62021CJ0270
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
2 päivänä maaliskuuta 2023 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Ammattipätevyyden tunnustaminen jäsenvaltiossa – Direktiivi 2005/36/EY – Oikeus harjoittaa lastentarhanopettajan ammattia – Säännelty ammatti – Oikeus ryhtyä harjoittamaan ammattia kotijäsenvaltiossa annetun tutkintotodistuksen perusteella – Kolmannessa maassa hankittu ammattipätevyys
Asiassa C‑270/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka korkein hallinto-oikeus (Suomi) on esittänyt 14.4.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 27.4.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa, jonka on pannut vireille
A
ja jonka käsittelyyn osallistuu
Opetushallitus,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos sekä tuomarit L. S. Rossi, J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari), S. Rodin ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Suomen hallitus, asiamiehenään M. Pere,
–
Viron hallitus, asiamiehenään M. Kriisa,
–
Espanjan hallitus, asiamiehenään L. Aguilera Ruiz,
–
Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman ja A. Hanje,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, M. Huttunen, M. Mataija ja I. Söderlund,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.9.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY (EUVL 2005, L 255, s. 22), sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (EUVL 2013, L 354, s. 132) (jäljempänä direktiivi 2005/36), 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 3 kohdan sekä 13 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty sellaisen asian käsittelyn yhteydessä, jonka A on pannut vireille Opetushallituksen (Suomi) päätöksestä, jolla on hylätty hänen hakemuksensa lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin lainsäädäntö
3
Direktiivin 2005/36 johdanto-osan 1 ja 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti yksi yhteisön tavoitteista on henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä. Jäsenvaltioiden kansalaisten osalta kyse on erityisesti oikeudesta harjoittaa ammattia itsenäisenä ammatinharjoittajana tai palkattuna työntekijänä muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä. Lisäksi perustamissopimuksen 47 artiklan 1 kohdassa määrätään annettavaksi direktiivejä tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta.
– –
(14)
[Vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21.12.1988 annetussa neuvoston direktiivissä 89/48/ETY (EYVL 1989, L 19, s. 16) ja [direktiiviä 89/48/ETY täydentävästä ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta toisesta yleisestä järjestelmästä 18.6.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/51/ETY (EYVL 1992, L 209, s. 25)] vahvistetut tunnustamisjärjestelmät eivät muutu. – –”
4
Direktiivin 2005/36 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ’vastaanottava jäsenvaltio’), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ’kotijäsenvaltio’) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.
– –”
5
Direktiivin 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia joko itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina työntekijöinä, vapaiden ammattien harjoittajat mukaan luettuina, muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä.
– –
2.   Kukin jäsenvaltio voi antaa oman lainsäädäntönsä mukaisesti jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat hankkineet ammattipätevyyden muualla kuin jossakin jäsenvaltiossa, luvan harjoittaa alueellaan 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua säänneltyä ammattia. – –”
6
Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a)
’säännellyllä ammatilla’ yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa tai ‑toimintoja, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen; – –
b)
’ammattipätevyydellä’ pätevyyttä, josta on osoituksena muodollisesta pätevyydestä annettu asiakirja, 11 artiklan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettu pätevyystodistus ja/tai ammattikokemus;
c)
’muodollista pätevyyttä osoittavalla asiakirjalla’ jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn viranomaisen antamia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja pääosin yhteisössä suoritetusta ammatillisesta koulutuksesta. Kun ensimmäistä virkettä ei sovelleta, muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan 3 kohdassa tarkoitettu asiakirja;
– –
e)
’säännellyllä ammatillisella koulutuksella’ koulutusta, joka on erityisesti suunnattu tietyn ammatin harjoittamiseen ja käsittää koulutuksen, jota tarvittaessa täydennetään ammattiin perehdyttävällä koulutuksella tai työharjoittelulla tai työjaksolla.
Ammatillisen koulutuksen, työharjoittelun tai työkokemuksen rakenne ja taso määritellään asianomaisen jäsenvaltion laeissa, asetuksissa tai hallinnollisissa määräyksissä, tai niitä valvoo tai ne hyväksyy kyseistä tehtävää varten nimetty viranomainen;
f)
’ammattikokemuksella’ kyseisen ammatin tosiasiallista ja laillista täysipäiväistä tai vastaavaa osa-aikaista harjoittamista jäsenvaltiossa;
– –
3.   Muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen.”
7
Direktiivin 2005/36 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Tunnustamisen vaikutukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset.
2.   Tässä direktiivissä ammatti, jota hakija haluaa harjoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, on sama kuin se ammatti, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, jos ammatin käsittämät toiminnan lajit ovat vastaavanlaiset.
– –”
8
Kyseisen direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Tunnustamisen edellytykset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kun vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi tiettyä ammattipätevyyttä, kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa hakijalle luvan ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa kyseistä ammattia samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen, jos hakijalla on toisen jäsenvaltion alueellaan saman ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai harjoittamiseksi edellyttämä, 11 artiklassa tarkoitettu pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja.
Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia.
2.   Edellä 1 kohdassa kuvattu ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava myös hakijoille, jotka ovat kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittaneet kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty, ja joilla on yksi tai useampi pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, jonka on antanut toinen jäsenvaltio, jossa kyseinen ammatti ei ole säännelty.
Pätevyystodistusten ja muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen on täytettävä seuraavat edellytykset:
a)
niiden on oltava jäsenvaltion lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten mukaisesti nimetyn toimivaltaisen viranomaisen antamia;
b)
niiden on oltava osoitus haltijansa valmiudesta kyseisen ammatin harjoittamiseen.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vuoden ammattikokemusta ei kuitenkaan voida vaatia, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
– –”
9
Mainitun direktiivin 59 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on annettava [Euroopan] komissiolle tiedoksi luettelo nykyisistä säännellyistä ammateista, jossa täsmennetään kuhunkin ammattiin kuuluvat toiminnot, sekä luettelo 11 artiklan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitetusta säännellystä ammatillisesta koulutuksesta ja koulutuksesta, jossa on erityisrakenne, niiden alueella 18 päivään tammikuuta 2016 mennessä. Kaikki muutokset näihin luetteloihin on niin ikään ilmoitettava komissiolle ilman perusteettomia viiveitä. Komission on perustettava yleisön käytettävissä oleva säänneltyjä ammatteja koskeva tietokanta, joka sisältää yleisen kuvauksen kuhunkin ammattiin kuuluvista toiminnoista, ja ylläpidettävä sitä.”
Suomen lainsäädäntö
10
Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (1384/2015) 1 §:n 1 momentin mukaan kyseisessä laissa säädetään direktiivin 2005/36 mukaisesta ammattipätevyyden tunnustamisesta ja palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Ammattipätevyyslain 6 §:ssä säädetään tällaisen tunnustamisen edellytyksistä.
Viron lainsäädäntö
11
Viron lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksista säädetään opetusministerin 26.8.2002 antamassa lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevassa asetuksessa (haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus ”Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded”; RTL 2002, 96, 1486; RT I, 3.9.2013; jäljempänä lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskeva asetus).
12
Kyseisen asetuksen 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tällä asetuksella säädettyjen kelpoisuusvaatimuksien vastaavuuden ja työntekijän valmiuden työskennellä mainitussa ammatissa arvioi työnantaja. – –”
13
Mainitun asetuksen 18 §:n mukaan lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksia ovat korkeakoulututkinto ja pedagoginen osaaminen. Saman asetuksen 37 §:ssä säädetään, että kelpoisuusvaatimuksia ei sovelleta opettajiin, jotka työskentelivät lastentarhanopettajana ennen 1.9.2013 ja joilla on saman asetuksen ennen 1.9.2013 voimassa olleiden säännösten mukainen tai vastaavaksi katsottu kelpoisuus vastaavaan työtehtävään.
14
Viron tasavallan liityttyä Euroopan unioniin 1.5.2004 Viron hallituksen 6.6.2005 antamalla asetuksella nro 120 ”Viron tasavallan tutkintotodistusten ja ennen 20.8.1991 myönnettyjen entisen Sosialististen neuvostotasavaltojen liiton tutkintotodistusten vastaavuus” (Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 ”Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus”; RT I 2005, 32, 241; RT I_28.7.2020, 6) vahvistetaan entisen Sosialististen neuvostotasavaltojen liiton tunnustamien ja ennen 20.8.1991 myönnettyjen tutkintotodistusten vastaavuus Viron tasavallan koulutusjärjestelmän yleissivistäviin ja korkea-asteen tutkintotodistuksiin nähden.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
15
A on hakenut Opetushallitukselta lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista seuraavien asiakirjojen perusteella:
–
vuonna 1980 annettu todistus ”Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” -tutkinnon (varhaiskasvatus) suorittamisesta Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa
–
vuonna 2006 annettu todistus ”Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava” ‑tutkinnon (korkeakoulututkintoa vastaava hotellialan opintokokonaisuus) suorittamisesta
–
vuonna 2013 annettu todistus ”Ärijuhtimise magistri kraad – Turismiettevõtlus ja teeninduse juhtimine” ‑tutkinnon (liikkeenjohdon maisteritutkinto – matkailuyrittäminen ja palvelualan johtotehtävät) suorittamisesta
–
Viron opettajaliiton vuonna 2017 antama asiakirja ”Kutsetunnistus ’Õpetaja, tase 6’” (ammattitodistus ’opettaja, taso 6’).
16
Lisäksi asiassa on katsottava selvitetyksi, että A on työskennellyt lastentarhanopettajan tehtävissä Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa vuosina 1980–1984 ja uudestaan yksityisessä päiväkodissa Suomessa vuosina 2016–2017.
17
Opetushallitus on hylännyt A:n hakemuksen 8.3.2018 tekemällään päätöksellä.
18
Helsingin hallinto-oikeus on 18.4.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n valituksen Opetushallituksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on katsonut, että A:n suorittamat tutkinnot ja hänen työkokemuksensa eivät täytä ammattipätevyyslain (1384/2015) 6 §:ssä säädettyjä edellytyksiä ammattipätevyyden tunnustamiselle.
19
A on valittanut kyseisestä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin sitä, onko lastentarhanopettajan ammatti Virossa direktiivissä 2005/36 tarkoitettu säännelty ammatti.
21
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että useat seikat näyttävät viittaavan siihen, että kyseinen ammatti on todellakin säännelty ammatti Virossa. Se huomauttaa, että lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa säädetyt lastentarhanopettajan kelpoisuusvaatimukset ovat nimittäin korkeakoulututkinto ja pedagoginen osaaminen. Kyseinen pedagoginen osaaminen osoitetaan korkeimman hallinto-oikeuden mukaan asiakirjalla, jonka Viron opettajaliitto antaa pyynnöstä hakijan asiakirjojen ja haastattelun perusteella.
22
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös, että Viron tasavalta on sisällyttänyt lastentarhanopettajan ammatin Euroopan komission ylläpitämään säänneltyjen ammattien tietokantaan.
23
On kuitenkin olemassa muita seikkoja, jotka herättävät ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa epäilyjä siitä, onko lastentarhanopettajan ammatti säännelty ammatti Virossa.
24
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että – toisin kuin Suomen lainsäädännössä – Viron lainsäädännössä ei edellytetä, että tämän tuomion 21 kohdassa tarkoitettu korkeakoulututkinto on varhaiskasvatuksen alalta.
25
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että lastentarhanopettajan palvelukseensa ottavalla työnantajalla on harkintavalta arvioida, täyttääkö lastentarhanopettajan paikkaa hakeva henkilö lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevassa asetuksessa säädetyt edellytykset. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että erityisesti pedagogisen osaamisen osoittaminen on vapaaehtoista eikä sido työnantajaa. Työnantaja arvioi korkeimman hallinto-oikeuden mukaan itsenäisesti, onko hakijalla vaadittu pedagoginen osaaminen.
26
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kaksi eri työnantajaa voivat näin ollen mahdollisesti arvioida eri tavoin saman hakijan pedagogista osaamista.
27
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä tilanteessa, varataanko Viron lainsäädännössä lastentarhanopettajan ammatin harjoittaminen todella henkilöille, jotka täyttävät tietyt edellytykset, ja kielletään sen harjoittamiseen ryhtyminen muilta henkilöiltä.
28
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toiseksi, voidaanko – olettaen, että kyseinen ammatti on Virossa säännelty – tämän tuomion 15 kohdassa mainittua Viron opettajaliiton vuonna 2017 myöntämää todistusta pitää direktiivin 2005/36 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, vaikka työkokemus, josta kyseinen todistus on osoituksena, on hankittu aikana, jolloin kotijäsenvaltio oli sosialistinen neuvostotasavalta.
29
Siltä osin kuin on kolmanneksi kyse tutkinnosta, jonka A on vuonna 1980 suorittanut Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa, ja työkokemuksesta, jonka hän on hankkinut siellä vuosina 1980–1984, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko kyseistä tutkintoa ja työkokemusta pitää osoituksena direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa kolmannessa maassa hankitusta ammattipätevyydestä ja voidaanko näin ollen tällainen pätevyys tunnustaa vain sillä edellytyksellä, että asianomainen henkilö kykenee lisäksi osoittamaan, että hänellä on kolmen vuoden ammattikokemus, joka on hankittu kotijäsenvaltiosta sen jälkeen, kun kyseinen valtio oli uudelleen itsenäistynyt.
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että vuonna 2005 annetussa Viron laissa tutkinnot, jotka on suoritettu Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa, rinnastetaan tutkintoihin, jotka on suoritettu Virossa sen jälkeen, kun Viro oli uudelleen itsenäistynyt.
31
Korkein hallinto-oikeus on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Tuleeko [direktiivin 2005/36] 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkita siten, että säänneltynä ammattina pidetään sellaista ammattia, jonka kelpoisuusvaatimukset on yhtäältä määritelty jäsenvaltion opetusministerin antamassa asetuksessa, [tilanteessa, jossa] lastentarhanopettajalta vaadittava pedagogisen kompetenssin sisältö on määritelty ammattistandardissa ja jäsenvaltio on sisällyttänyt lastentarhanopettajan ammatin komission ylläpitämään säänneltyjä ammatteja koskevaan tietokantaan, mutta toisaalta tämän ammatin kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen sanamuodon mukaan työnantajalle jää harkintavalta arvioida kelpoisuusvaatimusten täyttyminen erityisesti vaatimuksena olevan pedagogisen kompetenssin osalta, eikä pedagogisen kompetenssin täyttymisen osoittamistapoja ole säännelty kyseisessä asetuksessa tai missään muussa laissa, asetuksessa tai hallinnollisessa määräyksessä?
2)
Siinä tapauksessa, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, voidaanko sellaista lähtöjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämää ammattipätevyyteen liittyvää todistusta, jonka saamisen edellytyksenä on työkokemus kyseisestä ammatista, pitää ammattipätevyysdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pätevyystodistuksena tai muuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jos todistuksen myöntämisen perusteena oleva työkokemus on lähtöjäsenvaltiosta ajalta, jolloin se on ollut sosialistinen neuvostotasavalta, ja toisaalta vastaanottavasta jäsenvaltiosta, mutta ei lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?
3)
Tuleeko [direktiivin 2005/36] 3 artiklan 3 kohtaa tulkita siten, että ammattipätevyyttä, jonka perustana on tutkinto, joka on suoritettu jäsenvaltion maantieteellisellä alueella sijainneessa oppilaitoksessa aikana, jolloin jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, sekä työkokemusta, joka on hankittu tämän tutkinnon perusteella kyseisessä sosialistisessa neuvostotasavallassa ennen jäsenvaltion uudelleen itsenäistymistä, pidetään kolmannessa maassa hankittuna ammattipätevyytenä niin, että tähän ammattipätevyyteen vetoaminen edellyttäisi lisäksi kolmen vuoden työkokemusta lähtöjäsenvaltiosta sen uudelleen itsenäistymisen jälkeiseltä ajalta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
32
Kuten direktiivin 2005/36 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin tavoitteena on edistää ammattipätevyyden tunnustamista, jotta jäsenvaltioiden kansalaiset voivat harjoittaa ammattiaan joko palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä, ja siten edistää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta Euroopan unionissa.
33
Kyseisen direktiivin 1 ja 2 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan vain, jos kyseinen ammatti on säännelty vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
34
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tiedoista ilmenee, että lastentarhanopettajan ammatti on Suomessa säännelty ammatti. Näin ollen sitä, miten toisen jäsenvaltion kansalainen voi aloittaa kyseisen ammatin harjoittamisen Suomessa ja harjoittaa sitä siellä, säännellään direktiivin 2005/36 säännöksillä.
35
Kun asianomainen ammatti on säännelty ammatti myös kotijäsenvaltiossa, vastaanottavan jäsenvaltion on direktiivin 13 artiklan 1 kohdan nojalla annettava muiden jäsenvaltioiden kansalaisille lupa ryhtyä harjoittamaan kyseistä ammattia ja harjoittaa sitä samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset, jos ensiksi mainituilla on kotijäsenvaltion edellyttämä pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja.
36
Sitä vastoin silloin, kun kyseinen ammatti ei ole säännelty ammatti kotijäsenvaltiossa, direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdasta seuraa, että ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatin harjoittaminen on sallittava vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jos hakija on kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittanut kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan tai osa-aikaisesti vastaavan ajan toisessa jäsenvaltiossa ja hänellä on yksi tai useampi kotijäsenvaltion antama pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään kuitenkin, että ammattikokemusta koskevaa vaatimusta ei sovelleta, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
37
Näin ollen lastentarhanopettajan ammattipätevyyden tunnustamista koskevaa hakemusta, jonka A on tehnyt vastaanottavassa jäsenvaltiossa, eli Suomen tasavallassa, on arvioitava direktiivin 2005/36 13 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen edellytysten kannalta, jos kyseinen ammatti on säännelty ammatti kotijäsenvaltiossa, eli Viron tasavallassa, ja direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan edellytysten kannalta, jos näin ei ole.
Ensimmäinen kysymys
38
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna säänneltynä ammattina on pidettävä ammattia, jonka osalta kansallisessa lainsäädännössä asetetaan sen harjoittamisen aloittamista ja harjoittamista koskevia kelpoisuusvaatimuksia, mutta jätetään työnantajille harkintavaltaa sen arvioimiseksi, täyttyvätkö kyseiset vaatimukset.
39
Direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että ”säännellyllä ammatilla” tarkoitetaan ”yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa tai ‑toimintoja, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen”.
40
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että ammatti on katsottava direktiiveissä 89/48 ja 92/51 tarkoitetulla tavalla säännellyksi, kun tähän ammattiin kuuluvaan ammattitoimintaan ryhtymistä tai sen harjoittamista säännellään sellaisilla laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä, joilla luodaan järjestelmä, jonka seurauksena kyseinen ammattitoiminta nimenomaisesti varataan tietyt edellytykset täyttäville henkilöille ja kielletään siihen ryhtyminen sellaisilta henkilöiltä, jotka eivät kyseisiä edellytyksiä täytä (tuomio 1.2.1996, Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, 19 kohta ja tuomio 8.5.2008, komissio v. Espanja, C‑39/07, EU:C:2008:265, 33 kohta). Kun otetaan huomioon direktiiveissä 89/48 ja 92/51 olevat määritelmät ja direktiivin 2005/36 johdanto-osan 14 perustelukappale, kyseistä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa analogisesti viimeksi mainitussa direktiivissä tarkoitettuun säännellyn ammatin käsitteeseen.
41
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että Virossa lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen 1 §:n 1 momentissa säädetään, että ”tällä asetuksella säädettyjen kelpoisuusvaatimuksien vastaavuuden ja työntekijän valmiuden työskennellä mainitussa ammatissa arvioi työnantaja”.
42
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut – ilman, että Viron hallitus olisi tätä kiistänyt – kyseisen asetuksen 1 §:n 1 momentissa annetaan työnantajalle harkintavalta arvioida, täyttyvätkö lastentarhanopettajan ammatin harjoittamisen aloittamista koskevat kelpoisuusvaatimukset ja erityisesti pedagogista osaamista koskeva edellytys, joten kyseisen säännöksen nojalla kaksi eri työnantajaa voivat mahdollisesti arvioida eri tavoin sitä, täyttääkö sama hakija mainitut vaatimukset.
43
Viron hallitus on unionin tuomioistuimessa toki selittänyt, että kun työnantajalle esitetään Viron opettajaliiton antama todistus, työnantajalla ei ole aihetta epäillä hakijan pedagogista osaamista. Viron hallitus on kuitenkin – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 60 kohdassa huomauttanut – todennut, ettei Viron lainsäädännössä ole mitään tätä koskevaa sääntöä. Tämä vahvistaa näin ollen tulkinnan, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt lastentarhanopettajien kelpoisuusvaatimuksia koskevan asetuksen 1 §:n 1 momentista ja jonka mukaan työnantajan asiana on arvioida, täyttyvätkö kelpoisuusvaatimukset.
44
Tällainen harkintavalta on erotettava työnantajan vallasta ottaa tai olla ottamatta palvelukseen henkilö, joka täyttää asianomaisen ammatin harjoittamiseen ryhtymistä koskevat kelpoisuusvaatimukset, ja tehdä valinta kahden kyseiset vaatimukset täyttävän hakijan välillä.
45
Tällaisesta harkintavallasta johtuva tilanne on omiaan hämärtämään eroa henkilöiden, joilla on kansallisessa lainsäädännössä kyseisen ammatin harjoittamiseksi edellytetty ammattipätevyys, ja sellaisten henkilöiden välillä, joilla tätä pätevyyttä ei ole.
46
Viron oikeudessa ei näin ollen taata, että kyseisen ammatin harjoittamisen aloittaminen ja sen harjoittaminen varataan henkilöille, joilla on tietty ammattipätevyys.
47
Näin ollen ei vaikuta siltä, että lastentarhanopettajan ammattia, sellaisena kuin se on järjestetty Virossa, voitaisiin pitää direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna säänneltynä ammattina.
48
Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa sen perusteella, että Viron tasavalta pitää lastentarhanopettajan ammattia ”säänneltynä”, että se on sisällyttänyt kyseisen ammatin komissiolle tiedoksi annettuun luetteloon nykyisistä säännellyistä ammateista ja että mainittu ammatti mainitaan komission direktiivin 2005/36 59 artiklan mukaisesti ylläpitämässä säänneltyjen ammattien tietokannassa.
49
Yhtäältä on nimittäin todettava, ettei direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa olevassa säännellyn ammatin määritelmässä viitata jäsenvaltioiden oikeuteen. Direktiivissä tarkoitettu kyseinen käsite kuuluu tämän johdosta yksinomaan unionin oikeuden alaan (tuomio 21.9.2017, Malta Dental Technologists Association ja Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Näin ollen se, että Viron tasavalta pitää lastentarhanopettajan ammattia ”säänneltynä” ja on sisällyttänyt sen komissiolle tiedoksi antamaansa luetteloon nykyisistä säännellyistä ammateista, ei riitä perusteeksi sille, että kyseistä ammattia voitaisiin pitää direktiivissä 2005/36 tarkoitettuna säänneltynä ammattina.
51
Toisaalta on todettava, että – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 45 kohdassa todennut – direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ei myöskään viitata tämän tuomion 48 kohdassa mainitun komission ylläpitämän tietokannan sisältöön. Kyseistä tietokantaa on näin ollen pidettävä ainoastaan ohjeellisena.
52
Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna säänneltynä ammattina ei ole pidettävä ammattia, jonka osalta kansallisessa lainsäädännössä asetetaan sen harjoittamisen aloittamista ja harjoittamista koskevia kelpoisuusvaatimuksia, mutta jätetään työnantajille harkintavaltaa sen arvioimiseksi, täyttyvätkö kyseiset vaatimukset.
Toinen kysymys
53
Toinen kysymys on nimenomaisesti esitetty siinä tapauksessa, että kyseinen ammatti on direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu säännelty ammatti kotijäsenvaltiossa ja että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen myöntävä. Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu kieltävä vastaus, toiseen kysymykseen ei näin ollen ole tarpeen vastata.
Kolmas kysymys
54
Kolmas kysymys esitetään siinä tapauksessa, että kyseinen ammatti ei ole säännelty kotijäsenvaltiossa.
55
Kuten tämän tuomion 36 kohdassa on palautettu mieleen, tällaisessa tapauksessa direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta seuraa, että vastaanottavan jäsenvaltion on sallittava ammatin harjoittamisen aloittaminen ja ammatinharjoittaminen, jos hakija on kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana harjoittanut kyseistä ammattia täysipäiväisesti vuoden ajan (tai osa-aikaisesti vastaavan ajan) toisessa jäsenvaltiossa ja hänellä on yksi tai useampi kotijäsenvaltion antama pätevyystodistus tai muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja. Direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään kuitenkin, että edellytystä, joka koskee vuoden ammattikokemusta toisessa jäsenvaltiossa kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana, ei sovelleta, jos hakijan muodollista pätevyyttä osoittavissa asiakirjoissa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
56
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että toisin kuin direktiivin 2005/36 13 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetään, A ei ole harjoittanut lastentarhanopettajan ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin vastaanottavassa jäsenvaltiossa hakemustaan edeltäneiden kymmenen vuoden aikana.
57
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä tilanteessa, voidaanko A:n vuonna 1980 Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa saamaa varhaiskasvatuksen tutkintotodistusta pitää kyseisen direktiivin 13 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuna muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jossa vahvistetaan säännelty ammatillinen koulutus.
58
Direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohdassa nimittäin säädetään, että ”muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan rinnastetaan kolmannessa maassa myönnetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja edellyttäen, että asiakirjan haltijalla on kolmen vuoden ammattikokemus kyseisestä ammatista sen jäsenvaltion alueella, joka on tunnustanut kyseisen asiakirjan 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja joka on antanut siitä todistuksen”.
59
Tästä seuraa, että on katsottava, että kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kyseistä säännöstä sovelletaan tilanteessa, jossa vastaanottavassa jäsenvaltiossa esitetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja on saatu toisen jäsenvaltion alueella aikana, jolloin kyseinen jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, ja jossa mainittu jäsenvaltio on rinnastanut kyseisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan sellaiseen muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan, joka on annettu kyseisessä valtiossa sen jälkeen, kun se oli uudelleen itsenäistynyt.
60
Direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohdan sanamuodostakin ilmenee, että kyseinen säännös koskee kaikkia kolmannen maan myöntämiä muodollista pätevyyttä osoittavia asiakirjoja, jotka jäsenvaltio on tunnustanut saman direktiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
61
On todettava, ettei tutkintotodistusta, jonka A on vuonna 1980 saanut Viron sosialistisessa neuvostotasavallassa, voida pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kolmannen maan myöntämänä.
62
Kuten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle toimittamista selityksistä ilmenee, Viron tasavalta on sen jälkeen, kun se on uudelleen itsenäistynyt sekä liittynyt Euroopan unioniin, rinnastanut kyseisen tutkintotodistuksen tutkintotodistukseen, joka on saatu Viron tasavallassa sen jälkeen, kun kyseinen valtio oli uudelleen itsenäistynyt, Viron tasavallan tutkintotodistusten ja ennen 20.8.1991 myönnettyjen entisen Sosialististen neuvostotasavaltojen liiton tutkintotodistusten vastaavuudesta 6.6.2005 annetun hallituksen asetuksen nro 120 nojalla.
63
Kyseistä tutkintotodistusta on näin ollen pidettävä muodollista pätevyyttä osoittavana asiakirjana, jonka on myöntänyt – toisin kuin direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohdassa säädetään – jäsenvaltio eikä kolmas maa.
64
Tästä seuraa, ettei direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohtaa voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa.
65
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2005/36 3 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että kyseistä säännöstä ei sovelleta tilanteessa, jossa vastaanottavassa jäsenvaltiossa esitetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja on saatu toisen jäsenvaltion alueella aikana, jolloin kyseinen jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, ja jossa mainittu jäsenvaltio on rinnastanut kyseisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan sellaiseen muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan, joka on annettu kyseisessä valtiossa sen jälkeen, kun se oli uudelleen itsenäistynyt. Tällaisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan osalta on katsottava, että se on saatu jäsenvaltiossa eikä kolmannessa maassa.
66
Lisäksi on todettava, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 52 ja 65 kohdassa esitetyt vastaukset, joista ilmenee, että kyseinen ammattipätevyyden tunnustamista koskeva hakemus ei kuulu direktiivin 2005/36 soveltamisalaan, vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tehtävänä on – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 90–93 kohdassa täsmentänyt – tarkastella A:n tilannetta SEUT 45 ja SEUT 49 artiklan kannalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus), C‑634/20, EU:C:2022:149, 38–46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeudenkäyntikulut
67
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU, 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa
on tulkittava siten, että
kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna säänneltynä ammattina ei ole pidettävä ammattia, jonka osalta kansallisessa lainsäädännössä asetetaan sen harjoittamisen aloittamista ja harjoittamista koskevia kelpoisuusvaatimuksia, mutta jätetään työnantajille harkintavaltaa sen arvioimiseksi, täyttyvätkö kyseiset vaatimukset.
2)
Direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 3 artiklan 3 kohtaa
on tulkittava siten, että
kyseistä säännöstä ei sovelleta tilanteessa, jossa vastaanottavassa jäsenvaltiossa esitetty muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja on saatu toisen jäsenvaltion alueella aikana, jolloin kyseinen jäsenvaltio ei ole ollut olemassa itsenäisenä valtiona vaan sosialistisena neuvostotasavaltana, ja jossa mainittu jäsenvaltio on rinnastanut kyseisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan sellaiseen muodollista pätevyyttä osoittavaan asiakirjaan, joka on annettu kyseisessä valtiossa sen jälkeen, kun se oli uudelleen itsenäistynyt.
Tällaisen muodollista pätevyyttä osoittavan asiakirjan osalta on katsottava, että se on saatu jäsenvaltiossa eikä kolmannessa maassa.
Lycourgos
Rossi
Bonichot
Rodin
Spineanu-Matei
Julistettiin Luxemburgissa 2 päivänä maaliskuuta 2023.
A. Calot Escobar
Kirjaaja
C. Lycourgos
Jaoston puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: suomi.