61996CC0001_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Systemet med uppfödning i "kalvbås", vilket påstås vara skadligt för dessa djurs hälsa och liv, och även för allmän ordning och moral i enlighet med artikel 36, har gett upphov till de tolkningsfrågor som hänskjutits till domstolen av High Court of Justice, Queen's Bench Division.
2 High Court of Justice hemställer att domstolen skall bestämma i vilken utsträckning medlemsstaterna har rätt att på dessa grunder motsätta sig export av djur till andra medlemsstater och sålunda därigenom åsidosätta principen om fri rörlighet för varor.
3 High Court of Justice hänvisar härutöver till existensen av internationella överenskommelser samt ett gemenskapsdirektiv, vilka bestämmer olika skyddsnivåer för kalvar. Domstolen ombeds därför samtidigt bedöma giltigheten av rådets direktiv 91/629/EEG av den 19 november 1991 om fastställande av lägsta djurskyddskrav för kalvar,(1) i ljuset av Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur, och 1988 års rekommendation om nötkreatur.
I - Tillämpliga bestämmelser
A - Folkrättsliga bestämmelser
Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur
4 Europeiska konventionen om skydd för animalieproduktionens djur (nedan kallad konventionen) "utarbetades inom Europarådet för att skydda animalieproduktionens djur, särskilt i moderna intensiva uppfödningssystem".(2) Konventionen antogs av Europarådet den 17 mars 1976 och godkändes för Europeiska ekonomiska gemenskapens räkning genom rådets beslut 78/923/EEG av den 19 juni 1978.(3)
5 Enligt konventionens artikel 1 är den tillämplig på "uppfödning, vård och uppställning av djur, särskilt i moderna intensiva uppfödningssystem".
6 I kapitel I bestäms de allmänna principer genom vilka konventionen tillförsäkrar skydd för animalieproduktionens djur. Genom kapitel II inrättas en ständig kommitté samt bestäms dess organisation, funktion och befogenhet, medan kapitel III innehåller bestämmelser om konventionens ikraftträdande.
7 De bestämmelser i konventionen som speciellt rör uppfödningssystem, utrymme för uppställning av djur samt foder återfinns i artiklarna 3, 3 bis, 4 och 6.
8 I enlighet med artikel 9.1 skall den ständiga kommittén ansvara för utarbetande och antagande av rekommendationer till de fördragsslutande parterna med bestämmelser för genomförande av konventionens principer.
9 Ett ändringsprotokoll till konventionen har godkänts genom artikel 1 i rådets beslut 92/583/EEG av den 14 december 1992 om antagande av ändringsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd av animalieproduktionens djur.(4)
Rekommendationen om nötkreatur
10 Rekommendationen om nötkreatur av den 21 oktober 1988 (nedan kallad rekommendationen) innehåller allmänna bestämmelser om uppfödning av nötkreatur.(5)
11 Enligt artikel 20 i rekommendationen skall den inte vara direkt tillämplig i parternas interna rättsordningar, och dess genomförande sker på det sätt som varje part finner lämpligt, antingen genom lagstiftning eller genom administrativ praxis.
Bilaga C: särskilda bestämmelser för kalvar
12 Bilaga C till rekommendationen (nedan kallad bilagan), vilken särskilt gäller för kalvar, antogs den 8 juni 1993.
B - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
Förordning (EEG) nr 805/68
13 Rådets förordning nr 805/68 av den 27 juni 1968, om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött,(6) innefattar en ordning för priser och handel och gäller enligt artikel 1 "[l]evande nötkreatur eller andra oxdjur".
14 Artikel 22.1 andra strecksatsen förbjuder kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan avseende handel mellan gemenskapens medlemsstater.
Direktiv 91/629
15 Direktiv 91/629 syftar till att fastställa lägsta djurskyddskrav för kalvar, för att undanröja de skillnader som kan snedvrida konkurrensvillkoren inom organisationen av den gemensamma marknaden för dessa djur,(7) och samtidigt tillgodose djurens välbefinnande.(8)
16 Direktivets första övervägande erinrar om att samtliga medlemsstater har ratificerat konventionen samt att denna även har godkänts genom beslut 78/923.
17 Direktivets sjunde övervägande anger att kommissionen, på grundval av en rapport från vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén, aktivt bör fortsätta med vetenskaplig forskning för att finna det eller de uppfödningssystem som bäst säkrar kalvarnas välbefinnande samt att en interimsperiod därför bör fastställas för att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra denna uppgift.
18 I artikel 3.1 bestäms en övergångsperiod om fyra år under vilken samtliga nya anläggningar måste uppfylla vissa minimikrav i fråga om kalvar som förvaras i enskilda boxar eller uppbundna i bås.
19 Artikel 4.1 föreskriver att medlemsstaterna skall säkerställa att villkoren som gäller vid uppfödning av kalvar överensstämmer med de allmänna bestämmelser som fastställs i bilagan till direktivet. Denna bilaga innehåller särskilt regler om förvaring och uppfödning av kalvar.
20 Artikel 11.2 medger att medlemsstaterna på sitt territorium bibehåller eller tillämpar strängare bestämmelser än dem som fastställs i direktivet, förutsatt att fördragets allmänna bestämmelser åtföljs.
II - Bakgrunden till det nationella förfarandet
21 De faktiska omständigheterna är enligt beslutet om hänskjutande följande.
22 Under de senaste åren har mellan 500 000 och 600 000 slaktkalvar exporterats årligen från Förenade Kungariket till andra medlemsstater, varav vissa tillåter uppfödning av en avsevärd andel av dessa djur i så kallade "kalvbås".
23 Med uttrycket "kalvbås" avses en anläggning som är jämförbar med en kätte och som används för att förvara en enda slaktkalv. Enligt den hänskjutande domstolen hänför sig systemet med "kalvbås" till "ett produktionssätt av kalv(-kött) vars uppfödningsvillkor inte överensstämmer med de föreskrifter om minimibredd på kalvbåsen och om innehållet i slaktkalvarnas föda som anges i konventionen och i rekommendationen".(9)
24 Denna typ av uppfödning av slaktkalvar är förbjuden i Förenade Kungariket sedan den 1 januari 1990, då Welfare of Calves Regulations 1987 (förordningar från 1987 om kalvars välbefinnande) trädde i kraft.
25 Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (nedan kallat RSPCA) och Compassion in World Farming Ltd (nedan kallat CIWF), kärande i det nationella förfarandet, vilka har djurskydd som ändamål, "anser att metoden med [kalvbås] är oförenlig med kalvarnas hälsa och välbefinnande och ser denna som orsak till onödigt lidande".(10)
26 Följaktligen har RSPCA och CIWF uttryckt en önskan att ministern för jordbruk, fiske och livsmedel (nedan kallad ministern) skulle använda sig av bestämmelserna i artikel 36 i fördraget för att införa restriktioner för exporten av slaktkalvar till medlemsstater som kan tänkas använda systemet med "kalvbås", "i strid mot gällande regler i Förenade Kungariket samt mot de internationella regler som anges i konventionen vilken samtliga medlemsstater och Europeiska gemenskapen har anslutit sig till".(11)
27 I sitt svar har ministern anfört att Förenade Kungariket inte hade befogenhet att begränsa exporten av slaktkalvar samt att, även om landet hade haft en dylik befogenhet, något förbud ändå inte skulle införas av politiska skäl.
28 RSPCA och CIWF väckte då talan vid High Court of Justice,(12) som ställt följande frågor till domstolen.
III - Tolkningsfrågorna
29 "Det förutsätts att följande omständigheter föreligger:
a) Samtliga medlemsstater är parter i 1976 års Europeiska konvention om skydd av animalieproduktionens djur (nedan kallad konventionen), som har godkänts genom rådets beslut 78/923/EEG av den 19 juni 1978 (EGT 1978, L 323, s. 12).
b) Rekommendationen om nötkreatur av år 1988 (nedan kallad rekommendationen) har antagits av den ständiga kommitté som har inrättats i enlighet med konventionen och har trätt i kraft enligt bestämmelserna i konventionen.
c) De krav som fastställs i konventionen och i enlighet med denna innefattar bestämmelser om kalvbåsens minsta bredd och fodersammansättningen för slaktkalvar.
d) I rådets direktiv 91/629/EEG fastställs tvingande lägsta djurskyddskrav för kalvar, vilka i vissa hänseenden är lägre än de krav som fastställs i och antas med stöd av konventionen, däribland kalvbåsens bredd och fodersammansättningen för kalvar.
e) Medlemsstaterna får enligt direktivet inom sina territorier bibehålla eller tillämpa strängare bestämmelser avseende skyddet för kalvar än dem som fastställs i direktivet.
f) Slaktkalvar exporteras från en medlemsstat A till vissa andra medlemsstater (medlemsstater B) som har genomfört och/eller iakttar direktivet, men som inte har genomfört och/eller iakttar de krav som anges i punkt c, trots att medlemsstat A har genomfört och iakttar dessa krav.
g) Export av kalvar för uppfödning i strid med konventionen anses vara grymt och omoraliskt av djurskyddsföreningar och av en betydande del av den allmänna opinionen i den exporterande medlemsstaten, vilket stöds av en officiell, vetenskaplig, veterinärmedicinsk uppfattning.
1) Kan då medlemsstat A stödja sig på artikel 36 i EG-fördraget och, i synnerhet, på hänsyn till allmän moral och/eller allmän ordning och/eller intresset att skydda djurs hälsa och liv, vilket omfattas av artikeln, för att motivera alla restriktioner för export av levande kalvar från medlemsstat A i syfte att undvika uppfödning av sådana kalvar i system med kalvbås i medlemsstaterna B?
2) Om bestämmelserna i direktivet, om det antas att de är giltiga, skulle leda till att fråga 1 skall besvaras nekande, är då dessa bestämmelser giltiga?"
30 Innan jag tar itu med de ställda frågorna bör det undersökas huruvida, såsom framfördes under förfarandets gång, det kan finnas omständigheter som leder till att domstolen skall förklara sig sakna behörighet att pröva frågorna.
IV - Tolkningsfrågornas upptagande till sakprövning
31 Vid sammanträdet anförde den franska regeringen, dock utan att yrka på avvisning, att den första frågan var "av teoretisk eller till och med hypotetisk karaktär", i avsaknad av någon "åtgärd som begränsade handeln mellan gemenskapens medlemsstater". Den franska regeringen anser sålunda att den nationella domstolen inte är i stånd att bedöma om ett beslut som inte har fattats är nödvändigt eller proportionerligt.
32 Jag vill erinra om att det enligt domstolens fasta rättspraxis "uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, som handlägger målen och är ansvariga för de kommande rättsliga avgörandena av dessa, att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som förs vidare till domstolen är av betydelse för detta".(13) Domstolen har härav dragit slutsatsen att den "i princip [är] skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten".(14)
33 Det är klart att de ställda frågorna berör gemenskapsrätten direkt eftersom de handlar om tolkningen av artikel 36 i fördraget och giltigheten av direktiv 91/629.
34 Domstolen har emellertid fastslagit att det ankommer på den att - för att pröva sin egen behörighet - undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen anhängiggjorde sin begäran om förhandsavgörande. Med hänsyn härtill anser sig domstolen inte kunna avgöra en tolkningsfråga som ställts av en nationell domstol "när det på ett uppenbart sätt framgår att den tolkning eller bedömning av en gemenskapsrättslig regels giltighet som den nationella domstolen har begärt saknar samband med förfarandets förlopp eller syftet med tvisten vid den nationella domstolen ... eller när frågan är hypotetisk och domstolen inte förfogar över de sakförhållanden eller rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som ställts till den ...".(15)
35 Jag vill först framhålla att kopplingen mellan de ställda frågorna och tvisten inte på allvar kan ifrågasättas. Tvisten i det nationella förfarandet, som gäller införande av exportrestriktioner för djur, kan inte särskiljas från den grund som avser artikel 36 i fördraget och som är föremål för den första frågan. På samma sätt beror en medlemsstats rätt att använda sig av artikel 36 åtminstone till viss del, såsom jag kommer att visa nedan,(16) av om det finns ett direktiv som föreskriver en harmonisering av det berörda ämnesområdet, varför frågan om giltigheten av direktiv 91/629, som fastställer lägsta djurskyddskrav för kalvar, är av avgörande betydelse.
36 Frågeställningen är inte heller hypotetisk. Det framgår klart av den redogörelse för den rättsliga och faktiska bakgrunden till tvisten som den nationella domstolen utfört i sitt beslut om hänskjutande att den talan som är anhängig vid denna domstol gäller i vilken utsträckning ministern efter eget skön kan vägra att införa åtgärder som baseras på artikel 36.(17) Vid en granskning av handlingarna i det nationella målet framgår att denna talan, vilken för övrigt väckts av djurskyddsorganisationer, syftar till att få till stånd att ministerns beslut tas tillbaka.(18)
37 Det är sant att tvisten vid den nationella domstolen har den egenheten att den inte har sin grund i någon aktiv åtgärd av Förenade Kungarikets regering, utan i ett beslut att vägra vidta en dylik åtgärd. Det är således avsaknaden av ett ministerbeslut som förbjuder eller begränsar exporten av kalvar till de andra medlemsstaterna som är föremål för talan vid High Court of Justice, och som har givit upphov till tolkningsfrågorna.
38 Följaktligen kommer den tolkning som domstolen kommer att göra av artikel 36 i fördraget inte nödvändigtvis att göra det möjligt för den nationella domstolen att bedöma regeringsbeslutets rättsenlighet.
39 Om denna tolkning fastslår rätten att genomföra kvantitativa exportrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan på de grunder som angivits av den hänskjutande domstolen, skulle avgörandet i denna domstol kunna vara utan värde för tvistens lösning, eftersom artikel 36 endast innehåller en möjlighet att vidta dylika åtgärder, och ministern har uttalat att det vid sådant förhållande inte är lämpligt att använda sig av denna möjlighet.(19)
40 Dessa invändningar är likväl inte tillräckliga för att domstolens behörighet skall sättas i fråga. Om domstolen i stället tolkar artikel 36 så, att denna inte medger att restriktiva åtgärder vidtas under de förutsättningar som gäller i det föreliggande målet, skulle detta bekräfta det ifrågasatta beslutets rättsenlighet.
41 Vidare innebär de ställda frågorna inte att High Court of Justice väntar sig att domstolen skall bereda den möjlighet att bedöma om en viss åtgärd som de brittiska myndigheterna vidtagit är proportionerlig. Det handlar endast om att avgöra i vilken utsträckning artikel 36 kan tillämpas på omständigheterna i målet.
42 Under dessa förutsättningar skall de ställda frågorna i vilket fall som helst tas upp till sakprövning.
V - Tillämpningen av artikel 36 i fördraget
43 Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om artikel 36 i fördraget ger en medlemsstat möjlighet att begränsa eller hindra export av levande djur till en annan medlemsstat på den grunden att allmän moral, allmän ordning eller djurens hälsa och liv skulle vara hotade genom de uppfödningsmetoder som används i den exporterande medlemsstaten.
44 Det bör till att börja med påpekas, vilket käranden i det nationella förfarandet medger, att "en förbudsåtgärd eller restriktion riktad mot exporten av levande kalvar från Förenade Kungariket skulle utgöra en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med motsvarande verkan i enlighet med artikel 34 i EG-fördraget".(20)
45 I domen i målet Hedley Lomas har domstolen emellertid erinrat om att "tillämpningen av artikel 36 i fördraget [gör] det möjligt att upprätthålla restriktioner för den fria rörligheten för varor då dessa grundas på hänsyn till intresset av att skydda djurs hälsa och liv".(21) Ingenting hindrar att detta resonemang överförs till det fallet då skälen inte åberopas för att motivera att restriktioner upprätthålls men väl för att de införs.
46 Även om den fria rörligheten för varor onekligen utgör en av gemenskapens hörnpelare är det betydelsefullt att domstolen nyligen har betraktat skyddet för djurens liv och hälsa som ett "grundläggande krav som erkänns i gemenskapsrätten".(22)
47 Skyddsintressena allmän moral och allmän ordning, vartill den hänskjutande domstolen hänvisar, vilka också anges i artikel 36, utgör ytterligare skäl som kan rättfärdiga ett åsidosättande av principen om fri rörlighet för varor i överensstämmelse med fördraget.
48 Artikel 36 kan emellertid inte längre användas om det finns gemenskapsbestämmelser som erbjuder tillräckliga möjligheter att tillgodose skyddet för de intressen som anges i artikeln.(23) I synnerhet om det finns en förordning som föreskriver att en gemensam organisation av marknaden skall inrättas inom ett visst område är medlemsstaterna skyldiga att avstå från varje åtgärd som skulle kunna göra undantag från eller åsidosätta denna.(24)
49 I det här fallet förhåller det sig så att nötköttssektorn är föremål för en gemensam organisation av marknaden, men, såsom domstolen har fastslagit, "[innebär] upprättandet av en sådan organisation med stöd av artikel 40 i fördraget inte ... att jordbruksproducenterna skall undantas från tillämpningen av nationella regler som har andra syften än den gemensamma organisationen, men som genom att påverka produktionsvillkoren kan inverka på den nationella produktionens volym eller kostnader och därigenom den gemensamma marknadens funktion i den berörda sektorn ...".(25)
50 Den ovannämnda förordningen nr 805/68 har inte djurskydd som mål.
51 Djurskyddet står emellertid i centrum för direktiv 91/629, vilket antagits i harmoniseringssyfte inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. I detta sammanhang har domstolen erinrat om att artikel 36 inte längre kunde användas "då det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda syfte som eftersträvas genom tillämpningen av artikel 36".(26)
52 Innehållet i direktiv 91/629 bör därför undersökas för att det skall kunna fastställas vilken handlingsfrihet en medlemsstat besitter som önskar uppfylla de mål som anges i artikel 36.
A - Graden av harmonisering i direktiv 91/629
53 Den harmonisering som genomförts genom ett direktiv utgör ett hinder för en medlemsstats tillämpning av artikel 36 om de skyddsåtgärder som direktivet föreskriver gäller just det område som de myndigheter som använder sig av artikeln önskar skydda.
54 I det här aktuella fallet är, som jag anfört ovan, direktivet helt och hållet ägnat åt skyddet för kalvar, vilket framgår av dess titel. Framför allt gäller vissa av de regler som direktivet innehåller särskilt systemet "kalvbås". I artikel 3 anges en minimiregel i fråga om förvaring av kalvar, vilken innebär att utrymmet definieras genom bestämda måttangivelser. På motsvarande sätt föreskriver punkt 11-14 i direktivets bilaga minimiregler i fråga om foder.(27)
55 Vilken bedömning man än gör av den skyddsnivå som valts, särskilt i förhållande till de värden som definieras i konventionen och i rekommendationen, vilket är den frågeställning som rests genom den andra frågan, förefaller det verkligen som om de områden inom vilka kärandena i det nationella förfarandet önskar att artikel 36 skulle tillämpas behandlas av direktivet.
56 Den otillräcklighet i fråga om skyddsnivå som käranden i det nationella förfarandet hävdar får inte tas till intäkt för att harmoniseringen skulle vara ofullständig. Frågan huruvida ett område harmoniserats, vilken syftar till att avgöra vilka befogenheter medlemsstaterna har behållit, skall bedömas med hänsyn till hur stort tillämpningsområde gemenskapsreglerna har, eftersom harmoniseringens huvudsyfte framför allt är att utjämna skillnader mellan de nationella lagstiftningarna inom ett visst område, även om detta leder till en låg skyddsnivå.
57 Detta synsätt medför att direktivet skulle anses ha fullständigt harmoniserat medlemsstaternas befogenheter inom det ifrågavarande området.
58 Medlemsstaterna har förvisso rätt att vidta åtgärder som innebär ett mera långtgående skydd för djurens hälsa och liv. Denna handlingsfrihet skulle kunna antyda att utrymme lämnats för tillämpning av artikel 36, eftersom artikel 11.2 första meningen stadgar att "[från och med] det datum som anges i punkt 1(28) kan dock medlemsstaterna i enlighet med Romfördragets allmänna bestämmelser, inom sitt territorium bevara eller tillämpa striktare bestämmelser till skydd för kalvar än de som anges i detta direktiv".
59 Även om direktivet tillerkänner medlemsstaterna handlingsutrymme inom sitt område, så att dessa fortfarande kan utöva sina befogenheter i fråga om djurskydd för att få till stånd ett strängare skydd, framgår det av ordalydelsen att en medlemsstat endast har rätt att vidta åtgärder som är jämförbara med direktivets bestämmelser inom gränserna för sitt eget territorium, samt att fördragets principer måste iakttas.
60 De åtgärder som tillåts i enlighet med artikel 11 begränsas således av principen om fri rörlighet för varor till ett visst territorium och kan inte påverka handeln mellan medlemsstaterna. Förenade Kungarikets regering har för övrigt använt sig av denna möjlighet när den förbjöd uppfödning av kalvar enligt det ifrågavarande systemet.
61 Det är således möjligt att, i likhet med Förenade Kungarikets regering,(29) dra slutsatsen att det inte är möjligt att använda sig av artikel 36 eftersom direktiv 91/629 är uttömmande.
62 Det bör emellertid påpekas, såsom kommissionen har gjort,(30) att i enlighet med artikel 3.1 i direktivet skall vissa av direktivets krav i fråga om förvaring av kalvar(31) tillämpas "från och med den 1 januari 1994 och under en övergångsperiod om fyra år, [på] alla anläggningar som nyligen byggts eller ombyggts eller tagits i bruk för första gången efter detta datum ...".
63 Vidare klargörs i artikel 3.4 att
"[a]nvändningstiden för anläggningar som är uppförda
- före den 1 januari 1994 vilka inte uppfyller kraven i punkt 1 ... skall under alla omständigheter utlöpa den 31 december 2003,
- under övergångsperioden i enlighet med punkt 1 skall under alla omständigheter utlöpa den 31 december 2007, om de inte vid detta datum uppfyller detta direktivs krav".
64 Av skäl som har att göra med den successiva anpassningen av jordbruksanläggningarna till de nya reglerna, har gemenskapslagstiftaren således medgivit att dessa regler inte behöver tillämpas omedelbart på alla anläggningar. Lagstiftaren har tillåtit att de anläggningar som byggts före den 1 januari 1994 inte underkastas de regler som gäller för anläggningar byggda efter detta datum under en övergångsperiod om fyra år fram till och med utgången av år 2003. På motsvarande sätt måste de anläggningar som byggs under övergångsperioden vara helt i överensstämmelse med direktivet före den 31 december 2007.(32)
65 Flera kategorier av jordbruksanläggningar, med olika nivåer på skyddet för kalvar, kan således existera samtidigt, varför harmoniseringen av förvaringsvillkoren för dessa djur inte kan bli fullständigt genomförd förrän vid denna senare tidpunkt. Det är först då som alla jordbruksanläggningar som omfattas av direktivet måste följa samma regler.
66 Följaktligen kan medlemsstaterna under ytterligare några år bli skyldiga att tillåta uppfödning, export eller import av kalvar vars uppfödningssätt inte underkastas direktivets skyddsregler, ens i dess ändrade form.
67 Under dessa förutsättningar förefaller det mig följdriktigt att utsträcka domstolens rättspraxis, enligt vilken förekomsten av ett direktiv inte får till följd att medlemsstaternas befogenheter enligt artikel 36 upphävs, till det förevarande fallet, förutsatt att den tidsfrist som direktivet medger för införande av de bestämmelser som krävs för dess genomförande inte har gått ut.(33)
68 I det föreliggande fallet bestämmer inte artikel 3 i direktivet någon tidsfrist för införlivande av gemenskapsregeln med den nationella rätten. Artikeln avgör om direktivets ålägganden skall tillämpas omedelbart eller senare på de berörda aktörerna, med hänsyn till den tidpunkt då jordbruksanläggningen byggdes eller togs i bruk.
69 De båda fallen är emellertid jämförbara i så måtto att det faktiska genomförandet av direktivets skyddsregler kan skjutas upp i tiden.
70 Fram till dess att tidsfristen för tillämpningen av de förvaringsvillkor som bestäms i direktivet går ut, liksom då en tidsfrist för införlivande går ut, omfattas artikel 36 fortfarande av medlemsstaternas befogenheter och kan fortfarande utgöra grund för en åtgärd som kan rättfärdigas med hänsyn till skyddet för djurens liv och hälsa.
71 Jag vill tillägga att direktivet, vars ändamål är ett annat, inte har till syfte att beakta de överväganden om allmän moral och allmän ordning vilka anges i den första tolkningsfrågan som möjliga sätt att rättfärdiga en användning av artikel 36.
72 Till yttermera visso skulle ett direktiv kunna harmonisera ett område som angår djurskyddet på ett uttömmande sätt men ändå inte kunna lugna de intressegrupper som anser den valda skyddsnivån vara otillräcklig och som därigenom i stället skulle kunna riskera att störa den allmänna ordningen.
73 Av dessa olika skäl är direktiv 91/629 inte tillräckligt för att användningen av artikel 36 skall förbjudas i det mål som är under domstolens prövning. Därför är det nödvändigt att domstolen avgör frågan om direktivets tillämpningsområde.
B - Tillämpningsområdet för artikel 36
1. Domen i målet Hedley Lomas
74 Det föreliggande målet kan i många avseenden jämföras med det mål som gav upphov till domen i målet Hedley Lomas.
75 Båda målen gäller särskilt tillämpningsområdena för artikel 34 och artikel 36, så till vida att den senare artikeln åberopas till stöd för kvantitativa restriktioner som motiveras med skyddet för djurens hälsa och liv.
76 Framför allt utgörs den mest påtagliga likheten av att den restriktiva åtgärd som införts eller eftersträvas har sitt ursprung utanför den medlemsstats territorium som har vidtagit åtgärden, eller som har uppmanats att vidta den, men inom gemenskapens territorium.
77 Denna omständighet medför att den berörda medlemsstaten försätts i en känslig belägenhet i förhållande till gemenskapens principer och särskilt i förhållande till principen om fri rörlighet för varor, så till vida att den måste bedöma om det är nödvändigt eller lämpligt att begränsa exporten av varor till en annan medlemsstat av skäl som grundar sig på tillvägagångssätt varom medlemsstaten i stor utsträckning saknar kännedom.
78 I domen i målet Hedley Lomas var det emellertid fråga om huruvida artikel 36 kunde åberopas av en medlemsstat för att rättfärdiga en begränsning av exporten av djur till en annan medlemsstat på den grunden att den senare medlemsstaten inte följde föreskrifterna i ett av gemenskapens direktiv om harmonisering av de åtgärder som krävdes för att det eftersträvade målet skulle kunna uppnås. I det här fallet är det i stället fråga om vissa medlemsstater som genomför uppfödning av kalvar enligt systemet med "kalvbås" utan att därför bryta mot bestämmelserna i direktivet om harmonisering av skyddskraven.
79 Trots dessa skillnader skulle problemställningen i båda dessa mål ha kunnat angripas på samma sätt.
80 Genom det direktiv som var föremål för prövning i domen i målet Hedley Lomas genomfördes en fullständig harmonisering av de åtgärder som krävdes för att det mål som eftersträvades genom användningen av artikel 36 skulle uppnås, men ministern hävdade att direktivet inte alltid följdes av den mottagande medlemsstaten.
81 I det mål som domstolen nu skall bedöma tillämpas direktivet, men det genomförs inte någon fullständig harmonisering genom detta.
82 I båda fallen kan användningen av artikel 36 motiveras av bristen på åtgärder som medför att artikelns mål uppnås.
83 De faktiska omständigheterna i domen i målet Hedley Lomas, som karakteriserades av ovisshet om huruvida gemenskapens lagstiftning verkligen åsidosatts av den importerande medlemsstaten, gjorde det dock inte möjligt för domstolen att uttala sig vare sig i denna fråga eller om det faktum att de faktiska omständigheterna ägde rum utanför den exporterande statens territorium.(34)
84 Domstolen vinnlade sig om att flera gånger klargöra att beslutet fattades i detta sammanhang.(35) Härav följer att domens prejudikatsvärde är relativt.(36) Det svar som domstolen gav begränsas till det fall då frågan om ett harmoniseringsdirektivs föreskrifter åsidosattes utgjorde ett antagande.(37) Det är lätt att förstå att en medlemsstat i ett sådant fall inte kan ha rätt att ensidigt införa exportrestriktioner.
85 Mot bakgrund av dessa särskilda omständigheter anser jag att det förevarande målet lämpar sig bättre för en tolkning av artikel 36 då denna åberopas gentemot extraterritoriella förfaringssätt.
2. Användningen av artikel 36 i syfte att skydda vissa av dess mål mot extraterritoriella förfaringssätt
86 Den hänskjutande domstolen ställer sig frågan om en medlemsstat har rätt att motivera exportrestriktioner för kalvar till medlemsstater som använder uppfödningssystemet med "kalvbås", med överväganden om allmän moral, allmän ordning eller skydd för djurens hälsa och liv.
87 Såsom jag anförde i mitt förslag till avgörande inför domen i målet Hedley Lomas,(38) anser jag att en medlemsstat endast kan stödja sig på artikel 36 i fördraget för att värna om ett av de skyddsintressen som anges i artikeln på sitt eget territorium.
88 I samma förslag till avgörande citerade jag generaladvokaten Trabucchi som avgav förslaget till avgörande inför domen i målet Dassonville: "... medlemsstaterna får endast göra dessa undantag (som ingår i artikel 36) för att skydda sina egna intressen och inte för att skydda andra staters intressen ... Varje medlemsstat har enligt artikel 36 endast rätt att skydda sina egna nationella intressen. Varje stat kan följaktligen - vad beträffar skyddet för industriell och kommersiell äganderätt - endast införa begränsningar i den fria rörligheten för varor för att skydda enskildas rättigheter och de ekonomiska intressen som faller under dess behörighetsområde".(39)
89 Jag nöjer mig med att hänvisa till den del av mitt förslag till avgörande vari framläggs de skäl som enligt min mening motiverar en strikt begränsning av tillämpningsområdet för artikel 36.(40)
90 Härav följer att exportrestriktioner endast kan anses berättigade om de faktiska omständigheterna i fallet äventyrar allmän moral eller allmän ordning i den exporterande staten.
91 På detta stadium av Europeiska gemenskapens utveckling kan det inte godtas att en medlemsstat tillåts att åberopa denna artikel för att hindra export av varor, på den grunden att detta enligt statens egna kriterier skulle kunna inkräkta på allmän ordning och allmän moral i den importerande staten.
92 I det förevarande fallet är det ostridigt att djuruppfödning enligt det system som kritiseras av CIWF, trots att den sker utanför Förenade Kungariket, påverkar det brittiska territoriet där såväl den allmänna opinionen som specialiserade veterinärkretsar motsätter sig att systemet bibehålls i vissa medlemsstater.
93 Förhållandet är inte jämförbart i fråga om djurskydd. I det fallet uppkommer den kränkning av kalvarnas hälsa och liv som uppfödningssystemet medför utanför de brittiska gränserna och faller därför utanför Förenade Kungariket Storbritannien och Nordirlands behörighetssfär.
94 Jag skall nu i tur och ordning undersöka de av målen i artikel 36 i fördraget som tolkningsfrågan hänvisar till.
Allmän moral
95 Samtidigt som domstolen anser sig ha behörighet att bedöma begrepp som allmän ordning(41) eller allmän säkerhet(42), vilka i likhet med begreppet allmän moral obetingat är av nationell beskaffenhet, anser den likväl att "det ankommer i princip på varje enskild medlemsstat att fastställa vilka krav på allmän moral som skall gälla inom dess territorium, i enlighet med dess egen värdeskala och i den form staten väljer".(43)
96 Vid de sällsynta tillfällen då domstolen bereddes möjlighet att uttala sig om skyddet för allmän moral i enlighet med artikel 36 i fördraget, handlade det om nationella regleringar inom områden varom det kan sägas att de traditionellt och allmänt sett befinner sig i centrum för den debatt som förs i detta ämne i de flesta europeiska samhällen.(44)
97 Även i dessa fall försummade domstolen inte att erinra om att medlemsstaternas befogenhet "i princip erkändes", vilket gav domstolen möjlighet att göra undantag från regeln, om omständigheterna i målet motiverade detta.
98 De formuleringar som använts, genom vilka domstolen utfört en sakprövning av de ifrågavarande regleringarna, förefaller för övrigt ge uttryck för domstolens avsikt att tillse att begreppets innebörd inte förskjuts. I domen Henn och Darby påpekade domstolen att det inte kan ifrågasättas att de lagbestämmelser som var i fråga omfattas av den befogenhet som förbehålls medlemsstaterna enligt artikel 36.(45) I domen i målet Conegate konstaterade domstolen, att en nationell reglering som förbjöd import av vissa obscena eller osedliga varor inte kunde motiveras med hänsyn till allmän moral samt att det faktum att dessa varor väckte anstöt inte kunde anses tillräckligt allvarligt, om inte medlemsstatens lagstiftning innehöll något förbud mot tillverkning eller försäljning av dylika varor på det egna territoriet.(46)
99 I enlighet med domstolens fasta rättspraxis "[syftar artikel 36 inte] till att förbehålla medlemsstaterna exklusiv behörighet vad gäller vissa områden, utan gör det möjligt att i nationell lagstiftning göra undantag från principen om fri rörlighet för varor i den utsträckning som detta är och förblir berättigat för att uppnå de mål vilka anges i artikeln".(47) I egenskap av undantag från denna princip måste artikel 36 tolkas restriktivt.(48)
100 Begreppet allmän moral kan trots sin speciella beskaffenhet inte helt falla utanför huvudregeln. Skäl som grundar sig på detta begrepp kan i vilket fall som helst inte åberopas, eftersom handeln mellan medlemsstaterna annars skulle riskera att förses med allt fler hinder.
101 Mot denna bakgrund finner jag det nödvändigt att domstolen förbehåller sig rätten att utföra en viss undersökning av vilket innehåll begreppet allmän moral skall anses ha, detta framför allt inom områden som inte fördöms lika allmänt som dem som domstolen tidigare haft att bedöma. Fördelen med detta tillvägagångssätt skulle vara att undvika att begreppet får en alltför vidsträckt innebörd i det enda syftet att berättiga omotiverat restriktiva åtgärder.(49)
102 Faktum kvarstår dock att innehållet i begreppet allmän moral varierar mellan olika medlemsstater med hänsyn till tidsepok och till deras sociokulturella särdrag. Vidare ingår det inte i domstolens uppgifter att uttala sig om de värderingar som kännetecknar en medlemsstats allmänna moral och som därför är betecknande för just den medlemsstaten. Följaktligen förefaller det nödvändigt att tillerkänna de nationella myndigheterna tillräckliga befogenheter för att kunna avgöra vilka krav som kan ställas i enlighet med den allmänna moralen, inom ramen för de begränsningar som fördraget ålägger.(50)
103 Domstolen har enligt min mening till uppgift att utföra en kompletterande tolkning av artikel 36 och därvid undanta från dess tillämpningsområde sådana nationella tillvägagångssätt eller regleringar vars mål obestridligen inte kan hänföras till allmän moral.
104 I det förevarande fallet kan det faktum, att en medlemsstat anser att en oberättigad kränkning av husdjurs liv eller hälsa även i ekonomiskt syfte genom användning av ett särskilt uppfödningssätt kan hänföras till den medlemsstatens allmänna moral, inte anses stå uppenbart i strid med artikel 36.
105 Enligt den hänskjutande domstolen "anses export av kalvar som kommer att uppfödas under förhållanden som strider mot konventionen såsom grymt och omoraliskt av djurskyddsorganisationer i den exporterande medlemsstaten, samt av större delen av den allmänna opinionen, vilken stöds av vederhäftig veterinärmedicinsk expertis".(51)
106 Det bör emellertid tilläggas att uppfödningssystemets otillständigt kränkande beskaffenhet i förhållande till djurens hälsa och liv måste fastslås på ett objektivt vetenskapligt sätt samt att de åtgärder som vidtas måste vara anpassade till det mål som eftersträvas,(52) vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
107 Den hänskjutande domstolen hänvisar vidare till begreppet allmän ordning.
Allmän ordning
108 I domen Bouchereau anförde domstolen, med ett resonemang som kan tillämpas på fri rörlighet för varor, att "[f]ör att en nationell myndighet skall kunna hänvisa till begreppet allmän ordning för att berättiga vissa begränsningar av den fria rörligheten för personer som omfattas av gemenskapsrätten, måste det, ... föreligga ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen".(53)
109 I det föreliggande målet har käranden i det nationella förfarandet inte hävdat att det förekommit någon kränkning av den allmänna ordningen. Det enda som framgår av kärandens yttrande, samt, i mindre grad, av beslutet om hänskjutande, är att "den inhumana beskaffenheten hos uppfödningssystemet med kalvbås har orsakat en kraftig reaktion i den allmänna opinionen i Förenade Kungariket".(54)
110 Denna beskrivning av den proteströrelse som i Förenade Kungariket har uppstått mot det aktuella uppfödningssystemet innehåller inte någon omständighet som skulle kunna utgöra ett reellt hot mot den allmänna ordningen. I ett sådant sammanhang kan artikel 36 inte åberopas på denna grund som stöd för en exportbegränsning.
111 Härtill kommer att det förefaller mig riskabelt om en gemenskapsrättslig princip - i detta fall principen om fri rörlighet för varor - på detta sätt kunde ifrågasättas av det skälet att dess genomförande orsakar sociala reaktioner, när det inte finns några andra motiv som talar för att principens tillämpning bör begränsas.(55)
112 Följaktligen drar jag slutsatsen att restriktiva exportåtgärder i fråga om djur, vilka grundar sig på en risk för att den nationella opinionen reagerar mot bibehållandet av ett uppfödningssätt som anses grymt mot djuren, inte kan anses svara mot mål gällande allmän ordning i den mening som avses i artikel 36.
Skyddet av djurens hälsa och liv
113 Artikel 36 tillåter inte en medlemsstat att begränsa sin export på grund av extraterritoriella omständigheter vilka, även om de har verkan bland den egna befolkningen, inte påverkar det intresse som artikeln skyddar på statens eget territorium.
114 Denna princip anser jag bör tillämpas på skyddet för djurens hälsa och liv.
115 Att tillåta en medlemsstat att förbjuda eller begränsa exporten av djur som befinner sig på dess territorium för att skydda dem mot tillvägagångssätt som inkräktar på deras hälsa och liv utanför medlemsstatens territorium skulle medföra att medlemsstaterna tillerkändes en rätt att övervaka eller till och med påverka praxis eller regleringar som tillämpas av de andra medlemsstaterna.
116 Gemenskapslagstiftaren har med säkerhet inte avsett att artikel 36 skulle ges en så vidsträckt tolkning. Stadgandet har tilldelats rollen att vara ett verktyg för medlemsstaterna till hjälp mot orimliga konsekvenser av den fria rörligheten för varor för staternas grundläggande nationella intressen, vilket gör att en dylik tolkning är omöjlig.
117 Domstolen upprepade principen om restriktiv tolkning av artikel 36 i punkt 20 i den ovannämnda domen Richardt och "Les Accessoires Scientifiques":
"Såsom domstolen upprepade gånger har konstaterat (se den ovannämnda domen Campus Oil, punkt 37, i fråga om importrestriktioner), skall artikel 36 i egenskap av undantag från en av fördragets grundläggande principer, tolkas så att dess verkan inte går utöver vad som är nödvändigt för att tillvarata de intressen som den syftar till att skydda. Åtgärder som vidtas med artikel 36 som grund kan således endast anses berättigade om de svarar mot det intresse som artikeln skyddar, samt om de inte inkräktar mer än vad som är absolut nödvändigt på handeln mellan medlemsstaterna."(56)
118 Min avsikt är inte att framhålla att skyddet för djurens hälsa och liv måste vika för de ekonomiska krav som den fria rörligheten för varor ställer, utan i stället vill jag helt enkelt säga att mot bakgrund av den roll som artikel 36 spelar i fördraget, vilken i stor utsträckning bestämmer dess tillämpningsområde i territoriellt hänseende, är den inte något lämpligt verktyg för lösande av en sådan tvist som den nationella domstolen har att bedöma.
119 Avdelning XVI i fördraget, som gäller miljön, anger mål och inrättar förfaranden för att gemenskapen skall kunna vidta åtgärder som kan tillämpas utan hänsyn till gränserna mellan medlemsstaterna.
120 Den territoriella begränsningen av tillämpningsområdet för artikel 36 påverkar på intet sätt dess användbarhet för skyddet av djurens hälsa och liv. Artikeln ger en medlemsstat rätt att förena de bestämmelser som införs för att bevara en djurart som är hotad inom statens territorium med en begränsning av eller ett förbud mot export av enskilda djur tillhörande arten i fråga.
121 Om domstolen i enlighet med mitt förslag finner att det faktum att artikel 36 inte kan åberopas har andra orsaker än den ofullständiga harmonisering som genomförts genom direktivet, så behöver den andra frågan, som gäller giltigheten av direktiv 91/629, inte besvaras.
122 För det fall domstolen i stället skulle anse att direktivet, såsom varande uttömmande, hindrar att artikel 36 tillämpas, måste jag i andra hand undersöka dess rättsenlighet.
VI - Direktivets giltighet
123 Käranden i målet vid den nationella domstolen föreslår att den andra frågan besvaras, även här i andra hand, på så sätt att direktivet anses bryta mot konventionen och rekommendationen, vars klara och ovillkorliga bestämmelser enligt käranden är bindande för gemenskapen.(57)
124 Såväl Förenade Kungarikets regering och den franska regeringen som rådet och kommissionen, anser tvärtom att en undersökning av direktivet inte lägger i dagen någon omständighet som påverkar dess giltighet.
125 En bedömning av en sekundärrättslig gemenskapsregels giltighet med hänsyn till internationella överenskommelser som gemenskapen ingått måste följa de kriterier som domstolen uppställt i samband med målen angående tillämpningen av allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). I domen av den 5 oktober 1994, Tyskland mot rådet, uttalade domstolen: "I samband med avgörandet av frågan om käranden kan åberopa vissa bestämmelser i GATT för att ifrågasätta förordningens giltighet, bör det erinras om att domstolen har konstaterat att bestämmelserna i avtalet är bindande för gemenskapen. Domstolen har emellertid också ansett att andan, dispositionen och ordalydelsen i GATT-avtalet bör ses sammantagna för att avtalets omfattning inom gemenskapens rättsordning skall kunna bedömas."(58)
A - Införandet av konventionen och rekommendationen i gemenskapens rättsordning
126 Varken gemenskapens befogenhet att ingå konventionen eller giltigheten av beslut 78/923 varigenom den godkändes kan ifrågasättas.(59)
127 Gemenskapen är således bunden av konventionen, som i sin helhet från och med ikraftträdandet utgör en del av gemenskapsrätten.
128 I enlighet med domstolens fasta rättspraxis ingår även de rättsakter som härrör från ett organ som inrättats genom konventionen och som svarar för dess genomförande, på grund av att dessa rättsakter är direkt hänförliga till konventionen och genomför densamma, i gemenskapsrätten.(60) I det förevarande fallet har rekommendationen och dess bilaga C antagits av den ständiga kommitté som inrättats genom artikel 8 i konventionen. Denna kommitté "skall ansvara för utarbetandet och antagandet av rekommendationer till de fördragsslutande parterna med detaljerade bestämmelser för genomförande av de i kapitel 1 i denna konvention angivna principerna".(61)
B - Omfattningen av de regler som anges i konventionen och i rekommendationen
129 Trots att bestämmelserna i konventionen formulerats såsom obligatoriska genom att verbet "skall" systematiskt har använts då principerna i kapitel 1 har angivits,(62) kännetecknas de flesta av dessa bestämmelser av att vara mindre detaljerade.
130 Sålunda skall djuret enligt konventionen förvaras, utfodras och vårdas på sätt som "lämpar sig för dess fysiologiska och etologiska behov i enlighet med gjorda erfarenheter och vetenskapliga rön".(63) Vidare skall denna lämplighet avgöras "med hänsyn till [djurets] art, grad av utveckling, anpassning och tämjning".(64) Djuret skall enligt texten förses med sådant foder och åtnjuta sådan rörelsefrihet att det besparas "onödigt lidande eller onödig skada".(65) Samma mål motiverar skyldigheten att "tillräckligt ofta" genomföra en "grundlig inspektion" av djurets kondition och hälsotillstånd.(66) När ett djur skall avlivas på gården "skall detta utföras med yrkesmässig skicklighet och ... utan att djuret ... utsätts för onödigt lidande eller obehag".(67) Slutligen skall naturlig eller konstgjord uppfödning eller uppfödningsmetoder som kan tänkas orsaka "lidande eller att något av de berörda djuren skadas" vara förbjudna.(68)
131 De enda bestämmelser som är verkligt detaljerade gäller hur ofta inspektioner av "djurets kondition [och] hälsotillstånd" och av de tekniska anordningarna skall ske. När det gäller intensiva uppfödningssystem skall sådan inspektion ske minst en gång om dagen.(69)
132 Sålunda finns det inte någon klar regel i konventionen som skulle kunna anföras mot systemet med "kalvbås" i de avseenden som är kännetecknande för detsamma, nämligen båsens minimibredd och sammansättningen av kalvarnas foder. Den vilja som uttryckts i konventionen, att göra de fördragsslutande parterna uppmärksamma på vikten av att bibehålla uppfödningsvillkor varigenom djurens välbefinnande tillvaratas inom väsentliga områden, har således inte manifesterats genom regler som, om de åsidosattes i direktivet, skulle kunna göra detta ogiltigt.
133 I enlighet med artikel 20 i rekommendationen skall denna "inte vara direkt tillämplig inom parternas nationella rättsordning och dess genomförande skall ske i den form som varje part anser lämplig, det vill säga inom ramen för parternas lagstiftning eller administrativa praxis".
134 Enligt artikel 1.3 i rekommendationen utgör bilaga C i sin helhet en del av denna, och följer samma regler om ikraftträdande.
135 Bestämmelserna i rekommendationen kan därför inte träda i kraft utan att var och en av dem som undertecknat konventionen vidtar åtgärder för dess genomförande. Rekommendationens eventuellt tvingande karaktär uppskjuts till dess sådana åtgärder vidtas, vilket medför att direktivet inte är underordnat densamma. Det förfarande som skall tillämpas om en rekommendation inte genomförs regleras i artikel 9.3 och 9.4 i konventionen. Det är för övrigt värt att notera, att denna bestämmelse ger gemenskapen möjlighet att enbart genom en underrättelse upphäva en rekommendations verkan.
136 Oberoende av villkoren för dess genomförande hindrar själva innehållet i rekommendationen att direktivets giltighet sätts i fråga, och direktivet behöver ej heller följa rekommendationens bestämmelser. De regler som anges i rekommendationen är mera detaljerade än dem som finns i konventionen, men kännetecknas ändå av att verbformen konditionalis används, åtminstone i fråga om de områden som berörs av det ifrågasatta uppfödningssystemet.
137 Vad sålunda beträffar djurens utrymme och foder - omständigheter som är betecknande för det ifrågasatta uppfödningssystemet - framgår det av artikel 6.3, första och tredje stycket i rekommendationen, att "förvaringen av nötkreatur ... oavsett om dessa är bundna eller befinner sig i boxar, bör vara utformad på så sätt att djuren lämnas tillräcklig rörelsefrihet för att kunna hålla sig rena utan besvär och tillräckligt utrymme för att kunna ligga ned, vila, inta olika ställningar för att sova eller bekvämt sträcka på sig och stå upp.
...
Djuren ... bör kunna se och vidröra andra djur".(70)
138 Artikel 8 har följande lydelse: "Vad beträffar nötkreatur som förvaras i grupp bör utrymmet beräknas med hänsyn till deras livsmiljö i stort, till ålder, kön och levnadsvikt, till besättningens beteendemönster, till förekomsten eller avsaknaden av horn samt till gruppens storlek. Alltför begränsade utrymmen, där trängseln leder till nedtrampning, beteendestörningar eller liknande, bör undvikas."(71)
139 Det framgår att dessa reglers villkorliga beskaffenhet medför att de inte kan tillerkännas den minsta tvingande verkan, samt att den angivna normen, i de fall då den tvärtom anges som tvingande, är så otydlig att den av det skälet inte behöver följas.
140 Artikel 10, som gäller foder, tillhör delvis denna senare kategori. Enligt artikeln gäller följande: "Alla djur skall varje dag ha lämplig tillgång till lämpligt foder, som skall vara näringsrikt, hygieniskt och balanserat, samt till vatten i lämplig mängd och av lämplig kvalitet, så att deras hälsa och vigör upprätthålls och deras beteendemässiga och fysiologiska behov tillgodoses. De skall varje dag få en tillräcklig mängd grovfoder, i förhållande till varje djurs ålder och fysiologiska behov."(72)
141 Även en granskning av bilaga C leder till samma slutsats.
142 Vad beträffar det utrymme som kalvarna disponerar behandlar exempelvis punkt 4 "boxens eller båsets dimensioner, vilka skall vara lämpliga för djurets storlek" och anger att "kättens bredd inte bör understiga kalvens mankhöjd ...".(73)
143 På motsvarande sätt stadgar punkt 5: "Kalvar bör om möjligt födas upp i grupp ...".
144 Punkt 8.2 anger: "De kalvar som är äldre än två veckor skall ha tillgång till en foderdiet som är aptitlig, lättsmält samt näringsrik och som innehåller tillräckligt med järn och växtfoder och som är anpassad till deras ålder, vikt och biologiska behov ...".(74)
145 Enligt punkt 14 gäller följande: "Eftersom vissa system som används för närvarande varken är avsedda, byggda eller används på ett sätt som motsvarar kalvarnas biologiska behov, måste det läggas ned möda på att utveckla och genomföra uppfödningssystem som i största möjliga utsträckning reducerar riskerna för skador och sjukdomar och som kan uppfylla kalvarnas samtliga biologiska behov, vilket särskilt bör ske genom att lämpliga utfodringssystem inrättas och monotona omgivningar, alltför begränsade ytor och brist på sociala kontakter undviks."
146 Härav följer att varken konventionen eller rekommendationen skapar några skyldigheter som måste iakttas i direktivet.
147 Domstolen nöjer sig emellertid inte med att beakta andan, dispositionen och ordalydelsen i den internationella överenskommelse som påstås ha överträtts genom en av gemenskapens rättsakter. I den rättspraxis som gäller GATT ansåg domstolen att den också måste kontrollera den ifrågavarande rättsaktens rättsenlighet "för de fall gemenskapen avsett att genomföra en viss förpliktelse vilken ingåtts inom ramen för GATT eller rättsakten uttryckligen hänvisar till särskilda bestämmelser i avtalet ...".(75)
148 Första övervägandet i direktivet framhåller att alla medlemsstater har ratificerat konventionen samt att gemenskapen också godkänt densamma.
149 Även om denna hänvisning till konventionen visar gemenskapens avsikt att underlätta förbättringen av kalvarnas uppfödningsvillkor, vilket redan framgår av direktivets rubrik och innehåll, medför formuleringen av övervägandet, vari endast redogörs för vilket stadium i konventionens antagandeprocess medlemsstaterna och gemenskapen kommit till, samt hänvisningens allmänna karaktär, att man inte kan dra någon slutsats om huruvida gemenskapen velat förse någon viss bestämmelse i konventionen eller i rekommendationen med tvingande verkan, eller om den haft för avsikt att låta direktivet stå för genomförandet därav.
150 Följaktligen anser jag inte att direktivets giltighet påverkas av konventionens och rekommendationens bestämmelser.
VII - Förslag till avgörande
151 Av dessa skäl föreslår jag att domstolen besvarar de ställda frågorna på följande sätt:
1) Artikel 36 i EG-fördraget skall tolkas så, att det inte är tillåtet för en medlemsstat, även om det inte finns något direktiv som föreskriver en fullständig harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda mål som man försöker skydda genom tillämpningen av artikel 36, att åberopa hänsyn till allmän ordning och/eller intresset att skydda djurs hälsa och liv, vilket omfattas av artikeln, för att motivera restriktioner för export av levande kalvar i syfte att undvika uppfödning av sådana kalvar i det system med kalvbås som används i en annan medlemsstat.
Artikel 36 i fördraget skall tolkas så, att det är tillåtet för en medlemsstat att i samma sammanhang åberopa hänsyn till allmän moral för att motivera sådana åtgärder, när skyddet av djurs hälsa och liv i den medlemsstaten anses falla inom det området och när det genom objektiva vetenskapliga fakta fastställs att djurs hälsa och liv äventyras på grund av uppfödningssystemet i fråga och när de vidtagna åtgärderna står i proportion till det eftersträvade målet.
2) Vid prövningen av rådets direktiv 91/629/EEG av den 19 november 1991 om fastställande av lägsta djurskyddskrav för kalvar har det inte framkommit några omständigheter som är av sådan beskaffenhet att de skulle kunna påverka direktivets giltighet.
(1) - EGT L 340, s. 28; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s.198 (nedan kallat direktivet eller direktiv 91/629).
(2) - Första övervägandet i rådets beslut 78/923/EEG.
(3) - EGT L 323, s. 12.
(4) - EGT L 395, s. 21.
(5) - Rekommendation som antagits av Europarådets ständiga kommitté vid dess 17:e sammanträde, i enlighet med bestämmelserna i konventionen.
(6) - EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63.
(7) - Femte och sjätte övervägandena.
(8) - Sjunde övervägandet.
(9) - Punkt 3 b i beslutet om hänskjutande.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, punkt 3 l.
(12) - Det bör påpekas att RSPCA inte längre är part i målet vid High Court of Justice i enlighet med ett beslut som meddelats av denna domstol den 8 maj 1997, efter det att begäran om förhandsavgörande ställts till domstolen.
(13) - Se exempelvis domen av den 12 december 1996 i mål C-104/95, Kontogeorgas (REG 1996, s. I-6643), punkt 11.
(14) - Dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman (REG 1995, s. I-4921), punkt 59.
(15) - Ibidem, punkterna 60 och 61, samt, mera nyligen, dom av den 16 januari 1997 i mål C-134/95, USSL n, 47 di Biella (REG 1997, s. I-195), punkt 12.
(16) - Punkt 51 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
(17) - Punkt 3 n i beslutet om hänskjutande.
(18) - Den beedigade inlaga av den 5 juli 1995 som ingivits av representanten för RSPCA och CIWF har som titel "in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited".
(19) - Punkt 3 m i beslutet om hänskjutande.
(20) - Punkt 3 i det skriftliga yttrandet.
(21) - Dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94 (REG 1996, s. I-2553), punkt 18.
(22) - Ibidem. I domen av den 1 april 1982 i målen 141/81, 142/81 och 143/81, Holdijk m.fl. (REG 1982, s. 1299; svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 13, framhöll domstolen redan "gemenskapens intresse av djurhälsa och djurskydd som bland annat kommer till uttryck i fördragets artikel 36 och i rådets beslut 78/923 ...".
(23) - Se exempelvis domen av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m.fl. (REG 1984, s. 2727; svensk specialutgåva, häfte 7), punkt 27.
(24) - Se dom av den 29 november 1978 i mål 83/78, Pigs Marketing Board (REG 1978, s. 2347; svensk specialutgåva, häfte 4), punkt 56-57, eller mera nyligen dom av den 25 november 1986 i mål 148/85, Forest (REG 1986, s. 3449), punkt 14.
(25) - Se ovannämnda domen Holdijk m.fl., punkt 12.
(26) - Se ovannämnda dom Hedley Lomas, punkt 18. Se även dom av den 5 oktober 1977 i mål 5/77, Tedeschi (REG 1977, s. 1555), punkt 35, och av den 23 maj 1990 i mål C-169/89, Van den Burg (REG 1990, s. I-2143), punkt 8.
(27) - Artikel 4 i direktivet hänvisar till bilagan, vilket innebär att denna får samma tvingande karaktär som direktivet självt.
(28) - Artikel 11.1 stadgar följande: "Medlemsstaterna skall ombesörja att de lagar, förordningar och administrativa bestämmelser, inklusive eventuella sanktioner, som är nödvändiga för att följa detta direktiv träder i kraft senast den 1 januari 1994. De skall omedelbart informera kommissionen härom."
(29) - Punkt 1.7 i dess skriftliga yttrande.
(30) - Punkt 9 i dess skriftliga yttrande.
(31) - Dessa krav, som återfinns i punkt 1, är följande:
"När kalvar förvaras gruppvis, måste de ha tillräckligt stor fri golvyta för att utan hinder kunna vända sig och ligga ner, och denna yta skall vara minst 1,5 m2 för varje kalv på 150 kg levande vikt.
När kalvar förvaras i enskilda boxar eller uppbundna i bås, skall boxarna eller båsen vara försedda med genombrutna skiljeväggar, och bredden skall vara minst 90 cm +/- 10 % eller 0,80 gånger djurens höjd över manken."
(32) - De ändringar i framför allt artiklarna 3.3 och 3.4 i direktiv 91/629 som införts genom rådets direktiv 97/2/EG av den 20 januari 1997 (EGT L 25, s. 24) ändrar varken innebörden av det resonemang som förts eller de slutsatser jag anser bör dras härav. Strängare och mera precisa regler än de som fanns i direktiv 91/629:s ursprungstext gäller numera för anläggningar som nyligen byggts eller ombyggts eller tagits i bruk efter övergångsperiodens utgång i fråga om förvaring av och utrymme för kalvar. Men, samtidigt som den tidpunkt då de anläggningar som byggts före den 1 januari 1994 måste vara i överensstämmelse med reglerna för övergångsperioden förblir den 31 december 2003, tidigareläggs tidpunkten då de anläggningar som byggts under övergångsperioden måste överensstämma med de nya reglerna till den 31 december 2006. Endast den av lagstiftaren valda harmoniseringsnivån, och den tidtabell som fastställts för att uppnå denna, har således ändrats och inte principen att harmoniseringen skall ske i etapper. Men så länge som den sista fasen, vilken upphör vid utgången av år 2006, inte är uppnådd, kan inte harmoniseringen anses som helt och hållet genomförd.
(33) - Domar av den 15 december 1976 i mål 35/76, Simmenthal (REG 1976, s. 1871; svensk specialutgåva, häfte 3), punkt 36, och av den 8 november 1979 i mål 251/78, Denkavit Futtermittel (REG 1979, s. 3369), punkt 18-20.
(34) - Jag påpekade, i punkterna 24 och 25 i mitt förslag till avgörande inför den ovannämnda domen Hedley Lomas, att överträdelsen av direktiven inte var säkerställd, eller i vart fall inte bevisad, vilket var tillräckligt för att domstolen skulle utesluta möjligheten för den exporterande medlemsstaten att använda artikel 36 under dylika förutsättningar.
(35) - Ibidem, punkterna 16, 20 och 21.
(36) - Punkt 16 i domen lyder så här: "Det är mot denna faktiska bakgrund som den hänskjutande domstolens första fråga bör besvaras."
(37) - Domstolen medger inte att en medlemsstat använder sig av artikel 36 för att "undanröja en annan medlemsstats eventuella överträdelse av gemenskapsrättens regler" (den ovannämnda domen Hedley Lomas, punkt 20, min kursivering).
(38) - Punkt 31.
(39) - Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74 (REG 1974, s. 837, 860; svensk specialutgåva, häfte 2).
Citerad i mitt förslag till avgörande inför den ovannämnda domen i målet Hedley Lomas, punkt 32.
(40) - Ibidem, punkt 33-39.
(41) - Se särskilt domarna av den 29 januari 1985 i mål 231/83, Cullet (REG 1985, s. 305), punkterna 32 och 33, och av den 25 september 1985 i mål 34/84, Leclerc (REG 1985, s. 2915), punkt 9.
(42) - Se framför allt domen i målet Campus Oil m.fl., vari domstolen anför att "det finns anledning att bedöma huruvida begreppet allmän säkerhet ... innefattar skäl av den typ som åsyftas i den ställda frågan" (punkt 33).
(43) - Dom av den 14 december 1979 i mål 34/79, Henn och Darby (REG 1979, s. 3795; svensk specialutgåva, häfte 4), punkt 15. Se även dom av den 11 mars 1986 i mål 121/85, Conegate (REG 1986, s. 1007, svensk specialutgåva, häfte 8), punkt 14.
(44) - De ovannämnda domarna i målen Henn och Darby och Conegate handlar om pornografi, och domen av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler (REG 1994, s. I-1039), som dock gäller en lagstiftning rörande "tjänster", handlar om hasardspel.
(45) - Punkt 15.
(46) - Punkt 15.
(47) - Dom av den 13 juli 1995 i mål C-350/92, Spanien mot rådet (REG 1995, s. I-1985), punkt 21. Se även de ovannämnda domarna Simmenthal, punkt 24, och Tedeschi, punkt 34, Denkavit Futtermittel, punkt 14, Campus Oil m.fl., punkt 32, samt dom av den 12 juli 1979 i mål 153/78, Tyskland mot rådet (REG 1979, s. 2555), punkt 5.
(48) - Dom av den 4 oktober 1991 i mål C-367/89, Richardt et "Les Accessoires Scientifiques" (REG 1991, s. I-4621), punkt 20.
(49) - Se härtill punkt 29 i generaladvokaten Van Gervens förslag till avgörande inför domen av den 23 november 1989 i mål C-145/88, Torfaen Borough Council (REG 1989, s. 3851). En vid tolkning underlättas för övrigt av uttryckets själva betydelse. Eftersom moral/sedlighet [moralité] definieras sålunda: "förhållningssätt, moraliskt beteende, principer", bör man hänföra sig till begreppet moral/sedelära/etik [morale], vilket betyder: "samling av handlingsregler och värderingar vilka fungerar som normer i ett samhälle", le Petit Larousse.
(50) - Se det likartade resonemang som domstolen förde i fråga om "tjänste-"verksamhet i den ovannämnda domen Schindler, punkt 60-63.
(51) - Punkt 4 g i beslutet om hänskjutande.
(52) - Se exempelvis den ovannämnda domen Campus Oil m.fl., punkt 37, samt domen av den 4 juni 1992 i de förenade målen C-13/91 och C-113/91, Debus (REG 1992, s. I-3617), punkt 16.
(53) - Dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77 (REG 1977, s. 1999, svensk specialutgåva, häfte 3), punkt 35.
(54) - Punkt 11 i kärandens skriftliga yttrande. Se även punkt 13 i detta yttrande, samt punkterna 3 b, 3 j, 3 i och 4 g i beslutet om hänskjutande.
(55) - Se härtill punkt 5.3 i generaladvokaten VerLoren van Themaats förslag till avgörande inför den ovannämnda domen Cullet.
(56) - Min kursivering.
(57) - Punkt 65-68 i det skriftliga yttrandet.
(58) - C-280/93, REG 1994, s. I-4973, punkt 105.
(59) - För tydlighetens skull vill jag påpeka att denna befogenhet härrör från den interna behörighet som gemenskapen har i fråga om gemensam jordbrukspolitik och harmonisering av lagstiftning. I domstolens dom av den 14 juli 1976 i målen 3/76, 4/76 och 6/76, Kramer m.fl. (REG 1976, s. 1279; svensk specialutgåva, häfte 3), punkt 15-20, konstaterade domstolen att, eftersom det inte finns några särskilda bestämmelser i fördraget som ger gemenskapen rätt att göra internationella åtaganden inom vissa områden, får man "gå till det allmänna gemenskapsrättsliga systemet beträffande gemenskapens yttre förbindelser". Domstolen påpekade att artikel 210 i fördraget, enligt vilken gemenskapen är en juridisk person, "innebär att gemenskapen i sina yttre förbindelser kan göra internationella åtaganden beträffande samtliga de mål som anges i fördragets första del". Mot denna bakgrund har domstolen dragit slutsatsen att "en sådan behörighet är inte enbart följden av en uttrycklig tilldelning i fördraget, utan kan även implicit följa av andra bestämmelser i fördraget ...". Även om fördraget sålunda inte innehåller några särskilda bestämmelser som ger gemenskapen behörighet att ingå internationella överenskommelser till skydd för animalieproduktionens djur, är beslut 78/923 dock baserat på artiklarna 43 och 100 i fördraget vilka gäller de ovannämnda områdena gemensam jordbrukspolitik och harmonisering av lagstiftning. Vidare hänvisar direktivets fjärde och femte överväganden dels till de "skillnader som kan orsaka olika konkurrensvillkor vilket kan ... direkt påverka den gemensamma marknadens funktion", dels till den gemensamma jordbrukspolitiken. Mot denna bakgrund förefaller det som om gemenskapen har ingått konventionen i enlighet med de befogenheter den tilldelats genom dessa bestämmelser, inom motsvarande områden, samt i syfte att genomföra de gemenskapens målsättningar som anges i artikel 3 d, 3 f och 3 h i fördraget i den lydelse som var i kraft vid den tidpunkt då beslut 78/923 fattades. Se även domen av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, häfte 1), punkt 12-19, samt yttrandet av den 26 april 1977 i mål 1/76 (REG 1977, s. 741), punkterna 3 och 4.
(60) - Domar av den 14 november 1989 i mål 30/88, Grekland mot kommissionen (REG 1989, s. 3711), punkt 13, av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince (REG 1990, s. I-3461), punkt 9, och av den 21 januari 1993 i mål C-188/91, Deutsche Shell (REG 1993, s. I-363), punkt 17.
(61) - Artikel 9.1 i kapitel II "Detaljerade bestämmelser för genomförandet" av konventionen.
(62) - Endast kapitel 1 innehåller de materiella regler som är tillämpliga inom konventionens ämnesområde.
(63) - Artiklarna 3 bis, 4.2 och 5.
(64) - Artiklarna 3 bis, 4.1 och 5.
(65) - Artiklarna 4.1 och 6 första stycket.
(66) - Artiklarna 4.1, 6.1 och 7.1.
(67) - Artikel 7.2, ny lydelse.
(68) - Artikel 3, ny lydelse, vilken införts genom det ovannämnda tilläggsprotokollet.
(69) - Artikel 7.1 och artikel 7.3, ny lydelse.
(70) - Min kursivering.
(71) - Min kursivering.
(72) - Min kursivering.
(73) - Min kursivering.
(74) - Min kursivering.
(75) - Den ovannämnda domen Tyskland mot rådet, punkt 111.