62016TJ0028
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
3 de abril de 2017 (
*1
)
«FEAGA e FEADER — Despesas excluídas do financiamento — Desenvolvimento rural — Emparcelamentos e renovações de aldeias — Critérios de seleção das operações — Princípio da cooperação leal — Subsidiariedade — Confiança legítima — Proporcionalidade — Dever de fundamentação»
No processo T‑28/16,
República Federal da Alemanha, representada inicialmente por T. Henze e A. Lippstreu e, em seguida, por T. Henze e D. Klebs, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Aquilina e B. Eggers, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, com base no artigo 263.o TFUE, de anulação do artigo 1.o e do anexo da Decisão de Execução (UE) 2015/2098 da Comissão, de 13 de novembro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2015, L 303, p. 35), na parte em que estes excluem os pagamentos efetuados pelo organismo pagador competente da República Federal da Alemanha a título do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) num montante total de 7719920,30 euros,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: M. Prek, presidente, F. Schalin (relator) e M. J. Costeira, juízes,
secretário: S. Bukšek Tomac, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 13 de dezembro de 2016,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
Como resulta do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2005, L 277, p. 1), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) atua nos Estados‑Membros através de programas de desenvolvimento rural que podem apresentar um conjunto de programas regionais, como sucede na República Federal da Alemanha vista a estrutura federal deste Estado‑Membro.
2
Quanto ao período de programação 2007‑2013, o programa de desenvolvimento rural relativo ao Estado Livre da Baviera (Alemanha), intitulado «Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007‑2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005» (Programa bávaro de desenvolvimento da economia agrícola e do meio rural referente ao período 2007‑2013 com o apoio do FEADER ao abrigo do Regulamento n.o 1698/2005, a seguir «BayZal»), que comporta ações em matéria de emparcelamento e de renovação de aldeias, foi submetido à Comissão das Comunidades Europeias, que o aprovou através da Decisão C(2007) 3994 final, de 5 de setembro de 2007 (a seguir «decisão de 5 de setembro de 2007»), que prevê o financiamento pelo FEADER num montante máximo total de 1253943708 euros para todo o período de programação.
3
Na sequência de uma primeira inspeção efetuada pelos seus serviços, de 2 a 6 de março de 2009, a Comissão considerou existirem deficiências na aplicação dos critérios de seleção das operações de emparcelamento e de renovação de aldeias na Baviera apoiadas pelo FEADER relativamente aos anos de 2007 e de 2008, que constituía uma falta de critério‑chave. No termo do procedimento que comporta, nomeadamente, a consulta do órgão de conciliação ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90), a Comissão aplicou uma correção financeira correspondente a uma imputação fixa de 10%, ou seja, 1040620,50 euros, aos projetos em causa que beneficiaram de financiamento do FEADER nos anos de 2007 e de 2008.
4
De 8 a 12 de julho de 2013, os serviços da Comissão procederam a uma segunda inspeção, relativa, nomeadamente, à implementação dos emparcelamentos e das renovações de aldeias no âmbito do BayZal, para verificar o sistema de gestão e de controlo instituído na Baviera.
5
Por carta de 3 de setembro de 2013, a Comissão comunicou às autoridades alemãs os resultados da inspeção e informou‑as da sua constatação da existência de deficiências na fixação ou aplicação de critérios de seleção quanto às operações apoiadas pelo FEADER na Baviera, tanto relativamente aos anos de 2007 e 2008, que já tinham dado lugar uma correção, como relativamente aos anos de 2009 a 2012, bem como a partir do ano de 2013. Iniciou‑se uma discussão bilateral entre os serviços da Comissão e as autoridades alemãs. Também foi iniciado um segundo procedimento de conciliação, nos termos do artigo 16.o do Regulamento n.o 885/2006, que, no entanto, não foi concluído.
6
Em 13 de novembro de 2015, a Comissão adotou finalmente a Decisão de Execução (UE) 2015/2098, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do FEADER (JO 2015, L 303, p. 35, a seguir «decisão impugnada»), pela qual aplicou uma correção fixa de 10% às despesas efetuadas na Baviera pelas autoridades alemãs nos anos de 2009 a 2014. Após retificação das bases de cálculo, visto que a Comissão previa inicialmente uma correção no montante de 11046145,96 euros, o montante final da correção ficou em 7719920 euros.
7
As acusações formuladas pela Comissão e que estão na origem da adoção da decisão impugnada figuram no relatório lavrado em 12 de junho de 2015 pelo órgão de conciliação no âmbito da sua consulta pelas autoridades alemãs depois da segunda inspeção e no relatório de síntese feito em 19 de outubro de 2015 pela Comissão (a seguir «relatório de síntese»). Em substância, essas acusações podem ser resumidas nos seguintes termos.
8
Os emparcelamentos e as renovações de aldeias na Baviera, conforme apresentados pelas autoridades alemãs, desenvolvem‑se em três fases:
—
a primeira fase, que corresponde à fase inicial e de consulta, permite a reunião dos atores regionais, municipais ou locais, para que estes sejam consultados e clarificados os objetivos prosseguidos, distribuídas as missões e para determinar se os diversos atores pretendem prosseguir o processo e recorrer aos possíveis apoios; esta fase é iniciada pelas autoridades públicas regionais competentes, neste caso, os Ämter für ländliche Entwicklung (serviços de desenvolvimento rural), quando consideram ser necessária a instauração de um procedimento de emparcelamento ou de renovação das aldeias no interesse das partes interessadas;
—
a segunda fase comporta a decisão tomada pelo serviço de desenvolvimento rural de iniciar o emparcelamento ou a renovação das aldeias, o que implica a constituição de uma comunidade das partes interessadas que agrupa os proprietários fundiários e os titulares de direitos de propriedade, comunidade que será requerente e beneficiária das subvenções;
—
a terceira fase comporta o planeamento pormenorizado e a implementação concreta do emparcelamento ou da renovação da aldeia em cada zona em questão.
9
Ora, primeiro, segundo a Comissão, em 2007 e 2008, as operações de emparcelamento e de renovação de aldeias não estavam aprovadas com base em critérios de seleção fixados pelo órgão competente como previsto no artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005.
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Segundo, quanto aos anos de 2009 a 2012, apesar de os critérios de seleção dos projetos inicialmente previstos no BayZal terem sido objeto, através de decisão de 22 de dezembro de 2008 do comité de acompanhamento, comité instituído com base no artigo 77.o do Regulamento n.o 1698/2005, responsável por examinar os critérios de seleção a implementar durante o período de programação 2007‑2013 (a seguir «decisão de 22 de dezembro de 2008»), de alteração no que respeita à primeira e segunda fases das operações de emparcelamento e de renovação de aldeias, a Comissão considera que tais critérios não se adequam à seleção dos projetos elegíveis, dado que os referidos projetos não são objeto de uma classificação e que a respetiva seleção reveste uma natureza opaca e, portanto, não é transparente. Além disso, não foi fixado nenhum critério de seleção para a decisão sobre a abertura dos procedimentos. Estes últimos são compostos por diversos projetos ou operações que não são conhecidos no momento da adoção de uma decisão a seu respeito, pelo que só são aprovados nos anos a seguir à abertura do procedimento.
11
Terceiro, quanto ao ano de 2013, foram aprovados em dezembro de 2012 novos critérios de seleção, também aplicáveis ao processo de pré‑seleção, ou seja, à seleção dos procedimentos aplicados na Baviera. A implementação dos critérios de seleção ocorre mediante três listas de controlo:
—
a lista de controlo A contém os critérios de seleção que permitem verificar se o procedimento pode ser considerado conforme ao programa de trabalho do BayZal e se pode ser inscrito neste último;
—
a lista de controlo B contém os critérios de seleção que permitem verificar se se pode dar início à execução de um procedimento ou de uma operação, que pode ser inscrito(a) no programa de trabalho;
—
a lista de controlo C contém os critérios de seleção que permitem selecionar um projeto.
12
A feitura da lista de controlo C foi decidida logo em dezembro de 2008 e aplicada a partir de 2009. As listas de controlo A e B foram feitas em 2013 e retroativamente aplicadas a todos os procedimentos e projetos a partir de 2009.
13
Contudo, a Comissão considera que essas listas de controlo permanecem insuficientes, principalmente porque ainda não comportam a classificação dos procedimentos aplicados na Baviera e que não se aplicam aos procedimentos cuja abertura ainda não tenha sido decidida, pelo que nesta fase a seleção das operações e dos projetos ainda não é transparente.
Tramitação processual e pedidos das partes
14
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de janeiro de 2016, a República Federal da Alemanha interpôs o presente recurso.
15
A contestação, a réplica e a tréplica foram entregues na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de abril, em 25 de maio e em 7 de julho de 2016, respetivamente.
16
A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular o artigo 1.o e o anexo da decisão impugnada, na parte em que excluem do financiamento da União Europeia os pagamentos efetuados a título do FEADER pelo seu organismo pagador competente, num montante total de 7719920,30 euros;
—
condenar a Comissão nas despesas.
17
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
Questão de direito
18
A República Federal da Alemanha invoca quatro fundamentos de recurso.
19
Primeiro, invoca um erro de direito cometido pela Comissão, que consiste na violação do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, lido em conjugação com o artigo 2.o, alínea e), do mesmo regulamento, dado que a Comissão não observa as exigências do referido regulamento quanto aos critérios de elegibilidade das despesas tidas em conta a título do FEADER.
20
Segundo, invoca a violação do princípio da parceria resultante do artigo 6.o do Regulamento n.o 1698/2005, do princípio da cooperação leal resultante do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE e do princípio da proteção da confiança legítima, dado que a Comissão não respeita a justeza de uma prática por ela aprovada ou à qual não se opôs.
21
Terceiro, invoca a violação do princípio da subsidiariedade decorrente do artigo 5.o TUE, dado que a Comissão se imiscui na autonomia processual e nas prerrogativas dos Estados‑Membros em matéria de ordenamento do território.
22
Quarto, invoca a violação do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE), n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), e do princípio da proporcionalidade, dado que, através da correção fixa de 10% que aplicou, a Comissão, por um lado, não apreciou corretamente a natureza nem o alcance, em todo o caso mínimo, de uma eventual infração relacionada com os critérios de seleção e, por outro, não teve em conta o facto de a União não ter sofrido prejuízos financeiros nem corrido um risco real de prejuízo. Ademais, a decisão impugnada padece de falta de fundamentação neste aspeto.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, lido em conjugação com o artigo 2.o, alínea e), deste regulamento, devido à não observância, pela Comissão, das condições de elegibilidade das despesas
23
Em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha recorda na petição que, segundo o artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, as despesas só são elegíveis para contribuição do FEADER quando incorridas para a realização de operações decididas de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente, sendo que o artigo 2.o, alínea e), do mesmo regulamento define o conceito de «operação» como «um projeto, contrato ou acordo, ou qualquer outra ação, selecionado de acordo com os critérios estabelecidos para o programa de desenvolvimento rural em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objetivos fixados no artigo 4.o».
24
Ora, a Comissão exige que sejam aplicados critérios de seleção na primeira e segunda fases do procedimento de emparcelamento e de renovação das aldeias, conforme instituído na Baviera, embora se trate das fases a montante desse procedimento, em que ainda não existem operações nem beneficiários, quando muito «potenciais beneficiários», e estes últimos só aparecem na terceira fase da operação de emparcelamento e de renovação das aldeias, após a constituição da comunidade das partes interessadas que adquire a qualidade de requerente da ajuda.
25
Em segundo lugar, a Comissão considera sem razão que, nas duas primeiras fases da operação de emparcelamento e de renovação das aldeias, as autoridades alemãs procedem a uma pré‑seleção ilegal dos projetos, dado que decidem da iniciação da terceira fase segundo critérios não transparentes. Ora, segundo as autoridades alemãs, essas duas fases inscrevem‑se num processo de informação, de consulta e de determinação complexo que serve para apreciar da oportunidade da instauração do procedimento e para verificar se estão reunidas as condições prévias decorrentes da legislação federal sobre os emparcelamentos. Esta crítica da Comissão também padece de falta de fundamentação.
26
Em terceiro lugar, quanto aos critérios de seleção em si, a Comissão faz exigências excessivas que não correspondem ao direito em vigor nem figuram no Regulamento n.o 1698/2005, visto que pede que se fixe uma classificação entre os projetos, o estabelecimento de uma lista de seleção na forma de um quadro recapitulativo ou mesmo que se verifique qual o procedimento que melhor preenche os critérios de seleção. Ora, os projetos elegíveis foram efetivamente submetidos a critérios de seleção, conforme previstos, em especial, na decisão de 22 de dezembro de 2008, tomada na presença de representantes da Comissão. A decisão de 22 de dezembro de 2008 incluía em anexo a lista de controlo C, relativa aos critérios de seleção referentes ao desenvolvimento rural, depois completada pelas listas de controlo A e B.
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As autoridades alemãs notam ainda, por razões de completude, que a Comissão também não observa as suas próprias orientações, resultantes do documento n.o VI/10535/99, de 23 de julho de 2002, intitulado «Orientações sobre a implementação dos sistemas de gestão, de controlo e de sanções das medidas de desenvolvimento rural instituídas pelo Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho — Medidas de desenvolvimento rural financiadas pelo FEOGA‑Garantia», que aprovou em 2002 e que mencionou na sua comunicação às autoridades alemãs de 11 de maio de 2009. É verdade que essas orientações respeitam aos pagamentos diretos em matéria de política agrícola comum (PAC) e não ao FEADER. Todavia, é possível retirar daí que os critérios de seleção servem só para se escolher entre os pedidos de ajudas concretos considerados elegíveis. Assim, esses critérios só adquirem real pertinência quando houver efetivamente que proceder a uma seleção, por exemplo, devido aos recursos financeiros limitados face ao número de projetos, o que, de acordo com as autoridades alemãs, não sucede no presente caso.
28
Na fase da réplica, a República Federal da Alemanha pretende apoiar a sua argumentação relativa a uma interpretação errada da Comissão das disposições do Regulamento n.o 1698/2005, insistindo na diferença que existe entre as «medidas» e as «operações», que são definidas no artigo 2.o, alínea d), e no artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 1698/2005, respetivamente. Assim, um procedimento de emparcelamento não é precisamente uma «operação», mas uma «medida» na aceção destas definições, pois as «medidas» situam‑se a montante das «operações». Ora, o direito da União não impõe aos Estados‑Membros nenhuma obrigação de aplicar os critérios de seleção logo na fase das medidas, porque o grau de concretização exigido para se poder falar em operação ainda não foi atingido. Além disso, na fase precoce em que a Comissão se pretende colocar, ainda não existem «beneficiários» na aceção do Regulamento n.o 1698/2005. O conceito de «potencial beneficiário» utilizado pela Comissão não tem alcance jurídico, sendo que, ao utilizar este conceito, a Comissão admite implicitamente a inexistência de um beneficiário concreto na primeira e segunda fases do procedimento de emparcelamento e de renovação das aldeias. A República Federal da Alemanha contesta, de resto, a afirmação da Comissão de que partilha da análise desta última por se ter abstido de interpor recurso judicial da correção financeira que lhe foi aplicada em 2013 e que era referente aos exercícios de 2007 e de 2008.
29
Quanto à comparação efetuada pela Comissão com os procedimentos em vigor no Land da Renânia do Norte‑Vestefália (Alemanha) e no Land da Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental (Alemanha), que cita a título de exemplo, as autoridades alemãs alegam que não é pertinente, em especial porque a legislação federal sobre os emparcelamentos permite confiar à comunidade das partes interessadas missões essenciais da autoridade competente no que se refere aos emparcelamentos e que isto singulariza o caso do Estado Livre da Baviera por força da legislação bávara destinada à execução da legislação federal sobre os emparcelamentos. Por outro lado, o procedimento evocado para o Land da Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental é referente apenas ao período de programação 2014‑2020.
30
A Comissão contesta por sua vez a argumentação das autoridades alemãs e afirma que as acusações que formulou, em especial durante o procedimento de conciliação e no seu relatório de síntese, têm fundamento.
31
A título preliminar, recorde‑se que, quando a Comissão recusa pôr a cargo do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) ou do FEADER determinadas despesas devido a violações das disposições do direito da União imputáveis a um Estado‑Membro, a Comissão deve provar a existência das referidas violações (acórdão de 28 de outubro de 1999, Itália/Comissão, C‑253/97, EU:C:1999:527, n.o 6). Por outras palavras, a Comissão está obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos pelo Estado‑Membro em causa (acórdão de 8 de maio de 2003, Espanha/Comissão, C‑349/97, EU:C:2003:251, n.o 46).
32
A Comissão não está obrigada a demonstrar, de modo exaustivo, a insuficiência dos controlos efetuados pelas autoridades nacionais ou a irregularidade dos dados transmitidos, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos efetuados ou a estes dados (acórdãos de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, EU:C:2001:455, n.o 36, e de 8 de maio de 2003, Espanha/Comissão, C‑349/97, EU:C:2003:251, n.o 47).
33
Caberá depois a esse Estado‑Membro demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão (v., neste sentido, acórdão de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, EU:C:2001:455, n.o 37). Por outras palavras, o Estado‑Membro em questão não pode pôr em causa as conclusões da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado‑Membro não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (acórdãos de 28 de outubro de 1999, Itália/Comissão, C‑253/97, EU:C:1999:527, n.o 7, e de 8 de maio de 2003, Espanha/Comissão, C‑349/97, EU:C:2003:251, n.o 48).
34
No presente caso, importa salientar que, no âmbito geral da PAC, a execução da política de desenvolvimento rural na União através do instrumento de financiamento e de programação que constitui o FEADER assenta no princípio de uma gestão partilhada entre a União e os Estados‑Membros, estabelecendo o direito da União um quadro jurídico geral a completar pelos direitos nacionais (conclusões do advogado‑geral H. Saugmandsgaard Øe no processo Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:280, n.o 7).
35
Primeiro, quanto às disposições que regem o financiamento do FEADER a nível da União, estas últimas resultam do Regulamento n.o 1290/2005 relativamente ao período de programação de 2007‑2013. O período de programação de 2014‑2020 está coberto pelo Regulamento n.o 1306/2013.
36
As disposições gerais que regem o funcionamento do FEADER no período de programação de 2007‑2013 resultam por sua vez do Regulamento n.o 1698/2005, que foi revogado pelo Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER e que revoga o Regulamento n.o 1698/2005 (JO 2013, L 347, p. 487), que cobre o período de programação seguinte (2014‑2020).
37
A ajuda ao desenvolvimento rural prevista no Regulamento n.o 1698/2005 é posta em prática através de quatro eixos, que são objeto de outras tantas secções distintas constantes do título IV do referido regulamento. A secção 1, que se intitula «Eixo 1 — Aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal», menciona no seu artigo 30.o que o apoio «pode abranger, nomeadamente, operações relacionadas com […] o emparcelamento e o melhoramento de terras». A secção 3, que se intitula «Eixo 3 — Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural», menciona no seu artigo 52.o que o «apoio ao abrigo da presente secção envolve [m]edidas para melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais, incluindo [a] renovação e desenvolvimento das aldeias». As operações de emparcelamento das terras agrícolas, por um lado, e as operações de renovação das aldeias, por outro, integram assim dois eixos distintos.
38
Nos termos do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, as «despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente». O artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 1698/2005 define o conceito de «operação» como «um projeto, contrato ou acordo, ou qualquer outra ação, selecionado de acordo com os critérios estabelecidos para o programa de desenvolvimento rural em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objetivos fixados no artigo 4.o». O artigo 2.o, alínea d), do mesmo regulamento define o conceito de «medida» como «um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo como referido no n.o 2 do artigo 4.o».
39
No Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento n.o 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15), encontram‑se outras disposições complementares, prevendo o respetivo artigo 48.o, n.o 1, que, para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União, «os Estados‑Membros velarão por que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionem aplicar sejam verificáveis e controláveis» e, «[p]ara tal, os Estados‑Membros estabelecerão disposições em matéria de controlo que garantam razoavelmente que os critérios de elegibilidade e outros compromissos são respeitados».
40
O Regulamento n.o 1305/2013 enuncia no seu artigo 49.o, n.o 1, que «[o]s critérios de seleção [definidos pela autoridade de gestão do programa de desenvolvimento rural após a consulta do comité de acompanhamento] destinam‑se a garantir a igualdade de tratamento dos requerentes, uma melhor utilização dos recursos financeiros e o direcionamento das medidas de acordo com as prioridades da União em matéria de desenvolvimento rural» e que, «[p]ara definir e aplicar os critérios de seleção, é tido em conta o princípio da proporcionalidade em relação à dimensão da operação».
41
Segundo, quanto às regras derivadas da legislação federal alemã aplicável aos emparcelamentos e às renovações de aldeias na Baviera, estes últimos regem‑se pela Flurbereinigungsgesetz (Lei sobre o emparcelamento, a seguir «FlurbG»), na versão resultante da revisão de 16 de março de 1976 (BGBl. 1976 I, p. 546), com a última alteração em 19 de dezembro de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 2794). Segundo os §§ 1 e 37 da FlurbG, o emparcelamento consiste numa reorganização predial, procedendo nomeadamente a uma nova repartição das terras agrícolas municipais e dos prédios rústicos dispersos ou constituídos de forma não rentável, com o fim de melhorar as condições de trabalho na agricultura e na silvicultura.
42
No Estado Livre da Baviera, o quadro jurídico fixado a nível federal pela FlurbG é completado pela Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (Lei de execução da Lei sobre o emparcelamento). Os serviços de desenvolvimento rural têm a iniciativa das ações em matéria de renovação das aldeias e de emparcelamento, de que também são responsáveis.
43
Quanto ao erro de direito alegadamente cometido pela Comissão, que consiste na violação do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, lido em conjugação com o artigo 2.o, alínea e), do mesmo regulamento, importa recordar que, em matéria de articulação de um regulamento com disposições de direito nacional para as quais remeta, a aplicabilidade direta de um regulamento não obsta a que o próprio texto do regulamento habilite uma instituição da União ou um Estado‑Membro a adotarem medidas de aplicação e que, nesse caso, as modalidades de exercício desse poder são reguladas pelo direito público do Estado em causa (v., por analogia, acórdão de 27 de setembro de 1979, Eridania‑Zuccherifici nazionali e Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, n.o 34).
44
Quando um regulamento comporte tal habilitação, não resulta, porém, do mesmo que o Estado‑Membro dispõe de um poder de apreciação ilimitado para estabelecer as regras de aplicação, nem que as mesmas devam ter um determinado conteúdo. Cabe ao Estado‑Membro respeitar os requisitos e os limites impostos pelas regras da União que são especificamente aplicáveis neste contexto, ou que constituem a base jurídica concreta da atividade regulamentar em causa (v., neste sentido, acórdão de 11 de dezembro de 2015, Finlândia/Comissão, T‑124/14, EU:T:2015:955, n.o 44).
45
À luz das considerações acima expostas, importa salientar que decorre do considerando 61 e do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005 que, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, as regras de elegibilidade das despesas são, em princípio, fixadas a nível nacional, e que as despesas só são elegíveis se forem efetuadas no âmbito de operações decididas de acordo com os critérios de seleção fixados pelo órgão competente.
46
No presente caso, afigura‑se que a fixação de critérios de seleção que permitem determinar a elegibilidade de despesas para contribuição do FEADER corresponde a medidas de aplicação confiadas às autoridades nacionais pelo Regulamento n.o 1698/2005 para dar cumprimento aos objetivos fixados neste regulamento, em concreto, o apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER.
47
Neste contexto, cabe às autoridades alemãs agir no respeito das orientações e nos limites fixados pela habilitação que o Regulamento n.o 1698/2005 lhes confere, por um lado, na fixação de critérios de seleção das despesas em causa e, por outro, na aplicação dos referidos critérios.
48
Contudo, as modalidades de execução dos emparcelamentos e das renovações de aldeias regem‑se integralmente pelo direito nacional. Com efeito, o Regulamento n.o 1698/2005 não permite à Comissão impor um procedimento ou opções legislativas específicas na realização dos emparcelamentos ou das renovações de aldeias no Estado‑Membro em causa.
49
Em contrapartida, dado que as autoridades alemãs solicitam a contribuição do FEADER para as despesas efetuadas no âmbito dos emparcelamentos e das renovações de aldeias na Baviera, cumpre verificar, em primeiro lugar, a existência de critérios de seleção que respeitem o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.o 1698/2005 e, em segundo lugar, as condições da aplicação efetiva dos referidos critérios.
50
Quanto à qualificação dos emparcelamentos e das renovações de aldeias como «operações», o que, nos termos formulados no artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 1698/2005, requer a sua sujeição a critérios de seleção, cumpre assinalar que, segundo jurisprudência constante, resulta tanto das exigências de aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição de direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para se determinar o seu sentido e o seu alcance devem ter, em regra, uma interpretação autónoma e uniforme em toda a União (v., por analogia, acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 34 e jurisprudência referida).
51
Ora, tal como sustenta a Comissão, a definição do conceito de «operação» no artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 1698/2005, uma vez que remete para «um projeto, contrato ou acordo, ou qualquer outra ação» executado por um ou mais beneficiários para a realização dos objetivos de apoio ao desenvolvimento rural, é extremamente ampla, o que permite garantir que, pese embora a variedade dos tipos de operações em questão e independentemente da situação específica do procedimento nacional em causa, seja efetivamente feita uma seleção, conforme exigido pela regulamentação.
52
Os emparcelamentos e as renovações de aldeias, desde que inscritos num projeto, num contrato, num acordo ou em qualquer outra ação destinados a dar lugar a uma realização concreta, devem ser considerados operações, devendo, por conseguinte, estar sujeitos aos critérios de seleção previstos nas disposições do Regulamento n.o 1698/2005.
53
Em contrapartida, há que entender que o conceito de «medida», na aceção do artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 1698/2005, uma vez que corresponde a «um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo», deve ser considerado uma categoria abstrata de operações que os Estados‑Membros podem escolher no programa de desenvolvimento para a realização de um dos quatro eixos mencionados no Regulamento n.o 1698/2005. Assim, o emparcelamento é uma medida quando designa a ação geral consistente na racionalização do uso das terras agrícolas. O mesmo sucede com a renovação das aldeias quando designa a ação geral consistente na melhoria da qualidade de vida no meio rural. Pelo contrário, se o emparcelamento ou a renovação de uma aldeia se inscreverem no âmbito de uma ação identificável, ligada, nomeadamente, a um sítio geográfico ou a uma comunidade identificada de indivíduos, estes devem ser considerados operações.
54
Tendo em conta o efeito direto e imediato do Regulamento n.o 1698/2005, esta qualificação obriga à aplicação de critérios de seleção, independentemente da fase em que a operação em causa se situa relativamente à legislação nacional. Entendimento diverso poria em causa o princípio da interpretação autónoma e uniforme dos conceitos de direito da União.
55
A República Federal da Alemanha entende, portanto, erradamente, que os emparcelamentos e as renovações de aldeias na Baviera consubstanciam uma situação específica que impede a aplicação de critérios de seleção nas duas primeiras fases por inexistirem projetos concretos ou comunidades de beneficiários.
56
A República Federal da Alemanha admite, de resto, a possibilidade de submeter a critérios de seleção as duas fases iniciais das operações de emparcelamento e de renovação de aldeias na Baviera, já que, com a decisão de 22 de dezembro de 2008, alterou os critérios de seleção dos projetos que figuravam inicialmente no BayZal, com o objetivo de os aplicar na primeira e segunda fases, embora a Comissão tenha considerado os referidos critérios desadequados. Por outro lado, o documento produzido como anexo pela Comissão e que emana das autoridades do Regierungsbezirk der Oberpfalz (Distrito do Alto Palatinado, Alemanha), intitulado «Programa de trabalho de 2003 da Administração do Distrito do Alto Palatinado e da Direção de Desenvolvimento Rural de Ratisbona — Calendário de 2003», permite concluir que as autoridades locais efetuavam uma classificação dos pedidos de projetos de emparcelamento ou de renovação das aldeias para os distribuir em quatro grupos, que a prazo seriam objeto de despachos de emparcelamento. Ora, como observa a Comissão, os pedidos mais antigos foram registados logo em 1985 e o elevado número de pedidos pendentes deixa pensar que nem todos obtiveram financiamento, nomeadamente por não passarem a fase de inscrição no programa de trabalho do serviço de desenvolvimento rural localmente competente.
57
Estas constatações permitem afastar as objeções das autoridades alemãs à acusação formulada pela Comissão e que se afigura fundada, segundo a qual, nas duas primeiras fases do procedimento de emparcelamento e de renovação de aldeias em vigor na Baviera, as autoridades competentes procedem efetivamente a uma pré‑seleção dos projetos destinados a receber financiamento do FEADER, mas decidem dar início à terceira fase segundo critérios não transparentes, o que, além disso, fere o princípio da igualdade de tratamento que as entidades e os indivíduos que pretendem beneficiar do financiamento do FEADER podem legitimamente invocar. Esta situação manteve‑se após a adoção da decisão de 22 de dezembro de 2008.
58
Com efeito, como admitido pela República Federal da Alemanha no n.o 54 da réplica, embora a lista de controlo A tenha sido feita ao abrigo da decisão de 22 de dezembro de 2008 para melhorar a documentação dos trabalhos preparatórios necessários à adoção da decisão de dar início a um procedimento de emparcelamento ou de renovação das aldeias, a referida lista não contém critérios de seleção na aceção de artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, uma vez que as autoridades alemãs consideram, em todo o caso, que, nessa fase, apesar de decidirem inscrever determinada operação no quadro do programa de trabalho do BayZal, ainda não existem beneficiários das ajudas nem é possível apresentar pedidos de financiamento de projetos concretos.
59
A falta de fundamentação alegada pelas autoridades alemãs quanto à acusação da Comissão de pré‑seleção ilegal dos pedidos de financiamento também deve ser rejeitada. No contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas em matéria da PAC, a fundamentação de uma decisão deve considerar‑se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEAGA ou ao FEADER a quantia controvertida (v., neste sentido, acórdão de 13 de dezembro de 1990, Países Baixos/Comissão, C‑22/89, EU:C:1990:471, n.o 18). Ora, as autoridades alemãs participaram no procedimento de conciliação previsto no artigo 16.o do Regulamento n.o 885/2006 antes da adoção da decisão impugnada, pelo que estiveram estreitamente ligadas ao processo de elaboração desta decisão e conheciam as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEADER as quantias controvertidas devido a uma seleção ilegal dos projetos nas duas primeiras fases dos procedimentos de emparcelamento e de renovação das aldeias estabelecidos na Baviera.
60
Quanto ao argumento da República Federal da Alemanha de que a Comissão fixa exigências excessivas quanto aos próprios critérios de seleção, importa assinalar o seguinte.
61
Recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, quando um texto de direito derivado da União sobre a PAC exija interpretação, este deve ser interpretado, tanto quanto possível, no sentido da sua conformidade com as disposições do Tratado (v. acórdão de 13 de abril de 2011, Alemanha/Comissão, T‑576/08, EU:T:2011:166, n.o 103 e jurisprudência referida).
62
No presente caso, resulta dos termos do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, lido em conjugação com o artigo 2.o, alínea c), do mesmo regulamento, que as despesas efetuadas no âmbito de operações como os emparcelamentos ou as renovações de aldeias devem ser efetuadas segundo critérios de seleção. Ora, como resulta expressamente do artigo 73.o do Regulamento n.o 1698/2005, incumbe à Comissão, no contexto da gestão partilhada entre as instituições da União e os Estados‑Membros, assegurar uma boa gestão financeira nos termos do artigo 274.o CE, cujas disposições figuram atualmente no artigo 317.o TFUE.
63
Embora não deva ser reduzido a uma definição puramente contabilística, o princípio da boa gestão financeira implica, contudo, que os créditos orçamentais sejam utilizados em conformidade com os princípios da economia, da eficácia e da eficiência, sendo que este último princípio visa a melhor relação possível entre os meios utilizados e os resultados obtidos, como resulta do artigo 28.o‑A do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1), conforme alterado, bem como do artigo 30.o do Regulamento (UE, EURATOM) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (JO 2012, L 298, p. 1).
64
O respeito por estes princípios implica que os critérios de seleção selecionados permitam financiar prioritariamente as operações que melhor se adequam aos objetivos de desenvolvimento rural decorrentes dos quatro eixos mencionados no Regulamento n.o 1698/2005.
65
Há, portanto, que zelar por que os critérios selecionados permitam identificar, de entre o conjunto das operações para as quais é pedido o financiamento do FEADER, as operações mais aptas a alcançar os objetivos da PAC através do Regulamento n.o 1698/2005.
66
Neste quadro, tendo em conta a colaboração entre a União e os Estados‑Membros, embora a lista dos critérios de seleção possa ser livremente determinada pelas autoridades alemãs, sem necessariamente comportar um sistema de notação ou de classificação quantitativo das operações, tal lista deve porém permitir determinar as operações que, prioritariamente, devem beneficiar do apoio do FEADER atendendo aos seus méritos.
67
Assim, deve examinar‑se se a modalidades de seleção aplicadas pelas autoridades alemãs são conformes a essas exigências.
68
Neste contexto, há que salientar, como acertadamente invoca a Comissão, que os critérios de elegibilidade das operações devem ser distinguidos dos critérios de seleção.
69
Os critérios elegibilidade permitem, quando muito, verificar se as operações preenchem as condições essenciais para beneficiarem do financiamento do FEADER, como figurar nas grandes linhas de objetivos da PAC nos termos previstos no BayZal, mas não identificar as operações que devem ser financiadas em prioridade de acordo com os seus méritos.
70
Os critérios de seleção das autoridades alemãs a examinar são, por um lado, os critérios introduzidos em dezembro de 2008, na sequência da primeira inspeção da Comissão e que figuram na lista de controlo C, e, por outro, os critérios decididos em dezembro de 2012 e que figuram nas listas de controlo A e B.
71
A lista de controlo C, intitulada «Critérios de pedido de uma ou várias medidas financeiras pelo FEAGA», corresponde à lista de controlo que as autoridades alemãs já tinham elaborado em dezembro de 2008.
72
A referida lista é composta por três quadros, o primeiro dos quais, intitulado «Concordância com os objetivos do BayZal», comporta uma lista de questões destinadas a verificar se a operação em causa se inscreve nos objetivos do BayZal. O segundo quadro, relativo aos «Critérios de seleção comuns a todos os códigos de medidas», destina‑se a verificar se estão preenchidas as condições materiais para receber uma subvenção, em especial tendo em conta a fiabilidade e o rendimento do titular do projeto, a certeza do financiamento, a garantia de que a operação é realizada numa região elegível durante o período de programação e sem dupla subvenção. O terceiro quadro, intitulado «Critérios de seleção específicos de cada código de medidas», menciona cinco critérios, que servem de recapitulativo, como a inserção da operação no programa de trabalho, dos quais pelo menos dois terão de estar preenchidos para que a operação seja elegível à ajuda do FEADER.
73
Embora os critérios da lista de controlo C possam determinar a elegibilidade de uma operação, esses critérios não contêm, porém, elementos que permitam uma avaliação comparativa com outros projetos também elegíveis. Nestas condições, não observam as exigências do Regulamento n.o 1698/2005.
74
A lista de controlo A, intitulada «Critérios de inscrição de procedimentos/operações no programa de trabalho», é composta por quatro quadros respetivamente intitulados «Desenvolvimento dos espaços rurais (estratégia)», «Sinergias regionais», «Implicação municipal e resultados atuais da administração no município» e «Conformidade com os objetivos do desenvolvimento rural».
75
Estes quatro quadros enumeram um certo número de critérios, cujo preenchimento importa verificar para decidir se os pedidos de procedimento de emparcelamento devem ser incluídos no programa de trabalho. Ora, como observa a Comissão, não existe nenhuma relação entre os critérios, o número de respostas com «sim» ou com «não» e a apreciação global de que o procedimento, que corresponde à operação de emparcelamento ou de renovação de uma aldeia, pode ser incluído no programa de trabalho do serviço de desenvolvimento rural competente.
76
Embora a lista de controlo A permita verificar a elegibilidade teórica de uma operação, essa lista não permite qualquer ação comparativa nem sequer observa as exigências do Regulamento n.o 1698/2005.
77
A lista de controlo B, intitulada «Critérios de iniciação de procedimentos/operações», permite determinar se a decisão de abertura de um procedimento de emparcelamento deve ser tomada formalmente, de acordo com a legislação em vigor na Baviera.
78
A referida lista só inclui seis critérios formais para determinar se cumpre dar início a um procedimento, como o critério da inscrição efetiva do procedimento ou da operação no programa de trabalho. Ora, esses critérios dizem respeito à eventual elegibilidade para financiamento do FEADER, mas não permitem evidentemente nenhuma comparação com outras operações.
79
Quanto ao argumento das autoridades alemãs de que, face ao documento n.o VI/10535/99 referido pela Comissão na sua carta de 11 de maio de 2009, a seleção das operações é meramente «eventual», pelo que não assume caráter obrigatório, deve assinalar‑se que as orientações que figuram no documento n.o VI/10535/99 respeitam ao período de programação anterior (2000‑2006) e que o caráter facultativo da seleção não foi retomado no Regulamento n.o 1698/2005.
80
Assim, não é possível invocar o documento n.o VI/10535/99 para se opor à aplicação das disposições imperativas do Regulamento n.o 1698/2005. Além disso, saliente‑se que, nos termos da carta da Comissão de 11 de maio de 2009, o documento n.o VI/10535/99 era mencionado relativamente às modalidades de aplicação dos critérios de seleção e não relativamente à oportunidade da sua aplicação.
81
Resulta de todo o exposto que a Comissão não cometeu um erro ao entender, por um lado, que o artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005 impunha critérios que permitiam uma seleção comparativa das operações e, por outro, que os critérios aplicados na Baviera não observavam tal exigência.
82
Cumpre também salientar que, apesar de as autoridades alemãs só terem em conta a violação do Regulamento n.o 1698/2005, que respeita ao período de programação 2007‑2013, a obrigação de seleção das operações de emparcelamento e de renovação de aldeias foi mantida para o período de programação 2014‑2020, como resulta de artigo 49.o do Regulamento n.o 1305/2013. A República Federal da Alemanha não demonstrou que, no que toca ao ano de 2014, a Comissão cometeu um erro ao exigir a aplicação de critérios de seleção comparativos, de modo que a decisão impugnada não é criticável a este respeito.
83
Face à análise exposta, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da parceria resultante do artigo 6.o do Regulamento n.o 1698/2005, do princípio da cooperação leal resultante do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE, e do princípio da proteção da confiança legítima
84
A República Federal da Alemanha alega que, ao adotar a decisão impugnada, a Comissão violou o princípio da parceria e o dever de lealdade recíproca entre a União e os Estados‑Membros, resultantes do artigo 6.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 1698/2005 e do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE.
85
Em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha expõe que, com a decisão de 5 de setembro de 2007, a Comissão aprovou o BayZal. Ora, este último menciona com precisão o procedimento em vigor na Baviera em matéria de emparcelamento e de renovação de aldeias, nomeadamente as várias fases deste procedimento e a sua duração, que pode durar vários anos, bem como a necessidade de também se financiarem operações ou projetos decididos antes do início, em 2007, do período de programação e que já estavam em fase de execução.
86
A decisão de 5 de setembro de 2007, por ter sido antecedida de uma fase de concertação de nove meses, fez com que a Comissão pudesse conhecer todos os aspetos pertinentes do procedimento em vigor na Baviera, de modo que não pode pôr em causa a forma de agir das autoridades alemãs. Por último, a Comissão devia ter adotado uma decisão que alterasse a decisão de 5 de setembro de 2007 caso considerasse necessária uma prática diferente das autoridades alemãs, o que não fez.
87
Em segundo lugar, o comité de acompanhamento reuniu‑se várias vezes a partir de novembro de 2007 na presença de representantes da Comissão. Ora, na sequência da oposição destes últimos ao entendimento inicial, fixaram‑se critérios de seleção adicionais. Os representantes da Comissão não exprimiram dúvidas quanto a esses critérios, nem objetaram ao facto de que, por existirem recursos financeiros suficientes, não era necessário estabelecer uma hierarquia entre as operações.
88
As autoridades alemãs, que declaram ter confiado nas expectativas criadas pela Comissão com a validação do BayZal e com a atitude dos seus representantes presentes na reunião do comité de acompanhamento, invocam a violação do princípio da proteção da confiança legítima.
89
Na réplica, as autoridades alemãs também alegam, a título subsidiário, a responsabilidade partilhada da Comissão numa eventual violação do Regulamento n.o 1698/2005, o que, em todo o caso, deve limitar o montante da correção financeira.
90
A Comissão conclui pela improcedência do segundo fundamento devido à prevalência do direito derivado da União, resultante no presente caso do Regulamento n.o 1698/2005, sobre as disposições do BayZal. Alegou que, embora tenha efetivamente aprovado o BayZal, isto não obsta à realização de uma seleção comparativa das operações em causa por parte das autoridades alemãs.
91
Por outro lado, expõe que, embora os representantes tenham participado nos trabalhos do comité de acompanhamento, tratou‑se de uma participação a título consultivo, como previsto no artigo 77.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 1698/2005. Nestas condições, a Comissão refutou a ideia de aprovação da prática reivindicada pelas autoridades alemãs que exclui a aplicação de critérios de seleção comparativos. Refere‑se, em especial, à carta que enviou em 11 de maio de 2009 às autoridades alemãs, em que mencionou sem equívocos a necessidade de aplicação desses critérios.
92
Cabe recordar que o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE enuncia que, em virtude do princípio da cooperação leal, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. Além disso, segundo o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, «[é] dada execução à intervenção do FEADER por meio de uma estreita concertação […] entre a Comissão e o Estado‑Membro e com as autoridades e organismos designados pelo Estado‑Membro de acordo com as regras e práticas nacionais», sendo que, de acordo com o n.o 3 do mesmo artigo, a «parceria colabora na preparação e acompanhamento do plano estratégico nacional e na preparação, execução, acompanhamento e avaliação dos programas de desenvolvimento rural».
93
Segundo jurisprudência constante, o princípio da proteção da confiança legítima faz parte dos princípios fundamentais da União. O direito de invocar este princípio estende‑se a todo o particular a quem uma instituição da União tenha feito surgir expectativas fundadas (v. acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.os 23 e 24 e jurisprudência referida).
94
Constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais expectativas, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis. Em contrapartida, não se pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela Administração (acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.o 25).
95
No presente caso, em primeiro lugar, importa sublinhar, como alega a Comissão, que o facto de o BayZal não prever a sujeição da ajuda do FEADER à aplicação de critérios de seleção comparativos entre as operações potencialmente elegíveis é irrelevante para a interpretação do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, tal como formulada nos n.os 65 e 66, supra, segundo a qual a aplicação de tais critérios tem natureza imperativa (v., por analogia, acórdão de 7 de julho de 2016, Polónia/Comissão, C‑210/15 P, não publicado, EU:C:2016:529, n.o 43).
96
Como esta interpretação se impõe tanto às autoridades alemãs como à Comissão, segue‑se que a elaboração, numa primeira fase, e a aplicação, numa segunda fase, de critérios de seleção comparativos eram imperativas.
97
Assim, a aprovação do BayZal pela Comissão não podia ter como consequência a sua renúncia à exigência de critérios de seleção comparativos, o que, inevitavelmente, a teria levado a exceder os seus poderes. Consequentemente, a República Federal da Alemanha está equivocada quanto ao alcance da aprovação do BayZal.
98
Em todo o caso, também não cabia à Comissão adotar uma decisão de alteração da sua decisão de 5 de setembro de 2007. Com efeito, as disposições do BayZal e as da regulamentação nacional resultante da FlurbG e da Lei sobre a execução da lei sobre o emparcelamento são compatíveis com a aplicação de critérios de seleção comparativos. Em contrapartida, a omissão das autoridades alemãs reside na falta de elaboração e de aplicação de tais critérios.
99
Em segundo lugar, importa também sublinhar que, nos termos do artigo 77.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 1698/2005, a participação dos serviços da Comissão nas reuniões do comité de acompanhamento tem natureza consultiva, de modo que não cabe opor‑lhes uma pretensa posição firme que terão adotado neste quadro. Acresce que se afigura que, após as alterações introduzidas em dezembro de 2008, manifestaram o seu desacordo quanto à falta de critérios de seleção comparativos. Isto decorre nomeadamente da carta que a Comissão enviou em 11 de maio de 2009 às autoridades alemãs e que, no n.o 2.2.2 do seu anexo, sob o título «Nova lista de controlo “Critérios de seleção no desenvolvimento rural”», evoca dúvidas sobre as modalidades de comparação dos novos projetos com os introduzidos antes de 2009, juntamente com um pedido dirigido às autoridades alemãs de maior explicitação das modalidades de seleção dos referidos projetos.
100
A República Federal da Alemanha invoca pois, sem razão, a violação do princípio da parceria e do dever de lealdade bem como uma pretensa responsabilidade partilhada da Comissão. Também não tem razão em invocar informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam dos serviços da Comissão, segundo as quais o sistema de seleção existente era satisfatório. O argumento extraído da violação do princípio da confiança legítima deve portanto também ser rejeitado.
101
À luz da análise exposta, há que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da subsidiariedade decorrente do artigo 5.o TUE
102
No âmbito do terceiro fundamento, a República Federal da Alemanha alega que, com a sua interpretação extensiva do Regulamento n.o 1698/2005, que impõe a aplicação de critérios de seleção às diversas fases do procedimento de emparcelamento e de renovação de aldeias em vigor na Baviera, a Comissão viola o princípio da subsidiariedade ao imiscuir-se na autonomia processual dos Estados‑Membros e dos municípios no domínio do ordenamento do território. Ora, trata‑se de um domínio cuja gestão é mais bem assegurada pelos Estados‑Membros e, eventualmente, pelos atores regionais e locais, cuja organização beneficia de proteção de natureza constitucional na Alemanha.
103
A Comissão prossegue o objetivo de reduzir para uma só as três fases do procedimento de emparcelamento e de renovação de aldeias na Baviera, o que sem dúvida tem um efeito negativo na participação dos cidadãos e leva a ter em consideração projetos mal preparados, o que acarreta custos adicionais.
104
Neste contexto, a República Federal da Alemanha reitera a sua argumentação segundo a qual o Regulamento n.o 1698/2005 só impõe critérios de seleção no que se refere às operações identificadas na terceira fase.
105
A Comissão, quanto a si, conclui pela improcedência do terceiro fundamento por as regulamentações nacionais não poderem invalidar as regras diretamente aplicáveis resultantes do direito da União, mesmo ao abrigo do princípio da subsidiariedade.
106
Em todo o caso, nega pretender assumir o controlo do procedimento em vigor na Baviera, que, no seu entender, pode perfeitamente ser conciliado com a obrigação de aplicação de critérios de seleção. Expõe que, se as autoridades alemãs consideram que não o podem fazer, têm sempre a possibilidade de optar por outras medidas do eixo em causa, conforme definido no Regulamento n.o 1698/2005.
107
Cabe recordar que, por força do princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o, n.o 3, TUE, a União só intervém nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva se, e na medida em que, os objetivos da ação projetada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros e possam, portanto, devido à dimensão ou aos efeitos da ação prevista, ser melhor alcançados ao nível da União (acórdão de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T‑50/07, não publicado, EU:T:2009:206, n.o 105).
108
No presente caso, a necessidade de ter em consideração o princípio da subsidiariedade decorre nomeadamente dos termos do considerando 61 do Regulamento n.o 1698/2005, segundo o qual «[d]e acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de exceções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade das despesas», que é completado pelo considerando 63 do mesmo regulamento, segundo o qual «[a] execução descentralizada das ações ao abrigo do FEADER deve ser acompanhada de garantias no que se refere, nomeadamente, à qualidade da execução, aos resultados, à boa gestão financeira e ao controlo».
109
A este respeito, a Comissão, na sua qualidade de responsável pela execução do orçamento da União, por um lado, deve verificar as condições em que foram efetuados os pagamentos e os controlos e, por outro, só deve financiar as despesas se essas condições oferecerem todas as garantias necessárias de conformidade com as regras da União (v., por analogia, acórdão de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T‑50/07, não publicado, EU:T:2009:206, n.o 106).
110
Embora a repartição das competências entre a Comissão e as autoridades alemãs leve a confiar a estas a elaboração das regras nacionais pertinentes aplicáveis à elegibilidade das despesas, em especial porque o Regulamento n.o 1698/2005 remete para as medidas nacionais de aplicação neste aspeto, também é certo que a Comissão deve controlar se as autoridades alemãs cumprem efetivamente as suas obrigações neste domínio, sem, contudo, conferir à Comissão qualquer poder que lhe permita impor regras específicas para a legislação nacional relativa ao procedimento de emparcelamento e de renovação das aldeias.
111
Como alega a Comissão, as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005 consistem na aplicação dos critérios de seleção que permitem efetuar uma seleção comparativa das operações em causa, o que se afigura ser um objetivo alcançável sem que seja posta em causa a legislação nacional, até mesmo a regional, que rege o procedimento de emparcelamento e de renovação das aldeias.
112
A República Federal da Alemanha não tem pois razão em invocar a violação do princípio da subsidiariedade, dado que não demonstra que a Comissão se imiscui em matéria da sua competência, como resulta da aplicação do princípio da subsidiariedade, exigindo a observância das disposições do artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005.
113
Face à análise exposta, há que julgar o terceiro fundamento improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005 e do princípio da proporcionalidade, bem como a falta de fundamentação
114
A República Federal da Alemanha, que reitera no âmbito do quarto fundamento a sua afirmação de que não violou as disposições do Regulamento n.o 1698/2005, alega a título subsidiário que, ao aplicar‑lhe uma correção fixa de 10%, a Comissão, em todo o caso, apreciou erradamente a natureza e o alcance reduzido da infração, ignorando o facto de que a União não sofreu prejuízos financeiros, nem sequer correu esse risco.
115
Ora, a Comissão, ao referir‑se às orientações sobre a aplicação das correções financeiras definidas no documento n.o VI/5330/97, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Orientações para o cálculo das repercussões financeiras na preparação da decisão de liquidação de contas da secção garantia do FEOGA», considerou, sem razão, ter sido violado um controlo‑chave.
116
Com efeito, em todas as operações para as quais foram apresentados pedidos de financiamento do FEADER, estavam verificados os pressupostos de elegibilidade resultantes das disposições do Regulamento n.o 1698/2005, o que aliás foi admitido pelo órgão de conciliação, os projetos eram conformes aos objetivos do FEADER e estavam também disponíveis recursos financeiros suficientes. Acresce que os critérios de seleção não são visados na definição dos controlos‑chave que figura no documento n.o VI/5330/97.
117
Apenas a impossibilidade absoluta de apreciar a elegibilidade das operações em causa é suscetível de determinar uma correção de 10% e não pretensas deficiências na seleção dos melhores projetos de entre as operações elegíveis.
118
A correção de 10% constitui igualmente uma violação do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, uma vez que a Comissão não teve em consideração a natureza da infração, já que equiparou deficiências na apreciação da elegibilidade das despesas a deficiências no procedimento de seleção.
119
Por último, a falta de fundamentação deve‑se ao facto de a Comissão não ter exposto, na aceção das suas orientações, em que é que consistia a violação dos controlos‑chave com respeito aos critérios de seleção.
120
Na réplica, a República Federal da Alemanha expõe que, na fase escrita do processo no Tribunal Geral, a Comissão deu uma justificação a posteriori sobre a aplicação da taxa de correção de 10%, explicando que tinha sido aplicada uma correção financeira limitada a 5% a outros Estados‑Membros por omissões da mesma natureza, dado que, pelo menos, aplicavam um sistema de pontos para classificar as operações. Ora, além de ser extemporânea, essa fundamentação assenta num fundamento que contradiz o facto de que o Regulamento n.o 1698/2005 não impõe um sistema de pontos para classificar as operações.
121
Por fim, a República Federal da Alemanha refuta a afirmação da Comissão de que nem sequer assegurou através de controlos administrativos a aplicação de uma seleção regular, já que, pelo contrário, efetuou e documentou controlos para cada operação.
122
A Comissão expõe, quanto a si, que, de acordo com o artigo 24.o do Regulamento (UE) n.o 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.o 1698/2005 relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO 2011, L 25, p. 8), devem ser efetuados controlos administrativos no âmbito da seleção de operações. Ora, a seleção de operações não consiste unicamente no preenchimento das listas de controlo A, B e C e na verificação da elegibilidade das despesas por se inscreverem no BayZal, mas em assegurar uma seleção conforme das operações potencialmente elegíveis.
123
Assim, segundo a Comissão, o processo central através do qual é suposto a Administração local considerar, ou não, que uma operação é elegível para financiamento do FEADER não foi controlado, uma vez que as listas de controlo A, B e C não garantem qualquer avaliação comparativa dos projetos. As operações subvencionadas correspondem, na totalidade, a despesas que respeitam os critérios de elegibilidade, pelo que o risco em que o FEADER incorre não é de 100%. Todavia, a inexistência de seleção comparativa cria um risco acrescido e trata‑se de uma falha num controlo‑chave justificativo da aplicação de uma taxa de correção de 10%.
124
A Comissão expõe também, quanto à falta de fundamentação invocada pela República Federal da Alemanha, que a taxa de 10% foi considerada por falta de seleção regulamentar das operações, contrariamente aos Estados‑Membros sujeitos a uma correção à taxa de 5%, e não devido à falta de utilização de um sistema de avaliação baseado em pontos. A República Federal da Alemanha foi regularmente informada dessa situação através da correspondência trocada durante o procedimento administrativo e no relatório de síntese, de modo que foi informada dos motivos que determinaram a aplicação de uma taxa de 10%.
125
Quanto às correções financeiras em matéria de FEADER, o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005 dispõe que a Comissão deve avaliar os montantes a excluir, tendo, nomeadamente, em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União (acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Lituânia/Comissão, T‑365/13, não publicado, EU:T:2015:113, n.o 52).
126
O documento n.o VI/5330/97 precisa, no seu anexo 2, as consequências financeiras das omissões nos controlos efetuados pelos Estados‑Membros. Quando as informações resultantes do inquérito não permitem avaliar, partindo de uma extrapolação das perdas determinadas, através de meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, as perdas sofridas pela União por causa de uma omissão no controlo, pode ponderar‑se a aplicação de uma correção financeira calculada sobre uma base fixa, em função da dimensão do risco de perda (acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Lituânia/Comissão, T‑365/13, não publicado, EU:T:2015:113, n.o 53)
127
No documento n.o VI/5330/97, a fim de determinar o grau de risco de perda para os fundos da União, a Comissão classifica os controlos em duas categorias. Os controlos‑chave são as verificações físicas e administrativas exigidas para controlar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de recolha, etc. Os controlos‑chave são efetuados no terreno e por comparação com informações independentes, como os registos prediais. Os controlos secundários são as operações administrativas necessárias ao processamento correto dos pedidos, como a verificação do cumprimento dos prazos de apresentação, a identificação de pedidos duplicados para o mesmo objeto, a análise do risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos (acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Lituânia/Comissão, T‑365/13, não publicado, EU:T:2015:113, n.o 54).
128
Para efeitos do cálculo das despesas não elegíveis, o documento n.o VI/5330/97 prevê quatro categorias de correções de taxa fixa:
—
25% das despesas, quando a aplicação de um sistema de controlo estiver completamente ausente ou for gravemente deficiente, quando houver indícios de irregularidades muito frequentes e de negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas e, por conseguinte, existir um risco de perdas especialmente elevadas para o FEAGA;
—
10% das despesas, quando um ou vários controlos‑chave não forem efetuados ou forem efetuados de modo tão deficiente ou tão raramente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade de um pedido ou para a prevenção de irregularidades, pelo que é razoável concluir que existe um risco elevado de perdas significativas para o FEAGA;
—
5% das despesas, quando todos os controlos‑chave forem realizados, mas sem respeitar o número, a frequência ou o rigor exigidos pelos regulamentos, pelo que se pode razoavelmente concluir que esses controlos não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco de perdas para o FEAGA é significativo;
—
2% das despesas, quando um Estado‑Membro tiver executado corretamente os controlos‑chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos secundários, e, por conseguinte, o risco de perdas para o FEAGA é mais reduzido e é menor a gravidade da infração.
129
No presente caso, decorre das conclusões do relatório de síntese que a Comissão considerou que a seleção das operações ainda não era transparente, o que criava um risco para o FEADER, pelo que era de aplicar uma correção fixa de 10%.
130
Como alega a Comissão, a natureza não transparente da seleção não se deve ao facto de as autoridades alemãs não terem recorrido a um sistema específico de critérios de avaliação que incluísse um sistema de notação, mas, mais fundamentalmente, à falta de aplicação de critérios de seleção comparativos, conforme prevista no artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, como demonstrado por ocasião da apreciação do primeiro fundamento, pelo que as autoridades alemãs não cumpriram uma das obrigações fundamentais que lhes incumbe por força da referida disposição.
131
Em aplicação do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, cabe à Comissão extrair as consequências do incumprimento constatado, avaliando os montantes a excluir tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade, tomando em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União.
132
Consequentemente, o incumprimento verificado, por ter impedido as autoridades alemãs de determinar a elegibilidade dos pedidos de financiamento nas condições previstas no artigo 71.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, deve ser considerado uma falha num controlo‑chave, de que é legítimo concluir que implicou um risco elevado de perdas significativas para o FEADER. Com efeito, a afirmação da disponibilidade de recursos financeiros suficientes para todas as operações é materialmente inexata se se tiver em consideração a totalidade dos pedidos de projetos de emparcelamento ou de renovação de aldeias, em especial os que não passaram a fase de inscrição no programa de trabalho do serviço de desenvolvimento rural localmente competente. O incumprimento das autoridades alemãs acarreta um risco de alocação de recursos da União a operações que não revelam os méritos necessários, pelo que o argumento da República Federal da Alemanha de que a União não sofreu, nem correu o risco de sofrer, um prejuízo financeiro devido à disponibilidade de recursos financeiros suficientes deve, em todo o caso, ser considerado inoperante.
133
Afigura‑se que, no quadro de uma apreciação abstrata do risco corrido, face ao número indeterminado de casos individuais em causa e respetivas circunstâncias, o montante fixo das despesas inelegíveis, atento o prescrito no documento n.o VI/5330/97, foi validamente avaliado em 10%.
134
Assim, ao escolher essa taxa, contrariamente ao que as autoridades alemãs sustentam, a Comissão não violou as disposições do artigo 52.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1306/2013, nem as do artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1290/2005, nem o princípio da proporcionalidade.
135
Quanto à alegada violação do dever de fundamentação, recorde‑se de novo que, visto que as autoridades alemãs participaram no procedimento de conciliação regulado no artigo 16.o, do Regulamento n.o 885/2006, antes da adoção da decisão impugnada, afigura‑se que estiveram estreitamente associadas ao processo de elaboração desta decisão. Desta forma, as referidas autoridades conheciam as razões pelas quais a Comissão considerava ter de aplicar uma taxa fixa de 10%.
136
Assim, a referência à taxa de correção de 5% fixada para alguns Estados‑Membros não configura uma fundamentação dada a posteriori pela Comissão para justificar a aplicação de uma taxa de 10%. A argumentação da República Federal da Alemanha a este respeito deve, por conseguinte, ser rejeitada.
137
Face à análise exposta, há que julgar o quarto fundamento improcedente e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
138
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
139
Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Prek
Schalin
Costeira
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 3 de abril de 2017.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.