62019CC0911
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 15ης Απριλίου 2021 (
1
)
Υπόθεση C‑911/19
Fédération bancaire française (FBF)
κατά
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Τραπεζικό δίκαιο – Κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής – Ήπιο δίκαιο – Μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης οι οποίες παράγουν έννομα αποτελέσματα – Εφαρμογή από τα κράτη μέλη – Δικαστικός έλεγχος – Σχέση μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ – Έλλειψη αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών»
I. Εισαγωγή
1.
Όπως αναφέρεται στη γνωστή φράση από το Παιχνίδι του Στέμματος («Game of Thrones»), «ό,τι είναι νεκρό δεν μπορεί να πεθάνει» («what is dead may never die»). Κατ’ επέκταση, με την εξαίρεση ίσως των Λευκών Περιπατητών, ό,τι είναι νεκρό δεν μπορεί ούτε να σκοτωθεί. Είναι όμως δυνατόν κάτι το οποίο ουδέποτε έζησε (ή μάλλον ουδέποτε ίσχυσε ως δεσμευτική πράξη του δικαίου της Ένωσης) να ακυρωθεί (ή μάλλον να κηρυχθεί ανίσχυρο) από το Δικαστήριο στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής; Εναλλακτικώς, μπορεί το Δικαστήριο να προβεί σε (δεσμευτική) ερμηνεία μη δεσμευτικής πράξεως της Ένωσης;
2.
Το 2017, η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών (στο εξής: ΕΑΤ) εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής (
2
). Στη συνέχεια, η γαλλική Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (Αρχή προληπτικής εποπτείας και εξυγίανσης) (στο εξής: ACPR) δήλωσε, με ανακοίνωσή της, ότι συμμορφώνεται προς τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές και ότι, ως εκ τούτου, τις καθιστά εφαρμοστέες σε όλα τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα που υπόκεινται στην εποπτεία της. Η Fédération bancaire française (Γαλλική ένωση τραπεζών, στο εξής: FBF) ζήτησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου την ακύρωση της εν λόγω ανακοινώσεως, υποστηρίζοντας ότι η ΕΑΤ δεν είχε την εξουσία να εκδώσει τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές.
3.
Η υπό κρίση υπόθεση είναι πολυεπίπεδη. Αφενός, τίθεται το ζήτημα αν η ΕΑΤ, εκδίδοντας τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές, υπερέβη τις εξουσίες που της απονέμει ο κανονισμός 1093/2010 (
3
). Όσο περίπλοκη κι αν μπορεί να αποδειχθεί η πλοήγηση στον λαβύρινθο ενός αρκετά τεχνικού παραγώγου δικαίου, στην πραγματικότητα αυτό είναι το απλούστερο ζήτημα.
4.
Τα κατά πολύ πιο σύνθετα ζητήματα προκύπτουν στη συνέχεια: ποια συνέπεια θα πρέπει να έχει η εν λόγω διαπίστωση περί αναρμοδιότητας όσον αφορά μη δεσμευτική πράξη (ή πράξη ήπιου δικαίου) στο πλαίσιο της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής; Μπορεί το Δικαστήριο να κηρύξει ανίσχυρη μια μη δεσμευτική πράξη; Από συστημικής απόψεως, είναι δυνατόν να υπάρξει πλήρης αποσύνδεση μεταξύ των διαδικασιών του άρθρου 263 και του άρθρου 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις; Πώς μπορούν να συμβιβαστούν οι αποφάσεις του Δικαστηρίου Grimaldi (
4
), Foto-Frost (
5
) και Βέλγιο κατά Επιτροπής (
6
) όσον αφορά τις γνήσιες πράξεις ήπιου δικαίου; Μπορούν οι μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης να υποβληθούν στον έλεγχο του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, όπως προκύπτει από την απόφαση Grimaldi, όταν ο (μέσω ευθείας προσφυγής) δικαστικός έλεγχός τους βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ δεν είναι δυνατός, όπως επιβεβαιώθηκε πλέον προσφάτως με την απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής;
5.
Τέλος, σημαντικό είναι να επισημανθεί ότι τα ως άνω ζητήματα στο σύνολό τους εγείρονται στο ειδικό πλαίσιο που δημιουργεί ένα εθνικό δίκαιο το οποίο, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει σε επίπεδο Ένωσης, φαίνεται να παρέχει πολύ ευρύτερη πρόσβαση στον άμεσο δικαστικό έλεγχο των πράξεων ήπιου δικαίου, περιλαμβανομένων των εθνικών πράξεων που «θέτουν σε εφαρμογή» μη δεσμευτικές πράξεις του δικαίου της Ένωσης. Ως εκ τούτου, εγείρεται το ζήτημα αν, λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως Foto-Frost, τα εθνικά δικαστήρια είναι επίσης υποχρεωμένα να υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με το κύρος μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Ή θα μπορούσε απλώς το ίδιο το εθνικό δικαστήριο να ακυρώσει το εθνικό μέτρο εφαρμογής, καθόσον ένα κείμενο με (γνήσιο) μη δεσμευτικό χαρακτήρα μπορεί ασφαλώς ελεύθερα να αγνοηθεί;
II. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός 1093/2010
6.
Με το άρθρο 1 του κανονισμού 1093/2010 συγκροτείται η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών. Το εν λόγω άρθρο, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών, προέβλεπε το αντικείμενο των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ ως εξής:
«2.   Η [ΕΑΤ] ενεργεί στο πλαίσιο των εξουσιών που της εκχωρούνται από τον παρόντα κανονισμό και στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2002/87/ΕΚ [ (
7
)], της οδηγίας 2009/110/ΕΚ [ (
8
)], του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 575/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
9
)], της οδηγίας 2013/36/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
10
)], της οδηγίας 2014/49/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
11
)], του κανονισμού (ΕΕ) 2015/847 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
12
)], της οδηγίας (ΕΕ) 2015/2366 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
13
)] και, στον βαθμό που οι πράξεις αυτές εφαρμόζονται σε πιστωτικά και χρηματοοικονομικά ιδρύματα και στις αρμόδιες αρχές που τα εποπτεύουν, στο πλαίσιο των σχετικών μερών της οδηγίας 2002/65/ΕΚ [ (
14
)] και της οδηγίας (ΕΕ) 2015/849 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [ (
15
)], συμπεριλαμβανομένων όλων των οδηγιών, κανονισμών και αποφάσεων που βασίζονται σε αυτές τις πράξεις, και κάθε άλλης νομικά δεσμευτικής πράξης της Ένωσης με την οποία ανατίθενται καθήκοντα στην [ΕΑΤ]. Η [ΕΑΤ] ενεργεί επίσης σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ) 1024/2013 του Συμβουλίου [ (
16
)].
3.   Η [ΕΑΤ] ενεργεί επίσης στο πεδίο των δραστηριοτήτων των πιστωτικών ιδρυμάτων, των χρηματοοικονομικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων, των επιχειρήσεων επενδύσεων, των ιδρυμάτων πληρωμών και των ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος, σε σχέση με τα θέματα που δεν εμπίπτουν άμεσα στις πράξεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2, περιλαμβανομένων των θεμάτων εταιρικής διακυβέρνησης, ελέγχου και χρηματοοικονομικών αναφορών, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω δράσεις της [ΕΑΤ] είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση αποτελεσματικής και συνεπούς εφαρμογής των πράξεων αυτών.
[…]
5.   Ο σκοπός της [ΕΑΤ] είναι να προστατεύει το δημόσιο συμφέρον συμβάλλοντας στη βραχυπρόθεσμη, μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του χρηματοοικονομικού συστήματος, προς όφελος της οικονομίας, των πολιτών και των επιχειρήσεων της Ένωσης. Η [ΕΑΤ] συμβάλλει:
α)
στη βελτίωση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, διασφαλίζοντας ιδίως υγιή, αποτελεσματική και συνεπή ρύθμιση και εποπτεία_·
β)
στη διασφάλιση της ακεραιότητας, της διαφάνειας, της αποδοτικότητας και της εύρυθμης λειτουργίας των χρηματοοικονομικών αγορών,
γ)
στην ενίσχυση του διεθνούς εποπτικού συντονισμού,
δ)
στην αποτροπή της καταχρηστικής επιλογής του ευνοϊκότερου καθεστώτος εποπτείας και στην προαγωγή ισότιμων συνθηκών ανταγωνισμού,
ε)
στη διασφάλιση της δέουσας ρύθμισης και εποπτείας της ανάληψης των πιστωτικών και λοιπών κινδύνων και
στ)
στην ενίσχυση της προστασίας των πελατών.
Γι’ αυτούς τους λόγους, η [ΕΑΤ] συμβάλλει στη συνεπή, αποδοτική και αποτελεσματική εφαρμογή των πράξεων στις οποίες παραπέμπει η παράγραφος 2, ενισχύει την εποπτική σύγκλιση, γνωμοδοτεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή και διεξάγει οικονομικές αναλύσεις των αγορών για να προωθείται η επίτευξη των στόχων της [ΕΑΤ].»
7.
Κατά το άρθρο 8 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο επιγράφεται «Καθήκοντα και εξουσίες της [ΕΑΤ]»:
«1.   Η [ΕΑΤ] αναλαμβάνει τα ακόλουθα καθήκοντα:
α)
συμβάλλει στην καθιέρωση κοινών ρυθμιστικών και εποπτικών προτύπων και πρακτικών υψηλής ποιότητας, ιδίως με την παροχή γνωμοδοτήσεων προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και με την ανάπτυξη κατευθυντήριων γραμμών, συστάσεων, σχεδίων ρυθμιστικών και εκτελεστικών τεχνικών προτύπων και άλλων μέτρων που βασίζονται στις νομοθετικές πράξεις στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 1 παράγραφος 2·
[…]
β)
συμβάλλει στη συνεπή εφαρμογή των νομικά δεσμευτικών ενωσιακών πράξεων, ιδίως συμβάλλοντας στη διαμόρφωση κοινής εποπτικής νοοτροπίας, διασφαλίζοντας τη συνεπή, αποδοτική και αποτελεσματική εφαρμογή των πράξεων στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 1 παράγραφος 2, αποτρέποντας την καταχρηστική επιλογή του ευνοϊκότερου καθεστώτος εποπτείας, μεσολαβώντας και επιλύοντας διαφωνίες μεταξύ αρμόδιων αρχών, διασφαλίζοντας αποτελεσματική και συνεπή εποπτεία των χρηματοοικονομικών ιδρυμάτων, διασφαλίζοντας τη συνεκτική λειτουργία των σωμάτων εποπτών και λαμβάνοντας μέτρα, μεταξύ άλλων, σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης,
[…].
2.   Για να εκπληρώσει τα καθήκοντα που ορίζονται στην παράγραφο 1, η [ΕΑΤ] διαθέτει τις εξουσίες που ορίζονται στον παρόντα κανονισμό και ειδικότερα να:
[…]
γ)
εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις, όπως ορίζεται στο άρθρο 16,
[…]».
8.
Το άρθρο 9 του κανονισμού 1093/2010, το οποίο επιγράφεται «Καθήκοντα που σχετίζονται με την προστασία των καταναλωτών και τις χρηματοοικονομικές δραστηριότητες», έχει ως εξής:
«1.   Η [ΕΑΤ] αναλαμβάνει ηγετικό ρόλο στην προώθηση της διαφάνειας, της απλότητας και της δικαιοσύνης στην αγορά καταναλωτικών χρηματοοικονομικών προϊόντων ή υπηρεσιών σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά, όπου περιλαμβάνονται και τα εξής:
α)
συλλογή, ανάλυση και αναφορά των καταναλωτικών τάσεων,
β)
ανασκόπηση και συντονισμός της χρηματοοικονομικής κατάρτισης και των εκπαιδευτικών πρωτοβουλιών από τις αρμόδιες αρχές,
γ)
ανάπτυξη εκπαιδευτικών προτύπων για τον κλάδο και
δ)
συμβολή στην ανάπτυξη κοινών κανόνων σχετικά με τη δημοσιοποίηση.
2.   Η [ΕΑΤ] παρακολουθεί τις νέες και υφιστάμενες χρηματοοικονομικές δραστηριότητες και μπορεί να θεσπίζει κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις με σκοπό την προώθηση της ασφάλειας και της αξιοπιστίας των αγορών και τη σύγκλιση των ρυθμιστικών πρακτικών.
[…]»
9.
Το άρθρο 16 του εν λόγω κανονισμού επιγράφεται «Κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις» και ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Για την καθιέρωση συνεπών, αποδοτικών και αποτελεσματικών εποπτικών πρακτικών στο [Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας (ΕΣΧΕ)] και την εξασφάλιση της κοινής, ομοιόμορφης και συνεπούς εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, η [ΕΑΤ] εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις με αποδέκτες αρμόδιες αρχές ή χρηματοοικονομικά ιδρύματα.
2.   Όπου κρίνεται σκόπιμο, η [ΕΑΤ] διενεργεί ανοικτές δημόσιες διαβουλεύσεις σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές και τις συστάσεις και αναλύει τα ενδεχόμενα συναφή κόστη και τις ωφέλειες. Οι διαβουλεύσεις και αναλύσεις αυτές είναι ανάλογες σε σχέση με το πεδίο εφαρμογής, τη φύση και την επίπτωση των κατευθυντήριων γραμμών ή των συστάσεων. Η [ΕΑΤ] ζητεί επίσης, όπου κρίνεται σκόπιμο, τη γνώμη ή συμβουλές από την ομάδα τραπεζικών συμφεροντούχων που αναφέρεται στο άρθρο 37.
3.   Οι αρμόδιες αρχές και τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συμμορφωθούν με τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις.
Εντός δύο μηνών από την έκδοση κατευθυντήριας γραμμής ή σύστασης, κάθε αρμόδια αρχή επιβεβαιώνει εάν προτίθεται να συμμορφωθεί προς την εν λόγω κατευθυντήρια γραμμή ή σύσταση. Σε περίπτωση που μια αρμόδια αρχή δεν συμμορφώνεται ή δεν προτίθεται να συμμορφωθεί, ενημερώνει την [ΕΑΤ], παραθέτοντας τους λόγους της.
Η [ΕΑΤ] δημοσιοποιεί το γεγονός ότι αρμόδια αρχή δεν συμμορφώνεται ή δεν προτίθεται να συμμορφωθεί προς τη συγκεκριμένη κατευθυντήρια γραμμή ή σύσταση. H [ΕΑΤ] μπορεί επίσης να αποφασίσει, κατά περίπτωση, να δημοσιεύσει τους λόγους που παρασχέθηκαν από την αρμόδια αρχή για τους οποίους δεν συμμορφώνεται με τη συγκεκριμένη κατευθυντήρια γραμμή ή σύσταση. Η αρμόδια αρχή ενημερώνεται εγκαίρως σχετικά με τη δημοσιοποίηση αυτή.
Εφόσον αυτό επιτάσσει η εν λόγω κατευθυντήρια γραμμή ή η σύσταση, τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα αναφέρουν κατά τρόπο σαφή και ενδελεχή κατά πόσο συμμορφώθηκαν προς την εν λόγω κατευθυντήρια γραμμή ή σύσταση.
[…]»
2. Οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ
10.
Κατά την ενότητα 1, σημείο 1, των κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής, «[τ]ο παρόν έγγραφο περιέχει κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες εκδίδονται βάσει του άρθρου 16 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010. Σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010, οι αρμόδιες αρχές και τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συμμορφωθούν με τις κατευθυντήριες γραμμές».
11.
Το σημείο 2 των κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ ορίζει τα εξής:
«Οι κατευθυντήριες γραμμές παρουσιάζουν την άποψη της ΕΑΤ σχετικά με τις ενδεδειγμένες εποπτικές πρακτικές στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συστήματος Χρηματοοικονομικής Εποπτείας ή σχετικά με τον τρόπο ορθής εφαρμογής της ενωσιακής νομοθεσίας στον συγκεκριμένο τομέα. Οι αρμόδιες αρχές, όπως ορίζονται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010, προς τις οποίες απευθύνονται οι κατευθυντήριες γραμμές, πρέπει να συμμορφωθούν ενσωματώνοντάς τες δεόντως στις πρακτικές τους (π.χ. τροποποιώντας το νομικό τους πλαίσιο ή τις εποπτικές διαδικασίες τους), συμπεριλαμβανομένων των σημείων στα οποία οι κατευθυντήριες γραμμές απευθύνονται κυρίως στα ιδρύματα.»
12.
Το σημείο 3 των κατευθυντήριων γραμμών, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις υποβολής στοιχείων και αναφορών», έχει ως εξής:
«Σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να γνωστοποιήσουν στην ΕΑΤ εάν συμμορφώνονται ή προτίθενται να συμμορφωθούν προς τις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές, ή άλλως να εκθέσουν τους λόγους μη συμμόρφωσης, έως τις 23.05.2016. Εάν η προθεσμία γνωστοποίησης παρέλθει άπρακτη, η ΕΑΤ θεωρεί ότι οι αρμόδιες αρχές δεν συμμορφώνονται. […]»
13.
Το σημείο 5, που βρίσκεται στην αρχή της ενότητας 2 των κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ, προσδιορίζει το αντικείμενο των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών:
«Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές πραγματεύονται τη θέσπιση ρυθμίσεων επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων τόσο για παραγωγούς όσο και για τους διανομείς αυτών ως αναπόσπαστο τμήμα των γενικών οργανωτικών απαιτήσεων που συνδέονται με τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου των εταιρειών. Αφορούν εσωτερικές διαδικασίες, λειτουργίες και στρατηγικές που στοχεύουν στον σχεδιασμό προϊόντων, στη [διάθεσή] τους στην αγορά και στην αναθεώρηση αυτών καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου ζωής τους. Θεσπίζουν διαδικασίες σχετικές με τη διασφάλιση των συμφερόντων, των στόχων και των χαρακτηριστικών της αγοράς-στόχου. Εντούτοις, οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές δεν πραγματεύονται την καταλληλότητα των προϊόντων για μεμονωμένους καταναλωτές.»
14.
Το σημείο 6 των κατευθυντήριων γραμμών καθορίζει το πεδίο εφαρμογής τους:
«Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές ισχύουν για παραγωγούς και διανομείς προϊόντων που προσφέρονται και πωλούνται σε καταναλωτές και προσδιορίζουν τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων σε σχέση με:
–
το άρθρο 74 παράγραφος 1 της οδηγίας 2013/36/ΕΕ (“οδηγία για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις IV, (CRD IV)”), το άρθρο 10 παράγραφος 4 της οδηγίας 2007/64/ΕΚ [ (
17
)] (“οδηγία για τις υπηρεσίες πληρωμών, (PSD)”), και το άρθρο 3 παράγραφος 1 της οδηγίας 2009/110/ΕΚ (“οδηγία για το ηλεκτρονικό χρήμα, (EMD)”) σε συνδυασμό με το άρθρο 10 παράγραφος 4 της οδηγίας PSD· και
–
το άρθρο 7 παράγραφος 1 της οδηγίας 2014/17/[ΕΕ] [ (
18
)] (“οδηγία σχετικά με τις συμβάσεις πίστωσης για καταναλωτές για ακίνητα που προορίζονται για κατοικία, ή οδηγία για την ενυπόθηκη πίστη, (MCD)”).»
15.
Το σημείο 7 των κατευθυντήριων γραμμών έχει ως εξής:
«Οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εξετάζουν το ενδεχόμενο εφαρμογής των παρουσών κατευθυντήριων γραμμών σε άλλες οντότητες εντός της επικρατείας τους, οι οποίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών πράξεων που αναφέρονται ανωτέρω, αλλά για τις οποίες οι αρμόδιες αρχές έχουν εποπτικές αρμοδιότητες. Ειδικότερα, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να εξετάζουν το ενδεχόμενο εφαρμογής των παρουσών κατευθυντήριων γραμμών σε μεσίτες, πέραν των μεσιτών πιστώσεων δυνάμει της οδηγίας MCD, όπως μεσίτες καταναλωτικών πιστώσεων.»
16.
Το σημείο 8 των κατευθυντήριων γραμμών ορίζει τα εξής:
«Οι αρμόδιες αρχές μπορούν επίσης να εξετάζουν το ενδεχόμενο επέκτασης της προστασίας που προβλέπεται στις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές σε πρόσωπα πέραν των καταναλωτών, όπως πολύ μικρές επιχειρήσεις και μικρομεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ).»
17.
Κατά το σημείο 11 των κατευθυντήριων γραμμών:
«Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές απευθύνονται στις αρμόδιες αρχές όπως ορίζονται στο άρθρο 4 σημείο 2) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 και στα χρηματοοικονομικά ιδρύματα όπως ορίζονται στο άρθρο 4 σημείο 1) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 (ο “κανονισμός ΕΑΤ”).»
18.
Με το σημείο 16, το οποίο επιγράφεται «Ημερομηνία εφαρμογής», ολοκληρώνονται οι «εισαγωγικές» ενότητες 1 έως 3. Το εν λόγω σημείο ορίζει ότι «[ο]ι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές ισχύουν από την 3η Ιανουαρίου 2017».
19.
Οι καθαυτό κατευθυντήριες γραμμές περιλαμβάνονται στις δύο ακόλουθες ενότητες: Στην ενότητα 4 σχετικά με τις «[ρ]υθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων για παραγωγούς» και στην ενότητα 5 σχετικά με τις «[ρ]υθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων για διανομείς». Συνολικά οι δύο ενότητες περιέχουν 12 κατευθυντήριες γραμμές, οι περισσότερες εκ των οποίων υποδιαιρούνται σε επιμέρους κανόνες.
Β.
Η εθνική νομοθεσία
20.
Η ανακοίνωση της Αρχής προληπτικής εποπτείας και εξυγίανσης της 8ης Σεπτεμβρίου 2017, η οποία επιγράφεται «Εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής (ΕΑΤ/GL/2015/18)», έχει ως εξής:
«Η Αρχή προληπτικής εποπτείας και εξυγίανσης (ACPR) δηλώνει ότι συμμορφώνεται προς τις κατευθυντήριες γραμμές της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής (ΕΑΤ/GL/2015/18), οι οποίες προσαρτώνται στην παρούσα ανακοίνωση.
Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές είναι εφαρμοστέες στα πιστωτικά ιδρύματα, στα ιδρύματα πληρωμών και στα ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος που υπόκεινται στην εποπτεία της ACPR, τα οποία οφείλουν να καταβάλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συμμορφωθούν προς αυτές και, σύμφωνα με το σημείο 14 των κατευθυντήριων γραμμών, να εξασφαλίσουν ότι οι διανομείς τους συμμορφώνονται προς αυτές, σύμφωνα με το άρθρο 16 του κανονισμού (ΕΕ) 1093/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, σχετικά με τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η εθνική διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
21.
Στις 22 Μαρτίου 2016, στηριζόμενη στο άρθρο 16 του κανονισμού 1093/2010, η ΕΑΤ εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής. Οι κατευθυντήριες γραμμές απευθύνονται στις αρμόδιες εθνικές αρχές και στα χρηματοοικονομικά ιδρύματα.
22.
Στις 8 Σεπτεμβρίου 2017, η ACPR, ως η αρμόδια γαλλική εποπτική αρχή, δημοσίευσε ανακοίνωση στην ιστοσελίδα της. Στην εν λόγω ανακοίνωση, η ACPR δήλωσε ότι συμμορφώνεται προς τις ανωτέρω κατευθυντήριες γραμμές. Διευκρίνισε επίσης ότι οι κατευθυντήριες γραμμές ήταν εφαρμοστέες στα πιστωτικά ιδρύματα, στα ιδρύματα πληρωμών και στα ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος που υπόκεινται στην εποπτεία της, τα οποία όφειλαν να καταβάλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συμμορφωθούν προς αυτές και να εξασφαλίσουν ότι οι διανομείς τους επίσης συμμορφώνονται προς αυτές.
23.
Στις 8 Νοεμβρίου 2017, η FBF άσκησε ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, αίτηση ακυρώσεως κατά της ανακοινώσεως της ACPR. Η FBF υποστηρίζει ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ, οι οποίες κατέστησαν εφαρμοστέες με την ανακοίνωση, είναι άκυρες λόγω αναρμοδιότητας της ΕΑΤ να εκδίδει τέτοιες κατευθυντήριες γραμμές.
24.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν είναι παραδεκτός και βάσιμος ο λόγος που αντλείται από έλλειψη κύρους των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών.
25.
Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, για τους σκοπούς της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, το παραδεκτό ενός τέτοιου λόγου που αντλείται από έλλειψη κύρους εξαρτάται από το αν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο της προσφυγής ακυρώσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ και αν μια επαγγελματική ένωση όπως η FBF δύναται να ασκήσει την εν λόγω προσφυγή.
26.
Όσον αφορά το βάσιμο του λόγου αυτού, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι στις κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ γίνεται μεν επίκληση πλειόνων νομοθετικών πράξεων της Ένωσης, πλην όμως καμία εξ αυτών, πλην της οδηγίας 2014/17, δεν περιλαμβάνει ρητή διάταξη σχετικά με τη διακυβέρνηση των προϊόντων λιανικής τραπεζικής, η οποία αποτελεί τον τομέα που καλύπτεται από τις κατευθυντήριες γραμμές. Ακόμη, καμία από τις εν λόγω νομοθετικές πράξεις δεν περιέχει διάταξη που να εξουσιοδοτεί την ΕΑΤ να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές για τη διακυβέρνηση των προϊόντων λιανικής τραπεζικής. Ωστόσο, από τον κανονισμό 1093/2010 προκύπτει ότι η ΕΑΤ συμβάλλει στη διασφάλιση της δέουσας ρύθμισης και εποπτείας της ανάληψης των πιστωτικών και λοιπών κινδύνων και στην ενίσχυση της προστασίας των πελατών. Οι εν λόγω σκοποί είναι ακριβώς αυτοί στην επίτευξη των οποίων συμβάλλει η διακυβέρνηση των προϊόντων λιανικής τραπεζικής.
27.
Ακριβώς εντός αυτού του πραγματικού και νομικού πλαισίου, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Μπορούν οι κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες εκδίδονται από ευρωπαϊκή εποπτική αρχή να αποτελέσουν αντικείμενο της προβλεπόμενης στο άρθρο 263 [ΣΛΕΕ] προσφυγής ακυρώσεως; Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, μπορεί μια επαγγελματική ένωση να αμφισβητήσει παραδεκτώς, μέσω προσφυγής ακυρώσεως, το κύρος κατευθυντήριων γραμμών οι οποίες απευθύνονται στα μέλη της, τα συμφέροντα των οποίων προασπίζεται, και οι οποίες δεν την αφορούν ούτε άμεσα ούτε ατομικά;
2)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως σε ένα εκ των δύο ερωτημάτων που διατυπώνονται στο σημείο 1, μπορούν οι κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες εκδίδονται από ευρωπαϊκή εποπτική αρχή να αποτελέσουν αντικείμενο της προβλεπόμενης στο άρθρο 267 [ΣΛΕΕ] προδικαστικής παραπομπής; Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, μπορεί μια επαγγελματική ένωση να αμφισβητήσει παραδεκτώς, μέσω ενστάσεως, το κύρος κατευθυντήριων γραμμών οι οποίες απευθύνονται στα μέλη της, τα συμφέροντα των οποίων προασπίζεται, και οι οποίες δεν την αφορούν ούτε άμεσα ούτε ατομικά;
3)
Στην περίπτωση που κριθεί ότι η Fédération bancaire française (Γαλλική ένωση τραπεζών) παραδεκτώς προσβάλλει, μέσω ενστάσεως, τις κατευθυντήριες γραμμές που εκδόθηκαν από την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών στις 22 Μαρτίου 2016, υπερέβη η Αρχή αυτή, διά της εκδόσεως των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών, τις αρμοδιότητες που της έχουν ανατεθεί βάσει του κανονισμού 1093/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (ήτοι της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών);»
28.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η FBF, η ACPR, η Γαλλική και η Πολωνική Κυβέρνηση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καθώς και η ΕΑΤ. Με εξαίρεση την Πολωνική Κυβέρνηση, όλοι οι ως άνω μετέχοντες στη διαδικασία ανέπτυξαν επίσης προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 20ής Οκτωβρίου 2020.
IV. Ανάλυση
29.
Οι παρούσες προτάσεις διαρθρώνονται ως εξής. Θα αρχίσω κάνοντας εισαγωγικές παρατηρήσεις επί των ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου και επί του (μη) δεσμευτικού χαρακτήρα των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών (υπό A). Στη συνέχεια, θα εξετάσω τα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο με αντίστροφη σειρά, αρχίζοντας από το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, προκειμένου να εκτιμήσω αν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές πράγματι εκδόθηκαν από την ΕΑΤ εντός του πλαισίου των εξουσιών της (υπό Β). Αφού καταλήξω στο συμπέρασμα ότι η ΕΑΤ υπερέβη πράγματι τις αρμοδιότητές της, εν συνεχεία θα εξετάσω το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα καθώς και διάφορα άλλα στοιχεία σχετικά με τις γενικές σχέσεις μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης (υπό Γ).
Α.
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
1. Μια φαινομενικά απλή υπόθεση;
30.
Υπό ορισμένη οπτική γωνία, η υπόθεση αυτή είναι αρκετά απλή. Αν τα προδικαστικά ερωτήματα εξετάζονταν αποκομμένα από την υπό κρίση υπόθεση και οι απαντήσεις δίνονταν με τη σειρά με την οποία τέθηκαν τα ερωτήματα, τότε οι απαντήσεις δεν θα παρουσίαζαν ιδιαίτερη δυσκολία.
31.
Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι απαράδεκτο. Η υπό κρίση υπόθεση υποβλήθηκε στο πλαίσιο αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Στο διαδικαστικό αυτό πλαίσιο, είναι εντελώς υποθετικό το ερώτημα αν το ίδιο μέσο έννομης προστασίας μπορεί ενδεχομένως να ασκηθεί ως προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Στο ίδιο πνεύμα, η εξέταση του αν μια επαγγελματική ένωση δύναται ή όχι να αμφισβητήσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής δεν ασκεί επιρροή στην επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
32.
Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα επίσης είναι απλό. Το εν λόγω ερώτημα είναι παραδεκτό, αλλά η απάντηση μπορεί ευχερώς να συναχθεί από την υφιστάμενη νομολογία. Από την έκδοση της αποφάσεως Grimaldi και εντεύθεν, το Δικαστήριο δέχεται παγίως ότι το άρθρο 267 ΣΛΕΕ παρέχει στο Δικαστήριο την αρμοδιότητα να αποφαίνεται προδικαστικώς επί του κύρους και επί της ερμηνείας όλων των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης «χωρίς να εξαιρεί κανένα είδος πράξεως» (
19
). Επομένως, οι μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης μπορούν σαφώς να αποτελέσουν αντικείμενο αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως όσον αφορά το κύρος τους (
20
).
33.
Εξάλλου, τα κοινά στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα υποερωτήματα, σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση των επαγγελματικών ενώσεων, είναι αλυσιτελή στο πλαίσιο της διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής. Η απόφαση περί του αν θα υποβληθεί στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σύμφωνα με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο (
21
). Κατά το Δικαστήριο, κάθε διάδικος μπορεί, στο πλαίσιο δίκης ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, να προβάλει την ακυρότητα πράξεως της Ένωσης και να ζητήσει από το εν λόγω δικαστήριο, το οποίο δεν είναι το ίδιο αρμόδιο να διαπιστώσει την ακυρότητα της πράξεως αυτής, να υποβάλει συναφώς προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο (
22
).
34.
Εντούτοις, κατά τα λοιπά, το δίκαιο της Ένωσης δεν ρυθμίζει το ζήτημα ποιος πρέπει να είναι ο διάδικος ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Αν το εθνικό δίκαιο επιτρέπει την προβολή τέτοιων λόγων, θα υπάγεται και πάλι στην αποκλειστική αρμοδιότητα του εθνικού δικαστηρίου να αποφασίσει κατά πόσο θεωρεί αναγκαίο (ή υπέχει υποχρέωση) να παραπέμψει την υπόθεση στο Δικαστήριο. Επομένως, το αν η FBF νομιμοποιείται να επικαλεστεί, ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και μέσω ενστάσεως, έλλειψη κύρους πράξεως της Ένωσης αποτελεί ζήτημα του εθνικού δικαίου.
35.
Επομένως, δίνοντας απαντήσεις στα ερωτήματα με τη σειρά που αυτά τέθηκαν και εξετάζοντας τα δύο πρώτα ερωτήματα κατά τρόπο αφηρημένο και αποσυνδεδεμένο από τα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως, μπορεί κάποιος να φτάσει εύκολα απευθείας στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα και να θεωρήσει ότι το ζήτημα της εξουσίας της ΕΑΤ να εκδώσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές είναι το μόνο σημαντικό ερώτημα στην υπό κρίση υπόθεση.
36.
Εντούτοις, φρονώ ότι εν προκειμένω δεν ενδείκνυται η ως άνω επιλογή του συντομότερου δρόμου. Αντιθέτως, μόνο στο πλαίσιο της προσπάθειας να δώσει απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα και να συναγάγει τις σχετικές συνέπειες αντιλαμβάνεται κάποιος πλήρως το εύρος του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος, εφόσον δεν προσεγγίσει τα ερωτήματα αυτά με τρόπο αφηρημένο, αλλά αντιθέτως εντός του συγκεκριμένου πλαισίου της υπό κρίση υποθέσεως.
37.
Επιπλέον, είναι σαφές ότι μια τόσο απλουστευτική ερμηνεία των τριών ερωτημάτων δεν θα βοηθούσε το αιτούν δικαστήριο. Πράγματι, από την απόφαση περί παραπομπής, ιδίως σε συνδυασμό με τις διαφωτιστικές προτάσεις της rapporteur public (επιτρόπου του Δημοσίου) του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας) στην εν λόγω υπόθεση (
23
), προκύπτει σαφώς ότι το αιτούν δικαστήριο γνωρίζει την κρίσιμη νομολογία του Δικαστηρίου επί του ζητήματος. Από τα ανωτέρω έγγραφα συνάγεται ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, στην πραγματικότητα, σε ποιο συμπέρασμα ακριβώς μπορεί να το οδηγήσει η νομολογία αυτή σε συγκεκριμένη περίπτωση όπως αυτή της οποίας έχει επιληφθεί.
38.
Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες, μεταξύ άλλων, ως προς τη σχέση μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά το ήπιο δίκαιο, ιδίως σε περιπτώσεις που το εθνικό δικαστήριο επιτρέπει τον δικαστικό έλεγχο μη δεσμευτικών εθνικών πράξεων, ενώ το Δικαστήριο δεν επιτρέπει, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, τον έλεγχο μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Το ως άνω ζήτημα βρίσκεται στο επίκεντρο του ερωτήματος σχετικά με την ύπαρξη (ή την απουσία) κοινών σημείων μεταξύ των δύο ειδών διαδικασιών, ιδίως όσον αφορά τη θέση των επαγγελματικών ενώσεων στα ως άνω δύο είδη διαδικασιών. Με το ανωτέρω ζήτημα συνδέεται έπειτα ένα άλλο ζήτημα, το οποίο επίσης επισημαίνεται από το αιτούν δικαστήριο στην απόφασή του περί παραπομπής και το οποίο συνδέεται με το γεγονός ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής, το εθνικό και το ευρωπαϊκό επίπεδο ελέγχου είναι αλληλένδετα: υπέχουν τα εθνικά δικαστήρια υποχρέωση, σύμφωνα με την απόφαση Foto-Frost, να υποβάλλουν στο Δικαστήριο ερωτήματα επί του κύρους μη δεσμευτικής πράξεως της Ένωσης κατά τον έλεγχο εθνικής πράξεως η οποία κατέστησε την εν λόγω πράξη της Ένωσης εφαρμοστέα, σε εθνικό επίπεδο, σε επιμέρους αποδέκτες;
39.
Στο πλαίσιο αυτό, στον βαθμό που το να προηγηθεί η απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα θα συμβάλει στην αποσαφήνιση των γενικότερων ζητημάτων που εγείρονται με το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, προτιμώ να ξεκινήσω την ανάλυσή μου με το τρίτο αυτό προδικαστικό ερώτημα και να εξετάσω τα εν λόγω διαρθρωτικού χαρακτήρα ζητήματα στη συνέχεια. Με τον τρόπο αυτό, με το ειδικό παράδειγμα των κατευθυντήριων γραμμών που εξέδωσε η ΕΑΤ αναδεικνύονται τα διαρθρωτικού χαρακτήρα ζητήματα που αφορούν τον έλεγχο πράξεων ήπιου δικαίου ο οποίος διενεργείται ενώπιον του Δικαστηρίου.
2. Αποτελούν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές (γνήσια) μη δεσμευτική πράξη;
40.
Ωστόσο, πριν ασχοληθώ με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, πρέπει να εξετάσω ένα άλλο προκαταρκτικό ζήτημα: αποτελούν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές γνήσια μη δεσμευτική πράξη η οποία δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, όπως υποστήριξαν όλοι οι μετέχοντες στην προκείμενη διαδικασία; Αυτή η φαινομενικά κοινότοπη παραδοχή αποτελεί στην πραγματικότητα σημαντική αρχική υπόθεση για την ανάλυση που ακολουθεί. Πράγματι, το ζήτημα αυτό εμπεριέχεται στο πρώτο σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, δεδομένου ότι η πάγια νομολογία αποκλείει από τον δικαστικό έλεγχο βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ τις γνήσιες πράξεις ήπιου δικαίου. Αντιθέτως, αν μια τέτοια πράξη παρήγε δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (και, επομένως, αποτελούσε «μη γνήσια» πράξη ήπιου δικαίου), θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (αν υποτεθεί, τουλάχιστον, ότι η πράξη αυτή αφορά τον προσφεύγοντα άμεσα και ατομικά).
41.
Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία, όλες οι διατάξεις που θεσπίζονται από τα θεσμικά όργανα, ανεξαρτήτως μορφής, οι οποίες αποσκοπούν στην παραγωγή δεσμευτικών έννομων αποτελεσμάτων, θεωρούνται «πράξεις δεκτικές προσφυγής» για τους σκοπούς του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η επίμαχη πράξη παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, πρέπει να εξετάζεται η ουσία της και να εκτιμώνται τα αποτελέσματα αυτά με γνώμονα αντικειμενικά κριτήρια, όπως το περιεχόμενο της ίδιας της πράξεως, λαμβανομένων ενδεχομένως υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου εκδόθηκε και των εξουσιών του θεσμικού οργάνου που την εξέδωσε (
24
).
42.
Παράγουν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα βάσει του ανωτέρω παραδοσιακού κριτηρίου;
43.
Αφενός, είναι αληθές, πρώτον, ότι η διατύπωση των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών δεν είναι επιτακτική. Συγκεκριμένα, στις καθαυτό ουσιαστικές κατευθυντήριες γραμμές που απευθύνονται στους παραγωγούς και στους διανομείς τραπεζικών προϊόντων, οι οποίες περιλαμβάνονται στις ενότητες 4 και 5 των κατευθυντήριων γραμμών, χρησιμοποιείται η διατύπωση «οφείλει να» ή «πρέπει να» («should») και όχι ενεστώτας με επιτακτικό χαρακτήρα («shall»). Δεύτερον, δεν προβλέπεται υποχρέωση των αρμόδιων αρχών (
25
) να συμμορφωθούν προς αυτές. Το άρθρο 16, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1093/2010 απαιτεί από κάθε αρμόδια αρχή να επιβεβαιώνει αν συμμορφώνεται ή προτίθεται να συμμορφωθεί προς τις κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η ΕΑΤ. Σε περίπτωση που η αρμόδια αρχή δεν συμμορφώνεται ή δεν προτίθεται να συμμορφωθεί, ενημερώνει σχετικά την ΕΑΤ, παραθέτοντας τους λόγους της (
26
). Τρίτον, κατά την εκτίμηση του πλαισίου και των εξουσιών του οικείου οργανισμού, η συλλογιστική ακολουθεί κατ’ ανάγκην τον ίδιο διάλληλο συλλογισμό που έχω περιγράψει με άλλη αφορμή (
27
): i) επειδή η ΕΑΤ ασφαλώς γνώριζε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της δεν είναι δεσμευτικές, ii) δεν θα μπορούσε επομένως να έχει την πρόθεση να θεσπίσει κάτι που θα ήταν δεσμευτικό και, iii) ως εκ τούτου, είναι προφανές ότι το όργανο που εξέδωσε την πράξη ουδόλως είχε την πρόθεση να εκδώσει δεσμευτική νομική πράξη.
44.
Επί της βάσεως αυτής, μπορεί αναμφισβήτητα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές δεν παράγουν, αυτές καθεαυτές, δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
45.
Εντούτοις, αφετέρου, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές εντάσσονται στο πλαίσιο διαφόρων μηχανισμών οι οποίοι τις συνοδεύουν και οι οποίοι, ερμηνευόμενοι υπό το πρίσμα του κανονισμού 1093/2010, ο οποίος αποτελεί τη νομική βάση τους, καθιστούν τις εν λόγω πράξεις ικανές να εκληφθούν ευλόγως ως παροτρύνουσες τους αποδέκτες τους σε συμμόρφωση.
46.
Πρώτον, συμμορφούμενη προς το άρθρο 16, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1093/2010, η ενότητα 1, σημείο 1, των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών προβλέπει ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές και τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα «καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συμμορφωθούν με τις κατευθυντήριες γραμμές». Πράγματι, και χωρίς ενδελεχή εξέταση του τι ακριβώς σημαίνει η έκφραση «κάθε δυνατή προσπάθεια», είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές δεν εκδίδονται με πρόθεση απλώς και μόνο να αγνοηθούν από τους αποδέκτες τους, ιδίως αν η καταβολή κάθε δυνατής προσπάθειας τούς ανατίθεται ως καθήκον.
47.
Δεύτερον, ποιος ακριβώς είναι ο αποδέκτης; Μολονότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές απευθύνονται τυπικώς, δυνάμει του σημείου τους 11, στις αρμόδιες αρχές και στα χρηματοοικονομικά ιδρύματα (
28
), είναι σαφές ότι τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα είναι εκείνα που θα πρέπει εν τέλει να συμμορφωθούν με τις υποχρεώσεις και, ως εκ τούτου, αυτά είναι οι πραγματικοί αποδέκτες. Η εν λόγω λογική απορρέει από το περιεχόμενο των κατευθυντήριων γραμμών που περιλαμβάνονται στις ενότητες 4 και 5, οι οποίες αφορούν αποκλειστικώς τους παραγωγούς και τους διανομείς τραπεζικών προϊόντων.
48.
Από συστημικής απόψεως, οι κατευθυντήριες γραμμές προσομοιάζουν σε μεγάλο βαθμό με οδηγίες: μολονότι οι διατάξεις τους τυπικώς απευθύνονται στο κράτος μέλος, εντούτοις προορίζονται εν ευθέτω χρόνω να ρυθμίσουν τη συμπεριφορά ιδιωτών, οι οποίοι δεν έχουν άλλη επιλογή παρά να τις εφαρμόσουν. Οι αρμόδιες αρχές δεν είναι οι πραγματικοί αποδέκτες των εν λόγω υποχρεώσεων· καλούνται απλώς να επιλέξουν αν θα τις υιοθετήσουν ή όχι. Ωστόσο, αφ’ ής στιγμής ληφθεί η εν λόγω απόφαση, ο αρχικώς μη δεσμευτικός χαρακτήρας καθίσταται σαφέστατα δεσμευτικός, καθώς ο «κατ’ όνομα αποδέκτης» (η αρμόδια εποπτική αρχή) καθίσταται κατ’ ουσίαν «φορέας επιβολής». Επομένως, οι πραγματικοί αποδέκτες των κατευθυντήριων γραμμών, ήτοι τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα, δεν διαθέτουν παρά ελάχιστο ή ακόμη και μηδενικό περιθώριο επιλογής σχετικά με το αν θα συμμορφωθούν ή όχι προς αυτές.
49.
Επιπλέον, λαμβανομένου υπόψη του συνδυασμού των σημείων 6, 7 και 8 των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών (
29
), δεν είναι καν σαφές αν η τυπική απόφαση της αρμόδιας αρχής να μη συμμορφωθεί προς αυτές όντως απαλλάσσει τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα από το καθήκον να «καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια να συμμορφωθούν με τις κατευθυντήριες γραμμές». Η μη συμμόρφωση εκ μέρους των αρμόδιων αρχών θα μπορούσε εξίσου να σημαίνει απλώς ότι δεν πρόκειται να επιβάλουν την εφαρμογή των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών, χωρίς να επηρεάζεται η σχετική υποχρέωση που υπέχουν τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα. Με άλλα λόγια, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές ενδέχεται να ισχύουν αυτοτελώς έναντι των χρηματοοικονομικών ιδρυμάτων, ανεξάρτητα από τη θέση που υιοθετούν οι αρμόδιες αρχές.
50.
Τρίτον και σε σχέση με το προηγούμενο σημείο, όταν οι αρμόδιες αρχές αποφασίζουν να συμμορφωθούν, τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα δεσμεύονται κατ’ ουσίαν από τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές σε εθνικό επίπεδο λόγω της «εφαρμογής» τους ή της «ενσωματώσεώς» τους από την αρμόδια εθνική αρχή. Εν προκειμένω, η ACPR, δηλώνοντας με την ανακοίνωσή της ότι συμμορφώνεται με τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές, κατέστησε το περιεχόμενό τους de facto υποχρεωτικό για τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα στη Γαλλία. Στο πλαίσιο αυτό, είναι χρήσιμο να υπογραμμιστεί ότι, σε αντίθεση με ό,τι θα συνέβαινε στην περίπτωση μιας οδηγίας, της οποίας το περιεχόμενο πρέπει κατ’ αρχάς να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο υπό τη μορφή εθνικού νομοθετήματος, το περιεχόμενο των κατευθυντήριων γραμμών κατέστη εφαρμοστέο, μέσω της ανακοινώσεως της ACPR, σε όλα τα «πιστωτικά ιδρύματα, στα ιδρύματα πληρωμών και στα ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος που υπόκεινται στην εποπτεία της ACPR» (
30
).
51.
Το τελευταίο αυτό σημείο της πραγματικής επιβολής της εφαρμογής στο εθνικό επίπεδο χρήζει αποσαφηνίσεως. Αφ’ ής στιγμής η αρμόδια εθνική αρχή επιλέξει να υιοθετήσει τις κατευθυντήριες γραμμές, χωρεί καταναγκασμός σε συμμόρφωση προς αυτές στο οικείο κράτος μέλος. Κατά τη rapporteur public (επίτροπο του Δημοσίου) του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας) στη διαφορά της κύριας δίκης, η μη συμμόρφωση προς τις κατευθυντήριες γραμμές δεν μπορεί να οδηγεί άμεσα στην επιβολή κυρώσεως. Ωστόσο, το περιεχόμενο των κατευθυντήριων γραμμών αντιπροσωπεύει τις βέλτιστες πρακτικές στις οποίες πρέπει να ευθυγραμμιστούν τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα. Τυχόν μη ευθυγράμμιση των ιδρυμάτων αυτών με τις εν λόγω βέλτιστες πρακτικές θα μπορούσε να εκληφθεί ως κακή πρακτική εκ μέρους τους. Επί της βάσεως αυτής, η ACPR μπορεί να απευθύνει ατομικές προειδοποιήσεις, η μη συμμόρφωση προς τις οποίες θα εξέθετε κατ’ ουσίαν τα εν λόγω χρηματοοικονομικά ιδρύματα σε πειθαρχικές διαδικασίες (
31
).
52.
Εν ολίγοις, σύμφωνα με τον παραδοσιακό ορισμό μιας πράξεως του δικαίου της Ένωσης που παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για τους σκοπούς του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, συμφωνώ ότι οι κατευθυντήριες γραμμές, ιδίως αν εξετασθούν αποκλειστικώς σε επίπεδο Ένωσης, είναι πιθανόν να θεωρηθούν ως μη δεσμευτική, γνήσια πράξη ήπιου δικαίου. Εντούτοις, όταν το κριτήριο αυτό εφαρμόζεται σε περιπτώσεις όπως η προκείμενη, η εν λόγω κλασική προσέγγιση δεν παρέχει ικανοποιητική απάντηση, αλλά αντιθέτως αναδεικνύει εύγλωττα τη φύση του προβλήματος.
53.
Το κριτήριο προκειμένου να διαπιστωθεί αν πράξη του δικαίου της Ένωσης είναι δεκτική δικαστικού ελέγχου θα πρέπει να επικεντρωθεί στο αν μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι η πράξη παροτρύνει τον αποδέκτη της σε συμμόρφωση (ή ακόμη και ότι ουσιαστικά επιβάλλει την εν λόγω συμμόρφωση). Το συμπέρασμα θα πρέπει να οριοθετείται βάσει τάξης μεγέθους, ήτοι να αναγνωρίζει μεν την κλιμακωτή διάταξη βάσει των εννόμων συνεπειών, αλλά κατόπιν να εστιάζει, όπως είναι λογικό, στα συγκεκριμένα αποτελέσματα που έχει η επίμαχη πράξη επί της νομικής καταστάσεως των αποδεκτών της. Εάν το πρόβλημα ανάγεται στις υβριδικές μορφές διακυβέρνησης, τότε η λύση πρέπει επίσης να είναι υβριδικού χαρακτήρα, προσαρμοζόμενη κατά λογική αναγκαιότητα ακριβώς στο είδος των παραγόμενων συνεπειών που εκτιμώνται ως προβληματικές. Ωστόσο, όπως καταδείχθηκε προσφάτως στην απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο επικεντρώνεται στην πράξη και στο όργανο που την εξέδωσε, δίχως να λαμβάνει υπόψη την πραγματική υπόσταση της νομικής πράξεως και τους αποδέκτες της, υποπίπτοντας στο λογικό σφάλμα του «αιτείσθαι το εν αρχή», καθώς ο χαρακτήρας της πράξεως καθορίζεται από τη βούληση του οργάνου που την εξέδωσε και αντιστρόφως. Εν τέλει, στο εν λόγω δίπολο μόνον το ένα από τα δύο αποτελέσματα μπορεί να ισχύει: ή θα παράγονται πλήρως δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα ή δεν θα παράγεται απολύτως κανένα έννομο αποτέλεσμα.
54.
Δεν έχω την πρόθεση να επαναλάβω επιχειρήματα που δεν έπεισαν το Δικαστήριο στο παρελθόν (
32
). Τα παραπάνω αναφέρονται απλώς και μόνο με σκοπό να εξηγηθεί ο αντίκτυπος των ως άνω επιλογών στην υπό κρίση υπόθεση. Το κανονιστικό και δικαστικό επίπεδο της Ένωσης και το εθνικό κανονιστικό και δικαστικό επίπεδο αποτελούν συγκοινωνούντα δοχεία, τουλάχιστον στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως. Η περίσταση αυτή προσθέτει ένα επιπλέον στοιχείο πολυπλοκότητας στην υπό κρίση υπόθεση, στην οποία η παραδοσιακή προσέγγιση του να εξετάζεται αποκλειστικώς και μόνον η πράξη του δικαίου της Ένωσης στο επίπεδο της Ένωσης αποδεικνύεται προβληματική: κάτι το οποίο ενδέχεται ίσως να εξακολουθήσει να θεωρείται πράξη ήπιου δικαίου, όταν η εξέταση εστιάζει αποκλειστικώς και μόνο στην ΕΑΤ και στις αρμόδιες εθνικές αρχές, μετατρέπεται σε κάτι εντελώς διαφορετικό όταν η εξέταση προχωρεί στο αμέσως χαμηλότερο επίπεδο του εσωτερικού των κρατών μελών. Στο επίπεδο αυτό, το «ήπιο δίκαιο»«δεν είναι πλέον και τόσο ήπιο», ή μπορεί ακόμη και να μετατραπεί σε «αυστηρό δίκαιο». Επισημαίνεται ότι το δίκαιο της Ένωσης ασφαλώς δεν αποκλείει κάτι τέτοιο. Μάλιστα συμβαίνει ακριβώς το αντίθετο: ολόκληρο το σύστημα έχει διαμορφωθεί ούτως ώστε να λειτουργεί κατ’ αυτόν ακριβώς τον τρόπο.
55.
Εν συνόψει, όσον αφορά τους πραγματικούς αποδέκτες τους, οι οποίοι σε εθνικό επίπεδο είναι τα χρηματοοικονομικά ιδρύματα, οι κατευθυντήριες γραμμές είναι σαφώς πολύ λιγότερο «ήπιες» από ό,τι θα ήταν αν η εξέταση εστίαζε στο επίπεδο των αρμόδιων εθνικών αρχών. Εντούτοις, πρέπει να γίνει κατ’ αρχήν δεκτό, δεδομένης της κλασικής προσέγγισης του Δικαστηρίου έναντι των πράξεων της Ένωσης που δεν παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές είναι απίθανο να κριθούν δεσμευτικές από το Δικαστήριο και, κατά συνέπεια, δεκτικές ελέγχου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Β.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος: υπερέβη η ΕΑΤ τις αρμοδιότητές της βάσει του κανονισμού 1093/2010;
56.
Κατά την FBF, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές ρυθμίζουν τη διακυβέρνηση προϊόντων. Στερούνται παντελώς νομικής βάσεως, καθόσον δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θέτουν σε εφαρμογή τις νομοθετικές πράξεις που διαλαμβάνονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, δεδομένου ότι οι πράξεις αυτές ρυθμίζουν κυρίως την εταιρική διακυβέρνηση. Για την έκδοση των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών, είναι πιθανότερο η ΕΑΤ να εμπνεύσθηκε από την οδηγία 2014/65/ΕΕ (
33
), η οποία ρυθμίζει τη διακυβέρνηση των χρηματοπιστωτικών προϊόντων και στην οποία η έννοια της «αγοράς στόχου» και η διάκριση μεταξύ παραγωγών και διανομέων διαδραματίζουν κεντρικό ρόλο.
57.
Η Επιτροπή συμμερίζεται σε μεγάλο βαθμό την άποψη της FBF. Ωστόσο, φρονεί ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές δεν βρίσκονται εντελώς εκτός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ, στον βαθμό που αφορούν το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/17. Η τελευταία διάταξη παρέχει δυνατότητα ρύθμισης της διακυβέρνησης προϊόντων, προσδιορισμού αγορών-στόχων καθώς και πραγματοποίησης διακρίσεως μεταξύ παραγωγών και διανομέων. Κατά τα λοιπά όμως οι κατευθυντήριες γραμμές εκφεύγουν του πεδίου των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ και πρέπει, κατά την Επιτροπή, να κηρυχθούν ανίσχυρες.
58.
Η ACPR, η Γαλλική και η Πολωνική Κυβέρνηση καθώς και η ΕΑΤ υποστηρίζουν την αντίθετη άποψη. Κατά την ACPR, τη Γαλλική Κυβέρνηση και την ΕΑΤ, η ΕΑΤ έχει το δικαίωμα να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές πέραν του αυστηρού πεδίου εφαρμογής των νομοθετικών πράξεων του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, διότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού επεκτείνει τις αρμοδιότητες της ΕΑΤ σε ζητήματα που δεν καλύπτονται από τις εν λόγω πράξεις. Εν πάση περιπτώσει, η διακυβέρνηση προϊόντων και η εταιρική διακυβέρνηση είναι αλληλένδετες, επομένως δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές εκφεύγουν του πεδίου των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ. Κατά τους ίδιους παρεμβαίνοντες καθώς και την Πολωνική Κυβέρνηση, η ενέργεια της ΕΑΤ είναι νόμιμη επίσης για τον λόγο ότι ο κανονισμός 1093/2010 αποσκοπεί ρητώς στη διασφάλιση της προστασίας των καταναλωτών. Η ΕΑΤ είχε την εξουσία να εκδώσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές στο μέτρο που εξυπηρετούν τον σκοπό αυτό. Επομένως, κατά την ACPR και την ΕΑΤ, πρέπει απλώς να πραγματοποιηθεί γενική εκτίμηση της εξουσίας της ΕΑΤ να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές. Η εν λόγω γενική εκτίμηση οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ΕΑΤ είχε εξουσία να εκδώσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές.
59.
Στις ενότητες που ακολουθούν, εκφράζω τη διαφωνία μου με τις θέσεις της ACPR, της Γαλλικής και της Πολωνικής Κυβερνήσεως καθώς και της ΕΑΤ. Μολονότι, αν εκτιμηθούν κατά τρόπο γενικό, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές μπορούν σε αδρές γραμμές να ενταχθούν στο πλαίσιο του κανονισμού 1093/2010 (υπό 1), θα εξηγήσω γιατί φρονώ ότι η εν λόγω μικρής εντάσεως ή επιεικής εκτίμηση δεν δικαιολογείται στο πλαίσιο των μη δεσμευτικών πράξεων (υπό 2). Λαμβανομένης υπόψη της ασυμβατότητας των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών με τον κανονισμό 1093/2010, το ζήτημα που απομένει να εξεταστεί είναι ποια πρέπει να είναι η τυπική συνέπεια της εν λόγω διαπιστώσεως (υπό 3).
1. Επί της συμβατότητας των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών με τον κανονισμό 1093/2010 όσον αφορά τις αρμοδιότητες της ΕΑΤ
60.
Οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές πραγματεύονται το ζήτημα της θέσπισης διακυβέρνησης προϊόντων όσον αφορά προϊόντα λιανικής τραπεζικής. Ειδικότερα, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές συνιστούν στους παραγωγούς να προσδιορίζουν τις σχετικές αγορές-στόχους και να διασφαλίζουν ότι τα προϊόντα είναι κατάλληλα για τις εν λόγω αγορές (
34
). Οι κατευθυντήριες γραμμές συνιστούν επίσης τη διενέργεια δοκιμής προϊόντος προκειμένου να μπορεί να αξιολογηθεί ο τρόπος με τον οποίο το προϊόν επηρεάζει τους καταναλωτές του υπό ένα ευρύ φάσμα σεναρίων (
35
). Επιπλέον, οι παραγωγοί θα πρέπει να επιλέγουν τους κατάλληλους διανομείς για τη συγκεκριμένη αγορά-στόχο και να είναι σε θέση να παρέχουν στους εν λόγω διανομείς πληροφορίες σχετικά με τα χαρακτηριστικά και τους κινδύνους του προϊόντος για τους καταναλωτές (
36
). Από την πλευρά τους, οι διανομείς τραπεζικών προϊόντων θα πρέπει να κοινοποιούν στον καταναλωτή περιγραφή των βασικών χαρακτηριστικών των επίμαχων προϊόντων και των κινδύνων τους (
37
).
61.
Σύμφωνα με την ενότητα 2, σημείο 6, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές ισχύουν για παραγωγούς και διανομείς προϊόντων τα οποία προσφέρονται και πωλούνται στους καταναλωτές σε συσχετισμό με τέσσερις διατάξεις συγκεκριμένων νομοθετικών πράξεων, ήτοι το άρθρο 74, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/36, το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2007/64, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/110 και το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/17. Οι αρμόδιες αρχές μπορούν επίσης «να εξετάζουν το ενδεχόμενο εφαρμογής των παρουσών κατευθυντήριων γραμμών σε άλλες οντότητες εντός της επικρατείας τους, οι οποίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών πράξεων που αναφέρονται ανωτέρω, αλλά για τις οποίες οι αρμόδιες αρχές έχουν εποπτικές αρμοδιότητες» (
38
).
62.
Από τη σύγκριση του αναγραφόμενου στις κατευθυντήριες γραμμές πεδίου εφαρμογής με το πραγματικό τους περιεχόμενο, προκύπτει σαφώς ότι, όπως υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν η FBF και η Επιτροπή, όσον αφορά τη νομική τους βάση, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές βαίνουν πέραν των ορίων που προβλέπονται από τον κανονισμό 1093/2010.
63.
Κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 1093/2010, «[γ]ια την καθιέρωση συνεπών, αποδοτικών και αποτελεσματικών εποπτικών πρακτικών στο ΕΣΧΕ και την εξασφάλιση της κοινής, ομοιόμορφης και συνεπούς εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, η [ΕΑΤ] εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις με αποδέκτες αρμόδιες αρχές ή χρηματοοικονομικά ιδρύματα».
64.
Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, η ΕΑΤ ενεργεί στο πλαίσιο των εξουσιών που της εκχωρούνται από τον εν λόγω κανονισμό και στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής ορισμένων νομοθετικών πράξεων που διαλαμβάνονται σε αυτόν καθώς
και κάθε άλλης νομικά δεσμευτικής πράξης της Ένωσης με την οποία της ανατίθενται καθήκοντα. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, η ΕΑΤ ενεργεί επίσης στο πεδίο των δραστηριοτήτων των διάφορων χρηματοοικονομικών ιδρυμάτων που αναφέρονται στην εν λόγω διάταξη, «σε σχέση με τα θέματα που δεν εμπίπτουν άμεσα στις πράξεις που αναφέρονται στην παράγραφο 2 […] υπό τον όρο ότι οι εν λόγω δράσεις της [ΕΑΤ] είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση αποτελεσματικής και συνεπούς εφαρμογής των πράξεων αυτών» (
39
).
65.
Από το κείμενο αυτό συνάγεται με σαφήνεια ότι, ανεξαρτήτως του είδους του ληφθέντος μέτρου, η ΕΑΤ ενεργεί μόνον εντός των (ουσιαστικών) ορίων των εν λόγω νομοθετικών πράξεων. Επιπλέον, πολλές άλλες διατάξεις του κανονισμού 1093/2010 σχετικά με τα καθήκοντα και τις εξουσίες της ΕΑΤ επιβεβαιώνουν ότι οι εν λόγω πράξεις θέτουν τα απώτατα όρια των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ (
40
). Επομένως, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να αξιολογηθούν με γνώμονα το περιεχόμενο και το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω πράξεων.
66.
Όσον αφορά τις οδηγίες 2013/36, 2007/64 και 2009/110, οι οποίες μνημονεύονται ειδικώς στις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές σε συσχετισμό με το πεδίο εφαρμογής των δεύτερων (
41
), φαίνεται ότι όλες εξ αυτών αποτελούν νομοθετικές πράξεις στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010 (
42
). Επομένως, η ΕΑΤ έχει, κατ’ αρχήν, την εξουσία να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές για την υλοποίηση των εν λόγω οδηγιών.
67.
Ωστόσο, υφίσταται σαφής αναντιστοιχία μεταξύ του αντικειμένου των εν λόγω οδηγιών και του αντικειμένου των κατευθυντήριων γραμμών. Ενώ οι δεύτερες έχουν προβλέψει ειδικούς «κανόνες» όσον αφορά τη διακυβέρνηση προϊόντων, οι πρώτες στο σύνολό τους αφορούν την εταιρική διακυβέρνηση, προβλέποντας, μεταξύ άλλων, εσωτερικές διαδικασίες εντός των χρηματοοικονομικών ιδρυμάτων, σαφείς οργανωτικές δομές με συνεπείς γραμμές ευθύνης, καθώς και διαδικασίες σχετικά με τη διαχείριση των κινδύνων και τις κεφαλαιακές απαιτήσεις. Παραμένει ασαφές πώς κατευθυντήριες γραμμές για τη διακυβέρνηση προϊόντων συμβάλλουν στην αποτελεσματική και συνεπή εφαρμογή πράξεων που αφορούν την εταιρική διακυβέρνηση, και μάλιστα σε βραχυπρόθεσμη βάση. Ενώ οι δεύτερες αυτές πράξεις πραγματεύονται κινδύνους που συνδέονται με την εταιρική διακυβέρνηση σε μακροπρόθεσμη βάση (ήτοι ζήτημα διαρθρωτικού χαρακτήρα), οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές επιδιώκουν να ρυθμίσουν εσωτερικές διαδικασίες σχετικά με τη διακυβέρνηση προϊόντων που επηρεάζουν τα βραχυπρόθεσμα αποτελέσματα. Επομένως, το είδος (και ο βαθμός) του κινδύνου που ρυθμίζεται από τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές, αφενός, και από τις νομοθετικές πράξεις που διαλαμβάνονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, αφετέρου, είναι διαφορετικοί.
68.
Η διαφορά μεταξύ της διακυβέρνησης προϊόντων και της εταιρικής διακυβέρνησης ως ρυθμιστικού αντικειμένου δεν είναι μόνο θεωρητική. Ένα αντίστοιχο παράδειγμα από άλλον τομέα, όπως η αυτοκινητοβιομηχανία, θα μπορούσε να είναι χρήσιμο για την κατανόηση της διαφοράς. Η εταιρική διακυβέρνηση απαιτεί από τους κατασκευαστές αυτοκινήτων να εφαρμόζουν μηχανισμούς ελέγχου σε κάθε στάδιο της παραγωγής, να διαθέτουν διαφανή οργανωτική δομή, να προσδιορίζουν σαφώς ποιος είναι υπεύθυνος για ποια ενέργεια, να διαθέτουν συστήματα για την επίλυση τυχόν προβλημάτων κ.λπ. Όλοι οι ανωτέρω κανόνες συνδέονται με την εύρυθμη λειτουργία της εταιρίας. Αντιθέτως, η διακυβέρνηση προϊόντων απαιτεί από τους κατασκευαστές αυτοκινήτων να προσδιορίζουν τη σχετική αγορά-στόχο ενός νέου αυτοκινήτου, να εξετάζουν τον τρόπο με τον οποίο ένα νέο μοντέλο αυτοκινήτου εντάσσεται στην υφιστάμενη γκάμα αυτοκινήτων και κατά πόσον η ύπαρξη υπερβολικά πολλών εναλλακτικών επιλογών αυτοκινήτων εμποδίζει τον καταναλωτή να λαμβάνει συνειδητές αποφάσεις. Οι εν λόγω «κανόνες» δεν έχουν σχέση με την εσωτερική λειτουργία της εταιρίας· αποσκοπούν στη ρύθμιση της λήψεως επιχειρηματικών αποφάσεων όσον αφορά την ποιότητα των προϊόντων που πρόκειται να προσφερθούν στους πελάτες. Με άλλα λόγια, οι κανόνες εταιρικής διακυβέρνησης αφορούν την ποιότητα των εσωτερικών διαδικασιών και μηχανισμών που αποσκοπούν στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εταιρίας. Οι κανόνες διακυβέρνησης προϊόντων αφορούν επιχειρηματικές επιλογές που αποσκοπούν, κατ’ ουσίαν, στην εμπορική διάθεση αυτοκινήτων.
69.
Επιπλέον, συμφωνώ με την FBF ότι το αντικείμενο των εν λόγω νομοθετικών πράξεων δεν είναι το ίδιο με αυτό της οδηγίας 2014/65, η οποία ρυθμίζει ειδικώς και ρητώς τη διακυβέρνηση χρηματοπιστωτικών προϊόντων που διατίθενται στο εμπόριο από τους παρόχους επενδυτικών υπηρεσιών (
43
). Επομένως, η ΕΑΤ δεν μπορούσε νομίμως να εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές για τη διακυβέρνηση τραπεζικών προϊόντων.
70.
Αντιθέτως, όπως αναγνώρισε η Επιτροπή και, σε ορισμένο βαθμό, το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/17, το οποίο μνημονεύεται επίσης ειδικώς στην ενότητα 2, σημείο 6, των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών, συνδέεται ασφαλώς με προϊόντα, ειδικότερα δε πιστωτικά προϊόντα. Επομένως, θα μπορούσε ίσως να αποτελέσει, τουλάχιστον εν μέρει, κατάλληλη νομική βάση για τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές.
71.
Εντούτοις, η οδηγία 2014/17 δεν ρυθμίζει το ζήτημα της διακυβέρνησης προϊόντων κατά τον ίδιο τρόπο με τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές. Αντιθέτως, ρυθμίζει τη συμπεριφορά των πιστωτικών φορέων σε επιμέρους περιπτώσεις και τη μεθοδολογία για τη λήψη απόφασης περί χορήγησης ή μη πιστώσεως σε συγκεκριμένο πελάτη. Επιπλέον, μολονότι διάφορες διατάξεις της οδηγίας 2014/17 απονέμουν στην ΕΑΤ την εξουσία να θεσπίζει ορισμένους κανόνες (
44
), καμία από τις διατάξεις αυτές δεν αφορά ειδικώς τους κανόνες διακυβέρνησης προϊόντων ούτε κάνει λόγο για την έκδοση κατευθυντήριων γραμμών ως προς τα σχετικά ζητήματα.
72.
Επομένως, δυσκολεύομαι να βασιστώ στην οδηγία 2014/17 στο πλαίσιο της εξέτασης της αρμοδιότητας της ΕΑΤ να εκδώσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές. Πράγματι, ακόμη και αν η οδηγία 2014/17 όντως αναγνωριζόταν ως νομική βάση στην υπό κρίση υπόθεση, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει, διερωτώμαι τι θα σήμαινε στην πράξη η επίτευξη ενός από τους τέσσερις στόχους. Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής αναδεικνύουν το ζήτημα αυτό αρκετά εύστοχα.
73.
Η Επιτροπή προέβαλε ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να κηρύξει την ακυρότητα των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών στον βαθμό που αφορούν i) το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2007/64, ii) το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2009/110 και iii) το άρθρο 74, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/36. Συγχρόνως, η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι το Δικαστήριο οφείλει να διαπιστώσει ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές είναι έγκυρες στον βαθμό που αφορούν το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/17 (ή μάλλον, για να αναπαραγάγω πλήρως την πρόταση της Επιτροπής, ότι από την εξέταση του σημείου αυτού δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να δημιουργήσει αμφιβολίες ως προς το κύρος των κατευθυντήριων γραμμών).
74.
Ομολογώ ότι αδυνατώ να φανταστώ τι θα σήμαινε στην πράξη το διατακτικό μιας τέτοιας αποφάσεως. Θα σήμαινε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές εξακολουθούν μεν να είναι «έγκυρες», αλλά το πεδίο εφαρμογής τους περιορίζεται διά της νομολογιακής οδού μόνο στις συμβάσεις καταναλωτικής πίστεως για καταναλωτές για ακίνητα που προορίζονται για κατοικία; Θα εξακολουθούσαν τότε οι κατευθυντήριες γραμμές να εφαρμόζονται μόνο στα χρηματοοικονομικά ιδρύματα όταν προσφέρουν τα εν λόγω ειδικά προϊόντα; Ή θα έπρεπε, για τον λόγο αυτό, να χωρήσει μια πιο ακόμη διεξοδική εξέταση μέσω εκτίμησης των επιμέρους κατευθυντήριων γραμμών μίας προς μία;
75.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, η μόνη εύλογη επιλογή είναι ότι οι κατευθυντήριες γραμμές πρέπει είτε να ισχύσουν είτε να ακυρωθούν στο σύνολό τους. Κατά τη γνώμη μου, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές ως σύνολο δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών πράξεων που μνημονεύονται στον κανονισμό 1093/2010 ούτε των νομοθετικών πράξεων οι οποίες αναθέτουν ειδικά καθήκοντα στην ΕΑΤ. Επομένως, η ΕΑΤ υπερέβη τις αρμοδιότητές της εκδίδοντας κατευθυντήριες γραμμές το αντικείμενο των οποίων δεν καλύπτεται από τις εν λόγω νομοθετικές πράξεις.
2. Ποιος βαθμός εντάσεως ελέγχου πρέπει να ισχύει ως προς τις μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης;
76.
Αν εφαρμοζόταν εν προκειμένω ένας συνήθης έλεγχος, θα προέκυπτε το ανωτέρω ενδιάμεσο συμπέρασμα. Με τον όρο «συνήθης» εννοώ το είδος του ελέγχου που το Δικαστήριο ασκεί γενικώς, και με τον ίδιο βαθμό εντάσεως, στο πλαίσιο του ελέγχου του κύρους πράξεων που παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (
45
).
77.
Εντούτοις, τίθεται το ερώτημα αν πράξεις για τις οποίες προβάλλεται ότι δεν παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα πρέπει να υπόκεινται σε έναν τέτοιο συνήθη έλεγχο. Σε τελική ανάλυση, αν δεν είναι δεσμευτικές, γιατί θα πρέπει κάποιος, συμπεριλαμβανομένου του Δικαστηρίου, να ασχοληθεί με αυτές; Γιατί θα πρέπει να ελέγχεται αν ορισμένο όργανο της Ένωσης παρέμεινε ή όχι εντός του πεδίου των αρμοδιοτήτων του, εφόσον ουδείς οφείλει να δώσει οποιαδήποτε προσοχή στα όσα εισηγείται; Για τους ως άνω λόγους θα πρέπει να προκριθεί, τουλάχιστον όσον αφορά τις γνήσιες πράξεις ήπιου δικαίου, η λύση ενός μάλλον χαλαρού ελέγχου, ή ακόμη και η πλήρης απουσία ελέγχου.
78.
Σύμφωνα με την ως άνω λογική, η ACPR και η ΕΑΤ υποστήριξαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι ο βαθμός ελέγχου των μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης πρέπει να είναι χαμηλότερος από εκείνον των δεσμευτικών πράξεων και να περιλαμβάνει απλώς μια γενική εκτίμηση των μη δεσμευτικών πράξεων. Το επιχείρημα αυτό υποδηλώνει κατ’ ουσίαν ότι, ακόμη και αν οι μη δεσμευτικές πράξεις δεν εμπίπτουν ακριβώς στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της ΕΑΤ, το γεγονός ότι ενδέχεται να εμπίπτουν σε γενικές γραμμές στο πλαίσιο αυτό αρκεί για να θεμελιωθεί η νομιμότητα των κατευθυντήριων γραμμών της ΕΑΤ. Ειδικότερα, όσον αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων, τα όργανα που εκδίδουν μη δεσμευτικές πράξεις πρέπει να διαθέτουν ορισμένο περιθώριο ελιγμού χωρίς να τους επιβάλλονται αυστηροί περιορισμοί. Στην πράξη, η ακύρωση των εν λόγω πράξεων χωρεί μόνον όταν αυτές βρίσκονται προδήλως εκτός των ορίων των εξουσιών που έχουν απονεμηθεί στον συντάκτη τους.
79.
Πράγματι, υπό ορισμένη οπτική γωνία, η διακυβέρνηση προϊόντων ενδεχομένως δεν διαφέρει και τόσο από την εταιρική διακυβέρνηση, αν αμφότερες εξεταστούν κατά τρόπο αφηρημένο και τελολογικό. Αμφότερες έχουν αντίκτυπο στη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Όπως επισήμανε η ΕΑΤ κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο γενικός σκοπός των κατευθυντήριων γραμμών είναι η παροχή συστάσεων για εσωτερικές διαδικασίες προς εξάλειψη του υπερβολικού κινδύνου, δεδομένου ότι η οικονομική κρίση που εκδηλώθηκε το 2008 προκλήθηκε από την αλόγιστη ανάληψη κινδύνου. Η αποτελεσματική επίβλεψη προϊόντων και οι ρυθμίσεις που διασφαλίζουν ότι τα χρηματοοικονομικά προϊόντα πληρούν τις απαιτήσεις των αγορών-στόχων είναι ικανές να βελτιώσουν τις οικονομικές επιδόσεις του χρηματοοικονομικού ιδρύματος και να μειώσουν τον κίνδυνο πτωχεύσεως.
80.
Στο ίδιο πνεύμα, όπως υποστηρίζουν η ACPR, η Γαλλική και η Πολωνική Κυβέρνηση καθώς και η ΕΑΤ, μπορεί να εξακολουθήσει να θεωρείται ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ εμπίπτουν στις εξουσίες της ΕΑΤ, διότι ο κανονισμός 1093/2010 αποσκοπεί ρητώς στην προστασία των καταναλωτών. Ασφαλώς, η προστασία των καταναλωτών αποτελεί σημαντικό σκοπό ο οποίος επιδιώκεται από τον κανονισμό 1093/2010. Ο σκοπός αυτός απαντά μεταξύ άλλων στο άρθρο 1, παράγραφος 5, στοιχείο στʹ (
46
), και ιδίως στο άρθρο 9, το οποίο αφορά τα «[κ]αθήκοντα που σχετίζονται με την προστασία των καταναλωτών και τις χρηματοοικονομικές δραστηριότητες». Ο εν λόγω ευρύς σκοπός θα μπορούσε ίσως να χρησιμοποιηθεί ως δικαιολογητική βάση για τη δράση της ΕΑΤ σε ευρύ φάσμα τομέων.
81.
Αναγνωρίζω βεβαίως τη λογική της ανωτέρω επιχειρηματολογίας. Ωστόσο, δεν την προσυπογράφω, ούτε στη συγκεκριμένη υπόθεση ούτε γενικώς.
82.
Όσον αφορά τις συγκεκριμένες κατευθυντήριες γραμμές, φρονώ ότι δεν θα πρέπει να υιοθετηθεί μια γενναιόδωρη τελολογική ερμηνεία του περιεχομένου της δράσεως της ΕΑΤ η οποία να στηρίζεται σε αορίστως καθορισμένους «γενικούς σκοπούς», προκειμένου να δικαιολογηθούν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές. Μια τέτοια ευρεία κανονιστική παρέμβαση της ΕΑΤ, η οποία στηρίζεται σε σκοπούς που έχουν οριστεί με τρόπο γενικό, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί, λαμβανομένου υπόψη αυτού καθεαυτού του άρθρου 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 1093/2010. Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, ο ρόλος της ΕΑΤ είναι μάλλον περιορισμένος – συνίσταται στη συλλογή και ανάλυση των καταναλωτικών τάσεων, στην ανασκόπηση και στον συντονισμό των εκπαιδευτικών πρωτοβουλιών καθώς και στην ανάπτυξη εκπαιδευτικών προτύπων. Μολονότι ο κατάλογος αυτός δεν είναι εξαντλητικός, είναι ωστόσο ενδεικτικός των πολύ διαφορετικών ειδών πράξεων και ενεργειών που προβλέπονται για την ΕΑΤ υπό τον τίτλο «προστασία των καταναλωτών».
83.
Επιπλέον, η ανάληψη υπερβολικού κινδύνου είναι φυσικά επικίνδυνη. Ωστόσο, κάθε επιχειρηματική απόφαση ενέχει κάποιον βαθμό ρίσκου. Το ενδεχόμενο να ενσκήψουν τέτοιοι κίνδυνοι δεν αποτελεί επαρκή δικαιολογία ώστε να επιτρέπεται σε οργανισμό της Ένωσης να ρυθμίζει το σύνολο των εν λόγω κινδύνων, ιδίως μέσω «απλών» κατευθυντήριων γραμμών. Αν εθεωρείτο ότι η διακυβέρνηση προϊόντων και η εταιρική διακυβέρνηση είναι αλληλένδετες σε βαθμό ώστε να δικαιολογείται η δράση της ΕΑΤ όσον αφορά την πρώτη μέσω νομοθετικών πράξεων που αφορούν τη δεύτερη, τότε η ΕΑΤ θα είχε την εξουσία να θεσπίζει κανόνες, πιθανώς απεριόριστα, σε ευρύ φάσμα περιπτώσεων οι οποίες ουδεμία σχέση έχουν με την εταιρική διακυβέρνηση αυτή καθεαυτήν. Δεν θα έπρεπε τότε η ΕΑΤ να διαθέτει και εξουσία να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές για την επιλογή και την προαγωγή του προσωπικού, για την επιλογή των παρόχων λογισμικού, για τη λειτουργία γραμμής υποστήριξης ή για τη διαδικασία αγοράς εξοπλισμού; Ή ίσως η ΕΑΤ θα έπρεπε να μπορεί να ρυθμίζει την ασφάλεια των ζωνών ασφαλείας στα εταιρικά οχήματα που χρησιμοποιούνται από τα ανώτερα διευθυντικά στελέχη χρηματοοικονομικού ιδρύματος. Αν τα εν λόγω σημαίνοντα για τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού τομέα πρόσωπα δεν ήταν κατάλληλα προστατευμένα στην ατυχή περίπτωση ενός αυτοκινητικού ατυχήματος, η σταθερότητα του εν λόγω τομέα επίσης κατά κάποιο τρόπο θα απειλούνταν.
84.
Επιπλέον, γενικώς, υπάρχουν πολλά βαρύνοντα επιχειρήματα για το ότι, εφόσον ο δικαστικός έλεγχος των μη δεσμευτικών νομικών πράξεων πρέπει να διενεργείται βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ (όπως επιμένει το Δικαστήριο ότι συμβαίνει), ο εν λόγω έλεγχος θα πρέπει να συνίσταται στο κανονικό, σύνηθες είδος ελέγχου.
85.
Πρώτον, το να επιτρέπεται στα θεσμικά όργανα και, γενικότερα, στους διάφορους οργανισμούς της Ένωσης να εκδίδουν «νομικώς μη δεσμευτικές» πράξεις υποκείμενες σε περιορισμένο δικαστικό έλεγχο (μη περιλαμβάνοντα, για παράδειγμα, έλεγχο της αρμοδιότητας) απλώς θα ενθάρρυνε την περαιτέρω εξάπλωση στην Ένωση του φαινομένου της «κρυπτο-νομοθεσίας» υπό τη μορφή ήπιου δικαίου. Όπως εξήγησα στις προτάσεις μου στην υπόθεση Βέλγιο κατά Επιτροπής (
47
), οι οργανισμοί της Ένωσης, μέσω του ήπιου δικαίου, είναι σε θέση να δημιουργήσουν παράλληλα σύνολα κανόνων τα οποία παρακάμπτουν τη νομοθετική διαδικασία και μπορεί να έχουν αντίκτυπο στη θεσμική ισορροπία.
86.
Δεύτερον, οι πρακτικές αυτές πιθανότατα θα επηρέαζαν όχι μόνον την (οριζόντια) θεσμική ισορροπία, αλλά, κυρίως, τη νομιμοποίηση γενικώς των κανόνων των επόμενων σταδίων. Ο πολλαπλασιασμός των οργανισμών της Ένωσης έχει προκαλέσει ανησυχίες σχετικά με τη νομιμοποίηση όσον αφορά την άσκηση της κατ’ εξουσιοδότηση διοικητικής εξουσίας. Επομένως, πρέπει να διασφαλίζεται ότι η άσκηση αυτή δεν εκφεύγει του ελέγχου, ακόμη και όσον αφορά τις κατ’ όνομα μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης (
48
).
87.
Τρίτον, τα εν λόγω επιχειρήματα ενισχύονται περαιτέρω σε περιπτώσεις όπου υφίσταται ήδη «εμφανής καταφυγή στις πράξεις ήπιου δικαίου», η οποία ισχύει σε αρκετούς νέους τομείς πολιτικής, με χαρακτηριστικά παραδείγματα του εν λόγω φαινομένου την τραπεζική ένωση και τη χρηματοπιστωτική εποπτεία. Στο πλαίσιο αυτό, είναι παράδοξο να διαπιστώνεται ότι, μολονότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας παρέσχε επιτέλους στο Δικαστήριο πλήρη αρμοδιότητα, εφόσον δεν προβλέπεται διαφορετικά, όσον αφορά όλες τις πράξεις που εκδίδουν τα θεσμικά και λοιπά όργανα της Ένωσης, καταργώντας την –ελλιπή από απόψεως έννομης προστασίας– δομή των πυλώνων (
49
), το ίδιο πρόβλημα μπορεί πλέον να αναπαραχθεί εσωτερικά, με την εκ νέου κατ’ ουσίαν εξαίρεση από κάθε έλεγχο τομέων δράσεως της Ένωσης που διέπουν τη συμπεριφορά των ιδιωτών, αυτή τη φορά εξ επιλογής του ίδιου του Δικαστηρίου.
88.
Τέταρτον, υπάρχει ένα πρόσθετο επιχείρημα το οποίο αφορά συγκεκριμένα τους οργανισμούς της Ένωσης, σε αντιδιαστολή με τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Ενώ όλα τα όργανα της Ένωσης υπόκεινται στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας, η τάση είναι να ανατίθεται στους οργανισμούς της Ένωσης, επιπροσθέτως, μια ειδική και μάλλον περιορισμένης εκτάσεως αποστολή. Πέραν του συνταγματικού χαρακτήρα επιχειρήματος σχετικά με τον λόγο για τον οποίο μια τέτοια δομή δεν πρέπει να υπόκειται μόνο σε χαλαρό έλεγχο, υφίσταται και ένα πιο πρακτικής φύσεως επιχείρημα. Πρόκειται για τον κίνδυνο να διαμορφωθεί ένα «συνωστισμένο πεδίο ήπιου δικαίου». Πράγματι, στην περίπτωση κατά την οποία περισσότεροι οργανισμοί ή όργανα έχουν αλληλεπικαλυπτόμενες αποστολές, με συνέπεια να ρυθμίζουν παρόμοια ή παραπλήσια ζητήματα (όπως συμβαίνει, και πάλι, στον τραπεζικό και χρηματοοικονομικό τομέα), η ερμηνεία των εν λόγω αποστολών με τρόπο αρκετά αφηρημένο και σε σχέση με την επίτευξη αόριστων στόχων θα προκαλούσε απλώς την έκδοση αλληλεπικαλυπτόμενων ή ακόμη και αλληλοσυγκρουόμενων πράξεων ήπιου δικαίου.
89.
Αναγνωρίζω βεβαίως ότι η ανωτέρω εκτίμηση είναι ιδιάζουσα: πώς γίνεται εξ ορισμού να υπάρχει σύγκρουση μεταξύ νομικώς μη δεσμευτικών πράξεων; Κάτι που δεν είναι νομικώς δεσμευτικό δεν μπορεί να έρχεται σε σύγκρουση διότι δεν δύναται να δημιουργήσει νομικές υποχρεώσεις. Επομένως, τι είναι τελικά αυτό που θα μπορούσε να έλθει σε σύγκρουση;
90.
Τέλος, πέμπτον, το πρόβλημα είναι ότι το Δικαστήριο προφανώς αρνήθηκε να υιοθετήσει τη λογική αυτή, όπως επιβεβαιώθηκε πλέον προσφάτως στην απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής. Στις προτάσεις μου στην εν λόγω υπόθεση (
50
), πρότεινα πράγματι ότι ήταν δυνατόν να ληφθεί υπόψη ο τύπος της νομικής πράξεως της Ένωσης που εν συνεχεία θα καθόριζε τον τρόπο εξετάσεως της ουσίας. Κατά συνέπεια, για πράξη η οποία καλείται «κατευθυντήρια γραμμή» θα εθεωρείτο ότι δεν παράγει κανένα δεσμευτικό έννομο αποτέλεσμα και ότι ο καθένας έχει το δικαίωμα να την αγνοήσει πλήρως, διότι αποτελεί κατευθυντήρια γραμμή.
91.
Εντούτοις, το Δικαστήριο ενέμεινε στην προηγούμενη προσέγγιση, στο πλαίσιο της οποίας πρέπει κατ’ αρχάς να κρίνεται, σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση και ανεξάρτητα από την τυπική ονομασία μιας πράξεως, αν πρόκειται για «γνήσια» ή «ψευδή» πράξη ήπιου δικαίου (
51
). Πλην όμως, η αναγκαία συνέπεια της εν λόγω προσεγγίσεως είναι ότι, προτού διαπιστωθεί αν συγκεκριμένη πράξη συνιστά γνήσια πράξη ήπιου δικαίου, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να δημιουργεί πράγματι δεσμευτικές νομικές υποχρεώσεις. Επομένως, είναι ασφαλώς δυνατόν οι αποδέκτες κανόνων της Ένωσης, ανεξαρτήτως της φύσεως των εν λόγω κανόνων, να βρεθούν ουσιαστικά στη θέση να μην μπορούν να προσδιορίσουν τι είναι τυπικώς δεσμευτικό και, όσον αφορά τις ουσιαστικές υποχρεώσεις τους, ποια από τις δυνητικώς αλληλοσυγκρουόμενες κατευθυντήριες γραμμές θα πρέπει να ακολουθήσουν.
92.
Τέλος, επανερχόμενος στο συγκεκριμένο παράδειγμα της ΕΑΤ, φαίνεται ότι ο ίδιος ο νομοθέτης της Ένωσης άρχισε να αναγνωρίζει ότι ενδέχεται να ανακύψουν προβλήματα και εκδήλωσε τη βούλησή του να παρακολουθεί στενότερα τις ενέργειες της ΕΑΤ. Ο κανονισμός 1093/2010 έχει πράγματι τροποποιηθεί εν τω μεταξύ από τον κανονισμό 2019/2175. Κατόπιν της εν λόγω τροποποίησης (μολονότι αυτή δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω ratione temporis), το νέο άρθρο 60α του κανονισμού 1093/2010, το οποίο επιγράφεται «Υπέρβαση αρμοδιότητας από την [ΕΑΤ]», ορίζει ότι «[κ]άθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί να αποστέλλει αιτιολογημένη συμβουλή στην Επιτροπή, εάν το εν λόγω πρόσωπο είναι της γνώμης ότι η [ΕΑΤ] έχει υπερβεί την αρμοδιότητά της […] όταν ενεργεί σύμφωνα με [το άρθρο] 16 […] και αυτό αφορά άμεσα και ατομικά το εν λόγω πρόσωπο» (
52
).
93.
Και πάλι, όσον αφορά το γνήσιο ήπιο δίκαιο, όλα τα ανωτέρω προκαλούν δέος. Στο κεφάλαιο V του κανονισμού 1093/2010, το οποίο επιγράφεται «Διορθωτικά μέτρα», εισήχθη διάταξη η οποία εκκινεί από τη διαπίστωση ότι, κατά την έκδοση πράξεων που θα έπρεπε να είναι μη νομικώς δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις κατά το άρθρο 16 του κανονισμού, ή επίσης μη δεσμευτικές γνωμοδοτήσεις κατά το άρθρο 16α του κανονισμού, η ΕΑΤ θα μπορούσε να υπερβεί την αρμοδιότητά της, οπότε παρίσταται ανάγκη λήψεως διορθωτικού μέτρου. Όποιοι συστημικής φύσεως λόγοι και αν αποτελούν το υπόβαθρο της εν λόγω διάταξης, μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή δεν θα είχε εισαχθεί αν ο νομοθέτης της Ένωσης δεν είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι υπήρχε ενδεχομένως πρόβλημα. Το μόνο βέβαιο είναι ότι το γραμματοκιβώτιο της Επιτροπής είναι απίθανο να γεμίσει αν προϋπόθεση για να επιτραπεί, κατ’ ουσίαν, σε πρόσωπο να απευθύνει επιστολή στην Επιτροπή είναι η προβληματική πράξη να το «αφορά άμεσα και ατομικά», πράγμα που ασφαλώς θα συμβεί αν η ερμηνεία των εν λόγω εννοιών εμπνευστεί από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 263, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ.
94.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω επιχειρημάτων, δεν μπορώ παρά να συμπεράνω ότι είναι πράγματι απαραίτητο οι μη δεσμευτικές πράξεις που εκδίδουν οι οργανισμοί της Ένωσης να υπόκεινται στον συνήθη δικαστικό έλεγχο, τουλάχιστον όσον αφορά τις αρμοδιότητές τους, ούτως ώστε οι εν λόγω οργανισμοί να μην εμπλέκονται παρανόμως στις αρμοδιότητες άλλων θεσμικών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης.
3. Ποιο είδος (τυπικού) αποτελέσματος έχει ο εν λόγω έλεγχος;
95.
Ένα τελικό ζήτημα, στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου των νομικώς μη δεσμευτικών πράξεων, είναι αυτό του είδους του αποτελέσματος σε περιπτώσεις στις οποίες έχει υποβληθεί αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με το κύρος μιας τέτοιας πράξεως. Ποιο μπορεί να είναι το αποτέλεσμα σε περίπτωση στην οποία i) η επίμαχη πράξη της Ένωσης δεν είναι νομικώς δεσμευτική και, ως εκ τούτου, δεν υπόκειται σε προσβολή με προσφυγή ακυρώσεως του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και, επομένως, δεν μπορεί τυπικώς να ακυρωθεί στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, αλλά ii) το Δικαστήριο έχει διαπιστώσει αναρμοδιότητα της αρχής που την εξέδωσε κατόπιν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως του άρθρου 267 ΣΛΕΕ;
96.
Δύο είναι τα ενδεχόμενα αποτελέσματα. Πρώτον, η νομικώς μη δεσμευτική πράξη της Ένωσης θα μπορούσε να κηρυχθεί ανίσχυρη, όπως συμβαίνει συνήθως με άλλα είδη (δεσμευτικών) πράξεων του δικαίου της Ένωσης που κρίνονται ελαττωματικές βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Δεύτερον, ένα ερώτημα επί του κύρους μιας τέτοιας πράξεως θα μπορούσε ουσιαστικά να αναδιατυπωθεί ως ερμηνευτικό ερώτημα βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά είτε την ερμηνεία αυτής καθεαυτής της μη δεσμευτικής πράξεως της Ένωσης είτε την ερμηνεία της (δεσμευτικής) νομοθετικής βάσεως στην οποία στηρίχθηκε η έκδοση της εν λόγω πράξεως (εν προκειμένω, του κανονισμού 1093/2010).
97.
Αυτό που θα μπορούσε ίσως να αποκλειστεί εξ αρχής είναι η πρώτη εναλλακτική επιλογή στο πλαίσιο του δεύτερου σεναρίου: αν το Δικαστήριο διαπίστωνε ότι ορισμένη αρχή εξέδωσε μη δεσμευτική πράξη του δικαίου της Ένωσης καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της, δεν αντιλαμβάνομαι τον λόγο για τον οποίο το Δικαστήριο θα έπρεπε στη συνέχεια να ασχοληθεί κατ’ ουσίαν με την εκ νέου σύνταξη της εν λόγω πράξεως διά της νομολογιακής οδού, «ερμηνεύοντας» κάτι που ούτως ή άλλως δεν θα έπρεπε να υφίσταται.
98.
Αν δεν απατώμαι, σύμφωνα με τη μέχρι σήμερα πρακτική του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο, μέχρι το πολύ πρόσφατο παρελθόν, ουδέποτε είχε κρίνει ανίσχυρη μη δεσμευτική πράξη της Ένωσης (
53
). Τούτο ίσως οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι τα εθνικά δικαστήρια υποβάλλουν συνήθως ερωτήματα ερμηνείας σχετικά με τις εν λόγω πράξεις (
54
). Ωστόσο, οφείλω επίσης να αναγνωρίσω ότι (μέχρι το χρονικό σημείο αυτό) το Δικαστήριο είχε σε όλες τις περιπτώσεις αναδιατυπώσει τα ερωτήματα επί του κύρους ως ερωτήματα επί της ερμηνείας (
55
).
99.
Η πλέον καταφανής περίπτωση τέτοιας «μετατροπής» απαντά ίσως στην απόφαση του τμήματος μείζονος συνθέσεως στην υπόθεση Kotnik κ.λπ., στην οποία το Δικαστήριο εκτίμησε ειδικώς διάφορα ερωτήματα επί του κύρους ως εάν επρόκειτο για ερωτήματα επί της ερμηνείας (
56
). Επιπλέον, σε δύο προηγούμενες περιπτώσεις, το Δικαστήριο απέκλεισε μάλιστα ρητώς τη δυνατότητα εκτίμησης του κύρους της επίμαχης πράξεως αφού διαπίστωσε ότι αυτή δεν είχε δεσμευτικά αποτελέσματα (
57
).
100.
Ως εκ τούτου, κατά κάποιον τρόπο, μπορεί να θεωρηθεί ότι η νομολογία του Δικαστηρίου παρέχει απάντηση στην κάπως βίαιη έναρξη των παρουσών προτάσεων: κάτι που ουδέποτε έζησε (ως νόμος) δεν μπορεί να θανατωθεί (από το Δικαστήριο). Το μόνον που μπορεί να κάνει το Δικαστήριο είναι να διαπιστώσει αρμοδίως ότι το πλάσμα αυτό ουδέποτε γεννήθηκε, δεδομένου ότι λόγω των χαρακτηριστικών της μητέρας αποκλείεται κάθε ενδεχόμενο να το έχει φέρει αυτή στη ζωή.
101.
Κατά κάποιον τρόπο, η λύση αυτή αποτρέπει τουλάχιστον ορισμένα εκ των προβλημάτων που θα μπορούσαν να ανακύψουν αν το Δικαστήριο κήρυσσε ανίσχυρη βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ πράξη η οποία δεν θα μπορούσε να ακυρωθεί βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ εξαιτίας του γεγονότος ότι η εν λόγω πράξη στερείται δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων. Το Δικαστήριο θα μπορούσε να εμμείνει στην προσέγγιση αυτή και, ως εκ τούτου, να κρίνει εν προκειμένω ότι, βάσει συνδυασμένης ερμηνείας των άρθρων 1, 8 και 16 του κανονισμού 1093/2010, η ΕΑΤ δεν μπορούσε να εκδώσει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές λόγω ελλείψεως σχετικής αρμοδιότητάς της.
102.
Επιπλέον, μια τέτοια απάντηση θα ήταν περισσότερο ενδεδειγμένη από μια απάντηση επί του κύρους στο πλαίσιο του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, δεδομένου ότι, από εντελώς τυπικής απόψεως, το αιτούν δικαστήριο δεν υπέβαλε ερώτημα επί του κύρους. Το αιτούν δικαστήριο ερώτησε απλώς αν η ΕΑΤ υπερέβη τις αρμοδιότητές της εκδίδοντας τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές.
103.
Επομένως, ένα τέτοιο αποτέλεσμα είναι γενικώς δυνατόν (
58
). Από καθαρά πρακτικής απόψεως, το να χαρακτηριστεί ένα πλάσμα ως μη υπάρχον δεν διαφέρει και πολύ από το να διαπιστωθεί ότι η μητέρα του δεν θα μπορούσε να το έχει γεννήσει ούτως ή άλλως (
59
). Η εν λόγω διαπίστωση, ωστόσο, δεν πραγματοποιείται αζημίως, καθώς δημιουργεί δικά της προβλήματα. Για τον λόγο αυτό, εμμένω στην πρότασή μου να δώσει το Δικαστήριο ρητή απάντηση επί του κύρους των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών.
104.
Πρώτον, μολονότι το αιτούν δικαστήριο διατύπωσε το τρίτο προδικαστικό ερώτημα αναφερόμενο στις αρμοδιότητες, η διαπίστωση της ελλείψεως αρμοδιότητας συνεπάγεται λογικά την ακύρωση ή την κήρυξη του ανισχύρου (
60
). Δύσκολα μπορεί να γίνει αντιληπτό πώς θα μπορούσε να γίνει κήρυξη της υπέρβασης εξουσιών με την πράξη να εξακολουθεί κατά κάποιον τρόπο αόριστα να υφίσταται.
105.
Δεύτερον και βασικότερο, δεν θα όφειλε τότε το αιτούν δικαστήριο να προβεί σε κάποιες ενέργειες βάσει της εν λόγω απαντήσεως του Δικαστηρίου; Θα μπορούσε το εθνικό δικαστήριο, βασιζόμενο στην εν λόγω διαπίστωση του Δικαστηρίου, να κηρύξει το ίδιο ανίσχυρες τις κατευθυντήριες γραμμές; Ή η διαπίστωση περί υπερβάσεως της αρμοδιότητας σε επίπεδο Ένωσης θα του έδινε τη δυνατότητα να ακυρώσει την εθνική πράξη «περί εφαρμογής» του ήπιου δικαίου;
106.
Εν πάση περιπτώσει, από συστημικής απόψεως, καμία εκ των προαναφερθεισών επιλογών που υποθετικώς έχει στη διάθεσή του το εθνικό δικαστήριο δεν οδηγεί σε ικανοποιητικό αποτέλεσμα υπό το πρίσμα της υπάρξεως διακριτών συνόλων ρυθμιστικών κανόνων, ήτοι της Ένωσης και του εθνικού δικαίου, ενώ καθεμία εξ αυτών μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τη νομολογία Foto-Frost. Κατ’ αρχήν, η εξέταση του κύρους (ή της ακυρότητας) των πράξεων του δικαίου της Ένωσης απόκειται αποκλειστικώς στο Δικαστήριο. Αντιθέτως, τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να ακυρώνουν μόνον πράξεις εθνικής προελεύσεως. Γενικώς, η παροχή απαντήσεων υπό την έννοια ότι «μια πράξη του δικαίου της Ένωσης έχει την έννοια ότι αποκλείει άλλη πράξη» είναι κατάλληλη για εθνικές πράξεις και όχι για πράξεις της Ένωσης, δεσμευτικές ή μη. Η εν λόγω παράκαμψη είναι πράγματι αναγκαία ως προς την εθνική νομοθεσία, δεδομένου ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να ερμηνεύει το δίκαιο της Ένωσης αλλά όχι να κρίνει το εθνικό δίκαιο. Αντιθέτως, δεν αρμόζει τέτοια διατύπωση όταν οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές είναι πράξεις της Ένωσης, δεδομένου ότι το Δικαστήριο είναι κατ’ αρχήν αρμόδιο όχι μόνο να τις ελέγχει αλλά και να τις ακυρώνει ή να τις κηρύσσει ανίσχυρες.
107.
Τρίτον, η αναδιατύπωση ερωτήματος επί του κύρους ως ερωτήματος επί της ερμηνείας ισοδυναμεί με μείζονα αναθεώρηση ή έστω περιορισμό της νομολογίας Grimaldi. Σε αντίθεση προς ό,τι έγινε δεκτό στην απόφαση αυτή και έχει έκτοτε συχνά επαναληφθεί (
61
), τούτο θα σήμαινε ότι το Δικαστήριο δεν είναι στην πραγματικότητα αρμόδιο να αποφαίνεται επί του «κύρους όλων των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ανεξαιρέτως». Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο θα στερούνταν της δυνατότητας να αποφαίνεται επί του κύρους μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Θα υπήρχε επομένως μια ευρύτατη –και, λαμβανομένου υπόψη του πολλαπλασιασμού των πράξεων ήπιου δικαίου, συνεχώς διευρυνόμενη– εξαίρεση από την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου, τόσο βάσει του άρθρου 267 όσο και του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
108.
Τέλος, τέταρτον, ο περιορισμός της νομολογίας Grimaldi θα σήμαινε στην πραγματικότητα ότι κατά κάποιον τρόπο θα επανερχόταν κάποια συνεκτικότητα μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, η συνεκτικότητα αυτή θα περιοριζόταν κατ’ ουσίαν στον ελάχιστο κοινό παρονομαστή και θα αντέβαινε σε κάθε έννοια πραγματικής δικαστικής προστασίας που προβλέπεται από το δίκαιο της Ένωσης. Θα σήμαινε ότι, εφόσον για τις πράξεις ήπιου δικαίου δεν παρέχεται πραγματική πρόσβαση στον δικαστικό έλεγχο βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, είναι καλύτερα να μην παρέχεται ούτε βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
109.
Στην τελευταία ενότητα των παρουσών προτάσεων (υπό Γ), θα εξηγήσω γιατί και πώς η εν λόγω συλλογιστική είναι εσφαλμένη από διαρθρωτικής απόψεως. Ωστόσο, για τους σκοπούς της απάντησης στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, προτείνω να προκριθεί από το Δικαστήριο η πλέον απλή, σαφής και, ασφαλώς, ειλικρινής απάντηση: οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να κηρυχθούν ανίσχυρες καθόσον η ΕΑΤ ενήργησε πέραν των αρμοδιοτήτων που της έχουν ανατεθεί από τον κανονισμό 1093/2010.
Γ.
Επί του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος: η σχέση μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ
110.
Μόνον κατά το στάδιο αυτό είναι δυνατή η πλήρης εκτίμηση των ευρύτερων ζητημάτων που εγείρονται από το αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος. Στο πλαίσιο αυτό, θα εξετάσω εν συνεχεία διαδοχικά τα δύο αυτά ερωτήματα. Θα αρχίσω με το δεύτερο σκέλος, αντιστοίχως, του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος, στο πλαίσιο των οποίων διερευνάται η ενεργητική νομιμοποίηση της FBF ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου (υπό 1). Εν συνεχεία, θα εξετάσω την απόφαση Foto-Frost και το ζήτημα αν εθνικό δικαστήριο υποχρεούται να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αν η λύση που προτίθεται να δώσει προσομοιάζει σε μεγάλο βαθμό με «εξουδετέρωση» της εφαρμογής σε εθνικό επίπεδο μιας μη δεσμευτικής πράξεως της Ένωσης (υπό 2). Τέλος, θα εξετάσω τη συνολική σχέση μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις του δικαίου της Ένωσης, που αποτελεί το υπόβαθρο του πρώτου σκέλους, αντιστοίχως, του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος (υπό 3). Η προσέγγιση αυτή θα με οδηγήσει τελικώς σε ένα μάλλον μη ικανοποιητικό συμπέρασμα σχετικά με τη γενική κατάσταση του δικαίου της Ένωσης στον συγκεκριμένο τομέα, ενώ θα διερωτηθώ με ποιον τρόπο (αν όντως υπάρχει τρόπος) μπορούν οι αποφάσεις Grimaldi, Foto-Frost και Βέλγιο κατά Επιτροπής να συμβιβαστούν στην πραγματικότητα όσον αφορά τις πράξεις ήπιου δικαίου (υπό 4).
1. Επί της ενεργητικής νομιμοποιήσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ και του άρθρου 267 ΣΛΕΕ (δεύτερο σκέλος, αντιστοίχως, του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος)
111.
Εκτιμώμενο εκ πρώτης όψεως και μεμονωμένα (
62
), το δεύτερο σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος είναι απαράδεκτο διότι η υπό κρίση υπόθεση δεν αποτελεί προσφυγή ακυρώσεως. Στο δεύτερο σκέλος του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος θα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η απόφαση σχετικά με το πότε και με πώς μπορεί διάδικος εθνικής διαδικασίας να προβάλει ένσταση ελλείψεως νομιμότητας είναι θέμα εθνικού δικαίου και όχι δικαίου της Ένωσης.
112.
Εντούτοις, αν το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αναγνωστούν από κοινού και τοποθετηθούν εντός του πλαισίου της υπό κρίση υποθέσεως, προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο στην πραγματικότητα προβληματίζεται σχετικά με ένα «σενάριο τύπου TWD»: την περίπτωση στην οποία ο προσφεύγων, ο οποίος μπορούσε να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατά πράξεως της Ένωσης ενώπιον του Δικαστηρίου, αλλά δεν το έπραξε, εμποδίζεται να προσβάλει το κύρος εθνικού μέτρου εφαρμογής της εν λόγω πράξεως ενώπιον εθνικού δικαστηρίου.
113.
Σύμφωνα με τη νομολογία TWD (
63
), όπως αποσαφηνίστηκε προσφάτως στην απόφαση Georgsmarienhütte κ.λπ. (
64
), όταν πρόσωπο το οποίο επιθυμεί να προσβάλει πράξη της Ένωσης νομιμοποιείται αναμφιβόλως να ασκήσει προσφυγή δυνάμει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το εν λόγω πρόσωπο υποχρεούται να αξιοποιήσει το ένδικο βοήθημα που προβλέπει η διάταξη αυτή ασκώντας προσφυγή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου. Επομένως, η δυνατότητα ενός προσώπου να προβάλει, ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου που επιλαμβάνεται της προσφυγής του, την ακυρότητα διατάξεων πράξεων της Ένωσης προϋποθέτει ότι το εν λόγω πρόσωπο δεν ενομιμοποιείτο να προσβάλει τις εν λόγω διατάξεις ασκώντας ευθεία προσφυγή βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
114.
Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί, πρώτον, αν επαγγελματική ένωση, όπως η FBF, θα μπορούσε να έχει προσβάλει τις κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ μέσω προσφυγής ακυρώσεως, προκειμένου να κρίνει, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, αν μπορεί ακόμη να αμφισβητήσει τη νομιμότητα εθνικής πράξεως, ήτοι της ανακοίνωσης της ACPR, με την οποία καθίστανται εφαρμοστέες οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ.
115.
Στο πλαίσιο υποθέσεως που αφορά γνήσια πράξη ήπιου δικαίου, φρονώ ότι οι εν λόγω εκτιμήσεις στερούνται λυσιτέλειας. Τούτου δοθέντος, ακόμη και αν οι εν λόγω εκτιμήσεις ήταν λυσιτελείς, και πάλι δεν είναι δικαιολογημένες.
116.
Πρώτον, δεδομένου ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΤ δεν είναι δεσμευτικές κατά την παραδοσιακή προσέγγιση του Δικαστηρίου (
65
), σε κάθε περίπτωση η προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου θα ήταν απαράδεκτη λόγω της φύσεως της επίμαχης πράξεως της Ένωσης, ανεξαρτήτως του αν αυτή αφορά τον προσφεύγοντα άμεσα και ατομικά. Η μέχρι σήμερα προσέγγιση του Δικαστηρίου είναι ότι, σε περίπτωση γνήσιας πράξεως ήπιου δικαίου, δεν υφίσταται στην πραγματικότητα πράξη δεκτική προσφυγής. Στην πράξη, μια τέτοια (αντικειμενική) εκτίμηση προηγείται μάλιστα της εκτιμήσεως της (μάλλον υποκειμενικής) ενεργητικής νομιμοποιήσεως συγκεκριμένου προσώπου. Επομένως, κατά κάποιον τρόπο, εφόσον δεν υφίσταται πράξη δεκτική προσφυγής, ουδείς δύναται να ζητήσει τον έλεγχο τέτοιας πράξεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
117.
Δεύτερον, και σε κάθε περίπτωση, η νομολογία TWD απλώς δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση και, γενικότερα, σε καμία υπόθεση που να αφορά πράξεις ήπιου δικαίου.
118.
Ο λόγος είναι απλός: η απόφαση TWD και οι μεταγενέστερές της αποφάσεις απαιτούν να υπάρχει «αναμφισβήτητο δικαίωμα» ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προκειμένου να ενεργοποιηθεί η απαγόρευση κινήσεως διαδικασίας ελέγχου από τον ίδιο προσφεύγοντα βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ (
66
). Εντούτοις, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι μια επαγγελματική ένωση η οποία προστατεύει τα συμφέροντα των μελών της, όπως η FBF, έχει τέτοιο αναμφισβήτητο δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ κατά μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, όπως είναι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές. Πράγματι, όσον αφορά τις πράξεις ήπιου δικαίου, πρέπει πάντα να εξετάζεται πρώτα αν η εν λόγω πράξη συνιστά γνήσια ή ψευδή μη δεσμευτική νομική πράξη, πράγμα το οποίο ήδη αποτελεί, από μόνον του, αρκετά περίπλοκη εκτίμηση. Στη συνέχεια, πρέπει να εξετάζεται αν η πράξη αφορά ατομικά και άμεσα ένωση ή άλλον οργανισμό που προασπίζεται τα συμφέροντα των μελών του, ώστε αυτός να νομιμοποιείται ενεργητικώς (
67
).
119.
Όλα τα ανωτέρω καταλήγουν σε μια μορφή περίπλοκης εκτίμησης η οποία απομακρύνεται κατά πολύ από τη λογική και τον σκοπό της εξαιρέσεως που εισήχθη με την απόφαση TWD (
68
). Η εν λόγω εξαίρεση πρέπει κανονικά να αφορά μόνον το προδήλως παραδεκτό. Δεν μπορεί να επεκταθεί στο πιθανώς παραδεκτό, ώστε αυτή καθεαυτήν η εκτίμηση των προϋποθέσεων του άρθρου 263 ΣΛΕΕ να ενσωματώνεται, κατ’ ουσίαν, στο άρθρο 267 ΣΛΕΕ και να επιβάλλεται εν συνεχεία στα εθνικά δικαστήρια η υποχρέωση να εξετάζουν τις εν λόγω προϋποθέσεις παράλληλα. Ούτε μπορεί να προσλάβει την αντίστροφη έννοια ώστε να αφορά το προδήλως απαράδεκτο.
120.
Επομένως, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, μια επαγγελματική ένωση μπορεί ασφαλώς να αμφισβητήσει, μέσω ενστάσεως ελλείψεως ισχύος, το κύρος κατευθυντήριων γραμμών της Ένωσης οι οποίες απευθύνονται στα μέλη της, τα συμφέροντα των οποίων προασπίζεται, ακόμη και όταν αυτές δεν την αφορούν άμεσα και ατομικά. Το πότε και πώς μπορεί ενδεχομένως να το πράξει σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο και την εθνική διαδικασία αποτελεί εντελώς διαφορετικό ζήτημα, η κρίση επί του οποίου απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.
2. Έχει η απόφαση Foto-Frost εφαρμογή σε μη δεσμευτικές πράξεις;
121.
Πριν εξετάσω το γενικότερο διαρθρωτικού χαρακτήρα ζήτημα που ήγειρε το αιτούν δικαστήριο όσον αφορά τον βαθμό (από)συνδέσεως που υφίσταται μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ σε σχέση με τον έλεγχο του κύρους πράξεων ήπιου δικαίου, απομένει ένα ακόμη κομμάτι του πάζλ που χρήζει αναλύσεως: Η απόφαση Foto-Frost.
122.
Η απόφαση Foto-Frost και οι συνέπειές της επί του εθνικού ελέγχου των μη δεσμευτικών πράξεων εξετάστηκαν από το αιτούν δικαστήριο στη διάταξη περί παραπομπής, έστω και αν τούτο δεν οδήγησε στην υποβολή συγκεκριμένου ερωτήματος στο Δικαστήριο. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως απέρρευσε πράγματι από την εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου εφαρμογή των αποφάσεων Grimaldi και Foto-Frost στο ειδικό πλαίσιο των μη δεσμευτικών πράξεων, όταν το εθνικό δίκαιο παρέχει δυνατότητα άμεσου ελέγχου των πράξεων ήπιου δικαίου ενώ το δίκαιο της Ένωσης δεν τον επιτρέπει. Σε μια τέτοια περίπτωση, υφίσταται υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να απευθύνουν στο Δικαστήριο ερώτημα σχετικά με το κύρος των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών κατ’ εφαρμογήν της αποφάσεως Foto-Frost; Ή θα πρόκειται για απλή δυνατότητα παρεχόμενη από τη νομολογία Grimaldi (
69
);
123.
Η απόφαση Foto-Frost διευκρίνισε ότι το εθνικό δικαστήριο υποχρεούται να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο σχετικά με το κύρος πράξεως του δικαίου της Ένωσης, εκτός αν κρίνει αβάσιμους τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως (
70
). Ο δηλωθείς δικαιολογητικός λόγος για την υποχρέωση αυτή, η οποία δεν στηρίζεται στο κείμενο της Συνθήκης (
71
), είναι διττός: αφενός, είναι ιδιαιτέρως επιτακτική η απαίτηση να υπάρχει ομοιομορφία όταν αμφισβητείται το κύρος πράξεως της Ένωσης, ούτως ώστε να μην υφίστανται συναφώς αποκλίσεις μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων. Αφετέρου, η συνοχή του συστήματος ένδικης προστασίας και του «πλήρους συστήματος ενδίκων βοηθημάτων» της Ένωσης (ιδίως η αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου για την ακύρωση πράξεων της Ένωσης) επιτάσσει, όταν αμφισβητείται το κύρος πράξεως της Ένωσης ενώπιον εθνικού δικαστηρίου, να επιφυλάσσεται στο Δικαστήριο η εξουσία να διαπιστώσει την ακυρότητα της πράξεως αυτής (
72
).
124.
Εν αντιθέσει προς την Επιτροπή, δεν αντιλαμβάνομαι με ποιον τρόπο η συγκεκριμένη λογική και οι δύο προβαλλόμενοι λόγοι θα μπορούσαν να έχουν εφαρμογή και επί γνήσιων πράξεων ήπιου δικαίου.
125.
Πρώτον, όσον αφορά την απαίτηση περί ομοιομορφίας, είναι αληθές ότι, βάσει ορισμένης ερμηνείας, οι αρμόδιες εθνικές αρχές που αποφασίζουν να συμμορφωθούν προς τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να προβούν στη συμμόρφωση αυτή κατά τρόπο ομοιόμορφο σε ολόκληρη την Ένωση. Ειδικότερα, το άρθρο 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 1093/2010 εξουσιοδοτεί την ΕΑΤ να εκδίδει τέτοιες κατευθυντήριες γραμμές με σκοπό την «εξασφάλιση της κοινής, ομοιόμορφης και συνεπούς εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου». Επομένως, η ομοιομορφία που επιδιώκεται κατ’ ουσίαν δεν είναι η ομοιομορφία στην Ένωση και στην εσωτερική αγορά συνολικά, αλλά η ομοιομορφία μεταξύ των επιμέρους και μάλλον τυχαίων συσσωρεύσεων κανόνων οι οποίες περιορίζονται στα κράτη μέλη των οποίων οι αρμόδιες αρχές αποφάσισαν να υιοθετήσουν τις κατευθυντήριες γραμμές.
126.
Αυτή όμως την ομοιομορφία επιδίωξε η απόφαση Foto-Frost; Θα πρέπει η εν λόγω ομοιομορφία να απαιτείται κατηγορηματικώς και όσον αφορά πράξεις ως προς τις οποίες εξ ορισμού δεν υφίσταται τέτοια ομοιομορφία, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των πράξεων που απλώς μπορεί (και δεν πρέπει) να εφαρμόζονται; Όσον αφορά ειδικότερα τις κατευθυντήριες γραμμές και συστάσεις της ΕΑΤ, από το άρθρο 16, παράγραφος 3, του κανονισμού 1093/2010 προκύπτει σαφώς ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές έχουν τη δυνατότητα να αποφασίσουν να μη συμμορφωθούν με αυτές. Εξάλλου, αν εθνικό δικαστήριο αποφασίσει, χωρίς τη συνδρομή του Δικαστηρίου, να ακυρώσει την εθνική πράξη με την οποία τίθεται σε εφαρμογή μη δεσμευτική πράξη της Ένωσης, τούτο στην πράξη θα έχει το ίδιο αποτέλεσμα με την απόφαση της αρμόδιας αρχής να μη συμμορφωθεί.
127.
Δεύτερον, το επιχείρημα που αντλείται από τη συνοχή του συστήματος ένδικης προστασίας και του πλήρους συστήματος ενδίκων βοηθημάτων της Ένωσης παρουσιάζει ενδεχομένως ακόμη μεγαλύτερο ενδιαφέρον. Στην απόφαση Foto-Frost, το Δικαστήριο επισήμανε κατ’ ουσίαν ότι η υποχρέωση υποβολής προδικαστικού ερωτήματος επί του κύρους δικαιολογείται από το γεγονός ότι το ίδιο το Δικαστήριο εξασφαλίζει, όσον αφορά τις πράξεις του δικαίου της Ένωσης, αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο αντίστοιχο εκείνου που διασφαλίζουν τα εθνικά δικαστήρια.
128.
Εντούτοις, κατά τον παρόντα χρόνο, σε οριζόντιο επίπεδο, η πρόσβαση στον έλεγχο μη δεσμευτικών πράξεων του δικαίου της Ένωσης είναι απλώς αδύνατη βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, διότι ούτως ή άλλως δεν υφίσταται πράξη δεκτική προσφυγής, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι τυχόν προσφυγές ακυρώσεως θα κριθούν απαράδεκτες. Σε κάθετο επίπεδο, η έλλειψη ισοδυναμίας όσον αφορά την ένδικη προστασία καθίσταται ακόμη περισσότερο εμφανής δεδομένης της ύπαρξης (ορισμένων) εθνικών δικαστηρίων, όπως το αιτούν δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση, τα οποία πράγματι εξασφαλίζουν (σε κάποιο βαθμό) αποτελεσματική ένδικη προστασία όσον αφορά μη δεσμευτικές πράξεις (
73
).
129.
Επομένως, αν μη τι άλλο, η συνοχή σχετικά με την αποτελεσματική ένδικη προστασία επιτάσσει, όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης, το ακριβώς αντίθετο αποτέλεσμα: ήτοι ότι η απόφαση Foto-Frost σαφώς δεν μπορεί να έχει εφαρμογή σε τέτοιες πράξεις. Αδυνατώ να αντιληφθώ τη λογική του επιχειρήματος ότι, επειδή τα Δικαστήρια της Ένωσης δεν παρέχουν καμία αποτελεσματική προστασία έναντι γνήσιων πράξεων ήπιου δικαίου, την εν λόγω ανύπαρκτη προστασία πρέπει να αναλάβει συγκεντρωτικά το Δικαστήριο.
130.
Αν συνέβαινε αυτό, εκτιμώ ότι θα μπορούσε να είναι μία από τις σπάνιες περιπτώσεις στις οποίες μπορεί κάλλιστα να τύχει εφαρμογής το άρθρο 53 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης). Κατά τη γνώμη μου, δεν χωρεί αμφιβολία ότι μια εθνική έννομη τάξη η οποία παρέχει στους ιδιώτες πρόσβαση σε αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο κατά μη δεσμευτικών πράξεων που επηρεάζουν τη νομική τους κατάσταση διασφαλίζει πράγματι υψηλό(τερο) επίπεδο ένδικης προστασίας σε σχέση με εκείνο που διασφαλίζει το Δικαστήριο.
131.
Συνοψίζοντας, με βάση τη λογική και τον σκοπό της, η απόφαση Foto‑Frost δεν έχει εφαρμογή σε μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης. Αυτό σημαίνει, από πρακτικής απόψεως, ότι εθνικό δικαστήριο δύναται, εφόσον έχει τη δυνατότητα αυτή βάσει του εθνικού δικαίου, να ακυρώσει το εθνικό μέτρο «ενσωματώσεως» ή «εφαρμογής» το οποίο κατέστησε εφαρμοστέα στην εθνική επικράτεια πράξη του ήπιου δικαίου της Ένωσης, χωρίς να υποχρεούται προηγουμένως να υποβάλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο. Ομοίως, η «αντιστοιχία των λόγων προσβολής», στην οποία αναφέρεται το Δικαστήριο στην απόφαση Melki και Abdeli (
74
) και η οποία επιβάλλει υποχρέωση παραπομπής, δεν έχει εφαρμογή στις μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης. Τούτο δεν εμποδίζει φυσικά τα εθνικά δικαστήρια να υποβάλλουν αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως επί της ερμηνείας μη δεσμευτικής πράξεως ή του νομοθετήματος που προβλέπει την έκδοσή της. Εντούτοις, η λογική της συγκεντρωτικής εξετάσεως του κύρους, η οποία διαπνέει την απόφαση Foto‑Frost, απλούστατα δεν έχει εφαρμογή σε μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης.
132.
Ένα τέτοιο συμπέρασμα ίσως να φαίνεται ακραίο, αλλά μόνο σε όσους ενδόμυχα πιστεύουν άλλα από εκείνα τα οποία δηλώνουν. Αν κάποιος πράγματι πιστεύει ότι το ήπιο δίκαιο της Ένωσης δεν είναι δεσμευτικό και δεν παράγει απολύτως κανένα έννομο αποτέλεσμα, τότε για ποιον λόγο να φρίττει με την ιδέα ότι τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να ενεργούν κατά βούληση όσον αφορά τις εθνικές πράξεις εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων με τις οποίες απλώς παρέχονται κατευθύνσεις; Η ύπαρξη συνοχής είναι εν προκειμένω το βασικό στοιχείο. Είτε κάποιος πιστεύει ότι οι εν λόγω πράξεις παράγουν πράγματι ορισμένα αποτελέσματα (αλλά στην περίπτωση αυτή θα πρέπει να επιτραπεί η πρόσβαση στα Δικαστήρια της Ένωσης) είτε πιστεύει ότι δεν υφίσταται απολύτως κανένα έννομο αποτέλεσμα. Αλλά στην περίπτωση αυτή ανακύπτει το ερώτημα: για ποιον λόγο θα υπάρχει πρόβλημα αν το εθνικό δικαστήριο ακυρώσει την εν λόγω πράξη; Το πολύ, το εν λόγω δικαστήριο θα εμπλακεί σε μια εντελώς μάταιη διαδικασία, σκοτώνοντας κάτι το οποίο ήταν ανέκαθεν νεκρό.
133.
Η μόνη επιλογή που δημιουργεί προβλήματα είναι αυτή κατά την οποία, όσον αφορά την πρόσβαση στα Δικαστήρια της Ένωσης βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, μια πράξη στερείται κάθε δεσμευτικού έννομου αποτελέσματος, με συνέπεια την πλήρη έλλειψη δυνατότητας προσφυγής σε Δικαστήριο της Ένωσης. Εντούτοις, σε περίπτωση που το ίδιο ζήτημα εξεταστεί βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, τότε η ίδια πράξη ανασταίνεται ως εκ θαύματος και αναβιώνει πλήρως, με αποτέλεσμα να ενεργοποιείται ακόμη και η υποχρέωση που προβλέπει η απόφαση Foto-Frost. Η ιδιαιτέρως προβληματική εικόνα που δημιουργείται από μια τέτοια ανακολουθία είναι ότι η φύση μιας πράξεως του δικαίου της Ένωσης θα μεταβάλλεται ανάλογα με το αν αφορά, αφενός, την πρόσβαση στο Δικαστήριο ή, αφετέρου, τις υποχρεώσεις των εθνικών δικαστηρίων.
3. Πρόσβαση στο Δικαστήριο βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ και πρόσβαση βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ: Πρόκειται για πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων; (πρώτο σκέλος, αντιστοίχως, του πρώτου και του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος)
134.
Το γενικό, διαρθρωτικού χαρακτήρα ζήτημα το οποίο άρχισε να διαφαίνεται εν μέρει στα προηγούμενα τμήματα της παρούσας ενότητας είναι το ακόλουθο: σε ποιον βαθμό μπορεί να υποστηριχθεί ότι πράξη της Ένωσης στερούμενη νομικώς δεσμευτικού χαρακτήρα (επομένως μη δεκτική προσφυγής βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ) μπορεί εντούτοις να αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου και δυνητικώς μάλιστα να κηρυχθεί ανίσχυρη βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ; Πράγματι, αμφότεροι οι δύο προηγούμενοι προβληματισμοί, ήτοι το ζήτημα της εξαιρέσεως που εισήχθη με την απόφαση TWD, καθώς και η λογική στην οποία βασίζεται η απόφαση Foto-Frost, στηρίζονται στο τεκμήριο ότι υφίσταται ένα σύστημα ένδικης προστασίας του δικαίου της Ένωσης το οποίο θα πρέπει να λειτουργεί ως ενιαίο σύνολο.
135.
Εντούτοις, υφίστανται επίσης ορισμένα επιχειρήματα τα οποία συνηγορούν υπέρ της δυνατότητας κάποιου βαθμού διαχωρισμού των δύο αυτών ειδών διαδικασιών, ιδίως όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις του δικαίου της Ένωσης.
136.
Πρώτον, υφίσταται σαφής διαφορά ήδη στη διατύπωση. Συγκεκριμένα, το άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ περιορίζει το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως στις πράξεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων, τα οποία, κατόπιν προσθήκης στην οποία προέβη η νομολογία του Δικαστηρίου, κατέστησαν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Μόνον τέτοιες πράξεις είναι δεκτικές προσβολής βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (
75
). Αντιθέτως, τέτοιος περιορισμός δεν υφίσταται ούτε στο γράμμα ούτε στην πάγια νομολογία επί του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Πράγματι, όπως έχει επανειλημμένως επιβεβαιώσει το Δικαστήριο στο πλαίσιο της νομολογίας Grimaldi, το άρθρο 267 ΣΛΕΕ απονέμει στο Δικαστήριο την αρμοδιότητα να αποφαίνεται προδικαστικώς επί του κύρους και της ερμηνείας όλων των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ανεξαιρέτως (
76
).
137.
Δεύτερον, μολονότι το Δικαστήριο υπογράμμισε τη συνοχή του συστήματος, ενέμεινε επίσης στο γεγονός ότι το δίκαιο της Ένωσης προσφέρει ένα «πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων». Σύμφωνα με το Δικαστήριο, η Συνθήκη, με τα άρθρα 263 και 277, αφενός, και με το άρθρο 267, αφετέρου, καθιέρωσε ένα πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων και διαδικασιών για τον δικαστικό έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων της Ένωσης, αναθέτοντας τον έλεγχο αυτόν στον δικαστή της Ένωσης (
77
). Από της εκδόσεως της αποφάσεως Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου (
78
), η «προσέγγιση περί πλήρους συστήματος ενδίκων βοηθημάτων» παρέσχε στους μη προνομιούχους προσφεύγοντες τη δυνατότητα να προσφεύγουν στην κρίση του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, όταν δεν μπορούσαν να το πράξουν βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ λόγω της αυστηρής προϋπόθεσης πρόσβασης που συνίστατο στον άμεσο και ατομικό επηρεασμό.
138.
Με άλλα λόγια, για να είναι πλήρεις, οι επιμέρους διαδικασίες πρέπει να είναι συμπληρωματικές. Πρόκειται για τον ακρογωνιαίο λίθο επί του οποίου στηρίχθηκε η διαμόρφωση μεγάλου μέρους της σχετικής νομολογίας κατά την τελευταία τριακονταετία, αφότου (ξανα)έκλεισε η πόρτα (όσον αφορά την άμεση πρόσβαση) με την απόφαση Unión de Pequeños Agricultores. Στο πλαίσιο της λογικής αυτής, οι προϋποθέσεις και η πρόσβαση βάσει των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ έχουν στην πραγματικότητα ακριβώς αποσυνδεθεί: η ιδέα ήταν ότι η σχετικώς περιορισμένη πρόσβαση βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ θα συμπληρώνεται με μια ιδιαιτέρως ανοικτή πρόσβαση βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, η οποία κατ’ ουσίαν θα ελέγχεται από τα εθνικά δικαστήρια.
139.
Εν προκειμένω, η Γαλλική Κυβέρνηση αλλά και το αιτούν δικαστήριο, το οποίο έκανε εκτενείς παραπομπές στη συναφή νομολογία του Δικαστηρίου, επικαλούνται τη λογική αυτή για να αποδείξουν τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεων προδικαστικών αποφάσεων επί του κύρους μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης όταν δεν είναι δυνατή η άσκηση προσφυγών ακυρώσεως.
140.
Τρίτον, η ως άνω συμπληρωματικότητα και η συνακόλουθη αποσύνδεση απαιτούνται επίσης για τη διαφύλαξη ορισμένου βαθμού προσβάσεως σε αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα που θα μπορούσε να συνάδει με το άρθρο 47 του Χάρτη. Πράγματι, θα ήταν εντελώς ασυμβίβαστο με τις αυστηρές απαιτήσεις τις οποίες προσφάτως καθιέρωσε το Δικαστήριο επί τη βάσει της εν λόγω διατάξεως (
79
), ή ακόμη και επί τη βάσει του άρθρου 19 ΣΕΕ (
80
), το να μην υφίσταται, από διαρθρωτικής απόψεως, δυνατότητα να αχθούν ενώπιον του Δικαστηρίου πράξεις του δικαίου της Ένωσης που επηρεάζουν τη νομική κατάσταση ιδιώτη.
141.
Εντούτοις, ο εν λόγω διαχωρισμός μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά τον έλεγχο των μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης δεν είναι απαλλαγμένος ζητημάτων θεωρητικού χαρακτήρα, κάποια εκ των οποίων είναι αρκετά σοβαρά από διαρθρωτικής απόψεως.
142.
Πρώτον, από εννοιολογικής απόψεως, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό, δεδομένης της φύσεως των μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, πώς μπορεί να επιτρέπεται η υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως επί του κύρους μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης και όχι η άσκηση προσφυγής ακυρώσεως. Μια πράξη η οποία δεν μπορεί να προσβληθεί από κανέναν προσφεύγοντα βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ καθίσταται όλως αιφνιδίως πράξη δεκτική προσφυγής ασκούμενης από οποιονδήποτε βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
143.
Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία, η προδικαστική παραπομπή προς εκτίμηση του κύρους πράξεως συνιστά, όπως και η προσφυγή ακυρώσεως, τρόπο ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων της Ένωσης (
81
). Μολονότι τα αποτελέσματά τους, σε περίπτωση διαπιστώσεως ασυμβατότητας μεταξύ της επίμαχης πράξεως της Ένωσης και ιεραρχικά ανώτερων κανόνων του δικαίου της Ένωσης, είναι ελαφρώς διαφορετικά από τυπικής απόψεως (ήτοι, ακύρωση βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, αφενός, και κήρυξη του ανισχύρου δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, αφετέρου), εντούτοις έχουν τα ίδια erga omnes και εν γένει ex tunc έννομα αποτελέσματα: η επίμαχη πράξη της Ένωσης πρέπει να θεωρείται άκυρη και δεν ισχύει πλέον (
82
).
144.
Επομένως, κατά λογική ακολουθία, οι πράξεις της Ένωσης είτε i) είναι δεσμευτικές και επομένως μπορούν να ακυρωθούν ή να κηρυχθούν ανίσχυρες δυνάμει είτε του άρθρου 263 ΣΛΕΕ είτε του άρθρου 267 ΣΛΕΕ· είτε ii) δεν είναι δεσμευτικές και, ως εκ τούτου, δεν είναι δεκτικές προσφυγής, και, κατά μείζονα λόγο, δεν μπορούν να κηρυχθούν άκυρες ή ανίσχυρες ούτε βάσει του άρθρου 263 ούτε βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ.
145.
Δεύτερον, αν ούτως ή άλλως δεν υφίσταται πράξη προς έλεγχο, τότε, δεν είναι άμεσα προφανές για ποιον λόγο θα πρέπει να έχει εφαρμογή η λογική στην οποία στηρίζεται το «πλήρες σύστημα των ενδίκων βοηθημάτων». Στο πλαίσιο αυτό, η νομολογία του Δικαστηρίου αποτελεί, κατ’ ουσίαν, μέσο θεραπείας της ελλείψεως (υποκειμενικής) ατομικής ενεργητικής νομιμοποιήσεως στο πλαίσιο της μίας διαδικασίας (του άρθρου 263 ΣΛΕΕ) καθόσον επισημαίνει σε ποιες περιπτώσεις η κατάσταση αυτή δεν υπάρχει ως προς την άλλη διαδικασία (του άρθρου 267 ΣΛΕΕ). Σκοπός ήταν να επιχειρηθεί αποκατάσταση ενός είδους ισορροπίας μεταξύ προνομιούχων και μη προνομιούχων προσφευγόντων. Δεν πρόκειται για μέσο για τη δημιουργία προσβάσεως στο Δικαστήριο βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ όταν η εν λόγω πρόσβαση αποκλείεται σε όλους, συμπεριλαμβανομένων και των προνομιούχων προσφευγόντων, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
146.
Επιπλέον, τούτο θα οδηγούσε σε ανατροπή της διακρίσεως –η οποία έχει τροφοδοτήσει μεγάλο μέρος της σχετικής με το άρθρο 263 ΣΛΕΕ νομολογίας, αλλά απουσιάζει από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ– μεταξύ προνομιούχων και μη προνομιούχων προσφευγόντων όσον αφορά τον έλεγχο των μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης. Μολονότι, στην απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής, δεν παρασχέθηκε σε προνομιούχο προσφεύγοντα (κράτος μέλος) η δυνατότητα να αμφισβητήσει μη δεσμευτική πράξη της Ένωσης όσον αφορά το ζήτημα της ελλείψεως αρμοδιότητας της Ένωσης να εκδώσει την εν λόγω πράξη (
83
), ο ίδιος αυτός λόγος θα ήταν, αντιθέτως, διαθέσιμος, μέσω του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, σε οποιονδήποτε ιδιώτη προσφεύγοντα, χωρίς αυτός να απαιτείται να αποδείξει ότι η πράξη τον αφορά άμεσα και ατομικά.
147.
Επομένως, από τις ανωτέρω εκτιμήσεις προκύπτει ότι, από πρακτικής απόψεως, όσον αφορά το αίτημα να ελεγχθεί μια μη δεσμευτική πράξη της Ένωσης, οι προνομιούχοι προσφεύγοντες θα κατέληγαν να βρίσκονται στην ίδια θέση με τους ιδιώτες προσφεύγοντες ή ενίοτε σε ακόμη χειρότερη θέση. Επί παραδείγματι, ένα κράτος μέλος θα έπρεπε να αμφισβητήσει έμμεσα την εφαρμογή μιας (πιθανώς δικής του) εθνικής πράξεως ενώπιον εθνικού δικαστηρίου. Επικουρικώς, στον βαθμό που δεν είναι βέβαιο ότι οι εθνικοί δικονομικοί κανόνες θα μπορούσαν έστω να επιτρέπουν την άσκηση προσφυγής τέτοιου είδους, οι αρχές των κρατών μελών θα έπρεπε να εύχονται: α) να αμφισβητήσει το μέτρο εφαρμογής ιδιώτης προσφεύγων, β) το εθνικό δικαστήριο να επιτρέψει στις κρατικές αρχές να παρέμβουν στην κύρια δίκη και γ) το εν λόγω δικαστήριο να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως (επί της ερμηνείας ή του κύρους) ώστε οι κρατικές αρχές να έχουν τελικά την ευκαιρία να υποστηρίξουν τη θέση τους ενώπιον του Δικαστηρίου. Η κατάσταση θα ήταν ακόμη πιο περίπλοκη όσον αφορά ένα άλλο είδος προνομιούχων προσφευγόντων, ήτοι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
148.
Τέλος, τρίτον, υφίσταται ένα ακόμη μάλλον πρακτικής φύσεως επιχείρημα όσον αφορά τον λόγο για τον οποίο δεν έχει νόημα να υποστηρίζεται η ευρεία πρόσβαση στον δικαστικό έλεγχο των μη δεσμευτικών πράξεων βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, ενώ η πρόσβαση βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ παραμένει κατ’ ουσίαν κλειστή: η λελογισμένη κατανομή του όγκου των υποθέσεων στο πινάκιο του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το εν λόγω επιχείρημα δεν αφορά ειδικώς το ήπιο δίκαιο, αλλά μάλλον γενικώς τη δικαστική πολιτική των τελευταίων 30 ετών της –γενικώς– περιορισμένης προσβάσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, και ταυτόχρονα της άνευ περιορισμών προσβάσεως βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ (
84
). Η συνέπεια της ως άνω δικαστικής πολιτικής είναι ότι ζητήματα τα οποία άλλως θα είχαν εξετασθεί από δικαιοδοτικό όργανο το οποίο ήδη διαθέτει τόσο τη σχετική εμπειρογνωμοσύνη όσο και το κατάλληλο δυναμικό από απόψεως δικαστικών λειτουργών, ήτοι το Γενικό Δικαστήριο, έχουν αντ’ αυτού αχθεί άμεσα ενώπιον του Δικαστηρίου μέσω της οδού της προδικαστικής παραπομπής.
4. Ένα (από διαρθρωτικής απόψεως) μη ικανοποιητικό, (αλλά αναγκαίο) συμπέρασμα
149.
Grimaldi, Foto-Frost και Βέλγιο κατά Επιτροπής: θεωρώ αρκετά δύσκολη, αν όχι αδύνατη, την ταυτόχρονη εφαρμογή και των τριών αυτών αποφάσεων στο πλαίσιο υποθέσεως όπως η υπό κρίση. Το να αναζητούνται τρόποι συμβιβασμού και των τριών αυτών αποφάσεων όσον αφορά τις μη δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης θυμίζει παρτίδα σκάκι που βρίσκεται σε αδιέξοδο, στην οποία ο παίκτης, ανεξάρτητα από το ποια κίνηση θα αποφασίσει να κάνει, αναπόφευκτα θα χάσει ένα τουλάχιστον πιόνι.
150.
Κατ’ εμέ είναι απολύτως σαφές ποια από τις τρεις αποφάσεις θα πρέπει να αναθεωρηθεί. Εντούτοις, τούτο δεν μπορεί να γίνει μέσω προδικαστικής αποφάσεως. Κατά τη γνώμη μου, η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως απλώς τονίζει, αποτελώντας κατά τούτο ένα ιδιαιτέρως χρήσιμο παράδειγμα, αυτό που θα συμβεί αν το Δικαστήριο παραμείνει εγκλωβισμένο σε διχοτομήσεις δεκαετιών σύμφωνα με τις οποίες ένας νόμος είναι είτε 100 % δεσμευτικός είτε ανυπόστατος. Ενδεχομένως, κάποιος άλλος μπορεί να αισθανθεί υποχρεωμένος να παρέμβει και να εξασφαλίσει την αναγκαία έννομη προστασία την οποία το Δικαστήριο δεν είναι διατεθειμένο να παράσχει βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
151.
Εντούτοις, όσον αφορά το συγκεκριμένο αποτέλεσμα της υπό κρίση υποθέσεως, το Δικαστήριο διαθέτει, θεωρητικώς τουλάχιστον, τρεις επιλογές.
152.
Πρώτον, μπορεί να ενσωματώσει την απαίτηση του άρθρου 263 ΣΛΕΕ περί υπάρξεως νομικά δεσμευτικής πράξεως του δικαίου της Ένωσης (ήτοι πράξεως δυνάμενης να προσβληθεί) στη δυνατότητα υποβολής αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως επί του κύρους βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Εντούτοις, τούτο σημαίνει ότι το Δικαστήριο παραβλέπει το γράμμα του άρθρου 267, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ανατρέπει τη νομολογία Grimaldi και σαφώς καθιστά ανεφάρμοστη την απόφαση Foto-Frost επί των εν λόγω «μη πράξεων». Επιπλέον, είναι σκόπιμη μια παρατήρηση σχετικά με την απαίτηση περί «συνοχής» των ενδίκων βοηθημάτων η οποία, στο όνομα της εν λόγω συνοχής, καταλήγει τελικά στο να μην υφίσταται απολύτως κανένα ένδικο βοήθημα. Πάντως, από τυπικής απόψεως, το να επιφυλάσσεται εξίσου κακή μεταχείριση σε όλους χαρακτηρίζεται, κατά κάποιον τρόπο, από συνοχή.
153.
Δεύτερον, το Δικαστήριο μπορεί να αναδιατυπώσει το τρίτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου ώστε με αυτό να ζητείται κατ’ ουσίαν η ερμηνεία της νομικής βάσεως των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών και όχι η διερεύνηση του κύρους τους (
85
). Τούτο θα ισοδυναμούσε με μερική ανατροπή της αποφάσεως Grimaldi, εκτός εάν μπορούσε ίσως να χαρακτηριστεί απλώς ως «περιoρισμός» της εν λόγω αποφάσεως: όταν η απόφαση Grimaldi και το σύνολο της νομολογίας που ακολούθησε εξακολουθούσαν να επιμένουν ότι είναι δυνατή η υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων επί του κύρους «όλων των πράξεων της Ένωσης χωρίς να εξαιρεί[ται] κανένα είδος πράξης», ανέκαθεν γινόταν δεκτό ότι στην πραγματικότητα εννοούσαν «όλων των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης χωρίς να εξαιρεί[ται] κανένα είδος πράξης» (
86
). Κατά συνέπεια, ούτε η απόφαση Foto-Frost θα έχει εφαρμογή σε τέτοιες πράξεις.
154.
Τρίτον, αν το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι η ΕΑΤ υπερέβη την αρμοδιότητά της, μπορεί φυσικά να κηρύξει τις επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές ανίσχυρες. Τούτο θα σήμαινε επικύρωση και εφαρμογή της αποφάσεως Grimaldi, αλλά και έμμεση επανεξέταση της αποφάσεως Βέλγιο κατά Επιτροπής. Βεβαίως, από τυπικής απόψεως, το τελευταίο αυτό νομολογιακό προηγούμενο καθώς και η προγενέστερη νομολογία του Δικαστηρίου την οποία αυτό αποκρυστάλλωσε σε σχέση με τη φύση μιας πράξεως δεκτικής προσφυγής βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ θα παρέμεναν άθικτα. Πάντως, για όλους τους λόγους που εκτίθενται στην προηγούμενη ενότητα σχετικά με τον βαθμό της πιθανής ανακολουθίας μεταξύ των άρθρων 263 και 267 ΣΛΕΕ (
87
), αναρωτιέμαι επί πόσο χρόνο θα μπορούσε να διατηρηθεί λογικά η εν λόγω διαφοροποίηση.
155.
Τούτου δοθέντος, έστω και με όλα τα ανωτέρω ζητήματα, εφόσον δεν υφίσταται αποτελεσματική δικαστική προστασία έναντι των δυνητικώς βλαπτικών έννομων αποτελεσμάτων των μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως επί του κύρους βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ όσον αφορά τις εν λόγω πράξεις εξακολουθεί να αποτελεί τον μοναδικό τρόπο με τον οποίο μπορεί το Δικαστήριο να διασφαλίζει ότι στο δίκαιο της Ένωσης προβλέπεται, τουλάχιστον υποτυπωδώς, ένα πλήρες σύστημα ενδίκων βοηθημάτων. Αυτό είναι το μόνο δυνατόν, καίτοι μη ικανοποιητικό από διαρθρωτικής απόψεως, συμπέρασμα όσον αφορά την αποτελεσματική δικαστική προστασία.
V. Πρόταση
156.
Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) ως εξής:
–
το άρθρο 267 ΣΛΕΕ επιτρέπει την υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την εκτίμηση του κύρους μη δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, όπως είναι οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής που εξέδωσε η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών στις 22 Μαρτίου 2016·
–
το άρθρο 267 ΣΛΕΕ δεν απαγορεύει σε επαγγελματική ένωση να αμφισβητήσει, μέσω ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας προβαλλόμενης ενώπιον εθνικού δικαστηρίου σύμφωνα με τους κανόνες που αφορούν την ενεργητική νομιμοποίηση βάσει του εθνικού δικαίου, τις κατευθυντήριες γραμμές που απευθύνονται στα μέλη της, τα συμφέροντα των οποίων προασπίζεται και οι οποίες μπορεί να μην την αφορούν άμεσα και ατομικά·
–
το αντικείμενο και το περιεχόμενο των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ρυθμίσεις επίβλεψης και διακυβέρνησης προϊόντων λιανικής τραπεζικής, τις οποίες εξέδωσε η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών στις 22 Μαρτίου 2016, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των νομοθετικών πράξεων που μνημονεύονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) 1093/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών), την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 716/2009/ΕΚ και την κατάργηση της απόφασης 2009/78/ΕΚ της Επιτροπής. Κατά συνέπεια, οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές είναι ανίσχυρες.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Κατευθυντήριες γραμμές της 22ας Μαρτίου 2016 (ΕΒΑ/GL/2015/18).
(
3
)	Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, σχετικά με τη σύσταση Ευρωπαϊκής Εποπτικής Αρχής (Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών), την τροποποίηση της απόφασης αριθ. 716/2009/ΕΚ και την κατάργηση της απόφασης 2009/78/ΕΚ της Επιτροπής (ΕΕ 2010, L 331, σ. 12).
(
4
)	Απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, στο εξής: απόφαση Grimaldi).
(
5
)	Απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, στο εξής: απόφαση Foto-Frost).
(
6
)	Απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2018, Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, στο εξής: απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής).
(
7
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με τη συμπληρωματική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων, ασφαλιστικών επιχειρήσεων και επιχειρήσεων επενδύσεων χρηματοπιστωτικού ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων και για την τροποποίηση των οδηγιών του Συμβουλίου 73/239/ΕΟΚ, 79/267/ΕΟΚ, 92/49/ΕΟΚ, 92/96/ΕΟΚ 93/6/ΕΟΚ και 93/22/ΕΟΚ και των οδηγιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 98/78/ΕΚ και 2000/12/ΕΚ (ΕΕ 2003, L 35, σ. 1).
(
8
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009, για την ανάληψη, άσκηση και προληπτική εποπτεία της δραστηριότητας ιδρύματος ηλεκτρονικού χρήματος, την τροποποίηση των οδηγιών 2005/60/ΕΚ και 2006/48/ΕΚ και την κατάργηση της οδηγίας 2000/46/ΕΚ (ΕΕ 2009, L 267, σ. 7).
(
9
)	Κανονισμός της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις προληπτικής εποπτείας για πιστωτικά ιδρύματα και επιχειρήσεις επενδύσεων και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 (ΕΕ 2013, L 176, σ. 1).
(
10
)	Οδηγία της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με την πρόσβαση στη δραστηριότητα πιστωτικών ιδρυμάτων και την προληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων, για την τροποποίηση της οδηγίας 2002/87/ΕΚ και για την κατάργηση των οδηγιών 2006/48/ΕΚ και 2006/49/ΕΚ (ΕΕ 2013, L 176, σ. 338).
(
11
)	Οδηγία της 16ης Απριλίου 2014, περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων (ΕΕ 2014, L 173, σ. 149).
(
12
)	Κανονισμός της 20ής Μαΐου 2015, περί στοιχείων που συνοδεύουν τις μεταφορές χρηματικών ποσών και περί κατάργησης του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1781/2006 (ΕΕ 2015, L 141, σ. 1).
(
13
)	Οδηγία της 25ης Νοεμβρίου 2015, σχετικά με υπηρεσίες πληρωμών στην εσωτερική αγορά, την τροποποίηση των οδηγιών 2002/65/ΕΚ, 2009/110/ΕΚ και 2013/36/ΕΕ και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 και την κατάργηση της οδηγίας 2007/64/ΕΚ (ΕΕ 2015, L 337, σ. 35).
(
14
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Σεπτεμβρίου 2002, σχετικά με την εξ αποστάσεως εμπορία χρηματοοικονομικών υπηρεσιών προς τους καταναλωτές και την τροποποίηση των οδηγιών 90/619/ΕΟΚ του Συμβουλίου, 97/7/ΕΚ και 98/27/ΕΚ (ΕΕ 2002, L 271, σ. 16).
(
15
)	Οδηγία της 20ής Μαΐου 2015, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, και την κατάργηση της οδηγίας 2005/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και της οδηγίας 2006/70/ΕΚ της Επιτροπής (ΕΕ 2015, L 141, σ. 73).
(
16
)	Κανονισμός της 15ης Οκτωβρίου 2013, για την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ 2013, L 287, σ. 63).
(
17
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 2007, για τις υπηρεσίες πληρωμών στην εσωτερική αγορά, την τροποποίηση των οδηγιών 97/7/ΕΚ, 2002/65/ΕΚ, 2005/60/ΕΚ και 2006/48/ΕΚ και την κατάργηση της οδηγίας 97/5/ΕΚ (ΕΕ 2007, L 319, σ. 1).
(
18
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις συμβάσεις πίστωσης για καταναλωτές για ακίνητα που προορίζονται για κατοικία και την τροποποίηση των οδηγιών 2008/48/ΕΚ και 2013/36/ΕΕ και του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 (ΕΕ 2014, L 60, σ. 34).
(
19
)	Βλ. απόφαση Grimaldi (σκέψη 8), απόφαση της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ. (C‑258/14, EU:C:2017:448, σκέψη 30), απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψη 44) και απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, σκέψη 44). Βλ. επίσης, σχετικά με συστάσεις της ΕΑΤ, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Campos Sánchez-Bordona στην υπόθεση Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2020:729, σημεία 95 έως 102).
(
20
)	Βλ., όσον αφορά τις συστάσεις της Ένωσης, απόφαση Grimaldi (σκέψεις 8 έως 18) και απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψη 44).
(
21
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 18ης Ιουλίου 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi (C‑136/12, EU:C:2013:489, σκέψη 28 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
22
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, σκέψη 39 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
23
)	Προτάσεις της Emilie Bokdam, rapporteur public (επιτρόπου του Δημοσίου), της 4ης Δεκεμβρίου 2019 στην υπόθεση 415550 – Fédération bancaire française (διαθέσιμες σε: https://www.conseil-etat.fr).
(
24
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (22/70, EU:C:1971:32, σκέψεις 39 και 42), της 25ης Οκτωβρίου 2017, Ρουμανία κατά Επιτροπής (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, σκέψεις 47 και 48), και απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψεις 31 και 32).
(
25
)	Όπως ορίζονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010 (κατ’ ουσίαν, οι εθνικές κανονιστικές αρχές).
(
26
)	Ωστόσο, στο σημείο 3 της πρώτης ενότητας των κατευθυντήριων γραμμών επισημαίνεται ότι, «[ε]άν η [δίμηνη] προθεσμία γνωστοποίησης παρέλθει άπρακτη, η ΕΑΤ [θα] θεωρεί ότι οι αρμόδιες αρχές δεν συμμορφώνονται». Είναι πράγματι αξιοπερίεργο, από εννοιολογικής απόψεως, ότι σε ένα σημείο μη δεσμευτικών κατευθυντήριων γραμμών επιχειρείται η τροποποίηση υποχρεώσεως (ή η παρέκκλιση από υποχρέωση) η οποία επιβάλλεται σαφώς από το κείμενο του άρθρου 16, παράγραφος 3, του κανονισμού 1093/2010. Εφόσον όμως στην πραγματικότητα το σημείο 3 δεν επιβάλλει καμία επιπλέον υποχρέωση, αλλά αντιθέτως προβλέπει απαλλαγή από υποχρέωση μέσω σιωπηρής αρνήσεως («silencio negativo»), δεν υφίσταται, από τεχνικής απόψεως, επιβολή νέας νομικής υποχρεώσεως. Παραμένει απλώς κάποια απορία για το πώς μη δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές μπορούν να μεταβάλλουν το περιεχόμενο μιας νομικής υποχρεώσεως που περιέχεται σε κανονισμό.
(
27
)	Βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, σημεία 76 έως 79).
(
28
)	Μολονότι το άρθρο 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 1093/2010 ορίζει ότι η ΕΑΤ εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές με αποδέκτες αρμόδιες αρχές ή χρηματοοικονομικά ιδρύματα.
(
29
)	Δεδομένου ότι οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές διευκρινίζουν, στο σημείο 7, ότι οι αρμόδιες αρχές «μπορούν να εξετάζουν το ενδεχόμενο» εφαρμογής τους σε άλλες οντότητες εκτός των παραγωγών και των διανομέων χρηματοοικονομικών προϊόντων σε σχέση με τις νομοθετικές πράξεις που μνημονεύονται σε αυτές, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται εξ ορισμού στους τελευταίους, ανεξαρτήτως της θέσεως που υιοθετούν οι αρμόδιες αρχές.
(
30
)	Βλ. σημείο 20 των παρουσών προτάσεων. Όπως διαλαμβανόταν σαφώς στην εν λόγω ανακοίνωση, οι επίμαχες κατευθυντήριες γραμμές απλώς «προσαρτώνταν» στην ανακοίνωση ως είχαν.
(
31
)	Βλ. προτάσεις της Ε. Bokdam, σ. 5 (βλ. υποσημείωση 23 των παρουσών προτάσεων).
(
32
)	Προτάσεις μου στην υπόθεση Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑16/16 P, EU:C:2017:959).
(
33
)	Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014, για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων και την τροποποίηση της οδηγίας 2002/92/ΕΚ και της οδηγίας 2011/61/ΕΕ (ΕΕ 2014, L 173, σ. 349).
(
34
)	Κατευθυντήρια γραμμή 3.
(
35
)	Κατευθυντήρια γραμμή 4.
(
36
)	Κατευθυντήριες γραμμές 7 και 8.
(
37
)	Κατευθυντήρια γραμμή 12.
(
38
)	Βλ. σημείο 7 των επίμαχων κατευθυντήριων γραμμών.
(
39
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
40
)	Βλ. εντός του κεφαλαίου ΙΙ και ενδεικτικά, άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ, άρθρο 9, παράγραφος 5, άρθρο 10, παράγραφος 1, άρθρο 15, παράγραφος 1, και άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 6, του κανονισμού 1093/2010.
(
41
)	Ειδικότερα, αντιστοίχως, άρθρο 74, παράγραφος 1, άρθρο 10, παράγραφος 4, και άρθρο 3, παράγραφος 1, που διαλαμβάνονται στο σημείο 6 της ενότητας των κατευθυντήριων γραμμών.
(
42
)	Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, δεν μνημονεύει την οδηγία 2010/64 αλλά την οδηγία 2015/2366, καθώς η δεύτερη αντικατέστησε την πρώτη.
(
43
)	Η οποία δεν μνημονεύεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1093/2010, δεδομένου ότι η οδηγία 2014/65 εξουσιοδοτεί την Ευρωπαϊκή Αρχή Κινητών Αξιών και Αγορών (ΕΑΚΑΑ), και όχι την ΕΑΤ, να εκδίδει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη διακυβέρνηση προϊόντων. Βλ., συναφώς, κατευθυντήριες γραμμές της ΕΑΚΑΑ της 5ης Φεβρουαρίου 2018 για τις απαιτήσεις της οδηγίας MiFID ΙΙ σχετικά με την παρακολούθηση προϊόντων (ESMA35‑43‑620).
(
44
)	Όπως τα άρθρα 29, 34 και 37, και το παράρτημα 2 της οδηγίας 2014/17.
(
45
)	Βλ. γενικώς, για την αναγνώριση της υπάρξεως διαφορετικών βαθμών εντάσεως όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, επί παραδείγματι, αποφάσεις της 18ης Μαρτίου 2014, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑427/12, EU:C:2014:170, σκέψη 40), ή της 30ής Απριλίου 2019, Ιταλία κατά Συμβουλίου (Αλιευτική ποσόστωση για τον ξιφία της Μεσογείου) (C‑611/17, EU:C:2019:332, σκέψεις 57 και 120).
(
46
)	Παρατηρώ ότι φαίνεται να υπάρχει κάποια απόκλιση μεταξύ του αγγλικού κειμένου του άρθρου 1, παράγραφος 5, στοιχείο στʹ, που αρχικά αναφερόταν στην προστασία των πελατών, και των άλλων γλωσσικών αποδόσεων (όπως η γαλλική, η γερμανική, η ιταλική, η ισπανική, η ολλανδική ή η τσεχική), που αναφέρονταν στην προστασία των καταναλωτών. Κατόπιν των τελευταίων τροποποιήσεων που επήλθαν με τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/2175 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2019 (ΕΕ 2019, L 334, σ. 1), στον κανονισμό 1093/2010, η ίδια διάταξη έχει πλέον τη διατύπωση «στην ενίσχυση της προστασίας των πελατών και των καταναλωτών». Δεν επιχειρώ να διατυπώσω κάποιο επιχείρημα που να στηρίζεται στην εν λόγω διαφορά. Είναι απλώς αξιοπαρατήρητη η νομοθετική τεχνική που συνίσταται στην άρση γλωσσικών αποκλίσεων με συμπερίληψη όλων των διαφορετικών εννοιών.
(
47
)	C-16/16 P (EU:C:2017:959, σημεία 93 έως 95).
(
48
)	Πρβλ. αποφάσεις της 13ης Ιουνίου 1958, Meroni κατά Ανωτάτης Αρχής (9/56, EU:C:1958:7), της 14ης Μαΐου 1981, Romano (98/80, EU:C:1981:104), και της 22ας Ιανουαρίου 2014, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑270/12, EU:C:2014:18).
(
49
)	Περαιτέρω, βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου (C‑650/18, EU:C:2020:985, σημεία 33 έως 37).
(
50
)	Προτάσεις στην υπόθεση Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, σημεία 144 έως 171).
(
51
)	Απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψεις 29 και 32).
(
52
)	Βλ., επίσης, αιτιολογική σκέψη 5 του κανονισμού 2019/2175: «[…] Το περιεχόμενο και η μορφή των δράσεων και των μέτρων των ΕΕΑ, συμπεριλαμβανομένων μέσων όπως οι κατευθυντήριες γραμμές […] θα πρέπει πάντα να βασίζεται και να βρίσκεται εντός των ορίων των νομοθετικών πράξεων που αναφέρονται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 των ιδρυτικών κανονισμών ή στο πλαίσιο των [εξουσιών των] ΕΕΑ. […]»· βλ. επίσης, στο ίδιο πνεύμα, το νέο άρθρο 16, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1093/2010: «Οι κατευθυντήριες γραμμές και οι συστάσεις εκδίδονται σύμφωνα με τις εξουσιοδοτήσεις που παρέχονται στις νομοθετικές πράξεις οι οποίες αναφέρονται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 ή το παρόν άρθρο».
(
53
)	Με την απόφαση της 25ης Μαρτίου 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), το Δικαστήριο κήρυξε ανίσχυρη σύσταση που εξέδωσε η ΕΑΤ. Το γεγονός ότι η επίμαχη σύσταση αποτελούσε γνήσια πράξη ήπιου δικαίου, ήτοι σαφώς μη δεσμευτική (σκέψη 79 της αποφάσεως), και, ως εκ τούτου, εξαιρείτο ρητώς από τον δικαστικό έλεγχο βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ (σκέψη 82), κατά την εκτίμηση του Δικαστηρίου, δεν απέκλειε την πλήρη εξέταση του κύρους της εν λόγω μη δεσμευτικής πράξεως βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ σύμφωνα με τη νομολογία Grimaldi.
(
54
)	Βλ., πέραν της αποφάσεως Grimaldi, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ. (C‑258/14, EU:C:2017:448).
(
55
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 8ης Απριλίου 1992, Wagner (C‑94/91, EU:C:1992:181, σκέψη 17), της 11ης Μαΐου 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312), και της 19ης Ιουλίου 2016, Kotnik κ.λπ. (C‑526/14, EU:C:2016:570, σκέψεις 31 έως 34 και 46 έως 94).
(
56
)	Απόφαση της 19ης Ιουλίου 2016, Kotnik κ.λπ. (C‑526/14, EU:C:2016:570, σκέψεις 31 έως 34 και 46 έως 94), όσον αφορά το δεύτερο έως και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου.
(
57
)	Βλ., επί παραδείγματι, όσον αφορά ανακοίνωση της Επιτροπής περί πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής, απόφαση της 8ης Απριλίου 1992, Wagner (C‑94/91, EU:C:1992:181, σκέψεις 16 και 17)· όσον αφορά τα συμπεράσματα επιτροπής τελωνειακού κώδικα, παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να «λαμβάνουν υπόψη» τα εν λόγω συμπεράσματα, απόφαση της 11ης Μαΐου 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, σκέψεις 40 και 41), θεωρούμενη υπό το πρίσμα του σημείου 24 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro στην εν λόγω υπόθεση (EU:C:2006:78): «[μ]όνο διάταξη που παράγει δεσμευτικό έννομο αποτέλεσμα μπορεί να υπόκειται στον έλεγχο νομιμότητας». Βλ. όμως, εκ νέου, την πρόσφατη απόκλιση από την εν λόγω προσέγγιση στην απόφαση Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, σκέψεις 79 και 82 έως 83).
(
58
)	Ασφαλώς στη συγκεκριμένη υπό κρίση υπόθεση. Πράγματι, σε άλλες περιπτώσεις, μπορεί να μην υφίσταται πάντοτε γενική νομοθετική διάταξη όπως το άρθρο 16 του κανονισμού 1093/2010, επί της οποίας θα μπορούσε στηριχθεί τυπικώς μια τέτοια «ερμηνεία».
(
59
)	Τουλάχιστον για εκείνους τους τρίτους που απλώς επιθυμούν να μην υπάρχει πλάσμα. Τα πράγματα ενδεχομένως να είναι διαφορετικά αν εξεταστούν από την οπτική γωνία του εν λόγω πλάσματος, το οποίο θα μπορούσε να νιώσει κάπως περισσότερο προσβεβλημένο από την τελευταία διαπίστωση.
(
60
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 24ης Μαΐου 2007, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (C‑376/06, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2007:308, σκέψη 47).
(
61
)	Βλ. νομολογία που μνημονεύεται στην υποσημείωση 19 των παρουσών προτάσεων.
(
62
)	Βλ. σημεία 30 έως 34 των παρουσών προτάσεων.
(
63
)	Αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, στο εξής: απόφαση TWD), της 23ης Φεβρουαρίου 2006, Atzeni κ.λπ. (C‑346/03 και C‑529/03, EU:C:2006:130, σκέψη 31), της 27ης Νοεμβρίου 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, σκέψη 41), και της 28ης Απριλίου 2016, Borealis Polyolefine κ.λπ. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 και C‑391/14 έως C‑393/14, EU:C:2016:311, σκέψη 46).
(
64
)	Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Georgsmarienhütte κ.λπ. (C‑135/16, EU:C:2018:582).
(
65
)	Όπως εκτίθεται στα σημεία 40 έως 55 των παρουσών προτάσεων.
(
66
)	Βλ. απόφαση TWD (σκέψη 24), και απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Georgsmarienhütte κ.λπ. (C‑135/16, EU:C:2018:582, σκέψη 17).
(
67
)	Για παραδείγματα της πολυπλοκότητας και ποικιλίας των πορισμάτων της εξετάσεως αυτής, βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 16ης Μαρτίου 1978, Unicme κ.λπ. κατά Συμβουλίου (123/77, EU:C:1978:73), της 25ης Ιουλίου 2002, Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου (C‑50/00 P, EU:C:2002:462), και της 10ης Ιανουαρίου 2006, IATA και ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10).
(
68
)	Βλ., συναφώς, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Campos Sánchez-Bordona στην υπόθεση Georgsmarienhütte κ.λπ. (C‑135/16, EU:C:2018:120, σημείο 40).
(
69
)	Χάριν πληρότητας, θα μπορούσε να επισημανθεί ότι, αν το Δικαστήριο υιοθετούσε την προσέγγιση κατά την οποία τα ερωτήματα επί του κύρους του ήπιου δικαίου βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ αποτελούν στην πραγματικότητα ερωτήματα επί της ερμηνείας του «νομοθετήματος που προβλέπει την έκδοσή του» (όπως εξέθεσα στα σημεία 98 έως 103 των παρουσών προτάσεων), τότε ούτως ή άλλως η απόφαση Foto-Frost λογικά δεν θα εφαρμοζόταν στο ήπιο δίκαιο. Ωστόσο, τούτο θα σήμαινε επίσης την εν μέρει ανατροπή (ή, κατ’ ευφημισμόν, τον σημαντικό «περιορισμό») της νομολογίας Grimaldi (σημείο 107 των παρουσών προτάσεων).
(
70
)	Αποφάσεις Foto-Frost (σκέψεις 14 έως 20), της 22ας Ιουνίου 2010, Melki και Abdeli (C‑188/10 και C‑189/10, EU:C:2010:363, σκέψεις 54 έως 56), της 6ης Οκτωβρίου 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, σκέψη 62), και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 78).
(
71
)	Βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Consorzio Italian Management (C‑561/19, σημεία 47 και 48).
(
72
)	Απόφαση Foto-Frost (σκέψεις 15 έως 17).
(
73
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας) της 21ης Μαρτίου 2016, Société Fairvesta International GmhB κ.λπ. (αριθ. 368082), και της 21ης Μαρτίου 2016, Société Numéricable (αριθ. 390023). Βλ., για παραδείγματα αντλούμενα από άλλες εθνικές έννομες τάξεις, προτάσεις μου στην υπόθεση Βέλγιο κατά Επιτροπής (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, σημεία 84 και 85).
(
74
)	H απόφαση της 22ας Ιουνίου 2010, Melki και Abdeli (C‑188/10 και C‑189/10, EU:C:2010:363, σκέψεις 55 και 56), διατύπωσε με σαφήνεια μια συνέπεια της υποχρεώσεως εκ της αποφάσεως Foto-Frost, διευκρινίζοντας ότι, αν ενώπιον εθνικού δικαστηρίου αμφισβητείται το κύρος εθνικής πράξεως εφαρμογής όσον αφορά τα ίδια στοιχεία με εκείνα της αρχικής πράξεως του δικαίου της Ένωσης, το εν λόγω εθνικό δικαστήριο οφείλει να παράσχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εκτιμήσει τους εν λόγω προβληματισμούς όσον αφορά την αρχική πράξη του δικαίου της Ένωσης μέσω προδικαστικής παραπομπής επί του κύρους της εν λόγω αρχικής πράξεως του δικαίου της Ένωσης.
(
75
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 13ης Οκτωβρίου 2011, Deutsche Post και Γερμανία κατά Επιτροπής (C‑463/10 P και C‑475/10 P, EU:C:2011:656, σκέψη 36), της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Ουγγαρία κατά Επιτροπής (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, σκέψη 54), της 25ης Οκτωβρίου 2017, Ρουμανία κατά Επιτροπής (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, σκέψη 47), Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψη 31), και της 26ης Μαρτίου 2019, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑621/16 P, ECLI:EU:C:2019:251, σκέψη 44).
(
76
)	Βλ. προμνησθείσα στην υποσημείωση 19 των παρουσών προτάσεων νομολογία.
(
77
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου (294/83, EU:C:1986:166, σκέψη 23), της 3ης Οκτωβρίου 2013, Inuit Tapiriit Katanami κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, σκέψη 92), και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 66).
(
78
)	Απόφαση της 25ης Ιουλίου 2002, Unión de Pequeños Agricultores κατά Συμβουλίου (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, σκέψη 40).
(
79
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 16ης Μαΐου 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, σκέψεις 43 έως 59), και της 29ης Ιουλίου 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).
(
80
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, σκέψεις 29 έως 40), της 24ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία του Ανωτάτου Δικαστηρίου) (C‑619/18, EU:C:2019:531), και της 19ης Νοεμβρίου 2019, A. K. κ.λπ. (Ανεξαρτησία του πειθαρχικού τμήματος του Ανωτάτου Δικαστηρίου) (C‑585/18, C‑624/18 και C‑625/18, EU:C:2019:982, σκέψεις 82 έως 86).
(
81
)	Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
82
)	Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 26ης Απριλίου 1994, Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, σκέψη 17), της 5ης Οκτωβρίου 2004, Επιτροπή κατά Ελλάδας (C‑475/01, EU:C:2004:585, σκέψη 18 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, σκέψη 52).
(
83
)	Βλ., ιδίως, πρώτο λόγο αναιρέσεως [απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής (σκέψη 39)].
(
84
)	Βλ., γενικώς, προτάσεις μου στην υπόθεση Région de Bruxelles-Capitale κατά Επιτροπής (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, σημείο 142).
(
85
)	Όπως επισημαίνεται ανωτέρω (σημεία 102 έως 108 των παρουσών προτάσεων), το Δικαστήριο θα μπορούσε να εμμείνει στο τυπικό γεγονός ότι, βάσει της διατυπώσεώς του, το τρίτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου θα μπορούσε να εκληφθεί ως ερώτημα επί της ερμηνείας. Εντούτοις, τούτο συνεπάγεται επίσης ότι θα εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να συναγάγει τις τελικές συνέπειες από τη διαπίστωση περί υπερβάσεως αρμοδιοτήτων εκ μέρους οργάνου της Ένωσης.
(
86
)	Ωστόσο, βλ., και πάλι, απόφαση της 25ης Μαρτίου 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, σκέψη 83).
(
87
)	Βλ. σημεία 135 έως 148 των παρουσών προτάσεων.