Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 5 marca 2026 r. (1)
Sprawa C‑862/24
Satiksmes ministèrerija
przy udziale:
A
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa)]
Odesłanie prejudycjalne – Transport lotniczy – Rozporządzenie (WE) nr 216/2008 – Wspólne zasady w zakresie lotnictwa cywilnego – Rozporządzenie (UE)
nr 1178/2011 – Załoga w lotnictwie cywilnym – Licencja pilota turystycznego – Egzamin praktyczny – Oszustwo ze strony kandydata – Czasowy zakaz podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego oraz uzyskania licencji – Punkt ARA.GEN.355 lit. e)
rozporządzenia (UE)
nr 1178/2011 – Działania wykonawcze
niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności – Egzamin z wiedzy teoretycznej – Punkt ARA.FCL.300 lit. f)
rozporządzenia (UE)
nr 1178/2011 – Zastosowanie w drodze analogii czasowego zakazu przystępowania
ponownie do egzaminu z wiedzy teoretycznej – Zasada pewności prawa – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 15 – Wolność wyboru zawodu
I.      Wprowadzenie
1.        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pkt ARA.GEN.355 lit. e) i ARA.FCL.300 lit. f), które znajdują się w załączniku VI do rozporządzenia (UE) nr 1178/2011(2), a także art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(3) oraz zasady pewności prawa.
2.        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między A a Satiksmes ministrija (ministerstwem transportu, Łotwa) w sprawie decyzji Civilās aviācijas aģentūra (Agencji lotnictwa cywilnego, Łotwa) (zwanej dalej „Agencją”), podtrzymanej następnie przez to ministerstwo, na mocy której Agencja – po stwierdzeniu, że w celu uzyskania licencji pilota turystycznego A dopuścił się oszustwa w związku z egzaminem praktycznym, unieważniła wyniki tego egzaminu i zakazała A podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego, a także uzyskania takiej licencji, przez okres jednego roku.
3.        Pytanie Augstākā tiesa (sądu najwyższego, Łotwa), który jest sądem odsyłającym, dotyczy zgodności z prawem tej decyzji o zakazie, która nie jest przewidziana ani w rozporządzeniu nr 1178/2011, ani w przepisie krajowym.
4.        Przedstawię powody, dla których jestem zdania, że w przypadku przedłożenia sfałszowanej książki lotów w celu spełnienia wymogów egzaminu praktycznego, który jest obowiązkowy do uzyskania licencji pilota turystycznego, pkt ARA.GEN.355 lit. e) załącznika VI do rozporządzenia  nr 1178/2011, należy interpretować w ten sposób, że nie uprawnia on właściwego organu do podjęcia w stosunku do osoby wnioskującej o uzyskanie takiej licencji środka prewencyjnego w postaci zakazu dotyczącego egzaminu praktycznego, analogicznego do środka prewencyjnego w postaci zakazu, który przewidziano w pkt ARA.FCL.300 lit. f) tego załącznika, jeżeli prawo krajowe nie przewiduje wyraźnie takiego środka.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Rozporządzenie (WE) nr 216/2008
5.        Motywy 3, 11 i 12 rozporządzenia (WE) nr 216/2008(4) stanowią:
„(3)      Konwencja [o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r.(5)] określiła już minimalne normy mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego i ochrony środowiska. Zasadnicze wymagania i przepisy wykonawcze do nich przyjęte przez Wspólnotę powinny gwarantować, że państwa członkowskie będą wypełniać zobowiązania zawarte w konwencji chicagowskiej, w tym zobowiązania dotyczące stosunków z państwami trzecimi.
[…]
(11)      W
celu reagowania na nadzwyczajne okoliczności, takie jak pilne względy bezpieczeństwa, nieprzewidziane lub ograniczone wymagania eksploatacyjne, powinna zostać zapewniona dostateczna elastyczność. Powinno się również zapewnić środki umożliwiające osiągnięcie równoważnego poziomu bezpieczeństwa innymi sposobami. Państwa członkowskie powinny być uprawnione do przyznawania odstępstw od wymagań niniejszego rozporządzenia i przepisów wykonawczych do niego, pod warunkiem że zakres tych odstępstw jest ściśle ograniczony i poddany właściwej kontroli Wspólnoty.
(12)      […] Konieczne jest zatem powołanie […] Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (zwanej dalej »[EASA]«), która będzie niezależna w sprawach technicznych i będzie dysponować autonomią prawną, administracyjną i finansową. W tym celu uznaje się za niezbędne i właściwe, by [EASA] był[a] […] organ[em] [Unii] posiadający[m] osobowość prawną i dysponujący[m] uprawnieniami wykonawczymi, przyznanymi mu na mocy niniejszego rozporządzenia”.
6.        Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Podstawowym celem niniejszego rozporządzenia jest ustanowienie i utrzymanie wysokiego, ujednoliconego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie[(6)]”.
7.        Artykuł 7 ust. 2 akapity pierwszy i drugi tego rozporządzenia przewiduje:
„Z wyjątkiem osób odbywających szkolenie, czynności pilota może wykonywać jedynie osoba posiadająca licencję i świadectwo lekarskie stosowne do przeprowadzanej
operacji.
Licencję pilota może otrzymać jedynie osoba spełniająca wymagania przepisów ustanowionych w celu zapewnienia spełniania zasadniczych wymagań dotyczących wiedzy teoretycznej, umiejętności praktycznych, kompetencji językowych i doświadczenia określonych w załączniku III”.
8.        Zgodnie z art. 68 rozporządzenia  nr 216/2008:
„Państwa członkowskie ustanawiają sankcje za naruszenie niniejszego rozporządzenia i przepisów wykonawczych do niego. Sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
9.        Punkt 1.a.1 załącznika III
do tego rozporządzenia, zatytułowanego „Zasadnicze wymagania dotyczące licencjonowania pilotów, o którym mowa w art. 7”, doprecyzowuje:
„Osoba podejmująca szkolenie w zakresie prowadzenia statku powietrznego musi być dostatecznie wykształcona oraz dojrzała fizycznie i psychicznie, aby być w stanie nabyć, zachować i udowodnić odpowiednią wiedzę teoretyczną i umiejętności praktyczne”.
2.      Rozporządzenie nr 1178/2011
10.      Motyw 5
rozporządzenia nr 1178/2011 stanowi:
„Rozporządzenie [nr 216/2008] nakłada na
Komisję [Europejską] obowiązek przyjęcia przepisów wykonawczych dotyczących ustalania warunków w zakresie wydawania orzeczeń lekarskich pilotom, a także certyfikacji osób i organizacji zaangażowanych w ich szkolenie, testowanie lub sprawdzanie, w zakresie atestacji członków personelu pokładowego oraz oceny ich sprawności fizycznej i psychicznej”.
11.      Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, rozporządzenie to ustanawia szczegółowe zasady dotyczące w szczególności „poszczególnych uprawnień związanych z licencjami pilotów, warunków wydawania, utrzymywania w mocy, zmiany, ograniczania, zawieszania lub cofania licencji”.
12.      Artykuł 11b tego rozporządzenia, zatytułowany „Zdolność do sprawowania nadzoru”, przewiduje w ust. 5 lit. f) i ust. 6:
„5. Pracownicy upoważnieni przez właściwy organ do realizacji zadań w zakresie certyfikacji lub nadzoru są uprawnieni do wykonywania przynajmniej następujących zadań:
[…]
f)      w stosownych przypadkach – podejmowanie lub inicjowanie środków egzekucyjnych.
6.      Zadania, o których mowa w ust. 5, wykonywane są zgodnie z przepisami prawa właściwego państwa członkowskiego”.
13.      Załącznik I do tego samego rozporządzenia obejmuje „Część FCL”(7). Punkt FCL.030 znajdujący się w podczęści A tego załącznika, zatytułowanej „Wymagania ogólne”, dotyczący „[e]gzaminu praktycznego”, stanowi:
„a)      Od osoby wnioskującej wymaga się, żeby przed przystąpieniem do egzaminu praktycznego w celu wydania licencji, uprawnienia lub certyfikatu zdała wymagany egzamin z wiedzy teoretycznej; nie dotyczy to osób przechodzących zintegrowane szkolenie w powietrzu.
W każdym przypadku ukończenie szkolenia teoretycznego jest wymagane przed przystąpieniem do egzaminu praktycznego.
b)      Z wyjątkiem przypadków wydawania licencji pilota liniowego, osoba wnioskująca o przystąpienie do egzaminu praktycznego jest kierowana do tego egzaminu przez instytucję/osobę odpowiedzialną za szkolenie, po ukończeniu tego szkolenia. Dokumentacja szkolenia jest udostępniana egzaminatorowi”.
14.      W ramach załącznika I do rozporządzenia  nr 1178/2011 podczęść C dotycząca w szczególności licencji pilota prywatnego (PPL)(8) określa w sekcji 1 „[w]spólne wymogi”. Zawarty w tej sekcji pkt FCL.235, zatytułowany „Egzamin praktyczny”, przewiduje w lit. a):
„Osoba ubiegająca się o licencję PPL musi podczas egzaminu praktycznego wykazać umiejętność pełnienia funkcji pilota dowódcy [(9)] statku powietrznego odpowiedniej kategorii, demonstrując stosowne procedury i wykonując manewry ze stopniem kompetencji odpowiadającym nadawanym przywilejom”.
15.      Załącznik VI do tego rozporządzenia określa „[w]ymagania w stosunku do władzy w odniesieniu do załóg lotniczych”(10). W ramach tego załącznika, podczęść GEN(11) zawiera w sekcji III, dotyczącej „[n]adzoru, certyfikacji i egzekwowania”, pkt ARA.GEN.355, zatytułowany „Stwierdzone nieprawidłowości i środki wykonawcze – osoby”(12), który stanowi w lit. e):
„Jeśli podczas nadzoru lub w inny sposób pojawią się dowody wskazujące na to, że osoba podlegająca wymaganiom określonym w rozporządzeniu [nr 216/2008] i przepisach wykonawczych do niego i nieposiadająca licencji, certyfikatu, uprawnienia lub świadectwa dopuszczenia wydanego zgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem i przepisami wykonawczymi do niego, nie spełnia obowiązujących wymagań, właściwy organ, który stwierdził tę niezgodność, musi podjąć działania wykonawcze niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności”.
16.      W ramach załącznika VI do rozporządzenia nr 1178/2011 podczęść FCL, zatytułowana „Szczególne wymagania odnoszące się do licencjonowania załogi lotniczej”, zawiera w sekcji II, dotyczącej „[l]icencji, uprawnień i certyfikatów”, pkt ARA.FCL.250 regulujący „ograniczanie, zawieszenie lub cofanie licencji, uprawnień i certyfikatów”, który stanowi w lit. a):
„Właściwy organ, w stosownych przypadkach, musi ograniczyć, zawiesić lub cofnąć licencję pilota i powiązane uprawnienia lub certyfikaty zgodnie z [pkt] ARA.GEN.355 między innymi w następujących okolicznościach:
1)      uzyskania licencji pilota, uprawnienia lub certyfikatu poprzez sfałszowanie
przedłożonych dokumentów dowodowych;
2)      sfałszowania dziennika pokładowego oraz rejestrów w licencji lub certyfikacie;
[…]”.
17.      W ramach załącznika VI do tego rozporządzenia podczęść FCL zawiera w sekcji III, dotyczącej „[e]gzaminów sprawdzających wiedzę teoretyczną” pkt ARA.FCL.300, zatytułowany „Procedury egzaminacyjne”(13), który stanowi w lit. f):
„Właściwy organ musi zakazać kandydatom, którym zostanie udowodniona nieuczciwość podczas zdawania egzaminu, podchodzenia
do egzaminu w ciągu co najmniej 12 miesięcy od daty egzaminu, na którym udowodniono im nieuczciwość”.
B.      Prawo łotewskie
18.      Artykuł 6
likums „Par aviāciju” (ustawy o lotnictwie)(14) z dnia 5 października 1994 r. stanowi w akapicie 2 pkt 5) i akapicie 5:
„Agencja […]:
[…]
5)      prowadzi certyfikację i nadzór nad personelem lotnictwa cywilnego, w tym wydaje, przedłuża, zawiesza lub cofa licencje członków personelu latającego, kontrolerów lotniczych, pracowników służb informacji o ruchu lotniczym oraz personelu obsługi technicznej statków powietrznych lotnictwa cywilnego.
[…]
Agencja […] może wydawać akty administracyjne dotyczące nałożenia zakazów lub ograniczeń działalności związanych z certyfikacją personelu lotnictwa cywilnego i instytucji zajmujących się rozwojem zawodowym personelu lotnictwa cywilnego, korzystaniem z przestrzeni powietrznej Republiki Łotewskiej lub eksploatacją statków powietrznych lotnictwa cywilnego, lotnisk oraz innych obiektów i urządzeń
lotnictwa cywilnego w celu zapewnienia wdrożenia ustanowionych w prawie Unii […] wymogów w zakresie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego i niezawodności lotów statków powietrznych. Akty administracyjne agencji […] podlegają kontroli sądowej bez możliwości wniesienia środka odwoławczego do organu wyższej instancji. Skarga na akt administracyjny nie zawiesza jego wykonania”.
III. Okoliczności w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
19.      Uczestnik postępowania, A, podjął działania zmierzające do uzyskania licencji pilota turystycznego [PPL(A)](15). W tym celu, powinien on, po uzyskaniu odpowiedniego orzeczenia lekarskiego, które jest warunkiem wstępnym korzystania z uprawnień ucznia-pilota, złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin z wiedzy teoretycznej, a następnie egzamin praktyczny w zatwierdzonym ośrodku szkoleniowym.
20.      A zwrócił się do Agencji w dniu 6 października 2017 r. z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia lekarskiego i takie orzeczenie uzyskał, a następnie złożył w Agencji w dniu 6 grudnia 2017 r. wniosek o przeprowadzenie egzaminu praktycznego i wyznaczenie egzaminatora. A załączył do wniosku zaświadczenie bułgarskiej akademii lotniczej z dnia 5 grudnia 2017 r., potwierdzające, że ukończył on pomyślnie szkolenie modułowe w celu uzyskania licencji pilota turystycznego, które odbyło się w okresie od 23 października 2017 r. do 5 grudnia 2017 r. W dniu 16 grudnia 2017 r. Agencja otrzymała od egzaminatora drogą elektroniczną formularz dotyczący egzaminu praktycznego zdawanego przez A w dniu 12 grudnia 2017 r. w Hiszpanii, do którego dołączono kopię jego osobistej książki lotów w charakterze członka załogi lotniczej.
21.      Podczas czynności sprawdzających prowadzonych przez Agencję począwszy od dnia 17 stycznia 2018 r., Agencja stwierdziła nieprawidłowości związane z wykazanymi przez A lotami szkoleniowymi. Z jednej strony, właściwy bułgarski organ krajowy poinformował, że bułgarska akademia lotnicza nie została uprawniona do prowadzenia szkolenia w locie poza bułgarską przestrzenią powietrzną i nie było możliwe, aby potwierdzić, że A został tam przeszkolony. Z drugiej strony, w dniu 23 marca 2018 r. Agencja otrzymała od uprawnionego podmiotu zajmującego się obsługą techniczną informacje, z których wynika, że szkolenie w locie A nie odbyło się w sposób wskazany w jego osobistej książce lotów. A, poproszony o przedstawienie wyjaśnień przed Agencją, złożył jedynie później wniosek o cofnięcie jego wniosku o uzyskanie licencji pilota turystycznego i wyraził wątpliwości co do kompetencji Agencji w zakresie weryfikacji szkolenia pilotów organizowanego przez bułgarską akademię lotniczą.
22.      W dniu 7 listopada 2018 r. Agencja wydała decyzję, na mocy której, po pierwsze, unieważniła wyniki zdanego przez A egzaminu praktycznego, po drugie, wydała w stosunku do A zakaz podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego w celu uzyskania licencji pilota turystycznego oraz uzyskania takiej licencji do dnia 7 listopada 2019 r., (zwany dalej „spornym zakazem”), a po trzecie, poinformowała o tym Komisję Europejską, EASA i kraje, które są jej członkami (zwaną dalej „sporną decyzją”). Agencja oparła swoją decyzję w szczególności na stwierdzeniu, że A sfałszował dokumenty dotyczące swojego szkolenia w locie, i że w związku z tym przedstawienie egzaminatorowi książki lotów pilota należy uznać za przekazanie nieprawdziwych danych i fałszerstwo dokumentów. Swoją decyzję uzasadniła również powołując się na potrzebę zapobieżenia potencjalnemu zagrożeniu bezpieczeństwa statków powietrznych lotnictwa cywilnego.
23.      A wniósł do Administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego, Łotwa) skargę na decyzję ministerstwa transportu z dnia 17 maja 2019 r., podtrzymującą decyzję Agencji. Twierdził, że czasowy zakaz uzyskania licencji pilota turystycznego jest, ze względu na swój charakter i skutki, sankcją, przed zastosowaniem której właściwy organ łotewski powinien stwierdzić popełnienie administracyjnego lub przestępstwa. Podniósł również, że wywiedzenie takiego zakazu w drodze analogii z rozporządzenia  nr 1178/2011 nie odpowiada znaczeniu i strukturze tego rozporządzenia. Sąd ten uznał zakaz podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego za niezgodny z prawem.
24.      Orzekając w przedmiocie odwołania wniesionego przez ministerstwo transportu, Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa) utrzymał w mocy wyrok Administratīvā rajona tiesa (rejonowego sądu administracyjnego). Uznał on, że wydany na okres jednego roku zakaz podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego nałożony przez Agencję stanowi sankcję o charakterze karnym, która nie została wyraźnie przewidziana w żadnym przepisie, ponieważ pkt ARA.FCL.300 lit. f) nie ma zastosowania. Sąd ten orzekł również, że pkt ARA.GEN.355 lit. e) nie uprawnia właściwego organu do podejmowania decyzji bez podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa krajowego, przy czym taka wykładnia została potwierdzona przez EASA w dokumencie zatytułowanym „Akceptowalne sposoby spełniania wymagań. Część FCL”.
25.      Ministerstwo transportu wniosło skargę
kasacyjną
od tego wyroku do Augstākā tiesa (Senāts) (sądu najwyższego, Łotwa). Ministerstwo to uważa, że wykładnia, którą przyjął
Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy
sąd administracyjny, Łotwa) jest formalistyczna i niezgodna ze znaczeniem i celem  rozporządzenia nr 1178/2011. Twierdzi ono, że sporny zakaz nie jest sankcją, lecz środkiem zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa w dziedzinie lotnictwa cywilnego, wymaganego w szczególności w przypadku lotów samodzielnych(16), które A chce wykonywać. Utrzymuje ono również, że taka wykładnia prowadzi do obniżenia wymaganego poziomu bezpieczeństwa i zagraża bezpieczeństwu lotów, ponieważ pozwala osobie na dalsze wykonywanie działalności w lotnictwie cywilnym, mimo że nie jest ona prawidłowo przeszkolona zgodnie z wymogami dotyczącymi wykonywania lotów(17).
26.      Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa) przypomina, że ani w rozporządzeniu  nr 216/2008, ani w rozporządzeniu
nr 1178/2011 nie określono
konsekwencji, jakie można wyciągnąć w stosunku do kandydata, który w ramach egzaminu praktycznego przedstawił egzaminatorowi nieprawdziwe informacje dotyczące odbytego szkolenia i swojego doświadczenia w locie w celu uzyskania licencji pilota turystycznego. Do organu krajowego właściwego w dziedzinie lotnictwa cywilnego należy zatem wprowadzenie odpowiednich środków wykonawczych w przypadku sfałszowania licencji lub książek lotów.
27.      W tym kontekście sąd ten powziął wątpliwości w kwestii wykładni pkt ARA.GEN.355 lit. e), zgodnie z którym właściwy organ podejmuje działania wykonawcze niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności, a także pkt ARA.FCL.300 lit. f), który stanowi, że właściwy organ, w przypadku udowodnienia nieuczciwości podczas zdawania egzaminu z wiedzy teoretycznej, zakazuje kandydatowi podchodzenia do egzaminu w okresie co najmniej 12 miesięcy.
28.      Sąd ten uważa, biorąc pod uwagę
realizowany przez rozporządzenie  nr 1178/2011 cel bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, że nie należy traktować nieuczciwości dotyczącej egzaminu praktycznego w sposób mniej rygorystyczny, niż nieuczciwości związanej z egzaminem z wiedzy teoretycznej.
29.      Opierając się jednak na art. 52 ust. 1 Karty, sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do tego, czy sporny zakaz powinien być jednoznacznie wyrażony w przepisie prawnym. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem chronionej w art. 15 Karty wolności wyboru
zawodu przysługującej
osobie, która zamierza korzystać z tej swobody uzyskując licencję pilota turystycznego, aby móc wykonywać przewozy lotnicze pasażerów. Sąd ten dodaje, że zgodnie z zasadą pewności prawa zakaz ten powinien wynikać bezpośrednio z konkretnego przepisu rozporządzenia  nr 216/2008 lub rozporządzenia  nr 1178/2011. Tymczasem przepisy tych rozporządzeń dotyczące egzaminu praktycznego, w przeciwieństwie do przepisów dotyczących egzaminu z wiedzy teoretycznej, nie uprawniają w sposób wyraźny właściwego organu do wydania takiego zakazu. Ponadto sąd ten przypomina, że Trybunał orzekł jednak, iż przyznanie w akcie ustawodawczym uprawnień dyskrecjonalnych organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie nie narusza samo w sobie wymogu przewidywalności, pod warunkiem że zakres i warunki wykonywania tych uprawnień są określone wystarczająco wyraźnie z zastrzeżeniem poszanowania pewnych gwarancji chroniących przed arbitralnością(18).
30.      Wreszcie sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z opublikowanym przez EASA wyjaśnieniem pkt ARA.GEN.355 lit. e) rodzaj działań wykonawczych zależy od mających zastosowanie przepisów krajowych i może obejmować na przykład zapłatę grzywny lub zakaz pełnienia funkcji(19). W tym względzie zauważa z jednej strony, że, w zakresie, w jakim rozporządzenie Unii jest aktem prawnym mającym bezpośrednie zastosowanie, właściwy organ powinien bezpośrednio stosować pkt ARA.GEN.355 lit. e). Z drugiej strony, zgodnie z art. 6 akapit drugi pkt 5) i akapit piąty ustawy o lotnictwie, organ ten może wydawać akty administracyjne dotyczące stosowania zakazów lub ograniczeń w odniesieniu do działalności związanej z certyfikacją personelu lotnictwa cywilnego w celu zapewnienia wdrożenia ustanowionych w prawie Unii wymogów w zakresie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego i lotów statków powietrznych. W zakresie kompetencji przyznanej temu organowi nie przewidziano jednak uprawnienia do wydania konkretnego czasowego zakazu dotyczącego nieuczciwości w ramach egzaminu praktycznego.
31.      Ponadto sąd odsyłający rozważa kwestię zastosowania w tym kontekście ogólnej zasady prawa Unii, zgodnie z którą podmioty prawa nie mogą powoływać się na przepisy prawa Unii w sposób
noszący znamiona oszustwa lub nadużycia.
32.      Sąd ten wywodzi z powyższego następującą wykładnię: skoro znajdujący się w załączniku VI do rozporządzenia  nr 1178/2011 pkt ARA.GEN.355 lit. e) uprawnia właściwy organ do podjęcia niezbędnych działań wykonawczych, a w ramach egzaminu z wiedzy teoretycznej, pkt ARA.FCL.300 lit. f) stanowi, że konsekwencją udowodnionej nieuczciwości jest zakaz podchodzenia ponownie do egzaminu przez okres co najmniej jednego roku, to z systemowego punktu widzenia, oraz w celu zapewnienia realizacji celów jednolitego i wysokiego poziomu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego określonych w niniejszym rozporządzeniu we wszystkich dziedzinach egzaminu i umiejętności, a także w celu osiągnięcia skuteczności (effet utile) prawa Unii, brak zastosowania tych samych działań wykonawczych w stosunku do egzaminu praktycznego byłby nieuzasadniony.
33.      W tych okolicznościach Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Jeżeli zostanie udowodnione, że kandydat dopuścił się nieuczciwego zachowania, przedstawiając egzaminatorowi podczas egzaminu praktycznego fałszywe dokumenty dotyczące ukończenia szkolenia praktycznego, to czy krajowy organ właściwy w dziedzinie lotnictwa – dla celów pkt ARA.GEN.355 lit. e) […] – jest uprawniony do czasowego zakazania zainteresowanej osobie ponownego przystąpienia do egzaminu praktycznego w celu uzyskania licencji pilota turystycznego, a także zakazania uzyskania takiej licencji?
2)      Czy wyjaśnienie pkt ARA.GEN.355 lit. e) […] zawarte w opublikowanym przez [EASA] dokumencie zatytułowanym »Akceptowalne sposoby spełniania wymagań. Część FCL«, zgodnie z którym rodzaj środków wykonawczych zależy od mających zastosowanie przepisów krajowych i może obejmować na przykład zakaz pełnienia funkcji – należy interpretować w ten sposób, że uprawnia ono właściwy organ do dokonania wyboru odpowiednich ograniczeń [wynikających z pkt ARA.FCL.300 lit. f)], pozwalających na osiągnięcie celów [rozporządzenia  nr 1178/2011], jeżeli prawo krajowe nie przewiduje konkretnego czasowego zakazu przystępowania do egzaminu praktycznego w celu uzyskania licencji pilota turystycznego?
3)      Czy dokonywanie wykładni pkt ARA.FCL.300 lit. f) […] w ten sposób, że przewidziany w tym przepisie tymczasowy zakaz ponownego przystępowania do egzaminu z wiedzy teoretycznej można rozszerzyć na powtórzenie egzaminu praktycznego, jest zgodne z zasadą pewności prawa i art. 52 ust. 1 Karty?”
34.      Ministerstwo transportu, rządy łotewski i węgierski oraz Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. Wszyscy wyżej wymienieni z wyjątkiem rządu węgierskiego uczestniczyli w rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r., podczas której udzielili odpowiedzi ustnej na pytania zadane przez Trybunał.
IV.    Analiza
35.      Sąd odsyłający musi orzec w przedmiocie zgodności z prawem decyzji administracyjnej zakazującej osobie wnioskującej o licencję pilota turystycznego podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego oraz uzyskania takiej licencji przez okres jednego roku. W braku zarówno przepisów prawa Unii, jak i przepisów krajowych wyraźnie przewidujących taki zakaz, pytania skierowane przez ten sąd do Trybunału dotyczą w istocie
wykładni dwóch przepisów załącznika VI do rozporządzenia nr 1178/2011, a mianowicie pkt ARA.GEN.355 lit. e) i ARA.FCL.300 lit. f).
36.      W mojej analizie
skupię się kolejno na odpowiedzi, jakiej należy udzielić na pierwsze z pytań prejudycjalnych, a następnie odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne. Pomijam analizę
pytania drugiego, które jest bezprzedmiotowe ze względu na to, że opinia EASA w sprawie pkt ARA.GEN.355 lit. e) nie jest prawnie wiążąca.
37.      W pierwszej części przedstawię zatem ramy prawne, w które wpisane są pkt ARA.GEN.355 lit. e) i ARA.FCL.300 lit. f). Druga część zostanie poświęcona kwalifikacji spornego zakazu. W trzeciej części wypowiem się odnośnie stopnia określoności wymaganego dla stosowania pkt ARA.GEN.355 lit. e). Wreszcie moja opinia będzie dotyczyła zastosowania art. 52 ust. 1 Karty.
A.      Przypomnienie ram prawnych pkt ARA.GEN.355 lit. e) i ARA.FCL.300 lit. f)
38.      Przepisy te znajdują się w załączniku VI do rozporządzenia nr 1178/2011, w którym
określone zostały
wymagania techniczne i procedury administracyjne mające zastosowanie do załóg lotniczych w lotnictwie cywilnym. Rozporządzenie to jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia nr 216/2008, w którym
określono wspólne zasady Unii w zakresie lotnictwa cywilnego(20). W części „ARA” tego załącznika VI ustanowiono wymagania w stosunku do właściwych krajowych organów władzy lotniczej w odniesieniu do załóg lotniczych. Zawiera ona podczęść GEN, w której, w ramach wymagań ogólnych, znajduje się sekcja III dotycząca „[n]adz[oru], certyfikacj[i] i egzekwowani[a] przepisów”, i w szczególności pkt ARA.GEN.355. Ten załącznik VI obejmuje następnie podczęść FCL, nazwaną w ten sposób ze względu na to, że
odnosi się członków załogi lotniczej(21). Sekcja II tej podczęści FCL dotyczy obowiązków właściwego organu w zakresie wydawania licencji, uprawnień i certyfikatów. W sekcji III tej podczęści FCL, zatytułowanej „Egzaminy sprawdzające wiedzę teoretyczną”, znajduje się pkt ARA.FCL.300, który reguluje procedury tych egzaminów.
39.      Punkt ARA.FCL.300 lit. f) określa decyzję, jaką właściwy organ powinien wydać w przypadku nieuczciwości podczas egzaminu z wiedzy teoretycznej, a mianowicie decyzję o zakazie „podchodzenia do egzaminu w ciągu co najmniej 12 miesięcy od daty egzaminu, na którym udowodniono [kandydatom] nieuczciwość”(22). Brak jest równoważnego przepisu w sekcji, która byłaby poświęcona egzaminom praktycznym.
40.      Punkt FCL.030, znajdujący się w załączniku I do rozporządzenia  nr 1178/2011, zatytułowany „[e]gzamin praktyczny”, stanowi, że egzamin ten musi być obowiązkowo poprzedzony zaliczonym egzaminem z wiedzy teoretycznej, i co do zasady, skierowaniem przez instytucję lub osobę odpowiedzialną za szkolenie. Logicznie rzecz ujmując, z mojego punktu widzenia, nie zawiera on żadnego przepisu dotyczącego możliwego oszustwa podczas egzaminu praktycznego. Ten egzamin, zdefiniowany w pkt FCL.010 jako praktyczny sprawdzian umiejętności i obejmujący, w razie potrzeby, egzamin ustny, nie jest bowiem egzaminem, który można zdać zachowując się nieuczciwie. Tym samym kandydat nie może w trakcie egzaminu oszukać egzaminatora co do posiadania odpowiedniego poziomu kompetencji.
41.      Jedynym możliwym do wyobrażenia w tym zakresie oszustwem jest zatem oszustwo związane z dokumentami. Prawodawca unijny uwzględnił wyłącznie przypadek, w którym takie oszustwo zostało wykryte po uzyskaniu w szczególności licencji. Znajdujący się w podczęści FCL załącznika VI do rozporządzenia  nr 1178/2011(23), pkt ARA.FCL.250(24) dotyczy bowiem dokładnie w lit. a) pkt 1) sfałszowania przedstawionych dokumentów dowodowych, a w lit. a) pkt 2) sfałszowania dziennika pokładowego [książki lotów] lub rejestrów w licencji lub w certyfikacie.
42.      Jest to zatem jedyny inny przepis w tej podczęści FCL, który odnosi się do oszustwa. Przewiduje on ograniczenie, zawieszenie lub cofnięcie w szczególności licencji. Nie przewidziano żadnego czasu trwania zakazu. Podobnie, nie określono żadnego okresu obowiązywania decyzji o ograniczeniu lub zawieszeniu licencji. Teoretycznie takie zawieszenie, równoznaczne z zakazem lotów, mogłoby być zatem nieograniczone w czasie.
43.      W związku z tym przyjmuję, że w rozporządzeniu  nr 1178/2011 nie przewidziano przypadku, gdy sfałszowanie dziennika pokładowego [książki lotów] zostało wykryte przed uzyskaniem licencji, oraz że jeżeli licencja została już wydana, to jak stanowi pkt ARA.FCL.250, właściwy organ musi wydać decyzję „zgodnie z pkt ARA.GEN.355”(25).
44.      Punkt ARA.GEN.355, zatytułowany „Stwierdzone nieprawidłowości i środki wykonawcze – osoby” ma na celu określenie procedury, którą powinien stosować właściwy organ odpowiedzialny za weryfikację zgodności z wymogami mającymi zastosowanie do osób, opisanej w pkt ARA.GEN.300 lit. a), zawartym w załączniku VI do rozporządzenia  nr 1178/2011. Punkt ARA.GEN.355 lit. e) odnosi się w szczególności do sytuacji, w której dana osoba nie posiada licencji. Stanowi on, że „właściwy organ, który stwierdził [..] niezgodność, musi podjąć działania wykonawcze niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności”. Analogiczne wyrażenie znajduje się w pkt ARA.GEN.355 lit. b) pkt 2)(26), w przypadku gdy licencja została wydana i stwierdzono nieprawidłowość ze strony posiadacza tej licencji. Właściwy organ jest zatem uprawniony do podjęcia dalszych działań w połączeniu z wydanymi decyzjami w przedmiocie czasowego lub stałego ograniczenia lub pozbawienia prawa do posługiwania się licencją.
45.      Czy w tym kontekście wykładnia pkt ARA.GEN.355 lit. e) proponowana przez ministerstwo transportu, rządy łotewski i węgierski oraz Komisję jest wystarczająca, aby uzasadnić decyzję o zakazie podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego oraz uzyskania licencji przez okres jednego roku? Innymi słowy, czy w braku przepisów krajowych wyraźnie przewidujących możliwość wydania tego spornego zakazu, A słusznie podnosił, że jest on niezgodny z prawem?
46.      Rozstrzygnięcie tej wątpliwości, wyrażonej w pierwszym pytaniu prejudycjalnym wiąże się
z
ustaleniem tego, czy badanie zgodności z prawem spornej decyzji administracyjnej dotyczy sankcji(27)o charakterze karnym(28), czy środka prewencyjnego, w świetle orzeczeń Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(29) dotyczących stosowania „kryteriów Engela”(30), ponieważ, jak wynika z wyjaśnień odnoszących się do Karty(31), zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty prawo zagwarantowane w jej art. 49 ma takie samo znaczenie i zakres jak prawo zagwarantowane przez Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(32). Nieprecyzyjny przepis może bowiem naruszać zasadę legalności w prawie karnym, określoną w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty(33) jedynie wówczas, gdy przewidziano w nim
sankcję o charakterze karnym (B). Jeżeli natomiast art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty nie ma zastosowania, to uważam, że odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego należy udzielić na podstawie ogólnej zasady pewności prawa (C).
B.      W przedmiocie kwalifikacji spornego zakazu
47.      W spornej decyzji znajdującej się w aktach sprawy, którymi Trybunał dysponuje, wskazane jest że „[z] uwagi na powyższe, jeżeli oszustwo popełnione podczas egzaminu z wiedzy teoretycznej pociąga za sobą w stosunku do kandydata zakaz podchodzenia do egzaminu przez okres co najmniej 12 miesięcy, proporcjonalne jest nałożenie na kandydata podobnej sankcji w przypadku oszustwa i celowego dostarczenia egzaminatorowi nieprawdziwych informacji przed egzaminem praktycznym, a mianowicie zakazu ponownego podchodzenia do egzaminu praktycznego oraz uzyskania licencji pilota przez okres co najmniej 12 miesięcy”(34).
48.      Ponieważ jednak bezsporne jest, że Agencja działała w ramach określonych w pkt ARA.GEN.355, decyzja ta jest moim zdaniem środkiem, a nie sankcją. W tym sensie podkreślam użyte we francuskiej wersji pkt ARA.GEN.355 wyrażenia „actions correctives” [w dosłownym tłumaczeniu z języka francuskiego „działania naprawcze”, zaś w polskiej wersji tego przepisu przetłumaczone jako „środki wykonawcze”] lub „mesures nécessaires de mise en application”, [w polskiej wersji tego przepisu: „niezbędne działania wykonawcze”], które wprost wskazują na brak związku z procedurą prowadzącą do wydania decyzji o charakterze represyjnym. Chociaż w wielu wersjach językowych, z wyjątkiem włoskiej, wyrażenia te nie mają odpowiednika, a w angielskiej wersji językowej użyte jest wyrażenie „enforcement measures”(35), podzielam przedstawiony przez Komisję na rozprawie pogląd, zgodnie z którym wyrażenie to odnosi się do środków wykonawczych(36).
49.      Niemniej jednak przyjęcie
takiej kwalifikacji
nie zwalnia z obowiązku ustalenia, czy sporny zakaz ma charakter karny. Należy w tym względzie powołać się, jak zasugerowała Komisja na rozprawie, na
wyrok ETPC z dnia 9 października 2018 r. w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji(37), który dotyczył zakazu udziału w wydarzeniach sportowych połączonego z obowiązkiem informowania policji, zastosowanego przez sąd wobec osoby skazanej za czyny o charakterze chuligańskim. Rozpatrując skargę dotyczącą naruszenia art. 4 Protokołu  nr 7 do EKPC(38), który ustanawia zasadę ne bis in idem, lub inaczej zakaz ponownego sądzenia i karania, ETPC przeanalizował ten środek wykluczający na podstawie kryteriów Engela w celu ustalenia, czy doszło do „oskarżenia w sprawie karnej” i mamy do czynienia z „karą”(39).
50.      Proponuję zatem, aby Trybunał odwołał się do swojego utrwalonego orzecznictwa opartego na kryteriach Engel, dotyczącego wykładni art. 50 Karty i przeniesionego na grunt zarówno art. 49 ust. 3 Karty jak i art. 49 ust. 1 ostatnie zdanie Karty i
uznał, że zakres zastosowania tego
orzecznictwa
należałoby rozszerzyć na pierwsze zdanie tego art. 49 ust. 1 Karty, które określa zasadę legalności w prawie karnym.
51.      Należy zatem przypomnieć, że pierwszym z kryteriów Engela jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – stopień surowości grożącej zainteresowanemu kary(40).
52.      Choć to do sądu odsyłającego należy ocena – w świetle tych kryteriów – czy zakaz nałożony na A ma charakter karny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty,
to Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może jednak dostarczyć temu sądowi wskazówek, które będą
pomocne
przy dokonywaniu przez niego oceny(41).
53.      W odniesieniu do, w pierwszej kolejności, pierwszego kryterium dotyczącego kwalifikacji
prawnej naruszenia, z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że, z powodu stwierdzenia oszustwa związanego z dokumentami, Agencja wydała akt administracyjny na warunkach przewidzianych w art. 6 akapit piąty ustawy o lotnictwie. W świetle prawa łotewskiego regulującego działanie Agencji, naruszenie rozpatrywane w postępowaniu głównym uznaje się zatem za delikt administracyjny(42).
54.      Należy jednak upewnić się, mając na uwadze dwa pozostałe kryteria, o których mowa w pkt niniejszej 51 opinii, czy stosowanie zakazu takiego jak ten
rozpatrywany w postępowaniu głównym ma charakter karny(43).
55.      Następnie, w odniesieniu do drugiego kryterium, dotyczącego samego charakteru tego naruszenia, należy zbadać, czy rozpatrywany środek ma w szczególności cel represyjny, co jest właściwe sankcjom o charakterze karnym w rozumieniu art. 49 Karty, przy czym sama okoliczność, iż służy ona również celowi prewencyjnemu, nie może pozbawić jej kwalifikacji jako sankcja o charakterze karnym. W samym charakterze sankcji karnych leży to, iż zmierzają one zarówno do represjonowania niedozwolonych zachowań, jak i do zapobiegania takim zachowaniom(44). Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym naruszeniem, nie ma charakteru karnego(45).
56.      W tym względzie, jak zauważył ETPC(46), w praktyce trudno jest dokonać wyraźnego rozróżnienia między odstraszaniem jako elementem sankcji a prewencją.
57.      Z wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji jasno wynika jednak, że prewencję należy rozpatrywać w jej aspekcie odnoszącym się do interesu publicznego, a mianowicie ochrony przyszłych ofiar przestępstw(47), a nie w ujęciu skupiającym się na potencjalnych sprawcach. Ponadto
bez wpływu na tę analizę jes to, czy środek powoduje szkodę dla zainteresowanego(48). Można zatem dokonać jej bezpośredniego przeniesienia na grunt bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego ze względu na realizowany cel(49).
58.      Zbieżność z wyrokiem w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji, która dotyczy zakazu uczestniczenia w wydarzeniach sportowych połączonego z obowiązkiem informowania policji(50), zastosowanego przez sąd wobec osoby skazanej za czyny o charakterze chuligańskim jest zaś rzeczywiście interesująca pod wieloma względami. Z jednej strony, ETPC zakwalifikował ten środek wykluczający nie jako „sankcję karną” w autonomicznym rozumieniu EKPC(51) nałożoną w ramach „postępowania karnego”(52), ale jako środek podjęty ze względów prewencyjnych, aby zapobiec zaistnieniu przemocy. ETCP kładzie nacisk w większym stopniu na ochronę ogółu społeczeństwa, niż na karanie pojedynczej osoby za jej wcześniejsze akty przemocy podczas wydarzeń sportowych(53).
59.      Z drugiej strony, w wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji(54) ETPC odwołał się do swojego orzecznictwa dotyczącego postępowania administracyjnego w sprawie natychmiastowego cofnięcia lub tymczasowego zawieszenia prawa jazdy(55). Analogia ta wydaje się również istotna w tym przypadku. ETPC orzekł, że każdy z tych środków stanowi „środek prewencyjny w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym”(56), który nie ustanawia wymogu jakiegokolwiek badania czy też
ustalenia winy(57), a nie „oskarżenie w sprawie karnej” w rozumieniu art. 6 EKPC lub art. 4 Protokołu  nr 7.
60.      Zwracam zatem uwagę na dwie cechy charakterystyczne środków, których dotyczy to orzecznictwo
ETPC i które są wspólne z cechami charakterystycznymi środka w postaci spornego zakazu w postepowaniu głównym. Jest to z jednej strony fakt, że środek ten może być stosowany niezależnie od jakiegokolwiek postępowania karnego. Z drugiej strony, jest on podejmowany w celu szybkiego uczynienia zadość
wymogowi bezpieczeństwa ogólnego i na ograniczony okres.
61.      Zgodnie z tą samą logiką, opartą na interesie ogólnym, wydaje mi się, że orzecznictwo Trybunału dotyczące tymczasowego wykluczenia podmiotów gospodarczych w ramach wspólnej polityki rolnej(58) również jest w pewnym stopniu interesujące pod względem porównawczym.
62.      Poza tym Trybunał stwierdził już, że okoliczność, iż rozpatrywany środek nie dotyczy ogółu, lecz szczególnej kategorii adresatów, którzy ze względu na to, że wykonują działalność szczegółowo regulowaną przez prawo Unii, są zobowiązani do spełniania warunków ustanowionych w przepisach tego prawa, może świadczyć o tym, że środek ten nie służy realizacji
celu represyjnego, i przemawiać wobec tego za stwierdzeniem, iż środek ten nie ma charakteru karnego,
jeśli ogranicza się on do pozbawienia adresata tego środka pewnych przyznanych mu w tym prawie szczególnych uprawnień, ze względu na to, że właściwy organ administracyjny uznał, iż warunki przyznania tych uprawnień nie są już spełniane(59).
63.      W niniejszej sprawie taki jest przedmiot zarówno spornego zakazu podchodzenia ponownie do egzaminu praktycznego oraz uzyskania licencji przez okres jednego roku, jak i decyzji o unieważnieniu wyników egzaminu praktycznego, z którą zakaz ten jest połączony.
64.      Wreszcie, jeżeli jednak Trybunał uzna za konieczne zbadanie trzeciego z kryteriów Engela(60), należy zauważyć, że jedynym skutkiem spornego zakazu wydanego przez Agencję w ramach pkt ARA.GEN.355 lit. e), jest pozbawienie A perspektywy uzyskania licencji w ograniczonym okresie(61). W związku z tym uważam, że zakaz ten nie cechuje
się
wysokim stopniem
surowości.
65.      Proponuję zatem, aby Trybunał uznał, zachowując spójność
z orzecznictwem ETPC(62), że sporny zakaz nie jest środkiem o charakterze karnym w rozumieniu tego orzecznictwa, ponieważ ma on na celu zwalczanie nieprawidłowości zachodzących w toku uzyskiwania licencji, które poważnie zagrażają bezpieczeństwu lotniczemu w zakresie lotów. Zapewnienie tego bezpieczeństwa(63) osobie wnioskującej o uzyskanie licencji oraz wszystkim podmiotom
w tym
obszarze działalności uzasadnia konieczność przestrzegania wysokiego poziomu wymagań co do uczciwości i wiarygodności kandydata(64). Wydaje mi się, że zakaz nakładany w przypadku przekroczenia tych norm jest szczególnym narzędziem administracyjnym, będącym integralną częścią systemu wydawania i odnawiania licencji, mającym na celu uniknięcie istotnych zagrożeń w przestrzeni powietrznej.
66.      Chociaż uważam, że należy przyjąć, iż zakaz ten nie jest sankcją i nie ma
charakteru karnego, proponuję, aby Trybunał, w ramach rozwinięcia analizy wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji, rozszerzył swoje orzecznictwo, zgodnie z którym nawet sankcja niemająca charakteru karnego może zostać wymierzona jedynie pod warunkiem, że opiera się ona na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej(65). Ponieważ sporny zakaz dotyczy wykonywania uprawnienia, w rzeczywistości powstaje pytanie, czy,
uwzględniając
ogólną zasadę
pewności prawa, pkt ARA.GEN.355 w lit. e) stanowi wystarczającą podstawę prawną dla tego zakazu(66), jeżeli art. 11b ust. 6 rozporządzenia  nr 1178/2011 przewiduje, że zadania, o których mowa w ust. 5 tego art. 11b,
w tym podejmowanie „środków egzekucyjnych”, wykonywane są przez pracowników upoważnionych przez właściwy organ zgodnie z przepisami prawa właściwego państwa członkowskiego.
C.      W przedmiocie stopnia określoności wymaganego dla stosowania pkt ARA.GEN.355 lit. e)
67.      Biorąc pod uwagę różnorodność sytuacji, w których może wystąpić niezgodność(67), na pierwszy rzut oka
wydaje się spójne to, że
pkt ARA.GEN.355 lit. e) bez odsyłania do przepisów krajowych daje właściwemu organowi pełną dowolność w wyborze niezbędnych działań w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności, w przypadku gdy „pojawią się dowody wskazujące na to, że osoba podlegająca wymaganiom określonym w rozporządzeniu [nr 216/2008] i przepisach wykonawczych do niego i nieposiadająca licencji […] nie spełnia obowiązujących wymagań”. Jeżeli dana osoba posiada licencję, w przypadku niezgodności możliwe jest zastosowanie
prostszych
rozwiązań, i dlatego pkt ARA.FCL.250 przewiduje
bardzo precyzyjne uregulowania.
68.      Podzielam zatem opinie, zgodnie z którymi
należy wziąć po uwagę
specyfikę dziedziny bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego i różnorodność sytuacji, które rozporządzenie  nr 1178/2011 musi obejmować. Niezbędne jest również podkreślenie technicznego charakteru kwestii, które należy rozważyć, oraz rolę odgrywaną przez
organy
krajowe, podobnie jak uczynił to ETPC(68).
69.      Jednak jeśli chodzi o rolę odgrywaną przez władze krajowe w analogicznej dziedzinie, a mianowicie dziedzinie bezpieczeństwa drogowego,
ETPC w swym orzecznictwie, o którym mowa w pkt 59 niniejszej opinii, powołał się na środki prawne przewidziane w prawie krajowym(69). Wynika z tego, że nie chodzi o przepisy ogólne.
70.      W związku z tym należy zbadać następujące zagadnienie dotyczące stopnia określoności pkt ARA.GEN.355 lit. e): czy w przypadku zastosowania środka administracyjnego zakazującego danej osobie lub czasowo pozbawiającego daną osobę korzystania z uprawnienia, pkt ARA.GEN.355 lit. e) – w zakresie w jakim stanowi, że „właściwy organ, który stwierdził tę niezgodność, musi podjąć działania wykonawcze niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności”, spełnia wymogi przewidywalności i pewności prawa w państwie prawnym?
71.      Okoliczność, że w niniejszej sprawie sporny zakaz jest analogiczny do tego
przewidzianego w odniesieniu do
egzaminu z wiedzy teoretycznej, nie gwarantuje,
że,
w braku wyraźnego przepisu, wydana
decyzja będzie identyczna. W związku z tym, biorąc pod uwagę ograniczony zakres stosowania pkt ARA.FCL.300 lit. f) oraz w powiązaniu z odpowiednimi przepisami rozporządzenia  nr 1178/2011(70), jego stosowanie w drodze analogii nie wydaje mi się możliwe.
72.      W ujęciu kontekstowym zauważam, że od czasu wejścia w życie rozporządzenia nr 2018/1139(71), pkt ARA.GEN.355 lit. e) nie został zmieniony. Ponadto, według mojej wiedzy, nie wprowadzono żadnych nowych przepisów dotyczących przypadków nieuczciwości lub oszustwa.
73.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pewności prawa wymaga z jednej strony, by normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności, gdy normy te mogą mieć dla nich negatywne konsekwencje. Wspomniana zasada wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania(72).
74.      Warto jednak podkreślić dostosowywanie zasady pewności prawa, które ma miejsce w przypadku spełnienia pewnych
przyjętych przez Trybunał
warunków, gdy przyjęta przez
prawodawcę
unijnego
norma ma charakter
abstrakcyjny(73). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że prawodawca ten
nie jest w stanie
określić z góry wszystkich sytuacji niezgodności, jakie mogą zaistnieć. Jednak zakres i zasady wykonywania uprawnienia dyskrecjonalnego przyznanego w pkt ARA.GEN.355 lit. e) organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie powinny być określone z wystarczającą klarownością, w szczególności w
przypadku dopuszczenia się oszustwa związanego z dokumentami w celu uzyskania licencji, z perspektywy realizowanego uzasadnionego celu polegającego na tym, aby zapewnić odpowiednią ochronę przed arbitralnością(74). Artykuł 6 akapit 5 ustawy o lotnictwie nie zawiera zaś
precyzyjnych uregulowań w tym względzie.
75.      W związku z tym, gdy A przedłożył sfałszowaną książkę lotów, był w pełni świadomy – ze względu na uprawnienia, które zamierza wykonywać oraz okoliczność, że został pouczony przez egzaminatora, który miał taki obowiązek na mocy pkt FCL.1030(75) – iż
naruszył przepisy regulujące uprawnienia pilota turystycznego(76). W oparciu o obowiązujące przepisy
prawa Unii i przepisy krajowe
nie może on jednak dokładnie przewidzieć, jaka mogłaby być decyzja Agencji, jak ma to miejsce w przypadku potencjalnego postępowania karnego, prowadzonego przez organy sądowe(77).
76.      Wobec tego, proponuję, aby w odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu odsyłającego Trybunał orzekł, że w celu objaśnienia charakteru i czasu trwania środka podejmowanego przez administrację wobec osoby ubiegającej się o licencję w przypadku niezgodności, o której mowa w pkt ARA.GEN.355 lit. e), takiej jak przedłożenie sfałszowanej książki lotów
należy przyjąć precyzyjne przepisy krajowe. W tym względzie zauważam, że niektóre państwa członkowskie(78) wdrożyły zalecenie EASA znajdujące się w przywołanym przez sąd odsyłający dokumencie zatytułowanym „Akceptowalne sposoby spełniania wymagań. Część FCL”(79).
D.      W przedmiocie stosowania art. 52 ust. 1 Karty
77.      Na ten przepis powołano się w trzecim pytaniu prejudycjalnym w szczególnym kontekście. Przypominam, że A utrzymuje, iż, ze względu na szkodę, jaką miał ponieść
na Łotwie w wyniku nałożenia spornego zakazu(80), zakaz ten stanowi ograniczenie wolności wyboru zawodu
usankcjonowanego w art. 15 Karty, gdyż
uniemożliwia mu prowadzenie
działalności pilota turystycznego lub instruktora/egzaminatora. Z jednej strony zaś,
zaś przypomniała Komisja, rząd łotewski i ministerstwo transportu,
zgodnie z pkt FCL.010 „»[p]ilot turystyczny« oznacza pilota posiadającego licencję nieuprawniającą go do pilotowania statków powietrznych w operacjach, za które wypłacane jest wynagrodzenie, z wyłączeniem czynności szkoleniowych lub egzaminacyjnych, zgodnie z ustaleniami niniejszej części”. Brak wynagradzania pilotów turystycznych jest potwierdzony w pkt FCL.205.A(81). Z drugiej strony zaś, jak podkreślił ministerstwo transportu na rozprawie, działalność polegająca na prowadzeniu szkolenia w locie w celu uzyskania licencji pilota turystycznego wymaga specjalnego certyfikatu(82), przewidzianego w pkt FCL.915.FI załącznika I do rozporządzenia nr 1178/2011, podczęść J,
sekcja 2. Różni się on od licencji pilota turystycznego, co według mnie uzasadnia użycie w pkt FCL.010 wyrażenia „z wyłączeniem”. W związku z tym jestem zdania, że nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne.
78.      Ponadto, ze względu na to, że
w niniejszej sprawie chodzi o oszustwo, do którego A się przyznał, a
rozporządzenie  nr 1178/2011 nie zawiera przepisów regulujących sankcję w przypadku nadużycia ze strony osoby wnioskującej o licencję pilota turystycznego, wydaje mi się właściwe, aby przypomnieć ogólną zasadę prawa, zgodnie z którą podmioty prawa nie mogą powoływać się na normy prawa Unii w celach noszących znamiona oszustwa lub nadużycia(83), że państwo członkowskie musi odmówić, nawet w braku przepisów prawa krajowego przewidujących taką odmowę, możliwości skorzystania z przepisów prawa Unii, jeżeli dana osoba powołuje się na te przepisy nie po to, aby realizować ich cele, lecz aby uzyskać korzyści przyznane tej osobie przez prawo Unii, w sytuacji gdy obiektywne warunki wymagane w celu uzyskania pożądanej korzyści przewidziane przez prawo Unii są spełnione wyłącznie formalnie(84).
79.      W związku z tym, w zakresie
wydawania licencji pilota turystycznego, jeżeli właściwy organ państwa członkowskiego może odmówić uznania skuteczności działania polegającego na przedłożeniu sfałszowanej książki lotów w celu przystąpienia do egzaminu praktycznego ze względu na to, że stanowi ono nadużycie prawa, to organ ten nie może w sposób zasadny, w braku precyzyjnych przepisów krajowych analogicznych do przepisów pkt ARA.FCL.300 lit. f), połączyć tej odmowy z zakazem podchodzenia ponownie do takiego egzaminu oraz uzyskania licencji pilota turystycznego przed upływem terminu jednego roku.
V.      Wnioski
80.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
W przypadku sfałszowania książki lotów wykrytego przed wydaniem licencji pilota turystycznego, pkt ARA.GEN.355 lit. e) załącznika VI do rozporządzenia Komisji (UE)  nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 zmienionym rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/539 z dnia 6 kwietnia 2016 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie uprawnia właściwego organu do wydania wobec osoby wnioskującej o uzyskanie licencji pilota turystycznego zakazu analogicznego do tego
przewidzianego w pkt ARA.FCL.300 lit. f) załącznika VI do rozporządzenia  nr 1178/2011 ze zmianami, jeżeli taki zakaz nie jest wyraźnie przewidziany w przepisach krajowych. Wystarczająco dokładne określenie odpowiednich środków
należy do poszczególnych państw członkowskich.
1      Język oryginału: francuski.
2      Rozporządzenie Komisji z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiające wymagania techniczne i procedury administracyjne mające zastosowanie do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. 2011, L 311, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/539 z dnia 6 kwietnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 91, s. 1), zwane dalej „rozporządzeniem  nr 1178/2011”.
3      Zwana dalej „Kartą”.
4      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz.U. 2008, L 79, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/539 z dnia 5 stycznia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 3, s. 1), zwane dalej „rozporządzeniem nr 2016/2008”. Z dniem 11 września 2018 r.
rozporządzenie nr 216/2008 zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r.  w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (Dz.U. 2018, L 212, s. 1) (zob. art. 139).
5      Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, s. 295, no 102, zwana dalej „Konwencją chicagowską”.
6      Zobacz, w przedmiocie związku z konwencją chicagowską,
motyw 3 rozporządzenia nr 216/2008.
7      „FCL” – skrót od wyrażenia w języku angielskim „Flight Crew License”, oznaczającego „licencję członka załogi lotniczej”. Zobacz art. 2 ust. 1 rozporządzenia  nr 1178/2011.
8      „PPL” – skrót od wyrażenia w języku angielskim „private pilot licence”.
9      Zobacz definicję zawartą w pkt FCL.010, znajdującym się w załączniku I do rozporządzenia nr 1178/2011, podczęść A, zatytułowanym „[d]efinicje” (zwanym dalej „pkt FCL.010”): „»Pilot dowódca (PIC – Pilot-in-Command)« oznacza pilota wyznaczonego do dowodzenia i odpowiedzialnego za bezpieczny przebieg lotu”.
10      Załącznik ten zawiera część „ARA” – skrót od wyrażenia w języku angielskim „Authority Requirements for Aircrew”.
11      „GEN” od wyrazu „General” w języku angielskim oznaczającego „ogólny”.
12      Zwany dalej „pkt ARA.GEN.355”.
13      Zwany dalej „pkt ARA.FCL.300”.
14      Latvijas Vēstnesis, 1994 nr 123.
15      „PPL(A)”, skrót od wyrażenia w języku angielskim „private pilot licence aeroplanes” oznaczającego „licencję pilota prywatnego/turystycznego” (zobacz: pkt FCL.205.A i nast. znajdujące się w załączniku I do rozporządzenia nr 1178/2011, podczęść C,
sekcja 2
(oraz pkt FCL.10 odnośnie definicji „pilota turystycznego”), zwana dalej „licencją pilota turystycznego”.
16      Zgodnie z pkt FCL.010 „[c]zas lotu samodzielnego oznacza czas lotu, podczas którego uczeń-pilot jest jedyną osobą na pokładzie statku powietrznego”.
17      Ministerstwo transportu podkreśla ponadto sposób postępowania A, który dopuścił się fałszerstwa i świadomie dostarczył nieprawdziwych informacji, jednocześnie nie współpracując
z organem nadzorczym, unikając
dochodzeń i nie stosując się do poleceń tego organu.
18      Sąd odsyłający powołuje się na
wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C: 2022:98, pkt 321 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Sąd odsyłający odsyła do dokumentu zatytułowanego „Akceptowalne sposoby spełniania wymagań. Część FCL”. Można się z nim zapoznać w języku angielskim pod następującym adresem internetowym: https://www.easa.europa.eu/en/document-library/easy-access-rules/online-publications/easy-access-rules-aircrew-regulation-eu-no?page=24&kw=LAPL#_Toc256000674.
20      Zobacz art. 7 ust. 2 rozporządzenia  nr 216/2008 i jego załącznik III określający zasadnicze wymogi dotyczące licencjonowania pilotów, o którym mowa w tym artykule. Zobacz także motyw 7 tego rozporządzenia w odniesieniu do zgodności wymogów określonych przez Unię z normami i praktykami określonymi w konwencji chicagowskiej.
21      Zobacz przypis 7 niniejszej opinii.
22      Identyczny okres przewidziany jest w prawie amerykańskim. Zobacz art. 61.37 Code of Federal Regulations (kodeksu przepisów federalnych), który znajduje się w tytule 14 dotyczącym Federal Aviation Administration (federalnej administracji lotnictwa), dostępnego pod adresem internetowym: https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-D/part-61/subpart-A/section-61.37. Zobacz także w prawie australijskim art. 298A § 5 lit. a)  b) Civil Aviation Regulations 1988 (rozporządzenia o lotnictwie cywilnym z 1988 r.), dostępnego pod adresem: https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.
24      Zwany dalej „pkt ARA.FCL.250”.
25      Zobacz pkt ARA.GEN.355 lit. a) i b), dotyczący nieprzestrzegania obowiązujących wymagań przez osobę posiadającą licencję.
26      Punkt ARA.GEN.355 lit. b) pkt 2) stanowi, że „[w] przypadku zgłoszenia tego typu nieprawidłowości właściwy organ przeprowadza dochodzenie. Jeśli nieprawidłowości zostaną potwierdzone, właściwy organ musi […] podjąć dalsze działania wykonawcze niezbędne w celu zapobieżenia kontynuacji niezgodności”.
27      Termin ten został użyty w art. 68 rozporządzenia  nr 216/2008. W angielskiej wersji tego rozporządzenia użyto wyrażenia „penalties for infringement”. Terminem
„infringement” posłużono się również w [angielskiej wersji] art. 10 ust. 4 rozporządzenia  nr 216/2008, który przewiduje wymianę informacji między Komisją, EASA i państwami członkowskimi. Z dniem 11 września 2018 r.,
przepis ten został zastąpiony art. 62 ust. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)  2018/1139 [w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91]. Warto dodać, że w innych kontekstach termin „sankcja” może odnosić się również do decyzji administracyjnej.
28      Sąd odsyłający wskazał, że kwalifikacja sankcjo o charakterze karnym została przyjęta przez sąd odwoławczy w wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna ministerstwa transportu. Zobacz pkt 24 niniejszej opinii.
29      Zwanego dalej „ETPC”.
30      Zobacz wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Niderlandom (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071).
31      Dz.U. 2007, C 303, s. 17.
32      Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwaną dalej „EKPC”). Zobacz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 53 i 54).
33      Zobacz w szczególności przypomnienie obowiązujących zasad w wyroku z dnia 29 lipca 2024 r., Belgian Association of Tax Lawyers i in. (C‑623/22, EU:C:2024:639, pkt 38–45 i przytoczone tam orzecznictwo), a także w odniesieniu do ich zastosowania do rozporządzenia, wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Vaditrans (C‑102/16, EU:C: 2017:1012, pkt 55–58). Zobacz również, w odniesieniu do ogólnych rozważań na temat
zawartej w art. 7 ust. 1 EKPC i art. 49 ust. 1 Karty zasady ustawowej określoności czynów zabronionych, opinię rzecznika generalnego D. Spielmanna w sprawie Alchaster II (C‑743/24, EU:C: 2025:88, pkt 47 i 48, w szczególności w odniesieniu do zakazu stosowania analogii, a także pkt 52 i 53).
34      Wyróżnienie moje.
35      To wyrażenie jest całkowicie równoznaczne np. w wersjach językowych: hiszpańskiej, niemieckiej, litewskiej lub polskiej, co udało mi się sprawdzić. Rząd łotewski i ministerstwo transportu poczyniły podobne uwagi.
36      Zobacz w tym względzie art. 11b ust. 5 lit. f) rozporządzenia  nr 1178/2011, który stanowi, że pracownicy upoważnieni przez właściwy organ do realizacji zadań w zakresie certyfikacji lub nadzoru są uprawnieni, w stosownym przypadkach, do podejmowania lub inicjowania „środków egzekucyjnych”. Zobacz także, w celu porównania z przepisami amerykańskimi, Order 2150.3C (zarządzenie 2150.3C) federalnej administracji lotnictwa cywilnego, rozdział 9
pkt 6 lit. g) § 6 (wersja z września 2018 r. dostępna pod adresem internetowym:
https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), zawierające wyrażenie „corrective action” którego definicja odpowiada środkom naprawczym [zob. rozdział 5
pkt 1 i pkt 4 lit. d) tego zarządzenia], a nie sankcjom określonym w rozdziale 9
pkt 4 [tego zarządzenia], ponieważ są to środki podejmowane bezzwłocznie w celu zapobieżenia dalszym naruszeniom przepisów.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015, dalej „wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji”.
38      Podpisany w Strasburgu w dniu 22 listopada 1984 r. i zwany dalej „Protokołem  nr 7”.
39      Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§§ 62–65).
40      Zobacz wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C: 2018:197, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo), a także z dnia  1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans (C‑544/23, zwany dalej „wyrokiem BAJI Trans”, EU:C:2025:614, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz również rozstrzygnięcie Seražin przeciwko Chorwacji (§ 65), w którym ETPC przeprowadził analizę „rozpatrywanego naruszenia lub środka”).
dans laquelle la Cour EDH procède à l’examen de l’« infraction ou de la mesure en cause ».
41      Zobacz wyrok BAJI Trans (pkt 64).
42      Należy je odróżnić od naruszenia zakwalifikowanego jako „przestępstwo”, które było podstawą do prowadzenia równoległego postepowania karnego. Ze spornej decyzji (pkt 6) przekazanej Trybunałowi wynika bowiem, że postępowanie karne zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2018 r. na podstawie art. 275 ust. 2 Krimināllikums (kodeksu karnego). Jak wskazało ministerstwo transportu w swoich uwagach na piśmie, a następnie na rozprawie, prokurator w Rydze (Łotwa) stwierdził w decyzji z dnia 8 października 2020 r., że A, korzystając ze sfałszowanej książki lotów (logbook) dającej prawo do uzyskania licencji pilota turystycznego, popełnił występek przewidziany w art. 275 ust. 1 kodeksu karnego. A potwierdził, że zapadł wyrok skazujący.
43      Zobacz w szczególności wyrok BAJI Trans (pkt 66). Zobacz ponadto wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§ 65), w którym przypomniano, że kryteria drugie i trzecie mają charakter alternatywny i niekoniecznie kumulatywny, i że nie wyklucza to jednak przyjęcia podejścia kumulatywnego w sytuacji, gdy analiza każdego poszczególnego kryterium z osobna nie prowadzi do wyciągnięcia
jednoznacznego
wniosku co do tego, czy możliwe jest postawienie zarzutów karnych.
44      Wydaje mi się, że termin ten powinien być rozumiany jako odnoszący się do skutku odstraszającego dla innych osób skłonnych popełniać przestępstwa. Zobacz pkt 113 opinii rzecznika generalnego C. Sáncheza-Bordony w sprawie Menci (C‑524/15, EU:C: 2017:667),
przywołany w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 31).
45      Zobacz wyrok BAJI Trans (pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
46      Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§ 82).
47      Zobacz § 82 wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji: „środek, o który wnioskowano i który zastosowano wobec skarżącego miał głównie charakter prewencyjny, ponieważ jego celem było wyeliminowanie, w interesie bezpieczeństwa publicznego, możliwości wystąpienia aktów przemocy” (w wolnym tłumaczeniu). Zobacz także sprawozdanie z 54 posiedzenia Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej Rady Europy, które poprzedziło przyjęcie przez Komitet Ministrów rekomendacji  nr (91)1 w sprawie sankcji administracyjnych (s. 57).
48      Zobacz podobnie opinię brytyjskiego sędziego
zawartą w potwierdzonym wyroku przytoczonym w rozstrzygnięciu
Seražin przeciwko Chorwacji (§§ 52 i 53).
49      Zobacz pkt 65 niniejszej opinii. W tym względzie można również szukać podobieństwa, w odniesieniu do zakazu wykonywania zawodu, z wyrokiem ETPC z dnia 4 czerwca 2019 r. w sprawie Rola przeciwko Słowenii (CE:ECHR: 2019: 0604JUD001209614, §§ 60–66), dotyczącym cofnięcia zezwolenia na pełnienie funkcji syndyka w postępowaniu upadłościowym, w zakresie, w jakim ma ono na celu zagwarantowanie zaufania społeczeństwa do zawodu cieszącego się szczególnym statusem. Środek ten, przewidziany w ustawie o transakcjach finansowych, nałożony w sposób całkowicie odrębny od zwyczajnej procedury wymierzania kary, nie został uznany za sankcję w autonomicznym rozumieniu art. 7 EKPC.
50      Jest to obowiązek osoby zainteresowanej stawienia się na posterunku policji, w czasie trwania wydarzenia, w celu poinformowania policji o miejscu, w którym przebywa podczas wydarzenia i w ciągu dwóch godzin od jego zakończenia. Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§ 76).
51      Zobacz art. 4 protokołu  nr 7.
52      Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§§ 62, 64, 88 i 91).
53      Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§§ 70, 79 i 82).
54      Zobacz wyrok w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (w szczególności § 82).
55      Zobacz wyroki ETPC: z dnia 28 października 1999 r. w sprawie Escoubet przeciwko Belgii (CE:ECHR: 1999: 1028JUD002678095), zwany dalej „wyrokiem w sprawie Escoubet przeciwko Belgii”, a także z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie Mulot przeciwko Francji (CE:ECHR: 1999: 1214DEC003721197), zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Mulot przeciwko Francji”, dotyczące środków podjętych, w pierwszej przywołanej sprawie, przez prokuraturę, oraz, w drugiej przywołanej sprawie, przez prefekta, na podstawie stwierdzenia przez służby policyjne naruszenia przepisów kodeksu drogowego.
56      W wyroku w sprawie Escoubet przeciwko Belgii (§ 37), przywołanym w wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji (§ 82), ETPC stwierdził, odnośnie charakteru środka, że przedmiotowe przepisy krajowe „nie ustanawiają wymogu
jakiegokolwiek
badania ani ustalenia winy, a ich stosowanie jest całkowicie niezależne od jakiegokolwiek postępowania karnego, które może być wszczęte w późniejszym terminie. Natychmiastowe cofnięcie [prawa jazdy] wydaje się być środkiem prewencyjnym w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mającym na celu tymczasowe usunięcie z drogi publicznej kierowcy, który wydaje się stwarzać potencjalne zagrożenie dla innych użytkowników. Należy go porównać z procedurą wydania [prawa jazdy], której administracyjny charakter jest niewątpliwy, i której celem jest upewnienie się, że dana osoba posiada niezbędne umiejętności i kwalifikacje do poruszania się po drodze publicznej. Natychmiastowe cofnięcie [prawa jazdy] należy traktować jako środek ostrożności, którego pilny charakter wymaga niezwłocznego zastosowania, i w którym nie można dostrzec celu polegającego na karaniu. Środek w postaci cofnięcia [prawa jazdy] różni się od zakazu prowadzenia pojazdów, orzekanego przez sądy karne po zakończeniu postępowania dotyczącego oskarżenia w sprawie karnej. W tym przypadku sędzia w sądzie karnym ocenia czyny stanowiące przestępstwo, które mogą prowadzić do orzeczenia zakazu, dokonuje ich kwalifikacji
je i orzeka zakaz na okres, który uznaje za odpowiedni, jako karę główną lub dodatkową (zob. wyrok ETPC z dnia 23 września 1998 r. w sprawie Malige przeciwko Francji, CE:ECHR:1998: 0923JUD002781295, § 38)”.
57      Zobacz przypis 56 do tej opinii i wyrok w sprawie Mulot przeciwko Francji (§ 2). W odniesieniu do wyroku w sprawie Seražin przeciwko Chorwacji, zob. §§ 78 i 81.
58      Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, pkt 40).
59      Zobacz wyrok BAJI Trans (pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
60      Zobacz przypis 43 niniejszej opinii.
61      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, pkt 43). Zobacz, w odniesieniu do orzecznictwa ETPC, pkt 60 tej opinii i wyrok ETPC z dnia 4 czerwca 2019 r. w sprawie Rola przeciwko Słowenii (CE:ECHR:2019: 0604JUD001209614, § 66, dotyczący środka o charakterze trwałym, który nie ma negatywnego wpływu na wykonywanie innych działalności).
62      Zobacz pkt 58 i 59 niniejszej opinii.
63      Zobacz w odniesieniu do tego celu, art. 2 ust. 1 rozporządzenia  nr 216/2008. Ponadto, pkt 1.d.1 załącznika III do tego rozporządzenia stanowi, że „[p]ilot musi nabyć i zachować umiejętności praktyczne, stosownie do pełnionych przez siebie funkcji na pokładzie statku powietrznego. Takie umiejętności muszą być proporcjonalne do ryzyka związanego z danym rodzajem działalności”. Zobacz odnośnie lotów samodzielnych, pkt 25 tej opinii.
64      Zgodnie z pkt FCL.010 załącznika I do rozporządzenia nr 1178/2011 termin „zespół umiejętności lotniczych” oznacza „stałe stosowanie właściwej oceny sytuacji oraz dobrze rozwiniętej wiedzy, umiejętności i zachowań w celu osiągnięcia celów lotu”. Zobacz dla porównania pkt 1.a.1 załącznika III do rozporządzenia  nr 216/2008.
65      Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in. (C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
66      Zauważam, że środek prewencyjny rozpatrywany w wyrokach w sprawach: Escoubet przeciwko Belgii,
Mulot przeciwko Francji, a także Seražin przeciwko Chorwacji, został wyraźnie przewidziany w ustawie.
67      Zobacz w tym względzie motyw 11 rozporządzenia  nr 216/2008, a w praktyce, pewne okoliczności sprawy w postępowaniu głównym (zob. pkt 21 i 25 niniejszej opinii), na które można zwrócić uwagę: niezatwierdzony ośrodek szkoleniowy, sfałszowanie na różne sposoby książki lotów, odbywanie szkolenia w kilku państwach członkowskich (na przykład kursy szkoleniowe w państwie członkowskim innym niż państwo wydania certyfikatu, osoby lub organizacje z kilku państw członkowskich zaangażowane w szkolenie lub weryfikację). Zobacz także okoliczności zaistniałe
już po złożeniu wniosku o wydanie licencji, przywołane w pkt 6.1 postanowienia odsyłającego.
68      Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie Huci przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). W wyniku przeprowadzonej
przez mnie analizy
niektórych
przepisów poszczególnych państw członkowskich (Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Republika Francuska, Węgry, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska i Republika Słowenii) lub innych państw (Zjednoczone Królestwo, Australia i Stany Zjednoczone), pragnę również
zauważyć, że, z wyjątkiem przepisów karnych, przyjęte przepisy nie cechują się bynajmniej
większą precyzją, z wyjątkiem
przepisów
dotyczących
przypadków oszustw podczas egzaminu z wiedzy teoretycznej i po uzyskaniu licencji.
69      Zobacz również przypis 66 w niniejszej opinii.
70      Zobacz pkt 38–43 niniejszej opinii.
71      Zobacz przypis 4 niniejszej opinii.
72      Zobacz wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 319 i przytoczone tam orzecznictwo), a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (pakiet dotyczący mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C: 2024:818, pkt 158 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz w odniesieniu do orzecznictwa ETPC, w sprawie fundamentalnej funkcji, jaką odgrywa zasady pewności prawa w wykładni EKPC, opinia rzecznika generalnego D. Spielmanna w sprawie Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (C‑666/24, EU:C: 2025:891, przypis 65).
73      Zobacz wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C: 2022:98, pkt 320 i 321 i przytoczone tam orzecznictwo), a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (pakiet dotyczący mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C: 2024:818, pkt 159–161 i przytoczone tam orzecznictwo).
74      Zobacz niedawne przypomnienie tego celu w tych
własnie słowach, w wyroku z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (pakiet dotyczący mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 161 i przytoczone tam orzecznictwo).
75      Punkt FCL.1030 znajduje się w załączniku I, podsekcji K do rozporządzenia nr 1178/2011, dotyczącej „[e]gzaminatorów”, sekcji 1, która określa „[w]ymagania wspólne”.
76      Należy bowiem uwzględnić dziedzinę, którą dane uregulowanie ma obejmować, a także liczbę i status osób, do których jest ono skierowane.
77      Zobacz przykładowo formularz wniosku o australijską licencję pilota, dostępny pod adresem internetowym: https://www.casa.gov.au/application-pilot-licence-australian-civil-trained (pkt 12, ostatni punkt). Zobacz także informacje udzielone przez organizacje szkoleniowe, między innymi w Kanadzie (w szczególności podręcznik dla kandydatów Sea Land Air Flight Centre, dostępny pod adresem internetowym: https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf (pkt 7, s. 7_a także pkt 3, 4  6, s. 14).
78      Zobacz na przykład art. 22 rozdziału 4
Luftfartslagen [szwedzkiej ustawy o lotnictwie) z dnia 3 czerwca 2010 r. (SFS 2010 nr 500)], do którego A nawiązał na rozprawie. Zobacz także przepisy prawa
hiszpańskiego i włoskiego, z którymi mogłem się zapoznać.
79      Zobacz pkt 30 niniejszej opinii.
80      Na Litwie sytuacja wygląda inaczej. Sąd odsyłający wskazuje, że ministerstwo transportu podkreśliło, że A naruszył również czasowy zakaz nałożony przez Agencję i kontynuował loty poza terytorium Łotwy w celu uzyskania licencji pilota turystycznego na Litwie.
81      Punkt FCL.205.A, znajdujący się w sekcji 2, odnoszącej się do „Szczegółowych wymagań dla licencji samolotowej PPL – PPL(A)” w podsekcji C załącznika I do rozporządzenia nr 1178/2011, stanowi w lit. a), że „[p]rzywileje posiadacza licencji PPL(A) obejmują wykonywanie bez wynagrodzenia czynności pilota dowódcy lub drugiego pilota samolotów […] w operacjach niekomercyjnych” (zob. przypis 9 tej opinii).
82      Zobacz pkt 1.i.2. załącznika III do rozporządzenia  nr 216/2008.
83      Zobacz wyrok z dnia 28 października 2020 r., Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C: 2020:864, pkt 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
84      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 30 października 2025 r., Mercedes-Benz Bank i Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, pkt 80).