61985J0166
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση 1 66/85 (
*1
)
Ι — Ιστορικό
1.
Οι Ι. Bullo και F. Bonivento (στο εξής: οι κατηγορούμενοι ) είναι υπάλληλοι της « Banca Agricola Popolare», συνεταιρισμού περιορισμένης ευθύνης, του Cavarzere ( Βενετία ). Τα άτομα αυτά κατηγορήθηκαν ότι προέβησαν στη χορήγηση δανείων που αποφασίστηκαν και παρασχέθηκαν κατά παράβαση των περιοριστικών πιστωτικών μέτρων που έλαβαν οι αρμόδιες ιταλικές αρχές, ιδίως η Τράπεζα Ιταλίας και το Υπουργείο Οικονομικών. Χαρακτηρίζοντας τους κατηγορουμένους ως « πρόσωπα στα οποία είχε ανατεθεί δημόσια υπηρεσία », το πρωτοβάθμιο δικαστήριο τους καταδίκασε βάσει του άρθρου 315 και του ιταλικού ποινικού κώδικα, δηλαδή για « εκμετάλλευση διαπεπιστευμένων ».
2.
Οι κατηγορούμενοι, οι οποίοι άσκησαν έφεση ενώπιον του Εφετείου Βενετίας υποστηρίζουν ότι η πρώτη οδηγία του Συμβουλίου 77/780/ΕΟΚ, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος ( ΕΕ ειδ. έκδ. 06/002, σ. 3 ), στο εξής: η οδηγία, απαγορεύει να παρέχεται στους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων, στα οποία έχει εφαρμογή η οδηγία, η ιδιότητα του δημοσίου λειτουργού ή των προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία.
3.
Το εθνικό δικαστήριο διαπίστωσε ότι η οδηγία εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της ορισμένα μόνο πιστωτικά ιδρύματα που ανήκουν σε κρατικό οργανισμό. Εν προκειμένω, η οδηγία έχει εφαρμογή στο εν λόγω ίδρυμα. Επομένως, το ιταλικό κράτος πρέπει να εξακριβώσει την οργανωτική δομή του πιστωτικού ιδρύματος δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 4, της οδηγίας. Εν προκειμένω, προέχει να εξακριβωθεί αν, λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο του περιεχομένου της οδηγίας, ο χαρακτηρισμός που δίδεται στους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων από το ιταλικό δίκαιο, δηλαδή των « δημοσίων λειτουργών » ή των « προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία » είναι σύμφωνος με το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα. Θεωρώντας ότι η επίλυση του προβλήματος αυτού αποτελεί προδικαστικό ζήτημα σε σχέση με την ποινική διαδικασία, το Εφετείο Βενετίας αποφάσισε, με Διάταξη της 15ης Απριλίου 1985 και κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να αναβάλει την έκδοση οριστικής αποφάσεως μέχρις ότου το Δικαστήριο αποφανθεί επί του ακολούθου προδικαστικού ερωτήματος:
« Λαμβανομένου υπόψη του συνολικού περιεχομένου της οδηγίας 77/780/ΕΟΚ που εξέδωσε το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις 12 Δεκεμβρίου 1977, στο “ επιδιωκόμενο αποτέλεσμα” που δεσμεύει την Ιταλική Δημοκρατία δυνάμει του άρθρου 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ μπορεί νόμιμα να περιληφθεί ή αντίθετα πρέπει να αποκλειστεί, στα πλαίσια της ρυθμίσεως όσον αφορά την οργανωτική δομή του πιστωτικού ιδρύματος (άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας ) στην οποία πρέπει να προβεί το κράτος μέλος, ο χαρακτηρισμός των υπαλλήλων των πιστωτικών ιδρυμάτων (άρθρο 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας ) ( βάσει της εκ μέρους των εν λόγω υπαλλήλων εκτελέσεως των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί ) ως “ δημοσίων λειτουργών ” ή ως “ προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία ”, σύμφωνα με τις έννοιες που περιλαμβάνονται αντίστοιχα στα άρθρα 357 και 358 του ισχύοντος ιταλικού ποινικού κώδικα; »
4.
Η Διάταξη του Εφετείου πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 31 Μαΐου 1985.
5.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν στις 29 Ιουλίου 1985 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον G. Berardis, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, επικουρούμενο από τον S. Pieri, ιταλό υπάλληλο που υπηρετεί στην Επιτροπή στο πλαίσιο του συστήματος ανταλλαγών εθνικών δημοσίων υπαλλήλων, στις 3 Σεπτεμβρίου 1985 οι κατηγορούμενοι, εκπροσωπούμενοι από τον Α. Casellati, δικηγόρο Βενετίας, και στις 12 Σεπτεμβρίου 1985 η κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη από τον Ρ. G. Ferri, avvocato dello Stato.
6.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε το γενικό εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Με απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, το Δικαστήριο ανέθεσε την υπόθεση στο δεύτερο τμήμα.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
Οι κατηγορούμενοι προβάλλουν, καταρχάς, ότι ο χαρακτηρισμός των διοικητών, διευθυντών και υπαλλήλων των τραπεζών δημοσίου δικαίου ως « δημοσίων λειτουργών », κατά την έννοια του άρθρου 357, και ο χαρακτηρισμός των ιδιωτικών τραπεζών ως « προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία », κατά την έννοια του άρθρου 358 του ιταλικού ποινικού κώδικα, αναγνωρίστηκε από τη νομολογία του Ανωτάτου Ακυρωτικού της Ιταλίας. Η νομολογία αυτή έχει ως συνέπεια ότι οι δραστηριότητες των τραπεζικών επιχειρήσεων ιδιωτικού δικαίου υπόκεινται σε αυστηρό δημόσιο έλεγχο που αποκλείει κάθε διακριτική ευχέρεια των διοικήσεών τους, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή των κανονισμών και οδηγιών τόσο της Τράπεζας της Ιταλίας όσο και του Υπουργείου Οικονομικών.
Κατά τους κατηγορουμένους, οι εν λόγω επιτακτικοί τρόποι ελέγχου και επιβολής υποχρεώσεων είναι ασυμβίβαστοι με τη φύση της επιχείρησης που ασκεί πιστωτική δραστηριότητα και, επομένως, ασυμβίβαστοι με το δικαίωμα εγκαταστάσεως καθώς και με το σύστημα ελεύθερου ανταγωνισμού και, ειδικότερα, με την οδηγία. Το ασυμβίβαστο αυτό έχει ευρέως αναγνωριστεί από την ιταλική νομική θεωρία. Πράγματι, ο χαρακτηρισμός των διοικητών, διευθυντών και υπαλλήλων των τραπεζών ως « δημοσίων λειτουργών » ή « προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία » αφίσταται από τις αρχές στις οποίες βασίζεται η οδηγία. Η οδηγία επιβάλλει τόσο το χαρακτήρα της τραπεζικής επιχειρήσεως που προϋποθέτει τη συμφυή με τις επιχειρήσεις ελευθερία επιλογής όσο και το δικαίωμα εγκαταστάσεως που περιορίζεται από τον εν λόγω χαρακτηρισμό. Είναι απαράδεκτο το ότι στην Ιταλία οι υπάλληλοι τραπεζών είναι δυνατόν να κατηγορούνται για σοβαρά αδικήματα λόγω περιστατικών τα οποία μπορούν να θεωρηθούν ως καθόλα νόμιμα από την έννομη τάξη των διαφόρων κρατών μελών καταγωγής.
Οι κατηγορούμενοι εφιστούν την προσοχή στο γεγονός ότι ένα σχέδιο νόμου της Γερουσίας της Ιταλικής Δημοκρατίας για την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας προέβλεπε επίσης ρητά την εγκατάλειψη του εν λόγω χαρακτηρισμού από απόψεως ποινικού δικαίου λόγω του ότι ήταν ασυμβίβαστος προς την οδηγία.
Για τους λόγους αυτούς ιδίως οι κατηγορούμενοι προτείνουν στο προδικαστικό ερώτημα να δοθεί η εξής απάντηση:
« Ο χαρακτηρισμός ως “ δημοσίων λειτουργών ” ή “ προσώπων στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία” σύμφωνα με τις έννοιες που καθορίζονται αντιστοίχως στα άρθρα 357 και 358 του ισχύοντος ιταλικού ποινικού κώδικα, για τους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων, όπως αυτά καθορίζονται με το άρθρο 1 της οδηγίας 77/780, πρέπει να αποκλειστεί. »
Η ιταλική κυβέρνηοη παρατηρεί καταρχάς ότι με το διάταγμα αριθ. 350 του Προέδρου της Δημοκρατίας της 27ης Ιουνίου 1985 [GURI ( Επίσημη Εφημερίδα της Ιταλικής Δημοκρατίας) αριθ. 165 της 15.7.1985] θεσπίστηκαν οι αναγκαίες διατάξεις νομοθετικού περιεχομένου ώστε η οδηγία να αναπτύξει όλα της τα αποτελέσματα στην Ιταλία. Το διάταγμα αυτό δεν περιλαμβάνει καμιά διάταξη που να ρυθμίζει το χαρακτηρισμό των υπαλλήλων των πιστωτικών ιδρυμάτων. Μολονότι υπήρξε ένα σχέδιο νόμου για τη νομοθετική ρύθμιση στον τομέα αυτό, το Ιταλικό Κοινοβούλιο δεν έκρινε ούτε αναγκαία ούτε σκόπιμη μια τέτοια κανονιστική ρύθμιση.
Η ιταλική κυβέρνηση παρατηρεί ότι η οδηγία δεν περιλαμβάνει καμιά διάταξη της οποίας το αντικείμενο έχει άμεση σχέση με το πρόβλημα που τέθηκε με το προδικαστικό ερώτημα. Ως προς την αναφορά του εθνικού δικαστηρίου στο « συνολικό περιεχόμενο » της οδηγίας, δηλαδή στο πνεύμα και στο σκοπό της πράξης στο σύνολό της, η ιταλική κυβέρνηση έχει τη γνώμη ότι δεν είναι δυνατό να εξαχθούν κανόνες οι οποίοι, χωρίς να βασίζονται σε ένα κείμενο, αντιστοιχούν στην εισαγωγή νέων διατάξεων και δημιουργούν υποχρεώσεις από τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη κράτους μέλους. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η οδηγία είναι μόνο οδηγία συντονισμού των εθνικών νομοθεσιών και δεν ρυθμίζει τον οικείο τομέα ανταποκρινόμενη σε όλες τις απαιτήσεις συντονισμού.
Εξάλλου, η ιταλική κυβέρνηση δεν δέχεται ότι τα άρθρα 357 και 358 του ιταλικού ποινικού κώδικα μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν κανονιστική ρύθμιση « της οργανωτικής δομής πιστωτικού ιδρύματος ». Η εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων έχει μόνο επίπτωση επί των προϋποθέσεων και του βαθμού της ποινικής ευθύνης ενός προσώπου. Δεν υπάρχει καμιά επίπτωση επί της καταστάσεως ενός τραπεζικού υπαλλήλου όσον αφορά τα καθήκοντά του, τις λεπτομέρειες εκτελέσεως των καθηκόντων αυτών και των υποχρεώσεων του έναντι του ιδρύματος στο οποίο υπηρετεί. Η ίδια διαπίστωση ισχύει για το άρθρο 3, παράγραφος 4, το οποίο ουδόλως έχει ως αντικείμενο τη ρύθμιση « της οργανωτικής δομής του πιστωτικού ιδρύματος ». Εν πάση περιπτώσει, η διάταξη αυτή δεν έχει καμιά επίδραση στην εφαρμογή κανόνων εθνικού δικαίου στους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων.
Η ιταλική κυβέρνηση προτείνει, επομένως, στο προδικαστικό ερώτημα να δοθεί η εξής απάντηση :
« Ο συντονισμός των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, που προκύπτουν από τις διατάξεις της οδηγίας 77/780/ΕΟΚ, δεν θίγει το ζήτημα αν και υπό ποίες προϋποθέσεις οι εθνικές ποινικές διατάξεις όπως τα άρθρα 357 και 358 του ιταλικού ποινικού κώδικα μπορούν ή πρέπει να έχουν εφαρμογή έναντι των υπαλλήλων πιστωτικών ιδρυμάτων. »
Η Επιτροπή προβαίνει καταρχάς σε λεπτομερή περιγραφή της δομής του ιταλικού τραπεζικού συτήματος προκειμένου να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους οι τραπεζικοί υπάλληλοι χαρακτηρίζονται « δημόσιοι λειτουργοί » ή « πρόσωπα στα οποία έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία » κατά την έννοια του ποινικού κώδικα. Εν συνεχεία, συνοψίζει τις συνέπειες του εν λόγω χαρακτηρισμού των τραπεζικών υπαλλήλων από απόψεως ποινικού δικαίου.
Όσον αφορά ειδικότερα το υποβληθέν ερώτημα, η Επιτροπή θεωρεί, όπως και η ιταλική κυβέρνηση, ότι καμιά διάταξη της οδηγίας δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να παρέχουν στους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων την ιδιότητα του « δημοσίου λειτουργού » ή « προσώπου στο οποίο έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία ». Αυτό είναι ζήτημα για το οποίο τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να νομοθετούν κατά την κρίση τους. Μολονότι η οδηγία, η οποία αφορά πρωτίστως την ανάληψη τραπεζικής δραστηριότητας, αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της ορισμένα ιδρύματα ή τραπεζικές υπηρεσίες που διέπονται αναμφισβήτητα από to δημόσιο δίκαιο και εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, αυτό δεν σημαίνει ότι τα πιστωτικά ιδρύματα στα οποία έχει εφαρμογή η οδηγία πρέπει να έχουν αυστηρά ιδιωτικό χαρακτήρα. Η οδηγία δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να αναθέσουν στους υπαλλήλους των τραπεζών, περιλαμβανομένων και των ιδιωτικών τραπεζών, καθήκοντα που εμφανίζουν τα χαρακτηριστικά δημόσιας υπηρεσίας. Κατά το μέτρο που η οδηγία αφορά επίσης τη δραστηριότητα των πιστωτικών ιδρυμάτων, η προστασία των καταθετών συνιστά τον κύριο σκοπό των σχετικών διατάξεων.
Η Επιτροπή προτείνει, κατά συνέπεια, στο προδικαστικό ερώτημα να δοθεί η ακόλουθη απάντηση:
« Η οδηγία του Συμβουλίου 77/780/ΕΟΚ, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, ορίζοντας, με το άρθρο 3, παράγραφος 4, ότι τα κράτη μέλη προβλέπουν ότι η αίτηση άδειας εγκρίσεως λειτουργίας πρέπει να συνοδεύεται από πρόγραμμα δραστηριότητας στο οποίο θα αναφέρονται ιδίως το είδος των προβλεπομένων πράξεων και η οργανωτική δομή του πιστωτικού ιδρύματος, ουδόλως απαγορεύει να παρέχεται στους υπαλλήλους των πιστωτικών ιδρυμάτων η ιδιότητα του “ δημοσίου λειτουργού ” ή του “ προσώπου στο οποίο έχει ανατεθεί δημόσια υπηρεσία ”, κατά την έννοια και τους σκοπούς των άρθρων 357 και 358 του ιταλικού ποινικού κώδικα. Ούτε και καμιά άλλη υποχρέωση του είδους αυτού απορρέει από τις διατάξεις της οδηγίας θεωρούμενες στο σύνολό τους, εφόσον ο ενδεχόμενος δημόσιος χαρακτήρας που προσδίδεται στα καθήκοντα των τραπεζικών υπαλλήλων είναι εντελώς ξένος προς το αντικείμενο της οδηγίας. »
III — Προφορική διαδικασία
Κατά τη συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 1986, οι κατηγορούμενοι, εκπροσωπούμενοι από τον Α. Casellari, η ιταλική κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον P. G. Ferri και η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον G. Berardis, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 22ας Ιανουαρίου 1987.
Κ. Bahlmann
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.