Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 21. maj 2026 (1)
Sag C-242/25
S
T
AS »SEB banka«
procesdeltager:
Latvijas Republikas Saeima
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol))
» Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – monetær politik – områder, der falder ind under Den Europæiske Centralbanks kompetence – udkast til national lovgivning – høring af Den Europæiske Centralbank – artikel 127, stk. 4, TEUF – beslutning 98/415 – artikel 4 – nationale myndigheders efterlevelse «
I.      Indledning
1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) vedrører fortolkningen af Den Europæiske Centralbanks (ECB) ret til at blive hørt i forbindelse med vedtagelsen af national lovgivning inden for ECB’s kompetenceområder og giver Domstolen lejlighed til at udvikle sin praksis om undladelse af at anvende national lovgivning, der er vedtaget i strid med en formforskrift, der følger af EU-retten.
II.    Retsforskrifter
A.      Beslutning 98/415/EF
2.        De relevante bestemmelser i den foreliggende sag fremgår af artikel 2, 3 og 4 i Rådets beslutning 98/415/EF af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank om udkast til retsforskrifter (2).
B.      Lettisk ret
1.      Forfatningen
3.        Artikel 64 i Latvijas Republikas Satversme (Republikken Letlands forfatning, herefter »forfatningen«) af 15. februar 1992 (3) fastsætter, at retten til at lovgive tilkommer Saeima (det lettiske parlament)
og folket i overensstemmelse med de procedurer og i det omfang, der er fastsat i forfatningen.
4.        I henhold til forfatningens artikel 70 kundgør præsidenten lovene med følgende erklæring: »Saeima (dvs. folket) har vedtaget, og præsidenten har kundgjort følgende lov: (lovens tekst).«
5.        Forfatningens artikel 71 fastsætter præsidentens ret til at anmode om en andenbehandling af loven: Præsidenten kan inden for en frist på ti dage fra parlamentets vedtagelse af loven ved en begrundet skrivelse til parlamentets formand anmode om en genbehandling af loven. Hvis parlamentet ikke ændrer loven, kan præsidenten ikke fremsætte indvendinger for anden gang.
2.      Parlamentets forretningsorden
6.        Artikel 114, stk. 1, i Saeimas kārtības rullis (parlamentets forretningsorden) af 28. juli 1994 (4) bestemmer, at et lovudkast anses for at være vedtaget og dermed bliver til lov efter at være blevet drøftet under tre behandlinger, hvis det har opnået et absolut flertal blandt stemmerne fra de medlemmer af det lettiske parlament, der var til stede ved afstemningen.
3.      Lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder
7.        Artikel 84 i Patērētāju tiesību aizsardzības likums (lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder) af 18. marts 1999 (5) i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, fastlagde en støttemekanisme for forbrugere, der havde optaget lån mod pant i fast ejendom med variabel rente. Den pågældende mekanisme bestod i det væsentlige af betaling af kompensation til forbrugerne svarende til en del af den rente, som de havde betalt, hvilket blev finansieret ved et
gebyr, som kreditinstitutter og visse andre enheder blev pålagt.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
8.        På baggrund af den betydelige byrde, som forøgelsen af låneydelserne og forbrugerpriserne på grund af stigningen i EURIBOR-renten og inflationen medførte for husholdningerne, blev lovudkastet »Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā« (ændring af lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder, herefter »lovudkastet«) forelagt parlamentet den 6. oktober 2023. Dette udkast havde til formål at supplere den nævnte lovs artikel 84 ved at indføre en støttemekanisme for låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom. Parlamentet udpegede Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija (budget- og finansudvalget (skatter og afgifter), herefter »budgetudvalget«) som det ansvarlige udvalg.
9.        Lovudkastet blev behandlet i parlamentet i 3 behandlinger og drøftet i 13 møder i budgetudvalget, som havde deltagelse af repræsentanter for de offentlige forvaltninger og institutioner, som var repræsentative for sektoren. De versioner af lovudkastet, som blev vedtaget i de forskellige behandlinger, var indbyrdes forskellige.
10.      Den 30. november 2023 behandlede budgetudvalget lovudkastet før dets tredje og afsluttende behandling og henvendte sig til ECB, idet det fremsendte den version af lovudkastet, der var foreslået før tredjebehandlingen, og anmodede ECB om at afgive en udtalelse herom.
11.      Den 6. december 2023 vedtog parlamentet, uden at afvente ECB’s udtalelse, likums »Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā« (lov om ændring af lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder, herefter »den omtvistede lov«) ved tredjebehandlingen og fremsendte den til præsidenten med henblik på kundgørelse.
12.      Den 11. december 2023 vedtog og offentliggjorde ECB en udtalelse om et midlertidigt gebyr for beskyttelse af låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom, som skulle betales af kreditinstitutterne (CON/2023/42). I denne udtalelse rettede ECB en forsigtig kritik af Republikken Letlands midlertidige gebyr for beskyttelse af låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom: ECB advarede om, at den omtvistede lov kunne svække den pengepolitiske transmission, mindske bankernes rentabilitet og kapital, fordreje konkurrencen og skabe risici for så vidt angår den finansielle stabilitet, og anbefalede en mere fuldstændig konsekvensanalyse inden vedtagelsen.
13.      Den 20. december 2023 blev ECB’s udtalelse drøftet på et møde i budgetudvalget, som også havde deltagelse af repræsentanter for de offentlige forvaltninger og institutioner, der var repræsentative for sektoren. Den samme dag kundgjorde præsidenten den omtvistede lov, som trådte i kraft den 1. januar 2024. Artikel 84 blev således indsat i lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder.
14.      I henhold til denne artikel var kreditinstitutter og visse andre enheder, som beskæftiger sig med forbrugslån (herefter »de gebyrpligtige personer«), forpligtede til at betale en afgift, der blev betegnet som et gebyr for beskyttelse af låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom (herefter »gebyret«). Samtidig fastsatte denne artikel en kompensation, som skulle betales til de låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom, der opfyldte de i denne artikel fastsatte betingelser, og som dækkede en del af de renter, som disse låntagere betalte. De gebyrpligtige personer var forpligtet til at beregne den kompensation, der skulle betales til hver af de låntagere, der havde ret til den, og at fremsende disse oplysninger til Valsts ieņēmumu dienests (skatte- og afgiftsmyndigheden, herefter »VID«). VID indbetalte hvert kvartal kompensationen på de pågældende låntageres konti på grundlag af provenuet fra gebyret.
15.      Den i den omtvistede lov fastsatte ordning var gældende indtil den 31. december 2024.
16.      SEB banka, et kreditinstitut, der er etableret i Letland, og to enkeltpersoner (S og T) har anlagt sag ved Latvijas Republikas Satversmes tiesa
(Republikken Letlands forfatningsdomstol), som er den forelæggende ret, i hvilken forbindelse de har gjort gældende, at den pågældende omtvistede lov er forfatningsstridig, navnlig eftersom den er i strid med princippet om korrekt kundgørelse. De har gjort gældende, at det lettiske parlament ikke opfyldte sin forpligtelse til at høre ECB, før det vedtog den omtvistede lov.
17.      Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om den EU-retlige forpligtelse for myndigheden i en medlemsstat til at høre ECB på et passende tidspunkt opfyldes, når en medlemsstats parlament vedtager en lov, før det har modtaget ECB’s udtalelse, men der findes en procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en genbehandling i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft. Den forelæggende ret er for det andet i tvivl om, hvorvidt en eventuel manglende opfyldelse af forpligtelsen til høring af ECB som fastsat i artikel 127, stk. 4, TEUF og på et passende tidspunkt som omhandlet i artikel 4 i beslutning 98/415 skal anses for en overtrædelse af EU-retten, der medfører, at de retsforskrifter, som en medlemsstat har vedtaget, ikke finder anvendelse. Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at den vedholdende har fastslået, at kun en væsentlig proceduremangel kan medføre, at en national retsforskrift kan anses for at være ulovlig. Den forelæggende ret har bemærket, at Domstolens praksis endnu ikke har afklaret retsvirkningerne af manglende opfyldelse af forpligtelsen til at høre ECB på et passende tidspunkt med hensyn til spørgsmålet, om en medlemsstats lovgivning finder anvendelse. Såfremt Domstolen fastslår, at manglende opfyldelse af forpligtelsen til høring af ECB på et passende tidspunkt udgør en væsentlig proceduremangel, ønsker den forelæggende ret for det tredje oplyst, om retssikkerhedsprincippet og princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) i den dom, den afsiger, kan fastslå, at de omtvistede bestemmelsers retsvirkninger skal opretholdes i deres gyldighedsperiode.
18.      På denne baggrund har Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) ved afgørelse af 31. marts 2025, som indgik til Domstolen den samme dag, forelagt Domstolen de følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)      Skal artikel 127, stk. 4, [TEUF] og artikel 4 i [beslutning 98/415] fortolkes således, at den heri fastsatte forpligtelse for myndigheden i en medlemsstat til at høre [ECB] på et passende tidspunkt opfyldes, når en medlemsstats parlament vedtager en lov, før det har modtaget [ECB’s] udtalelse, men der findes en procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en [andenbehandling] i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal en tilsidesættelse af artikel 127, stk. 4, [TEUF] og artikel 4 i [beslutning 98/415] da anses for at udgøre en væsentlig proceduremangel, som medfører, at de nationale retsforskrifter, der er vedtaget i strid med EU-retten, ikke finder anvendelse?
3)      Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, skal princippet om EU-rettens forrang og retssikkerhedsprincippet da fortolkes således, at [Latvijas Republikas] Satversmes tiesa [(Republikken Letlands forfatningsdomstol)] i den afgørelse, den træffer, kan fastslå, at de omtvistede bestemmelsers retsvirkninger opretholdes i deres gyldighedsperiode?«
19.      SEB banka, den lettiske og den portugisiske regering samt
ECB
og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle disse parter deltog i retsmødet den 27. januar 2026.
IV.    Bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
20.      Jeg vil indledningsvist kort gøre rede for den sammenhæng, som den sag, der er indbragt for den forelæggende ret, indgår i, og forklare tilblivelsen af spørgsmålene i sagen for den forelæggende ret.
21.      Den forelæggende ret har til opgave at vurdere, om den støttemekanisme for låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom, som er fastsat i artikel 84 i lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder, er i overensstemmelse med artikel 1 i den lettiske forfatning, princippet om lighed for loven, som er fastsat i forfatningens artikel 91, første punktum, og ejendomsretten, som er sikret ved forfatningens artikel 105, første og tredje punktum.
22.      I denne forbindelse har SEB banka og S og T gjort gældende, at artikel 84 i den lettiske lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder udgør en begrænsning af ejendomsretten og en forskelsbehandling, som ikke er fastsat ved lov (6). De har gjort gældende, at denne
artikel i den lettiske lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder ikke blev kundgjort korrekt, eftersom det lettiske parlament angiveligt undlod at høre ECB angående den ordning, der følger af loven, på et passende tidspunkt under lovgivningsprocessen. Efter SEB banka og S og T’s opfattelse er der sket tilsidesættelse af de relevante bestemmelser i den primære og den afledte EU-ret: artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 282, stk. 5, TEUF, artikel 4 i protokol (nr. 4) om statutten for det europæiske system af centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »statutten for ESCB og ECB«) samt artikel 2, stk. 1, og artikel 4 i beslutning 98/415.
23.      Eftersom retsgrundlaget for en begrænsning af ejendomsretten og forskelsbehandling ikke er blevet korrekt kundgjort, har den forelæggende ret henvendt sig til Domstolen. Alle tre spørgsmål omhandler den nationale lovgivningsproces og forpligtelsen til at høre ECB. De vedrører dog ikke det materielle spørgsmål om, hvorvidt ejendomsretten er blevet tilsidesat.
24.      Den institution, der har vedtaget den retsakt, hvis forfatningsmæssighed bestrides, er det lettiske parlament. Denne institution spiller naturligvis en vigtig rolle i den særlige procedure i den foreliggende sag, som omhandler vurderingen af overensstemmelsen med den nationale forfatning.
25.      I egenskab af en national forfatningsdomstol, der foretager en forfatningsmæssig prøvelse, ønsker den forelæggende ret ikke blot oplyst, om det lettiske parlament har tilsidesat EU-retlige bestemmelser (det første spørgsmål, men også, hvilke retlige følger en sådan tilsidesættelse medfører (det andet spørgsmål). Den forelæggende ret har i sin egenskab af forfatningsdomstol beføjelse til at fastslå, at en national bestemmelse er forfatningsstridig, selv om udøvelsen af denne beføjelse er betinget af de eventuelle retlige konsekvenser hidrørende fra EU-retten, hvis der er nogen, som måtte foreligge. Kun såfremt den forpligtelse, der følger af EU-retten, er, at (ordinære) nationale retter er forpligtede til at undlade at anvende den omtvistede lov, kan den forelæggende ret fastslå, at den er forfatningsstridig. Dette er grunden til, at den forelæggende ret med det andet spørgsmål ønsker oplyst, om en national ret skal undlade at anvende de bestemmelser i en national lovgivning, der er vedtaget i strid med EU-retlige formforskrifter.
B.      Det første spørgsmål
26.      Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 i en situation, der ligger inden for ECB’s »kompetenceområder«, skal fortolkes således, at den heri fastsatte forpligtelse til at høre ECB om et udkast til retsforskrifter opfyldes, når en medlemsstats parlament vedtager en lov, før det har modtaget ECB’s udtalelse, men der findes en national procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en andenbehandling i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft.
27.      For at kunne forelægge Domstolen et forslag til et svar på dette spørgsmål vil jeg først forklare proceduren for høring af ECB i nationale lovgivningsprocedurer, inden jeg undersøger, om denne procedure er blevet overholdt i den foreliggende sag.
1.      Forpligtelsen til høring af ECB i henhold til bl.a. artikel 127, stk. 4, TEUF
28.      ECB er en af Den Europæiske Unions syv institutioner (7), og de væsentligste bestemmelser, der vedrører ECB, er fastsat i EUF-traktaten og i statutten for ESCB og ECB. I denne henseende bestemmer artikel 127, stk. 1, TEUF, at hovedmålet for ESCB er at fastholde prisstabilitet, og at ESCB, uden at dette mål berøres heraf, støtter de generelle økonomiske politikker i Unionen med henblik på at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål som fastsat i artikel 3 TEU. Artikel 127, stk. 2, TEUF bestemmer, at ESCB’s grundlæggende opgaver er: at formulere og gennemføre Unionens monetære politik, at foretage transaktioner i udenlandsk valuta (8), at besidde og forvalte medlemsstaternes officielle valutareserver samt at fremme betalingssystemernes smidige funktion.
29.      Tre bestemmelser i den primære ret, som har en næsten identisk ordlyd (9), bestemmer, at det er obligatorisk at høre ECB om forslag til EU-retsakter og nationale udkast til retsforskrifter: artikel 127, stk. 4, TEUF, artikel 4 i statutten for ESCB og ECB og artikel 282, stk. 5, TEUF. Herudover indeholder en bestemmelse i den afledte ret yderligere detaljer om den nævnte høringsprocedure: artikel 4 i beslutning 98/415.
a)      Artikel 127, stk. 4, TEUF: generel procedure og begrundelse
30.      Artikel 127, stk. 4, TEUF bestemmer, at det er obligatorisk (10) at høre ECB om ethvert forslag til EU-retsakt (11) og af de nationale myndigheder om ethvert udkast til retsforskrift (12) inden for dens kompetenceområder. Specifikt med hensyn til de nationale myndigheders høring af ECB præciseres det, at dette skal ske inden for de rammer og på de betingelser, der fastsættes af Rådet efter fremgangsmåden i 129, stk. 4, TEUF. Artikel 4 i statutten for ESCB og ECB, som har overskriften »Rådgivende funktioner«, gengiver artikel 127, stk. 4, TEUF med en identisk ordlyd. I samme retning bestemmer artikel 282, stk. 5, TEUF, at ECB på sine beføjelsesområder skal høres om ethvert udkast til EU-retsakt og om ethvert udkast til national retsforskrift og kan afgive udtalelse. Artikel 282, stk. 5, TEUF har efter min opfattelse deklaratorisk karakter, for så vidt som den, om end ufuldstændigt (13), blot gentager det, der allerede er fastsat i artikel 127, stk. 4, TEUF (14).  På denne baggrund vil jeg med hensyn til den primære ret herefter alene henvise til artikel 127, stk. 4, TEUF.
31.      Begrundelsen for, at høringen er obligatorisk for både EU-institutioner og nationale myndigheder er todelt: Høringen skal sikre, i) at ECB’s ekspertise tages i betragtning i relevant EU- og national lovgivning, og ii) at ECB på et tidligt tidspunkt underrettes om eventuelle ændringer i den retlige situation, der påvirker den (15). Det er hensigten, at lovgiver drager nytte af ECB’s høje grad af ekspertise (16), som har til formål at forbedre kvaliteten af lovgivningen som helhed (17).
32.      Derudover, og i en bredere sammenhæng, er jeg også af den opfattelse, at artikel 127, stk. 4, TEUF antyder, at denne bestemmelse har til formål at beskytte ECB’s prærogativer og kompetencer. ECB skal være i stand til at sikre, at dens kompetencer ikke bringes i fare. Derfor har ECB en faktisk ret til at blive hørt, og følgevirkningen af dette er, at EU-lovgiver og nationale lovgivere er forpligtede til at høre ECB.
33.      På baggrund af, hvad der nu er artikel 127, stk. 4, andet led, TEUF fastsætter Rådet ved en afgørelse rammerne og betingelserne for ECB’s ret til at blive hørt.
b)      Beslutning 98/415: detaljer om proceduren
34.      Beslutning 98/415 bestemmer med hensyn til den procedure, der skal følges, følgende.
35.      Eftersom medlemsstaterne er underlagt en generel pligt til at sikre, at beslutning 98/415 efterleves effektivt, skal de for det første sikre, at ECB høres på et passende tidspunkt, så den myndighed, der tager initiativ til et udkast til retsforskrift, kan tage hensyn til ECB’s udtalelse, inden den træffer afgørelse om indholdet. ECB’s udtalelse skal forelægges for den vedtagende myndighed, hvis der er tale om en anden myndighed end den, der udarbejdede de pågældende retsforskrifter (18).
36.      Det skal i denne forbindelse nævnes, at beslutning 98/415 tydeligt sondrer mellem den myndighed, der tager initiativ til udkastet til retsforskrifter, og den myndighed, der vedtager retsforskrifterne. En sådan sondring følger den logik, der er til stede i enhver (national) lovgivningsprocedure. Selv om det siger sig selv, at den generelle tilrettelæggelse af lovgivningsprocedurer i forbindelse med beslutningen er underlagt national forfatningsret, og at nationale procedurer kan variere betydeligt, kan det anføres, at der altid sondres mellem en initiativtagende myndighed og en vedtagende myndighed. I retssystemer sondres der faktisk, på den ene eller anden måde, mellem de myndigheder, der tager initiativ til (19), og de myndigheder, der vedtager (20) lovgivning (21).
37.      Jeg udleder af artikel 4 i beslutning 98/415, at høringen af ECB skal finde sted så tidligt som muligt i lovgivningsproceduren, dvs. på det tidspunkt, hvor den myndighed, der tager initiativ til udkastet til retsforskrift, har udarbejdet et første udkast, som derefter forelægges for den vedtagende myndighed, som regel med henblik på en førstebehandling. Dette giver ECB det bedste udgangspunkt for, gennem sin udtalelse, at påvirke den nationale lovgivningsproces på en meningsfuld måde.
38.      For det andet er ECB forpligtet til straks efter modtagelsen af et udkast til retsforskrifter at underrette de nationale myndigheder, der hører banken, om, hvorvidt udkastet efter ECB’s opfattelse ligger inden for dens kompetenceområde (22).
39.      For det tredje kan de nationale myndigheder, som udarbejder udkast til retsforskrifter, hvis de finder det nødvendigt, give ECB en frist til at afgive udtalelse, som skal være på mindst en måned fra den dato, hvor formanden for ECB modtager meddelelse herom (23). I særlig hastende tilfælde kan fristen være kortere, i hvilket fald den myndighed, der hører ECB, skal begrunde sagens hastende karakter (24). ECB kan i god tid anmode om, at fristen forlænges med op til fire uger, hvilken anmodning ikke uden rimelig grund kan afvises af den myndighed, der hører ECB (25). Når fristen er udløbet, forhindrer en manglende udtalelse ikke den nationale myndighed, der hører ECB, i at gå videre med sagen, og hvis ECB’s udtalelse modtages efter fristens udløb, sikrer medlemsstaterne dog, at de pågældende nationale myndigheder gøres bekendt med den (26).
c)      ECB’s »kompetenceområder«
40.      Som det er blevet fastslået, udløses forpligtelsen til at høre ECB af det omhandlede emne. Udgangspunktet for en definition af ECB’s »kompetenceområder« er artikel 127, stk. 1 og 2, TEUF samt artikel 3-12 i statutten for ESCB og ECB. I henhold til artikel 127, stk. 1, TEUF er »hovedmålet« for ESCB at fastholde prisstabilitet. ESCB skal understøtte den generelle økonomiske politik i Unionen, uden at dette i øvrigt indskrænker ovennævnte målsætning. Artikel 127, stk. 2, TEUF definerer ESCB’s »grundlæggende opgaver«, som er at formulere og gennemføre Unionens monetære politik, at foretage transaktioner i udenlandsk valuta, at besidde og forvalte medlemsstaternes officielle valutareserver samt at fremme betalingssystemernes smidige funktion.
41.      Endvidere definerer artikel 2, stk. 1, i beslutning 98/415 ECB’s kompetenceområder som navnlig valutaforhold (første led), betalingsmidler (andet led), de nationale centralbanker (tredje led), indsamling, udarbejdelse og udgivelse af monetære og finansielle statistikker samt bank-, betalingssystems- og betalingsbalancestatistikker (fjerde led), clearing- og betalingssystemer (femte led) og regler for finansielle institutioner, for så vidt de materielt påvirker de finansielle institutioner og de finansielle markeders stabilitet (sjette led).
2.      Den foreliggende sag: høringspligten er ikke blevet efterlevet
42.      Det tilkommer den forelæggende ret at anvende den foreslåede fortolkning af de omhandlede retsforskrifter på den sag, der er indbragt for den. På grundlag af de oplysninger, der er blevet fremlagt i forelæggelsesafgørelsen og under proceduren for Domstolen, kan jeg imidlertid roligt gøre følgende antagelser med henblik på at vejlede den forelæggende ret i denne opgave.
43.      Det bør for det første fremhæves, at spørgsmålet, om artikel 84 i lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder ligger inden for ECB’s kompetenceområder, ikke er omtvistet i den nationale sag. Det lettiske parlament har ikke rejst tvivl om, hvorvidt det var forpligtet til at høre ECB (27).
44.      For det andet er det i retsmødet bl.a. blevet præciseret, nærmere bestemt af den lettiske regering, at budgetudvalget i henhold til lettisk forfatningsret er den myndighed, der udarbejder udkast til retsforskrifter i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i beslutning 98/415.
45.      For det tredje tilsidesatte budgetudvalget artikel 4 i beslutning 98/415, hvorefter medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at denne beslutning efterleves. Således som det kræves i henhold til artikel 4, andet punktum, i beslutning 98/415, sikrede budgetudvalget ikke, at ECB blev hørt »på et passende tidspunkt, så den myndighed, der tager initiativ til et udkast til retsforskrift, kan tage hensyn til ECB’s udtalelse, inden den træffer afgørelse om indholdet«. Budgetudvalget fastsatte heller ikke en frist for afgivelsen af ECB’s udtalelse og handlede dermed ikke i overensstemmelse med ånden i artikel 3 i beslutning 98/415.
46.      Følgelig kan jeg på dette tidspunkt konkludere, at budgetudvalget ikke overholdt artikel 4 i beslutning 98/415.
47.      Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en sådan manglende overholdelse er irrelevant, eller om den kan afhjælpes i en situation som den i hovedsagen omhandlede, dvs. når der findes en procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en andenbehandling i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft. I samme retning har den lettiske regering gjort gældende, at forpligtelsen til at høre ECB blev opfyldt, eftersom præsidenten kunne have besluttet at anmode om genbehandling af loven, men valgte ikke at gøre dette.
48.      Jeg vil gerne minde om, at præsidenten, som formelt kundgør love efter deres vedtagelse i parlamentet, for at de kan træde i kraft, i henhold til den lettiske forfatningsret inden for en frist på ti dage fra det lettiske parlaments vedtagelse af loven ved begrundet skrivelse til parlamentets formand kan anmode om, at den pågældende lov genbehandles. Hvis det lettiske parlament ikke ændrer den pågældende lov, kan præsidenten imidlertid ikke fremsætte indvendinger endnu en gang (28).
49.      Det er min opfattelse, at den forfatningsmæssige bestemmelse, som jeg netop har beskrevet, in abstracto ikke være af en sådan karakter, at den kan afhjælpe en tilsidesættelse af forpligtelsen til at høre ECB under lovgivningsprocessen. Artikel 127, stk. 4, TEUF forpligter nationale myndigheder til at høre ECB om ethvert udkast til retsforskrift inden for dens kompetenceområder. Jeg har anført ovenfor, at høringen skal finde sted så tidligt som muligt, dvs. når udkastet forelægges det lettiske parlament for første gang. Selv ifølge en mindre streng fortolkning af artikel 127, stk. 4, TEUF ville det efter min opfattelse være umuligt at anse en lovbestemmelse for stadig at udgøre et udkast, når den er blevet endelig vedtaget af det lettiske parlament. Når teksten har forladt parlamentet, billedligt talt, og skal kundgøres af præsidenten, udgør loven med andre ord ikke længere et »udkast til retsforskrift«
som omhandlet i artikel 127, stk. 4, andet led, TEUF og artikel 1 i beslutning 98/415. Hvis ECB ikke er blevet hørt, inden det lettiske parlament har vedtaget en lov, er disse bestemmelser dermed blevet tilsidesat.
50.      Efter min opfattelse er der ikke længere tale om et »udkast«, når retsakten er blevet formelt vedtaget af den kompetente lovgiver, selv om den endnu ikke er blevet kundgjort eller er trådt i kraft. Jeg udleder af den lettiske forfatnings artikel 64 (29), at lovgiver er det lettiske parlament og ikke præsidenten.
51.      Heraf følger også, at artikel 127, stk. 4, TEUF og beslutning 98/415 ikke blev overholdt in concreto i den foreliggende sag. Det bør erindres, at det lettiske parlament først sendte lovudkastet forud for den tredje og sidste behandling til ECB den 30. november 2023 og uden at afvente ECB’s udtalelse vedtog den pågældende lov ved tredjebehandlingen. Derefter fremsendte parlamentet det til præsidenten med henblik på offentliggørelse. Den omstændighed, at parlamentets budgetudvalg, efter at have modtaget ECB’s udtalelse den 11. december 2023, drøftede denne udtalelse, berører ikke denne konklusion. Dette viser nærmere bestemt, at det var ved denne lejlighed, at (en enhed under) parlamentet selv – og ikke præsidenten – foretog en ny behandling af en allerede vedtaget tekst. Det kræver heller ikke stor fantasi at formode, at parlamentet, med hensyn til tidsplanen var under betydeligt pres, eftersom det ønskede, at loven skulle træde i kraft ved udgangen af 2023.
3.      Foreslået svar på det første spørgsmål
52.      Procedureregler opfattes som legitime, når de anvendes konsekvent. Dette understøtter i sidste ende retssikkerhedsformål og, generelt, retsstatsprincippet. På baggrund af disse overvejelser foreslår jeg Domstolen at fastslå, at der er sket tilsidesættelse
af de i denne sag omhandlede formforskrifter.
53.      Mit foreslåede svar på det første spørgsmål er således, at artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 skal fortolkes således, at i en situation, der ligger inden for ECB’s »kompetenceområder«, er den i disse bestemmelser fastsatte forpligtelse til at høre ECB om et udkast til retsforskrifter ikke opfyldt, når en medlemsstats parlament vedtager en lov, før det har modtaget ECB’s udtalelse, når der findes en national procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en andenbehandling i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft.
C.      Det andet spørgsmål
54.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 skal fortolkes således, at en national ret skal undlade at anvende bestemmelserne i en national lovgivning, der er vedtaget i strid med disse bestemmelser.
55.      Det andet spørgsmål vedrører således om konsekvenserne af en tilsidesættelse af formforskriften i form af forpligtelsen til at høre ECB inden vedtagelsen af en national lov, som fremgår af artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 3 og 4 i beslutning 98/415.
56.      Det vigtigste særkende ved proceduren i artikel 127, stk. 4, TEUF er, at en EU-institution er involveret i en national lovgivningsprocedure. Som jeg vil påvise, kan Domstolens hidtidige praksis dermed kun delvist være retningsgivende. Det er min opfattelse, at det vil være op til Domstolen at finde en ny løsning med hensyn til den foreliggende sag.
1.      Hidtidig retspraksis
57.      For det første vil jeg kortfattet minde om retspraksis om tilsidesættelse af en EU-institutions ret til at blive hørt i en EU-procedure, inden jeg for det andet vil adressere Domstolens traditionelle praksis med hensyn til retsvirkningerne af medlemsstaternes
manglende iagttagelse af formforskrifter fastsat i EU-retten, som f.eks. underretning.
a)      Når en EU-institution tilsidesætter en formforskrift
58.      Det primære retlige spørgsmål, der opstår på dette område, vedrører følgerne af manglende høring af Europa-Parlamentet i forbindelse med EU’s lovgivningsprocedure. I denne forbindelse er de vigtigste sager de såkaldte »isoglucose«-domme (30): Domstolens dom i Roquette Frères-sagen og i Maizena-sagen (31). De blev afsagt under den første valgperiode, hvor Parlamentet var blevet valgt direkte, og dermed på et tidspunkt, hvor Parlamentets deltagelse i EU’s beslutningsproces var begrænset til en høringsret (32).
59.      I den sag havde Rådet vedtaget en forordning om ændring af den fælles markedsordning for isoglucose uden at afvente Parlamentets udtalelse, selv om det i henhold til EØF-traktatens artikel
43, stk. 2 (33), var obligatorisk at foretage en høring. Denne foranstaltning blev anfægtet af virksomheden SA Roquette Frères, som var en fransk isoglucoseproducent, der var direkte berørt af den forordning, der fastsatte en produktionskvota for den pågældende virksomhed.
60.      I sin skelsættende dom annullerede Domstolen forordningen og fastslog, at høringen af Parlamentet, som var foreskrevet i traktaten, er det middel, der gør det muligt for Parlamentet effektivt at deltage i lovgivningsproceduren i Unionen (34). Denne kompetence udgør et væsentligt element i den institutionelle ligevægt, som følger af traktaten (35).
61.      Høring af Parlamentet er »en væsentlig formforskrift« (36) som omhandlet i den nuværende artikel 263, stk. 2, TEUF, »hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed« (37). Det skal nævnes, at Domstolen udtrykkeligt tilføjede, at »overholdelsen af dette krav indebærer, at Parlamentet skal udtrykke sin opfattelse« (38), samt at »det kan ikke antages, at kravet opfyldes ved en simpel anmodning om udtalelse fra Rådets side« (39), når anmodningen ikke følges af nogen udtalelse fra Parlamentet. Denne formulering er til hinder for en rent formel forståelse af kravet om en høring og forhindrer Rådet i at behandle en simpel anmodning som en tilstrækkelig efterlevelse af kravet, når Parlamentet faktisk ikke har vedtaget en udtalelse.
62.      Domstolen annullerede følgelig den pågældende forordning.
63.      Det kan således udledes af den nævnte dom, at Domstolen afviste at beskæftige sig med en efterfølgende vurdering af, om Parlamentets deltagelse ville have ændret det materielle indhold af den retsakt, som Rådet havde vedtaget. Den omstændighed, at Parlamentet ikke blev hørt, var afgørende, ikke den omstændighed, at dets udtalelse under alle omstændigheder ikke ville have været bindende.
64.      Domstolen har i sin efterfølgende praksis konsekvent fulgt Roquette Frères-dommen. Domstolen har samtidig fastslået, at inden for rammerne af dialogen mellem institutionerne, som bl.a. høringsproceduren beror på, gælder de samme gensidige forpligtelser til loyalt samarbejde som dem, der gælder for forholdet mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne (40). I en situation, hvor Rådet anmodede om Parlamentet om en udtalelse og specifikt anmodede om en uopsættelig procedure (41) og Parlamentet ikke besvarede anmodningen om høring inden for en rimelig frist, eftersom Parlamentet først besluttede at henvise forslaget til et udvalg og derefter foretog den endelige afstemning på et plenarmøde, fastslog Domstolen således, at Parlamentet havde tilsidesat pligten til institutionelt samarbejde og derfor ikke kunne gøre gældende, at Rådet vedtog retsakten uden at afvente Parlamentets udtalelse (42). Domstolen frifandt følgelig Rådet (43).
65.      Jeg vil endelig fremhæve, at Domstolen, så vidt jeg er bekendt, kun har annulleret retsakter i forbindelse med Parlamentets ret til at blive hørt. Der findes ganske vist også bestemmelser i EUF-traktaten, der foreskriver obligatorisk høring af andre institutioner eller organer inden for deres ekspertise- og kompetenceområder, som f.eks. Revisionsretten (44), Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (45) eller Regionsudvalget (46). Den hidtidige retspraksis synes imidlertid blot at afspejle et obiter dictum fra Domstolen, hvori det bekræftes, at den nuværende artikel 156 TEUF (47) forpligter Kommissionen til at høre Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (48).
66.      Med henblik på at opsummere denne passage, hvor Parlamentet ikke blev hørt, selv om der forelå en pligt hertil, annullerede Domstolen den pågældende retsakt på grund af en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF.
b)      Når en national myndighed tilsidesætter en formforskrift
67.      Men hvad sker der, når nationale myndigheder tilsidesætter en EU-retlig formforskrift? Hvad er konsekvenserne? Findes der tilgængelige retsmidler?
1)      Sag C-380/87, Enichem Base
68.      Denne tvist opstod, da en kommunes borgmester vedtog en afgørelse om forbud mod brugen af plasticposer, der ikke kan nedbrydes biologisk, i kommunen. Enichem Base anfægtede denne foranstaltning og gjorde gældende, at den lokale lov tilsidesatte
en bestemmelse i et dagældende EØF-direktiv, hvorefter medlemsstaterne skulle give Kommissionen underretning om udkast til regler vedrørende bortskaffelse af affald.
69.      Domstolen fastslog, at den omtvistede bestemmelse i direktivet pålagde medlemsstaterne at underrette Kommissionen om alle udkast til regler, førend disse regler blev vedtaget (49). Dette krav havde til formål at sikre, at Kommissionen havde kendskab til påtænkte nationale foranstaltninger vedrørende bortskaffelse af affald, for at denne kunne vurdere, om det var nødvendigt at vedtage harmoniseringsregler, eller undersøge, om udkastene til regler var i overensstemmelse med EU-retten (50). Domstolen fastslog imidlertid, at »[d]et [...] hverken på grundlag af ordlyden eller formålet med nævnte direktivbestemmelse [kan] antages, at medlemsstaternes undladelse af at opfylde forpligtelsen til forudgående underretning i sig selv kan medføre, at regler, der er vedtaget således, bliver rets[s]tridige« (51).
2)      Dommen i sagen CIA Security International
70.      Dommen i sagen CIA Security International (52) vedrørte en belgisk kongelig anordning, der fastlagde en godkendelsesordning for alarmsystemer og ‑centraler. Den pågældende anordning var en »teknisk forskrift« i direktiv 83/189’s forstand (53), og Kongeriget Belgien havde undladt at meddele udkastet til Kommissionen og havde ikke overholdt forpligtelsen til udsættelse. Artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 pålagde at medlemsstaterne skulle underrette Kommissionen om udkast til tekniske forskrifter inden vedtagelsen, med forbehold af visse undtagelser, og udsætte vedtagelsen i seks måneder, hvis der blev afgivet en detaljeret udtalelse inden for tre måneder, eller i tolv måneder, hvis Kommissionen offentliggjorde et harmoniseringsforslag. Spørgsmålet var, om en borger kunne påberåbe sig denne undladelse for en domstol, og hvad dette indebar for den foranstaltning, der ikke var meddelt.
71.      For at besvare det spørgsmål foretog Domstolen en analyse i to trin: Domstolen fastslog for det første, at artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 pålagde medlemsstaterne en præcis forpligtelse til at meddele udkast til tekniske forskrifter til Kommissionen, inden de vedtages. Domstolen fastslog, at »[d]a disse artikler ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, kan de gøres gældende af borgerne for nationale domstole« (54).
72.      Domstolen fastslog for det andet, at »det [skal] undersøges, hvilke retsvirkninger det har, såfremt medlemsstaterne undlader at overholde deres meddelelsespligt, herunder nærmere bestemt, om direktiv 83/189 skal fortolkes således, at en tilsidesættelse af meddelelsespligten må anses for en proceduremangel i forbindelse med vedtagelsen af de pågældende tekniske forskrifter, der medfører, at disse bliver uanvendelige og følgelig ikke kan gøres gældende over for borgerne« (55).
73.      På dette tidspunkt skal det anføres, at den centrale formulering her er »om«.
74.      Domstolen forkastede derefter argumentet om, at direktiv 83/189 udelukkende vedrører forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, at direktivet alene pålægger medlemsstaterne forpligtelser med hensyn til fremgangsmåden ved udstedelse af tekniske forskrifter, men ikke berører deres kompetence til at udstede de pågældende regler, når suspensionsperioden er udløbet, og at direktivet ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om de eventuelle konsekvenser af, at disse forpligtelser ikke overholdes (56).
75.      Domstolen bemærkede, at et sådant resultat ikke forudsatte ikke en udtrykkelig bestemmelse herom, og at »direktivet utvivlsomt [har] til formål at beskytte varernes frie bevægelighed gennem en præventiv kontrol, ligesom meddelelsespligten er et væsentligt led i gennemførelsen af denne fællesskabskontrol. Kontrollens effektivitet styrkes i det omfang, direktivet fortolkes således, at en tilsidesættelse af meddelelsespligten må anses for en væsentlig proceduremangel, der kan medføre, at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne« (57).
76.      Derefter sondrede Domstolen mellem den sag, den behandlede, og Enichem Base-dommen, idet den fastslog, at dens fortolkning var »i overensstemmelse« (58) med den tidligere dom, inden den konkluderede, at en national teknisk forskrift, som skulle have været meddelt, men ikke blev det, ikke kunne bringes i anvendelse og ikke kan gøres gældende over for borgerne (59).
77.      Efterfølgende retspraksis har konsekvent fastslået, at en manglende meddelelse (eller overholdelse af en forpligtelse til udsættelse) udgør en væsentlig proceduremangel, som har den konsekvens, at den nationale tekniske forskrift ikke kan gøres gældende over for borgerne (60).
78.      På dette tidspunkt vil jeg med henblik på en tydelig begrebsanvendelse behandle spørgsmålet om »direkte virkning«. Den oven for beskrevne retspraksis udspringer af spørgsmålet, under hvilke omstændigheder bestemmelserne i et direktiv, dvs. en afledt retsakt (61), som indeholder forpligtelser for medlemsstaterne, kan have direkte virkning med horisontale
implikationer, dvs. i en tvist mellem to private parter (62). Derudover har Domstolen udtrykkeligt præciseret, at direkte virkning er en forudsætning for nationale retters pligt til at undlade at anvende bestemmelser, der er i strid med EU-retten (63).
79.      Domstolen har også præciseret, at en borger i en vertikal konflikt mellem en økonomisk aktør og en medlemsstat kan gøre EU-retten gældende med henblik på undladelse af anvendelsen af den nationale foranstaltning (64). Dette er efter min opfattelse en bekræftelse af den omstændighed, at uanvendeligheden af en national bestemmelse er konsekvensen af en proceduremangel (manglende meddelelse i den foreliggende sag) og ikke af tvistens karakter (mellem borgere eller mellem en myndighed og en borger). Følgelig er karakteren af den foreliggende tvist (forfatningsmæssig kontrol) ikke den afgørende faktor i den foreliggende sag.
80.      Selv om analysen i dette forslag til afgørelse har fokus på den decentraliserede anvendelse og håndhævelse af EU-retten, bør det endelig for fuldstændighedens skyld nævnes, at Kommissionen (65) eller en medlemsstat (66) naturligvis har mulighed for at anlægge en traktatbrudssag mod den medlemsstat, som den nationale myndighed, der angiveligt har tilsidesat formforskriften, tilhører. Dette forslag til afgørelse er ikke det rette sted til at fremhæve alle de velkendte kendetegn ved traktatbrudssager. Det er tilstrækkeligt at anføre, at Kommissionen har en nærmest ubegrænset skønsbeføjelse til at beslutte, hvorvidt der skal anlægges og fastholdes en traktatbrudssag, både i den administrative og retslige fase, og i sidste ende, såfremt Kommissionen får medhold, afsiger Domstolen en deklaratorisk dom, som pålægger medlemsstaten at afhjælpe situationen. Dette er en forfatningsmæssig sag, der omfatter offentlige enheder og hvori borgeres eller andre involverede parters rettigheder
ikke direkte er berørt.
2.      Den foreliggende sag: Foreligger der en forpligtelse til at undlade at anvende den omtvistede lov?
a)      Argumenter for
81.      ECB og SEB banka har nærmere bestemt foreslået, at dommen i sagen CIA Security International anvendes på den foreliggende sag.
82.      ECB har gjort gældende, at nationale myndigheders manglende høring af ECB om udkast til retsforskrifter inden for dens kompetenceområder, som kræves i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415, udgør en væsentlig proceduremangel, som medfører, at de pågældende nationale retsforskrifter ikke finder anvendelse. ECB har sidestillet denne tilsidesættelse med en »væsentlig proceduremangel« i henhold til Domstolens praksis, som medfører, at nationale foranstaltninger ikke kan anvendes på borgere (67). ECB har i denne forbindelse draget en parallel til dommen i sagen CIA Security International, hvorefter manglende meddelelse af love til Kommissionen (68) medfører, at disse love ikke kan bringes i anvendelse. ECB har anført, at høring af ECB, eftersom der er tale om en traktatbaseret forpligtelse, så meget desto mere må have en endnu stærkere virkning end forpligtelsen til at meddele tekniske forskrifter. ECB har navnlig gjort gældende, at høringspligten for at opfylde kravene til at være en »afgørende formalitet«, eftersom den giver garanti for forsigtighed, gør det muligt for ECB’s ekspertise at påvirke indholdet og forbedrer kvaliteten i lovgivningen om monetære forhold eller bankvæsen. ECB har i et bredere perspektiv fremhævet princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU, for så vidt som den foreslåede fortolkning overholder Den Europæiske Unions enekompetence med hensyn til den monetære politik og forebygger foranstaltninger, der underminerer ECB’s funktioner eller den systemiske finansielle stabilitet.
83.      SEB banka har i samme retning gjort gældende, at en tilsidesættelse af høringspligten i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 udgør en væsentlig proceduremangel, som medfører, at de lettiske nationale bestemmelser ikke finder anvendelse. I denne forbindelse har SEB banka henvist til dommen i sagen CIA Security International og har også betonet den store betydning af princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
84.      Navnlig i retslitteraturen er det også blevet anført, at hvis en proceduremæssig tilsidesættelse
sågar kan have en indvirkning i en retstvist mellem private, må den være så meget desto mere væsentlig, når den medlemsstat, der har tilsidesat EU-retten, ønsker at gøre den pågældende lovgivning gældende over for en berørt borger (69).
85.      Konsekvensen af en sådan argumentation ville være, at nationale domstole skal undlade at anvende artikel 84 i lov om beskyttelse af forbrugernes rettigheder.
b)      Argumenter imod
86.      Det er ganske rigtigt fristende at drage paralleller til dommen i sagen CIA Security International. Det er imidlertid min opfattelse, at den dom ikke bør anvendes analogt, eftersom den ovenfor beskrevne argumentation ikke i tilstrækkelig grad tager højde for hele dommen i sagen CIA Security International. Hvis vi anvender Domstolens ovenfor nævnte analyse i to trin på den foreliggende sag, vil vi derimod se, at kun det første trin af analysen er opfyldt.
87.      Det vil bestemt være vanskeligt at gøre gældende, at forpligtelserne i artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 ikke er tilstrækkeligt præcise og ubetingede. Som det er blevet drøftet, foreligger der en tydelig forpligtelse til at høre ECB, som omvendt udgør en ret for denne institution. Det andet trin, dvs. de retlige konsekvenser, der følger heraf, er imidlertid langt mindre åbenlyst. Som det er blevet drøftet ovenfor, blev Domstolens ræsonnement i den sag vejledt af den omstændighed, at de pågældende bestemmelser i dommen i sagen CIA Security International udgjorde en foranstaltning til præventiv kontrol på området for varernes frie bevægelighed.
88.      Sikring af præventiv kontrol på et område, som, idet det udgør en del af det indre marked (70), vedrører et centralt område af EU’s politik, og pr. definition afhænger
af en smidig funktion gennem økonomiske aktørers handlinger og interaktioner, som, for at dette marked kan fungere, skal være i stand til at gøre deres rettigheder gældende, navnlig over for medlemsstater, der skaber hindringer for handelen, er efter min opfattelse noget helt andet end en formforskrift, der har til formål at forbedre og legitimere en national lovgivningsprocedure på et af ECB’s kompetenceområder.
89.      I en situation, der er omfattet af direktiv 83/189, der var omhandlet i dommen i sagen CIA Security International, har medlemsstaterne med andre ord principielt ret til at lovgive. De skal kun meddele udkast til retsforskrifter til Kommissionen, således at denne institution kan identificere potentielle hindringer for samhandelen inden for Unionen og eventuelt anmode medlemsstaterne om at ændre deres udkast. Lovgivningskompetencen forbliver imidlertid hos medlemsstaterne. Kommissionens kompetence er ikke i spil. Det eneste, der sker, er, at Kommissionen på et område med delt kompetence vil bestræbe sig på at finde en balance mellem Unionens interesser (det indre marked) og potentielt modstridende nationale interesser (beskyttelse af et tvingende hensyn af almen interesse). Derimod har forpligtelsen til at høre ECB i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF som ovenfor nævnt til formål at beskytte ECB’s prærogativer og kompetencer.
90.      Desuden er karakteren af en høring i forbindelse med en teknisk forskrift forskellig fra den angående en høring vedrørende en national lov, der er omfattet af artikel 127, stk. 4, TEUF. Når Kommissionen undersøger et udkast i henhold til notifikationsdirektivet, vurderer den indholdet af den påtænkte foranstaltning med henblik på at fastslå, om den pågældende foranstaltning er lovlig i henhold til EU-retten (71). Kommissionen vurderer indholdet af et udkast til foranstaltning med henblik på at fastslå, om det er foreneligt med den grundlæggende rettighed i form af varernes frie bevægelighed. Hvis Kommissionens vejledning ikke bliver fulgt, er udkastet til foranstaltning som følge heraf potentielt uforeneligt med en materiel bestemmelse i traktaten.
91.      I modsætning hertil afgiver ECB i forbindelse med en høring i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF en udtalelse om de økonomiske fordele. ECB vurderer ikke, om den pågældende nationale foranstaltning er lovlig eller ej. Dette betyder, at et udkast til national foranstaltning ikke kan være potentielt uforeneligt med en materiel bestemmelse i traktaten som følge af høringen af ECB. Det er uden betydning, om ECB’s råd følges eller ej. Det eneste, der tæller, er, at ECB er blevet hørt.
92.      Jeg er derfor af den opfattelse, at det ikke er tilstrækkeligt, at både »situationen i dommen i sagen CIA Security International« og den foreliggende sag begge omhandler spørgsmålet om konsekvenserne af en tilsidesættelse af pligten til at inddrage en EU-institution i vedtagelsen af nationale bestemmelser, for at hævde, således som ECB og SEB banka har gjort, at dommen i sagen CIA Security International bør anvendes a fortiori, eftersom pligten til at høre ECB udspringer af den primære ret, mens pligten til at meddele et udkast til Kommissionen udspringer af en trinlavere retskilde, nærmere bestemt et direktiv. Det er ikke den formelle kilde til pligten, men derimod det formål, som denne pligt forfølger, der er afgørende.
c)      Konklusion
93.      Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at ECB’s og SEB bankas argument ikke bør tiltrædes. Af de grunde, jeg har fremført oven for, er jeg af den opfattelse, at den væsentlige proceduremangel ikke medfører, at de nationale bestemmelser ikke finder anvendelse.
94.      Sammenfattende er situationen på EU-rettens nuværende udviklingstrin som følger med hensyn til retsmidler: Med hensyn til EU-lovgiver kan foranstaltninger, der er vedtaget i strid med artikel 127, stk. 4, første led, TEUF, potentielt blive annulleret af Domstolen. Derimod kan nationale foranstaltninger, der er vedtaget i strid med artikel 127, stk. 4, andet led, TEUF, ikke anfægtes for Domstolen. Det eneste tilgængelige direkte retsmiddel er, at Kommissionen (eller en anden medlemsstat) anlægger et traktatbrudssøgsmål mod den pågældende medlemsstat. Såfremt der gives medhold i et sådant søgsmål, udmønter dette sig i sidste ende »kun« i en deklaratorisk dom fra Domstolen, som pålægger den pågældende medlemsstat at afhjælpe situationen. Som følge af kompetencefordelingen mellem Unionen og den pågældende medlemsstat, har Domstolen ingen beføjelse til at annullere national lovgivning.
95.      På dette tidspunkt kan jeg konkludere, at den retspraksis, som indtil videre er blevet analyseret, ikke helt passer på den foreliggende sag. Roquette Frères-muligheden er begrænset til centrale lovgivningsprocedurer i EU, mens CIA Security International-muligheden, selv om den ved første øjekast kan virke besnærende, haller ikke er helt passende, for så vidt som den indeholder løsningen på et ganske andet problem. Efter min opfattelse kan hverken Roquette Frères-dommen eller dommen i sagen CIA Security International således bidrage til afgørelsen af den foreliggende sag.
96.      Mit foreslåede svar på det andet spørgsmål er dermed, at artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 ikke skal fortolkes således, at en national ret skal undlade at anvende bestemmelserne i en national lovgivning, der er vedtaget i strid med disse bestemmelser.
3.      Andre mulige retsmidler
97.      Ovenstående konklusion betyder imidlertid ikke, at den forelæggende ret ikke kan annullere den omtvistede lov.
98.      Domstolen kan naturligvis ikke annullere en foranstaltning, som nationale myndigheder har vedtaget, af den simple grund, at Domstolen ikke er tillagt en sådan beføjelse i henhold til traktaterne (72). Den forelæggende ret skal, inden for sine kompetencer og sit mandat, imidlertid sikre, at ECB’s ret til at blive hørt beskyttes i nationale sager.
99.      Det tilkommer naturligvis medlemsstaterne at organisere deres retsvæsen. Kompetencen til at bestemme, hvilken ret der har kompetence til at foretage prøvelse af national lovgivning, og til at træffe afgørelse om, hvorvidt en national retsakt er lovlig, ligger hos medlemsstaterne. ECB’s ret til at blive hørt i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 skal imidlertid beskyttes i forbindelse med procedurer såsom den foreliggende, hvor en national ret i henhold til national lovgivning har kompetence til at foretage prøvelse af national lovgivning. Det er på nationalt plan, at det skal sikres, at denne ret beskyttes, eftersom det drejer sig om en national lovgivningsprocedure. Ud fra dette perspektiv tilkommer det medlemsstaterne, Letland i dette tilfælde, at fastsætte retsmidler og procedurer med henblik på at beskytte en sådan ret. I denne forbindelse låner jeg begreber fra Walter Van Gerven, som har udtalt, at »begrebet ret vedrører [...] en retsstilling, som en person
[...] kan have, og som normalt kan gøres gældende af denne person over for [...] andre ved en domstol ved hjælp af en eller flere retsmidler, dvs. arter af sager, som har til formål at afhjælpe tilsidesættelser af de pågældende rettigheder i overensstemmelse med procedurerne for anlæggelsen af sådanne arter af sager og gøre det pågældende retsmiddel operationelt« (73).
100. Den forelæggende ret må således undersøge alle proceduremæssige muligheder, herunder at give ECB søgsmålskompetence (som part) for så vidt angår gennemførelsen af artikel 127, stk. 4, andet led, TEUF. Dette ville give ECB mulighed for at gøre sine rettigheder gældende i den nationale procedure. Alternativt bør den forelæggende ret undersøge muligheden for, at ECB intervenerer i nationale procedurer såsom den foreliggende, når de drejer sig om lovligheden af en national retsakt, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 127, stk. 4, TEUF.
D.      Det tredje spørgsmål
101. Den forelæggende ret ønsker med sit tredje spørgsmål oplyst, om princippet om EU-rettens forrang og retssikkerhedsprincippet skal fortolkes således, at Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) i den afgørelse, den træffer, kan fastslå, at de omtvistede bestemmelsers retsvirkninger opretholdes i deres gyldighedsperiode.
102. Det tredje spørgsmål drejer sig med andre ord om, hvorvidt Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol), i henhold til EU-retten, kan tillade, at en national lov, der blev vedtaget i strid med EU-retten, fortsat har retsvirkninger i hele dens gyldighedsperiode, selv om den pågældende lov er uforenelig med EU-retten.
103. Som følge af mit foreslåede svar på det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje præjudicielle spørgsmål. Nedenstående analyse foretages derfor kun for det tilfælde, at Domstolen når frem til en anden konklusion med hensyn til det andet spørgsmål.
104. I henhold til fast retspraksis skal den fortolkning, som Domstolen foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, belyse og præcisere betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden (74). Det følger heraf, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af retten endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at forelægge en tvist om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt (75). Domstolen vil kun undtagelsesvis i henhold til et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er sikret i Unionens retsorden, finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold (76).
105. Under alle omstændigheder er det udelukkende Domstolen, der kan fastsætte betingelserne for en mulig suspension (77), og kun med en god begrundelse: Ellers kan en national ret udsætte denne afgørelses virkninger, hvorved dens virkninger erga omnes, hvis primære formål er at sikre EU-rettens ensartede anvendelse og retssikkerheden i alle medlemsstater og at skabe lige vilkår for medlemsstaterne, borgerne og de erhvervsdrivende, påvirkes. Nationale bestemmelser, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, må således ikke være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet (78).
106. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser (79).
107. Det bør tilføjes, at det kun er undtagelsesvist (80), at Domstolen har valgt en sådan løsning, og kun under ganske særlige omstændigheder: når der var risiko for alvorlige økonomiske eftervirkninger, navnlig på grund af det store antal retsforhold, der var indgået i god tro, på grundlag af regler, der blev anset for at være gyldigt i kraft, og når det forekom, at borgere og nationale myndigheder var blevet ledt til at vedtage praksis, som ikke var i overensstemmelse med EU-retten, på grund af objektiv, betydelig usikkerhed om EU-bestemmelsernes konsekvenser, hvortil andre medlemsstaters eller Den Europæiske Unions adfærd kan have bidraget (81).
108. For så vidt angår den foreliggende sag stiller jeg mig tvivlende over for, om der i en situation, hvor den pågældende lovgivning erklæres uanvendelig, vil være tvingende retssikkerhedsmæssige grunde eller tvingende almene hensyn, der kan begrunde, at denne lovgivning opretholdes. De budgetmæssige vanskeligheder, som den forelæggende ret har anført, og som er forbundet med denne uanvendelighed, som i givet fald ville indebære, at i alt ca. 97 mio. EUR, som kreditinstitutter har betalt til staten, vil skulle tilbagebetales, er efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til at udgøre sådanne grunde eller hensyn.
109. Med hensyn til kriteriet vedrørende princippet om god tro kan jeg på grundlag af analysen af det første spørgsmål i dette forslag til afgørelse ikke se, hvordan artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 med rimelighed kan fortolkes således, at disse bestemmelser giver et nationalt parlament tilladelse til at vedtage lovgivningsmæssige foranstaltninger, inden ECB har afgivet udtalelse, eller inden fristen herfor er udløbet, henset til den klare ordlyd af disse bestemmelser.
110. Selv om det ganske vist fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der er stiftet et stort antal retsforhold på grundlag af de nationale bestemmelser, der er omtvistede i hovedsagen, synes det endelig med hensyn til kriteriet vedrørende faren for alvorlige forstyrrelser efter min opfattelse ikke at være godtgjort prima facie, at der foreligger en fare for alvorlige forstyrrelser i det tilfælde, at Domstolen fastslår, at disse bestemmelser ikke finder anvendelse. De økonomiske hensyn, som den forelæggende ret har anført – nærmere bestemt, at en dom, hvori det fastslås, at de omtvistede retsforskrifter er ugyldige fra deres vedtagelse, sandsynligvis vil have en betydelig indvirkning på Republikken Letlands budgetmæssige interesser – er efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til at fastslå, at der er en reel risiko for alvorlige økonomiske konsekvenser for denne medlemsstat.
111. Således som ECB på overbevisende måde har anført, bør det endelig tages i betragtning, at den risiko for økonomiske tab, som låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom risikerer at lide i Letland som følge af en afgørelse fra Domstolen i denne retning, forekommer at være begrænset. Såfremt kreditinstitutter og kapitalselskaber, der er godkendt til at yde kreditter til forbrugere, kræver tilbagebetaling fra låntagere i forbindelse med lån mod pant i fast ejendom i Letland, kan disse låntagere eventuelt anlægge et erstatningssøgsmål mod denne medlemsstat for at beskytte deres rettigheder.
112. Således er mit foreslåede svar på det tredje spørgsmål, at princippet om EU-rettens forrang og retssikkerhedsprincippet ikke skal fortolkes således, at Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) i den afgørelse, den træffer, kan fastslå, at de omtvistede bestemmelsers retsvirkninger opretholdes i deres gyldighedsperiode.
V.      Forslag til afgørelse
113. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) forelagte spørgsmål som følger:
»1)      Artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i Rådets beslutning 98/415/EF
af 29. juni 1998 om de nationale myndigheders høring af Den Europæiske Centralbank om udkast til retsforskrifter skal fortolkes således, at
i en situation, der ligger inden for Den Europæiske Centralbanks »kompetenceområder«, er den i disse bestemmelser fastsatte forpligtelse til at høre Den Europæiske Centralbank om et udkast til retsforskrifter ikke opfyldt, når en medlemsstats parlament vedtager en lov, før det har modtaget Den Europæiske Centralbanks udtalelse, når der findes en national procedure, i henhold til hvilken denne lov kan gøres til genstand for en andenbehandling i parlamentet, før den kundgøres og træder i kraft.
2)      Artikel 127, stk. 4, TEUF og artikel 4 i beslutning 98/415 skal ikke fortolkes således, at
en national ret skal undlade at anvende bestemmelserne i en national lovgivning, der er vedtaget i strid med disse bestemmelser.
3)      Princippet om EU-rettens forrang og retssikkerhedsprincippet
skal ikke fortolkes således, at Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Republikken Letlands forfatningsdomstol) i den afgørelse, den træffer, kan fastslå, at de omtvistede bestemmelsers retsvirkninger opretholdes i deres gyldighedsperiode.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      EFT 1998, L 189, s. 42.
3 –      Latvijas Vēstnesis, 1993, nr. 43, Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr. 6, Valdības Vēstnesis, 1922, nr. 141, og Diena, 1993, nr. 81.
4 –      Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 96 og Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr. 17.
5 –      Latvijas Vēstnesis, 1999, nr. 104/105, og Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1999, nr. 9.
6 –      Jf. præmis 11 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
7 –      Jf. artikel 13, stk. 1, TEU.
8 –      Tilsvarende formulering er anvendt i artikel 219 TEUF.
9 –      I hvert fald for så vidt angår den engelske, den franske og den tyske sprogversion.
10 –      Hvilket kan udledes af formuleringen »skal«.
11 –      Artikel 127, stk. 4, første led.
12 –      Artikel 127, stk. 4, andet led.
13 –      Ufuldstændigt, fordi begrebet »beføjelsesområder« i retlig henseende er mindre præcist end formuleringen »kompetenceområder«. Ifølge den modsatte opfattelse præciserer »beføjelsesområder« (artikel 282, stk. 5, TEUF) ofte »kompetenceområder« (artikel 127, stk. 4, TEUF), hvorfor førstnævnte begreb angiveligt er mere præcist end sidstnævnte begreb. Fortalere for denne opfattelse drager imidlertid ingen retlige konsekvenser ud fra denne semantiske konklusion om forholdet mellem de to bestemmelser. Jf. C. Manger-Nestler i M. Pechstein, C. Nowak og U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. udg., bind IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, Art. 282 AEUV, punkt 17. Denne terminologiske forskel er ikke afspejlet i den lettiske sprogversion af disse bestemmelser.
14 –      Jf. i denne retning ligeledes U. Häde i C. Calliess og M. Ruffert (red.), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, München, 6. udg., 2022, Art. 282 AEUV, punkt 49.
15 –      Jf. i denne retning ligeledes B. Kempen i R. Streinz (red.), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, München, 3. udg., 2018, Art. 127 AEUV, punkt 24.
16 –      Jf. dom af 10.7.2003, Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2003:395, præmis 110). Domstolen har andetsteds, dog i ikke i forbindelse med høringspligten i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF, nævnt ECB’s økonomiske ekspertise, jf. dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 75).
17 –      Jf. i denne retning med hensyn til EU-lovgiver generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2002:556, punkt 140), som også fremhæver ECB’s særlige viden eller erfaring, især med monetær politik, og betoner, at ECB’s inddragelse i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF har til formål at forbedre kvaliteten af EU-lovgivningen til gavn for Unionen som helhed.
18 –      Jf. artikel 4 i beslutning 98/415.
19 –      Nedenstående er eksempler på situationen i en række udvalgte lande. Polen: I henhold til den polske forfatnings artikel 118 er beføjelsen til at tage initiativ til lovgivning tillagt parlamentsmedlemmer, senatet, republikkens præsident og ministerrådet (stk. 1) samt en gruppe på mindst 100 000 borgere, som har stemmeret, idet proceduren for et sådant borgerforslag er fastsat ved lov (stk. 2); Frankrig: I henhold til den franske forfatnings artikel 39 deler premierministeren og parlamentsmedlemmerne beføjelsen til at tage initiativ til lovgivning. Tyskland: I henhold til den tyske forfatning er beføjelsen til at tage initiativ til forbundslovgivning tillagt Bundesregierung (forbundsregeringen), Bundesrat (forbundsrådet) og Bundestag (Forbundsdagen) »blandt dets medlemmer«, dvs. gennem en parlamentarisk gruppe eller mindst 5% af dets medlemmer. Portugal: I henhold til den portugisiske forfatnings artikel 167, stk. 1, er lovgivnings- og afstemningsinitiativet forbeholdt parlamentsmedlemmer, parlamentariske grupper og regeringen samt, på de ved lov fastsatte vilkår og betingelser, grupper af stemmeberettigede vælgere.
20 –      Som eksempel nævnes de samme udvalgte lande som i den foregående fodnote – Polen: Sejm (Parlamentet) vedtager love (den polske forfatnings artikel 120), og senatet godkender, ændrer eller afviser dem (den polske forfatnings artikel 121, stk. 2); Frankrig: Begge parlamentariske forsamlinger, dvs. nationalforsamlingen og senatet (den franske forfatnings artikel 45) vedtager love, mens republikkens præsident kundgør love (den franske forfatnings artikel 10); Tyskland: I henhold til forfatningens artikel 76 og 77 er det hovedsageligt Forbundsdagen, idet forbundsrådet imidlertid skal give samtykke i visse tilfælde, der er fastsat i forfatningen. I henhold til forfatningens artikel 82 deltager Bundespräsident (forbundspræsidenten) i alle tilfælde, for så vidt som en lov kun kan træde i kraft, når den er blevet undertegnet og kundgjort af forbundspræsidenten; Portugal: Afhængig af den type lov, der skal vedtages, enten parlamentet (den portugisiske forfatnings artikel 168) eller ministerrådet [den portugisiske forfatnings artikel 198, stk. 1, og artikel 200, stk. 1, litra d)]. I begge tilfælde kundgør republikkens præsident lovene (den portugisiske forfatnings artikel 136, stk. 1 og 4).
21 –      Det siger sig selv, at det samme gør sig gældende for Den Europæiske Union, hvor det som regel er Kommissionen, der forelægger forslag, og Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union, der vedtager afledt lovgivning efter den almindelige lovgivningsprocedure i henhold til artikel 294 TEUF.
22 –      Jf. artikel 2, stk. 3, i beslutning 98/415.
23 –      Jf. artikel 3, stk. 1, i beslutning 98/415.
24 –      Jf. artikel 3, stk. 2, i beslutning 98/415.
25 –      Jf. artikel 3, stk. 3, i beslutning 98/415.
26 –      Jf. artikel 3, stk. 4, i beslutning 98/415.
27 –      Jf. præmis 15 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
28 –      Jf. forfatningens artikel 71.
29 –      I henhold til denne bestemmelse tilkommer det det lettiske parlament, og også folket, at lovgive i overensstemmelse med de procedurer og i det omfang, der er fastsat i denne forfatning.
30 –      Domstolen har tidligere, ved lejlighed, henvist til disse to domme med denne betegnelse. Jf. f.eks. dom af 30.3.1995, Parlamentet mod Rådet (C-65/93, EU:C:1995:91, præmis 21 ff.).
31 –      Jf. domme af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:249) (herefter »Roquette Frères-dommen«) og Maizena mod Rådet (139/79, EU:C:1980:250). Eftersom dommene indeholder identiske konklusioner med henblik på bedømmelsen i dette forslag til afgørelse, vil jeg for enkelthedens skyld kun henvise til Roquette Frères-dommen.
32 –      Som det er velkendt, var det først med den europæiske fælles akt (som trådte i kraft den 1.7.1987), at Parlamentet deltog i lovgivningsprocessen ved hjælp af samarbejdsproceduren, og først med Maastrichttraktaten (som trådte i kraft den 1.11.1993), at fælles beslutningsordninger blev indført, i første omgang med hvad der kan beskrives som en homøopatisk dosis. Denne mekanisme blev gradvist udvidet med Amsterdamtraktaten (som trådte i kraft den 1.5.1999) og Nicetraktaten (som trådte i kraft den 1.2.2003) og kulminerede i lovgivningen, således som den i dag fremgår af Lissabontraktaten (som trådte i kraft den 1.12.2009) i form af den almindelige lovgivningsprocedure i henhold til artikel 294 TEUF.
33 –      Nu artikel 43, stk. 2, TEUF.
34 –      Jf. dom af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:249, præmis 33).
35 –      Ibidem.
36 –      Jf. dom af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:249, præmis 35). Den engelske sprogversion af dommen henviser endvidere til »essential formality«, hvilket efter min opfattelse betyder det samme.
37 –      Jf. dom af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:249, præmis 33). Jf. også generaladvokat Reischls forslag til afgørelse Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:213, s. 3375), hvorefter Parlamentets konsultationsbeføjelse »ikke [må gøres] [...] yderligere virkningsløs i praksis derved, at den fuldstændig kan undlades uden retsfølger«.
38 –      Jf. dom af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet (138/79, EU:C:1980:249, præmis 34). Min fremhævelse.
39 –      Ibidem.
40 –      Jf. dom af 10.2.1983, Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, præmis 38), af 27.9.1988, Grækenland mod Rådet (204/86, EU:C:1988:450, præmis 16), og af 30.3.1995, Parlamentet mod Rådet (C-65/93, EU:C:1995:91, præmis 23).
41 –      I henhold til den daværende artikel 75 i Parlamentets forretningsorden.
42 –      Jf. dom af 30.3.1995, Parlamentet mod Rådet (C-65/93, EU:C:1995:91, præmis 27 og 28).
43 –      Domstolen fastslog navnlig, at Parlamentet ved at handle, som det gjorde, tilsidesatte sin forpligtelse til loyalt at samarbejde med Rådet. Årsagen til, at den væsentlige formforskrift, som høringen af Parlamentet er, blev tilsidesat, var nemlig, at Parlamentet ikke opfyldte sin forpligtelse til loyalt at samarbejde med Rådet. Jf. dom af 30.3.1995, Parlamentet mod Rådet (C-65/93, EU:C:1995:91, præmis 28 ff.).
44 –      Jf. artikel 322, stk. 1 og 2, TEUF.
45 –      Jf. artikel 304, stk. 1, TEUF, sammenholdt med andre bestemmelser i EUF-traktaten, som f.eks. artikel 43, stk. 2, TEUF. Jf. med henblik på en fuldstændig liste M. Breuer i M. Pechstein, C. Nowak og U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. udg., bind IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, Art. 304 AEUV, punkt 4.
46 –      Jf. artikel 307, stk. 1, TEUF, sammenholdt med andre bestemmelser i EUF-traktaten, som f.eks. artikel 91, stk. 1, TEUF. Jf. med henblik på en fuldstændig vejledende liste M. Breuer i M. Pechstein, C. Nowak og U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. udg., bind IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, Art. 307 AEUV, punkt 4.
47 –      Tidligere EØF-traktatens artikel 118.
48 –      Jf. dom af 9.7.1987, Tyskland m.fl. mod Kommissionen (281/85, 283/85-285/85 og 287/85, EU:C:1987:351, præmis 38 ff.).
49 –      Jf. dom af 13.7.1989, Enichem Base m.fl. (380/87, herefter »Enichem Base-dommen« EU:C:1989:318, præmis 14).
50 –      Jf. Enichem Base-dommen (præmis 21).
51 –      Jf. Enichem Base-dommen (præmis 22).
52 –      Jf. dom af 30.4.1996 (C-194/94, herefter »dommen i sagen CIA Security International«, EU:C:1996:172).
53 –      Rådets direktiv 83/189/EØF af 28.3.1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1983, L 109, s. 8). Dette direktiv blev senere erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1998, L 204, s. 37), der siden blev erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1).
54 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 44).
55 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 45). Min fremhævelse.
56 –      Dette argument blev fremført af Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland. Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 46).
57 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 48).
58 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 49).
59 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis 54).
60 –      Jf. f.eks. dom af 26.9.2000, Unilever (C-443/98, EU:C:2000:496, præmis 49), af 6.6.2002, Sapod Audic (C-159/00, EU:C:2002:343, præmis 51), af 4.2.2016, Ince (C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 67), af 27.10.2016, James Elliott Construction (C-613/14, EU:C:2016:821, præmis 64), af 1.2.2017, Município de Palmela (C-144/16, EU:C:2017:76, præmis 36), af 12.9.2019, VG Media (C-299/17, EU:C:2019:716, præmis 39), og af 13.3.2025, Unigames (C-120/24, EU:C:2025:174, præmis 62).
61 –      Jf. artikel 288, stk. 3, TEUF.
62 –      Det er fra denne vinkel, at denne retspraksis er genstand for den største interesse (i retslitteraturen). Jf. blandt mange eksempelvis M. Dougan, »When worlds collide! Competing versions of the relationship between direct effect and supremacy«, i Common Market Law Review, nr. 44, bind 4, 2007, s. 931-963, navnlig s. 957-963. Jf. også D. Gallo, Direct Effect in EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2025, s. 107 ff.
63 –      Jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 60 ff.): »Princippet om EU rettens forrang kan [...] ikke føre til, at der rejses tvivl om den væsentlige sondring mellem de EU-retlige bestemmelser, der har direkte virkning, og dem, der ikke har direkte virkning, og kan dermed heller ikke føre til oprettelse af en enkelt ordning for de nationale retters anvendelse af samtlige EU-retlige bestemmelser. [...] [E]nhver national ret har pligt til under en sag, der henhører under dens kompetence, som organ i en medlemsstat at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, som har direkte virkning i den sag, som den skal påkende.« Jf. også dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 37).
64 –      Jf. f.eks. dom af 9.3.2023, Vapo Atlantic (C-604/21, EU:C:2023:175, præmis 44), hvor Domstolen fastslog, at en portugisisk bestemmelse, der fastsætter et formål om iblanding af 10% biobrændstoffer i brændstoffer, som er frigivet til forbrug, udgjorde en teknisk forskrift som omhandlet i direktiv 98/34 og ikke kunne gøres gældende af staten over for private, eftersom udkastet dertil ikke var blevet meddelt.
65 –      Jf. artikel 258 TEUF.
66 –      Jf. artikel 259 TEUF.
67 –      I modsætning til EU-retsakter, der kan annulleres i henhold til artikel 263, stk. 1, TEUF.
68 –      I henhold til direktiv 98/34 og direktiv 2015/1535.
69 –      Jf. i denne retning U. Häde, »Die Pflicht zur Anhörung der Europäischen Zentralbank nach Art. 105 Abs. 4 EGV«, i G.H. Gornig, B. Schöbener, W. Bausback og T.H. Irmscher (red.), Iustitia et Pax. Gedächtnisschrift für Dieter Blumenwitz, Duncker & Humblot, Berlin, 2008, s. 1027-1046, på s. 1041. Jf. også H.J. Hahn og U. Häde, Währungsrecht, 2. udg., C.H. Beck, München, 2010, § 17, punkt 92. Til støtte for denne løsning jf. også C. Zilioli og M. Selmayr, La Banca centrale europea, Giuffrè Editore, Milano, 2007, s. 194, C. Manger-Nestler i M. Pechstein, C. Nowak og U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. udg., bind III, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, Art. 127 AEUV, punkt 49, St. Griller i E. Grabitz, M. Hilf og M. Nettesheim (red.), Das Recht der Europäischen Union, 82. EL., opdateret maj 2024, C.H. Beck, München, Art. 127 AEUV, punkt 99, Chr. Waldhoff i H. Siekmann (red.), The European Monetary Union: – A Commentary on the Legal Foundations, Hart Publishing, Oxford, 2021, Article 127 TFEU, punkt 209, og A. Arda, »Consulting the European Central Bank. Legal aspects of the Community and national authorities’ obligation to consult the ECB pursuant to Article 105(4) EC«, Revue européenne de droit bancaire et financier, 2004, s. 111-152, på s. 151.
70 –      Som jeg andetsteds har beskrevet som den historiske retlige grundsten i traktaterne og de centrale organisatoriske principper heri, jf. mit forslag til afgørelse X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2017:397, punkt 1).
71 –      Jf. dommen i sagen CIA Security International (præmis
40), og dom af 9.3.2023, Vapo Atlantic (C-604/21, EU:C:2023:175, præmis 42).
72 –      Jf. modsætningsvis artikel 5, stk. 2, TEU, sammenholdt med artikel 258 TEUF ff. Den eneste undtagelse fra dette princip er formentlig artikel 14, stk. 2, i statutten for ESCB og ECB. Jf. med hensyn til denne særlige procedure dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, EU:C:2019:139, præmis 65-77).
73 –      Jf. W. Van Gerven, »Of rights, remedies and procedures«, i Common Market Law Review, nr. 37, bind 3, s. 501-536, på s. 502.
74 –      Dette kaldes almindeligvis virkningen ex tunc af præjudicielle afgørelser i henhold til artikel 267 TEUF.
75 –      Denne retspraksis går mange årtier tilbage (jf. dom af 27.3.1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, præmis 16, og af 27.3.1980, Meridionale Industria Salumi m.fl., 66/79, 127/79 og 128/79, EU:C:1980:101, præmis 9) og gentages ofte (jf. f.eks. dom af 5.4.2022, Commissioner of An Garda Síochána m.fl.,
C-140/20, EU:C:2022:258, præmis 125, af 29.9.2015, Gmina Wrocław, C-276/14, EU:C:2015:635, præmis 44, og af 28.10.2020, Bundesrepublik Deutschland (Fastsættelse af vejafgiftssatser for benyttelse af motorveje), C-321/19, EU:C:2020:866, præmis 54).
76 –      Jf. f.eks. dom af 29.9.2015, Gmina Wrocław (C-276/14, EU:C:2015:635, præmis 45), og af 28.10.2020, Bundesrepublik Deutschland (Fastsættelse af vejafgiftssatser for benyttelse af motorveje) (C-321/19, EU:C:2020:866, præmis 55).
77 –      Jf. dom af 8.9.2010, Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503, præmis 67), og af 19.11.2009, Filipiak (C-314/08, EU:C:2009:719, præmis 84). Jf. også dom af 6.3.2007, Meilicke m.fl. (C-292/04, EU:C:2007:132, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
78 –      Jf. dom af 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, præmis 3), og af 8.9.2010, Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503, præmis 61).
79 –      Jf. f.eks. dom af 29.9.2015, Gmina Wrocław (C-276/14, EU:C:2015:635, præmis 45), og af 28.10.2020, Bundesrepublik Deutschland (Fastsættelse af vejafgiftssatser for benyttelse af motorveje) (C-321/19, EU:C:2020:866, præmis 55).
80 –      Jf. D. Düsterhaus, »Eppur Si Muove!
The past, present, and (possible) future of temporal limitations in the preliminary ruling procedure«, Yearbook of European Law, 2016, s. 237-274.
81 –      Jf. f.eks. dom af 16.9.2020, Romenergo og Aris Capital (C-339/19, EU:C:2020:709, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).