61991CC0047(01)_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La presente causa riguarda un ricorso d' annullamento di una lettera che la Commissione ha inviato al governo italiano il 23 novembre 1990. Con questa lettera la Commissione comunica al governo italiano di aver deciso di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato CEE, relativamente agli aiuti che le autorità italiane hanno concesso alla Italgrani SpA (in prosieguo: la "Italgrani"), e fa presente al riguardo che l' aiuto di cui trattasi non deve essere portato ad esecuzione prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.
Nella sentenza 30 giugno 1992 (1) la Corte ha dichiarato che il presente ricorso d' annullamento è ricevibile. Ora la Corte deve stabilire se il ricorso sia fondato.
Il contesto
2. Per mantenere il divieto di principio degli aiuti di Stato di cui all' art. 92 del Trattato CEE, i nn. 1 e 2 dell' art. 93 prevedono un certo numero di procedure che devono consentire che gli aiuti già esistenti e i nuovi aiuti da istituire vengano sottoposti a controllo circa la loro conformità con il mercato comune.
L' esame dei nuovi aiuti si discosta su un punto fondamentale dall' esame degli aiuti già esistenti. Ai sensi dell' ultima frase dell' art. 93, n. 3, uno Stato membro non può dare esecuzione a nuovi aiuti nel corso di tale esame (2), mentre un tale obbligo di sospensione non sussiste relativamente agli aiuti esistenti (3).
3. Il 12 aprile 1990 il Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (CIPI) approvava la stipulazione di un contratto tra il ministro per gli Interventi nel Mezzogiorno e la Italgrani, un' impresa con sede in Napoli che si occupa della trasformazione dei cereali (4). In questo contratto veniva concesso alla Italgrani un aiuto di 522,3 miliardi di LIT per investimenti dell' ammontare di 964,5 miliardi di LIT (5). L' aiuto rientrava in una disciplina organica di aiuti che è stata istituita dalla legge italiana 1 marzo 1986, n. 64, sull' intervento straordinario nel Mezzogiorno (6).
La legge n. 64 è stata comunicata alla Commissione, ai sensi dell' art. 93, n. 3, del Trattato CEE, il 2 maggio 1986. Gli aiuti in essa previsti sono stati approvati parzialmente (7) e sotto condizione dalla Commissione con decisione 2 marzo 1988, 88/318/CEE (8). Più in particolare vengono poste condizioni sull' intensità degli aiuti (9), mentre l' art. 9 della decisione stabilisce quanto segue:
"Nell' applicazione della presente decisione, l' Italia è tenuta a rispettare le disposizioni e i regolamenti comunitari in vigore o che saranno adottati dalle istituzioni comunitarie in materia di coordinamento dei vari tipi di aiuto nei settori dell' industria, dell' agricoltura e della pesca".
4. A seguito di reclami presentati dalla Casillo Grani, una società concorrente della Italgrani, e da un' organizzazione di produttori di amido di cereali (10), relativamente all' aiuto che era stato concesso alla Italgrani, la Commissione chiedeva alle autorità italiane, il 26 luglio 1990, informazioni in proposito. Il 7 settembre 1990 le autorità italiane davano seguito a tale domanda, ma secondo la Commissione in maniera non soddisfacente. Nel corso di una riunione tenutasi il 28 settembre 1990 e in lettere del 4 e 14 ottobre 1990 le autorità italiane fornivano ulteriori informazioni.
Con lettera 23 novembre 1990 la Commissione comunicava al governo italiano la propria decisione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, poiché dopo un primo esame erano sorti dubbi circa la compatibilità degli aiuti concessi con le condizioni poste nella decisione 88/318, relative all' intensità degli aiuti, e con l' art. 9 della decisione (11). Nella stessa lettera la Commissione "ricordava" al governo italiano che "a norma dell' art. 93, n. 3, del Trattato CEE, non può essere data esecuzione alle misure progettate prima che la procedura prevista dal paragrafo 2 del medesimo articolo abbia condotto ad una decisione definitiva" (12). Gli altri Stati membri ed i restanti interessati sono stati invitati con una comunicazione nella Gazzetta ufficiale a presentare le loro osservazioni entro quattro settimane (13).
5. Contro la decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, il governo italiano ha presentato dinanzi alla Corte il 31 gennaio 1991 un ricorso d' annullamento ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE. Secondo l' Italia la Commissione si sarebbe servita del reclamo della Casillo Grani per revocare implicitamente la decisione 88/318. Questa revoca secondo l' Italia non solo costituisce uno sviamento di potere, ma viola inoltre i principi del legittimo affidamento e della certezza giuridica, nonché le norme di competenza, i requisiti di forma essenziali e l' obbligo di motivazione che valgono relativamente alla revoca di una precedente decisione. Anche la Italgrani ha presentato dinanzi alla Corte il 27 marzo 1991 un ricorso d' annullamento contro la menzionata decisione (14).
La Commissione, ritenendo che la decisione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, sia un atto meramente preparatorio, che non può costituire oggetto di un ricorso d' annullamento ai sensi dell' art. 173, ha sollevato dinanzi alla Corte di giustizia un' eccezione di irricevibilità ai sensi dell' art. 91, n. 1, del regolamento di procedura (15). Nella soprammenzionata sentenza del 30 giugno 1992 la Corte ha respinto questa eccezione. Essa ha dichiarato che la Commissione, chiedendo che l' Italia sospendesse l' esecuzione dell' aiuto alla Italgrani, ha definitivamente qualificato l' aiuto come "nuovo" e che:
"una decisione che accerti la compatibilità dell' aiuto con il Trattato o il ricorso proposto contro una decisione della Commissione che accerti la sua incompatibilità non consentirebbero l' eliminazione delle irreversibili conseguenze di un ritardo nel versamento dell' aiuto, dovuto al rispetto del divieto di cui all' art. 93, n. 3, ultima frase" (16).
6. Con decisione 16 agosto 1991, 91/474/CEE (17), la Commissione ha chiuso la procedura di cui all' art. 93, n. 2, autorizzando la concessione dell' aiuto. In questa decisione essa riconosce che il governo italiano ha reso gli aiuti concessi alla Italgrani compatibili con le condizioni poste nella decisione 88/318 (18).
Dopo questa decisione finale positiva la Italgrani ha ritirato il suo ricorso d' annullamento. L' Italia invece, che del resto dopo la decisione finale della Commissione ha effettivamente pagato l' aiuto concesso, ha mantenuto il suo ricorso (19).
Inquadramento della problematica
7. A mio parere la Corte non ha bisogno di occuparsi delle osservazioni della Commissione sull' interesse a ricorrere dell' Italia e sulla validità della decisione 91/474 (infra paragrafo 8). Nemmeno mi sembra che la Corte debba spingere fino in fondo un esame contenutistico della legittimità dell' aiuto concesso alla Italgrani relativamente al mercato comune (infra paragrafo 9). Infine una precisazione della portata di un certo numero di mezzi dedotti dall' Italia (infra paragrafo 10) chiarirà che la Corte può concentrarsi sulla questione se la Commissione abbia giustamente qualificato come nuovo nella decisione controversa l' aiuto concesso alla Italgrani.
8. Nelle sue osservazioni scritte dinanzi alla Corte la Commissione sostiene che l' Italia non ha alcun interesse al ricorso d' annullamento e che, se la Corte dovesse dichiarare tale ricorso fondato, verrebbe compromessa la validità della decisione 91/474. Nell' ambito di questo ricorso la Corte non deve occuparsi di nessuna di queste due affermazioni. Sulla ricevibilità del ricorso d' annullamento si è già pronunciata in maniera definitiva nella soprammenzionata sentenza 30 giugno 1992 (20), mentre la validità della soprammenzionata decisione 91/474 non è in causa.
9. Nella sentenza 30 giugno 1992 sulla ricevibilità di tale ricorso la Corte ha dichiarato:
"Dall' argomentazione esposta dal governo italiano emerge chiaramente come il ricorso per annullamento verta soltanto sulla decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all' art. 93, n. 2, del Trattato nei confronti degli aiuti concessi alla Italgrani, nei limiti in cui essa revoca la precedente decisione di approvazione della disciplina organica italiana e non invece nei limiti in cui contiene valutazioni sulla compatibilità dell' aiuto con il Trattato. L' esame della Corte si limiterà quindi a tale aspetto della decisione" (21).
L' Italia ha in effetti rivolto consapevolmente il suo ricorso d' annullamento contro il modo in cui la Commissione ha applicato la procedura di cui all' art. 93, e non contro l' esame della compatibilità dell' aiuto con il mercato comune (22). In riferimento alle censure dell' Italia nemmeno io mi occuperò dell' esame contenutistico (anche se la Commissione ha dedicato al riguardo la maggior parte delle sue osservazioni dinanzi alla Corte).
10. Dal ricorso dell' Italia, così come è stato presentato dinanzi alla Corte il 31 gennaio 1991, e dal precedentemente citato punto della sentenza 30 giugno 1992 si può dedurre che l' Italia ritiene illegittimo l' avvio da parte della Commissione della procedura di cui all' art. 93, n. 2, in quanto tale. Nella replica l' Italia chiarisce tuttavia - giustamente (23) - che tale procedura viene considerata solo in quanto essa non è rimasta limitata ad un esame dell' osservanza della decisione 88/318, ma ha sottoposto l' aiuto concesso alla Italgrani direttamente ad un esame di compatibilità con il Trattato (al riguardo, infra, paragrafo 13).
La qualificazione dell' aiuto italiano come "nuovo"
11. Non vi è alcun dubbio che l' aiuto di cui è causa a favore della Italgrani rientra nel programma generale di aiuti di cui alla legge n. 64 già approvato (parzialmente e condizionatamente) dalla Commissione con la decisione 88/318. Quest' ultima ha confermato ciò esplicitamente (24). Non sussiste nemmeno alcun dubbio - e ciò è stato riconosciuto dalla Corte (25) - sul fatto che la Commissione ha qualificato come nuovo questo aiuto, obbligando l' Italia a sospendere il suo pagamento.
La questione è perciò se la Commissione possa qualificare come "nuovo" un aiuto individuale che rientra in un piano regionale di aiuti da essa già precedentemente approvato e di conseguenza possa chiedere che la sua esecuzione venga sospesa.
Su tale questione (che è oggetto anche di un' altra causa pendente dinanzi alla Corte, Namur-Assurances du Crédit (26)) la Corte non si è ancora pronunciata (27). Tuttavia la questione non è completamente nuova. L' avvocato generale Darmon l' ha già trattata dettagliatamente nelle sue conclusioni nella causa Irish Cement del 15 dicembre 1988 (28). Tale sentenza riguardava l' aiuto che era stato concesso, fino al 30% dell' investimento programmato, ad un' impresa stabilita nell' Irlanda del Nord. La Irish Cement, concorrente dell' impresa beneficiata, ha presentato un reclamo presso la Commissione. Quest' ultima dichiarava tuttavia che l' aiuto rientrava in una "comunicazione sui regimi di aiuti a finalità regionali", precedentemente pubblicata, in base alla quale potevano essere concessi aiuti fino al 50% dei progetti di investimento, senza previa notifica alla Commissione. La Irish Cement ha presentato contro la Commissione un ricorso per annullamento e un ricorso per carenza.
12. In detta causa la Irish Cement sosteneva la tesi secondo cui ogni aiuto individuale che viene concesso sulla base di un regime di aiuti già esistente - anche quando ne soddisfa completamente le condizioni - è un aiuto nuovo, per il quale vige l' obbligo di comunicazione. La Commissione, che sosteneva una tesi diversa da quella da essa difesa nella presente causa, riteneva che tali aiuti individuali dovessero essere qualificati come aiuti esistenti. La procedura di cui all' art. 93, n. 2, relativamente a tali aiuti dovrebbe poter essere avviata solo qualora si sia precedentemente svolta la procedura di cui all' art. 93, n. 1. "D' altra parte", così si esprimeva la Commissione, "e in ogni caso, gli effetti del procedimento di cui all' art. 93, n. 2, non possono riguardare che gli emendamenti del regime ex nunc e non un aiuto specifico concesso in base ad un regime in atto. I principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento vi si opporrebbero" (29).
Nelle sue conclusioni l' avvocato generale Darmon si ricollegava alla tesi sostenuta all' epoca dalla Commissione. Egli faceva presente tra l' altro:
"La distinzione fatta dalla ricorrente tra il regime esistente e i provvedimenti individuali non può essere accolta in quanto presenta i secondi come 'nuovi aiuti' ai sensi dell' art. 93.
(...)
[I provvedimenti per l' esecuzione] costituiscono l' attuazione del regime esistente. Non si tratta di una politica di 'autorizzazioni in blocco' come sostiene la ricorrente. Si tratta della logica conseguenza del fatto che i regimi di aiuti regionali 'si concretano' a norma dell' art. 93, n. 1, del Trattato.
(...) L' esame al quale la Commissione procede ai sensi di questa disposizione consente di valutare il funzionamento del regime con gli Stati membri e, eventualmente, di proporne modifiche. Se queste vengono ricusate dallo Stato interessato, il ricorso all' art. 93, n. 2, consente di imporle ma, sia chiaro, solo per quanto riguarda il funzionamento futuro del regime".
13. Unitamente alla Commissione e all' avvocato generale nella causa Irish Cement, ritengo che provvedimenti individuali che sono inseriti nell' ambito di un programma generale di aiuti precedentemente approvato devono essere considerati come aiuti esistenti. Ciò comporta che essi in via di principio possono essere sottoposti ad esame solo relativamente alla loro conformità con le condizioni poste nel programma generale. Se tali provvedimenti venissero qualificati come "nuovi", l' utilità dei programmi di aiuto generali (regionali o settoriali) sarebbe come inesistente, considerato che gli aiuti individuali adottati nel loro ambito dovrebbero essere comunicati, esaminati e approvati ciascuno separatamente (30). Se si consentisse inoltre alla Commissione di controllare la compatibilità di questi aiuti individuali direttamente con il Trattato (invece di controllare semplicemente se essi soddisfano le condizioni precedentemente poste nel programma generale), tali programmi perderebbero in pratica ogni valore giuridico, considerato che la Commissione potrebbe di nuovo porre in discussione la loro portata e la loro relazione con il Trattato nel corso di ogni esame di aiuti individuali. I principi del legittimo affidamento e della certezza giuridica verrebbero in tal modo pregiudicati.
Inoltre i programmi di aiuto generali perderebbero così la loro funzione economica e politica. Questa consiste nel fatto che essi consentono alla Commissione e agli Stati membri una programmazione globale a lungo termine della concessione di aiuti. Una programmazione di tale tipo rende non solo possibile condurre una politica di aiuti più miratamente regionale e/o settoriale, ma garantisce inoltre un controllo semplificato degli aiuti individuali da parte della Commissione (31).
14. Questa tesi di principio naturalmente non si oppone a che la Commissione rimanga legittimata ad agire contro abusi di Stati membri che presentino un aiuto individuale come l' esecuzione di un generale programma di aiuti precedentemente approvato, mentre la misura in questione chiaramente non rientra in un tale programma (ad esempio, in quanto l' impresa alla quale l' aiuto è concesso è stabilita in una regione per la quale non è stato approvato alcun programma generale di aiuti) o è chiaramente incompatibile con le condizioni specificamente poste nel programma generale (32). La Commissione, qualora possa dimostrare un tale abuso, può qualificare l' aiuto di cui trattasi come "nuovo" e richiedere (eventualmente mediante una misura provvisoria (33)) che il suo pagamento venga sospeso. La Commissione deve però indicare chiaramente nella sua decisione i motivi per cui essa ritiene sussistente un tale abuso, cosicché la Corte, nel caso in cui lo Stato membro interessato o l' impresa beneficiaria intenda presentare un ricorso contro la decisione, possa esercitare un controllo sulla motivazione fornita dalla Commissione.
La tesi formulata nel precedente paragrafo non si oppone nemmeno a che la Commissione impugni un aiuto individuale in quanto esso non soddisfa le condizioni specificamente poste nel programma generale (34). Ciò deve tuttavia avvenire nell' ambito di un esame di aiuti esistenti ai sensi dell' art. 93, nn. 1 e 2, del Trattato CEE, e pertanto senza che in tal modo venga sospesa l' esecuzione dell' aiuto.
Nella fattispecie tutte le parti convengono sul fatto che l' aiuto alla Italgrani rientra nel programma generale di aiuti della legge n. 64 approvato dalla Commissione con la decisione 88/318. Nella presente fattispecie la lettera che la Commissione ha inviato al governo italiano il 23 novembre 1990 deve essere comunque annullata, in quanto la Commissione ha esaminato la compatibilità dell' aiuto nell' ambito di un esame di aiuti nuovi e ha in seguito a ciò intimato alle autorità italiane di sospendere la concessione dell' aiuto stesso. Inoltre la Commissione, ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, deve essere condannata alle spese di causa.
Conclusione
15. In conclusione propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
"1. La lettera inviata dalla Commissione al governo italiano il 23 novembre 1990 è nulla.
2. La Commissione è condannata alle spese".
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) - Causa C-47/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4145).
(2) - Questa differenza tra aiuti esistenti e nuovi aiuti è già stata fatta presente dall' avvocato generale Mayras nelle sue conclusioni relative alla sentenza 12 luglio 1973, causa 70/72, Commissione/Germania (Racc. pag. 813), in cui sostiene (v. pag. 835) che la dichiarazione di incompatibilità di un aiuto esistente ha carattere costitutivo e non dichiarativo, cosicché non può avere effetto retroattivo, mentre un progetto per l' istituzione o la modifica di un aiuto può comportare la sospensione, in quanto da esso non derivano diritti soggettivi.
(3) - La tesi della Commissione, secondo cui l' avvio della procedura di cui all' art. 93, n. 2, porta sempre alla sospensione dell' aiuto, è stata respinta dalla Corte nei punti 21 e seguenti della sentenza 30 giugno 1992.
(4) - V. GURI n. 110 del 14.5.1990.
(5) - V., per una dettagliata descrizione dell' aiuto, la decisione della Commissione 16 agosto 1991, 91/474/CEE, infra, nota 17.
(6) - GURI n. 61 del 14.3.1986.
(7) - V. artt. 3-7, n. 1, della decisione 88/318, che dichiarano determinati aiuti incompatibili con il mercato comune. V. anche l' art. 8 della decisione, in cui la Commissione si riserva il diritto di prendere posizione ulteriormente su un certo numero di aiuti.
(8) - Decisione relativa alla legge 1 marzo 1986, n. 64, sulla disciplina organica dell' intervento straordinario nel Mezzogiorno (GU 1988, L 143, pag. 37).
(9) - V. art. 2 della decisione 88/318.
(10) - In lettere del 17 luglio 1990 e rispettivamente 3 agosto 1990.
(11) - Nella risposta ai quesiti posti dalla Corte, la Commissione ha chiarito quali punti nella sua lettera si riferivano specificamente alla compatibilità degli aiuti concessi alla Italgrani con la decisione 88/318 e con i regolamenti in materia di agricoltura cui rinvia la decisione.
(12) - V. punto I, sub 3, della decisione impugnata.
(13) - GU 1990, C 315, pag. 7.
(14) - Causa C-100/91.
(15) - Regolamento di procedura della Corte di giustizia delle Comunità europee del 19 giugno 1991 (GU 1991, L 176, pag. 7).
(16) - Punto 28 della sentenza.
(17) - Decisione concernente gli aiuti concessi dal governo italiano alla società Italgrani per la realizzazione di un complesso agroalimentare nel Mezzogiorno (GU 1991, L 254, pag. 14).
(18) - A tal riguardo sono pendenti tre ricorsi d' annullamento della decisione 91/474 dinanzi al Tribunale di primo grado. Ciò riguarda le cause T-435/93, T-442/93 e T-443/93.
(19) - Ciò risulta tra l' altro dalla lettera che la Italgrani ha inviato alla Corte il 22 gennaio 1992 per rinunciare agli atti nella causa C-100/91.
(20) - Del resto in base ad una giurisprudenza consolidata della Corte uno Stato membro non ha bisogno di dimostrare alcun interesse a ricorrere nell' ambito di un ricorso d' annullamento ai sensi dell' art. 173 CEE. V. sentenze 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 1493, punto 3), e 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905, punto 6).
(21) - Punto 18 della sentenza.
(22) - L' Italia conferma ciò esplicitamente al punto 4, in fine, della replica.
(23) - La Commissione, qualora abbia dubbi circa la compatibilità di un aiuto individuale con condizioni precedentemente poste, può (e, qualora un primo controllo non dissolva questi dubbi, deve) senz' altro far ricorso all' art. 93, n. 2, del Trattato. V. sentenza 4 febbraio 1992, causa C-294/90, British Aerospace (Racc. 1992, pag. I-493, in particolare pag. I-522, punti 11-13).
(24) - V. l' impugnata lettera 23 novembre 1990, sub A, quinto paragrafo, e decisione 91/474, sub I, terzo paragrafo. La Commissione ha confermato ciò anche implicitamente, controllando l' aiuto in base alle condizioni poste nella decisione 88/318.
(25) - V. punto 26 della menzionata sentenza 30 giugno 1992.
(26) - Causa C-44/93.
(27) - Poiché il Consiglio non ha ancora fatto uso della possibilità ad esso concessa dall' art. 94 del Trattato CEE di adottare le disposizioni di attuazione dell' art. 93, la Corte si vede costretta ad interpretare l' art. 93 del Trattato CEE. Ha già dovuto fare ciò in diverse altre occasioni. Pertanto nella sentenza 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione (Racc. pag. 1451), e più recentemente nelle sentenze 19 maggio 1993, causa C-198/91, Cook (Racc. pag. I-2487), e 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra (Racc. pag. I-3203) ha chiarito la differenza tra la procedura formale di cui all' art. 93, n. 2, e la procedura informale di cui all' art. 93, n. 3, del Trattato. La rilevanza di questi chiarimenti per la presente causa è limitata, in quanto essi si riferivano ad aiuti il cui carattere nuovo non era controverso.
(28) - Cause riunite 166/86 e 220/86 (Racc. 1988, pag. 6473).
(29) - Conclusioni dell' avvocato generale Darmon nella causa Irish Cement, paragrafo 22, in cui si fa riferimento alle conclusioni soprammenzionate nella nota 2 dell' avvocato generale Mayras.
(30) - V., anche, paragrafo 32 delle conclusioni dell' avvocato generale Darmon nella causa Irish Cement: Portiamo all' assurdo le proposte della ricorrente: non vi sarebbe nemmeno bisogno di notificare i nuovi regimi di aiuti regionali, poiché comunque sia sarebbe necessario notificare i provvedimenti individuali (...) .
(31) - Ad esempio, in quanto non si deve accertare in ogni singolo caso quale intensità di aiuti sia precisamente compatibile con il mercato comune.
(32) - Con il riferimento a condizioni specificamente poste voglio indicare che una condizione generale in base alla quale lo Stato membro interessato deve osservare tutte le disposizioni di diritto comunitario, incluso l' art. 92 del Trattato CEE, non vale in quanto tale. Ciò comporterebbe infatti per la Commissione il potere di controllare nuovamente l' aiuto individuale alla luce del Trattato.
(33) - La possibilità per la Commissione di ordinare la sospensione del pagamento di un aiuto mediante una misura provvisoria è stata confermata dalla Corte nella sentenza 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I-307, punti 18-20).
(34) - V. nota 21 e la giurisprudenza ivi menzionata.