62022CC0683
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 30. travnja 2024. (
1
)
Predmet C‑683/22
Adusbef – Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari
protiv
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili,
DIPE – Dipartimento programmazione e coordinamento della politica economica,
Autorità di regolazione dei trasporti,
Corte dei Conti,
Avvocatura dello Stato,
uz sudjelovanje:
Mundys S.p.A., prije Atlantia S.p.A.,
Autostrade per l’Italia S.p.A.,
Holding Reti Autostradali S.p.A.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Koncesija za upravljanje autocestama – Ozbiljna povreda obveza održavanja i očuvanja – Direktiva 2014/23/EU – Članak 43. – Izmjena koncesije – Nastavak koncesije prethodnog koncesionara – Ocjena potrebe pokretanja novog postupka javne nabave – Obrazloženje odluke – Izmjene značajne prirode – Ocjena pouzdanosti koncesionara u postupku izmjene koncesije – Članak 44. – Raskid koncesije – Neprovođenje javne nabave – Nepouzdanost koncesionara”
1.
Takozvani „most Morandi”, vijadukt Polcevera na autocesti A10, u blizini Genove u Italiji, urušio se 14. kolovoza 2018. Poduzetnik koji je u to vrijeme imao koncesiju nad autocestom bilo je društvo Autostrade per l’Italia S.p.A. (u daljnjem tekstu: ASPI).
2.
Nacionalna tijela pokrenula su postupak kako bi utvrdila odgovornost društva ASPI zbog ozbiljne povrede obveza održavanja i očuvanja mreže autocesta za koje je nadležno.
3.
Postupak je okončan accordom transattivo (u daljnjem tekstu: sporazum o nagodbi) između društva ASPI i talijanskih tijela, nakon kojeg je donesen III atto aggiuntivo (u daljnjem tekstu: treći dodatni akt), koji su potpisale iste strane i koji je uključen u izvorni ugovor o koncesiji. U skladu s njima, izmijenile su se odredbe koncesije a da pritom nije pokrenut novi postupak javne nabave.
4.
Udruga za zaštitu potrošača pobijala je te sporazume i druge povezane akte pred talijanskim sudom, koji Sudu iznosi svoje dvojbe u pogledu tumačenja prava Unije u pogledu izmjene (i eventualnog raskida) ugovora o koncesiji, koji su uređeni Direktivom 2014/23/EU (
2
).
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije. Direktiva 2014/23
5.
Člankom 3.: („Načelo jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti”) utvrđuje se:
„1.   Javni naručitelji i naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
[…]
2.   Javni naručitelji i naručitelji za cilj imaju osiguravanje transparentnosti postupka dodjele i izvršavanja ugovora […]”.
6.
U skladu s člankom 38. („Odabir natjecatelja i kvalitativna ocjena natjecatelja”):
„[…]
Javni naručitelji ili naručitelji mogu isključiti ili država članica od njih može zatražiti da isključe iz sudjelovanja u postupku dodjele koncesije bilo koji gospodarski subjekt ako je ispunjen jedan od sljedećih uvjeta:
[…]
(c)
ako javni naručitelj može dokazati bilo kojim prihvatljivim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv zbog grubog nehaja u profesionalnoj djelatnosti koji dovodi u pitanje njegov integritet;
[…]
(f)
ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnog zahtjeva iz prethodne koncesije ili prethodnog ugovora s javnim naručiteljem ili s naručiteljem, kako je utvrđeno u ovoj Direktivi ili u Direktivi 2014/25/EU čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije;
[…]”.
7.
U skladu s člankom 43. („Izmjena ugovora tijekom njihova trajanja”):
„1.   Koncesije je moguće mijenjati bez novog postupka dodjele koncesije u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:
(a)
ako su izmjene, bez obzira na njihovu novčanu vrijednost, predviđene u prvotnoj dokumentaciji o koncesiji putem jasnih, preciznih i nedvosmislenih revizijskih klauzula, koje mogu uključivati klauzule o izmjeni cijene, ili putem opcija. Takve klauzule moraju navesti opseg i prirodu mogućih izmjena ili opcija, kao i uvjete u kojima se mogu upotrijebiti. Njima se ne smiju predviđati izmjene ili opcije koje bi izmijenile ukupnu prirodu koncesije;
[…]
(c)
ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
i.
do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti;
ii.
izmjenom se ne mijenja ukupna priroda koncesije;
iii.
u slučaju koncesija koje je dodijelio javni naručitelj s ciljem provođenja djelatnosti koja nije navedena u Prilogu II., bilo koje povećanje vrijednosti ne smije biti veće od 50 % vrijednosti prvotne koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive;
(d)
ako novi koncesionar zamjenjuje onoga kojemu je javni naručitelj ili naručitelj prvotno dodijelio koncesiju uslijed:
i.
nedvosmislene revizijske klauzule ili opcije u skladu s točkom (a);
ii.
općeg ili djelomičnog nasljeđivanja prvotnog koncesionara, nakon restrukturiranja poduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, kupnju ili insolventnost, od strane drugog gospodarskog subjekta koji ispunjava prvotno utvrđene kriterije za kvalitativni odabir, pod uvjetom da to ne podrazumijeva druge značajne izmjene ugovora te da nema za cilj zaobilaženje primjene ove Direktive; ili
iii.
u slučaju da sam javni naručitelj ili naručitelj preuzme obveze glavnog koncesionara prema svojim podugovarateljima, ako je takva mogućnost predviđena u nacionalnom zakonodavstvu;
(e)
ako izmjene, bez obzira na njihovu vrijednost, nisu značajne u smislu stavka 4.
Javni naručitelji ili naručitelji koji su izmijenili koncesiju u slučajevima određenima u točkama (b) i (c) ovog stavka objavljuju obavijest o tome u Službenom listu Europske unije. Takva obavijest sadrži informacije navedene u Prilogu XI. i objavljuje se u skladu s člankom 33.
2.   Nadalje, bez bilo kakve potrebe za provjerom jesu li ispunjeni uvjeti iz stavka 4. točaka od (a) do (d), koncesije je jednako moguće izmijeniti bez potrebe za novim postupkom dodjele koncesije u skladu s ovom Direktivom, ako je vrijednost izmjene manja od obje navedene vrijednosti:
i.
praga određenog u članku 8.; i
ii.
10 % vrijednosti prvotne koncesije.
Međutim, izmjenom se ne može mijenjati ukupna priroda koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, vrijednost se procjenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti uzastopnih izmjena.
[…]
4.   Izmjena koncesije tijekom njezina trajanja smatra se značajnom u smislu stavka 1. točke (e) ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj naravi od one prvotno zaključene. U svakom slučaju, ne dovodeći u pitanje stavke 1. i 2., izmjena se smatra značajnom ako je ispunjen jedan ili više sljedećih uvjeta:
(a)
izmjenom se unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka dodjele koncesije, dopustili prihvaćanje podnositelja zahtjeva osim onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili bi privukli dodatne sudionike u postupak dodjele koncesije;
(b)
izmjenom se mijenja gospodarska ravnoteža koncesije u prilog koncesionara na način koji nije bio predviđen u prvobitnoj koncesiji;
(c)
izmjenom se značajno proširuje opseg koncesije;
(d)
ako novi koncesionar zamijeni onoga kojemu je prvotno javni naručitelj ili naručitelj dodijelio koncesiju, osim u slučajevima navedenima u stavku 1. točki (d).
5.   Novi postupak dodjele koncesije zahtijeva se u skladu s ovom Direktivom za druge izmjene odredaba koncesije za vrijeme njezina trajanja, osim onih navedenih u stavcima 1. i 2.”.
8.
Člankom 44. („Raskid koncesije”) propisuje se:
„Države članice dužne su osigurati da javni naručitelji i naručitelji mogu, pod uvjetima koji su određeni primjenjivim nacionalnim pravom, raskinuti koncesiju tijekom njezina trajanja ako je ispunjen jedan ili više sljedećih uvjeta:
(a)
dogodila se izmjena koncesije koja bi zahtijevala novi postupak dodjele koncesije, na temelju članka 43.;
(b)
u vrijeme dodjele koncesije, ugovaratelj je bio u jednoj od situacija iz članka 38. stavka 4. te je stoga trebao biti isključen iz postupka dodjele koncesije;
(c)
Sud Europske unije utvrdi, u postupku sukladno članku 258. UFEU‑a, da država članica nije ispunila svoje obveze u skladu s Ugovorima time što je javni naručitelj ili naručitelj koji pripada toj državi članici dodijelio predmetnu koncesiju bez ispunjavanja svojih obveza u skladu s Ugovorima i ovom Direktivom”.
B.
Talijansko pravo
1. Decreto‑legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (
3
)
9.
U skladu s člankom 43. stavkom 1., kad ažuriranje ili revizija sporazuma o autocestama koji su važeći u trenutku stupanja Uredbe na snagu podrazumijevaju izmjene ili modifikacije investicijskog plana ili aspekata normativne prirode radi zaštite javnih financija, to ažuriranje ili revizija ovisi o mišljenju određenih tijela i odobravaju ga tijela koja su utvrđena u navedenoj odredbi.
2. Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Codice dei contratti pubblici (
4
)
10.
U članku 80. stavku 5. točkama (c) i (c)ter kao fakultativne osnove za isključenje ponuditelja navode se, redom, grubi nehaj i povreda prilikom izvršavanja prethodne koncesije.
11.
U trećem dijelu Zakonodavne uredbe, koji se odnosi na ugovore o koncesiji, nalaze se:
–
Članak 175. o izmjenama ugovora tijekom njihova trajanja. Preuzima se, uz pokoju izmjenu, članak 43. Direktive 2014/23.
–
Članak 176. o prestanku, ukidanju po službenoj dužnosti, raskidu zbog povrede i zamjeni koncesionara.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
12.
Društvo ASPI i Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (Samostalna nacionalna agencija za autoceste, Italija) (
5
) sklopili su 12. listopada 2007. convenzione unica (u daljnjem tekstu: jedinstveni sporazum) (
6
), kojim se društvu ASPI dodjeljuje koncesija nad nizom dionica talijanskih autocesta u ukupnoj duljini od više od 2800 kilometara (
7
).
13.
Koncesija istječe 31. prosinca 2038.
14.
Nedaleko Genove dio vijadukta Polcevera na autocesti A10 („most Morandi”), koji je bio obuhvaćen koncesijom dodijeljenom društvu ASPI, urušio se 14. kolovoza 2018., pri čemu su poginule 43 osobe.
15.
Direzione generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali (Glavna uprava za nadzor nad koncesionarima autocesta, Italija) pokrenula je 16. kolovoza 2018. postupak protiv društva ASPI zbog ozbiljne povrede obveza održavanja i očuvanja mreže autocesta.
16.
Počevši od 10. srpnja 2019. održano je više sastanaka između koncesionara i nadležnih tijela, koji su doveli do prijedloga koji je podnijelo društvo ASPI 11. srpnja 2020. (
8
).
17.
Na temelju tog prijedloga „za postizanje dogovora”, sastavljen je sporazum o nagodbi, o kojem je društvo ASPI obaviješteno u dopisu koji su zajedno uputili različita talijanska ministarstva i Predsjedništvo Vijeća ministara 23. rujna 2020.
18.
U sporazumu o nagodbi definirane su mjere koje mora poduzeti koncesionar te ostale obveze koje koncesionar preuzima u svrhu pronalaska rješenja pregovorima za postupak povodom povrede. U sporazumu o nagodbi predloženi su „ponovni pregovori o jedinstvenom sporazumu” od 12. listopada 2007.
19.
Društvo ASPI uputilo je 15. srpnja 2021. nacrt dodatnog akta uz jedinstveni sporazum i njegove priloge.
20.
Ministarstvo infrastrukture i društvo ASPI 14. listopada 2021. potpisali su sporazum o nagodbi, koji je potom potvrđen Uredbom Ministarstva infrastrukture br. 37 od 22. veljače 2022., uz pristanak Ministera dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) (
9
).
21.
Ministarstvo infrastrukture i društvo ASPI potpisali su 21. ožujka 2022. treći dodatni akt uz jedinstveni sporazum, pri čemu su u taj sporazum unesene određene izmjene odredbi o koncesiji.
22.
Tužbom zavedenom pod brojem 6020 iz 2022. različite udruge (među kojima je naposljetku aktivna procesna legitimacija priznata samo Associazioneu difesa utenti servizi bancari e finanziari (u daljnjem tekstu: Adusbef) pobijale su pred sudom koji je uputio zahtjev sljedeće akte i zatražile da se proglase ništavima:
–
Odluka Međuministarskog odbora za gospodarsko planiranje i održivi razvoj br. 75/21 od 22. prosinca 2021., pod nazivom „Autostrade per l’Italia S.p.A. – Mišljenje o trećem dodatnom aktu uz jedinstveni sporazum od 12. listopada 2007. i ekonomskom i financijskom planu u smislu članka 43. Uredbe sa zakonskom snagom br. 201 iz 2011. (Odluka br. 75/2021)”.
–
Uredba Ministarstva infrastrukture br. 37 od 22. veljače 2022., uz pristanak Ministarstva gospodarstva i financija, kojom se odobrava sporazum o nagodbi, koji su 14. listopada 2021. potpisali Ministarstvo infrastrukture i društvo ASPI.
–
Odluka Cortea dei Conti (Revizorski sud, Italija,) br. SCCLEG/2/2022/PREV, od 29. ožujka 2022.
–
Pozitivno mišljenje Avvocature Generale dello Stato (Državno odvjetništvo, Italija), izdano u obliku obavijesti od 24. rujna 2021., koje se odnosi na nacrt prethodno navedenog sporazuma.
–
Sporazum o nagodbi od 14. listopada 2021., koji su potpisali Ministarstvo infrastrukture i društvo ASPI.
–
Obavijest od 5. studenoga 2021., br. 19135, kojom je društvo ASPI Ministarstvu infrastrukture uputilo ažurirani prijedlog ekonomskog i financijskog plana.
–
Mišljenje od 22. prosinca 2021. Nuclea di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (Savjetodavna skupina za primjenu smjernica za uređenje javnih komunalnih usluga, Italija) koje se odnosi na prijedlog trećeg dodatnog akta uz jedinstveni sporazum i pripadajući ekonomski i financijski plan.
–
Mišljenje od 14. listopada 2020. i obavijest od 16. prosinca 2021. koje je donijela Autorità di regolazione dei trasporti (Regulatorno tijelo za prijevoz, Italija).
–
Zapisnici sa sastanaka Consiglia dei Ministri (Vijeće ministara, Italija) od 14. i 15. srpnja 2020.
–
Bilo koji drugi pripremni, povezani ili naknadni akt.
23.
Razlozi za pobijanje na koje se pozvala udruga Adusbef (
10
) odnose se na povredu nacionalnih pravnih pravila i članaka 38., 43. i 44. Direktive 2014/23.
24.
Tom su se pobijanju usprotivili društvo ASPI, institucije i tijela javne uprave koje su autori pobijanih akata, a zastupa ih se zajednički, kao i društvo Atlantia S.p.A. (
11
) te, u svojstvu intervenijenta ad opponendum, društvo Holding Reti Autostradali.
25.
U tim je okolnostima Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja „u vezi s uređenjem predviđenim člancima 38., 43. i 44. Direktive 2014/23”:
„1.
Protivi li se pravu [Unije] tumačenje nacionalnog zakonodavstva na način da davatelj koncesije može pokrenuti postupak promjene subjekata i predmeta koncesije za autoceste tijekom njezina trajanja ili postupak ponovnog pregovaranja o toj koncesiji a da nije ocijenio niti se izjasnio o obvezi pokretanja postupka javne nabave?
2.
Protivi li se pravu [Unije] tumačenje nacionalnog zakonodavstva na način da davatelj koncesije može pokrenuti postupak promjene subjekata i predmeta koncesije za autoceste tijekom njezina trajanja ili postupak ponovnog pregovaranja o toj koncesiji a da nije ocijenio pouzdanost koncesionara koji je počinio ozbiljnu povredu obveza?
3.
Nalaže li se zakonodavstvom [Unije] obveza raskida koncesijskog odnosa u slučaju kad je utvrđena povreda načela javne nabave i/ili kad je utvrđena nepouzdanost nositelja koncesije za autoceste?”
III. Postupak pred Sudom
26.
Tajništvo Suda zahtjev za prethodnu odluku zaprimilo je 4. studenoga 2022.
27.
Pisana očitovanja podnijeli su udruga Adusbef, društva ASPI, Holding Reti Autostradali i Mundys, njemačka, estonska i talijanska vlada te Europska komisija. Sve su stranke osim njemačke i estonske vlade sudjelovale na raspravi održanoj 28. veljače 2024.
IV. Ocjena
A.
Uvodne napomene
1. Primjenjiva direktiva
28.
Prema mišljenju društva Mundys, Direktiva 2014/23 nije relevantna za rješavanje spora jer se, u skladu s njezinim člankom 54. stavkom 2., „ne primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014.”. U ovom je predmetu sporna koncesija dodijeljena 12. listopada 2007.
29.
Iako je prvotna koncesija dodijeljena prije donošenja Direktive 2014/23, za utvrđivanje primjenjivog pravnog pravila relevantan je datum izmjena čija se valjanost pobija (
12
). Izmjene su donesene nakon 17. travnja 2014., što je odlučujuće za primjenjivost Direktive 2014/23.
30.
Na temelju istog rasuđivanja, mutatis mutandis, mogu se odbiti prigovori u pogledu nepouzdanosti koncesionara i postojanja osnove za raskid ugovora. Oba se prigovora odnose na činjenice koje proizlaze iz spornih izmjena ili su s njima povezane, a nastale su nakon 17. travnja 2014.
2. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
31.
Društva ASPI, Holding Reti Autostradali i Mundys te talijanska vlada tvrde da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten, pri čemu se njihovi argumenti djelomično isti i djelomično različiti. Ukratko, sudu koji je uputio zahtjev prigovaraju da nije iznio dovoljno činjeničnih i pravnih elemenata za dobivanje korisnog odgovora na svoja pitanja, kao i to da su ta pitanja hipotetska.
32.
Zahtjevi za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje prava Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Osim toga, na nacionalnom je sudu da, pod vlastitom odgovornošću, utvrdi zakonski i činjenični okvir čiju točnost Sud nije dužan provjeravati. Sud može odbiti donijeti odluku o nekom od tih zahtjeva u iznimnim slučajevima, koje je sam utvrdio (
13
).
33.
Prema mojem mišljenju, ne dovodeći u pitanje razmatranja koja u nastavku iznosim u pogledu trećeg prethodnog pitanja i određenih nejasnoća u ostalim prethodnim pitanjima, prva su dva prethodna pitanja povezana s predmetom glavnog postupka. Iako opis činjenica nije onoliko detaljan koliko bi trebao biti (
14
), taj prikaz i pravna razmatranja iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (
15
) Sudu pružaju minimalne elemente da odgovori na prva dva pitanja.
B.
Prvo prethodno pitanje
34.
Sud koji je uputio zahtjev želi znati može li se u pravu Unije „nacionaln[o] zakonodavstv[o] [tumačiti] na način da davatelj koncesije može pokrenuti postupak promjene subjekata i predmeta koncesije za autoceste tijekom njezina trajanja ili postupak ponovnog pregovaranja o toj koncesiji a da nije ocijenio niti se izjasnio o obvezi pokretanja postupka javne nabave”.
35.
S obzirom na način na koji je pitanje sročeno, valja smatrati da se ono odnosi na članak 43. Direktive 2014/23, kojim se uređuju izmjene ugovora o koncesiji tijekom njihova trajanja. Razmotrit ću to pitanje uz analizu navedene odredbe te formalnih i materijalnih aspekata izmjena koje su dogovorene u ovom predmetu.
1. Izmjene ugovora o koncesiji u Direktivi 2014/23
36.
Člankom 43. Direktive 2014/23 dopuštaju se izmjene koncesija bez potrebe pokretanja novog postupka dodjele u slučajevima koji se navode u njegovu stavku 1. Među njima se ističe, u dijelu koji je ovdje bitan, slučaj kad „izmjene, bez obzira na njihovu vrijednost, nisu značajne u smislu stavka 4.” (stavak 1. točka (e)).
37.
Stavkom 4. istog članka uređuje se pitanje kad se izmjena koncesije tijekom njezina trajanja smatra značajnom. U tom se slučaju, u skladu sa stavkom 5. istog članka, „[zahtijeva] [n]ovi postupak dodjele koncesije […]”.
38.
U uvodnoj izjavi 75. Direktive 2014/23 tvrdi se da je „[p]okretanje novog postupka koncesije potrebno […] u slučaju materijalnih izmjena prvotne koncesije, pogotovo u slučaju izmjena opsega i sadržaja uzajamnih prava i obveza stranaka […]”.
39.
Prije nego što je Direktiva 2014/23 stupila na snagu, Sud je već utvrdio da značajne izmjene osnovnih odredbi iz ugovora o koncesiji mogu zahtijevati dodjelu novog ugovora (
16
).
40.
Tijekom 2011. pokrenula se rasprava (
17
) o potrebi izmjena direktiva o javnoj nabavi. Jedno od pitanja o kojima se raspravljalo bilo je „je li potrebno pravno pojašnjenje na razini Europske unije kako bi se utvrdili uvjeti u kojima izmjena ugovora zahtijeva pokretanje novog postupka dodjele”, s obzirom na sudsku praksu Suda. Ishod koji se odrazio u triju direktivama o javnoj nabavi iz 2014. sličan je u pogledu izmjena ugovorâ.
41.
Naknadna sudska praksa donesena u pogledu članka 43. Direktive 2014/23 tumačila je taj članak kao i u ranijim presudama. Tako je Sud u presudi od 2. rujna 2021. utvrdio da je navedenim člankom „[…] provedeno iscrpno usklađivanje u slučajevima u kojima se, s jedne strane, koncesije mogu izmijeniti […] [pri čemu] organiziranje novog postupka dodjele koncesije [nije nužno] […] i u slučajevima u kojima je, s druge strane, takav postupak dodjele potreban u slučaju izmjene uvjeta koncesije” (
18
).
42.
Kao što sam to upravo istaknuo, u članku 43. stavcima 1. i 2. Direktive 2014/23 navode se izmjene koje ne zahtijevaju pokretanje novog postupka javne nabave. U stavku 4. istog članka predviđa se kad se izmjena smatra značajnom, što posljedično (stavak 5.) dovodi do obveze pokretanja novog postupka dodjele koncesije.
43.
Na prvo prethodno pitanje sud koji je uputio zahtjev treba odgovoriti polazeći od tih pretpostavki. Međutim, pitanje je višeznačno: s obzirom na način na koji je sročeno, čini se da se jedino želi razjasniti postoji li formalna obveza da se javni naručitelj očituje u obrazloženoj odluci, čiji bi materijalni sadržaj, prema tome, bio sekundaran.
44.
Formalni pristup u opreci je pak s pozornošću koju sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku pridaje jednoj od (navodnih) značajnih izmjena koncesije, koja se odnosi na dioničarsku strukturu koncesionara.
45.
Radi iscrpnosti, osvrnut ću se na obje perspektive iz pitanja, i formalnu i materijalnu. Najprije moram naglasiti da se, osim u dijelu koji se odnosi na promjenu dioničara, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku točno ne navode ni podrijetlo ni sadržaj izmijenjenih odredbi o koncesiji.
46.
Kao što sam to već istaknuo, izmjena je provedena na temelju dvaju akata koji, iako su povezani, imaju različit pravni oblik.
–
S jedne strane, potpisivanje sporazuma o nagodbi 14. listopada 2021. između Ministarstva infrastrukture i društva ASPI, kojom je okončana istraga zbog koncesionarove povrede (
19
).
–
S druge strane, potpisivanje trećeg dodatnog akta uz jedinstveni sporazum koji su iste strane sklopile 21. ožujka 2022. Tim su aktom zapravo izmjene uključene u koncesiju. Međutim, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku pridaje mu se malo pozornosti.
2. Obveza javnog naručitelja da obrazloži svoju odluku
47.
Prilikom uređenja načina na koji se koncesije mogu izmijeniti (uz potrebu pokretanja novog postupka javne nabave ili bez nje), u članku 43. stavcima 1., 2. i 4. Direktive 2014/23 ne zahtijeva se da javni naručitelj iznese razloge zbog kojih provodi ocjenu postojanja nekog od slučajeva predviđenih u navedenim odredbama.
48.
Načelno, s obzirom da se u članku 43. Direktive 2014/23 ne navodi ništa u tom pogledu, na državama je članicama da odluče hoće li javnim naručiteljima naložiti obvezu obrazlaganja svojih odluka o izmjenama koncesije.
49.
Međutim, Sud je već utvrdio da u određenim okolnostima javni naručitelj ima tu obvezu kako bi zainteresirane strane mogle „bran[iti] svoja prava i […] [odlučiti], uz potpuno poznavanje činjenica, treba li protiv [odluka koje su donijela nacionalna tijela] podnijeti tužbu” i kako bi „se sudovima omogućilo provođenje nadzora zakonitosti navedenih odluka” (
20
).
50.
Sud koji je uputio zahtjev treba razjasniti je li, s obzirom na predmet spora, pobijane akte trebalo obrazložiti i, ako da, sadržavaju li obrazloženje koje je dostatno kako bi se pružila zaštita prava adresata tih akata ili omogućio sudski nadzor nad njima (
21
).
51.
S tog stajališta, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se dovoljno elemenata kako bi se zaključilo da su odluci javnog naručitelja prethodile ocjene koje bi mogle ispunjavati obvezu obrazlaganja. Konkretno, nadležna su tijela objasnila (je li to objašnjenje pravilno ili nepravilno drugo je pitanje) zašto je izmjena koncesije najprikladnije rješenje.
52.
Naime, u točki 2.2. presude kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se kako je javni naručitelj odvagnuo pozitivne i negativne posljedice dviju mogućih alternativa (izmjena koncesije bez pokretanja novog postupka javne nabave ili raskid ugovora) (
22
). Razlozi zbog kojih su se talijanska tijela odlučila za prvu opciju navode se opširno u različitim dokumentima koji su dio spisa (
23
).
53.
S obzirom na to, obrazloženje javnog naručitelja moglo bi se izvesti iz sadržaja svih dokumenata koji obuhvaćaju akte koji se pobijaju u tužbi udruge Adusbef. Oni uključuju mišljenja nacionalnih tijela i institucija u kojima se ističe prikladnost sklapanja sporazuma o nagodbi i donošenja trećeg dodatnog akta, na temelju kojih je javni naručitelj smatrao da je prikladno izmijeniti prvotnu koncesiju bez prethodne provedbe postupka javne nabave.
54.
U tužbi koju je udruga Adusbef podnijela sudu koji je uputio zahtjev, ta udruga priznaje da se „razlozi iz sporazuma o [nagodbi] u korist nastavka ugovora umjesto njegova raskida […]” navode u tom sporazumu te navodi dio njegova sadržaja (
24
). U istoj tužbi (
25
) uz vlastite argumente kritizira razloge koji se u sporazumu o nagodbi navode u korist nastavka ugovora, a koje je Corte dei Conti (Revizorski sud) iznio kao bi „upotpunio obrazloženje”.
55.
Udruga Adusbef se stoga mogla upoznati sa sadržajem akata kojima se izmjenjuje koncesija, nad kojima želi da sud koji je uputio zahtjev provede sudski nadzor, kao i pobijati ih (
26
).
3. Kvalifikacija izmjena ugovora o koncesiji
56.
Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku odnosi se prije svega na (navodnu) izmjenu ugovora o koncesiji zbog promjene u dioničarskoj strukturi društva ASPI. Sporno je to je li došlo do „promjene koncesionara” u smislu članka 43. stavka 4. točke (d) Direktive 2014/23, u vezi s njegovim stavkom 1. točkom (d).
57.
Sud koji je uputio zahtjev želi usto znati:
–
Predstavlja li urušavanje mosta Morandi „okolnost koja se nije mogla predvidjeti” u smislu članka 43. stavka 1. prvog podstavka točke (c) podtočke i. Direktive 2014/23.
–
Podrazumijeva li obvezivanje društva ASPI da isplati financijsku kompenzaciju u iznosu od 3,4 milijarde eura te osigura poboljšanje sigurnosnih uvjeta mreže autocesta i njihovu stvarnu primjenu značajnu izmjenu koncesije.
58.
Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi je li, u skladu s člankom 43. stavkom 5. Direktive 2014/23, bilo potrebno pokrenuti postupak dodjele. Međutim, Sud mu može pružiti određene smjernice kako bi mu olakšao donošenje odluke u tom pogledu.
a) Je li promjena dioničarske strukture značajna izmjena ugovora o koncesiji?
59.
U skladu s člankom 43. stavkom 1. točkom (d) podtočkom ii. Direktive 2014/23, „[k]oncesije je moguće mijenjati bez novog postupka dodjele koncesije […] ako novi koncesionar zamjenjuje onoga kojemu je javni naručitelj ili naručitelj prvotno dodijelio koncesiju uslijed […] općeg ili djelomičnog nasljeđivanja prvotnog koncesionara, nakon restrukturiranja poduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, kupnju ili insolventnost, od strane drugog gospodarskog subjekta […]”.
60.
Kako bi se protumačila ta odredba, treba uzeti u obzir uvodnu izjavu 77. Direktive 2014/23, u kojoj se upućuje na strukturne promjene tijekom izvršavanja koncesije, poput isključivo internih reorganizacija, preuzimanja ili spajanja. Dodaje se da takve strukturne promjene „ne bi trebale automatski podrazumijevati potrebu za provedbom novih postupaka dodjele za koncesije […]”.
61.
Iz pisanih očitovanja koje su stranke spora podnijele na raspravi, kao i iz podataka navedenih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (
27
), proizlazi da nije došlo do potpune ni djelomične zamjene koncesionara (društvo ASPI bilo je i jest nositelj koncesije), nego do internog restrukturiranja dioničara (
28
) prilikom kojeg su određeni novi dioničari zamijenili druge u okviru transakcije o kojoj je obaviještena Komisija (
29
).
62.
Na raspravi se razmatralo znači li ulazak društva Cassa Depositi e Prestiti (
30
) u temeljni kapital društva ASPI, uz većinski udio, s obzirom na njegova obilježja (
31
), promjenu koncesionara, zbog čega bi bilo potrebno provesti novi postupak javne nabave.
63.
Međutim, načelno, puka zamjena određenih dioničara drugima, u okviru restrukturiranja dioničara koje ne podrazumijeva promjenu nositelja koncesije, ne predstavlja značajnu subjektivnu promjenu koja zahtijeva pokretanje novog postupka javne nabave u smislu članka 43. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Direktive 2014/23. To je potvrdio Sud kad je presudio da „interne reorganizacije prvotnog ugovaratelja mogu predstavljati nebitne izmjene uvjeta predmetnog ugovora o javnoj nabavi koje ne zahtijevaju pokretanje novog postupka javne nabave” (
32
).
64.
S drugog gledišta, sud koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir je li ta subjektivna izmjena bila dopuštena na temelju članka 10.bis jedinstvenog sporazuma. U tom slučaju treba ocijeniti jesu li pobijani akti u skladu s odredbama članka 43. stavka 1. točke (d) podtočke i. Direktive 2014/23 (
33
), odnosno je li izmjena bila predviđena kao opcija ili kao nedvosmislena revizijska klauzula u prvotnom ugovoru o koncesiji (
34
).
b) Druge izmjene (objektivne prirode)
65.
Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev (
35
), do izmjena jedinstvenog sporazuma nije došlo zbog „okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti”.
66.
Prema njegovu mišljenju, nepredvidivu okolnost ne predstavlja povreda koja može utjecati na sigurnost cesta ili, samostalno ili zajedno s drugim povredama, dovesti do tragičnog ishoda kao što je urušavanje mosta Morandi.
67.
Smatram da naglasak ne treba stavljati toliko na to je li događaj bio nepredvidiv, nego na „potrebu” da izmjena ugovora proizađe iz njega. U članku 43. stavku 1. prvom podstavku točki (c) podtočki i. Direktive 2014/23 upućuje se upravo na potrebu za izmjenom do koje je došlo zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti.
68.
Neovisno o uzroku dogovorenih izmjena, u ovom je sporu relevantno mogu li se one kvalificirati kao značajne kako bi se odlučilo je li, neovisno o njihovu podrijetlu, bilo potrebno pokrenuti postupak javne nabave jer su te izmjene utjecale na predmet ili ukupnu prirodu koncesije.
69.
Na raspravi se razmatralo koje su objektivne izmjene konkretno proizašle iz sporazuma o nagodbi i iz dodatnog akta, u vezi s jedinstvenim sporazumom. Među njima sud koji je uputio zahtjev navodi obveze društva ASPI da isplati financijsku kompenzaciju u iznosu od 3,4 milijarde eura te osigura poboljšanje sigurnosnih uvjeta mreže autocesta. Međutim, ne navodi izmjene tarifa ni izmjene druge vrste koje se nalaze u navedena dva sporazuma.
70.
Ponovno je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni podrazumijevaju li obveze koje je preuzelo društvo ASPI značajnu izmjenu ugovora u smislu članka 43. stavaka 1., 2. i 4. Direktive 2014/23. U okviru svoje ocjene može uzeti u obzir pitanje, o kojem se raspravljalo na raspravi ali se nije donio konačan zaključak, stavlja li se uvedenim promjenama koncesionara zapravo u nepovoljniji položaj tako što se na njega primjenjuju stroži uvjeti (
36
) ili se pak pogoduje njegovim interesima jer mu se dopušta da nastavi s koncesijom. Također može ocijeniti proizlaze li te promjene iz primjene novih zakonskih mjera opće prirode (
37
) ili pak iz ad hoc odluka javnog naručitelja, koje je on slobodno donio u korist koncesionara.
71.
Prema mojem mišljenju, ako se ograničimo na promjene na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev, ne čini se da su dvije objektivne izmjene koje navedeni sud iznosi značajne: s jedne strane, financijskim doprinosom društva ASPI (koji je kao takav visok za koncesionara) nastoje se ublažiti ekonomske posljedice događaja u okviru transakcije; i s druge strane, obveza jačanja sigurnosti mreže autocesta ne razlikuje se znatno od obveza preuzetih u jedinstvenom sporazumu.
C.
Drugo prethodno pitanje
72.
Sud koji je uputio zahtjev želi doznati „[p]rotivi li se pravu [Unije] tumačenje nacionalnog zakonodavstva prema kojem davatelj koncesije može pokrenuti postupak promjene subjekata i predmeta koncesije za autoceste tijekom njezina trajanja ili postupak ponovnog pregovaranja o toj koncesiji a da nije ocijenio pouzdanost koncesionara koji je počinio ozbiljnu povredu obveza” (
38
).
73.
U pitanju se polazi od pretpostavke da je koncesionar počinio ozbiljnu povredu obveza održavanja i očuvanja infrastrukture autoceste. Međutim, javni naručitelj nije formalno utvrdio tu povredu jer je postupak pokrenut u tu svrhu bio predmet prethodno toliko puta navedenog sporazuma o nagodbi.
74.
Sud koji je uputio zahtjev uzima u obzir mišljenje koje je 28. lipnja 2019. iznijela međuinstitucijska radna skupina (
39
), u kojem se smatralo da je koncesionar ozbiljno povrijedio obveze održavanja i očuvanja. Međutim, u tom se mišljenju već predviđalo isključivanje utvrđivanja povrede u zamjenu za ponovne pregovore o jedinstvenom sporazumu (
40
), kao što je to stvarno i učinjeno.
75.
Treba smatrati da se pitanje odnosi na članak 38. Direktive 2014/23, koji je jedna od odredbi te direktive na koje se upućuje u zajedničkom uvodu triju pitanja.
76.
Člankom 38. Direktive 2014/23 uređuje se odabir i kvalitativna ocjena natjecatelja. Dio je glave II koja se odnosi na dodjelu koncesija. U tom kontekstu pouzdanost u Direktivi 2014/23 zauzima ključno mjesto u početnom odabiru. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 70., javni naručitelji mogu isključiti „gospodarsk[e] subjek[te] koji su dokazano nepouzdani”.
77.
Element pouzdanosti sadržava osnove za isključenje koje se odnose na subjektivne uvjete uspješnog natjecatelja i drugih gospodarskih subjekata (
41
). Mora postojati veza između (ne)pouzdanosti i konkretnih osnova za isključenje utvrđenih u članku 38. Direktive 2014/23.
78.
Osnove za isključenje imaju vlastito područje primjene u fazi odabira ugovaratelja, ali ne kad je ugovorni odnos već započeo ni kad, kao što je to ovdje slučaj, koncesija već godinama proizvodi svoje učinke. Iako se u jednom od stavaka članka 38. predviđa da javni naručitelj može donijeti odluku o isključenju u bilo kojem trenutku tijekom postupka (dodjele koncesije), riječ je o postupku odabira i ocjene natjecatelja.
79.
Problem koji se sad javlja odnosi se na to treba li pouzdanost također biti relevantan element prilikom izmjene odredbi ugovora koji je na snazi. Drugim riječima, zahtijeva li se Direktivom 2014/23 da se pouzdanost koncesionara ocijeni prilikom izmjene ugovora.
80.
Odgovor na to pitanje ovisi o prirodi predloženih promjena:
–
Ako je izmjena značajna, kako je to prethodno analizirano, javni naručitelj treba pokrenuti novi postupak dodjele tijekom kojeg ima obvezu ocijeniti pouzdanost svih natjecatelja, uključujući i prethodnog koncesionara (ako se on odluči natjecati) (
42
). Pouzdanost stoga treba ocijeniti u postupku javne nabave pokrenutom radi dodjele nove koncesije.
–
Suprotno tomu, ako izmjene nisu značajne, ničim se u Direktivi 2014/23 ne zahtijeva da se provede nova ocjena pouzdanosti koncesionara. U tom slučaju nije obvezno ocijeniti osnove za isključenje iz članka 38.
81.
Razlika između dviju situacija očitija je ako se razmotri pristup subjektivnim izmjenama u Direktivi 2014/23. Njezinim se člankom 43. stavkom 1. točkom (d) podtočkom ii. predviđa da gospodarski subjekt, kako bi opće ili djelomično naslijedio prvotnog koncesionara, mora „ispun[iti] prvotno utvrđene kriterije za kvalitativni odabir”. U okviru ocjene ispunjenosti tih kriterija logično je da javni naručitelj mora uzeti u obzir pouzdanost novog gospodarskog subjekta, koji zamjenjuje prethodnoga.
82.
Međutim, kad ne dolazi do takve subjektivne izmjene, nego tek do internog restrukturiranja poduzeća zbog promjena dioničarske strukture subjekta koji jest i nastavlja biti koncesionar, javni naručitelj nije obvezan ponovno ocijeniti njegovu pouzdanost, koja je već dokazana u prvotnom postupku dodjele.
83.
Kad je riječ o objektivnim izmjenama koje nisu značajne, prema njima se postupa na sličan način kao i prema subjektivnima, s obzirom na sustav ugovornih izmjena iz Direktive 2014/23.
84.
Drukčije bi bilo od prethodno navedenog da je koncesionar tijekom trajanja ugovora počinio ozbiljnu povredu svojih ugovornih obveza. Taj bi čimbenik u određenim uvjetima mogao utjecati na njegov odnos s javnim naručiteljem ako podrazumijeva (nastali) izostanak integriteta ili pouzdanosti. S tog stajališta, koje je ograničeno, valja tvrditi da pouzdanost koncesionara mora postojati tijekom čitavog trajanja koncesije.
85.
Naime, nepouzdanost koncesionara zbog ozbiljne povrede odredbi ugovora o koncesiji koji je na snazi čimbenik je na temelju kojeg je moguće raskinuti taj ugovor, kao što ću to objasniti u nastavku. U tom smislu, odgovor na ozbiljnu povredu, nakon što ju kao takvu dokaže i utvrdi javni naručitelj, može biti raskid koncesije, koji nije uređen člankom 38. Direktive 2014/23.
86.
Do takvog odgovora ne mora pak nužno doći ako javni naručitelj, u okviru svoje margine prosudbe, smatra da je zbog razloga u javnom interesu bolje da se provedu potrebne izmjene ugovora (dok god nisu značajne).
D.
Treće prethodno pitanje
1. Dopuštenost
87.
Sud koji je uputio zahtjev želi znati nalaže li se pravom Unije obveza „raskida koncesijskog odnosa u slučaju kad je utvrđena povreda načela javne nabave i/ili kad je utvrđena nepouzdanost nositelja koncesije za autoceste”.
88.
Treba smatrati da se pitanje odnosi na članak 44. Direktive 2014/23, čiji je predmet raskid (
43
) koncesija, a koji je u talijansko pravo prenesen člankom 176. Zakonika o javnoj nabavi.
89.
Ako se shvati na taj način, smatram da je pitanje nedopušteno jer nije nužno za donošenje odluke u glavnom postupku. U njemu je podnesena tužba za poništenje već opisanih akata (odobrenje ugovornih izmjena), ali nije podnesen zahtjev za raskid koncesije (
44
).
90.
Ako spor pred sudom koji je uputio zahtjev ograničimo na zakonitost ugovornih izmjena, nije jasno od kakve bi koristi moglo biti da se u ovom predmetu pruži odgovor o primjeni mehanizma raskida iz članka 44. Direktive 2014/23 (
45
).
2. Meritum
91.
Za slučaj da Sud bude smatrao pitanje dopuštenim, sažeto ću razmotriti utjecaj navedenog članka 44. na spor.
92.
Na temelju te odredbe, „[d]ržave članice dužne su osigurati da javni naručitelji i naručitelji mogu, pod uvjetima koji su određeni primjenjivim nacionalnim pravom, raskinuti koncesiju tijekom njezina trajanja […]” u tri točno određena slučaja (
46
).
93.
Popis tih triju slučajeva nije iscrpan. Države članice u nacionalnom pravu mogu predvidjeti raskid koncesije zbog ozbiljne povrede ugovornih odredbi, koja se može staviti na teret jednoj od ugovornih strana (
47
).
94.
Naime, nacionalni pravni poreci u pravilu sadržavaju odredbe na temelju kojih se implicitno smatra se da postoji mogućnost raskida obveza u slučaju uzajamnih obveza kada jedna ugovorna strana ne izvrši svoje obveze. To je slučaj s člankom 1453. talijanskog Codice Civile (Građanski zakonik): kad jedna od ugovornih strana iz ugovora s uzajamnim davanjima ne ispuni svoje obveze, druga strana može, po vlastitom izboru, tražiti ili da se ugovor ispuni ili da se raskine, ne dovodeći u pitanje, u svakom slučaju, naknadu štete.
95.
Člankom 176. Zakonika o javnoj nabavi talijanski je zakonodavac u nacionalno pravo prenio članak 44. Direktive 2014/23 (
48
) ali je također predvidio raskid koncesije zbog koncesionarove povrede. Kad je riječ o tom slučaju, u članku 176. stavku 7. Zakonika o javnoj nabavi upućuje se na članak 1453. Građanskog zakonika.
96.
Iz toga proizlazi (ne dovodeći u pitanje način na koji sud koji je uputio zahtjev tumači svoje pravo) da bi, neovisno o članku 44. Direktive 2014/23, povreda obveza u pogledu koncesije mogla biti legitimna osnova za raskid ugovora o koncesiji. Naime, dokumenti koji su dio spisa pokazuju kako se u postupku pokrenutom protiv društva ASPI zbog povrede obveza održavanja i očuvanja autoceste, među mogućim mjerama, predviđao raskid koncesije.
97.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev želi doznati nalaže li se pravom Unije obveza „raskida koncesijskog odnosa u slučaju kad je utvrđena povreda načela javne nabave i/ili kad je utvrđena nepouzdanost nositelja koncesije za autoceste”.
98.
Kao što to tvrde talijanska vlada, Komisija i neke od stranaka u sporu (
49
), odgovor na to treće pitanje proizlazi iz odgovora na drugo pitanje. Iz potonjeg se pitanja može zaključiti da nijedan od dvaju čimbenika na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev u ovom slučaju ne dovodi do raskida koncesije:
–
Kad je riječ o prvom čimbeniku (neprovođenje javne nabave), novi se postupak zahtijeva samo ako su izmjene koncesije značajne. U skladu s člankom 44. točkom (a) Direktive 2014/23, do raskida dolazi kad se dogodila „izmjena koncesije koja bi zahtijevala novi postupak dodjele koncesije, na temelju članka 43.”, što se čini da ovdje nije slučaj iz već navedenih razloga.
–
Kad je riječ o drugom čimbeniku (nepouzdanost koncesionara), već sam objasnio da se ona ocjenjuje u fazi odabira i ocjene uspješnog ponuditelja, a ne kad se uvode izmjene koncesije koje nisu značajne. Ako je nepouzdanost povezana s ozbiljnom povredom ugovornih uvjeta, javni naručitelj na temelju takve povrede može raskinuti ugovor zbog razloga koji se ne navodi u članku 44. Direktive 2014/23.
V. Zaključak
99.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da treće prethodno pitanje koje je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) proglasi nedopuštenim, a da na prvo i drugo odgovori kako slijedi:
„Članak 38. i članak 43. stavke 1., 4. i 5. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji
treba tumačiti na način da:
1.
Na temelju članka 43. Direktive 2014/23, ugovor o koncesiji može se izmijeniti bez potrebe pokretanja novog postupka javne nabave ako izmjene koje se uvode u njegove odredbe, pri čemu se ne utječe na ukupnu prirodu koncesije, nisu značajne, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.
Javni naručitelji ili naručitelji ocjenjuju je li potrebno pokrenuti novi postupak javne nabave nakon što utvrde jesu li izmjene odredbi o koncesiji značajne. Ta odluka treba omogućiti zainteresiranim stranama zaštitu njihovih prava te, ovisno o slučaju, da se nad njom provede sudski nadzor.
2.
Člankom 38. Direktive 2014/23 javnim naručiteljima ili naručiteljima nalaže se obveza ocjene pouzdanosti natjecatelja, u odnosu na relevantne osnove za isključenje, u okviru postupka odabira i kvalitativne ocjene tih natjecatelja. Tu ocjenu valja provesti za dodjelu prvotne koncesije i za uvođenje značajnih izmjena u ugovor u koncesiji koje zahtijevaju pokretanje novog postupka javne nabave”.
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.)
(
3
)	Uredba sa zakonskom snagom br. 201 od 6. prosinca 2011. o hitnim odredbama za rast, pravednost i konsolidaciju javnih računa (GURI, opća serija, br. 284 od 6. prosinca 2011. – Redovni dodatak br. 251)
(
4
)	Zakonodavna uredba br. 50 od 18. travnja 2016., Zakonik o javnoj nabavi (GURI, opća serija, br. 91 od 19. travnja 2016. – Redovni dodatak br. 10). Primjenjiv ratione temporis.
(
5
)	Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili (Ministarstvo infrastrukture i održive mobilnosti, Italija; u daljnjem tekstu: Ministarstvo infrastrukture) 1. listopada 2012. postalo je ex lege pravni sljednik nacionalne agencije.
(
6
)	Koncesija za autoceste kojima upravlja društvo ASPI temelji se na dodjeli koncesije iz 1968. društvu Autostrade‑Concessioni e Costruzioni Autostrade S.p.A. Potonji subjekt privatiziran je 1999., a 2003. svoje djelatnosti koje je obavljalo na temelju koncesije za autoceste prenijelo na društvo ASPI.
(
7
)	Jedinstveni sporazum formalno je odobren člankom 8.duodecies decreto‑leggea 8 aprile 2008, n. 59 – Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee (Uredba sa zakonskom snagom br. 59 od 8. travnja 2008. o hitnim odredbama za ispunjavanje obveza unutar Zajednice i izvršenje presuda Suda Europske unije), koji je uz izmjene pretvoren u Zakon 101/2008.
(
8
)	Društvo ASPI ponudilo je, ukratko, financijsku kompenzaciju u iznosu od 3,4 milijarde eura, povećanje sigurnosnih standarda i provedbu reorganizacije društva u suradnji s društvom Cassa Depositi e Prestiti S.pA. i drugim ulagateljima koje to društvo ocijeni prihvatljivima, a na koje će se prenijeti upravljanje društvom ASPI.
(
9
)	Odobrenju sporazuma o nagodbi prethodila je pozitivna ocjena (odluka br. 75) Comitata interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (Međuministarski odbor za gospodarsko planiranje i održivi razvoj, Italija) od 22. prosinca 2021., koji je odlučivao o trećem dodatnom aktu.
(
10
)	Stranice 12. do 15 odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u talijanskoj verziji.
(
11
)	Društvo Atlantia bilo je dioničar društva ASPI do prodaje svojeg udjela društvu Holding Reti Autostradali S.p.A u okviru restrukturiranja kapitala društva ASPI. Društvo Atlantia promijenilo je 14. ožujka 2023. naziv u Mundys S.p.A.
(
12
)	Presuda od 2. rujna 2021., Sisal i dr. (C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672; u daljnjem tekstu: presuda Sisal i dr.; t. 28.): „[…] u slučaju bitne izmjene ugovora o koncesiji tu izmjenu treba ocijeniti s obzirom na zakonodavstvo Unije koje je bilo na snazi na dan te izmjene. Sud je u tom kontekstu pojasnio da činjenica da je prvotni ugovor o koncesiji sklopljen prije donošenja pravila Unije u tom području ne stvara posljedice u tom pogledu […]”. Vidjeti u istom smislu presude od 11. srpnja 2013., Komisija/Nizozemska (C‑576/10, EU:C:2013:510, t. 54.) i od 18. rujna 2019., Komisija/Italija (C‑526/17, EU:C:2019:756, t. 60.).
(
13
)	I to samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev. Vidjeti među ostalim presudu od 14. rujna 2023., TGSS (Odbijanje porodiljnog dodatka) (C‑113/22, EU:C:2023:665, t. 30. i 31.).
(
14
)	U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (točka 2.1.), sud koji je uputio zahtjev tvrdi da, kad je riječ o predmetu spora i prikazu relevantnih činjenica, „Vijeće u potpunosti prihvaća dio koji se odnosi na činjenice u ovoj presudi”. Međutim, taj dio ne sadržava opis činjenica koji sam sud smatra utvrđenima, nego opis činjenica koje su navele stranke.
(
15
)	Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ima, što je neobično, oblik „presude koja nije konačna”.
(
16
)	Presuda od 13. travnja 2010., Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, t. 37.). Vidjeti u istom smislu, u pogledu uređenja koje je prethodilo Direktivi 2014/23, presude od 18. rujna 2019., Komisija/Italija (C‑526/17, EU:C:2019:756, t. 59.) i od 11. srpnja 2013., Komisija/Nizozemska (C‑576/10, EU:C:2013:510, t. 54.).
(
17
)	Zelena knjiga „o modernizaciji politike EU‑a o javnoj nabavi. Prema učinkovitijem europskom tržištu javne nabave” (Bruxelles, 27. siječnja 2011., COM(2011) 15, final). Na njezinoj stranici 27. navodi se da „za određene vrste izmjena sudska praksa nije dovoljno jasna kad je riječ o tome je li potrebno pokretanje novog postupka javne nabave”.
(
18
)	Presuda Sisal i dr., t. 31.
(
19
)	Sporazum o nagodbi zapravo je upravni akt koji je donesen u skladu s člankom 11. Zakona 241/1990 od 7. kolovoza o „Novim pravnim pravilima u području upravnog postupka i prava na pristup upravnim dokumentima”. To se navodi u članku 5. samog sporazuma o nagodbi. Kao takav upravni akt (donesen u obliku „sporazuma sa zainteresiranom osobom”, predviđenog člankom 11. stavkom 1. navedenog zakona), podliježe općoj obvezi obrazlaganja i istom nadzoru kao i svi drugi akti javne uprave.
(
20
)	Presude od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 120., uz upućivanje na raniju sudsku praksu) i od 21. prosinca 2023., Infraestruturas de Portugal i Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, t. 87.).
(
21
)	Na raspravi se razmatralo je li javni naručitelj, zbog činjenice da je izmijenio koncesiju u skladu s člankom 43. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2014/23, trebao u Službenom listu Europske unije objaviti obavijest o tome uz informacije utvrđene u Prilogu XI. Sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanje o izostanku te obavijesti, nego samo o nepostojanju obrazloženja akata. U svakom slučaju, smatram da u ovom predmetu nije ispunjen jedan od triju uvjeta koji se propisuju navedenom odredbom: izmjena ukupne prirode koncesije.
(
22
)	Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu navodi negativne posljedice raskida koncesije kako su bile navedene u sporazumu o nagodbi. Među ostalim, povremenost ugovornih aktivnosti, koja bi mogla podrazumijevati rizik od financijske krize osoba s kojima je društvo ASPI sklopilo ugovor ili njegovih dobavljača, uz moguće dodatne troškove za javnu upravu zbog priznavanja penala; odvraćajući rizik od toga da javna uprava mora snositi troškove za sporove u kojima bi se priznala djelotvornost određene odredbe jedinstvenog sporazuma, a čiji bi ishod značio znatan financijski trošak za državu, kao i obveza države da koncesionaru isplati naknadu štete.
(
23
)	Sud koji je uputio zahtjev kao pozitivne aspekte sporazuma o nagodbi, koji se navode u njemu samom, ističe: i. neprekidno trajanje upravljanja uslugama, čime bi se izbjeglo prekidanje pružanja usluge koja je osnovna za zajednicu i rješavanje mogućih situacija koje bi narušile njezino redovno funkcioniranje; ii. trenutni početak provedbe investicijskog programa i održavanja mreže autocesta, kao i poticaj investicijskim planovima koji se odnose na ekološku tranziciju i održivu mobilnost; iii. održavanje i povećanje trenutačnog stupnja zaposlenosti i usvajanje inicijativa u korist zajednice na teret društva ASPI, u skladu s prioritetima koje utvrdi izravno uprava; iv. jamstvo plaćanja radova rekonstrukcije mosta koji zamjenjuje vijadukt Polcevera; v. okončanje sporova koji se vode između koncesionara i tijela javne vlasti; vi. donošenje ugovornih odredbi o koncesiji tako da se uklone odredbe za koje se smatra da nepravedno pogoduju koncesionaru; vii. uspostava sustava sankcija koji je stroži od predviđenoga u jedinstvenom sporazumu; viii. volja obiju strana da se izbjegnu bilo kakvi budući sporovi.
(
24
)	Stranice 10. i 11. tužbe
(
25
)	Osma točka dijela diritto, stranica 29. tužbe
(
26
)	Udruga Adusbef je na raspravi naglasak stavila na nepostojanje obrazloženja Uredbe Ministarstva infrastrukture br. 37 od 22. veljače 2022. Ta uredba, koju je udruga Adusbef dostavila kao prilog, sadržava dva članka, kojima prethode brojne uvodne izjave: u prvom se članku samo odobrava sporazum o nagodbi, dok se drugim samo određuje da je „djelotvornost sporazuma o nagodbi uvjetovana poboljšanjem uvjeta navedenih u članku 10. istog sporazuma”. Uredba mi se stoga čini dostatno obrazloženom, sama po sebi i upućivanjem na drugi akt, s obzirom na to da se u njoj preuzima (opširno) obrazloženje iz sporazuma o nagodbi. Ta dva akta treba tumačiti zajedno.
(
27
)	Točka 2.5. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
(
28
)	U skladu s točkom 2.5. prvim podstavkom odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, društvo Atlantia prodalo je 88 % društva ASPI holdingu (Holding Reti Autostradali), čiji je većinski dioničar (51 %) bilo društvo Cassa Depositi e Prestiti Equity S.p.A, u kojem su dva inozemna fonda, Macquarie Group Ltd i Blackstone Group Inc., posjedovala po 24,5 % udjela. Ostatak kapitala, u skladu s bilješkom br. 2 pisanih očitovanja društva Holding Reti Autostradali, pripadalo je u udjelu od 6,94 % društvu Appia Investment Srl, a u udjelu od 5 % društvu Silk Road Fund co. (na te se postotke upućuje u točki 2.5. drugom podstavku odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).
(
29
)	Komisija je u Odluci C(2021) 8274 final utvrdila da se neće protiviti transakciji o kojoj je obaviještena, i proglasila ju je spojivom s unutarnjim tržištem. U skladu s obavijesti o postupku koncentracije (u skladu s člankom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (SL 2004., L 24., str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.)), nekoliko poduzeća (Cassa Depositi e Prestiti Equity, koji pripada grupi Cassa Depositi e Prestiti; Macquarie Group i Blackstone Group) željelo je preuzeti zajedničku kontrolu nad cijelim društvom ASPI tako da steknu dionice.
(
30
)	Prema dostupnim podacima, ne dovodeći u pitanje njihovu naknadnu provjeru, u društvu ASPI udio od 88,06 % drži društvo Holding Reti Autostradali, u kojem pak 51 % udjela ima društvo Cassa Depositi e Prestiti Equity, čiji temeljni kapital naposljetku u stopostotnom udjelu pripada društvu Cassa Depositi e Prestiti.
(
31
)	Jedan od istaknutih argumenata odnosio se na promjenu (javne ili privatne) prirode koncesionara zbog sudjelovanja Ministarstva gospodarstva i financija u kapitalu društva Cassa Depositi e Prestiti. Međutim, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da navedeno društvo nije javno poduzeće. Također se raspravljalo predstavlja li ulazak novih dioničara u društvo ASPI mjeru self cleaninga koncesionara, koju je u manjoj ili većoj mjeri ponudio koncesionar ili su je naložila talijanska tijela, što bi otkrilo značajnu prirodu subjektivne izmjene. Prema mojem mišljenju, potonja tvrdnja može se odbiti jer su mjere samokorigiranja upravo one koje donosi sam koncesionar (odnosno, onaj subjekt čiji se identitet zadržava) kako bi sudjelovao u kasnijem postupku dodjele na temelju članka 38. stavka 9. Direktive 2014/23.
(
32
)	Presuda od 3. veljače 2022., Advania Sverige i Kammarkollegiet (C‑461/20, EU:C:2022:72, t. 34., uz upućivanje na presudu od 19. lipnja 2008., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351))
(
33
)	U pogledu primjene tog pravila vidjeti presudu Sisal i dr., t. 39. do 43.
(
34
)	To tvrdi društvo Holding Reti Autostradali u točkama 10. i 40. svojih pisanih očitovanja kad upućuje na članak 10.bis jedinstvenog sporazuma, kojim se predviđaju kriteriji za odobravanje promjena koncesionara autocesta koje proizlaze iz koncentracija na razini Unije.
(
35
)	Točka 2.6. treći i četvrti podstavak odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
(
36
)	Zastupnik društva Holding Reti Autostradali pozvao se na presudu Sisal i dr. kako bi istaknuo da su se u tom predmetu na koncesionara primijenili nepovoljniji financijski uvjeti od onih prvotno utvrđenih, što je razlog zbog kojeg nije došlo do značajne izmjene u korist koncesionara. U točki 53. te presude ističe se „da s obzirom na to da bi to ranije plaćanje moglo povisiti iznos koji treba platiti, takva izmjena ne može izmijeniti gospodarsku ravnotežu koncesije u korist koncesionara u smislu [članka 43. stavka 4. Direktive 2014/23]”.
(
37
)	To je na raspravi tvrdio zastupnik društva ASPI i pritom naveo da su izmjene sporazuma o nagodbi i dodatnog sporazuma barem djelomično posljedica stupanja na snagu Decreto‑leggea 28 settembre 2018, n. 109 (Uredba sa zakonskom snagom br. 109 od 28. rujna 2018.) (GURI br. 226 od 28. rujna 2018.), koji se primjenjuje na sve koncesije za autoceste. Međutim, dvojbeno je može li se sadržaj te uredbe sa zakonskom snagom, kad je riječ o društvu ASPI, odvojiti od njegova postupanja u svojstvu koncesionara, kao što to proizlazi iz točaka in diritto 1.1. do 1.6. presude Coretea costituzionale (Ustavni sud, Italija) br. 168/2020 od 8. srpnja 2020.
(
38
)	Kao što je to napomenuo jedan od intervenijenata, drugo prethodno pitanje u određenom smislu proturječi prvom: ako uvođenje novih dioničara predstavlja značajnu subjektivnu izmjenu, jer zapravo podrazumijeva promjenu koncesionara (prvo pitanje), više nema smisla ocjenjivati je li „raniji” koncesionar bio pouzdan.
(
39
)	Jedanaesti podstavak prikaza činjenica i prvi podstavak točke 2.7. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u kojem se prenosi dio preambule sporazuma o nagodbi. Sud koji je uputio zahtjev oslanja se i na presudu Cortea costituzionale (Ustavni sud) br. 168/2020 od 8. srpnja 2020.
(
40
)	Prema tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, u preambuli sporazuma o nagodbi iz tog je mišljenja preuzet dio u kojem se, kao zamjena za raskid, predlaže da se nadležnim tijelima javne uprave povjeri provedba „ocjene toga treba li pokrenuti ponovne pregovore o navedenom jedinstvenom sporazumu, ako bi to omogućilo bolju zaštitu državnih interesa radi vraćanja koncesije u ravnotežu i ponovne uspostave potpune sigurnosti mreže autocesta, pri čemu se u točki 11. podsjeća na potencijalne rizike od sporova i operativnih posljedica koje podrazumijeva mjera raskida ugovora”.
(
41
)	To sam istaknuo u točki 44. svojeg mišljenja u predmetu Tim (C‑395/18, EU:C:2019:595), u pogledu Direktive 2014/24/EU (Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. te ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2024., L 90063)), čiji je sadržaj istovjetan sadržaju Direktive 2014/23. Vidjeti presude od 3. listopada 2019., Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (C‑267/18, EU:C:2019:826, t. 26.) i od 19. lipnja 2019., Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, t. 29. i 30.).
(
42
)	U tom slučaju, u skladu s člankom 38. stavkom 9. Direktive 2014/23, gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka od 4. do 7. tog članka može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo (mjere samokorigiranja) dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost neovisno o postojanju nekog bitnog razloga za isključenje. Ako se ti dokazi smatraju dovoljnima, ne isključuje ga se iz postupka.
(
43
)	Izraz koji se u različitim jezičnim verzijama upotrebljava za taj pojam ne odgovara uvijek značenju izraza koji se upotrebljava u pojedinim državama članicama. Prevodio se kao „résiliation” (na francuskom), „termination” (na engleskom), „risoluzione” (na talijanskom), „Kündigung” (na njemačkom), „rescisão” (na portugalskom), „Beëindiging” (na nizozemskom) ili kao „Încetarea” (na rumunjskom). U španjolskoj verziji koristi se „resolución”, ali se u uvodnoj izjavi 80. Direktive upotrebljava, kao da je riječ o sinonimu, izraz „rescición”.
(
44
)	Udruga Adusbef pozvala se pred sudom koji je uputio zahtjev (peti razlog iz njezine tužbe) na povredu, među ostalim, članka 44. Direktive 2014/23, ali je to učinila kako bi potkrijepila svoj argument da je zbog značajne izmjene koncesije potrebno pokrenuti novi postupak dodjele.
(
45
)	Talijanska je vlada na raspravi u istom smislu tvrdila da udruga Adusbef nije podnijela zahtjev za raskid sudu koji je uputio zahtjev, zbog čega bi taj sud počinio postupovnu povredu (donošenje odluke ultra petitia) kad bi donio odluku o nečemu što od njega nije zatraženo.
(
46
)	Vidjeti prijepis u točki 8. ovog mišljenja.
(
47
)	Činjenica da se u uvodnoj izjavi 77. Direktive 2014/23 navodi slučaj da se „koncesija raskin[e] zbog nedostataka u izvedbi” podrazumijeva da se priznaju osnove za raskid koje se ne predviđaju u člancima te direktive. Komisija je na raspravi priznala da ništa ne sprečava države članice da urede te druge osnove za raskid.
(
48
)	Člankom 176. Zakonika o javnoj nabavi predviđa se ništavost po službenoj dužnosti koja ovisi o povredi koja se ne može staviti na teret koncesionaru (stavak 3.); raskid zbog povrede davatelja koncesije, koja ukida koncesiju zbog razloga u javnom interesu, uz isticanje ekonomskih posljedica (stavci 4., 5. i 6.); raskid zbog povrede koncesionara ili drugih razloga koji mu se mogu staviti na teret (stavci 7. i 8.); te zamjena koncesionara drugim gospodarskim subjektom, čija se prava i obveze utvrđuju (stavci 9. i 10.).
(
49
)	Točke 58. i 59. pisanih očitovanja talijanske vlade. Komisija zauzima isto stajalište u pogledu pouzdanosti koncesionara (točka 65. njezinih pisanih očitovanja). Prema mišljenju društva ASPI, odgovor na treće pitanje ovisi o odgovorima na prva dva prethodna pitanja (točke 27. i 76. njegovih pisanih očitovanja).