CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 7 september 2023 (1)
Zaak C‑167/22
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Denemarken
„Niet-nakoming – Wegvervoer – Verordening (EG) nr. 1072/2009 – Artikel 8 – Cabotagevervoer – Algemeen beginsel – Artikel 9 – Regels die van toepassing zijn op cabotagevervoer – Verordening (EG) nr. 561/2006 – Rusttijden – Nationale regeling waarbij een maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de snelwegen wordt ingevoerd – Beperking tot 25 uur – Artikel 56 VWEU – Belemmering van het vrij verrichten van wegvervoerdiensten”
Inleiding
1.        Met haar beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken is tekortgeschoten in zijn verplichtingen krachtens de Unierechtelijke bepalingen die betrekking hebben op het vrij verrichten van wegvervoerdiensten en die vervat zijn in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening (EG) nr. 1072/2009(2), doordat het de parkeerduur voor vrachtwagens op openbare rustplaatsen langs de snelwegen heeft beperkt tot maximaal 25 uur (hierna: „25-uursregel”). De Commissie stelt dat deze regel het voor een bestuurder moeilijker maakt om zich te houden aan de in artikel 8 van verordening (EG) nr. 561/2006(3) bedoelde normale wekelijkse rusttijd van ten minste 45 uur of verkorte wekelijkse rusttijd tussen 24 en 45 achtereenvolgende uren, wat bijgevolg het vrij verrichten van wegvervoerdiensten belemmert en niet wordt gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die het Koninkrijk Denemarken aanvoert.
2.        Deze zaak doet dan ook de vraag rijzen of de 25-uursregel het vrij verrichten van wegvervoerdiensten belemmert en, zo ja, of die regel kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1072/2009
3.        Artikel 1 van verordening nr. 1072/2009, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in de leden 1 en 4:
„1.      Deze verordening is van toepassing op het internationale goederenvervoer over de weg voor rekening van derden voor trajecten op het grondgebied van de Gemeenschap.
[…]
4.      Deze verordening is van toepassing op binnenlands vervoer van goederen over de weg dat tijdelijk wordt verricht door een niet-ingezeten vervoerder, zoals bepaald in hoofdstuk III.
[…]”
4.        Artikel 8 van deze verordening draagt het opschrift „Algemeen beginsel” en bepaalt:
„1.      Vervoerders voor rekening van derden die houder zijn van een communautaire vergunning mogen, mits de bestuurder, indien deze onderdaan is van een derde land, houder is van een bestuurdersattest, onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden cabotagevervoer verrichten.
2.      Zodra de in het kader van het inkomende internationale vervoer vervoerde goederen zijn geleverd, wordt de in lid 1 bedoelde vervoerders toestemming verleend om, aansluitend op internationaal vervoer vanuit een andere lidstaat of vanuit een derde land naar de lidstaat van ontvangst, met hetzelfde voertuig of, in het geval van een samenstel van voertuigen, het trekkende voertuig van datzelfde voertuig, tot drie cabotageritten uit te voeren. De laatste lossing in het kader van een cabotagerit, alvorens de lidstaat van ontvangst te verlaten, vindt plaats binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het inkomende internationale vervoer in de lidstaat van ontvangst heeft plaatsgevonden.
Binnen de in de eerste alinea bedoelde termijn mogen de vervoerders een aantal of alle van de in die alinea bedoelde cabotageritten in iedere lidstaat uitvoeren, op voorwaarde dat zij worden beperkt tot één cabotagerit per lidstaat binnen drie dagen na de binnenkomst zonder lading op het grondgebied van die lidstaat.
[…]”
5.        In artikel 9 van die verordening, met als opschrift „Regels die van toepassing zijn op cabotagevervoer”, staat te lezen:
„1.      Tenzij in de communautaire wetgeving anders is bepaald, gelden voor het verrichten van cabotagevervoer de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst met betrekking tot het volgende:
[…]
d)      de rij- en rusttijden;
[…]
2.      De in lid 1 bedoelde wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften moeten op niet-ingezeten vervoerders worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als die welke aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd, zodat discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging wordt uitgesloten.”
Verordening nr. 561/2006
6.        Artikel 1 van verordening nr. 561/2006(4) luidt:
„Deze verordening geeft voorschriften voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden van bestuurders in het wegvervoer van goederen en personen, met als doel de voorwaarden voor concurrentie tussen verschillende wijzen van vervoer over land te harmoniseren, met name met betrekking tot de wegvervoersector, en ter verbetering van de werkomstandigheden en de verkeersveiligheid. De verordening heeft tevens tot doel betere controle en handhaving door de lidstaten en betere arbeidsomstandigheden in de wegvervoerssector te bevorderen.”
7.        Artikel 4 van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
f)      ‚rust’: iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken;
g)      ‚dagelijkse rusttijd’: de dagelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale dagelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte dagelijkse rusttijd’ omvat;
–        ‚normale dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste elf uur. De normale dagelijkse rusttijd kan ook worden opgesplitst in twee perioden, waarvan de eerste ten minste drie ononderbroken uren bedraagt en de tweede ten minste negen ononderbroken uren bedraagt;
–        ‚verkorte dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste negen uur doch minder dan elf uur;
h)      ‚wekelijkse rusttijd’: een wekelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale wekelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte wekelijkse rusttijd’ omvat:
–        ‚normale wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste 45 uur;
–        ‚verkorte wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van minder dan 45 uur die, onder de voorwaarden van artikel 8, lid 6, kan worden bekort tot minimaal 24 achtereenvolgende uren;
[…]”
8.        In artikel 8 van die verordening is bepaald:
„[…]
6.      Per periode van twee opeenvolgende weken moet een bestuurder ten minste:
–        twee normale wekelijkse rusttijden, of
–        één normale wekelijkse rusttijd en één verkorte wekelijkse rusttijd van ten minste 24 uur nemen. De verkorting moet evenwel worden gecompenseerd door een equivalente periode van rust die vóór het einde van de derde week na de betrokken week en bloc genomen moet worden.
Een wekelijkse rusttijd mag niet later beginnen dan aan het einde van zes perioden van 24 uur te rekenen vanaf het einde van de vorige wekelijkse rusttijd.
7.      Rust die wordt genomen ter compensatie van een verkorte wekelijkse rusttijd moet aansluitend op een andere rusttijd van ten minste negen uur worden genomen.
8.      Wanneer een bestuurder dit zo verkiest, mogen de dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden buiten de standplaats in een voertuig worden doorgebracht indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten biedt en het voertuig stilstaat.
9.      Een wekelijkse rusttijd die in twee weken valt, mag in één van beide weken geteld worden, maar niet in beide.”
Deens recht
9.        De 25-uursregel is niet expliciet neergelegd in Deense wetgeving of in Deense bestuursrechtelijke bepalingen. Deze regel, die is ingevoerd na een politiek akkoord over de begrotingswet 2018(5), geldt op grond van § 92, lid 1, van de færdselslov (wegenverkeerswet)(6) en is in werking getreden op 1 juli 2018(7).
Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
10.      Aangezien de Commissie op basis van informatie van wegvervoersverenigingen van mening was dat de 25-uursregel het vrij verrichten van vervoerdiensten beperkt, heeft zij een inbreukprocedure ingeleid tegen het Koninkrijk Denemarken.
11.      In het kader van deze procedure heeft de Commissie de Deense regering op 2 mei 2018 een verzoek om informatie, op 20 juli 2018 een ingebrekestelling, op 14 januari 2019 een verzoek om aanvullende informatie en op 15 mei 2020 een met redenen omkleed advies doen toekomen. Daar zij van mening was dat de argumenten die de Deense regering in elke fase aanvoerde niet overtuigend waren, heeft zij een beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
12.      Bij verzoekschrift van 4 maart 2022 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
13.      De Deense en de Poolse regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof. Tijdens de pleitzitting van 25 mei 2023 hebben de Deense regering en de Commissie ook mondelinge opmerkingen gemaakt.
14.      De Commissie verzoekt het Hof:
–        vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken is tekortgeschoten in zijn verplichtingen krachtens de regels inzake het vrij verrichten van vervoerdiensten die zijn neergelegd in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009, doordat die lidstaat de parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de Deense snelwegen heeft beperkt tot maximaal 25 uur;
–        het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.
15.      Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof:
–        het beroep te verwerpen;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
Analyse
Ontvankelijkheid
16.      De Deense regering betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het niet voldoet aan de in artikel 120 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof neergelegde vereisten van coherentie, duidelijkheid en nauwkeurigheid(8), alsmede omdat er geen samenhang bestaat tussen de conclusies en de in het verzoekschrift aangevoerde middelen(9).
17.      De Commissie brengt daartegen in dat de conclusies van het verzoekschrift alsook de ter ondersteuning daarvan aangevoerde middelen en argumenten duidelijk en nauwkeurig zijn geformuleerd.
18.      Naar mijn mening komt uit het verzoekschrift duidelijk naar voren dat de 25-uursregel volgens de Commissie indruist tegen de in de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009 neergelegde algemene beginselen inzake het vrij verrichten van goederenvervoerdiensten in de Unie, omdat die regel de mogelijkheid beperkt om overeenkomstig verordening nr. 561/2006 rusttijden te nemen op het Deense wegennet en het daardoor moeilijker maakt om in die lidstaat goederenvervoerdiensten te verrichten.
19.      Meer bepaald stelt de Commissie niet dat deze 25-uursregel in strijd is met de voorschriften inzake rusttijden en in het bijzonder met verordening nr. 561/2006, maar wel dat een dergelijke parkeerbeperking in de praktijk voor bestuurders en vervoersondernemingen een beletsel vormt om hun diensten aan te bieden op het Deense grondgebied.(10)
20.      Ik ben dan ook van mening dat het verzoekschrift voldoet aan de voorwaarden van artikel 120 van het Reglement voor de procesvoering en geef het Hof bijgevolg in overweging de door het Koninkrijk Denemarken opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen.
Ten gronde
21.      In haar beroep wegens niet-nakoming maakt de Commissie – die daarin wordt ondersteund door de Republiek Polen – het Koninkrijk Denemarken in wezen het verwijt dat de 25-uursregel het vrij verrichten van wegvervoerdiensten belemmert, wat volgens haar niet wordt gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die het Koninkrijk Denemarken aanvoert.
22.      De Deense regering stelt om te beginnen dat krachtens het subsidiariteitsbeginsel niet de Unie, maar de lidstaten bevoegd zijn om regels vast te stellen over de parkeerduur op rustplaatsen op het nationale grondgebied.
23.      Naar mijn mening is dit argument evenwel – zoals de Commissie terecht onderstreept – irrelevant omdat de Commissie niet betwist dat de parkeerregels, zoals de 25-uursregel, als zodanig verenigbaar zijn met het VWEU, maar veeleer bezwaar maakt tegen het feit dat het Koninkrijk Denemarken een belemmering van het vrij verrichten van vervoerdiensten heeft opgeworpen door die – op zichzelf legitieme – 25-uursregel in te voeren.(11)
24.      De Deense regering stelt – eveneens vooraf – dat de diensten waarop artikel 58 VWEU van toepassing is, uitgesloten zijn van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU.
25.      Het is juist dat op grond van artikel 58, lid 1, VWEU het vrij verrichten van diensten op het gebied van het vervoer niet wordt geregeld door artikel 56 VWEU – dat meer in het algemeen betrekking heeft op het vrij verrichten van diensten – maar door de bepalingen van de titel van het VWEU over vervoer, die bestaat uit de artikelen 90 tot en met 100 van dit Verdrag.(12)
26.      De diensten waar het in deze zaak om gaat, vallen onder verordening nr. 1072/2009, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 71 EG (thans, na wijziging, artikel 91 VWEU). Volgens artikel 1, leden 1 en 4, van verordening nr. 1072/2009 geldt deze verordening voor het internationale goederenvervoer over de weg voor rekening van derden voor trajecten op het grondgebied van de Unie – daaronder begrepen het cabotagevervoer, te weten binnenlands vervoer voor rekening van derden dat tijdelijk wordt verricht in een lidstaat van ontvangst(13) – en heeft zij tot doel de beperkingen van het vrij verrichten van wegvervoerdiensten op te heffen(14).
27.      Ik ben dan ook van mening dat de bepalingen van verordening nr. 1072/2009 weliswaar zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, maar betrekking hebben op het specifieke gebied van het verrichten van vervoerdiensten en volgens de rechtspraak moeten worden uitgelegd in het licht van het in artikel 56 VWEU neergelegde algemene beginsel van het vrij verrichten van diensten.(15)
28.      Volgens vaste rechtspraak vereist deze bepaling niet alleen de afschaffing van elke discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van elke beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten – die de werkzaamheden van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter die aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt.(16)
Bestaan van een beperking van de vrijheid van dienstverrichting
29.      In haar beroep wegens niet-nakoming stelt de Commissie dat het Koninkrijk Denemarken met de invoering van de 25-uursregel is tekortgeschoten in zijn verplichtingen krachtens de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009, uitgelegd in het licht van het algemene beginsel van het vrij verrichten van diensten dat is neergelegd in artikel 56 VWEU.
30.      Hoewel verordening nr. 1072/2009 geen expliciete bepaling bevat die de lidstaten verplicht om te voorzien in parkeerplaatsen voor vrachtwagenchauffeurs, is de Commissie van mening dat de aanwezigheid van dergelijke parkeerplaatsen in de hele Unie – gratis of tegen betaling, openbaar of particulier – noodzakelijk is voor het vrij verrichten van wegvervoerdiensten zoals dit wordt gewaarborgd door bovengenoemde bepalingen, en dat de invoering van de 25-uursregel het voor bestuurders moeilijker maakt om te voldoen aan de verplichtingen inzake de normale wekelijkse rusttijd van 45 uur en een verkorte wekelijkse rusttijd van meer dan 25 uur(17), alsmede aan de verplichting inzake de totale rijtijd, welke verplichtingen zijn neergelegd in de artikelen 4, 6 en 8 van verordening nr. 561/2006.
31.      Volgens de Commissie heeft deze regel vooral gevolgen voor vervoerders die niet in Denemarken gevestigd zijn en die parkeer- en rustplaatsen op het Deense grondgebied nodig hebben, terwijl vervoerders met exploitatiecentra in Denemarken hun bestuurders gemakkelijker naar die centra kunnen doen rijden.(18)
32.      De Deense regering antwoordt daarop in wezen dat de 25-uursregel niet discriminerend is en het internationale goederenvervoer niet belemmert.
33.      Zij stelt dat verordening nr. 1072/2009 en verordening nr. 561/2006 geen bepalingen over parkeerregels bevatten en dat deze regels nog altijd tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Gezien het aantal openbare en particuliere parkeerplaatsen dat in Denemarken beschikbaar is, zijn er bovendien voldoende parkeerplaatsen om de bij die twee verordeningen opgelegde verplichtingen na te komen.
34.      Volgens de Deense regering zijn de rustplaatsen langs snelwegen waarop de onderhavige zaak betrekking heeft, niet ontworpen om voor lange rustperioden te worden gebruikt en zijn vervoersondernemingen hoe dan ook krachtens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 561/2006 verplicht om de vervoersactiviteiten te plannen en krachtens artikel 8, lid 8, van deze verordening gehouden om de verblijfskosten te dekken. Bovendien zorgt de 25-uursregel voor meer parkeercapaciteit voor kortparkeerders doordat hij het voor bestuurders gemakkelijker maakt om kortere rustperioden te nemen, en stimuleert hij de markt om beveiligde parkeerterreinen aan te leggen die beter voldoen aan de behoeften van langparkeerders.
35.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen en het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van niet-nakoming, waarbij de Commissie zich niet kan baseren op het een of andere vermoeden.(19)
36.      In het onderhavige geval blijkt na bespreking tussen partijen dat er op de datum van het met redenen omkleed advies 1 400 parkeerplaatsen waren op openbare rustplaatsen in Denemarken en ten minste 855 parkeerplaatsen zonder tijdslimiet die door de particuliere sector ter beschikking werden gesteld.(20)
37.      Het is waar dat de 25-uursregel het – door de parkeertijd op openbare rustplaatsen te beperken – vanuit zuiver praktisch oogpunt voor vervoerders moeilijker maakt om rusttijden te nemen op de rustplaatsen waarop hij van toepassing is, aangezien hij bestuurders belet om op deze plaatsen de normale wekelijkse rusttijden of verkorte rusttijden van meer dan 25 uur te nemen. Daarbij komt dat vervoerders de normale rusttijden weliswaar niet in hun voertuigen mogen nemen(21), maar dat de 25-uursregel hen belet om de rustplaatsen in kwestie te gebruiken om hun vrachtwagens te parkeren en die rusttijden elders te nemen(22).
38.      Na deze verduidelijking ben ik er niet van overtuigd dat de bij de bestreden nationale regeling opgelegde maximale parkeerduur van 25 uur op openbare rustplaatsen het vrij verrichten van diensten in de zin van het Unierecht daadwerkelijk belemmert.
39.      Allereerst wil ik erop wijzen dat de aanwezigheid van parkeerplaatsen – en in het bijzonder openbare parkeerplaatsen – op het Deense wegennet weliswaar ongetwijfeld de nakoming van de bij verordening nr. 561/2006 opgelegde verplichtingen inzake rusttijden vergemakkelijkt, maar dat de door de Commissie aangehaalde Uniewetgeving geen verplichting bevat om parkeerplaatsen ter beschikking te stellen.
40.      Het is juist dat de lidstaten krachtens artikel 39, lid 2, onder c), van verordening (EU) nr. 1315/2013(23) met betrekking tot wegeninfrastructuur onder meer verplicht zijn tot „de aanleg van rustplaatsen langs snelwegen op ongeveer 100 km afstand van elkaar, in overeenstemming met de behoeften van de samenleving, van de markt en van het milieu, teneinde onder meer te voorzien in adequate parkeergelegenheid voor het commerciële vervoer, met een adequaat veiligheids- en beveiligingsniveau”. Deze bepaling bevat echter geen regels voor het gebruik van deze rustplaatsen en is voor het onderhavige geval ook niet relevant, omdat de Commissie die bepaling niet vermeldt in haar middelen. Bovendien wordt de draagwijdte van die bepaling verduidelijkt in artikel 8 bis van de door de Commissie aangehaalde verordening nr. 561/2006, dat enkel voorschrijft dat de lidstaten overeenkomstig diezelfde bepaling het aanleggen van parkeergelegenheid voor het commerciële wegverkeer „aanmoedigen”.(24)
41.      De Commissie merkt weliswaar op dat de aanwezigheid van parkeerterreinen met de mogelijkheid om gedurende 45 uur te parkeren een „voorwaarde” is voor de werking van de interne markt voor wegvervoerdiensten, maar wijst erop dat haar argument niet behelst dat de Deense regering niet heeft gezorgd voor voldoende rustplaatsen met de mogelijkheid om langdurig te parkeren, maar wel dat zij de bestaande parkeermogelijkheden zodanig heeft beperkt dat dit voor niet-ingezeten vervoerders een beletsel vormt om in Denemarken vervoerdiensten te verrichten.(25)
42.      Ik vraag mij af op welke grond een lidstaat, bij het ontbreken van een verplichting om een bepaald aantal rustplaatsen aan te leggen, gehouden zou zijn om rustplaatsen te behouden nadat zij zijn aangelegd of, in het hier relevante geval, zou worden belet om het gebruik van rustplaatsen te reguleren. Mijns inziens leidt de redenering van de Commissie ertoe dat een lidstaat die beschikt over voldoende parkeerplaatsen het vrij verrichten van vervoerdiensten zou kunnen belemmeren door eenvoudigweg het aantal parkeerplaatsen te verminderen, terwijl een lidstaat die niet over voldoende parkeerplaatsen beschikt die belemmering niet zou creëren mits hij het aantal parkeerplaatsen niet vermindert. Met andere woorden, de benadering van de Commissie komt erop neer dat de fundamentele vrijheden geschonden kunnen worden geacht wegens een eenvoudige wijziging van omstandigheden, ook al zijn de lidstaten niet verplicht om maatregelen te nemen of om zich van dergelijk gedrag te onthouden.
43.      Voorts komt het mij voor dat de Commissie slechts heeft vermeld welke (indirecte) gevolgen de 25-uursregel heeft voor diensten op het gebied van het vervoer naar Denemarken, zonder evenwel aan te tonen dat deze vermeende belemmering het vermogen van in andere lidstaten gevestigde vervoersondernemingen om daadwerkelijk te concurreren met in Denemarken gevestigde ondernemingen, echt beperkt. Ik vraag mij bovendien af waarom het bestaan van particuliere parkeerplaatsen tegen zeer lage prijzen – dat is gebleken uit het ter terechtzitting aangedragen bewijs – niet voldoende is om de door de Commissie aan de orde gestelde problemen weg te nemen.
44.      Dienaangaande merk ik op dat de 25-uursregel niet direct discriminerend is. Hij heeft evenmin tot doel of tot gevolg het vervoer tussen lidstaten te reguleren.
45.      De door de Commissie gestelde gevolgen van deze regel voor het verrichten van vervoerdiensten tussen lidstaten berusten dus op een vermoeden dat mijns inziens niet strookt met de in punt 35 van deze conclusie genoemde beginselen inzake de bewijslast. Het kan dan ook bijvoorbeeld niet worden uitgesloten dat de gevolgen van die regel voor het parkeren en voor de organisatie van de rusttijden van de bestuurders, en bijgevolg voor het verrichten van grensoverschrijdende wegvervoerdiensten in Denemarken, te onbeduidend en onzeker zijn opdat een dergelijke nationale maatregel kan worden geacht het verrichten van vervoerdiensten tussen de lidstaten te kunnen belemmeren.
46.      Zoals de Deense regering benadrukt, zijn vervoersondernemingen krachtens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 561/2006 ten slotte verplicht om het werk van bestuurders zodanig te organiseren dat zij met name hoofdstuk II van deze verordening – dat onder meer gaat over onderbrekingen en rusttijden – kunnen naleven, en moet de werkgever krachtens artikel 8, lid 8, tweede alinea, van die verordening alle kosten van het verblijf buiten het voertuig dekken.(26)
47.      Omdat Uniewetgeving ontbreekt (ook al wordt deze overwogen en is zij wenselijk(27)) die de lidstaten verplicht om parkeerplaatsen aan te leggen en bepaalt hoe deze moeten worden gebruikt, vraag ik mij bijgevolg af of de verantwoordelijkheid om logistieke bases (in dit geval parkeerterreinen) te vinden of te ontwikkelen ter ondersteuning van vervoers- en cabotageactiviteiten niet gewoon deel uitmaakt van de commerciële kosten en risico’s van vervoersondernemingen, zodat een lidstaat daarvoor niet hoeft op te draaien. Naar mijn mening zijn de lidstaten niet verplicht om het verrichten van grensoverschrijdende vervoerdiensten op hun grondgebied te bevorderen,  maar enkel om het verrichten van die diensten te vergemakkelijken, ongeacht of zij parkeerterreinen hebben aangelegd en hoe deze worden gereglementeerd. Bovendien lijkt geen enkele Unierechtelijke bepaling eraan in de weg te staan dat de lidstaten terreinen herinrichten om ze voor andere openbare doeleinden te gebruiken.
48.      In het licht van het voorgaande betwijfel ik of de Commissie het door haar te verstrekken bewijs heeft geleverd in verband met de grieven die in de punten 29 en 31 van deze conclusie zijn uiteengezet.
49.      Derhalve geef ik het Hof in overweging het beroep te verwerpen.
50.      Indien het Hof evenwel tot de slotsom zou komen dat de 25-uursregel het vrij verrichten van wegvervoerdiensten belemmert, moet worden nagegaan of die regel wordt gerechtvaardigd door de dwingende redenen van algemeen belang die de Deense regering aanvoert. Deze vraag onderzoek ik subsidiair in de hiernavolgende punten van deze conclusie.
Subsidiair: bestaan van een rechtvaardiging door dwingende redenen van algemeen belang
51.      In wezen voert de Deense regering aan dat de 25-uursregel hoe dan ook geschikt is om legitieme doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig en passend is.
52.      De Commissie brengt daartegen in dat de vier doelstellingen die de Deense regering heeft vermeld om de 25-uursregel te rechtvaardigen, weliswaar als legitieme doelstellingen van algemeen belang kunnen worden beschouwd, maar dat de regel niet geschikt is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
53.      Te oordelen naar de bedoeling van de Deense wetgever, zoals deze uitdrukkelijk onder woorden wordt gebracht in het akkoord over de begrotingswet 2018(28), lijkt de invoering van de 25-uursregel een openlijk discriminerend doel te hebben. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat het verklaarde doel van deze regel was om „met name het langdurig parkeren van buitenlandse vrachtwagens op Deense rustplaatsen” te voorkomen.
54.      In de loop van de precontentieuze procedure heeft de Deense regering echter melding gemaakt van andere doelstellingen die – zoals de Commissie erkent – als legitieme doelstellingen van algemeen belang zouden kunnen worden beschouwd(29): ten eerste zorgen voor een grotere capaciteit op openbare rustplaatsen zodat bestuurders hun onderbrekingen en verkorte rusttijden kunnen nemen, ten tweede een einde maken aan het illegaal en voor het verkeer gevaarlijk parkeren op de rustplaatsen langs de snelwegen, ten derde de goede werking van de rustplaatsen waarborgen, en ten vierde de bestuurders een goede omgeving en goede arbeidsomstandigheden garanderen.
55.      Wat betreft de doelstelling om te zorgen voor een grotere capaciteit zodat bestuurders hun onderbrekingen en verkorte rusttijden kunnen nemen, heeft de Commissie – op basis van gegevens die zijn verstrekt door de Deense regering – vastgesteld dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen het langdurig parkeren van vrachtwagens op rustplaatsen langs snelwegen in Denemarken en het gestelde capaciteitsprobleem, wat de Deense regering niet betwist.(30)
56.      Wat betreft de doelstelling om een einde te maken aan het illegaal en voor het verkeer gevaarlijk parkeren op rustplaatsen langs snelwegen, is het – zoals de Commissie opmerkt – reeds illegaal om buiten de gereserveerde zones te parkeren, zodat het niet nodig is om daar nog een verbod aan toe te voegen, dat bovendien van invloed is op gedrag dat niet rechtstreeks onder de categorie „illegaal parkeren” valt.(31)
57.      Wat betreft de doelstelling om de goede werking van de rustplaatsen te waarborgen, komt het mij voor dat het verbod op langdurig parkeren niet rechtstreeks verband houdt met de werking van rustplaatsen, zodat deze doelstelling met directere middelen zou kunnen worden nagestreefd, zoals het reguleren van de activiteiten op rustplaatsen.
58.      Wat betreft de doelstelling om bestuurders een goede omgeving en goede arbeidsomstandigheden te garanderen, zie ik geen rechtstreeks verband tussen de 25-uursregel en deze doelstelling, die los van de parkeerduur moet worden nagestreefd.(32)
59.      Wat voorts de redenen betreft waarom de 25-uursregel de enige maatregel zou zijn waarmee de nagestreefde doelstellingen kunnen worden bereikt, zodat geen enkele maatregel die het vrij verrichten van diensten minder belemmert doeltreffend genoeg zou kunnen zijn om deze doelstellingen te bereiken, breng ik in herinnering dat het vaste rechtspraak is dat de op een lidstaat rustende bewijslast weliswaar niet zo ver gaat dat deze lidstaat positief moet aantonen dat die doelstellingen met geen enkele andere denkbare maatregel onder dezelfde omstandigheden kunnen worden verwezenlijkt, maar dat dit niet wegneemt dat die lidstaat de door de Commissie overgelegde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd moet betwisten.(33)
60.      Naar mijn mening heeft de Deense regering dit niet gedaan.
61.      Concluderend ben ik van mening dat, indien het Hof tot de slotsom zou komen dat de 25-uursregel het vrij verrichten van wegvervoerdiensten belemmert – een gevolgtrekking die ik, zoals uiteengezet in de punten 29 tot en met 48 van deze conclusie, niet deel –, die regel moeilijk kan worden gerechtvaardigd door de gronden die de Deense regering heeft aangevoerd.
Kosten
62.      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Denemarken worden verwezen in de kosten.
Conclusie
63.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
–        het beroep te verwerpen en
–        de Europese Commissie te verwijzen in de kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (herschikking) (PB 2009, L 300, blz. 72).
3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 1).
4      In de versie die van toepassing was op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn is verstreken, te weten op 15 juli 2020.
5      In dit akkoord staat te lezen dat de invoering van een beperking van de parkeerduur voor vrachtwagens op openbare rustplaatsen langs de snelwegen „met name het langdurig parkeren van buitenlandse vrachtwagens op Deense rustplaatsen zal voorkomen”.
6      Deze bepaling biedt de wegbeheerder een rechtsgrondslag om verkeersregels op een openbare weg in te voeren die van invloed zijn op het gebruik of de inrichting van die weg, zoals een beperking van de parkeerduur.
7      De beperking wordt sinds augustus 2018 toegepast, aanvankelijk door het Vejdirektorat (Deense wegendirectie) en sinds 1 januari 2019 door de Færdselsstyrelse (Deense wegverkeersautoriteit).
8      Door de zeer ruime werkingssfeer van de aangevoerde Unierechtelijke bepalingen, te weten de artikelen 1, 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009, kan de regering de omvang van de haar verweten schending van het Unierecht niet precies begrijpen.
9      De Commissie verwijst volgens de Deense regering herhaaldelijk naar de artikelen 1, 4, 6 en 8 van verordening nr. 561/2006, terwijl deze bepalingen niet worden vermeld in de conclusies.
10      Het komt mij overigens voor dat de Deense regering deze argumenten wel degelijk heeft begrepen en haar antwoorden met betrekking tot de gegrondheid ervan met kennis van zaken heeft kunnen formuleren. Bovendien hebben de argumenten die in de dupliek ter ondersteuning van de exceptie van niet-ontvankelijkheid zijn aangevoerd, voornamelijk betrekking op de gegrondheid van het verzoekschrift. In wezen betoogt de Deense regering namelijk dat de regelgeving inzake het vervoer niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoort maar een bevoegdheid is die de Unie deelt met de lidstaten, dat de door de Unie ter zake vastgestelde regels geen verbod op parkeerbeperkingen bevatten en dat het in artikel 56 VWEU neergelegde verbod op beperkingen niet geldt voor vervoerdiensten.
11      Bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling of andere maatregelen staat het immers op grond van artikel 91, lid 1, VWEU aan de lidstaten om – met inachtneming van de algemene regels van het VWEU – vast te stellen onder welke voorwaarden diensten als die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, mogen worden verricht (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, punten 46 en 47).
12      Zie in die zin arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punten 144 en 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13      Zie artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009.
14      In overweging 4 van verordening nr. 1072/2009 wordt met name verduidelijkt dat „[d]e totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoersbeleid impliceert dat ten aanzien van degene die de vervoersdiensten verricht, elke beperking op grond van nationaliteit of vestiging in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht, wordt opgeheven”.
15      Zie naar analogie arrest van 26 juni 2001, Commissie/Portugal (C‑70/99, EU:C:2001:355, punten 20‑22).
16      Zie arrest van 23 november 1999, Arblade e.a. (C‑369/96 en C‑376/96, EU:C:1999:575, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Ik herinner eraan dat de „wekelijkse rusttijd” (te weten de wekelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken) volgens artikel 4, onder h), van verordening nr. 561/2006 bestaat uit een „normale wekelijkse rusttijd” van ten minste 45 uur en een „verkorte wekelijkse rusttijd” van minder dan 45 uur die, onder de voorwaarden van die verordening, kan worden bekort tot minimaal 24 achtereenvolgende uren.
18      Volgens de Commissie kunnen vrachtwagenchauffeurs die op het Deense grondgebied rijden, door de 25-uursregel alleen de kortst mogelijke verkorte wekelijkse rusttijd nemen als bedoeld in artikel 8 van verordening nr. 561/2006 en niet de normale wekelijkse rusttijden waarin die bepaling voorziet. Bovendien kan deze regel er ook toe leiden dat een bestuurder de bij artikel 6 van deze verordening toegestane maximale rijtijd in een periode van een of twee weken overschrijdt, kan hij gevolgen hebben voor de gezondheid van bestuurders – aangezien deze worden gedwongen hun normale dagritme te doorbreken – en levert hij problemen op voor bestuurders die, na een reis naar Denemarken, naar buurland Duitsland moeten reizen, gezien het verbod om in dat land in het weekend te rijden.
19      Zie met name arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Dit zijn de gecorrigeerde cijfers die ter terechtzitting zijn verstrekt door de Deense regering, die niet uitsloot dat er nog andere particuliere rustplaatsen bestonden die haar niet bekend waren.
21      Zie artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2020/1054 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 tot wijziging van [verordening nr. 561/2006] wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening (EU) nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen (PB 2020, L 249, blz. 1). Wat de oorspronkelijke versie van artikel 8 van die verordening betreft, had het Hof in het arrest van 20 december 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punt 45), reeds in wezen gepreciseerd dat deze bepaling aldus moest worden uitgelegd dat de bestuurder de normale wekelijkse rusttijden niet mag doorbrengen in zijn voertuig.
22      Ik constateer een verschil van mening tussen partijen over de praktische haalbaarheid van een dergelijke oplossing. Hoe dan ook heeft de Commissie geen concreet bewijs daarvoor geleverd.
23      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van besluit nr. 661/2010/EU (PB 2013, L 348, blz. 1).
24      Dat artikel, dat is ingevoerd bij verordening 2020/1054, is niet van toepassing op het onderhavige geval, maar vormt niettemin een nuttige uitleggingsbron. Zoals wordt gepreciseerd in de overwegingen 3 en 4 van gedelegeerde verordening (EU) 2022/1012 van de Commissie van 7 april 2022 tot aanvulling van [verordening nr. 561/2006] met betrekking tot de vaststelling van normen voor het dienstverleningsniveau en de beveiliging van veilige en beveiligde parkeerterreinen en de procedures voor de certificering daarvan (PB 2022, L 170, blz. 27), erkent de Commissie overigens weliswaar dat er een aanzienlijk tekort aan veilige en beveiligde parkeerterreinen in de Unie bestaat, maar stelt zij zich slechts op het standpunt dat de aanleg van dergelijke voorzieningen op Unieniveau moet worden „aangemoedigd”.
25      Zie punt 41 van het verzoekschrift.
26      Met betrekking tot het argument van de Commissie dat de gestelde belemmering van de vervoerdiensten in Denemarken wordt verergerd door verkeersregels in Duitsland die vrachtwagens verbieden om in het weekend te rijden, merk ik bovendien op dat de vaststelling dat een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt, niet kan afhangen van een toevallige juridische of feitelijke situatie in een andere lidstaat. De tegenovergestelde benadering zou leiden tot de absurde consequentie dat het gedrag van de eerste lidstaat naargelang van de situatie in de tweede lidstaat al dan niet het Unierecht schendt.
27      Zie punt 40 van deze conclusie.
28      Zie punt 9 van deze conclusie.
29      Het Hof heeft overigens in wezen benadrukt dat bij de toetsing van de evenredigheid van een beperkende nationale regeling niet enkel rekening moet worden gehouden met het doel van die regeling zoals dat bestond op het tijdstip van haar vaststelling, maar ook met de na deze vaststelling beoordeelde gevolgen van die regeling (zie arrest van 30 juni 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, punt 37). Voorts ben ik van mening dat een inbreukprocedure in geen geval kan worden gebruikt om een „bedoeling toe te dichten”.
30      De vastgestelde capaciteitsproblemen lijken namelijk vooral te wijten te zijn aan een algemeen gebrek aan capaciteit en niet aan het feit dat vrachtwagens meer dan 25 uur op die rustplaatsen geparkeerd staan.
31      Ook al heeft de 25-uursregel – zoals de Deense regering in haar dupliek betoogt – de capaciteitsproblemen en bijgevolg de inbreuken de facto verminderd, de regel lijkt mij op zich niet evenredig aan het nagestreefde doel.
32      Bijvoorbeeld door regels zoals het verbod om de wekelijkse rusttijd in een voertuig door te brengen, wat beter past bij die doelstelling.
33      Zie arrest van 27 februari 2020, Commissie/België (Boekhouders) (C‑384/18, EU:C:2020:124, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).