61985J0040
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
10 de julio de 1986 (
*1
)
En el asunto 40/85,
Reino de Bélgica, representado por el Ministro de Asuntos Exteriores, por quien comparece el Sr. R. Hoebaer, Director de Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por Me J. F. Bellis, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 4, rue des Girondins, Résidence Champagne,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. A. Abate y por el Sr. J. Delmoly, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido, representado por el Sr. R. N. Ricks, del Treasury Solicitor's Department, Queen Anne's Chambers, Londres, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 28, boulevard Royal,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión 85/153, de 24 de octubre de 1984, relativa a una ayuda del Gobierno belga en favor de una empresa productora de artículos de vajilla y de cerámica sanitaria (DO L 59, p. 21),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann y R. Joliét, Presidentes de Sala; G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins y F. Schockweiler, Jueces,
Abogado General: Sr. C. O. Lenz
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 16 de abril de 1986,
dicta la siguiente
SENTENCIA
(No se reproducen los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de febrero de 1985, el Reino de Bélgica interpuso, conforme al artículo 173, párrafo 1, del Tratado CEE, un recurso de anulación de la Decisión 85/153, de 24 de octubre de 1984 (DO 1985, L 59, p. 21), por la que la Comisión declaró que la aportación de capital por un importe de 83 millones de francos belgas efectuada en 1983 por un holding público de ámbito regional, a saber, la Société régionale d'investissement de Wallonie (en lo sucesivo la SRIW) a una empresa del sector de la ceràmica domiciliada en La Louvière, constituía una ayuda incompatible con el mercado común en los términos del artículo 92 del Tratado y, por tanto, debía suprimirse.
2
En el preámbulo, la Comisión motivó su Decisión, entre otras consideraciones, por el hecho de que la empresa había registrado pérdidas que se elevaban a 134 millones de francos belgas en 1979, a 243 millones en 1980, a 302 millones en 1981 y a 168 millones en 1982, lo que correspondía, respectivamente, a un 23 %, un 39 %, un 45 % y un 20 % del volumen de negocio de los mismos años; habría sido, pues, poco verosímil que la empresa hubiera podido obtener las sumas indispensables para su supervivencia en los mercados privados de capitales. Así, el libre juego de las fuerzas del mercado habría exigido normalmente el cierre de la empresa, lo que, en un mercado caracterizado por el exceso de producción, habría permitido desarrollarse a los competidores mejor situados. La ayuda otorgada pudo, pues, según la Comisión, afectar gravemente a las condiciones de competencia, y dado que la empresa exportaba más del 70 % de su producción de cerámica sanitaria a los demás Estados miembros, una ayuda semejante habría podido afectar a los intercambios intracomunitários.
3
El preámbulo indica, además, que otros cuatro Estados miembros, así como una federación industrial y otras dos empresas del mismo sector, comunicaron a la Comisión que compartían las preocupaciones de ésta con respecto a las ayudas otorgadas en Bélgica en favor de la empresa en cuestión, y que tres de dichos Estados miembros, la mencionada federación y las dos empresas subrayaron las graves distorsiones de la competencia que supondrían las repetidas ayudas del Gobierno belga. Se declara, por último, en dicho preámbulo que el Gobierno belga no ha señalado ni la Comisión ha encontrado ninguna justificación que permita hacer constar que la ayuda en cuestión satisfaga los requisitos exigidos para la aplicación de una de las excepciones previstas en el párrafo 3 del artículo 92 del Tratado.
4
A instancias del Tribunal de Justicia, el Gobierno belga ha aportado informaciones detalladas sobre el capital social de la empresa y sobre su distribución. De ellas resulta que antes de la primera intervención de los fondos públicos, el capital era de 150 millones de francos belgas. En 1979, dicho capital, aun tras la aportación de reservas por importe de 172 millones de francos belgas, se redujo a 3 millones de francos belgas, y las autoridades públicas participaron en la reconstrucción financiera mediante una aportación de capital de 140 millones de francos belgas, mientras que los accionistas privados aportaron algo más de 40 millones. Al haberse agotado el nuevo capital en 1981, se efectuó una nueva suscripción de 475 millones de francos belgas, aportados esta vez únicamente por las autoridades públicas. En 1983, cuando había efectuado la SRIW la aportación de capital debatida, el capital social de la empresa se había reducido a 30 millones de francos belgas. En el mes de enero de 1985, la empresa fue puesta en liquidación.
5
También a instancias del Tribunal de Justicia, el Gobierno belga ha presentado cifras sobre la cuota de mercado de la empresa. De las mismas resulta que, entre 1979 y 1984, la empresa abastecía de un 20 a un 25 % del mercado belgo-luxemburgués de cerámica sanitaria. Durante el mismo período, el porcentaje de la producción exportada progresó de un 58 a un 76 %, y la cuota de la empresa en la totalidad de los intercambios intracomunitarios de productos de cerámica sanitaria aumentó de un 8 a un 15 %. Los precios de exportación estuvieron entre un 72 y un 82 % de los precios medios de exportación de la Comunidad.
6
Por lo que se refiere al procedimiento administrativo anterior a la Decisión impugnada, conviene señalar que, el 31 de enero de 1983, la Comisión, alarmada por las informaciones aparecidas en la prensa belga, requirió al Gobierno belga que le notificara el proyecto de ayuda conforme al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Mediante télex de 18 de febrero de 1983, el Gobierno belga se limitó a responder que no se trataba de una decisión nueva, ya que el proyecto de ayuda se basaba en una decisión de 1981 destinada a ejecutar un plan de renovación a medio plazo, escalonado durante los ejercicios de 1981 a 1984, y cuya primera etapa era la citada aportación de capital de 475 millones de francos belgas. A este respecto, conviene recordar que la Comisión declaró la incompatibilidad de dicha aportación de capital con el mercado común, mediante su Decisión 83/130, de 16 de febrero de 1983, que fue recurrida, y que, mediante sentencia de 15 de enero de 1986 (Comisión contra Bélgica, 52/84, Rec. 1986, p. 89) el Tribunal de Justicia ha reconocido que el Reino de Bélgica ha incumplido sus obligaciones al no haberse adecuado a dicha Decisión.
7
A pesar de numerosas reclamaciones por parte de la Comisión, el Gobierno belga no suministró a ésta más detalles sobre la nueva aportación de capital, ni sobre el plan de renovación mencionado en el télex de 18 de febrero de 1983. Mediante escrito de 25 de mayo de 1984, la Comisión informó, pues, al Gobierno belga de su decisión de iniciar contra esta nueva aportación el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado. Mediante escrito de 6 de agosto de 1984, el Gobierno belga respondió que las objeciones indicadas en el escrito de 25 de mayo le parecían inadmisibles, ya que la Comisión había debido reaccionar antes al télex de 18 de febrero de 1983. En estas circunstancias, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
8
El Gobierno belga ha alegado, en esencia, tres motivos en apoyo de su recurso de nulidad:
a)
aplicación errónea del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, al no constituir la aportación de capital debatida una ayuda en el sentido de dicha disposición;
b)
aplicación errónea del apartado 1 del artículo 92 y motivación insuficiente, al no hacer constar la Decisión de la Comisión de qué modo afecta dicha aportación a los intercambios entre los Estados miembros;
c)
violación del derecho de defensa, al no comunicar la Comisión al Gobierno belga las reclamaciones formuladas por los Estados miembros y por las organizaciones profesionales que participaron en el procedimiento administrativo.
a) Sobre el carácter de la aportación de capital debatida
9
El Gobierno belga alega que al impedir a los poderes públicos belgas ampliar el capital de la empresa, la Comisión les pone en una situación discriminatoria con respecto a un accionista privado. Es normal y legítimo, afirma, que un accionista sostenga, mediante una aportación suplementaria de capital, una empresa que controla y que atraviesa dificultades pasajeras, en especial cuando dicha aportación forma parte, como en el caso de autos, de un plan de renovación de la empresa dirigido a aumentar su productividad y a una reducción de su plantilla. Al examinar la situación financiera de la empresa en cuestión habría sido necesario también tener en cuenta que ésta constaba de dos divisiones, una de vajilla y otra de cerámica sanitaria, y que los resultados de la última habían mejorado constantemente, para alcanzar en 1983 un saldo positivo de 6 millones de francos belgas.
10
Según la Comisión, nada impide que los poderes públicos, como accionistas, sostengan una empresa. Sin embargo, deben respetar al hacerlo las normas sobre competencia, como resulta claramente, según ella, del apartado 1 del artículo 90 del Tratado.
11
Según la Comisión, a pesar de las reiteradas reclamaciones de ésta, en el marco del procedimiento del artículo 93, el Gobierno belga no suministró ninguna información sobre la ampliación de capital debatida, y la Comisión se basó justificadamente en los resultados económicos globales de la empresa, que eran desde mucho antes negativos a pesar de las anteriores aportaciones de capital. Habida cuenta de los resultados, así como de su evolución histórica hasta su liquidación en 1985, la empresa sólo pudo subsistir gracias a la inyección de fondos públicos. Según la Comisión, pues, es acertado haber señalado que la aportación de capital constituyó una ayuda de salvamento estatal, ya que en dichas circunstancias la empresa no habría podido obtener ninguna aportación de capital en el mercado privado de capitales o de un socio privado.
12
Debe recordarse que conforme al apartado 1 del artículo 92, las disposiciones del Tratado en este campo se refieren a las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, «bajo cualquier forma». De ello se deduce, como ha señalado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de noviembre de 1984 (Intermills contra Comisión, 323/82, Rec. 1984, p. 3809), que no puede establecerse una distinción de principio según que una ayuda se otorgue en forma de préstamos o en forma de participación en el capital de empresas. Las ayudas en una u otra de estas formas están sometidas a la prohibición del artículo 92 cuando se cumplen los requisitos que establece dicha disposición.
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Para comprobar si una de estas medidas tiene carácter de ayuda estatal, lo adecuado es aplicar el criterio indicado en la Decisión de la Comisión que, por otra parte, el Gobierno belga no ha impugnado, basado en las posibilidades de la empresa de obtener las sumas en cuestión en los mercados privados de capitales. En el caso de una empresa cuyo capital social está en manos de las autoridades públicas, hay que examinar sobre todo si, en circunstancias similares, un socio privado habría procedido a una aportación de capital semejante, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social, o de política regional o sectorial.
14
Como ha mantenido el Gobierno belga, un socio privado puede aportar razonablemente el capital necesario para asegurar la supervivencia de una empresa que atraviesa dificultades pasajeras, pero que, tras una eventual reestructuración, estaría en condiciones de recuperar su rentabilidad. No obstante, en el caso de autos se trata de una empresa que, en el momento de la aportación, venía registrando desde varios años antes pérdidas importantes con respecto a su volumen de negocio, cuya supervivencia ya había exigido en varias ocasiones que las autoridades públicas reconstituyeran el capital social, agotado en su totalidad, y cuyos productos debían venderse en un mercado caracterizado por un exceso de producción.
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A este respecto, es indiferente que la empresa en cuestión constara de dos divisiones, de las que una tuvo mejores resultados de explotación que otra y podía incluso dar unos beneficios muy modestos el año en que se efectuó la aportación de capital debatida. Ambas divisiones formaban parte de la misma empresa, y con respecto a esta única empresa debe apreciarse el carácter de la aportación debatida.
16
Dado que el Gobierno belga ha mencionado un programa de renovación de la empresa, cuya última etapa sería la aportación de capital debatida, conviene hacer constar que las informaciones sobre dicho programa aportadas al Tribunal de Justicia, no permiten en absoluto afirmar que el citado programa incluyera medidas capaces de asegurar una explotación rentable en un futuro, ni proporcionar por tanto una base suficiente para atraer el capital privado necesario. En efecto, dicho programa ya había fracasado al efectuarse la aportación de capital debatida, ya que los 475 millones de francos belgas, aportados para la primera etapa, prácticamente se habían absorbido por las pérdidas de explotación registradas entretanto.
17
En dichas circunstancias, la Comisión obró justificadamente al estimar poco verosímil que la empresa pudiera obtener las sumas indispensables para su supervivencia en los mercados privados de capitales y que, por ello, la aportación de capital suplementario por parte de la SRIW tenía carácter de ayuda estatal.
18
Procede, pues, desestimar el primer motivo del Gobierno belga.
b) Sobre la motivación de la Decisión y sobre los efectos de la ayuda
19
El Gobierno belga alega que la Decisión debatida es una decisión estereotipada que no contiene ningún elemento que permita concluir que la suscripción de la participación de que se trata, pueda afectar a los intercambios entre Estados miembros o falsear o amenazar falsear la competencia. Considera que la Comisión no analizó el mercado ni los intercambios de productos del sector en cuestión, al igual que tampoco tuvo en cuenta los datos propios de la empresa. Este motivo equivale, pues, a impugnar, por una parte, la motivación de la Decisión y, por otra, la apreciación de la Comisión sobre los efectos de la ayuda.
20
La Comisión, refiriéndose al artículo 5 del Tratado, recuerda la obligación recíproca de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión y alega que la Decisión no pudo estar mejor motivada, habida cuenta de las lagunas en las informaciones que le suministró el Gobierno belga. La Comisión y el Gobierno británico, parte coadyuvante en el presente asunto, subrayan que la empresa en cuestión, cuyos productos se comercializan en un mercado que se caracteriza por un exceso de producción, exportaba más del 70 % de su producción a los demás Estados miembros, lo que permitió llegar a la conclusión de que la ayuda otorgada amenazaba falsear la competencia y afectaba a los intercambios entre los Estados miembros. Por otra parte, las cifras aportadas por el Gobierno belga a instancias del Tribunal de Justicia demuestran, según ellos, que la empresa aumentó sus exportaciones a los demás Estados miembros a precios netamente inferiores a los precios medios comunitarios, mientras que sus pérdidas de explotación seguían siendo importantes.
21
Por lo que se refiere a la motivación, conviene señalar que, según jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, la motivación de una Decisión lesiva debe permitir al Tribunal ejercer su control de la legalidad y proporcionar al interesado las indicaciones necesarias para saber si la Decisión es o no conforme a Derecho.
22
A pesar de su carácter sucinto, debido en parte a la falta de cooperación del Gobierno belga, la motivación permite considerar probado que, para comprobar que se daban los dos requisitos en cuestión, la Comisión se basó en la exportación por parte de la empresa de aproximadamente un 70 % de su producción de cerámica sanitaria hacia otros Estados miembros, y en la desaparición inevitable de dicha empresa del mercado a falta de ayuda, lo que habría permitido desarrollarse a sus competidores mejor situados, ya que el mercado en cuestión se caracterizaba por un exceso de producción. A falta de cualquier otro indicio en contrario, tales comprobaciones permitían efectivamente a la Comisión concluir que la ayuda en cuestión afectaba a los intercambios entre Estados miembros, y que falseaba o amenazaba falsear la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
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Por lo que se refiere a la apreciación de la Comisión, conviene añadir que las informaciones suplementarias aportadas por el Gobierno belga durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han confirmado ampliamente dicha conclusión. A pesar de unas pérdidas de explotación que, en varias ocasiones, agotaron el capital social, la empresa pudo, gracias a aportaciones suplementarias de capital, casi doblar su cuota en los intercambios intracomunitários en el sector de la cerámica sanitaria, gracias a unos precios de exportación considerablemente inferiores a la media comunitaria.
24
Procede, pues, desestimar este motivo en su totalidad.
c) Sobre el derecho de defensa
25
El Gobierno belga alega que la Comisión no le ha revelado la identidad de las partes que, según la Decisión impugnada, comparten sus preocupaciones, ni el contenido de las reclamaciones que le han sometido dichas partes, por lo que dicho Gobierno no pudo preparar eficazmente su defensa. Considera que dicho comportamiento de la Comisión constituye un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 173 del Tratado. El Gobierno belga niega que la obligación de no divulgar los datos de las empresas en cuestión implique que deba mantenerse secreto todo el contenido del procedimiento administrativo. Sería paradójico que el Estado miembro afectado por un procedimiento del artículo 93 del Tratado, recibiera menos información que un tercer país objeto de un procedimiento antisubvención al amparo del Reglamento n° 2176/84 de la Comisión, de 23 de julio de 1984 (DO L 201, p. 1; EE 11/21, p. 3).
26
La Comisión alega que no existe un procedimiento contradictorio en materia de ayudas estatales comparable al aplicable a las empresas en materia de dumping y de subvenciones. El escrito de requerimiento en un procedimiento de ayudas, afirma, sólo tiene como objeto permitir que la Comisión reciba todas las informaciones necesarias para evaluar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. El Estado miembro afectado no goza, según ella, de una posición privilegiada en un procedimiento del apartado 3 del artículo 93.
27
El Gobierno británico estima que consideraciones de equidad pueden exigir el reconocimiento de una obligación implícita, a cargo de la Comisión, de transmitir al Estado miembro afectado las observaciones recibidas de otras partes durante el procedimiento administrativo, a excepción de las informaciones confidenciales sobre las relaciones comerciales. Ahora bien, de todos modos, afirma, la Comisión no está obligada a comunicar observaciones que sólo afecten a puntos ya contemplados en la correspondencia entre la Comisión y el Estado miembro afectado. No hay, por tanto, según su postura, razón alguna para pensar que en el caso de autos la Comisión hubiera debido comunicar al Gobierno belga las observaciones recibidas.
28
En este punto conviene subrayar, como resulta en particular de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1979 (Hoffmann-La Roche contra Comisión, 85/76, Rec. 1979, p. 461), que el respeto del derecho de defensa en cualquier procedimiento seguido contra una persona, que pueda terminar en un acto lesivo a ésta, constituye un principio fundamental de Derecho comunitario y debe garantizarse aun a falta de normativa alguna sobre el procedimiento en cuestión. Es jurisprudencia constante que el respeto al derecho de defensa exige que a la persona contra la que la Comisión ha iniciado un procedimiento administrativo se le haya dado la ocasión, durante dicho procedimiento, de manifestar debidamente su punto de vista sobre la realidad y la oportunidad de los hechos y circunstancias alegadas y sobre los documentos admitidos por la Comisión en apoyo de su alegación sobre la existencia de una infracción del Derecho comunitario.
29
Al indicar en su Decisión que los Gobiernos de otros cuatro Estados miembros, así como una federación industrial y otras dos empresas del mismo sector, compartían sus preocupaciones y que tres de estos Estados miembros, dicha federación y las dos empresas habían subrayado las graves distorsiones de la competencia que se derivarían de las repetidas ayudas del Gobierno belga, la Comisión dio efectivamente la impresión de que había admitido dichos documentos en apoyo de su declaración de que la ayuda en cuestión era incompatible con el mercado común y debía, por tanto, suprimirse.
30
A este respecto, la Comisión no podría invocar la existencia en dichos documentos de informaciones cubiertas por el secreto comercial. En la medida en que no se ha dado al Estado miembro en cuestión la posibilidad de comentar tales informaciones, la Comisión no puede incluirlas en su Decisión contra dicho Estado.
31
No obstante, de lo declarado hasta aquí por el Tribunal de Justicia sobre el segundo motivo del Gobierno belga se deriva que la Decisión debatida está suficientemente sostenida por los elementos objetivos indicados en su motivación, de los que el Gobierno estaba plenamente informado y sobre los que tuvo la debida ocasión de manifestar su punto de vista. De ello se deduce que, aun a falta de las observaciones que la Comisión había recibido de terceros interesados durante el procedimiento, la Decisión no podía haber tenido un contenido diferente. En tales circunstancias, el mero hecho de que la Comisión haya mencionado en su Decisión dichas observaciones, sin haber dado al Estado miembro en cuestión la posibilidad de comentarlas, no justifica la anulación de dicha Decisión.
32
Procede, por tanto, desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
33
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte vencida será condenada en costas, si así se solicitare. Al haber sido desestimados los motivos de la parte demandante, procede condenarla en costas, salvo las del Reino Unido, parte coadyuvante, que no ha hecho petición a este respecto.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas al Reino de Bélgica, salvo las de la parte coadyuvante.
3)
El Reino Unido, parte coadyuvante, soportará sus propias costas.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Due
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 10 de julio de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.