62015CJ0701
SODBA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 13. julija 2017 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Javna naročila – Promet – Pojem ‚izkoriščanje geografskega območja za zagotavljanje letališke infrastrukture ali infrastrukture v drugih terminalih letalskim prevoznikom‘ – Direktivi 2004/17/ES in 96/67/ES – Nacionalna zakonodaja, ki ne določa predhodnega javnega razpisa za dodelitev letaliških prostorov“
V zadevi C‑701/15,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo, Italija) z odločbo z dne 4. novembra 2015, ki je na Sodišče prispela 31. decembra 2015, v postopku
Malpensa Logistica Europa SpA
proti
Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA),
ob udeležbi
Beta-Trans SpA,
SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi E. Juhász (poročevalec), predsednik senata, C. Vajda, sodnik, in K. Jürimäe, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: R. Schiano, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. februarja 2017,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za družbo Malpensa Logistica Europa SpA G. Greppi, P. Ferraris, G. Razeto in A. Bazzi, odvetniki,
—
za družbo Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA) R. Bertani, E. Raffaelli in A. Pavan, odvetniki,
—
za družbo Beta-Trans SpA C. Mele in M. Giordano, odvetniki,
—
za Evropsko komisijo C. Zadra, W. Mölls in A. Tokár, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. maja 2017
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 7 Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 19).
2
Ta predlog je bil vložen v sporu med družbama Malpensa Logistica Europa SpA in Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA) (v nadaljevanju: SEA), ki je upravljavka letališča Milano Malpensa (Italija), glede dodelitve letaliških prostorov za opravljanje storitev zemeljske oskrbe na tem letališču brez predhodnega razpisa.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 96/67/ES
3
Direktiva Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496) se v skladu s členom 1(1) uporablja „za vsako letališče, ki je na ozemlju države članice in za katerega veljajo določbe Pogodbe ter je odprto za komercialni promet pod naslednjimi pogoji“.
4
Člen 6 te direktive, naslovljen „Zemeljska oskrba za tretje osebe“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe […], da izvajalcem storitev zemeljske oskrbe zagotovijo prost dostop do trga za izvajanje storitev zemeljske oskrbe tretjim osebam.
[…]
2.   Države članice lahko omejijo število izvajalcev, ki so pooblaščeni za izvajanje naslednjih vrst storitev zemeljske oskrbe:
—
sprejem in odprema prtljage,
—
oskrbovanje na ploščadi,
—
oskrbovanje z gorivom in oljem,
—
sprejem in odprema tovora in pošte, kar zadeva fizično ravnanje s tovorom in pošto med letališkim terminalom in zrakoplovom, tako ob prihodu, odhodu ali pri prenosu.
Države članice ne smejo omejiti tega števila na manj kot dva za vsako vrsto storitve zemeljske oskrbe.“
5
Člen 9 navedene direktive, naslovljen „Izjeme“, v odstavku 1 določa:
„Kadar posebne omejitve razpoložljivega prostora ali zmogljivosti na letališču, še zlasti, če do njih pride zaradi zasičenosti letališča ali stopnje izkoriščenosti območja, onemogočijo odprtje trga in/ali izvedbo samooskrbe do stopnje, določene s to direktivo, se lahko zadevne države članice odločijo:
(a)
omejiti število izvajalcev […].“
6
Člen 11 iste direktive, naslovljen „Izbira izvajalcev“, v odstavku 1 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za izvedbo postopka izbire izvajalcev, pooblaščenih za opravljanje storitev zemeljske oskrbe na letališču, na katerem je njihovo število omejeno, v primerih, določenih v členu 6(2) ali členu 9. […]“
7
Člen 16 Direktive 96/67, naslovljen „Dostop do instalacij“, v odstavku 2 določa:
„Prostor, ki je na letališču na voljo za storitve zemeljske oskrbe, se mora razdeliti med različne izvajalce storitev zemeljske oskrbe in med samooskrbovane uporabnike letališč, skupaj z novimi ponudniki na tem področju, v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic in ki omogoča učinkovito in pošteno konkurenco na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril.“
Direktiva 2004/17
8
Člen 1 Direktive 2004/17, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„1.   Za namene te direktive se uporabljajo opredelitve pojmov iz tega člena.
(a)
‚Javna naročila blaga, gradenj in storitev‘ so pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več naročniki iz člena 2(2) in enim ali več izvajalcem gradenj, dobaviteljem blaga ali ponudnikom storitev.
[…]
(d)
‚Javna naročila storitev‘ so javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev iz Priloge XVII, razen javnih naročil gradenj ali naročil blaga.
[…]
3.   […]
(b)
‚Koncesija za storitve‘ je naročilo enake vrste kot naročilo storitev, razen da je plačilo za opravljanje storitev bodisi samo pravica do izkoriščanja storitev ali ta pravica skupaj s plačilom.“
9
Člen 2 te direktive, naslovljen „Naročniki“, v odstavku 2(a) določa:
„Ta direktiva se uporablja za naročnike:
(a)
ki so javni organi ali javna podjetja in opravljajo eno od dejavnosti iz členov 3 do 7“.
10
Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Iskanje ali črpanje nafte ali plina, izkopavanje premoga ali drugih trdnih goriv, pristanišča in letališča“, določa:
„Ta direktiva se uporablja za dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega območja za:
[…]
(b)
zagotavljanja letališke infrastrukture, infrastrukture v obmorskih pristaniščih ali pristaniščih v notranjosti ali infrastrukture v drugih terminalih za prevoznike po zraku, morju ali celinskih plovnih poteh.“
11
Člen 18 iste direktive, naslovljen „Koncesije za gradnje in storitve“, določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za koncesije za gradnje in storitve, ki jih oddajo naročniki, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz členov 3 do 7, če se te koncesije podelijo za izvajanje takih dejavnosti.“
Italijansko pravo
12
Direktiva 96/67 je bila v italijansko pravo prenesena z decreto legislativo n. 18 – Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (zakonska uredba št. 18 o izvajanju Direktive 96/67/ES o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih skupnosti) z dne 13. januarja 1999 (GURI št. 28 z dne 4. februarja 1999, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 18/1999). Člena 4 in 11 te zakonske uredbe v italijanski pravni red prenašata člena 16 in 11 Direktive 96/67.
13
Člen 4 zakonske uredbe št. 18/1999 podeljuje prost dostop do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti vsem izvajalcem storitev na temelju meril, ki so omenjena v členu 13 te zakonske uredbe, na letališčih, katerih letni promet ni manjši od 3 milijonov potnikov ali 75.000 ton tovora na leto ali katerih promet ni bil manjši od 2 milijonov potnikov ali 50.000 ton tovora v šestmesečnem obdobju pred 1. aprilom ali pred 1. oktobrom prejšnjega leta. Člen 4(2) te zakonske uredbe določa možnost Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC) (nacionalna agencija za civilno letalstvo, Italija), da omeji število izvajalcev storitev zaradi posebnih omejitev prostora, razpoložljivih zmogljivosti ali varnosti, omejitve dostopa do trga pa so določene tudi v členu 12 te zakonske uredbe.
14
Člen 11 zakonske uredbe št. 18/1999 določa obveznost izvedbe javnega razpisa, ki je odprt za vse zainteresirane ponudnike, samo za individualizacijo ponudnikov storitev zemeljske oskrbe, pri katerih za dostop do trga veljajo omejitve in izjeme.
15
Direktiva 2004/17 je bila prenesena v italijanski pravni red s členom 207 in naslednjimi decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 o sprejetju zakona o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga za izvedbo direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES) z dne 12. aprila 2006 (GURI št. 100 z dne 2. maja 2006). Člen 213 te zakonske uredbe je prenesel člen 7 Direktive 2004/17.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
16
Družba SEA je kot upravljavka letališča Milano Malpensa družbi Beta-Trans SpA na tem letališču dodelila skladišče v velikosti približno 1000 m2, da bi ta subjekt lahko opravljal storitve zemeljske oskrbe.
17
Družba Malpensa Logistica Europa, ki ima koncesijo za uporabo letaliških prostorov za zemeljsko oskrbo na letališču Milano Malpensa je s tožbo, vloženo 18. aprila 2015 pred Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo, Italija), zahtevala prekinitev izvrševanja in razglasitev ničnosti akta, s katerim je bila ta dodelitev izvršena.
18
Po mnenju družbe Malpensa Logistica Europa ta akt ni zakonit, ker je bil sprejet brez predhodnega razpisnega postopka. Ta družba je še posebej navedla, da na območju letališča Milano Malpensa na voljo nima dovolj prostora za opravljanje svoje dejavnosti zemeljske oskrbe. Tako kot družba Beta-Trans naj bi se znašla v enakem položaju čakanja na nove prostore, ki morajo biti dodeljeni, in odločitev, s katero je družba SEA neposredno in brez javnega razpisa družbi Beta-Trans dodelila zadevni prostor, ki je bil najprej namenjen za hangar, naj bi ji povzročila škodo.
19
Družbi SEA in Beta-Trans sta pred predložitvenim sodiščem zagovarjali stališče, da je bil sporni prostor dodeljen družbi Beta Trans samo začasno, da se ji kot novemu ponudniku omogoči, da začne izvajati svojo dejavnost opravljanja storitev zemeljske oskrbe na letališču Milano Malpensa, v čakanju na konec gradbenih del urejanja prostorov, dodeljenih družbi Beta-Trans po koncu postopka javnega razpisa, pri katerem je sodelovala tudi družba Malpensa Logistica Europa. Poleg tega je, kot navajata družbi SEA in Beta-Trans, družba Malpensa Logistica Europa že imela na voljo prostore, ki so namenjeni za skladišče, s površino približno 18.000 m2, poleg dveh pokritih prostorov v velikosti 2700 in 3227 m2, ki omogočajo začasno skladiščenje tovora z zaščito pred vremenskimi vplivi.
20
Predložitveno sodišče navaja, da se v zvezi s tem in abstracto lahko uporabita dva nacionalna predpisa, s katerima sta bili preneseni direktivi 2004/17 in 96/67.
21
Glede uporabe Direktive 2004/17 to sodišče meni, da je družba SEA kot upravljavka letališča Milano Malepensa naročnica, ki mora spoštovati predpise glede javnih naročil v posebnih sektorjih. Poleg tega se dejavnost družbe SEA nanaša na kategorijo dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture letalskim prevoznikom v skladu s členom 7 Direktive 2004/17. Navedeno sodišče določa, da na podlagi nacionalne sodne prakse vsak primer izkoriščanja letaliških (geografskih) prostorov – zato vključno z notranjimi prostori – v zvezi z dejavnostmi, ki jih običajno izvajajo letalski prevozniki, spada na materialno področje uporabe predpisov, ki se nanašajo na posebne sektorje.
22
Predložitveno sodišče na podlagi tega sklepa, da storitve zemeljske oskrbe na letališčih z izkoriščanjem geografskih prostorov tudi spadajo na materialno področje uporabe teh predpisov.
23
Vendar bi bila po mnenju tega sodišča uporaba Direktive 2004/17 lahko v nasprotju s posebnimi določbami zakonske uredbe št. 18/1999 o prenosu Direktive 96/67. Na podlagi teh predpisov naj bi se namreč obveznost začeti predhodni postopek javnega razpisa uporabljala samo za izbiro ponudnikov na področju tistih vrst storitev zemeljske oskrbe, pri katerih za dostop veljajo omejitve ali izjeme.
24
Predložitveno sodišče glede tega pojasnjuje, da se glede na informacije, s katerimi razpolaga, takšne omejitve ali izjeme trenutno ne uporabljajo za letališče Milano Malpensa. Zato je po mnenju tega sodišča mogoče uporabiti ureditev iz člena 4(1) zakonske uredbe št. 18/1999, ki določa, da imajo ponudniki storitev prost dostop do trga storitev zemeljske oskrbe, pri čemer ni treba izvesti predhodnega javnega razpisa, pod pogojem, da je razdelitev razpoložljivih prostorov na letališču med različne ponudnike storitev in samooskrbovane uporabnike „v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic in ki omogoča učinkovito in pošteno konkurenco na podlagi primernih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril“, kot zahteva člen 16(2) Direktive 96/67.
25
Ob upoštevanju teh ugotovitev je Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalno upravno sodišče za Lombardijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 7 Direktive 2004/17 s tem, da določa, da za dejavnosti izkoriščanja geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture letalskim prevoznikom, kot so opredeljene v nacionalni sodni praksi, navedeni v točkah 6.4 in 6.5 [tega predloga za sprejetje predhodne odločbe], velja ureditev javnega naročanja Skupnosti, nasprotuje nacionalni ureditvi iz členov 4 in 11 zakonske uredbe št. 18/1999, ki ne določa predhodne izvedbe javnega razpisa za vsako – tudi začasno – dodelitev temu namenjenih prostorov?“
Vprašanje za predhodno odločanje
26
Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člen 7 Direktive 2004/17 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki ne določa predhodnega postopka javnega razpisa za vsako dodelitev prostorov za letališko zemeljsko oskrbo, tudi če je ta dodelitev začasna.
27
V skladu s členom 7 Direktive 2004/17 so med dejavnostmi, za katere se ta direktiva uporablja, dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture letalskim prevoznikom.
28
Vendar je treba preučiti vprašanje, ali pogodba o zagotavljanju letališkega prostora v zadevi v glavni stvari lahko spada na področje uporabe Direktive 2004/17.
29
Kot pa navaja med drugim Evropska komisija, pogodba v zadevi v glavni stvari, kakršno je predložilo predložitveno sodišče, ne more biti opredeljena kot „naročilo storitev“, ker upravljavec letališča Milano Malpensa ni prejel storitve, ki bi jo izvedel ponudnik za plačilo.
30
Poleg tega ni treba preučiti vprašanja, ali se ta pogodba lahko označi kot „koncesija“, ker so na podlagi člena 18 Direktive 2004/17 koncesije storitev v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za zagotavljanje letališke infrastrukture letalskim prevoznikom v vsakem primeru izključene s področja uporabe te direktive.
31
Zato glede na elemente, ki jih je podalo predložitveno sodišče, ni razvidno, da bi dodelitev v zadevi v glavni stvari spadala na področje uporabe Direktive 2004/17.
32
Po drugi strani za upravljavca letališča, kot je družba SEA, veljajo določbe Direktive 96/67.
33
Iz člena 16(2) Direktive 96/67 izhaja, da mora zadevni upravljavec spoštovati zahteve, ki izhajajo iz te določbe in v skladu s katerimi morajo biti razpoložljivi prostori za zemeljsko oskrbo na letališču razdeljeni med različne ponudnike storitev in med različne samooskrbovane uporabnike letališč, skupaj z novimi ponudniki na tem področju, v obsegu, ki je potreben za uveljavljanje njihovih pravic, in da se omogoči učinkovita in lojalna konkurenca na podlagi upoštevnih, objektivnih, preglednih in nediskriminatornih pravil in meril, vendar ne da bi bilo treba izvesti predhodni postopek javnega razpisa.
34
Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali so bile v obravnavanem primeru zahteve, navedene v prejšnji točki te sodbe, izpolnjene.
35
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7 Direktive 2004/17 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ki ne določajo predhodnega postopka javnega razpisa za dodelitve – tudi začasne – prostorov za letališko zemeljsko oskrbo, za katere upravljavec letališča ne plača denarnega nadomestila.
Stroški
36
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:
Člen 7 Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ki ne določajo predhodnega postopka javnega razpisa za dodelitve – tudi začasne – prostorov za letališko zemeljsko oskrbo, za katere upravljavec letališča ne plača denarnega nadomestila.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.