62002CC0153_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Dieser Fall betrifft eine private Lehranstalt, die im Vereinigten Königreich als Gesellschaft eingetragen ist und an mehreren Standorten, u. a. in Italien, lehrt. Der fragliche Unterricht wird von einer englischen Universität anerkannt und überwacht und führt zu einem akademischen Grad, der von dieser Universität in Einklang mit dem geltenden Recht des Vereinigten Königreichs verliehen wird. Nach den zur maßgeblichen Zeit geltenden italienischen Vorschriften wird dieser Grad jedoch in Italien nicht anerkannt, wenn er einem italienischen Staatsangehörigen nach Abschluss des Studiengangs in Italien verliehen wird.
2. In einem Rechtsstreit zwischen einer italienischen Studentin und der Lehranstalt möchte der Giudice di Pace Genua wissen, ob eine solche Anwendung der italienischen Vorschriften im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht, insbesondere zu den Bestimmungen des EG-Vertrags über die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr, zur Richtlinie 89/48 des Rates(2) und zum Beschluss 63/266 des Rates(3) steht.
Hintergrund und Rechtsvorschriften
Der zum akademischen Grad führende Studiengang
3. Die Nottingham Trent University (nachfolgend: Nottingham Trent) ist eine Universität in Nottingham, England. Sie ist eine „anerkannte Einrichtung“ im Sinne von Section 216(1) des Education Reform Act 1988, die zur Verleihung akademischer Grade ermächtigt ist. Sie bietet den akademischen Grad eines Bachelor of Arts (Honours) u. a. in Politikwissenschaften und Wirtschaftswissenschaften an.
4. Die European School of Economics (nachfolgend: ESE) ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die im Vereinigten Königreich eingetragen ist und dort ihren Sitz hat. Sie hat Niederlassungen in einer Reihe weiterer Länder, insbesondere in Italien, wo sie offenbar Studiengänge an 12 Orten anbietet. Sie wird in Listen geführt, die vom Minister gemäß Section 216(2) des Education Reform Act aufgestellt werden, und kann somit Studiengänge anbieten, die Studenten auf einen akademischen Grad vorbereiten, der von einer anerkannten Einrichtung zu verleihen ist, und die von dieser Einrichtung oder in ihrem Namen anerkannt werden.
5. 1998 schlossen Nottingham Trent und die ESE eine Vereinbarung zur Anerkennung bestimmter von der ESE angebotener Studiengänge. Nottingham Trent erkennt die betreffenden Studiengänge an und überprüft sie, sorgt für die Qualitätskontrolle und verleiht Befähigungsnachweise. Einer dieser Studiengänge führt zum Titel eines Bachelor of Arts (Honours) in Internationalen Politikwissenschaften, der nach einem vierjährigen Studium an der ESE, insbesondere an ihren Niederlassungen in Italien, verliehen wird. Die Studenten solcher Studiengänge sind nicht nur an der ESE eingeschrieben, sondern auch bei Nottingham Trent. Die Prüfungen werden gemäß den Vorschriften und dem Verfahren abgehalten, wie sie Nottingham Trent im Vereinigten Königreich anwendet, und die von der ESE bestellten auswärtigen Prüfer müssen von Nottingham Trent bestätigt werden.
6. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der italienischen Regierung darauf hingewiesen, dass die Geschäftsverbindung der ESE mit Nottingham Trent im Dezember 2002 beendet worden sei.
Maßgebliches Gemeinschaftsrecht
7. Die Artikel 39 EG und 40 EG betreffen die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Artikel 39 EG verbietet jede auf der Staatsangehörigkeit beruhende unterschiedliche Behandlung in Bezug auf Arbeit und Beschäftigung, und Artikel 40 EG sieht den Erlass spezifischer Gemeinschaftsmaßnahmen zur Herstellung der Freizügigkeit vor.
8. Artikel 43 EG verbietet Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats in einem anderen Mitgliedstaat. Insbesondere „umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften ..., nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen“. Nach Artikel 48 EG stehen insoweit die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung in der Gemeinschaft haben, den natürlichen Personen gleich, die Angehörige der Mitgliedstaaten sind.
9. Um die Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern, sieht Artikel 47 Absatz 1 EG den Erlass von Richtlinien des Rates für die gegenseitige Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise zwischen Mitgliedstaaten vor.
10. Artikel 49 EG verbietet Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs für den Fall, dass der Erbringer der Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als der Empfänger.
11. Der auf der Grundlage des die Förderung der Kultur in der Gemeinschaft betreffenden jetzigen Artikels 151 EG erlassene Beschluss 63/266 des Rates stellt zehn allgemeine Grundsätze zur Durchführung einer gemeinschaftlichen Politik der Berufsausbildung auf, die es den Bürgern der Gemeinschaft ermöglichen sollen, eine angemessene Berufsausbildung zu erhalten, und die die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer fördern sollen. Die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsorgane tragen Sorge für die Anwendung dieser Grundsätze im Rahmen des EG-Vertrags. Eines der im zweiten Grundsatz aufgestellten grundlegenden Ziele besteht in der „Vermeidung jeder nachteiligen Unterbrechung zwischen dem Abschluss der allgemeinen Schulbildung und dem Beginn der Berufsausbildung“.
12. Die insbesondere auf der Grundlage der jetzigen Artikel 40 EG und 47 Absatz 1 EG erlassene Richtlinie 89/48 des Rates errichtet eine allgemeine Gemeinschaftsregelung zur gegenseitigen Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, um es den Staatsangehörigen der Gemeinschaft, die einen in einem Mitgliedstaat ausgestellten Befähigungsnachweis besitzen, zu ermöglichen, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben. Sie definiert die betroffenen Arten von Diplomen(4) und stellt Mechanismen zu deren gegenseitigen Anerkennung auf.
Maßgebliches italienisches Recht
13. Nach dem Vorlagebeschluss können gemäß dem Dekret Nr. 1592 vom 31. August 1933(5), das der öffentlichen Verwaltung und den Universitäten ein weites Ermessen einräumt, akademische Grade, die von ausländischen Einrichtungen verliehen werden, auf der Grundlage von Sondergesetzen zur Umsetzung spezifischer bilateraler Abkommen mit anderen Ländern anerkannt werden. Das Decreto legislativo Nr. 115 vom 27. Januar 1992(6) setzt die Richtlinie 89/48 des Rates um.
14. Im Rahmen dieses Decreto legislativo bildeten sich verschiedene Verwaltungsanweisungen und eine bestimmte Verwaltungspraxis der italienischen Behörden heraus.
15. In einem Schreiben des Ministeriums für das Hochschulwesen und für wissenschaftliche und technische Forschung vom 3. Oktober 2000 heißt es, dass „die in Anwendung des Decreto legislativo Nr. 115/92 gewährte Anerkennung ausschließlich zur Ausübung des bereits im Herkunftsstaat ausgeübten Berufes berechtigt“.
16. In einem weiteren Schreiben desselben Ministeriums vom 8. Januar 2001 wird ausgeführt, dass „akademische Grade, die von in Großbritannien anerkannten Universitäten verliehen werden, in Italien nur dann anerkannt werden können, wenn sie nach regelmäßiger Teilnahme am gesamten Studiengang bei diesen Universitäten oder einem anderen ausländischen Institut der gleichen Ausbildungsstufe abgelegt worden sind; ausgenommen sind somit akademische Grade, die italienischen Staatsangehörigen auf der Grundlage von Studienzeiten bei Zweigstellen oder privaten Einrichtungen in Italien, mit denen sie privatrechtliche Vereinbarungen abgeschlossen haben, verliehen werden“.
17. Diese beiden Schreiben, die dem Gerichtshof vorgelegt worden sind, beziehen sich ausdrücklich auf Befähigungsnachweise, die im Anschluss an ein Studium an der ESE erteilt werden.
18. Ein Rundschreiben des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, das dem Gerichtshof ebenfalls vorgelegt worden ist, bestätigt diese Angaben, indem es von italienischen Staatsangehörigen, die die Anerkennung eines im Ausland verliehenen akademischen Grades beantragen, „eine Bescheinigung der diplomatischen oder konsularischen italienischen Vertretung in dem ausländischen Staat, in dem der akademische Grad verliehen wurde, zur Bestätigung des tatsächlichen Aufenthalts des Betreffenden in diesem Staat während der gesamten Dauer des Hochschulstudiums“ verlangt. Diese Voraussetzung gilt ausdrücklich nur für italienische Staatsangehörige.
19. Nach dem Vorlagebeschluss ist nach italienischem Recht für die Erteilung von Unterricht keine besondere Genehmigung oder Ermächtigung erforderlich. Was die hier fragliche Art der Regelung anbelangt, so scheint es keine besondere Bestimmung für Fälle zu geben, in denen es sich um eine Hochschule außerhalb Italiens handelt; Universitäten in Italien können sich jedoch für die Durchführung von Studiengängen entsprechend den von der jeweiligen Universität vorgesehenen Bedingungen der Mitarbeit Privater bedienen(7) .
20. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der italienischen Regierung ausgeführt, dass sich die Rechtslage insbesondere durch das Gesetz Nr. 148/2002 vom Juli 2002 ─ also nach Erlass des Vorlagebeschlusses ─ im Wesentlichen dahin geändert habe, dass die Anerkennung ausländischer akademischer Grade nicht länger Ministerialanweisungen oder einer Ministerialpraxis unterliege, sondern allein Sache der Universitäten sei. Es ist jedoch nicht klar, wie sich solche Änderungen auf Probleme auswirken können, wie sie im vorliegenden Fall entstanden sind.
Das Ausgangsverfahren
21. Im Sommer 2001 schrieb sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens nach Ablegung des Abiturs in Italien bei Nottingham Trent für einen vierjährigen BA-Honours-Studiengang in Internationalen Politikwissenschaften ein. Dann erfuhr sie, dass sie für diesen Abschluss an einer Lehranstalt außerhalb des Vereinigten Königreichs studieren könne, die von Nottingham Trent anerkannte Studiengänge anbiete. Die ESE war eine solche Einrichtung, die den Studiengang von Nottingham Trent in verschiedenen Zweigstellen in Italien anbot.
22. Um die zusätzlichen Ausgaben für ein Studium im Vereinigten Königreich zu vermeiden, schrieb sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens also für den über die ESE angebotenen Studiengang von Nottingham Trent in der ESE-Zweigstelle Genua ein. Sie zahlte eine Einschreibegebühr in Höhe von 4 000 000 ITL (2 065,83 Euro) für das akademische Jahr 2001/02 an die ESE.
23. Später erhielt sie Kenntnis von der oben beschriebenen italienischen Regelung. Sie forderte deshalb die Rückzahlung der bereits gezahlten Gebühr, die jedoch von der ESE u. a. unter Hinweis darauf abgelehnt wurde, dass die ESE ermächtigt sei, Universitätsstudiengänge anzubieten, die zur Verleihung eines akademischen Grades durch Nottingham Trent führten, und dass der verliehene Grad im Vereinigten Königreich gesetzlich in vollem Umfang anerkannt werde. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens erhob daraufhin Klage.
Der Vorlagebeschluss
24. Nach Ansicht des nationalen Gerichts hat die italienische Verwaltungspraxis Verordnungscharakter, da sie von allen Stellen der öffentlichen Verwaltung angewandt werde. Sie könne Studenten davon abhalten, sich für die Studiengänge der ESE einzuschreiben, oder sie, wie im Fall der Klägerin des Ausgangsverfahrens, dazu bewegen, ihre Einschreibung rückgängig zu machen.(8) Somit könne sie die Freizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr beschränken.
25. Ferner sei auch das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kraus(9) zu beachten, in dem es darum gehe, welche Art von Überprüfung zulässig sei, wenn ein Mitgliedstaat einen Antrag eines seiner Staatsangehörigen auf behördliche Genehmigung der Führung eines in einem anderen Mitgliedstaat verliehenen akademischen Titels erhalte. Außerdem könnte ein Verstoß gegen die Richtlinie 89/48 vorliegen, falls man sich auf die durch sie verliehenen Rechte bereits während des Studiums und noch vor der Erteilung eines Befähigungsnachweises berufen könne. Schließlich könnte die italienische Praxis gegen die im Beschluss 63/266 niedergelegten Grundsätze verstoßen.
26. Das vorlegende Gericht hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und bittet den Gerichtshof um Vorabentscheidung über folgende Fragen:
1. Sind die Vorschriften oder die Verwaltungspraxis des nationalen Rechts, wie sie beschrieben worden sind, mit den Grundsätzen des EG-Vertrags betreffend die Freizügigkeit (Artikel 39 EG ff.), die Niederlassungsfreiheit (Artikel 43 EG ff.) und den freien Dienstleistungsverkehr (Artikel 49 EG ff.) in der Auslegung, die diese durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes erfahren haben, vereinbar, und gilt dies insbesondere für nationale Vorschriften und/oder Verwaltungspraktiken, die
─ die italienische Niederlassung einer Kapitalgesellschaft, deren Geschäftsschwerpunkt sich im Vereinigten Königreich befindet, bei der Ausübung einer Geschäftstätigkeit im Aufnahmestaat behindern, die in der Organisation und Abhaltung von Studiengängen zur Vorbereitung auf Universitätsprüfungen besteht und zu der die Gesellschaft ordnungsgemäß ermächtigt und von den Behörden des Vereinigten Königreichs zugelassen ist;
─ eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu nationalen Einrichtungen, die entsprechende Tätigkeiten ausüben, bewirken;
─ es der italienischen Niederlassung dieser Gesellschaft verwehren und/oder ernsthaft erschweren, einen Anspruch auf Dienstleistungen, die die Ausübung der oben genannten Geschäftstätigkeit vorbereiten, in einem anderen Mitgliedstaat und gegen Entgelt zu erwerben;
─ die Studenten davon abhalten, sich in diesen Studiengängen einzuschreiben;
─ die Berufsausbildung der eingeschriebenen Studenten sowie den Erwerb eines akademischen Grades, der für seinen Inhaber sowohl für die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit als auch für deren gewinnbringendere Ausübung auch in anderen Mitgliedstaaten von Vorteil sein kann, erschweren?
2. Ist Artikel 2 der Richtlinie 89/48/EWG des Rates dahin auszulegen, dass die Richtlinie Rechte verleiht, die auch bereits vor dem Erwerb des Diploms im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie geltend gemacht werden können? Wenn ja, sind mit der Richtlinie, auch im Hinblick auf das Urteil des Gerichtshofes vom 7. März 2001 in der Rechtssache C-145/99 (Kommission/Italien), Vorschriften oder Verwaltungspraktiken der nationalen Rechtsordnung vereinbar, die
─ die Anerkennung von Hochschuldiplomen, die eine Berufsausbildung von mindestens drei Jahren abschließen, in das bloße Ermessen der öffentlichen Verwaltung stellen;
─ die Anerkennung von akademischen Graden, die von in Großbritannien anerkannten Universitäten verliehen werden, nur dann zulassen, wenn sie nach ordnungsgemäßem Besuch des gesamten Studiengangs im Ausland verliehen werden, und die daher akademische Grade, die nach der Ableistung von Studienzeiten bei ausländischen, in Italien tätigen Einrichtungen erworben werden, von der Anerkennung auch dann ausschließen, wenn die Einrichtungen von den zuständigen Behörden ihres Herkunftsmitgliedstaats anerkannt und zugelassen sind;
─ die Vorlage einer Bescheinigung der diplomatischen/konsularischen italienischen Vertretung in dem ausländischen Staat, in dem der akademische Grad verliehen wird, verlangen, mit der der tatsächliche dortige Aufenthalt des Betroffenen während der gesamten Dauer des Hochschulstudiums bestätigt wird;
─ die Anerkennung der Diplome „ausschließlich“ auf die Ausübung eines Berufes beschränken, der im Herkunftsland bereits ausgeübt worden ist, und damit jede Anerkennung mit dem Ziel der Aufnahme eines reglementierten, aber zuvor nicht ausgeübten Berufes ausschließen?
3. Welche Bedeutung und Reichweite kommt der „nachteiligen Unterbrechung der Berufsausbildung“ bei der Auslegung des Beschlusses 63/266/EWG des Rates zu, und wird hiervon die Einrichtung eines ständigen Informationssystems durch die öffentliche Verwaltung auf nationaler Ebene erfasst, das darauf hinweist, dass die von einer Universität ─ auch wenn sie in Großbritannien gesetzlich anerkannt ist ─ verliehenen akademischen Grade nach nationalem Recht nicht anerkannt werden können, wenn sie aufgrund von im Inland absolvierten Studienzeiten erworben worden sind?
27. Die ESE, die italienische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und mündliche Ausführungen gemacht. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat schriftliche Erklärungen eingereicht.
Rechtliche Würdigung
Die erste Frage
28. Mit seiner ersten Frage möchte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen, ob die beschriebene nationale Verwaltungspraxis eine verbotene Beschränkung einer oder mehrerer der in den Artikeln 39 EG, 43 EG und 49 EG verankerten vertraglichen Freiheiten, namentlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, zur Folge hat.
29. Bei der Befassung mit diesen Aspekten sind die tatsächlichen Auswirkungen der italienischen Praxis, wie sie dem Gerichtshof beschrieben worden ist, zu beachten. Insoweit muss die Situation maßgeblich sein, die zur Zeit des dem Vorlagebeschluss zugrunde liegenden Sachverhalts herrschte; die danach eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen sind außer Acht zu lassen.
30. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die italienischen Behörden es systematisch ablehnen, sämtliche von Nottingham Trent oder von anderen Universitäten im Vereinigten Königreich oder in anderen Mitgliedstaaten verliehenen akademischen Grade anzuerkennen. Die beschriebene Praxis bedeutet jedoch offenbar, dass die Anerkennung automatisch, d. h. ohne jede Prüfung der Art oder des Inhalts des mit dem akademischen Grad bescheinigten Studiengangs, versagt wird, wenn drei Faktoren vorliegen, nämlich erstens die den Grad verleihende Universität außerhalb Italiens liegt, zweitens der Studiengang in Italien oder zumindest nicht im Land der den Grad verleihenden Universität absolviert worden ist und drittens der Student italienischer Staatsangehöriger ist.
31. Die Wirkung besteht unter den Umständen des vorliegenden Falles darin, italienische Studenten davon abzuhalten, an der ESE in Italien mit dem Ziel eines akademischen Grades zu studieren, der von Nottingham Trent verliehen wird. Solche Studiengänge der ESE sind damit wahrscheinlich weniger nachgefragt und vielleicht in ihrem Fortbestand gefährdet, da sie vermutlich in erster Linie auf italienische Studenten abzielen, die wohl in vielen Fällen ihren akademischen Grad zumindest für bestimmte Zwecke in Italien führen möchten.
Artikel 39 EG ─ Freizügigkeit der Arbeitnehmer
32. Die ESE macht geltend, die von ihr beschäftigten Dozenten seien Arbeitnehmer im Sinne dieses Artikels, deren Freizügigkeit wahrscheinlich beschränkt werde; die Kommission ist der Ansicht, dass der Rechtsstreit des Ausgangsverfahrens nur das Verhältnis der Klägerin des Ausgangsverfahrens zur ESE betreffe.
33. Die italienischen Maßnahmen mögen sich zwar durchaus auf die Beschäftigung von Arbeitnehmern der Gemeinschaft, die ihre Freizügigkeit ausüben, auswirken. Geht die Nachfrage für Studiengänge der ESE zurück, mag Lehrpersonal zu entlassen sein. Bestimmte Angehörige dieses Personals mögen auch Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sein, die eine Berufstätigkeit in Italien aufgenommen haben. Diese mögliche Wirkung hängt jedoch mit der Anwendung der italienischen Praxis betreffend die Anerkennung der fraglichen akademischen Grade oder mit der Staatsangehörigkeit des ESE-Personals und dessen Ausübung der Freizügigkeit nicht eng genug zusammen, um ernsthaft Raum für eine Untersuchung der Praxis im Licht des Artikels 39 EG zu bieten.
34. Was die Klägerin des Ausgangsverfahrens selbst anbelangt, so gibt der Sachverhalt des Falles, wie er dargestellt worden ist, nichts dafür her, dass ihre Freiheit, sich als Arbeitnehmer in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, beeinträchtigt sein könnte.
35. Folglich halte ich Artikel 39 EG im vorliegenden Fall für nicht relevant.
Artikel 43 EG ─ Niederlassungsfreiheit
36. Nach ständiger Rechtsprechung enthält Artikel 43 EG einen der tragenden Grundsätze der Gemeinschaft. Er soll gewährleisten, dass Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat zur Ausübung einer Geschäftstätigkeit niederlassen, dort die gleiche Behandlung erfahren wie die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats.(10) Er schreibt die Aufhebung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit vor; als solche Beschränkungen sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen.(11) In d iesem Zusammenhang verbietet er „nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit oder ─ bei Gesellschaften ─ des Sitzes ..., sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen“.(12)
37. Die ESE ist unbestritten eine im Vereinigten Königreich eingetragene Gesellschaft, die von ihrer Niederlassungsfreiheit in Italien Gebrauch gemacht hat.
38. Sie übt an ihren Niederlassungen dort eine wirtschaftliche Tätigkeit unter Bedingungen aus, die, wie oben dargestellt worden ist, nachteilig erscheinen. Diese Bedingungen gelten ohne Ansehung ihrer Staatszugehörigkeit oder des Mitgliedstaats, in dem sie ihren Sitz hat.
39. Sie hängen jedoch vom Zusammentreffen dreier Faktoren ab, die alle entweder mit der Staatsangehörigkeit (die italienische im Fall von Studenten) oder mit dem Ort der Niederlassung (außerhalb Italiens im Fall von Nottingham Trent, in Italien im Fall der ESE) zusammenhängen. Jede Änderung, die bei einem dieser Faktoren eintritt, führt, wie es der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung so anschaulich dargestellt hat, voraussichtlich auch dann zu einer drastischen Änderung der Bedingungen, unter denen die Kurse angeboten werden, wenn keine Änderung bei einem der für die Art des Unterrichts maßgeblichen Kriterien eintritt.
40. Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine Ungleichbehandlung je nach dem Ort der Erbringung einer Dienstleistung nach Artikel 49 EG unzulässig ist(13) ; diese Rechtsprechung kann ohne weiteres auf eine Fallgestaltung übertragen werden, bei der die Dienstleistung an einer festen Niederlassung erbracht wird.
41. Da die umstrittene Verwaltungspraxis die Studiengänge der ESE in Italien, die zu einem von Nottingham Trent verliehenen akademischen Grad führen, für italienische Studenten weniger attraktiv macht, macht sie es für die ESE zwangsläufig weniger attraktiv, Niederlassungen in Italien zu betreiben, um diese Studiengänge anzubieten.
42. Ich komme deshalb ohne weiteres zu der Auffassung, dass die beschriebene italienische Verwaltungspraxis zu einer Beschränkung der Freiheit einer Gesellschaft wie der ESE führt, sich in Italien niederzulassen und dort die wirtschaftliche Tätigkeit der Ausrichtung von Studiengängen zu betreiben, die zur Verleihung eines akademischen Grades einer Universität wie Nottingham Trent führen.
Artikel 49 EG ─ Freier Dienstleistungsverkehr
43. Die ESE macht geltend, sie sei sowohl Empfänger als auch Erbringer von Dienstleistungen. Sie sei Empfänger von Dienstleistungen von Nottingham Trent, werde aber von den italienischen Behörden daran gehindert, diese Dienstleistungen zu empfangen. Ferner biete sie in Italien Dienstleistungen nicht nur italienischen Studenten, sondern auch Studenten aus anderen Mitgliedstaaten an. Die Kommission bringt vor, die ESE erbringe ihre Dienstleistungen nicht grenzüberschreitend.
44. Was die von der ESE erbrachten Dienstleistungen anbelangt, so betreibt sie ihre Tätigkeit in Italien auf einer kontinuierlichen und stabilen Grundlage an mehreren schulischen Einrichtungen in diesem Land, und die Tätigkeit umfasst kein grenzüberschreitendes Element. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, die die Studiengänge der ESE in Italien absolvieren möchten, dies auch außerhalb dieses Landes tun könnten. Etwaige Beschränkungen der ESE in der Ausübung ihrer Tätigkeit sind somit nicht an der Freiheit zu messen, Dienstleistungen an Empfänger in anderen Mitgliedstaaten zu erbringen.
45. Anders stellt sich die Lage für den Empfang von Dienstleistungen durch die ESE dar, obgleich dies eigentlich kein Gesichtspunkt ist, der im Ausgangsverfahren in Frage steht. Nottingham Trent, eine Universität mit Sitz in einem Mitgliedstaat, erbringt in einem anderen Mitgliedstaat die Dienstleistungen der Überprüfung und Anerkennung an die ESE. Im gleichen Maß, in dem die Ausrichtung von Studiengängen durch die ESE, die zu einem von Nottingham Trent verliehenen akademischen Grad führen, von der streitigen Verwaltungspraxis betroffen ist, ist es auch die Erbringung von Dienstleistungen durch Nottingham Trent selbst.
Mögliche Rechtfertigung der Beschränkungen
46. Ich bin zu der Auffassung gelangt, dass die Anwendung der fraglichen italienischen Verwaltungspraxis entgegen den Artikeln 43 EG und 49 EG die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr beschränkt. Solche Beschränkungen können jedoch gerechtfertigt sein, wenn sie entweder unter eine der im EG-Vertrag spezifisch vorgesehenen Ausnahmen fallen oder, soweit sie unterschiedslos angewandt werden, zwingenden Gründen des Allgemeininteresses genügen, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist(14) .
47. Die italienische Regierung bringt Rechtfertigungen vor, die im Wesentlichen auf der Notwendigkeit aufbauen, einen hohen Standard der universitären Ausbildung sicherzustellen und die Glaubwürdigkeit von Befähigungsnachweisen zu gewährleisten, die von ausländischen Hochschulen ausgestellt würden. Nach italienischem Recht sei die universitäre Ausbildung eine Angelegenheit des Allgemeininteresses, da in ihr die kulturellen und geschichtlichen Werte des Staates zum Ausdruck kämen, der für die Überwachung von Studiengängen und Abschlüssen sowie für die Gewährleistung der Gesetzmäßigkeit von Einrichtungen, die entsprechende Zeugnisse ausstellten, verantwortlich sei. Artikel 149 Absatz 1 EG betone die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems. Die italienischen Behörden seien insbesondere wegen bestimmter akademischer Grade besorgt, die in Gefälligkeitsverfahren im Rahmen privater Geschäftsvereinbarungen verliehen würden, die sich der staatlichen oder öffentlichen Kontrolle entzögen. Die Art des nach der „Franchise“-Vereinbarung zwischen Nottingham Trent und der ESE angebotenen „hybriden“ akademischen Grades biete keine hinreichende Qualitätsgarantie. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der italienischen Regierung auf bestimmte, in der Presse geäußerte Zweifel an der Fähigkeit mancher Dozenten der ESE verwiesen.
48. Die Bedenken der italienischen Regierung können angesichts der Bedeutung, die der staatlichen Überprüfung und Überwachung der Qualität der universitären Ausbildung und Abschlüsse zukommt, zweifellos die Grundlage für einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses bilden.
49. Selbst wenn man jedoch davon ausgeht, dass eine solche Rechtfertigung vorliegt, ist eine derartige Überprüfung und Überwachung von Fall zu Fall vorzunehmen. Die im Vorlagebeschluss beschriebene Verwaltungspraxis scheint dagegen allgemein jede Anerkennung von akademischen Graden auszuschließen, die unter den von mir oben in Nummer 30 dargestellten Umständen verliehen werden. Sie lässt offenbar keinen Raum für die Überprüfung des Inhalts oder der Qualität der Ausbildung, die zur Verleihung dieser akademischen Grade führt.
50. Im Urteil Kommission/Griechenland(15) hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass private Lehrtätigkeiten „der Kontrolle des Staates [unterliegen können], der über die geeigneten Mittel verfügt, um in jedem Fall die Wahrung der Interessen, für die er einzutreten hat, sicherzustellen, ohne dass zu diesem Zweck die Niederlassungsfreiheit beschränkt werden müsste“. Dieselben Überlegungen gelten für die Qualitätskontrolle, die im Zusammenhang mit der Anerkennung von Hochschulgraden verlangt wird.
51. Die Vereinbarung zwischen Nottingham Trent und der ESE scheint nicht so beschaffen zu sein, dass die italienischen Behörden nicht eine solche Qualitätskontrolle vornehmen könnten, um ihre Bedenken wegen der Art und des Niveaus der über die ESE ausgestellten akademischen Grade oder allgemein wegen der Kommerzialisierung der Ausbildung auszuräumen. Vor dem Hintergrund, dass Privathochschulen in Italien nach den Ausführungen der italienischen Regierung einer Qualitätskontrolle unterliegen, ist schwer erkennbar, warum eine Einrichtung wie die ESE von einer solchen Kontrolle ausgenommen sein sollte.
52. Offenbar können akademische Grade, die italienischen Staatsangehörigen von einer ausländischen Hochschule nach Abschluss eines Studiengangs in Italien verliehen werden, in Italien nicht auf der Grundlage einer wie auch immer gearteten tatsächlichen Überprüfung des Niveaus der bescheinigten Ausbildung anerkannt werden. Für akademische Grade, die unter nur geringfügig anderen Umständen verliehen werden, gibt es dagegen offenbar ein Anerkennungsverfahren. Daher gelange ich zu der Auffassung, dass die fragliche italienische Verwaltungspraxis weder geeignet noch verhältnismäßig ist, um die von der italienischen Regierung angeführten Ziele zu erreichen, und dass die Beschränkungen, die sie für die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr mit sich bringt, somit nicht gerechtfertigt werden können.
Die zweite Frage
53. Die zweite Frage geht dahin, ob die Richtlinie 89/48 dem Einzelnen bereits vor dem Erwerb eines Hochschulgrades oder eines gleichwertigen Abschlusses Rechte verleiht und ob sie es den italienischen Behörden bejahendenfalls gestattet, die Anerkennung ausländischer Grade Beschränkungen zu unterwerfen.
54. Nach Artikel 2 der Richtlinie können sich Gemeinschaftsangehörige auf diese berufen, die als Selbständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben wollen. Die Richtlinie gilt nach ihrem Artikel 1 Buchstabe d(16) für reglementierte Berufe, deren Aufnahme oder Ausübung „an den Besitz eines Diploms gebunden ist“. Nach der Definition des Artikels 1 Buchstabe a wird ein solches Diplom nach der Absolvierung eines „mindestens dreijährige[n] Studium[s] oder ein[es] dieser Dauer entsprechende[n] Teilzeitstudium[s] an einer Universität oder einer Hochschule“ ausgestellt. Nach Artikel 3 Buchstabe a darf der Zugang zu einem reglementierten Beruf nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigert werden, „wenn der Antragsteller das Diplom besitzt, das in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat erworben wurde“.
55. Diese Bestimmungen machen klar, dass die Richtlinie nur für Diplome gilt, die von einem Gemeinschaftsangehörigen, der einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben möchte, bereits erworben wurden. Somit verleiht sie kein Recht, das vor dem Erwerb eines Diploms geltend gemacht werden kann.
56. In Übereinstimmung mit der italienischen Regierung und der Kommission halte ich die Richtlinie für auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da die Klägerin des Ausgangsverfahrens noch nicht im Besitz eines Diploms der maßgeblichen Ausbildungsstufe ist ─ sie hat ja gerade davon Abstand genommen, ein solches Diplom auf dem Weg, um den es in der vorliegenden Rechtssache geht, zu erwerben. Die Richtlinie käme nur dann ins Spiel, wenn der Klägerin des Ausgangsverfahrens bereits von Nottingham Trent ein akademischer Grad im Anschluss an ihr Studium an der ESE verliehen worden wäre und sie ihn zu führen wünschte, um Zugang zu einem reglementierten Beruf in Italien zu erhalten. Aus dem gleichen Grund ist auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes im Urteil Kraus(17) hier nicht maßgeblich.
57. Die Richtlinie wäre jedoch eindeutig dann anwendbar, wenn ein Student, der bereits ein Studium unter solchen Umständen abgeschlossen hätte, die Anerkennung des erworbenen akademischen Grades zum Zweck der Aufnahme eines reglementierten Berufes in Italien beantragte.
Die dritte Frage
58. Mit der dritten Frage wird um eine Auslegung der Wendung „nachteilige Unterbrechung“ in Buchstabe e des zweiten Grundsatzes des Beschlusses 63/266 gebeten; es wird insbesondere gefragt, ob der Umstand, dass die italienischen Behörden Studenten davon unterrichten, dass die von Nottingham Trent im Anschluss an ein Studium an der ESE in Italien verliehenen akademischen Grade nicht anerkannt werden, zu einer solchen Unterbrechung führen kann.
59. Ich stimme allerdings der Kommission darin zu, dass der Beschluss, der die Grundsätze einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung für Bürger eines Mitgliedstaats, die eine Ausbildung in einem anderen Mitgliedstaat absolvieren möchten, aufstellt, allgemeiner und programmatischer Natur ist. Im Urteil Kommission/Rat(18) hat der Gerichtshof ihn als den Ausgangspunkt einer schrittweisen Durchführung der gemeinsamen Berufsbildungspolitik beschrieben. Der Beschluss ist also so zu verstehen, dass er Leitlinien oder allgemeine Grundsätze für weitere, spezifischere Maßnahmen zur Ausgestaltung dieser Politik aufstellt.
60. Folglich ist der Beschluss 63/266 mangels jeglicher Bindungswirkung und da die Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht in einem anderen Mitgliedstaat studieren möchte(19) für das vorliegende Verfahren nicht maßgeblich.
Schlussbemerkungen
61. Mir ist bewusst, dass, wenn sich die ESE im Ausgangsverfahren auf die oben von mir vertretene Auslegung des Gemeinschaftsrechts berufen kann, die Klägerin mit ihrer Klage wohl scheitern wird, obwohl auch sie zweifellos unter den ungesetzlichen Beschränkungen gelitten hat, die keine der Parteien zu verantworten hat und deren Fortgeltung keine der Parteien wünscht.
62. Es wird Sache der italienischen Behörden sein, ihre Regelung ─ soweit dies noch nicht geschehen ist(20) ─ schnellstmöglich mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen, um weitere Nachteile für Schulen wie die ESE oder für Studenten, die an ihnen studieren möchten, zu verhindern. Sind Nachteile bereits erlitten worden oder werden sie weiterhin erlitten, so kann eine Schadensersatzklage gegen den italienischen Staat zulässig sein.
Ergebnis
63. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen wie folgt beantworten sollte:
1. Eine nationale Vorschrift oder Verwaltungspraxis, nach der akademische Grade, die den Angehörigen eines Mitgliedstaats von einer Hochschule in einem anderen Mitgliedstaat verliehen werden, nicht anerkannt werden können, wenn der betreffende Studiengang nicht in dem Mitgliedstaat absolviert worden ist, in dem die Hochschule ihren Sitz hat, und die damit die Attraktivität von Vereinbarungen schmälert, nach denen eine solche Hochschule zum Zweck der Verleihung ihrer akademischen Grade Studiengänge eventuell anerkennt, die von anderen Lehranstalten angeboten und in dem Mitgliedstaat, der die betreffende Vorschrift oder Praxis anwendet, absolviert werden, stellt eine Beschränkung der in Artikel 43 EG verankerten Niederlassungsfreiheit und/oder gegebenenfalls des in Artikel 49 EG verankerten freien Dienstleistungsverkehrs dar. Eine solche Praxis kann nicht gerechtfertigt werden, wenn sie jegliche Überprüfung des Niveaus der durch den jeweiligen akademischen Grad bescheinigten Ausbildung im Hinblick auf die Anerkennung ausschließt.
2. Die Richtlinie 89/48 des Rates ist nicht anwendbar, wenn eine Person noch nicht im Besitz eines Hochschuldiploms ist.
3. Der Beschluss 63/266 des Rates enthält keine zwingenden Vorschriften für die Mitgliedstaaten und ist auch nicht anwendbar, wenn eine Person nicht außerhalb ihres Herkunftsmitgliedstaats studieren möchte.
(1) .
(2) Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (ABl. 1989, L 19, S. 16).
(3) Beschluss 63/266/EWG des Rates vom 2. April 1963 über die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Durchführung einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung (ABl. 1963, S. 1338).
(4) Sie gilt nur für Hochschuldiplome, d. h. auf Hochschulebene. Für andere postsekundäre Diplome, die für den Zugang zu reglementierten Berufen erforderlich sind, enthält die Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. 1992, L 209, S. 25) eine ergänzende Regelung.
(5) GURI Nr. 283 vom 7.12.1933.
(6) GURI Nr. 40 vom 18.2.1992.
(7) Artikel 8 des Gesetzes Nr. 341 vom 19. November 1990 (GURI Nr. 274 vom 23.11.1990).
(8) Offenbar ist eine beachtliche Anzahl von Fällen, in denen Studenten ebenfalls die Rückzahlung an die ESE gezahlter Gebühren fordern, in ganz Italien anhängig. Eine weitere Vorlage ist an den Gerichtshof in der Rechtssache C-432/02 (Trombin) ergangen, in der das Verfahren bis zur Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache ausgesetzt worden ist.
(9) Rechtssache C-19/92 (Slg. 1993, I-1663).
(10) Siehe z. B. Urteil vom 6. Juni 1996 in der Rechtssache C-101/94 (Kommission/Italien, Slg. 1996, I-2691, Randnr. 12).
(11) Urteil vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-439/99 (Kommission/Italien, Slg. 2002, I-305, Randnr. 22).
(12) Siehe z. B. Urteil vom 13. Juli 1993 in der Rechtssache C-330/91 (Commerzbank, Slg. 1993, I-4017, Randnr. 14); in neuerer Zeit Urteil vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-156/98 (Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-6857, Randnr. 83).
(13) Siehe Urteil vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C-55/98 (Vestergaard, Slg. 1999, I-7641, Randnr. 22) und die Schlussanträge von Generalanwalt Saggio (Nr. 21).
(14) Siehe z. B. Urteil Kommission/Italien (zitiert oben in Fußnote 11, Randnr. 23).
(15) Rechtssache 147/86 (Slg. 1988, 1637, Randnr. 10).
(16) Ich beziehe mich hier auf den originalen Buchstaben d, der offenbar ungeachtet dessen nach wie vor in Kraft ist, dass ein weiterer Buchstabe d zur Definition der reglementierten Ausbildung vermutlich aufgrund eines Redaktionsversehens durch Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 2001/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2001 zur Änderung der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG des Rates über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise und der Richtlinien 77/452/EWG, 77/453/EWG, 78/686/EWG, 78/687/EWG, 78/1026/EWG, 78/1027/EWG, 80/154/EWG, 80/155/EWG, 85/384/EWG, 85/432/EWG, 85/433/EWG und 93/16/EWG des Rates über die Tätigkeiten der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind, des Zahnarztes, des Tierarztes, der Hebamme, des Architekten, des Apothekers und des Arztes (ABl. 2001, L 206, S. 1) „eingefügt“ wurde.
(17) Zitiert oben in Fußnote 9.
(18) Rechtssache 242/87 (Slg. 1989, 1425, Randnr. 10).
(19) Im Gegensatz z. B. zu der Fallgestaltung in der Rechtssache 293/83 (Gravier, Slg. 1985, 593).
(20) Siehe oben, Nr. 20.