62021TJ0095
TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen)
den 21 september 2022 (
*1
)
”Statligt stöd – Madeiras frizon – Stödordning som genomförts av Portugal – Beslut i vilket kommissionen konstaterar att stödordningen är oförenlig med besluten C(2007) 3037 final och C(2013) 4043 final, förklarar att stödordningen är oförenlig med den inre marknaden och beslutar om återkrav av det stöd som betalats ut med tillämpning av stödordningen – Begreppet statligt stöd – Befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i) och ii) i förordning (EU) 2015/1589 – Återkrav – Berättigade förväntningar – Rättssäkerhet – Principen om god förvaltning – Absolut hinder för verkställighet – Preskription – Artikel 17 i förordning 2015/1589”
I mål T‑95/21,
Republiken Portugal, företrädd av P. Barros da Costa, A. Soares de Freitas och L. Borrego, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Gorjão-Henriques och A. Saavedra, advokater,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av I. Barcew och G. Braga da Cruz, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Svenningsen (referent) samt domarna C. Mac Eochaidh och T. Pynnä,
justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
med beaktande av beslutet av den 22 juni 2021, Portugal/kommissionen (T‑95/21 R, ej publicerat, EU:T:2021:383), att avslå Republiken Portugals ansökan om interimistiska åtgärder,
efter förhandlingen den 17 maj 2022,
följande
Dom
1
Republiken Portugal har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara artiklarna 1 och 4–6 i Europeiska kommissionens beslut C(2020) 8550 final av den 4 december 2020 om stödordning SA.21259 (2018/C) (f.d. 2018/NN) som Portugal har genomfört för Zona Franca da Madeira (ZFM) – Ordning III (nedan kallat det angripna beslutet).
I. Bakgrund
2
ZFM-ordningen utgörs av olika skatteförmåner som beviljas inom ramen för Centro Internacional de Negócios da Madeira (Madeiras internationella företagscentrum, Portugal), Registo Internacional de Navis da Madeira (Madeiras internationella fartygsregister) och Zona Franca Industrial (den industriella frihandelszonen) (nedan kallad ZFI).
3
Denna stödordning godkändes ursprungligen år 1987 (nedan kallad ordning I) genom kommissionens beslut av den 27 maj 1987 i ärende N 204/86 (SG(87) D/6736) såsom ett regionalstöd som är förenligt med den inre marknaden. Förlängningen av ordningen godkändes därefter genom kommissionens beslut av den 27 januari 1992 i ärende E 13/91 (SG (92) D/1118) och sedan genom kommissionens beslut av den 3 februari 1995 i ärende E 19/94 (SG (95) D/1287).
4
Den ordning som följde på den ordningen (nedan kallad ordning II) godkändes genom ett beslut av kommissionen av den 11 december 2002 i ärende N 222A/01.
5
Med stöd av riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013 (EUT C 54, 2006, s. 13) (nedan kallade 2007 års riktlinjer), godkändes en tredje ordning (nedan kallad ordning III) genom kommissionens beslut av den 27 juni 2007 i ärende N421/2006 (nedan kallat 2007 års beslut) för perioden 1 januari 2007–31 december 2013. Kommissionen godkände stödordningen som förenligt driftsstöd för att främja regional utveckling och diversifiering av den ekonomiska strukturen på Madeira (Portugal), i egenskap av yttersta randområde i den mening som avses i artikel 299.2 EG (nu artikel 349 FEUF).
6
Ordning III utgörs av en nedsättning av inkomstskatten för juridiska personer på vinster från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira (3 procent för 2007–2009, 4 procent för 2010–2012 och 5 procent för 2013–2020), befrielse från kommunala och lokala skatter samt undantag från skatt på överlåtelser av fastigheter för inrättande av affärsverksamhet i ZFM, upp till maximala stödbelopp baserade på maxtak för beskattningsunderlaget som fastställts för stödmottagarnas årliga beskattningsunderlag. Dessa tak fastställs utifrån det antal arbetstillfällen som mottagaren bibehåller under varje räkenskapsår. Under vissa omständigheter kan bolag som är registrerade i den industriella frihandelszonen i ZFM beviljas en ytterligare 50-procentig nedsättning av inkomstskatten för juridiska personer.
7
Tillträdet till ordning III begränsades till de verksamheter som fanns upptagna i en förteckning som fanns med i 2007 års beslut. Dessutom uteslöts alla finansiella förmedlingstjänster och försäkringstjänster och stödtjänster till finansiella tjänster och försäkring samt all verksamhet av typen ”koncerninterna tjänster” (samordnings-, finans- och distributionscentraler), såsom ”tjänster som huvudsakligen tillhandahålls till företag” från tillämpningsområdet för ordning III.
8
En ändrad version av ordning III godkändes genom kommissionens beslut av den 2 juli 2013 i ärende SA.34160 (2011/N) (nedan kallat 2013 års beslut) för perioden 1 januari–31 december 2013. Denna version bibehåller samma villkor som dem som föreskrivs i ordning III, med förbehåll för en höjning med 36,7 procent av taket för det beskattningsunderlag på vilket minskningen av inkomstskatten för juridiska personer tillämpas.
9
Förlängningen av ordning III i dess ändrade version till och med den 30 juni 2014 godkändes därefter genom kommissionens beslut av den 26 november 2013 i ärende SA.37668 (2013/N). Förlängningen av nämnda ordning till slutet av år 2014 godkändes genom kommissionens beslut av den 8 maj 2014 i ärende SA.38586 (2014/N).
10
Den 12 mars 2015 inledde kommissionen, med stöd av artikel 108.1 FEUF och artikel 17.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EGT L 83, 1999, s. 1), en tillsyn över ordning III för åren 2012 och 2013.
11
Genom skrivelse av den 6 juli 2018 underrättade kommissionen Republiken Portugal om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF med avseende på ordning III (EUT C 101, 2019, s. 7) (nedan kallat beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet).
12
Detta förfarande inleddes på grund av kommissionens tvivel avseende dels tillämpningen av undantaget från beskattning för inkomster från faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i den autonoma regionen Madeira, dels sambandet mellan stödbeloppet och skapandet eller bibehållandet av faktiska arbetstillfällen på Madeira.
13
Efter detta förfarande antog kommissionen det angripna beslutet, vars artikeldel har följande lydelse:
”Artikel 1
Stödordningen ”Zona Franca da Madeira (ZFM) – Ordning III”, i den mån den genomfördes av Portugal i strid med [2007 och 2013 års beslut], genomfördes olagligt av Portugal i strid med artikel 108.3 [FEUF] och är oförenlig med den inre marknaden.
Artikel 2
Ett individuellt stöd som beviljas inom ramen för den ordning som avses i artikel 1 utgör inte stöd om det vid tidpunkten för beviljandet uppfyller villkoren i en förordning som antagits i enlighet med artikel 2 i förordning (EU) 2015/1588 och som är tillämplig vid tidpunkten för beviljandet av stödet.
Artikel 3
Ett individuellt stöd som beviljas inom ramen för den ordning som avses i artikel 1 och som vid tidpunkten för beviljandet uppfyller de villkor som fastställs i de beslut som avses i artikel 1 eller som fastställs i en förordning som antagits i enlighet med artikel 1 i förordning … 2015/1588 är förenligt med den inre marknaden upp till den högsta stödnivå som är tillämplig för den typen av stöd.
Artikel 4
1.   Portugal ska återkräva det oförenliga stöd som beviljats inom ramen för den stödordning som avses i artikel 1 från stödmottagarna.
…
4.   Portugal ska upphäva den oförenliga stödordningen i den omfattning som avses i artikel 1 och ställa in alla utestående stödutbetalningar med verkan från och med den dag då detta beslut delges.
Artikel 5
1.   Återkrav av det stöd som beviljats inom ramen för den ordning som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Portugal ska se till att detta beslut genomförs inom åtta månader från och med den dag då detta beslut delges.
…”
II. Rättegångsdeltagarnas yrkanden
14
Republiken Portugal har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara artiklarna 1 och 4–6 i det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
16
Till stöd för sin talan har Republiken Portugal åberopat sju grunder.
17
Republiken Portugal har som första grund gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 107.1 FEUF, eftersom ordning III inte är selektiv.
18
Republiken Portugal har genom sin andra grund gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 107.1 FEUF, eftersom kommissionen inte har visat att ordning III påverkade konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna.
19
Republiken Portugal har genom sin tredje grund, som åberopats alternativt, gjort gällande att det angripna beslutet strider mot artikel 108 FEUF och artiklarna 21–23 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9), eftersom ordning III ska kvalificeras som ”befintligt stöd”.
20
Republiken Portugal har genom sin fjärde grund, som även den åberopats alternativt, gjort gällande att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning, eftersom ordning III genomfördes i enlighet med 2007 och 2013 års beslut och artiklarna 107 och 108 FEUF.
21
Republiken Portugal har genom sin femte grund gjort gällande att kommissionen gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller åsidosatt sin motiveringsskyldighet, eftersom skattesystemets krav och de nationella myndigheternas tillsyn av dessa är lämpliga för att genomföra kontroll av ordning III.
22
Republiken Portugal har som sjätte grund gjort gällande att kommissionen gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller åsidosatt sin motiveringsskyldighet, eftersom den har genomfört kontroller av villkoret om skapande eller bibehållande av arbetstillfällen.
23
Republiken Portugal har slutligen, genom sin sjunde grund, gjort gällande att allmänna unionsrättsliga principer har åsidosatts, särskilt principen om rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltning, principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen, att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet, att det är omöjligt för Portugal att uppfylla skyldigheterna i det angripna beslutet avseende återkrav och att artikel 17 i förordning 2015/1589 har åsidosatts.
A. Talans struktur och grunderna för talan
24
Mot bakgrund av de grunder som Republiken Portugal har anfört och som tribunalen har redogjort för i punkterna 16–23 ovan, samt mot bakgrund av Republiken Portugals yttrande över förhandlingsrapporten, vilket bifogats förhandlingsprotokollet, ska förevarande talan anses bygga på elva grunder.
25
Den första och den andra grunden avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF genom att ordning III, såsom den genomförts, har kvalificerats som ”statligt stöd” i den mening som avses i denna bestämmelse.
26
Den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 108 FEUF och artiklarna 21–23 i förordning 2015/1589 såtillvida att ordning III, såsom den genomförts, kvalificerades som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i denna förordning och inte som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i) i nämnda förordning.
27
Den fjärde, den femte och den sjätte grunden avser felaktig rättstillämpning och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna samt bristfällig motivering i det att Republiken Portugal genomförde ordning III i enlighet med 2007 och 2013 års beslut samt artiklarna 107 och 108 FEUF.
28
Den sjunde grunden avser åsidosättande av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltning samt bristfällig motivering på grund av att kommissionen inte beaktade den skrivelse Republiken Portugal tillsände kommissionen den 6 april 2018.
29
Den åttonde grunden avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om god förvaltning, genom att Republiken Portugal i det angripna beslutet ålades att återkräva det stöd som förklarats olagligt och oförenligt med den inre marknaden.
30
Den nionde grunden avser att det var omöjligt för Republiken Portugal att återkräva det stöd som förklarats olagligt och oförenligt med den inre marknaden.
31
Som tionde grund har det gjorts gällande att kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att inta en restriktiv hållning vad gäller villkoren för ”skapande/bibehållande av arbetstillfällen i regionen” och ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i den autonoma regionen Madeira”.
32
Den elfte grunden avser åsidosättande av artikel 17 i förordning 2015/1589 på grund av preskription av vissa stöd som utbetalats med tillämpning av ordning III.
B. Den första och den andra grunden: Åsidosättande av artikel 107.1 FEUF genom att ordning III, såsom den genomförts, har kvalificerats som ”statligt stöd”
33
Genom den första och den andra grunden, som ska prövas tillsammans, har Republiken Portugal kritiserat kommissionen för att ha åsidosatt artikel 107.1 FEUF genom att kvalificera ordning III, såsom den genomförts, som statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse. Republiken Portugal har i detta avseende hävdat att denna ordning inte uppfyller tre av villkoren för en sådan kvalificering.
34
För det första, och i motsats till vad som konstateras i skäl 135 och 136 i det angripna beslutet, är ordning III enligt sökanden inte av selektiv karaktär, eftersom den utgör en generell åtgärd som ingår i det portugisiska skattesystemets allmänna systematik och har till syfte att reglera situationer som objektivt sett bör behandlas självständigt.
35
Republiken Portugal har i detta avseende, med hänvisning till domen av den 9 december 1997, Tiercé Ladbroke/kommissionen (C‑353/95 P, EU:C:1997:596), gjort gällande att systemets art och systematik kan motivera en särbehandling i förhållande till en lagstiftning med allmän giltighet, om man inte enbart hänvisar till formella omständigheter såsom graden av självständighet för den berörda territoriella enheten, utan även till förekomsten av en annan materiell situation som motiverar ett undantag från de allmänna bestämmelserna.
36
Särdragen för den autonoma regionen Madeiras territorium, som erkänns såväl i Portugals rättsliga och konstitutionella bestämmelser som av kommissionen i skäl 193 i det angripna beslutet, motiverar en skattemässig behandling som skiljer sig från hur de övriga portugisiska territorierna behandlas, för att korrigera och mildra de permanenta strukturella nackdelar som drabbar företag med ekonomisk verksamhet i denna region.
37
Republiken Portugal anser vidare att den omständigheten att åtgärden är geografiskt begränsad till ZFM inte innebär att åtgärden är selektiv. I annat fall skulle den autonoma regionen Madeira och ZFM försättas i en skattemässigt ofördelaktig situation i förhållande till andra regioner i unionen, vilket skulle strida mot det allmänna målet med fördragen och unionens politik, nämligen att gynna de yttersta randområdena. Tribunalen borde därför undvika att tillämpa ett kriterium som inte gör det möjligt att uppnå detta syfte.
38
Slutligen har Republiken Portugal gjort gällande att referensramen för bedömningen av selektiviteten hos ordning III, enligt domen av den 11 september 2008, UGT‑Rioja m.fl. (C‑428/06-C‑434/06, EU:C:2008:488, punkt 144), och domen av den 18 december 2008, Government of Gibraltar och Förenade kungariket/kommissionen (T‑211/04 och T‑215/04, EU:T:2008:595, punkt 115), ska vara den autonoma regionen Madeira och inte hela Portugals territorium.
39
Detta följer av att den autonoma regionen Madeira konstitutionellt har en tillräcklig institutionell, processuell och ekonomisk autonomi i förhållande till den centrala portugisiska förvaltningen. Denna autonomi – som gör det möjligt för Madeira att anpassa det nationella skattesystemet till dess regionala särdrag utan att ett beslut från regionens sida om att minska skattesatsen kompenseras genom stöd eller subventioner från andra regioner eller från centralregeringen – motiverar att ordning III ska anses vara allmänt tillämplig inom denna understatliga enhet.
40
Genom att inte avgöra huruvida den autonoma regionen Madeira eller ZFM hade en tillräcklig institutionell, processuell och ekonomisk autonomi i det angripna beslutet, åsidosatte kommissionen inte bara artikel 107.1 FEUF, utan även sin motiveringsskyldighet.
41
För det andra har kommissionen inte visat att ordning III, såsom den genomförts, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
42
Republiken Portugal har i detta avseende gjort gällande att kommissionen, i motsats till vad den angav i skäl 215 i det angripna beslutet, i enlighet med rättspraxis borde ha gjort en konkret kvantitativ och uppdaterad analys av effekterna av ordning III. Dessutom borde kommissionen ha visat att det förelåg märkbara effekter på konkurrensen och handeln, med hänsyn till den autonoma regionen Madeiras karaktär av yttersta randområde och dess begränsade ekonomiska omfattning, vars särdrag erkänns i artikel 349 FEUF.
43
Republiken Portugal har vidare hävdat att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att begränsa sig till att ange att bolag som är registrerade i ZFM bedrev verksamhet som var öppen för internationell konkurrens, trots att berörda parter under det administrativa förfarandet hävdade motsatsen, att detta förfarande inte avslöjade någon berörd person som hade klagat på genomförandet av ordning III och att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) anser att den omständigheten att de yttersta randområdena är mindre attraktiva utesluter att handeln mellan medlemsstaterna påverkas.
44
Kommissionen har gjort gällande att talan ska ogillas såvitt avser den första och den andra grunden.
45
Tribunalen ska således pröva huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i skäl 148 i det angripna beslutet kvalificerade ordning III, såsom den genomförts, som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
46
Enligt fast rättspraxis krävs att samtliga följande villkor är uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska åtgärden ge mottagaren en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen, C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
47
Republiken Portugal har i målet begränsat sig till att bestrida dels att den fördel som beviljas mottagare av stöd enligt ordning III, såsom den har genomförts, är selektiv, dels att ordningen kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
48
För det första, vad gäller villkoret avseende fördelens selektiva karaktär, följer det av fast rättspraxis att nationella åtgärder som innebär en skattefördel, vilka trots att de inte innebär en överföring av statliga medel försätter mottagarna i en situation som är mer fördelaktig ekonomiskt än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i, kan ge mottagarna en selektiv fördel (se dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen, C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
49
Vid bedömningen av detta villkor ska det fastställas huruvida den aktuella nationella åtgärden, inom ramen för en viss rättslig reglering, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i förhållande till andra företag eller annan produktion som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, och som således är föremål för en särbehandling som i allt väsentligt kan anses vara diskriminerande (se dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen, C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
50
Kommissionen ska därvid först slå fast vilket referenssystem, det vill säga det ”normala” skattesystem som är tillämpligt i den berörda medlemsstaten, och därefter visa att skatteåtgärden i fråga avviker från referenssystemet i det att den medför att skillnader görs i behandlingen av ekonomiska aktörer som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i jämförbara situationer med hänsyn till målsättningen med detta referenssystem (se dom av den 19 december 2018, A-Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
51
Referensramen måste härvid inte nödvändigtvis fastställas i överensstämmelse med den berörda medlemsstatens gränser, vilket innebär att en åtgärd inte ska betecknas som selektiv enbart av det skälet att en åtgärd innebär en fördel i endast en del av landet. Det kan därmed inte uteslutas att en regional enhet under vissa strikt begränsade omständigheter har en sådan rättslig och faktisk ställning som gör att den är så självständig i förhållande till centralregeringen i en medlemsstat att det är denna enhet, och inte centralregeringen, som genom de åtgärder som den vidtar har ett avgörande inflytande när det gäller att bestämma över företagens politiska och ekonomiska miljö, vilket innebär att referensramen kan begränsa sig till det aktuella geografiska området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkterna 57–68, och dom av den 11 september 2008, UGT‑Rioja m.fl., C‑428/06–C‑434/06, EU:C:2008:488, punkterna 47–52 och där angiven rättspraxis).
52
Slutligen kan en åtgärd som i princip är selektiv inte kvalificeras som statligt stöd när den berörda medlemsstaten lyckas visa att den skillnad som görs mellan de företag som mottar stöd och som med hänsyn till målsättningen med den ifrågavarande rättsliga regleringen i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation är motiverad, i den meningen att den följer av arten av eller strukturen på det system som åtgärderna ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, World Duty Free Group och Spanien/kommissionen, C‑51/19 P och C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
53
I förevarande fall framgår det av skälen 130–136 i det angripna beslutet och av Republiken Portugals inlagor att den rättsliga grunden för ordning III huvudsakligen utgörs av Estatuto dos Benefícios Fiscais (stadgan om skatteförmåner), som inrättades genom Decreto-lei no 215/89 (lagdekret nr 215/89) av den 1 juli 1989 (Diário da República I, serie I, nr 149, av den 1 juli 1989) och Decreto-Lei nr 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (lagdekret nr 500/80 om godkännande av en ny frizon i den autonoma regionen Madeira) av den 20 oktober 1980 (Diário da República I, serie I, nr 243/1980, av den 20 oktober 1980).
54
I skälen 10–17 i det angripna beslutet, vilka inte har bestritts av Republiken Portugal, preciseras dessutom att det i ordning III föreskrivs en fördel i form av en nedsättning av inkomstskatten för juridiska personer till förmån för de bolag som är registrerade i ZFM, vilka ska bedriva viss ekonomisk verksamhet som anges uttömmande i en förteckning som bilagts 2007 års beslut och som, bland annat, utesluter alla finansiella förmedlings- och försäkringstjänster och stödtjänster till finansiella tjänster och försäkring samt all verksamhet av typen ”koncerninterna tjänster” (samordnings-, finans- och distributionscentraler).
55
Härav följer att inte alla bolag, utan endast vissa av dem, kan registreras i ZFM, och att endast dessa bolag som är registrerade i ZFM, med undantag för dem som är etablerade i andra delar av den autonoma regionen Madeira eller Portugal, kan komma i åtnjutande av de skattenedsättningar som föreskrivs genom ordning III.
56
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den, i skälen 134 och 135 i det angripna beslutet, fann att de skattefördelar som föreskrivs i ordning III var selektiva, eftersom de, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 49 ovan, kan gynna vissa företag eller viss produktion i jämförelse med andra företag eller annan produktion som med hänsyn till målsättningen med ordningen i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, och som således är föremål för en särbehandling som i princip kan anses vara diskriminerande.
57
Republiken Portugals påstående att kommissionen gjorde fel vid definitionen av referensramen för bedömningen av huruvida ordning III var selektiv, påverkar inte denna slutsats.
58
Även om det antas att referensramen för prövningen av denna ordnings selektiva karaktär kan utgöras av den autonoma regionen Madeiras territorium, är den omständigheten, som kommissionen har påpekat, att företag som är registrerade i den autonoma regionen Madeira, men utanför ZFM, inte kan omfattas av detta system tillräcklig för att fastställa att systemet är selektivt och för att underkänna Republiken Portugals påstående att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat i detta avseende.
59
Republiken Portugal kan inte heller med framgång åberopa den omständigheten att ordning III är motiverad med hänsyn till det portugisiska skattesystemets art och systematik på grund av att det syftar till att minska de permanenta nackdelar som drabbar de företag som bedriver verksamhet i den autonoma regionen Madeira.
60
Det följer av fast rättspraxis att syftet med statliga åtgärder inte är tillräckligt för att de ska undgå att kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, eftersom det i denna bestämmelse inte görs någon uppdelning efter skälen för, eller målen med, de statliga ingripandena, utan åtgärderna definieras med utgångspunkt i vilka verkningar de har (dom av den2 juli 1974, Italien/kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 27, se även dom av den 25 januari 2022, kommissionen/European Food m.fl., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
61
Enbart den omständigheten att ett regionalt skattesystem är utformat på ett sådant sätt att det säkerställer en korrigering av de nackdelar som är förbundna med att det rör sig om öar innebär inte heller att alla skattefördelar som beviljas inom ramen för detta kan anses vara motiverade med hänsyn till det nationella skattesystemets art och systematik. Att en åtgärd har vidtagits på grundval av en politik för regional utveckling eller social sammanhållning räcker därmed inte för att den ska anses vara berättigad endast av detta skäl (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 82).
62
Såväl under det administrativa förfarande som ledde fram till det angripna beslutet som i förevarande mål vid tribunalen, begränsade sig Republiken Portugal till allmängiltiga påståenden om de nackdelar som den autonoma regionen Madeira är drabbat av och behovet av att beakta regionens ställning som yttersta randområde enligt artikel 349 FEUF.
63
Republiken Portugal har således inte visat på vilket sätt ordning III – särskilt i den del den inte gynnade bolag som var etablerade inom den autonoma regionen Madeira, men som inte var registrerade i ZFM – motiverades av det portugisiska skattesystemets art eller systematik.
64
Även om det skulle antas att Republiken Portugal genom sin argumentation vill be tribunalen att, enbart på grund av en skälighetsbedömning, bortse från villkoren i artikel 107.1 FEUF, räcker det att påpeka att tribunalen, inom ramen för den prövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF, i likhet med kommissionen, inte kan avvika från bestämmelserna i fördraget (se, analogt, dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/kommissionen, C‑288/96, EU:C:2000:537, punkt 62).
65
Kommissionen gjorde följaktligen en riktig bedömning när den i skäl 136 i det angripna beslutet konstaterade att ordning III, såsom den genomförts, gav stödmottagarna en selektiv fördel.
66
För det andra, vad gäller kraven avseende inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och på konkurrensen, är det inte är nödvändigt att styrka att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och att konkurrensen faktiskt snedvrids, såsom Republiken Portugal har anfört, utan det är endast nödvändigt att undersöka huruvida stödet kan påverka handeln och snedvrida konkurrensen (dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 78), vilket det ankommer på kommissionen att påpeka i skälen till sitt beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 88).
67
Om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker vissa företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln mellan medlemsstaterna, ska stödet anses påverka handeln (dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 79).
68
Vad gäller villkoret om snedvridning av konkurrensen, ska det påpekas att stöd som syftar till att befria ett företag från kostnader som detta normalt borde ha burit inom ramen för den löpande driften eller dess normala verksamhet, till vilka bland annat räknas sådana driftsstöd som dem som betalas ut med tillämpning av ordning III, i princip snedvrider konkurrensvillkoren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 136, och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 80).
69
Genom att i huvudsak hänvisa till ovannämnda rättspraxis, och genom att i skäl 139 i det angripna beslutet konstatera att bolag som är registrerade i ZFM bedrev verksamhet som var öppen för internationell konkurrens, har kommissionen uppfyllt sin motiveringsskyldighet. Det framgår dessutom av motiveringen till det angripna beslutet att kommissionen har styrkt att ordning III, såsom den genomförts, i förevarande fall kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.
70
De omständigheter som Republiken Portugal har åberopat och som det erinrats om i punkt 43 ovan kan inte påverka denna slutsats och inte heller medföra en förstärkt motiveringsskyldighet för kommissionen.
71
Kommissionens slutsats ska nämligen läsas mot bakgrund av, bland annat, punkt 15 i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och mot bakgrund av de preciseringar som Republiken Portugal själv har lämnat i sina inlagor och vid förhandlingen, nämligen att ordning III har utarbetats för att få in utländska investeringar och för utveckling av internationella tjänster, samt mot bakgrund av att ordning III omfattar Madeiras internationella företagscentrum och Madeiras internationella fartygsregister.
72
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den första och den andra grunden.
C. Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 108 FEUF och artiklarna 21–23 i förordning 2015/1589, på grund av att ordning III, såsom den genomförts, kvalificerades som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i denna förordning och inte som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i) i nämnda förordning
73
Republiken Portugal har genom sin tredje grund, som åberopats alternativt, kritiserat att kommissionen har åsidosatt artikel 108.1 FEUF och artiklarna 21–23 i förordning 2015/1589 genom att kvalificera ordning III, såsom den genomförts, som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i denna förordning och därför ha inlett det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF.
74
Enligt Republiken Portugal borde kommissionen tvärtom ha kvalificerat ordning III, såsom den genomförts, som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i) i förordning 2015/1589, det vill säga ett stöd som genomförts före landets anslutning och som fortfarande tillämpas efter anslutningen. Kommissionen borde således i förekommande fall ha inlett det förfarande för fortlöpande granskning av befintliga stödordningar som föreskrivs i artikel 108.1 FEUF.
75
Republiken Portugal har i detta avseende gjort gällande att ZFM inrättades innan zonen den 1 januari 1986 blev en del av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), att ZFM-ordningen inte har varit föremål för några väsentliga ändringar sedan detta datum och att de ändringar som gjorts har medfört en begränsning av ordningens omfattning och visat sig vara förenliga med de olika versionerna av kommissionens riktlinjer för statligt regionalstöd. Vad särskilt gäller kravet på skapande eller bibehållande av arbetstillfällen har Republiken Portugal påpekat att detta krav infördes under påtryckningar från kommissionen och i motsatt riktning mot Republiken Portugals myndigheters övertygelser.
76
Republiken Portugal har tillagt att förhandlingarna om landets anslutning ledde till en rekommendation riktad till unionsinstitutionerna att ägna särskild uppmärksamhet åt den ekonomiska och sociala utvecklingspolitiken i den autonoma regionen Madeira. Dessutom innehöll akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning och om anpassning av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23) en uttrycklig reservation beträffande ZFM och föreskrev inte någon konkret ändring av lagdekret nr 500/80.
77
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på den tredje grunden.
78
Tribunalen påpekar inledningsvis att enligt systemet med kontroll av statligt stöd, som införts genom artiklarna 107 och 108 FEUF, skiljer sig förfarandet beroende på om det rör sig om befintliga eller nya stöd. Medan ”befintliga stöd”, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden, och omfattas av det förfarande för fortlöpande granskning som föreskrivs i samma bestämmelse, föreskrivs i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta ”nya stöd” eller ändra ”befintliga stödåtgärder” ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt positivt beslut som antagits enligt det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
79
Det följer av artikel 1 c i förordning 2015/1589 att ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd” ska anses utgöra ”nytt stöd”.
80
I artikel 4.1 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 140, 2004, s. 1) kvalificeras varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den inre marknaden, som en ändring av befintligt stöd, för det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589.
81
För att bedöma huruvida ändringar av ett befintligt stöd är väsentliga ska det prövas huruvida dessa ändringar har påverkat stödordningens beståndsdelar, såsom gruppen av stödmottagare, syftet med det finansiella stödet eller källan till detta stöd och dess storlek (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Rittinger m.fl., C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkterna 60–63, och dom av den 14 april 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe och CarePool Hannover/kommissionen, T‑69/18, EU:T:2021:189, punkt 191 och där angiven rättspraxis).
82
I förevarande fall påpekade kommissionen, i skäl 144 i det angripna beslutet, att den ursprungliga ZFM-ordningen, avseende ordning II, hade ändrats vad gäller kravet på skapande eller bibehållande av arbetstillfällen, uteslutande av vissa verksamheter från tillämpningsområdet för denna ordning, en gradvis minskning av stödet och en ytterligare nedsättning för de företag som var etablerade i den industriella frihandelszonen. Kommissionen angav även att det i ordning III föreskrevs en ökning av maxtaken för beskattningsunderlaget som skattenedsättningen tillämpades på.
83
Sådana ändringar är, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, väsentliga, eftersom de avser grunderna för den ursprungliga ZFM-ordningen och, i synnerhet, kretsen av mottagare i stödordningen och de aktuella beloppen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco och Itelazpi/kommissionen, T‑462/13, EU:T:2015:902, punkterna 149 och 150).
84
Denna slutsats påverkas inte av Republiken Portugals påstående att dessa ändringar endast begränsade omfattningen av den ursprungliga ZFM-ordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2019, Dilly's Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, punkt 59). Förutom att detta påstående motsägs av de olika ändringar som successivt gjorts av den ursprungliga ZFM-ordningen, vilka bland annat lett till att skattenedsättningar lagts till och att maxtaken för beskattningsunderlaget höjts, är bedömningen av om en ändring är väsentlig oberoende av frågan huruvida denna ändring medför att tillämpningsområdet för det aktuella stödet utvidgas eller begränsas. Det enda som är av betydelse för denna bedömning är huruvida ändringen kan påverka själva innehållet i den ursprungliga stödordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe och CarePool Hannover/kommissionen, T‑69/18, EU:T:2021:189, punkt 190 och där angiven rättspraxis). Så är fallet med de olika ändringar som gjorts av den ursprungliga ZFM-ordningen genom ordningarna II och III.
85
Republiken Portugal kan inte heller med framgång göra gällande att nämnda ändringar är förenliga med de olika versioner av kommissionens riktlinjer för statligt regionalstöd som följt på varandra eller ska bedömas med vederbörlig hänsyn till en rekommendation till unionens institutioner att ägna särskild uppmärksamhet åt den ekonomiska och sociala utvecklingspolitiken i den autonoma regionen Madeira. Sådana omständigheter saknar nämligen samband med den rättsliga kvalificeringen av det aktuella stödet som ”nytt stöd” eller ”befintligt stöd”.
86
Även det av Republiken Portugal framförda påståendet att landets tillägg av kravet på att skapa eller bibehålla arbetstillfällen gjordes under påtryckningar från kommissionen är ovidkommande. Det framgår av kommissionens beslut av den 11 december 2002 i ärende N222a/2002 (nedan kallat 2002 års beslut) att Republiken Portugal själv inkluderade detta krav i det förslag till ordning II som anmäldes till kommissionen den 12 mars 2002.
87
Utan att det är nödvändigt att avgöra huruvida ZFM-ordningen faktiskt genomfördes före Republiken Portugals anslutning till EEG, eller om det uttryckligen föreskrevs en reservation i akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning och om anpassning av fördragen, ska det påpekas att de ändringar som gjordes i ordningen efter den 1 januari 1986 genom ordningarna II och III utesluter en kvalificering som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i) i förordning 2015/1589, såsom kommissionen angav i skäl 145 i det angripna beslutet.
88
Republiken Portugal kan följaktligen inte klandra kommissionen för att ha åsidosatt artikel 108.1 FEUF och artiklarna 21–23 i förordning 2015/1589 genom att kvalificera ordning III, såsom den genomförts, som ”nytt stöd” snarare än som ”befintligt stöd” och, i förekommande fall, genom att inte inleda ett förfarande för fortlöpande granskning av befintliga stödordningar.
89
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
D. Den fjärde, den femte och den sjätte grunden: Felaktig rättstillämpning och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna samt bristfällig motivering, på grund av att Republiken Portugal genomförde ordning III i enlighet med 2007 och 2013 års beslut samt artiklarna 107 och 108 FEUF
1.
Föremålet för den fjärde, den femte och den sjätte grunden
90
Republiken Portugal har genom den fjärde, den femte och den sjätte grunden gjort gällande att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna samt brustit i sin motiveringsskyldighet, eftersom Republiken Portugal genomförde ordning III i enlighet med 2007 och 2013 års beslut samt artiklarna 107 och 108 FEUF.
91
Enligt Republiken Portugal är kommissionens bedömning felaktig i tre avseenden.
92
Republiken Portugal har, för det första, gjort gällande att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att tolka 2007 och 2013 års beslut så, att de tillåter utbetalning av stöd enligt ordning III endast vad gäller sådana vinster som bolag som är registrerade i ZFM har haft till följd av ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”, och inte för all deras verksamhet som bedrivs utanför denna region (fjärde grunden).
93
Republiken Portugal har, för det andra, gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att anse att de portugisiska myndigheterna inte hade genomfört anpassade och effektiva skattekontroller för att kontrollera att mottagarna uppfyllde villkoren för utbetalning av stöd enligt ordning III (femte grunden).
94
Republiken Portugal har, för det tredje, gjort gällande att kommissionen har gjort en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och att den brustit i sin motiveringsskyldighet, genom att anse att de portugisiska myndigheterna vid genomförandet av ordning III hade gjort en felaktig tolkning av villkoret om ”skapande eller bibehållande av arbetstillfällen” och genomfört otillräckliga kontroller i detta avseende (sjätte grunden).
95
När det gäller påståendet om åsidosättande av artikel 107 FEUF har Republiken Portugal, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen där Republiken Portugal ombads att ange de punkter i sina inlagor som stöder detta påstående, angett att denna bestämmelse nämndes i punkt 121 i ansökan, där artikel 1 i artikeldelen i det angripna beslutet återges, dock utan att innehålla någon sådan hänvisning, samt i rubriken till den fjärde grunden, utan angivande av andra delar av inlagorna som kunde ge stöd för detta påstående.
96
Det ska dessutom påpekas att Republiken Portugal inte har anfört någon omständighet som syftar till att bestrida det konstaterande kommissionen gjorde i skäl 206 i det angripna beslutet, med stöd av artikel 107.3 FEUF, nämligen att ordning III, såsom den genomförts, var oförenlig med den inre marknaden.
97
Om det antas att Republiken Portugals påstående om ett åsidosättande av artikel 107 FEUF avser ett åsidosättande av artikel 107.3 FEUF, uppfyller det inte de krav som uppställs i artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler och kan således inte tas upp till sakprövning.
98
Följaktligen ska den fjärde, den femte och den sjätte grunden förstås så, att de syftar till att bestrida konstaterandet i skäl 180 i det angripna beslutet att ”ZFM-ordningen, så som den genomförts av Portugal, strider mot kommissionens beslut från 2007 och 2013, genom vilka ordning III godkändes, och … därför är olaglig” i den mening som avses i artikel 108.3 FEUF.
99
Det framgår av artikel 1 c i förordning 2015/1589 att ”nytt stöd” ska förstås som ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”.
100
Härav följer att när en sökande anser att kommissionen felaktigt har ansett att villkoren för utbetalning av individuellt stöd enligt en tidigare godkänd stödordning inte var förenliga med detta förhandsgodkännande, ska denna parts argumentation förstås så, att den riktar kritik mot att kommissionen har vägrat att erkänna nämnda stöd som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b ii) i förordning 2015/1589, det vill säga stödordningar eller individuellt stöd som godkänts av kommissionen eller av Europeiska unionens råd.
101
Med beaktande av Republiken Portugals yttrande över förhandlingsrapporten ska landets argumentation inom ramen för den fjärde, den femte och den sjätte grunden förstås så, att de syftar till att bestrida den omständigheten att kommissionen, i skälen 150–180 och 228 i det angripna beslutet, inte likställde ordning III, såsom den genomförts, med ett ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b ii) i förordning 2015/1589, vars förenlighet enligt Republiken Portugal borde ha bedömts inom ramen för den fortlöpande granskningen av befintliga stödordningar enligt artikel 108.1 FEUF, utan, i skäl 180 i det angripna beslutet, kvalificerade ordning III som ”olagligt stöd” och, således, ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, vilket betalats ut i strid mot artikel 108.3 FEUF.
2.
Huruvida talan kan bifallas såvitt avser den fjärde, den femte och den sjätte grunden
102
Såsom har påpekats i punkt 91 ovan är kommissionens slutsats, nämligen att Republiken Portugal har genomfört ordning III på ett sätt som skiljer sig från dem som anmälts av Portugal och godkänts genom 2007 och 2013 års beslut, felaktig i tre avseenden.
a)
Rättegångsdeltagarnas argument
103
För det första anser Republiken Portugal att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av det villkor som föreskrivs i 2007 och 2013 års beslut, enligt vilket de nedsättningar av inkomstskatt för juridiska personer som föreskrivs i ordning III endast får avse vinster som härrör från ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”.
104
Republiken Portugal har bestritt kommissionens bedömning att den verksamhet som bedrivs utanför denna region av bolag som är registrerade i ZFM inte kan komma i åtnjutande av nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer.
105
Republiken Portugal har medgett att de skattefördelar som föreskrivs i ordning III enligt 2007 och 2013 års beslut avser ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” och att Republiken Portugal under förhandlingarna om detta system åtog sig att se till att nedsättningarna av inkomstskatt för juridiska personer endast tillämpades på denna verksamhet. Republiken Portugal har emellertid gjort gällande att landet aldrig dolde för kommissionen att skattskyldiga personer med säte eller faktisk ledning i den autonoma regionen Madeira beskattades där för alla sina intäkter. Republiken Portugal har tillagt att ZFM-ordningen enligt de portugisiska myndigheternas uppfattning alltid har varit ägnad att ”fånga” utländska investeringar och utveckla internationella tjänster, och inte att direkt kompensera för de ytterligare kostnader som har samband med situationen i den autonoma regionen Madeira eller att skapa arbetstillfällen. Det är emellertid inte möjligt att skilja tolkningen av 2007 och 2013 års beslut från de portugisiska myndigheternas ställningstaganden under de administrativa förfaranden som ledde fram till dessa beslut, under vilka de föreslog att ZFM-ordningen skulle utvidgas utöver ett strikt proportionellt förhållande till de merkostnader som uppstod för företag som är verksamma i den autonoma regionen Madeira.
106
Tolkningen av 2007 och 2013 års beslut ska således vägledas av det ekonomiska innehållet i ZFM-ordningen, vilket huvudsakligen yttrar sig i att denna ordning bidrar till den autonoma regionen Madeiras bruttonationalprodukt (BNP) och, i mindre utsträckning, till skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen eller till skatteuppbörd, vilket kommissionen hela tiden varit medveten om. Republiken Portugal har dessutom påpekat att skatteförmånerna i ZFM är betydligt mindre än de merkostnader som följer av att ZFM är ett yttersta randområde.
107
Republiken Portugal anser följaktligen att kravet på att de verksamheter som omfattas av ordning III utgör ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” inte kan innebära att de ifrågavarande arbetstillfällena och näringarna nödvändigtvis måste finnas inom gränserna för denna region.
108
Republiken Portugal anser vidare att tolkningen av begreppet ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” ska vara förenlig med ”reglerna” från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och särskilt med dess handlingsplan för att bekämpa urholkningen av beskattningsunderlaget och vinstöverföringen. Enligt dessa krävs det inte i någon förordning att det föreligger ett definitivt rättsligt eller praktiskt samband mellan den faktiska ekonomiska verksamhet som bedrivs i det särskilda ekonomiska området i fråga och de fördelar för vilka skatteförmånen beviljas.
109
Republiken Portugal kan därmed anse att en verksamhet är en ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” om den verkligen bedrivs där eller om det företag som bedriver verksamheten antingen har ett huvudkontor, chefer och egna adekvata medel där, eller har ett verkligt och faktiskt centrum för beslutsfattande där, utan att det kan krävas att samtliga anställda ska utföra sina uppgifter där permanent eller att verksamheten ska vara begränsad till det området.
110
Republiken Portugal har slutligen gjort gällande att kravet enligt vilket bolag som är registrerade i ZFM kan komma i åtnjutande av skattenedsättningar endast för den verksamhet som de bedriver i den autonoma regionen Madeira leder till att kommissionen inför ytterligare villkor som saknar tillräcklig grund, särskilt i kommissionens riktlinjer för regionalstöd och dess meddelanden avseende de yttersta randområdena. Detta krav ökar även de negativa effekterna av ordning II och ordning III och kan till och med leda till att ZFM förstörs, trots att genomförandet av artikel 349 FEUF borde förstärka stödet till denna region.
111
Detta krav strider dessutom mot rättspraxis och mot kommissionens tidigare beslutspraxis, enligt vilka det är möjligt att beakta stödets hävstångseffekt, nämligen den omständigheten att stöd som avser verksamhet som bedrivs utanför en region i väsentlig mån kan gynna denna region. Det var för övrigt på detta sätt som kommissionen i 2007 års beslut förklarade att ordning III var tillämplig utan åtskillnad på företag med hemvist i Portugal och företag utan hemvist i Portugal. Ovannämnda krav strider dessutom mot principerna om fri rörlighet genom att de begränsar möjligheten för en arbetstagare som är anställd av ett företag med tillstånd i ZFM att kunna utöva sin yrkesverksamhet i en annan medlemsstat eller i tredjeland samt möjligheten för det berörda bolaget att tillhandahålla tjänster utanför den autonoma regionen Madeira.
112
Republiken Portugal har, för det andra, gjort gällande att det angripna beslutet är behäftat med en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, genom att kommissionen ansåg att de portugisiska myndigheterna inte hade genomfört anpassade och effektiva skattekontroller för att kontrollera att mottagarna uppfyllde villkoren för utbetalning av stöd enligt ordning III.
113
Republiken Portugal har kritiserat kommissionen för att den, i skäl 178 i det angripna beslutet, ansåg att de kontroller som utfördes av de portugisiska myndigheterna var ineffektiva, dels ”vad gäll[de] den exakta beräkningen av antalet arbetstillfällen som upprätthålls för varje stödmottagare i [ordning III], [dels] vad gäll[de] bedömningen av förhållandet mellan de arbetstillfällen som skapades och de faktiska verksamheter som fysiskt bedrevs på Madeira”.
114
Till stöd för detta argument har Republiken Portugal gjort gällande att det i den portugisiska skattelagstiftningen föreskrivs att tillämpningen av ordning III ska åtföljas av en separat bokföring för inkomster från ZFM, ytterligare skattemässiga skyldigheter samt mekanismer för effektiv uppföljning och kontroll av de villkor som anges i 2007 och 2013 års beslut.
115
Republiken Portugal har tillagt att när det gäller företag som är registrerade i ZFM genomför skattemyndigheten i den autonoma regionen Madeira ett stort antal grundliga och systematiska kontroller, bland annat genom att korsvis jämföra den information som erhållits enligt de ytterligare skattemässiga skyldigheterna och genom att göra korrigeringar för betydande belopp.
116
Republiken Portugal har, för det tredje, gjort gällande att det angripna beslutet är behäftat med en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och att kommissionen brustit i sin motiveringsskyldighet genom att anse att de portugisiska myndigheterna vid genomförandet av ordning III hade gjort en felaktig tolkning av villkoret om ”skapande eller bibehållande av arbetstillfällen” och genomfört otillräckliga kontroller i detta avseende.
117
Republiken Portugal har kritiserat kommissionen för att den, i skäl 178 i det angripna beslutet, i huvudsak ansåg att de portugisiska myndigheterna, vid den exakta beräkningen av antalet arbetstillfällen som skapats eller bibehållits för varje förmånstagare enligt ordning III, borde ha använt sig av metoden för att definiera antalet arbetstillfällen i ”heltidsekvivalenter” och ”arbetskraftsenheter per år”.
118
Republiken Portugal har i detta avseende gjort gällande att det, i avsaknad av ett enhetligt begrepp på unionsnivå, ankommer på varje medlemsstat att utifrån sin lagstiftning fastställa innebörden i begreppet ”arbetstillfälle”. De portugisiska myndigheterna kunde således beakta avtal om tillsvidareanställning, tillfällig anställning, visstidsarbete, distansarbete och deltidsarbete. Kommissionen har i detta avseende tillagt att ett flertal lämpliga och strikta kontroller som ledde till betydande omprövningsbeslut gjordes för att säkerställa att de deklarationer som lämnats av mottagare av stöd enligt ordning III var förenliga med begreppet arbetstillfälle i den mening som avses i portugisisk rätt.
119
Republiken Portugal har slutligen påpekat att även om det antas att kommissionens tillvägagångssätt ska följas, så har de portugisiska myndigheterna i vilket fall som helst utfört kontroller inom ramen för vilka antalet arbetstagare beräknades enligt beräkningsmetoden ”arbetskraftsenheter per år”.
120
Kommissionen anser att talan ska ogillas såvitt avser den fjärde, den femte och den sjätte grunden.
b)
Tribunalens bedömning
121
Tribunalen erinrar om att befintliga stöd, i enlighet med artikel 108.1 FEUF, lagligen kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga med den inre marknaden och omfattas av förfarandet för fortlöpande granskning som föreskrivs i samma bestämmelse. I artikel 108.3 FEUF föreskrivs däremot att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutligt beslut som fattats enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
122
Det följer av denna rättspraxis, jämförd med artikel 4.1 i förordning nr 794/2004, att en godkänd och således befintlig stödordning inte längre omfattas av det beslut genom vilket den godkänts och följaktligen utgör ett ”nytt stöd”, när den berörda medlemsstaten genomför denna stödordning som visserligen har godkänts av kommissionen, men på ett sätt som väsentligt skiljer sig från det sätt som föreskrivs i det förslag till stödordning som anmälts av denna medlemsstat och därigenom väsentligen skiljer sig från det som kommissionen har beaktat för att konstatera att stödordningen är förenlig med den inre marknaden.
123
En befintlig stödordning i den mening som avses i artikel 1 b ii) i förordning 2015/1589, såsom den stödordning som godkänts genom 2007 och 2013 års beslut, och som har ändrats väsentligt och genomförts i strid med de villkor för utbetalning som tidigare godkänts av kommissionen, kan således inte längre anses vara tillåten, och förlorar därmed i sin helhet sin kvalificering som befintlig stödordning (se, analogt, avseende åsidosättande av ett villkor som uttryckligen föreskrivs i ett beslut av kommissionen om att säkerställa det aktuella stödets förenlighet med den inre marknaden, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkterna 47 och 54).
124
Mot bakgrund av det ovan anförda ska det fastställas huruvida kommissionen, i skälen 180, 211 och 228 samt artikel 1 i det angripna beslutet, gjorde en riktig bedömning när den slog fast att Republiken Portugal hade genomfört ordning III i strid med 2007 och 2013 års beslut, och följaktligen ansåg att denna ordning, såsom den genomförts, väsentligen skiljde sig från den ordning som godkänts genom dessa beslut och därmed utgjorde ett nytt stöd som denna medlemsstat genomfört i strid med artikel 108.3 FEUF.
125
Tribunalen ska i tur och ordning pröva huruvida kommissionen med giltig verkan kunde anse, för det första, att endast ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” gav rätt till det stöd som godkänts genom 2007 och 2013 års beslut (skälen 151–167 i det angripna beslutet), och, för det andra, att den beräkningsmetod som de portugisiska myndigheterna använde för att fastställa hur många arbetstillfällen som hade skapats eller bibehållits av varje mottagare av stöd enligt ordning III inte gjorde det möjligt att effektivt kontrollera huruvida denna stödordning genomfördes korrekt (skälen 168–178 i det angripna beslutet) och, för det tredje, att de skattekontroller som de portugisiska myndigheterna genomfört inte gjorde det möjligt att effektivt kontrollera om ordningen genomförts korrekt (skälen 165, 176 och 178 i det angripna beslutet).
1) Villkoret avseende ursprunget till de vinster som nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer är tillämplig på
126
Det ska inledningsvis påpekas att Republiken Portugal i sina inlagor uttryckligen har medgett att ”2007 och 2013 års beslut inne[bar] att de skatteförmåner som motsvarar en nedsättning av [inkomstskatt för juridiska personer] [skulle] tillämpas på ”förmåner som följer av faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”.
127
Härav följer att Republiken Portugal endast har åberopat den omständigheten att landet, trots lydelsen av ordning III och av 2007 och 2013 års beslut, utan att åsidosätta dessa beslut, kunde tillämpa ordning III på bolag som visserligen var registrerade i ZFM men vars verksamhet bedrevs utanför den autonoma regionen Madeira.
128
Det framgår härvidlag av domstolens fasta praxis att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten, ska ske i enlighet med deras sedvanliga betydelse i gängse språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas genom det regelverk i vilket de ingår (se dom av den 27 januari 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
129
I motsats till vad Republiken Portugal har hävdat kan begreppet ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”, i dess vanliga betydelse, inte tolkas som att det avser verksamhet som bedrivs utanför den autonoma regionen Madeira, ens av bolag som är registrerade i ZFM.
130
Denna slutsats stöds av det sammanhang i vilket det angripna beslutet ingår och av de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen om statligt stöd, särskilt den som är tillämplig på regionalstöd.
131
För det första framgår det av de beslut genom vilka ordningarna II och III godkändes att kommissionen och de portugisiska myndigheterna, under de administrativa förfaranden som ledde fram till besluten, alltid har tolkat begreppet ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” på samma sätt.
132
Det framgår nämligen av 2002 års beslut att de portugisiska myndigheterna under det administrativa förfarande som utmynnade i detta beslut angav att ”skatteförmånerna [skulle] vara begränsade till den faktiska verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira, vilket gjorde det möjligt att utesluta verksamhet utanför Madeira”.
133
Såsom framgår av skäl 226 i det angripna beslutet, vilket inte har bestritts av Republiken Portugal, hade kommissionen ”begärt att det i det lagförslag som Portugal anmälde den 28 juni 2006 skulle införas en uttrycklig bestämmelse om att skattenedsättningarna skulle begränsas till vinster från verksamhet som bedrivs på Madeira. Portugal avstod från att göra detta eftersom man ansåg att en sådan bestämmelse inte var nödvändig då detta faktum härrörde från den rättsliga grunden för ZFM”.
134
Vidare ska lydelsen i 2007 och 2013 års beslut, om det antas att de kan anses vara tvetydiga, tolkas i enlighet med deras rättsliga grunder, det vill säga artikel 87.3 a EG (nu artikel 107.3 a FEUF) respektive artikel 107.3 a FEUF, och i enlighet med 2007 års riktlinjer.
135
Alla undantag från den allmänna principen i artikel 107.1 FEUF om att statliga stöd är oförenliga med den inre marknaden ska tolkas restriktivt (se dom av den 29 april 2004, Tyskland/kommissionen, C‑277/00, EU:C:2004:238, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
136
Såsom kommissionen helt riktigt påpekade i skäl 153 i det angripna beslutet anges det dessutom i 2007 års riktlinjer, och särskilt i punkterna 6 och 76 i dessa, att driftstöd undantagsvis kan beviljas i regioner som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a EG, såsom den autonoma regionen Madeira vars ställning som yttersta randområde erkänns av kommissionen, under förutsättning att stödet är motiverat med hänsyn till dess bidrag till den regionala utvecklingen och med hänsyn till stödets art, och att nivån på stödet är proportionerligt i förhållande till de nackdelar som det är avsett att kompensera för.
137
Detta innebär att endast de verksamheter som påverkas av nackdelarna och således de merkostnader som är specifika för dessa regioner, ska kunna komma i fråga för sådant driftstöd.
138
Verksamhet som bedrivs utanför nämnda regioner och som därför inte påverkas av dessa merkostnader kan därmed uteslutas från rätten till sådant stöd, och detta även om verksamheten bedrivs av bolag som är etablerade i samma regioner.
139
Såsom kommissionen helt riktigt påpekade i skäl 157 i det angripna beslutet gjordes bedömningen i 2007 års beslut av huruvida ordning III var förenlig med den inre marknaden på grundval av de extrakostnader som uppkom för de företag som bedrev verksamhet i den autonoma regionen Madeira, och inte utanför denna region.
140
Det framgår nämligen av punkterna 44–53 i 2007 års beslut att kommissionen har grundat sin bedömning på en studie som tillhandahållits av de portugisiska myndigheterna, i vilken de ”merkostnader som den privata sektorn har i [den autonoma regionen Madeira]” kvantifierades. Vidare är de merkostnader som beaktas, det vill säga, bland annat, transport-, lager-, personal-, finansierings- eller saluföringskostnader, sådana merkostnader som uppkommer i faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i den autonoma regionen Madeira, och inte verksamhet som bedrivs utanför den regionen av bolag som är registrerade i denna region. Detta konstaterande stöds slutligen av den omständigheten att kommissionen, i punkt 48 i 2007 års beslut, beaktade de aktuella merkostnaderna i procentsatser endast av bruttoförädlingsvärdet för den privata sektorn eller enbart av BNP inom den autonoma regionen Madeira.
141
Förutom att den saknar grund i ordalydelsen och sammanhanget av 2007 års och 2013 års beslut, står den vida tolkning av begreppet ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” som Republiken Portugal har förespråkat inte bara i strid med de mål som eftersträvas med artikel 87.3 a EG och artikel 107.3 a FEUF, vilka tjänade som rättslig grund för 2007 års respektive 2013 års beslut, utan även med 2007 års riktlinjer.
142
Den omständigheten att kommissionens tolkning, såsom Republiken Portugal har gjort gällande, kan strida mot en kommentar från OECD:s skattekommitté, en rapport från gruppen Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) inom denna organisation och riktlinjerna från ett forum i samma organisation samt mot kommissionens tidigare beslutspraxis, påverkar inte denna slutsats.
143
Även om kommissionen kan beakta handlingar som antagits inom ramen för OECD, är den inte på något sätt bunden av dessa vid tillämpningen av bestämmelserna i EUF-fördraget och särskilt inte vid tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2021, Luxemburg och Amazon/kommissionen, T‑816/17 och T‑318/18, överklagad, EU:T:2021:252, punkt 154, och förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet État luxembourgeois (Uppgifter om ett antal skattskyldiga personer), C‑437/19, EU:C:2021:450, punkt 67).
144
På samma sätt är det endast inom ramen för artikel 107 FEUF som lagenligheten av ett beslut av kommissionen ska bedömas och inte mot bakgrund av kommissionens påstådda tidigare beslutspraxis (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 oktober 2017, Greenpeace Energy/kommissionen, C‑640/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:752, punkt 27, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punkt 114).
145
Det saknar även betydelse att de portugisiska myndigheterna aldrig dolde för kommissionen att de bolag som hade sitt säte eller sin verkliga ledning i ZFM beskattades där för alla sina intäkter.
146
Den omständigheten att skattemyndigheterna i den autonoma regionen Madeira beskattar dessa bolag för alla deras intäkter innebär nämligen inte på något sätt att det driftstöd som regionen beviljar nämnda bolag med nödvändighet ska beviljas för all deras verksamhet och inte kan vara förbehållna vissa specifika delar av deras verksamhet.
147
Vid den kontroll som föreskrivs i artikel 108 FEUF, och enligt artikel 4.3 FEU, av huruvida statligt stöd är förenligt med den inre marknaden ska dessutom den stat som anmäler ett stöd och kommissionen samarbeta efter bästa förmåga så att kommissionen ska kunna övervinna de svårigheter som den kan komma att stöta på vid granskningen av ett anmält stöd inom ramen för förfarandet enligt artikel 108.3 FEUF (se dom av den 15 mars 2001, Prayon-Rupel/kommissionen, T‑73/98, EU:C:2001:94, punkt 99 och där angiven rättspraxis).
148
Detta innebär särskilt att den berörda medlemsstaten ska förse kommissionen med alla nödvändiga upplysningar för att den ska kunna fullgöra sin uppgift, särskilt att bedöma huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden, såsom framgår av skälen 6 och 16 i förordning nr 659/1999 (nu skälen 6 och 16 i förordning 2015/1589).
149
Republiken Portugal har emellertid inte visat att den under det administrativa förfarande som utmynnade i 2002, 2007 eller 2013 års beslut uttryckligen och entydigt informerade kommissionen om att ordning II och ordning III, trots lydelsen av villkoren för dessa, var avsedda att tillämpas på samtliga bolag som var registrerade i ZFM och för hela deras verksamhet, inklusive den verksamhet som bedrevs utanför den autonoma regionen Madeira.
150
Tvärtom framgår det av punkterna 132 och 133 ovan att de portugisiska myndigheterna vid flera tillfällen uppgav för kommissionen att nedsättningarna av inkomstskatt för juridiska personer var begränsade till ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”, vilket uteslöt den verksamhet som bedrevs utanför detta område.
151
Kommissionen gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning och lade inte till ytterligare villkor i 2007 och 2013 års beslut när den, i skäl 167 i det angripna beslutet, drog slutsatsen att ordning III, såsom den genomförts, vad gäller villkoret avseende ursprunget för de vinster på vilka nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer tillämpades, stred mot nämnda beslut.
152
Denna slutsats påverkas inte av Republiken Portugals argumentation om att kommissionen, genom att tolka begreppet ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” på så sätt att det inte avser verksamhet som bedrivs utanför denna region av bolag som är registrerade i ZFM, inte i tillräcklig mån har beaktat de negativa effekter som ordningarna II och III haft på den autonoma regionen Madeira samt hävstångseffekten av ordning III, såsom den genomförts, eller åsidosatt principerna om fri rörlighet.
153
För det första, när det gäller påståendet att de negativa effekter ordningarna II och III haft för den autonoma regionen Madeira, och hävstångseffekten för ordning III, såsom denna ordning genomförts, inte har beaktats tillräckligt, ska det påpekas att Republiken Portugal genom denna argumentation inte har avsett att ifrågasätta kommissionens bedömning att ordning III, såsom den genomförts, inte är förenlig med 2007 och 2013 års beslut, och följaktligen inte heller den rättsliga kvalificeringen av denna stödordning som ”nytt stöd” i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, som beviljats i strid mot artikel 108.3 FEUF.
154
Republiken Portugal har tvärtom ifrågasatt den bedömning av ordning III:s förenlighet med den inre marknaden som gjordes i samband med 2007 och 2013 års beslut, vilka vunnit laga kraft och således inte kan bestridas inom ramen för förevarande talan.
155
En medlemsstat kan inte heller, i samband med ett förfarande som inletts avseende nytt stöd som utbetalats i strid med ett föregående beslut om godkännande av en stödordning, göra gällande att beslutet att förklara denna stödordning förenlig med den inre marknaden är rättsstridigt. Syftet med det förfarande för fortlöpande granskning av befintligt stöd som föreskrivs i artikel 108.1 FEUF är nämligen just att göra det möjligt för kommissionen och medlemsstaterna att diskutera huruvida det är lämpligt att göra en ny bedömning av huruvida befintliga stöd är förenliga med den inre marknaden. Medlemsstaterna har dessutom alltid möjlighet att anmäla ett nytt stödprojekt till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF, även av rättssäkerhetsskäl, vilket Republiken Portugal inte har gjort.
156
För det andra, vad gäller påståendet att principerna om etableringsfrihet, fri rörlighet för personer, frihet att tillhandahålla tjänster och fri rörlighet för kapital har åsidosatts, syftar detta påstående även till att ifrågasätta lagenligheten av 2007 och 2013 års beslut. Vidare stöds detta påstående endast av påståendet att det angripna beslutet förbjuder eller begränsar möjligheten för en arbetstagare som är anställd av ett bolag registrerat i ZFM att utöva sin yrkesverksamhet i en annan medlemsstat eller i tredjeland och för de berörda bolagen att tillhandahålla tjänster utanför den autonoma regionen Madeira.
157
Ett sådant påstående, som endast är en omskrivning av bestämmelserna i EUF-fördraget och som inte stöds av något ytterligare argument, ska avvisas i enlighet med artikel 76 d i rättegångsreglerna.
158
Mot bakgrund av det ovan anförda har kommissionen inte gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning vid tolkningen av det villkor som föreskrivs i 2007 och 2013 års beslut, enligt vilket de nedsättningar av inkomstskatt för juridiska personer som föreskrivs i ordning III endast fick avse vinster som härrör från ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira”.
2) Villkoret avseende skapande eller bibehållande av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira
159
I skäl 178 i det angripna beslutet fann kommissionen att Republiken Portugals tillämpning av ordning III vad gäller kravet på att arbetstillfällen skulle skapas eller bibehållas i den autonoma regionen Madeira, stred mot 2007 och 2013 års beslut.
160
Till stöd för denna slutsats angav kommissionen, i skälen 168–174 i det angripna beslutet, att detta villkor var ett villkor för att få tillgång till ordning III och att det, som parameter för beräkningen av stödbeloppet, skulle grundas på objektiva och kontrollerbara metoder, såsom den om arbetskraftsenheter per år och den om heltidsekvivalenter, som tillämpades i 2007 års riktlinjer och i de olika gruppundantagsförordningar som antagits successivt.
161
I skälen 175–176 i det angripna beslutet påpekade kommissionen därefter att de portugisiska myndigheterna, för tillämpningen av ordning III, definierade begreppet ”arbetstillfälle” som varje arbete av vilken juridisk karaktär som helst och oavsett det faktiska antalet arbetstimmar, arbetsdagar och arbetsmånader per år som stödmottagarna deklarerat, utan att dessa myndigheter kunde kontrollera den tid som den anställde faktiskt ägnat åt sin anställning och utan att dessa kunde omvandla denna tid till heltidsekvivalenter.
162
Genom en sådan motivering har kommissionen på ett klart och otvetydigt sätt redogjort för hur den har resonerat, vilket gör att berörda personer kan få kännedom om skälen för den slutsats kommissionen dragit och att tribunalen kan göra sin prövning.
163
När det gäller frågan huruvida denna slutsats är välgrundad, har Republiken Portugal i huvudsak kritiserat kommissionen för att felaktigt ha ålagt Republiken Portugal att använda metoderna avseende heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år, i stället för begreppet ”arbetstillfälle” i den mening som avses i portugisisk rätt, för att kontrollera huruvida villkoret om skapande eller bibehållande av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira var uppfyllt.
164
Dessa argument bygger emellertid på en felaktig tolkning av det angripna beslutet.
165
Även om kommissionen i skäl 173 i det angripna beslutet visserligen kunde påpeka att metoderna avseende heltidsekvivalenter och arbetskraftsenheter per år utgjorde adekvata metoder för att beräkna antalet arbetstillfällen, ålade den inte på något sätt de portugisiska myndigheterna att använda sig av sådana metoder, vilket kommissionen bekräftade vid förhandlingen, utan begränsade sig till att, i skäl 176 i samma beslut, kritisera dessa myndigheter för att inte ha använt en metod som gjorde det möjligt att kontrollera att de arbetstillfällen som stödmottagarna av ordning III, såsom denna stödordning genomförts, hade deklarerat verkligen fanns och var beständiga.
166
Denna kritik har tillräckligt stöd i skälen 28 och 175 i det angripna beslutet, där det anges att ”arbetstillfälle”, enligt den metod som använts av de portugisiska myndigheterna, för tillämpningen av ordning III, avsåg varje arbete av vilken juridisk karaktär som helst och oavsett det faktiska antalet arbetstimmar, arbetsdagar och arbetsmånader per år som stödmottagarna deklarerat, inbegripet deltidsanställningar eller anställningar för styrelseledamöter som var verksamma i mer än ett företag som fick stöd inom ramen för ordning III.
167
Mot bakgrund av det ovan anförda åsidosatte kommissionen således inte artikel 296 andra stycket FEUF och den gjorde inte någon oriktig bedömning när den, i skäl 179 i det angripna beslutet, fann att ordning III, såsom den genomförts, stred mot kravet på att skapa och bibehålla arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira.
3) Huruvida de skattekontroller som genomförts för att kontrollera att villkoren avseende ursprunget för de vinster på vilka nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer tillämpades och avseende skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira är effektiva
168
I skäl 178 i det angripna beslutet fann kommissionen att de skattekontroller som de portugisiska myndigheterna genomförde hos mottagarna av stöd enligt ordning III, såsom den genomförts, och de uppgifter som inhämtats inom ramen för dessa kontroller, inte gjorde det möjligt att effektivt kontrollera villkoren för denna ordning avseende ursprunget för de vinster som nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer tillämpades på och avseende skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira.
169
Till stöd för denna slutsats angav kommissionen, i skäl 165 i det angripna beslutet, att de portugisiska myndigheternas skattekontroller hade gjorts i enlighet med dessa myndigheters vida tolkning av villkoret avseende ursprung för de vinster på vilka nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer tillämpades, och att denna tolkning skiljde sig från den som föreslogs i 2007 års riktlinjer och i 2007 och 2013 års beslut.
170
I skäl 176 i det angripna beslutet tillade kommissionen att de portugisiska myndigheterna, på grundval av de deklarationer som lämnats in av mottagarna av stöd enligt ordning III, inte kunde kontrollera huruvida de arbetstillfällen som hade deklarerats verkligen fanns eller hur länge de hade funnits, eftersom det saknades en gemensam och objektiv beräkningsmetod för samtliga anställningsförhållanden.
171
Genom en sådan motivering har kommissionen på ett klart och otvetydigt sätt redogjort för hur den har resonerat, vilket gör att de som berörs kan få kännedom om skälen för den slutsats kommissionen dragit och att tribunalen kan göra sin prövning.
172
När det gäller frågan huruvida denna slutsats är välgrundad ska det påpekas, såsom det har erinrats om i punkterna 168–170 ovan, att kommissionen ansåg att de kontroller som genomfördes av skattemyndigheterna inte var lämpade för kontrollen av att villkoren avseende ursprunget för de vinster som nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer var tillämplig på och avseende skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira, som föreskrevs i ordning III, hade tillämpats på ett korrekt sätt. Denna bristande lämplighet följer huvudsakligen av att de portugisiska myndigheterna tolkar eller tillämpar dessa villkor i strid med 2007 och 2013 års beslut.
173
Tribunalen har i punkterna 151 och 167 ovan funnit att kommissionens kritik avseende tolkningen och genomförandet av dessa två villkor var välgrundad. Enbart den omständigheten, som för övrigt inte har bestritts av kommissionen, att de portugisiska skattemyndigheterna kräver att separat redovisning förs för de inkomster som genererats av ZFM, förfogar över sådana instrument för förhands- och efterhandskontroll av de skattskyldiga och i synnerhet av de som är stödmottagare inom ordning III, eller gör många och systematiska kontroller som, i vissa fall, har lett till skattekorrigeringar avseende betydande belopp, kan därför inte räcka för att visa att dessa skattekontroller gör det möjligt för dessa myndigheter att på ett effektivt sätt försäkra sig om att denna ordning tillämpas korrekt, eftersom dessa myndigheter tolkar eller tillämpar denna ordning i strid med 2007 och 2013 års beslut.
174
Detta gäller särskilt skyldigheten för bolag som är etablerade i ZFM att föra en separat bokföring för de inkomster som ZFM genererat, eftersom inkomster från ZFM, såsom konstaterats i punkt 151 ovan, inte beräknades i enlighet med 2007 och 2013 års beslut.
175
Den omständigheten att Republiken Portugal har åberopat exemplet med en skattekontroll som gjorts hos ett bolag registrerat i ZFM och som har gett upphov till tillämpningen av arbetskraftsenhetsmetoden, räcker inte heller för att ifrågasätta kommissionens slutsats, eftersom den inte kan visa fast praxis och fasta metoder hos de portugisiska myndigheterna som gör det möjligt för dem att kontrollera att ordning III i allmänhet genomförs i enlighet med 2007 och 2013 års beslut.
176
Kommissionen åsidosatte således inte artikel 296 andra stycket FEUF och gjorde sig inte skyldig till en oriktig bedömning när den, i skäl 178 i det angripna beslutet, konstaterade att de skattekontroller som de portugisiska myndigheterna genomförde hos mottagarna av stöd enligt ordning III och de uppgifter som inhämtades inom ramen för dessa kontroller inte gjorde det möjligt att på ett effektivt sätt kontrollera att villkoren i ordning III avseende ursprunget för de vinster som nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer var tillämplig på och avseende skapandet eller bibehållandet av arbetstillfällen i den autonoma regionen Madeira var uppfyllda.
177
Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde kommissionen en riktig bedömning när den konstaterade att ordning III, såsom den genomförts, inte uppfyllde flera av villkoren i 2007 års och 2013 års beslut.
178
Eftersom denna stödordning genomfördes i strid med 2007 och 2013 års beslut, vilket innebar att den väsentligen ändrats i förhållande till den stödordning som godkändes genom nämnda beslut, gjorde kommissionen även en riktig bedömning när den i skäl 180 i det angripna beslutet slog fast att det förelåg ett olagligt nytt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Italien, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punkt 48).
179
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde, den femte och den sjätte grunden.
E. Den sjunde grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltning och motiveringsskyldigheten, genom att kommissionen inte beaktade den skrivelse Republiken Portugal tillsände kommissionen den 6 april 2018
180
Republiken Portugal har genom sin sjunde grund gjort gällande åsidosättande av dess rätt till försvar, rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltning samt motiveringsskyldigheten. Enligt Republiken Portugal underlät kommissionen nämligen formellt och materiellt att beakta olika argument som syftade till att bestrida nödvändigheten av att inleda det formella granskningsförfarandet, vilka Republiken Portugal framförde i en skrivelse av den 6 april 2018 ställd till kommissionen ramen för uppföljningsförfarandet – en skrivelse som för övrigt inte nämns i det angripna beslutet. Om inte denna oegentlighet, som innebar att Republiken Portugal berövades ett kontradiktoriskt förfarande, hade förelegat i beslutet att inleda det formella förfarandet, hade det angripna beslutet kunnat ha ett annat innehåll.
181
Kommissionen anser att Republiken Portugal har förlorat sin rätt att göra gällande att dess rätt till försvar har åsidosatts och att talan under alla omständigheter inte kan vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden.
182
Vad gäller frågan huruvida tribunalen i sak kan pröva påståendet att skrivelsen av den 6 april 2018 inte har beaktats, vilket kommissionen har bestritt med motiveringen att Republiken Portugal inte åberopade den under det administrativa förfarandet, ska följande påpekas. Det finns inte någon bestämmelse i unionsrätten som ålägger en medlemsstat, till vilken ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet riktar sig, att bestrida de olika faktiska eller rättsliga omständigheterna i detta under det administrativa förfarandet vid äventyr av att senare inte kunna göra detta under domstolsförfarandet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 1 juli 2010, Knauf Gips/kommissionen, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, punkterna 89–92).
183
Det ska likväl påpekas att Republiken Portugal ställde skrivelsen av den 6 april 2018 till kommissionen. Republiken Portugal kan följaktligen inte med framgång göra gällande att underlåtenheten att nämna skrivelsen i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet har kränkt Republiken Portugals rätt till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltning.
184
Såsom framgår av artikel 6.1 i förordning 2015/1589 ska kommissionen nämligen, genom ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet, inleda ett förfarande som syftar till att göra det möjligt för den berörda medlemsstaten och andra berörda parter att lämna yttranden inom en fastställd tidsfrist.
185
Republiken Portugal, som är upphovsman till den aktuella skrivelsen, kan emellertid inte med framgång göra gällande att den inte kände till dess innehåll och att den, enbart på grund av att skrivelsen inte nämns i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, har hindrats från att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina argument under det formella granskningsförfarandet.
186
Republiken Portugal kan inte heller med framgång göra gällande att kommissionen har underlåtit att motivera det angripna beslutet i detta avseende. De rättsliga och faktiska omständigheter som enligt Republiken Portugal togs upp i nämnda skrivelse angavs nämligen i skälen 64, 71–73, 81–88 och 220 i det angripna beslutet som argument som Republiken Portugal hade anfört inom ramen för det formella granskningsförfarandet.
187
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden.
F. Den åttonde grunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om god förvaltning, genom att Republiken Portugal i det angripna beslutet ålades att återkräva det stöd som förklarats olagligt och oförenligt med den inre marknaden
188
Republiken Portugal har som åttonde grund gjort gällande att kommissionen har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om god förvaltning genom att ålägga Portugal att återkräva det stöd som utbetalats i strid med 2007 och 2013 års beslut.
189
Dessa åsidosättanden följer enligt Republiken Portugal av följande omständigheter. Ordning III, såsom den genomförts, utgör inte statligt stöd, eller utgör, alternativt, befintligt stöd. ZFM-ordningen har uttryckligen och successivt granskats och godkänts av kommissionen sedan år 1987. Villkoren för ordning III följer av ordning II. Utöver att dessa villkor inte är tydliga, tolkas de av kommissionen i strid med lydelsen i 2007 års och 2013 års beslut och kommissionens tidigare beslutspraxis. Kommissionen motsatte sig inte genomförandet av ordning III förrän mycket sent. Kommissionen instämde i tolkningen av villkoren i ordning II och ordning III när den år 2006 inte ifrågasatte att det saknades anledning att i den portugisiska lagstiftningen införa en precisering avseende villkoret om vinsternas ursprung. På samma sätt utgör även den tid på 29 månader som det formella granskningsförfarandet varade hinder för att återkräva det berörda stödet.
190
Republiken Portugal har även gjort gällande att den rättspraxis enligt vilken en mottagare av ett ”individuellt stöd”, i den mening som avses i artikel 1 e i förordning 2015/1589, inte kan ha berättigade förväntningar på att beviljandet av stödet är rättsenligt om det förfarande som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF inte har iakttagits, inte är tillämplig i förevarande fall, som rör en ”stödordning” i den mening som avses i artikel 1 d i samma förordning, vilken ifrågasätts årtionden efter att den inrättades.
191
Republiken Portugal har vidare påpekat att åsidosättandet av rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om god förvaltning är än mer uppenbart eftersom Republiken Portugal och de 102 berörda parter som deltog i det formella granskningsförfarandet förespråkade en avskrivning av ärendet, och kommissionen var medveten om ZFM:s ekonomiska, skattemässiga och sociala betydelse i egenskap av yttersta randområde som skulle behandlas mer förmånligt samt eftersom de portugisiska myndigheterna inte bara förstärkte kontrollerna av ZFM utan även föreslog ändringar av ordning III för att ärendet skulle kunna avskrivas.
192
Republiken Portugal har slutligen gjort gällande att återkrav av stödet strider mot rättsstatsbegreppet.
193
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på den åttonde grunden.
194
När det gäller Republiken Portugals skyldighet enligt det angripna beslutet att återkräva det stöd som utbetalats enligt ordning III i strid med 2007 och 2013 års beslut, erinrar tribunalen om att ett upphävande av ett olagligt och med den inre marknaden oförenligt stöd genom återkrav är en logisk följd av konstaterandet att stödet är oförenligt med den inre marknaden. Den berörda medlemsstatens skyldighet att avskaffa ett stöd som kommissionen anser vara oförenligt med den inre marknaden syftar nämligen till att återställa den tidigare situationen, så att mottagaren förlorar den fördel som denne faktiskt har åtnjutit i förhållande till sina konkurrenter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, kommissionen/Spanien (Digital markbunden television i Kastilien-La Mancha), C‑704/19, ej publicerad, EU:C:2021:342, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
195
Vidare är kommissionen, enligt artikel 16.1 i förordning 2015/1589, alltid skyldig att besluta om återkrav av ett stöd som den har förklarat oförenligt med den inre marknaden, förutom när detta skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten (dom av den 28 juli 2011, Mediaset/kommissionenC‑403/10 P, ej publicerad, EU:C:2011:533, punkt 124).
196
När det gäller principen om skydd för berättigade förväntningar kan en medlemsstat, vars myndigheter, såsom i förevarande fall, har beviljat ett stöd i strid med förfarandereglerna i artikel 108.3 FEUF, i princip inte åberopa stödmottagarnas berättigade förväntningar för att undandra sig skyldigheten att vidta nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut av kommissionen genom vilket staten åläggs att återkräva stödet. Att medge en sådan möjlighet skulle nämligen innebära att bestämmelserna i artiklarna 107 och 108 FEUF fråntogs all ändamålsenlig verkan eftersom de nationella myndigheterna på så sätt skulle kunna stödja sig på sitt eget rättsstridiga beteende för att frånta de beslut som kommissionen har antagit i enlighet med dessa bestämmelser all verkan (se dom av den 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl./kommissionen, C‑465/09 P - C‑470/09 P, ej publicerad, EU:C:2011:372, punkt 150 och där angiven rättspraxis).
197
Om ett stöd har genomförts utan att det dessförinnan har anmälts till kommissionen, och det således är rättsstridigt enligt artikel 108.3 FEUF, kan stödmottagaren vid detta tillfälle inte ha berättigade förväntningar på att det är rättsenligt att erhålla detta stöd. Detta konstaterande gäller, i motsats till vad Republiken Portugal har hävdat, särskilt stöd som betalas ut med tillämpning av en stödordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
198
I förevarande fall har Republiken Portugal inte visat, vad gäller det stöd som utbetalats i strid med 2007 och 2013 års beslut och därför strider mot artikel 108.3 FEUF, att kommissionen lämnat Republiken Portugal eller mottagarna av nämnda stöd försäkringar som är tydliga, ovillkorliga och samstämmiga, och även förenliga med tillämpliga bestämmelser, vilka kan ge upphov till berättigade förväntningar hos dem, såsom krävs enligt rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
199
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att Republiken Portugal kunde tro att ordning III, såsom den genomförts, inte kunde kvalificeras som ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller, alternativt, skulle kvalificeras som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i förordning 2015/1589.
200
En sådan tro kan, även om den antas att det styrks att vederbörande verkligen trott detta, nämligen inte likställas med tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar från kommissionen.
201
Dessutom var det högst osannolikt att denna ordning inte skulle kvalificeras som statligt stöd mot bakgrund av kommissionens beslut avseende de tidigare ZFM-ordningarna. Detsamma gällde kvalificeringen som ”befintligt stöd” i den mening som avses i artikel 1 b i) eller ii) i förordning 2015/1589, med hänsyn till de väsentliga skillnaderna mellan ordning I och ordning III samt kommissionens tolkning av villkoret avseende ursprunget för de vinster som nedsättningen av inkomstskatt för juridiska personer var tillämplig på, vilket otvetydigt framgick av skriftväxlingen mellan kommissionen och de portugisiska myndigheterna under det förfarande som utmynnade i 2002 års och 2007 års beslut, såsom redan har påpekats i punkterna 132 och 133 ovan.
202
Inte heller den omständigheten att Republiken Portugal och de många berörda parter som deltog i det formella granskningsförfarandet under detta förfarande inte gjorde gällande samma tolkning som den som kommissionen slutligen gjorde i det angripna beslutet, eller den omständigheten att kommissionen inte följde de portugisiska myndigheternas förslag till ändringar av ordning III i syfte att få det formella granskningsförfarandet avskrivet, kan jämställas med tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar från kommissionens sida.
203
Det kan således inte anses att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts, även om det antogs att Republiken Portugal skulle kunna åberopa denna princip.
204
När det gäller rättssäkerhetsprincipen ska det påpekas att argument som syftar till att invända mot skyldigheten att återkräva stöd på grund av åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen endast godtas i undantagsfall inom området för statligt stöd.
205
Det framgår härvidlag av rättspraxis att en rad omständigheter ska undersökas för att det ska gå att finna att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts, bland annat frågan huruvida de tillämpliga bestämmelserna är oklara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Nuova Agricast och Cofra/kommissionen, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punkt 77) och frågan huruvida kommissionen har underlåtit att agera under en längre period utan att motivera detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 1987, RSV/kommissionen, 223/85, EU:C:1987:502, punkterna 14 och 15, och dom av den 22 april 2008, kommissionen/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punkterna 106 och 107).
206
Vad gäller den senare aspekten, ska det påpekas att kommissionen är skyldig att agera inom en rimlig tidsfrist inom ramen för ett granskningsförfarande avseende statligt stöd och den kan inte vara inaktiv under obegränsad tid under den preliminära granskningsfasen. Det ska tilläggas att frågan huruvida handläggningstiden är skälig ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende, såsom ärendets komplexitet och parternas uppträdande (dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P-C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkterna 81 och 82).
207
I förevarande fall kan dock den tid som förflutit mellan, å ena sedan, 2007 och 2013 års beslut, och, å andra sidan, inledandet den 12 mars 2015 av tillsynen av ordning III, eller beslutet att inleda det formella förfarandet den 6 juli 2018, inte betraktas som orimligt lång.
208
Kommissionen var, enligt artikel 15.2 i förordning 2015/1589, inte bunden av några särskilda tidsfrister, såsom de som föreskrivs i kapitel II i förordningen om förfarandet vid anmält stöd (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 20 januari 2021, KC/kommissionen, T‑580/20, ej publicerat, EU:C:2021:14, punkt 26).
209
Vad vidare gäller de tillsynsförfaranden som avser godkända stöd eller stödordningar, såsom i förevarande fall, kan det inte anses att kommissionen behövde visa särskild omsorg, eftersom principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU innebär att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan.
210
Inom området för statligt stöd innebär detta särskilt att medlemsstaterna ska se till att de inte genomför stöd eller stödordningar i strid med tidigare beslut om godkännande, särskilt när kommissionen och den berörda medlemsstaten inledningsvis haft samma uppfattning om villkoren för genomförande av dessa stöd eller dessa stödordningar, såsom konstateras i punkterna 132 och 133 ovan.
211
Med hänsyn till beskrivningen i skäl 1 och 2 i det angripna beslutet av det förfarande som föregick beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, kan det inte anses att kommissionen i förevarande fall varit passiv under en längre period utan att ha motiverat detta.
212
När det gäller den omständigheten att det formella granskningsförfarandet varade i 29 månader kan inte heller detta anses vara oskäligt, med hänsyn, såsom framgår av skäl 3–9 och 96 i det angripna beslutet, till att kommissionen var tvungen att hantera de portugisiska myndigheternas begäran om att beslutet att inleda förfarandet inte skulle offentliggöras, att den var tvungen att flera gånger begära att dessa myndigheter skulle inkomma med uppgifter som saknades samt att den var tvungen att behandla yttranden från det mycket stora antal berörda parter som deltagit i förfarandet.
213
På så sätt skiljer sig det förfarande som utmynnade i det angripna beslutet klart från det förfarande som var aktuellt i det mål som avgjordes genom domen av den 24 november 1987, RSV/kommissionen (223/85, EU:C:1987:502), som Republiken Portugal således inte med framgång kan åberopa.
214
Rättssäkerhetsprincipen har således inte åsidosatts.
215
Konstaterandena i punkt 212 ovan gör det även möjligt att utesluta varje åsidosättande av principen om god förvaltning.
216
I den mån Republiken Portugal har hävdat att den skyldighet att återkräva det berörda stödet som ålagts Republiken Portugal genom det angripna beslutet strider mot rättsstatsprincipen, räcker det att påpeka att detta påstående inte kan tas upp till sakprövning, enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna, eftersom det inte stöds av någon annan argumentation.
217
Av det ovan anförda följer att talan delvis inte kan tas upp till prövning och delvis är ogrundad såvitt avser den åttonde grunden.
G. Den nionde grunden: Det var omöjligt för Republiken Portugal att återkräva det stöd som förklarats olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom det angripna beslutet
218
Republiken Portugal har som nionde grund gjort gällande att det är omöjligt att följa beslutet om återkrav av det aktuella stödet, huvudsakligen på grund av att det angripna beslutet inte gör det möjligt för Portugal att fastställa vilka belopp som ska återkrävas ”utan alltför stora svårigheter”.
219
Vad gäller det senaste decenniet kan de portugisiska myndigheterna inte avgöra om de bolag som omfattades av ordning III faktiskt uppfyllde de två omtvistade villkor som avses i 2007 års och 2013 års beslut. Denna svårighet förstärks enligt Republiken Portugal av att det är nödvändigt att kontrollera huruvida dessa företag uppfyller villkoren för att omfattas av en förordning om stöd av mindre betydelse (artikel 2 i det angripna beslutet) eller en gruppundantagsförordning (artikel 3 i det angripna beslutet). Kommissionen borde i detta sammanhang ha beräknat skattens verkningar på det stödbelopp som skulle återkrävas eller borde åtminstone ha angett bruttobeloppet för det begärda återkravet. Republiken Portugal har slutligen tillagt att många av besluten om återkrav skulle leda till insolvens.
220
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på den nionde grunden.
221
När det gäller frågan om det är omöjligt för Republiken Portugal att följa det angripna beslutet, ska det påpekas att kommissionen inte, vid äventyr av ogiltighet, kan besluta om återkrav när detta redan när beslutet antas är objektivt och absolut omöjligt att verkställa (se dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
222
Härav följer att den berörda medlemsstaten, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av ett beslut av kommissionen om återkrav av ett olagligt och oförenligt statligt stöd, kan åberopa principen att ingen kan förpliktas att göra vad som är omöjligt, vilket är en av unionsrättens allmänna principer (se dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
223
I detta sammanhang är villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder emellertid inte uppfyllt när svarandemedlemsstaten endast har åberopat rättsliga, politiska eller praktiska svårigheter som kan hänföras till nationella myndigheters egna handlande eller underlåtenhet som de kan ställas inför vid genomförandet av det berörda beslutet, utan att föreslå några alternativa genomförandelösningar för kommissionen som gör det möjligt att övervinna dessa svårigheter, bland annat genom att delvis återkräva stödet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkterna 91 och 92 och där angiven rättspraxis).
224
De påstådda interna problem som kan uppkomma vid verkställandet av kommissionens beslut kan inte heller motivera att en medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. I synnerhet innebär inte de administrativa och praktiska svårigheter som följer av det stora antalet stödmottagare att återkrav ska anses vara tekniskt omöjligt att genomföra (dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbrukare), C‑11/20, ej publicerad, EU:C:2021:380, punkt 44).
225
I förevarande fall har Republiken Portugal endast åberopat att förfarandet för återkrav av det berörda stödet är komplicerat och att det föreligger politiska, juridiska och praktiska svårigheter, utan att därvid ha styrkt att det från och med antagandet av det angripna beslutet är objektivt och absolut omöjligt att återkräva stödet.
226
Republiken Portugal har i synnerhet inte visat vare sig att de svårigheter som landet har åberopat verkligen föreligger eller att det saknas alternativa lösningar för återkrav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 96).
227
Republiken Portugal har inte heller anfört någon omständighet som visar att de portugisiska myndigheterna har försökt samarbeta i god tro med kommissionen för att övervinna dessa svårigheter som kunde förutses med fullt iakttagande av bestämmelserna i EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, kommissionen/Spanien (Digital markbunden television i Kastilien-La Mancha), C‑704/19, ej publicerad, EU:C:2021:342, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
228
Republiken Portugal kan härvidlag inte med framgång göra gällande att kommissionen inte gjorde det möjligt för Republiken Portugal att ”utan alltför stora svårigheter” fastställa de belopp som skulle återkrävas, exempelvis genom att beräkna skattens verkningar på det stödbelopp som ska återkrävas eller åtminstone genom att ange bruttobeloppet av det begärda återkravet.
229
Det finns nämligen ingen unionsrättslig bestämmelse i vilken det föreskrivs att kommissionen ska fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar om att ett olagligt stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden ska återbetalas (se dom av den 18 oktober 2007, kommissionen/Frankrike, C‑441/06, EU:C:2007:616, punkt 29 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 mars 2013, Rousse Industry/kommissionen, T‑489/11, ej publicerad, EU:T:2013:144, punkt 77 och där angiven rättspraxis). En medlemsstats skyldighet att beräkna det exakta stödbelopp som ska återkrävas ingår dessutom i den mer vittgående skyldigheten till lojalt samarbete som ömsesidigt åligger kommissionen och medlemsstaterna vid genomförandet av fördragets bestämmelser om statligt stöd (se dom av den 20 mars 2013, Rousse Industry/kommissionen, T‑489/11, ej publicerad, EU:T:2013:144, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
230
Det är därmed tillräckligt att kommissionens beslut innehåller anvisningar som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (se dom av den 18 oktober 2007, kommissionen/Frankrike, C‑441/06, EU:C:2007:616, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
231
I förevarande fall ska det, i motsats till vad Republiken Portugal har gjort gällande, konstateras att kommissionen i skäl 213 och i artiklarna 1–4 i det angripna beslutet har lämnat nödvändiga, och även tillräckliga, uppgifter som gör det möjligt för de portugisiska myndigheterna att utan alltför stora svårigheter fastställa vilka belopp som ska återbetalas.
232
Republiken Portugal kan inte heller klandra kommissionen för att kommissionen i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet inte anmodade Republiken Portugal att redogöra för berättigade förväntningar som kunde utgöra hinder för återkrav av det aktuella stödet. Även i avsaknad av en sådan anmodan innebar nämligen den skyldighet att samarbeta i god tro som åvilar de portugisiska myndigheterna att de var skyldiga att på eget initiativ underrätta kommissionen om dessa svårigheter, vilket de inte visat att de har gjort.
233
Talan kan följaktligen inte vinna bifall på den nionde grunden.
H. Den tionde grunden: Kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att inta en restriktiv hållning vad gäller villkoren för ”skapande [eller] bibehållande av arbetstillfällen i regionen” och ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs i den autonoma regionen Madeira”
234
Republiken Portugal har genom sin tionde grund gjort gällande att kommissionen har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inta en restriktiv och retroaktiv syn på begreppen ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” och ”skapande eller bibehållande av arbetstillfällen”, med hänsyn till de förödande verkningarna på den autonoma regionen Madeira av detta synsätt och avsaknaden av föregående beslutspraxis i detta avseende. Detta rörde ett åsidosättande både av kommissionens skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU och av principen om god förvaltning.
235
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på den tionde grunden.
236
Vad gäller det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen på grund av kommissionens påstått restriktiva tolkning av de två villkoren om ”faktisk verksamhet som fysiskt bedrivs på Madeira” och ”skapande eller bibehållande av arbetstillfällen i regionen”, är denna argumentation i huvudsak identisk med den som anförts inom ramen för den fjärde, den femte och den sjätte grunden, vilka redan har underkänts av tribunalen i punkt 179 ovan. Denna argumentation ska således underkännas av samma skäl.
237
Även om det antas att Republiken Portugal genom denna grund har kritiserat det angripna beslutet för att ha åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att föreskriva att det stöd som betalats ut med tillämpning av ordning III, såsom den genomförts, ska återkrävas, räcker det att erinra om att ett upphävande av ett olagligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden genom återkrav är den logiska följden av fastställandet av dess olaglighet. Följaktligen kan återkrav av stödet, i syfte att återställa den tidigare situationen, i princip inte betraktas som en oproportionerlig åtgärd i förhållande till målen med EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd (se dom av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punkt 116 och där angiven rättspraxis).
238
Republiken Portugal har inte åberopat någon omständighet som visar att det i förevarande fall finns anledning att avvika från denna princip om återkrav av olagligt stöd som förklarats oförenligt med den inre marknaden.
239
Återkravsskyldigheten avser, såsom kommissionen helt riktigt har påpekat, inte samtliga enskilda stöd som har utbetalats med tillämpning av ordning III, utan endast de stöd som har beviljats i strid med 2007 och 2013 års beslut, och detta under förutsättning att stödmottagarna inte uppfyller villkoren i en förordning om stöd av mindre betydelse eller en gruppundantagsförordning, såsom framgår av artiklarna 1–3 i det angripna beslutet.
240
Det följer dessutom av fast rättspraxis att den omständigheten att återkrav av olagligt och oförenligt stöd kan leda till att de företag som olagligen har gynnats försätts i konkurs inte påverkar återkravets tvingande karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike, C‑37/14, ej publicerad, EU:C:2015:90, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
241
I den mån Republiken Portugal genom samma argument har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU och principen om god förvaltning, ska dessa påståenden underkännas av samma skäl.
242
Följaktligen kan talan inte vinna bifall på den tionde grunden.
I. Den elfte grunden: Åsidosättande av artikel 17 i förordning 2015/1589 på grund av preskription av vissa stöd som utbetalats med tillämpning av ordning III
243
Republiken Portugal har som elfte grund gjort gällande att det stöd som utbetalats fram till den 9 juli 2008 är preskriberat i enlighet med artikel 17 i förordning 2015/1589, med hänsyn till datumet för beslutet att inleda det formella förfarandet, vilket delgavs Republiken Portugal den 9 juli 2018.
244
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på den elfte grunden.
245
När det gäller preskription av vissa stöd som utbetalats med tillämpning av ordning III, ska det erinras om att enligt artikel 17.1 och 17.2 i förordning 2015/1589 börjar preskriptionstiden på tio år inom ramen för en stödordning att löpa den dag då det olagliga stödet faktiskt beviljas mottagaren och inte den dag då stödordningen antas (se beslut av den 7 december 2017, Irland/kommissionen, C‑369/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:955, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
246
Enligt samma bestämmelse avbryter varje åtgärd som vidtas av kommissionen avseende ett olagligt stöd preskriptionstiden. Så är i synnerhet fallet med skrivelser från kommissionen till medlemsstaterna i vilka kommissionen underrättar dem om att en åtgärd kan kvalificeras som statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punkterna 83 och 84) eller ber dem att anmäla en åtgärd (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 7 december 2017, Irland/kommissionen, C‑369/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:955, punkt 42) eller ber dem att lämna upplysningar till kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2003, Département du Loiret/kommissionen, T‑369/00, EU:T:2003:114, punkterna 81 och 82).
247
I förevarande fall framgår det av skälen 1 och 3 i det angripna beslutet att kommissionen den 12 mars 2015 riktade en begäran om upplysningar till Republiken Portugal för att få klarhet i huruvida ordning III, såsom den genomförts, följde 2007 och 2013 års beslut, innan den underrättade Republiken Portugal den 6 juli 2018 om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet.
248
Med hänsyn till att de enskilda stöd som kommissionen har beslutat att Republiken Portugal ska återkräva är de stöd som utbetalats med tillämpning av ordning III, som ursprungligen anmäldes den 28 juni 2006 och sedan godkändes den 27 juni 2007 innan den började tillämpas av denna medlemsstat, kunde den preskriptionstid på tio år som föreskrivs i artikel 17.2 i förordning 2015/1589 inte löpa före dessa datum och avbröts den 12 mars 2015, det vill säga mindre än tio år efter dessa datum.
249
Republiken Portugal har således inte fog för sitt påstående att de aktuella stöden som utbetalades till och med den 9 juli 2008 är preskriberade.
250
Enbart den omständigheten att vissa enskilda stöd som utbetalats med tillämpning av en stödordning, beträffande vilka det i ett beslut av kommissionen fastställs att de är olagliga och oförenliga med den inre marknaden, är preskriberade, kan i vart fall inte medföra att detta beslut ska ogiltigförklaras. När det gäller stödordningar ankommer det nämligen på de nationella myndigheterna, som har en skyldighet att omedelbart och effektivt återkräva nämnda stöd, att med hänsyn till de särskilda omständigheterna för varje mottagare av stöd inom en stödordning avgöra huruvida var och en av stödmottagarna faktiskt ska återbetala stödet (se, analogt, dom av den 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punkt 22).
251
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den elfte grunden.
252
Förevarande talan ska följaktligen ogillas i sin helhet. Det saknas därvid anledning att bifalla Republiken Portugals yrkanden om processledningsåtgärder utöver de som redan bifallits.
IV. Rättegångskostnader
253
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
254
Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 september 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.