61994C0244
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 13 de julio de 1995 (
*1
)
1.
Mediante la cuestión prejudicial que constituye el objeto del caso de autos, el Conseil d'Etat francés pide al Tribunal de Justicia que se dilucide si una Entidad pública encargada de la gestión de un régimen complementario voluntario de Seguridad Social está sujeta a las normas del Tratado en materia de competencia.
Los antecedentes de hecho del litigio principal y el contexto normativo son sencillos y pueden resumirse como sigue.
2.
Hasta 1988, existía en Francia un régimen básico obligatorio de Seguro de Vejez de los agricultores, gestionado por la Caisse nationale d'assurance viellesse mutuelle agricole (en lo sucesivo, «Cnavma»). Junto a este régimen básico, diversas sociedades privadas ofrecían seguros complementarios, por supuesto con carácter voluntario.
3.
El artículo 42-11 de la Ley n° 88-1202, de 30 de diciembre de 1988, (
1
) al incluir en el Código Rural el artículo 1122-7, estableció un régimen complementario y voluntario de Seguro de Vejez para los agricultores, sus cónyuges y los miembros de sus familias (en lo sucesivo, «régimen»). Tales disposiciones prevén que la organización y el funcionamiento del régimen se regularán por Decreto.
Con arreglo al artículo 42-III de esa misma Ley, las cotizaciones abonadas en virtud del régimen serán deducibles de los rendimientos imponibles derivados de las actividades profesionales.
El Decreto n° 90-1051, de 26 de noviembre de 1990 (en lo sucesivo, «Decreto»), (
2
) reguló el funcionamiento del régimen, atribuyendo su gestión a la propia Cnavma, con la colaboración de las Entidades Gestoras departamentales o pluridepartamentales de la Mutualidad Social Agrícola (en lo sucesivo denominadas conjuntamente «MSA», Mutualité sociale agricole).
4.
Algunas de las compañías de seguros presentes en el mercado (en lo sucesivo_«demandantes») (
3
) impugnaron el Decreto ante el Conseil d'Etat, alegando, entre otros extremos, la infracción de las normas del Tratado en materia de competencia.
En particular, las demandantes mantuvieron que el Decreto atribuía a Cnavma una posición de monopolio de hecho contraria a los artículos 86, 90 y 92 del Tratado, susceptible de modificar la estructura del mercado existente y de provocar la eliminación progresiva de todas las empresas competidoras del sector. Los factores determinantes son, a su juicio, el carácter de deducciones fiscales que tienen las cotizaciones a Cnavma, así como las ventajas de las que esta Entidad Gestora se beneficia en su condición de organismo encargado de la gestión en monopolio del régimen básico de Seguro de Vejez para el mismo colectivo de personas.
5.
El Conseil d'Etat consideró que, para poder declarar el Decreto incompatible con las citadas disposiciones del Tratado, antes era necesario determinar el carácter de empresa de Cnavma en el sentido del Derecho comunitario, y, por consiguiente, suspendió el procedimiento y efectuó la presente remisión prejudicial.
En particular, el Juez francés pide al Tribunal de Justicia que determine si puede tener la consideración de empresa, a efectos de los artículos 85 y siguientes del Tratado, una Entidad con fines no lucrativos que gestiona un régimen de Seguro de Vejez destinado a completar el régimen básico obligatorio, establecido por la ley con carácter voluntario y que funciona, con sujeción a normas dictadas en ejercicio de la potestad reglamentaria, según el principio de capitalización, especialmente en lo relativo a condiciones de afiliación, cotizaciones y prestaciones.
6.
Antes de examinar el fondo de esta cuestión, resulta oportuno ilustrar brevemente, a la luz de las disposiciones del Decreto, (
4
) las características esenciales del régimen de que se trata.
El nuevo régimen se establece en beneficio de los agricultores de menos de sesenta y cinco años de edad que, con carácter obligatorio o voluntario, estén incluidos en el régimen básico de Seguro de Vejez, así como de sus cónyuges y de los miembros de sus familias.
7.
Las cotizaciones se calculan con base en los rendimientos derivados de la actividad profesional, siendo el tipo aplicable del 4,5 % o del 7 %, a elección del asegurado.
A solicitud del interesado, una comisión especial podrá conceder exenciones o bonificaciones de las cotizaciones en los supuestos de enfermedad de duración superior a seis meses. En tales casos, un Fondo de acción social, que se nutre con un porcentaje de las cotizaciones, (
5
) se encargará de suplir las cuotas que dejen de ingresarse.
Siempre a solicitud del interesado, esa misma comisión podrá acordar la suspensión temporal del pago de las cotizaciones por razones relacionadas con las condiciones económicas de la explotación, en cuyo caso el asegurado deberá pagar las cuotas atrasadas dentro de los dos años posteriores a la terminación del período de suspensión.
8.
En coherencia con su carácter voluntario, el funcionamiento del régimen se basa, como antes se indicó, en el principio de capitalización. En otros términos, las cotizaciones abonadas por los asegurados se capitalizan y Cnavma las invierte en productos financieros diversos, de modo que la prestación que al final corresponderá a cada asegurado dependerá del resultado de las operaciones financieras y del éxito de las inversiones.
Los tipos de operaciones en el mercado financiero cuya realización se autoriza a Cnavma se establecen mediante Orden Ministerial (
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) y las operaciones están sujetas a fiscalización por parte del Tribunal de Cuentas. Según las afirmaciones del Gobierno francés, se previeron asimismo mecanismos adecuados para poder garantizar al asegurado una prestación cuando menos equivalente al valor de las cotizaciones abonadas. No consta en autos, sin embargo, cuáles son esos mecanismos ni qué características tienen. Consta, en cambio, según reconoció expresamente en la vista el Agente del Gobierno francés, que, en cualquier caso, el riesgo de las inversiones correrá a cargo del asegurado.
Sólo podrá liquidarse y abonarse la prestación cuando el asegurado solicite simultáneamente o haya solicitado anteriormente que se liquide también la pensión a la que tiene derecho en virtud del régimen básico.
9.
La actividad de Cnavma y de las otras Entidades que contribuyen a la gestión del régimen está sujeta al control del Estado, a través, respectivamente, del Ministerio de Agricultura y del Jefe del Servicio Regional de Inspección de Trabajo, Empleo y Política Social. (
7
) En particular, están sujetos a aprobación administrativa el balance, la contabilidad y las deliberaciones del Consejo de Administración, así como la contratación y la remuneración del personal de las diversas Entidades Gestoras que forman parte de la MSA.
Así pues, se trata en lo esencial de un régimen complementario, de carácter voluntario, establecido y regulado por ley, cuya gestión se encomienda a Entidades que actúan sin finalidad lucrativa y basándose en el criterio de capitalización e inversión financiera.
10.
Como es notorio, el Tratado no contiene ninguna definición de empresa a efectos de las normas en materia de competencia. Por lo tanto, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es como procede determinar el ámbito de aplicación de los artículos 85 y siguientes del Tratado.
Desde sus primeras sentencias en la materia, el Tribunal de Justicia viene declarando que el elemento determinante para que una empresa pueda ser calificada de este modo, a efectos del Tratado, es el hecho de desarrollar una actividad de carácter económico. (
8
)
11.
En la sentencia Höfner y Eiser, (
9
) el Tribunal de Justicia proporcionó ulteriores detalles sobre este extremo, precisando que el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. En aquel asunto, actuando con coherencia, calificó de empresa a una agencia pública encargada de la actividad de colocación sin finalidad lucrativa, basándose en que tal actividad podía desarrollarla, al menos en principio, una empresa privada con ánimo de lucro.
12.
Más recientemente, al pronunciarse sobre una situación similar a la que hoy nos ocupa, este Tribunal de Justicia consideró que no estaban incluidas en el ámbito de aplicación de las normas de competencia comunitarias dos Entidades francesas encargadas, la primera, de la gestión del régimen obligatorio de Seguro de Vejez de los artesanos y, la segunda, de la gestión de un régimen, igualmente obligatorio, de Seguro de Enfermedad y de Maternidad de los trabajadores por cuenta propia de profesiones no agrarias. (
10
)
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia se basó en el hecho de que los regímenes de referencia perseguían una finalidad social, se inspiraban en el principio de solidaridad y estaban sometidos al control de las autoridades públicas, encargadas de determinar, entre otros extremos, el importe de las cotizaciones y la cuantía de las prestaciones.
13.
Por lo tanto, para abordar la cuestión planteada por el Conseil d'Etat francés, procede basarse en la jurisprudencia que acaba de resumirse.
En primer lugar, existe acuerdo sobre el extremo de que carece de relevancia la circunstancia de que Cnavma y las demás Entidades Gestoras de la Mutualidad Social Agrícola actúen sin finalidad lucrativa, en la medida en que es indiscutible que la actividad que se les ha encomendado puede ser desarrollada por una empresa privada con ánimo de lucro, en los términos de la mencionada sentencia Höfner y Elser. (
11
)
14.
Resulta, pues, necesario verificar si las Entidades Gestoras de la MSA, con independencia de su estatuto jurídico, ejercen o no una actividad que pueda ser definida como de carácter económico, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Más concretamente, me parece oportuno verificar, ante todo, si el régimen que deben gestionar tales Entidades presenta características comunes a las definidas por el Tribunal de Justicia en relación con los regímenes objeto de controversia en el citado asunto Poucet y Pistre, a fin de determinar si existen las mismas justificaciones que llevaron a excluir a dichos regímenes de la aplicación de las normas de competencia.
15.
A este respecto, diré de entrada que, si bien es indiscutible e incontrovertido que el régimen tiene una finalidad social y está sometido a fiscalización por parte de las autoridades públicas, creo que, por el contrario, no se basa sino mínimamente en el principio de solidaridad.
Recuérdese que, en el citado asunto Poucet y Pistre, este Tribunal de Justicia declaró que existía un fuerte componente de solidaridad en el funcionamiento de los regímenes franceses de Seguro de Vejez de los artesanos y de Seguro de Enfermedad y de Maternidad de los trabajadores por cuenta propia de profesiones no agrarias, en razón de su carácter obligatorio y del mecanismo de reparto de las cargas.
16.
La solidaridad revestía múltiples aspectos: en primer lugar, una solidaridad en el tiempo (propia de todo régimen basado en el reparto, en los que no existe relación directa entre cotizaciones y prestaciones), habida cuenta de que las cotizaciones abonadas por los trabajadores en activo se utilizan directamente para financiar las prestaciones que se abonan a los jubilados; en segundo lugar, una solidaridad financiera entre los diferentes regímenes obligatorios, basada en la compensación entre los regímenes excedentários y los regímenes deficitarios; por último, una solidaridad hacia los más desfavorecidos, que obtienen prestaciones mínimas a pesar de no haber cotizado o, en caso de haberlo hecho, prestaciones que son independientes de la cuantía de las cotizaciones. (
12
)
17.
La situación es totalmente diferente en el caso que nos ocupa.
En primer lugar, creo que no existe una solidaridad en el tiempo en los términos definidos por el Tribunal de Justicia. En efecto, al tratarse de un régimen basado en el principio de capitalización, existe, por un lado, una relación directa entre el importe de las cotizaciones abonadas y la cuantía de las prestaciones; por otro lado, puede ocurrir que las prestaciones dejen de ser proporcionales a las cotizaciones abonadas, debido a los riesgos inherentes a la política de inversiones de la Entidad encargada de la gestión.
En otras palabras, el asegurado paga las cotizaciones a la Entidad Gestora, de la que más tarde recibe —en relación con los resultados financieros de las inversiones— una prestación proporcional a las cotizaciones abonadas; pero también puede ocurrir que reciba una prestación proporcionalmente inferior, en el caso de que los resultados financieros sean negativos. El sistema, pues, obedece a una lógica claramente distinta de la que inspira un sistema consistente en que la población activa financie a la población pasiva.
18.
En segundo lugar, no existe solidaridad «horizontal», habida cuenta de que no se han articulado mecanismos de compensación recíproca de excedentes y pérdidas entre los diversos regímenes de previsión voluntarios.
19.
En mi opinión, por último, también es difícil encontrar una verdadera solidaridad con respecto a los más desfavorecidos. En efecto, si bien es verdad que el Decreto prevé, como antes dije, algunos supuestos de exención o bonificación de las cotizaciones, tales supuestos se relacionan más con el estado de salud del interesado que con su situación económica. Además, las cotizaciones que dejan de ingresarse por este concepto corren a cargo del Fondo de acción social, que se nutre con porcentajes detraídos de las cotizaciones, pero únicamente dentro del límite (previsto por la ley) del 0,5 % de las cotizaciones brutas totales.
Y en cuanto a la suspensión del pago de las cotizaciones, posibilidad de que disponen los asegurados por razones relacionadas con las condiciones económicas de la explotación agrícola, tiene carácter meramente temporal, y las cuotas atrasadas habrán de ser reembolsadas, por lo demás dentro de un determinado plazo.
20.
A diferencia, pues, de lo que generalmente sucede en los sistemas obligatorios de previsión social, el régimen de que se trata no obedece sino mínimamente al principio de solidaridad, precisamente en la medida en que prevé un limitado mecanismo de compensación entre los afiliados que forman parte de dicho régimen, mecanismo que se articula a través del Fondo de acción social.
Por otra parte, me parece evidente que, si por un lado la solidaridad es un elemento propio de los regímenes obligatorios, como acertadamente ha declarado este Tribunal de Justicia en la sentencia Poucet y Pistre, (
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) por otro lado un régimen voluntario puede perfectamente organizarse de tal modo que se prescinda por completo de las exigencias de solidaridad o que sólo se tengan en cuenta en mínima proporción.
21.
Pero aún hay más. Si bien es verdad, como se ha indicado, que el funcionamiento del régimen está sujeto al control de la autoridad pública, no es menos verdad que dicho control no es total, al menos en lo que atañe al modo de cálculo de las cotizaciones. En efecto, la cuantía de las cotizaciones, y, por ende, de las prestaciones, depende también de la elección del asegurado (si bien limitada a dos únicas opciones). No me parece que tal posibilidad corresponda exactamente al rígido marco normativo que el Tribunal de Justicia puso de relieve en los regímenes de previsión social sobre los que versaba el asunto Poucet y Pistre.
22.
Los mismos criterios en los que este Tribunal de Justicia se basó para declarar que las Entidades a que se refería el asunto Poucet y Pistre no estaban incluidas en el ámbito de aplicación de las normas de competencia inducen a adoptar la solución opuesta en el caso de autos.
Considero, pues, que Cnavma (así como las demás Entidades Gestoras de la MSA), al menos en su función de gestión del régimen de que se trata, debe calificarse de empresa a efectos de los artículos 85 y siguientes del Tratado. No hay razón alguna para que dicha empresa disfrute de un trato distinto del reservado a las empresas competidoras capaces de prestar el mismo servicio en condiciones similares.
23.
A la luz de las observaciones precedentes, propongo a este Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a la cuestión planteada por el Conseil d'Etat francés:
«Una Entidad con fines no lucrativos que gestiona un régimen de Seguro de Vejez destinado a completar el régimen básico obligatorio, establecido por la ley con carácter voluntario y que funciona, bajo el control de la autoridad pública, según el principio de capitalización, es una empresa a efectos de los artículos 85 y siguientes del Tratado CE.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	Loi relative a l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social (JORF, p. 16745).
(
2
)	Décret relatif au régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des personnes non salariées oes professions agricoles (JORF, p. 14581).
(
3
)	Y precisamente la Fédération française des sociétés d'assurance, la Société Paternelle-Vie, la Union des assurances de Paris-Vie y la Caisse d'assurance et de prévoyance mutuelle des agriculteurs.
(
4
)	Dicho Decreto fue completado por el Reglamento del Consejo de Administración de la Cnavma, adoptado el 28 de diciembre de 1990 (JORF, p. 1572).
(
5
)	Hasta un límite máximo del 0,5 % del importe total de las cotizaciones brutas anuales.
(
6
)	Arrêté du 27 février 1987 modifiant l'arrêté du 13 mars 1973 relatif aux placements, prêts et emprunts des caisses de mutualité sociale agricole (JORF, p. 4332).
(
7
)	Chef du service régional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale.
(
8
)	Véanse, en particular, las sentencias de 13 de julio de 1962, Klöckner-Werke y Hoesch (asuntos acumulados 17/61 y 20/61, Rec. p. 615), así como Mannesmann (19/61, Rec. p. 675), dictadas en el ámbito del Tratado CECA, y la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73, Rec. p. 409).
(
9
)	Sentencia de 23 de abril de 1991 (C-41/90, Rec. p. I-1979).
(
10
)	Sentencia de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre (asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91, Rec. p. I-637).
(
11
)	En cl mismo sentido, véase, como más reciente, la sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Rec. p. I-43).
(
12
)	Véanse los puntos 9 a 13.
(
13
)	Apartado 13.