62018TO0410
BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
15 maart 2019 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring – Mededinging – Mededingingsregelingen – Markt voor metaalverpakkingen – Besluit om een onderzoek te openen – Niet voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑410/18,
Silgan Closures GmbH, gevestigd te München (Duitsland),
Silgan Holdings Inc., gevestigd te Stamford, Connecticut (Verenigde Staten),
vertegenwoordigd door H. Wollmann, D. Seeliger, R. Grafunder en V. Weiss, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Christoforou, B. Ernst, G. Meessen, C. Vollrath en L. Wildpanner als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit C(2018) 2466 final van de Commissie van 19 april 2018 waarbij de Commissie een procedure op grond van artikel 101 VWEU heeft ingeleid in zaak AT.40522 – Pandora,
geeft
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias (rapporteur), president, I. Labucka en A. Dittrich, rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoeksters, de vennootschappen Silgan Closures GmbH en Silgan Holdings Inc., zijn onder meer actief in de sector van metaalverpakkingen – en meer bepaald die van metalen houders en sluitingen. In 2015 is het Bundeskartellamt (mededingingsautoriteit, Duitsland) een onderzoek naar verschillende ondernemingen uit de sector gestart, waaronder ondernemingen van de groep waartoe verzoeksters behoren. In het kader van dat onderzoek hebben de tot dezelfde groep als verzoeksters behorende ondernemingen een clementieverzoek ingediend en het Bundeskartellamt hun medewerking verleend door inlichtingen te verstrekken.
2
Op 8 september 2016 hebben het Bundeskartellamt en de vertegenwoordigers van die vennootschappen vergaderd om een transactie voor te bereiden.
3
Bij besluit van 19 april 2018 heeft de Europese Commissie overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen [101 en 102 VWEU] (PB 2004, L 123, blz. 18) besloten om een procedure op grond van artikel 101 VWEU in te leiden tegen verschillende ondernemingen uit de metaalverpakkingensector, waaronder verzoeksters (zaak AT.40522 – Pandora) (hierna: „bestreden besluit”).
Procedure en conclusies van partijen
4
Bij op 4 juli 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
5
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 september 2018, heeft de Commissie aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk is.
6
Bij respectievelijk op 18 en 26 september 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben de Bondsrepubliek Duitsland en de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan de zijde van de Commissie.
7
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
de exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen;
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
8
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet‑ontvankelijk te verklaren;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
9
De Commissie voert met betrekking tot de exceptie van niet‑ontvankelijkheid aan dat het bestreden besluit verzoeksters’ belangen niet aantast, aangezien het hun rechtspositie niet aanmerkelijk wijzigt, zodat het beroep niet‑ontvankelijk is.
10
Verzoeksters stellen hunnerzijds dat het bestreden besluit het karakter van een voor beroep vatbare handeling verkrijgt door de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak. Zij betogen in dit verband dat de artikelen 104 en 105 VWEU de Commissie slechts de bevoegdheid verlenen om een procedure op grond van artikel 101 VWEU in te leiden voor zover het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel daarbij worden geëerbiedigd. Bovendien heeft de vaststelling van het bestreden besluit er volgens hen toe geleid dat het Bundeskartellamt niet langer bevoegd is en zij bijgevolg niet meer in aanmerking kunnen komen voor het clementieprogramma van deze instantie. Daarenboven heeft het betrokken besluit de verjaring van de vervolgingen in Duitsland gestuit maar er tegelijkertijd voor gezorgd dat het onderzoek onmogelijk nog kan worden beëindigd binnen een redelijke termijn. Tot slot stellen verzoeksters dat zij voortaan de door hen te volgen strategie moeten bepalen in het kader van het onderzoek dat door de Commissie is ingeleid, hetgeen hun rechtspositie aantast.
11
Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, op verzoek van de verwerende partij, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid of de onbevoegdheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Aangezien de Commissie in casu heeft verzocht om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid, besluit het Gerecht, dat zich voldoende voorgelicht acht door de stukken van het dossier, om uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
12
Volgens artikel 263 VWEU staat beroep tot nietigverklaring open tegen handelingen, andere dan aanbevelingen of adviezen, die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben.
13
Om te bepalen of een handeling vatbaar is voor een dergelijk beroep, moet op de inhoud van die handeling worden gelet en is de vorm waarin zij is gegoten hierbij in beginsel zonder belang. Enkel maatregelen waarmee bindende rechtsgevolgen worden beoogd die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, vormen handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring (arrest van 19 januari 2017, Commissie/Total en Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, punten 35 en 36).
14
Bijgevolg is een beroep tot nietigverklaring in principe enkel mogelijk tegen maatregelen waarbij de betrokken instelling na afloop van een administratieve procedure haar standpunt definitief vastlegt. Tussenmaatregelen ter voorbereiding van het eindbesluit kunnen dus niet worden geacht vatbaar te zijn voor beroep (arrest van 19 januari 2017, Commissie/Total en Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, punt 37).
15
In deze context zijn zuiver voorbereidende maatregelen als zodanig weliswaar niet vatbaar voor beroep tot nietigverklaring, maar kunnen de eventuele gebreken ervan worden aangevoerd tot staving van een beroep tegen het eindbesluit ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen, hetgeen een effectieve en volledige rechterlijke bescherming waarborgt (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 12).
16
De gevolgen en het rechtskarakter van het bestreden besluit, dat is vastgesteld krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 773/2004, moeten worden beoordeeld op basis van de functie die dit besluit vervult in het kader van de procedure die leidt tot een besluit dat wordt vastgesteld op grond van hoofdstuk III van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 en 102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1) (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 13).
17
Die procedure strekt ertoe de betrokken ondernemingen in staat te stellen hun standpunt uiteen te zetten en de Commissie zo volledig mogelijke informatie te verstrekken voordat zij een besluit neemt dat gevolgen heeft voor hun belangen. Zij beoogt hun dus processuele waarborgen te bieden en, zoals uit artikel 10 van verordening nr. 773/2004 blijkt, hun recht om door de Commissie te worden gehoord, te waarborgen (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 14).
18
Een beroep tot nietigverklaring dat tegen de inleiding van een procedure op grond van artikel 101 VWEU wordt gericht, kan er echter toe leiden dat de rechter van de Europese Unie bepaalde vragen dient te beoordelen waarover de Commissie zich nog niet heeft kunnen uitspreken. Daarmee zou worden vooruitgelopen op de discussie ten gronde en zouden de verschillende fasen van de administratieve en gerechtelijke procedure door elkaar gaan lopen. Een dergelijk beroep zou dus onverenigbaar zijn met de regeling van de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de Unierechter en met het stelsel van de rechtsmiddelen waarin het Verdrag voorziet, alsook met de vereisten van een goede procesgang en een regelmatig verloop van de administratieve procedure voor de Commissie (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 20).
19
Bijgevolg heeft een handeling zoals het bestreden besluit, waarbij de Commissie een procedure op grond van artikel 101 VWEU inleidt, louter de normale gevolgen die elke procedurehandeling heeft en laat die handeling verzoeksters’ rechtspositie, afgezien dan van hun processuele situatie, onverlet (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 17).
20
Wat in het bijzonder het in artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 genoemde gevolg betreft, namelijk dat het inleiden van de in het bestreden besluit vermelde procedure de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid ontneemt om artikel 101 VWEU toe te passen op de feiten die in deze procedure aan de orde zijn, moet erop worden gewezen dat verzoeksters op die manier worden beschermd tegen parallelle vervolging door die autoriteiten. Dit gevolg tast hun belangen dus niet aan (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 18).
21
Dat geldt niet alleen wanneer nog geen enkele nationale autoriteit reeds een procedure heeft opgestart, maar ook – a fortiori – wanneer dit al wel het geval is en de betrokken autoriteit overeenkomstig artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 haar desbetreffende bevoegdheid verliest. Indien een besluit om een procedure op grond van artikel 101 VWEU in te leiden de rechtspositie van de betrokken onderneming niet aantast wanneer zij op dat moment nog niet het voorwerp van een andere procedure uitmaakt, geldt dit immers des te meer wanneer er reeds een onderzoek van een nationale autoriteit tegen haar loopt.
22
Verzoeksters beroepen zich dus ten onrechte op de artikelen 104 en 105 VWEU, die voorzien in een zekere interactie tussen de bevoegdheid van de Commissie en die van de lidstaten wat met name de uitvoering van artikel 101 VWEU betreft. Deze bepalingen zien immers alleen op gevallen die niet onder een op grond van artikel 103 VWEU vastgestelde verordening tot uitvoering van artikel 101 VWEU – zoals verordening nr. 1/2003 – vallen. Zoals uit overweging 17 van deze verordening blijkt, strekt de regel van artikel 11, lid 6, ervan (zie de punten 20 en 21 hierboven) ertoe een consequente toepassing van de Unierechtelijke mededingingsregels te waarborgen en te zorgen voor een optimale werking van het netwerk van overheidsinstanties dat wordt gevormd door de Commissie en de bevoegde nationale autoriteiten, die de mededingingsregels in nauwe samenwerking toepassen.
23
In die omstandigheden is het irrelevant dat verzoeksters de noodzakelijke stappen hebben gezet om op termijn in aanmerking te komen voor het clementieprogramma van het Bundeskartellamt.
24
Om te beginnen belet immers niets verzoeksters om ook aanspraak te maken op toepassing van de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2006, C 298, blz. 17). Voorts vormen de co-existentie en de autonomie die de relaties tussen het clementieprogramma van de Unie en de clementieregelingen van de lidstaten aldus kenmerken, de uitdrukking van het bij verordening nr. 1/2003 ingevoerde stelsel waarbij de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten parallelle bevoegdheden bezitten. Bij kartels waarvan de mededingingsverstorende gevolgen zich in verschillende lidstaten kunnen voordoen en die dus tot het optreden van verschillende nationale mededingingsautoriteiten én van de Commissie kunnen leiden, hebben ondernemingen die in verband met hun deelname aan dit kartel om toepassing van het clementiestelsel verzoeken, er derhalve belang bij om niet enkel bij de nationale mededingingsautoriteiten die mogelijk bevoegd zijn om artikel 101 VWEU toe te passen, maar ook bij de Commissie immuniteitsverzoeken in te dienen [zie in die zin arrest van 20 januari 2016, DHL Express (Italy) en DHL Global Forwarding (Italy), C‑428/14, EU:C:2016:27, punten 58 en 59].
25
In een dergelijk geval staat het dan ook aan de betrokken onderneming die in aanmerking wil komen voor een dergelijk programma om de noodzakelijke stappen te ondernemen zodat de uitoefening door de Commissie van de haar bij verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheid de rechten die deze onderneming in het kader van de clementieregeling kan doen gelden, zo weinig mogelijk of zelfs helemaal niet aantast.
26
Bovendien heeft de uit de vaststelling van het bestreden besluit voortvloeiende stuiting van de verjaring geen andere gevolgen dan de normale gevolgen die iedere procedurehandeling heeft en wordt daardoor enkel de processuele situatie en niet de rechtspositie van de bij het onderzoek betrokken onderneming beïnvloed (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 17). Deze vaststelling betreffende de louter procedurele aard van die gevolgen geldt niet alleen voor de stuiting van de verjaring die in artikel 25 van verordening nr. 1/2003 is vastgesteld, maar ook voor de stuiting van de verjaring van de bevoegdheden van de nationale autoriteiten om de eventueel in het nationale recht bepaalde sancties op te leggen.
27
In dit verband treft ook verzoeksters’ betoog inzake de vermeende schending van de verplichting om de onderhavige zaak te beëindigen binnen een redelijke termijn, geen doel. Indien verzoeksters na afloop van de door de Commissie ingeleide procedure van mening zijn dat die instelling, gelet op de duur van de procedure, haar verplichtingen niet is nagekomen, kunnen zij hun rechten immers doen gelden door het daartoe volgens hen geschikte beroep in te stellen. Bovendien is de omstandigheid dat het Bundeskartellamt zijn onderzoek in voorkomend geval pas opnieuw zal kunnen voortzetten nadat de Commissie haar onderzoek heeft beëindigd, simpelweg een onvermijdelijk, zuiver procedureel gevolg van het feit dat die autoriteit volgens artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 haar bevoegdheid heeft verloren. Die omstandigheid doet dus geenszins af aan de vaststelling dat het bestreden besluit een voorbereidende handeling is die geen rechtsgevolgen heeft ten aanzien van verzoeksters.
28
Zo is ook het feit dat verzoeksters thans moeten bepalen welke strategie zij nu in het onderzoek van de Commissie zullen volgen, een zuiver procedureel gevolg van de opening van dit onderzoek, zodat het bestreden besluit daardoor geen handeling wordt die verzoeksters’ rechtspositie aantast en die dus aanvechtbaar is.
29
De omstandigheid dat het bestreden besluit in casu is vastgesteld voordat de mededeling van punten van bezwaar aan verzoeksters ter kennis is gebracht, is evenzeer irrelevant. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 773/2004 bepaalt namelijk dat de Commissie op elk tijdstip kan besluiten de procedure in te leiden met het oog op de vaststelling van een besluit op grond van hoofdstuk III van verordening nr. 1/2003 maar dit besluit moet worden genomen vóór de toezending van een mededeling van punten van bezwaar. Bijgevolg verandert het feit dat het bestreden besluit is vastgesteld voordat de Commissie verzoeksters een mededeling van punten van bezwaar heeft doen toekomen, niets aan het feit dat het bestreden besluit een voorbereidende handeling betreft die hun rechtspositie niet aantast.
30
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit een voorbereidende handeling is die geen rechtsgevolgen ten aanzien van verzoeksters in de zin van artikel 263 VWEU heeft, zodat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden toegewezen en het beroep bijgevolg niet‑ontvankelijk dient te worden verklaard.
31
Ingevolge artikel 144, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering wordt, wanneer de verwerende partij een exceptie van niet-ontvankelijkheid of een exceptie van onbevoegdheid als bedoeld in artikel 130, lid 1, van dit Reglement opwerpt, pas op het verzoek tot interventie beslist nadat de exceptie is verworpen of met het onderzoek van de zaak ten gronde is gevoegd. Aangezien het beroep in casu in zijn geheel niet-ontvankelijk wordt verklaard, hoeft niet te worden beslist op de door de Bondsrepubliek Duitsland en de Raad ingediende verzoeken tot interventie.
Kosten
32
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
33
Voorts bepaalt artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering dat indien, zoals in casu, in de hoofdzaak een einde komt aan het geding voordat op het verzoek tot interventie is beslist, de indiener van een verzoek tot interventie en de hoofdpartijen ieder hun eigen kosten in verband met het verzoek tot interventie dragen. Aangezien de verzoeken tot interventie niet ter kennis van verzoeksters en de Commissie zijn gebracht en voor hen dienaangaande bijgevolg geen kosten zijn kunnen opkomen, moet worden geoordeeld dat de Bondsrepubliek Duitsland en de Raad in dit verband elk hun eigen kosten zullen dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer)
beschikt:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Op de verzoeken tot interventie van de Bondsrepubliek Duitsland en de Raad van de Europese Unie hoeft niet te worden beslist.
3)
Silgan Closures GmbH en Silgan Holdings Inc. dragen, naast hun eigen kosten, ook de kosten van de Europese Commissie.
4)
De Bondsrepubliek Duitsland en de Raad dragen hun eigen kosten in verband met de verzoeken tot interventie.
Luxemburg, 15 maart 2019.
De griffier
E. Coulon
De president
D. Gratsias
(
*1
)	Procestaal: Duits.