61978C0145
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
HENRI MAYRAS
apresentadas em 15 de Fevereiro de 1979 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Introdução
Quando do processo prejudicial 21/78, Delkvist, submetido pelo Tribunal de Primeira Instância de Copenhaga, foi pronunciado por este Tribunal um acórdão de 29 de Novembro último sobre a interpretação de determinadas disposições da Directiva 74/562 do Conselho, de 12 de Novembro de 1974, relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de passageiros no domínio dos transportes nacionais e internacionais. Tratava-se, nesse processo, de disposições relativas à condição de honorabilidade exigida aos transportadores.
Os dois pedidos de decisão prejudicial submetidos pela Secção do Contencioso do Raad van State (Conselho de Estado) dos Países Baixos referem-se à interpretação da Directiva 74/561 do Conselho, relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais.
Tal como na directiva relativa aos transportes de passageiros, são exigidas três condições para o acesso à profissão (artigo 3.o):
a)
honorabilidade,
b)
capacidade financeira apropriada,
c)
capacidade profissional:
O Tribunal é interrogado sobre a interpretação das disposições que se referem a esta terceira condição.
Em primeiro lugar, deve recordar-se que, por força do n.o 4 do artigo 3o da Directiva 74/56l, o conceito de capacidade profissional consiste na posse de aptidões reconhecidas pela autoridade ou instância designada para este efeito por cada Estado-membro sobre as matérias referidas na lista em anexo à directiva. Os conhecimentos necessários serão adquiridos, quer pela frequência de cursos, quer por experiência prática adquirida numa empresa de transportes, quer pela combinação dos dois sistemas.
São estes os princípios a que os Estados-membros devem dar aplicação.
Contudo, a directiva prevê igualmente disposições transitórias a fim de que as autoridades nacionais adaptem a sua legislação interna ao regime comunitário.
Estas disposições, cuja apreciação retomaremos mais adiante, são previstas pelos artigos 4.o e 5o Iremos analisar sucessivamente cada um dos dois processos, começando por recordar resumidamente as circunstâncias de facto que deram origem aos litígios apresentados ao órgão jurisdicional nacional.
I—
No primeiro, o requerente no processo principal é Arianus Petrus Augustijn, nascido em 1927. Não é contestado que o interessado exerce há mais de 30 anos a actividade de transportador rodoviário de mercadorias, inicialmente na empresa familiar criada por seu pai e, a partir de 1948, no seio de uma sociedade em nome colectivo sob a denominação social Firma Gebroeders Augustijn. Esta sociedade, tendo inicialmente quatro sócios, a saber, o requerente e os seus três irmãos, recebeu em 1956 uma autorização para efectuar o transporte não regular de mercadorias, com uma carga útil aumentada posteriormente para 52 toneladas.
Com o passar dos anos, tendo falecido um dos sócios em 1969 e tendo-se o outro retirado da actividade em 1975, a exploração continuou apenas com dois sócios, o requerente e o seu irmão Martinus, que beneficiava, a título pessoal, de uma dispensa da condição de capacidade profissional por força do artigo 56.o da lei neerlandesa relativa aos transportes rodoviários de mercadorias.
Nos termos de declarações do requerente, cada um dos sócios dispunha dos seus próprios veículos e tinha os seus clientes pessoais.
Devido a dificuldades financeiras, os dois irmãos decidiram separar-se em 1976 e, por conseguinte, dissolver a sociedade em nome colectivo, cada um deles propondo-se continuar a sua actividade a título pessoal.
Foi então que Arianus Petrus Augustijn solicitou o benefício de uma dispensa, mediante carta dirigida, em 22 de Dezembro de 1976, ao secretário de Estado das Comunicações e Vias Navegáveis.
Por decisão de 4 de Julho de 1977, o secretário de Estado indeferiu o pedido, baseando-se quer no artigo 56.o da lei nacional aplicável quer no n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 74/561 do Conselho, por força do qual as autoridades competentes dos Estados-membros podem excepcionalmente, em certos casos especiais, autorizar a título definitivo o prosseguimento da exploração da empresa de transportes por uma pessoa que não preencha a condição da capacidade profissional referida no n.o 1, alínea c), do artigo 3.o, mas que possua uma experiência prática de, pelo menos, três anos na gestão diária dessa empresa.
O requerente interpôs então recurso para a Secção do Contencioso do Raad van State, a fim de obter a anulação da decisão ministerial.
Por despacho interlocutório de 7 de Junho de 1978, este órgão jurisdicional supremo submeteu ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, a seguinte questão:
«A dispensa da condição de capacidade profissional em benefício de um caso especial, na acepção referida no n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 74/561 do Conselho das CE, de 12 de Novembro de 1974, relativa ao acesso à profissão de transportador rodoviário de mercadorias no domínio dos transportes nacionais e internacionais, deverá apenas ser autorizada quando o interessado adquiriu a sua experiência prática numa empresa cuja exploração seja prosseguida integralmente sob a mesma estrutura jurídica, ou será igualmente possível considerar o conceito de “prosseguimento da exploração da empresa” no sentido de a mesma disposição se referir igualmente ao prosseguimento da exploração de um ou de vários ramos de actividade da referida empresa?»
Na opinião do requerente, as disposições da directiva não lhe são aplicáveis devido ao facto de o seu pedido de dispensa ter sido apresentado em 22 de Dezembro de 1976, isto é, anteriormente à entrada em vigor da directiva que, por conseguinte, não pode influenciar a decisão que o secretário de Estado deveria tomar unicamente com base nas disposições internas então aplicáveis.
Este primeiro argumento parece-nos irrelevante. Qualquer decisão de dispensa da capacidade profissional, baseada no conceito de prosseguimento da exploração de uma empresa, na acepção do n.o 2 do artigo 4.o da directiva, adoptada após 1 de Janeiro de 1977, não podia ser validamente tomada sem serem tidas em consideração as disposições dessa directiva, mesmo que se referisse a um pedido de dispensa apresentado anteriormente à data de entrada em vigor da referida directiva.
As observações escritas do Governo dos Países Baixos concluem, aliás, no mesmo sentido, e trata-se do mesmo fundamento jurídico que a Secção do Contencioso do Raad van State considerou dever submeter à apreciação deste Tribunal mediante a. sua questão prejudicial, cuja solução lhe pareceu necessária para decidir o litígio que lhe foi apresentado.
Na opinião do Governo neerlandês, a disposição em causa da directiva implica que a dispensa deve apenas dizer respeito à própria empresa onde se veio a verificar a falta da condição de capacidade profissional e à experiência efectivamente adquirida nessa empresa.
Quanto ao conceito de prosseguimento da exploração da empresa, impõe-se efectuar uma distinção.
No caso em que as actividades sejam de facto prosseguidas, alterando-se apenas a estrutura jurídica da empresa — por exemplo, quando uma sociedade em nome colectivo se transforma numa sociedade dita «fechada» (besloten vennootschap) —, a continuação das mesmas actividades sob uma nova estrutura poderá ser considerada como um prosseguimento da exploração da primeira empresa.
Em contrapartida, no caso de tal empresa ser dissolvida para ser substituída por duas novas empresas em nome individual, não será possível admitir o conceito de prosseguimento da exploração da antiga empresa, pois a actividade desta última encontra-se dividida em dois ramos diferentes.
A Comissão exprimiu uma opinião contrária.
Considerando que o n.o 2 do artigo 4.o da directiva estabelece uma derrogação excepcional, mas permanente, à exigência da condição da capacidade profissional, entende ser pouco relevante que após a dissolução da empresa inicial as suas actividades sejam prosseguidas, repartidamente, por duas empresas diferentes. O facto determinante consiste em os responsáveis das novas empresas terem efectivamente adquirido, na sociedade preexistente, a experiência prática exigida pela disposição em causa da directiva.
Não podemos, pelo nosso lado, partilhar desta interpretação extensiva.
Em primeiro lugar, deve recordar-se que, por força do n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 1.o da directiva, o conceito de empresa é definido, designadamente, como «qualquer associação ou grupo de pessoas com ou sem personalidade jurídica e com ou sem fim lucrativo».
Em segundo lugar, o artigo 4.o estabelece, no seu conjunto, duas derrogações ao princípio da obrigação, para as pessoas singulares que exerçam a gestão de uma empresa de transporte rodoviário de mercadorias, de respeitarem a condição de capacidade profissional estabelecida pela própria directiva.
A primeira derrogação (n.o 1) refere-se à situação em que a exploração de uma empresa pode ser prosseguida a título provisório durante o período máximo de um ano, prorrogável por seis meses, no máximo, em casos especiais devidamente justificados, em caso de morte ou incapacidade física ou legal da pessoa singular que, designadamente, satisfaz a condição de capacidade profissional exigida, em princípio, pelo n.o 1, alínea c), do artigo 3.o
A esta primeira derrogação, o n.o 2 do artigo 4.o acrescenta uma segunda — de natureza excepcional e abrangendo apenas em certos casos especiais —, que permite às autoridades competentes dos Estados-membros autorizar a título definitivo o prosseguimento da exploração da empresa em causa por uma pessoa que não preencha a condição de capacidade profissional, mas que possua uma experiência prática de, pelo menos, três anos na gestão dessa empresa.
Esta segunda derrogação só deve ser interpretada de forma rigorosamente restritiva, considerando-se as condições a que o Conselho subordinou a sua aplicação:
1)
apenas diz respeito a uma hipótese excepcional cuja apreciação casuística incumbe às autoridades nacionais;
2)
implica um prosseguimento da exploração da própria empresa em causa, isto é, se nos referirmos à definição do n.o 2 do artigo 1.o, o prosseguimento de uma associação ou de um agrupamento de determinadas pessoas.
Mesmo admitindo-se que a exploração seja prosseguida sob uma nova forma jurídica, a derrogação não pode, na nossa opinião, ser aplicável no caso de dissolução da empresa em causa e de prosseguimento parcial das suas actividades através de dois transportadores individuais, mesmo se estes adquiriram, na empresa então dissolvida, uma experiência prática suficiente.
Por conseguinte, consideramos dever responder-se à questão apresentada no sentido de a possibilidade de dispensa da condição de capacidade profissional num caso especial, na acepção referida no n.o 2 do artigo 4.o da Directiva 74/561, não poder ser concedida na hipótese de dissolução da empresa em causa e de prosseguimento fragmentado da sua exploração por empresários individuais.
II —
Quanto ao processo 146/78 (Watten-berg), deve desde logo observar-se que, nos termos da lei neerlandesa relativa aos transportes rodoviários de mercadorias e do decreto aprovado para execução da referida lei, os transportadores profissionais devem ser titulares de um diploma de aptidão, emitido pelo Centro Nacional Técnico de Rijswijk e ter, além disso, obtido um certificado da Inspecção dos Transportes que constituirá a prova de que possuem uma experiência prática de dois anos numa empresa de transportes de mercadorias por conta de outrem.
O Sr. Wattenberg, que não satisfaz estas condições de capacidade profissional, exerce, contudo, a título pessoal, a actividade de transportador rodoviário de mercadorias.
O Sr. Wattenberg solicitara, uma primeira vez, em 1967, o benefício de uma dispensa da condição de capacidade profissional ao abrigo do artigo 56.o da lei nacional. O seu pedido foi indeferido e do mesmo modo a reclamação que apresentou, por falta de fundamento, pelo decreto real de 11 de Junho de 1969.
Tendo em conta, sem dúvida, a entrada em vigor, em 1 de Janeiro de 1977, da Directiva 74/561 do Conselho, o Sr. Wattenberg apresentou, em 1 de Fevereiro de 1977, ao secretário de Estado das Comunicações e Vias Navegáveis, novo pedido de dispensa da condição de capacidade profissional.
Por decisão de 4 de Maio de 1977, foi-lhe concedida a dispensa solicitada, mas unicamente até 1 de Janeiro de 1980.
Para fundamentar esta limitação do período de validade da dispensa, o secretário de Estado baseou-se, em especial, no disposto no n.o 2 do artigo 5.o da directiva comunitária, nos termos do qual as pessoas singulares que, após 31 de Dezembro de 1974 e antes de 1 de Janeiro de 1978, tenham sido, designadamente, autorizadas a exercer a profissão de transportador rodoviário de mercadorias, sem terem, nos termos de uma regulamentação nacional, fornecido a prova da sua capacidade profissional… devem preencher, antes de 1 de Janeiro de 1980, a condição de capacidade profissional referida no n.o 4 do artigo 3.o da directiva.
Todavia, o secretário de Estado considerou dever fazer igualmente referência a uma disposição da mesma directiva, nos termos da qual (trata-se do n.o 2 do artigo 4.o), excepcionalmente, em certos casos especiais, pode autorizar-se a título definitivo o prosseguimento da exploração de uma empresa de transportes por uma pessoa que não preencha a condição de capacidade profissional, mas que possua uma experiência prática de um determinado número de anos na gestão dessa empresa.
O Sr. Wattenberg interpôs recurso para a Secção do Contencioso do Raad van State da decisão do secretário de Estado relativamente à parte em que limitava o período de validade da dispensa até 1 de Janeiro de 1980, e solicitou expressamente o benefício de uma dispensa temporalmente ilimitada.
A Secção do Contencioso considerou determinante, para decidir o litígio, esclarecer se a autoridade nacional, parte demandada, tinha interpretado correctamente o n.o 2 do artigo 4o da directiva, ao limitar o período de validade da dispensa autorizada com base nas disposições do n.o 2 do artigo 5.o
Além disso, declarou que o texto do artigo 4.o não permite estabelecer claramente em que medida será possível conceder uma dispensa na acepção do n.o 2 do mesmo artigo (por conseguinte, uma dispensa definitiva) para além dos casos referidos no n.o 1 do mesmo artigo.
A Secção do Contencioso submete, assim, à apreciação do Tribunal de Justiça quatro questões prejudiciais:
1.
A análise da primeira destas questões não será muito longa, sendo a mesma redigida da seguinte forma:
“O disposto no n.o 4 do artigo 3o da directiva autoriza os Estados-membros a adoptar uma regulamentação nos termos da qual, para além dos casos em que esteja preenchida a condição de capacidade profissional mediante a obtenção do diploma de fim de estudos emitido no termo do ciclo de formação profissional adequado, a autoridade ou a instância competente reconheça a existência de capacidade profissional com base numa experiência prática apropriada de, pelo menos, seis anos, adquirida numa função de direcção e de gestão de uma empresa de transportes rodoviários de mercadorias?”
A simples leitura do n.o 4 do artigo 3.o é suficiente, na nossa opinião, para decidir a questão.
Em primeiro lugar, resulta da mesma disposição que a condição de capacidade profissional consiste na posse de determinadas aptidões sobre as matérias referidas no anexo da directiva. Os conhecimentos necessários são adquiridos quer pela frequência de cursos, quer por experiência prática adquirida numa empresa de transportes, quer finalmente pela combinação dos dois sistemas.
Incumbe à autoridade ou à instância designada para esse efeito por cada Estado-membro reconhecer a posse das faculdades requeridas.
Claramente, tal significa que os Estados têm a faculdade de estabelecer, no âmbito dos conhecimentos enumerados no anexo da directiva, qualquer sistema de controlo desses conhecimentos, quer através de um exame, quer pela experiência prática adquirida ou pela combinação de ambos os sistemas.
É este último regime que existe nos Países Baixos, pois, por força do artigo 128.o do decreto que dá aplicação à lei sobre o transporte rodoviário de mercadorias, os interessados devem obter o diploma profissional, emitido por um centro de exame nacional e reconhecido pelo ministério competente e, além disso, apresentar uma declaração da Inspecção dos Transportes, de forma a provar que já adquiriram experiência prática numa empresa de transporte rodoviário de mercadorias durante um período de, pelo menos, dois anos.
Propomos, assim, que se responda à questão apresentada de forma afirmativa, sob reserva de o período de experiência prática apropriada depender da apreciação de cada Estado-membro. Com efeito, nenhuma disposição da directiva exige que tal experiência seja adquirida durante um período de, pelo menos, seis anos.
2.
As segunda e terceira questões apresentadas pelo Raad van State incidem sobre a interpretação conjugada dos artigos 4.o e 5.o da Directiva 74/561.
Vimos anteriormente que, em casos especiais, as autoridades competentes dos Estados-membros podem, excepcionalmente, autorizar, a título definitivo, o prosseguimento da exploração de empresas de transportes por uma pessoa que não preencha a condição de capacidade profissional, mas possua uma experiência prática de, pelo menos, três anos na gestão diária dessa empresa. É este o objecto do n.o 2 do artigo 4o
Contudo, a referida disposição não pode ser dissociada do previsto pelo n.o 1 do mesmo artigo, nos termos do qual:
«Os Estados-membros fixarão as condições em que a exploração de uma empresa de transporte rodoviário de mercadorias pode, em derrogação do n.o 1 do artigo 3.o, ser prosseguida a título provisório durante o período máximo de um ano, prorrogável por seis meses, no máximo, em casos especiais devidamente justificados, em caso de morte ou incapacidade física ou legal da pessoa singular que exerce a actividade de transportador ou da pessoa singular que satisfaz as condições do n.o 1, alíneas a) e c), do artigo 3.o»,
ou seja, as condições de honorabilidade e de capacidade profissional.
Na terceira questão, que analisaremos seguidamente, o Raad van State pergunta ao Tribunal se a disposição contida no n.o 2 do artigo 4.o, a saber, aquela que permite, excepcionalmente, autorizar a título definitivo o prosseguimento da exploração de uma determinada empresa por uma pessoa que apenas possui uma experiência prática de três anos na gestão da referida empresa, será exclusivamente aplicável na hipótese referida no n.o 1, ou se tal faculdade excepcional poderá igualmente aplicar-se para além deste caso.
Consideramos que o n.o 2 do artigo 4.o apenas pode ser interpretado de forma restrita e ser aplicado na hipótese prevista no n.o 1 do mesmo artigo, relativamente a casos especiais cuja livre apreciação incumbe às autoridades competentes dos Estados-membros.
Não obstante o argumento literal que resulta do emprego do advérbio «contudo»no início daquela disposição, e do qual se pode deduzir que constitui uma derrogação às condições, designadamente, de tempo durante o qual a exploração da empresa pode ser prosseguida, parece-nos que o Conselho apenas pretendeu atingir, no conjunto do artigo 4.o, um único fim: evitar a cessação da actividade de uma empresa que se vê privada, por morte ou incapacidade física ou legal, da pessoa singular que exercia ela própria a actividade de transportador ou que, no seio da empresa, preenchia, nomeadamente, a condição de capacidade profissional exigida pelo artigo 3.o, n.o 1, alínea c).
O n.o 1 reduz a um período relativamente breve — um ano ou, no máximo, dezoito meses, tendo em conta uma eventual prorrogação — a faculdade de prosseguimento da exploração. O n.o 2 admite — mediante derrogação excepcional ao que constitui já uma derrogação às disposições permanentes relativas à capacidade profissional — a possibilidade do prosseguimento definitivo da exploração quando, na empresa em causa, existe uma pessoa singular que, embora não preenchendo a condição de capacidade profissional definida no n.o 4 do artigo 3.o, possua, pelo menos, uma experiência prática suficientemente longa na gestão diária dessa empresa.
Estas explicações permitem-nos responder agora à segunda questão prejudicial, nos termos da qual é perguntado ao Tribunal se «deverá ser considerada inválida a autorização concedida a uma pessoa singular pelas autoridades competentes de um Estado-membro, após 31 de Dezembro de 1974 e antes de 1 de Janeiro de 1978, para exercer a profissão de transportador rodoviário de mercadorias, sem ter apresentado a prova, por força de uma regulamentação nacional, da sua capacidade profissional, no caso em que tal pessoa não preencha, em conformidade com o n.o 2 do artigo 5o
da directiva, a condição de capacidade profissional (referida no n.o 4 do artigo 3.) antes de 1 de Janeiro de 1980, mesmo que essas autoridades tivessem emitido tal autorização porque consideraram que se tratava de um caso especial, na acepção referida no n.o 2 do artigo 4.o?»
Em nossa opinião, a resposta a esta questão não oferece dúvidas. Os artigos 4.o e 5.o prevêem hipóteses completamente diferentes. Na primeira, apenas se prevê o caso de prosseguimento da exploração de uma empresa quando desaparece, por morte ou incapacidade física ou legal, designadamente, a pessoa singular que preenchia a condição de capacidade profissional na acepção da directiva.
No âmbito do artigo 5.o, trata-se de um problema diferente. Esta disposição refere-se, com efeito, às empresas e pessoas singulares que, antes de 1 de Janeiro de 1978, foram autorizadas, num Estado-membro, a exercer a profissão de transportador rodoviário de mercadorias. Nos termos do n.o 1, estas empresas e pessoas são dispensadas de fornecer a prova de que satisfazem, consoante o caso, o disposto no artigo 3.o da directiva: honorabilidade, capacidade financeira, capacidade profissional. Estamos unicamente interessados, no presente processo, na terceira condição, que apenas pode respeitar a pessoas singulares, quer exerçam a sua actividade a título individual ou numa empresa.
Todavia, o n.o 2 do artigo 5.o estabelece uma limitação a essa regra, ao exigir às pessoas singulares que, entre 31 de Dezembro de 1974 e 1 de Janeiro de 1978, tenham sido:
—
quer autorizadas a exercer a profissão em causa, sem terem, nos termos de uma regulamentação nacional, fornecido a prova da sua capacidade profissional,
—
quer designadas para dirigir efectivamente e em permanência a actividade de transporte de uma empresa,
que preencham, antes de 1 de Janeiro de 1980, a condição de capacidade profissional na acepção da directiva (n.o 4 do artigo 3.o).
Esta restrição no tempo não é oponível, na nossa opinião, às pessoas singulares que beneficiaram, nos termos do n.o 2 do artigo 4.o e, portanto, na hipótese de continuação da actividade de uma empresa determinada, da dispensa definitiva da condição de capacidade profissional, devido ao facto de demonstrarem uma experiência prática de, pelo menos, três anos na gestão diária dessa empresa.
Admitir a solução contrária seria destituir de sentido a faculdade excepcional atribuída às autoridades competentes dos Estados-membros pelo n.o 2 do artigo 4.o
3.
Resta uma quarta e última questão, nos termos da qual o Raad van State pretende saber se, pela expressão «incapacidade física», utilizada no n.o 1 do artigo 4.o da directiva, será igualmente necessário considerar o facto de se ter atingido uma idade em que se pressupõe não se poder mais participar na vida profissional.
Não temos quaisquer dúvidas em responder de forma negativa a esta questão, pelas seguintes razões:
O legislador comunitário, ao preocupar-se, no artigo 4.o da sua directiva, com as condições em que se pode prosseguir a exploração de uma empresa de transporte rodoviário de mercadorias, apenas pretendeu beneficiar os casos em que, de forma imprevisível, ocorre um evento que tem por efeito privar essa empresa da pessoa singular habilitada a exercer ela própria a actividade de transportador ou da pessoa que preenche as condições exigidas pelo n.o 1, alíneas a) e c), do artigo 3.o (honorabilidade e capacidade profissional).
O n.o 1 do artigo 4.o diz respeito a eventos não previsíveis: morte, incapacidade física ou legal.
Em contrapartida, não se faz referência a qualquer limite de idade, precisamente porque a superveniência de uma idade previamente determinada é um facto previsível, podendo o prosseguimento da exploração da empresa, em tal hipótese, ser organizado previamente, sem ser necessário recorrer às disposições transitórias do artigo 4.o
Além disso, o facto de se atingir uma idade avançada não tem as mesmas consequências para todas as pessoas. O envelhecimento é um fenómeno bastante variável e a idade fisiológica varia consoante os indivíduos, não correspondendo forçosamente à idade civil.
Por conseguinte, parece-nos impossível assimilar o facto de se atingir uma determinada idade ao conceito de incapacidade física, na acepção do n.o 1 do artigo 4.o da directiva.
Concluímos, assim, que se responda às questões apresentadas no sentido indicado nas nossas conclusões.
(
1
)	Língua original: francês.