CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 5 giugno 2025 (1)
Causa C‑401/24
Staten genom Sjöfartsverket
contro
Stockholms Hamn Aktiebolag
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Stockholms tingsrätt (Tribunale locale di Stoccolma, Svezia)]
« Rinvio pregiudiziale – Aiuti concessi dagli Stati membri – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozione di «impresa» – Nozione di «aiuto» – Nozione di «aiuto esistente» e di «aiuto nuovo» – Indennizzo versato in base ad un accordo concluso prima dell’adesione della Svezia all’Unione europea, da un’autorità statale a un’impresa municipale per compensare la perdita di entrate risultante dalla soppressione delle tariffe di passaggio di una chiusa »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale solleva diverse questioni relative, da un lato, alla nozione di «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TUFE e, dall’altro, alle nozioni di «aiuto esistente» e di «aiuto nuovo», ai sensi del regolamento 2015/1589(2). L’esame di tali questioni conduce, in particolare, ad interrogarsi sulla linea di demarcazione tra attività economiche, che ricadono nell’ambito di applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE, e attività non economiche, che invece ne sono escluse. Negli ultimi anni le pronunce della Corte e del Tribunale sul punto si sono moltiplicate, non solo in settori che rientrano tipicamente nelle funzioni essenziali dello Stato, quali la sicurezza sociale, l’assistenza sanitaria o l’istruzione, in cui prevalgono elementi sociali, assistenziali e solidaristici, ma anche in ambiti di intervento statale non sottratti, in principio, a logiche commerciali come, ad esempio, in materia di infrastrutture e in particolare di infrastrutture di trasporto e portuali (3).
2.        Tali questioni sono sollevate nel quadro di una controversia tra lo Staten genom Sjöfartsverket (lo Stato svedese mediante l’amministrazione marittima svedese: in prosieguo: il «Sjöfartsverket») e Stockholms Hamn Aktiebolag (in prosieguo: «Stockholms Hamn»), società municipalizzata interamente controllata dal Comune di Stoccolma, che gestisce la chiusa di Hammarby. La controversia principale può essere riassunta come segue. Il Sjöfartsverket è un’autorità statale responsabile del passaggio attraverso il canale di Södertälje. Fino al 1979, le operazioni di chiusa in tale canale e quelle per il passaggio della chiusa di Hammarby erano assoggettate al pagamento di una tariffa, percepita rispettivamente dal Sjöfartsverket e dal Comune di Stoccolma. Il canale di Södertälje e la chiusa di Hammarby collegano entrambi il Mar Baltico con il lago di Mälaren, il terzo più grande di Svezia. Le tariffe applicate dal Sjöfartsverket e dal Comune di Stoccolma erano soggette a coordinamento, allo scopo di garantire che il loro livello non influisse sulla distribuzione del traffico sui due collegamenti. Nel quadro di un progetto di legge adottato il 26 ottobre 1978, le autorità svedesi hanno deciso di sopprimere talune tariffe relative al passaggio per il canale di Södertälje e, al fine di mantenere il coordinamento tariffario, di abolire anche le corrispondenti tariffe per il passaggio della chiusa di Hammarby, prevedendo un risarcimento da versare al Comune di Stoccolma per la conseguente perdita di entrate. Nel 1979, il Sjöfartsverket e il Comune di Stoccolma hanno concluso a tal fine un accordo (in prosieguo: l’«accordo di compensazione»), in base al quale il secondo si impegnava a non riscuotere dalle imbarcazioni diverse da quelle da diporto la tariffa di passaggio attraverso la chiusa di Hammarby in cambio di un compenso annuale versato dal primo e legato al volume di traffico e al livello delle tariffe applicabile all’epoca (in prosieguo: la «compensazione controversa»). Secondo i termini dell’accordo, la misura di tale compenso doveva essere adeguata annualmente in base all’indice dei prezzi al consumo. L’accordo era rinnovato per periodi di cinque anni, salvo risoluzione da comunicarsi almeno sei mesi prima della scadenza. Per ogni nuovo periodo quinquennale, sarebbe stato determinato un nuovo importo annuale in base alle variazioni del volume di traffico presso la chiusa di Hammarby durante il precedente periodo di validità. Il compenso previsto dall’accordo è stato inizialmente versato al Comune di Stoccolma e, a partire dai primi anni ’90, a Stockholms Hamn.
3.        Il Sjöfartsverket ha posto fine all’accordo nel 2021 (4). Una controversia relativa a tale cessazione è in corso dinanzi alle giurisdizioni svedesi. Il 4 maggio 2023, il Sjöfartsverket ha intentato un’azione dinanzi allo Stockholms tingsrätt (Tribunale locale di Stoccolma) nei confronti di Stockholms Hamn, chiedendo il rimborso di un importo pari a SEK (corone svedesi) 38 086 436, più interessi, corrispondente ai pagamenti da esso effettuati in base all’accordo di compensazione nel termine di prescrizione nazionale di dieci anni dalla data di introduzione dell’azione (in prosieguo: il «periodo pertinente»). Il Sjöfartsverket sostiene che la compensazione controversa ha conferito a Stockholms Hamn un vantaggio mediante risorse pubbliche qualificabile come aiuto di Stato. Stockholms Hamn fa valere che l’attività di gestione della chiusa di Hammarby non costituisce un’attività economica cui si applicano le disposizioni dell’Unione in materia di aiuti di Stato. In ogni caso, tramite l’accordo di compensazione, essa sarebbe stata investita della gestione di un servizio di interesse economico generale (SIEG). Anche ove si dovesse qualificare il compenso previsto dall’accordo come un aiuto di Stato, si tratterebbe comunque di un aiuto esistente in base all’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589, poiché accordato prima dell’adesione della Svezia all’Unione. È in tali circostanze che, lo Stockholms tingsrätt (Tribunale locale di Stoccolma) ha deciso di sospendere il procedimento e di sollevare le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.      Se il criterio di favore di cui all’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] debba essere interpretato nel senso che un indennizzo annuale versato da un’autorità statale mediante risorse statali a una società per azioni municipale nell’ambito di un accordo e diretto a compensare l’impegno della società a fornire gratuitamente un determinato servizio, in questo caso le operazioni di chiusa, il quale, prima della conclusione dell’accordo, era soggetto al pagamento di un onere
a)      deve essere considerato globalmente come un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo il beneficiario;
b)      deve essere considerato un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo il beneficiario, nei limiti in cui l’indennizzo supera le precedenti entrate annuali del beneficiario derivanti dalle tariffe del servizio, tenendo conto delle variazioni, ad esempio, dell’indice dei prezzi al consumo e del volume di traffico nelle operazioni di chiusa;
c)      deve essere considerato un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo il beneficiario per la parte in cui l’indennizzo supera i costi annuali del beneficiario per la fornitura del servizio;
d)      deve essere considerato un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo il beneficiario sulla base di un diverso modello di calcolo;
e)      non deve affatto essere considerato un aiuto che falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo il beneficiario.
2.      Se un accordo sul versamento annuale di un indennizzo da parte di un’autorità statale, mediante risorse statali, a una società per azioni municipale per compensare l’impegno di tale società a fornire gratuitamente un servizio non agricolo, in questo caso le operazioni di chiusa, accordo che è stato concluso prima dell’adesione della Svezia all’Unione europea e che non è stato notificato alla Commissione, debba essere considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento 2015/1589 (…), e quindi legittimo fino a quando la Commissione non abbia ritenuto l’aiuto incompatibile con il mercato interno.
3.      In caso di risposta affermativa alla seconda questione, se tale indennizzo annuale debba comunque essere considerato come un nuovo aiuto se, dopo l’adesione della Svezia all’Unione europea, l’accordo è stato prorogato, conformemente ai suoi termini originari, a più riprese per cinque anni alla volta a causa della mancata risoluzione e l’indennizzo annuale per ogni nuovo periodo quinquennale è stato modificato alla luce, per una parte, dell’indice dei prezzi al consumo e, per l’altra parte, dell’entità del servizio gratuito fornito durante il periodo di validità dell’accordo precedente, in questo caso il volume di traffico nelle operazioni di chiusa».
II.    Analisi
A.      Sulla prima questione pregiudiziale
4.        Secondo una costante giurisprudenza della Corte, la qualificazione di una misura nazionale come «aiuto di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE esige che siano soddisfatti tutti i requisiti seguenti. Deve trattarsi di un intervento dello Stato o mediante risorse statali, concedere al suo beneficiario un vantaggio economico avente carattere selettivo e deve essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri e falsare o minacciare di falsare la concorrenza (5).
5.        Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il giudice del rinvio si chiede in particolare se e in che misura la compensazione controversa conferisca un vantaggio a Stockholms Hamn che falsi o minacci di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri (6). Prima di procedere su tale punto, occorre tuttavia valutare se Stockholms Hamn, nella sua veste di gestore della chiusa di Hammarby, possa essere considerata «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Tale questione assume carattere preliminare, in quanto, in caso di risposta negativa, la compensazione controversa non rientrerebbe nell’ambito di applicazione del divieto enunciato in tale disposizione.
1.      Sulle nozioni di «impresa» e di «attività economica»
6.        Nel valutare se un determinato organismo costituisca un’«impresa» ai sensi del diritto della concorrenza, la Corte applica un test di tipo «funzionale», focalizzato sulla natura dell’attività svolta anziché sulle caratteristiche dell’attore che la esercita. Secondo la definizione adottata dalla Corte nella sentenza Höfner e Elser (7), è «impresa» qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento. La nozione di «attività economica» costituisce l’elemento chiave di tale definizione e il diritto della concorrenza dell’Unione si applica a tutti i soggetti che svolgono un’attività qualificabile come «economica». Lo Stato stesso o un ente statale possono pertanto agire come impresa. La nozione di «attività economica» è definita in termini ampi, come «qualunque attività consistente nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato» (8), anche ove effettuata senza scopo di lucro (9). Il solo perseguimento di obiettivi di interesse pubblico non esclude la natura economica di un’attività (10).
7.        La Corte ha chiarito che non presentano carattere economico le attività che rientrano nelle prerogative tipiche dei pubblici poteri (11) o siano ad esse connesse per la loro natura, il loro oggetto e per le norme alle quali sono soggette (12). La circostanza che, per l’esercizio di una parte delle sue attività, un ente disponga di prerogative dei pubblici poteri non impedisce, di per sé sola, di qualificarlo come impresa ai sensi del diritto della concorrenza. Un organismo può infatti agire come impresa con riguardo solo ad alcune delle sue attività, ove siano qualificabili come economiche e dissociabili dall’esercizio di pubblici poteri (13).
8.        La qualificazione come «economiche» delle attività che rientrano in settori specifici, quali l’istruzione, l’assistenza sanitaria o la sicurezza sociale dipende essenzialmente dal modo in cui tali settori sono organizzati nello Stato membro interessato. In linea di principio, tali attività non rivestono carattere economico quando sono integrate in un sistema pubblico a carattere universale, controllato dallo Stato, fondato su logiche non commerciali ma sociali e solidaristiche, mediante il quale lo Stato adempie la propria missione in detti settori (14).
9.        Le attività in causa nel procedimento principale consistono nell’insieme delle operazioni necessarie al passaggio delle imbarcazioni attraverso la chiusa di Hammarby, che Stockholms Hamn è incaricata di effettuare in qualità di gestore dell’infrastruttura. Stockholms Hamn, che gestisce diversi porti situati nella regione di Stoccolma (15), ritiene che tali operazioni non rivestano natura economica, poiché, da un lato, sono effettuate senza alcun corrispettivo e a condizioni uguali per la categoria di utilizzatori considerata (le imbarcazioni commerciali) e, dall’altro, consistono nello sfruttamento e nella messa a disposizione di un’infrastruttura necessaria alla navigazione marittima.
10.      In applicazione della giurisprudenza richiamata ai paragrafi 6 e 7 delle presenti conclusioni, i porti devono considerarsi «imprese» se e nella misura in cui svolgono effettivamente una o più attività economiche (16). La Corte e il Tribunale hanno avuto modo di ritenere che, in determinate circostanze, la gestione commerciale (17) e la costruzione (18) di un’infrastruttura, inclusa un’infrastruttura portuale (19), costituisce un’attività economica ai fini dell’applicazione delle regole di concorrenza.
11.      In alcune decisioni, richiamate da Stockholms Hamn, la Commissione ha invero escluso dall’ambito di applicazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato gli investimenti pubblici nelle vie di accesso marittime, inclusi quelli diretti a finanziare la costruzione o la manutenzione di chiuse facenti parte integrante di un sistema destinato a facilitare l’accessibilità della regione interessata al traffico marittimo o di infrastrutture di accesso non localizzate all’interno di zone portuali oggetto di sfruttamento commerciale. Secondo la Commissione, tali interventi – ove riguardino infrastrutture messe a disposizione di tutti gli utenti in modo non discriminatorio e senza contropartita – rientrano nell’ambito delle responsabilità dello Stato nella pianificazione e nello sviluppo di un sistema di trasporto marittimo nell’interesse della comunità marittima nel suo complesso (20). La stessa posizione si ritrova, in sostanza, nella comunicazione sulla nozione di aiuto (21).
12.      Nel caso di specie, non è chiaro se la chiusa di Hammarby serva da installazione portuale (22) o costituisca piuttosto una struttura di base necessaria alla navigazione generale. Ritengo tuttavia che tale punto non modifichi di molto i termini della questione, quanto meno in circostanze quali quelle del procedimento principale, in cui non si discute, come nelle decisioni sopracitate, di vantaggi consentiti agli utenti tramite l’applicazione di condizioni di accesso discriminatorie o di investimenti volti a potenziare infrastrutture a beneficio dello sfruttamento economico di un porto, ma di una compensazione versata al gestore dell’infrastruttura, che è un’autorità portuale attiva nella regione, in cambio del suo impegno di non percepire canoni per le operazioni di chiusa rese ad una determinata categoria di utenti (23).
13.      Taluni elementi del fascicolo di causa sembrano indicare che la chiusa di Hammarby è stata ed è oggetto di uno sfruttamento commerciale. Militano in tal senso in particolare la percezione di canoni per il passaggio attraverso la chiusa sia prima della conclusione dell’accordo di compensazione che dopo la sua risoluzione (24), nonché, in linea di principio – per quanto riguarda le imbarcazioni da diporto – in vigenza di tale accordo, la finalità perseguita attraverso l’eliminazione delle tariffe, consistente nell’incentivare e ripartire il traffico commerciale marittimo verso il lago di Mälaren (25) e il fatto che l’accordo di compensazione avesse lo scopo di indennizzare il Comune di Stoccolma per la perdita di entrate conseguente a tale eliminazione assumendo quale criterio di calcolo non i costi del servizio, ma il volume del traffico. Spetta tuttavia al giudice del rinvio confermare, alla luce dell’insieme degli elementi pertinenti, uno sfruttamento commerciale della chiusa di Hammarby.
14.      In tale contesto, il fatto che, al momento dell’entrata in vigore dell’accordo, le tariffe fossero stabilite mediante decreto (26) e fossero soggette a coordinamento non consente di per sé di escludere la dimensione economica delle operazioni di chiusa effettuate da Stockholms Hamn. Il fascicolo non offre elementi né circa la struttura di tali tariffe né circa le modalità e la portata del loro coordinamento e non permette quindi di escludere che, al tempo dell’entrata in vigore dell’accordo ed eventualmente dopo la sua risoluzione, il Comune di Stoccolma e successivamente Stockholms Hamn, fossero associati, in qualità di gestori della chiusa di Hammarby, alla loro definizione e conservassero una certa autonomia nella loro applicazione (27).
15.      Del pari, la sola circostanza che, nel periodo di applicazione dell’accordo di compensazione, l’accesso alla chiusa di Hammarby non fosse, per alcune categorie di utenti, soggetto al versamento di un corrispettivo non consente, a mio avviso, di escludere automaticamente la natura economica dei servizi forniti da Stockholms Hamn.
16.      È indubbio che un’attività non possa essere considerata come «economica» se non prevede, quanto meno a termine, un ritorno che consenta di generare profitto o almeno di coprire i costi. Tuttavia, allo stesso modo in cui una prestazione fornita dietro corrispettivo non è per questa sola ragione da considerarsi di natura economica (28), una prestazione fornita gratuitamente a coloro che ne sono destinatari non perde per ciò stesso il suo potenziale generatore di profitto e non è automaticamente da qualificarsi come «non economica» ai fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato. D’altro canto, le prestazioni che uno Stato membro impone a un’impresa a titolo di obblighi di servizio pubblico (OSP) conservano il loro carattere economico anche quando sono offerte ai destinatari a un prezzo inferiore al loro valore di mercato o gratuitamente (29). In tale contesto, la compensazione pubblica versata all’organismo che le eroga costituisce la contropartita per il servizio pubblico prestato a favore della collettività e può dare luogo ad un aiuto di Stato qualora non rispetti determinati criteri, fissati dalla Corte nella sentenza del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (30), su cui tornerò in seguito, applicabile solo se l’attività interessata ha natura economica (31).
17.      Pur non rivestendo carattere decisivo, la messa a disposizione di un’infrastruttura a titolo gratuito nell’interesse comune può tuttavia costituire un indizio del fatto che essa non è oggetto di sfruttamento economico, da valutare alla luce dell’insieme delle circostanze pertinenti. Nella specie, come si è detto sopra, spetta al giudice del rinvio valutare se la chiusa di Hammarby fosse oggetto di un tale sfruttamento anche nel periodo di applicazione dell’accordo di compensazione, in cui la perdita di entrate da parte di Stockholms Hamn a seguito della soppressione delle tariffe per il traffico commerciale è stata sostituita dalla compensazione versata dal Sjöfartsverket.
18.      L’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato resta invece preclusa, in applicazione della giurisprudenza richiamata al paragrafo 7 delle presenti conclusioni, nel caso in cui la gestione di un’infrastruttura sia inscindibilmente legata all’esercizio di funzioni che rientrano nella missione pubblica assegnata all’ente che la gestisce e quest’ultimo agisca nell’esercizio di prerogative pubbliche. Nella specie, non risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale né dal fascicolo di causa depositato presso la cancelleria della Corte o dalle osservazioni della stessa Stockholms Hamn che le operazioni effettuate alla chiusa di Hammarby implichino o siano inscindibilmente collegate all’esercizio di compiti di competenza delle autorità pubbliche, quali, ad esempio, il controllo e la sicurezza del traffico marittimo, funzioni di polizia della navigazione o di sorveglianza antinquinamento (32). Su riserva delle necessarie verifiche che devono essere effettuate dal giudice del rinvio, non sembra dunque che la natura economica delle operazioni di chiusa svolte da Stockholms Hamn possa essere esclusa per tale ragione.
19.      Infine, per quanto riguarda la questione se le operazioni di chiusa effettuate da Stockholms Hamn costituiscono servizi offerti in un «mercato», la Corte non dispone di molte informazioni. Tuttavia, dalla decisione di rinvio emerge che, per quanto riguarda il traffico commerciale da e verso il lago di Mälaren, il passaggio attraverso la chiusa di Hammarby è in concorrenza con il canale di Södertälje, gestito dal Sjöfartsverket. Inoltre, il fatto che lo Stato abbia previsto un incremento di tale traffico a seguito della decisione di eliminare le tariffe percepite su queste due vie sembra suggerire l’esistenza di dinamiche concorrenziali anche al di fuori delle relazioni tra Stockholms Hamn e il Sjöfartsverket (33). Spetta comunque al giudice del rinvio effettuare le necessarie valutazioni in proposito.
2.      Sull’esistenza di un vantaggio
20.      Come ricordato al paragrafo 4 delle presenti conclusioni, per essere qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE una misura nazionale deve concedere un vantaggio selettivo all’impresa o alle imprese che ne sono beneficiarie. Soddisfa a tale condizione qualsiasi misura statale che, indipendentemente dalla forma e dagli obiettivi, sia atta a favorire direttamente o indirettamente una o più imprese, o che conceda a queste ultime un vantaggio che esse non avrebbero potuto ottenere in condizioni normali di mercato. La verifica delle condizioni per l’esistenza di un siffatto vantaggio dev’essere effettuata, in generale, applicando il principio dell’operatore privato in economia di mercato (MEOP). L’applicazione di tale principio implica di ricorrere caso per caso a diversi criteri concreti diretti, ciascuno, a confrontare nel modo più adatto e adeguato possibile la misura statale di cui trattasi con quella che avrebbe potuto essere adottata da un operatore privato che si trovi in una situazione il più possibile simile e operante in condizioni normali di mercato (34). Come chiarito dalla Corte, l’applicabilità di tale principio dipende dal fatto che lo Stato membro interessato conceda, nella sua qualità di operatore privato, e non nella sua qualità di potere pubblico, un vantaggio economico a un’impresa (35). L’applicabilità del MEOP dipende pertanto dalla natura economica dell’intervento statale di cui trattasi (36), alla luce in particolare del suo oggetto, del contesto in cui si colloca nonché dell’obiettivo perseguito e delle regole cui è soggetto (37).
21.      Nel caso di specie, emerge dalla decisione di rinvio che l’accordo di compensazione è stato concluso a seguito della decisione delle autorità svedesi di abolire a livello regionale determinate tariffe applicate al passaggio di alcune vie navigabili interne, con l’obiettivo di mantenere inalterata la ripartizione del traffico esistente. Gli elementi di cui dispone la Corte sembrano piuttosto doversi interpretare nel senso di un intervento dello Stato svedese nella sua qualità di potere pubblico e non di operatore privato.
22.      Stockholms Hamn ritiene che, a supporre che il MEOP sia applicabile nella specie, la compensazione controversa costituirebbe un «prezzo» pagato dalle autorità svedesi per l’acquisto dei servizi di chiusa. Tuttavia il giudice del rinvio non fornisce elementi che permettano di interpretare in tal senso la decisione dello Stato svedese di concludere l’accordo di compensazione (38). Dalla decisione di rinvio risulta invece che lo Stato svedese ha ritenuto che Stockholms Hamn avesse un diritto ad essere «risarcita» delle conseguenze negative derivanti dalla soppressione delle tariffe in questione e dal conseguente impegno di non percepire tariffe per le operazioni di chiusa oggetto del contratto di compensazione. Non vi sono però elementi che consentano di comprendere se tale diritto trovi il suo fondamento nei rapporti tra Stockholms Hamn e lo Stato svedese con riguardo alla gestione della chiusa di Hammarby (39) o poggi su un diverso fondamento (40). Su un piano generale, ricordo che, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, i vantaggi concessi possono risultare non soltanto dalle prestazioni positive, quali le sovvenzioni ma anche dagli interventi che, sotto varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che la nozione di «oneri che gravano normalmente sul bilancio di un’impresa» include, segnatamente, i costi supplementari che le imprese devono sopportare in ragione degli obblighi legali, regolamentari o contrattuali che si applicano a un’attività economica (41). Pertanto, in linea di principio, il carattere compensativo dei vantaggi concessi da un intervento statale non impedisce di qualificarli come «aiuti» ai sensi di tale disposizione (42). Spetterà al giudice del rinvio valutare, sulla base dell’insieme delle circostanze pertinenti la natura economica della compensazione controversa e se e in quale misura tale compensazione abbia conferito un vantaggio a Stockholms Hamn che quest’ultima non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato. A tal fine, esso dovrà in particolare tener conto del fatto che, come osservato dalla Commissione, Stockholms Hamn ha beneficiato, nel periodo pertinente, di un reddito garantito indipendente dalle spese di gestione della chiusa e, almeno in parte, dalle fluttuazioni del volume di traffico.
23.      Stockholms Hamn ha altresì sostenuto dinanzi al giudice del rinvio di essere stata incaricata dell’esecuzione di un OSP nel periodo pertinente e che pertanto l’esistenza di un vantaggio dovrebbe essere valutata applicando i criteri elaborati dalla Corte nella sentenza Altmark. In tale sentenza, la Corte ha precisato che un intervento statale, nei limiti in cui deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere OSP, non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (43). Essa ha dettato quattro condizioni cumulative che devono ricorrere affinché una tale compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato (44).
24.      La prima delle condizioni dettate dalla sentenza Altmark mira a verificare che l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata dell’adempimento di OSP e che questi siano definiti in modo chiaro (45). A tal fine è necessario che l’operatore o gli operatori di cui trattasi siano investiti di una missione di servizio pubblico tramite un atto della pubblica autorità (46). La nozione di OSP ai sensi della sentenza Altmark corrisponde a quella di «servizio di interesse economico generale» (SIEG), di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE (47). Sebbene quest’ultima non sia definita a livello dell’Unione, la Corte ha chiarito che rientrano in tale nozione i servizi il cui interesse economico presenta un «carattere specifico» rispetto a quello di altre attività economiche (48).
25.      Nella specie, non è escluso che, nel periodo pertinente, Stockholms Hamn fosse incaricata di un OSP ai sensi della sentenza Altmark, nella misura in cui la gratuità delle operazioni di chiusa per le imbarcazioni commerciali a cui essa ha provveduto in tale periodo sembra configurarsi come un obbligo imposto per legge e successivamente formalizzato in un contratto stipulato con l’autorità amministrativa delegata a tal fine, attraverso il quale le autorità svedesi hanno perseguito l’obiettivo di assicurare un’ottimale ripartizione del traffico marittimo commerciale nell’interesse generale (49). Spetta tuttavia al giudice del rinvio valutare, alla luce di tutti gli elementi pertinenti, l’effettività di un tale incarico. In caso affermativo, spetterà a tale giudice verificare il rispetto delle altre condizioni previste dalla sentenza Altmark.
26.      La seconda e la terza di tali condizioni contribuiscono a garantire che nessuna sovracompensazione sia corrisposta alle imprese incaricate di adempiere OSP (50). Le indicazioni fornite dal giudice del rinvio nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale non consentono di determinare in quale misura tali condizioni, siano soddisfatte. Emerge in particolare dalla decisione di rinvio e dal fascicolo depositato presso la cancelleria della Corte che l’accordo di compensazione definiva in modo obiettivo i parametri per il calcolo e la revisione della compensazione da versare a Stockholms Hamn e che, inoltre, prevedeva un meccanismo volto a consentire il recupero, almeno in parte, delle somme versate in eccesso alla scadenza di ogni quinquennio (51). Non è tuttavia chiaro come le tariffe applicate al fine di determinare l’ammontare della compensazione in base al volume di traffico fossero calcolate. Inoltre, nella misura in cui l’entità della compensazione sembra essere stata determinata senza prendere in considerazione i costi connessi alla prestazione delle operazioni di chiusa oggetto del contratto di compensazione è comunque lecito dubitare che la terza condizione, in base alla quale la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico più, eventualmente, un margine di utile ragionevole, sia soddisfatta (52).
27.      Infine, non sembra potersi ritenere soddisfatta neanche la quarta condizione prevista dalla sentenza Altmark. Non risulta infatti dai dati trasmessi dal giudice del rinvio che il livello della compensazione controversa sia stato determinato, come richiesto da tale condizione, sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente attrezzata al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi.
3.      Sull’incidenza sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza
28.      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, per qualificare una misura nazionale come «aiuto di Stato» non è necessario dimostrare una reale incidenza dell’aiuto sugli scambi tra gli Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma basta esaminare se l’aiuto sia idoneo a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (53).
29.      Nel caso di specie, come si è detto al paragrafo 19 delle presenti conclusioni, la chiusa di Hammarby costituisce una delle vie di accesso per il traffico commerciale tra il Mar Baltico e il lago di Mälaren, e non è escluso che sia in concorrenza, oltre che con altre vie navigabili interne, con altri modi di trasporto, quali il trasporto per strada o ferroviario. Non è pertanto a priori escluso che, ove il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che la compensazione controversa ha conferito a Stockholms Hamn un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, tale vantaggio, in considerazione anche del grado di connettività e di accessibilità della regione in cui è situata la chiusa di Hammarby, sia idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri e a falsare la concorrenza. Spetta a tale giudice effettuare le necessarie verifiche in proposito.
B.      Sulla seconda e la terza questione pregiudiziale
30.      Con la seconda e la terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede in sostanza se, nel caso in cui costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la compensazione controversa, prevista in un accordo concluso prima dell’adesione della Svezia all’Unione europea, debba qualificarsi come «aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i), del regolamento 2015/1589, e se, in caso di risposta affermativa, essa debba essere considerata come un «aiuto nuovo» dopo tale adesione, nella misura in cui la sua applicazione è stata più volte prorogata e il suo ammontare adattato conformemente ai termini originari dell’accordo che l’ha istituita.
31.      La qualificazione di un aiuto di Stato come aiuto esistente o aiuto nuovo comporta delle conseguenze procedurali diverse. Mentre l’articolo 108, paragrafo 1, TFUE consente che gli aiuti esistenti siano eseguiti fintantoché la Commissione non abbia constatato la loro incompatibilità con il mercato interno, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE impone di notificare, in tempo utile, alla Commissione i progetti diretti a istituire aiuti nuovi o a modificare aiuti esistenti, i quali non possono essere messi ad esecuzione finché la procedura di esame non si sia conclusa con una decisione definitiva (54).
32.      Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), i) del regolamento 2015/1589 la nozione di «aiuti esistenti» ricomprende «fatti salvi gli articoli 144 e 172 dell’atto di adesione di Austria, Finlandia e Svezia (55) (…), tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del TFUE, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del TFUE e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore». Un aiuto istituito anteriormente all’adesione di uno Stato all’Unione costituisce pertanto, in linea di principio, un aiuto esistente e può continuare ad essere erogato fintantoché la Commissione non l’abbia dichiarato incompatibile.
33.      Il giudice del rinvio si interroga in primo luogo sulla portata dell’articolo 144 dell’atto di adesione, il quale prevede, alla lettera a), che, «nel settore degli aiuti di cui agli articoli [107 e 108 TFUE]» «(…) tra i regimi di aiuti in applicazione nei nuovi Stati membri prima dell’adesione, unicamente quelli comunicati alla Commissione anteriormente al 30 aprile 1995 verranno considerati come aiuti «esistenti» ai sensi dell’articolo [108, paragrafo 1, TFUE].
34.      È pacifico tra le parti che la compensazione controversa non è stata notificata alla Commissione. Nonostante l’articolo 144 dell’atto di adesione faccia riferimento genericamente ai regimi di aiuto di cui agli articoli 107 e 108 TFUE, la sua collocazione nel titolo VI dell’atto di adesione, relativo ai prodotti agricoli (56), conduce a ritenere – come già osservato dall’avvocata generale Sharpston (57) e come implicitamente ritenuto dalla Corte (58) – che l’obbligo di notifica che tale articolo prevede riguardi unicamente i prodotti agricoli, come definiti all’articolo 137 dell’atto di adesione (59) e non abbia alcuna rilevanza per quanto riguarda gli aiuti non agricoli. Ritengo pertanto che il fatto che la compensazione controversa non sia stata notificata alla Commissione conformemente all’articolo 144, lettera a), dell’atto di adesione, non escluda di per sé sola la sua natura di aiuto esistente.
35.      In secondo luogo, il giudice del rinvio si chiede se tale compensazione possa continuare a considerarsi come aiuto esistente nonostante le proroghe e gli aggiustamenti di cui è stata oggetto. Ai termini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589, costituiscono aiuti nuovi «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti». L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 (60) dispone che «[a]i fini dell’articolo 1, lettera c) del regolamento [2015/1589] si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune (…)» (61). Solo una modifica sostanziale di un aiuto esistente, vale a dire una modifica – di carattere soggettivo, oggettivo o temporale (62) – che incida sui suoi elementi costitutivi e suscettibile di alterarne la valutazione della compatibilità con il mercato interno, dà luogo ad un aiuto nuovo (63).
36.      Nella specie, la validità dell’accordo di compensazione è stata automaticamente prorogata a scadenze quinquennali fino alla sua risoluzione nel 2021. L’ammontare della compensazione controversa è stato attualizzato annualmente sulla base dell’indice dei prezzi al consumo e ricalcolata ogni cinque anni sulla base di una formula che, stando agli elementi del fascicolo, non sembra aver subito modifiche negli anni. Tanto le proroghe che le variazioni nell’importo delle somme versate sono intervenute conformemente ai termini originari dell’accordo di compensazione. In tali condizioni mi chiedo se si possa considerare che esse costituiscono «modifiche» ai sensi dell’articolo 108 TFUE e dei regolamenti 2015/1589 e n. 794/2004 e non un semplice effetto dell’esecuzione di tale accordo.
37.      In particolare, non ritengo possano considerarsi come tali le variazioni automatiche degli importi di un aiuto pecuniario in una situazione d’inflazione (64). Per quanto riguarda le proroghe quinquennali, se è vero che, in diverse pronunce, la Corte ha precisato che la proroga di un aiuto esistente costituisce un nuovo aiuto (65), si trattava tuttavia di situazioni in cui erano in questione modifiche introdotte sulla base di atti intervenuti successivamente all’autorizzazione dell’aiuto da parte della Commissione. In circostanze per certi versi assimilabili a quelle della controversia principale, la Corte ha invece ritenuto che solo una proroga al di là dei limiti temporali dell’aiuto controverso quali previsti nel contratto che lo aveva istituito prima dell’adesione dello Stato membro interessato all’Unione e non il normale funzionamento di tale contratto, con le sue proroghe periodiche automatiche, avesse comportato modifica di un regime di aiuti esistente (66). Spetta tuttavia al giudice del rinvio effettuare le necessarie determinazioni in proposito e, in particolare, valutare se le proroghe quinquennali in assenza di risoluzione del contratto potevano effettivamente considerarsi come automatiche. Per quanto riguarda, infine, la ridefinizione dell’ammontare di base della compensazione controversa ad ogni scadenza quinquennale, incomberà a tale giudice valutare se, come sostiene il Sjöfartsverket, tale ridefinizione, nonostante sia intervenuta sulla base di una formula rimasta costante nel tempo, abbia determinato nei fatti una serie di rinegoziazioni qualificabili come «modifiche», segnatamente nella misura in cui richiedeva alle parti di accordarsi sul volume di traffico da prendere in considerazione. In tal caso, occorrerà valutare ulteriormente se dette modifiche possano qualificarsi come «sostanziali».
III. Conclusione
38.      Sulla base dell’insieme delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue alle questioni poste dallo Stockholms tingsrätt (Tribunale locale di Stoccolma):
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, deve essere interpretato nel senso che:
- un indennizzo annuale versato da un’autorità statale mediante risorse statali a una società per azioni municipale nell’ambito di un accordo e diretto a compensare l’impegno di tale società a fornire gratuitamente un determinato servizio, il quale, prima della conclusione dell’accordo, era soggetto al pagamento di un onere è suscettibile di costituire un aiuto di Stato ove tale società debba considerarsi, con riferimento al servizio in questione, come un’impresa ai fini dell’applicazione di tale disposizione e ove tale indennizzo conferisca a detta società un vantaggio che quest’ultima non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri e a falsare la concorrenza. Spetta al giudice nazionale valutare, sulla base dell’insieme delle circostanze pertinenti se e in che misura tali condizioni siano riunite.
L’articolo 1, lettera b), i) e lettera c), del regolamento 2015/1589 dev’essere interpretato nel senso che:
- a supporre che costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, un siffatto indennizzo, il cui versamento, conformemente ai termini originari del contratto che lo ha istituito, è stato prorogato per periodi di cinque anni in assenza di risoluzione di tale contratto e il cui ammontare è stato modificato, da un lato, annualmente, in base all’indice dei prezzi al consumo e, dall’altro, ad ogni scadenza quinquennale, in base dell’entità del servizio gratuito fornito, in applicazione di una formula invariata nel tempo, costituisce, salvo verifica da parte del giudice nazionale, un aiuto esistente ai sensi di tali disposizioni.
1      Lingua originale: l’italiano.
2      Regolamento (UE) del Consiglio del 13 luglio 2015 recante modalità d’applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (codificazione) (GU 2015, L 248, pag. 9).
3      V., da ultimo, sentenza del 28 febbraio 2024, Danimarca/Commissione (T‑364/20, EU:T:2024:125), contro la quale è attualmente pendente un’impugnazione dinanzi alla Corte (causa C‑337/24 P).
4      Emerge dal fascicolo che il Sjöfartsverket ha posto fine all’accordo poiché ritiene che, a causa del cambiamento delle condizioni, il versamento del compenso previsto dal contratto costituisca un aiuto di Stato illegale e che Stockholms Hamn sia venuta meno all’obbligo assunto riscuotendo una tassa sulle imbarcazioni diverse da quelle di diporto. Inoltre, l’esigenza di coordinamento che giustificava il versamento sarebbe venuta meno, poiché il Sjöfartsverket avrebbe ripreso a riscuotere diritti di navigazione sulle navi mercantili che attraversano il Södertälje.
5      V., in tal senso, da ultimo, sentenza del 29 aprile 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, punto 36).
6      Il giudice del rinvio non solleva dubbi circa l’impiego di risorse statali, né circa la selettività della misura.
7      V. sentenza del 23 aprile 1991, (C‑41/90, EU:C:1991:161, punto 21).
8      V., inter alia, sentenza del 24 marzo 2022, GVN/Commissione (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punto 69).
9      V., inter alia, sentenza del 10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, punti 122 e 123).
10      V., in questo senso, sentenza del 10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, punto 122).
11      V., inter alia, sentenze del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punto 44).
12      V. sentenza del 18 marzo 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, punti 22 e 23) e, in materia di aiuti di Stato, sentenza del 22 ottobre 2015, EasyPay e Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716, punto 40).
13      V. in questo senso, inter alia, sentenza del 7 novembre 2019, Aanbestedingskalender e a./Commissione (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punto 16 e, per quanto riguarda i criteri per valutare la dissociabilità, punto 44).
14      V. in tal senso, sentenze dell’11 giugno 2020, Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist'ovňa (C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punti 35 e 50), del 2 giugno 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Commissione (T‑223/18, EU:T:2021:315, punti da 152 a 154, 165, 166 e 173), confermata dalla Corte con sentenza del 27 aprile 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Commissione (C‑492/21 P, EU:C:2023:354), e del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punto 50).
15      Sulla base delle informazioni reperibili tramite il sito web della società, Stockholms Hamn gestisce, in Svezia, sei strutture portuali, di cui tre sono situate presso la città di Stoccolma. Si tratta dei porti di Stadsgården, Värtahamnen (attivi in particolare nel traffico marittimo di merci e passeggeri da e verso la Finlandia e l’Estonia) e Frihamnen (che funge da terminal per le navi da crociera), per il cui accesso non sembra necessario usufruire del sistema di chiusa di Hammarby. Le altre strutture portuali sono situate presso le città di Nynäshamn (si tratta dei porti di Nynäshamn e Stockholm Norvik, attivi, entrambi, nella fornitura di servizi di trasporto merci e passeggeri da e verso la Polonia e l’isola svedese di Gotland, nonché da e verso la Lettonia) e presso il Comune di Kapellskär (che permetterebbe, stando a quanto dichiarato sul sito web, «di trasportare rapidamente merci e passeggeri da e verso Stoccolma e dintorni, nonché verso il resto della Svezia, la Finlandia, la Norvegia, gli Stati baltici e l’Europa continentale»).
16      V., in tal senso, sentenze del 30 aprile 2019, UPF/Commissione (T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 64, in prosieguo la «sentenza UPF») e Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione (T‑754/17, EU:T:2019:270, punto 80).
17      V. sentenza del 24 ottobre 2002, Aéroports de Paris/Commissione (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punto 78).
18      Sentenza del 19 dicembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig-Halle/Commissione (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punto 43), sull’estensione della portata di tali sentenze ad altri tipi di infrastrutture, v. sentenza del 14 gennaio 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punto 42).
19      V., inter alia, sentenze UPF, punto 65 e del 15 marzo 2018, Naviera Armas/Commissione (T‑108/16, EU:T:2018:145, punto 88), confermata dalla Corte con ordinanza del 25 giugno 2019, Fred Olsen/Naviera Armas (C‑319/18 P, EU:C:2019:542) e del 20 dicembre 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e a./Commissione (T‑166/21, EU:T:2023:862, punto 56).
20      Decisioni della Commissione del 20 ottobre 2004 relativa all’aiuto di Stato N 520/2003 – Belgio – Aiuto finanziario per l’esecuzione di opere infrastrutturali nei porti delle Fiandre (GU 2005, C 176, pag. 11, considerando 35, 42 e 43), del 21 dicembre 2005, relativa all’aiuto di Stato N 503/2005, United Kingdom – Great Yarmouth Outer Harbour, (GU 2006, C 83, pag. 10, considerando 22 e 23), e del 17 novembre 2023, relativa all’aiuto di Stato SA.103466 – Sweden Dredging and port infrastructure at the port of Gothenburg, (GU 2023, C/2023/1474, pag. 1, punto 76). V. sul punto anche sentenza UPF, punti 68 e 70.
21      Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (GU 2016, C 262, pag. 1, punto 203). V. anche la griglia analitica «aiuti di Stato» per le infrastrutture portuali, disponibile su https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en, punto 5.
22      Come indicato alla nota 15, non sembra che la chiusa di Hammarby faccia parte di una delle strutture portuali gestite da Stockholms Hamn.
23      In proposito rilevo che nella decisione del 20 ottobre 2004 relativa all’aiuto di Stato N 520/2003 – Belgio – Aiuto finanziario per l’esecuzione di opere infrastrutturali nei porti delle Fiandre (GU 2005, C 176, pag. 11, considerando 38 e 39, 42 e 43), richiamata da Stockholms Hamn, pur riconoscendo la natura non economica delle attività finanziate, la Commissione si è comunque riservata la possibilità di verificare l’esistenza di un vantaggio sotto forma di una sovracompensazione, e quindi di un aiuto, per i servizi attribuiti dietro compenso alle autorità portuali, considerando dunque implicitamente trattarsi di attività economiche sebbene svolte nell’interesse generale. V., in tal senso, decisione del 21 dicembre 2005, relativa all’aiuto di Stato N 503/2005, United Kingdom – Great Yarmouth Outer Harbour, (GU 2006, C 83, pag. 10, considerando 27).
24      Nelle sue osservazioni dinanzi alla Corte, Stockholms Hamn afferma di aver ricominciato ad applicare tariffe sulle imbarcazioni commerciali a partire dal 2021. Non è tuttavia precisato come tali tariffe siano calcolate.
25      Tale finalità è indicata nelle memorie di Stockholms Hamn dinanzi al giudice del rinvio. I risultati attesi in termini di aumento del traffico commerciale marittimo lasciano pensare a tariffe di livello tale da incidere sulle decisioni degli operatori di trasporto.
26      È quanto emerge dalle osservazioni di Stockholms Hamn dinanzi alla Corte.
27      V. sentenze del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 42) e del 20 dicembre 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e a./Commissione (T‑166/21, EU:T:2023:862, punti 106, 110 e 118).
28      V. sentenza del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 42).
29      V., ad esempio, sentenza dell’8 settembre 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641), in cui la Corte ha considerato che l’obbligo imposto in Estonia alle imprese di trasporto pubblico su strada e per ferrovia di trasportare gratuitamente talune categorie di passeggeri costituisse un «obbligo di servizio pubblico» ai sensi del regolamento n. 1370/2007 per il quale una compensazione doveva essere concessa, precisando le condizioni che tale compensazione doveva rispettare per essere conforme alle regole in materia di aiuti di Stato.
30      C‑280/00, EU:C:2003:415 (in prosieguo: la «sentenza Altmark»).
31      V. sentenza del 27 aprile 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Commissione (C‑492/21 P, EU:C:2023:354, punti 70 e 71). È vero che, nella sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punti 47 e 50), la Corte ha escluso la natura economica di una parte delle prestazioni controverse – consistenti in corsi dispensati da istituti di insegnamento – perché offerte gratuitamente e finanziate interamente o prevalentemente con fondi pubblici, precisando, mediante un rinvio al suo acquis giurisprudenziale in materia di servizi, che sono suscettibili di essere qualificate come «attività economiche» ai fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di aiuti di Stato le prestazioni fornite normalmente dietro «remunerazione», intesa quale corrispettivo economico del servizio reso. Tuttavia, la portata di tale pronuncia resta, a mio avviso, circoscritta (rinvio a questo proposito al paragrafo 8 delle presenti conclusioni). Le disposizioni in materia di aiuti di Stato si applicano proprio in situazioni in cui vengono mobilitati fondi pubblici per finanziare le attività di imprese e la qualificazione economica di un servizio non può dipendere dal solo fatto che la sua prestazione sia o meno finanziata dallo Stato e non da coloro che ne beneficiano. Anche il rinvio all’acquis in materia di servizi mi sembra da attribuirsi alle circostanze della causa oggetto di tale sentenza. Non esiste infatti una totale corrispondenza tra la nozione di «attività economica» ai sensi delle disposizioni sulla libera circolazione dei servizi e ai sensi di quelle sugli aiuti di Stato, malgrado la prossimità e la coincidenza di obiettivi tra tali sistemi di norme. In particolare, se la remunerazione, intesa quale corrispettivo economico della prestazione costituisce un elemento chiave in materia di servizi, lo stesso non può dirsi in materia di aiuti, in cui il focus è piuttosto sul potenziale di profitto legato alla natura dell’attività e sulla veste di attore commerciale o di autorità pubblica in cui interviene l’entità che la presta.
32      V. sentenza del 18 marzo 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, punti 22 e 23). V. anche la griglia analitica «aiuti di Stato» per le infrastrutture portuali, disponibile su https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en, punto 4.
33      Un progetto di rinnovamento del canale di Södertälje sembra sia stato deciso nel 2022 con lo scopo tra l’altro di diminuire la pressione del traffico commerciale su strada e ferrovia in favore di quello marittimo, v. https://www.marketscreener.com/quote/stock/PEAB-AB-6491371/news/Peab-Rebuilds-the-Lock-Canal-in-Sodertalje-40864607/.
34      V. sentenza del 17 novembre 2022, Volotea e easyJet/Commissione (C‑331/20 P e C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punti da 107 a 109).
35      V. sentenza del 13 marzo 2025, Cividale e a. (C‑746/23 e C‑747/23, EU:C:2025:171, punto 42).
36      V. sentenza del 17 novembre 2022, Volotea e easyJet/Commissione (C‑331/20 P e C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punto 109 e giurisprudenza citata).
37      V. sentenza del 13 marzo 2025, Cividale e a. (C‑746/23 e C‑747/23, EU:C:2025:171, punto 42, e giurisprudenza citata).
38      Il fatto di offrire un servizio gratuito acquistandolo presso un terzo non costituisce un comportamento che un operatore privato non assumerebbe in determinate circostanze. In tale configurazione, lo Stato acquirente conferirebbe, in linea di principio un vantaggio alla sua controparte qualora il prezzo pagato per il servizio acquistato non corrispondesse al suo prezzo di mercato.
39      V. per analogia, sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punti da 121 a 125, 139 e 156). In tal caso, un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sarebbe configurabile solo nella misura in cui la compensazione controversa avesse ecceduto la perdita di entrate subita da Stockholms Hamn.
40      A questo proposito la Corte e il Tribunale hanno, in particolare, escluso la natura di aiuto di Stato di somme dovute o corrisposte sul fondamento della responsabilità extracontrattuale dello Stato membro interessato, v. sentenza del 27 settembre 1988, Asteris e a. (da 106/87 a 120/87, EU:C:1988:457), e nel caso del pagamento di un’indennità di espropriazione, v. sentenze del 1º luglio 2010, Nuova Terni Industrie Chimiche/Commissione (T‑64/08, EU:T:2010:270) e del 27 gennaio 2022, Sātiņi-S (C‑238/20, EU:C:2022:57, punto 51). Tali ipotesi non ricorrono tuttavia nel caso di specie.
41      V. sentenza del 27 gennaio 2022, Sātiņi-S (C‑238/20, EU:C:2022:57, punto 42 e giurisprudenza citata).
42      V., ad esempio, sentenza del 1 febbraio 2017, Portovesme/Commissione (C‑606/14 P, EU:C:2017:75, punto 92).
43      V. sentenza Altmark, punto 87.
44      I criteri elaborati dalla Corte nella sentenza Altmark sono volti in sostanza a verificare che lo Stato abbia pagato un giusto prezzo per assicurare la corretta esecuzione di un OSP. Tuttavia, a differenza delle situazioni in cui si applica il principio MEOP, in quelle in cui si applica la sentenza Altmark, lo Stato non è mosso dalla ricerca di un utile, ma dall’obiettivo di assicurare un servizio pubblico e non agisce quindi in qualità di operatore privato. Pertanto, il test Altmark e il MEOP sono due strumenti analitici che si applicano in situazioni diverse e non sono alternativi l’uno all’altro, v. sentenza del 14 giugno 2023, Ryanair e Airport Marketing Services/Commissione (T‑79/21, EU:T:2023:334, punti da 100 a 102).
45      V. sentenza Altmark, punto 89.
46      V. sentenza del 21 marzo 1974, BRT et Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs (127/73, EU:C:1974:25, punto 20). Non è tuttavia richiesto che si tratti di un atto legislativo o regolamentare, potendo essere sufficiente una concessione di diritto pubblico, v. sentenza del 23 ottobre 1997, Commissione/Francia (C‑159/94, EU:C:1997:501, punto 66) o, in determinate circostanze, un contratto, v. comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (GU 2012, C 8, pag. 4, punto 52).
47      V. sentenza del 26 novembre 2015, Spagna/Commissione (T‑461/13, EU:T:2015:891, punto 60).
48      V. sentenze del 10 dicembre 1991, Merci convenzionali Porto di Genova, (C‑179/90, EU:C:1991:464, punto 27), del 17 luglio 1997, GT-Link, (C‑242/95, EU:C:1997:376, punto 53), e del 18 giugno 1998, Corsica Ferries France, (C‑266/96, EU:C:1998:306, punto 45).
49      Appare peraltro poco probabile che un’impresa come Stockholms Hamn, ove guidata unicamente dal proprio interesse commerciale, avrebbe deciso di prestare gratuitamente i servizi di cui trattasi. Il fatto che quest’ultima fornisse già i servizi di chiusa oggetto dell’accordo di compensazione non esclude d’altronde la loro qualificazione come SIEG, nella misura in cui le condizioni in cui tali servizi erano forniti (vale a dire dietro corrispettivo) non erano più ritenute conformi all’interesse pubblico, v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria (C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 56).
50      V. sentenza del 15 maggio 2019, Achema e a. (C‑706/17, EU:C:2019:407, punto 114). La seconda condizione dettata dalla sentenza Altmark richiede che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, mentre la terza stabilisce che la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole, v. sentenza Altmark, punti 90 e 92.
51      Dalle informazioni contenute nel fascicolo di causa sembra emergere che, in base all’articolo 5 dell’accordo di compensazione, alla scadenza di ogni quinquennio, il Sjöfartsverket, era tenuto a versare a Stockholms Hamn un’integrazione pari alla metà della differenza tra la compensazione di base calcolata ai sensi dell’articolo 3 di tale accordo e la nuova compensazione calcolata in base all’articolo 4 (ovvero alla luce del traffico effettivo). Nel caso di differenza negativa, Stockholms Hamn avrebbe dovuto restituire al Sjöfartsverket una somma pari alla metà di tale differenza.
52      Salvo errore da parte mia, emerge dal fascicolo di causa che, l’importo di base della compensazione, per ogni periodo quinquennale, era stabilita di comune accordo prendendo in considerazione il volume del traffico che dà luogo a compensazione durante il quarto anno del periodo precedente, determinato in base ai dati prodotti da Stockholms Hamn (articolo 4). Tale importo era poi aggiustato secondo il meccanismo previsto all’articolo 5, descritto alla nota 51 delle presenti conclusioni.
53      V. sentenza del 7 marzo 2024, Fallimento Esperia e GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, punto 64).
54      V. sentenza del 20 maggio 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania/Assessorato della Salute della Regione Siciliana (C‑128/19, ECLI:EU:C:2021:401, punto 30 e giurisprudenza citata, in prosieguo la «sentenza Azienda Sanitaria Provinciale di Catania»).
55      Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Norvegia, della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattamenti sui quali si fonda l’Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1) (in prosieguo: «l’atto di adesione»).
56      L’articolo 144 è inserito nel capo I, del titolo VI, intitolato «Disposizioni relative agli aiuti nazionali». Gli articoli da 138 a 142 dell’atto di adesione che figurano in tale capo definiscono le categorie di aiuti che i nuovi Stati membri sono autorizzati a concedere nel settore dei prodotti agricoli. Tra tali articoli, solo l’articolo 142, relativo agli aiuti nazionali a lungo termine allo scopo di garantire il mantenimento dell’attività agricola in regioni specifiche si riferisce espressamente alla Svezia. L’articolo 143, paragrafo 1, dell’atto di adesione prevede che gli aiuti di cui agli articoli da 138 a 142, «nonché tutti gli altri aiuti nazionali soggetti, ai sensi del presente atto, all’autorizzazione della Commissione, sono notificati a tale istituzione».
57      V. conclusioni dell’avvocata generale Sharpston, del 7 febbraio 2013, nella causa P (C‑6/12, ECLI:EU:C:2013:69, paragrafo 9 e nota 24).
58      V. sentenza del 18 luglio 2013, P (C‑6/12, ECLI:EU:C:2013:525, punto 44).
59      Ai sensi dell’articolo 137, paragrafo 1, dell’atto di adesione, il titolo VI «riguarda i prodotti agricoli ad eccezione dei prodotti soggetti al regolamento (CEE) n. 3759/92, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca e dell’acquicoltura». L’articolo 144 dell’atto di adesione deve pertanto intendersi come riferito ad aiuti aventi ad oggetto tali prodotti che non rientrino tra quelli autorizzati ai sensi dei precedenti articoli da 138 a 142 di tale atto.
60      Regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione del 21 aprile 2004 recante disposizioni di esecuzione del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2004, L 140, pag. 1).
61      L’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 prevede altresì che «un aumento non superiore al 20% della dotazione originaria di un regime di aiuti non è tuttavia considerato una modifica ad un aiuto esistente». Tale disposizione si riferisce ai regimi di aiuti e non appare pertanto applicabile nel caso di specie. Inoltre, il giudice del rinvio indica che le somme versate a Stockholms Hamn non hanno subito, per tutto il periodo di applicazione dell’accordo di compensazione, variazioni annuali superiori al 20%.
62      V. conclusioni dell’avvocato generale Campos-Sanchez Bordona, del 26 settembre 2018, nella causa Rittinger e a. (C‑492/17, ECLI:EU:C:2018:777, paragrafo 47).
63      V. sentenze del 20 settembre 2018, Carrefour Hypermarchés e a (C‑510/16, ECLI:EU:C:2018:751, punto 41) e del 13 dicembre 2018, Rittinger e a. (C‑492/17, EU:C:2018:1019, punto 57).
64      V. in tal senso conclusioni dell’avvocato generale Warner nella causa McCarren (177/78, ECLI:EU:C:1979:127, pag. 2204). Nel senso che si tratterebbe in ogni caso di modifiche «secondari[e], per non dire trascurabili[i]», v. conclusioni dell’avvocata generale Rozès nella causa Apple and Pear Development Council (222/82, ECLI:EU:C:1983:229, pag. 4134).
65      V. sentenze dell’11 settembre 2003, Belgio/Commissione (C‑197/99 P, EU:C:2003:444, punto 109), del 20 maggio 2010, Todaro Nunziatina & C. Snc/Assessorato del Lavoro, della Previdenza Sociale, della Formazione Professionale e dell’Emigrazione della regione Sicilia (C‑138/09, ECLI:EU:C:2010:291, punto 47), del 4 dicembre 2013, Commissione/Consiglio, (C‑121/10, EU:C:2013:784, punto 59), nonché sentenza Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, punti 37 e 39.
66      V. sentenza del 26 ottobre 2016, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)/Commissione (C-590/14 P, ECLI:EU:C:2016:797, punti 56, 78 e 81).