62006CC0221_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Vnitrostátní předpis zdaňuje uložení odpadů na skládce, avšak stanoví osvobození od tohoto zdanění, pokud odpady vznikají při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch zapsaných do úředních registrů, do kterých však nemohou být zapsány lokality v jiných členských státech. V projednávané věci je Soudní dvůr žádán, aby rozhodl o slučitelnosti takového předpisu s právem Společenství.
Právní úprava Společenství
2. Článek 90 první pododstavec ES(2) stanoví:
„Členské státy nepodrobí přímo ani nepřímo výrobky jiných členských států jakémukoli vyššímu vnitrostátnímu zdanění, než je to, jemuž jsou přímo nebo nepřímo podrobeny výrobky domácí.“(3)
3. Nařízení (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole(4) (dále jen „nařízení“) upravuje, mimo jiné, přepravu odpadů určených k odstranění mezi členskými státy.
4. Článek 3 odst. 1 nařízení stanoví, že osoba, která zamýšlí přepravit odpad k odstranění z jednoho členského státu do jiného členského státu, oznámí tuto skutečnost příslušnému orgánu přijímajícího státu, který musí podle čl. 4 odst. 2 písm. a) nařízení rozhodnout o povolení přepravy, ať s podmínkami, nebo bez nich, nebo o jejím zamítnutí. Příslušný orgán si rovněž může vyžádat doplňující informace. Článek 4 odst. 2 písm. c)nařízení stanoví, že námitky a podmínky uvedené v písmeni a) musí vycházet z čl. 4 odst. 3 nařízení, ve kterém jsou vyjmenovány možné důvody pro jejich podání. Jedním z těchto důvodů je skutečnost, že plánovaná přeprava „není v souladu s vnitrostátními právními předpisy a předpisy na ochranu životního prostředí, veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví“. Článek 5 odst. 1 nařízení stanoví, že přeprava může být provedena teprve poté, co oznamovatel obdrží takové povolení.
Vnitrostátní právní úprava
5. Rakouský Altlastensanierungsgesetz(5) (zákon o sanaci starých zátěží, dále jen „ALSAG“) má za účel financování zajištění a sanace starých zátěží (§ 1).
6. Ustanovení § 2 definuje, co se rozumí pojmem staré zátěže. Tento paragraf zní:
„Definice
(1) Staré zátěže jsou staré, nepoužívané skládky a odstavená zařízení, jakož i jimi kontaminovaná půda a podzemní voda, které jsou – podle závěrů zhodnocení nebezpečí – značně nebezpečné pro lidské zdraví nebo životní prostředí. […]
(2) Staré skládky jsou skládky odpadů, které na ně byly ukládány povoleným nebo nepovoleným způsobem.
(3) Odstavená zařízení jsou místa, na kterých se nacházela zařízení, v nichž se nakládalo s látkami nebezpečnými pro životní prostředí.“
7. Na financování zajištění a sanace starých zátěží stanoví II. kapitola ALSAG příspěvek na staré zátěže (dále jen „příspěvek“).
8. Ustanovení § 3 v II. kapitole stanoví:
„(1) Příspěvku na staré zátěže podléhají:
1. dlouhodobé skládkování odpadů, včetně dovezení odpadů na skládku, i když je spojeno se stavebnětechnickými nebo jinými účely,
2. zavážení nebo srovnávání terénu odpady, včetně jejich ukládání do geologických struktur, s výjimkou zavážení nebo srovnávání terénu, které má zvláštní konstrukční funkci v souvislosti s nadzemní stavbou (například silniční náspy a silniční podloží, železniční trať a základy, zavážení vytěžených prostor nebo odvodňovacích kanálů),
[…]
(2) Od příspěvku na staré zátěže je osvobozeno:
1. skládkování, skladování a přeprava odpadů, které bylo prokazatelně vykonáno v rámci zajištění nebo sanace
a) ploch podezřelých ze starých zátěží zapsaných do Verdachtsflächenkataster [katastru ploch podezřelých ze starých zátěží] nebo
b) starých zátěží zapsaných v Altlastenatlas [registru starých zátěží],
[…]“
9. Ustanovení § 4 obsahuje výčet osob povinných k příspěvku na staré zátěže a na prvním místě uvádí (v § 4 odst. 1) provozovatele skládky(6) .
10. Ustanovení § 5 stanoví, že výše příspěvku je vypočtena na základě hmotnosti odpadů.
11. Ustanovení § 6 stanoví sazby příspěvku. Ustanovení § 6 odst. 4 stanoví snížené sazby v případě skládkování odpadů na skládce, která splňuje technické normy stanovené vnitrostátními právními předpisy.
12. Verdachtsflächenkataster a Altlastenatlas uvedené v § 3 odst. 2 bodu 1 ALSAG jsou upraveny v § 13 uvedeného zákona. Uvedené ustanovení v zásadě stanoví, že spolkový ministr pro životní prostředí, mládež a rodinu koordinuje celostátní evidování, hodnocení a analýzu ploch podezřelých ze starých zátěží ve spolupráci se spolkovým ministrem hospodářství a spolkovým ministrem zemědělství a lesního hospodářství. Data a poznatky získané z evidence je nutno předat spolkovému úřadu pro životní prostředí, který je zhodnotí, a zapsat do Verdachtsflächenkataster. Spolkový ministr pro životní prostředí, mládež a rodinu navíc koordinuje všechna opatření týkající se zhodnocení míry ohrožení vyplývající z ploch podezřelých ze starých zátěží. Plochy podezřelé ze starých zátěží, u nichž bylo na základě zhodnocení míry ohrožení zjištěno, že potřebují zajištění nebo sanaci, je třeba zapsat jako staré zátěže do Altlastenatlas.
13. Do Verdachtsflächenkataster a Altlastenatlas mohou být zapsány pouze plochy nacházející se v Rakousku. Z tohoto důvodu výjimka z povinnosti zaplatit příspěvek na staré zátěže přichází v úvahu jen pro odpady, které pocházejí ze zajištění nebo sanace vnitrostátní plochy podezřelé ze staré zátěže nebo staré zátěže.
14. Na jednání konaném v projednávané věci uvedla rakouská vláda další podrobnosti o ALSAG. Při vstupu uvedeného zákona v platnost dne 1. července 1989(7) existovalo na území Rakouska odhadem 3 000 starých zátěží, z nichž některé bylo třeba zajistit a sanovat. Byl proto zřízen systém evidence a sanace kontaminovaných ploch. Náklady sanace platí zásadně původce odpadů. V případech, kdy nelze určit totožnost původce odpadů nebo vymoci platbu příspěvku, však přebírá odpovědnost stát. Financování těchto nákladů je zajišťováno z vybraných příspěvků. Sazba příspěvku je stanovena tak, aby byla dlouhodobě zajištěna možnost sanace dotčených ploch. Odpady z takových ploch určené k využití nepodléhají příspěvku. ALSAG zajišťuje, aby výnosy z příspěvků byly použity výlučně k sanaci kontaminovaných ploch. Ustanovení § 3 odst. 2 ALSAG stanoví osvobození souvisejících opatření k odstranění odpadů od příspěvku s cílem nezatěžovat příspěvkem zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15. Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (obecní podnik Frohnleiten), jehož jediným společníkem je Stadtgemeinde Frohnleiten (obec Frohnleiten), provozuje komunální skládku obce Frohnleiten. V letech 2001 a 2002 bylo na skládce skládkováno určité množství šrotu pocházejícího z Itálie. Odpad vznikl při sanaci plochy, která leží v obci Rovigo (Itálie), jejíž sanace byla prohlášena za nezbytnou italským regionálním plánem pro sanaci starých zátěží(8) . Tato plocha není vykazována jako stará zátěž v Altlastenatlas. Přeprava odpadu do Rakouska byla povolena rozhodnutím příslušného ministra („žalovaný orgán“) podle článků 3 až 5 nařízení č. 259/93 a § 36 rakouského Abfallwirtschaftsgesetz (zákon o odpadovém hospodářství)(9) .
16. Na základě návrhu Stadtgemeinde Frohnleiten a Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (dále jen „žalobci v původním řízení“) Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (krajské hejtmanství Štýrský Hradec a okolí) určilo, že dotčené odpady jsou osvobozeny od příspěvku na staré zátěže, neboť jejich vyloučení ze zvýhodněného režimu by představovalo diskriminaci podle článku 90 ES. Odvolání příslušného daňového úřadu proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto Landeshauptmann von Steiermark (předseda zemské vlády spolkové země Štýrsko, dále jen „LH“). Také LH měl za to, že dotčené odpady nepodléhají poplatkové povinnosti, protože vznikly při legálních opatřeních konaných k zajištění nebo sanaci nebezpečným způsobem kontaminované půdy v Itálii, a rozlišování mezi takovými odpady z Rakouska a takovými odpady z Itálie odporuje článku 90 ES.
17. Na základě odvolání zrušil žalovaný orgán rozhodnutí LH z důvodu, že u tohoto příspěvku se nejedná o zdanění výrobku, ale o poplatkovou povinnost vztahující se k určité činnosti, a článek 90 ES není tedy použitelný. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci v původním řízení žalobu k Verwaltungsgerichtshof (správní soud).
18. Uvedený soud má za to, že i pokud se u dotčeného příspěvku jedná o „zdanění výrobků“, a spadá tedy do oblasti působnosti článku 90 ES, skutečnost, že osvobození od příspěvku se vztahuje pouze na odpady vznikající v Rakousku, není v rozporu s článkem 90 ES ani (jak podpůrně argumentují žalobci v původním řízení) s články 10 ES, 12 ES, 23 ES, 25 ES nebo 49 ES.
19. Verwaltungsgerichtshof uvádí, že ALSAG má za účel zajištění a sanaci starých zátěží. Jedná se o cíle politiky ochrany životního prostředí. K uskutečnění těchto cílů se používají zčásti administrativní opatření (jako je například úřední příkaz odstranit starou zátěž) a zčásti fiskální opatření (jako například osvobození od daně, které je předmětem řízení). Použití těchto opatření předpokládá, že je známo, které plochy potřebují zajištění nebo sanaci. K určení takovýchto ploch (starých zátěží) stanoví ALSAG průzkumy za účelem posouzení ploch a jejich zapsání do Verdachtsflächenkataster a Altlastenatlas, které jsou zase podkladem pro další opatření. Do těchto registrů proto mohou být nutně zapsány jen vnitrostátní plochy. Z toho však nelze odvodit povinnost Rakouska buď upustit od daňového zvýhodnění pro ukládání odpadů pocházejících z těchto ploch, nebo v případě poskytnutí osvobození od daně upustit od podmínky zápisu v Altlastenatlas nebo Verdachtsflächenkataster.
20. Verwaltungsgerichtshof má za to, že judikatura Soudního dvora, jíž se dovolávají žalobci v původním řízení, nepodporuje jejich argumentaci. Vzhledem k tomu, že tato judikatura však jednoznačně neřeší spor před tímto soudem, Verwaltungsgerichtshof položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání články 10 ES, 12 ES, 23 ES, 25 ES, 49 ES nebo 90 ES vnitrostátnímu daňovému předpisu, na jehož základě skládkování odpadů na skládce podléhá zdanění (Altlastenbeitrag – příspěvek na staré zátěže), který však stanoví osvobození od tohoto zdanění pro skládkování odpadů, které vznikají prokazatelně při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch (ploch podezřelých ze starých zátěží nebo starých zátěží), pokud tyto plochy (plochy podezřelé ze starých zátěží nebo staré zátěže) jsou zapsány do úředních registrů stanovených v zákoně (Verdachtsflächenkataster – katastr ploch podezřelých ze starých zátěží, nebo Altlastenatlas – registr starých zátěží), přičemž do těchto registrů mohou být zapsány pouze vnitrostátní plochy, a proto je možné osvobození od zdanění jen pro skládkování odpadů, které pocházejí z ploch podezřelých ze starých zátěží nebo starých zátěží nacházejících se v tuzemsku?“
21. Písemná vyjádření předložili žalobci v původním řízení, rakouská vláda a Komise a všichni tito účastníci byli zastoupeni na jednání.
K článkům 23 ES a 25 ES
22. Tyto články zakazují dovozní a vývozní cla a poplatky s rovnocenným účinkem mezi členskými státy. Podstatou otázky vnitrostátního soudu je, zda osvobození od příspěvku na staré zátěže je poplatkem s účinkem rovnocenným dovoznímu clu, a je tedy v rozporu s uvedeným zákazem.
23. Všichni účastníci řízení, kteří předložili vyjádření, mají za to, že dotčený příspěvek není poplatkem s rovnocenným účinkem.
24. S tím souhlasím. Z ustálené judikatury vyplývá, že každá jednostranně uložená peněžitá povinnost, bez ohledu na svůj název nebo způsob vybírání, postihující zboží z důvodu skutečnosti, že překračuje hranici, před stavuje, pokud není clem jako takovým, poplatek s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 25 ES(10) . V projednávané věci však není příspěvek vybírán z důvodu skutečnosti, že odpad překračuje hranici.
K článku 90 ES
25. Žalobci v původním řízení a Komise mají za to, že podmínky osvobození od uvedeného příspěvku spadají do oblasti působnosti článku 90 ES a jsou neslučitelné s uvedeným ustanovením. Rakouská vláda tvrdí, že článek 90 ES není použitelný a, podpůrně, že nedochází k jeho porušení.
26. Článek 90 ES zakazuje členským státům podrobit přímo nebo nepřímo výrobky jiných členských států jakémukoli vyššímu vnitrostátnímu zdanění, než je to, jemuž jsou přímo nebo nepřímo podrobeny podobné výrobky domácí. Jeho účelem je odstranit skrytá omezení volného pohybu zboží, která mohou vyplývat z daňových předpisů členského státu(11) . Článek 90 ES tedy musí zaručovat naprostou neutralitu vnitrostátního zdanění s ohledem na hospodářskou soutěž mezi domácími výrobky a dovezenými výrobky(12) .
Je příspěvek ukládán z „výrobku“?
27. Článek 90 ES se vztahuje pouze na zdanění výrobků. Žalobci v původním řízení a Komise tvrdí, že dotčený příspěvek je vybírán z výrobků; rakouská vláda s tím nesouhlasí.
28. Komise tvrdí a mezi účastníky řízení je nesporné, že odpady, ať jsou recyklovatelné, či nikoli, je namístě považovat za „zboží“, jehož pohyb nesmí být zásadně omezován v souladu s článkem 28 ES(13) . Odpad jako takový je tedy „výrobkem“ ve smyslu článku 90 ES.
29. Účastníci řízení zastávají odlišné názory, jednak pokud jde o otázku, zda je namístě příspěvek na staré zátěže považovat za poplatek ukládaný z odpadu jako výrobku, jak uplatňují žalobci v původním řízení a Komise, nebo z poskytnutí skládkové kapacity, jak uplatňuje rakouská vláda.
30. Rakouská vláda argumentuje, že příspěvek představuje zdanění služby spočívající v dlouhodobém uložení odpadů a zavezení a srovnání terénu odpady. Ačkoli uznává, že použitelnost článku 90 ES není podmíněna přímým zdaněním výrobků, má za to, že dotčená daň musí nicméně mít bezprostřední účinek na jejich cenu. Příspěvek na staré zátěže takový účinek nemá. Naopak, subjekt předávající odpad ke skládkování platí provozovateli skládky určitý poplatek za provedení kontroly odpadu, převzetí odpadu odpovídajícího povolení vydanému pro danou skládku a konečné odstranění takového odpadu. Příspěvek na staré zátěže nezatěžuje obchodovatelné výrobky, které by diskriminačním zdaněním mohly být zdraženy a znevýhodněny při odbytu na vnitrostátním trhu. Jedná se o politický nástroj, kterým je zdaňováno jakékoli opatření, které ukončuje s konečnou platností cyklus životnosti výrobku.
31. ALSAG stanoví, že příspěvku v zásadě podléhá „dlouhodobé skládkování odpadu“ a „zavezení nebo srovnání terénu odpady“(14) . Povinnost k platbě příspěvku má zejména provozovatel skládky(15) . Výše příspěvku je vypočtena na základě hmotnosti odpadu(16) . Zástupce rakouské vlády uvedl na jednání, že sazba poplatku může ovlivnit částku, kterou provozovatel skládky vybírá za uložení odpadu. Jelikož je sazba snížena v případech, kdy dotčená skládka splňuje předepsané technické normy(17), provozovatel skládky splňující takové normy může vybírat nižší poplatky za převzetí odpadu. A fortiori, existence příspěvku a možnost osvobození ovlivňují cenu vybíranou provozovatelem skládky.
32. Žalobci v původním řízení tvrdí, že pojem daně z výrobku musí být vykládán široce s ohledem na jeho účel, kterým je odstranit skrytá omezení volného pohybu zboží, která mohou vyplývat z daňových předpisů členského státu(18) . Článek 90 ES se vztahuje na zdanění, kterému jsou „přímo [nebo] nepřímo“ podrobeny výrobky. Uvedené pojmy je rovněž třeba vykládat široce(19) . Soudní dvůr tak vyložil uvedené ustanovení v tom směru, že jde nad rámec klasických poplatků vybíraných přímo ze zboží a zahrnuje poplatky za veterinární a hygienickou kontrolu masa(20), poplatky za registraci léčiv(21) a poplatky za technickou kontrolu vozidel(22) .
33. Soudní dvůr navíc rozšířil pojem zdanění výrobků i na daň z použití nebo přepravy výrobků nebo využití zařízení. Například, v rozsudku Bergandi(23) Soudní dvůr konstatoval, že článek 90 ES se vztahuje na vnitrostátní zdanění použití dovezených výrobků, které jsou určeny především k danému použití a jsou dováženy výhradně za tímto účelem. V rozsudku Schöttle(24) Soudní dvůr rozhodl, že poplatek vybíraný z mezinárodní silniční přepravy zboží na základě vzdálenosti ujeté na vnitrostátním území a hmotnosti dotčeného zboží představuje nepřímé zdanění výrobků ve smyslu článku 90 ES. V rozsudku Haahr Petroleum(25) Soudní dvůr určil, že poplatek vybíraný z přepravy zboží nebo využití obchodních přístavů a placený prvotně plavidlem nebo jeho místním zástupcem je poplatkem vybíraným z výrobků a placeným příjemcem nebo odesílatelem zboží.
34. Pouhá skutečnost, že daň je vybírána ze služby spojené se zbožím, tedy nepostačuje k tomu, aby spadala mimo oblast působnosti článku 90 ES, a nepostačuje k tomu ani skutečnost, že daň je placena nejprve jinou osobou, než je osoba nakládající se zbožím. Relevantní je, zda má daň přímý účinek na cenu domácích a dovezených výrobků(26) .
35. Jak je vysvětleno výše, v projednávané věci je zjevné, že dotčený příspěvek ovlivňuje cenu účtovanou provozovatelem skládky klientovi k újmě dovezených výrobků. Nemám za to, že by se tento účinek (který je patrně nesporný) týkal neobchodovatelného výrobku. Soudní dvůr považuje nerecyklovatelné a opětovně nepoužitelné odpady za „zboží“ ve smyslu článků 23 ES (a tedy 25 ES) a 28 ES: viz rozsudky Komise v. Německo(27), respektive Komise v. Belgie(28), (29) . Stejnou zásadu je třeba obdobně použít pro článek 90 ES, který doplňuje výše uvedené články(30) . Žalobci v původním řízení správně uplatňují, že jedinou operací týkající se odpadů, které nelze recyklovat ani opětovně použít, je odstranění. Vnitrostátní opatření týkající se konce cyklu životnosti odpadů musí tedy být v souladu s ustanoveními Smlouvy ohledně volného pohybu zboží. Soudní dvůr navíc v rozsudku Komise v. Belgie postavil odstranění odpadu na roveň obchodní operaci(31) .
36. Zásada, že zdanění činností dotýkajících se výrobků spadá do oblasti působnosti článku 90 ES, pouze pokud má bezprostřední účinek na jejich cenu, vychází z rozsudků Schöttle a Haahr Petroleum. Oba uvedené rozsudky se týkaly obchodních výrobků. Jednalo se tedy o vhodné kritérium pro určení, zda daň z činností dotčených v uvedených věcech (silniční přeprava zboží, respektive využití přístavního zařízení k nakládce a vykládce zboží) spadá do oblasti působnosti uvedeného článku. Mám však za to, že skutečnost, že tato zásada přirozeně nezahrnuje operace dotýkající se odpadů určených k odstranění, a tedy, z povahy věci, výrobky na konci cyklu životnosti bez další hospodářské hodnoty – a zpravidla (jako je tomu v projednávané věci) se zápornou hodnotou v tom smyslu, že jejich odstranění podléhá poplatku –, nepostačuje k vyloučení zdanění takového odstranění odpadů z oblasti působnosti článku 90 ES.
37. Je třeba připomenout, že účelem uvedeného ustanovení, které bylo výslovně zmíněno jako základ pro stanovení podmínky bezprostředního účinku na cenu výrobku Soudním dvorem v rozsudku Schöttle, je odstranit skrytá omezení volného pohybu zboží, která mohou vyplývat ze zdanění. Pokud skryté omezení volného pohybu zboží vyplývá ze zdanění, i při neexistenci bezprostředního účinku na cenu výrobku, který není předmětem běžných způsobů obchodování, mám za to, že takové zdanění by v zásadě mělo spadat do rozsahu působnosti článku 90 ES. Je třeba také mít na paměti, že v této fázi analýzy je dotčena pouze otázka, zda v rámci dotčeného příspěvku představuje odpad „výrobek“ ve smyslu uvedeného ustanovení. I pokud tomu tak je, neexistuje porušení článku 90 ES, není-li prokázáno, že účinek takového příspěvku je diskriminační.
38. Mám navíc za to, že dotčený příspěvek má bezprostřední účinek na finanční důsledky operací s odpady určenými k odstranění, i pokud takovým účinkem není zvýšení prodejní ceny. Držitel odpadu musí zaplatit provozovateli skládky poplatek za převzetí odpadu k odstranění. Tento poplatek je stanoven, přinejmenším zčásti, s ohledem na zátěž vyplývající pro provozovatele skládky z dotčeného příspěvku. Pokud by bylo osvobození od příspěvku rozšířeno, výše příspěvku placeného provozovatelem skládky by se nepochybně snížila a odpovídajícím způsobem by se snížil i poplatek jím účtovaný za převzetí odpadu k odstranění. Skutečnost, že odpady z jiných členských států nemohou být osvobozeny od příspěvku, má tedy nepřímý důsledek, že držitelé takových odpadů musí zaplatit větší částku za jejich odstranění.
39. Komise konečně správně upozorňuje, že existuje ještě jiný důvod proč mít za to, že příspěvek je vybírán z „výrobků“. Projednávaná věc se týká průmyslového odpadu vznikajícího při výrobě některých hotových výrobků, které mohou být prodány na trhu. Náklady na tyto výrobky, a tedy i jejich cena zahrnují náklady na odstranění odpadů vznikajících při výrobě. Přinejmenším v principu je tedy možné, že osvobozením od příspěvku na staré zátěže budou alespoň v některých případech zvýhodněny výrobky, při jejichž výrobě vzniká odpad v Rakousku, a to ve srovnání s výrobky pocházejícími z jiného členského státu, při jejichž výrobě zpravidla vzniká odpad v dotčeném členském státě.
40. Z výše uvedených důvodů mám za to, že dotčený příspěvek představuje nepřímé zdanění výrobků ve smyslu článku 90 ES.
Je příspěvek diskriminační?
41. Článek 90 ES zakazuje členským státům podrobit výrobky jiných členských států vyššímu zdanění, než je to, jemuž jsou přímo nebo nepřímo podrobeny podobné domácí výrobky.
42. Je nesporné, že příspěvku na staré zátěže podléhají v zásadě jednak odpady vznikající v Rakousku, a jednak odpady vznikající v jiných členských státech a že obě kategorie odpadů představují „podobné“ výrobky pro účely uvedeného ustanovení.
43. Rakouská vláda podpůrně uplatňuje, že příspěvek není v rozporu s článkem 90 ES, protože není diskriminační. Příspěvek je vybírán za účelem financování zajištění a sanace kontaminovaných ploch bez ohledu na to, zda je předmětem skládkování, přepravy nebo zavážení odpad z Rakouska, nebo jiných členských států. Účelem ALSAG je zlepšit kvalitu životního prostředí v Rakousku prostřednictvím lepší evidence kontaminovaných ploch a jejich zajištění či sanace. V souladu s uvedeným cílem je stanoveno osvobození od příspěvku, pokud jde o zpracování odpadů vznikajících při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch nebo ploch s možnou kontaminací. Za tímto účelem je třeba nejprve vymezit plochy vyžadující zajištění nebo sanaci. K tomu je nutné shromáždit a vyhodnotit informace nebo provést šetření za účelem registrace dotčených ploch v Altlastenatlas. Z tohoto důvodu lze do registru zapsat pouze plochy nacházející se v Rakousku. Mezi situací, kdy je odpad přepravován z jiného členského státu, a situací, kdy jsou sanace a odstranění prováděny ve stejném členském státě, existuje objektivní rozdíl. Nejedná se tedy o různé zacházení s podobnými situacemi. Neexistuje tedy diskriminace.
44. Právo Společenství vskutku neomezuje svobodu žádného členského státu zavést diferencovaný daňový systém pro některé výrobky, a to i pro výrobky podobné ve smyslu článku 90 ES, na základě objektivních kritérií, jako je povaha použitých surovin nebo použité výrobní postupy. Taková diferenciace je však slučitelná s právem Společenství, pouze pokud sleduje cíle, které jsou rovněž slučitelné s požadavky Smlouvy a sekundárního práva, a pokud jsou její prováděcí pravidla s to zabránit jakékoliv formě přímé či nepřímé diskriminace, pokud jde o dovozy z jiných členských států(32) .
45. V projednávané věci je diferencované zdanění dotčených výrobků (tedy možnost osvobození od příspěvku) jednoznačně založeno na objektivním kritériu, kterým je vznik odpadů při zajištění nebo sanaci ploch podezřelých ze starých zátěží zapsaných ve Verdachtsflächenkataster nebo starých zátěží zapsaných v Altlastenatlas. Účel tohoto diferencovaného zdanění – podpořit zajištění nebo sanaci takových ploch či zátěží s cílem zlepšit ochranu životního prostředí a veřejného zdraví – je prima facie
slučitelný s cíli zlepšování kvality životního prostředí a dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví uvedenými ve Smlouvě ES(33) . Může se však jednat o přílišné zjednodušení. Cíle uvedené ve Smlouvě jsou zjevně stanoveny na úrovni Společenství. Cíle ALSAG jsou, rovněž zjevně, stanoveny na úrovni vnitrostátní. Režim příspěvku na staré zátěže a osvobození od tohoto příspěvku znevýhodňuje zajištění nebo sanaci ploch či zátěží v jiných členských státech ve srovnání s plochami v Rakousku. Byť i jen z tohoto důvodu nejsem přesvědčena, že diferencované zdanění vyplývající z ALSAG je slučitelné s článkem 90 ES. Ať je tomu jakkoli, třetí podmínka slučitelnosti není splněna každopádně: prováděcí pravidla zjevně nejsou s to zabránit jakékoliv formě přímé či nepřímé diskriminace, pokud jde o dovozy z jiných členských států.
46. Osvobození od příspěvku je výslovně podmíněno tím, že skládkovaný odpad vzniká v místě, které z povahy věci může být pouze v Rakousku. Podle ustálené judikatury nelze kritérium vyššího zdanění, které z povahy věci nemohou splnit podobné domácí výrobky, považovat za slučitelné s článkem 90 ES(34) .
47. Rakousko argumentuje, že mezi situací, kdy je odpad přepravován z jiného členského státu, kde neexistuje žádný vztah mezi sanací a odstraněním odpadu, a situací, kdy jsou sanace a odstranění prováděny ve stejném členském státě, existuje objektivní rozdíl. To je samozřejmě pravda. Neřeší to však dotyčný problém. Naopak, podporuje to můj názor, že cíle ALSAG v oblasti ochrany životního prostředí a veřejného zdraví jsou omezeny na vnitrostátní území. Z výše uvedených skutečností vyplývá, že příspěvek by neměl být vybírán při dovozu odpadu z jiného členského státu.
48. Dodávám, že skutečnost, že daň nebo příspěvek je zvláštním poplatkem uzpůsobeným konkrétnímu účelu, nemůže zabránit tomu, aby spadal do oblasti působnosti článku 90 ES(35) .
49. Rakousko upozorňuje, že je problematické ověřit, zda původ odpadu z jiných členských států je srovnatelný s původem vymezeným v § 3 odst. 2 ALSAG.
50. Takové praktické obtíže však nemohou odůvodnit použití diskriminačního vnitrostátního zdanění výrobků, které pocházejí z jiných členských států, v rozporu s článkem 90 ES(36) . To neznamená, že členský stát dovozu nemůže požadovat ověření založené na obecných zásadách rozdělení důkazního břemene, podle nichž podniky, které chtějí využít osvobození, musí prokázat splnění příslušných podmínek. Členský stát dovozu tedy může vyžadovat předložení takových důkazů, které vyloučí nebezpečí daňového úniku, například ve formě vhodných osvědčení vydaných orgány členského státu vývozu(37) . Musí však dotčeným podnikům umožnit předložit takové důkazy(38) .
51. ALSAG podmiňuje osvobození od příspěvku tím, že bude prokázáno, že odpad vznikl při zajištění nebo sanaci kontaminované plochy. V projednávané věci tedy rakouská vláda musí poskytnout žalobcům v původním řízením možnost předložit takové důkazy za obdobných podmínek a na stejné úrovni, jak ukládá držitelům odpadů vznikajících v Rakousku. Pokud tak učinila a pokud žalobci v původním řízení nebyli schopni prokázat splnění daných podmínek na stejné úrovni, jako by museli učinit držitelé odpadů vzniklých v Rakousku, rakouská vláda není povinna jim poskytnout osvobození od příspěvku na staré zátěže.
52. Konečně je namístě zmínit argument předložený žalovaným orgánem před předkládajícím soudem, podle něhož vnitrostátnímu zákonodárci nepřísluší poskytnout daňové zvýhodnění plochám mimo území dotčeného státu. Souhlasím s Komisí, že uvedený argument vychází z nesprávného porozumění postavení článku 90 ES v rámci obecného systému Smlouvy a ze záměny mezi uvedeným článkem a články upravujícími státní podporu (článek 87 ES a následující). Pravidla státní podpory se týkají hospodářské činnosti na vnitrostátním území a mají širokou oblast působnosti. V této souvislosti Rakousko ve svém písemném vyjádření tvrdí, že oznámilo existenci dvou režimů podpory poskytované pro zajištění a sanaci starých zátěží v případech, kdy nelze určit totožnost původního znečišťovatele, a oba tyto režimy byly schváleny Komisí(39) . Článek 90 ES má naproti tomu omezenější rozsah působnosti. Nezakazuje podporu jako takovou, avšak vylučuje určitá opatření zahrnující „zdanění výrobků“. Pokud rozdílné zacházení spadá do oblasti působnosti článku 90 ES, nemůže – na rozdíl od státní podpory – být odůvodněno ohledem na vnitrostátní zájem na sanaci zátěží(40) .
53. Mám tedy za to, že dotčený příspěvek je v rozporu s článkem 90 ES.
K článku 49 ES
54. Článek 49 ES ukládá členským státům, aby zakázaly omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství pro státní příslušníky členských států, kteří podnikají v jiném státě Společenství, než se nachází příjemce služeb.
55. Žalobci v původním řízení podpůrně argumentují, že diskriminace vyplývající z § 3 odst. 2 bodu 1 ALSAG brání tomu, aby rakouské skládky odpadů poskytovaly služby odstranění odpadu za stejných podmínek původcům domácího a zahraničního odpadu. Právní předpisy jsou tedy formulovány tak, aby odradily provozovatele skládek v Rakousku od nabízení jejich služeb dovozcům odpadů z jiných členských států, a jedná se tedy o omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES.
56. Soudní dvůr rozhodl, že volného pohybu služeb se mohou dovolávat nejen státní příslušníci Společenství usazení v jiném členském státě, než ve kterém je usazen příjemce služeb, ale rovněž podniky vůči státu, ve kterém jsou usazeny, pokud jsou služby poskytovány příjemcům usazeným v jiném členském státě a obecně kdykoli poskytovatel služeb nabízí služby v jiném členském státě, než ve kterém je usazen(41) . Pokud poskytování služeb spadá do oblasti působnosti článku 49 ES s ohledem na zmíněný výklad, uvedený článek vylučuje použití jakýchkoli právních předpisů, které bez objektivních důvodů buď brání poskytovateli služeb ve skutečném výkonu jeho svobody poskytovat služby, nebo v jeho důsledku je poskytování služeb mezi členskými státy obtížnější než poskytování služeb výlučně v jednom členském státě. Poskytování služeb mezi členskými státy tedy nemůže podléhat přísnějším podmínkám než poskytování obdobných služeb na vnitrostátní úrovni(42) .
57. Je zjevné, že důsledkem výše popsaného vztahu mezi příspěvkem na staré zátěže a osvobozením od tohoto příspěvku(43) je skutečnost, že držitelé odpadů vznikajících při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch nebo ploch s možnou kontaminací v členských státech jiných než Rakousko musí platit více za odstranění takového odpadu v Rakousku než držitelé stejného odpadu tuzemského původu. Poskytování takových služeb odstranění odpadů mezi členskými státy tedy podléhá přísnějším podmínkám než poskytování obdobných služeb na vnitrostátní úrovni.
58. Z tohoto důvodu mám za to, že pokud by Soudní dvůr rozhodl, že dotčený příspěvek představuje zdanění služeb, a nikoli výrobků, skutečnost, že osvobození od tohoto příspěvku není dostupné pro odpady z kontaminovaných ploch v členských státech jiných než Rakousko, má účinek neslučitelný s článkem 49 ES.
59. Rakouská vláda argumentuje, že § 3 odst. 2 bod 1 ALSAG je odůvodněn cílem boje proti škodlivým vlivům kontaminovaných ploch na životní prostředí a lidské zdraví. Tyto cíle jsou plněny prostřednictvím obligatorního použití výnosů z příspěvku na staré zátěže k financování sanace takových ploch.
60. ALSAG nezavádí výslovnou diskriminaci na základě státní příslušnosti poskytovatele nebo příjemce služby odstranění odpadů nebo na základě původu služby. Nediskriminační vnitrostátní opatření, která omezují volný pohyb služeb mohou být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Taková opatření však musí být způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a přitom nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné(44) .
61. Ponecháme-li stranou otázku, zda lze v tomto ohledu čistě vnitrostátní cíle ochrany životního prostředí skutečně považovat za naléhavé důvody obecného zájmu(45), obecné vyloučení odpadů vznikajících při zajištění nebo sanaci kontaminovaných ploch nebo ploch s možnou kontaminací v členských státech jiných než Rakousko z možnosti osvobození od příspěvku na staré zátěže jde zjevně nad rámec toho, co je nutné k dosažení uvedeného cíle.
62. Mám tedy podpůrně za to, že dotčený příspěvek představuje neodůvodněné omezení volného pohybu služeb.
K článkům 10 ES a 12 ES
63. Žalobci v původním řízení uplatňují, že § 3 odst. 2 bod 1 ALSAG porušuje články 10 ES a 12 ES, neopírají však toto tvrzení o žádné důvody.
64. Souhlasím s Komisí, že pokud jde o článek 12 ES, není jasné, zda diskriminace z důvodu státní příslušnosti zahrnuje diskriminaci ve vztahu mezi výrobky různého původu spadající do oblasti působnosti článku 90 ES. I pokud by tomu tak bylo, článek 90 ES (nebo článek 49 ES) by byl „zvláštním ustanovením“ ve smyslu článku 12 ES, a byl by tedy použitelný článek 90 ES (nebo článek 49 ES). Článek 10 ES obdobně není relevantní v projednávané věci z důvodu použití článku 90 ES (nebo článku 49 ES).
Závěry
65. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky předložené Verwaltungsgerichtshof takto:
„Článek 90 ES brání vnitrostátnímu daňovému předpisu, podle něhož skládkování odpadů na skládce podléhá zdanění, který však stanoví osvobození od tohoto zdanění pro skládkování odpadů, které vznikají prokazatelně při zajištění nebo sanaci ploch se starou zátěží, pokud tyto plochy jsou zapsány do úředních registrů stanovených v zákoně, přičemž do těchto registrů mohou být zapsány pouze plochy nacházející se v dotčeném členském státě, a proto je možné osvobození od zdanění jen pro skládkování odpadů, které pocházejí z ploch se starou zátěží na území daného členského státu.“
(1) .
(2)  –	Předběžná otázka položená v projednávané věci a písemná (nikoli však ústní) vyjádření předložená Soudnímu dvoru zmiňují navíc články 10 ES, 12 ES, 23 ES, 25 ES a 49 ES. Obsah uvedených článků popíši v dalším textu v rámci posouzení jejich použitelnosti.
(3)  – Druhý pododstavec článku 90 ES zakazuje členským státům podrobit výrobky jiných členských států vnitrostátnímu zdanění, které by poskytovalo nepřímou ochranu jiným výrobkům. Ačkoli předběžná otázka položená v projednávané věci zmiňuje obecně článek 90 ES, je zjevné, že dotčen je první pododstavec, čemuž odpovídají i vyjádření předložená Soudnímu dvoru. Ve svém rozboru jsem se proto omezila na první pododstavec uvedeného článku a odkazy v tomto stanovisku na „článek 90 ES“ je třeba rozumět v takto omezeném rozsahu.
(4)  –	Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176.
(5)  –	BGBl. č. 299/1989. Níže jsou uvedeny výňatky ze znění ALSAG platného v době předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Ke dni 1. ledna 2006 vstoupila v platnost jiná verze uvedeného zákona.
(6)  –	Povinnost k příspěvku mají rovněž následující subjekty: v případě vývozu odpadů držitel vývozního povolení (§ 4 odst. 2), osoba, která zaváží nebo srovnává terén odpady nebo je ukládá do geologických struktur (§ 4 odst. 3), a ve všech ostatních případech osoba, která zprostředkovává nebo umožňuje činnost podléhající poplatku (§ 4 odst. 4).
(7)  –	ALSAG se vztahuje pouze na kontaminované plochy existující k uvedenému datu.
(8)  –	Předkládající soud uvádí článek 22 legislativního nařízení č. 22/97 a nařízení ministra životního prostředí ze dne 16. května 1989. Komise uvádí další podrobnosti. V každém případě je nesporné, že dotčená plocha v obci Rovigo byla kvalifikována tak, jak je uvedeno výše, ačkoli není jasné, zda byla starou zátěží ke dni 1. července 1989.
(9)  –	Zákon ze dne 6. června 1990, BGBl. č. 350/1990, ve znění pozdějších předpisů.
(10)  –	Viz, například, rozsudek ze dne 8. června 2006, Koornstra (C‑517/04, Sb. rozh. s. I‑5015, bod 15 a uvedená judikatura).
(11)  –	Rozsudek ze dne 16. února 1977, Schöttle (20/76, Recueil, s. 247, bod 12).
(12)  –	Rozsudek ze dne 17. června 2003, De Danske Bilimportører (C‑383/01, Recueil, s. I‑6065, bod 37).
(13)  –	Rozsudek ze dne 9. července 1992, Komise v. Belgie (C‑2/90, Recueil, s. I‑4431).
(14)  –	Ustanovení § 3.
(15)  –	Ustanovení § 4 odst. 1.
(16)  –	Ustanovení § 5.
(17)  –	Ustanovení § 14.
(18)  –	Rozsudek Schöttle, uvedený v poznámce 11, bod 12.
(19)  –	Rozsudek ze dne 3. dubna 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen (28/67, Recueil, s. 211).
(20)  –	Rozsudek ze dne 15. prosince 1976, Simmenthal (35/76, Recueil, s. 1871)
(21)  –	Rozsudek ze dne 28. ledna 1981, Kortmann (32/80, Recueil, s. 251).
(22)  –	Rozsudek ze dne 12. července 1986, Schloh (50/85, Recueil, s. 1855).
(23)  –	Rozsudek ze dne 3. března 1988 (252/86, Recueil, s. 1343, bod 27).
(24)  –	Uvedený v poznámce 18.
(25)  –	Rozsudek ze dne 17. července 1997 (C‑90/94, Recueil, s. I‑4085, bod 38).
(26)  –	Výše uvedený rozsudek Haahr Petroleum, bod 40, uvádějící rozsudek Schöttle.
(27)  –	Rozsudek ze dne 27. února 2003 (C‑389/00, Recueil, s. I‑2001).
(28)  –	Uvedený v poznámce 13.
(29)  –	Viz rovněž rozsudek ze dne 13. prosince 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Recueil, s. I‑9897), kde Soudní dvůr konkludentně přijal, že odpad určený k odstranění v zásadě spadá do oblasti působnosti článků 28 ES až 30 ES.
(30)  –	Viz, pokud jde o článek 25 ES, rozsudek Bergandi, uvedený v poznámce 23, bod 24.
(31)  –	Viz bod 26.
(32)  –	Rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Outokumpu (C‑213/96, Recueil, s. I‑1777, bod 30).
(33)  –	Viz článek 2 a čl. 3 písm. p).
(34)  –	Rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Weigel (C‑387/01, Recueil, s. I‑4981, bod 86).
(35)  –	Rozsudek ze dne 22. března 1977, Iannelli (74/76, Recueil, s. 557, bod 19).
(36)  –	Rozsudek ze dne 23. října 1997, Komise v. Řecko (C‑375/95, Recueil, s. I‑5981, bod 47 a uvedená judikatura).
(37)  –	Viz rozsudek ze dne 8. ledna 1980, Komise v. Itálie (21/79, Recueil, s. 1, bod 21).
(38)  –	Rozsudek Outokumpu, uvedený v poznámce 32, body 38 a 39.
(39)  –	Rakouská vláda uvádí dvoje pokyny pro podporu zajištění nebo sanace starých zátěží schválené Komisí dne 21. ledna 1997, respektive dne 31. května 2002.
(40)  –	Rozsudek Komise v. Itálie, uvedený výše v poznámce 37, bod 26.
(41)  –	Rozsudek ze dne 5. října 1994, Komise v. Francie (C‑381/93, Recueil, s. I‑5145, bod 14).
(42)  –	Tamtéž, body 16 až 18.
(43)  –	Viz bod 38 tohoto stanoviska.
(44)  –	Viz, například, rozsudek ze dne 5. června 1997, Ypourgos Ergasias (C‑398/95, Recueil, s. I‑3091, bod 21 a uvedená judikatura).
(45)  –	Viz bod 45 tohoto stanoviska.