61983C0220
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
SIR GORDON SLYNN
del 20 marzo 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
È questa la prima di quattro cause contemporaneamente trattate dalla Corte e nelle quali la Commissione mira a far dichiarare che le restrizioni imposte dagli Stati membri convenuti per quanto riguarda l'attività di coassicurazione sono in contrasto col diritto comunitario; le altre sono le cause 252/83, Commissione/Danimarca, 205/84, Commissione/Germania, e 206/84, Commissione/Irlanda. L'importanza di queste cause è messa in rilievo dal fatto che vi hanno partecipato otto dei dieci Stati membri: i Paesi Bassi e il Regno Unito sono intervenuti a sostegno della Commissione, mentre il Belgio e l'Italia sono intervenuti a sostegno dei quattro Stati convenuti.
Date le differenze fra le normative nazionali e la diversità delle questioni sollevate nelle varie cause, è necessario trattare separatamente ciascuna di queste ultime. Gli argomenti dedotti sono tuttavia, in parte, analoghi, ed è opportuno esaminarli, nella misura in cui riguardano la coassicurazione, principalmente in questa prima causa, che verte, com'è stato sottolineato dal governo irlandese, soltanto sulla coassicurazione.
Risulta pacifico fra le parti che la coassicurazione consiste nell'assicurazione di un unico rischio da parte di più assicuratori, ciascuno dei quali risponde solo per la quota del rischio da esso assicurata. I coassicuratori non sono perciò solidalmente responsabili per la totalità del rischio. Uno di essi agisce come coassicuratore delegatario e, in quanto tale, stipula le condizioni e le clausole contrattuali, ma la quota del rischio ch'egli assume a suo carico può anche essere di modesta entità. Si tratta quindi di un'operazione diversa dalla riassicurazione, in cui l'assicuratore trasferisce in parte l'onere del rischio, pur restando responsabile per l'intero importo nei confronti dell'assicurato.
Il ricorso
Nel ricorso la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica francese
a)
adottando la legge 7 gennaio 1981, n. 81-5, e il decreto 7 maggio 1981, n. 81-443, ha violato gli artt. 59 e 60 del trattato CEE, in quanto le imprese assicuratrici della Comunità sono obbligate, in forza di tali atti normativi, a stabilirsi in Francia o a sottoporsi ad un procedimento di autorizzazione per poter prestare in Francia servizi in materia di coassicurazione in qualità di coassicuratore delegatario;
b)
adottando il decreto di cui sopra ha violato gli stessi articoli del trattato, in quanto alle imprese assicuratrici della Comunità non stabilite in Francia viene impedito di partecipare ad operazioni di coassicurazione per rischi che, data la loro natura o entità, non sono contemplati dall'art. 1 del decreto stesso; e
c)
applicando, mediante decisioni delle autorità nazionali, le disposizioni legislative e regolamentari di cui ai precedenti punti a) e b), è venuta meno all'obbligo di rispettare l'efficacia diretta di dette norme del trattato e la preminenza del diritto comunitario.
Nelle argomentazioni delle parti è stata data grande importanza a due direttive del Consiglio, anche se, a mio avviso, nel ricorso la Commissione si è limitata a far valere che le disposizioni della normativa francese in questione violano gli ara. 59 e 60 del trattato (senza sostenere che le direttive non siano state esattamente trasposte nell'ordinamento francese). Poiché i loro effetti sono rilevanti ai fini delle censure formulate nel caso di specie, è opportuno, anzitutto, ricordare brevemente tali direttive.
Si tratta della direttiva n. 73/239, riguardante l'accesso all'attività di assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e l'esercizio di tale attività (GU 1973, L 228, pag. 3) e della direttiva n. 78/473, sulla coassicurazione comunitaria (GU 1978, L 151, pag. 25). La direttiva del 1973 è basata sull'art. 57, n. 2, del trattato, mentre la direttiva del 1978 si fonda, oltre che su questa stessa norma, anche sull'art. 66.
Secondo la direttiva n. 73/239, ciascuno Stato membro è tenuto a subordinare l'accesso all'attività assicurativa diretta nel proprio territorio (nei rami diversi da quelli — come l'assicurazione sulla vita — che sono esclusi) ad una autorizzazione amministrativa che dev'essere richiesta, all'autorità competente dello « Stato membro interessato », da qualsiasi impresa che stabilisce la propria sede sociale in tale Stato o che, avendo la sede sociale in un altro Stato membro, apre una succursale o un'agenzia nello Stato membro « interessato ». È perciò chiaro che l'autorizzazione dev'essere ottenuta tanto nello Stato membro in cui si trova la sede dell'impresa, quanto nello Stato membro in cui viene aperta un'agenzia o una succursale. Tuttavia, si tratta qui del problema dello stabilimento, non già della prestazione di servizi nello Stato membro in cui non si trovino né la sede dell'impresa, né una succursale o agenzia.
La direttiva stabilisce poi determinate condizioni che devono essere soddisfatte per il rilascio dell'autorizzazione. In particolare, gli artt. da 15 a 21 prevedono la costituzione di riserve finanziarie e di margini di solvibilità, al fine di garantire che le imprese assicuratrici possano far fronte ai propri impegni finanziari. Spetta agli Stati membri indicati garantire l'esistenza di tali presupposti. In proposito, la direttiva non impone una completa uniformità. Ad esempio, l'importo delle riserve tecniche dev'essere determinato in base alle norme fissate dagli Stati membri. Inoltre, la direttiva non armonizza le condizioni generali e speciali delle polizze (cioè le clausole contrattuali) o le tariffe in materia di assicurazione (art. 10, n. 3).
La direttiva n. 78/473 non si applica a tutte le forme di coassicurazione.
A norma del suo art. 1, n. 1, essa si applica soltanto nel caso di rischi classificati in certe categorie nell'allegato alla direttiva del 1973 — ad esempio, n. 4 (corpi di veicoli ferroviari), n. 5 (corpi di veicoli aerei), n. 6 (corpi di veicoli marittimi, lacustri e fluviali) — e, secondo il n. 2 dello stesso articolo, essa riguarda soltanto i rischi di cui al n. 1, 1 ° comma, « che per loro natura o importanza richiedono la partecipazione di più assicuratori ai fini della loro garanzia ».
Inoltre, l'art. 2 stabilisce quanto segue:
« 1)
Le sole operazioni di coassicurazione comunitaria considerate dalla presente direttiva sono quelle che soddisfano le seguenti condizioni:
a)
il rischio, a norma dell'articolo 1, paragrafo 1, è coperto da più imprese assicuratrici, in appresso denominate « coassicuratori », di cui una è coassicuratore delegatario, tra le quali non deve necessariamene esistere un rapporto di reciproca solidarietà, mediante contratto unico con premio globale e per una stessa durata;
b)
tale rischio è situato all'interno della Comunità;
c)
per garantire tale rischio il coassicuratore delegatario è riconosciuto secondo le condizioni previste dalla prima direttiva di coordinamento, cioè è trattato come l'assicuratore che copre la totalità del rischio;
d)
almeno uno dei coassicuratori partecipa al contratto tramite la sede sociale ovvero un'agenzia o succursale stabilita in uno Stato membro diverso da quello del coassicuratore delegatario;
e)
il coassicuratore delegatario assume in pieno le funzioni che gli spettano nella pratica della coassicurazione e in particolare determina le condizioni di assicurazione e di fissazione delle tariffe ».
L'art. 3 dispone che: « La facoltà di partecipare ad una coassicurazione comunitaria di cui godono le imprese che hanno la sede sociale in uno Stato membro e che sono soggette e rispondono alle disposizioni della prima direttiva di coordinamento non può essere subordinata a condizioni diverse da quelle della presente direttiva ». L'art. 4 contiene disposizioni relative alle riserve tecniche per l'attività di coassicurazione.
L'adozione dell'art. 2, n. 1, nella versione definitiva, portava alla seguente dichiarazione, che figura nel verbale della relativa riunione del Consiglio:
« Il Consiglio sottolinea che l'adozione della presente direttiva, in particolare l'art. 2, paragrafo 1, non pregiudica minimamente la soluzione della vertenza tra gli Sati membri e la Commissione sull'interpretazione da dare alle sentenze della Corte di giustizia in materia di libera prestazione dei servizi (n. 33/74, Van Binsbergen).
Tale testo lascia impregiudicate le disposizioni nazionali relative al luogo di stabilimento del coassicuratore delegatario che debbono essere valutate in base al trattato, nel caso specifico in ultima analisi dalla Corte di giustizia. »
Basandosi sulla sentenza emessa nella causa 33/74 (Van Binsbergen, Race. 1974, pag. 1299), la Commissione riteneva, e ritiene tuttora, che uno Stato membro non possa esigere dagli assicuratori aventi sede in altri Stati membri, e che intendano prestare servizi assicurativi nel suo territorio, ch'essi siano quivi stabiliti o a tal fine autorizzati, il che varrebbe anche, in forza degli artt. 59 e 60, per i coassicuratori delegatari nell'ambito della coassicurazione. La maggioranza degli Stati membri era invece del parere che detti requisiti fossero legittimi, quanto meno fino alla completa armonizzazione delle normative nazionali in materia di assicurazione, e che la direttiva del 1978 imponesse unicamente l'obbligo di abolire i requisiti dello stabilimento e dell'autorizzazione per i coassicuratori della Comunità, ma non per i coassicuratori delegatari. In effetti, tali requisiti venivano aboliti per i coassicuratori diversi dal coassicuratore delegatario.
Il 30 dicembre 1975 la Commissione presentava al Consiglio una proposta di seconda direttiva, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e contenente disposizioni atte a facilitare l'effettivo esercizio della libera prestazione dei servizi (GU 1976, C 32, pag. 2). Questo progetto è tuttora all'esame da parte del Consiglio, anche se in forma notevolmente modificata. La proposta di direttiva in questione ha fra l'altro lo scopo di completare la prima direttiva per quanto riguarda le riserve tecniche e di determinare il diritto applicabile al contratto. Sulla disciplina da adottare esistono tuttavia notevoli divergenze fra la Commissione, con alcuni Stati membri, da un lato, e la maggioranza degli Stati membri, dall'altro.
I controversi provvedimenti francesi sono stati emanati per dare attuazione alla direttiva del 1978. L'art. 36 della legge 7 gennaio 1981 dispone che «l'impresa assicuratrice francese o straniera che assume, per un contratto di coassicurazione comunitaria, il ruolo di coassicuratore delegatario dev'essere autorizzata alle condizioni stabilite dall'art. L 321-1 » del codice delle assicurazioni. A norma di quest'ultimo articolo, « le imprese soggette al controllo dello Stato (...) non possono intraprendere la loro attività se non dopo aver ottenuto un'autorizzazione amministrativa ».
Ciò implica manifestamente che il coassicuratore delegatario dev'essere stabilito in rancia, in quanto l'art. R 321-7, n. 1, lett. e), del codice delle assicurazioni dispone che la domanda di autorizzazione presentata da un'impresa straniera la cui sede sociale si trova nel territorio di uno Stato membro della Comunità economica europea deve contenere « (...) la prova del fatto che l'impresa dispone (...) di una succursale presso la quale essa elegge domicilio ». Rispondendo al parere motivato della Commissione, la Francia ha negato che da ciò derivasse, per le imprese assicuratrici, l'obbligo di stabilirsi in Francia. Il governo francese non ha tuttavia insistito su questo punto, ed io sono del parere, considerato il tenore letterale delle disposizioni rilevanti, che si tratti effettivamente di un obbligo di stabilimento, com'è stato ritenuto nell'ambito di gran parte degli argomenti dedotti.
Ne consegue che un assicuratore deve non solo essere autorizzato dalle autorità francesi, ma anche essere stabilito in Francia, se intende agire come coassicuratore delegatario nel caso di un rischio localizzato in detto paese. I due requisiti sono quindi, come sostenuto dalla Commissione nel parere motivato e nel ricorso, cumulativi, e non alternativi. D'altra parte, ai sensi dell'art. 36 della legge, tali requisiti non valgono per gli altri coassicuratori e, in udienza, l'agente del governo francese ha dichiarato dinanzi alla Corte che le disposizioni di cui trattasi non si applicano qualora il contraente dell'assicurazione risieda in Francia, ma il rischio sia localizzato altrove.
L'art. 36 della legge prevedeva anche l'adozione di un decreto che stabilisse le modalità di esercizio dell'attività di coassicurazione comunitaria. Con decreto 7 maggio 1981, n. 81-443, tale attività è stata pertanto limitata alle categorie di rischi contemplate dalla direttiva del 1978. Di conseguenza, il presente procedimento non riguarda l'assicurazione sulla vita. Inoltre, il decreto attribuiva al ministro dell'economia il potere di determinare valori limite al di sotto dei quali è vietata la coassicurazione comunitaria. Il decreto stabilisce i valori massimi che possono essere fissati dal ministro. Per i rischi delle categorie 4, 5, 6, 7, 11 e 12, il valore limite non può essere superiore a 30 milioni di unità di conto. Per quelli delle categorie 8, 9 e 16, tale valore non può superare 50 milioni di unità di conto. Infine, per i rischi della categoria 13, in quanto rientrino nella sfera d'applicazione della direttiva del 1978 e del decreto n. 81-443, il valore limite dev'essere fissato in funzione del fatturato dell'assicurato, ma non può essere superiore a 200 milioni di unità di conto. In realtà il ministro non ha fissato valori limite per alcuna delle suddette categorie di rischi.
Infine, l'art. 1004 del codice tributario stabilisce che « gli assicuratori stranieri sono tenuti (...) a far autorizzare dall'amministrazione tributaria un rappresentante francese personalmente responsabile ai fini della tassazione e delle sanzioni in materia fiscale ». Questa norma non è stata, in quanto tale, impugnata dalla Commissione, ma è stata indirettamente fatta valere dalla Francia.
Ricevibilità
Il governo francese sostiene che, con i provvedimenti impugnati, esso ha fedelmente attuato la direttiva del 1978 e che perciò, in realtà, la Commissione mette in dubbio la legittimità di tale direttiva. A suo avviso, per agire regolarmente, la Commissione avrebbe dovuto chiedere in tempo utile l'annullamento della direttiva, in forza dell'art. 173. Ne consegue, secondo il governo francese, che la Commissione non può più, allo stadio attuale, contestare la validità della direttiva nell'ambito di un procedimento ai sensi dell'art. 169. Ciò sarebbe, a detta di tale governo, in contrasto col principio della certezza del diritto. Vari altri Stati membri hanno espresso lo stesso punto di vista.
La Commissione nega recisamente di mettere comunque in dubbio la validità della direttiva. Essa sostiene che quest'ultima dev'essere interpretata in modo tale da renderla compatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato, così come essa li intende.
Al riguardo, mi sembra che debba prevalere la tesi della Commissione e non ritengo che il ricorso sia irricevibile per il motivo sopra indicato.
L'Irlanda, nella causa che la riguarda, ha dedotto sulla ricevibilità un argomento che la Corte, nella presente causa, può esaminare d'ufficio, poiché varrebbe, se risultasse fondato, tanto per questa quanto per le altre cause. L'Irlanda sostiene che la Commissione, agendo in sede giurisdizionale mentre la proposta di seconda direttiva è ancora all'esame del Consiglio, « tenta d'imporre il proprio punto di vista senza attendere l'esito dei procedimenti costituzionali già iniziati dal Consiglio in forza dell'art. 57, n. 2, del trattato ». La Commissione chiederebbe alla Corte di giustizia di adempiere un compito che il suddetto art. 57, n. 2, del trattato CEE affida al Consiglio. Non vedo alcun valido motivo, sul piano giuridico, per cui la Commissione non potrebbe criticare la legislazione di uno Stato membro, anche qualora in seno al Consiglio si stiano svolgendo trattative per l'adozione di un'altra direttiva. I due procedimenti sono distinti e non si escludono a vicenda. Se fosse altrimenti, la Commissione sarebbe costretta a ritirare il proprio progetto di direttiva, dal che potrebbero derivare ancor più gravi ritardi. 1° considero infondato questo argomento relativo alla ricevibilità.
Non posso quindi condividere la tesi secondo cui i ricorsi dovrebbero essere dichiarati irricevibili.
La prima censura
Benché, nelle cause promosse contro la Germania e contro l'Irlanda, la Commissione abbia chiesto la dichiarazione del fatto che i requisiti dello stabilimento e dell'autorizzazione imposti al coassicuratore delegatario sono in contrasto non solo con gli artt. 59 e 60 del trattato, ma anche con la direttiva del 1978, nel ricorso proposto nella presente causa, così come in quella concernente la Danimarca, la Commissione sostiene soltanto che i suddetti requisiti sono incompatibili con gli artt. 59 e 60. Nonostante l'implicita deduzione secondo cui la direttiva non sarebbe stata esattamente trasposta nell'ordinamento francese, l'unica censura da prendere in esame è, a mio avviso, quella relativa alla pretesa violazione del trattato insita nelle disposizioni francesi.
Di fatto, secondo la normativa francese, i requisiti dello stabilimento e dell'autorizzazione sono reciprocamente collegati. D'altra parte, anche qualora risultasse che il requisito dello stabilimento non è giustificato, si dovrebbe sempre accertare se non sia giustificato il requisito della previa autorizzazione. A prima vista, questo problema può apparire più complesso, poiché, fra l'altro, in tal caso non avrebbe alcuna rilevanza il fattore dissuasivo costituito dai costi di stabilimento. Tuttavia, è chiaro che l'esigere una previa autorizzazione può costituire una effettiva restrizione della prestazione di servizi ai sensi dei due articoli del trattato di cui è causa.
Prenderò anzitutto in esame il problema dello stabilimento.
Il fatto che uno Stato membro precluda ad un'impresa assicuratrice avente sede in un altro Stato membro la possibilità di prestare servizi assicurativi, in qualità di coassicuratore delegatario, nell'ambito di un'operazione di coassicurazione nel proprio territorio, per il motivo che l'impresa non è quivi stabilita, costituisce senz'altro, a mio avviso, una manifesta restrizione della prestazione dei servizi ai sensi degli artt. 59 e 60, norme di cui tutte le parti riconoscono l'efficacia diretta.
Il primo argomento dedotto dalla convenuta, secondo cui il requisito dello stabilimento non rientrerebbe nel campo d'applicazione degli artt. 59 e 60, in quanto servirebbe unicamente a porre in condizioni di parità le imprese di altri Stati membri e gli assicuratori stabiliti in Francia, disconosce completamente la natura e lo scopo degli artt. 59 e 60. Per le ragioni da me esposte nelle conclusioni relative alla causa 279/80, (Webb, Racc. 1981, pagg. 3305, 3330-3333), ritengo che questi articoli vietino tutte le restrizioni della prestazione di servizi fra Stati membri, indipendentemente dal fatto ch'esse siano o meno discriminatorie, salvo il caso in cui siano giustificate.
A termini della sentenza emessa nella causa 76/81 (Transporoute/Ministero dei lavori pubblici, Racc. 1982, pag. 417), « (...) il subordinare, in uno Stato membro, l'esecuzione di prestazioni di servizi da parte di una impresa stabilita in un altro Stato membro al possesso dell'autorizzazione di stabilimento nel primo Stato avrebbe la conseguenza di togliere ogni efficacia all'art. 59 del trattato, il cui oggetto consiste proprio nell'eliminare le restrizioni alla libera prestazione dei servizi da parte di persone non stabilite nello Stato nel cui territorio deve essere fornita la prestazione » (pagg. 427-428).
Nel settore assicurativo, inoltre, le notevoli spese cui può dar luogo la creazione di una succursale o di una filiale in un altro Stato membro costituiscono di per sé, in potenza, un rilevante fattore di dissuasione, in particolare per quanto riguarda la coassicurazione, poiché i relativi contratti sono generalmente rari e di entità tale da richiedere l'intervento della sede principale dell'impresa assicuratrice.
Si pone quindi il problema del se l'obbligo, imposto al coassicuratore delegatario, di stabilirsi in Francia per poter quivi prestare servizi assicurativi sia giustificato da motivi di ordine pubblico, ai sensi dell'art. 56, n. 1, del trattato, ovvero dall'interesse generale, secondo i principi generali stabiliti nella sentenza Van Binsbergen e nella giurisprudenza successiva.
Basandosi sull'art. 60, 3° comma, del trattato (« senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini »), nonché sulle conclusioni presentate dall'avvocato generale Mayras nella causa Van Binsbergen (Racc. 1974, pag. 1316), secondo cui l'art. 60, 3° comma, « prospetta chiaramente l'ipotesi » nella quale le prestazioni richiedono al loro autore una presenza fisica intermittente nello Stato membro in cui esse sono fornite, la Commissione tenta a) di stabilire una distinzione fra il caso in cui il prestatore di servizi è fisicamente presente e quello in cui, come potrebbe avvenire per i contratti di assicurazione, il servizio viene fornito per corrispondenza, o per telefono o per telex, e b) di far valere che l'art. 60, 3° comma, si applica solo nel caso di presenza fisica del prestatore.
Tale distinzione non mi sembra ammissibile. Benché la prestazione di un servizio possa essere sottoposta a condizioni, ciò vale a prescindere dal fatto che il prestatore sia fisicamente presente o no. Nella causa 15/78 (Société générale alsacienne de banque/Koestier, Racc. 1978, pag. 1971), il convenuto poteva far valere, ai sensi degli artt. 59 e 60, il diritto tedesco in relazione a contratti bancari a termine, alcuni dei quali erano stati conclusi mentre egli si trovava in Germania, nonostante che la banca attrice, che aveva prestato il servizio, non fosse presente nella Repubblica federale.
Né considero esatto ritenere, come sembra fare la Commissione, stando ai suoi argomenti, che l'art. 60, 3° comma, assimili allo stabilimento il temporaneo esercizio di un'attività nello Stato in cui è fornito il servizio.
Perciò, l'art. 60, 3° comma, non consente di per sé d'imporre, nel caso di prestazione di servizi, le stesse condizioni che possono essere giustificate nel caso di stabilimento. Nella sentenza Webb, al punto 16 della motivazione, la Corte ha affermato quanto segue:
« L'art. 60, 3° comma, ha anzitutto lo scopo di rendere possibile al prestatore di servizi l'esercizio della propria attività nello Stato membro destinatario della prestazione, senza alcuna discriminazione nei confronti dei cittadini di tale Stato. Esso non implica tuttavia che qualsiasi disciplina nazionale che si applichi ai cittadini di tale Stato e si riferisca normalmente ad un'attività permanente delle imprese stabilite in tale Stato possa essere integralmente applicata anche ad attività di carattere temporaneo esercitate da imprese aventi sede in altri Stati membri. »
Inoltre, si può forse affermare che un secondo scopo principale dell'art. 60 consiste nel tener ferma la distinzione tra lo stabilimento ed il caso in cui il prestatore di servizi si reca solo temporaneamente in uno Stato membro, nel qual caso all'interessato si applicano le disposizioni relative ai servizi, e non quelle in materia di stabilimento.
Tuttavia, indipendentemente dalla presenza fisica del prestatore, è necessario provare che le restrizioni imposte in materia di prestazione dei servizi sono giustificate dall'interesse generale, sono proporzionate allo scopo perseguito, e tengono conto delle condizioni soddisfatte dal prestatore nel paese in cui è stabilito.
L'attività assicurativa costituisce un importante e delicato settore nell'ambito della prestazione dei servizi: si devono prendere in considerazione la solvibilità dell'assicuratore, l'adeguata tutela dell'assicurato, nonché la tutela dei terzi che possono essere danneggiati in conseguenza di un evento coperto dall'assicurazione. Inoltre, nonostante il fatto che tutti gli Stati membri tengano certo conto di questi problemi, esistono indubbiamente divergenze fra le varie normative nazionali — sulla delimitazione dell'oggetto dell'assicurazione, sulle modalità per ottenere la necessaria tutela e sulla portata di quest'ultima, sulle conseguenze della dissimulazione di fatti essenziali — e la stessa direttiva del 1973 lascia agli Stati membri il compito di determinare l'importo delle riserve tecniche « sufficienti » e la facoltà di attenuare le regole della congruenza e della localizzazione degli attivi. È con riferimento a questi e ad analoghi fattori che dev'essere esaminata la questione del se le restrizioni siano giustificate.
A mio avviso, i casi in cui risulta giustificata la completa esclusione della prestazione di servizi a partire da un altro Stato membro sono rari, come lo sono i casi di giustificata esclusione della libera circolazione delle merci (nelle cause 155/82, Commissione/Belgio, Race. 1983, pag. 531, e 247/81, Commissione/Germania, Race. 1984, pag. 1111, è stato ritenuto che non fosse giustificato da motivi di tutela della sanità pubblica il fatto d'imporre ad un'impresa che vende prodotti tossici o virtualmente tossici in un altro Stato membro l'obbligo di essere stabilita in questo Stato).
Quali sono dunque i principali fattori richiamati nella fattispecie per giustificare il requisito dello stabilimento?
La Francia sostiene, in primo luogo, che l'obbligo di stabilimento è giustificato dalla necessità di impedire l'evasione fiscale. Questo argomento è manifestamente collegato all'esistenza dell'art. 1004 del codice tributario, al quale ho già accennato. Se lo si riconoscesse fondato, esso sarebbe ugualmente valido per tutte le altre attività che rientrano nell'art. 59. In tal modo, quest'articolo sarebbe privato di qualsiasi efficacia. In ogni caso, come hanno giustamente sottolineato i governi britannico e olandese, lo scopo suddetto può essere raggiunto — e, secondo il governo olandese, è stato effettivamente raggiunto nei Paesi Bassi — imponendo ai contraenti dell'assicurazione l'obbligo di detrarre la tassa dai premi e di versarla direttamente all'amministrazione fiscale. A quanto pare esistono anche altri metodi. Non considero quindi ammissibile l'allegata giustificazione.
Inoltre, è stato sostenuto che l'obbligo di stabilimento è necessario per evitare che gli assicuratori di altri Stati membri ed anche gli assicurati possano sottrarsi ad esigenze imperative del diritto francese. Azioni nascenti dal rapporto assicurativo potrebbero infatti essere promosse al di fuori della Francia dinanzi a giudici che rifiutino di applicare le relative disposizioni francesi. Ovvero, tali azioni potrebbero essere promosse in Francia, ma i giudici degli altri Stati membri interessati potrebbero rifiutare l'esecuzione dei relativi provvedimenti. Il pericolo che il diritto francese venga in tal modo eluso sarebbe particolarmente grave qualora i contratti di coassicurazione siano soggetti ad un altro sistema giuridico.
Anche qualora si dovesse ammettere che le norme francesi possano essere giustificate da ragioni attinenti alla tutela del consumatore o dai legittimi interessi di terzi danneggiati, non è necessario, a mio avviso, richiedere che l'assicuratore delegatario sia stabilito in Francia, per garantire l'adempimento di obblighi nei confronti di detti, terzi.
Anzitutto, i diritti di questi ultimi sono tutelati dalla convenzione di Bruxelles concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 1978, L 304), nella misura in cui tale convenzione è in vigore. A norma dell'art. 9, il terzo che abbia subito un danno potrà citare in giudizio l'assicuratore « davanti al giudice del luogo in cui si è verificato l'evento dannoso ». Come risulta dalla sentenza emessa nella causa 21/76 (Handelskwekerij Bier/Mines de potasse d'Alsace, Race. 1976, pag. 1735), in cui si trattava dall'art. 5, 3°, avente analogo tenore, ciò significa che il terzo danneggiato potrebbe agire in giudizio nel luogo in cui trova il bene assicurato. Inoltre, l'art. 10, 1° comma, stabilisce quanto segue: « In materia di assicurazione di responsabilità civile, l'assicuratore può altresì esser chiamato in causa davanti al giudice presso cui è stata proposta l'azione esercitata dalla persona lesa contro l'assicurato, qualora la legge di tale giudice lo consenta ». Se lo Stato interessato non consentisse tale chiamata in causa, si tratterebbe di una difficoltà dovuta a suo proprio fatto, che non potrebbe giustificare il requisito dello stabilimento. Per di più, la clausola dell'ordine pubblico di cui all'art. 27, 1o, va interpretata in senso stretto e « deve applicarsi soltanto in casi eccezionali » (Relazione Jenard, GU 1979, C 59, pagg. 1, 44). Di conseguenza, raramente, o addirittura mai, i giudici dello Stato in cui l'impresa assicuratrice ha sede potrebbero rifiutare il riconoscimento di una sentenza emessa in Francia ai sensi dell'art. 9 o dell'art. 10, per il motivo che i requisiti francesi relativi all'assicurazione della responsabilità civile siano in contrasto con l'ordine pubblico.
Nulla vieta, naturalmente, al terzo danneggiato di agire fuori della Francia, in uno degli altri Stati competenti. Ciò risulta dal sistema degli artt. 7-12 della convenzione, che offrono per le azioni contro un assicuratore una vasta scelta quanto al foro competente. La Francia, essendo vincolata dalla convenzione, non può impedire, in ogni caso, al terzo danneggiato di agire, se vuole, fuori della Francia.
L'argomento non è esaurito con queste considerazioni, poiché la convenzione di Bruxelles non è ancora vigente fra tutti gli Stati membri. Tuttavia, anche per quanto riguarda le imprese assicuratrici stabilite nei nuovi Stati membri, nei quali la convenzione non è ancora entrata in vigore, non ritengo giustificato il requisito dello stabilimento imposto dalla Francia. Nella misura in cui le sue esigenze imperative attinenti alla tutela dei terzi fossero giustificate, la Francia potrebbe pretendere, a mio avviso, che gli assicuratori aventi sede nell'ambito della Comunità si sottopongano convenzionalmente alla competenza dei giudici francesi, ad esempio mediante l'imposizione di clausole relative al foro da inserire nelle polizze riguardanti rischi localizzati in Francia. Le conseguenti decisioni giurisdizionali saranno riconosciute, tranne pochissime eccezioni, dai giudici degli Stati membri in cui la convenzione non è ancora in vigore, dato che la proroga di competenza è universalmente considerata come una base sufficiente per determinare la giurisdizione. Se un assicuratore non rispettasse il proprio impegno al riguardo, le autorità francesi potrebbero infliggergli sanzioni. Esse potrebbero inoltre darne notifica alle autorità dello Stato membro di stabilimento, che potrebbero a loro volta adottare provvedimenti sanzionatori.
Conseguentemente, a mio avviso, il requisito dello stabilimento non può essere giustificato in base a considerazioni di diritto internazionale privato.
Taluni Stati membri sostengono poi che il coassicuratore delegatario, a meno che sia stabilito nello Stato del rischio, non è in grado di valutare tale rischio e non conosce adeguatamente le condizioni vigenti in tale Stato. Tuttavia, il semplice fatto che un assicuratore sia stabilito in un dato Stato non garantisce necessariamente ch'egli abbia una migliore conoscenza delle condizioni ivi praticate che non un assicuratore stabilito altrove, il quale assuma le debite informazioni e disponga di un'adeguata consulenza.
Un altro argomento, che mi sembra esser stato dedotto dalla Francia e dal Belgio, è quello secondo cui il requisito dello stabilimento sarebbe necessario per evitare distorsioni della concorrenza fra gli assicuratori stabiliti in Francia e quelli stabiliti in altri paesi della Comunità. Ora, ciò equivale ad affermare che provvedimenti il cui unico scopo consista nell'impedire offerte inferiori alle tariffe nazionali in materia di assicurazione sono, per ciò stesso, giustificati. Ma questa sarebbe un'apologia del protezionismo, che escluderebbe completamente l'applicazione degli artt. 59 e 60. Per quanto riguarda la libera circolazione delle merci, un argomento del genere è stato respinto dalla Corte già nel 1961, quando essa ha affermato che l'art. 36 « contempla delle ipotesi di natura non economica » (sentenza emessa nelle cause 7/61, Commissione/Italia, Race. 1961, pagg. 619, 644). Vedasi anche conclusioni nella causa 182/84 (Miro, sentenza 26 novembre 1985, Race. 1985, pag. 3738): « Se uno Stato membro potesse imporre restrizioni delle importazioni (...) sotto pretesto che i prodotti importati sono meno costosi o vengono colpiti da tributi inferiori, la concorrenza e il principio della libera circolazione delle merci verrebbero completamente svuotati. » Le stesse considerazioni valgono anche per la prestazione dei servizi.
Respingerei parimenti la tesi fatta valere, fra l'altro, dalla Francia, dal Belgio e dall'Italia, secondo cui il requisito dello stabilimento sarebbe giustificato dalle restrizioni vigenti per i movimenti di capitale. In proposito, è stato richiamato l'art. 61, 2° comma, del trattato, il quale recita: « La liberalizzazione dei servizi delle banche e delle assicurazioni che sono vincolati a movimenti di capitale deve essere attuata in armonia con la liberalizzazione progressiva della circolazione dei capitali ». In realtà, siffatti movimenti di capitale sono già stati liberalizzati con la prima direttiva per l'applicazione dell'art. 67 del trattato (GU 1960, pag. 921), modificata dalla seconda direttiva del Consiglio (GU 1963, pag. 62). L'art. 1, n. 1, della prima direttiva stabilisce quanto segue: « Gli Stati membri accordano ogni autorizzazione di cambio necessaria per la conclusione o l'esecuzione delle transazioni e per i trasferimenti tra residenti degli Stati membri, aventi per oggetto i movimenti di capitali specificati nell'elenco A dell'allegato I alla presente direttiva ». Nell'elenco A sono inclusi i « trasferimenti effettuati in esecuzione di contratti di assicurazione via via che tali contratti sono ammessi al beneficio della libera circolazione dei servizi, in applicazione degli articoli 59 e seguenti del trattato ». Se, per contro, le somme pagate in relazione ad un contratto d'assicurazione diversa dall'assicurazione sulla vita non costituissero affatto capitali, bensì pagamenti correnti, deve ritenersi che questi sono stati già liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 1, del trattato. Nel presente contesto non è necessario stabilire se detti trasferimenti debbano essere considerati movimenti di capitale o pagamenti correnti, poiché in entrambi i casi sono stati liberalizzati. Di conseguenza, non ritengo fondato neppure questo argomento.
I mezzi finora esaminati riguardano soltanto il requisito dello stabilimento; in nessun caso, comunque, essi potrebbero giustificare l'imposizione di un obbligo di autorizzazione.
Per giustificare il requisito della previa autorizzazione sono stati dedotti vari altri argomenti, che sono rilevanti anche al fine di accertare se sia giustificato imporre lo stabilimento. Il primo di questi argomenti concerne la tutela del consumatore, un'esigenza che la Corte ha ritenuto costituire motivo di giustificazione per quanto riguarda la libera circolazione delle merci e che, a mio avviso, può essere presa in considerazione anche per la prestazione dei servizi. Il secondo è quello relativo alla tutela dei terzi che possono essere danneggiati dal verificarsi dell'evento assicurato. Anche questo mi sembra un motivo atto a costituire una giustificazione in base all'interesse generale.
Ci si deve chiedere, tuttavia, se il previo stabilimento o la previa autorizzazione siano obiettivamente necessari e costituiscano il mezzo meno restrittivo per garantire la tutela dell'assicurato (in particolare per quanto riguarda la situazione generale e la solvibilità dell'assicuratore), mezzo che risulti giustificato, tenuto conto dell'esistenza di altre possibili forme di tutela, comprese quelle che sono contemplate dalle due direttive in questione.
In proposito, sembrano rilevanti vari fattori. In primo luogo, secondo le informazioni fornite alla Corte, i contratti di coassicurazione vengono generalmente conclusi da grosse imprese commerciali o industriali o da enti governativi, che verosimilmente dispongono di uffici legali o di servizi competenti in materia di assicurazione, o possono rivolgersi ad esperti consulenti, e in particolare, almeno in taluni Stati membri, ad un mediatore indipendente che non è un agente dell'assicuratore.
Il coassicuratore delegatario è in genere un assicuratore di chiara reputazione e vasta esperienza, in grado di valutare esattamente il rischio, la copertura e le riserve minime indispensabili per sinistri da pagare, ma non necessariamente stabilito nel paese del rischio o dell'assicurato. Il rischio può, in realtà, essere localizzato in più di uno Stato membro. Benché, in teoria, possa trovare applicazione per tutti i rischi, ivi compreso il ramo « vita », la coassicurazione interviene in pratica solo in casi particolari, o qualora siano in gioco somme ingenti, ed è oggetto di polizze « fatte su misura ».
In secondo luogo, è pacifico che i coassicuratori di altri Stati membri (escluso il coassicuratore delegatario) possono partecipare alla coassicurazione di un rischio localizzato in Francia, senza essere quivi stabiliti o autorizzati; su questo punto non è stata segnalata alcuna difficoltà. Tuttavia, ciascuno di tali coassicuratori, o tutti, potrebbero aver assunto una parte del rischio superiore a quella del coassicuratore delegatario, che non è in alcun modo tenuto ad assumere una quota minima del rischio.
In terzo luogo, nella direttiva del 1973, il Consiglio ha previsto un sistema secondo cui spetta agli Stati membri garantire che le imprese stabilite nel loro territorio soddisfino determinate condizioni di carattere finanziario.
A tal fine:
a)
in ciascuno Stato membro in cui viene esercitata un'attività devono essere costituite riserve tecniche sufficienti. Benché le norme circa l'ammontare di tali riserve possano essere divergenti, le riserve stesse devono essere « sufficienti » ed avere come contropartita attivi equivalenti, congrui e localizzati in ciascun paese di attività. L'art. 15, n. 4, recita: « L'autorità di controllo dello Stato membro, sul territorio del quale è situata la sede sociale di un'impresa, vigila affinché il bilancio dell'impresa presenti, per le riserve tecniche, attività equivalenti agli impegni contratti in tutti i paesi in cui essa esercita ». Ciascuno Stato membro deve imporre ad ogni impresa la cui sede sociale si trova nel suo territorio l'obbligo di costituire un margine di solvibilità sufficiente « per l'insieme delle sue attività » (art. 16). Lo stesso Stato membro deve imporre alle imprese aventi la sede sociale nel suo territorio l'obbligo di presentare un resoconto annuale, per tutte le operazioni, della loro situazione finanziaria e del loro stato di solvibilità, nonché di fornire periodicamente i documenti, anche statistici, necessari per l'esercizio del controllo;
b)
L'art. 20 attribuisce all'autorità competente determinati poteri per il caso che un'impresa non costituisca le necessarie riserve o non disponga più del necessario margine di solvibilità; qualora l'impresa non mantenga tali riserve e tale margine, la suddetta autorità può inoltre adottare « tutte le misure atte a salvaguardare gli interessi degli assicurati ». L'autorizzazione può essere revocata, qualora l'impresa non soddisfi più le condizioni di accesso all'attività o manchi gravemente agli obblighi che le incombono in virtù della regolamentazione nazionale (art. 22);
e)
Le autorità di controllo degli Stati membri devono collaborare e consultarsi reciprocamente. Così, a norma dell'art. 13, gli Stati membri verificano in stretta collaborazione la situazione finanziaria delle imprese autorizzate. L'autorità di controllo dello Stato membro nel cui territorio è situata la sede sociale dell'impresa deve verificare lo stato di solvibilità di quest'ultima « per l'insieme delle sue attività ». « Le autorità di controllo degli altri Stati membri sono tenute a fornirle tutte le informazioni necessarie per consentirle di effettuare tale verifica » (art. 14). Ulteriori disposizioni si trovano, fra l'altro, negli artt. 19, n. 2, 20, n. 5, e 21, n. 2.
Inoltre, secondo la direttiva del 1978, l'importo delle riserve tecniche dev'essere determinato dai vari coassicuratori secondo le norme dello Stato membro in cui sono stabiliti, ma la riserva per sinistri da pagare dev'essere « almeno » uguale a quella determinata dal coassicuratore delegatario secondo le norme del suo luogo di stabilimento, e congrui attivi devono esistere negli Stati membri di stabilimento dei coassicuratori o in quello del coassicuratore delegatario (art. 4). Gli Stati membri vigilano affinché i coassicuratori stabiliti nel loro territorio dispongano di dati statistici da cui risulti l'entità delle operazioni di coassicurazione (art. 5). E chiaro che questa norma riguarda anche il coassicuratore delegatario. Anche in questo campo le autorità di controllo sono tenute a collaborare ed a comunicare le informazioni necessarie per l'attuazione della direttiva.
Perciò, a mio avviso, il Consiglio ha istituito, sul piano comunitario, un sistema di controllo e di tutela finanziaria per la cui attuazione sono responsabili tanto lo Stato membro o gli Stati membri in cui l'impresa è stabilita, quanto lo Stato in cui essa ha la sede sociale. È vero che esistono differenze nel metodo di calcolo delle riserve tecniche: in alcuni paesi è inclusa la quota relativa alla riassicurazione (determinazione al lordo), mentre in altri tale quota è esclusa (determinazione al netto). Tuttavia, l'obbligo essenziale è quello di disporre di « sufficienti » riserve tecniche, e non è stato dimostrato che il metodo della determinazione al netto, adottato ad esempio dalla Repubblica federale di Germania, sia inadeguato; nè è stato sostenuto ch'esso sia insufficiente, anche se il metodo della determinazione al lordo dà come risultato una somma più elevata. La stessa considerazione vale, secondo me, anche per le differenze esistenti, a quanto pare, riguardo alla provvigione dei mediatori, di cui in alcuni paesi si tiene conto, ed in altri no.
In quarto luogo, la Francia non subordina l'autorizzazione al deposito, da parte del coassicuratore delegatario, di una somma o di una cauzione proporzionale alla sua quota di responsabilità o all'importo complessivo. Probabilmente tale deposito non è considerato necessario.
In quinto luogo, l'autorizzazione viene concessa una volta per tutte; essa non è richiesta specificamente per ciascun contratto di coassicurazione. Una siffatta autorizzazione non può costituire, a mio parere, una garanzia contro infrazioni delle norme nazionali o contro comportamenti sleali, cui si può far fronte soltanto se e quando si verifichino.
In sesto luogo, alcuni Stati membri non ritengono necessaria l'autorizzazione, per tutelare l'assicurato nel caso di un contratto di coassicurazione, e anche alcuni di quelli che impongono in tal caso il requisito dell'autorizzazione non esigono che le condizioni stabilite nella polizza siano sottoposte all'esame delle proprie autorità competenti.
Da tutte queste circostanze mi sembra doversi desumere che esiste un controllo finanziario negli Stati membri in cui l'impresa è stabilita, e che il requisito dello stabilimento o dell'autorizzazione non contribuisce necessariamente ad aumentare il livello della tutela di cui trattasi. È significativo il fatto che vari Stati membri non ritengono necessario andare tanto lontano quanto la Francia, esigendo lo stabilimento e l'autorizzazione e verificando la formulazione delle polizze tipo (anche se, a quanto pare, la Francia non estende il controllo, come fa invece la Repubblica federale di Germania, ai dettagli di specifiche polizze di coassicurazione).
Tenuto conto delle condizioni poste dalla direttiva del 1978, non vedo poi fra il coassicuratore delegatario e gli altri coassicuratori una differenza tale da giustificare il fatto che, nel caso del primo, vengano richiesti lo stabilimento o l'autorizzazione nello Stato membro in cui è localizzato il rischio.
E vero che, ai sensi del suo art. 2, n. 1, la direttiva del 1978 si applica soltanto qualora il coassicuratore delegatario sia autorizzato secondo le condizioni previste dalla direttiva del 1973, e qualora egli assuma in pieno le funzioni che gli spettano nella pratica della coassicurazione e in particolare determini le condizioni di assicurazione e di fissazione delle tariffe, anche se, indubbiamente, in molti casi l'assicuratore scelto come coassicuratore delegatario terrà conto delle condizioni poste, o che potrebbero essere poste, da altri coassicuratori. È anche vero che, secondo il preambolo della direttiva del 1978, il coassicuratore delegatario si trova in migliore posizione rispetto agli altri coassicuratori per valutare i sinistri e stabilire l'importo minimo delle riserve per sinistri da pagare.
La disposizione dell'art. 2, n. 1, lett. e), (« cioè è trattato come l'assicuratore che copre la totalità del rischio ») non è forse molto chiara, ma non ritengo che la formula ivi usata o quella che figura nel preambolo della direttiva del 1978 implichino che il coassicuratore delegatario debba essere stabilito nel paese in cui è localizzato il rischio o, quanto meno, debba essere quivi autorizzato, come assumono il governo francese e le parti intervenute a sostegno dello stesso.
Anche qualora l'art. 2, n. 1, lett. c), fosse considerato ambiguo in proposito (e ciò è tutto quanto si può obiettare contro questa norma), penso che lo si dovrebbe interpretare, se possibile, in modo ch'esso risulti compatibile col trattato (causa 218/82, Commissione/Consiglio, ripartizione di un contingente di rum, Race. 1983, pag. 4063) ed è chiaro che la direttiva non può autorizzare, o imporre, restrizioni contrastanti con gli artt. 59 e 60 (cfr. cause riunite 80 e 81/77, Ramel/Esattore della dogana, Racc. 1978, pag. 927).
Sarebbe certamente in contrasto con gli artt. 59 e 60 del trattato vietare ad un coassicuratore delegatario la prestazione di servizi assicurativi in Francia, a meno che non sia quivi stabilito, o imporgli l'obbligo di essere autorizzato (quando non esista una giustificazione in base all'interesse generale o all'art. 56 del trattato). A mio avviso, l'art. 2, n. 1, lett. c), non esige affatto l'imposizione di un regime del genere o quanto meno può essere ragionevolmente interpretato, senza alcuna difficoltà, nel senso ch'esso non implica tale esigenza.
Non mi pare di alcuna utilità neppure l'argomento dedotto dal Belgio, secondo cui l'art. 2, n. 1, lett. d), proverebbe la necessità che un coassicuratore delegatario sia stabilito nello Stato in cui è localizzato il rischio. Gli artt. 4 e 5, anch'essi richiamati al riguardo, mettono in rilievo il controllo da parte dello Stato membro in cui è stabilito il coassicuratore delegatario, mentre non richiedono, secondo me, che questi sia stabilito nello Stato in cui è localizzato il rischio; né l'art. 4, n. 1, richiede che le riserve tecniche vengano determinate nello Stato membro in cui è stabilito o autorizzato il coassicuratore delegatario.
La vera garanzia per l'assicurato risiede nel fatto che tutti i coassicuratori devono essere autorizzati nello Stato membro o negli Stati membri in cui sono stabiliti.
A mio avviso, perciò, tenuto conto di tutti gli argomenti dedotti, la direttiva del 1978 non esige che il coassicuratore delegatario sia stabilito o previamente autorizzato nello Stato membro in cui è localizzato il rischio.
È stato fatto inoltre riferimento alle sentenze della Corte nelle cause riunite 110 e 111/78 (Van Wesemael, Racc. 1979, pag. 35) e nella causa Webb, in cui si ammette che, nell'interesse generale, può essere richiesta una licenza per la prestazione di servizi in un settore particolarmente sensibile. Va tuttavia osservato che, nella stessa giurisprudenza, la Corte ha ritenuto che « la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale sancito dal trattato, può venire limitata solamente da norme giustificate dal pubblico interesse e obbligatorie nei confronti di tutte le persone e le imprese che esercitano la propria attività sul territorio dello Stato membro destinatario della prestazione, nella misura in cui tale interesse non risulti garantito dalle norme alle quali il prestatore di servizi è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito ». Così pure, la Corte ha dichiarato che « lo Stato membro destinatario della prestazione (...) deve tener conto della documentazione e delle garanzie già presentate dal prestatore di servizi per quel che riguarda l'esercizio della sua attività nello Stato membro dove è stabilito ».
In quei casi, tuttavia, non esistevano direttive comunitarie. Nella presente fattispecie, purché la direttiva sia rispettata per quanto riguarda le questioni finanziarie, non mi sembra esatto affermare che ulteriori requisiti finanziari possano essere imposti nell'ambito del diritto interno. In questo settore della coassicurazione, gli Stati membri devono tener conto dei controlli effettuati, a norma della direttiva, dalle autorità di altri Stati membri (cfr. causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten BV, Race. 1981, pag. 3277).
Mi sembra che, per raggiungere lo scopo perseguito dalla Francia, potrebbe essere sufficiente richiedere che i contratti di coassicurazione stipulati da un coassicuratore delegatario fuori della Francia riguardo a rischi localizzati in Francia vengano notificati alle autorità competenti (visto che, come risulta dalle statistiche fornite dal governo francese, tali contratti non sono molto numerosi) e fondarsi sulle disposizioni di diritto interno che non sono in contrasto con gli artt. 59 e 60 del trattato. Ciò potrebbe costituire la risposta, ad esempio, all'obiezione secondo cui, se non fossero richiesti lo stabilimento o l'autorizzazione, un coassicuratore delegatario potrebbe impegnarsi a coprire, in uno Stato membro, un rischio che in tale Stato non possa essere oggetto di assicurazione, come il danneggiamento intenzionale, il sequestro di persona, la truffa o i risultati di un contratto di gioco o scommessa. Ma ciò non è tutto, e indubbiamente altre specifiche norme del diritto di uno Stato, che vengano applicate dai suoi propri giudici ovvero, in forza della convenzione di Bruxelles o in base a norme di diritto internazionale privato, da altri giudici, possono offrire agli assicurati e ai terzi un elevato grado di tutela, senza alcuna necessità che il coassicuratore delegatario sia autorizzato o stabilito nello Stato del rischio.
Poiché i punti sui quali si è maggiormente insistito nella fattispecie sono la solvibilità dell'impresa e la tutela finanziaria dell'assicurato e dei terzi, ritengo che alla conclusione nel senso suddetto non osti neppure il fatto che non è stata ancora realizzata l'armonizzazione relativamente ad altri aspetti, come le condizioni di contratto e le tariffe.
A mio avviso, perciò, si deve riconoscere la fondatezza della prima censura formulata dalla Commissione, per quanto riguarda sia lo stabilimento, sia l'autorizzazione.
La seconda censura
Nella presente controversia, la Commissione aveva inizialmente sostenuto che le norme francesi relative ai valori limite, al di sotto dei quali era vietata la stipulazione di contratti di coassicurazione per rischi localizzati in Francia, erano in contrasto a) con gli artt. 1, n. 2, e 8 della direttiva del 1978, nonché b) con gli artt. 59 e 60 del trattato. Nel ricorso, essa ha espressamente lasciato cadere il primo capo di questa censura, basato sulla direttiva.
Dalla lettera di messa in mora e dal parere motivato risulta (benché questo punto non sia del tutto chiaro) che in realtà la Commissione criticava il fatto che i valori limite fossero stati fissati ad un livello troppo elevato. Nell'atto introduttivo del procedimento dinanzi alla Corte e durante la trattazione orale, la Commissione ha precisato la sua tesi, assumendo che la fissazione di valori limite è, in quanto tale, incompatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato, poiché le imprese sono libere di praticare la coassicurazione per tutti i rischi, indipendentemente dalla natura o importanza degli stessi; ad ogni buon fine, essa ha comunque sostenuto che i valori limite fissati sono troppo elevati.
A prima vista, la fissazione di valori limite al di sotto dei quali non può aver luogo la coassicurazione costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi. D'altra parte, viene sostenuto che la coassicurazione transfrontaliera è, nell'ambito del mercato assicurativo, un fenomeno particolare, che riguarda grosse somme e che può verificarsi solo di rado. Si può dire che ciò giustifica di per sé l'imposizione di limiti finanziari al di sotto dei quali non è ammessa la coassicurazione? Questo ragionamento può apparire logico, a prima vista; ma, a ben riflettere, non mi convince il fatto che la particolare natura della coassicurazione sia sufficiente a dimostrare che la fissazione di valori limite è giustificata ai sensi dell'art. 56 o nell'interesse generale.
In primo luogo, come risulta dagli argomenti svolti nella fattispecie, possono esservi casi particolari in cui la somma non è necessariamente così ingente, ma nei quali la probabilità del rischio è molto elevata, e quindi può essere opportuna la coassicurazione. Questi casi sarebbero esclusi dall'imposizione di un limite puramente finanziario. In secondo luogo, ritengo che debbano essere anzitutto le forze del mercato a determinare il tipo e l'entità dei rischi per i quali si giustifica la coassicurazione. Mi sembra inconcepibile che gli assicuratori si accollino l'onere supplementare di attuare una coassicurazione, qualora ciò non sia necessario. In terzo luogo, la Francia non ha dedotto, a mio avviso, alcun argomento convincente nel senso che, se non venissero fissati valori limite, sarebbero probabili o possibili determinate forme di abuso o maggiori rischi per l'assicurato. Ammetto che, in teoria, la necessità di agire in giudizio contro più di un coassicuratore può presentare maggiori inconvenienti (ma non necessariamente maggiori rischi) per l'assicurato. Non mi sembra molto realistico, d'altra parte, considerare che questi potrebbe essere costretto ad addivenire ad una coassicurazione in circostanze che non la richiedano effettivamente. È molto più probabile ch'egli trovi un singolo assicuratore il quale, sia pure riassicurandosi, accetti di assumere il rischio.
Ritengo perciò che la fissazione di valori limite sia in contrasto con gli artt. 59 e 60 del trattato.
Se fossi pervenuto alla conclusione inversa, avrei considerato, a prescindere dagli effetti della direttiva del 1978, su cui prendo posizione nella causa contro la Germania, che detti valori limite non potevano essere fissati in modo da escludere a) casi nei quali la somma di cui trattasi sia eventualmente non molto elevata, ma la probabilità del rischio sia tanto grande da far ritenere opportuna la coassicurazione, o b) casi per i quali sia generalmente ammesso, sul mercato, ch'essi costituiscono oggetto normale della coassicurazione.
Nella denegata ipotesi che, nella fattispecie, la fissazione di valori limite fosse giustificata, non riterrei che la Commissione abbia provato che i massimali fissati dalla Francia siano eccessivi, anche se sembrano elevati. Si tratta esclusivamente, a mio avviso, di una questione di prove, che nel caso in esame non sono state fornite dalla Commissione.
Non sono del parere (per i motivi indicati nelle mie conclusioni relative alla causa contro la Germania) che la direttiva del 1978 autorizzi essa stessa gli Stati membri a fissare, unilateralmente o di concerto fra loro, valori limite in relazione alle varie forme di assicurazione contemplate da tale direttiva. In ogni caso, mi sembra senz'altro possibile sostenere che, anche qualora, prima dell'emanazione della direttiva, fosse esistito un potere originario degli Stati membri in forza del quale questi potevano fissare valori limite a titolo di giustificata restrizione dei diritti attribuiti dagli artt. 59 e 60, l'esercizio di tale potere sarebbe ormai escluso per quanto riguarda le categorie di rischi specificate nella direttiva del 1978. Se sono necessari valori limite, questi devono essere fissati dalla Comunità.
L'efficacia diretta
Con la terza censura, la Commissione mira a far dichiarare che la Francia è venuta meno all'obbligo di rispettare l'efficacia diretta degli artt. 59 e 60 del trattato, applicando, invece di questi articoli, le disposizioni criticate nell'ambito delle prime due censure. La Commissione ha più volte sottolineato che questa infrazione è indipendente dalle prime due, ma la sua tesi non mi convince. Il mancato rispetto dell'efficacia diretta di una norma comunitaria non è un'infrazione autonoma. Questa parte dell'argomentazione della Commissione dovrebbe perciò, a mio avviso, essere disattesa.
Conclusione
In base alle precedenti considerazioni, concludo nel senso che la legge 7 gennaio 1981, n. 81-5, e il decreto 7 maggio 1981, n. 81-443, violano gli artt. 59 e 60 del trattato CEE, in quanto
1)
impongono alle imprese assicuratrici comunitarie l'obbligo di essere stabilite o autorizzate in Francia per poter partecipare, in qualità di coassicuratore delegatario, ad operazioni di coassicurazione in tale Stato e
2)
impediscono alle imprese assicuratrici comunitarie non stabilite in Francia di partecipare ad operazioni di coassicurazione per rischi che, data la loro natura o entità, non sono contemplati dall'art. 1 del suddetto decreto.
Le spese sostenute dalla Commissione, nonché dai Paesi Bassi e dal Regno Unito, dovrebbero, a mio avviso, essere poste a carico della convenuta. La Francia, il Belgio, la Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l'Irlanda e l'Italia dovrebbero sopportare le proprie spese.
(
*1
)	Traduzione dall'inglese.