Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
RIMVYDAS NORKUS
apresentadas em 12 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Processo penal
contra
R,
N,
K
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha)]
« Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Regulamento (UE) n.° 833/2014 — Artigo 2.°‑F, n.° 1 — Proibição de divulgar conteúdos provenientes de determinadas pessoas coletivas, entidades ou organismos — Difusão desses conteúdos por pessoas singulares num sítio Internet que apenas gera receitas sob a forma de contribuições voluntárias »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha) ao abrigo do artigo 267.° TFUE, tem por objeto a interpretação do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (2), conforme alterado pelo Regulamento (UE)
2022/350 do Conselho, de 1 de março de 2022 (3) (a seguir «Regulamento n.° 833/2014)». Esta disposição proíbe quaisquer operadores de difundir, permitir, facilitar ou de outro modo contribuir para a difusão de conteúdos pelas entidades ou organismos enumerados no anexo XV deste regulamento, nomeadamente através de meios como cabo, satélite, IP‑TV, fornecedores de serviços Internet ou ainda plataformas e aplicações de partilha de vídeos em linha.
2.        O pedido insere‑se no âmbito de um processo penal instaurado contra várias pessoas suspeitas de terem constituído uma associação criminosa e de terem difundido, através de um blogue público, diversos conteúdos, incluindo vídeos provenientes de um canal de comunicação social sujeito a esta proibição. Embora o acesso ao sítio fosse gratuito, os seus operadores solicitavam donativos, os quais lhes renderam um montante total superior a 60 000 euros. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre o alcance do conceito de «operadores» constante da referida disposição e, mais especificamente, sobre a questão de saber se este engloba também as pessoas singulares que exploram um sítio Web sem daí obterem outras receitas além das contribuições voluntárias.
3.        O desafio será determinar o alcance do conceito de «operadores» na aceção do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, num contexto marcado pela necessidade de reforçar a eficácia das medidas da União destinadas a combater a desinformação (4) e a propaganda proveniente de fontes estatais. Caberá ao Tribunal de Justiça esclarecer se este conceito pode ser aplicado a pessoas singulares que exploram um sítio Internet sem exercerem uma atividade económica, mas que difundem conteúdos proibidos e, ao fazê‑lo, definem os contornos da responsabilidade dos intervenientes em linha na aplicação das sanções europeias. O objetivo será, assim, garantir uma aplicação coerente e operacional das medidas restritivas no espaço digital, assegurando simultaneamente o respeito pelos princípios do Estado de direito e da segurança jurídica, a fim de evitar uma interpretação demasiado restrita ou imprevisível que comprometa a sua eficácia.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Regulamento no 833/2014
4.        Nos termos do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014:
«É proibido aos operadores difundir ou permitir, facilitar ou de outro modo contribuir para a radiodifusão de quaisquer conteúdos pelas pessoas coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo XV, nomeadamente através da sua transmissão ou distribuição por quaisquer meios como cabo, satélite, IP‑TV, fornecedores de serviços Internet, plataformas ou aplicações de partilha de vídeos na Internet, quer novos, quer pré‑instalados.»
5.        O artigo 8.°, n.° 1, deste regulamento prevê:
«Os Estados‑Membros estabelecem as regras relativas às sanções, incluindo se for caso disso sanções penais, aplicáveis em caso de violação do disposto no presente regulamento e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. [...]»
6.        O artigo 12.° do referido regulamento dispõe:
«É proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja o de contornar as proibições enunciadas
no presente regulamento[…].»
7.        No anexo XV do mesmo regulamento, com a epígrafe «Lista das pessoas coletivas, entidades ou organismos referidos no artigo 2.°‑F», figura, nomeadamente, o nome da «RT — Russia Today Germany».
2.      Regulamento 2022/350
8.        Os considerandos 4 a 10 do Regulamento 2022/350 enunciam:
«(4)      Nas suas conclusões de 24 de fevereiro de 2022, o Conselho Europeu condenou da forma mais veemente possível a agressão militar não provocada e injustificada da Federação Russa contra a Ucrânia. […] O Conselho Europeu apelou a que a Rússia e as formações armadas apoiadas pela Rússia pusessem termo à sua campanha de desinformação.
(5)      Nas suas conclusões de 10 de maio de 2021, o Conselho [da União Europeia] sublinha a necessidade de continuar a reforçar a resiliência da União e dos Estados‑Membros, bem como a sua capacidade para combater as ameaças híbridas, incluindo a desinformação, assegurando a utilização coordenada e integrada dos instrumentos existentes e de eventuais novos instrumentos para combater as ameaças híbridas a nível da União e dos Estados‑Membros, bem como as possíveis respostas no domínio das ameaças híbridas, que incluem, nomeadamente, operações de ingerência e de influência estrangeiras, o que poderá abranger medidas preventivas, bem como a imposição de custos aos intervenientes estatais e não estatais hostis.
(6)      A Federação da Rússia l desenvolveu uma campanha sistemática e internacional de manipulação dos meios de comunicação social e de distorção dos factos a fim de reforçar a sua estratégia de desestabilização dos países vizinhos, bem como da União e dos Estados‑Membros. A propaganda tem, em particular, visado de forma repetida e orquestrada partidos políticos europeus, em especial nos períodos eleitorais, bem como a sociedade civil, os requerentes de asilo, as minorias étnicas da Rússia, as minorias de género e o funcionamento das instituições democráticas da União e dos Estados‑Membros.
(7)      A fim de justificar e apoiar a agressão à Ucrânia, a Federação da Rússia tem vindo a desenvolver de forma contínua e concertada ações de propaganda dirigidas à sociedade civil da União e dos países vizinhos, distorcendo e manipulando seriamente os factos.
(8)      Essas ações de propaganda foram canalizadas através de diversos meios de comunicação social sob o controlo direto ou indireto permanente dos dirigentes da Federação da Rússia. Tais ações constituem uma ameaça significativa e direta à ordem e segurança públicas da União.
(9)      Esses meios de comunicação social são essenciais e instrumentais pelo destaque e pelo apoio dados à agressão contra a Ucrânia e à desestabilização dos países vizinhos da Ucrânia.
(10)      Tendo em conta a gravidade da situação, e em resposta às ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia, é necessário, compatível com os direitos e liberdades fundamentais reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais, nomeadamente com o direito à liberdade de expressão e informação, conforme reconhecido no seu artigo 11.°, introduzir novas medidas restritivas a fim de suspender urgentemente as atividades de difusão desses meios de comunicação social na União ou dirigidas à União. Essas medidas deverão ser mantidas até que cesse a agressão contra a Ucrânia e até que a Federação da Rússia, bem como os meios de comunicação social a ela associados, deixem de levar a cabo ações de propaganda contra a União e os seus Estados‑Membros.»
B.      Direito alemão
9.        Nos termos do § 18, n.° 1, ponto 1, alínea b), da Außenwirtschaftsgesetz (Lei relativa ao Comércio Externo), de 6 de junho de 2013 (5), na sua versão aplicável aos factos do processo principal, é punido com pena de prisão de três meses a cinco anos quem violar uma proibição de emissão, transmissão, difusão ou prestação de serviços, prevista num ato jurídico diretamente aplicável das Comunidades Europeias ou da União Europeia publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias ou no Jornal Oficial da União Europeia e que vise aplicar uma sanção económica adotada pelo Conselho no domínio da política externa e de segurança comum.
10.      Nos termos do § 18, n.° 7, ponto 2, primeira hipótese, desta lei, é punido com pena de prisão de, pelo menos, um ano, quem tiver agido a título profissional nos casos referidos no n.° 1 desse artigo.
III. Factos na origem do litígio no processo principal, tramitação processual e questão prejudicial
11.      O processo principal insere‑se no âmbito de uma investigação criminal iniciada contra três pessoas singulares, R, N e K, que, ao longo do ano de 2023, difundiram por quatro vezes, através do blogue «Live‑Ticker» acessível ao público no sítio Internet www.traugott‑ickeroth.com (a seguir «sítio Internet traugott‑ickeroth»), vídeos provenientes do canal RT Deutschland. Uma vez que as publicações deste canal estão sujeitas à proibição de radiodifusão prevista no artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, o facto de as terem tornado acessíveis ao público constitui, nos termos da legislação nacional aplicável, uma infração punível com uma sanção penal.
12.      R, que publica, nomeadamente, livros sob o pseudónimo «Traugott Ickeroth», comercializados na plataforma de comércio em linha Amazon, reconheceu, durante a investigação, ter sido responsável pela conceção editorial do sítio Internet traugott‑ickeroth.
13.      Os conteúdos publicados nesse sítio Internet eram de acesso livre. Contudo, os utilizadores eram convidados a apoiar financeiramente a exploração do referido sítio através de um apelo a donativos. Assim, entre 1 de abril de 2022 e 3 de agosto de 2023, os arguidos R e N receberam, nas suas respetivas contas, um grande número de transferências efetuadas por utilizadores que responderam a esse apelo, na sua maioria de montantes entre um e três dígitos, representando um total de 60 038,65 euros.
14.      O órgão jurisdicional de reenvio indica que a interpretação do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 é da competência exclusiva do Tribunal de Justiça e que este ainda não se pronunciou sobre esta questão. Acrescenta que a interpretação do conceito de «operadores», na aceção desta disposição, não se impõe com uma evidência que permita excluir qualquer dúvida razoável.
15.      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio remete para o documento elaborado pelos serviços da Comissão, intitulado «Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation n.° 833/2014 and Council Regulation N.° 269/2014» (Perguntas mais frequentes consolidadas sobre a aplicação dos Regulamentos n.° 833/2014 e n.° 269/2014 do Conselho; a seguir «Orientações da Comissão»), segundo o qual o conceito de «operadores» visa qualquer pessoa singular ou coletiva ou qualquer entidade cuja atividade comercial ou profissional consista em difundir, permitir, facilitar ou contribuir de qualquer outra maneira para a difusão de conteúdos não autorizados.
16.      Na opinião daquele órgão jurisdicional, a recolha de donativos privados, que constituem doações na aceção do direito civil, também pode ser qualificada como «atividade profissional», desde que exercida, como acontece no caso em apreço, numa medida tal que os beneficiários retirem daí montantes significativos que lhes permitam assegurar, pelo menos em parte, a sua subsistência. Semelhante interpretação é corroborada pelo facto de o apelo aos donativos ter como objetivo gerar recursos financeiros destinados à continuação da exploração do sítio Internet traugott‑ickeroth e, por conseguinte, constituir uma fonte de receitas duradoura, característica de uma atividade profissional.
17.      Todavia, o referido órgão jurisdicional observa, por um lado, que o acesso a esse sítio da Internet era, em princípio, gratuito, ou seja, não estava sujeito ao pagamento de uma contrapartida pecuniária pelos seus utilizadores, e, por outro, que a sua exploração não era financiada por recursos independentes das contribuições voluntárias dos utilizadores, tais como receitas publicitárias, que são habituais nesse domínio. Por conseguinte, a atividade do arguido R também pode ser qualificada de puramente privada.
18.      Foi nestas condições que o Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken) decidiu suspender instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 2.°‑F, n.° 1, do [Regulamento n.° 833/2014] ser interpretado no sentido de que o conceito de “operadores”, na aceção dessa disposição, inclui, igualmente, pessoas singulares que, mediante a exploração de um sítio web, obtêm receitas unicamente sob a forma de contribuições voluntárias realizadas por terceiros (donativos ou doações)?»
IV.    Tramitação processual no Tribunal de Justiça
19.      A Decisão de reenvio, datada de 20 de dezembro de 2024, deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de janeiro de 2025.
20.      K e R na qualidade de arguidos no processo principal, o Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Ministério Público de Saarbrücken, Alemanha), os Governos Francês, Estónio e Letão, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas no prazo estabelecido no artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
21.      Nos termos do artigo 76.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência.
V.      Análise jurídica
A.      Observações preliminares
22.      A União Europeia, que se baseia nos valores enunciados no artigo 2.° TUE — nomeadamente a liberdade, a democracia e o pluralismo —, atribui uma importância essencial ao respeito pela liberdade de expressão e de informação. O direito da União consagra esta conceção ao reconhecer, no artigo 11.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), a proteção destas liberdades como um elemento fundamental do ordenamento jurídico da União. Contudo, as sociedades abertas e democráticas continuam vulneráveis face à difusão de desinformação, em especial quando esta é utilizada deliberadamente para manipular a opinião pública e influenciar o processo democrático (6).
23.      A guerra de agressão levada a cabo pela Federação da Rússia contra a Ucrânia, em violação do direito internacional, confrontou a União com desafios sem precedentes (7). Com vista a aumentar o custo das ações da Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia e a promover uma resolução pacífica da crise (8), a União adotou uma série de medidas restritivas contra determinadas pessoas singulares e coletivas (9). Também implementou instrumentos destinados a reforçar a sua resiliência face a ameaças híbridas, incluindo campanhas de desinformação e de manipulação da informação orquestradas pela Federação da Rússia.
24.      Esses instrumentos incluem, nomeadamente, as medidas previstas no Regulamento n.° 833/2014 que suspendem as atividades de radiodifusão de determinados meios de comunicação social que atuam por conta da Federação da Rússia e que, através de campanhas de desinformação, levam a cabo uma estratégia de desestabilização da União e dos seus Estados‑Membros, entre os quais figura o canal RT Deutschland (10). A justificação para estas medidas, que restringem, nomeadamente, o direito à liberdade de expressão e de informação, reside na ameaça grave e direta à ordem pública e à segurança da União que tais atividades de propaganda representam (11). O artigo 52.°, n.° 1, da Carta autoriza essas restrições (12).
25.      O presente processo inscreve‑se no contexto mais vasto da luta levada a cabo pela União contra as campanhas de desinformação relacionadas com o conflito russo‑ucraniano, uma vez que o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se o artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «operadores», para efeitos desta disposição, também inclui pessoas singulares que, através da exploração de um sítio Web, obtêm receitas unicamente sob a forma de contribuições voluntárias realizadas por terceiros (donativos ou doações).
26.      Como já salientei na minha introdução (13), a eficácia das medidas restritivas é posta à prova, tal como os princípios fundamentais do Estado de direito, uma vez que, à luz do princípio nullum crimen, nulla poena sine lege certa, há que delimitar com precisão os comportamentos puníveis com uma sanção penal. Este princípio, consagrado no artigo 49.°, n.° 1, da Carta, exige que o legislador defina com precisão suficiente os comportamentos que constituem uma infração, bem como as sanções que lhes são aplicáveis, a fim de garantir que a determinação dos atos puníveis seja da competência do poder legislativo, sem excluir, no entanto, a interpretação do juiz, desde que esta permaneça previsível e estritamente enquadrada pelo texto jurídico (14).
27.      Como recordou o Tribunal de Justiça, o princípio da legalidade dos delitos e das penas, que exige clareza e previsibilidade da norma penal, obsta a que haja procedimento criminal contra um comportamento cujo caráter condenável não resulte de forma suficientemente clara e inequívoca da lei (15). Este princípio visa também garantir a previsibilidade e a segurança jurídica dos cidadãos, permitindo‑lhes conhecer, no momento em que agem, as consequências penais que podem decorrer dos seus comportamentos. Isto reveste‑se de especial importância num contexto como o do caso em apreço, no qual o artigo 8.° do Regulamento n.° 833/2014 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecerem as regras relativas às sanções, incluindo, se for caso disso, sanções penais, aplicáveis em caso de violação do disposto nesse regulamento. As presentes conclusões visam clarificar o âmbito de aplicação do artigo 2.°‑F, n.° 1, do referido
regulamento.
28.      Analisarei esta questão depois de abordar as reservas formuladas pelo Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Ministério Público de Saarbrücken) quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial.
B.      Quanto à admissibilidade
29.      Sem invocar formalmente a inadmissibilidade da questão prejudicial, o Ministério Público de Saarbrücken contesta, no entanto, a sua necessidade. Sustenta, por um lado, que a decisão de dar início à fase de julgamento na secção competente do órgão jurisdicional de reenvio ainda pode ser objeto de recurso judicial interno, pelo que não é definitiva. Por outro lado, considera que não é indispensável submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à interpretação do conceito de «operadores» na aceção do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, uma vez que, em sua opinião, os métodos clássicos de interpretação do direito da União permitem determinar o seu significado, o qual, de resto, parece evidente.
30.      A este respeito, importa, em primeiro lugar, recordar que, no âmbito do processo de reenvio prejudicial, não cabe ao Tribunal de Justiça, tendo em conta a repartição de funções entre este e o órgão jurisdicional nacional, verificar se a decisão de reenvio foi adotada em conformidade com as regras nacionais de organização e de processo judiciais. O Tribunal de Justiça deve ater‑se à decisão de reenvio que emana de um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro, enquanto tal decisão não tiver sido revogada no quadro das vias processuais previstas eventualmente pelo direito nacional (16).
31.      Ora, nada nos autos submetidos ao Tribunal de Justiça permite supor que, no caso em apreço, a decisão de reenvio tenha sido revogada.
32.      Em segundo lugar, se o Ministério Público de Saarbrücken pretendeu sustentar que um pedido de decisão prejudicial só pode ser apresentado depois de terem sido esgotadas as vias de recurso internas, tal tese não pode ser aceite. Com efeito, a possibilidade de impugnar decisões nacionais em conformidade com as regras do direito interno não pode restringir a competência do juiz nacional para submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça se o mesmo considerar que um litígio pendente perante si suscita questões relativas à interpretação do direito da União que carecem de uma decisão por parte daquele (17).Tendo em conta o funcionamento do sistema de cooperação instituído pelo artigo 267.° TFUE entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, deve, pelo contrário, reconhecer‑se que o juiz nacional pode livremente, em qualquer momento do processo que considere adequado, submeter ao Tribunal de Justiça qualquer questão prejudicial que entenda ser necessária à resolução do litígio que lhe foi submetido (18).
33.      Neste contexto, importa salientar que esta faculdade pertence ao órgão jurisdicional nacional, independentemente da apreciação das partes quanto à oportunidade dessa medida. Daqui decorre que um órgão jurisdicional nacional não está de modo nenhum impedido de apresentar ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais cuja resposta, no entender de uma das partes no processo principal, não deixa lugar a nenhuma dúvida razoável. Ainda que se admita que não apresenta nenhuma dificuldade de interpretação, tal questão não pode, ainda assim, ser declarada inadmissível (19).
34.      Em terceiro lugar, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, se uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional disser respeito à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça está, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Só se pode recusar a fazê‑lo se a interpretação solicitada ou a apreciação da validade de uma disposição do direito da União não tiver nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, se o problema for hipotético ou ainda se o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para dar uma resposta útil à questão que lhe é submetida (20).
35.      Contudo, não é isto que sucede no caso em apreço, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio expôs de forma suficiente a pertinência da questão prejudicial para efeitos da apreciação da responsabilidade penal dos arguidos.
36.      Como decorre do seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à questão de saber se os arguidos podem ser considerados «operadores» na aceção do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014. Tendo em conta que as Orientações da Comissão pressupõem a existência de uma «atividade comercial ou profissional», não é, segundo este órgão jurisdicional, evidente que esta questão mereça uma resposta afirmativa. Por um lado, a utilização do sítio Internet é, em princípio, gratuita; por outro lado, o seu funcionamento é financiado por contribuições voluntárias. Embora o referido órgão jurisdicional tenda a considerar que o comportamento dos arguidos se insere no âmbito de aplicação material desta disposição, este órgão jurisdicional recorre ao Tribunal de Justiça para obter uma clarificação definitiva.
37.      Por conseguinte, o pedido de decisão prejudicial deve, na minha opinião, ser considerado admissível.
C.      Quanto ao mérito
1.      Quanto à interpretação do conceito de «operadores» na aceção do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014
38.      Com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a determinar o âmbito de aplicação do termo «operadores» que figura no artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014. Antes de mais, refira‑se que este termo não está definido nem neste regulamento nem por remissão para eventuais definições constantes do direito dos Estados‑Membros. Do mesmo modo, o referido termo não foi, até à data, interpretado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
39.      Segundo jurisprudência constante, decorre tanto das exigências da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem em princípio ser interpretados de forma autónoma e uniforme em toda a União. Esta interpretação deve ser procurada tendo em conta não apenas os termos dessa disposição, como também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (21). Por conseguinte, seguidamente, para interpretar o termo «operador», apoiar‑me‑ei nos métodos de interpretação reconhecidos pela jurisprudência do Tribunal.
a)      Interpretação literal
40.      No que diz respeito ao método literal de interpretação, há que recordar que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição deve fazer‑se de acordo com o seu sentido habitual na linguagem corrente, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (22).
41.      O termo «operador», na sua aceção corrente, designa qualquer pessoa singular ou coletiva que explora, gere ou assegura o funcionamento de um determinado serviço ou atividade, implicando um certo controlo funcional ou uma intervenção ativa na sua execução. Aplicado ao domínio da comunicação e da difusão de conteúdos, remete para qualquer interveniente que participe, direta ou indiretamente, na disponibilização ou na transmissão desses conteúdos ao público. Como várias partes interessadas salientaram nas suas observações escritas, este termo insere‑se num domínio sobretudo técnico e funcional. As fontes consultadas para efeitos da presente análise convergem para uma compreensão mais funcional do que estritamente jurídica deste conceito, englobando qualquer interveniente que, pela sua atividade técnica — como a exploração de equipamentos — ou organizacional, torne materialmente possível a difusão de conteúdos, independentemente do seu estatuto, da sua estrutura ou da finalidade da sua atividade (23).
42.      Com base nesta interpretação, parece que o termo não está associado à atividade económica, nem, a fortiori, à procura de lucro, remetendo antes para o exercício de uma função de controlo, direção ou gestão do processo de difusão. Esta leitura é, na minha opinião, corroborada pela utilização, no artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, do termo «operadores» no contexto de uma atividade de difusão, utilizado sem o qualificativo «económico» (24). Esta escolha terminológica sugere que o legislador da União pretendeu conferir a este conceito um alcance mais vasto do que o limitado aos intervenientes que prosseguem uma finalidade económica, de modo a também abranger as pessoas singulares ou entidades que participem materialmente na difusão de conteúdos, independentemente da natureza comercial ou não da sua atividade.
43.      Além disso, cabe salientar que a proibição de difusão se estende expressamente às plataformas e aplicações de partilha de vídeos em linha, ou seja, aos meios de difusão contemporâneos frequentemente utilizados por particulares no âmbito de atividades não necessariamente remuneradas, incluindo as dos criadores de conteúdos em linha, tais como produtores de vídeo ou influenciadores. Esta extensão confirma, a meu ver, a vontade do legislador da União de adotar uma abordagem simultaneamente funcional e tecnologicamente neutra do termo «operador».
44.      Uma leitura literal do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 leva, assim, a considerar que o conceito de «operadores» deve ser entendido no sentido de que também inclui uma pessoa singular que difunde o conteúdo referido nesta disposição no âmbito de uma atividade não remunerada, como a de operador de um sítio Internet financiado por contribuições voluntárias realizadas por terceiros.
45.      Esta apreciação não pode ser posta em causa pelo facto de as Orientações da Comissão, a que o órgão jurisdicional de reenvio se refere na sua decisão de reenvio prejudicial (25), parecerem indicar o contrário. Com efeito, aquelas orientações especificam que «a proibição aplica‑se a qualquer pessoa singular ou coletiva, ou a qualquer organismo que exerça uma atividade comercial ou profissional» (o sublinhado é meu), o que poderia levar a supor que introduzem um requisito não previsto na letra da disposição acima referida e destinado a restringir indevidamente o âmbito de aplicação ratione personae dessa disposição.
46.      Não deixa de ser certo, por um lado, que essas orientações não emanam do Conselho, autor do Regulamento n.° 833/2014 e único competente para a adoção de medidas restritivas com a base jurídica prevista no artigo 215.°, n.° 2, TFUE (26), e, por outro, que tal como resulta do seu próprio conteúdo, constituem um mero «documento de trabalho» elaborado pelos serviços da Comissão, com o objetivo de fornecer orientações às autoridades nacionais, aos operadores da União e aos cidadãos no que diz respeito à aplicação e interpretação deste regulamento.
47.      De resto, nelas, a Comissão reconhece expressamente que só o Tribunal de Justiça é competente para interpretar o direito da União (27). Por último, importa referir, à semelhança do que a Comissão fez nas suas observações escritas, que aquelas orientações também salientam que o referido regulamento estabelece uma proibição ampla e completa, no sentido de que proíbe a difusão (lato sensu), proibindo igualmente que os operadores permitam ou facilitem a difusão ou contribuam para ela de outra forma (28).
48.      Por conseguinte, as referidas orientações da Comissão não podem ter por efeito alterar o alcance normativo das medidas restritivas previstas no Regulamento n.° 833/2014, nem assumir um caráter determinante para efeitos da interpretação em causa no presente processo.
b)      Interpretação contextual
49.      A interpretação do termo «operadores» adotada no presente caso também é corroborada por uma interpretação contextual. A este respeito, importa salientar que o artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 proíbe aos operadores certas formas de comportamento, a saber, a difusão dos conteúdos em causa ou o facto de permitirem, facilitarem ou contribuírem, de qualquer forma, para a sua difusão, nomeadamente através da transmissão ou propagação por diversos meios de comunicação especificamente mencionados. A letra desta disposição visa, assim, uma atividade de natureza técnica ou organizacional.
50.      Em contrapartida, este artigo não exige que essa atividade tenha fins lucrativos, nem que os operadores procedam à difusão dos conteúdos em causa no âmbito de uma atividade profissional relacionada com a comunicação pública. Daí que o conceito de «operadores» também possa abranger pessoas singulares que difundem informações no âmbito de uma atividade de lazer ou que, por motivos ideológicos ou de convicção, desejam contribuir para a formação da opinião pública.
51.      É importante sublinhar que o âmbito de aplicação material desta disposição é particularmente vasto, na medida em que proíbe — tal como já foi indicado — um conjunto variado de modalidades de difusão dos conteúdos em causa, quer essa difusão seja assegurada diretamente pelo operador, quer através de terceiros. O grau de precisão da sua redação, bem como a utilização de vários verbos destinados a descrever o comportamento proibido, testemunham a intenção do legislador da União de impedir que os referidos conteúdos sejam difundidos ou tornados acessíveis no território da União. Esta disposição deve, por conseguinte, ser entendida como uma norma de proibição de âmbito geral, com caráter preventivo destinado a evitar qualquer forma de difusão, seja por meios técnicos ou através da intervenção de terceiros.
52.      Por conseguinte, a sua eficácia ficaria comprometida se se admitisse que o seu âmbito de aplicação pudesse ser restringido por condições adicionais não expressamente previstas no Regulamento n.° 833/2014, tais como a exigência de uma difusão dos conteúdos para fins lucrativos ou no âmbito de uma atividade profissional. Com efeito, a existência de uma dimensão económica ou profissional não resulta de nenhum elemento da referida disposição, uma vez que a proibição que esta enuncia se refere exclusivamente à função de difusão, independentemente do estatuto jurídico ou económico da pessoa em causa. O conceito de «operadores» deve, portanto, ser interpretado de forma funcional e tecnologicamente neutra, em conformidade com a finalidade da disposição. Por outras palavras, a qualificação a considerar depende exclusivamente da função exercida pela pessoa em causa no processo de difusão, devendo esta interpretação ser aplicada de modo uniforme, independentemente dos meios técnicos utilizados ou da forma de financiamento utilizada.
53.      Por outro lado, importa salientar que o artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 se distingue de outras disposições deste regulamento que, no âmbito das medidas restritivas que instituem, se referem expressamente a atividades de natureza económica, ou mesmo diretamente a operadores económicos. É o caso, nomeadamente, do artigo 3.°‑R, n.° 4, do referido regulamento (29), que menciona o país de registo dos operadores económicos envolvidos no contexto da adoção de regras nacionais de diligência razoável relativas à aplicação da proibição de transbordo de gás natural liquefeito originário da Rússia ou exportado deste país (30). Esta diferença de redação demonstra que quando o legislador da União pretendeu circunscrever uma medida restritiva a um determinado âmbito de aplicação económica, fê‑lo de forma explícita. Em contrapartida, não é manifestamente o que sucedeu no caso do artigo 2.°‑F, n.° 1, do mesmo regulamento, cujo alcance geral traduz a vontade de adotar uma abordagem funcional e tecnologicamente neutra do termo «operadores», independente de qualquer consideração económica ou profissional.
54.      Esta interpretação está em conformidade com o sistema e com a coerência interna do direito da União. Com efeito, noutros instrumentos jurídicos da União, o legislador adota uma abordagem funcional, em vez de económica ou institucional, para determinar o âmbito de aplicação de conceitos análogos. É o caso, nomeadamente, da Diretiva 2010/13/UE relativa aos serviços de comunicação social audiovisual (31), cujo artigo 1.°, n.° 1, alínea d), define «fornecedor de serviços de comunicação social» como «a pessoa singular ou coletiva que tem responsabilidade editorial pela escolha do conteúdo audiovisual do serviço de comunicação social audiovisual e determina o modo como é organizado». Esta definição não procede a uma distinção consoante o estatuto jurídico ou a finalidade económica da atividade da pessoa em causa, baseando‑se exclusivamente no exercício de um controlo efetivo sobre a seleção e a difusão dos conteúdos.
55.      Esta comparação com a Diretiva 2010/13 justifica‑se, de um ponto de vista sistemático, pelo facto de estes dois instrumentos partilharem o mesmo objetivo funcional, uma vez que visam regulamentar os intervenientes que exercem controlo sobre a difusão de conteúdos ao público. Enquanto a Diretiva 2010/13 determina as responsabilidades editoriais dos «fornecedores de serviços de comunicação social», o artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014 identifica os «operadores» cujas atividades de difusão podem ser objeto de restrições quando servem objetivos de propaganda contrários à segurança e à ordem pública da União. Nos dois casos, o critério decisivo não reside na natureza económica da atividade, mas no controlo efetivo do processo de difusão (32).
56.      Mesmo tendo em conta o contexto normativo em que o Regulamento n.° 833/2014 foi adotado, parece evidente que, para determinar se uma pessoa pode ser qualificada de «operador», não se pode ter em conta o facto de exercer ou não uma atividade económica ou profissional. Como o Governo Estónio referiu pertinentemente nas suas observações escritas, este regulamento não tem por objetivo regular o mercado interno, ou seja, as relações entre operadores económicos e consumidores, o que poderia eventualmente justificar a imposição aos profissionais de uma proibição de difundir conteúdos provenientes de certos canais de propaganda. Pelo contrário, o Regulamento n.° 833/2014 inscreve‑se — tal como já expus nas minhas observações preliminares — num conjunto de medidas restritivas baseadas no artigo 215.° TFUE, que visam, por razões de ordem pública e de segurança, obter a cessação imediata das atividades de difusão dos meios de comunicação social sob o controlo permanente, direto ou indireto, dos dirigentes da Federação da Rússia (33).
c)      Interpretação teleológica
57.      Isto leva‑nos a uma interpretação à luz dos objetivos prosseguidos pelo legislador da União. Neste contexto, convém recordar que o artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 foi introduzido pelo Regulamento 2022/350, adotado em 1 de março de 2022, em resposta imediata à agressão militar não provocada e injustificada lançada uma semana antes pela Federação da Rússia contra a Ucrânia. Para instaurar a proibição prevista nesta disposição, o Conselho baseou‑se no apelo lançado pelo Conselho Europeu à Rússia, em 24 de fevereiro de 2022, para que este país cessasse a sua campanha de desinformação, bem como nas suas próprias conclusões de 10 de maio de 2021, segundo as quais era necessário reforçar a resiliência da União e dos Estados‑Membros, bem como a sua capacidade de combater as ameaças híbridas, incluindo a desinformação, e reforçar as respostas possíveis no domínio das ameaças híbridas, nomeadamente as ingerências e as operações de influência estrangeiras.
58.      A proibição de alcance geral enunciada no artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 reflete a vontade do legislador da União de pôr termo à campanha de desinformação levada a cabo pela Rússia, excluindo do território da União a difusão de determinados conteúdos. No entanto, a proteção eficaz da ordem pública e da segurança exige que não se limite aos meios de comunicação social controlados pelo Estado, mas que se tenham também em consideração os meios de comunicação social ditos «alternativos», cujos operadores se tornam — conscientemente ou não — os porta‑vozes desta campanha de desinformação. Negligenciar este aspeto equivaleria a permitir que a difusão de conteúdos proibidos se deslocasse progressivamente para estes canais alternativos, escapando assim, a prazo, a qualquer forma de controlo ou de supervisão estatal (34).
59.      Além disso, há que realçar que o facto de o artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 visar os fornecedores de serviços de Internet, bem como as plataformas e aplicações de partilha de vídeos em linha, demonstra a vontade do legislador da União de ter em conta a importância crescente que os meios de comunicação digitais assumem atualmente na difusão de informações e notícias. A utilização destes meios de comunicação implica, no entanto, o risco de os utilizadores serem influenciados nas suas opiniões sem disporem
de meios que lhes permitam avaliar criticamente a veracidade das informações que lhes são comunicadas. Certas categorias de pessoas, como os adolescentes (35) ou os idosos, parecem, a este respeito, particularmente expostas à manipulação. A existência deste risco, cujo alcance deve ser avaliado, torna assim necessário considerar que sítios da Internet como o que está em causa no processo principal se enquadram no âmbito de aplicação desta disposição.
60.      Embora, para efeitos da qualificação de «operador», não seja necessária uma atividade económica nem a geração de receitas, o contexto de um apelo a donativos que permite angariar tais montantes merece algumas observações. O facto de certos sítios Internet serem financiados por donativos, e não por uma atividade comercial registada, justifica uma vigilância acrescida quanto à sua possível instrumentalização para fins de propaganda, nomeadamente quando estejam em causa campanhas de desinformação de origem estatal. Com efeito, este modo de financiamento caracteriza‑se pela inexistência de um quadro jurídico ou institucional claramente definido, uma vez que não vem acompanhado nem de obrigações de transparência financeira nem de mecanismos de controlo comparáveis aos que são impostos aos operadores de meios de comunicação social profissionais. Esta opacidade torna mais difícil a identificação dos fluxos financeiros e, consequentemente, dos intervenientes suscetíveis de influenciar a linha editorial ou o conteúdo divulgado. Cria assim um ambiente propício à ingerência de interesses externos, incluindo de Estados terceiros, que podem intervir direta ou indiretamente na produção ou divulgação de conteúdos.
61.      Além disso, a apresentação destas plataformas como «independentes» ou «alternativas» reforça a sua credibilidade junto de um público específico, muitas vezes desconfiado em relação aos meios de comunicação social tradicionais ou às instituições públicas. Essa aparente autenticidade confere às suas mensagens uma força persuasiva acrescida, tornando‑as ainda mais difíceis de contestar quando veiculam narrativas parcialmente manipuladas ou falaciosas (36). Nesta perspetiva, a reivindicação de independência, longe de constituir uma garantia de neutralidade, pode paradoxalmente tornar‑se um instrumento eficaz ao serviço de estratégias de desinformação.
62.      Neste contexto, a natureza não comercial do financiamento não pode ser considerada um simples elemento neutro, mas sim um fator determinante na avaliação do risco de manipulação da informação (37). Constitui um indicador de vulnerabilidade estrutural que, aliado à falta de supervisão e à busca de uma legitimidade «alternativa», favorece a difusão de conteúdos alinhados com os objetivos de uma propaganda estrangeira. Esta configuração permite, em particular, contornar as medidas restritivas impostas aos meios de comunicação social sob controlo estatal, explorando canais apresentados como independentes, mas funcionalmente integrados na estratégia de desinformação.
63.      A introdução, por via de interpretação, de um requisito de prossecução de um objetivo económico ou mesmo lucrativo poderia enfraquecer significativamente o alcance do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014. Uma exigência dessa natureza, estranha ao texto e à lógica funcional adotada pelo legislador da União, levaria à exclusão do âmbito de aplicação da medida de uma parte importante dos meios de comunicação social em linha que, embora desprovidos de finalidade económica, participam ativamente na difusão dos conteúdos visados. Além disso, criaria um risco de evasão, uma vez que certos operadores poderiam invocar a inexistência de finalidade económica para continuar a propagar mensagens de desinformação. Tal interpretação comprometeria assim a eficácia e a finalidade preventiva da disposição, que visa impedir a difusão de conteúdos de propaganda no território da União, independentemente do estatuto económico ou do modo de financiamento dos seus difusores.
64.      Um critério baseado na prossecução de um objetivo económico careceria, em qualquer caso, de clareza e previsibilidade, e seria, por conseguinte, difícil de conciliar com os requisitos de segurança jurídica. Na prática, seria particularmente complexo determinar o limiar financeiro a partir do qual uma atividade de difusão poderia ser qualificada de «económica». As formas de financiamento dos meios de comunicação social em linha são, com efeito, múltiplas e frequentemente híbridas, uma vez que algumas plataformas dependem exclusivamente de donativos privados, ao passe que outras combinam receitas publicitárias, assinaturas, parcerias ocasionais ou campanhas de financiamento participativo (38). Nestas condições, a distinção entre uma atividade «económica» e uma atividade «não económica» tornar‑se‑ia necessariamente arbitrária e sujeita a interpretação.
65.      Semelhante incerteza comprometeria a aplicação uniforme da disposição e abriria caminho a contestações frequentes, uma vez que cada operador poderia invocar a natureza aleatória, marginal ou irregular dos seus recursos para escapar à proibição. A introdução de um limiar quantitativo ou proporcional — baseado, por exemplo, no montante total dos donativos ou na relação entre as receitas e os custos de exploração — não garantiria maior segurança jurídica, uma vez que as situações económicas dos operadores variam em função da sua dimensão, da sua estrutura e do seu público‑alvo.
66.      Além disso, a introdução desse critério criaria um risco evidente de evasão. Os operadores em causa poderiam ajustar o seu modelo de financiamento a fim de permanecer abaixo do limiar estabelecido ou recorrer a mecanismos de financiamento indiretos, recorrendo nomeadamente a terceiros ou a plataformas estrangeiras. Essa evolução esvaziaria a medida da sua substância e prejudicaria a sua eficácia preventiva, permitindo a continuação da difusão dos conteúdos visados sob o pretexto de uma aparente inexistência de finalidade económica. Por conseguinte, a adoção de um critério tão incerto e facilmente manipulável iria contra o objetivo de coerência, transparência e eficácia prosseguido pelo Regulamento n.° 833/2014.
67.      Deve considerar‑se que os operadores de sítios Internet que difundem conteúdos proibidos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, incluindo quando a sua atividade seja financiada exclusiva ou principalmente por contribuições voluntárias. Com efeito, esses financiamentos podem ter um papel determinante na manutenção da existência e do funcionamento desses sítios e, portanto, comprometer a eficácia das medidas restritivas adotadas contra os meios de comunicação social de propaganda russos.
68.       Importa também prevenir o risco de que cidadãos de boa‑fé sejam incitados, através de campanhas de desinformação direcionadas, a efetuar tais contribuições, tornando‑se assim, sem o seu conhecimento, culpados de uma violação do regime de sanções da União e, consequentemente, de uma possível infração à luz do direito nacional. Por último, a instrumentalização deliberada de apelos a donativos privados no âmbito de uma narrativa propagandística baseada numa postura de vitimização teria como efeito não só neutralizar, na prática, as medidas restritivas adotadas pela União, mas também reforçar o alcance e a credibilidade da desinformação dos meios de comunicação social estatais russos, explorando o apoio dos cidadãos como veículo de influência informativa.
69.      Embora a prossecução de um objetivo económico não constitua, na minha opinião, uma condição para a aplicação do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014, considero que o volume de donativos recebidos por um operador pode, no entanto, ser tido em conta na apreciação concreta da sua atividade. Com efeito, um montante significativo — como é o caso no presente processo, em que foram recolhidos mais de 60 000 euros num ano — pode revelar uma organização estruturada, bem como uma atividade de difusão regular, que ultrapassa o âmbito de uma simples expressão individual ou voluntária.
70.      Semelhante nível de financiamento também pode indicar uma dependência económica em relação ao público ou a determinados contribuintes, suscetível de influenciar os conteúdos difundidos ou de aumentar a sensibilidade dos meios de comunicação social a pressões externas. Sem pôr em causa a neutralidade do critério funcional, este elemento pode assim ser considerado um indício contextual relevante para apreciar a dimensão da atividade exercida e, se for caso disso, o risco de manipulação da informação ou de desvio das medidas restritivas impostas aos meios de comunicação social sob controlo estatal.
71.      Os elementos acima referidos podem revelar‑se particularmente relevantes no quadro da análise de uma eventual aplicação do artigo 12.° do Regulamento n.° 833/2014, que proíbe qualquer atividade que tenha por objetivo ou efeito contornar as medidas restritivas adotadas pela União. A falta de transparência financeira, a dependência de fontes de financiamento participativo ou ainda a reivindicação de uma independência editorial podem, neste contexto, constituir indícios pertinentes para apreciar se o comportamento em causa é objetivamente suscetível de neutralizar os efeitos das medidas previstas no artigo 2.°‑F deste regulamento e se se insere subjetivamente numa lógica de contornamento das sanções impostas aos meios de comunicação social que atuam em nome da Federação da Rússia.
72.      Em contrapartida, parece difícil aceitar uma interpretação, como a que foi proposta pelo arguido R, segundo a qual o conceito de «operadores», na aceção do artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014, deveria estar subordinado à duração, à extensão ou à intensidade da atividade exercida. Com efeito, o texto deste regulamento não contém nenhuma referência a esses critérios, o que exclui qualquer distinção entre pessoas singulares e coletivas que exercem uma atividade regular e aquelas cuja participação na difusão é pontual. A interpretação deste conceito deve, pelo contrário, basear‑se num critério exclusivamente funcional, relacionado com o papel efetivamente desempenhado no processo de difusão ou disponibilização dos conteúdos em causa.
73.      O objetivo prosseguido pelo legislador da União justifica uma abordagem desta natureza. O artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014 visa prevenir e proibir qualquer forma de difusão dos conteúdos visados, independentemente da dimensão ou da frequência da atividade exercida pelo operador. No contexto digital atual, uma difusão isolada ou de pequena escala pode atingir um público vasto e produzir os mesmos efeitos que uma atividade regular. Subordinar a aplicação da medida a um determinado grau de intensidade equivaleria a privar a proibição da sua eficácia e a criar zonas de impunidade exploráveis para contornar a regulamentação.
74.      Por último, a introdução desse critério quantitativo seria contrária ao princípio da segurança jurídica, criando incerteza quanto ao âmbito de aplicação da medida e comprometendo a sua aplicação uniforme na União. Tal abordagem poderia, além disso, incentivar comportamentos de dissimulação ou de fragmentação artificial das atividades de difusão, incompatíveis com a finalidade preventiva e a eficácia pretendidas pelo regulamento. Por conseguinte, deve considerar‑se que constitui um «operador» qualquer pessoa singular ou coletiva que participe, mesmo que pontualmente, na difusão, na transmissão ou na disponibilização dos conteúdos em causa, independentemente dos meios técnicos utilizados e do alcance da intervenção. Para efeitos desta qualificação, é indiferente que a partir dessa participação essa pessoa obtenha ou não receitas sob qualquer forma.
75.      Uma interpretação teleológica do artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014 parece‑me, assim, defender igualmente uma interpretação ampla da proibição que este artigo prevê.
D.      Considerações adicionais relativas ao alcance normativo da proibição prevista no artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014
76.      A análise precedente, realizada à luz da letra (39), do contexto (40) e dos objetivos (41) prosseguidos pelo artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014, leva a considerar que o conceito de «operador», no domínio das telecomunicações, deve ser interpretado de forma ampla. Refere‑se a qualquer pessoa singular ou coletiva que assegura a gestão técnica e operacional de redes ou de serviços de comunicações, ou que exerce um controlo efetivo sobre o seu funcionamento ou a sua disponibilização.
77.      A qualificação de «operadores» ao abrigo desta disposição não pode, além disso, estar subordinada nem à prossecução de um objetivo económico, nem ao exercício de uma atividade profissional nem à sua duração. Também inclui as pessoas singulares que exploram um sítio Web ou asseguram a difusão de conteúdos em linha, independentemente de as receitas obtidas se limitarem a contribuições voluntárias realizadas por terceiros, tais como donativos ou doações.
78.      É certo que a interpretação ampla do artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014 adotada na presente análise implica necessariamente uma ingerência no exercício da liberdade de expressão e de informação garantida pelo artigo 11.° da Carta (42). Com efeito, a proibição de difusão daí resultante restringe, em certa medida, a possibilidade de os operadores em causa comunicarem informações, bem como a possibilidade de o público as receber. A este respeito, há que reconhecer a pertinência das objeções suscitadas pelos dois arguidos quanto ao alcance dessa proibição.
79.      Contudo, há que recordar que, nos termos do artigo 52.°, n.° 1, da Carta, essa ingerência pode ser admitida se preencher as condições previstas nesta disposição, ou seja, se estiver prevista por lei, respeitar o conteúdo essencial do direito em causa e responder a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, no respeito do princípio da proporcionalidade. No caso vertente, a ingerência decorre diretamente do Regulamento n.° 833/2014, cuja adoção teve por base o artigo 215.° TFUE para dar execução à Decisão 2014/512/PESC (43). Está, portanto, «prevista por lei» na aceção do artigo 52.°, n.° 1, da Carta, e insere‑se num quadro normativo claro, acessível e previsível (44).
80.      Por seu turno, o objetivo prosseguido é legítimo e de interesse geral, uma vez que se trata de preservar a ordem pública e a segurança da União contra as campanhas de desinformação, que visam desestabilizar as instituições europeias e os Estados‑Membros através da manipulação da informação (45). Por último, a medida em causa respeita o princípio da proporcionalidade (46), uma vez que se limita a proibir, de forma temporária, a difusão de conteúdos especificamente identificados como propaganda e desinformação, sem restringir a livre circulação de outras informações ou opiniões (47). Por conseguinte, não prejudica o conteúdo essencial do direito garantido pelo artigo 11.° da Carta, visando apenas prevenir violações graves e diretas da segurança e da ordem pública da União (48).
81.      Por conseguinte, há que subscrever a posição do Governo Francês, segundo a qual a interpretação ampla adotada no caso em apreço se insere no quadro estabelecido pelo direito da União. Com efeito, esta interpretação continua a ser conforme com os requisitos decorrentes tanto do próprio Regulamento n.° 833/2014 como dos princípios gerais do direito da União, nomeadamente os da legalidade, da segurança jurídica e da proporcionalidade. Além disso, assegura um equilíbrio adequado entre a necessidade de preservar a ordem pública e a segurança da União face às campanhas de desinformação orquestradas em nome da Federação da Rússia, por um lado, e a proteção da liberdade de expressão e de informação consagrada no artigo 11.° da Carta, por outro.
VI.    Conclusão
82.      Tendo em conta todas as considerações que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pelo Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de Saarbrücken, Alemanha):
O artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia,  conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/350 do Conselho, de 1 de março de 2022,
deve ser interpretado no sentido de que:
o conceito de «operadores», para efeitos desta disposição, também inclui as pessoas singulares que exploram um sítio Web. É indiferente,
para efeitos desta qualificação, que essas pessoas
obtenham ou não obtenham rendimentos a partir dessa exploração, independentemente da forma que estes revistam.
1      Língua original: francês.
2      JO 2014, L 229, p. 1.
3      JO 2022, L 65, p. 1.
4      O termo «desinformação» é uma tradução da palavra russa «дезинформация» (dezinformatsiya), inventada no início da década de 1920 pelos serviços secretos soviéticos. Atribui‑se a Joseph Estaline a paternidade deste termo, ao qual teria deliberadamente atribuído uma conotação francesa para lhe conferir uma origem ocidental e, assim, reforçar a sua credibilidade. Este termo designava uma tática de propaganda estratégica usada pelo KGB e outras agências soviéticas para divulgar informações falsas ou enganosas com o objetivo de manipular a opinião pública. Ao contrário de simples mentiras, a desinformação muitas vezes mistura verdade e falsidade para semear confusão, minar a confiança e desestabilizar os adversários (Barela, S. e Duberry, J., «Understanding Disinformation Operations in the Twenty‑First Century», Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, p. 41).
5      BGBl. 2013 I, p. 1482.
6      Como salientado pelo Tribunal Geral nos Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 56), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.° 53), a propaganda e as campanhas de desinformação podem pôr em causa os fundamentos das sociedades democráticas e fazem parte integrante do arsenal de guerra moderna.
7      V. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.os 86 e segs.).
8      V. considerando 2 do Regulamento n.° 833/2014. V., igualmente Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 123).
9      V. minhas Conclusões no processo Čiekuri‑Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, n.os 26 e segs.).
10      A adoção do Regulamento 2022/350, com base no artigo 215.° TFUE, ocorreu em aplicação da Decisão (PESC) 2022/351 do Conselho, de 1  de março de 2022,
que altera a Decisão 2014/512/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2022, L 65, p. 5), adotada com base no artigo 29.° TUE.
11      V. considerandos 8, 10 e 11 do Regulamento 2022/350.
12      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.os 161 e segs.), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.° 140).
13      V. n.° 3 das presentes conclusões.
14      Wabnitz, H.‑B., Janovsky, T., e Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts‑ und Steuerstrafrechts, Munique 2025, capítulo 2, ponto 288.
15      V. Acórdãos de 12 de dezembro de 1996, X (C‑74/95 e C‑129/95, EU:C:1996:491, n.° 25), e de 26 de junho de 2025, Makeleio e Zougla (C‑555/23 e C‑556/23, EU:C:2025:484, n.° 89).
16      Acórdãos de 7 de novembro de 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, n.° 22), e de 10 de julho de 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, n.° 39).
17      V., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, n.° 93).
18      V., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2020, Adusbef e o. (C‑686/18, EU:C:2020:567, n.° 30 e jurisprudência citada).
19      V. Acórdãos de 24 de fevereiro de 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, n.° 42), e de 22 de dezembro de 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Aquisição de óculos por um trabalhador) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, n.° 26).
20      V. Acórdãos de 14 de outubro de 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, n.° 23), e de 14 de maio de 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, n.° 82).
21      V. Acórdãos de 30 de abril de 2014, Kásler e Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, n.° 37), e de 13 de março de 2025, APS Beta Bulgaria e Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, n.° 49).
22      V. Acórdãos de 22 de abril de 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, n.° 22), e de 16 de fevereiro de 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (C‑343/21, EU:C:2023:111, n.° 35).
23      O dicionário Larousse define o termo «operador» como uma «empresa que explora uma rede de telecomunicações». No mesmo sentido, o dicionário Duden descreve o termo «Betreiber» como uma «empresa que explora instalações técnicas, empresas económicas ou outras atividades semelhantes». O Diccionario panhispánico del español jurídico especifica que o termo «operador» designa uma «pessoa singular ou coletiva que explora redes públicas de telecomunicações ou presta serviços de telecomunicações acessíveis ao público». Por seu lado, o Cambridge Dictionary entende por «operator» uma «pessoa cujo trabalho consiste em utilizar e controlar uma máquina ou um veículo». Por fim, o dicionário Treccani define o termo «operatóre» como uma «pessoa que realiza determinadas ações ou operações, na maioria das vezes de forma habitual. Na classificação das profissões, trata‑se, de um modo geral, da pessoa responsável pelo funcionamento e o controlo de determinados tipos de máquinas, aparelhos ou instalações, tais como o operador de rádio, o operador de televisão ou o operador de redes telefónicas».
24      Há que salientar que a versão lituana do artigo 2.°‑F, n.° 1, do Regulamento n.° 833/2014 utiliza o termo «ūkio subjektas», que remete para a entidade ou a pessoa envolvida na atividade económica. Todavia, esta remissão não é corroborada por outras versões linguísticas. A versão polaca deste regulamento não especifica de forma nenhuma a quem se dirige a proibição enunciada nesta disposição, não utilizando complemento de objeto: «Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV [...]», o que deixa subentender uma proibição geral e independente do seu destinatário.
25      V. n.° 15 das presentes conclusões.
26      V. Acórdão de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.os 61 e 62).
27      Circunstância igualmente salientada pela advogada‑geral L. Medina nas suas Conclusões no processo Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, n.° 69).
28      V. resposta à sexta questão que figura na secção «G. Questões específicas do setor — 1. Meios de comunicação social», p. 311 das orientações.
29      Esta disposição foi introduzida pelo Regulamento (UE) 2024/1745 do Conselho, de 24 de junho de 2024, que altera o Regulamento (UE) n.° 833/2014 que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia
(JO L, 2024/1745).
30      Importa salientar que este argumento se baseia numa interpretação literal que, embora pareça ser coerente nalgumas versões linguísticas, não se confirma em todas as versões linguísticas do direito da União.
31      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2010, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas à prestação de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva «Serviços de Comunicação Social Audiovisual») (JO 2010, L 95, p. 1).
32      É certo que a Diretiva 2010/13 visa, de acordo com o seu considerando 21, atividades de natureza económica, na aceção dos artigos 56.° e 57.° TFUE. No entanto, a definição que adota de «fornecedor de serviços de comunicação social» baseia‑se num critério funcional — a responsabilidade editorial e o controlo efetivo da difusão — que continua a ser pertinente, por analogia, para interpretar o termo «operadores» que figura no artigo 2.°‑F do Regulamento n.° 833/2014.
33      Ferreau, F., «Das EU‑Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts», Verfassungsblog (10 de março de 2022), salienta que o fornecimento de serviços de comunicação social audiovisual pode, sem dúvida, constituir uma atividade económica. No entanto, o autor observa, acertadamente, que as medidas em causa — ao contrário das sanções económicas e financeiras recentemente adotadas — não têm por objetivo disciplinar a Rússia. Pelo contrário, a sua verdadeira finalidade é «interna»: visam prevenir a desestabilização da União através da difusão de desinformação.
34      Spahn, S., «Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine», Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden‑Baden 2023, p. 40, explica que, apesar das sanções impostas aos meios de comunicação de propaganda russos, estes continuam acessíveis na Internet. A RT Deutschland criou toda uma série de sítios Web com novos nomes de domínio, nos quais o programa também pode ser visto ao vivo através de uma rede privada virtual (VPN). Além disso, os vídeos da RT estão acessíveis em várias plataformas em linha.
35      Garner, I., «Putin’s youth and the TikTok war — Creating the militarized self in Russian adolescents», The Russian‑Ukrainian Conflict and War Crimes, capítulo 6, Londres 2024, p. 99, explica como as autoridades russas procuram militarizar a sociedade, preparando os jovens para a guerra, nomeadamente através dos mecanismos de socialização descritos na sua análise dos jovens «tiktokers» patriotas.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto‑Eckrodt, T., e Frischlich, L., «Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis», New Media & Society, vol. 23, n.° 11, 2021, p. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., e Bunce, M., «Foundation‑funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors», Journalism Studies, vol. 20, n.° 5, 2019, p. 690, analisam o financiamento dos meios de comunicação sem fins lucrativos por fundações e destacam vários riscos éticos, entre os quais a dependência dos financiadores, bem como uma possível convergência entre as prioridades editoriais dos meios de comunicação e as agendas das fundações.
38      Vara‑Miguel, A., Sánchez‑Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. e Negredo, S., «Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital‑Native and Traditional Media in Spain», Sustainability, n.° 20, 2021, p. 2, explicam as diferentes formas atuais de financiamento dos meios de comunicação em linha.
39      V. n.os 40 e seguintes das presentes conclusões.
40      V. n.os 49 e seguintes das presentes conclusões.
41      V. n.os 57 e seguintes das presentes conclusões.
42      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 143), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.° 111).
43      Decisão do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13).
44      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 152), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.° 112).
45      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 162), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.os 52 e 53).
46      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 213), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.os 135 e 140).
47      V., neste sentido, Baade, B., «The EU’s “Ban” of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War», Verfassungsblog (8 de março de 2022), que salienta que, nos termos do Regulamento 2022/350, a exploração de sítios Internet não é proibida, desde que estes não divulguem conteúdo proibido e não permitam, facilitem ou contribuam de outra forma para a sua difusão.
48      V. Acórdãos de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho (T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 159), e de 26 de março de 2025, A2B Connect e o./Conselho (T‑307/22, EU:T:2025:331, n.° 121).