62024CJ0466
PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
23. listopada 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) – Uredba (EU) 2021/2115 – Potpora strateškim planovima – Uredba (EU) br. 1307/2013 – Izravna plaćanja poljoprivrednicima – Površine na raspolaganju poljoprivrednicima – Pravna osnova za korištenje tih površina – Načini registracije te pravne osnove – Površine prijavljene u okviru programa potpore veće od površina za koje je registrirana pravna osnova za korištenje – Administrativne kazne koje se primjenjuju u slučajevima prekoračenja u prijavi površina – Kazne na temelju članka 19.a Uredbe (EU) br. 640/2014 – Članak 19.a – Kazne – Primjenjivost tog članka nakon stavljanja izvan snage Uredbe br. 640/2014”
U predmetu C‑466/24 [Venshova] (
i
),
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Administrativen sad – Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska), odlukom od 18. lipnja 2024., koju je Sud zaprimio 2. srpnja 2024., u postupku
LQ
protiv
Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie”,
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: M. Condinanzi (izvjestitelj), predsjednik vijeća, N. Jääskinen i R. Frendo, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Europsku komisiju, A. C. Becker, G. Koleva i M. Salyková, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje:
–
članka 4. stavka 4. Uredbe (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP‑a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1. i ispravci SL 2022., L 181, str. 35. i SL 2022., L 227, str. 136.);
–
članka 28. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59. i ispravak SL 2015., L 114, str. 25.);
–
članaka 18., 19. i 19.a Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL 2014., L 181, str. 48.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2016/1393 od 4. svibnja 2016. (SL 2016., L 225, str. 41. i ispravak SL 2016., L 227, str. 5.) (u daljnjem tekstu: Delegirana uredba br. 640/2014);
–
kao i članka 49. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između LQ, fizičke osobe, i Zamestnika izpalnitelen direktora na Daržaven fond „Zemedelie” (zamjenik izvršnog direktora Državnog fonda za poljoprivredu, Bugarska) (u daljnjem tekstu: DFZ) u vezi s odlukom potonjeg da umanji iznos financijske potpore koju je osoba LQ zatražila za poslovnu godinu 2021. u okviru više programa potpore i mjera izravnih plaćanja po površini te da joj izrekne kazne zbog prekoračenja u prijavi površina.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EU) br. 1306/2013
3
Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.) stavljena je izvan snage, s učinkom od 1. siječnja 2023., Uredbom (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o financiranju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SL 2021., L 435, str. 187. i ispravak SL 2022., L 29, str. 45.). Međutim, na temelju članka 104. Uredbe 2021/2116, članci 59., 63., 64., 67., 68., 74. i 77. Uredbe br. 1306/2013 nastavljaju se primjenjivati za nastale rashode i izvršena plaćanja za programe potpore na temelju Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.) za kalendarsku godinu 2022. ili ranije. Budući da se zahtjev za potporu o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi na poslovnu godinu 2021., Uredba br. 1306/2013 primjenjiva je u ovom slučaju.
4
U stavku 1. članka 59. Uredbe br. 1306/2013, naslovljenog „Opća načela provjera”, propisuje se:
„Ako nije drukčije predviđeno, sustav koji uspostavljaju države članice [...] uključuje sustavno administrativno provjeravanje svih zahtjeva za potporu i zahtjeva za plaćanje. Taj se sustav nadopunjuje provjerama na licu mjesta.”
5
U stavcima 1. i 2. članka 63. te uredbe, naslovljenog „Neopravdano isplaćeni iznosi i administrativne kazne”, određuje se:
„1.   Ako se utvrdi da korisnik ne ispunjava kriterije prihvatljivosti, preuzete obveze ili druge obveze u vezi s uvjetima za dodjelu potpore ili pomoći prema sektorskom poljoprivrednom zakonodavstvu, potpora neće biti isplaćena ili se ukida u potpunosti ili djelomično, a, ovisno o slučaju, odgovarajuća prava na isplatu, kao što je navedeno u članku 21. Uredbe (EU) br. 1307/2013, ne dodjeljuju se ili se ukidaju.
2.   Nadalje, ako tako određuje sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo, države članice također uvode administrativne kazne, u skladu s pravilima propisanima člankom 64. i člankom 77. [...]”
6
U skladu sa stavkom 4. članka 64. Uredbe br. 1306/2013, naslovljenog „Primjena administrativnih kazni”:
„Administrativne kazne mogu biti u jednom od sljedećih oblika:
(a)
umanjenje iznosa potpore ili pomoći koju treba isplatiti vezano uz zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje, na koji utječe neispunjavanje obveze, ili buduće zahtjeve; međutim, što se tiče potpore ruralnom razvoju, to ne dovodi u pitanje mogućnost suspenzije pomoći kada je moguće očekivati da će korisnik riješiti neispunjavanje obveza u razumnom vremenskom roku;
(b)
plaćanje iznosa izračunanog na osnovi količine i/ili razdoblja na koje se odnosi neispunjavanje obveze;
(c)
privremena suspenzija ili ukidanje odobrenja, priznanja ili dozvole;
(d)
isključivanje iz prava na sudjelovanje u određenom programu potpore ili mjeri pomoći ili drugoj predmetnoj mjeri;”
7
Poglavlje 2. glave V. te uredbe, naslovljeno „Integrirani sustav upravljanja i kontrole”, sadržava članak 67., čiji stavci 1. i 2. glase kako slijedi:
„1.   Svaka država članica uspostavlja integrirani administrativni i kontrolni sustav (‚integrirani sustav’).
2.   Integrirani sustav primjenjuje se na programe potpore iz Priloga I. Uredbi (EU) br. 1307/2013 [...]”
8
U članku 68. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013 propisuje se:
„Integrirani sustav sadržava sljedeće elemente:
(a)
računalnu bazu podataka;
(b)
sustav identifikacije za poljoprivredne parcele;
(c)
sustav za identifikaciju i registriranje prava na plaćanje;
(d)
zahtjeve za potporu i zahtjeve za plaćanja;
(e)
integrirani sustav kontrole;
(f)
jedan sustav za bilježenje identiteta svakog korisnika potpore iz članka 67. stavka 2. koji podnosi zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje.”
9
U članku 72. stavku 1. te uredbe određuje se:
„Svake godine korisnik potpore iz članka 67. stavka 2. podnosi zahtjev za izravna plaćanja odnosno zahtjev za plaćanje za odgovarajuće mjere ruralnog razvoja vezane uz područje i životinje navodeći, prema potrebi:
(a)
sve poljoprivredne parcele na imanju kao i nepoljoprivredne površine za koje se traži potpora prema članku 67. stavku 2.;
(b)
prava na plaćanje određena za aktiviranje;
(c)
sve ostale informacije navedene u ovoj Uredbi ili potrebne s ciljem provedbe relevantnog sektorskog poljoprivrednog zakonodavstva ili navedene od strane predmetne države članice.
[...]”
10
U članku 74. stavku 1. navedene uredbe propisuje se:
„U skladu s člankom 59. države članice, putem agencija za plaćanja ili tijela koja su ovlastile da djeluju u njihovo ime, provode administrativne provjere zahtjeva za potporu kako bi se provjerili uvjeti prihvatljivosti za potporu. Te provjere dopunjuju provjere na licu mjesta.”
11
Članak 77. te uredbe, naslovljen „Primjena administrativnih kazni”, glasi:
„1.   Što se tiče administrativnih kazni iz članka 63. stavka 2., ovaj se članak primjenjuje u slučaju neispunjavanja obveza s obzirom na kriterije prihvatljivosti, preuzete obveze ili ostale obveze koje proizlaze iz primjene pravila o potpori iz članka 67. stavka 2.
[...]
4.   Administrativne kazne mogu biti u jednom od sljedećih oblika:
(a)
umanjenje iznosa potpore ili pomoći koju treba isplatiti vezano uz zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje, na koji utječe neispunjavanje obveze, i/ili vezano uz zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje za protekle ili za nadolazeće godine;
(b)
plaćanje iznosa izračunanog na osnovi količine i/ili razdoblja na koje se odnosi neispunjavanje obveze;
(c)
izuzeće od prava na sudjelovanje u dotičnom programu potpore ili mjeri potpore.
[...]”
Uredba br. 1307/2013
12
Uredba br. 1307/2013 stavljena je izvan snage, s učinkom od 1. siječnja 2023., Uredbom 2021/2115. Međutim, na temelju članka 154. stavka 2. potonje, Uredba br. 1307/2013 i dalje se primjenjuje u vezi sa zahtjevima za potporu koji se odnose na godine zahtjeva koje počinju prije 1. siječnja 2023. Budući da se zahtjev za potporu o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi na poslovnu godinu 2021., Uredba br. 1307/2013 primjenjiva je u ovom slučaju.
13
Uvodna izjava 2. Uredbe br. 1307/2013 glasi:
„Jedan od glavnih ciljeva i jedan od ključnih zahtjeva reforme [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] jest smanjenje administrativnog opterećenja. [...]”
14
U članku 5. te uredbe određuje se:
„Uredba (EU) br. 1306/2013 i odredbe donesene u skladu s tom Uredbom primjenjuju se na programe predviđene ovom Uredbom.”
15
U skladu s člankom 32. Uredbe br. 1307/2013:
„1.   Potpora u okviru programa osnovnih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima putem prijave u skladu s člankom 33. stavkom 1., nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru u državi članici u kojoj su dodijeljena. [...]
2.   Za potrebe ove glave ‚prihvatljivi hektar’ znači:
(a)
bilo koja poljoprivredna površina na poljoprivrednom gospodarstvu, uključujući područja koja nisu bila u dobrom poljoprivrednom stanju na dan 30. lipnja 2003. u državama članicama koje su pristupile Uniji 1. svibnja 2004., a koje su prilikom pristupanja odlučile primjenjivati program jedinstvenih plaćanja po površini, koja se koristi za obavljanje poljoprivredne djelatnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne djelatnosti, površina koja se pretežno koristi za obavljanje poljoprivrednih djelatnosti; ili
[...]
4.   Površine se smatraju prihvatljivima samo ako odgovaraju definiciji prihvatljivog hektara tijekom cijele kalendarske godine, osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti.
[...]”
16
U stavku 1. članka 33. te uredbe, naslovljenog „Prijavljivanje prihvatljivih hektara”, propisuje se:
„Za potrebe aktiviranja prava na plaćanje predviđenih člankom 32. stavkom 1. poljoprivrednik prijavljuje parcele koje odgovaraju prihvatljivim hektarima povezanim s bilo kojim pravom na plaćanje. Osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti, prijavljene parcele na raspolaganju su poljoprivredniku na datum koji utvrđuje država članica, a koji ne može biti kasniji od datuma za izmjenu zahtjeva za potporu koji je utvrđen u toj državi članici, kako je navedeno u članku 72. stavku 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013.”
17
U stavcima 2. i 5. članka 36. Uredbe br. 1307/2013, kojim se posebno uređuje program jedinstvenih plaćanja po površini, određuje se:
„2.   Jedinstveno plaćanje po površini dodjeljuje se jednom godišnje za svaki prihvatljivi hektar koji je poljoprivrednik prijavio u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (a) Uredbe (EU) br. 1306/2013. [...]
[...]
5.   Osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti, hektari iz stavka 2. moraju biti na raspolaganju poljoprivredniku na datum koji je utvrdila određena država članica, koji nije kasniji od datuma za izmjenu zahtjeva za dodjelu potpore koji je ta država članica utvrdila, kako je navedeno u članku 72. stavku 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013.”
18
U skladu s člankom 48. Uredbe br. 1307/2013, u kojem se utvrđuju opća pravila o plaćanju za područja s prirodnim ograničenjima:
„1.   Države članice mogu dodijeliti plaćanje poljoprivrednicima koji imaju pravo na plaćanja u okviru programa osnovnih plaćanja ili programa jedinstvenih plaćanja po površini iz poglavlja 1. i čija se poljoprivredna gospodarstva u potpunosti ili djelomično nalaze na područjima s prirodnim ograničenjima koja utvrđuju države članice [...]
[...]
3.   [...] plaćanje za površine s prirodnim ograničenjima dodjeljuje se na godišnjoj osnovi po prihvatljivom hektaru koji se nalazi na površinama za koje je država članica odlučila dodijeliti plaćanje u skladu s ovim člankom stavkom 2. Ono se isplaćuje nakon aktiviranja prava na plaćanje u pogledu onih hektara u posjedu dotičnog poljoprivrednika ili, u državama članicama koje primjenjuju članak 36. ove Uredbe, nakon što dotični poljoprivrednik prijavi prihvatljive hektare.
[...]”
Delegirana uredba br. 640/2014
19
Delegirana uredba br. 640/2014 stavljena je izvan snage, s učinkom od 1. siječnja 2023., Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2022/1172 оd 4. svibnja 2022. o dopuni Uredbe (EU) 2021/2116 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u zajedničkoj poljoprivrednoj politici te primjene i izračuna administrativnih kazni za uvjetovanost (SL 2022., L 183, str. 12.). Međutim, u skladu s člankom 13. Delegirane uredbe 2022/1172, Delegirana uredba br. 640/2014 i dalje se primjenjuje na zahtjeve za potporu koji se odnose na izravna plaćanja predane prije 1. siječnja 2023. Prema tome, imajući u vidu vrijeme nastanka činjenica u glavnom postupku, Delegirana uredba br. 640/2014 primjenjiva je u ovom slučaju.
20
Uvodne izjave 2. i 19. Delegirane uredbe br. 640/2014 glase:
„(2)
Posebno, potrebno je utvrditi pravila za dopunu određenih elemenata Uredbe (EU) br. 1306/2013 koji nisu ključni u vezi s funkcioniranjem integriranog administrativnog i kontrolnog sustava (integrirani sustav), rokovima za podnošenje zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje, uvjetima za djelomično ili potpuno odbijanje potpore te djelomično ili potpuno [ukidanje] neosnovane pomoći ili potpore i određivanje administrativnih kazni za nesukladnosti povezane s uvjetima za dobivanje potpore u okviru programa utvrđenih Uredbom (EU) br. 1307/2013 [...]
[...]
(19)
Potrebno je utvrditi administrativne kazne uzimajući u obzir načela odvraćanja [i] proporcionalnosti i posebne poteškoće povezane sa slučajevima više sile i iznimnih okolnosti. Potrebno je stupnjevati administrativne kazne na temelju ozbiljnosti utvrđene nesukladnosti sve do potpunog isključenja iz jednog ili više programa potpore po površini ili jedne mjere potpore povezane s površinom ili više njih na određeni rok. Njima bi se trebale uzeti u obzir posebnosti različitih programa potpore ili mjera potpore u odnosu na kriterije prihvatljivosti, obveze i druge zahtjeve ili mogućnost da korisnik ne prijavi sve svoje površine kako bi na umjetan način stvorio uvjet za izuzeće iz obveza ekologizacije. Na temelju ove Uredbe potrebno je predvidjeti dovoljno odvraćajuće administrativne kazne kako bi se odvratilo od namjerne nesukladnosti.”
21
U članku 19.a Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenom „Administrativne kazne u slučajevima prekoračenja u prijavi površina za program osnovnih plaćanja, program jedinstvenih plaćanja po površini, preraspodjelu plaćanja, program za mlade poljoprivrednike, plaćanje za područja s prirodnim ograničenjima, program za male poljoprivrednike, Natura 2000 i plaćanja u okviru Okvirne direktive o vodama te plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima”, određuje se:
„1.   Ako je, u pogledu skupine kultura iz članka 17. stavka 1., površina prijavljena za programe potpore iz glave III. poglavlja 1., 2., 4. i 5. te glave V. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i mjere potpore navedene u člancima 30. i 31. [Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487. i ispravak SL 2016., L 130, str. 1.)] veća od površine utvrđene u skladu s člankom 18. te Uredbe, potpora se izračunava na temelju utvrđene površine umanjene za 1,5 puta utvrđene razlike ako je ta razlika veća od 3 % utvrđene površine ili 2 hektara.
Administrativna kazna ne smije biti veća od 100 % iznosa na temelju prijavljene površine.
2.   Ako korisniku nije izrečena administrativna kazna na temelju stavka 1. za prekoračenja u prijavi površina za predmetni program potpore ili mjeru potpore, administrativna kazna iz tog stavka smanjuje se za 50 % ako razlika između prijavljene i utvrđene površine ne prelazi 10 % utvrđene površine.
3.   Ako je korisniku smanjena administrativna kazna u skladu sa stavkom 2., a treba mu se izreći druga administrativna kazna za predmetni program potpore ili mjeru potpore za sljedeću godinu iz tog članka i članka 21., on plaća punu administrativnu kaznu za tu sljedeću godinu podnošenja zahtjeva te iznos za koji je administrativna kazna izračunana u skladu sa stavkom 1. smanjena u skladu sa stavkom 2.
4.   Ako se iznos izračunan u skladu sa stavcima 1., 2. i 3. ne može u cijelosti poravnati tijekom tri kalendarske godine od kalendarske godine utvrđivanja, u skladu s člankom 28. Provedbene uredbe (EU) br. 908/2014 preostali se iznos poništava.”
Uredba 2021/2115
22
U članku 4. stavku 4. točki (a) Uredbe 2021/2115 određuje se:
„Za potrebe vrsta intervencija u obliku izravnih plaćanja ‚prihvatljivi hektar’ utvrđuje se tako da obuhvaća površine koje su poljoprivredniku na raspolaganju i koje se sastoje od:
(a)
bilo koje poljoprivredne površine poljoprivrednoga gospodarstva koja se u godini za koju je zatražena potpora upotrebljava za poljoprivrednu djelatnost ili se, ako se površina upotrebljava i za nepoljoprivredne djelatnosti, pretežno upotrebljava za poljoprivredne djelatnosti [...]”
Bugarsko pravo
ZPZP
23
U članku 41. Zakona za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Zakon o potpori poljoprivrednicima) (DV br. 58 od 22. svibnja 1998.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: ZPZP), određuje se:
„(1)   Poljoprivrednici registrirani u skladu s člankom 7. mogu zatražiti potporu u okviru programa iz članka 38.a stavka 1. podnošenjem zahtjeva za potporu u skladu s člankom 32. stavkom 1. za predmetnu kalendarsku godinu.
[...]
(3)   Poljoprivredna zemljišta navedena u zahtjevu za potporu moraju biti na raspolaganju poljoprivrednicima na dan 31. svibnja predmetne kalendarske godine, u skladu s člankom 36. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1307/2013, što se potvrđuje pravnom osnovom za korištenje registriranom u skladu sa [Zakonom za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Zakon o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta)].
(4)   Pravna osnova za korištenje poljoprivrednog zemljišta registrira se pri općinskim službama za poljoprivredu u mjestu gdje se nalaze nekretnine, pomoću posebnog računalnog programa kojim upravlja Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva. Registracija se obavlja do isteka rokova za podnošenje zahtjeva za potporu i za njegove izmjene predviđenih uredbom iz članka 32. stavka 5.
(5)   Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva razvrstava, objedinjuje i prosljeđuje agenciji za plaćanja, jednokratno ili u više faza, podatke o registriranim pravnim osnovama za korištenje poljoprivrednog zemljišta. [...]
(6)   Pri podnošenju zahtjeva za potporu putem integriranog administrativnog i kontrolnog sustava [(u daljnjem tekstu: IAKS)] agencija za plaćanja provjerava podatke iz zahtjeva, koji se uspoređuju s podacima iz stavka 5. Ako je poljoprivrednik u svoj zahtjev unio poljoprivredna zemljišta koja se nalaze izvan površina za koje postoji pravna osnova ili ih je unio u mjeri koja prelazi registriranu pravnu osnovu za korištenje, sustav izdaje upozorenje o pogrešci. Upozorenje o pogrešci podnosi se poljoprivredniku na potpis.
(7)   Po isteku rokova za podnošenje zahtjeva za potporu i za njegove izmjene, predviđenih uredbom iz članka 32. stavka 5., agencija za plaćanja provodi administrativnu kontrolu svih podnesenih zahtjeva za potporu za koje je sustav izdao upozorenje o pogrešci. Tijekom kontrole podaci sadržani u zahtjevima za potporu uspoređuju se s podacima iz stavka 5. koji se odnose na ispunjavanje uvjeta iz stavaka 3. i 4.
(8)   Ako provjera iz stavka 7. pokaže da su u zahtjevu iskazana poljoprivredna zemljišta bez pravne osnove za njihovo korištenje, agencija za plaćanja provodi zemljopisno utvrđivanje površine i lokacije tih zemljišta. U tom slučaju Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva dostavlja dodatne informacije agenciji za plaćanja.
(9)   Ako provjera izvršena u skladu sa stavcima 7. i 8. ne potvrdi postojanje bilo kakve registrirane pravne osnove u smislu stavka 4., agencija za plaćanja primjenjuje odredbe članka 43. stavka 3.”
24
U članku 43. ZPZP‑a propisuje se:
„(1)   Agencija za plaćanja izvršava izravna plaćanja u vezi s podnesenim zahtjevima ako utvrdi sljedeće:
1. podnositelj zahtjeva koristi poljoprivredne površine prijavljene u zahtjevu te na njima obavlja poljoprivrednu djelatnost;
[...]
4. površine prijavljene u okviru potpore ocijenjene su prihvatljivima za potporu tijekom kontrola iz članka 37. stavaka 3. i 4.
[...]
(3)   Agencija za plaćanja umanjuje iznos ili odbija plaćanje u okviru programa izravnih plaćanja u sljedećim slučajevima:
[...]
4. podnositelj zahtjeva prijavio je površine koje ne koristi ili je prijavio površine koje ne ispunjavaju kriterije prihvatljivosti za potporu utvrđene uredbom iz članka 40.;
5. za istu površinu podnesena su dva ili više zahtjeva, a preklapanje površina nije uklonjeno;
[...]
7. podnositelj zahtjeva za potporu nije korisnik prijavljenih poljoprivrednih površina;
[...]
10. površine prijavljene u okviru potpore ocijenjene su neprihvatljivima za potporu tijekom kontrola iz članka 37. stavaka 3. i 4.
(4)   Agencija za plaćanja umanjuje iznos ili odbija plaćanje iz stavka 3. u skladu s kriterijima utvrđenima u zakonodavstvu Europske unije.”
Uredba br. 5 od 27. veljače 2009.
25
U članku 2. naredbe no 5 za uslovijata i reda za podavane na zajavlenija po shemi i merki za direktni plaštanija (Uredba br. 5 o uvjetima i postupku podnošenja zahtjeva u okviru programâ i mjera izravnih plaćanja) od 27. veljače 2009. (DV br. 22 iz 2009.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, propisuje se:
„(1)   Potpora u okviru programâ i mjera iz članka 1. otvorena je poljoprivrednicima koji koriste poljoprivredna zemljišta i/ili uzgajaju stoku i koji ispunjavaju zahtjeve iz članka 41. [ZPZP‑a].
(2)   Osobe iz stavka 1. podnose zahtjev za potporu u okviru programâ i mjera iz članka 1. na obrascu koji godišnje odobrava [DFZ] – Agencija za plaćanja (Razplaštatelna agencija – RA). Pri podnošenju prvog zahtjeva za potporu osobe iz stavka 1. također moraju ispuniti zahtjev za registraciju.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
26
Osoba LQ podnijela je zahtjev za financijsku potporu za poslovnu godinu 2021. u okviru nekoliko programa potpore i mjera izravnih plaćanja po površini koje se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP), Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i državnog proračuna Republike Bugarske.
27
Dopisom od 13. siječnja 2023. DFZ je obavijestio osobu LQ o odobrenju potpore i njezinu plaćanju na temelju površina prijavljenih za poslovnu godinu 2021. U tom je dopisu bilo navedeno da su iznosi potpora koje je osoba LQ zahtijevala u okviru programa plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima, programa jedinstvenih plaćanja po površini kao i potpora za poljoprivredne prakse koje povoljno utječu na klimu i okoliš umanjeni i da su izrečene sankcije zbog prekoračenja u prijavi površina.
28
Osoba LQ podnijela je Administrativen sadu – Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska) tužbu protiv navedenog dopisa, ističući da on nije bio obrazložen, zbog čega se ne može shvatiti na temelju kojih je elemenata ta odluka donesena, te da je nadležno tijelo počinilo pogrešku koja se tiče prava.
29
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi to da je odluka o umanjenju iznosa potpora koje je osoba LQ zahtijevala donesena na temelju rezultata administrativne provjere prihvatljivosti površina izvršene u skladu s člankom 74. Uredbe br. 1306/2013, člancima 28. i 29. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak 2019., L 68, str. 16.) i člankom 37. stavkom 2. ZPZP‑a, usporedbom podataka iz IAKS‑ovih registara s podacima sadržanima u bazi podataka bugarskog Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
30
Tijekom navedene provjere utvrđeno je da su površine koje je osoba LQ prijavila u zahtjevu za potporu za poslovnu godinu 2021. bile veće od površina za koje je registrirana pravna osnova za korištenje na temelju nacionalnog zakonodavstva.
31
Osobi LQ izrečena je kazna na temelju članka 19.a Delegirane uredbe br. 640/2014 za površine navedene u njezinu zahtjevu za potporu za koje je ocijenjeno da nisu prihvatljive ili su prekoračene.
32
Ta osoba tvrdi da se u dopisu od 13. siječnja 2023., koji se spominje u točki 27. ove presude, ni na koji način ne upućuje na eventualnu nesukladnost podataka koje je ona dostavila u svojem zahtjevu za potporu s onima koje je DFZ upotrijebio u okviru svojih provjera. Konkretno, taj dopis ne sadržava nikakve informacije na temelju kojih bi se moglo zaključiti da su izvršene administrativne provjere niti se u njemu navode utvrđeni slučajevi nesukladnosti zahtjeva za potporu.
33
DFZ tvrdi da, u skladu s člankom 41. stavkom 3. ZPZP‑a, poljoprivredne površine prijavljene u zahtjevu za potporu moraju biti na raspolaganju poljoprivrednicima na dan 31. svibnja predmetne kalendarske godine, što omogućuje da se utvrdi postojanje registracije pravne osnove za korištenje tih površina.
34
U ovom slučaju DFZ tvrdi da je odlučio umanjiti iznose potpora dodijeljenih osobi LQ i izreći kazne u skladu s tom odredbom zbog toga što je spomenuta osoba u zahtjevu za potporu prijavila površinu veću od one utvrđene nakon provedenih administrativnih provjera. U tom pogledu DFZ pojašnjava da je dopisom od 8. lipnja 2023. najprije obavijestio osobu LQ o nepostojanju podataka o pravnoj osnovi za korištenje parcele pod brojem 78519‑1127‑22-1, koju je ona navela u zahtjevu za potporu u okviru programa plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima. Kad je riječ o zahtjevu osobe LQ za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini, DFZ tvrdi da parcela pod brojem 001182‑8-1-1 nema potrebne značajke za priznavanje odgovarajuće potpore. Naposljetku, u dopisu od 30. listopada 2023. DFZ je obavijestio osobu LQ da je odluka o izricanju administrativnih kazni donesena upravo zbog utvrđene razlike između prijavljene površine i površine utvrđene nakon provjera.
35
Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome dopušta li pravo Unije nacionalnu odredbu poput članka 41. stavaka 3. i 4. ZPZP‑a odnosno praksu nadležnog nacionalnog upravnog tijela da se poljoprivrednicima uskrati potpora za površine za koje nisu registrirali pravnu osnovu za korištenje u za to namijenjenim bazama podataka, u rokovima koje propisuje nacionalno pravo.
36
Kad je riječ o članku 19.a Delegirane uredbe br. 640/2014, na temelju kojeg je DFZ osobi LQ izrekao kazne, sud koji je uputio zahtjev ističe da se ta delegirana uredba, iako stavljena izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2023., i dalje primjenjuje na zahtjeve za potporu koji se odnose na izravna plaćanja podnesene prije tog datuma, kao što je to slučaj u glavnom predmetu. Međutim, Komisija utvrđuje da pročišćena verzija navedene delegirane uredbe više ne sadržava taj članak 19.a. Stoga se sud koji je uputio zahtjev pita treba li smatrati da je navedeni članak bio na snazi na dan izricanja kazni osobi LQ, odnosno 13. siječnja 2023.
37
U tim je okolnostima Administrativen sad – Varna (Upravni sud u Varni) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Jesu li, u skladu s člankom 4. stavkom 4. [Uredbe 2021/2115], člankom 28. [Provedbene uredbe br. 908/2014] te člancima 18. i 19. [Delegirane uredbe br. 640/2014], dopušteni nacionalni propis i praksa agencije za plaćanja Republike Bugarske u području primjene tog propisa, to jest članka 41. stavaka 3. i 4. [ZPZP‑a], na temelju kojih se poljoprivredniku uskraćuje pravo na potporu za površine za koje je sklopio ugovor o korištenju za tu godinu, [bez unošenja] te pravne osnove [za korištenje] [...] u sustav ministarstva poljoprivrede u zakonski predviđenom roku?
2.
Uzimajući u obzir članak 49. stavak 1. treću rečenicu [Povelje], treba li poljoprivredniku izreći kaznu u skladu s člankom 19.a Delegirane uredbe (EU) br. 640/2014 (stavljene izvan snage Delegiranom uredbom (EU) 2022/1172 [...]), imajući u vidu uvodnu izjavu 16. Uredbe (EU) 2022/1172 prema kojoj bi, ‚[r]adi jasnoće i pravne sigurnosti Delegiranu uredbu (EU) br. 640/2014 trebalo [...] staviti izvan snage. Međutim, ta bi se [Delegirana] uredba trebala i dalje primjenjivati na zahtjeve za potporu za izravna plaćanja podnesene prije 1. siječnja 2023., na zahtjeve za plaćanje podnesene u vezi s mjerama potpore koje se provode na temelju Uredbe (EU) br. 1305/2013 te na sustav kontrola i administrativne kazne u vezi s pravilima o višestrukoj sukladnosti’, koja je bila na snazi za poslovnu godinu 2021., ako u trenutku slanja dopisa kojim je izrečena kazna, odnosno 13. siječnja 2023., [taj] članak 19.a nije postojao u verziji [Delegirane] uredbe (EU) br. 640/2014 koja se primjenjuje od 1. siječnja 2023.?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Dopuštenost
38
Europska komisija dvoji o dopuštenosti prvog pitanja jer činjenični i pravni elementi koji su potrebni da bi Sud dao koristan odgovor na postavljeno pitanje ne proizlaze nedvosmisleno iz odluke kojom se upućuje to pitanje. Naime, prema mišljenju te institucije, sud koji je uputio zahtjev nije jasno iznio činjenice niti izložio relevantni nacionalni pravni okvir, osobito nacionalne odredbe kojima se predviđa obveza registracije pravne osnove za korištenje poljoprivrednog zemljišta. Komisija smatra da taj sud nije pojasnio ni razloge zbog kojih smatra da je potrebno tumačenje članka 4. stavka 4. Uredbe 2021/2115, članka 28. Provedbene uredbe br. 908/2014 i članaka 18. i 19. Uredbe br. 640/2014.
39
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a sredstvo je suradnje između Suda i nacionalnih sudova na temelju kojeg Sud nacionalnim sudovima pruža elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje sporova koji se pred njima vode (presuda od 27. travnja 2023., Castorama Polska i Knor, C‑628/21, EU:C:2023:342, t. 25. i navedena sudska praksa).
40
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je u okviru tog postupka isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi glavni postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti svakog predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Prema tome, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud samo kad je očito da traženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora iz glavnog postupka, kada je problem hipotetske naravi ili kad Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su potrebni kako bi na koristan način odgovorio na pitanja koja su mu postavljena (presuda od 29. srpnja 2024., LivaNova, C‑713/22, EU:C:2024:642, t. 53. i navedena sudska praksa).
41
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz informacija koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, tužba u glavnom postupku usmjerena je protiv dopisa DFZ‑a od 13. siječnja 2023. kojim je on obavijestio osobu LQ o umanjenju iznosa financijskih potpora koje je zatražila za poslovnu godinu 2021. u okviru više programa potpore i mjera izravnih plaćanja po površini te o izricanju kazni zbog utvrđenih prekoračenja u prijavi površina.
42
DFZ je umanjio iznos financijskih potpora koje je zatražila osoba LQ uz obrazloženje da je nakon provjere prihvatljivosti površina, izvršene na temelju usporedbe podataka koje je ona prijavila u zahtjevu za potporu s podacima iz sustava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva, utvrđeno da osoba LQ nije, kao što se to zahtijeva člankom 41. stavcima 3. i 4. ZPZP‑a, registrirala pravnu osnovu za korištenje svih poljoprivrednih parcela na koje se odnosi njezin zahtjev za potporu.
43
Stoga se prvo pitanje jasno odnosi na situaciju u kojoj računalna baza podataka Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva ne sadržava informacije o pravnoj osnovi za korištenje parcele na koju se odnosi zahtjev za financijsku potporu koji je osoba LQ podnijela za poslovnu godinu 2021.
44
Prema tome, suprotno Komisijinim tvrdnjama, zahtjev za prethodnu odluku sadržava prikaz predmeta glavnog postupka i relevantnih činjenica kao i sadržaj relevantnih nacionalnih odredbi, među kojima su stavci 3. i 4. članka 41. ZPZP‑a.
45
Nadalje, u tom se zahtjevu navode razlozi koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da zatraži tumačenje propisa Unije. Naime, iz navedenog zahtjeva proizlazi da se postojeća sudska praksa Suda odnosi na činjenice različite od onih o kojima je riječ u glavnom predmetu kao i na nacionalne propise različite od onog o kojem je riječ u tom predmetu.
46
Slijedom navedenog, prvo je pitanje dopušteno.
Meritum
47
Uvodno valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, po potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Isto tako, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2023., Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
48
U ovom se slučaju prvo pitanje odnosi na članak 4. stavak 4. Uredbe 2021/2115, u kojem se – za potrebe vrsta intervencije u obliku izravnih plaćanja – definira pojam „prihvatljivi hektar”.
49
Kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, osoba LQ podnijela je zahtjev za financijsku potporu za poslovnu godinu 2021. u okviru više programa potpore i mjera izravnih plaćanja po površini koje se financiraju iz EFJP‑a, EPFRR‑a i državnog proračuna Republike Bugarske.
50
Iz toga slijedi da se samo odredbe Uredbe br. 1307/2013 mogu primijeniti ratione materiae na glavni postupak. Naime, na temelju članka 1. stavka 2. i članka 154. Uredbe 2021/2115, s jedne strane, potonja se primjenjuje na potpore Unije koje se financiraju iz EFJP‑a i EPFRR‑a za intervencije navedene u strateškom planu u okviru ZPP‑a koji je izradila država članica i koji je odobrila Komisija, a koji obuhvaća razdoblje od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027., dok se, s druge strane, Uredba br. 1307/2013 nastavlja primjenjivati na zahtjeve za potporu koji se odnose na godine zahtjeva koje počinju prije 1. siječnja 2023.
51
U tom pogledu, budući da se, prema informacijama iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, navodno nepostojanje registracije pravne osnove za korištenje jedne od parcela osobe LQ odnosi na zahtjev za potporu podnesen u okviru programa plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima, u okviru prvog pitanja relevantne su odredbe članka 48. Uredbe br. 1307/2013, kojim se definiraju opća pravila za program plaćanja za takva područja.
52
U stavcima 1. i 3. tog članka 48., u svrhu utvrđivanja površina koje ulaze u područje primjene potpore koja se odnosi na područja s prirodnim ograničenjima i određivanja načina njezina plaćanja, upućuje se na odredbe primjenjive na program osnovnih plaćanja kao i na odredbe koje se odnose na program jedinstvenih plaćanja po površini.
53
U ovom se slučaju prvo pitanje ponajprije odnosi na teret dokazivanja, koji je na poljoprivrednicima, da su poljoprivredne parcele koje su prijavili u zahtjevu za potporu stvarno bile na njihovu raspolaganju na dan podnošenja zahtjeva. Nadalje, iz informacija sadržanih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je osoba LQ podnijela zahtjev za potporu samo u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini te da nije zatražila potporu u okviru programa osnovnih plaćanja. Stoga valja smatrati da u okviru prvog pitanja sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje odredbi članka 32. stavka 2. točke (a) i članka 36. stavaka 2. i 5. Uredbe br. 1307/2013, kojima se definira „prihvatljivi hektar” i postavlja uvjet prema kojem hektari prijavljeni u zahtjevu za potporu moraju biti „na raspolaganju poljoprivredniku na datum koji utvrđuje država članica”.
54
Prema tome, treba smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 32. stavak 2. točku (a) i članak 36. stavke 2. i 5. Uredbe br. 1307/2013 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis ili nacionalna praksa na temelju kojih se poljoprivredniku može uskratiti pravo na isplatu potpore za površine za čije je korištenje sklopio ugovor za godinu o kojoj je riječ ako taj ugovor, kao pravna osnova za korištenje navedenih površina, nije registriran u računalnoj bazi podataka koja je tomu namijenjena, u rokovima koje propisuje nacionalno pravo.
55
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pri tumačenju odredbi prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njihov tekst nego i kontekst u kojem se one nalaze te ciljeve propisa kojeg su dio (vidjeti u tom smislu presudu od 19. rujna 2024., Agrarmarkt Austria, C‑350/23, EU:C:2024:771, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
56
U tom pogledu valja podsjetiti, kao prvo, na to da se u članku 32. stavku 2. točki (a) Uredbe br. 1307/2013 pojam „prihvatljivi hektar” definira kao „bilo koja poljoprivredna površina na poljoprivrednom gospodarstvu [...] koja se koristi za obavljanje poljoprivredne djelatnosti ili, ako se površina koristi i za nepoljoprivredne djelatnosti, površina koja se pretežno koristi za obavljanje poljoprivrednih djelatnosti”.
57
U skladu s tekstom stavaka 2. i 5. članka 36. te uredbe, jedinstveno plaćanje po površini dodjeljuje se godišnje za svaki prihvatljivi hektar koji poljoprivrednik prijavi u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 1306/2013 i, osim u slučaju više sile ili izvanrednih okolnosti, ti hektari moraju biti stavljeni na raspolaganje poljoprivredniku na datum koji je utvrdila država članica, koji nije kasniji od datuma za izmjenu zahtjeva za dodjelu potpore koji je utvrdila ta država članica, kako je navedeno u članku 72. stavku 1. te uredbe.
58
Iz zajedničkog tumačenja tih odredbi proizlazi da za dodjelu zatražene potpore poljoprivrednik mora stvarno koristiti površine prijavljene u zahtjevu za potporu i raspolagati tim površinama.
59
Kad je riječ, kao drugo, o kontekstu u kojem se nalaze navedene odredbe, valja istaknuti da se u Uredbi br. 1307/2013 utvrđuju odredbe primjenjive na programe potpore, osobito one koje se odnose na izravna plaćanja poljoprivrednicima, među kojima su i odredbe o uvjetima pristupa tim plaćanjima.
60
U tom pogledu valja utvrditi da su članak 32. stavak 2. točka (a) i članak 36. stavci 2. i 5. Uredbe br. 1307/2013 sadržani u dijelovima te uredbe koji se odnose na provedbu programa osnovnih plaćanja i programa jedinstvenih plaćanja po površini. Budući da se potpore u okviru tih programa dodjeljuju poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru, utrvđivanje prihvatljivih hektara koji su na raspolaganju poljoprivredniku ključno je za pravilnu provedbu navedenih programa jer omogućuje provjeru poštovanja uvjeta za dodjelu navedenih potpora, pri čemu broj prihvatljivih hektara čini osnovu za izračun iznosa potpore koju treba isplatiti poljoprivredniku koji je podnio zahtjev za potporu.
61
Definicija pojma „prihvatljivi hektar” iz članka 32. stavka 2. točke (a) navedene uredbe, iako unesena u njezin dio koji se odnosi na provedbu programa osnovnih plaćanja, relevantna je, kao što se to pojašnjava u samoj toj odredbi, „za potrebe ove glave”, koja obuhvaća članak 36. te uredbe.
62
Kad je riječ, kao treće, o ciljevima koji se nastoje postići Uredbom br. 1307/2013, njih treba utvrditi s obzirom na zadaće podijeljenog upravljanja sredstvima Unije s državama članicama u okviru ZPP‑a.
63
S tim u vezi valja podsjetiti, s jedne strane, na to da je jedan od ključnih zahtjeva reforme ZPP‑a provedene Uredbom br. 1307/2013, koji je opisan u uvodnoj izjavi 2. te uredbe, smanjenje administrativnog opterećenja.
64
U tom pogledu, iz propisa Unije o zaštiti njezinih financijskih interesa, o financiranju ZPP‑a i o IAKS‑u jasno proizlazi da države članice imaju zadaću donijeti prikladne mjere kako bi se osigurala pravilna provedba IAKS‑a i da su osobito dužne poduzeti potrebne mjere kako bi se osiguralo da su transakcije koje financira Unija stvarno i uredno izvršene, kao i radi sprječavanja i otklanjanja nepravilnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr., C‑375/08, EU:C:2010:365, t. 75.).
65
U tu svrhu, s jedne strane, u skladu s člancima 63., 64. i 77. Uredbe br. 1306/2013, koja je – kako se to navodi u članku 5. Uredbe br. 1307/2013 – usko povezana s prvonavedenom, države članice izriču administrativne kazne, koje su proporcionalne i stupnjuju se s obzirom na težinu, opseg, trajanje i ponavljanje utvrđenog neispunjavanja obveze i koje mogu biti u obliku umanjenja iznosa potpore ili pomoći, plaćanja iznosa izračunanog na osnovi količine i/ili razdoblja na koje se odnosi neispunjavanje obveze, privremene suspenzije ili ukidanja odobrenja, priznanja ili dozvole odnosno isključivanja iz prava na sudjelovanje u određenom programu potpore ili mjeri pomoći ili drugoj predmetnoj mjeri.
66
S druge strane, na temelju članaka 67. do 73. Uredbe br. 1306/2013, države članice uspostavljaju i upravljaju IAKS‑om, koji se primjenjuje na programe potpore navedene u Prilogu I. Uredbi br. 1307/2013 i koji uključuje, među ostalim, sustav identifikacije za poljoprivredne parcele i sustav za registriranje zahtjeva za potporu i zahtjeva za plaćanja. Njegov je glavni cilj provjeriti autentičnost transakcija koje se financiraju iz proračuna Unije u okviru ZPP‑a i njihovu usklađenost s kriterijima prihvatljivosti za potporu ili mjere potpore te poboljšati učinkovitost i praćenje potpore Unije, među ostalim lakšim sprečavanjem nepravilnosti i prijevara te primjenom potrebnih kazni.
67
Stoga se na temelju nijednog elementa u Delegiranoj uredbi br. 640/2014 ne može smatrati da države članice ne mogu donijeti, kako bi osigurale pravilnu provedbu navedene delegirane uredbe, nacionalna pravila kojima se zahtijeva da poljoprivrednik prilikom podnošenja zahtjeva za potporu putem tomu namijenjene računalne baze podataka navede, u prilog tom zahtjevu, pravne osnove za korištenje poljoprivrednih parcela koje su utvrđene kao prihvatljivi hektari za potrebe prihvatljivosti zatražene mjere potpore te za potrebe izračuna iznosa potpore.
68
Sud je u tom pogledu već ocijenio da države članice raspolažu marginom prosudbe u pogledu isprava i dokaza koje treba zahtijevati od podnositelja zahtjeva za potporu za površine za koje je podnio svoj zahtjev (presuda od 17. prosinca 2020., Land Berlin (Prava na plaćanje povezana sa ZPP‑om), C‑216/19, EU:C:2020:1046, t. 35. i navedena sudska praksa). Prilikom izvršavanja te margine prosudbe države članice mogu dati pojašnjenja u pogledu dokaza koje valja podnijeti u prilog zahtjevu za potporu, osobito upućivanjem na uobičajene poljoprivredne prakse na njihovu području kada je riječ o uživanju i korištenju površina pod krmnim biljem, te u pogledu isprava koje valja podnijeti u vezi s tim korištenjem (presuda od 24. lipnja 2010., Pontini i dr., C‑375/08, EU:C:2010:365, t. 82.).
69
Međutim, pri izvršavanju margine prosudbe države članice moraju poštovati ciljeve koji se nastoje postići Unijinim propisima o kojima je riječ i opća načela prava Unije, poput načelâ proporcionalnosti i pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presude od 27. lipnja 2019., Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C‑348/18, EU:C:2019:545, t. 57. i od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 63.).
70
Iako je zadaća suda koji je uputio zahtjev u svakom predmetnom slučaju provjeriti jesu li ta načela poštovana (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr., C‑375/08, EU:C:2010:365, t. 89.), Sud je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, nadležan za pružanje sudu koji je uputio zahtjev svih elemenata za tumačenje tog prava koji tom sudu omogućuju da ocijeni takvu usklađenost za potrebe donošenja presude u sporu koji se pred njim vodi (presuda od 11. lipnja 2020., Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C‑448/19, EU:C:2020:467, t. 17. i navedena sudska praksa).
71
Što se tiče načela pravne sigurnosti, koje Sud uzima u obzir u području potpora poljoprivrednicima, osobito kad je riječ o odredbama koje se odnose na administrativne kazne (vidjeti u tom smislu presudu od 18. travnja 2024., Kaszamás, C‑79/23, EU:C:2024:329, t. 59. i navedenu sudsku praksu), valja podsjetiti na to da navedeno načelo zahtijeva ne samo da propis Unije zainteresiranim osobama omogući da točno znaju doseg obveza koje im nameće nego i da one mogu jasno znati svoja prava i obveze i na temelju toga poduzimati svoje radnje (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård, C 239/17, EU:C:2018:597, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
72
Kad je riječ o načelu proporcionalnosti, kojim se, prema mišljenju Suda, zahtijeva da mjere koje se provode odredbom budu prikladne za ostvarenje postavljenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje, valja podsjetiti na to da ga moraju poštovati i zakonodavac Unije i nacionalni zakonodavci koji primjenjuju pravo Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr., C‑375/08, EU:C:2010:365, t. 87.).
73
Kao što to proizlazi iz točaka 65. do 67. ove presude, propisi Unije koji se odnose na IAKS, zaštitu financijskih interesa Unije i financiranje ZPP‑a zahtijevaju donošenje nacionalnih mjera kojima se mogu osigurati pravilna provedba IAKS‑a te stvarno i uredno izvršavanje programa potpore koje financira Unija. U tom pogledu te u mjeri u kojoj je to relevantno u okviru glavnog postupka valja naglasiti da se u članku 72. stavku 1. točki (c) Uredbe br. 1306/2013 navode elementi koje treba istaknuti u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje. U toj je odredbi pobliže određeno da, osim informacija koje ti zahtjevi moraju sadržavati na temelju te uredbe, potonji također mogu biti predmet dodatnih informacija koje nalaže nadležna država članica, čime se pridonosi osiguravanju poštovanja načelâ pravne sigurnosti i proporcionalnosti.
74
U ovom slučaju, kao što to napominje Komisija, s jedne strane, nacionalnom odredbom poput one koja se primjenjuje u glavnom postupku, a to su stavci 3. i 4. članka 41. ZPZP‑a, nastoji se postići takav cilj jer se njome, među ostalim, želi onemogućiti to da poljoprivrednici zloupotrebljavaju tuđa zemljišta kako bi zaobišli propise Unije o programima potpore. S druge strane, ne čini se da takva nacionalna odredba – time što zahtijeva registraciju pravne osnove za korištenje poljoprivrednih parcela prijavljenih u zahtjevu za potporu nadležnim službama mjesta gdje se te parcele nalaze – nameće poljoprivrednicima koji traže potporu ili pomoć obvezu koju bi bilo teško poštovati.
75
Iz toga slijedi da je, podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev s obzirom na okolnosti glavnog predmeta, uvjet koji je predviđen predmetnim nacionalnim propisom, a sastoji se od predočenja valjane pravne osnove za isplatu potpore, takve prirode da ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz načela pravne sigurnosti, pri čemu ne prekoračuje, u skladu s načelom proporcionalnosti, ono što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići tim propisom.
76
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 32. stavak 2. točku (a) i članak 36. stavke 2. i 5. Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis ili nacionalna praksa na temelju kojih se poljoprivredniku može uskratiti pravo na isplatu potpore za površine za čije je korištenje sklopio ugovor za godinu o kojoj je riječ ako taj ugovor, kao pravna osnova za korištenje navedenih površina, nije registriran u računalnoj bazi podataka koja je tomu namijenjena, u rokovima koje propisuje nacionalno pravo, pod uvjetom da se poštuju ciljevi koji se žele postići predmetnim propisom Unije i opća načela prava Unije, osobito načela proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
Drugo pitanje
77
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita primjenjuje li se članak 49. stavak 1. treća rečenica Povelje na kaznu poput one izrečene poljoprivredniku na temelju članka 19.a Delegirane uredbe br. 640/2014, u situaciji u kojoj je potonja odredba bila na snazi u trenutku podnošenja zahtjeva za potporu i u trenutku kada je navedena kazna izrečena, ali je na dan ispitivanja žalbe podnesene protiv te kazne izbrisana iz pročišćene verzije navedene delegirane uredbe, koja se, iako je stavljena izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2023., nastavlja primjenjivati na zahtjeve podnesene prije tog datuma, u skladu s člankom 13. Delegirane uredbe 2022/1172.
78
U tom smislu, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uzimajući u obzir posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kada se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u pravilu dužan donijeti odluku (presuda od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 33.).
79
Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o prethodnom pitanju koje je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje pravila Unije nema nikakve veze sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja (presuda od 17. listopada 2024., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, t. 34.).
80
Najprije valja podsjetiti na to da je u ovom slučaju Delegiranom uredbom 2022/1172 stavljena izvan snage Delegirana uredba br. 640/2014 te da iz članka 13. prvonavedene delegirane uredbe proizlazi da se drugonavedena delegirana uredba i dalje primjenjuje na zahtjeve za potporu koji se odnose na izravna plaćanja podnesene prije 1. siječnja 2023. Iz toga slijedi da se, s obzirom na to da je zahtjev za potporu o kojem je riječ u glavnom postupku podnesen 2021., članak 19.a Delegirane uredbe br. 640/2014 i dalje primjenjuje ratione temporis na glavni postupak, iako je potonja delegirana uredba stavljena izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2023. U tom pogledu nije relevantna okolnost da je kazna izrečena nakon stavljanja izvan snage Delegirane uredbe br. 640/2014.
81
Nadalje, valja utvrditi da je, suprotno onomu što tvrdi sud koji je uputio zahtjev, taj članak 19.a i dalje bio dio verzije Delegirane uredbe br. 640/2014 primjenjive ratione temporis na glavni predmet i posljednje pročišćene verzije navedene delegirane uredbe prije njezina stavljanja izvan snage.
82
U tim okolnostima, budući da se temelji na pogrešnoj premisi, drugo pitanje hipotetske je prirode, u smislu sudske prakse navedene u točki 79. ove presude, i stoga ga valja proglasiti nedopuštenim (vidjeti po analogiji presudu od 16. siječnja 2025., Stangalov, C‑644/23, EU:C:2025:16, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
Troškovi
83
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Članak 32. stavak 2. točku (a) i članak 36. stavke 2. i 5. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis ili nacionalna praksa na temelju kojih se poljoprivredniku može uskratiti pravo na isplatu potpore za površine za čije je korištenje sklopio ugovor za godinu o kojoj je riječ ako taj ugovor, kao pravna osnova za korištenje navedenih površina, nije registriran u računalnoj bazi podataka koja je tomu namijenjena, u rokovima koje propisuje nacionalno pravo, pod uvjetom da se poštuju ciljevi koji se žele postići predmetnim propisom Unije i opća načela prava Unije, osobito načela proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.