61987C0339
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 16 de Janeiro de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Enquadramento do litígio
1.
No presente processo, a Comissão pede ao Tribunal que declare verificado que, ao não tomar no prazo fixado todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (
1
) (a seguir «directiva»), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2.
Nos termos do artigo 18.° da directiva, os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. A notificação ocorreu em 6 de Abril de 1979. Consequentemente, o prazo de transposição terminou em 6 de Abril de 1981.
3.
O Tribunal já decidiu em cinco processos de infracção que a Comissão lhe apresentou por não cumprimento da Directiva 79/409 (
2
). Um desses acórdãos, isto é, o acórdão de 13 de Outubro de 1987, no processo 236/85, dizia exactamente respeito a um processo de infracção intentado contra os Países Baixos. Nesse acórdão, o Tribunal declarou que um determinado número de disposições da Vogelwet (lei sobre as aves) bem como os regulamentos adoptados em aplicação dessas disposições não estavam conformes à directiva.
O presente processo é relativo a um determinado número de disposições da Jachtwet (
3
) (lei relativa à caça) bem como a uma decisão do ministro da Agricultura e da Pesca, de 8 de Agosto de 1977, adoptada nos termos do artigo 20.° da Jachtwet (Beschikking opening en sluiting van de jacht — decisão relativa à abertura e ao encerramento da caça) (
4
). O regulamento do ministro da Agricultura e da Pesca relativo à emissão de autorizações de caçar aves (Regeling van de Minister van Landbow en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels) (
5
) de 24 de Fevereiro de 1987, ainda que adoptado depois do parecer fundamentado da Comissão de 11 de Fevereiro de 1987, é também importante no caso em apreço.
4.
Em anexo à sua tréplica, o Governo neerlandês juntou dois projectos de regulamento, o primeiro alterando o regulamento do ministro da Agricultura e da Pesca de 24 de Fevereiro de 1977, o segundo alterando a decisão do ministro da Agricultura e da Pesca de 8 de Agosto de 1977. Estes dois projectos de regulamento demonstram a intenção do Governo neerlandês de ter em consideração um grande número de acusações suscitadas pela Comissão. Convém, apesar disso, observar que no dia da audiência esses projectos de regulamento ainda não tinham entrado em vigor. Além disso, o Governo neerlandês declarou que estava pronto a proceder às alterações projectadas, considerando ao mesmo tempo que essas modificações não eram necessárias. Mantém, deste modo, a opinião segundo a qual as acusações da Comissão não são fundadas. Nessas condições, considero que não se podem extrair da existência dos projectos de regulamento atrás referidos argumentos que permitam apoiar ou contestar as acusações da Comissão.
5.
As disposições da directiva que a Comissão entende não terem sido transpostas para a ordem jurídica dos Países Baixos são, na maioria, proibições. O artigo 9.° da directiva, que, sob condições estritas, permite derrogar essas proibições, está igualmente em causa.
Além disso, observo que, na realidade, a Comissão não alega que a actual legislação neerlandesa tenha sido aplicada em violação da directiva. As acusações que suscita dizem respeito, principalmente, a um determinado número de disposições da Jachtwet ou dos seus regulamentos de aplicação, consideradas pela Comissão contrárias à directiva na medida em que deixam subsistir a possibilidade de uma aplicação contrária às disposições dessa mesma directiva.
6.
Se analisarmos os fundamentos e argumentos da Comissão e do Governo neerlandês, verificamos que as divergências concentram-se à volta de três questões. Uma primeira divergência diz respeito à questão de saber se uma proibição imposta pela directiva deve ser transposta para a ordem jurídica nacional quando o Estado-membro alega que a prática proibida não existe no seu território. Uma segunda divergência diz respeito à questão de saber se uma proibição imposta pela directiva deve ser transposta para a própria Jachtwet ou se basta uma transposição para um regulamento ministerial adoptado nos termos da lei. Por último, uma terceira divergência é relativa às derrogações a uma proibição adoptada pela directiva: quando a directiva sujeita a concessão de derrogações a condições estritas, basta, nesse caso, que as autoridades respeitem de facto essas condições ou é exigido que essas condições sejam transpostas para o regulamento de alcance geral devidamente publicado?
Examinarei em seguida estas três questões à luz da jurisprudência do Tribunal. Seguidamente, o resultado dessa apreciação vai permitir-nos tomar posição no respeitante a cada uma das acusações suscitadas pela Comissão.
7.
Remeto para o relatório para audiência no respeitante às disposições da directiva relevantes no caso em apreço, às disposições da legislação neerlandesa, aos antecendentes do litígio, à tramitação do processo e aos fundamentos e argumentos das partes. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a nossa fundamentação.
A jurisprudência do Tribunal
8.
Nos termos do terceiro parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE, a directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. No seu acórdão de 1976, no processo Royer (
6
), o Tribunal declarou que a liberdade deixada pelo artigo 189.° aos Estados-membros quanto à escolha das formas e meios, em matéria de execução, deixa intacta a sua obrigação de escolher as formas e meios mais adequados para assegurarem o efeito útil das directivas. Progressivamente, a jurisprudência do Tribunal assinalou os critérios que permitem definir de modo mais concreto o que convém entender por «as formas e meios... adequados» na acepção do referido acórdão. Assim, é jurisprudência constante do Tribunal que
«simples práticas administrativas, por natureza modificadas ao sabor da administração e desprovidas de publicidade adequada, não poderiam ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações impostas pelo Tratado» (
7
).
9.
Também é jurisprudência constante do Tribunal que o artigo 189.° não exige necessariamente uma repetição das disposições da directiva numa disposição expressa e explícita. Assim, o Tribunal declarou várias vezes que
«a transposição para direito interno das normas comunitárias não exige necessariamente uma retomada formal e textual das suas disposições numa disposição expressa e específica e que pode ser suficiente um contexto jurídico geral, desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso» (
8
).
Em cada um dos acórdãos relativos à transposição da directiva relativa à conservação das aves selvagens, o Tribunal acrescentou a esse fundamento o seguinte:
«No entanto, a exactidão da transposição assume especial importância num caso como o em apreço em que a gestão do património comum é confiado, quanto ao respectivo território, aos Estados-membros» (
9
).
10.
Prosseguindo na mesma linha de pensamento, o Tribunal submeteu a condições estritas a escolha pelos Estados-membros das formas e dos meios de transposição da directiva em questão. Assim, no referido acórdão de 8 de Julho de 1987 no processo Comissão/Bélgica (n.° 16), o Tribunal declarou que um artigo da lei belga sobre a caça dá origem a uma situação jurídica ambígua na medida em que não exclui que espécies de aves diferentes das enumeradas no anexo II da directiva possam ser caçadas na Bélgica. No acórdão proferido no mesmo dia no processo Comissão/Itália (n.° 39), o Tribunal acrescentou que a circunstância de a lei italiana não estabelecer, ela própria, os critérios e as condições a que o artigo 9.° da directiva submete a concessão de derrogações às proibições que prevê nem obrigar as regiões a tomar em consideração os referidos critérios e condições introdur um elemento de insegurança jurídica quanto às obrigações a respeitar pelas regiões nas suas regulamentações.
A Inexistência de uma prática proibida pela directiva não constitui justificação
11.
Como defesa contra diversas acusações formuladas pela Comissão, segundo as quais um determinado número de proibições impostas pela directiva não foram transpostas para a ordem jurídica nacional, o Governo neerlandês alega que as práticas proibidas não existem no seu território.
Na minha opinião, esse meio de defesa só pode ser tomado em consideração se o Governo neerlandês estiver em condições de demonstrar que a prática proibida pela directiva não pode, em caso algum, existir no território neerlandês, uma prova que não pode ser feita por referência à situação de facto existente no momento, porque ela pode ser sempre objecto de modificações. Como resulta da jurisprudência do Tribunal indicada mais acima, a existência de um quadro legal preciso susceptível de garantir em direito, em todas as circunstâncias, a plena aplicação da directiva, é necessária para a prevenção dessas modificações.
Lei ou disposições ministeriais regulamentares?
12.
Um determinado número de acusações suscitadas pela Comissão respeitam a disposições da Jachtwet que autorizam, em princípio, a caça ou determinadas formas de caça às espécies de aves protegidas. Todavia, o exercício desse direito de caça, admissível em princípio, é, ou pode ser, limitado por outras disposições da Jachtwet ou dos seus regulamentos de aplicação. Nos articulados que apresentou, a Comissão defendeu a opinião segundo a qual as disposições em causa de Jachtwet são, em si mesmas, contrárias à directiva na medida em que deixam subsistir a possibilidade de regulamentações ou de aplicações contrárias à directiva. Contudo, na audiência, o representante da Comissão adoptou uma posição mais flexível (ver, a seguir, n.° 20).
13.
Para examinar se uma directiva foi transposta, convém tomar em consideração a ordem jurídica do Estado-membro na sua globalidade. Por conseguinte, uma norma legal deve ser apreciada em conjugação com as disposições de aplicação efectivamente adoptadas de acordo com essa norma. Quando uma disposição legal declara, em princípio, aberta a caça a determinadas espécies, salvo disposição contrária que emane do ministro competente na matéria e que esta disposição contrária encerre efectivamente a caça às aves selvagens, não considero que haja, nesse caso, violação da directiva, desde que essa disposição contrária se insira em disposições normativas de âmbito geral e publicadas que reconheçam aos particulares direitos e/ou lhes imponham obrigações. Deduzo esta condição da jurisprudência referida do Tribunal, donde resulta que simples práticas administrativas, na medida em que, por natureza, são alteradas segundo o critério da administração e desprovidas de publicidade, não constituem uma transposição válida de uma directiva. Com efeito, essa transposição não corresponde às exigências da segurança jurídica, porque não assegura a estabilidade, a publicidade e a possibilidade de controlo da norma comunitária.
14.
A decisão de 8 de Agosto de 1977 e o Regulamento de 24 de Fevereiro de 1987, ambos adoptados pelo ministro da Agricultura e da Pesca, satisfazem, na minha opinião, a condição acima definida.
Não há que dar importância à diferença de ordem terminológica existente entre esses dois textos regulamentares. Nos Países Baixos, os actos ministeriais normativos de alcance geral eram outrora designados sob o termo «beschikking» (decisão). Actualmente, este termo é, em princípio, reservado às decisões desprovidas de carácter normativo e os actos de alcance geral são geralmente designados por «verordening» ou «regeling» (regulamento).
Quer a decisão de 8 de Agosto de 1977 quer o Regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 são baseados num poder normativo atribuído pela Jachtwet (artigo 20.°) ao ministro competente. Isto parece-me constituir uma característica importante que distingue claramente esses dois textos regulamentares de uma simples norma administrativa (ou «pseudolegislação») (
10
). Além disso, estes dois textos regulamentares incluem disposições de carácter normativo geral que podem ser invocadas contra particulares mas também pelos particulares. Aliás, as autorizações ministeriais individuais que são concedidas em violação dos textos regulamentares, atrás referidos, são passíveis de recurso perante os órgãos jurisdicionais administrativos. Por último, como é habitual nos Países Baixos no respeitante aos textos regulamentares dessa natureza, ambos foram publicados no Staatscourant (Jornal Oficial neerlandês).
15.
Na verdade, decorre dos autos que, num acórdão proferido em 16 de Abril de 1987 relativo a um pedido de suspensão de autorizações individuais que tinham sido emitidas nos termos do Regulamento de 24 de Fevereiro de 1987, o presidente da secção do contencioso do Raad van State teve dúvidas quanto à questão de saber se esse regulamento pode validamente ser baseado no n.o 2 do artigo 20.° do Jachtwet. Todavia, acrescentava que na sua opinião essa dúvida não era fundamento suficiente para permitir, apenas com essa base, suspender as autorizações impugnadas.
Parece-me que, enquanto o Raad van State não tiver decidido definitivamente acerca do carácter suficiente ou não do fundamento jurídico do regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 — foi confirmado na audiência que até essa data o acórdão ainda não foi proferido —, o Tribunal deve considerar esse regulamento como tendo força obrigatória. Não vejo, por conseguinte, nas circunstâncias actuais, qualquer razão para alterar a opinião que exprimimos no número anterior.
A política de derrogação deve ser fixada em disposições normativas de alcance geral devidamente publicadas
16.
Um determinado número de acusações da Comissão respeitam a determinadas disposições da Jachtwet que dão às autoridades públicas o poder de derrogar proibições adoptadas pela directiva, sem que esteja estabelecido com certeza que as condições impostas pelo artigo 9.° da directiva estão reunidas. O Governo neerlandês responde a estas acusações que, de facto, nenhuma derrogação foi concedida sem que tivessem sido cumpridas as condições impostas pelo artigo 9.° da directiva.
17.
Existe o perigo de as medidas de protecção, previstas pela directiva relativa à conservação das aves selvagens, serem esvaziadas do seu conteúdo por medidas derrogatórias dos Estados-membros, concebidas de uma maneira demasiado lata. Nos seus acórdãos anteriores referentes à directiva relativa às aves selvagens, o Tribunal verificou claramente esse perigo. O acórdão de 8 de Julho de 1987 no processo Comissão/Itália (n.os 38 e 39) especifica os critérios a que deve obedecer a política de concessão de derrogações nos termos do artigo 9.° da directiva: as disposições derrogatórias devem ser aplicadas de um modo estritamente controlado e selectivo, de modo que a caça às espécies de aves protegidas seja limitada para o mínimo. No acórdão de 8 de Julho de 1987 no processo Comissão/Bélgica (n.° 34) o Tribunal, além disso, considerou que uma regulamentação nacional que não indique as razões mencionadas no n.° 1 do artigo 9.° da directiva, para as quais podem ser concedidas as derrogações, e que não mencione nem as circunstâncias de tempo e de local nem os controlos a que são sujeitas, ultrapassa, pela sua generalidade, os limites impostos pelo artigo 9.° da directiva.
18.
Na minha opinião esta jurisprudência demonstra claramente que o Governo neerlandês não pode invocar uma política de derrogação que, de facto, preencheria as condições impostas pelo artigo 9.° da directiva. A exigência referida de segurança jurídica e a estabilidade, publicidade e possibilidade de controlo que lhe são inerentes implicam que essas condições sejam retomadas com exactidão suficiente em disposições normativas de alcance geral devidamente publicadas, de modo que as derrogações concedidas em contradição com essas disposições possam ser identificadas e, se necessário, declaradas nulas. Essas condições não devem, contudo, na minha opinião, ser inseridas na própria Jachtwet. Um regulamento, de alcance geral, publicado, tal como o referido regulamento de 24 de Fevereiro de 1987, é suficiente, na medida em que sujeita a emissão de uma autorização a condições que reproduzem inteiramente e com precisão as condições mencionadas no artigo 9.° da directiva.
19.
A luz do que precede, examinarei em seguida a questão de saber se as acusações da Comissão são fundamentadas. Por razões de brevidade, utilizarei, em vez da expressão «disposições normativas de carácter geral devidamente publicadas», os termos «disposições normativas».
Primeira acusação: a lista das aves que ė permitido caçar
20.
A Comissão considera que três disposições da Jachtwet (o artigo 2°, o artigo 20.°, n.° 1, e o artigo 20.°, n.° 2), do mesmo modo que a decisão do ministro da Agricultura e da Pesca de 8 de Agosto de 1977, são contrárias às disposições da directiva relativa às aves que podem ser objecto de actos de caça. Como já o referi, na audiência, o representante da Comissão relativizou essa acusação. Em especial, concedeu que a Comissão dificilmente podia manter a acusação segundo a qual os artigos 2° e 20.° da Jachtwet são contrários às disposições da directiva se os projectos de regulamentos referidos mais acima entrarem em vigor. Esta especificação junta-se à opinião que exprimi (no n.° 13), segundo a qual não é necessário que a própria Jachtwet seja modificada desde que as disposições da directiva sejam transpostas para outras disposições normativas adoptadas nos termos da Jachtwet. A seguir, irei desenvolver este ponto de vista no respeitante a cada uma das três disposições em causa da Jachtwet.
O artigo 2.o da Jachtwet
21.
Este artigo enumera as espécies de aves que, nos termos da Jachtwet, são consideradas «caça». Esta enumeração compreende, nomeadamente, as espécies de aves que vivem no estado selvagem e que não fazem parte do anexo II da directiva (
11
) e que, por conseguinte, de acordo com o artigo 5.°, alínea a), da directiva, não podem ser objecto de actos de caça, salvo nas condições previstas no artigo 9.° da directiva: narceja real, (
12
) a gralha preta e a gralha mantelada, o corvo calvo, a chuca, o gaio e a pega. O galo-lira figura igualmente nessa lista. Esta espécie de ave selvagem faz parte do anexo II, parte 2, da directiva, mas com a indicação de que os Países Baixos são um dos Estados-membros em que, de acordo com o n.° 3 do artigo 7.° da directiva, em princípio, não pode ser concedida nenhuma autorização para caçar essa espécie. Por último, o n.° 2 da Jachtwet menciona todas as espécies de gansos e de patos, ainda que só determinadas espécies que figuram no anexo II da directiva sejam susceptíveis de ser objecto de actos de caça.
22.
Nos articulados que apresentou, a Comissão deduziu da circunstância de determinadas espécies de aves, que não fazem parte do anexo II da directiva, serem consideradas «caça» no artigo 2° da Jachtwet, que, em princípio, estas espécies são susceptíveis de serem objecto de actos venatorios. Considera que esta situação é idêntica à que o Tribunal condenou no seu acórdão de 8 de Julho de 1987 no processo Comissão/Bélgica (
13
).
23.
Estou de acordo com o Governo neerlandês em considerar que esta acusação não é fundamentada. A disposição em causa define o que convém entender por «caça» para a aplicação de uma lei que pretende regulamentar não apenas a caça, mas também a conservação das espécies selvagens e a reparação dos danos causados pela caça. Dadas as matérias cobertas pela lei, considero que não se pode deduzir apenas do facto de determinadas espécies de aves serem consideradas «caça» que, em princípio, possam ser objecto de actos de caça. Por outro lado, a situação é diferente daquela que se apresentava no processo atrás referido, Comissão//Bélgica. O debate neste último processo tinha por objecto uma disposição que se limitava a enumerar os animais que podiam ser objecto de actos de caça. Como demonstrámos, o presente processo diz respeito à delimitação do âmbito de aplicação de uma lei cujo objecto é mais amplo do que a caça.
O n.o 1 do artigo 20.o da Jachtwet e a decisão de 8 de Agosto de 1977
24.
De acordo com o n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet a caça mencionada no n ° 1 do artigo 8.° — além dos coelhos, raposas e dos gatos no estado selvagem, são referidas as espécies de aves seguintes: o pombo torcaz, a gralha negra, a chuca, o gaio e a pega — está aberta todo o ano, salvo disposições contrárias do ministro competente. Foi baseando-se nesta disposição que o ministro da Agricultura e da Pesca adoptou a decisão de 8 de Agosto de 1977. Esta decisão dispõe que a caça ao gaio está aberta de 15 de Julho a 30 de Abril seguinte; daqui resulta que de 1 de Maio a 14 de Julho não é permitida a caça ao gaio.
25.
Nos articulados que apresentou, a Comissão alega que o n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet é, em dois aspectos, contrário à directiva. Esta disposição declara aberta a caça à gralha preta, à chuca, ao gaio e à pega, embora se tratem de espécies de aves que não figuram no anexo II da directiva e que, assim, não podem, em princípio, ser objecto de actos de caça. O pombo torcaz é mencionado no anexo II mas, de acordo com o n.° 4 do artigo 7.° da directiva, não pode, em princípio, ser objecto de actos de caça durante o período de nidificação nem durante os diferentes estádios de reprodução e de dependência. Além disso, a Comissão considera que a decisão de 8 de Agosto de 1977 é contrária à directiva, na medida em que abre a caça ao gaio durante um determinado período do ano.
26.
Pelos fundamentos já expostos, considero que convém apreciar a questão de saber se as disposições da directiva foram transpostas para a ordem jurídica neerlandesa baseando-nos tanto na lei como nas disposições normativas adoptadas ao abrigo desta. Não concordo com a opinião segundo a qual o n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet é contrário à directiva apenas pelo facto de essa disposição declarar, em princípio, aberta a caça a um determinado número de espécies de aves protegidas. Contudo, ao 1er essa disposição conjugada com a decisão de 8 de Agosto de 1977, verifico que um determinado número de disposições da directiva não foram transpostas para a ordem jurídica neerlandesa. Assim, a regulamentação actual autoriza a caça à gralha preta, à chuca e à pega durante todo o ano, bem como a caça ao gaio durante uma parte do ano. Esta situação é contrária à directiva, que só autoriza a caça às aves que não fazem parte do seu anexo II, nas condições referidas no artigo 9.° da mesma directiva. Além disso, verifico que a regulamentação actual autoriza a caça ao pombo torcaz durante todo o ano, quando o n.° 4 do artigo 7.° da directiva proíbe caçar essa espécie de ave durante um determinado período do ano, salvo nas condições referidas no artigo 9.° da directiva (
14
).
27.
O Governo neerlandês alega que a regulamentação actual é justificada do ponto de vista da limitação dos danos importantes para a agricultura e da protecção da flora e da fauna. Salienta que o n.° 1 do artigo 9.° da directiva autoriza os Estados-membros a conceder, por esses motivos, derrogações à proibição da caça. Ora, afirma o Governo neerlandês, o ministro da Agricultura e da Pesca utilizou a possibilidade que lhe é conferida pelo n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet de adoptar medidas contrárias cada vez que circunstâncias especiais não tornem indispensável a protecção das culturas, da flora e da fauna.
28.
Concordo com a Comissão quando considera que, ao proceder desse modo, o Governo neerlandês inverte o problema. Converte uma proibição geral de caça no interesse da protecção das aves selvagens e sob reserva de derrogações no interesse da agricultura, da flora e da fauna, numa autorização geral de caçar no interesse da protecção da agricultura, da flora e da fauna, sob reserva de derrogações no interesse das aves selvagens. Além disso, como já salientámos (no n.° 18) as condições estritas indicadas no artigo 9.° da directiva no respeitante à possibilidade de os Estados-membros autorizarem derrogações às proibições devem ser inseridas na ordem jurídica nacional sob a forma de disposições normativas precisas. Isto não acontece no que respeita ao n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet nem no respeitante à decisão de 8 de Agosto de 1977, que são efectivamente disposições normativas devidamente publicadas, mas que, em razão da sua generalidade, não podem constituir o fundamento de medidas derrogatórias, de acordo com o artigo 9.° da directiva (
15
).
O n.o2 do artigo 20. ° da Jachtwet e o regulamento de 24 de Fevereiro de 1987
29.
De acordo com o n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet, depois de ter consultado o Jachtraad (Conselho da Caça), o ministro competente determinará em que medida a caça a outras espécies que não as mencionadas no n.° 1 do artigo 8.° será aberta. Foi baseado nessa disposição que o ministro da Agricultura e da Pesca adoptou o «Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels» (regulamento relativo à emissão de autorizações de caçar aves) de 24 de Fevereiro de 1987. O artigo 2.° deste regulamento prevê que o ministro pode conceder uma autorização de caçar uma ou várias das espécies de aves mencionadas em anexo. Desse anexo fazem parte o ganso-de-bico-curto, o ganso-de-faces-brancas, o ganso-de-faces-negras e o corvo calvo. Os artigos 3.° a 5.° desse regulamento determinam as condições em que a autorização pode ser emitida. Essas condições são inspiradas nas condições fixadas no artigo 9.° da directiva no respeitante à concessão de uma derrogação à proibição de caça referida no artigo 5.° da directiva.
30.
Nos articulados que apresentou, a Comissão alega que o n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet é contrário à directiva pela razão de que essa disposição autoriza a abertura da caça a determinadas epécies de aves que não figuram no anexo II da directiva (por exemplo, o galo-lira, a narceja real, a gralha mantelada) sem que sejam preenchidas as condições impostas no artigo 9.° da directiva. Considera, além disso, que o regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 só responde parcialmente a essa acusação, isto é, unicamente no respeitante às espécies de aves referidas em anexo a esse regulamento, mas não no respeitante às espécies mencionadas a título de exemplo mais acima.
31.
Por seu turno, o Governo neerlandês salienta que, de acordo com o n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet, a caça às espécies de aves, que não as mencionadas no n.° 1 do artigo 8.°, está encerrada, salvo disposição em contrário. O galo-lira, a narceja real e a gralha mantelada não fazem parte do anexo ao regulamento de 24 de Fevereiro de 1987. Assim, a caça a essas espécies de aves está encerrada todo o ano. Além disso, não são emitidas autorizações para caçar essas espécies de aves.
32.
Pelos fundamentos que expus anteriormente (no n.° 13), considero que o n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet não é contrário à directiva apenas pela razão de que, de acordo com essa disposição, a caça a determinadas espécies de aves protegidas pode ser aberta nos termos de um regulamento ministerial. Na minha opinião, a disposição em causa deve ser apreciada em conjugação com o regulamento aprovado nos termos dessa mesma disposição. A esse respeito, verifico que o ministro competente não utilizou a possibilidade conferida pelo n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet, de declarar aberta, de um modo geral, a caça às espécies de aves que não são enumeradas no anexo II da directiva. Assim, considero que, nesse aspecto, a legislação neerlandesa não é contrária à directiva. Todavia, verifico também que o ministro competente considera que o n.° 2 do artigo 20.° da Jachtwet lhe confere o poder de autorizar derrogações especificas às disposições normativas da Jachtwet ou dos seus regulamentos de aplicação (
16
). O regulamento de 24 de Fevereiro de 1987, adoptado nos termos dessa disposição, constitui, com efeito, um regime de autorização. Contudo, só se aplica às espécies de aves mencionadas no anexo desse regulamento.
Dado que, até nova ordem, há que considerar que o ministro possui o poder atrás referido (veja-se o que se disse no n.° 15), e que o artigo 20.° da Jachtwet lhe dá a possibilidade de autorizar derrogações às proibições prescritas pela directiva, é necessário, ao mesmo tempo, que se prove com certeza que esse poder só é exercido nas condições impostas pelo artigo 9.° da directiva, não apenas no respeitante às espécies de aves enumeradas no anexo ao regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 mas também no referente a todas as espécies de aves protegidas pela directiva. O Governo neerlandês alega que é efectivamente esse o caso. Com efeito, alega que, de facto, as autorizações de caçar espécies de aves que não estão enumeradas no anexo do regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 não são emitidas. Todavia, como já observámos antes (no n.° 18), não basta uma referência a uma simples atitude de facto das autoridades. As condições previstas pelo artigo 9.° da directiva no respeitante à concessão de derrogações ou a decisão de não conceder derrogações devem ser inseridas em disposições normativas (
17
).
Segunda acusação: as derrogações respeitantes a determinadas espécies de aves
33.
A Comissão considera que três disposições da Jachtwet (os artigos 8.°, 12.° e 22.°) incluem derrogações, relativas a determinadas espécies de aves, que são contrárias à directiva.
Os artigos 8.o e 12.oda Jachtwet
34.
Nos termos do n.° 1 do artigo 8.° da Jachtwet, o explorador do terreno tem direito a caçar no terreno que explora os coelhos, as raposas e os gatos regressados ao estado selvagem, mas também as seguintes espécies de aves: o pombo torcaz, a gralha preta, a chuca, o gaio e a pega. De acordo com o n.° 3 do artigo 8.° da Jachtwet, o explorador do terreno pode autorizar outras pessoas a caçar nos terrenos de que é explorador. Nos termos do n.° 2, alínea a), do artigo 12.° da Jachtwet, é permitida a caça das espécies de aves, atrás referidas, sem autorização de caça, excepto se se utilizar espingarda.
35.
A Comissão considera que estas disposições são contrárias à directiva na medida em que conferem ao explorador do terreno o direito de caçar espécies de aves que não estão mencionadas no anexo II da directiva ou de deixar caçar, sem que sejam preenchidas as condições do artigo 9.° da directiva.
36.
Os direitos que as disposições em questão reconhecem ao explorador do terreno só podem ser exercidos se o ministro competente não tiver encerrado a caça às espécies de aves mencionadas no artigo 8.°, já que o n.° 1 do artigo 20.° da Jachtwet lhe atribui esse poder. Já anteriormente observei (no n.° 26) que o ministro não encerrou ou não encerrou completamente a caça à gralha preta, à chuca, à pega e ao gaio. Considero que, por esta razão, a regulamentação actual é contrária à directiva. Mas, na minha opinião, a Comissão vai demasiado longe quando alega que os artigos 8.° e 12.° da Jachtwet são, enquanto tais, contrários à directiva. Na medida em que outras disposições normativas adoptadas nos termos da Jachtwet limitam o direito de caça do explorador do terreno no respeitante às espécies de aves protegidas, não considero que essa regulamentação — na verdade complicada do ponto de vista da técnica legislativa — seja contrária à directiva.
O artigo 22° da Jachtwet
37.
Nos termos do n.° 2 do artigo 22.° da Jachtwet, é permitido caçar as espécies mencionadas no n.° 1 do artigo 8.°, nomeadamente através de armadilhas. A Comissão considera que essa disposição é contrária ao n.° 1 do artigo 8.° da directiva que impõe aos Estados-membros a obrigação de proibir o recurso aos meios de caça enumerados especificamente na alínea a) do anexo IV. Esse anexo menciona expressamente as armadilhas. Por seu turno, o Governo neerlandês alega que no seu território não são caçadas aves selvagens com armadilhas.
38.
O Governo neerlandês não prova que não é possível caçar com armadilhas nos Países Baixos. Como já foi dito antes (no n.° 11), esse argumento da defesa não pode ser acolhido. A proibição do recurso às armadilhas deve, por conseguinte, ser inserida numa disposição normativa (
18
).
Terceira acusação: a busca, recolha e detenção de ovos de determinadas espécies de aves
39.
Nos termos do n.° 2, alínea b), do artigo 10.° da Jachtwet, a busca, a recolha e a detenção de ovos da caça referida no n.° 1 do artigo 8.°, são autorizadas na medida em que a caça a essa espécie esteja aberta. A Comissão considera que essa disposição é contrária à alínea c) do artigo 5.° da directiva, disposição nos termos da qual os Estados-membros devem proibir recolher na natureza e deter os ovos de aves que não são enumeradas no anexo II da directiva, salvo derrogação nos termos do artigo 9.° O Governo neerlandês alega que os actos em questão não acontecem na prática. Além disso, salienta que o artigo 10.° da Jachtwet só autoriza esses actos na medida em que a caça esteja aberta.
40.
O fundamento de defesa que consiste em alegar que não se recolhem, nos Países Baixos, ovos de espécies de aves protegidas não pode ser acolhido, uma vez que o Governo neerlandês não prova que esse acto não é possível no território neerlandês. A proibição de princípio imposta pela directiva na matéria deve provir de uma disposição normativa. Para esse efeito, o n.° 2 do artigo 10.° da Jachtwet não tem necessariamente de ser modificado. Na medida em que essa disposição possa conjugar-se com a disposição normativa, da Jachtwet ou dos seus regulamentos de aplicação, que proíba a procura, a recolha e a detenção de ovos, consideramos que não há violação da directiva. Todavia, a regulamentação actual não impõe essa proibição. Com efeito, os actos em causa são autorizados na medida em que a caça esteja aberta, e, deste modo, como já o demonstrámos antes (no n.° 26), nos termos das normas actualmente em vigor, a caça às espécies de aves mencionadas no artigo 8.° da Jachtwet está, em princípio, aberta.
Quarta acusação: as derrogações respeitantes à prevenção de danos
41.
Nos termos do n.° 1 do artigo 53.° da Jachtwet, o ministro competente pode emitir, para evitar ou limitar os danos, autorizações de caçar, por derrogação às disposições da lei ou das suas disposições de aplicação, as espécies de aves que designar. Nos termos do n.° 1 do artigo 54.° da Jachtwet, para evitar ou limitar os danos, o ministro competente pode prever que, por derrogação às disposições da lei ou das suas disposições de aplicação, os animais regressados ao estado selvagem serão limitados em determinados terrenos.
A Comissão considera que o ministro competente pode, assim, conceder derrogações às disposições da directiva sem preencher as condições referidas no artigo 9.° da directiva.
Por seu lado, o Governo neerlandês salienta que não são concedidas autorizações nos termos do artigo 53.° da Jachtwet para caçar espécies de aves que não são mencionadas no anexo II da directiva. No respeitante às autorizações nos termos do artigo 54.°, o Governo neerlandês esclarece que estas só são concedidas, regra geral, no respeitante aos pombos regressados ao estado selvagem, bem como às espécies animais não indígenas regressadas ao estado selvagem e que, além disso, a emissão destas autorizações está sujeita a condições estritas, de modo que o sistema cumpre as condições previstas no artigo 9.° da directiva.
42.
O meio de defesa do Governo neerlandês consiste em alegar que, de facto, o ministro não concede, nos termos das disposições em causa, autorizações de caçar as espécies de aves protegidas pela directiva. Como já o demonstrámos no n.° 18, isto não basta. Convém que as condições previstas no artigo 9.° da directiva no respeitante à concessão de derrogações ou a decisão de não conceder derrogações sejam fixadas em disposições normativas.
Quinta acusação: a caça a partir de aviões
43.
A Comissão verifica que a Jachtwet não proíbe a caça a partir de aviões. Considera que isso constitui uma transposição incompleta da directiva. Com efeito, nos termos do n.° 2 do artigo 8.° da directiva, os Esta-dos-membros proibirão qualquer perseguição a partir dos meios de transporte mencionados na alínea b) do anexo IV. Os aviões são aqui expressamente mencionados. O Governo neerlandês alega que nos Países Baixos não se recorre a aviões para perseguir a caça.
44.
Como já o dissemos mais atrás (no n.° 11), tal alegação não basta quando não se prove que não é possível caçar no território neerlandês a partir de aviões. Consequentemente, a proibição deve resultar de uma disposição normativa (
19
).
Sexta acusação: as derrogações relativas aos concursos de cães de caça
45.
Nos termos do artigo 27.° da Jachtwet, para organizar concursos de cães de caça ou para o adestramento de cães de caça, o ministro pode autorizar a realização dos actos por ele definidos, e isso por derrogação às disposições previstas pela Jachtwet. A Comissão considera que essa disposição é contrária à directiva, na medida em que confere ao ministro competente a possibilidade de emitir autorizações de caça sem que estejam preenchidas as condições do artigo 9.° da directiva. O Governo neerlandês sustenta que, quando são concedidas autorizações para o adestramento dos cães de caça, näo é permitido capturar ou abater animais cuja caça não esteja aberta nessa altura. Além disso, quando forem autorizados concursos de cães de caça não se pode, de modo algum, capturar ou abater caça.
46.
O argumento da defesa do Governo neerlandês consiste em alegar que a organização de concursos de cães de caça ou o adestramento de cães de caça não originam infracções às disposições da directiva, porque o ministro competente faz depender, de facto, as decisões de autorização de condições que o garantam. Como já observámos mais atrás (no n.° 18), isto não é suficiente. Convém que essas condições de autorização sejam fixadas em disposições normativas.
Conclusão
47.
Em resumo, proponho ao Tribunal que:
1)
declare que, ao não adoptar no prazo fixado todas as disposições necessárias para fazer com que a Jachtwet ou as disposições adoptadas ao abrigo da Jachtwet estejam em conformidade com o disposto na Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem;
2)
condene o Reino dos Países Baixos nas despesas.
(
*1
)	Lingua original: neerlandés.
(
1
)	JO L 103, p. 1;EE 15 F2 p. 125.
(
2
)	Acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissäo/Belgica (247/85, Colect. 1987, p. 3029); acórdão de 8 de Julho de 1987, Comissïo/Italia (262/85, Colect.1987, p. 3073); acórdão de 17 de Setembro de 1987, Comissão/Alemanha (412/85, Colect. 1987, p. 3503); acórdão de 13 de Outubro de 1987, Comissïo/Paises Baixos (236/85, Colecu 1987, p. 3989); acórdão de 27 de Abril de 1988, Comissïo/França (252/85, Colect. 1988, p. 2243).
(
3
)	Wet houdende bepalingen betreffende de jacht (lei relativa as disposições referentes à caça) de 3 de Novembro de 1954 (Stbl. 523) (Jachtwet — lei relativa à caça), na redacção que lhe foi dada pela lei de 7 de Julho de 1988 (Stbl. 462).
(
4
)	Decisão do ministro da Agricultura e da Pesca, de 8 de Agosto de 1977, n.o J 2228 (Ster. 153), na redacção que lhe foi dada pela decisão de 9 de Outubro de 1987 (Stcr. 195) (Beschikking opening en sluiting van de jacht — decisão relativa a abertura e ao encerramento da caça).
(
5
)	Regeling van de Minister van Landbouw en Visserij inzake vergunningverlening voor jacht op vogels (regulamento do ministro da Agricultura e da Pesca relativo à emissão de autorizações de caçar aves) n.° J 1434, de 24 de Fevereiro de 1987 (Stcr. 40).
(
6
)	Acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer (48/75, Recueil 1976, p. 497).
(
7
)	Acórdão de 15 de Outubro de 1986, Comissäo/Italia, n.° 13 (168/85, Colect. 1986, p. 2945). Ver igualmente acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Comissão/Italia, n.° 12 (429/85, Colect. 1988, p. 843), e acórdão de 3 de Março de 1988, Comissäo/Italia, n.° 15 (116/86, Colect. 1988, p. 1323).
(
8
)	Acórdão de 27 de Abril de 1988, Comisslo/França, n.° 5 (252/85, Colect. 1988, p. 2243). Ver também acórdão de 23 de Maio de 1985, Comissão/Alemanha, n.° 23 (29/84, Recueil 1985, p. 1661).
(
9
)	Ver, nomeadamente, a continuação do n.° 5 do acórdão atras citado de 27 de Abril de 1988 no processo Comissão//França.
(
10
)	A «pseudolegislação» distingue-se nos Paises Baixos da legislação ordinaria na medida em que nao e baseada num poder normativo conferido por uma lei formal. Ver B. Hessel: Recbtistaal en Economische politiek, 1987, p. 241 e seguintes. Ver também C. W. van der Pot: Handboek van bet Nederlandse Staatsrecht, adaptado por A. W. Donner, 1983, p. 451 e seguintes.
(
11
)	O anexo II da directiva enumera as especies de aves que podem ser caçadas nas condições indicadas no artigo 7.oda directiva.
(
12
)	Esu especie de ave e, alem disso, mencionada no anexo I da directiva, e, por isso, o seu habitat deve ser objecto de medidas de conservação especiais de acordo com o artigo 4.° da directiva.
(
13
)	Acórdão 247/85, atras citado. Nos n.° 15 e 16 o Tribunal declarou: «O artigo l.°-A da lei enumera especies de aves como “caça”, portanto, em princípio, como susceptíveis de ser caçadas: tais especies näo são mencionadas no anexo II da directiva. Ainda que as referidas espécies só possam efectivamente ser caçadas se as autoridades competentes fixarem, para cada espécie, anualmente e para um território limitado, as datas de abertura e as de encerramento da caça, näo é menos certo que as autoridades competentes tem o poder de abrir a caça às espécies que näo figuram no anexo II da directiva mas que são enumeradas no artigo l.°-A, alíneas b), e), e d), da lei.
Assim, o argumento do Governo belga, que, em essência, sustenta que o resultado pretendido pela directiva foi alcançado, näo pode ser acolhido. Com efeito, o artigo l.°-A, alíneas b), e) e d), da lei cria uma situação jurídica ambígua, na medida em que näo exclui que outras espécies que näo as que são enumeradas no anexo II da directiva possam ser caçadas na Bélgica. As portarias citadas pela Comissão demonstram, além disso, que a aplicação práüca da disposição impugnada näo é compatível com as exigências do artigo 7.o da directiva.»
(
14
)	No projecto de regulamento que altera a decisão de 8 de Agosto de 1977 (artigo 3.°), t dito que a caça à gralha preta, à chuca, ao gaio e ä pega é encerrada durante todo o ano e que a caça ao pombo torcaz é encerrada de 1 de Maio a 15 de Junho.
(
15
)	O projecto de regulamento que altera a decisão de 8 de Agosto de 1977 especifica as condições em que o ministro da Agricultura e da Pesca pode conceder a isenção da proibição de caçar a gralha preta, a chuca, o gaio, a pega e o pombo torcaz (artigos 4. a 6.°). Estas condições são manifestamente inspiradas nas condições mencionadas no artigo 9.° da directiva.
(
16
)	Como ja o assinalei anteriormente (no n.° 15), os autos demonstram nue o Raad van State teve dúvidas quanto a questão de saber se o regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 pode validamente ser baseado no n.° 2 do artigo 20.°
(
17
)	O regulamento em projecto que altera o regulamento de 24 de Fevereiro de 1987 torna extensivo o anexo junto a esse último regulamento a «todas as outras especies de aves, com excepção das especies mencionadas na decisão do ministro da Agricultura e da Pesca de 8 de Agosto de 1977».
(
18
)	No projecto de regulamento que altera a decisão de 8 de Agosto de 1977 (no artigo 4.°), preve-se que, quando tenha sido emitida uma autorização de caçar espécies de aves protegidas, näo se pode recorrer is armadilhas.
(
19
)	No projecto de regulamento que altera a decisão de 8 de Agosto de 1977 (artigo 4.°), quando e concedida uma autorização de caçar espécies de aves protegidas, a caça a partir de aviões e proibida.