62022TJ0208_RES
Cauza T‑208/22
Kinda Makhlouf
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 17 iulie 2024
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Siria – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice sau care fac obiectul unor restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe listă – Moștenitor al unei persoane deja vizate de măsuri restrictive – Dreptul la apărare – Eroare de apreciere – Proporționalitate – Dreptul de proprietate – Libertatea de circulație și de ședere în statele membre – Dreptul la viața de familie – Răspundere extracontractuală”
Procedură jurisdicțională – Decizie sau regulament care înlocuiește în cursul judecății actul atacat – Cerere de adaptare a cererii introductive – Condiții
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 86 alin. (1)]
(a se vedea punctele 25 și 29)
Procedură jurisdicțională – Decizie sau regulament care înlocuiește în cursul judecății actul atacat – Cerere de adaptare a cererii introductive – Obligația reclamantului de a prevedea această cerere cu motive și cu argumente adaptate – Lipsă, cu excepția cazului în care între cele două acte există diferențe substanțiale – Obligația de verificare ce revine Tribunalului
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 86 alin. (1) și (4)]
(a se vedea punctele 35-37)
Procedură jurisdicțională – Adaptarea concluziilor în cursul judecății – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate – Transpunerea motivelor inițiale – Condiții
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 86 alin. (4)]
(a se vedea punctele 38 și 39)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive – Obligația de a comunica motivele individuale și specifice care justifică deciziile luate – Dreptul de a fi ascultat înaintea adoptării unor astfel de măsuri – Restrângeri – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a); Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/242, anexă; Regulamentele nr. 36/2012 și 2022/237 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 51-54, 56, 58 și 61)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul de a fi ascultat – Obligația instituțiilor de a adera la punctul de vedere al părților interesate – Lipsă – Obligația de a răspunde tuturor argumentelor părților – Lipsă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2)]
(a se vedea punctul 68)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau entităților vizate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/242 și (PESC) 2023/1035, anexă; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2022/237 al Consiliului și Regulamentul 2023/1027 al Consiliului]
(a se vedea punctele 76-82)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Includerea reclamantului pe lista anexată la decizia atacată ca urmare a apartenenței sale la familiile Assad sau Makhlouf – Documente accesibile publicului – Valoare probantă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/242 și (PESC) 2023/1035, anexă; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2022/237 al Consiliului și Regulamentul 2023/1027 al Consiliului]
(a se vedea punctele 83, 86, 87 și 121-123)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva oamenilor de afaceri importanți care acționează în Siria și a membrilor familiilor Assad sau Makhlouf – Admisibilitate – Condiții
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (1) și alin. (2) lit. (a) și (b) și art. 28 alin. (1) și (2); Regulamentele nr. 36/2012 și 2015/1828 ale Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a) și alin. (1a) lit. (b)]
(a se vedea punctele 89-92 și 94)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva membrilor familiilor Assad sau Makhlouf – Admisibilitate – Condiții – Prezumție refragabilă – Probă contrară – Lipsă
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (1)-(3) și art. 28 alin. (1)-(3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului și Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a), alin. (1a) lit. (b) și alin. (1b)]
(a se vedea punctele 93, 95-98, 101-104, 114, 116 și 125)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și restricții în materie de admitere a persoanelor, entităților sau organismelor asociate regimului sirian – Restricții privind dreptul de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă
[art. 5 alin. (4) și art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 și art. 52 alin. (1); Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/242 și (PESC) 2023/1035, art. 28 alin. (6); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2022/237 al Consiliului și Regulamentul 2023/1027 al Consiliului, art. 16]
(a se vedea punctele 131-155 și 160)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și restricții în materie de admitere a persoanelor, entităților sau organismelor asociate regimului sirian – Restricții privind dreptul la respectarea vieții private și de familie – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă
[art. 5 alin. (4) și art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7 și art. 52 alin. (1); Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/242 și (PESC) 2023/1035, art. 27 alin. (9) și art. 34; Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2022/237 al Consiliului și Regulamentul 2023/1027 al Consiliului, art. 32 alin. (4)]
(a se vedea punctele 163 și 168-183)
Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Condiții cumulative
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 187, 191 și 192)
Rezumat
Prin hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de doamna Kinda Makhlouf împotriva actelor prin care numele său a fost inclus pe listele persoanelor care beneficiază de politicile regimului sirian sau care îl sprijină și care sunt vizate, pentru acest motiv, de măsuri restrictive. Acesta precizează printre altele întinderea criteriului apartenenței familiale instituit prin Decizia 2013/255 (
1
) privind măsuri restrictive împotriva Siriei și normele referitoare la sarcina probei și la răsturnarea prezumției stabilite prin această decizie.
Doamna Kinda Makhlouf este una dintre fiicele domnului Mohammed Makhlouf, un om de afaceri de cetățenie siriană, decedat la 12 septembrie 2020, al cărui nume fusese inclus pe listele persoanelor și entităților vizate de măsurile restrictive luate împotriva Siriei de Consiliul Uniunii Europene în anul 2011 (
2
).
Numele reclamantei a fost inclus pe listele în cauză la 21 februarie 2022 (
3
), pentru următorul motiv: „[f]iica lui Mohammed Makhlouf[și m]embră a familiei Makhlouf”. Această includere era întemeiată pe criteriul apartenenței la familiile Assad și Makhlouf, prevăzut la articolul 27 alineatul (2) litera (b) și la articolul 28 alineatul (2) litera (b) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836, precum și la articolul 15 alineatul (1a) litera (b) din Regulamentul nr. 36/2012 (
4
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2015/1828. În acest scop, Consiliul se întemeiase pe decizia de deschidere a succesiunii lui Mohammed Makhlouf pronunțată de un judecător sirian la data de 27 septembrie 2020, care nu era contestată de reclamantă, moștenitoare a defunctului. Includerea numelui reclamantei pe listele în litigiu a fost menținută printre altele la 25 mai 2023 (
5
).
Aprecierea Tribunalului
În opinia reclamantei, simplul fapt de a aparține familiei Makhlouf nu ar trebui să justifice adoptarea măsurilor restrictive împotriva sa. În această privință, Tribunalul arată mai întâi că criteriile de includere specifice în privința a diferite categorii de persoane vizate de Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836 (
6
), sunt autonome în raport cu criteriul general de asociere cu regimul sirian definit de această decizie (
7
). Astfel, simplul fapt de a aparține uneia dintre categoriile de persoane în cauză este suficient pentru a permite luarea măsurilor restrictive în discuție, fără să fie necesar să se facă dovada sprijinului pe care persoanele în cauză l‑ar acorda regimului sirian existent sau a beneficiului pe care l‑ar obține de pe urma acestuia. Tribunalul a dedus de aici că criteriul apartenenței familiale instituie un criteriu obiectiv, autonom și suficient pentru a justifica adoptarea unor măsuri restrictive împotriva „membri[lor] famili[ei] […] Makhlouf”. Cu toate acestea, persoanele în cauză nu trebuie să fie incluse pe listele în litigiu în cazul în care există suficiente informații privind faptul că acestea nu sunt asociate regimului sirian, nu exercită influență asupra acestuia sau nu prezintă un risc real de eludare a măsurilor restrictive (
8
). Tribunalul amintește în această privință că reclamantei îi revenea, în cadrul contestării actelor atacate, sarcina de a prezenta dovezi pentru a răsturna prezumția refragabilă a unei legături cu regimul sirian care rezultă din criteriul apartenenței familiale.
Tribunalul constată în speță, având în vedere argumentele reclamantei și elementele de probă pe care le‑a prezentat în legătură, pe de o parte, cu viața sa privată și de familie și, pe de altă parte, cu pretinsa rupere a relațiilor dintre familia Makhlouf și regimul sirian, că aceste elemente nu sunt de natură să răstoarne prezumția unei legături cu regimul sirian.
Tribunalul ajunge la o concluzie similară în ceea ce privește elementele incriminatoare dintr‑un dosar de probă suplimentar pe care Consiliul l‑a transmis reclamantei la 31 mai 2022. Printre acestea în special un articol din Financial Times menționează achiziționarea de către reclamantă și de către alți membri ai familiei Makhlouf, rude ale acesteia din urmă, a unor apartamente în Rusia, prin intermediul unor împrumuturi și aranjamente financiare care ar fi permis deturnarea de fonduri în afara Siriei și, astfel, eludarea măsurilor restrictive impuse de Uniune. Întrucât reclamanta nu a contestat aceste informații, care dezvăluie de asemenea existența unor legături între reclamantă și alți membri ai familiei Makhlouf vizați de aceleași măsuri restrictive, ea nu a precizat originea fondurilor care i‑au permis printre altele să achiziționeze bunul imobil în Rusia. Prin urmare, Tribunalul constată, pe de o parte, că actele atacate se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă și, pe de altă parte, că reclamanta nu a răsturnat în mod valabil prezumția unei legături cu regimul sirian. Întrucât actele atacate nu sunt afectate de o eroare de apreciere, acesta conchide în sensul respingerii acțiunii.
(
1
)	Decizia 2013/255/PESC a Consiliului din 31 mai 2013 privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2013, L 147, p. 14), astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836 a Consiliului din 12 octombrie 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).
(
2
)	A se vedea Decizia de punere în aplicare 2011/488/PESC a Consiliului din 1 august 2011 privind punerea în aplicare a Deciziei 2011/273/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2011, L 199, p. 74) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 755/2011 al Consiliului din 1 august 2011 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 442/2011 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2011, L 199, p. 33). Numele domnului Mohammed Makhlouf a fost retras din listele respective prin Decizia de punere în aplicare (PESC) 2022/306 a Consiliului din 24 februarie 2022 privind punerea în aplicare a Deciziei 2013/255/PESC (JO 2022, L 46, p. 95) și prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/299 al Consiliului din 24 februarie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 (JO 2022, L 46, p. 1).
(
3
)	Decizia de punere în aplicare (PESC) 2022/242 a Consiliului din 21 februarie 2022 privind punerea în aplicare a Deciziei 2013/255/PESC privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2022, L 40, p. 26) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/237 al Consiliului din 21 februarie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2022, L 40, p. 6).
(
4
)	Regulamentul (UE) nr. 36/2012 al Consiliului din 18 ianuarie 2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2015/1828 al Consiliului din 12 octombrie 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).
(
5
)	Decizia (PESC) 2023/1035 a Consiliului din 25 mai 2023 de modificare a Deciziei 2013/255 (JO 2023, L 139, p. 49) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/1027 al Consiliului din 25 mai 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2023, L 139, p. 1).
(
6
)	A se vedea articolul 27 alineatul (2) litera (b) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836.
(
7
)	A se vedea articolul 27 alineatul (1) și articolul 28 alineatul (1) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836.
(
8
)	A se vedea articolul 27 alineatul (3) și articolul 28 alineatul (3) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836.