62003CJ0046_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-46/03,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF,
anlagt den 31. januar 2003,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved P. Ormond, R. Caudwell og K. Manji, som befuldmægtigede, bistået af D. Lloyd-Jones, QC, og barrister S. Lee,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved L. Flynn, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union
ved M. Balta, F. Florindo Gijón og J. Carbery, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), og dommerne J. Makarczyk, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris og G. Arestis,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. april 2005
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 9. juni 2005,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I stævningen har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland nedlagt påstand om annullation af følgende foranstaltninger:
a) beslutningen fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som er indeholdt i en skrivelse af 22. november 2002, om at frigøre et beløb på 11 632 600 EUR til dækning af udgifter, som er afholdt i forbindelse med det operationelle program Manchester/Salford/Trafford 2 (herefter »MST 2«)
b) en efterfølgende beslutning om frigørelse af samme beløb, som blev truffet i december 2002 eller januar 2003, idet Det Forenede Kongerige ikke er bekendt med datoen herfor
c) alle foranstaltninger, som er truffet i medfør af disse beslutninger, herunder frigørelsen af beløbet
d) Kommissionens beslutning, som er indeholdt i nævnte skrivelse af 22. november 2002, vedrørende et pålæg om tilbagebetaling af et beløb på 9 272 767 EUR af midler, som er modtaget fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), og som allerede er udbetalt Det Forenede Kongerige til dækning af udgifter, som var afholdt i forbindelse med MST 2
e) alle de foranstaltninger, som er truffet i medfør af denne beslutning.
– Det fastslås i medfør af artikel 231 EF, at alle de nævnte beslutninger og foranstaltninger er ugyldige.
– Det fastslås i medfør af artikel 241 EF, at uanset om Kommissionens fortolkning af artikel 52, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161, s. 1) og/eller punkt 10 i bilaget til Kommissionens beslutning K(92) 1358/8 af 6. juli 1992 er korrekt, finder bestemmelserne ikke anvendelse på Det Forenede Kongerige.
Retsforskrifter
2. Artikel 21, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1), hvis overskrift er »[B]etalinger«, bestemmer:
»Betalingen af restbeløbet for hver forpligtelse foretages, hvis
– den i stk. 1 omhandlede udpegede myndighed forelægger Kommissionen en betalingsanmodning inden seks måneder efter det pågældende års udgang eller aktionens faktiske afslutning
– de i artikel 25, stk. 4, omhandlede rapporter forelægges Kommissionen
– medlemsstaten til Kommissionen fremsender en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.«
3. Artikel 52 i forordning nr. 1260/1999, hvis overskrift er »[O]vergangsbestemmelser«, bestemmer:
»1. Denne forordning er ikke til hinder for, at en intervention, som Rådet eller Kommissionen har godkendt på grundlag af forordning (EØF) nr. 2052/88 og (EØF) nr. 4253/88 og på grundlag af enhver anden retsforskrift, der gælder for denne intervention den 31. december 1999, videreføres eller ændres, herunder ophæves helt eller delvis.
[…]
5. Delbeløb, hvorover der er disponeret med henblik på operationer eller programmer, der er vedtaget af Kommissionen inden den 1. januar 1994, og for hvilke Kommissionen ikke har modtaget nogen anmodning om endelig udbetaling senest den 31. marts 2001, frigøres automatisk af Kommissionen senest den 30. september 2001 og giver anledning til tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb, uden at dette berører de operationer eller programmer, som er suspenderet af retlige grunde.
[…]«
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
4. Den 6. juli 1992 vedtog Kommissionen beslutning K(92) 1358/8 om fællesskabsstøtte fra EFRU og Den Europæiske Socialfond til et integreret, operationelt program vedrørende Manchester, Salford og Trafford inden for rammerne af Fællesskabets støtteramme for strukturinterventioner vedrørende mål nr. 2 i Nordvestengland (Det Forenede Kongerige). I artikel 3 i beslutningen, som vedrørte perioden fra den 1. januar 1992 til den 31. december 1993, var EFRU’s bidrag fastsat til 56,51 mio. ECU.
5. Punkt 10 i bilaget til denne beslutning bestemmer:
»Følgende kumulative betingelser skal opfyldes for at få udbetalt restbeløbet for de enkelte forpligtelser:
– Den udpegede myndighed skal indgive betalingsanmodningen til Kommissionen senest seks måneder efter det pågældende års udgang eller den faktiske afslutning af den pågældende operation; anmodningen skal være baseret på de endelige støttemodtageres faktisk afholdte udgifter, for hvilke der skal foreligge dokumentation.
– Kommissionen skal have modtaget de relevante rapporter, der er nævnt i artikel 25, stk. 4, i forordning (EF) nr. 4253/88, i den aftalte gængse form.
– Medlemsstaten skal have forelagt Kommissionen en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.«
6. Ved Kommissionens beslutning K(93) 3804 af 17. december 1993 om ændring af de operationelle programmer i de regioner, som omfattes af mål nr. 2 i Det Forenede Kongerige, med henblik på en justering i overensstemmelse med de af denne medlemsstat anmodede ændringer vedrørende den årlige fordeling af Fællesskabets strukturstøtte, tildeling af midler, som ikke tidligere er anvendt til prioriterede foranstaltninger og overførsel af midler mellem visse operationelle programmer, blev EUFR’s bidrag til MST 2 forhøjet fra 56,51 til 58,163 mio. ECU.
7. Ved skrivelser af 11. juni 1999 og 31. juli 2000 fremlagde Government Office for the North West (herefter »GONW«) udkastene til den endelige rapport vedrørende MST 2.
8. Den 26. februar 2001 tilsendte GONW Kommissionen en skrivelse, hvori det bl.a. hedder:
»De endelige finansieringsoversigter for disse programmer er under udarbejdelse. De vil blive tilsendt Dem pr. e-mail af Paul [D.], når MST 1 og derpå MST 2 er tilendebragt. Jeg vedlægger dog, inden denne e-mail sendes, papirkopier af originaldokumenterne, således at De råder over et fuldt sæt dokumenter inden fristen for frigørelse af betalingen den 31. marts 2001«.
9. Den 15. marts 2001 tilsendte GONW Kommissionen en skrivelse, hvori det hedder:
»I fortsættelse af min skrivelse af 26. februar 2001 vedlægger jeg papirkopier af originaldokumenterne vedrørende MST 2. De endelige finansieringsoversigter for MST 1 og 2 vil blive e-mailet Dem af Paul [D.], når Ian [J.] har afklaret de udestående spørgsmål med Manchester [City Council] inden frigørelsesfristen den 31. marts 2001. Listerne over de godkendte projekter, opstillet efter ansøgere, med angivelse af prioriteten vil blive vedlagt finansieringsoversigterne.
Oversigten over midlernes anvendelse og finansieringsoversigten viser saldoen for de beløb, som Det Forenede Kongeriges regering har til gode. Der vil blive indgivet en formel ansøgning om den finansielle fordeling, når Deres finanstjeneste har taget stilling til de fremsendte tal.
Disse oversigter afspejler situationen, som den fremgår af den reviderede rapport, der er tilsendt [Kommissionen] den 31. juli 2000.«
10. Denne skrivelse var vedlagt en rapport vedrørende MST 2, som var benævnt »Final Report« (endelig rapport).
11. Den 21. marts 2001 sendte GONW Kommissionen en e-mail med følgende ordlyd:
»Vedlagt fremsendes fire oversigter, som Paul [I.] har bedt mig om at sende Dem, således at de to programmer kan afsluttes.
[…]«
12. Der blev fremsendt flere bilag til e-mailen med forskellige oversigter, der indeholdt finansielle oplysninger om MST 2. Bilag 4, hvori de godkendte projekter var opført efter prioritet, angav et samlet støtteberettiget udgiftsbeløb på 111 735 335 GBP.
13. Efter en brevveksling mellem Kommissionen og GONW blev der i sommeren 2001 foretaget en række korrektioner i disse finansieringsoversigter, uden at det samlede støtteberettigede udgiftsbeløb blev ændret.
14. Der udspandt sig derpå en vigtig brevveksling mellem GONW og Kommissionen, som insisterede på, at myndighederne i Det Forenede Kongerige tilsendte den en endelig bekræftelse af udgifterne.
15. Ved skrivelse af 6. februar 2002 tilsendte GONW Kommissionen en sådan erklæring. Heri var angivet et støtteberettiget udgiftsbeløb på 111 735 335 GBP.
16. Ved skrivelse af 18. april 2002, som var underskrevet af generaldirektøren for »Regionalpolitik«, meddelte Kommissionen myndighederne i Det Forenede Kongerige, at den agtede at frigøre saldobeløbet for EFRU-midlerne til MST 2, som udgjorde 11 632 600 EUR. Den forklarede, at erklæringen indgivet den 6. februar 2002 ikke var blevet godkendt som betalingsanmodning, da den ikke var fremsendt inden den frist, som var fastsat til den 31. marts 2001 i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/199. Kommissionen indrømmede Det Forenede Kongerige en frist på to måneder til at fremsætte sine bemærkninger.
17. I skrivelse af 12. juni 2002 anfægtede myndighederne i Det Forenede Kongerige udkastet til frigørelse af saldobeløbet for MST 2. De gjorde bl.a. gældende, at der i juli 2000 var fremsendt et udkast til en endelig rapport, at finansieringsoversigterne var blevet fremsendt den 21. marts 2001, og at alle relevante oplysninger var meddelt inden udløbet af fristen pr. 31. marts 2001.
18. Ved skrivelse af 22. november 2002 tilbageviste Kommissionen de britiske myndigheders argumenter og meddelte, at den havde givet den kompetente tjenestegren instruks om at frigøre det resterende saldobeløb på 11 632 600 EUR.
19. Den 31. januar 2003 anlagde Det Forenede Kongerige denne sag. Kommissionen har nedlagt påstand om delvis afvisning og i øvrigt frifindelse, subsidiært frifindelse i det hele.
20. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 25. marts 2003 er der givet Rådet for Den Europæiske Union tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Søgsmålet
Søgsmålets genstand
21. Vedrørende første led, punkt d) og e), i Det Forenede Kongeriges påstande har Kommissionen i sit svarskrift henvist til sin beslutning om ikke længere at tilbagekræve beløbet på 9 272 767 EUR, hvilken beslutning blev meddelt Det Forenede Kongeriges regering ved skrivelse af 13. marts 2003.
22. Da regeringen ikke har bestridt at have modtaget denne beslutning, må søgsmålet antages at være blevet uden genstand hvad angår disse annullationspåstande.
Formaliteten
23. Vedrørende kravene i første led, punkt b) og c), af Det Forenede Kongeriges påstande, har Kommissionen gjort gældende, at de må afvises, da de vedrører foranstaltninger, som ikke udgør selvstændige beslutninger, men som er en nødvendig følge af skrivelsen af 22. november 2002, der er nævnt i påstandenes første led, punkt a).
24. Herom må fastslås, at det fremgår af denne skrivelse, at Kommissionen gav den kompetente tjenestegren instrukser om at frigøre det resterende saldobeløb på 11 632 600 EUR. Som generaladvokaten har anført i punkt 46 i forslaget til afgørelse, udgør skrivelsen hermed en foranstaltning, som har retsvirkning for Det Forenede Kongerige.
25. De foranstaltninger, som er nævnt i første led, punkt b) og c), i Det Forenede Kongeriges påstande, udgør derfor højst henholdsvis en bekræftende foranstaltning og en ren gennemførelsesforanstaltning i forhold til den beslutning, som i forvejen fremgår af skrivelsen af 22. november 2002. De kan derfor ikke anfægtes særskilt.
26. Følgelig må Det Forenede Kongeriges påstande om annullation af de foranstaltninger, som er nævnt i påstandenes første led, punkt b) og c), afvises.
Realiteten
27. Det Forenede Kongerige har i stævningen fremført fire anbringender til støtte for sine påstande. Det første anbringende er, at artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 er tilsidesat. Det andet anbringende er en ulovlighedsindsigelse, hvorefter nævnte bestemmelse og/eller punkt 10 i bilaget til K(92) 1358/8 er ulovlig. Det tredje anbringende er, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat tillige med artikel 10 EF, og det fjerde anbringende er, at begrundelsespligten er tilsidesat. Ved skrivelse af 23. marts 2005 har Det Forenede Kon geriges regering tilkendegivet, at den frafalder det andet anbringende.
28. Til støtte for det første anbringende har Det Forenede Kongeriges regering anført, at de dokumenter, den tilsendte Kommissionen i februar og marts 2001, udgjorde en anmodning om endelig betaling i førnævnte bestemmelses forstand, hvilket fremgår af dokumenternes ordlyd og sammenhæng med den følge, at Kommissionen kunne afslutte MST 2. Regeringen har anført, at ifølge denne bestemmelse fortolket på grundlag af retssikkerhedsprincippet samt principperne om proportionalitet, god forvaltning, Fællesskabets solidaritet, regionalt partnerskab samt princippet om samarbejde mellem Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne i henhold til artikel 10 EF, er det ikke noget obligatorisk krav, at der fremsendes en anmodning om endelig betaling under anvendelse af standardformularen for attestationen af de af EFRU afholdte udgifter. Kommissionen har derfor gjort sig skyldig i urigtig retsanvendelse ved at antage, at sanktionen i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 skulle bringes i anvendelse, fordi der ikke inden den 31. marts 2001 var indgivet en anmodning om endelig betaling i denne form.
29. Kommissionen har hertil anført, at det er en betingelse efter denne bestemmelse, hvis den skal have effektiv virkning, at Kommissionen inden den 31. marts 2001 råder over alle de nødvendige elementer til at kunne afslutte interventionen, og at de omhandlede dokumenter har den hertil nødvendige udformning. En ikke-attesteret opgørelse over udgifter, som er sendt pr. e-mail i »Excel«-format, kan under ingen omstændigheder anses for en endelig betalingsanmodning, ikke alene fordi standardformularen ikke er anvendt, men også fordi en sådan anmodning skal være underskrevet og attesteret i henhold til artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8.
30. Herom bemærkes, at de af medlemsstaterne indgivne anmodninger om endelig betaling i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, i det mindste skal indeholde de nødvendige oplysninger til, at Kommissionen endeligt kan afslutte de pågældende projekter og udbetale de beløb, der rejses krav om (jf. i denne retning dom af 5.10.1999, sag C-84/96, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 6547, præmis 57).
31. Det fremgår af sagens akter, at Det Forenede Kongerige inden fristen pr. 31. marts 2001 tilsendte Kommissionen flere oplysninger vedrørende MST 2 ved skrivelser af 26. februar og 15. marts 2001, som blev suppleret ved flere bilag og en e-mail af 21. marts 2001.
32. Kommissionen har ikke kritiseret, at Det Forenede Kongerige tilsendte den visse oplysninger pr. e-mail, således som det blev præciseret under den mundtlige forhandling.
33. Kommissionen har heller ikke gjort gældende, at der ikke var sammenhæng i det fremsendte tal, og at den af denne grund var forhindret i at afslutte det pågældende program, eller at de oplysninger, den fik tilsendt, hidrørte fra en inkompetent myndighed.
34. Derimod har Kommissionen anført, at den rapport, der var vedlagt skrivelsen af 15. marts 2001, var en midlertidig rapport, hvilket fremgår af de af Det Forenede Kongeriges regering fremlagte dokumenter.
35. Herom bemærkes, at det ikke fremgår af sagens akter, at den nævnte rapport, der var benævnt »Final Report«, var en midlertidig rapport. Kommissionen har heller ikke præciseret, på hvilke punkter rapporten var ufuldstændig.
36. Hvad angår de i sommeren 2001 foretagne korrektioner af oplysninger, som Det Forenede Kongerige betegnede som uvæsentlige, hvilket Kommissionen reelt ikke bestred, må det under alle omstændigheder fastslås, at det ikke fremgår af sagens akter, og navnlig ikke af skrivelsen af 18. april 2002, at disse korrektioner kan have påvirket Kommissionens beslutning om at gennemføre frigørelsen.
37. Kommissionen er af den opfattelse, at Det Forenede Kongerige ikke kan anses for at have indgivet en anmodning om endelig betaling inden den 31. marts 2001 i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/99, fordi medlemsstaten ikke inden nævnte dato har fremlagt en attestation af de afgivne oplysninger.
38. Kommissionen har anført, at forpligtelsen til at forelægge en attestation af de fremsendte oplysninger før den i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 nævnte fastsatte frist, fremgår af artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10, tredje led, i bilaget til beslutning K(92) 1358/8, hvorefter medlemsstaterne skal fremsende en erklæring eller en attestation til Kommissionen, der bekræfter rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.
39. Kommissionens opfattelse på dette punkt kan ikke tiltrædes.
40. Ganske vist fastsætter artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 – hvilken forordning, som det fremgår af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999, stadig indeholder bestemmelserne om regulering af interventioner som de i sagen omhandlede – ligesom punkt 10, tredje led, i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 en forpligtelse for Det Forenede Kongerige til at opfylde en række formaliteter som betingelse for at modtage betalingen af saldobeløbet for hver enkelt forpligtelse, herunder forpligtelsen til at tilsende Kommissionen en erklæring, der bekræfter rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.
41. Det kan dog hverken af disse bestemmelser eller af nævnte artikel 52, stk. 5, sluttes, at denne erklæring skulle være tilsendt før den 31. marts 2001.
42. Hvad for det første angår artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10, tredje led, i bilaget til beslutning K(92) 1358/8, bemærkes alene, at der ikke ifølge disse bestemmelser gjaldt nogen frist pr. 31. marts 2001.
43. Hvad dernæst angår artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 bemærkes, at denne bestemmelse ikke indeholder nogen angivelse af, at samtlige de formaliteter, der er fastsat i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10, tredje led, i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 – og hvoraf udbetalingen af saldobeløbet for hver enkelt forpligtelse er afhængig – nødvendigvis skal være opfyldt for at undgå, at beløbene for de indgåede forpligtelser frigøres i medfør af den førstnævnte bestemmelse.
44. I øvrigt svarer udtrykket »anmodning om endelig betaling« i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 snarere til udtrykket »betalingsanmodning« i første og tredje led af artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8. Det fremgår nemlig klart af de to sidstnævnte bestemmelsers ordlyd, at den bekræftelse eller attestation, som er omhandlet i tredje led af disse bestemmelser, ikke udgør et led i selve betalingsanmodningen.
45. Det kan derfor ikke antages, at artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til inden en bestemt dato at opfylde en formalitet såsom fremlæggelsen af en attestation vedrørende de afgivne oplysninger, og hvis tilsidesættelse medfører, at beløbet automatisk frigøres, når en sådan forpligtelse ikke er udtrykkeligt fastsat i den pågældende bestemmelse.
46. Det følger af det anførte, at Kommissionen har begået en fejl ved anvendelsen af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ved automatisk at frigøre beløbet med den begrundelse, at Det Forenede Kongerige ikke inden den 31. marts 2001 tilsendte den en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de afgivne oplysninger som omhandlet i artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 og punkt 10, tredje led, i bilaget til beslutning K(92) 1358/8.
47. Der må derfor gives Det Forenede Kongerige medhold i det første anbringende.
48. Af disse grunde må der i det hele gives Det Forenede Kongerige medhold i sagen, uden at det er nødvendigt at behandle de øvrige anbringender, som er fremført af denne medlemsstat.
Sagens omkostninger
49. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger. I medfør af samme artikels stk. 4, første afsnit, bærer Rådet, som er interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Beslutningen fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som er indeholdt i skrivelsen af 22. november 2002, om at frigøre beløbet på 11 632 600 EUR, der er afsat til dækning af udgifter afholdt i forbindelse med det operationelle program Manchester/Salford/Trafford 2, annulleres.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.
3) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.