62001CC0076_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Dette er en appel af en dom, i hvilken Retten i Første Instans frifandt Rådet i et søgsmål anlagt af repræsentanter for bomuldsindustrien i Fællesskabet,
– idet det ikke kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som de søgte annullation af en påstået rådsbeslutning om at afvise Kommissionens forslag til en forordning om indførelse af en endelig antidumpingtold på visse indførsler af bomuld, og
– idet det var ugrundet, for så vidt som de påstod sig tilkendt erstatning for den skade, der fulgte heraf (2) .
2. Hovedspørgsmålet er, hvorvidt Retten har foretaget en urigtig retsanvendelse ved at finde, at hverken
– den omstændighed, at Rådet ikke opnåede flertal for Kommissionens forslag, eller
– udløbet af den femtenmånedersfrist for antidumpingundersøgelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 9, i forordning (EF) nr. 384/96 (3), kan udgøre en retsakt, der kan anfægtes i medfør af EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF). Det skal ligeledes undersøges, hvorvidt den ligeledes foretog en urigtig retsanvendelse ved at
– afvise anbringendet vedrørende grundforordningens artikel 6, stk. 9, med den begrundelse, at det under alle omstændigheder ikke kunne antages til realitetsbehandling, og
– ved at finde, at Rådet ikke var forpligtet til at begrunde den manglende vedtagelse af den foreslåede forordning.
De relevante retsregler
3. Forordning nr. 384/96, der er den gældende grundforordning, som regulerer Fællesskabets pålæggelse af antidumpingforanstaltninger, blev vedtaget delvis for at tilpasse praksis til de nye internationale forpligtelser, der fulgte af »antidumpingkodeksen« af 1994, som blev vedtaget i forbindelse med de multilaterale forhandlinger i Uruguay-runden (4) . Såvel kodeksen som grundforordningen indeholder bestemmelser, der påberåbes af appellanterne som værende relevante for beskyttelsen af klageres rettigheder.
Antidumpingkodeksen
4. Artikel 6.9 i antidumpingkodeksen kræver, at myndighederne, inden der træffes endelig afgørelse, »underretter [...] alle interesserede parter om de vigtigste kendsgerninger og betragtninger, som ligger til grund for afgørelsen om, hvorvidt der skal indføres endelige foranstaltninger«, og denne underretning bør finde sted så betids, at parterne får mulighed for at varetage deres interesser.
5. Artikel 9.1 bestemmer bl.a.: »Det er det importerende medlems myndigheder, der træffer afgørelse om, hvorvidt det skal pålægges antidumpingtold, når alle betingelser for pålæggelse af en sådan told er opfyldt [...] I alle medlemmers områder bør pålæggelsen af told være fakultativ [...]«
6. I medfør af artikel 12.2 skal der offentliggøres en meddelelse om alle foreløbige eller endelige afgørelser, positive som negative. Den skal indeholde tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om undersøgelsesresultater og konklusioner om alle faktiske og retlige forhold, som undersøgelsesmyndighederne anser for væsentlige.
7. Artikel 13 vedrører den retslige undersøgelse. Den kræver, at WTO-medlemmerne opretholder rets- eller lignende procedurer med henblik på bl.a. omgående at foretage en undersøgelse af »administrative foranstaltninger vedrørende endelige afgørelser«.
Grundforordningen
8. I henhold til grundforordningen foretager Kommissionen, efter konsultationer i Det Rådgivende Udvalg, hvori medlemsstaterne er repræsenteret, undersøgelser om dumping og kan pålægge midlertidig told, mens det påhviler Rådet at pålægge endelig told.
9. Artikel 5 vedrører indledningen af proceduren. I medfør af artikel 5, stk. 1, skal en undersøgelse indledes på grundlag af en klage indgivet på vegne af en erhvervsgren i Fællesskabet. Såfremt der i medfør af artikel 5, stk. 9, foreligger tilstrækkelige beviser til at berettige, at der indledes en procedure, indleder Kommissionen en sådan procedure senest 45 dage efter klagens indgivelse; såfremt beviserne er utilstrækkelige, skal klageren underrettes herom inden for den samme frist.
10. Artikel 6 vedrører undersøgelsen. Stk. 5, 6 og 7 bestemmer, at de berørte parter skal underrettes og høres. Artikel 6, stk. 9, bestemmer: »For procedurer, der er indledt i henhold til artikel 5, stk. 9, skal en undersøgelse så vidt muligt afsluttes inden et år. I alle tilfælde skal sådanne undersøgelser afsluttes senest 15 måneder efter deres indledning [...]«
11. Artikel 9 har overskriften: »Afslutning uden indførelse af foranstaltninger, indførelse af endelig told«. I henhold til artikel 9, stk. 2, afsluttes proceduren, når beskyttelsesforanstaltninger er unødvendige. På den anden side bestemmes det i artikel 9, stk. 4: »Fremgår det af den endelige konstatering af de faktiske omstændigheder, at der finder dumping sted og forvoldes skade som følge heraf, og er det af hensyn til beskyttelsen af Fællesskabets interesser påkrævet at gribe ind i henhold til artikel 21, træffer Rådet med simpelt flertal på forslag fra Kommissionen og efter konsultationer i Det Rådgivende Udvalg afgørelse om indførelse af en endelig antidumpingtold. [...]«
Sagens baggrund
12. Den 8. januar 1996 indgav Comité des industries du coton et des fibres connexes de l’Union européenne (Eurocoton) en klage til Kommissionen, hvori den påstod, at dumpet import af ubleget stof af bomuld fra visse lande forvoldte den pågældende erhvervsgren i Fællesskabet betydelig skade.
13. Den 21. februar 1996 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure (5) . Den 18. november 1996 vedtog den en forordning om indførelse af en midlertidig antidumpingtold (6) . Dernæst, den 21. april 1997, fremsatte den et forslag til en rådsforordning om indførelse af en endelig antidumpingtold (7) .
14. Den femtenmånedersfrist, der er fastsat i grundforordningens artikel 6, stk. 9, udløb den 21. maj 1997. På denne dato offentliggjorde Rådet en pressemeddelelse (8) :
»På baggrund af, at den skriftlige procedure vedrørende indførelsen af en endelig antidumpingtold på bomuldsstoffer med oprindelse i visse tredjelande var udløbet den 16. maj, med negativt resultat, insisterede den franske delegation endnu en gang på behovet for, at der træffes sådanne foranstaltninger.«
15. Den 23. juni 1997 anmodede Eurocoton Rådet om at bekræfte dets beslutning om ikke at vedtage Kommissionens forslag og om at fremsende en kopi af denne beslutning eller af referatet om godkendelse af beslutningen. Den følgende dag modtog Eurocoton det svar, at Rådet ved skriftlig procedure, der blev afsluttet den 16. maj 1997, fandt, at det simple flertal, der var nødvendigt for at vedtage en sådan forordning, ikke forelå.
16. Følgelig anlagde appellanterne (9) den 18. juli 1997 sag ved Retten i Første Instans med påstand om, at
– annullere »Rådets beslutning om ikke at vedtage Kommissionens forslag« til en forordning om indførelse af en endelig antidumpingtold og
– tilpligte Rådet at erstatte det tab, som appellanterne har lidt som følge af den ulovlige afvisning.
Den appellerede dom
Annullationssøgsmålet
17. Rådet har gjort tre anbringender gældende til støtte for, at annullationssøgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, hvoraf Retten kun har undersøgt et enkelt, nemlig manglen på en anfægtelig retsakt, hvilket behandles på følgende måde i dommens præmis 39-64.
18. Retten fandt, at mens en forordning om indførelse af en endelig antidumpingtold uomtvisteligt udgør en retsakt, der kan anfægtes, er det ikke nødvendigvis tilfældet, hvor et forslag ikke vedtages af Rådet; hver sag skal vurderes på grundlag af dens omstændigheder.
19. Traktaten pålægger ikke Rådet at vedtage et forslag fra Kommissionen, og grundforordningen giver heller ikke klagerne krav på en sådan vedtagelse. Grundforordningens artikel 1 bestemmer, at der »kan« opkræves told, og artikel 9, stk. 4, bestemmer, at en endelig told skal pålægges af Rådet »med simpelt flertal på forslag fra Kommissionen« ─ hvoraf det nødvendigvis følger, at forslaget ikke bliver vedtaget, hvis kun et mindretal af medlemsstaterne har fundet, at de nødvendige betingelser er opfyldt. Artikel 6, stk. 9, fastsætter en frist for, hvor lang tid undersøgelserne må vare, men kræver ikke, at Rådet vedtager Kommissionens forslag. Formålet er alene at undgå urimeligt lange procedurer, således at de berørte parter, inden for en rimelig tidsfrist, kan få kendskab til, hvilke skridt der tages.
20. Antidumpingkodeksen forpligter heller ikke Rådet til at vedtage en endelig told. Den fastsætter blot de betingelser, der skal være opfyldt for, at en kontraherende part kan indføre en told og således påvirke eksporten fra en anden kontraherende stat, og det fremgår af artikel 9, stk. 1, at »pålæggelsen af [antidumping-]told [bør] være fakultativ«.
21. Retten har dernæst bemærket, at der foreligger retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling – såsom enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, uanset dens art eller form.
22. I den foreliggende sag blev der ikke truffet nogen beslutning, og den blotte omstændighed, at det ved afstemningens afslutning blev konstateret, at der ikke forelå flertal, fandtes ikke i sig selv at udgøre en retsakt, der kan anfægtes.
23. Som svar på appellanternes argument om, at den manglende domstolsbeskyttelse, som følger af, at deres påstand om annullation afvises, bemærkede Retten, at den domstolskontrol, som de har krav på, skal afpasses de beføjelser, der er tillagt Fællesskabets institutioner. For så vidt angår undersøgelsen af klagen og de følger, den skal have, kan den situation, som henholdsvis Kommissionen og Rådet befinder sig i, ikke sammenlignes. Selv om det påhviler Rådet at optage ethvert forslag om endelig antidumpingforordning på dagsordenen, er det ikke forpligtet til at vedtage et sådant forslag. Selv om Rådets manglende vedtagelse af et forslag af en hvilken som helst grund måtte være udtryk for forsømmelighed, bevares muligheden for at anlægge et erstatningssøgsmål, således som appellanterne har gjort i den foreliggende sag.
24. Annullationssøgsmålet blev derfor afvist.
25. Ydermere undersøgte Retten et argument, indeholdt i appellanternes indlæg vedrørende Rådets afvisningspåstand, hvor der blev rejst tvivl om lovligheden af den negative retsakt, som angiveligt skulle være en følge af udløbet af den frist på 15 måneder, der er fastsat i grundforordningens artikel 6, stk. 9. Denne påstand blev afvist, da den ikke var blevet fremsat i stævningen, men Retten bemærkede, at under alle omstændigheder kan den omstændighed, at fristen er udløbet, ikke i sig selv udgøre en beslutning fra Rådet, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
Erstatningskravet
26. I den appellerede doms præmis 86-92 bemærker Retten igen, at Rådet ikke var forpligtet til at vedtage forslaget, og at sagsøgerne ikke har noget retskrav på en sådan vedtagelse. Argumenterne om Rådets manglende hensyntagen til de af Kommissionen fremlagte faktiske omstændigheder, om tilsidesættelse af den berettigede forventning og sagsøgernes ret til kontradiktion og om manglende tilstrækkelig begrundelse, baseret på den fejlagtige opfattelse, at et sådant retskrav bestod, blev afvist.
27. Navnlig var den eneste berettigede forventning, man kunne have, at Rådet skulle undersøge sagen omhyggeligt, og intet antyder, at det ikke har gjort dette; og udelukkende foranstaltninger, der rent faktisk er vedtaget, skal begrundes – i den foreliggende sag vedtog Rådet ikke nogen retsakt.
Appellen
28. Appellanterne gør fire anbringender gældende:
i) Retten tilsidesatte artikel 230 EF og det almindelige princip om kohærens, da den fandt, at der ikke var tale om en retsakt, der kunne anfægtes.
ii) Den tilsidesatte artikel 19 i EF-statutten for Domstolen og artikel 44 i dens eget procesreglement, da den fandt, at argumentet vedrørende udløbet af femtenmånedersfristen udgjorde en ny påstand, der var nedlagt i forbindelse med bemærkningerne til afvisningspåstanden.
iii) Den tilsidesatte igen artikel 230 EF, da den fandt, at udløbet af femtenmånedersfristen ikke i sig selv udgjorde en anfægtelig beslutning fra Rådet.
iv) Den tilsidesatte artikel 253 EF og 288 EF og det almindelige princip om koheræns, da den afviste anbringendet om, at den anfægtede foranstaltning var ulovlig, hvilket indebar, at Rådet havde en fuldstændig handlefrihed. De har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at påstanden om erstatning tages til følge og at sagen hjemvises til Retten alene med henblik på fastsættelse af erstatningens størrelse.
29. I deres skriftlige indlæg vedrører størsteparten af deres argumenter det første anbringende; det tredje og fjerde anbringende bør efter deres opfattelse under alle omstændigheder tages til følge, såfremt de får medhold i første og andet anbringende. Under retsmødet bemærkede appellanternes advokat endvidere, at kernen i deres sag var, at Retten havde foretaget en urigtig retsanvendelse ved at betegne Rådets afvisning af Kommissionens forslag som »en manglende beslutning« og ved derefter at konkludere, at der ikke var tale om en retsakt, der kunne anfægtes i henhold til artikel 230 EF.
30. Det skal endvidere bemærkes, at appellanterne udtrykkeligt har udtalt, at de ikke anfægter den konstatering, som Retten har truffet, og hvorefter Rådet ikke var forpligtet til at vedtage Kommissionens forslag, idet de blot understreger, at det ikke desto mindre var bundet af de i grundforordningen indeholdte proceduremæssige og materielle krav.
31. I store træk er de fremsatte argumenter følgende.
Første anbringende
32. Appellanterne gør et almindeligt fællesskabsretligt princip gældende, hvorefter forholdet er det, at når en institution handler inden for rammerne af en procedure, der er fastsat i en fællesskabsforordning, der indrømmer de berørte individuelle parter proceduremæssige rettigheder, udgør ethvert skridt, der fører til en henlæggelse af sagen uden indledning af en undersøgelse, en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 230 EF (10) . Dette var situationen i den foreliggende sag, enten som følge af Rådets beslutning om ikke at vedtage Kommissionens forslag – en udtalelse om, at det krævede flertal ikke var opnået, er ensbetydende med, at medlemsstaterne har stemt imod vedtagelsen af forslaget – eller som følge af udløbet af fristen på 15 måneder.
33. Grundforordningen skal fortolkes i overensstemmelse med antidumpingkodeksen, hvis artikel 9.1 ikke sondrer mellem beslutninger om indførelse af told og beslutninger, der fører til, at der ikke pålægges told. I henhold til kodeksens artikel 13 skal der være mulighed for en retslig undersøgelse i begge tilfælde. Domstolen har undersøgt foranstaltninger i en række tilfælde, herunder sager, hvor klageren ikke var tilfreds med den endelige told (11), eller hvor Rådet (12) eller Kommissionen (13) havde vedtaget en beslutning, der udtrykkeligt afsluttede proceduren. Der må ligeledes være tale om en retsakt, der kan anfægtes, når Rådet ikke vedtager et forslag fra Kommissionen med henblik på at ophæve eller nedsætte en told som følge af en undersøgelse, eftersom eksportørens rettigheder, der er beskyttet ved antidumpingkodeksen, i modsat fald ikke ville være sikret (14) . En lignende beskyttelse må indrømmes klagere.
34. Med udtalelsen om, at grundforordningens artikel 6, stk. 9, alene har til formål at undgå uforholdsmæssigt lange procedurer, kan Retten ikke have ment, at Rådet stadig kunne have handlet efter de 15 måneder, eftersom det modsatte klart følger af artikel 6, stk. 9, eller at klagerne skulle have opfordret Rådet til at handle i overensstemmelse med artikel 232 EF, hvilket ville have medført en konflikt mellem tidsfristerne i de to bestemmelser. Den eneste anden konklusion, der kan drages heraf, nemlig at udløbet af fristen på 15 måneder ikke kan give Rådets manglende vedtagelse af forslaget status af en beslutning, tager ikke hensyn til, at i henhold til artikel 6, stk. 9, er en sådan manglende vedtagelse, uanset omstændighederne, endelig.
35. Endelig handlede Retten ifølge appellanterne ulogisk ved at fastslå, at appellanterne ikke var berøvet en retsbeskyttelse, eftersom de kunne anlægge et erstatningssøgsmål – såfremt Rådet ikke var forpligtet til at handle, ville der ikke være nogen ret til erstatning, og hvis der ikke var nogen retsakt, ville der ikke være nogen begrundelsespligt. Rettens ræsonnement var derfor selvødelæggende eller cirkulær og tilsidesatte artikel 230 EF og det almindelige princip om kohærens.
36. Rådet bestrider, at der gælder noget almindeligt fællesskabsretligt princip, hvorefter afslutningen på en administrativ procedure nødvendigvis indebærer en retsakt, der kan anfægtes.
37. For det første indebærer vedtagelsen af en antidumpingforordning en administrativ handling på kommissionsniveau, men en lovgivningsprocedure i Rådet. Der kan ikke sammenlignes med andre beslutningstagende procedurer, som f.eks. på konkurrenceområdet, hvor Kommissionen vedtager en administrativ beslutning for at afslutte en sag. I den foreliggende sag handlede Rådet i medfør af sine lovgivende beføjelser og traf ikke nogen beslutning som sådan.
38. For det andet betyder den omstændighed, at en vis grad af kontrol finder sted i det tilfælde, hvor fællesskabsinstitutionerne har besluttet at afslutte en sag uden undersøgelse, ifølge Rådet ikke, at enhver afslutning på sagen uden handling udgør en retsakt, der kan anfægtes, og der var rent faktisk ingen retsakt i den foreliggende sag.
39. Hvad angår argumenterne baseret på antidumpingkodeksen kan appellanterne for det første ikke gøre disse direkte gældende (15) .
40. For det andet har kodeksen til formål at definere de grænser, inden for hvilke WTO-medlemmerne har ret til at pålægge antidumpingtold ved at fastsætte begrænsninger til fordel for producenterne og eksportørerne, hvis varer kan blive påvirket; erhvervsgrenen i Fællesskabet kan ikke påberåbe sig disse begrænsninger til sin egen fordel.
41. For det tredje konkluderede Retten med rette ud fra ordlyden »pålæggelsen af told bør være fakultativ«, at WTO-medlemmerne ikke er pålagt nogen forpligtelse, hverken angående valg af kompetent myndighed eller angående karakteren eller strukturen af den beslutning, hvorved der pålægges eller ikke pålægges told. Artikel 9.1 er ikke til hinder for en delt administrativ/lovgivende kompetence mellem Kommissionen og Rådet. I fællesskabssystemet betyder den lovgivende karakter af beslutningsprocessen i Rådet, navnlig behovet for at opnå det krævede flertal for et kommissionsforslag, at der ikke kan blive tale om anfægtelige retsakter i tilfælde som det foreliggende.
42. Artikel 12.2 og artikel 13 støtter heller ikke appellanternes argument; artikel 12.2 vedrører forpligtelsen til at offentliggøre en meddelelse i tilfælde af en endelig afgørelse, positiv som negativ, og artikel 13 kræver en retslig undersøgelse af »administrative foranstaltninger vedrørende endelige afgørelser«, men ingen af dem kræver, at der træffes en endelig afgørelse i hvert af disse mulige tilfælde.
43. Rådet bestrider, at der er tale om en selvødelæggende eller cirkelslutning i den appellerede dom, hvad angår muligheden for erstatning til trods for, at der ikke foreligger en retsakt, der kan anfægtes. Retten fastslog med rette, at der ikke var nogen begrundelsespligt, når en retsakt ikke er blevet vedtaget af Rådet, men dette udelukker ikke, at der kan være andre procedurefejl, der kan anfægtes, såsom tilsidesættelsen af retten til en retfærdig sagsbehandling, der kan udgøre grundlaget for et erstatningssøgsmål.
Andre anbringender
44. I appellanternes andet anbringende gentager de den argumentation, de fremsatte i første instans med det formål at bevise, at argumentet vedrørende tidsfristen på 15 måneder, der er nævnt i deres bemærkninger til Rådets afvisningspåstand, blot udgjorde en forklaring på, hvorfor de anfægtede beslutningen om ikke at vedtage Kommissionens forslag, uanset hvordan denne beslutning kom til udtryk.
45. Rådet bestrider, at Retten har begået en fejl ved ikke at antage dette argument til realitetsbehandling. Før appellanterne fremsatte deres bemærkninger til afvisningspåstanden i første instans, havde de gjort gældende, at den anfægtede retsakt var resultatet af den skriftlige procedure af 16. maj 1997 – en anden situation og et andet tidspunkt end udløbet af femtenmånedersfristen. Genstanden for deres anfægtelse blev ikke omdefineret som følge af, at de ligeledes henviste til den i generelle vendinger som Rådets beslutning om at afvise Kommissionens forslag, og det var på ingen måde klart, at de anfægtede beslutningen, uanset hvordan denne kom til udtryk. Det efterfølgende argument vedrørende udløbet af femtenmånedersfristen udgør således et nyt anbringende, som er fremsat for sent.
46. I deres tredje anbringende bemærker appellanterne, at når først femtenmånedersfristen er udløbet, er det klart, at sagen var endeligt afsluttet, og at der således må have været en afgørelse, der kunne anfægtes; retspraksis og argumenter fremført i forbindelse med det første anbringende er således af relevans. I det fjerde anbringende gør de endelig gældende, at såfremt deres første anbringende tages til følge, bortfalder grundlaget for at afvise deres erstatningskrav.
Formaliteten med hensyn til appellen
47. Før det undersøges, hvorvidt disse argumenter er begrundede, er det nødvendigt først at tage stilling til, om de kan antages til realitetsbehandling, hvilket Rådet delvis har bestridt.
48. Rådet gør i det væsentlige gældende:
– Det første anbringende er upræcist og gentager argumenter, der er rejst i første instans, hvilket er i strid med artikel 112, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement og fast retspraksis (16) .
– I samme anbringende er argumentet baseret på antidumpingkodeksen nyt og ikke fremsat i første instans, hvilket navnlig er i strid med artikel 113, stk. 2, i procesreglementet og fast retspraksis (17) .
– Det tredje anbringende kan ikke antages til realitetsbehandling, da det ikke er relevant for resultatet af appellen.
49. Efter min opfattelse kan disse argumenter ikke tages til følge.
50. Hvad angår det første argument fremgår det ganske vist »af [artikel 225 EF], artikel 51, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen og artikel 112, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand [...] Dette krav er ikke opfyldt, når appelskriftet – endog uden at indeholde en argumentation, der har til formål præcist at angive den retlige fejl, den appellerede dom angiveligt er behæftet med – blot gentager de anbringender og argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten. En sådan appel har i realiteten kun til formål at opnå, at de i stævningen for Retten fremsatte påstande pådømmes endnu en gang, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence« (18) .
51. Appellen i den foreliggende sag præsenterer imidlertid klart og tydeligt den konklusion i den appellerede dom, som anfægtes, nemlig at Rådet ikke vedtog nogen retsakt, der kunne anfægtes – samt de præmisser, som indeholdt denne konklusion. Appellen indeholder ligeledes identificerbare retlige argumenter, der forklarer, hvorfor Retten påstås at have gjort sig skyldig i en urigtig retsanvendelse i denne henseende.
52. Disse argumenter forekommer mig ikke at være en simpel gentagelse af de (beslægtede) argumenter, der blev fremført i replikken i første instans. Under alle omstændigheder er hensigten med forbuddet mod en sådan gentagelse at sikre, at appellen ikke blot tjener til en fornyet undersøgelse af de argumenter, der navnlig blev fremført i stævningen i første instans, men ikke at hindre en appellant i at påstå, at de argumenter, der er fremført som svar på de af modparten fremførte argumenter, med urette blev forkastet af Retten.
53. Jeg er heller ikke enig i Rådets indsigelse om, at visse af appellantens argumenter er vage, idet de er baseret på hypotetiske fortolkninger af den appellerede dom. For mig ser det ud til, at appellanterne blot havde den mulighed for øje, at dommen på visse punkter kunne fortolkes på forskellige måder.
54. Rådets andet argument er, at appellanternes henvisning til bestemmelserne i antidumpingkodeksen ikke kan antages til realitetsbehandling, da den ændrer sagsgenstanden (procesreglementets artikel 113, stk. 2).
55. Det er korrekt, at appellanterne i første instans (19) kun synes at have henvist til antidumpingkodeksen til støtte for deres hovedargument om, at Rådet havde givet afkald på retten til at vedtage nogen anden foranstaltning end den af Kommissionen foreslåede – et anbringende, som de nu har frafaldet – men ikke i forbindelse med, at de bestred (20) Rådets argument om, at resultatet af den skriftlige procedure af 16. maj 1997 ikke var en retsakt, der kunne anfægtes, og det er i denne sammenhæng, at argumentet blev påberåbt i appellen.
56. Imidlertid ser det ud til at fremgå af deres appel (21), at de nu udelukkende påberåber sig antidumpingkodeksen som en standard, som fællesskabsretten, således som den er indeholdt i grundforordningen, ikke kan fravige, snarere end som en separat regel, der på selvstændig vis skal overholdes. Under retsmødet gjorde appellanternes advokat det klart, at de baserede sig på, at der er forpligtelser, der påhviler Fællesskabet i henhold til kodeksen, som et element, der skulle tages i betragtning ved fortolkningen af grundforordningen og i forbindelse med afgørelsen af, hvorvidt det, som Rådet havde gjort, rent faktisk var en retsakt, der kunne anfægtes. Med andre ord forsøger de at styrke deres argumenter baseret på grundforordningen ved at fremhæve, at den ikke kan fortolkes i strid med bestemmelserne i kodeksen, som blev undersøgt i første instans.
57. Under disse omstændigheder finder jeg det ikke passende at afvise den del af deres anbringende under henvisning til, at det ikke kan antages til realitetsbehandling, skønt, som jeg vil forklare nedenfor, jeg ikke mener, at det kan være til nogen nytte for dem.
58. I sit sidste argument vedrørende formaliteten gør Rådet gældende, at det er uden betydning, om Retten begik en fejl ved at afvise som for sent fremsat det anbringende, hvorefter udløbet af fristen på 15 måneder resulterede i en negativ afgørelse: såfremt det første anbringende tages til følge, er der ingen grund til at undersøge det tredje; såfremt det forkastes, må det tredje, som er baseret på samme argumentation, ligeledes forkastes.
59. Jeg mener imidlertid ikke, at der foreligger omstændigheder, der kan begrunde en afvisning på dette punkt. Såfremt anbringendet er uden betydning for resultatet, skal det ganske rigtigt ikke undersøges, og det er ikke nødvendigt at tage stilling til, om det kan antages til realitetsbehandling; hvis det derimod er af betydning, forsvinder det påståede grundlag for en afvisning.
Spørgsmålet, om appellen er begrundet
I hvilket omfang antidumpingkodeksen kan påberåbes
60. Det kan være hensigtsmæssigt først at undersøge, i hvilket omfang appellanterne kan påberåbe sig antidumpingkodeksen til støtte for deres hovedappelanbringende. Jeg er allerede kommet frem til, at deres henvisning til dette instrument ikke formelt skal afvises, jf. procesreglementets artikel 113, stk. 2. Imidlertid indvender Rådet endvidere, at sagsøgere eller appellanter under alle omstændigheder ikke direkte kan påberåbe sig kodeksen; og at erhvervsgrenene i Fællesskabet som følge af kodeksens karakter ikke kan drage fordel heraf.
61. Hvad angår det første punkt skal jeg bemærke, at selv om parterne ikke direkte kan påberåbe sig bestemmelserne i antidumpingkodeksen som sådan, er det ikke desto mindre ofte hensigtsmæssigt – og endda nødvendigt – at fortolke grundforordningen i lyset af disse bestemmelser (22) .
62. Hvad angår det andet punkt er jeg imidlertid enig med Rådet. Formålet med garantierne og begrænsningerne i antidumpingkodeksen er at beskytte interesserne for dem – eksportører, eksporterende lande og importører – hvis produkter kan påvirkes af antidumpingtold. Tildeling af rettigheder til klagere fra de indenlandske erhvervsgrene henhører under national ret.
63. Det er korrekt, at antidumpingkodeksen bestemmer, at samtlige berørte parter (hvilket omfatter klagere fra de indenlandske erhvervsgrene) skal underrettes om samtlige afgørelser, der er truffet, at artikel 13 om retslige undersøgelser ikke udtrykkeligt udelukker klagere, og at grundforordningen og Fællesskabets antidumpingregler generelt set skal fortolkes i lyset af kodeksen.
64. Formålet med en multilateral aftale om pålæggelse af antidumpingtold i verdenshandelen – såsom artikel VI i GATT 1994 og antidumpingkodeksen, der implementerer den – er at sikre, at sådan told ikke pålægges, medmindre det er begrundet, og ikke, at den pålægges, så snart den kan begrundes (23) . Der er således, i modsætning til grundlaget for appellanternes argumentation, en iboende uligevægt hvad angår den beskyttelse, som disse instrumenter giver, mellem situationen for dem, der påstår at have lidt et tab på grund af dumping, og situationen for dem, der påstås at praktisere dumping. Den omstændighed, at grundforordningen skal fortolkes således, at sidstnævnte gives samtlige garantier, der er indeholdt i antidumpingkodeksen, er således ingen hjælp for appellanterne, hvis situation er en anden.
65. Selv hvis fællesskabsretten ikke tillod domstolskontrol på foranledning af klager fra de indenlandske erhvervsgrene i hvert tilfælde, hvor en klage ikke førte til pålæggelse af en told, ville det efter min mening ikke være i strid med antidumpingkodeksen. Argumenterne i denne forbindelse bør derfor ikke opholde os længere i nærværende appelsag.
Formaliteten med hensyn til argumentet om femtenmånedersfristen
66. Eftersom det er gjort gældende, at afslutningen på den skriftlige procedure den 16. maj 1997 og udløbet af femtenmånedersperioden den 21. maj, eller en kombination af dem begge, kunne udgøre en retsakt, der kan anfægtes, skal der indledningsvis tages stilling til, hvorvidt Retten foretog en urigtig retsanvendelse ved at afvise argumentet baseret på udløbet af femtenmånedersfristen med den begrundelse, at det ikke kunne antages til realitetsbehandling, sådan som appellanterne påstår i deres andet appelanbringende.
67. I punkt 22 i stævningen i første instans har appellanterne anført: »Den foranstaltning, som søges annulleret [...] er Rådets afgørelse om at afvise Kommissionens forslag [...] denne afgørelse er resultatet af, at det ikke var muligt at opnå simpelt flertal for Kommissionens forslag [...] Resultatet af den skriftlige procedure af 16. maj 1997 førte til Rådets beslutning, der endeligt afviste Kommissionens forslag.« I punkt 73 er den første form for konklusion, der anmodes om en annullation af, »Rådets beslutning om at afvise Kommissionens forslag«. Den eneste henvisning til femtenmånedersfristen er baseret på det nu udtrykkeligt frafaldne anbringende om, at Rådet ikke har beføjelse til ikke at vedtage Kommissionens forslag.
68. Det omtvistede anbringende nævnes imidlertid i punkt 7-9 i appellanternes bemærkninger vedrørende afvisningspåstanden om antagelse til realitetsbehandling, som svar på Rådets indvendinger mod, at udfaldet af den skriftlige procedure, som afsluttedes den 16. maj 1997, ikke udgjorde en endelig forkastelse af Kommissionens forslag, eftersom Rådet (i det mindste teoretisk) kunne havde vedtaget det på ethvert tidspunkt inden den 21. maj. Appellanterne har gjort gældende, at i dette tilfælde (som de på det stærkeste bestred) var deres retlige situation »utvivlsomt påvirket af udløbet af femtenmånedersfristen, uden at Rådet havde vedtaget de af Kommissionen foreslåede foranstaltninger«, og at
»den omstændighed, at Rådet lod fristen udløbe uden at vedtage forslaget, var ensbetydende med en negativ retsakt, der bekræftede dens forkastelse af Kommissionens forslag«.
69. Retten fandt, at det drejede sig om en ny påstand, der ikke var fremført i stævningen og derfor ikke kunne antages til realitetsbehandling. Appellanterne gør nu gældende, at i stævningen »var det klart og tydeligt, at de påstod annullation af den eneste beslutning, der kunne være tale om«, og at de havde »svaret ved at påberåbe sig udløbet af fristen på 15 måneder, ikke som en ny påstand, men som bevis for, at sagen ikke kunne forblive uafsluttet for evigt, og at der på den ene eller anden måde skulle træffes en endelig beslutning«.
70. Jeg finder det vanskeligt at acceptere, at det klart fremgik af stævningen, at det oprindelige søgsmål vedrørte enten en negativ afgørelse truffet den 16. maj, eller en stiltiende forkastelse af forslaget den 21. maj.
71. Punkt 9 i indlægget om afvisningspåstanden kan imidlertid let opfattes således, at det blot gøres gældende, at beslutningen om ikke at vedtage forslaget, skønt den ikke var endelig den 16. maj, blev det på grund af en efterfølgende manglende handling og udløbet af fristen; appellanterne påstod stadig annullation af denne beslutning, men fremhævede, i modsætning til Rådets standpunkt, at den var blevet endelig, da de anlagde deres søgsmål. Det var det argument, der blev fremført af appellanternes advokat under retsmødet, og som jeg finder overbevisende.
72. Under disse omstændigheder mener jeg, at Retten foretog en urigtig retsanvendelse i den appellerede doms præmis 64 ved at afvise som en ny påstand et argument, der i præmis 63 fejlagtigt blev fortolket som en anfægtelse af lovligheden af en anden retsakt end den, der anfægtedes i stævningen. Dette argument kan derfor tages i betragtning i den foreliggende sag.
73. Jeg kan nu undersøge hovedspørgsmålet i den foreliggende appel.
Gyldigheden af konklusionen om, at der ikke forelå nogen retsakt, der kunne anfægtes
Eksistensen af en beslutning
74. For det første synes det klart, at der blev truffet en beslutning i den foreliggende sag – i det mindste i ordets almindeligt accepterede betydning. Såfremt der ved afslutningen af den skriftlige procedure ikke var opnået flertal for forslaget, må der være foretaget en afstemning og højst syv af de 15 medlemsstater kan have stemt for forslaget. Artikel 8 i Rådets forretningsorden (24), der regulerer den skriftlige procedure, kræver en »skriftlig afstemning«.
75. Udtalelsen i præmis 58 i den appellerede dom ( »når et positivt afstemningsresultat udgør den retlige måde, hvorved retsakten vedtages, er et negativt afstemningsresultat derimod alene udtryk for, at der ikke foreligger nogen beslutning«) er efter min opfattelse ikke korrekt. At »der ikke foreligger nogen beslutning«, betyder, at Rådet enten ikke rejste spørgsmålet, eller at det, efter at have rejst det, ikke tog stilling hertil. Begge tilfælde modsiges af bemærkningen et
»negativt resultat« i pressemeddelelsen (25) og konstateringen af, at det nødvendige flertal ikke var opnået.
76. Det skal endvidere bemærkes, at en ny procedure på foranledning af Eurocoton umiddelbart efter, at den procedure, den foreliggende sag omhandler, var strandet, i det væsentlige gav samme resultat på hvert trin (26) . Det fremgik af Rådets pressemeddelelse (27) vedrørende en tilsvarende Samling, at »idet det bekræftes, at der ikke var simpelt flertal for Kommissionens forslag, afviste Rådet forslaget til forordning [...]«. En sådan udtalelse synes at vise, at Rådet ikke er i tvivl om, at det, under stort set identiske omstændigheder ca. 18 måneder senere, traf en beslutning.
Relevansen af udløbet af femtenmånedersfristen
77. I første instans gjorde Rådet gældende, at der ikke blev truffet nogen endelig beslutning den 16. maj 1997, eftersom Kommissionens forslag kunne vedtages helt indtil den 21. maj. Appellanterne svarede med det argument – som jeg ovenfor har anset for at kunne antages til realitetsbehandling – at i et sådant tilfælde vil udløbet af tidsfristen i grundforordningens artikel 6, stk. 9, udgøre en negativ retsakt, der bekræfter Rådets forkastelse af forslaget. Rådet har ikke siden hen i nævneværdigt omfang udviklet sit oprindelige argument. Under retsmødet, som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål, udtrykte dets befuldmægtigede den opfattelse, at udløbet af fristen udelukkende havde til følge, at enhver efterfølgende vedtagelse af forslaget ville være ulovlig i henhold til grundforordningen, men at forslaget i teorien forblev (og selv i dag forbliver) verserende for Rådet, således at det ikke kan hævdes, at der er truffet en beslutning.
78. I den henseende er jeg helt enig med appellanterne. Eftersom tidsfristen på 15 måneder endnu ikke var udløbet den 16. maj 1997, var den negative beslutning, der blev truffet, måske ikke endelig på denne dato, men må nødvendigvis være blevet det den 21. maj. Selv om udløbet af tidsfristen måske ikke i sig selv har udgjort eller givet anledning til en beslutning, betød det nødvendigvis, at den allerede trufne beslutning ikke længere kunne ændres.
Karakteren af en anfægtelig beslutning
79. Appellanterne påberåber sig, at der gælder et almindeligt fællesskabsretligt princip, hvorefter det med hensyn til en procedure, der reguleres af regler, der giver de berørte parter proceduremæssige rettigheder, gælder, at ethvert skridt, der tages af en institution, og som fører til afslutning af sagen, uden at der træffes nogen dispositioner, er en akt, der i henhold til artikel 230 EF kan anfægtes.
80. Rådet svarer, at dets virksomhed som lovgivende myndighed ikke, hvad angår domstolskontrollen, kan sammenlignes med Kommissionens virksomhed som en administrativ myndighed, hvorfor der ikke kan udledes noget almindeligt princip af den af appellanterne nævnte retspraksis, der hovedsageligt vedrører Kommissionens virksomhed på konkurrenceområdet.
81. Efter min mening må en beslutning som den, der er truffet i den foreliggende sag, i princippet kunne gøres til genstand for en domstolskontrol.
82. I henhold til artikel 230 EF kan Domstolen prøve lovligheden af andre af institutionernes retsakter end henstillinger og udtalelser, en kategori, der ifølge Domstolen omfatter samtlige retsakter, uanset art og form, der har bindende kraft eller har retsvirkninger. I AETR-dommen (28) fastslog Domstolen, at en rådsprocedure, der fastsætter en særlig forhandlingsprocedure, udgjorde en retsakt, der kunne anfægtes, og i kendelsen i sagen i Frankrig mod Kommissionen (29) udtalte Domstolen, at et søgsmål kunne have været anlagt mod »et udtryk for en beslutning fra Kommissionen om at afslå at ændre« en tidligere beslutning.
83. Beslutningen om ikke at vedtage Kommissionens forslag til en forordning om pålæggelse af told, som krævet af appellanterne, har utvivlsomt haft (negative) retsvirkninger for dem: Deres indenlandske produktion blev ikke længere givet den beskyttelse, som den havde opnået i form af den midlertidige told, og den eneste måde, hvorpå de på ny kunne opnå en sådan beskyttelse, var at indgive en ny klage, hvilket de gjorde.
84. Selv om det måtte antages, at den omstændighed, at et lovgivende organ ikke når til enighed vedrørende vedtagelsen af en ren lovgivningsakt, ikke var genstand for domstolskontrol, er det almindeligt accepteret, at antidumpingforanstaltninger er af hybrid karakter, eftersom procedurerne på flere punkter minder om en administrativ procedure, og eftersom foranstaltningerne i sig selv desuden normalt berører navngivne parter, der ofte (som her) er involveret i proceduren (30) .
85. Følgelig og uanset, at den sidste del af proceduren i tilfælde, hvor der pålægges en antidumpingtold, har form af en lovgivningsakt med såvel individuelle som generelle virkninger, kan denne retsakt ikke desto mindre anfægtes af parter, der er individuelt berørt, på samme måde som det er tilfældet med forvaltningsakter, der har tilsvarende individuelle virkninger. Den omstændighed taler efter min mening meget stærkt for at behandle tilfælde, hvor en sådan retsakt ikke vedtages, på samme måde. Og på konkurrenceområdet, således som appellanterne har fremhævet, gælder, at »når en institution, som er tillagt beføjelse til at fastslå, at der er begået en overtrædelse, og at pålægge sanktioner i anledning heraf, og som private kan klage til [...] helt eller delvist indstiller en undersøgelse vedrørende klagen, udsteder den i sagens natur dermed en retsakt, som har retsvirkninger« (31) .
86. Følgelig mener jeg ikke, at udtalelsen i den appellerede doms præmis 59 om, at »den situation, som Kommissionen befinder sig i, navnlig for så vidt angår undersøgelsen af klagen og de følger, den efter Kommissionens opfattelse skal have, ikke [kan] sammenlignes med Rådets situation«, følger af den korrekte udtalelse i samme præmis om, at
»den domstolskontrol, sagsøgerne kan påberåbe sig, skal afpasses efter de beføjelser, der inden for dumpingområdet er tillagt Fællesskabets institutioner«.
87. For så vidt som den udtalelse betød, at den manglende vedtagelse af Kommissionens forslag ikke kunne prøves, mener jeg derfor, at Retten gjorde sig skyldig i en urigtig retsanvendelse. Jeg er imidlertid ikke uenig – ligesom appellanterne – i den sidste sætning af præmissen, hvorefter Rådet ikke var forpligtet til at vedtage forslaget.
88. Eftersom Retten afviste annullationssøgsmålet med den begrundelse, at der ikke var tale om en retsakt, der kunne gøres til genstand for domstolskontrol, følger det, at den appellerede dom bør ophæves på dette punkt.
Appellen af afgørelsen vedrørende erstatningspåstanden
89. I første instans var appellanternes hovedargument vedrørende erstatningsspørgsmålet baseret på Rådets påståede manglende beføjelse til fuldt ud at forkaste Kommissionens forslag. I forbindelse med appellen bestrider appellanterne ikke afvisningen af dette argument med den begrundelse, at Rådet på ingen måde var forpligtet til at vedtage forslaget.
90. I deres subsidiære anbringende påberåbte de sig i) en bevidst tilsidesættelse eller åbenbar fejlvurdering af de af Kommissionen fremlagte faktiske omstændigheder, ii) en tilsidesættelse af deres ret til kontradiktion og deres berettigede forventning og iii) en manglende begrundelse. Det første og andet af disse argumenter blev forkastet, igen med den begrundelse, at Rådet ikke var forpligtet til at vedtage forslaget og, hvad angår det andet, at der ikke var noget bevis for, at nogle af de proceduremæssige rettigheder eller den berettigede forventning var krænket. Disse aspekter anfægtes da heller ikke i appellen.
91. Argumentet om en manglende begrundelse blev imidlertid afvist med den begrundelse, at »Rådet ikke havde vedtaget nogen retsakt«. Dette synspunkt anfægtes af appellanterne, og det følger af min ovenstående konklusion, at afgørelsen om erstatningspåstanden ligeledes må ophæves på dette punkt.
Konsekvenser af, at der gives appellanterne medhold
92. I medfør af artikel 54 i EF-statutten for Domstolen kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse. I den foreliggende sag er det efter min mening ikke blot muligt, men ligeledes ønskværdigt af procesøkonomiske årsager.
93. Det er nødvendigt først at undersøge Rådets to øvrige formalitetsindsigelser i første instans, og derefter, såfremt disse indsigelser mangler grundlag, at undersøge de til rådighed værende prøvelsesgrunde og spørgsmålet, om ulovligheden er bevist.
Formaliteten med hensyn til sagen i første instans
Interessen i at anlægge et annullationssøgsmål
94. Rådets anden afvisningspåstand i første instans var, at appellanternes interesse lå i, at der blev pålagt en endelig antidumpingtold på den pågældende import; men eftersom en annullation af beslutningen om ikke at vedtage Kommissionens forslag ikke kunne føre til en sådan pålæggelse – fristen på 15 måneder var udløbet og forslaget kunne ikke længere lovligt vedtages – havde appellanterne ingen retlig interesse i at opnå en sådan annullation.
95. Appellanterne gjorde heroverfor gældende, at såfremt beslutningen om ikke at vedtage forslaget blev annulleret, ville Rådet i henhold til EF-traktatens artikel 176 (nu artikel 233 EF) have pligt til at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at opfylde Domstolens dom. En sådan opfyldelse vil ikke indebære vedtagelse af det pågældende forslag, men af et efterfølgende forslag, som Kommissionen skulle fremlægge under en anden procedure.
96. Rådet svarede, at den beslutning, der skulle træffes i enhver efterfølgende sag, der nødvendigvis var baseret på en anden referenceperiode og således på andre faktiske omstændigheder, ikke kunne påvirkes af Domstolens dom i den foreliggende sag.
97. Jeg mener ikke, at Rådets indsigelse skal tages til følge.
98. Ganske vist kan Rådet som følge af udløbet af fristen på 15 måneder ikke gyldigt vedtage andre foranstaltninger vedrørende det pågældende forslag i den foreliggende sag og kunne heller ikke have gjort det på det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt. Som Rådet med rette bemærker, kan enhver efterfølgende beslutning endvidere kun vedtages i en anden sammenhæng.
99. Jeg mener imidlertid ikke, at appellanterne ikke havde nogen interesse i at søge beslutningen om ikke at vedtage forslaget annulleret.
100. Det er fast retspraksis, at »for at efterkomme en annullationsdom og opfylde den fuldt ud skal institutionerne ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men også til de præmisser, der har ført til domskonklusionen, og som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på. Det er nemlig disse præmisser, som dels fastslår, nøjagtig hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de nøjagtige grunde til den i konklusionen fastslåede ulovlighed, og som de pågældende institutioner skal tage hensyn til, når de udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret« (32) .
101. Den foreliggende sag kan sammenlignes med sagen AKZO mod Kommissionen (33), hvori sagsøgeren havde anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af Kommissionens beslutning om at udlevere visse dokumenter til tredjemand i forbindelse med konkurrencesager. Dokumentet var allerede udleveret, og uret kunne naturligvis ikke stilles tilbage. Imidlertid fastslog Domstolen i dommens præmis 21 følgende:
»Selskabets interesse i at anfægte den omtvistede beslutning kan ikke benægtes under henvisning til, at denne beslutning i det foreliggende tilfælde allerede var blevet udført på det tidspunkt, da sagen blev anlagt. Annullation af en sådan beslutning kan i sig selv have retsvirkninger, navnlig ved at det undgås, at Kommissionen genoptager en sådan praksis [...]«
102. Såfremt det i den foreliggende sag fastslås, at den anfægtede beslutning er behæftet med en ulovlighed, må Rådet tage dette til efterretning i sine fremtidige beslutninger, navnlig i beslutninger, der er vedtaget i forbindelse med en procedure, der er indledt ved en klage fra en eller flere af appellanterne.
Spørgsmålet, om appellanterne er individuelt berørt
103. I Rådets sidste afvisningspåstand i første instans gjorde Rådet gældende, at appellanterne, med undtagelse af Eurocoton, ikke er individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
104. Her skal det blot påpeges, at uanset de øvrige appellanters ret til at anlægge et annullationssøgsmål, er Eurocotons ret hertil ikke bestridt. Følgelig kan sammenslutningens søgsmål ikke helt eller delvis afvises på baggrund heraf, eftersom der ikke kan sondres mellem de forskellige appellanters påstande. Hvad angår erstatningskravet afhænger appellanters individuelle situation endvidere ikke af den omstændighed, om de er direkte og individuelt berørt, som fastsat i artikel 230 EF. Følgelig er det ikke nødvendigt at undersøge denne indsigelse yderligere.
Spørgsmålet, om søgsmålet i første instans var begrundet
Annullationssøgsmålet
Søgsmålsgrundene: generelt
105. I henhold til artikel 230, stk. 2, EF har Domstolen kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, tilsidesættelse af traktaten eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse samt af magtfordrejning.
106. Hvorledes kan disse søgsmålsgrunde finde anvendelse i den specifikke sag om Rådets manglende vedtagelse af et forslag fremsat af Kommissionen? I praksis kan de omstændigheder, hvorunder disse søgsmålsgrunde med føje kan påberåbes, være sjældne.
107. F.eks. kan inkompetence kun påberåbes, såfremt Rådet var forpligtet til at vedtage forslaget, eftersom det først da ville være inkompetent, såfremt det ikke gjorde det. Da forslag altid skal vedtages i det mindste med et flertal, er det vanskeligt at forestille sig en situation, hvor Rådet ikke er kompetent til ikke at vedtage et forslag; det ligger i arten og opbygningen af denne institution, at ingen medlemsstat kan tvinges til at stemme på en bestemt måde.
108. Det synes ligeledes vanskeligt at kunne antages, at en manglende vedtagelse af et forslag i sig selv udgør en tilsidesættelse af traktaten eller af en retsregel vedrørende dens gennemførelse, medmindre den pågældende retsregel kræver, at Rådet vedtager forslaget.
109. Det er imidlertid ikke utænkeligt, at en sagsøger kunne godtgøre, at en beslutning om ikke at vedtage et forslag var »truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder« (34), og således var behæftet med magtfordrejning.
110. Under alle omstændigheder synes det muligt at forestille sig omstændigheder, under hvilke en manglende vedtagelse af et forslag bør annulleres på grund af tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift.
111. Hvis der f.eks. i en situation, der er sammenlignelig med situationen i den foreliggende sag, ikke var blevet videresendt argumenter til støtte for forslaget, eller hvis et punkt i Rådets forretningsorden ikke var blevet fulgt, ville det meget vel kunne udgøre et grundlag for annullation. Andre tilsidesættelser af denne type kan omfatte tilsidesættelse af proceduremæssige rettigheder, fratagelse af retten til en retfærdig høring eller manglende begrundelse.
Den foreliggende sag
112. Stævningen i første instans indeholdt to alternative argumenter til støtte for annullationssøgsmålet: enten havde Rådet ikke kompetence til at afvise forslaget, eller også var afvisningen ulovlig, da den medførte en bevidst tilsidesættelse eller åbenlys fejlvurdering af de af Kommissionen fremlagte faktiske omstændigheder, tilsidesættelse af appellanternes proceduremæssige rettigheder og berettigede forventning samt manglende begrundelse.
113. Det første anbringende er nu udtrykkeligt frafaldet. Hvad angår det andet anbringende kan det formodes, at kun anbringendet vedrørende begrundelsen er opretholdt (35) .
114. Når Rådet vedtager en positiv foranstaltning på grundlag af et forslag fra Kommissionen, skal det begrunde denne og give en begrundelse (der dog kan ændres) i forslaget. På den anden side, som Rådet har fremhævet i første instans, foreligger der ikke noget forslag til en begrundelse for en manglende vedtagelse af forslaget ─ og det er således ikke nødvendigt at nå til enighed herom.
115. Dette betyder ikke, at der ikke skal gives nogen begrundelse for en sådan manglende vedtagelse. Alle beslutninger bør efter min mening ledsages af en passende begrundelse. Men det er fast retspraksis, at en sådan begrundelse skal »tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution [...] har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves derimod ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter«, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse er passende, skal vurderes »i forhold til [...] den sammenhæng, hvori den indgår [...]« (36) .
116. Den type ræsonnement, der kan kræves af en beslutning som den i den foreliggende sag omhandlede, synes at være af begrænset omfang, ikke blot henset til hovedformålet om at underrette de berørte parter og give Domstolen mulighed for at udøve sin prøvelsesret, men ligeledes til den sammenhæng, i hvilken beslutningen træffes.
117. Det skal erindres, at Fællesskabets institutioner har et vidt skøn med hensyn til valget af de midler, der er nødvendige for at virkeliggøre den fælles handelspolitik, og at domstolsprøvelsen er begrænset i sådanne sager, hvor der skal foretages en vurdering af komplicerede økonomiske omstændigheder (37) .
118. På området for beskyttelse mod dumping er det primært Rådet, der har dette skøn. Ifølge ansvarsfordelingen i grundforordningen skal den endelige beslutning træffes af Rådet, der som repræsentant for medlemsstaternes regeringer kan være bedst egnet til at træffe beslutning ud fra politiske betragtninger. Fællesskabets interesse er en altoverskyggende politisk betragtning, som i henhold til grundforordningens artikel 21 skal vurderes ud fra »en vurdering af alle involverede parters interesser som helhed, herunder den indenlandske erhvervsgrens, brugernes og forbrugernes interesser«.
119. Da Rådet besluttede ikke at vedtage Kommissionens forslag i den foreliggende sag, kan de faktorer, der blev taget hensyn til, have omfattet overvejelser af international politisk karakter i forhold til de berørte ikke-medlemsstater eller overvejelser med hensyn til den generelle politik i forbindelse med verdenshandelen, en tro på, at konkurrence fra lavprisimport kunne stimulere erhvervsgrenen i Fællesskabet og skabe større effektivitet, eller en bekymring for, at andre erhvervsgrene i Fællesskabet, der anvendte ubleget stof af bomuld som råmateriale, og forbrugerne i Fællesskabet heraf ikke kunne drage fordel af de mere konkurrencedygtige priser. Rådet kan ligeledes have haft indtryk af, at Kommissionens analyse ikke klart og tydeligt viste behovet for at beskytte den pågældende erhvervsgren i Fællesskabet.
120. Når der vedtages en antidumpingforanstaltning (eller enhver anden foranstaltning), må begrundelsen for dens vedtagelse naturligvis ikke kun gøre det muligt at berettige dens indhold, men skal ligeledes gøre det på en måde, der ikke er selvmodsigende eller inkonsekvent.
121. Når en foreslået foranstaltning derimod ikke vedtages, er det tilstrækkeligt, at begrundelsen for ikke at vedtage vejer tungere end begrundelsen for at vedtage den. De potentielt betydelige og mangeartede – og endda gensidigt uoverensstemmende – af sådanne begrundelser medfører, at deres anvendelighed som værktøj for en domstolsprøvelse vil være yderst begrænset.
122. Set i sammenhæng med den vide skønsbeføjelse, Rådet besidder, får denne faktor mig til at mene, at selv om en detaljeret begrundelse for, at Rådet ikke vedtog et forslag til en antidumpingforordning, kunne være genstand for Domstolens prøvelse, påvirker den omstændighed, at det ikke skete i den foreliggende sag, ikke beslutningens gyldighed. En sådan begrundelse ville ikke have nogen mening for en domstolsprøvelse, medmindre det var en sammenhængende redegørelse for et enkelt standpunkt, og der kan ikke stilles noget krav herom.
123. Hvad angår de informationer, som de berørte personer har krav på ud fra et rent praktisk synspunkt, kan det betvivles, hvorvidt en begrundelse reelt ville have tilføjet noget til deres kendskab. Eurocotons stilling som en sammenslutning, der repræsenterer erhvervsgrenen i Fællesskabet, gør den formodentlig i stand til, enten direkte eller gennem de nationale sammenslutninger, den udgøres af, at få kendskab til baggrunden for medlemsstaternes standpunkter. I den foreliggende sag synes udenforstående kommentatorer (38) bestemt at have kunnet få et sådant kendskab, og på intet tidspunkt har appellanterne påstået, at de ikke var i stand til at forsvare deres standpunkt som følge af ukendskab til begrundelsen for ikke at vedtage forslaget; de har hele tiden baseret sig på den formelle begrundelsespligt.
124. Jeg mener således, at den givne begrundelse – nemlig at det nødvendige simple flertal for at vedtage forordningen ikke var til stede – var passende henset til beslutningens art og tilstrækkelig ud fra de konkrete omstændigheder.
125. Det skal bemærkes, at Retten anlagde en lignende indgangsvinkel i Bic-sagen (39) .
126. I den pågældende sag anfægtede sagsøgerne en rådsforordning (40), der ophævede antidumpingtold, med den begrundelse, at der blev givet utilstrækkelig begrundelse for ophævelsen. Kommissionen havde tidligere stillet to forslag til at udvide pålæggelsen af told, men »det var dog ikke muligt at opnå det nødvendige flertal i Rådet til at vedtage en forordning på grundlag af det ene eller det andet af Kommissionens forslag« (41) . Rådet besluttede derfor at ophæve den oprindelige told med henblik på at undgå, at den stadig var gyldig i overensstemmelse med grundforordningens artikel 11, stk. 2, sidste punktum.
127. Retten fastslog i dommens præmis 29, at den ovenfor nævnte betragtning »[klart] angiver [...] grunden – nemlig det manglende flertal i Rådet – til, at Rådet ikke fulgte Kommissionens forslag om at forlænge den antidumpingtold, der blev indført ved den oprindelige forordning«.
128. I lyset af ovenstående bemærkninger mener jeg, at annullationssøgsmålet bør forkastes som ugrundet.
Erstatningssøgsmålet
129. Eftersom den eneste tilbageværende ulovlighedsindsigelse i forbindelse med erstatningssøgsmålet er, at begrundelsen var utilstrækkelig, kan der ikke gives appellanterne medhold på dette punkt. Under alle omstændigheder kan en manglende begrundelse ikke i sig selv give anledning til et erstatningskrav.
Sagens omkostninger
130. Såvel i første instans som i appelsagen har Eurocoton nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger. I appelsagen nedlagde appellanternes advokat påstand om, at selv hvis appellen ikke blev taget til følge, skulle Domstolen anvende procesreglementets artikel 69, stk. 3, og pålægge parterne at bære deres egne omkostninger, idet det spørgsmål, der skulle løses, var væsentligt, og appellen var begrundet med henblik på at få afgjort dette spørgsmål.
131. Jeg mener, at appellen skal tages til følge, eftersom Retten foretog en urigtig retsanvendelse på et væsentligt punkt, men at Rådet skal frifindes.
132. Under disse omstændigheder mener jeg, at appellanterne bør afholde omkostningerne i sag T-213/97, og at Rådet bør afholde omkostningerne i appelsagen.
Forslag til afgørelse
133. Jeg mener følgelig, at Domstolen bør
1) ophæve den af Retten i Første Instans afsagte dom i sag T-213/97
2) frifinde Rådet for Den Europæiske Union
3) pålægge sagsøgerne i sag T-213/97 at betale sagens omkostninger i den sag
4) pålægge Rådet at betale sagens omkostninger i appelsagen.
(1) .
(2)  –	Dom af 29.11.2000, sag T-213/97, Eurocoton m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 3727 (herefter »den appellerede dom«).
(3)  –	Rådets forordning af 22.12.1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT 1996 L 56, s. 1, herefter »grundforordningen«), der fastlægger procedurer, der skal følges ved Fællesskabets pålæggelse af antidumpingtold.
(4)  –	Multilaterale forhandlinger i Uruguay-runden (1986-1994) – Bilag 1 – Bilag I A – Aftale om anvendelsen af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (WTO-GATT 1994) (EFT 1994 L 336, s. 103), jf. betragtning 3-5 til grundforordningen.
(5)  –	EFT C 50, s. 3.
(6)  –	Kommissionens forordning (EF) nr. 2208/96 af 18.11.1996 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på import af ubleget (gråt) stof af bomuld med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, Egypten, Indien, Indonesien, Pakistan og Tyrkiet (EFT L 295, s. 3).
(7)  –	KOM(97) 160 endelig udg.
(8)  –	Pressemeddelelse 8134/97 (Presse 156) om Rådets 2 007. Samling – Det indre marked.
(9)  –	Eurocoton og 12 tekstilvirksomheder med hjemsted i Tyskland, Frankrig og Italien, som har støttet klagen; en 13. sagsøger i første instans, med hjemsted i Italien, er ikke appellant.
(10)  –	De nævner dom af 11.10.1983, sag 210/81, Demo-Studio Schmidt, Sml. s. 3045, af 4.10.1983, sag 191/82, Fediol mod Kommissionen, Sml. s. 2913, præmis 28-31, af 28.3.1985, sag 298/83, CICCE, Sml. s. 1105, af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT og Reynolds, Sml. s. 4487, af 18.9.1992, sag T-24/90, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 2223, præmis 78 og 80, og af 25.6.1998, sag T-120/96, Lilly Industries, Sml. II, s. 2571, præmis 53.
(11)  –	Dom af 20.3.1985, sag 264/82, Timex, Sml. s. 859.
(12)  –	Dom af 11.3.1987, sag 121/86, Epichirisseon m.fl., Sml. s. 3919.
(13)  –	Dom af 27.11.1991, sag C-315/90, Gimelec m.fl., Sml. I, s. 5589.
(14)  –	Antidumpingkodeksens artikel 9.3, artikel 11.1 og artikel 11.2 samt grundforordningens artikel 9, stk. 4, og artikel 11, stk. 1.
(15)  –	Dom af 15.12.1999, forenede sager T-33/98 og T-34/98, Petrotub og Republica, Sml. II, s. 3837, præmis 105. Der blev afsagt en appeldom i disse to sager den 9.1.2003, sag C-76/00 P, Petrotub og Republica mod Rådet, Sml. I, s. 79.
(16)  –	Jf. f.eks. dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil, Sml. I, s. 5291, præmis 34 og 35.
(17)  –	Jf. f.eks. dom af 8.7.1999, sag C-51/92 P, Hercules Chemicals, Sml. I, s. 4235, præmis 57 og 58 samt den heri nævnte retspraksis.
(18)  –	Bergaderm og Goupil-dommen, nævnt i fodnote 16, præmis 34 og 35, samt den nyere dom af 19.9.2002, sag C-104/00 P, DKV mod KHIM, Sml. I, s. 7561, præmis 44.
(19)  –	Jf. punkt 37-39 i stævningen.
(20)  –	Jf. punkt 4-15 i replikken.
(21)  –	Punkt 28-38.
(22)  –	Jf. for et sammenligneligt tilfælde dom af 17.5.1991, sag C-69/89, Nakajima mod Rådet, Sml. I, s. 2069, præmis 26-32, samt for nylig dommen af 9.1.2003, Petrotub og Republica, nævnt i fodnote 15, præmis 52 ff.
(23)  –	Jf. stk. 1, 2 og 4-7 i artikel VI i GATT 1994 samt antidumpingkodeksens artikel 1 og artikel 9.1.
(24)  –	I den version, der var gældende på det pågældende tidspunkt, Rådets beslutning 93/662/EF af 6.12.1993, der vedtog Rådets forretningsorden (EFT L 304, s. 1).
(25)  –	Jf. punkt 14 ovenfor.
(26)  –	Jf. meddelelsen om indledning af en antidumpingprocedure af 11.7.1997 (EFT C 210, s. 12), Kommissions forordning (EF) nr. 773/98 af 7.4.1998 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på import af ubleget stof af bomuld med oprindelse i Den Kinesiske Folkerepublik, Egypten, Indien, Indonesien, Pakistan og Tyrkiet (EFT L 111, s. 19), og Kommissionens forslag om indførelse af endelig told i KOM(1998) 487, ændret ved KOM(1998) 540.
(27)  –	Pressemeddelelse 11602/98 (Presse 322) om Rådets 2 021. Samling (Almindelige sager) i Luxembourg den 5.10.1998.
(28)  –	Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, præmis 42-55. Jf. ligeledes dom af 19.3.1996, sag C-25/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1469, præmis 25-39. Se også punkt 43-50 i forslaget til afgørelse.
(29)  –	Kendelse af 21.6.2000, sag C-514/99, Sml. I, s. 4705, præmis 45.
(30)  –	Jf. f.eks. dom af 7.7.1994, sag C-75/92, Gao Yao mod Rådet, Sml. I, s. 3141, præmis 26.
(31)  –	Dom af 19.10.1995, sag C-19/93 P, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3319, præmis 28, og af 16.6.1994, sag C-39/93 P, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2681, præmis 27 og den heri nævnte retspraksis.
(32)  –	For et nyligt eksempel inden for antidumping, jf. dom af 3.10.2000, sag C-458/98 P, Industries des poudres sphériques mod Rådet, Sml. I, s. 8147, præmis 81.
(33)  –	Dom af 24.6.1986, sag 53/85, Sml. s. 1965.
(34)  –	Jf. f.eks. dom af 22.11.2001, sag C-110/97, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 8763, præmis 137.
(35)  –	Jf. punkt 90 ovenfor.
(36)  –	Jf. f.eks. dom af 7.2.2002, sag C-328/00, Weber, Sml. I, s. 1461, præmis 42, af 14.3.2002, sag C-340/98, Italien mod Rådet, Sml. I, s. 2663, præmis 58 og 59, og for et nyligt eksempel vedrørende antidumpingforanstaltninger, dom af 29.9.2000, sag T-87/98, International Potash Company, Sml. II, s. 3179, præmis 65.
(37)  –	Jf. f.eks. dom af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 53 og 54.
(38)  –	Jf. f.eks. F. Gee og O. Cadot: Confronting EU Anti-Dumping measures: The grey cotton case seen from Turkey (1998); INSEAD, Fontainebleau, Frankrig.
(39)  –	Dom af 5.4.2001, sag T-82/00, Bic m.fl. mod Rådet, Sml. II, s. 1241.
(40)  –	Rådets forordning (EF) nr. 174/2000 af 24.1.2000 om ophævelse af forordning (EØF) nr. 3433/91 for så vidt angår den endelige told på importen af lommetændere med fyrsten, med gas som brændstof, ikke til genopfyldning, med oprindelse i Japan (EFT L 22, s. 16).
(41)  –	Betragtning 85 til forordning nr. 174/2000.