62019TJ0399
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (осми разширен състав)
2 февруари 2022 година (
*1
)
„Конкуренция — Злоупотреба с господстващо положение — Пазари на газ в Централна и Източна Европа — Решение за отхвърляне на жалба — Липса на интерес за Съюза — Изключение поради действията на държавата — Задължение за надлежно разглеждане — Процесуални права по Регламент (ЕО) № 773/2004“
По дело T‑399/19,
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., установено във Варшава (Полша), представлявано от K. Karasiewicz, radca prawny, T. Kaźmierczak, K. Kicun и P. Moskwa, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от B. Ernst, G. Meessen и J. Szczodrowski,
ответник,
подпомагана от
Gazprom PJSC, установено в Москва (Русия),
и
Gazprom export LLC, установено в Санкт Петербург (Русия),
представлявани от J. Karenfort, J. Hainz, B. Evtimov, N. Tuominen, J. Heithecker, адвокати, и D. O’Keeffe, solicitor,
встъпили страни,
с предмет искане по член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2019) 3003 final на Комисията от 17 април 2019 година за отхвърляне на жалба (преписка AT.40497 — Полски цени на газа),
ОБЩИЯТ СЪД (осми разширен състав),
състоящ се от: M. van der Woude, председател, J. Svenningsen (докладчик), R. Barents, C. Mac Eochaidh и T. Pynnä, съдии,
секретар: M. Zwozdziak-Carbonne, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 20 май 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства по спора
1
Жалбоподателят, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., е дружество майка на групата PGNiG, която извършва дейност в газовия и петролния сектор, основно в Полша. Тази група извършва по-специално дейности по проучване и производство на природен газ и суров петрол, както и внос, продажба и разпределение на газ.
2
Жалбоподателят иска да бъде отменено Решение C(2019) 3003 final на Европейската комисия от 17 април 2019 година за отхвърляне на жалба (преписка AT.40497 — Полски цени на газа) (наричано по-нататък „обжалваното решение“), прието след като той подава жалба до Комисията срещу Gazprom PJSC и неговите дъщерни дружества, сред които Gazprom export LLC (наричани по-нататък заедно „Газпром“).
Производствата по преписки AT.39816 и AT.40497
3
Между 2011 г. и 2015 г. Комисията взема редица мерки, за да разследва функционирането на пазарите на газ в Централна и Източна Европа (ЦИЕ), и по-специално за да разгледа — с оглед на предвидената в член 102 ДФЕС забрана да се злоупотребява с господстващо положение — съответствието с действащите правила на някои практики на Газпром, засягащи посочените пазари, и по-конкретно тези на България, Чешката република, Естония, Латвия, Литва, Унгария, Полша и Словакия (наричани по-нататък заедно „засегнатите страни от ЦИЕ“). В този контекст Комисията по-специално изпраща на жалбоподателя искания за предоставяне на информация. Административното производство по това разследване е заведено като „Преписка AT.39816 — Доставки на газ нагоре по веригата в Централна и Източна Европа“ (наричана по-нататък „преписка AT.39816“).
4
По тази преписка на 22 април 2015 г. — след като образува производството, предвидено в член 11, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167) и в член 2 от Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (ОВ L 123, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242) — Комисията изпраща на Газпром изложение на възраженията (наричано по-нататък „ИВ“) в съответствие с член 10 от Регламент № 773/2004. В това изложение Комисията стига до предварителното заключение, че Газпром има господстващо положение на националните пазари на доставка на едро на газ нагоре по веригата в засегнатите страни от ЦИЕ и че в нарушение на член 102 ДФЕС злоупотребява с това положение, като следва антиконкурентна стратегия, за да раздроби и изолира тези пазари и по този начин да възпрепятства свободния пренос на газ в тези държави.
5
Комисията приема, че тази стратегия на Газпром обхваща три групи антиконкурентни практики, насочени към неговите клиенти в засегнатите страни от ЦИЕ, а именно практики, основаващи се на факта, първо, че Газпром наложило териториални ограничения по договорите си за доставка на газ с търговци на едро и с някои промишлени клиенти в засегнатите страни от ЦИЕ, второ, че тези териториални ограничения позволили на Газпром да провежда нелоялна ценова политика в пет от засегнатите страни от ЦИЕ, а именно България, Естония, Латвия, Литва и Полша, и трето, що се отнася до България и Полша, че Газпром поставило доставките си на газ в зависимост от получаването от търговците на едро на някои гаранции относно газопреносната инфраструктура. По отношение по-специално на Полша тези гаранции били свързани с приемането от полския търговец на едро, а именно от жалбоподателя, на засилването на контрола на Газпром върху управлението на полската отсечка на газопровода „Ямал“, който е един от основните транзитни газопроводи в Полша (наричани по-нататък „възраженията „Ямал“).
6
На 29 септември 2015 г. Газпром отговаря на ИВ, като оспорва опасенията на Комисията за конкуренцията. На 14 февруари 2017 г., въпреки че продължава да оспорва тези опасения, Газпром представя проект на ангажименти на основание член 9 от Регламент № 1/2003.
7
На 16 март 2017 г., отново по преписка AT.39816, за да получи съображенията на заинтересованите страни по този проект на ангажименти, Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение в съответствие с член 27, параграф 4 от Регламент № 1/2003 (ОВ С 81, 2017 г., стр. 9), съдържащо резюме на преписка AT.39816 и основното съдържание на посочения проект на ангажименти, като предоставя на тези страни срок от седем седмици, считано от тази дата, за да представят съображенията си (процедура, наричана по-нататък „допитването до пазара“). Впоследствие съображения представят по-специално жалбоподателят, председателят на Urząd Regulacji Energetyki (Полска служба за енергийно регулиране, наричана по-нататък „полската служба“) и операторът на полската отсечка на газопровода „Ямал“ — Gaz-System S.A.
8
На 9 март 2017 г. успоредно с образуваното от Комисията административно производство по преписка AT.39816 жалбоподателят подава жалба до Комисията на основание член 5 от Регламент № 773/2004, в която се отбелязва преписка AT.39816 и се твърди, че Газпром използва практики, съставляващи злоупотреба (наричана по-нататък „жалбата до Комисията“).
9
На 29 март 2017 г. Комисията потвърждава получаването на жалбата, която впоследствие е регистрирана в рамките на отделно производство като „Преписка AT.40497 — Полски цени на газа“ (наричано по-нататък „преписка AT.40497“).
10
С писмо до жалбоподателя от 31 март 2017 г. Комисията отбелязва, че описаните в жалбата до нея практики и тези, за които се отнася проектът на ангажименти, изглежда, се припокриват, и го приканва да представи съображения в рамките на допитването до пазара. След като му е предоставено удължаване на приложимия срок, жалбоподателят представя съображенията си по този проект на 19 май 2017 г., както бе посочено в точка 7 по-горе.
11
На 15 май 2017 г. Газпром представя на Комисията съображенията по жалбата до нея по преписка AT.40497.
12
С писмо от 23 януари 2018 г. (наричано по-нататък „писмото, съдържащо намерение за отхвърляне“) Комисията уведомява жалбоподателя на основание член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, че възнамерява да отхвърли жалбата до нея и го приканва да изложи становището си в срок от четири седмици. В този контекст Комисията му изпраща и неповерителен вариант на ИВ по преписка AT.39816 и неповерителен вариант на съображенията на Газпром по тази жалба.
13
На 2 март 2018 г. жалбоподателят представя съображения в отговор на писмото, съдържащо намерение за отхвърляне. Освен че изразява неудовлетворението си от съдържащите се в посоченото писмо временни заключения, жалбоподателят твърди по-специално, че не е получил всички документи, на които се основава позицията на Комисията, и че в изпратения му неповерителен вариант на ИВ, изготвен по преписка AT.39816, не са включени някои важни пасажи.
14
На 24 май 2018 г. по преписка AT.39816, след като Газпром представя изменен проект на ангажименти вследствие на допитването до пазара, Комисията приема Решение C(2018) 3106 final относно производство по член 102 ДФЕС и член 54 от Споразумението за ЕИП (преписка AT.39816 — Доставки на газ нагоре по веригата в Централна и Източна Европа), с което одобрява и прави задължителни поетите от Газпром ангажименти и прекратява административното производство по преписката, заключавайки, че вече няма основания да предприема действия по отношение на установените в ИВ практики. На 15 октомври 2018 г. жалбоподателят подава до Общия съд жалба срещу това решение, по която е заведено дело T‑616/18.
15
На 5 септември 2018 г. по преписка AT.40497 жалбоподателят се обръща към служителя по изслушването с обосновано искане по смисъла на член 7, параграф 2, буква б) от Решение 2011/695/ЕС на председателя на Европейската комисия от 13 октомври 2011 година относно функцията и мандата на служителя по изслушването в някои производства по конкуренция (ОВ L 275, 2011 г., стр. 29), за да получи някои документи по преписката. На 17 септември същата година служителят по изслушването го уведомява, че ще препрати искането му до генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“, която е компетентна да му отговори. На 25 септември 2018 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че е приела позицията си въз основа на документите, които вече му е предоставила, и отказва да му даде достъп до други пасажи от ИВ.
16
На 17 април 2019 г. Комисията прекратява производството по преписка AT.40497, приемайки обжалваното решение.
Обжалваното решение
17
В обжалваното решение Комисията прави разграничение между твърденията в жалбата до нея, които съответстват на опасенията за конкуренцията, попадащи в обхвата на ангажиментите, станали задължителни с приетото решение при приключването на преписка AT.39816, и останалите твърдения срещу Газпром, изложени в същата жалба.
18
Що се отнася до първите твърдения, Комисията съответно счита по същество, че посочените действия са били отчетени по подходящ начин във въпросните ангажименти (вж. т. 2.2 и 2.3 от обжалваното решение). Що се отнася до останалите твърдения, Комисията ги разглежда последователно в точка 2.4 от обжалваното решение, озаглавена „Въпроси, необхванати от ангажиментите“ (Matters not covered by the commitments).
19
В точка 2.4.1, озаглавена „Възражението относно газопровода „Ямал“ (The Objection concerning the Yamal Pipeline), Комисията разглежда твърденията в жалбата, че в контекста на недостиг на доставките, пред който е изправен жалбоподателят през 2009 г. и 2010 г. вследствие на неизпълнение на задължения от страна на украинско дъщерно дружество на Газпром, Gazprom-RosUkrEnergo AG (наричано по-нататък „RUE“), Газпром обвързало сключването на договор за краткосрочни доставки на допълнителни количества газ с условия, които нямат връзка с предмета на този договор (наричани по-нататък „твърденията, свързани с условията за инфраструктурата“). Обобщени, тези условия са, първо, отказ от вземане към това дъщерно дружество на Газпром, второ, съгласие на жалбоподателя дружеството System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (наричано по-нататък „EuRoPol“), което е собственик на инфраструктурите в полската отсечка на газопровода „Ямал“ и е притежавано от жалбоподателя и Газпром, да се откаже от вземане към Газпром в размер на [поверително] (
1
) щатски долара (USD), трето, промяна на устава на EuRoPol, с която на Газпром се предоставя право на вето по отношение на някои решения на EuRoPol, и четвърто, включване на определени клаузи в договора, сключен между EuRoPol и Gaz-System за управлението на посочения участък от Gaz-System (вж. съображение 18, трето и седмо тире от обжалваното решение).
20
Отново по повод на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, Комисията припомня защитаваната от жалбоподателя позиция и след това излага своята преценка всеки път с оглед на два аспекта, а именно, на първо място, решението на полската служба от 19 май 2015 г., което е прието чрез нейния председател и с което Gaz-System се сертифицира като независим системен оператор за полската отсечка на газопровода „Ямал“ (наричано по-нататък „решението за сертифициране“), и на второ място, налагането на жалбоподателя на гаранции, отнасящи се до инфраструктурата.
21
При разглеждането на втория въпрос в частта, озаглавена „Държавната принуда не може да бъде изключена“ (State compulsion defence could not be excluded), Комисията приема, че е възможно изключението поради действията на държавата да е приложимо за посочените в разглежданите твърдения практики, тъй като по същество не може да се изключи възможността поведението на Газпром да му е наложено чрез руското право или чрез неустоим натиск от руските власти, така че е възможно това поведение да не е самостоятелно по смисъла на член 102 ДФЕС и отговорността за разглежданото евентуално ограничаване на конкуренцията да не се носи от това предприятие. По този въпрос Комисията отбелязва по-специално че изграждането и функционирането на полската отсечка на газопровода „Ямал“ се уреждат с междуправителствено споразумение, сключено през 1993 г. между Република Полша и Руската федерация, и с последващи допълнителни протоколи (наричани по-нататък заедно „споразуменията Полша—Русия“).
22
В точка 2.4.2, озаглавена „Ограничаване на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.“ (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015), Комисията разглежда твърденията в жалбата до нея, че Газпром неправомерно е намалило доставките си на газ през зимата на 2014/2015 г., за да предотврати евентуален реекспорт на газ за Украйна (наричани по-нататък „твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.“). Поради тези ограничения доставените от Газпром на жалбоподателя количества били по-малки от залегналите в договора, което причинило финансова вреда на последния, особено като се имат предвид високите разходи за междусистемно свързване, които той е трябвало да направи, за да внася газ от Западна Европа (вж. съображение 18, пето тире от обжалваното решение).
23
Точки 2.4.3 и 2.4.4 от обжалваното решение се отнасят до твърденията, свързани съответно с прехвърлянето на собственост на беларуската газопреносна мрежа и с евентуални нарушения на процесуалните права на жалбоподателя в качеството му на жалбоподател в производството пред Комисията.
24
С различни мотиви Комисията отхвърля всички твърдения, включени в точка 2.4 от обжалваното решение, и отхвърля жалбата до нея на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 773/2004, приемайки, че няма достатъчно основания за продължаване на разследването.
Производството и исканията на страните
25
На 25 юни 2019 г. жалбоподателят подава разглежданата жалба в секретариата на Общия съд. Писмената защита, писмената реплика и писмената дуплика са подадени съответно на 20 септември 2019 г., 6 ноември 2019 г. и 9 януари 2020 г.
26
С отделна молба, приложена към жалбата, на основание член 152 от Процедурния правилник на Общия съд жалбоподателят иска от него да се произнесе по делото по реда на бързото производство. С решение от 2 август 2019 г. Общият съд отхвърля това искане.
27
На 4 октомври 2019 г. поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
28
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 7 октомври 2019 г., Газпром иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С определение от 5 декември 2019 г., след като изслушва главните страни, председателят на осми състав на Общия съд допуска встъпването. На 17 януари 2020 г. Газпром представя изявление при встъпване, а на 21 февруари 2020 г. жалбоподателят подава становище по това изявление.
29
С решение от 28 май 2020 г. на основание член 67, параграф 2 във връзка с член 19, параграф 2 от Процедурния правилник председателят на осми състав решава с оглед на особените обстоятелства по настоящото дело то да бъде разгледано с предимство.
30
На 8 юни 2020 г. по предложение на осми състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели настоящото дело на осми разширен състав. Тъй като един от членовете на този състав е възпрепятстван да заседава, председателят на Общия съд е определен да попълни състава с решение от 15 юни 2020 г.
31
По предложение на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството. В тази фаза в рамките на процесуално-организационни действия жалбоподателят и Комисията са приканени да отговорят писмено на поставените от Общия съд въпроси, а Комисията е приканена освен това да предостави документи. Жалбоподателят и Комисията представят отговорите си на тези въпроси съответно на 3 и 8 декември 2020 г., а Комисията предоставя поисканите документи, като ги прилага към отговорите си.
32
Поради причини, свързани с дължащата се на COVID‑19 здравна криза, и вследствие на направени искания от някои от страните председателят на осми разширен състав решава да отложи съдебното заседание, първоначално насрочено за 22 януари 2021 г.
33
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 20 май 2021 г. В този контекст Общият съд посочва също, че е взел предвид бележките по доклада за съдебното заседание, представени от Комисията на 27 април 2021 г.
34
Жалбоподателят иска от Общия съд:
–
да разпореди на Комисията да предостави всички документи, свързани с преписка AT.40497, различни от приложените към жалбата,
–
като главно искане, да отмени обжалваното решение в частта, в която се отхвърлят твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, и твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г., а при условията на евентуалност — да отмени обжалваното решение изцяло,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
35
Комисията, подкрепяна от Газпром, иска от Общия съд:
–
да отхвърли искането за разпореждане на процесуално-организационни действия,
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
36
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква пет основания, а именно:
–
първото: злоупотреба с власт, тъй като Комисията, от една страна, приела обжалваното решение — доколкото е основано на възможното прилагане на т.нар. изключение поради действията на държавата за постъпките, за които се упреква Газпром — на неправилно правно основание, а именно член 7, параграф 2 от Регламент № 773/2004, а не на член 10 от Регламент № 1/2003, и от друга страна, решила да разгледа жалбата до нея в рамките на ново производство (преписка AT.40497) с цел да ограничи правото на жалбоподателя да бъде изслушан по преписка AT.39816,
–
второто: нарушение на член 102 ДФЕС, тъй като Комисията счела за обстоятелство, освобождаващо от отговорност за злоупотреба с господстващо положение, държавната принуда, упражнявана от трета държава,
–
третото: нарушение на член 7, параграф 1 и член 8, параграф 1 от Регламент № 773/2004, член 296 ДФЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) поради непредоставянето в писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, на цялата релевантна информация и непредоставянето с това писмо на документите, на които се основава временната преценка на Комисията,
–
четвъртото: нарушение на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004 и член 296 ДФЕС поради неизпълнение на задължението за надлежно разглеждане на всички изложени в жалбата до Комисията фактически и правни обстоятелства и на задължението за мотивиране,
–
петото: нарушение на член 7, параграф 2 от Регламент № 773/2004 във връзка с член 102 ДФЕС поради допуснати явни грешки в преценката относно, от една страна, решението за сертифициране, и от друга страна, твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.
37
Различните основания в настоящата жалба се отнасят главно за точки 2.4.1 и 2.4.2 от обжалваното решение, посветени, от една страна, на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, и от друга страна, на твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.
38
Общият съд счита за уместно да разгледа най-напред третото основание.
Третото основание: нарушение на член 7, параграф 1 и член 8, параграф 1 от Регламент № 773/2004, член 296 ДФЕС и член 47 от Хартата
39
Жалбоподателят упреква Комисията, от една страна, че в писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, не е посочила релевантната информация, и от друга страна, че не му е изпратила всички документи, на които се основават временната преценка, изложена в посоченото писмо, и преценката, съдържаща се в обжалваното решение. По този начин Комисията нарушила правото на жалбоподателя на изслушване и информиране, закрепени в член 7, параграф 1 и член 8, параграф 1 от Регламент № 773/2004, член 296 ДФЕС и член 47 от Хартата.
40
Що се отнася до нарушението на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, жалбоподателят твърди, че съгласно тази разпоредба Комисията трябва да предостави на съответния жалбоподател в производството пред нея всички фактически и правни елементи, на които се основава, така че той да може да реагира ефективно.
41
В писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, Комисията обаче не посочила ясно, че отхвърлянето на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата (представени в точка 19 по-горе), се основава на възможното прилагане на изключението поради действията на държавата, тъй като имало държавна принуда, произтичаща от руското право. В точки 96—106 от писмото Комисията само припомнила значението на „междуправителствения характер“ на отношенията в газовия сектор, който може да е обусловил поведението на Газпром, и неясно се позовала на разпоредби от споразуменията Полша—Русия, без обаче да свързва съдържанието им с това поведение. Единственото позоваване на руското право се съдържало в точка 102 от посоченото писмо, съдържаща чиста спекулация без препратка към какъвто и да е документ, който би позволил на жалбоподателя да възпроизведе логиката на Комисията и съответно да ѝ отговори.
42
Комисията от своя страна счита, че съдържанието на споразуменията Полша—Русия, някои твърдения, съдържащи се в жалбата до нея, и съдържанието на писмо от 30 август 2016 г. на руския министър на енергетиката до неговия полски колега (наричано по-нататък „писмото от 30 август 2016 г.“) били достатъчни, за да обосноват временното ѝ заключение относно възраженията „Ямал“.
43
Комисията съответно твърди, че в точка 102 от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, е посочила, че съмненията ѝ са основани на евентуалните задължения, наложени на Газпром от руското право или от статута на споразуменията Полша—Русия при действието на това право. Освен това в посоченото писмо Комисията уточнила кои разпоредби от тези споразумения уреждат въпросите относно изграждането и функционирането на полската отсечка на газопровода „Ямал“ и формират основите за сключването на договорите за доставка на газ между Газпром и жалбоподателя. Накрая, Комисията посочила също в това писмо, че някои данни от жалбата до нея предполагали, че Руската федерация, а не Газпром е причината за обвързването на сключването на договори за доставка на газ с получаването на гаранции без връзка с тези договори и че въпросите за газовите доставки имат междуправителствен характер.
44
По останалите аспекти, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че Комисията е трябвало да се позове на законодателни актове или други документи, това виждане произтичало от неправилното убеждение, че Комисията е длъжна да прави констатации, които са сигурни или поне твърде вероятни, докато такова задължение не възниквало при отхвърляне на жалба до нея.
45
Съгласно член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, когато въз основа на информацията, с която разполага, Комисията счита, че не са налице достатъчно основания за предприемане на действия по жалбата до нея, тя информира съответния жалбоподател за мотивите си и определя срок, в който той може писмено да изрази становището си.
46
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика Комисията разполага с право на преценка при разглеждането на жалби до нея и поради това има право да предостави различни степени на приоритет на жалбите, с които е сезирана, което включва възможността да отхвърли жалба поради липса на достатъчен интерес за Европейския съюз да продължи разглеждането на случая (вж. решение от 16 май 2017 г., Agria Polska и др./Комисия, T‑480/15, EU:T:2017:339, т. 34 и 35 и цитираната съдебна практика).
47
Тъй като преценката на интереса за Съюза, който има дадена жалба в областта на конкуренцията, зависи от фактическите и правни обстоятелства във всеки отделен случай, не следва нито броят на критериите за преценка, на които Комисията може да се позовава, да се ограничава, нито обратното — да ѝ се налага използване изключително на определени критерии. При всички положения, когато тази институция реши да не започва разследване, тя не е длъжна да установи липсата на нарушение в подкрепа на такова решение (вж. решение от 16 май 2017 г., Agria Polska и др./Комисия, T‑480/15, EU:T:2017:339, т. 35 и 37 и цитираната съдебна практика).
48
Правото на преценка на Комисията обаче не е неограничено. Когато институциите разполагат с широка свобода на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административните производства е от още по-голямо значение. Сред тези гаранции по-специално са задължението да се вземат предвид, като се разгледат внимателно, всички релевантни правни и фактически елементи, особено доведените до нейното знание от съответния жалбоподател (вж. решения от 16 октомври 2013 г. 2013, Vivendi/Комисия, T‑432/10, непубликувано, EU:T:2013:538, т. 27 и цитираната съдебна практика, и от 16 май 2017 г., Agria Polska и др./Комисия, T‑480/15, EU:T:2017:339, т. 36 и цитираната съдебна практика), и задължението надлежно да изслуша този жалбоподател, за да реши какви действия да предприеме по представената ѝ жалба.
49
В случая следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията е разгледала твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, в точка 2.4.1, озаглавена „Възражението относно газопровода „Ямал“ (The Objection concerning the Yamal Pipeline), и по-конкретно в съображения 99—110 от това решение. Видно от посоченото решение и писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, подкрепени от отговори на Комисията на въпросите на Общия съд, тези твърдения са отхвърлени със съображението, че вероятността да се установи нарушение на член 102 ДФЕС е ограничена, като са изтъкнати два аргумента, първият — възможното прилагане на изключението поради действията на държавата (state action doctrine или съгласно използвания в това решение израз — state compulsion defence), а вторият — приетото от полската служба решение за сертифициране.
50
Преди това в писмото, съдържащо намерение за отхвърляне и предхождащо приемането на обжалваното решение, Комисията също приема, че няма достатъчно основания за продължаване на разследването по твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, поради ограничената вероятност да се установи нарушение на член 102 ДФЕС (вж. т. 107 и 108 от посоченото писмо). Това временно заключение също се основава на два аргумента, а именно, от една страна, на решението за сертифициране, и от друга страна, на междуправителствения контекст на отношенията между Република Полша и Руската федерация в областта на газа (тези аргументи са разгледани съответно в точки 92—95 и в точки 96—106 от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне).
51
Твърдяното нарушение на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004 се отнася до втория аргумент, свързан с междуправителствения контекст на отношенията между Република Полша и Руската федерация в областта на газа.
52
В това отношение в писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, с оглед на междуправителствения контекст на отношенията между Република Полша и Руската федерация в областта на газа Комисията посочва, първо, определени разпоредби от споразуменията Полша—Русия и факта, че с тези споразумения се установявал пълен набор от правила за изграждането и управлението на газопровода „Ямал“ и се предвиждало сключването на договори за доставки на газ между жалбоподателя и Газпром. Второ, тя отбелязва, че ключовата роля на полското и руското правителство била видна и от жалбата на жалбоподателя. Трето, Комисията се позовава на евентуалната роля на Руската федерация и на специални разпоредби от споразуменията Полша—Русия, за да обясни, че отговорността за твърдените деяния, в които се упреква Газпром, не се носи непременно от това предприятие.
53
Трябва обаче да се констатира, че понятието „изключение поради действията на държавата“ изобщо не се посочва в релевантните съображения от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне.
54
Следва впрочем да се припомни, че изключението поради действията на държавата позволява антиконкурентно поведение да се изключи от приложното поле на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и съответно предприятия да се освободят от отговорността им за това поведение, когато то им е наложено от национално законодателство, от правна уредба, създадена с това законодателство, или пък от упражнен от националните органи неустоим натиск. Членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС обаче могат да се приложат, ако се окаже, че продължава да има възможност за конкуренция, която може да бъде предотвратена, ограничена или нарушена чрез самостоятелни постъпки на предприятията (вж. решения от 11 ноември 1997 г., Комисия и Франция/Ladbroke Racing, C‑359/95 P и C‑379/95 P, EU:C:1997:531, т. 33 и 34 и цитираната съдебна практика, от 18 септември 1996 г., Asia Motor France и др./Комисия, T‑387/94, EU:T:1996:120, т. 60 и 65 и цитираната съдебна практика, и от 11 декември 2003 г., Strintzis Lines Shipping/Комисия, T‑65/99, EU:T:2003:336, т. 119 и цитираната съдебна практика).
55
Освен това съгласно съдебната практика това изключение трябва да се прилага рестриктивно (вж. решения от 30 март 2000 г., Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Комисия, T‑513/93, EU:T:2000:91, т. 60 и цитираната съдебна практика, и от 11 декември 2003 г., Strintzis Lines Shipping/Комисия, T‑65/99, EU:T:2003:336, т. 121 и цитираната съдебна практика). Поради това съдът на Съюза приема по-специално че Комисията може да отхвърля жалби поради липса на самостоятелност на засегнатите предприятия само ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви данни е видно, че това поведение им е било наложено едностранно от националните органи чрез упражняване на неустоим натиск, като например заплаха за приемането на държавни мерки, които могат да им нанесат значителни загуби (вж. решение от 18 септември 1996 г., Asia Motor France и др./Комисия, T‑387/94, EU:T:1996:120, т. 60 и 65 и цитираната съдебна практика).
56
Поради това — с оглед на особения характер на изключението поради действията на държавата, водещо до освобождаване от отговорност, и на обстоятелството, че в съдебната практика прилагането му не се признава в случай на държавна принуда, упражнявана от трета държава — за да даде възможност на жалбоподателя да бъде надлежно изслушан във връзка с мотивите, обосноваващи отхвърлянето на жалбата, Комисията е трябвало да посочи изрично в писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, че временната преценка относно ограничената вероятност да се установи нарушение на член 102 ДФЕС се основава на възможното прилагане на това изключение. Комисията не може да очаква от жалбоподателя да разпознае този имплицитен аргумент сред изложените в това писмо обстоятелства.
57
Това заключение не се поставя под въпрос от довода на Комисията, че в точка 102 от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, тя е посочила, че липсата на ратификация на споразуменията Полша—Русия от страна на Република Полша няма непременно да се отрази на задълженията на Газпром съгласно руското право и на признаването на тези споразумения съгласно това право.
58
Всъщност този намек не може да се счита за достатъчно точен и Комисията не може да изпълни задължението си за информиране по член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, като подскаже, че по същество се позовава на изключението поради действията на държавата. Тази констатация се налага с още по-голяма сила, тъй като от текста на точка 102 във връзка с точка 99 от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, е видно, че Комисията е целяла главно да отговори на възражение, което е повдигнато от жалбоподателя в неговите съображения, представени в рамките на допитването до пазара във връзка с преписка AT.39816.
59
Освен това съдържанието на неговите съображения в отговор на писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, потвърждава, че жалбоподателят не е разбрал, че като посочва споразуменията Полша—Русия и руския правен ред, Комисията има предвид възможното прилагане на изключението поради действията на държавата. В тези съображения жалбоподателят подчертава, че според него посочените споразумения не определят поведението на Газпром по начин, който би обяснил антиконкурентните действия, за които се упреква това предприятие, без въобще да се позове на това изключение.
60
Ето защо следва да се приеме, че Комисията е нарушила член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004.
61
Съгласно постоянната съдебна практика обаче посоченото нарушение може да доведе до пълна или частична отмяна на обжалваното решение само ако е установено, че без това нарушение резултатът от производството по преписка AT.40497 би могъл да е различен и обжалваното решение съответно би могло да има различно съдържание (вж. решения от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, т. 80 и цитираната съдебна практика, и от 11 септември 2014 г., Gold East Paper и Gold Huasheng Paper/Съвет, T‑443/11, EU:T:2014:774, т. 113 и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решение от 29 октомври 1980 г., van Landewyck и др./Комисия, 209/78—215/78 и 218/78, непубликувано, EU:C:1980:248, т. 47).
62
За да се прецени дали, ако без посоченото нарушение резултатът от производството би могъл да е различен и дали обжалваното решение би могло да има различно съдържание, следва да се отбележи, че в подкрепа на първото, второто и четвъртото основание, изтъкнати в производството пред Общия съд, жалбоподателят излага по-специално доводи, с които по принцип отхвърля прилагането на изключението поради действията на държавата в настоящия случай, като поставя под въпрос надлежното разглеждане на жалбата до Комисията от нейна страна и като оспорва преценките и мотивите, изложени конкретно, за да се обоснове възможността това изключение да се приложи за действията на Газпром.
63
Най-напред, що се отнася до принципа на прилагане на изключението поради действията на държавата, в рамките на второто основание жалбоподателят твърди, че това изключение не може да се приложи в хипотеза като настоящата, а именно, когато, от една страна, държавната принуда се упражнява от трета държава, в случая Руската федерация, а не от държава членка, и от друга страна, съответното предприятие, в случая Газпром, е контролирано от тази трета държава и може самото то да е поискало упражняването на принудата.
64
Не е невъзможно обаче държавната принуда, за която се отнася изключението поради действията на държавата, да се упражнява от трета държава (вж. в този смисъл решение от 30 септември 2003 г., Atlantic Container Line и др./Комисия, T‑191/98 и T‑212/98—T‑214/98, EU:T:2003:245, т. 1128—1150). Това обаче не променя факта, че с оглед по-специално на рестриктивното прилагане на това изключение при анализа си на свързани с жалба до нея фактически и правни обстоятелства, и по-специално на степента на самостоятелност на предприятие, Комисията трябва да вземе предвид наличието на евентуална взаимосвързаност между последното и държавните структури, които са причина за разглежданата принуда.
65
В това отношение по-конкретно от жалбата до Общия съд е видно, че в хода на административното производство жалбоподателят е могъл да се позове на релевантни обстоятелства с оглед на преценката на наличието и последиците от такава взаимосвързаност в настоящия случай, предвид по-специално посочената в жалбата до Комисията намеса на Руската федерация и твърдения контрол на последната върху Газпром [поверително].
66
По-нататък следва да се отбележи, че в рамките на първото и четвъртото основание са изтъкнати доводи, с които Комисията се упреква в непълнота на мотивите на обжалваното решение, както и в неизпълнение на задължението ѝ да разгледа внимателно изложените в жалбата до нея фактически и правни обстоятелства. Всъщност жалбоподателят подчертава, че Комисията не се е позовала на нито една конкретна разпоредба от руското право, а само е направила общи препратки към някои разпоредби от споразуменията Полша—Русия, което не било достатъчно, за да се обоснове отхвърлянето на жалбата до нея. Тези препратки били още по-спорни, тъй като някои изисквания били наложени от Газпром преди сключването на допълнителния протокол от 29 октомври 2010 г. и тъй като този протокол бил сключен именно след натиск от страна на това предприятие.
67
По въпроса за мотивите Общият съд отбелязва освен това, че текстът на съображение 110 от обжалваното решение поражда съмнения относно точното съдържание на включеното в това съображение общо заключение и съответно относно един от изтъкнатите аргументи за отхвърляне на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата. В посоченото съображение Комисията всъщност, изглежда, се позовава, от една страна, на възможното прилагане на изключението поради действията на държавата, както следва от първите две изречения от това съображение, но също така, от друга страна, на възможността споразуменията Полша—Русия да са определили до голяма степен съдържанието на договора за управление, сключен между EuRoPol и Gaz-System, както следва от третото изречение от посоченото съображение и от употребата на термина „furthermore“ (освен това).
68
Също така — отделно от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, и обжалваното решение — следва да се отбележи виждането на Комисията, изразено в писмените ѝ отговори на въпросите на Общия съд, че дори, предвид съдържанието на споразуменията Полша—Русия и изтъкнатия междуправителствен контекст, да се приеме за надлежно установено, че условията относно изключението поради действията на държавата не са изпълнени stricto sensu, тези споразумения все пак представлявали политически сигнал, излъчен от трета държава, който можел да бъде взет предвид съгласно принципа на взаимно зачитане (comity) при преценката на интереса на Съюза да продължи да разглежда твърденията в жалбата до нея.
69
Това съответно поражда объркване, поне видимо, относно аргументите в подкрепа на мотива, че има ограничена вероятност да се установи нарушение на член 102 ДФЕС, дори относно наличието на евентуални мотиви, позволяващи на Комисията да заключи, че Съюзът няма достатъчен интерес да продължи разглеждането на преписката AT.40497.
70
Макар обаче във връзка с критериите за преценка на интереса на Съюза Комисията да може да се позове на ограничената възможност да се установи нарушение или пък на съображения, отнасящи се до въздействието на междуправителствени споразумения върху даден сектор или дори вземането предвид на виждания, свързани с международната политика на Съюза в областта на конкуренцията, тя е била длъжна да се увери, че жалбоподателят е надлежно изслушан в това отношение и да мотивира ясно обжалваното решение, тъй като тези задължения придобиват още по-голямо значение, когато Комисията разполага с широко право на преценка (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2013 г., Vivendi/Комисия, T‑432/10, непубликувано, EU:T:2013:538, т. 27 и цитираната съдебна практика).
71
От гореизложеното следва, че при липсата на установено от Общия съд нарушение на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004 резултатът от производството по преписката AT.40497 би могъл да е различен, а обжалваното решение е могло да има различно съдържание в частта относно аргумента, свързан с изключението поради действията на държавата.
72
След като обаче отхвърлянето на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, е обосновано и с аргумент, засягащ решението за сертифициране, както се посочва в точка 49 по-горе, обжалваното решение следва да се отмени само и ако този втори аргумент е оспорен от жалбоподателя. Първата част от петото основание всъщност се отнася именно до този втори аргумент.
73
Следователно, ако първата част от петото основание, която се отнася до посочения втори аргумент, бъде приета, настоящото основание следва да бъде уважено в частта относно твърдението за нарушение на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, без да е необходимо да се разглежда твърдяното нарушение на член 8, параграф 1 от този регламент, член 296 ДФЕС и член 47 от Хартата.
Първата част от петото основание: нарушение на член 7, параграф 2 от Регламент № 773/2004 във връзка с член 102 ДФЕС, тъй като Комисията допуснала явна грешка в преценката на твърденията, свързани с условията за инфраструктурата
74
Според жалбоподателя Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че съгласно решението за сертифициране Gaz-System има контрола над инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, поради което не било необходимо да се анализират други обстоятелства около твърденията, свързани с условията за инфраструктурата (представени в точка 19 по-горе и разгледани в точка 2.4.1 от обжалваното решение). По-конкретно Комисията не можела надлежно да се позове на това решение в качеството му на главен аргумент за отхвърляне на жалбата до нея, омаловажавайки същевременно факта, че посоченото решение не е изпълнено правилно.
75
Жалбоподателят всъщност подчертава, че диспозитивът на решението за сертифициране съдържа две точки. Докато с точка 1 от диспозитива на това решение Gaz-System се сертифицира като независим оператор на полската отсечка на газопровода „Ямал“, в точка 2 се препоръчва ежедневната експлоатация на газокомпресорните и газоизмервателните станции на тази отсечка да се осигурява от Gaz-System в продължение на 24 месеца. Тази точка 2 обаче не била приложена поради противопоставянето от страна на EuRoPol в качеството му на собственик на инфраструктурите на посочената отсечка и непряко от страна на Газпром в качеството му на акционер в EuRoPol (както се посочва в точка 19 по-горе), по-специално чрез използване на промяната на устава на това общо предприятие и на правото на вето, което Газпром получило, злоупотребявайки с господстващото си положение.
76
В това отношение три обстоятелства илюстрирали значението на точка 2 от диспозитива на решението за сертифициране. Първо, в рамките на допитването до пазара, организирано в хода на производството по преписка AT.39816, председателят на полската служба подчертал неизпълнението на изискваното в тази точка прехвърляне. Второ, с писмото от 30 август 2016 г. руският министър на енергетиката заплашил да намали или да спре доставките на газ от Газпром при цялостно прилагане на посоченото решение. Трето, в две становища от 2014 г. и 2015 г. относно съответно два проекта на решения, предхождащи решението за сертифициране, самата Комисия подчертала уместността на Gaz-System да се прехвърли ежедневната експлоатация на компресорните и измервателните станции. Комисията изтъкнала по-специално че ако това прехвърляне не бъде извършено, има опасност EuRoPol да получи неоправдан достъп до поверителна информация и да прилага дискриминационни практики спрямо конкурентите на своите акционери, а именно жалбоподателя и Газпром. Следователно решението за сертифициране не можело да се разглежда независимо от изразените в тези становища резерви.
77
Ето защо от решението за сертифициране не можело да се заключи, че е налице абсолютно потвърждение или неоспоримо доказателство за липсата на ограничаваща конкуренцията практика във връзка с газопровода „Ямал“ от страна на Газпром, още повече че неизпълнението на точка 2 от решението се дължало на Газпром, което следователно продължавало да упражнява неправомерно влияние върху този газопровод.
78
Комисията, поддържана от Газпром, подчертава, че обжалваното решение се отнася изключително до вероятността да се установи нарушение на правилата за конкуренция. Решението за сертифициране обаче било показател, че тази вероятност е малка. Всъщност, макар първоначалното мнение на Комисията да било, че Газпром упражнява контрол върху инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, посоченото решение съдържало констатации, че положението се е променило в това отношение.
79
Що се отнася до препоръката за прехвърляне на експлоатацията, посочена в точка 2 от решението за сертифициране, Комисията подчертава, че с това решение Gaz-System се сертифицира безусловно, и следователно окончателно, като независим системен оператор. Противно на твърденията на жалбоподателя, това решение имало реално правно значение за независимостта на съответния оператор, а не било само декларативно. Освен това неизпълнението на тази препоръка било без значение за констатациите и преценките на полската служба относно инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“.
80
Колкото до двете становища на Комисията, дадени в рамките на процедурата по сертифициране на Gaz-System, от една страна, те не били обвързващи. От друга страна, тези становища имали за цел да гарантират пълното прилагане на правилата на Съюза в областта на енергетиката, но при разглеждането на жалбата до Комисията не оказали влияние върху съмненията ѝ относно възможността, що се отнася до разглежданите твърдения, да се установи нарушение на правилата за конкуренция като такива.
81
От своя страна Газпром твърди, че решението за сертифициране ясно показва, че има малка вероятност Газпром да упражнява влияние върху инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“ и следователно малка вероятност да се установи нарушение.
82
Що се отнася до неизпълнението на посочената в това решение препоръка, жалбата до Комисията не съдържала никакво доказателство, че това неизпълнение са дължи на възпрепятстване от страна на Газпром, което не било отговорно за неизпълнението. В подкрепа на това твърдение Газпром подчертава, първо, че по полското право решението за сертифициране било окончателно и предоставяло на Gaz-System правомощия, чието упражняване Газпром не можело да възпрепятства, второ, че Gaz-System било единственият адресат на решението за сертифициране и следователно само то било длъжно да го изпълнява, докато, напротив, нямало причина от EuRoPol (или от самото Газпром) да се изисква да изпълнява това решение, и трето, че при неизпълнение полската служба можела и дори била длъжна да предприеме действия във връзка с неизпълнението на посоченото решение, по-специално като наложи финансови санкции и дори като го отмени.
83
Общият съд припомня, както вече беше изложено в точка 49 по-горе, че в обжалваното решение Комисията отхвърля твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, със съображението, че вероятността да се установи нарушение на член 102 ДФЕС е ограничена, като са изтъкнати два аргумента, първият — възможното прилагане на изключението поради действията на държавата, а вторият — решението за сертифициране, като вторият аргумент е изложен в точки 99—102 и 109 от обжалваното решение.
84
В това отношение, на първо място, страните не спорят, че с решението за сертифициране председателят на полската служба е издал на Gaz-System удостоверение за независимост, и по-конкретно е направил различни констатации относно контрола на Gaz-System върху инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“ и относно реализирането на някои инвестиции в този участък.
85
Вярно е обаче, че в диспозитива на решението за сертифициране се съдържа и точка относно прехвърлянето на Gaz-System на ежедневната експлоатация на компресорните и измервателните станции, разположени по полската отсечка на газопровода „Ямал“. Каквото и да заявява Комисията обаче, въпросът за това прехвърляне — независимо от факта че то попада в обхвата на правната уредба на Съюза в областта на газа — има конкурентни аспекти, към които могат да се прилагат правилата за конкуренция на Съюза.
86
Всъщност във всяко от двете становища, издадени на 9 септември 2014 г. и 19 март 2015 г. в рамките на процедурата за сертифициране на Gaz-System, компетентните служби на Комисията, макар и различни от ГД „Конкуренция“, са посочили необходимостта да се осигури прехвърлянето на експлоатацията на компресорните и измервателните станции. По-специално в становището от 9 септември 2014 г. тези служби посочват, че експлоатацията на посочените станции е една от основните задачи на оператор на газопреносна система и подчертават проблемите за конкуренцията, произтичащи от експлоатацията на посочените станции от EuRoPol, т.е. от собственика на полската отсечка на газопровода „Ямал“, тъй като поради контрола, упражняван върху него от Газпром и жалбоподателя, то е част от вертикално интегрирано предприятие. По-конкретно експлоатацията на посочените станции от EuRoPol увеличавала риска от дискриминационно поведение и позволявала на това предприятие да разполага с поверителна информация, която може да предостави конкурентно предимство на неговите акционери, сред които е Газпром.
87
По-общо, следва да се отбележи, че правната уредба на Съюза в областта на газа несъмнено засяга въпроси, свързани с конкуренцията, и че по-конкретно Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55 (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94), както следва от анализа на съображения 4—17 от нея, се отнася по-специално за създаването на равнопоставени условия за доставчиците на газ, като се осигури недискриминационно предоставяне на достъп до газопреносните мрежи чрез отделянето на системния оператор от вертикално интегрираното предприятие — собственик на системата.
88
Тези съображения по становищата, издадени от компетентните служби на Комисията в рамките на процедурата по сертифициране на Gaz-System, не могат да бъдат поставени под въпрос с довода, че въпросните становища не са обвързващи, тъй като независимо от правната им сила при преценката си на решението за сертифициране ГД „Конкуренция“ е трябвало да вземе предвид съдържанието на становищата, по-специално що се отнася до установените в тях потенциални проблеми за конкуренцията.
89
Освен това се налага изводът, че това прехвърляне на експлоатацията на компресорните и измервателните станции не е извършено при изтичането на предвидения в точка 2 от решението за сертифициране 24‑месечен срок, а именно 19 май 2017 г., нито към датата на приемане на обжалваното решение, а именно 17 април 2019 г. В това отношение следва да се отхвърли твърдението, че отговорността за това неизпълнение се носи от Gaz-System в качеството на адресат на решението за сертифициране или дори евентуално от жалбоподателя — в качеството на акционер, контролиращ EuRoPol съвместно с Газпром.
90
Всъщност от писмото от 30 август 2016 г., изпратено от руския министър на енергетиката, е видно, че блокирането при прехвърлянето на експлоатацията вероятно се дължи по-скоро на Газпром, отколкото на жалбоподателя или на Gaz-System, при това независимо от евентуални съмнения относно това дали посоченото писмо е било признак за натиск от страна на Руската федерация върху Газпром, или е можело да представлява поискана намеса от Газпром, за да защити собствените си интереси. Във всеки случай въпросът за причината за това блокиране може да засили значението на липсата на прехвърляне на експлоатацията на компресорните и измервателните станции.
91
От това следва, че Комисията не е можела да придаде решаващо значение на решението за сертифициране, без да вземе предвид точка 2 от диспозитива на това решение, и по‑общо — обстоятелствата около липсата на прехвърляне на експлоатацията на компресорните и измервателните станции.
92
На второ място, следва да се подчертае, че в обжалваното решение Комисията приема, че констатациите и преценките в решението за сертифициране, отнасящи се до инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, са ѝ позволили да заключи, че предварителните ѝ опасения за конкуренцията, установени в ИВ по преписка AT.39816 и отнасящи се до възраженията „Ямал“, не са се потвърдили и че поради това не е необходим какъвто и да е ангажимент в това отношение.
93
Както обаче отбелязва жалбоподателят, съдържанието на неговата жалба надхвърля обхвата на възраженията, съдържащи се в ИВ, и по-конкретно твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, обхващат практики, които надхвърлят самия въпрос за контрола на инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“. Всъщност, както е изложено в точка 19 по-горе, тези твърдения, направени успоредно в жалбата до Комисията, по-общо се отнасят до практиките, с които Газпром наложило различни условия, а именно, че е изискало промени в устава на EuRoPol, позволяващи му да блокира всяка негова дейност, която счита за противоречаща на интересите му, че е наложило определени клаузи в договора за управление, който EuRoPol и Gaz-System е трябвало да сключат, и че е поискало жалбоподателят да се съгласи, включително в качеството на акционер на EuRoPol, да се откаже от някои вземания, дължими от RUE и Газпром.
94
Следователно, като се е позовавала на съдържащите се в решението за сертифициране констатации и преценки, отнасящи се до инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, Комисията е свела изложените в жалбата до нея твърдения само до обхвата на възраженията „Ямал“, посочени в ИВ.
95
Противно на твърденията на Комисията обаче, такъв подход не може да бъде обоснован с факта, както било видно от самата жалба до нея, че Газпром е разгледало като едно цяло условията, с които е било обвързано сключването на договор за доставка на допълнителни количества газ, поради което констатациите и преценките, отнасящи се за инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, повлияли на цялостната преценка на тези условия. Всъщност, както е видно от предходната точка, разглежданите практики са от различно естество, по-специално поради това че включват и откази от вземания, дължими от RUE и Газпром, и надхвърлят въпроса за инвестициите.
96
По останалите аспекти, що се отнася до несъгласието на Комисията с отправната точка на жалбоподателя, че в производство в областта на конкуренцията би било по-подходящо да се разрешат трудности, които същевременно са свързани с прилагането на правната уредба на Съюза в областта на газа, следва да се отбележи, че във връзка с критериите за преценка на интереса на Съюза Комисията може евентуално да се позове на основание за отхвърляне на жалба, свързано с наличието на други начини, позволяващи справяне със съответните практики или поне с някои от тях, като например проверката от полските органи на спазването на тази правна уредба. Комисията обаче е била длъжна да осигури надлежното изслушване на жалбоподателя в това отношение и да мотивира ясно обжалваното решение, тъй като тези задължения придобиват още по-голямо значение, когато тя разполага с широко право на преценка (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2013 г., Vivendi/Комисия, T‑432/10, непубликувано, EU:T:2013:538, т. 27 и цитираната съдебна практика).
97
Следователно, що се отнася до твърденията, свързани с условията за инфраструктурата, Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че констатациите и преценките в решението за сертифициране, отнасящи се до инвестициите в полската отсечка на газопровода „Ямал“, са причина да се приеме, че има само ограничена възможност да се установи нарушение на член 102 ДФЕС.
98
От гореизложеното следва — що се отнася до нарушението на член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, описано в точка 60 по-горе — че в светлината на изложените в точки 71—73 по-горе заключения и като се има предвид втория аргумент, отнасящ се до решението за сертифициране, трябва да се заключи, че резултатът от производството по преписка AT.40497 би могъл да е различен, а обжалваното решение би могло да има различно съдържание, поради което посоченото нарушение води до отмяната на това решение.
99
Общият съд обаче счита, че следва да се разгледа втората част от петото основание.
Втората част от петото основание: нарушение на член 7, параграф 2 от Регламент № 773/2004 във връзка с член 102 ДФЕС, тъй като Комисията допуснала явни грешки в преценката на ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.
100
Според жалбоподателя Комисията е допуснала редица явни грешки в преценката, като е отхвърлила твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г. — представени в точка 19 по-горе и разгледани в точка 2.4.2 от обжалваното решение — без чието допускане Комисията можела да приеме, че интересът на Съюза е да се отстрани рискът Газпром евентуално да използва отново ограниченията на доставките, за да попречи на реекспорта на газ.
101
Първо, Комисията неправилно приела, че рискът от последици в резултат на смущенията в доставките на газ вече бил намален поради подобряването на свързаността на полския с германския пазар. Всъщност въвеждането на физически обратни потоци по газопровода „Ямал“ предхождало посочения в жалбата до Комисията инцидент, тъй като датирало от април 2014 г. Освен това посоченото подобрение било безполезно за останалите държави членки, засегнати от разглежданите ограничения.
102
Второ, Комисията неправилно констатирала, че не разполага с доказателства, че посоченият инцидент представлява злоупотреба с господстващо положение, при положение че пропуснала да разгледа правилно наличните доказателства. Всъщност доказателство за целта на ограниченията на реекспорта на газ към Украйна било публично изявление на руския министър на енергетиката от 25 септември 2014 г., посочено както в жалбата до Комисията, така и в отговора на писмото, съдържащо намерение за отхвърляне. Били предоставени други съвпадащи данни, които доказвали, че тези ограничения за засегнали Унгария, Австрия и Словакия и че Унгария е прекратила реекспорта към Украйна. Впоследствие, освен съдържащите се в писмото от 30 август 2016 г. заплахи, до такива ограничения се стигнало и през 2018 г. в Румъния и Украйна.
103
Трето, Комисията неправилно квалифицирала посочените в жалбата ограничения като договорни нарушения, за които жалбоподателят можел да поиска обезщетение чрез договорните механизми за уреждане на спорове. Тази квалификация обаче се дължала на неотчитането на по-широкия контекст, в който се вписват тези ограничения, а именно стратегия на Газпром за ограничаване на конкуренцията. Освен това фактът, че дадена практика се вписва в договорен контекст и че съществува договорен механизъм за решаване на спорове, сам по себе си не означавал, че намесата на Комисията не е обоснована, тъй като тези обстоятелства не изключвали наличието на антиконкурентни практики.
104
Четвърто, противно на приетото от Комисията, оспорената от жалбоподателя практика не била прекратена и продължавала да оказва влияние върху настоящото състояние на конкуренцията. Всъщност защитаваната от Комисията позиция се дължала на неотчитането на други доказателства, а именно представените от жалбоподателя други примери за ограничения и обстоятелството, че тези ограничения били използвани като инструмент с антиконкурентна цел, за да се фрагментират пазарите или да се наложат желаните от Газпром отстъпки на неговите клиенти. Освен това Комисията пренебрегнала факта, че развитието на контролираните от Газпром газопреносни инфраструктури, които позволяват да се заобиколят държавите членки от Централна Европа (газопроводът „Северен поток 1“ и проектите за газопроводи „Северен поток 2“ и „Турски поток“), засилвало способността му да прилага такива практики, като това не било разрешено с ангажиментите, станали задължителни по преписка AT.39816.
105
Комисията, поддържана от Газпром, оспорва твърдените от жалбоподателя грешки в преценката, поради което настоящата част трябвало да бъде отхвърлена.
106
В това отношение от обжалваното решение и от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, е видно, че Комисията е приела, че не трябва да продължава разследването по твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г., главно въз основа на четири мотива. Първо, разглежданите практики представлявали спор с договорен характер, без доказателствата, с които разполага, да ѝ позволяват да заключи, че представляват злоупотреба. Второ, предвиденият в договора между Газпром и жалбоподателя механизъм за решаване на спорове предоставял алтернатива на разследване в областта на конкуренцията и подходящо средство за справяне с тези практики. Трето, посочените практики останали в миналото и нищо не показвало, че засягат конкуренцията към момента на приемане на обжалваното решение. Накрая, четвърто, подобряването на междусистемното свързване между Германия и Полша значително намалило риска бъдещи проблеми с доставките да засегнат последната.
107
Що се отнася до първия мотив, Общият съд отбелязва, че основното доказателство за наличието на възможно представляващо злоупотреба поведение е публичното изявление на руския министър на енергетиката от 25 септември 2014 г., от което е можело да се предположи, че мотивът за ограниченията на доставките е бил да се попречи на реекспорта на газ от засегнатите страни от ЦИЕ към Украйна. Както твърди обаче Комисията, това доказателство не е достатъчно, за да се установи нарушение на член 102 ДФЕС, нито да обоснове само по себе си по-нататъшно разследване на тези ограничения, още повече, както е видно от писмото, съдържащо намерение за отхвърляне, че посочените ограничения могат да бъдат обяснени с друга причина, а именно формирането на руските резерви с газ, дори да се допусне, че правдоподобността на тази причина може да бъде оспорена.
108
Това не се поставя под въпрос от обстоятелството, че ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г. са се вписвали в обща стратегия на Газпром, която била документирана в изготвеното ИВ по преписка AT.39816 и била допълнително потвърдена от съдържащите се в писмото от 30 август 2016 г. заплахи.
109
Всъщност, въпреки че в ИВ е посочена такава стратегия, тя се състои от различни категории практики и дори да се допусне, че мотивът за тези ограничения е бил възпрепятстването на реекспорта към Украйна, тези ограничения се разграничават от посочените в ИВ практики, които се отнасят до търговията между засегнатите страни от ЦИЕ, и от твърдените заплахи в писмото от 30 август 2016 г., които се отнасят до управлението на полската отсечка на газопровода „Ямал“. Следователно Комисията е имала разумно основание да разгледа посочените ограничения изолирано, като се има предвид също, че с решението по преписка AT.39816, разгледано по-специално в точки 2.2 и 2.3 от обжалваното решение, ангажиментите, поети от Газпром, за да се разсеят опасенията на Комисията за конкуренцията по тази преписка, са станали задължителни.
110
Освен това изтъкнатите от жалбоподателя обстоятелства, че разходите за междусистемни връзки през зимния сезон 2014/2015 г. са се повишили и че ограниченията на доставките през този сезон са засегнали няколко държави членки, а не само Република Полша, не могат сами по себе си да докажат нарушение на член 102 ДФЕС.
111
Що се отнася до втория мотив, вярно е, както твърди жалбоподателят, че договорният характер на дадена практика и наличието на договорен механизъм за решаване на спорове не изключват възможността тази практика да представлява нарушение на правилата за конкуренция на Съюза. Това обаче не променя факта, че жалбоподателят не е оспорил наличието в неговия договор за доставка на газ, сключен с Газпром, на такъв начин за решаване на спорове, както е установено в обжалваното решение. Комисията обаче може надлежно да вземе предвид наличието на алтернативни начини, които по принцип позволяват справяне с практиките, оспорени от съответния жалбоподател в жалбата му до нея.
112
Що се отнася до третия мотив, а именно че разглежданите ограничения на доставките останали в миналото, следва да се приеме, че поради изложените в точка 108 по-горе причини Комисията е можела да разгледа тези ограничения изолирано. Що се отнася до останалите аспекти, дори да се допусне, че другите елементи, на които се позовава жалбоподателят — по-специално проблемите, които били причинени от Газпром в Румъния през 2018 г. и установяването на контрол от това предприятие върху газопреносните инфраструктури в Европа — съставляват практики, сравними с посочените ограничения, те не са били изтъкнати в хода на административното производство или представляват прекалено общи твърдения, за да поставят под въпрос преценката на Комисията.
113
Що се отнася до четвъртия мотив, достатъчно е да се констатира, че жалбоподателят не оспорва нито действителното подобряване на междусистемната връзка между Германия и Полша, нито повишаването на обемите газ, пренасяни от първата към втората страна от 2016 г. нататък.
114
Поради това следва да се заключи, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че няма достатъчно основания за продължаване на разследването по твърденията, свързани с ограниченията на доставките през зимния сезон 2014/2015 г.
115
С оглед на всички изложени съображения, и по-специално на съдържащото се в точка 98 по-горе заключение, че Комисията е нарушила член 7, параграф 1 от Регламент № 773/2004, като се има предвид, че без това нарушение резултатът от производството по преписка AT.40497 би могъл да е различен, а обжалваното решение би могло да има различно съдържание, жалбата следва да бъде уважена. При това положение Общият съд счита, че не следва да се произнася по искането на жалбоподателя за разпореждане на процесуално-организационни действия.
По съдебните разноски
116
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски на жалбоподателя в съответствие с искането му.
117
Освен това съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд може да реши встъпила страна, различна от държава членка или институция на Съюза, да понесе направените от нея съдебни разноски. Ето защо в настоящия случай Газпром следва да понесе направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми разширен състав)
реши:
1)
Отменя Решение C(2019) 3003 final на Европейската комисия от 17 април 2019 година за отхвърляне на жалба (преписка AT.40497 — Полски цени на газа).
2)
Комисията понася направените от нея съдебни разноски и тези на Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
3)
Gazprom PJSC и Gazprom export LLC понасят направените от тях съдебни разноски.
Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 2 февруари 2022 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.
(
1
)	Заличени поверителни данни.