62001CC0059_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In de onderhavige niet-nakomingsprocedure laakt de Commissie de invoering en handhaving van nationale bepalingen waardoor de tarieven voor alle in Italië geldende contracten voor wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen tijdelijk werden bevroren. Deze regeling geldt zonder onderscheid voor in Italië gevestigde verzekeringsmaatschappijen en voor maatschappijen die aldaar het verzekeringsbedrijf uitoefenen via bijkantoren dan wel in het kader van het vrij verrichten van diensten. De Commissie ziet hierin een schending van het beginsel van tariefvrijheid, dat voorafgaande goedkeuring van de tarieven en de systematische mededeling van de voorwaarden van de verzekeringspolissen en tarieven verbiedt. Haars inziens heeft de Italiaanse Republiek derhalve inbreuk gemaakt op de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering"). Verder kritiseert de Commissie de verplichte systematische mededeling van schadegevallen en van andere gegevens, evenals de verplichting tot (mede-)financiering van een controlesysteem. Deze verplichtingen acht zij in strijd met artikel 44 van de richtlijn. Italië heeft deze tijdelijke maatregelen ingevoerd met het oog op de bestrijding van de inflatie en fraude.
II - Rechtskader
A - Gemeenschapsrecht
2. De interne markt op het gebied van de verzekeringen is tot stand gebracht door de zogenoemde derde richtlijn schadeverzekering", die het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten waarborgt. Voornoemde richtlijn 92/49/EEG bevat naast regelingen inzake de toegang tot het verzekeringsbedrijf geharmoniseerde bepalingen betreffende de voorwaarden voor de uitoefening van deze activiteit en draagt zodoende bij aan de verwezenlijking van de fundamentele vrijheden van vestiging en van het vrije verrichten van diensten in de verzekeringssector.
3. In de onderhavige zaak zijn de artikelen 6, lid 3, 29, 39 en 44 van richtlijn 92/49 aan de orde. Deze bevatten enerzijds een verbod op voorafgaande goedkeuring en systematische mededeling van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, en beperken aldus de bevoegdheden van de lidstaten om in de tarieven in te grijpen. Anderzijds regelen deze artikelen de verplichtingen van de verzekeringsondernemingen jegens de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst met betrekking tot in het kader van de vrijheid van vestiging respectievelijk het vrij verrichten van diensten tot stand gekomen transacties. Tevens hebben zij betrekking op de informatieplichten van de autoriteiten van de lidstaat van herkomst van de verzekeringsonderneming jegens de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar deze onderneming actief is. In de thans volgende passage heb ik de bijzonder omstreden uitdrukkingen gecursiveerd.
4. Artikel 6 van richtlijn 92/49 tot wijziging van artikel 8 van richtlijn 73/239, dat valt onder titel II, Toegang tot het verzekeringsbedrijf", bepaalt:
Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is.
De lidstaten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.
[...]."
5. Artikel 28, dat valt onder titel III, Harmonisatie van de uitoefeningsvoorwaarden", bepaalt:
De lidstaat waar het risico is gelegen, kan de verzekeringnemer niet beletten een overeenkomst te sluiten met een verzekeringsonderneming die volgens de voorwaarden van artikel 6 van Richtlijn 73/239/EEG een vergunning heeft verkregen, voorzover deze overeenkomst niet in strijd is met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in de lidstaat waar het risico is gelegen, gelden."
6. Artikel 29 van richtlijn 92/49 bepaalt:
De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de verzekeringsovereenkomsten kunnen zij alleen een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren."
7. Artikel 30, lid 2, van richtlijn 92/49 bepaalt:
Niettegenstaande elke strijdige bepaling, kan een lidstaat die bepaalde verzekeringen verplicht stelt, eisen dat van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verplichte verzekeringen aan zijn bevoegde autoriteiten kennisgeving wordt gedaan, voordat van deze voorwaarden gebruik wordt gemaakt."
8. Artikel 39, leden 2 en 3, van richtlijn 92/49, dat valt onder titel IV, Bepalingen betreffende de vrije vestiging en het vrij verrichten van diensten", bepaalt:
2. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van deze voorwaarden of andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
3. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting kan de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren."
Artikel 44, lid 2, van richtlijn 92/49 bepaalt:
2. Iedere verzekeringsonderneming moet, afzonderlijk voor in het kader van vestiging en in het kader van het vrij verrichten van diensten tot stand gekomen verzekeringen en verrichtingen, de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst in kennis stellen van de per lidstaat en per branchegroep geboekte premies, schadegevallen en provisies, telkens zonder aftrek van herverzekering, alsmede voor branche 10 van punt A van de bijlage bij Richtlijn 73/239/EEG, met uitzondering van de wettelijke aansprakelijkheid van de vervoerder, de frequentie en de gemiddelde kosten van de schadegevallen.
De branchegroepen zijn als volgt gedefinieerd:
- [...]
- voertuigenverzekering (nr. 3, nr. 7 en nr. 10; de cijfers betreffende branche nr. 10, met uitzondering van de wettelijke aansprakelijkheid van de vervoerder, worden afzonderlijk gespecificeerd);
- [...]
De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst delen de bedoelde gegevens binnen een redelijke termijn in geaggregeerde vorm mee aan de bevoegde autoriteiten van elke betrokken lidstaat die daarom verzoeken."
9. De richtlijn bevat geen bepalingen betreffende de financiering van het kennisgevings- en controlestelsel.
B - Italiaans recht
10. Bij decreto-legge nr. 175 van 17 maart 1995 tot omzetting van richtlijn 92/49 zijn de premietarieven voor de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, die in Italië net als in de meeste andere Europese landen aan een prijscontrolesysteem waren onderworpen, geliberaliseerd. Deze liberalisering bestrijkt ook de voorwaarden van de verzekeringspolissen.
11. Bij decreto-legge nr. 70 van 28 maart 2000 houdende dringende bepalingen voor de beperking van de inflatoire stijgingen (hierna: decreto-legge nr. 70") stelde Italië met het oog op de inflatiebestrijding verschillende bepalingen vast voor diverse sectoren, onder meer de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de accijns op minerale oliën en de openbare dienst. Dit decreto-legge is voor wat de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen betreft, door het Italiaanse parlement omgezet in wet nr. 137 van 26 mei 2000. Door bevriezing van de verzekeringspremies en van andere elementen van de voorwaarden van bepaalde wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen, evenals door andere maatregelen die waren neergelegd in artikel 2, leden 2 tot en met 5 quinquies, van decreto-legge nr. 70, wilde Italië, in eerste instantie voor de duur van een jaar, de inflatie aan banden leggen. Artikel 2, lid 2, van decreto-legge nr. 70 bevatte een verbod om tijdens de geldingsduur van het decreet bij de verlenging van contracten die voorzagen in premieverhoging bij een schadegeval, de tarieven van de aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen te verhogen wanneer de contractant in de controleperiode geen schadegeval had veroorzaakt.
12. Krachtens artikel 2, lid 2, laatste zin, gold voor nieuwe contracten voor de duur van een jaar een verbod op wijziging van het bij de inwerkingtreding van het decreto-legge geldende tarief.
13. Artikel 2, lid 3, van het decreto-legge bepaalde dat noch de contractuele bepalingen betreffende het aantal bonuscategorieën, noch de coëfficiënten voor de premieberekening en de regels met betrekking tot de ontwikkeling van de tariefformule die in een van eventuele schadegevallen afhankelijke variatie van de premie voorzag, gedurende een jaar na inwerkingtreding van het decreet mochten worden gewijzigd.
14. Artikel 2, lid 4, van decreto-legge nr. 70 verplichtte de verzekeringsondernemingen om op verzoek van de verzekeringnemer overeenkomsten te accepteren volgens de bonus-malustariefformule, met een forfaitaire franchise van minimaal 100 000 en maximaal 1 000 000 ITL die niet aan benadeelde derden kon worden tegengeworpen. De keuze voor de bonus-malusformule met franchise alsook de keuze van het bedrag van de franchise kwam uitsluitend toe aan de verzekerde.
15. Artikel 2, lid 5, van decreto-legge nr. 70 kende de verzekerde het recht toe om na afloop van het verbod op tariefverhoging de overeenkomst zonder inachtneming van de wettelijke opzeggingstermijn op te zeggen wanneer de door de verzekeraar geëiste tariefverhoging het vastgestelde inflatiepercentage overschreed, mits deze verhoging niet het gevolg was van de toepassing van de overgangsregels in de diverse tariefformules.
16. Volgens artikel 2, lid 5 bis, zag de overeenkomstig het nationale recht bevoegde instantie, het Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo" (hierna: ISVAP"), toe op de naleving van artikel 2, leden 2 tot en met 4, en kon zij overeenkomstig artikel 2, lid 5 ter, bij overtredingen boetes opleggen variërend van 3 tot 9 miljoen ITL.
17. Met het oog op de fraudebestrijding werd in artikel 2, lid 5 quater, voorzien in de oprichting van een databank voor de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen. Alle verzekeringsondernemingen werden verplicht, het ISVAP op de door deze instantie vast te stellen wijze mededeling te doen van schadeclaims van hun verzekerden.
18. De verzekeraars werden bij deze bepaling tevens verplicht, bij te dragen in de financiering van deze databank.
19. Wanneer de vereiste gegevens niet of te laat werden overgelegd, konden krachtens artikel 2, lid 5 quinquies, boetes ten belope van 2 tot 6 miljoen ITL respectievelijk 1 tot 3 miljoen ITL worden opgelegd, die bij recidive nog konden worden verhoogd.
III - Voorwerp van het beroep en procedure
20. Aangezien de voornoemde nationale bepalingen volgens de Commissie in strijd zijn met de artikelen 6, lid 3, 29, 39 en 44 van richtlijn 92/49, heeft zij de Italiaanse Republiek bij brief van 14 april 2000 op de hoogte gebracht van haar grieven. De Italiaanse Republiek antwoordde bij brief van 5 juni 2000. De Commissie zond op 13 juli 2000 een aanmaningsbrief met het verzoek om binnen een termijn van drie weken na ontvangst van genoemde brief opmerkingen in te dienen. Daar de Commissie de antwoorden van de Italiaanse autoriteiten van 3 augustus en 3 oktober 2000 onvoldoende achtte, heeft zij de Italiaanse Republiek bij brief van 27 oktober 2000 een met redenen omkleed advies gezonden en haar verzocht om binnen een termijn van drie weken na kennisgeving van dit advies eraan te voldoen. De brief van de Italiaanse regering van 20 november 2000 kon de bezwaren van de Commissie niet wegnemen. Derhalve heeft zij op 12 februari 2001 het onderhavige beroep ingesteld.
21. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
- vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering") op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door een systeem in te voeren en te handhaven tot bevriezing van de tarieven voor alle contracten voor wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen tegen op Italiaans grondgebied gelegen risico's, zonder onderscheid tussen op Italiaans grondgebied gevestigde verzekeringsondernemingen en die welke aldaar hun activiteiten uitoefenen via bijkantoren dan wel in het kader van het vrij verrichten van diensten, zulks in strijd met
a) het beginsel van vrije tariefbepaling en de afschaffing van het preventieve of systematische toezicht op de tarieven, bedoeld in de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49, evenals
b) de in artikel 44 van richtlijn 92/49 neergelegde regeling voor de inzameling van gegevens omtrent de premies, de schadegevallen en provisies, de frequentie en de gemiddelde kosten van de schadegevallen, alsmede voor de uitwisseling van die gegevens tussen de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat van herkomst en die van de lidstaat van ontvangst;
- de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
22. De Italiaanse Republiek concludeert:
- het beroep af te wijzen;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
23. In de procedure heeft een terechtzitting plaatsgevonden. Alhoewel de litigieuze nationale bepalingen betreffende de reglementering van de tarieven inmiddels niet meer van kracht zijn, houdt de Commissie uitdrukkelijk aan haar beroep vast teneinde gefundeerd tegen vergelijkbare regelingen in Italië of andere lidstaten te kunnen optreden. De bepalingen inzake de verplichte mededelingen aan het ISVAP waren ten tijde van de terechtzitting nog van kracht.
IV - Argumenten van partijen
A - Schending van o.m. de tariefvrijheid (artikelen 6, 29 en 39 van de richtlijn)
24. De Commissie stelt dat artikel 2, leden 2 tot en met 5, van decreto-legge nr. 70 in de gewijzigde versie, waarvan de voornaamste bepalingen voor de duur van een jaar dienden te gelden, ertoe strekte:
a) gedurende een jaar premieverhogingen te verbieden bij de verlenging van contracten die voorzien in premie-aanpassing naargelang van ingetreden schadegevallen (artikel 2, lid 2, eerste zin);
b) alle tarieven voor nieuwe contracten die voorzien in premie-aanpassing naargelang van ingetreden schadegevallen, voor de duur van een jaar te bevriezen (artikel 2, lid 2, tweede zin);
c) bepaalde elementen van het contractuele aanbod te bevriezen (artikel 2, lid 3);
d) alle verzekeringsondernemingen die in de sector wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen opereren, te verplichten een bonus-malustarief aan te bieden met een forfaitaire franchise van minimaal 500 000 ITL en maximaal 1 000 000 ITL (artikel 2, lid 4);
e) de verzekerden de mogelijkheid te bieden hun contract voor de afloop daarvan op te zeggen ingeval de tariefverhoging het vastgelegde inflatiepercentage overschreed (artikel 2, lid 5).
25. Deze bepalingen zijn volgens de Commissie in strijd met de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van de richtlijn, waarin het beginsel van de contract- en de tariefvrijheid van de in de verzekeringssector werkzame ondernemingen is verankerd door middel van het verbod op voorafgaande en systematische goedkeuring van de verzekeringsvoorwaarden en de tarieven. Een lidstaat kan alleen in het kader van artikel 30, lid 2, van richtlijn 92/49 en met betrekking tot verplichte verzekeringen een systematische voorafgaande mededeling van algemene en bijzondere polisvoorwaarden eisen; hij mag daarbij echter niet overgaan tot controle of de tarieven economisch adequaat zijn. Afwijkingen of beperkingen van het recentelijk door het Hof erkende beginsel van tariefvrijheid zijn uitsluitend toegestaan in het kader van een algemeen prijscontrolesysteem in de zin van de artikelen 6, 29 en 39 of wanneer zij vallen onder wettelijke bepalingen van algemeen belang - in de zin van artikel 28 - die gelden in de lidstaat waar het risico is gelegen.
26. De Commissie is van mening dat een algemeen prijscontrolesysteem" aan bepaalde vereisten moet voldoen, hetgeen in casu niet het geval is. Decreto-legge nr. 70 in de gewijzigde versie heeft noch betrekking op een algemene procedure voor prijscontrole, noch op een procedure voor voorafgaande registratie van de vereiste gegevens en informatie. De litigieuze tariefregeling kan om verschillende redenen niet als algemeen prijscontrolesysteem worden gekwalificeerd. Ten eerste heeft zij slechts betrekking op een beperkt aantal producten en diensten in verhouding tot de lange lijst producten en diensten die economisch respectievelijk sociaal van belang zijn en die voorafgaande aan de liberalisering ook aan prijscontrole onderworpen waren. Ten tweede wijst de Commissie erop dat de maatregel niet tegelijk met andere maatregelen is vastgesteld. De enige sector waarvoor sinds 29 maart 2000 maatregelen zijn vastgesteld, is die van de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. Ten derde wijken de vastgestelde respectievelijk geplande maatregelen inhoudelijk van elkaar af. Sommige maatregelen zijn van fiscale aard (brandstoffen en visserij), andere hebben betrekking op de vergoedingen voor openbare diensten. Ten vierde zijn de litigieuze maatregelen vooral ingegeven door het streven op te treden tegen tariefafspraken tussen de verzekeringsondernemingen, die tot een algemene en permanente verhoging van de premies voor de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen zouden hebben geleid.
27. De Commissie herinnert er bovendien aan dat controles, die alleen zijn toegestaan uit hoofde van de vigerende wettelijke bepalingen van algemeen belang van de lidstaat waar het risico gelegen is, geen systematisch karakter mogen hebben en alleen achteraf mogen plaatsvinden.
28. Voor het doel van de inflatiebestrijding zijn de litigieuze maatregelen noch passend, aangezien de betekenis van de verzekeringspremies op het gebied in kwestie voor de inflatieberekening uiterst gering is, noch evenredig, aangezien zij de insolvabiliteit van de ondernemingen tot gevolg kunnen hebben. Indien de bescherming tegen prijsverhogingen een toereikende reden zou vormen, zou iedere willekeurige maatregel door vereisten van consumentenbescherming kunnen worden gerechtvaardigd, hetgeen in elk geval problemen zou opleveren.
29. Ten aanzien van de door de verwerende regering aangevoerde sociale redenen herinnert de Commissie eraan, dat dit geen redenen van algemeen belang zijn, die beperking van een in het Verdrag verankerde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen. Volgens de Commissie is niet duidelijk welke vorm van fraude de Italiaanse regering nu eigenlijk wil voorkomen. Mocht het haar gaan om het verschijnsel van de fictieve" schadegevallen, dat van invloed is op de premieontwikkeling, dan is de Commissie van mening dat dit niet kan worden bestreden door de effecten in plaats van de oorzaken aan te pakken en daarbij een fundamentele vrijheid op onpassende en onevenredige wijze te beperken. Ten slotte stelt zij dat voorzover de maatregelen bedoeld zijn ter bestrijding, van kartelvorming of concurrentieverstorende afspraken, zij ook in het licht van de mededingingsregels noch passend, noch evenredig zijn en in geen geval de bevriezing van de tarieven in de sector kunnen rechtvaardigen.
30. De Italiaanse regering is van mening dat de litigieuze maatregelen als een algemeen prijscontrolesysteem kunnen worden beschouwd. De prijsinterventies hebben een algemeen" karakter, ook al zijn zij niet in één rechtsinstrument en niet voor eenzelfde periode vastgesteld. De maatregelen zijn op verschillende niveaus genomen; er zijn bijvoorbeeld richtlijnen vastgesteld voor de tarieven van overheidsdiensten, en de accijns op brandstoffen is verlaagd. Interventies van overheidswege kunnen overigens zeker ook dan als algemeen worden beschouwd, wanneer zij zich tot de sectoren beperken waar de inflatie het hoogst is. Van belang is, dat het gaat om een pakket maatregelen die zijn gericht op bestrijding van inflatoire stijgingen en die aan de prijsontwikkeling in iedere sector aangepaste interventies omvatten.
31. De vastgestelde maatregelen maken het bovendien mogelijk, de inflatie op passende en evenredige wijze te bestrijden. Met het oog op de bescherming van de consument en om redenen van sociale aard was een tijdelijk verbod om de tarieven voor bepaalde contracten te verhogen, in de ogen van de Italiaanse regering het enige middel om de enorme prijsstijgingen op dit gebied onmiddellijk een halt te kunnen toeroepen. Zij benadrukt dat over de maatregelen ook geruime tijd overleg is gevoerd met de betrokken kringen, en zij is van mening dat de tijdelijke bevriezing van de tarieven niet in strijd is met de met de betrokken ondernemingen gemaakte afspraken. Op basis hiervan kon een aantal maatregelen worden genomen om misstanden zoals concurrentieverstorend gedrag en fraude in deze sector aan te pakken.
B - Uitbreiding van de mededelings- en informatieplicht (artikel 44 van de richtlijn)
32. De Commissie stelt dat verzekeringsondernemingen die in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten in Italië actief zijn, uitsluitend jegens de bevoegde autoriteiten van hun land van herkomst verplicht zijn informatie te verstrekken, met name over het aantal schadegevallen. De informatieplicht betreffende premies, schadegevallen en uitkeringen geldt per lidstaat en per branchegroep. De Commissie is van mening dat de met het oog op de fraudebestrijding noodzakelijke gegevens in overeenstemming met de richtlijn kunnen en moeten worden verkregen, en wel uitsluitend door tussenkomst van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst. Het door de Italiaanse autoriteiten ingevoerde systeem doet afbreuk aan het door de richtlijn tot stand gebrachte mechanisme van samenwerking tussen de lidstaten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen overwegingen van administratieve aard niet rechtvaardigen dat een lidstaat van gemeenschapsrechtelijke regels afwijkt.
33. Ook de verplichting om in de financiering van de databank bij te dragen, is derhalve in strijd met het gemeenschapsrecht.
34. Ten aanzien van het door de Italiaanse regering aangevoerde arrest Schindler stelt de Commissie dat dit betrekking heeft op de op communautair niveau nog niet geharmoniseerde sector loterijen. De harmonisatie van de verzekeringssector is daarentegen zeer ver gevorderd, bestrijkt vrijwel alle economisch belangrijke aspecten en brengt een gemeenschappelijke markt voor verzekeringen tot stand, die gebaseerd is op de vrije verhandeling van producten.
35. De Italiaanse regering stelt zich op het standpunt dat misdaadbestrijding afwijkingen van het beginsel van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen, hetgeen door het arrest Schindler wordt bevestigd. Wanneer de desbetreffende gegevens bij de lidstaten moeten worden opgevraagd, kan fraude minder doeltreffend worden bestreden dan wanneer de gegevens rechtstreeks bij de ondernemingen kunnen worden opgevraagd. De oprichting van een databank lijkt het enige instrument om frauduleus gedrag op te sporen en te vervolgen, hetgeen juist in het belang is van de op de Italiaanse markt actieve ondernemingen (zelfs wanneer zij in een andere lidstaat zijn gevestigd), die immers de eerste slachtoffers van de fraude zijn.
V - Beoordeling
A - Schending van o.m. de tariefvrijheid
36. De juridisch relevante vraag is, of de door de Italiaanse regering in artikel 2 van decreto-legge nr. 70 vastgestelde maatregelen, waarvan niet wordt betwist dat zij bij het verstrijken van de in het met redenen omkleedde advies genoemde termijn van kracht waren en werden toegepast, in strijd zijn met het beginsel van tariefvrijheid, dat door richtlijn 92/49 wordt gewaarborgd.
37. Richtlijn 92/49 rondt op het gebied van de schadeverzekeringen het liberaliseringsproces in de verzekeringssector af. Voorwerp en doel van deze richtlijn is de verwezenlijking van de interne markt in het verzekeringswezen op basis van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Een wezenlijk element van de interne markt is de afschaffing en duurzame preventie van beperkingen van de economische activiteit van verzekeraars die in andere lidstaten actief zijn.
38. Volgens de Commissie heeft het Hof het beginsel van tariefvrijheid als kenmerk van het vrije verrichten van diensten in de verzekeringssector erkend in zaak C-296/98, door in punt 29 vast te stellen:
De verplichting van systematische mededeling van dergelijke gegevens vormt een vereiste dat in strijd is met het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap, dat de richtlijnen 92/49 en 92/96 beogen te verwezenlijken."
Nadere indicaties over de inhoud en de omvang van de tariefvrijheid zijn in de rechtspraak van het Hof niet te vinden.
39. Uit de artikelen 6, lid 3, tweede alinea, 29, eerste alinea, en 39, lid 2, volgt echter dat de voorafgaande goedkeuring respectievelijk de systematische mededeling van de tarieven als voorwaarde voor de uitoefening van het verzekeringsbedrijf in het kader van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten verboden is. Voorafgaande mededeling of goedkeuring van een voorgestelde tariefverhoging mag alleen worden geëist als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem. Het absolute verbod van tariefverhogingen voor bepaalde tijd in een bepaalde sector is derhalve in strijd met de tekst van de bepalingen. De door artikel 2 van decreto-legge nr. 70 ingevoerde regelingen ter bevriezing van de verzekeringstarieven zijn maatregelen die de vrijheid van tariefvorming voor de in de verzekeringssector werkzame ondernemingen inperken.
40. Beperking van het beginsel van tariefvrijheid zoals dit wordt gewaarborgd door richtlijn 92/49, is derhalve slechts geoorloofd indien er een rechtvaardigingsgrond voor is. Aangezien deze sector geharmoniseerd is, komen als rechtvaardigingsgronden in aanmerking die welke in de richtlijn zijn vastgelegd. In casu betekent dit dat moet worden onderzocht, of de beperkende maatregel deel uitmaakt van een algemeen prijscontrolesysteem in de zin van de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49. Anderzijds kan een beperkende maatregel volgens artikel 28 van richtlijn 92/49 gerechtvaardigd zijn wanneer het een wettelijke bepaling van algemeen belang betreft en een regeling ter bescherming van dit belang in de lidstaat van herkomst van de verzekeringsonderneming niet bestaat. Voorwaarde is echter, zoals in de negentiende overweging van de considerans van de richtlijn wordt verduidelijkt, dat de wettelijke bepalingen zonder discriminatie van toepassing zijn op alle in deze lidstaat werkzame verzekeringsondernemingen, en [...] zij objectief nodig zijn en toegesneden zijn op het beoogde doel".
1. Rechtvaardiging van de beperkende maatregelen als bestanddeel van een algemeen prijscontrolesysteem
41. De Italiaanse regering stelt dat de maatregelen van decreto-legge nr. 70 deel uitmaken van een algemeen prijscontrolesysteem en derhalve toegestaan zijn. Aangezien het begrip algemeen prijscontrolesysteem door de richtlijn niet wordt gedefinieerd, moet het worden uitgelegd. Hierbij moet het algemene harmonisatiedoel van de richtlijn in acht worden genomen. Beperking van het vrije verrichten van diensten door maatregelen die onderdeel zijn van een algemeen prijscontrolesysteem, vormt krachtens de richtlijn een uitzondering, die principieel restrictief moet worden uitgelegd.
42. De Commissie is van mening dat een algemeen prijscontrolesysteem noodzakelijkerwijs wordt gekenmerkt door een specifieke procedure, die door een speciaal ter zake bevoegde autoriteit ten uitvoer wordt gelegd. Wat er ook zij van het procedurele aspect, het systeem moet hoe dan ook een algemeen karakter hebben. Dit algemene systeem behoeft wel niet identiek te zijn aan het vóór de liberalisering in Italië geldende prijscontrolesysteem, maar dient niettemin verschillende bedrijfstakken te omvatten en een zekere uniformiteit in functioneren te vertonen.
43. In casu zijn echter op zichzelf staande maatregelen vastgesteld, die weliswaar afgebakend in de tijd zijn, maar die slechts één specifieke bedrijfstak, namelijk de aanbieders van wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen voor motorrijtuigen, aan strenge regels onderwerpen.
44. De Italiaanse regering tracht de algemene aard van het systeem aan te tonen met het argument dat ook andere bepalingen zijn ingevoerd, zoals fiscale maatregelen voor de sector minerale oliën en richtlijnen voor de publieke dienstverlening. Dit neemt niet weg dat het telkens om op zichzelf staande maatregelen gaat, die wat de prijsvorming betreft op verschillende niveaus inhaken. De voor het algemene karakter" van een prijscontrolesysteem vereiste coherentie van de maatregelen bestaat hier niet. Ik stel derhalve vast, dat de litigieuze maatregelen geen deel uitmaken van een algemeen prijscontrolesysteem in de zin van richtlijn 92/49.
2. Rechtvaardiging van de beperking door wettelijke bepalingen van algemeen belang
45. Overeenkomstig artikel 28 van de richtlijn mag de vrijheid van handelen van verzekeringsondernemingen worden beperkt door wettelijke bepalingen van algemeen belang, die in de lidstaat waar het risico is gelegen, gelden. Ter rechtvaardiging van de litigieuze maatregelen verwijst de Italiaanse regering enerzijds naar inflatiebestrijding en anderzijds naar bescherming van de consument.
46. Het begrip algemeen belang is in de richtlijn niet gedefinieerd. De negentiende en de twintigste overweging van de considerans, die hulp kunnen bieden bij de uitlegging, bevatten echter een reeks criteria waaraan de wettelijke bepalingen van algemeen belang moeten voldoen. Deze criteria volgen uit de vaste rechtspraak van het Hof, dat het begrip van het algemeen belang op het gebied van het vrije verkeer van goederen heeft ontwikkeld en later heeft uitgebreid tot andere fundamentele vrijheden. De voornoemde overwegingen bepalen onder meer:
overwegende dat [...] de lidstaat waar het risico is gelegen er derhalve op moet toezien dat alle in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten zonder enige belemmering op zijn grondgebied op de markt kunnen worden gebracht, voorzover zij niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in deze lidstaat gelden en voorzover dit algemeen belang niet door de voorschriften van de lidstaat van herkomst wordt gevrijwaard, mits deze wettelijke bepalingen zonder discriminatie van toepassing zijn op alle in deze lidstaat werkzame verzekeringsondernemingen, en mits zij objectief nodig zijn en toegesneden zijn op het beoogde doel;
[...] overwegende dat de lidstaten erop moeten kunnen toezien dat de verzekeringsproducten en de contractuele documenten die worden gebruikt voor de dekking van op hun grondgebied gelegen risico's op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten, in overeenstemming zijn met de toepasselijke specifieke wettelijke bepalingen van algemeen belang."
47. Van belang is voorts de interpretatieve mededeling van de Commissie Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf". Hierin wordt bijvoorbeeld in punt II.2.a gezegd:
Het Hof van Justitie stelt dat een nationale maatregel de uitoefening van het vestigingsrecht of het recht van vrije dienstverrichting uitsluitend mag belemmeren of beperken indien hij aan de volgende voorwaarden voldoet:
- hij behoort tot een niet-geharmoniseerd gebied;
- hij streeft een doelstelling van algemeen belang na;
- hij is niet-discriminerend;
- hij is objectief noodzakelijk;
- hij staat in verhouding tot het nagestreefde doel;
- het algemeen belang moet niet reeds worden gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd.
Deze voorwaarden zijn cumulatief. De nationale maatregelen moeten, om in overeenstemming te zijn met de beginselen van het vrije verkeer, aan al deze criteria voldoen. Wanneer zulks niet volledig het geval is, blijkt daaruit de niet-overeenstemming van de betrokken bepaling met het Gemeenschapsrecht.
Het begrip algemeen belang vormt een uitzondering op de fundamentele beginselen van het Verdrag op het gebied van het vrije verkeer en moet derhalve restrictief worden uitgelegd om te voorkomen dat er al te veel een beroep op wordt gedaan of er misbruik van wordt gemaakt. In geval van geschil is het aan de lidstaat die de beperking oplegt om aan te tonen dat de maatregel aan de bovengenoemde voorwaarden voldoet."
a) Argument van de inflatiebestrijding
48. De Italiaanse regering voert aan, dat de tarieven moesten worden bevroren om de inflatie te kunnen bestrijden. Dit is volgens haar een doelstelling van algemeen belang.
49. Om te beginnen is het de vraag of de door geharmoniseerde regelingen gewaarborgde tariefvrijheid ingegrepen in de tariefvorming ter bestrijding van de inflatie wel toestaat, met andere woorden of een dergelijke overheidsinterventie niet buiten het geharmoniseerde gebied valt. Met de derde verzekeringsrichtlijnen" is de verzekeringssector geliberaliseerd, en de tariefvrijheid vormt een wezenlijk element van deze liberalisering. Deze vrijheid is uiteindelijk ook toegekend in het belang van de verzekerden, die onder vrije mededingingsvoorwaarden de mogelijkheid dienden te krijgen om voor een bepaald product te kiezen. Dat de liberalisering in Italië tot een stijging van de tarieven voor wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen met bijna 400 % heeft geleid, moet tegen deze achtergrond als bijzonder ongunstige ontwikkeling worden aangemerkt.
50. Desalniettemin geldt ook voor de sector wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen principieel de tariefvrijheid. Overeenkomstig artikel 30, lid 2, mogen de lidstaten op het vlak van de verplichte verzekeringen alleen eisen dat kennisgeving wordt gedaan van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verplichte verzekeringen alvorens ze worden gebruikt. Deze bepaling rept in tegenstelling tot de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van de richtlijn niet over de tarieven.
51. Alhoewel inflatiebestrijding abstract gezien stellig van algemeen belang kan worden geacht, heeft de Italiaanse regering sinds de inwerkingtreding van richtlijn 92/49 niet meer het recht om de verzekeringstarieven eenzijdig te beïnvloeden.
52. De Commissie vraagt zich tevens geheel terecht af, of de tijdelijke bevriezing van de verzekeringstarieven een geschikt en noodzakelijk middel is om de inflatie te bestrijden. Deze vraag behoeft echter niet te worden beantwoord, aangezien de tariefvrijheid in de verzekeringssector hoe dan ook niet meer door eenzijdige overheidsmaatregelen buiten werking mocht worden gesteld.
b) Argument van de consumentenbescherming
53. De Italiaanse regering argumenteert bovendien dat de maatregelen noodzakelijk waren ter bescherming van de consument, gezien de plotselinge forse stijgingen van de verzekeringspremies. Zij had dan ook met spoed maatregelen moeten nemen.
54. Het Hof heeft principieel erkend dat de bescherming van de consument van algemeen belang is. Maar ook ten aanzien van de consumentenbescherming geldt dat de tariefvorming - of beter: de tariefvrijheid - een reeds geharmoniseerd gebied is.
55. De tariefvrijheid is een fundamenteel element van de liberalisering van de verzekeringssector en kan derhalve ook niet als minimumvoorwaarde worden beschouwd, waarvoor de lidstaat in voorkomend geval, met inachtneming van alle voorwaarden waaraan wettelijke bepalingen van algemeen belang moeten voldoen, een hoger beschermingsniveau kan vaststellen.
56. Maar zelfs wanneer de lidstaat nog de mogelijkheid zou hebben gehad om in het belang van de consumentenbescherming eenzijdige maatregelen met betrekking tot de hoogte van de tarieven te nemen, is het de vraag of deze maatregelen in de juiste verhouding tot het nagestreefde doel staan.
57. Gezien de omvang van de ingreep in de tariefvrijheid, - een wezenlijk element van de liberalisering - moet dit zeker worden betwijfeld. Een wel geoorloofd en veel minder ingrijpend middel zou zijn geweest om de tariefvorming door onderhandelingen te beïnvloeden, hetgeen inmiddels ook is gebeurd.
58. Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat ook de consumentenbescherming een tijdelijk, maar toch absoluut verbod van tariefverhogingen in de werkingssfeer van richtlijn 92/49 niet kan rechtvaardigen.
B - Schending van artikel 44 van de richtlijn door de inzameling van gegevens in de lidstaat van bedrijfsuitoefening
59. Krachtens artikel 6 van richtlijn 92/49 is principieel de lidstaat van herkomst verantwoordelijk voor de toelating van en het toezicht op de verzekeringsondernemingen. De ontvangende lidstaat heeft volgens deze bepaling slechts beperkte controlebevoegdheden, die de naleving van de relevante nationale bepalingen betreffen. Volgens artikel 35 is het voldoende dat de autoriteiten van de lidstaat waar de onderneming werkzaam is, over deze activiteit geïnformeerd worden en dat zij toegang krijgen tot bepaalde gegevens. Dit betreft echter niet de algemene en bijzondere polisvoorwaarden. Volgens de artikelen 29 en 39, lid 2, van de richtlijn kunnen de lidstaten uitsluitend een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
60. Artikel 44 van richtlijn 92/49 bepaalt, dat de verzekeringsonderneming uitsluitend verplicht is gegevens aan de bevoegde autoriteiten van het land van herkomst te verstrekken. Deze delen de lidstaat waar de onderneming actief is, de noodzakelijke gegevens desgewenst mede. Een rechtstreekse informatieplicht van de verzekeringsonderneming jegens de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar zij werkzaam is, bestaat volgens de richtlijn niet. Deze verbiedt de lidstaten juist om systematisch mededeling te eisen van de voorwaarden en andere documenten waarvan een onderneming bij haar activiteiten gebruik wenst te maken.
61. De informatieplicht van de verzekeringsondernemingen die is vastgelegd in de litigieuze Italiaanse bepalingen, gaat verder dan volgens de richtlijn is toegestaan. Zij staan derhalve haaks op de bepalingen van de richtlijn.
62. De Italiaanse regering stelt evenwel dat de wettelijke bepalingen in het algemeen belang zijn vastgesteld en er in eerste instantie toe dienen, fraude te bestrijden. In dit verband verwijst de Italiaanse regering uitdrukkelijk naar het arrest Schindler, waarin het Hof heeft geoordeeld dat juist de bescherming van degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, meer in het algemeen de consument" tot de doeleinden behoort, die beperking van het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen.
63. In de zaak Schindler heeft het Hof de nationale regeling die het vrij verrichten van diensten beperkte, gesauveerd in aanmerking nemende dat zij haar rechtvaardiging vindt in overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding". Nu ging het in de zaak Schindler echter om wettelijke bepalingen betreffende het organiseren van loterijen, een gebied dat op het tijdstip waarop het arrest werd gewezen, nog niet geharmoniseerd was en dit tot op heden niet is. In zoverre wijken de premissen van het arrest Schindler en die van de onderhavige zaak volledig van elkaar af. Derhalve zal ik eerst nagaan of en in hoeverre de lidstaat een beroep kan doen op de consumentenbescherming om een informatieplicht te rechtvaardigen.
64. Zoals reeds uiteengezet, dient een in het kader van de vrije vestiging of het vrije verrichten van diensten actieve verzekeringsonderneming de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst in een door de richtlijn afgebakende omvang gegevens te verstrekken. Het herkomstlandbeginsel is een wezenlijk element voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden, omdat het doublures in de informatieverstrekking voorkomt. De wederzijdse erkenning van de toelating van verzekeringsondernemingen evenals de mededeling van wezenlijke gegevens over de activiteiten van de ondernemingen langs ambtelijke weg, dient ertoe potentiële beperkingen van de vrije vestiging en het vrije verrichten van diensten die de uitoefening hiervan bemoeilijken, te voorkomen.
65. De Italiaanse regering zou slechts dan kunnen slagen met haar verwijzing naar in het algemeen belang vastgestelde maatregelen ter bescherming van de consument, wanneer de in de richtlijn neergelegde informatieplichten minimumnormen zouden zijn die de lidstaat vrijlaten om een hoger beschermingsniveau te waarborgen.
66. Artikel 44, lid 2, verplicht iedere verzekeringsonderneming om de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst op de hoogte te brengen van de geboekte premies, de schadegevallen en de provisies per lidstaat en per branchegroep, en wel uitgesplitst voor de in het kader van vestiging en in het kader van het vrije verrichten van diensten tot stand gekomen verzekeringen. De bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst delen de bedoelde gegevens binnen een redelijke termijn in geaggregeerde vorm mee aan de bevoegde autoriteiten van elke betrokken lidstaat die daarom verzoeken. Waar het gaat om gegevens die reeds in de lidstaat van herkomst zijn verzameld en die aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bedrijfsuitoefening ter beschikking worden gesteld wanneer zij daarom verzoeken", betekent een nieuw informatieverzoek van de autoriteiten van de lidstaat van bedrijfsuitoefening een belemmering van de economische activiteit, maar geen verhoging van het beschermingsniveau van de consument.
67. De bijkomende verplichte financiële bijdrage aan de invoering van een systeem dat tot taak heeft gegevens te verzamelen over verrichtingen die, althans wat de ondernemingen betreft die in het kader van vestiging of in het kader van het vrije verrichten van diensten in deze lidstaat werkzaam zijn, reeds op administratieve weg kunnen worden verkregen, dient derhalve als verdere ongerechtvaardigde beperking van deze fundamentele vrijheden te worden beschouwd.
68. De door de Italiaanse regering aangevoerde argumenten kunnen derhalve niet slagen.
VI - Kosten
69. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek de door mij voorgestelde oplossing in het ongelijk wordt gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
VII - Conclusie
70. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging vast te stellen:
1) De Italiaanse Republiek is de krachtens richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn ‚schadeverzekering) op haar rustende verplichtingen niet nagekomen door een systeem in te voeren en te handhaven tot bevriezing van de tarieven voor alle contracten voor wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen tegen op Italiaans grondgebied gelegen risico's, zonder onderscheid tussen op Italiaans grondgebied gevestigde verzekeringsondernemingen en die welke aldaar hun activiteiten uitoefenen via bijkantoren dan wel in het kader van het vrij verrichten van diensten, zulks in strijd met
a) het beginsel van vrije tariefbepaling en de afschaffing van het preventieve of systematische toezicht op de tarieven, bedoeld in de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49, evenals
b) de in artikel 44 van richtlijn 92/49 neergelegde regeling voor de inzameling van gegevens.
2) De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen."