62019CJ0928_RES
Predmet C-928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
protiv
Europske komisije
Presuda Suda (veliko vijeće) od 2. rujna 2021.
„Žalba – Institucionalno pravo – Socijalna politika – Članci 154. i 155. UFEU-a – Socijalni dijalog između socijalnih partnera na razini Europske unije – Obavješćivanje i savjetovanje javnih službenika i zaposlenika središnjih državnih uprava država članica – Sporazum koji su sklopili socijalni partneri – Zajednički zahtjev stranaka potpisnica tog sporazuma za njegovo provođenje na razini Unije – Odbijanje Europske komisije da Vijeću Europske unije podnese prijedlog odluke – Stupanj sudskog nadzora – Obveza obrazlaganja odluke o odbijanju”
Socijalna politika – Sporazum o socijalnoj politici – Sporazumi socijalnih partnera – Provedba odlukom Vijeća na prijedlog Komisije – Komisijina ovlast inicijative – Doseg – Zajednički zahtjev stranaka potpisnica – Obveza Komisije da Vijeću podnese prijedlog odluke – Nepostojanje – Autonomija socijalnih partnera – Nepostojanje utjecaja
(čl. 17. UEU-a; čl. 151. st. 1., čl. 152. st. 1., čl. 154. i čl. 155. st. 2. UFEU-a)
(t. 33., 34., 40., 44.-49., 60.-64., 71.)
Komisija – Nadležnosti – Provođenje sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera na razini Unije – Komisijina ovlast inicijative – Izvršavanje u skladu s načelima dodjele ovlasti i institucionalne ravnoteže
(čl. 13. st. 2. i čl. 17. st. 2. UEU-a; čl. 155. st. 2. UFEU-a)
(t. 48.)
Komisija – Nadležnosti – Provođenje sporazuma sklopljenih između socijalnih partnera na razini Unije – Komisijina ovlast inicijative – Komisijina ovlast za odlučivanje o svrsishodnosti podnošenja prijedloga Vijeću – Opseg te ovlasti – Nepostojanje utjecaja zakonodavne prirode takvog prijedloga
(čl. 155. st. 2. UFEU-a)
(t. 87., 88.)
Socijalna politika – Sporazum o socijalnoj politici – Sporazumi socijalnih partnera – Provedba odlukom Vijeća na prijedlog Komisije – Komisijina ovlast inicijative – Komisijina margina prosudbe – Sudski nadzor – Granice
(čl. 17. UEU-a; čl. 155. st. 2. UFEU-a)
(t. 95., 96., 98.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Komisijina odluka kojom se Vijeću odbija podnijeti prijedlog provedbe sporazuma koje su sklopili socijalni partneri
(čl. 296. UFEU-a)
(t. 108., 109., 111., 112.)
Pravo Europske unije – Načela – Zaštita legitimnih očekivanja – Pretpostavke – Precizna jamstva uprave – Komisijina ovlast inicijative u okviru provedbe sporazuma, na razini Unije, sklopljenih između socijalnih partnera – Komunikacije koje je ta institucija prethodno objavila u području socijalne politike – Preuzimanje izričite i nedvosmislene obveze u pogledu izvršavanja navedene ovlasti – Nepostojanje
(čl. 155. st. 2. UFEU-a)
(t. 127.-129.)
Kratak prikaz
Žalba EPSU: Komisija ne mora udovoljiti zahtjevu socijalnih partnera za provođenje, na razini Unije, sporazuma koji su oni sklopili
Sud potvrđuje presudu Općeg suda i podsjeća na marginu prosudbe kojom Komisija raspolaže za odlučivanje o svrsishodnosti podnošenja Vijeću prijedloga za takvu provedbu na temelju članka 155. stavka 2. UFEU-a
Europska komisija započela je u travnju 2015. savjetovanje o mogućem proširenju područja primjene više direktiva o obavješćivanju i savjetovanju radnika (
1
) na službenike i zaposlenike središnjih uprava država članica. Nekoliko mjeseci kasnije u okviru tog savjetovanja dva socijalna partnera, Sindikalno izaslanstvo nacionalne i europske uprave (TUNED) i Poslodavci europske javne uprave (EUPAE), sklopila su sporazum o uspostavi općeg okvira kojim se predviđa obavješćivanje i savjetovanje s javnim službenicima i zaposlenicima tih nacionalnih uprava. Stranke potpisnice sporazuma zatim su od Komisije zahtijevale da Vijeću Europske unije podnese prijedlog odluke za provedbu tog sporazuma na razini Unije na temelju članka 155. stavka 2. UFEU-a (
2
). Odlukom od 5. ožujka 2018. Komisija je odbila njihov zahtjev (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
U svibnju 2018. EPSU, udruženje koje okuplja europske sindikalne organizacije koje predstavljaju radnike javnih službi i koje je doprinijelo osnivanju TUNED-a, tu je odluku pobijao pred Općim sudom zahtijevajući njezino poništenje. Opći sud odbio je tu tužbu (
3
) smatrajući da članak 155. stavak 2. UFEU-a ne obvezuje institucije Unije da udovolje zajedničkom zahtjevu koji su podnijele stranke potpisnice sporazuma za provedbu tog sporazuma na razini Unije. Nakon što je utvrdio da sporna odluka mora biti predmet ograničenog nadzora, Opći sud smatrao je da je tom odlukom ispunjena obveza obrazlaganja predviđena u članku 296. UFEU-a i da su osporavani razlozi iz te odluke bili osnovani.
Odlučujući o žalbi koju je podnio EPSU, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, potvrđuje presudu Općeg suda podsjećajući na marginu prosudbe priznatu Komisiji u tom području i ograničeni sudski nadzor koji se odnosi na takve odluke.
Ocjena Suda
Najprije, kad je riječ o doslovnom tumačenju članka 155. stavka 2. UFEU-a, Sud ističe da ta odredba ne sadržava naznake o mogućoj obvezi Komisije da Vijeću podnese prijedlog odluke. Obvezujućim formulacijama upotrijebljenima u više jezičnih verzija tako se želi samo izraziti isključiva priroda dvaju alternativnih postupaka koji su predviđeni tom odredbom, pri čemu je jedan od njih poseban postupak koji dovodi do donošenja akta Unije.
Nadalje, kad je riječ o kontekstualnom i teleološkom tumačenju, Sud analizira tu odredbu u okviru ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene Komisiji i osobito člankom 17. UEU-a, čiji stavak 1. toj instituciji dodjeljuje zadaću promicanja općeg interesa Unije, dok joj stavak 2. dodjeljuje ovlast opće zakonodavne inicijative. Sud iz toga zaključuje da članak 155. stavak 2. UFEU-a Komisiji dodjeljuje posebnu nadležnost koja ulazi u okvir uloge koja joj je dodijeljena člankom 17. stavkom 1. UEU-a, a to je ocjena svrsishodnosti podnošenja prijedloga Vijeću na temelju sporazuma sklopljenog između socijalnih partnera radi njegove provedbe na razini Unije. Drukčije tumačenje dovelo bi do toga da bi interesi samo socijalnih partnera potpisnika sporazuma prevladali nad funkcijom promicanja općeg interesa Unije koja je povjerena Komisiji. Autonomija socijalnih partnera, utvrđena u članku 152. prvom stavku UFEU-a, koju treba uzeti u obzir u okviru socijalnog dijaloga koji je kao cilj Unije predviđen člankom 151. prvim stavkom UFEU-a, ne dovodi u pitanje taj zaključak. Postojanje te autonomije koja obilježava fazu pregovora o mogućem sporazumu između socijalnih partnera ne znači da Komisija na njihov zahtjev mora Vijeću automatski podnijeti prijedlog odluke o provedbi takvog sporazuma na razini Unije jer bi to dovelo do toga da se tim socijalnim partnerima prizna ovlast inicijative koja im ne pripada.
Sud usto ističe da se pitanje zakonodavne prirode pravnih akata donesenih na temelju članka 155. stavka 2. UFEU-a, koje je istaknuo EPSU, razlikuje od pitanja Komisijine ovlasti odlučivanja o svrsishodnosti podnošenja prijedloga Vijeću na temelju te odredbe i da je opseg te Komisijine ovlasti jednak neovisno o tome je li akt zakonodavne prirode.
Osim toga, kad je riječ o problematici stupnja sudskog nadzora nad spornom odlukom, Sud podsjeća da Komisija raspolaže marginom prosudbe za odlučivanje o svrsishodnosti podnošenja prijedloga Vijeću na temelju članka 155. stavka 2. UFEU-a. S obzirom na složene ocjene koje Komisija u tom pogledu mora provesti, sudski nadzor te vrste odluka je ograničen. Takvo ograničenje osobito se nalaže kada institucije Unije moraju, kao u ovom slučaju, uzeti u obzir potencijalno različite interese i donositi odluke koje podrazumijevaju političke odabire uzimajući u obzir političke, ekonomske i socijalne prilike.
Naposljetku, tužitelj je naveo navodnu povredu legitimnih očekivanja smatrajući da je Komisija odstupila od svojih ranijih komunikacija objavljenih u području socijalne politike. U tom pogledu Sud ističe da je točno da institucija, donošenjem pravila postupanja i njihovom objavom kojom najavljuje da će ih ubuduće primjenjivati na slučajeve na koje se odnose, sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti. Međutim, ne može se smatrati, s obzirom na to da Komisija nije izričito i nedvosmisleno preuzela obvezu, da je ona u ovom slučaju sama sebe ograničila u izvršavanju svoje nadležnosti predviđene odredbom primarnog prava, obvezujući se na ispitivanje isključivo određenih posebnih razmatranja prije podnošenja svojeg prijedloga, izmjenjujući tako tu diskrecijsku ovlast u ovlast ograničenu ispunjenjem određenih uvjeta.
Stoga Sud potvrđuje da Opći sud nije počinio nikakvu pogrešku koja se tiče prava kada je odbio EPSU-ovu žalbu u cijelosti.
(
1
)	Direktiva Vijeća 98/59/EZ od 20. srpnja 1998. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na kolektivno otkazivanje (SL 1998., L 225, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 8., str. 86.), Direktiva Vijeća 2001/23/EZ od 12. ožujka 2001. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na zaštitu prava zaposlenika kod prijenosa poduzeća, pogona ili dijelova poduzeća ili pogona (SL 2001., L 82, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 151.) i Direktiva 2002/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2002. o uspostavljanju općeg okvira za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima – Zajednička izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o zastupanju radnika (SL 2002., L 80, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 182.)
(
2
)	Iz te odredbe u biti proizlazi da se sporazumi sklopljeni između socijalnih partnera provode na razini Unije ili u skladu s postupcima i praksom socijalnih partnera i država članica ili, u područjima obuhvaćenima člankom 153. (odnosno područjima koja obuhvaćaju socijalnu politiku), na zajednički zahtjev stranaka potpisnica, odlukom Vijeća, donesenom na prijedlog Komisije.
(
3
)	Presuda od 24. listopada 2019., EPSU i Goudriaan/Komisija (T-310/18, EU:T:2019:757)