62021CJ0284_RES
Zadeva C‑284/21 P
Evropska komisija
proti
Anthonyju Braeschu in drugim
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 31. januarja 2023
„Pritožba – Državne pomoči – Člena 107 in 108 PDEU – Pomoč za prestrukturiranje – Bančni sektor – Faza predhodne preučitve – Sklep, s katerim je bila pomoč razglašena za združljivo z notranjim trgom – Načrt prestrukturiranja – Zaveze, ki jih je sprejela zadevna država članica – Ukrepi porazdelitve bremena – Pretvorba podrejenih terjatev v lastniški kapital – Imetniki obveznic – Ničnostna tožba – Dopustnost – Člen 263, četrti odstavek, PDEU – Procesno upravičenje – Fizična ali pravna oseba, pri kateri gre za neposredno in posamično nanašanje – Kršitev procesnih pravic zainteresiranih strank – Neodprtje formalnega postopka preiskave – Člen 108(2) PDEU – Pojem ‚zadevne stranke‘ – Uredba (EU) 2015/1589 – Člen 1(h) – Pojem ‚zainteresirana stranka‘ – Nacionalni ukrepi, ki jih je Evropska komisija upoštevala – Nedopustnost tožbe“
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Sklep Komisije o ugotovitvi združljivosti državne pomoči z notranjim trgom brez začetka formalnega postopka preiskave – Tožba zadevnih strank v smislu člena 108(2) PDEU – Dopustnost – Pogoji
(člena 108(2) in 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1(h))
(Glej točke od 50 do 54.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled s strani Komisije – Upravni postopek – Zadevna stranka v smislu člena 108(2) PDEU – Pojem – Podjetje, ki ni v neposrednem konkurenčnem razmerju s prejemnikom pomoči – Nujnost, da to podjetje dokaže konkreten vpliv pomoči na njegov položaj
(člen 108(2) PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1(h))
(Glej točke od 58 do 60.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled s strani Komisije – Upravni postopek – Zadevna stranka v smislu člena 108(2) PDEU – Pojem – Tožeča stranka, ki se sklicuje na znatno gospodarsko izgubo zaradi zavez, ki jih je predlagal nacionalni organ, ki je priglasil ukrepe pomoči – Zaveze, ki jih ni naložila Komisija in ki niso sestavni del ukrepov pomoči – Gospodarska izguba, ki ni posledica sklepa Komisije o ugotovitvi združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom – Tožeča stranka, ki ni zajeta s pojmom zainteresirana stranka – Možnost te stranke, da pri nacionalnem sodišču vloži tožbo za izpodbijanje združljivosti zadevnih zavez s pravom Unije
(člen 108(2) in (3) PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1(h))
(Glej točke od 68 do 81 in od 103 do 110.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pomoči, ki jih odobri Komisija – Zloraba prejemnika – Pojem
(člen 108 PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člena 1(g) in 20)
(Glej točki 84 in 85.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled s strani Komisije – Smernice, sprejete v okviru izvajanja diskrecijske pravice Komisije – Pravna narava – Okvirna pravila ravnanja, ki pomenijo samoomejitev diskrecijske pravice Komisije – Sporočilo o bančništvu – Zavezujoč učinek za države članice – Neobstoj
(člena 107(3)(b) in 108(3) PDEU; Sporočilo Komisije 2013/C 216/01)
(Glej točke od 90 do 95.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled s strani Komisije – Združljivost pomoči z notranjim trgom – Diskrecijska pravica – Spoštovanje usklajenosti med določbami, ki urejajo državne pomoči, in drugimi določbami prava Unije – Bančni sektor – Pomoč, ki mora izpolnjevati pogoje, ki izhajajo iz Direktive 2014/59 – Obveznost, ki je omejena na podrobna pravila pomoči, ki so neločljivo povezana z njenim predmetom – Preučitev pogojev za dokapitalizacijo kreditne institucije
(členi 106, 107 in 108 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/59, člen 32)
(Glej točke od 96 do 103.)
Povzetek
Italijanska banka Banca Monte dei Paschi di Siena (v nadaljevanju: BMPS) je leta 2008 izvedla povečanje kapitala za 950 milijonov EUR, ki ga je v celoti financirala družba J. P. Morgan Securities Ltd (v nadaljevanju: JPM) na podlagi pogodb, ki sta jih ti družbi sklenili (v nadaljevanju: pogodbe FRESH). Družba JPM je sredstva, potrebna za financiranje te transakcije, pridobila od družbe Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (v nadaljevanju: MUFJ), ki je v ta namen izdala obveznice, imenovane FRESH, v višini 1 milijarde EUR. Imetniki teh obveznic prejemajo plačila v obliki kuponov, ki jim jih posreduje družba MUFJ.
Banka BMPS je konec leta 2016 vložila prošnjo za izredno javno finančno pomoč v obliki preventivne dokapitalizacije na podlagi italijanske zakonodaje. Italijanski organi so na podlagi te prošnje Evropski komisiji priglasili pomoč za dokapitalizacijo banke BMPS v višini 5,4 milijarde EUR. To pomoč je bilo treba prišteti individualni likvidnostni pomoči v višini 15 milijard EUR v korist banke BMPS, ki jo je Komisija začasno odobrila s sklepom z dne 29. decembra 2016.
Komisija je s sklepom z dne 4. julija 2017 (
1
) ob koncu faze predhodne preučitve odobrila tako likvidnostno pomoč v višini 15 milijard EUR v korist banke BMPS kot tudi pomoč za njeno preventivno dokapitalizacijo v višini 5,4 milijarde EUR (v nadaljevanju: sporni sklep). Ti ukrepi pomoči skupaj z načrtom prestrukturiranja banke BMPS in zavezami, ki so jih predložili italijanski organi, so bili obravnavani kot državne pomoči, ki so združljive z notranjim trgom zaradi finančne stabilnosti. (
2
)
V načrtu prestrukturiranja banke BMPS je bila med drugim določena možnost razveljavitve pogodb FRESH, ki so bile sklenjene med to banko in družbo JPM. Po razveljavitvi navedenih pogodb je več imetnikov obveznic FRESH pri Splošnem sodišču vložilo tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa. V utemeljitev tožbe so te tožeče stranke med drugim navedle, da so utrpele znatno gospodarsko izgubo zaradi razveljavitve pogodb FRESH in da je ta razveljavitev izhajala iz načrta prestrukturiranja, ki je spremljal ukrepe pomoči, ki jih je priglasila Italijanska republika.
Komisija je pred Splošnim sodiščem podala ugovor nedopustnosti, ker naj tožeče stranke ne bi imele niti pravnega interesa niti procesnega upravičenja v smislu člena 263 PDEU. Ker je Splošno sodišče ta ugovor nedopustnosti zavrnilo, (
3
) je Komisija pri Sodišču vložila pritožbo, omejeno zgolj na vprašanje procesnega upravičenja. Veliki senat Sodišča je tej pritožbi ugodil, ob čemer je pojasnil obseg pojma „zadevna stranka“ v smislu člena 108(2) PDEU, ki podeljuje upravičenje za začetek postopka kot oseba, na katero se akt neposredno in posamično nanaša v smislu člena 263 PDEU.
Presoja Sodišča
Komisija je z edinim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očitala, da je napačno uporabilo pravo, ker je razsodilo, da imajo tožeče stranke kot „zadevne stranke“ v smislu člena 108(2) PDEU in „zainteresirane stranke“ v smislu člena 1(h) Uredbe 2015/1589 (
4
) procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU (
5
) zoper sporni sklep s ciljem zagotovitve varstva procesnih pravic, ki naj bi jih imele na podlagi člena 108(2) PDEU.
Sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da je iz njegove sodne prakse razvidno, da „zadevna stranka“ v smislu člena 108(2) PDEU lahko vloži tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Komisije o nenasprotovanju priglašeni državni pomoči, sprejetega ob koncu faze predhodne preučitve, in sicer pod pogojem, da želi zavarovati procesne pravice, ki jih ima na podlagi zadnjenavedene določbe. Ker pa je bil sporni sklep sprejet ob koncu faze predhodne preučitve, ne da bi bil začet formalni postopek preiskave iz odstavka 2 člena 108 PDEU, in ker so želele tožeče stranke zavarovati procesne pravice, ki naj bi jih imele na podlagi te določbe, je Splošno sodišče ravnalo pravilno, ko je preučilo njihov status „zadevnih strank“, da bi ugotovilo, ali je njihova tožba dopustna na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Splošno sodišče pa je z ugotovitvijo, da imajo tožeče stranke status „zadevnih strank“ v okviru postopka nadzora priglašenih pomoči, kot ga vodi Komisija na podlagi člena 108 PDEU, napačno uporabilo pravo.
V Uredbi 2015/1589 je pojem „zainteresirana stranka“, ki je analogen pojmu „zadevna stranka“ v smislu člena 108(2) PDEU, opredeljen tako, da gre za katero koli osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala. Ker se ta pojem v sodni praksi razlaga široko, lahko zajema vse osebe, ki lahko dokažejo, da bi lahko dodelitev državne pomoči konkretno vplivala na njihov položaj.
Splošno sodišče je v zvezi s tem štelo, da so zaveze italijanskih organov glede načrta prestrukturiranja banke BMPS, ki so spremljale priglašene ukrepe pomoči in ki naj bi po mnenju tožečih strank povzročile veliko gospodarsko izgubo za imetnike obveznic FRESH, sestavni del priglašenih ukrepov pomoči, Komisija pa je s spornim sklepom navedenim ukrepom dala zavezujočo naravo, tako da se ta sklep nanaša tako na priglašene pomoči kot na zaveze italijanskih organov. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da sta dodelitev priglašenih pomoči in zato sprejetje spornega sklepa konkretno vplivala na položaj tožečih strank, tako da jih je bilo treba opredeliti kot „zainteresirane stranke“ v smislu člena 1(h) Uredbe 2015/1589.
Splošno sodišče pa je s tako odločitvijo kršilo pravila prava Unije, ki urejajo obseg spornega sklepa.
Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da kadar priglašeni ukrep pomoči na predlog zadevne države članice vključuje zaveze, ki jih je ta sprejela, iz tega ne izhaja, da je treba za te zaveze šteti, da jih kot take nalaga Komisija in da je njihove morebitne škodljive učinke na tretje osebe torej mogoče pripisati sklepu, ki ga je sprejela ta institucija.
Komisija namreč s sklepom, ki je bil sprejet ob koncu faze predhodne preučitve, zadevni državi članici ne more ničesar naložiti ali prepovedati, ampak lahko s sklepom o nenasprotovanju zgolj odobri načrt pomoči, kot ga je priglasila ta država članica, tako da to pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom.
Tako je Komisija s spornim sklepom Italijanski republiki zgolj dovolila izvajanje priglašenih državnih pomoči, tako da je upoštevala dejanski okvir, ki ga je ta država članica predhodno opredelila v načrtu prestrukturiranja banke BMPS, in zaveze, ki jih je ta priglasila, da bi odpravila vsakršen dvom o združljivosti teh pomoči z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(b) PDEU. Zato ni mogoče šteti, da so bile zaveze, ki jih je Italijanska republika predlagala v okviru postopka predhodne preučitve, naložene s samim spornim sklepom, ampak te zaveze izhajajo izključno iz aktov, ki jih je sprejela ta država članica.
Zato razveljavitve pogodb FRESH, do katere je prišlo ob izvedbi načrta prestrukturiranja, ki je spremljal priglašene pomoči, ni mogoče šteti za zavezujoč učinek spornega sklepa, ker ta razveljavitev ne izhaja iz izvajanja navedenih pomoči kot takih. Nasprotno, izhaja iz ukrepov ‐ sicer resda dejansko povezanih, vendar pravno ločenih ‐ ki jih je sprejela država članica, ki je te pomoči priglasila Komisiji. Okoliščina, da je ta država članica te ukrepe sprejela zlasti zato, da bi od Komisije pridobila sklep o odobritvi navedenih pomoči, in da so ti ukrepi predmet zavez, ki so bile upoštevane v takem sklepu te institucije, v zvezi s tem ni upoštevna.
Tako v nasprotju s tem, kar je razsodilo Splošno sodišče, zavez, na katere se nanaša sporni sklep, ni naložila ali jim dala zavezujočo naravo Komisija v tem sklepu, ampak so to povsem nacionalni ukrepi, ki jih je Italijanska republika na podlagi člena 108(3) PDEU priglasila v okviru lastne odgovornosti in ki jih je Komisija upoštevala kot dejanski element za presojo, ali je bilo mogoče zadevne državne pomoči ob neobstoju kakršnega koli dvoma v zvezi s tem ob koncu faze predhodne preučitve razglasiti za združljive z notranjim trgom.
V odgovor na trditve tožečih strank, ki so se nanašale na obveznost Komisije, da preveri skladnost ukrepov pomoči, ki jih je priglasila Italijanska republika, s pravom Unije kot celoto, je Sodišče poleg tega opozorilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso postopek iz člena 108 PDEU ne sme nikoli privesti do izida, ki bi bil v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe. Tako pomoči, ki kot taka ali zaradi nekaterih njenih podrobnih pravil krši predpise ali splošna načela prava Unije, ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom. Tako je v skladu s to sodno prakso Komisija v spornem sklepu preverila, ali so bile priglašene pomoči v skladu z Direktivo 2014/59 (
6
). Komisija je v tem okviru zlasti preverila, ali so ukrepi porazdelitve bremena iz načrta prestrukturiranja, ki ga je predlagala Italijanska republika, ki so povzročili razveljavitev pogodb FRESH, ustrezni za omejitev zneska dodeljene pomoči na najnižji možni znesek, potreben za uresničitev cilja dokapitalizacije banke BMPS.
Komisiji pa ni bilo treba preveriti, ali se s temi ukrepi porazdelitve bremena kot takimi kršijo pravice, za katere so tožeče stranke zatrjevale, da jih imajo na podlagi prava Unije ali nacionalnega prava. Taka kršitev, tudi če bi bila dokazana, namreč ne bi izhajala iz pomoči kot take, njenega predmeta ali podrobnih pravil, ki so z njo neločljivo povezana, ampak iz ukrepov, ki jih je Italijanska republika sprejela, da bi od Komisije pridobila sklep o odobritvi navedene pomoči ob koncu faze predhodne preučitve.
V teh okoliščinah dejstvo, da ukrepi porazdelitve bremena spadajo v okvir načrta prestrukturiranja, za katerega je potrebno izplačilo državnih pomoči, ki jih je Italijanska republika priglasila Komisiji s ciljem zaprositi za njihovo odobritev ob koncu faze predhodne preučitve, tožečim strankam, ki menijo, da ti ukrepi vplivajo nanje, ne daje statusa „zainteresiranih strank“ v smislu člena 1(h) Uredbe 2015/1589 v okviru postopka, ki ga ta institucija vodi na podlagi člena 108 PDEU. Če tožeče stranke menijo, da je Italijanska republika zaradi sprejetja ukrepov porazdelitve bremena, določenih v načrtu prestrukturiranja banke BMPS, kršila pravo Unije, morajo zakonitost teh ukrepov izpodbijati pred nacionalnim sodiščem, ki je za to edino pristojno, pri čemer ima navedeno sodišče možnost ali celo obveznost, če odloča na zadnji stopnji, da pri Sodišču po potrebi vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, da ga vpraša o razlagi ali veljavnosti upoštevnih določb prava Unije. Ravno za tak položaj pa je šlo v obravnavani zadevi, ker tožeče stranke niso trdile, da nanje vplivajo zadevne pomoči, ampak so trdile zgolj, da nanje učinkujejo ukrepi porazdelitve bremena iz načrta prestrukturiranja, na katerega se nanaša sporni sklep.
Ob upoštevanju teh pojasnil je Sodišče sprejelo edini pritožbeni razlog, ki ga je Komisija navedla v pritožbi, in sodbo Splošnega sodišča razveljavilo. Ker je stanje postopka dovoljevalo odločitev o zadevi, je Sodišče poleg tega ugodilo ugovoru nedopustnosti, ki ga je Komisija podala na prvi stopnji, in zato tožbo tožečih strank kot nedopustno zavrglo.
(
1
)	Sklep Komisije C(2017) 4690 final z dne 4. julija 2017 o državni pomoči SA.47677 (2017/N) – Italija, nova pomoč in spremenjeni načrt prestrukturiranja banke Banca Monte dei Paschi di Siena.
(
2
)	Na podlagi člena 107(3)(b) PDEU, ki se nanaša na pomoč za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice.
(
3
)	Sodba z dne 24. februarja 2021, Braesch in drugi/Komisija (T‑161/18, EU:T:2021:102).
(
4
)	Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).
(
5
)	Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa dva primera, v katerih se fizični ali pravni osebi prizna procesno upravičenje za vložitev ničnostne tožbe zoper akt Unije, ki ni naslovljen nanjo. Na eni strani je takšno tožbo mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Na drugi strani lahko taka oseba vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se ta predpis nanjo neposredno nanaša.
(
6
)	Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190).