62002CJ0145_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-145/02,
mille esemeks on EÜ artikli 243 alusel Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa) 31. jaanuari 2002. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 18. aprillil 2002, menetluses
Land Nordrhein-Westfalen
versus
Denkavit Futtermittel GmbH,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud A. Rosas (ettekandja) ja S. von Bahr,
kohtujurist: A. Tizzano,
kohtusekretär: vanemametnik M.-F. Contet,
arvestades kirjalikus menetluses ja 27. novembri 2003. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Denkavit Futtermittel GmbH, esindaja: Rechtsanwalt V. Schiller,
– Saksamaa valitsus, esindajad: W.-D. Plessing, M. Lumma ja A. Tiemann,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: K. Fitch ja M. Niejahr,
olles 4. märtsi 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 23. novembri 1970. aasta direktiivi 70/524/EMÜ söödalisandite kohta (EÜT L 270, lk 1; ELT eriväljaanne 03/01, lk 190), muudetud nõukogu 29. novembri 1984. aasta direktiiviga 84/587/EMÜ (EÜT L 319, lk 13; ELT eriväljaanne 03/06, lk 139; edaspidi „direktiiv 70/524”), artiklite 12 ja 19 ning EÜ artiklite 28 ja 30 tõlgendamist.
2. Käesolev taotlus on esitatud kohtuvaidluses Land Nordrhein-Westfaleni ja Saksa äriühingu Denkavit Futtermittel GmbH (edaspidi „Denkavit”) vahel ja kohtuvaidlus käsitleb seda, et viimane importis Saksamaale ja turustas seal põrsastele mõeldud söödalisandit, mida toodetakse Madalmaades seaduslikult ning mille D3-vitamiini sisaldus ületas Saksamaal lubatud piiri.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
3. Direktiivi 70/542 artiklis 2 on täissööt määratletud kui „söödasegu, mis oma koostiselt on küllaldane päevase toidutarbe rahuldamiseks”. Täiendsööt on omakorda määratletud kui „rohkesti teatavaid aineid sisaldav söödasegu, mis oma koostiselt on küllaldane päevase toidutarbe rahuldamiseks üksnes juhul, kui seda kasutatakse koos muu söödaga”.
4. Direktiivi 70/524 artiklis 12 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid näevad ette, et täiendsöödad, mida on nõuetekohaselt lahjendatud, ei või sisaldada käesolevas direktiivis nimetatud söödalisandeid määral, mis ületab täissööda jaoks kinnitatud määra.
2. Liikmesriigid võivad ette näha, et […] D-vitamiinide […] sisaldus täiendsöödas võib ületada täissööda jaoks kehtestatud vastavaid ülemmäärasid:
a) täiendsööda puhul, mida liikmesriik on lubanud kasutada kõikidel kasutajatel, tingimusel et […] D-vitamiinide […] sisaldus kõnealuses söödas ei ületa kehtestatud ülemmäära üle viie korra;
b) täiendsöötade puhul, mis on ette nähtud teatavatele loomaliikidele ja mida liikmesriik võib lubada kasutada oma territooriumil kõikidel kasutajatel seoses eriliste söötmissüsteemidega, tingimusel et kõnealune sööt ei sisalda:
– […]
– D-vitamiine üle 200 000 RÜ/kg [rahvusvahelist ühikut kilogrammi kohta].
Liikmesriigid näevad ette, et kui täiendsööda valmistamisel kasutatakse punktis a osutatud võimalust, ei tohi samal ajal kasutada punktis b osutatud võimalust.
3. Kui kohaldatakse lõiget 2, näevad liikmesriigid ette, et söödal on üks või rohkem koostisomadust (nt valkude ja mineraalide osas), mis tagavad, et täissööda jaoks kehtestatud söödalisandite sisaldust ei ületata ja et sööta ei kasutata muud liiki loomade jaoks.”
5. Direktiivi 70/524 artikli 19 kohaselt tagavad liikmesriigid, et selle direktiivi sätetele vastavate söödalisandite, eelsegude ja söötade suhtes kasutatakse ainult selles ettenähtud turustuskitsendusi.
6. Sigadele mõeldud täissööda puhul on direktiivi 70/524 I lisas kehtestatud D3‑vitamiini ülemmäär selles 2000 RÜ/kg. Kõrgemat määra kohaldatakse põrsaste piimasöödale. Viimati mainitu ei ole põhikohtuasja asjaolusid arvestades asjakohane.
Siseriiklik õigus
7. Direktiiv 70/524 võeti Saksa õiguskorda üle Futtermittelgesetz’i (söödaseadus; edaspidi „FMG”) ja Futtermittelverordnung’iga (söödamäärus; edaspidi „FMV”).
8. FMG § 14 25. augustil 2000 avaldatud versiooni ( BGBl. 2000 I, lk 1358) kohaselt on keelatud sööda importimine, mis ei ole kooskõlas Saksamaa territooriumil sööda kohta kehtivate õigusnormidega.
9. FMG § 4 lõike 1 punkt 4 lubab söödalisandite sisalduse kehtestada määrusega.
10. FMG § 4 lõike 5 esimese lause punkti 2 alapunkti b kohaselt on keelatud sööda turustamine, mis ei vasta määrusega vastavalt § 4 lõike 1 punktile 4 kehtestatud nõuetele.
11. FMV § 17a 23. novembril 2000 avaldatud versiooni ( BGBl.  2000 I, lk 1605) kohaselt on lubatud söödalisandite sisaldus kehtestatud järgnevalt:
„1. Segasööda söödalisandite sisaldus, arvutatuna 88% täissööda kuivainete sisaldusele, ei tohi olla alla käesoleva ühenduse määruse lisas pealkirja all „miinimumsisaldus” kehtestatud alammäära ega ületada pealkirja all „maksimumsisaldus” kehtestatud ülemmäära. Esimest lauset kohaldatakse samuti lisa 3 tulbas 6 kehtestatud alam- ja ülemmäärale. Söödalisandite ülemmäära arvestusse tuleb lisada söödas loomulikult sisalduvad ained, mis on söödalisanditega identsed.
2. Kui lõikes 3 ei ole sätestatud teisiti, võib kehtestatud söödalisandite ülemmäärasid ületada, kui täiendsöötasid kasutatakse kooskõlas nende otstarbega koos muu söödaga, pidades kinni söödalisandite ülemmäärast.
3. Erandina lõikest 2
1. võib D-vitamiini sisaldus […] olla kuni viis korda suurem kehtestatud ülemmäärast või
2. […]
d) kuni 200 000 RÜ/kg kõikidele loomaliikidele või -kategooriatele ette nähtud täiendsöödas lühiajalise vitamiini lisaannuse otstarbel,
kui söödal on üks või rohkem koostisomadust, eelkõige kogu valgusisalduse ning laktoosi- või mineraalide sisalduse osas, mis tagavad, et kehtestatud söödalisandite sisaldust söötmise käigus ei ületata ja et sööta ei kasutata muud liiki loomade jaoks.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
12. Denkavit turustab Saksamaal põrsastele mõeldud täiendsööta nimega „Denkavit Kern Ferkel 125” (edaspidi „vaidlusalune sööt”). Nimetatud sööt sisaldab D3‑vitamiini 16 000 RÜ/kg. Selle etiketi ja kasutamisjuhendi järgi on vaidlusalune sööt mõeldud loomadele söötmiseks alles pärast lihtsöödaga segamist suhtes 1 : 7.
13. Vaidlusalust sööta toodab Denkaviti tütarettevõte, mille asukoht on Madalmaades. Eelotsusetaotluse määrusest nähtub, et see sööt vastab Madalmaade õiguses täiendsöödale kehtestatud nõuetele. Vaidlusalune sööt ei vasta aga asjaomastele Saksa õigusnormidele, eelkõige FMV paragrahvi 17a lõike 3 punktile 1. Viimati nimetatud sätte kohaselt, nagu Saksa ametiasutused seda tõlgendavad, ei või D-vitamiini kogus ületada kehtestatud ülemmäära – mis on põhikohtuasjas käsitletud loomadele mõeldud sööda puhul 2000 RÜ/kg – üle viie korra, st 10 000 RÜ/kg.
14. Land Nordrhein-Westfalen esitas mais 1991 läbiviidud kontrolli käigus Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd’ile (toidutööstuse ja jahinduse regionaalne asutus) protesti vaidlusaluse sööda vastu selle D3-vitamiini sisalduse tõttu. Selle liigne vitamiinisisaldus koguses 6000 RÜ/kg tooks FMG § 4 lõike 5 esimese lause punkti 2 alapunkti b alusel endaga kaasa müügi- ja kasutamiskeelu.
15. Denkavit esitas 23. märtsil 1993 Verwaltungsgericht Düsseldorf’ile (Saksamaa) hagi, nõudes tema EÜ artiklitest 28 ja 30 tuleneva õiguse tunnustamist vaidlusalust sööta importida ja turustada.
16. Kuna see hagi jäeti 21. mai 1996. aasta otsusega rahuldamata, esitas Denkavit Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen’ile (Saksamaa) apellatsioonkaebuse. Viimane rahuldas Denkaviti kaebuse 13. detsembri 2000. aasta otsusega.
17. Land Nordrhein-Westfalen esitas selle otsuse peale Bundesverwaltungsgericht’ile kassatsioonkaebuse. Leides, et küsimus puudutab ühenduse õigust, otsustas see kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas selliseid siseriiklikke õigusnorme sööda kohta, mis keelavad teises liikmesriigis seaduslikult toodetud sööda importimise selle D3-vitamiini sisalduse tõttu, mis ei ole kooskõlas impordiriigis kehtiva õigusega, tuleb uurida vahetult EÜ artikleid 28 ja 30 arvestades?
2. Kas direktiivi 70/524 [...] artiklit 19 tuleb tõlgendada nii, et see lubab ühel liikmesriigil keelata teises liikmesriigis seaduslikult toodetud täiendsööda importimise impordi liikmesriigis lubatud D3-vitamiini sisalduse määra ületamise tõttu?
3. Kas vastus teisele küsimusele sõltub sellest, kas liikmesriikides kehtivate tootmise ja impordi õigusnormide erinevus tuleneb neile direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimese lõigu punktis b antud seadusandliku pädevuse erinevast kasutamisest?”
Esialgsed märkused
18. Nende kolme küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas EÜ artiklitega 28 ja 30 või direktiivi 70/524 sätetega on vastuolus meede, millega üks liikmesriik keelab oma territooriumil turustada teises liikmesriigis seaduslikult toodetud täiendsööta, mille D3-vitamiini sisaldus ei ole kooskõlas esimeses riigis kehtivate õigusnormidega.
19. Esiteks tuleb märkida, et kohtutoimikust nähtub, et vaidlusaluse sööda mittevastavus impordiriigis, käesoleval juhul Saksamaa Liitvabariigis, kehtivatele õigusnormidele tuleneb ühelt poolt selles riigis ning teiselt poolt nimetatud sööda tootmise riigis, käesoleval juhul Madalmaade Kuningriigis, kehtivate õigusnormide erinevusest, kusjuures Saksamaa Liitvabariik kasutas direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimese lõigu punktidega a ja b antud seadusandlikku pädevust. Madalmaade valitsus märgib omalt poolt vastuses ühele Euroopa Kohtu esitatud küsimusele, et vaidlusalust sööta turustati Madalmaades sama direktiivi artikli 12 lõikes 1 ette nähtud üldreegli alusel.
20. Eelöeldut silmas pidades tundub, et direktiivi 70/524 artikli 12 lõigete 1 ja 2 tõlgendamine ning nende kahe sätte vaheline seos moodustavad põhikohtuasja lahendamise võtmeküsimuse. See artikkel on tihedalt seotud sama direktiivi artikliga 19, milles on ette nähtud, et liikmesriigid tagavad, et kõnealuse direktiivi sätetele vastavate söötade suhtes kasutatakse ainult selles direktiivis ette nähtud turustuskitsendusi. Tekib seega küsimus, kas eelmainitud direktiivi artikli 12 lõike 2 esimene lõik kujutab endast selle artikli 19 mõttes turustuskitsendust.
21. Tuleb meenutada, et oma teise ja kolmanda küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 70/524 artikli 12 ja artikli 19 sätetega nende koostoimes on vastuolus selline impordikeeld, nagu on ette nähtud Saksa õiguses. Niisiis, selleks et anda nimetatud kohtule tarvilik vastus, tuleb neid küsimusi käsitleda koos ning neist aru saada nii, et nende eesmärk on kindlaks teha, kas selle direktiivi artikkel 19 lubab ühel liikmesriigil, mis kasutas sama direktiivi artikli 12 lõike 2 esimese lõigu alusel seadusandlikku pädevust keelata teises liikmesriigis nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 1 alusel turustatud täiendsööda importimist seetõttu, et selle D3-vitamiini sisaldus ületab esimeses liikmesriigis lubatud piiri.
22. Teiseks tuleb märkida, nagu väidab õigesti kohtujurist oma ettepaneku punktis 23, et esimesele küsimusele, mis puudutab EÜ artiklite 28 ja 30 tõlgendamist, tuleb vastata vaid siis, kui leitakse, et selline impordikeeld nagu põhikohtuasjas käsitletu ei ole direktiivi 70/524 sätetega vastuolus.
23. Neil asjaoludel tuleb muuta küsimuste järjestust ning käsitleda kõigepealt teist ja kolmandat küsimust koos ümbersõnastatult ning seejärel vajaduse korral esimest küsimust.
Teine ja kolmas küsimus
24. Ümbersõnastatud teise ja kolmanda küsimusega, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 70/524 artikkel 19 lubab liikmesriigil, mis kasutas selle direktiivi artikli 12 lõike 2 esimese lõigu alusel seadusandlikku pädevust, keelata teises liikmesriigis sama direktiivi artikli 12 lõikega 1 kooskõlas turustatud täiendsööda importimist asjaolu tõttu, et selle D3‑vitamiini sisaldus ületab esimeses liikmesriigis lubatud piiri.
25. Saksamaa valitsus leiab, et direktiivi 70/524 artikli 19 ja artikli 12 lõike 2 esimese lõigu sätted lubavad tal keelata vaidlusaluse sööda importimist. Liikmesriikidele selle sättega antud seadusandlik pädevus kujutab endast tegelikult nimetatud direktiiviga ette nähtud turustamispiirangut ning on seetõttu selle artikliga 19 põhjendatud. Järelikult võib üks liikmesriik keelata direktiivi artikli 12 lõike 2 alusel vastu võetud siseriiklike õigusnormide kohaselt oma territooriumile sellise loomasööda importimise, mis on teise liikmesriigi poolt sama artikli lõikes 1 ette nähtud üldreegli alusel lubatud.
26. Denkavit ja Euroopa Ühenduste Komisjon leiavad vastupidist. Peale selle väljendavad nad kahtlust Saksamaa valitsuse poolt direktiivi 70/524 artikli 12 siseriiklikku õiguskorda ülevõtmiseks vastu võetud meetmete ühenduse õigusele vastavuse osas.
27. Et kindlaks teha, kas liikmesriigi poolt direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimeses lõigus ette nähtud seadusandliku pädevuse kasutamine lubab sellel riigil keelata sama artikli lõike 1 sätetele vastava toote importimist, tuleb uurida nimetatud direktiivi artikli 12 lõigete 1 ja 2 ning artikli 19 ulatust ja sisu, samuti nende erinevate sätete vahelist seost.
28. Esmalt tuleb meenutada, et direktiivi 70/524 artikli 12 lõige 1 näeb ette, et täiendsöödad, mida on nõuetekohaselt lahjendatud, ei või sisaldada söödalisandeid määral, mis ületab täissööda jaoks kinnitatud määra. Mis puutub sigadele mõeldud täiendsööda D3-vitamiini sisaldusse, siis on selleks nimetatud direktiivi I lisas kinnitatud 2000 RÜ/kg. Niisiis, nagu selgub nimetatud lõikes esinevast fraasist „mida on […] lahjendatud”, viitab maksimaalne sisaldus täiendsöödale lahjendatud kujul. Teisisõnu kehtib see täiendsöödale pärast lihtsöödaga segamist vastavalt selle otstarbele ja kasutamisjuhendile.
29. Käesolevas asjas nähtub kohtutoimikust, et vaidlusalune sööt lahjendamata kujul sisaldab D3-vitamiini 16 000 RÜ/kg ning pärast lihtsöödaga segamist vastavalt selle otstarbele ja kasutamisjuhendile suhtes 1 : 7 on nimetatud vitamiini sisaldus selles 2000 RÜ/kg. Järelikult vastab see direktiivi 70/524 artikli 12 lõikes 1 ette nähtud üldreeglile.
30. Niisiis, nagu on sätestatud sama direktiivi artiklis 19, tagavad liikmesriigid, et nimetatud direktiivile vastavate söötade suhtes kasutatakse ainult selles direktiivis ette nähtud turustuskitsendusi. Seetõttu tuleb uurida, kas nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 2 esimene lõik kujutab endast selle esimese sätte mõttes turustuskitsendust ning kas liikmesriik, mis sellele on tuginenud, võib keelata teises liikmesriigis nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 1 alusel turustatava täiendsööda importimist.
31. Selle kohta tuleb meenutada, et direktiivi 70/524 artikli 12 lõige 2 võimaldab liikmesriikidel teatud juhtudel ette näha, et D-vitamiinide sisaldus täiendsöödas võib ületada täissööda jaoks kehtestatud ülemmäärasid. Direktiivi 70/524 esialgse versiooni kümnenda põhjenduse kohaselt on need erandid lubatud vaid meetmetega, mis on vastuvõetavad loomade ja inimeste tervise seisukohast.
32. Selleks on liikmesriikidel kaks võimalust. Esiteks võivad nad direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimese lõigu punkti a alusel ette näha, et kõikidele kasutajatele kättesaadava täiendsööda D-vitamiinide sisaldus võib ületada täissööda suhtes kehtestatud ülemmäära, kui see ei ületa kehtestatud ülemmäära üle viie korra ehk põhikohtuasja tingimustes 10 000 RÜ/kg. Teiseks võivad liikmesriigid sama sätte punkti b alusel ette näha, et teatud loomaliikidele ette nähtud täiendsööda, mida üks liikmesriik võib lubada kasutada oma territooriumil kõikidel kasutajatel seoses eriliste söötmissüsteemidega, D-vitamiinide sisaldus võib ületada kehtestatud piiri, ületamata 200 000 RÜ/kg.
33. Tuleb sedastada, et ei direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimese lõigu sõnastus, kontekst ega selle sätte eesmärk ei luba leida, et sellega liikmesriigile antud seadusandliku pädevuse kasutamine lubaks viimasel keelata teises liikmesriigis sama artikli lõike 1 alusel turustatava täiendsööda importimist.
34. Esmalt tuleb meenutada, et direktiivi 70/524 artikli 12 lõikeid 1 ja 2, mis reguleerivad söödalisandite lubatud sisaldust täiendsöödas, ei kohaldata samadel juhtudel. Selle artikli lõiget 1, milles on kehtestatud üldreegel, kohaldatakse tegelikult lahjendatud täiendsöödale. Lõikes 2 on omakorda lubatud mõnel juhul ületada teatud söödalisandite sisaldust täiendsöödas, kuid seda kohaldatakse lahjendamata täiendsöödale. Selle lõike sõnastus osutab sellele, et tegemist on lõikes 1 sätestatud normi täiendava leevendamisega, mitte mingil juhul selle kitsendamisega.
35. Konteksti kohta tuleb seejärel märkida, nagu väidab õigesti kohtujurist oma ettepaneku punktis 44, et direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 3 kohaselt peavad juhul, „[k]ui kohaldatakse lõiget 2” söödale omased tunnused ja selle koostis tagama, et täissööda puhul ei ületata mingil juhul piirmäärasid. Kuigi on selge, et lahjendatava täiendsööda puhul tundub, et selline ettevaatusabinõu ei ole vajalik, sest lahjendamine ise tagab sobiva kontsentratsiooni saavutamise, siis on see seevastu vajalik täissööda puhul, mida ei lahjendata. Selline hinnang toetab tõlgendust, mille kohaselt selle artikli lõiget 2 ei saa pidada sama artikli lõikes 1 ette nähtud üldreegli suhtes kitsendavaks.
36. Lõpetuseks tuleb direktiivi 70/524 artikli 12 lõigete 1 ja 2 ning direktiivi enda eesmärgi seisukohast meenutada selle neljandat ja üheksandat põhjendust, milles on ühelt poolt rõhutatud ühisturu toimimist ning teiselt poolt inimeste ja loomade tervise kaitset.
37. Niisiis, nagu väidab õigesti komisjon, võib siseturu nõuetekohast toimimist tõsiselt ohustada, kui üks liikmesriik võib direktiivi 70/524 artikli 12 lõike 2 esimese lõigu alusel vastu võetud siseriiklikke norme rakendades kehtestada sellisele söödale, millele on ette nähtud lahjendusaste, täiendavaid tingimusi võrreldes selle artikli lõikega 1. Inimeste ja loomade tervise kohta tuleb märkida, et sellise täiendsööda turustamise lubamine, mis sisaldab lahjendamata kujul D3-vitamiini 16 000 RÜ/kg ja mille nimetatud vitamiini sisalduse tase pärast lahjendamist on 2000 RÜ/kg, ei või kujutada endast suuremat riski, kui sellise sööda, mis võib sisaldada nimetatud artikli 12 lõike 2 esimese lõigu punkti b alusel söödalisandeid kuni 200 000 RÜ/kg.
38. Eespool esitatud põhjendusi arvestades tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 70/524 artikli 12 sätteid koostoimes artikli 19 sätetega tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline meede, millega üks liikmesriik keelab oma territooriumil turustada teises liikmesriigis nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 1 tähenduses seaduslikult toodetud täiendsööta selle D-vitamiini sisalduse tõttu.
39. Arvestades teisele ja kolmandale küsimusele antud vastust ning käesoleva otsuse punktis 22 esitatud põhjendusi, puudub vajadus esimesele küsimusele vastata.
Kohtukulud
40. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
Nõukogu 23. novembri 1970. aasta direktiivi 70/524/EMÜ söödalisandite kohta, muudetud nõukogu 29. novembri 1984. aasta direktiiviga 84/587/EMÜ, artiklit 12 koostoimes artikliga 19 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline meede, millega üks liikmesriik keelab oma territooriumil turustada teises liikmesriigis nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 1 tähenduses seaduslikult toodetud täiendsööta selle D-vitamiini sisalduse tõttu.