62021TJ0536
RETTENS DOM (Femte Afdeling)
15. februar 2023 (
*1
)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus – lister over personer, enheder og organer, der er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – begrebet »person, der er ansvarlig for undertrykkelsen« – urigtigt skøn – proportionalitet«
I sag T-536/21,
Belaeronavigatsia, Minsk (Belarus), ved advokat M. Michalauskas,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved R. Meyer og S. Van Overmeire, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Europa-Kommissionen ved C. Giolito og M. Carpus Carcea, som befuldmægtigede,
intervenient
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Svenningsen, og dommerne J. Laitenberger og M. Stancu (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig H. Eriksson,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 30. november 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål støttet på artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Belaeronavigatsia, nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse (FUSP) 2021/1001 af 21. juni 2021 om ændring af afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Hviderusland (EUT 2021, L 219 I, s. 67), af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2021/999 af 21. juni 2021 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for Belarus (EUT 2021, L 219, s. 55) (herefter samlet »de oprindelige retsakter«), af Rådets afgørelse (FUSP) 2022/307 af 24. februar 2022 om ændring af afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Hviderusland (EUT 2022, L 46, s. 97), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/300 af 24. februar 2022 om gennemførelse af artikel 8a i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus (EUT 2022, L 46, s. 3) (herefter samlet »opretholdelsesretsakterne«), for så vidt som disse retsakter (herefter samlet »de anfægtede retsakter«) vedrører sagsøgeren.
Tvistens baggrund og de faktiske omstændigheder efter søgsmålets anlæggelse
2
Sagsøgeren, Belaeronavigatsia, er en belarusisk statsejet virksomhed, hvis aktiviteter består i regulering af luftrummet og flykontrol i Belarus.
3
Den foreliggende sag vedrører de restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget siden 2004 på grund af situationen i Belarus for så vidt angår demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettigheder. Den er nærmere bestemt knyttet til en intensivering af den vedvarende krænkelse af menneskerettigheder og den brutale undertrykkelse af modstandere af præsident Lukashenkos regime efter præsidentvalget den 9. august 2020, som EU har anset for at være uforeneligt med de internationale standarder.
4
Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 18. maj 2006 på grundlag af artikel [75 TEUF og 215 TEUF] forordning (EF) nr. 765/2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukashenko og visse embedsmænd i Belarus (EUT 2006, L 134, s. 1) og den 15. oktober 2012 på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Hviderusland (EUT 2012, L 285, s. 1).
5
I henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6. november 2012, hvor sidstnævnte bestemmelse henviser til den første, indefryses alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af bl.a. personer, enheder eller organer, som er ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Belarus (herefter »det omtvistede generelle kriterium«).
6
Ved de oprindelige retsakter blev sagsøgerens navn opført på listerne over personer, enheder og organer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, som fremgår af bilaget til afgørelse 2012/642 og bilag I til forordning nr. 765/2006 (herefter samlet »de omhandlede lister«).
7
I de oprindelige retsakter begrundede Rådet opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister med følgende:
»Den statsejede virksomhed BELAERONAVIGATSIA er ansvarlig for den hviderussiske flyvekontrol. Den har derfor ansvaret for at omdirigere [flyet FR4978] til lufthavnen i Minsk den 23. maj 2021 uden behørig begrundelse. Formålet med denne politisk motiverede beslutning var at anholde og tilbageholde oppositionsjournalisten Raman Pratassevitch og Sofia Sapega og er en form for undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Hviderusland.
Den statsejede virksomhed BELAERONAVIGATSIA er derfor ansvarlig for undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition.«
8
Ved skrivelse af 22. juni 2021 sendte Rådet sagsøgeren en individuel meddelelse om, at dennes navn var opført på de omhandlede lister, og vedlagde en kopi af de oprindelige retsakter. I denne skrivelse oplyste Rådet sagsøgeren om, at denne havde mulighed for at anmode om fornyet behandling af afgørelsen om at opføre sagsøgerens navn på de nævnte lister og at indbringe denne afgørelse for Retten.
9
Ved skrivelse af 3. november 2021 anfægtede sagsøgeren opførelsen af dennes navn på de omhandlede lister og anmodede Rådet om at foretage en fornyet behandling.
10
Ved skrivelse af 17. januar 2022 besvarede Rådet sagsøgerens anmodning om fornyet behandling og fremsendte sagsøgeren dokument WK 15389/2021 INIT. Ved samme skrivelse underrettede Rådet sagsøgeren om sin hensigt om at opretholde sagsøgerens navn på de omhandlede lister og om muligheden for at fremsætte bemærkninger hertil indtil den 2. februar 2022.
11
Ved skrivelser af 26. januar og 1. februar 2022 anfægtede sagsøgeren relevansen af de beviser, der var indsamlet i dokument WK 15389/2021 INIT, og anmodede Rådet om at foretage en fornyet behandling af opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister.
12
Ved opretholdelsesretsakterne blev opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister opretholdt indtil den 28. februar 2023, idet begrundelsen for denne opretholdelse var følgende:
»Den statsejede virksomhed Belaeronavigatsia er ansvarlig for den hviderussiske flyvekontrol. Den har derfor ansvaret for at omdirigere [flyet FR4978] til lufthavnen i Minsk den 23. maj 2021 uden behørig begrundelse. Formålet med denne politisk motiverede beslutning var at anholde og tilbageholde oppositionsjournalisten Raman Pratassevitch og Sofia Sapega og er en form for undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Hviderusland.
Den statsejede virksomhed Belaeronavigatsia er dermed ansvarlig for undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition.«
13
Ved skrivelse af 25. februar 2022 besvarede Rådet de skrivelser fra sagsøgeren, der er nævnt i præmis 11 ovenfor, og fremsendte sidstnævnte dokumenterne WK 1795/2022 INIT og WK 1795/2022 ADD 1. Ved samme skrivelse meddelte Rådet sagsøgeren sin afgørelse om at opretholde sagsøgerens navn på de omhandlede lister.
Parternes påstande
14
Med sit søgsmål, der blev anlagt den 1. september 2021, anfægtede sagsøgeren i første omgang de oprindelige retsakter, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 13. maj 2022 har sagsøgeren tilpasset sine påstande, således at de ligeledes omfatter opretholdelsesretsakterne, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
15
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
De anfægtede retsakter annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
–
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16
Rådet og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
17
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet gjort to anbringender gældende vedrørende for det første et urigtigt skøn og for det andet manglende overholdelse af proportionalitetsprincippet.
Det første anbringende om et urigtigt skøn
18
I forbindelse med dette anbringende har sagsøgeren foreholdt Rådet, at det fandt, at det omtvistede generelle kriterium var et objektivt kriterium, som ikke krævede, at det skulle godtgøres, at den person eller enhed, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, havde til hensigt at deltage i den begåede undertrykkende handling. I denne henseende er sagsøgeren, uden at påberåbe sig ulovligheden af det omtvistede generelle kriterium, i det væsentlige af den opfattelse, at udtrykket »ansvarlige for undertrykkelse«, der er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006, angiver, at det nævnte kriterium indebærer, at der foreligger et element af forsæt, og at det dermed godtgøres, at den person eller enhed, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, har haft til hensigt at deltage i den undertrykkende handling, som den pågældende foreholdes.
19
Sagsøgeren har således gjort gældende, at Rådet ikke kunne begrænse sig til at godtgøre, at omdirigeringen af flyet FR4978 til lufthavnen i Minsk (Belarus) den 23. maj 2021 faktisk kunne tilregnes sagsøgeren, og at Rådet ligeledes burde have godtgjort, at der var et forsætligt element til stede, dvs. at sagsøgeren ved sine handlinger forsætligt havde deltaget i undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition. I mangel af en sådan godtgørelse kunne Rådet ikke antage, at der forelå et tilstrækkeligt faktuelt grundlag for at godtgøre, at sagsøgeren havde til hensigt at deltage i undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition.
20
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at virksomhedens handlinger ikke var begrundet i politiske betragtninger, men derimod af de forpligtelser, som tilkom sagsøgeren på luftfartssikkerhedsområdet i sin egenskab af statsejet virksomhed med ansvar for regulering af luftrummet og hjælp til flykontrol i overensstemmelse med de internationale konventioner, som Belarus er part i. Sagsøgeren handlede således i overensstemmelse med konventionen til bekæmpelse af ulovlige handlinger rettet mod den civile luftfarts sikkerhed, indgået i Montreal (Canada) den 23. september 1971, og konventionen angående international civil luftfart, der blev indgået i Chicago (De Forenede Stater) den 7. december 1944.
21
Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at denne kunne have ladet sig manipulere af eksterne tjenester i forhold til sin virksomhed, som oplyste sagsøgeren om, at der var en bombe om bord på flyet FR4978, og at sagsøgeren, da denne ikke havde listen over passagerer, ikke havde grund til at mistænke en sådan manipulation. Den omstændighed, som sagsøgeren har bestridt, hvorefter e-mailen om bombetrussel først blev modtaget af Minsk lufthavn 24 minutter efter, denne trussel blev fremsendt til piloten på flyet FR4978, udelukker ikke sagsøgerens gode tro, eftersom sagsøgeren udelukkende handlede på grundlag af de oplysninger, der var modtaget fra sikkerhedstjenesterne i Minsk lufthavn. Desuden kan sagsøgeren ikke holdes ansvarlig for omdirigeringen af flyet FR4978, eftersom sagsøgeren blot fremsatte en anbefaling til piloten, som selv traf beslutningen om at lande i Belarus.
22
Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
23
Det bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006 indefryses alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af navnlig personer, enheder eller organer, som er ansvarlige for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Belarus.
24
Hvad angår karakteren af det omtvistede generelle kriterium bemærkes, at udtrykket »ansvarlige for undertrykkelse« i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006 hverken er defineret i disse bestemmelser eller i andre bestemmelser i afgørelse 2012/642 eller i forordning nr. 765/2006.
25
Det følger heraf, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af det nævnte udtryk skal ske efter dets normale mening i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (jf. i denne retning dom af 10.3.2005, EasyCar, C-336/03, EU:C:2005:150, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis, og af 7.5.2019, Tyskland mod Kommissionen, T-239/17, EU:T:2019:289, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
26
I denne henseende skal det for det første fastslås, at udtrykket »den ansvarlige« i daglig sprogbrug betegner den, hvis handlinger og/eller aktiviteter har haft en konsekvens, som ophavsmanden til handlingerne og/eller aktiviteterne kender til eller ikke med rimelighed kan se bort fra.
27
For det andet fremgår det af den sammenhæng, hvori udtrykket »ansvarlige for undertrykkelse« anvendes, og navnlig for anvendelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006 af formuleringen »personer, enheder eller organer, som er ansvarlige […] for […] undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, eller hvis aktiviteter på anden måde alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Hviderusland«, at den normative hensigt var at lade det omtvistede generelle kriterium, på generel vis, omfatte alle personer, enheder eller organer, hvis aktiviteter alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Belarus. Anvendelsen af ordkombinationen »på anden måde« i anden del af de nævnte bestemmelser viser desuden den normative hensigt om at betragte undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition som en form for aktivitet, der alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Belarus. Endelig er anvendelsen af udtrykket »aktiviteter« en angivelse af den normative hensigt om at omfatte personer, enheder eller organer, hvis aktiviteter alvorligt underminerer demokratiet eller retsstaten i Belarus, fordi disse aktiviteter bidrager til en sådan underminering, uanset om der foreligger et forsætligt element i denne henseende.
28
Hvad for det tredje angår de mål, der forfølges med afgørelse 2012/642 og forordning nr. 765/2006, bemærkes indledningsvis, at ifølge artikel 21, stk. 2, litra b), TEU udgør konsolidering og styrkelse af demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettigheder og folkerettens principper på den internationale scene et af Unionens mål inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
29
I det foreliggende tilfælde blev de restriktive foranstaltninger over for Belarus, som det fremgår af første betragtning til afgørelse 2012/642, vedtaget som følge af den fortsatte mangel på respekt for menneskerettighederne, demokratiet og retsstaten i landet. De nævnte foranstaltninger har til formål at lægge pres på præsident Lukashenkos regime for at bringe krænkelser af menneskerettighederne og undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition til ophør.
30
Det må imidlertid konstateres, at den tilgang, der består i at gå efter personer, enheder og organer, hvis handlinger og/eller aktiviteter bidrager til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, på sammenhængende vis opfylder det mål, der er nævnt i præmis 29 ovenfor, og under alle omstændigheder ikke kan anses for uhensigtsmæssig i forhold til det forfulgte mål (jf. i denne retning og analogt dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 147). Handlinger og/eller aktiviteter, der bidrager til krænkelser af menneskerettighederne og undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, skal nemlig ikke alene ophøre, når disse handlinger og/eller aktiviteter er blevet begået forsætligt, men også i det tilfælde, hvor der ikke kan identificeres noget forsætligt element hos deres ophavsmænd.
31
Henset til det ovenstående skal det omtvistede generelle kriterium fortolkes således, at personer, enheder eller organer, hvis handlinger og/eller aktiviteter bidrager til den nævnte undertrykkelse, er ansvarlige for undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition, uanset deres hensigt, så snart de kender eller ikke med rimelighed kan se bort fra konsekvenserne af deres handlinger og/eller aktiviteter.
32
I denne henseende skal det fremhæves, at de restriktive foranstaltninger i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke udgør straffeforanstaltninger, der gør det nødvendigt at godtgøre et forsætligt element hos ophavsmanden til de omhandlede handlinger og/eller aktiviteter.
33
Indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, som sagsøgeren er genstand for, udgør nemlig hverken en administrativ sanktion eller falder ind under anvendelsesområdet for artikel 49, stk. 1, første punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
34
For det første er der ingen EU-retlige bestemmelser, der tillægger restriktive foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, der er truffet over for en person, en enhed eller et organ på grundlag af bestemmelserne vedrørende FUSP, en strafferetlig betydning. Disse foranstaltninger udgør nemlig målrettede præventive foranstaltninger, der i overensstemmelse med artikel 21, stk. 2, litra b), TEU har til formål at konsolidere og styrke demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettigheder og folkerettens principper på den internationale scene.
35
For det andet har bestemmelserne i afgørelse 2012/642 om indførelse af ordningen med indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer mod Belarus hverken til formål at straffe eller at forhindre gentagelse af nogen adfærd. Deres eneste formål er at sikre de aktiver, som besiddes af personer, enheder og organer, som er omfattet af artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642, i overensstemmelse med de mål, som er nævnt i artikel 21, stk. 2, litra b), TEU (jf. i denne retning og analogt dom af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, EU:T:2014:93, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis). De pågældendes pengemidler og aktiver konfiskeres således ikke, men indefryses som en retsbevarende foranstaltning.
36
For det tredje er virkningerne af disse bestemmelser tidsmæssigt begrænsede og kan tilbagekaldes. Den indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som er fastsat heri, finder i henhold til artikel 8 i afgørelse 2012/642 anvendelse i en bestemt periode, og Rådet, som løbende overvåger denne, kan til enhver tid beslutte at bringe indefrysningen til ophør.
37
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er det omtvistede generelle kriterium således et objektivt kriterium, der er knyttet til handlinger og/eller aktiviteter udført af den person, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, og som derfor ikke kræver, at der godtgøres en hensigt til gennem de omhandlede handlinger og/eller aktiviteter at deltage i undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus.
38
I det foreliggende tilfælde er det således tilstrækkeligt, at Rådets sagsakter indeholder en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at fastslå, at de handlinger, som sagsøgeren foreholdes i forbindelse med omdirigeringen af flyet FR4978, har bidraget til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus, og at sagsøgeren kendte til eller ikke med rimelighed kunne se bort fra konsekvensen af sine handlinger.
39
Det skal i denne forbindelse fastslås, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan hverken den omstændighed, at den handling, som denne foreholdes, udgør en isoleret handling, eller den omstændighed, at sagsøgeren er en offentligretlig juridisk person, der har ansvaret for regulering af luftrummet og flykontrol i Belarus, have indvirkning på omfanget af den retslige prøvelse og den bevisbyrde, der påhviler Rådet, eftersom hverken artikel 29 TEU, artikel 215 TEUF eller de anfægtede retsakter, der er vedtaget på grundlag af disse bestemmelser, gør nogen sondring med hensyn til, om de foreholdte handlinger og/eller aktiviteter er isolerede eller gentagne, eller med hensyn til arten af de fysiske eller juridiske personers handlinger og/eller aktiviteter, som kan være genstand for restriktive foranstaltninger.
40
Hvad angår omfanget af denne prøvelse fremgår det af retspraksis, at den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, indebærer, at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at den afgørelse, hvorved de restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget eller opretholdt, hvis rækkevidde er individuel for den berørte person eller enhed, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 119). Vurderingen af, om det faktuelle grundlag, som Rådet har lagt til grund, er tilstrækkeligt solidt, skal foretages ved at undersøge beviserne og oplysningerne, ikke isoleret betragtet, men i den sammenhæng, hvori de indgår. Rådet løfter således sin bevisbyrde, såfremt det for Unionens retsinstanser fremlægger en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at fastslå, at der er en tilstrækkelig tilknytning mellem den enhed, der er undergivet en foranstaltning i form af indefrysning af midler, og det regime eller i almindelighed de forhold, der bekæmpes (dom af 20.7.2017, Badica og Kardiam mod Rådet, T-619/15, EU:T:2017:532, præmis 99 og den deri nævnte retspraksis).
41
I den foreliggende sag må det konstateres, at det er ubestridt mellem parterne, at sagsøgeren er den belarusiske statsejede virksomhed, der har ansvaret for regulering af luftrummet og hjælp til flykontrol, og at sagsøgeren gennem sin flyveleder, som var i kontakt med piloten på flyet FR4978 (herefter »flyvelederen«), anbefalede, at flyet blev omdirigeret til Minsk lufthavn og skulle lande der, hvilket førte til, at de belarusiske myndigheder anholdt journalisten og modstanderen Raman Pratassevitch og Sofia Sapega.
42
I denne henseende skal det bl.a. fremhæves, at det fremgår af den udskrift af kommunikationen mellem piloten på flyet FR4978 og flyvelederen, der blev fremlagt af de belarusiske myndigheder, og hvis indhold er gengivet i en artikel offentliggjort den 25. maj 2021 på Reuters websted, som er en del af de beviser, som Rådet har indsamlet i dokument WK 6825/2021 INIT, hvorpå opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister er støttet på de oprindelige retsakter, at anbefalingen om at omdirigere til Minsk lufthavn ikke kom fra det flyselskab, der var ansvarligt for denne flyvning, eller fra afgangs- eller ankomstlufthavnene, men udelukkende fra sagsøgeren.
43
Det fremgår i øvrigt af flere avisartikler indsamlet i dokument WK 6825/2021 INIT, at omdirigeringen af flyet FR4978 førte til anholdelsen af journalisten og modstanderen Raman Pratassevitch og Sofia Sapega, som var passagerer på det nævnte fly.
44
De oplysninger, som Rådet rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af de oprindelige retsakter, udgør således en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der godtgør, at flyet FR4978 uden sagsøgerens anbefaling om at lande i Minsk lufthavn ikke ville være blevet omdirigeret til denne lufthavn, og at denne omdirigering var årsagen til anholdelsen af journalisten og modstanderen Raman Pratassevitch og Sofia Sapega.
45
Denne anholdelse udgør en undertrykkende handling over for civilsamfundet og den demokratiske opposition, eftersom journalisten og modstanderen Raman Pratassevitch, således som det fremgår af de af Rådet fremlagte beviser, blev anholdt med den begrundelse, at han var anklaget for terrorisme af de belarusiske myndigheder på grund af hans journalistiske aktiviteter og som modstander af præsident Lukashenkos regime. Det fremgår desuden af de beviser, som Rådet har fremlagt, at denne anholdelse fandt sted efter præsidentvalget den 9. august 2020, som af EU blev fundet uforeneligt med de internationale standarder, og som blev efterfulgt af en intensivering af den vedvarende krænkelse af menneskerettighederne og den voldsomme undertrykkelse af modstandere af præsident Lukashenkos regime.
46
Hvad angår opretholdelsen af opførelsen af sagsøgerens navn på de omhandlede lister skal det fastslås, at de oplysninger, der var blevet tilgængelige efter vedtagelsen af de oprindelige retsakter, nemlig de forskellige presseartikler, der er gengivet i dokument WK 15389/2021 INIT, den foreløbige rapport, der blev offentliggjort den 7. januar 2022 af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO), efter en første faktisk undersøgelse vedrørende den tvungne landing af flyet FR4978, der er gengivet i dokument WK 1795/2022 INIT og WK 795/2022 INIT, samt den af de polske retslige myndigheder optagne vidneforklaring fra flyvelederen og udskrift af dennes optagelse af de samtaler, der fandt sted i kontroltårnet under begivenhederne, som er indeholdt i dokument WK 1795/2022 ADD 1, kun bekræfter og præciserer de faktiske omstændigheder, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af de oprindelige retsakter. Det fremgår således af disse beviser, at e-mailen om bombetrussel, som bl.a. Minsk lufthavn modtog, blev sendt – angiveligt af Hamas-bevægelsen, der straks benægtede at være ophavsmand – efter at piloten var blevet underrettet om denne angivelige trussel. Sagsøgeren oplyste desuden først om trusselsfasen på det tidspunkt, hvor piloten udsendte meddelelsen om nødsituation »Mayday« og oplyste flyvelederen om beslutningen om at lande i Minsk lufthavn.
47
Desuden skal det bemærkes, at selv om den blev offentliggjort den 19. juli 2022, dvs. efter vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne, bekræfter den endelige ICAO-rapport oplysningerne i den foreløbige rapport af ICAO af 7. januar 2022 (jf. om modsigelsen af oplysninger, der er givet under retssagen, dom af 28.2.2019, Souruh mod Rådet, T-440/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:115, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
48
Hvad angår sagsøgerens argumenter om, for det første, at denne kunne være blevet manipuleret af eksterne tjenester i forhold til sin virksomhed, som oplyste sagsøgeren om, at der fandtes en bombe om bord på flyet FR4978, og, for det andet, at sagsøgeren ikke havde nogen grund til at nære mistanke om en sådan manipulation, da denne ikke havde listen over passagerer, må det konstateres, at det fremgår af sagsakterne, navnlig af vidneforklaringen fra den flyveleder, som de polske retsmyndigheder havde indsamlet, som i øvrigt er gengivet i den endelige ICAO-rapport af 19. juli 2022, at sagsøgerens ledelsesorganer og det berørte personale var fuldt ud klar over, at de deltog i en operation, der havde til formål at omdirigere flyet FR4978 til Minsk lufthavn af årsager, der ikke havde noget med luftfartssikkerhed at gøre.
49
Først forklarede flyvelederen, at længe før flyet FR4978 nåede ind i det belarusiske luftrum, kom sagsøgerens generaldirektør ledsaget af en ukendt person, som sagsøgeren i retsmødet bekræftede var en del af Belarus’ komité for statssikkerhed (KGB), for at tale med flyvelederens overordnede, og at denne sidstnævnte efterfølgende oplyste flyvelederen om, at der forventedes et fly med en bombe om bord i det belarusiske luftrum, men at han ikke straks måtte underrette det pågældende fly, da det måske ville lande i den nærmeste lufthavn eller i den tilstødende luftrumssektor, hvor det befandt sig på det pågældende tidspunkt, i dette tilfælde Ukraine.
50
Dernæst oplyste flyvelederen, at hans overordnede havde pålagt ham at fremsende piloten på flyet FR4978 oplysningen om, at en bombe, der befandt sig om bord, ville eksplodere over Vilnius (Litauen), og at den ukendte person, som flyvelederen mistænkte for at tilhøre KGB, hele tiden var ved siden af ham og oplyste ham om, hvordan han skulle besvare de spørgsmål, der var stillet af piloten i flyet FR4978. Det var således efter instruks fra den nævnte person, at flyvelederen oplyste nævnte pilot om, at oplysningerne om bomben hidrørte fra sikkerhedstjenesterne, at en e-mail var blevet sendt i denne forbindelse, og at advarselskoden var rød. Efter at nævnte pilot havde udsendt meddelelsen om en nødsituation »Mayday« og påbegyndte sin nedflyvning mod Minsk lufthavn, udvekslede nævnte person telefonbeskeder med en tredjepart og bekræftede over for denne, at piloten havde besluttet at lande i Minsk lufthavn.
51
Det fremgår i øvrigt af sagen, at flyvelederen nogle dage efter omdirigeringen af flyet FR4978 blev indkaldt til sagsøgerens lokaler, hvor hans overordnede anmodede ham om at ændre sin erklæring, således at erklæringen ikke afslørede uoverensstemmelser i begivenhedernes kronologi.
52
Endelig fremgår det af sagsakterne, at de amerikanske myndigheder foretog deres egen undersøgelse, hvilket fik en storjury ved Federal District Court for the Southern District of New York (De Forenede Stater) til at udfærdige et anklageskrift vedrørende omdirigeringen af flyet FR4978 mod fire belarusiske tjenestemænd, nemlig generaldirektøren og sagsøgerens generaldirektør samt to KGB-ansatte. Det fremgår bl.a. af nævnte dokument, at disse personer var væsentlige deltagere i en sammensværgelse med henblik på at omdirigere flyet FR4978 til Minsk lufthavn, at de samarbejdede med sagsøgerens personale for at sende en falsk bombetrussel mod flyet FR4978 med henblik på at omdirigere det, og at de efterfølgende havde forfalsket rapporter for at skjule deres handlinger.
53
På baggrund af det ovenstående og henset til den politiske situation i Belarus på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der kendetegnedes ved en intensivering af den vedvarende krænkelse af menneskerettighederne og den brutale undertrykkelse af modstandere af præsident Lukashenkos regime efter præsidentvalget den 9. august 2020, som blev fundet uforeneligt med de internationale standarder, kunne sagsøgeren i det mindste ikke med rimelighed se bort fra, at dennes aktiviteter, der blev udført for at omdirigere flyet FR4978 til Minsk af grunde, der ikke havde noget med luftfartssikkerhed at gøre, bidrog til undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition.
54
Rådet anlagde derfor ikke et urigtigt skøn, da det fandt, at sagsøgeren i sin egenskab af offentlig virksomhed med ansvar for regulering af luftrummet og hjælp til flykontrol i Belarus ved omdirigeringen af flyet FR4978 var ansvarlig for undertrykkelsen af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus.
55
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af sagsøgerens argumenter.
56
Hvad for det første angår argumentet om, at en hensyntagen til sagsøgerens objektive deltagelse i omdirigeringen af flyet FR4978, henset til chartrets artikel 20, automatisk bør føre til, at alle, hvis rolle som medvirkende er godtgjort, herunder det nævnte flys pilot, pålægges en sanktion, skal det således bemærkes, at det står Rådet frit for – inden for rammerne af udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt det ved EUF-traktaten – at vurdere procedurerne for gennemførelse af de i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten vedtagne afgørelser, herunder en fastlæggelse af de personer, der er målgruppen for den eventuelle vedtagelse af de individuelle restriktive foranstaltninger, som er støttet på artikel 215 TEUF (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Bank Melli Iran mod Rådet, T-35/10 og T-7/11, EU:T:2013:397, præmis 194).
57
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende i retsmødet, indebærer fortolkningen af det omtvistede generelle kriterium, således som det er lagt til grund i præmis 31 ovenfor, desuden ikke, at enhver handling og/eller enhver aktivitet, der på tilsvarende måde bidrager til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition, er omfattet af dette kriterium uafhængigt af dets materielle kvalificering. Dens objektive karakter skal nemlig nødvendigvis fastlægges i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2012/642 og artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 765/2006, som alene omhandler handlinger og/eller aktiviteter, der kan kvalificeres som undertrykkende, hvilket udelukker handlinger, der på grund af deres art ikke har nogen iboende forbindelse med undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition.
58
Hvad for det andet angår sagsøgerens argument, der er støttet på dom af 30. september 2021, Revisionsretten mod Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782), og hvorefter det for det første kun er visse af sagsøgerens repræsentanter og ansatte, der faktisk har været involveret i ovennævnte omdirigering, og for det andet den sanktion, der pålægges det skyldige medlem af institutionen, ikke automatisk skal overføres til institutionen i sin helhed, må det fastslås, således som Rådet med rette har anført, at der foreligger en artsforskel mellem på den ene side en handling, der alene begås af en ansat eller et medlem af en institution, som handler i egen interesse til skade for den institution, som denne tilhører, og på den anden side, som i det foreliggende tilfælde, en handling, der begås af ansatte i en offentlig institution på dennes vegne inden for rammerne af de opgaver, der er betroet dem, under anvendelse af den pågældende institutions midler og beføjelser. Sagsøgerens argument kan derfor ikke tiltrædes.
59
Hvad for det tredje angår argumentet om, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger skal være støttet på påstande om systematiske krænkelser af menneskerettighederne, skal det fastslås, at det omtvistede generelle kriterium ikke foreskriver, at kun handlinger og/eller aktiviteter af en sådan karakter kan føre til vedtagelse af restriktive foranstaltninger. Desuden kan omdirigeringen af flyet FR7948 med henblik på anholdelse af journalisten og modstanderen Raman Pratassevitch og Sofia Sapega under alle omstændigheder ikke adskilles fra den kontekst, hvori den fandt sted, nemlig præsidentvalget den 9. august 2020, der af EU er blevet fundet uforeneligt med de internationale standarder, og som blev fulgt op af en intensivering af de vedvarende krænkelser af menneskerettighederne og den brutale undertrykkelse af modstandere af præsident Lukashenkos regime.
60
Hvad for det fjerde angår argumentet om, at Rådet har vedtaget restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, selv om ICAO endnu ikke havde fremsat sine konklusioner, og USA ikke havde vedtaget sådanne foranstaltninger, skal det i lighed med det af Rådet anførte fastslås, at princippet om uskyldsformodningen, der kræver, at enhver, der anklages for en lovovertrædelse, anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven, ikke er til hinder for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, eftersom disse ikke er af strafferetlig karakter, som anført i præmis 34 og 35 ovenfor.
61
På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at det første anbringende er ugrundet og derfor skal forkastes.
Om det andet anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
62
Med dette anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet.
63
For det første er det uforholdsmæssigt at sanktionere både sagsøgeren og dennes leder for de samme forhold. Selv hvis der var begået en fejl af ansatte i sagsøgerens personale, burde sagsøgeren desuden ikke pålægges en sanktion, eftersom sagsøgeren ikke er ansvarlig for handlinger, der udgør fejl, der kan adskilles fra tjenesten.
64
For det andet risikerer de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for sagsøgeren, ifølge sagsøgeren at bringe dennes internationale public service-opgaver i fare. Disse foranstaltninger kan navnlig forhindre sagsøgeren i at afholde sine løbende udgifter, tilbagebetale sin gæld til flere organer og virksomheder og finansiere de investeringer, der er nødvendige for at forbedre kvaliteten af dennes tjenesteydelser.
65
I denne henseende har sagsøgeren gjort gældende, at de ekstraordinære tilladelser til frigivelse, der er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 765/2006, i gennemførelsesforordning nr. 2021/999 og i artikel 5 i afgørelse 2021/1001, ikke kan finde anvendelse. De nævnte tilladelsers uanvendelighed skyldes navnlig, at de ikke er tilpasset den strukturelle karakter af investeringer i luftfartssikkerhedssektoren.
66
Rådet har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
67
Indledningsvis bemærkes, at proportionalitetsprincippet hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå det mål, der forfølges, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (jf. dom af 13.3.2012, Melli Bank mod Rådet, C-380/09 P, EU:C:2012:137, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
68
I denne henseende er det i retspraksis præciseret, at der hvad angår domstolsprøvelsen af overholdelsen af proportionalitetsprincippet må indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder som FUSP, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som den kompetente institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis).
69
Det forholder sig ganske vist således, at den berørte parts rettigheder i et vist omfang er indskrænket som følge af de restriktive foranstaltninger, der er blevet truffet over for denne, for så vidt som parten bl.a. ikke uden særlig tilladelse kan råde over de af dens midler, som eventuelt befinder sig på EU’s område, eller overføre sine midler til EU. Tilsvarende kan de foranstaltninger, som den berørte part er omfattet af, i givet fald føre til en vis mistillid eller manglende tillid over for parten fra dennes partnere og kunder (jf. i denne retning dom af 23.9.2020, Kaddour mod Rådet, T-510/18, EU:T:2020:436, præmis 174 (ikke trykt i Sml.)).
70
I den foreliggende sag må det imidlertid konstateres, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, står de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget ved de anfægtede retsakter, i et rimeligt forhold til det forfulgte mål.
71
For så vidt som dette mål, som anført i præmis 28 og 29 ovenfor, bl.a. er at fremme demokratiet, menneskerettighederne og retsstatsprincippet i Belarus, opfylder den tilgang, der består i at gå efter personer, enheder og organer, hvis handlinger og/eller aktiviteter har bidraget til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition i Belarus, således på sammenhængende vis det nævnte mål og kan under alle omstændigheder ikke anses for at være uhensigtsmæssig i forhold til det forfulgte mål.
72
Hvad angår argumentet om den omstændighed, at foranstaltningerne på samme tid vedrører sagsøgeren og dennes leder, skal det bemærkes, således som det er anført i præmis 56 ovenfor, at det står Rådet frit for – inden for rammerne af udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt det ved EUF-traktaten – at vurdere procedurerne for gennemførelse af de i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten vedtagne afgørelser, herunder en eventuel vedtagelse af de restriktive foranstaltninger, som er støttet på artikel 215 TEUF, og at betydningen af det mål, der forfølges med de anfægtede retsakter, begrunder, at de restriktive foranstaltninger berører alle, der er ansvarlige for handlinger og/eller aktiviteter, der bidrager til undertrykkelse af civilsamfundet og den demokratiske opposition.
73
Hvad angår argumentet om, at indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer risikerer at bringe sagsøgerens internationale public service-opgaver i fare, skal det i lighed med det af Rådet anførte fastslås, at det fremgår af de dokumenter, som sagsøgeren har fremlagt, at denne til trods for de omhandlede foranstaltninger har opnået et betydeligt overskud i 2019 og 2020. Endvidere har sagsøgeren ikke fremlagt konkrete oplysninger om de langsigtede investeringer, som virksomheden har henvist til, eller om de beløb, der er tale om.
74
Hvad endelig angår sagsøgerens argument om, at den ekstraordinære tilladelse til frigivelse ikke finder anvendelse i praksis, er det tilstrækkeligt at bemærke, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at denne har indgivet en ansøgning herom, som blev afslået, og at sagsøgeren ikke har fremlagt noget konkret bevis, der kan godtgøre, at en sådan tilladelse er utilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgeren at udføre sine luftfartssikkerhedsopgaver.
75
På baggrund af det ovenstående skal sagsøgerens andet anbringende forkastes som ugrundet, og Rådet for Den Europæiske Union frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
76
I henhold til artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
77
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
78
I den foreliggende sag skal sagsøgeren, da denne ikke har fået medhold, tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I øvrigt bærer Kommissionen som intervenerende institution sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Belaeronavigatsia bærer sine egne omkostninger og betaler Rådets omkostninger.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Svenningsen
Laitenberger
Stancu
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. februar 2023.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.