Rechtssache T‑126/23
VC
gegen
Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz
Urteil des Gerichts (Vierte erweiterte Kammer) vom 2. Oktober 2024
„ Öffentliche Aufträge – Haushaltsordnung – Zweijähriger Ausschluss von Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge und zur Gewährung von Finanzhilfen, die aus dem Gesamthaushalt der Union und dem EEF finanziert werden – Veröffentlichung des Ausschlusses – Registrierung in der Datenbank des Früherkennungs- und Ausschlusssystems – Schwere Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit – Entscheidung einer nationalen Wettbewerbsbehörde – Aussetzung durch das nationale Gericht – Begründungspflicht – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Abhilfemaßnahmen – Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Beurteilungsfehler – Verhältnismäßigkeit “
1.      Öffentliche Aufträge der Europäischen Union – Ausschreibungsverfahren – Entscheidung über den Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers von Ausschreibungsverfahren und vom Verfahren zur Gewährung von Finanzhilfen wegen „schwerer Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit“ – Fehlen einer rechtskräftigen Gerichts- oder bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung – Auf die vorläufige rechtliche Bewertung des Verhaltens des Bieters gestützter Ausschluss – Auf eine Verwaltungsentscheidung gestützte vorläufige Bewertung – Aussetzung dieser Entscheidung durch ein nationales Gericht – Auswirkungen der Aussetzungsentscheidung auf die zuständige Unionsbehörde – Fehlen – Wahrung des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
(Art. 4 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV; Art. 325 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Verordnung Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Verordnung 2015/1929 geänderten Fassung, Art. 106 Abs. 1, 2 und 7, sowie Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 136 Abs. 1, 2 und 6)
(vgl. Rn. 24-28, 37, 38, 42-44)
2.      Öffentliche Aufträge der Europäischen Union – Ausschreibungsverfahren – Entscheidung über den Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers von Ausschreibungsverfahren und vom Verfahren zur Gewährung von Finanzhilfen wegen „schwerer Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit“ – Gerichtliche Überprüfung – Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung – Umfang – Strikte Begrenzung auf die Festsetzung der Sanktion – Vom Wirtschaftsteilnehmer getroffene Abhilfemaßnahmen – Nichteinbeziehung
(Art. 261 und 263 AEUV; Verordnung Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Verordnung 2015/1929 geänderten Fassung, Art. 106 Abs. 7 Buchst. c, sowie Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 136 Abs. 6 Buchst. a und Art. 143 Abs. 9)
(vgl. Rn. 54-56)
3.      Nichtigkeitsklage – Rechtmäßigkeitskontrolle – Maßstab – Entscheidung über den Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers von Ausschreibungsverfahren und vom Verfahren zur Gewährung von Finanzhilfen wegen „schwerer Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit“ – Zu berücksichtigende Gesichtspunkte – Vor der angefochtenen Entscheidung liegender Sachverhalt – Beweismittel, die nicht während des Verwaltungsverfahrens vor den Unionsbehörden vorgelegt wurden – Nichteinbeziehung
(Art. 261 und 263 AEUV; Verordnung Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Verordnung 2015/1929 geänderten Fassung, Art. 106 Abs. 7 Buchst. c, sowie Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 136 Abs. 6 Buchst. a und Art. 143 Abs. 9)
(vgl. Rn. 58-60, 62, 64, 65)
4.      Haushalt der Europäischen Union – Finanzregelung – Verwaltungssanktionen, die von der Kommission verhängt werden können – Entscheidung über den Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers von Ausschreibungsverfahren und vom Verfahren zur Gewährung von Finanzhilfen wegen „schwerer Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit“ – Gerichtliche Überprüfung – Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung – Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bei der Festsetzung der gegen den Wirtschaftsteilnehmer verhängten Sanktion
(Verordnung Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates in der durch die Verordnung 2015/1929 geänderten Fassung, Art. 106 Abs. 3 und Art. 108 Abs. 11 sowie Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 143 Abs. 9)
(vgl. Rn. 122, 125-128, 149, 150, 160)
Zusammenfassung
Das in erweiterter Kammerbesetzung entscheidende Gericht weist die Nichtigkeitsklage der Klägerin, VC, gegen die Entscheidung ab, mit der die Klägerin wegen schwerer Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit für zwei Jahre von der Teilnahme an den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge der Union ausgeschlossen wurde(1). Mit seinem Urteil äußert sich das Gericht zum einen erstmals zu den Auswirkungen einer nationalen Gerichtsentscheidung, durch die die Verwaltungsentscheidung, die dem Ausschluss zugrunde lag, ausgesetzt wird. Zum anderen konkretisiert es erstmals die Grenzen seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung bei der Beurteilung, ob die von einem Bieter getroffenen Abhilfemaßnahmen ausreichend sind und ob es erforderlich ist, eine Ausschlusssanktion durch eine finanzielle Sanktion zu ersetzen.
Die Klägerin hatte ein Angebot für ein Los der von der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (EU-OSHA) veröffentlichten Ausschreibung für die Erbringung von Dienstleistungen der Informations- und Kommunikationstechnologie eingereicht. Nachdem die EU-OSHA Kenntnis von einer Entscheidung der Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb, Spanien) (im Folgenden: CNMC) erlangt hatte, mit der die Beteiligung der Klägerin an einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht festgestellt worden war (im Folgenden: Entscheidung der CNMC), ersuchte sie ein gemäß der Haushaltsordnung einberufenes Gremium(2) um eine Empfehlung bezüglich des Ausschlusses der Klägerin oder einer finanziellen Sanktion gegen diese.
In der Folge setzte die Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof, Spanien) die Vollziehung der Entscheidung der CNMC aus (im Folgenden: nationale Aussetzungsentscheidung). Gleichwohl empfahl das genannte Gremium, nachdem es eine vorläufige rechtliche Bewertung des Verhaltens der Klägerin vorgenommen hatte(3), der EU-OSHA den Ausschluss der Klägerin, da es der Ansicht war, dass deren Verhalten als „schwere Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit“ anzusehen sei. Die EU-OSHA folgte dieser Empfehlung und erließ die angefochtene Entscheidung.
Würdigung durch das Gericht
Als Erstes erörtert das Gericht die Tragweite der Auswirkungen der nationalen Aussetzungsentscheidung.
Erstens weist das Gericht darauf hin, dass sich aus der Haushaltsordnung(4) ergibt, dass eine Stelle auf der Grundlage einer vorläufigen rechtlichen Bewertung ihres Verhaltens durch die zuständige Unionsbehörde in Bezug auf insbesondere durch Entscheidungen einer nationalen Wettbewerbsbehörde festgestellte Sachverhalte oder Erkenntnisse von der Teilnahme an Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen werden kann, wenn weder eine rechtskräftige Gerichts- noch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung vorliegt. Daraus folgt, dass das Fehlen einer rechtskräftigen Gerichtsentscheidung oder einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung, mit der das betreffende pflichtwidrige Verhalten festgestellt wird, die zuständige Unionsbehörde nicht daran hindert, eine Ausschlussmaßnahme zu erlassen.
Das Gericht leitet daraus den Willen des Unionsgesetzgebers ab, der zuständigen Unionsbehörde die Möglichkeit zu geben, ihre eigene Beurteilung der Handlungen des betreffenden Wirtschaftsteilnehmers vorzunehmen, ohne abzuwarten, bis ein Gericht sein Urteil gefällt hat.
Somit oblag es im vorliegenden Fall der EU‑OSHA, in Ermangelung einer rechts- oder bestandskräftigen Entscheidung ihre eigene Beurteilung des Verhaltens der Klägerin auf der Grundlage der Entscheidung der CNMC, aber auch anderer in diesem Zusammenhang erheblicher Gesichtspunkte, insbesondere der Aussetzung dieser Entscheidung, vorzunehmen.
Im vorliegenden Fall stellt das Gericht fest, dass die EU-OSHA die Aussetzung der Entscheidung der CNMC tatsächlich berücksichtigt hat und zu Recht der Ansicht war, dass die Aussetzung der Entscheidung der CNMC einer Berücksichtigung der Feststellungen dieser Entscheidung zum Nachweis einer schweren Verfehlung der Klägerin im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit und zum Erlass einer Ausschlussmaßnahme nicht entgegenstehe.
Zum einen beruht der der Klägerin vorgeworfene Sachverhalt nämlich nicht auf bloßen Annahmen oder Vermutungen, sondern wurde auf der Grundlage von Umständen festgestellt, die sich aus einer von der CNMC durchgeführten Ermittlung ergaben.
Sodann geht aus der nationalen Aussetzungsentscheidung keine Stellungnahme zur Begründetheit der Entscheidung der CNMC hervor. Das Gericht weist darauf hin, dass das nationale Gericht die Feststellungen und Erwägungen der CNMC zum Verstoß der Klägerin gegen das Wettbewerbsrecht somit in keiner Weise in Frage stellt oder auch nur in Zweifel zieht. Das nationale Gericht stützt seine Aussetzungsentscheidung auf Erwägungen, die sich ausschließlich auf die Folgen der verhängten Geldbuße und des Kontrahierungsverbots für die Fortführung der Tätigkeit der Klägerin beziehen. Jedenfalls reicht der Umstand, dass das nationale Gericht, wie die Klägerin geltend macht, mit dem Erlass einer einstweiligen Anordnung implizit, aber zwangsläufig die Plausibilität ihres Vorbringens anerkannt hat, nicht aus, um die ausdrücklichen Feststellungen und Erwägungen in der Entscheidung der CNMC in Frage zu stellen.
Schließlich ist es unerheblich, dass mit der nationalen Aussetzungsentscheidung neben der Zahlung der mit der Entscheidung der CNMC verhängten Geldbuße auch das mit dieser Entscheidung der Klägerin auferlegte Verbot der Kontrahierung mit der spanischen Verwaltung ausgesetzt wird. Die Gründe für die Aussetzung der Entscheidung der CNMC stellen nämlich die Tatsachen, auf die die angefochtene Entscheidung gestützt wurde, um den Ausschluss der Klägerin anzuordnen, nicht in Frage. Außerdem enthält die nationale Aussetzungsentscheidung keine Informationen über das Ergreifen von Abhilfemaßnahmen durch die Klägerin oder über die Gründe für das Nichtergreifen solcher Maßnahmen.
Zweitens weist das Gericht in Bezug auf den behaupteten Verstoß gegen den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes durch den Erlass der Ausschlussentscheidung auf die Rechtsprechung des Gerichts hin, wonach eine Regelung, nach der die Einlegung eines verwaltungsrechtlichen oder gerichtlichen Rechtsbehelfs keinerlei Auswirkung auf die Möglichkeit hätte, an einem Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Auftrags teilzunehmen, möglicherweise die Grundrechte der Betroffenen verletzen würde. Wie oben ausgeführt, kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die nationale Aussetzungsentscheidung im vorliegenden Fall außer Acht gelassen und der Anspruch der Klägerin auf gerichtlichen Rechtsschutz verletzt worden wäre.
Außerdem verstößt die Ausübung der Befugnis, eine Person oder Stelle, im vorliegenden Fall die Klägerin, auf der Grundlage einer vorläufigen rechtlichen Bewertung ihres Verhaltens von den Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge der Union auszuschließen, nicht gegen Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Die Existenz eines Rechtsbehelfs gegen die angefochtene Entscheidung vor dem Unionsrichter ermöglicht es nämlich gerade, den Anspruch der Klägerin auf gerichtlichen Rechtsschutz zu gewährleisten.
Nach Auffassung des Gerichts ist daher der nationalen Aussetzungsentscheidung nicht die gleiche Wirkung beizumessen wie bestandskräftigen Entscheidungen oder rechtskräftigen Urteilen. Könnte die Ausschlussbefugnis der Unionsbehörden allein dadurch blockiert werden, dass ein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung gegen die nationale Entscheidung, die als Grundlage für den Ausschluss dienen kann, eingelegt wird oder diese Entscheidung ausgesetzt wird, so wäre dieser Befugnis die praktische Wirksamkeit genommen.
Schließlich sieht die Haushaltsordnung für den Fall, dass auf die nationale Aussetzungsentscheidung eine rechtskräftige Gerichtsentscheidung folgt, mit der die Entscheidung der CNMC aufgehoben wird, vor(5), dass der Anweisungsbefugte den Ausschluss unverzüglich aufhebt, damit der nationalen Gerichtsentscheidung volle Wirksamkeit verleiht und dabei den gerichtlichen Rechtsschutz des Klägers gewährleistet, der dann mit der nationalen Gerichtsentscheidung verbunden ist, die in diesem Fall für die Unionsbehörde bindend ist.
Als Zweites erläutert das Gericht die Art seiner Zuständigkeit und die Dichte seiner Kontrolle der von der Klägerin getroffenen Abhilfemaßnahmen.
Erstens ist das Gericht, nachdem es darauf hingewiesen hat, dass es die unbeschränkte Befugnis zur Überprüfung einer Ausschlussentscheidung hat(6), der Auffassung, dass der Umfang dieser Befugnis strikt auf die Festsetzung der Sanktion beschränkt ist, unter Ausschluss jeder Änderung der Tatbestandsmerkmale des Verhaltens, das diese Sanktion rechtfertigt.
Im vorliegenden Fall ist das Gericht der Auffassung, dass die Prüfung der Abhilfemaßnahmen Teil der Beurteilung des Verhaltens ist, das eine Sanktion rechtfertigt. Die Beurteilung, die in Bezug auf die Abhilfemaßnahmen vorzunehmen ist, entspricht nämlich der Prüfung, ob die schwere Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit, die im vorliegenden Fall aus der von einer nationalen Behörde festgestellten Zuwiderhandlung abgeleitet wird, fortbesteht und ob sie sich wiederholen kann. Insoweit ist es unerheblich, dass die Abhilfemaßnahmen in der Regel ergriffen werden, nachdem die von der nationalen Behörde festgestellte Zuwiderhandlung stattgefunden hat. Das Gericht schließt daraus, dass es seine Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung bei der Prüfung des Klagegrundes, der die von der Klägerin getroffenen Abhilfemaßnahmen betrifft, nicht ausüben kann. Es darf daher die Beurteilung der Abhilfemaßnahmen durch die EU-OSHA nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen, sondern muss sich darauf beschränken, die Rechtmäßigkeit der Beurteilung der EU‑OSHA zu überprüfen.
Zweitens stellt das Gericht bezüglich der Prüfung durch den Unionsrichter, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliegt, zum einen klar, dass ein offensichtlicher Fehler eines Organs bei der Beurteilung eines komplexen Sachverhalts nur festgestellt werden kann, wenn die vom Kläger vorgebrachten Beweismittel ausreichen, um die Sachverhaltswürdigung in dem Rechtsakt als nicht plausibel erscheinen zu lassen. Vorbehaltlich dieser Plausibilitätsprüfung darf das Gericht die Beurteilung eines komplexen Sachverhalts durch den Urheber der Entscheidung nicht durch seine eigene Beurteilung ersetzen. Da nämlich die Organe bei der Beurteilung, ob ein Verhalten als schwere Verfehlung im Rahmen der beruflichen Tätigkeit eingestuft werden kann, über einen Beurteilungsspielraum verfügen, und die Beurteilung der Abhilfemaßnahmen integraler Bestandteil der Beurteilung eines solchen Verhaltens ist, ist ihnen auch bei der Beurteilung der Abhilfemaßnahmen ein Beurteilungsspielraum zuzugestehen.
Zum anderen klärt das Gericht, welche Gesichtspunkte bei seiner Kontrolle der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der von der EU‑OSHA vorgenommenen Beurteilung der von der Klägerin ergriffenen Abhilfemaßnahmen berücksichtigt werden können. Indem die Haushaltsordnung vorsieht, dass eine Person oder Stelle nicht ausgeschlossen wird, wenn sie Abhilfemaßnahmen in einem Ausmaß getroffen hat, das ausreicht, ihre Zuverlässigkeit unter Beweis zu stellen(7), erlegt sie der betreffenden Person oder Stelle die Beweislast dafür auf, dass die getroffenen Abhilfemaßnahmen geeignet sind, den Ausschluss der betreffenden Person oder Stelle zu verhindern. Das Gericht leitet daraus ab, dass, soll der durch diese Bestimmungen auferlegten Beweislast nicht die Wirksamkeit genommen werden, nicht zugelassen werden kann, dass der betreffende Wirtschaftsteilnehmer vor dem Gericht Beweise vorlegt, die im Lauf des Ausschlussverfahrens nicht übermittelt wurden. Erst recht kann das Gericht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht über Abhilfemaßnahmen entscheiden, die der EU-OSHA nicht mitgeteilt wurden.
Außerdem würde es die geordnete Rechtspflege und das institutionelle Gleichgewicht beeinträchtigen, wenn das Gericht über neue Abhilfemaßnahmen oder neue Beweise entscheiden würde, die gegebenenfalls gleichzeitig dem Anweisungsbefugten mitgeteilt werden und die diesen dazu veranlassen könnten, die angefochtene Entscheidung im Lauf des Verfahrens zu revidieren. Daher hat das Gericht entschieden, dass nur die der EU-OSHA vor Erlass der angefochtenen Entscheidung übermittelten Beweise berücksichtigt werden können.
Als Drittes stellt das Gericht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Ausschlusssanktion fest, dass die von der Klägerin ergriffenen Abhilfemaßnahmen von der EU-OSHA als mildernde Umstände zur Begrenzung der Ausschlussdauer berücksichtigt wurden. Im vorliegenden Fall geht es also darum, die von der Klägerin ergriffenen Abhilfemaßnahmen insoweit zu prüfen, als sie nicht zur Bestimmung des pflichtwidrigen Verhaltens, sondern zur Bestimmung der gegen sie verhängten Sanktion beitragen, was mithin die Ausübung der Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung durch das Gericht rechtfertigt.
Um diese Befugnis auszuüben, ist das Gericht daher befugt, erstmals im Rahmen des vorliegenden Verfahrens übermittelte Beweise zu berücksichtigen, die der EU-OSHA zuvor nicht übermittelt worden waren, allerdings vorbehaltlich der Einhaltung der in der Verfahrensordnung des Gerichts festgelegten Zulässigkeitsvorschriften.
Als Letztes äußert sich das Gericht zur angeblich fehlenden Beurteilung der Verhängung einer finanziellen Sanktion als Alternative zum Ausschluss.
Zum einen leitet das Gericht aus den Bestimmungen der Haushaltsordnung(8) ab, dass die EU‑OSHA im vorliegenden Fall nicht verpflichtet war, die Möglichkeit zu prüfen, die Ausschlusssanktion durch eine finanzielle Sanktion zu ersetzen.
Zum anderen weist das Gericht den Antrag, diese Ersetzung im Rahmen seiner Befugnis zu unbeschränkter Nachprüfung selbst vorzunehmen, als unbegründet zurück. Die Klägerin erläutert nämlich nicht, aus welchen Gründen die Ausschlusssanktion im vorliegenden Fall durch eine finanzielle Sanktion ersetzt werden sollte. Außerdem ergibt sich nach Ansicht des Gerichts aus der Prüfung des Vorbringens der Klägerin jedenfalls, dass die im vorliegenden Fall verhängte Ausschlusssanktion angemessen ist und daher nicht durch eine finanzielle Sanktion ersetzt werden muss.
1      Entscheidung der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz vom 13. Januar 2023 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
2      Art. 143 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (ABl. 2018, L 193, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung).
3      Siehe Art. 136 Abs. 2 der Haushaltsordnung.
4      Art. 106 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 2012, L 298, S. 1) in der durch die Verordnung (EU, Euratom) 2015/1929 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 286, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: frühere Haushaltsordnung) und Art. 136 der Haushaltsordnung.
5      Art. 136 Abs. 2 Unterabs. 3 der Haushaltsordnung.
6      Art. 143 Abs. 9 der Haushaltsordnung.
7      Art. 106 Abs. 7 Buchst. c der früheren Haushaltsordnung und Art. 136 Abs. 6 Buchst. a der Haushaltsordnung.
8      Art. 106 Abs. 13 Buchst. a der früheren Haushaltsordnung.