62024CJ0018
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
22. ledna 2026 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Svoboda usazování a volný pohyb služeb – Jednotný pojistný trh – Směrnice 2009/138/ES – Zásada dohledu ze strany domovského členského státu – Článek 155 – Pravomoci orgánů dohledu hostitelského členského státu – Spolupráce s orgány domovského členského státu – Pojišťovna nevyhovující právním předpisům platným v hostitelském členském státě – Dotyčná ustanovení – Nařízení (EU) č. 1286/2014 – Strukturované retailové investiční produkty a pojistné produkty s investiční složkou – Směrnice (EU) 2016/97 – Distribuce pojištění – Pravomoci orgánů dohledu hostitelského členského státu sankcionovat dotyčnou pojišťovnu – Rozsah“
Ve věci C‑18/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (Česká republika) ze dne 29. prosince 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 11. ledna 2024, v řízení
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
proti
České národní bance,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení: I. Jarukaitis (zpravodaj), předseda senátu, M. Condinanzi a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
za soudní kancelář: I. Illéssy, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. března 2025,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.: A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, a S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
za Českou národní banku: L. Jemelka a J. Konupková,
–
za českou vládu: L. Březinová, J. Očková, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,
–
za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s: G. Santini, avvocato dello Stato,
–
za slovenskou vládu: E. V. Larišová a S. Ondrášiková, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: D. Triantafyllou, P. Vanden Heede a K. Walkerová, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 5. června 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 155 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (Úř. věst. 2009, L 335, s. 1) (dále jen „směrnice Solventnost II“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (dále jen „Novis“), pojišťovnou podnikající v oblasti životního pojištění, která má sídlo na Slovensku, a Českou národní bankou (Česká republika), jež je českým orgánem dohledu v pojišťovnictví, ve věci pokuty, kterou posledně uvedená uložila společnosti Novis z důvodu, že neplnila řadu povinností, které má jakožto pojišťovna mající pobočku na českém území.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice Solventnost II
3
V bodech 2, 11, 14, 16 a 24 odůvodnění směrnice Solventnost II je uvedeno:
„(2)
Aby se usnadnil přístup k pojišťovacím a zajišťovacím činnostem a k jejich výkonu, je třeba odstranit nejvážnější rozdíly mezi právními předpisy členských států týkajících se pravidel, která se vztahují na pojišťovny a zajišťovny. Pojišťovnám a zajišťovnám by se proto měl poskytnout právní rámec pro výkon pojišťovací činnosti na celém vnitřním trhu, čímž by se pojišťovnám a zajišťovnám se sídlem ve Společenství mělo usnadnit krytí rizik a závazků nacházejících se na jeho území.
[...]
(11)
Vzhledem ke skutečnosti, že tato směrnice představuje zásadní nástroj k vytvoření vnitřního trhu, měly by mít pojišťovny a zajišťovny povolené ve svém domovském státě možnost provozovat prostřednictvím poboček nebo v podobě poskytování služeb některé nebo všechny své činnosti v celém Společenství. Je proto vhodné provést takovou harmonizaci, která je nutná a dostatečná k dosažení vzájemného uznávání povolení a systémů dohledu, aby tak platilo pro celé Společenství jediné povolení a umožnilo se, aby dohled nad pojišťovnou nebo zajišťovnou prováděl domovský členský stát.
[...]
(14)
Ochrana pojistníků předpokládá, že se na pojišťovny a zajišťovny vztahují účinné solventnostní požadavky, z nichž vyplývá účinná alokace kapitálu v celé Evropské unii. Vzhledem k tržnímu vývoji již není stávající systém přiměřený. Je proto nezbytné zavést nový regulační rámec.
[...]
(16)
Hlavním cílem úpravy v oblasti pojištění a zajištění a dohledu nad touto oblastí, je přiměřená ochrana pojistníků a oprávněných osob. Pojem oprávněná osoba má zahrnout všechny fyzické a právnické osoby, které mohou podle pojistné smlouvy uplatňovat nárok. V potaz by měly být brány i další cíle úpravy v oblasti pojištění a zajištění a dohledu nad touto oblastí, jakými jsou finanční stabilita a spravedlivé stabilní trhy, ovšem neměly by ohrožovat hlavní cíl.
[...]
(24)
Orgány dohledu domovského členského státu by měly odpovídat za sledování finančního zdraví pojišťoven a zajišťoven. Za tímto účelem by měly tyto orgány pravidelně provádět přezkumy a hodnocení.“
4
Článek 27 této směrnice, nadepsaný „Hlavní cíl dohledu“, stanoví:
„Členské státy zajistí, aby byly orgánům dohledu poskytnuty všechny prostředky a aby měly příslušné odborné znalosti, kapacitu a mandát, které jsou nezbytné k dosažení hlavního cíle dohledu, a to ochrany pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění.“
5
Článek 28 uvedené směrnice, nadepsaný „Finanční stabilita a procyklické účinky“, v odstavci 1 stanoví:
„Aniž je dotčen hlavní cíl dohledu stanovený v článku 27, členské státy zajistí, aby orgány dohledu při výkonu svých obecných povinností pečlivě zvážily potenciální dopady svých rozhodnutí na stabilitu dotyčných finančních systémů v Evropské unii, a to především v mimořádných situacích, a aby vzaly v úvahu informace dostupné v dané době.“
6
Článek 29 směrnice Solventnost II, nadepsaný „Obecné zásady dohledu“, v odstavci 1 stanoví:
„Dohled je založen na perspektivním přístupu vycházejícím z rizik. Zahrnuje neustálé ověřování řádného výkonu pojišťovací nebo zajišťovací činnosti a dodržování ustanovení o dohledu pojišťovnami a zajišťovnami.“
7
Článek 30 této směrnice, nadepsaný „Orgány dohledu a oblast působnosti dohledu“, stanoví:
„1.   Finanční dohled nad pojišťovnami a zajišťovnami, včetně dohledu nad činností, kterou vykonávají buď prostřednictvím poboček, nebo v rámci volného pohybu služeb, náleží do výhradní pravomoci domovského členského státu.
2.   Finanční dohled podle odstavce 1 zahrnuje ověřování veškeré činnosti pojišťovny a zajišťovny, její solventnosti, tvorby technických rezerv, jejích aktiv a použitelného kapitálu v souladu s předpisy nebo obvyklou praxí v domovském členském státě podle předpisů přijatých na úrovni Společenství.
[...]
3.   Pokud mají orgány dohledu členského státu, ve kterém se nachází riziko, nebo členského státu závazku nebo v případě zajišťovny orgány dohledu hostitelského členského státu důvod domnívat se, že činnosti pojišťovny nebo zajišťovny mohou ovlivnit její finanční zdraví, informují o tom orgány dohledu domovského členského státu této pojišťovny nebo zajišťovny.
Orgány dohledu domovského členského státu pojišťovny nebo zajišťovny rozhodnou, zda pojišťovna nebo zajišťovna dodržuje obezřetnostní zásady stanovené v této směrnici.“
8
Článek 36 uvedené směrnice, nadepsaný „Proces kontroly orgánem dohledu“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby orgány dohledu přezkoumávaly a hodnotily strategie, procesy a postupy hlášení, které zavedly pojišťovny a zajišťovny za účelem splnění právních a správních předpisů přijatých podle této směrnice.
Přezkum a hodnocení zahrnou hodnocení kvalitativních požadavků týkajících se řídícího a kontrolního systému, posuzování rizik, jimž dotyčné pojišťovny a zajišťovny čelí nebo mohou čelit, a posuzování schopnosti uvedených pojišťoven a zajišťoven posuzovat tato rizika s ohledem na prostředí, v němž pojišťovny a zajišťovny vykonávají činnost.
2.   Orgány dohledu zejména přezkoumávají a hodnotí soulad s:
a)
řídícím a kontrolním systémem, včetně vlastního posouzení rizik a solventnosti, jak je stanoven v kapitole IV oddílu 2;
b)
technickými rezervami, jak jsou stanoveny v kapitole VI oddílu 2;
c)
kapitálovými požadavky, jak jsou stanoveny v kapitole VI oddílu 4 a 5;
d)
investičními pravidly, jak jsou stanovena v kapitole VI oddílu 6;
e)
kvalitou a kvantitou kapitálu, jak jsou stanoveny v kapitole VI oddílu 3;
f)
pokud pojišťovna nebo zajišťovna používá úplný nebo částečný interní model, průběžným plněním požadavků pro úplné a částečné interní modely stanovené v kapitole VI oddílu 4 pododdílu 3.
[...]“
9
Článek 144 směrnice Solventnost II, nadepsaný „Odnětí povolení“, v odstavci 1 stanoví:
„Orgán dohledu domovského členského státu může odejmout povolení vydané pojišťovně nebo zajišťovně v těchto případech:
[...]
b)
dotyčná pojišťovna nebo zajišťovna již nesplňuje podmínky pro vydání povolení;
c)
dotyčná pojišťovna nebo zajišťovna závažným způsobem poruší povinnosti podle předpisů, jež se na ni vztahují.
[...]“
10
Článek 155 této směrnice, nadepsaný „Pojišťovny nevyhovující právním předpisům“, stanoví:
„1.   Pokud orgány dohledu některého hostitelského členského státu dojdou k závěru, že pojišťovna s pobočkou na jeho území nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb nevyhovuje právním předpisům platným v uvedeném členském státě, vyzvou ji, aby situaci napravila.
2.   Pokud daná pojišťovna neprovede nutná opatření, informují o tom orgány dohledu dotyčného členského státu orgány dohledu domovského členského státu.
Orgány dohledu domovského členského státu co nejdříve přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby dotyčná pojišťovna situaci napravila.
Orgány dohledu domovského členského státu informují o přijatých opatřeních orgány dohledu hostitelského členského státu.
3.   Pokud přes opatření učiněná domovským členským státem nebo proto, že se ukazuje, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla v uvedeném členském státě přijata, pojišťovna i nadále porušuje platné právní předpisy v hostitelském členském státě nebo se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná, mohou orgány dohledu hostitelského členského státu, po informování orgánů dohledu domovského členského státu, přijmout vhodná opatření k zabránění dalšího porušování předpisů nebo k jeho postihování, včetně, v nezbytném rozsahu, zabránění dalšímu uzavírání nových pojistných smluv touto pojišťovnou na území hostitelského členského státu.
[...]
4.   Odstavci 1, 2 a 3 nejsou dotčeny pravomoci dotyčných členských států přijmout v naléhavých případech vhodná opatření k zabránění nebo postihování porušování právních předpisů na jejich území. Uvedené pravomoci zahrnují možnost zabránit pojišťovnám v uzavírání nových pojistných smluv na jejich území.
5.   Odstavci 1, 2 a 3 není dotčena pravomoc členských států postihovat porušení předpisů na jejich územích.
6.   Jestliže pojišťovna, která se dopustí porušení právních předpisů, má provozovnu nebo vlastní majetek v dotyčném členském státě, mohou orgány dohledu tohoto členského státu v souladu s vnitrostátními právními předpisy uplatnit vnitrostátní správní sankce stanovené za uvedené porušení právních předpisů a vymáhat je vůči uvedené provozovně nebo majetku.
7.   Každé opatření přijaté podle odstavců 2 až 6 zahrnující omezení provozování pojišťovací činnosti musí být řádně odůvodněno a oznámeno dotyčné pojišťovně.
8.   Pojišťovny musí na vyžádání předkládat orgánům dohledu hostitelského členského státu všechny dokumenty od nich požadované pro účely odstavce 1 až 7, pokud tuto povinnost mají i pojišťovny se sídlem v tomto členském státě.
[...]“
Nařízení (EU) č. 1286/2014
11
V bodě 24 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 ze dne 26. listopadu 2014 o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou (Úř. věst. 2014, L 352, s. 1) je uvedeno:
„Toto nařízení nezavádí schválení umožňující přeshraniční prodej produktů s investiční složkou retailovým investorům nebo jejich přeshraniční uvádění na trh ani nemění případné stávající mechanismy schválení pro přeshraniční prodej produktů s investiční složkou nebo jejich přeshraniční uvádění na trh. Toto nařízení nemění rozdělení úkolů mezi stávající příslušné orgány platné podle dosavadních schvalovacích mechanismů. Příslušné orgány určené členskými státy pro účely tohoto nařízení by proto měly být propojené s orgány příslušnými pro uvádění produktů s investiční složkou na trh podle případného stávajícího schválení. Příslušný orgán členského státu, ve kterém je produkt s investiční složkou uveden na trh, by měl být odpovědný za dohled nad uvedením tohoto produktu na trh. V případě, že toto nařízení nebude dodrženo, měl by mít příslušný orgán členského státu, ve kterém je produkt s investiční složkou uveden na trh, vždy právo pozastavit jeho uvádění na trh na svém území.“
12
Článek 3 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:
„Pokud se na tvůrce produktu s investiční složkou, na které se vztahuje toto nařízení, vztahuje rovněž směrnice [Solventnost II], použije se zároveň toto nařízení i směrnice [Solventnost II].“
13
Článek 6 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„Informace ve sdělení klíčových informací představují předsmluvní informace. Musí být přesné, pravdivé a jasné a nesmějí být zavádějící. Sdělení musí poskytovat klíčové informace a musí být v souladu s veškerými závaznými smluvními dokumenty, s relevantními částmi nabídek a s podmínkami produktu s investiční složkou.“
14
Článek 8 odst. 3 písm. c) body i) až iv) nařízení č. 1286/2014 stanoví:
„Sdělení klíčových informací musí obsahovat tyto informace:
[…]
c)
v oddíle nazvaném ‚O jaký produkt se jedná?‘ podstatu a hlavní rysy daného produktu s investiční složkou včetně:
i)
typu produktu s investiční složkou;
ii)
cílů tohoto produktu a prostředků k jejich dosažení [...]
iii)
popisu typu retailového investora, jemuž má být produkt s investiční složkou nabízen [...]
iv)
údajů o pojistných plněních v případě, že je produkt s investiční složkou nabízí, včetně okolností, které právo na pojistná plnění zakládají“.
15
Kapitola V tohoto nařízení, nadepsaná „Správní sankce a jiná opatření“, obsahuje mimo jiné články 22 až 24.
16
Článek 22 uvedeného nařízení stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčeny dohledové pravomoci příslušných orgánů a právo členských států stanovit a ukládat trestní sankce, stanoví členské státy pravidla pro ukládání přiměřených správních sankcí a opatření použitelných v situacích představujících porušení tohoto nařízení a přijmou veškerá opatření nezbytná k jejich uplatňování. Tyto sankce a opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující.
Členské státy se mohou rozhodnout, že nestanoví pravidla pro správní sankce podle prvního pododstavce v případě porušení předpisů, na která se podle jejich vnitrostátního trestního práva vztahují trestní sankce.
[...]
2.   Při výkonu svých pravomocí uvedených v článku 24 příslušné orgány úzce spolupracují, aby zajistily, že správní sankce a opatření povedou k výsledkům sledovaným tímto nařízením, a koordinují svůj postup, aby se zabránilo jakémukoli zdvojování a překrývání při uplatňování správních sankcí a opatření v přeshraničních případech.“
17
Článek 23 téhož nařízení stanoví:
„Příslušné orgány vykonávají své pravomoci ukládat sankce v souladu s tímto nařízením a vnitrostátním právem kterýmkoli z níže uvedených způsobů:
a)
přímo;
b)
ve spolupráci s jinými orgány;
c)
v rámci vlastní odpovědnosti přenesením na jiné orgány;
d)
podáním návrhu příslušným justičním orgánům.“
18
Článek 24 odst. 1 až 3 nařízení č. 1286/2014 stanoví:
„1.   Tento článek se použije na porušení čl. 5 odst. 1, článků 6 a 7, čl. 8 odst. 1 až 3, článku 9, čl. 10 odst. 1, čl. 13 odst. 1, 3 a 4 a článků 14 a 19.
2.   Příslušné orgány musí mít pravomoc ukládat v souladu s vnitrostátním právem alespoň tyto správní sankce a opatření:
a)
příkaz zakazující uvádění produktu s investiční složkou na trh;
b)
příkaz pozastavující uvádění produktu s investiční složkou na trh;
c)
veřejné upozornění, v němž je uvedena osoba odpovědná za porušení předpisů a povaha daného porušení;
d)
příkaz zakazující poskytování sdělení klíčových informací, které není v souladu s požadavky článků 6, 7, 8 nebo 10, a požadující vydání nové verze sdělení klíčových informací;
e)
správní pokuty v minimální výši:
[...]
3.   Členské státy mohou stanovit další sankce nebo opatření a vyšší úrovně správních pokut, než jsou stanoveny v tomto nařízení.“
Směrnice (EU) 2016/97
19
Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/97 ze dne 20. ledna 2016 o distribuci pojištění (Úř. věst. 2016, L 26, s. 19) stanoví mimo jiné povinnosti týkající se poskytování poradenství a informací ze strany zprostředkovatelů pojištění, pokud předkládají návrh na uzavření pojistné smlouvy.
20
V bodech 5, 6, 8, 21 a 22 odůvodnění této směrnice je uvedeno:
„(5)
Pojistné produkty mohou distribuovat různé typy osob nebo institucí [...]. Rovný přístup k hospodářským subjektům a ochrana zákazníka vyžadují, aby se tato směrnice vztahovala na veškeré tyto osoby a instituce.
(6)
Spotřebitelé by měli mít stejnou úroveň ochrany i přes rozdíly ve způsobech distribuce. S cílem zajistit, aby pro všechny platila stejná míra ochrany a aby spotřebitelé mohli mít prospěch ze srovnatelných standardů, zejména v oblasti sdělování informací, je zásadní, aby měli distributoři rovné podmínky.
[...]
(8)
Aby bylo zajištěno, že se uplatní stejná úroveň ochrany bez ohledu na to, jakou cestou zákazníci pojistný produkt koupili – zda přímo od pojišťovny, nebo nepřímo od zprostředkovatele – je třeba, aby oblast působnosti této směrnice zahrnovala nejen pojišťovny či zprostředkovatele, ale i další účastníky na trhu, pro něž je prodej pojistných produktů doplňkovou službou [...]
[...]
(21)
V zájmu zajištění vysoké kvality služeb a účinné ochrany spotřebitelů by měly domovské a hostitelské členské státy úzce spolupracovat při prosazování povinností stanovených v této směrnici. Pokud zprostředkovatelé pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění vykonávají činnost v různých členských státech v rámci volného pohybu služeb, měl by za zajištění dodržování povinností stanovených v této směrnici odpovídat příslušný orgán domovského členského státu, a to s ohledem na veškerou činnost v rámci vnitřního trhu. Zjistí-li příslušný orgán hostitelského členského státu jakákoli porušení povinností, k nimž dochází na jeho území, měl by o tom informovat příslušný orgán domovského členského státu, jenž by měl být poté povinen přijmout vhodná opatření. Tak tomu je především v případě porušení pravidel týkajících se dobré pověsti, požadavků na odborné znalosti a způsobilost a výkonu činnosti. Navíc by měl být příslušný orgán hostitelského členského státu oprávněn zasáhnout, jestliže domovský členský stát nepřijme vhodná opatření nebo nejsou-li přijatá opatření dostatečná.
(22)
V případě založení pobočky nebo zřízení trvalé přítomnosti v jiném členském státě je vhodné rozdělit odpovědnost za prosazování povinností mezi domovský a hostitelský členský stát. Zatímco odpovědnost za plnění povinností, které se týkají činnosti jako celku – jako jsou pravidla týkající se požadavků na odbornou způsobilost – by měla zůstat u příslušného orgánu domovského členského státu ve stejném režimu jako v případě poskytování služeb, příslušný orgán hostitelského členského státu by měl převzít odpovědnost za prosazování pravidel týkajících se požadavků na informace a výkon činnosti s ohledem na služby poskytované v rámci jeho území. Pokud by však příslušný orgán hostitelského členského státu zjistil jakákoli porušení povinností, k nimž došlo na jeho území, ve vztahu k nimž tato směrnice nepřenáší odpovědnost na hostitelský členský stát, měl by o tom informovat příslušný orgán domovského členského státu, které by měl být poté povinen přijmout vhodná opatření. Tak tomu je především v případě porušení pravidel týkajících se dobré pověsti a požadavků na odborné znalosti a způsobilost. Navíc by měl být příslušný orgán hostitelského členského státu oprávněn zasáhnout, jestliže domovský členský stát nepřijme vhodná opatření nebo nejsou-li přijatá opatření dostatečná.“
21
Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)
‚distribucí pojištění‘ poskytování poradenství o pojistných smlouvách, předkládání návrhů těchto smluv nebo provádění jiných přípravných prací pro jejich uzavírání, uzavírání pojistných smluv nebo pomoc při jejich správě a plnění, zejména v případě vyřizování nároků z pojistné události, včetně poskytování informací o jedné nebo více pojistných smlouvách na základě kritérií, která si zákazníci zvolili prostřednictvím internetové stránky nebo jiného média, a sestavování seznamů pojistných produktů seřazených podle výhodnosti, včetně srovnání cen a produktů nebo slev na pojistném, pokud je na konci tohoto procesu zákazník schopen prostřednictvím internetové stránky či jiného média přímo nebo nepřímo uzavřít pojistnou smlouvu;
[...]
3)
‚zprostředkovatelem pojištění‘ každá fyzická nebo právnická osoba, jež není pojišťovnou ani zajišťovnou ani jejím zaměstnancem ani není zprostředkovatelem doplňkového pojištění a která za odměnu zahajuje nebo vykonává distribuci pojištění;
[...]
8)
‚distributorem pojištění‘ každý zprostředkovatel pojištění, zprostředkovatel doplňkového pojištění nebo pojišťovna;
[...]“
22
Kapitola III směrnice 2016/97, nadepsaná „Volný pohyb služeb a svoboda usazování“, se vztahuje na každého distributora pojištění ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 8 této směrnice, s výjimkou pojišťoven. Obsahuje mimo jiné články 5, 7 a 8 uvedené směrnice.
23
Článek 5 směrnice 2016/97, nadepsaný „Porušení povinností při výkonu volného pohybu služeb“, stanoví:
„1.   Pokud má příslušný orgán hostitelského členského státu důvod se domnívat, že zprostředkovatel pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění, který vykonává činnost na jeho území v rámci volného pohybu služeb, porušuje některou z povinností stanovených v této směrnici, sdělí tuto domněnku příslušnému orgánu domovského členského státu.
Po posouzení informací obdržených podle prvního pododstavce příslušný orgán domovského členského státu v případě potřeby při nejbližší příležitosti přijme vhodná opatření k nápravě situace. O jakýchkoli takových přijatých opatřeních uvědomí příslušný orgán hostitelského členského státu.
Pokud přes opatření přijatá domovským členským státem nebo proto, že se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla přijata, zprostředkovatel pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění i nadále jedná tak, že zjevně a ve velkém rozsahu poškozuje zájmy spotřebitelů v hostitelském členském státě nebo řádné fungování pojistných a zajistných trhů, může příslušný orgán hostitelského členského státu po informování příslušného orgánu domovského členského státu přijmout vhodná opatření k zabránění dalšímu protiprávnímu jednání, včetně, v nezbytně nutném rozsahu, zabránění tomu, aby zprostředkovatel pokračoval ve výkonu nové činnosti na území hostitelského členského státu.
[...]
2.   Odstavcem 1 není dotčena pravomoc hostitelského členského státu přijímat vhodná opatření k předcházení protiprávnímu jednání nebo jeho postihu, pokud k němu dochází na jeho území, v situacích, kdy je nutné okamžitě zasáhnout v zájmu ochrany práv spotřebitelů. Tato pravomoc zahrnuje možnost členského státu zabránit zprostředkovatelům pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění ve výkonu nové činnosti na jeho území.
[...]“
24
Článek 7 této směrnice, nadepsaný „Rozdělení pravomocí mezi domovským a hostitelským členským státem“, stanoví:
„1.   Pokud se hlavní místo podnikání zprostředkovatele pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění nachází v jiném členském státě než v domovském členském státě, může se příslušný orgán tohoto jiného členského státu dohodnout s příslušným orgánem domovského členského státu, že bude s ohledem na povinnosti uvedené v kapitolách IV, V, VI a VII jednat, jako by byl příslušným orgánem domovského členského státu [...]
2.   Příslušný orgán hostitelského členského státu odpovídá za zajištění toho, aby služby poskytované provozovnou na jeho území byly v souladu s povinnostmi stanovenými v kapitolách V a VI a s opatřeními přijatými na jejich základě.
Příslušný orgán hostitelského členského státu má právo přezkoumat uspořádání provozovny a požadovat změny, jež jsou nutné k tomu, aby mohl vymáhat plnění povinností stanovených v kapitolách V a VI a opatření přijatých na jejich základě s ohledem na služby poskytované nebo činnosti prováděné provozovnou na jeho území.“
25
Článek 8 téže směrnice, nadepsaný „Porušení povinností při výkonu svobody usazování“, stanoví:
„1.   Pokud příslušný orgán hostitelského členského státu zjistí, že zprostředkovatel pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění porušuje právní nebo správní předpisy přijaté v uvedeném členském státě na základě kapitol V a VI, může přijmout vhodná opatření.
2.   Pokud má příslušný orgán hostitelského členského státu důvod se domnívat, že zprostředkovatel pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění, který vykonává činnost na jeho území prostřednictvím své provozovny, porušuje některou z povinností stanovených v této směrnici, a pokud tento příslušný orgán nemá podle této směrnice pravomoci v souladu s čl. 7 odst. 2, předá tato zjištění příslušnému orgánu domovského členského státu. Ten po posouzení obdržených informací přijme v případě potřeby při nejbližší příležitosti vhodná opatření k nápravě situace. O jakýchkoli takových přijatých opatřeních uvědomí příslušný orgán hostitelského členského státu.
3.   Pokud přes opatření přijatá domovským členským státem nebo proto, že se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla přijata, zprostředkovatel pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění i nadále jedná tak, že zjevně a ve velkém rozsahu poškozuje zájmy spotřebitelů v hostitelském členském státě nebo řádné fungování pojistných a zajistných trhů, může příslušný orgán hostitelského členského státu po informování příslušného orgánu domovského členského státu přijmout vhodná opatření k zabránění dalšímu protiprávnímu jednání, včetně, v nezbytně nutném rozsahu, zabránění tomu, aby zprostředkovatel pokračoval ve výkonu nové činnosti na území hostitelského členského státu.
[...]
4.   Odstavci 2 a 3 není dotčena pravomoc hostitelského členského státu přijímat vhodná a nediskriminační opatření k předcházení protiprávnímu jednání nebo jeho postihu, pokud k němu dochází na jeho území, v situacích, kdy je nutné okamžitě zasáhnout v zájmu ochrany práv spotřebitelů v hostitelském členském státě a kdy jsou obdobná opatření v domovském členském státě nepřiměřená či nedostatečná. V takových situacích může hostitelský členský stát zabránit dotčenému zprostředkovateli pojištění, zajištění nebo doplňkového pojištění ve výkonu nové činnosti na svém území.
[...]“
České právo
Zákon č. 277/2009
26
Ustanovením § 110 zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, byl do českého právního řádu proveden článek 155 směrnice Solventnost II. Toto ustanovení stanoví:
„1.   Zjistí-li Česká národní banka, že pojišťovna z jiného členského státu, která provozuje na území České republiky svoji pojišťovací nebo zajišťovací činnost na základě práva zřizovat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby, neplní povinnosti, které se na tuto činnost v České republice vztahují, uloží této pojišťovně, aby ve lhůtě stanovené Českou národní bankou odstranila zjištěné nedostatky.
2.   Česká národní banka může při zjišťování nebo ověřování skutečností podle odstavce 1 vyžadovat od takové pojišťovny doklady, informace a nezbytná vysvětlení týkající se její činnosti na území České republiky a pojišťovna je povinna jí vyhovět.
3.   Neodstraní-li pojišťovna z jiného členského státu ve stanovené lhůtě nedostatky podle odstavce 1, informuje Česká národní banka o této skutečnosti orgán dohledu domovského členského státu.
4.   Pokud opatření k nápravě uložená orgánem dohledu domovského členského státu, nevedou k odstranění zjištěných nedostatků v činnosti pojišťovny z jiného členského státu, nebo nebyla-li uložena žádná opatření k nápravě, Česká národní banka uloží takové pojišťovně pokutu nebo jí zakáže uzavírat na území České republiky nové pojistné smlouvy nebo zajišťovací smlouvy a rozšiřovat závazky z těchto již uzavřených smluv. O tomto rozhodnutí informuje Česká národní banka orgán dohledu domovského členského státu. Česká národní banka může současně postoupit věc Evropskému orgánu dohledu se žádostí o součinnost.
5.   Nesnese-li věc odkladu, postupuje Česká národní banka podle odstavce 4 bez použití postupu podle odstavců 1 až 3.“
Zákon č. 170/2018
27
Zákonem č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění, který stanoví povinnosti pojišťoven a zajišťoven, jakož i pojišťovacích zprostředkovatelů, byla do českého právního řádu provedena směrnice 2016/97.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
28
Společnost Novis vykonávala od 23. dubna 2014 do 5. června 2023 na území České republiky činnost prostřednictvím pobočky se sídlem v Praze.
29
Dne 15. září 2020 shledala Česká národní banka společnost Novis vinnou ze spáchání tří přestupků, za což jí uložila pokutu ve výši 1000000 korun českých (Kč) (přibližně 39610 eur).
30
První z přestupků společnosti Novis spočíval v porušení povinností podle čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 písm. c) bodů ii) až iv) a písm. f) nařízení č. 1286/2014, jelikož tato společnost nezajistila, aby informace obsažené v jejích sděleních klíčových informací byly přesné, pravdivé a jasné, aby nebyly zavádějící a byly v souladu s veškerými závaznými smluvními dokumenty a aby tato sdělení klíčových informací obsahovala všechny informace v kvalitě a rozsahu požadovaném použitelnými právními předpisy.
31
Další dva přestupky, jichž se Novis dopustila, spočívaly v porušení dvou povinností stanovených zákonem č. 170/2018, a to zaprvé povinnosti zavést, udržovat a uplatňovat pravidla kontroly činností pro ni činných samostatných zprostředkovatelů a zadruhé povinnosti poskytnout radu zákazníkovi před sjednáním rezervotvorného pojištění.
32
Společnost Novis podala proti rozhodnutí ze dne 15. září 2020 rozklad, v němž uvedla, že jí Česká národní banka nemůže uložit pokutu, aniž dodržela postup stanovený v § 110 zákona č. 277/2009, který vyžaduje, aby o údajném porušení právních předpisů nejprve informovala orgán dohledu domovského členského státu a vyčkala, než tento orgán přijme vhodná opatření. Společnost Novis tvrdí, že Česká národní banka ji nebyla oprávněna sankcionovat, jelikož tento postup nedodržela.
33
Poté, co byl tento rozklad zamítnut, podala Novis žalobu k Městskému soudu v Praze (Česká republika), který tuto žalobu rozsudkem ze dne 19. října 2022 zamítl.
34
Novis podala proti uvedenému rozsudku kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (Česká republika), který je předkládajícím soudem.
35
Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda se postup stanovený v článku 155 směrnice Solventnost II použije pouze v případě, že orgán dohledu členského státu, kde se nachází pobočka nebo je vykonáván volný pohyb služeb, vykonává finanční dohled nad pojišťovnami podle článku 30 této směrnice, nebo zda se tento postup vztahuje v širším rozsahu na dohled tohoto orgánu nad dodržováním všech ustanovení unijního práva, která upravují postavení a činnost pojišťoven.
36
Předkládající soud má za to, že čl. 155 odst. 1 směrnice Solventnost II, který upravuje zásah orgánů dohledu hostitelského členského státu v případě, že pojišťovna „nevyhovuje právním předpisům platným v uvedeném členském státě“, lze vykládat dvěma různými způsoby.
37
Předkládající soud uvádí, že podle prvního výkladu jsou jedinými dotyčnými vnitrostátními předpisy ty, jimiž byly do vnitrostátního právního řádu provedeny hmotněprávní požadavky vyplývající ze směrnice Solventnost II. Z toho podle názoru předkládajícího soudu vyplývá, že postup stanovený v článku 155 této směrnice se nepoužije na dohled nad dodržováním povinností vyplývajících z jiných unijních právních aktů, jako je nařízení č. 1286/2014 nebo směrnice 2016/97.
38
Tento výklad je podle předkládajícího soudu podpořen kontextem článku 155 směrnice Solventnost II, a zejména ustanoveními článku 30 této směrnice, který upravuje oblast působnosti dohledu. Tento článek v odstavci 1 uvádí, že se jedná o „finanční“ dohled, a v odstavci 2 stanoví, že tento dohled zahrnuje „ověřování veškeré činnosti pojišťovny a zajišťovny, její solventnosti, tvorby technických rezerv, jejích aktiv a použitelného kapitálu“. Pro tento výklad hovoří podle uvedeného soudu rovněž článek 36 téže směrnice, jelikož v odstavci 1 stanoví, že dohled se týká strategií, procesů a postupů hlášení, které zavedly pojišťovny a zajišťovny za účelem splnění „právních a správních předpisů přijatých podle této směrnice“. Odstavec 2 tohoto článku 36 pak uvádí řadu požadavků, které mají být kontrolovány a které se všechny týkají finančního zdraví pojišťoven nebo zajišťoven. Podle předkládajícího soudu potvrzují tento výklad rovněž články 27 a 28, jakož i čl. 29 odst. 1 směrnice Solventnost II, jelikož stanoví, že hlavním cílem dohledu je „ochrana pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění“, že aniž je dotčen tento hlavní cíl, orgány dohledu zvažují potenciální dopady svých rozhodnutí na „stabilitu dotyčných finančních systémů v Evropské unii“ a že dohled je založen na „perspektivním přístupu vycházejícím z rizik“.
39
Předkládající soud dodává, že tento výklad je navíc podpořen preambulí směrnice Solventnost II, zejména bodem 14 jejího odůvodnění, v němž je uvedeno, že ochrana pojistníků předpokládá, že se na pojišťovny a zajišťovny vztahují účinné solventnostní požadavky, jakož i bodem 24 odůvodnění této směrnice, podle něhož by orgány dohledu domovského členského státu měly odpovídat za sledování finančního zdraví pojišťoven a zajišťoven.
40
Podle názoru předkládajícího soudu však nelze vyloučit ani druhý výklad, podle kterého znění čl. 155 odst. 1 směrnice Solventnost II neodkazuje pouze na vnitrostátní ustanovení, jimiž byla do vnitrostátního práva provedena tato směrnice, ale na všechna ustanovení upravující postavení a činnosti pojišťoven, tedy i ta, která vyplývají z jiných předpisů unijního práva, jako je nařízení č. 1286/2014 nebo směrnice 2016/97. Podle tohoto výkladu by se postup upravený v článku 155 směrnice Solventnost II použil na veškerou dohledovou činnost vykonávanou vnitrostátními orgány nad pojišťovnami a zajišťovnami.
41
Takový výklad je podle názoru předkládajícího soudu podpořen bodem 11 odůvodnění směrnice Solventnost II, v němž je uvedeno, že tato směrnice představuje zásadní nástroj k vytvoření vnitřního trhu a že je vhodné provést harmonizaci k dosažení vzájemného uznávání povolení a systémů dohledu, aby platilo pro celou Unii jediné povolení a umožnilo se, aby dohled nad pojišťovnou nebo zajišťovnou prováděl domovský členský stát.
42
Předkládající soud podotýká, že je mu znám rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie (C‑518/06, EU:C:2009:270), v jehož bodě 115 Soudní dvůr rozhodl, že zásada kontroly domovským členským státem „se vztahuje pouze na finanční dozor nad pojišťovnami“. Podle předkládajícího soudu však nelze řešení vyvozené v uvedeném rozsudku, které se vztahovalo k výkladu směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice o neživotním pojištění) (Úř. věst. 1992, L 228, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 346), použít v kontextu směrnice Solventnost II.
43
Pro případ, že by měl Soudní dvůr za to, že se článek 155 směrnice Solventnost II vztahuje rovněž na dohled nad dodržováním povinností, které jsou stanoveny nařízením č. 1286/2014 nebo vyplývají ze směrnice 2016/97, si předkládající soud podpůrně klade otázku, zda v případě, že orgán hostitelského členského státu zamýšlí uložit sankce za porušení předpisů, k nimž došlo na území tohoto členského státu, jak mu umožňují odstavce 5 a 6 tohoto článku, je tento orgán oprávněn jednat přímo, aniž předtím provede postup uvedený v odstavcích 1 až 3 uvedeného článku, nebo zda je naopak povinen tento postup nejprve vyčerpat, a to zejména tím, že informuje příslušný orgán domovského členského státu, aby ten přijal vhodná opatření.
44
Na podporu tohoto druhého výkladu uvedený soud poznamenává, že odstavec 3 článku 155 směrnice Solventnost II zmiňuje přijetí vhodných opatření „k zabránění“ porušování předpisů „nebo k jeho postihování“, což by mohlo naznačovat, že se postup stanovený v odstavcích 1 až 3 tohoto článku použije na přijetí nejen preventivních, ale i represivních opatření.
45
Předkládající soud však v této souvislosti poukazuje na to, že znění čl. 155 odst. 5 a 6 směrnice Solventnost II svědčí ve prospěch prvního výkladu, neboť jeho odstavec 5 stanoví, že odstavci 1 až 3 uvedeného článku „není dotčena pravomoc členských států postihovat porušení předpisů na jejich územích“ a v odstavci 6 téhož článku je uvedeno, že orgány dohledu hostitelského členského státu mohou „uplatnit vnitrostátní správní sankce“ stanovené za porušení právních předpisů ze strany pojišťovny, která má v tomto členském státě provozovnu nebo tam vlastní majetek, a „vymáhat je“.
46
Podle předkládajícího soudu je posledně uvedený výklad podpořen řešením přijatým Soudním dvorem v bodě 120 rozsudku ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie (C‑518/06, EU:C:2009:270) ohledně čl. 40 odst. 7 směrnice 92/49. Soudní dvůr totiž v tomto rozsudku potvrdil pravomoc hostitelského členského státu postihovat protiprávní jednání, ke kterým dojde na jeho území, aniž výkon této pravomoci podmínil předchozím vyčerpáním notifikačního a nápravného postupu stanoveného v čl. 40 odst. 3 až 5 této směrnice. Předkládající soud má naproti tomu za to, že v tomto ohledu neposkytuje žádnou odpověď rozsudek ze dne 27. dubna 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), neboť ten se týká pouze možnosti dotyčných členských států přijmout v naléhavém případě nouzová opatření na základě čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49.
47
Za těchto okolností se Nejvyšší správní soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Má být článek 155 směrnice [Solventnost II] vykládán tak, že dopadá rovněž na případy dohledu dohledového orgánu hostitelského státu nad tím, zda pojišťovna z jiného členského státu dodržuje povinnosti stanovené nařízením č. 1286/2014 […] nebo na základě směrnice […] 2016/97 […]?
2)
Pokud ano, vyplývá z článku 155 směrnice Solventnost II přednostní pravomoc dohledového orgánu domovského státu a povinnost dohledového orgánu hostitelského státu nejprve vyčerpat notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku směrnice i v případě ukládání správních sankcí ve smyslu odstavců 5 a 6 tohoto článku směrnice?“
K předběžným otázkám
K první otázce
48
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 155 směrnice Solventnost II vykládán v tom smyslu, že se postup spolupráce mezi orgánem dohledu hostitelského členského státu a orgánem dohledu domovského členského státu upravený v tomto článku použije na situaci, kdy orgán dohledu hostitelského členského státu dojde k závěru, že pojišťovna provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo na základě volného pohybu služeb neplní povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení č. 1286/2014 nebo z vnitrostátních právních předpisů, kterými byla do právního řádu tohoto členského státu provedena směrnice 2016/97.
49
Podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudky ze dne 17. listopadu 1983, Merck_292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a ze dne 10. července 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, bod 35, jakož i citovaná judikatura).
50
Pokud jde o znění článku 155 směrnice Solventnost II, který vymezuje příslušné pravomoci a povinnosti orgánů dohledu hostitelského členského státu a orgánů dohledu domovského členského státu v případě, že pojišťovny s pobočkou na území hostitelského členského státu nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb neplní své povinnosti, z odstavce 1 tohoto článku vyplývá, že povinnost orgánů dohledu hostitelského členského státu požadovat, aby dotyčná pojišťovna zjištěnou situaci napravila, se uplatní tehdy, pokud tato pojišťovna nevyhovuje „právním předpisům platným v uvedeném členském státě“. Kromě toho odstavec 3 uvedeného článku, který umožňuje těmto orgánům dohledu přijmout vhodná opatření, pokud domovský členský stát nepřijme opatření nebo se ukáže, že jím přijatá opatření nejsou dostatečná, se použije v případě, že pojišťovna i nadále porušuje „platné právní předpisy v hostitelském členském státě“.
51
Je tedy třeba nejprve poznamenat, že jak odstavec 1, tak odstavec 3 článku 155 směrnice Solventnost II odkazují obecně na všechna vnitrostátní ustanovení platná pro pojišťovny v hostitelském členském státě, takže z odstavců 1 a 3 tohoto článku nelze vyvodit, že by unijní normotvůrce zamýšlel omezit rozsah působnosti postupu spolupráce mezi orgány dohledu upraveného v uvedeném článku pouze na případy, v nichž dojde k porušení vnitrostátních ustanovení, jimiž byla do vnitrostátního práva provedena směrnice Solventnost II.
52
Dále je nutno konstatovat, že se stejná obecná formulace nachází i v dalších jazykových verzích článku 155 této směrnice, pokud jde o odstavec 1 tohoto článku, například ve španělském („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables“), německém („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften“), anglickém („the legal provisions applicable to it in that Member State“), italském („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili“), litevském („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų“), finském („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä“) a švédském („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat“) jazykovém znění.
53
Tento doslovný výklad je potvrzen jak kontextem, do něhož spadá článek 155 této směrnice, tak cíli sledovanými právní úpravou, jejíž je toto ustanovení součástí.
54
Pokud jde o kontext uvedeného ustanovení, je třeba zaprvé poznamenat, že toto ustanovení je součástí kapitoly VIII, nadepsané „Právo usazování a volný pohyb služeb“, hlavy I směrnice Solventnost II. Tato kapitola obsahuje ustanovení, která specificky upravují podmínky výkonu činnosti pojišťoven nebo zajišťoven v režimu svobody usazování nebo volného pohybu služeb.
55
Výkon pojišťovací činnosti na základě svobody usazování nebo volného pohybu služeb je však upraven i v článku 30 směrnice Solventnost II, který se nachází v kapitole III, nadepsané „Orgány dohledu a obecná pravidla“, hlavy I této směrnice. Odstavec 1 tohoto článku stanoví, že finanční dohled nad pojišťovnami a zajišťovnami, včetně dohledu nad činností, kterou vykonávají buď prostřednictvím poboček, nebo v rámci volného pohybu služeb, náleží do výhradní pravomoci domovského členského státu. Kromě toho je v odstavci 3 uvedeného článku stanoveno, že pokud mají orgány dohledu členského státu, ve kterém se nachází riziko, nebo členského státu závazku nebo v případě zajišťovny orgány dohledu hostitelského členského státu důvod domnívat se, že činnosti pojišťovny nebo zajišťovny mohou ovlivnit její finanční zdraví, informují o tom orgány dohledu domovského členského státu této pojišťovny nebo zajišťovny, které rozhodnou, zda pojišťovna nebo zajišťovna dodržuje obezřetnostní zásady stanovené v této směrnici.
56
Za těchto podmínek je nutno dospět k závěru, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 44 svého stanoviska, že čl. 30 odst. 1 a 3 a článek 155 směrnice Solventnost II mají stejný předmět, který spočívá ve vymezení příslušných pravomocí a povinností každého z dotyčných orgánů dohledu v případě přeshraničního výkonu pojišťovací činnosti, což umožňuje konstatovat, že tato ustanovení musí mít odlišné oblasti působnosti, aby se zabránilo tomu, že tentýž právní akt bude obsahovat ustanovení upravující stejnou otázku odlišně. Z článku 30 odst. 1 směrnice Solventnost II přitom výslovně vyplývá, že se tento článek vztahuje pouze na „finanční dohled“ nad pojišťovnami, který spadá do výhradní pravomoci domovského členského státu, což znamená, že článek 155 má širší oblast působnosti.
57
Zadruhé je třeba uvést, že čl. 30 odst. 1 směrnice Solventnost II sice zavádí zásadu, podle které finanční dohled nad pojišťovnami a zajišťovnami spadá do výhradní pravomoci domovského členského státu, avšak čl. 29 odst. 1 této směrnice stanoví obecně, že dohled nad těmito pojišťovnami zahrnuje neustálé ověřování řádného výkonu pojišťovací činnosti. Kromě toho čl. 144 odst. 1 písm. b) a c) uvedené směrnice umožňuje orgánu dohledu domovského členského státu odejmout povolení vydané pojišťovně nebo zajišťovně nejen v případě, že dotyčná pojišťovna nebo zajišťovna již nesplňuje podmínky pro vydání povolení, ale také v případě, že závažným způsobem poruší povinnosti vyplývající z „předpisů, jež se na ni vztahují“.
58
Z těchto ustanovení jednak vyplývá, že tato směrnice upřednostňuje zásadu dohledu domovského členského státu nad pojišťovnami, jak již Soudní dvůr rozhodl v případě směrnice 92/49, která byla nahrazena směrnicí Solventnost II (rozsudek ze dne 27. dubna 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, bod 52). A dále široký výklad čl. 29 odst. 1 směrnice Solventnost II, který vyplývá z obecně formulovaného znění tohoto ustanovení, vede k tomu, že orgánům dohledu domovského členského státu je přiznána nejen výhradní pravomoc k zajištění finančního dohledu nad pojišťovnami, ale také pravomoc vykonávaná společně s orgány dohledu hostitelského členského státu, která zahrnuje širší dohled nad řádným výkonem pojišťovací nebo zajišťovací činnosti, jak stanoví uvedené ustanovení.
59
Pokud jde o cíle směrnice Solventnost II, z bodů 2 a 11 jejího odůvodnění vyplývá, že jejím cílem je usnadnit přístup k pojišťovacím a zajišťovacím činnostem a k jejich výkonu, a zároveň poskytnout právní rámec umožňující pojišťovnám povoleným v jejich domovském členském státě vykonávat činnosti na celém vnitřním trhu prostřednictvím poboček nebo v podobě poskytování služeb.
60
Dále jsou cílem směrnice Solventnost II, jak vyplývá z bodů 14 a 16 jejího odůvodnění, přiměřená ochrana pojistníků a oprávněných osob, která je „hlavním cílem“ úpravy v oblasti pojištění a zajištění a dohledu nad touto oblastí, jak je uvedeno v posledně uvedeném bodě odůvodnění, finanční stabilita, jakož i spravedlivé stabilní trhy, které jsou dalšími cíli, jež by rovněž měly být brány v potaz, „ovšem neměly by ohrožovat hlavní cíl“. Význam tohoto cíle je navíc potvrzen článkem 27 této směrnice, který jako „hlavní cíl“ dohledu nad pojišťovnami vyzdvihuje ochranu pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění.
61
Je přitom nutno zaprvé uvést, že cíl spočívající v usnadnění přístupu k pojišťovacím činnostem a k jejich výkonu v celé Unii v rámci režimu svobody usazování nebo volného pohybu služeb, který je uveden v bodě 59 tohoto rozsudku, by mohl být ohrožen, kdyby orgány dohledu hostitelského členského státu mohly v případě, že dojdou k závěru, že pojišťovna porušuje právní předpisy, které se na ni vztahují, přijmout vůči této pojišťovně jakékoli opatření bez jakékoli koordinace s orgánem dohledu domovského členského státu, který předtím vydal povolení, jež uvedené pojišťovně v zásadě umožňuje provozovat činnost v celé Unii.
62
Zadruhé je v souladu s cílem přiměřené ochrany pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění, který je uveden v bodě 60 tohoto rozsudku, je-li stanoven mechanismus spolupráce umožňující orgánu dohledu domovského členského státu být informován v případě, že pojišťovna, která provozuje činnost na území tohoto hostitelského členského státu prostřednictvím pobočky nebo v rámci volného pohybu služeb, neplní povinnosti vyplývající z právních předpisů, jež se na ni vztahují. Pokud totiž pojišťovna vykonávající činnost v několika členských státech závažným způsobem porušuje své povinnosti, je podle čl. 144 odst. 1 písm. c) směrnice Solventnost II oprávněn odejmout povolení, které jí vydal, a zajistit tak v celé Unii přiměřenou ochranu pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění pouze orgán dohledu domovského členského státu.
63
Jak ze znění článku 155 směrnice Solventnost II, tak z jeho kontextu a cílů sledovaných touto směrnicí tedy vyplývá, že pojem „právní předpisy platné v hostitelském členském státě“, jejichž dodržování může orgán dohledu hostitelského členského státu ověřovat pouze v rámci postupu spolupráce mezi orgány, který je upraven v tomto článku, nelze vykládat úzce v tom smyslu, že by jeho působnost byla omezena pouze na vnitrostátní ustanovení, jimiž byly do vnitrostátního právního řádu provedeny požadavky vyplývající z této směrnice.
64
Tento široký výklad rozsahu použití postupu spolupráce mezi orgánem dohledu hostitelského členského státu a orgánem dohledu domovského členského státu, který je upraven v článku 155 směrnice Solventnost II, není zpochybněn judikaturou vycházející z rozsudku ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie (C‑518/06, EU:C:2009:270). Soudní dvůr sice v bodě 115 uvedeného rozsudku, který byl vydán v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti v době, kdy byla v platnosti směrnice 92/49, rozhodl, že se zásada výhradní kontroly domovským členským státem vztahuje pouze na finanční dozor nad pojišťovnami, avšak z bodu 120 uvedeného rozsudku vyplývá, že Soudní dvůr také konstatoval, pokud jde o článek 40 této směrnice, jehož ustanovení byla převzata v téměř identickém znění do článku 155 směrnice Solventnost II, že Evropská komise Italské republice nevytýkala, že nesplnila povinnosti uvedené v odstavcích 3 až 5 tohoto článku 40. Soudní dvůr proto dospěl k závěru, že k tomu, aby mohl rozhodnout o žalobě pro nesplnění povinnosti, není povinen se vyjadřovat k rozsahu působnosti těchto ustanovení. V tomtéž bodě 120 uvedeného rozsudku Soudní dvůr ještě pro úplnost konstatoval, že čl. 40 odst. 7 uvedené směrnice potvrzuje pravomoc hostitelského členského státu postihovat protiprávní jednání, ke kterým dojde na jeho území.
65
Z toho vyplývá, že článek 155 směrnice Solventnost II musí být vykládán v tom smyslu, že se v zásadě použije na každou situaci, kdy orgán dohledu hostitelského členského státu dojde k závěru, že pojišťovna s pobočkou na území tohoto členského státu nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb neplní své povinnosti, a to i v případě, že vyplývají z jiných ustanovení, než jsou ustanovení této směrnice, ledaže se jiné ustanovení unijního práva výslovně odchyluje od pravidel pro rozdělení pravomocí a spolupráci mezi příslušnými orgány stanovených v tomto článku.
66
Vzhledem k tomu, že se předkládající soud táže na výklad uvedeného článku v kontextu, kdy pojišťovna porušuje ustanovení nařízení č. 1286/2014 a ustanovení přijatá na základě směrnice 2016/97, je třeba ověřit, zda toto nařízení a tato směrnice obsahují ustanovení, která se výslovně odchylují od článku 155 směrnice Solventnost II.
67
Co se týče v první řadě nařízení č. 1286/2014, Komise na jednání tvrdila, že se toto nařízení odchyluje od použití článku 155 směrnice Solventnost II. Na podporu tohoto tvrzení uvedla, že se v bodě 24 odůvodnění tohoto nařízení hovoří o tom, že příslušný orgán členského státu, ve kterém je produkt s investiční složkou uveden na trh, by měl být odpovědný za dohled nad uvedením tohoto produktu na trh.
68
Je však nutno zaprvé konstatovat, že obsah bodu 24 odůvodnění nařízení č. 1286/2014 nebyl převzat do žádného z ustanovení tohoto nařízení, takže z tohoto bodu odůvodnění nelze vyvodit jakýkoli záměr unijního normotvůrce odchýlit se od použití článku 155 směrnice Solventnost II. V každém případě je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že i když preambule unijního aktu může upřesňovat obsah ustanovení tohoto aktu a poskytuje výkladová vodítka, která mohou objasnit vůli autora uvedeného aktu, není právně závazná a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotyčného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění (rozsudek ze dne 21. března 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, bod 51 a citovaná judikatura).
69
Zadruhé čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1286/2014 výslovně stanoví, že pokud se na tvůrce produktu s investiční složkou, na které se vztahuje toto nařízení, vztahuje rovněž směrnice Solventnost II, použije se zároveň toto nařízení i směrnice Solventnost II. Nařízení č. 1286/2014 přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by se výslovně odchylovalo od této zásady kumulativního použití, pokud jde o článek 155 směrnice Solventnost II. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že čl. 22 odst. 1 tohoto nařízení pouze stanoví, že „aniž jsou dotčeny dohledové pravomoci příslušných orgánů a právo členských států stanovit a ukládat trestní sankce“, musí členské státy stanovit pravidla pro ukládání přiměřených správních sankcí a opatření použitelných v situacích představujících porušení uvedeného nařízení. Kromě toho článek 23 nařízení č. 1286/2014 upravuje několik způsobů, kterými mohou příslušné orgány vykonávat pravomoci ukládat sankce vymezené v článku 24 tohoto nařízení, aniž se specificky týká výkonu činností spočívajících v prodeji produktů s investiční složkou v rámci volného pohybu služeb nebo svobody usazování, a každopádně specificky stanoví možnost spolupráce mezi příslušnými orgány.
70
Pokud jde ve druhé řadě o směrnici 2016/97, je třeba konstatovat, že kapitola III této směrnice obsahuje ustanovení, která stanoví podmínky výkonu zprostředkovatelských činností v rámci volného pohybu služeb a svobody usazování. Články 5, 7 a 8 uvedené směrnice, které se nacházejí v této kapitole, vymezují jednotlivé pravomoci, oprávnění a povinnosti příslušných orgánů hostitelského členského státu a příslušných orgánů domovského členského státu, je-li zjištěno porušení povinností stanovených touto směrnicí. Ustanovení této kapitoly se však vztahují pouze na zprostředkovatele pojištění nebo zajištění nebo na zprostředkovatele doplňkového pojištění, a nikoli na pojišťovny, na které se tedy vztahují, vzhledem k tomu, že není výslovně stanoveno jinak, ustanovení směrnice Solventnost II, a zejména její článek 155, a to i v případě, že vykonávají činnosti spočívající v distribuci pojištění ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 1 směrnice 2016/97.
71
V této souvislosti by nepoužití postupu spolupráce stanoveného v článku 155 směrnice Solventnost II v případě, že pojišťovna neplní povinnosti vyplývající ze směrnice 2016/97, vedlo k tomu, že by tyto orgány byly zproštěny jakékoli povinnosti spolupráce v rámci dohledu nad činnostmi distribuce pojištění vykonávanými pojišťovnou, přestože takovou povinnost mají, když vykonávají dohled nad činnostmi zprostředkovatelů pojištění ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 3 uvedené směrnice. Takový rozdíl ve způsobech dohledu nad činnostmi distribuce pojištění se nejeví být v souladu s cíli rovného zacházení mezi hospodářskými subjekty a ochrany spotřebitelů bez ohledu na distribuční kanál, které jsou uvedeny v bodech 5, 6 a 8 odůvodnění směrnice 2016/97, ani s obecným cílem úzké spolupráce a rozdělení odpovědnosti mezi příslušné orgány, který je popsán v bodech 21 a 22 jejího odůvodnění.
72
S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 155 směrnice Solventnost II musí být vykládán v tom smyslu, že se postup spolupráce mezi orgánem dohledu hostitelského členského státu a orgánem dohledu domovského členského státu upravený v tomto článku použije na situaci, kdy orgán dohledu hostitelského členského státu dojde k závěru, že pojišťovna provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo na základě volného pohybu služeb neplní povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení č. 1286/2014 nebo z vnitrostátních právních předpisů, kterými byla do právního řádu tohoto členského státu provedena směrnice 2016/97.
K druhé otázce
73
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 155 směrnice Solventnost II vykládán v tom smyslu, že orgány dohledu hostitelského členského státu jsou povinny dodržet postup stanovený v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, když pojišťovně provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo v rámci volného pohybu služeb ukládají sankce na základě odstavců 5 a 6 uvedeného článku.
74
Touto otázkou se předkládající soud táže, zda je uložení takových správních peněžitých sankcí, jako jsou sankce, které ve věci v původním řízení uložila Česká národní banka společnosti Novis za porušení nařízení č. 1286/2014 a vnitrostátních ustanovení přijatých na základě směrnice 2016/97, podmíněno předchozím použitím postupu stanoveného v čl. 155 odst. 1 až 3 směrnice Solventnost II, nebo zda tyto sankce mohou být příslušnými orgány hostitelského členského státu uloženy přímo.
75
Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba vyložit slovní spojení „[o]dstavci 1, 2 a 3 není dotčena pravomoc členských států“, které je uvedeno v tomto čl. 155 odst. 5, přičemž je nutno konstatovat, že tato formulace je totožná s formulací na začátku odstavce 4 uvedeného článku. V souvislosti s výkladem čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49, jehož znění bylo převzato do čl. 155 odst. 4 směrnice Solventnost II, Soudní dvůr rozhodl, že tato formulace musí být chápána jako odchylka „od řádného postupu“ stanoveného v tomto čl. 40 odst. 4 a 5, která zprošťuje dotyčný členský stát, ve kterém jsou poskytovány služby, povinnosti informovat příslušné orgány domovského členského státu a sdělit jim svůj úmysl přijmout patřičná opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. dubna 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, bod 47). I když pravomoc přiznanou členským státům na základě čl. 155 odst. 5 směrnice Solventnost II nelze zaměňovat s pravomocí, která je jim svěřena prostřednictvím odstavce 4 téhož článku pouze v naléhavých případech, není důvod vykládat tato dvě ustanovení, která jsou uvozena totožnou formulací, odlišně. Je proto třeba konstatovat, že čl. 155 odst. 5 směrnice Solventnost II představuje odchylku od řádného postupu stanoveného v tomto čl. 155 odst. 1 až 3, jelikož zprošťuje příslušné orgány hostitelského členského státu při ukládání sankcí za porušení právních předpisů, k nimž došlo na území tohoto členského státu, povinnosti informovat orgány domovského členského státu a v případě jejich nečinnosti nebo nedostatečnosti přijatých opatření povinnosti sdělit jim svůj úmysl přijmout vhodná opatření.
76
Opačný výklad navrhovaný Komisí, podle něhož čl. 155 odst. 5 směrnice Solventnost II nepředstavuje odchylku od postupu spolupráce, ale pouze potvrzuje pravomoc členských států, aniž rozlišuje mezi hostitelským a domovským členským státem, ukládat sankce za porušení právních předpisů, k nimž došlo na jejich území, za podmínky, že bude dodržen postup spolupráce uvedený v tomto čl. 155 odst. 1 až 3, by vedl k tomu, že ustanovení tohoto čl. 155 odst. 5 budou zbavena veškerého normativního významu. Kdyby unijní normotvůrce zamýšlel podmínit možnost hostitelského členského státu uložit sankce pojišťovně, která porušila své povinnosti, dodržením tohoto postupu, mohl to upravit výslovně tím, že by v uvedeném čl. 155 odst. 5 stanovil, že se odstavce 1 až 3 tohoto článku použijí rovněž v případě, že hostitelský členský stát vykonává svou pravomoc ukládat sankce za porušení právních předpisů, k nimž došlo na jeho území.
77
Navíc je nutno uvést, že postup stanovený v čl. 155 odst. 1 až 3 této směrnice je zahajován z podnětu orgánů dohledu hostitelského členského státu v případě, že pojišťovna neplní povinnosti platné v tomto členském státě, takže jeho účelem nemůže být úprava výkonu sankčních pravomocí domovským členským státem vůči pojišťovně, která neplní povinnosti, jež musí dodržovat v tomto členském státě. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se tedy čl. 155 odst. 5 uvedené směrnice nemůže týkat sankčních pravomocí domovského členského státu.
78
Článek 155 odst. 5 směrnice Solventnost II proto musí být vykládán v tom smyslu, že umožňuje hostitelskému členskému státu ukládat sankce za porušení právních předpisů, k nimž došlo na jeho území, aniž je nutné předtím vyčerpat postup stanovený v odstavcích 1 až 3 uvedeného článku.
79
Tento výklad je potvrzen článkem 155 odst. 6 této směrnice, který stanoví možnost orgánů dohledu dotyčného členského státu uplatnit a vymáhat vnitrostátní správní sankce vůči provozovně, kterou má pojišťovna v tomto členském státě, nebo majetku, který v tomto členském státě vlastní.
80
Článek 155 odst. 5 uvedené směrnice však nelze vykládat tak, že hostitelskému členskému státu umožňuje odchýlit se od výhradní pravomoci domovského členského státu, aby rozhodl o tom, zda daná pojišťovna dodržela podmínky pro vydání povolení, jejichž kontrola podléhá výhradní pravomoci domovského členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. dubna 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, bod 49).
81
Z toho zaprvé vyplývá, že výjimka zakotvená v uvedeném článku musí být vykládána v tom smyslu, že se nemůže vztahovat na porušení podmínek pro vydání povolení ze strany pojišťovny, jehož postihování spadá do výhradní pravomoci domovského členského státu.
82
Zadruhé z čl. 155 odst. 7 směrnice Solventnost II sice vyplývá, že opatření přijaté mimo jiné podle odstavců 5 a 6 tohoto článku může zahrnovat omezení provozování pojišťovací činnosti, avšak to nemění nic na tom, že výhradní pravomoc domovského členského státu k vydání nebo odnětí povolení znamená, že sankce uložené hostitelským členským státem pojišťovně nemohou mít stejný dosah jako odnětí povolení v tomto členském státě. Z toho plyne, že cílem ani účinkem těchto opatření nemůže být zbavení dotyčné pojišťovny veškerého práva vykonávat činnost na území uvedeného členského státu.
83
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že článek 155 směrnice Solventnost II musí být vykládán v tom smyslu, že orgány dohledu hostitelského členského státu nejsou povinny dodržet postup stanovený v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, když pojišťovně provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo v rámci volného pohybu služeb ukládají sankce na základě odstavců 5 a 6 uvedeného článku, za předpokladu, že sankce, které uvedený stát uloží této pojišťovně, nesměřují k jejímu postihu za nedodržení podmínek pro vydání povolení a cílem ani účinkem těchto sankcí není zbavit uvedenou pojišťovnu práva vykonávat činnost na území tohoto členského státu.
K nákladům řízení
84
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 155 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II)
musí být vykládán v tomto smyslu, že
postup spolupráce mezi orgánem dohledu hostitelského členského státu a orgánem dohledu domovského členského státu upravený v tomto článku se použije na situaci, kdy orgán dohledu hostitelského členského státu dojde k závěru, že pojišťovna provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo na základě volného pohybu služeb neplní povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 ze dne 26. listopadu 2014 o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou nebo z vnitrostátních právních předpisů, kterými byla do právního řádu tohoto členského státu provedena směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/97 ze dne 20. ledna 2016 o distribuci pojištění.
2)
Článek 155 směrnice 2009/138
musí být vykládán v tomto smyslu, že
orgány dohledu hostitelského členského státu nejsou povinny dodržet postup stanovený v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, když pojišťovně provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo v rámci volného pohybu služeb ukládají sankce na základě odstavců 5 a 6 uvedeného článku, za předpokladu, že sankce, které uvedený stát uloží této pojišťovně, nesměřují k jejímu postihu za nedodržení podmínek pro vydání povolení a cílem ani účinkem těchto sankcí není zbavit uvedenou pojišťovnu práva vykonávat činnost na území tohoto členského státu.
Jarukaitis
Condinanzi
Jääskinen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 22. ledna 2026.
Vedoucí soudní kanceláře
A. Calot Escobar
Předseda senátu
I. Jarukaitis
(
*1
) – Jednací jazyk: čeština.