62021TJ0195_RES
Zaak T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 21 december 2021
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Handhaving van verzoekers naam op de lijst – Verplichting van de Raad om na te gaan of de beslissing van een autoriteit van een derde land is genomen met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming”
Europese Unie – Rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van personen die betrokken zijn bij de verduistering van overheidsgelden en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Omvang van de toetsing
[Art. 275, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 48; besluit (GBVB) 2021/394 van de Raad; verordening 2021/391 van de Raad]
(zie punten 65‑67)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een door de autoriteiten van een derde land gevoerde gerechtelijke procedure inzake verduistering van overheidsmiddelen of machtsmisbruik door een openbaar ambtsdrager – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Nationale beslissing die is genomen met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming – Verificatieplicht van de Raad – Motiveringsplicht – Omvang – Derde land dat is toegetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – Geen invloed – Beperkende maatregelen die tot doel hebben de rechtsstaat en de mensenrechten te versterken
[Art. 21, lid 2, b), VEU; besluit 2014/119/GBVB, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2021/394, overweging 2 en bijlage; verordeningen van de Raad nr. 208/2014, bijlage I, en 2021/391]
(zie punten 69‑74)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Wezenlijk vormvoorschrift dat verschilt van de gegrondheid van het besluit
(Art. 296 VWEU)
(zie punt 77)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Beslissing tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een door de autoriteiten van een derde land gevoerde gerechtelijke procedure inzake verduistering van overheidsmiddelen of machtsmisbruik door een openbaar ambtsdrager – Voorwaarden – Nationale beslissing die is genomen met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming – Verplichting van de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken personen of entiteiten in aanmerking genomen redenen gegrond zijn – Op de Raad rustende verplichting om na te gaan of genoemde rechten zijn geëerbiedigd – Schending
[Besluit 2014/119/GBVB, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2021/394, bijlage; verordeningen van de Raad nr. 208/2014, bijlage I, en 2021/391]
(zie punten 79‑87, 89‑96, 100)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een door de autoriteit van een derde land genomen nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Nationale beslissing die is genomen met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming – Verificatieplicht van de Raad – Bewijs van de verificatie – Bewijslast
[Besluit 2014/119/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2021/394; verordeningen van de Raad nr. 208/2014 en 2021/391]
(zie punten 97 en 98)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Eerbiediging van een redelijke termijn – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Gerechtelijke procedure in een derde land die de basis vormt voor de beslissing om beperkende maatregelen vast te stellen – Verificatieplicht van de Raad – Omvang
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en 52, lid 3)
(zie punten 101‑108)
Samenvatting
Na de onderdrukking van de betogingen op het Onafhankelijkheidsplein in Kiev (Oekraïne) in februari 2014 heeft de Raad van de Europese Unie op 5 maart 2014 besluit 2014/119/GBVB (
1
) en verordening nr. 208/2014 (
2
) vastgesteld. Deze handelingen hebben met name tot doel de tegoeden te bevriezen van personen die verantwoordelijk worden gehouden voor het verduisteren van overheidsmiddelen. Verzoeker is op 14 april 2014 opgenomen in de lijst van personen en entiteiten waarop die maatregelen van toepassing zijn omdat er in Oekraïne vooronderzoeken tegen hem liepen wegens strafbare feiten in verband met de verduistering van overheidsmiddelen en de illegale overbrenging daarvan buiten Oekraïne. De Raad heeft de vermelding op die lijst vervolgens meermaals verlengd (
3
), omdat verzoeker door de Oekraïense autoriteiten strafrechtelijk werd vervolgd wegens het verduisteren van overheidsmiddelen of ‑activa.
Na de vaststelling van besluit 2021/394 (
4
) en verordening 2021/391 (
5
), waarbij de vermelding van zijn naam op de litigieuze lijst door de Raad met dezelfde motivering is verlengd, heeft verzoeker tegen die handelingen beroep tot nietigverklaring ingesteld.
In zijn arrest verklaart het Gerecht deze twee handelingen nietig voor zover zij betrekking hebben op verzoeker en brengt het in herinnering dat wanneer de Raad beperkende maatregelen baseert op beslissingen van een derde land, hij zich ervan moet vergewissen dat de autoriteiten van het betrokken derde land die beslissingen hebben genomen met eerbied voor de grondrechten zoals erkend door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en meer in het bijzonder de rechten van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de personen op wie die maatregelen betrekking hebben.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht brengt om te beginnen in herinnering dat de rechterlijke instanties van de Europese Unie de rechtmatigheid van alle Uniehandelingen dienen te toetsen aan die grondrechten. De Unierechter moet zich er met name van vergewissen dat de bestreden handeling op een voldoende solide feitelijke grondslag berust. De Raad kan zich weliswaar voor de vaststelling of de handhaving van beperkende maatregelen baseren op een beslissing van een derde land om een strafprocedure in te leiden en te voeren met betrekking tot een strafbaar feit dat bestaat in de verduistering van overheidsmiddelen, maar hij dient na te gaan of deze beslissing is genomen met eerbied voor de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming. Die verplichting is in deze zaak des te dwingender daar de door de Raad in het licht van de situatie in Oekraïne genomen besluiten zijn vastgesteld in het kader van een beleid ter versterking en ondersteuning van de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten in dat land.
Voorts brengt de omstandigheid dat een derde land is toegetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) weliswaar mee dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) toezicht uitoefent op de naleving van de door dat verdrag gewaarborgde grondrechten, maar dit betekent niet dat de verplichting van de Raad om die toetsing uit te voeren overbodig wordt.
In casu oordeelt het Gerecht in de eerste plaats dat uit de beslissingen van de onderzoeksrechter van de rechtbank van Petchersk te Kiev van 1 maart 2017 en 5 oktober 2018, die reeds het voorwerp waren van de arresten van het Gerecht in de zaken Klymenko/Raad (T‑295/19) en Klymenko/Raad (T‑258/20), afzonderlijk beschouwd, niet kan worden afgeleid dat de beslissing van de Oekraïense autoriteiten om over te gaan tot strafvervolging – waarop de handhaving van de beperkende maatregelen is gebaseerd – is genomen met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming. De beslissingen van de onderzoeksrechter zijn namelijk respectievelijk ruim tweeënhalf jaar en ruim vier jaar vóór de vaststelling van de bestreden handelingen genomen. Het Gerecht merkt vervolgens op dat deze beslissingen van procedurele aard zijn en derhalve slechts van ondergeschikt belang zijn ten opzichte van de strafrechtelijke procedures die als rechtvaardiging dienden voor de plaatsing en handhaving van verzoekers naam op de lijst. Ten slotte kan het enkele feit dat de Raad verwijst naar het herhaalde standpunt van de Oekraïense autoriteiten dat de grondrechten van verzoeker zijn geëerbiedigd, of de loutere mogelijkheid om zich bij de Oekraïense rechters op schending van deze rechten te beroepen, niet volstaan in dit verband.
In de tweede plaats is het Gerecht van oordeel dat de Raad evenmin heeft aangetoond in hoeverre hij op basis van de informatie waarover hij beschikte met betrekking tot met name het verloop van de inspanningen van de verdediging om zich vertrouwd te maken met de strafrechtelijke procedures en de daaraan gerelateerde rechterlijke beslissingen, kon oordelen dat de bescherming van de betrokken rechten was gewaarborgd. Het Gerecht stelt namelijk vast dat de Raad genoegen heeft genomen met de beknopte toelichtingen van het bureau van de procureur-generaal, terwijl de Oekraïense strafrechtelijke procedures zich nog in het stadium van het vooronderzoek bevonden en de betrokken zaken, die betrekking hadden op feiten die tussen 2011 en 2014 zouden zijn gepleegd, nog niet ten gronde aan een rechtbank waren voorgelegd. In dit verband verwijst het Gerecht naar het EVRM (
6
) en het Handvest (
7
), waaruit voortvloeit dat het principiële recht op effectieve rechterlijke bescherming met name het recht omvat om binnen een redelijke termijn te worden berecht. Het Gerecht merkt op dat het EHRM reeds heeft geoordeeld dat de schending van dat beginsel met name kan worden vastgesteld wanneer de onderzoeksfase van een strafrechtelijke procedure wordt gekenmerkt door een aantal periodes van inactiviteit die aan de voor dat onderzoek bevoegde instanties kunnen worden toegerekend of wanneer er geen voortgang in de vooronderzoeken is geboekt. Wanneer sinds meerdere jaren beperkende maatregelen tegen een persoon van kracht zijn vanwege dezelfde strafprocedure in het betrokken derde land, dient de Raad, alvorens de bestreden handelingen vast te stellen, zich ervan te vergewissen dat het recht van die persoon om binnen een redelijke termijn te worden berecht, is geëerbiedigd. Gelet op het conservatoire karakter van de bevriezing van de tegoeden van verzoeker en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot dit onderwerp (
8
) staat het aan de Raad om te voorkomen dat een dergelijke maatregel onnodig ten koste van de rechten en vrijheden van verzoeker wordt verlengd op grond van het enkele feit dat de strafrechtelijke procedures, die zich nog in het stadium van het vooronderzoek bevinden en waarop de maatregel is gebaseerd, in wezen oneindig blijven lopen. Derhalve had de Raad op zijn minst moeten aangeven waarom hij, na een eigen uitgebreide analyse van de door het bureau van de procureur-generaal en door verzoeker verstrekte gegevens, had geoordeeld dat die rechten waren geëerbiedigd voor zover het ging om de behandeling van verzoekers zaak binnen een redelijke termijn.
Bijgevolg staat volgens het Gerecht niet vast dat de Raad zich ervan heeft vergewist dat de Oekraïense autoriteiten in de strafprocedures waarop hij zich heeft gebaseerd, verzoekers rechten van verdediging en zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming in acht hebben genomen. Het verklaart besluit 2021/394 en verordening 2021/391 dan ook nietig voor zover zij betrekking hebben op verzoeker.
(
1
)	Besluit 2014/119/GBVB van de Raad van 5 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne (PB 2014, L 66, blz. 26).
(
2
)	Verordening (EU) nr. 208/2014 van de Raad van 5 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne (PB 2014, L 66, blz. 1).
(
3
)	Zie beschikking van 10 juni 2016, Klymenko/Raad (T‑494/14, EU:T:2016:360); arresten van 8 november 2017, Klymenko/Raad (T‑245/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:792); 11 juli 2019, Klymenko/Raad (T‑274/18, EU:T:2019:509); 26 september 2019, Klymenko/Raad (C‑11/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:786); 25 juni 2020, Klymenko/Raad (T‑295/19, EU:T:2020:287), en 3 februari 2021Klymenko/Raad (T‑258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Besluit (GBVB) 2021/394 van de Raad van 4 maart 2021 tot wijziging van besluit 2014/119/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne (PB 2021, L 77, blz. 29).
(
5
)	Uitvoeringsverordening (EU) 2021/391 van de Raad van 4 maart 2021 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 208/2014 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne (PB 2021, L 77, blz. 2).
(
6
)	Artikel 6, lid 1, EVRM.
(
7
)	Artikel 47 van het Handvest.
(
8
)	Zie in die zin arrest van 19 december 2018, Azarov/Raad (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031).