61985C0021
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 23. april 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
A —
I Rådets forordning nr. 2750/75 »om fastsættelse af kriterier for tilvejebringelse af korn til fødevarehjælp« (EFT 1975, L 281, s. 89 ff) bestemmes, at såfremt det korn, som interventionsorganerne ligger inde med, anvendes, åbnes en licitation (artikel 4, stk. 2). Herved skal — som det hedder i artikel 4, stk. 4 — licitationsbetingelserne sikre lige adgang og behandling af enhver interesseret uanset virksomhedens beliggenhed i Fællesskabet.
Enkelthederne er reguleret i Kommissionens forordning nr. 1974/80 (EFT 1980, L 192, s. 11 ff). De gælder ifølge artikel 1, 2. afsnit, »for såvel fob- som cif-levering«. Ifølge denne forordnings artikel 2 påhviler det interventionsorganet i den udpegede medlemsstat at tilvejebringe og levere produkterne. Interesserede, som vil deltage i en sådan licitation, skal i deres bud ifølge artikel 4 bl. a. vedlægge deres bud følgende:
»b)
en erklæring fra den bydende, hvorved han forpligter sig til at overholde licitationsbetingelserne,
d)
såfremt licitationen vedrører cif-levering af varer, en erklæring fra den bydende, hvorved han forpligter sig til at lade søtransporten ske med fartøjer, der er registreret i første klasse i godkendte klassificeringsregistre, som højst er femten år gamle, og som af et behørigt organ er attesteret i hygiejnemæssigt forsvarlig stand«.
Forordningens artikel 5 bestemmer endvidere, at der kun tages hensyn til indgivne bud, såfremt der er stillet en sikkerhed, der skal sikre overholdelse af licitationsbetingelserne. I artikel 11 hedder det, at tilslagsmodtageren skal opfylde sine forpligtelser i overensstemmelse med licitationsbestingelser i forordningen om åbning af licitationen samt overholde de forpligtelser, der er påtaget i de i artikel 4, stk. 4, litra b), c), d) og e) omhandlede erklæringer. I artikel 20 bestemmes endelig, hvornår den stillede sikkerhed frigives. Herved er nu først og fremmest andet led af interesse. Ifølge dette frigives sikkerheden »tilslagsmodtageren for de leverede mængder... i overensstemmelse med bestemmelserne vedrørende denne levering...«.
En foranstaltning i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1974/80 blev truffet i Kommissionens forordning nr. 588/81 »om levering af blød hvede til Etiopien som fødevarehjælp«. Ifølge denne blev det overdraget det tyske interventionsorgan at iværksætte procedurerne for tilvejebringelse og levering. I bilag A til forordningen var den samlede mængde af blød hvede, som skulle stilles til rådighed fra det tyske interventionsorgans lagerbeholdninger (et parti på 5000 tons), kravet om cif-levering fra en af Fællesskabets havne til lossehavnen Assab samt indskibningsperioden (1. — 30. april 1981) anført.
Sagsøgeren i hovedsagen fik tilslag i denne licitation. Ved organisationen af transporten opstod der dog vanskeligheder, som førte til, at lastningen skete på to skibe, som ganske vist hører til første klasse i godkendte klassificeringsregistre, men som har været i brug i mere end 15 år, og at lastningen først blev afsluttet den 5. henholdsvis den 6. maj 1981.
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (sagsøgte i hovedsagen), som skulle varetage gennemførelsen af aktionen, mente derfor, at »bestemmelserne for denne levering« i artikel 20 i forordning nr. 1974/80 således ikke var overholdt, og erklærede hele den stillede sikkerhed for fortabt.
Som følge heraf blev der anlagt sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Denne ret finder det tvivlsomt, om de bestemmelser, der ligger til grund for sikkerhedens fortabelse, er gyldige. Fortabelse af hele sikkerheden i tilfælde, hvori den samlede mængde er blevet leveret, om end ikke på de foreskrevne skibe og inden for den foreskrevne lastefrist, er efter rettens opfattelse ikke forenelig med proportionalitetsprincippet, og dette vil også være et meningsløst resultat i betragtning af, at kun den halve sikkerhed fortabes ved levering af den halve længde. Hvis man — fordi sanktioner skal afpasses efter en lovovertrædelses grovhed og omfanget af den manglende opfyldelse af en forpligtelse — går ud fra, at kun en del af den stillede sikkerhed i sagsøgerens tilfælde kan erklæres for fortabt, så må det antages, at kun en ringe del af sikkerheden i dette tilfælde er berørt, da overholdelsen af lastefristen dog ikke er nogen garanti for, at kornet ankommer til et bestemt tidspunkt, ligesom et skibs alder heller ikke udgør en forhøjet risiko, når skibets almentilstand er så god, at det optages i første klasse i godkendte klassificeringsregistre. Der kan efter den pådømmende rets opfattelse desuden rejses det spørgsmål, om fastsættelsen af en aldersgrænse for de skibe, der skal anvendes, ikke må anses for vilkårlig, fordi Kommissionen selv har set bort fra dette kriterium i forordning nr. 75/84 (EFT 1984, L 10, s. 37), som vedrørte levering af blød hvede som fødevarehjælp til kongeriget Lesotho. Retten udsatte derfor ved kendelse af 15. november 1984 den for den verserende sag og forelagde i henhold til EØF-traktatens artikel 177 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Er artikel 20, stk. 1, andet led i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1974/80 af 22.7.1980 om almindelige bestemmelser for gennemførelse af visse fødevarehjælpeaktioner i form af korn og ris (EFT L 192 af 26.7.1980) forenelig med proportionalitetsprincippet i det omfang, hele den sikkerhed, som skal stilles efter forordningens artikel 5, fortabes, såfremt
første tilfælde:
tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse efter artikel 4, stk. 4, litra d) derved, at han lader søtransporten foregå med fartøjer, der ganske vist er registreret i første klasse i godkendte klassificeringsregistre, men som er mere end femten år gamle;
andet tilfælde:
tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse til at indskibe varen inden en nærmere angiven frist [jfr. her Kommissionens forordning (EØF) nr. 588 af 4. marts 1981, bilag A, pkt. 16 — EFT L 60 af 6.3.1981], idet han indskiber varen 5 eller 6 dage efter fristens udløb?«
Kun den italienske regering og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg herom. Den førstnævnte er af den mening (enkelthederne udelader jeg her), at manglende overholdelse af forpligtelsen til at anvende skibe, der højst er femten år gamle — når de benyttede skibe udviser samme sødygtighed — lige så lidt kan føre til hele sikkerhedens fortabelse som manglende overholdelse af den fastsatte lastefrist (når det drejer sig om en ubetydelig forsinkelse). — Kommissionen derimod anser artikel 20 i forordning nr. 1974/80 for forenelig med proportionalitetsprincippet og anser det følgelig for korrekt, at sikkerheden erklæres for fortabt, når det for skibe gældende alderskriterium ikke er blevet overholdt eller når lastefristen er blevet overskredet, selv med få dage. — Under den mundtlige forhandling (hvor den italienske regering og Kommissionen har uddybet deres opfattelse) har også sagsøgeren i hovedsagen afgivet indlæg. Denne har herunder først og fremmest anført, at man er blevet hindret i at overholde leveringsbetingelserne af force majeure. I øvrigt fremførte sagsøgeren også det synspunkt, at det ikke var berettiget at forlange benyttelse af skibe, som højst var femten år gamle, og at erklære sikkerheden for fortabt ved en ringe overskridelse af lastefristen, som — når der foreligger uheldige omstændigheder — ikke kan anses for tilslagsmodtagerens tilsidesættelse af en hovedforpligtelse.
B —
Min stillingtagen til denne problematik er følgende.
1.
Man vil erindre, hvorledes proportionalitetsprincippet, som Verwaltungsgericht Frankfurt tænker på i det foreliggende tilfælde, skal forstås ifølge Domstolens praksis. Herefter er det af betydning, »om de midler, som iværksættes for at opfylde det tilsigtede mål, svarer til dets betydning, og... om de er nødvendige for at realisere det« (dom i sag 66/82, Sml. 1983, s. 404, præmis 8) (
1
), eller der lægges — som i dommen i sag 15/83 (
2
) (Sml. 1984, s. 2185) — blot vægt på, »hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål« (præmis 25).
Lad mig i denne forbindelse yderligere erindre om nogle markante anvendelsestilfælde.
Således blev det i sag 122/78 (
3
) (Sml. 1979, s. 682 ff) gjort gældende, at den sikkerhed, der skulle stilles ved tildeling af en importlicens, ligeledes forfaldt, når indførselen ikke skete i licensens gyldighedsperiode, samt når indførsels beviserne ikke blev fremlagt rettidigt. Vedrørende sidstnævnte punkt blev det antaget, at den fastsatte sanktion — fordi der her er tale om en væsentligt ringere overtrædelse — var uforholdsmæssigt streng i forhold til formålet med forenklingen af forvaltningen (som det drejede sig om i denne sag); det måtte derimod forlanges, at sanktionen blev bedre tilpasset de praktiske virkninger af en sådan krænkelse.
Domstolen indtog en lignende holdning i sag 240/78 (
4
) (Sml. 1979, s. 2147 ff). Her drejede det sig som bekendt om privat oplagring — støttet af tilskud — i sektoren for svinekød (hvorved der også skal stilles sikkerhed) og om, at dokumentation for indlagringen ikke blev indsendt rettidigt. I dommen blev det antaget, at der var erhvervet ret til støtte trods forsinket indsendelse af denne dokumentation, og det blev fremhævet vedrørende den fortabelse af sikkerheden, som i sig selv var foreskrevet under disse omstændigheder, at proportionalitetsprincippet kræver, at en sanktion tilpasses »efter omfanget af den manglende opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser eller efter, om overtrædelsen af disse forpligtelser er alvorlig« (præmis 15).
Mens sondringen mellem hovedforpligtelser og biforpligtelser (af rent administrativ art) åbenbart var af betydning for disse domme, så kunne denne betragtning i to andre tilfælde ikke berettige en konstatering af en sanktionsordnings ugyldighed. Dette var tilfældet i sag 272/81 (
5
)(hvori det drejede sig om ydelse af en særlig støtte til skummetmælkspulver bestemt til foder og om den stillede sikkerheds fortabelse på grund af manglende overholelse af betingelserne for denatureringen). I første afdelings dom af 2. december 1981 blev det herved fremhævet, at der med rette var fastlagt strenge betingelser for denatureringen på grund af risikoen for formålsstridig anvendelse. Det blev i overensstemmelse hermed godkendt, at støtten og sikkerheden fortabtes ved manglende opfyldelse af denne pligt, og det blev herved navnlig understreget, at det ikke var nødvendigt at gøre denne forholdsregel »afhængig af, i hvilket omfang tilbudsgiveren havde tilsidesat kravene« (præmis 14 — hvorved det er værd at notere, at der kun var tale om en ringe afvigelse fra den i den pågældende forordning fastsatte denatureringsformel). — Her må også endnu engang nævnes dommen i sag 66/82 (som drejede sig om afsætning af smør til nedsatte priser til bestemte forarbejdningsvirksomheder, som — hvilket skulle sikres gennem sikkerhedsstillelsen — skulle foretage forarbejdningen inden for en bestemt frist. Herom mente generaladvokaten (
6
) at det ikke var berettiget at fastsætte samme sanktion (fortabelse af hele sikkerheden) for overtrædelser af helt forskellig vægt, nemlig ren undladelse af forarbejdningen og forarbejdning med en vis forsinkelse. Første afdeling fulgte dog ikke denne opfattelse. Efter dens mening kunne der ikke være betænkeligheder ved, at sikkerheden fortabtes blot ved en overskridelse af forarbejdningsfristen, og det var herved først og fremmest af betydning, at en nøje overholdelse af forarbejdningsfristen var af grundlæggende betydning for, at det ved de pågældende forordninger indførte system kunne fungere på rette måde.
2.
Før jeg forsøger ved hjælp af denne retspraksis at udvikle et forslag til løsning af de problemer, der nu skal behandles, må det — fordi dette var af væsentlig betydning for den forelæggende ret og også for den italienske regering i dens skriftlige indlæg — først gøres klart, at den opfattelse ikke er rigtig, at kommissionsforordning nr. 1974/80 indeholder en trinvis ordning i den forstand, at der ved levering af en del af den vare, der skal fragtes, kun fortabes en tilsvarende del af sikkerheden. Dette fremgår — som Kommissionen overbevisende har påvist — for det første af denne forordnings artikel 15. I dennes stk. 2 er det nemlig bestemt, at den leverede mængde fastslås definitivt ved varens anbringelse under toldkontrol (dvs. før skibets afsejling), og der er her kun tale om, at der, såfremt varen leveres som styrtgods, tillades en tolerance på under 2% af den vægt, der skal leveres. Desuden hedder det i stk. 4 helt klart:
»Såfremt den i de foregående stykker omhandlede overensstemmelseskontrol giver et negativt resultat, skal varen afvises og erstattes. I tilfælde af manko skal tilslagsmodtageren komplettere ladningen.«
Der kan i denne forbindelse for det andet henvises til de for frigivelsen af sikkerhedsstillelsen gældende regler (artikel 20). Sikkerheden frigives ifølge denne (andet led) »for de leverede mængder, jfr. dog den i artikel 15, stk. 2, andet afsnit omhandlede tolerance på 2% ...«. Desuden er der i det følgende led tale om »mængder, der af grunde, som skyldes modtageren, ikke er leveret«, dvs. såfremt der fastslås mangler i modtagelseshavnen, sker frigivelse af sikkerheden kun, når mangelen skyldes fejl fra modtagerens side.
Det kan altså siges, at et for den forelæggende rets og den italienske regerings betragtninger væsentligt udgangspunkt ikke holder ved nærmere eftersyn.
3.
For så vidt det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, drejer sig om fastsættelsen af en aldersgrænse for de skibe, der skal anvendes, og om, hvorvidt forordning nr. 1974/80 således indeholder en for streng forpligtelse, har den italienske regering som bekendt hævdet den anskuelse, at når et skibs tilstand er således, at det optages i første klasse i godkendte klassificeringsregistre, udgør en alder på mere end 15 år ingen forhøjet risiko. Det er følgelig tilstrækkeligt, når et skibs objektive egnethed lægges til grund, som i givet fald bevises med en ad hoc-attest. Den italienske regering henviste i denne forbindelse til, at der i Middelhavshavne ikke er noget stort udvalg af fragtførere, som ville kunne opfylde strenge betingelser, og den henviste desuden til det på dette område gældende princip om lige adgang og lige behandling (artikel 4, stk. 4 i forordning nr. 2750/75), som ville komme i fare ved fastsættelse af for strenge betingelser til skade for interessenter fra Middelhavsområdet — Kommissionen derimod anførte, at de i forordning nr. 1974/80 fastsatte kriterier er væsentlige for sikre og rettidige leveringer. I den i Domstolens relevante praksis forudsatte betydning er der altså for så vidt tale om hoved- (og ikke underordnede biforpligtelser, og det er derfor klart rimeligt at tilstræbe, at de opfyldes, ved hjælp af strenge sanktioner. Desuden henviste Kommissionen i denne sammenhæng til det i retspraksis anvendte begreb »ordningens rette funktion.« Ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i forordning nr. 2750/75 har faktisk betydning for dette. Af hensyn til dets overholdelse kan der imidlertid ikke gives afkald på præcise objektive kriterier, og dette ikke for eksempel — som den italienske regering mener — for at alle deltagere i en licitation skulle kunne opnå lige forsikringsbetingelser, men fordi de deltagere ellers ville have en fordel, som lader transporten gennemføre ved hjælp af ældre — og dermed billigere — skibe.
Efter min mening må man være enig med Kommissionen i, at det i denne sammenhæng er nødvendigt at lægge stor vægt på en pålidelig opfyldelse af de forpligtelser, som er indgået over for modtagerlandene, altså at sørge for en sikker og pålidelig transport af fødevarerne, der — hvis aktionens formål skal opnås — skal nå frem til deres bestemmelsessted hurtigt og i upåklagelig stand. Jeg finder det også overbevisende, hvad der blev fremført vedrørende spørgsmålet, om skibe, der er mere end femten år gamle, kan anses for at være behæftet med større risiko. Erfaringen viser åbenbart, at de hyppigere er indblandet i ulykker og bedragerier. Desuden kan det siges, at de — på grund af deres ringere købspris — ofte er i hænderne på ikke særlig kapitalstærke ejere, som er tilbøjelige til særlig sparsommelighed ved istandsætningsforanstaltninger. Derfor spiller det nævnte alderskriterium — som Kommissionen har påvist ved hjælp af retstilstanden i flere medlemsstater (Det forenede Kongerige, kongeriget Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland) — også en rolle i forsikringsbetingelserne og ved fastsættelsen af præmien, dvs. det antages, at der er en større risiko ved ældre skibe (for så vidt der ikke er tale om linjeskibe, der som regel ikke må komme i betragtning ved massetransporter som den her foreliggende). Ydermere forholder det sig åbenbart — som Kommissionen uimodsagt har anført — også således, at lande i Mellemøsten (som Saudi-Arabien og Jordan) underkaster skibe, som er mere end femten år gamle, skærpet kontrol, hvilket kunne afskrække fra at besejle deres farvande og hæmme en hurtig befordring.
Selv om der på den anden side må gives den italienske regering medhold i den opfattelse, at der klart er tilfælde, hvor mere end 15 år gamle skibe holdes i så god stand, at de ikke udgør nogen forhøjet risiko, så kan den dog vanskeligt lægges til grund i en generel ordning, det være i den form, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en stabilitetsprøve (hvilket ville medføre en yderligere og undgåelig og derfor ikke forsvarlig administrativ omkostning), eller således, at deltagere i en licitation skulle forelægge ad hoc-attester for de anvendte skibes tilstand (hvorved det ikke ses, hvorledes de kunne fremskaffes uden større vanskeligheder, og ved hvis bedømmelse der også kunne opstå vurderingsproblemer). I en generel ordning er det afgjort mere sagligt korrekt at holde sig til almene kriterier udviklet på grundlag af lang erfaring, ikke mindst — også her må man efter min mening være enig med Kommissionen — fordi der således snarest er garanti for, at det for licitationen væsentlige princip om ligebehandling overholdes.
En efterfølgende opgivelse af kriteriet om den maksimale alder ville betyde en ensidig begunstigelse af tilslagsmodtageren og en forfordeling af alle øvrige interesserede, som muligvis ved afkald på alderskriteriet ville have kunnet tilbyde gunstigere betingelser end tilslagsmodtageren. Denne betragtning forbyder efterfølgende at være imødekommende over for tilslagsmodtageren.
Når det af Kommissionen fastlagte, for skibe gældende alderskriterium således på ingen måde er vilkårligt, men passende og fornuftigt i henhold til proportionalitetsprincippet, så kan denne vurdering heller ikke rokkes af to andre betragtninger, som er fremført under sagen, nemlig den italienske regerings henvisning til de særlige forhold i Middelhavshavne (hvor der ikke uden videre er skibe til rådighed, som opfylder det nævnte alderskriterium) og henvisningen til Kommissionens forordning nr. 75/84 (EFT 1984, L 10, s. 37), hvorefter der for levering af blød hvede som fødevarehjælp til kongeriget Lesotho kun gjaldt den betingelse, at man skulle »foretage søtransporten med fartøjer, der er registreret i første klasse i godkendte klassificeringsregistre« (hvorimod der ikke var fastsat noget alderskriterium).
Hvis det er rigtigt, hvad Kommissionen uimodsagt har anført — at andelen af skibe, der er mere end 15 år gamle, på verdensplan kun udgør 28% — og man følgelig må gå ud fra, at der i Middelhavsområdet højst findes tilsvarende (men sandsynligvis gunstigere) forhold, ses det faktisk ikke, hvorledes udelukkelse af denne transportmulighed i de bestemmelser, der skal bedømmes, skulle udgøre en virkelig indsnævring af deltagermulighederne for interesserede fra Middelhavsområdet, som ikke skulle være i overensstemmelse med det nævnte ligebehandlingsprincip. — Hvad på den anden side angår bestemmelserne for leveringer til kongeriget Lesotho, har Kommissionen plausibelt erklæret, at det her blev uundgåeligt at fravige det for skibe gældende alderskriterium (som i de oprindeligt fastsatte bestemmelser — forordning nr. 3406/83, EFT 1983, L 337, s. 28) fuldt ud var opretholdt), fordi der ellers ikke ville være blevet fundet interessenter til den problematiske sø- og flodtransport i det indre Afrika. Det må desuden erindres, at der i det nævnte tilfælde ikke var tale om en cif-levering, for hvilken artikel 4, stk. 4, litra d), i forordning nr. 1974/80 gælder. Der skulle tværtimod sørges for transport til bestemmelsesstedet. Herved kan der snarere tænkes mindre strenge krav til udvalget af transportmidler end ved cif-leveringer (ved hvilke det afgørende kun er en pålidelig transport), men det kan dog antages, at tilslagsmodtageren, som er ansvarlig for, at transportens bestemmelsessted nås, i egen interesse sørger for, at der ikke vælges risikobetonede transportmuligheder.
Vedrørende første del af det stillede spørgsmål må det altså fastholdes, at definitionen af de skibe, der skal anvendes, i artikel 4, stk. 4, litra d) i forordning nr. 1974/80 forekommer sagligt korrekt, fordi der er tale om en forpligtelse, der er væsentlig for sådanne aktioners heldige udfald, og at der derfor korrekt er fastsat en mærkbar sanktion i form af den stillede sikkerheds fuldstændige fortabelse for manglende overholdelse af denne forpligtelse.
4.
Da det følger af forelæggelseskendelsen, at den lige nævnte betingelse ikke var blevet overholdt i det tilfælde, som skal behandles i hovedsagen (hvilket betyder, at sikkerheden med rette er erklæret for fortabt), er det andet i det præjudicielle spørgsmål nævnte synspunkt — manglende overholdelse af lastefristen egentlig uden betydning for afgørelsen af hovedsagen. Jeg vil imidlertid kort gå ind på det.
Kommissionen mente herom som bekendt, at overholdelse af lastefristen er en hovedforpligtelse i de relevante bestemmelsers forstand, og at det derfor med rette er bestemt, at hele sikkerheden fortabes, såfremt den ikke overholdes. — Den italienske regering er derimod af den opfattelse, at overholdelsen af lastefristen ikke har nogen væsentlig betydning, for det første fordi den ikke giver nogen garanti for varens ankomst til bestemmelsesstedet til et bestemt tidspunkt, og for det andet fordi transportvederlaget betales trods dens manglende overholdelse (og kontrakten ikke ophæves). En ubetydelig overskridelse bør derfor efter den italienske regerings meninger ikke have følger, og i øvrigt må det — netop fordi manglende overholdelse ikke fører til kontraktens ophævelse — på baggrund af proportionalitetsprincippet forekomme mere sagligt korrekt at fastsætte en bøde for hver dag, lastefristen overskrides (indtil en bestemt maksimumsgrænse).
Hvad angår dette stridsspørgsmål, så kan man vel vanskeligt — for at begynde med dette — kalde den af den italienske regering fremførte betragtning for overbevisende, nemlig at overholdelsen af lastefristen ikke kan have væsentlig betydning, fordi det med tilslagsmodtageren etablerede retsforhold ikke ophæves ved dens overskridelse. Efter min opfattelse kan der ikke på denne måde foretages en korrekt vurdering af de for leveringen gældende kriterier. For når det — ved kontrol i afskibningshavnen — viser sig, at lastefristen ikke er blevet overholdt, måtte en sådan forsinket gennemførelse af transporten snarere være tålelig for formålet med fødevarehjælpen end en helt ny påbegyndelse af proceduren, som ville medføre et betydeligt tidstab.
Det kan ganske vist ikke afvises, at den italienske regerings opfattelse, hvorefter man kunne tænke sig en efter forsinkelsens omfang afpasset sanktion, nok er bestikkende (ligesom generaladvokatens — i sag 66/82 fremførte — synspunkt, hvorefter der burde være en ringere sanktion for en blot overskridelse af den for nedsat smør gældende forarbejdningsfrist end for fuldstændig undladelse af forarbejdningen). Jeg mener dog, at det i det foreliggende tilfælde lige så lidt kan siges Kommissionen på, at den ved at have foretrukket en anden løsning har tilsidesat proportionalitetsprincippet, som det er sket i den nævnte sag. Herved er først og fremmest to betragtninger afgørende, som kan udledes af den relevante retspraksis, som jeg indledningsvis har redegjort for, nemlig for det første, at såfremt en inden for rammerne af en licitation påtaget hovedforpligtelse ikke opfyldes, behøver sanktionen ikke at gøres afhængig af, i hvilket omfang kravene er tilsidesat (sag 272/81, Sml. 1982, s. 4180, præmis 14), samt for det andet, at det afgørende er, hvad der er af væsentlig betydning for, at en ordning kan virke tilfredsstillende (sag 66/82, Sml. 1983, s. 405).
Faktisk kan det vanskeligt bestrides, at overholdelsen af lastefristen er en væsentlig forpligtelse, med hvilken det skal sikres, at den over for modtagerlandet påtagne forpligtelse til hurtigst muligt at stille fødevarerne til rådighed opfyldes effektivt. Selv om det ikke kan bestrides, at varigheden af søtransporter ikke kan beregnes præcist, kan man dog i reglen gå ud fra, at et skib, som lastes senere og afsejler med forsinkelse, også indtræffer på et senere tidspunkt i lossehavnen. Helt uacceptabel er i denne sammenhæng i hvert fald den italienske regerings opfattelse, hvorefter varens ankomst i modtagerlandet efter ordningen i forordning nr. 1974/80 ikke er afgørende, fordi der kun er fastsat kontrolforanstaltninger indtil afslutningen af lastningen.
Det er også rigtigt, at overholdelsen af lastefristen er af grundlæggende betydning for, at ordningen kan virke tilfredsstillende. Dette gælder med henblik på det bærende princip om ligebehandling og fordi udvælgelsen af det gunstigste tilbud (jfr. artikel 7 i forordning nr. 1974/80) på dette grundlag klart ikke længere garanteres, når det uden videre er muligt at fravige lastefristen. Hvis der kun var ringe sanktioner for en sådan fravigelse, kunne de muligvis uden videre udlignes med fordele, som følger af en overskridelse af lastefristen. Endnu mindre kan det tænkes, at man ved en ubetydelig overskridelse af lastefristen giver afkald på enhver sanktion (og dette helt bortset fra, at der så straks ville opstå det problem, hvor grænsen mellem »væsentlig« og »uvæsentlig« skulle drages). I øvrigt gælder også her den tidligere nævnte sætning (se s. 3547, afsnit 3), at et efterfølgende afkald på princippet om overholdelse af den fastsatte lastefrist ville betyde en ensidig begunstigelse af tilslagsmodtageren og en forfordeling af alle øvrige interesserede, som, såfremt de havde kendskab til muligheden for fristoverskridelse, muligvis havde kunnet tilbyde gunstigere betingelser end tilslagsmodtageren.
Lad det endelig for fuldstændighedens skyld være sagt, at der også i den foreliggende sammenhæng klart intet er vundet ved den italienske regerings henvisning til de særlige forhold i Middelhavshavnene. Kommissionen har i denne forbindelse med rette fremhævet, at det simpelt hen ikke kan antages, at der her skulle være større vanskeligheder ved at overholde lastebestemmelserne. Skulle man imidlertid — hvorom der i øvrigt intet væsentligt er blevet fremført — i et vist omfang kunne træffe på dem, så giver den meget rigeligt udmålte lastefrist afgjort tilstrækkeligt spillerum til at tage hensyn hertil, og der er på ingen måde — af hensyn til ligebehandling af interesserede fra Middelhavsområdet — behov for en yderligere tolerancemargen.
C —
Det af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main stillede spørgsmål bør derfor besvares således:
Artikel 20, stk. 1, andet led i Kommissionens forordning nr. 1974/80 om almindelige bestemmelser for gennemførelse af visse fødevarehjælpeaktioner i form af korn og ris er forenelig med proportionalitetsprincippet i det omfang, hele den sikkerhed, som skal stilles efter forordningens artikel 5, fortabes, såfremt tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse efter artikel 4, stk. 4, litra d), derved, at han lader søtransporten foregå med fartøjer, der ganske vist er registreret i første klasse i godkendte klassificeringsregistre, men som er mere end femten år gamle, eller når tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse til at indskibe varen inden for en nærmere angiven frist, idet han indskiber varen 5 eller 6 dage efter fristens udløb.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Dom af 23. februar 1983 i sag 66/82 — Fromançais SA mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) — Sml. 1983, s. 395.
(
2
) – Dom af 17. maj 1984 i sag 15/83 — Denkavit Nederland BV mod HoofdproduktscTiap voor Akkerbouwprodukten — Sml. 1984, s. 2171.
(
3
) – Dom af 20. februar 1979 i sag 122/78 — SA Buitoni mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles — Sml. 1979, s. 677.
(
4
) – Dom af 21. juni 1979 i sag 240/78 — Atalanta Amsterdam BV mod Produktschap voor Vee en Vlees — Sml. 1979, s. 2137.
(
5
) – Dom af 2 december 1982 1 sag 272/81 — Société RUMI mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles — Smi 1982,5 -1167.
(
6
) – Forslag til afgorelsc fra generaladvokat Gerhard Rciscltl af 11 november 1982 1 sag 06/82 — Fromancais SA mod Fonds d'orientation et de régularisation des marches agricoles (FORMAI — Smi 1983. s 407