62005CJ0404
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 29 listopada 2007 r. (
*1
)
„Rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 — Ekologiczna produkcja produktów rolnych — Prywatne podmioty kontrolujące — Wymóg posiadania zakładu lub stałej infrastruktury w państwie członkowskim świadczenia usług — Uzasadnienie — Udział w wykonywaniu władzy publicznej — Artykuł 55 WE — Ochrona konsumentów”
W sprawie C-404/05
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 17 listopada 2005 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez E. Traversę i G. Brauna, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec, reprezentowanej przez M. Lummę i C. Schulze-Bahr, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič i E. Levits (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w swojej skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wymagając od prywatnych podmiotów kontrolujących produkty rolnictwa ekologicznego (zwanych dalej „podmiotami prywatnymi”), mających siedzibę i zatwierdzonych w innym państwie członkowskim, posiadania zakładu lub innej stałej infrastruktury w Niemczech, aby mogły tam prowadzić swoją działalność, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 WE.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz.U. L 198, str. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1804/1999 z dnia 19 lipca 1999 r. (Dz.U. L 222, str. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2092/91”) określa wymogi minimalne w dziedzinie ekologicznej produkcji rolnej, procedury kontrolne odpowiednich metod produkcji i certyfikacji produktów pochodzących z tej produkcji. Zgodnie z tym rozporządzeniem produkty spełniające określone w nim wymogi mogą posiadać oznakowanie „Rolnictwo ekologiczne — system kontroli WE”, w szczególności w postaci etykiety.
3
Artykuły 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 2092/91 wymieniają objęte nim produkty i oznakowania odnoszące się do metody produkcji ekologicznej i podają definicje różnych pojęć. Artykuł 3 stanowi, że rozporządzenie stosuje się bez uszczerbku dla innych przepisów wspólnotowych lub przepisów krajowych zgodnie z prawem wspólnotowym. Artykuł 5 określa warunki, w których etykietowanie i reklamowanie produktu może odnosić się do ekologicznych metod produkcji, natomiast art. 6 określa zasady produkcji, które są związane z pojęciem „metoda produkcji ekologicznej”.
4
Artykuł 8 rozporządzenia nr 2092/91 ma brzmienie następujące:
„1.   Każdy podmiot gospodarczy produkujący, przygotowujący lub przywożący z państw trzecich produkty określone w art. 1 do celów obrotu nimi:
a)
zgłasza tę działalność właściwym organom państwa członkowskiego, w którym prowadzi się tę działalność; takie powiadomienie powinno zawierać informacje określone w załączniku IV;
b)
przedkłada swoją działalność procedurze kontroli określonej w art. 9.
2.   Państwa członkowskie wyznaczają organ lub podmiot do przyjmowania takich zgłoszeń.
Państwa członkowskie mogą przewidywać przekazywanie wszelkich dodatkowych informacji, które uznają za konieczne dla skutecznego nadzoru danych podmiotów gospodarczych.
3.   Właściwe organy zapewnią udostępnienie zainteresowanym stronom aktualnego wykazu zawierającego nazwy i adresy podmiotów gospodarczych, do których stosuje się system kontroli”.
5
Zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 2092/91:
„1.   Państwa członkowskie tworzą system kontroli wykonywany przez jeden lub więcej organów kontroli lub zatwierdzonych podmiotów prywatnych, którym podlegają podmioty gospodarcze produkujące, przygotowujące lub przywożące z państw trzecich produkty określone w art. 1.
2.   Państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki konieczne dla zapewnienia podmiotowi gospodarczemu spełniającemu przepisy niniejszego rozporządzenia i uiszczającemu składki na rzecz kosztów kontroli dostępu do systemu kontroli.
3.   System kontroli obejmuje co najmniej stosowanie środków ostrożności i środków kontroli wymienionych w załączniku III.
4.   W celu zastosowania systemu kontroli wykonywanego przez podmioty prywatne państwa członkowskie wyznaczają organy odpowiedzialne za zatwierdzanie i nadzór takich podmiotów.
5.   W celu zatwierdzenia prywatnego podmiotu kontrolującego bierze się pod uwagę:
a)
standardową procedurę kontroli, zawierającą szczegółowy opis środków kontroli i środków ostrożności, które podmiot stosuje w kontrolowanych przez niego podmiotach gospodarczych;
b)
kary stosowane przez podmiot w razie stwierdzenia nieprawidłowości;
c)
dostępność właściwych środków w formie kwalifikowanego personelu, instrumentów administracyjnych i technicznych, doświadczenia w prowadzeniu kontroli i wiarygodności;
d)
obiektywizm podmiotu kontrolującego wobec podmiotów gospodarczych podlegających jego kontroli.
6.   Po uzyskaniu zatwierdzenia podmiotu kontrolującego właściwe organy:
a)
zapewniają obiektywizm kontroli przeprowadzanej przez ten podmiot;
b)
sprawdzają skuteczność tych kontroli;
c)
rejestrują ustalone nieprawidłowości i naruszenia prawa i zastosowane kary;
d)
wycofują zatwierdzenia podmiotu kontrolującego, o ile nie spełnia dalej wymogów określonych w lit. a) i b) lub nie spełnia kryteriów wskazanych w ust. 5, lub nie spełnia wymogów ustanowionych w ust. 7, 8, 9 i 11.
6a.   Przed dniem 1 stycznia 1996 r. państwa członkowskie nadają numer kodu każdej jednostce kontrolującej lub organowi kontroli, zatwierdzonym lub wyznaczonym zgodnie z przepisami niniejszego artykułu. Powiadamiają o tym pozostałe państwa członkowskie i Komisję. Komisja publikuje numery kodów w wykazie określonym w art. 15 akapit ostatni.
7.   Organy kontroli oraz zatwierdzone podmioty kontrolujące określone w ust. 1:
a)
zapewniają, że w podlegających kontroli przedsiębiorstwach stosuje się co najmniej środki kontroli wymienione w załączniku III;
b)
nie ujawniają informacji i danych uzyskanych w działalności kontrolnej żadnym innym osobom niż osobie odpowiedzialnej za dane przedsiębiorstwo i właściwym organom publicznym.
8.   Zatwierdzone podmioty kontrolujące:
a)
zapewniają właściwym organom, w celach kontroli, dostęp do swoich biur i obiektów oraz informacji i wsparcia uważanego za niezbędne właściwym organom dla wypełnienia swoich zobowiązań na mocy niniejszego rozporządzenia;
b)
przekazują właściwym organom państwa członkowskiego do dnia 31 stycznia każdego roku wykaz podmiotów gospodarczych podlegających ich kontroli w dniu 31 grudnia poprzedniego roku i składają tym organom zwięzłe sprawozdanie roczne.
9.   Określone w ust. 1 organy kontroli i podmioty kontrolujące:
a)
zapewniają, w razie ustalenia nieprawidłowości dotyczących wykonania przepisów art. 5, 6 i 7 lub podjęcia środków określonych w załączniku III, usunięcie oznakowań metody produkcji ekologicznej przewidzian[ych] w art. 2 z całej partii towarów lub wytworzonych produktów, których tyczy się stwierdzona nieprawidłowość;
b)
w razie oczywistego naruszenia prawa lub naruszenia prawa o skutku długotrwałym zakazują podmiotowi gospodarczemu obrotu produktami z oznakowaniami odnoszącymi się do metody produkcji ekologicznej w terminie uzgodnionym z właściwymi organami państwa członkowskiego.
[…]
11.   Bez uszczerbku dla przepisów ust. 5 i 6 od dnia 1 stycznia 1998 r. zatwierdzone jednostki kontrolujące muszą spełnić wymogi ustanowione w warunkach normy EN 45011.
[…]”.
6
Artykuł 10 rozporządzenia nr 2092/91 przewiduje umieszczenie oznaczenia lub logo zgodnego z załącznikiem V do tego rozporządzenia na etykiecie produktu objętego systemem kontroli przewidzianym w art. 9. W tym względzie art. 10 ust. 3 nakłada na podmioty kontrolujące obowiązki wykonawcze odpowiadające obowiązkom określonym w art. 9 ust. 9.
7
Zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 2092/91 dotyczącym ogólnych przepisów wykonawczych:
„1.   W przypadku gdy państwo członkowskie stwierdzi nieprawidłowości lub naruszenia związane ze stosowaniem tego rozporządzenia do produktu pochodzącego z innego państwa członkowskiego i noszącego oznaczenia określone w art. 2 lub załączniku V, powiadamia o tym Komisję i państwo członkowskie, które wyznaczyło organ kontroli lub zatwierdziło jednostkę kontrolującą.
2.   Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki i działania w celu zapobieżenia możliwości oszukańczego używania oznaczenia określonego w art. 2 lub załączniku V”.
8
Załącznik III do rozporządzenia nr 2092/91 określa minimalne wymogi kontrolne i środki ostrożności podejmowane w ramach systemu kontroli określonego w art. 8 i 9 tego rozporządzenia.
9
W szczególności przepisy ogólne tego załącznika przewidują w pkt 9 akapit drugi i w pkt 10, że podmioty prywatne mogą wymagać, aby podmiot gospodarczy tymczasowo nie mógł wprowadzać do obrotu produktu oznaczonego metodą produkcji ekologicznej, co do którego istnieje podejrzenie, że nie odpowiada on wymogom określonym w tym rozporządzeniu, i że podmioty te mają prawo dostępu do obiektów oraz dokumentacji księgowej danego podmiotu gospodarczego.
Uregulowania krajowe
10
Ustawa o wykonaniu aktów prawa Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie rolnictwa ekologicznego (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), w brzmieniu z dnia 10 lipca 2002 r. (BGBl. 2002 I, str. 2558, zwana dalej „ÖLG”), stanowi wykonanie przepisów rozporządzenia nr 2092/91.
11
Paragraf 3 ust. 1 ÖLG stanowi, że system kontroli przewidziany w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2092/91 w związku z art. 9 ust. 3 i załącznikiem III do tego rozporządzenia może być realizowany przez podmioty prywatne, o ile realizacja tego zadania nie jest związana z prowadzeniem postępowania administracyjnego.
12
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG prowadzenie działalności kontrolnej przez podmioty prywatne na terytorium niemieckim wymaga zatwierdzenia, które z kolei uzależnione jest od posiadania zakładu w Niemczech. ÖLG nie przewiduje procedury uznawania zatwierdzeń wydanych podmiotom prywatnym w innych państwach członkowskich.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
13
Po skierowaniu do władz Republiki Federalnej Niemiec w dniu 8 listopada 2000 r. wezwania do usunięcia uchybienia, zwracając ich uwagę na fakt, że wymóg posiadania zakładu lub innej stałej infrastruktury w Niemczech, nałożony na podmioty prywatne zatwierdzone w innym państwie członkowskim, jest niezgodny z art. 49 WE, Komisja, uznawszy odpowiedź tego państwa członkowskiego z dnia 19 lutego 2001 r. za niewystarczającą, wydała uzasadnioną opinię w dniu 23 października 2002 r., wzywając to państwo członkowskie do zastosowania się do swoich zobowiązań w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tej opinii.
14
W odpowiedzi z dnia 13 lutego 2003 r. Republika Federalna Niemiec przekazała Komisji tekst ÖLG i podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym ze względu na skuteczną ochrony konsumentów i konkurencji jest absolutnie niezbędne, aby podmiot prywatny dysponował zakładem na terytorium państwa członkowskiego, w którym chce prowadzić działalność kontrolną.
15
Uznając, że Republika Federalna Niemiec nie zastosowała się do uzasadnionej opinii, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
16
Zdaniem Komisji § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG stanowi ograniczenie w swobodnym prowadzeniu działalności kontrolnej podmiotu prywatnego zatwierdzonego w innym państwie członkowskim, który nie dysponuje jednak zakładem na terytorium niemieckim.
17
System zatwierdzania i nadzoru podmiotów prywatnych, wprowadzony rozporządzeniem nr 2092/91, ustanawia bowiem jedynie wymóg, aby podmioty te posiadały zakład na terytorium państwa członkowskiego zatwierdzającego, a nie na terytorium każdego państwa członkowskiego, w którym zamierzają prowadzić działalność kontrolną.
18
Komisja dodaje w tym względzie, że ponieważ rozporządzenie nr 2092/91 nie dokonuje pełnej harmonizacji omawianej dziedziny, należy uwzględnić swobodę świadczenia usług ustanowioną w art. 49 WE, aby rozstrzygnąć, czy kwestionowane uregulowanie niemieckie stanowi ograniczenie tej swobody.
19
Ponadto Komisja podkreśla z jednej strony, że przyjmując to rozporządzenie, Rada Unii Europejskiej nie oparła się na art. 66 traktatu EWG (później art. 66 traktatu WE, a obecnie art. 55 WE) w związku z art. 55 traktatu EWG (później art. 55 traktatu WE, a obecnie art. 45 WE), wobec czego kontrola i etykietowanie produktów rolnictwa ekologicznego nie stanowi działalności wyłączonej z zakresu stosowania art. 49 WE.
20
Z drugiej strony art. 45 akapit pierwszy WE dotyczy jedynie działalności, która rozpatrywana samodzielnie stanowi bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej. W konsekwencji zakładając nawet, że kontrolowanie produktów rolnictwa ekologicznego objęte jest ostatecznie zakresem władzy publicznej, nie uczestniczą one w sposób bezpośredni i szczególny w wykonywaniu tej władzy.
21
Sam art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 2092/91 wskazuje bowiem, że rozpatrywana działalność kontrolna nie należy do zadań objętych wykonywaniem władzy publicznej, ponieważ pozwala on państwom członkowskim na ustanowienie systemu kontroli prowadzonego przez podmioty prywatne. Z pewnością nie stanowi ona zatem jednego z głównych zadań państwa, wymagających bezpośredniego i szczególnego udziału w wykonywaniu władzy publicznej.
22
W tym względzie okoliczność, że niemieckie podmioty prywatne, które prowadzą działalność kontrolną przewidzianą w rozporządzenia nr 2092/91, prowadzą również inne rodzaje działalności, które mogą być objęte zakresem władzy publicznej, jest bez znaczenia w świetle prawa wspólnotowego.
23
W końcu Komisja uważa, że cel ochrony konsumentów nie może uzasadniać wymogu posiadania zakładu w Niemczech, nałożonego na podmioty prywatne zatwierdzone w innym państwie członkowskim. Wymóg taki nie jest bowiem niezbędny dla sprawdzenia obiektywności kontroli i zapewnienia tej ochrony. Właściwy organ państwa członkowskiego zatwierdzającego dysponuje na mocy rozporządzenia nr 2092/91 uprawnieniami dla przeprowadzenia weryfikacji w tym względzie i przyjęcia kar wymaganych w przypadku nieprzestrzegania kryteriów kontroli. Uproszczona procedura zatwierdzenia, uwzględniająca weryfikację przeprowadzoną przez właściwy organ państwa członkowskiego zatwierdzającego, pozwala władzom niemieckim na upewnienie się, że podmioty prywatne, które zamierzają prowadzić kontrole na terytorium niemieckim, spełniają warunki dotyczące personelu oraz instrumentów administracyjnych określone w tym rozporządzeniu. Ponadto system wymiany informacji między administracjami państw członkowskich pozwala im na podjęcie środków wymaganych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie kontroli prowadzonych w innym państwie członkowskim.
24
Republika Federalna Niemiec podnosi w pierwszej kolejności, że rozporządzenie nr 2092/91 nie dokonuje wyczerpującej harmonizacji omawianej dziedziny. W konsekwencji z orzecznictwa Trybunału wynika, że nie można powoływać się na podstawowe swobody zagwarantowane w traktacie WE w tej dziedzinie. Państwo to odnosi się w tym względzie do wyroków: z dnia 13 grudnia 1983 r. w sprawie 222/82 Apple and Pear Development Council, Rec. str. 4083; z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 190/87 Moormann, Rec. str. 4689, pkt 10; z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C-37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I-4947, pkt 9 oraz z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-324/99 DaimlerChrysler, Rec. str. I-9897, pkt 43.
25
Ponieważ jednak kwestia uznawania zatwierdzeń uzyskanych w innym państwie członkowskim nie jest uregulowana w przepisach rozporządzenia nr 2092/91, każde państwo członkowskie jest uprawnione do stosowania wobec każdego podmiotu prywatnego zamierzającego oferować usługi na jego terytorium wymogu przestrzegania warunków zatwierdzenia określonych w tym rozporządzeniu. Ponadto wymóg, aby państwo członkowskie zezwalało podmiotom prywatnym zatwierdzonym w innym państwie członkowskim na prowadzenie działalności na jego terytorium tylko na podstawie tego zatwierdzenia, oznacza ograniczenie swobody przyznanej każdemu państwu członkowskiemu w tworzeniu własnego systemu kontroli.
26
Republika Federalna Niemiec podnosi poza tym po pierwsze, że działalność podmiotów prywatnych stanowi wykonywanie władzy publicznej w rozumieniu art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE i po drugie, że § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG jest uzasadniony celem ochrony konsumentów.
27
Jeżeli chodzi z jednej strony o odstępstwo przewidziane w art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE, istotna rola w systemie kontroli produktów rolnictwa biologicznego, jaka przypada w udziale podmiotom prywatnym, wynika po pierwsze z faktu, że zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 2092/91 państwa członkowskie zadanie kontrolowania mogą powierzyć władzy publicznej, a po drugie ze szczególnych uprawnień, które niesie ze sobą wykonywanie tej działalności, a które mogą oddziaływać na prawa kontrolowanych podmiotów. Okoliczność, że podmioty te same nie mogą wykonać wydawanych przez nie decyzji, nie jest istotna. Natomiast wiążący charakter ich decyzji, które są zaskarżalne jedynie na drodze sądowej, przemawia za tym, że uczestniczą one w sposób bezpośredni i szczególny w wykonywaniu władzy publicznej, jak wynika to z orzecznictwa Trybunału, a w szczególności z wyroków: z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. str. 631, pkt 43 i z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie C-42/92 Thijssen, Rec. str. I-4047, pkt 8.
28
Jeżeli chodzi z drugiej strony o uzasadnienie § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG, to Republika Federalna Niemiec uważa, że obowiązek posiadania zakładu w Niemczech wynika z nadrzędnych względów interesu ogólnego, a mianowicie ochrony konsumentów. Obowiązek ten jest poza tym proporcjonalny do tego celu.
29
Wspomniany obowiązek jest zatem niezbędny dla umożliwienia odpowiedniego nadzoru działalności podmiotów prywatnych przez właściwe władze publiczne. Konieczne jest bowiem, aby nadzór ten był prowadzony przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym podmioty te prowadzą działalność, i aby w tym celu posiadały one tam zakład lub stałą infrastrukturę.
Ocena Trybunału
30
Na wstępie należy stwierdzić, że w przypadku, w którym państwa członkowskie opowiedziały się za systemem, w którym kontrola produktów rolnictwa ekologicznego prowadzona jest przez zatwierdzone podmioty prywatne, procedurę i warunki zatwierdzenia tych podmiotów, szczegółowe zasady kontroli, których powinny one przestrzegać, jak również procedurę nadzoru, której same podlegają w swoim państwie członkowskim zatwierdzenia, określa rozporządzenie nr 2092/91. Rozporządzenie to nie zawiera jednak żadnego przepisu dotyczącego świadczenia usług kontrolnych przez podmioty prywatne w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym zostały one zatwierdzone.
31
Wprawdzie państwa członkowskie pozostają co do zasady uprawnione do określenia warunków prowadzenia działalności w sektorze, który nie stanowi przedmiotu pełnej harmonizacji na poziomie wspólnotowym, niemniej muszą one wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie (zob. wyroki: z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie C-514/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-963, pkt 23 i z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C-257/05 Komisja przeciwko Austrii, niepublikowany w Zbiorze, pkt 18).
32
W niniejszej sprawie powstaje kwestia zgodności z art. 49 WE warunku posiadania zakładu na terytorium niemieckim, nałożonego w § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG na podmioty prywatne, które zostały już zatwierdzone i w konsekwencji posiadają zakład w innym państwie członkowskim.
33
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem za ograniczenia swobody świadczenia usług należy uznać wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tej swobody (zob. wyrok z dnia 3 października 2006 r. w sprawie C-452/04 Fidium Finanz, Zb.Orz. str. I-9521, pkt 46 i przywołane orzecznictwo).
34
W konsekwencji wymóg posiadania zakładu przewidziany w spornym przepisie jest bezpośrednio sprzeczny ze swobodą świadczenia usług, ponieważ uniemożliwia świadczenie rzeczonych usług w Niemczech przez podmioty prywatne mające zakład wyłącznie w innych państwach członkowskich (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C-355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I-1221, pkt 27 i przywołane orzecznictwo).
35
W konsekwencji należy sprawdzić, czy sporna praktyka administracyjna może być uzasadniona odstępstwami przewidzianymi w traktacie lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
36
Republika Federalna Niemiec podnosi w pierwszej kolejności, że działalność podmiotów prywatnych stanowi bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE, a w drugiej kolejności, że sporna praktyka administracyjna jest uzasadniona celem ochrony konsumentów.
37
Jeżeli chodzi o pierwszą linię argumentacji, to należy przypomnieć, że jako odstępstwo od podstawowej zasady swobodnego świadczenia usług art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE powinien być interpretowany w sposób ograniczający jego zakres do tego, co jest ściśle konieczne dla ochrony interesów, które pozwala on chronić państwom członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. str. I-2941, pkt 45 i przywołane orzecznictwo).
38
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odstępstwo przewidziane w tych przepisach winno być zatem ograniczone do działalności, która rozpatrywana samodzielnie stanowi bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej (zob. ww. wyrok w sprawie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, pkt 46 i przywołane orzecznictwo), co wyklucza, aby za udział w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu tego odstępstwa uznać zwykłe funkcje pomocnicze i przygotowawcze względem jednostki, która faktycznie sprawuje władzę publiczną, wydając ostateczną decyzję (ww. wyrok w sprawie Thijssen, pkt 22).
39
Z rozporządzenia nr 2092/91 wynika, że działalność podmiotów prywatnych i szczegółowe zasady jej prowadzenia można opisać następująco.
40
Po pierwsze podmioty prywatne, zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 2092/91, stosują środki ostrożności i środki kontroli wymienione w załączniku III do tego rozporządzenia.
41
Po drugie, zgodnie z art. 9 ust. 9 lit. a) i b) wspomnianego rozporządzenia, podmioty te wyciągają konsekwencje z prowadzonych przez nie kontroli, pozwalając lub nie pozwalając na stosowanie oznakowań metody produkcji ekologicznej w odniesieniu do produktów wprowadzanych do obrotu przez kontrolowane przez nie podmioty, a w razie oczywistego naruszenia prawa lub naruszenia prawa o skutku długotrwałym zakazują danemu podmiotowi gospodarczemu obrotu produktami z oznakowaniami metody produkcji ekologicznej na okres uzgodniony z góry z właściwymi organami.
42
Po trzecie, zgodnie z art. 9 ust. 6 lit. c) i art. 9 ust. 8 lit. a) i b) rozporządzenia nr 2092/91, podmioty te zobowiązane są do sprawozdawczości o swojej działalności wobec organów odpowiedzialnych za ich zatwierdzenie i nadzór nad nimi, informując o stwierdzonych nieprawidłowościach i naruszeniach prawa oraz zastosowanych karach, udzielając niezbędnych informacji i przekazując każdego roku wykaz podmiotów gospodarczych podlegających ich kontroli oraz sprawozdanie z działalności. Ponadto wspomniany art. 9 ust. 8 lit. a) przewiduje, że w celach kontroli podmioty prywatne zapewniają właściwym organom dostęp do swoich biur i obiektów oraz udzielają informacji i wsparcia uznanego przez te organy za niezbędne dla wypełnienia ich zobowiązań.
43
Z powyższego wynika wprawdzie, że działalność podmiotów prywatnych nie ogranicza się do zwykłych kontroli zgodności produktów rolnictwa ekologicznego, lecz obejmuje również wykonywanie uprawnień w zakresie konsekwencji tych kontroli, niemniej należy zaznaczyć, że rozporządzenie nr 2092/91 przewiduje kontrole tych podmiotów przez właściwe organy. I tak art. 9 ust. 4 tego rozporządzenia poddaje wspomniane podmioty nadzorowi tych organów. Obok innych przepisów art. 9 ust. 6 określa szczegółowe zasady wykonywania tego nadzoru, przewidując w szczególności, że właściwe organy, obok ich kompetencji w zakresie wydawania i cofania zatwierdzenia, zapewniają obiektywizm i sprawdzają skuteczność kontroli przeprowadzanych przez podmioty prywatne. Ponadto art. 9 ust. 8 lit. a) tego rozporządzenia wymaga od tych podmiotów zapewnienia właściwym organom dostępu do swoich biur i obiektów w celach kontroli.
44
Widać więc, że podmioty prywatne prowadzą swoją działalność pod czynnym nadzorem właściwych organów, które ostatecznie są odpowiedzialne za kontrole i decyzje tych podmiotów, o czym świadczą obowiązki tych władz przypomniane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Taki wniosek potwierdza ponadto § 3 ust. 1 ÖLG, zgodnie z którym realizacja przez podmioty prywatne przewidzianych w rozporządzeniu nr 2092/91 zadań kontrolnych nie może być związana z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przyznana podmiotom prywatnym rozporządzeniem nr 2092/91 rola pomocnicza i przygotowawcza względem organu nadzoru nie może być uznana za bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE.
45
Republika Federalna Niemiec podnosi niemniej, że podmiotom prywatnym przyznane zostały w Niemczech uprawnienia wykraczające poza zakres wspomnianego rozporządzenia. I tak są one uprawnione do wydawania aktów administracyjnych, których moc wiążąca odpowiada mocy decyzji wydanych przez władze publiczne.
46
W tym względzie należy zaznaczyć z jednej strony, że — jak przypomniano w pkt 37 niniejszego wyroku — odstępstwo przewidziane w art. 55 WE w związku z art. 45 akapit pierwszy WE powinno być interpretowane w sposób ograniczający jego zakres do tego, co jest ściśle konieczne dla ochrony interesów, które pozwala ono chronić państwom członkowskim.
47
Z drugiej strony rozporządzenie nr 2092/91 nie stoi, co prawda, na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie przekazywały podmiotom prywatnym uprawnienia władzy publicznej w celu prowadzenia ich działalności kontrolnej czy wręcz powierzały im inne rodzaje działalności, które rozpatrywane samodzielnie stanowią bezpośredni i szczególny udział w wykonywaniu władzy publicznej, niemniej z orzecznictwa Trybunału wynika, że rozszerzenie odstępstwa przyznanego w art. 45 WE i 55 WE na dany zawód jako całość nie może być dopuszczone, jeżeli działalność, która jest związana w danym przypadku z wykonywaniem władzy publicznej, stanowi składnik, który można oddzielić od całości danej działalności zawodowej (zob. odnośnie do art. 45 WE ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 47).
48
Należy przypomnieć, że — jak stwierdzono w pkt 44 niniejszego wyroku — działalność podmiotów prywatnych, taka jak określona w rozporządzeniu nr 2092/91, samodzielnie nie stanowi bezpośredniego i szczególnego udziału w wykonywaniu władzy publicznej, wobec czego każda inna, dodatkowa działalność stanowiąca taki udział siłą rzeczy może być od niej oddzielona.
49
Jeżeli chodzi o drugą linię argumentacji przedstawioną alternatywnie przez Republikę Federalną Niemiec, odnoszącą się do uzasadnienia § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG względami ochrony konsumentów, państwo to twierdzi w szczególności, że wymóg posiadania zakładu lub stałej infrastruktury na terytorium niemieckim jest niezbędny do tego, aby właściwe organy niemieckie z jednej strony upewniły się, że podmioty, które świadczą tam usługi kontrolne, faktycznie dysponują niezbędną infrastrukturą i personelem, a z drugiej strony mogły prowadzić kontrole na miejscu, przewidziane w rozporządzeniu nr 2092/91.
50
W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona konsumentów może uzasadniać ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług (zob. podobnie, w szczególności, wyroki: z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawach połączonych od C-34/95 do C-36/95 De Agostini i TV-Shop, Rec. str. I-3843, pkt 53; z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C-243/01 Gambelli i in., Rec. str. I-13031, pkt 67 oraz z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i in., Zb.Orz. str. I-1891, pkt 46).
51
Niemniej należy upewnić się, czy przyjęte w tym celu środki nie wykraczają poza to, co jest obiektywnie niezbędne (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-496/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2351, pkt 68).
52
Nałożony na podmioty prywatne zatwierdzone w innym państwie członkowskim wymóg posiadania zakładu na terytorium niemieckim, aby mogły tam prowadzić swoją działalność, wykracza natomiast poza to, co jest obiektywnie niezbędne dla osiągnięcia celu ochrony konsumentów.
53
Należy bowiem przypomnieć, że rozporządzenie nr 2092/91 określa wymogi minimalne w dziedzinie nadzoru nad tymi podmiotami. Wymogi te obowiązują we wszystkich państwach członkowskich, co zapewnia, że taki podmiot zatwierdzony w jednym państwie członkowskim i świadczący usługi kontrolne w Niemczech odpowiada w szczególności różnym kryteriom określonym w tym rozporządzeniu i że w konsekwencji zapewniona jest ochrona konsumentów.
54
W konsekwencji, wymagając od podmiotów prywatnych zatwierdzonych w innym państwie członkowskim posiadania zakładu w Niemczech, aby władze niemieckie mogły nadzorować ich działalność, § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG wyłącza uwzględnienie obowiązków i środków nadzoru, którym podmioty te podlegają już w swoim państwie członkowskim zatwierdzającym.
55
Władze niemieckie miałyby jednak możliwość uzyskania gwarancji wymaganych na mocy rozporządzenia nr 2092/91 i ze względu na ochronę konsumentów za pomocą środków mniej ograniczających.
56
I tak z jednej strony władze te mogłyby przed rozpoczęciem świadczenia usług zażądać od podmiotu prywatnego zatwierdzonego w innym państwie członkowskim dowodu, że faktycznie został on zatwierdzony w państwie członkowskim swojej siedziby i że posiada infrastrukturę i personel wymagany do świadczenia usług, które zamierza on świadczyć na terytorium niemieckim. Dowody te mogłyby zostać potwierdzone przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby, które sprawują nadzór nad działalnością tego podmiotu.
57
Z drugiej strony, jeżeli miałaby zostać stwierdzona jakaś nieprawidłowość dotycząca kontroli prowadzonych w Niemczech przez ten podmiot, to rozporządzenie nr 2092/91 przewiduje w art. 10a system wymiany informacji między państwami członkowskimi, który pozwoliłby władzom niemieckim na zgłoszenie tej nieprawidłowości organom nadzoru tego podmiotu, aby podjęły one odpowiednie środki, to jest przykładowo inspekcję lokali tego podmiotu i w razie konieczności cofnęły jego zatwierdzenie.
58
Należy zatem stwierdzić, że § 4 ust. 1 pkt 4 ÖLG nie jest proporcjonalny do celu ochrony konsumentów, na który powołuje się Republika Federalna Niemiec.
59
Z powyższego wynika zatem, że wymagając od podmiotów prywatnych zatwierdzonych w innym państwie członkowskim posiadania zakładu na terytorium niemieckim, aby móc świadczyć tam usługi kontrolne, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 WE.
W przedmiocie kosztów
60
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania, a ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Wymagając od prywatnych podmiotów kontrolujących produkty rolnictwa ekologicznego, zatwierdzonych w innym państwie członkowskim, posiadania zakładu na terytorium niemieckim, aby móc świadczyć tam usługi kontrolne, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 49 WE.
2)
Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.