Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 7 de maio de 2026 (1)
Processo C‑641/24 P
Hungria
contra
Comissão Europeia
« Recurso da decisão do Tribunal Geral — Acesso aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Fundos Europeus Estruturais e de Investimento — Regulamento n.° 1303/2013 — Programa operacional — Pedido de acesso à correspondência entre a Hungria e a Comissão sobre um projeto de convite à apresentação de propostas — Objeções da Hungria à divulgação dos documentos — Decisão da Comissão que rejeita as objeções do Estado‑Membro e concede acesso aos documentos — Proteção dos interesses legítimos dos Estados‑Membros — Dever de fundamentação — Artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 — Âmbito de aplicação — Processo decisório de uma instituição em curso — Conceito de “decisão” — Conceito de prejuízo grave, efetivo e concreto para um processo decisório em curso »
I.      Introdução
1.        Com o presente recurso, a Hungria pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de julho de 2024, Hungria/Comissão (2), através do qual negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão da Comissão Europeia, de 14 de dezembro de 2021, que concede a um terceiro requerente, ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (3), o acesso à correspondência dirigida pelas autoridades húngaras à Comissão sobre um projeto de convite à apresentação de propostas (a seguir «decisão controvertida») no âmbito da programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (a seguir «FEEI») para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2023 (4).
2.        Os antecedentes do litígio resultam dos n.os 2 a 13 do acórdão recorrido. Podem ser novamente resumidos do seguinte modo.
3.        Em 30 de abril de 2021, um terceiro pediu à Comissão o acesso, com base no Regulamento n.° 1049/2001, à totalidade da correspondência oficial entre a Comissão e as autoridades húngaras sobre o convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5. Quanto aos onze documentos identificados pela Comissão como abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso, cinco provinham das autoridades húngaras (5).
4.        No âmbito do procedimento de consulta previsto no artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001, as autoridades húngaras informaram a Comissão, por carta de 28 de maio de 2021, de que se opunham a que fosse dado acesso aos documentos da sua autoria, com fundamento na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 (6). As autoridades húngaras salientaram que, visto que o processo decisório relativo ao convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5 ainda estava em curso, a divulgação, nesta fase, dos referidos documentos teria prejudicado gravemente os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da transparência, uma vez que os potenciais beneficiários teriam podido aceder a informações suscetíveis de lhes conferir uma vantagem concorrencial desleal.
5.        Num primeiro momento, a Comissão recusou conceder ao terceiro requerente o acesso aos cinco documentos da autoria das autoridades húngaras em aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001. Este terceiro requerente apresentou, posteriormente, um pedido confirmativo à Comissão, em conformidade com o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001.
6.        Em 13 de outubro de 2021, na sequência do pedido confirmativo, o secretário‑geral da Comissão consultou novamente as autoridades húngaras e informou‑as de que, após ter examinado a aplicabilidade de todas as exceções enumeradas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, lhe parecia que o acesso aos documentos da autoria das autoridades húngaras e abrangidos pelo pedido de acesso acima referido só podia ser recusado com fundamento na proteção dos dados pessoais. No exame do pedido confirmativo, a Comissão identificou, além disso, quatro documentos adicionais da autoria das autoridades húngaras como estando abrangidos pelo pedido de acesso. Estas autoridades reiteraram a sua posição de que não devia ser concedido nenhum acesso aos documentos da sua autoria com base na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001.
7.        Através da decisão controvertida, da qual a Hungria foi informada por carta da Comissão de 15 de dezembro de 2021, esta última pronunciou‑se sobre o pedido confirmativo do terceiro requerente e concedeu‑lhe acesso, numa versão em que os dados pessoais foram suprimidos, aos documentos controvertidos (7), tendo a Comissão concluído que a Hungria não tinha demonstrado, prima facie, a aplicabilidade da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001.
8.        Em 25 de fevereiro de 2022, a Hungria interpôs recurso no Tribunal Geral destinado à anulação da decisão controvertida. O Tribunal Geral considerou que a recorrente invocou, em substância, quatro fundamentos de recurso, a saber: primeiro, um fundamento relativo à insuficiência de fundamentação da decisão controvertida; segundo, um fundamento relativo à violação do princípio da cooperação leal; terceiro, um fundamento relativo à violação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001; e, quarto, um fundamento relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
9.        No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou os três primeiros fundamentos improcedentes e o quarto fundamento inadmissível. Por conseguinte, negou provimento ao recurso na sua totalidade.
10.      Em 27 de setembro de 2024, a Hungria interpôs o presente recurso do acórdão recorrido. Nos seus pedidos, solicita ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, que anule a decisão controvertida e que condene a Comissão nas despesas.
11.      A Comissão, por sua vez, pede que seja negado provimento ao presente recurso e que a Hungria seja condenada nas despesas.
II.    Análise
12.      A Hungria invoca quatro fundamentos do presente recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do alcance do dever de fundamentação da decisão controvertida; o segundo é relativo à violação do princípio da cooperação leal; o terceiro fundamento é relativo a erros de direito na interpretação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 e o quarto fundamento é relativo a um erro de apreciação no que respeita ao fundamento invocado em primeira instância relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
13.      Conforme solicitado pelo Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão nos fundamentos de recurso primeiro e terceiro (8).
A.      Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do alcance do dever de fundamentação da decisão controvertida
14.      Com o seu primeiro fundamento, a Hungria, em substância, acusa o Tribunal Geral de ter violado o alcance do dever de fundamentação que incumbia à Comissão ao considerar, como resulta da leitura conjugada dos n.os 25 a 29 e 35 a 37 do acórdão recorrido, que a Comissão não tinha explicado, de forma exaustiva, por um lado, as razões pelas quais tinha concedido acesso aos documentos controvertidos apesar da oposição das autoridades húngaras (primeira parte) e, por outro, as razões pelas quais se afastou da sua prática decisória anterior (segunda parte).
1.      Quanto ao caráter exaustivo da fundamentação da decisão controvertida e quanto à possibilidade de recorrer ao contexto
a)      Resumo da argumentação das partes
15.      Em substância, a Hungria alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.° 27 do acórdão recorrido, que, uma vez que a decisão controvertida, que deferiu o pedido de acesso do terceiro aos documentos controvertidos, não se destinava à Hungria e não tinha por objeto recusar o acesso aos documentos controvertidos, a Comissão não era obrigada a explicar nessa decisão, de forma exaustiva, as razões pelas quais considerava que o pedido da Hungria de não divulgar esses documentos não tinha fundamento.
16.      A proteção dos interesses dos Estados‑Membros é fundamental. Por conseguinte, é inaceitável considerar que o único ato suscetível de recurso por um Estado‑Membro, quando uma instituição da União Europeia pretende divulgar documentos da sua autoria apesar da sua oposição, não deve conter todas as razões pelas quais esta instituição não teve em conta essa oposição. Uma decisão que dê acesso a documentos apesar da oposição de um Estado‑Membro e que não contenha as razões da rejeição dessa oposição não coloca nem o Estado‑Membro em causa na posição de poder exercer efetivamente o seu direito de recurso nem o juiz da União na posição de poder exercer a sua fiscalização.
17.      Contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.° 28 do acórdão recorrido, a fundamentação da decisão controvertida não pode ser completada pelo contexto em que foi adotada, nomeadamente a carta de 15 de dezembro de 2021.
18.      A Comissão conclui pelo caráter inoperante desta parte, uma vez que a Hungria não contesta os n.os 24 e 25 do acórdão recorrido. Em todo o caso, o raciocínio do Tribunal Geral relativamente à suficiência da fundamentação da decisão controvertida não contém erros.
b)      Apreciação
19.      Antes de mais, há que observar que o Tribunal Geral recordou corretamente, no n.° 24 do acórdão recorrido, o estado da jurisprudência assente relativa ao requisito de fundamentação de que esta última deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. No mesmo número, o Tribunal Geral também declarou corretamente, que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.°, n.° 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser apreciada à luz não só da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regulam a matéria em causa.
20.      Primeiro, no que respeita ao argumento da Hungria de que a Comissão devia ter fornecido uma fundamentação exaustiva, o mesmo resulta de uma leitura manifestamente errada desta jurisprudência, que, no entanto, não foi contestada (9). Com efeito, é facto assente que o autor do ato não é obrigado a fornecer uma fundamentação exaustiva e que o respeito do dever de fundamentação também pode ser verificado à luz das circunstâncias e do contexto.
21.      Segundo, no que respeita à consideração da carta de 15 de dezembro de 2021 como parte do contexto que permite esclarecer a fundamentação da decisão controvertida, considero que a referência ao contexto era tanto mais necessária quanto a Hungria não era destinatária da decisão controvertida.
22.      Com efeito, é importante recordar que os factos do caso em apreço decorrem no âmbito de uma relação triangular que envolve um terceiro requerente que se dirige a uma instituição da União para pedir o acesso a documentos da autoria de um Estado‑Membro, o qual deverá então ser consultado (10). Uma vez adotada a sua posição, a instituição comunica‑a ao terceiro requerente que é destinatário da decisão de divulgação, como resulta, aliás, dos n.os 25 e 27 do acórdão recorrido.
23.      A decisão controvertida, cujo conhecimento a Hungria não nega, anunciava que se seguiria um ato complementar. O ponto 6 desta decisão, intitulado «Disclosure against the explicit opinion of the author» («Divulgação contra a vontade expressa do autor») enunciava: «[s]ince the decision to grant partial access to documents [...] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents [...]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities [...]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available [...]» (*). («[u]ma vez que a decisão de conceder acesso parcial aos documentos [...] foi tomada contra as objeções das autoridades nacionais húngaras, a Comissão Europeia notificará as autoridades do Estado‑Membro da sua decisão de conceder acesso parcial a estes documentos [...]. Só procederá a esta divulgação parcial após ter decorrido um prazo de dez dias úteis desde a notificação formal da sua decisão às autoridades do Estado‑Membro [...]. Este prazo permite às autoridades nacionais húngaras comunicar à Comissão Europeia se irão opor‑se à divulgação parcial através dos recursos legais disponíveis [...]») .
24.      Por conseguinte, resulta expressamente da decisão controvertida que as autoridades húngaras iam ser informadas separadamente das razões pelas quais a Comissão não considerou aplicável a exceção invocada. Resulta também que a carta enviada no dia seguinte à sua adoção (11) pretendia, assim, precisamente preservar a posição da Hungria à luz dos direitos que lhe são conferidos pelo Regulamento n.° 1049/2001.
25.      Daqui resulta que a tese da Hungria, que consiste em afirmar que a proteção dos interesses dos Estados‑Membros exige que as razões da divulgação, apesar da oposição do Estado‑Membro em causa, figurem na decisão de divulgação dirigida apenas ao requerente, carece de fundamento.
26.      Devido à existência da carta de 15 de dezembro de 2021, teria sido supérfluo obrigar a Comissão a incluir na decisão de divulgação as razões pelas quais considerou que as exceções à divulgação previstas no Regulamento n.° 1049/2001 — que o terceiro requerente, logicamente, não invocou — não são aplicáveis (12).
27.      Terceiro, no que respeita à afirmação, contida no n.° 28 do acórdão recorrido, de que a carta de 15 de dezembro de 2021 «contém uma exposição mais precisa das razões pelas quais a Comissão considerou que a exceção mencionada no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 não era aplicável», não se pode deixar de observar que assenta num exame detalhado, pelo Tribunal Geral, do conteúdo dessa carta, ao qual acrescem as considerações mencionadas no n.° 29 do acórdão recorrido relativas à falta de demonstração de um prejuízo concreto e efetivo à proteção do processo decisório.
28.      Ao fazê‑lo, resulta claramente da análise efetuada no acórdão recorrido que o Tribunal Geral teve o cuidado de verificar se o conteúdo da carta de 15 de dezembro de 2021, que faz parte do contexto em que a adoção da decisão controvertida se insere, tinha permitido à Hungria compreender as razões pelas quais a Comissão, em última instância e após uma segunda análise, tinha concedido acesso ao terceiro requerente aos documentos controvertidos, e tinha considerado que a exceção invocada pela Hungria para se opor a tal não era aplicável.
29.      Aliás, não posso deixar de constatar que o conteúdo da petição apresentada pela Hungria no Tribunal Geral contra a decisão controvertida confirma que esta pôde compreender as razões pelas quais a Comissão considerou que a exceção invocada não era aplicável. Por conseguinte, a Hungria não pode alegar que não lhe foi dada a possibilidade de ter conhecimento de forma detalhada das considerações que conduziram à adoção da decisão controvertida (13).
30.      Por conseguinte, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
2.      Quanto à existência de uma prática decisória anterior e de um dever de fundamentação reforçado
a)      Resumo da argumentação das partes
31.      A Hungria alega, em substância, que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.° 37 do acórdão recorrido, a Comissão era obrigada a explicar as razões pelas quais, na decisão controvertida adotada em resposta ao pedido confirmativo, se tinha afastado da sua decisão inicial. A Hungria demonstrou a existência de uma prática decisória constante relativa ao tratamento dos pedidos de acesso relativos ao convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5. Perante tal prática, cabe à Comissão desenvolver o seu raciocínio de forma explícita quando pretende se afastar dessa prática, o que também decorre do princípio da cooperação leal.
32.      Na sua réplica, a Hungria contesta a pertinência da jurisprudência referida nos n.os 32, 35 e 36 do acórdão recorrido. A Hungria sublinha o caráter específico do presente processo, que reside no facto de os mesmos interessados serem objeto de uma apreciação diferente pelos mesmos factos, tanto em dois procedimentos diferentes como no âmbito de um mesmo procedimento. Por conseguinte, a Comissão devia ter fornecido uma explicação a este respeito.
33.      Enquanto a Comissão, no âmbito da primeira apreciação, considerou que a exceção contida no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 era aplicável, mudou manifestamente de opinião nos termos da decisão controvertida. Esta alteração fundamental na orientação da decisão da Comissão torna irrelevante a analogia ao Acórdão Deutsche Telekom/Comissão (14), citado pelo Tribunal Geral.
34.      A Comissão, por seu lado, considera que, uma vez que a Hungria não contestou o n.° 33 do acórdão recorrido nem demonstrou a existência de uma prática decisória anterior diferente, a presente parte do primeiro fundamento deve ser julgada inoperante e, em todo o caso, improcedente.
b)      Apreciação
35.      Primeiro, no que respeita à alegação relativa à existência de uma prática decisória anterior da Comissão, a Hungria procura invocar a jurisprudência de acordo com a qual, quando uma decisão da Comissão se afasta sensivelmente da sua prática decisória corrente e vai além das decisões anteriores, cabe à Comissão desenvolver o seu raciocínio de forma explícita (15). No entanto, ao procurar qualificar a posição da Comissão no âmbito da sua decisão inicial de «prática decisória constante», a argumentação da Hungria revela um desconhecimento da natureza do procedimento que conduziu à adoção da decisão controvertida.
36.      Com efeito, resulta do procedimento instituído pelos artigos 6.° a 8.° do Regulamento n.° 1049/2001 que este pode desenrolar‑se em duas fases (16). Assim, o pedido de acesso dá origem a uma decisão inicial da Comissão (primeira fase) (17). A Comissão propôs deferir parcialmente o pedido de acesso do terceiro requerente, o que levou este último a apresentar um pedido confirmativo (segunda fase) com fundamento no artigo 7.°, n.° 2, deste regulamento, que consiste em convidar a Comissão a rever a sua posição.
37.      Paralelamente a este procedimento bilateral, que se desenrola entre a Comissão e o terceiro requerente, decorre o procedimento de consulta entre a Comissão e o Estado‑Membro
que é autor dos atos dos quais se pede acesso, no todo ou em parte (18). Embora concluídos de forma separada, estes dois procedimentos influenciam‑se mutuamente: a posição da Comissão em relação ao terceiro requerente pode ser utilmente completada pelas observações recebidas do Estado‑Membro consultado sobre a questão da divulgação; os argumentos invocados pelo terceiro requerente no âmbito do seu pedido confirmativo também podem alterar a posição da Comissão em relação à questão da aplicabilidade das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001.
38.      Como o Tribunal de Justiça já declarou, «[a] resposta a um pedido inicial de acesso aos documentos, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, [do Regulamento n.° 1049/2001] constitui apenas uma primeira tomada de posição, contra a qual, em princípio, não cabe recurso [...]. Essa resposta confere ao requerente o direito, previsto neste artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, de reiterar o pedido de acesso, não obstante uma primeira recusa fundamentada, e permite à instituição da União em causa reexaminar a sua posição inicial antes de tomar uma decisão definitiva de recusa, suscetível de recurso nas jurisdições da União e que permite, se for caso disso, sanar as eventuais ilegalidades que uma primeira recusa pode conter» (19).
39.      A posição expressa pela Comissão na fase da decisão inicial não pode, portanto, ser analisada como a expressão de uma prática decisória constante por parte da Comissão.
40.      Como a Comissão sublinhou, seria contrário à economia geral do Regulamento n.° 1049/2001 qualificar de prática decisória constante uma tomada de posição inicial, uma vez que um pedido de acesso aos documentos deve, desde que o terceiro o solicite, ser sistematicamente reavaliado à luz dos elementos jurídicos e factuais existentes à data da adoção da decisão (20). Por outras palavras, o caráter dinâmico do processo decisório da Comissão no que respeita aos pedidos de acesso aos documentos opõe‑se, por natureza, a uma ideia de cristalização de uma prática da Comissão apenas com base na sua decisão inicial.
41.      Além disso, atribuir o valor de uma prática decisória constante às decisões iniciais sobre a matéria podia ter como consequência limitar o valor dos argumentos invocados na fase da decisão confirmativa e, consequentemente, os direitos dos terceiros requerentes ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, que também
devem ser garantidos.
42.      Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou corretamente, no n.° 33 do acórdão recorrido, que a Hungria, ao limitar‑se a remeter para a decisão inicial que tinha inicialmente recusado o acesso aos documentos, não pode demonstrar a existência de uma prática decisória constante da Comissão da qual esta se tenha afastado na decisão controvertida.
43.      Além disso, este n.° 33 está igualmente isento de erros no que respeita à questão de saber se podia ser atribuído
valor de prática decisória constante da Comissão ao pedido de acesso com a referência GESTDEM 2020/1513. Recorde‑se que resulta da carta de 15 de dezembro de 2021 que o pedido de acesso que deu origem à adoção da decisão controvertida se inscreve no seguimento desse primeiro pedido de acesso (21). No entanto, parece‑me difícil atribuir‑lhe esse valor, uma vez que, primeiro, a consistência na prática decisória exige um elemento de repetição, enquanto a decisão inicial no âmbito do exame do pedido de acesso com a referência GESTDEM 2020/1513 deve ser considerada uma decisão isolada e, segundo, o verdadeiro alcance da decisão da Comissão só pode ser entendido tendo em conta a decisão final adotada pela Comissão na sequência deste pedido e que consistiu, em última análise, em conceder acesso aos documentos abrangidos por esse pedido.
44.      Segundo, no que respeita à alegação de uma exigência de fundamentação reforçada, independente da existência de uma prática decisória constante, quando a Comissão adota uma decisão confirmativa, no todo ou em parte, contrária à decisão inicial, não se pode deixar de observar que tal exigência não é fundamentada por nenhum argumento textual ou jurisprudencial que a Hungria tenha apresentado.
45.      A Hungria limita‑se a alegar que a jurisprudência referida pelo Tribunal Geral nos n.os 35 e 36 do acórdão recorrido (22) não é pertinente porque se trata de uma situação que não é comparável. No entanto, decorre simplesmente desta jurisprudência que a decisão inicial constitui apenas uma primeira tomada de posição, que confere ao requerente a possibilidade de apresentar um pedido confirmativo e que só a decisão confirmativa, que substitui integralmente a tomada de posição anterior, é suscetível de produzir efeitos jurídicos suscetíveis de afetar os interesses do requerente e, portanto, de ser objeto de um recurso de anulação. A conclusão adotada pelo Tribunal Geral no n.° 37 do acórdão recorrido, de que a Comissão só era obrigada a fundamentar a solução a que chegou na decisão confirmativa, parece, portanto, correta.
46.      Por último, no que respeita aos argumentos relativos ao princípio da cooperação leal, estes devem, se necessário, ser examinados quando o Tribunal de Justiça apreciar o segundo fundamento de recurso, que não é objeto das presentes conclusões específicas.
47.      Resulta do exposto que a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
48.      Por conseguinte, o primeiro fundamento é improcedente na sua totalidade.
B.      Quanto ao terceiro fundamento, relativo a erros de direito na interpretação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001
49.      O terceiro fundamento divide‑se em quatro partes. De acordo com a Hungria, o Tribunal Geral devia ter concluído que estava em curso um processo decisório da Comissão, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relacionado com a finalização do projeto de convite à apresentação de propostas (primeira parte). Deveria também ter considerado que os documentos controvertidos diziam respeito a um processo decisório da Comissão em curso relativo à alteração do programa operacional (segunda parte). Em todo o caso, a Hungria alega que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 também é aplicável perante um processo decisório de uma autoridade de gestão nacional responsável por finalizar um projeto de convite à apresentação de propostas regulado pelo Regulamento n.° 1303/2013 (terceira parte). Por último, a Hungria alega que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, foi demonstrada a existência de um prejuízo efetivo, grave e concreto para o processo decisório em curso relacionado com este projeto devido à divulgação dos documentos controvertidos (quarta parte).
1.      Quanto ao conceito de «decisão» e quanto à existência de um processo decisório da Comissão relativo ao projeto de convite à apresentação de propostas (primeira parte)
a)      Resumo da argumentação das partes
50.      Em substância, a Hungria acusa o Tribunal Geral de ter adotado uma abordagem exclusivamente formalista do conceito de «decisão» na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Foi esta abordagem formalista que o levou à conclusão errada de que a Comissão não era obrigada a adotar uma decisão relativa ao convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5 por força do Regulamento n.° 1303/2013 (23).
51.      Embora a Comissão não adote formalmente uma decisão, esta instituição exerce uma influência determinante na elaboração e no conteúdo concreto dos projetos de convite à apresentação de propostas, tendo em conta, nomeadamente, a possibilidade de iniciar uma auditoria e excluir do financiamento determinadas despesas. É do interesse da autoridade de gestão nacional seguir as orientações que recebe da Comissão, e a possibilidade teórica de um Estado‑Membro ignorar as conclusões da Comissão sobre o projeto de convite à apresentação de propostas não constitui uma alternativa realista.
52.      A forma exigida da decisão da Comissão não resulta da redação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. O legislador da União utilizou o momento da adoção da decisão pela instituição como um mero marcador temporal para distinguir esta primeira hipótese da prevista no segundo parágrafo desta disposição. Do ponto de vista teleológico, embora o acesso aos documentos deva ser tão amplo quanto possível, tal não significa que seja ilimitado. Por conseguinte, o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 abrange os processos decisórios, seja qual for a sua forma e independentemente da questão de saber se foram ou não concretizados por uma decisão formal. A decisão deve, antes de mais, ser definida de um ponto de vista funcional.
53.      A influência da Comissão na decisão da autoridade de gestão nacional através das trocas de correspondência entre a Hungria e a Comissão a propósito do projeto de convite à apresentação de propostas não pode ser resumida a uma simples participação. Prova disso é que, numa dessas trocas de correspondência, a Comissão indicou que tencionava excluir o financiamento europeu se a Hungria não seguisse as suas propostas.
54.      Nos domínios em que a gestão é partilhada, os processos decisórios confundem‑se e não é possível distinguir as funções consoante sejam exercidas pela Comissão ou pelos Estados-Membros. Além disso, quando a Comissão emite o seu parecer sobre um projeto de convite à apresentação de propostas, a posição que expressa é comparável a uma auditoria antecipada.
55.      A Comissão considera que a primeira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
b)      Apreciação
56.      Recordo que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que o acesso a documentos, elaborados por uma instituição ou na sua posse, relacionados com uma matéria sobre a qual não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a sua divulgação.
57.      Em resposta aos argumentos que lhe foram apresentados e destinados a demonstrar a existência de um processo decisório da Comissão em curso, o Tribunal Geral recordou os princípios fundamentais no cerne do Regulamento n.° 1049/2001 (24) antes de examinar o contexto específico no âmbito do qual os documentos controvertidos foram trocados. Estes documentos dizem respeito a uma troca de pontos de vista interna sobre um projeto de convite à apresentação de propostas que as autoridades húngaras estavam a finalizar com vista a um financiamento ao abrigo dos FEEI abrangidos pela gestão partilhada, como definida no Regulamento n.° 1303/2013 (25).
58.      O Tribunal Geral salientou que, neste âmbito, as tarefas ligadas à execução do orçamento são delegadas nos Estados‑Membros e que estes, bem como a Comissão,
no âmbito das respetivas competências, são responsáveis pela gestão e pelo controlo dos programas (26). As obrigações em matéria de gestão, controlo e auditoria são cumpridas pelos Estados‑Membros (27). Por seu turno, cabe à Comissão certificar‑se de que os Estados‑Membros criaram sistemas de controlo eficazes durante a execução dos programas (28). A elaboração e a execução dos programas operacionais, bem como a sua execução, são confiadas aos Estados‑Membros (29). A preparação e a publicação dos convites à apresentação de propostas são da responsabilidade dos grupos de ação local designados pelos Estados‑Membros (30). A autoridade de gestão nacional estabelece e aplica os procedimentos e critérios adequados de seleção das operações financiadas pelos FEEI, que devem ser aprovados pelo comité de acompanhamento (31).
59.      O Tribunal Geral deduz deste quadro jurídico que os convites à apresentação de propostas regulados pelo Regulamento n.° 1303/2013 são da responsabilidade exclusiva dos Estados‑Membros (32) e que este regulamento «não confere uma competência especial à Comissão no processo de finalização de um convite à apresentação de propostas regido por este regulamento, pelo que esta última [...] não era levada a tomar uma decisão relativa ao convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5.» (33).
60.      A Hungria não contesta esta conclusão e reconhece que a Comissão não foi levada a adotar uma decisão formal no que respeita a esse convite à apresentação de propostas. No entanto, alega que a decisão da Comissão pode ser de natureza «funcional» devido à influência que a Comissão exerce na prática através de contactos informais com os Estados‑Membros sobre os projetos de convite à apresentação de propostas no âmbito dos FEEI.
61.      Esta abordagem não pode ser acolhida.
62.      Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou, que o conceito de «processo decisório», na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, deve ser entendido no sentido se refere diretamente à tomada de decisão (34). Ora, uma tomada de decisão, na aceção desta disposição, pressupõe a existência de um objeto determinado sobre o qual incidirá a futura decisão, independentemente do caráter iminente da adoção de um projeto de ato específico e identificável (35). Por outro lado, também considerou que admitir que uma decisão ainda não foi tomada e, portanto, que existe um «processo decisório» em curso, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, quando o objeto desse processo não está determinado, tal seria contrário tanto à sistemática desta disposição como à exigência de fundamentar a recusa de acesso na existência de um risco concreto e efetivo do interesse protegido, ou seja, razoavelmente previsível e não meramente (36). Com efeito, enquanto o objeto exato de uma decisão a proferir ainda não estiver determinado, qualquer risco de prejuízo para o processo decisório destinado à adoção dessa decisão devido à divulgação de um documento solicitado ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001 é, por definição, hipotético, dado que, na realidade, seria impossível verificar se o conteúdo desse documento está realmente relacionado com esse processo decisório (37).
63.      Reconheço que a natureza complexa das modalidades de organização e de gestão dos fundos europeus não facilita a identificação de um processo decisório. No entanto, o Regulamento n.° 1303/2013 visa conferir competências distintas às várias partes interessadas em causa (38).
64.      No caso em apreço, o problema não reside tanto na falta de uma decisão formal, mas sim no facto de o objeto do processo decisório, como a Hungria alega, não ser nem poder ser determinado.
65.      Por um lado, como a Comissão recordou, a finalização do convite à apresentação de propostas não necessita da aprovação da Comissão, uma vez que é da competência exclusiva dos Estados‑Membros por força da repartição operada pelo Regulamento n.° 1303/2013.
66.      Por outro lado, o argumento de que a troca de pontos de vista interna refletida nos documentos controvertidos constitui uma decisão de auditoria antecipada da Comissão não pode ser acolhido: enquanto a decisão da autoridade de gestão nacional sobre o convite à apresentação de propostas não for adotada, não se coloca a questão de a Comissão realizar uma auditoria. Enquanto a decisão da autoridade de gestão nacional para fixar o quadro desse convite não tiver sido adotada, a Comissão não está em condições de formar um parecer nem de exercer as suas competências decisórias nos termos do Regulamento n.° 1303/2013.
67.      Por conseguinte, a Hungria não pode alegar que a influência da Comissão no processo de elaboração do convite à apresentação de propostas é tal que a sua ação equivale a uma decisão de auditoria antecipada, quando ainda não há certeza quanto à existência de apresentação de propostas e quanto
ao seu conteúdo. Na sua resposta, a Comissão alegou, com razão, que, ao longo de todo o diálogo informal como o que deu origem à troca de pontos de vista internas, as autoridades nacionais são livres de decidir seguir as propostas da Comissão, de manter o seu projeto, ou mesmo de renunciar ao financiamento pelos FEEI, o que, aliás, resulta do n.° 90 do acórdão recorrido, que não é contestado pela Hungria.
68.      No que diz respeito ao argumento de que a troca de pontos de vista interna permitiria às autoridades nacionais em causa responder às expectativas da Comissão, para evitar futuras correções financeiras decididas por esta, também não é convincente: com efeito, uma estratégia implementada para evitar uma tomada de decisão futura não pode sustentar a existência de um processo decisório em curso, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
69.      Assim, mesmo na hipótese de a abordagem qualificada de «formalista» pela Hungria, seguida pelo Tribunal Geral, e apoiada por uma interpretação rigorosa do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (39), dever ser abandonada —
quod non — em benefício da abordagem «funcional» proposta pela Hungria, a ligação entre os documentos cujo
acesso é pedido e o processo decisório da Comissão é demasiado hipotética e incerta, uma vez que esse processo não pode ser efetivamente identificado. Por outras palavras, mesmo a abordagem dita «funcional» não permitiu demonstrar a existência de um processo decisório da Comissão.
70.      Por último, sem antecipar a análise efetuada no âmbito do exame da quarta parte do terceiro fundamento, a insuficiência da tese sustentada pela Hungria parece‑me ilustrada pela seguinte consideração: admitindo que a tese funcional prevalece, não vejo como seria possível que a Comissão justificasse, como a jurisprudência exige, uma decisão de recusa de acesso a documentos através da demonstração de que o acesso implicaria um risco de prejuízo do interesse protegido pelo artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 razoavelmente previsível e não puramente hipotético.
71.      Por conseguinte, a primeira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
2.      Quanto à existência de um processo decisório da Comissão em curso relativo a um pedido de alteração do programa operacional (segunda parte)
a)      Resumo da argumentação das partes
72.      Em substância, a Hungria alega que o Tribunal Geral violou o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 ao não considerar que a correspondência com a Comissão relativa ao conteúdo do convite à apresentação de propostas dizia respeito a um processo decisório em curso da Comissão, uma vez que poderia referir‑se a um pedido de alteração do programa operacional, quando tal alteração implica uma decisão da instituição. Ora, um pedido de alteração de um programa operacional não produz efeitos apenas após o pedido formal de alteração, mas, na prática, no momento em que o seu conteúdo é acordado com a Comissão.
73.      A Comissão faz frequentemente observações antes da apresentação do pedido de alteração desse programa, as quais são acolhidas pelo Estado‑Membro em causa para evitar o risco de uma correção financeira. A Hungria demonstra a sua posição com referência a duas trocas de correspondência com a Comissão de 7 de julho de 2017 e de 13 de julho de 2021. Um Estado‑Membro não apresentaria à Comissão uma proposta de alteração sem que esta a tivesse previamente aprovado num contexto informal.
74.      A Comissão conclui que a segunda parte do terceiro fundamento é parcialmente inadmissível, devido à tentativa de apresentação, em sede de recurso, de novos elementos de prova, e, em parte, improcedente.
b)      Apreciação
75.      A argumentação da Hungria segue a linha de raciocínio desenvolvida no âmbito da primeira parte do terceiro fundamento, no sentido de que pretende, mais uma vez, criticar uma abordagem demasiado formalista do processo decisório que o Tribunal Geral adotou ao recusar considerar que a troca de pontos de vista interna entre a Hungria e a Comissão tinha por objeto um processo decisório relacionado com um pedido de alteração de um programa operacional.
76.      A título preliminar, não posso deixar de pensar que a argumentação da Hungria, que consiste em afirmar que o processo decisório em curso a que os documentos controvertidos se referem diz respeito quer à finalização de um convite à apresentação de propostas quer a um pedido de alteração de um programa operacional, tende, na verdade, a confirmar o caráter indeterminado do objeto sobre o qual incide a futura decisão e cujo processo é protegido pela aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
77.      Seja como for, quanto à abordagem funcional, remeto, mutatis mutandis, para a análise dos seus limites desenvolvida no âmbito do exame da primeira parte do presente fundamento. Por conseguinte, deve ser rejeitada toda a argumentação sobre o caráter informal da influência da Comissão.
78.      Observo igualmente que o Tribunal Geral reconheceu que a Comissão pode ser levada a adotar uma decisão em caso de alteração do programa operacional abrangido pelo convite à apresentação de propostas com base no artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1303/2013 (40). Todavia, salientou igualmente que, no momento da decisão controvertida, a Comissão não tinha sido chamada a pronunciar‑se sobre esse pedido de alteração (41) e explicou as razões que o levaram a essa conclusão, pelo que o raciocínio do Tribunal Geral parecia estar suficientemente fundamentado.
79.      Quanto às duas trocas de correspondência referidas pela Hungria, como a Comissão salientou, mesmo supondo que fossem pertinentes e suficientes para demonstrar a existência de um pedido de alteração —
quod non —, constato que a sua invocação tem por objeto obter do Tribunal de Justiça uma apreciação de elementos de prova que não foram inicialmente apresentados ao Tribunal Geral. Por conseguinte, não são da competência do Tribunal de Justiça no âmbito do presente recurso.
80.      A segunda parte do segundo fundamento deve, assim, ser julgada parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
3.      Quanto à aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 ao processo decisório em curso das autoridades de gestão nacionais responsáveis por finalizar os projetos de convite à apresentação de propostas abrangidos pelo Regulamento n.° 1303/2013 (terceira parte)
a)      Resumo da argumentação das partes
81.      Em substância, a Hungria alega que o Tribunal Geral declarou erradamente que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não visa proteger os interesses legítimos dos Estados‑Membros e não pode ser aplicado quando estão em curso processos decisórios das autoridades de gestão nacionais, na aceção do Regulamento n.° 1303/2013. O Tribunal Geral limitou‑se, nomeadamente, a uma interpretação estritamente literal desta disposição, quando a busca por um equilíbrio delicado entre a transparência acrescida e a proteção dos interesses legítimos dos Estados‑Membros, na sequência do abandono da regra do autor, obrigaria a ir além da redação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.
82.      O Tribunal de Justiça já reconheceu que este artigo pode ser invocado pelos Estados‑Membros para salvaguardar os seus próprios processos decisórios (42), uma vez que a proteção dos interesses dos Estados‑Membros constitui um limite objetivo que justifica a recusa da divulgação dos documentos em causa. Uma interpretação restritiva desse limite poderia prejudicar a confiança dos Estados‑Membros nas instituições e criaria uma discriminação injustificada entre as instituições e os Estados‑Membros. Enquanto os Estados‑Membros,
em caso de dúvida, recorriam à Comissão para evitar correções financeiras, se a interpretação do Tribunal Geral do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 for confirmada, tal teria como resultado uma redução da eficácia do processo de concertação com a Comissão, uma vez que os Estados,
ao comunicarem com a Comissão, correriam o risco de tornar públicas considerações sobre as quais ainda não tomaram efetivamente uma decisão. Se os Estados‑Membros não puderem proteger os processos decisórios das suas instituições, não têm interesse em recorrer à Comissão sobre questões relativamente às quais uma das suas autoridades ainda não tenha tomado uma decisão. O acesso aos documentos poderia ser assegurado após o encerramento dos processos decisórios nacionais.
83.      A Comissão conclui que a
terceira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
b)      Apreciação
84.      O Tribunal Geral declarou, no n.° 127 do acórdão recorrido, que a exceção baseada no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não pode ser interpretada no sentido de que também protege o processo decisório das autoridades de gestão nacionais na aceção do Regulamento n.° 1303/2013. O Tribunal Geral recordou que o conceito «instituição» que figura no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 está definido no artigo 1.°, alínea a), deste regulamento como visando o Parlamento, o Conselho ou a Comissão, ao passo que do artigo 3.°, alínea b), do referido regulamento decorre que os Estados‑Membros e as instituições não comunitárias estão abrangidos pelo conceito de «terceiros» (43). Em seguida, o Tribunal Geral examinou a redação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o seu objetivo e a sua finalidade (44), antes de recordar a exigência de interpretação restrita das exceções previstas neste artigo 4.° (45).
85.      Os argumentos da Hungria desenvolvidos no âmbito da presente parte não pretendem pôr em causa esta análise que, de resto, segue uma abordagem absolutamente clássica quando o juiz da União é chamado a interpretar uma disposição de direito da União. Em contrapartida, a Hungria afirma que o Tribunal Geral deveria ter ido além da redação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que a proteção dos interesses legítimos dos Estados‑Membros constitui uma razão objetiva que justifica conceder‑lhes o benefício desta exceção para proteger os seus próprios processos decisórios, o que pode ser deduzido do Acórdão Suécia/Comissão (46).
86.      A posição da Hungria assenta numa leitura errada desse acórdão.
87.      Com efeito, é incorreto recorrer a esta jurisprudência para corroborar uma interpretação tão extensiva do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 que se tornaria contrária à sua redação. Os ensinamentos a retirar do referido acórdão para a interpretação das disposições deste regulamento só podem ser compreendidos dentro dos limites do seu âmbito de aplicação. Assim, quando o Tribunal de Justiça afirma que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê uma exceção material e se destina a definir os limites objetivos de interesse público ou privado suscetíveis de justificar uma recusa de divulgação (47), é evidente que esses limites se enquadram sempre no âmbito de aplicação do regulamento e que devem ser tidos em conta os requisitos cujo cumprimento é necessário para efeitos da aplicação desta disposição. Ora, como o Tribunal Geral salientou, o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, lido à luz do artigo 1.°, alínea a), deste regulamento, não é aplicável no caso de estar em curso o processo decisório de uma instância não comunitária. O âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1049/2001 é definido relativamente às instituições enumeradas por este, e não a categorias de documentos específicos nem ao autor do documento na posse dessas instituições (48).
88.      Contrariamente ao que a Hungria alega, acolher essa conceção do âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não esvaziaria de conteúdo o artigo 4.°, n.° 5, deste regulamento. É precisamente esta última disposição que permite salvaguardar, no decurso de um processo decisório de uma instituição, os interesses que um Estado‑Membro considera legítimos (49) ao reconhecer‑lhe a possibilidade de pedir a essa instituição que não divulgue um documento da sua autoria (50). No entanto, o Tribunal de Justiça já se recusou a reconhecer no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 uma regra de conflito de leis para preservar a aplicação das regras nacionais ou da política dos Estados‑Membros em matéria de acesso aos documentos provenientes destes últimos em detrimento das regras específicas deste regulamento (51). O artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 está enquadrado pelas exceções materiais dos n.os 1 a 3 deste artigo e dentro dos limites dessas exceções (52).
89.      Uma extensão do âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, deste regulamento no sentido pretendido pela Hungria violaria de forma manifesta a vontade de o legislador a limitar apenas aos documentos relativos a um processo decisório de uma instituição, na aceção do Regulamento n.° 1049/2001.
90.      As regras são claras, inclusive para os Estados‑Membros. É por esta razão que não partilho da preocupação manifestada pela Hungria quanto à erosão da confiança na comunicação entre os Estados‑Membros e a Comissão (53). Em todo o caso, tal preocupação não pode legitimar uma interpretação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 que vá além da sua letra, a qual seria, além disso e como o Tribunal Geral declarou corretamente, contrária à exigência de uma interpretação restritiva que este artigo prevê (54).
91.      Após a análise precedente, não foi possível identificar nenhum erro de direito. A terceira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
4.      Quanto à existência de um prejuízo efetivo, grave e concreto para o processo decisório em curso (quarta parte)
a)      Resumo da argumentação das partes
92.      A Hungria afirma que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao afirmar que não tinha demonstrado a existência de um prejuízo grave, efetivo e concreto para o processo decisório relativo à finalização do projeto de convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5. A recorrente alega que a divulgação dos documentos poderia comprometer a finalização desse projeto, uma vez que proporcionaria uma informação privilegiada a determinadas organizações que lhes permitiria preparar‑se melhor para responder a este convite.
93.      A Hungria contesta, além disso, a afirmação, que é apenas parcialmente verdadeira, contida no n.° 137 do acórdão recorrido, de que o conteúdo do convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5 estava, no momento do pedido de acesso aos documentos (junho de 2021), acessível em linha ao público, quando, em seu entender, o projeto de convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5 tinha sido alterado (projeto de convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.25) e a versão alterada, por sua vez, só tinha sido publicada em 28 de outubro de 2022.
94.      A Comissão considera que a quarta parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
b)      Apreciação
95.      A presente parte do terceiro fundamento convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se, na hipótese de o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 ser aplicável à correspondência entre a Comissão e a Hungria a propósito da finalização do projeto de convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5, sobre a existência de um prejuízo para o processo decisório que preencha os requisitos exigidos por esta disposição.
96.      Foi a título exaustivo que o Tribunal Geral examinou se este requisito estava preenchido (55), uma vez que tinha concluído pela inexistência de um processo decisório da Comissão em curso e, portanto, pela inaplicabilidade da exceção à divulgação invocada pela Hungria. Dado que proponho ao Tribunal de Justiça que confirme o acórdão recorrido quanto a este ponto, não tem, em princípio, necessidade de responder a esta parte do terceiro fundamento do presente recurso.
97.      No entanto, proponho a análise indicando que o Tribunal Geral recordou que o simples facto de um documento dizer respeito a um interesse protegido pelo artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não basta para justificar a sua não divulgação (56), uma vez que a aplicação da exceção prevista exige a demonstração de que o acesso ao documento em causa seria suscetível de prejudicar concreta e efetivamente a proteção do processo decisório da instituição no âmbito de um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético (57). O Tribunal Geral também salientou que a violação deve ter um determinado nível de gravidade (58).
98.      Esta grelha de análise está em conformidade com o estado da jurisprudência na matéria. O Tribunal de Justiça já decidiu que, quando uma instituição da União decide indeferir um pedido de acesso com fundamento numa das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, incumbe‑lhe apresentar as explicações quanto à questão de saber de que maneira o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco desse prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (59). Do mesmo modo, incumbe à pessoa que solicita a aplicação de uma destas exceções por uma instituição à qual o Regulamento n.° 1049/2001 se aplica, fornecer, em tempo útil, explicações equivalentes (60). A existência desse risco deve ser demonstrada, uma vez que uma simples alegação não fundamentada não pode bastar para considerar a exceção aplicável (61).
99.      A Hungria não contesta esta norma. Cabia‑lhe, portanto, demonstrar, no Tribunal Geral, que o processo decisório relativo à finalização do projeto de convite à apresentação de propostas podia ser grave, efetiva e concretamente prejudicado pela divulgação dos documentos controvertidos.
100. A este respeito, o Tribunal Geral considerou que os fundamentos apresentados pela Hungria não tinham permitido determinar que a divulgação dos documentos controvertidos poderia afetar desse modo o processo decisório (62). As afirmações da Hungria no sentido de que a divulgação dos documentos comprometeria os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação e da transparência, uma vez que os potenciais beneficiários do convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5 teriam podido obter informações suscetíveis de lhes conferir uma vantagem concorrencial desleal, não estavam fundamentadas, dado que a Hungria não apresentou nenhuma argumentação circunstanciada nem nenhum elemento de prova (63). Por último, o Tribunal Geral também retirou argumentos da análise da Comissão de que a divulgação dos documentos controvertidos não podia, à data da decisão controvertida, comprometer o processo decisório relacionado com esse convite à apresentação de propostas, visto que o conteúdo desse convite estava, nessa data, acessível ao público (64).
101. No âmbito do presente recurso, embora a Hungria pareça contestar, através de alegações genéricas, a conclusão a que o Tribunal Geral chegou, tal não é convincente, uma vez que o esforço de argumentação se limita a repetir os argumentos apresentados no Tribunal Geral.
102. Quanto ao resto, no que respeita ao n.° 137 do acórdão recorrido, a Hungria alega que a afirmação do Tribunal Geral de que o convite à apresentação de propostas estava disponível na data do pedido inicial «é apenas parcialmente verdadeira» (65) e que o Tribunal Geral deveria ter tido em conta o facto de um novo projeto de convite à apresentação de proposta (66) ter sido publicado após a data da decisão controvertida e de que o acesso aos documentos controvertidos poderia ter permitido a determinadas partes interessadas obter informações que lhes concedessem uma vantagem concorrencial. No entanto, observo que o acórdão recorrido não contém nenhuma menção a esse argumento que a Comissão considera, portanto, corretamente, novo e que, como tal, não é da competência do Tribunal de Justiça exercida no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral (67), o que, aliás, a Hungria não parece contestar (68). Em todo o caso, a Hungria apenas refere a possibilidade de acesso que teria resultado numa vantagem concorrencial não especificada. Essa imprecisão também não parece preencher os requisitos necessários para demonstrar a existência de um prejuízo grave, efetivo e concreto.
103. Por conseguinte, há que julgar improcedente a quarta e última parte do terceiro fundamento.
5.      Conclusão relativa ao terceiro fundamento
104. Após a análise das quatro partes do terceiro fundamento, há que concluir pela sua improcedência.
C.      Conclusão
105. Tendo em conta todas as razões precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedentes os fundamentos primeiro e terceiro do presente recurso.
1      Língua original: francês.
2      T‑104/22, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2024:467.
3      JO 2001, L 145, p. 43.
4      Este projeto de convite à apresentação de propostas com o número de código «EFOP 2.2.5», intitulado «Melhoria da transição dos cuidados de saúde em estabelecimento para os serviços de proximidade — substituição do alojamento institucional até 2023» (a seguir «convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5») foi elaborado pela autoridade de gestão designada pelas autoridades húngaras para a execução do programa operacional relativo ao desenvolvimento dos recursos humanos para a desinstitucionalização das pessoas portadoras de deficiência que vivem atualmente em instituições na Hungria (EFOP). O EFOP foi adotado pela Comissão sob proposta da Hungria em conformidade com o Regulamento (UE) n.° 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320; retificação no
JO 2016, L 200, p. 140).
5      Trata‑se de uma mensagem de correio eletrónico, com dois anexos, das autoridades húngaras de 11 de março de 2020, bem como de quatro cartas das autoridades húngaras à Comissão de 19 de junho de 2020, de 6 de agosto de 2020, de 5 de janeiro de 2021 e de 14 de abril de 2021.
6      Recorde‑se que o artigo 4.°, n.os 3 a 5, do Regulamento n.° 1049/2001 tem a seguinte redação:
«3. O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
4. No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das exceções previstas nos n.os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado.
5. Qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.»
7      A saber, os cinco documentos das autoridades húngaras inicialmente identificados pela Comissão e os quatro documentos adicionais identificados na fase do pedido confirmativo (a seguir «documentos controvertidos»).
8      Caberá ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se previamente sobre o argumento da Comissão, que deixa ao Tribunal de Justiça a apreciação da admissibilidade do presente recurso à luz dos requisitos dos artigos 168.° e 169.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (v. n.os 12 e 13 da resposta da Comissão). No entanto, considero que, uma vez que, primeiro, a Comissão não invoca uma exceção de inadmissibilidade e, segundo, o conteúdo da resposta da Comissão ilustra o facto de a Comissão ter podido compreender plenamente os argumentos do presente recurso, este último deve ser julgado admissível.
9      Com efeito, a Hungria não parece pôr em causa a jurisprudência recordada no n.° 24 do acórdão recorrido, o que é confirmado pela leitura do n.° 24 do presente recurso.
10      V. artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001.
*      O sublinhado é meu.
N. do T.: Tradução livre.
11      Cujo fundamento é o artigo 5.°, n.os 5 e 6, das disposições relativas à aplicação do Regulamento n.° 1049/2001 aditadas em anexo ao Regulamento Interno da Comissão pela sua Decisão de 5 de dezembro de 2001 que altera o seu regulamento interno (JO 2001, L 345, p. 94).
12      Razões de confidencialidade podem até militar a favor de uma comunicação sempre separada da decisão de divulgação das razões pelas quais a Comissão pretende conceder acesso aos documentos apesar da oposição manifestada por um Estado‑Membro.
13      V. n.° 29 do presente recurso.
14      Acórdão de 28 de março de 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
15      V. Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.° 155).
16      V. Acórdão de 29 de julho de 2024, Validity/Comissão (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, n.os 49 e 62).
17      Ou a Decisão de 16 de junho de 2021: v. n.° 7 do acórdão recorrido.
18      V. artigo 4.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 1049/2001.
19      Acórdão de 29 de julho de 2024, Validity/Comissão (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
20      V. n.° 28 da resposta da Comissão.
21      Recordo que o referido pedido de acesso, que já tinha por objeto documentos relacionados com o convite à apresentação de propostas EFOP 2.2.5, foi objeto de uma decisão inicial de indeferimento, baseada nas objeções da Hungria que invocou a proteção do processo decisório em curso. Esta decisão inicial foi confirmada na fase do pedido confirmativo antes de o requerente interpor recurso de anulação no Tribunal Geral. No decurso do processo no Tribunal Geral, a Comissão decidiu revogar a sua decisão confirmativa e, por fim, conceder acesso aos documentos, o que levou o Tribunal Geral a declarar que não era necessário proferir uma decisão [v. Despacho de 22 de novembro de 2022, Validity/Comissão (T‑640/20, EU:C:2022:752)] Todos estes elementos são recordados na carta de 15 de dezembro de 2021.
22      Ou seja, Acórdão de 28 de março de 2017, Deutsche Telekom/Comissão (T‑210/15, EU:T:2017:224).
23      V. n.° 76 do acórdão recorrido.
24      V. n.os 60 a 63 do acórdão recorrido.
25      V. n.os 64 a 66 do acórdão recorrido.
26      V. n.os 67 e 68 do acórdão recorrido.
27      V. n.° 69 do acórdão recorrido.
28      V. n.° 70 do acórdão recorrido.
29      V. n.° 71 do acórdão recorrido.
30      V. n.° 72 do acórdão recorrido.
31      V. n.os 73 e 74 do acórdão recorrido.
32      V. n.° 75 do acórdão recorrido.
33      N.° 76 do acórdão recorrido.
34      Conforme recordado pelo Tribunal Geral no n.° 82 do acórdão recorrido.
35      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 73).
36      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 63).
37      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 74).
38      V. n.° 58 das presentes conclusões.
39      V. n.os 80 a 86 do acórdão recorrido.
40      V. n.os 97 e 98 do acórdão recorrido.
41      V. n.° 99 do acórdão recorrido.
42      A Hungria invoca, a este respeito, o Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 57).
43      V. n.° 109 do acórdão recorrido.
44      V. n.os 110 a 112 do acórdão recorrido.
45      V. n.° 113 do acórdão recorrido.
46      Acórdão de 18 de dezembro de 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
47      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 57).
48      V. Acórdão de 18 de julho de 2017, Comissão/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, n.° 37 e jurisprudência aí referida).
49      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 83).
50      Ou seja, tanto os documentos cujo
Estado‑Membro
é o autor, como os que foram simplesmente transmitidos por esse Estado‑Membro à instituição em causa: Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 61).
51      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 65).
52      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 76).
53      Acrescento que o facto de o âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 não se estender aos documentos relacionados com o processo decisório de uma autoridade de gestão nacional não prejudica a possibilidade de um Estado‑Membro invocar, quando a exceção é suscetível de se aplicar, o respeito de determinadas normas de direito nacional que protegem um interesse público, que se opõem à divulgação de um documento e que são invocadas para esse efeito
pelo Estado‑Membro, as quais podem então ser consideradas um interesse digno de proteção ao abrigo desta disposição: v. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.° 84).
54      V. Acórdãos de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, n.° 30 e jurisprudência aí referida), de 8 de junho de 2023, Conselho/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, n.° 33), e de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 62).
55      V. n.° 129 do acórdão recorrido.
56      V. n.° 130 do acórdão recorrido e jurisprudência aí referida.
57      V. n.° 131 do acórdão recorrido e jurisprudência aí referida.
58      V. n.° 132 do acórdão recorrido e jurisprudência aí referida.
59      V. Acórdãos de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.os 54 e 93 e jurisprudência aí referida), e de 16 de janeiro de 2025, Comissão/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, n.° 63 e jurisprudência aí referida).
60      V. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA (C ‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 94).
61      V., por analogia, Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA (C ‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 95).
62      V. n.° 133 do acórdão recorrido.
63      V. n.os 134 e 135 do acórdão recorrido.
64      V. n.° 137 do acórdão recorrido.
65      V. n.° 124 do recurso. Observo que a Hungria faz uma interpretação errada do acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal Geral não se refere à data do pedido inicial, mas à da decisão controvertida.
66      EFOP 2.2.25.
67      V. Acórdão de 15 de janeiro de 2026, XH/Comissão (Assédio durante uma baixa por doença) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, n.° 177 e jurisprudência aí referida).
68      V. n.° 44 da réplica da Hungria.