Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 23. aprila 2026(1)
Zadeva C‑321/25, [Gidzhinov](i)
Kazenski postopek
proti
А,
B,
V,
G,
D,
ob udeležbi
Sofiyska gradska prokuratura
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sofijski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji, Bolgarija))
„ Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Boj proti organiziranemu kriminalu – Zaščita finančnih interesov Unije – Člen 325(1) PDEU – Konvencija ZFI – Okvirni sklep 2008/841/PNZ – Obveznost boja proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z odvračilnimi in učinkovitimi ukrepi – Obveznost določitve kazenskih sankcij – Velika goljufija na področju DDV – Najvišje kazni – Načelo sorazmernosti – Zastaralni rok “
1.        Sofijski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji, Bolgarija) je v okviru kazenskega postopka zoper osebe, obtožene zaradi vodenja hudodelske združbe, ki se ukvarja z goljufijami na področju davka na dodano vrednost (DDV), ali sodelovanja v njej, Sodišču predložilo dve zelo različni vprašanji za predhodno odločanje, in sicer o absolutnem zastaralnem roku za kazenski pregon (prvo vprašanje) ter o razmerju med kaznimi, določenimi za dogovore o storitvi kaznivega dejanja, in kaznimi, določenimi za to kaznivo dejanje (drugo vprašanje).
2.        Pravila prava Unije, na razlago katerih se nanašata vprašanji za predhodno odločanje, so člen 325(1) PDEU, Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti(2) in Okvirni sklep 2008/841/PNZ(3).
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Konvencija ZFI
3.        Člen 1, naslovljen „Splošne določbe“, določa:
„1.      Goljufije, ki škodijo finančnim interesom [Unije], so po tej konvenciji:
[…]
(b)      glede prihodkov, vsako namerno dejanje ali opustitev v zvezi z:
–        uporabo ali predložitvijo lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, katere posledica je nezakonito zmanjšanje sredstev splošnega proračuna [Unije] ali proračunov, ki jih upravlja [Unija] ali se upravljajo v [njenem] imenu;
–        nerazkritjem podatkov, ki pomeni kršitev določenih obveznosti z enako posledico,
–        neustrezno uporabo zakonito pridobljenih koristi z enako posledico.
[…]“
4.        Člen 2, naslovljen „Sankcije“, določa:
„1.      Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, da se ravnanje iz člena 1 in udeležba pri ravnanju iz člena 1(1), napeljevanje k njemu ali poskus takega ravnanja kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami, ki vsaj pri velikih goljufijah vključujejo tudi kazen odvzema prostosti, ki lahko vodi v izročitev; za veliko goljufijo se šteje goljufija, ki zajema najmanjši znesek, ki ga določi posamezna država članica. Najmanjši znesek ne sme presegati 50.000 [EUR].
[…]“
2.      Okvirni sklep 2008/841
5.        Člen 1, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene tega okvirnega sklepa:
1.      ‚hudodelska združba‘ pomeni strukturirano združenje več kot dveh oseb, ki obstaja določeno obdobje ter deluje usklajeno in z namenom storitve kaznivih dejanj, ki se kaznujejo z odvzemom prostosti ali ukrepom, vezanim na odvzem prostosti, z najdaljšim trajanjem vsaj štirih let ali s še strožjo kaznijo, in sicer da bi neposredno ali posredno pridobila finančne ali druge premoženjske koristi;
2.      ‚strukturirano združenje‘ pomeni združenje, ki ni sestavljeno zgolj naključno za takojšnjo izvršitev kaznivega dejanja in ki nima nujno uradno določenih vlog svojih članov, kontinuitete članstva ali razvite strukture.“
6.        Člen 2, naslovljen „Kazniva dejanja v zvezi s sodelovanjem v hudodelski združbi“, določa:
„Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da se eno ali obe naslednji vrsti ravnanj, povezani s hudodelsko združbo, obravnavata kot kaznivi dejanji:
(a)      ravnanje vsake osebe, ki namerno in poznavajoč bodisi cilj in splošno kaznivo dejavnost hudodelske združbe bodisi namen združbe, da bo zagrešila zadevna kazniva dejanja, dejavno sodeluje pri organizaciji kaznivih dejavnosti združbe, vključno z zagotavljanjem informacij ali materialnih sredstev, pridobivanjem novih članov in vseh vrst financiranja njenih dejavnosti, vedoč, da bo to sodelovanje prispevalo k izvršitvi kaznivih dejavnosti združbe;
(b)      ravnanje vsake osebe, ki pripelje do dogovora z eno ali več osebami o izvajanju dejavnosti, ki bi, če bi se izvršila, privedla do storitve kaznivega dejanja iz člena 1, tudi če ta oseba ne sodeluje pri dejanski izvršitvi dejavnosti.“
7.        Člen 3, naslovljen „Kazni“, določa:
„1.      Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe, s katerimi zagotovi, da:
(a)      se kaznivo dejanje iz člena 2(a) kaznuje z najvišjo predvideno zaporno kaznijo najmanj med dvema in petimi leti zapora; ali
(b)      se kaznivo dejanje iz člena 2(b) kaznuje z enako najvišjo zaporno kaznijo, kot je predvidena za kaznivo dejanje, na katero se nanaša dogovor[(4)], ali z najvišjo zaporno kaznijo najmanj med dvema do petimi leti.
2.      Vsaka država članica sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev, da se lahko dejstvo, da so kazniva dejanja iz člena 2, kakor jih določi ta država članica, storjena v okviru hudodelske združbe, šteje za obteževalno okoliščino.“
B.      Bolgarsko pravo
1.      Nakazatelen kodeks (kazenski zakonik)
8.        Člen 23(1) določa:
„Če je z istim dejanjem storjenih več kaznivih dejanj ali pa je neka oseba storila več ločenih kaznivih dejanj, preden je obsodilna odločba o katerem od njih postala pravnomočna, sodišče po tem, ko je za vsako posamezno kaznivo dejanje določilo kazen, izreče najstrožjo od vseh določenih kazni.“
9.        Člen 80 določa:
„1.      Kazenski pregon zastara, če ni bil začet v roku:
[…]
(2)      petnajstih let za dejanja, za katera je zagrožena kazen odvzema prostosti več kot deset let;
(3)      desetih let za dejanja, za katera je zagrožena kazen odvzema prostosti več kot tri leta;
[…]
3.      Zastaralni rok začne teči s storitvijo kaznivega dejanja, v primeru poskusa ali priprave storitve z dnem, ko je bilo storjeno zadnje dejanje, v primeru neprekinjenih in trajajočih kaznivih dejanj pa z njihovim prenehanjem.“
10.      Člen 81 določa:
„1.      Zastaranje se prekine, če je začetek ali nadaljevanje kazenskega pregona odvisen od razjasnitve predhodnega vprašanja s pravnomočno sodno odločbo.
2.      Zastaranje se pretrga z vsakim dejanjem pristojnih organov zaradi kazenskega pregona in samo v zvezi z osebo, proti kateri je uveden pregon. Ko dejanje, ki je pretrgalo zastaranje, preneha, začne teči nov zastaralni rok.
3.      Ne glede na prekinitev ali pretrganje zastaranja je kazenski pregon zastaral, če je pretekel rok, ki za polovico presega rok, ki je določen v prejšnjem členu.“
11.      Člen 93 določa:
„V tem zakoniku se uporabljajo naslednji pojmi in izrazi:
[…]
20.      ‚organizirana hudodelska združba‘: trajno in strukturirano združenje treh ali več oseb z namenom, da na nacionalnem ozemlju ali v tujini skupaj storijo kazniva dejanja, za katera je predvidena zaporna kazen, daljša od treh let. Združenje se šteje za strukturirano tudi brez uradne delitve nalog med udeleženci, trajne udeležbe ali razvite strukture.
[…]“
12.      Člen 255 določa:
„1.      Kdor se izogiba določitvi ali plačilu visokih davčnih dolgov, tako da:
[…]
(7)      neupravičeno odbije vstopni davek,
[…] se kaznuje z zaporno kaznijo od enega do šestih let in denarno kaznijo do 2000 [bolgarskih levov (BGN)].
[…]
3.      Če je znesek davčnega dolga posebej visok, je kazen od tri do osem let zapora in zaplemba celotnega ali dela premoženja storilca.
[…]“
13.      Člen 321 določa:
„1.      Ustanovitev ali vodenje organizirane hudodelske združbe se kaznuje z zaporno kaznijo od treh do desetih let.
2.      Sodelovanje v tej združbi se kaznuje s kaznijo odvzema prostosti od enega do šestih let.
3.      Če je združba ustanovljena […] s ciljem obogatitve, […] je zagrožena kazen:
(1)      za kazniva dejanja iz odstavka 1: kazen odvzema prostosti od petih do petnajstih let;
(2)      za kazniva dejanja iz odstavka 2: kazen odvzema prostosti od treh do desetih let.
[…]“
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (zakonik o kazenskem postopku)
14.      Člen 24 določa:
„1.      Postopek se ne začne ali se ustavi, če se je že začel, če:
[…]
(3)      je kazenska odgovornost zastarala zaradi poteka zakonsko določenega roka;
[…]
2.      V primerih iz odstavka 1, točke 2, 3 in 9, se kazenski postopek ne ustavi, če to zahteva oseba, ki je obtožena ali predana kazenskemu sodišču. Amnestija ali zastaranje ne preprečujeta ponovnega odprtja kazenskega postopka, če to zahteva obsojena oseba ali če tožilec predlaga oprostitev.
[…]“
15.      Člen 258 določa:
„1.      Zadevo od začetka do konca obravnava ista sestava sodišča.
2.      Če član sodišča ne more več sodelovati pri obravnavi zadeve in ga je treba zamenjati, se obravnava začne od začetka.“
16.      Člen 289 določa:
„1.      Sodišče ustavi kazenski postopek v primerih iz člena 24(1), točke od 2 do 10, in (5).
2. Kadar se razlogi iz člena 24(1), točki 2 in 3, razkrijejo na obravnavi in obtoženec zahteva nadaljevanje postopka, sodišče odloči s kazensko sodbo.
[…]“
II.    Dejansko stanje, spor in vprašanji za predhodno odločanje
17.      Leta 2015 je bil v Bolgariji uveden kazenski postopek proti petim osebam zaradi storitve več kaznivih dejanj na področju DDV. V okviru tega postopka:
–        sta bila A. in B. obtožena, da sta med marcem 2011 in novembrom 2012 vodila organizirano hudodelsko združbo v smislu člena 321(3) kazenskega zakonika. Za to ravnanje je zagrožena kazen odvzema prostosti od petih do petnajstih let;
–        so bili V., G. in D. obtoženi, da so v istem obdobju sodelovali v hudodelski združbi, ki sta jo organizirala A. in B. Za to ravnanje je zagrožena kazen odvzema prostosti od treh do desetih let.
18.      Tem obtožbam so bile dodane še naslednje, opredeljene v členu 255(3) kazenskega zakonika, za katere je zagrožena kazen odvzema prostosti od treh do osmih let ter zaplembe celotnega ali dela premoženja:
–        tri kazniva dejanja v zvezi z lažnim obračunom DDV v višini 633.525 EUR;
–        štirinajst kaznivih dejanj ponarejanja računov v višini 1.130.568 EUR;
–        davčna goljufija v višini 1.022.583 EUR;
–        nezakoniti odbitki v skupnem znesku 1.244.274 EUR.
19.      Zadeva je bila sprva dodeljena sodišču, sestavljenemu iz sodnika in dveh porotnikov, ki je med letoma 2015 in 2021 opravilo 48 obravnav. Leta 2021 je bilo treba postopek začeti znova, ker je bil imenovan nov sodnik, ki je nadomestil prvega, ki je prenehal opravljati funkcijo.
20.      Sodišče v novi sestavi drugega sodnika in dveh porotnikov je med letoma 2022 in 2025 opravilo 18 obravnav, od katerih je bila večina preložena, ne da bi bili sprejeti kakršni koli ukrepi za zbiranje dokazov.
21.      Postopek je bilo treba po upokojitvi drugega sodnika ponovno dodeliti tretjič. Dodeljen je bil tretjemu sodniku in dvema novima porotnikoma, ki sestavljajo predložitveno sodišče.
22.      V teh okoliščinah predložitveno sodišče navaja te ugotovitve:
–        „[…] izvedba kazenskega postopka pred sodišči treh stopenj pred datumi, ko nastopi absolutno zastaranje glede kazenskega pregona večine kaznivih dejanj (ne tistih, ki so povezana z vodenjem hudodelske združbe), [je] objektivno nemogoča. Tudi če bi predložitvenemu sodišču uspelo, da bi pred tem vsebinsko odločilo, bi absolutno zastaranje zagotovo nastopilo, preden bi druga oziroma tretja stopnja odločila o vloženem pravnem sredstvu.“(5)
–        Pri kazenskem pregonu dveh obtožencev zaradi vodenja hudodelske združbe gre za najvišjo zagroženo kazen petnajstih let zaporne kazni. Absolutni zastaralni rok je torej 22 let in pol, izteče pa se 14. maja 2035. Ta rok za pregon oseb, ki sta navedeni kot vodji hudodelske združbe, naj bi zadostoval tudi za izvedbo kazenskega postopka pred sodišči treh stopenj.
–        Kar zadeva kazni, določene za ravnanja, ki so predmet kazenskega pregona, naj bi pravilo, v skladu s katerim bi se „dogovor o storitvi kaznivega dejanja kaznoval strožje kot dejanska storitev kaznivega dejanja, […] nasprotovalo načelu sorazmernosti, saj kriminalni značaj dogovora […] izhaja le iz kriminalnega značaja kaznivih dejanj, v katerih storitev je usmerjen ta dogovor in ki bi lahko bila storjena v prihodnosti“.(6)
23.      V teh okoliščinah je Sofiyski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Ali člen 325 [PDEU] in člen 2(1) Konvencije [ZFI] nasprotujeta nacionalnemu zakonu, ki določa zastaranje kazenskega pregona za dejanja proti finančnim interesom Unije, pri katerem se zastaralni rok določi le na podlagi najvišje kazni za kaznivo dejanje in ne na podlagi dejanske in pravne zapletenosti zadeve ter
pri katerem se ne upošteva možnost naključnega dogodka, zaradi katerega je treba kazenski postopek začeti znova, tako da lahko uporaba nacionalnega zakona vodi do nekaznovanosti?
2.      Ali člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841 nasprotuje nacionalnemu zakonu, v skladu s katerim se kaznivo dejanje iz člena 2(b) kaznuje s kaznijo zapora, za katero je predvidena najvišja zagrožena kazen višja kot za kaznivo dejanje, na katero se nanaša dogovor iz člena 2(b)?“
III. Postopek pred Sodiščem
24.      Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 8. maja 2025.
25.      Pisna stališča so predložili V., avstrijska vlada in Evropska komisija.
26.      Sodišče je menilo, da ni treba opraviti obravnave.
IV.    Analiza
27.      Predložitveno sodišče postavlja dve samostojni vprašanji:
–        prvo se nanaša na ureditev zastaranja kazenskega pregona, ki jo je uvedel bolgarski zakonodajalec, in njeno primernost za zagotavljanje učinkovitega pregona goljufij na področju DDV;
–        drugo se nanaša na utemeljenost nacionalne ureditve, ki v nekaterih okoliščinah strožje kaznuje tiste, ki se dogovorijo za storitev kaznivega dejanja, kot tiste, ki ga dejansko storijo, z vidika načela sorazmernosti.
A.      Prvo vprašanje za predhodno odločanje
28.      Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali člen 325 PDEU in člen 2(1) Konvencije ZFI nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero se „zastaralni rok določi le na podlagi najvišje kazni za kaznivo dejanje in ne na podlagi dejanske in pravne zapletenosti zadeve ter
pri katerem se ne upošteva možnost naključnega dogodka, zaradi katerega je treba kazenski postopek začeti znova“. Dodaja, da lahko ta nacionalni zakon „vodi do nekaznovanosti“.
29.      Kot je opozorila Komisija,(7) spada varstvo finančnih interesov Unije z določitvijo kazenskih sankcij med deljene pristojnosti Unije in držav članic v smislu člena 4(2) PDEU. Ker zastaralni roki ter pravila o njihovem pretrganju in prekinitvi niso podrobno harmonizirani na ravni Unije, je njihova ureditev načeloma v pristojnosti držav članic.(8)
30.      Člen 325(1) PDEU državam članicam nalaga, da preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, z odvračilnimi in učinkovitimi ukrepi.(9)
31.      Natančneje, države članice morajo sprejeti ukrepe, potrebne za zagotavljanje učinkovitega in popolnega pobiranja lastnih sredstev, vključno s prihodki iz naslova uporabe enotne stopnje od usklajene osnove za odmero DDV.(10)
32.      Države članice imajo svobodo pri izbiri sankcij, ki se uporabijo in ki lahko zajemajo upravne sankcije, kazenske sankcije ali kombinacijo obojih, da zagotovijo pobiranje vseh prihodkov iz naslova DDV in s tem varstvo finančnih interesov Unije. Kazenske sankcije so lahko nujne za odvračilno in učinkovito preprečevanje nekaterih primerov velike goljufije na področju DDV.(11)
33.      Ravnanje, ki se preganja v postopku v glavni stvari, bi lahko pomenilo kaznivo dejanje davčne goljufije in organiziranja hudodelske združbe na področju DDV. Zneski DDV, na katere se nanaša postopek, naj bi skupaj znašali približno 4.000.000 EUR, kar je precej več od najnižjega zneska, ki je določen v členu 2(1) Konvencije ZFI za opredelitev goljufije, ki škodi finančnim interesom Unije, kot „velike“.
34.      Zato ravnanja, ki se preganjajo v postopku v glavni stvari, spadajo na področje uporabe člena 325(1) PDEU in člena 2(1) Konvencije ZFI.
35.      Sodišče je že razsodilo, da učinkovitost in odvračilnost ukrepov, ki jih države članice sprejmejo za zagotovitev zaščite finančnih interesov Unije, nista odvisni le od višine kazenskih sankcij, zagroženih za ravnanja, ki škodijo tem interesom, ampak tudi od njihove ureditve zastaranja.
36.      Nacionalni zakonodajalec pa mora „zagotoviti, da nacionalna ureditev zastaranja v kazenskih zadevah ne pripelje do nekaznovanja velikega števila primerov velikih goljufij na področju DDV“.(12)
37.      V obravnavani zadevi je treba poudariti, da:
–        ni sporno (v zvezi s tem predložitveno sodišče ne izraža dvomov), da bolgarsko pravo določa učinkovite in odvračilne kazenske sankcije za kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije;
–        prav tako ni sporno, da so abstraktno gledano zastaralni roki za kazenski pregon, določeni z bolgarsko zakonodajo, ustrezni, kar pomeni, da ne ogrožajo učinkovitosti in odvračilnosti ustreznih sankcij. Ti roki presegajo najkrajše roke iz člena 12 Direktive (EU) 2017/1371(13), čeprav se ta direktiva ratione temporis ne uporablja za kršitve, storjene v letih 2011 in 2012.
38.      Dvom predložitvenega sodišča se nanaša na ureditev zastaranja kazenskega pregona, ki se neizogibno uporabi po preteku določenega števila let od storitve kaznivih dejanj, ki so predmet kazenskega pregona. Ta absolutni zastaralni rok je določen glede na najvišjo kazen, zagroženo za zadevno kaznivo dejanje, in se v nobenem primeru ne more podaljšati.
39.      Sodišče Evropske unije se je izreklo o določitvi razumnih zastaralnih rokov za naložitev sankcij s strani nacionalnih organov, kadar gre za področja, na katerih se uporablja pravo Unije.(14) V zvezi s tem je navedlo:
–        „[…] [N]acionalna pravila, ki določajo zastaralne roke, [morajo biti] oblikovana tako, da se vzpostavi ravnotežje med cilji zagotavljanja pravne varnosti in zagotovitve obravnave zadev v razumnem roku kot splošnih načel prava Unije, na eni strani, ter dejanskim in učinkovitim izvajanjem [prava Unije], na drugi strani“.(15)
–        „Za ugotovitev, ali nacionalna ureditev zastaranja vzpostavlja tako ravnotežje, je treba upoštevati vse elemente te ureditve […], med katerimi so lahko med drugim datum, od katerega začne teči zastaralni rok, trajanje tega roka in način zadržanja ali pretrganja tega roka“.(16)
–        Kot upošteven element se lahko upošteva tudi zahtevnost analize, ki jo zahteva zadeva.(17)
40.      Na podlagi teh premis je treba najprej razjasniti dvome o veljavnosti absolutnega zastaralnega roka, obravnavanega samostojno. Ta vrsta roka je na primer določena v Uredbi (ES, Euratom) št. 2988/95(18), ki se nanaša na zaščito finančnih interesov Unije.
41.      Člen 3(1), četrti odstavek, Uredbe št. 2988/95 določa „[…] absolutni zastaralni rok[, ki] prispeva k pravni varnosti gospodarskih subjektov s tem, da prepreči, da bi se lahko […] zastaranje sodnih postopkov, ki se nanašajo na nepravilnost, odložilo za nedoločen čas[…]“.(19)
42.      Strinjam se s Komisijo, da zgolj to, da ob neobstoju podrobnejše harmonizacije v nacionalni zakonodaji ni pravila, ki bi uporabo absolutnega zastaralnega roka za kazenski pregon pogojevalo z zapletenostjo sodnega postopka, ne pomeni kršitve prava Unije.
43.      Logično je, da mora biti ta rok dovolj dolg, da se omogoči, da sodišče odloči o ravnanju, zlasti ob upoštevanju povprečnega trajanja sodnih postopkov.(20)
44.      Menim, da je absolutni zastaralni rok 15 let, kot je določen v bolgarskem pravu, razumen in zadosten. Tako je, čeprav se računa od začetka kazenskega postopka do pravnomočne sodbe, kar pomeni, da zajema sodišča vseh stopenj.(21) Kazenski postopek zaradi kaznivih dejanj, kot so ta v obravnavani zadevi, je mogoče končati v 15 letih. Kot navaja Komisija, ta rok znatno presega pripadajoči zastaralni rok iz Direktive 2017/1371.(22)
45.      Čeprav priznavam, da je rok in abstracto razumen, je treba zagotoviti, da njegovo izvajanje ne bi spodbujalo nekaznovanosti in torej ne bi ogrožalo učinkovitosti in odvračilnosti ukrepov, ki naj bi zagotavljali zaščito finančnih interesov Unije.
46.      S tega vidika je Sodišče presojalo, ali uporaba nacionalnih določb o zastaranju v kazenskih zadevah povzroči, da ostajajo dejanja velike goljufije v znatnem številu zadev nekaznovana. To se lahko zgodi, če dejanja praviloma zastarajo, preden se lahko s pravnomočno sodno odločbo naloži kazenska sankcija, določena z zakonom. V takem primeru ukrepi, ki jih nacionalno pravo določa za boj proti goljufijam in nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Unije, morda ne bodo učinkoviti ali odvračilni.(23)
47.      Vendar nič ne kaže, da bi zastaralni rok, ki se obravnava v tem sporu, na splošno povzročil dejansko nekaznovanost v znatnem številu kazenskih zadev, ki jih bolgarska sodišča obravnavajo zaradi kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije.
48.      Nasprotno, zdi se, da vse kaže na to, da bi se v obravnavani zadevi zastaranje kazenskega pregona nanašalo le na nekatera ravnanja, ki jih obravnava predložitveno sodišče,(24) in da je morebitna nekaznovanost (dela) teh ravnanj povezana z izjemnimi dejavniki, povezanimi s težavami in okoliščinami, ki zadevajo samo predložitveno sodišče.
49.      Zaporedje dogodkov, opisano v predložitveni odločbi, na katere sem se skliceval zgoraj,(25) namreč kaže, da je zamuda pri vodenju tega kazenskega postopka, kot trdi Komisija, posledica določene „sistemske neučinkovitosti“ samega sodišča(26).
50.      Spisi ne vsebujejo elementov, ki bi kazali na to, da ne ravno večina, ampak vsaj znatno število bolgarskih sodišč, ki obravnavajo podobne kazenske zadeve, v ureditvi zastaranja kazenskega pregona naleti na sistemsko oviro za dokončni pregon ravnanj, ki škodijo finančnim interesom Unije.
51.      V teh okoliščinah pogoji, ki se s sodno prakso Sodišča zahtevajo za ugotovitev obstoja sistemskega tveganja nekaznovanosti za kazniva dejanja velike goljufije, ki škodijo finančnim interesom Unije, po mojem mnenju niso izpolnjeni. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti nikalno.
B.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje
52.      Predložitveno sodišče izraža dvom, ali člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841 dopušča, da se „dogovor“ o storitvi kaznivega dejanja v smislu člena 2(b) navedenega okvirnega sklepa kaznuje strožje (do 15 let zapora) od storitve kaznivega dejanja, ki je predmet tega dogovora (do osem let zapora).
53.      Naj spomnim, da se v kazenskem postopku v glavni stvari obravnava kazenska odgovornost:
–        A. in B., obtoženih vodenja hudodelske združbe, ustanovljene z namenom goljufije na področju DDV, to je ravnanja, za katero je zagrožena zaporna kazen od pet do petnajst let;
–        V., G. in D., obtoženih sodelovanja v tej hudodelski združbi, to je ravnanja, za katero je zagrožena kazen odvzema prostosti od treh do desetih let.
54.      Vseh pet obdolženih oseb je poleg tega obtoženih storitve davčne goljufije, za katero je zagrožena zaporna kazen od treh do osmih let.
55.      Člen 2 Okvirnega sklepa 2008/841 državam članicam nalaga obveznost, da se ena ali obe naslednji vrsti ravnanj, povezani s hudodelsko združbo, obravnavata kot kaznivi dejanji:
–        dejavno sodelovanje pri organizaciji kaznivih dejavnosti združbe;
–        dogovor „z eno ali več osebami o izvajanju dejavnosti, ki bi, če bi se izvršila, privedla do storitve kaznivega dejanja iz člena 1 [tega okvirnega sklepa] […]“. Taka kazniva dejanja se „kaznujejo z odvzemom prostosti […] z najdaljšim trajanjem vsaj štirih let ali s še strožjo kaznijo“.(27)
56.      Člen 3(1) Okvirnega sklepa 2008/841 pa državam članicam nalaga, da sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da:
–        se kaznivo dejanje iz člena 2(a) kaznuje z najvišjo predvideno zaporno kaznijo „najmanj med dvema in petimi leti zapora“;
–        se kaznivo dejanje iz člena 2(b) kaznuje z „enako najvišjo zaporno kaznijo, kot je predvidena za kaznivo dejanje, na katero se nanaša dogovor, ali z najvišjo zaporno kaznijo najmanj med dvema do petimi leti“.
57.      Bolgarski zakonodajalec se je odločil za drugo možnost iz člena 3(1)(b): najvišja zaporna kazen, ki je v kazenskem zakoniku določena za goljufije na področju DDV, je osem let, medtem ko je najvišja zaporna kazen za ustanovitev ali vodenje hudodelske združbe, ustanovljene za goljufije na področju DDV, petnajst let.
58.      Glede na to se postavlja dvojno vprašanje:
–        na eni strani, ali člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841 dopušča, da se dogovor o goljufiji na področju DDV kaznuje s kaznijo (petnajst let), ki je višja od kazni, določene za storitev tega davčnega kaznivega dejanja (osem let);
–        na drugi strani, ali se lahko ta dogovor v skladu z nacionalno zakonodajo vsekakor kaznuje s kaznijo, višjo od petih let, če se druga možnost iz člena 3(1)(b) nanaša na najvišjo zaporno kazen „najmanj med dvema do petimi leti“.
1.      „Najvišja zaporna kazen najmanj med dvema in petimi leti“ iz člena 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841
59.      Okvirni sklep 2008/841 je eden od aktov, sprejetih na podlagi člena 31(1) PEU, katerega določbe so bile povzete v členu 83(1), prvi pododstavek, PDEU. Ta okvirni sklep vsebuje minimalne določbe o kazenskih sankcijah, ki se uporabljajo za kazniva dejanja organiziranega kriminala.(28)
60.      V sedanjem stanju prava Unije kazensko pravo držav članic ni predmet splošnih harmonizacijskih ukrepov. Natančneje, presojo resnosti kaznivega dejanja „je treba […] opraviti ob upoštevanju odločitev, ki so bile v okviru kazenskega sistema zadevne države članice sprejete glede opredelitve kaznivih dejanj, ki najbolj ogrožajo pravni red skupnosti“.(29)
61.      Avstrijska vlada je opozorila na težave, ki so jih razlike med nacionalnimi pravnimi tradicijami in kazenskimi sistemi povzročile med razpravami v Svetu o številnih zakonodajnih aktih Unije na področju kazenskega materialnega prava.(30) Iz teh težav izhaja načelno stališče Sveta, sprejeto v njegovih „Sklepih […] o pristopu, ki naj bi se uporabljal za
usklajevanje višine sankcij“.(31)
62.      V skladu s tem dokumentom, v katerem je formaliziran pristop, ki ga je Svet sprejel v različnih okvirnih sklepih pred Lizbonsko pogodbo:
–        približevanje sankcij ne bi smelo ovirati držav članic pri ohranjanju skladnosti njihovih nacionalnih sistemov;(32)
–        če bi predlogi (prihodnjih) pravnih instrumentov vsebovali določbe, ki bi opredeljevale minimalne sestavne elemente kaznivih dejanj, bi bilo treba preučiti možnost določitve minimalne ravni najvišjih kazni, ki se za zadevna kazniva dejanja uporabljajo v nacionalnem pravu.(33)
63.      V ta namen je Svet vzpostavil sistem ravni sankcij,(34) v katerem je navedeno, da so to minimalne ravni in da državam članicam nič ne preprečuje, da bi v svoji nacionalni zakonodaji določile višje ravni(35).
64.      Ta sistem najnižjih najvišjih kazni, ki je, kot trdi Komisija, v skladu z načelom minimalnega približevanja iz člena 83(1) PDEU,(36) je Svet redno uporabljal v številnih okvirnih sklepih.(37) Iz njegovega duha in prakse izhaja, da lahko države članice v svojih nacionalnih sistemih določijo višje najvišje kazni od tistih, ki so določene v Okvirnem sklepu 2008/841.
65.      Vendar moram pripomniti, da jezikovna formulacija, ki jo je uporabil zakonodajalec, ni najprimernejša.
66.      Izraz „najvišja zaporna kazen najmanj med dvema in petimi leti zapora“,(38) uporabljen v členu 3(1) Okvirnega sklepa 2008/841, namreč težko zdrži strogo logiko, kot je razvidno iz same negotovosti predložitvenega sodišča.(39)
67.      „Najvišja kazen“, pogojena z izrazom „najmanj“, pušča toliko prostora za podaljšanje ultra limen, da ne more biti najvišja kazen. Torej bi jo države članice lahko podaljšale.
68.      Če bi bil pogoj „najmanj“ neposredno pojasnjen tako, da se ne nanaša na konkretno višino, ampak na časovni razpon, v katerem mora biti trajanje kazni, te ne bi bilo mogoče podaljšati preko zgornje meje tega razpona, ki bi tako pomenil (za kazen) najvišjo dovoljeno raven. Države članice bi tako lahko določile trajanje kazni le med skrajnima mejama razpona, ne da bi presegle zgornjo mejo.
69.      Vendar je mogoče razumeti, kot je navedla avstrijska vlada,(40) da je minimalno trajanje najvišje kazni določeno v razponu („med dvema in petimi leti“) in da lahko zato kazen traja dlje od tega časovnega okvira. Države članice bi torej lahko najvišjo kazen podaljšale tako, da bi prištele razpon za zgornjo mejo.
70.      Ta razlaga, ki je sicer precej zapletena, je najbolj skladna z načelom minimalnega približevanja v okviru prava Unije na kazenskem področju. Prav tako je v nekaterih pogledih najbolj skladna s pristojnostjo, priznano državam članicam, da dokončno odločijo o najvišji kazni, ki jo želijo določiti.
71.      Pravo Unije državam članicam omogoča, da izpolnijo svojo obveznost določiti najvišjo kazen, tako da jim daje možnost, da je ta najvišja kazen v obravnavanem primeru lahko samo dve leti ali katero koli drugo trajanje do pet let. Seveda pa jim ne omejuje možnosti, da se odločijo za katero koli drugo trajanje, ki presega razpon „med dvema in petimi leti“.
72.      Zato menim, da člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dogovor iz člena 2(b) istega okvirnega sklepa kaznuje z najvišjo zaporno kaznijo, ki je višja od tiste, ki je določena za kaznivo dejanje, ki je predmet zadevnega dogovora.
73.      Vsekakor bi bilo treba upoštevati sodno prakso Sodišča: nacionalno sodišče ni zavezano, da ne uporabi določbe nacionalnega prava, ki ni združljiva z določbami nekega okvirnega sklepa, ki nimajo neposrednega učinka.(41)
2.      Razlika med kaznimi, določenimi za dogovor o storitvi kaznivega dejanja, in kaznimi za storitev dogovorjenega kaznivega dejanja. Sorazmernost
74.      Nazadnje je treba še ugotoviti, ali člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa 2008/841 dovoljuje, da se dogovor o goljufiji na področju DDV v bolgarskem pravu kaznuje z višjo kaznijo (petnajst let) od tiste, ki je določena za storitev tega davčnega kaznivega dejanja (osem let).
75.      Predloženo sodišče meni, da bi bil pritrdilen odgovor v nasprotju z načelom sorazmernosti.(42)
76.      S tem stališčem se ne strinjam.
77.      Na prvi pogled se sicer zdi nesorazmerno, da se dogovor za storitev kaznivega dejanja (razumljen kot pripravljalno dejanje za poznejše kaznivo dejanje) kaznuje strožje kot dejanska storitev kaznivega dejanja.(43)
78.      Vendar se člen 2(b) Okvirnega sklepa 2008/841, ki obravnava pojav organiziranega kriminala, nanaša na primer „dogovora […] o izvajanju dejavnosti, ki bi, če bi se izvršila, privedla do storitve kaznivega dejanja“.(44)
79.      V okviru boja proti organiziranemu kriminalu, ki je, naj ponovim, predmet Okvirnega sklepa 2008/841, je razumno, da se najstrožje kaznuje vzpostavitev organizacijskih struktur, namenjenih sistematičnemu izvajanju kriminalnih dejavnosti.
80.      Priložnostni dogovor o storitvi enega samega kaznivega dejanja ni isto kot dogovor o stalnem in organiziranem izvajanju kaznivih dejanj prek strukturiranega združenja več oseb v določenem časovnem obdobju.
81.      Oseba, ki se dogovori, da bo z drugimi ustanovila kriminalno združbo, ne da bi morala „sodel[ovati] pri dejanski izvršitvi [kriminalne] dejavnosti“, kot je določeno v členu 2(b) Okvirnega sklepa 2008/841:
–        bi bila lahko odgovorna za kazniva dejanja, ki jih storijo drugi v okviru te organizacije, bodisi posredno bodisi kot pobudnica teh dejanj;
–        je v vsakem primeru neposredno in pretežno odgovorna za kaznivo dejanje oblikovanja strukture, namenjene omogočanju dejanske storitve kaznivih dejanj, ki jih morda ne bi bilo mogoče izvršiti, če storilci teh dejanj ne bi delovali pod okriljem hudodelske združbe.
82.      Menim torej, da je v abstraktnem smislu dogovor o ustanovitvi hudodelske združbe lahko kaznovan s strožjo kaznijo, kot je zagrožena za storitev konkretnih kaznivih dejanj v okviru te organizacije.
83.      O strogosti te kazni mora odločiti nacionalni zakonodajalec v okviru omejitev, ki sem jih že analiziral. Njegova presoja o sorazmernosti med kaznivim dejanjem in kaznijo mora prevladati, razen če očitno presega meje razumnosti.
84.      Vsekakor se strinjam s Komisijo, da je treba presojo sorazmernosti konkretne sankcije opraviti glede na posebne okoliščine vsakega posameznega primera.(45)
85.      Predložitveno sodišče mora ugotoviti, ali je ob upoštevanju, prvič, značilnosti hudodelske združbe, ustanovljene na podlagi dogovora med A. in B., in, drugič, stopnje, v kateri je bil obstoj te združbe nujen pogoj za storitev kaznivih dejanj, očitanih V., G. in D., za ravnanje oseb A. in B. upravičena strožja kazenska sankcija od tiste, ki je določena za preostale tri obdolžence. V okviru te presoje se poleg tega ne sme prezreti dejstvo, da se A. in B. očita tudi vodenje hudodelske združbe, ustanovljene na podlagi dogovora, sklenjenega med njima.
V.      Predlog
86.      Glede na navedeno predlagam, naj se na vprašanji, ki ju je predložilo Sofiyski gradski sad (mestno sodišče v Sofiji, Bolgarija), odgovori:
1.      Člen 325 PDEU in člen 2(1) Konvencije o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta nacionalnemu zakonu, ki določa absolutni zastaralni rok za pregon kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije, zgolj glede na najvišjo kazen, določeno za zadevno kaznivo dejanje, tako da za dejanja, za katera je zagrožena kazen odvzema prostosti več kot deset let, znaša 15 let, za dejanja, za katera je zagrožena kazen odvzema prostosti več kot tri leta, pa deset let.
2.      Člen 3(1)(b) Okvirnega sklepa Sveta 2008/841/PNZ z dne 24. oktobra 2008 o boju proti organiziranemu kriminalu
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalnemu zakonu, na podlagi katerega se ravnanje osebe, ki pripelje do dogovora o izvajanju dejavnosti, ki bi, če bi se izvršila, privedla do storitve kaznivega dejanja iz člena 1 navedenega okvirnega sklepa, kaznuje z najvišjo kaznijo odvzema prostosti, ki je višja od kazni, zagrožene za storitev enega od teh kaznivih dejanj.
1      Jezik izvirnika: španščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Pripravljena z Aktom Sveta z dne 26. julija 1995 na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji (UL 1995, C 316, str. 48). V nadaljnjem besedilu: Konvencija ZFI.
3      Sklep Sveta z dne 24. oktobra 2008 o boju proti organiziranemu kriminalu (UL 2008, L 300, str. 42).
4      Uporaba izraza „conspiración“ v španski različici ne ustreza drugim jezikovnim različicam, ki sem jih pregledal. V njih so uporabljeni izrazi „accord“ (francoska), „agreement“ (angleška), „intesa“ (italijanska), „acordo“ (portugalska), „acordul“ (romunska), „Vereinbarung“ (nemška) in „overeengekomen“ (nizozemska). Izraz „conspiración“ v španski različici je zato treba razumeti kot „acuerdo“, ki je izraz, uporabljen v členu 2(b) Okvirnega sklepa 2008/841.
5      Točka 29 predložitvene odločbe.
6      Točka 52 predložitvene odločbe.
7      Točka 9 pisnega stališča Komisije.
8      Države članice morajo pri izvrševanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije. Glej v tem smislu sodbo z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139, točka 57).
9      Sodba z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 181 in navedena sodna praksa).
10      Sodba z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
11      Sodba z dne 8. septembra 2015, Taricco in drugi (C‑105/14, EU:C:2015:555, točka 39 in navedena sodna praksa).
12      Sodba z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B. (C 42/17, EU:C:2017:936, točka 41).
13      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (UL 2017, L 198, str. 29).
14      Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 48), v nadaljevanju: sodba Whiteland Import Export. V tej zadevi je šlo za kršitev pravil o konkurenci.
15      Sodba Whiteland Import Export, točka 49.
16      Sodba Whiteland Import Export, točka 50.
17      Sodba Whiteland Import Export, točka 51.
18      Uredba Sveta z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).
19      Sodba z dne 6. februarja 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56, točka 40 in navedena sodna praksa).
20      Točka 17 pisnega stališča Komisije.
21      Točka 18 pisnega stališča Komisije.
22      Točka 19 pisnega stališča Komisije.
23      Sodba z dne 8. septembra 2015, Taricco in drugi (C 105/14; EU:C:2015:555,
točka 47).
24      Po mnenju predložitvenega sodišča bi preostali rok (do leta 2035) zadostoval za sojenje na treh stopnjah v zadevi proti obtožencema kot vodjema hudodelske združbe.
25      Točke od 19 do 21 teh sklepnih predlogov.
26      Pisno stališče Komisije (točka 20).
27      Komisija v nasprotju s pristopom predložitvenega sodišča (točki 47 in 48 predložitvene odločbe) meni, da je predmet „dogovora“ iz člena 2(b) Okvirnega sklepa 2008/841
storitev kaznivih dejanj in ne nujno ustanovitev hudodelske združbe (točka 30 pisnega stališča Komisije). Če bi bilo tako, bi bilo ravnanje oseb A. in B. bolj ravnanje iz člena 2(a) Okvirnega sklepa 2008/841, tako da uporaba člena 3(1)(b) istega okvirnega sklepa, katerega razlaga je predmet drugega vprašanja za predhodno odločanje, ne bi bila upoštevna. Ne glede na to, da je lahko, kot priznava Komisija, „dogovor“ tudi dogovor o ustanovitvi hudodelske združbe, je po mojem mnenju pomembno, da člen 3(1)(a) in (b) Okvirnega sklepa 2008/841 na podlagi točke (a)
ali (b)
člena 2 tega okvirnega sklepa omogoča, da se dogovor o ustanovitvi hudodelske združbe ali storitvi kaznivega dejanja kaznuje strožje od storitve dogovorjenega kaznivega dejanja.
28      Sodba z dne 28. novembra 2024, PT (Sporazum med državnim tožilcem in storilcem kaznivega dejanja) (C‑432/22, EU:C:2024:987, točka 38).
29      Glej v tem smislu sodbo z dne 6. julija 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Izredno hudo kaznivo dejanje) (C‑402/22, EU:C:2023:543, točka 38).
30      Točka 24 pisnega stališča avstrijske vlade.
31      Dokument Sveta št. 9141/02 z dne 27. maja 2002, v nadaljevanju: sklepi Sveta.
32      Sklepi Sveta, točka 3, četrti odstavek: „Pri obravnavanju načina približevanja kazenskih sankcij na določenih področjih je treba upoštevati, da se pravne tradicije držav članic razlikujejo. Da bi se državam članicam omogočilo ohraniti koherentnost njihovih nacionalnih kaznovalnih sistemov, je pri približevanju kazenskih sankcij potrebna določena stopnja prožnosti“.
33      Sklepi Sveta, točka 3, peti odstavek: „Kadar predlogi pravnih aktov, ki naj se sprejmejo na podlagi naslova VI PEU, vsebujejo določbe, ki določajo minimalne zakonske znake kaznivih dejanj, se upošteva morebitna potreba po določitvi minimalne ravni najvišjih kazni za zadevna kazniva dejanja v nacionalnem pravu“.
34      Ta sistem, ki je naveden v točki 3, osmi odstavek, sklepov Sveta, je razdeljen na štiri ravni:
raven 1: najvišja zagrožena kazen najmanj od enega do treh let zapora;
raven 2: najvišja zagrožena kazen najmanj od dveh do petih let zapora;
raven 3: najvišja zagrožena kazen najmanj od petih do desetih let zapora;
raven 4: najvišja zagrožena kazen najmanj desetih let zapora (primeri, v katerih se zahtevajo zelo stroge kazni).
35      Sklepi Sveta, točka 3, deveti odstavek: „[…] Ugotavlja se, da so navedene ravni minimalne ravni in da državam članicam nič ne preprečuje, da v svoji nacionalni
zakonodaji presežejo te ravni“.
36      Točka 34 pisnega stališča Komisije.
37      Med številnimi določbami, na katere je avstrijska vlada napotila v opombi 37 svojega pisnega stališča, je treba navesti člen 4(2) Okvirnega sklepa Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 182) in člen 3(2) Okvirnega sklepa Sveta 2008/913/PNZ z dne 28. novembra 2008 o boju proti nekaterim oblikami in izrazom rasizma in ksenofobije s kazensko-pravnimi sredstvi (UL 2008, L 328, str. 55).
38      Formulacija, ki je povsem logična, ko gre za določitev najnižjih kazni, po mojem mnenju ni najbolj primerna za najvišje kazni.
39      Točke od 56 do 74 predložitvene odločbe.
40      Točka 32 pisnega stališča avstrijske vlade.
41      Sodba z dne 24. junija 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 2 izreka).
42      Točka 52 predložitvene odločbe, povzeta v točki 22 teh sklepnih predlogov.
43      Dogovor o storitvi kaznivega dejanja se običajno kaznuje z nižjo kaznijo kot samo kaznivo dejanje. Vendar je treba razlikovati med dogovorom o storitvi konkretnega kaznivega dejanja in kaznivim dejanjem ustanovitve ali vodenja hudodelskega združenja, ki ima določeno organizacijo in stalnost.
44      Moj poudarek.
45      Točka 39 pisnega stališča Komisije.