62001CC0229_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Ved kendelse af 1. juni 2001, indleveret til Domstolens Justitskontor den 11. juni, har Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Østrig) forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler (1) og vedrørende fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (2) (herefter »direktiv 2000/13« eller »direktivet«), som ophævede direktiv 79/112 med virkning fra den 26. maj 2000.
2 Verwaltungssenat spørger i det væsentlige Domstolen, om artikel 15 i direktiv 79/112 eller artikel 18 i direktiv 2000/13 er til hinder for, at en medlemsstat anvender bestemmelser, hvorefter levnedsmidler, for hvilke datoen for mindste holdbarhed er udløbet, når de sælges, skal indeholde en tydelig og almen forståelig angivelse af, at datoen er udløbet, idet det ikke er tilstrækkeligt, at datoen for produktets mindste holdbarhed er angivet.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Som det fremgår af betragtningerne til direktiv 2000/13 (første betragtning), kodificerer direktivet bestemmelserne på området ved en omarbejdning af direktiv 79/112 og de sidenhen til dette direktiv udstedte ændringsbestemmelser.
4 Det fremgår endvidere af direktivets betragtninger, at det blev vedtaget i det omfang, »[f]orskellene mellem medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om mærkning af levnedsmidler risikerer at hindre disse produkters frie bevægelighed og skabe ulige konkurrencevilkår« (anden betragtning), og »en tilnærmelse af disse retsforskrifter [er følgelig] nødvendig med henblik på at bidrage til det indre markeds funktion« (tredje betragtning). Det er således direktivets »[formål at udarbejde] generelle og horisontale fællesskabsregler, der gælder for alle levnedsmidler, som bringes i omsætning« (fjerde betragtning), hvorved direktivet skal baseres på princippet om, at »[a]lle regler vedrørende mærkning af levnedsmidler [...] først og fremmest [bør] opfylde kravet om at oplyse og beskytte forbrugerne« (sjette betragtning). Med henblik herpå er »[e]n detaljeret mærkning, der angiver produktets eksakte art og beskaffenhed, [og som] gør det muligt for forbrugeren at foretage sit valg med fuldt kendskab til produktet [...] den bedst egnede, for så vidt som den skaber færrest hindringer for den frie samhandel« (ottende betragtning).
5 I øvrigt præciserer direktivet i tiende betragtning, at »[d]ette direktivs horisontale karakter har imidlertid ikke fra første færd givet mulighed for blandt de obligatoriske angivelser at medtage alle dem, der bør forekomme på den liste, der i princippet gælder for samtlige levnedsmidler, men der bør på et senere tidspunkt vedtages fællesskabsbestemmelser med henblik på at supplere de nu fastsatte regler«.
6 Direktivets ellevte betragtning præciserer: »Da der ikke findes specifikke fællesskabsbestemmelser, skal medlemsstaterne bevare muligheden for at foreskrive visse nationale bestemmelser som supplement til de generelle bestemmelser i dette direktiv. Disse specifikke bestemmelser bør dog underkastes en fællesskabsprocedure.«
7 Direktivets artikel 1 fastlægger dets materielle anvendelsesområde og definerer de begreber, der anvendes i direktivet, idet det bestemmer:
»1. Dette direktiv vedrører mærkning af levnedsmidler, der er bestemt til i uforandret stand at leveres til den endelige forbruger, samt visse aspekter i forbindelse med præsentationsmåde og reklame for sådanne levnedsmidler.
[...]
3. I dette direktiv forstås ved:
a) 'mærkning': angivelser, oplysninger, fabriks- eller varemærker, billeder eller symboler, som vedrører et levnedsmiddel, og som er anført på emballager, dokumenter, skilte, etiketter eller halsetiketter af enhver art, der ledsager eller henviser til dette levnedsmiddel
b) 'færdigpakket levnedsmiddel': den salgsenhed, som er bestemt til salg i uforandret stand til den endelige forbruger og til etablissementer, og som består af et levnedsmiddel samt den emballage, hvori det er pakket, inden det udbydes til salg, hvad enten denne emballage omslutter varen helt eller delvis, men dog på en sådan måde, at indholdet ikke kan ændres, uden at emballagen åbnes eller ændres.«
8 Artikel 2 bestemmer, i det omfang det har relevans for sagen:
»1. Mærkningen og dennes nærmere udformning må ikke:
a) være af en sådan art, at den vildleder køberen, især:
i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og især dets art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet kommer fra, fremstillings- eller frembringelsesmåde
[...]«
9 Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»1. Mærkning af levnedsmidler skal på de betingelser og med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4-17, kun omfatte følgende obligatoriske oplysninger:
1) Varebetegnelse.
2) Ingrediensliste.
3) Mængden af visse ingredienser eller kategorier af ingredienser, jf. artikel 7.
4) For færdigpakkede levnedsmidler: nettoindhold.
5) Dato for mindste holdbarhed, eller for visse levnedsmidler, som i mikrobiologisk henseende er meget letfordærvelige, sidste anvendelsesdato.
6) Særlige opbevarings- og anvendelsesforskrifter.
7) Navn eller firmanavn og adresse på fabrikanten eller pakkevirksomheden eller på en forhandler, der er etableret inden for Fællesskabet.
Medlemsstaterne har dog for så vidt angår smør fremstillet på deres område lov til kun at kræve angivelse af fabrikanten, pakkevirksomheden eller forhandleren.
Med forbehold af de i artikel 24 omhandlede oplysninger meddeler medlemsstaterne Kommissionen og de øvrige medlemsstater enhver foranstaltning, der træffes i medfør af andet afsnit.
8) Angivelse af det sted, hvor levnedsmidlet har oprindelse eller kommer fra, i de tilfælde, hvor undladelse heraf ville kunne vildlede forbrugeren med hensyn til levnedsmidlets virkelige oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet egentlig kommer fra.
9) Brugsanvisning i de tilfælde, hvor det pågældende levnedsmiddel ikke vil kunne anvendes på rette måde, såfremt en sådan ikke findes.
10) For drikkevarer, der indeholder mere end 1,2 volumenprocent alkohol, angivelse af det virkelige alkoholindhold udtrykt i volumen.«
10 Endvidere bestemmer artikel 4:
»1. Ved fællesskabsbestemmelser, som finder anvendelse på bestemte levnedsmidler, men ikke på levnedsmidler generelt, kan bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, nr. 2 og 5, undtagelsesvis fraviges, når forbrugeroplysningen ikke lider derved.
2. Ved fællesskabsbestemmelser, som finder anvendelse på bestemte levnedsmidler, men ikke på levnedsmidler generelt, kan der foreskrives flere obligatoriske oplysninger end dem, der er opregnet i artikel 3.
Såfremt der ikke foreligger sådanne bestemmelser, kan medlemsstaterne foreskrive sådanne oplysninger i overensstemmelse med proceduren i artikel 19.«
11 Artikel 9 bestemmer:
»1. Datoen for et levnedsmiddels mindste holdbarhed er den dato, til og med hvilken dette levnedsmiddel bevarer sine specifikke egenskaber under de rette opbevaringsforhold.
[...]
2. Den angives som følger:
- 'mindst holdbar til ...', når datoen angiver dagen
- 'mindst holdbar til og med ...' i andre tilfælde.«
12 Det bestemmes videre i artikel 10:
»1. For levnedsmidler, som i mikrobiologisk henseende er meget letfordærvelige, og som derfor efter en kort periode kan udgøre en umiddelbar risiko for menneskers sundhed, skal datoen for mindste holdbarhed erstattes af sidste anvendelsesdato.
2. Datoen skal følge efter udtrykket:
[...]
- på dansk:
'sidste anvendelsesdato' ...«
13 Artikel 17 bestemmer:
»For så vidt angår reglerne for, hvorledes de i artikel 3 og artikel 4, stk. 2, foreskrevne oplysninger skal gives, undlader medlemsstaterne at fastsætte bestemmelser, der er mere detaljerede end dem, der er anført i artikel 3-13.«
14 Direktivets artikel 18, som er en ordret gentagelse af artikel 15 i det ophævede direktiv 79/112, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne kan ikke ved anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som opstiller regler for mærkning af og præsentationsmåde for bestemte levnedsmidler eller levnedsmidler i almindelighed, forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i dette direktiv.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensyn til:
-
beskyttelse af den offentlige sundhed
-
bekæmpelse af bedrageri, under forudsætning af at disse bestemmelser ikke vil kunne hæmme anvendelsen af de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv
-
beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret samt angivelse af det sted, varen kommer fra, oprindelsesbetegnelse og bekæmpelse af illoyal konkurrence.«
15 Endelig bestemmer artikel 19:
»Når der henvises til denne artikel, anvendes følgende procedure i de tilfælde, hvor en medlemsstat finder det nødvendigt at vedtage ny lovgivning.
Den underretter Kommissionen og de øvrige medlemsstater om de påtænkte foranstaltninger, samtidig med at den anfører, hvilke motiver der ligger til grund herfor. Kommissionen hører medlemsstaterne i Den Stående Levnedsmiddelkomité, nedsat ved Rådets afgørelse 69/414/EØF, hvis Kommissionen finder en høring formålstjenlig, eller hvis en medlemsstat anmoder herom.
Medlemsstaten kan først træffe de påtænkte foranstaltninger tre måneder efter denne meddelelse, og forudsat at Kommissionen ikke har gjort indsigelse herimod.
I så tilfælde indleder Kommissionen, inden udløbet af ovennævnte frist, den i artikel 20, stk. 2, omhandlede procedure med henblik på at afgøre, hvorvidt de påtænkte foranstaltninger kan iværksættes om fornødent med passende ændringer.«
National lovgivning
16 Lebensmittelkennzeichnungsverordnung 1993 (3) (østrigsk bekendtgørelse om mærkning af levnedsmidler, herefter »LMKV«) indeholder bestemmelser om de angivelser, som emballerede levnedsmidler, der er bestemt til den endelige forbruger, skal være forsynet med.
17 Bekendtgørelsens § 10 (4) bestemmer navnlig:
»1)
Datoen for den mindste holdbarhed og den sidste anvendelsesdato må ikke forlænges.
2)
Hvis datoen for den mindste holdbarhed er udløbet, skal dette være angivet på en tydelig og alment forståelig måde.
3)
Hvis den sidste anvendelsesdato er udløbet, må produktet ikke udbydes til salg« (5).
18 Ifølge § 74 i Lebensmittelgesetz 1975 (6) (lov om levnedsmidler, herefter »LMG«) pålægges der bødestraf for overtrædelse af bestemmelserne i LMKV.
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
19 Den 26. februar 2001 pålagde Bezirkshauptmannschaft Zwettl, som er den kompetente administrative myndighed på området, Susanne Müller, som ansvarlig agent for selskabet Spar Österreichische Warenhandels AG, en bøde på 2 000 ATS for overtrædelse af LMKV's § 10, stk. 2, for den 22. august 2000 at have udbudt øl, for hvilket datoen for mindste holdbarhed var udløbet, uden at dette var angivet på tydelig og alment forståelig måde.
20 Susanne Müller indbragte denne afgørelse for Verwaltungssenat, som fandt, at det var muligt, at de østrigske bestemmelser på området var i strid med fællesskabsretten, hvorfor den udsatte sagen og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er en bestemmelse i en medlemsstat, hvorefter levnedsmidler, for hvilke datoen for den mindste holdbarhed allerede er overskredet, ud over at være forsynet med en angivelse af denne dato, når de sælges, også på anden måde skal indeholde en tydelig og alment forståelig angivelse af, at datoen er overskredet,
i strid med Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler, navnlig direktivets artikel 15,
og i strid med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler, navnlig direktivets artikel 18?«
21 Selv om den forelæggende ret finder det nødvendigt, at Domstolen tager stilling til dette spørgsmål, viser forelæggelseskendelsen, at retten hælder til den opfattelse, at den nationale retsforskrift er forenelig med fællesskabsretten. Efter den forelæggende rets opfattelse fastlægger den nationale retsforskrift ikke nærmere, hvorledes forbrugerne skal informeres, og desuden gælder den for alle produkter uanset disses oprindelse. Under alle omstændigheder er retsforskriften efter den forelæggende rets opfattelse berettiget ifølge artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13, da den har til formål at bekæmpe bedrageri. Når en forbruger, der er almindeligt velunderrettet, køber et levnedsmiddel, formoder han nemlig, at datoen for mindste holdbarhed ikke er udløbet. Hvis den derimod er udløbet, er forpligtelsen til at angive dette på en tydelig og alment forståelig måde berettiget for at undgå bedrageri eller vildledning.
22 Susanne Müller, den østrigske regering og Kommissionen har indgivet indlæg under sagen ved Domstolen.
Retlig gennemgang
23 Som det klart fremgår også af betragtningerne til direktivet, har dette til formål at fjerne hindringer for varers frie bevægelighed mellem medlemsstaterne ved fastsættelse af harmoniserede bestemmelser om mærkning af produkter, som er begrundet i kravet om information og beskyttelse af forbrugerne. Af hensyn til dette krav skal direktivet sikre, at et levnedsmiddels bevægelighed inden for fællesmarkedet ikke berøres af, at det ikke indeholder de angivelser for mærkningen, som kræves efter lovgivningen i importstaten, eller at det indeholder angivelser, som er forbudt efter denne lovgivning. Med henblik herpå fastsætter direktivet en række generelle og horisontale regler for alle levnedsmidler.
24 Af interesse for den foreliggende sag skal jeg navnlig nævne, at direktivets artikel 3 fastsætter en række oplysninger, som skal findes på alle levnedsmidler med den følge, at disse oplysninger samtidig er de eneste, som levnedsmidlet kan kræves at være forsynet med, og som kan medføre, at det forbydes i henhold til artikel 18, stk. 1, hvis det ikke indeholder disse oplysninger.
25 Denne følge fremgår navnlig af den utvetydige formulering af direktivets artikel 3, stk. 1, hvorefter »[m]ærkning af levnedsmidler skal [...] kun omfatte følgende obligatoriske oplysninger« (7). Denne konklusion er endvidere også efter min opfattelse den eneste, som er forenelig med direktivets opbygning, navnlig som dette fremgår, når artikel 3 sammenholdes med artikel 18. I modsat fald ville bestemmelsen i artikel 18, stk. 1, hvorefter »[m]edlemsstaterne [...] ikke ved anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som opstiller regler for mærkning af og præsentationsmåde for bestemte levnedsmidler [...] kan forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i dette direktiv«, være meningsløs. Kravet om yderligere angivelser ville nemlig - i tilfælde af en overtrædelse af disse - skulle sanktioneres med et forbud (eller i det mindste med en skærpelse af betingelserne) mod markedsføring af varer, der ikke indeholder disse supplerede oplysninger.
26 Så vidt jeg kan se, er det i øvrigt også den tankegang, Domstolen har fulgt ved fortolkningen af direktiv 79/112, idet den har udtalt, at »[m]ed hensyn til mærkning afgrænses den kompetence, der således er overladt medlemsstaterne i selve direktivet, idet de hensyn, der kan begrunde anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som forbyder handel med levnedsmidler, der er i overensstemmelse med direktivet, udtømmende er opregnet i artikel 15, stk. 2 (nu artikel 18, stk. 2, i direktiv 2000/13)« (8).
27 Når dette er sagt, skal jeg tilføje, at ingen af parterne bestrider, at listen i artikel 3 over de obligatoriske oplysninger, som alle levnedsmidler skal indeholde, er udtømmende, hvad der står til diskussion, er, om den angivelse, som kræves ifølge LMKV's § 10, falder inden for det område, som er harmoniseret ved direktivet, og i bekræftende fald, om det da må antages, at den indeholder en betingelse ud over dem, som er fastsat i artikel 3.
28 Dette mener Susanne Müller er tilfældet, og hun er følgelig af den opfattelse, at den nationale lovgivning er uforenelig med direktivets artikel 3.
29 Efter Kommissionens opfattelse er LMKV's § 10 derimod ikke omfattet af direktivets anvendelsesområde, da den vedrører forhold, som endnu ikke er harmoniseret ved direktivet og navnlig angår betingelser for mærkningen for perioden efter udløbet af tidspunktet for produktets holdbarhed. Efter Kommissionens opfattelse indeholder direktivets artikel 3, stk. 1, alene et krav om angivelsen af datoen for produktets holdbarhed, idet det angives nærmere i artikel 9 og 10, hvilken dato det skal være, afhængig af, om levnedsmidlet ikke er fordærveligt (dato for mindste holdbarhed: »mindst holdbar til«) eller »meget letfordærvelig« (»sidste anvendelsesdato«). Hvad angår perioden efter de nævnte datoer indeholder direktivet derimod ingen bestemmelser om mærkningskrav. Indtil dette område er fuldt ud harmoniseret bevarer medlemsstaterne følgelig deres kompetence til at udstede regler derfor, naturligvis under iagttagelse af procedureforskrifterne i direktivets artikel 4 og de materielle betingelser i artikel 28 EF.
30 Til støtte for sin opfattelse anfører Kommissionen, at den horisontale harmonisering, som er indført ved direktivet for samtlige levnedsmidler, er ufuldstændig, således som det udtrykkeligt erkendes i tiende betragtning til direktivet (jf. ovenfor, punkt 5). Hvad angår de her omhandlede spørgsmål anfører Kommissionen, at kun særordninger for bestemte levnedsmidler indeholder specialbestemmelser om forbud mod salg efter udløbsdatoen af levnedsmidler, som er meget letfordærvelige, mens der ikke er fastsat nogen regler for alle de øvrige produkter. Dette kan efter Kommissionens opfattelse kun bekræfte, at der på det horisontale og generelle plan ikke er fastsat nogen harmoniseringsordning på dette område. Det er i øvrigt ifølge Kommissionen netop af denne grund, at den i forslaget til forordning om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (9) fastsatte et generelt princip om, at et levnedsmiddel ikke kan bringes på markedet, hvis det er farligt. Dette princip er nu indeholdt i artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 (10), som er resultatet af dette forslag.
31 Jeg må for mit vedkommende sige, at jeg er enig i de konklusioner, som Kommissionen er nået frem til, da også jeg er af den opfattelse, at LMKV's § 10 ligger uden for direktivets anvendelsesområde. Jeg er dog noget i tvivl om begrundelsen for dette resultat.
32 For det første mener jeg ikke, at man kan anføre direktivets tiende betragtning til støtte for den opfattelse, at medlemsstaterne fortsat har beføjelse til at stille krav om anvendelse af andre obligatoriske angivelser, som ikke er harmoniseret. I denne betragtning udtales det nemlig alene, at den i direktivet angivne liste (i hvert fald oprindeligt) er ufuldstændig på grund af dens horisontale karakter, og at det på et senere tidspunkt vil være nødvendigt at fastsætte andre angivelser, som i princippet skal gælde for alle levnedsmidler. Efter min opfattelse støtter dette dog på ingen måde synspunktet om, at medlemsstaterne bevarer kompetencen på mærkningsområdet, men bekræfter tværtimod, at det henset til den horisontale harmonisering, som er indført ved direktivet, vil være muligt at opfylde de eventuelle mangler på fællesskabsplan, som måtte være konstateret i mellemtiden, eller, såfremt dette ikke sker, ved særlige indgreb fra de enkelte medlemsstaters side, forudsat de vedtages under iagttagelse af de frister og procedurer, som udtrykkeligt er fastsat herfor i direktivet (jf. ellevte betragtning og artikel 4 og 19).
33 Jeg kan heller ikke se, hvordan det kan støtte Kommissionens argumentation, at der ikke forud for udstedelsen af forordning nr. 178/2002 gjaldt noget generelt forbud mod at markedsføre usikre levnedsmidler, og at der kun gjaldt særregler om forbud mod at bringe visse produkter, som ud fra et mikrobiologisk synspunkt var meget letfordærvelige, i omsætning efter udløbsdatoen. Selv om dette ud fra en modsætningsslutning måtte bekræfte, at der ikke findes nogen generelle, horisontale regler om mærkning for perioden efter udløbet af datoen for ikke fordærvelige levnedsmidlers mindste holdbarhed, kan der dog ikke heraf også udledes - henset til hvad jeg anførte under det foregående punkt - at det står medlemsstaterne frit for at vedtage nationale bestemmelser på området. Navnlig er jeg dog forundret over henvisningen til forbuddet i forordning nr. 178/2002, da dette forbud (ligesom forbuddet i de tidligere nævnte særregler) ikke vedrører regler om mærkning, men generelle principper for fødevarelovgivning og fødevarers sikkerhed.
34 Det er netop de sidstnævnte betragtninger, der får mig til at indtage en anden opfattelse af spørgsmålet, og som måske bedre kan begrunde det resultat, Kommissionen er nået frem til (og der som tidligere nævnt efter min opfattelse er korrekt). Efter min opfattelse vil det være mere korrekt til støtte for dette resultat ikke at gøre gældende, at de angivelser, der er omhandlet i LMKV's § 10, er omfattet af direktivets generelle anvendelsesområde og på grund af dettes ufuldstændige karakter på nuværende tidspunkt endnu ikke er omfattet af den med direktivet tilsigtede harmonisering, men ved mere radikalt at lægge til grund, at disse angivelser overhovedet ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, fordi de ligger uden for dets indhold og formål.
35 Direktivet vedrører nemlig de angivelser, som er nødvendige for at informere forbrugerne om produktets egentlige og oprindelige kendetegn, dvs. dets art, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor det kommer fra, eller dets fremstillingsmåde (se artikel 2 og ottende betragtning til direktivet). Så vidt jeg kan se, omhandler den pågældende nationale bestemmelse ikke de angivelser, som er nødvendige for at informere forbrugerne om det pågældende produkts egenskaber, men har alene til formål at sikre en angivelse deraf, såfremt egenskaberne eventuelt ændrer sig i fasen efter, at produktet er bragt i omsætning og selv i den sidste fase af dets normale cyklus. Disse angivelser vedrører derfor ikke produktets mærkning, i hvert fald ikke i den i direktivet anvendte betydning.
36 Navnlig bekræftes dette for mig at se også af - som det erkendes af alle procesdeltagere - at den pågældende oplysning vil kunne gives uden at anbringe en supplerende etiket på hver af de emballager, der bringes i omsætning, og dermed uden at berøre »mærkningen« af de enkelte produkter i direktivets forstand. Den østrigske bestemmelse kræver nemlig alene, at kunderne informeres om, at datoen for produktets mindste holdbarhed er overskredet, og indeholder ingen præcise bestemmelser for, hvorledes dette skal ske, hvorfor det f.eks. er tilstrækkeligt at udbyde de varer, for hvilke datoen er udløbet, og blot ved et skilt at angive, at alle produkter på disse hylder ikke længere er »friske« (11).
37 Endvidere har de angivelser, som er foreskrevet i LMKV's § 10, heller ikke noget at gøre med direktivets formål. Som tidligere anført indfører direktivet harmoniserede bestemmelser for mærkning for at bidrage til det indre markeds funktion og navnlig for at undgå, at eventuelle forskelle mellem de nationale lovgivninger kan hindre de frie varebevægelser og fordreje konkurrencevilkårene.
38 Forskrifter som LMKV's § 10 indvirker derimod principielt ikke på de frie varebevægelser og konkurrencevilkårene inden for det fælles marked, navnlig ikke da bestemmelsen, som der er enighed om mellem parterne, gælder uden forskel for alle produkter. Sådanne bestemmelser bliver nemlig først aktuelle, når produktet har gennemløbet alle stadier i processen fra produktionen indtil salget til den endelige forbruger og dermed allerede har været i fri omsætning inden for det fælles marked. Når dette er tilfældet, kan en forpligtelse for sælgeren i detailleddet til at angive over for kunderne, at holdbarhedsdatoen er udløbet, naturligvis ikke udgøre nogen hindring for samhandelen inden for Fællesskabet. Med andre ord har den forpligtelse i denne sammenhæng intet at gøre med direktivets formål.
39 Jeg skal tilføje, at selv om man på basis af, hvad jeg netop har anført, eller på basis af Kommissionens argumentation skulle komme frem til den konklusion, at den omhandlede østrigske lovgivning ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, skal det stadig efterprøves, om den holder sig inden for de grænser, som følger af de principper og de generelle bestemmelser i traktaten, som gælder på området. Navnlig må bestemmelsen også vurderes på grundlag af det generelle forbud i artikel 28 EF mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner. Da jeg imidlertid har udelukket, at området falder ind under direktivets anvendelsesområde, mener jeg ikke, at det er nødvendigt også at efterprøve - i modsætning til, hvad der er Kommissionens opfattelse (om end den afviser relevansen heraf) - om procedureforskrifterne i direktivets artikel 4 for vedtagelse af nationale bestemmelser, som foreskriver obligatoriske oplysninger på etiketten, der kun gælder for bestemte levnedsmidler, er overholdt.
40 Man kan faktisk også nære en vis tvivl om, hvorvidt artikel 28 EF er relevant i denne sag, hvis det i overensstemmelse med det af den østrigske regering anførte lægges til grund, at de betingelser, der er opstillet i den meget omtalte Keck og Mithouard-dom, er opfyldt, dvs. hvis det lægges til grund, at den omtvistede nationale bestemmelse blot regulerer salgsformer og -situationer og »finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og [...] såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde« (12). Hvis det forholder sig således - hvilket jeg er tilbøjelig til at tro - vil den omhandlede nationale bestemmelse også falde uden for anvendelsesområdet for forbuddet i artikel 28 EF mod kvantitative indførselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning (13).
41 Skulle det modsatte være tilfældet, er jeg under alle omstændigheder enig med Kommissionen og den østrigske regering i, at LMKV's § 10 opfylder betingelserne i artikel 28 EF og de betingelser, der i retspraksis er udledt af bestemmelsen. Som bekendt fremgår det jo af denne retspraksis, at »artikel 28 EF forbyder hindringer for de frie varebevægelser, der følger af regler om, hvilke betingelser varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), og det uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på alle varer, når en sådan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der går forud for hensynet til de frie varebevægelser« (14). I den foreliggende sag anvendes de pågældende foranstaltninger ensartet, og de er ligeledes begrundet i et alment hensyn, idet de har til formål at beskytte forbrugerne. Det må endvidere lægges til grund, at de også overholder proportionalitetsprincippet, eftersom de indebærer en simpel forpligtelse til at præsentere varen på en bestemt måde og ikke et absolut forbud mod markedsføring af denne.
42 Efter således at have redegjort for mit hovedsynspunkt, skal jeg herefter - for det tilfælde, at Domstolen skulle nå frem til, at den omtvistede østrigske foranstaltning er omfattet af direktivets anvendelsesområde - tilføje, at jeg tilslutter mig det synspunkt, som den østrigske regering og Kommissionen har fremført for samme tilfælde, hvorefter denne foranstaltning er berettiget i medfør af direktivets artikel 18, stk. 2. Det er nemlig også min opfattelse, at den omhandlede foranstaltning kan klare frisag takket være denne bestemmelse, for så vidt som den har karakter af en ikke-harmoniseret national bestemmelse (selv om det ville være mere korrekt at tale om en undtagelsesbestemmelse), der er begrundet i hensynet til at bekæmpe bedrageri og illoyal konkurrence.
43 Denne konklusion bestrides imidlertid af Susanne Müller, der har anført, at den angivelse, der kræves efter LMKV's § 10, ikke er hverken nødvendig eller proportional, idet den ikke står i et rimeligt forhold til det angivne formål. Dette skulle - modsat Verwaltungssenats opfattelse - særligt være tilfældet, fordi forestillingen om, at en forbruger, der står over for en vare, der er forskriftsmæssigt markedsført, tager for givet, at datoen for mindste holdbarhed ikke er overskredet, er helt ubegrundet. En advarsel, der går ud over den blotte angivelse af denne dato, er følgelig ikke påkrævet. Desuden står en sådan advarsel ikke i et rimeligt forhold til det anførte formål, idet den blotte angivelse af datoen for mindste holdbarhed som omhandlet i direktivet er tilstrækkelig til at dække behovet. Den yderligere forpligtelse til mærkning går ifølge Susanne Müller langt ud over det, der er nødvendigt for at beskytte forbrugeren.
44 Jeg kan ikke tilslutte mig disse indvendinger. Jeg er modsat af den opfattelse, at erfaringen viser, at en forbruger, også en opmærksom én af slagsen, normalt går ud fra, at en forestilling om, at varer, der udbydes til salg i emballeret form, er »friske« varer, forstået på den måde, at datoen for mindste holdbarhed ikke er overskredet. Forbrugerens undersøgelse af, om dette er tilfældet, sker nemlig ikke altid eller nødvendigvis på indkøbstidspunktet, men snarere på det tidspunkt, hvor varen skal anvendes, når forbrugeren kontrollerer, om de varer, han ligger inde med, ikke er blevet »for gamle« som følge af en forglemmelse.
45 Hertil kan ikke indvendes, at en almindeligt opmærksom forbruger altid bør gøre sig bekendt med de oplysninger, der findes på etiketten på de varer, som han køber. På dette punkt er jeg enig med Kommissionen, der har anført, at det ikke synes hverken berettiget eller hensigtsmæssigt i alle tilfælde at pålægge forbrugeren en sådan forpligtelse til at læse det, der er anført på varen, navnlig set i lyset af den åbenlyse uligevægt, der er mellem de modsatrettede interesser, der gør sig gældende på området. Sælgerens interesse i under alle omstændigheder at afsætte varer, der har overskredet datoen for mindste holdbarhed, og hvis kvalitet følgelig kan være nedsat, er nemlig ikke nær så beskyttelsesværdig som forbrugerens interesse i at få levnedsmidler, hvis kvalitet er uantastet.
46 Efter min opfattelse opfylder den pågældende foranstaltning på passende vis behovet for at forhindre vildledning og bedrageri, idet forbrugerens opmærksomhed henledes på en kvalitetsmangel, som han ellers ville gå ud fra ikke var til stede.
47 Herefter skal det yderligere efterprøves, om denne foranstaltning også overholder proportionalitetsprincippet. En sådan prøvelse er påkrævet ikke så meget som følge af Domstolens praksis vedrørende de frie varebevægelser (15), men mere på grund af direktivet selv, idet det deraf fremgår, at nationale bestemmelser, der er begrundet i hensynet til bekæmpelse af bedrageri, ikke må kunne »hæmme anvendelsen af de definitioner og regler«, der er fastsat i direktivet, og dermed ikke hæmme direktivets effektive virkning. Sagt på en anden måde; den medlemsstat, der har til hensigt at gøre brug af undtagelsesbestemmelsen i artikel 18, stk. 2, med henblik på at bekæmpe vildledning og bedrageri, skal vælge den løsning, der i mindst muligt omfang er til hinder for den frie samhandel.
48 Det er min opfattelse, at den omhandlede foranstaltning er egnet til at forfølge det angivne formål, uden at den går ud over det, der er nødvendigt i så henseende. Forpligtelsen til på en tydelig og alment forståelig måde at angive, at datoen for mindste holdbarhed er overskredet, indebærer nemlig et mindre omfattende indgreb i omsætningen af varer set i forhold til et totalt markedsføringsforbud. Ikke blot Verwaltungssenat, men også sagsøgte i hovedsagen, har bekræftet, at det efter den østrigske bestemmelse ikke nødvendigvis er et krav, at der ud over datoen for mindste holdbarhed skal sættes en ekstra etiket på hvert produkt, der udbydes på markedet. Det må derfor anerkendes, at den omtvistede foranstaltning ikke går ud over det, der er strengt nødvendigt for at beskytte forbrugerne, og det må følgelig fastslås, at den overholder proportionalitetsprincippet.
49 Jeg må herefter konkludere, at det spørgsmål, som Verwaltungssenat har forelagt Domstolen, skal besvares på den måde, at direktiv 2000/13 ikke er til hinder for, at en medlemsstat anvender bestemmelser, hvorefter emballagen til levnedsmidler, for hvilke datoen for mindste holdbarhed er udløbet, når de sælges, skal være påført en tydelig og alment forståelig angivelse af, at datoen er udløbet, idet det ikke er tilstrækkeligt, at datoen for produktets mindste holdbarhed er angivet.
Forslag til afgørelse
50 Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg følgelig, at Domstolen besvarer det spørgsmål, som Verwaltungssenat har forelagt ved kendelse af 1. juni 2001, på følgende måde:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler er ikke til hinder for, at en medlemsstat anvender bestemmelser, hvorefter emballagen til levnedsmidler, for hvilke datoen for mindste holdbarhed er udløbet, når de sælges, skal være påført en tydelig og alment forståelig angivelse af, at datoen er udløbet, idet det ikke er tilstrækkeligt, at datoen for produktets mindste holdbarhed er angivet.«
(1) - EFT 1979 L 33, s. 1.
(2) - EFT L 109, s. 29.
(3) - BGBl. nr. 72/1993.
(4) - Som senere ændret til § 9, BGBl. II, nr. 462/1999.
(5) - Uofficiel oversættelse.
(6) - BGBl. nr. 86/1975; den sidste ændring findes i BGBl. I, nr. 157/1999.
(7) - (Min fremhævelse). Det bør understreges, at den franske version af bestemmelsen lyder: »L'étiquetage des denrées alimentaires comporte [...] les seules mentions obligatoires suivantes«, den engelske version har følgende ordlyd: »Indication of the following particulars alone shall be compulsory on the labelling of foodstuffs«. I den tyske version står der »nur«, i den spanske version »solamente« og i den portugisiske version »unicamente«.
(8) - Se dom af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, præmis 15; se også i samme retning forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed i sag C-221/00, Kommissionen mod Østrig, dom af 23.1.2003, Sml. I, s. 1007, på s. 1009, og i de forenede sager C-421/00, C-426/00 og C-16/01, Sterbenz, dom af 23.1.2003, Sml. I, s. 1065, på s. 1067, punkt 38.
(9) - Ændret forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 7.8.2001, KOM(2001) 475 endelig (EFT C 304 E, s. 273).
(10) - EFT L 31, s. 1.
(11) - Den omstændighed, at et skilt i en butik ikke kan betragtes som mærkning i direktivets forstand, synes indirekte bekræftet af dommen af 14.7.1998, sag C-385/96, Goerres, Sml. I, s. 4431, præmis 25, hvori Domstolen udtalte, at »alle de i direktivet påbudte oplysninger ved mærkningen skal anføres i et for medlemsstatens eller områdets forbrugere let forståeligt sprog eller ved hjælp af andre midler som tegninger, symboler eller piktogrammer. Et ekstra skilt ('Zusatzschild'), som anbringes på det sted i forretningen, hvor det pågældende produkt befinder sig, er ikke en tilstrækkelig foranstaltning med henblik på at sikre den endelige forbruger den fornødne information og beskyttelse« (min fremhævelse). Det kan altså udledes af denne dom, at oplysninger til forbrugerne, som angives på et skilt, der er anbragt »på det sted i forretningen, hvor det pågældende produkt befinder sig«, ikke er sådanne »i direktivet påbudte oplysninger«, hvilket netop synes at bekræfte, at anbringelsen af et sådant skilt ikke udgør en form for »mærkning« i direktivets forstand.
(12) - Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 16.
(13) - Jf. Keck og Mithouard-dommen, præmis 17.
(14) - Jf. navnlig dom af 3.6.1999, sag C-33/97, Colim, Sml. I, s. 3175, præmis 38, og af 13.9.2001, sag C-169/99, Schwarzkopf, Sml. I, s. 5901, præmis 38.
(15) - Jf. for så vidt angår retspraksis vedrørende artikel 28 EF dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, præmis 13, af 10.11.1982, sag 261/81, Rau Lebensmittelwerke, Sml. s. 3961, præmis 12, og af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227, præmis 28.