61995CC0165_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 No presente processo, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, apresentou ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial respeitante à interpretação e à validade dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento (CEE) n.º 2055/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993, que atribui uma quantidade de referência específica suplementar a determinados produtores de leite ou de produtos lácteos (1). Tais disposições estabelecem os critérios de repartição dessa quantidade entre cedente e cessionário na hipótese de cessão parcial de uma exploração.
Enquadramento normativo
2 Recordo preliminarmente que, para resolver o problema da produção excessiva de leite, o Regulamento (CEE) n.º 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977 (2), instituiu um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira. Persistindo um desequilíbrio excessivo entre a oferta e a procura dos produtos no sector leiteiro, o artigo 5.º-C do Regulamento (CEE) n.º 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (3), tal como foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (4), instituiu uma imposição suplementar sobre a produção do leite. Com base em tal disposição, é atribuída aos produtores uma «quantidade de referência», calculada com base na produção efectuada num determinado período («período de referência»): o leite produzido em excesso relativamente a tal quantidade está sujeito a uma imposição suplementar.
As disposições gerais de aplicação da imposição foram estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.º 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (5). Tal regulamento foi declarado inválido pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Mulder e Von Deetzen (6), precisamente na medida em que não contemplava a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores SLOM (7), isto é, àqueles produtores que, tendo concluído um acordo de não comercialização ou de reconversão na acepção do Regulamento (CEE) n.º 1078/77, não tinham produzido leite ao longo do ano de referência. No entender do Tribunal de Justiça, tais produtores podiam de facto invocar o princípio da confiança legítima e ser autorizados a retomar a produção de leite no fim do período de vigência de um acordo de não comercialização ou de reconversão.
3 Tendo em conta os acórdãos Mulder e Von Deetzen, o Conselho alterou, com o Regulamento (CEE) n.º 764/89, de 20 de Março de 1989 (8), o Regulamento n.º 857/84, aditando um artigo 3.º-A, que regula a atribuição da quantidade de referência específica (SLOM 1). Esta quantidade era fixada em 60% da quantidade de leite entregue ou vendido pelo produtor nos doze meses anteriores ao mês da apresentação do pedido relativo ao prémio de não comercialização ou de reconversão. Tal disposição, na medida em que limitava a 60% a quantidade de referência específica, foi declarada inválida pelo Tribunal de Justiça (9).
O Conselho adoptou então o Regulamento (CEE) n.º 1639/91, de 13 de Junho de 1991 (10) (SLOM 2), que alterou o artigo 3.º-A do Regulamento n.º 857/84 no sentido indicado pelo Tribunal de Justiça, isto é, eliminando o tecto dos 60%.
Recordo, finalmente, que o Regulamento n.º 857/84 foi entretanto revogado e substituído, a partir de 1 de Abril de 1993, pelo Regulamento (CEE) n.º 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992 (11).
4 Dito isto, devem recordar-se as disposições que estabelecem os critérios a aplicar para determinar as quantidades de referência em caso de transferência ou cessão de terrenos destinados à produção leiteira.
Em primeiro lugar, em conformidade com o disposto no artigo 7.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 3950/92, «A quantidade de referência disponível numa exploração é transferida com a exploração em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança aos produtores que a retomem, segundo regras a determinar pelos Estados-Membros tendo em conta as superfícies utilizadas para a produção leiteira ou outros critérios objectivos e, eventualmente, qualquer acordo entre as partes. A parte da quantidade de referência que eventualmente não seja transferida com a exploração será acrescentada à reserva nacional» (12).
Em segundo lugar, é importante o artigo 7.º, primeiro parágrafo, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988 (13), regulamento de execução do Regulamento n.º 857/84, na base do qual «Em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança de uma ou mais partes de uma exploração, a quantidade de referência correspondente é repartida entre os produtores que retomam a exploração em função das áreas utilizadas para a produção leiteira e de outros critérios objectivos estabelecidos pelos Estados-Membros. Os Estados-Membros podem não tomar em consideração as partes transferidas cuja área utilizada para produção leiteira seja inferior a uma área mínima, por eles determinada. A parte da quantidade de referência que corresponde a essa superfície pode ser acrescentada na sua integralidade à reserva» (14).
5 As disposições há pouco citadas dizem respeito à determinação em geral das quantidades de referência em caso de transferência da exploração e não especificamente à hipótese particular em que tal transferência tenha acontecido durante o período de não comercialização. Esta última hipótese era regulada pelo artigo 3.º-A, n.º 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 857/84, com base no qual o cessionário de uma exploração pertencente a um produtor SLOM tinha direito a uma quota SLOM 1 apenas quando tivesse obtido o direito ao prémio inicial de não comercialização. Tal disposição traduzia-se todavia na impossibilidade, para os cessionários parciais, de obter uma quantidade específica de referência, atendendo a que, em conformidade com o disposto no artigo 6.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1078/77, o cessionário parcial de uma exploração não adquire qualquer direito ao prémio.
Chamado a pronunciar-se quanto a este ponto, o Tribunal de Justiça estabeleceu no acórdão Twijnstra que - em caso de cessão parcial de uma exploração onerada com uma obrigação de não comercialização, obrigação que o cessionário se comprometeu a respeitar - o artigo 3.º-A deve ser interpretado no sentido de que permite «repartir a quantidade de referência específica entre o cedente e o cessionário em proporção das terras cedidas» (15).
6 Na sequência do acórdão Twijnstra, o Conselho adoptou o já recordado Regulamento n.º 2055/93 (a seguir o «regulamento») sobre o qual versa o presente processo, e com o qual alterou o regime relativo aos critérios de atribuição e de repartição das quantidades específicas de referência (SLOM 3).
O artigo 1.º, n.º 2, do regulamento estabelece os critérios para a repartição entre cedente e cessionário de uma quantidade de referência já atribuída na acepção do artigo 3.º-A do Regulamento n.º 857/84. Quanto ao que aqui interessa, tal norma prevê que «a quantidade de referência será repartida entre o cedente e o cessionário parcial... na proporção das superfícies forrageiras referidas no n.º 1, alínea d), do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 1391/78 e cedidas nos termos do artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 3950/92».
O artigo 2.º do regulamento diz respeito, pelo contrário, à hipótese em que a quantidade de referência específica não tenha sido ainda atribuída, dispondo que «é determinada pelo Estado-Membro, de acordo com critérios objectivos, na proporção da superfície forrageira referida no n.º 1, alínea d), do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 1391/78 que o produtor explora na data do seu pedido, com base na quantidade para a qual foi calculado o prémio».
Os factos e as questões prejudiciais
7 Os demandantes no processo principal são criadores de animais que adquiriram respectivamente (B. Lay) e tomaram de arrendamento (D. Gage) partes minoritárias de explorações mistas oneradas na sua totalidade com um compromisso de não comercialização. No momento em que substituíram os proprietários originários, os demandantes assumiram com o Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (a seguir «ministério») um compromisso análogo para a parte da exploração recebida, sem obter como contrapartida um prémio de não comercialização.
A pedido dos demandantes, o ministério, entre 1993 e 1994, concedeu-lhes uma quantidade de referência específica de leite, calculada proporcionalmente à superfície da exploração adquirida ou arrendada. Os demandantes impugnaram perante a High Court as medidas ministeriais, lamentando que a quantidade que lhes pertencia tivesse sido determinada sem ter em conta a circunstância de que a actividade de criação do gado com o objectivo da produção de leite era exercida pelos proprietários originários, quase exclusivamente na parte de exploração por eles recebida.
8 Considerando necessário, para efeitos da sua decisão, averiguar o exacto significado da expressão «superfícies forrageiras» contida no regulamento, o tribunal nacional submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Na determinação do direito de um cessionário parcial a uma quantidade de referência nos termos dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento (CEE) n.º 2055/93 do Conselho, deve um Estado-Membro, tendo em conta o Regulamento n.º 2055/93 e os princípios gerais do direito comunitário da confiança legítima, da proporcionalidade e do respeito pela propriedade, repartir a quantidade de referência entre o cedente e o cessionário parcial, calculando qual a parte da exploração que era usada para a produção de leite à época em que o cedente assumiu o compromisso de não comercialização e repartindo a quantidade de referência entre o cedente e o cessionário proporcionalmente à percentagem de terreno usada para a produção de leite transferida para o cessionário parcial?
2) Se a resposta à questão 1 for negativa, são os artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento (CEE) n.º 2055/93 inválidos por contrariarem os princípios gerais do direito comunitário, em especial, os princípios da confiança legítima, da proporcionalidade e do respeito pela propriedade?
3) Se a resposta às questões 1 e 2 for negativa, ao determinar o direito do cessionário parcial a uma quantidade de referência nos termos dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento (CEE) n.º 2055/93 do Conselho, tem um Estado-Membro o direito de repartir a quantidade de referência entre o cedente e o cessionário proporcionalmente à parte da exploração do cedente transferida para o cessionário?»
9 A despeito da natureza algo complicada da regulamentação normativa aplicável, a questão de fundo sobre a qual o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se afigura-se relativamente simples. As questões submetidas pelo tribunal nacional visam ver esclarecido se a expressão «superfícies forrageiras» compreende a superfície da exploração efectivamente utilizada pelo cedente para a produção de leite ou se se refere à totalidade da superfície da exploração (primeira questão). Nesta segunda hipótese, solicita-se ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade das disposições em causa na perspectiva da violação dos princípios da confiança legítima, da proporcionalidade e da tutela da propriedade (segunda questão). Finalmente, para o caso de o Tribunal de Justiça chegar à conclusão de que as disposições em questão são válidas e que as quantidades de referência específicas não devem ser necessariamente determinadas na proporção da superfície efectivamente destinada à produção leiteira, o tribunal nacional pergunta se os Estados-Membros estão autorizados, com base nessas mesmas disposições, a repartir a quantidade de referência proporcionalmente à simples extensão dos terrenos cedidos (terceira questão).
Tendo em conta que a primeira e a terceira questões estão estreitamente ligadas, sendo a sua solução tributária da interpretação das próprias disposições, considero oportuno tratá-las conjuntamente.
A interpretação dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do regulamento (primeira e terceira questões)
10 As duas normas cuja interpretação é aqui solicitada prevêem que a repartição (artigo 1.º, n.º 2, do regulamento) e a atribuição (artigo 2.º do regulamento) da quantidade de referência específica seja efectuada «na proporção das superfícies forrageiras referidas no n.º 1, alínea d), do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 1391/78». Nos termos de tal disposição do Regulamento (CEE) n.º 1391/78 da Comissão, de 23 de Junho de 1978 (16), por superfície forrageira entende-se «a superfície agrícola útil total explorada por um produtor na acepção da alínea a) do artigo 5.º do Regulamento (CEE) n.º 1078/77»; por sua vez o termo produtor é definido, pela disposição citada em último lugar, como «o agricultor... que se dedique à criação de animais da espécie bovina».
As definições há pouco citadas não são, em minha opinião, de natureza a esclarecer de modo definitivo o significado da expressão «superfícies forrageiras». Se é verdade, de facto, que a referência à «superfície agrícola útil total» poderá induzir a considerar, como foi sugerido pelo Conselho, pela Comissão e pelo Reino Unido, que se trata de uma noção de alcance geral, susceptível de designar todas as superfícies de uma exploração agrícola, não deixa de ser verdade também que a alusão ao termo produtor, tal como definida no Regulamento n.º 1078/77, parece inevitavelmente ligar tal noção, como é sustentado pelos demandantes (17), ao desenvolvimento da actividade de criação de animais e portanto ao destino produtivo dos terrenos (18). Nem a tese do Governo do Reino Unido, segundo a qual a noção controvertida seria em substância idêntica à de «exploração» a que se refere o artigo 12.º, alínea c), do Regulamento n.º 857/84, é tal que seja susceptível de mudar os termos do problema: a definição de produtor a que se refere o Regulamento n.º 1078/77, aqui relevante, é de facto diversa da noção a que se refere o Regulamento n.º 857/84 (19).
11 A relevância da efectiva utilização dos terrenos parece além disso reforçada pela circunstância de o artigo 1.º, n.º 2, do regulamento remeter expressamente para as «superfícies forrageiras... cedidas nos termos do artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 3950/92». Com base nesta disposição, recordo, «A quantidade de referência disponível numa exploração é transferida com a exploração em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança aos produtores que a retomem, segundo regras a determinar pelos Estados-Membros tendo em conta as superfícies utilizadas para a produção leiteira ou outros critérios objectivos e, eventualmente, qualquer acordo entre as partes...»
Ora bem, a remissão expressa para a disposição há pouco citada não pode deixar de ser considerada de forma a permitir, na perspectiva da repartição das quantidades de referência na hipótese de cessão parcial da exploração, uniformizar o tratamento das quantidades SLOM com o previsto para as quantidades «ordinárias». Nem considero que a diversa conclusão possa induzir a circunstância de o artigo 2.º do regulamento não conter, diferentemente do seu artigo 1.º, n.º 2, qualquer referência ao artigo 7.º do Regulamento n.º 3950/92. Em primeiro lugar, deve de facto recordar-se que o artigo 2.º diz respeito não à repartição de uma quantidade já atribuída mas à atribuição dessa mesma quantidade, pelo que intervém numa situação de facto diversa. Em segundo lugar, a própria norma prevê que tal quantidade seja estabelecida pelo Estado com base em critérios objectivos, na proporção das superfícies forrageiras que o produtor utiliza à data do seu pedido e com base na quantidade para a qual foi calculado o prémio; o que parece confirmar, também em relação a esta hipótese, que a quantidade deve ser repartida na proporção das superfícies utilizadas para a produção leiteira. Finalmente, como aliás foi sustentado por todas as partes na causa e pelo próprio tribunal a quo, a expressão «superfícies forrageiras» só pode ser interpretada no mesmo sentido em relação a ambas as disposições aqui em discussão.
12 Mas há mais. As disposições controvertidas foram adoptadas, como resulta do quinto e do oitavo considerandos do próprio regulamento, para dar cumprimento aos princípios estabelecidos no acórdão Twijnstra relativamente ao problema da repartição da quantidade de referência entre produtores SLOM. Ora bem, em tal acórdão o Tribunal de Justiça precisou que «todo o regime das quantidades de referência se baseia no princípio geral, constante do artigo 7.º do Regulamento n.º 857/84 e do artigo 5.º do Regulamento n.º 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.º-C do Regulamento n.º 804/68, segundo o qual a quantidade de referência, em caso de transferência parcial de uma exploração, é atribuída ao cessionário em função das terras cedidas. Não resulta dos fundamentos do regulamento em causa que o legislador comunitário tenha pretendido derrogar este princípio geral» (20).
Mesmo reconhecendo que a expressão «superfícies forrageiras» contida nas normas aqui relevantes seja aparentemente diversa da de «superfícies utilizadas para a produção leiteira» contida nas normas citadas no acórdão, considero que um raciocínio análogo pode e deve ser aplicado também no caso que nos ocupa. O princípio geral a que o Tribunal de Justiça faz referência, consistente na repartição proporcional da quantidade, rege de facto, como foi afirmado por ele mesmo, a totalidade do regime das quantidades de referência específicas.
13 Acrescento que é pelo menos singular, da parte das instituições, retirar um argumento da circunstância de, no referido acórdão, o Tribunal de Justiça ter estabelecido que a repartição da quantidade de referência específica entre cedente e cessionário deva ser efectuada «em proporção das terras mantidas e das terras cedidas» (n.º 27), para afirmar que no caso das quantidades SLOM, o princípio consistirá na repartição em proporção à mera extensão dos terrenos cedidos e não, como previsto pelo artigo 7.º do Regulamento n.º 3950/92 e pelo artigo 7.º do Regulamento n.º 1546/88 (21), em proporção às «superfícies utilizadas para a produção leiteira».
Quanto a este ponto, considero suficientes duas considerações. Em primeiro lugar, no processo Twijnstra o Tribunal de Justiça não tinha qualquer necessidade de precisar o destino dos terrenos cedidos, atendendo a que naquela situação de facto a exploração considerada era inteiramente destinada à produção leiteira (22). Em segundo lugar, não resulta seguro do acórdão em questão que possa deduzir-se, como foi pretendido pelas instituições intervenientes, a exigência ou de qualquer forma a confirmação de um regime diferenciado para as quantidades SLOM e para as quantidades não SLOM. Tal tese é, na verdade, contrariada pela circunstância de que o Tribunal de Justiça recorreu precisamente, no acórdão em questão, às disposições gerais em matéria de repartição de quantidades de referência em caso de cessão parcial de uma exploração, disposições que, recordo-o, indicam expressamente que a quantidade de referência deve ser atribuída em função das «superfícies utilizadas para a produção leiteira».
14 As observações que precedem evidenciam que a tese, sustentada tanto pelo Governo do Reino Unido como pelas instituições intervenientes, de uma presumida diversidade de regime na repartição das quantidades SLOM e das não SLOM não encontra de modo nenhum confirmação no acórdão Twijnstra. Pelo contrário. Tal tese, aliás, não parece encontrar correspondência nem sequer nas normas especiais da regulamentação na matéria, não sendo certamente suficiente, para tais fins, fazer apelo ao uso de expressões parcialmente diversas («superfícies forrageiras» em vez de «superfícies utilizadas para a produção leiteira» (23)), a que, na realidade, parece poder legitimamente atribuir-se significado análogo.
Por fim, nem sequer me parece que possa razoavelmente sustentar-se que a tese em questão encontre conforto na lógica complexa do sistema, a qual induz antes a considerar que o princípio base, tal como identificado pela regulamentação e especificado pela jurisprudência (24), deva ser o mesmo tanto em relação às quantidades SLOM como às quantidades não SLOM. Acrescento que não considero de forma nenhuma convincente a posição do Conselho e da Comissão, segundo a qual só uma repartição proporcional aos terrenos cedidos, sem que assuma qualquer relevo o destino produtivo dos mesmos, possa conciliar os interesses do cedente e do cessionário, fazendo-se, ao mesmo tempo, com que as quantidades entre eles repartidas não superem a quantidade total à qual o proprietário teria tido direito se não tivesse cedido uma parte da exploração (25). De facto, se deve escolher-se o critério da repartição, que, em última análise permite não ultrapassar a quantidade de referência disponível, isto é, aquela à qual o proprietário poderia ter tido direito se não tivesse cedido parte da exploração, não se compreende a razão para afastar precisamente aquele critério que, na medida em que é baseado nas superfícies efectivamente utilizadas para a produção leiteira, além de atingir tal objectivo, satisfaz a exigência de equidade e de ponderação equilibrada dos interesses.
15 Resta verificar se a interpretação aqui sugerida corre o risco, como foi sustentado pelo Governo do Reino Unido, de se revelar impraticável, se for tal que torne impraticável qualquer forma de controlo sobre o efectivo destino dos terrenos à época da concessão do prémio de não comercialização. Na verdade, considerando que o Regulamento n.º 1078/77 não exige, para efeitos da concessão do prémio, informações das quais possa deduzir-se que parte da exploração é destinada à produção leiteira, será de todo legítimo que a administração não disponha dos respectivos dados, que, no caso em apreço, remontam a 1980 (26).
A este propósito, observo antes de tudo que, por princípio, eventuais dificuldades de controlo, se por acaso subsistentes, devem ser defrontadas e resolvidas pelas autoridades nacionais e não podem justificar uma interpretação incorrecta das normas comunitárias. Reconheço todavia que não pode abstrair-se completamente da eventual impossibilidade, quando o Estado-Membro em causa não disponha de qualquer informação a esse respeito e o cessionário não esteja em condições de fornecer elementos probatórios e de demonstrar a utilização dos terrenos cedidos no momento da atribuição do prémio de não comercialização. Em tais hipóteses, deverá portanto ser reconhecida ao Estado-Membro em questão a possibilidade de proceder à repartição entre cedente e cessionário com base em critérios diversos, contanto que objectivos, se necessário também em proporção da simples extensão dos terrenos cedidos, qualquer que seja a sua efectiva utilização.
16 Tal possibilidade bem pode ser reconduzida, em minha opinião, às disposições gerais na matéria, que prevêem expressamente a faculdade de os Estados-Membros adoptarem critérios diversos, ou às próprias disposições aqui relevantes: o artigo 1.º, n.º 2, do regulamento, como já foi evidenciado, contém, de facto, uma remissão para o artigo 7.º do Regulamento n.º 3950/92; o artigo 2.º do mesmo regulamento, por sua vez, prevê expressamente que a quantidade de referência específica seja «determinada pelo Estado-Membro, de acordo com critérios objectivos». Bem entendido, é necessário que tais critérios satisfaçam os requisitos estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, isto é, sejam «objectivamente verificáveis, fixados de forma geral e antecipadamente, que sejam independentes da vontade dos operadores interessados e que se relacionem com as características da exploração em questão ou das actividades nela exercidas» (27).
A solução indicada, independentemente das normas há pouco referidas, deve ser rigorosamente circunscrita à hipótese em que não seja possível estabelecer qual era a real utilização das superfícies cedidas à época da atribuição do prémio de não comercialização. O princípio base em relação ao qual é uniformizada a regulamentação total continua de facto o da repartição em proporção com as superfícies utilizadas para a produção leiteira: é só na hipótese em que o cessionário, a quem incumbe o ónus da prova, não consiga provar qual tenha sido, à época da atribuição do prémio de não comercialização, a efectiva utilização dos terrenos a ele cedidos que o Estado-Membro em causa poderá recorrer a uma repartição da quantidade disponível em proporção com os terrenos cedidos.
17 Em suma, de uma análise literal e sistemática das disposições que nos ocupam, considero que se pode razoavelmente deduzir que a quantidade de referência específica, em caso de cessão parcial de uma exploração onerada com um compromisso de não comercialização, deve repartir-se em proporção às superfícies efectivamente utilizadas para a produção leiteira, entendendo-se com tal expressão, como foi esclarecido pela própria jurisprudência, todas as superfícies que concorrem, directa ou indirectamente, para a produção de leite (28).
Os Estados-Membros são todavia autorizados a efectuar a repartição entre cedente e cessionário com base na extensão dos terrenos respectivamente conservados e cedidos na hipótese de não disporem das informações necessárias e de o cessionário não estar em condições de provar qual tenha sido, à época da atribuição do prémio de não comercialização, o destino produtivo dos terrenos a ele cedidos.
A validade dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do regulamento (segunda questão)
18 As conclusões a que cheguei relativamente à interpretação das disposições em causa tornam supérfluo o exame da eventual validade das mesmas sob o ponto de vista da violação dos princípios da confiança legítima, da proporcionalidade e da tutela do direito de propriedade. Examinarei portanto essa questão de modo muito sintético.
Começo por observar que, se se considerasse legítimo repartir a quantidade de referência específica entre cedente e cessionário sem tomar inteiramente em consideração a efectiva utilização das superfícies da exploração, poderiam verificar-se situações de evidente incongruência e, direi mesmo, de duvidosa legalidade. Imagine-se, por exemplo, um terreno misto em que 10% da superfície total seja utilizada para a produção de leite e o resto dos 90% seja destinado a outros usos (por exemplo culturas agrícolas cujos frutos o produtor vende por junto): ao adquirente dos 10% utilizados para a produção de leite caberia, na interpretação do Governo do Reino Unido e das instituições intervenientes, apenas 1/10 da quantidade de referência que pertencia à exploração, a maior parte desta permanecendo em benefício do cedente. Duvido fortemente que tal solução possa considerar-se compatível com os princípios fundamentais do direito comunitário, em particular em relação à confiança legítima do cessionário, o qual, tendo adquirido ou tomado de arrendamento a parte da exploração do cedente destinada à produção leiteira, poderá legitimamente esperar retomar a actividade no termo do período de não comercialização.
19 Quanto a este ponto, é oportuno recordar que, sempre no acórdão Twijnstra, portanto relativamente aos produtores SLOM, o Tribunal de Justiça afirmou expressamente que o cessionário «pode legitimamente esperar, como os produtores mencionados nos acórdãos Mulder e von Deetzen, poder reutilizar as terras cedidas com o objectivo da produção leiteira, uma vez terminado o período de não comercialização. Excluir o cessionário desta possibilidade conduzia a violar o princípio da confiança legítima» (29).
O Conselho, a Comissão e o Reino Unido sustentam todavia que não será correcto transpor tal afirmação do Tribunal de Justiça para o caso aqui em apreço. Em primeiro lugar, os critérios utilizados para a repartição da quantidade disponível entre cedente e cessionário teriam sido desde o início diversos para os produtores SLOM. Em segundo lugar, a disposição que prevê que a repartição tenha lugar em função das «superfícies utilizadas para a produção leiteira» teria entrado em vigor só depois de os demandantes terem recebido uma parte da exploração. Em terceiro lugar, as disposições controvertidas mais não seriam que uma fiel aplicação dos princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão Twijnstra, de forma que os operadores do sector deveriam contar com uma regulamentação como aquela em discussão. Em suma, os demandantes não poderão de qualquer forma invocar o princípio da confiança legítima, tanto mais se se tiver em conta o amplo poder discricionário reconhecido ao legislador comunitário em matéria de política agrícola.
20 Ora bem, saliento antes de mais que as instituições e o Governo do Reino Unido parecem cultivar uma concepção muito limitada do princípio da confiança legítima. A circunstância de o critério de repartição proporcional às superfícies utilizadas para a produção leiteira ter entrado em vigor depois de eles terem recebido parcialmente as explorações em causa não é de forma alguma decisiva. Basta a este respeito recordar que o próprio regime das quotas só entrou em vigor posteriormente, o que evidencia, se por acaso houvesse disso necessidade, que não é certamente uma modificação ou introdução de uma nova disposição normativa que pode, por si, comportar a impossibilidade de invocar, para efeitos de retomar a produção leiteira, o princípio da confiança legítima. Em seguida, se é verdade que o legislador comunitário goza na matéria de um amplo poder discricionário, é pelo menos também verdade que tal poder não pode em qualquer caso ser utilizado por forma a violar um princípio fundamental do ordenamento comunitário, como o princípio da confiança legítima.
Quanto à incidência do acórdão Twijnstra, considero suficiente remeter para as observações já desenvolvidas a esse propósito (30), limitando-me aqui a confirmar que tal acórdão não sancionou de forma nenhuma a diversidade de regimes entre produtores SLOM e não SLOM relativamente à repartição da quantidade de referência disponível. Em tal acórdão, de facto, o Tribunal de Justiça inspirou-se precisamente, para chegar à solução indicada, no princípio da repartição na proporção das superfícies utilizadas para a produção leiteira, tal como consagrado no artigo 7.º do Regulamento n.º 857/84 (actualmente artigo 7.º do Regulamento n.º 3950/92) e no artigo 5.º do Regulamento n.º 1371/84 (actualmente artigo 7.º do Regulamento n.º 1546/88), isto é, das disposições que regulam em geral a repartição da quantidade de referência em caso de cessão parcial da exploração.
Finalmente, é quase inútil acrescentar que a interpretação sugerida pelas instituições, como já foi evidenciado, não é de forma alguma a única a poder garantir a estabilidade do sistema e a impedir a ultrapassagem da quantidade total que pertenceria ao proprietário se não tivesse cedido uma parte da exploração, podendo tais objectivos ser realizados também acolhendo a interpretação por mim sugerida (31).
21 Em suma, deve em minha opinião reconhecer-se que as disposições em questão estão em contradição com o princípio da confiança legítima se interpretadas no sentido de que obrigam sempre e de qualquer forma os Estados-Membros, mesmo quando tenha sido provada a efectiva utilização das superfícies da exploração cedidas, a repartir a quantidade de referência disponível entre cedente e cessionário na proporção da simples extensão dos terrenos respectivamente conservados e cedidos. Esta conclusão torna supérfluo examinar os outros fundamentos de invalidade alegados pelos demandantes no processo principal (32).
Conclusão
22 À luz das considerações até agora desenvolvidas, proponho que se responda ao tribunal nacional nos termos seguintes:
«1) Os artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento (CEE) n.º 2055/93 do Conselho, de 19 de Julho de 1993, que atribui uma quantidade de referência específica suplementar a determinados produtores de leite ou de produtos lácteos, devem ser interpretados no sentido de que a quantidade de referência deve ser repartida entre cedente e cessionário, em caso de cessão parcial da exploração, em proporção à parte da propriedade utilizada, à época da assunção do compromisso de não comercialização por parte do cedente, directa ou indirectamente, para a produção leiteira.
Os artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento n.º 2055/93 permitem aos Estados-Membros repartir a quantidade de referência entre cedente e cessionário na proporção dos terrenos respectivamente conservados e cedidos, portanto independentemente da sua efectiva utilização à época da assunção do compromisso de não comercialização por parte do cedente, unicamente nas hipóteses em que o Estado-Membro em causa não disponha das necessárias informações e o cessionário não esteja em condições de fornecer provas a esse respeito.
2) Do exame dos artigos 1.º, n.º 2, e 2., do Regulamento n.º 2055/93, assim interpretados, não emergiram elementos susceptíveis de afectar a sua validade.»
(1) - JO L 187, p. 8.
(2) - JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143.
(3) - JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146.
(4) - JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61.
(5) - JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64.
(6) - Acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder (120/86, Colect., p. 2321), e Von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355).
(7) - Este acrónimo provém de uma expressão holandesa «slachtoffers omschakeling» que significa literalmente vítimas da reconversão.
(8) - JO L 84, p. 2.
(9) - Acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl (C-189/89, Colect., p. I-4539), e Pastätter (C-217/89, Colect., p. I-4585).
(10) - JO L 150, p. 35.
(11) - JO L 405, p. 1.
(12) - O sublinhado é meu. Tal norma retoma e especifica o artigo 7.º do Regulamento n.º 857/84.
(13) - JO L 139, p. 12. Tal regulamento revogou e substituiu o Regulamento n.º 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), que continha, no aqui interessa, disposições análogas ao artigo 5.º
(14) - O sublinhado é meu. Deve precisar-se que o Regulamento n.º 1546/88 foi, por sua vez, revogado pelo Regulamento (CEE) n.º 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993 (JO L 57, p. 12), mas continua parcialmente em vigor por força do artigo 9.º
(15) - Acórdão de 19 de Maio de 1993 (C-81/91, Colect., p. I-2455, n.º 29).
(16) - JO L 167, p. 45; EE 03 F14 p. 137.
(17) - Não considero, porém, contrariamente ao que foi sustentado pelos próprios demandantes, que possa considerar-se decisiva a utilização, na norma em questão, do adjectivo forrageiro. Na verdade, reconhecendo embora que o recurso a um adjectivo que define os «produtos vegetais utilizados como alimento para os animais» seja extremamente significativo, sobretudo tendo em conta o contexto em que se coloca, resta que a referência às «superfícies forrageiras» contida nas disposições aqui em causa torna necessário analisar a definição que delas é dada no artigo 1.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento n.º 1391/78.
(18) - Quanto a este ponto, não considero susceptível de ser compartilhada a tese, avançada no decurso do processo, segundo a qual, sendo o produtor, em conformidade com o disposto no artigo 5.º do Regulamento n.º 1078/77, aquele que se dedica à criação de «animais da espécie bovina» e não especificamente de vacas leiteiras, deverá em todo o caso excluir-se que a disposição que aqui interessa contemple unicamente as superfícies utilizadas para a produção leiteira. Na verdade, a aplicação do regime de prémios instituído pelo Regulamento n.º 1078/77 diz respeito quer aos agricultores que «renunciam à comercialização do leite e dos produtos lácteos» quer àqueles que «reconvertem para a produção de carne os seus efectivos bovinos de orientação leiteira». O recurso a um termo mais genérico que o de «vacas leiteiras» afigura-se portanto justificado pela exigência de definir uma figura unitária de produtor, utilizável em ambas as hipóteses.
(19) - Com base em tal regulamento o produtor é designado como aquele que vende ou entrega leite e não como aquele que se dedica à criação de animais da espécie bovina. Em todo o caso, não é supérfluo acrescentar que, ainda recentemente, o Tribunal de Justiça confirmou que as definições de explorações e de produtor a que se refere o Regulamento n.º 857/84 contemplam a totalidade de unidades de produção geridas pelo produtor para efeitos da produção de leite (acórdão de 23 de Janeiro de 1997, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Eltern, C-463/93, Colect., p. I-255, em particular, n.º 17).
(20) - Acórdão já referido na nota 15, n.º 25.
(21) - Tais disposições, recordo-o, substituíram, respectivamente, o artigo 7.º do Regulamento n.º 857/84 e o artigo 5.º do Regulamento n.º 1371/84, isto é, as normas sobre as quais o Tribunal de Justiça se baseou, no acórdão Twijnstra, para chegar à conclusão de que a repartição deve ser efectuada, em nome do princípio geral contido em tais disposições, em proporção aos terrenos cedidos.
(22) - É de todo evidente, de facto, que, quando a totalidade do terreno seja utilizada para a produção leiteira, a proporção entre a quantidade de referência transferida e a quantidade total será igual à relação entre a superfície transferida e a superfície total da exploração.
(23) - Todavia, é precisamente baseando-se no facto de as normas aqui pertinentes utilizarem a expressão «superfícies forrageiras», quando o artigo 7.º do Regulamento n.º 3950/92 faz referência às «superfícies utilizadas para a produção leiteira», que o Conselho e a Comissão, e ainda o Governo do Reino Unido, sustentam que se trata de regimes diversos.
(24) - V. acórdão Twijnstra, já referido na nota 15, n.º 25, e ainda mais em geral, acórdão de 6 de Dezembro de 1991, Posthumus (C-121/90, Colect., p. I-5833), em que o Tribunal de Justiça declarou que a «repartição deve ser feita de forma rigorosamente proporcional à dimensão das respectivas áreas da exploração em causa que são utilizadas para a produção leiteira» (n.º 9, o sublinhado é meu).
(25) - Quanto a este ponto, as instituições em questão limitaram-se, na verdade, a afirmar, sem todavia fornecer explicações adequadas, que se trataria de uma interpretação coerente com a implantação complexa do sistema introduzido pelo legislador comunitário, o qual terá conscientemente diferenciado o regime das quantidades de referência específicas do regime «ordinário».
(26) - O próprio Governo do Reino Unido reconhece porém estar na posse de tais dados relativamente à exploração de B. Lay: e isto precisamente porque o proprietário de tal exploração tinha-os inserido, ainda que não exigidos, no pedido de concessão do prémio de não comercialização.
(27) - Acórdão Posthumus, já referido na nota 24, n.º 14. É inútil sublinhar que o critério citado em último lugar põe o acento precisamente sobre o destino produtivo dos terrenos, de maneira que bem poderá considerar-se que os Estados-Membros não podem de qualquer forma prescindir, não completamente pelo menos, de uma adequada consideração da importância das superfícies utilizadas para a produção de leite.
(28) - Neste sentido, v. acórdão de 17 de Dezembro de 1992, Knüfer (C-79/91, Colect., p. I-6895, n.º 13).
(29) - Acórdão Twijnstra, já referido na nota 15, n.º 23; o sublinhado é meu.
(30) - V. supra, n.os 12 e 13.
(31) - V. supra, n.º 14.
(32) - A este propósito, acrescento apenas que não me parece que possa excluir-se a priori que a aplicação de critérios de repartição diversos para os produtores SLOM resulte injustificadamente discriminatória em detrimento destes últimos. Se é verdade, de facto, como confirmado pelo Tribunal de Justiça em várias ocasiões, que o princípio da não discriminação entre produtores ou consumidores, tal como consagrado pelo artigo 40.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado, exige que situações análogas não sejam tratadas de forma diferente, salvo se tal diferenciação for justificada por razões objectivas (em tal sentido, v., por último, acórdão de 15 de Abril de 1997, The Irish Farmers Association, C-22/94, Colect., p. I-1809, n.º 34), é razoável considerar que a diversidade «subjectiva» em que insistiram as partes não é suficiente para fundamentar um tratamento diverso entre produtores SLOM e não SLOM.