61982C0338
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
PRÉSENTÉES LE 5 AVRIL 1984 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le recours par lequel la présente affaire a été introduite s'articule en une série de demandes visant à obtenir l'annulation de différentes décisions et la réparation du dommage que Messieurs Carlo Albertini et Mario Montagnani, fonctionnaires scientifiques auprès du Centre Commun de Recherches Nucléaires (CCRN) d'Ispra, formulent contre ce dernier et contre la Commission.
Depuis le début des années 1970, les requérants effectuent des recherches sur le comportement dynamique des matériaux dans le cadre de la division «mécanique appliquée». En 1976, un nouveau chef de division a été nommé en la personne de M. L. H. Larsson. Selon les requérants, il montra très vite qu'il n'appréciait pas leur travail à sa juste valeur et il imposa des restrictions inadmissibles à leur activité. En particulier, M. Larsson refusa à Messieurs Albertini et Montagnani:
a)
l'autorisation de publier un rapport scientifique (mémorandum du 7. 10. 1982 et note du 5. 11. 1982);
b)
l'autorisation de participer à une conférence internationale (note du 5. 11. 1982);
c)
il leur interdit de maintenir, dans le cadre de leur activité de service, des rapports avec certains experts extérieurs (notes du 27. 9. et du 6. 10. 1982);
d)
il leur retira la responsabilité des recherches sur le comportement dynamique des matériaux (ordre de service du 10. 11. 1982).
Le 10 décembre 1982, les deux fonctionnaires ont présenté différentes réclamations à l'autorité hiérarchique compétente en application de l'article 90 du statut du personnel et, le 23 décembre suivant, sur la base de la disposition combinée des articles 90, paragraphe 2 et 91, paragraphe 4, ils ont introduit un recours en alléguant la violation des articles 17, 21 et 24 du statut. A la même date, ils ont demandé que l'exécution des mesures attaquées par ce recours soit suspendue. Toutefois, leurs demandes ont été rejetées par le président de la Cour par des ordonnances du 23 décembre 1982 et du 1er février 1983. Enfin, le 17 mai 1983, la décision implicite de rejet de la réclamation administrative étant devenue effective du fait de l'expiration des délais statutaires, la réclamation a été formellement repoussée par la Commission.
Pendant la procédure orale, le représentant de cette dernière a produit les actes de la conférence citée sous b). Le rapport dont M. Larsson n'avait pas autorisé la publication y figure ainsi que les signatures et les qualifications des requérants.
2.
Le recours — que l'on doit considérer comme dirigé contre la seule Commission, étant donné que le CCRN fait partie intégrante de sa structure administrative — a donc pour objet principal l'annulation de différentes décisions adoptées par le chef de la division «mécanique appliquée» du CCRN.
Examinons tout d'abord les décisions du 7 octobre et du 5 novembre 1982 par lesquelles M. Larsson a refusé l'autorisation de publier le rapport intitulé «Constitutive Equations of Austenitic Stainless Steels in Dynamics. Experiments and Calibration Procedure» et rédigé par les requérants avec le concours de deux professeurs de l'université de Bologne. Le document aurait dû être présenté et discuté à la seconde conférence sur le thème «Mechanical Design and Production», organisée par l'université du Caire les 27-29 décembre 1982.
Il résulte du dossier que:
—
le 13 juillet 1982, les requérants ont envoyé le texte original et certaines copies du document au professeur Eleiche, secrétaire général de la conférence, pour qu'il le soumette au comité scientifique de celle-ci;
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par lettre du 30 juillet 1982, le professeur Eleiche a informé les requérants de l'acceptation du document par le comité;
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le 31 août 1982, les requérants ont présenté une demande visant à obtenir l'autorisation de publier leur texte, conformément à l'article 17 du statut du personnel;
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le 7 octobre 1982, le chef de division leur a adressé un mémorandum dans lequel il exprimait un avis négatif sur leur demande. Les requérants — y est-il affirmé — ont violé les règles de procédure en envoyant le document avant d'y être autorisé. En outre, le travail ne paraît pas être au point scientifiquement pour être publié;
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le 19 octobre 1982, les requérants ont répondu au chef de division en expliquant la portée de leur rapport et en en défendant la valeur scientifique;
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le 5 novembre 1982, le chef de division a adressé à M. Montagnani une note dans laquelle il confirmait le refus de l'autorisation;
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par une lettre du 30 novembre 1982, les requérants ont invité le professeur Eleiche à considérer leur texte comme retiré si l'autorisation prescrite ne parvenait pas dans les délais aux organisateurs. Cette demande aurait été confirmée durant une rencontre qu'ils ont eue avec le professeur Eleiche à Ispra au cours de l'été de 1983;
—
le 9 mars 1983, les requérants ont demandé d'être autorisés à publier un rapport intitulé «Dynamic Mechanical Properties of Austenitic Stainless Steels. Fitting of Experimental Data on Constitutive Equations», rédigé encore une fois avec le concours des deux professeurs de l'Athénée de Bologne et destiné à une conférence qui se tiendrait à Chicago en août 1983 (SMIRT VII). L'autorisation a été accordée pour ce travail, concernant des thèmes analogues à ceux traités dans le document en cause;
—
le texte du document destiné à la conférence du Caire est publié, avec les noms et les qualifications des quatre auteurs, dans le volume «Current Advances in Mechanical Design and Production; Proceedings of the Second Cairo University MDP Conference, 27-29 décembre 1982», aux pages 475 et suivantes. Toutefois, dans la copie conservée à la bibliothèque d'Ispra les noms et les qualifications des requérants sont biffés.
Cela dit, venons-en aux griefs. Messieurs Albertini et Montagnani précisent tout d'abord que, en demandant la permission de publier, ils ont suivi la pratique en vigueur au CCRN à l'époque des faits, telle qu'elle résulte de la note de service n° 13/79 du 15 mai 1979 et d'une déclaration authentique de trois fonctionnaires scientifiques en service à Ispra le 20 janvier 1983. Quant à la publication du document, ils affirment ne pas en être responsables, puisqu'ils ont informé en temps utile les organisateurs de la conférence qu'ils n'avaient pas obtenu l'autorisation qui s'y rapporte.
A l'appui de la demande d'annulation, les requérants formulent deux griefs: défaut de compétence et abus de pouvoir. En ce qui concerne le premier, ils se fondent sur l'annexe 1 à la décision du 20 novembre 1979 du directeur général du CCRN relative à l'exercice des pouvoirs attribués par le statut à l'autorité investie du pouvoir de nomination: en effet, cette source confère la compétence prévue par l'article 17, alinéa 2 (consentement à la publication), au directeur de l'établissement d'Ispra et non pas au chef de division. En tout cas, l'article 17 s'appliquerait aux publications définitives et non pas aux documents envoyés à des congrès scientifiques. Pour ce qui est de l'abus de pouvoir, Messieurs Albertini et Montagnani relèvent que l'autorisation de publier n'est pas la phase au cours de laquelle une contribution peut être appréciée scientifiquement: de toute manière, celle qu'ils ont rédigée n'était certainement pas susceptible de compromettre les intérêts de la Communauté.
Naturellement, la Commission est d'un avis opposé. Sur le plan procédural — affirme-t-elle — il n'est pas douteux que, en présentant la demande d'autorisation après avoir envoyé le document au professeur Eleiche, les requérants ont violé les règles en vigueur en la matière et l'article 17 sur lequel elles se fondent. Puis, sur le fond, il faut relever:
a)
que d'autres membres de la division se sont rangés à l'avis de Monsieur Larsson;
b)
qu'un séminaire inter-divisions sur les modèles de comportement des matériaux a abouti à des résultats qui ont mis en valeur l'avis de Monsieur Larsson;
c)
que deux experts externes consultés successivement ont exprimé un avis négatif sur la valeur scientifique du document.
La conduite des requérants doit de toute manière être appréciée à la lumière de l'objectif visé par l'article 17, alinéa 2: «garantir le respect de l'exigence fondamentale... que le niveau des publications soit celui que la Commission a le droit d'attendre de ses fonctionnaires et ne porte pas préjudice à la réputation du Centre».
3.
Quelques mots sur les règles invoquées par les parties. Celle qui concerne la publication d'articles rédigés par les fonctionnaires des Communautés est contenue dans le second alinéa de l'article 17 du statut du personnel. Il dispose que: «le fonctionnaire ne doit ni publier... seul ou en collaboration, un texte quelconque dont l'objet se rattache à l'activité des Communautés sans l'autorisation de l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette autorisation ne peut être refusée que si la publication envisagée est de nature à mettre en jeu les intérêts des Communautés». L'article 94 s'applique également aux fonctionnaires du cadre scientifique et technique et en particulier à ceux du CCRN. Son second alinéa affirme: «Toute publication ou communication publique d'un fonctionnaire doit être autorisée par l'autorité investie du pouvoir de nomination et est soumise aux conditions fixées par celle-ci, lorsque son objet relève de l'activité de la Communauté européenne de l'énergie atomique».
En outre, les règles établies par la note de service n° 13/79 déjà citée s'appliquent aux fonctionnaires d'Ispra qui entendent présenter des mémoires à des conférences scientifiques internationales. Cette note réglemente «la procédure de désignation des participants aux manifestations scientifiques et techniques, conférences, symposiums, colloques, réunions d'experts dans lesquels la Commission est invitée officiellement à se faire représenter». Elle prescrit que l'autorisation de présenter un document doit être demandée, en utilisant un formulaire particulier, au moins un mois avant la date fixée par les organisateurs pour le dépôt des propositions de mémoire. Si les autorités compétentes ne communiquent pas au demandeur la suite donnée à sa demande, il peut envoyer aux organisateurs le titre ou le sommaire de son texte. Par contre, des textes in extenso ne peuvent en aucun cas être transmis tant que la publication n'a pas été dûment autorisée. Si l'autorisation n'est pas accordée, le fonctionnaire devra retirer sa proposition de mémoire auprès des organisateurs (doc. EUR/C-IS 202/79, point 4.1).
4.
Comme nous l'avons rappelé, on a appris pendant l'audience que le rapport litigieux a paru, avec les noms et les qualifications des requérants, dans les actes de la conférence du Caire. La Commission en a déduit que Messieurs Albertini et Montagnani n'ont plus d'intérêt à ce que le refus d'en permettre la publication soit annulé.
L'argument nous semble fondé. Même en admettant que les requérants ne l'ont pas demandée ou autorisée, la publication du rapport a certainement fait disparaître leur intérêt à poursuivre le présent recours, du moins en ce qui concerne le grief en question. En effet, une décision éventuelle d'annulation ne pourrait plus avoir d'incidence utile dans leur sphère juridique.
5.
Cela dit, l'examen des griefs formulés par les requérants ne se justifie que par le souci d'être complets. En ce qui concerne le vice d'incompétence, la Commission a relevé dans le mémoire écrit que le directeur de l'établissement ne s'est pas opposé au refus de l'autorisation qui lui a été communiqué par le chef de division; et à l'audience, elle a ajouté que, à l'époque des faits, le premier avait formellement délégué au second les pouvoirs qui lui ont été attribués par la décision du directeur du CCRN du 20 novembre 1979. Ces faits ne sont pas contestés: nous en déduisons que M. Larsson a exprimé le point de vue de l'administration ou, tout au moins, que sa mesure a été tacitement ratifiée par elle.
Or, dans les arrêts du 30 mai 1973, affaire 46/72, De Greef/Commission, et 49/72, Drescig/Commission, vous avez vous-mêmes affirmé que cette procédure est légale. En appréciant une décision de la Commission, semblable à celle du 20 novembre 1979, vous y avez aperçu, moins «une attribution rigide de pouvoirs» qu'une «répartition du travail entre les différents services». On ne peut donc pas estimer — avez-vous dit — qu'elle «exclut d'avance toute possibilité de subdélégation, par les fonctionnaires désignés, ou de dérogation... aux critères de répartition... Une subdélégation ou dérogation à ces critères ne pourrait entraîner la nullité d'un acte accompli par l'administration que si elle risquait de porter atteinte à l'une des garanties accordées aux fonctionnaires par le statut» (Recueil 1973, page 543, attendus 17/19, 20/21). Nous soulignons que les derniers termes s'adaptent pleinement à notre affaire. En effet, une fois établi que le document a été publié sans retard, on ne peut certainement pas dire qu'une atteinte a été portée aux garanties des fonctionnaires.
Le grief relatif à l'abus de pouvoir dans l'application de l'article 1,7, alinéa 2, est d'une autre nature. A notre avis, la règle peut limiter un droit fondamental comme celui de manifester sa pensée et elle doit donc être interprétée restrictivement. Si l'on devait approfondir les aspects d'un conflit potentiel entre ce droit et les «inté-, rets» de la Communauté — ce qui n'est pas nécessaire ici en raison de l'absence signalée d'intérêt des requérants — la recherche devrait porter sur les principes généraux communs que contiennent les ordres juridiques des États membres, en matière de free speech. Nous doutons que l'interprétation étendue donnée par la Commission à l'article 17, alinéa 2 (voir ci-dessus, paragraphe 2 in fine), supporterait un semblable test. Qu'il nous soit permis de rappeler à la Cour cette maxime d'Emmanuel Kant: «Au fonctionnaire, au militaire, au prêtre, doit être reconnu le droit de faire publiquement usage de son intelligence. En tant que savant, en tant que membre de l'humanité civile, il a une liberté illimitée de servir sa raison, de parler en personne, de faire des propositions pour améliorer l'organisation de l'État et de l'Église auquel il appartient» (extrait de «Qu'est-ce que la philosophie des Lumières», 1784).
6.
La deuxième demande vise à faire annuler la décision du 5 novembre 1982 par laquelle les requérants n'ont pas été autorisés à participer à la conférence du Caire. Il résulte du dossier que, en ce qui concerne leurs demandes (31 août et 19 octobre 1982), le chef de division a adressé à M. Montagnani une note manuscrite (5 novembre 1982) lui faisant savoir qu'il avait examiné le programme et qu'il avait estimé inutile d'envoyer des délégués à la conférence.
Au sujet de cette demande également, la Commission excipe du défaut d'intérêt des requérants à poursuivre le recours. L'argument nous semble devoir être accueilli. La conférence fait désormais partie de l'histoire et les requérants ne pourraient utilement faire valoir une décision qui annule le refus de la mission. Leur grief est de toute manière dépourvu de base. Il suppose un droit du fonctionnaire scientifique à participer aux conférences internationales ou même un droit du fonctionnaire à être envoyé en mission. Mais ce droit n'est reconnu par aucune règle et il n'est possible de le déduire d'aucun principe général. Lorsqu'elle prend une décision relative à des missions, l'administration jouit donc d'un pouvoir discrétionnaire complet.
7.
Par la troisième demande, les requérants sollicitent l'annulation des notes de service du 27 septembre et du 6 octobre 1982. Dans la première, le chef de division a rejeté leur demande d'inviter un chercheur étranger au CCRN, pour la raison surtout que les visites précédentes de celui-ci avaient eu un résultat décevant. Dans la seconde, le même supérieur hiérarchique a invité les requérants à respecter les règles du fonctionnement du CCRN.
Selon Messieurs Albertini et Montagnani, les interdictions et les obstacles ainsi posés aux rapports qu'ils entendent maintenir avec des experts étrangers portent préjudice à leur carrière administrative et compromettent leur liberté de recherche scientifique. Au contraire, la Commission allègue que le droit d'inviter des experts extérieurs ne figure pas parmi ceux qui sont garantis aux fonctionnaires. D'autre part, les requérants n'auraient pas prouvé qu'il leur a été interdit d'avoir des contacts avec ces experts.
Nous doutons fortement que les actes visés aux documents produits puissent être considérés comme préjudiciables aux requérants. A notre avis, en les accomplissant, le chef de division a exercé légitimement les pouvoirs qui lui appartiennent en matière de coordination interne en vue du bon fonctionnement du service.
8.
La quatrième demande tend à obtenir l'annulation de l'ordre de service du 10 novembre 1982 par lequel le chef de division a confié au chef du secteur, M. Verzeletti, la responsabilité des recherches sur le comportement dynamique des matériaux.
Les requérants formulent trois griefs :
a)
vice d'incompétence, parce que la décision aurait dû être prise, non par le chef de division, mais par l'autorité investie du pouvoir de nomination;
b)
défaut de motivation;
c)
abus de pouvoir, parce que le fait de retirer aux requérants, qui en ont été les inventeurs et les constructeurs, la responsabilité de la «grande machine» constituerait «un acte d'intolérance».
La Commission réplique en premier lieu que Messieurs Albertini et Montagnani n'ont pas été déclassés et affectés à des fonctions ne correspondant pas à leur grade: leurs griefs, par conséquent, n'ont pas de raison d'être. Elle soutient ensuite que la mesure est légale: en effet, la gestion du personnel à l'intérieur d'une division scientifique entre, sous certains aspects, dans la compétence du chef de division. C'est à ce dernier, en particulier, qu'il appartient d'organiser le travail en confiant des fonctions et des responsabilités selon les exigences du service.
Nous adoptons la thèse de la Commission. L'objet de la mesure litigieuse n'est pas la nomination à un emploi qui, en vertu de l'article 7 du statut, exige l'intervention de l'autorité investie du pouvoir de nomination. L'acte a une incidence sur l'organisation interne d'une unité et vise à en assurer un meilleur fonctionnement; en tant que tel, il n'est pas douteux qu'il entre dans la compétence du chef de division.
Il n'apparaît pas non plus qu'il soit de quelque manière entaché de vice. Le défaut de motivation n'existe pas: en effet, les requérants ne contestent pas que, le jour avant l'adoption de l'ordre de service, M. Larsson en a informé M. Albertini en lui en expliquant largement les raisons. Mais l'argument selon lequel celui qui invente ou construit une machine a, en quelque sorte, l'exclusivité de son usage, est encore plus fragile. Pour s'en convaincre, il suffit de rappeler l'article 94, alinéa 3, qui dispose que «toute invention faite ou conçue par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions ou en relation avec celles-ci appartient de plein droit à la Communauté européenne de l'énergie atomique».
9.
Enfin, il faut rejeter la demande visant à faire condamner la Commission à la réparation des dommages que les requérants auraient subis à la suite du refus d'autoriser la publication de leur rapport et de participer à la conférence du Caire. En effet, comme nous l'avons vu, dans le cas du rapport, il n'y a pas de dommage et, dans celui de la participation, le comportement de la partie défenderesse est apparu tout à fait légitime.
10.
Pour toutes les observations développées jusqu'ici, nous concluons en vous suggérant de rejeter le recours introduit contre la Commission des Communautés européennes par Messieurs Carlo Albertini et Mario Montagnani par acte du 23 décembre 1982.
En outre, nous estimons que chacune des parties doit supporter ses dépens, y compris ceux — demeurés réservés — de la procédure d'urgence.
(
1
)	Traduit de l'italien.