62015TJ0112
WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 30 marca 2017 r. (
*1
)
EFOGR – Sekcja Gwarancji – EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 – System pomocy obszarowej – Pojęcie trwałych użytków zielonych – Obowiązek uzasadnienia – Proporcjonalność – Ryczałtowa korekta finansowa – Potrącenie wcześniejszej korekty
W sprawie Т-112/15
Republika Grecka, reprezentowana początkowo przez I. Chalkiasa, G. Kanellopoulosa, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, a następnie przez M. Kanellopoulosa, E. Leftheriotou i A. Vasilopoulou, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez D. Triantafyllou i A. Marcoulli, a następnie przez D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie oparte na art. 263 TFUE i zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji 2014/950/UE z dnia 19 grudnia 2014 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2014, L 369, s. 71),
SĄD (ósma izba),
w składzie: D. Gratsias, prezes, M. Kancheva i N. Półtorak (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Spyropoulos, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 września 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
W dniach 26–29 września 2008 r. i 23–27 lutego 2009 r. Komisja Wspólnot Europejskich przeprowadziła dochodzenia AA/2008/012/GR i AA/2009/031/GR dotyczące odpowiednio wydatków dokonanych przez Republikę Grecką z tytułu pomocy obszarowej i środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
2
Pismami z dnia 21 listopada 2008 r. i 13 maja 2009 r. Komisja skierowała uwagi do Republiki Greckiej. Republika Grecka udzieliła na nie odpowiedzi odpowiednio w dniach 21 stycznia i 13 lipca 2009 r.
3
Spotkanie dwustronne miało miejsce w dniu 8 kwietnia 2010 r. W dniu 2 czerwca 2010 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej swoje wnioski, na które ta ostatnia odpowiedziała w dniu 2 sierpnia 2010 r.
4
Pismem z dnia 31 maja 2013 r. Komisja powiadomiła Republikę Grecką, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie do kwoty netto wynoszącej 104758550,31 EUR, którą zamierzała obciążyć to państwo, oraz powodów jej korekt.
5
Republika Grecka zwróciła się do organu pojednawczego pismem z dnia 11 lipca 2013 r., w którym zakwestionowała w szczególności kwoty zaproponowanych korekt.
6
W opinii z dnia 31 stycznia 2014 r. organ pojednawczy pomimo stwierdzenia, że nie było możliwości pogodzenia rozbieżnych stanowisk stron, wezwał je do podjęcia dalszych kontaktów celem zbliżenia swoich stanowisk.
7
W dniu 26 marca 2014 r., po uzyskaniu opinii organu pojednawczego, Komisja przyjęła ostateczne stanowisko, w którym stwierdziła niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu identyfikacji działek rolnych i systemu informacji geograficznej (zwanych dalej „systemem LPIS-GIS”) dotyczące kontroli krzyżowych i kontroli administracyjnych, niedociągnięcia w kontrolach na miejscu, jak też błędne obliczenia płatności i kar. Poza tym Komisja podkreśliła powtarzalny charakter tych ustaleń. Ostateczna kwota netto korekty nałożonej na Republikę Grecką wyniosła 86007771,11 EUR.
8
W dniu 19 grudnia 2014 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą 2014/950/UE z dnia 19 grudnia 2014 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz EFRROW (Dz.U. 2014, L 369, s. 71, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
9
Zaskarżoną decyzją Komisja zastosowała wobec Republiki Greckiej korekty ryczałtowe za rok składania wniosków 2008 w dziedzinie pomocy obszarowej na kwotę ogółem 61012096,85 EUR, od której odjęła kwotę 2135439,32 EUR. Komisja nałożyła również korekty za rok składania wniosków 2008 w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich na kwotę ogółem 10504391,90 EUR, od której odjęła kwotę 2588231,20 EUR. Wynikające z tego kwoty wyników finansowych wynoszą odpowiednio 58876657,53 EUR i 7916160,70 EUR.
10
Komisja uzasadniła nałożenie korekt ryczałtowych następującymi powodami, przedstawionymi w sprawozdaniu podsumowującym załączonym do zaskarżonej decyzji (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”):
–
w odniesieniu do systemu LPIS-GIS: służby Komisji uznały, że nie był zgodny z wymogami wynikającymi z art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2004, L 94, s. 70), ze zmianami, w szczególności:
–
stwierdzono błędy dotyczące granic działek odniesienia i ich maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, przy czym dane te były zasadniczo niedokładne; w szczególności błędy te stwierdzono w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych jako użytki zielone, które zgodnie z wynikami kontroli nie zawsze mogły zostać uznane za kwalifikujące się do pomocy na podstawie art. 2 akapit pierwszy pkt 2 i 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2004, L 141, s. 18), ze zmianami; w konsekwencji rolnicy nie byli prawidłowo poinformowani o kwalifikowalności działek, które zamierzali zgłosić; poza tym kontrole krzyżowe mające na celu uniknięcie tego, by ta sama pomoc nie została nienależnie przyznana więcej razy z tytułu tej samej działki, nie były niezawodne, chyba że miały miejsce kontrole na miejscu wykrywające nieprawidłową lokalizację działek i brak ich kwalifikowalności;
–
od roku 2009 w systemie LPIS-GIS do deklaracji i kontroli krzyżowych wykorzystywano nową informację; tymczasem wyniki kontroli krzyżowych nie mogły być wykorzystywane do oceny ryzyka dla funduszy w roku 2008; w roku 2008 rolnicy deklarowali bowiem swoje działki na podstawie starych systemów LPIS-GIS; otóż, gdyby system funkcjonował prawidłowo w roku 2008, część tych działek zostałaby odrzucona jako niekwalifikująca się, w tym wysoki odsetek odnoszący się do trwałych użytków zielonych, które władze greckie uznały za kwalifikowalne, a w przypadku których Komisja już we wcześniejszej korespondencji wskazała na brak ich kwalifikowalności z powodu nieprzestrzegania właściwych przepisów;
–
kontrole na miejscu w roku składania wniosków 2008 nie odpowiadały wymaganiom art. 23 i 30 rozporządzenia nr 796/2004; w szczególności:
–
w przypadku użytków zielonych: brak pomiarów użytków zielonych został oceniony jako szczególnie niepokojący; w wielu wypadkach grunty kwalifikowalne były porośnięte roślinami drzewiastymi a inne działki były częściowo porośnięte pastewnymi roślinami zielnymi, wobec czego nie spełniały kryteriów trwałych użytków zielonych określonych w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004; zadeklarowane grunty często położone były w strefach oddalonych, bez widocznych granic, trudno dostępne; stwierdzono, że kontrolerzy nie przeprowadzili pomiarów gruntów zgodnie z wymaganiami art. 30 rozporządzenia nr 796/2004; chociaż Republika Grecka wielokrotnie wskazywała, że kwestionowane grunty zawsze były wykorzystywane jako użytki zielone, a ich kwalifikowalności Komisja nie kwestionowała, grunty te również nie były kwalifikowalne w świetle przepisów mających zastosowanie przed rokiem 2006 i również Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa podważała ich kwalifikowalność (dochodzenie AP/2001/06);
–
w odniesieniu do kontroli na miejscu za pomocą teletedekcji: zastosowana procedura nie była zgodna z wymaganiami; w konsekwencji pomoc była wypłacana z tytułu działek niekwalifikujących się na podstawie art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 796/2004;
–
w odniesieniu do klasycznych kontroli na miejscu: „ponowny pomiar” ukazał rozbieżności, nie wykazując jednakże systemowej nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego typu kontroli, z wyjątkiem użytków zielonych; w roku 2008 w perspektywie wprowadzenia nowego systemu LPIS-GIS Republika Grecka nie umieściła w nim współrzędnych działek poddanych klasycznym kontrolom na miejscu; w konsekwencji nie było żadnego przedstawienia graficznego pozwalającego na wykrycie deklaracji wielokrotnych;
–
stwierdzone braki stanowiły ciągłą nieprawidłowość w funkcjonowaniu kontroli kluczowych i kontroli uzupełniających i wywoływały ryzyko dla funduszy w zakresie pomocy obszarowej; poza tym te ustalenia miały charakter powtarzający się;
–
stwierdzone braki miały wpływ na uzupełniające płatności obszarowe.
11
Komisja zastosowała, mając na uwadze ustalenia dotyczące niedociągnięć w systemie LPIS-GIS i w kontrolach na miejscu, korekty rozłożone według następującej klasyfikacji:
–
na rolników deklarujących jedynie użytki zielone nałożono korektę ryczałtową w wysokości 10% z powodu problematycznej sytuacji w systemie LPIS i kontrolach na miejscu ujawniających wysoki odsetek błędów i w konsekwencji istotnych nieprawidłowości; choć według Komisji zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanym dalej „dokumentem nr VI/5330/97”), uzasadniona jest korekta w wysokości 25%, właściwsze wydaje się zastosowanie korekty ryczałtowej wynoszącej 10%, uwzględniając „efekt buforowy”;
–
na rolników, którzy nie zadeklarowali użytków zielonych, nałożono korektę ryczałtową w wysokości 2%, uwzględniając „efekt buforowy”, poprawę klasycznych kontroli na miejscu oraz fakt, że w tej kategorii rolników poziom wykrytych nieprawidłowości był niższy i że klasyczne kontrole na miejscu stanowiły znaczną część kontroli;
–
w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych nałożono korektę ryczałtową wynoszącą 5% z powodu ich negatywnego oddziaływania w wyniku opóźnionego rozpoczęcia kontroli na miejscu i z powodu braku „efektu buforowego”;
–
w odniesieniu do wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni nałożono korektę ryczałtową w wysokości 5%.
Przebieg postępowania i żądania stron
12
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 marca 2015 r. Republika Grecka wniosła niniejszą skargę.
13
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił o otworzeniu ustnego etapu postępowania.
14
W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania Sąd wezwał Komisję do przedstawienia dwóch dokumentów. Komisja spełniła to żądanie w wyznaczonym terminie.
15
Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. W trakcie rozprawy Republika Grecka przedstawiła pewne dokumenty, które były już zawarte w aktach.
16
Republika Grecka wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki dokonane z tytułu pomocy obszarowej za rok składania wniosków 2008, odpowiadające 10% kwoty ogółem wydatków dokonanych na płatności dotyczące użytków zielonych, 5% kwoty ogółem wydatków dokonanych na uzupełniające płatności związane i 5% kwoty ogółem wydatków dokonanych na rozwój obszarów wiejskich.
17
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
Co do prawa
18
W uzasadnieniu skargi Republika Grecka podnosi trzy zarzuty nieważności. Zarzut pierwszy, dotyczący ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% w odniesieniu do pomocy obszarowej, jest oparty na błędnej interpretacji i błędnym zastosowaniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, niewystarczającym uzasadnieniu i naruszeniu zasady proporcjonalności i przekroczenia granic uprawnień dyskrecjonalnych Komisji. Zarzut drugi, dotyczący ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 5% w odniesieniu do uzupełniających płatności związanych, jest oparty na błędzie w ustaleniach faktycznych, niewystarczającym uzasadnieniu i naruszeniu zasady proporcjonalności. Zarzut trzeci, dotyczący korekty finansowej w wysokości 5% zastosowanej do płatności z drugiego filaru Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), poświęconego rozwojowi obszarów wiejskich, jest oparty na braku uzasadnienia, błędzie w ustaleniach faktycznych i naruszeniu zasady proporcjonalności.
19
Na wstępie należy przypomnieć, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami unijnymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., Polska/Komisja, T‑241/10, niepublikowany, EU:T:2013:96, pkt 20).
20
Jeżeli Komisja odmówi obciążenia funduszy niektórymi wydatkami z powodu naruszeń przepisów prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący niedociągnięć w kontrolach przeprowadzonych przez administracje krajowe czy nieścisłości w przekazanych przez nie danych liczbowych, ale tylko do przedstawienia dowodu poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie ma względem tych kontroli bądź danych liczbowych. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego jest uzasadnione faktem, iż to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków europejskich funduszy rolnych, i na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przez nie kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności – nieprawdziwości twierdzeń Komisji (wyroki: z dnia 11 stycznia 2001 r., Grecja/Komisja, C‑247/98, EU:C:2001:4, pkt 7–9; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 21).
21
Tym samym należy zbadać, czy dane państwo członkowskie wykazało nieprawdziwość ocen Komisji lub brak ryzyka straty lub nieprawidłowości ciążącego na funduszu w oparciu o zastosowanie wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli (wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 22; zob. podobnie wyrok z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja, C‑300/02, EU:C:2005:103, pkt 95).
22
W świetle powyższych uwag należy zbadać zarzuty podniesione przez Republikę Grecką na poparcie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona trzech kategorii korekt finansowych zastosowanych w zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego korekty finansowej w wysokości 10% w odniesieniu do pomocy obszarowej
23
Co się tyczy korekty ryczałtowej w wysokości 10% w odniesieniu do pomocy obszarowej, Republika Grecka podnosi trzy zastrzeżenia, dotyczące odpowiednio błędnej interpretacji i błędnego zastosowania art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, ustanawiającego definicję użytków zielonych, braku uzasadnienia i naruszenia zasady proporcjonalności.
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego błędnej interpretacji i błędnego zastosowania art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004
24
Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że definicję „trwałych użytków zielonych”, zawartą w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, należy interpretować w ten sposób, iż obejmuje ona grunty porośnięte krzewami i roślinami drzewiastymi, które są charakterystyczne dla użytków zielonych typu śródziemnomorskiego.
25
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) Komisja wyłącza z finansowania Unii wydatki, które nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Unii. Wynika z tego, że Komisja jest zobowiązana do realizacji celu przyjętego przez prawodawcę w granicach określonych w odpowiednich rozporządzeniach i że wsparcie dochodu rolników nie jest przyznawane w sposób dyskrecjonalny, lecz wyłącznie wtedy, gdy jest zgodne z warunkami określonymi w mających zastosowanie aktach.
26
Ponieważ strony różnią się co do interpretacji definicji „trwałych użytków zielonych” kwalifikujących się do pomocy na podstawie uregulowań obowiązujących w roku składania wniosków 2008, należy przede wszystkim ustalić przepisy istotne dla definicji „trwałych użytków zielonych” i ich interpretację, a następnie zbadać, czy Komisja nie popełniła błędu, nakładając sporną korektę ryczałtową w oparciu o dokonane ustalenia.
27
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że do celów określenia uprawnień do płatności pomocy art. 43 rozporządzenia nr 1782/2003, w brzmieniu obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych, przewidywał uprawnienie do płatności na hektar, przy czym liczba hektarów obejmowała zgodnie z ust. 2 lit. b) tego artykułu wszystkie powierzchnie pastwiskowe w okresie referencyjnym. Te ostatnie zostały zdefiniowane w art. 43 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003, zgodnie z którym obejmowały one „powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna […] na potrzeby hodowli zwierząt”, z wyłączeniem w szczególności budynków, lasów, stawów i ścieżek.
28
Zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, w brzmieniu obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych, każde uprawnienie do płatności na kwalifikujący się hektar dawało prawo do otrzymania płatności. Zgodnie z art. 44 ust. 2 kwalifikujący się hektar oznaczał „grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, z wyjątkiem powierzchni pod […] lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych”.
29
Wynika z tego, że system ustanowiony w rozporządzeniu nr 1782/2003, w brzmieniu obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych, ograniczał płatności obszarowe do samych gruntów rolnych, innymi słowy do każdego obszaru mającej okrywę służącą produkcji rolnej, celem uniknięcia dopuszczenia do skorzystania z pomocy gruntów, które nie były rzeczywiście objęte działalnością rolniczą.
30
W drugiej kolejności trwałe użytki zielone były zdefiniowane w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, jako „grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu przez pięć lat lub dłużej”.
31
Ponadto zgodnie z art. 2 akapit pierwszy pkt 2a rozporządzenia nr 796/2004, w brzmieniu obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych, „trawy lub inne uprawy zielne [pastewne rośliny zielne]” oznaczały „wszelkie uprawy zielne [pastewne rośliny zielne], rosnące na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwach członkowskich (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt)”.
32
Poza tym zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w brzmieniu obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych, „[d]ziałka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów programów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza, o której mowa w art. 51 rozporządzenia […] nr 1782/2003 lub, odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze”.
33
Należy więc na wstępie stwierdzić, że definicja „trwałych użytków zielonych” zawarta w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie wskazywała wyraźnie jako „trwałych użytków zielonych” jedynie gruntów przeznaczonych do produkcji trawy lub innych pastewnych roślin zielnych.
34
Stąd, choć rośliny inne niż trawa i inne pastewne rośliny zielne nie są wyraźnie wykluczone z tej definicji, to definicja ta ustanawiała dorozumiane rozróżnienie między trawą i pastewnymi roślinami zielnymi z jednej strony a w przeciwieństwie do tych ostatnich wszystkimi roślinami niezielnymi, a mianowicie roślinami drzewiastymi, z drugiej strony. Ze sformułowania „produkcja trawy lub innych pastewnych roślin zielnych” wynika bowiem, że jedynie trawy i pastewne rośliny zielne powinny być zasadniczo dopuszczone do wsparcia w świetle wspomnianej definicji.
35
Tym samym, co się tyczy płatności z tytułu użytków zielonych, kryterium przyjętym w rozporządzeniu nr 796/2004 celem zapewnienia, by nie wypłacano pomocy z tytułu gruntów nieobjętych działalnością rolniczą, był rodzaj roślinności występującej na danym gruncie. Przewaga roślin innych niż rośliny zielne wskazywałaby bowiem na zaprzestanie działalności rolniczej na danych gruntach, w niniejszym wypadku na użytkach zielonych. Stąd ograniczenie definicji „trwałych użytków zielonych” tylko do gruntów porośniętych trawą i pastewnymi roślinami zielnymi, z których te ostatnie służą jako naturalna pasza, miało zapobiec ryzyku dopuszczenia do objęcia pomocą gruntów, które byłyby przeznaczone do działalności nierolniczej i nie byłyby faktycznie wykorzystywane do hodowli zwierząt. Elementy drzewiaste (drzewa i krzewy) mogły być tolerowane, o ile nie zagrażały rozwojowi zasobów pastewnych roślin zielnych, a przez to faktycznemu wykorzystaniu działek jako użytków zielonych.
36
W konsekwencji zarówno z brzmienia art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, jak i celów i kontekstu tego rozporządzenia wynika, że pojęcie „trwałych użytków zielonych” należy interpretować w ten sposób, iż lasy i działki porośnięte roślinami drzewiastymi były co do zasady wyłączone z pomocy.
37
Następnie z akt sprawy wynika, że Wspólne Centrum Badawcze (JCR) Komisji publikuje przewodnik, który ma dostarczać państwom członkowskim wytycznych na temat najlepszych sposobów przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych z zakresu wspólnej polityki rolnej (WPR).
38
Zgodnie z wersją przewodnika stosowaną w 2008 r. i dostarczoną przez Komisję w odpowiedzi na środek organizacji postępowania:
„[S]łużby Komisji uważają, że za »lasy« należy uznawać grunty w obrębie działki rolnej porośnięte drzewami (w tym zakrzewieniami itd.) utrudniającymi wzrost roślinności poddrzewnej nadającej się na użytek zielony; zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 grunty zadrzewione w obrębie działki rolnej o obsadzie wyższej niż 50 drzew na hektar powinny być co do zasady uważane za niekwalifikowalne [;] wyjątki uzasadnione wcześniej przez państwa członkowskie mogą być dopuszczone dla klas drzew kultur mieszanych, takich jak sady, i ze względów ekologicznych/środowiskowych; […] co się tyczy zakrzewień, skał itd., warunki, w jakich te elementy mogą być uznawane za część działki rolnej, powinny być określone na podstawie zwyczajowych norm danego państwa członkowskiego lub regionu”.
39
Z wyciągu z tego przewodnika wynika, że ograniczone występowanie drzew, mniejsze niż 50 drzew na hektar, nie wyklucza działek rolnych z objęcia pomocą, o ile takie marginalne występowanie nie uniemożliwia ich faktycznego rolniczego wykorzystania. Zgodnie z przewodnikiem możliwe było również wprowadzenie innych odstępstw od wykluczenia drzew i innych roślin drzewiastych, pod warunkiem że zostaną wcześniej określone i uzasadnione.
40
Należy również zaznaczyć, że w niniejszej sprawie, co się tyczy korekty ryczałtowej zastosowanej do płatności z tytułu użytków zielonych, Komisja oparła swoją decyzję na następujących ustaleniach. W pierwszym piśmie skierowanym do Republiki Greckiej, datowanym na dzień 21 listopada 2008 r., Komisja stwierdziła, że kontrole na miejscu przeprowadzone w trakcie odpowiednich dochodzeń wykazały, iż niektóre grunty zakwalifikowane do pomocy nie spełniały kryteriów kwalifikowalności przewidzianych w art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Komisja wymieniła następujące przykłady:
–
642‑526‑7231‑031B: z 18 ha zadeklarowanych/zaakceptowanych jedynie 10% można było uznać za kwalifikowalne; działki w postaci narysowanej na mapie nie można było zlokalizować wśród gminnych użytków zielonych;
–
665‑522‑0095‑039B: 35 ha zadeklarowanych/zaakceptowanych; część działki zadeklarowanej przez rolnika była piaszczystym wybrzeżem morskim z małą ilością trawy, częściowo przystosowanym jako tor prób; władze greckie zaakceptowały ten grunt jako użytek zielony, gdyż przechodziły przez niego zwierzęta, czego nie uznano za dopuszczalne kryterium;
–
585‑559‑2915‑001B: zadeklarowano/zaakceptowano 3,1 ha; działka w całości mierzyła 38,4 ha, z czego 37,7 ha zostało uznanych przez gminę za kwalifikowalne użytki zielone; działki jako gminnych użytków zielonych nie dało się zlokalizować; na podstawie fotografii dostarczonej pod koniec delegacji co najmniej połowa całości była pokryta gęstymi zakrzewieniami lub lasem;
–
522‑528‑2317‑401B: zadeklarowano/zaakceptowano 20 ha; działka w całości mierzyła 33,69 ha, z czego 32,75 ha zostało uznanych przez gminę za kwalifikowalne użytki zielone; działka była całkowicie porośnięta drzewami i stanowiła faktycznie las; władze twierdziły, że zwierzęta mogły tam wchodzić; w nowym systemie LPIS-GIS całość jest interpretowana jako las na podstawie ortoobrazów;
–
513‑526‑3201‑401B: zadeklarowano/zaakceptowano 7 ha; działka w całości mierzyła 9,3 ha, z czego 8,8 ha zostało uznanych przez gminę za kwalifikowalne użytki zielone; całość była faktycznie zboczem górskim porośniętym w 80% gęstymi zakrzewieniami i drzewami; w nowym LPIS-GIS całość jest uznana za kwalifikowalną w 100% na podstawie ortoobrazów, co zostało uznane za nieprawidłowe; obok tego kompleksu znajduje się użytek zielony i rolnik, który zadeklarował ten kompleks, wypasa swoje zwierzęta na prawdziwym pastwisku poza tym kompleksem;
–
512‑526‑9460‑402B: zadeklarowano/zaakceptowano 18 ha; działka w całości mierzyła 42 ha, z czego 41,2 ha zostało uznanych przez gminę za kwalifikowalne użytki zielone; kompleks był położony na stromym zboczu górskim, porośniętym drzewami/krzewami i krzakami; w nowym systemie LPIS-GIS całość jest interpretowana jak las na podstawie ortoobrazów.
41
Z późniejszej wymiany korespondencji między Komisją a Republiką Grecką wynika, że władze greckie nie zdołały uzasadnić niedociągnięć stwierdzonych przez Komisję. W konsekwencji Komisja stwierdziła w sprawozdaniu podsumowującym, że „w przypadku rolników, którzy deklarują wyłącznie użytki zielone, sytuacja charakteryzuje się wysokim odsetkiem błędów, a w konsekwencji poważnymi nieprawidłowościami”. W sprawozdaniu podsumowującym zaznaczono ponadto, że w wielu wypadkach kwalifikowalne działki nie były porośnięte roślinami zielnymi, lecz roślinami drzewiastymi, a czasami działki były częściowo porośnięte roślinami zielnymi, nie spełniały zatem kryteriów trwałych użytków zielonych wynikających z art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Poza tym zgodnie ze sprawozdaniem podsumowującym dość powszechne było, że deklarowane grunty były zlokalizowane w oddalonych miejscach (publicznych/wspólnego użytku), które nie zawsze były w widoczny sposób odgraniczone i łatwo dostępne. Stwierdzono, że kontrolerzy nie przeprowadzili pomiarów powierzchni zadeklarowanych działek rolnych zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż czasami wyznaczono tylko jeden punkt odniesienia i nie miało miejsca rzeczywiste określenie powierzchni.
42
Z powyższego wynika, że nieprawidłowości stwierdzone przez służby Komisji mogły stanowić dowód poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie miała ona w odniesieniu do pomocy wypłaconej z tytułu użytków zielonych, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 20 powyżej.
43
Republika Grecka nie przedstawia tymczasem żadnego dowodu wykazującego nieprawdziwość ocen Komisji, który pozwoliłby podważyć decyzję o nałożeniu korekty ryczałtowej z tytułu trwałych użytków zielonych, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 21 powyżej.
44
Republika Grecka twierdzi bowiem zasadniczo, że wykluczenie użytków zielonych „typu śródziemnomorskiego” z pomocy WPR nie jest ani logiczne, ani uzasadnione, i podnosi na poparcie swojego twierdzenia serię argumentów zmierzających do wykazania, że Komisja popełniła błąd, nakładając sporną korektę ryczałtową, gdyż grunty porośnięte roślinami drzewiastymi służącymi za tradycyjną paszę dla zwierząt basenu Morza Śródziemnego powinny były zostać dopuszczone do pomocy jako użytki zielone.
45
Należy zaznaczyć na wstępie, że poprzez to zastrzeżenie Republika Grecka nie zamierza kwestionować legalności definicji „trwałych użytków zielonych” zawartej w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004.
46
Poza tym, po pierwsze, Republika Grecka utrzymuje, że WPR miała zawsze za cel wspieranie użytków zielonych typu śródziemnomorskiego, rozciągających się na znacznej części terytorium Grecji, Francji, Włoch, Hiszpanii i Portugalii. Ponadto zdaniem Republiki Greckiej wykluczenie śródziemnomorskich użytków zielonych z definicji „trwałych użytków zielonych” jest sprzeczne z przepisami Unii w dziedzinie ochrony środowiska.
47
W tym względzie należy stwierdzić, że Republika Grecka ogranicza się do twierdzenia w sposób abstrakcyjny, że WPR miała zawsze za cel wspieranie użytków zielonych typu śródziemnomorskiego, opierając swoje wywody jedynie na abstrakcyjnym odesłaniu do wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., Grecja/Komisja (T‑632/11, niepublikowany, EU:T:2014:934), pozbawionym wyjaśnień co do jego znaczenia.
48
Co się tyczy rzekomego celu wspierania przez WPR trwałych użytków zielonych typu śródziemnomorskiego, należy zaznaczyć przede wszystkim, że cel taki nie figuruje pośród celów WPR określonych w art. 39 TFUE ani nie wynika z przepisów rozporządzenia nr 1782/2003, które przewidywało jedynie w motywie 4, że „[p]onieważ trwałe pastwiska \/ mają pozytywny wpływ na środowisko, celowe jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych pastwisk \/, aby uniknąć ich masowego przekształcenia w grunty orne”.
49
Poza tym należy stwierdzić, że choć Republika Grecka twierdzi, że zaskarżona decyzja powinna być zgodna z przepisami Unii w dziedzinie ochrony środowiska, nie wskazuje ona przepisów rzekomo naruszonych.
50
Po drugie, Republika Grecka twierdzi, że w krajach śródziemnomorskich pojęcie „trwałych użytków zielonych” odnosi się do porośniętych naturalną roślinnością drzewiastą lub lesistą gruntów przeznaczonych do wypasu zwierząt gospodarskich. Republika Grecka przywołuje również powracające żądanie hodowców południowej Europy dotyczące uznania kwalifikowalności użytków zielonych typu śródziemnomorskiego w ramach WPR, niezależnie od znajdującej się na nich roślinności.
51
Należy zaznaczyć przede wszystkim, że Republika Grecka nie może skutecznie powoływać się na rzekome krajowe pojęcie użytków zielonych, które dopuszczałoby grunty pokryte w większości roślinnością drzewiastą jako zasoby pastewne, gdyż jedynie marginalne występowanie roślin drzewiastych było tolerowane zgodnie z unijną definicją obowiązującą w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2012 r., Grecja/Komisja, T‑86/08, EU:T:2012:345, pkt 68).
52
Następnie na poparcie swojego argumentu opartego na powracającym żądaniu dotyczącym uznania kwalifikowalności użytków zielonych typu śródziemnomorskiego w ramach WPR, Republika Grecka ogranicza się do odesłania do serii załączników, z których najstarszy datowany jest na rok 2011, nie podając wyjaśnień i nie wskazując istotnych fragmentów tych załączników.
53
Tymczasem z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem wynika, że okoliczności prawne i faktyczne, na których opiera się skarga, muszą przynajmniej w skróconej formie wynikać z samej treści skargi i że w związku z tym nie wystarczy odwołać się w skardze do okoliczności, które przedstawiono w załączniku do niej. Ponadto zadaniem Sądu nie jest poszukiwanie i odnajdywanie w załącznikach zarzutów, które mógłby uznać za podstawę skargi, albowiem załączniki spełniają funkcję wyłącznie dowodową i pomocniczą (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, pkt 94, 97, 100). Wynika z tego, że ogólne odesłanie do załączników przywołanych przez Republikę Grecką może jedynie zostać odrzucone jako niedopuszczalne.
54
Należy jednak zaznaczyć, że prace nad reformą WPR 2014–2020 rozpoczęły się w kwietniu 2010 r. wszczęciem publicznej debaty na temat przyszłości WPR, jej celów i zasad. Następnie w październiku 2011 r. Komisja przedstawiła pakiet wniosków prawodawczych, które doprowadziły między innymi do przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608). Wspomniane rozporządzenie rozszerzyło definicję „trwałych użytków zielonych” na grunty porośnięte roślinami drzewiastymi. Można więc dojść do wniosku na podstawie treści dokumentów, na które próbuje powoływać się Republika Grecka, że zostały sporządzone i opublikowane w ramach kampanii mającej na celu wywarcie wpływu na wybór prawodawcy odnośnie do spornego przepisu dotyczącego trwałych użytków zielonych. Nawet przy założeniu, że załączniki przywołane przez Republikę Grecką mogą mieć znaczenie w ramach kwestionowania legalności – niepodnoszonej w niniejszej sprawie – rozporządzenia nr 796/2004 w zakresie, w jakim to ostatnie wyklucza z definicji trwałych użytków zielonych użytki zielone typu śródziemnomorskiego, to nie mają one jednak znaczenia dla uzasadnienia rozszerzającej interpretacji przepisu spornego w niniejszej sprawie.
55
Po trzecie, Republika Grecka twierdzi, że sporne grunty zawsze służyły jako użytki zielone, a Komisja nie kwestionowała ich kwalifikowalności.
56
W tym względzie należy zaznaczyć, że Komisja nie jest zobowiązana do obciążania europejskich funduszy rolnych wydatkami dokonanymi przez państwo członkowskie na podstawie obiektywnie błędnej interpretacji prawa Unii, przyjętej w dobrej wierze, chyba że błędną interpretację prawa Unii można przypisać instytucji unijnej (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2009 r., Hiszpania/Komisja, T‑369/05, niepublikowany, EU:T:2009:213, pkt 67).
57
Tymczasem należy stwierdzić, że Republika Grecka nie przedstawia żadnego dowodu, który pozwalałby przyjąć, że w 2008 r. jej interpretacja pojęcia użytków zielonych mogła być przypisana zachowaniu Komisji. Ogranicza się ona do powtórzenia argumentu, kwestionowanego przez Komisję, dotyczącego braku zakwestionowania kwalifikowalności gruntów używanych tradycyjnie do wypasu, który podniosła już na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nie przedstawiając jednak dowodów na jego poparcie. W tym względzie ze sprawozdania podsumowującego wynika, że zgodnie z przepisami obowiązującymi przed 2006 r. grunty te były uznawane za niekwalifikowalne i że Komisja kwestionowała ich kwalifikowalność. W konsekwencji argument ten można jedynie oddalić.
58
Po czwarte, Republika Grecka twierdzi, że przedstawiana przez nią interpretacja spornego pojęcia znajduje oparcie z jednej strony w zaleceniach Komisji, które służyły za podstawę opracowania w 2012 r. greckiego planu działania dotyczącego oceny kwalifikowalności użytków zielonych za pomocą fotointerpretacji obrazów satelitarnych działek rolnych, a z drugiej strony w zmianie rozpatrywanej definicji dokonanej w rozporządzeniu nr 1307/2013.
59
Co się tyczy zmiany definicji „trwałych użytków zielonych” dokonanej w rozporządzeniu nr 1307/2013, należy stwierdzić, że poprzez swój argument Republika Grecka przywołuje przepisy późniejsze na poparcie swej interpretacji przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
60
Tymczasem jest bezsporne, że właściwe przepisy nowego rozporządzenia nr 1307/2013 mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r., przy czym nie przewidziano żadnego zastosowania retroaktywnego. Należy więc stwierdzić, że ze względu na to, iż do prawodawcy Unii, dysponującego w wykonaniu swoich obowiązków szerokim zakresem uznania, należało dokonanie oceny sytuacji i ewentualnie podjęcie decyzji o konieczności zmiany obowiązujących przepisów, z samej późniejszej zmiany spornej definicji nie wynika, że art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 należy interpretować zgodnie z dokonaną zmianą (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r., Deutsche Bahn/Komisja, T‑351/02, EU:T:2006:104, pkt 112). Powyższe zastrzeżenie można zatem jedynie oddalić jako bezzasadne.
61
Co się tyczy zaleceń i planu działania z 2012 r., z wyciągu z tych zaleceń przedstawionego przez Republikę Grecką wynika, że jeżeli liczba drzew na hektar była niższa od 50, cała działka była uważana po prostu za użytek zielony. Jeżeli natomiast liczba drzew na hektar działki była wyższa od 50, należało uznać, iż cała działka nie jest użytkiem zielonym. W odniesieniu do działek porośniętych rozproszonymi krzewami ustalono następującą klasyfikację:
–
jeżeli odsetek powierzchni kwalifikowalnej jako użytek zielony został oceniony w drodze fotointerpretacji na 0–25%, należało uznać, że 0% powierzchni całkowitej było kwalifikowalne,
–
jeżeli odsetek powierzchni kwalifikowalnej jako użytek zielony został oceniony w drodze fotointerpretacji na 25–50%, należało uznać, że 37,5% powierzchni całkowitej było kwalifikowalne,
–
jeżeli odsetek powierzchni kwalifikowalnej jako użytek zielony został oceniony w drodze fotointerpretacji na 50–75%, należało uznać, że 62,5% powierzchni całkowitej było kwalifikowalne,
–
jeżeli odsetek powierzchni kwalifikowalnej jako użytek zielony został oceniony w drodze fotointerpretacji na 75–100%, należało uznać, że 100% powierzchni całkowitej było kwalifikowalne.
62
Wspomniane zalecenia były oparte na stosowanej w roku 2012 wersji przewodnika opublikowanego przez Joint Research Center, który miał dostarczyć państwom członkowskim wytycznych co do najlepszych sposobów przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących WPR (zob. pkt 37–39 powyżej). Zgodnie z wyciągiem z tego przewodnika, załączonego do wspomnianych zaleceń i identycznego z tekstem obowiązującym w roku 2008:
„[Z]daniem Komisji »lasy« należy interpretować jako grunty w obrębie działki rolnej porośniętej drzewami (w tym krzewami itd.) uniemożliwiającymi wzrost roślinności nadającej się na użytek zielony[;] co się tyczy działek z drzewami, służby Komisji uważają w konsekwencji, że grunty zadrzewione w obrębie działki rolnej o obsadzie powyżej 50 drzew/ha powinny być co do zasady uznawane za niekwalifikowalne[;] wyjątki uzasadnione uprzednio przez państwa członkowskie mogą być przewidziane dla klas drzew kultur mieszanych, takich jak sady i ze względów ekologicznych/środowiskowych[;] co się tyczy zakrzewień, skał itd., warunki, w jakich te elementy mogą być uznane za część działki rolnej, powinny być określone w oparciu o zwyczajowe normy danego państwa członkowskiego lub regionu”.
63
W odróżnieniu od wersji obowiązującej w roku 2008, wersja z roku 2012 stanowiła, że dla oszacowania powierzchni kwalifikowalnej w obrębie danej działki rolnej jako trwałych użytków zielonych państwa członkowskie mogą stosować współczynnik redukcji w jednej z następujących postaci: „- system pro rata”.
64
Z akt sprawy i informacji przedstawionych przez Komisję na rozprawie wynika, że plan działania oparty na zaleceniach Komisji, do którego odnosi się Republika Grecka, był opracowywany w roku 2012 w perspektywie wejścia w życie rozporządzenia nr 1307/2013, które zmieniło definicję „trwałych użytków zielonych”. Tymczasem z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, by ten plan działania i zalecenia, na których się opiera, miały zastosowanie przed rokiem opracowania planu, to jest 2012. W konsekwencji nawet przy założeniu, że plan działania i wspomniane zalecenia pozwalają na podtrzymanie rozszerzającej interpretacji pojęcia użytków zielonych dopuszczającej do pomocy grunty porośnięte roślinami drzewiastymi w ilości powyżej 50 drzew na hektar, Republika Grecka nie może powoływać się na opracowanie tego planu działania i na te zalecenia dla zakwestionowania nałożenia spornej korekty ryczałtowej opartej na ustaleniach dokonanych w odniesieniu do roku składania wniosków 2008.
65
W konsekwencji należy stwierdzić, że Republika Grecka nie wykazała, iż ustalenia Komisji były nieprawidłowe.
66
W końcu należy stwierdzić uzupełniająco, mając na uwadze niedociągnięcia stwierdzone w stosowaniu przepisów dotyczących użytków zielonych i w funkcjonowaniu systemu kontroli LPIS-GIS, o których mowa w pkt 40 i 41 powyżej, że sporne grunty nie byłyby kwalifikowalne, niezależnie od tego czy zastosowano by definicję zgodną z brzmieniem art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, czy gdyby Komisja zastosowała interpretację wynikającą z planu działania na rok 2012, a nawet interpretację przyjętą w rozporządzeniu nr 1307/2013.
67
Uwzględniając całość powyższych rozważań, należy oddalić zastrzeżenie pierwsze Republiki Greckiej, dotyczące błędnej interpretacji definicji „trwałych użytków zielonych” zawartej w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004.
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, opartego na braku uzasadnienia
68
Republika Grecka utrzymuje, że poprzez odmowę uwzględniania dowodów, które przywołała ona na poparcie zastrzeżenia dotyczącego błędnej interpretacji i błędnego zastosowania definicji użytków zielonych, rozumianej w szerszym kontekście celów WPR, Komisja dopuściła się w swej decyzji braku uzasadnienia.
69
Należy zaznaczyć na wstępie, że z samego faktu, iż Komisja nie spełnia oczekiwań Republiki Greckiej, nie wynika, że zaskarżona decyzja obarczona jest brakiem uzasadnienia.
70
Należy poza tym przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii prawidłowości uzasadnienia, wchodzącej w zakres materialnej zgodności z prawem spornego aktu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane przez art. 296 TFUE powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i powinno przedstawiać w sposób zrozumiały i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która jest autorem aktu, w taki sposób, aby pozwolić zainteresowanym na zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi na przeprowadzenie kontroli (wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niderlandy/Komisja, C‑159/01, EU:C:2004:246, pkt 65).
71
Decyzje Komisji w zakresie rozliczania rachunków funduszy są przyjmowane na podstawie sprawozdania podsumowującego, a także korespondencji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim (wyrok z dnia 14 marca 2002 r., Niderlandy/Komisja, C‑132/99, EU:C:2002:168, pkt 39). W tych warunkach uzasadnienie decyzji odmawiającej przyjęcia przez Komisję obciążenia funduszu z tytułu części dokonanych wydatków winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji było ściśle zaangażowane w proces jej przygotowania i znało powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFOGR sporną kwotą (wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, EU:C:2001:455, pkt 98; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 94).
72
W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że Republika Grecka była zaangażowana w proces opracowania zaskarżonej decyzji i że kwestia braku kwalifikowalności zadeklarowanych gruntów z powodu niezgodności z definicją „trwałych użytków zielonych” zawartą w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 została wyraźnie podniesiona w początkowej korespondencji, w ramach postępowania pojednawczego i w ostatecznym stanowisku przyjętym przez Komisję, jak wynika z pism wymienionych między Komisją a Republiką Grecką, z opinii organu pojednawczego i ze sprawozdania podsumowującego.
73
I tak z pism Komisji z dnia 21 listopada 2008 r. i z dnia 31 maja 2013 r., jak też z opinii organu pojednawczego i ze sprawozdania podsumowującego załączonego do zaskarżonej decyzji wynika, że Republika Grecka znała nieprawidłowości, które doprowadziły do nałożonych korekt. Służby Komisji wyraźnie zakwestionowały bowiem sposób, w jaki władze greckie określały powierzchnie użytków zielonych kwalifikujące się do pomocy, opierając się na przykładach nieprawidłowości, jak też stwierdziły i wskazały niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu LPIS-GIS i w kontrolach na miejscu.
74
W końcu w sprawozdaniu podsumowującym Komisja stwierdziła, co następuje:
„W wypadku rolników deklarujących wyłącznie użytki zielone: sytuacja charakteryzowała się wysokim odsetkiem błędów i stąd poważnymi nieprawidłowościami[; w] konsekwencji zgodnie z postanowieniami dokumentu nr VI/5330/97, s. 11 i 12, zasadna jest korekta wynosząca 25%[; n]iemniej, ze względu na to, że wielu rolników posiada dużo więcej gruntów niż uprawnień („efekt buforowy”) [jedynie część zadeklarowanych trwałych użytków zielonych jest wykorzystywana do aktywowania uprawnień do płatności], bardziej stosowne wydaje się zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 10%”.
75
Wynika z tego, że Republika Grecka była ściśle zaangażowana w proces opracowania zaskarżonej decyzji, że znała powody, dla których Komisja uznała, iż nie jest zobowiązana do obciążenia funduszu sporną kwotą, i że Komisja wyraźnie wskazała w toku postępowania powody nałożenia korekty ryczałtowej w wysokości 10% pomocy wypłaconej Republice Greckiej w 2008 r. z tytułu pomocy obszarowej dotyczącej trwałych użytków zielonych.
76
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja jest uzasadniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 296 TFUE. Niniejsze zastrzeżenie powinno zatem zostać oddalone.
W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
77
Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że wynosząca 10% stawka korekty nałożonej w zaskarżonej decyzji jest nieproporcjonalna i nie powinna przekraczać 5%.
78
Zgodnie z orzecznictwem korekta przyjęta przez Komisję zgodnie z wytycznymi wydanymi przez nią w danej dziedzinie służy uniknięciu obciążenia funduszu kwotami, które nie zostały użyte do sfinansowania celu realizowanego przez odnośne uregulowania Unii, i nie stanowi kary (zob. wyrok z dnia 31 marca 2011 r., Grecja/Komisja, T‑214/07, niepublikowany, EU:T:2011:130, pkt 136 i przytoczone tam orzecznictwo). W orzecznictwie uznano tym samym, że stawki ryczałtowe przyjęte w wytycznych pozwalają jednocześnie na przestrzeganie prawa Unii i właściwe zarządzanie zasobami Unii, a także na uniknięcie sytuacji, w której wykonująca swoje uprawnienia dyskrecjonalne Komisja nakłada na państwa członkowskie korekty niewspółmierne i nieproporcjonalne (wyrok z dnia 10 września 2008 r., Włochy/Komisja, T‑181/06, niepublikowany, EU:T:2008:331, pkt 234).
79
Należy przypomnieć, że w odniesieniu do wysokości korekty finansowej Komisja może nawet odmówić obciążenia europejskich funduszy rolnych całością dokonanych wydatków, jeżeli stwierdzi, że nie istnieją wystarczające mechanizmy kontroli (wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r., Grecja/Komisja, T‑33/07, niepublikowany, EU:T:2009:195, pkt 140). Komisja musi jednak przestrzegać zasady proporcjonalności, która wymaga, aby akty wydawane przez instytucje nie przekraczały granic tego, co jest stosowne i konieczne do realizacji wyznaczonego celu (wyroki: z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, pkt 25; z dnia 19 czerwca 1997 r., Air Inter/Komisja, T‑260/94, EU:T:1997:89, pkt 144).
80
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, to z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie należy z niego wyciągnąć (wyroki: z dnia 14 lutego 2008 r., Hiszpania/Komisja, T‑266/04, niepublikowany, EU:T:2008:37, pkt 105; z dnia 5 lipca 2012 r., Grecja/Komisja, T‑86/08, EU:T:2012:345, pkt 196).
81
Co się tyczy rodzaju korekty zastosowanej w niniejszym wypadku, należy przypomnieć w świetle wytycznych Komisji ustanowionych w dokumencie nr VI/5330/97, że jeżeli nie ma możliwości dokonania precyzyjnej oceny strat poniesionych przez Unię, można zastosować korektę ryczałtową (zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 2003 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, C‑346/00, EU:C:2003:474, pkt 53).
82
Zgodnie z dokumentem nr VI/5330/97, w sytuacji gdy w ogóle nie wprowadzono systemu kontroli lub system ten jest w dużej mierze niewystarczający oraz gdy istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości oraz niedbalstwa w zwalczaniu nieprawidłowych czy nieuczciwych praktyk, należy zastosować korektę w wysokości 25% wydatków, gdyż istnieje ryzyko szczególnie wysokich strat dla funduszu.
83
Jeżeli nie przeprowadzono jednej lub wielu kontroli kluczowych bądź są one przeprowadzane tak źle lub tak rzadko, iż nie wystarczają do dokonania oceny kwalifikowalności wniosku lub do zapobieżenia nieprawidłowościom, należy zastosować korektę w wysokości 10%, ponieważ można słusznie sądzić, że zaistniało wysokie ryzyko znacznych strat dla europejskich funduszy rolnych.
84
Co się tyczy niedociągnięć stwierdzonych przez Komisję, należy zaznaczyć na wstępie, że Republika Grecka nie kwestionuje ich prawdziwości, ale ogranicza się do zakwestionowania rozmiaru nałożonej korekty, a mianowicie 10%.
85
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że nie można stwierdzić, iż system kontroli w ogóle nie został wdrożony. Należy więc zgodnie z kryteriami wymienionymi w pkt 82 powyżej zbadać, czy Komisja mogła słusznie uznać, że ze względu na stwierdzone niedociągnięcia wdrożenie systemu kontroli było w dużej mierze niewystarczające.
86
Ze sprawozdania podsumowującego wynika, że Komisja stwierdziła braki w systemie LPIS-GIS, które pociągały za sobą fizyczne nieścisłości granic i maksymalnych obszarów kwalifikowalnych działek referencyjnych. W konsekwencji kontrole krzyżowe mające na celu zapobieżenie nienależnego przyznania tej samej pomocy więcej razy z tytułu tej samej działki, nie były niezawodne, chyba że miały miejsce kontrole na miejscu wykrywające nieprawidłową lokalizację działek i ich kwalifikowalność.
87
W szczególności Komisja wykryła poważne problemy dotyczące gruntów zadeklarowanych jako trwałe użytki zielone, które Republika Grecka uznawała za kwalifikowalne, ale Komisja odrzuciła wielokrotnie z powodu niezgodności z właściwymi przepisami.
88
Strony różnią się w swej ocenie sposobu określenia „użytków zielonych kwalifikujących się do pomocy”. Niemniej z analizy przeprowadzonej w ramach pierwszego zastrzeżenia niniejszego zarzutu wynika, że niezależnie od zakresu definicji „trwałych użytków zielonych” zastosowanej w niniejszym przypadku stwierdzone nieprawidłowości i tak doprowadziłyby Komisję do nałożenia zastosowanej korekty ryczałtowej.
89
W szczególności Komisja zaznaczyła w sprawozdaniu podsumowującym, że w następstwie aktualizacji systemu LPIS-GIS część gruntów zadeklarowanych w roku 2008 została usunięta z systemu od roku 2009. Tymczasem gdyby system LPIS-GIS działał prawidłowo w roku 2008, ta część gruntów nie zostałaby wówczas uznana za kwalifikowalną. Ten brak dotyczył wysokiego odsetka gruntów uznanych niesłusznie za kwalifikowalne z tytułu trwałych użytków zielonych na podstawie błędnej definicji.
90
Ponadto w 2008 r. Komisja stwierdziła, że system LPIS-GIS nie działał prawidłowo, gdyż w perspektywie wprowadzenia nowego systemu LPIS-GIS w roku 2009 Republika Grecka nie umieściła w tym systemie współrzędnych działek poddanych klasycznym kontrolom na miejscu. W konsekwencji brak było graficznego przedstawienia pozwalającego na wykrycie wielokrotnych deklaracji. Tymczasem zgodnie z przepisami prawa Unii dotyczącymi funduszy na państwach członkowskich spoczywa obowiązek zorganizowania skutecznego systemu kontroli i monitorowania. Wymóg taki zakłada, że granice działek referencyjnych i ich maksymalny obszar kwalifikujący się do pomocy zostaną określone w sposób dokładny i prawidłowy. Informacje te mają bowiem zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania wiarygodności krzyżowych kontroli administracyjnych, aby mogły być prowadzone kontrole na miejscu i aby rolnicy posiadali prawidłowe informacje, tak by mogli złożyć prawidłowe deklaracje (zob. podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Bułgaria/Komisja, T‑335/11, niepublikowany, EU:T:2013:262, pkt 29).
91
Następnie, co się tyczy kontroli na miejscu, Komisja stwierdziła w sprawozdaniu podsumowującym, że nie były one prowadzone zgodnie z normami obowiązującymi w roku 2008.
92
W pierwszej kolejności w odniesieniu do jakości kontroli na miejscu Komisja stwierdziła, że brak pomiarów użytków zielonych był szczególnie niepokojący. Obok niezgodności gruntów z definicją „trwałych użytków zielonych” wynikającą z art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 zadeklarowane grunty były często zlokalizowane w oddalonych strefach bez widocznych granic i trudno dostępne; stwierdzono, że kontrolerzy nie prowadzili pomiarów gruntów zgodnie z wymogami art. 30 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż niekiedy wyznaczono tylko jeden punkt odniesienia, a rzeczywiste określenie powierzchni nie miało w ogóle miejsca.
93
W drugiej kolejności, co się tyczy kontroli za pomocą teledetekcji, zastosowana procedura nie odpowiadała wymaganiom. Audyty wykazały bowiem, że kod T‑4 (działka zakryta chmurami) był zbyt często przydzielany działkom, których kwalifikowalność była wątpliwa. W tym względzie Komisja zwróciła uwagę na specyfikacje techniczne, zgodnie z którymi kodów tych nie powinno się przypisywać działkom, których kwalifikowalność była wątpliwa w świetle fotointerpretacji cyfrowej.
94
W tym kontekście, co się tyczy zwykłych kontroli na miejscu, Komisja zaznaczyła w sprawozdaniu podsumowującym, że w wypadku wszystkich działek w roku 2008 współrzędne będące przedmiotem tych kontroli nie zostały zarejestrowane, co uniemożliwiło wykrycie deklaracji wielokrotnych.
95
Z powyższego wynika, że co się tyczy wydatków związanych z użytkami zielonymi, Komisja stwierdziła braki w systemie kontroli związane z dopuszczeniem przez władze greckie do pomocy z tytułu użytków zielonych gruntów niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Tego stwierdzenia Komisji nie można podważyć nawet przy uwzględnieniu rozszerzającej interpretacji art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Tym samym te braki w systemie kontroli, ujęte razem z wszystkimi innymi brakami stwierdzonymi i niekwestionowanymi przez Republikę Grecką, stanowią poważnie niewystarczające wdrożenie systemu kontroli, pociągające za sobą wysoki poziom błędów świadczących o ogólnych nieprawidłowościach, które prawdopodobnie spowodowały wyjątkowo wysokie straty dla funduszu (zob. podobnie wyrok z dnia 27 października 2005 r., Grecja/Komisja, C‑175/03, niepublikowany, EU:C:2005:643, pkt 79). Niemniej Komisja uwzględniła niższe ryzyko strat, na jakie był narażony fundusz, wynikające z „efektu buforowego”, na podstawie którego jedynie część zadeklarowanych powierzchni została uwzględniona celem aktywowania uprawnień do płatności.
96
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja mogła zastosować do tych wydatków korektę ryczałtową w wysokości 10%, nie dopuszczając się błędu.
97
Żaden argument Republiki Greckiej nie podważa tego wniosku.
98
W pierwszej kolejności Republika Grecka powołuje się na ulepszenia, które zostały wprowadzone w kontrolach klasycznych, ale jej argument nie ma żadnego oparcia ani nie jest wyjaśnione, o jakie ulepszenia chodzi.
99
W tym względzie w odniesieniu do kontroli na miejscu ze sprawozdania podsumowującego wynika, że Komisja rzeczywiście stwierdziła wysoki stały poziom kontroli na miejscu (powyżej 10%) u rolników w latach składania wniosków 2007 i 2008, który uwzględniła w obliczeniu korekt ryczałtowych. Należy również stwierdzić, że, co się tyczy jakości systemu kontroli na miejscu, Komisja zarzuciła Republice Greckiej w sprawozdaniu podsumowującym braki i niedociągnięcia, nie stwierdziła natomiast ulepszeń odnośnie do użytków zielonych.
100
Zatem, wobec braku dowodów pozwalających na zweryfikowanie twierdzeń Republiki Greckiej, argument dotyczący stwierdzonych ulepszeń podlega oddaleniu.
101
W drugiej kolejności, co się tyczy decyzji wykonawczej Komisji z dnia 15 kwietnia 2011 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, EFRG oraz EFRROW (Dz.U. 2011, L 102, s. 33), w której Komisja nałożyła na Republikę Grecką korektę w wysokości 5% za rok 2007 na podstawie tych samych ustaleń co zawarte w zaskarżonej decyzji, należy zaznaczyć, że ustalenia Komisji dotyczące poprzedzającego roku składania wniosków nie mogą wystarczyć do podważenia ustaleń Komisji dotyczących rozpatrywanego roku składania wniosków, jeżeli te ostatnie mogą uzasadniać wnioski i nałożoną korektę ryczałtową. Poza tym w sprawozdaniu podsumowującym Komisja podkreśliła powracający charakter stwierdzonych przez nią niedociągnięć.
102
W końcu należy zaznaczyć, zgodnie ze stanowiskiem Komisji, że powierzchnia trwałych użytków zielonych została zmniejszona do 1,5 mln ha, pomimo zastosowania od roku 2012 szerszej definicji „trwałych użytków zielonych”, obejmującej roślinność drzewiastą. Komisja słusznie twierdzi, że takie zmniejszenie o 50% powierzchni kwalifikowalnej zamiast przewidywanego jej zwiększenia w następstwie rozszerzenia spornej definicji świadczy o zakresie pierwotnego problemu dotyczącego deklaracji obejmujących grunty, które w każdym wypadku nie odpowiadały definicji użytków zielonych, nawet rozszerzonej.
103
Tymczasem, choć różnica między powierzchnią użytków zielonych uprawniającą do płatności a powierzchnią użytków zielonych faktycznie zadeklarowaną, na którą powołuje się Republika Grecka, została należycie wzięta pod uwagę i pozwoliła na obniżenie zastosowanej korekty ryczałtowej do 10% dzięki uwzględnieniu „efektu buforowego”, różnica ta jest nadal niezależna od problemu dotyczącego pierwszych deklaracji stwierdzonego w 2008 r. Republika Grecka nie może bowiem skutecznie utrzymywać, że nawet przy uwzględnieniu zmniejszenia powierzchni kwalifikowalnej do 1,5 mln ha, nie wynika z tego żadne ryzyko dla funduszu. Fakt, że powierzchnie użytków zielonych uprawniające do płatności obszarowych stanowią jedynie ułamek zadeklarowanych powierzchni użytków zielonych, nie podaje w wątpliwość nieścisłości stwierdzonych w funkcjonowaniu systemu LPIS-GIS i w kontrolach kluczowych, z których wynika, że te powierzchnie, na które przyznano pomoc, nie zawsze w całości kwalifikowały się do pomocy, gdyż nie spełniały wymagań art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 (zob. podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 204).
104
Należy więc uznać, że Republika Grecka nie zdołała wykazać błędności ocen Komisji lub braku ryzyka straty lub nieprawidłowości ciążącego na funduszu, mając na względzie poważne i rozsądne wątpliwości Komisji w odniesieniu do funkcjonowania systemu LPIS-GIS i kontroli.
105
Wynika z tego, że Komisja słusznie uznała, że niedociągnięcia w systemie LPIS-GIS i braki w kontrolach kluczowych były skutkiem poważnie niesprawnego systemu kontroli cechującego się wysokim poziomem błędu świadczącym o ogólnych nieprawidłowościach. Uwzględniając niższe ryzyko dla funduszu wynikające z „efektu buforowego”, słusznie zastosowała korektę finansową w wysokości 10%.
106
W świetle powyższego należy oddalić niniejsze zastrzeżenie i w konsekwencji cały zarzut dotyczący korekty ryczałtowej w wysokości 10% zastosowanej do użytków zielonych.
W przedmiocie środka odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącego uzupełniających płatności obszarowych
107
W ramach zarzutu odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej uzupełniających płatności obszarowych Republika Grecka podnosi trzy zastrzeżenia oparte odpowiednio na błędzie w ustaleniach faktycznych, niewystarczającym uzasadnieniu i naruszeniu zasady proporcjonalności.
108
W tym względzie należy zaznaczyć, że w ramach niniejszego zarzutu Republika Grecka ogranicza się do wymienienia wspomnianych zastrzeżeń w treści zarzutu, po czym następuje nieuporządkowana i w części niepoparta dowodami argumentacja dotycząca rzekomo naruszonych zasad. Niemniej z pism Republiki Greckiej wynika, że podnosi ona zasadniczo naruszenie gwarancji proceduralnych w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i naruszenie zasady proporcjonalności.
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego naruszenia gwarancji proceduralnych w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
109
W ramach tego zastrzeżenia Republika Grecka zmierza do uzyskania stwierdzenia, iż pozbawiono jej gwarancji proceduralnej przewidzianej w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), przez to że Komisja nie zarzuciła jej we właściwym czasie opóźnienia w kontrolach.
110
Należy przypomnieć, że końcowa i ostateczna decyzja w przedmiocie rozliczenia rachunków jest podejmowana po przeprowadzeniu szczególnego postępowania kontradyktoryjnego, w trakcie którego państwom członkowskim, których ono dotyczy, winny przysługiwać wszelkie gwarancje konieczne do przedstawienia ich stanowisk (wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r., Niemcy/Komisja, C‑245/97, EU:C:2000:687, pkt 47).
111
Poza tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w kontaktach z państwami członkowskimi Komisja jest zobowiązana do przestrzegania warunków, które sama na siebie nałożyła poprzez rozporządzenia wykonawcze. Nieprzestrzeganie tych warunków może bowiem, w zależności od stopnia ich ważności, pozbawić znaczenia gwarancje proceduralne przyznane państwom członkowskim na mocy art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑50/07, niepublikowany, EU:T:2009:206, pkt 27).
112
Ponadto art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 z jednej strony i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 z drugiej strony dotyczą tego samego etapu procedury rozliczania rachunków, a mianowicie wysłania przez Komisję po zakończeniu przeprowadzonych przez nią kontroli pierwszego powiadomienia do państwa członkowskiego (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2015 r., Francja/Komisja, T‑259/13, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2015:250, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
113
W art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 zostały określone poszczególne etapy, jakie winna obejmować procedura rozliczania rachunków. W szczególności art. 11 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia określa treść pierwszego pisemnego powiadomienia, w którym Komisja informuje państwa członkowskie o wynikach kontroli przed zorganizowaniem spotkania dwustronnego. Zgodnie z tym przepisem pierwsze powiadomienie powinno przedstawiać wyniki przeprowadzonej przez Komisję kontroli i określać środki naprawcze, które należy podjąć w celu zapewnienia przestrzegania danych zasad Unii w przyszłości (wyrok z dnia 24 marca 2011 r., Grecja/Komisja, T‑184/09, niepublikowany, EU:T:2011:120, pkt 40).
114
Należy przypomnieć poza tym, że orzeczono już, iż pisemne powiadomienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, powinno umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby powiadomienie to mogło pełnić nadaną mu funkcję ostrzeżenia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑50/07, niepublikowany, EU:T:2009:206, pkt 39).
115
Wynika z tego, że w pierwszym powiadomieniu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, Komisja powinna wystarczająco dokładnie wskazać przedmiot prowadzonego przez jej służby dochodzenia i stwierdzone w jego trakcie uchybienia, ponieważ mogą one zostać następnie podniesione jako dowód poważnych i racjonalnych wątpliwości, jakie instytucja ta może żywić wobec wyników kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe czy też przekazanych przez nie danych i, co za tym idzie, uzasadniać korekty finansowe zastosowane w końcowej decyzji o wyłączeniu z finansowania wspólnotowego niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie w ramach funduszu (wyrok z dnia 17 czerwca 2009 r., Portugalia/Komisja, T‑50/07, niepublikowany, EU:T:2009:206, pkt 40).
116
W konsekwencji, aby powiadomienie, o którym mowa w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, mogło pełnić funkcję ostrzeżenia, w szczególności w świetle art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, musi ono przede wszystkim wskazywać w sposób wystarczająco dokładny wszystkie zarzucane danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowości, które stały się ostatecznie podstawą dokonania korekty finansowej. Jedynie takie powiadomienie umożliwia pełne zrozumienie zastrzeżeń Komisji i może stanowić punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 (wyroki: z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 31; z dnia 30 kwietnia 2015 r., Francja/Komisja, T‑259/13, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2015:250, pkt 106).
117
Zgodnie z powyższym orzecznictwem należy zbadać, czy powiadomienie o wynikach spełnia wymagania art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i czy w konsekwencji stanowi prawidłowe powiadomienie na podstawie tego przepisu.
118
Należy stwierdzić, że tak właśnie jest. Jak bowiem twierdzi Komisja, powiadamiając o wynikach kontroli pismem z dnia 21 listopada 2008 r., a także pismem z dnia 31 maja 2013 r. sporządzonym na podstawie art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006, wyraźnie zaznaczyła problem opóźnień w przeprowadzeniu kontroli na miejscu, wskazując, że opóźnienia miały wpływ na jakość kontroli na miejscu, jeżeli chodzi o płatności obszarowe. Następnie braki wynikające z negatywnego oddziaływania jakości kontroli na miejscu z powodu ich opóźnienia zostały jasno wskazane w ostatecznym stanowisku Komisji (zob. pismo z dnia 26 marca 2014 r.).
119
W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno powiadomienie o wynikach, jak i powiadomienie skierowane do Republiki Greckiej w ramach postępowania pojednawczego wskazują w rozumieniu wspomnianego orzecznictwa na spóźniony charakter kontroli zarzucany państwu członkowskiemu, co przyczyniło się do uzasadnienia w niniejszym przypadku korekty finansowej dotyczącej uzupełniających płatności obszarowych.
120
Tym samym, mając na uwadze fakt, że Republika Grecka została powiadomiona o zastrzeżeniu odnoszącym się do spóźnionego charakteru kontroli mającego negatywny wpływ na ich jakość, mogącego spowodować straty dla funduszu i uzasadniać nałożenie korekty finansowej, co najmniej dwa razy w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nie może ona skutecznie zarzucać, że Komisja uchybiła swemu obowiązkowi poddania każdego wyniku kontroli, który może uzasadniać zwiększoną korektę, pod dyskusję dwustronną.
121
Z powyższego wynika, że należy oddalić zastrzeżenie pierwsze Republiki Greckiej.
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
122
W ramach tego zastrzeżenia Republika Grecka twierdzi, że mając na uwadze ustalenia dotyczące gruntów innych niż użytki zielone i poprawę stwierdzoną względem poprzedniego roku gospodarczego, korektę należy ograniczyć do najwyżej 2%.
123
Na wstępie należy zaznaczyć, że Republika Grecka nie kwestionuje opóźnień, które wystąpiły w przeprowadzeniu klasycznych kontroli na miejscu.
124
Z załącznika 2 do wymienionego wyżej dokumentu nr VI/5330/97 wynika, że niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu LPIS-GIS i niedociągnięcia w kontrolach na miejscu dotyczą kontroli kluczowych (zob. podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Bułgaria/Komisja, T‑335/11, niepublikowany, EU:T:2013:262, pkt 92).
125
Z dokumentu nr VI/5330/97 wynika również, że jeżeli wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, ale bez zachowania liczby, częstotliwości lub dokładności wymaganych w rozporządzeniach, i że można wobec tego racjonalnie przyjąć, iż kontrole te nie umożliwiają zapewnienia oczekiwanego poziomu prawidłowości wniosków, należy zastosować korektę w wysokości 5%, gdyż występuje istotne ryzyko znaczących strat dla funduszu.
126
Jak już zaznaczono przy rozpatrywaniu zastrzeżenia trzeciego zarzutu pierwszego i zastrzeżenia pierwszego zarzutu drugiego, Komisja stwierdziła w sprawozdaniu podsumowującym niedociągnięcia w systemie LPIS-GIS, który zawierał rzeczowo błędne informacje o granicach i o maksymalnych obszarach kwalifikowalnych działek. Chociaż te niedociągnięcia dotyczą w szczególności użytków zielonych, to jednak stwierdzono je w przypadku każdego rodzaju działek.
127
Następnie, co się tyczy kontroli na miejscu, Komisja stwierdziła w sprawozdaniu podsumowującym, że nie były one prowadzone zgodnie z normami obowiązującymi w roku 2008, choć miało to zasadnicze znaczenie dla prawidłowego skontrolowania kwalifikowalności zadeklarowanej powierzchni i zapewnienia w ten sposób poszanowania art. 23 i 30 rozporządzenia nr 796/2004. Co się tyczy kontroli za pomocą teledetekcji, zastosowana procedura nie była zgodna z wymaganiami. Audyty wykazały bowiem, że kod T‑4 (działka zakryta chmurami) był zbyt często przypisywany działkom, których kwalifikowalność była wątpliwa. Co się tyczy zwykłych kontroli na miejscu, Komisja zaznaczyła, że w roku 2008 w odniesieniu do wszystkich działek współrzędne poddane tym kontrolom nie były odnotowane, co uniemożliwiało wykrycie deklaracji wielokrotnych.
128
Co się tyczy w szczególności klasycznych kontroli na miejscu, Komisja zaznaczyła w sprawozdaniu podsumowującym, że chociaż „ponowny pomiar” ukazał różnice, to różnice te nie mogły uzasadniać wniosku co do istnienia systemowego braku w funkcjonowaniu tych kontroli.
129
W końcu Komisja wskazała, że w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych negatywny wpływ na kontrole na miejscu miały opóźnienia w ich przeprowadzeniu.
130
Komisja doszła do wniosku, że stwierdzone braki stanowią ciągłą nieprawidłowość w funkcjonowaniu kontroli kluczowych i kontroli uzupełniających. W szczególności stwierdziła ona, że w rozpatrywanym roku nieprawidłowości dotyczące systemu LPIS-GIS nie zostały poprawione względem poprzedniego roku składania wniosków (2007).
131
Z powyższego wynika, że w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych Komisja mogła, nie dopuszczając się błędu, zastosować korektę ryczałtową w wysokości 5% zgodnie z przepisami dokumentu nr VI/5330/97.
132
Republika Grecka twierdzi, że ulepszenia wprowadzone w klasycznych kontrolach na miejscu i stała poprawa systemu LPIS-GIS zaprzeczają poważnym i rozsądnym wątpliwościom wyrażonym przez Komisję, które zdaniem Komisji uzasadniają nałożenie stawki korekty wynoszącej 5% dla uzupełniających płatności obszarowych. Ponadto zdaniem Republiki Greckiej Komisja powinna była zastosować stawkę 2% stosowaną do pomocy przyznanej z tytułu gruntów innych niż użytki zielone.
133
Argument dotyczący braku zasadności podtrzymania rozsądnych i poważnych wątpliwości pomimo ulepszeń wprowadzonych w systemie LPIS-GIS należy jednak oddalić. Jak bowiem wynika z pkt 4 skargi i załącznika 4 do niej, ulepszenia wprowadzone w systemie LPIS-GIS, które przywołuje Republika Grecka, nie miały zastosowania w roku składania wniosków 2008. Tym samym późniejsze ulepszenia wprowadzone w systemie LPIS-GIS nie mogą podważać ustaleń dotyczących niedociągnięć w spornym okresie (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 206).
134
Poza tym ulepszenia stwierdzone w systemie klasycznych kontroli na miejscu nie wystarczają same w sobie do zakwestionowania oceny ryzyka dla funduszu dokonanej na podstawie wszystkich niedociągnięć stwierdzonych w odniesieniu do spornego roku, wymienionych powyżej.
135
W końcu należy oddalić argument Republiki Greckiej, zgodnie z którym w celu wyważenia ryzyka dla funduszu Komisja powinna była odnieść się do typu uzupełniających płatności obszarowych i zastosować do nich stawkę 2%, którą zastosowała do płatności przyznanych z tytułu gruntów innych niż użytki zielone.
136
Otóż oprócz tego, że Republika Grecka ogranicza się do podniesienia, na poparcie swojego argumentu, uzupełniającego charakteru płatności obszarowych, ze sprawozdania podsumowującego wynika, iż obniżenie z 5% do 2% stawki korekty nałożonej w odniesieniu do płatności z tytułu gruntów innych niż użytki zielone (gruntów ornych) wynika z zastosowania „efektu buforowego”. Tymczasem, jak twierdzi Komisja, taka sama obniżka związana z „efektem buforowym” nie może mieć zastosowania do uzupełniających płatności obszarowych, dla których „efekt buforowy” nie ma żadnego znaczenia. W przypadku tego rodzaju pomocy, która jest związana z produkcją, nie korzysta się bowiem z „uprawnień do płatności”, gdyż uprawnienia te są aktywowane poprzez powierzchnie kwalifikowalne, których liczba może być mniejsza od całkowitej powierzchni zadeklarowanej przez rolnika. Tym samym w przypadku uzupełniających płatności obszarowych jedynie powierzchnia rzeczywiście uprawiana, która została zadeklarowana, uzasadnia odpowiednią pomoc.
137
W świetle powyższego należy oddalić niniejsze zastrzeżenie i w konsekwencji cały zarzut odnoszący się do korekty w wysokości 5% dotyczącej uzupełniających płatności obszarowych.
W przedmiocie zarzutu odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej pomocy na rozwój obszarów wiejskich
138
W ramach zarzutu odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej pomocy na rozwój obszarów wiejskich Republika Grecka podnosi zastrzeżenia oparte odpowiednio na braku uzasadnienia, błędzie w ustaleniach faktycznych i naruszeniu zasady proporcjonalności. Ponadto zarzuca ona podwójne nałożenie korekty z tego samego powodu.
139
W tym względzie należy zauważyć, że w ramach niniejszego zarzutu Republika Grecka ponownie ogranicza się do wymienienia w treści zarzutu wspomnianych zastrzeżeń, po czym następuje nieuporządkowana i w części niepoparta dowodami argumentacja dotycząca rzekomo naruszonych zasad. Niemniej choć stwierdzona niejasność jest godna ubolewania, nie stoi ona na przeszkodzie temu, by Komisja przedstawiła argumenty obronne, a Sąd rozpatrzył skargę (zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2011 r., Sachsa Verpackung/Komisja, T‑79/06, niepublikowany, EU:T:2011:674, pkt 21). Z pism Republiki Greckiej wynika bowiem, że podnosi ona zasadniczo zastrzeżenie dotyczące braku uzasadnienia i zastrzeżenie dotyczące podwójnego nałożenia korekty z tego samego powodu w odniesieniu do środka o numerze 214 programu rozwoju obszarów wiejskich.
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, opartego na braku dodatkowego uzasadnienia
140
W pierwszej kolejności, jak już zaznaczono, decyzje Komisji w zakresie rozliczania rachunków są przyjmowane na podstawie sprawozdania podsumowującego, a także korespondencji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim (wyrok z dnia 14 marca 2002 r., Niderlandy/Komisja, C‑132/99, EU:C:2002:168, pkt 39). W tych warunkach uzasadnienie decyzji odmawiającej obciążenia funduszu częścią zadeklarowanych wydatków winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji było ściśle zaangażowane w proces jej przygotowania i znało powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFOGR sporną kwotą (wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, EU:C:2001:455, pkt 98; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 94).
141
W drugiej kolejności zgodnie z art. 73 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (Dz.U. 2005, L 277, s. 1), w celu zapewnienia poprzez podział zarządzania należytego zarządzania finansami, zgodnie z art. 274 WE, Komisja wykonuje środki i kontrole ustanowione w art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005.
142
Zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 Komisja upewnia się co do istnienia i właściwego funkcjonowania w państwach członkowskich systemów zarządzania i kontroli.
143
Poza tym należy zaznaczyć – jak słusznie zauważa Komisja, a czego nie kwestionuje Republika Grecka – że pomoc na rozwój obszarów wiejskich, o której mowa w niniejszej sprawie, to pomoc związana z zadeklarowaną powierzchnią gruntów rolnych.
144
Wynika z tego, że zintegrowany system zarządzania i kontroli ma zastosowanie do systemów wsparcia bezpośredniego, jak też do środków rozwoju obszarów wiejskich, które są przyznawane na podstawie liczby hektarów.
145
W tym względzie należy przypomnieć przywołane już znaczenie, jakie ma wdrożenie systemu LPIS-GIS dla funkcjonowania systemu płatności obszarowych. Identyfikacja działek rolnych stanowi bowiem kluczowy element prawidłowego zastosowania systemu płatności obszarowych. Brak wiarygodnego systemu identyfikacji działek niesie sam w sobie podwyższone ryzyko straty dla budżetu Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 2011 r., Grecja/Komisja, T‑214/07, niepublikowany, EU:T:2011:130, pkt 57; z dnia 5 lipca 2012 r., Grecja/Komisja, T‑86/08, EU:T:2012:345, pkt 122).
146
W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że Republika Grecka była zaangażowana w proces opracowania zaskarżonej decyzji i że Komisja wskazała na niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu LPIS-GIS i w kontrolach na miejscu w początkowej korespondencji, w ramach postępowania pojednawczego oraz w ostatecznym stanowisku, jak wynika z pism wymienionych przez Komisję i Republikę Grecką, z opinii organu pojednawczego i ze sprawozdania podsumowującego. Stwierdzone niedociągnięcia odnosiły się do wszystkich rodzajów płatności obszarowych.
147
Tym samym wynika wyraźnie z pism Komisji z dnia 21 listopada 2008 r. i z dnia 31 maja 2013 r., jak też z jej ostatecznego stanowiska, że Republika Grecka znała nieprawidłowości, które uzasadniały nałożone korekty. Służby Komisji wyraźnie bowiem zarzuciły władzom greckim nieprawidłowości w systemie LPIS-GIS i w kontrolach na miejscu.
148
W końcu w sprawozdaniu podsumowującym Komisja stwierdziła, że „[w] odniesieniu do wszystkich środków drugiego filara mających charakter obszarowy, mając na uwadze ogół ustaleń i zgodnie z przepisami dokumentu VI/5330/97, proponowana jest korekta ryczałtowa w wysokości 5%”.
149
Wynika z tego, że Republika Grecka była ściśle zaangażowana w proces opracowania zaskarżonej decyzji, że znała powody, dla których Komisja uznała, że nie jest zobowiązana do obciążenia funduszu sporną kwotą i że Komisja wyraźnie wskazała w toku postępowania administracyjnego powody nałożenia rozpatrywanej korekty ryczałtowej.
150
W tym względzie nie ma znaczenia twierdzenie Republiki Greckiej, niepoparte zresztą dowodami, że Komisja nie uwzględniła w ramach oceny ryzyka, jakie niosły ze sobą stwierdzone braki, zintensyfikowania kontroli na miejscu przepisanego w ramach wdrażania rozpatrywanego środka rozwoju obszarów wiejskich. Zintensyfikowanie kontroli na miejscu – przy założeniu jego wykazania – nie może zaradzić brakom stwierdzonym w ich realizacji (zob. podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 205).
151
Ponadto, jak stwierdzono w pkt 133 powyżej, należy zauważyć, że przy założeniu, iż powołując się na stałą poprawę systemu LPIS-GIS, Republika Grecka odnosi się do ulepszeń wprowadzonych od roku 2009 w następstwie planu działania mającego taki cel, ulepszenia wprowadzone po roku 2008, nawet przy założeniu ich wykazania, nie mogą zakwestionować powyższych rozważań. Należy zatem oddalić jako bezpodstawne zastrzeżenie pierwsze dotyczące braku dodatkowego uzasadnienia.
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego rzekomo podwójnej korekty nałożonej z tego samego powodu
152
Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że należy stwierdzić nieważność korekty odnoszącej się do pomocy na rozwój obszarów wiejskich, gdyż została ona zastosowana po raz drugi, jeżeli chodzi o środek rozwoju obszarów wiejskich o numerze 214.
153
W szczególności Republika Grecka twierdzi na wstępie, że zgodnie z wytycznymi stosowanymi przez Komisję, ustanowionymi w dokumencie nr VI/5330/97, jeżeli w tym samym systemie zostanie wykrytych więcej braków, korekty ryczałtowe nie stosują się kumulatywnie, lecz bierze się pod uwagę jedynie najpoważniejszy brak pod względem ryzyka, na jakie narażony jest system kontroli w całości.
154
Jak wyjaśniono w replice i na rozprawie, Republika Grecka kwestionuje sposób obliczenia korekty nałożonej w niniejszym przypadku.
155
Republika Grecka twierdzi, że pomimo potrącenia 2318055,75 EUR Komisja nałożyła podwójną korektę z tego samego powodu co korekta nałożona wcześniej. W szczególności Republika Grecka uważa, że wspomniane potrącenie nie uwzględnia całości korekty nałożonej na mocy decyzji wykonawczej Komisji 2013/214/UE z dnia 2 maja 2013 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji EFOGR, EFRG i EFRROW (Dz.U. 2013, L 123, s. 11). Republika Grecka twierdzi, że nie jest w stanie zrozumieć metody obliczenia kwoty 2318055,75 EUR, która została jako jedyna uwzględniona przy korekcie nałożonej na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214, podczas gdy ta ostatnia wynosiła 3328030,09 EUR.
156
Przede wszystkim ze sprawozdania podsumowującego, do którego odsyła decyzja wykonawcza 2013/214, wynika, że niedociągnięcia w kontrolach stwierdzone przez Komisję dotyczyły poszanowania nałożonych obowiązków, jak też kompletności sprawozdań z kontroli oraz identyfikowalności w odniesieniu w szczególności do środka pomocy na rozwój obszarów wiejskich o numerze 214 w roku składania wniosków 2008. Stwierdzone braki nie dotyczyły natomiast powierzchni (granic i maksymalnych obszarów kwalifikowalnych) działek, które zostały odnotowane w ramach dochodzenia zakończonego przyjęciem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, z tytułu w szczególności tego samego środka pomocy na rozwój obszarów wiejskich o numerze 214.
157
W konsekwencji należy stwierdzić, że obie kolejne korekty ryczałtowe zostały nałożone z tytułu różnych niedociągnięć i braków wykrytych w dwóch kolejnych dochodzeniach przeprowadzonych przez Komisję w odniesieniu do tego samego środka rozwoju obszarów wiejskich. W tym względzie Komisja oświadczyła zarówno w pisemnej odpowiedzi na środek organizacji postępowania, jak i na rozprawie, że była zobowiązana do zmniejszenia kwoty spornej korekty celem uniknięcia kumulacji korekt, i jednocześnie podniosła, że odliczenie 2318055,75 EUR jest w tym względzie prawidłowe.
158
Co się tyczy decyzji wykonawczej 2013/214, z części załącznika do tej decyzji poświęconej pozycji budżetowej 6711 wynika, że Komisja nałożyła z jednej strony korektę ryczałtową 2% za rok 2009 z powodu niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do drugiego filara WPR w kwocie 959020,82 EUR, a z drugiej strony korektę ryczałtową w wysokości 5% za rok 2009 z powodu niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do drugiego filara WPR w kwocie 2369009,27 EUR. Kwota ogółem korekty nałożonej za rok 2009 z powodu niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich (drugi filar WPR) wynosiła 3328030,09 EUR.
159
Co się tyczy następnie kwot korekt nałożonych w zaskarżonej decyzji, z części załącznika do tej decyzji poświęconej pozycji budżetowej 6711 wynika, że Komisja nałożyła korektę ryczałtową w wysokości 5% z powodu niedociągnięć w systemie LPIS i kontrolach na miejscu w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich (drugi filar WPR). Zgodnie z tym załącznikiem kwota początkowa tej korekty wynosiła 5007867,36 EUR, od której Komisja odjęła 2318055,75 EUR z tytułu korekty wcześniejszej nałożonej na mocy decyzji wykonawczej 2013/214. Uwzględniając to odliczenie, wynik finansowy spornej korekty wynosi 2689811,61 EUR.
160
Co się tyczy wspomnianego potrącenia 2318055,75 EUR, z wyjaśnień przedstawionych przez Komisję w odpowiedzi na skargę i w duplice wynika, że kwota 2318055,75 EUR, odpowiadająca kwocie wcześniejszej korekty odliczonej od korekty, której dotyczy niniejsza sprawa, została uwzględniona w roku składania wniosków 2008 w kwocie korekty ryczałtowej wynoszącej 2369009,27 EUR, która obejmowała dwa lata składania wniosków, a mianowicie 2008 i 2009.
161
Zapytana o sposób obliczenia kwoty 2318055,75 EUR odjętej od spornej korekty, Komisja wyjaśniła w odpowiedzi na środek organizacji postępowania, a następnie na rozprawie, że wcześniejsza korekta zapisana w roku 2009 na poczet roku 2008 wynosiła 3745694,27 EUR przy całkowitej kwocie wydatków wynoszącej 134518285,02 EUR. Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji wszystkie te korekty dotyczyły jednak środków rozwoju obszarów wiejskich (oznaczonych kodem kończącym się na 001). W tym samym okresie według Komisji płatności bezpośrednie opiewały na 83247820,42 EUR. Jej zdaniem wynika z tego, że stosunek między bezpośrednimi płatnościami obszarowymi a ogółem wydatków z tytułu rolnośrodowiskowych był rzędu 61%.
162
Komisja podnosi następnie, że ze względu na to, iż w celu uniknięcia podwójnej korekty musiała odjąć jedynie kwotę wcześniejszej korekty dotyczącej pomocy na rozwój obszarów wiejskich, odpowiadającą odsetkowi tych płatności obszarowych, zastosowała do wcześniejszej korekty stawkę 61% odpowiednio do stosunku, o którym mowa w pkt 161 powyżej. W ten sposób uzyskała kwotę 2318055,75 EUR, którą odjęła.
163
Niemniej należy stwierdzić, że w każdym wypadku pisma przedstawione przez Komisję na poparcie jej sposobu obliczenia odjętej kwoty 2318055,75 EUR tego sposobu nie potwierdzają. Kwoty figurujące w tabelach przedstawionych przez Komisję w załączniku VI bis do jej odpowiedzi na skargę nie zgadzają się bowiem z kwotami w tabelach przedstawionych przez Komisję w załączniku do jej odpowiedzi na środek organizacji postępowania. W szczególności z jednej strony podstawy obliczenia nałożonych korekt nie zgadzają się z dokumentami przedłożonymi przez Komisję, a z drugiej strony nie wyjaśniła ona, skąd pochodzi kwota 134518285,02 EUR i kwota wcześniejszego potrącenia zapisana w roku 2009 na poczet roku składania wniosków 2008 wynosząca 3745694,27 EUR, które to kwoty nie wynikają z żadnego innego dokumentu zawartego w aktach sprawy. Podobnie Komisja nie wyjaśniła znaczenia tych liczb dla obliczenia spornego potrącenia i dla wyeliminowania podwójnej korekty między decyzją wykonawczą 2013/214 a zaskarżoną decyzją.
164
Poza tym należy zaznaczyć, że „płatności bezpośrednie”, o których Komisja wspomina w odpowiedzi na środek organizacji postępowania, objęte są pierwszym filarem WPR. Tymczasem zarówno sporna korekta, jak i wcześniejsza korekta nałożona na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214, która rzekomo została odliczona, dotyczą rozwoju obszarów wiejskich (drugi filar WPR). Wynika z tego, że odpowiedź Komisji na środek organizacji postępowania jest niejasna i wprowadza w błąd, gdyż wskazuje, że błędne obliczenie powierzchni oddziałuje równocześnie na płatności bezpośrednie i na pomoc dla rozwoju obszarów wiejskich, ale nie precyzuje, w jaki sposób uzasadnia to wyjaśnienia, które potem następują.
165
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane przez art. 296 TFUE powinno przedstawiać w sposób zrozumiały i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która jest autorem aktu, tak aby pozwolić zainteresowanym na zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi na przeprowadzenie kontroli (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
166
Tymczasem należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera jedynie sumy nałożonej korekty i potrącenia bez żadnego wskazania, które mogłoby wyjaśnić ich obliczenie. Ponadto, jak przedstawiono w pkt 163 powyżej, rozumowanie, które doprowadziło Komisję do uznania, że potrącenie kwoty 2318055,75 EUR było wystarczające dla uwzględnienia wcześniejszej korekty, nałożonej na mocy decyzji wykonawczej 2013/214, jest niejasne i zawiera luki.
167
Wynika z tego, że w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 165 powyżej zaskarżona decyzja jest obarczona brakiem uzasadnienia w odniesieniu do braku kumulacji korekt. W konsekwencji należy uwzględnić zarzut trzeci Republiki Greckiej i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy obliczenia kwoty korekty wynoszącej 5007867,36 EUR, potrącenia 2318055,75 EUR i wyniku finansowego wynoszącego 2689811,61 EUR odnośnie do wydatków dotyczących pomocy na rozwój obszarów wiejskich (drugi filar), nałożonych w odniesieniu do 2009 roku z powodu niedociągnięć w systemie LPIS i w kontrolach na miejscu w roku składania wniosków 2008.
168
Z całości powyższych rozważań wynika, że należy z jednej strony stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z powodu braku uzasadnienia w zakresie, w jakim wyłącza z finansowania Unii wydatki dokonane przez Republikę Grecką w sektorze rozwoju obszarów wiejskich EFRROW oś 2 (2007–2013, środki obszarowe), za rok budżetowy 2009, z powodu niedociągnięć w systemie LPIS i w kontrolach na miejscu (drugi filar, rok składania wniosków 2008), a z drugiej strony oddalić skargę w pozostałym zakresie.
W przedmiocie kosztów
169
Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może orzec o podziale kosztów lub rozstrzygnąć, że każda ze stron pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
170
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Republika Grecka nie wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
171
W konsekwencji ze względu na to, że Republika Grecka nie wniosła o obciążenie kosztami i że skarga została uwzględniona jedynie w części, należy obciążyć Republikę Grecką jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, zgodnie z żądaniami tej ostatniej.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji 2014/950/UE z dnia 19 grudnia 2014 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zakresie, w jakim dotyczy kwot korekty w wysokości 5007867,36 EUR, potrącenia 2318055,75 EUR oraz skutku finansowego wynoszącego 2689811,61 EUR, co się tyczy wydatków poniesionych przez Republikę Grecką w sektorze rozwoju obszarów wiejskich EFRROW oś 2 (2007–2013, środki obszarowe), za rok budżetowy 2009, z powodu niedociągnięć w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) i w kontrolach na miejscu (drugi filar, rok składania wniosków 2008).
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Republika Grecka pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 30 marca 2017 r.
Podpisy
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
W przedmiocie zarzutu dotyczącego korekty finansowej w wysokości 10% w odniesieniu do pomocy obszarowej
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego błędnej interpretacji i błędnego zastosowania art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, opartego na braku uzasadnienia
W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
W przedmiocie środka odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącego uzupełniających płatności obszarowych
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego naruszenia gwarancji proceduralnych w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
W przedmiocie zarzutu odnoszącego się do korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej pomocy na rozwój obszarów wiejskich
W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, opartego na braku dodatkowego uzasadnienia
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego rzekomo podwójnej korekty nałożonej z tego samego powodu
W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania:grecki.