61999CC0155_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Observaciones preliminares
1. En el presente asunto, se pide al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo (Italia), sobre la validez de una serie de disposiciones de Reglamentos referentes al régimen de destilación obligatoria de vinos de mesa establecido en el marco de los esfuerzos encaminados a sanear el mercado vitivinícola, así como sobre las consecuencias de dicho régimen para los productores de vino italianos.
2. El presente asunto es la continuación del asunto Zaninotto (C-375/96), en el que este Tribunal de Justicia dictó sentencia el 29 de octubre de 1998, apreciando la validez de una serie de disposiciones de Reglamentos referentes al régimen de destilación obligatoria de vinos de mesa y, en particular, a las relativas a las obligaciones de Italia durante la campaña vitícola 1993/1994. El Tribunal concluyó que el examen de las cuestiones planteadas no había revelado la existencia de ningún elemento que pudiera afectar a la validez de las disposiciones comunitarias controvertidas en aquel asunto.
3. Las cuestiones planteadas en el presente asunto se refieren exclusivamente al reparto entre diversos Estados miembros de las cantidades de vino de mesa que estaban obligados a destilar con arreglo a los Reglamentos vigentes durante esa misma campaña vitícola de 1993/1994. Más concretamente, se refieren a la legalidad de la adaptación del porcentaje de referencia del 85 % a la que procedió la Comisión durante dicha campaña 1993/1994 y que se utilizó como base para fijar la cantidad que debía destilar cada Estado miembro.
II. Marco jurídico
A. Marco jurídico comunitario
4. Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo
4. El Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, realizó una nueva codificación de las disposiciones fundamentales relativas a la organización común de mercados en el sector vitivinícola.
5. Conforme al artículo 1, apartado 6, del Reglamento nº 822/87, la campaña vitícola comienza el 1 de septiembre de cada año y termina el 31 de agosto del año siguiente.
6. El título III del Reglamento nº 822/87 instaura un régimen de precios y una serie de normas sobre las intervenciones y otras medidas de saneamiento del mercado. Para permitir la obtención de los datos estadísticos indispensables para conocer el mercado, el Reglamento establece un régimen de declaración de cosechas y existencias, así como la elaboración de un plan anual de previsiones (artículo 31).
7. En el marco de la organización común del mercado vitivinícola, el Reglamento nº 822/87 establece, como instrumentos de equilibrio y saneamiento del mercado de que se trata, entre otras, las medidas de destilación preventiva (artículo 38), de destilación obligatoria (artículo 39) y de destilación de apoyo (artículo 41), adoptadas por la Comisión en las condiciones y conforme con el procedimiento que se establecen en los artículos 38, 39 y 41, respectivamente.
8. La retirada del mercado de determinadas cantidades de vino (por lo general, de calidad inferior) para su destilación persigue el objetivo de sostener los precios. Sin embargo, paralelamente, dicha medida va dirigida a la gestión o, más exactamente a la absorción de los excedentes, así como a corregir un desequilibrio grave del mercado. Los productores pueden deducir las cantidades de vino entregadas para la destilación preventiva de la cantidad que debe entregarse para su destilación obligatoria.
9. Del análisis del artículo 39 del Reglamento nº 822/87 se desprende que cabe distinguir cuatro fases sucesivas en la realización de la destilación obligatoria: a) la Comisión decide proceder a una destilación obligatoria cuando se presenta una situación de grave desequilibrio del mercado; b) la Comisión fija la cantidad total que debe entregarse para la destilación obligatoria con objeto de garantizar la absorción/eliminación de los excedentes y el restablecimiento de una situación normal en el mercado; c) la cantidad total que debe destilarse se reparte entre las distintas regiones de producción de la Comunidad, reagrupadas por Estados miembros, y, por último, d) la cantidad que deba destilarse correspondiente a cada región de producción se reparte entre los productores de dicha región.
10. Más concretamente, a tenor del artículo 39, apartado 1, del Reglamento nº 822/87:
«1. Cuando, para una campaña vitícola, el mercado de los vinos de mesa y de los vinos aptos para la obtención de vinos de mesa presente una situación de grave desequilibrio se decidirá la destilación obligatoria de vino de mesa.
Se considerará que existe un grave desequilibrio del mercado, con arreglo al párrafo primero:
a) cuando las disponibilidades registradas al comienzo de la campaña excedan en más de cuatro meses a las utilizaciones normales,
b) o cuando la producción sobrepase en más del 9 % a las utilizaciones normales,
c) o cuando la media ponderada de los precios representativos de todos los tipos de vinos de mesa sea, al comienzo de una campaña y durante un período que se determine, inferior al 82 % del precio de orientación.»
11. El reparto entre las diferentes regiones de producción de las cantidades de vino de mesa que deben entregarse para la destilación obligatoria durante una campaña vitícola se realiza siguiendo dos procedimientos. En primer lugar, se fija la cantidad que debe destilarse, que está en función de la situación del mercado, de la producción y de las existencias durante la campaña vitícola de que se trate (artículo 39, apartado 2, del Reglamento nº 822/87) y, a continuación, se reparte la cantidad que debe destilarse entre las diferentes regiones de producción, teniendo en cuenta la producción obtenida durante los períodos de referencia anteriores (artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 822/87). Esta distinción es importante, ya que el presente asunto se refiere a este último procedimiento.
12. Más concretamente, a tenor del artículo 39, apartados 2, 3 y 4:
«2. La Comisión fijará las cantidades que deban entregarse para la destilación obligatoria con objeto de eliminar los excedentes de producción y restablecer así una situación normal del mercado, en particular en lo que se refiere a los niveles de las disponibilidades previsibles de fin de campaña y a los precios.
3. La cantidad total que deba destilarse, determinada con arreglo al apartado 2, se dividirá entre las diferentes regiones de producción de la Comunidad reagrupadas por Estado miembro.
Para cada región de producción, la cantidad que deba destilarse será proporcional a la diferencia registrada entre:
- por una parte, la producción de vino de mesa y de productos anteriores a la fase de vino de mesa que se determine, obtenida en la región considerada en la campaña de que se trate y,
- por otra parte, un porcentaje uniforme de la media de producción de vino de mesa y de productos anteriores a la fase de vino de mesa que se determine, obtenida en la región considerada durante tres campañas vitícolas consecutivas de referencia.
Hasta el final de la campaña 1993/1994:
- el porcentaje uniforme será el 85 %,
- las campañas consecutivas de referencia serán las campañas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984.
A partir de las campañas 1994/95, el porcentaje uniforme y las campañas consecutivas de referencia serán determinadas por la Comisión, que fijará:
- el porcentaje uniforme, teniendo en cuenta las cantidades que deban destilarse con arreglo al apartado 2 para eliminar el excedente de producción de la campaña en cuestión,
- las campañas consecutivas de referencia, teniendo en cuenta la evolución de la producción y, en particular, los resultados de la política de arranque de vides.
4. La cantidad que deba destilarse, determinada con arreglo al apartado 3, se dividirá entre los diferentes productores de vino de mesa de cada región de producción.
Para los productores sometidos a la obligación de destilación, la cantidad que deba destilarse será igual a un porcentaje que se determine de su producción de vino de mesa y de productos anteriores a la fase de vino de mesa que se determine, tal como se indique en su declaración de producción.
Dicho porcentaje resultará de un baremo progresivo establecido en función del rendimiento por hectárea y podrá variar de una región a otra teniendo en cuenta los rendimientos obtenidos en años anteriores [...]».
13. A tenor del artículo 39, apartado 9, del Reglamento nº 822/87:
«Se establecerán con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 83:
[...]
- la decisión de proceder a la destilación contemplada en el apartado 1,
- las modalidades de aplicación del apartado 2 y la cantidad total que deberá destilarse contemplada en dicho apartado,
- los criterios para la delimitación de regiones de producción reagrupadas por Estado miembro contempladas en el apartado 3, así como la delimitación de tales regiones,
- la fijación del porcentaje uniforme y de las campañas consecutivas de referencia, así como el reparto de las cantidades que deban destilarse entre las regiones reagrupadas por Estado miembro contempladas en el apartado 3,
- el baremo progresivo y los porcentajes contemplados en el apartado 4,
[...]»
14. A tenor del artículo 39, apartado 11, párrafo primero:
«Si, durante las campañas 1987/1988 a 1993/1994, surgieran dificultades que pudiesen comprometer la realización o aplicación equilibrada de la destilación obligatoria a que se hace referencia en el apartado 1, se adoptarán las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva de la destilación según el procedimiento previsto en el artículo 83.»
15. El artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, define los límites de la facultad concedida en principio a la Comisión para la adopción de las medidas necesarias para la aplicación eficaz de la destilación obligatoria. Esta disposición, que define las competencias de la Comisión, permite a esta última adaptar el procedimiento de reparto de la cantidad que debe destilarse entre las diferentes regiones de producción de la Comunidad en función de la evolución del mercado, ya que las utilizaciones normales, es decir, el consumo de vino, se han reducido durante los últimos años, mientras que las cantidades de referencia eran elevadas. Más concretamente, esta disposición está formulada del siguiente modo:
«Dichas medidas:
a) no podrán afectar las disposiciones del presente artículo relativas:
- al reparto entre las diferentes regiones de producción,
- a las campañas de referencia,
- al precio a pagar por el vino destilado;
b) podrán incluir una adaptación del porcentaje de 85 contemplado en el apartado 3, párrafo tercero, primer guión, sólo en la medida en que, para una campaña determinada, la relación entre las disponibilidades y las utilizaciones normales para el vino de mesa se modifique sensiblemente con relación a la de las campañas de referencia contempladas en el párrafo tercero del apartado 3» (el subrayado es mío).
16. Con arreglo al artículo 79, apartado 1, del Reglamento nº 822/87, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola.
17. Por último, los artículos 82 y 83 establecen normas relativas a la creación, la composición y al funcionamiento del Comité de gestión del vino. El artículo 83 está formulado en los siguientes términos:
«1. En caso de que se hiciera referencia al procedimiento definido en el presente artículo, el presidente convocará al Comité, ya sea a iniciativa propia o a instancia del representante de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión someterá un proyecto de medidas que deban adoptarse. El Comité emitirá su dictamen sobre dichas medidas dentro de un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia de las cuestiones sometidas a examen. Se pronunciará por la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado.
3. La Comisión adoptará medidas que serán inmediatamente aplicables. No obstante, si no se ajustaren al dictamen emitido por el Comité, la Comisión comunicará cuanto antes dichas medidas al Consejo. En tal caso, la Comisión podrá aplazar por un mes como máximo, a partir de dicha comunicación, la aplicación de las medidas por ella decididas.
El Consejo podrá tomar, por mayoría cualificada, una decisión distinta en el plazo de un mes.»
2. Reglamentos de la Comisión
a) Reglamento (CEE) nº 441/88 de la Comisión
18. El Reglamento (CEE) nº 441/88 de la Comisión, de 17 de febrero de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación para la destilación obligatoria prevista en el artículo 39 del Reglamento nº 822/87, establece, en su artículo 3:
«Cuando tenga lugar la fijación de la cantidad total de vino de mesa que deba destilarse obligatoriamente, se tendrá en cuenta la necesidad de asegurar un nivel de existencias previsible para el final de la campaña, que garantice que las disponibilidades para la campaña siguiente sean, en todo caso, suficientes para cubrir las utilizaciones normales.»
19. El artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 441/88 define las regiones de producción de la Comunidad de la siguiente forma: la región 1 corresponde a Alemania; la región 2, a Luxemburgo; la región 3, a Francia; la región 4, a Italia; la región 5, a Grecia; la región 6, a España, y la región 7, a Portugal.
20. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 441/88 establece:
«Las medias de producción de vino de mesa y de productos en la fase anterior al vino de mesa en las regiones contempladas en el apartado 2, en el curso de las tres campañas vitícolas consecutivas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 serán las siguientes:
- región 1: 1.341.700 hectolitros,
- región 2: 57.300 hectolitros,
- región 3: 40.182.000 hectolitros,
- región 4: 64.163.000 hectolitros,
- región 5: 4.632.000 hectolitros,
- región 6: 27.500.000 hectolitros,
- región 7: 7.250.000 hectolitros.»
b) Reglamento nº 343/94 de la Comisión
21. La adopción del Reglamento nº 343/94 se inscribe en este marco reglamentario comunitario.
22. El artículo 1 del Reglamento nº 343/94 está formulado del siguiente modo:
«1. Se decide, para la campaña 1993/1994, la destilación prevista en el apartado 1 del artículo 39 del Reglamento (CEE) nº 822/87.
2. La cantidad total de vino de mesa que se destilará será de 18.200.000 hectolitros.
3. Las cantidades que deberán destilarse en las regiones indicadas en el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 441/88 de la Comisión serán las siguientes:
- región 1: -
- región 2: -
- región 3: 2.550.000 hectolitros
- región 4: 12.150.000 hectolitros
- región 5: 500.000 hectolitros
- región 6: 3.000.000 hectolitros
- región 7: -
[...]»
B. Marco jurídico nacional
23. El artículo 4, apartado 11, del Decreto-ley italiano de 7 de septiembre de 1987, convalidado, con una serie de modificaciones, por la Ley de 4 de noviembre de 1987, prevé la imposición de una multa administrativa en caso de incumplimiento de la obligación de destilación obligatoria prevista en el artículo 39 del Reglamento nº 822/87, así como en las demás disposiciones comunitarias de aplicación de dicho Reglamento.
III. Hechos
24. El Sr. Busolin es un productor de vino de mesa del Véneto. Mediante su decisión nº 137, de 17 de abril de 1996, la autoridad administrativa italiana competente le impuso una multa, con arreglo a lo dispuesto en la legislación nacional pertinente, por no haber entregado 379,47 hl de vino de mesa para la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1993/1994, infringiendo de este modo la legislación comunitaria en la materia.
25. Mediante recurso interpuesto el 31 de mayo de 1996 ante el Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo, el Sr. Busolin formuló oposición contra dicha decisión administrativa por la que se le imponía una multa. Paralelamente, mediante recursos separados interpuestos dentro del plazo establecido al efecto, otros viticultores formularon oposición contra decisiones análogas por las que se les imponían multas.
26. El órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara en el asunto Zaninotto. No obstante, tras dictarse dicha sentencia, por considerar que se planteaban otras cuestiones relativas a la legalidad de determinadas disposiciones de la legislación comunitaria, estimó necesario plantear nuevas cuestiones prejudiciales.
IV. Cuestiones prejudiciales
27. Más concretamente, el Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo, planteó al Tribunal de Justicia las seis cuestiones prejudiciales siguientes, relativas a la validez de diversas disposiciones comunitarias que regulan la destilación obligatoria:
«1) ¿La decisión de la Comisión de repartir la cantidad obligatoria entre las distintas regiones de producción para la campaña 1993/1994, a que se refiere el Reglamento (CE) nº 343/94, carece de validez por vulnerar el artículo 39, apartado 11, letra b), del Reglamento (CEE) nº 822/87, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1972/87, en la medida en que no consta la existencia del presupuesto legal -indicado en la misma norma- que consiste en la "variación sensible" de la relación entre las "disponibilidades" y las "utilizaciones normales" de la campaña 1993/1994 con respecto a la relación entre las "disponibilidades" y las "utilizaciones normales" en las campañas de referencia 1981/1982-1982/1983-1983/1984?
2) Con carácter subsidiario, en relación con la primera cuestión:
¿Es válida la decisión de la Comisión de repartir la cantidad obligatoria entre las distintas regiones de producción para la campaña 1993/1994, a que se refiere el Reglamento (CE) nº 343/94, en la medida en que dicha decisión infringe el artículo 190 del Tratado CE (a saber, que adolece de falta de motivación), debido a que ni el Reglamento (CE) nº 343/94 ni los actos y documentos anteriores al mismo mencionan la cuestión de la existencia del presupuesto legal de la "variación sensible" de la relación entre las "disponibilidades" y las "utilizaciones normales" de la campaña 1993/1994 con respecto a la relación entre las "disponibilidades" y las "utilizaciones normales" de las campañas de referencia 1981/1982-1982/1983-1983/1984?
3) ¿El Reglamento (CE) nº 343/94, que impone a Italia la obligación de destilar 12.150.000 hectolitros, es ilegal por vulneración del principio de razonabilidad, por error manifiesto y por contradicción con el objetivo, a la luz del "método de cálculo" adoptado por la Comisión y descrito en el Informe de 13 de marzo de 1988, todo ello como consecuencia de que no es razonable ni lógica la actualización del porcentaje del 85 %, que relaciona parámetros totalmente ajenos a la realidad del mercado vinícola de la campaña 1993/1994?
4) ¿El Reglamento (CE) nº 343/94, que impone a Italia la obligación de destilar 12.150.000 hectolitros, es ilegal por infringir el artículo 39, apartado 11, letra b), del Reglamento (CEE) nº 822/87, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1972/87, debido a que la modificación del porcentaje por la Comisión había sido fijada siempre que la relación entre la producción 1981/1982-1982/1983-1983/1984 (de 145.000.000 de hectolitros) y las utilizaciones normales de 1984/1985 para el vino de mesa hubiera variado respecto a la relación entre la producción 1981/1982-1982/1983-1983/1984 (de 145.000.000 de hectolitros) y las utilizaciones normales de 1993/1994, lo que parece no atenerse a la disposición controvertida?
5) Con carácter subsidiario, en relación con las cuestiones tercera y cuarta:
En el supuesto de que se interprete que el artículo 39, apartado 11, letra b), del Reglamento (CEE) nº 822/87, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1972/87, autoriza dichas modalidades de cálculo, ¿se considera que el artículo 39, apartado 11, letra b), es ilegal por vulnerar el principio de razonabilidad, por error manifiesto y por contradicción con el objetivo, y por quebrantar la prohibición de discriminación prevista en el artículo 40 del Tratado CE, por las razones que se exponen en la resolución de remisión y a la luz de los cálculos que allí se describen?
6) El artículo 39, apartados 3, 4 y 11, del Reglamento (CEE) nº 822/87, modificados por el Reglamento (CE) nº 1566/93, así como el Reglamento (CEE) nº 343/94 que aplica los dos anteriores, ¿son ilegales por vulnerar el principio de razonabilidad, por error manifiesto, por desviación y por vulnerar el principio de proporcionalidad, habida cuenta de los elementos expuestos en la resolución de remisión?»
V. Respuestas a las cuestiones prejudiciales
28. Para responder a las cuestiones planteadas por el Juez nacional, considero que es útil recordar el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en su respuesta a la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto Zaninotto, antes citado (A), y, a continuación, proceder al examen de las cuestiones en dos grupos. En el primero de ellos, analizaré inicialmente las cuestiones primera y cuarta, que plantean problemas relativos al cumplimiento de los requisitos materiales que debían concurrir para que la Comisión pueda modificar el porcentaje de referencia del 85 %, seguidamente, la segunda y, por último, la tercera, que plantean en principio problemas relativos a la validez del Reglamento nº 343/94 de la Comisión (B). Por último, analizaré las cuestiones quinta y sexta, que plantean en principio problemas relativos a la validez de disposiciones del artículo 39 del Reglamento nº 822/87 del Consejo (C).
A. Sentencia Zaninotto
29. En el asunto Zaninotto, este Tribunal de Justicia, examinando, entre otros, el problema de la legalidad de la fijación de la cantidad total de vino que la República Italiana estaba obligada a entregar para la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1993/1994 desde la óptica del principio general de no discriminación, reprodujo el análisis efectuado por la Comisión en su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia con respecto a la fijación de la cantidad de referencia actualizada, pero también del nuevo porcentaje de referencia (55 %), y al reparto entre los Estados miembros de la cantidad que debía entregarse para la destilación obligatoria que se había calculado.
30. Más concretamente, la Comisión había recordado, en primer lugar, que la producción comunitaria de vino de mesa durante la campaña 1993/1994 había sido fuertemente excedentaria hasta enero de 1994, de modo que procedía iniciar la destilación obligatoria para garantizar el valor y la calidad de los vinos de mesa. La República Italiana, al haber tenido una producción mucho mayor que la de cualquier otra región, debía soportar las cargas de la destilación en proporción a su producción global.
31. A este respecto, la Comisión presentó, respondiendo a una pregunta escrita planteada por el Tribunal de Justicia, las modalidades de su cálculo. De la respuesta de la Comisión se deduce que, según el plan de previsiones para la campaña 1993/1994, la producción global de vino de mesa de la Comunidad ascendía a 98.610.000 hl, de los que 91.365.000 hl estaban destinados a la vinificación. Según la Comisión, la producción neta de vino de mesa, una vez deducidas las pérdidas, se evaluó en 87.385.000 hl, mientras que las utilizaciones normales se evaluaron en 79.807.000 hl. De ello resulta que el excedente total de la campaña de que se trata ascendía a 7.578.000 hl (87.385.000 hl - 79.807.000 hl = 7.578.000 hl). Teniendo en cuenta las existencias al inicio de la campaña, a saber, 46.886.000 hl, y las de fin de campaña, evaluadas en 33.253.000 hl, las existencias excedentarias ascendían a 13.633.000 hl. Así pues, el excedente total que debía eliminarse correspondía a la diferencia entre el total de las disponibilidades (87.385.000 hl + 46.886.000 hl = 134.271.000 hl) y el total de las necesidades de la campaña (79.807.000 hl + 33.253.000 hl = 113.060.000 hl), es decir, 21.211.000 hl.
32. A continuación, la Comisión indicó que el porcentaje de referencia del 85 % debía ajustarse para tener en cuenta el desarrollo del consumo, que disminuyó considerablemente a lo largo del tiempo. Dicho ajuste está previsto en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada por el Reglamento nº 1972/87.
33. Por esta razón, siempre según la Comisión, en el marco de la campaña 1993/1994 la relación debía establecerse entre la utilización normal de 79.807.000 hl y la cantidad de referencia comunitaria total establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 441/88, a saber, 145.069.000 hl. El resultado sería un porcentaje del 55,01 %.
34. Este porcentaje debería haberse aplicado de manera uniforme a la cantidad de referencia de cada región, tal como prevé el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 441/88. Como consecuencia de la diferencia entre la producción anual de cada región y la cantidad de referencia actualizada, la participación de cada región en la determinación de la diferencia total se calculó de la siguiente forma:
>lt>0
35. En consecuencia, la participación relativamente elevada de la República Italiana en relación con los demás Estados miembros resulta, según la Comisión, del volumen excepcional de los excedentes en Italia.
36. Por último, por lo que se refiere al reparto de la obligación de destilar, la Comisión señaló que el volumen total excedentario de 21.200.000 hl se repartió entre la destilación obligatoria (18.200.000 hl) y la destilación de apoyo voluntaria (3.000.000 de hl). Así, según la Comisión, se impuso a la República Italiana una obligación de 14.070.420 hl (77,31 % de 18.200.000 hl). Como consecuencia de las discusiones mantenidas en el Comité de gestión del vino, la cantidad que debía destilarse en Italia quedó incluso algo reducida, pasando a ser de 12.150.000 hl en lugar de 14.070.420 hl, a cambio de una participación moderada en la destilación de apoyo.
37. Finalmente, el Tribunal de Justicia señaló, basándose en estos cálculos, que de ellos resultaba que no se aplicó ningún trato diferenciado que perjudicara a la República Italiana en relación con los demás Estados miembros. Al contrario, el Comité de gestión del vino decidió incluso reducir la cantidad que Italia debía destilar (de 14.070.420 hl a 12.150.000 hl). En consecuencia, el artículo 1, apartado 3, cuarto guión, del Reglamento nº 343/94 no produjo, a la luz del artículo 40, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 34 CE, apartado 2, tras su modificación), una discriminación de la República Italiana respecto a los demás Estados miembros.
B. Problemas relativos a la validez del Reglamento nº 343/94 de la Comisión
1. Sobre las cuestiones primera y cuarta: cumplimiento del requisito material que exige una «variación sensible»
a) Problemas planteados
38. En su primera cuestión, el Juez nacional plantea el problema de la validez del Reglamento nº 343/94 de la Comisión, pues estima que dicho Reglamento fue adoptado sin que concurriera el requisito, impuesto por el artículo 39, apartado 1, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, que exige una «variación sensible» de la relación entre las disponibilidades y las utilizaciones normales con respecto a la relación existente durante las campañas de referencia.
39. En su cuarta cuestión, el Juez nacional plantea el problema de la validez del Reglamento nº 343/94, que impone a la República Italiana la obligación de destilar 12.150.000 hl, por infringir el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada por el Reglamento nº 1972/87, en la medida en que permite la modificación del nuevo porcentaje que tuvo lugar tomando como base una modificación de la relación entre la «producción» de 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 (de 145.000.000 de hl) y las utilizaciones normales de la campaña 1993/1994 respecto de la relación entre la «producción» de 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 y las utilizaciones normales de 1984/1985.
40. Según el Juez nacional, la formulación de esta disposición del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), es clara y establece en qué «medida» el porcentaje del 85 % puede ser modificado, así como los parámetros que deben tenerse en cuenta para fijar la cuantía de dicha modificación. Estos parámetros son, por un lado, la modificación de la relación entre las «disponibilidades» y las «utilizaciones normales» de vino de mesa durante las campañas de referencia (1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984) y, por otro, esa misma relación durante la campaña controvertida (1993/1994). Siempre según el Juez nacional, de la respuesta de la Comisión a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia en el asunto Zaninotto, antes citado, se desprende que, para calcular el porcentaje de referencia uniforme, la Comisión examinó en qué medida la relación entre la producción de las campañas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 y las utilizaciones normales de la campaña 1993/1994 cambió significativamente con respecto a la relación entre la producción de las campañas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 y las utilizaciones normales de la campaña 1984/1985. En opinión del Juez nacional, este procedimiento no se atiene a la disposición del Consejo mediante la que se facultó a la Comisión para actuar, de modo que la reducción del porcentaje de referencia desde el 85 % al 55 % es ilegal.
41. Tras haber analizado la solución que el Tribunal de Justicia adoptó en el asunto Zaninotto, antes citado, examinaré aquellos aspectos que requieren un análisis en mayor profundidad, después de haber resumido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con respecto a las competencias de ejecución de la Comisión.
b) Competencias de ejecución de la Comisión
42. En primer lugar, procede señalar que el artículo 39 del Reglamento nº 822/87 del Consejo impone a la Comisión la obligación de adoptar las disposiciones de ejecución de dicho artículo, disposiciones que definen el procedimiento de aplicación de la destilación obligatoria.
43. Según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, «de la estructura del Tratado en la que debe colocarse el artículo 155, así como de las exigencias de la práctica resulta que debe interpretarse en sentido amplio el concepto de ejecución. Por ser la Comisión la única Institución capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrarios y de actuar con la urgencia que requiera la situación, el Consejo puede verse llevado a concederle amplias facultades en este dominio. Por consiguiente, deben apreciarse los límites de estas facultades, especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado».
44. Igualmente, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el sector agrícola, la Comisión «está autorizada para adoptar todas las medidas de aplicación necesarias o útiles para dar ejecución a la normativa de base, siempre y cuando no sean contrarias a ésta o a la normativa de aplicación del Consejo».
c) Análisis de los problemas planteados
45. Con arreglo a la legislación comunitaria vigente, la cantidad comunitaria de referencia para el vino de mesa es la resultante de la producción de las campañas de referencia 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984. Una característica fundamental del régimen establecido por el legislador comunitario mediante el Reglamento nº 822/87 es la prohibición expresa e inequívoca de modificar estas campañas de referencia, enunciada en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra a), segundo guión, del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada por el Reglamento nº 1972/87. Por tanto, la Comisión no fue en ningún caso facultada por el Consejo para modificar las campañas de referencia, a saber, 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984.
46. Para fijar, por una parte, la cantidad total de vino de mesa que debe destilarse en la Comunidad y, por otra, las cantidades que debían destilarse en las diferentes regiones, la Comisión utilizó datos objetivos y tuvo en cuenta la suma de la producción, las existencias y las disponibilidades existentes al término de la campaña para la totalidad de los productores de la Unión Europea, lo que la llevó a adaptar el porcentaje del 85 % y situarlo en el 55 %.
47. Habida cuenta de que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación cuando adopta las medidas destinadas a ejecutar las decisiones del Consejo, considero que no se excedió de los límites de dicha facultad de apreciación cuando, basándose en los datos objetivos de que disponía, como el plan de previsiones para la campaña vitícola 1993/1994, publicado en el Diario Oficial, estimó que se daba la condición que exigía una «variación sensible» de la relación entre las disposiciones y las utilizaciones normales de dicha campaña comparada con la de las campañas de referencia 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984. La cuestión de en qué medida cabe hablar de la existencia de una «variación sensible» es un elemento que se aprecia por separado para cada campaña vitícola tomando como referencia el plan de previsiones para dicha campaña y la necesidad de equilibrar y sanear el mercado.
48. De este modo, basándose en dichos datos, la Comisión adaptó el porcentaje del 85 %, teniendo en cuenta el desequilibrio existente en el mercado vitivinícola y, más concretamente, el «desequilibrio estructural permanente» que lo caracterizaba, la continua disminución del consumo de vino de mesa en toda la Comunidad con respecto al consumo registrado durante las campañas de referencia anteriores, pero también la acumulación de existencias de vino de las campañas de referencia anteriores, manteniéndose con ello dentro del marco definido por el artículo 39 del Reglamento nº 822/87. Si la Comisión no hubiera adaptado el porcentaje del 85 % de que se trata tomando como base los nuevos datos, objetivamente determinables, correspondientes a la campaña 1993/1994, lo que hubiera sucedido es que, para dicha campaña (1993/1994), caracterizada por unos excedentes considerables de vino de mesa, ninguna región hubiera estado obligada a proceder a la destilación obligatoria, ya que la cantidad fijada tomando como base el porcentaje del 85 % hubiera sido inferior a la producción de cada región para dicha campaña.
49. Asimismo, recuerdo que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), las medidas necesarias para la aplicación eficaz de la destilación obligatoria que la Comisión está facultada para adoptar pueden suponer la adaptación del porcentaje del 85 %, «sólo en la medida en que, para una campaña determinada, la relación entre las disponibilidades y las utilizaciones normales para el vino de mesa se modifique sensiblemente con relación a la de las campañas de referencia contempladas en el párrafo tercero del apartado 3» (el subrayado es mío).
50. En mi opinión, la expresión «sólo en la medida en que», que enuncia una condición a la que se supedita la posibilidad de adaptar el porcentaje del 85 %, no fija ningún límite (cuantitativo) para dicha adaptación, sino que significa que dicha adaptación puede efectuarse «sólo cuando» las variaciones de la relación entre la producción y la utilización normal de una campaña determinada comparada con la de las campañas de referencia así lo exijan. En todo caso, la disposición de que se trata no establece ninguna restricción respecto al alcance o la cuantía de la adaptación, ya que ésta no se efectúa de manera arbitraria, sino tomando como base datos objetivos derivados del plan de previsiones para cada campaña vitícola.
51. Por otro lado, considero que la disminución progresiva y constante del consumo de vino de mesa que se ha registrado y que dio lugar a una reducción considerable de la cantidad correspondiente a la utilización normal previsible para la campaña vitícola 1993/1994 significaba que la relación entre las disponibilidades y las utilizaciones normales de vino de mesa durante la campaña vitícola de que se trataba se había modificado con respecto a la de las campañas de referencia. Como ya he señalado, esta modificación justificaba la intervención de la Comisión, que debía adaptar el porcentaje del 85 % para restablecer las condiciones inicialmente definidas, fijando, para la campaña vitícola 1993/1994, la relación entre la utilización normal, igual a 79.807.000 hl, y la cantidad de referencia comunitaria total, que se elevaba a 145.069.000 hl.
52. En consecuencia, no puede considerarse que la Comisión actuara ilegalmente al fijar en 12.150.000 hl la cantidad de vino de mesa que la República Italiana debía entregar para la destilación obligatoria.
53. Además, no cabe aceptar la solución alternativa que se deriva del razonamiento del Juez nacional, puesto que dicha solución se basa en una modificación de las campañas de referencia, cuando, como he señalado antes, esta modificación está expresamente prohibida por el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87.
54. En consecuencia, considero que, en el presente caso, carece de sentido examinar la cuestión de si algún otro porcentaje más elevado (que el 55 %), fijado tomando como base datos relativos a campañas de referencia más recientes, se atendría mejor al Reglamento nº 822/87, ya que, como he señalado, se trata de algo prohibido por dicho Reglamento.
55. En consecuencia, el análisis precedente no ha revelado la existencia de ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento nº 343/94 de la Comisión.
2. Sobre la segunda cuestión: incumplimiento de la obligación de motivación
56. En su segunda cuestión, que tiene carácter subsidiario, el Juez nacional, partiendo del hecho de que la disposición del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87 implica una excepción a la norma general y de que la modificación del porcentaje del 85 % constituye una excepción, ya que «no se inscribe en el marco sistemático» del régimen comunitario de la destilación obligatoria, plantea el problema de la insuficiencia de la motivación del Reglamento nº 343/94 de la Comisión. Según el Juez nacional, el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) obligaba a la Comisión a motivar de manera clara e inequívoca su decisión de modificar el porcentaje de que se trata y a precisar los diferentes elementos de hecho y de Derecho en que se basaba.
57. En primer lugar, recuerdo que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, «aunque es cierto que la motivación que exige el artículo 190 del Tratado debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control [...], no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. En efecto, para apreciar si la motivación de una Decisión cumple dichos requisitos se debe tener en cuenta no sólo el tenor literal de la misma, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Por consiguiente, si el acto impugnado revela lo esencial de los objetivos perseguidos por la Institución, resulta innecesario exigir a ésta una motivación específica para cada una de las opciones de carácter técnico que realizó».
58. Además, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 441/88 de la Comisión indica que la producción media comunitaria total durante las tres campañas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984 ascendía a 145.069.000 hl. Del plan de previsiones comunitario para la campaña vitícola 1993/1994 y, por tanto, de datos objetivos, se desprendía que el mercado incurriría en un desequilibrio durante dicha campaña.
59. En consecuencia, señalo que, para adoptar el Reglamento nº 343/94, que tenía por objeto dar ejecución al Reglamento nº 822/87 del Consejo, la Comisión se basó en una serie de datos objetivos. Sobre este particular, me remito al primer considerando del Reglamento nº 343/94, según el cual «los datos de que dispone actualmente la Comisión, y en particular los del plan de previsiones para la campaña vitícola 1993/94, ponen de manifiesto que la situación de la campaña en curso se caracteriza por un desequilibrio del mercado de los vinos de mesa y de los vinos aptos para la obtención de vinos de mesa; que, por consiguiente, se dan las condiciones exigidas en el apartado 1 del artículo 39 del Reglamento (CEE) nº 822/87 para decidir la destilación obligatoria».
60. Además, en el segundo considerando de este mismo Reglamento nº 343/94 se indica que «habida cuenta de los precios y del nivel deseable de las disponibilidades existentes al final de la campaña, parece necesario destilar en la Comunidad 18.200.000 hectolitros de vino de mesa; que este volumen se ha establecido sobre la base del plan de previsiones, para tomar en consideración una situación de desequilibrio caracterizada principalmente por una prórroga de existencias de una campaña a otra superior a las previsiones en las que se basaron los datos financieros de la campaña».
61. Basándome en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que acabo de citar y teniendo en cuenta los considerandos primero y segundo del Reglamento nº 343/94, en mis conclusiones en el asunto Zaninotto señalé lo siguiente (punto 79): «Pese a que, a la luz de las explicaciones aportadas por la Comisión, estimo que la motivación del Reglamento nº 343/94 controvertido no adolece de ningún vicio, [...] no era necesario mencionar dicho porcentaje (55 %), fijado de forma enteramente legal, en los considerandos del Reglamento nº 343/94, omisión que destaca el Gobierno italiano [...], para facilitar a quien deba estudiar el texto la determinación de la cantidad destinada a la destilación. Es decir, habida cuenta también de los considerandos del Reglamento nº 343/94, antes citados, estimo que no se ha demostrado ningún defecto de motivación del Reglamento controvertido, puesto que la descripción pormenorizada del razonamiento de la Comisión constituye una opción de carácter técnico y podía prescindirse de ella sin menoscabo de la motivación del acto adoptado.»
62. En consecuencia, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión para determinar qué constituye una «variación sensible» a efectos de la disposición del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, considero que, puesto que de los datos objetivos relativos a la situación del mercado vitivinícola durante la campaña 1993/1994 y del plan de previsiones publicado en el Diario Oficial se desprende que era necesario adaptar el porcentaje del 85 % debido a la modificación de la relación entre las disposiciones y las utilizaciones normales de dicha campaña comparada con la de las campañas de referencia, ni siquiera se plantea la cuestión de si el Reglamento nº 342/94 carece de validez debido a una insuficiencia de motivación.
3. Sobre la tercera cuestión: violación del principio de razonabilidad, error manifiesto y contradicción con el objetivo perseguido
63. Mediante su tercera cuestión, el Juez nacional pretende saber si el Reglamento nº 343/94, que impone a la República Italiana la obligación de entregar 12.150.000 hl para la destilación obligatoria, es ilegal por violación del principio de razonabilidad, por error manifiesto y por contradicción con el objetivo perseguido, a la luz del «método de cálculo» de la cantidad que debe destilar la República Italiana adoptado por la Comisión. En consecuencia, se discute la exactitud del cálculo efectuado para la adaptación del porcentaje de referencia, que pasó del 85 % al 55 %. El Juez nacional estima que, debido a la disminución de las utilizaciones normales durante la campaña 1993/1994, la relación real entre la producción comunitaria y las utilizaciones normales para dicha campaña no era del 55 %, sino del 73 %. El Juez nacional llega a esta conclusión basándose en la relación entre la producción media de las tres campañas anteriores a la campaña 1993/1994 (108.000.000 de hl) y las utilizaciones normales de la campaña 1993/1994 (79.807.000 hl), que equivale al 73 %.
64. Además, según el Juez nacional, el porcentaje de referencia que calculó la Comisión, aparte de no corresponderse con la situación del mercado ni con la producción de las diferentes regiones ni de Italia, entraña una violación de la prohibición de discriminación establecida en el artículo 40 del Tratado.
65. Por lo que respecta a la cuestión de la violación del principio de no discriminación, me remito a la sentencia Zaninotto, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia declaró que de los cálculos en que se había basado la Comisión para fijar la cantidad que debía entregar la República Italiana para la destilación obligatoria resultaba que no se aplicó ningún trato diferenciado que perjudicara a esta última en relación con los demás Estados miembros.
66. Además, basta subrayar que el punto de partida del razonamiento del Juez nacional, que sirve como base para fijar en el 73 % el porcentaje que hubiera debido tomarse en consideración para determinar la cantidad correspondiente a la República Italiana, es erróneo. Como queda señalado, con arreglo al artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra a), segundo guión, del Reglamento nº 822/87, tal como había sido modificado y estaba vigente en la época en que se produjeron los hechos del presente asunto, las medidas que la Comisión está facultada para adoptar con objeto de dar ejecución y asegurar una aplicación equilibrada de la destilación obligatoria no pueden afectar a las disposiciones de dicho artículo relativas a las campañas de referencia, a saber, 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984.
67. En consecuencia, el cálculo efectuado por el Juez nacional implica necesariamente que la Comisión modifique las campañas de referencia, que ya no serían, por tanto, las campañas 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984, sino las tres campañas inmediatamente anteriores a la campaña 1993/1994, competencia que, sin embargo, el Consejo no otorgó a la Comisión, tal como ésta subraya acertadamente (punto 28 de sus observaciones escritas).
68. Además, la solución a la que llegó la Comisión es conforme al objetivo perseguido por el legislador comunitario, consistente en el saneamiento del mercado. Tal como se desprende del cuadragésimo cuarto considerando del Reglamento nº 822/87, «la destilación obligatoria parece ser la medida más eficaz para reabsorber los excedentes de vino de mesa del mercado; [...] por lo tanto es necesario prever la puesta en marcha de tal medida cuando resulte evidente que el mercado se encuentra en una situación de grave desequilibrio, así como la fijación de criterios precisos para evaluar dicho desequilibrio».
69. Por lo que respecta al reparto de la cantidad total de vino que debe destilarse, en el cuadragésimo quinto considerando del Reglamento nº 822/87 se indica que «las incidencias climáticas, así como los efectos de la política estructural, pueden provocar una evolución diferente de la producción en las distintas regiones de la Comunidad».
70. Pienso que dichos objetivos, a saber, la reducción de los excedentes de vino de mesa en el mercado vitivinícola y la lucha contra los graves desequilibrios de dicho mercado mediante la fijación de criterios precisos para evaluar dicho desequilibrio, están comprendidos entre los objetivos de la Política Agrícola Común, tal como se enumeran en el artículo 39, apartado 1, letras b) y c), del Tratado CE [actualmente artículo 33 CE, apartado 1, letras b) y c)]. En efecto, mediante la medida de destilación, el Consejo pretende, en un esfuerzo por conciliar los diversos objetivos del artículo 39 del Tratado, estabilizar el mercado vitivinícola sin prescindir de la necesidad de mantener la renta individual de los productores. Considero que, como se desprende por lo demás de los considerandos que acabo de citar, la adopción del Reglamento nº 343/94 es conforme con los objetivos perseguidos por el Consejo y, en consecuencia, no se plantea la cuestión de si el Reglamento es válido a este respecto.
71. En conclusión, habida cuenta del análisis que he efectuado con objeto de responder a las dos primeras cuestiones, considero que el cálculo del porcentaje del 55 % al que llegó la Comisión no es incorrecto, ya que no hubo ni un error manifiesto de apreciación de los hechos ni una violación del principio de no discriminación; además, dicho cálculo es razonable, en el sentido de que se atiene tanto a la disposición que atribuyó competencias en la materia a la Comisión como a la ratio del Reglamento nº 822/87 del Consejo.
C. Problemas relativos a la validez de lo dispuesto en el Reglamento nº 822/87 del Consejo
1. Sobre la quinta cuestión: problemas relativos a la validez de lo dispuesto en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87
72. En su quinta cuestión, que tiene carácter subsidiario con respecto a las cuestiones tercera y cuarta, el Juez nacional plantea el problema de la validez de lo dispuesto en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada por el Reglamento nº 1972/87, por el hecho de que autoriza una modalidad de cálculo del nuevo porcentaje de referencia como la utilizada por la Comisión. Afirma que, en ese caso, el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), es ilegal por vulnerar el principio de razonabilidad, por error manifiesto y por contradicción con el objetivo perseguido, así como por quebrantar el principio de no discriminación previsto en el artículo 40 del Tratado.
73. En el fondo, esto significa que, aunque el Tribunal de Justicia ha declarado que el Reglamento nº 343/94 era válido por constituir una aplicación fiel del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), el Juez nacional cuestiona la validez de este último Reglamento ya que autoriza el cálculo de un porcentaje uniforme basado en la relación entre la utilización normal de la campaña vitícola de que se trate y la producción de las campañas de referencia 1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984.
a) Sobre la admisibilidad
74. El Consejo y la Comisión plantean el problema de la admisibilidad de esta cuestión debido a su imprecisión (punto 27 de las observaciones escritas del Consejo y puntos 39 y siguientes de las observaciones escritas de la Comisión). Consideran que el Juez nacional no indica por qué motivo considera ilegal, para determinar (adaptar) el porcentaje de referencia, utilizar la relación entre la utilización de la campaña vitícola de que se trate y la producción de las campañas de referencia.
75. La Comisión, que, de manera general, expresa dudas sobre la utilidad de las cuestiones, considera, más concretamente, que procede declarar la inadmisibilidad de la quinta cuestión por dos razones. Por un lado, el Juez nacional no explica por qué motivos considera ilegal tomar en consideración la relación entre la utilización de la campaña vitícola de que se trate y la producción de las campañas de referencia. Por otra parte, si se declarara la admisibilidad de dicha cuestión, la respuesta carecería de utilidad, ya que, si se reduce el porcentaje de referencia, se reduce la cantidad de referencia de Italia, mientras que, si se aumenta dicho porcentaje, se aumenta dicha cantidad. Esto significa que, si se declarara inválida dicha disposición, podría suceder que ello diera lugar a que las Instituciones comunitarias impusieran a Italia la destilación de una cantidad superior de vino de mesa durante la campaña vitícola controvertida (1993/1994) y, en consecuencia, a penalizar en mayor medida a los demandantes en el procedimiento principal, el Sr. Busolin y otros.
76. Considero que no puede acogerse la argumentación del Consejo y de la Comisión. El Tribunal debe examinar las cuestiones relativas a la validez de determinadas disposiciones comunitarias que el Juez nacional le somete, ya que dichas cuestiones se han suscitado en el marco de un litigio de que éste conoce y la solución del litigio requiere que dichas cuestiones sean resueltas, cualesquiera que sean las consecuencias, favorables o desfavorables, que tendría para las partes en el procedimiento principal una decisión que declarara inválidas las disposiciones controvertidas.
77. El Juez nacional no explica de manera detallada los motivos por los cuales considera que la disposición antes citada del Reglamento nº 822/87 carece de validez. No obstante, habida cuenta de que expone pormenorizadamente los motivos por los cuales considera que el Reglamento nº 343/94 de la Comisión, que tiene por objeto la ejecución del Reglamento nº 822/87, carece de validez, ello es suficiente, a mi entender, para considerar que procede declarar la admisibilidad de su cuestión, ya que pienso que, si se pretende dar una respuesta completa a las cuestiones planteadas, no quedaría más remedio que examinar la validez de dicha disposición del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada, aun cuando el Juez nacional no hubiera planteado expresamente dicha cuestión.
b) Sobre el fondo
78. Estimo que ya resolví muchos de los problemas planteados por esta cuestión cuando analicé las cuestiones tercera y cuarta en mis anteriores consideraciones, en las que concluí que su examen no ha revelado la existencia de ningún elemento que afecte a la validez del Reglamento nº 343/94.
79. En el presente caso, añadiré que no se plantea el problema de la validez de la disposición del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87 del Consejo. Llego a esta conclusión basándome en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual «cuando la aplicación de la política agrícola de la Comunidad por el Consejo implica la necesidad de valorar una situación económica compleja, la facultad discrecional conferida a este último no se aplica exclusivamente a la naturaleza y alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base en el sentido, sobre todo, de que el Consejo puede basarse, llegado el caso, en comprobaciones globales. Al controlar el ejercicio de una competencia de este tipo, el Juez debe limitarse a examinar si ésta adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación».
80. Más concretamente, en el Reglamento nº 1972/87 el Consejo decidió adoptar la norma controvertida del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, basándose en el hecho de que «la aplicación del régimen [establecido mediante el artículo 39 del Reglamento nº 822/87] ha dado lugar a numerosas y graves dificultades, que sólo han podido ser superadas, para garantizar la realización efectiva de la destilación, permitiendo a la Comisión, con carácter transitorio, establecer excepciones a algunas normas; que conviene en consecuencia, en aras a una aplicación efectiva y equitativa de la destilación obligatoria, adoptar nuevamente, para tres campañas, las disposiciones transitorias que permitan a la Comisión tomar, sin alterar los elementos esenciales del régimen, las medidas necesarias para eliminar las eventuales dificultades que puedan comprometer la realización de la destilación».
81. Además, mediante el artículo 39, apartado 11, párrafo primero, prolongó hasta la campaña 1993/1994 la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para la aplicación efectiva de la destilación si surgían dificultades que pudieran poner en peligro la realización o la aplicación equilibrada de la destilación obligatoria. Como se explicó, la importancia que una serie de problemas, entre los que se encontraban los relativos a la adopción de medidas estructurales y su relación con la destilación obligatoria, revestía para el sector vitivinícola exigía «un máximo de coherencia» de «las soluciones que se propongan» y, «así pues, resulta imprescindible disponer de todos los datos para poder elaborar las propuestas necesarias [...] [y] por consiguiente, hay que prorrogar determinados plazos por una campaña más» a saber, la campaña 1993/1994.
82. El juicio del Consejo se basaba en elementos objetivos relativos a la situación del mercado vitivinícola y en apreciaciones sobre su evolución. Habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el Consejo en la aplicación de la Política Agrícola Común, que implica la necesidad de evaluar situaciones económicas complejas, considero que dicho juicio no adolece de errores manifiestos. Además, no hay en los autos ningún elemento que permita considerar que, en el presente caso, el Consejo se excedió de los límites de su facultad de apreciación al autorizar que la Comisión modificara el porcentaje del 85 %, ya que la situación del mercado vitivinícola durante dicha campaña imponía tal medida, por más que se tratara de algo que ya se había producido en varias ocasiones durante campañas vitícolas anteriores. En consecuencia, la apreciación de los hechos en que se basó la adopción de dicha medida no es manifiestamente errónea.
2. Sobre la sexta cuestión: problemas relativos a la validez de lo dispuesto en el artículo 39, apartados 3, 4 y 11, del Reglamento nº 822/87 del Consejo y en el Reglamento nº 343/94 de la Comisión
a) Problemas planteados
83. En su sexta cuestión, el Juez nacional plantea el problema de si lo dispuesto en el artículo 39, apartados 3, 4 y 11, del Reglamento nº 822/87, en su versión modificada por el Reglamento nº 1566/93, y en el Reglamento nº 343/94, que constituye una medida de aplicación de los dos anteriores, es ilegal por vulnerar el principio de razonabilidad, por error manifiesto, por desviación de poder y por vulnerar el principio de proporcionalidad.
84. La crítica formulada por el Juez nacional versa fundamentalmente sobre tres aspectos. a) En primer lugar, sostiene que, basándose en los datos de que dispone, el porcentaje del 85 % nunca hubiera podido aplicarse, ya que no se correspondía con la situación real del mercado vitivinícola. El Consejo facultó a la Comisión para invocar el apartado 11, párrafo segundo, letra b), para posibilitar la aplicación en la práctica de la destilación obligatoria prevista en el artículo 39 del Reglamento nº 822/87. Esto tuvo como consecuencia que quedara sin aplicar la disposición del artículo 39, apartado 3. De ello se desprende, por tanto, que la apreciación efectuada es manifiestamente errónea y que la disposición controvertida es irrazonable, sobre todo debido a que el Consejo señaló, en el Reglamento nº 1566/93, que el porcentaje uniforme seguiría siendo del 85 %. b) El mantenimiento del porcentaje del 85 % en 1993 constituyó una violación del principio de proporcionalidad, ya que el Consejo debería haber sabido, razonablemente, que las condiciones del mercado no eran adecuadas para su aplicación. c) En este contexto, el mantenimiento de la disposición que establecía la aplicación del porcentaje de referencia en el 85 % constituía además una desviación de poder, ya que, al establecer este porcentaje inaplicable en la práctica, el Consejo permitía a la Comisión gestionar a su antojo el mecanismo de la destilación obligatoria, gracias a lo dispuesto en el artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), del Reglamento nº 822/87, que facultaba a la Comisión para actuar y que, según el Juez nacional, establece una excepción a lo dispuesto en el artículo 39, apartado 3, que constituye la regla y hace referencia al porcentaje del 85 %, por más que éste sea inaplicable en la práctica.
b) Observaciones generales
85. En el presente caso, me parece que no puede considerarse que la actitud del Consejo consistente en mantener el porcentaje del 85 %, otorgando al mismo tiempo a la Comisión la facultad de fijar un porcentaje diferente en función de las necesidades del equilibrio y el saneamiento del mercado vitivinícola, así como del éxito de las medidas de destilación obligatoria, tenga como consecuencia privar de validez a la disposición controvertida por las razones invocadas por el Juez nacional. El poder otorgado a la Comisión no permite que ésta modifique los principios fundamentales por los que se rige la destilación obligatoria.
86. Para empezar, el legislador comunitario podía, si apreciara una realidad económica compleja, fijar las campañas de referencia, ya que, como queda indicado, dispone, con carácter general, de una amplia facultad de apreciación sobre la naturaleza y el alcance de las medidas que deben adoptarse. No obstante, esta amplia facultad de apreciación debe ejercerse respetando plenamente los principios generales de rango superior, entre los que se encuentra el principio de proporcionalidad.
87. En segundo lugar, concluyo que, habida cuenta de la normativa contenida en el Reglamento nº 822/87, el Consejo cometería un error manifiesto en el ejercicio de su facultad de apreciación y violaría el principio de no discriminación si no se atuviera a dichas campañas de referencia (1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984), que debe tomar como base para comprobar si los Estados miembros cumplieron su obligación de no superar su cantidad de referencia, sino que tomara en consideración otros períodos de referencia posteriores antes de que concluyera la elaboración de las propuestas necesarias y sin disponer de todos los datos necesarios, relativos, por ejemplo, a la aplicación de la política de arranque de viñas y la reducción de las superficies vitícolas que se deriva de la misma, reducción que sólo realizaron los productores de determinadas regiones. La razón es que, en realidad, con ello, se estaría favoreciendo a las regiones que menos esfuerzos han hecho para adaptarse a las condiciones del mercado y se penalizaría a aquellas otras que, mediante la reducción de su producción, han contribuido a restablecer gradualmente el equilibrio en dicho mercado. Una normativa de este tipo podría constituir un exceso en los límites de la facultad de apreciación y la aplicación de un trato desfavorable para determinados productores frente a los demás.
c) Por lo que respecta, más concretamente, a la violación del principio de proporcionalidad
88. Además, el Consejo debe respetar plenamente el principio de proporcionalidad cuando ejerce la amplia facultad de apreciación de que dispone para adoptar medidas de aplicación de la Política Agrícola Común.
89. Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, principio de rango superior que forma parte de los principios generales del Derecho, exige que «los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos».
90. Además, por lo que respecta al control jurisdiccional de la aplicación del principio de proporcionalidad por parte del legislador comunitario en el ámbito de la Política Agrícola Común, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia «el legislador comunitario dispone en materia de Política Agrícola Común de una amplia facultad de apreciación que responde a las responsabilidades políticas que los artículos 40 y 43 del Tratado le confieren. En efecto, [...] únicamente el carácter manifiestamente inadecuado, con respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, de una medida adoptada en este ámbito puede afectar a la legalidad de ésta» (el subrayado es mío).
91. A mi entender, no parece que, al adoptar las disposiciones del artículo 39, apartados 3, 4 y 11, el Consejo violara el principio de proporcionalidad.
92. Más concretamente, al ejercer dicha competencia el Consejo optó por la organización, bajo determinadas condiciones, de la destilación obligatoria, con el fin de equilibrar y sanear el sector vitivinícola. Tal como se desprende del cuadragésimo cuarto considerando del Reglamento nº 822/87, la destilación obligatoria es la medida más eficaz para reabsorber los excedentes de vino de mesa del mercado, medida que se pone en marcha cuando resulta manifiesto, tomando como base criterios precisos, que el mercado se encuentra en una situación de desequilibrio grave. Por lo que respecta al reparto de la cantidad total que debe destilarse, el cuadragésimo quinto considerando se refiere a las incidencias climáticas y a los efectos de la política estructural, que pueden dar lugar a una evolución diferente de la producción en las distintas regiones de la Comunidad.
93. Habida cuenta de estos objetivos, el Consejo estimó que el criterio más adecuado consistía en designar y mantener determinadas campañas vitícolas de referencia (1981/1982, 1982/1983 y 1983/1984), de modo que, sobre esta base, se pueda apreciar si los Estados miembros han participado en el esfuerzo realizado para equilibrar y sanear el mercado vitivinícola. Para alcanzar este objetivo, optó por facultar a la Comisión para modificar el porcentaje establecido del 85 % cada vez que ello fuera necesario para la realización de los objetivos de la destilación obligatoria.
94. En mi opinión, la opción del Consejo no puede considerarse manifiestamente inadecuada para la obtención del resultado perseguido mediante la adopción de la medida de destilación obligatoria. Por lo demás, el Juez nacional no explica por qué motivo la modificación de las campañas de referencia o la fijación de un nuevo porcentaje de referencia fijo en lugar de un porcentaje adaptado a la situación de cada campaña vitícola constituirían medidas más adecuadas y menos restrictivas que el mecanismo establecido por las disposiciones controvertidas.
95. Está claro que, al realizar esta opción, el Consejo no podía determinar con precisión todos los efectos futuros de la normativa que adoptaba. Por lo que respecta a este problema, el Tribunal ha declarado reiteradamente que «la legalidad de un acto comunitario no puede depender de consideraciones retrospectivas sobre su grado de eficacia». El Tribunal precisó que, «cuando el legislador comunitario se ve obligado a valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar, aun cuando no puedan preverse dichos efectos con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa».
96. En consecuencia, el problema de la falta de validez de las medidas establecidas mediante las disposiciones del artículo 39, apartados 3, 4 y 11, del Reglamento nº 822/87 por vulnerar el principio de proporcionalidad sólo se plantearía si dichas medidas fueran manifiestamente inadecuadas o innecesarias para la realización de los objetivos perseguidos y si sus inconvenientes prevalecieran sobre sus ventajas, algo que, de acuerdo con las anteriores consideraciones, no sucede, sin embargo, en el presente caso.
d) Desviación de poder
97. La «desviación de poder», como motivo de anulación de un acto de una Institución comunitaria, consiste en la adopción, por la Institución competente, de un acto con un objetivo exclusivo o, al menos, primordial distinto del oficialmente declarado. No obstante, considero que el motivo que invoca el Juez nacional, tal como éste lo describe, podría calificarse con mayor exactitud como «desviación procesal», que, por ser un motivo de anulación de un acto de una Institución comunitaria, constituye una categoría específica de «desviación de poder». La desviación procesal consiste en que la Institución competente, eludiendo las disposiciones que definen el procedimiento que debe seguirse para la adopción de una determinada decisión, siga un procedimiento diferente, establecido con un objetivo distinto, para adoptar dicho acto.
98. Pienso que, en el presente caso, no puede considerarse que estemos en presencia de un caso de desviación procesal o de desviación de poder ni que el objetivo del artículo 39 del Reglamento nº 822/87, tal como ha sido modificado, sea permitir a la Comisión regular a su antojo la destilación obligatoria y, por tanto, el reparto de la cantidad que debe entregarse para la destilación obligatoria entre las diversas regiones de la Comunidad recurriendo al procedimiento del Comité de gestión del vino previsto en el artículo 83 del Reglamento nº 822/87, vulnerando así el procedimiento descrito en el artículo 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación). Si se acogiera esta tesis, defendida por el Sr. Busolin y reiterada por el Juez nacional, se ignoraría la función que, con arreglo al Tratado CE, desempeña la Comisión en la ejecución de las decisiones el Consejo. Esta función implica que la Comisión debe moverse dentro del estricto marco definido en cada ocasión por el Consejo, respetando plenamente las condiciones a que este último supedite la adopción de decisiones por parte de la Comisión.
99. Por otro lado, recuerdo que el procedimiento del Comité de gestión contemplado en el artículo 83 del Reglamento nº 822/87 está previsto tanto para la aplicación del artículo 39, apartado 11, párrafo segundo, letra b), como para la fijación del porcentaje uniforme y de las campañas de referencia (artículo 39, apartado 9). Esto significa que tanto la modificación del porcentaje fijo del 85 %, prevista en el apartado 3, como la adaptación de dicho porcentaje para una determinada campaña vitícola se efectúan siguiendo el mismo procedimiento.
100. En consecuencia, habida cuenta de las consideraciones precedentes, considero que el Consejo no incurrió en desviación procesal ni en desviación de poder, pues, aunque mantuvo el porcentaje uniforme del 85 % incluso al adoptar el Reglamento nº 1566/93, por el que se modifica el Reglamento nº 822/87, previó simultáneamente la aplicación del apartado 11, párrafo segundo, letra b), a la campaña vitícola 1993/1994. Las afirmaciones en sentido contrario carecen de fundamento.
VI. Conclusión
101. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Pretore di Treviso, sezione distaccata di Oderzo:
«El examen realizado no ha revelado la existencia de ningún elemento que pueda afectar a la validez:
- del artículo 39, apartados 3, 4 y 11, del Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, en su versión modificada por los Reglamentos (CEE) nos 1972/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, y 1566/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, y
- del Reglamento (CE) nº 343/94 de la Comisión, de 15 de febrero de 1994, por el que se decide iniciar la destilación obligatoria contemplada en el artículo 39 del Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo y se establecen casos de excepción a algunas de las normas de aplicación correspondientes durante la campaña 1993/1994.»