62018TJ0008
TRIBUNALENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning)
den 13 maj 2020 (
*1
)
”Statligt stöd – Luftfartssektorn – Stöd som Italien beviljat flygplatser på Sardinien – Beslut att förklara en del av stödet förenligt och en del oförenligt med den inre marknaden – Huruvida stödet kan tillskrivas staten – Stödmottagare – Fördel för de flygbolag som var avtalsparter – Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Skadlig inverkan på konkurrensen – Återkrav – Berättigade förväntningar – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑8/18,
easyJet Airline Co. Ltd, Luton (Förenade kungariket), företrätt av P. Willis, solicitor, och advokaten J. Rivas Andrés,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Armati och S. Noë, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF med yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2017/1861 av den 29 juli 2016 om statligt stöd SA.33983 (2013/C) (f.d. 2012/NN) (f.d. 2011/N) – Italien – Ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänst av allmänt ekonomiskt intresse) (EUT L 268, 2017, s. 1),
meddelar,
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna J. Svenningsen (referent), V. Valančius, Z. Csehi och P. Nihoul,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 2 oktober 2019,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
A. De omtvistade åtgärderna
1
På Sardinien (Italien) finns fem flygplatser, däribland flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia.
2
Algheros flygplats drivs av So.Ge.A.Al SpA (nedan kallad SOGEAAL), vars kapital i sin helhet har tecknats av lokala offentliga organ och ägs till största delen av Regione autonoma della Sardegna (den autonoma regionen Sardinien, Italien) (nedan kallad den autonoma regionen), inklusive indirekt av Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Flygplatsen Cagliari-Elmas drivs av So.G.Aer SpA (nedan kallad SOGAER), ett bolag vars aktier till största delen ägs av Cagliaris handelskammare, medan Olbias flygplats drivs av GEASAR SpA (nedan kallad GEASAR), ett bolag som är registrerat i Olbia och vars aktiemajoritet innehas av ett privat företag, Meridiana SpA.
1.
De bestämmelser som antagits av den autonoma regionen
a)
Artikel 3 i lag nr 10/2010
3
Den 13 april 2010 antog den autonoma regionen legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regional lag nr 10 – åtgärder för att utveckla luftfarten) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr 12 av den 16 april 2010) (nedan kallad lag nr 10/2010).
4
I artikel 3 i lag nr 10/2010, med rubriken ”Incitament för att minska säsongsvariationerna i flygförbindelserna med ön” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), föreskrivs följande:
”1.   Utgifter på 19700000 [euro] för år 2010 [euro] och på 24500000 [euro] för vart och ett av åren 2011–2013 ska tillåtas för att finansiera flygplatserna på ön i syfte att stärka och utveckla luftfarten såsom tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, inklusive genom att minska säsongsvariationerna i flygförbindelserna, i enlighet med kommissionens meddelande 2005/C 312/01, om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser.
2.   Kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och direktiven för att upprätta aktivitetsplaner till de bolag som driver flygplatserna, vari hänsyn tas till de åtgärder avseende territoriell kontinuitet som avses i artikel 2, ska fastställas genom resolution från regionstyrelsen, och antas på förslag av den ledamot av regionstyrelsen som har ansvar för transportfrågor i samråd med ledamöterna med ansvar för planering, budget, anslag och regionalt byggande, turism, hantverk och handel, jordbruk och reformen för jordbruks- och boskapsuppfödnings, kulturföremål, information, fritid och sport.
3.   Den resolution som avses i punkt 2 och aktivitetsplanerna, inbegripet de planer som redan har fastställts av flygplatsernas förvaltningsbolag den dag då denna lag träder i kraft, tillsammans med motsvarande handlingar och avtal, ska finansieras om de har upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet samt med de direktiv som avses i punkt 2 och ska dessförinnan underställas den behöriga kommittén för ett bindande yttrande.”
b)
Rättsakterna för genomförande av lag nr 10/2010
5
Den autonoma regionens styrelse antog i enlighet med artikel 3.2 i lag nr 10/2010 flera rättsakter för att genomföra de åtgärder som föreskrevs i artikel 3 (nedan kallade genomföranderättsakterna), bland annat deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (regionfullmäktiges beslut nr 29/36) av den 29 juli 2010 (nedan kallat regionbeslut nr 29/36), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (regionfullmäktiges beslut nr 43/37) av den 6 december 2010 (nedan kallat regionbeslut nr 43/37), och deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (regionfullmäktiges beslut nr 52/117) av den 23 december 2011 (nedan kallat regionbeslut nr 52/117) (nedan, tillsammans med artikel 3 i lag nr 10/2010, kallade de omtvistade åtgärderna).
6
I dessa genomföranderättsakter definieras i huvudsak tre typer av ”aktivitetsområden” för vilka flygplatsoperatörer kunde få ersättning från den autonoma regionen för åren 2010–2013, nämligen följande:
–
Ökning av flygbolagens lufttrafik (nedan kallat aktivitetsområde 1).
–
Flygbolagens främjade av Sardinien som turistmål (nedan kallat aktivitetsområde 2).
–
Ytterligare marknadsföringsaktiviteter som flygplatsoperatörerna för den autonoma regionens räkning anförtrott åt utomstående tjänsteföretag som inte är flygbolag (nedan kallat aktivitetsområde 3).
7
I regionbeslut nr 29/36 angavs dels att vid genomförandet av artikel 3 i lag nr 10/2010 bestod syftet att minska flygförbindelsernas säsongsvariation i att öka turtätheten under mellansäsongen och vintersäsongen samt att öppna nya flyglinjer. I beslutet angavs dels att det slutliga målet, som eftersträvades med åtgärderna i artikel 3 i lag nr 10/2010 för att främja en regional luftfartspolitik, var att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och att utveckla den lokala ekonomin, turismen och kulturen på Sardinien.
8
I regionbeslut nr 29/36 fastställdes kriterier, typ och varaktighet för de transporttjänster för vilka ersättning kunde beviljas för perioden 2010–2013 och riktlinjerna för upprättande och bedömning av flygplatsoperatörernas ”aktivitetsplaner”.
9
För att erhålla en finansiering enligt lag nr 10/2010 skulle en flygplatsoperatör lämna in en detaljerad aktivitetsplan till den autonoma regionen för godkännande. I planen skulle det anges vilka aktivitetsområden bland aktivitetsområdena 1–3 som flygplatsoperatören skulle genomföra för att uppnå målen i lag nr 10/2010. Planen skulle eventuellt konkretiseras genom särskilda avtal mellan flygplatsoperatören och flygbolagen.
10
När en flygplatsoperatör önskade få finansiering för aktivitetsområde 1 skulle det i den aktivitetsplan som presenterades till den autonoma regionen fastställas ”flyglinjer av strategiskt intresse” (nationella och internationella) och årliga målsättningar för turtätheten, nya förbindelser och för antal passagerare.
11
Enligt de italienska myndigheterna utgjorde driften av flyglinjerna av strategiskt intresse således den allmännyttiga tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som flygbolagen tillhandahöll i utbyte mot ersättning.
12
En aktivitetsplan för genomförande av aktivitetsområde 2 skulle ange särskilda marknadsförings- och reklamaktiviteter som syftade till att öka antalet passagerare och att marknadsföra flygplatsens upptagningsområde.
13
I regionbeslut nr 29/36 föreskrevs att för aktivitetsplanerna skulle prognoser tas fram i fråga om de definierade aktiviteternas lönsamhet.
14
Det framgår av regionbeslut nr 29/36 att vissa principer skulle iakttas i aktivitetsplanerna:
–
De flyglinjer av strategiskt intresse som fastställdes i planerna fick inte överlappa de flyglinjer som redan trafikeras enligt den allmänna trafikplikten.
–
Den finansiering som beviljades för var och en av de subventionerade flyglinjerna skulle minskas med tiden.
–
Finansiella avtal med flygbolag skulle innefatta en plan för att främja området.
15
Om den autonoma regionen konstaterade att flygplatsoperatörernas aktivitetsplaner inte överensstämde med bestämmelserna i lag nr 10/2010 och dess genomföranderättsakter, kunde den kräva att aktivitetsplanerna skulle ändras.
16
Efter att ha godkänt de olika aktivitetsplaner som flygplatsoperatörerna hade lagt fram, fördelade den autonoma regionen de ekonomiska medel som var avsatta för vart och ett av åren 2010–2013 mellan flygplatsoperatörerna.
17
Storleken på ersättningen beräknades utifrån skillnaden mellan å ena sidan de kostnader flygbolagens beräknades ha för att trafikera de strategiska flyglinjerna och för att uppnå de årliga målen i fråga om passagerare, och å andra sidan de faktiska eller beräknade intäkterna från flygbiljetterna.
18
När summan av den ersättning som flygplatsoperatörerna begärde översteg det belopp som föreskrevs i lag nr 10/2010, föreskrev regionbeslut nr 29/36 förmånliga tilldelningskriterier.
19
Slutligen föreskrevs det i genomföranderättsakterna att flygplatsoperatörerna skulle kontrollera flygbolagens resultat. De föreskrev i synnerhet att det i särskilda avtal mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen skulle föreskrivas sanktioner om de inte uppfyllde de i förväg fastställda målen, i synnerhet i fråga om turtäthet och antal passagerare.
2.
Genomförandet av de omtvistade åtgärderna
20
Sökanden, easyJet Airline Co. Ltd (nedan kallad easyJet Airline), är ett flygbolag med en licens som är registrerad i England och Wales (Förenade kungariket). Bolaget driver ett nätverk av kortdistansförbindelser till och från flygplatser i Europeiska unionen, däribland flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia.
a)
Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Olbias flygplats
21
Den operatör som driver Olbias flygplats offentliggjorde på sin webbplats en uppmaning att inkomma med intresseanmälningar för att ingå marknadsförings- och reklamavtal.
22
Som svar på uppmaningen att inkomma med intresseanmälningar lade easyJet Airline fram en affärsplan för utveckling av flygförbindelser från och till Olbia samt ett marknadsförings- och reklamprogram. Flygbolaget uppmanade där GEASAR att delta i den investering som krävdes för att genomföra marknadsförings- och reklamprogrammet.
23
GEASAR undersökte easyJet Airlines affärsplan och ingav en egen affärsplan av vilken det framgick att det skulle vara lönsamt för flygplatsoperatören att delta i den investering som easyJet Airline hade föreslagit.
24
GEASAR lämnade in aktivitetsplaner till den autonoma regionen för år 2010 och för treårsperioden 2011–2013 tillsammans med motsvarande ansökningar om finansiering. Den autonoma regionen godkände dessa aktivitetsplaner och fastställde de belopp som skulle beviljas GEASAR för år 2010 och för perioden 2011–2013 genom regionbesluten nr 43/37 och nr 52/117.
25
GEASAR och easyJet Airline ingick därefter tre avtal enligt vilka easyJet Airline åtog sig att, mot ersättning, dels upprätthålla eller trafikera direktförbindelser mellan Olbia och de europeiska flygplatserna Bristol (Förenade kungariket), Basel (Schweiz), Genève (Schweiz), London Gatwick (Förenade kungariket), Milano Malpensa (Italien), Berlin-Schönefeld (Tyskland), Lyon (Frankrike), Paris-Orly (Frankrike) och Madrid-Barajas (Spanien) och att uppnå målet i fråga om passagerare, dels att genomföra ett marknadsförings- och reklamprogram för att främja Sardinien.
26
Det första avtalet undertecknades den 17 mars 2011 och omfattade perioden mellan den 28 mars 2010 och den 27 mars 2011. Det andra avtalet undertecknades den 25 januari 2012 och omfattade perioden mellan den 27 mars 2011 och den 30 mars 2013. Ett sista avtal med GEASAR undertecknades den 1 mars 2013 och omfattade perioden mellan den 27 mars 2013 och den 30 mars 2014.
b)
Genomförande av lag nr 10/2010 vad gäller flygplatsen Cagliari-Elmas
27
SOGAER, som driver flygplatsen Cagliari-Elmas, offentliggjorde på sin webbplats en uppmaning till flygbolag att inkomma med affärsplaner för flygförbindelser från och till flygplatsen samt för att ingå marknadsföringsavtal för att främja Sardinien.
28
easyJet Airline lade fram en treårig affärsplan för att utveckla flygförbindelser från och till Cagliari samt ett marknadsförings- och reklamprogram för SOGAER. En studie av de ekonomiska effekterna, som beställdes från en extern konsult, visade till stöd för planen att en investering i marknadsföringsverksamheten, såsom föreskrevs i affärsplanen, skulle vara lönsam för easyJet Airline. I studien ansågs även att investeringen skulle utveckla ekonomin på Sardinien och vara lönsam för SOGAER.
29
SOGAER lämnade in aktivitetsplaner till den autonoma regionen för år 2010 och för treårsperioden 2011–2013 tillsammans med motsvarande ansökningar om finansiering. Planerna godkändes och de belopp som tilldelades SOGAER för år 2010 och för perioden 2011–2013 fastställdes genom regionbesluten nr 43/37 respektive nr 52/117.
30
easyJet Airline och SOGAER ingick ett avtal med nummer 25/2011 för perioden mellan den 29 mars 2010 och den 28 mars 2013 (nedan kallat avtal nr 25/2011). easyJet Airline åtog sig dels att upprätthålla eller trafikera direktförbindelser mellan Cagliari-Elmas och London-Stansted (Förenade kungariket), Genève, Basel och Berlin-Schönefeld och att uppnå passagerarmålen, dels att tillhandahålla marknadsförings- och reklamaktiviteter. Dessa tjänster ingick i aktivitetsområdena 1 och 2.
31
I artikel 5 i avtalet angavs att avtalet var villkorat av att den autonoma regionen bibehöll och förnyade SOGAER:s finansiering.
c)
Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Algheros flygplats
32
Vad gäller Algheros flygplats blev avtal som hade ingåtts mellan SOGEAAL och bolaget Ryanair Ltd redan år 2003, och som sedan dess förlängts, föremål för ett klagomål från ett italienskt flygbolag. Detta ledde till att Europeiska kommissionen den 12 september 2007 inledde ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF avseende eventuellt statligt stöd som beviljats Algheros flygplats och av Algheros flygplats till förmån för Ryanair och andra lufttrafikföretag (EUT C 12, 2008, s. 7). Den 27 juni 2012 utökades förfarandet till att omfatta ytterligare åtgärder som hade vidtagits av Italien och som inte omfattades av det ursprungliga klagomålet (EUT C 40, 2013, s. 15), däribland ”[a]lla åtgärder som beviljats Ryanair och dess dotterbolag AMS samt övriga flygbolag som trafikerat flygplatsen sedan 2000… och de omfattar särskilt finansiella bidrag som beviljats direkt av SOGEAAL eller via denna operatör genom flera avtal om flygplatstjänster och avtal om marknadsföringstjänster med Ryanair och andra lufttrafikföretag från och med 2000”.
33
Detta förfarande ledde till att kommissionen antog beslut (EU) 2015/1584 av den 1 oktober 2014 om det statliga stöd SA.23098 (C 37/07) (f.d. NN 36/07) som Italien har genomfört till förmån för Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL SpA och olika lufttrafikföretag som är verksamma vid Algheros flygplats (EUT L 250, 2015, s. 38, nedan kallat Alghero-beslutet). I beslutet ansåg bland annat kommissionen, med stöd av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, att de åtgärder som den autonoma regionen hade genomfört, bland annat de av regionen kontrollerade avtal som SOGEAAL hade ingått med vissa flygbolag och som avsåg marknadsföringen och öppnandet av nya flygförbindelser från och till Algheros flygplats och marknadsförings- och reklamaktiviteter, inte utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
34
Vad gäller perioden 2010–2013 har easyJet Airline och SOGEAAL emellertid inte ingått något avtal som omfattas av den stödordning som inrättades genom lag nr 10/2010.
B. Det angripna beslutet
35
Den 30 november 2011 anmälde Republiken Italien, i enlighet med artikel 108.3 FEUF, lag nr 10/2010 till kommissionen. Kommissionen undersökte den i enlighet med kapitel III i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).
36
Genom skrivelse av den 23 januari 2013 underrättade kommissionen Republiken Italien om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) avseende den anmälda ordningen (nedan kallad den omtvistade stödordningen). Genom att offentliggöra beslutet i Europeiska unionens officiella tidning den 30 maj 2013 (EUT C 152, 2013, s. 30) uppmanade kommissionen berörda parter att inkomma med synpunkter på den förmodade stödordningen.
37
De italienska myndigheterna samt berörda parter, däribland easyJet Airline och de operatörer som driver flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia inkom med skriftliga synpunkter. Kommissionen vidarebefordrade de berörda parternas synpunkter till de italienska myndigheterna, som fick tillfälle att yttra sig över dessa.
38
Genom skrivelser av den 24 februari 2014 underrättade kommissionen de berörda parterna om att ett meddelande med rubriken ”Riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag” (EUT C 99, 2014, s. 3, nedan kallade 2014 års riktlinjer) hade antagits den 20 februari 2014 och att dessa riktlinjer skulle tillämpas i förevarande fall från och med den dag då de offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Den 15 april 2014 offentliggjordes, i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 113, 2014, s. 30), ett meddelande med uppmaning till medlemsstaterna och berörda parter att, inom en månad från den dag då riktlinjerna offentliggjordes, inkomma med synpunkter på tillämpningen av 2014 års riktlinjer i förevarande fall. Den 4 juli 2014 inkom easyJet Airline med sina synpunkter.
39
Den 25 mars 2015 begärde kommissionen att easyJet Airline skulle lämna ut vissa handlingar. Bolaget inkom med dem den 31 mars samma år och inkom samtidigt med kompletterande synpunkter.
40
Den 1 och den 14 maj 2015 inkom easyJet Airline och ett konsultbolag som agerade i easyJet Airlines namn med nya kompletterande synpunkter till kommissionen.
41
Efter ett möte med kommissionen inkom easyJet Airline med nya synpunkter den 1 juni 2015. De italienska myndigheterna inkom med synpunkter till kommissionen den 17 september 2015 efter anmodan från kommissionen att inge eventuella synpunkter.
42
Den 29 juli 2016 antog kommissionen beslut (EU) 2017/1861 om statligt stöd SA.33983 (2013/C) (f.d. 2012/NN) (f.d. 2011/N) – Italien – Ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänst av allmänt ekonomiskt intresse) (EUT L 268, 2017, s. 1, nedan kallat det angripna beslutet), där följande föreskrivs i artikeldelen:
”Artikel 1
1.   Den stödordning som Italien inrättade genom… lag nr [10/2010]… utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF] till förmån för SOGEAAL…, SOGAER… och GEASAR…
2.   Den stödordning som Italien inrättade genom lag [nr] 10/2010 utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget till förmån för Ryanair/AMS, [easyJet Airline], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, Jet2.com, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic och Vueling, i den mån den hänför sig till dessa flygbolags verksamheter vid flygplatserna i Cagliari-Elmas och Olbia.
3.   Det statliga stöd som avses i punkt 2 har genomförts av Italien i strid med artikel 108.3 [FEUF].
4.   Det statliga stöd som avses i punkt 2 är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1.   Italien ska från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1.2.
2.   Med beaktande av att Ryanair och AMS utgör en enda ekonomisk enhet vid tillämpningen av detta beslut ska de vara solidariskt ansvariga för återbetalningen av det statliga stöd som mottagits av någon av dem.
3.   Det belopp som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med dagen då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med dagen det har återbetalats.
…
5.   Italien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1.2, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
1.   Återkravet av det stöd som avses i artikel 1.2 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Italien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 4
1.   Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Italien lämna följande uppgifter till kommissionen:
–
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1.2 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot genom stödordningen.
–
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
–
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att uppfylla kraven i detta beslut.
–
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2.   Italien ska hålla kommissionen informerad om framstegen för de nationella åtgärder som vidtagits för att tillämpa detta beslut till dess återbetalningen av det stöd som anges i artikel 2 har slutförts. Italien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Italien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.”
43
När det gäller räckvidden av det angripna beslutet angav kommissionen, i skälen 344–346 i beslutet, att det inte skulle omfatta sådana stödåtgärder som redan var föremål för den separata granskning som avses i punkt 32 ovan. Även om inte alla SOGEAAL:s betalningar för aktivitetsområdena 1 och 2 som föreskrevs i lag nr 10/2010 genom genomföranderättsakterna hade gjorts enligt de avtal som granskats i den separata granskning som endast avsåg Algheros flygplats, ansåg nämligen kommissionen att den stora merparten av betalningarna hade granskats i det andra fallet. Kommissionen påpekade dessutom följande: ”Det [var] inte helt enkelt att göra denna åtskillnad i samtliga fall eftersom de ekonomiska förbindelserna mellan SOGEAAL och ett visst flygbolag under den aktuella perioden [kunde] regleras av flera olika avtal av vilka endast vissa [hade] beaktats i [det andra ärendet]”. Kommissionen ansåg således att det var lämpligt att utesluta alla avtal som SOGEAAL hade ingått med flygbolag inom ramen för den omtvistade stödordningen från att omfattas av det angripna beslutet, eller, med andra, den del av de omtvistade åtgärderna som gällde flygplatsen i Alghero.
44
Slutligen fann kommissionen i det angripna beslutet att det förfarande som hade inletts i förevarande fall inte omfattade det eventuella stöd som flygplatsoperatörer hade beviljat andra tjänsteleverantörer än flygbolag och som omfattades av aktivitetsområde 3. Kommissionen angav således i skäl 346 i det angripna beslutet att kommissionen inte kunde ta ställning i frågan.
45
Den 1 augusti 2016 översände de italienska myndigheterna en icke-konfidentiell version av det angripna beslutet till easyJet Airline och uppmanade bolaget att ange vilka uppgifter som skulle utelämnas i den version som skulle offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Offentliggörandet skedde den 18 oktober 2017.
II. Förfarandet och parternas yrkanden
46
easyJet Airline väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 januari 2018.
47
Efter dubbla skriftväxlingar och på förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet. Inför den delen anmodades easyJet Airline och kommissionen att inkomma med handlingar och att skriftligen besvara tribunalens frågor som en åtgärd för processledning samt att ta ställning till huruvida det var lämpligt att förena förevarande mål med målet Volotea/kommissionen (T‑607/17), vilket tribunalen slutligen beslutade att inte göra på grund av frågor om att viss information var konfidentiell. De följde detta föreläggande inom den föreskrivna fristen.
48
Den 19 juni 2019 beslutade tribunalen, på förslag av första avdelningen och vice ordföranden, vid möte i plenum, att med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna hänskjuta målet till första avdelningen som skulle sammanträda i utökad sammansättning med fem domare.
49
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 2 oktober 2019, varefter den muntliga delen av förfarandet avslutades.
50
Genom beslut av den 7 november 2019 beslutade tribunalen att återuppta den muntliga delen av förfarandet. Den 12 november 2019 begärde tribunalen att kommissionen skulle inkomma med vissa handlingar, vilket kommissionen gjorde inom den föreskrivna fristen. easyJet Airline gavs då tillfälle att yttra sig över dessa handlingar den 20 december 2019, och noterade dock att de inte hade ingetts på rättegångsspråket utan på italienska. Tribunalen anmodade easyJet Airline att ange om bolaget med den kommentaren hade för avsikt att begära att tribunalen skulle förplikta kommissionen att inge handlingarna på rättegångsspråket i enlighet med artikel 46 i rättegångsreglerna, varpå bolaget, den 29 januari 2020, svarade att den inte begärde en sådan rättelse. Under dessa omständigheter avslutade tribunalen, den 4 februari 2020, den muntliga delen av förfarandet.
51
Efter det att kommissionen hade begärt att få yttra sig över easyJet Airlines yttrande av den 20 december 2019, beslutade tribunalen, genom beslut av den 25 februari 2020 att återuppta den muntliga delen av förfarandet, och efter det att kommissionen hade ingett yttrandet inom den föreskrivna fristen avslutades förfarandet.
52
easyJet Airlines har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i sin helhet och, under alla omständigheter, såvitt avser det påstått olagliga statliga stöd som utbetalats till easyJet Airlines, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
53
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta easyJet Airline att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
A. Upptagande till sakprövning
54
Kommissionen har i sitt svaromål åberopat att talan inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser ogiltigförklaring av dels artikel 1.1 i det angripna beslutet, dels artikel 1.2 i samma beslut, i den del punkt 2 avser andra flygbolag än easyJet Airline.
55
Kommissionen har nämligen medgett att easyJet Airline har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del det avser bolaget och har därmed rätt att bestrida de olika delar i beslutet som utgör stöd för den ifrågasatta artikeldelen, bland annat de som avser artikel 1.2 i beslutet, såsom delarna i avsnitt 7.2.1, men kommissionen har ändå bestridit att easyJet Airline har möjlighet att få beslutet ogiltigförklarat i sin helhet. easyJet Airline har nämligen inte förklarat varför den önskar att detta beslut ogiltigförklaras till förmån för andra enheter, såsom konkurrerande bolag.
56
Kommissionen anser vidare att easyJet Airline inte kan väcka direkt talan om ogiltigförklaring mot konstaterandet i artikel 1.1 i det angripna beslutet att flygplatserna inte hade erhållit statligt stöd. Detta konstaterande stöds nämligen av resonemanget i avsnitt 7.2.2 i det angripna beslutet, vilka inte direkt eller personligen berör easyJet Airline i egenskap av flygbolag.
57
easyJet Airline anser, med stöd av bland annat punkt 31 i domen av den 17 september 1992, NBV och NVB/kommissionen (T‑138/89, EU:T:1992:95), sig ha rätt att utöver artikeldelen bestrida de skäl som utgör det nödvändiga stödet för detta. I förevarande fall är det uppenbart att konstaterandet att det förelåg ett stöd till förmån för flygbolagen, såsom easyJet Airline, som betraktades som de verkliga mottagarna av den omtvistade stödordningen, var beroende av det oskiljaktiga konstaterandet att det inte förelåg några inslag av stöd till flygplatsoperatörerna, som kommissionen endast betraktade som ”mellanhänder” som i senare led fördelade de finansiella fördelar som den autonoma regionen distribuerade. easyJet Airline har således rätt att bestrida konstaterandet för att kunna visa att bolaget inte var den verkliga mottagaren av åtgärderna och att kommissionen följaktligen inte hade fog för att kräva att easyJet Airline ska återbetala beloppen till den autonoma regionen.
58
easyJet Airline har dessutom vidhållit att bolaget kan yrka att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i sin helhet, således inklusive de delar där easyJet Airline inte namnges, och samtidigt erinrat om att bolaget under alla omständigheter har framställt ett andrahandsyrkande om ogiltigförklaring av beslutet i endast den del det avser easyJet Airline.
59
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i första och andra styckena i artikeln väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
60
Eftersom det angripna beslutet endast är riktat till Republiken Italien, ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kan andra rättssubjekt än dem som ett beslut är riktat till göra gällande att vara personligen berörda av beslutet endast om det påverkar dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra rättssubjekt, och beslutet därigenom medför att de individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223, och dom av den 28 juni 2018, Andres (Heitkamp BauHolding i konkurs)/kommissionen, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punkt 41).
61
På området för statligt stöd har domstolen preciserat att ett företag i princip inte kan föra talan mot ett beslut från kommissionen som förbjuder en stödordning avseende en viss sektor, om det endast berörs av detta beslut på grund av att det tillhör sektorn i fråga och i egenskap av potentiell mottagare av stödet. Ett sådant beslut framstår nämligen med avseende på ett sådant företag som en åtgärd med allmän giltighet som är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets (se dom av den 19 oktober 2000, Italien och Sardegna Lines/kommissionen, C‑15/98 och C‑105/99, EU:C:2000:570, punkt 33 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 juni 2018, Andres (Heitkamp BauHolding i konkurs)/kommissionen, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punkt 43).
62
När ett beslut berör en grupp personer som, på grund av kriterier som är utmärkande för gruppmedlemmarna, kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när rättsakten antogs, kan dessa personer dock vara personligen berörda av rättsakten då de ingår i en begränsad krets av ekonomiska aktörer (se dom av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punkt 71 och där angiven rättspraxis, dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 59, och dom av den 28 juni 2018, Andres (Heitkamp BauHolding i konkurs)/kommissionen, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punkt 44).
63
De faktiska mottagarna av individuellt beviljat stöd enligt en stödordning där kommissionen har förordnat att stödet ska återkrävas är således individuellt berörda i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF (dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 53, och dom av den 28 juni 2018, Andres (Heitkamp BauHolding i konkurs)/kommissionen, C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punkt 45. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2000, Italien och Sardegna Lines/kommissionen, C‑15/98 och C‑105/99, EU:C:2000:570, punkterna 34 och 35).
64
Förutom det eller de företag som mottar stöd har även företag som konkurrerar med det stödmottagande företaget, vilka har varit aktiva under ett granskningsförfarande, ansetts vara personligen berörda av kommissionens beslut att avsluta detta förfarande som har inletts i enlighet med artikel 108.2 FEUF, förutsatt att deras ställning på marknaden väsentligt påverkas av den stödåtgärd som det omtvistade beslutet avser (dom av den 28 januari 1986, Cofaz m.fl./kommissionen, 169/84, EU:C:1986:42, punkt 25, dom av den 22 november 2007, Sniace/kommissionen, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punkt 55, och dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punkt 98).
65
I förevarande fall avser artikeldelen i det angripna beslutet såväl Republiken Italien som flygplatsoperatörerna och flygbolagen. Eftersom yrkandena om ogiltigförklaring avser både beslutet i sin helhet och den del det avser easyJet Airline ska det fastställas i vilken mån easyJet Airline kan väcka talan om ogiltigförklaring av nämnda beslut.
66
I artikel 1.2 i det angripna beslutet anges easyJet Airline vara mottagare av den omtvistade stödordningen. Enligt artikel 2 i detta beslut är easyJet Airline dessutom skyldig att till de italienska myndigheterna återbetala de belopp som bolaget erhöll enligt den omtvistade stödordningen.
67
Under dessa omständigheter kan talan, i den del den avser ogiltigförklaring av dessa två bestämmelser, i den mån de avser easyJet Airline, tas upp till sakprövning mot bakgrund av artikel 263 fjärde stycket FEUF. easyJet Airline kan inom ramen för talan, till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av båda bestämmelserna åberopa varje grund som kan visa att easyJet Airline inte var mottagare av den omtvistade stödordningen, inklusive argument därvid som syftar till att visa att flygplatsoperatörerna var de verkliga mottagarna av den omtvistade stödordningen, och inte flygbolagen, såsom easyJet Airline.
68
Inom ramen för talan ska tribunalen dock endast ta ställning till de delar av beslutet som rör easyJet Airline. De som avser andra rättssubjekt än mottagaren omfattas således inte av den tvist som unionsdomstolen ska avgöra (dom av den 14 september 1999, kommissionen/AssiDomän Kraft Products m.fl., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punkt 53). Inom ramen för förevarande talan kan tribunalen således endast uttala sig om lagenligheten av artikel 1.2 och artikel 2 i det angripna beslutet i den del bestämmelserna rör easyJet Airline. I den mån yrkandena avser ogiltigförklaring av bestämmelserna i den del de avser andra flygbolag som avses i nämnda bestämmelser, kan därmed inte yrkandena om ogiltigförklaring tas upp till sakprövning, eftersom easyJet Airline saknar talerätt.
69
I motsats till vad easyJet Airline har gjort gällande kan vidare bolaget inte direkt väcka talan om ogiltigförklaring av artikel 1.1 i det angripna beslutet. Bestämmelsen avser nämligen endast flygplatsoperatörerna, till förmån för vilka kommissionen ansåg att den omtvistade stödordningen inte utgjorde statligt stöd. Eftersom easyJet Airline i egenskap av flygbolag inte är konkurrent till nämnda flygplatsoperatörer, har bolaget emellertid inte rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av artikel 1.1 i det angripna beslutet.
70
Under dessa omständigheter ska yrkandena om ogiltigförklaring endast tas upp till sakprövning i den del de avser ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del det avser easyJet Airline och ska i övrigt avvisas.
B. Yrkandena om ogiltigförklaring
71
easyJet Airline har till stöd för talan åberopat följande sex grunder för ogiltigförklaring av det angripna beslutet:
–
Den första grunden avser en uppenbart oriktig bedömning vad gäller att de betalningar som flygplatsoperatörerna erlade till easyJet Airline ansågs som ”statliga medel” vars beviljande kunde tillskrivas den italienska staten.
–
Den andra grunden avser en uppenbart oriktig bedömning av om flygbolagen uppbar en fördel.
–
Den tredje grunden gäller en uppenbart oriktig bedömning av om huruvida de omtvistade åtgärderna snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
–
Den fjärde grunden avser en uppenbart oriktig bedömning vad gäller att det inte var möjligt att förklara de omtvistade åtgärderna förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF.
–
Den femte grunden avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar vad gäller beslutet att återkräva stödet från easyJet Airline.
–
Den sjätte grunden avser bristande motivering och motstridiga skäl i det angripna beslutet.
1.
Den första grunden: En uppenbart oriktig bedömning vad gäller att de betalningar som flygplatsoperatörerna erlade till easyJet Airline ansågs som ”statliga medel” vars beviljande kunde tillskrivas den italienska staten
72
Inom ramen för den första grunden har easyJet Airline bestridit kommissionens bedömning, som enligt bolaget finns i skälen 355–361 i det angripna beslutet, att den autonoma regionen utövade kontroll över flygplatsoperatörerna, vilket innebar att bolagen SOGAER:s och GEASAR:s beslut att bevilja flygbolagen medel inbegrep statliga medel och kunde tillskrivas den italienska staten, och dessutom att flygplatsoperatörerna agerade som mellanhänder för den autonoma regionen vilket betydde att deras ageranden hade fastställts genom lag nr 10/2010 och att aktivitetsplanerna godkändes av den autonoma regionen, vilket innebar att deras beslut att genom avtal bevilja de aktuella medlen till flygbolagen slutligen kunde tillskrivas den italienska staten.
73
Kommissionen har yrkat att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grund.
74
Tribunalen ska i tur och ordning pröva de två delar som den första grunden består av.
a)
Den första grundens första del: Huruvida den autonoma regionen hade kontroll över flygplatsoperatörerna
75
easyJet Airline har, genom att hänvisa till skälen 55 och 58 i det angripna beslutet, inledningsvis i ansökan gjort gällande att i den mån kommissionen kom fram till att de medel som de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia hade betalat ut till bolaget utgjorde statligt stöd med motiveringen att båda berörda flygplatserna var under den italienska statens kontroll, i förevarande fall den autonoma regionen, är den felaktig och påverkar det angripna beslutets lagenlighet. Dessa flygplatsoperatörer kan nämligen inte anses som offentliga företag. Deras beslut, bland annat att ingå avtal med easyJet Airline, kan således inte tillskrivas den italienska staten på samma sätt som de ekonomiska medel som användes för att ersätta bolaget inte kan anses utgöra statliga medel.
76
Kommissionen anser att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna delgrund och har påpekat, i motsats till vad easyJet Airline har hävdat, att kommissionen, i det angripna beslutet, inte grundade sig på den omständigheten att staten ägde flygplatsoperatörerna för att dra slutsatsen att flygplatsoperatörernas utbetalningar till de flygbolag som var avtalsparter inbegrep statliga medel och kunde tillskrivas den italienska staten. easyJet Airline har således missförstått innehållet i skälen 52–58 i det angripna beslutet och den omständigheten att kommissionen, i den del av det angripna beslutet som behandlar denna aspekt, det vill säga avsnitt 7.2.1.2 i beslutet, uteslutande drog denna slutsats av konstaterandet att flygplatsoperatörerna hade genomfört den omtvistade stödordning som den autonoma regionen hade tagit fram. Frågan huruvida flygplatsoperatörerna ägdes av den offentliga myndigheten har i själva verket ingen betydelse för denna bedömning, eftersom stödordningen hade införts utan åtskillnad för alla flygplatser på Sardinien, oberoende av om andelarna i deras respektive kapitalstrukturer ägdes av offentliga eller privata aktörer.
77
Enligt artikel 107.1 FEUF ska stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, förklaras vara oförenliga med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Fyra villkor ska således vara uppfyllda för att en åtgärd ska vara att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska mottagaren av stödet gynnas selektivt. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se dom av den 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
78
När det gäller det första villkoret att det ska röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel för att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, krävs för det första att de tilldelas direkt eller indirekt genom statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 24 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punkt 20 och där angiven rättspraxis), och dessa två underliggande kriterier ska vara kumulativa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkterna 48 och 63 där angiven rättspraxis, och dom av den 5 april 2006, Deutsche Bahn/kommissionen, T‑351/02, EU:T:2006:104, punkt 103 där angiven rättspraxis).
79
I förevarande fall påpekade kommissionen visserligen i skäl 52 i det angripna beslutet att de operatörer som driver flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia var bolag med begränsat ansvar, att de två första ägdes av den offentliga sektorn och att den tredje kontrollerades av ett lufttrafikföretag.
80
I motsats till vad easyJet Airline har gjort gällande grundade sig dock inte kommissionen i det angripna beslutet på en av de omständigheter som avser kapitalstrukturen, offentlig eller privat, hos de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia för att tillskriva den autonoma regionen ansvar för de medel som easyJet Airline erhöll från dessa operatörer mot bakgrund av de villkor som uppställdes i domen av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen (C‑482/99, EU:C:2002:294), enligt vilka medel som beviljats av ett offentligt företag, som i princip omfatta av begreppet ”statliga medel”, kan tillskrivas staten.
81
För att komma fram till att de medel som flygbolagen tog emot kom från den italienska statens medel, i förevarande fall den autonoma regionen, och kunde tillskrivas regionen, grundande sig nämligen kommissionen, i den relevanta delen av det angripna beslutet, närmare bestämt i skälen 355–361 under rubriken ”7.2.1.2 Statliga medel och statens ansvar”, i huvudsak på beskrivningen av den mekanism som den autonoma regionen hade infört och genom vilken det statliga organet gav finansiering till de flygplatsoperatörer som hade ansökt om det, under förutsättning att operatörerna, till regionen, ingav aktivitetsplaner för godkännande i vilka de utförligt skulle uppge hur de tänkte använda medlen, bland annat för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter.
82
Eftersom easyJet Airline har utgått från ett felaktigt antagande, nämligen att kommissionen hade tillskrivit den italienska staten ansvar för de medel som easyJet Airline erhöll från de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia på grundval av att flygplatsoperatörerna ägdes av offentliga myndigheter, ska talan ogillas såvitt avser den första grundens första del.
83
easyJet Airline har emellertid i repliken hävdat att även om kommissionen inte hade tillskrivit den italienska staten ansvar för det aktuella stödet på grund av att flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia kontrollerades av staten, är det angripna beslutet inkonsekvent, eftersom stödet till den operatör som driver Alghero flygplats behandlades annorlunda på grund av att den ägdes av den autonoma regionen trots att stödet omfattades av den omtvistade stödordning som hade införts genom lag nr 10/2010. easyJet Airline har särskilt kritiserat kommissionen för att den i beslutet avseende Algheros flygplats inte prövade frågan huruvida den operatör som driver nämnda flygplats i förevarande fall hade agerat som mellanhand för den autonoma regionen.
84
Tribunalen uppmanade kommissionen att skriftligen besvara en fråga i detta avseende, varpå kommissionen förklarade att en stor del av de utbetalningar som den operatör som driver flygplatsen i Alghero hade gjort inom ramen för den omtvistade stödordningen avsåg avtal med flygbolagen som hade ingåtts innan stödordningen hade antagits och som redan hade utvärderats i Alghero-beslutet. I sitt svar erinrade kommissionen även, med hänvisning till skäl 345 i det angripna beslutet, om att den på grund av svårigheten att skilja de ekonomiska förflyttningarna enligt de avtal som var äldre än den omtvistade stödordningen från de rörelser som faktiskt hade skett enligt stödordningen, hade beslutat att, från det angripna beslutet, utesluta alla avtal som hade ingåtts mellan den operatör som driver flygplatsen i Alghero och de flygbolag som var verksamma vid flygplatsen.
85
Det framgår således att i det angripna beslutet undersökte inte kommissionen formellt de betalningar som den operatör som driver flygplatsen i Alghero hade gjort till de flygbolag med vilka den hade ingått avtal, utifrån de medel som den autonoma regionen hade beviljat flygplatsoperatören inom ramen för den omtvistade stödordningen. I Alghero-beslutet undersökte kommissionen visserligen de utbetalningar som gjorts av denna flygplatsoperatör, som ägs av den autonoma regionen, enligt kriteriet om en privat investerare. Dessa betalningar var emellertid huvudsakligen kopplade till avtal som ingåtts innan den autonoma regionen antog den omtvistade stödordningen, där det föreskrevs en mekanism för att regionen skulle kunna kontrollera de medel som regionen beviljade flygplatsoperatörerna.
86
Härav framgår att easyJet Airlines argument att kommissionens tillvägagångssätt är inkonsekvent inte kan godtas.
87
easyJet Airline kan i vart fall inte genom sin argumentation indirekt ifrågasätta lagenligheten av Alghero-beslutet med motiveringen att kommissionen i det beslutet underlät att undersöka de betalningar som den operatör som driver flygplatsen i Alghero hade gjort till de flygbolag med vilka den hade ingått avtal, från medel som den autonoma regionen hade beviljat enligt den omtvistade stödordningen. Oavsett om easyJet Airline hade rätt att väcka talan mot beslutet i egenskap av flygbolag, konstaterar tribunalen att eftersom ingen talan väcktes mot beslutet i enlighet med artikel 263 FEUF inom den föreskrivna fristen har nämligen Alghero-beslutet vunnit laga kraft.
88
Vad vidare gäller det angripna beslutets lagenlighet i den del där det inte görs någon prövning av de utbetalningar som den operatör som driver Algheros flygplats gjorde med de medel som hade beviljats enligt den omtvistade stödordningen till de flygbolag med vilka operatören hade ingått kommersiella avtal, ska det konstateras att easyJet Airline i egenskap av flygbolag är verksam på marknaden för lufttransport och inte på marknaden för flygplatstjänster och flygplatsinfrastruktur. Eftersom easyJet Airline under dessa omständigheter inte konkurrerade med den operatör som driver Algheros flygplats, har easyJet Airline inte rätt att väcka talan mot denna del av det angripna beslutet.
89
Slutligen, och för fullständighetens skull, kan inte skälen till att kommissionen gjorde en annan bedömning av den aktuella situationen i ett tidigare beslut, i förevarande fall Alghero-beslutet, i vart fall inte påverka det angripna beslutets lagenlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Chronopost och La Poste/UFEX m.fl. C‑341/06 P och C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punkt 95, och dom av den 16 januari 2018, EDF/kommissionen, T‑747/15, EU:T:2018:6, punkt 238).
90
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
b)
Den första grundens andra del: Flygplatsoperatörernas roll som mellanhänder
91
Inom ramen för den första grundens andra del har easyJet Airline bestridit dels att de pengar som flygplatsoperatörerna använde för att ersätta easyJet Airline enligt de avtal som operatörerna hade ingått med bolaget kom från staten, dels att den autonoma regionen tillskrevs ansvar för de betalningar som flygplatsoperatörerna gjorde i samband med fullgörandet av de avtal om målen i fråga om lufttrafik och om tillhandahållandet av marknadsföringstjänster som flygplatsoperatörerna hade ingått med flygbolag såsom easyJet Airline.
92
När det gäller att de aktuella medlen härrörde från staten ska det erinras om att en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel inte nödvändigtvis ska vara en åtgärd som har beslutats av den berörda statens centralmakt. Den kan lika väl härröra från ett understatligt organ, såsom den autonoma regionen. En åtgärd som vidtagits av en lokal myndighet och inte av centralmakten kan nämligen utgöra ett stöd när de villkor som uppställs i artikel 107.1 FEUF är uppfyllda (dom av den 14 oktober 1987, Tyskland/kommissionen, 248/84, EU:C:1987:437, punkt 17, och dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 55). Med andra ord faller åtgärder som vidtas av statliga, lokala, federala, regionala eller andra organ i medlemsstaterna – oavsett vilka rättsliga bestämmelser som gäller för dem och vad de kallas – inom tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF om rekvisiten i denna bestämmelse är uppfyllda, på samma sätt som åtgärder som vidtagits av de federala eller centrala myndigheterna (dom av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen, T‑92/00 och T‑103/00, EU:T:2002:61, punkt 57, och dom av den 12 maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais och Communauté d’agglomération du Douaisis, T‑267/08 och T‑279/08, EU:T:2011:209, punkt 108).
93
I förevarande fall framgår det att inom ramen för den omtvistade stödordningen har den autonoma regionen ställt medel till flygplatsoperatörernas förfogande under en flerårig period för att de skulle kunna vidta åtgärder för att främja Sardinien som turistmål, vilket både innebar att uppnå målen vad gäller flygförbindelser på ön från och till de olika flygplatserna och att marknadsföringstjänster tillhandahölls. easyJet Airline har inte bestritt att medlen, som ursprungligen härrörde från den autonoma regionen och som först utbetalades till flygplatsoperatörerna, utgör statliga medel och att beslutet att bevilja sådana medel till flygplatsoperatörerna kunde tillskrivas den italienska staten. Frågan är dock om, såsom easyJet Airline har bestridit, de belopp som bolaget erhöll från flygplatsoperatörerna vid fullgörandet av de avtal som easyJet Airline hade ingått med dem utgjorde eller fortfarande utgjorde ”statliga medel” och kunde tillskrivas den italienska staten i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
1) Huruvida statliga medel togs i anspråk
94
Det framgår såväl av den mekanism som den autonoma regionen har infört genom den omtvistade stödordningen som av dess genomförande i praktiken att de medel som regionen betalade till flygplatsoperatörerna var de medel som de använde för att betala de bolag som var avtalsparter.
95
I den omtvistade stödordningen föreskrevs nämligen ett slags revisionssystem. I regionbeslut nr 29/36 föreskrevs närmare bestämt att de utvalda flygplatsoperatörerna skulle erhålla ett förskott på 20 procent av de medel som skulle betalas för referensåret, åtföljt av en andra delutbetalning på 60 procent, fördelad och beroende av att kvartalsrapporter ingavs, och slutligen en sista del på 20 procent genom att inkomma med handlingar som gjorde det möjligt för den autonoma regionen att kontrollera att verksamheten hade genomförts på ett korrekt sätt, att målen hade uppnåtts och att kostnaderna var verkliga. Denna kontrollmekanism hade följaktligen till syfte att hindra flygplatsoperatörerna från att erhålla ersättning för andra belopp än dem som hade utbetalats för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter, såsom easyJet Airline, och som omfattas av det återkrav som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet. Denna mekanism bekräftar även att flygbolagens tjänster finansierades av regionen, eftersom de belopp som flygplatsoperatörerna lade ut i ersättning till de avtalsslutande flygbolagen motsvarade de medel som de skulle erhålla från den autonoma regionen i slutet av processen.
96
Vidare, såsom framgår av skälen 242–246, 313, 314 och 317 i det angripna beslutet – där de synpunkter som de operatörer som driver flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas hade framfört under det administrativa förfarandet vid kommissionen angavs – hade dessa flygplatsoperatörer själva förklarat att de i praktiken lade ut de belopp som motsvarade betalningen till de flygbolag som var avtalsparter och som tillhandahöll de tjänster som den autonoma regionen efterfrågade för att främja turismen på Sardinien och att de därefter lade fram, till den autonoma regionen, sina räkenskapsrapporter med de verkliga kostnaderna för att erhålla ersättning från den autonoma regionen. Den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas hävdade till och med att den autonoma regionen hade krävt att den skulle visa att de flygbolag som tillhandahöll tjänsterna hade erhållit hela det regionala bidraget och att operatören således endast var en mellanhand som hade överfört de belopp som erhölls från den autonoma regionen. Republiken Italien har dessutom själv gjort gällande, såsom framgår av skäl 340 i det angripna beslutet, att den operatör som driver Olbias flygplats överförde hela det bidragsbelopp till easyJet Airline som operatören hade erhållit från den autonoma regionen.
97
Det framgår således tydligt att de medel som flygplatsoperatörerna använde för att betala easyJet Airline inom ramen för de avtal som de hade ingått med bolaget härrörde från den autonoma regionens budget och utgjorde således statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Även om flygplatsoperatörerna i vissa fall var tvungna att bära kostnaderna för likviditetsförskottet, bland annat SFIRS, för de belopp som senare ersattes av den autonoma regionen, påverkar det inte det faktum att flygplatsoperatörerna, enligt sina egna uttalanden och i enlighet med vad som föreskrevs i den omtvistade stödordningen, använde alla medel som den autonoma regionen hade beviljat dem för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter, såsom easyJet Airline, och som uteslutande omfattas av den återbetalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet.
98
Tribunalen kan således inte godta easyJet Airlines argument att när väl medlen hade överförts från den autonoma regionen till flygplatsoperatörerna var det inte säkert att de skulle användas för att ersätta bolaget. Den av easyJet Airline åberopade omständigheten att villkoren för att överföra de medel som flygplatsoperatörerna erhöll och som var avsedda för flygbolagen inte var angivna i lag nr 10/2010 saknar på samma sätt relevans, eftersom det system som inrättats genom den omtvistade stödordningen bestod i att finansiera de åtgärder som flygplatsoperatörerna vidtog genom avtal med flygbolagen, vilket slutligen konstaterades i praktiken och innebar att medlen överfördes till flygbolagen via flygplatsoperatörerna.
99
Förutom de uttalanden som den italienska regeringen och flygplatsoperatörerna själva gjorde under det administrativa förfarande som genomfördes innan det angripna beslutet antogs samt tabellerna i det angripna beslutet, bekräftar, i easyJet Airlines enskilda fall, själva innehållet i de avtal som bolaget hade ingått med de operatörer som driver flygplatserna i Cagliari-Elmas och Olbia att de medel som den autonoma regionen tillhandahöll flygplatsoperatörerna motsvarade de medel som de använde för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter.
100
I inledningen till avtal nr 25/2011, som easyJet Airline hade ingått med SOGAER, angavs nämligen uttryckligen att den autonoma regionen hade beslutat att öka sina marknadsföringsinvesteringar inom transport- och turistindustrin, att den autonoma regionen i detta syfte årligen gav ett belopp till SOGAER som flygplatsoperatören skulle erlägga för att uppnå detta mål och att SOGAER, mot bakgrund av den autonoma regionens vilja, hade publicerat en annons på sin webbplats för att investera i den marknadsföringsverksamhet som var avsedd att främja södra Sardinien som mål för turism. Gällande det avtal som ingicks den 17 mars 2011 mellan easyJet Airline och GEASAR, angavs det i avtalet att easyJet Airline, för att utvidga sin luftfartsverksamhet, hade utvecklat ett marknadsförings- och reklamprogram för att främja regionen Sardinien vilket skulle genomföras med ekonomiskt bidrag från parter med intresse av att turismen på ön utvecklades, i förevarande fall, huvudsakligen, eller till och med uteslutande, den autonoma regionen.
101
Dessutom innehöll avtal nr 25/2011 en klausul om hävning av avtalet för det fall den finansiering som beviljats av den autonoma regionen skulle dras in eller återkallas. Detta bekräftar att flygplatsoperatörerna hade den roll som finansiell mellanhand som kommissionen fastställde i det angripna beslutet. Enligt flygplatsoperatörernas egna uttalanden under det administrativa förfarandet, bland annat från den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas, valde de endast ut de flygbolag som kunde uppnå de årliga mål som fastställts för turtätheten och passagerarvolymen på de strategiska flyglinjerna från och till de berörda flygplatserna.
102
easyJet Airline har gjort gällande, såsom för övrigt angavs i skäl 74 i det angripna beslutet, att det i regionbeslut nr 29/36 uttryckligen föreskrevs att aktivitetsplanerna skulle ange hur mycket varje flygplatsoperatör hade investerat med egna medel och hur mycket som hade investerats av eventuellt andra privata investerare som gynnades av en ökad flygtrafik, såsom de som är verksamma inom sektorerna för turism, handel, jordbruk och kultur.
103
Såsom kommissionen har gjort gällande är detta argument dock verkningslöst. När easyJet Airline tillfrågades om detta kunde nämligen inte bolaget förklara vilken annan privat investerare som skulle ha varit delaktig i den autonoma regionens budgetinitiativ för att främja ön Sardinien som turistmål genom att finansiera företags verksamhet genom flygplatsoperatörerna.
104
Även om det antas att de tjänster som flygplatsoperatörerna tillhandahöll – delvis och i vart fall marginellt – medfinansierades av andra investerare, inklusive flygplatsoperatörerna själva, ändrar det vidare inte att de medel som flygplatsoperatörerna använde för att ersätta flygbolagen inom ramen för den omtvistade stödordningen, vilka är de enda medel som flygbolagen är skyldiga att återbetala till den italienska staten för att genomföra det angripna beslutet, härrör från staten. Om easyJet Airlines resonemang godtogs skulle det för övrigt räcka att en medlemsstat ber aktörer inom den privata sektorn att medfinansiera medlemsstatens åtgärder för att dessa ska falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF.
105
Vad gäller de medel som den autonoma regionen har beviljat flygplatsoperatörerna för att genomföra den omtvistade stödordningen har easyJet Airline vidare gjort gällande att de berörda flygplatsoperatörerna använde medlen enbart i syfte att öka sina vinster, men förvaltade inte dem i ett allmänintresse. easyJet Airline anser att när väl medlen, som härrör från staten och är av fungibel karaktär, hade beviljats flygplatsoperatörerna, betalades de in i deras likviditet utan åtskillnad och fick då en privat natur och användes enbart för vinstgivande ändamål.
106
På området för statligt stöd kan inte syftet med statliga åtgärder medföra att de inte anses utgöra ”stöd” i den mening som avses i artikel 107 FEUF. I artikeln sker nämligen inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna (se dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkterna 84 och 85 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen, T‑461/13, EU:T:2015:891, punkt 39).
107
Eftersom kommissionen vid prövningen av en åtgärd kan behöva pröva om en fördel kan anses indirekt ha beviljats andra aktörer än den omedelbara mottagaren av överföringen av de statliga medlen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, EU:C:2002:363, punkterna 61 och 62), anser tribunalen att i den mån det kan fastställas, såsom i förevarande fall, att en fördel som härrör från statliga medel har överförts via den omedelbara mottagaren till en slutlig stödmottagare, saknar det betydelse att denna överföring har genomförts av mottagaren enligt affärsmässiga överväganden eller om överföringen tvärtom svarar mot ett mål av allmänintresse.
108
Detta bekräftas i rättspraxis enligt vilken en fördel som direkt beviljas vissa fysiska eller juridiska personer kan utgöra en indirekt fördel och, således, statligt stöd till förmån för andra sådana juridiska personer som företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen, C‑156/98, EU:C:2000:467, punkterna 22–35, dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, EU:C:2002:363, punkterna 38 och 60–66, dom av den 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito och Fineco Asset Management/kommissionen, T‑445/05, EU:T:2009:50, punkt 127, och dom av den 15 juni 2010, Mediaset/kommissionen, T‑177/07, EU:T:2010:233). I de mål som gav upphov till dessa domar ingick nämligen överföringen av fördelen från de fysiska eller juridiska personer som var de omedelbara mottagarna av de statliga medlen i ett affärsförhållande, vilket bekräftar att det förhållandet att det fanns ett affärsmässigt skäl som låg till grund för överföringen saknar betydelse för bedömningen av de statliga medlens flöde till den slutliga stödmottagaren mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF.
109
När det gäller den av easyJet Airline åberopade omständigheten att den autonoma regionen inte hade utsett något offentligt organ eller en organism vars enda uppgift var att förvalta de aktuella medlen, saknar även denna omständighet betydelse för om de omtvistade betalningarna till easyJet Airline ska anses som statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
110
Det har visserligen redan slagits fast att begreppet åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel inte endast omfattar de förmåner som ges direkt av en medlemsstat, utan även de förmåner som ges genom ett offentligt eller privat organ som har utsetts eller inrättats av denna stat för att förvalta stödet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 1977, Steinike och Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punkt 21, dom av den 17 mars 1993, Sloman Neptun, C‑72/91 och C‑73/91, EU:C:1993:97, punkt 19, och dom av den 30 maj 2013, Doux Élevage och Coopérative agricole UKL-ARREE, C‑677/11, EU:C:2013:348, punkt 26). Domstolens beslut att förmåner som beviljas genom organ som är skilda från staten inkluderas i tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, har således motiverats med att det är nödvändigt att bevara den ändamålsenliga verkan av de regler angående ”stöd som ges av en medlemsstat” som definieras i artiklarna 107–109 FEUF genom att förhindra att medlemsstaterna genom att helt enkelt skapa självständiga myndigheter med uppgift att distribuera stöd kan kringgå reglerna om statligt stöd (dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 23).
111
Det går emellertid inte att av denna rättspraxis dra slutsatsen att endast fördelar som delas ut direkt av staten, det vill säga utan mellanhänder, och fördelar som beviljas genom organ med offentliga maktbefogenheter eller som utför ett uppdrag av allmänintresse och som har utsetts eller inrättats för att förvalta stödet, omfattas av tillämpningsområdet av det förbud som avses i artikel 107.1 FEUF. Såsom redan har påpekats ovan kan tvärtom även en fördel som direkt beviljas vissa fysiska eller juridiska personer utgöra en indirekt fördel och, således, statligt stöd till förmån för andra sådana juridiska personer som företag (se ovan punkt 108) och utan att det krävs att de aktuella förmånerna har transiterats genom en struktur som specifikt har utsetts eller inrättats av denna stat för att förvalta stödet.
112
Vad gäller easyJet Airlines hänvisning till domen av den 16 maj 2000, Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punkt 50), och till domen av den 15 januari 2013, Aiscat/kommissionen (T‑182/10, EU:T:2013:9, punkt 104), ska det framhållas att dessa mål avsåg situationer där det rörde sig om att fastställa huruvida de medel som samlats in av privata företag som handlade inom ramen för en koncession eller ett monopol kunde utgöra statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, även om de aldrig formellt ingick i de berörda medlemsstaternas konton.
113
I dessa mål har begreppet statliga medel utvidgats på så sätt att artikel 107.1 FEUF omfattar alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag och att det inte är relevant om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Det har således slagits fast att även om belopp inte permanent disponeras av staten är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra statliga medel (dom av den 16 maj 2000, Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punkt 50, och dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 37).
114
I det mål som gav upphov till domen av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (C‑262/12, EU:C:2013:851), som också har åberopats av easyJet Airline, uppkom på samma sätt frågan om huruvida en mekanism för ersättning, som slutförbrukarna skulle erlägga, för hela den merkostnad företag hade på grund av skyldigheten att köpa el från vindkraft till ett pris som översteg marknadspriset, kunde omfattas av artikel 107.1 FEUF. Närmare bestämt uppkom frågan om huruvida medel som samlats in av ett organ som särskilt utsetts för att förvalta stödet skulle anses som statliga medel, trots att medlen inte nödvändigtvis i sin helhet gick via organet. Domstolen fann i punkt 33 i nämnda dom att samtliga dessa medel stod under offentlig kontroll vilket motiverade att de skulle anses som ”statliga medel”.
115
Även om dessa domar avser mål i vilka de aktuella medlen, till skillnad från i förevarande fall, inte omedelbart härrörde från statsbudgeten eller inte hade gått via statsbudgeten, bekräftar således dessa domar, vad gäller villkoret i artikel 107.1 FEUF, att det ska föreligga en fördel som beviljats direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel, att det avgörande kriteriet är den grad av kontroll som staten utövar över beviljandet av fördelen, bland annat beträffande kanalen för att överföra denna fördel (dom av den 16 maj 2000, Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punkt 50, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 37, och dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 33), och att detta gäller även när beviljandet av denna fördel inte innebär en formell överföring av statliga medel (se dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
116
Mot bakgrund av easyJet Airlines argumentation som har samband med domen av den 16 maj 2000, Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen (C‑83/98 P, EU:C:2000:248), domen av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen (C‑482/99, EU:C:2002:294), och domen av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (C‑262/12, EU:C:2013:851), och som avser både det underliggande kriteriet ”statliga medel” och att det ska kunna tillskrivas staten, ska det dock i förevarande fall även avgöras om de belopp som flygplatsoperatörerna betalade till flygbolagen, såsom easyJet Airline, och som kom från den italienska statens budget, i förevarande fall den autonoma regionen, fortfarande kunde anses som ”statliga medel”, och dessutom om de betalningar som flygplatsoperatörerna gjorde till de flygbolag som var avtalsparter för att fullgöra avtalen kunde tillskrivas den italienska staten, i förevarande fall den autonoma regionen.
2) Huruvida den autonoma regionen kan tillskrivas ansvar för flygplatsoperatörernas betalningar till flygbolagen
117
Även om den grad av kontroll som staten utövar över beviljandet av en fördel innebär att det går att bedöma om den kan anses ta statliga medel i anspråk, ska denna grad av kontroll även beaktas vid prövningen av frågan om de offentliga myndigheterna ska anses ha varit delaktiga när åtgärden vidtogs, för att pröva det underliggande kriteriet att åtgärden ska kunna tillskrivas den berörda staten, enligt artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 52, och dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 49 och där angiven rättspraxis). Denna delaktighet kan härledas ur omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits, och i synnerhet åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkterna 52–56, och dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punkterna 31–33).
118
I förevarande fall fann kommissionen i det angripna beslutet att de medel som den autonoma regionen ställde till flygplatsoperatörernas förfogande skulle användas och att de i praktiken användes i enlighet med de anvisningar som regionen hade fastställt, i förevarande fall som ersättning för de tjänster som flygbolagen tillhandahöll, nämligen öppnandet av nya flygförbindelser, en ökning av turtätheten och en förlängning av trafikperioden på befintliga linjer, att uppnå de mål i fråga om passagerarvolym och att tillhandahålla marknadsföringstjänster.
119
Inledningsvis underkänner tribunalen easyJet Airlines argument att kommissionen, i punkt 75 i beslutet att inleda förfarandet, hade medgett att lag nr 10/2010 inte ålade flygplatsoperatörerna en skyldighet att överföra en viss del av ersättningen till de flygbolag som var avtalsparter, vilket därefter hindrade kommissionen från att senare i det angripna beslutet slå fast motsatsen. Eftersom syftet med det formella granskningsförfarandet nämligen är att fördjupa granskningen av den åtgärd som medlemsstaten har anmält, är nämligen tanken och syftet med den fördjupade granskning av åtgärden att kommissionen efter granskningen kan komma fram till andra slutsatser än de preliminära slutsatser som kommissionen kom fram till i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet för att motivera att förfarandet inleddes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2009, Italien/kommissionen, T‑424/05, ej publicerad, EU:T:2009:49, punkt 69).
120
Vad vidare gäller easyJet Airlines bestridande av kommissionens konstateranden i skälen 357–359 i det angripna beslutet, enligt vilka flygplatsoperatörernas agerande hade reglerats av den autonoma regionen genom lag nr 10/2010 och genom aktivitetsplanerna, som behövde godkännas av regionen innan de verkställdes, ska det konstateras att lag nr 10/2010 visserligen angav att flygplatsoperatörerna var de formella mottagarna av de utbetalningar som föreskrevs i lagen.
121
I artikel 3.2 i lag nr 10/2010 föreskrevs emellertid uttryckligen att kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och direktiven för att upprätta aktivitetsplaner till flygplatsoperatörerna skulle antas genom resolution av regionstyrelsen, medan det i artikel 3.3 i lagen även uttryckligen föreskrevs att aktivitetsplanerna, som hade upprättats av flygplatsoperatörerna, skulle åtföljas av motsvarande handlingar och avtal och att de endast skulle finansieras om de hade upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och i enlighet med de direktiv som regionstyrelsen hade antagit och endast om de hade underställts den behöriga kommittén för ett bindande yttrande.
122
I motsats till vad easyJet Airline har hävdat, bland annat genom att göra gällande att lag nr 10/2010 inte innehöll några särskilda riktlinjer eller bindande anvisningar för flygplatsoperatörerna vad gäller användningen av de medel som den autonoma regionen skulle bevilja dem enligt de omtvistade åtgärderna, framgår det av den mekanism som inrättades genom lag nr 10/2010 att lagens bestämmelser med nödvändighet skulle läsas tillsammans med de texter som lagen föreskrev att regionstyrelsen skulle anta och som villkorade den autonoma regionens betalningar till de flygplatsoperatörer som är aktuella i förevarande fall. I dessa texter, särskilt i regionbeslut nr 29/36, föreskrevs emellertid uttryckligen att flygplatsoperatörerna skulle lägga fram sina aktivitetsplaner för godkännande till den autonoma regionen och att dessa planer, för att kunna erhålla den finansiering som den autonoma regionen föreskrev, skulle ha upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och de direktiv som regionstyrelsen hade fastställt.
123
Mekanismen för återbetalning av kostnader som flygplatsoperatörerna hade betalat i förskott var dessutom av ett sådant slag att den autonoma regionen kunde kontrollera flygplatsoperatörernas initiativ, eftersom endast de som hade vidtagits i enlighet med regionens direktiv och styrkts med avtalshandlingar och relevanta räkenskaper kunde ge rätt till den finansiering som föreskrevs i den omtvistade stödordningen. easyJet Airline har gjort gällande att i det system som den autonoma regionen hade inrättat kontrollerades inte flygplatsoperatörerna förrän då de redan hade erhållit 80 procent av den planerade finansieringen. Det ska emellertid konstateras att förutom att aktivitetsplanerna först omfattades av processen för godkännande från den autonoma regionen, skulle flygplatsoperatörerna även inge kvartalsrapporter för utbetalningen av 60 procent av stödet och de kunde inte erhålla den sista delen av utbetalningen på 20 procent förrän efter det att de hade styrkt att de hade iakttagit den autonoma regionens anvisningar.
124
Avsaknaden av precisa villkor för tilldelningen av de medel som var och en av flygplatsoperatörerna erhöll saknar relevans, eftersom under alla omständigheter var flygplatsoperatörerna endast förbundna med flygbolagen genom avtal om det fanns en garanti från den autonoma regionen att de skulle erhålla de motsvarande medlen och dessutom har inte easyJet Airline förklarat vilket avtal som hade ingåtts i detta sammanhang och som inte gav rätt till finansiering från den autonoma regionen med anledning av att den budget som den autonoma regionen ursprungligen fastställde var slut.
125
Den autonoma regionens inflytande över innehållet i och omfattningen av flygplatsoperatörernas initiativ bekräftas av dem själva. Såsom framgår av skäl 237 i det angripna beslutet angav nämligen GEASAR att den hade förhandlat om förslagen till marknadsföringsaktiviteter med de flygbolag som hade svarat på den uppmaning att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatören hade publicerat på sin webbplats och beaktade som ett av sina planeringsverktyg den plan för turismmarknadsföring som den autonoma regionen hade upprättat. SOGAER hävdade å sin sida, såsom framgår av skäl 313 i det angripna beslutet, att regionen enligt den omtvistade stödordningen tillhandahöll ersättning som bara kanaliserades via flygplatsoperatören, ”som en del av en plan som beslutats, finansierats och övervakats av [den autonoma] regionen”.
126
Såsom easyJet Airline har påpekat nämndes det visserligen inte i lag nr 10/2010 vilka specifika åtgärder som flygplatsoperatörerna skulle föreslå i aktivitetsplanerna, och det fastställde inte heller vilka flygbolag som skulle kontaktas. easyJet Airline har av detta dragit slutsatsen att de allmänna principer som hade fastställts i regionbeslut nr 29/36 och som skulle iakttas vid förberedelserna av aktivitetsplanerna, inte kunde anses utgöra ”detaljerade specifikationer” för överföringen av särskilda medel till flygbolag.
127
Det ska konstateras att initiativet att lägga fram aktivitetsplaner för den autonoma regionen i syfte att ansöka om de medel som föreskrevs inom ramen för den omtvistade stödordningen, liksom valet av de flygbolag som var avtalsparter faktiskt formellt ankom på flygplatsoperatörerna, särskilt eftersom, såsom easyJet Airline har påpekat, lag nr 10/2010 och dess genomförandeåtgärder inte angav de flygbolag med vilka de nödvändigtvis skulle ingå en affärsförbindelse. När väl flygplatsoperatörerna hade beslutat att delta i det finansieringsprogram som den autonoma regionen hade infört genom den omtvistade stödordningen, begränsades deras handlingsutrymme vid fastställandet av affärsplanerna och vid valet av avtalsslutande tjänsteleverantörer till stor del av de kriterier och direktiv som den autonoma regionen hade fastställt.
128
Hänvisningen i artikel 3.3 i lag nr 10/2010 till de avtal som flygplatsoperatörerna skulle inge och hänvisningen i regionbeslut nr 29/36 till de fall då aktivitetsplanerna upprättades av flygbolag bekräftar i synnerhet, i motsats till vad easyJet Airline har hävdat, att den autonoma regionen uppmuntrade flygplatsoperatörerna att anlita flygbolag, eftersom operatörerna är de enda enheter som kan förbinda sig med flygbolagen angående öppnandet och upprätthållandet av flyglinjer, deras turtäthet och målen i fråga om passagerare, och att den autonoma regionen bestämde vilka flyglinjer som kunde anses som stödberättigande. När det gäller marknadsföringsaktiviteter skilde dessutom den autonoma regionen på de marknadsföringsaktiviteter som flygbolag erbjöd, vilket bekräftade att det var nödvändigt att flygplatsoperatörerna anlitade sådana bolag, och den marknadsföringsaktivitet som andra tjänsteleverantörer än flygbolagen erbjöd. Såsom kommissionen har hävdat är inte de sistnämnda marknadsföringsaktiviteterna aktuella i förevarande fall och de kan i vart fall inte påverka frågan om de medel som easyJet Airline tog emot härrörde från och kunde tillskrivas den autonoma regionen.
129
Genom att den autonoma regionen i ett första skede ingående kontrollerade de aktivitetsplaner som flygplatsoperatörerna hade lagt fram, bland annat de berörda flygförbindelserna och de planerade marknadsföringstjänsterna, och i ett senare skede kontrollerade de belopp som flygplatsoperatörerna hade ådragit sig som ersättning för de tjänster som flygbolagen erbjöd i samband med främjandet av Sardinien som turistmål, hade den autonoma regionen en tillräcklig kontroll över de avtalsmässiga beteendena hos de flygplatsoperatörer som hade beslutat att ansöka om de finansieringsåtgärder som föreskrevs i den omtvistade stödordningen för att anse att beteendena kunde tillskrivas regionen.
130
I den autonoma regionens beslut nr 300 och nr 322 av den 16 juni 2014 respektive den 13 juni 2013, i vilka de slutliga årliga beloppen fastställdes, ansåg för övrigt den autonoma regionen att ”de åtgärder som avses i lag [nr 10/2010 hade] genomförts via flygplatsoperatörerna, vilka ha[de] rollen som mellanhänder och operationella föregångare för överföringen av medlen till flygbolagen, enligt den väg som regionen själv [hade] fastställt genom ovannämnda lag [nr 10/2010] och tillämpningsåtgärderna (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), och att ”flygbolagen skulle anses vara de verkliga och de enda mottagarna av det finansiella flödet enligt lag [nr 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
131
Såsom kommissionen har påpekat visar dessutom ingressen till avtal nr 25/2011 klart omfattningen av den kontroll som den autonoma regionen utövade, eftersom det där nämligen angavs att det var ”i enlighet med de direktiv som [hade] offentliggjort av [den autonoma] regionen som SOGAER utarbetade en aktivitetsplan som beskrev strategin och de åtgärder som [skulle] genomföras för att uppnå målet gällande utvecklingen och konsolidering av trafiken” och att ”[f]inansieringen av aktivitetsplanen [skulle] godkännas av regionfullmäktiges kommitté i enlighet med artikel 3.3 i lag [nr 10/2010]”.
132
Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter kan tribunalen inte godta easyJet Airlines påstående att flygplatsoperatörerna självständigt beslutade om definitionen av deras avtalsförhållanden med de flygbolag som var avtalsparter inom ramen för den omtvistade stödordningen.
133
easyJet Airlines påstående att den omständigheten att vissa aktivitetsplaner som flygplatsoperatörerna lade fram innehöll detaljerade beräkningar om balansen mellan den ersättning som skulle betalas ut till tredje man, i förevarande fall flygbolagen, och de förväntade ekonomiska fördelarna med de tjänster som flygbolagen tillhandahöll visar inte att de agerade i syfte att maximera sina investeringar. Den aktuella ersättningen, som är föremål för återbetalningsskyldigheten enligt artikel 2 i det angripna beslutet, utgjorde nämligen inte en investering med flygplatsoperatörernas egna medel, utan endast en investering som slutligen gjordes i den autonoma regionens namn och för dess räkning, vilken agerade för den ekonomiska utvecklingen på Sardinien, bland annat genom att öka turtätheten för flygförbindelserna till ön och antalet passagerare.
134
Flygplatsoperatörerna har visserligen haft ett intresse av att, i egenskap av mellanhänder, delta i genomförandet av den omtvistade stödordningen, eftersom flygbolagens fullgörande av sina skyldigheter avseende flygförbindelsernas turtäthet och passagerarmål samt tillhandahållandet av deras marknadsföringstjänster har lett till ett ökat antal besökare vid de berörda flygplatserna och nödvändigtvis till att operatörernas intäkter från flygplatsen och utom flygplatsen ökade. Detta påverkar emellertid inte det faktum att det avtalade pris som föreskrevs för dessa tjänster från flygbolagen och som är föremål återbetalningsskyldigheten enligt artikel 2 i det angripna beslutet har finansierats av den autonoma regionen och inte av flygplatsoperatörerna. Det saknar härvid betydelse att för vissa avtal som inte innehöll någon hävningsklausul, såsom den i avtal nr 25/2011, har vissa flygplatsoperatörer behövt erlägga ett överskjutande belopp till vissa flygbolag när de inte har kunnat erhålla full ersättningen för de belopp som betalats i förskott, med anledning av att den autonoma regionen beslutade att avbryta genomförandet av den omtvistade stödordningen under fullgörandet av vissa avtal. Den absolut största delen av avtalen har nämligen finansierats av den autonoma regionen. Vidare omfattades i vart fall inte de överskjutande beloppen av de belopp som kommissionen beräknade som en fördel till flygbolagen.
135
I motsats till vad easyJet Airline för övrigt har hävdat hänvisades det på samma sätt uttryckligen i artikel 3.3 i lag nr 10/2010 till att flygplatsoperatörerna skulle inge avtal, medan det i regionbeslut nr 29/36 hänvisades till att kvartalsrapporter och handlingar avseende verksamheten skulle inges. Kommissionen kunde följaktligen, i det angripna beslutet, anse att den autonoma regionen hade kunnat kontrollera att de tjänsteavtal som flygplatsoperatörerna hade ingått med flygbolagen och som flygplatsoperatörerna skulle inge till den autonoma regionen överensstämde med regionens krav enligt lag nr 10/2010 och dess genomförandeåtgärder, åtminstone i syfte att erhålla den sista delen av finansieringen.
136
Vad gäller flygplatsoperatörernas skyldighet, som föreskrevs i bland annat regionbeslut nr 29/36, att gällande flygbolagens aktivitetsplaner införa ett sanktionssystem i syfte att förhindra att flygbolagen underlät att uppfylla sina skyldigheter gentemot flygplatsoperatörerna, i synnerhet vad gäller iakttagandet av turtätheten för flygförbindelserna, antalet passagerare och antalet erbjudna säten, ska det konstateras att i motsats till vad easyJet Airline har hävdat, återspeglande inte den omständigheten att flygplatsoperatörerna hade infört dessa klausuler i avtalen med flygbolagen att det fanns en kommersiell risk som flygplatsoperatörerna ville gardera sig emot för att skydda sina investeringar. De aktuella investeringarna gjordes nämligen, vilket flygplatsoperatörerna själva har bekräftat, endast i syfte att senare erhålla en fullständig ersättning från den autonoma regionen.
137
Införandet av nämnda skadeståndsklausuler i avtalen med de flygbolag som var avtalsparter förklaras således framför allt av flygplatsoperatörernas önskan att fullgöra sina skyldigheter enligt regionbeslut nr 29/36, för att försäkra sig om att de verkligen skulle erhålla den finansiering som de ansökt om från den autonoma regionen och som de hade betalat i förskott vid genomförandet av nämnda avtal. Utifrån den autonoma regionens intresse, och såsom kommissionen har hävdat, syftade flygplatsoperatörernas skyldighet att föreskriva ett sanktionssystem till att skydda den offentliga investeringen genom att säkerställa att de beviljade medlen användes på ett korrekt sätt och ledde till de förväntade tjänsterna i syfte att främja turismen på Sardinien. Detta gäller även för uppföljningsmekanismen, vad beträffar att flygplatsoperatörerna skulle, till den autonoma regionen, inge såväl kvartalsrapporter som samtliga räkenskaper och styrkande avtalshandlingar för att erhålla den sista delen av utbetalningen av den finansiering som regionen erbjöd.
138
Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde sig kommissionen inte skyldig till felaktig rättstillämpning, och i synnerhet inte någon uppenbart oriktig bedömning, när den i skälen 355–361 i det angripna beslutet kom fram till att flygplatsoperatörerna kunde betraktas som mellanhänder mellan den autonoma regionen och flygbolagen, eftersom de överförde alla medel från regionen och agerade på så sätt i enlighet med de instruktioner som de fick av regionen genom de av regionen godkända aktivitetsplanerna.
139
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen inte någon felaktig rättstillämpning när den fann att de betalningar som flygplatsoperatörerna hade gjort till flygbolagen för aktivitetsområde 1 och 2 motsvarade statliga medel och kunde tillskrivas den italienska staten.
140
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och därmed inte såvitt avser någon del av den första grunden.
2.
Den andra grunden: Uppenbart oriktig bedömning av om flygbolagen uppbar en fördel
141
Inom ramen för den andra grunden har easyJet Airline utvecklat fyra delgrunder genom vilka bolaget avser att bestrida det angripna beslutet i den del kommissionen felaktigt slog fast följande. För det första att den omtvistade stödordningen utgjorde en ”stödordning” i den mening som avses i artikel 1 d i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 FEUF (EUT L 249, 2015, s. 9). För det andra att den autonoma regionen inte hade agerat i enlighet med principen om en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor. För det tredje att det inte var möjligt att tillämpa principen om en privat investerare även på det finansiella förhållandet mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen. För det fjärde att flygplatsoperatörerna inte hade erhållit någon otillbörlig fördel från den autonoma regionen vid genomförandet av lag nr 10/2010.
142
Först ska den andra grundens första del prövas och därefter ska den andra grundens andra och tredje del prövas tillsammans, innan den fjärde och sista delgrunden prövas.
a)
Den andra grundens första del: Åsidosättande av definitionen av ”stödordning” enligt artikel 1 d i förordning 2015/1589
143
Inom ramen för den andra grundens första del har easyJet Airline ifrågasatt kommissionens slutsats att de omtvistade åtgärderna utgjorde en ”stödordning” med motiveringen att kommissionen grundade sig på en felaktig tillämpning av den definition som avses i det första fallet i artikel 1 d i förordning 2015/1589 enligt vilken ”varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs”. Enligt easyJet Airline kunde kommissionen i förevarande fall inte beakta genomförandeåtgärderna avseende lag nr 10/2010 som en del av stödordningen, eftersom det skulle innebära ett kringgående av problemet med att denna lag krävde ytterligare tillämpningsåtgärder för att kunna genomföras. Vid tillämpningen av artikel 1 d i förordning 2015/1589 kunde kommissionen således inte beakta de genomförandeåtgärder som den berörda medlemsstaten hade vidtagit och i synnerhet är slutsatsen i skäl 349 i det angripna beslutet således felaktig.
144
easyJet Airline anser att villkoret att inte ”några ytterligare genomförandeåtgärder krävs” inte heller är uppfyllt i förevarande fall, eftersom Republiken Italien, efter anmälan av de omtvistade åtgärderna, fortsatte att anta genomförandeåtgärder såsom regional lag nr 15 av den 7 augusti 2012, beslut nr 649 av den 2 oktober 2012 och beslut nr 4/34 av den 5 februari 2014, vilka angavs i skälen 40 och 41 i det angripna beslutet och vilka kommissionen inte har prövat som en del av den omtvistade stödordningen.
145
easyJet Airline har dessutom understrukit att i motsats till vad som krävs enligt artikel 1 d i förordning nr 2015/1589 definieras inte flygbolagen som potentiella mottagare av individuellt stöd ”på ett allmänt och abstrakt sätt”, eftersom begreppet flygbolag tvärtom varken anges i lagen eller i genomförandeåtgärderna. Endast regionbeslutet nr 29/36 anger mottagare av finansieringen, nämligen flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas, Olbia, Oristano och Tortoli på Sardinien, vilket bekräftar att de var de enda mottagarna av de omtvistade åtgärderna.
146
easyJet Airline har dragit slutsatsen att eftersom kommissionen inte skulle bedöma en stödordning som hade antagits av den autonoma regionen, borde kommissionen ha prövat de omtvistade åtgärderna mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare. Under alla omständigheter gjorde kommissionen en felaktig bedömning när den i det angripna beslutet fann att förekomsten av en stödordning – vilket easyJet Airline har bestritt – uteslöt att avtalen mellan flygplatserna och flygbolagen kunde granskas individuellt av kommissionen, inbegripet mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare. Tillämpningen av kriteriet om en privat investerare har nämligen prövats i flera mål avseende stödordningar, såsom den italienska så kallade Prodi-lagstiftningen, genom vilken det infördes ett förfarande med tvångsförvaltning för storföretag i kris i de mål som avgjordes genom domen av den 1 december 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), och domen av den 17 juni 1999, Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313).
147
Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den andra grundens första del, eftersom easyJet Airline har misstagit sig vad gäller definitionen av en stödordning. Det är nämligen av yttersta vikt att stödmottagarna i stödordningen definieras på ett allmänt och abstrakt sätt. När så inte längre är fallet är det dock endast på grund av att man, enligt kommissionen, omfattas av själva tillämpningen av stödordningen. I förevarande fall bestod stödordningen av både lag nr 10/2010 och de olika genomföranderättsakterna. Kommissionen har medgett att i vissa undantagsfall kan en stödordning bedömas mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor. Så är fallet när staten äger och kontrollerar samtliga mottagare av en sådan stödordning. Så är emellertid uppenbarligen inte fallet i förevarande mål, i synnerhet inte eftersom den omtvistade stödordningen uttryckligen eftersträvar politiska mål.
148
Enligt artikel 1 d i förordning nr 2015/1589 avses med ”stödordning” bland annat ”varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs”. Eftersom kommissionen, som svar på en fråga från tribunalen, medgav att den andra definitionen av begreppet stödordning enligt bestämmelsen inte var tillämplig i förevarande fall, ska det fastställas om den omtvistade stödordningen faktiskt utgjorde en stödordning i den mening som avses i det första fall som omfattas av i artikel 1 d i förordning 2015/1589.
149
Vad gäller denna definition har tribunalen redan slagit fast att eftersom individuella stöd beviljas utan ytterligare genomförandeåtgärder ska de huvudsakliga aspekterna av stödordningen i fråga nödvändigtvis framgå av de rättsakter som identifierats som grund för denna ordning. Vidare får de nationella myndigheterna, när de tillämpar ordningen, inte ha ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av de huvudsakliga aspekterna av det aktuella stödet och huruvida stödet ska beviljas. För att utesluta att det föreligger sådana genomförandeåtgärder bör nationella myndigheters befogenhet nämligen begränsas till ett tekniskt genomförande av de bestämmelser som kan utgöra den ifrågavarande ordningen, i förekommande fall efter att ha kontrollerat att sökandena uppfyller de villkor som krävs för att åtnjuta den. Därutöver framgår av artikel 1 d i förordning 2015/1589 att de rättsakter som ligger till grund för stödordningen på ett allmänt och abstrakt sätt måste definiera mottagarna, även om det stöd som beviljats dem förblir obestämt (dom av den 14 februari 2019, Belgien och Magnetrol International/kommissionen, T‑131/16 och T‑263/16, överklagad, EU:T:2019:91, punkterna 86–88).
150
Det ska vidare erinras om att för att avgöra om en rad åtgärder som vidtagits av de offentliga myndigheterna i en medlemsstat ska anses som stödordning medför det att kommissionen kan, även för att minska institutionens administrativa börda, begränsa sig till att undersöka det berörda stödets särdrag för att i skälen till det aktuella beslutet bedöma om detta innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen är inte skyldig att i ett beslut avseende en stödordning göra någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av denna ordning. Det är först vid återkrav av stödet, i förevarande fall på nationell nivå, som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
151
I förevarande fall ansåg kommissionen, i skäl 349 i det angripna beslutet, att de anmälda åtgärderna utgjorde ett stöd i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589 med anledning av att ”[p]å grundval av den rättsliga ram som beskrivs i avsnitt 2 i [det angripna beslutet] [kunde], utan att några ytterligare genomförandeåtgärder kräv[des] utöver dem som redan [hade] nämnts, individuellt stöd beviljas företag (t.ex. flygbolag) som i lag nr 10/2010 definier[ades] på ett allmänt och abstrakt sätt (dvs. inget enskilt företag utpekas)”.
152
Den rättsliga ram som är aktuell är den som är angiven under avsnittet med rubriken ”2.3 Rättslig ram” i det angripna beslutet och avser följande delar: Artikel 3 i lag nr 10/2010, det regionala dekretet nr 122/347 av den 17 maj 2010 som fastställde att de belopp som angavs i lag nr 10/2010 skulle finansieras via den regionala budgeten, regionbesluten nr 29/36, 43/37 och 52/117, regional lag nr 1 av den 19 januari 2011 i vilken det bidrag som den autonoma regionen skulle bevilja flygplatserna minskades och uppgick till 21100000 euro för 2011 och 21500000 euro för 2012 och 2013, regional lag nr 12 av den 30 juni 2011 varigenom en mekanism inrättades för förskottsfinansiering som skulle hanteras genom att en tillfällig ekonomisk fond bildades inom SFIRS, i dess lydelse enligt regional lag nr 15 av den 7 augusti 2012 och såsom genomförts genom beslut nr 694 av den 2 oktober 2012, och slutligen beslut nr 4/34 av den 5 februari 2014 varigenom tilldelningen av de regionala bidragen ändrades för år 2013 för att beakta den minskning av de regionala bidragen som beslutades enligt lag nr 10/2010 och de faktiska kostnader som de tre flygplatsoperatörerna hade haft.
153
Såsom easyJet Airline har påpekat inkluderade kommissionen visserligen, i den rättsliga ram som enligt kommissionen utgjorde den omtvistade stödordningen, de texter som den autonoma regionen antog efter det att Republiken Italien hade anmält den åtgärd som var föremål för det angripna beslutet.
154
Det kan dock just hända att kommissionen under det formella granskningsförfarandet får tillgång till nya uppgifter eller att bedömningen ändras i förhållande till beslutet att inleda förfarandet. Om kommissionen efter det att den antagit ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande, upptäcker att beslutet grundats på ofullständiga uppgifter eller på en felaktig rättslig kvalificering av dessa uppgifter, måste den således ha möjlighet att anpassa sitt ställningstagande genom att anta ett ändringsbeslut (dom av den 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl./kommissionen, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 och T‑454/08, EU:T:2011:493, punkt 71). Ett sådant beslut är dock inte motiverat om ramen för granskningen som har definierats i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet inte har ändrats märkbart och om de sak- och rättsfrågor som ligger till grund för kommissionens resonemang i huvudsak förblir desamma (dom av den 2 juli 2015, Frankrike och Orange/kommissionen, T‑425/04 RENV och T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punkt 134).
155
Vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs och då berörda parter, däribland easyJet Airline, lämnade sina synpunkter under det administrativa förfarandet, hade i förevarande fall de rättsakter som easyJet Airline nämnde och som inte nämndes i beslutet att inleda förfarandet, det vill säga regional lag nr 15 av den 7 augusti 2012, beslut nr 694 av den 2 oktober 2012 och beslut nr 4/34 av den 5 februari 2014, redan antagits och trätt i kraft. Vidare, och framför allt, framgår det av skäl 67 i det angripna beslutet att under denna period då den omtvistade stödordningen genomfördes minskade den autonoma regionen successivt de belopp som ursprungligen hade anslagits för att finansiera stödordningen. De texter som easyJet Airline har hänvisat till är just de genom vilka nämnda belopp har ändrats, utan att kärnan i stödordningen har ändrats. Kommissionen kunde således i det angripna beslutet beakta dessa texter trots att de antagits efter det att Republiken Italien hade anmält den omtvistade stödordningen.
156
Vidare kunde kommissionen, i motsats till vad easyJet Airline har gjort gällande, beakta genomförandebestämmelserna till lag nr 10/2010, vilka antagits av den autonoma regionen, som delar av den omtvistade stödordningen. Ordalydelsen i artikel 1 d i förordning 2015/1589 utesluter nämligen inte att ett antal allmänna bestämmelser och deras genomförandebestämmelser kan anses som stödordning. Bestämmelsen avser tvärtom den omständigheten att det inte krävs att det vidtas ”ytterligare” genomförandeåtgärder för att bevilja stöd till enskilda mottagare.
157
I förevarande fall var emellertid inte regionstyrelsens beviljande av finansiering beroende av att den autonoma regionen antog ”ytterligare” genomförandeåtgärder i förhållande till dem som redan hade antagits och förtecknats i avsnitt 2.3 i det angripna beslutet.
158
I motsats till vad easyJet Airline har påstått utgjorde inte antagandet av aktivitetsplaner och ingåendet av individuella avtal mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen ”ytterligare” genomförandebestämmelser för stödordningen, utan omfattades redan av det individualiserade genomförandet av stödordningen, det vill säga individuellt beviljande av stöd, först till de omedelbara mottagarna, flygplatsoperatörerna, och därefter till de slutliga stödmottagarna, flygbolagen.
159
Det kan nämligen konstateras att de texter som kommissionen beaktade som en del av den omtvistade stödordningen definierade de huvudsakliga aspekterna av den aktuella stödordningen och gjorde det möjligt att bevilja individuellt stöd utan några ytterligare genomförandeåtgärder, under förutsättning att de villkor som föreskrevs i dessa texter var uppfyllda. Detta innebar bland annat dels att den autonoma regionen skulle godkänna flygplatsoperatörernas aktivitetsplaner som definierade åtgärderna för att främja regionen Sardinien som turistmål, dels att de avtal och räkenskaper som styrkte de ådragna avgifterna skulle inges till den autonoma regionen för godkännande för att flygplatsoperatörerna skulle betalas de belopp som erlagts i förskott vid fullgörandet av de avtal som ingåtts i detta syfte med flygbolagen.
160
Det framgår även av de bestämmelser som enligt kommissionen utgör den omtvistade stödordningen att när de nationella myndigheterna, det vill säga den autonoma regionens styrelse, tillämpade stödordningen hade de inte något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av de huvudsakliga aspekterna av det aktuella stödet och huruvida stödet skulle beviljas. Det framgår nämligen att den årliga budgeten ursprungligen föreskrevs i lag nr 10/2010, att den justerades under genomförandet av den omtvistade lagstiftningen och att det i genomförandebestämmelserna, bland annat beslut nr 29/36, föreskrevs kriterier för fördelning av medlen mellan flygplatsoperatörerna när de belopp som flygplatsoperatörerna begärde översteg det totala belopp som hade föreskrivits, eftersom den autonoma regionen i praktiken inte hade behövt tillämpa nämnda kriterier och återbetalade på deras begäran nästan alla de belopp som flygplatsoperatörerna behövt erlägga.
161
I de skeden då flygplatsoperatörerna antog aktivitetsplanerna, ingick avtal med flygbolagen och ansökte om finansiering och då den autonoma regionen ersatte förskottsbetalningen, gjorde regionstyrelsen endast ett teknisk genomförande av de bestämmelser som utgjorde den aktuella stödordningen, i förekommande fall efter att ha kontrollerat att de som ansökte om stödet uppfyllde de föreskrivna villkoren för att ha rätt till stödet.
162
Slutligen, såsom föreskrivs i artikel 1 d i förordning 2015/1589, definierade de rättsakter som utgjorde den omtvistade stödordningen de omedelbara mottagarna på ett allmänt och abstrakt sätt, nämligen flygplatsoperatörerna, utan att fastställa vilket stöd de skulle beviljas individuellt.
163
När det gäller de flygbolag som var avtalsparter, vilka kommissionen ansåg vara de slutliga och följaktligen faktiska mottagarna av de omtvistade stödåtgärderna, utgör generellt inte den omständigheten att det inte finns någon formell identifiering av denna typ av mottagare i sig något hinder för att anse att en lagstiftning utgör en ”stödordning”, eftersom det i förekommande fall skulle beröva begreppet dess ändamålsenliga verkan genom att kommissionen skulle bli tvungen, inbegripet i sådana fall som dem som var aktuella i de mål som gav upphov till domen av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen (C‑156/98, EU:C:2000:467, punkterna 22–35), domen av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen (C‑382/99, EU:C:2002:363), domen av den 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito och Fineco Asset Management/kommissionen (T‑445/05, EU:T:2009:50), och dom av den 15 juni 2010, Mediaset/kommissionen (T‑177/07, EU:T:2010:233), att pröva ett potentiellt stort antal individuella verkliga stödmottagare även om stöden redan har beviljats i en generell lagstiftning.
164
Detta bekräftas av att kommissionen kan, även om någon rättsakt om införande av en sådan stödordning inte har identifierats, grunda sig på en rad omständigheter som kan visa att det faktiskt föreligger en stödordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 april 1994, Tyskland och Pleuger Worthington/kommissionen, C‑324/90 och C‑342/90, EU:C:1994:129, punkterna 14 och 15). Även om flygbolagen inte formellt hade utsetts till mottagare av den omtvistade stödordningen, kunde kommissionen därmed i förevarande fall grunda sig på samtliga delar av den lagstiftning som formellt införts till förmån för flygplatsoperatörerna för att dra slutsatsen att det faktiskt förelåg en stödordning till förmån för flygbolagen i egenskap av de verkliga och slutliga stödmottagarna av lagstiftningen.
165
Vidare ska det under alla omständigheter konstateras, i motsats till vad easyJet Airline har hävdat, att även om lag nr 10/2010 inte nämner flygbolagens inblandning i det föreskrivna finansieringssystemet, hänvisades det dock i lagen till att det var nödvändigt att avtal ingavs, i förevarande fall de som hade slutits med flygbolagen, medan det i regionbeslut nr 29/36 uttryckligen hänvisades till att det var nödvändigt för flygplatsoperatörerna att föreskriva ett sanktionssystem när flygbolagen upprättade aktivitetsplanerna. Den omtvistade stödordningen identifierade således flygbolagen på ett allmänt och abstrakt sätt som parter som berördes av det finansieringssystem som den autonoma regionen hade inrättat. Trots att flygplatsoperatörerna, i regionbeslut nr 29/36, angavs som mottagare av de vidtagna åtgärderna, har för övrigt den autonoma regionen själv i de ovannämnda besluten nr 300 och nr 322 medgett att flygbolagen skulle betraktas som de verkliga mottagarna av åtgärderna.
166
Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde kommissionen en riktig bedömning när den ansåg att samtliga bestämmelser som avses i skälen 35–41 i det angripna beslutet skulle anses som en ”stödordning” i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589.
167
I motsats till vad easyJet Airline har hävdat motiverade dessutom inte kommissionen, i det angripna beslutet, att den inte tillämpade principen om privat aktör i en marknadsekonomi på det aktuella fallet med att en sådan princip inte kunde tillämpas när det var fråga om en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589. I övrigt kommer de argument som easyJet Airline har anfört i samband med nämnda princip att prövas inom ramen för den andra grundens andra del.
168
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
b)
Den andra grundens andra och tredje del: Tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på den autonoma regionen och på flygplatsoperatörerna
169
Inom ramen för den andra grundens andra och tredje del har easyJet Airline gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att inte tillämpa principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på varken den autonoma regionen eller på flygplatsoperatörerna. Kommissionen har yrkat att talan ska ogillas såvitt avser de två delgrunderna.
170
Tribunalen ska i tur och ordning pröva den andra grundens tredje del och därefter den andra grundens andra del.
1) Den andra grundens tredje del: Huruvida principen om en privat investerare borde ha tillämpats på avtalsförhållandet mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen
171
Inom ramen för den andra grundens tredje del har easyJet Airline gjort gällande att kommissionen borde ha prövat om kriteriet om en privat investerare kunde tillämpas inte bara med avseende på den autonoma regionens beslut att dela ut medel till flygplatsoperatörerna, utan även med avseende på flygplatsoperatörernas beslut att ersätta flygbolagen för de tjänster som de tillhandahöll dem inom ramen för de ingångna avtalen, särskilt vad gäller flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas.
172
I det angripna beslutet motiverade kommissionen varför inte principen om en privat aktör i en marknadsekonomi tillämpades på transaktionerna mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen, med att de granskade åtgärderna utgjorde en stödordning som hade inrättats av en offentlig myndighet av politiska skäl och omfattade flera flygplatser, varav endast en ägdes av den autonoma regionen, och inte en enskild överenskommelse mellan en flygplats och ett flygbolag. För kommissionen stod det dessutom klart att flygplatsoperatörerna inte hade agerat som aktörer i en marknadsekonomi när de ingick de olika avtalen med flygbolagen. De genomförde nämligen endast den omtvistade stödordning som den autonoma regionen hade utarbetat för att öka luftfarten vilket generellt gynnade Sardinien.
173
easyJet Airline anser att kommissionen inte kunde utesluta att kriteriet om en privat investerare var tillämpligt av det skälet att flygplatsoperatörerna påstods vara tvungna att genomföra en allmän stödordning vilket därmed uteslöt att de kunde agera som en aktör i en marknadsekonomi.
174
Vad gäller easyJet Airlines argument om tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi mot bakgrund av att flygplatsoperatörerna självständigt kunde använda de medel som den autonoma regionen tillhandahöll och definiera deras avtalsförhållande med flygbolagen, kan det inte godkännas mot bakgrund av de skäl som redan angetts ovan vid prövningen av den första grundens andra del.
175
Det ska vidare konstateras, såsom easyJet Airline har medgett, att de två flygplatsoperatörer som är berörda i förevarande fall, det vill säga de som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, i vart fall inte ägdes av den autonoma regionen. För att kunna överväga att tillämpa principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på en finansiell transaktion mellan två företag, i syfte att ta reda på om transaktionen, mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF tillsammans med artikel 345 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 1990, Belgien/kommissionen, C‑142/87, EU:C:1990:125, punkt 29, dom av den 21 mars 1991, Italien/kommissionen, C‑303/88, EU:C:1991:136, punkt 20, och dom av den 12 december 1996, Air France/kommissionen, T‑358/94, EU:T:1996:194, punkt 70), motsvarar en ekonomisk rationalitet som utesluter att det förstnämnda företaget kan bevilja en fördel till det andra företaget, krävs det då, i likhet med vad kommissionen har hävdat, att det första företaget ägs av staten och att det ska anses agera som en investerare som förväntar sig en ekonomisk avkastning från sin investering på mer eller mindre lång sikt.
176
Oavsett om flygbolagen hade upprättat affärsplaner och/eller flygplatsoperatörerna i förväg hade gjort en lönsamhetsanalys av sina investeringar, såsom easyJet Airline har åberopat, framgår det, under dessa omständigheter, dels att dessa flygplatsoperatörer inte ägdes av den autonoma regionen, dels att de i vart fall endast använde pengar som hade ställts till deras förfogande av den autonoma regionen för att köpa tjänster enligt regionens anvisningar.
177
Härav följer, i likhet med vad kommissionen anförde i det angripna beslutet, att flygplatsoperatörerna väsentligen var begränsade till att genomföra den omtvistade stödordningen. Med hänsyn till att flygplatsoperatörerna inte ägdes av staten skulle dessutom inte transaktionerna mellan flygbolagen och flygplatsoperatörerna prövas mot bakgrund av kriteriet om en privat aktör i en marknadsekonomi, även om dessa transaktioner genomfördes med hjälp av statliga medel, i förevarande fall den autonoma regionens medel.
178
Detta konstaterande påverkas inte av omständigheten, om den antas vara styrkt, att flygplatsoperatörerna även ersatte flygbolagen med egna medel. För det första har easyJet Airline nämligen inte visat vilka belopp som flygplatsoperatörerna hade betalat med egna medel utan att senare erhålla eller begära återbetalning av dessa från den autonoma regionen enligt den omtvistade stödordningen, även om kommissionen, utan att bolaget har styrkt motsatsen, har hävdat att flygplatsoperatörerna endast använde egna medel i en mycket liten omfattning och endast för att uppfylla sina återstående avtalsförpliktelser till följd av att den autonoma regionen drog in den omtvistade stödordningen. För det andra omfattas i vart fall inte dessa investeringar, som påstås vara flygplatsoperatörernas egna, av den återbetalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet och de ger inte uttryck för ett betydande affärsmässigt risktagande som har samband med användningen av medel från den autonoma regionen.
179
Såsom kommissionen har gjort gällande har flygbolagen dessutom endast valts ut för flygplatsoperatörerna för att motta den regionala finansiering som var avsedd att betala för deras tjänster. Såsom kommissionen särskilt påpekade vid förhandlingen är det dock osannolikt att flygplatsoperatörerna, utan den autonoma regionens finansiering, skulle ha haft tillräckliga medel, i förevarande fall flera tiotals miljoner euro, för att göra förvärv i en sådan omfattning från flygbolagen, såsom skyldigheter att öppna flygförbindelser, uppnå mål avseende passagerartrafik och marknadsföringstjänster. Även om flygplatsoperatörerna, såsom easyJet Airline har hävdat, på grund av de positiva effekterna av de tjänster som flygbolagen tillhandahöll inom ramen för den omtvistade stödordningen, kunde dra nytta av indirekta effekter av att deras tillgångar från flygplatser och utom flygplatser ökade, kan detta inte leda till slutsatsen att de avtal som de ingick med flygbolagen inom ramen för den omtvistade stödordningen kunde prövas mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare.
180
När det gäller den operatör som driver Algheros flygplats har kommissionen, i motsats till vad easyJet Airline hävdat och såsom konstaterats ovan, inte undersökt de åtgärder som vidtagits till förmån för denna flygplats enligt den omtvistade stödordningen, vare sig i det angripna beslutet eller i Alghero-beslutet. Den omständigheten att kommissionen, när det gäller marknadsföringsavtal som ingicks av den operatör som driver Algheros flygplats och som liknande de avtal som är aktuella i förevarande fall, kom fram till att vissa omfattades av principen om en privat investerare, eftersom dessa avtal ansågs vara lönsamma för nämnda flygplats, kan det vidare inte visa att principen om en privat investerare är tillämplig i förevarande fall på de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. För det första ägs nämligen den operatör som driver Algheros flygplats av den autonoma regionen, vilket inte är fallet med flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. För det andra tog kommissionen, i Alghero-beslutet, ställning till de ekonomiska rörelserna mellan den autonoma regionen, den operatör som driver Algheros flygplats och de flygbolag som hade slutit avtal med operatören, men inte gällande rörelserna enligt den omtvistade stödordningen, utan endast i fråga om de rörelser som var en följd av de avtal som hade ingåtts före stödordningen.
181
Mot bakgrund av dessa konstateranden saknar easyJet Airline fog för sitt påstående att Alghero-beslutet bekräftar att kommissionen inte kunde undersöka de omtvistade åtgärderna som stödordning även om kommissionen, för en av de stödmottagande flygplatserna, hade undersökt – vilket inte är fallet – den finansiering som den erhållit från den autonoma regionen som en individuell åtgärd och slutligen dragit slutsatsen att det inte rörde sig om ett stöd i vissa fall.
182
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del.
2) Den andra grundens andra del: Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på den autonoma regionens beslut
183
När det gäller tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på den autonoma regionen, vilket är föremål för den andra grundens andra del, har easyJet Airline först kritiserat kommissionen för att inte ha ansett att kriteriet om en privat investerare var tillämpligt på grund av att den berörda medlemsstaten under det formella granskningsförfarandet inte hade åberopat detta kriterium för att visa att åtgärden var förenlig med den inre marknaden. Enligt easyJet Airline är kommissionen nämligen skyldig att undersöka om principen är tillämplig, vilket kan leda till slutsatsen att den omtvistade åtgärden inte utgör statligt stöd, även om den inte har åberopats av den berörda medlemsstaten. I fotnot 112 i det angripna beslutet har kommissionen särskilt misstagit sig vad gäller räckvidden av den rättspraxis som följer av domen av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkt 104), bland annat på grund av att domstolen i den domen endast erinrade om kommissionens skyldighet att pröva om principen kunde vara tillämplig när den hade åberopats av den berörda medlemsstaten, men domstol uttalade sig inte om det motsatta fallet, såsom i förevarande fall, i vilket den aktuella medlemsstaten inte har åberopat principen till stöd för en åtgärd.
184
Kommissionen anser sig ha tillämpat rättspraxis korrekt, eftersom Republiken Italien inte hade åberopat principen om en privat aktör i en marknadsekonomi och det inte heller framgick att principen kunde vara tillämplig i ett fall där den autonoma regionen eftersträvade allmänna politiska mål av ekonomisk natur som bestod i att locka till sig fler turister, vilket inte kan omfattas av en privat investerares syfte. Den förväntade avkastningen från den omtvistade stödordningen bestod nämligen inte i en ökning av utdelning, kapitalvinster eller någon annan form av ekonomisk vinst, utan endast i en stimulans av den ekonomiska utvecklingen på Sardinien, inbegripet nya arbetstillfällen.
185
Såsom easyJet Airline har påpekat utgör kriteriet om en privat aktör i en marknadsekonomi inte något undantag som endast ska tillämpas då så begärs av en medlemsstat. Detta kriterium – då det är tillämpligt – återfinns nämligen bland de omständigheter som kommissionen ska beakta vid prövningen av om det är fråga om ett sådant stöd. Då det visar sig att kriteriet om en privat aktör i en marknadsekonomi kan vara tillämpligt, ankommer det således på kommissionen att förelägga den berörda medlemsstaten att inkomma med alla relevanta upplysningar som gör det möjligt för kommissionen att pröva om villkoren för denna princips tillämplighet och tillämpning är uppfyllda. Kommissionen får vägra att lägga sådana upplysningar till grund för sin bedömning endast om den åberopade bevisningen har upprättats efter det att transaktionsbeslutet fattats (dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkterna 103 och 104).
186
I förevarande fall har kommissionen dock inte enbart grundat sig på att Republiken Italien inte hade åberopat principen om en privat aktör i en marknadsekonomi för att förklara sin bedömning att den omtvistade stödordningen inte kunde motiveras med hänsyn till nämnda princip.
187
I skälen 380–388 i det angripna beslutet noterade nämligen kommissionen inledningsvis att Republiken Italien inte hade föreslagit att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi skulle tillämpas på den autonoma regionen, att det inte fanns något som tydde på att den autonoma regionen hade agerat enligt denna princip genom inrättandet av den omtvistade stödordningen och att det stod klart att den genom att införa stödordningen ville uppnå politiska mål, framför allt att stärka den regionala ekonomin, genom att locka fler turister, snarare än att i egenskap av ägare skapa vinster. Därefter undersökte kommissionen om principen var tillämplig på flygplatsoperatörerna och den autonoma regionen, och drog slutsatsen att det inte förhöll sig så i förevarande fall.
188
easyJet Airlines anmärkning att kommissionen inte hade undersökt om principen om en privat aktör i en marknadsekonomi var tillämplig kan således inte godtas.
189
easyJet Airline anser vidare att kommissionens slutsats i skäl 380 i det angripna beslutet, att den autonoma regionen inte agerade i egenskap av privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor, är felaktig, eftersom regionen, fortfarande enligt kommissionen, ville uppnå politiska mål, framför allt att stärka den regionala ekonomin genom att locka fler turister, snarare än att i egenskap av flygplatsägare skapa vinster.
190
Eftersom den autonoma regionen inte äger flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, vilka är de enda som är aktuella för easyJet Airline, kan regionen dock inte anses ha agerat i egenskap av investerare i förevarande fall. Det framgår tvärtom att den autonoma regionen införde den omtvistade stödordningen enbart för den ekonomiska utvecklingen på Sardinien.
191
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen en riktig bedömning när den, bland annat i skälen 380–384 i det angripna beslutet, kom fram till att den inte behövde undersöka huruvida den autonoma regionen, genom den finansiering som omfattades av den omtvistade stödordningen, hade gjort en investering som var jämförbar med en privat investerares investering. Kommissionen kunde således anse att de i förväg utförda analyserna av den ekonomiska lönsamheten från de tjänsteavtal som flygplatsoperatörerna och easyJet Airline hade ingått inte var relevanta, eftersom i förevarande fall kunde inte den autonoma regionen, som enbart agerade i egenskap av offentlig myndighet, vänta sig utdelning, kapitalvinster eller någon annan form av vinst som är jämförbar med den som en privat investerare erhåller. I motsats till vad easyJet Airline har hävdat kan en eventuell ökning av skatteintäkterna för ett offentligt organ, såsom den autonoma regionen, på grund av att det vidtagits politiska åtgärder, varken likställas eller jämföras med de vinster som en privat investerare förväntar sig från sina investeringar.
192
Kommissionen har för övrigt med rätta understrukit att det i det avtal som ingicks mellan SOGAER och easyJet Airline visserligen föreskrevs att den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas skulle öka sina intäkter med omkring 3 miljoner euro, men att det inte var till förmån för den autonoma regionen, eftersom den inte ägde SOGAER. Kommissionen underströk däremot att den förväntade effekten på turismen uppskattades till 47 miljoner euro och tillsammans med andra indirekta och därtill kopplade effekter till 139 miljoner euro. Såsom kommissionen har gjort gällande är den fördel som den autonoma regionen i egenskap av offentlig myndighet kunde vänta sig och tillägna sig, inte jämförbar och är inte av samma slag som en ekonomisk fördel som en aktör väntar sig från en av sina investeringar. Här rör det sig nämligen om väntade makroekonomiska fördelar från den offentliga åtgärden inom ramen för en ekonomisk politik och som inte omfattas av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, utan av principerna om att effektivisera de offentliga utgifterna.
193
easyJet Airlines argument att den autonoma regionen, inom ramen för den omtvistade stödordning som antagits inom ramen för en allmän ekonomisk politik, ska anses ha agerat i egenskap av investerare som motiverar att principen om en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor ska tillämpas, kan därmed inte godtas.
194
easyJet Airline har vidare hävdat att kommissionen, för att korrekt bedöma de omtvistade åtgärderna mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare, borde ha undersökt om den autonoma regionen verkligen hade behov av att försöka öka passagerarflygtrafiken med marknadsföringsavtal mellan flygplatserna och flygbolagen och om regionen, när den försökte tillgodose detta behov i egenskap av operatör som driver flygplatserna i Alghero och Cagliari, betalade ett pris som motsvarade marknadsvillkoren liksom varje annan ekonomisk aktör skulle ha gjort, bland annat för att utveckla sin flygsektor, men även för att säkerställa fler flygförbindelser, främja ön som turistmål, minska säsongsvariationerna och öka sina inkomster genom att öka flygplatsernas intäkter. Dessutom utgjorde de tjänster som flygbolagen tillhandahöll, bland annat i fråga om marknadsföring, faktiska tjänster som skiljer sig från verksamhet som avser driften av flyglinjer.
195
I skäl 377 i det angripna beslutet ansåg kommissionen att de betalningar som den autonoma regionen gjorde till flygbolag via flygplatsoperatörer inom ramen för både aktivitetsområde 1 och 2 skulle betraktas som subventioner till flygbolagen för att de skulle utöka sina flygningar till och från Sardinien.
196
Det ska återigen erinras om att eftersom den autonoma regionen inte äger samtliga flygplatser på Sardinien, vilka är de enda enheter som genom avtal kan avtala om hur den flygplatsinfrastruktur som de förvaltar ska användas, bland annat öppnandet av nya flyglinjer, kunde inte den autonoma regionen i egenskap av offentlig myndighet köpa denna typ av tjänster direkt från flygbolagen. För övrigt bekräftade den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas, såsom framgår av skälen 312 och 314 i det angripna beslutet, dels att den autonoma regionen genom den omtvistade stödordningen begärde en tjänst som bestod i att välja ut flygbolag som skulle kunna uppnå de årliga målen för turtäthet och om passagerarvolym på strategiska förbindelser från och till flygplatsen Cagliari-Elmas, dels att tjänsten tillhandahölls av de flygbolag som var avtalsparter och som hade valts ut av flygplatsoperatörerna.
197
Det framgår även av den omtvistade stödordningen att flygbolagens marknadsföringstjänster syftade till att främja Sardinien som turistmål.
198
Även om det därmed inte kan godtas att den autonoma regionen agerade i egenskap av investerare när den antog den omtvistade stödordningen, kan det, såsom easyJet Airline har gjort gällande, om än i andra hand i sitt svar på en av tribunalens skriftliga frågor, dock godtas att regionen agerade i egenskap av förvärvare av tjänster, bland annat marknadsföringstjänster.
199
De belopp som easyJet Airline erhöll motsvarade nämligen tillhandahållandet av tjänster till följd av en beställning från den autonoma regionen där flygplatsoperatörerna endast hade en roll som mellanhand mellan den upphandlade myndigheten och tjänsteleverantörerna. Dessutom har flygbolagen, såsom easyJet Airline har hävdat, tillhandahållit tjänster, både vad gäller åtaganden om flygförbindelser och volym av passagerartrafik och om marknadsföring, vilka kan erbjudas flygplatsoperatörer inom luftfartssektorn.
200
En statlig åtgärd till förmån för ett företag kan inte endast av den anledningen att parterna åtar sig ömsesidiga prestationer a priori uteslutas från begreppet statligt stöd som avses i artikel 107 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 1999, BAI/kommissionen, T‑14/96, EU:T:1999:12, punkt 71).
201
När det särskilt gäller offentliga myndigheters köp av tjänster, ska detta i princip ske i enlighet med de regler om offentlig upphandling som föreskrivs i unionens sekundärrätt. I ett sådant fall kan det vanligtvis anses visat att en medlemsstat inte kan ge ett utvalt företag en fördel som det annars inte hade erhållit under normala marknadsvillkor, när köpet från en offentlig myndighet i medlemsstaten föregås av ett sådant anbudsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 augusti 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) och Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen, T‑116/01 och T‑118/01, EU:T:2003:217, punkt 118).
202
I förevarande fall har inte förvärvet av de aktuella tjänsterna gjorts av den autonoma regionen själv, vilken i egenskap av offentlig myndighet hade omfattats av unionsreglerna om offentlig upphandling. Förvärvet skedde nämligen genom andra aktörer, vilka i denna situation inte omfattades av dessa regler, i förevarande fall flygplatsoperatörerna, vilka fick i uppdrag att på marknaden erhålla de tjänster som den autonoma regionen önskade och som den finansierade.
203
I en sådan situation är inte enbart den omständigheten att en medlemsstat köper tjänster som, såsom easyJet Airline har hävdat, påstås ha erbjudits på marknadsmässiga villkor, tillräcklig för att transaktionen ska utgöra en affärstransaktion som genomförts på villkor som en privat aktör hade godtagit eller, med andra ord, en normal affärstransaktion. I förevarande typ av situation krävs det nämligen dels att staten har haft ett verkligt behov av dessa tjänster, dels att köpet av dessa tjänster har skett genom ett öppet, överblickbart och icke-diskriminerande förfarande som säkerställer likabehandling mellan de tjänsteleverantörer som kan erbjuda de aktuella tjänsterna och garanterar att de aktuella tjänsterna har köpts till marknadspris, vilket säkerställer att vid köpet av tjänsterna ger inte den offentliga myndigheten den som tillhandahåller tjänsterna en fördel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 augusti 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) och Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen, T‑116/01 och T‑118/01, EU:T:2003:217, punkterna 112–120. Se även, analogt, dom av den 24 oktober 2013, Land Burgenland m.fl./kommissionen, C‑214/12 P, C‑215/12 P och C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punkterna 93 och 94, och dom av den 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punkt 32).
204
I förevarande fall fann kommissionen, i skäl 386 i det angripna beslutet, att finansieringen genom den omtvistade stödordningen inte utgjorde någon ersättning för produkter eller tjänster som fyllde något verkligt behov hos den autonoma regionen och att det finansiella stödet till de berörda flygbolagen inte följde ett öppet och överblickbart upphandlingsförfarande.
205
I motsats till vad kommissionen kom fram till kunde den autonoma regionen i egenskap av offentlig myndighet som eftersträvar ekonomisk-politiska mål, anse att den hade ett behov av att främja Sardinien som turistmål för att bidra till öns ekonomiska utveckling.
206
För det första kan, såsom kommissionen har hävdat, emellertid den nya omfattningen av de marknadsföringstjänster som finansierades inom ramen för den omtvistade stödordningen ge upphov till tvivel om huruvida tjänsterna, på ett proportionerligt sätt och med hänsyn till principerna om att effektivisera de offentliga utgifterna, motsvarar den autonoma regionens reella behov av att eftersträva målen att utveckla ekonomin på Sardinien.
207
För det andra, och under alla omständigheter, preciserade kommissionen i sin svarsinlaga att frågan om genomförandet av anbudsförfaranden i syfte att ingå avtal med flygplatsoperatörerna behandlades i det angripna beslutet, eftersom om ett sådant anbudsförfarande hade genomförts skulle det ha kunnat styrka att det förelåg marknadsvillkor och att det således inte förelåg en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
208
Såsom kommissionen har hävdat har emellertid varken den autonoma regionen eller flygplatsoperatörerna i egenskap av mellanhänder, i syfte att köpa tjänster för att öka luftfarten och köpa marknadsföringstjänster, genomfört öppna och överblickbara upphandlingsförfaranden som kunde säkerställa att principen om likabehandling mellan tjänsteleverantörer iakttogs och att den autonoma regionen köpte tjänsterna till marknadspriser med hjälp av statliga medel som hade ställts till flygplatsoperatörernas förfogande.
209
Det framgår nämligen att flygplatsoperatörerna på sina respektive webbplatser visserligen publicerade uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar, inom ramen för vilka de flygbolag som var intresserade av att öppna eller minska säsongsvariationerna för vissa av deras flygförbindelser, utöver de som redan omfattades av allmän trafikplikt, och att tillhandahålla marknadsföringstjänster, kunde erbjuda flygplatsoperatörerna sina tjänster.
210
Dessa uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar kan dock inte anses vara likvärdiga med ett anbudsförfarande. Tribunalen anmodade nämligen easyJet Airline att inkomma med dessa uppmaningar och de erbjudanden som bolaget hade lämnat till de operatörer som drev flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. easyJet Airline inkom inte med dessa och förklarade att bolaget inte hade sparat handlingarna. Kommissionen har inte heller kunnat lägga fram dessa uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar. Vidare framgår det inte av handlingarna i målet att det hade fastställts exakta kriterier för att välja ut de flygbolag som blev avtalsparter. Tvärtom förefaller det som om alla de som hade lämnat erbjudanden erbjöds att ingå avtal med de berörda flygplatsoperatörerna och att när det gäller de erbjudna tjänsternas prissättning, skilde sig de priser som flygbolagen tillämpade åt. Även om flygbolagens ekonomiska krav emellertid framstod som grovt avrundade finansiella bedömningar, ersatte dock den autonoma regionen dem nästan i sin helhet till flygplatsoperatörerna, som hade betalat för tjänsterna i förskott.
211
Under dessa omständigheter kunde kommissionen i avsnitt 7.2.1.3 i det angripna beslutet, med rubriken ”Ekonomisk fördel”, konstatera att de betalningar som de flygbolag som var avtalsparter erhöll, såsom easyJet Airline, inte kunde betraktas som egentlig ersättning för marknadsföringstjänster.
212
easyJet Airline har i detta avseende även bestritt skälen 362–374 i det angripna beslutet och gjort gällande att kommissionen inte kunde anse att flygbolagen, såsom easyJet Airline, i vilket fall som helst hade gjort reklam för sina egna flygdestinationer och att de omtvistade åtgärderna följaktligen användes för att täcka de kostnader som bolagen annars hade haft. Om inte easyJet Airline och flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas hade slutit avtal, skulle nämligen inte nödvändigtvis easyJet Airline i första hand ha avsatt de bästa reklamutrymmena på sin webbplats för dessa destinationer. easyJet Airline har särskilt gjort gällande att flygplatsoperatörerna drog nytta av verkliga tjänster som de gjorde en faktisk vinst på, vilket framgår av att innan de avtal som de ingick med flygbolagen slöts hade de gett upphov till marknadsundersökningar och att flygplatsoperatörerna även finansierade dessa avtal med egna medel. Slutligen var det pris som flygplatsoperatörerna betalade till flygbolagen marknadspriset för marknadsföringstjänster av denna typ och easyJet Airline har erinrat om att ”[d]å en praxis objektivt sett är affärsmässigt motiverad innebär inte den omständigheten att den även svarar mot ett politiskt mål att den utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel [107 FEUF]” (dom av den 29 februari 1996, Belgien/kommissionen, C‑56/93, EU:C:1996:64, punkt 79).
213
Förutom att de flygbolag som var avtalsparter inte valdes ut efter ett förfarande som kunde säkerställa att den autonoma regionen, genom flygplatsoperatörerna, betalade dem till marknadspris, konstaterar tribunalen att easyJet Airline, som av tribunalen uppmanades att inkomma med styrkande handlingar i detta avseende, inkom med marknadsförings- och avtalshandlingar som bekräftar, såsom kommissionen angav i skäl 368 i det angripna beslutet, att främjandet av vissa städer och regioner som trafikeras av bolaget vanligtvis är direkt kopplat till marknadsföringen av flygbolagets egna flygningar på webbplatsen. easyJet Airline, som tillfrågades vid förhandlingen, bekräftade för övrigt att bolaget fortfarande marknadsför destinationer på Sardinien på sin webbplats även om det inte finns något avtal härom med flygplatsoperatörerna.
214
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i det angripna beslutet påpekade att marknadsföringstjänsterna inom aktivitetsområde 2 hade köpts av de aktuella flygplatsoperatörerna, i förevarande fall med medel som den autonoma regionen hade ställt till deras förfogande, för att främja driften av den eller de flygförbindelser som de flygbolag som var avtalsparter ombesörjde, och för att öppna och upprätthålla flygförbindelserna hade bolagen ersatts inom ramen för aktivitetsområde 1.
215
Under dessa omständigheter kunde kommissionen slå fast att den autonoma regionen hade ersatt flygbolagen för att marknadsföra sina egna tjänster som flygbolag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑53/16, ej publicerad, EU:T:2018:943, punkt 271, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/16, ej publicerad, EU:T:2018:952, punkt 167, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/15, ej publicerad, EU:T:2018:953, punkt 230, och dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑111/15, ej publicerad, EU:T:2018:954, punkt 232), eftersom det rör sig om kostnader för marknadsföring och reklam som de aktuella flygbolagen, inklusive easyJet Airline, i princip borde bära. När målen för flygturtäthet och passagerarvolym, som omfattades av aktivitetsområde 1, liksom marknadsföringstjänsterna, inom ramen för aktivitetsområde 2, uppnåddes ledde det slutligen till att easyJet Airlines ekonomiska verksamhet ökades.
216
Dessutom ska det återigen konstateras, såsom kommissionen har gjort gällande, att utan den autonoma regionens viktiga finansiering, hade inte nödvändigtvis flygplatsoperatörerna i sina expansionsstrategier slutit avtal i en sådan omfattning, eller hade kunnat göra det ekonomiskt, vilket innebär – i motsats till vad easyJet Airline har gjort gällande – att kommissionen inte var skyldig att anse att endast den del av flygplatsoperatörernas betalningar som påstods vara högre än marknadspriserna borde ha ansetts utgöra statligt stöd.
217
Att flygplatsoperatörerna inte hade för avsikt att ingå de omtvistade avtalen utan den autonoma regionens finansiering styrks dels av att efter det att den omtvistade stödordning drogs in ingick endast easyJet Airline ett begränsat antal avtal med den operatör som driver Olbias flygplats och endast marknadsföringsavtal, medan den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas inte utnyttjade bolagets tjänster, dels av att det inte har visats att easyJet Airline hade slutit sådana avtal innan den omtvistade stödordningen antogs. Efter det att tribunalen hade uppmanat easyJet Airline att ange om bolaget hade slutit liknande avtal före den omtvistade stödordningen och efter det att den hade dragits in, bekräftade nämligen easyJet Airline att det fanns avtal före den omtvistade stödordningen, men styrkte inte att det fanns sådana avtal. easyJet Airline har visserligen styrkt att liknande avtal ingicks efter det att den omtvistade stödordningen hade dragits in. Dessa avtal avsåg i förevarande fall perioderna mellan juni och december 2015, mars och december 2017 och oktober 2018 och mars 2019. Medan easyJet Airline enligt den omtvistade stödordningen hade uppburit ersättning på 750000 euro för perioden mellan mars 2010 och mars 2011, på 750000 euro för perioden mellan sommaren och vintern 2011/2012 och 1 miljon euro för perioden mellan sommaren 2012 och vintern 2012/2013, erhöll easyJet Airline slutligen, inom ramen för de tre avtal som ingicks efter den omtvistade stödordningen, endast belopp på 65000 euro, 165000 euro och 132800 euro, det vill säga belopp som uppenbart var lägre än de belopp som krävdes i de avtal som omfattades av den omtvistade stödordningen.
218
Under dessa omständigheter kunde kommissionen i skäl 388 i det angripna beslutet dra slutsatsen att den autonoma regionens finansiering till flygbolag, såsom easyJet Airline, via flygplatsoperatörer för att finansiera aktivitetsområdena 1 och 2 inom ramen för den omtvistade stödordningen innebar en ekonomisk fördel för de berörda flygbolagen, i förevarande fall en ersättning som de inte hade erhållit under normala marknadsvillkor.
219
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
c)
Den andra grundens fjärde del: Huruvida flygplatsoperatörerna tog emot en otillbörlig fördel från den autonoma regionen vid genomförandet av lag nr 10/2010
220
Till stöd för den andra grundens fjärde del har easyJet Airline gjort gällande att kommissionen, i skälen 398–406 i det angripna beslutet, felaktigt drog slutsatsen att flygplatsoperatörerna inte hade åtnjutit någon fördel, inte ens indirekt, av det skälet att de endast var mellanhänder som skulle överföra stödet från den autonoma regionen till flygbolagen. För det första utpekades nämligen uttryckligen flygplatsoperatörerna som de enda mottagarna av de omtvistade åtgärderna. För det andra hade de ett utrymme för skönsmässig bedömning vid användningen av de medel som de tilldelades och vid valet av tjänsteleverantörer, vilket visar att de inte agerade som enbart mellanhänder. Eftersom kommissionen själv i det angripna beslutet har medgett att de omtvistade åtgärderna syftade till och fick som följd att flygtrafiken ökade på de berörda flygplatserna, står det, för det tredje, klart att flygplatsernas intäkter ökade på grund av den mer omfattande flygtrafiken, både vad gäller flygtjänster och tjänster av annat slag. I motsats till vad kommissionen angav i skäl 403 i det angripna beslutet, kan det inte hävdas att dessa verkningar är sekundära, eftersom ”stödordningen inte ha[de] utformats för att kanalisera sina sekundära effekter mot flygplatsoperatörerna”, och att den tvärtom hade utvecklats för att gynna turismsektorn i dess helhet. Enligt easyJet Airline förväxlades den förväntade huvudsakliga effekten, det vill säga ökningen av flygtrafiken, med den fördel som flygplatsoperatörerna erhöll genom att uppnå nämnda syfte.
221
Kommissionen har i första hand gjort gällande att den andra grundens fjärde del inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den riktar sig mot artikel 1.1 i det angripna beslutet, vilken uteslutande avser flygplatsoperatörerna med vilka easyJet Airline inte konkurrerar. Kommissionen har hävdat att slutsatsen att de aktuella flygbolagen gynnades av en statlig stödordning inte grundades på slutsatsen att flygplatsoperatörerna inte hade erhållit något statligt stöd. Eftersom easyJet Airline i vart fall inte har bestritt att flygplatsoperatörerna överförde samtliga medel som erhölls från den autonoma regionen inom ramen för den omtvistade stödordningen, är kommissionens slutsats att dessa operatörer endast agerade som mellanhänder och inte var de verkliga mottagarna av dessa åtgärder fortfarande giltig. På sin höjd har flygplatsoperatörerna endast gynnats av en ökad flygtrafik och av antalet passagerare på samma sätt som alla andra ekonomiska aktörer inom andra sektorer, såsom biluthyrare, hotell, restauranger, bensinstationer, livsmedelsbutiker och detaljhandel.
222
Genom den andra grundens fjärde del har easyJet Airline kritiserat kommissionen för att inte ha ansett, i förevarande fall i artikel 1.1 i det angripna beslutet och i skälen 394–406 i avsnitt 7.2.2, att flygplatsoperatörerna var mottagare av den omtvistade stödordningen.
223
I förevarande fall är easyJet Airline, i egenskap av flygbolag, verksam på marknaden för lufttransport och inte på marknaden för flygplatstjänster och flygplatsinfrastruktur. Såsom konstaterats i punkterna 59–70 ovan påverkas följaktligen inte easyJet Airlines konkurrensställning av konstaterandet att flygplatsoperatörerna inte var mottagare av den omtvistade stödordningen, vilket innebär att bolaget inte har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av artikel 1.1 i det angripna beslutet, och därför saknas det anledning att pröva den andra grundens fjärde del.
224
Den andra grundens fjärde del ska därför avvisas i den delen.
225
Under alla omständigheter konstaterar tribunalen vidare att eftersom flygplatsoperatörerna överförde samtliga medel som de erhöll från den autonoma regionen till flygbolagen för att betala dem inom ramen för de avtal om tjänster som var stödberättigande enligt den omtvistade stödordningen, har de inte åtnjutit någon fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Detta bekräftas av att utan nämnda finansiering hade inte flygplatsoperatörerna använt sig av sådana avtal, eller åtminstone inte i sådan omfattning, med hänsyn till att easyJet Airline inte har visat att de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia hade ingått avtal med bolaget om marknadsföringstjänster eller om turtäthet för flygförbindelser eller om mål i fråga om passagerare innan den omtvistade stödordningen antogs. Det bekräftas även av att efter det att stödordningen hade dragits in avsåg de avtal som slöts tjänster och ersättning som var betydligt lägre än vad som hade avtalats om med den finansiering som erhållits enligt den omtvistade stödordningen. Såsom kommissionen har påpekat berodde slutligen köpen av dessa tjänster i mindre utsträckning på ett affärsmässigt behov hos flygplatsoperatörerna än på deras beslut att medverka vid genomförandet av den stödordning som hade inrättats av den autonoma regionen. easyJet Airline kan således inte hävda att den autonoma regionen, genom den omtvistade stödordningen, hjälpte de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia med kostnader som de normalt sett borde ha burit själva.
226
Den omständigheten att de flygbolag som var avtalsparter utförde de tjänster som efterfrågades och finansierades av den autonoma regionen medförde visserligen en ökning av flygtrafiken och passagerarvolymen till och från de berörda flygplatserna, vilket medförde en ökning av flygplatsoperatörernas intäkter från flygplatserna och utom flygplatserna. Såsom kommissionen har gjort gällande rör det sig dock om en sekundär effekt av den omtvistade stödordningen, vilket hela turistsektorn på Sardinien har åtnjutit, för övrigt inklusive easyJet Airline som i en viss mån även har erhållit en sådan sekundär fördel genom att öka försäljningen av de tjänster som bolaget erbjuder ombord på sina flygplan. Den omedelbara fördel som var föremål för den omtvistade stödordningen och som inte erhölls enligt normala marknadsvillkor utgjordes emellertid av utbetalningar till flygbolagen.
227
Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens fjärde del och därmed kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
3.
Den tredje grunden: Uppenbart oriktig bedömning av om huruvida de omtvistade åtgärderna snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna
228
Inom ramen för den tredje grunden har easyJet Airline bestridit att de omtvistade åtgärderna snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen på lufttransportmarknaden från och till flygplatserna på Sardinien, åtminstone flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas, särskilt eftersom, när det gäller de flygförbindelser som easyJet Airline driver och efter det att marknadsföringsavtal ingicks mellan bolaget och de operatörer som driver dessa flygplatser, trafikerade inget annat flygbolag dessa kommersiella flygförbindelser. Kommissionen har inte tillräckligt beaktat de argument som easyJet Airline framförde i sitt yttrande av den 30 juli 2013. Med hänsyn till att flygplatsoperatörerna valde ut de flygbolag som avtal slöts med efter anbudsförfarandet gjorde kommissionen dessutom en felaktig rättstillämpning när den fann att de omtvistade åtgärderna hade en negativ inverkan på konkurrensen för tillträdet till de aktuella flygförbindelserna. Varje europeiskt flygbolag kunde nämligen lämna in ett erbjudande inom ramen för dessa anbudsförfaranden, vilket innebär, såsom kommissionen fann i ett ärende avseende ett motorvägsprojekt i centrala Grekland, att detta urvalssätt uteslöt att de omtvistade åtgärderna kunde få negativa effekter på handeln inom unionen och på konkurrensen.
229
Kommissionen har yrkat att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Kommissionen har understrukit att det konstateras att konkurrensen påverkas varje gång som mottagaren av en stödåtgärd konkurrerar med företag på en marknad som är öppen för konkurrens, vilket är fallet i förevarande mål, eftersom de aktuella flygbolagen, som är verksamma på den särskilt konkurrensutsatta flygmarknaden, erhöll en finansiell ersättning.
230
För att en nationell åtgärd ska betraktas som statligt stöd, behöver det inte styrkas att det aktuella stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen, utan endast att det kan ha en sådan inverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2005, Italien/kommissionen, C‑66/02, EU:C:2005:768, punkt 111, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 134).
231
Om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln inom unionen, ska stödet särskilt anses påverka handeln (se dom av den 9 oktober 2014, Ministerio de Defensa och Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
232
I fråga om en stödordning till förmån för flera branscher kan kommissionen vidare begränsa sig till att undersöka det berörda stödets särdrag för att i skälen till sitt beslut bedöma om höga stödbelopp eller stödnivåer, egenskaperna hos de investeringar som ska erhålla stöd eller andra villkor som föreskrivs i stödordningen innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen är inte skyldig att i ett beslut avseende en stödordning göra någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av denna ordning. Det är först vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 1987, Tyskland/kommissionen, 248/84, EU:C:1987:437, punkt 18, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 63).
233
I det angripna beslutet, i förevarande fall i skälen 390–392, gav kommissionen en tillräcklig förklaring till att de flygbolag som mottagit betalningar från flygplatsoperatörer enligt den omtvistade stödordningen var verksamma inom en sektor som kännetecknades av intensiv konkurrens mellan aktörer från olika medlemsstater och deltog således i handeln inom unionen.
234
I motsats till vad easyJet Airline har hävdat är en sådan motivering i sig tillräcklig med hänsyn till kommissionens motiveringsskyldighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, Italien/kommissionen, C‑310/99, EU:C:2002:143, punkterna 88 och 89, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkterna 114 och 121).
235
Vidare har inte kommissionen missuppfattat begreppet statligt stöd, såsom avses i artikel 107.1 FEUF, när den slog fast att den aktuella verksamhetens uppenbara gränsöverskridande karaktär, det vill säga lufttransporttjänster för passagerare, innebar att den omtvistade stödordningen kunde snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna genom att stärka ställningen på marknaden för de flygbolag som omfattades av stödordningen. Lufttrafikföretag, såsom easyJet Airline, konkurrerar nämligen på den europeiska flygmarknaden, vilket innebär att stöd som beviljats flygbolag, såsom easyJet Airline, som ingått avtal med de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, förstärker dessa stödmottagande företags konkurrensställning i förhållande till andra europeiska flygbolag, oavsett om de driver direkta flygförbindelser till Sardinien eller inte.
236
Under alla omständigheter konkurrerar easyJet Airline, såsom bolaget har medgett, på sina flyglinjer från och till flygplatser på Sardinien med europeiska flygbolag som ombesörjer passagerartransporter från och till samma flygplatser på fastlandet genom anslutningar via andra flygplatser. När det gäller dessa anslutningsförbindelser har emellertid inte de flygbolag som står i direkt konkurrens med easyJet Airline kommit i åtnjutande av den omtvistade stödordningen, som endast omfattade direktförbindelser (point-to-point), i vart fall inte vad gäller de flygsegment som trafikeras utöver anslutningsflygplatsen. Stödmottagarnas konkurrensställning, såsom easyJet Airlines, stärktes således nödvändigtvis i förhållande till sådana flygbolag som inte var stödmottagare.
237
Vad gäller easyJet Airlines argument att vissa bolag, bland annat de reguljära flygbolagen, inte omfattades av den omtvistade stödordningen enbart på grund av att de inte hade lämnat något erbjudande om samarbete inom ramen för de uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatörerna hade publicerat, kan det inte vinna framgång. Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF kan nämligen inte i förevarande fall vara beroende av huruvida samtliga flygbolag gynnades eller hade möjlighet att dra fördel av den aktuella åtgärden. Även om det antas – vilket inte är styrkt i förevarande fall – att alla de europeiska flygbolag som driver direktflyg från och till flygplatser på Sardinien hade kunnat göra anspråk på den omtvistade stödordningen, skulle denna omständighet, som avser den omtvistade åtgärdernas selektivitet – som, såsom bekräftades vid förhandling, inte easyJet Airline har bestridit –, i vart fall inte få någon konsekvens för kommissionens konstaterande att handeln mellan medlemsstaterna påverkades av stödordningen, eftersom den stärkte dessa flygbolags konkurrensställning i förhållande till deras konkurrenter på den europeiska marknaden som inte trafikerade Sardinien.
238
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
4.
Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning vad gäller att det inte var möjligt att förklara de omtvistade åtgärderna förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF
239
Till stöd för den fjärde grunden har easyJet Airline gjort gällande att i den mån kommissionen byggde sin slutsats att de omtvistade åtgärderna inte kunde anses vara förenliga med den inre marknaden, på att bolaget inte hade iakttagit vissa villkor som föreskrivs i kommissionens meddelande 2005/C 312/01 om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT C 312, 2005, s. 1, nedan kallade 2005 års riktlinjer), är den felaktig.
240
Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas på den fjärde grunden.
241
Enligt artikel 107.3 c FEUF kan bland annat stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresse, anses som förenligt med den inre marknaden. Förevarande villkor ska bedömas utifrån kriterierna om nödvändighet och proportionalitet (dom av den 26 februari 2015, Orange/kommissionen, T‑385/12, ej publicerad, EU:T:2015:117, punkt 80).
242
Det följer emellertid av fast rättspraxis att den allmänna princip som uppställs i artikel 107.1 FEUF är förbud mot statligt stöd och att undantagen från denna princip, såsom de anges i punkt 3 i nämnda artikel 107, ska tolkas restriktivt (dom av den 29 april 2004, Tyskland/kommissionen, C‑277/00, EU:C:2004:238, punkt 20, dom av den 23 februari 2006, Atzeni m.fl., C‑346/03 och C‑529/03, EU:C:2006:130, punkt 79, och dom av den 26 februari 2015, Orange/kommissionen, T‑385/12, ej publicerad, EU:T:2015:117, punkt 81).
243
Dessutom följder också av fast rättspraxis att kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 107.3 c FEUF, vilket inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är således begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade beslutet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (dom av den 26 september 2002, Spanien/kommissionen, C‑351/98, EU:C:2002:530, punkt 74, dom av den 29 april 2004, Italien/kommissionen, C‑372/97, EU:C:2004:234, punkt 83, och dom av den 15 december 2016, Abertis Telecom Terrestre och Telecom Castilla-La Mancha/kommissionen, T‑37/15 och T‑38/15, ej publicerad, EU:T:2016:743, punkt 160).
244
Såsom framgår av bland annat punkt 24 i 2005 års riktlinjer syftar riktlinjerna till att precisera i vilka fall offentlig finansiering av flygplatser och flygbolag utgör statligt stöd och, när det verkligen är fråga om stöd, villkoren för att anse stödet förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF.
245
Såsom kommissionen angav i skälen 412–414 i det angripna beslutet hade den omtvistade stödordningen omfattats av 2005 års riktlinjer om det antogs att den kan anses utgöra igångsättningsstöd för nya flyglinjer. I enlighet med vad som föreskrivs i punkt 174 i 2014 års riktlinjer kunde nämligen stöd som anmälts innan dessa riktlinjer trädde i kraft i princip prövas mot bakgrund av dessa riktlinjer efter den 4 april 2014. De stöd, oavsett om de har anmälts eller inte, som genomförts, såsom i förevarande fall, innan kommissionen hade fattat beslut om de åtgärder som anmälts av Republiken Italien, och som följaktligen visat sig vara rättsstridiga mot bakgrund av skyldigheten att avbryta stödet enligt artikel 108.3 FEUF, ska emellertid prövas mot bakgrund av 2005 års riktlinjer.
246
Vad beträffar punkt 79 i 2005 års riktlinjer, som är relevant i förevarande fall, har den följande lydelse:
”Med tanke på de mål som nämns ovan och de stora svårigheter som kan uppstå när en ny linje lanseras kan kommissionen godkänna stöd av den här typen, under förutsättning att följande villkor uppfylls:
…
d)
Bärkraft på lång sikt, samt gradvis minskande stöd: en [ny] linje för vilken stöd beviljas skall på sikt visa sig bärkraftig, dvs. den skall åtminstone utan offentlig finansiering kunna bära sina egna kostnader. Detta är skälet till att igångsättningsstöden måste vara gradvis minskande och tidsbegränsade.
e)
Kompensation för extra igångsättningskostnader: stödet skall enbart avse de extra kostnader som uppstår när en ny linje eller en ny turtäthet lanseras, dvs. kostnader som flygbolaget inte har för redan etablerade linjer. Dessa kostnader får avse t.ex. marknadsföring och reklam. Det kan också röra sig om etableringskostnader på en regional flygplats i samband med att en ny linje lanseras, under förutsättning att flygplatsen tillhör kategori C eller D och att stöd inte redan har beviljats för dessa kostnader. Stödet får däremot inte avse normala driftskostnader, t.ex. för flygplanshyra eller amorteringar, bränsle, besättningarnas löner, flygplatsavgifter eller proviantering (catering). De stödberättigande kostnaderna skall utgöras av faktiska kostnader under normala marknadsförhållanden.
f)
Stödnivå och varaktighet: gradvis minskande stöd får beviljas för en period på högst tre år. Stödet får varje år uppgå till högst 50 % av de stödberättigande kostnaderna under året i fråga, och under hela treårsperioden till i genomsnitt 30 % av de stödberättigande kostnaderna.
För linjer från mindre gynnade områden, särskilt de yttersta randområdena, och från sådana områden som nämns i artikel 87.3 a [EG‑fördraget] får de gradvis minskande stöden beviljas under en period på högst fem år. Stödet får varje år uppgå till högst 50 % av de stödberättigande kostnaderna under året i fråga, och under hela stödperioden till i genomsnitt 40 % av de stödberättigande kostnaderna. Om ett stöd beviljas för en period på fem år får det under de tre första åren behållas på 50 % av de stödberättigande kostnaderna.
Den period under vilken ett flygbolag får igångsättningsstöd måste emellertid under alla omständigheter vara kortare än den period för vilken bolaget åtar sig att bedriva verksamheten från flygplatsen i fråga, i enlighet med den affärsplan som krävs i punkt 79 i. Dessutom skall stödet omedelbart upphöra när målet i fråga om passagerarvolym har uppnåtts eller när linjen visar sig lönsam, även om detta inträffar tidigare än beräknat.
…
h)
Icke-diskriminerande stöd: en myndighet som har för avsikt att bevilja igångsättningsstöd för en ny linje, via en flygplats eller ej, skall offentliggöra sådana planer tillräckligt lång tid i förväg och i tillräcklig omfattning, så att alla intresserade flygbolag får möjlighet att erbjuda sina tjänster. Offentliggörandet skall innehålla en beskrivning av linjen, samt objektiva kriterier i fråga om belopp och varaktighet. De regler och principer som gäller för offentlig upphandling och koncessioner skall iakttas i den mån de är tillämpliga.
…”
247
I det angripna beslutet, i förevarande fall i skälen 410–421, fann kommissionen att den ekonomiska ersättning som flygplatsoperatörer tillhandahöll flygbolag enligt den omtvistade stödordningen inte kunde anses vara förenlig med den inre marknaden, eftersom kriterierna för förenlighet i punkt 79 i 2005 års riktlinjer inte var uppfyllda.
248
easyJet Airline har genom sin fjärde grund försökt visa att i detta enskilda fall uppfyllde det stöd som bolaget erhöll – vilket utgjordes av belopp som de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia hade betalat för att fullgöra de avtal som ingåtts med bolaget – villkoren i punkt 79 i 2005 års riktlinjer och om så inte var fallet kunde stödet ändå anses förenligt med den inre marknaden enligt punkt 81 i riktlinjerna eller, oberoende av riktlinjerna, som stöd för att utveckla turismen enligt andemeningen i artikel 107.3 c FEUF.
249
Det ska dock konstateras, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att de argument som easyJet Airline har anfört inte kan vederlägga kommissionens konstaterande i det angripna beslutet att den omtvistade stödordningen inte uppfyllde kriterierna i punkt 79 i 2005 års riktlinjer, som är kumulativa. Det innebär att det räcker att ett av dessa kriterier inte är uppfyllt för att kunna utesluta att ett stöd kan anses som ”igångsättningsstöd” som är förenligt med den inre marknaden enligt dessa riktlinjer.
250
Såsom framgår av skäl 410 i det angripna beslutet hävdade Republiken Italien själv att den omtvistade stödordningen inte hade betraktats som en stödordning för stöd till nystartade flyglinjer och den uppfyllde inte villkoren i punkt 79 i 2005 års riktlinjer.
251
Vidare, även om det antas, såsom easyJet Airline har hävdat, att affärsavtalen mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen ingicks i syfte att uppnå ekonomisk lönsamhet, genom att i förväg beräkna om de affärsplaner som lagts fram av flygbolagen och de ekonomiska analyser som upprättats av flygplatsoperatörerna var bärkraftiga och lönsamma, har inte den omtvistade stödordningen, vad gäller villkoret i punkt 79 d i 2005 års riktlinjer, inrättat någon gradvis minskning av stödet till var och en av de flygförbindelser som omfattades av de avtal som hade ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen och som under alla omständigheter inte är ”nya” i den mening som avses i riktlinjerna. I synnerhet erhöll varje flygbolag totalbelopp som motsvarade verksamhetsperioderna, men i praktiken individualiserades inte finansieringen för varje berörd flygförbindelse från och till varje berörd flygplats.
252
I easyJet Airlines enskilda fall har bolaget inte bestridit att det stöd som erhölls för samtliga flyglinjer som det ombesörjer från Olbias flygplats inte minskade gradvis gällande den flygplatsen, eftersom enligt den omtvistade stödordningen erhöll bolaget, från den operatör som driver flygplatsen, ersättning som tvärtom gradvis ökade. Från 750000 euro för perioden från mellan mars 2010 och mars 2011 och 750000 euro för perioden mellan sommaren 2011 och vintern 2011/2012 till 1 miljoner euro under perioden mellan sommaren 2012 och vintern 2012/2013. När det gäller flygplatsen Cagliari-Elmas erhöll easyJet Airline visserligen, såsom bolaget har understrukit, en ersättning som faktiskt minskade, det vill säga ett belopp på 800000 euro för perioden mellan mars 2010 och mars 2011, 700000 euro för perioden mellan mars 2011 och mars 2012 och 600000 euro för perioden mellan mars 2012 mars 2013. Det framgår dock inte av den omtvistade stödordningen eller av de handlingar easyJet Airline ingav att de flygförbindelser som totalt sett var föremål för dessa belopp var lönsamma utan den aktuella finansieringen eller att stödet kunde individualiseras för var och en av flygförbindelserna för att, för var och en av dem, konstatera att det stöd som motsvarade den berörda förbindelsen minskade gradvis.
253
När det gäller den övervakningsmekanism som den autonoma regionen hade inrättat för de utbetalningar som gjordes enligt den omtvistade stödordningen, framgår det inte, i motsats till vad easyJet Airline har gjort gällande, att den, mot bakgrund av det kriterium som uppställs i punkt 79 e i 2005 års riktlinjer, säkerställde att den offentliga finansieringen var nödvändig för att täcka en del av kostnaderna för igångsättning av de berörda flyglinjerna, att den endast täckte flygplatsoperatörernas faktiska kostnader och att den endast avsåg dessa kostnader. Detta gäller i än mindre grad då stödet till varje flygbolag inte fördelades mellan var och en av de flyglinjer som trafikerades från och till var och en av de berörda flygplatserna på Sardinien.
254
Det saknar relevans att flygplatsoperatörerna påstås ha ansvarat för ytterligare kostnader, i en för övrigt okänd omfattning, med egna medel och att easyJet Airline inte hade öppnat eller upprätthållit de berörda flygförbindelserna utan det finansiella stödet från de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. I den omtvistade stödordningen och i de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen anges inte heller, för de berörda flyglinjerna, vilka som var de ytterligare igångsättningskostnaderna för var och en av förbindelserna.
255
När det gäller villkoret i punkt 79 f i 2005 års riktlinjer är det på samma sätt inte tydligt att det är uppfyllt, eftersom det är uppenbart att den omtvistade stödordningen och de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen inte anger vilka kostnader som var stödberättigande. Om det inte anges vilka kostnader som är stödberättigande är det nämligen inte möjligt att bedöma huruvida villkoret om en finansiering på högst 50 procent av beloppet för de stödberättigande kostnaderna per år, med en högsta genomsnittlig finansiering på 30 procent, har iakttagits. Tvärtom framgår det av handlingarna i målet att den autonoma regionen på begäran ersatte flygplatsoperatörernas betalningar till flygbolagen och att betalningarna hade fastställts till schablonbelopp, ofta avrundade, utan närmare precisering och under alla omständigheter på ett icke individualiserat sätt för var och en av de berörda flyglinjerna.
256
När det gäller easyJet Airlines påstående att Sardinien är ett mindre ekonomiskt gynnat område i unionen i den mening som avses i punkt 79 f andra stycket i 2005 års riktlinjer, ska det konstateras, i likhet med vad kommissionen har framhållit, att denna region inte uppfyller villkoren i riktlinjerna för statligt regionalstöd för perioden 2007/2013 (EUT C 54, 2006, s. 13).
257
Vad gäller villkoret i punkt 79 h i 2005 års riktlinjer och avseende icke-diskriminerande igångsättningsstöd, ska easyJet Airlines argument att flygplatsoperatörerna hade genomfört ett förfarande som garanterade konkurrens mellan flygbolagen, säkerställde överblickbarhet, offentliggörande i tillräcklig omfattning, icke-diskriminering och att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden valdes ut, inte godtas på grund av de skäl som angavs ovan till stöd för att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
258
Det är således uppenbart att den omtvistade stödordningen, inbegripet det individuella stöd som easyJet Airline erhöll, inte uppfyllde kriterierna i punkt 79 i 2005 års riktlinjer.
259
Med beaktande av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på området och av att undantagen från principen om förbud mot statligt stöd ska tolkas restriktivt, kunde kommissionen under dessa omständigheter, trots Republiken Italiens begäran under det administrativa förfarandet, besluta att det inte heller fanns anledning att göra undantag från de kriterier som anges i 2005 års riktlinjer enligt punkt 81 i nämnda riktlinjer, enligt vilken kommissionen kan ”från fall till fall granska individuella stöd eller generella stödregler som inte till alla delar iakttar de kriterier som anges [i punkt 79], men som skulle leda till en jämförbar situation”. Eftersom den omtvistade stödordningen nämligen inte uppfyller flertalet av de kriterier som föreskrivs i punkt 79 i 2005 års riktlinjer, kan den i vart fall inte anses leda till en situation som är jämförbar med ett stöd som iakttar dessa krav.
260
Vad gäller easyJet Airlines påstående att den omtvistade stödordningen, oberoende av 2005 års riktlinjer, borde godkännas med stöd av artikel 107.3 c FEUF, i den mån den syftade till att främja turismen på Sardinien och affärsverksamheten för flygplatsoperatörerna på Sardinien, ansökte för det första inte Republiken Italien om att dessa undantag skulle tillämpas under det administrativa förfarandet, vilka ska tillämpas strikt. För det andra, även om det antogs att easyJet Airline specifikt avser undantaget avseende stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, var det inte särskilt sannolikt att den omtvistade stödordningen, på grund av omfattningen av den finansiering som den innebar, inte påverkade handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
261
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
5.
Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar vad gäller beslutet att återkräva stödet från easyJet Airline
262
Inom ramen för den femte grunden har easyJet Airline gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar genom att i artikel 2 i det angripna beslutet begära att de italienska myndigheterna ska kräva att easyJet Airline betalar tillbaka de belopp som bolaget erhöll enligt avtalen med flygplatsoperatörerna och som härrör från de medel som flygplatsoperatörerna erhöll från den autonoma regionens budget. En försiktig aktör som ingick sådana avtal med privata aktörer, såsom flygplatsoperatörer, under normala konkurrensförhållanden skulle nämligen inte ha haft någon anledning att betvivla att dessa avtal var av kommersiell natur och därför inte rimligen kunnat misstänka att flygplatsoperatörerna inte förvaltade sina egna medel eller förutse att aktören senare således skulle ha kunnat betraktas som mottagare av det påstådda statliga stödet.
263
easyJet Airline anser i synnerhet att en sådan aktör inte nödvändigtvis visste att de medel som flygplatsoperatörerna använde för att ersätta aktören motsvarade, åtminstone delvis, de medel som den autonoma regionen hade betalat ut till dem enligt de omtvistade åtgärderna. En försiktig aktör hade således inte ansett att det var nödvändigt att kontrollera ursprunget till dessa medel och om de eventuellt var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF. Att flygplatsoperatörerna genomförde anbudsförfaranden liksom att de avseende flygplatsavgifterna tillämpade marknadsavgifter och till och med avgifter som var högre än marknadsavgifterna och att det fanns skadeståndsklausuler i de tjänsteavtal som hade ingåtts med stöd av affärsplaner och undersökningar, kunde vidare endast stärka bolagets förväntningar att de ekonomiska förbindelserna med var och en av de flygplatsoperatörer som är aktuella i förevarande fall endast var rent kommersiella och icke-statliga. easyJet Airline anser att med hänsyn till kommissionens praxis på området kunde en försiktig aktör inom luftfartssektorn i vart fall inte förutse att affärsavtalet inte skulle prövas som individuellt stöd med hänsyn till kriteriet om en privat investerare, utan tvärtom, såsom i förevarande fall, betraktas som ett individuellt fall av tillämpning av en stödordning.
264
Kommissionen har yrkat att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den femte grunden och har anfört att easyJet Airline inte har anfört någon tydlig försäkran som kommissionen skulle ha gett vid granskningen av den omtvistade stödordningen. Kommissionen anser under alla omständigheter att en försiktig aktör som ingick de aktuella avtalen borde ha vetat att flygplatsoperatörerna finansierades av den autonoma regionen inom ramen för lag nr 10/2010, särskilt som det i ingressen till det avtal som ingåtts mellan easyJet Airline och SOGAER mycket tydligt angavs att avtalet ingicks inom ramen för lag nr 10/2010, även om den italienska staten inte hade anmält lagen då avtalet ingicks.
265
Enligt fast rättspraxis tillkommer rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar varje enskild person hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förhoppningar. Vidare kan ingen göra gällande ett åsidosättande av denna princip i avsaknad av tydliga försäkringar från unionsadministrationen (se dom av den 24 november 2005, Tyskland/kommissionen, C‑506/03, ej publicerad, EU:C:2005:715, punkt 58 och där angiven rättspraxis). När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka aktörens intressen, kan denne inte heller åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits (se dom av den 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens och Van Dijk Food Products (Lopik)/kommissionen, 265/85, EU:C:1987:121, punkt 44 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 juni 2006, Belgien och Forum 187/kommissionen, C‑182/03 och C‑217/03, EU:C:2006:416, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
266
Med beaktande av den grundläggande betydelsen som anmälningsplikten har för att möjliggöra en effektiv kontroll av statligt stöd från kommissionens sida, är denna skyldighet tvingande. Stödmottagarna kan i princip endast ha berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt om det beviljats i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF. En försiktig ekonomisk operatör kan normalt säkerställa att det förfarandet iakttagits. I synnerhet kan stödmottagaren, när ett stöd har genomförts utan någon föregående anmälan till kommissionen eller, som i förevarande fall, utan att invänta att kommissionen beslutar att avsluta förfarandet, och stödet därmed är otillåtet enligt artikel 108.3 FEUF, i princip inte ha berättigade förväntningar på att stödet beviljats lagenligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Producteurs de légumes de France/kommissionen, T‑328/09, ej publicerad, EU:T:2012:498, punkterna 20 och 21 och där angiven rättspraxis).
267
Såsom kommissionen har hävdat har inte kommissionen vid något tillfälle gett easyJet Airline någon försäkran om att den omtvistade stödordningen var förenlig med den inre marknaden, särskilt som Republiken Italien genomförde stödordningen utan att invänta att kommissionen uttalade sig om stödet enligt artikel 108 FEUF, vilket följaktligen medförde att stödordningen var rättsstridig.
268
Vad gäller easyJet Airline påstådda berättigade förväntningar på att avtalsförbindelserna med de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia var rent kommersiella, vilket inte kunde ge upphov till misstankar om att flygplatsoperatörernas agerande och medel härrörde från staten, konstaterar tribunalen dels att det i de uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatörerna publicerade på sina webbplatser tycks det inte ha undanhållits att det var statliga medel de erhöll, dels att det i vart fall i avtalet mellan easyJet Airline och den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elma förklarades särskilt uttryckligt att den autonoma regionen finansierade fullgörandet av avtalet.
269
Även om inte den autonoma regionen nämndes i de avtal som easyJet Airline ingick med den operatör som driver flygplatsen Olbia och att det endast hänvisades till ett ”ekonomiskt bidrag från subjekt som var intresserade av att turismen utvecklades på ön” (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island) kan easyJet Airline inte rimligen hävda att bolaget trodde att den ingick avtal med endast en privat aktör.
270
Eftersom lag nr 10/2010 dessutom hade publicerats i Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, kunde inte easyJet Airline i egenskap av försiktig aktör som är verksam på den italienska lufttransportmarknaden vara okunnig om dess existens (se, analogt, dom av den 20 november 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/kommissionen, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, punkt 61), och följaktligen inte heller om de finansieringsmekanismer som föreskrevs däri eller om risken för dels att de kunde anses utgöra en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589, dels att flygbolagen ansågs vara de verkliga stödmottagarna. I punkt 79 h i 2005 års riktlinjer, som easyJet Airline har åberopat, anges för övrigt uttryckligen möjligheten att en myndighet kan bevilja stöd till ett flygbolag ”via en flygplats”.
271
När det gäller tillämpningen av kriteriet om en privat investerare kunde inte easyJet Airline ha berättigade förväntningar på att principen skulle tillämpas i förevarande fall och inte heller spekulera om att en tillämpning av principen nödvändigtvis skulle leda till slutsatsen att bolaget inte hade erhållit någon fördel som härrörde från statliga medel, eftersom den autonoma regionen varken äger några andelar i de aktuella flygplatserna eller kontrollerar dem.
272
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
6.
Den sjätte grunden: Bristande motivering och motstridiga skäl i det angripna beslutet
273
Genom den sjätte grunden har easyJet Airline kritiserat kommissionen för såväl en otillräcklig motivering som motstridiga skäl i det angripna beslutet.
274
Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den sjätte grunden.
275
Enligt fast rättspraxis ska motiveringen av en rättsakt vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och av motiveringen ska tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat dels så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen, och i förekommande fall ifrågasätta dess giltighet vid unionsdomstolen, dels så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att institutionen anger samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF ska ske både utifrån rättsaktens ordalydelse och utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2004, Spanien/kommissionen, C‑501/00, EU:C:2004:438, punkt 73, och dom av den 14 december 2005, Regione autonoma della Sardegna/kommissionen, T‑200/04, ej publicerad, EU:T:2005:460, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
276
De anmärkningar och argument inom ramen för en grund avseende bristfällig eller otillräcklig motivering, som syftar till att ifrågasätta huruvida det ifrågasatta beslutet är välgrundat, är dessutom verkningslösa och saknar relevans (se dom av den 15 juni 2005, Corsica Ferries France/kommissionen, T‑349/03, EU:T:2005:221, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
277
I förevarande fall anser easyJet Airline för det första att kommissionen inte förklarade tillräckligt varför den, i skälen 357–361 i det angripna beslutet, ansåg att flygplatsoperatörerna endast hade agerat som mellanhänder för den autonoma regionen och att de finansiella flödena mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen följaktligen inte skulle anses utgöra det kommersiella fullgörande av avtalen mellan dessa enheter, utan som statliga medel. I synnerhet har kommissionen inte i detalj undersökt den specifika situationen för varje flygplats, bland annat statens ställning i de bolag som driver var och en av de berörda flygplatserna, för att kunna ha stöd för sina slutsatser om huruvida dessa bolag var under statlig kontroll. Kommissionen har inte heller förklarat på vilket sätt GEASAR, som dock är en privat flygplatsoperatör, inte agerade oberoende av staten. Kommissionen förklarade inte heller på vilket sätt staten utövade kontroll över de beslut som fattades av de operatörer som driver flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas och på vilket sätt den mekanism för godkännande som föreskrevs i genomförandeåtgärderna var tillräcklig för att komma fram till denna slutsats.
278
I det angripna beslutet förklarade kommissionen, särskilt i skälen 355–362 i detta beslut, varför den ansåg att flygplatsoperatörerna hade agerat som mellanhänder mellan den autonoma regionen och flygbolagen. För övrigt förstod easyJet Airline det aktuella resonemanget, eftersom bolaget anförde en detaljerad grund, i förevarande fall den första grunden, genom vilken bolaget ifrågasatte kommissionens resonemang om bedömningen av rollen som mellanhand, även mot bakgrund av att den autonoma regionen inte ägde flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. Under sken av påståendet att motiveringsskyldigheten har åsidosatts har easyJet Airline i själva verket endast upprepat att den inte delar kommissionens bedömning i det angripna beslutet i sak.
279
easyJet Airline har även kritiserat kommissionen för att inte ha förklarat varför de omtvistade åtgärderna inte tillgodosåg den autonoma regionens verkliga behov, även om kommissionen på ett motsägelsefullt sätt i sina tidigare beslut ingående har undersökt en sådan fråga angående marknadsföringsavtal såsom de som i förevarande fall ingicks mellan easyJet Airline och flygplatsoperatörerna.
280
Det ska konstateras att kommissionen förklarade varför den omtvistade stödordningen inte tillgodosåg den autonoma regionens verkliga behov, även om den därigenom kom fram till en felaktig slutsats, vilket tribunalen påpekade i samband med prövningen av den andra grundens andra del. Kommissionen förklarade dessutom varför den ansåg att den omtvistade stödordningen inte kunde undgå att anses som statligt stöd enligt principen om en privat aktör i en marknadsekonomi.
281
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden och talan ska således ogillas i sin helhet.
IV. Rättegångskostnader
282
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. easyJet Airline har tappat målet och ska därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
easyJet Airline Co. Ltd ska ersätta rättegångskostnaderna.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 maj 2020.
Underskrifter
Innehållsförteckning
I. Bakgrund till tvisten
A. De omtvistade åtgärderna
1. De bestämmelser som antagits av den autonoma regionen
a) Artikel 3 i lag nr 10/2010
b) Rättsakterna för genomförande av lag nr 10/2010
2. Genomförandet av de omtvistade åtgärderna
a) Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Olbias flygplats
b) Genomförande av lag nr 10/2010 vad gäller flygplatsen Cagliari-Elmas
c) Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Algheros flygplats
B. Det angripna beslutet
II. Förfarandet och parternas yrkanden
III. Rättslig bedömning
A. Upptagande till sakprövning
B. Yrkandena om ogiltigförklaring
1. Den första grunden: En uppenbart oriktig bedömning vad gäller att de betalningar som flygplatsoperatörerna erlade till easyJet Airline ansågs som ”statliga medel” vars beviljande kunde tillskrivas den italienska staten
a) Den första grundens första del: Huruvida den autonoma regionen hade kontroll över flygplatsoperatörerna
b) Den första grundens andra del: Flygplatsoperatörernas roll som mellanhänder
1) Huruvida statliga medel togs i anspråk
2) Huruvida den autonoma regionen kan tillskrivas ansvar för flygplatsoperatörernas betalningar till flygbolagen
2. Den andra grunden: Uppenbart oriktig bedömning av om flygbolagen uppbar en fördel
a) Den andra grundens första del: Åsidosättande av definitionen av ”stödordning” enligt artikel 1 d i förordning 2015/1589
b) Den andra grundens andra och tredje del: Tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på den autonoma regionen och på flygplatsoperatörerna
1) Den andra grundens tredje del: Huruvida principen om en privat investerare borde ha tillämpats på avtalsförhållandet mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen
2) Den andra grundens andra del: Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på den autonoma regionens beslut
c) Den andra grundens fjärde del: Huruvida flygplatsoperatörerna tog emot en otillbörlig fördel från den autonoma regionen vid genomförandet av lag nr 10/2010
3. Den tredje grunden: Uppenbart oriktig bedömning av om huruvida de omtvistade åtgärderna snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna
4. Den fjärde grunden: Uppenbart oriktig bedömning vad gäller att det inte var möjligt att förklara de omtvistade åtgärderna förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF
5. Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar vad gäller beslutet att återkräva stödet från easyJet Airline
6. Den sjätte grunden: Bristande motivering och motstridiga skäl i det angripna beslutet
IV. Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.