Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
26 maart 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) – Regeling inzake één enkele areaalbetaling – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Artikel 32, leden 2 en 4 – Subsidiabele hectare – Artikel 36, lid 5 – Hectaren die ter beschikking staan van de landbouwer – Nationale regeling die de overlegging van de pachtovereenkomst voor het landbouwareaal vereist – Nietigverklaring met terugwerkende kracht van die overeenkomst wegens een niet aan de landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 63, lid 1 – Subsidiabiliteit van de aanvraag ”
In zaak C‑434/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Cluj (rechter in tweede aanleg Cluj, Roemenië) bij beslissing van 13 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 18 juni 2024, in de procedure
JD
tegen
Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Bistrița-Năsăud,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (rapporteur) en M. Bošnjak, rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        de Roemeense regering, vertegenwoordigd door E. Gane, R. Antonie, B. Ciulacu en A. Wellman als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Radu Bouyon en M. Salyková als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 september 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 63, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 (PB 2017, L 350, blz. 15) (hierna: „verordening nr. 1306/2013”), en het evenredigheidsbeginsel.
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen JD, een landbouwer, en de Minister Agriculturii și Dezvoltării Rurale – Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Bistrița-Năsăud (ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling – Agentschap voor betalingen en bijstand ten behoeve van de landbouw – provinciaal kantoor Bistrița-Năsăud, Roemenië; hierna: „APIA”) betreffende de intrekking door laatstgenoemde van steun die aan deze landbouwer was toegekend, met name in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling, gelet op de nietigverklaring met terugwerkende kracht van de pachtovereenkomst voor het landbouwareaal waarvoor die steun was verleend.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1306/2013
3        Verordening nr. 1306/2013, die is ingetrokken bij verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening [nr. 1306/2013] (PB 2021, L 435, blz. 187), was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing.
4        Artikel 58 van deze verordening bepaalde:
„1.      De lidstaten stellen in het kader van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)] alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de [Europese] Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
a)      zich te vergewissen van de wettigheid en regelmatigheid van de door het [Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)] en het [Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo)] gefinancierde verrichtingen;
b)      voor een doeltreffende fraudepreventie te zorgen, met name op de gebieden met een hoger risiconiveau, die zorgt voor een afschrikkende werking en waarbij rekening wordt gehouden met de kosten en baten en met de evenredigheid van de maatregelen;
c)      onregelmatigheden en fraude te voorkomen, op te sporen en te corrigeren;
[...]
e)      onverschuldigd betaalde bedragen met rente terug te vorderen en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig.
[...]”
5        Artikel 60 van die verordening luidde als volgt:
„Onverminderd specifieke bepalingen wordt geen van de voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie is komen vast te staan dat zij kunstmatig de voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen en dus een voordeel zouden genieten dat niet in overeenstemming is met de doelstellingen van die wetgeving.”
6        Artikel 63, lid 1, van die verordening bepaalde:
„Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten als bedoeld in artikel 21 van verordening (EU) nr. 1307/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608)] niet toegewezen of ingetrokken.
Wanneer de niet-naleving betrekking heeft op nationale of Unievoorschriften betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten, wordt het gedeelte van de steun dat niet mag worden betaald of moet worden ingetrokken bepaald op basis van de ernst van de niet-naleving en overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel. De wettigheid en regelmatigheid van de transactie komt alleen in het gedrang tot op het niveau van het gedeelte van de steun dat niet mag worden betaald of moet worden ingetrokken.”
7        Artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 bepaalde:
„Een begunstigde van de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun dient elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen of een betalingsaanvraag in voor respectievelijk het desbetreffende areaal en de diergebonden maatregelen voor plattelandsontwikkeling, waarin voor zover van toepassing worden aangegeven:
a)      alle landbouwpercelen op het bedrijf, alsmede het niet-landbouwareaal waarvoor de in artikel 67, lid 2, bedoelde steun wordt aangevraagd;
[...]
c)      andere informatie waarin deze verordening voorziet of die vereist is met het oog op de uitvoering van de desbetreffende sectorale landbouwwetgeving of die verlangd wordt door de betrokken lidstaat.
[...]”
Verordening nr. 1307/2013
8        Verordening nr. 1307/2013, die is ingetrokken bij verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 (PB 2021, L 435, blz. 1), was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing.
9        Artikel 32, leden 2 en 4, van verordening nr. 1307/2013 bepaalde het volgende:
„2.      In deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan:
[...]
4.      Arealen worden enkel als subsidiabele hectaren beschouwd indien zij gedurende het gehele kalenderjaar voldoen aan de definitie van subsidiabele hectare, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.”
10      Artikel 36 van deze verordening luidde als volgt:
„1.      De lidstaten die in 2014 de regeling inzake één enkele areaalbetaling als bedoeld in titel V, hoofdstuk 2, van verordening (EG) nr. 73/2009 [van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16)] toepassen, kunnen besluiten deze regeling tot uiterlijk 31 december 2020 te blijven toepassen onder de voorwaarden van deze verordening. Zij stellen de [Europese] Commissie uiterlijk op 1 augustus 2014 in kennis van hun besluit en van de datum waarop de toepassing van deze regeling wordt beëindigd.
Gedurende de periode waarin de regeling inzake één enkele areaalbetaling wordt toegepast, zijn de afdelingen 1, 2 en 3 van dit hoofdstuk niet van toepassing op deze lidstaten, met uitzondering van artikel 23, lid 1, tweede alinea, artikel 23, lid 6, en artikel 32, leden 2 tot en met 6.
2.      De enkele areaalbetaling wordt op jaarbasis toegekend voor elke subsidiabele hectare die overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening [nr. 1306/2013] door de landbouwer is aangegeven. [...]
5.      Tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, staan de in lid 2 bedoelde hectaren ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, met als uiterste termijn de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013].
[...]”
Uitvoeringsverordening nr. 809/2014
11      Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening [nr. 1306/2013] van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69), die is ingetrokken bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/1173 van de Commissie van 31 mei 2022 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2022, L 183, blz. 23), bepaalde in artikel 14, lid 1, onder f), het volgende:
„De verzamelaanvraag of betalingsaanvraag bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand kan worden gemaakt, en met name:
[...]
f)      in voorkomend geval, de bewijsstukken die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun en/of bijstand uit hoofde van de betrokken regeling en/of maatregel kan worden gemaakt;”
Roemeens recht
12      Artikel 1254, leden 1 en 2, van de Cod civil (burgerlijk wetboek) bepaalt het volgende:
„(1)      Een absoluut nietige of nietig verklaarde overeenkomst wordt geacht nooit te zijn gesloten.
(2)      De nietigverklaring van de overeenkomst leidt, onder de in de wet bepaalde voorwaarden, tot de nietigverklaring van de latere op grond van die overeenkomst verrichte handelingen.”
13      Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (noodverordening nr. 66/2011 van de regering inzake de preventie, de opsporing en de bestraffing van onregelmatigheden bij de verkrijging en het gebruik van Europese middelen en/of daarmee verband houdende nationale overheidsmiddelen) van 29 juni 2011 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 461 van 30 juni 2011), bepaalt in artikel 6, lid 1, het volgende:
„De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van Europese middelen zijn verplicht om de kosten die niet voldoen aan de in de geldende nationale en [Unierechtelijke] wetgeving gestelde rechtmatigheids‑ of conformiteitsvoorwaarden, geheel of gedeeltelijk uit te sluiten van de vergoeding/betaling van de door begunstigden gemaakte en gedeclareerde kosten indien deze autoriteiten bij de controle van de steunaanvragen vaststellen dat van dergelijke kosten inderdaad sprake is.”
14      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020
și pentru modificarea artikolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (noodverordening nr. 3/2015 van de regering houdende goedkeuring van de betalingsregelingen voor de landbouw in de periode 2015‑2020 en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere samenwerkingsverbanden in de landbouw) van 18 maart 2015 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 191 van 23 maart 2015) in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in artikel 8 het volgende:
„(1)      Om in aanmerking te komen voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde rechtstreekse betalingen moeten landbouwers:
[...]
(n)      bij het indienen van een aanvraag voor één enkele betaling of van de wijzigingen van die aanvraag de noodzakelijke documenten overleggen waaruit blijkt dat zij over de landbouwgrond, daaronder begrepen de ecologische aandachtsgebieden, beschikken of, indien van toepassing, een kopie overleggen van bijlage nr. 24 van het kadaster van de bestuurlijk-territoriale eenheid. De documenten waaruit blijkt dat de landbouwer over de landbouwgrond beschikt, moeten vóór het indienen van de aanvraag voor één enkele betaling zijn opgesteld en geldig zijn tot aan de datum van indiening van de aanvraag.
[...]
(6)      De documenten waaruit blijkt dat de landbouwer beschikt over de hectaren landbouwgrond en/of vee houdt, worden vastgesteld bij besluit van de [minister]
agriculturii și dezvoltării rurale [(minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling)] en worden overgelegd bij de indiening van de aanvragen voor één enkele betaling, naargelang de aangevraagde regelingen, maatregelen of betalingen.”
15      Ordin ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020
și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (besluit nr. 619/2015 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling tot goedkeuring van de subsidiabiliteitscriteria, de specifieke voorwaarden en gedetailleerde regels voor de uitvoering van de betalingsregelingen waarin is voorzien bij artikel 1, leden 2 en 3, van noodverordening nr. 3/2015 van de regering houdende goedkeuring van de betalingsregelingen voor de landbouw in de periode 2015‑2020 en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere samenwerkingsverbanden in de landbouw, alsmede de specifieke uitvoeringsvoorwaarden voor de compenserende maatregelen voor plattelandsontwikkeling die van toepassing zijn op landbouwgrond, als bedoeld in het nationale programma voor plattelandsontwikkeling 2014‑2020), gepubliceerd in de Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 234 van 6 april 2015, bepaalt in artikel 5, lid 2, het volgende:
„De documenten die aantonen dat de aangegeven subsidiabele grond overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder n), van
[de spoedverordening] ter beschikking staat van de landbouwer, zijn:
a)      het attest overeenkomstig het landbouwregister betreffende het jaar van de aanvraag, dat is ingevuld volgens het bij bijlage nr. 1 gevoegde basismodel; en
b)      een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van het origineel van de tussen de landbouwer en de administratieve territoriale eenheden gesloten overeenkomst voor de pacht/concessie van het landbouwareaal, naargelang het geval;
c)      een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van het origineel van de tussen de landbouwer en de [Agenția Domeniilor Statului (bureau voor staatsdomeinen)] gesloten overeenkomst voor de concessie/pacht van het landbouwareaal, [...] naargelang het geval.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16      Op 19 april 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Chiochiș (Roemenië) een besluit aangenomen tot goedkeuring van de pacht van gemeentelijk grasland via een openbare aanbesteding.
17      Op 24 mei 2018 heeft JD met die gemeente een overeenkomst gesloten betreffende de pacht van een areaal gemeentelijk grasland.
18      Op 10 mei 2019 heeft JD voor dit areaal een aanvraag voor één enkele betaling voor het jaar 2019 ingediend. De steun die JD heeft ontvangen is gefinancierd uit het ELGF en het Elfpo, in het bijzonder in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling, en uit nationale fondsen.
19      Bij vonnis van dezelfde dag zijn zowel de door de gemeente Chiochiș gevolgde procedure voor toewijzing van gemeentelijk grasland als de daaropvolgende handelingen, waaronder de pachtovereenkomst ten gunste van JD, nietig verklaard wegens het onregelmatige verloop van die procedure. Geoordeeld werd dat de
aankondiging van onderhandse aanbesteding niet binnen de in het besluit van de gemeenteraad vastgestelde termijn van vijf dagen was bekendgemaakt, waardoor de beoordelingscommissie het grasland niet op regelmatige wijze aan JD had toegewezen. In dat vonnis werd er in essentie op gewezen dat de nietigverklaring van de pachtovereenkomst niet te wijten was aan JD, maar aan het feit dat de gemeente Chiochiș een van haar verplichtingen niet was nagekomen.
20      JD is tegen dat vonnis opgekomen bij de Curte de Apel Cluj (rechter in tweede aanleg Cluj, Roemenië), die dit beroep op 5 maart 2020 heeft verworpen omdat het te laat
was ingesteld.
21      Op 24 november 2022 heeft het APIA bij proces-verbaal vastgesteld dat JD niet langer over een titel beschikte voor de in de nietig
verklaarde pachtovereenkomst genoemde arealen en heeft het de terugbetaling geëist van de financiële steun van 83 334,01 Roemeense lei (RON) (ongeveer 16 743 EUR) die naar aanleiding van de aanvraag van 10 mei 2019 was toegekend.
22      Nadat het APIA het bezwaar van JD tegen dat proces-verbaal had afgewezen, heeft laatstgenoemde beroep ingesteld bij de Tribunal Bistrița-Năsăud (rechter in eerste aanleg Bistrița-Năsăud, Roemenië).
23      Op 15 juni 2023 heeft deze rechter het beroep van JD tegen het proces-verbaal van het APIA van 24 november 2022 verworpen. Die rechter heeft geoordeeld dat, ten eerste, de nietig
verklaarde pachtovereenkomst krachtens artikel 1254 van het burgerlijk wetboek geacht werd nooit te hebben bestaan, ten tweede, noodverordening nr. 66/2011 van de regering vereist dat landbouwers die steun aanvragen voldoen aan de algemene Unierechtelijke subsidiabiliteitscriteria, waaronder het bestaan van een geldig document waaruit blijkt dat de gronden ter beschikking staan van de persoon die de steunaanvraag indient, en ten derde, JD de ten onrechte ontvangen bedragen moest terugbetalen, met dien verstande dat die terugbetaling geen administratieve sanctie was, zodat de afwezigheid van schuld niet relevant was.
24      JD heeft dit vonnis aangevochten bij de Curte de Apel Cluj, de verwijzende rechter.
25      Die rechter vraagt zich af of onder het begrip „niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria” als bedoeld in artikel 63, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 ook een situatie valt waarin een pachtovereenkomst die geldig was op het tijdstip waarop de subsidiabiliteitscriteria werden onderzocht, met terugwerkende kracht wordt nietig verklaard zonder dat de begunstigde van de steun daarbij schuld treft. Hij is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, aangezien de begunstigde op de datum van indiening van de aanvraag daadwerkelijk voldeed aan de subsidiabiliteitscriteria, en dit tot de datum van nietigverklaring van die overeenkomst, zonder dat hem enige andere onregelmatigheid, met name wat betreft de exploitatie van de gronden, wordt verweten. De nietigverklaring van die overeenkomst moet dus in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van het bestaan van een titel op de gronden in kwestie vanaf de datum van die nietigverklaring.
26      Voor het geval het Hof zou oordelen dat een situatie waarin een pachtovereenkomst die geldig was op het tijdstip waarop de subsidiabiliteitscriteria voor EU-steun zijn onderzocht, op grond van het nationale recht met terugwerkende kracht nietig is verklaard, een situatie vormt waarin een begunstigde niet aan die criteria voldoet, ongeacht het tijdstip waarop die nietigverklaring plaatsvindt, wenst de verwijzende rechter tevens te vernemen of het evenredigheidsbeginsel kan worden toegepast op de intrekking van steun.
27      In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Cluj de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet bij de uitlegging van artikel 63, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013] een situatie waarin een overeenkomst die geldig was op het tijdstip waarop de subsidiabiliteitscriteria zijn onderzocht, op grond van het nationale recht met terugwerkende kracht nietig is verklaard, worden aangemerkt als een situatie waarin een begunstigde niet voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria, ongeacht het tijdstip waarop die nietigverklaring plaatsvindt?
2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan dan met betrekking tot de intrekking van de steun op grond van artikel 63, lid 1, van verordening [nr. 1306/2013] het evenredigheidsbeginsel worden toegepast?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
28      Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de verwijzende rechter een antwoord te geven dat nuttig is voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. Het Hof heeft immers tot taak alle Unierechtelijke bepalingen uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechterlijke instanties gestelde vragen (zie arresten van 18 maart 1993, Viessmann, C‑280/91, EU:C:1993:103, punt 17, en 19 december 2019, Nederlands Uitgeversverbond en Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, punt 31).
29      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag wenst te vernemen in hoeverre de bevoegde nationale autoriteit kan oordelen dat een landbouwer die steun heeft ontvangen niet voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria in een situatie waarin een pachtovereenkomst die ter ondersteuning van de steunaanvraag is overgelegd teneinde overeenkomstig het nationale recht aan te tonen dat het landbouwareaal ter beschikking staat van die landbouwer, en die geldig is op het tijdstip van het onderzoek van die aanvraag, nadien met terugwerkende kracht nietig wordt verklaard wegens een niet aan de landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst. Uit dat verzoek volgt meer bepaald dat deze rechter zich afvraagt of de bevoegde nationale autoriteit zich in een dergelijke situatie op het standpunt kan stellen dat die landbouwer niet voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria, ongeacht de datum van nietigverklaring van die overeenkomst.
30      Voor zover de eerste vraag verwijst naar artikel 63, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, moet worden opgemerkt dat overeenkomstig de eerste alinea van deze bepaling de steun niet wordt betaald of geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet.
31      Dit artikel 63, lid 1, eerste alinea, heeft betrekking op de rechtsgevolgen van de niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria, normen en andere verplichtingen (zie in die zin arrest van 11 april 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, punt 67). Daarentegen worden
deze
criteria,
die
verschillen naargelang van de betrokken steunregeling, niet gedefinieerd in die bepaling.
32      Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunaanvraag specifiek betrekking heeft op de regeling inzake één enkele areaalbetaling, dient te worden vastgesteld dat voor de beoordeling of de begunstigde van steun in het kader van deze regeling voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria, niet alleen de bepalingen van verordening nr. 1306/2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB, maar ook die van verordening nr. 1307/2013 inzake rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het GLB relevant zijn.
33      In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of verordening nr. 1306/2013 en verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de bevoegde nationale autoriteit oordeelt dat een aanvraag voor één enkele areaalbetaling niet langer voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria op de enkele grond dat de pachtovereenkomst betreffende het in deze aanvraag aan de orde zijnde landbouwareaal die ter ondersteuning van die aanvraag is overgelegd teneinde overeenkomstig de nationale regeling te bewijzen dat het landbouwareaal ter beschikking staat van de landbouwer, en die geldig was op het tijdstip van het onderzoek van die steunaanvraag, nadien met terugwerkende kracht nietig is verklaard wegens een niet aan die landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, ongeacht de datum van nietigverklaring van die overeenkomst.
34      Krachtens artikel 36, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 konden de lidstaten die in 2014 de regeling inzake één enkele areaalbetaling als bedoeld in titel V, hoofdstuk 2, van verordening nr. 73/2009 toepasten, besluiten deze regeling tot uiterlijk 31 december 2020 te blijven toepassen onder de voorwaarden van eerstgenoemde verordening.
35      De regeling inzake één enkele areaalbetaling is een ontkoppelde steunregeling, dat wil zeggen dat zij niet afhankelijk is van de landbouwproductie. Deze regeling ondersteunt rechtstreeks het inkomen en heeft tot doel een redelijke levensstandaard te garanderen aan landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen en dus daadwerkelijk over landbouwgrond beschikken waarop die activiteit wordt uitgeoefend (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 52).
36      Overeenkomstig artikel 36, lid 2, van verordening nr. 1307/2013 wordt de enkele areaalbetaling op jaarbasis toegekend voor elke subsidiabele hectare die overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening nr. 1306/2013 door de landbouwer is aangegeven.
37      In de eerste plaats is het recht op één enkele areaalbetaling afhankelijk van de voorwaarde dat het door de landbouwer aangegeven areaal voldoet aan de definitie van het begrip „subsidiabele hectare” in de zin van artikel 32, lid 2, van verordening nr. 1307/2013, aangezien dit begrip betrekking heeft op alle landbouwarealen waarop een landbouwactiviteit wordt uitgeoefend die verbonden is met een bedrijf (arrest van 4 juli 2024, Asoprovac, C‑708/22, EU:C:2024:573, punt 18). Overeenkomstig artikel 32, lid 4, van die verordening wordt het aangegeven areaal slechts als subsidiabele hectare beschouwd indien het gedurende het gehele betrokken kalenderjaar aan die definitie voldoet, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
38      In de tweede plaats is het recht op één enkele areaalbetaling afhankelijk van de in artikel 36, lid 5, van verordening nr. 1307/2013 gestelde voorwaarde dat, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de aangegeven subsidiabele hectaren op een door de lidstaat vastgestelde datum ter beschikking staan van de landbouwer, met als uiterste termijn de in die staat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.
39      Om te bepalen of een areaal „ter beschikking” staat van een landbouwer in de zin van artikel 36, lid 5, van verordening nr. 1307/2013, vereist deze verordening volgens de rechtspraak niet dat deze landbouwer een formele rechtstitel overlegt waaruit zijn „gebruiksrecht” op het betrokken perceel blijkt, aangezien het daartoe volstaat dat hij aantoont dat hij dit perceel daadwerkelijk gebruikt en voldoende autonomie heeft om er zijn landbouwactiviteit uit te oefenen (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 53).
40      In de derde plaats zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, onverminderd specifieke bepalingen, geen van de voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie is komen vast te staan dat zij kunstmatig de voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen en dus een voordeel zouden genieten dat niet in overeenstemming is met de doelstellingen van die wetgeving.
41      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het bewijs dat er bij de potentiële begunstigde van steun sprake is van misbruik, enerzijds, een geheel van objectieve omstandigheden verlangt waaruit blijkt dat, in weerwil van de formele naleving van de door de relevante regeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds, een subjectief element vereist, namelijk de bedoeling om een door de regeling van de Unie toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te scheppen waaronder het recht op dat voordeel ontstaat (arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42      In een situatie waarin de pachtovereenkomst voor het landbouwareaal dat door de landbouwer is aangegeven in het kader van een aanvraag voor één enkele areaalbetaling, die geldig was op het tijdstip van die aanvraag, nadien met terugwerkende kracht nietig is verklaard wegens een niet aan die landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, kan de bevoegde nationale autoriteit zich door dat enkele feit niet op het standpunt stellen dat niet aan de criteria van artikel 32, leden 2 en 4, en artikel 36, lid 5, van verordening nr. 1307/2013 is voldaan, ongeacht de datum van nietigverklaring van die overeenkomst.
43      Indien de pachtovereenkomst nietig wordt verklaard na het einde van het kalenderjaar waarvoor één enkele areaalbetaling wordt aangevraagd, is immers in beginsel aan die criteria voldaan. Op grond van de nietigverklaring van de pachtovereenkomst voor het landbouwareaal kan – ondanks de terugwerkende kracht ervan – niet worden geoordeeld dat de aangegeven hectaren niet gedurende het gehele betrokken kalenderjaar beantwoordden aan de definitie van „subsidiabele hectare” overeenkomstig artikel 32, leden 2 en 4, van verordening nr. 1307/2013, en kan evenmin worden vastgesteld dat het landbouwareaal feitelijk niet ter beschikking stond van de landbouwer op de door de lidstaat vastgestelde datum overeenkomstig artikel 36, lid 5, van die verordening. In het bijzonder kan die nietigverklaring op zichzelf niet afdoen aan de vaststelling van de verwijzende rechter dat de landbouwer dit landbouwareaal daadwerkelijk gebruikte en over voldoende autonomie beschikte om er op die datum zijn landbouwactiviteit uit te oefenen, overeenkomstig de in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.
44      Aangezien de nietigverklaring van de pachtovereenkomst in de in punt 42 van het onderhavige arrest vermelde situatie te wijten is aan een niet aan de landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, mag deze nietigverklaring op zich – zonder dat het subjectieve element als bedoeld in punt 41 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak is aangetoond – bovendien de verwijzende rechter er niet toe brengen te oordelen dat die landbouwer kunstmatig de voorwaarden heeft geschapen om in strijd met het doel van de regeling één enkele areaalbetaling te verkrijgen, dan wel heeft getracht misbruik te maken van de gronden van derden met het doel om de Unieregelgeving betreffende de regeling inzake één enkele betaling te omzeilen in de zin van de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      Verduidelijkt moet worden dat de omstandigheid dat de nietigverklaring van de pachtovereenkomst voor het areaal dat is aangegeven in het kader van één enkele areaalbetaling het gevolg is van de niet-naleving van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten door een gemeente, op zich niet betekent dat de bij de bevoegde nationale autoriteit aangevraagde steun niet-subsidiabel is. In tegenstelling tot andere steunregelingen in het kader van het GLB, is er immers geen enkele Unierechtelijke bepaling die de toekenning van één enkele areaalbetaling afhankelijk stelt van de toepassing van die regels. Artikel 63, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1306/2013 preciseert weliswaar, net als de eerste alinea ervan, de gevolgen van de niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria, de normen en andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van bijstand of steun, maar wanneer die niet-naleving betrekking heeft op de nationale of Unievoorschriften inzake overheidsopdrachten, heeft deze bepaling noch tot doel noch tot gevolg dat een voorwaarde wordt gesteld die de steun in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling op algemene wijze afhankelijk stelt van de naleving van die voorschriften.
46      Niettemin beschikken de lidstaten overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder c), van verordening nr. 1306/2013 en artikel 14, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 over een beoordelingsmarge met betrekking tot de van een steunaanvrager te verlangen ondersteunende documenten en bewijzen betreffende de arealen waarop zijn aanvraag betrekking heeft (zie naar analogie arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 60).
47      Bovendien beschikken de lidstaten overeenkomstig artikel 58, lid 1, onder c), van verordening nr. 1306/2013 ook over een beoordelingsmarge bij de keuze van de nationale maatregelen die zij noodzakelijk achten voor een doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 62).
48      De lidstaten zijn bij de gebruikmaking van hun beoordelingsmarge aangaande de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen aan bepaalde grenzen gebonden, met name wat de mogelijkheid betreft om een steunaanvrager te verplichten om een geldige rechtstitel over te leggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is de percelen waarop zijn aanvraag betrekking heeft te gebruiken. In deze context moet de nationale regeling die het resultaat is van de gebruikmaking van deze beoordelingsmarge de doelstellingen van het Unierecht op het gebied van rechtstreekse financiële steun aan landbouwers en de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, dat vereist dat de middelen waarmee een bepaling de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie in die zin en naar analogie arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 63).
49      Aldus verzet verordening nr. 1307/2013 zich niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een aanvrager slechts steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling kan verkrijgen indien hij bewijst dat hij een „gebruiksrecht” heeft op de landbouwgrond waarop die aanvraag betrekking heeft, mits de doelstellingen van de betrokken Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd (zie in die zin en naar analogie arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 68).
50      Uit de schriftelijke opmerkingen van de Roemeense regering blijkt dat, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, de Roemeense regeling volgens artikel 8, lid 1, onder n), van noodverordening nr. 3/2015, in de versie die van toepassing was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalt dat de landbouwer die steun aanvraagt in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling, verplicht is om het bewijs te leveren dat het landbouwareaal hem ter beschikking staat. Uit dezelfde opmerkingen blijkt dat volgens besluit nr. 619/2015 tot de documenten die aantonen dat de aangegeven subsidiabele grond ter beschikking staat van de landbouwer, met name een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van het origineel van de tussen de landbouwer en de gemeente gesloten overeenkomst voor de pacht van het landbouwareaal behoort.
51      Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificatie vormt de door het Roemeense recht vereiste overlegging van het bewijs dat het landbouwareaal ter beschikking staat van de landbouwer, een subsidiabiliteitscriterium in de zin van artikel 63, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013, aangezien die overlegging een voorafgaand vereiste is dat absoluut noodzakelijk is voor de geldigheid van een steunaanvraag (zie in die zin arrest van 11 april 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, punt 66).
52      Het staat weliswaar aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde administratieve praktijk de doelstellingen van het Unierecht op het gebied van rechtstreekse financiële steun aan landbouwers en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, eerbiedigt, maar overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof is laatstgenoemde bevoegd om de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem in staat stellen die verenigbaarheid te beoordelen bij de beslechting van het bij hem aanhangige geding (zie in die zin arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53      Vastgesteld moet worden dat de praktijk van de bevoegde administratieve autoriteit – volgens welke, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, de aanvraag voor één enkele areaalbetaling wordt geacht niet-subsidiabel te zijn in geval van nietigverklaring van de pachtovereenkomst voor het landbouwareaal, ongeacht het tijdstip van die nietigverklaring – niet geschikt is om de verwezenlijking te waarborgen van de in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstelling van de regeling, die tot doel heeft een redelijke levensstandaard te garanderen aan landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen en dus daadwerkelijk over landbouwgrond beschikken waarop die activiteit wordt uitgeoefend.
54      Indien de pachtovereenkomst nietig wordt verklaard na het einde van het kalenderjaar waarvoor één enkele areaalbetaling wordt aangevraagd, moet namelijk worden vastgesteld dat – zoals blijkt uit punt 43 van het onderhavige arrest – in beginsel aan de subsidiabiliteitscriteria van het Unierecht is voldaan. Bovendien kan – anders dan de situatie waarin de landbouwer geen document kan overleggen waaruit blijkt dat hij op het tijdstip van zijn aanvraag voor één enkele areaalbetaling over een geldig „gebruiksrecht” voor het landbouwareaal beschikt – het geval waarin de pachtovereenkomst, die bedoeld is om dat „gebruiksrecht” aan te tonen, nietig wordt verklaard na het einde van het betrokken kalenderjaar wegens een niet aan de landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, gelet op de reden van die nietigverklaring niet wijzen op het bestaan van een situatie waarin die landbouwer tracht misbruik te maken van de gronden van derden met het doel om de regelgeving te omzeilen in de zin van de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55      Indien in een dergelijke situatie zou worden geoordeeld dat de aanvraag voor één enkele areaalbetaling niet voldoet aan het in het nationale recht gestelde subsidiabiliteitscriterium, zou hierdoor in strijd met de doelstelling van de regeling deze landbouwer rechtstreekse ondersteuning van zijn inkomen worden ontzegd, hoewel hij volgens de toelichting van de verwijzende rechter daadwerkelijk een landbouwactiviteit heeft uitgeoefend en dus daadwerkelijk over landbouwgrond heeft beschikt waarop die activiteit werd uitgeoefend.
56      Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat verordening nr. 1306/2013 en verordening nr. 1307/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de bevoegde nationale autoriteit oordeelt dat een aanvraag voor één enkele areaalbetaling niet-subsidiabel is geworden op de enkele grond dat de pachtovereenkomst betreffende het in deze aanvraag aan de orde zijnde landbouwareaal die ter ondersteuning van die aanvraag is overgelegd teneinde overeenkomstig de nationale regeling te bewijzen dat het landbouwareaal ter beschikking staat van de landbouwer, en die geldig was op het tijdstip van het onderzoek van die steunaanvraag, nadien met terugwerkende kracht nietig is verklaard wegens een niet aan die landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, ongeacht de datum van nietigverklaring van die overeenkomst.
Tweede vraag
57      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de tweede vraag slechts wordt gesteld indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Gelet op het antwoord op deze eerste vraag, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
58      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017, alsmede verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij eraan in de weg staan dat de bevoegde nationale autoriteit oordeelt dat een aanvraag voor één enkele areaalbetaling niet-subsidiabel is geworden op de enkele grond dat de pachtovereenkomst betreffende het in deze aanvraag aan de orde zijnde landbouwareaal die ter ondersteuning van die aanvraag is overgelegd teneinde overeenkomstig de nationale regeling te bewijzen dat het landbouwareaal ter beschikking staat van de landbouwer, en die geldig was op het tijdstip van het onderzoek van die steunaanvraag, nadien met terugwerkende kracht nietig is verklaard wegens een niet aan die landbouwer toerekenbare onregelmatigheid in de toewijzingsprocedure betreffende die overeenkomst, ongeacht de datum van nietigverklaring van die overeenkomst.
ondertekeningen
*      Procestaal: Roemeens.