61978C0129
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 15 FEBRUARI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige uitleggingsverzoeken betreffen het toepassingsgebied van verordening (EEG) nr. 1408/71 (inzake de sociale zekerheid van „zich verplaatsende” loontrekkenden), wanneer het gaat om kinderbijslag ten behoeve van een gepensioneerde ambtenaar van een Lid-Staat. Betrokkene, de heer Lohmann, is een Nederlander die als voormalig gemeenteambtenaar per 1 mei 1971 in het genot is gesteld van invaliditeitspensioen krachtens de Algemene burgerlijke pensioenwet. Na naar België te zijn verhuisd vroeg hij voor een in Nederland woonachtig gebleven dochter kinderbijslag aan, op welk verzoek afwijzend werd beschikt op grond dat niet voldaan was aan de in artikel 17, lid 1, van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden gestelde eis dat pensioengerechtigden die voor kinderbijslag in aanmerking wensen te komen, in Nederland woonplaats moeten hebben.
Op door betrokkene ingesteld beroep is de afwijzende beslissing door de Raad van Beroep te Amsterdam vernietigd; de Raad van Beroep overwoog dat de verzekeringsrechtelijke positie van de heer Lohmann diende te worden getoetst aan verordening nr. 1408/71, volgens welker artikel 77, lid 2, letter a), de kinderbijslagen voor rechthebbenden op pensioen of rente verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele Lid-Staat, ongeacht op het grondgebied van welke Lid-Staat de rechthebbende op een pensioen of rente dan wel de kinderen wonen, worden toegekend overeenkomstig de wettelijke regeling van de Lid-Staat welke inzake het pensioen of de rente bevoegd is.
De Sociale Verzekeringsbank wendde zich vervolgens in hoger beroep tot de Centrale Raad van Beroep, die bij bevelschriften van 13 december 1977 en 6 juni 1978 het Hof krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag de navolgende prejudiciële vragen heeft gesteld:
„1.
Betekent het feit, dat artikel 1, onderdeel j, van verordening nr. 1408 alleen de leden 1 en 2 van artikel 4 noemt, dat de beperking, genoemd in lid 4 van dit artikel, geen betrekking heeft op de betekenis van de term „wettelijke regeling”, waar deze term elders in de verordening wordt gebruikt?
2.
Moet, al dan niet in verband met het antwoord op de vorige vraag, in artikel 77, tweede lid, onderdeel a, van verordening nr. 1408 onder „pensioen of rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele Lid-Staat” ook worden begrepen pensioen of rente ontleend aan een bijzondere regeling voor personen in overheidsdienst?”
Tot goed begrip van de eerste vraag meen ik eraan te moeten herinneren, dat de term „wettelijke regeling” in artikel 1 van verordening nr. 1408/71, onder j, in die zin wordt omschreven dat er onder vallen de wetten, regelingen en andere uitvoeringsmaatregelen, welke betrekking hebben op de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde takken en stelsels van sociale zekerheid; tot die „takken” behoren (volgens artikel 4, lid 1, letter h) de gezinsbijslagen en onder „regelingen” zijn (volgens lid 2) algemene en bijzondere stelsels te verstaan. In artikel 4, lid 4, wordt de verordening evenwel niet van toepassing verklaard op de bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst of met hen gelijkgestelden. De Centrale Raad van Beroep wenst met name te weten of deze uitsluiting bij de uitlegging van de term „wettelijke regeling” in aanmerking moet worden genomen, nu in bedoeld artikel 1, onder j, niet met zoveel woorden naar artikel 4, lid 4, wordt verwezen. Zo ja, dan kan onder het begrip „pensioen of rente verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele Lid-Staat” (genoemd artikel 77, lid 2, letter a), kennelijk niet worden gebracht een pensioen, verschuldigd krachtens een bijzondere regeling voor personen in overheidsdienst; zo neen, dan geldt het omgekeerde. Het op de eerste vraag te geven antwoord is dan ook noodzakelijkerwijze van invloed op het antwoord op de tweede vraag, ook al is het de tweede vraag waarin het door de rechter in het bodemgeschil op te lossen concrete probleem rechtstreeks aan de orde komt (kort en goed: kan men al dan niet op grondslag van artikel 77, lid 2, letter a, van verordening nr. 1408/71 aanspraak maken op kinderbijslag?).
2.
Een bijzonder aspect van de zaak is gelegen in het feit dat de voorzitter van de Centrale Raad van Beroep heeft gemeend het Hof in een brief van 7 juni 1978, bij wijze van toelichting op de gestelde vragen, de „voorgeschiedenis … en … door de Raad gevolgde gedachtengang die tot de vraagstelling heeft geleid” te moeten schetsen. Ik acht die gegevens, ofschoon nuttig, tot goed begrip — en beantwoording — van de vragen niet onmisbaar. Evenwel kan ik mij niet onthouden van commentaar op een in de brief voorkomende stelling, die mij — vooral omdat het een belangrijke schakel in de redenering van de verwijzende rechterlijke instantie schijnt te zijn — in ernstige verlegenheid brengt, namelijk dat de heer Lohmann binnen de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 zou vallen en de omstreden bepaling van de Nederlandse kinderbijslagregeling tot de materiële werkingssfeer dier verordening zouden behoren.
In de redenering welke door de Nederlandse rechterlijke instantie wordt gevolgd, hangt een en ander samen. De brief spreekt dan ook van de artikelen 1, onderdeel a, sub ii, en 2, eerste en derde lid, der verordening. In artikel 1, a, ii, wordt onder „werknemer” verstaan ieder „die in het kader van een stelsel van sociale zekerheid dat voor alle ingezetenen of voor de gehele beroepsbevolking geldt, verplicht verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop deze verordening van toepassing is, wanneer hij door de wijze van beheer of van financiering van het stelsel als loontrekkende kan worden onderkend, dan wel, indien dergelijke criteria niet aanwezig zijn, wanneer hij in het kader van een voor loontrekkenden ingesteld stelsel verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een andere in bijlage V omschreven gebeurtenis”. Volgens artikel 2, lid 1, is de verordening van toepassing „op werknemers op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten … zijn”. Volgens artikel 2, lid 3, is de verordening van toepassing op personen in overheidsdienst … „voor zover zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regeling van een Lid-Staat, waarop deze verordening van toepassing is”. De Centrale Raad van Beroep heeft zich nu afgevraagd of de beide door betrokkene bedoelde kinderbijslagwetten (Algemene Kinderbijslagwet en Kinderbijslagwet voor loontrekkenden) vallen onder het begrip „wettelijke regeling … waarop deze verordening van toepassing is”, en na haar op grond van artikel 4 der verordening bevestigend te hebben beantwoord, geconcludeerd dat de heer Lohmann tot de adressaten van de verordening moet worden gerekend.
De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat rechten op gezinsuitkeringen in situaties als de onderhavige geen zelfstandig, doch een accessoir karakter dragen en met betrokkene's status samenhangen. Het komt mij dan ook voor dat wie de kinderbijslagwetten en verordening nr. 1408/71 naast elkaar legt — om uit te maken of die wetten onder die verordening vallen — het probleem van de verkeerde kant benadert. Immers, wanneer in artikel 2 de kring van de adressaten der verordening wordt omschreven als die der werknemers (c.q., wat lid 3 betreft, personen in overheidsdienst) „op wie de wetgeving” van een Lid-Staat „van toepassing is of geweest is”, dan geeft de personele situatie van de werknemer — dat wil zeggen het verzekeringsstelsel dat voor die positie als fundamenteel is te beschouwen — de doorslag. Anderzijds komt het mij in casu merkwaardig voor, dat de heer Lohmann als adressaat van verordening nr. 1408/71 wordt beschouwd voorzover de beide kinderbijslagwetten behoren tot de wettelijke regelingen in de verordening bedoeld, terwijl de mogelijkheid die beide wetten (via artikel 77 der verordening) op de heer Lohmann toe te passen, juist nog moet worden aangetoond.
Het standpunt van de Nederlandse rechterlijke instantie lijkt mij, hoe dan ook, niet houdbaar, ook niet wanneer men aanneemt dat de beide Nederlandse bij - slagwetten in beginsel onder de term „wettelijke regeling” in de zin van genoemd artikel 2, lid 3, kunnen worden gebracht. In feite weten wij dat verzoeker niet aan alle in bedoelde wetten gestelde voorwaarden voldoet, hetgeen wil zeggen dat noch de ene noch de andere wet voor hem geldt.
Wij zagen reeds dat personen in overheidsdienst krachtens artikel 2, lid 3, verordening nr. 1408/71 slechts mogen inroepen voorzover zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regeling van een Lid-Staat, waarop deze verordening van toepassing is. Men kan dan ook niet volstaan met de vaststelling dat betrokkene nationale wettelijke regelingen, waarop de verordening van toepassing is, inroept: de voorwaarden, waaraan betrokkene moet voldoen om onder de wetten te vallen, moeten zijn verwezenlijkt. In casu zou men verordening nr. 1408/71 willen inroepen om het obstakel, gelegen in het niet vervuld zijn van de voorwaarden in de nationale wet gesteld, uit de weg te gaan, maar dat aan die voorwaarden niet is voldaan, maakt dat artikel 2, lid 3, geen effect kan sorteren. Men bedenke dat artikel 2, lid 3, een exceptioneel karakter draagt. In werkelijkheid is het de wezenlijke bedoeling van de harmonisatievoorschriften van verordening nr. 1408/71 op het terrein van de sociale verzekering de hinderpalen uit de weg te ruimen, welke in de weg staan aan de daadwerkelijke vrijheid van verkeer binnen de Gemeenschap, welke artikel 48 van het Verdrag werknemers in de particuliere sector garandeert.
Het komt mij voor dat het probleem slechts op de juiste wijze kan worden benaderd door de draagwijdte van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1408/71 vast te stellen; uitlegging van die bepaling beïnvloedt zowel het personele toepassingsgebied der verordening als de betekenis die aan artikel 77, lid 2, moet worden gehecht — en waarom het in de tweede vraag van de Nederlandse rechters gaat —.
3.
Laat ons dus nagaan of het feit, dat artikel 4, lid 4, in de context van artikel 1, letter j, van verordening nr. 1408/71 niet wordt genoemd, er toe kan leiden dat onder de term „wettelijke regeling” ook bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst kunnen worden gebracht. Naar mijn overtuiging moet de vraag in ontkennende zin worden beantwoord. Artikel 4, lid 1 en lid 2, worden namelijk in artikel 1, j, met name genoemd voorzover met behulp van die verwijzing de regelingen en takken van sociale zekerheid in de zin van het begrip „wettelijke regeling”positiefkunnen worden gedefinieerd. In lid 4 wordt evenwel gezegd op welke soorten van bijstand — en „regelingen betreffende prestaties” — de verordening niet van toepassing is, en de bepaling geldt, met of zonder verwijzing, zowel voor artikel 1, letter j, als voor artikel 2, lid 3, en artikel 77, lid 2. Dit ligt trouwens in de lijn van het stelsel van het EEG-Verdrag, dat in artikel 48, lid 4, de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap uitdrukkelijk „op de betrekkingen in overheidsdienst” niet van toepassing doet zijn.
Uit het feit dat in genoemd artikel 1, letter j, niet aan artikel 4 in zijn geheel wordt gerefereerd, kan dan ook niet, zoals de verwijzende rechter suggereert, worden afgeleid dat onder de term „wettelijke regeling” in de zin van de verordening ook bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst kunnen worden gebracht. Om tot bedoeld resultaat te komen, zou de hierbedoelde soort regelingen moeten kunnen worden gebracht onder genoemd lid 2 van artikel 4, volgens hetwelk de verordening van toepassing is op algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid. Het is evenwel niet mogelijk aan de bepaling een zo ruime betekenis te hechten, nu lid 4 de grenzen van het toepassingsgebied der bepaling afpaalt en bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst volledig buiten de werkingssfeer der verordening brengt. En het gaat helemaal niet aan te stellen dat verordening nr. 1408/71 volgens artikel 2, lid 3, op personen in overheidsdienst van toepassing zou zijn „voorzover zij onderworpen zijn of geweest zijn aan de wettelijke regelingen van een Lid-Staat waarop deze verordening van toepassing is”. Artikel 2, lid 3, houdt alleen in dat de verordening tot overheidsdienaren slechts is gericht indien en voorzover zij onder een algemeen stelsel van sociale zekerheid vallen. Wij zagen dat de heer Lohmann onder een speciale pensioenregeling voor overheidspersoneel valt; en daarmede valt hij buiten de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71. En ik hoef er niet nogmaals op te wijzen dat bijslagen als door hem verlangd ten opzichte van het pensioen als accessoir zijn te beschouwen; het blijkt trouwens ook uit de stukken.
4.
Op grond van een en ander concludeer ik dat het Hof de uitleggingsvragen, door de Centrale Raad van Beroep bij bevelschriften van 13 december 1977 en 6 juni 1978 gesteld, in die zin zal beantwoorden dat:
a)
het feit dat in artikel 1, letter j, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 alleen naar artikel 4, lid 1 en lid 2, wordt verwezen, de algemene draagwijdte van lid 4 van het artikel — waarin onder meer bijzondere regelingen voor personen in overheidsdienst of met hen gelijkgestelden buiten de werkingssfeer der verordening worden gebracht — geenszins inperkt;
b)
(dientengevolge) een pensioen of rente in de zin van een bijzondere regeling voor personen in overheidsdienst niet valt onder de term „pensioen of rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een enkele Lid-Staat”, gebezigd in artikel 77, lid 2, letter a, van verordening nr. 1408/71.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.