ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
4 mars 2004 (1)
«FEOGA – Dépenses exclues du financement communautaire – Prime à la vache allaitante – Contrôles effectués par la Commission dans certains Länder – Extrapolation des constatations aux autres Länder – Charge de la preuve – Principe de coopération loyale»
Dans l'affaire C-344/01,
République fédérale d'Allemagne, représentée par MM. W.-D. Plessing et M. Lumma, en qualité d'agents,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Niejahr, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation de la décision 2001/557/CE de la Commission, du 11 juillet 2001, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 200, p. 28), dans la mesure où elle procède à des corrections financières relatives à des primes à la vache allaitante octroyées au cours des années 1995 et 1996, années correspondant aux exercices financiers 1996 et 1997,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans (rapporteur), faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. A. Rosas et A. La Pergola, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme M. Múgica Arzamendi, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 5 juin 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 septembre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 12 septembre 2001, la République fédérale d’Allemagne a, en vertu de l’article 230 CE, demandé l’annulation de la décision 2001/557/CE de la Commission, du 11 juillet 2001, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 200, p. 28, ci-après la «décision attaquée»), dans la mesure où elle procède à des corrections financières relatives à des primes à la vache allaitante octroyées au cours des années 1995 et 1996, années correspondant aux exercices financiers 1996 et 1997.
Le cadre juridique
2
L’article 4d du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2066/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215, p. 49, ci-après le «règlement n° 805/68»), dispose:
«1.    Le producteur détenant sur son exploitation des vaches allaitantes peut bénéficier, à sa demande, d’une prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (prime à la vache allaitante).
[…]
5.      La prime est octroyée au producteur ne livrant pas de lait, ni de produits laitiers provenant de son exploitation pendant douze mois à partir du jour de dépôt de la demande et qui, dans cette période, détient pendant au moins six mois successivement un nombre de vaches allaitantes au moins égal à celui pour lequel la prime est demandée.
Toutefois, la cession de lait ou de produits laitiers effectuée directement de l’exploitation au consommateur n’empêche pas l’octroi de la prime.
6.      La prime est également octroyée au producteur livrant du lait ou des produits laitiers et dont la quantité de référence individuelle visée à l’article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 […], est inférieure ou égale à 60 000 kilogrammes.
Dans ce cas, la prime est octroyée pour un nombre de vaches allaitantes, qui ne peut pas dépasser 10 animaux par année et par exploitation, et qui sont détenues au minimum six mois successivement à partir du jour de dépôt de la demande.
[…]»
3
Aux termes de l’article 4a, troisième tiret, sous i) et ii), du règlement n° 805/68, on entend par «vache allaitante»:
«i)
une vache, appartenant à une race à orientation ‘viande’ ou issue d’un croisement avec une de ces races et faisant partie d’un troupeau qui est destiné à l’élevage des veaux pour la production de viande
et
ii)
une génisse pleine, satisfaisant aux mêmes conditions, qui remplace une vache allaitante.»
4
Le règlement (CEE) n° 3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant les modalités d’application relatives aux régimes de primes prévus par le règlement n° 805/68 et abrogeant les règlements (CEE) n° 1244/82 et (CEE) n° 714/89 (JO L 391, p. 20), prévoit les modalités d’application des règles concernant l’octroi, notamment, de la prime à la vache allaitante.
5
Les règlements (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1, ci-après le «système intégré»), et (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), énoncent les règles applicables au traitement des demandes de primes à la vache allaitante et au contrôle de la légalité de l’octroi desdites primes.
6
Conformément à l’article 2 du règlement n° 3508/92, le système intégré comporte, notamment, une base de données informatisée, un système alphanumérique d’identification et d’enregistrement des animaux ainsi qu’un système intégré de contrôle. En vertu de l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement, le système alphanumérique d’identification et d’enregistrement des animaux ainsi que le système intégré de contrôle étaient applicables à partir du 1er février 1993 et la base de données informatisée à partir du 1er janvier 1996.
7
Les articles 6 à 15 du règlement n° 3887/92 énoncent des règles détaillées sur le contrôle du système intégré. L’article 6, paragraphes 1 et 2, de ce règlement est libellé comme suit:
«1.    Les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes.
2.      Le contrôle administratif visé à l’article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 3508/92 comporte notamment des vérifications croisées relatives aux parcelles et aux animaux déclarés afin d’éviter tout double octroi d’aides injustifié au titre de la même année civile.»
8
Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci-après le «règlement n° 729/70»), établit les règles générales applicables au financement de la politique agricole commune.
9
Conformément à son article 3, paragraphe 1, le FEOGA, section «garantie», finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles.
10
En vertu de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, la Commission décide, dans le cadre de décisions dites «de conformité», des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3 du même règlement, lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées dans le respect des règles communautaires.
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L’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 impose aux États membres l’obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
12
Conformément à l’article 9 du règlement n° 729/70, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d’entreprendre.
13
La Commission a arrêté, en 1997, des «orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie» (Doc. n° VI/5330/97, ci-après les «orientations»). Aux fins du calcul des dépenses inéligibles, les orientations prévoient, en cas de contrôles déficients dans les États membres, des corrections forfaitaires de 2 %, 5 %, 10 % ou 25 % des dépenses déclarées. Elles précisent que, dans des cas exceptionnels, des corrections supérieures peuvent être décidées, allant jusqu’à l’exclusion complète des dépenses du financement communautaire.
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S’agissant de la base de calcul, les orientations prévoient:
«Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la carence résulte de la non-adoption, par un État membre, d’un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses auxquelles ce système de contrôle était applicable. Lorsqu’il y a des raisons de supposer que la carence est limitée à la non-application du système de contrôle adopté par l’État membre dans un département ou une région, la correction doit être appliquée aux dépenses gérées par ledit département ou ladite région […]»
La procédure devant la Commission
15
La Commission a effectué en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, du 22 au 26 septembre 1997, dans le Schleswig-Holstein, du 19 au 23 janvier 1998, et en Bavière, du 8 au 12 juin 1998 (ci-après les «trois Länder contrôlés»), des contrôles concernant l’application, notamment, de la prime à la vache allaitante.
16
Par lettres des 25 novembre 1997 et 2 février 1999, elle a communiqué ses constatations et recommandations relatives à ces contrôles. Dans cette seconde lettre, elle a mentionné que, sauf preuve contraire, les constatations faites dans les trois Länder contrôlés seraient considérées comme représentatives de l’ensemble du territoire allemand. Elle a invité les autorités allemandes compétentes à une discussion bilatérale à Bruxelles, laquelle a eu lieu le 1er juin 1999. Par lettre du 31 août 1999, la Commission a indiqué au gouvernement allemand qu’elle allait procéder à une correction s’étendant à l’ensemble des Länder en ce qui concerne, notamment, la prime à la vache allaitante. Dans sa réponse du 3 novembre 1999, le gouvernement allemand a contesté l’imputation à d’autres Länder des infractions constatées par la Commission dans les trois Länder contrôlés.
17
Dans une communication officielle du 9 octobre 2000, la Commission a procédé à une correction financière dans le domaine de la prime à la vache allaitante pour les exercices financiers 1996 et 1997 à concurrence de 5 % pour le Land de Schleswig-Holstein et de 2 % pour les autres Länder. Toutefois, concernant le Land de Mecklembourg- Poméranie-Occidentale, elle a indiqué dans cette communication qu’elle avait reçu des informations nouvelles importantes faisant état d’un système de contrôle spécifique des animaux potentiellement inéligibles. Elle a précisé que sa position concernant ce Land pouvait être revue si des instructions de contrôle pertinentes et une description de l’analyse des risques étaient fournies.
18
Pour justifier l’extrapolation aux autres Länder des constatations effectuées dans les trois Länder contrôlés, la Commission s’est fondée essentiellement sur les éléments suivants: i) les bases de données existant dans les différents Länder étaient incompatibles avant 1997, de sorte que le contrôle visant à éviter les demandes multiples de primes pour les mêmes vaches ne pouvait être qu’incomplet; ii) dans de nombreux cas, les registres du cheptel étaient erronés et ne constituaient donc pas une base fiable pour le contrôle administratif et sur place; iii) le système de contrôle ne prévoyait pas de limite d’âge suffisante aux fins de l’appréciation de la plausibilité de l’éligibilité à la prime à la vache allaitante ou aux fins de l’organisation d’un contrôle sur place.
19
La Commission a motivé l’extension de la correction financière à d’autres Länder non contrôlés en faisant valoir que, «en raison du caractère similaire des principaux manquements constatés dans les différents Länder visités et de l’importante similitude qui existe entre les structures et les procédures administratives, il convenait de partir du principe que, dans les années 1995 et 1996, des défaillances comparables devaient avoir existé dans les autres Länder non visités». La Commission a précisé qu’elle avait demandé qu’on lui fournît des preuves que ses constatations ne s’appliquaient pas aux autres Länder. Cependant, les autorités compétentes allemandes ne lui auraient pas fait parvenir de tels documents, étant donné qu’elles considéraient qu’il ne leur était pas possible d’en fournir dans la mesure souhaitée.
20
Par lettre du 21 novembre 2000, le gouvernement allemand a introduit auprès du secrétariat de l’organe de conciliation de la Commission une demande visant à obtenir l’engagement d’une procédure de conciliation. Dans son rapport final, daté du 16 mars 2001, l’organe de conciliation a estimé qu’il ne lui appartenait pas de trancher la question de la légalité constitutionnelle de corrections financières appliquées à des Länder dans lesquels aucun contrôle n’avait été effectué au préalable. S’agissant de la charge de la preuve ainsi que de la nature et de l’appréciation des documents à présenter, il n’a vu aucune possibilité de rapprocher les positions divergentes. Sur un plan plus général, dans la perspective d’éventuels litiges relatifs à la forme et au contenu des moyens de preuve pouvant être exigés des États membres, l’organe de conciliation s’est toutefois prononcé en faveur de l’élaboration de normes claires et précises par les services de la Commission.
21
Par lettre du 8 mai 2001, la Commission a transmis ses conclusions définitives à la suite du rapport final de l’organe de conciliation. Le gouvernement allemand a, par lettre du 20 juin 2001, maintenu et clarifié sa position.
22
Dans son rapport de synthèse du 19 juin 2001 (Doc. n° AGRI/17537/01), la Commission a maintenu son point de vue quant à l’imputabilité des corrections financières à des Länder dans lesquels elle n’avait pas effectué de contrôles sur place. Toutefois, en ce qui concerne le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, elle a indiqué avoir reçu les informations demandées. Le 19 juin 2001, les États membres ont été entendus dans le cadre de la réunion du comité du FEOGA à propos du projet de décision de la Commission.
23
Dans la décision attaquée la Commission a fixé la correction financière définitive, contre laquelle la République fédérale d’Allemagne a introduit le présent recours.
Les conclusions des parties
24
Le gouvernement allemand conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
annuler la décision attaquée dans la mesure où elle exclut du financement communautaire un montant de 3 870 600,88 DEM et le met à charge de la République fédérale d’Allemagne;
–
condamner la défenderesse aux dépens.
25
La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le recours et condamner la requérante aux dépens.
Les moyens d’annulation de la décision attaquée
26
Le gouvernement allemand invoque trois moyens à l’appui de son recours.
27
Premièrement, l’imputation de la correction «à l’ensemble des Länder» reposerait sur une violation des formes substantielles au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE. En effet, la décision attaquée serait fondée sur des conclusions erronées, tirées d’une enquête insuffisante de la Commission.
28
Deuxièmement, la décision attaquée violerait les principes de bonne administration, dans la mesure où la Commission s’écarterait, sans aucune justification et sans annonce préalable, de sa pratique administrative antérieure de l’imputation «propre à chaque Land». La Commission aurait ainsi accompli une action administrative ne répondant pas aux exigences de prévisibilité et de transparence.
29
Troisièmement, la décision attaquée violerait le devoir de loyauté des institutions communautaires à l’égard des États membres, résultant de l’article 10 CE.
Sur le premier moyen
Arguments des parties
30
Le gouvernement allemand soutient que l’enquête visant à établir les faits déterminants sur lesquels la décision attaquée est fondée, présente un caractère insuffisant. Cette insuffisance emporterait violation des formes substantielles au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE. En effet, l’extrapolation des constatations effectuées dans les trois Länder contrôlés aux autres Länder qui n’ont fait l’objet d’aucun contrôle ne serait pas justifiée.
31
La structure constitutionnelle fédérale de l’Allemagne s’opposerait à une telle extrapolation. L’exécution des mesures relatives aux primes accordées dans le cadre du système intégré, y compris la prime à la vache allaitante, relèverait, en effet, de la compétence exclusive des Länder. Celle-ci aboutirait notamment à une mise en œuvre interne par chaque Land, sous sa propre responsabilité. La mise en œuvre du droit communautaire par les Länder serait donc a priori hétérogène tant en raison des différentes organisations administratives qu’en raison des dispositions d’application propres à chaque Land.
32
Il n’existerait donc pas de «globalité homogène» justifiant une correction financière pour toute l’Allemagne. Les corrections financières ne devraient, par principe, être appliquées que sur la base des fautes constatées dans le chef des organismes payeurs qui ont été contrôlés. Ce ne serait que lorsqu’elle dispose d’éléments concrets que la Commission peut élargir le champ d’application des corrections financières aux organismes payeurs des Länder qu’elle n’a pas contrôlés sur place.
33
En tout état de cause, le gouvernement allemand estime qu’une extrapolation ne se justifiait pas en l’espèce.
34
À cet égard, il soutient que des extrapolations n’avaient jamais été effectuées auparavant. Lors d’autres contrôles opérés dans le cadre du FEOGA, la Commission n’aurait appliqué des corrections financières qu’au Land dans lequel elle avait procédé à des contrôles. Elle n’aurait pas, alors, étendu ces corrections à l’ensemble du territoire allemand.
35
Le gouvernement allemand souligne que la mise en œuvre administrative et le contrôle du régime de la prime à la vache allaitante sont structurés de manière différente, de sorte qu’un manquement constaté dans un des Länder ne doit pas nécessairement être présumé dans les autres Länder. Des extrapolations à caractère général des résultats de contrôles effectués dans différents Länder à la situation dans d’autres Länder ne seraient donc pas nécessairement pertinentes. Les constatations de la Commission elle-même s’opposeraient d’ailleurs à une telle extrapolation. En particulier, les lacunes constatées dans les trois Länder contrôlés, en ce qui concerne la limite d’âge prévue aux fins de l’appréciation de la plausibilité de l’éligibilité à la prime, auraient été totalement dissemblables.
36
À titre d’exemple de la diversité de situations dans les différents Länder, le gouvernement allemand fait valoir par ailleurs que, dans le Land de Thuringe, bien plus de 10 % des exploitations auraient, dans les années antérieures, été contrôlées sur place afin d’éviter des paiements injustifiés. Le nombre important des exploitations contrôlées sur place aurait garanti une bonne sécurité de la procédure de demande.
37
En ce qui concerne le Land de Hesse, la capacité de la vache allaitante à donner droit à une prime aurait été vérifiée tant au moyen de contrôles de plausibilité sur la base de documents fournis qu’au moyen de contrôles sur place.
38
Dans le Land de Sarre, l’informatique aurait permis, depuis 1996, de garantir un contrôle complet tant des animaux à primes que de ceux n’ouvrant pas droit à une prime. En effet, l’organisme compétent de ce Land dresserait des listes des animaux, comportant les numéros des marques auriculaires ainsi que la date de naissance de tous les bovins [base de données du système intégré établie conformément à l’article 2, sous a), du règlement n° 3508/92] et ces listes seraient contrôlées indépendamment de la systématique du marquage, en vue d’éviter les doubles demandes.
39
Dans le Land de Saxe, la capacité de la vache allaitante à donner droit à une prime serait toujours vérifiée au moyen de contrôles, indépendamment de l’âge des animaux pour lesquels une prime est demandée. Il y aurait eu 24 refus sur 1887 demandes en 1995, 59 refus sur 1935 demandes en 1996 et 51 refus sur 2054 demandes en 1997.
40
Dans le Land de Bade-Wurtemberg, les autorités compétentes auraient effectué un nombre de contrôles sur place supérieur à la moyenne en ce qui concerne les demandes de primes à la vache allaitante. Ainsi, 19,63 % de contrôles sur place auraient été effectués en 1995, donnant lieu à 254 refus, et 18,46 % en 1996, donnant lieu à 144 refus.
41
Le grief soulevé par la Commission d’un prétendu rapprochement central insuffisant des demandes de primes en tant que manquement non limité à un Land ne serait pas fondé. En effet, depuis octobre 1995, un nouveau système d’identification des bovins aurait été introduit. Efficace et homogène, il comporterait un enregistrement central des numéros émis, permettant ainsi un contrôle croisé des marques auriculaires demandées au niveau fédéral.
42
Le gouvernement allemand fait encore valoir que la Commission a violé l’obligation qui lui incombe d’apporter la preuve d’une infraction aux dispositions du droit communautaire dans le domaine de la prime à la vache allaitante dans les Länder non contrôlés. Sans indices concrets, elle aurait renversé la charge de la preuve au détriment de la République fédérale d’Allemagne. Elle aurait enquêté de manière incomplète sur les faits déterminants pour l’imputation des manquements à l’ensemble des Länder et n’aurait fourni aucun indice tangible laissant supposer que les manquements constatés existaient également dans d’autres Länder. Seul un contrôle sur place aurait pu donner un aperçu approprié et conforme aux principes de contrôle du système de gestion et de contrôle d’un Land ou d’un organisme payeur.
43
La Commission affirme que l’obligation d’établir les faits pertinents qui fondent une décision ne fait pas partie des formes substantielles, au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE. Le premier moyen devrait donc être rejeté.
44
À titre subsidiaire, la Commission admet, s’agissant de l’argument tiré de la structure constitutionnelle de la République fédérale d’Allemagne, qu’il faut prendre cette structure en considération lorsqu’il s’agit de déterminer si les insuffisances en matière de contrôle relevées dans un Land constituent un problème spécifique à ce Land ou un problème à l’échelle fédérale.
45
Cependant, il ne serait pas, en principe, exclu que les dépenses de certains Länder dans lesquels la Commission n’a pas effectué auparavant de contrôles soient prises en compte dans le calcul d’une correction financière. L’autonomie des États membres dans la répartition nationale des compétences pour l’exécution du droit communautaire ne devrait pas, en effet, avoir pour conséquence d’aggraver excessivement ou de rendre impossible l’exécution des obligations qui incombent à la Commission dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes. Par ailleurs, une interdiction absolue de généraliser les résultats de contrôles recueillis dans l’un ou plusieurs des États fédérés entraînerait une discrimination entre les différents États membres, car les États membres à constitution fédérale subiraient des corrections financières moindres que les États membres dotés d’une structure plus centralisée.
46
Quant à l’argument du gouvernement allemand selon lequel l’extrapolation n’aurait pas été justifiée par les faits, la Commission affirme qu’elle ne conteste pas que dans certains Länder, comme le Land de Thuringe et le Land de Bade-Wurtemberg, le nombre de contrôles sur place effectués pendant la période visée a été largement supérieur au taux minimal prescrit par le droit communautaire. Cependant, cette circonstance serait dénuée de pertinence, car la critique de la Commission à l’origine de la correction litigieuse ne concernerait pas le nombre de contrôles effectués, mais la sélection des producteurs à contrôler ainsi que le moment et le contenu des contrôles.
47
Concernant les déclarations du gouvernement allemand relatives aux Länder cités à titre d’exemples, la Commission observe que, dans le Land de Thuringe, les données fournies concernent pour l’essentiel la période antérieure à 1995 et sont donc totalement dénuées de pertinence pour l’appréciation de la situation au cours des années 1995 et 1996, qui correspondent en l’espèce aux exercices financiers 1996 et 1997. Seules certaines informations transmises seraient relatives aux années 1995 et 1996. Toutefois, ces informations ne permettraient pas de déterminer si l’âge des animaux déclarés a été pris en considération lors de la sélection des producteurs à contrôler.
48
Pour le Land de Hesse, l’affirmation du gouvernement allemand serait beaucoup trop générale pour dissiper les doutes de la Commission. De surcroît, elle ne serait pas vérifiable, compte tenu de l’absence de preuves.
49
Pour le Land de Sarre, les observations du gouvernement allemand concerneraient exclusivement l’exécution des contrôles administratifs. Elles ne seraient donc pas pertinentes pour la question, décisive dans le cas d’espèce, de la qualité des contrôles sur place.
50
Pour le Land de Saxe, la Commission relève que, indépendamment du fait que le rapport entre le nombre de rejets et le nombre total de demandes ne permet pas de tirer des conclusions sur la qualité des contrôles sur place effectués dans ce Land, les exemples de remboursement apportés par le gouvernement allemand, loin de dissiper les doutes de la Commission, seraient plutôt de nature à les renforcer. En effet, hormis une exception, tous les avis de remboursement auraient été émis un an après l’octroi des primes. Cela montrerait que les contrôles sur place effectués dans le Land de Saxe ont eu lieu tardivement et, partant, que la qualité de vache allaitante des animaux déclarés au moment de la demande n’a pu être établie efficacement.
51
La Commission ajoute que le gouvernement allemand n’a fourni aucune information sur les sept autres Länder non contrôlés.
52
Quant au système d’identification des bovins avec enregistrement central des numéros émis, la Commission fait observer que ce n’est qu’à partir de 1998, comme le gouvernement allemand lui-même l’a affirmé, que la quasi-totalité des animaux a été enregistrée dans le système. Au cours des années 1995 et 1996, il n’aurait été possible de procéder à un recoupement des données au niveau fédéral que dans des conditions limitées.
53
En outre, les insuffisances relevées par la Commission dans le recoupement central des données n’auraient pas constitué la raison déterminante pour la correction financière en cause. Cette correction reposerait, selon elle, essentiellement sur les lacunes dans l’organisation des contrôles portant sur la qualité de vache allaitante.
54
La Commission conteste avoir renversé la charge de la preuve au détriment de la République fédérale d’Allemagne. Selon elle, l’insuffisance des contrôles portant sur la qualité de vache allaitante effectués dans les trois Länder contrôlés est incontestable. En outre, la similitude des lacunes constatées aurait nourri des doutes sérieux et fondés quant à l’efficacité des contrôles des autorités allemandes pour l’ensemble de l’Allemagne. Dans ce contexte, il appartiendrait au gouvernement allemand de fournir des preuves détaillées et complètes de l’efficacité des systèmes de contrôle mis en œuvre dans les Länder non contrôlés. Après y avoir été invité en vain à maintes reprises, le gouvernement allemand se serait finalement exécuté en partie en envoyant des documents concernant le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale. S’agissant des douze autres Länder non contrôlés, la Commission n’aurait reçu aucune information de nature à écarter ses doutes quant à l’efficacité des systèmes de contrôle.
55
La Commission souligne également qu’elle n’est pas obligée d’effectuer des contrôles sur place avant de rendre une décision visant à exclure certaines dépenses du financement communautaire sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, car cette disposition exigerait seulement que la Commission effectue des vérifications. Une correction financière pourrait donc reposer exclusivement sur l’examen des dossiers communiqués par l’État membre.
Appréciation de la Cour
56
Par son premier moyen, la République fédérale d’Allemagne soutient, en substance, que la Commission a violé son obligation de faire précéder sa décision par une enquête suffisante, plus particulièrement en méconnaissant les règles de preuve dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA.
57
À cet égard, il convient de rappeler que l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 impose aux États membres l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences, même si l’acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l’adoption de telle ou telle mesure de contrôle (arrêt du 6 décembre 2001, Grèce/Commission, C-373/99, Rec. p. I-9619, point 9).
58
Selon une jurisprudence constante, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, notamment, arrêts du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C-278/98, Rec. p. I-1501, points 39 à 41, et du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C-329/00, Rec. p. I-6103, point 68).
59
Ces règles de répartition de la charge de la preuve entre la Commission et les États membres s’appliquent indépendamment de la structure interne d’un État membre. La responsabilité du chef d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles incombe en effet aux États membres eux-mêmes, ainsi que cela résulte de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, en vertu duquel ceux-ci ont l’obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
60
Dès lors, tout comme il n’appartient pas à la Commission de se prononcer sur la répartition des compétences par les règles institutionnelles de chaque État membre et sur les obligations qui peuvent incomber respectivement aux autorités de la République fédérale d’Allemagne et à celles des Länder (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 13), cette même répartition des compétences ne saurait constituer une raison suffisante pour aménager les obligations qui incombent aux États membres envers la Communauté dans le cadre de la répartition de la charge de la preuve d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles (voir également, en ce sens, arrêts du 8 juin 1993, Commission/Pays-Bas, C-52/91, Rec. p. I-3069, point 36; du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni, C-140/00, Rec. p. I-10379, point 60, et du 2 octobre 2003, Commission/Luxembourg, C‑89/03, non encore publié au Recueil, point 5).
61
Une extrapolation des données de certains Länder à d’autres n’est donc pas interdite par principe. Elle doit cependant toujours être justifiée par les faits.
62
À cet égard, il convient de relever que le gouvernement allemand ne conteste pas les constatations effectuées par la Commission dans les trois Länder contrôlés.
63
Il est constant que la Commission s’est fondée sur les données suivantes pour extrapoler ces constatations aux autres Länder. D’abord, les bases de données existant dans les différents Länder étaient incompatibles avant 1997, de sorte que le contrôle visant à éviter les demandes multiples de primes pour les mêmes vaches ne pouvait être qu’incomplet. Ensuite, dans de nombreux cas, les registres du cheptel étaient erronés et ne constituaient donc pas une base fiable pour le contrôle administratif et sur place. Enfin, le système de contrôle ne prévoyait pas de limite d’âge suffisante aux fins de l’appréciation de la plausibilité de l’éligibilité à la prime à la vache allaitante ou aux fins de l’organisation d’un contrôle sur place.
64
Or, il ne saurait être contesté que ces données constituent des éléments de preuve, au sens de la jurisprudence citée au point 58 du présent arrêt, du doute sérieux et raisonnable que la Commission pouvait éprouver à l’égard des contrôles ou des chiffres relatifs aux Länder non contrôlés.
65
Il appartenait donc au gouvernement allemand, en vertu de cette même jurisprudence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres, afin de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés. La simple référence au fait que la situation serait différente dans chaque Land ne saurait suffire. Il appartenait au gouvernement allemand de prouver concrètement que les systèmes de contrôle dans les Länder non contrôlés n’étaient pas affectés par les mêmes défauts que ceux que la Commission avait constatés dans les trois Länder contrôlés.
66
Le gouvernement allemand ne conteste pas avoir reçu une invitation de la Commission à fournir une telle preuve et avoir transmis des informations relatives aux systèmes de contrôle instaurés dans les Länder de Saxe, de Thuringe, de Mecklembourg-Poméranie- Occidentale, de Hesse et de Sarre. S’agissant du Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, il apparaît que les informations transmises à la Commission ont amené celle-ci à ne pas appliquer une correction financière définitive aux dépenses réalisées dans ce Land au cours des exercices 1996 et 1997 pour les primes à la vache allaitante.
67
Quant aux quatre autres Länder, il convient de constater que le gouvernement allemand ne précise pas en quoi serait erronée la réponse fournie par la Commission dans le cadre de la présente affaire, selon laquelle les données qu’elle avait reçues au sujet de ces Länder étaient trop générales ou non pertinentes.
68
Le premier moyen invoqué par le gouvernement allemand et tiré d’une méconnaissance des règles de preuve doit donc être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen
Arguments des parties
69
Par son deuxième moyen, le gouvernement allemand fait grief à la Commission d’avoir violé les principes de bonne administration, ce qui constituerait également une violation d’une forme substantielle au sens de l’article 230, deuxième alinéa, CE.
70
Il estime que l’imputation «à l’ensemble des Länder» des lacunes constatées dans trois d’entre eux constitue une innovation. La Commission se serait ainsi écartée d’une pratique administrative suivie depuis de longues années. De plus, elle n’aurait pas motivé cette modification de sa pratique administrative, bien que, pour des raisons liées à une bonne administration, à la prévisibilité et à la transparence, elle ait dû annoncer ce changement de politique au moyen d’une communication aux États membres et l’exposer à tout le moins dans les grandes lignes.
71
La Commission répond que, déjà en 1990, elle avait arrêté une correction financière à la charge de la République italienne par laquelle elle avait «étendu» les conséquences financières des irrégularités relevées dans certaines régions italiennes lors du paiement des primes, en procédant à une extrapolation des données recueillies aux régions non contrôlées. Elle fait également valoir que la décision attaquée contient aussi une correction financière concernant le royaume d’Espagne par laquelle elle «généralise» les résultats des contrôles qu’elle a opérés dans certaines régions autonomes de cet État, et dont le calcul a été effectué sur la base des dépenses réalisées dans le secteur concerné pour l’ensemble de l’Espagne. Les autorités espagnoles n’auraient pas contesté cette correction.
72
La Commission renvoie encore aux orientations arrêtées en 1997, qui soulignent expressément que la limitation d’une correction aux dépenses réalisées dans une région donnée est justifiée uniquement lorsqu’il existe des raisons de croire que la défaillance est limitée à la non-application, dans cette région, du système de contrôle adopté par l’État membre.
Appréciation de la Cour
73
À supposer qu’un changement de pratique de la Commission qui n’aurait pas été communiqué aux États membres puisse constituer, comme l’allègue le gouvernement allemand, une violation du principe de bonne administration, il convient de constater qu’aucun indice ne montre qu’un tel changement ait effectivement eu lieu en l’espèce.
74
Au contraire, il résulte de l’arrêt du 6 octobre 1993, Italie/Commission (C-55/91, Rec. p. I-4813, point 18), que la Commission procédait déjà au début des années 90 à l’extrapolation de résultats de contrôles d’une région à une autre.
75
Par ailleurs, les orientations arrêtées par la Commission en 1997 indiquent que la limitation d’une correction aux dépenses réalisées dans une région donnée est justifiée uniquement lorsqu’il existe des raisons de croire que la défaillance est limitée à la non-application, dans cette région, du système de contrôle adopté par l’État membre. Cela confirme que, selon lesdites orientations, une extrapolation de corrections financières d’une région à une autre au sein d’un État membre est possible, voire constitue la règle.
76
Le deuxième moyen invoqué par le gouvernement allemand doit dès lors être rejeté.
Sur le troisième moyen
Arguments des parties
77
Le gouvernement allemand reproche à la Commission d’avoir violé l’article 10 CE. En vertu de cet article, la Commission serait tenue d’agir avec loyauté à l’endroit des États membres et de respecter leurs intérêts légitimes. Ce devoir de loyauté comprendrait l’obligation d’avoir égard aux structures constitutionnelles, notamment fédérales, des États membres. Cette interprétation de l’article 10 CE serait renforcée par l’article 6, paragraphe 3, UE, qui prévoit l’obligation pour l’Union européenne de respecter l’identité nationale de ses États membres. Dès lors, le respect de la division de la République fédérale d’Allemagne en Länder autonomes imposerait de ne prononcer des corrections financières à l’égard des différents Länder que lorsque le FEOGA a lui-même constaté dans ces derniers une violation du droit communautaire portant préjudice au budget de la Communauté.
78
La Commission estime que ce moyen est dénué de fondement. L’obligation qui incombe aux institutions communautaires de prendre en considération la structure fédérale d’un État membre au nom du principe de coopération loyale ne serait pas applicable sans limitation. S’agissant de la procédure d’apurement des comptes, les restrictions que doit accepter le gouvernement allemand seraient concrétisées par les principes généraux développés dans ce domaine par la Cour, notamment à propos de la charge de la preuve. Tant que la Commission respecte ces principes en effectuant ses corrections financières, elle ne violerait pas le principe de coopération loyale. Une violation de l’article 10 CE ne pourrait donc être invoquée en l’espèce que si la Commission, en ce qui concerne la correction financière contestée, n’avait pas respecté les principes de la procédure d’apurement des comptes.
Appréciation de la Cour
79
Il convient de rappeler que le principe de coopération loyale découlant de l’article 10 CE régit les relations entre les États membres et les institutions. Il entraîne une obligation pour les États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit communautaire et impose aux institutions communautaires des devoirs réciproques de coopération loyale avec les États membres (arrêt du 16 octobre 2003, Irlande/Commission, C-339/00, non encore publié au Recueil, point 71, et la jurisprudence citée).
80
Ce principe trouve application, notamment, dans les règles relatives à la répartition de la charge de la preuve, rappelées au point 58 du présent arrêt, et qui, par la contribution active demandée aussi bien de la part de la Commission que des États membres, incitent à une coopération loyale entre ces instances dans l’établissement de l’existence ou de l’absence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles.
81
Il s’ensuit qu’une correcte application des règles de répartition de la charge de la preuve implique, en principe, le respect de l’article 10 CE. En ce sens, le troisième moyen du gouvernement allemand se confond avec son premier moyen, qui a été rejeté. En effet, les arguments sur lesquels ce troisième moyen se fonde concernent en substance l’application des règles de répartition de la charge de la preuve.
82
Le troisième moyen doit donc également être rejeté.
Sur les dépens
83
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Timmermans
Rosas
La Pergola
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 mars 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
1 –
Langue de procédure: l'allemand.