ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
5 februari 2026 (*)
„ Hogere voorziening – Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Artikel 4, lid 3, tweede alinea – Bescherming van het besluitvormingsproces – Weigering om documenten met betrekking tot de door de lidstaten uitgebrachte stemmen over de wijziging van bijlage III bij verordening (EG) nr. 1925/2006 openbaar te maken – Verordening (EU) nr. 182/2011 – Comitologie – Besluit 1999/468/EG – Regelgevingsprocedure met toetsing – Incidentele hogere voorziening ”
In zaak C‑540/23 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 23 augustus 2023,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar en A. Spina, vervolgens door C. Ehrbar en A. Spina, als gemachtigden,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Covington & Burling LLP, gevestigd te Sint-Joost-ten-Node (België),
Bart Van Vooren, wonende te Meise (België),
vertegenwoordigd door P. Diaz Gavier, advocaat,
verzoekers in eerste aanleg,
ondersteund door:
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen en C. S. Schillemans als gemachtigden,
interveniënt in hogere voorziening,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (rapporteur) en B. Smulders, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 juni 2025,
het navolgende
Arrest
1        Met haar hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 14 juni 2023, Covington & Burling en Van Vooren/Commissie (T‑201/21, EU:T:2023:333; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht besluit C(2021) 2541 final van de Commissie van 7 april 2021 (hierna: „litigieus besluit”) nietig heeft verklaard voor zover deze instelling bij dat besluit, op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43), de toegang heeft geweigerd tot documenten met betrekking tot de individuele stemmen van de lidstaten in een comitologieprocedure betreffende de wijziging van bijlage III bij verordening (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen (PB 2006, L 404, blz. 26), voor zover deze betrekking heeft op botanische soorten die hydroxyantraceenderivaten bevatten.
2        Met hun incidentele hogere voorziening verzoeken Covington & Burling LLP en Bart Van Vooren (hierna: „verzoekers in eerste aanleg”) om vernietiging van het bestreden arrest voor zover het Gerecht heeft geoordeeld dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 in casu van toepassing was.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 1049/2001
3        In de overwegingen 2 en 4 van verordening nr. 1049/2001 staat het volgende te lezen:
„(2)      Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 [VEU] en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[…]
(4)      Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, [EG].”
4        Artikel 1 van deze verordening luidt als volgt:
„Deze verordening beoogt:
a)      de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 [EG] neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad [van de Europese Unie] en de Commissie (hierna ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd,
[…]”
5        Artikel 4, leden 1 en 3, van die verordening luidt:
„1.      De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[…]
b)      de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de gemeenschapswetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.
[…]
3.      De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”
Verordening nr. 178/2002
6        Artikel 58 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 652/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 (PB 2014, L 189, blz. 1), bepaalt in lid 1:
„De Commissie wordt bijgestaan door het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders, […]. Dat comité is een comité in de zin van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad [van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB 2011, L 55, blz. 13)]. […]”
Verordening nr. 1925/2006
7        Artikel 8 van verordening (EG) nr. 1925/2006, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/650 van de Commissie van 24 april 2019 (PB 2019, L 110, blz. 21), heeft als opschrift „Stoffen waarvoor een verbod of een beperking geldt, of die door de Gemeenschap worden onderzocht” en bepaalt in de leden 1 en 2 het volgende:
„1.      Wanneer een andere stof dan vitaminen of mineralen, of een ingrediënt dat een dergelijke stof bevat, aan levensmiddelen wordt toegevoegd of bij de vervaardiging van levensmiddelen wordt gebruikt op zodanige wijze dat de inname van die stof veel groter is dan onder normale omstandigheden bij een evenwichtige en gevarieerde voeding redelijkerwijs te verwachten is, en/of dat anderszins een potentieel risico voor de consument ontstaat, wordt de procedure van dit artikel gevolgd.
2.      Op eigen initiatief, of op basis van informatie van de lidstaten kan de Commissie, steeds na een beoordeling van de beschikbare informatie door de [Europese] Autoriteit [voor voedselveiligheid (EFSA)] en volgens de in artikel 14, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing, een besluit vaststellen dat niet-essentiële onderdelen van deze verordening beoogt te wijzigen en indien nodig, de stof of het ingrediënt in bijlage III opnemen. […]
[…]”
8        Artikel 14 van deze verordening heeft als opschrift „Comitéprocedure” en bepaalt in de leden 1 en 3 het volgende:
„1.      De Commissie wordt bijgestaan door het bij artikel 58, lid 1, van verordening [nr. 178/2002] ingestelde Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid.
[…]
3.      Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn artikel 5 bis, leden 1 tot en met 4, en artikel 7 van besluit 1999/468/EG [van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB 1999, L 184, blz. 23)] van toepassing, met inachtneming van artikel 8 daarvan.”
Verordening nr. 182/2011
9        In de overwegingen 6, 10 en 19 tot en met 21 van verordening nr. 182/2011 staat het volgende te lezen:
„(6)      Voor die basishandelingen waarvoor de controle van de lidstaten op de vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie is vereist, is het wenselijk dat voor de uitvoering van een dergelijke controle comités worden opgericht die uit vertegenwoordigers van de lidstaten zijn samengesteld en door de Commissie worden voorgezeten.
[…]
(10)      Er dienen criteria te worden vastgesteld om de procedure te bepalen die gebruikt moet worden voor de vaststelling van de uitvoeringshandelingen door de Commissie. Om een grotere samenhang tot stand te brengen, moeten de procedurele voorschriften in verhouding staan tot de aard en de gevolgen van de vast te stellen uitvoeringshandelingen.
[…]
(19)      Openbaarheid van informatie met betrekking tot de werkzaamheden van de comités moet worden gegarandeerd overeenkomstig verordening [nr. 1049/2001].
(20)      De Commissie moet een register bijhouden met informatie over de werkzaamheden van de comités. De regels waaraan de Commissie met betrekking tot de bescherming van geheime en vertrouwelijke documenten onderworpen is, zijn derhalve ook van toepassing op het gebruik van het register.
(21)      Besluit [1999/468] dient te worden ingetrokken. Om de overgang tot stand te brengen tussen de regeling van besluit [1999/468] en deze verordening moet elke verwijzing in bestaande wetgeving naar procedures waarin dat besluit voorziet – met uitzondering van de in artikel 5 bis van dat besluit bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing – worden beschouwd als een verwijzing naar de overeenkomstige procedures in deze verordening. De gevolgen van artikel 5 bis van besluit [1999/468] moeten voorlopig worden gehandhaafd voor de toepassing van de bestaande basishandelingen die naar dat artikel verwijzen.”
10      Artikel 2 („Keuze van de procedures”) van deze verordening bepaalt in lid 2 het volgende:
„De onderzoeksprocedure is met name van toepassing voor de vaststelling van:
a)      uitvoeringshandelingen van algemene strekking;
[…]”
11      Artikel 3 („Gemeenschappelijke bepalingen”) van die verordening is als volgt geformuleerd:
„1.      De gemeenschappelijke bepalingen vastgesteld in dit artikel zijn van toepassing op alle in de artikelen 4 tot en met 8 bedoelde procedures.
2.      De Commissie wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Het comité wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. […]
3.      De voorzitter legt het comité de door de Commissie vast te stellen ontwerpuitvoeringshandeling voor.
[…]
4.      Zolang het comité geen advies heeft uitgebracht, kan elk lid van het comité wijzigingen voorstellen en kan de voorzitter het comité een gewijzigde versie van de ontwerpuitvoeringshandeling voorleggen.
De voorzitter streeft ernaar oplossingen te vinden die in het comité de ruimst mogelijke steun genieten. […]
5.      De voorzitter kan in naar behoren gemotiveerde gevallen, het advies van het comité via een schriftelijke procedure verkrijgen. De voorzitter stuurt de ontwerpuitvoeringshandelingen toe aan de leden van het comité en legt naargelang van de urgentie van de aangelegenheid een termijn vast voor het uitbrengen van een advies. Elk lid van het comité dat zich voor het verstrijken van deze termijn niet tegen de ontwerpuitvoeringshandeling verzet of zich niet uitdrukkelijk onthoudt bij de stemming daarover, wordt geacht stilzwijgend in te stemmen met de ontwerpuitvoeringshandeling.
[…]
6.      Het advies van het comité wordt in de notulen opgenomen. […]
[…]”
12      Artikel 4 („Raadplegingsprocedure”) van die verordening luidt als volgt:
„1.      Wanneer de raadplegingsprocedure van toepassing is, brengt het comité advies uit, zo nodig door middel van een stemming. […]
2.      De Commissie neemt een besluit over de aan te nemen ontwerpuitvoeringshandeling, waarbij zij zoveel mogelijk rekening houdt met de besprekingen binnen het comité en met het uitgebrachte advies.”
13      Artikel 9 („Reglement van orde”) van die verordening luidt:
„1.      Elk comité stelt op voorstel van zijn voorzitter bij gewone meerderheid van stemmen van de leden zijn reglement van orde vast op basis van een standaardreglement dat door de Commissie na overleg met de lidstaten wordt opgesteld. Het standaardreglement wordt door de Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt.
Bestaande comités passen, voor zover nodig, hun reglement van orde aan het standaardreglement aan.
2.      De voor de Commissie geldende beginselen en voorwaarden inzake de toegang van het publiek tot documenten en de voorschriften inzake gegevensbescherming gelden ook voor documenten van de comités.”
14      Artikel 10 („Informatie over de werkzaamheden van het comité”) van verordening nr. 182/2011 vermeldt het volgende:
„1.      De Commissie houdt een register bij van de werkzaamheden van het comité waarin de volgende gegevens zijn opgenomen:
a)      een lijst van de comités;
b)      de agenda’s van de bijeenkomsten van het comité;
c)      de beknopte verslagen, samen met de lijsten van de autoriteiten en organisaties waarvan de personen die door de lidstaten zijn aangewezen om hen te vertegenwoordigen deel uitmaken;
d)      de ontwerpuitvoeringshandelingen waarover de comités worden verzocht advies uit te brengen;
e)      de uitslagen van de stemmingen;
f)      de definitieve ontwerpuitvoeringshandelingen na het uitbrengen van hun advies door de comités;
g)      gegevens betreffende de aanneming van de definitieve ontwerpuitvoeringshandelingen door de Commissie, en
h)      statistische gegevens over de werkzaamheden van de comités.
2.      De Commissie publiceert jaarlijks een verslag over de werkzaamheden van de comités.
3.      Het Europees Parlement en de Raad hebben overeenkomstig de toepasselijke voorschriften toegang tot de in lid 1 bedoelde gegevens.
4.      Wanneer de in lid 1, onder b), d) en f), bedoelde documenten aan de leden van het comité worden toegezonden, stelt de Commissie ze gelijktijdig ter beschikking van het Europees Parlement en de Raad en stelt zij deze instellingen van het beschikbaar zijn in kennis.
5.      De referenties van alle in lid 1, onder a) tot en met g), bedoelde documenten alsook de in lid 1, onder h), bedoelde informatie wordt in het register openbaar gemaakt.”
15      Artikel 11 („Toetsingsrecht voor het Europees Parlement en de Raad”) van die verordening bepaalt dat indien de basishandeling volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, zowel het Parlement als de Raad de Commissie op elk gewenst moment te kennen kan geven dat een ontwerpuitvoeringshandeling zijns inziens de bij de basishandeling verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt, in welk geval de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling aan een hernieuwd onderzoek onderwerpt, waarbij zij met de naar voren gebrachte standpunten rekening houdt.
16      Artikel 12 van deze verordening luidt als volgt:
„Besluit [1999/468] wordt ingetrokken.
De gevolgen van artikel 5 bis van besluit [1999/468] blijven gehandhaafd voor de toepassing van bestaande basishandelingen waarin naar dat artikel wordt verwezen.
17      Artikel 13 („Overgangsbepalingen: aanpassing van bestaande basishandelingen”) van dezelfde verordening bepaalt het volgende:
„1.      Wanneer vóór de inwerkingtreding van deze verordening vastgestelde basishandelingen voorzien in de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie overeenkomstig besluit [1999/468] zijn de volgende regels van toepassing:
a)      wanneer de basishandeling verwijst naar artikel 3 van besluit [1999/468], is de in artikel 4 van deze verordening genoemde raadplegingsprocedure van toepassing;
[…]
e)      wanneer de basishandeling verwijst naar de artikelen 7 en 8 van besluit [1999/468], zijn de artikelen 10 en 11 van deze verordening van toepassing.
2.      Voor de toepassing van lid 1 zijn de artikelen 3 en 9 van deze verordening van toepassing op alle bestaande comités.
[…]”
Besluit 1999/468
18      In overweging 7 bis van besluit 1999/468, zoals gewijzigd bij besluit 2006/512/EG van de Raad van 17 juli 2006 (PB 2006, L 200, blz. 11) stond het volgende te lezen:
„Het is noodzakelijk gebruik te maken van de regelgevingsprocedure met toetsing voor maatregelen van algemene strekking tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van een volgens de procedure van artikel 251 [EG] aangenomen besluit, ook wanneer de wijziging behelst dat sommige van deze niet-essentiële onderdelen worden geschrapt of dat het besluit wordt aangevuld met nieuwe niet-essentiële onderdelen. Deze procedure moet de twee takken van de wetgevingsautoriteit in staat stellen een toetsing te verrichten voordat de maatregelen in kwestie worden aangenomen. De essentiële onderdelen van een wetgevingsbesluit kunnen alleen door de wetgever worden gewijzigd, op basis van het Verdrag”.
19      Artikel 5 bis („Regelgevingsprocedure met toetsing”) van dit besluit bepaalde in de leden 1 tot en met 4:
„1.      De Commissie wordt bijgestaan door een comité regelgeving met toetsing, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.
2.      De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het comité brengt, binnen een termijn die de voorzitter naargelang van de urgentie van de materie kan vaststellen, advies over dit ontwerp uit. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 205, leden 2 en 4, [EG] is voorgeschreven voor de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie moet aannemen. Bij de stemming in het comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3.      Wanneer de door de Commissie beoogde maatregelen in overeenstemming zijn met het advies van het comité, is de volgende procedure van toepassing:
a)      De Commissie legt de ontwerpmaatregelen onverwijld ter toetsing voor aan het Europees Parlement en aan de Raad.
b)      Het Europees Parlement of de Raad kunnen, respectievelijk met de meerderheid van zijn leden en met gekwalificeerde meerderheid, bezwaar maken tegen de aanneming door de Commissie van het ontwerp in kwestie, en daarbij als argument naar voren brengen dat het door de Commissie ingediende ontwerp van maatregelen de uitvoeringsbevoegdheden waarin het basisbesluit voorziet, overschrijdt, of niet verenigbaar is met het doel of de inhoud van het basisbesluit of niet strookt met het subsidiariteits‑ of het evenredigheidsbeginsel.
c)      Indien het Europees Parlement of de Raad binnen drie maanden na de datum waarop het voorstel bij hen is ingediend, bezwaar maakt tegen het ontwerp van maatregelen, worden deze maatregelen niet door de Commissie vastgesteld. De Commissie kan dan aan het comité een gewijzigd ontwerp van maatregelen voorleggen of een wetgevingsvoorstel op basis van het Verdrag indienen.
d)      Indien noch het Europees Parlement noch de Raad na afloop van deze termijn bezwaar hebben gemaakt tegen het ontwerp van maatregelen, worden deze maatregelen door de Commissie vastgesteld.
4.      Wanneer de door de Commissie beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het comité of wanneer geen advies is uitgebracht, is de volgende procedure van toepassing:
a)      de Commissie dient onverwijld bij de Raad een voorstel betreffende de te nemen maatregelen in en zendt het tegelijkertijd toe aan het Europees Parlement;
b)      de Raad neemt binnen twee maanden na de datum van verwijzing naar de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit over dat voorstel;
c)      indien de Raad binnen deze termijn met gekwalificeerde meerderheid van stemmen bezwaar maakt tegen de voorgestelde maatregelen, worden deze maatregelen niet vastgesteld. […];
d)      indien de Raad overweegt de voorgestelde maatregelen aan te nemen, legt hij deze maatregelen onverwijld voor aan het Europees Parlement. Indien de Raad niet binnen de eerdergenoemde termijn van twee maanden een besluit neemt, legt de Commissie de maatregelen onverwijld voor aan het Europees Parlement;
e)      het Europees Parlement kan met de meerderheid van zijn leden binnen vier maanden vanaf de toezending van het voorstel overeenkomstig punt a) bezwaar maken tegen de aanneming van de maatregelen in kwestie, […];
f)      indien het Europees Parlement binnen deze termijn bezwaar maakt tegen de voorgestelde maatregelen, worden deze maatregelen niet vastgesteld. […];
g)      indien het Europees Parlement na afloop van de eerdergenoemde termijn geen bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgestelde maatregelen, worden deze maatregelen door de Raad of de Commissie, al naargelang het geval, vastgesteld.”
Standaardreglement van orde
20      Artikel 10 van het standaardreglement van orde voor comités (PB 2011, C 206, blz. 11; hierna: „standaardreglement van orde”) heeft als opschrift „Notulen en beknopt verslag van de vergaderingen” en bepaalt in lid 2 het volgende:
„Voor de toepassing van artikel 10 van verordening [nr. 182/2011], is de voorzitter verantwoordelijk voor het opstellen van een beknopt verslag dat van elk agendapunt een samenvatting bevat, alsmede de uitslag van de stemming over elke aan het comité voorgelegde ontwerpuitvoeringshandeling. In het beknopt verslag wordt geen melding gemaakt van de individuele standpunten van de leden tijdens de besprekingen van het comité.”
21      Artikel 13 („Toegang tot documenten en vertrouwelijkheid”) van het standaardreglement van orde bepaalt het volgende:
„1.      Verzoeken om toegang tot documenten van het comité worden behandeld overeenkomstig verordening [nr. 1049/2001]. De Commissie beslist over verzoeken om toegang tot deze documenten overeenkomstig haar reglement van orde, zoals gewijzigd bij besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom [van de Commissie van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde (PB 2001, L 345, blz. 94)]. […]
2.      De beraadslagingen van het comité zijn vertrouwelijk.
3.      Documenten die zijn toegezonden aan de leden van het comité, de deskundigen en de vertegenwoordigers van derde partijen zijn vertrouwelijk, tenzij overeenkomstig lid 1 toegang is verleend tot deze documenten of deze documenten op andere wijze door de Commissie zijn bekendgemaakt.
4.      De leden van het comité alsmede de deskundigen en de vertegenwoordigers van derde partijen zijn verplicht de in dit artikel vastgestelde vertrouwelijkheidseisen in acht te nemen. De voorzitter zorgt ervoor dat de deskundigen en de vertegenwoordigers van derde partijen in kennis worden gesteld van de op hen rustende vertrouwelijkheidseisen.”
Voorgeschiedenis van het geding
22      De voorgeschiedenis van het geding is in de punten 2 tot en met 7 van het bestreden arrest als volgt uiteengezet:
„2      Op 4 december 2020 hebben [verzoekers in eerste aanleg] via het webportaal van de Commissie verzocht om toegang tot documenten waarin de stemmen waren vermeld die 22 lidstaten hadden uitgebracht in het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders – afdeling algemene levensmiddelenwetgeving [Standing Committee on Plants, Animals, Food en Feeds; hierna: ‚Scopaff’]. Daarbij ging het om voorstemmen op het ontwerp van een verordening van de Commissie tot wijziging van bijlage III bij verordening [nr. 1925/2006], dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening (EU) 2021/468 van de Commissie van 18 maart 2021 tot wijziging van bijlage III bij verordening (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft botanische soorten die hydroxyantraceenderivaten bevatten (PB 2021, L 96, blz. 6).
3      Op 11 januari 2021 heeft het directoraat-generaal (DG) Gezondheid en Voedselveiligheid van de Commissie aan ‚Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP’ een brief toegezonden als antwoord op het verzoek om toegang tot documenten van 4 december 2020.
4      In die brief heeft de Commissie aangegeven dat 21 documenten […] aan het verzoek beantwoordden. De toegang tot deze documenten is geweigerd op grond van de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening [nr. 1049/2001].
5      Bij e-mail van 29 januari 2021 heeft Van Vooren naar aanleiding van het initiële afwijzende antwoord een confirmatief verzoek ingediend krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
6      Op 15 februari 2021 heeft de Commissie in een e-mail aan Van Vooren [verzoekers in eerste aanleg] meegedeeld dat de termijn voor de vaststelling van een confirmatief besluit met nog eens 15 werkdagen was verlengd, dat wil zeggen tot 12 maart 2021.
7      Op 10 maart 2021 heeft de Commissie [verzoekers in eerste aanleg] een nieuwe e-mail gestuurd waarin zij aangaf dat zij binnen de verlengde termijn geen confirmatief besluit kon vaststellen.”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
23      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 april 2021, hebben verzoekers in eerste aanleg, bij gebreke van een uitdrukkelijk antwoord op hun in punt 5 van het bestreden arrest genoemde confirmatief verzoek van 29 januari 2021, beroep ingesteld tot nietigverklaring van het stilzwijgende besluit van de Commissie tot afwijzing van dat verzoek. Op 7 april 2021 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld en ter kennis gebracht van Van Vooren. Met dat besluit bevestigde zij haar weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten en baseerde zich daarbij op de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces. Voorts heeft de Commissie zich in dat besluit beroepen op de in artikel 4, lid 1, onder b), van die verordening neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, ter rechtvaardiging van haar weigering om toegang te verlenen tot de persoonsgegevens in de gevraagde documenten.
24      Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 april 2021, hebben verzoekers in eerste aanleg overeenkomstig artikel 86 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht hun verzoekschrift aangepast om nietigverklaring van het litigieuze besluit te vorderen.
25      Tot staving van hun beroep hebben deze verzoekers vijf middelen aangevoerd. Met het eerste, primaire, middel wordt aangevoerd dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 is geschonden. Met het tweede middel wordt in wezen aangevoerd dat niet is aangetoond dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces ondermijnt, laat staan dat het daarbij om een ernstige ondermijning zou gaan. Het derde middel houdt in dat de Commissie zich ten onrechte op verordening nr. 182/2011 beroept om de weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten te rechtvaardigen. Met het vierde middel wordt aangevoerd dat de Commissie zich ten onrechte beroept op het standaardreglement van orde ter rechtvaardiging van haar weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten. Het vijfde middel betreft schending van het transparantiebeginsel en ondermijning van de democratische legitimiteit van de uitvoeringshandelingen die volgens de procedure van verordening nr. 182/2011 zijn vastgesteld.
26      Meer in het bijzonder stelden verzoekers in eerste aanleg met hun eerste middel dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, op grond van de bewoordingen ervan, niet van toepassing was op hun verzoek om toegang tot de documenten. Ten eerste had hun verzoek betrekking op de stemmen van 22 lidstaten waarmee zij hadden gestemd vóór het voorstel van de Commissie tot wijziging van bijlage III bij verordening nr. 1925/2006 wat betreft botanische soorten die hydroxyantraceenderivaten bevatten. Deze stemmen vormden echter geen „beraadslagingen en voorafgaand overleg”, maar waren het resultaat daarvan. Een dergelijke stemming was „extern” aan het „interne” besluitvormingsproces, dat als enige door de betrokken uitzondering wordt beschermd. Ten tweede heeft die stemming niet het standpunt van een individueel lid van een comité tot uitdrukking gebracht, maar was het een handeling waarbij een soevereine bevoegdheid namens een lidstaat wordt uitgeoefend.
27      In dit verband heeft het Gerecht geoordeeld dat de gevraagde documenten waren opgesteld in het kader van het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening 2021/468 en dat is gevoerd op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1925/2006, in overeenstemming met de in artikel 14, lid 3, van die verordening bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing en bijgevolg in overeenstemming met artikel 5 bis van besluit 1999/468. Blijkens het bestreden arrest heeft de Commissie overeenkomstig dit artikel het ontwerp van verordening dat tot de vaststelling van verordening 2021/468 heeft geleid, voorgelegd aan het Scopaff, dat een positief advies heeft uitgebracht over dit ontwerp en dat vervolgens aan het Parlement en de Raad is voorgelegd voordat het door de Commissie is vastgesteld.
28      Het Gerecht heeft eraan herinnerd dat het Scopaff, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie, een permanent comité is dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1925/2006 de Commissie bijstaat in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden. In dit verband heeft het Gerecht in de punten 40 en 41 van het bestreden arrest geoordeeld dat de stemmen van de lidstaten weliswaar de uitdrukking van hun soevereine rechten vormen, maar dat zij niettemin binnen dat Comité zijn uitgebracht zodat de Commissie een standpunt kon innemen voordat het ontwerp van verordening dat tot de vaststelling van verordening 2021/468 heeft geleid, aan het Parlement en de Raad werd voorgelegd. Zoals in de punten 42 en 43 van het bestreden arrest is aangegeven, heeft de uitslag van deze individuele stemmen dus invloed gehad op het interne besluitvormingsproces van de Commissie en moeten deze stemmen bijgevolg worden beschouwd als voorbereidende handelingen bij dat ontwerp van verordening, waarmee de Commissie in het kader van haar interne besluitvormingsproces rekening moest houden, en moeten zij dus worden geacht te zijn uitgebracht „in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg” in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
29      Derhalve heeft het Gerecht, dat van oordeel was dat aan de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling was voldaan, het eerste middel van verzoekers in eerste aanleg verworpen. Dienaangaande heeft het in punt 44 van het bestreden arrest opgemerkt dat de vraag of de stemmen van de lidstaten op zichzelf beraadslagingen zijn of het resultaat van beraadslagingen, irrelevant is, aangezien deze stemmen op zijn minst de laatste fase van de beraadslagingen binnen de Commissie vormen. Het Gerecht heeft zich in dat verband beroepen op het arrest van 14 september 2022, Pollinis France/Commissie (T‑371/20 en T‑554/20, EU:T:2022:556), dat volgens punt 45 van het bestreden arrest heeft bevestigd dat de Commissie in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang kan weigeren tot documenten die betrekking hebben op het individuele standpunt van de lidstaten binnen het Scopaff.
30      Vervolgens heeft het Gerecht het tweede tot en met het vijfde middel van verzoekers in eerste aanleg gezamenlijk onderzocht. Met deze subsidiair aangevoerde middelen stelden zij in wezen dat de Commissie niet had aangetoond dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen en voorts het recht niet juist had toegepast door te oordelen dat die openbaarmaking niet kon worden gerechtvaardigd. Tot slot hebben verzoekers in eerste aanleg aangevoerd dat de Commissie het door de Verdragen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde algemene transparantiebeginsel had geschonden en dat de democratische legitimiteit van de uitvoeringshandelingen die volgens de procedure van verordening nr. 182/2011 waren vastgesteld, was ondermijnd.
31      In de eerste plaats heeft het Gerecht de argumenten onderzocht die verzoekers in eerste aanleg hebben aangevoerd tegen het litigieuze besluit, dat bepaalt dat het gehele op de comitologieprocedure toepasselijke rechtskader duidelijk voorziet in de vertrouwelijkheid van de individuele stemposities van de lidstaten. Het Gerecht heeft in punt 68 van het bestreden arrest geoordeeld dat dit rechtskader niet in de weg staat aan het in verordening nr. 1049/2001 neergelegde recht van toegang tot documenten en als zodanig niet kan bewijzen dat er een risico bestaat dat het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou worden ondermijnd.
32      Onder herhaalde verwijzing naar het arrest van 14 september 2022, Pollinis France/Commissie (T‑371/20 en T‑554/20, EU:T:2022:556), heeft het Gerecht ten eerste in punt 59 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat volgens de rechtspraak de Unieregeling op het gebied van de toegang tot documenten niet kan rechtvaardigen dat een instelling uit principe de toegang weigert tot documenten die betrekking hebben op haar beraadslagingen, op grond dat die documenten informatie bevatten over de standpunten die de vertegenwoordigers van de lidstaten hebben ingenomen.
33      Wat het door de Commissie in het litigieuze besluit aangevoerde standaardreglement van orde betreft, heeft het Gerecht ten tweede in punt 63 van het bestreden arrest geoordeeld dat de bepalingen van een reglement van orde van een comité, of zelfs die van het standaardreglement van orde, geen grond vormen om de documenten waarop een verzoek om toegang betrekking heeft een bescherming te verlenen die verder gaat dan verordening nr. 1049/2001 voorschrijft.
34      Ten derde heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie zich ter rechtvaardiging van de weigering van toegang tot de gevraagde documenten eveneens ten onrechte op artikel 10, lid 1, van verordening nr. 182/2011 heeft gebaseerd. Volgens punt 67 van het bestreden arrest voorziet deze bepaling inderdaad enkel in het bijhouden van een register van de werkzaamheden van het betrokken comité waarin de totale uitslagen van de stemmingen en niet de individuele stemmingen van de lidstaten zijn opgenomen, maar dat neemt niet weg dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de inhoud van dat register en niet op de toegang van het publiek tot documenten die op die werkzaamheden betrekking hebben.
35      Wat in de tweede plaats het risico betreft dat volgens de Commissie verbonden is aan de openbaarmaking van de gevraagde documenten, en met name het risico dat afbreuk wordt gedaan aan het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten in het kader van de comitologieprocedure, heeft het Gerecht in de punten 73 en 74 van het bestreden arrest geoordeeld dat de door de Commissie aangevoerde redenen abstract waren en gebaseerd waren op de premisse dat de comitologieprocedures de vertrouwelijkheid van de individuele standpunten van de lidstaten beschermen. Volgens het Gerecht is deze premisse echter onjuist.
36      Derhalve heeft het Gerecht het litigieuze besluit nietig verklaard voor zover de Commissie daarbij de toegang tot de individuele stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten heeft geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, en geoordeeld dat niet hoefde te worden onderzocht of er sprake was van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt, of van een eventuele schending van het transparantiebeginsel.
Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
37      Met haar hogere voorziening verzoekt de Commissie het Hof:
–        het bestreden arrest te vernietigen;
–        alle door het Gerecht in eerste aanleg gegrond verklaarde middelen af te wijzen;
–        de zaak zelf af te doen;
–        of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–        de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige procedure aan te houden indien de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht, dan wel verzoekers in eerste aanleg te verwijzen in de kosten indien het Hof de zaak zelf afdoet.
38      Verzoekers in eerste aanleg verzoeken het Hof:
–        de hogere voorziening af te wijzen;
–        het bestreden arrest in zijn geheel te bevestigen, en
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
39      Het Koninkrijk der Nederlanden, dat bij beslissing van de president van het Hof van 9 februari 2024 is toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekers in eerste aanleg, verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen, het bestreden arrest in zijn geheel te bevestigen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
40      Met hun incidentele hogere voorziening verzoeken verzoekers in eerste aanleg het Hof:
–        het bestreden arrest te vernietigen, aangezien het Gerecht heeft geoordeeld dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was;
–        de zaak zelf af te doen en daarbij te oordelen dat de individuele stemmen van de lidstaten in het kader van een comitologieprocedure zonder uitzondering openbaar moeten worden gemaakt, of
–        subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–        indien de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht, de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige procedure aan te houden, dan wel de Commissie te verwijzen in de kosten indien het Hof de zaak zelf afdoet.
41      De Commissie verzoekt het Hof:
–        de incidentele hogere voorziening af te wijzen, en
–        verzoekers in eerste aanleg te verwijzen in de kosten van de procedures in eerste en tweede aanleg.
Incidentele hogere voorziening
42      Ter ondersteuning van hun incidentele hogere voorziening voeren verzoekers in eerste aanleg één middel aan, namelijk dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 in casu van toepassing was. Derhalve vorderen zij vernietiging van het bestreden arrest in zijn geheel.
Argumenten van partijen
43      Met hun enige middel betogen verzoekers in eerste aanleg dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 35 tot en met 47 van het bestreden arrest te oordelen dat de in het Scopaff uitgebrachte individuele stemmen van de lidstaten moesten worden geacht te zijn uitgebracht in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001. Zij betogen dat indien zou worden aanvaard dat het bij die stemmen gaat om beraadslagingen en voorafgaand overleg, dit zou betekenen dat alleen de definitieve handeling van een besluitvormingsproces als aan de orde is, te weten in casu verordening 2021/468, niet binnen de werkingssfeer van de genoemde bepaling van verordening nr. 1049/2001 valt.
44      Verzoekers in eerste aanleg voeren ten eerste aan dat deze stemmen geen tijdelijke standpunten zijn die op elk moment kunnen veranderen, maar dat zij het resultaat van beraadslagingen zijn. Zij kunnen evenmin worden aangemerkt als interne beraadslagingen of voorafgaand overleg van het Scopaff of de Commissie, aangezien de stemming over een aangelegenheid plaatsvindt na afloop van de discussies of de beraadslagingen over deze kwestie. De bewoordingen van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 hebben echter alleen betrekking op beraadslagingen of overleg.
45      Ten tweede vallen stemmingen, zoals blijkt uit het arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), niet onder de categorie „standpunten voor intern gebruik” als bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001. Zij vallen evenmin onder het soort standpunt waarvoor de leden van het betrokken comité over een „denkruimte” moeten beschikken. De individuele stemmen van de lidstaten in het Scopaff zijn de uitdrukking van hun soevereiniteit en vormen geen „interne” stemmen van de Commissie of van dit comité.
46      Ten derde zou, gelet op artikel 2 VEU, afbreuk worden gedaan aan de democratische legitimiteit van de uitvoeringshandelingen van de Unie indien de door de lidstaten in het kader van een comitologieprocedure uitgebrachte individuele stemmen worden geacht onder artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 te vallen. Niet alleen zouden de burgers van de Europese Unie geen kennis kunnen nemen van het stemgedrag van die staten, maar zij zouden in een geval als het onderhavige evenmin in staat zijn om de rechtmatigheid te toetsen van een besluit dat is genomen in het kader van een procedure zoals die welke in casu aan de orde is.
47      De Commissie betwist dit betoog.
Beoordeling door het Hof
48      Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof wordt in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 een duidelijk onderscheid gemaakt naargelang de procedure al dan niet is afgesloten. Enerzijds valt volgens de eerste alinea van lid 3 onder de uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces elk document dat een instelling voor intern gebruik heeft opgesteld of heeft ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen (arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 78).
49      Anderzijds heeft de Uniewetgever, gelet op het feit dat de vereisten inzake de bescherming van het besluitvormingsproces na de vaststelling van het besluit minder scherp zijn (arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 80), in de tweede alinea van lid 3 grenzen gesteld aan de mogelijkheid om een beroep te doen op de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 door deze aan strikte voorwaarden te onderwerpen. Deze uitzondering geldt immers enkel voor bepaalde typen documenten, te weten documenten die standpunten bevatten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling, en de rechtvaardiging voor de weigering van toegang tot dergelijke documenten is dat de openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling „ernstig” zou ondermijnen (zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 77).
50      Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie heeft opgemerkt, neemt dit echter niet weg dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, die uitzondering van toepassing is op elk document dat dergelijke standpunten bevat (arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 93).
51      In casu blijkt uit de bepalingen die de procedure regelen in het kader waarvan de stemmen zijn uitgebracht door de lidstaten waarop het verzoek van verzoekers in eerste aanleg betrekking heeft, dat het uitbrengen van die stemmen een fase vormt van het besluitvormingsproces in kwestie en dat die stemmen moeten worden beschouwd als standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de Commissie in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
52      Meer in het bijzonder hebben de lidstaten zich, door de stemmen die zij binnen het Scopaff hebben uitgebracht, uitgesproken vóór een ontwerpverordening van de Commissie tot wijziging van bijlage III bij verordening nr. 1925/2006, die krachtens artikel 8, lid 2, en artikel 14, lid 3, van deze verordening kan worden gewijzigd volgens de regelgevingsprocedure met toetsing van artikel 5 bis van besluit 1999/468.
53      Na de stemming in dit comité, dat de Commissie overeenkomstig artikel 58 van verordening nr. 178/2002 en artikel 5 bis, lid 1, van besluit 1999/468 bijstaat, en gelet op het daaruit voortvloeiende positieve advies van dat comité heeft de Commissie die ontwerpverordening krachtens artikel 5 bis, lid 3, onder a), van dat besluit ter toetsing voorgelegd aan het Parlement en de Raad.
54      Zoals het Gerecht in punt 43 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld, vormen de stemmen waarop het verzoek van verzoekers in eerste aanleg betrekking heeft en op grond waarvan het betrokken comité advies uitbrengt voordat de Commissie haar ontwerpverordening aan het Parlement en de Raad voorlegt, „standpunten” in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, die als zodanig niet als het eindresultaat van het betrokken besluitvormingsproces kunnen worden beschouwd.
55      Zoals de advocaat-generaal in punt 62 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, bevat verordening nr. 1049/2001 namelijk niets op grond waarvan documenten die niet als „standpunten” worden aangeduid, maar die bij de betrokken instelling berusten en bestemd zijn voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen die instelling, kunnen worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van die verordening. Aangezien niet betwist kan worden dat de stemmen waarop het verzoek van verzoekers in eerste aanleg betrekking heeft de standpunten concretiseren die de lidstaten binnen het Scopaff hebben uitgebracht over de door de Commissie beoogde maatregelen met het oog op de wijziging van bijlage III bij verordening nr. 1925/2006, moeten deze stemmen worden beschouwd als standpunten in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
56      In de tweede plaats blijkt uit artikel 5 bis, leden 3 en 4, van besluit 1999/468 dat het positieve of negatieve advies van het betrokken comité, in casu het Scopaff, na de stemming van de vertegenwoordigers van de lidstaten waaruit het is samengesteld, niet het element is dat bepaalt of de door de Commissie beoogde maatregelen al dan niet zullen worden vastgesteld, aangezien deze instelling hoe dan ook verplicht is een voorstel voor maatregelen aan het Parlement en de Raad voor te leggen, ongeacht de strekking van het door dit comité uitgebrachte advies.
57      Het is juist dat de Commissie overeenkomstig artikel 5 bis, lid 3, van besluit 1999/468, wanneer de door haar beoogde maatregelen, zoals in casu, in overeenstemming zijn met het advies van het comité, de ontwerpmaatregelen „onverwijld” ter toetsing voorlegt aan het Parlement en de Raad. Anders dan verzoekers in eerste aanleg lijken te betogen, kunnen de bewoordingen van deze bepaling echter niet tot gevolg hebben dat, naargelang van de richting van het door het betrokken comité uitgebrachte advies, het statuut van dat comité, dat overeenkomstig artikel 5 bis, lid 1, de Commissie bijstaat, of de aard van de door de lidstaten in dat comité uitgebrachte stemmen, verschilt. Deze stemmen kunnen dus in geen geval worden geacht op zich te leiden tot de vaststelling van een wijzigingsverordening, zoals verordening 2021/468 in het onderhavige geval.
58      Aan deze overwegingen kan niet worden afgedaan door het in punt 46 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog van verzoekers in eerste aanleg. Het feit dat de stemmen van de lidstaten in het kader van een proces zoals het besluitvormingsproces waarop de Commissie zich in casu beroept binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 vallen, betekent namelijk niet dat de burgers van de Unie in het algemeen geen inzicht kunnen krijgen in het stemgedrag en kan derhalve niet worden geacht de democratische legitimiteit van de uitvoeringshandelingen van de Unie te ondermijnen. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens deze bepaling de toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling kan worden geweigerd, ook nadat het besluit genomen is, maar alleen indien de openbaarmaking van dat document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, en tenzij een hoger belang de openbaarmaking ervan gebiedt.
59      Er zij op gewezen dat verordening nr. 1049/2001 – zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft opgemerkt – volgens artikel 1, onder a), van deze verordening, gelezen in het licht van overweging 4 ervan, tot doel heeft aan het publiek een zo ruim mogelijke toegang te verlenen tot de documenten van de instellingen. Hoewel aan dit recht inderdaad bepaalde beperkingen zijn gesteld om redenen van openbaar of particulier belang, zelfs wanneer het gaat om documenten die betrekking hebben op de activiteit van een instelling die optreedt als wetgever, neemt dat niet weg dat uitzonderingen, aangezien zij afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast (zie in die zin arrest van 16 januari 2025, Commissie/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      Gelet op een en ander moet het enige middel dat verzoekers in eerste aanleg hebben aangevoerd en bijgevolg de incidentele hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
Principale hogere voorziening
61      Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie twee middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht, waar het heeft geoordeeld dat het rechtskader voor de comitologieprocedure niet relevant was in het kader van het onderzoek van de vraag of de openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces van deze instelling ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001. Het tweede middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht, doordat het in het kader van dat onderzoek geen alomvattende beoordeling van alle relevante factoren heeft verricht.
Eerste middel
Argumenten van partijen
62      Het eerste middel van de hogere voorziening bestaat uit twee onderdelen.
63      Met het eerste onderdeel van het eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het beginsel van samenhangende uitlegging van verordening nr. 1049/2001 met andere sectorale regels die niet rechtstreeks de toegang tot documenten betreffen, en dat het derhalve zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
64      Onder verwijzing naar met name de punten 64 en 67 van het bestreden arrest stelt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 10, lid 1, van verordening nr. 182/2011 en artikel 10, lid 2, van het standaardreglement van orde niet relevant waren voor de toegang tot documenten. Volgens de Commissie zijn deze bepalingen relevant voor de toepassing van de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering en hadden deze in aanmerking moeten worden genomen in het kader van de analyse van het bestaan van een risico van ondermijning van het besluitvormingsproces van die instelling. De Commissie beroept zich ter ondersteuning van deze stellingen op de arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punten 58 en 59), 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punten 79 e.v.), 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), en 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punten 59‑64).
65      In het licht van deze arresten is de Commissie van mening dat het feit dat de comitologieregels bepalen dat de beknopte verslagen van de op basis van die regels gevoerde beraadslagingen de uitslag van de stemmen moeten vermelden zonder melding te maken van de individuele standpunten van de leden, deel uitmaakt van de relevante „objectieve redenen” waarmee rekening moet worden gehouden bij de concrete beoordeling van de vertrouwelijkheid van de documenten met betrekking tot de individuele stemmen. Aangezien het Gerecht niet heeft uiteengezet waarom het is afgeweken van de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde arresten, is de Commissie van mening dat het Gerecht bovendien zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
66      Met het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening betoogt de Commissie dat het Gerecht artikel 13 van het standaardreglement van orde onjuist heeft uitgelegd. Onder verwijzing naar met name de punten 66 en 67 van het bestreden arrest stelt zij in wezen dat indien de comitologieregels niet naar behoren in aanmerking zouden worden genomen, zij zonder voorwerp zouden worden. De uitlegging door het Gerecht van artikel 13 van het standaardreglement van orde is echter in strijd met de bewoordingen van deze bepaling en met die van artikel 10, lid 2, van dat reglement, aangezien beide bepalingen uitdrukking geven aan het gevoelige karakter van de individuele standpunten van de lidstaten.
67      Uit deze bepalingen, gelezen in samenhang met artikel 10 van verordening nr. 182/2011, waarnaar artikel 10, lid 2, van het standaardreglement van orde verwijst, blijkt duidelijk dat de individuele standpunten van de leden van het betrokken comité en de aan die leden toegezonden documenten worden geacht gevoelige informatie te bevatten. De Commissie wijst in dit verband op het verschil tussen, enerzijds, artikel 13, lid 2, van het standaardreglement van orde, dat in absolute termen is geformuleerd, en, anderzijds, artikel 13, lid 3, ervan, dat uitdrukkelijk melding maakt van de uitzonderingen voor documenten die in comitologiecomités met vertegenwoordigers van derde partijen worden uitgewisseld. De Commissie erkent weliswaar dat „transparantie het leidende beginsel is”, maar is van mening dat uit dit verschil en uit verordening nr. 182/2011 blijkt dat het de bedoeling van de Uniewetgever was om de „beraadslagingen” in het kader van de comitologieprocedure en de individuele standpunten van de leden van deze comités beter te beschermen. Deze regels mogen niet terzijde worden geschoven op de enkele grond dat de in het kader van de comitologieprocedures uitgewisselde documenten binnen het toepassingsgebied van verordening nr. 1049/2001 vallen.
68      Door voorts naar punt 63 van het bestreden arrest te verwijzen betoogt de Commissie dat regels zoals artikel 339 VWEU geen lex specialis vormen op grond waarvan kan worden afgeweken van de vereisten van verordening nr. 1049/2001, maar dat deze in het kader van de toepassing ervan in aanmerking kunnen en moeten worden genomen, aangezien deze verordening niet vooraf en in abstracto voorziet in een specifiek transparantieniveau dat van toepassing is op de activiteiten van de Unie en evenmin in een beperking van de verschillende feitelijke en juridische elementen die in aanmerking kunnen worden genomen om in concreto aan te tonen dat de openbaarmaking van een document de door artikel 4 van die verordening beschermde belangen kan ondermijnen.
69      Tot slot voert de Commissie aan dat het Gerecht om dezelfde redenen als die welke in de punten 66 tot en met 68 van het onderhavige arrest zijn vermeld, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 73 tot en met 76 van het bestreden arrest tot de conclusie te komen dat de Commissie zich heeft gebaseerd op een abstracte motivering die betrekking heeft op het veiligstellen van de samenwerking tussen de lidstaten in het kader van de comitologieprocedures in het algemeen.
70      Verzoekers in eerste aanleg, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, betwisten dit betoog.
Beoordeling door het Hof
71      Met de twee onderdelen van haar eerste middel, die samen moeten worden onderzocht, betwist de Commissie in wezen de door het Gerecht gegeven uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 182/2011 en van het standaardreglement van orde. Volgens deze instelling voorzien deze bepalingen in de vertrouwelijkheid van de werkzaamheden van een comité zoals het Scopaff en in het bijzonder in de vertrouwelijkheid van de standpunten van de lidstaten die binnen dat comité naar voren worden gebracht. Voorts betwist de Commissie het door het Gerecht vastgestelde verband tussen deze bepalingen en die van verordening nr. 1049/2001.
72      Met dit betoog verzoekt de Commissie het Hof echter in wezen te erkennen dat er in casu sprake is van een algemene aanname van vertrouwelijkheid en dus van niet-openbaarmaking van bepaalde documenten die onder de comitologieprocedures vallen, in het bijzonder documenten met betrekking tot de individuele standpunten van de lidstaten die tijdens de werkzaamheden van comités zoals het Scopaff naar voren zijn gebracht.
73      In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, ter rechtvaardiging van de weigering van toegang tot een document waarvan openbaarmaking is gevraagd, in beginsel niet volstaat dat dit document een in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een in dat artikel neergelegde en door die instelling ingeroepen uitzondering (zie in die zin arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 53, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74      Het Hof heeft echter erkend dat de betrokken instelling van de Unie zich in dit verband mag baseren op algemene aannamen die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75      De erkenning van een dergelijke algemene aanname voor een nieuwe categorie documenten veronderstelt echter dat eerst wordt bewezen dat de openbaarmaking van het soort documenten dat binnen die categorie valt, op redelijkerwijs voorzienbare wijze het door de betrokken uitzondering beschermde belang daadwerkelijk kan ondermijnen. Aangezien algemene aannamen een uitzondering vormen op de verplichting voor de betrokken instelling van de Unie om een concreet en individueel onderzoek te verrichten van elk document waarop een verzoek om toegang betrekking heeft, en meer in het algemeen op het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten, moeten zij bovendien strikt worden uitgelegd en toegepast (arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76      In een dergelijke situatie biedt de erkenning van een algemene aanname dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid een algemeen verzoek te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden (arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77      In casu zij er in de eerste plaats op gewezen dat – zoals het Gerecht in punt 67 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt – artikel 9, lid 2, van verordening nr. 182/2011, gelezen in samenhang met overweging 19 van die verordening bepaalt dat het recht op toegang tot documenten die binnen de werkingssfeer ervan vallen, wordt uitgeoefend in het kader van verordening nr. 1049/2001. In dat verband is, zoals uit datzelfde punt van het bestreden arrest blijkt, artikel 10, lid 1, van verordening nr. 182/2011, dat slechts de gegevens opsomt die moeten worden opgenomen in het register dat wordt bijgehouden voor de werkzaamheden van een comité zoals het Scopaff, irrelevant, aangezien deze bepaling geen enkele specifieke regel bevat met betrekking tot de toegang tot die gegevens of tot andere documenten.
78      In de tweede plaats kan – zoals het Gerecht in de punten 63 tot en met 68 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht – ook het standaardreglement van orde niet aldus worden uitgelegd dat het uitsluit dat het publiek toegang krijgt tot de individuele standpunten van de lidstaten. In het bijzonder kan de omstandigheid dat artikel 10, lid 2, van dat reglement bepaalt dat in het beknopte verslag van de werkzaamheden van de comités geen melding wordt gemaakt van die individuele standpunten, geenszins afbreuk doen aan de toegang van het publiek, op verzoek, tot documenten waaruit die individuele standpunten blijken, zoals het Gerecht in punt 64 van dat arrest terecht heeft opgemerkt. Artikel 13 van het reglement bevat bepalingen die de verhouding tussen het reglement en verordening nr. 1049/2001 uitdrukkelijk regelen. Volgens artikel 13, lid 1, worden verzoeken om toegang tot documenten van de comités immers zonder uitzondering door de Commissie behandeld overeenkomstig verordening nr. 1049/2001.
79      Het is juist dat, zoals het Gerecht in punt 66 van het bestreden arrest heeft benadrukt, artikel 13, lid 2, van het reglement bepaalt dat de „beraadslagingen” van de comités vertrouwelijk zijn. Evenwel moet worden vastgesteld dat artikel 13, lid 3, dat de aan de leden van de comités, de deskundigen en de vertegenwoordigers van derde partijen toegezonden documenten onderwerpt aan de regeling van verordening nr. 1049/2001, niettegenstaande het vertrouwelijke karakter ervan, niet voorziet in enige uitzondering.
80      In elk geval moet artikel 13 van het standaardreglement van orde, dat ingevolge artikel 9, lid 1, van verordening nr. 182/2011 een tekst is die is „opgesteld” en „bekendgemaakt” door de Commissie „na overleg met de lidstaten”, worden uitgelegd in overeenstemming met verordening nr. 1049/2001, waarin – zoals in punt 59 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht – de Uniewetgever het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie heeft neergelegd.
81      Hieruit volgt dat het Gerecht in de punten 67 en 68 van het bestreden arrest terecht en met inachtneming van zijn motiveringsplicht heeft geoordeeld dat het rechtskader van comitologieprocedures als zodanig niet in de weg kon staan aan het recht van toegang tot documenten dat voortvloeit uit verordening nr. 1049/2001 en op zichzelf de Commissie niet in staat kon stellen een risico van ernstige ondermijning van haar besluitvormingsproces aan te voeren.
82      De in dit verband door de Commissie aangehaalde rechtspraak is in casu irrelevant.
83      Ten eerste heeft het Hof in het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), geoordeeld dat algemene aannamen als bedoeld in punt 74 van het onderhavige arrest kunnen voortvloeien uit de regeling die van toepassing is op controleprocedures inzake staatssteun alsmede uit de rechtspraak betreffende het recht op inzage in de documenten van het betreffende administratieve dossier. Zoals het Hof in punt 56 van dat arrest heeft vastgesteld, voorzag verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB 1999, L 83, blz. 1), die van toepassing was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, niet in „een recht van toegang tot de documenten van het administratieve dossier van de Commissie voor belanghebbenden” in het kader van een controleprocedure inzake staatssteun. Dit is echter niet het geval voor verordening nr. 182/2011, en evenmin voor het standaardreglement van orde, die – zoals blijkt uit de punten 77 en 78 van het onderhavige arrest – hetzij uitdrukkelijk, hetzij impliciet verwijzen naar de regeling inzake de toegang tot documenten van verordening nr. 1049/2001.
84      Ten tweede gelden, zoals het Hof heeft aangegeven in punt 59 van zijn arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), in de context van de procedure van controle op concentraties van ondernemingen overwegingen die vergelijkbaar zijn met die welke zijn uiteengezet in het in het vorige punt aangehaalde arrest. In punt 62 van dat arrest is immers geoordeeld dat een algemene toegang, op basis van verordening nr. 1049/2001, tot documenten die in het kader van een dergelijke procedure tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden worden uitgewisseld, het evenwicht in gevaar zou kunnen brengen dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om de Commissie commerciële informatie mee te delen die mogelijkerwijs gevoelig is teneinde de Commissie in staat te stellen de verenigbaarheid van de voorgenomen concentratie met de gemeenschappelijke markt te beoordelen enerzijds, en het waarborgen van een verhoogde bescherming met betrekking tot de aldus aan de Commissie overgelegde documenten op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim anderzijds. Zoals de advocaat-generaal in punt 91 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan het standaardreglement van orde niet worden beschouwd als het resultaat van een dergelijk evenwicht dat de Uniewetgever tot stand heeft gebracht om de werkzaamheden van comitologiecomités te beschermen.
85      Ten derde heeft het Hof in zijn arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738), het bestaan erkend van een algemene aanname als bedoeld in punt 74 van het onderhavige arrest voor documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure. Uit punt 59 van dat eerste arrest blijkt dat het Unierecht een particulier niet het recht geeft om het dossier met betrekking tot een dergelijke procedure in te zien, ook al heeft zijn klacht tot die procedure geleid. Vastgesteld moet echter worden dat overwegingen zoals die welke in punt 63 van dat eerste arrest zijn genoemd en die specifiek verwijzen naar de gevolgen die een eventuele openbaarmaking van documenten uit een dergelijk dossier zou kunnen hebben voor het verloop van de betrokken niet-nakomingsprocedure, in casu niet relevant zijn.
86      Ten vierde kan het regelgevingskader voor comitologieprocedures evenmin worden vergeleken met de regels inzake openbaarmaking van de door een instelling in een gerechtelijke procedure ingediende memories. Volgens de rechtspraak is niet voorzien in een algemeen recht van toegang van derden tot de memories die in het kader van dergelijke procedures bij het Hof zijn ingediend (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 99).
87      Ten slotte kan de door de Commissie ter ondersteuning van haar betoog aangevoerde rechtspraak in casu niet van toepassing zijn, gelet op de bijzondere aard van de procedure waarvan de gevraagde documenten deel uitmaken.
88      Zoals blijkt uit artikel 2, lid 2, onder a), van verordening nr. 182/2011 staan comités zoals het Scopaff de Commissie bij, met name in de procedure tot vaststelling van uitvoeringshandelingen van algemene strekking. Bovendien moet de in casu toegepaste regelgevingsprocedure met toetsing volgens overweging 7 bis van besluit 1999/468 de twee takken van de wetgevingsautoriteit in staat stellen een toetsing te verrichten vóór de vaststelling van maatregelen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van een volgens de gewone wetgevingsprocedure vastgestelde handeling.
89      Bijgevolg moet bij het onderzoek van het betoog van de Commissie rekening worden gehouden met de voordelen die volgens overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 voortvloeien uit een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 45).
90      Hoewel deze overwegingen bij uitstek relevant zijn wanneer de instellingen van de Unie optreden als wetgever (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 46), zijn zij ook relevant wanneer de Commissie haar bevoegdheden uitoefent in het kader van een procedure tot vaststelling van uitvoeringshandelingen van algemene strekking, zoals de procedure voor de opstelling van een ontwerp voor een verordening tot wijziging van bijlage III bij verordening nr. 1925/2006, welke handelingen – zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie heeft opgemerkt – de burgers van de Unie in hun geheel kunnen raken.
91      Gelet op het voorgaande dient het eerste middel van de hogere voorziening te worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
92      Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen.
93      Met het eerste onderdeel van het tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het zijn motiveringsplicht niet is nagekomen en dat het de gronden waarop het litigieuze besluit is gebaseerd, onvolledig heeft beoordeeld.
94      In het bijzonder heeft het Gerecht de gronden van dat besluit in twee categorieën onderverdeeld, namelijk die betreffende „de individuele standpunten van de lidstaten in comitologieprocedures”, die in de punten 54 tot en met 69 van het bestreden arrest zijn onderzocht, en die betreffende „de samenwerking tussen de lidstaten in het kader van de comitologieprocedure”, die in de punten 70 tot en met 76 van dat arrest zijn onderzocht. Het Gerecht heeft het risico van openbaarmaking van de betrokken documenten onderzocht vanuit het oogpunt van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking. Deze bepaling kan rechtvaardigen dat vertrouwelijke informatie niet openbaar wordt gemaakt wanneer die openbaarmaking het wetgevingsproces in gevaar zou kunnen brengen.
95      Voorts heeft het Gerecht geen rekening gehouden met het feit dat de procedure voor de vaststelling van verordening 2021/468 niet volledig was afgerond, hetgeen een essentieel element was waaruit bleek „dat het niet was uitgesloten dat de Commissie de beraadslagingen moest heropenen vóór de definitieve vaststelling ervan”. Bijgevolg is het Gerecht zijn motiveringsplicht niet nagekomen en heeft het „de door de Commissie in het [litigieuze] besluit aangevoerde argumenten onvolledig beoordeeld”.
96      Met het tweede onderdeel van het tweede middel voert de Commissie aan dat het Gerecht geen omvattende beoordeling heeft verricht van de omstandigheden die zijn aangevoerd in het kader van de beoordeling door de Commissie dat er een risico bestond dat het in het litigieuze besluit vermelde besluitvormingsproces ernstig zou worden ondermijnd.
97      Verzoekers in eerste aanleg betwisten dit betoog.
Beoordeling door het Hof
98      Met de twee onderdelen van haar tweede middel, die samen moeten worden onderzocht, verwijt de Commissie het Gerecht in wezen dat het, bij de beoordeling van het bestaan van een risico dat het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou worden ondermijnd, de door die instelling aangevoerde elementen niet omvattend heeft beoordeeld. In het bijzonder heeft het Gerecht volgens de Commissie geen rekening gehouden met de relevantie van artikel 4, lid 3, VEU en van de comitologieregels inzake de vertrouwelijkheid van de werkzaamheden van comités zoals het Scopaff. In die omstandigheden is het Gerecht bovendien zijn motiveringsplicht niet nagekomen.
99      Zoals blijkt uit de punten 73 en 74 van het onderhavige arrest, zijn de instellingen van de Unie – behoudens de gevallen waarin het Hof een algemene aanname van niet-openbaarmaking van een categorie documenten erkent – verplicht om elk van de krachtens verordening nr. 1049/2001 gevraagde documenten individueel en concreet te onderzoeken en om het risico dat het door hun aangevoerde besluitvormingsproces zou worden ondermijnd specifiek toe te lichten. Zij kunnen zich dus niet beperken tot abstracte en algemene redenen om de niet-openbaarmaking van die documenten te rechtvaardigen.
100    Zoals blijkt uit de overwegingen in het kader van het onderzoek van het eerste middel van de onderhavige hogere voorziening, is de premisse waarop de Commissie zich in het litigieuze besluit heeft gebaseerd, namelijk dat het regelgevingskader inzake comitologieprocedures de vertrouwelijkheid van de individuele standpunten van de lidstaten beschermt ten aanzien van elk verzoek om toegang tot documenten, echter onjuist.
101    Gelet op deze vaststellingen kan geen van de door de Commissie in het kader van haar tweede middel aangevoerde argumenten afdoen aan punt 73 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit is gebaseerd op een abstracte motivering die betrekking heeft op het veiligstellen van de samenwerking tussen de lidstaten in het kader van de comitologieprocedures in het algemeen.
102    Dit geldt met name voor de door de Commissie aangevoerde omstandigheid dat het Gerecht haar argument inzake artikel 4, lid 3, VEU niet als een opzichzelfstaand argument heeft onderzocht. In geval heeft het Gerecht uitdrukkelijk naar dit argument verwezen in punt 72 van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft er in de punten 73 en 74 van dat arrest immers op gewezen – zonder dat de Commissie dit in hogere voorziening heeft betwist – dat de in het litigieuze besluit in aanmerking genomen negatieve gevolgen voor de samenwerking tussen de lidstaten geen enkel concreet verband vertoonden met de specifieke omstandigheden van het betreffende besluitvormingsproces, aangezien deze negatieve gevolgen gebaseerd waren op de premisse dat de comitologieprocedures de vertrouwelijkheid van de individuele standpunten van de lidstaten ten aanzien van ieder verzoek om toegang tot documenten beschermden, welke premisse, zoals in punt 100 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, onjuist is.
103    Hetzelfde geldt voor de beweringen van de Commissie dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de comitologieregels inzake de vertrouwelijkheid van procedures zoals die welke in casu aan de orde zijn. In dit verband heeft het Gerecht in de punten 68 en 69 van het bestreden arrest geoordeeld dat het rechtskader inzake comitologieprocedures weliswaar niet in de weg kan staan aan het recht van toegang tot documenten dat voortvloeit uit verordening nr. 1049/2001, noch de Commissie in staat kan stellen een risico van ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces aan te voeren door de loutere toepasselijkheid van dat rechtskader, maar dat dit geenszins verhindert dat deze instelling in naar behoren gerechtvaardigde gevallen de toegang weigert tot documenten zoals de in casu gevraagde documenten, indien openbaarmaking daarvan de door de uitzonderingen van artikel 4 van die verordening beschermde belangen concreet zou dreigen te ondermijnen. De Commissie stelt echter niet dat zij in het litigieuze besluit concrete elementen heeft uiteengezet die het bestaan van een dergelijk risico voor het betrokken besluitvormingsproces kunnen aantonen.
104    Voor het overige moet worden vastgesteld dat, hoewel de Commissie aanvoert dat het Gerecht de in het litigieuze besluit aangevoerde gronden ten onrechte in twee categorieën heeft opgesplitst, zij niet uitlegt in welk opzicht het Gerecht geen rekening heeft gehouden met alle in casu relevante elementen, noch waarom een andere onderzoeksmethode van deze gronden tot een ander resultaat zou hebben geleid.
105    In die omstandigheden kan de Commissie evenmin aanvoeren dat het Gerecht zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
106    Tot slot moet het argument van de Commissie worden afgewezen dat het Gerecht het feit niet heeft onderzocht dat de procedure voor de vaststelling van verordening 2021/468 niet volledig was afgerond, hetgeen volgens de Commissie blijkt uit het litigieuze besluit.
107    Ten eerste moet namelijk worden vastgesteld dat met name uit punt 25 en het dictum van het bestreden arrest blijkt dat de Commissie – die zich in haar hogere voorziening niet beklaagt over een onjuiste opvatting in dit verband – zich in dat besluit beroept op artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, en niet op de eerste alinea van lid 3, die betrekking heeft op de bescherming van een besluitvormingsproces dat nog steeds gaande is. Zoals de advocaat-generaal in punt 114 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan de Commissie, wanneer zij zich op deze tweede alinea beroept, de vermeende niet-afgeronde status van de procedure niet aanvoeren als argument dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen.
108    Ten tweede is verordening 2021/468 in elk geval vastgesteld op 18 maart 2021, dat wil zeggen vóór de vaststelling van het litigieuze besluit op 7 april van dat jaar. Derhalve kan niet worden aangenomen dat de procedure voor de vaststelling van deze verordening niet volledig was afgerond toen het litigieuze besluit is vastgesteld.
109    Gelet op het voorgaande dient het tweede middel en dient de hogere voorziening derhalve in haar geheel te worden afgewezen.
Kosten
110    Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat wanneer de hogere voorziening ongegrond is, het Hof over de kosten beslist.
111    Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
112    Aangezien de Commissie in haar principale hogere voorziening in het ongelijk is gesteld en verzoekers in eerste aanleg hebben gevorderd dat die instelling wordt verwezen in de kosten, moet zij worden verwezen in de kosten van de principale hogere voorziening.
113    Aangezien verzoekers in eerste aanleg in hun incidentele hogere voorziening in het ongelijk zijn gesteld en de Commissie heeft gevorderd dat die partijen worden verwezen in de kosten, moeten zij worden verwezen in de kosten van de incidentele hogere voorziening.
114    Artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.
115    Het Koninkrijk der Nederlanden zal derhalve zijn eigen kosten dragen.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1)      De principale hogere voorziening en de incidentele hogere voorziening worden afgewezen.
2)      De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten van de principale hogere voorziening.
3)      Covington & Burling LLP en Bart Van Vooren worden verwezen in de kosten van de incidentele hogere voorziening.
4)      Het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.