62017TJ0699
RETTENS DOM (Tredje Udvidede Afdeling)
27. januar 2021 (
*1
)
»Miljø – direktiv 2010/75/EU – industrielle emissioner – gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 – store fyringsanlæg – BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner – artikel 16, stk. 4 og 5, TEU – artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser – retsreglers tidsmæssige anvendelse – komitologi«
I sag T-699/17,
Republikken Polen ved B. Majczyna og D. Krawczyk, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af
Republikken Bulgarien ved E. Petranova og T. Mitova, som befuldmægtigede,
og af
Ungarn ved M. Fehér, som befuldmægtiget,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved Ł. Habiak, K. Herrmann og R. Tricot, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Kongeriget Belgien ved M. Jacobs, som befuldmægtiget,
af
Den Franske Republik ved J. Traband og A.-L. Desjonquères, som befuldmægtigede,
og af
Kongeriget Sverige ved C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren og A. Alriksson, som befuldmægtigede,
intervenienter,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 af 31. juli 2017 om fastsættelse af BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU for så vidt angår store fyringsanlæg (EUT 2017, L 212, s. 1),
har
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A.M. Collins, og dommerne V. Kreuschitz (refererende dommer), Z. Csehi, G. De Baere og G. Steinfatt,
justitssekretær: fuldmægtig R. Ūkelytė,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. september 2020,
afsagt følgende
Dom
Relevante retsregler
Proceduren for vedtagelse af BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner
1
I overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17) lægges BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner til grund ved fastsættelsen af godkendelsesvilkårene for driften af fyringsanlæg.
2
BAT-konklusionerne vedtages i to faser i overensstemmelse med artikel 13 i direktiv 2010/75 og bilaget til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/119/EU af 10. februar 2012 om fastsættelse af regler for vejledning om dataindsamling og udfærdigelsen af BAT-referencedokumenter og om sikringen af deres kvalitet som omhandlet i direktiv 2010/75/EU (EUT 2012, L 63, s. 1).
3
Den første fase består i at udarbejde et teknisk referencedokument om BAT (herefter »BAT-referencedokument«) efter en informationsudveksling med deltagelse af Europa-Kommissionen, medlemsstaterne, berørte industrier og ikke-statslige organisationer, der arbejder for miljøbeskyttelse. I denne forbindelse udfærdiger en teknisk arbejdsgruppe BAT-referencedokumentet, hvori resultatet af udvekslingen af informationer for den givne sektor er registreret. Det endelige udkast til BAT-referencedokument sendes til det forum, der er nedsat ved artikel 13, stk. 3, i direktiv 2010/75, hvilket forum afgiver sin udtalelse om det foreslåede indhold af BAT-referencedokument på baggrund af det arbejde, der udføres på teknisk niveau.
4
I anden fase fremlægger Kommissionen i overensstemmelse med artikel 13, stk. 5, og artikel 75, stk. 2, i direktiv 2010/75 et udkast til gennemførelsesafgørelse om BAT-konklusionerne for det udvalg, der er nedsat ved artikel 75 i direktiv 2010/75 (herefter »udvalget«), bestående af repræsentanter fra medlemsstaterne. Udvalget afgiver i henhold til den undersøgelsesprocedure, der er omhandlet i artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT 2011, L 55, s. 13), udtalelse om Kommissionens udkast til gennemførelsesafgørelse med kvalificeret flertal som defineret i artikel 16, stk. 4 og 5, TEUF. Når denne udtalelse er positiv, vedtager Kommissionen gennemførelsesafgørelsen om fastsættelse af BAT-konklusionerne.
De anvendelige bestemmelser om kvalificeret flertal
5
Artikel 16, stk. 4 og 5, TEU bestemmer:
»4.   Fra den 1. november 2014 defineres kvalificeret flertal som mindst 55% af Rådets medlemmer, der omfatter mindst femten af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen mindst 65% af Unionens befolkning.
Et blokerende mindretal skal omfatte mindst fire rådsmedlemmer; er der ikke et sådant mindretal, anses det kvalificerede flertal for opnået.
De øvrige regler vedrørende kvalificeret flertal findes i artikel 238, stk. 2 [TEUF].
5.   De overgangsbestemmelser vedrørende definitionen af kvalificeret flertal, der gælder indtil den 31. oktober 2014, samt dem, der gælder mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, er fastlagt i protokollen om overgangsbestemmelser.«
6
Artikel 3 i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser (EUT 2016, C 202, s. 321, herefter »protokol nr. 36«) fastsætter:
»1.   I overensstemmelse med artikel 16, stk. 4, [TEU] træder bestemmelserne i dette stykke og bestemmelserne i artikel 238, stk. 2, [TEUF] om definitionen af kvalificeret flertal i Det Europæiske Råd og Rådet i kraft den 1. november 2014.
2.   Mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kan et medlem af Rådet, når en afgørelse skal vedtages med kvalificeret flertal, kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i stk. 3. Stk. 3 og 4 finder i så fald anvendelse.
3.   Indtil den 31. oktober 2014 gælder følgende bestemmelser med forbehold af artikel 235, stk. 1, andet afsnit, [TEUF].
Ved afgørelser i Det Europæiske Råd og Rådet, der kræver kvalificeret flertal, tildeles medlemmernes stemmer følgende vægt:
Belgien
12
Bulgarien
10
Den Tjekkiske Republik
12
Danmark
7
Tyskland
29
Estland
4
Irland
7
Grækenland
12
Spanien
27
Frankrig
29
Kroatien
7
Italien
29
Cypern
4
Letland
4
Litauen
7
Luxembourg
4
Ungarn
12
Malta
3
Nederlandene
13
Østrig
10
Polen
27
Portugal
12
Rumænien
14
Slovenien
4
Slovakiet
7
Finland
7
Sverige
10
Det Forenede Kongerige
29
Afgørelserne træffes med mindst 260 stemmer for afgivet af et flertal af medlemmerne, når afgørelsen i henhold til traktaterne skal træffes på forslag af Kommissionen. I alle andre tilfælde træffes Rådets afgørelser med mindst 260 stemmer for afgivet af mindst to tredjedele af medlemmerne.
Når Det Europæiske Råd eller Rådet vedtager en retsakt med kvalificeret flertal, kan et medlem af Det Europæiske Råd eller Rådet kræve, at det kontrolleres, at de medlemsstater, der udgør dette kvalificerede flertal, repræsenterer mindst 62% af Unionens samlede befolkning. Hvis det viser sig, at denne betingelse ikke er opfyldt, er den pågældende retsakt ikke vedtaget.
4.   I de tilfælde, hvor det ifølge traktaterne ikke er alle Rådets medlemmer, der deltager i afstemningen, det vil sige i de tilfælde, hvor der henvises til kvalificeret flertal som defineret i artikel 238, stk. 3, [TEUF], defineres kvalificeret flertal indtil den 31. oktober 2014 som samme forholdsmæssige andel af de vægtede stemmer og samme forholdsmæssige andel af antallet af rådsmedlemmer samt eventuelt samme procentdel af de berørte medlemsstaters befolkning som dem, der er fastsat i stk. 3 i nærværende artikel.«
7
Artikel 5 i forordning nr. 182/2011 fastsætter bl.a. følgende:
»1.   Når undersøgelsesproceduren finder anvendelse, afgiver udvalget udtalelse med det flertal, der er fastsat i artikel 16, stk. 4 og 5, [TEU] og i givet fald artikel 238, stk. 3, TEUF for retsakter, der skal vedtages efter forslag fra Kommissionen. De stemmer, der afgives i udvalget af repræsentanterne for medlemsstaterne, vægtes som anført i de nævnte artikler.
2.   Afgiver udvalget en positiv udtalelse, vedtager Kommissionen udkastet til gennemførelsesretsakt.
[…]«
Sagens baggrund
8
Den 9. marts 2017 fremlagde Kommissionen i sin egenskab af udvalgsformand et udkast til gennemførelsesafgørelse om fastsættelse af BAT-konklusionerne i henhold til direktiv 2010/75 for så vidt angår store fyringsanlæg (herefter »de store fyringsanlæg«) for udvalget.
9
Ved skrivelse af 23. marts 2017 indkaldte Kommissionen udvalgsmedlemmerne til et møde, der skulle finde sted den 28. april 2017. Formålet med dette møde var at afholde en afstemning om udtalelsen vedrørende dette udkast til gennemførelsesafgørelse. Et udkast til dagsorden var vedlagt denne skrivelse.
10
Den 30. marts 2017 krævede Republikken Polen, at udvalget stemte om udtalelsen vedrørende det nævnte udkast til gennemførelsesafgørelse i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.
11
Den 4. april 2017 sendte Rådet for Den Europæiske Unions Juridiske Tjeneste komitéen af faste repræsentanter for medlemsstaterne en udtalelse, hvoraf det i det væsentlige fremgik, at for at en afstemning om et udkast til retsakt skulle kunne foregå ifølge de regler, der fandt anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttræden, skulle medlemsstaten kræve dette senest den 31. marts 2017, og den afstemning, der var genstand for dette krav, skulle ligeledes finde sted inden denne dato.
12
Den 10. april 2017 afslog Kommissionens Generaldirektoratet for Miljø Republikken Polens krav af 30. marts 2017 med den begrundelse, at afstemningen om udtalelsen var planlagt til den 28. april 2017, dvs. efter den 31. marts 2017, som var den frist, der var fastsat i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36.
13
Den 28. april 2017 blev der afholdt et udvalgsmøde, hvorunder medlemmerne stemte med henblik på at vedtage en udtalelse om et ændret udkast til gennemførelsesafgørelse. Afstemningen fandt sted i henhold til de afstemningsregler, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, og ikke i henhold til dem, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36. Afstemningen førte til en positiv udtalelse fra udvalget for så vidt angik udkastet, idet 20 medlemsstater, der repræsenterede 65,14% af befolkningen og 71,43% af medlemmerne af det nævnte udvalg, stemte for. Otte medlemsstater, herunder Republikken Polen, stemte imod.
14
Den 31. juli 2017 vedtog Kommissionen efter denne afstemning gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 om fastsættelse af BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner i henhold til direktiv 2010/75 for så vidt angår store fyringsanlæg (EUT 2017, L 212, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«).
15
Den anfægtede afgørelse fastsætter bl.a. emissionsniveauerne for de bedste tilgængelige teknikker (herefter »BAT-AEL’er«) for så vidt angår emissioner fra nitrogenoxider (NOx), kviksølv (Hg) og saltsyre (HCl) for de store fyringsanlæg, dvs. anlæg med en nominel indfyret termisk effekt på mindst 50 megawatt (MW) uafhængigt af den anvendte brændselstype.
Retsforhandlinger og parternes påstande
16
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. oktober 2017 har Republikken Polen anlagt nærværende sag.
17
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 4. og den 15. januar 2018 fremsatte Ungarn og Republikken Bulgarien anmodninger om at måtte intervenere i nærværende sag til støtte for Republikken Polens påstande. Ved afgørelse af 19. februar 2018 gav formanden for Rettens Tredje Afdeling (tidligere sammensætning) tilladelse til disse interventioner.
18
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 16. og den 25. januar 2018 fremsatte Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige anmodninger om at måtte intervenere i nærværende sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelser af henholdsvis 19. og 21. februar 2018 gav formanden for Rettens Tredje Afdeling (tidligere sammensætning) tilladelse til disse interventioner.
19
Intervenienterne indgav indlæg, og hovedparterne indgav deres bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
20
Ved afgørelse truffet den 11. marts 2019 i medfør af artikel 27, stk. 3, i Rettens procesreglement, omfordelte Rettens præsident sagen til en anden refererende dommer, der var tilknyttet Tredje Afdeling (tidligere sammensætning).
21
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 5, blev den refererende dommer tilknyttet Tredje Afdeling (ny sammensætning), hvortil denne sag følgelig blev henvist.
22
Efter forslag fra Rettens Tredje Afdeling (ny sammensætning) besluttede Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
23
På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten (Tredje Udvidede Afdeling) at indlede retsforhandlingernes mundtlige del, og den stillede som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 3, litra a), og b), hovedparterne skriftlige spørgsmål og opfordrede disse parter til at udtale sig skriftligt om visse aspekter af tvisten. Parterne besvarede disse spørgsmål inden for den fastsatte frist.
24
Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten i retsmødet den 17. september 2020.
25
Republikken Polen, støttet af Republikken Bulgarien og Ungarn, har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26
Kommissionen, støttet af Kongeriget Belgien, Republikken Frankrig og Kongeriget Sverige, har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlig bedømmelse
27
Til støtte for søgsmålet har Republikken Polen fremsat fem anbringender.
28
Det første anbringende omhandler en tilsidesættelse af de bestemmelser, der gælder for kvalificeret flertal. Republikken Polen er af den opfattelse, at efter dens krav herom og i medfør af artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol nr. 36, burde den anfægtede afgørelse have været vedtaget ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat ved Nicetraktaten, og ikke ifølge dem, der er fastsat ved Lissabontraktaten.
29
I forbindelse med det andet og det tredje anbringende har Republikken Polen anført, at de BAT-AEL’er, der blev pålagt ved den anfægtede afgørelse for emissioner fra nitrogenoxider (NOx), kviksølv (Hg) og saltsyre (HCl) for de store fyringsanlæg, og visse BAT-AEL’er, der finder anvendelse på de store fyringsanlæg, hvis årlige driftstid er under 1500 timer, er blevet fastsat på grundlag af fejlagtige og ikke repræsentative oplysninger og tilsidesætter proportionalitetsprincippet.
30
Med det fjerde og det femte anbringende har Republikken Polen anfægtet lovligheden af den undtagelse, der i den anfægtede afgørelse er givet visse øregioner ved anvendelsen af BAT-AEL’er på motorer, der forbrænder svær fuelolie eller gasolie.
Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 16, stk. 4 og 5, TEU, sammenholdt med artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol nr. 36
31
Republikken Polen, understøttet af Ungarn, er af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse er blevet vedtaget i strid med de regler om kvalificeret flertal, der er indført ved artikel 16, stk. 4 og 5, TEU, og ved artikel 3, stk. 2 og 3, i protokol nr. 36. Republikken Polen er i det væsentlige af den opfattelse, at det er tilstrækkeligt for, at de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i denne protokols artikel 3, stk. 3, finder anvendelse, at en medlemsstat kræver dette inden for den frist, der er fastsat i den nævnte protokols artikel 3, stk. 2, dvs. mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017. Eftersom Republikken Polen krævede dette den 30. marts 2017, burde disse regler om kvalificeret flertal have været anvendt under afstemningen om udkastet til den anfægtede afgørelse i udvalget den 28. april 2017. Ungarn har tilføjet, at i henhold til de nævnte regler havde det antal stemmer, der var nødvendige for at vedtage det nævnte udkast, ikke kunnet opnås, og afstemningen ville således have ført til et andet resultat.
32
Kommissionen, støttet af Kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige, har i det væsentlige svaret, at den periode, der er defineret i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, omfatter både den dato, hvorpå medlemmet af Rådet fremsætter sit krav, og den dato, hvorpå afstemningen finder sted. Ifølge Kommissionen fastsætter denne bestemmelse en undtagelse fra den generelle regel, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, og den skal derfor fortolkes strengt. Artikel 16, stk. 5, TEU, fastsætter på afgørende måde det materielle anvendelsesområde for de gennemførelsesbestemmelser, der er indeholdt i protokol nr. 36, og det fremgår klart af denne bestemmelses ordlyd og af ordlyden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, at det kvalificerede flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, kun finder anvendelse på afstemninger, der har fundet sted mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017. Kommissionen er af den opfattelse, at Republikken Polens tilgang indebærer, at gennemførelsesbestemmelserne vedrørende definitionen af det kvalificerede flertal afhænger udelukkende af en enkelt medlemsstats ensidige beslutning, og at disse bestemmelser kan finde ubegrænset anvendelse, hvilket fratager artikel 16, stk. 4, TEU og udvalgsproceduren deres effektive virkning og medfører en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Kommissionen har præciseret, at overgangsperiodens skal være kendt på forhånd, og at denne er blevet fastlagt klart af traktatens ophavsmænd.
33
I forbindelse med nærværende anbringende skal Retten tage stilling til rækkevidden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, og nærmere bestemt til spørgsmålet om, hvorvidt det er tilstrækkeligt, at en medlemsstat mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kræver, at de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i den nævnte artikels stk. 3, som svarer til det kvalificerede flertal i Nicetraktaten, skal anvendes, for at disse regler bliver anvendelige, eller om det er nødvendigt, at afgørelsen også træffes i løbet af denne periode.
34
Det skal i denne henseende bemærkes, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (dom af 25.6.2020, A. m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 37). Der skal derfor foretages en ordlydsfortolkning, en fortolkning ud fra den lovgivningsmæssige sammenhæng, en formålsfortolkning og en historisk fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36. I denne sammenhæng skal der tages hensyn til den omstændighed, at de EU-retlige bestemmelser er affattet på flere forskellige sprog, og at alle sprogversionerne er autentiske, hvilket kan gøre det nødvendigt at foretage en sammenligning af sprogversioner (jf. dom af 14.7.2016, Letland mod Kommissionen, T-661/14, EU:T:2016:412, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
35
Hvad for det første angår ordlydsfortolkningen er parterne enige om, at ordlyden af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 ikke fjerner tvivlen med hensyn til denne bestemmelses præcise rækkevidde. Det fremgår nemlig ikke af teksten, »[m]ellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 kan et medlem af Rådet, når en afgørelse skal vedtages med kvalificeret flertal, kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i stk. 3«, om afgørelsen ligeledes skal eller ikke skal træffes i denne periode.
36
De andre sprogversioner af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, gør det heller ikke muligt at fjerne tvivlen med hensyn til den nævnte bestemmelses præcise rækkevidde.
37
For det andet gør den omhandlede bestemmelses historiske fortolkning det heller ikke muligt at klarlægge dens ordlyd. I denne henseende bemærkes, at Lissabontraktaten, hvori reglerne for beregningen af det kvalificerede flertal blev ændret, blev vedtaget efter et mandat, der blev givet på den regeringskonference, som blev afholdt med det mål at udarbejde et udkast til traktat om ændring af EU-traktaten og EF-traktaten. Ifølge ordlyden af dette mandat, »[i] en overgangsperiode […], indtil den 31. marts 2017, vil et medlem af Rådet, når der skal vedtages en afgørelse med kvalificeret flertal, kunne kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i artikel 205, stk. 2, i den nuværende TEF« (mandatets punkt 13, der fremgår af formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd den 21.-22. juni 2007 i Bruxelles, 11177/1/07 REV 1, bilag I, s. 18). Eftersom formuleringen i dette mandat ligger meget tæt på formuleringen i artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, kan den ikke, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, fjerne den uklarhed, der er nævnt i præmis 35 ovenfor. Som Republikken Polen har anført, følger det dog ikke af dette dokument, at afholdelsen af afstemningen ifølge reglerne i Nicetraktaten skal have fundet sted inden den 1. april 2017.
38
Hvad for det tredje angår formålsfortolkningen bemærkes, at formålet med protokol nr. 36 ifølge dens eneste betragtning er at »tilrettelægge overgangen fra de institutionelle bestemmelser i traktaterne, der finder anvendelse inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, til de bestemmelser, der er fastsat i nævnte traktat«.
39
Til dette formål giver artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 en medlemsstat ret til i perioden mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017 at kræve, at afgørelsen træffes med kvalificeret flertal som defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, svarende til det kvalificerede flertal i Nicetraktaten, hvilket i øvrigt ikke synes at være blevet bestridt af parterne.
40
Derimod er parternes holdninger forskellige for så vidt angår spørgsmålet, om afstemningen også skal have fundet sted i samme periode. Den ret, der tillægges medlemsstaterne ved artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, til at kræve, at afstemningen skal finde sted med det kvalificerede flertal i henhold til reglerne i Nicetraktaten i den periode, der er specificeret i denne artikel, indebærer nødvendigvis, at afstemningen, efter at en medlemsstat har fremsat et sådant krav, afholdes efter de samme regler, også selv om denne afstemning finder sted efter den 31. marts 2017. Det er nemlig kun sådan en fortolkning, der kan sikre, at en medlemsstat kan udøve denne ret på en hensigtsmæssig måde i hele denne periode, og dette indtil den fastsatte frists sidste dag.
41
Enhver modstridende fortolkning ville fratage den udtrykkelige fastsættelse af en periode fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 til at udøve den omhandlede beføjelse sin effektive virkning, og den ville forkorte den frist, inden for hvilken en medlemsstat faktisk kunne kræve en afstemning ifølge reglerne i Nicetraktaten, betydeligt. Den ville nemlig få til resultat, at et krav, der blev fremsat i slutningen af denne periode, i praksis ville være fremsat for sent til at udløse anvendelsen af reglerne i Nicetraktaten. En sådan modstridende fortolkning ville tvinge medlemsstaterne til i givet fald at fremsætte deres krav meget tidligere på grundlag af den – uforudsigelige – afstemningsdato. Et sådant resultat ville være i strid med medlemsstaternes ret til at kræve en afstemning ifølge reglerne i Nicetraktaten indtil den sidste dag i den periode, der er fastsat ved artikel 3, stk.2, i protokol nr. 36.
42
Det følger således af en formålsfortolkning af den omhandlede bestemmelse, at den definition af det kvalificerede flertal, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, kan anvendes på en afstemning, der finder sted efter den 31. marts 2017, på den betingelse, at en medlemsstat har krævet, at den skal anvendes inden denne dato.
43
For det fjerde skal det bemærkes, at en sådan konklusion ligeledes understøttes af en fortolkning ud fra den omhandledes bestemmelses lovgivningsmæssige sammenhæng. I denne henseende bemærkes, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 indgår i de tre overgangsfaser vedrørende ikrafttrædelsen af de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat ved Lissabontraktaten.
44
Selv om Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009, fik definitionen af det kvalificerede flertal i artikel 16, stk. 4, TEU, nemlig ikke virkning før den 1. november 2014. I henhold til artikel 16, stk. 5, TEU, fandt overgangsbestemmelserne anvendelse dels indtil den 31. oktober 2014, dels mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, således som de er fastlagt i protokollen om overgangsbestemmelser, dvs. protokol nr. 36.
45
Der skal således sondres mellem tre perioder, dvs. for det første perioden fra den 1. december 2009 til den 31. oktober 2014, for det andet perioden fra den 1. november 2014 til den 31. marts 2017 og for det tredje den periode, der løber fra den 1. april 2017.
46
I den første periode fandt de regler om kvalificeret flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, anvendelse, idet reglerne i Nicetraktaten, som de svarede til, blev forlænget. I den anden periode kunne et medlem af Rådet i henhold til den omtvistede bestemmelse, dvs. artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, kræve, at en afgørelse skulle træffes i henhold til disse regler i Nicetraktaten. Såfremt der ikke blev fremsat et sådant krav, fandt den nye definition af kvalificeret flertal i artikel 16, stk. 4, TEU anvendelse, hvilket fremhæves ved artikel 3, stk. 1, i protokol nr. 36. I den tredje periode er det kvalificerede flertal defineret som fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, uden at der er mulighed for at kræve en anden måde for beregning af stemmer.
47
I modsætning til det, som Kommissionen har antaget, er artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 således ikke en undtagelse fra den regel, der er fastsat i artikel 16, stk. 4, TEU, men udgør en overgangsbestemmelse, der regulerer en af de tre overgangsfaser, som fandt anvendelse successivt efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Dens midlertidige karakter bekræftes ved den eneste betragtning til protokol nr. 36 (jf. præmis 38 ovenfor) og ved ordlyden af overskriften på protokol nr. 36 »om overgangsbestemmelser« samt ved ordlyden af artikel 16, stk. 5, TEU, der fastsætter, at en protokol fastlægger »overgangsbestemmelser[ne]« for perioden mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017.
48
Den fortolkning, der er anlagt i præmis 42 ovenfor, er i overensstemmelse med kravene i artikel 16, stk. 5, TEU, i medfør af hvilken artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 er blevet vedtaget. Ifølge denne fortolkning var den nævnte protokols artikel 3, stk. 2, nemlig dels anvendelig mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, da fristen for at kræve anvendelse af det kvalificerede flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, var den 31. marts 2017, dels var den en overgangsbestemmelse, fordi afstemningen med dette kvalificerede flertal kun fandt sted for de udkast til retsakter, for hvilke et sådant krav var blevet fremsat i den nævnte periode. Det er således med urette, at Kommissionen finder, at artikel 16, stk. 5, TEU kræver, at det kvalificerede flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, kun finder anvendelse på afstemninger, der fandt sted mellem den 1. december 2009 og den 31. oktober 2014. Republikken Polen har heller ikke grundlag for at fremføre, at anvendelsesområdet for artikel 16, stk. 5, TEU ikke vedrører definitionen af det kvalificerede flertal.
49
Som det fremgår af disse forskellige fortolkninger, som parterne har fremført, er ordlyden af artikel 16, stk. 5, TEU under alle omstændigheder så tvetydig på dette punkt, at den fortolkning, der fremgår af præmis 42 ovenfor, ikke kan afkræftes.
50
I modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende, er den fortolkning, der fremgår af præmis 42 ovenfor, ligeledes i overensstemmelse med det krav, der følger af fast retspraksis, hvorefter en overgangsbestemmelse skal fortolkes strengt (jf. dom af 27.2.2019, Grækenland mod Kommissionen, C-670/17 P, EU:C:2019:145, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis, jf. ligeledes i denne retning dom af 28.10.2010, Kommissionen mod Polen, C-49/09, EU:C:2010:644, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis). Inden for rammerne af denne fortolkning er anvendelsen af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 nemlig for det første underlagt en klart defineret tidsmæssig begrænsning (jf. præmis 48 ovenfor), hvilket følgelig sikrer dens midlertidige karakter (jf. præmis 38 ovenfor). For det andet er den nævnte fortolkning uomgængelig nødvendig for, at en medlemsstat hensigtsmæssigt og effektivt kan udøve sin ret indtil fristens sidste dag, der er fastsat ved artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 (jf. præmis 40 og 41 ovenfor), og den går derfor ikke ud over, hvad der er nødvendigt for sikre udøvelsen af denne ret.
51
Kommissionen har desuden ikke noget grundlag for at anføre, at den fortolkning, der er anført i præmis 42 ovenfor, fratager artikel 16, stk. 4, TEU og udvalgsproceduren, der skal styrke den demokratiske legitimitet og borgernes repræsentativitet, deres effektive virkning. I denne henseende skal det fremhæves, at artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 også henhører under den primære ret, og at Kommissionen således skal sikre dens effektive virkning på samme måde som for traktaterne, således at der ikke kan ses bort fra den til fordel for en for tidlig anvendelse af artikel 16, stk. 4, TEU.
52
Analysen af den lovgivningsmæssige sammenhæng bekræfter således den fortolkning af artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, som fremgår af præmis 42 ovenfor.
53
For det femte bemærkes, at denne fortolkning understøttes af retssikkerhedsprincippet, der kræver dels, at retsreglerne skal være klare og præcise, dels, at deres anvendelse er forudsigelig for de retsundergivne. Navnlig kræver det nævnte princip, at en lovgivning giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at disse sidstnævnte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. dom af 1.7.2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, præmis 127 og 128 og den deri nævnte retspraksis).
54
I denne henseende kan Kommissionen ikke gøre gældende, at det forhold, at anvendelsen af overgangsbestemmelsen udelukkende gøres afhængig af en medlemsstats ensidige krav, indebærer, at denne bestemmelse kan anvendes ubegrænset, eftersom en retsakt ud fra en formel synsvinkel fortsætter med at være genstand for Rådets forhandlinger, så længe Kommissionen ikke har trukket den tilbage. Dette argument underkender ikke alene det forhold, at anvendelsen af overgangsbestemmelsen er underlagt den ene betingelse, at medlemsstaten fremsætter et krav herom, hvilket krav er tidsmæssigt begrænset, eftersom det skal være fremsat senest den 31. marts 2017, men også det forhold, at de forhandlinger, der fører til en afstemning, bringer anvendelsen af denne overgangsbestemmelse til ophør, således at den ikke er ubegrænset.
55
Den fortolkning, som Kommissionen har fremført – der betinger anvendelsen af overgangsbestemmelsen af de kumulative krav om, at en medlemsstats fremsættelse af et krav og afstemningen begge skal have fundet sted senest den 31. marts 2017 – medfører derimod en usikkerhed i slutningen af overgangsperioden med hensyn til den tidsmæssige anvendelse af det kvalificerede flertal ifølge den definition, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36. Eftersom varigheden af arbejdet med et udkast til retsakt kan variere, har en medlemsstat, der gør brug af den ret, der er tillagt den ved denne bestemmelse i overgangsperioden, især når datoen for dennes fremsættelse af kravet nærmer sig den 13. marts 2017, nemlig ikke sikkerhed for, at afstemningen faktisk kan finde sted i henhold til de nævnte regler. Såfremt arbejdet med retsakten skulle fortsætte ud over den 31. marts 2017, ville den fortolkning, som Kommissionen har forsvaret, have til følge, at afstemningen skulle have fundet sted med det kvalificerede flertal, der er omhandlet i artikel 16, stk. 4, TEU, mens en afslutning af det nævnte arbejde før denne dato, som tillader, at afstemningen finder sted inden den 31. marts 2017, medfører anvendelsen af det kvalificerede flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36. En sådan fortolkning ville desuden ikke alene give anledning til manglende forudsigelighed, men kunne ligeledes føre til en omgåelse af den omhandlede overgangsbestemmelse, derved at datoen for afstemningen fastsættes til en dato, der ligger efter den 31. marts 2017.
56
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36, fortolkes således, at det er tilstrækkeligt for, at et udkast til retsakt kan vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36, som svarer til reglerne i Nicetraktaten, at en medlemsstat kræver anvendelse af disse regler mellem den 1. november 2014 og den 31. marts 2017, uden at det er nødvendigt, at afstemningen om det omhandlede udkast til retsakt også finder sted mellem disse datoer.
57
I det foreliggende tilfælde burde de nævnte regler have været anvendt ved afstemningen om udkastet til den anfægtede afgørelse den 28. april, eftersom Republikken Polen havde fremsat et krav i henhold til artikel 3, stk. 2, i protokol nr. 36 den 30. marts 2017.
58
Det fremgår af retspraksis, at manglende overholdelse af afstemningsregler udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 263 TEUF (jf. i denne retning dom af 23.2.1988, Det Forenede Kongerige mod Rådet, 68/86, EU:C:1988:85, præmis 49, af 28.4.2015, Kommissionen Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 55, og af 20.9.2017, Tilly-Sabco mod Kommissionen, C-183/16 P, EU:C:2017:704, præmis 115), der nødvendigvis medfører en annullation af den retsakt, der er behæftet med en sådan mangel, uanset om denne tilsidesættelse har voldt den, der påberåber sig den, skade (jf. i denne retning dom af 6.4.2000, Kommissionen mod ICI, C-286/95 P, EU:C:2000:188, præmis 52, af 21.9.2017, Feralpi mod Kommissionen, C-85/15 P, EU:C:2017:709, præmis 45-47, og af 8.9.2016, Goldfish m.fl. mod Kommissionen, T-54/14, EU:T:2016:455, præmis 47).
59
Spørgsmålet, om Kommissionen havde kunnet organisere denne afstemning før den 1. april 2017, og om Republikken Polen ville have kunnet kræve, at denne afstemning fandt sted før denne dato, er følgelig uden betydning. Under alle omstændigheder ville det krævede antal stemmer for vedtagelsen af udkastet til den anfægtede afgørelse ikke være nået, henset til afstemningsresultatet, der er anført i præmis 13 ovenfor, i henhold til de regler om kvalificeret flertal, der er defineret i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.
60
Det følger heraf, at det første anbringende skal tiltrædes, og at den anfægtede afgørelse skal annulleres, uden at det er fornødent at undersøge de andre anbringender, som sagsøgeren har påberåbt sig.
De tidsmæssige virkninger af annullationen af den anfægtede afgørelse
61
I medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF kan Unionens retsinstanser, dersom de skønner det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. Denne bestemmelse er navnlig blevet fortolket således, at den af retssikkerhedsmæssige grunde (jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Tilly-Sabco mod Kommissionen, C-183/16 P, EU:C:2017:704, præmis 124, og af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 52), men også af hensyn til at undgå afbrydelse eller tilbagegang i gennemførelsen af politikker, der føres eller støttes af Unionen, såsom på området for miljøbeskyttelse eller den offentlige sundhed (jf. i denne retning dom af 25.2.1999, Parlamentet mod Rådet, C-164/97 og C-165/97, EU:C:1999:9, præmis 22-24, og af 16.4.2015, Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 72-74), tillader, at virkningerne af en annulleret retsakt opretholdes i et rimeligt tidsrum.
62
Adspurgt af Retten i retsmødet om en eventuel tidsmæssig graduering af virkningerne af en eventuel annullation har Republikken Polen i det foreliggende tilfælde modsat sig dette, mens Kommissionen har anmodet om en sådan graduering, såfremt den anfægtede afgørelse annulleres.
63
Henset til det forhold, at de BAT-AEL’er, der er blevet fastsat ved den anfægtede afgørelse, således som der er blevet redegjort herfor i præmis 1 ovenfor, tjener som grundlag for de nationale myndigheders fastsættelse af godkendelsesvilkår for drift af de store fyringsanlæg, vil en annullation af den anfægtede afgørelse med øjeblikkelig virkning kunne bringe de ensartede godkendelsesvilkår for denne type anlæg i Unionen i fare og risikere at skabe en retsusikkerhed for de berørte parter, navnlig driftslederne af de store fyringsanlæg, indtil en ny afgørelse om BAT-konklusionerne træder i kraft.
64
En annullation af den anfægtede afgørelse med øjeblikkelig virkning ville desuden være i strid med de mål om at sikre et højt niveau af miljøbeskyttelse og om at forbedre miljøkvaliteten, som fastsat i artikel 191, stk. 2, TEUF, i artikel 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og i 2. og 44. betragtning til samt artikel 1 i direktiv 2010/75, som den anfægtede afgørelse bidrager til.
65
Det følger heraf, at virkningerne af den anfægtede retsakt skal opretholdes indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af nærværende dom, af en ny retsakt, som skal erstatte denne, og som skal vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol nr. 36.
Sagsomkostninger
66
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Republikken Polens påstand.
67
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Den Franske Republik, Ungarn og Kongeriget Sverige bærer følgelig deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling):
1)
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/1442 af 31. juli 2017 om fastsættelse af BAT (bedste tilgængelige teknik)-konklusioner i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU for så vidt angår store fyringsanlæg annulleres.
2)
Virkningerne af den i medfør af punkt 1 i denne domskonklusion annullerede gennemførelsesafgørelse opretholdes, indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke må overstige 12 måneder regnet fra datoen for afsigelsen af nærværende dom, af en ny retsakt, som skal erstatte denne, og som skal vedtages ifølge de regler om kvalificeret flertal, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Republikken Polens omkostninger.
4)
Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Den Franske Republik, Ungarn og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.
Collins
Kreuschitz
Csehi
De Baere
Steinfatt
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 27. januar 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.