61988J0199
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-199/88 (
*1
)
I. Marco normativo del litigio
El apartado 1 del artículo 40 del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [versión codificada de dicho, Reglamento por el Reglamento (CEE) n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, DO L 230, p. 8; EE 05/03, p. 53], dispone que el trabajador que haya estado sujeto a las legislaciones de dos o varios Estados miembros, de las cuales una al menos haga depender la cuantía de las prestaciones de invalidez de la duración de los períodos de seguro, disfrutará de las prestaciones de invalidez con arreglo a lo que dispone, en particular, el artículo 46.
Dicho artículo establece las modalidades de liquidación de las prestaciones. La finalidad de su apartado 3 consiste, según los términos del octavo considerando del Reglamento, en evitar las «acumulaciones injustificadas, derivadas principalmente de la superposición de períodos de seguro y períodos asimilados». Con dicho fin, el párrafo 1 del apartado 3 determina el límite dentro del cual el trabajador migrante tendrá derecho a la suma de las prestaciones debidas por los diferentes Estados miembros. Dicho límite corresponde a la más elevada de las cuantías «teóricas» definidas en la letra a) del apartado 2 del artículo 46, es decir, a la cuantía a ¡a que habría tenido derecho el trabajador si hubiese cubierto todos los períodos de seguro de que se trata, no en diferentes Estados miembros, sino en el Estado miembro cuya legislación le confiera la pensión más elevada. El párrafo 2 del apartado 3 del artículo 46 prevé la aplicación de un coeficiente reductor cuando la suma de las prestaciones debidas por los diferentes Estados rebase el referido límite.
Por otra parte, el apartado 1 del artículo 51 de ese mismo Reglamento dispone que «cuando, por el aumento del coste de la vida, por las variaciones registradas en el nivel de los salarios, o por otras causas de adaptación, las prestaciones de los Estados afectados sean modificadas en un porcentaje o en un importe determinados; ese porcentaje o importe será directamente aplicado a las prestaciones establecidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46, sin calcularlas de nuevo según lo previsto en dicho artículo». A tenor del apartado 2 del artículo 51, se realizará el referido nuevo cálculo, en cambio, «cuando sea modificada la manera de determinar o de calcular las prestaciones».
Por último, a los fines del presente litigio, conviene señalar que, a tenor del artículo 112 del Reglamento (CEE) n° 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento n° 1408/71 (versión codificada de dicho Reglamento por el Reglamento n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, DO L 230, p. 86), «cuando una institución (de seguridad social) haya efectuado, directamente o por conducto de otra institución, pagos indebidos y resulte imposible recuperarlos, las sumas correspondientes quedarán definitivamente a cargo de la primera institución, salvo en el caso de que tales pagos sean consecuencia de una acción dolosa».
II. Hechos y procedimiento
El Sr. Cabras, de nacionalidad italiana, trabajó 635 semanas en Italia y 506 semanas en Bélgica. Al haberse quedado incapacitado para trabajar desde el 19 de septiembre de 1972, disfruta de prestaciones de invalidez en ambos países desde el 1 de octubre de 1973.
A diferencia de la legislación belga (denominada legislación de tipo A), la legislación italiana (denominada legislación de tipo B) hace depender la cuantía de las prestaciones de invalidez de la duración de los períodos de cotización. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 40 del Reglamento n° 1408/71, los preceptos del artículo 46 de ese mismo Reglamento eran aplicables por analogía a la liquidación de las prestaciones de invalidez que correspondían al Sr. Cabras.
La prestación de invalidez italiana fue calculada con arreglo al régimen de acumulación y prorrateo previsto en el apartado 2 del artículo 46. La prestación de invalidez belga fue determinada por el «Institut national d'assurance maladie-invalidité»(Instituto nacional de seguro de enfermedad-invalidez; en lo sucesivo, «INAMI») con arreglo exclusivamente a las disposiciones de la legislación nacional, incluidas las normas que prohiben la acumulación: por lo tanto, su cuantía era igual a la de la prestación belga completa, una vez deducida la cuantía de la prestación prorrateada italiana.
Posteriormente, cada una de las referidas prestaciones fue aumentada de manera independiente en función de las normas sobre revalorización de pensiones vigentes en cada uno de los dos países. En particular, la prestación italiana experimentó fuertes aumentos hasta que una sentencia del Tribunal Constitucional italiano declaró que la revalorización, tal como se practicaba en aquel país, se basaba en un error de interpretación de la legislación nacional, de modo que la cuantía de la prestación italiana quedó «congelada» a partir del 1 de mayo de 1981.
El 23 de marzo y el 17 de junio de 1982, se promulgaron unos Reales Decretos belgas que modificaron, con efectos de 1 de julio de 1982, las condiciones de definición del concepto de persona a cargo para la determinación de la cuantía de las prestaciones de invalidez. En virtud de esta nueva normativa, en lo sucesivo no había de considerarse al Sr. Cabras como «con cargas familiares», sino «sin cargas familiares». De ello resultó una disminución de la prestación de invalidez a la que tenía derecho en virtud únicamente de la legislación belga.
Por otra parte, con arreglo al apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71, se realizó un nuevo cálculo de las prestaciones, efectuado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46. Con ocasión de ello, la institución belga consideró que, para aplicar el apartado 3 del artículo 46, la prestación autónoma belga debía reducirse en la cuantía de la prestación prorrateada italiana, al nivel que tenía en la fecha de la nueva liquidación del derecho a la prestación, es decir, teniendo en cuenta los fuertes aumentos a que se ha hecho referencia. La institución belga comprobó que, debido a ello, la aplicación del Derecho comunitario no era más favorable para el Sr. Cabras que la del Derecho nacional, incluidas las normas de éste que prohiben la acumulación. Al igual que ya había hecho con ocasión de la liquidación inicial de 1 de octubre de 1973, la institución belga liquidó la nueva prestación que había de abonarse al Sr. Cabras únicamente con arreglo a las disposiciones de la legislación nacional, deduciendo de la cuantía íntegra de la prestación belga la cuantía revalorizada de la prestación italiana.
Sin embargo, habida cuenta del tiempo necesario para el nuevo cálculo de las prestaciones, el Sr. Cabras continuó percibiendo, después del 1 de julio de 1982, prestaciones de una cuantía igual a las que se le abonaban con anterioridad. La decisión del INAMI, que fijaba las nuevas prestaciones a las que tenía derecho, que eran inferiores a las anteriores, le fue notificada el 23 de febrero de 1984. Por consiguiente, se requirió al Sr. Cabras para que devolviese las cantidades que se le habían abonado, en exceso entre el 1 de julio de 1982 y el 30 de junio de 1983, fecha en la que se pudo volver a considerar que tenía personas a su cargo. Una nueva decisión que fijaba la cuantía de sus derechos, en esa última fecha le fue notificada el 19 de octubre de 1984.
El Sr. Cabras impugnó ambas decisiones ante el Tribunal du travail de Bruselas.
Alegó lo siguiente :>
— Por una parte, que la aplicación del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71 había dado lugar, en su caso, a una doble disminución de las prestaciones belgas, la primera en virtud del Derecho nacional y la segunda en virtud del Derecho comunitario, debido a la aplicación del apartado 3 del artículo 46 de ese mismo Reglamento. Ahora bien, según el Sr. Cabras, el hecho de que de la prestación que correspondía en virtud de la legislación de un Estado se deduzca la cuantía íntegra de la prestación concedida en virtud de la legislación de otro Estado miembro conduce a un resultado contrarío al perseguido por el artículo 51 del Tratado, puesto que el trabajador migrante no obtendría beneficio alguno del período de cotización cubierto en el territorio de este otro Estado.
— Por otra parte, que resulta contrario al Derecho comunitario que un nuevo cálculo de las prestaciones con arreglo al apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71 dé lugar a un pago indebido a cargo del trabajador migrante, en el supuesto de que una sola institución vuelva a calcular la prestación, que la cuantía de dicha prestación esté parcialmente determinada por la prestación abonada por la institución de otro Estado miembro y que ésta última no disponga de cantidades a pagar atrasadas que pueda poner a disposición de la institución que lleva a cabo la revisión. En semejante supuesto, el artículo 112 impide que el trabajador migrante tenga que devolver el pago indebido.
En vista de lo cual, el Tribunal du travail de Bruselas, mediante resolución de 30 de junio de 1988, decidió suspender el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
La cuantía teórica a que se refiere el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento CEE n° 1408/71, ¿constituye un límite absoluto que no puede ser rebasado de modo alguno, ni siquiera cuando, en caso de aplicación de una legislación de tipo A, la pensión teórica corresponde a la pensión nacional?
En caso de respuesta afirmativa, ¿es compatible con el artículo 51 del Tratado que el derecho a prestación conferido en un Estado por el Derecho comunitario sea completamente absorbido por el derecho a prestación conferido en otro Estado únicamente por el Derecho nacional?
En caso de respuesta negativa, ¿cómo se establece el coeficiente corrector, en el caso de que una sola de las prestaciones liquidadas haya sido determinada conforme a las disposiciones del apartado 1?
2)
Cuando la institución de un Estado miembro procede a la revisión de la situación de un trabajador migrante de acuerdo con el apartado 2 del artículo 51 del Reglamento CEE n° 1408/71 y ese nuevo cálculo conduce a una minoración de los derechos del interesado a causa de la toma en consideración de la prestación que percibe de otro Estado en el que el nuevo cálculo es inoperante, ¿esa misma institución está facultada para recuperar con efecto retroactivo las cantidades que resultan indebidamente pagadas por la aplicación del Derecho comunitario (artículos 46 y 51 del Reglamento n° 1408/71), o bien debe renunciar a la recuperación en aplicación del artículo 112 del Reglamento n° 574/72, si la institución del otro Estado, deudora de la prestación no sometida a revisión, no dispone de cantidades a pagar atrasadas que puedan ser retenidas en beneficio de la primera institución?»
La resolución del Tribunal du travail de Bruselas se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de julio de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas presentaron observaciones escritas el Sr. Cabras, parte demandante en el litigio principal, representado por el Sr. D. Rossini, delegado sindical; el INAMI, parte demandada en el litigio principal, representado por el Sr. J.-J. Masquelin, Abogado de Bruselas; el Gobierno de la República Italiana, representado por el Sr. P.-G. Ferri, Avvocato dello Stato; y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. J.-C. Séché, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral. Por otra parte, formuló varias preguntas a la Comisión.
Mediante decisión de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia acordó atribuir el asunto a la Sala Tercera.
III. Resumen de las observadones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre U primera cuestión
1.
£1 demandante en el litigio principal, Sr. Cabras, recuerda que el articulo 51 del Tratado estableció un sistema que permite garantizar la acumulación de todos los periodos de seguro tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales y añade que dicha acumulación debe revestir un efecto positivo, en el sentido de que a cada periodo de cotización corresponda una prestación en favor del trabajador migrante. Según el demandante, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que, en principio, la normativa comunitaria no puede aplicarse de manera que se prive al trabajador migrante o a sus derechohabientes de los beneficios de una parte de la legislación de un Esudo miembro, ni de manera que suponga una disminución de las prestaciones debidas en virtud de dicha legislación, completada por el Derecho comunitario. De este modo, concluye, el Reglamento n° 1408/71 debe garantizar a los trabajadores que se desplazan en la Comunidad la totalidad de las prestaciones adquiridas en los diferentes Estados miembros «dentro del límite representado por la más elevada de las cuantías» de dichas prestaciones (sentencia de 12 de junio de 1980, Laterza, 733/79, Rec. 1980, p. 1915).
Ahora bien, a juicio del demandante en el litigio principal, la aplicación del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 no garantiza lo anterior cuando conduce a deducir de la prestación atribuida con arreglo a la legislación de tipo A la cuantía integra de la prestación atribuida con arreglo a la legislación de tipo B. En ese supuesto, en efecto, el trabajador migrante se vería privado, no de «una parte de la legislación de un Estado miembro», sino de toda esa legislación.
Según el demandante, asi ocurre en la situación que es objeto del litigio principal, en la que el trabajador migrante dispone de dos derechos a prestación: uno que le atribuye el Derecho nacional (prestación autónoma) y el otro que le atribuye el Derecho comunitario (prestación prorrateada). Habida cuenta de que, en virtud del apartado 3 del articulo 46, el trabajador tiene derecho a la suma de las prestaciones nacionales, dentro del limite representado por la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2, y de que cuando se trata de legislaciones del tipo A la pensión teórica corresponde siempre a la pensión nacional, los períodos de cotización cubiertos en el territorio del Estado que aplica una legislación de tipo B no podrían nunca hacer que aumentase la cuantía de la prestación teorica que ha de pagar el Estado que aplica una legislación de tipo A.
Según el Sr. Cabras, la cuantía de las prestaciones a que tenia derecho ascendían el 1 de julio de 1982 a (en francos belgas):
—
883,76 BFR a cargo de Bélgica,
—
377,09 BFR a cargo de Italia,
—
es decir, a un total de 1260,85 BFR.
Como dicha cantidad es superior a la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones —a saber, en el caso de autos, la prestación autónoma belga—, el párrafo 2 del apartado 3 del articulo 46 obligó a corregir la prestación belga, reduciéndola con arreglo al siguiente coeficiente:
en donde A representa la cuantía total de las pensiones nacionales y E la diferencia entre el total de las pensiones que deben todos los países y la pensión teórica más elevada.
De este modo, la prestación belga abonada efectivamente al Sr. Cabras fue la siguiente:
Así pues, la aplicación del apartado 3 del artículo 46 privó al interesado de lo que le atribuye el apartado 2 de este mismo artículo (a saber, el beneficio de una prestación italiana prorrateada, por un importe de 377,09 BFR).
El demandante en el litigio principal alega que, en la sentencia de 21 de octubre de 1975 (Petroni, 24/75, Rec. 1975, p. 1149), el Tribunal de Justicia declaró que, si bien el Consejo estaba facultado para fijar un límite a los derechos conferidos por los Reglamentos comunitarios, dicho límite no podía llegar hasta el extremo de privar al trabajador migrante de la prestación conferida por ese mismo Derecho comunitario en su integridad. Y añade que, por otra parte, la sentencia de 17 de diciembre de 1987 (Collini, 323/86, Rec. 1987, p. 5489) prueba que el apartado 3 del artículo 46 sólo puede producir efectos favorables cuando, gracias a tomar en consideración la totalidad de los períodos de cotización, la cuantía de la prestación teórica sea superior a la cuantía de la prestación nacional.
En opinión del Sr. Cabras, el trabajador migrante que percibiera dos prestaciones reducidas equivalentes a la única prestación nacional de un Estado miembro se encontraría, en definitiva, en una situación menos favorable que el trabajador que no se ha ausentado nunca de su país, ya que este último, por lo menos, se halla protegido de todos los inconvenientes derivados del fraccionamiento de las prestaciones y de la inseguridad jurídica producida por las siempre posibles revisiones periódicas y por la realización de pagos indebidos que han de devolverse.
El demandante en el litigio principal considera que, para que pueda beneficiarse de al menos una parte de la prestación correspondiente a los períodos de cotización cubiertos en Italia, habría de corregirse la prestación belga con arreglo a un coeficiente distinto del que se ha indicado anteriormente. Este otro coeficiente tendría en cuenta la totalidad de las prestaciones, autónoma y prorrateada, que han de pagar todos los Estados y, en el caso presente, arrojaría el siguiente resultado:
De este modo, el Sr. Cabras no acumularía íntegramente la prestación belga y la prestación italiana (1260,85 BFR), pero se beneficiaría de 112,77 BFR (619,44 — 506,67) adicionales. El demandante en el litigio principal pone de relieve que la relación entre la cuantía de la prestación que corresponde con arreglo al apartado 3 del artículo 46 (619,44 BFR) y la que corresponde con arreglo al apartado 1 del artículo 46 (883,76 BFR) da lugar al mismo coeficiente (0,7009), lo que se ajusta a la norma prevista en la letra c) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 574/72.
Por consiguiente, el demandante en el litigio principal propone que se responda a la cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«El apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 es incompatible con el artículo 51 del Tratado en la medida en que la más elevada de las cuantías teóricas corresponda a la prestación nacional devengada con arreglo únicamente a la legislación de un Estado miembro y en que el trabajador migrante se vea privado de que se le conceda la prestación prorrateada liquidada con arreglo a la legislación de otro Estado, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2.
Por ello la cuantía teórica considerada no constituye un límite absoluto, sino que puede ser rebasada mediante la instauración de un mecanismo de cálculo que garantice que el trabajador migrante sea beneficiario efectivo de las prestaciones que se han de pagar con arreglo a cada legislación nacional.»
2.
El demandado en el litigio principal, el INAMI, estima que procede responder en sentido afirmativo a la primera parte de la cuestión prejudicial. Esta conclusión se basa en los textos y en la jurisprudencia. Por una parte, del texto del apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 se desprende claramente que la suma de las prestaciones adquiridas en los diferentes Estados miembros no puede rebasar la más elevada de las cuantías teóricas, y que, en el supuesto de que rebase dicha cuantía, se aplicará a las prestaciones nacionales un coeficiente de reducción. Por otra parte, continúa el INAMI, la sentencia Collini (323/86, ya citada) confirma que la más elevada de las cuantías teóricas constituye desde luego un límite, absoluto que en ningún caso puede ser rebasado. Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, en el supuesto de aplicación de una legislación de tipo A —como, por ejemplo, el régimen de invalidez belga—, la cuantía teórica sea igual a la cuantía nacional.
Según el demandado en el litigio principal, la segunda parte de la cuestión prejudicial pretende que se determine si resulta compatible con el artículo 51 del Tratado el que el derecho a prestación conferido en un Estado por el Derecho comunitario sea completamente absorbido por el derecho a prestación conferido en otro Estado únicamente por el Derecho nacional. El INAMI sugiere que se responda en sentido afirmativo a esta cuestión. Recuerda que cuando, en el momento de su incapacidad laboral, un trabajador está sujeto al Seguro belga de Enfermedad-Invalidez y reúne los requisitos que las normativas nacional y comunitaria prevén para la liquidación de sus derechos, la institución belga competente le abona, con carácter provisional, las mismas prestaciones que habría percibido en el caso de no corresponderle ninguna prestación extranjera. Posteriormente, al adoptar la decisión definitiva de liquidación, el INAMI determina la cuantía indebidamente pagada, a saber, la diferencia entre las prestaciones abonadas con carácter provisional y las prestaciones que efectivamente había de pagar Bélgica con arreglo al artículo 46 del Reglamento n° 1408/71. Para recuperar las cantidades indebidamente pagadas, la institución belga recurre al mecanismo previsto por el artículo 111 del Reglamento n° 574/72. Cuando la prestación determinada en virtud de las disposiciones comunitarias no resulta más favorable que la determinada con arreglo al Derecho nacional belga y cuando la prestación extranjera ha sido calculada según lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71, la recuperación de las prestaciones concedidas con carácter provisional se efectúa, en su caso, sobre las cantidades atrasadas de la prestación extranjera, teniendo en cuenta los principios sentados por el Tribunal de Justicia (sentencias de 14 de mayó de 1981, Romano, 98/80, Rec. 1981, p. 1241, y Fanara, 111/80, Rec. 1981, p. 1269).
3.
El Gobierno italiano observa que el límite fijado por el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 para evitar acumulaciones injustificadas fue establecido partiendo de la base de que la prestación teórica más elevada garantizaría en todos los supuestos la conservación de los derechos adquiridos o en vías de adquisición en los diferentes países, como prevé el artículo 51 del Tratado.
Ahora bien, continúa el Gobierno italiano, esta garantía no existe en el supuesto —que se produce en presencia de legislaciones de tipo A— de que la prestación teórica más elevada corresponda a la prestación nacional efectiva. Lo anterior lo demuestra la situación que constituye el objeto del litigio principal, en la que la institución belga competente abona prestaciones cuya cuantía es independiente de los períodos de cotización y deduce de dichas prestaciones la cuantía íntegra de la prestación italiana, lo que tiene como efecto el que los años de trabajo desarrollado en Italia carezcan por completo de importancia. Así pues, en ese supuesto, el mecanismo elegido para la salvaguardia de los derechos del trabajador, a saber, el concepto de «pensión teórica más elevada», no basta para garantizar dichos derechos.
El Gobierno italiano no pretende ciertamente que un trabajador en la situación del Sr. Cabras deba percibir íntegramente la suma de las dos prestaciones, pero considera que, al limitarse a calcular la diferencia entre la prestación belga y la prestación que debe pagar el otro Estado, la institución belga vulnera el principio de proporcionalidad, principio que constituye el fundamento del sistema de cálculo previsto por el apartado 3 del artículo 46. El Gobierno italiano mantiene que se debe garantizar al trabajador la cuantía íntegra de la prestación calculada con arreglo al apartado 2 (en el caso presente, la prestación italiana) y una prestación autónoma (belga) reducida con arreglo a un coeficiente corrector que tenga en cuenta el principio de proporcionalidad y que podría resultar de una fracción que tenga como numerador la prestación teórica más elevada y como denominador la suma de las dos prestaciones.
4.
Según la Comisión, las modalidades para determinar una prestación de invalidez en aplicación del artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 únicamente tienen sentido en una perspectiva más amplia, a la luz de los principios sentados por el Tribunal de Justicia, especialmente en la sentencia de 13 de marzo de 1986 (Sinatra, 296/84, Rec. 1986, p. 1047), sentencia recaída en un litigio comparable al del caso de autos. En el caso presente, no basta con interrogarse sobre la aplicación del artículo 46, ya que la cuantía comunitaria calculada con arreglo a esta disposición debe compararse con la cuantía obtenida aplicando la legislación belga a la que estuvo sujeto el interesado.
Tras indicar cómo habían de calcularse ambas cuantías, la Comisión señala que:
—
Si la cuantía más elevada es la de la pensión comunitaria, no podrá oponerse al interesado ninguna norma nacional que prohiba la acumulación; pero, en cambio, le resultará aplicable el límite previsto por el apartado 3 del artículo 46. Sin embargo, según la Comisión, no es inequitativo el que la ventaja derivada de la aplicación exclusiva del Derecho comunitario se limite a la cuantía máxima de la pensión que habría obtenido el trabajador si en lugar de ser emigrante hubiese estado colocado en un único Estado miembro, aquél en el que la pensión sea más elevada.
—
Si la cuantía más elevada es la de la pensión nacional, el cálculo de esta prestación autónoma habrá sido efectuado teniendo en cuenta la aplicación de la cláusula nacional que prohibe la acumulación, pero sin posibilidad de recurrir al apartado 3 del artículo 46.
Según la Comisión, de las conclusiones anteriores se desprende que las disposiciones limitativas en cuestión no se aplican dos veces, como parece temer el órgano jurisdiccional remitente:
—
La cláusula nacional que prohibe la acumulación únicamente es aplicable si se concede la prestación autónoma nacional y no interviene en el cálculo de la prestación comunitaria.
—
El límite del apartado 3 del artículo 46 resulta aplicable para el cálculo de la prestación comunitaria, pero no puede aplicarse para el cálculo de la pensión autónoma nacional.
La Comisión propone que se responda a la cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«1)
Las disposiciones del Reglamento n° 1408/71 no se oponen a que se concedan prestaciones adquiridas únicamente en virtud de las disposiciones de una legislación nacional cuando sean más elevadas que las prestaciones determinadas aplicando el artículo 46 del referido Reglamento.
En tal supuesto, el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento n° 1408/71 no se opone a la aplicación de una norma nacional que prohiba la acumulación externa para determinar las prestaciones adquiridas en virtud únicamente de las disposiciones de una legislación nacional.
2)
El artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 es aplicable a las prestaciones de invalidez cuya cuantía sea independiente de la duración de los períodos de cotización cuando el trabajador haya estado sujeto, sucesiva o alternativamente, a las legislaciones de dos o de varios Estados miembros, y al menos uno de ellos haga depender la cuantía de las prestaciones de la duración de los períodos de cotización.»
Sobre la segunda cuestión
1.
El demandante en el litigio principal mantiene que el artículo 112 del Reglamento n° 57'4/72 prohibía a la institución belga recuperar con carácter retroactivo las cantidades indebidamente pagadas que se pusieron de relieve como consecuencia del nuevo cálculo de la prestación, efectuado en aplicación del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71. Según él, el artículo 111 del Reglamento n° 574/72 regula la cuestión de la recuperación de las cantidades abonadas indebidamente por las instituciones de Seguridad Social al liquidar o revisar prestaciones de invalidez o de vejez, cuando resulte que el beneficiario haya percibido cantidades superiores a las que tenía derecho. Los principios favorables al trabajador migrante, sentados por el Tribunal de Justicia en las ya citadas sentencias de 14 de mayo de 1981, Romano y Fanara, deben aplicarse a fortiori cuando no existan cantidades atrasadas disponibles y los pagos indebidos se hayan realizado por causas ajenas a la voluntad del asegurado social. Según el demandante, el artículo 112, que constituye una garantía jurídica para los trabajadores migrantes al protegerles de restituciones abusivas, debe recibir plena aplicación en el caso de autos.
Por último, el demandante en el litigio principal propone que se responda a la segunda cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«El artículo 112 del Reglamento n° 574/72, conjuntamente aplicado con el artículo 111, debe ser interpretado en el sentido de que, cuando la institución de un Estado miembro procede a la revisión de la situación de un trabajador migrante de acuerdo con el apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71 y ese nuevo cálculo conduce a una minoración de los derechos del interesado a causa de la toma en consideración de la prestación que percibe de otro Estado en el que el nuevo cálculo es inoperante, esa misma institución no está facultada para recuperar con efecto retroactivo las cantidades indebidamente pagadas que resultan de la aplicación del Derecho comunitario, y debe renunciar a la recuperación si la institución del otro Estado, deudora de la prestación no sometida a revisión, no dispone de cantidades a pagar atrasadas que puedan ser retenidas en beneficio de la primera institución.»
2.
El demandado en el litigio principal explica que, en el caso de autos, procedía llevar a cabo un nuevo cálculo de la prestación que se debía al Sr. Cabras, en aplicación del apartado 2 del artículo 51 y de conformidad con la jurisprudencia (sentencia de 2 de febrero de 1982, Sinatra, 7/81, Rec. 1982, p. 137). Añade que como ese cálculo ponía de manifiesto que se habían pagado indebidamente indemnizaciones por incapacidad laboral en virtud de la legislación belga, el organismo de Seguridad Social estaba obligado a proceder a la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas. El régimen belga de Seguro de Enfermedad consagra, en efecto, el principio de que toda cantidad indebidamente pagada debe ser restituida al organismo de Seguridad Social, no teniendo esta obligación otro límite que el de la prescripción.
En lo relativo, al artículo 112 del Reglamento n° 574/72, el INAMI señala que su formulación tiene un carácter muy general y que su alcance exacto es impreciso. Si bien es verdad que el artículo 111 permite imputar las cantidades indebidamente pagadas a las cantidades atrasadas aún disponibles de una prestación extranjera o a una prestación correspondiente pendiente, se trata sólo de una posibilidad y no de una obligación, como lo había subrayado la Comisión en sus observaciones en el asunto 111/80 (sentencia de 14 mayo de 1981, Fanara, ya citada). Así pues, continúa el INAME, el artículo 111 no impide que se recurra a otro modo de recuperación, especialmente cuando no se cumplen los requisitos que dicho artículo prevé. Por consiguiente, nada se opone a que se proceda a recuperar las cantidades directamente del interesado, de conformidad con lo dispuesto al efecto por el Derecho belga. El artículo 112, que constituye el complemento del artículo 111, no puede interpretarse en el sentido de que pretende excluir las disposiciones de Derecho nacional relativas a la restitución de cantidades indebidamente pagadas. Cuando el artículo 112 habla de una recuperación que resulte imposible, sólo puede tratarse de una imposibilidad legal, como la aplicación de la prescripción o la inexistencia de bienes o rentas embargables en poder del beneficiario. El demandado en el litigio principal señala, por último, que el referido artículo debe ser interpretado teniendo en cuenta el hecho de que, como han subrayado la doctrina y la jurisprudencia, el artículo 51 del Tratado permite que subsistan diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes nacionales de Seguridad Social y de que los Reglamentos sobre Seguridad Social de los trabajadores migrantes no han establecido un régimen común de Segundad Social y no pueden modificar las normas nacionales.
El demandado en el litigio principal sugiere, pues, que se responda a la segunda cuestión prejudicial de la siguiente manera:
«En las mencionadas circunstancias, el artículo 112 del Reglamento n° 574/72 no puede excluir las disposiciones de la legislación nacional en materia de restitución de cantidades indebidamente pagadas, incluso aunque no se cumplan los requisitos recogidos en el artículo 111 de dicho Reglamento».
3.
El Gobierno italiano señala que la revisión de las prestaciones efectuada en virtud del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71 puede poner de manifiesto un pago indebido en favor del pensionista. En ese supuesto, en virtud del artículo 111 del Reglamento n° 574/72, la institución debe pedir a las instituciones de los demás Estados miembros que retengan, sobre las prestaciones que pagan al beneficiario, las cantidades indebidamente pagadas.
Sin embargo, añade el Gobierno italiano, aunque esas otras instituciones no dispongan de tales cantidades, no es posible que la restitución de lo indebidamente pagado incumba al propio trabajador. En efecto, él posible nuevo cálculo de una prestación y su efecto retroactivo colocarían a dicho trabajador en una situación de incertidumbre jurídica permanente y de dificultades prácticas insuperables, lo que no resulta totalmente conforme con los objetivos indicados en el artículo 51 del Tratado. En tales supuestos, la institución deudora debe renunciar a la recuperación de las cantidades abonadas en exceso, basándose en el principio que contempla el artículo 112 del Reglamento n° 574/72.
4.
La Comisión se refiere a la ya citada sentencia Sinatra, de 2 de febrero de 1982, cuyos supuestos de hecho son comparables a los del caso de autos y en la que el Tribunal de Justicia precisó los casos en los que el artículo 51 del Reglamento n° 1408/71 imponía un nuevo cálculo de las prestaciones. En dicha sentencia, añade la Comisión, el Tribunal de Justicia no negó la conformidad a Derecho de la restitución por el trabajador de que se trataba de las cantidades indebidamente pagadas, con carácter retroactivo, cuando la institución italiana competente no disponía de cantidades a pagar atrasadas para entregar a la institución belga competente. La Comisión añade que el nuevo cálculo de las prestaciones implica una nueva comparación entre la prestación nacional autónoma y la prestación comunitaria.
La Comisión sugiere que la segunda cuestión prejudicial reciba la siguiente respuesta:
«De conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento n° 1408/71, habrá de realizarse un nuevo cálculo en cada modificación de las prestaciones abonadas por un Estado miembro, excepto cuando dicha modificación obedezca a alguna de las “causas de adaptación” previstas en el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento n° 1408/71, las cuales no incluyen los cambios sobrevenidos'en la situación individual del afiliado a la Seguridad Social.»
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia requirió a la Comisión para que contestase a las siguientes preguntas:
«1)
¿Autoriza el artículo 111 del Reglamento n° 574/72 a que una institución, que ha abonado prestaciones que no debía, acuda a las instituciones de otros Estados miembros para obtener que estas cantidades se retengan sobre los pagos de atrasos de pensiones o de cualquier otra prestación que haya de abonarse al beneficiario?
¿Constituye este procedimiento el único medio de que dispone la referida instir tución para recuperar dichas cantidades?
¿Puede dicha institución, por el contrario, exigir directamente al beneficiario la restitución de lo indebidamente pagado? En caso afirmativo, ¿constituye requisito previo para que pueda hacerlo el haber intentado sin éxito la restitución ante las instituciones de otros Estados miembros?
2)
¿Cuáles son el objeto y la finalidad del artículo 112 del Reglamentó n° 574/72? ¿Dispone la Comisión de trabajos preparatorios para la adopción de dicho Reglamento que puedan facilitar indicaciones a este respecto?
3)
¿En qué casos debe considerarse que “resulte imposible” recuperar los pagos indebidos, en el sentido del artículo 112 del Reglamento 574/72?
4)
¿Qué sentido tiene la expresión “salvo en el caso de que tales pagos sean consecuencia de una acción dolosa”, que figura en el artículo 112? ¿Implica que, en determinadas circunstancias, el beneficiario de prestaciones indebidas que haya actuado de buena fe no pueda ser obligado a restituir los pagos indebidos?
5)
¿Con arreglo a qué normas (competencia, modalidades de recuperación, etc.) debe procederse a la restitución de lo indebidamente pagado?»
La Comisión dio las respuestas siguientes:
Sobre la primera pregunta
1.
En primer lugar, la Comisión observa que, teniendo en cuenta los hechos del asunto Cabras, la pregunta sólo puede referirse a los dos primeros apartados del artículo 111 del Reglamento n° 574/72.
En relación con el artículo 84 del Reglamento n° 4, el artículo 111 del Reglamento n° 574/72 es mucho más detallado. El artículo 84 se componía tan sólo de dos apartados. En su apartado 2, dicho artículo contenía normas análogas a las previstas en el actual apartado 3 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72. El apartado 1 del artículo 84 del Reglamento n° 4 estaba redactado de la siguiente manera:
«Cuando haya pagado a un beneficiario de prestaciones una cantidad superior a la debida, la institución de un Estado miembro podrá pedir al organismo pagador del Estado miembro en cuyo territorio resida el beneficiario la retención, sobre los pagos corrientes a los que el beneficiario tiene derecho, de la cantidad pagada en exceso. El organismo pagador transferirá la cantidad retenida a la institución que haya hecho la petición.»
La Comisión añade que, con ocasión de las discusiones en el seno de la Comisión administrativa para la Seguridad Social de los trabajadores migrantes que precedieron a la modificación general de los Reglamentos n° 3 y n° 4, se decidió, a propuesta de la delegación alemana, dividir el citado apartado 1 en dos apartados distintos. La delegación alemana quiso garantizar que los anticipos abonados en aplicación del artículo 45 del Reglamento n° 574/72 fuesen siempre recuperables por compensación. Ésta es la razón de que los criterios de recuperación previstos por el apartado 1 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72 sean más amplios que los previstos para la recuperación de las cantidades abonadas en exceso a las que se refiere el apartado 2 de dicho artículo.
2.
Según la Comisión, ocurre que en algún Estado miembro (por ejemplo, Bélgica) la pensión se liquida varias semanas o varios meses después de la presentación de la solicitud, mientras que en algún otro Estado miembro (por ejemplo, Italia) la liquidación de la pensión se retrasa de un modo considerable (un retraso de dos o tres años en la liquidación de una pensión italiana no es excepcional).
En ese supuesto, si la institución belga comprueba que el solicitante tiene derecho a una pensión en virtud unicamente de la legislación belga, abona inmediatamente dicha prestación con carácter provisional. La institución belga informa inmediatamente al solicitante y llama explícitamente su atención sobre el carácter provisional de la decisión. Si algunos años más tarde se concede una pensión italiana, con carácter retroactivo, la institución belga competente está facultada para aplicar las disposiciones nacionales, que prohiben la acumulación; de conformidad con el apartado 1 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72, podrá pedir a la institución italiana «la retención, sobre los atrasos de los correspondientes abonos periódicos, de la cantidad pagada en exceso al beneficiario».
3.
La Comisión señala que el apartado 2 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72 se refiere ài caso general de la recuperación de cantidades abonadas en exceso y prevé que la institución que haya abonado cantidades en exceso podrá recuperar las cantidades indebidamente pagadas, en las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación que aplique, por medio de cualquier institución de otro Estado miembro que conceda prestaciones (sean o no correspondientes) en favor del mismo beneficiario. Por otra parte, prevé que la retención potestà última institución se practique únicamente en las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación que aplique (por ejemplo, dentro de los límites de la parte embargable que prevea la legislación de la institución que lleva a cabo la retención).
Por consiguiente, añade la Comisión, ^1 apartado 2 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72 contiene una doble limitación al procedimiento de recuperación:
—
La institución que haya abonado cantidades en exceso únicamente podrá recuperar, por medio de la institución del otro Estado miembro, las cantidades indebidamente pagadas, en las condiciones y dentro de los límites fijados por la legislación que aplique.
—
La institución del otro Estado miembro únicamente practicará la retención en las condiciones y dentro de los límites fijados para tales compensaciones en la legislación que aplique, «como si se tratase de una cantidad pagada en exceso por ella misma».
Este apartado 2 del artículo 111 del Reglamento n° 574/72 es importante en el asunto Cabras. En este contexto, la Comisión subraya que, para aplicar el; apartado 2 del artículo 111, no resulta necesario que la institución del otro Estado miembro disponga de cantidades a pagar atrasadas que pueda retener. Por otra parte, la Comisión subraya que, con arreglo a la última frase del apartado 1 del artículo 111, «si la cantidad pagada' en exceso no se pudiere deducir de los atrasos de los abonos periódicos, se aplicará lo dispuesto en el apartado 2».
4.
Según la Comisión, el artículo 111 del Reglamento n° 574/72 constituye, en lo relativo a la restitución de cantidades indebidamente pagadas, una concreción del principio general de cooperación administrativa que figura en el apartado 2 del artículo 84 del Reglamento n° 1408/71. Por consiguiente, el procedimiento previsto en el artículo 111 del Reglamento n° 574/72 no constituye el único medio de que dispone la institución que haya abonado cantidades en exceso para recuperarlas. Dicha institución puede, en las condiciones y dentro de los límites fijados en la legislación que aplique, exigir directamente al beneficiario la restitución de lo indebidamente pagado. Este procedimiento no requiere que previamente se haya aplicado sin éxito el artículo 111 del Reglamento n° 574/72. La Comisión añade que el propio texto de dicho artículo indica que las disposiciones que figuran en el mismo facilitan una posibilidad a la institución que haya abonado indebidamente cantidades, pero no le imponen una obligación.
Sobre las preguntas segunda a quinta
Según la Comisión, de los trabajos preparatorios para la adopción del Reglamento n° 57'4/72 se desprende que hasta la última fase de las discusiones no se decidió insertar su artículo 112.
La inserción de dicho artículo se propuso por primera vez en el seno de la Comisión de verificación de cuentas. Esta Comisión, que con arreglo al apartado 3 del artículo 101 del Reglamento n° 574/72 asiste a la Comisión administrativa para la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, está encargada de aplicar las disposiciones financieras de los Reglamentos. Es ella quien aprueba, cada año civil, las cuentas entre los Estados miembros.
Con ocasión de la sesión 46 de la Comisión de verificación de cuentas, que tuvo lugar el 8 de diciembre de 1970, la delegación italiana propuso que se insertase en el Reglamento de aplicación la siguiente disposición:
«Las cantidades que, por cualesquiera razones que no sean fraudulentas, no sean exigibles o se conviertan en inexigibles durante el procedimiento de recuperación quedarán definitivamente a cargo de la institución o instituciones que hayan realizado los pagos indebidos.»
Con posterioridad a la referida reunión, la delegación italiana presentó un texto modificado que estaba redactado de la siguiente manera:
«Cuando una institución haya efectuado, directamente o por conducto de otra institución, pagos indebidos y resulte imposible recuperarlos, las sumas correspondientes quedarán definitivamente a cargo de la primera institución, salvo en el caso de que tales pagos sean consecuencia de una acción dolosa.»
En la sesión 114, celebrada el 22 de diciembre de 1970, la Comisión administrativa para la Seguridad Social de los trabajadores migrantes dio su acuerdo a dicha propuesta.
Según la Comisión, los autores del Reglamento n° 574/72, al insertar el artículo 112, quisieron excluir explícitamente el que un Estado miembro procediese a la compensación de las cantidades indebidamente pagadas y que resultasen irrecuperables por cualquier razón —siempre qué no fuese fraudulenta—, con ocasión de reembolsos de créditos con otro Estado miembro.
Según la Comisión, este objetivo explica especialmente el texto del artículo 112: «[...] las sumas correspondientes quedarán definitivamente a cargo de [...]».
A la vista de las respuestas facilitadas por la Comisión, el Sr. Cabras presentó las siguientes observaciones.
En opinión del Sr. Cabras, el procedimiento de restitución descrito por la Comisión es de todo punto correcto y, en principio, no suscita ningún problema cuando se trata de la primera liquidación de una prestación.
Según el demandante en el litigio principal, el hecho de que una prestación de invalidez ya calculada y liquidada sea revisada es lo que plantea problemas en el litigio principal. El Sr. Cabras, en efecto, pone de relieve lo siguiente:
—
Tan sólo la prestación belga fue objeto de un nuevo cálculo; pero la revisión del asunto en Derecho comunitario no tuvo como efecto imponer a la institución belga la carga de una prestación de cuantía superior a la que debía únicamente en virtud de la legislación nacional.
—
La indemnización belga, en tanto que prestación adquirida de manera autónoma, reducida al principio habida cuenta de la prestación italiana y abonada, pues, a un tipo reducido durante el procedimiento de revisión, no podía calificarse de anticipo en el sentido del artículo 45 del Reglamento n° 574/72.
—
El pago indebido fue en gran parte consecuencia de la toma en consideración de la cuantía real de la prestación italiana en la fecha en que se llevó a cabo la revisión; ahora bien, por las razones que explicaron las partes en sus observaciones, la prestación italiana evolucionó más rápidamente que la prestación belga.
En estas condiciones, el Sr. Cabras se pregunta si verdaderamente puede considerarse como una prestación abonada con carácter provisional (y sujeta, por tanto, a restitución) aquella parte de la prestación belga que resultó indebidamente pagada como consecuencia de la adaptación de la prestación italiana.
El sistema de acumulación de los períodos de cotización y de cálculo de las prestaciones, que se basa en el artículo 51 del Tratado, no implica desde luego, a juicio del demandante en el litigio principal, que la actualización de una prestación concedida por la institución de un Estado miembro beneficie más a la institución de otro Estado miembro que al propio trabajador migrante.
El Sr. Cabras recuerda que, según el séptimo considerando del Reglamento n° 1408/71, las normas de coordinación adoptadas para aplicar el artículo 51 del Tratado deben garantizar a los trabajadores migrantes los derechos y ventajas adquiridos, pero no pueden dar lugar a acumulaciones injustificadas.
Según el demandante en el litigio principal, no se da una acumulación injustificada cuando una prestación prorrateada (en el caso de autos, la prestación italiana) se acumula a otra prestación reducida ya en aplicación de las normas nacionales que prohiben la acumulación (prestación belga).
El Sr. Cabras llega a la conclusión de que del artículo 111 del Reglamento n° 574/72 no puede deducirse que su apartado 2 autorice, en todos los supuestos, a que la institución de un Estado miembro aplique procedimientos administrativos o coercitivos para recuperar a cargo de un trabajador migrante, y además con efecto retroactivo, las ventajas adquiridas en virtud de una primera decisión y liquidadas por la institución de otro Estado. Si fuese así, el artículo 112 nunca resultaría aplicable y el trabajador migrante no dispondría de ninguna seguridad jurídica.
F. Grévisse
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.