61997CJ0209_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-209/97,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori M. Nolin e P. van Nuffel, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
sostenuta da
Parlamento europeo, rappresentato dai signori J. Schoo, capodivisione presso il servizio giuridico, e J.-L. Rufas Quintana, amministratore principale presso lo stesso servizio, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il segretariato generale del Parlamento europeo, Kirchberg,
interveniente,
contro
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dal signor B. Hoff-Nielsen, capodivisione presso il servizio giuridico, della signora M.C. Giorgi, consigliere giuridico, e dal signor F. Anton, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor A. Morbilli, direttore generale della direzione «Affari giuridici» della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
convenuto,
sostenuto da
Repubblica francese, rappresentata dai signori M. Perrin de Brichambaut, direttore degli affari giuridici presso il Ministero degli Affari esteri, e F. Pascal, amministratore dell'amministrazione centrale presso lo stesso Ministero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
interveniente,
avente ad oggetto l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 13 marzo 1997, n. 515, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 82, pag. 1),
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai signori P.J.G. Kapteyn, facente funzione di presidente della Sesta Sezione, G. Hirsch (relatore) e H. Ragnemalm, giudici,
avvocato generale: A. Saggio
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 11 marzo 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 2 giugno 1997, la Commissione delle Comunità europee ha chiesto, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 13 marzo 1997, n. 515, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 82, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
2 Il regolamento impugnato abroga, all'art. 52, il regolamento (CEE) del Consiglio 19 maggio 1981, n. 1468 (GU L 144, pag. 1), che era basato sugli artt. 43 del Trattato CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE) e 235 del Trattato CEE (divenuto art. 308 CE).
3 Il regolamento n. 1468/81 era stato esso stesso modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 marzo 1987 n. 945 (GU L 90, pag. 3), il quale aveva anch'esso come fondamento giuridico gli artt. 43 e 235 del Trattato.
4 Dal terzo e quarto `considerando' del regolamento impugnato risulta che il legislatore comunitario, pur ritenendo che il sistema istituito dal regolamento n. 1468/81 si fosse rivelato efficace, ha tuttavia considerato necessario, tenuto conto dell'esperienza acquisita, sostituirlo integralmente.
5 In tale prospettiva, la Commissione ha sottoposto al Consiglio, il 23 dicembre 1992, una proposta di regolamento che aveva come fondamento giuridico gli artt. 43 e 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE) e 113 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE). Nel corso dei negoziati nell'ambito del Consiglio, la Commissione ha rinunciato all'art. 113 del Trattato, in quanto la disposizione della proposta che giustifica il ricorso a tale articolo era stata soppressa. Per quanto riguarda l'art. 100 A del Trattato, il Consiglio ha deciso all'unanimità, dopo aver consultato il Parlamento europeo, di sopprimerlo e di sostituirlo con l'art. 235 del Trattato, conformemente alla procedura prevista dall'art. 189 A, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 250, n. 1, CE). Il Consiglio ha quindi adottato come fondamento giuridico del regolamento impugnato gli artt. 43 e 235 del Trattato.
6 In forza dell'art. 1 il regolamento impugnato determina le condizioni alle quali le autorità amministrative incaricate negli Stati membri dell'esecuzione delle regolamentazioni in materia doganale e agricola collaborano tra loro e con la Commissione allo scopo di assicurare l'osservanza di tali regolamentazioni nell'ambito di un sistema comunitario.
7 A tal fine, il regolamento impugnato enuncia, nei titoli I e II, norme relative all'assistenza su richiesta (artt. 4-12) e all'assistenza spontanea (artt. 13-16). I titoli III e IV sono dedicati rispettivamente alle relazioni tra le autorità competenti degli Stati membri e la Commissione (artt. 17 e 18) e alle relazioni con i paesi terzi (artt. 19-22).
8 Il titolo V (artt. 23-41) è diviso in otto capitoli. Il capitolo 1 prevede l'istituzione di un sistema informativo automatizzato, denominato «sistema d'informazione doganale» (in prosieguo: il «SID»), che risponde alle necessità delle autorità amministrative incaricate dell'applicazione delle regolamentazioni doganale o agricola, nonché alle esigenze della Commissione (art. 23, n. 1). Conformemente all'art. 23, n. 2, del regolamento impugnato, il SID ha lo scopo «di agevolare la prevenzione, l'individuazione e il perseguimento delle operazioni che sono contrarie alle regolamentazioni doganale o agricola, rendendo più efficaci, mediante una più rapida diffusione delle informazioni, le procedure di cooperazione e di controllo delle autorità competenti». In base al n. 3 di questa disposizione, le autorità doganali degli Stati membri possono utilizzare l'infrastruttura materiale del SID nell'ambito della cooperazione doganale di cui all'art. K.1, punto 8, del Trattato sull'Unione europea (gli artt. K-K.9 del Trattato sull'Unione europea sono stati sostituiti dagli artt. 29 UE - 42 UE). Infine, il n. 6 stabilisce che gli Stati membri e la Commissione partecipino al SID come «partner del SID».
9 I capitoli 2-8 del titolo V del regolamento impugnato contengono norme relative all'organizzazione ed al funzionamento del SID. Pertanto, in base all'art. 24, il SID consiste in una base di dati centrale cui si può accedere tramite terminali situati in ogni Stato membro e presso la Commissione e comprende esclusivamente dati, compresi i dati personali, necessari al raggiungimento del proprio scopo, di cui all'art. 23, n. 2. Ai sensi dell'art. 29, n. 1, l'accesso diretto ai dati del SID è riservato esclusivamente alle autorità nazionali designate da ciascuno Stato membro nonché ai servizi designati dalla Commissione.
10 Il capitolo 5 del titolo V è specificamente dedicato alla protezione dei dati personali. Ai sensi dell'art. 34, n. 1, del regolamento impugnato, qualsiasi partner del SID che intenda ricevere dal SID o inserire in esso dati personali adotta, entro la data di applicazione di tale regolamento, le disposizioni nazionali o regole interne applicabili alla Commissione che garantiscano la protezione dei diritti e delle libertà delle persone per quanto riguarda l'elaborazione dei dati personali.
11 Con ordinanza del presidente della Corte 29 settembre 1997, il governo francese è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con ordinanza del presidente della Corte 1, dicembre 1997, il Parlamento è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
12 A sostegno del suo ricorso, la Commissione fa valere un motivo unico relativo all'inadeguatezza del fondamento giuridico adottato. A suo parere il Consiglio avrebbe dovuto basare il regolamento impugnato sugli artt. 43 e 100 A del Trattato e non sugli artt. 43 e 235.
13 In via preliminare occorre far presente che, secondo la giurisprudenza costante, nell'ambito del sistema delle competenze comunitarie la scelta della base giuridica di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra questi elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto (v., in particolare, sentenze 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio, detta «Diossido di titanio», Racc. pag. I-2867, punto 10, e 25 febbraio 1999, cause riunite C-164/97 e C-165/97, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-1139, punto 12).
14 Per quanto riguarda lo scopo del regolamento impugnato, la Commissione sostiene che quest'ultimo mira al buon funzionamento dell'Unione doganale e quindi a quello del mercato interno, il che giustificherebbe il ricorso all'art. 100 A del Trattato. Per il resto, la protezione degli interessi finanziari della Comunità ai sensi dell'art. 209 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 280 CE), quindi la lotta contro la frode, non sarebbe un obiettivo autonomo, ma risulterebbe dall'attuazione dell'Unione doganale.
15 Il Parlamento fa valere che il regolamento impugnato va al di là della semplice protezione degli interessi finanziari della Comunità. Infatti, per diversi aspetti, la motivazione si riferirebbe al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'istituzione ed il funzionamento del mercato interno ai sensi dell'art. 100 A del Trattato.
16 Per quanto riguarda il contenuto del regolamento impugnato, la Commissione sostiene che esso comprende, da un lato, il miglioramento della mutua assistenza tra gli Stati membri e la Commissione al fine di assicurare la buona applicazione delle normative doganale e agricola e, dall'altro, l'istituzione, nell'ambito del SID, di una base dati centrale accessibile agli Stati membri ed ai servizi competenti della Commissione. A suo parere, il fondamento giuridico per la collaborazione rafforzata rientra nell'art. 100 A del Trattato, essendo richiesto un vero e proprio ravvicinamento delle legislazioni nazionali. Per quanto riguarda l'istituzione del SID, la Commissione sostiene che, anche se il SID non può esso stesso ravvicinare le legislazioni nazionali, sarebbe tuttavia pacifico che non potrebbe funzionare senza una loro armonizzazione.
17 In subordine, la Commissione ritiene che, anche se il ricorso all'art. 235 del Trattato dovesse essere ritenuto necessario, tenuto conto dell'istituzione del SID, le disposizioni relative alla mutua assistenza richiesta o spontanea avrebbero tuttavia dovuto essere basate sull'art. 100 A. Pertanto, si porrebbe la questione dell'eventuale doppio fondamento giuridico. In conformità alla sentenza «Diossido di titanio», in un caso del genere si applica solo l'art. 100 A.
18 Secondo il Parlamento, il fatto che un regolamento che istituisce uno strumento (base dati) posto al servizio della mutua assistenza, che si inserisce nell'ambito del mercato interno, serva anche a combattere la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità non può modificare il fondamento giuridico, che sarebbe l'art. 100 A del Trattato.
19 Per contro, il Consiglio sostiene che, diversamente dal regolamento impugnato, il regolamento n. 1468/81 aveva come fine il buon funzionamento dell'Unione doganale e della politica agricola comune, che richiedeva una stretta collaborazione tra le amministrazioni nazionali. Il regolamento impugnato avrebbe invece come obiettivo la lotta contro la frode nell'ambito dell'Unione doganale e della politica agricola comune, la quale richiede una collaborazione tra queste stesse amministrazioni. Esso sottolinea che la protezione degli interessi finanziari della Comunità, introdotta dall'art. 209 A del Trattato, non deriva dall'attuazione dell'Unione doganale, ma costituisce un obiettivo autonomo.
20 Per quanto riguarda il contenuto del regolamento impugnato, il Consiglio ritiene che quest'ultimo risponda all'obiettivo di protezione degli interessi finanziari della Comunità, in quanto questo regolamento introduce norme che organizzano un sistema di lotta contro la frode che rispetti anche le libertà pubbliche, in quanto i due aspetti sono indissociabilmente legati. Per quanto riguarda la lotta contro la frode, il nuovo sistema sarebbe di natura amministrativa, costituirebbe un'entità comunitaria e avrebbe per oggetto di rafforzare il carattere operativo della cooperazione doganale tra Stati membri. Poiché questo sistema supera la semplice cooperazione doganale, si sarebbe dovuto far ricorso all'art. 235 del Trattato, in quanto la competenza conferita alla Comunità dall'art. 209 A non era sufficiente, nella sua formulazione vigente al momento dell'adozione del regolamento impugnato, a giustificare un tale atto.
21 Il governo francese sostiene che il regolamento impugnato non ha come finalità il ravvicinamento di disposizioni nazionali, ma la lotta contro la frode nell'ambito dell'Unione doganale e della politica agricola comune. A parere di tale governo, anche se l'istituzione del SID comporta l'introduzione di talune norme specifiche in materia di protezione dei dati, questo non significa tuttavia che l'oggetto del regolamento impugnato consista nell'armonizzare la protezione dei dati nella Comunità.
22 Per determinare il fine del regolamento impugnato occorre, nella fattispecie, tener conto dell'evoluzione della normativa dal momento che dall'adozione del regolamento n. 1468/81 fino al regolamento impugnato.
23 A tal riguardo occorre rilevare anzitutto che l'obiettivo del regolamento n. 1468/81 era il buon funzionamento dell'Unione doganale e della politica agricola comune. Per raggiungere questo obiettivo, tale regolamento ha stabilito regole relative alla mutua assistenza amministrativa, in particolare per prevenire e reprimere violazioni delle normative doganale ed agricola nonché per ricercare qualsiasi comportamento che fosse o sembrasse compatibile con queste normative.
24 La modifica del regolamento n. 1468/81 da parte del regolamento n. 945/87 è stata successivamente basata sulla considerazione che l'importanza della lotta contro le frodi che ha ramificazioni in diversi Stati membri giustificava il rafforzamento delle possibilità di azione della Commissione e degli Stati membri in tale settore (secondo `considerando' del regolamento n. 945/87).
25 Infine il regolamento impugnato indica, al primo `considerando', che «la lotta contro le frodi nell'ambito dell'Unione doganale e della politica agricola comune esige una stretta collaborazione tra le autorità amministrative che, in ciascuno degli Stati membri, sono incaricate dell'esecuzione delle disposizioni adottate in ambedue i settori; che esso esige altresì un'adeguata collaborazione tra queste autorità nazionali e la Commissione, che ha il compito di vigilare sull'applicazione del Trattato nonché sulle disposizioni adottate in virtù di esso; che una collaborazione efficace in questo campo deve rinforzare in particolare la protezione degli interessi finanziari della Comunità».
26 In base al secondo `considerando' del regolamento impugnato, «è pertanto opportuno definire le regole in base alle quali le autorità amministrative degli Stati membri sono tenute a prestarsi mutua assistenza e a collaborare con la Commissione al fine di assicurare la corretta applicazione delle regolamentazioni doganale e agricola e la tutela giuridica degli interessi finanziari della Comunità, in particolare attraverso la prevenzione e la ricerca delle infrazioni a tali regolamentazioni, nonché attraverso l'individuazione di operazioni che siano o appaiano in contrasto con queste regolamentazioni».
27 Da un confronto tra i regolamenti nn. 1468/81, 945/87 e il regolamento impugnato risulta che, benché il titolo sia rimasto praticamente immutato, il fine della normativa si è progressivamente evoluto. Infatti, anche se la collaborazione aveva inizialmente come scopo principale il funzionamento delle normative doganale e agricola, la collaborazione rafforzata istituita, in ultimo luogo, dal regolamento impugnato mira innanzi tutto alla lotta contro la frode e tende così alla protezione degli interessi finanziari della Comunità.
28 In tale contesto, occorre rilevare che, nell'ambito del Trattato, le disposizioni pertinenti hanno subito anche esse una certa evoluzione. Infatti, secondo la formulazione dell'art. 209 A del Trattato, inserito dal Trattato sull'Unione europea, gli Stati membri adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari.
29 Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la protezione degli interessi finanziari della Comunità non deriva dall'attuazione dell'Unione doganale, ma costituisce un obiettivo autonomo che, nell'ambito del sistema del Trattato, ha trovato la sua collocazione nel titolo II (disposizioni finanziarie) della quinta parte relativa alle istituzioni della Comunità e non nella terza parte relativa alle politiche della Comunità, nella quale rientra l'Unione doganale e l'agricoltura.
30 Dopo l'entrata in vigore dell'art. 209 A del Trattato, l'obiettivo della protezione finanziaria della Comunità si è concretizzato con regolamenti quali il regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995 n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1), o con regolamenti che cercano di introdurre norme specifiche che si applicano solo ai settori determinati.
31 Tale è il caso del regolamento impugnato, in quanto il Consiglio ha ritenuto che, nell'ambito dell'Unione doganale e della politica agricola comune, la protezione degli interessi finanziari richiedeva l'adozione di norme specifiche che si aggiungono alla normativa generalmente applicabile.
32 Per quanto riguarda il contenuto dell'atto, quest'ultimo prevede un sistema di collaborazione sia tra le autorità amministrative degli Stati membri sia tra queste ultime e la Commissione, sistema nell'ambito del quale queste amministrazioni si prestano mutua assistenza, comunicando, secondo le modalità stabilite dal regolamento impugnato, informazioni circa operazioni incompatibili o che sembrano incompatibili con l'applicazione delle normative doganale o agricola o effettuando indagini amministrative appropriate (titoli I-III del regolamento impugnato). Un'infrastruttura specifica, cioè il SID, i cui elementi essenziali sono descritti ai punti 8-10 della presente sentenza, consente poi uno scambio rapido e sistematico delle informazioni che sono comunicate alla Commissione.
33 Da questa normativa risulta che, nel suo insieme, essa ha come scopo e contenuto preciso la lotta contro la frode nell'ambito dell'Unione doganale e della politica agricola comune, di modo che essa mira alla protezione degli interessi finanziari della Comunità. Dato che l'art. 209 A del Trattato, nella sua versione vigente all'atto dell'adozione del regolamento impugnato, indicava il fine da raggiungere, senza tuttavia conferire alla Comunità la competenza ad istituire un sistema quale quello di cui trattasi, il ricorso all'art. 235 del Trattato era giustificato.
34 Occorre precisare al riguardo che, contrariamente a quanto sostengono la Commissione ed il Parlamento, l'art. 100 A del Trattato non si applica nella fattispecie.
35 Secondo una giurisprudenza costante, il ricorso all'art. 100 A non è giustificato qualora l'atto da adottare abbia solo come effetto secondario quello di armonizzare le condizioni del mercato all'interno della Comunità (v., in particolare, sentenze 4 ottobre 1991, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4529, punto 17, e 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-939, punto 19).
36 Anche se, in base al quindicesimo `considerando' del regolamento impugnato, gli Stati membri devono adottare una legislazione relativa ai diritti e alle libertà delle persone riguardo al trattamento dei dati personali, al fine di poter partecipare al SID, e anche se, in attesa dell'applicazione dei provvedimenti nazionali che recepiscono la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281, pag. 31), essi devono assicurare un livello di protezione che si ispiri ai principi contenuti in tale direttiva, è anche manifesto, come ha precisato il governo francese ed ha riconosciuto la Commissione, che il SID non può, esso stesso, procedere al ravvicinamento delle legislazioni nazionali.
37 Infatti, il semplice fatto che l'istituzione del SID non possa aver luogo senza che siano in vigore a livello nazionale principi armonizzati a livello comunitario in materia di protezione dei dati a carattere personale e che gli Stati membri e la Commissione debbano assicurare un livello di protezione ispirandosi ai principi contenuti nella direttiva 95/46 non è sufficiente per giustificare l'applicabilità dell'art. 100 A del Trattato, in quanto un tale ravvicinamento delle legislazioni nazionali è solo un effetto accessorio di questa normativa.
38 Occorre quindi concludere che, poiché l'art. 235 del Trattato costituisce il corretto fondamento per l'adozione del regolamento impugnato, il ricorso va respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La Commissione è rimasta soccombente e va pertanto condannata alle spese. Conformemente all'art. 69, n. 4, dello stesso regolamento, il Parlamento e la Repubblica francese sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese. Il Parlamento europeo e la Repubblica francese sopporteranno le proprie spese.