62000CC0251_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboa (Portugal) submeteu-nos, ao abrigo do artigo 234.° CE, várias questões que ele se coloca no quadro de um litígio sobre direitos aduaneiros devidos pela importação de televisores a cores provenientes da Turquia.
I - O enquadramento jurídico
A - O acordo de associação CEE-Turquia e o protocolo adicional
2. O presente caso situa-se, pois, no quadro do acordo que criou uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia (a seguir «acordo de associação»), assinado em Ancara pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados-Membros da CEE e pela Comunidade, por outro (a seguir «partes contratantes»). O acordo de associação foi aprovado pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963, relativa à conclusão do Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia e entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1964.
3. Nos termos do seu artigo 2.°, o acordo de associação tem por objectivo promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes e prevê uma fase preparatória, uma fase transitória e uma fase definitiva.
4. Os artigos 22.° e 23.° do acordo de associação prevêem a criação de um Conselho de Associação composto, por um lado, por membros dos governos dos Estados-Membros, do Conselho e da Comissão e, por outro, por membros do Governo turco, órgão este que, para a realização dos objectivos fixados pelo referido acordo, dispõe de poder de decisão, deliberando por unanimidade. O artigo 25.° atribui competência a este conselho para, a pedido de cada uma das partes contratantes, resolver qualquer diferendo relativo à aplicação ou à interpretação do acordo de associação ou para o submeter ao Tribunal de Justiça.
5. A fim de fixar as condições, regras e calendário da realização da fase transitória prevista no acordo de associação, as partes contratantes assinaram, em 23 de Novembro de 1970, em Bruxelas, um protocolo adicional que foi aprovado pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, relativo à conclusão do protocolo adicional bem como do protocolo financeiro, assinados em 23 de Novembro de 1970, anexos ao Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia e respeitante às medidas a adoptar para a sua entrada em vigor . As disposições deste protocolo mantiveram-se em vigor até 31 de Dezembro de 1995, data em que entrou em vigor a fase definitiva prevista no acordo de associação.
6. Nos termos do seu artigo 3.°, n.° 1, as disposições do protocolo adicional relativas à eliminação dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas (a seguir «regime preferencial») são aplicáveis «igualmente às mercadorias obtidas ou produzidas na Comunidade ou na Turquia, em cujo fabrico tenham sido utilizados produtos provenientes de países terceiros que não se encontravam em livre prática na Comunidade ou na Turquia». Estipulou-se, porém, que a admissão das referidas mercadorias ao benefício do regime preferencial ficava subordinada à cobrança, no Estado de exportação, de um direito nivelador compensatório.
7. Em 29 de Dezembro de 1972, o Conselho de Associação adoptou a Decisão n.° 5/72, relativa aos métodos de cooperação administrativa para aplicação dos artigos 2.° e 3.° do protocolo adicional ao Acordo de Ancara . Nos termos do artigo 1.° desta decisão, o benefício do regime preferencial é concedido sob apresentação de um documento comprovativo emitido, a pedido do exportador, pelas autoridades aduaneiras da República da Turquia ou de um Estado-Membro. Para as mercadorias transportadas directamente da Turquia para um Estado-Membro, esse documento é o certificado de circulação de mercadorias A.T.R.1 (a seguir «certificado A.T.R.1»).
8. Segundo o artigo 4.°, n.° 2 desta mesma decisão, este certificado «só pode ser visado nos casos em que é susceptível de constituir o documento comprovativo da aplicação do regime preferencial previsto pelo protocolo adicional» .
B - A regulamentação comunitária relativa à constituição da dívida aduaneira, à não cobrança a posteriori, ao reembolso ou à dispensa dos direitos aduaneiros
9. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2144/87 do Conselho, de 13 de Julho de 1987, relativo à dívida aduaneira, estabelece que:
«São factos constitutivos da dívida aduaneira na importação:
a) a introdução em livre prática de uma mercadoria sujeita a direitos de importação [...]
[...]»
10. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1031/88 do Conselho, de 18 de Abril de 1988, relativo à determinação das pessoas obrigadas ao pagamento de uma dívida aduaneira, prevê:
«Sempre que, por força do n.° 1, alínea a) [...], do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 2144/87, for constituída uma dívida aduaneira, a pessoa obrigada ao pagamento dessa dívida será aquela em cujo nome tiver sido feita a declaração ou tiver sido praticado qualquer outro acto de idênticos efeitos jurídicos.
[...]»
11. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos, dispõe:
«Sempre que as autoridades aduaneiras verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação [...] legalmente devidos [...] não foi exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.
[...]»
12. O artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 define as condições da não cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros. Este preceito estabelece:
«As autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori do montante dos direitos de importação [...] que não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes, que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa-fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega.
[...]»
13. O artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3069/86 do Conselho, de 7 de Outubro de 1986, define as condições de dispensa dos direitos aduaneiros. Este artigo prevê:
«Pode proceder-se [...] à dispensa do pagamento dos direitos de importação em situações especiais [...] que resultem de circunstâncias que não impliquem artifício nem negligência manifesta por parte do interessado.
[...]»
14. Os Regulamentos n.os 1697/79 e 1430/79 foram revogados pelo Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (a seguir «CAC»), que entrou em vigor em 22 de Outubro de 1992 e é aplicável desde 1 de Janeiro de 1994 (artigos 251.° e 253.° ).
15. O artigo 201.° do CAC tem a seguinte redacção:
«1. É facto constitutivo da dívida aduaneira na importação:
a) A introdução em livre prática de uma mercadoria sujeita a direitos de importação
ou
b) A sujeição de tal mercadoria a um regime de importação temporária com isenção parcial dos direitos de importação.
2. [...]
3. O devedor é o declarante. Em caso de representação indirecta, a pessoa por conta de quem a declaração aduaneira é feita é igualmente considerada devedora.
Sempre que uma declaração aduaneira para um dos regimes referidos no n.° 1 [seja] elaborada com base em elementos incorrectos ou incompletos de tal forma que os direitos legalmente devidos não sejam cobrados na totalidade ou em parte, as pessoas que forneceram os elementos necessários à elaboração da declaração e que tinham ou deviam ter razoavelmente conhecimento de que esses elementos eram falsos podem ser igualmente consideradas devedoras, em conformidade com as disposições nacionais em vigor.»
16. Na mesma data do que o CAC, isto é, em 1 de Janeiro de 1994, tornou-se aplicável o Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento n.° 2913/92 . O procedimento para não cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros rege-se pelos artigos 868.° e seguintes. O procedimento para dispensa dos direitos aduaneiros rege-se pelos artigos 877.° e seguintes. De acordo com o artigo 878.°, n.° 1, a dispensa dos direitos aduaneiros deve ser objecto de pedido específico do interessado. Nos termos do artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1430/79, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3069/86, este pedido deve ser apresentado no prazo de doze meses a contar da data de registo da liquidação dos direitos pela autoridade aduaneira. Esta exigência de prazo é retomada no artigo 239.°, n.° 2, do CAC.
II - A matéria de facto e as questões prejudiciais
17. Segundo o despacho de reenvio, os «factos admitidos, sob condição, para efeitos do presente reenvio prejudicial» são os seguintes.
18. Por documento datado de 20 de Julho de 1992, a impugnante no processo principal, a Ilumitrónica - Iluminação e Electrónica, L.da (a seguir «Ilumitrónica»), declarou às autoridades aduaneiras a importação de uma partida de televisores a cores. A mercadoria vinha acompanhada de um certificado A.T.R.1 e, por essa razão, beneficiou do regime preferencial em conformidade com o acordo de associação e o protocolo adicional, tal como estes foram ratificados pela República Portuguesa pelo Decreto n.° 3/92, de 21 de Janeiro de 1992.
19. Em 19 de Julho de 1995, o recorrido no processo principal exigiu à Ilumitrónica, por essa importação, o pagamento de direitos aduaneiros num montante total de 7 534 264 PTE.
20. Esta liquidação foi efectuada com base na indicação dos serviços da Comissão, transmitida às autoridades aduaneiras portuguesas, de que a mercadoria não reunia as condições para beneficiar do regime preferencial. A Comissão, colocada perante queixas de diversos produtores comunitários, iniciou um processo de averiguações em que os seus serviços concluíram que os televisores a cores fabricados na Turquia incorporavam componentes originários de países terceiros que não tinham sido colocados em livre prática nem tinham sido objecto da aplicação de quaisquer direitos niveladores compensatórios no momento da sua exportação para a Comunidade.
21. Tendo dúvidas quanto à interpretação a dar às disposições do direito comunitário aplicáveis, o Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboa, por despacho de 13 de Março 2000, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as cinco questões prejudiciais seguintes:
«1) Será legítimo exigir o pagamento de dívida aduaneira a importadores que, agindo de boa-fé e com normal diligência, processaram as suas declarações, durante anos, com desconhecimento de irregularidade que era conhecida, quer das autoridades turcas, quer comunitárias?
2) Tendo as autoridades turcas conhecimento da inexactidão do conteúdo dos certificados ATR, que autenticaram, deverá excluir-se a possibilidade de responsabilizar o Estado Turco pelo pagamento da dívida aduaneira?
3) Tendo os serviços da Comissão suspeitas ou conhecimento do procedimento das autoridades turcas, aludido em 2., teria a mesma Comissão o dever de avisar os operadores comunitários?
4) A violação deste eventual dever é susceptível de excluir a responsabilidade dos declarantes (aduaneiros) que ao longo desses anos actuaram de boa-fé na fixação do conteúdo das suas declarações?
5) Será válida a decisão da Comissão e das autoridades aduaneiras portuguesas, a recomendação daquela, de procederem à cobrança a posteriori dos direitos de importação sem prévio accionamento do procedimento previsto nos artigos 22.° e 25.° do Acordo de associação CEE-Turquia (assinado em Bruxelas a 23.11.1970)?»
Observações preliminares
22. O órgão jurisdicional de reenvio define o objecto deste como sendo, por um lado, a interpretação do artigo 201.°, n.° 3, do CAC e, por outro, a apreciação da validade da decisão da Comissão.
23. Este segundo aspecto é objecto da quinta questão e examiná-lo-emos, pois, no quadro da apreciação desta.
24. Relativamente ao primeiro aspecto, note-se, como o fizeram aliás a maior parte dos intervenientes, que esse artigo não é aplicável, ratione temporis, à importação aqui em causa, que foi objecto de uma declaração datada de 20 de Julho de 1992, data anterior à entrada em vigor do CAC. Ora, o referido artigo constitui uma regra substantiva e não pode, por conseguinte, ser aplicável a uma importação anterior à sua entrada em vigor .
25. Há que salientar, além disso, como o faz a Comissão, que a questão de saber quem é o devedor da dívida aduaneira, de que trata esse artigo, não é pertinente no caso do presente processo. Com efeito, tanto em virtude deste artigo como do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1031/88 que o precedeu e que é aplicável ratione temporis, a pessoa sujeita ao pagamento da dívida aduaneira é, em qualquer caso, aquela em nome de quem foi feita a declaração de importação.
26. O facto de essa pessoa ter agido de boa fé e de lhe serem reclamados ex post direitos de cujo pagamento pensava estar dispensada não é de molde a afectar a sua qualidade de devedor.
27. Com efeito, a questão de saber se circunstâncias do tipo das que estão em causa no presente processo são susceptíveis de evitar a essa pessoa ter que pagar os direitos exigidos rege-se pelas disposições que tratam da cobrança a posteriori. Por aplicação destas disposições, essas circunstâncias são eventualmente susceptíveis de ter incidência na cobrança definitiva dos direitos. Inversamente, não podem afectar a determinação do devedor pela regulamentação aduaneira.
28. As questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, de cujo texto não consta, aliás, o artigo 201.°, n.° 3, do CAC, devem, pois, ser entendidas como referidas à regulamentação sobre a cobrança a posteriori.
29. Neste contexto, há que examinar conjuntamente as terceira e quarta questões, que dizem ambas respeito a uma eventual obrigação da Comissão de informar os operadores interessados.
III - Quanto à primeira questão prejudicial
30. Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o facto de a irregularidade imputada ao operador já ser do conhecimento tanto da Comissão como das autoridades turcas, ao passo que o operador a desconhecia, estando este de boa fé e sendo normalmente diligente, e de essa irregularidade se ter prolongado durante anos, pode tornar ilegítima a cobrança a posteriori dos direitos de importação.
31. Os Governos português, neerlandês e francês, tal como a Comissão, estão de acordo em considerar que as circunstâncias descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio não têm incidência na determinação da identidade do devedor e da medida da obrigação deste.
32. O Governo neerlandês acrescenta que, se a primeira questão for entendida como referida às condições da cobrança a posteriori, se terá que afirmar que uma irregularidade conhecida das autoridades comunitárias não pode, em princípio, ser havida como um erro. Deveria, portanto, proceder-se à cobrança a posteriori. No caso de a questão se referir à dispensa ou ao reembolso dos direitos, não deveria ser respondida, uma vez que não resulta do despacho que tenha sido apresentado um pedido com essa finalidade.
33. O que pensar destes diferentes argumentos?
34. Recorde-se, em primeiro lugar, que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, apesar de o n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 697/79 prever que as autoridades nacionais «podem» renunciar à cobrança a posteriori, o devedor tem direito a essa renúncia quando as condições enunciadas nesse artigo estiverem reunidas.
35. Essas condições, que devem estar preenchidas simultaneamente, são três: a não cobrança dos direitos deve ter sido causada por erro das próprias autoridades competentes; o devedor de boa fé deve estar impossibilitado de detectar o erro, e todas as disposições em vigor a respeito da declaração aduaneira devem ter sido cumpridas.
36. Se, segundo a jurisprudência, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, estas três condições se encontram preenchidas, cabe formular, porém, as seguintes considerações.
37. A noção de «erro das próprias autoridades competentes», objecto da primeira condição, deve ser interpretada à luz do objectivo do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79. Ora, é jurisprudência constante que esta disposição visa proteger a confiança legítima do devedor .
38. Ora, para que o comportamento das autoridades competentes seja de molde a gerar a confiança legítima, têm que estar preenchidas certas condições. Segundo o Tribunal de Justiça, «resulta do próprio teor do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 que a confiança legítima do devedor só é digna da protecção prevista nesse artigo se tiverem sido as próprias autoridades competentes a criar a base em que essa confiança assentava. Assim, só os erros imputáveis a um comportamento activo das autoridades competentes dão direito à não cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros» . Inversamente, uma mera abstenção ou omissão da administração não pode, em princípio, ser entendida como a expressão de uma posição desta última susceptível de criar uma expectativa legítima ao importador.
39. Está em causa, pois, determinar se, no presente caso, as «autoridades competentes» cometeram um «erro» na acepção da jurisprudência que acabámos de citar.
40. Recorde-se, a este propósito, que decorre da jurisprudência que, «na ausência de definição precisa e exaustiva das autoridades competentes dada pelo Regulamento n.° 1697/79 [...] qualquer autoridade que, no âmbito das suas competências, forneça elementos que entrem em linha de conta para a cobrança dos direitos aduaneiros e possa assim suscitar a confiança legítima do devedor deve ser considerada autoridade competente, na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79. [... É o que] se passa nomeadamente com as autoridades aduaneiras do Estado-Membro exportador que intervenham quanto à declaração aduaneira».
41. No acórdão Kaufring e o./Comissão, em que estava em causa a dispensa ou o reembolso de direitos sobre televisores importados da Turquia noutros Estados-Membros da União Europeia, o Tribunal de Primeira Instância, referindo-se ao texto que acabámos de citar, entendeu que as autoridades aduaneiras turcas que tinham passado certificados A.T.R.1 com base nos quais tinha tido lugar a importação com isenção de direitos eram «autoridades competentes» na acepção deste regulamento, e que o mesmo acontecia com as autoridades aduaneiras centrais da Turquia. Estou de acordo com este ponto de vista, porque se trata de um acordo de associação que (através do seu protocolo adicional) retoma, em larga medida, o texto do Tratado CEE.
42. Note-se, porém, desde já que daí não resulta que a República da Turquia se encontre, sob todos os pontos de vista, exactamente na mesma situação em que se encontra, actualmente, um Estado-Membro da Comunidade.
43. Assim, no que respeita à prova de que uma mercadoria tem direito ao regime preferencial instituído pelo acordo de associação, o último considerando da Decisão 5/72 do Conselho de Associação explica que «[i]mporta fixar métodos análogos aos aplicados pela Comunidade até ao final do período de transição previsto no artigo 8.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia».
44. O artigo 4.°, n.° 2, desta decisão estabelece que «o certificado de circulação de mercadorias A.T.R.1 só pode ser visado nos casos em que é susceptível de constituir o documento comprovativo da aplicação do regime preferencial previsto pelo protocolo adicional». Resulta desta disposição que as autoridades aduaneiras turcas têm o dever de verificar, relativamente a cada mercadoria, se esta pode beneficiar do certificado A.T.R.1.
45. Na minha opinião, daí também se infere que, se essas autoridades visarem um certificado quando a mercadoria não tem direito ao regime preferencial, cometem um erro na acepção do Regulamento n.° 1697/79.
46. Ao invés, a Comissão que, como os outros intervenientes e partes que apresentaram observações, não invocou este artigo, sustenta que as autoridades competentes turcas não cometeram qualquer «erro por acção» porque essas autoridades teriam sido induzidas em erro pelos exportadores.
47. A Comissão apoia-se a este propósito no acórdão Faroe Seafood e o., já referido, em cujo n.° 92 o Tribunal de Justiça considerou que as condições fixadas pelo artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 não estão preenchidas se «as autoridades competentes foram induzidas em erro - nomeadamente quanto à origem da mercadoria - por declarações inexactas do exportador, cuja validade não devem verificar ou apreciar. Em tal caso, é o devedor que suporta os riscos resultantes de um documento comercial que se revele falso aquando de um controlo posterior».
48. Há que recordar que o acórdão Faroe Seafood e o., já referido, tem ainda um n.° 95 com o seguinte teor:
«Em contrapartida, quando o exportador tenha declarado que as mercadorias têm origem nas ilhas Feroé, confiando em que as autoridades competentes das ilhas Feroé conhecessem, na realidade, todos os dados factuais necessários para a aplicação da regulamentação aduaneira em causa e quando, apesar desse conhecimento, tais autoridades não tenham suscitado qualquer objecção no que respeita às indicações constantes das declarações do exportador, baseando portanto numa interpretação errada das regras de origem a sua certificação da origem feroesa das mercadorias, deve considerar-se que foi devido a um erro das próprias autoridades competentes na aplicação inicial da regulamentação em causa que os direitos não foram cobrados aquando da importação das mercadorias. [...]»
49. Este raciocínio pode seguramente ser transcrito, mutatis mutandis, para o caso do processo principal.
50. A Comissão, a seguir, sem referir indícios que permitam concluir que o exportador ao qual a Ilumitrónica se dirigiu induziu em erro as autoridades turcas, cita uma decisão, cuja referência é REM 14/96, por ela tomada a pedido das autoridades alemãs num caso de reembolso de direitos de importação num contexto análogo ao do presente caso. A Comissão explicava nessa decisão que tinha sido a falta de exactidão da declaração do exportador que tinha induzido em erro as autoridades turcas às quais, por conseguinte, não era imputável nenhum erro por acção.
51. Há que registar, no entanto, que essa decisão foi anulada pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão Kaufring e o./Comissão, já referido, que considerou que o mero facto de os exportadores terem certificado que as condições para a obtenção do tratamento preferencial estavam preenchidas não constituía, por si só, prova de que as autoridades aduaneiras turcas que emitiram os certificados A.T.R.1 tinham sido induzidas em erro . Como o Tribunal de Primeira Instância se fundou, neste aspecto, no acórdão Faroe Seafood e o., já referido, estou de acordo com este ponto de vista.
52. Finalmente, o caso do processo principal caracteriza-se por um elemento suplementar muito importante que não existia no processo Faroe Seafood e o., já referido. Com efeito, como sublinha o Governo francês, as autoridades turcas só em 1994, isto é, muito depois das importações ora em causa, é que aprovaram uma regulamentação que previa a cobrança, ao nível exigido pela decisão pertinente do Conselho de Associação, de um direito nivelador compensatório. As autoridades aduaneiras turcas não podiam, portanto, ignorar que os componentes incluídos nos televisores objecto do presente processo não podiam ter sido sujeitos ao direito nivelador.
53. Também não podiam pensar que eventuais componentes provenientes de países terceiros já teriam sido introduzidos em livre prática na Turquia, dado que tal não poderia ter acontecido sem que essas autoridades disso tivessem conhecimento.
54. É certo que se pode pensar que, no presente caso, o exportador enganou as autoridades turcas quanto à proveniência dos componentes incluídos nos televisores em causa. Note-se, porém, que, como sublinha o Governo francês, a Turquia tinha instituído um programa específico de incentivos à exportação, que permitia a importação com isenção de direitos de componentes originários de um país terceiro, desde que esses componentes fossem integrados em mercadorias a seguir exportadas para a Comunidade ou para países terceiros, sem cobrança de direitos niveladores na exportação, naturalmente.
55. Verifica-se, assim, que, de um modo geral, as autoridades turcas estavam não só ao corrente da existência de fluxos comerciais que implicavam a importação de componentes a partir de países terceiros para serem incorporados em mercadorias destinadas à exportação para a Comunidade, mas que até incentivavam essas operações. É, portanto, pouco provável que um determinado exportador tenha julgado útil enganar as autoridades quanto à proveniência dos componentes dos seus televisores, tanto mais que a regulamentação turca em vigor não previa a cobrança de um direito nivelador.
56. Decorre do que precede que, para apurar se houve, no caso, um erro na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79, não basta limitar-se a invocar, como o faz a Comissão, a possibilidade de o carácter erróneo das declarações do exportador ter podido induzir em erro as autoridades turcas. Compete ao órgão jurisdicional nacional tomar em consideração, no seu conjunto, o contexto da aplicação, pelas autoridades turcas, das decisões do Conselho de Associação, como o fez o Tribunal de Primeira Instância e como propõe o Governo francês.
57. Registe-se, de passagem, que o órgão jurisdicional de reenvio parece partilhar a análise do Governo francês, dado que, no texto das primeira e segunda questões, faz alusão ao facto de a irregularidade dos certificados ser do conhecimento das autoridades turcas.
58. Importa ainda tecer uma breve observação acerca do argumento do Governo neerlandês segundo o qual esse facto excluiria a existência de erro das autoridades competentes.
59. É verdade que, em sentido estrito, um comportamento adoptado em pleno conhecimento de causa não pode ser havido como um «erro», visto que o seu autor não se engana. Seria, porém, paradoxal interpretar o Regulamento n.° 1697/79 no sentido de que um «erro» conscientemente cometido não daria direito à não cobrança. Com efeito, há que ter presente o objectivo da protecção da confiança legítima que este regulamento prossegue. Ora, um operador pode seguramente esperar que as autoridades competentes não agem conscientemente em violação da regulamentação.
60. Resulta do que precede que uma irregularidade que não só era conhecida das autoridades competentes (em sentido lato) do país de exportação como até era incentivada por estas, deve ser considerada, no sentido dos acórdãos já referidos Faroe Seafood e o. (n.° 91) e Mecanarte (n.° 23), um erro imputável a um comportamento activo das autoridades competentes que dá direito à não cobrança a posteriori dos direitos aduaneiros.
61. É necessário, no entanto, que seja satisfeita uma segunda condição: «que o devedor tenha agido de boa fé, isto é, que não tenha podido razoavelmente detectar o erro cometido pelas autoridades competentes» . Para apreciar se é o que acontece no presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio deverá tomar em consideração a natureza precisa do erro, a experiência profissional e a diligência do devedor e a complexidade da regulamentação em causa .
62. Importa ter presente a este propósito que, segundo a jurisprudência, a natureza do erro aprecia-se designadamente em relação ao lapso de tempo durante o qual as autoridades persistiram no erro . Ora, como sublinhou o Governo francês, os certificados duvidosos foram emitidos durante um período de vinte anos.
63. É pertinente observar, além disso, que a regulamentação em causa, pormenorizadamente descrita pelo Governo francês e pela Comissão, pode objectivamente ser considerada complexa.
64. Assim, não bastava a um operador conhecer os artigos 2.° e 3.° do protocolo adicional respeitantes ao regime preferencial. Devia igualmente estar informado do teor das Decisões 2/72 e 3/72 do Conselho de Associação, relativas à aplicação daqueles artigos e que fixavam, designadamente, a taxa do direito nivelador compensatório. Ora, como afirma o Governo francês, sem ser contestado pela Comissão, estas duas decisões nunca foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
65. Os operadores também não podiam, assim, verificar eventualmente a conformidade da regulamentação turca com essas decisões.
66. É certo que se pode alegar que um operador diligente teria podido notar que a legislação turca não previa disposições sobre a cobrança de um direito nivelador. No entanto, sem publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias das Decisões 2/72 e 3/72, não se pode presumir que esse operador sabia que tinha sido fixada uma taxa para esse direito nivelador e podia, portanto, atribuir a falta de disposições turcas nessa matéria ao facto de essa taxa ainda não ter sido fixada.
67. Além disso, como bem observa o Governo francês, parece difícil censurar um agente económico pela sua ignorância do incumprimento, pelas autoridades turcas, das suas obrigações quando a própria Comissão, à qual competia garantir a boa execução do acordo e que dispunha de todos os meios necessários para o efeito, levou quase vinte anos antes de verificar a inobservância do protocolo adicional pela República da Turquia.
68. Pode-se, pois, concluir, relativamente a esta condição, que, salvo prova em contrário, o devedor agiu de boa fé, quer dizer, que era razoável que não detectasse o erro cometido pelas autoridades competentes, quando uma parte das disposições pertinentes não foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e não foi transposta no direito do país associado.
69. No que respeita à terceira condição, relativa ao cumprimento do conjunto das disposições em vigor sobre a declaração aduaneira, não resulta dos autos que tal esteja em discussão no presente caso.
70. Impõe-se uma última observação. A maior parte dos intervenientes alegaram que, mesmo admitindo que não estejam preenchidas as condições fixadas pelo artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79, o presente caso constituiria, de qualquer modo, uma «situação especial», na acepção do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1430/79. Daqui decorreria que a dispensa ou o reembolso dos direitos seriam justificados.
71. É verdade que no acórdão Hewlett-Packard France, o Tribunal de Justiça entendeu que «o artigo 13.° do Regulamento n.° 1430/79 e o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 prosseguem o mesmo objectivo, a saber, limitar o pagamento a posteriori de direitos de importação ou de exportação aos casos em que tal pagamento se justifica e é compatível com um princípio fundamental como o da confiança legítima. Nesta perspectiva, o carácter detectável do erro, na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79, corresponde à negligência manifesta ou aos artifícios, na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 1430/79, de modo que as condições desta disposição do Regulamento n.° 1430/79 devem ser apreciadas à luz das do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79».
72. O facto de ambas as disposições prosseguirem a mesma finalidade não as impede de terem um alcance diferente.
73. Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o artigo 13.° do Regulamento n.° 1430/79 é uma cláusula geral de equidade, destinada a evitar que, caso exista uma situação especial, um agente económico tenha que suportar um prejuízo que teria sido evitado sem essa situação. Em contrapartida, o objecto do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 é mais restrito, mesmo se, na minha opinião, estão igualmente subjacentes neste artigo considerações de equidade. Este último artigo visa assegurar o respeito de um determinado princípio, isto é, o da protecção da confiança legítima, em circunstâncias precisas, isto é, em caso de erro da administração.
74. É, portanto, lógico que, no acórdão Hewlett Packard France, já referido, o Tribunal de Justiça tenha entendido que uma situação que não constituía um «erro das próprias autoridades competentes», na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79, podia, apesar disso, caber no conceito de «situações especiais» na acepção do artigo 13.° do Regulamento n.° 1430/79.
75. Podemos, pois, perguntar-nos se, caso o Tribunal de Justiça venha a entender que no presente caso não estão reunidas as condições para a não cobrança, não deveria examinar a questão da aplicabilidade do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1430/79.
76. Mas é forçoso constatar, como o fizeram o Governo neerlandês e a Comissão, que nenhum pedido de dispensa ou de reembolso parece ter sido apresentado. Ora, decorre tanto do artigo 239.°, n.° 2, do CAC como do artigo 905.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93 que a dispensa ou o reembolso são concedidos mediante pedido apresentado à autoridade aduaneira. Não é, assim, necessário resolver a questão de saber se estão reunidas no presente caso as condições de uma dispensa ou de um reembolso.
77. Pelas razões acima expostas, propomos que se responda do seguinte modo à primeira questão prejudicial:
«Há erro das próprias autoridades competentes na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 quando as autoridades competentes do país de exportação tiverem visado de modo consciente e sistemático certificados A.T.R.1 relativos a mercadorias que incorporem componentes que não tinham sido introduzidos em livre prática nesse país e que não tinham sido sujeitos a um direito nivelador compensatório.
Salvo prova em contrário, o devedor não teria podido razoavelmente detectar esse erro quando uma parte das disposições pertinentes não tinha sido publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e não tinha sido posta em vigor no direito do país de exportação».
IV - Quanto à segunda questão prejudicial
78. Esta questão, através da qual o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça acerca da possibilidade de considerar o Estado turco responsável pelo pagamento da dívida aduaneira, pode ser entendida de duas maneiras.
79. Em primeiro lugar, pode visar a determinação do devedor da dívida aduaneira, no caso de poder ser imputado às autoridades turcas um comportamento ilegítimo. Em segundo lugar, pode incidir sobre o problema mais geral da responsabilidade destas autoridades por esse comportamento.
80. Estes dois aspectos do problema serão a seguir analisados um por um.
81. Relativamente ao primeiro, é forçoso constatar desde já que, mesmo admitindo a existência de uma falta por parte das autoridades turcas, tal não afecta a determinação do devedor da dívida aduaneira.
82. Com efeito, como recorda, aliás, o Governo neerlandês, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 1031/88, aplicável na altura em que ocorreram os factos, o declarante é considerado o devedor. O regulamento enumera um certo número de hipóteses nas quais uma outra pessoa pode ser considerada devedora, por exemplo, em caso de introdução ilegal da mercadoria no território aduaneiro da Comunidade (artigo 3.° ) ou de subtracção à vigilância aduaneira (artigo 4.° ).
83. Em todos os casos, o devedor é uma «pessoa» na acepção do Regulamento n.° 1031/88 que, no seu artigo 1.°, define este conceito: deve tratar-se de uma pessoa singular ou de uma pessoa colectiva ou, eventualmente, de uma associação de pessoas.
84. Estou de acordo com a análise do Governo neerlandês segundo a qual é manifesto que este conceito não pode incluir os órgãos de um Estado terceiro. Com efeito, o direito internacional não permitiria à Comunidade definir unilateralmente, por via de regulamento, a responsabilidade destes.
85. Finalmente, recorde-se que já verificámos supra que, no presente caso, as autoridades turcas deviam ser consideradas «autoridades competentes» na acepção do Regulamento n.° 1697/79, o que exclui necessariamente que possam igualmente ser devedoras da dívida aduaneira.
86. De onde se conclui que, qualquer que fosse a resposta à questão colocada, ela não teria incidência sobre a identidade do devedor da dívida aduaneira nem, por conseguinte, sobre a possibilidade de as autoridades portuguesas procederem à cobrança a posteriori.
87. Relativamente ao segundo aspecto sobre o qual pode incidir a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, a possibilidade de o referido devedor accionar eventualmente quem considera responsável pelo seu prejuízo não tem incidência em relação à possibilidade, para as autoridades, de procederem à cobrança a posteriori.
88. De onde se conclui que, entendida deste modo, a questão submetida seria irrelevante para o caso do processo principal, posto que, de qualquer modo, a eventual responsabilidade das autoridades turcas não teria qualquer incidência na possibilidade de proceder à cobrança a posteriori ao devedor da dívida aduaneira. Não haveria assim que responder à segunda questão prejudicial.
89. Note-se, a título subsidiário, que a possibilidade de imputar a responsabilidade às autoridades turcas não pode decorrer da regulamentação aduaneira comunitária, quer se trate do Regulamento n.° 1031/88 ou do artigo 201.°, n.° 3, do CAC, ao qual vimos que o órgão jurisdicional de reenvio se refere e a cuja análise procede o Governo português. Como explicámos supra, esta regulamentação não pode pretender regular a responsabilidade dos órgãos de um Estado terceiro.
90. Questão diferente é a possibilidade de obter reparação com base no direito turco, questão sobre a qual o Tribunal de Justiça não tem manifestamente competência para se pronunciar.
91. Sublinhe-se, por último, que a faculdade de que gozam as partes contratantes de recorrer ao mecanismo de resolução de conflitos previsto no artigo 25.° do acordo de associação permitiria, é certo, examinar a questão de saber se a República da Turquia assume uma responsabilidade perante as outras partes no acordo de associação. Mas isso em nada afectaria a designação do devedor em aplicação da regulamentação aduaneira comunitária.
92. Pelos motivos expostos, propõe-se que se responda nos seguintes termos à segunda questão prejudicial:
«O comportamento das autoridades turcas num caso como o presente é irrelevante para a designação do devedor da dívida aduaneira.»
V - Quanto às terceira e quarta questões prejudiciais
93. Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, apurar se a Comissão tem o dever de avisar os operadores comunitários quando os seus serviços têm suspeitas acerca da legalidade de um certificado A.T.R.1 e se o incumprimento deste dever é susceptível de excluir a responsabilidade do declarante.
94. O Governo neerlandês, invocando a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, sustenta que a Comissão estava obrigada a tomar, em tempo útil, medidas de fiscalização eficazes para fazer face aos problemas de que se apercebe no quadro de um regime de importação. A Comissão deveria, com base numa obrigação geral, zelar pela correcta aplicação do direito comunitário e avisar, em termos gerais, os operadores em causa se verificar ou suspeitar a existência de problemas de carácter geral na aplicação de um regime de importação que, no caso de esses problemas não serem detectados a tempo pelos operadores em causa, expõem estes a riscos financeiros importantes.
95. Este governo conclui que um eventual incumprimento dos seus deveres pela Comissão caberia na categoria das «situações especiais» na acepção do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1430/79 e justificaria, portanto, a dispensa ou o reembolso dos direitos. Admite, no entanto, como vimos, que parece não ter sido apresentado, no presente caso, um pedido nesse sentido.
96. O Governo português e a Comissão contestam a existência desse dever da Comissão, apoiando-se esta, designadamente, no acórdão De Haan, do qual se inferiria por analogia que, mesmo que fosse informada de uma eventual fraude ou irregularidade relativa aos certificados A.T.R.1, a Comissão não estaria, em nenhum caso, obrigada a avisar os importadores de que poderiam tornar-se devedores dos direitos aduaneiros devido a essa fraude ou irregularidade, apesar de o importador interessado ter agido de boa fé.
97. A título subsidiário, a Comissão admite, embora recordando a inexistência, no presente caso, de um pedido com essa finalidade, que, em caso de violação desse dever, seria aplicável o artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1430/79.
98. Convém lembrar, porém, que as questões do órgão jurisdicional de reenvio devem ser situadas no contexto da cobrança a posteriori. Ora, qualquer que seja o caso, a eventual existência de um dever da Comissão só teria relevância nesse contexto se a violação pudesse ser havida como um «erro» na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79.
99. De onde se deduz que, através destas duas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende apurar se o facto de a Comissão não ter informado os agentes económicos é constitutivo de um «erro das autoridades competentes».
100. A este propósito, a Comissão salienta que o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão De Haan, já referido, que uma eventual «omissão deliberada por parte das autoridades aduaneiras, no interesse do inquérito, de informar o responsável principal da eventualidade de uma fraude em que não esteja implicado» não constitui um «erro das autoridades competentes» na acepção deste artigo.
101. Tratava-se, no entanto, de uma situação diferente do presente caso, dado que o silêncio das autoridades aduaneiras era justificado pelos imperativos de um inquérito então em curso, ao passo que, no presente caso, não se demonstra que a inércia da Comissão se tenha inscrito num contexto desse tipo.
102. Quererá isso dizer, então, que essa inércia deve ser havida como um «erro» na acepção do Regulamento n.° 1697/69?
103. Recorde-se que esta disposição visa proteger a confiança legítima. Ora, resulta da jurisprudência evocada supra que, para que um comportamento das autoridades crie uma confiança legítima, deve tratar-se de um erro por acção. Não se pode, pois, fundar essa confiança na inércia das autoridades, mesmo quando, como no presente caso, essa passividade parece, à primeira vista, particularmente digna de crítica.
104. Note-se, aliás, que em muitos casos em que o Tribunal de Justiça recusou reconhecer a existência de um «erro» ou mesmo de uma «situação especial», estava em causa a aceitação, pela autoridade competente, do tratamento pedido pelo operador, seguido posteriormente de uma mudança de atitude por parte da autoridade, eventualmente justificada pelos resultados de uma fiscalização a posteriori.
105. Por conseguinte, se essa aceitação inicial da autoridade competente não constitui um «erro», por maioria de razão, não se vê como é que um silêncio poderia ser qualificado como tal.
106. Sublinhemos, além disso, que, como o demonstra o caso De Haan, já referido, o silêncio das autoridades se pode justificar por considerações legítimas, como, por exemplo, um inquérito em curso.
107. De onde se conclui que os operadores, mesmo de boa fé, não podem considerar que o facto de a Comissão não os ter avisado implica uma garantia da parte desta de que não haveria qualquer problema susceptível de afectar essas transacções.
108. Impõe-se concluir, portanto, que o facto de a Comissão não ter avisado os operadores em causa, mesmo de boa fé, não é susceptível de constituir um «erro das autoridades competentes», na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79.
109. Em contrapartida, resulta do que ficou dito em relação com a primeira questão que o órgão jurisdicional de reenvio deve apurar se o erro das autoridades turcas era detectável pelo operador. Neste contexto, é claro que o silêncio da Comissão não é impertinente, porque, se a Comissão tivesse avisado os operadores, quod non, estes já não poderiam invocar que o erro não era detectável.
110. Para sermos exaustivos, convém acrescentar ainda duas considerações.
111. Em primeiro lugar, não é necessário examinar a questão de saber se a inércia da Comissão é constitutiva de uma «situação especial» que permita o reembolso ou a dispensa de direitos de importação, uma vez que, como já recordámos supra, não se demonstra que tenha sido apresentado um pedido com essa finalidade.
112. Em segundo lugar, o facto de a passividade da Comissão não ser constitutiva de um erro por acção na acepção do Regulamento n.° 1697/79 não implica que o seu comportamento esteja acima de qualquer suspeita e deixa, por conseguinte, em aberto a questão de uma eventual responsabilidade desta pelo prejuízo eventualmente causado aos operadores.
113. Com efeito, nos termos do disposto no artigo 211.° CE, compete à Comissão velar pela aplicação do direito comunitário, incluindo o acordo de associação e as decisões tomadas em aplicação deste. Incumbia-lhe, pois, designadamente assegurar a correcta aplicação das disposições pertinentes pelas autoridades turcas, o que manifestamente não foi feito, visto que passaram quase vinte anos até à tomada de medidas pela Comissão a respeito dos problemas ligados à aplicação do protocolo adicional.
114. Recorde-se, neste contexto, que no n.° 268 do acórdão Kaufring e o./Comissão, já referido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão «não cumpriu a sua obrigação de diligência ao não avisar, com a maior rapidez possível, os importadores comunitários (incluindo as recorrentes) dos riscos potenciais em que incorriam ao importar televisores a cores provenientes da Turquia».
115. O Tribunal de Primeira Instância chegou, porém, a esta conclusão no quadro da sua verificação da existência, no caso que lhe tinha sido submetido, de uma «situação especial», na acepção do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1430/79, conceito este que o Tribunal de Justiça julgou, como vimos, susceptível de incluir situações que não cabem na categoria «erros» na acepção do Regulamento n.° 1697/79 .
116. Tendo em conta quanto precede, propõe-se que seja dada a seguinte resposta às terceira e quarta questões prejudiciais:
«O facto de a Comissão não ter avisado os operadores em causa, quando os seus serviços tiveram suspeitas ou tiveram conhecimento do procedimento seguido pelas autoridades turcas, não é susceptível de constituir um erro das autoridades competentes na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 e não tem, por conseguinte, qualquer incidência sobre as condições de não cobrança a posteriori. Em contrapartida, um operador que tivesse sido avisado deixaria de poder invocar que o erro das autoridades competentes não era detectável.»
VI - Quanto à quinta questão prejudicial
117. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-nos sobre a validade, à luz do acordo de associação, da decisão da Comissão e das autoridades portuguesas, «a recomendação daquela», de procederem à cobrança a posteriori dos direitos de importação sem prévio accionamento do procedimento previsto nos artigos 22.° e 25.° do acordo de associação.
118. Os Governos francês e neerlandês, como a Comissão, sublinham que não estamos neste caso em presença de uma «decisão da Comissão». O órgão jurisdicional de reenvio não teria, aliás, dado qualquer esclarecimento susceptível de permitir identificar a decisão a que se refere esta questão.
119. O Governo português entende, por seu lado, que a acção da Comissão se inscrevia no contexto da assistência mútua prevista pelo Regulamento n.° 1468/81 do Conselho, de 19 de Maio de 1981 .
120. Resulta da redacção desta quinta questão que esta tem um duplo objecto. Por um lado, a «decisão da Comissão» e, por outro, a das autoridades nacionais.
121. Relativamente à primeira, a Comissão tem razão quando afirma que, a priori, só podia tratar-se de uma decisão sobre não cobrança a posteriori ou de uma dispensa ou reembolso de direitos. Ora, sublinha a Comissão, ela não tomou, no caso da empresa Ilumitrónica, qualquer decisão dessa natureza.
122. Importa registar que, efectivamente, nenhum elemento do pedido prejudicial permite identificar esse acto. Na verdade, o órgão jurisdicional de reenvio limita-se a fazer referência à «recomendação» da Comissão e à «indicação dos serviços da Comissão», sem dar outras informações mais precisas.
123. É verdade que o conceito de decisão deve ser analisado em termos substanciais e não formais. Um acto intitulado «recomendação» pode, pois, perfeitamente só ter a forma de uma recomendação e constituir na realidade, pelo seu conteúdo, uma decisão susceptível de produzir efeitos jurídicos. Os termos utilizados pelo órgão jurisdicional de reenvio não excluem, portanto, necessariamente, a existência de uma decisão neste caso.
124. Também é provável que, de um modo geral, quando as alfândegas dos Estados-Membros recebem dos serviços da Comissão uma mensagem assinalando uma irregularidade e as medidas a tomar para lhe pôr cobro, lhe dêem seguimento.
125. Mas nem por isso deixa de ser verdade que o órgão jurisdicional de reenvio não refere qualquer decisão proveniente da própria Comissão (por oposição a «indicação dos serviços da Comissão») que tenha carácter vinculativo e cuja validade teria incidência para o caso do processo principal. O Tribunal não pode, por conseguinte, pronunciar-se sobre este primeiro aspecto da questão.
126. Relativamente ao segundo aspecto, o Governo português explica que as autoridades nacionais se limitaram a agir em conformidade com as suas obrigações aplicando rigorosamente a regulamentação aduaneira comunitária.
127. Ter-se-á que sublinhar, porém, que, mesmo admitindo que as autoridades nacionais tenham agido em conformidade com o disposto no Regulamento n.° 1468/81, que invocaram, daí não se infere necessariamente que tenham cumprido desse modo todas as suas obrigações.
128. Com efeito, é óbvio que lhes incumbe igualmente observar as disposições pertinentes do acordo de associação. Tem, assim, que se verificar se, como pergunta o órgão jurisdicional de reenvio, essas disposições impunham às autoridades portuguesas que accionassem o procedimento previsto pelos artigos 22.° e 25.° desse acordo antes de procederem à cobrança a posteriori.
129. Saliente-se, desde logo, que esta questão se põe nos mesmos termos quer esteja em causa a acção das autoridades nacionais ou a da Comissão.
130. O artigo 22.° do acordo de associação define os poderes do Conselho de Associação, e do artigo 25.° deste mesmo acordo consta o modo como o Conselho de Associação é chamado a intervir. Ora, como bem realça a Comissão, este artigo prevê que «[c]ada parte contratante pode submeter à apreciação do Conselho de Associação qualquer diferendo relativo à aplicação ou à interpretação do acordo».
131. Trata-se, incontestavelmente, de uma faculdade e não se pode deduzir deste artigo uma obrigação de submissão à apreciação do Conselho de Associação, mesmo numa situação como a do presente caso, em que as autoridades portuguesas procederam à cobrança a posteriori de direitos aduaneiros sobre mercadorias importadas em condições definidas no contexto da aplicação do acordo de associação.
132. Esta dedução é confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, resulta do acórdão Pascoal & Filhos, já referido, que, mesmo quando existe um mecanismo de resolução dos conflitos entre as partes num acordo de associação, as autoridades do Estado de importação continuam a ter, de qualquer modo, a possibilidade de proceder à cobrança a posteriori apoiando-se unicamente nos resultados da fiscalização, não sendo obrigadas a recorrer àquele mecanismo .
133. É certo que, como sublinha a Comissão, a fiscalização em causa nesse processo tinha sido efectuada pelas autoridades do Estado de exportação, ao passo que, no caso ora em apreço, o controlo a posteriori foi efectuado pelos serviços da Comissão ao abrigo da legislação comunitária aplicável.
134. Estou, porém, de acordo com a tese da Comissão de que não há motivo para não considerar estas duas hipóteses análogas para efeitos do presente raciocínio. E isso é tanto mais assim quanto, no processo Pascoal & Filhos, já referido, o controlo a posteriori no Estado de exportação foi efectuado em colaboração com a Comissão. Com efeito, não se vê por que razão a possibilidade de as autoridades do Estado de importação procederem à cobrança a posteriori sem recorrerem ao mecanismo de resolução dos conflitos, na sequência de um controlo a posteriori, deveria ficar dependente do grau exacto de implicação respectiva da Comissão e das autoridades do Estado de exportação na execução desse controlo.
135. Acresce que, é bom sublinhar, o artigo 25.° do acordo de associação se refere à resolução dos conflitos entre as partes contratantes. Ora, não parece que tenha havido, neste caso, esse tipo de conflito. Com efeito, resulta da descrição efectuada pela Comissão dos seus contactos com as autoridades turcas, quando estes puderam finalmente ser estabelecidos, e das reacções destas últimas ao resultado do inquérito da Comissão que não havia desacordo sobre as conclusões da Comissão nem sobre as medidas tomadas para assegurar a cobrança dos direitos em causa.
136. Tendo em conta quanto precede, propõe-se que se responda do seguinte modo à quinta questão prejudicial:
«Os artigos 22.° e 25.° do acordo de associação não impõem às autoridades aduaneiras nacionais que agem segundo recomendações da Comissão, nem, se for caso disso, a esta última, que siga o procedimento previsto nesses artigos antes da cobrança a posteriori dos direitos de importação.»
Conclusões
137. Pelos motivos expostos, propõe-se que sejam dadas as seguintes respostas às questões submetidas pelo Tribunal Tributário de Primeira Instância de Lisboa:
Primeira questão
«Há erro das próprias autoridades competentes na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos, quando as autoridades competentes do país de exportação tiverem visado de modo consciente e sistemático certificados A.T.R.1 relativos a mercadorias que incorporem componentes que não tinham sido introduzidos em livre prática nesse país e que não tinham sido sujeitos a um direito nivelador compensatório.
Salvo prova em contrário, o devedor não teria podido razoavelmente detectar esse erro quando uma parte das disposições pertinentes não tinha sido publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e não tinha sido posta em vigor no direito do país de exportação.»
Segunda questão
«O comportamento das autoridades turcas num caso como o presente é irrelevante para a designação do devedor da dívida aduaneira.»
Terceira e quarta questões
«O facto de a Comissão não ter avisado os operadores em causa, quando os seus serviços tiveram suspeitas ou tiveram conhecimento do procedimento seguido pelas autoridades turcas, não é susceptível de constituir um erro das autoridades competentes na acepção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79 e não tem, por conseguinte, qualquer incidência sobre as condições de não cobrança a posteriori. Em contrapartida, um operador que tivesse sido avisado deixaria de poder invocar que o erro das autoridades competentes não era detectável.»
Quinta questão
«Os artigos 22.° e 25.° do acordo de associação CEE-Turquia não impõem às autoridades aduaneiras nacionais que agem segundo recomendações da Comissão, nem, se for caso disso, a esta última, que siga o procedimento previsto nesses artigos antes da cobrança a posteriori dos direitos de importação.»