61997CC0258_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ordinanza dell'8 luglio 1997 l'Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten (Camera amministrativa indipendente del Land della Carinzia) ha rivolto alla Corte cinque quesiti pregiudiziali concernenti l'interpretazione della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (in prosieguo: la «direttiva ricorsi») (1) e della direttiva 92/50/CEE, del Consiglio, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (in prosieguo: la «direttiva servizi») (2).
Quadro normativo
2 L'art. 1, n. 1, della direttiva ricorsi, come modificato dall'art. 41 della direttiva servizi, fa obbligo agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per garantire che le decisioni assunte dalle autorità competenti per l'aggiudicazione di appalti pubblici possano essere oggetto di ricorsi rapidi ed efficaci in caso di violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscono tale diritto.
3 L'art. 2, n. 7, richiede in particolare agli Stati membri di provvedere affinché le decisioni prese dagli organi responsabili delle procedure di ricorso possano essere attuate in maniera efficace.
4 Il paragrafo successivo dello stesso articolo assume particolare rilievo nella presente fattispecie. E' dunque utile richiamarlo per esteso:
«Se gli organi responsabili delle procedure di ricorso non sono organi giudiziari, le loro decisioni devono essere motivate per iscritto. In questo caso inoltre devono essere adottate disposizioni mediante cui ogni misura presunta illegittima presa dall'organo di base competente oppure ogni presunta infrazione nell'esercizio dei poteri che gli sono conferiti possa[no] essere oggetto di un ricorso giurisdizionale o di un ricorso presso un altro organo che sia una giurisdizione ai sensi dell'art. 177 del trattato e che sia indipendente dalle autorità aggiudicatrici e dall'organo di base.
La nomina dei membri di tale organo indipendente e la cessazione del loro mandato sono soggette a condizioni uguali a quelle applicabili ai giudici, per quanto concerne l'autorità responsabile della nomina, la durata del loro mandato e la loro revocabilità. Per lo meno il presidente di tale organo indipendente deve avere le stesse qualifiche giuridiche e professionali di un giudice. L'organo indipendente prende le proprie decisioni all'esito di una procedura in contraddittorio e tali decisioni producono, tramite i mezzi determinati da ciascuno Stato membro, effetti giuridici vincolanti».
5 Assumono rilevanza nella presente causa anche alcune disposizioni incluse nella direttiva servizi. Questa contiene le regole relative all'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi che devono essere osservate all'interno della Comunità per tutti gli appalti che superano la soglia minima prevista all'art. 7. L'art. 8 richiede che gli appalti che hanno ad oggetto i servizi elencati nell'allegato I A siano aggiudicati conformemente alle procedure previste nei successivi titoli terzo, quarto, quinto e sesto, mentre per quelli elencati nell'allegato I B l'aggiudicazione va effettuata nel rispetto soltanto delle disposizioni di cui agli artt. 14 e 16. Qualora l'appalto abbia ad oggetto contemporaneamente servizi rientranti nei due allegati, la scelta della disciplina applicabile è determinata dal servizio con valore superiore. Tra i servizi elencati nell'allegato I A rientrano, al punto 12, quelli attinenti all'architettura ed all'ingegneria, anche integrate; i servizi affini di consulenza scientifica e tecnica; i servizi di sperimentazione tecnica ed analisi.
6 Ai sensi dell'art. 168 dell'Atto di adesione (3), le due direttive avrebbero dovuto ricevere attuazione nell'ordinamento austriaco entro la data dell'adesione, vale a dire entro il 1, gennaio 1995. La direttiva ricorsi è stata recepita, a livello federale, con il Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Legge federale sull'aggiudicazione degli appalti pubblici) (4), entrato in vigore il 1, luglio 1994. A livello locale, ciascuno dei nove Länder ha adottato la propria legge sull'aggiudicazione degli appalti pubblici. Nel caso della Carinzia, la legge in questione è il Kärtner Auftragsvergabegesetz (in prosieguo: il «Kärnt AVG»), entrato in vigore il 1, gennaio 1994 (5), che disciplina, nella sezione VIII, le procedure di ricorso contro i provvedimenti di aggiudicazione.
Ai sensi dell'art. 59 di detta legge, responsabile per le procedure di ricorso è l'Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten, organismo amministrativo indipendente incaricato del controllo di legalità degli atti dell'amministrazione del Land (in presieguo: l'«UVK»). La legge 20 novembre 1990 (Kärtner Verwaltungssenatsgesetz (6), in prosieguo: il «Kärnt VerwSG») disciplina le competenze, la composizione ed il funzionamento dell'UVK. Trovano applicazione anche le disposizioni della costituzione austriaca che concernono la struttura ed il funzionamento delle Camere amministrative indipendenti dei Länder (7).
7 La legge di attuazione della direttiva servizi (8), adottata dal Kärtner Landtag (Parlamento del Land della Carinzia) il 22 aprile 1997, è entrata in vigore il 1, luglio 1997, dunque oltre il termine previsto nell'Atto di adesione. Detta legge esclude espressamente dal suo campo di applicazione le procedure di appalto già completate, per cui non è applicabile ai fatti oggetto della procedura principale, che risalgono al 1996.
Fatti e procedura principale
8 La procedura principale trova origine nell'aggiudicazione alla società CMT Medizintechnik Gesellschaft mbH, con sede in Vienna, di un appalto di servizi relativo alla costruzione di un ospedale pediatrico a Klagenfurt. L'appalto, aggiudicato dalla Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft (società per la gestione di ospedali regionali), aveva ad oggetto una serie di servizi di ingegneria tra cui attività di pianificazione e di consulenza per l'installazione ed il funzionalmento di diverse apparecchiature mediche.
9 L'impresa HI Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs- Gesellschaft mbH, con sede in Monaco di Baviera, concorreva alla stessa gara di appalto. A seguito della sua esclusione, introduceva dinanzi all'UVK un ricorso in cui deduceva la nullità dell'aggiudicazione per violazione della normativa comunitaria sugli appalti pubblici di servizi. Essa faceva valere, in particolare, che sia i requisiti inclusi nel bando di gara che le regole utilizzate per l'espletamento della procedura per l'aggiudicazione dell'appalto non erano conformi alle disposizioni della direttiva servizi.
10 L'UVK riteneva necessario per la soluzione della controversia rivolgere alla Corte di giustizia cinque quesiti pregiudiziali, che di seguito si riportano:
«1. Se l'art. 2, n. 8, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, debba essere interpretato nel senso che l'Unabhängiger Verwaltungssenat della Carinzia presenta i requisiti di giudice competente per le procedure di ricorso relative ad appalti di servizi.
2. Se questa o altre disposizioni della direttiva del Consiglio 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, dalle quali scaturisce un diritto soggettivo a promuovere una procedura di ricorso dinanzi ad autorità o a giudici quali definiti all'art. 2, n. 8, della direttiva 89/665/CEE, debbano essere interpretate nel senso che esse sono così precise e concrete, che un singolo, qualora la direttiva in questione non sia stata attuata da uno Stato membro, possa far valere con successo in un procedimento tale diritto nei confronti del detto Stato.
3. Se le disposizioni dell'art. 41 della direttiva 92/50/CEE, in combinato disposto con la direttiva 89/665/CEE, che fondano un diritto da parte dei singoli a promuovere una procedura di ricorso, debbano essere interpretate nel senso che un giudice nazionale quale l'Unabhängiger Verwaltungssenat della Carinzia, nello svolgere una procedura di ricorso sulla base della legge nazionale, come i §§ 59 e ss. della legge della Carinzia sulle aggiudicazioni di appalti e i relativi regolamenti di applicazione, possa poi disapplicare tali norme qualora l'avvio di una procedura di ricorso ai sensi della detta legge della Carinzia sulle aggiudicazioni per un'aggiudicazione di appalti di servizi lo impedisca e quindi possa ugualmente avviare una procedura di ricorso ai sensi della sezione 8 della legge della Carinzia sulle aggiudicazioni di servizi.
4. Se, alla luce dell'art. 10 della direttiva 92/50/CEE, le prestazioni menzionate nell'esposizione dei fatti vadano qualificate come servizi ai sensi dell'allegato I A della direttiva 92/50/CEE, categoria 12 (servizi attinenti all'architettura ed all'ingegneria, anche integrate; servizi attinenti all'urbanistica ed alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica ed analisi).
5. Se le disposizioni della direttiva 92/50/CEE debbano essere interpretate nel senso che esse rispondono ai presupposti definiti nella sentenza Van Duyn, causa 41/74, punto 12, in materia di applicazione diretta di una direttiva comunitaria, sicché gli appalti di servizi di cui all'allegato I A della direttiva vadano aggiudicati con la procedura ivi prevista, oppure se le disposizioni della direttiva rilevanti nella fattispecie per le prestazioni di servizi menzionate all'allegato I A siano idonee a soddisfare i presupposti definiti nella causa di cui sopra».
Sulla ricevibilità e sul primo quesito pregiudiziale
11 La valutazione dei quesiti va preceduta da una verifica della competenza dell'UVK a rivolgersi alla Corte di giustizia nell'ambito del procedimento pregiudiziale. Va a questo proposito rilevato che, nel presente procedimento come nella causa Köllensperger (9), si rinviene non poca confusione, sia nell'ordinanza di rinvio che nelle osservazioni delle parti, tra le condizioni riconducibili in via generale alla nozione di «giurisdizione» che figura nell'art. 177 e quelle, speciali, previste nel citato art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi. Ricordo per comodità di lettura che queste ultime concernono la composizione ed il funzionamento dell'organismo indipendente chiamato a decidere, in seconda istanza, della legittimità dei provvedimenti di aggiudicazione degli appalti pubblici.
12 Ciò premesso, preciso subito di non condividere i dubbi espressi - in verità solo dalla parte convenuta nella procedura principale - sulla competenza dell'UVK a rivolgere quesiti pregiudiziali alla Corte. Ritengo infatti che questo organismo possegga tutti i requisiti di cui occorre tenere conto, alla luce della giurisprudenza (10), perché gli sia riconosciuta la qualità di giudice ai sensi dell'art. 177 (11).
13 L'UVK, Camera amministrativa indipendente ai sensi dell'art. 129 della costituzione austriaca (12), è stato istituito dal citato Kärnt VerwSG. Questa legge e il connesso Kärnt AVG attribuiscono all'UVK competenza esclusiva nel valutare, su istanza di parte, la legittimità dei provvedimenti assunti dall'amministrazione, inclusi quelli relativi all'aggiudicazione degli appalti pubblici. L'UVK ha il potere di annullare i provvedimenti di aggiudicazione e di ordinare misure provvisorie (art. 61 Kärnt AVG). Risulta da queste disposizioni che l'UVK ha un'origine legale e che la sua giurisdizione è obbligatoria. Inoltre, non può essergli contestato il carattere permanente, considerato che l'UVK siede in maniera stabile, a nulla ostando in proposito il fatto che i suoi membri, anche quelli provenienti dall'amministrazione, rimangano in carica per un numero limitato di anni. Nessun dubbio, ancora, che l'organismo in questione applichi regole di diritto, in quanto la sua composizione e il suo funzionamento sono regolati dalla legge generale sulle Camere amministrative indipendenti (Kärnt VerwSG) e dalla legge sulla aggiudicazione degli appalti pubblici (Kärnt AVG).
Ugualmente rispettato è il requisito del carattere contraddittorio del procedimento, così come inteso dalla Corte (13). Trova infatti applicazione nella fattispecie, grazie al rinvio operato dall'art. 59 n. 2, del Kärnt VerwSG, la legge generale sul procedimento dinanzi ai tribunali amministrativi (14), che fa obbligo di rispettare il principio del contraddittorio. Questa conclusione viene inoltre indirettamente confermata dalla legge istitutiva dell'UVK, che, all'art. 13, n. 5, prevede che si svolga una procedura orale sotto la direzione del presidente, in cui la parti hanno il diritto di essere sentiti.
14 Dubbi sono stati espressi nel corso della procedura scritta sulla rispondenza delle norme che regolano la composizione ed il funzionamento dell'UVK al requisito dell'indipendenza dell'organo giudicante. Ritengo tuttavia che, a differenza di quanto osservato nella citata causa Köllensperger (15), nel caso che ci occupa detti dubbi non siano fondati. Dall'analisi della disciplina applicabile risulta infatti che l'UVK gode pienamente di uno status di indipendenza che gli consente di svolgere la funzione giurisdizionale al riparo da indebite pressioni ed ingerenze, in special modo da parte del potere esecutivo.
L'indipendenza e la terzietà dell'UVK vengono garantite, innanzi tutto, dalle pertinenti disposizioni costituzionali. L'art. 129 b, n. 2, del Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG, Legge costituzionale federale) sancisce con chiarezza che, nell'esecuzione dei compiti attribuiti dalla stessa costituzione e dalle leggi dei Länder, i membri delle Camere amministrative indipendenti non possono ricevere alcuna istruzione. La stessa disposizione precisa che le cause devono essere distribuite preliminarmente tra i componenti della Camera per un periodo che viene fissato dalla legge del Land. Una causa che, in virtù di questa distribuzione, viene attribuita ad un componente della Camera non può essergli revocata se non per decisione del presidente ed a motivo di un serio impedimento. Al n. 3 si prevede altresì che prima della scadenza del mandato i membri della Camera possano essere rimossi solo nei casi espressamente previsti dalla legge e che a tale scopo è necessaria una decisione collegiale della Camera stessa. Ai sensi del paragrafo successivo, i componenti della Camera non possono esercitare alcuna attività di natura tale da provocare dubbi sull'esercizio indipendente delle loro funzioni. Va poi aggiunto che l'art. 5 del Kärnt VerwSG, nel prevedere che i membri dell'UVK svolgono le loro funzioni in piena indipendenza e non sono tenuti ad alcuna istruzione, conferma le garanzie già previste dal testo costituzionale.
Per tutte queste considerazioni ritengo che la disciplina applicabile all'UVK risponda pienamente alle esigenze di indipendenza e terzietà necessarie per un corretto svolgimento della funzione giurisdizionale.
15 Non sussistendo motivi per dubitare della natura di giurisdizione dell'UVK, i quesiti rivolti alla Corte da questo organismo, incaricato dalla legislazione del Land della Carinzia di decidere sulla legittimità delle procedure di aggiudicazione degli appalti, devono essere considerati ricevibili.
16 Questa conclusione assume un significato determinante anche nella risposta al primo quesito pregiudiziale. Essa permette infatti di considerare non pertinente la verifica, richiesta dall'UVK, della rispondenza della disciplina concernente la propria composizione ed il proprio funzionamento ai requisiti di cui all'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi. Ciò per gli stessi motivi esposti nelle conclusioni relative al caso Köllensperger (16): cioè, in quanto nella legge austriaca il compito di pronunciarsi sulle procedure di ricorso è attribuito in unica istanza ad un organo che è «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177, mentre l'intero testo dell'art. 2, n. 8, si applica esclusivamente qualora gli Stati membri preferiscano, come è loro facoltà, adottare un sistema di controllo a due livelli che comporta la pronuncia, in prima istanza, di un organo di base che non sia «giurisdizione», ed in seconda istanza di un organo «giurisdizionale» che sia indipendente sia dall'autorità aggiudicatrice che dall'organo di base. Solo qualora lo Stato membro adotti questo sistema «a due livelli» la seconda parte dell'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi trova applicazione, e devono pertanto essere rispettate le condizioni che si riferiscono alla composizione ed al funzionamento dell'organo indipendente. Ne risulta che la disciplina che regola la struttura e l'attività dell'UVK non va valutata alla luce dei requisiti speciali indicati nell'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi (17).
17 Propongo dunque di rispondere al primo quesito nella maniera seguente: l'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi va interpretato nel senso che i requisiti ivi indicati concernono esclusivamente la composizione ed il funzionamento degli organismi indipendenti incaricati di decidere sul riesame delle decisioni assunte da un altro organismo, competente in primo grado a conoscere dei ricorsi contro l'aggiudicazione degli appalti pubblici, che non sia una giurisdizione ex art. 177 del Trattato. La stessa disposizione non viene dunque in rilievo per valutare la composizione ed il funzionamento della Camera amministrativa indipendente del Land di Carinzia, essendo questa un organismo giurisdizionale competente a decidere, in prima ed unica istanza, sui provvedimenti di aggiudicazione degli appalti pubblici.
Sul secondo e sul terzo quesito pregiudiziale
18 Il secondo ed il terzo quesito pregiudiziale, che possono essere esaminati congiuntamente, vertono sulla competenza dell'UVK a conoscere dei ricorsi relativi alle procedure di aggiudicazione degli appalti di servizi pur in mancanza di specifiche disposizioni nazionali di attuazione della direttiva 92/50/CEE. Ricordo che quest'ultima, all'art. 41, ha modificato la direttiva ricorsi per includere nel suo campo di applicazione anche le procedure in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi.
19 La legge austriaca di attuazione della direttiva servizi è entrata in vigore il primo luglio 1997, e dunque a distanza di più di due anni dalla scadenza del termine prescritto. A causa di questo ritardo, l'aggiudicazione dell'appalto di cui si discute nel procedimento principale è avvenuta in conformità a disposizioni nazionali incompatibili con quelle della direttiva servizi. L'impresa ricorrente nel giudizio a quo ha perciò proposto un ricorso dinanzi all'UVK, organismo al quale, al momento dei fatti, la legge interna attribuiva competenza a conoscere soltanto dei ricorsi concernenti l'aggiudicazione degli appalti di forniture e di lavori.
20 La giurisdizione a quo intende dunque sapere se, nonostante l'inadempimento, esista un diritto del singolo ad accedere alle procedure previste dall'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi anche per quel che concerne l'aggiudicazione di un appalto di servizi. In caso di risposta positiva, il giudice rimettente chiede alla Corte se tale diritto possa essere esercitato dinanzi ad un organismo al quale, alla data dei fatti, era attribuita dalla normativa nazionale esclusivamente competenza a conoscere di ricorsi contro l'aggiudicazione di appalti di lavori e di forniture.
21 La presente fattispecie presenta delle evidenti analogie con quelle oggetto delle cause Dorsch Consult, prima citata, e Tögel (18). In particolare, il secondo ed il terzo quesito rivolti alla Corte dall'UVK sono del tutto identici al primo ed al secondo quesito rivolti dal Bundesvergabeamt nella causa Tögel.
22 Nelle sentenze ora citate la Corte ha raggiunto delle conclusioni che ritengo condivisibili. Essa ha affermato che «dall'art. 41 della direttiva [ricorsi] non discende che, in caso di mancata attuazione della direttiva alla scadenza del termine all'uopo previsto, gli organi di ricorso degli Stati membri competenti in materia di procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori e di forniture siano abilitati a conoscere altresì dei ricorsi riguardanti procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi» (19); ciò perché in linea di principio spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro designare il giudice competente a risolvere liti vertenti su diritti soggettivi che trovano origine nel diritto comunitario (20).
Muovendo da queste premesse, la Corte ha affermato che l'art. 41 della direttiva servizi, pur obbligando gli Stati membri ad adottare tutti i provvedimenti necessari a garantire ricorsi efficaci in materia di appalti pubblici di servizi, non indica quali debbano essere gli organi nazionali competenti, né esige che siano gli stessi che hanno competenza in materia di appalti pubblici di lavori e di forniture (21).
La Corte ha tuttavia aggiunto che spetta al giudice nazionale, nel rispetto dell'obbligo di interpretare le norme nazionali in maniera conforme alle disposizioni della direttiva servizi nonché dell'obbligo di assicurare la tutela più ampia dei diritti dei singoli, verificare se le norme pertinenti del diritto nazionale non consentano di riconoscere comunque ai singoli un diritto di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. Le disposizioni sostanziali della direttiva servizi potrebbero allora, in quanto dotate di efficacia diretta (22), essere fatte valere in giudizio nei confronti dello Stato inadempiente. Il giudice nazionale è tenuto a verificare se tale diritto di ricorso possa essere esercitato dinanzi agli stessi organi competenti in materia di aggiudicazione di appalti di forniture e di lavori (23). Aggiungo tuttavia che, nella fattispecie che ci occupa, appare problematico giungere ad una simile conclusione: come si è in precedenza osservato, il testo della legge austriaca, in vigore dal primo luglio 1997, esclude infatti espressamente l'applicazione della direttiva servizi rispetto ai procedimenti già in corso.
La Corte ha poi precisato che, se le norme nazionali non possono essere interpretate in maniera conforme alle disposizioni della direttiva servizi, gli interessati hanno il diritto di chiedere, secondo le procedure del diritto nazionale, il risarcimento del danno subito in conseguenza della mancata attuazione della direttiva nel termine prescritto (24).
23 La soluzione raggiunta dalla Corte nelle cause citate ben si adatta alla fattispecie oggetto di questo procedimento, ove si fa appunto questione della competenza dell'organismo, incaricato dalla normativa austriaca di decidere su ricorsi concernenti l'aggiudicazione di appalti in materia di lavori e di forniture, a conoscere anche di ricorsi in materia di servizi. Propongo dunque di rispondere nella maniera seguente al secondo ed al terzo quesito pregiudiziale rivolti dall'UVK: né l'art. 2, n. 8, né altre disposizioni della direttiva 89/665/CEE vanno interpretati nel senso che, in mancanza di misure nazionali di recepimento nel termine all'uopo prescritto, gli organi di ricorso degli Stati membri competenti in materia di procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori e di forniture sono abilitati a conoscere altresì dei ricorsi riguardanti procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. Tuttavia, le esigenze di una interpretazione del diritto nazionale conforme alla direttiva 92/50/CEE e di una effettiva tutela dei diritti dei singoli impongono al giudice nazionale di verificare se norme pertinenti del diritto nazionale non consentano di riconoscere ai singoli un diritto di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi.
Sul quarto e sul quinto quesito pregiudiziale
24 Il quarto ed il quinto quesito pregiudiziale concernono l'interpretazione di alcune disposizioni della direttiva ricorsi. Con il quarto quesito il giudice rimettente chiede alla Corte se il servizio oggetto della gara di appalto bandita dalla Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft rientra nella categoria n. 12 dell'allegato I A della direttiva servizi. In conseguenza di tale eventuale inquadramento l'aggiudicazione dell'appalto dovrebbe avvenire conformemente alle procedure di cui ai titoli terzo, quarto, quinto e sesto della direttiva servizi.
Ricordo che la categoria n. 12 comprende i servizi attinenti all'architettura ed all'ingegneria, anche integrate; i servizi attinenti all'urbanistica e alla paesaggistica; i servizi affini di consulenza scientifica e tecnica e quelli di sperimentazione tecnica e di analisi. Quest'ultima categoria corrisponde alla voce n. 867 della nomenclatura adottata in sede ONU per la classificazione comune dei prodotti (CPC).
25 Condivido l'opinione, espressa da tutte le parti intervenute nel procedimento, secondo la quale i servizi di cui si discute nel procedimento principale debbono essere qualificati come «servizi attinenti all'ingegneria» di cui alla citata categoria n. 12. Il bando di gara per l'appalto oggetto della procedura a quo si riferiva infatti a lavori di progettazione ed esecuzione, da affidare a studi professionali di ingegneri, concernenti la costruzione di una clinica pediatrica all'interno dell'ospedale regionale di Klagenfurt, con le relative attrezzature ambulatoriali, una sala operatoria, un laboratorio radiologico nonché cinque reparti di pediatria interna e un reparto pediatrico chirurgico; si trattava inoltre di servizi di progettazione concernenti gli impianti sanitari, di riscaldamento e aerazione con climatizzazione e gli impianti elettrici ad alta e bassa tensione, nonché di servizi riguardanti «l'elaborazione statica e costruttiva» e la progettazione delle istallazioni mediche. Tutti questi servizi possono all'evidenza essere considerati «servizi di ingegneria» e «servizi affini di consulenza scientifica e tecnica» di cui alla categoria 12. Di conseguenza, essi rientrano a pieno titolo nel campo di applicazione della direttiva servizi, per cui gli appalti che hanno ad oggetto detti servizi devono essere aggiudicati conformemente alle disposizioni dei titoli dal terzo al sesto della direttiva servizi.
26 Infine, con il quinto quesito l'UVK chiede alla Corte di pronunciarsi sull'efficacia diretta delle disposizioni della direttiva servizi. Se nel testo del quesito l'UVK si riferisce in maniera generica alla direttiva, nella motivazione dell'ordinanza di rinvio si fa espresso riferimento soltanto agli artt. da 1 a 7.
27 E' noto che, per giurisprudenza costante (25), affinché un singolo possa far valere in giudizio nei confronti dello Stato le disposizioni contenute in una direttiva non recepita o recepita in maniera non corretta è necessario che le stesse si presentino, dal punto di vista del contenuto, come incondizionate e sufficientemente chiare e precise.
28 Il quinto quesito corrisponde alla seconda parte del terzo quesito rivolto alla Corte nella causa Tögel. Nella sentenza emessa il 24 settembre 1998 la Corte ha affermato che le disposizioni della direttiva servizi possono essere invocate direttamente dai singoli dinanzi alle giurisdizionali nazionali (26). Non vedo ragioni per non condividere questa soluzione, fondata sull'analisi del testo della direttiva. Le disposizioni del titolo primo, relative al campo di applicazione soggettivo ed oggettivo della direttiva (artt. 1-7), se per loro natura non sono idonee ad attribuire posizioni giuridiche soggettive ai privati, sono comunque indispensabili per l'identificazione dei titolari di diritti ed obblighi ai sensi della direttiva, per cui, combinate con le norme di contenuto sostanziale, sono direttamente invocabili in giudizio.
Quanto poi alle disposizioni del titolo secondo (artt. 8-10), concernenti le procedure applicabili ai servizi elencati negli allegati I A ed I B, esse obbligano le amministrazioni aggiudicatrici a conformarsi alle procedure di cui ai titoli da terzo a sesto, per quel che concerne i servizi elencati nell'allegato I A, ed a quelle di cui agli artt. 14 e 16 per ciò che concerne i servizi elencati nell'allegato I B. Le norme ora citate non sono sottoposte a condizioni e sono sufficientemente chiare e precise per attribuire ai singoli posizioni giuridiche soggettive invocabili in giudizio.
La stessa conclusione vale, in linea di principio, per le disposizioni contenute nei titoli successivi. Queste si riferiscono alla «scelta delle procedure di aggiudicazione ed alle regole applicabili ai concorsi di progettazione» (titolo terzo), alle «norme comuni in campo tecnico» (titolo quarto), alle «norme comuni di pubblicità» (titolo quinto) ed alle «norme comuni di partecipazione» (titolo sesto). Le disposizioni ora citate specificano in dettaglio gli obblighi imposti alle autorità aggiudicatrici nella preparazione e nello svolgimento delle gare di appalto. Il rispetto delle regole ivi indicate può dunque esser fatto valere direttamente da un privato dinanzi alle giurisdizioni competenti (27).
Va tuttavia aggiunto che nella sentenza Tögel, accogliendo la posizione assunta dall'avvocato generale, la Corte ha affermato che nella parte della direttiva qui presa in considerazione si rinvengono disposizioni, che peraltro non vengono individuate, le quali non sono chiare, precise ed incondizionate e che, pertanto, non potrebbero essere invocate direttamente in giudizio (28). La conclusione, secondo cui non sono dotate di efficacia diretta le norme dei titoli su indicati che alla stregua del loro testo non sono chiare precise ed incondizionate, è giustificata dalla circostanza che un'analisi dettagliata dell'intero testo dei titoli ora ricordati non era richiesta dai fatti specifici della causa. La verifica dell'efficacia diretta delle singole disposizioni di questi titoli resta invero riservata ad una pregiudiziale in cui si richieda un tale esame in maniera concreta (29).
Una conclusione del genere è a maggior ragione sostenibile nella presente fattispecie: in primo luogo, dai fatti di causa non risulta la necessità di interpretare in maniera specifica tutte le disposizioni della direttiva contenute nei titoli testé menzionati (in tutto, ventisette articoli). In secondo luogo, dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio, peraltro avara di indicazioni, si ricava che l'interesse del giudice appare limitato agli articoli compresi nella prima parte della direttiva. Per queste considerazioni, pur nutrendo dubbi sulla effettiva necessità di fornire una risposta al quinto quesito, considerata la sua genericità per quel che concerne i titoli dal terzo al sesto della direttiva servizi, propongo alla Corte di riproporre la soluzione già data nella sentenza Tögel.
29 Alla luce delle osservazioni svolte, propongo alla Corte di rispondere nella maniera seguente ai quesiti pregiudiziali rivolti dall'Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten:
«1) L'art. 2, n. 8, della direttiva ricorsi va interpretato nel senso che i requisiti ivi indicati concernono esclusivamente la composizione ed il funzionamento degli organismi indipendenti incaricati di decidere sul riesame delle decisioni assunte da un altro organismo, competente in primo grado a conoscere dei ricorsi contro l'aggiudicazione degli appalti pubblici, che non sia una giurisdizione ex art. 177 del Trattato. La stessa disposizione non viene dunque in rilievo per valutare la composizione ed il funzionamento della Camera amministrativa indipendente del Land di Carinzia, essendo questa un organismo giurisdizionale competente a decidere, in prima ed unica istanza, sui provvedimenti di aggiudicazione degli appalti pubblici.
2) Né l'art. 2, n. 8, né altre disposizioni della direttiva 89/665/CEE vanno interpretati nel senso che, in mancanza di misure nazionali di recepimento nel termine all'uopo prescritto, gli organi di ricorso degli Stati membri competenti in materia di procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori e di forniture siano abilitati a conoscere anche dei ricorsi riguardanti procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi. Tuttavia, le esigenze di una interpretazione del diritto nazionale conforme alla direttiva 92/50/CEE e di una effettiva tutela dei diritti dei singoli impongono al giudice nazionale di verificare se le norme pertinenti del diritto nazionale non consentano, su una diversa base giuridica, di riconoscere ai singoli un diritto di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici di servizi.
3) Le prestazioni oggetto della gara d'appalto bandita dalla Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft per il progetto edilizio relativo alla costruzione dell'ospedale di Klagenfurt sono servizi attinenti all'ingegneria che rientrano nella categoria 12 dell'allegato I A della direttiva servizi. Di conseguenza, l'appalto che ha per oggetto detti servizi deve essere aggiudicato conformemente alle procedure indicate nei titoli terzo, quarto, quinto e sesto della stessa direttiva.
4) Le disposizioni di cui al primo ed al secondo titolo della direttiva servizi sono incondizionate e sufficientemente chiare e precise per poter essere invocate direttamente dinanzi alle giurisdizioni nazionali. Quanto alle disposizioni dei titoli terzo, quarto, quinto e sesto, esse possono essere invocate da un singolo dinanzi alla giurisdizione nazionale nella misura in cui risulti dal loro esame individuale che siano incondizionate e sufficientemente chiare e precise».
(1) - GU L 395, pag. 33.
(2) - GU L 209, pag. 1. La direttiva servizi è stata modificata da ultimo dalla direttiva 97/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 1997, che modifica le direttive 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE relative al coordinamento delle procedure di aggiudicazione rispettivamente degli appalti pubblici di servizi, degli appalti pubblici di forniture e degli appalti pubblici di lavori (GU L 328, pag. 1).
(3) - Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Norvegia, della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21).
(4) - La legge federale, originariamente pubblicata in BGBl. n. 639/1993, è stata poi ripubblicata a seguito della codificazione della materia degli appalti pubblici avvenuta con la legge 27 maggio 1997 (BGBl. n. 56/1997).
(5) - LGBl. 55/1994.
(6) - LGBl. 104/1990.
(7) - V. infra, punto 14.
(8) - LGBl. n. 58/1997
(9) - Causa C-103/97, per la quale ho presentato le mie conclusioni all'udienza del 24 settembre.
(10) - Si vedano tra le altre le sentenze 30 giugno 1966, causa 61/65, Vaassen Göbbels (Racc. pag. 407); 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò (Racc. pag. 2545; 17 ottobre 1989, causa 109/88, Danfoss (Racc. pag. 3199;) 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a. (Racc. pag. I-1477); 17 settembre 1997, causa C-54/96, Dorsch Consult (Racc. pag. I-4961).
(11) - Alla luce della giurisprudenza della Corte, occorre tener conto di molteplici elementi e precisamente dell'origine legale dell'organo, del suo carattere permanente, dell'obbligatorietà della sua giurisdizione, della natura contraddittoria del procedimento, del fatto che l'organo applichi norme giuridiche e risponda ai requisiti della terzietà e dell'indipendenza.
(12) - La disposizione citata nel testo prevede che le Camere amministrative indipendenti dei Länder e la Corte amministrativa di Vienna sono incaricati di garantire la legalità dell'azione dell'amministrazione. Al successivo art. 129 a, n. 1, si elencano le varie competenze delle Camere, da esercitare previo esaurimento dei ricorsi amministrativi. Tra queste, la competenza a decidere sui ricorsi di privati che pretendono di essere stati lesi nei loro diritti dall'esercizio del potere amministrativo (n. 1), e quella a decidere in tutte le altre materie devolute dalle legge federali o del Land che riguardino i vari campi dell'amministrazione (n. 3).
(13) - Premesso che «il requisito del procedimento in contraddittorio non è un criterio assoluto», la Corte ha ritenuto sufficiente nella citata sentenza Dorsch Consult, punto 31, che le parti nel procedimento debbano essere sentite dall'organo competente per il controllo sull'aggiudicazione degli appalti pubblici prima che lo stesso emetta una decisione.
(14) - V. la parte II, artt. 37 e ss., del Verwaltungsverfahrensgesetz (legge generale sulla procedura dinanzi ai tribunali amministrativi, BGBl. n. 51/1991).
(15) - V. i punti da 22 a 31 delle mie conclusioni.
(16) - Conclusioni citate, paragrafi 34-43, alle quali rinvio per una analisi più dettagliata.
(17) - Nelle conclusioni relative al caso Köllensperger, ai paragrafi citati nella nota precedente, ho indicato quella che ritengo sia la ratio di una disposizione che non brilla certo per chiarezza espositiva.
(18) - Sentenza 24 settembre 1998, causa C-76/97, Racc. pag. I-5357.
(19) - Sentenza Dorsch Consult, punto 46; sentenza Tögel, punto 28.
(20) - V. la sentenza Dorsch Consult, punto 40, e le conclusioni dell'avvocato generale Tesauro, paragrafo 47. Si veda anche la sentenza Tögel, punto 22.
(21) - Sentenza Dorsch, punto 41; sentenza Tögel, punto 23.
(22) - Sul punto v. amplius infra, paragrafi 28 e ss.
(23) - Sentenza Dorsch Consult, punto 46; sentenza Tögel, punto 28.
(24) - Sentenza Dorsch Consult, punto 45; sentenza Tögel, punto 27.
(25) - V., per tutte, le sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn (Racc. pag. 1337, punto 12); 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker (Racc. pag. 53, punto 25); 20 settembre 1988, causa 31/87, Beentjes (Racc. pag. 4635, punto 40).
(26) - Sentenza citata, punti 41-47. V. anche le conclusioni dell'avvocato generale Fennelly, del 2 aprile 1998, paragrafi 49-57.
(27) - V. il punto 46 della sentenza Tögel e le conclusioni dell'avvocato generale Fennelly, paragrafo 57.
(28) - Sentenza Tögel, punto 46, e conclusioni dell'avvocato generale Fennelly, paragrafo 57. A titolo di esempio può essere citato l'art. 21 della direttiva, che attribuisce alle amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di far pubblicare nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee i bandi di gara concernenti gli appalti di servizi non soggetti all'obbligo di pubblicità di cui agli artt. 15 e ss. della direttiva servizi. E' evidente che una disposizione del genere non produce effetti diretti, non potendo per sua natura essere invocata direttamente in giudizio da un singolo.
(29) - Conclusioni dell'avvocato generale Fennelly, paragrafo 57.