61999CC0118_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Die vorliegende Nichtigkeitsklage betrifft die Rechtmäßigkeit einer pauschalen Kürzung im Rahmen der Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (im Folgenden: EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben.
II - Sachverhalt und Anträge
2 Mit der Entscheidung 1999/187/EG vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben, hat die Kommission einen Betrag in Höhe von 567 733 352 FRF nicht anerkannt, den die französische Regierung im Rahmen der Ernte 1994 u. a. angemeldet hat. Dieser Entscheidung gingen folgende Kontakte zwischen den Behörden voraus.
3 Mit Schreiben vom 18. Mai 1994 rügte die Kommission die Entscheidung der französischen Regierung, bei der Vergabe der Ausgleichszahlungen aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen(1) auf die Vorlage von Nachweisen über die Flächen zu verzichten, für die die Ausgleichszahlungen beantragt wurden. Die Kommission sah hierin einen Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen(2).
4 Nach mehreren Sitzungen und Schriftwechseln zwischen der Kommission und Frankreich, wies die Kommission mit Schreiben vom 9. Juli 1997 darauf hin, dass die Behandlung der unvollständigen Anträge bereits 1993 beanstandet worden sei und 1994 nicht durch eine Verdoppelung der Kontrollen habe ausgeglichen werden können, auch wenn diese Maßnahme dazu beigetragen habe, das Risiko eines Schadens für den EAGFL gering zu halten. Da die festgestellten Unregelmäßigkeiten nur bestimmte Elemente des Kontrollsystems beträfen und das Risiko eines Schadens für den EAGFL daher als gering einzuschätzen sei, beabsichtige die Kommission, beim Rechnungsabschluss von Frankreich angemeldete Ausgaben in Höhe einer Pauschale von 2 % von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen. Die Kommission wies jedoch darauf hin, dass der Abzug auch höher ausfallen könne, wenn von einer Verletzung wichtiger Elemente des Kontrollsystems auszugehen und daher das Risiko eines Schadens als hoch anzusehen sei. Für ein solches Ergebnis spräche unter anderem die schlechte Qualität der vor Ort durchgeführten Kontrollen. Das Personal sei unzureichend geschult gewesen und Maßnahmen der Fernkontrolle seien in nur unbedeutender Zahl durchgeführt worden.
5 Mit Schreiben vom 11. Mai 1998 teilte die Kommission Frankreich ihre Auffassung förmlich im Sinne der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie(3) mit. Sie akzeptierte die Erhöhung der Zahl der Kontrollen vor Ort auf 10 %, statt den nach Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen 5 % als Kompensation für die Nichtvorlage der Flächennachweise. Jedoch rügte sie die Mängel an den vor Ort durchgeführten Kontrollen. Das Personal sei nicht hinreichend geschult gewesen, daher seien keine genauen Messungen der Flächen vorgenommen worden, die Wege und Ränder seien nicht von den Flächen abgezogen worden und die Protokolle über die Kontrollen seien ungenau und unvollständig gewesen. Maßnahmen der Fernerkundung seien auch nicht eingesetzt worden. Wegen der unzureichenden Kontrollen und der Schwierigkeit einer Extrapolation auf Grundlage der in den Folgejahren festgestellten Verstöße, sei eine pauschale Berechnung gemäß dem Arbeitspapier VI/216/93 vom 3. Juni 1993 vorzunehmen. Im Ergebnis wurde angekündigt, einen Betrag in Höhe von 567 733 352 FRF beim Rechnungsabschluss nicht anzuerkennen. (Dieser Betrag entspricht einer Pauschalkürzung von 2 %.)
6 Aufgrund dieses Schreibens befasste Frankreich die Schlichtungsstelle mit dem Vorhaben der Kommission. In ihrem Abschlussbericht vom 23. November 1998 kam die Schlichtungsstelle zu dem Ergebnis, dass die Behandlung des Vorgangs durch den von der Kommission vorgenommenen Wechsel in der Begründung erschwert worden sei. Die mangelnde Qualität der Kontrollen vor Ort sei zwischen 1994 und 1997 nur in zweiter Linie angegriffen worden, obwohl sich die Kommission hierfür auf im Jahre 1994 durchgeführten Kontrollen stützte. Trotz der systematisch festgestellten Mängel sei eine Übertragung auf das gesamte französische Staatsgebiet insofern problematisch, als die Mängel von einem Betrieb zum anderen variierten, und nur wenige Betriebe geprüft worden seien. Spätere und in größerem Umfang durchgeführte Kontrollen hätten die festgestellten Mängel nicht bestätigt. Der vorliegende Fall verdeutliche die Grenzen einer pauschalen Berechnung des Abzugs. Hierbei bestehe immer das Risiko einer Über- oder Unterbewertung des durch die festgestellte Unregelmäßigkeit verursachten Schadens.
7 Die angefochtene Entscheidung wurde der französischen Regierung am 12. Februar 1999 bekannt gegeben. Mit Schriftsatz vom 5. April 1999, eingegangen beim Gerichtshof am 12. April 1999, hat Frankreich Klage hiergegen erhoben.
8 Die französische Regierung rügt die Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die von der Kommission vorgenommene pauschale Berechnung des abzuziehenden Betrages stehe in keinem Verhältnis zur Schwere der festgestellten Unregelmäßigkeit. Der Mehrheit der Anträge habe der Flächennachweis ohnehin beigelegen und in den Fällen, in denen das Fehlen des Nachweises anlässlich von Kontrollen festgestellt worden sei, sei er systematisch angefordert worden.
9 Der Abzug sei auch insofern unverhältnismäßig, als das Fehlen der Flächennachweise nicht das mit der Verordnung Nr. 3887/92 verfolgte Ziel der Einführung wirksamer Kontrollen vereitelt habe. Außerdem sei hierdurch die Einführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nicht verzögert worden. Schließlich sei auch nicht die Wirksamkeit der 1994 durchgeführten Kontrollen beeinträchtigt worden.
10 Letzten Endes könne die Frage aber dahinstehen, denn die angefochtene Entscheidung der Kommission beruhe nur auf dem Vorwurf mangelnder Qualität der vor Ort durchgeführten Kontrollen. Hierzu bemerkt die französische Regierung zunächst, dass die Verordnungen Nr. 1765/92 des Rates und Nr. 3887/92 der Kommission im Jahre 1994 erst zum zweiten Mal angewendet worden seien. In dieser Anfangszeit seien auch in anderen Mitgliedstaaten mangelhafte Kontrollen festgestellt worden. Dies habe die Kommission bei der Festsetzung der Pauschale gemäß den Ausführungen auf S. 12 des Dokuments VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 "Orientierungen betreffend die Berechnung des Abzuges bei der Vorbereitung des EAGFL-Rechnungsabschlusses" zu berücksichtigen.
11 Darüber hinaus wirft die französische Regierung der Kommission vor, die Rüge mangelnder Kontrollen vor Ort auf eine nur geringe Zahl eigener Kontrollen zu stützen. 1994 seien nur acht Betriebe, die in zwei Departements lagen, überprüft worden, von insgesamt 11 656 Betrieben, die von der Beihilfe profitiert hätten. Dies entspräche nur 2,28 % der im Rahmen der Verordnung Nr. 1756/92 in Frankreich gestellten Beihilfeanträge, 1,79 % der begünstigten Flächen und 3,91 % der gezahlten Beihilfen. Die Feststellungen könnten daher nicht auf ganz Frankreich übertragen werden.
12 Aus der Anwendung einer pauschalen Berechnung ergebe sich im vorliegenden Fall ein unverhältnismäßig hoher Abzug. Sie entspräche der Feststellung eines Verstoßes gegen die Gemeinschaftsvorschriften in 12 % der kontrollierten Flächen. In den folgenden Jahren seien nie mehr als bei 1 % der kontrollierten Flächen Unregelmäßigkeiten festgestellt worden. Im Jahr 1995 habe der Prozentsatz bei 0,54 %, 1996 bei 0,93 % und 1997 bei 0,61 % gelegen.
13 Nach Auffassung der französischen Regierung ist eine konkrete Ermittlung des durch den Verstoß im Jahre 1994 verursachten Schadens aufgrund einer Extrapolation der in den Jahren 1995, 1996 und 1997 festgestellten Verstöße möglich. Sie errechnet auf diese Weise einen Abzug in Höhe von 44,3 Mio. FRF. Auch deshalb hält sie die pauschale Berechnung der Kommission für unzulässig.
14 Mit Beschluss vom 18. November 1999 ist Finnland als Streithelfer auf Seiten Frankreichs zugelassen worden. Neben der Verletzung des Verhältnismäßigkeitsprinzips rügt die finnische Regierung noch einen Begründungsmangel, die Verletzung des Vertrauensschutzes und des Effizienzgebotes. Ein Begründungsmangel liege in doppelter Hinsicht vor. Einmal weil der angefochtenen Entscheidung nicht zu entnehmen sei, aus welchen Gründen der Abzug erfolgt sei, und zum anderen, weil nicht erkennbar sei, warum die Kommission eine pauschale Berechnung vorgenommen und nicht den tatsächlich entstandenen Schaden ermittelt habe. Der Vertrauensschutz sei insofern verletzt, als die Kommission im Laufe des Verfahrens den Abzug unterschiedlich begründet habe. Zunächst mit der Unvollständigkeit der bearbeiteten Anträge, dann mit mangelnden Kontrollen. Schließlich rügt sie, die Anwendung einer pauschalen Berechnung dürfe aufgrund des Effizienzgebotes nur in Ausnahmefällen stattfinden, denn sie könne die Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission auf Dauer erschweren und damit die wirksame Umsetzung der Regelungen beeinträchtigen.
15 Frankreich beantragt, die Entscheidung 1999/187/EG insoweit aufzuheben, als sie einen Abzug in Höhe von 2 % von den von der Gemeinschaft zu übernehmenden Ausgaben vorsieht.
16 Finnland schließt sich diesem Antrag an.
17 Die Kommission beantragt,
1) die Klage abzuweisen und
2) Frankreich die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
18 Die Kommission hält die angefochtene Entscheidung für verhältnismäßig. Sie weist zunächst darauf hin, dass die Identifikation der von der Ausgleichszahlung begünstigten Parzellen ein vorrangiges Anliegen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems sei. Ebenso wichtig sei die wirksame Durchführung der Kontrollen vor Ort.
19 Ein pauschaler Abzug sei immer dann vorzunehmen, wenn wie im vorliegenden Fall der durch die festgestellten Unregelmäßigkeiten verursachte tatsächliche Schaden nicht ermittelbar sei. Der tatsächliche Schaden für den Gemeinschaftshaushalt sei aufgrund der mangelhaften Kontrollen im Jahr 1994 nicht zu ermitteln gewesen. Daher habe sie einen pauschalen Abzug vornehmen müssen. Mit 2 % der erklärten Ausgaben habe sie den niedrigsten zulässigen Koeffizienten angewandt.
20 Eine Extrapolation aufgrund der in den späteren Jahren 1995 bis 1997 festgestellten Unregelmäßigkeiten weist sie zurück. Diese Vorgehensweise widerspreche dem Prinzip der Jährlichkeit des Rechnungsabschlusses, wonach jedes Haushaltsjahr unabhängig von den vorausgehenden und den folgenden Jahren abzurechnen sei. Außerdem könnten Feststellungen hinsichtlich der in einem Jahr begangenen Unregelmäßigkeiten nicht ohne Weiteres auf andere Jahre übertragen werden.
21 Die Entscheidung leide auch nicht an einem Begründungsmangel. In ständiger Rechtsprechung sei anerkannt, dass es im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses genüge, wenn der betroffene Mitgliedstaat an der Vorbereitung der Entscheidung beteiligt worden sei und deshalb ihre Begründung kenne.
22 Auch sei der Vertrauensschutz nicht verletzt. Das für das vorliegende Verfahren allein maßgebliche Schreiben vom 11. Mai 1998 enthalte die Rüge der mangelnden Qualität der vor Ort durchgeführten Kontrollen, auf die sich die angefochtene Entscheidung stütze. Bereits bei der Sitzung am 24. Oktober 1997 sei dieser Vorwurf der französischen Regierung ausdrücklich mitgeteilt worden.
23 Das Votum der Schlichtungsstelle (siehe Nr. 6) sei für sie aufgrund des Artikels 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/442 der Kommission(4) nicht verbindlich.
III - Anwendbares Recht
24 Der Rechnungsabschluss für den EAGFL wird von der Kommission für das jeweilige Haushaltsjahr gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik(5) erstellt. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c dieser Verordnung in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995(6) bemisst die Kommission die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Dabei trägt sie der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1287/95 darf sich die Ablehnung der Finanzierung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 nicht auf Ausgaben beziehen, die für ein vor dem 16. Oktober 1992 liegendes Haushaltsjahr gemeldet werden; hierdurch dürfen jedoch die Rechnungsabschlussentscheidungen bezüglich eines dem Inkrafttreten dieser Verordnung vorausgehenden Haushaltsjahres, also vor dem 16. Oktober 1995 (vgl. Artikel 2 Absatz 1), nicht beeinträchtigt werden. Folglich kann Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 auf den Rechnungsabschluss 1994 angewendet werden, um den es im vorliegenden Verfahren geht.
25 Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 finanziert der EAGFL, Abteilung Garantie, Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte. Zu diesen Interventionen gehören gemäß Artikel 13 der Verordnung Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen(7) auch die nach Artikel 2 dieser Verordnung gewährten Ausgleichszahlungen. Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung verlangt, dass dem Antrag Angaben beizufügen sind, mit denen die betreffenden Flächen ermittelt werden können, für die die Ausgleichszahlung begehrt wird.
26 Diese Beihilfenregelung wird nach den Vorschriften der Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission durchgeführt. Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung verlangt, dass "Beihilfeanträge $Flächen`" insbesondere zweckdienliche Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebes, ihre Fläche, Lage und Nutzung enthalten müssen. Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung verlangt, dass die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift werden insbesondere Kontrollprüfungen für die gemeldeten Parzellen gemacht, um jede ungerechtfertigte doppelte Beihilfegewährung für dasselbe Kalenderjahr zu vermeiden. Die Kontrollen vor Ort müssen sich, gemäß Absatz 3 der Bestimmung, bei Beihilfeanträgen "Flächen" auf 5 % der Beihilfeanträge erstrecken.
IV - Stellungnahme
27 Aufgrund des geschilderten Sachverhalts kann zunächst festgestellt werden, dass zwischen den Parteien Einigkeit darüber besteht, dass die von den französischen Behörden 1994 durchgeführten Kontrollen vor Ort unzureichend waren und dass insofern ein Verstoß gegen Artikel 6 der Verordnung Nr. 3887/92 vorliegt. Die französische Regierung weist zwar darauf hin, dass die Kommission im Juli 1994 nur acht Betriebe in zwei Departements überprüft habe. Sie bestreitet aber nicht, dass hierbei Mängel an den von den französischen Behörden durchgeführten Kontrollen vor Ort festgestellt worden waren. Sie rügt die relativ geringe Zahl der Überprüfungen durch die Kommission nur insofern, als sie meint, die Kommission habe den angefochtenen Abzug aufgrund einer Extrapolation der Ergebnisse dieser Prüfungen errechnet. Damit greift sie aber nur die Höhe des Abzugs an, nicht jedoch dessen grundsätzliche Berechtigung.
28 Die französische Regierung hat auch nicht ausgeführt, dass die Kontrollen vor Ort in anderen Departements nicht mit den von der Kommission festgelegten Mängeln behaftet gewesen sind. Nach den von Frankreich nicht bestrittenen Feststellungen der Kommission waren die mit der Durchführung der Kontrollen vor Ort beauftragten Personen nur unzureichend für diese Aufgabe ausgebildet. Die französische Regierung hat nicht geltend gemacht, dass dieser strukurelle Mangel in anderen Gegenden nicht vorgelegen habe. Auch wenn die von der Kommission durchgeführten Kontrollen nur eine geringe Zahl von Betrieben betrafen, kann daher davon ausgegangen werden, dass sie repräsentativ für die von den französischen Stellen durchgeführten Kontrollen waren.
29 Unstreitig ist auch die Befugnis der Kommission, diesen Verstoß auf der Grundlage des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 mit einem Abzug von den von Frankreich mitgeteilten Ausgaben zu ahnden. Streitig ist lediglich die Höhe dieses Abzugs, die Frankreich für unverhältnismäßig hält.
30 Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 bemisst die Kommission den in Abzug zu bringenden Betrag unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Unregelmäßigkeit. Hierbei hat sie einerseits die Art und Schwere des Verstoßes sowie anderseits den der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden zu berücksichtigen.
31 Der Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht liegt hier in der mangelnden Qualität der von den französischen Behörden vor Ort durchgeführten Kontrollen. Ob es sich hierbei um einen schweren Verstoß handelt oder nicht, ist zwischen den Parteien umstritten.
32 Die Leistung von Ausgleichszahlungen nach der Verordnung Nr. 1765/92 ist eine Subvention. Derartige Ausgaben der Gemeinschaft sind ordnungsgemäß zu kontrollieren, um Missbrauch vorzubeugen oder aufzudecken. In einem ihrer ersten Schreiben in dieser Sache, das vom 18. Mai 1994, hat die Kommission die französische Regierung auf die Bedeutung der Verwaltungskontrollen, die die Vorlage des Flächennachweises voraussetzen, sowie der Kontrollen vor Ort ausdrücklich hingewiesen. Insofern betrifft der festgestellte Verstoß einen wesentlichen Aspekt der Vergabe der Ausgleichszahlungen.
33 Darüber hinaus ist im vorliegenden Fall von Bedeutung, dass die Kommission im Rahmen der Vorbereitung der angefochtenen Entscheidung einen Verstoß Frankreichs gegen Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1765/92 festgestellt hat. Frankreich hat nämlich auf die Vorlage von Flächennachweisen verzichtet. Ein derartiger Nachweis über die mit der Subvention begünstigte Fläche ist aber wichtig, um die jeweiligen Flächen zu identifizieren und doppelte Zahlungen zu vermeiden. Die Parteien haben sich darauf verständigt, diesen auch im Jahre 1993 bereits festgestellten Mangel durch eine Verstärkung der Kontrollen vor Ort zu kompensieren. Auch wenn die angefochtene Entscheidung nicht mehr mit dieser
Unregelmäßigkeit begründet wird, so sollte dieser Sachverhalt doch nicht aus den Augen verloren werden. Denn wenn schon die Antragsunterlagen keine Identifizierung der begünstigten Flächen zulassen und damit die Verwaltungskontrollen erschwert werden, so kommt den Kontrollen vor Ort bei der Bekämpfung des Subventionsmissbrauchs eine noch wichtigere Rolle zu. Aufgrund dieser Tatsachen wird man zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass die ungenügenden Kontrollen vor Ort einen schweren Verstoß gegen die Gemeinschaftsvorschriften darstellen.
34 Damit bleibt das zweite von der Kommission bei der Berechnung des Abzugs zu berücksichtigende Element zu untersuchen, der der Gemeinschaft entstandene finanzielle Schaden. Die französische Regierung ist der Auffassung, die Berechnung des Schadens hätte auf der Grundlage einer Extrapolation der für die Jahre 1995, 1996 und 1997 festgestellten Verstöße erfolgen können und müssen. Die Kommission bestätigt den Ansatz, wonach grundsätzlich zu versuchen ist, den Schaden für den EAGFL konkret zu ermitteln und nur, wenn das nicht möglich ist, eine pauschale Berechnung vorzunehmen. Sie bestreitet aber, dass im vorliegenden Fall eine konkrete Berechnung möglich gewesen sei und begründet dies mit den mangelhaften Kontrollen vor Ort. Es soll daher zunächst untersucht werden, ob es im vorliegenden Fall möglich war, den durch die festgestellten Unregelmäßigkeiten verursachten Schaden für den EAGFL aufgrund einer Extrapolation der für die Jahre 1995, 1996 und 1997 festgestellten Verstöße zu ermitteln.
35 Die in den Folgejahren 1995, 1996 und 1997 festgestellten Verstöße mögen einen Anhaltspunkt für die Größenordnung geben, in der Unregelmäßigkeiten in Frankreich festgestellt worden waren. Fraglich ist jedoch, ob dieses Indiz als Berechnungsgrundlage für einen Abzug im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL ausreicht.
36 Aufgrund der Rechtsprechung zur Berechtigung der Kommission, Abzüge von den zu erstattenden Ausgaben vorzusehen, und zur Verteilung der Beweislast hinsichtlich der Berechnung des tatsächlich für die Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens wird man dieses Indiz jedoch für unzureichend halten müssen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, die gemäß den einschlägigen Vorschriften gezahlt worden sind. "In Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe nur unter der Voraussetzung erlaubt, dass bestimmte Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten erfuellt sind, entspricht eine unter Verstoß gegen diese Vorschriften gezahlte Beihilfe nicht dem Gemeinschaftsrecht, und die damit verbundene Ausgabe darf deshalb nicht zu Lasten des EAGFL gehen."(8) Auf dieser Grundlage kommt die Rechtsprechung zu dem Ergebnis, dass die Kommission in einem solchen Fall "keine andere Wahl [hat], als die Finanzierung der gesamten fraglichen Ausgaben abzulehnen"(9).
37 In seinem Urteil in der Rechtssache 347/85 hat der Gerichtshof darüber hinaus festgestellt, dass sich die Kommission, wenn sie nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückweist, um die Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns mit Hilfe von Berechnungen bemühen kann, die auf einer Würdigung der Lage beruhen, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre. In einem solchen Fall obliege dann aber dem Staat, der die Aufhebung der Entscheidung über die Ablehnung der Finanzierung verlange, die Beweislast für die Unrichtigkeit der Berechnungen.(10) Diese Rechtsprechung ist später bestätigt worden, auch nach der Annahme der "Orientierungen betreffend die Berechnung des Abzugs bei der Vorbereitung des EAGFL-Rechnungsabschlusses", Arbeitspapier VI/216/93 vom 3. Juni 1993 und Arbeitspapier VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 (im Folgenden: Leitlinien).(11)
38 Aus dieser Rechtsprechung folgt zunächst, dass die Kommission im vorliegenden Fall sogar berechtigt gewesen wäre, eine Übernahme der gesamten Ausgaben für die Ausgleichszahlungen abzulehnen. Die Beweislast für die Rechtmäßigkeit der Ausgaben liegt bei der französischen Regierung. Hinsichtlich der Höhe der Ausgaben, die durch die ungenügenden Kontrollen verursacht worden sind, werden von Frankreich für das Jahr 1994 die Zahlen vorgelegt, die sich bei den durchgeführten Kontrollen ergeben haben. Da diese Kontrollen jedoch mangelhaft waren, können diese Zahlen kein zuverlässiger Ausgangspunkt für die Berechnung des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens sein.
39 Die Bezugnahme auf die Folgejahre bietet auch keine sichere Berechnungsgrundlage, da sie nur eine grundsätzliche Größenordnung festgestellter Verstöße ergeben kann, nicht aber auf das Jahr 1994 bezogene Daten liefert. Die in den späteren Jahren festgestellten geringeren Unregelmäßigkeiten erlauben keine sichere Rückrechnung für das Jahr 1994, die aber für eine konkrete Schadensermittlung notwendig wäre. Es ist durchaus möglich, dass es in den späteren Jahren nicht mehr - oder zumindest in wesentlich geringerem Ausmaß - zu Unregelmäßigkeiten gekommen ist, weil sich Frankreich aufgrund des Schriftwechsels mit der Kommission der Mangelhaftigkeit der Kontrollen bewusst war. Frankreich räumt selbst ein, dass es Anfangsschwierigkeiten bei der Einführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems gegeben hat. Dies deutet aber schon darauf hin, dass die Zahl der Unregelmäßigkeiten 1994 durchaus höher gewesen sein kann als in den Folgejahren 1995, 1996 und 1997. Insofern ist die von der französischen Regierung vorgeschlagene Berechnungsmethode auch nicht sicherer als die von der Kommission angewendete pauschale Berechnungsmethode, die auch nur auf einer Schätzung des entstandenen Schadens aufgrund des durch die festgestellte Unregelmäßigkeit verursachten Risikos eines finanziellen Schadens der Gemeinschaft beruht. Die von der Kommission angewendete Methode steht darüber hinaus im Einklang mit Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70, da die Kommission auf die Schwere des festgestellten Verstoßes abstellt. Die von Frankreich vorgeschlagene Methode lässt diesen Aspekt völlig außer Acht und setzt nur am Ergebnis an, der Summe der festgestellten Verstöße. Somit ist davon auszugehen, dass Frankreich nicht den Beweis dafür erbracht hat, dass das für den EAGFL entstandene Risiko eines finanziellen Schadens konkret zu berechnen war.
40 War die Kommission folglich berechtigt, einen pauschalen Abzug vorzunehmen, so stellt sich die weitere Frage, ob die veranschlagte Summe in Höhe von 2 % der angemeldeten Ausgaben oder 567,7 Mio. FRF verhältnismäßig ist.
41 Aufgrund der oben zitierten Rechtsprechung, wonach die Kommission berechtigt wäre, alle Ausgaben in Abzug zu bringen, für die mangelhafte Kontrollen festgestellt wurden, wird man ihr grundsätzlich nicht den Vorwurf des unverhältnismäßigen Handelns machen können, wenn sie statt der gesamten Ausgaben nur 2 % von dieser Summe ablehnt. In diesem Fall wendet sie ein wesentlich geringeres Mittel an, als ihr rechtlich möglich wäre.
42 Die Grenze ist nach der Rechtsprechung nur erreicht, wenn der betroffene Mitgliedstaat beweist, dass die angewendeten Leitlinien willkürlich oder unbillig sind.(12) Folglich ist zu untersuchen, ob Frankreich entweder den Beweis dafür erbracht hat, dass durch die ungenügenden Kontrollen die Ausgaben für den EAGFL nicht oder in einem geringeren Umfang als von der Kommission angenommen erhöht wurden, oder den Beweis dafür, dass die Leitlinien willkürlich und unbillig sind.
43 Wie bereits ausgeführt, hat Frankreich nicht den Beweis erbracht, dass die Ausgaben tatsächlich nur in einem geringeren Umfang erhöht wurden, als von der Kommission angenommen. Nach ständiger Rechtsprechung obliegt den Mitgliedstaaten die Beweislast für die Anrechenbarkeit der Ausgaben. Der Grund dafür liegt in der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten die Gelder verauslagen und buchungsmäßig erfassen, weshalb ihnen alle Tatsachen zur Verfügung stehen, um eine von der Kommission aufgestellte Rechnung zu widerlegen.(13) Diese Beweislastverteilung erscheint angemessen und wird auch von der französischen Regierung nicht in Zweifel gezogen.
44 Lediglich die finnische Regierung rügt insofern einen Begründungsmangel und meint, die Kommission müsse darlegen, warum sie keine konkrete, sondern eine pauschale Berechnung vorgenommen habe.
45 Dieser Einwand ist zunächst insofern zurückzuweisen, als die Kommission in ihrem Schreiben vom 11. Mai 1998 dargelegt hat, warum ihres Erachtens eine Berechnung, wie sie die französische Regierung vorschlägt, nicht möglich ist und daher eine pauschale Berechnung des Abzugs erfolgt. Der Umfang der in Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) vorgesehenen Begründungspflicht hängt von der Art der betroffenen Handlung und von dem Kontext ab, in dem diese vorgenommen wird.(14) Nach ständiger Rechtsprechung "... ist im besonderen Kontext der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss die Begründung einer solchen Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng am Verfahren ihrer Ausarbeitung beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten des EAGFL übernehmen zu müssen".(15) Diesen Anforderungen genügt das Schreiben der Kommission vom 11. Mai 1998.
46 Aufgrund dieser Rechtsprechung ist auch der von der finnischen Regierung gerügte allgemeine Begründungsmangel hinsichtlich der angefochtenen Entscheidung zurückzuweisen. Der Schriftwechsel zwischen der Kommission und Frankreich in den Jahren 1994 bis 1998 belegt, dass Frankreich eng an der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung beteiligt war. Insbesondere im Schreiben vom 11. Mai 1998 begründet die Kommission den Abzug mit unzureichenden Kontrollen. Frankreich war diese Begründung bekannt, und sogar das spätere Fallenlassen der ursprünglichen Rüge der Bearbeitung unvollständiger Anträge ist zwischen den Parteien unstreitig. Da im vorliegenden Fall auch keine Umstände zu erkennen sind, aus denen die angeführte Rechtsprechung zu ändern wäre, ist davon auszugehen, dass die angefochtene Entscheidung ausreichend begründet ist. Die Rechtsprechung verlangt nicht, dass die Entscheidung für Dritte nachvollziehbar ist.
47 Im Ergebnis ist die finnische Ansicht, nach der die Anwendung des pauschalen Abzugs von der Kommission darzulegen ist, auch deshalb abzulehnen, weil sie zu einer Umkehr der Beweislast führen würde. Da aber die Mitgliedstaaten über alle erforderlichen Abrechnungen verfügen und die Kommission bei der Erstellung des EAGFL-Rechnungsabschlusses insofern auf die Mitteilungen der Mitgliedstaaten angewiesen ist, wäre eine Verlagerung der Beweislast auf die Kommission nicht sachgerecht.
48 Im Hinblick auf die Leitlinien trägt Frankreich unter Berufung auf den Bericht der Schlichtungsstelle vor, dass der vorliegende Fall die Grenzen einer pauschalen Berechnung des Abzugs verdeutliche. Die französische Regierung legt aber nicht dar, inwiefern sich hierin ein grundsätzlicher Mangel der Leitlinien äußert. Insofern geht die Kritik nicht über den Einzelfall hinaus und legt nicht dar, dass die Leitlinien grundsätzlich willkürlich oder unbillig sind. Damit ist diese Rüge nach der Rechtsprechung ebenfalls zurückzuweisen.
49 Die pauschale Berechnung des Abzugs erfolgt in den Fällen, in denen die Ermittlung des tatsächlichen Schadens für den Gemeinschaftshaushalt unmöglich ist. Nachdem die Kommission zunächst einzelfallbezogen prozentuale Abzüge gemacht hat, ist sie, nach Kritik des Finanzkontrolleurs, der ein solches Verfahren für unvereinbar mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz hielt, 1993 dazu übergegangen, drei Kategorien von pauschalen Abzügen vorzunehmen, und zwar in Höhe von 2 %, 5 % und 10 %(16). Auf Verlangen des Europäischen Parlaments wurde noch die Kategorie von 25 % hinzugefügt. Wenn Frankreich nun im vorliegenden Verfahren die Anwendung des niedrigsten Prozentsatzes in Höhe von 2 % für unverhältnismäßig hält und vorträgt, der Fall zeige die Grenzen des Systems des pauschalen Abzugs auf, so bringt dies Frankreichs Überzeugung von der Notwendigkeit einer Überarbeitung der in den Leitlinien VI/216/93 und VI/5330/97 aufgeführten Staffelung zum Ausdruck. Diese Überarbeitung ist aber mit politischen Mitteln zu bewirken und nicht im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung der Kommission.
50 Darüber hinaus ist anzumerken, dass der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die pauschale Berechnung des Abzugs für gemeinschaftsrechtskonform angesehen hat.(17) Der vorliegende Fall enthält keine Elemente, die Anlass bieten könnten, hiervon abzuweichen. Als Ergebnis ist daher festzuhalten, dass der Abzug in Höhe von 2 % der angemeldeten Ausgaben verhältnismäßig ist.
51 Abschließend sei noch auf die Rügen der finnischen Regierung betreffend den Vertrauensschutz und das Effizienzgebot eingegangen. Die angefochtene Entscheidung verletzt nicht das Prinzip des Vertrauensschutzes. Zwar hat die Kommission ursprünglich mit einem Abzug wegen der Bearbeitung unvollständiger Anträge gedroht. Sie hat aber auch schon im Schreiben vom 9. Juli 1997 auf die mangelhafte Qualität der Kontrollen vor Ort Bezug genommen als möglichen Grund für einen höheren als den angedrohten Abzug. Nachdem sich Frankreich bereit erklärt hatte, die Zahl der Kontrollen vor Ort zu erhöhen, hat die Kommission den Vorwurf der Unvollständigkeit der Anträge fallen lassen und sich nur mehr auf die mangelhaften Kontrollen gestützt. Die angefochtene Entscheidung ist ausschließlich auf diesen Vorwurf gegründet, wie das Schreiben vom 11. Mai 1998 belegt, das eine förmliche Mitteilung im Sinne des Artikels 1 Absatz 1 Buchstabe a der Entscheidung 94/442 der Kommission ist. Der Vorwurf der Verletzung des Vertrauensschutzes ist daher zurückzuweisen, weil die französische Regierung mündlich und schriftlich auf die verschiedenen Beanstandungen aufmerksam gemacht worden ist und somit kein schützenswertes Vertrauen vorhanden war, das hätte verletzt werden können.
52 Ebenso sind die aus dem Effizienzgebot abgeleiteten Bedenken der finnischen Regierung unbegründet. Der Gerichtshof hat mehrfach festgestellt, dass ein Abzug in voller Höhe der betreffenden Ausgaben mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Dann kann aber ein Abzug in Höhe von 2 % bis 10 % dieser Summe, wie ihn die Leitlinien vorsehen, nicht gegen die Effizienz der Zusammenarbeit zwischen nationalen Behörden und der Kommission wirken, selbst wenn der Abzug pauschal berechnet wird. Immerhin geht es um eine weniger einschneidende Maßnahme als die nach dem Gemeinschaftsrecht auch zulässige Ablehnung der Erstattung der gesamten Summe. Sie ist daher grundsätzlich verhältnismäßig.
53 Nur hilfsweise soll daher noch zum zweiten Einwand der Kommission Stellung genommen werden, nämlich dass eine Berechnung des Abzugs aufgrund der in den Folgejahren festgestellten Verstöße gegen das Prinzip der Jährlichkeit des Haushalts verstoße. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 ist der EAGFL Teil des Haushalts. Die allgemeinen Regeln über den Haushalt, zu denen auch das Prinzip der Jährlichkeit gehört, finden daher Anwendung.
54 Das Prinzip der Jährlichkeit des Haushalts ist in den Artikeln 199 und 202 EG-Vertrag (jetzt Artikel 268 und 271 EG) verankert. Es besagt, dass der Haushaltsplan jährlich zu verabschieden ist.(18) Entsprechend diesem Grundsatz legt Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 fest, dass die Mitgliedstaaten der Kommission Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluss erforderlichen Belegen vorzulegen haben. Wenn nun die in den Jahren 1995, 1996 und 1997 festgestellten Verstöße bei der Ermittlung des der Gemeinschaft durch die festgestellten Unregelmäßigkeiten entstandenen finanziellen Schadens und damit die Höhe des Abzugs herangezogen werden, so scheint dies der Jährlichkeit nicht entgegenzustehen. Denn es geht ja nicht darum, die in diesen Folgejahren festgestellten Mängel und ihre Auswirkungen auf den EAGFL für das Jahr 1994 anzusetzen, sondern es geht der französischen Regierung nur um die Übernahme dieser Ergebnisse als Größenordnung, in der auch 1994 ein Abzug für die in 1994 festgestellten Unregelmäßigkeiten zu machen ist. Dieser Ansatz betrifft die in 1994 getätigten Ausgaben und festgestellten Unregelmäßigkeiten und verletzt daher nicht das Prinzip der Jährlichkeit des Haushalts.
55 Als Ergebnis bleibt trotzdem festzuhalten, dass die Entscheidung 1999/187 der Kommission insoweit verhältnismäßig ist, als sie einen Abzug in Höhe von 2 % der Ausgaben, das heißt eine Summe von 567 733 352 FRF, vorsieht, die Frankreich für die Beihilfen im Rahmen der Ausführung der Verordnung Nr. 1765/92 mitgeteilt hat.
V - Kosten
56 Gemäß Artikel 69 der Verfahrensordnung ist die unterlegene Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klage der Französischen Republik abzuweisen ist und die Kommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind Frankreich die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
VI - Ergebnis
57 Aufgrund des vorstehend Ausgeführten wird vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage wird als unbegründet abgewiesen.
2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Rechtsstreits.
(1) - ABl. L 181, S. 12.
(2) - ABl. L 391, S. 36.
(3) - ABl. L 182, S. 45.
(4) - Artikel 1 Absatz 2 der Entscheidung 94/442 lautet:
"Für den weiteren Verlauf des Rechnungsabschlussverfahrens gilt Folgendes:
a) Der Standpunkt der Schlichtungsstelle greift weder der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss voraus, noch berührt sie das Recht des betroffenen Mitgliedstaats, gegen eine solche Entscheidung Rechtsmittel gemäß Artikel 173 des Vertrags einzulegen.
..."
(5) - ABl. L 94, S. 13.
(6) - ABl. L 125, S. 1.
(7) - Zitiert in Fußnote 1.
(8) - Urteile vom 8. Januar 1992 in der Rechtssache C-197/90 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I-1, Randnrn. 38 f.), vom 25. Mai 1993 in der Rechtssache C-197/91 (FAC, Slg. 1993, I-2639, Randnr. 16) und vom 4. Juli 1996 in der Rechtssache C-50/94 (Griechenland/Kommission, Slg. 1996, I-3331, Randnr. 26).
(9) - Urteil in der Rechtssache C-50/94 (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 26).
(10) - Urteil vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnrn. 15 f.). Vgl. auch die Schlussanträge von Generalanwalt Darmon vom 3. Oktober 1991 in der Rechtssache C-197/90 (Italien/Kommission, Slg. 1992, I-13, Nr. 42).
(11) - Vgl. Urteil in der Rechtssache C-50/94 (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 7 f.).
(12) - Urteil in der Rechtssache C-50/94 (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 28).
(13) - Urteil vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-54/95 (Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-35, Randnr. 35).
(14) - Urteil vom 22. April 1999 in der Rechtssache C-28/94 (Niederlande/Kommission, Slg. 1999, I-1973, Randnr. 81).
(15) - Urteil vom 18. Mai 2000 in der Rechtssache C-242/97 (Belgien/Kommission, Slg. 2000, I-3421, Randnr. 95).
(16) - Vgl. Dokument IV/216/93 der Kommission vom 3. Juni 1993, Anhang 2, S. 1.
(17) - Vgl. Urteil in der Rechtssache C-50/94 (zitiert in Fußnote 8, Randnr. 28).
(18) - Urteil vom 31. März 1992 in der Rechtssache C-284/90 (Rat/Parlament, Slg. 1992, I-2277, Randnr. 26); vgl. auch die Ausführungen des Generalanwalts Jacobs in seinen Schlussanträgen vom 17. Oktober 1991 in dieser Rechtssache (Slg. 1992, I-2298, Nr. 23).