ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА J. KOKOTT
представено на 15 април 2010 година(1)
Дело C‑74/09
Bâtiments et Ponts Construction SA и др.
(Преюдициално запитване, отправено от Cour de cassation (Белгия)
„Свободно предоставяне на услуги — Обществени поръчки за строителство — Критерии за качествен подбор — Професионални качества — Основания за изключване — Доказателство за платени дължими данъци и вноски за социално осигуряване — Задължение за регистрация на изпълнителите на строителство на национална територия — Прилагане на задължението за регистрация и за чуждестранни оференти — Признаване на удостоверенията, издадени от органите на страната на произход — Директива 93/37/ЕИО“
I –    Въведение
1.        Настоящото преюдициално производство се отнася, подобно на дело Rüffert(2), до социалния елемент в правото на обществените поръчки. То поставя въпроса за способите, с които органите на държавата членка, в която трябва да се възложи обществена поръчка за строителство, могат да проверят дали изпълнителите на строителство, участващи в процедурата за възлагане на обществена поръчка, са изпълнили задълженията си за плащане на данъци и вноски за социално осигуряване.
2.        Производството е свързано с правните последици от обществена поръчка за строителство, свързана с реставрирането и обновяването на прочутата сграда Berlaymont в Брюксел, в която е главното седалище на Европейската комисия(3). Сред участниците в процедурата за възлагането на обществената поръчка, свързана със строителните работи по сградата Berlaymont, е временно сдружение, на което не всички членове дружества са данъчно регистрирани в Белгия. Тази данъчна регистрация е предвидена обаче в действащото към момента на възникване на фактите по делото белгийско право на обществените поръчки и освен това в конкретния случай е част от условията на процедурата за възлагане на обществена поръчка. Целта ѝ е основно да гарантира, че оферентите по обществените поръчки са изпълнили и ще изпълняват задълженията си, свързани с плащането на данъци, такси и вноски за социално осигуряване.
3.        От Съда се иска да изясни дали такова задължение за регистрация може да се прилага и за оференти, установени в друга държава членка, или възлагащият орган трябва да се задоволи с представянето на удостоверения за плащане на дължимите данъци и вноски за социално осигуряване, издадени от компетентните органи на страната на произход.
II – Правна уредба
A – Правото на Съюза
4.        Правната рамка на Съюза в настоящия случай е определена от вече отменената Директива 93/37/ЕИО относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство(4), и по-специално от разпоредбите на членове 24—29 от нея, които се отнасят до критериите за качествен подбор (дял ІV, глава 2 от Директива 93/37).
5.        Член 24 от Директива 93/37 гласи следното:
„Всеки изпълнител на строителство може да бъде изключен от участие в процедура за възлагане на поръчка, когато този изпълнител на строителство:
[…]
д)      не е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване, съгласно правните норми на страната, в която той е установен, или съгласно тези на страната на възлагащия орган;
е)      не е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на данъци и такси, съгласно правните норми на страната, в която той е установен, или съгласно тези на страната на възлагащия орган;
[…]
Когато възлагащият орган поиска от изпълнителя на строителство доказателство, че никой от случаите по буквa а), б), в), д) или е) не се отнася до него, той приема като достатъчно доказателство следното:
–        […]
–        по отношение на букви д) и е), удостоверение, издадено от компетентния орган на съответната държава членка.
[…]“ [неофициален превод]
6.        Член 28 от Директива 93/37 предвижда:
„В рамките на членове 24—27 възлагащият орган може да покани изпълнителя на строителство да допълни или да поясни представените сертификати и документи“. [неофициален превод]
7.        Член 29 от Директива 93/37 съдържа следните разпоредби:
„1.      Държавите членки, които имат официални списъци на одобрените изпълнители на строителство, трябва да ги адаптират към разпоредбите на член 24, букви а)—г) и буква ж) и на членове 25, 26 и 27.
2.      Изпълнителите на строителство, вписани в официалните списъци, могат за всяка отделна поръчка да представят на възлагащия орган сертификат за вписване, издаден от компетентния орган. В сертификатите се посочват документите, на чиято основа е станало възможно вписването в списъка, както и класификацията по този списък.
3.      Удостоверено от компетентните органи вписване в официалните списъци, представлява, за възлагащите органи от други държави членки, презумпция за годност за извършване на строителни работи, съответстващи на класирането на този изпълнител на строителство, само по смисъла на член 24, букви а)—г) и ж), член 25, член 26, букви б) и в) и член 27, букви б) и г).
Информацията, която може да бъде извлечена от вписването в официалните списъци, не може да бъде оспорвана. По отношение обаче на плащането на вноските за социално осигуряване, от всеки вписан изпълнител на строителство може бъде изискван допълнителен сертификат по повод на всяка обществена поръчка.
Възлагащите органи от други държави членки прилагат предходните разпоредби единствено в полза на изпълнителите на строителство, установени в страната, която е изготвила официалния списък.
4.      При вписването на изпълнители на строителство от други държави членки в официалния списък, от тях не могат да бъдат изисквани други доказателства или декларации освен тези, които се изискват от националните изпълнители на строителство, и във всеки случай не могат да бъдат изисквани други, различни от предвидените в членове 24—27.
5. Тези от държавите членки, които имат официални списъци, са задължени да съобщят на останалите държави членки адреса на организацията, на която могат да бъдат изпращани заявленията“. [неофициален превод]
8.        Тъй като спорната процедура за възлагане на обществена поръчка е проведена преди 31 януари 2006 г., Директива 2004/18/ЕО(5) не е релевантна за настоящия случай.
9.        В допълнение следва да се посочат разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги. В това отношение определящи са разпоредбите на членове 59 ЕО и 60 ЕО(6), а не тези на членове 49 ЕО и 50 ЕО, на които се основават актът за преюдициално запитване и някои представени на Съда писмени становища. Това е така, защото обстоятелствата на спора по главното производство са настъпили преди 1 май 1999 г. — дата, на която влиза в сила Договорът от Амстердам(7).
Б – Национално право
Кралското постановление от 1977 г.
10.      Що се отнася до белгийското право, релевантно е Кралско постановление от 22 април 1977 г. за обществените поръчки за строителство, доставки и услуги(8). В раздел 2 от него, озаглавен „Изготвяне на офертата“, се съдържа член 15, част от текста на който гласи:
„[…]
(3)      Белгийският оферент, който наема на работа персонал, за който се прилага Закон от 27 юни 1969 г. за ревизия на Наредба-закон от 28 декември 1944 г. за социалното осигуряване на работниците, трябва, за да може неговата оферта да се счита за редовна, да приложи към нея или да представи на администрацията, преди отварянето на офертите, сертификат от Националната служба за социално осигуряване, от който е видно, че е изпълнил задълженията си, свързани с вноските за социално осигуряване и за социално подпомагане […]
(4)      Чуждестранният оферент трябва, за да може неговата оферта да се счита за редовна, да приложи към нея или да представи на администрацията, преди отварянето на офертите:
a)      сертификат, издаден от компетентния орган, удостоверяващ, че е изпълнил задълженията си, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване, съгласно правните норми на страната, в която той е установен […]
[…]
(7)      Оферентът трябва, за да може неговата оферта да се счита за редовна, да е регистриран като изпълнител на строителство съгласно член 299bis от Кодекса за данъците върху доходите и член 30bis от Закона от 27 юни 1969 г. за ревизия на Наредба-закон от 28 декември 1944 г. за социалното осигуряване на работниците“.
Кралско постановление от 1978 г.
11.      Подробните правила относно предписаната в член 15, параграф 7 от Кралско постановление от 1977 г. данъчна регистрация са уредени с Кралско постановление от 5 октомври 1978 г.(9) Раздел 1 от това постановление регламентира „Условия, които следва да бъдат изпълнени, за да може дадено лице да се регистрира като изпълнител на строителство“ и в член 2, параграф 1 от него е предвидено следното:
„Като изпълнители на строителство се регистрират […] само изпълнителите на строителство, които отговарят на следните условия:
[…]
2.      за дейност, посочена в член 1 — да са вписани в търговския регистър или в професионалния регистър съгласно изискванията на законодателството на държавата членка, в която са установени;
[…]
7.      ако става въпрос за дружество — сред директорите, управителите или лицата, които имат правомощието да поемат задължения от името на дружеството, да не са включени лица, на които е забранено да упражняват тези функции съгласно Кралско постановление № 22 от 24 октомври 1934 г., посочено в точка 6;
[…]
10.      през последните пет години, предхождащи заявлението за регистрация, да не са извършили повтарящи се или сериозни нарушения в областта на данъчните задължения […];
11.      към момента на подаване на заявлението за регистрация да нямат просрочени данъчни задължения, вноски за събиране от Националната служба за социално осигуряване или вноски за събиране от Фондовете за социално подпомагане или за тяхна сметка […];
12.      да имат достатъчно финансови, административни и технически средства, за да гарантират изпълнението на данъчните и социалните задължения“.
12.      Съгласно член 8 от Кралското постановление от 1978 г. за регистрация като изпълнител на строителство е необходимо да се подаде заявление до председателя на Комисията по регистрация(10) на провинцията, в която е основното място на дейност на заявителя. За заявители, които не са установени в Белгия, компетентна е комисията на провинцията, в която се намира съответният строителен обект.
13.      Член 10 от Кралското постановление от 1978 г. предвижда следното:
„(1)      Под страх от недопустимост, към заявлението трябва да бъдат приложени следните документи:
[…]
3.      от всеки заявител: препис от вписването в професионалния регистър при условията, предвидени в законодателството на страната, в която е установен […];
[…]
5.      от всеки [чуждестранен] заявител: сертификати, издадени от компетентния орган на държавата членка, в която е установен, и удостоверяващи, че няма просрочени данъчни задължения или социалноосигурителни вноски в тази държава членка.
[…]
(2)      Посочената в раздел 4 по-долу комисия по регистрация може да поиска от заявителя да предостави други документи или данни, за които тя счита, че могат да бъдат полезни, за да прецени дали определените в член 2, параграф 1 условия са изпълнени.
[…]“
14.      Съставът на комисията по регистрация е уреден в член 16 от Кралското постановление от 1978 г.:
„(1)      Всяка комисия по регистрация се състои от девет членове, назначени от Нас съгласно предвидените по-долу подробни правила:
1.      трима членове, държавни служители, се назначават по предложение съответно на:
a)      министъра на социалните грижи;
б)      министъра на финансите;
в)      министъра на заетостта и труда.
2.      трима членове се назначават по предложение на представителните организации на работодателите в сектора на строителството;
3.      трима членове се назначават по предложение на представителните организации на работниците в сектора на строителството;
[…]
(2)      Всяка комисия се председателства от един от държавните служители, посочени в параграф 1, точка 1, букви а) и б), назначен от Нас за тази цел по предложение на двамата министри, споменати в тези букви […]“.
III – Обстоятелствата и спора по главното производство
15.      Сградата Berlaymont е построена между 1963 г. и 1967 г. в Брюксел върху парцел, придобит от белгийската държава през 1960 г., и оттогава служи за главно седалище на Европейската комисия(11). Между 1992 г. и 2004 г. обаче Комисията не може да ползва сградата, тъй като тя трябва да бъде обновена и почистена от азбеста.
16.      На 18 септември 1990 г. за целите на обновяването и реставрирането е учредено акционерното дружество по белгийското право Berlaymont 2000 SA(12) от Régie des Bâtiments(13), юридическо лице по белгийското публично право, с участието на три кредитни институции. Към задачите на Berlaymont 2000 спада изготвянето на спецификациите и на работната програма, както и на бюджета за необходимите за обновяването и реставрирането строителни работи. На дружеството е учредено право на строеж върху парцела на Berlaymont.
17.      На 23 декември 1994 г. Berlaymont 2000 обявява процедура за възлагане на обществена поръчка с оглед на строителните работи по обновяването и реставрирането на сградата Berlaymont(14), чиято стойност е оценена на около 1,4 милиарда белгийски франка(15). За тази обществена поръчка са изготвени специални спецификации и е публикувано обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейските общности(16). Член 1.G от специалните спецификации предвижда: „За строителните работи, които са предмет на настоящата обществена поръчка, изпълнителят на строителство трябва да бъде регистриран в Белгия“.
18.      На 16 февруари 1995 г. в Официален вестник(17) е публикувано обявление за поправка, с което се дава допълнителна информация, по-специално във връзка със задължението за регистрация на оферентите. По-конкретно член 1.G от специалните спецификации, в новата му редакция, гласи следното:
„За строителните работи, които са предмет на настоящата обществена поръчка, изпълнителят на строителство трябва да представи доказателство, че за него се счита, че изпълнил задълженията си, свързани със социалното осигуряване, с данъчното облагане и с ДДС; това доказателство трябва да се изразява в регистрация.
Заявлението за регистрация следва да се подаде съгласно [Кралското постановление от 3 октомври 1978 г.].
За редовността на офертата (към момента на нейното подаване) е достатъчно към нея да се приложи препис от заявлението за регистрация. Решение за възлагане не се приема, преди компетентният орган да се е произнесъл по заявлението“.
Накрая в обявлението за поправка се уточнява:
„Оферентът потвърждава в офертата си, че е взел предвид настоящото обявление за поправка № 1, в противен случай офертата му е невалидна“.
19.      Срокът за подаване на офертите е до 16 март 1995 г.
20.      Регистрираното в Белгия предприятие Bâtiments et Ponts Construction SA (наричано по-нататък „BPC“) и германското предприятие WIG Industrieinstandhaltung GmbH (наричано по-нататък „WIG“), което към момента на възникване на фактите по спора не е било регистрирано в Белгия, учредяват за целите на участието в процедурата за възлагане на обществената поръчка за Berlaymont временното сдружение BPC-WIG. По-късно предприятието WIG променя търговското си наименование на Thyssenkrupp Industrieservice GmbH; по време на настоящото преюдициално производство пред Съда то отново променя търговското си наименование на WISAG Produktionsservice GmbH (наричано по-нататък „WISAG“).
21.      На 16 март 1995 г. временното сдружение BPC-WIG подава оферта за обществената поръчка за строителство за Berlaymont. Към тази оферта то не прилага удостоверение нито за собствената си регистрация, нито за такава на предприятието — съдружник WIG в Белгия. Заявленията за регистрация в Белгия са подадени едва след изтичане на срока за подаване на офертите за обществената поръчка за Berlaymont, а именно на 28 април 1995 г. от BPC-WIG и на 3 май 1995 г. от WIG. Регистрацията е получена едва през юли 1995 г.(18), след като обществената поръчка за Berlaymont вече е възложена.
22.      Към офертата на BPC-WIG обаче е приложено удостоверение от 4 август 1994 г., издадено от германските данъчни органи(19), и удостоверение от 3 февруари 1995 г., издадено от германските социалноосигурителни служби(20). От тях е видно, че германската данъчна администрация няма възражения във връзка с участието на WIG в процедура за възлагане на обществена поръчка; от своя страна германската социалноосигурителна администрация потвърждава, че WIG винаги редовно е плащало вноските за социално осигуряване.
23.      На 20 юни 2005 г. управителният съвет на Berlaymont 2000 възлага обществената поръчка на конкурентно временно сдружение. BPC и WIG подават жалба срещу това решение пред белгийския Conseil d’État(21). На 10 март 1999 г. Conseil d’État отхвърля жалбата им, с мотива че към момента на подаване на офертата WIG не е имало регистрация в Белгия, нито пък е подало съответно заявление, поради което на BPC-WIG поначало няма основание да се възложи обществената поръчка(22).
24.      Успоредно с административното производство пред белгийския Conseil d’État на 18 юни 1996 г. BPC и WIG предявяват пред Tribunal de première instance de Bruxelles(23) граждански иск за обезщетение за вреди, причинени от изключването им от процедурата за възлагане на обществената поръчка. С решение от 5 ноември 2002 г. искът е отхвърлен като недопустим, тъй като към момента на участието си в процедурата за възлагане на обществена поръчка ищците не са представили необходимото доказателство за регистрацията си в Белгия и следователно не са подали редовна оферта, поради което нямат правен интерес да предявят иск за обезщетение за вреди.
25.      На 15 април 2003 г. BPC и WIG подават апелативна жалба срещу решението на Tribunal de première instance de Bruxelles пред Cour d’appel de Bruxelles(24), който обаче с решение от 14 март 2007 г.(25) потвърждава решението в първоинстанционното производство. Cour d’appel посочва в мотивите си, че жалбоподателите не са приложили към офертата си за обществената поръчка за Berlaymont никакво доказателство за подадено заявление за регистрация от WIG и BPC-WIG. Макар удостоверенията, издадени от германските данъчни и социалноосигурителни органи относно WIG, да били също необходими, по други причини, за участието в процедурата за възлагане на обществена поръчка, те не можели да заменят допълнително изискваната регистрация в Белгия. Тъй като по този начин жалбоподателите не се били съобразили със съществено процедурно изискване, тяхната оферта била нищожна, което оправдавало незабавното им изключване от процедурата за възлагане на обществена поръчка.
26.      След като на 28 септември 2007 г. BPC и WIG подават касационна жалба, гражданското дело понастоящем е висящо пред запитващата юрисдикция — белгийския Cour de cassation(26).
IV – Преюдициално запитване и производство пред Съда
27.      С решение от 22 януари 2009 г., постъпило в Съда на 18 февруари 2009 г., белгийският Cour de cassation решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Противоречи ли на принципа на свободното движение в рамките на Европейския съюз и на член 24, втора алинея от Директива 93/37/ЕИО задължението да се притежава регистрация, за да може да бъде възложена обществена поръчка в Белгия, като наложеното по силата на член 1.G. от приложимите в конкретния случай специални спецификации, доколкото то трябва да се тълкува като позволяващо на възлагащия орган да изключи от обществената поръчка оферент — чуждестранен изпълнител на строителство, който не притежава регистрация, но е представил равностойни сертификати от своите национални административни органи?
2)      Противоречи ли на принципа на свободното движение в рамките на Европейския съюз и на член 24, втора алинея от Директива 93/37 признаването на белгийски възлагащ орган на правото да задължава чуждестранните оференти да предоставят на белгийския орган — Комисията по регистрация на изпълнителите на строителство — извършването на преглед на валидността на сертификатите, издадени им от данъчните и от социалните органи на тяхната държава, с които се удостоверява, че те са изпълнили данъчните и социалните си задължения?“.
28.      В производството пред Съда, освен BPC и WIG в качеството им на жалбоподатели и Berlaymont 2000 в качеството му на ответник в главното производство, писмени и устни становища са представили Кралство Белгия и Европейската комисия(27). Чешката република също взема участие в писмената фаза на производството.
V –    Съображения
А – Допустимост на преюдициалното запитване
29.      Комисията изразява съмнение в две отношения относно допустимостта на преюдициалното запитване, което Berlaymont 2000 споделя в съдебното заседание пред Съда. От една страна, актът за преюдициално запитване не съдържал необходимата информация за фактическия и правен контекст на спора по главното производство, а от друга страна, Cour de cassation не излагал причините, поради които сезира Съда.
30.      Според съдебната практика, за да може Съдът да е полезен с отговора си на поставените му въпроси, необходимо е националният съд да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват тези въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават(28). Освен това е необходимо националният съд да предостави минимални разяснения относно причините за избор на разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване е поискал, и относно връзката, която установява между тях и приложимото към спора по главното производство национално законодателство(29). В това отношение е необходимо е да се напомни, че целта на информацията, съдържаща се в акта за преюдициално запитване, е не само да позволи на Съда да даде полезен отговор, но също така да даде възможност на правителствата на държавите членки и на другите заинтересовани страни да представят становища съгласно член 23 от Статута на Съда(30).
31.      Актът за преюдициално запитване на белгийския Cour de cassation определено не е образец за сполучливо преюдициално запитване. Липсва му структура и ясно и пълно изложение на фактите, правната рамка и съображенията на запитващата юрисдикция относно релевантността на поставените от нея въпроси. Информационната бележка на Съда относно отправянето на преюдициални запитвания от националните юрисдикции(31) изглежда не е била взета предвид в настоящия случай.
32.      Все пак недостатъците на акта за преюдициално запитване не са толкова сериозни, че да доведат до недопустимост на преюдициалното запитване.
33.      На първо място, що се отнася до фактическия и правен контекст, Cour de cassation действително не посочва фактите по спора в главното производство и излага само много малко разсъждения относно разпоредбите на националното право и правото на Съюза, които счита за релевантни. Прочитът на акта за преюдициално запитване обаче позволява да се разбере какъв е предметът на спора в главното производство, както и контекстът, в който се вписват преюдициалните въпроси. Съществените обяснения се съдържат преди всичко в дългата част, в която Cour de cassation дословно цитира мотивите на обжалваното пред него решение на Cour d’appel; техният внимателен прочит позволява да се възстановят най-важните елементи на фактическия и правен контекст на спора по главното производство. Техниката на препращане към решението на предходната съдебна инстанция може вероятно да се обясни с ролята на Cour de cassation като ревизионен съд.
34.      Освен това страните по главното производство са изложили в своите писмени и устни становища допълнителни коментари, които могат да улеснят Съда при разбирането на контекста, в който се вписват преюдициалните въпроси. В същото време становищата на тези страни показват, че информацията, съдържаща се в акта за преюдициално запитване, им е дала възможност да вземат обосновано становище по посочените въпроси(32).
35.      Що се отнася до релевантността на преюдициалните въпроси, запитващата юрисдикция действително не отбелязва нищо конкретно по този въпрос. Все пак и този недостатък не обосновава обявяването на акта за преюдициално запитване за недопустим. Относно преюдициални запитвания, поставени пред Съда от националните юрисдикции, в своята постоянна практика Съдът изхожда от презумпцията за релевантност(33). Той счита, че тази презумпция може да не се приложи само в изключителни случаи, по-специално когато е ясно, че исканото тълкуване на указаните във въпросите разпоредби от правото на Съюза няма никаква връзка с обективната действителност или с предмета на спора по главното производство(34); с други думи, липсата на релевантност трябва да е очевидна.
36.      В настоящия случай обаче не може да се приеме, че преюдициалните въпроси са очевидно ирелевантни за разрешаването на спора по главното производство. Напротив, това разрешаване на спора зависи изключително от отговора, който Съдът ще даде на преюдициалните въпроси. Жалбоподателите в главното производство посочват в касационната си жалба нарушение на Директива 93/37, както и на членове 49 ЕО и 50 ЕО. Цитираните в акта за преюдициално запитване части от решението на Cour d’appel също показват, че целият национален правен спор по същество се отнася до тълкуването на тези разпоредби от правото на Съюза.
37.      Накрая Комисията твърди също, че запитващата юрисдикция не е предоставила данни по приложимостта на Директива 93/37. Когато става въпрос за строителни работи от мащаба на тези за обществената поръчка за Berlaymont, според мен е очевидно, че те попадат в приложното поле на разпоредбите от правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки за строителство. Впрочем по този въпрос страните в производството също са единодушни.
38.      Поради всички тези съображения не виждам достатъчни основания настоящият акт за преюдициално запитване да бъде обявен за недопустим.
Б – Преценка по същество на преюдициалните въпроси
39.      Приложимата към момента на възлагането на обществената поръчка за Berlaymont(35) белгийска правна уредба за регистрация на изпълнителите на строителство следва да се разгледа в две отношения в светлината на правото на Съюза. Първо се поставя въпросът дали е съвместимо с Директива 93/37 и с „принципа на свободното движение“ обстоятелството, че участието в процедура за възлагане на обществена поръчка е поставено в зависимост от задължение за данъчна регистрация на национална територия, приложимо и за чуждестранни изпълнители на строителство. Второ, следва да се изясни дали се нарушават споменатите разпоредби на правото на Съюза с възлагането на друг орган, различен от възлагащия орган, на прегледа на валидността на данъчни и социалноосигурителни удостоверения, издадени от други държави членки.
40.      Мненията на страните в производството по тези два въпроса са различни: докато жалбоподателите по главното производство, чешкото правителство и Комисията считат разпоредби като разглежданите в настоящия случай за несъвместими с изискванията на правото на Съюза, ответникът по главното производство и белгийското правителство са на противоположното мнение, като обаче в своето становище белгийското правителство се ограничава до втория преюдициален въпрос(36).
1.      Съвместимост на задължението за регистрация с правото на Съюза (първи преюдициален въпрос)
41.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали задължение за данъчна регистрация, предвидено в националното право и в условията на процедурата за възлагане на обществена поръчка, може да бъде приложено и за изпълнители на строителство от други държави членки като условие за участието им в процедури за възлагане на обществени поръчки. Съдът е поканен да разгледа този въпрос с оглед на „принципа на свободното движение в рамките на Европейския съюз“ и на член 24, втора алинея от Директива 93/37.
42.      От основните свободи на вътрешния европейски пазар само разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги (членове 59 и 60 от Договора за ЕО(37)) следва да бъдат взети предвид в настоящия случай.
43.      Трябва обаче да се посочи, че когато дадена област е обект на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка национална мярка, свързана с нея, трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на осъществяващия тази хармонизация нормативен акт, а не с оглед на разпоредбите на първичното право(38). Директива 93/37 действително не предвижда пълна система от правни норми на Съюза в областта на обществените поръчки за строителство, а цели само координиране на процедурите за възлагането на такива обществени поръчки(39). При все това разглежданият в настоящия случай член 24, първа алинея от Директива 93/37 във връзка с професионалните качества на изпълнителите на строителство специално съдържа изчерпателен списък на възможните основания за изключване от участие от процедура за възлагане на обществена поръчка(40).
44.      По отношение на критериите за професионални качества Директива 93/37 предвижда пълно хармонизиране в своето приложно поле. Следователно първият преюдициален въпрос следва да се разглежда само с оглед на Директива 93/37, като обаче нейните разпоредби на свой ред следва да се тълкуват и прилагат в съответствие с основните принципи на свободното предоставяне на услуги, за чието осъществяване служат(41).
45.      Първо следва да се отбележи, че данъчната регистрация по Кралското постановление от 1978 г. не бива да се смесва с вписването в официалния списък на одобрените изпълнители на строителство по смисъла на член 29 от Директива 93/37. Страните в производството не спорят, че разглежданото задължение за регистрация не попада в приложното поле на член 29. Член 29 така или иначе не би могъл да обоснове задължително изискване за регистрация като белгийското. Разпоредбата цели само да улесни участието на чуждестранни изпълнители на строителство в процедури за възлагане на обществени поръчки, като предвижда признаване на вписването им в списъци за професионална годност в съответната страна на произход(42).
46.      Освен това обстоятелството, че изпълнител на строителство не се е регистрирал данъчно на дадена национална територия, не е включено в предвидените в член 24, първа алинея от Директива 93/37 основания за изключване(43).
47.      Остава обаче да се изследва дали разглежданата в настоящия случай процедура по регистрация в крайна сметка не е процедура за прилагане на някои от изброените в член 24, първа алинея от Директива 93/37 критерии за изключване. Възможно е тази регистрация да служи за официалното установяване и удостоверяване на професионалните качества на изпълнителите на строителство по смисъла на член 24, по-специално на тяхната надеждност по отношение на плащането на данъци и вноски за социално осигуряване в държавата членка, в която се извършва услугата (член 24, първа алинея, букви д) и е)(44). В подкрепа на подобно тълкуване са разпоредбите на член 2, параграф 1, точки 10 и 11 от Кралското постановление от 1978 г., които изглежда се отнасят до изпълнението на данъчни и социалноосигурителни задължения в Белгия(45).
48.      Преюдициалното запитване обаче не е ясно, що се отнася до предмета и целите на процедурата по регистрация, и становищата на страните в производството пред Съда не изясняват този въпрос. Ето защо запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да тълкува националното право(46), следва да направи необходимите изводи за предмета и целите на процедурата по регистрация.
49.      В случай че процедура по регистрация като предвидената в Кралското постановление от 1978 г. се окаже в действителност процедура за установяване и удостоверяване на надеждността на изпълнителите на строителство, то тя по принцип е в съответствие с целите на Директива 93/37, сред които са равното третиране на всички оференти(47), както и създаването на условия за ефективна и ненарушена конкуренция помежду им(48).
50.      Точно за тази цел член 24, първа алинея от Директива 93/37 позволява изключването от процедурата за възлагане на обществена поръчка на изпълнители на строителство, които не са изпълнили задълженията си, свързани с плащането на вноски за социално осигуряване, данъци и такси, или на които липсват други професионални качества за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка, а именно по-специално професионална почтеност, платежоспособност, както и икономически и финансов капацитет(49). Целта на тяхното изключване от участие от процедурата за възлагане на обществена поръчка е да се предотврати нарушение на конкуренцията: трябва да се избегне възможността „черни овце“, които например не плащат своите данъци и вноски за социално осигуряване, накрая за сметка на обществото да подадат по-изгодни оферти от тези на конкурентите си и по този начин с нечестни методи да получат обществени поръчки, още повече че тези обществени поръчки обикновено се финансират от данъчни приходи.
51.      Член 24 от Директива 93/37 обаче се основава на схващането, че надеждността на участниците в процедура за възлагане на обществена поръчка може да бъде проверена в самата процедура за възлагане и че никакъв превантивен контрол в отделна процедура, предхождаща процедурата за възлагане на обществена поръчка, не е необходим. Тази разпоредба е израз на основна ценност, присъща на свободното предоставяне на услуги: една система на превантивен контрол на изпълнителите на строителство чрез предхождаща разрешителна процедура или процедура по регистрация прави предоставянето на услуги по-малко привлекателно и е обоснована само ако последващият контрол може да се счита за твърде несвоевременен, за да бъде действително ефикасен и да постигне преследваната цел(50).
52.      Следователно регистрацията на изпълнителите на строителство може да бъде поставена като условие за тяхното допускане до процедури за възлагане на обществени поръчки само ако в действителност тя не представлява предварителен контрол и не затруднява, нито забавя участието на съответните изпълнители на строителство в процедурата за възлагане на обществена поръчка, както и не води до допълнителни административни разходи за тях(51).
53.      Запитващата юрисдикция следва да провери дали спорната в настоящия случай процедура по регистрация, предвидена в белгийското право, отговаря на тези изисквания. Според информацията, с която Съдът разполага, тази процедура във всеки случай не е свързана с допълнителни административни разходи и освен това изисква само представянето на документи, с които изпълнителят на строителство при всички положения трябва да разполага съгласно член 24, първа и втора алинея от Директива 93/37. Освен това процедурата по регистрация не води в настоящия случай до загуба на време, тъй като изрично е предвидено, че при подаването на оферта в рамките на процедурата за възлагане на обществената поръчка за Berlaymont е достатъчно да се представи самото заявление за регистрация и че обществената поръчка няма да бъде възложена, преди да се приключи процедурата по регистрация (вж. член 1.G от специалните спецификации, в поправената им редакция)(52).
54.      Следователно при един по-внимателен анализ в настоящия случай процедурата по регистрация не представлява задължително превантивна разрешителна процедура, предхождаща процедурата за възлагане на обществена поръчка. Напротив, проверката на надеждността на чуждестранните участници във връзка с плащането на данъци и вноски за социално осигуряване може да се извърши успоредно с процедурата за възлагане на обществената поръчка, без влагането на допълнително време и средства. При тези обстоятелства няма принципни съмнения относно съвместимостта на тази процедура по регистрация с член 24 от Директива 93/37 и заложените в него ценности на свободното предоставяне на услуги.
55.      От Решение по дело Комисия/Белгия(53) не следва нещо, което да противоречи на това виждане. Макар предмет на тази процедура за установяване на неизпълнение на задължения действително да са разпоредби от белгийското право, които се отнасят и до спорната в настоящия случай данъчна регистрация на изпълнители на строителство, в това решение Съдът не е разгледал съвместимостта на самото задължение за регистрация с правото на Съюза(54), а само сериозните данъчни и социални неблагоприятни последици, които белгийското право налага на изпълнителите на строителство и на техните възлагащи органи, ако те нямат регистрация(55). Настоящият случай не повдига подобни проблеми.
56.      Комисията също така възразява, че обхватът на проверката на даден изпълнител на строителство в рамките на процедурата по регистрация надвишава разрешеното съгласно член 24, първа алинея от Директива 93/37. В това отношение тя се позовава на член 2, параграф 1 от Кралското постановление от 1978 г., по-специално на разпоредбите на точки 7 и 12 от този параграф.
57.      Това възражение не е убедително. Действително от член 2, параграф 1, точки 7 и 12 от Кралското постановление от 1978 г. не възпроизвежда буквално член 24, първа алинея от Директива 93/37. Тези две разпоредби обаче преследват една и съща цел, която е и в основата на член 24, първа алинея от Директивата, а именно да се определи надеждността на изпълнителите на строителство.
58.      Така първата разпоредба (член 2, параграф 1, точка 7 от Кралското постановление от 1978 г.) позволява да бъде отказана регистрация на дружества, на чиито ръководни служители е забранено да упражняват търговска дейност поради предишна несъстоятелност или присъда. Тази разпоредба има същата цел както член 24, първа алинея, букви а)—г) от Директива 93/37: да се гарантира, че в процедурите за възлагане на обществени поръчки ще участват само изпълнители на строителство, чиято платежоспособност и професионална почтеност не е поставена под въпрос вследствие на предишни нарушения. Разбира се, това предполага още ръководните служители на дадено дружество да дадат всички гаранции за професионална почтеност, иначе би могло лесно да се заобиколи критерият за професионалните качества чрез учредяването на дружество.
59.      Втората разпоредба (член 2, параграф 1, точка 12 от Кралското постановление от 1978 г.) позволява да бъде отказана регистрация на изпълнители на строителство, които не разполагат с достатъчни финансови, административни и технически средства, за да гарантират спазването на данъчните и социалноосигурителните си задължения. Член 24, първа алинея, букви д) и е) от Директива 93/37 няма различна цел. Според формулировката си разпоредбите на Директивата се отнасят единствено до установяването на неизпълнение на задължения в миналото, свързани с плащането на данъци и вноски за социално осигуряване. С оглед обаче на смисъла и целта си, член 24, първа алинея, букви д) и е) от Директива 93/97 преследва цел, същата като тази на член 2, параграф 1, точка 12 от Кралското постановление от 1978 г.: да бъде направена прогноза дали от даден участник в процедура за възлагане на обществена поръчка за строителство може да се очаква, че ще плаща своите данъци и вноски за социално осигуряване в съответствие със законовите си задължения. Ако на този въпрос не може да се даде положителен отговор, то са налице опасения, че е възможно да се стигне до споменатото по-горе нарушаване на конкуренцията в процедурата за възлагане на обществена поръчка(56).
60.      Накрая някои от страните в производството(57) изтъкват, че проверката, на която е обект изпълнителят на строителство в рамките на процедурата по регистрация, надхвърляла необходимото и по тази причина е непропорционална. Белгийските органи трябвало да се задоволят с удостоверенията, издадени от компетентните органи на страната на произход на изпълнителя на строителство, като тези, които са представени от WIG в настоящия случай.
61.      Този довод също е неубедителен. Член 24, първа алинея, букви д) и е) от Директива 93/37 изрично позволява да се контролира надеждността на изпълнител на строителство във връзка с плащането на данъци и вноски за социално осигуряване не само в неговата страна на произход, но и в страната на възлагащия орган, т.е. в държавата членка, в която изпълнителят на строителство иска да представи оферта за обществена поръчка за строителство.
62.      Както изтъква чешкото правителство, тази позиция се основава на съображението, че изпълнителите на строителство могат да упражняват дейност като доставчици на услуги в няколко държави членки. Следователно един и същи изпълнител на строителство може да не е изпълнил данъчните и социалноосигурителните си задължения не само в своята страна на произход, но и в няколко държави членки. Самото прилагане на удостоверение за липсата на задължения, издадено от собствената му страна на произход, само по себе си не дава възможност да се направи окончателен извод за неговата надеждност във връзка с плащането на данъци и вноски за социално осигуряване. Комисията също се съгласява с това в хода на съдебното заседание.
63.      Следователно трябва да е възможно за органите в страната на възлагащия орган да подложат изпълнителите на строителство на отделна проверка за изпълнение на задълженията, свързани с данъците и вноските за социално осигуряване, на национална територия. Затова член 24, втора алинея, второ тире от Директива 93/37 — за разлика от първо тире — позволява не само проверката на удостоверения, издадени от страната на произход, а общо проверката на удостоверения, издадени от „компетентния орган на съответната държава членка“.
64.      Следователно в обобщение е уместно да се посочи:
Свободното предоставяне на услуги и Директива 93/37 допускат предвидено в националното право или включено в условията на процедурата за възлагане на обществена поръчка задължение за данъчна регистрация на изпълнители на строителство от други държави членки като условие за участието им в процедури за възлагане на обществени поръчки, ако процедурата по регистрация:
–        не затруднява и не забавя участието на тези изпълнители на строителство в процедурата за възлагане на обществена поръчка и не води до допълнителни административни разходи за тях, и
–        има за цел единствено да установи и удостовери професионалните качества и надеждност на тези изпълнители на строителство по смисъла на член 24, първа алинея от Директива 93/37.
2.      Съвместимост с правото на Съюза на проверката на чуждестранни доказателства от страна на орган, различен от възлагащия орган (втори преюдициален въпрос)
65.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали чуждестранни изпълнители на строителство могат да бъдат задължени, като условие за участието им в процедура за възлагане на обществена поръчка, да представят издадените от тяхната страна на произход удостоверения за плащане на дължими данъци и вноски за социално осигуряване на орган, различен от възлагащия орган — в настоящия случай на комисията по регистрация — за преценка на валидността им. Съдът е поканен да разгледа този въпрос с оглед на „принципа на свободното движение в рамките на Европейския съюз“ и на член 24, втора алинея от Директива 93/37.
66.      Както бе посочено по-горе(58), отговорът на този въпрос зависи само от Директива 93/37, която от своя страна обаче следва да се тълкува и прилага в светлината на принципите на свободното предоставяне на услуги.
67.      При по-внимателен анализ, този въпрос повдига два проблема, които ще разгледам последователно. Първо, следва да се установи дали проверката на удостоверенията по смисъла на член 24, втора алинея от Директива 93/37 може да бъде предоставена на орган, различен от възлагащия орган (по този въпрос вж. буква а), непосредствено по-долу). Второ, следва да се определи какво може да обхваща тази проверка (вж. буква б) по-долу).
а) По възможността проверката на удостоверенията да бъде предоставена на орган, различен от възлагащия орган
68.      Разпоредбите на Директива 93/37 относно критериите за качествен подбор се основават на схващането, че проверката на тези критерии се извършва от самия възлагащ орган. Така например в член 24, втора алинея от Директивата се посочват доказателствата, които възлагащият орган може да изисква от изпълнителя на строителство; подобни формулировки се използват и в свързани с него разпоредби като член 26, параграфи 2 и 3 и член 27, параграф 2 от Директивата. Освен това съгласно член 28 от Директивата възлагащият орган може да покани изпълнителя на строителство да допълни или да поясни представените сертификати и документи.
69.      Всичко това обаче не изключва възможността по силата на национални разпоредби проверката на определени критерии за качествен подбор да бъде предоставена на специализиран орган на национално, регионално или местно равнище или възлагащият орган в отделни случаи да се обърне към такъв орган по собствена инициатива. Това може да се окаже подходящо не само когато е необходимо да се преценят особено сложни въпроси относно финансовия, икономическия и техническия капацитет на даден изпълнител на строителство за определена обществена поръчка (членове 26 и 27 от Директива 93/37), но също и когато например възлагащите органи могат да бъдат облекчени чрез централизирана проверка на професионалните качества на изпълнителите на строителство (член 24 от Директива 93/37).
70.      Организации като белгийските комисии по регистрация представляват такива специализирани органи. Те проверяват на централно равнище професионалните качества на изпълнителите на строителство, които искат да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки. По този начин могат да облекчат възлагащите органи и освен това да осигурят определено единство в начина, по който изпълнителите на строителство се оценяват.
71.      Ако обаче проверката на професионалните качества на изпълнителите на строителство с оглед на тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки бъде предоставена на специализирани органи като комисии по регистрация, трябва да се гарантира, че това няма да постави в неблагоприятно положение съответните изпълнители на строителство.
–        От една страна, това означава, че участието на изпълнителите на строителство в процедурата за възлагане на обществена поръчка не трябва да бъде затруднено или забавено, и че това не трябва да доведе до допълнителни административни разходи за тях(59).
–        От друга страна, самият специализиран орган трябва да гарантира, че ще разглежда качествата на изпълнителите на строителство в съответствие с приложимите разпоредби на директивите за възлагането на обществени поръчки и принципите на свободното предоставяне на услуги, които са в основата им.
72.      Що се отнася до първата точка, макар в настоящия случай действително да не е определен срок, в който комисията по регистрация следва да вземе решение по заявлението за регистрация, в условията на процедурата за възлагане на обществената поръчка за Berlaymont се гарантира, че от това няма да произтекат неблагоприятни последици за съответните изпълнители на строителство: както вече бе посочено по-горе, за подаването на оферта е достатъчно доказателство за самото подаване на заявление за регистрация и Berlaymont 2000 като възлагащ орган е поело задължението да не възлага обществената поръчка, преди да приключи процедурата по регистрацията (член 1.G от специалните спецификации, в поправената им редакция(60)).
73.      По-проблематична обаче е втората точка, т.е. гаранцията, че комисията по регистрация ще спазва нормите на правото на Съюза.
74.      В това отношение Комисията правилно се основава на правилата относно съставянето на белгийските комисии по регистрация. В по-голямата си част те са съставени от лица, назначени по предложение на местните представителни организации на работодателите и работниците от строителния сектор на равнище на дадена белгийска провинция (член 16, параграф 1 от Кралското постановление от 1978 г.). За председател на комисията по регистрация се назначава член, определен от държавата (член 16, параграф 2 от същото постановление). Няма гаранции обаче, че назначените от държавата членове могат да предотвратят решения, които противоречат на правото на Съюза, като например упражнят право на вето.
75.      Този състав и начин на работа на комисиите по регистрация пораждат впечатление за пристрастност, дори и да се приеме, че съответните им членове лично имат най-добри намерения(61). Чуждестранни изпълнители на строителство, които са изправени пред задължението да предоставят преценката и установяването на професионалните им качества на представители на потенциалните си конкуренти и на техните работници, могат сериозно да бъдат възпрени от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки в Белгия.
76.      Противно на виждането на белгийското правителство, това впечатление за пристрастност не може да бъде заличено само от факта, че решенията на комисиите по регистрация следва да бъдат мотивирани и могат да бъдат обжалвани по съдебен ред. Ако тази регистрация е необходима на даден чуждестранен изпълнител на строителство, за да участва в конкретна процедура за възлагане на обществена поръчка, какъвто е случаят с WIG и BPC-WIG за обществената поръчка за Berlaymont, то от него не може да се очаква и да обжалва по съдебен ред евентуален отказ за регистрация, като влага значително време и средства. Във всеки случай, дори сезираната юрисдикция да уважи такава жалба, то обикновено е прекалено късно, за да позволи на изпълнителя на строителство да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка.
77.      В заключение, комисиите по регистрация с оглед на състава и начина им на работа, предвидени в Кралското постановление от 1978 г., не дават достатъчна гаранция за спазване на нормите на правото на Съюза. Установяването на професионалните качества на изпълнителите на строителство от други държави членки съгласно член 24 от Директива 93/37 във връзка с тяхното участие в процедура за възлагане на обществена поръчка не може да се предоставя на такива органи.
б) Обхват на проверката на удостоверенията, издадени от страната на произход
78.      Остава да се разгледа какъв може да бъде обхватът на проверката на издадените от страната на произход удостоверения за липса на данъчни и социалноосигурителни задължения, като представените от WIG в настоящия случай. Запитващата юрисдикция във формулировката на преюдициалния си въпрос посочва преглед на „валидността“ на чуждестранните удостоверения от комисиите по регистрация, без обаче да уточнява по-конкретно какво означава това.
79.      Страните в производството спорят относно точния обхват на правомощията за проверка на белгийските комисии по регистрация. Докато Berlaymont 2000 счита, че тези правомощия са в съответствие с Директива 93/37, Комисията смята, че те значително надхвърлят разрешеното от Директива 93/37. В тази връзка Комисията се позовава на член 10, параграф 2 от Кралското постановление от 1978 г., според който комисията по регистрация може да поиска от заявителя да предостави други документи или данни, за които тя счита, че могат да бъдат полезни, за да прецени дали условията за регистрация са изпълнени.
80.      В това отношение следва да се отбележи, че правомощията на публичния орган, на който е предоставена проверката на професионалните качества на изпълнителите на строителство във връзка с участието им в процедура по възлагане на обществена поръчка, трябва да се тълкуват и прилагат в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза. Според член 28 от Директива 93/37 даден изпълнител на строителство може да бъде поканен да допълни и да поясни представените удостоверения само „в рамките на членове 24—27“. В хипотезата, при която националното право позволява на белгийските комисии по регистрация да изискват от изпълнителя на строителство информация и документи, които не са предвидени в Директива 93/37, това правомощие не може да бъде упражнявано спрямо изпълнители на строителство от други държави членки(62).
81.      Съгласно член 24, втора алинея, второ тире от Директива 93/37 възлагащият орган (или съответно друг орган, на който евентуално е предоставена проверката на професионалните качества) също така „приема като достатъчно доказателство“ за надеждността на изпълнител на строителство, във връзка с плащането на данъци и вноски за социално осигуряване, удостоверение, издадено от компетентния орган на съответната държава членка.
82.      Строгата формулировка „приема като достатъчно доказателство“ сама по себе си показва, че когато е предоставено такова удостоверение на публичния орган на държавата членка, в която се провежда процедурата за възлагане на обществена поръчка, не е оставено поле за собствена свобода на преценка. Следователно възлагащият орган или е друг орган, на който е предоставена проверката, няма право да извършва контрол по същество относно точността на удостовереното от страната на произход.
83.      Това се потвърждава, ако разгледаме ценностите на свободното предоставяне на услуги, които са в основата на Директива 93/37 и които, както е известно, трябва да се вземат предвид при тълкуването и прилагането на тази директива. По принцип прилагането спрямо доставчик на ограничения с оглед на защитата на общи интереси не съответства на свободното предоставяне на услуги, доколкото тези общи интереси вече са защитени от правилата, които се прилагат по отношение на доставчика в държавата членка, в която е установен(63). Органите на страната на произход са проверили при издаването на удостоверението дали даден изпълнител на строителство е платил в своята страна на произход дължимите данъци и вноски за социално осигуряване; следователно свободното предоставяне на услуги, за чието осъществяване служи член 24 от Директива 93/37, забранява същият въпрос — т.е. данъчната и социалноосигурителна надеждност в страната на произход — да бъде проверяван отново по същество от органите на приемащата държава членка.
84.      Следователно в крайна сметка възлагащият орган или съответно натовареният с установяването на надеждността на изпълнителите на строителство орган трябва да се ограничи до проверка дали издаденото от страната на произход удостоверение е с актуална дата, дали е автентично и дали не е издадено от явно некомпетентен орган. Не е възможно обаче да се отиде отвъд повърхностен контрол, тъй като органите на приемащата държава членка не са оправомощени да преценяват подробни въпроси относно компетентността или процедурата за издаване на такива удостоверения в страната на произход на изпълнителя на строителство.
85.      Това, разбира се, не накърнява правомощието на органите на приемащата държава членка да проверяват дали съответният изпълнител на строителство е изпълнил в тяхната страна — държавата членка, в която ще бъде предоставена услугата — задълженията си за плащане на данъци и вноски за социално осигуряване, и да прогнозират дали той ще може да изпълни тези задължения и във връзка с предстоящи обществени поръчки.
86.      В обобщение следва да се посочи, че:
Член 24, втора алинея, второ тире от Директива 93/37 не забранява на чуждестранни изпълнители на строителство като условие за участието им в процедура за възлагане на обществена поръчка да бъде налагано задължение да представят издадени от органите на тяхната страна на произход удостоверения за плащане на дължими данъци и вноски за социално осигуряване на орган, различен от възлагащия орган, за проверка, ако този орган:
–        с оглед на своя състав и начин на работа гарантира в достатъчна степен спазването на нормите на правото на Съюза и
–        се ограничава с повърхностна проверка, която има за цел да гарантира, че съответното удостоверение е с актуална дата, автентично е и не е издадено от явно некомпетентен орган.
Доколкото националното право позволява на този орган да изисква от изпълнителя на строителство информация и документи, които не са предвидени в Директива 93/37, това правомощие не може да бъде упражнявано спрямо изпълнител на строителство от друга държава членка.
VI – Заключение
87.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на поставените от белгийския Cour de cassation преюдициални въпроси:
„1)      Свободното предоставяне на услуги и Директива 93/37/ЕИО допускат предвидено в националното право или включено в условията на процедурата за възлагане на обществена поръчка задължение за данъчна регистрация на изпълнителите на строителство от други държави членки като условие за участието им в процедури за възлагане на обществени поръчки, ако процедурата по регистрация:
–        не затруднява и не забавя участието на тези изпълнители на строителство в процедурата за възлагане на обществена поръчка и не води до допълнителни административни разходи за тях, и
–        има за цел единствено да установи и удостовери професионалните качества и надеждност на тези изпълнители на строителство по смисъла на член 24, първа алинея от Директива 93/37.
2)      Член 24, втора алинея, второ тире от Директива 93/37 не забранява на чуждестранни изпълнители на строителство като условие за участието им в процедура за възлагане на обществена поръчка да бъде налагано задължение да представят издадени от органите на тяхната страна на произход удостоверения за плащане на дължими данъци и вноски за социално осигуряване на орган, различен от възлагащия орган за проверка, ако този орган:
–        с оглед на своя състав и начин на работа гарантира в достатъчна степен спазването на нормите на правото на Съюза и
–        се ограничава с повърхностна проверка, която има за цел да гарантира, че съответното удостоверение е с актуална дата, автентично е и не е издадено от явно некомпетентен орган.
Доколкото националното право позволява на този орган да изисква от изпълнителя на строителство информация и документи, които не са предвидени в Директива 93/37, това правомощие не може да бъде упражнявано спрямо изпълнител на строителство от друга държава членка“.
1 – Език на оригиналния текст: немски.
2 – Решение от 3 април 2008 г. по дело Rüffert (C‑346/06, Сборник, стр. I‑1989); по това дело е разгледан въпросът дали предприятия, участващи в процедури за възлагане на обществени поръчки за строителството, могат да бъдат задължени да плащат трудови възнаграждения, предвидени в колективен трудов договор, приложим в мястото на изпълнение на строителните работи.
3 – Името „Berlaymont“ произхожда от манастир на Ордена на августинците. Преди това на мястото на днешната сграда на Комисията е имало парк с площ от около 2 хектара, където е бил женският манастир „Дамите от Berlaymont “ (Dames du Berlaymont).
4 – Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 199, стр. 54), наричана по-нататък „Директива 93/37“.
5 – Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116, поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
6 – Договор за създаване на Европейската общност, в редакцията му след Договора от Маастрихт.
7 – Понастоящем разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги се съдържат в членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС, чийто текст е по същество еднакъв.
8 – Публикувано в Moniteur belge от 26 юли 1977 г., стр. 9539 (наричано по-нататък „Кралското постановление от 1977 г.“). Съответните разпоредби са в сила до 23 февруари 1997 г.
9 – Публикувано в Moniteur belge от 7 октомври 1978 г., стр. 11707 (наричано по-нататък „Кралското постановление от 1978 г.“). Постановлението в релевантната за настоящия случай редакция е в сила до 1 август 1996 г.
10 – Commission d’enregistrement.
11 – Преди това: Комисия на Европейските общности.
12 – Наричано по-нататък: „Berlaymont 2000“.
13 – Управление на сгради.
14 – Наричано по-нататък също: „обществената поръчка за Berlaymont“.
15 – Това съответства приблизително на 34,7 милиона евро.
16 – ОВ S 247, 1994 г., стр. 107.
17 – ОВ S 32, 1995 г., стр. 13.
18 – WIG е регистрирано на 24 юли 1995 г., а BPC-WIG — на 28 юли 1995 г.
19 – Finanzamt Köln-Mitte.
20 – „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ [„Удостоверение за липса на задължения“], издадено от AOK-Bundesverband.
21 – Conseil d’État.
22 – Решение № 79.191 на VI състав на белгийския Conseil d’État.
23 – Първоинстанционен съд, Брюксел, референтен номер 1996/7808/A.
24 – Апелативен съд, Брюксел.
25 – Решение № 2007/2058.
26 – Касационен съд.
27 – Становището на Белгия се отнася само до втория преюдициален въпрос.
28 – Решение от 26 януари 1993 г. по дело Telemarsicabruzzo и др. (C‑320/90—C‑322/90, Recueil, стр. I‑393, точка 6), Решение от 17 февруари 2005 г. по дело Viacom Outdoor (C‑134/03, Recueil, стр. I‑1167, точка 22), Решение от 6 декември 2005 г. по дело ABNA и др. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, Recueil, стр. I‑10423, точка 45) и Решение от 8 септември 2009 г. по дело Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International (известно като „Liga Portuguesa“, C‑42/07, все още непубликувано в Сборника, точка 40).
29 – Определение от 7 април 1995 г. по дело Grau Gomis и др. (C‑167/94, Recueil, стр. I‑1023, точка 9), както и Решение по дело ABNA и др. (посочено по-горе в бележка под линия 28, точка 46) и Решение по дело Liga Portuguesa (посочено по-горе в бележка под линия 28, точка 40).
30 – Решение от 1 април 1982 г. по дело Holdijk и др. (141/81—143/81, Recueil, стр. 1299, точка 6) и Решение от 3 май 2007 г. по дело Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Сборник, стр. I‑3633, точка 20), както и Определение от 8 юли 1998 г. по дело Agostini (C‑9/98, Recueil, стр. I‑4261, точка 5).
31 – Към момента на възникване на фактите по делото се прилага информационната бележка в редакцията ѝ, публикувана в ОВ C 143, 2005 г., стр. 1. Понастоящем приложимата редакция на информационната бележка е публикувана в ОВ C 297, 2009 г., стр. 1. Актуалната ѝ редакция е на разположение на интернет сайта на Съда на адрес < http://curia.europa.eu > в рубриката Съд/Производство.
32 – Вж. в този смисъл Решение от 10 март 2009 г. по дело Heinrich (C‑345/06, Сборник, стр. І‑1659, точка 35) и Решение по дело Liga Portuguesa (посочено по-горе в бележка под линия 28, точка 41 и 42).
33 – Решение от 7 септември 1999 г. по дело Beck и Bergdorf (C‑355/97, Recueil, стр. I‑4977, точка 22), Решение от 22 декември 2008 г. по дело Regie Networks (C‑333/07, Сборник, стр I‑10807, точка 46) и Решение от 8 септември 2009 г. по дело Budejovicky Budvar (C‑478/07, все още непубликувано в Сборника, точка 63).
34 – Решение от 1 април 2008 г. по дело Gouvernement de la Communauté française и Gouvernement wallon (C‑212/06, Сборник, стр. I‑1683, точка 29); вж. също посочената по-горе в бележка под линия 33 съдебна практика.
35 – Съгласно предоставената от Комисията информация, която белгийското правителство потвърди пред Съда в съдебното заседание, задължението за регистрация е отменено с Кралско постановление от 31 юли 2008 г. за изменение на някои кралски постановления за прилагане на Закона от 24 декември 1993 г. относно обществените поръчки и някои обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (Moniteur belge от 18 август 2008 г., стр. 43572).
36 – Това вероятно е свързано с факта, че задължението за регистрация, което е предмет на първия преюдициален въпрос, междувременно е отменено в Белгия (вж. бележка под линия 35).
37 – Понастоящем вече членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС.
38 – Решение от 13 декември 2001 г. по дело DaimlerChrysler (C‑324/99, Recueil, стр. I‑9897, точка 32), Решение от 14 декември 2004 г. по дело Swedish Match (C‑210/03, Recueil, стр. I‑11893, точка 81) и Решение от 1 октомври 2009 г. по дело HSBC Holdings и Vidacos Nominees (C‑569/07, все още непубликувано в Сборника, точка 26).
39 – Решение от 27 ноември 2001 г. по дало Lombardini и Mantovani (C‑285/99 и C‑286/99, Recueil, стр. I‑9233, точка 33), Решение от 12 декември 2002 г. по дело Universale-Bau и др. (C‑470/99, Recueil, стр. I‑11617, точка 88) и Решение от 16 декември 2008 г. по дело Michaniki (C‑213/07, Сборник, стр. I‑9999, точка 38).
40 – Решение по дело Michaniki (посочено по-горе в бележка под линия 39, точка 43); в същия смисъл Решение от 9 февруари 2006 г. по дело La Cascina и др. (C‑226/04 и C‑228/04, Recueil, стр. I‑1347, точка 22) и Решение от 19 май 2009 г. по дело Assitur (C‑538/07, Сборник, стр. І‑4219, точка 20), които се отнасят до идентичния по съдържание член 29 от Директива 92/50/EИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, глава 6, том 2, стр. 50).
41 – Съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на правото на Съюза относно обществените поръчки служат inter alia за осъществяването на свободното предоставяне на услуги (вж. Решение от 15 януари 1998 г. по дело Mannesmann Anlagenbau Austria и др., C‑44/96, Recueil, стр. I‑73, точка 43, Решение по дело Michaniki, посочено по-горе в бележка под линия 39, точка 39, и Решение от 9 юни 2009 г. по дело Комисия/Германия, C‑480/06, все още непубликувано в Сборника, точка 47); също така съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на вторичното право следва да се тълкуват и прилагат в съответствие с първичното право (вж. Решение от 13 декември 1983 г. по дело Комисия/Съвет, 218/82, Recueil, точка 15, Решение от 26 юни 2007 г. по дело Ordre des barreaux francophones et germanophone и др., C‑305/05, Сборник, стр. I‑5305, точка 28 и Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Sturgeon и др., (C‑402/07 и C‑432/07, все още непубликувано в Сборника, точка 48).
42 – Вж. в този смисъл Решение от 10 февруари 1982 г. по дело Transporoute et travaux (известно като „Transporoute“, 76/81, Recueil, стр. 417, точки 12 и 13), относно член 28 от Директива 71/305/ЕИО на Съвета от 26 юли 1971 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 185, стр. 5), която предхожда Директива 93/37.
43 – В този смисъл Решение по дело Transporoute (посочено по-горе в бележка под линия 42, точка 15) и Решение от 26 септември 2000 г. по дело Комисия/Франция (C‑225/98, Сборник, стр. I‑7445, точка 87), като и двете решения се отнасят до Директива 71/305.
44 – Подобно е Решение по дело Transporoute (посочено по-горе в бележка под линия 42, точка 10), в което Съдът накратко изследва дали разглежданото в това дело разрешение за установяване може да служи за преценката на финансовите и икономическите възможности на предприятията във връзка с тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки — критерий, който е разрешен от Директива 71/305.
45 – Особено показателна в това отношение е формулировката на член 2, параграф 1, точка 11 от Кралското постановление от 1978 г., който се отнася до вноските, събирани от (белгийската) Национална служба за социално осигуряване и вноските за (белгийските) Фондове за социално подпомагане. От друга страна, изпълнението на данъчните и социалноосигурителните задължения в страната напроизход е предмет на член 15, параграф 4, буква а) от Кралското постановление от 1977 г.
46 – Вж. сред многобройните решения Решение от 18 ноември 1999 г. по дело Teckal (C‑107/98, Recueil, стр. I‑8121, точка 33), Решение от 3 октомври 2000 г. по дело Corsten (C‑58/98, Recueil, стр. I‑7919, точка 24) и Решение от 23 април 2009 г. по дело Angelidaki и др. (C‑378/07—C‑380/07, Сборник, стр. І‑3071, точка 48).
47 – Решение по дело Michaniki (посочено по-горе в бележка под линия 39, точки 44, 45, 47, 55 и 63 и цитираната съдебна практика).
48 – Решение по дело Michaniki (посочено по-горе в бележка под линия 39, точки 39, 53, 60 и 63 и цитираната съдебна практика).
49 – Решение по дело Michaniki (посочено по-горе в бележка под линия 39, точка 41); в същия смисъл Решение по дело Transporoute (посочено по-горе в бележка под линия 42, точка 9) и Решение по дело La Cascina (посочено по-горе в бележка под линия 40, точка 21).
50 – Решение от 22 януари 2002 г. по дело Canal Satélite Digital (C‑390/99, Recueil, стр. I‑607, точка 39).
51 – В този смисъл Решение по дело Corsten (посочено по-горе в бележка под линия 46, точки 47 и 48) и Решение от 11 декември 2003 г. по дело Schnitzer (C‑215/01, Recueil, стр. I‑14847, точки 36 и 37), като и двете решения се отнасят до задължението за вписване в регистъра на професиите на държавата членка, в която се извършва услугата.
52 – В това отношение настоящият случай се различава от делото Corsten (посочено по-горе в бележка под линия 46) и от делото Schnitzer (посочено по-горе в бележка под линия 51), при които задължението за вписване в германския регистър на професиите води до значително забавяне на предоставянето на трансгранични услуги.
53 – Решение от 9 ноември 2006 г. по дело Комисия/Белгия (C‑433/04, Recueil, стр. I‑10653).
54 – Решение по дело Комисия/Белгия (посочено по-горе в бележка под линия 53, точки 13 и 14).
55 – При липса на регистрация е предвидено, от една страна, удържане на сума, равна на 15 % от фактурираната цена, а от друга страна, солидарна отговорност на възложителя за евентуални данъчни задължения на предприятието, на което е възложена обществената поръчка, в размер на 35 % от цената на строителните работи, които трябва да бъдат извършени (Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе в бележка под линия 53, точки 30 и 31).
56 – Вж. точка 49 по-горе от настоящото заключение.
57 – Жалбоподателите в главното производство, чешкото правителство и Комисията.
58 – Вж. точки 43 и 44 по-горе от настоящото заключение.
59 – Вж. по този въпрос моите съображения по първия преюдициален въпрос, и по-специално точка 52 от настоящото заключение.
60 – Вж. точка 18 по-горе от настоящото заключение.
61 – Относно изискването за безпристрастно провеждане на разрешителната процедура вж. например Решение от 13 май 2003 г. по дело Müller-Fauré и Van Riet (C‑385/99, Recueil, стр. I‑4509, точка 85); резерви относно участието на потенциални конкуренти в разрешителните процедури на публичните органи са изразени например в Решение от 1 юли 2008 г. по дело MOTOE (C‑49/07, Сборник, стр. I‑4863, точки 51 и 52) и в Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer (C‑169/07, Сборник, стр. І‑1721, точка 69); вж. също Решение от 19 септември 2006 г. до дело Wilson (C‑506/04, Recueil, стр. І‑8613, точки 54 —58) относно участието на потенциални конкуренти в професионални дисциплинарни и административни съвети.
62 – Относно задължението на националните органи да спазват предимството на правото на Съюза вж. Решение от 22 юни 1989 г. по дело Costanzo (103/88, Recueil, точки 29—33) и Решение от 12 януари 2010 г. по дело Petersen (C‑341/08, все още непубликувано в Сборника, точка 80).
63 – Решение от 17 декември 1981 г. по дело Webb (279/80, Recueil, стр. 3305, точка 17), Решение по дело Canal Satélite Digital (посочено по-горе в бележка под линия 50, точка 38) и Решение по дело Комисия/Белгия (посочено по-горе в бележка под линия 53, точка 37).