigentlich auch noch die Frage der Unvereinbarkeit der griechischen Regelung mit Artikel 8a des Vertrages und den Richtlinien von 1990 und 1993 über den Aufenthalt erörtern, die Unionsbürgern unabhängig von der derzeitigen oder früheren Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit Freizuegigkeit und freien Aufenthalt garantieren und das Recht auf Gleichbehandlung hinsichtlich des Genusses subjektiver Situationen, die als Folge der Freizuegigkeit und des freien Aufenthalts angesehen werden können, auch auf sie erstrecken. Generalanwalt Fennelly hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Frankreich (zitiert in Fußnote 11) insbesondere in Fußnote 55 auf diesen Gesichtspunkt hingewiesen.