62000CC0284_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tarkastus- ja valvontatoimenpiteet, jotka tuoreelle sian- ja naudanlihalle on suoritettava, sekä näiden toimien rahoittamista koskevat edellytykset on yhteisössä yhdenmukaistettu. Rahoitusedellytyksiä yhdenmukaistettaessa säädettiin, että tarkastus- ja valvontatoimista on perittävä kiinteämääräinen maksu. Bundesverwaltungsgericht (Saksa) pyytää selvittämään, sisältyivätkö asiassa C-284/00 vuosien 1992 ja 1994 välillä tehdyt sianlihan trikiinitutkimukset ja asiassa C-288/00 vuonna 1991 tehdyt bakteriologiset tutkimukset kiinteämääräiseen maksuun vai voitiinko niistä kantaa kyseisen maksun lisäksi erityisiä maksuja.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
2. Asiaan sovellettava yhteisön oikeus koostuu säännöistä, jotka koskevat yhtäältä tuoreen lihan tarkastuksia ja toisaalta näiden tarkastusten rahoittamista.
1. Tuoreen lihan tarkastuksiin sovellettavat oikeussäännöt
a) Direktiivi 64/433/ETY
3. Tuoreen lihan tarkastuksia koskevat säännökset, joita sovellettiin vuoden 1991 ja 31.12.1992 välisenä aikana, annetaan neuvoston direktiivissä 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna erityisesti neuvoston direktiivillä 83/90/ETY ja viimeksi neuvoston direktiivillä 89/662/ETY (jäljempänä direktiivi 64/433/ETY).
4. Direktiivin 64/433/ETY tarkoituksena on yhdenmukaistaa yhteisön sisäisessä tuoreen lihan kaupassa noudatettavat terveysmääräykset erityisesti naudan- ja sianlihan osalta. Sillä pyritään näin ollen poistamaan eroavuudet, joita jäsenvaltioissa voimassa olevissa määräyksissä tällä alalla oli ja jotka olivat omiaan haittaamaan kyseistä kauppaa.
5. Kyseisessä direktiivissä säädetään, että tuoretta lihaa toimittavat jäsenvaltiot ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että liha täyttää tietyt edellytykset, joiden tarkoituksena on varmistaa, että ne kelpaavat ihmisravinnoksi.
6. Näin direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan A alakohdan d alakohdassa todetaan, että ruhoille tai niiden osille on tehtävä post mortem -tarkastus, jonka virkaeläinlääkäri suorittaa ja jonka yhteydessä voidaan tarvittaessa ryhtyä laboratoriokokeisiin. Tämän post mortem -tutkimuksen sisältö määritellään yksityiskohtaisesti direktiivin 64/433/ETY liitteessä I olevassa VII luvussa.
7. Direktiivin 64/433/ETY 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan tuoreelle lihalle, jota ei ole kylmäkäsitelty neuvoston direktiivissä 77/96/ETY määritellyissä olosuhteissa, on suoritettava trikiinitutkimus, ja sanotun direktiivin 5 artiklan mukaisesti lihaa, jossa on todettu trikiinijäämiä, ei voida toimittaa toiseen jäsenvaltioon.
8. Jotta kuluttajille voidaan taata yhtäläinen terveyden suojelun taso ja jotta yhteisen markkinajärjestelyn piiriin kuuluvien tuotteiden vapaa liikkuvuus voidaan varmistaa, neuvoston direktiivillä 88/409/ETY on laajennettu direktiivissä 64/433/ETY säädetyt edellytykset koskemaan myös tuoretta lihaa, joka on tuotettu jäsenvaltioissa niiden omille markkinoille suuntautuvaa kaupan pitämistä varten.
b) Direktiivi 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497/ETY
9. Neuvoston direktiivin 91/497/ETY tarkoituksena on laajentaa direktiivissä 64/433/ETY säädetyt edellytykset koskemaan kaikkea lihantuotantoa, jotta huomioitaisiin direktiivillä 89/662/ETY toteutettu terveystarkastusten lakkauttaminen jäsenvaltioiden välisillä rajoilla.
10. Direktiivissä 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497/ETY, jonka säännöksiä sovelletaan 1.1.1993 lukien, pidetään pääosin ennallaan direktiivin 64/433/ETY säännökset, jotka koskevat post mortem -tutkimusta ja sen sisältöä.
11. Direktiiviä 64/433/ETY vastaavasti muutetussa direktiivissä 64/433/ETY todetaan, että tuore sianliha, jolle ei ole suoritettu trikiinitutkimusta direktiivin 77/96/ETY liitteen I mukaisesti, on kylmäkäsiteltävä sanotun direktiivin liitteessä IV mainittuja yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen.
12. Muutetun direktiivin 64/433/ETY 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään lisäksi, että trikinoosin saaneista eläimistä peräisin oleva liha on julistettava ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi.
2. Tarkastusten rahoittamiseen sovellettavat oikeussäännöt
a) Direktiivi 85/73/ETY ja päätös 88/408/ETY
13. Tarkastusmaksujen yhdenmukaistaminen toteutettiin kahdessa vaiheessa, ensin neuvoston direktiivillä 85/73/ETY ja sitten neuvoston päätöksellä 88/408/ETY.
14. Direktiivin 85/73/ETY tarkoituksena on poistaa kilpailun esteet, jotka johtuvat siitä, että terveystarkastuksia rahoitetaan jäsenvaltioissa eri tavoin. Siinä säädetään, että jäsenvaltioiden on perittävä näistä tarkastuksista maksu eläinten teurastuksen yhteydessä ja että näiden maksujen suora tai epäsuora palauttaminen on kielletty. Direktiivissä todetaan, että neuvosto päättää tarkoitettujen maksujen kiinteän tason tai tasot sekä vahvistaa kyseisen direktiivin soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja periaatteet sekä poikkeustapaukset. Jäsenvaltiot voivat kantaa neuvoston asettamaa kiinteätä tasoa korkeampia maksuja, kunhan jäsenvaltion kantamien maksujen kokonaismäärä on tarkastusten todellisia kustannuksia pienempi tai vastaa niitä.
15. Direktiivin 85/73/ETY nojalla tehdyn päätöksen 88/408/ETY 2 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan eläinlajeittain niiden maksujen määrät, jotka jäsenvaltiot kantavat kaikista direktiivissä 64/433/ETY säädetyistä tuoreen lihan terveystarkastuksista.
16. Päätöksen 88/408/ETY 2 artiklan 2 kohdassa mainitaan vielä, että jäsenvaltiot voivat poiketa kiinteämääräisistä maksuista ylöspäin tai alaspäin, jotta ne saadaan vastaamaan todellisia tarkastuskustannuksia, jos jäsenvaltioiden palkkakulut tai eräät muut muuttujat poikkeavat näiden määrien laskennassa käytetyistä yhteisön keskiarvoista. Sen liitteessä säädetään, että vaihtelu voi olla yleistä tai koskea vain tiettyä laitosta.
17. Päätöksen 88/408/ETY 5 artiklan 1 kohdassa määrätään, että sen 2 artiklassa tarkoitettu maksu korvaa kaikki verot tai terveystarkastusmaksut, joita peritään vastikkeena direktiivissä 64/433/ETY säädetyistä tuoreen lihan tarkastuksista ja valvonnasta.
18. Direktiivin 88/409/ETY mukaisesti päätöksen 88/408/ETY 2 artiklassa määrättyjä maksuja sovelletaan myös sellaisen tuoreen lihan tarkastuksiin, joka on tuotettu jäsenvaltioissa niiden omia markkinoita varten.
b) Direktiivi 85/73/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 93/118/EY
19. Neuvoston direktiivin 93/118/EY tarkoituksena on muun ohella muuttaa direktiiviä 85/73/ETY siten, että siinä otetaan huomioon uudet valvontaa koskevat säännökset. Sen 2 artiklassa kumotaan päätös 88/408/ETY 1.1.1994 lukien.
20. Direktiiviä 85/73/ETY ja päätöstä 88/408/ETY vastaavasti direktiivissä 85/73/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 93/118/EY, säädetään, että jäsenvaltioiden on kannettava kiinteämääräinen yhteisön maksu, johon sisältyvät kaikki yhdenmukaistetut valvontatoimet, ja että tämän maksun suora tai epäsuora palauttaminen on kielletty. Jäsenvaltiot voivat poiketa kiinteämääräisistä maksuista alaspäin päätöksessä 88/408/ETY tarkoitettuja vastaavin edellytyksin.
21. Jäsenvaltioiden mahdollisuus kantaa yhteisön maksuja suurempia maksuja aina tarkastusten todellisia kustannuksia vastaavaan määrään asti ei enää riipu siitä, että jäsenvaltioiden palkkakustannukset tai tietyt muut muuttujat poikkeavat yhteisön keskiarvosta. Muutetun direktiivin 85/73/ETY liitteessä säädetäänkin, että korkeampien kulujen peittämiseksi jäsenvaltiot voivat joko korottaa tietyn laitoksen osalta määrättyjä kiinteitä määriä tai kantaa erityisen maksun, joka peittää todelliset kustannukset.
22. Muutetussa direktiivissä 85/73/ETY säädetään, kuten päätöksessä 88/408/ETY, että yhteisön maksut korvaavat kaikki verot tai terveysmaksut, joita peritään vastikkeena tuoreen lihan yhdenmukaistetuista tarkastustoimista.
B Saksan oikeus
1. Liittovaltion oikeus
23. Vuosina 1991 ja 1992 sovelletussa muodossaan Fleischhygienegesetzin (laki lihahygieniasta) 24 §:ssä säädetään, että maksun perimiseen johtavat toimet määritellään osavaltioiden lainsäädännössä ja että maksut lasketaan direktiivin 85/73/ETY mukaisesti. Viittausta ovat täydentäneet 1.1.1993 lukien sanat "ja tämän direktiivin nojalla annettujen Euroopan yhteisön toimielinten säädösten".
2. Osavaltioiden ja piirien oikeus
24. Nordrheinwestfälisches Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz -nimisessä, 16.12.1998 annetussa laissa (laki lihan ja siipikarjan lihan hygieniamaksuista), joka tuli FlHG:n säännösten mukaisesti suoritetuista toimista perittäviä maksuja koskevien asetusten osalta taannehtivasti voimaan 1.1.1991, valtuutetaan muun muassa viranomaispiirit määräämään erityisesti FlGH 24 §:ssä säädettyjen maksujen perinnästä.
25. Verordnung zur Ausführung des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes -niminen, 6.5.1999 annettu asetus (edellä mainitun Nordrhein-Westfalenin osavaltion lain soveltamisasetus), sellaisena kuin se on muutettuna 27.9.1999 annetulla asetuksella, tuli pääasioiden kannalta merkityksellisten säännösten osalta myöskin taannehtivasti voimaan 1.1.1991. Siinä määritellään ne maksuvelvollisuuden aiheuttavat toimet, joista direktiivin 85/73/ETY soveltuvassa versiossa säädetään yhteisön maksu, ja ne toimet, joista direktiivin mukaan ei ole säädetty yhteisön maksua. Viimeksi mainittuihin luetaan trikiinitutkimukset ja bakteriologiset tutkimukset.
26. Näiden kahden edellä mainitun säädöksen nojalla Kreis Wesel (Weselin piiri), jolla oli toimivalta asiassa C-284/00, antoi 16.8.1999 Satzung über die Erhebung von Gebühren und Auslagen für Amstshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz -nimisen ohjesäännön (ohjesääntö FIHG:n mukaisesti suoritetuista toimista kannettavista maksuista ja palkkioista). Se tuli taannehtivasti voimaan 1.1.1991 ja siinä määrätään sianlihan trikiinitutkimuksista perittävän erityismaksun suuruudesta vuosina 1992-1994, joka kannetaan post mortem -tutkimusten kiinteämääräisen maksun lisäksi.
27. Samalla perusteella Kreis Neuss (Neussin piiri), jolla oli toimivalta asiassa C-280/00, antoi 10.6.1999 Satzung über die Erhebung von Gebühren für Amstshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz -nimisen ohjesäännön (ohjesääntö lihahygieniaa koskevan lainsäädännön mukaisesti suoritetuista toimista kannettavista maksuista), joka sekin tuli taannehtivasti voimaan 1.1.1991. Tässä ohjesäännössä määrätään, että vuoden 1991 osalta bakteriologisista tutkimuksista peritään erityismaksu, jonka suuruus on 45 DEM eläintä kohti ja joka suoritetaan post mortem -tutkimuksista perittävän kiinteämääräisen maksun lisäksi.
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
A Asia C-284/00
28. Stratmann GmbH und Co. KG (jäljempänä Stratmann) on teurastamotoimintaa harjoittava yritys. Vuosien 1992 ja 1994 välillä Landrätin des Kreises Wesel (jäljempänä Landrätin) osoitti Stratmannille useita perintäilmoituksia maksuista, jotka koskivat nauta-, lammas-, vuohi- ja sikaeläimille suoritettuja ante- ja post mortem -terveystarkastuksia sekä sianlihan trikiinitutkimuksia.
29. Stratmann nosti kanteen näitä eri perintäilmoituksia vastaan. Koska Stratmann voitti asian kokonaisuudessaan Verwaltungsgericht Düsseldorfissa (Saksa) ja sitten osaksi Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalenissa (Saksa), se teki Bundesverwaltungsgerichtille "Revision"-valituksen. Kyseinen valitus koski ainoastaan kysymystä siitä, oliko Landrätinillä oikeus periä erityinen maksu sianlihan trikiinitutkimuksista.
30. Koska Bundesverwaltungsgericht katsoi, ettei sovellettavasta yhteisön lainsäädännöstä käy varmuudella ilmi, kattaako mahdollisesti korotettu kiinteämääräinen maksu myös trikiinitutkimuksista aiheutuneet kustannukset, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Kattaako kotimarkkinoille tarkoitetun tuoreen lihan tarkastuksesta 15.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/409/ETY nojalla sovellettavassa, 26.6.1964 annetussa neuvoston direktiivissä 64/433/ETY,
a) sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.1989 annetulla direktiivillä 89/662/ETY,
b) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497/ETY,
säädetty kiinteä määrä
a) 29.1.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/73/ETY ja 15.6.1988 tehdyn neuvoston päätöksen 88/408/ETY mukaan
b) neuvoston direktiivin 85/73/ETY mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/118/EY,
myös tuoreen sianlihan trikiinitutkimuksesta aiheutuvat kustannukset?"
B Asia C-288/00
31. Tammikuussa 1991 Fleischversorgung Neuss teurastutti vasikoita Kreis Neussin teurastamoissa. Landrat des Kreises Neuss (jäljempänä Landrat) on 1.2.1991 päivätyllä ilmoituksella vaatinut Fleischversorgung Neussilta ante- ja post mortem -tarkastuksien suorittamisesta perittävien maksujen lisäksi yhteensä 1 350 DEM:n suuruista erityismaksua 30 bakteriologisen tutkimuksen suorittamisesta.
32. Koska valitustuomioistuin on hylännyt Fleischversorgung Neussin näitä erityismaksuja koskevaa perintäilmoitusta vastaan nostaman kanteen, viimeksi mainittu teki "Revision" -valituksen Bundesverwaltungsgerichtille.
33. Ryhdyttyään tutkimaan kysymystä siitä, oliko Landratilla oikeus periä bakteriologisista tarkastuksista erityisiä maksuja, Bundesverwaltungsgericht päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Kattaako kotimarkkinoille tarkoitetun tuoreen lihan tarkastuksesta 15.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/409/ETY nojalla sovellettavassa 26.6.1964 annetussa neuvoston direktiivissä 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.1989 annetulla direktiivillä 89/662/ETY, säädetty kiinteä määrä 29.1.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/73/ETY mukaan, yhdessä 15.6.1988 tehdyn neuvoston päätöksen 88/408/ETY kanssa, myös yksittäistapauksissa vaadittavien bakteriologisten tutkimusten kustannukset?"
III Vastaus ennakkoratkaisukysymyksiin
34. Asiassa C-284/00 ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää selvittämään, sisältyvätkö trikiinitutkimuksista aiheutuvat kulut kiinteämääräiseen maksuun sovellettaessa yhdessä seuraavia säädöksiä:
- direktiiviä 85/73/ETY ja päätöstä 88/408/ETY sekä näiden jälkeen muutettua direktiiviä 85/73/ETY,
- direktiiviä 64/433/ETY ja sen jälkeen muutettua direktiiviä 64/433/ETY.
Asiassa C-288/00 ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää selvittämään, sisältyvätkö bakteriologisista tutkimuksista aiheutuvat kulut kiinteämääräiseen maksuun sovellettaessa yhdessä seuraavia säädöksiä:
- direktiiviä 85/73/ETY ja päätöstä 88/408/ETY,
- direktiiviä 64/433/ETY.
35. Kysymyksillään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, sisältyvätkö tuoreelle sianlihalle tehtävien trikiinitutkimusten ja bakteriologisten tutkimusten aiheuttamat kustannukset kiinteämääräiseen yhteisön maksuun, vaikka näitä toimia ei suoritetakaan systemaattisesti.
36. Jotta näihin kysymyksiin voitaisiin vastata yhteisöjen tuomioistuimen tulkintametodien mukaisesti, ehdotan, että aluksi tarkastellaan yhteisön lainsäädännön sanamuotoa ja sitten sen rakennetta ja tarkoitusta.
A Asiaan sovellettavien yhteisön säännösten sanamuoto
1. Tarkastus- ja valvontatoimia koskevat säännökset
37. Todettakoon aluksi, että direktiivissä 64/433/ETY mainittuja bakteriologisia tutkimuksia ja direktiivissä 64/433/ETY ja sittemmin muutetussa direktiivissä 64/433/ETY tarkoitettuja trikiinitutkimuksia ei ole säädetty suoritettaviksi systemaattisesti. On kuitenkin huomattava, että ne ovat pakollisia, edelliset silloin, kun lihan terveydellisyydestä herää epäilys eikä epäilyjä voida poissulkea muilla keinoin, ja jälkimmäiset silloin, kun kyseistä lihaa ei ole kylmäkäsitelty.
38. Mitä tulee bakteriologisiin tutkimuksiin, direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan A alakohdan d alakohdasta ilmeneekin, että silmämääräistä tarkastusta, joka on tehtävä post mortem -tarkastuksen yhteydessä, voidaan täydentää "tarvittaessa asianmukaisin laboratoriokokein", joilla pyritään varmistamaan, etteivät todetut vammat, jotka ovat syntyneet juuri ennen teurastusta, sekä paikalliset muutokset tai epämuodostumat tee eläimen ruhoa ja sivutuotteita "ihmisravinnoksi soveltumattomiksi tai ihmisen terveydelle vaaralliseksi". Mahdollisuus turvautua laboratoriokokeisiin mainitaan uudelleen kyseisen direktiivin liitteessä I olevan VII luvun 39 kohdassa, joka koskee post mortem -terveystarkastuksia.
39. On totta, ettei bakteriologisia tutkimuksia mainita nimenomaisesti säännöksissä, joihin edellä viitattiin. Minusta ei vaikuta kuitenkaan kiistanalaiselta, etteivätkö kyseiset tutkimukset kuuluisi niiden asianmukaisten laboratoriokokeiden piiriin, joiden tarkoituksena on varmistaa, ettei tutkittu liha ole ihmisravinnoksi kelpaamatonta tai ihmisen terveydelle vaarallista. Tältä osin on todettava, että Landratin esittämä väite siitä, että bakteriologiset tutkimukset ovat kalliita ja kestävät useita päiviä, ei vaikuta minusta riittävältä perusteelta, jonka nojalla voitaisiin katsoa, etteivät ne kuulu näissä säännöksissä tarkoitettujen laboratoriokokeiden piiriin.
40. Mitä tulee trikiinitutkimuksiin, on muistettava, että vuoden 1964 alkuperäismuodossaan direktiivillä 64/433/ETY ei ollut vaikutuksia jäsenvaltioiden toimiin, joilla pyrittiin paljastamaan tuoreessa sianlihassa olevat trikiinijäämät. Kuten edellä on todettu, direktiivissä 64/433/ETY ja muutetussa direktiivissä 64/433/ETY säädetään, että nämä tutkimukset ovat pakollisia aina, kun kyse on tuoreesta sianlihasta, jota ei ole kylmäkäsitelty direktiivissä 77/96/ETY säädetyissä olosuhteissa, ja että trikiinijäämien ilmenemisen seurauksena on kielto toimittaa saastunutta lihaa toiseen jäsenvaltioon tai lihan julistaminen ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi.
41. Katsonkin, että näiden säännösten valossa on ilmeistä, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut lukea tuoreen sianlihan trikiinitutkimukset yhdenmukaistettujen tarkastustoimien joukkoon.
42. Koska bakteriologisista tutkimuksista ja trikiinitutkimuksista näin ollen säädetään tuoreen lihan tarkastuksia koskevassa yhteisön lainsäädännössä, niistä aiheutuvat kulut sisältyvät, kuten jäljempänä tullaan näkemään, näiden tarkastusten rahoitusta koskevien säännösten sanamuodon mukaan kiinteämääräiseen maksuun.
2. Tarkastus- ja valvontatoimien rahoittamista koskevat säännökset
43. On todettava, että tarkastus- ja valvontatoimien rahoittamista koskevissa säännöksissä ei säädetä, että yhteisön maksu kattaisi pelkästään sellaisista toimista aiheutuvat kulut, jotka on toteutettava systemaattisesti. Näissä säännöksissä viitataan päinvastoin nimenomaisesti kaikkiin yhdenmukaistettuihin toimiin niitä erittelemättä.
44. Näin direktiivin 85/73/ETY 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että "jäsenvaltioiden on varmistettava, että - - [nauta- ja sika-]eläinten teurastuksesta kannetaan maksu terveystarkastuksista ja -valvonnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi".
Päätöksen 88/408/ETY 1 artiklassa taas todetaan, että "tässä päätöksessä määrätään niiden maksujen suuruus, jotka jäsenvaltioiden on perittävä tuoreen lihan terveystarkastuksista ja -valvonnasta, joista säädetään direktiivissä 64/433/ETY".
45. Samoin muutetun direktiivin 85/73/ETY 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot huolehtivat "siitä, että direktiiveissä 64/433/ETY - - tarkoitetun lihan terveystarkastuksista ja -valvonnasta aiheutuvista kuluista - - kannetaan yhteisön maksu". Direktiivin liitteessä olevassa I luvussa säädetään, että jäsenvaltioiden on kannettava kiinteämääräisiä maksuja "teurastustoimiin liittyviä tarkastuskuluja varten", sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 5 alakohdan soveltamista.
46. Lisäksi on huomattava, että noudattaen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan yhteisön oikeuden säännöksen tulkinta edellyttää eri kieliversioiden vertailua, valtaosassa edellä mainittujen säännösten eri kieliversioista käytetään sanamuotoa, joka on semanttisesti täysin sopusoinnussa ranskankielisen version kanssa.
47. Tästä voidaan näin ollen päätellä, että Landratin ja Landrätinin kannattamalle suppealle tulkinnalle, jonka mukaan yhteisön maksu kattaisi vain niihin valvontatoimiin liittyvät kulut, jotka on toteutettava systemaattisesti, ei löydy minkäänlaista tukea voimassa olevien säännösten sanamuodosta.
48. Vastakkaisten edellytysten tai rajoitusten puuttuessa katson, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut, että kiinteämääräinen maksu kattaa kaikki direktiivissä 64/433/ETY ja sittemmin muutetussa direktiivissä 64/433/ETY säädetyt valvontatoimet ja siten myös tuoreen sianlihan trikiinitutkimuksiin ja bakteriologisiin tutkimuksiin liittyvät kulut. Tämä tulkinta näyttää minusta saavan tukea myös sovellettavien säännösten yleisestä rakenteesta.
B Asiaan sovellettavien yhteisön oikeussääntöjen yleinen rakenne
49. Ensinnäkin tarkastus- ja valvontatoimia koskevien säännösten yleinen rakenne tukee mielestäni ajatusta, jonka mukaan trikiinitutkimuksia ja bakteriologisia tutkimuksia ei voida erottaa muista toimista.
50. Kuten edellä totesin, yhteisön lainsäätäjä on luonut yhdenmukaistetun terveystarkastusjärjestelmän, joka perustuu tuoreen lihan lähettäjäjäsenvaltiossa tapahtuvaan laajaan valvontaan, jolla korvataan määränpäänä olevan jäsenvaltion valvonta. Tässä yhteydessä lainsäätäjä on valtuuttanut alkuperäjäsenvaltion virkaeläinlääkärin valvomaan yhteisön puolesta, että liha on ihmisravinnoksi kelpaavaa, ja varmistamaan näin kansanterveyden suojelun toteutumisen.
51. Kun otetaan huomioon tutkittavan lihan määrä, sen terveydellisen tilan vaihtelevuus ja valvontatoimien kustannukset, oli ilmeistä, ettei yhteisön lainsäätäjä ole voinut antaa tyhjentävää luetteloa tuoreelle lihalle tehtävistä tarkastuksista. Post mortem -tarkastus, sellaisena kuin se on määritelty, sisältää yhtäältä erityyppisiä toimenpiteitä, joiden kuvaus rajoittuu niiden vähimmäissisältöön ja joita virkaeläinlääkäri on velvollinen syventämään siltä osin, kuin se näyttää hänestä tarpeelliselta, ja toisaalta systemaattisesti suoritettavia tutkimuksia, kuten trikiinitutkimukset, joista voidaan luopua tietyissä tarkasti määritellyissä tilanteissa.
52. Kaikista näistä toimenpiteistä on kuitenkin säädetty samassa tarkoituksessa eli kansanterveyden suojelun vuoksi, joten ne palvelevat samaa intressiä ja niitä on pidettävä yhdenmukaistettujen tarkastus- ja valvontatoimien olennaisena osana riippumatta siitä, ovatko ne systemaattisia vai eivät.
53. Toiseksi katson, että sekä direktiivin 85/73/ETY että päätöksen 88/408/ETY sekä muutetun direktiivin 85/73/ETY yleisestä rakenteesta käy ilmi, että kiinteämääräinen yhteisön maksu kattaa väistämättä bakteriologiset tutkimukset ja trikiinitutkimukset.
54. Tarkastus- ja valvontatoimien rahoitusedellytysten yhdenmukaistamisen keskeisenä perustana on kiinteämääräinen maksu, joka on asetettu eläinkohtaisesti. Kuten edellä totesin, kyseisen maksun tulee kattaa kaikki toimenpiteet niitä erottelematta. Yhteisön lainsäätäjä on säätänyt myös, että maksua voidaan korottaa aina tosiasiallisten kustannusten määrään asti. Lisäksi päätöksen 88/408/ETY 5 artiklan 1 kohdan ja muutetun direktiivin 85/73/ETY 2 artiklan 4 kohdan mukaan tämä maksu korvaa kaikki muut kansallisten, alueellisten tai kunnallisten viranomaisten kantamat tuoreen lihan tarkastuksiin ja valvontaan liittyvät verot tai terveysmaksut. Ainoat poikkeukset muita veroja tai terveysmaksuja koskevaan kieltoon ovat päätöksessä 88/408/ETY teurastamojen rekisteröintimaksut ja muutetussa direktiivissä 85/73/ETY hyväksyttyjen laitosten rekisteröintikulut ja mahdollisuus periä eläinkulkutautien torjuntaan liittyviä maksuja.
55. Mielestäni näistä säännöksistä ilmenee, kun niitä katsotaan kokonaisuutena, että päätöksessä 88/408/ETY ja muutetussa direktiivissä 85/73/ETY säädetty kiinteämääräisen maksun periminen sulkee pois mahdollisuuden kantaa lisäksi erityistä maksua direktiivissä 64/433/ETY ja muutetussa direktiivissä 64/433/ETY tarkoitetuista valvonta- tai tarkastustoimista, kuten trikiinitutkimuksista tai bakteriologisista tutkimuksista.
56. Edellä sanotusta seuraa myös, että jäsenvaltiolla, joka on katsonut, ettei kiinteämääräinen maksu kata kaikkia yhdenmukaistetuista valvonta- ja tarkastustoimista aiheutuvia kustannuksia, ei ollut direktiivin 85/73/ETY ja päätöksen mukaisesti muuta mahdollisuutta kuin korottaa tätä maksua tietyn laitosjoukon tai laitoksen osalta ja muutettua direktiiviä 85/73/ETY soveltaen toteuttaa tällainen korotus tai periä erityinen maksu, joka kattaa tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset. Sama rajoitus koski myös paikallis- tai alueviranomaista, jolle jäsenvaltio on mahdollisesti siirtänyt toimivaltaansa, koska kyseisellä viranomaisella ei voi olla laajempaa toimivaltaa kuin sen siirtäjällä.
57. Mitä tulee trikiinitutkimusten aiheuttamiin kustannuksiin, tulkintaani tukee nähdäkseni myös neuvoston pöytäkirjaan päätöksen 88/408/ETY tekemisen yhteydessä kirjattu lausuma. Kyseisessä lausumassa tarkennetaan kriteerejä, joiden perusteella kiinteämääräisen maksun suuruus on laskettu. Siinä todetaan, että keskimääräinen aika, joka kuluu sian tarkastamiseen, on kaksi minuuttia ja että tätä kestoa voidaan pidentää tarpeen mukaan erityisesti trikiinitutkimuksia varten. Tämä lausuma vahvistaa sen, että trikiinitutkimus sisältyy kiinteämääräiseen maksuun.
58. On totta, että tämä yhdenmukaistettu rahoitusjärjestelmä johtaa siihen, että osa trikiinitutkimusten ja bakteriologisten tutkimusten kustannuksista siirtyy niiden kannettavaksi, joiden omistamat eläimet eivät näitä valvontatoimia tarvitse. Minusta kuitenkin vaikuttaa siltä, että kiinteämääräisesti asetetun maksun periaatteena on juuri se, että eläinten omistajat joutuvat vastaamaan maksusta, joka joissakin tapauksissa ylittää heidän eläintensä vaatimat tarkastus- ja valvontatoimien todelliset kustannukset ja joissakin tapauksissa taas alittaa ne.
59. Tältä osin riittää, että viittaan post mortem -tarkastuksen kuvaukseen sellaisena kuin se on direktiivin 64/433/ETY liitteessä I olevassa VII luvussa ja muutetun direktiivin 64/433/ETY liitteessä I olevassa VIII luvussa. Kuten edellä todettiin, post mortem -tarkastukseen sisältyy tietty joukko tutkimuksia, joihin eläinlääkäri ryhtyy vain epäilyttävissä tapauksissa. Tarkastus- ja valvontatoimien toteuttamisedellytykset vaihtelevat siis käytännössä eläinkohtaisesti. Näin ollen ja toisin kuin Landrätin ja Landrat katsovat, näkisin, että se tosiasia, että on mahdollista tunnistaa ne eläimet, joille on tehty trikiinitutkimus tai joille on pitänyt suorittaa bakteriologisia tutkimuksia, ei merkitse, että näistä toimenpiteistä aiheutuneiden kulujen huomioiminen kiinteämääräisessä maksussa, samalla perusteella kuin keskimääräisen tutkimusajan ja muiden epäilyttävissä tapauksissa suoritettavien toimenpiteiden huomioiminenkin, olisi epäoikeudenmukaista ja että näiden erityistoimenpiteiden kohdalla pitäisi poiketa sovellettavien säännösten sanamuodosta ja rakenteesta.
60. Tämän yhdenmukaistetun rahoitusjärjestelmän tarkastelun lopuksi on nähdäkseni vielä tarpeen selvittää, miksei trikiinitutkimuksista ja bakteriologisista tutkimuksista perittävää erityismaksua, joka kannetaan kiinteämääräisen maksun lisäksi, voida pitää viimeksi mainitun korotuksena, joka on yhteisön oikeudessa sallittu.
61. Ensinnäkin on selvää, että direktiivissä 85/73/ETY ja päätöksessä 88/408/ETY säädetty korotus, kuten muutetun direktiivin 85/73/ETY liitteessä olevassa I luvun 4 kohdan a alakohdassa tarkoitettu korotuskin, voidaan toteuttaa vain asettamalla "yleinen" maksu, joka lasketaan ja jota sovelletaan tietyssä laitoksessa tai tietyssä laitosryhmässä. Korotus ei siis voi johtaa erityismaksuihin, joita peritään erityisistä tarkastustoimenpiteistä, kuten niistä, joista tämän tapauksen pääasiassa on kyse.
62. Toiseksi, mitä tulee mahdollisuuteen kantaa erityinen maksu, "joka peittää todelliset kustannukset" ja josta säädetään muutetun direktiivin 85/73/ETY liitteessä olevassa I luvun 4 kohdan b alakohdassa, yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Feyrer 9.9.1999 antamassaan tuomiossa, että vaikka jäsenvaltiot voivat käyttää tätä oikeutta yleisesti ja harkinnanvaraisesti, tämän ainoana edellytyksenä on se, ettei maksu ylitä todellisia kustannuksia. Tämän edellytyksen täyttäminen kuitenkin merkitsee sitä, että huomioon otetaan kaikki kyseiselle jäsenvaltiolle yhdenmukaistetuista tarkastus- ja valvontatoimista aiheutuneet todelliset kustannukset, mikä estää perimästä sekä kiinteämääräistä yhteisön maksua että tietystä toimenpiteestä johtuvaa erityistä maksua.
63. Päinvastainen lopputulos johtaisi siihen, että päätöksen 88/408/ETY ja muutetun direktiivin 85/73/ETY säännöksistä, joilla yhteisön lainsäätäjä on luonut kaikki yhdenmukaistetut tarkastus- ja valvontatoimet kattavan kiinteämääräisen maksun, tulisi tarkoituksettomia, koska jokainen jäsenvaltio voisi lisätä siihen yhden tai useamman haluamansa erityisen maksun, joka voitaisiin kantaa yhdestä tai useammasta valvontatoimenpiteestä.
64. Tästä seuraa, että sekä tarkastus- ja valvontatoimia että niiden rahoittamista koskevien säännösten rakenne vahvistaa niiden sanamuodon mukaisen tulkinnan lopputuloksen, jonka mukaan trikiinitutkimuksista ja bakteriologisista tutkimuksista aiheutuvat kulut sisältyvät kiinteämääräiseen maksuun, eikä niistä voida näin ollen periä viimeksi mainitun lisäksi kannettavia erityisiä maksuja.
65. Tämä lopputulos vastaa mielestäni myös sovellettavan yhteisön lainsäädännön tavoitteita.
C Yhteisön lainsäädännön tavoitteet
66. Katson, kuten komissiokin, että vain myönteinen vastaus esitettyihin kysymyksiin on sopusoinnussa niiden tavoitteiden kanssa, joihin yhteisön lainsäätäjä on pyrkinyt yhdenmukaistaessaan tuoreen lihan tarkastustoimia ja niiden rahoittamista.
67. Tarkastus- ja valvontatoimia koskevien säännösten osalta on todettava, että direktiivin 64/433/ETY ja muutetun direktiivin 64/433/ETY johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee, että näiden säädösten tarkoituksena on yhdenmukaistaa kuluttajille annetut takeet lihan terveellisyydestä. Yhteisön lainsäätäjä on näin ollen halunnut varmistaa markkinoiden yhtenäisyyden ja tuoreen lihan vapaan liikkuvuuden yhteisön sisällä antaen samalla takeet kansanterveyden suojelemisesta.
68. Kuten olen edellä todennut, kaikki direktiivissä 64/433/ETY ja muutetussa direktiivissä 64/433/ETY tarkoitetut toimenpiteet kuuluvat yhteisön tasolla yhdenmukaistettujen toimien piiriin, ja tämä yhdenmukaistaminen on koskenut niin olosuhteita, joissa niihin on ryhdyttävä, kuin niiden toteuttamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjäkin.
69. Jos näin ollen katsottaisiin, että trikiinitutkimukset ja bakteriologiset tutkimukset voidaan erottaa muista yhdenmukaistetuista tarkastus- ja valvontatoimista ja että niitä voitaisiin kohdella jäsenvaltioissa eri tavoin, niin vaikka tämä kohtelu koskisikin vain niiden rahoitusta, tämä olisi mielestäni ristiriidassa jo periaatteellisestikin sen tarkastus- ja valvontatoimien yhdenmukaistamistavoitteen kanssa, johon yhteisön lainsäätäjä on pyrkinyt.
70. Katson, että tämä olisi lisäksi ristiriidassa sisämarkkinoiden toteuttamisen kanssa. Tuoreen lihan kuluttajakaupan kaltaisilla aloilla, joilla kuluttajien luottamuksella on hyvin suuri merkitys, on välttämätöntä, että jokainen on vakuuttunut, että hänelle tarjotut tuotteet ovat läpikäyneet samat tarkastus- ja valvontatoimenpiteet riippumatta siitä, mistä jäsenvaltiosta ne ovat peräisin. Kun otetaan huomioon, kuinka tärkeitä trikiinivapauden tarkastaminen on sianlihan laadun kannalta ja bakteeri-infektioiden puuttumisen tarkastaminen on tuoreen lihan kannalta yleisemmin, Landrätinin ja Landratin väitteet, joilla pyritään osoittamaan, etteivät trikiinitutkimukset ja bakteriologiset tutkimukset kuulu yhdenmukaistettujen tarkastus- ja valvontatoimien piiriin, vaikka näihin väitteisiin vedotaankin vain kyseisten toimien rahoittamista koskevan asian yhteydessä, vaikuttavat sellaisilta, että ne saattaisivat vaaraan kuluttajien luottamuksen yhteisön valvontajärjestelmän laadukkuuteen.
71. Sama vastaus on nähdäkseni annettava myös kysymykseen, joka koskee tarkastus- ja valvontatoimien rahoitukseen liittyviä säännöksiä.
72. Direktiivin 85/73/ETY ja muutetun direktiivin 85/73/ETY johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee, että neuvosto on halunnut poistaa jäsenvaltioissa olevat eroavuudet tarkastus- ja valvontatoimien rahoittamisen osalta sen vuoksi, että nämä erot olivat omiaan vaikuttamaan kilpailuolosuhteisiin sellaisten tuotteiden kohdalla, jotka kuuluvat suurimmaksi osaksi yhteisten markkinajärjestelyjen piiriin.
73. Kuten olen edellä todennut, neuvosto sääti kiinteämääräisistä yhteisön maksuista, jotka peritään vastikkeena kaikista direktiivissä 64/433/ETY ja muutetussa direktiivissä 64/433/ETY mainituista tarkastuksista ja valvontatoimista, sekä edellytyksistä, joiden täyttyessä niistä voitaisiin poiketa ylöspäin tai alaspäin. Lopuksi säädettiin, että näiden maksujen suora tai epäsuora palauttaminen on kielletty.
74. Näin ollen jokainen sellainen toimi, jolla pyritään rajaamaan direktiivissä 64/433/ETY ja muutetussa direktiivissä 64/433/ETY säädetyt tarkastus- ja valvontatoimet pois yhdenmukaistetun rahoitusjärjestelmän piiristä ja siirtämään ne sellaisen jäsenvaltion sisäisessä oikeudessa luodun järjestelmän piiriin, jossa yhteisön järjestelmään sisältyviä rajoituksia ei sovelleta, on jo periaatteessakin omiaan saattamaan vaaraan kilpailun vääristymien poistamisen tavoitteen.
75. Toisin kuin Landrat antaa huomautuksissaan ymmärtää, se, että kyseessä olevat erityiset maksut lisätään kiinteämääräiseen maksuun, ei horjuta tätä tulkintaa. Kuten olen edellä todennut, jäsenvaltio voi tietyissä tilanteissa poiketa kiinteämääräisistä maksuista alaspäin aina todellisiin tarkastuskustannuksiin asti, joko yleisesti taikka tietyn laitoksen tai määrätyn laitosryhmän osalta. Jos myönnettäisiin, että jostakin erityisestä tarkastustoimesta, josta säädetään direktiivissä 64/433/ETY tai muutetussa direktiivissä 64/433/ETY, voidaan periä erityinen maksu, jolloin se ei enää kuuluisi kiinteämääräiseen maksuun, tällöin annettaisiin jäsenvaltiolle mahdollisuus laskea helpommin kiinteämääräistä maksua, joka kannetaan kaikilta teurastettujen eläinten omistajilta. Näin meneteltäessä jäsenvaltio suosisi kansallisen tuotantonsa myyntiä yhteisön markkinoilla. Mielestäni onkin erheellistä väittää, että tiettyä tarkastustoimea koskevan erityisen maksun periminen kiinteämääräisen maksun lisäksi ei olisi vastoin tavoitetta, johon tarkastus- ja valvontatoimien rahoittamista koskevien sääntöjen yhdenmukaistamisella pyritään.
IV Ratkaisuehdotus
76. Edellä ilmenneet seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Asiassa C-284/00 trikiinitutkimuksista aiheutuvat kustannukset sisältyvät perittävään kiinteämääräiseen maksuun seuraavien säännösten nojalla, kun niitä sovelletaan yhdessä:
- siipikarjanlihan terveystarkastusten ja -valvonnan rahoittamisesta 29 päivänä tammikuuta 1985 annettu neuvoston direktiivi 85/73/ETY ja tuoreen lihan terveystarkastuksesta ja -valvonnasta direktiivin 85/73/ETY mukaisesti kannettavien maksujen suuruudesta 15 päivänä kesäkuuta 1988 tehty neuvoston päätös 88/408/ETY sekä sittemmin direktiivi 85/73/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 85/73/ETY muuttamisesta 22.12.1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/118/EY;
- terveyttä koskevista ongelmista yhteisön sisäisessä tuoreen lihan kaupassa 26 päivänä kesäkuuta 1964 annettu neuvoston direktiivi 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna erityisesti direktiivillä 83/90/ETY ja viimeksi eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11 päivänä joulukuuta 1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/662/ETY sekä sittemmin direktiivi 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.7.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/497/ETY.
2) Asiassa C-288/00 bakteriologisista tutkimuksista aiheutuvat kustannukset sisältyvät perittävään kiinteämääräiseen maksuun seuraavien säännösten nojalla, kun niitä sovelletaan yhdessä:
- direktiivi 85/73/ETY ja päätös 88/408/ETY;
- direktiivi 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna erityisesti direktiivillä 83/90/ETY ja viimeksi direktiivillä 89/662/ETY.