62002CC0001_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das Finanzgericht Düsseldorf hat dem Gerichtshof mit Beschluss vom 19. Dezember 2001 eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93(2) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1001/98(3) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das vorlegende Gericht fragt den Gerichtshof insbesondere, ob der Strafbetrag, den diese Bestimmung für den Fall vorsieht, dass die Abnehmer die Zahlen betreffend die ihnen von den Erzeugern gelieferten Milchmengen verspätet übermitteln, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.
I – Rechtlicher Rahmen
2. Bekanntlich führte die Europäische Gemeinschaft 1984 angesichts der wachsenden Überproduktion im Milchsektor im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse den Mechanismus der Zusatzabgabe ein(4) . Dieser Mechanismus sieht die jährliche Zuweisung einer Milchgesamtgarantiemenge an jeden Mitgliedstaat vor, die von diesem Staat in individuelle Quoten für jeden Erzeuger aufgeteilt wird. Jedes Mal, wenn ein Erzeuger eine Milchmenge vermarktet, die die ihm zugewiesene Quote überschreitet, muss er auf die Überschreitungsmenge die so genannte Zusatzabgabe entrichten.
3. Die ab 1. April 1993 auf diese Abgabe anwendbaren Bestimmungen finden sich in der Verordnung Nr. 3950/92 des Rates(5) . Diese Verordnung hat in dem Bestreben, Verzögerungen bei der Entrichtung der Abgabe zu vermeiden, die Zahlungsverpflichtung den Abnehmern auferlegt.
4. Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 lautet:
„Bei Lieferungen entrichtet der abgabenpflichtige Abnehmer den fälligen Betrag bis zu einem bestimmten Zeitpunkt und nach festzulegenden Bedingungen an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats; er behält ihn bei der Zahlung des Milchpreises an die abgabeschuldenden Erzeuger ein bzw. erhebt ihn auf andere geeignete Weise.“
5. Artikel 10 der Verordnung bestimmt:
„Die Abgabe gilt als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor eingesetzt.“
6. Nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 3950/92 hatte die Kommission die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung zu erlassen. Zu diesem Zweck erließ sie die Verordnung Nr. 536/93.
7. In Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 536/93 heißt es:
„Vor dem 1. September jedes Jahres zahlt der abgabenpflichtige Abnehmer der zuständigen Stelle den geschuldeten Betrag nach den vom Mitgliedstaat festgelegten Modalitäten.“
8. Zur Berechnung dieses Betrages hieß es in der ursprünglichen Fassung des Artikels 3 Absatz 2 dieser Verordnung:
„Vor dem(6) 15. Mai jedes Jahres übermittelt der Abnehmer der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats eine Aufstellung der Abrechnungen für jeden Erzeuger bzw. unterrichtet sie aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Mitgliedstaats über die Gesamtmenge, die gemäß Artikel 2 Absatz 2 berichtigte Menge und den Durchschnittsfettgehalt der Milch und/oder des Milchäquivalents, die bzw. das ihm von Erzeugern geliefert worden ist, sowie über die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen und den jeweils für diese Erzeuger ermittelten repräsentativen Durchschnittsfettgehalt.
Bei Nichteinhaltung der Frist muss der Abnehmer einen Strafbetrag zahlen, der der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- oder Milchäquivalentmengen zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag darf 20 000 ECU nicht überschreiten.“
9. An die Stelle des Artikels 3 Absatz 2 ist nunmehr Artikel 1 der Verordnung Nr. 1001/98 getreten, wo es heißt:
„Der vom Abnehmer im Fall einer Fristüberschreitung zu zahlende Strafbetrag wird wie folgt berechnet:
– Erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung vor dem 1. Juni, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,1 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 500 und höchstens 20 000 ECU;
– erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nach dem 31. Mai und vor dem 16. Juni, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,2 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 1 000 und höchstens 40 000 ECU;
– erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nach dem 15. Juni und vor dem 1. Juli, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,3 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 1 500 und höchstens 60 000 ECU;
– erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nicht bis zum 1. Juli, entspricht er dem unter dem dritten Gedankenstrich genannten und, für jeden Tag der Verspätung im Juli, um 3 % erhöhten Betrag. Dieser Strafbetrag beläuft sich auf höchstens 100 000 ECU. Werden jedoch dem Abnehmer je Zwölfmonatszeitraum weniger als 100 000 kg geliefert, verringern sich die unter den drei ersten Gedankenstrichen genannten Mindeststrafen auf 100, 200 bzw. 300 ECU.
10. Die Verordnung Nr. 536/93 wurde mit Wirkung vom 31. März 2002 durch die Verordnung (EG) Nr. 1392/2001(7) aufgehoben.
11. Artikel 5 dieser Verordnung bestimmt:
„…
(2) Vor dem(8) 15. Mai jedes Jahres übermittelt der Abnehmer der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats eine Aufstellung der Abrechnungen der Erzeuger, in denen zumindest die Gesamtmenge und der durchschnittliche Fettgehalt der ihm gelieferten Milch und/oder des ihm gelieferten Milchäquivalents sowie gegebenenfalls aufgrund einer entsprechenden Entscheidung des Mitgliedstaats für jeden Erzeuger die Referenzmenge und der repräsentative Fettgehalt je Erzeuger, die gemäß Artikel 4 Absatz 1 berichtigte Menge, die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen und der berichtigten Mengen sowie der für diese Erzeuger ermittelte repräsentative Durchschnittsfettgehalt aufgeführt sind.
Gegebenenfalls erklärt der Abnehmer, dass er während des betreffenden Zeitraums keine Lieferungen erhalten hat.
(3) Außer im Falle höherer Gewalt, der von der zuständigen Behörde ordnungsgemäß festgestellt wurde, gilt Folgendes: Hält der Abnehmer die in Absatz 2 genannte Frist nicht ein, so muss er einen Betrag in Höhe der Abgabe entrichten, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen zu zahlen ist und sich auf 0,01 % je Kalendertag Fristüberschreitung beläuft. Sind diese Mengen nicht bekannt, weil keine Mitteilung erfolgt ist, so können sie von der zuständigen Behörde geschätzt werden. Dieser Betrag beläuft sich auf mindestens 100 EUR und höchstens 100 000 EUR.
(4) Erfolgt die Aufstellung nicht vor dem 1. Juli, so finden nach Ablauf einer Frist von dreißig Tagen nach Aufforderung durch den Mitgliedstaat außer in den in Artikel 13 Absatz 4 Unterabsatz 2 aufgeführten Fällen die in Artikel 13 Absatz 3 vorgesehenen Sanktionen Anwendung. Absatz 3 des vorliegenden Artikels findet während der Mahnfrist weiterhin Anwendung.“
12. Artikel 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95(9) bestimmt:
„(1) Zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften wird eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen.
(2) Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.“
13. Schließlich bestimmt Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung:
„Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.“
II – Sachverhalt und Vorabentscheidungsfrage
14. Das Hauptzollamt Bochum (seit dem 1. Januar 2002 Hauptzollamt Dortmund; im Folgenden: Hauptzollamt) forderte die Privat-Molkerei Borgmann GmbH & Co. KG (im Folgenden: Molkerei Borgmann) mit Schreiben vom 10. April 2000 auf, bis zum 14. Mai 2000 die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 und in § 11 Absatz 3 der deutschen Milch-Garantiemengen-Verordnung vorgesehene Mitteilung für den Zeitraum 1999/2000 vorzulegen; dabei wies sie darauf hin, dass bei Überschreitung der Frist ein Strafbetrag verhängt werde.
15. Diese Mitteilung wurde am 11. Mai 2000 abgesandt, ging jedoch beim Hauptzollamt erst am 16. Mai 2000 ein.
16. Wegen dieser Verspätung setzte das Hauptzollamt gegen die Molkerei Borgmann mit Bescheid vom 29. Mai 2000 gemäß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 einen Strafbetrag von 39 311, 60 DM (20 000 ECU)(10) fest, der dem Höchstbetrag entspricht, der in dieser Bestimmung für eine derartige Verspätung vorgesehen ist.
17. Nach Zurückweisung des Einspruchs gegen diesen Bescheid erhob die Molkerei Borgmann am 13. Juli 2001 Klage beim Finanzgericht Düsseldorf. Dieses hat Zweifel an der Gültigkeit der genannten Bestimmung und hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:
Verstößt die Strafbetragsregelung in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 in der Fassung aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1001/98 der Kommission vom 13. Mai 1998 in Fällen, in denen nur eine geringfügige Fristüberschreitung vorliegt, die zudem noch unverschuldet herbeigeführt worden ist, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit?
III – Verfahren vor dem Gerichtshof
18. Die Molkerei Borgmann, die französische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission haben außerdem in der Sitzung vom 9. April 2002 mündliche Erklärungen abgegeben.
IV – Rechtliche Prüfung
A – Erwägungen des vorlegenden Gerichts
19. Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 vorgesehene Sanktion dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
20. Es weist vorab darauf hin, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, namentlich nach dem Urteil Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(11), sei für die Feststellung, ob eine Sanktion dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche, zu prüfen, ob sie „die Grenzen dessen überschreitet, was für die Erreichung des mit der verletzten Regelung verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist“, und insbesondere,
ob sie „der Bedeutung dieses Zweckes entspricht und ob die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen“(12) . Durch dieses Urteil wurde die in der ursprünglichen Fassung des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 enthaltene Strafvorschrift für nichtig erklärt, weil sie diese Voraussetzungen nach Auffassung des Gerichtshofes nicht erfüllte.
21. Obwohl die ursprüngliche Fassung dieses Artikels in der Folgezeit durch die Verordnung Nr. 1001/98 geändert wurde, verstößt auch die geänderte Strafbetragsregelung nach der Meinung des vorlegenden Gerichts gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
22. Das Gericht führt dazu aus, zwar könne nach dieser Regelung bei jeder zwischen dem 15. und dem 31. Mai liegenden Überschreitung des Termins 14. Mai und damit auch in Fällen mit einer wie hier nur geringfügigen Verspätung die Höchststrafe von 20 000 Euro verhängt werden. Da Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 jedoch verhindern wolle, dass das Verwaltungsverfahren, durch das die Zahlung der Zusatzabgabe vor dem 1. September erreicht werde solle, durch verspätete Mitteilungen beeinträchtigt werde, müsse die streitige Sanktion in einem vernünftigen Verhältnis zum Ausmaß dieser Verspätung stehen. In diese Richtung gehe nunmehr auch Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1392/2001, der an die Stelle des angefochtenen Artikels 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 getreten sei.
23. Zudem sei die Regelung auch aus anderen Gründen unverhältnismäßig, nämlich vor allem deshalb, weil sie die Höhe des Strafbetrags an die beim Abnehmer abgelieferten Milchmengen und nicht an die eventuell von ihm zu entrichtende Abgabe knüpfe, mit der Folge, dass die Strafe sogar in Fällen verhängt werden könne, in denen der Abnehmer gar keine Zusatzabgabe abzuführen habe.
24. Des Weiteren lasse diese Bestimmung völlig unberücksichtigt, ob sich die verspätete Mitteilung wirklich auf das Verwaltungsverfahren ausgewirkt habe, das die Zahlung der Zusatzabgabe vor dem 1. September jedes Jahres sicherstellen solle. So hätten im vorliegenden Fall dem Beklagten bereits am 16. Mai 2000 sämtliche Unterlagen der Klägerin vorgelegen. Das Verfahren sei somit offensichtlich in keiner Weise beeinträchtigt worden.
25. Schließlich verstoße die streitige Bestimmung insofern gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, als die dort vorgesehene Strafe unabhängig von einem schuldhaften Verhalten des Abnehmers und sogar bei Vorliegen höherer Gewalt verhängt werden könne.
26. Tatsächlich beruhe die Verspätung hier nicht auf einem Verschulden der Molkerei Borgmann, sondern auf ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Ereignissen. Die Molkerei habe die Mitteilung so rechtzeitig vor dem 15. Mai abgesandt, dass sie davon habe ausgehen können, dass die Mitteilung bei regelmäßigem Postlauf vor diesem Termin am Bestimmungsort ankommen würde.
27. Da der Fall höherer Gewalt als Ausschlussgrund erstmals in Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1392/2001 – die nach den fraglichen Ereignissen erlassen worden sei – berücksichtigt werde, könne sich die Molkerei Borgmann zu ihrer Entschuldigung nicht auf diese Ereignisse berufen.
B – Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien
28. Die Molkerei Borgmann schließt sich der Auffassung des Finanzgerichts Düsseldorf an. Sie weist insbesondere darauf hin, dass sie die Verspätung bei der Übermittlung der nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 536/93 vorzulegenden Zahlen nicht verschuldet habe, denn die Mitteilung sei fristgerecht zur Post gegeben worden und hätte normalerweise vor dem 15. Mai am Bestimmungsort ankommen müssen. Nur aufgrund ungewöhnlicher Ereignisse sei die Mitteilung zu spät angekommen. Jedenfalls sei die Verspätung unbedeutend und könne mangels eines Verschuldens eine Sanktion wie die gegen sie verhängte nicht rechtfertigen.
29. Die französische Regierung widerspricht der Prämisse, von der das deutsche Gericht ihrer Meinung nach ausgeht, dass nämlich die Molkerei Borgmann den in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 festgesetzten Termin nicht eingehalten habe, denn dieser sei als Absendetermin und nicht als Eingangstermin für die in der streitigen Bestimmung vorgesehene Mitteilung anzusehen.
30. Für den Fall, dass der Gerichtshof dieser Auffassung nicht beipflichten sollte, stimmt die französische Regierung im Wesentlichen den Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu, dass die zu prüfende Bestimmung auf jeden Fall gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.
31. Die Kommission trägt zunächst vor, sie gebe einer Auslegung der streitigen Bestimmungen den Vorzug, wonach der 15. Mai der Termin für den Eingang und nicht für die Absendung der dort vorgesehenen Mitteilung sei, räumt jedoch ein, dass die von der französischen Regierung vorgeschlagene Auslegung mit der Zielsetzung der Verordnung Nr. 536/93 nicht unvereinbar sei.
32. Zudem sei aus den Gründen, die ich im Folgenden näher darlegen werde, auf den vorliegenden Sachverhalt nicht die streitige Bestimmung, sondern Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1392/2001 anzuwenden, obwohl diese Verordnung erst nach den in Rede stehenden Ereignissen in Kraft getreten sei.
33. Hinsichtlich des behaupteten Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz macht die Kommission in erster Linie geltend, dass sie durch den Erlass der streitigen Bestimmung die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten habe. Denn die in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 enthaltene Strafregelung sei notwendig, um die Abnehmer, die den ursprünglichen Termin 15. Mai nicht eingehalten hätten, dazu anzuhalten, ihre Zahlen vor den folgenden Terminen zu übermitteln, um eine sehr viel höhere Strafe zu vermeiden.
34. Die Kommission nimmt sodann zu der Frage Stellung, ob zur Rechtfertigung der Verhängung der Strafe bei Überschreitung der Frist die Auswirkung dieser Verspätung auf das Verwaltungsverfahren zur Festsetzung der Zusatzabgabe zu berücksichtigen ist. Sie führt dazu in erster Linie aus, dass jede Verspätung seitens der Abnehmer grundsätzlich eine Verkürzung der Zeit bedeute, über die die einzelstaatlichen Behörden für die Berechnung der Zusatzabgabe verfügten, und deshalb das ordnungsgemäße Funktionieren dieser Regelung gefährde. Zweitens würden die Abschreckungswirkung und die praktische Wirksamkeit der Strafnorm beeinträchtigt, wenn bei Verhängung der Strafe jedes Mal bewiesen werden müsste, dass sich die Nichteinhaltung der Frist auf das Verwaltungsverfahren ausgewirkt habe. Dies gelte besonders für Rechtsordnungen wie die deutsche, in der im Laufe dieses Verfahrens verschiedene Behörden tätig würden.
35. Zur Methode der Berechnung des Strafbetrags bemerkt die Kommission unter Hinweis auf die Ausführungen des Generalanwalts Saggio in der Rechtssache Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(13), in der dieselbe Frage bereits erörtert worden sei, dass das von ihr gewählte Kriterium, das auf die gelieferten Milchmengen abstelle, dem Ziel der fraglichen Bestimmung entspreche: Da es eine Staffelung des Strafbetrags nach dem Umsatz der Molkereien ermögliche, werde jede von ihnen in gleicher Weise dazu angehalten, den Termin 15. Mai einzuhalten.
36. Schließlich braucht nach Auffassung der Kommission hier nicht darauf eingegangen zu werden, ob die streitige Bestimmung eine Ausnahme für Fälle verspäteter Übermittlung der Zahlen aufgrund höherer Gewalt hätte vorsehen müssen. Denn auch wenn man davon ausgehe, dass der Abnehmer für einen fristgemäßen Eingang der Zahlen bei der zuständigen Behörde zu sorgen habe, sei doch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(14) eine geringfügige der Post zuzuschreibende Verspätung kein Fall höherer Gewalt.
C – Beurteilung
37. Die Vorlagefrage des deutschen Gerichts geht dahin, ob die Strafe, die Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 für den Fall vorsieht, dass die Abnehmer die Zahlen betreffend die ihnen von den Erzeugern gelieferten Milchmengen verspätet übermitteln, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.
Vorbemerkung
38. Diese Frage geht dem Vorlagebeschluss zufolge von zwei Voraussetzungen aus.
39. Erstens setzt sie offensichtlich voraus, dass der in der Verordnung Nr. 536/93 festgesetzte Termin 15. Mai nicht der Absendetermin, sondern der Eingangstermin für die dort vorgesehene Mitteilung ist.
40. Zweitens scheint das vorlegende Gericht anzunehmen, dass die Strafregelung, die durch die erst nach den in Rede stehenden Ereignissen in Kraft getretene Verordnung Nr. 1392/2001 eingeführt worden ist, auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar ist.
41. Da diese Voraussetzungen, wie wir gesehen haben, von der französischen Regierung und der Kommission bestritten werden und da sie für die Beantwortung der vorliegenden Frage bestimmend sind, werde ich vorab ihre Stichhaltigkeit prüfen.
42. Erst nach Beantwortung dieser Fragen werde ich untersuchen, ob die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 festgesetzte Sanktion mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
1. Zum Ablauf der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 festgesetzten Frist
43. Meines Erachtens lässt sich weder dem Wortlaut der streitigen Bestimmung noch einem Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen der Verordnung Nr. 536/93 entnehmen, ob der Termin 15. Mai als Termin anzusehen ist, vor dem die verlangten Zahlen von den Abnehmern abgeschickt
werden müssen oder zu dem sie bei der einzelstaatlichen Behörde eingehen
müssen.
44. Die meisten Sprachfassungen des Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 besagen allgemein, dass der Abnehmer der zuständigen einzelstaatlichen Behörde vor dem 15. Mai jedes Jahres die Aufstellung der Abrechnungen für jeden Milcherzeuger „übermittelt“ oder sie darüber „unterrichtet“(15) . In anderen Sprachfassungen werden Formulierungen verwendet, die in einigen Fällen dahin zu gehen scheinen, dass der Termin das Datum der Absendung der fraglichen Zahlen bezeichnet(16), in anderen Fällen dagegen, dass er ihrem Eingang bei der zuständigen Behörde entspricht(17) .
45. Da dem Wortlaut der genannten Verordnung keine eindeutigen Hinweise zu entnehmen sind, befürworte ich die Auslegung, die für den der Sanktion unterliegenden Wirtschaftsteilnehmer am günstigsten ist. Deshalb stimme ich der französischen Regierung darin zu, dass der Milchabnehmer nicht bestraft werden darf, wenn er (z. B. mit Hilfe des Poststempels) nachweisen kann, dass er die erforderlichen Unterlagen vor dem fraglichen Termin abgeschickt
hat.
46. Diese Auslegung der streitigen Bestimmung entspricht meines Erachtens auch eher dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, da dann, wie die französische Regierung zu Recht hervorhebt, diejenigen Abnehmer, die an bestimmten Orten, nämlich an weiter vom Sitz der zuständigen Behörden entfernten, ansässig sind, bei der Erfüllung der ihnen durch diese Bestimmung auferlegten Mitteilungspflicht nicht gegenüber anderen Abnehmern benachteiligt werden.
47. Sie beeinträchtigt auch nicht ernsthaft das ordnungsgemäße Funktionieren des Milchquotensystems. Zwar mag sie dazu führen, dass die Zahlen einiger Molkereien möglicherweise erst einige Tage nach dem Termin 15. Mai bei den zuständigen Behörden eingehen; wie die Kommission jedoch in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, reicht die Festsetzung des 1. September als Termin für die Zahlung der Zusatzabgabe auf jeden Fall aus, um den korrekten Ablauf des Verwaltungsverfahrens zur Festsetzung dieser Abgabe zu gewährleisten. Dies findet meines Erachtens eine Bestätigung im Urteil Molkereigenosenschaft Wiedergeltingen, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat: „Auch wenn die Beachtung des Termins 15. Mai erforderlich ist, um das ordnungsgemäße Funktionieren der Regelung sicherzustellen, damit die rechtzeitige Zahlung dieser Beträge gewährleistet wird, darf daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass die Einhaltung dieser Frist für das ordnungsgemäße Funktionieren der Regelung absolut unabdingbar ist, da eine geringfügige Fristüberschreitung … die Zahlung der Zusatzabgabe auf Milch vor dem 1. September nicht gefährden würde.“(18)
48. Ich komme somit in dieser Frage zu dem Ergebnis, dass Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 dahin auszulegen ist, dass der Abnehmer von Milch den Termin 15. Mai einhält, wenn er einwandfrei nachweisen kann, dass er die von ihm verlangten Zahlen vor diesem Datum an die zuständige Behörde abgesandt hat.
49. Dieses Ergebnis, das eine Fristüberschreitung durch die Molkerei Borgmann ausschließt, ist für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits ausreichend und macht die Behandlung aller weiteren Fragen überflüssig. Für den Fall, dass der Gerichtshof nicht in diesem Sinn entscheidet, werde ich jedoch nunmehr auf die weiteren oben genannten Fragen eingehen.
2. Zu der anwendbaren Strafregelung
50. In dieser Frage vertritt die Kommission, wie wir gesehen haben, die Meinung, dass die auf die Molkerei Borgmann anzuwendende Sanktion sich nicht nach der Verordnung Nr. 536/93 bestimme, sondern nach der Verordnung Nr. 1392/2001, obwohl diese erst nach den in Rede stehenden Ereignissen in Kraft getreten ist.
51. Dafür beruft sich die Kommission in erster Linie auf Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2988/95, wonach bei Erlass aufeinander folgender Bestimmungen diejenige Bestimmung rückwirkend gelte, die einen Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung, der „einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde“, weniger streng bestrafe.
52. Die Nichteinhaltung der in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 festgesetzten Frist stelle gerade einen solchen Verstoß dar, da sie – und sei es auch nur potenziell
– den EAGFL (Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) schädige, für den die Zusatzabgabe ein Finanzierungsinstrument darstelle. Bekanntlich werde die Zusatzabgabe nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 3950/92 zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor eingesetzt, die zu Lasten des EAGFL gingen.
53. Nach Auffassung der Kommission sieht unter Berücksichtigung des Akteninhalts nicht die Verordnung Nr. 536/93, sondern die durch die Verordnung Nr. 1392/2001 eingeführte Regelung die für die Molkerei Borgmann weniger strenge Strafe vor.
54. Dem stehe auch nicht entgegen, dass gegen die Molkerei bereits die in der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehene Sanktion verhängt worden sei. Die Kommission trägt dazu unter Hinweis auf die Schlussanträge des Generalanwalts Léger in der Rechtssache National Farmers’ Union(19) vor, dass die rückwirkende Anwendung einer günstigeren Vorschrift nur bei bereits endgültiger Rechtslage ausgeschlossen sein sollte. Hier dagegen begründe die verhängte Sanktion keine bereits endgültige Rechtslage, da die betreffende Entscheidung Gegenstand einer Anfechtung im Ausgangsverfahren sei.
55. Die Molkerei Borgmann und die französische Regierung haben diesen Ausführungen der Kommission nicht widersprochen.
56. Ich stimme der Kommission darin zu, dass hier gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 von den in der Verordnung Nr. 536/93 und der Verordnung Nr. 1392/2001 vorgesehenen Strafen die weniger strenge anzuwenden ist.
57. Nicht beipflichten kann ich dagegen dem Vorbringen der Kommission, dass es Aufgabe des Gerichtshofes sei, festzustellen, welche Strafregelung im vorliegenden Fall konkret anzuwenden ist.
58. Ich erinnere daran, dass nach ständiger Rechtsprechung „die Aufgabe des Gerichtshofes darauf beschränkt [ist], dem nationalen Gericht die Auslegungskriterien anzugeben, die es zur Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits benötigt, während es Sache des nationalen Gerichts ist, [die] Vorschriften, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt worden sind, auf den anhängigen Fall anzuwenden“(20) .
59. Im Rahmen dieser Aufgabenverteilung ist es somit Sache des vorlegenden Gerichts, aufgrund der bei der Molkerei Borgmann abgelieferten Milchmengen den Strafbetrag zu errechnen, der sich aus der Verordnung Nr. 1392/2001 ergeben würde, und diesen mit dem Betrag zu vergleichen, der tatsächlich nach der Verordnung Nr. 536/93 gegen sie verhängt wurde, um konkret festzustellen, welche Strafregelung für die Molkerei günstiger ist.
3. Zur Verhältnismäßigkeit der Sanktion
60. Unabhängig von der Beurteilung, die das vorlegende Gericht insoweit vornehmen wird, ist an dieser Stelle noch zu prüfen, ob die in Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehene Sanktion mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
61. Insoweit vermag mich keiner der Einwände des vorlegenden Gerichts zu überzeugen. Damit meine ich vor allem die, die sich auf die Methode der Berechnung des Strafbetrags und auf die Möglichkeit beziehen, die Strafe auch bei fehlendem Verschulden oder bei Vorliegen höherer Gewalt zu verhängen.
62. Hinsichtlich des ersten Punktes teile ich die Auffassung der Kommission, dass das Kriterium der bei den Abnehmern abgelieferten Milchmengen tatsächlich dem Ziel der streitigen Bestimmung entspricht, da es nicht nur alle Abnehmer – auch die, die möglicherweise nicht zur Zahlung der Zusatzabgabe verpflichtet sind – dazu anhält, den zuständigen Behörden die zur Berechnung dieser Abgabe erforderlichen Zahlen innerhalb der vorgesehenen Frist zu übermitteln, sondern es auch ermöglicht, den Strafbetrag nach dem Umsatz der Abnehmer zu staffeln.
63. Würde dagegen der Strafbetrag – wie das vorlegende Gericht anzuregen scheint – aufgrund des Betrages der zu zahlenden Zusatzabgabe berechnet, so würden die Molkereien, die ihre Zahlen zwar verspätet übermitteln, den Abrechnungen zufolge aber eine Zusatzabgabe nicht zu entrichten haben, der Strafe entgehen. Dies könnte manche Molkereien dazu veranlassen, die in ihrem Besitz befindlichen Zahlen nicht rechtzeitig zu übermitteln, was zu einem schweren Schaden für das Funktionieren des Milchquotensystems führen würde(21) .
64. Die weitere Frage, ob die streitige Bestimmung rechtswidrig ist, da sie die Möglichkeit vorsieht, die Strafe auch bei einer nicht verschuldeten Verzögerung der Übermittlung der Zahlen zu verhängen, ist meines Erachtens für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits unerheblich.
65. Auch wenn man von der Annahme ausgehen wollte – die ich wie gesagt nicht teile –, dass die Zahlen vor dem 15. Mai bei der zuständigen Behörde eingehen
müssen, ist die Nichteinhaltung dieser Frist meiner Meinung nach allein von der Molkerei Borgmann zu vertreten, die nicht die übliche Sorgfalt aufgewandt hat, die von jedem erwartet werden muss, der eine Ausschlussfrist einzuhalten hat und dem überdies nur noch einige Tage dafür verbleiben.
66. Um sicherzugehen, dass die Frist eingehalten wird, hätte sich die Molkerei Borgmann nicht auf die gewöhnlichen Postdienstleistungen verlassen dürfen, die zwar effizient sind, bei denen aber das Risiko der Verspätung nicht ausgeschlossen ist, sondern andere insoweit zuverlässigere Übermittlungsmethoden wählen müssen, wie z. B. Expresszustelldienst oder Übermi ttlung per Telefax.
67. Im Übrigen hat der Gerichtshof klargestellt, dass keine höhere Gewalt vorliegt, wenn „eine sorgfältige und umsichtige Person objektiv in der Lage gewesen wäre, den Ablauf einer [Frist] zu verhindern“(22) . Er hat insbesondere ausgeschlossen, dass man „sich … auf eine außergewöhnliche Funktionsstörung [der Post-] Dienststellen berufen“ kann, um den Konsequenzen der Nichteinhaltung einer Frist zu entgehen(23) .
68. In demselben Sinn hat das Gericht erster Instanz ausgeführt, dass „der Betroffene den Ablauf des Verfahrens genau überwachen und namentlich Sorgfalt walten lassen [muss], damit die vorgesehenen Fristen eingehalten werden“, und festgestellt: „Eine Verpflichtung [eines Erbringers von Postdienstleistungen] gegenüber dem Absender, dessen Postsendungen innerhalb einer bestimmten Frist zuzustellen, kann für sich allein nicht bewirken, dass jede Verspätung bei der Zustellung unvorhersehbar wird“(24) .
69. Während die soeben geprüften Einwände gegen die Vereinbarkeit der streitigen Strafbetragsregelung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mich nicht überzeugen, erscheint mir das Vorbringen, dass diese Regelung aus denselben Gründen gegen dieses Prinzip verstoße wie die ursprüngliche Fassung des Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93, schon stichhaltiger.
70. Im Urteil Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen hat der Gerichtshof die in der ursprünglichen Fassung des Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 enthaltene Strafbestimmung insoweit für ungültig erklärt, als sie „keine Abstufung der Strafmaßnahme der Höhe nach nach dem Ausmaß der Überschreitung der Übermittlungsfrist und nach den Auswirkungen der Fristüberschreitung auf die Verpflichtung des Abnehmers zulässt, vor dem 1. September jedes Jahres die im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge zu zahlen“(25) . Dieselbe Beanstandung wird nunmehr, wie wir gesehen haben, gegen die Neufassung dieser Bestimmung erhoben.
71. Die Kommission verteidigt sich dagegen mit dem Hinweis auf das weite Ermessen, über das sie im Bereich der Agrarpolitik verfüge. So sei sie insbesondere nicht verpflichtet, eine tageweise Erhöhung des Strafbetrags vorzusehen, und könne deshalb rechtmäßig eine Regelung wie die streitige erlassen, nach der sich der Höchstbetrag der Strafe gemäß den aufeinander folgenden Zeiträumen erhöhe. Diese Regelung könne zwar in Einzelfällen unbillig erscheinen, sei aber dadurch gerechtfertigt, dass die Abnehmer, die die ursprüngliche Frist nicht eingehalten hätten, dazu angehalten würden, die Übermittlung vor Beginn des nächsten Zeitraums vorzunehmen, um eine viel höhere Strafe zu vermeiden.
72. Außerdem hänge die abschreckende Wirkung der Sanktion weitgehend von der Größe und der Wirtschaftskraft des betroffenen Unternehmens ab. Deshalb gehe die Festsetzung einer Strafe in Höhe der Abgabe, die bei Überschreitung der von den Erzeugern abgelieferten Milchmengen um 0,1 % geschuldet werde, nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels, die Abnehmer zur pünktlichen Übermittlung der Mitteilung anzuhalten, erforderlich und geeignet sei.
73. Dieses Vorbringen trifft jedoch meiner Meinung nach nicht den Kern der Frage und vermag vor allem nicht die Einwände zu widerlegen, die in dem genannten Urteil zum Ausdruck gebracht worden sind.
74. Natürlich bestreitet niemand das Ermessen der Kommission, die Strafregelung zu wählen, die am ehesten geeignet ist, zur pünktlichen Übermittlung der Zahlen betreffend die von den Erzeugern abgelieferten Milchmengen zu führen; auch wird nicht bezweifelt, dass es zweckmäßig ist, den Strafbetrag nach dem Umsatz der Molkereien zu staffeln. Der hier erhobene Einwand geht vielmehr dahin, dass die streitige Strafregelung es wie die vorhergehende nicht ermöglicht, den Strafbetrag nach dem Ausmaß der Verspätung der Molkereien bei der Übermittlung der von ihnen verlangten Zahlen und nach der Auswirkung dieser Verspätung auf ihre Verpflichtung, die Zusatzabgabe vor dem 1. September zu entrichten, abzustufen.
75. Zwar sieht die in der Neufassung der streitigen Bestimmung enthaltene Strafregelung für den Abnehmer, der die Daten der zuständigen Behörde zwischen dem 15. und dem 31. Mai übermittelt, eine wesentlich niedrigere Strafe vor als für den Fall, dass diese Übermittlung zwischen dem 1. und dem 15. Juni erfolgt; aber auch diese Bestimmung ermöglicht es nicht, den Betrag der Strafe innerhalb jedes der genannten Zeiträume nach dem tatsächlichen Ausmaß der Verspätung abzustufen.
76. Dies wird besonders deutlich im vorliegenden Fall, in dem die Überschreitung des Termins 15. Mai um einen einzigen Tag mit derselben Strafe (20 000 Euro) belegt wurde, die verhängt worden wäre, wenn die Verspätung volle fünfzehn Tage betragen hätte.
77. Dass die Kommission selbst Zweifel an der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hatte, wird meines Erachtens dadurch bestätigt, dass sie nach Erlass des Urteils Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen die Verordnung Nr. 536/93 aufgehoben und mit der Verordnung Nr. 1392/2001 eine Regelung eingeführt hat, die einen Strafbetrag vorsieht, der für jeden Tag der Überschreitung des Termins 15. Mai verhängt wird und der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung der beim Abnehmer abgelieferten Milchmengen um 0,01 % zu entrichten ist.
78. Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Finanzgericht Düsseldorf zu antworten, dass Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1001/98 insoweit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, als danach der Abnehmer, der die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 festgesetzte Frist nicht eingehalten, die Mitteilung jedoch zwischen dem 15. und dem 31. Mai übermittelt hat, einen Strafbetrag zahlen muss, der der Zusatzabgabe für Milch entspricht, die bei einer Überschreitung der von den Erzeugern gelieferten Milch- oder Milchäquivalentmengen um 0,1 % zu entrichten ist, ohne dass innerhalb dieses Zeitraums das Ausmaß der Fristüberschreitung berücksichtigt werden kann.
V – Ergebnis
79. Aufgrund der dargelegten Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Finanzgericht Düsseldorf folgende Antwort zu geben:
1. Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor ist dahin auszulegen, dass der Abnehmer von Milch den Termin 15. Mai einhält, wenn er einwandfrei nachweisen kann, dass er die von ihm verlangten Zahlen vor diesem Datum an die zuständige Behörde abgesandt hat.
2. Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1001/98 der Kommission vom 13. Mai 1998 verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als danach der Abnehmer, der die in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 festgesetzte Frist nicht eingehalten, die Mitteilung zwischen dem 15. und dem 31. Mai übermittelt hat, einen Strafbetrag zahlen muss, der der Zusatzabgabe für Milch entspricht, die bei einer Überschreitung der von den Erzeugern gelieferten Milch- oder Milchäquivalentmengen um 0,1 % zu entrichten ist, ohne dass innerhalb dieses Zeitraums das Ausmaß der Fristüberschreitung berücksichtigt werden kann.
(1) .
(2)  –	Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1993, L 57, S. 12).
(3)  –	Verordnung (EG) Nr. 1001/98 der Kommission vom 13. Mai 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1998, L 142, S. 22).
(4)  –	Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. 1984, L 90, S. 10).
(5)  –	Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1992, L 405, S. 1).
(6) [ – Betrifft nur die italienische Fassung.]
(7)  –	Verordnung (EG) Nr. 1392/2001 der Kommission vom 9. Juli 2001 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 2001, L 187, S. 19).
(8)  – [Betrifft nur die italienische Fassung.]
(9)  –	Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1995, L 312, S. 1).
(10)  –	Wechselkurs: 1,95583.
(11)  –	Urteil vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache C‑356/97 (Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Slg. 2000, I‑5461).
(12)  – A. a. O., Randnrn. 35 und 36.
(13)  –	Die Kommission nimmt insoweit auf Nr. 45 der Schlussanträge des Generalanwalts Saggio vom 16. Juni 1999 in der genannten Rechtssache Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen Bezug.
(14)  –	Die Kommission verweist dazu auf den Beschluss des Gerichtshofes vom 7. Mai 1998 in der Rechtssache C‑239/97 (Irland/Kommission, Slg. 1998, I‑2655) und den Beschluss des Gerichts vom 21. März 2002 in der Rechtssache T‑218/01 (Laboratoire Monique Rémy/Kommission, Slg. 2002, II‑2139).
(15)  –	Im Französischen: „communique“, im Portugiesischen: „comunicare“, im Spanischen: „transmitirá“, im Schwedischen: „skall inge“, im Deutschen: „übermittelt“.
(16)  –	Im Englischen: „shall forward“.
(17)  –	Im Griechischen: „κοινοποιεί“, im Niederländischen: „bezorgt“, im Finnischen „antaa tiedoksi“.
(18)  –	Urteil vom 6. Juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Randnr. 41.
(19)  –	Schlussanträge vom 6. März 1997 in der Rechtssache C‑354/95 (National Farmers’ Union u. a., Slg. 1997, I‑4559, Nr. 87).
(20)  –	Siehe Urteile vom 22. Juni 1999 in der Rechtssache C‑342/97 (Lloyd Schuhfabrik Meyer, Slg. 1999, I‑3819, Randnr. 11) und vom 27. September 2001 in der Rechtssache C‑253/99 (Bacardi, Slg. 2001, I‑6493, Randnr. 58).
(21)  –	Siehe in demselben Sinn die Schlussanträge des Generalanwalts Saggio in der Rechtssache Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Nr. 45.
(22)  –	Urteil des Gerichtshofes vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 209/83 (Ferriera Valsabbia/Kommission, Slg. 1984, 3089, Randnr. 22). Siehe auch Beschluss des Gerichts vom 21. März 2002 in der Rechtssache T‑218/01 (Laboratoire Monique Rémy SAS/Kommission, Slg. 2002, II‑2139, Randnr. 17).
(23)  –	Beschluss des Gerichtshofes vom 7. Mai 1998, Randnr. 9.
(24)  –	Beschluss des Gerichts vom 21. März 2002, Randnrn. 16 und 17.
(25)  –	Urteil vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Randnr. 44.