62023CJ0254
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
10 luglio 2025 (
*1
)
[Testo rettificato con ordinanza del 15 settembre 2025]
Indice
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Trattato FUE
2. Protocollo n. 26
3. Carta dei diritti fondamentali
4. Direttiva 2006/123
5. Direttiva 2008/98
6. Direttiva 2018/851
B. Diritto sloveno
II. Procedimento principale e questioni pregiudiziali
III. Sulle questioni pregiudiziali
A. Sulla prima questione
B. Sulle questioni dalla seconda alla decima
1. Osservazioni preliminari
a) Sulla direttiva 2008/98
b) Sulla direttiva 2006/123 nonché sugli articoli 49 e 56 TFUE
c) Sulla giustificazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi in riferimento alla direttiva 2006/123 nonché agli articoli 49 e 56 TFUE
d) Sul rispetto della Carta nonché dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
2. Sui presupposti per l’instaurazione di un monopolio avente ad oggetto l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori
a) Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
b) Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
1) Sulla condizione di non discriminazione
2) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
3) Sulla condizione di proporzionalità
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
4) Sul rispetto degli articoli 16 e 17 della Carta nonché dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
3. Sulle misure imposte al titolare del monopolio e alle persone che detengono partecipazioni in quest’ultimo
a) Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
b) Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
1) Sulla condizione di non discriminazione
2) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
3) Sulla condizione di proporzionalità
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
4) Sul rispetto dell’articolo 16 della Carta
4. Sulle misure imposte ai produttori che intendono accedere al mercato nazionale
a) Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
b) Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
1) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
2) Sulla condizione di proporzionalità
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
3) Sul rispetto dell’articolo 16 della Carta
5. Sull’incidenza dell’esistenza di un servizio di interesse economico generale sulla compatibilità delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi con il diritto dell’Unione
IV. Sulle spese
«Rinvio pregiudiziale – Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi – Articoli 49 e 56 TFUE – Protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale, allegato ai Trattati UE e FUE – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123/CE – Ambito di applicazione – Monopoli e servizi di interesse economico generale – Requisiti da valutare – Articolo 15 – Rifiuti – Direttiva 2008/98/CE – Regimi di responsabilità estesa dei produttori – Articoli 8 e 8 bis – Creazione di un monopolio sul mercato dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori – Organizzazione unica senza scopo di lucro – Articolo 106, paragrafo 2, TFUE – Nozione di “impresa” – Modalità di creazione e di funzionamento – Modalità transitorie – Obbligo di adesione incombente ai produttori soggetti alla responsabilità estesa – Articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Libertà d’impresa e diritto di proprietà – Principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento – Proporzionalità»
Nella causa C‑254/23,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Ustavno sodišče (Corte costituzionale, Slovenia), con decisione del 13 aprile 2023, pervenuta in cancelleria il 20 aprile 2023, nel procedimento
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e a.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e a.,
con l’intervento di:
Državni zbor Republike Slovenije,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vicepresidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen e M. Gavalec, presidenti di sezione, E. Regan, I. Ziemele (relatrice), Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, giudici,
avvocato generale: A.M. Collins
cancelliere: M. Longar, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 giugno 2024,
considerate le osservazioni presentate:
–
per la INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e a., da A. Brezavšček, odvetnik;
–
per la Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e a., da M. Senica e M. Urankar, odvetnika;
–
[Come rettificato con ordinanza del 15 settembre 2025] per il governo sloveno, da A. Dežman Mušič e T. Mihelič Žitko, in qualità di agenti;
–
per il governo ceco, da L. Langrová, M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti;
–
per il governo ungherese, da Z. Biró‑Tóth, in qualità di agente;
–
per il governo dei Paesi Bassi, da E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman e C.S. Schillemans, in qualità di agenti;
–
per la Commissione europea, da L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija e D. Milanowska, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26 settembre 2024,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 14, 49, 56 e 106 TFUE, del Protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale, allegato ai Trattati UE e FUE (in prosieguo: il «Protocollo n. 26»), della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36), degli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU 2008, L 312, pag. 3), come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (GU 2018, L 150, pag. 109) (in prosieguo: la «direttiva 2008/98»), degli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento di esame di costituzionalità vertente su talune disposizioni dello Zakon o varstvu okolja (legge sulla tutela dell’ambiente), del 16 marzo 2022 (Uradni list RS, n. 44/22), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: lo «ZVO‑2»), che istituisce il regime di responsabilità estesa dei produttori nell’ordinamento sloveno (in prosieguo: il «regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale»).
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1.
Trattato FUE
3
L’articolo 49 TFUE così recita:
«Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all’apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di un altro Stato membro.
(...)».
4
L’articolo 56 TFUE recita:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione [europea] sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.
(...)».
5
L’articolo 106 TFUE così dispone:
«1.   Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi.
«2.   Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(...)».
2.
Protocollo n. 26
6
L’articolo 1 del Protocollo n. 26 ha il seguente tenore:
«I valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 14 [TFUE] comprendono in particolare:
–
il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;
–
la diversità dei servizi d’interesse economico generale e le necessità e preferenze degli utenti, le quali possono variare in funzione delle differenti situazioni geografiche, sociali e culturali,
–
un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente».
3.
Carta dei diritti fondamentali
7
L’articolo 16 della Carta, intitolato «Libertà d’impresa», così dispone:
«È riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali».
8
L’articolo 17 della Carta, intitolato «Diritto di proprietà», al paragrafo 1 dispone quanto segue:
«Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».
9
L’articolo 52 della Carta, intitolato «Portata e interpretazione dei diritti e dei principi», al paragrafo 1 prevede quanto segue:
«Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».
4.
Direttiva 2006/123
10
I considerando 6, 17, 70 e 73 della direttiva 2006/123 sono formulati come segue:
«(6)
Non è possibile eliminare [gli] ostacoli [alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra Stati membri] soltanto grazie all’applicazione diretta degli articoli [49 e 56 TFUE] in quanto, da un lato, il trattamento caso per caso mediante l’avvio di procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri interessati si rivelerebbe estremamente complesso da gestire per le istituzioni nazionali e comunitarie, in particolare dopo l’allargamento e, dall’altro lato, l’eliminazione di numerosi ostacoli richiede un coordinamento preliminare delle legislazioni nazionali, anche al fine di istituire una cooperazione amministrativa. (...)
(...)
(17)
La presente direttiva si applica soltanto ai servizi che sono prestati dietro corrispettivo economico. I servizi d’interesse generale non rientrano nella definizione di cui all’articolo [57 TFUE] e sono pertanto esclusi dall’ambito di applicazione della presente direttiva. I servizi d’interesse economico generale sono servizi che, essendo prestati dietro corrispettivo economico, rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva. (...)
(...)
(70)
Ai fini della presente direttiva (...), possono essere considerati servizi d’interesse economico generale soltanto i servizi la cui fornitura costituisca adempimento di una specifica missione d’interesse pubblico affidata al prestatore dallo Stato membro interessato. Tale affidamento dovrebbe essere effettuato mediante uno o più atti, la cui forma è stabilita da ciascuno Stato membro, e precisare la natura di tale specifica missione.
(...)
(73)
Fra i requisiti da prendere in esame figurano i regimi nazionali che, per motivi diversi da quelli relativi alle qualifiche professionali, riservano a prestatori particolari l’accesso a talune attività. Tali requisiti comprendono gli obblighi che impongono al prestatore di avere un determinato status giuridico, in particolare di essere una persona giuridica, una società di persone, un’organizzazione senza scopo di lucro o una società di proprietà di sole persone fisiche, e gli obblighi in materia di partecipazione azionaria in una società, in particolare l’obbligo di disporre di un capitale minimo per determinate attività di servizi oppure di avere una particolare qualifica per detenere capitale in determinate società o per gestirle. (...)».
11
L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto», così dispone:
«1.   La presente direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi.
2.   La presente direttiva non riguarda la liberalizzazione dei servizi d’interesse economico generale riservati a enti pubblici o privati, né la privatizzazione di enti pubblici che forniscono servizi.
3.   La presente direttiva non riguarda né l’abolizione di monopoli che forniscono servizi né gli aiuti concessi dagli Stati membri cui si applicano le regole comunitarie di concorrenza.
La presente direttiva lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto comunitario, quali essi ritengano essere servizi d’interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti.
(...)».
12
L’articolo 2 della citata direttiva, intitolato «Ambito di applicazione», prevede quanto segue:
«1.   La presente direttiva si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro.
2.   La presente direttiva non si applica alle attività seguenti:
a)
i servizi non economici d’interesse generale;
(...)».
13
L’articolo 4 della medesima direttiva, intitolato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
1)
“servizio”: qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo [57 TFUE] fornita normalmente dietro retribuzione;
(...)
7)
“requisito”: qualsiasi obbligo, divieto, condizione o limite stabilito dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri o derivante dalla giurisprudenza, dalle prassi amministrative, dalle regole degli organismi e ordini professionali o dalle regole collettive di associazioni o organizzazioni professionali adottate nell’esercizio della propria autonomia giuridica; (...)
8)
“motivi imperativi d’interesse generale”: motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, tra i quali: (...) la sanità pubblica (...) la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano (...);
(...)».
14
L’articolo 15 della direttiva 2006/123, intitolato «Requisiti da valutare», prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico prevede i requisiti di cui al paragrafo 2 e provvedono affinché tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per renderle conformi a tali condizioni.
2.   Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico subordina l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio al rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti:
a)
restrizioni quantitative o territoriali sotto forma, in particolare, di restrizioni fissate in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima tra prestatori;
b)
requisiti che impongono al prestatore di avere un determinato statuto giuridico;
c)
obblighi relativi alla detenzione del capitale di una società;
d)
requisiti diversi da quelli relativi alle questioni disciplinate dalla direttiva 2005/36/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, sul riconoscimento delle qualifiche professionali (GU 2005, L 255, pag. 22),] o da quelli previsti in altre norme comunitarie, che riservano l’accesso alle attività di servizi in questione a prestatori particolari a motivo della natura specifica dell’attività;
(...)
3.   Gli Stati membri verificano che i requisiti di cui al paragrafo 2 soddisfino le condizioni seguenti:
a)
non discriminazione: i requisiti non devono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della sede legale;
b)
necessità: i requisiti sono giustificati da un motivo imperativo di interesse generale;
c)
proporzionalità: i requisiti devono essere tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito; essi non devono andare al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo; inoltre non deve essere possibile sostituire questi requisiti con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.
4.   I paragrafi 1, 2 e 3 si applicano alla legislazione riguardante i servizi d’interesse economico generale solo in quanto la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata.
5.   Nella relazione di valutazione reciproca di cui all’articolo 39, paragrafo 1, gli Stati membri precisano quanto segue:
a)
i requisiti che intendono mantenere e le ragioni per le quali ritengono che tali requisiti siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3;
b)
i requisiti che sono stati soppressi o attenuati.
6.   A decorrere dal 28 dicembre 2006 gli Stati membri possono introdurre nuovi requisiti quali quelli indicati al paragrafo 2 soltanto quando essi sono conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3.
(...)».
15
L’articolo 16 di detta direttiva, intitolato «Libera prestazione di servizi», dispone, al paragrafo 1, quanto segue:
«Gli Stati membri rispettano il diritto dei prestatori di fornire un servizio in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti.
Lo Stato membro in cui il servizio viene prestato assicura il libero accesso a un’attività di servizi e il libero esercizio della medesima sul proprio territorio.
(...)».
16
L’articolo 17 di detta direttiva, intitolato «Ulteriori deroghe alla libera prestazione di servizi», prevede quanto segue:
«L’articolo 16 non si applica:
1)
ai servizi di interesse economico generale forniti in un altro Stato membro, fra cui:
(...)
e)
il trattamento dei rifiuti;
(...)».
5.
Direttiva 2008/98
17
L’articolo 1 della direttiva 2008/98, intitolato «Oggetto e ambito di applicazione», prevede quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce misure volte a proteggere l’ambiente e la salute umana evitando o riducendo la produzione di rifiuti, gli effetti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli effetti generali dell’uso delle risorse e migliorandone l’efficienza, che costituiscono elementi fondamentali per il passaggio a un’economia circolare e per assicurare la competitività a lungo termine dell’Unione».
18
L’articolo 3 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
9)
“gestione dei rifiuti”, la raccolta, il trasporto, il recupero (compresa la cernita), e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento nonché le operazioni effettuate in qualità di commercianti o intermediari;
(...)
21)
“regime di responsabilità estesa del produttore”, una serie di misure adottate dagli Stati membri volte ad assicurare che ai produttori di prodotti spetti la responsabilità finanziaria o la responsabilità finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto».
19
L’articolo 8 di detta direttiva, intitolato «Responsabilità estesa del produttore», prevede quanto segue:
«1.   Per rafforzare il riutilizzo, la prevenzione, il riciclaggio e l’altro recupero dei rifiuti, gli Stati membri possono adottare misure legislative o non legislative volte ad assicurare che qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti (produttore del prodotto) sia soggett[a] ad una responsabilità estesa del produttore.
Tali misure possono includere l’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo l’utilizzo di tali prodotti, nonché la successiva gestione dei rifiuti e la responsabilità finanziaria per tali attività. Tali misure possono includere l’obbligo di mettere a disposizione del pubblico informazioni relative alla misura in cui il prodotto è riutilizzabile e riciclabile.
Laddove tali misure includano l’istituzione di regimi di responsabilità estesa del produttore, si applicano i requisiti minimi generali di cui all’articolo 8 bis.
Gli Stati membri possono decidere che i produttori di prodotti che si impegnano in termini finanziari o che si assumono, di loro iniziativa, responsabilità finanziarie e organizzative per la gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto è un rifiuto, applichino alcuni dei requisiti generali minimi di cui all’articolo 8 bis o la loro totalità.
2.   Gli Stati membri possono adottare misure appropriate per incoraggiare una progettazione dei prodotti e dei loro componenti volta a ridurre i loro impatti ambientali e la produzione di rifiuti durante la produzione e il successivo utilizzo dei prodotti e tesa ad assicurare che il recupero e lo smaltimento dei prodotti che sono diventati rifiuti avvengano in conformità degli articoli 4 e 13.
Tali misure possono incoraggiare, tra l’altro, lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti e componenti dei prodotti adatti all’uso multiplo, contenenti materiali riciclati, tecnicamente durevoli e facilmente riparabili e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti a essere preparati per il riutilizzo e riciclati per favorire la corretta attuazione della gerarchia dei rifiuti. Le misure tengono conto dell’impatto dell’intero ciclo di vita dei prodotti, della gerarchia dei rifiuti e, se del caso, della potenzialità di riciclaggio multiplo.
3.   Nell’applicare la responsabilità estesa del produttore, gli Stati membri tengono conto della fattibilità tecnica e della praticabilità economica nonché degli impatti complessivi sociali, sanitari e ambientali, rispettando l’esigenza di assicurare il corretto funzionamento del mercato interno.
4.   La responsabilità estesa del produttore è applicata fatta salva la responsabilità della gestione dei rifiuti di cui all’articolo 15, paragrafo 1, e fatta salva la legislazione esistente concernente flussi di rifiuti e prodotti specifici.
5.   La Commissione [europea] organizza uno scambio di informazioni tra gli Stati membri e i soggetti interessati dai regimi di responsabilità estesa del produttore sull’attuazione pratica dei requisiti minimi generali di cui all’articolo 8 bis. Lo scambio di informazioni verte anche sulle migliori pratiche volte a garantire una governance adeguata, sulla cooperazione transfrontaliera in materia di regimi di responsabilità estesa del produttore e sul corretto funzionamento del mercato interno, sugli aspetti organizzativi e sul controllo delle organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, sulla modulazione dei contributi finanziari, sulla selezione dei gestori di rifiuti e sulla prevenzione della dispersione di rifiuti. La Commissione pubblica i risultati dello scambio di informazioni e può fornire linee guida su tali aspetti e altri aspetti pertinenti.
La Commissione pubblica linee guida, in consultazione con gli Stati membri, in materia di cooperazione transfrontaliera per quanto concerne i regimi di responsabilità estesa del produttore e in materia di modulazione dei contributi finanziari di cui all’articolo 8 bis, paragrafo 4, lettera b).
Laddove necessario, per evitare distorsioni del mercato interno, la Commissione può adottare atti di esecuzione al fine di stabilire i criteri in vista dell’applicazione uniforme dell’articolo 8 bis, paragrafo 4, lettera b), ma escludendo qualsiasi precisa determinazione del livello dei contributi. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura d’esame di cui all’articolo 39, paragrafo 2».
20
L’articolo 8 bis della medesima direttiva, intitolato «Requisiti generali minimi in materia di responsabilità estesa del produttore», così dispone:
«1.   Laddove i regimi di responsabilità estesa del produttore siano istituiti in conformità dell’articolo 8, paragrafo 1, e anche per effetto di altri atti legislativi dell’Unione, gli Stati membri:
a)
definiscono in maniera chiara i ruoli e le responsabilità di tutti i pertinenti attori coinvolti, compresi i produttori che immettono prodotti sul mercato dello Stato membro, le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, i gestori pubblici o privati di rifiuti, le autorità locali e, ove applicabile, gli operatori per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo e le imprese dell’economia sociale;
b)
definiscono, in linea con la gerarchia dei rifiuti, obiettivi di gestione dei rifiuti, volti a conseguire almeno gli obiettivi quantitativi rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore di cui alla presente direttiva e [alla direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU 1994, L 365, pag. 10), alla direttiva 2000/53/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 settembre 2000, relativa ai veicoli fuori uso (GU 2000, L 269, pag. 34), alla direttiva 2006/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e che abroga la direttiva 91/157/CEE (GU 2006, L 266, pag. 1), ed alla direttiva 2012/19/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) (GU 2012, L 197, pag. 38)], e definiscono altri obiettivi quantitativi e/o qualitativi considerati rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore;
c)
garantiscono la presenza di un sistema di comunicazione delle informazioni per raccogliere i dati sui prodotti immessi sul mercato dello Stato membro dai produttori di prodotti assoggettati al regime di responsabilità estesa del produttore e i dati sulla raccolta e sul trattamento di rifiuti risultanti da tali prodotti, specificando, se opportuno, i flussi dei materiali di rifiuto e di altri dati pertinenti ai fini della lettera b);
d)
assicurano un trattamento equo dei produttori di prodotti indipendentemente dalla loro origine o dimensione, senza imporre un onere regolamentare sproporzionato sui produttori, comprese le piccole e medie imprese, di piccole quantità di prodotti.
2.   Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che i detentori di rifiuti interessati dai regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti in conformità dell’articolo 8, paragrafo 1, siano informati circa le misure di prevenzione dei rifiuti, i centri per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo, i sistemi di ritiro e di raccolta dei rifiuti e la prevenzione della dispersione dei rifiuti. Gli Stati membri adottano inoltre misure per incentivare i detentori di rifiuti ad assumersi la responsabilità di conferire i rifiuti ai sistemi esistenti di raccolta differenziata, in particolare, se del caso, mediante norme o incentivi economici.
3.   Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il produttore di prodotti o le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di quest’ultimo:
a)
abbiano una copertura geografica di prodotti e di materiali chiaramente definita senza limitare tali zone alle aree in cui la raccolta e la gestione dei rifiuti sono più proficue;
b)
forniscano un’adeguata disponibilità di sistemi di raccolta dei rifiuti nelle zone di cui alla lettera a);
c)
dispongano dei mezzi finanziari o dei mezzi finanziari e organizzativi per soddisfare gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore;
d)
istituiscano un meccanismo adeguato di autosorveglianza supportato, ove pertinente, da regolari verifiche indipendenti, per valutare:
i)
la loro gestione finanziaria, compreso il rispetto degli obblighi di cui al paragrafo 4, lettere a) e b);
ii)
la qualità dei dati raccolti e comunicati in conformità del paragrafo 1, lettera c), del presente articolo e delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1013/2006 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti (GU 2006, L 190, pag. 1)];
e)
rendano pubbliche le informazioni sul conseguimento degli obiettivi di gestione dei rifiuti di cui al paragrafo 1, lettera b), e, nel caso di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, informazioni altresì su:
i)
proprietà e membri;
ii)
contributi finanziari versati da produttori di prodotti per unità venduta o per tonnellata di prodotto immessa sul mercato; e
iii)
procedura di selezione dei gestori di rifiuti.
4.   Gli Stati membri adottano le misure necessarie ad assicurare che i contributi finanziari versati dai produttori di prodotti in adempimento ai propri obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore:
a)
coprano i seguenti costi per i prodotti che il produttore immette sul mercato nello Stato membro interessato:
–
costi della raccolta differenziata di rifiuti e del loro successivo trasporto, compreso il trattamento necessario per raggiungere gli obiettivi dell’Unione in materia di gestione dei rifiuti, e i costi necessari a raggiungere altri traguardi e obiettivi di cui al paragrafo 1, lettera b), tenendo conto degli introiti ricavati dal riutilizzo, dalla vendita delle materie prime secondarie ottenute dai propri prodotti e da cauzioni di deposito non reclamate;
–
costi di una congrua informazione ai detentori di rifiuti a norma del paragrafo 2;
–
costi della raccolta e della comunicazione dei dati a norma del paragrafo 1, lettera c).
Il presente punto non si applica ai regimi di responsabilità estesa del produttore di cui alle direttive [2000/53], [2006/66] o [2012/19];
b)
nel caso di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, siano modulati, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodotti simili, in particolare tenendo conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità e riciclabilità e della presenza di sostanze pericolose, adottando in tal modo un approccio basato sul ciclo di vita e in linea con gli obblighi fissati dalla pertinente normativa dell’Unione e, se del caso, sulla base di criteri armonizzati al fine di garantire il buon funzionamento del mercato interno; e
c)
non super[i]no i costi che sono necessari per fornire servizi di gestione dei rifiuti in modo efficiente in termini di costi. Tali costi sono stabiliti in modo trasparente tra i soggetti interessati.
Ove giustificato dalla necessità di garantire una corretta gestione dei rifiuti e la redditività economica del regime di responsabilità estesa del produttore, gli Stati membri possono discostarsi dalla ripartizione della responsabilità finanziaria di cui alla lettera a), a condizione che:
i)
nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti per raggiungere gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti e gli obiettivi stabiliti a norma degli atti legislativi dell’Unione, i produttori di prodotti sostengano almeno l’80% dei costi necessari;
ii)
nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti entro o dopo il 4 luglio 2018 per raggiungere i traguardi in materia di gestione dei rifiuti e gli obiettivi stabiliti esclusivamente nella legislazione dello Stato membro, i produttori di prodotti sostengano almeno l’80% dei costi necessari;
iii)
nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima del 4 luglio 2018 per raggiungere i traguardi in materia di gestione dei rifiuti e gli obiettivi stabiliti esclusivamente nella legislazione dello Stato membro, i produttori di prodotti sostengano almeno [il] 50% dei costi necessari;
e a condizione che i rimanenti costi siano sostenuti da produttori originali di rifiuti o distributori.
La deroga non può essere utilizzata per ridurre la quota dei costi sostenuti dai produttori di prodotti nell’ambito dei regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima del 4 luglio 2018.
5.   Gli Stati membri istituiscono un adeguato quadro di controllo e garanzia dell’attuazione, al fine di assicurare che i produttori dei prodotti e le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, eseguano i loro obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, anche in caso di vendite a distanza, che gli strumenti finanziari siano utilizzati correttamente e che tutti i soggetti coinvolti nell’attuazione dei regimi di responsabilità estesa del produttore comunichino dati affidabili.
Se sul territorio di uno Stato membro vi sono varie organizzazioni che attuano, per conto dei produttori dei prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, lo Stato membro nomina almeno un organismo indipendente da interessi privati o incarica un’autorità pubblica di sorvegliare l’attuazione degli obblighi derivanti da tale regime.
Ogni Stato membro consente ai produttori di prodotti istituiti in un altro Stato membro e che immettono prodotti sul suo territorio di designare una persona giuridica o fisica stabilita nel proprio territorio quale rappresentante autorizzato per l’adempimento degli obblighi di un produttore relativi a regimi di responsabilità estesa del produttore sul proprio territorio.
Ai fini del controllo e della verifica della conformità con gli obblighi del produttore di prodotti in relazione ai regimi di responsabilità estesa del produttore, gli Stati membri possono stabilire i requisiti, quali i requisiti di registrazione, informazione e comunicazione, che devono essere soddisfatti da una persona fisica o giuridica da designare quale rappresentante autorizzato sul proprio territorio.
6.   Gli Stati membri assicurano un dialogo regolare tra i pertinenti soggetti coinvolti nell’attuazione dei regimi di responsabilità estesa del produttore, ivi compresi i produttori e i distributori, i gestori pubblici o privati di rifiuti, le autorità locali, le organizzazioni della società civile e, se del caso, gli attori della società civile, le reti di riutilizzo e riparazione e gli operatori della preparazione per il riutilizzo.
7.   Gli Stati membri adottano misure affinché i regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima del 4 luglio 2018 siano conformi al presente articolo entro il 5 gennaio 2023.
8.   La comunicazione di informazioni al pubblico a norma del presente articolo non pregiudica il mantenimento della riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili in conformità del pertinente diritto dell’Unione e nazionale».
6.
Direttiva 2018/851
21
I considerando 14, 21, 22 e 26 della direttiva 2018/851 sono così formulati:
«(14)
È auspicabile introdurre la definizione di “regimi di responsabilità estesa del produttore” al fine di precisare che si tratta di una serie di misure adottate dagli Stati membri volte ad assicurare che ai produttori di prodotti spetti la responsabilità finanziaria o quella finanziaria e operativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto, incluse le operazioni di raccolta differenziata, di cernita e di trattamento. Tale obbligo può comprendere anche la responsabilità organizzativa e la responsabilità di contribuire alla prevenzione dei rifiuti e alla riutilizzabilità e riciclabilità dei prodotti. I produttori dei prodotti possono adempiere agli obblighi previsti dal regime di responsabilità estesa del produttore a titolo individuale o collettivo.
(...)
(21)
I regimi di responsabilità estesa del produttore sono elementi essenziali di una buona gestione dei rifiuti. Tuttavia, l’efficienza e l’efficacia di questi regimi variano notevolmente da uno Stato membro all’altro. Di conseguenza, è necessario definirne i requisiti minimi di funzionamento e precisare che tali requisiti si applicano anche ai regimi di responsabilità estesa del produttore stabiliti ai sensi di altri atti legislativi dell’Unione, (...) oltre ai requisiti ivi già previsti, salvo diversa indicazione esplicita (...).
(22)
Tali requisiti generali minimi dovrebbero ridurre i costi e migliorare l’efficacia, così come garantire pari condizioni di concorrenza, anche per le piccole e medie imprese e le imprese del commercio elettronico, e l’assenza di ostacoli al funzionamento del mercato interno. Essi dovrebbero inoltre contribuire a internalizzare i costi del fine vita includendoli nel prezzo del prodotto e incentivare i produttori, al momento della progettazione dei loro prodotti, a tenere conto in maggior misura della riciclabilità, della riutilizzabilità, della riparabilità e della presenza di sostanze pericolose in fase di progettazione. Nel complesso tali requisiti dovrebbero migliorare la governance e la trasparenza dei regimi di responsabilità estesa del produttore e limitare le possibilità che emergano conflitti di interesse tra le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi e i gestori di rifiuti ai quali tali organizzazioni fanno ricorso. I requisiti dovrebbero applicarsi ai regimi di responsabilità estesa del produttore nuovi e esistenti. È tuttavia necessario prevedere un periodo transitorio per quelli esistenti affinché i produttori possano adeguare le loro strutture e procedure ai nuovi requisiti.
(...)
(26)
I produttori di prodotti dovrebbero coprire i costi necessari per conseguire gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti e altri obiettivi, inclusa la prevenzione dei rifiuti, definiti per il pertinente regime di responsabilità estesa del produttore. A condizioni rigorose, tali costi possono essere condivisi con i produttori iniziali dei rifiuti o i distributori ove ciò sia giustificato dalla necessità di garantire una corretta gestione dei rifiuti e la redditività economica del regime di responsabilità estesa del produttore».
B. Diritto sloveno
22
L’articolo 34 dello ZVO‑2, intitolato «Responsabilità estesa dei produttori», così dispone:
«(1)   Un produttore di prodotti soggetto alla responsabilità estesa dei produttori (...) è tenuto a rispettare tutti i divieti, i requisiti e le altre norme di comportamento al fine di garantire che i rifiuti derivanti dall’uso di tali prodotti siano gestiti (...) nel modo prescritto.
(...)
(4)   Un produttore stabilito in un altro paese che vende a distanza in Slovenia, direttamente ai consumatori o ad altri utilizzatori finali, prodotti che rientrano nella [responsabilità estesa dei produttori], deve designare un mandatario responsabile del rispetto dei suoi obblighi.
(...)
(6)   Un produttore stabilito in un altro Stato membro dell’[Unione] o in un paese dello Spazio economico europeo (...) i cui prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] sono commercializzati nel territorio della Slovenia può assumere gli obblighi di un produttore stabilito in Slovenia designando un mandatario responsabile dell’esecuzione dei suoi obblighi in tale territorio. Nel caso di cui alla frase precedente, tali obblighi sono assunti da detto mandatario.
(...)».
23
L’articolo 35 dello ZVO‑2, intitolato «Obblighi del produttore», prevede quanto segue:
«(1)   Il produttore assicura:
1.
la raccolta di rifiuti provenienti da prodotti in tutto il territorio della Slovenia, ad eccezione della raccolta presso i produttori iniziali di rifiuti, quando essa è effettuata come servizio pubblico comunale obbligatorio per la raccolta dei rifiuti urbani;
2.
il trattamento di tutti i rifiuti derivanti da prodotti raccolti;
3.
il conseguimento di obiettivi ambientali garantendo la gestione dei rifiuti derivanti dai prodotti;
4.
l’informazione al pubblico e ai detentori di rifiuti in merito al metodo e all’importanza della prevenzione dei rifiuti derivanti da prodotti, del riutilizzo e della restituzione dei prodotti di recupero che rientrano nella responsabilità estesa dei produttori, della raccolta differenziata dei rifiuti derivanti da prodotti e della dispersione incontrollata dei rifiuti, nonché di una gestione efficace sotto il profilo ambientale dei rifiuti derivanti da prodotti;
5.
l’informazione alle persone incaricate del trattamento dei rifiuti in merito ai prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] e ai metodi di trattamento dei rifiuti derivanti da tali prodotti, ove ciò sia prescritto; nonché
6.
la tenuta di un registro dei prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] immessi sul mercato in Slovenia, nonché la tenuta di un registro dei rifiuti raccolti e trattati derivanti dai prodotti, e la trasmissione al Ministero dei dati risultanti da tali registri.
(2)   Il produttore adempie gli obblighi di cui al paragrafo 1 del presente articolo insieme ad altri produttori dello stesso tipo di prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] partecipando alla realizzazione congiunta di attività e di misure volte a soddisfare gli obblighi relativi ai rifiuti derivanti da tali prodotti (...).
(3)   Fatto salvo il paragrafo precedente, un produttore può adempiere individualmente gli obblighi di cui al paragrafo 1 del presente articolo se immette sul mercato in Slovenia prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] che non sono destinati all’uso domestico (...).
(...)».
24
L’articolo 37 dello ZVO‑2, intitolato «Attuazione collettiva degli obblighi», così dispone:
«(1)   I produttori di cui all’articolo 35, paragrafo 1, della presente legge che non garantiscono individualmente l’attuazione degli obblighi di cui all’articolo 35, paragrafo 3, della medesima legge devono garantire l’adempimento collettivo di tali obblighi. L’attuazione collettiva degli obblighi per i produttori di uno stesso tipo di prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] è assicurata da un’organizzazione di attuazione collettiva degli obblighi derivanti dalla [responsabilità estesa dei produttori] per i rifiuti risultanti da tali prodotti (...). Tale organizzazione assicura l’attuazione collettiva degli obblighi per i produttori che creano l’organizzazione stessa e per i produttori che aderiscono all’organizzazione già creata. I produttori di cui alla frase precedente sono posti su un piano di parità per quanto riguarda l’adempimento di tali obblighi, indipendentemente dal fatto che abbiano creato l’organizzazione o che abbiano aderito all’organizzazione già creata.
(2)   L’adempimento collettivo degli obblighi per i produttori dello stesso tipo di prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] è assicurato da un’unica organizzazione.
(3)   Un produttore ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo conclude un contratto scritto con detta organizzazione mediante il quale conferisce alla stessa l’incarico di adempiere agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 35, paragrafo 1, della presente legge.
(...)».
25
Ai sensi dell’articolo 38 dello ZVO-2, intitolato «Organizzazione»:
«(1)   Un’organizzazione è una persona giuridica con sede in Slovenia, creata allo scopo di realizzare per i produttori dello stesso tipo di prodotti, soggetti alla responsabilità estesa dei produttori e che devono garantire l’adempimento collettivo degli obblighi conformemente al paragrafo 1 del precedente articolo, l’attuazione collettiva di tali obblighi nell’ambito di un’attività senza scopo di lucro, in modo tale che i proventi da ciò derivanti non eccedano i costi effettivi per l’adempimento collettivo degli obblighi ai sensi della presente legge.
(...)
(3)   Tale organizzazione non può esercitare alcuna attività che non sia collegata all’obiettivo di cui al paragrafo 1 del presente articolo.
(4)   Detta organizzazione è costituita e detenuta da produttori di taluni prodotti dello stesso tipo soggetti alla [responsabilità estesa dei produttori] che, congiuntamente, immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di tali prodotti, mentre la partecipazione di ciascun produttore a tale organizzazione non può superare il 25%. Le modalità di prova del rispetto della condizione di cui alla frase precedente sono definite dal governo nelle disposizioni di cui all’articolo 34, paragrafo 8, della presente legge.
(5)   L’organizzazione e il produttore che detiene una partecipazione in quest’ultima non possono essere persone che effettuano la raccolta o il trattamento dei rifiuti derivanti da prodotti che sono oggetto dell’attuazione collettiva degli obblighi nell’ambito dell’organizzazione stessa, salvo che le disposizioni di cui all’articolo 34, paragrafo 8, della presente legge prevedano che debba essere considerata produttore anche la persona che prepara i rifiuti derivanti da prodotti che rientrano nella responsabilità estesa dei produttori ai fini del loro riutilizzo e che li consegna una seconda volta sul mercato, oppure la persona che ricicla tali rifiuti in una sostanza o un oggetto rielaborato che è un prodotto rientrante nella responsabilità estesa dei produttori, ma che ha un uso diverso dal prodotto originale.
(6)   L’organizzazione interessata e il produttore che vi detiene una partecipazione non possono:
1.
avere collegamenti di capitale direttamente o indirettamente con una persona che effettua la raccolta e il trattamento dei rifiuti derivanti da prodotti oggetto dell’adempimento collettivo degli obblighi in seno a tale organizzazione, né detenere in seno a tale persona diritti di gestione o di controllo;
2.
avere collegamenti di capitale o vincoli di parentela con una persona che ha o controlla i diritti di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza o che rappresenta persone quali contemplate al punto precedente.
(7)   È considerato vincolo di parentela, ai sensi del paragrafo 6, punto 2, del presente articolo, un legame di sangue in linea retta o in linea collaterale fino al quarto grado incluso, i legami derivanti da forme di unione legalmente riconosciute e dal matrimonio fino al secondo grado incluso, anche se l’unione o il matrimonio sono stati sciolti oppure se il detentore della partecipazione è tutore o in una relazione di curatela nei confronti di una persona che detiene o controlla diritti di voto in seno all’organo di gestione o di vigilanza o che rappresenta persone quali contemplate al punto 1 del precedente paragrafo 6.
(8)   Il controllo dei diritti di voto di cui al paragrafo 6, punto 2, del presente articolo si riferisce a diritti, contratti o altri mezzi che, considerati singolarmente o congiuntamente, e tenuto conto delle pertinenti circostanze di fatto o di diritto, consentono al detentore di una partecipazione di esercitare un’influenza determinante su una persona che detiene o controlla i diritti di voto nell’organo di gestione o di sorveglianza o che rappresenta persone quali contemplate al punto 1 del precedente paragrafo 6.
(9)   Le restrizioni di cui ai paragrafi 5 e 6 del presente articolo si applicano anche a un membro dell’organo di gestione dell’organizzazione interessata, del suo organo di vigilanza o del suo rappresentante.
(10)   Un’organizzazione deve disporre, quale organo di vigilanza, di un collegio costituito per il regime di [responsabilità estesa dei produttori], composto da tre rappresentanti dei produttori, detentori di partecipazioni in tale organizzazione, e da tre rappresentanti di produttori che aderiscono all’organizzazione già costituita, nonché da un rappresentante del Ministero competente per l’Ambiente. I rappresentanti dei produttori che costituiscono l’organizzazione e i rappresentanti dei produttori che aderiscono a un’organizzazione già costituita sono posti su un piano di parità e dispongono degli stessi diritti di decisione. La procedura di designazione dei rappresentanti individuali dei produttori di cui alla frase precedente in seno al collegio previsto dal presente paragrafo, nonché la durata del loro mandato per il regime di [responsabilità estesa dei produttori] sono determinate dal governo nelle disposizioni di cui all’articolo 38, paragrafo 8, della presente legge.
(11)   Il collegio di cui al paragrafo precedente:
1.
viene regolarmente informato dell’adempimento collettivo degli obblighi realizzato dall’organizzazione interessata;
2.
conferma l’importo del contributo finanziario che il produttore deve versare per unità di vendita o per tonnellata di prodotto che rientra nella [responsabilità estesa dei produttori] immessa sul mercato in Slovenia;
3.
conferma gli obiettivi ambientali previsti e conseguiti da tale organizzazione nella gestione dei rifiuti derivanti dai prodotti;
4.
adotta un atto generale che definisce le norme di gestione dei rifiuti derivanti da prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori] che devono essere rigorosamente rispettate dai soggetti che raccolgono o trattano i rifiuti derivanti da prodotti di questo tipo per conto di detta organizzazione, oltre ai requisiti fissati nelle disposizioni di cui all’articolo 24, paragrafo 6, della presente legge e nelle disposizioni di cui all’articolo 34, paragrafo 8, della stessa;
5.
consulta o organizza la consultazione della documentazione di cui all’articolo 37, paragrafo 6, punto 4, della presente legge e, conformemente all’articolo 40, paragrafo 11, di quest’ultima, ispeziona i siti di raccolta o di trattamento dei rifiuti presso le persone che, a nome della stessa organizzazione, raccolgono o trattano i rifiuti derivanti da prodotti rientranti nella [responsabilità estesa dei produttori], e valuta le loro conclusioni conformemente ai criteri stabiliti nelle disposizioni di cui all’articolo 38, paragrafo 8, della presente legge, e
6.
conferma il contenuto della gara d’appalto di cui all’articolo 40, paragrafo 6, della presente legge e, sulla base dei criteri definiti dal governo nelle disposizioni di cui all’articolo 34, paragrafo 8, della presente legge nonché dei risultati della consultazione dei documenti e delle ispezioni dei luoghi di raccolta o di trattamento dei rifiuti di cui al punto precedente, determina, in modo non discriminatorio, le persone che effettueranno, per l’organizzazione interessata, ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 1, della presente legge, le operazioni di raccolta e di preparazione dei rifiuti derivanti da prodotti ai fini del loro recupero definitivo o del loro smaltimento nel corso dell’anno civile successivo.
(...)».
26
L’articolo 39 dello ZVO‑2, intitolato «Obblighi dell’organizzazione», prevede quanto segue:
«(1)   L’organizzazione garantisce l’adempimento collettivo degli obblighi ai sensi dell’articolo 35, paragrafi 1 e 2, della presente legge in modo efficiente sotto il profilo dei costi. L’organizzazione garantisce l’attuazione degli obblighi di cui alla frase precedente per la gestione di tutti i rifiuti derivanti da prodotti generati in tutto il territorio della Repubblica di Slovenia in un determinato periodo di tempo. L’organizzazione provvede affinché la raccolta e il trattamento dei rifiuti derivanti da prodotti siano effettuati in modo da evitare qualsiasi arresto dell’attività nel corso dell’anno.
(...)
(3)   L’organizzazione dispone di un piano di attuazione collettiva degli obblighi (...) in cui definisce le attività e le misure destinate all’attuazione degli obblighi di cui al paragrafo 1 del presente articolo.
(...)».
27
L’articolo 41 dello ZVO‑2, intitolato «Autorizzazione all’attuazione collettiva degli obblighi», così dispone:
«(1)   Per l’attuazione collettiva degli obblighi l’organizzazione interessata deve disporre di un’apposita autorizzazione.
(...)
(5)   L’autorizzazione all’adempimento collettivo degli obblighi è rilasciata per una durata indeterminata a decorrere dal momento in cui diventa definitiva. (...)
(...)».
28
L’articolo 275 dello ZVO‑2, intitolato «Adeguamento dell’attuazione degli obblighi in materia di [responsabilità estesa dei produttori] da parte dei produttori attuali [interessati]», così dispone:
«(1)   I produttori esistenti di prodotti che sono soggetti alla [responsabilità estesa dei produttori] al momento dell’entrata in vigore della presente legge e che sono tenuti ad adempiere i loro obblighi in materia nell’ambito del sistema di attuazione collettiva degli obblighi di cui all’articolo 37 della presente legge istituiscono un’organizzazione ai sensi dell’articolo 38 di quest’ultima, e tale organizzazione presenta una domanda completa di autorizzazione all’attuazione collettiva degli obblighi quale prevista dall’articolo 41 della presente legge entro il 31 luglio 2022. I produttori esistenti di prodotti soggetti alla [responsabilità estesa dei produttori] al momento dell’entrata in vigore della presente legge e che non sono fondatori di un’organizzazione ai sensi dell’articolo 38 di quest’ultima devono, entro il 31 dicembre 2022, rivolgersi ad un’organizzazione titolare di un’autorizzazione all’attuazione collettiva degli obblighi di cui all’articolo 41 della presente legge per chiedere di concludere un contratto.
(...)
(3)   A un produttore esistente di prodotti soggetti alla [responsabilità estesa dei produttori] al momento dell’entrata in vigore della presente legge che non si conformi alle disposizioni dei paragrafi precedenti del presente articolo sono applicabili le seguenti sanzioni:
1.
per una persona giuridica, una sanzione pecuniaria da EUR 75000 a EUR 250000;
2.
per un imprenditore individuale o una persona fisica che esercita un’attività per proprio conto, una sanzione pecuniaria compresa tra EUR 45000 e EUR 135000.
(...)
(5)   Qualora un’organizzazione ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, della presente legge notifichi per iscritto al Ministero che, sulla base dell’autorizzazione definitiva di cui all’articolo 41, paragrafo 3, della presente legge, essa inizia a garantire l’attuazione collettiva degli obblighi relativi alla gestione dei rifiuti di imballaggio ai sensi della presente legge, il Ministero, pronunciandosi sulla cessazione di validità dell’autorizzazione all’adempimento collettivo degli obblighi relativi alla gestione dei rifiuti di imballaggio, adotta una decisione a carattere dichiarativo in virtù della quale cessano di avere validità le autorizzazioni ambientali per l’attuazione collettiva degli obblighi relativi alla gestione dei rifiuti di imballaggio, rilasciate sulla base dell’Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (regolamento sulla gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio), del 27 luglio 2006 (Uradni list RS, n. 84/06), o dell’Uredba o embalaži in odpadni embalaži (regolamento sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio), dell’8 aprile 2021 (Uradni list RS, n. 54/21).
(6)   Le decisioni che approvano i piani comuni adottati sulla base dell’Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (regolamento sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche), del 23 luglio 2015 (Uradni list RS, n. 55/15), dell’Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (regolamento sulla gestione delle pile e degli accumulatori e dei rifiuti di pile e accumulatori), del 14 gennaio 2010 (Uradni list, n. 3/10), dell’Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (regolamento sui rifiuti di candele di cimiteri), del 18 aprile 2019 (Uradni list RS, n. 25/19), dell’Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (regolamento sulla gestione dei medicinali scaduti), del 30 ottobre 2008 (Uradni list RS, n. 105/08), dell’Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (regolamento sulla gestione dei rifiuti derivanti da prodotti fitosanitari contenenti sostanze pericolose), del 9 novembre 2006 (Uradni list RS, n. 119/06), dell’Uredba o izrabljenih vozilih (regolamento sui veicoli fuori uso), del 28 aprile 2011 (Uradni list RS, n. 32/11) e dell’Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (regolamento sulla gestione dei pneumatici usati), del 30 luglio 2009 (Uradni list RS, n. 63/09), cessano di produrre i loro effetti sulla base delle decisioni dichiarative della cessazione della validità dei piani comuni adottate dal Ministero allorché l’organizzazione di cui all’articolo 38, paragrafo 1, della presente legge notifica per iscritto al Ministero che, sulla base dell’autorizzazione definitiva di cui all’articolo 41, paragrafo 3, della presente legge, essa ha iniziato ad attuare l’adempimento collettivo degli obblighi di gestione di tali prodotti in forza della presente legge.
(7)   Cessano di essere valide a decorrere dal 1o gennaio 2023 le decisioni relative all’approvazione dei piani individuali adottate sulla base del regolamento sulla gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio (...), del regolamento sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (...), del regolamento sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (...), del regolamento sulla gestione delle pile e degli accumulatori e dei rifiuti di pile e accumulatori (...), del regolamento sui rifiuti di candele cimiteriali (...), del regolamento sulla gestione dei medicinali (...), del regolamento sulla gestione dei rifiuti derivanti da prodotti fitosanitari contenenti sostanze pericolose (...), del regolamento relativo ai veicoli fuori uso (...) e del regolamento sulla gestione dei pneumatici usati (...), e il Ministero adotta una decisione dichiarativa al riguardo entro il 5 gennaio 2023.
(8)   Nei casi di cui ai paragrafi 5 e 6 del presente articolo, i contratti conclusi per l’adempimento degli obblighi dei produttori di prodotti in materia di gestione dei rifiuti derivanti dai prodotti, nell’ambito dei quali l’autorizzazione all’adempimento degli obblighi è stata concessa a una società sulla base dell’articolo 20, paragrafo 10, punto 2, dello Zakon o varstvu okolja (legge sulla tutela dell’ambiente) (Uradni list RS, n. 39/06; in prosieguo: lo “ZVO-1”), cessano di produrre i loro effetti a decorrere dalla data di adozione della decisione dichiarativa.
(9)   Nei casi di cui ai paragrafi da 5 a 7 del presente articolo, i contratti conclusi tra una società autorizzata ad adempiere obblighi ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 10, punto 2, dello ZVO‑1 o un produttore che abbia adempiuto individualmente obblighi ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 10, punto 1, dello ZVO‑1, e i soggetti che trattano i rifiuti derivanti da prodotti sulla base di tali contratti, cessano di produrre i loro effetti a decorrere dalla data di adozione della decisione dichiarativa».
II. Procedimento principale e questioni pregiudiziali
29
Il 29 marzo 2022, il legislatore sloveno ha proceduto ad una riforma legislativa adottando lo ZVO‑2, il quale, in sostituzione dello ZVO-1 nonché di varie normative settoriali applicabili a talune categorie di prodotti, ha introdotto il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, con effetto dal 13 aprile 2022.
30
Come risulta dal fascicolo di cui dispone la Corte, lo ZVO‑1 prevedeva un regime in forza del quale un produttore soggetto ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori poteva adempiere gli obblighi stessi sia individualmente, sia collettivamente tramite un’associazione di produttori o una società commerciale a tal fine autorizzata (in prosieguo: un «operatore ZVO-1»). Le modalità di attuazione di tale regime figuravano in normative settoriali per le diverse categorie di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa e potevano anche dipendere dal modello commerciale di ciascun operatore ZVO‑1.
31
Per quanto riguarda gli imballaggi di prodotti ad uso domestico e le candele cimiteriali, sono state individuate importanti disfunzioni per quanto riguarda l’attuazione di detto regime. Il legislatore sloveno è quindi intervenuto una prima volta nel 2018 per garantire il ritiro e il trattamento dei rifiuti di imballaggio e di candele cimiteriali accumulati. Prima dell’adozione dello ZVO‑2, esso è intervenuto una seconda volta modificando, a partire dal 1o gennaio 2021, lo stesso regime, in particolare sopprimendo l’esclusione dell’applicazione di quest’ultimo ai produttori che immettono sul mercato meno di 15 tonnellate di imballaggi all’anno.
32
Investita di due ricorsi proposti, rispettivamente, dalla INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. nonché da altre società e persone fisiche (in prosieguo: la «Interzero e a.»), da un lato, e dalla Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. nonché da altre società, dall’altro, l’Ustavno sodišče (Corte costituzionale, Slovenia), giudice del rinvio, ha avviato un procedimento di esame di costituzionalità vertente sul regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale. Le società ricorrenti nel procedimento principale sono società commerciali stabilite in Slovenia. Si tratta di produttori di prodotti soggetti al regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nella causa principale, di operatori ZVO‑1 e/o di operatori che esercitano l’attività di gestione dei rifiuti.
33
Con ordinanze del 19 maggio e del 14 dicembre 2022, il giudice del rinvio ha sospeso l’applicazione di talune disposizioni dello ZVO‑2 contestate dalle ricorrenti nella causa principale, di modo che le disposizioni dello ZVO‑1 e le normative settoriali pertinenti di cui al punto 30 della presente sentenza continueranno ad applicarsi fino all’adozione della decisione definitiva nel procedimento principale.
34
Il giudice del rinvio constata che lo ZVO‑2 ha sostanzialmente modificato le modalità di attuazione degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori previsti fino ad ora dallo ZVO‑1 e si interroga sulla conformità al diritto dell’Unione di un certo numero di misure legislative così adottate.
35
In primo luogo, il giudice del rinvio osserva che l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per ciascuna categoria di prodotti interessati non può più essere esercitata da uno o più operatori economici che sono in concorrenza sullo stesso mercato, dato che, per ciascuna di tali categorie di prodotti, deve essere creata un’organizzazione unica dai produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale del prodotto in discussione (in prosieguo: l’«organizzazione unica»). Inoltre, tale attività deve essere esercitata senza scopo di lucro e perde così il suo carattere di attività commerciale regolamentata.
36
Detto giudice indica, da un lato, che è necessaria un’interpretazione dell’articolo 106 TFUE affinché esso possa pronunciarsi sull’argomentazione delle ricorrenti nel procedimento principale secondo cui la concessione di un diritto esclusivo a un’organizzazione unica ai fini dell’esercizio dell’attività summenzionata è contraria all’articolo sopra citato, letto in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE.
37
Dall’altro lato, detto giudice si interroga sulla conformità di una siffatta situazione monopolistica in riferimento agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, alla direttiva 2006/123, agli articoli 49, 56 e 106 TFUE, nonché agli articoli 16 e 17 della Carta. Per quanto riguarda la giustificazione di una restrizione in riferimento sia agli articoli 49 e 56 TFUE sia all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, lo stesso giudice si chiede, in particolare, se il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale sia in grado di garantire in modo coerente la realizzazione degli obiettivi di protezione dell’ambiente e della salute umana, quali previsti dalle direttive 2008/98 e 2018/851, e se tale regime si limiti allo stretto necessario.
38
In secondo luogo, il giudice del rinvio rileva che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale prevede la scadenza ex lege dei contratti conclusi tra gli operatori ZVO‑1, da un lato, e i produttori di prodotti soggetti a un regime di responsabilità estesa nonché i prestatori di servizi di gestione dei rifiuti, dall’altro. Tale scadenza non sarebbe soggetta ad alcun termine preciso, in quanto essa dovrebbe intervenire solo una volta che l’organizzazione unica avrà iniziato la sua attività e che il Ministero competente per l’ambiente avrà adottato una decisione dichiarativa in tal senso. Inoltre, non sarebbe prevista alcuna misura compensativa per gli operatori ZVO‑1 interessati.
39
Ritenendo che l’esclusione dei prestatori attuali comporti una restrizione alla libertà d’impresa, quale sancita dall’articolo 16 della Carta, nonché dagli articoli 49 e 56 TFUE, tale giudice esprime dubbi sulla conformità al diritto dell’Unione delle modalità transitorie previste dal regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale. In particolare, l’interpretazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento sarebbe richiesta in quanto le ricorrenti nel procedimento principale sostengono che la modifica effettuata da tale regime ha pregiudicato «in modo arbitrario e inatteso» la loro legittima aspettativa di poter esercitare l’attività di attuazione collettiva dei loro obblighi in materia. Detto giudice si interroga altresì sulla conformità al diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 della Carta della norma secondo la quale l’organizzazione unica deve utilizzare gli utili unicamente per esercitare l’attività e per realizzare le misure di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori.
40
A tal riguardo, il giudice del rinvio ritiene che i regimi di responsabilità estesa dei produttori esistenti dovessero senza dubbio essere adattati alle prescrizioni della direttiva 2018/851 prima del 5 gennaio 2023. Tuttavia, poiché il legislatore sloveno aveva già apportato delle modifiche in materia a partire dal 1o gennaio 2021, gli attori interessati non avrebbero potuto prevedere altre modifiche, per di più importanti come quelle apportate dal regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale.
41
In terzo luogo, il giudice del rinvio constata che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale impone un certo numero di restrizioni in materia di collegamenti di capitale, di vincoli di parentela e di attività autorizzate per quanto riguarda i diversi attori coinvolti nell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori. In particolare, l’organizzazione unica può essere creata soltanto da dei produttori e soltanto i produttori che hanno creato un’organizzazione siffatta possono detenere una partecipazione in quest’ultima. Inoltre, i produttori che detengono una partecipazione nell’organizzazione suddetta non possono esercitare l’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti in questione, mentre i produttori che assumono degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e che esercitano allo stesso tempo l’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti non possono essere detentori di una partecipazione siffatta.
42
A tal riguardo, detto giudice si chiede se tali requisiti, che possono essere intesi come diretti, rispettivamente, a premunirsi dal rischio che dei non produttori possano influire sulla gestione dell’organizzazione unica e a ridurre i conflitti di interesse tra tale organizzazione e gli operatori che esercitano l’attività di gestione dei rifiuti ai fini della tutela dell’ambiente e della concorrenza, siano conformi all’articolo 15 della direttiva 2006/123, agli articoli 49 e 56 TFUE, nonché all’articolo 16 della Carta.
43
In quarto luogo, il giudice del rinvio spiega che i produttori rientranti nel regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale sono obbligati, sotto comminatoria di ammende, a contrattare con l’organizzazione unica ai fini dell’attuazione collettiva dei loro obblighi in materia. Pertanto, esso si chiede se una siffatta restrizione alla libertà contrattuale e alla libertà d’impresa sia conforme all’articolo 16 della Carta nonché agli articoli 49 e 56 TFUE, tanto più che le ricorrenti nel procedimento principale sostengono che un siffatto obbligo a contrarre pone taluni produttori in una situazione sfavorevole rispetto ai produttori che già detengono una partecipazione nell’organizzazione unica.
44
Alla luce di tali circostanze, l’Ustavno sodišče (Corte costituzionale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se possa considerarsi quale impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, [TFUE] (alla luce dell’articolo 14 TFUE, del [Protocollo n. 26], nonché degli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98]), una persona giuridica la quale sia titolare del diritto esclusivo di svolgere l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore per prodotti dello stesso tipo nel territorio della Repubblica di Slovenia, attività che comprende:
–
la conclusione di contratti con i produttori di determinati prodotti, in virtù dei quali questi ultimi incaricano detta persona giuridica di garantire a loro nome un’adeguata gestione dei rifiuti risultanti da tali prodotti;
–
l’organizzazione di un sistema di raccolta e di trattamento dei rifiuti (conclusione di contratti con società commerciali che, in nome dell’organizzazione, procedano alla raccolta e al trattamento adeguato di tutti i rifiuti raccolti risultanti da prodotti per i quali vale la responsabilità estesa del produttore), e
–
la tenuta di un registro relativo ai prodotti soggetti alla responsabilità estesa del produttore e immessi sul mercato in Slovenia, nonché di un registro relativo ai rifiuti raccolti e trattati derivanti dai prodotti che rientrano in tale responsabilità estesa e la trasmissione di tali dati al Ministero,
e la quale persona giuridica sia obbligata, nello svolgimento di tali attività, a concludere contratti sia con i produttori sui quali grava l’obbligo di responsabilità estesa del produttore, sia con le società commerciali che eseguiranno la raccolta e il trattamento dei rifiuti.
2)
Se gli articoli 16 e 17 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, la [direttiva 2006/123], nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore per prodotti dello stesso tipo può essere legittimamente svolta da un’unica persona giuridica nel territorio dello Stato membro con modalità prive di finalità di lucro, il che significa che i proventi non superano le spese effettive per l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore e che tale persona giuridica deve impiegare gli utili unicamente per svolgere le attività e per attuare le misure per l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore.
3)
In caso di risposta negativa alla seconda questione, se l’articolo 16 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 [TFUE], i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale lo Stato membro modifica l’attività di adempimento collettivo degli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore per prodotti dello stesso tipo trasformandola da attività con scopo di lucro sottoposta a regolazione e orientata al mercato, esercitata da una pluralità di operatori economici, in attività che una sola organizzazione è autorizzata a svolgere e che deve essere da questa esercitata senza scopo di lucro nel senso di cui alla questione 2).
4)
Se le disposizioni del diritto dell’Unione di cui alla questione 3) debbano essere interpretate nel senso che esse ostano ad una normativa nazionale, in virtù della quale, per effetto dell’entrata in vigore di una nuova disciplina legislativa riguardante l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, si determina quale conseguenza, per forza di legge (ex lege), un’ingerenza nei singoli rapporti tale per cui cessano di valere tutti i contratti conclusi tra gli operatori economici che esercitavano l’attività di adempimento collettivo della responsabilità estesa del produttore in conformità della precedente disciplina e i produttori che hanno l’obbligo della responsabilità estesa del produttore, nonché tra gli operatori economici che esercitavano l’attività di adempimento collettivo della responsabilità estesa del produttore in conformità della precedente disciplina e gli operatori economici che esercitano l’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti risultanti da prodotti che sono oggetto dell’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore.
5)
Se, nelle circostanze dell’adozione della nuova disciplina legislativa descritta nelle questioni 3) e 4), i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento debbano essere interpretati nel senso che il legislatore deve stabilire un periodo transitorio e/o introdurre un sistema di indennizzi. In caso di risposta affermativa, quali siano i criteri da rispettare per la ragionevolezza del periodo transitorio o del sistema di indennizzi.
6)
Se l’articolo 16 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 [TFUE], la direttiva [2006/123], nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale ai produttori che hanno obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore e che immettono sul mercato il 51% dei prodotti dello stesso tipo per i quali vale l’obbligo di responsabilità estesa del produttore, è imposto l’obbligo di costituire una persona giuridica incaricata di esercitare l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, e in virtù della quale i produttori di prodotti dello stesso tipo devono, in caso di eventuale revoca dell’autorizzazione, costituire nuovamente una siffatta persona giuridica, oppure se le suddette disposizioni del diritto dell’Unione debbano essere interpretate nel senso che esse ostano ad una disciplina in virtù della quale soltanto i produttori possono essere titolari di una quota di partecipazione in tale persona giuridica.
7)
Se l’articolo 16 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, la [direttiva 2006/123], nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale i produttori che sono titolari di una quota di partecipazione nella persona giuridica che assicura l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore non possono essere persone che effettuano la raccolta o il trattamento di rifiuti risultanti da prodotti che sono oggetto dell’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore in tale persona giuridica.
8)
Se l’articolo 16 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 [TFUE], la direttiva [2006/123], nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale il produttore che è titolare di una quota di partecipazione nella persona giuridica che assicura l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore e la persona giuridica che esercita l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore non possono:
–
avere, direttamente o indirettamente, collegamenti di capitale con una persona che effettua la raccolta o il trattamento dei rifiuti risultanti da prodotti che sono oggetto dell’adempimento collettivo degli obblighi nella persona giuridica che assicura l’adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, né avere in detta persona diritti di gestione o di controllo;
–
avere collegamenti di capitale o legami di parentela con una persona che detiene o controlla i diritti di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza della persona contemplata nel trattino precedente o che rappresenta la stessa.
9)
Se l’articolo 16 della [Carta], gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, la [direttiva 2006/123], nonché gli articoli 8 e 8 bis della [direttiva 2008/98], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale le limitazioni di cui alle questioni 7) e 8) valgono anche per un membro dell’organo di amministrazione della persona giuridica che esercita l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, per un membro dell’organo di vigilanza di tale persona giuridica o per il rappresentante della stessa.
10)
Se l’articolo 16 della [Carta] e gli articoli 49 e 56 TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa, in virtù della quale i produttori per i quali vale l’obbligo di responsabilità estesa del produttore e che immettono sul mercato prodotti destinati all’uso in ambito domestico devono obbligatoriamente concludere un contratto mediante il quale essi conferiscono alla persona giuridica titolare dell’autorizzazione ad esercitare l’attività di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore l’incarico di adempiere gli obblighi di essi produttori derivanti dalla responsabilità estesa del produttore».
III. Sulle questioni pregiudiziali
A. Sulla prima questione
45
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE debba essere interpretato nel senso che una persona giuridica che, da un lato, beneficia del diritto esclusivo di esercitare, conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, un’attività consistente nel dare attuazione, per una determinata categoria di prodotti e in tutto il territorio di uno Stato membro, ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per conto dei produttori interessati, e che, dall’altro, è tenuta ad esercitare tale attività senza scopo di lucro, deve essere considerata quale impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, ai sensi del citato articolo 106, paragrafo 2.
46
Al fine di rispondere a tale questione, occorre verificare, in un primo momento, se una persona giuridica che agisce in tali condizioni possa essere considerata un’«impresa», ai sensi di detta disposizione, e, in un secondo momento, se l’attività che tale persona giuridica è chiamata ad esercitare in virtù di un siffatto diritto esclusivo possa essere qualificata come servizio di interesse economico generale, ai sensi della medesima disposizione.
47
Dunque, per quanto riguarda, in primo luogo, la nozione di «impresa», ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante nel settore del diritto della concorrenza dell’Unione, tale nozione abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di tale entità e dalle sue modalità di finanziamento (v., in tal senso, sentenze dell’11 giugno 2020, Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punto 28 e giurisprudenza citata, nonché del 18 gennaio 2024, Lietuvos notarų rūmai e a., C‑128/21, EU:C:2024:49, punto 55).
48
Secondo una giurisprudenza costante, costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, vale a dire prestazioni fornite normalmente dietro remunerazione. A tale riguardo, la caratteristica essenziale della remunerazione risiede nel fatto che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione in questione (v., in tal senso, sentenze del 3 ottobre 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, punto 26 e giurisprudenza citata; del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori e Commissione/Ferracci, da C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punto 104 e giurisprudenza citata, nonché dell’11 giugno 2020, Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punto 29 e giurisprudenza citata).
49
Per contro, un’attività che, in ragione della sua natura, delle norme cui è soggetta e del suo oggetto, sia estranea alla sfera degli scambi economici o si ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri può sfuggire all’applicazione delle norme dei Trattati (v., in tal senso, sentenze del 19 febbraio 2002, Wouters e a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punto 57, nonché del 28 febbraio 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punto 40).
50
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale prevede la concessione, all’organizzazione unica, del diritto esclusivo di esercitare, senza scopo di lucro e su tutto il territorio sloveno, l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per una determinata categoria di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa. Tale attività consiste, essenzialmente, nella realizzazione di un sistema di raccolta e di trattamento dei rifiuti derivanti da tali prodotti, in cambio del versamento di canoni da parte dei produttori affiliati a tale organizzazione.
51
Per quanto riguarda le norme alle quali è soggetta tale attività, essa rientra nel regime di responsabilità estesa dei produttori di cui agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98. Orbene, il legislatore dell’Unione si è limitato a stabilire requisiti minimi applicabili in materia di responsabilità estesa dei produttori, senza precisare il modo in cui i produttori interessati sono tenuti a soddisfare gli obblighi ai quali sono soggetti in forza di un regime di responsabilità istituito conformemente alle disposizioni sopra citate. Tale legislatore ha tuttavia indicato, al considerando 14 della direttiva 2018/851, che detti produttori possono, in linea di principio, adempiere a tali obblighi sia individualmente sia collettivamente. Il ricorso, da parte di tali produttori, a un’organizzazione chiamata ad esercitare l’attività di attuazione collettiva di detti obblighi conformemente a tali disposizioni costituisce quindi uno dei mezzi con cui essi possono conformarsi agli obblighi ai quali sono soggetti in forza di un regime di responsabilità estesa dei produttori.
52
Inoltre, come si evince dal fascicolo di cui dispone la Corte, dall’articolo 39, paragrafi 1 e 3, dello ZVO-2 risulta che l’organizzazione unica è tenuta ad esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori in modo redditizio, in quanto i canoni percepiti come corrispettivo dei suoi servizi devono coprire l’insieme dei costi di tale attività. Inoltre, gli eventuali profitti realizzati da tale organizzazione sulla base dei canoni che le sono versati dai produttori interessati sono reinvestiti in tale attività e possono quindi rafforzare la capacità finanziaria di detta organizzazione ai fini dell’attuazione del sistema di raccolta e di trattamento dei rifiuti derivanti dai prodotti rientranti nella responsabilità estesa dei produttori.
53
Malgrado la notevole influenza che le autorità pubbliche, come confermato dal governo sloveno in udienza, sono chiamate ad esercitare, in generale, sull’attività dell’organizzazione unica, in particolare per quanto riguarda la fissazione dell’importo dei canoni, tale organizzazione dispone di un’autonomia nel modo in cui fornisce i suoi servizi nel settore dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori.
54
Pertanto, non si può ritenere che l’attività di cui al punto 50 della presente sentenza si ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri in materia di gestione dei rifiuti.
55
Inoltre, per quanto riguarda la questione se l’attività esercitata dall’organizzazione unica possa essere qualificata come estranea alla sfera degli scambi economici, occorre ricordare, da un lato, che il solo fatto che un’entità non persegua uno scopo di lucro non è sufficiente per concludere che tale entità non esercita un’attività economica (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissione, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punto 116). Pertanto, la mera circostanza che la normativa nazionale preveda che gli utili realizzati da un’entità mediante la sua attività debbano essere utilizzati per perseguire taluni obiettivi di interesse generale non può essere sufficiente a modificare la natura di tale attività e a privarla del suo carattere economico (v., in tal senso, sentenze del 24 marzo 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, punto 35, e del 23 febbraio 2016, Commissione/Ungheria, C‑179/14, EU:C:2016:108, punto 157).
56
Dall’altro lato, il carattere economico di un’attività non è rimesso in discussione per il solo fatto che uno Stato membro scelga, come nel caso di specie, di sottrarre, per considerazioni di interesse pubblico, tale attività al gioco della concorrenza creando un monopolio legale a favore di un’entità investita di diritti esclusivi (v., in tal senso, sentenze del 30 aprile 1974, Sacchi, C‑523/73, EU:C:1974:40, punto 14, e del 3 ottobre 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, punto 16). Infatti, dall’articolo 106, paragrafi 1 e 2, TFUE risulta che, indipendentemente dalla questione se tale entità persegua o meno uno scopo di lucro, il modo in cui tale monopolio è organizzato o esercitato può pregiudicare le norme dei Trattati, in particolare quelle relative alle libertà di circolazione e alle regole di concorrenza (v., in tal senso, sentenza del 18 giugno 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punto 11).
57
È certo diverso il caso in cui l’entità interessata concorra alla gestione del servizio pubblico di previdenza sociale e svolga una funzione di carattere esclusivamente sociale, e la sua attività sia quindi fondata sul principio di solidarietà (v., in tal senso, sentenze del 17 febbraio 1993, Poucet e Pistre, C‑159/91 e C‑160/91, EU:C:1993:63, punto 18, nonché del 22 ottobre 2015, EasyPay e Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, punto 38). Un’attività come quella di cui al punto 50 della presente sentenza non rientra tuttavia in tale ipotesi.
58
Tenuto conto degli elementi che precedono, si può quindi considerare che una persona giuridica come l’organizzazione unica esercita un’attività economica, ai sensi della giurisprudenza citata ai punti 47 e 48 della presente sentenza, e, pertanto, costituisce un’«impresa», ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
59
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori possa essere qualificata come servizio di interesse economico generale, occorre ricordare che l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, che mira a conciliare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione all’osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato interno, deve essere interpretato tenendo conto delle precisazioni fornite nel Protocollo n. 26, nella misura in cui l’articolo 1 di quest’ultimo indica, in particolare, che gli Stati membri dispongono di un «potere discrezionale» per fornire, commissionare e organizzare i servizi di interesse economico generale in un modo che risponda il più possibile alle esigenze degli utenti (v., in tal senso, sentenza del 24 novembre 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punti 30 e 31 nonché giurisprudenza citata).
60
Gli Stati membri sono quindi legittimati, nel rispetto del diritto dell’Unione, a definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi di interesse economico generale, prendendo in considerazione, in particolare, obiettivi propri della loro politica nazionale. L’ampio margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri al riguardo può essere rimesso in discussione solo in caso di errore manifesto (v., in tal senso, sentenze del 20 aprile 2010, Federutility e a., C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 29; del 15 maggio 2019, Achema e a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punto 104, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 76). Infatti, il potere degli Stati membri di definire un servizio di interesse economico generale non può essere esercitato in modo arbitrario, al solo scopo di sottrarre un settore di attività particolare all’applicazione delle norme dei Trattati.
61
Nell’ambito della direttiva 2006/123, tale potere discrezionale è stato ribadito dal legislatore dell’Unione all’articolo 1, paragrafo 3, secondo comma, di tale direttiva, il quale enuncia che detta direttiva lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità al diritto dell’Unione, cosa essi considerino come servizi di interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati in conformità alle norme sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria (C‑179/17, EU:C:2018:881, punto 50).
62
Secondo una costante giurisprudenza, un servizio può rivestire un interesse economico generale qualora tale interesse presenti caratteri specifici rispetto all’interesse che altre attività della vita economica presentano (sentenze del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 51 e giurisprudenza citata, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 77).
63
Inoltre, come risulta anche dal considerando 70 della direttiva 2006/123, per poter essere qualificato come servizio di interesse economico generale, un servizio deve essere fornito in applicazione di una specifica missione di servizio pubblico affidata al prestatore dallo Stato membro interessato (sentenze del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 52, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 78).
64
Occorre quindi che l’impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi siano chiaramente definiti nel diritto nazionale, il che presuppone l’esistenza di uno o più atti dei pubblici poteri che definiscano in modo sufficientemente preciso almeno la natura, la durata e la portata degli obblighi di servizio pubblico incombenti all’impresa incaricata dell’esecuzione di tali obblighi (v., in tal senso, sentenze del 20 dicembre 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e a./Commissione, da C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punto 73, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 79).
65
Per quanto riguarda quindi, da un lato, la questione se l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori possa rivestire un interesse economico generale, risulta certo dalla giurisprudenza che la semplice presa in carico organizzativa di operazioni economiche per conto di terzi non presenta, in linea di principio, caratteri specifici rispetto a quelli che rivestono altre attività della vita economica (v., in tal senso, sentenze del 21 marzo 1974, BRT e Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, punto 23; del 10 dicembre 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punto 27, nonché del 28 febbraio 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, punto 105).
66
Tuttavia, la Corte ha dichiarato che, tenuto conto della loro importanza per la protezione dell’ambiente e della salute umana, taluni aspetti della gestione dei rifiuti, quali la loro raccolta e il loro trattamento, possono costituire l’oggetto di un servizio di interesse economico generale, in particolare qualora il servizio in discussione abbia lo scopo di far fronte ad un problema ambientale (v., in tal senso, sentenze del 10 novembre 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, punto 52, nonché del 23 maggio 2000, Sydhavnens Sten ZelGrus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punto 75).
67
Al fine di verificare se un ragionamento analogo possa applicarsi all’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, occorre ricordare che l’articolo 8, paragrafo 1, primo e terzo comma, della direttiva 2008/98 prevede che gli Stati membri possano, al fine di rafforzare il riutilizzo, la prevenzione, il riciclaggio e altro recupero in materia di rifiuti, assoggettare i produttori di prodotti a regimi di responsabilità estesa del produttore, laddove in tal caso questi regimi devono essere conformi ai requisiti generali minimi enunciati all’articolo 8 bis di tale direttiva, quali introdotti dalla direttiva 2018/851.
68
Dalla definizione di «regime di responsabilità estesa del produttore» di cui all’articolo 3, punto 21, della direttiva 2008/98, letto in combinato disposto con il considerando 21 della direttiva 2018/851, risulta che i regimi di responsabilità estesa dei produttori mirano a disciplinare, sul piano finanziario e, se del caso, organizzativo, la gestione dei rifiuti derivanti da talune categorie di prodotti e costituiscono quindi un elemento essenziale di una buona gestione di tali rifiuti. Infatti, siffatti regimi contribuiscono direttamente alla realizzazione dell’obiettivo della direttiva 2008/98 che mira, in particolare, a ridurre al minimo gli effetti negativi della gestione dei rifiuti sull’ambiente e sulla salute umana [v., in tal senso, sentenze del 14 ottobre 2020, Sappi Austria Produktion e Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, punto 59, nonché dell’11 novembre 2021, Regione Veneto (Spedizione di rifiuti urbani non differenziati), C‑315/20, EU:C:2021:912, punto 19].
69
Orbene, come constatato al punto 51 della presente sentenza, il ricorso, da parte di produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, ad un’organizzazione chiamata ad esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia, conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, costituisce uno dei mezzi con i quali tali produttori possono conformarsi agli obblighi ai quali sono così soggetti. Inoltre, secondo le spiegazioni fornite dal giudice del rinvio, è al fine di garantire una gestione efficace dei rifiuti e, pertanto, di proteggere in particolare l’ambiente, che il legislatore sloveno ha adottato lo ZVO‑2, il quale prevede che l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per un tipo di prodotti possa essere esercitata solo da un’organizzazione unica. Ne consegue che, nella misura in cui contribuisce a garantire un’applicazione effettiva dei regimi di responsabilità estesa dei produttori, tale attività può essere considerata come presentante un interesse economico generale che presenta caratteri specifici rispetto all’interesse che altre attività della vita economica presentano, e può, di conseguenza, costituire l’oggetto di un servizio di interesse economico generale.
70
Dall’altro lato, per quanto riguarda la questione se, nell’esercizio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, l’organizzazione unica fornisca i propri servizi nell’ambito di una specifica missione di servizio pubblico affidatale, risulta dalla giurisprudenza che l’atto dei pubblici poteri mediante il quale l’impresa beneficiaria è incaricata di un servizio di interesse economico generale può essere di natura non solo legislativa o regolamentare, ma anche amministrativa, assumendo in particolare la forma di una concessione di diritto pubblico eventualmente accordata al fine di concretizzare gli obblighi legali imposti a tale impresa (v., in tal senso, sentenza del 23 ottobre 1997, Commissione/Francia, C‑159/94, EU:C:1997:501, punti 65 e 66).
71
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che, conformemente all’articolo 41 dello ZVO‑2, l’organizzazione unica è incaricata dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori in forza di un’autorizzazione rilasciata proprio a tal fine dal ministero competente. Tale articolo 41, paragrafo 5, prevede che tale autorizzazione sia rilasciata a tempo indeterminato e contenga precisazioni relative al contenuto e alla portata degli obblighi incombenti all’organizzazione unica nell’ambito di tale attività.
72
Risulta quindi che una siffatta normativa soddisfa il requisito secondo cui i servizi in discussione devono essere forniti in esecuzione di una specifica missione di servizio pubblico affidata al prestatore dallo Stato membro interessato, in forza di uno o più atti che soddisfano le condizioni ricordate al punto 64 della presente sentenza. Spetta tuttavia al giudice del rinvio procedere alle verifiche necessarie al riguardo.
73
Alla luce di tutti i motivi sopra esposti, occorre rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE deve essere interpretato nel senso che una persona giuridica che, da un lato, beneficia del diritto esclusivo di esercitare, conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, un’attività consistente nel dare attuazione, per una determinata categoria di prodotti e in tutto il territorio di uno Stato membro, ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per conto dei produttori interessati, e che, dall’altro, è tenuta ad esercitare tale attività senza scopo di lucro, deve essere considerata quale impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, ai sensi del citato articolo 106, paragrafo 2, a condizione che tale persona giuridica sia stata effettivamente incaricata dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico e che la natura, la durata e la portata di tali obblighi siano chiaramente definite nel diritto nazionale.
B. Sulle questioni dalla seconda alla decima
74
Con le sue questioni dalla seconda alla decima, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, la direttiva 2006/123, gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, gli articoli 16 e 17 della Carta, nonché i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale la quale:
–
instaura una situazione di monopolio mediante la creazione di un’organizzazione che è incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e che dispone del diritto esclusivo di esercitare tale attività per una determinata categoria di prodotti, prevedendo al contempo sia la revoca ex lege delle autorizzazioni che hanno consentito agli operatori economici di esercitare la suddetta attività fino a quel momento, sia la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da tali operatori nell’esercizio della medesima attività;
–
impone all’organizzazione suddetta di esercitare la medesima attività senza scopo di lucro;
–
prevede l’obbligo, per i produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, di creare un’organizzazione siffatta e di detenere una partecipazione in essa;
–
prevede l’obbligo, per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione, di essere produttori sul mercato di cui trattasi;
–
prevede il divieto, per tali produttori, di esercitare un’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti, nonché il divieto di collegamenti di capitale o di vincoli di parentela tra, da un lato, detta organizzazione, i membri del suo organo direttivo e i produttori che detengono una partecipazione in essa e, dall’altro, le persone che effettuano la raccolta e il trattamento dei rifiuti nonché le persone che dispongono di un diritto di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza della stessa organizzazione;
–
rende obbligatoria, per i suddetti produttori di prodotti, l’attuazione collettiva dei loro obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e impone loro un obbligo a contrarre con un’organizzazione titolare di un diritto esclusivo, ai fini dell’esercizio di detta attività.
1.
Osservazioni preliminari
75
Nelle sue questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio si interroga sia sulle condizioni di instaurazione di un monopolio avente ad oggetto l’attività di attuazione degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori previsti nel regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, sia su talune misure imposte, in tale contesto, all’organizzazione unica in quanto titolare di tale monopolio e ai produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori in forza del diritto sloveno. Al fine di rispondere a tali questioni e tenuto conto dell’insieme delle disposizioni del diritto dell’Unione alle quali tale giudice fa riferimento, occorre anzitutto precisare in quale misura tali disposizioni possono incidere sull’esame di dette questioni.
a)
Sulla direttiva 2008/98
76
In forza dell’articolo 8, paragrafo 1, primo e terzo comma, della direttiva 2008/98, gli Stati membri possono, al fine di rafforzare il riutilizzo, la prevenzione, il riciclaggio e altro recupero in materia di rifiuti, assoggettare i produttori di prodotti a regimi di responsabilità estesa dei produttori, regimi che devono in tal caso essere conformi ai requisiti generali minimi enunciati all’articolo 8 bis di tale direttiva.
77
Come ricordato al punto 51 della presente sentenza, i produttori di prodotti soggetti a tali regimi istituiti conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98 possono, in linea di principio, adempiere i loro obblighi in materia sia individualmente, sia collettivamente facendo ricorso a un’organizzazione incaricata di attuare tali obblighi per loro conto.
78
A tal riguardo, la direttiva 2008/98 non solo lascia agli Stati membri la scelta di far rientrare talune categorie di prodotti in regimi di responsabilità estesa dei produttori, ma riconosce loro anche, fatto salvo il rispetto dei requisiti minimi previsti all’articolo 8 bis di tale direttiva, un margine di discrezionalità nell’organizzazione di tali regimi e, in particolare, delle modalità di attuazione collettiva degli obblighi in materia.
79
Così, da un lato, l’articolo 8 bis, paragrafo 5, secondo comma, della direttiva 2008/98 si limita a prevedere che, quando più organizzazioni attuano obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per conto di produttori di prodotti, gli Stati membri interessati designano almeno un organismo indipendente dagli interessi privati o un’autorità pubblica per sorvegliare l’attuazione degli obblighi in materia.
80
Dall’altro lato, dall’articolo 8 bis, paragrafo 4, lettera c), della direttiva 2008/98 risulta che gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i contributi finanziari versati dal produttore del prodotto interessato per conformarsi ai suoi obblighi in materia di responsabilità estesa non superino i costi necessari alla fornitura di servizi di gestione dei rifiuti efficienti in termini di costi. Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dal governo sloveno, una siffatta regola, relativa alla tariffazione dei servizi di gestione dei rifiuti, non consente di trarre conclusioni quanto alla possibilità per un’organizzazione incaricata dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori di perseguire o meno uno scopo di lucro.
81
Ciò premesso, dai considerando 22 e 26 della direttiva 2018/851 risulta che i regimi di responsabilità estesa dei produttori istituiti conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98 mirano, in particolare, ad una ripercussione efficace dei costi necessari per raggiungere gli obiettivi di gestione e di prevenzione dei rifiuti definiti per il regime in questione in capo ai produttori, nonché ad un aumento delle prestazioni ambientali dei sistemi di gestione dei rifiuti. Ne consegue che, in sede di istituzione di regimi di responsabilità estesa dei produttori, gli Stati membri devono prendere in considerazione tali obiettivi, tenendo conto al contempo dell’obiettivo generale della direttiva 2008/98, che consiste nella riduzione al minimo degli effetti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti sull’ambiente e sulla salute umana (v., in tal senso, sentenza del 4 luglio 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, punto 18), nonché dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, il quale dispone che la politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed è fondata, in particolare, sui principi di precauzione e di azione preventiva nonché sul principio «chi inquina paga».
82
Inoltre, l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2008/98 precisa che gli Stati membri, quando esercitano il margine di discrezionalità ricordato al punto 78 della presente sentenza, sono tenuti, in sede di applicazione dei regimi di responsabilità estesa dei produttori, a garantire il buon funzionamento del mercato interno. Pertanto, fatte salve le disposizioni derogatorie previste dal diritto dell’Unione nel settore dei servizi di interesse economico generale, qualsiasi normativa nazionale che istituisca un regime di responsabilità estesa dei produttori conformemente agli articoli 8 e 8 bis di tale direttiva deve essere conforme alle norme dell’Unione volte a garantire il buon funzionamento del mercato interno, vale a dire, in particolare, gli articoli 49 e 56 TFUE, che sanciscono, rispettivamente, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, nonché gli atti adottati conformemente agli articoli 53 e 62 TFUE, come la direttiva 2006/123.
83
In tale contesto, occorre precisare che l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2008/98 riguarda l’applicazione delle norme del mercato interno dell’Unione non solo nei rapporti tra i produttori di prodotti stessi nonché tra tali produttori e gli organismi che intendono esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, ma anche nei rapporti tra gli organismi che intendono esercitare tale attività.
b)
Sulla direttiva 2006/123 nonché sugli articoli 49 e 56 TFUE
84
Dal considerando 6 della direttiva 2006/123 risulta che l’eliminazione degli ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi non può avvenire unicamente mediante l’applicazione diretta degli articoli 49 e 56 TFUE, a causa, in particolare, dell’estrema complessità del trattamento caso per caso degli ostacoli a tali libertà fondamentali (v., in tal senso, sentenze del 16 giugno 2015, Rina Services e a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punto 38, nonché del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punto 46).
85
Infatti, l’esame simultaneo di una misura nazionale alla luce delle disposizioni della direttiva 2006/123 e di quelle del Trattato FUE equivarrebbe a introdurre un esame caso per caso, ai sensi del diritto primario, e inficerebbe pertanto l’armonizzazione selettiva realizzata da detta direttiva (v., in tal senso, sentenze del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 96, nonché del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punto 47 e giurisprudenza citata).
86
Ne consegue che è solo quando una restrizione alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi non rientra nell’ambito di applicazione dei capi III e IV della direttiva 2006/123, in particolare degli articoli 15 e 16 di quest’ultima, che occorre esaminarla alla luce degli articoli 49 e 56 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 26 giugno 2019, Commissione/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punto 54 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punto 48).
87
Pertanto, al fine di rispondere alle questioni dalla seconda alla decima, occorre interpretare le disposizioni della direttiva 2006/123, nei limiti in cui esse siano applicabili nel procedimento principale.
88
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, quest’ultima stabilisce le disposizioni generali che consentono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, quest’ultima si applica ai servizi forniti dai prestatori stabiliti in uno Stato membro, mentre la nozione di «servizio» comprende, conformemente all’articolo 4, punto 1, di detta direttiva, qualsiasi attività economica non salariata di cui all’articolo 57 TFUE svolta normalmente dietro remunerazione.
89
Nel caso di specie, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale riguarda diversi aspetti della prestazione dei servizi di attuazione collettiva degli obblighi in materia nonché taluni requisiti ai quali sono assoggettati i produttori rientranti in tale regime e che esercitano le loro attività economiche sul territorio sloveno, cosicché la direttiva 2006/123 è, in linea di principio, applicabile nel procedimento principale.
90
Tuttavia, come si è constatato nella risposta fornita alla prima questione pregiudiziale, l’attività consistente nel dare attuazione, per una determinata categoria di prodotti e su tutto il territorio di uno Stato membro, ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per conto dei produttori interessati e che deve essere esercitata senza scopo di lucro in forza del diritto di tale Stato membro, può essere qualificata come servizio di interesse economico generale. Inoltre, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale istituisce un monopolio avente ad oggetto l’esercizio di tale attività. Occorre ricordare, a tal riguardo, che, in forza dell’articolo 1, paragrafo 2 e paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2006/123, quest’ultima non tratta né della liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale, riservati ad organismi pubblici o privati, né dell’abolizione dei monopoli che forniscono servizi.
91
Tali disposizioni della direttiva 2006/123 escludono dall’ambito di applicazione di quest’ultima le situazioni in cui la fornitura di un servizio è sottratta alla concorrenza, avendo una normativa nazionale conferito un monopolio per la fornitura di taluni servizi a un determinato operatore, e in cui l’applicazione delle disposizioni di tale direttiva avrebbe l’effetto di rimettere in discussione l’esistenza di tale monopolio (v., in tal senso, sentenza del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 55). Tuttavia, la Corte ha interpretato dette disposizioni nel senso che esse riguardano soltanto i servizi di interesse economico generale e i monopoli di servizi che esistevano alla data di entrata in vigore della direttiva summenzionata (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punti 42 e 43).
92
Ne consegue che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale non rientra nell’esclusione dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 prevista dall’articolo 1, paragrafo 2, e paragrafo 3, primo comma, di quest’ultima.
93
Invero, l’articolo 1, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2006/123 stabilisce che quest’ultima lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto dell’Unione, quali essi ritengano essere servizi d’interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati in conformità delle regole sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti. Ciò non toglie che, con tale riserva, alla luce dell’articolo 2, paragrafo 1, e paragrafo 2, lettera a), di detta direttiva, letto in combinato disposto con il considerando 17 di quest’ultima, le norme stabilite dalla citata direttiva si applicano, in linea di principio, ai servizi di interesse economico generale, essendo esclusi dal loro ambito di applicazione solo i servizi di interesse generale non economici (v., in tal senso, sentenze del 23 dicembre 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punti 43 e 44; dell’11 aprile 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, punto 43, nonché del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 61).
94
Per quanto riguarda la libertà di stabilimento dei prestatori di servizi, l’articolo 15, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2006/123 dispone che gli Stati membri sono tenuti ad esaminare se il loro ordinamento giuridico preveda uno o più requisiti di cui all’articolo 15, paragrafo 2, di tale direttiva e, in caso affermativo, a garantire che essi siano compatibili con le condizioni di non discriminazione, necessità e proporzionalità previste dall’articolo 15, paragrafo 3, di detta direttiva. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, seconda frase, della stessa direttiva, gli Stati membri adattano le loro disposizioni legislative, regolamentari o amministrative per renderle conformi a tali condizioni (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 129).
95
Sebbene l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 precisi che i paragrafi da 1 a 3 di tale articolo si applicano alla legislazione relativa ai servizi di interesse economico generale solo nella misura in cui l’applicazione di questi ultimi paragrafi non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione affidata al prestatore interessato, la Corte ha statuito che tale disposizione non esclude automaticamente i servizi di interesse economico generale dall’ambito di applicazione di detto articolo. Infatti, come risulta dal disposto stesso dell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123, le condizioni di non discriminazione, di necessità e di proporzionalità contemplate al paragrafo 3 di detto articolo 15, ove non ostino alla missione specifica affidata dall’autorità competente a un servizio di interesse economico generale, devono essere rispettate (v., in tal senso, sentenze del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 62, nonché dell’11 aprile 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, punto 47).
96
Ne consegue che solo le restrizioni alla libertà di stabilimento che non rientrano nei requisiti elencati all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 devono essere esaminate alla luce dell’articolo 49 TFUE. Per quanto riguarda tali requisiti, occorre sottolineare che, secondo una giurisprudenza costante, le disposizioni del capo III della direttiva 2006/123, relativo alla libertà di stabilimento dei prestatori, il quale include l’articolo 15 di tale direttiva, si applicano anche a situazioni i cui elementi pertinenti si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro [v., in tal senso, sentenze del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punto 110, nonché del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 47 e giurisprudenza citata].
97
Per quanto riguarda, invece, la libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 16 della direttiva 2006/123, l’articolo 17, punto 1, lettera e), di quest’ultima prevede espressamente che tale articolo 16 non si applichi ai servizi di interesse economico generale forniti in un altro Stato membro, in particolare al trattamento dei rifiuti. Per quanto riguarda tale libertà fondamentale, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale può pertanto essere esaminato solo alla luce dell’articolo 56 TFUE.
c)
Sulla giustificazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi in riferimento alla direttiva 2006/123 nonché agli articoli 49 e 56 TFUE
98
Per quanto riguarda le restrizioni alla libertà di stabilimento rientranti nei requisiti elencati all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123, dai paragrafi 5 e 6 di tale articolo risulta che è consentito agli Stati membri mantenere o, se del caso, introdurre requisiti del tipo di quelli menzionati al paragrafo 2 di detto articolo, purché essi siano conformi alle condizioni di cui al paragrafo 3 di quest’ultimo [sentenze del 16 giugno 2015, Rina Services e a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punto 33, nonché del 29 luglio 2019, Commissione/Austria (Ingegneri civili, consulenti in materia di brevetti e veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punto 80].
99
In forza delle condizioni cumulative previste dall’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, i requisiti in discussione, in primo luogo, non devono essere direttamente o indirettamente discriminatori in funzione della cittadinanza degli interessati o, per quanto riguarda le società, in funzione dell’ubicazione della loro sede legale. In secondo luogo, tali requisiti devono essere giustificati da un motivo imperativo di interesse generale. In terzo luogo, essi devono essere proporzionati, vale a dire devono essere idonei a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito, senza eccedere quanto è necessario per raggiungerlo, fermo restando che non devono esistere altre misure meno restrittive che consentano di ottenere lo stesso risultato (v., in tal senso, sentenze del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria (C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 80, e del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punti 79 e 84).
100
Per quanto riguarda le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE, secondo una giurisprudenza consolidata, esse possono essere ammesse solo a condizione che siano giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e rispettino il principio di proporzionalità, il che implica che esse siano idonee a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e che non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo (v., in tal senso, sentenze del 18 giugno 2019, Austria/Germania, C‑591/17, EU:C:2019:504, punto 139 e giurisprudenza citata; del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 65 e giurisprudenza citata, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 64).
101
Al fine di stabilire se una restrizione soddisfi il requisito di proporzionalità, spetta allo Stato membro che intenda avvalersi di un obiettivo idoneo a legittimare una restrizione ad una libertà fondamentale o ad un diritto fondamentale fornire al giudice nazionale tutti gli elementi atti a consentire a quest’ultimo di assicurarsi che la misura in discussione soddisfa effettivamente i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punto 62 e giurisprudenza citata), tenendo presente che le giustificazioni che possono essere addotte da tale Stato membro devono essere corredate da un’analisi dell’idoneità e della necessità di tale misura per raggiungere tale obiettivo nonché da elementi precisi che consentano di suffragare l’argomentazione di detto Stato membro (v., in tal senso, sentenza del 19 gennaio 2023, CIHEF e a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punto 53 e giurisprudenza citata).
102
Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte non si può dedurre che uno Stato membro si troverebbe privato della possibilità di dimostrare che una misura restrittiva soddisfa tali requisiti per il solo fatto di non essere in grado di produrre degli studi che sono serviti da base per l’adozione della normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punto 63 e giurisprudenza citata).
103
Infatti, il giudice nazionale è tenuto ad esaminare in modo obiettivo, mediante dati statistici o con altri mezzi, se gli elementi forniti dalle autorità dello Stato membro interessato consentano ragionevolmente di ritenere che i mezzi scelti siano idonei a permettere di realizzare gli obiettivi perseguiti e se sia possibile raggiungere questi ultimi con misure meno restrittive (v., in tal senso, sentenza del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 92 e giurisprudenza citata).
104
A tal riguardo, per quanto riguarda l’onere imposto agli operatori economici dalle misure nazionali di cui trattasi, gli Stati membri sono tenuti, anche in presenza di un margine di discrezionalità, a basare le loro scelte su criteri oggettivi e ad esaminare, nell’ambito della valutazione dei vincoli connessi a diverse misure possibili, se gli obiettivi perseguiti da tali misure nazionali siano tali da giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per gli operatori economici interessati (v., per analogia, sentenze del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 59 e giurisprudenza citata, nonché dell’8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punto 98).
d)
Sul rispetto della Carta nonché dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
105
Secondo una costante giurisprudenza, quando uno Stato membro fa valere che una misura di cui è autore, e che limita una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE, è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale riconosciuto dal diritto dell’Unione, si deve ritenere che una siffatta misura attui il diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, cosicché essa deve essere conforme ai diritti fondamentali sanciti da quest’ultima [v., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 101 e giurisprudenza ivi citata]. Lo stesso vale qualora uno Stato membro invochi, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2006/123, un motivo imperativo di interesse generale al fine di giustificare un requisito rientrante nel paragrafo 2 di tale articolo [v., per analogia, sentenza del 6 ottobre 2020, Commissione/Ungheria (Insegnamento superiore), C‑66/18, EU:C:2020:792, punto 214].
106
Ne consegue che, quando una normativa nazionale costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e/o alla libera prestazione dei servizi, la compatibilità di tale normativa con il diritto dell’Unione e, pertanto, la sua giustificazione devono essere esaminate non solo alla luce delle eccezioni previste dalla direttiva 2006/123 e dalla giurisprudenza della Corte, ma anche alla luce dei diritti e delle libertà garantiti dalla Carta [v., in tal senso, sentenze del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), C‑235/17, EU:C:2019:432, punto 66 e giurisprudenza citata, nonché del 6 ottobre 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punto 89].
107
Il requisito secondo cui una misura deve essere conforme ai diritti e alle libertà garantiti dalla Carta presuppone la verifica se le disposizioni nazionali di cui trattasi apportino limitazioni ai diritti e alle libertà suddette e, in caso affermativo, se tali limitazioni siano giustificate alla luce dei requisiti enunciati all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta [v., in tal senso, sentenza del 18 giugno 2020, Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, punto 103].
108
A tal riguardo, occorre ricordare che né la libertà d’impresa sancita dall’articolo 16 della Carta, né il diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 di quest’ultima sono prerogative assolute (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2024, Trade Express‑L e DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 e C‑428/22, EU:C:2024:374, punto 78 e giurisprudenza citata), dato che il loro esercizio, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, può essere soggetto a limitazioni a condizione che queste siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di tale libertà e di tale diritto e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
109
In tale contesto, occorre precisare che eventuali obiettivi di interesse generale, come la tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, non possono essere perseguiti da una misura nazionale senza tener conto del fatto che essi devono essere conciliati con i diritti fondamentali e con i principi interessati da tale misura, quali enunciati dai Trattati e dalla Carta, e ciò effettuando una ponderazione equilibrata tra, da un lato, tali obiettivi di interesse generale e, dall’altro, i diritti e i principi in questione, al fine di garantire che gli inconvenienti causati da detta misura non siano sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti. Pertanto, la possibilità di giustificare una limitazione ai diritti garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta deve essere valutata misurando la gravità dell’ingerenza che una limitazione siffatta comporta e verificando che l’importanza degli obiettivi di interesse generale perseguiti da tale limitazione sia in relazione con tale gravità (v., in tal senso, sentenza del 5 dicembre 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punto 93 e giurisprudenza citata).
110
Peraltro, qualora uno Stato membro invochi motivi imperativi di interesse generale per giustificare una normativa idonea a ostacolare l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, tale giustificazione deve essere valutata anche alla luce dei principi generali del diritto dell’Unione, tra i quali figurano i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso, sentenze del 20 dicembre 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punto 44 e giurisprudenza citata, nonché del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 60).
111
È alla luce di tutte le osservazioni preliminari sopra esposte che occorre esaminare le diverse misure del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale in riferimento alle disposizioni del diritto dell’Unione oggetto delle questioni pregiudiziali.
2.
Sui presupposti per l’instaurazione di un monopolio avente ad oggetto l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori
112
La prima parte della seconda questione, nonché le questioni dalla terza alla quinta riguardano, anzitutto, i presupposti applicabili ai fini dell’istituzione di un monopolio avente ad oggetto l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori.
a)
Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
113
L’articolo 37, paragrafo 2, dello ZVO‑2 prevede l’attribuzione di un diritto esclusivo a un’organizzazione unica incaricata di esercitare tale attività per una determinata categoria di prodotti, instaurando così a favore di tale organizzazione una situazione di monopolio su detta attività.
114
Al fine di verificare se una siffatta misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 15 della direttiva 2006/123, occorre ricordare che la nozione di «requisito», di cui al paragrafo 2 di tale articolo, deve essere intesa, conformemente all’articolo 4, punto 7, di detta direttiva, come riguardante, in particolare, «qualsiasi obbligo, divieto, condizione o limite stabilito dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri» (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 77 e giurisprudenza citata).
115
Peraltro, secondo una costante giurisprudenza, la nozione di «restrizione», ai sensi degli articoli 49 e 56 TFUE, riguarda le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi, quali le misure adottate da uno Stato membro che, seppur indistintamente applicabili, pregiudicano l’accesso al mercato per le imprese di altri Stati membri [v., in tal senso, sentenze del 29 marzo 2011, Commissione/Italia, C‑565/08, EU:C:2011:188, punti 45 e 46 nonché giurisprudenza citata, e dell’8 giugno 2023, Fastweb e a. (Cadenza di fatturazione), C‑468/20, EU:C:2023:447, punti 81 e 82 nonché giurisprudenza citata].
116
A tal riguardo, occorre considerare che l’istituzione, all’articolo 37, paragrafo 2, dello ZVO‑2, di un monopolio avente ad oggetto l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, dal momento che il monopolio così istituito non costituisce né un requisito relativo alle materie disciplinate dalla direttiva 2005/36 né un requisito previsto in altri testi normativi dell’Unione, è un requisito che riserva l’accesso all’attività di servizi di cui trattasi a prestatori particolari a causa della natura specifica dell’attività di cui trattasi, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123. Infatti, dalla giurisprudenza risulta che rientra in tale requisito una normativa nazionale che, mediante l’istituzione di un monopolio, riservi l’accesso ad un’attività di fornitura di servizi ad una sola impresa privata o pubblica (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 79).
117
Peraltro, per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, una costante giurisprudenza afferma che una normativa nazionale, come l’articolo 37, paragrafo 2, dello ZVO‑2, la quale assoggetti l’esercizio di un’attività economica a un regime di esclusiva a favore di un solo operatore pubblico o privato, costituisce una restrizione a tale libertà fondamentale (v., in tal senso, sentenze del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 88 e giurisprudenza citata, nonché del 2 marzo 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, punto 47).
b)
Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
118
Conformemente alla giurisprudenza citata ai punti da 98 a 110 della presente sentenza, occorre verificare se tali restrizioni possano nondimeno essere giustificate.
1) Sulla condizione di non discriminazione
119
Per quanto riguarda la condizione di non discriminazione, occorre rilevare che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale si applica a tutti i produttori che immettono prodotti sul mercato in Slovenia senza distinguere, direttamente o indirettamente, in funzione della loro nazionalità o, per quanto riguarda le società, dell’ubicazione della loro sede legale. In particolare, dall’articolo 34, paragrafi 1, 4 e 6, dello ZVO‑2 risulta che un produttore stabilito in uno Stato membro diverso dalla Repubblica di Slovenia e che commercializza prodotti in quest’ultimo Stato membro è, in linea di principio, soggetto agli obblighi in materia di responsabilità estesa previsti da tale legge.
2) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
120
Dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che il legislatore sloveno ha adottato il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale allo scopo di conformarsi ai requisiti minimi in materia di cui all’articolo 8 bis della direttiva 2008/98 nonché agli obiettivi ambientali perseguiti da quest’ultima. Il governo sloveno sostiene che tale regime mira a migliorare il sistema di responsabilità estesa dei produttori nonché il sistema di gestione dei rifiuti derivanti da prodotti rientranti in tale responsabilità estesa in Slovenia, in particolare riducendo il volume dei rifiuti da trattare, il che si inserisce nel perseguimento degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica. Detto regime avrebbe risposto, al riguardo, ad un’inefficienza della gestione dei rifiuti nella vigenza dello ZVO‑1, manifestatasi con un accumulo dei rifiuti di imballaggio presso i prestatori dei servizi pubblici locali di raccolta dei rifiuti urbani.
121
Orbene, siffatti obiettivi costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Infatti, da un lato, per quanto riguarda la giustificazione dei requisiti rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, l’articolo 4, punto 8, di tale direttiva definisce la nozione di «motivo imperativo di interesse generale» come riferita ai motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte, tra i quali figurano, in particolare, la tutela della sanità pubblica nonché quella dell’ambiente e dell’ambiente urbano.
122
Dall’altro lato, secondo una costante giurisprudenza, la tutela dell’ambiente costituisce un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare restrizioni alle libertà fondamentali (v., in tal senso, sentenze del 14 dicembre 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punto 75, nonché del 19 gennaio 2023, CIHEF e a., C‑147/21, EU:C:2023:31, punto 51). Lo stesso vale per gli obiettivi di garanzia della qualità dei servizi nonché di tutela della sanità pubblica [v., in tal senso, sentenze del 19 maggio 2009, Commissione/Italia, C‑531/06, EU:C:2009:315, punto 51, nonché del 29 luglio 2019, Commissione/Austria (Ingegneri civili, consulenti in materia di brevetti e veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punto 89 e giurisprudenza citata].
123
Nei limiti in cui il governo sloveno invoca anche l’obiettivo di una riduzione dei costi di gestione dei rifiuti sostenuti dai produttori interessati e fonda così la propria argomentazione sull’efficienza economica, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, obiettivi di natura puramente economica non possono costituire un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare una restrizione a una libertà fondamentale garantita dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, (C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 70 nonché giurisprudenza citata). Per contro, la Corte ha ammesso che una normativa nazionale può costituire una restrizione giustificata ad una libertà fondamentale qualora sia dettata da motivi di ordine economico che perseguono un obiettivo di interesse generale (v., in tal senso, sentenza del 22 ottobre 2013, Essent e a., da C‑105/12 a C‑107/12, EU:C:2013:677, punto 52 e giurisprudenza citata). Pertanto, anche supponendo che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale sia dettato da siffatti motivi di efficienza economica, questi ultimi non possono, in quanto tali, costituire motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare una restrizione a una libertà fondamentale garantita dal diritto dell’Unione, cosicché spetta al giudice del rinvio verificare, in definitiva, se tale regime persegua, nonostante detti motivi, l’obiettivo della tutela dell’ambiente e della sanità pubblica.
3) Sulla condizione di proporzionalità
124
Per quanto riguarda la condizione di proporzionalità, spetta al giudice del rinvio, che è il solo competente a valutare i fatti all’origine del procedimento principale e ad interpretare il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, verificare se quest’ultimo soddisfi le condizioni ricordate ai punti da 98 a 103 della presente sentenza. Tuttavia, la Corte, chiamata a fornire a tale giudice una risposta utile, è competente a fornirgli indicazioni tratte dal fascicolo del procedimento principale nonché dalle osservazioni scritte sottopostele, idonee a consentire a detto giudice di statuire (v., in tal senso, sentenze del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punti 72 e 73 nonché giurisprudenza citata, e del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 93).
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
125
Per quanto riguarda l’idoneità del monopolio relativo all’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per ciascun flusso di rifiuti rientrante in tale responsabilità estesa a conseguire gli obiettivi di protezione dell’ambiente e della sanità pubblica, risulta dagli elementi portati a conoscenza della Corte che tale monopolio è stato istituito al fine di migliorare l’accessibilità, la trasparenza e la tariffazione omogenea del sistema di responsabilità estesa dei produttori applicabile a una determinata categoria di prodotti e, più in generale, l’insieme del sistema di gestione dei rifiuti in questione.
126
Se risulta quindi che una siffatta misura è, in linea di principio, idonea a conseguire gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, occorre inoltre, secondo la giurisprudenza citata ai punti 99 e 100 della presente sentenza, che essa persegua tali obiettivi in modo coerente e sistematico, aspetto, questo, che spetta al giudice del rinvio verificare al termine di una valutazione globale delle circostanze che accompagnano l’adozione e l’attuazione delle disposizioni nazionali di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punto 64 e giurisprudenza citata).
127
Nel caso di specie, la Interzero e a. hanno sostenuto, nelle loro osservazioni scritte, che la creazione di un monopolio nel settore dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori non costituisce una misura idonea a perseguire, in modo coerente, l’obiettivo di tutela dell’ambiente, in quanto tale misura potrebbe pregiudicare l’obiettivo di una transizione verso un’economia circolare. L’istituzione di tale monopolio potrebbe, da un lato, dissuadere i produttori interessati dallo sviluppare soluzioni circolari innovative e più efficienti sul piano ambientale al fine di migliorare la loro situazione concorrenziale e, dall’altro, impedire la trasmissione delle conoscenze e delle buone pratiche provenienti da altri Stati membri. Il risultato sarebbe, in definitiva, un aumento dei costi per tali produttori.
128
È certamente vero, come risulta dall’articolo 1 della direttiva 2008/98, che i regimi di responsabilità estesa dei produttori istituiti conformemente a tale direttiva devono inserirsi in una logica di transizione verso un’economia circolare e di mantenimento della competitività a lungo termine dell’Unione. Tuttavia, nulla nel fascicolo di cui dispone la Corte consente di ritenere che una situazione caratterizzata dall’assenza di un mercato concorrenziale nel settore di attività dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, come quella risultante dall’instaurazione di una situazione di monopolio per l’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia, comprometterebbe, a termine, la gestione efficace dei rifiuti perseguita dallo Stato membro che ha introdotto detto monopolio.
129
Peraltro, occorre sottolineare che, nei limiti in cui una normativa nazionale che instaura un monopolio costituisce una misura particolarmente restrittiva delle libertà fondamentali, essa deve essere accompagnata dall’istituzione di un quadro normativo idoneo a garantire che il titolare di tale monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi così fissati mediante un’offerta quantitativamente misurata e qualitativamente modulata in funzione di tali obiettivi e soggetta ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2010, Stoß e a., C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, punto 83). Pertanto, il diritto dell’Unione può esigere l’imposizione di talune restrizioni al titolare di un monopolio (v., in tal senso, sentenza del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 72), segnatamente al fine di evitare qualsiasi rischio di comportamento abusivo da parte di quest’ultimo che possa pregiudicare gli obiettivi perseguiti.
130
Spetta al giudice del rinvio verificare se il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale preveda, nel suo complesso, le garanzie necessarie al riguardo.
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
131
Come risulta sia dall’articolo 15, paragrafo 3, lettera c), della direttiva 2006/123 sia dalla giurisprudenza della Corte, le misure restrittive di una libertà fondamentale possono essere giustificate solo se l’obiettivo perseguito non può essere raggiunto tramite misure che, pur essendo altrettanto efficaci, siano meno restrittive (v., in tal senso, sentenze del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 81 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 novembre 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punto 83).
132
Per quanto riguarda la scelta delle misure atte a realizzare gli obiettivi in materia di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, occorre ricordare, da un lato, che la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali dell’Unione che ha sia carattere trasversale che valore di fondamento (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 57 e giurisprudenza citata). Dall’altro lato, la sanità pubblica occupa il primo posto tra i beni e gli interessi tutelati dal Trattato FUE e spetta agli Stati membri decidere il livello al quale essi intendono garantire la tutela della sanità pubblica nonché il modo in cui tale livello deve essere raggiunto. A tal fine, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità per determinare, in funzione delle particolarità nazionali e dell’importanza che essi attribuiscono alla realizzazione di obiettivi legittimi più specifici alla luce del diritto dell’Unione, come l’organizzazione di un sistema di gestione dei rifiuti di qualità, equilibrato e accessibile a tutti, le misure idonee a conseguire risultati concreti (v., in tal senso, sentenze del 28 settembre 2006, Ahokainen e Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, punto 32, nonché del 12 novembre 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, punto 118).
133
Ne consegue che, nel rispetto dei requisiti fissati, in particolare, dalla direttiva 2008/98 nonché dalle pertinenti normative settoriali dell’Unione, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di gestione dei rifiuti e, se del caso, di definire con precisione il livello di protezione dell’ambiente e della sanità pubblica perseguito (v., per analogia, sentenza del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 47 e giurisprudenza citata).
134
Di conseguenza, uno Stato membro che intenda assicurare un livello di protezione particolarmente elevato in materia di ambiente e di sanità pubblica può legittimamente ritenere che solo la concessione di diritti esclusivi ad un organismo unico soggetto ad uno stretto controllo da parte dei pubblici poteri sia tale da consentire loro di perseguire tali obiettivi in modo sufficientemente efficace (v., per analogia, sentenze dell’8 settembre 2010, Stoß e a., C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, punto 81, nonché del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 48).
135
Nel caso di specie, le ricorrenti nel procedimento principale ritengono che gli obiettivi perseguiti dal legislatore sloveno potrebbero essere raggiunti mediante misure meno restrittive, vale a dire ponendo condizioni quanto alla qualità dei servizi e all’importo dei costi che l’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori può fatturare ai produttori interessati e creando un’agenzia indipendente che eserciti il controllo del regime di responsabilità estesa dei produttori in questione.
136
A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che la questione se, per raggiungere gli obiettivi perseguiti, sia preferibile, anziché concedere un diritto esclusivo di gestione ad un organismo autorizzato, adottare una normativa che imponga agli operatori economici interessati le prescrizioni necessarie rientra, in linea di principio, nella sfera di discrezionalità degli Stati membri, a condizione tuttavia che la scelta operata non appaia sproporzionata rispetto allo scopo perseguito (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 1999, Läära e a. (C‑124/97, EU:C:1999:435, punto 39).
137
Spetta quindi al giudice del rinvio verificare che, adottando il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, il legislatore sloveno mirasse realmente ad assicurare un livello di protezione particolarmente elevato degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica e che, alla luce di tale livello di protezione perseguito, l’istituzione di un monopolio vertente sull’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori possa effettivamente essere considerata necessaria (v., per analogia, sentenza del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 54).
138
Per quanto riguarda la questione del carattere proporzionato in senso stretto delle misure in questione, come risulta dal punto 104 della presente sentenza, il giudice del rinvio dovrà altresì verificare se tali misure non siano sproporzionate rispetto agli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti. In tale contesto, detto giudice potrà tener conto, in particolare, delle disfunzioni che, come risulta dalla decisione di rinvio, caratterizzavano il regime di responsabilità estesa dei produttori previsto dallo ZVO‑1 e non permettevano di assicurare una gestione efficace dei rifiuti. Esso potrà altresì tener conto dell’argomentazione del governo sloveno secondo cui il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale consente allo Stato di garantire la trasparenza del funzionamento dell’organizzazione unica e di prevenire le distorsioni della concorrenza sul mercato della gestione dei rifiuti, e si rivela più economico e più semplice per i produttori, contribuendo così ad un migliore controllo della qualità della gestione dei rifiuti.
4) Sul rispetto degli articoli 16 e 17 della Carta nonché dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
139
Conformemente alla giurisprudenza citata ai punti da 105 a 110 della presente sentenza, l’istituzione, attraverso il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, di un monopolio avente ad oggetto l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori deve ancora essere esaminata alla luce dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta, e, nel caso di specie, degli articoli 16 e 17 di quest’ultima, nonché alla luce dei principi generali del diritto dell’Unione.
140
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 16 della Carta, quest’ultimo prevede che «è riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali». La tutela garantita da tale articolo implica, in particolare, la libertà di esercitare un’attività economica o commerciale nonché la libertà contrattuale (v., in tal senso, sentenze del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 42, nonché del 30 aprile 2024, Trade Express‑L e DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 e C‑428/22, EU:C:2024:374, punto 76).
141
Tenuto conto della formulazione del citato articolo 16, il quale stabilisce che è riconosciuta la libertà d’impresa conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali, distinguendosi così dalla formulazione delle altre libertà fondamentali sancite nel titolo II della Carta, pur essendo simile a quella di talune disposizioni del successivo titolo IV, la libertà suddetta può essere soggetta ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri pubblici suscettibili di introdurre, nell’interesse generale, limitazioni all’esercizio dell’attività economica. Tale circostanza trova segnatamente riscontro nel modo in cui occorre valutare la normativa dell’Unione nonché la legislazione e le prassi nazionali alla luce del principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punti 81 e 82 nonché giurisprudenza citata).
142
A tal riguardo, è sufficiente rilevare che, poiché le disposizioni del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale che istituiscono un monopolio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori costituiscono, come constatato al punto 116 della presente sentenza, una restrizione alla libertà di stabilimento, esse costituiscono parimenti, in linea di principio, una limitazione all’esercizio della libertà d’impresa degli operatori interessati, sancita dall’articolo 16 della Carta (v., in tal senso, sentenza dell’8 maggio 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punto 65).
143
In secondo luogo, conformemente all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, ogni individuo ha diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità, e nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale.
144
L’articolo 17, paragrafo 1, della Carta contiene tre norme distinte. La prima, che si esprime nella prima frase di tale disposizione e riveste carattere generale, concretizza il principio del rispetto della proprietà. La seconda, contenuta nella seconda frase di detta disposizione, riguarda la privazione della proprietà e la subordina a talune condizioni. Quanto alla terza, contenuta nella terza frase della medesima disposizione, essa riconosce agli Stati membri il potere di regolamentare l’uso dei beni nei limiti imposti dall’interesse generale. Tali norme non sono tuttavia prive di rapporto tra loro. Infatti, la seconda e la terza norma riguardano esempi particolari di violazione del diritto di proprietà e devono essere interpretate alla luce del principio sancito dalla prima di esse (v., in tal senso, sentenze del 10 settembre 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punto 81 e giurisprudenza citata, nonché del 4 ottobre 2024, Aeris Invest/Commissione e CRU, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, punto 214).
145
La tutela conferita all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta verte su diritti aventi valore patrimoniale da cui deriva, alla luce dell’ordinamento giuridico interessato, una posizione giuridica acquisita che consente un esercizio autonomo di tali diritti da parte e a favore del loro titolare [sentenze del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), C‑235/17, EU:C:2019:432, punto 69 e giurisprudenza citata, nonché del 5 maggio 2022, BPC Lux 2 e a., C‑83/20, EU:C:2022:346, punto 39].
146
A tal riguardo, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 – giurisprudenza che occorre prendere in considerazione in virtù dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta ai fini dell’interpretazione dell’articolo 17 di quest’ultima, in quanto soglia di protezione minima [v., in tal senso, sentenze del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), C‑235/17, EU:C:2019:432, punto 72 e giurisprudenza citata, nonché del 10 settembre 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punto 80] – risulta che gli interessi connessi allo sfruttamento di una licenza costituiscono interessi patrimoniali che richiedono la tutela conferita nel citato articolo 1 (v., in tal senso, Corte EDU, 7 giugno 2012, Centro Europa 7 S.r.l. e Di Stefano c. Italia, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Di conseguenza, la revoca ex lege di un’autorizzazione che consente al suo titolare di esercitare un’attività economica costituisce una limitazione al diritto di proprietà garantito da tale articolo che rientra, in quanto misura di regolamentazione dell’uso dei beni, nel secondo comma di detto articolo (v., in tal senso, Corte EDU, 13 gennaio 2015, Vékony c. Ungheria, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 29 e 30, nonché Corte EDU, 5 aprile 2022, NIT S.R.L. c. Repubblica di Moldavia, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, §§ 235 e 236).
147
Peraltro, sempre secondo detta giurisprudenza, anche un intervento per via legislativa su crediti contrattuali esistenti può costituire una misura di regolamentazione dell’uso dei beni e, pertanto, una limitazione del diritto di proprietà (v., in tal senso, Corte EDU, 20 luglio 2004, Bäck c. Finlandia, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, §§ 57 e 68).
148
Nel caso di specie, dagli elementi portati a conoscenza della Corte risulta che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’istituzione di un monopolio per l’organizzazione unica mediante il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale comporta sia la revoca ex lege delle autorizzazioni ambientali nonché delle decisioni di approvazione dei piani comuni esistenti, rilasciate agli operatori ZVO‑1 ai fini dell’esercizio dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, sia la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi tra tali operatori e i produttori, nonché con i prestatori di servizi di gestione dei rifiuti. Orbene, simili conseguenze possono considerarsi come una limitazione dell’esercizio del diritto di proprietà, rientrante nella regolamentazione dell’uso dei beni, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, terza frase, della Carta.
149
Per quanto riguarda la giustificazione di siffatte limitazioni alla libertà e al diritto previsti dagli articoli 16 e 17 della Carta, in primo luogo, è pacifico che dette limitazioni, relative all’instaurazione di un monopolio nonché alle modalità transitorie previste dal legislatore sloveno in tale contesto, figurano nel regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale, quale stabilito dallo ZVO‑2.
150
In secondo luogo, tali limitazioni rispettano il contenuto essenziale degli articoli 16 e 17 della Carta. Infatti, per quanto riguarda, da un lato, la condizione relativa al rispetto del contenuto essenziale della libertà d’impresa, occorre rilevare che l’istituzione di un monopolio vertente su un’attività economica a danno degli operatori esistenti non impedisce qualsiasi attività imprenditoriale di tali operatori in quanto tale, considerato che il diritto primario consente d’altronde espressamente la concessione di diritti esclusivi a uno o più operatori pubblici o privati per una determinata attività economica e che le condizioni per l’instaurazione di un monopolio riguardante un’attività risultante dalla concessione di tali diritti devono essere valutate, come risulta dal punto 141 della presente sentenza, nell’ambito dell’esame della proporzionalità di una siffatta misura.
151
Dall’altro lato, poiché, come constatato al punto 148 della presente sentenza, tale misura rientra nella disciplina dell’uso dei beni, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, terza frase, della Carta, essa non è idonea a pregiudicare il contenuto essenziale del diritto di proprietà (v., in tal senso, sentenza del 10 settembre 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punto 88 e giurisprudenza citata).
152
In terzo luogo, tali limitazioni mirano, come constatato al punto 120 della presente sentenza, a garantire un efficace sistema di gestione dei rifiuti e, pertanto, la realizzazione degli obiettivi di protezione dell’ambiente e della salute pubblica, cosicché esse rispondono effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione.
153
In quarto luogo, quanto al rispetto del principio di proporzionalità, dai punti da 125 a 136 della presente sentenza risulta che dette limitazioni appaiono, di per sé, idonee a raggiungere gli obiettivi perseguiti nonché necessarie a tal fine. Tuttavia, nel contesto di una modifica legislativa, il rispetto dei diritti fondamentali degli operatori economici interessati da tale modifica esige altresì che il legislatore nazionale metta in atto misure adeguate che consentano di proteggere tali operatori da misure che, tenuto conto della loro situazione particolare, impongono loro un onere eccessivo (v., in tal senso, Corte EDU, 13 gennaio 2015, Vékony c. Ungheria, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 34 e 35; Corte EDU, 16 ottobre 2018, Könyv-Tár Kft e a. c. Ungheria, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, §§ 48 e 50).
154
Dalla giurisprudenza della Corte relativa ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento risulta anche che, nel contesto di una modifica legislativa, un legislatore nazionale deve tener conto delle situazioni particolari degli operatori economici interessati da quest’ultima e prevedere, se del caso, adeguamenti all’applicazione delle nuove norme (v., in tal senso, sentenze del 7 giugno 2005, VEMW e a., C‑17/03, EU:C:2005:362, punto 81, nonché del 17 dicembre 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punto 48).
155
A tal riguardo, la Corte ha dichiarato che un operatore economico che abbia effettuato investimenti costosi al fine di conformarsi al regime adottato in precedenza dal legislatore nazionale può essere considerevolmente leso nei suoi interessi da una soppressione anticipata di tale regime, e ciò a maggior ragione qualora questa venga effettuata in modo improvviso e imprevedibile, senza lasciargli il tempo necessario per adeguarsi alla nuova situazione legislativa (sentenze dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 87 e giurisprudenza citata, nonché del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 64).
156
Pertanto, spetta al legislatore nazionale prevedere un periodo transitorio di durata sufficiente per consentire agli operatori economici di adeguarsi alle modifiche che li riguardano o un sistema di ragionevole ristoro del danno subìto da questi ultimi (v., in tal senso, sentenze del 14 dicembre 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punto 81; dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 85 e giurisprudenza citata, nonché del 20 dicembre 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punto 48). Qualora ciò risulti necessario per evitare qualsiasi onere eccessivo per tali operatori, non è escluso che queste due misure possano essere richieste cumulativamente.
157
Nel caso di specie, il giudice del rinvio indica, da un lato, che le disposizioni transitorie dello ZVO‑2 di cui all’articolo 275 di quest’ultimo non fissano un termine preciso alla scadenza del quale cessano le autorizzazioni di cui beneficiano gli operatori ZVO‑1 nonché i contratti che questi ultimi hanno concluso con i produttori e i prestatori di servizi di gestione dei rifiuti. Infatti, tale termine è legato alla comunicazione, da parte dell’organizzazione unica, del fatto che essa ha iniziato a procedere all’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori nonché all’adozione della decisione dichiarativa del ministero competente. Dall’altro lato, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale non prevede alcun meccanismo di ristoro degli operatori ZVO‑1.
158
Spetta al giudice del rinvio esaminare se, nelle circostanze del caso di specie, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale possa costituire un onere eccessivo per gli operatori ZVO‑1. A tal fine, esso dovrà tener conto di tutti gli elementi pertinenti risultanti, in particolare, dal tenore letterale, dall’economia generale e dalla finalità della normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 65 e giurisprudenza citata) nonché verificare se un operatore economico prudente e avveduto fosse in grado di prevedere l’adozione di una misura suscettibile di ledere i suoi interessi [v., in tal senso, sentenze del 15 aprile 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e a., C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, punto 42, nonché del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 62].
159
A tal riguardo, occorrerà tener conto dell’insieme delle circostanze che caratterizzano la situazione individuale degli operatori ZVO‑1 interessati, come il fatto che le autorizzazioni di cui essi beneficiano sono state rilasciate a tempo indeterminato, nonché dell’insieme delle circostanze che hanno accompagnato l’adozione del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale. Infatti, risulta che, prima dell’adozione dello ZVO‑2, il legislatore sloveno era intervenuto due volte per modificare il regime di responsabilità estesa dei produttori fino ad allora previsto dallo ZVO‑1, in particolare modificando, a partire dal 1o gennaio 2021, tale regime di responsabilità estesa sopprimendo l’esclusione dell’applicazione di detto regime fino ad allora valevole per i produttori che immettevano sul mercato meno di 15 tonnellate di imballaggi all’anno.
160
Alla luce di quanto precede, si deve constatare che, fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità, gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, l’articolo 15 della direttiva 2006/123, gli articoli 49 e 56 TFUE, gli articoli 16 e 17 della Carta, nonché i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, non ostano ad una normativa nazionale che instaura una situazione di monopolio mediante la creazione di un’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori la quale dispone del diritto esclusivo di esercitare tale attività per una determinata categoria di prodotti, prevedendo al contempo sia la revoca ex lege delle autorizzazioni che hanno consentito agli operatori economici di esercitare detta attività fino a quel momento, sia la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da tali operatori nell’esercizio della medesima attività, a condizione però che, da un lato, tale normativa sia accompagnata dall’istituzione di un quadro normativo idoneo a garantire che il titolare di tale monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica che lo Stato membro interessato si è fissato mediante un’offerta quantitativamente misurata e qualitativamente strutturata in funzione di tali obiettivi e soggetta ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche e che, dall’altro, detta normativa preveda degli adattamenti all’applicazione delle nuove norme atti ad evitare qualsiasi onere eccessivo per gli operatori economici interessati, in particolare un periodo transitorio di durata sufficiente per consentire loro di adeguarsi alle modifiche o un sistema di ragionevole ristoro del danno da essi subìto.
3.
Sulle misure imposte al titolare del monopolio e alle persone che detengono partecipazioni in quest’ultimo
161
Con la seconda parte della sua seconda questione, nonché con le sue questioni dalla sesta alla nona, il giudice del rinvio si interroga, poi, su un certo numero di misure imposte all’organizzazione titolare del monopolio avente ad oggetto l’attuazione degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori nonché alle persone che detengono partecipazioni in tale organizzazione.
a)
Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
162
In primo luogo, il giudice del rinvio si interroga, con la seconda parte della sua seconda questione, sul requisito, previsto all’articolo 38, paragrafo 1, dello ZVO‑2, secondo cui l’organizzazione unica è tenuta ad esercitare l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori senza scopo di lucro.
163
A tal riguardo, occorre rilevare che un siffatto obbligo può essere qualificato come requisito che impone al prestatore di essere costituito in una forma giuridica particolare, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2006/123, a condizione che il diritto nazionale preveda effettivamente una forma giuridica specifica per le entità senza scopo di lucro. Infatti, la Corte ha statuito che, alla luce del considerando 73 di tale direttiva, quest’ultima disposizione riguarda, in particolare, il requisito, per il prestatore di un servizio, di essere costituito in un’entità che non persegue scopi di lucro (v., in tal senso, sentenze del 23 febbraio 2016, Commissione/Ungheria, C‑179/14, EU:C:2016:108, punto 62, e del 26 giugno 2019, Commissione/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punto 60).
164
In secondo luogo, per quanto riguarda la normativa nazionale oggetto della sesta questione pregiudiziale, l’articolo 38, paragrafo 4, dello ZVO‑2 istituisce, per i produttori di prodotti soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti che rientrano in tale responsabilità estesa, l’obbligo di creare un’organizzazione unica che eserciti l’attività di attuazione collettiva dei loro obblighi in materia e di detenere una partecipazione in quest’ultima. Peraltro, tali produttori non possono essere persone che effettuano la raccolta o il trattamento dei rifiuti derivanti da tali prodotti.
165
Da un lato, l’obbligo, per taluni produttori, di creare un’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva dei loro obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per la categoria di rifiuti interessata, al quale è inscindibilmente connesso l’obbligo di detenere una partecipazione in tale organizzazione, non rientra in nessuna delle categorie di requisiti elencate all’articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123.
166
Poiché, come risulta dai punti 96 e 97 della presente sentenza, tale requisito deve essere valutato alla luce del diritto primario, occorre ricordare che, quando una misura nazionale si ricollega simultaneamente alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, la Corte la esamina, in linea di principio, in rapporto ad una sola di tali libertà qualora risulti che, nelle circostanze del caso di specie, l’altra è del tutto secondaria rispetto alla prima e può essere ricondotta a quest’ultima. Al fine di determinare la libertà fondamentale preponderante, occorre prendere in considerazione l’oggetto della normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punti 50 e 51 e giurisprudenza citata).
167
Al fine di distinguere i rispettivi ambiti di applicazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, occorre determinare se l’operatore economico interessato sia stabilito o meno nello Stato membro in cui offre il servizio in questione. A questo proposito, la nozione di «stabilimento» implica l’esercizio effettivo di un’attività economica mediante uno stabile insediamento nello Stato membro ospitante per una durata di tempo indeterminata [v., in tal senso, sentenze del 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, punti 34 e 35, nonché del 4 ottobre 2024, Lituania e a./Parlamento e Consiglio (Pacchetto mobilità), da C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, punto 364 e giurisprudenza citata].
168
Per contro, costituiscono «prestazioni di servizi», ai sensi dell’articolo 56 TFUE, tutte le prestazioni che non sono offerte in modo stabile e continuativo, a partire da uno stabilimento nello Stato membro di destinazione (sentenze del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 53 e giurisprudenza citata, nonché del 21 dicembre 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punto 245).
169
Nel caso di specie, l’articolo 38, paragrafi 4 e 5, dello ZVO‑2 impone obblighi specifici a taluni produttori di prodotti soggetti alla responsabilità estesa dei produttori a causa della particolare importanza del volume della loro attività economica sul mercato sloveno. A tal riguardo, occorre considerare che le attività economiche esercitate da produttori di tale importanza sul mercato nazionale sono, di norma, esercitate in modo stabile e continuativo a partire da un centro di attività insediato nello Stato membro interessato. Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio della situazione dei produttori interessati, tale disposizione rientra, in modo preponderante, nella libertà di stabilimento.
170
Orbene, quand’anche ai cittadini di altri Stati membri che possono rientrare nell’ambito di applicazione di detta disposizione non sia impedito di stabilirsi nel territorio sloveno al fine di esercitare la loro attività economica, l’obbligo, eventualmente, di creare un’entità stabilita in Slovenia incaricata di esercitare l’attività di attuazione collettiva dei loro obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori nonché l’obbligo di detenere una partecipazione nell’organizzazione unica può comportare oneri amministrativi e finanziari che si aggiungono a quelli connessi all’esercizio della propria attività economica.
171
Ne consegue che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale può rendere meno attraente, per i cittadini di altri Stati membri, il loro stabilimento nello Stato membro interessato, cosicché esso costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento garantita dall’articolo 49 TFUE.
172
Dall’altro lato, la condizione secondo cui solo i produttori possono detenere una partecipazione nell’organizzazione unica costituisce un requisito relativo alla detenzione del capitale di una società, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2006/123. Infatti, tale disposizione riguarda qualsiasi requisito relativo alla composizione dell’entità interessata o alla qualità dei detentori del capitale di quest’ultima [v., in tal senso, sentenze del 1o marzo 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punto 77; del 26 giugno 2019, Commissione/Grecia, C‑729/17, EU:C:2019:534, punto 63, e del 29 luglio 2019, Commissione/Austria (Ingegneri civili, consulenti in materia di brevetti e veterinari), C‑209/18, EU:C:2019:632, punto 84].
173
In terzo luogo, per quanto riguarda la normativa nazionale oggetto delle questioni dalla settima alla nona, l’articolo 38, paragrafi da 6 a 9, dello ZVO‑2 prevede, da un lato, il divieto, per i produttori che detengono una partecipazione nell’organizzazione unica, di esercitare un’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti, nonché, dall’altro, il divieto di collegamenti di capitale o di vincoli di parentela tra, da un lato, tale organizzazione, i membri del suo organo di gestione e i produttori che detengono una partecipazione in detta organizzazione e, dall’altro, le persone che effettuano la raccolta e il trattamento dei rifiuti nonché le persone che dispongono di un diritto di voto nell’organo di gestione o nell’organo di sorveglianza della stessa organizzazione.
174
Alla luce della definizione ricordata al punto 172 della presente sentenza, che riguarda qualsiasi requisito relativo alla composizione dell’entità interessata o alla qualità dei detentori del capitale di quest’ultima, si deve ritenere che una siffatta normativa costituisca un requisito relativo alla detenzione del capitale di una società, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2006/123.
b)
Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
175
Conformemente alla giurisprudenza citata ai punti da 98 a 110 della presente sentenza, occorre verificare se tali restrizioni possano nondimeno essere giustificate.
1) Sulla condizione di non discriminazione
176
Come rilevato al punto 119 della presente sentenza, il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale si applica a tutti i produttori che immettono prodotti sul mercato in Slovenia senza distinguere, direttamente o indirettamente, in base alla loro nazionalità o, per quanto riguarda le società, all’ubicazione della loro sede legale. Ne consegue che gli aspetti di tale regime menzionati ai punti da 162 a 174 della presente sentenza non presentano carattere direttamente o indirettamente discriminatorio.
2) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
177
Come risulta dal fascicolo di cui dispone la Corte, tutti i requisiti imposti all’organizzazione unica nonché ai produttori che detengono partecipazioni in quest’ultima mirano a rafforzare la responsabilità organizzativa dei produttori nell’ambito dei regimi di responsabilità estesa dei produttori, a garantire le condizioni procedurali della fornitura monopolistica dei servizi di attuazione collettiva degli obblighi in materia, nonché ad evitare conflitti di interessi tra gli operatori interessati. Tali requisiti servono quindi, più in generale, a rendere più efficace il sistema di gestione dei rifiuti derivanti da prodotti che rientrano nella responsabilità estesa dei produttori in Slovenia, ponendo rimedio ai problemi di gestione dei rifiuti constatati nella vigenza dello ZVO‑1. Orbene, siffatte finalità rientrano nel perseguimento degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica che costituiscono, come risulta dai punti da 120 a 122 della presente sentenza, motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi.
178
Nei limiti in cui il governo sloveno invoca altresì l’obiettivo di una riduzione dei costi imposta ai produttori e fonda quindi la propria argomentazione sull’efficienza economica, spetta al giudice del rinvio, come ricordato al punto 123 della presente sentenza, verificare se, in definitiva, le restrizioni di cui trattasi perseguano l’obiettivo della tutela dell’ambiente e della salute pubblica.
3) Sulla condizione di proporzionalità
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
179
Per quanto riguarda, in primo luogo, il requisito secondo cui l’organizzazione unica è tenuta ad esercitare la sua attività senza scopo di lucro, nulla nel fascicolo di cui dispone la Corte lascia pensare che una siffatta misura non sia idonea a garantire un sistema di gestione dei rifiuti efficiente e, pertanto, la realizzazione degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti dal legislatore sloveno. Come sostiene il governo sloveno, il requisito relativo all’esercizio senza scopo di lucro dell’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori è idoneo a garantire che i costi di un siffatto servizio siano fatturati ai produttori tenendo conto unicamente dei costi effettivi di attuazione di tali obblighi, costi determinati in funzione del carattere durevole, riparabile, riutilizzabile e riciclabile del prodotto di cui trattasi. Una siffatta misura si inserisce, in particolare, nel rispetto del principio «chi inquina paga» sancito dal diritto dell’Unione, come ricordato al punto 81 della presente sentenza.
180
Per quanto riguarda, in secondo luogo, le misure relative alla creazione dell’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori nonché al possesso di partecipazioni in quest’ultima, occorre ricordare che, come risulta dalla definizione di cui all’articolo 3, punto 21, della direttiva 2008/98, la finalità dei regimi di responsabilità estesa dei produttori istituiti conformemente agli articoli 8 e 8 bis di tale direttiva è di garantire che i produttori di prodotti soggetti ad obblighi di responsabilità estesa assumano non solo la responsabilità finanziaria della gestione dei rifiuti derivanti da tali prodotti, ma anche, se del caso, la responsabilità organizzativa di tale attività.
181
Sia l’obbligo, per i produttori soggetti ad obblighi di responsabilità estesa che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti rientranti nella responsabilità estesa dei produttori, di creare un’organizzazione che eserciti l’attività di attuazione collettiva dei loro obblighi in materia e di detenere una partecipazione in quest’ultima, sia l’obbligo, per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione, di essere produttori, rientrano direttamente in tale finalità e appaiono quindi idonei a garantire la realizzazione degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica. Ciò vale a maggior ragione in quanto tali norme consentono, di fatto, di coinvolgere necessariamente i produttori che detengono le maggiori quote del mercato interessato nella responsabilità non solo finanziaria, ma anche organizzativa della gestione della fase «rifiuti» del ciclo di vita di un prodotto.
182
Per quanto riguarda, in terzo luogo, le norme relative al divieto di legami verticali tra le organizzazioni incaricate dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, i detentori di partecipazioni in queste ultime, gli organi direttivi di tali organizzazioni, nonché i prestatori di servizi di gestione dei rifiuti, risulta dal considerando 22 della direttiva 2018/851 che i requisiti minimi previsti all’articolo 8 bis della direttiva 2008/98 mirano, in particolare, a garantire condizioni di concorrenza eque nonché a limitare il rischio di conflitti di interessi tra dette organizzazioni e gli organismi di gestione dei rifiuti ai quali ricorrono le stesse organizzazioni.
183
Dal momento che tali norme mirano ad evitare conflitti di interessi nei rapporti tra i diversi operatori che intervengono nell’ambito del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale e che – come rilevato dall’avvocato generale, in sostanza, al paragrafo 76 delle sue conclusioni – consentono così di ridurre il rischio che, in sede di aggiudicazione degli appalti pubblici relativi alla fornitura dei servizi di gestione dei rifiuti da parte dell’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, vengano selezionati, sulla base di considerazioni non pertinenti, degli offerenti che non soddisfano i requisiti economici o ambientali richiesti, anche tale aspetto del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale appare idoneo a garantire la realizzazione degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica.
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
184
Per quanto riguarda, in primo luogo, il requisito secondo cui l’organizzazione unica è tenuta ad esercitare la propria attività senza scopo di lucro, il governo sloveno afferma che l’incentivo a realizzare un profitto derivante dallo ZVO‑1 impediva di raggiungere l’obiettivo di un’adeguata tutela dell’ambiente. Spetta, in ogni caso, al giudice del rinvio verificare se il legislatore sloveno disponesse di misure meno restrittive che gli avrebbero consentito di raggiungere altrettanto efficacemente gli obiettivi perseguiti.
185
Per quanto riguarda il carattere proporzionato in senso stretto delle misure in questione, come risulta dal punto 104 della presente sentenza, il giudice del rinvio dovrà altresì verificare se tali misure non siano sproporzionate rispetto agli obiettivi di tutela dell’ambiente e della salute pubblica perseguiti. In tale contesto, detto giudice potrà tener conto, in particolare, delle disfunzioni che, come risulta dalla decisione di rinvio, caratterizzavano il regime di responsabilità estesa dei produttori previsto dallo ZVO-1 e compromettevano la gestione efficace dei rifiuti.
186
Per quanto riguarda, in secondo luogo, le misure relative alla creazione dell’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori nonché alla detenzione di partecipazioni in tale organizzazione, il governo sloveno osserva che tali misure mirano a garantire che solo un’organizzazione unica possa essere creata per ciascuna categoria di prodotti rientranti nella responsabilità estesa dei produttori. Inoltre, esso fa presente che dette misure mirano a rimediare a lacune constatate nella vigenza dello ZVO‑1 per quanto riguarda i legami organizzativi tra i produttori e le organizzazioni incaricate dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, nonché a massimizzare l’influenza dei produttori sul funzionamento di tale organizzazione. Questa maggiore influenza sulla gestione, sulla direzione e sull’autocontrollo dell’organizzazione responsabilizzerebbe i produttori in quanto tale organizzazione assicura, in loro nome e per loro conto, la gestione adeguata dei rifiuti derivanti dai prodotti soggetti alla responsabilità estesa del produttore.
187
A tal riguardo, occorre rilevare che tali misure mirano a consentire la creazione dell’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori da parte dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale del prodotto di cui trattasi. Esse possono quindi rafforzare la responsabilizzazione di tali produttori e rendere quindi più efficace il funzionamento dei regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti a norma dello ZVO‑2.
188
Inoltre, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri nella scelta delle misure atte a realizzare gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica al fine di garantire un livello di protezione particolarmente elevato, il legislatore nazionale può, in linea di principio, ritenere che esista un rischio che, se operatori economici che non sono produttori operanti sul mercato interessato sono in grado di esercitare un’influenza sulla gestione dell’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, essi adottino decisioni di gestione idonee a pregiudicare gli obiettivi perseguiti da tale organizzazione (v., per analogia, sentenza del 1o marzo 2018, CMVRO (C‑297/16, EU:C:2018:141, punto 82).
189
Per quanto riguarda, in terzo luogo, le norme relative al divieto di legami verticali tra le organizzazioni incaricate dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, i detentori di partecipazioni in dette organizzazioni e i prestatori di servizi di gestione dei rifiuti, il governo sloveno sostiene che tali norme sono necessarie al fine di garantire la competitività nel settore della gestione dei rifiuti. In particolare, la creazione di un’organizzazione unica per uno stesso tipo di prodotti potrebbe condurre ad una concentrazione della domanda per taluni servizi, il che conferirebbe a tale organizzazione un tale potere negoziale che essa potrebbe rompere l’equilibrio economico e concorrenziale del mercato della gestione dei rifiuti. Le norme relative al divieto di legami verticali mirerebbero altresì a ridurre i conflitti di interesse tra le organizzazioni che attuano gli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori in nome dei produttori e i prestatori dei servizi di gestione dei rifiuti con i quali le organizzazioni stipulano contratti.
190
Spetta al giudice del rinvio verificare se il legislatore sloveno avesse la possibilità di adottare misure che, pur essendo meno restrittive, avrebbero consentito di raggiungere altrettanto efficacemente gli obiettivi perseguiti, fermo restando che il mantenimento di condizioni di concorrenza eque nel settore della gestione dei rifiuti, nonché il buon funzionamento di tale mercato, rivestono un’importanza particolare nel contesto dell’attuazione degli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98. In tale contesto, spetta a tale giudice tener conto del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri, tenuto conto del punto 134 della presente sentenza, nella scelta delle misure idonee a realizzare detti obiettivi.
4) Sul rispetto dell’articolo 16 della Carta
191
Conformemente alla giurisprudenza ricordata ai punti da 105 a 110 della presente sentenza, occorre ancora verificare se il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale sia compatibile con i diritti fondamentali garantiti dalla Carta, nel caso di specie, con la libertà d’impresa garantita dall’articolo 16 di quest’ultima.
192
Per le stesse ragioni esposte ai punti da 179 a 190 della presente sentenza, nessun elemento del fascicolo di cui dispone la Corte fa pensare che le restrizioni alla libertà d’impresa non possano essere giustificate conformemente ai requisiti previsti all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
193
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che, fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità, gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, l’articolo 15 della direttiva 2006/123, l’articolo 49 TFUE, nonché l’articolo 16 della Carta, non ostano a una normativa nazionale che:
–
impone a un’organizzazione incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, titolare di un diritto esclusivo, di esercitare la propria attività senza scopo di lucro;
–
prevede l’obbligo, per i produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, di creare una siffatta organizzazione e di detenere una partecipazione in essa;
–
prevede l’obbligo, per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione, di essere produttori sul mercato in questione;
–
prevede il divieto, per tali produttori, di esercitare un’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti, nonché il divieto di collegamenti di capitale o di vincoli di parentela tra, da un lato, detta organizzazione, i membri del suo organo direttivo e i produttori che detengono una partecipazione in essa e, dall’altro, le persone che effettuano la raccolta e il trattamento dei rifiuti nonché le persone che dispongono di un diritto di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza della medesima organizzazione.
4.
Sulle misure imposte ai produttori che intendono accedere al mercato nazionale
194
Infine, con la sua decima questione, il giudice del rinvio si interroga sulla compatibilità con gli articoli 49 e 56 TFUE, nonché con l’articolo 16 della Carta, del ricorso obbligatorio all’organizzazione unica ai fini di un’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, imposto ai produttori di prodotti destinati ad uso domestico che intendano accedere al mercato sloveno.
a)
Sulle restrizioni alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi
195
Per quanto riguarda la normativa di cui alla decima questione, l’articolo 35, paragrafo 3, dello ZVO‑2 prevede che un produttore possa, in linea di principio, adempiere individualmente i suoi obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, a meno che i prodotti che immette sul mercato in Slovenia siano destinati all’uso domestico. Inoltre, l’articolo 37, paragrafi 3 e 4, dello ZVO‑2 impone ai produttori che sono così tenuti ad adempiere i loro obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori in modo collettivo di concludere, a tal fine, un contratto con l’organizzazione unica. Come risulta dalla decisione di rinvio, il rifiuto di concludere un siffatto contratto è passibile di un’ammenda.
196
Orbene, siffatte disposizioni possono rientrare sia nella libertà di stabilimento che nella libera prestazione dei servizi, a seconda che l’operatore economico interessato eserciti o meno le proprie attività in Slovenia mediante un’organizzazione stabile, ai sensi della giurisprudenza ricordata ai punti 167 e 168 della presente sentenza.
197
Per quanto riguarda la questione se il ricorso obbligatorio a uno specifico prestatore costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi, occorre ricordare, da un lato, che, come rilevato al punto 51 della presente sentenza, la direttiva 2008/98 consente, in linea di principio, ai produttori di prodotti soggetti a regimi di responsabilità estesa dei produttori di scegliere se adempiere i loro obblighi in materia in modo individuale o collettivo. Qualora uno Stato membro opti per un’attuazione collettiva obbligatoria per una determinata categoria di prodotti, gli adeguamenti che i produttori interessati devono effettuare per conformarsi a tale obbligo possono comportare oneri amministrativi e finanziari supplementari tali da rendere meno attraente l’accesso al mercato sloveno. Ciò vale a maggior ragione nella misura in cui la normativa di cui trattasi si applica anche ai produttori che forniscono solo occasionalmente servizi sul mercato sloveno e la sua inosservanza è accompagnata da una sanzione pecuniaria.
198
Dall’altro lato, la Corte ha dichiarato che un obbligo a contrarre imposto ad operatori economici stabiliti in un altro Stato membro può costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi qualora riduca la capacità degli operatori interessati di fare una concorrenza efficace agli operatori già presenti in tale Stato (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2009, Commissione/Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punto 70). Più in particolare, consta dalla giurisprudenza della Corte che una restrizione alla libera prestazione dei servizi può risultare da disposizioni nazionali che subordinano le condizioni di accesso di un operatore al mercato interessato, nonché le condizioni di esercizio dell’attività economica di tale operatore, all’intervento diretto o indiretto di operatori concorrenti già presenti sul mercato nazionale interessato, rischiando così di procurare a questi ultimi vantaggi concorrenziali (v., in tal senso, sentenze del 15 gennaio 2002, Commissione/Italia, C‑439/99, EU:C:2002:14, punto 39, nonché del 1o luglio 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punti 38 e 51).
199
Nel caso di specie, l’articolo 38, paragrafo 10, dello ZVO‑2 prevede che l’organizzazione unica sia dotata di un organo di vigilanza per il regime di responsabilità estesa dei produttori interessato, il quale è composto da tre rappresentanti dei produttori, detentori di partecipazioni in tale organizzazione, da tre rappresentanti di produttori che aderiscono all’organizzazione già costituita, nonché da un rappresentante del ministero competente per l’Ambiente. Tra i poteri di cui dispone tale organo in forza dell’articolo 38, paragrafo 11, dello ZVO‑2 figurano, in particolare, quello di ottenere l’accesso a talune informazioni detenute dai produttori riguardo ai prodotti rientranti nella responsabilità estesa dei produttori, nonché quello di scegliere, secondo modalità prescritte, le persone incaricate della raccolta e del trattamento dei rifiuti per conto dell’organizzazione unica.
200
Risulta quindi che l’attività dell’organizzazione unica con la quale ogni produttore che intende accedere al mercato sloveno ha un obbligo a contrarre è sostanzialmente determinata da produttori che sono già presenti sul mercato sloveno. Inoltre, come la Commissione ha rilevato nelle sue osservazioni scritte, non è escluso che i rappresentanti di tali produttori possano esercitare il loro mandato perseguendo gli interessi economici propri di questi ultimi e, tenuto conto dei poteri di cui dispone tale organizzazione, far beneficiare detti produttori di vantaggi concorrenziali in ragione della loro presenza in quest’ultima. Se indubbiamente risulta dalla decisione di rinvio che, nel caso dei produttori che sono rappresentati nell’organo di vigilanza, i produttori che detengono una partecipazione nell’organizzazione suddetta e quelli che non detengono una partecipazione nella stessa sono posti su un piede di parità ed hanno i medesimi diritti di decisione, ciò non toglie che tutti questi produttori sono operatori economici concorrenti in rapporto ai produttori che desiderano accedere al mercato sloveno.
201
In tali circostanze, il ricorso obbligatorio a uno specifico prestatore può rendere meno attraente, per i cittadini di altri Stati membri, l’esercizio della libera prestazione dei servizi nello Stato membro che impone un siffatto obbligo e costituisce quindi una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 56 TFUE. Per motivi analoghi, le disposizioni di cui ai punti da 197 a 199 della presente sentenza sono idonee a rendere meno attraente, per i cittadini di altri Stati membri, il loro stabilimento nello Stato membro interessato, cosicché esse costituiscono parimenti una restrizione alla libertà di stabilimento garantita dall’articolo 49 TFUE.
b)
Sulla giustificazione delle restrizioni in questione
202
Conformemente alla giurisprudenza citata ai punti da 98 a 110 della presente sentenza, occorre verificare se tali restrizioni possano nondimeno essere giustificate.
1) Sull’esistenza di motivi imperativi di interesse generale
203
Come risulta dalla decisione di rinvio, l’obbligo imposto ai produttori che intendono accedere al mercato sloveno di contrarre con l’organizzazione unica ai fini dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori mira a rafforzare la responsabilità organizzativa dei produttori nell’ambito del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale e, pertanto, l’efficacia del sistema di gestione dei rifiuti derivanti da prodotti rientranti in tale regime in Slovenia. Tale finalità si inserisce nel perseguimento degli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica che costituiscono, come risulta dai punti da 120 a 122 della presente sentenza, motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi.
2) Sulla condizione di proporzionalità
i) Sull’idoneità delle restrizioni a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti
204
Per quanto riguarda l’idoneità di una misura che prevede il ricorso obbligatorio ad un unico prestatore ai fini dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per raggiungere gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti dallo ZVO‑2, tanto il carattere obbligatorio di tale ricorso ad un prestatore unico, quanto l’obbligo, imposto ai produttori di prodotti soggetti a tale responsabilità estesa, a contrarre con un’organizzazione che dispone di un diritto esclusivo ai fini dell’esercizio di tale attività, risultano soddisfare tale requisito.
205
Infatti, da un lato, nulla nel fascicolo di cui dispone la Corte consente di ritenere che l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori possa presentare svantaggi rispetto ad un’attuazione individuale di questi ultimi, in particolare per quanto riguarda flussi di rifiuti. Al contrario, come ha sostenuto il governo dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni scritte, l’obbligo per i produttori di prodotti destinati ad uso domestico di adempiere i loro obblighi in modo collettivo tramite un’organizzazione unica può contribuire ad impedire o almeno a ridurre taluni comportamenti abusivi da parte dei produttori di prodotti soggetti alla responsabilità estesa dei produttori che potrebbero avere accesso ai sistemi di ritiro, di raccolta o di riciclaggio istituiti nell’ambito di tale attuazione collettiva, ma senza versare i contributi previsti in funzione della quantità e del tipo di rifiuti che essi generano.
206
Dall’altro lato, come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, l’obbligo a contrarre imposto ai produttori soggetti alla responsabilità estesa dei produttori si inserisce in un approccio sistematico e coerente nell’ambito dell’istituzione di un monopolio vertente sull’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori. In ogni caso, l’introduzione di un regime obbligatorio di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori, concepito intorno ad un’unica organizzazione, potrebbe, come sostenuto dai governi sloveno e neerlandese nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, facilitare l’attuazione di un sistema di gestione dei rifiuti efficiente, in particolare in Stati membri di piccole o medie dimensioni.
ii) Sulla necessità e sul carattere proporzionato in senso stretto delle restrizioni di cui trattasi
207
Per quanto riguarda la questione se gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica potrebbero essere raggiunti con misure meno restrittive, consta che – come risulta dai punti da 132 a 134 della presente sentenza, e a condizione che il legislatore nazionale abbia realmente inteso raggiungere un livello di protezione dell’ambiente e della sanità pubblica particolarmente elevato – il ricorso obbligatorio ad un prestatore unico ai fini dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori può essere considerato necessario per raggiungere tali obiettivi.
208
Spetta, in ogni caso, al giudice del rinvio verificare che il legislatore sloveno non disponesse della possibilità di adottare misure che, pur essendo altrettanto efficaci per raggiungere gli obiettivi perseguiti, sarebbero state meno restrittive, in particolare laddove il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale si applica anche ai produttori che forniscono solo occasionalmente servizi sul mercato sloveno.
209
Peraltro, come risulta dal punto 104 della presente sentenza, il giudice del rinvio dovrà verificare se le misure in questione nel procedimento principale non siano sproporzionate rispetto agli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica perseguiti. In tale contesto, esso potrà tener conto, in particolare, delle disfunzioni che, come risulta dalla decisione di rinvio, caratterizzavano il regime di responsabilità estesa dei produttori previsto dallo ZVO‑1.
3) Sul rispetto dell’articolo 16 della Carta
210
Conformemente alla giurisprudenza ricordata ai punti da 105 a 110 della presente sentenza, occorre ancora verificare se il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale sia compatibile con i diritti fondamentali garantiti dalla Carta, e, nel caso di specie, con la libertà d’impresa garantita dall’articolo 16 di quest’ultima.
211
A tal riguardo, da un lato, dalla giurisprudenza della Corte risulta che costituisce una limitazione all’esercizio della libertà d’impresa qualsiasi misura che possa avere un effetto sufficientemente diretto e significativo sul libero esercizio dell’attività professionale o commerciale degli operatori interessati (v., in tal senso, ordinanza del 23 settembre 2004, Springer, C‑435/02 e C‑103/03, EU:C:2004:552, punto 49).
212
Dall’altro lato, la Corte ha dichiarato che la tutela conferita dall’articolo 16 della Carta comporta anche, a titolo della libertà contrattuale, la libera scelta della controparte economica [v., in tal senso, sentenze del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 43 e giurisprudenza citata, nonché del 12 gennaio 2023, TP (Addetto al montaggio audiovisivo per la televisione pubblica), C‑356/21, EU:C:2023:9, punto 74] e che l’imposizione di un obbligo a contrarre costituisce una limitazione sostanziale alla libertà contrattuale di cui beneficiano, in linea di principio, gli operatori economici (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2009, Commissione/Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, punto 66).
213
Nel caso di specie, tanto l’obbligo per i produttori di prodotti ad uso domestico di adempiere i loro obblighi in modo collettivo, quanto quello imposto a tali produttori di contrarre con l’organizzazione unica possono, in quanto costituiscono restrizioni alla libera prestazione dei servizi nonché alla libertà di stabilimento, avere un effetto sufficientemente diretto e significativo sul libero esercizio dell’attività professionale di detti produttori, di modo che essi costituiscono limitazioni all’esercizio della loro libertà d’impresa garantito dall’articolo 16 della Carta. Come ricordato al punto 108 della presente sentenza, siffatte limitazioni possono tuttavia essere giustificate.
214
Per quanto riguarda la giustificazione relativa al carattere obbligatorio dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per i rifiuti derivanti da prodotti destinati ad uso domestico nonché l’obbligo a contrarre imposto ai produttori di tali prodotti, in primo luogo, è pacifico che detti obblighi sono previsti dal regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale.
215
In secondo luogo, tali limitazioni alla libertà d’impresa rispettano il contenuto essenziale della libertà garantita dall’articolo 16 della Carta. Infatti, i requisiti così imposti non impediscono qualsiasi attività imprenditoriale in quanto tale, ma costituiscono misure di regolamentazione dell’attività professionale o commerciale degli operatori interessati le cui condizioni, come risulta al punto 141 della presente sentenza, devono essere valutate nell’ambito dell’esame della loro proporzionalità.
216
In terzo luogo, dette limitazioni mirano, come constatato al punto 120 della presente sentenza, a garantire un efficace sistema di gestione dei rifiuti e, pertanto, la realizzazione degli obiettivi di protezione dell’ambiente e della sanità pubblica, cosicché esse rispondono effettivamente a obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione.
217
Per quanto riguarda, in quarto luogo, il rispetto del principio di proporzionalità, dai punti da 204 a 206 della presente sentenza risulta che il regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale appare, di per sé, idoneo a raggiungere gli obiettivi perseguiti nonché necessario a tal fine. Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte si può dedurre che il rispetto della libertà contrattuale esige altresì che qualsiasi intervento legislativo o regolamentare da parte di uno Stato membro nei rapporti contrattuali di un operatore economico con altri operatori economici sia strutturato in modo da minimizzarne l’impatto sugli interessi di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza del 18 luglio 2013, Alemo‑Herron e a., C‑426/11, EU:C:2013:521, punti 34 e 35).
218
Analogamente, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo risulta che, in caso di limitazione della libertà contrattuale per via legislativa di ampia portata, quest’ultima deve essere accompagnata da garanzie procedurali coerenti che consentano di evitare qualsiasi onere eccessivo per le persone interessate e di garantire che il funzionamento del sistema e il suo impatto sui diritti di tali persone non siano né arbitrari né imprevedibili (v., in tal senso, Corte EDU, 19 giugno 2006, Hutten‑Czapska c. Polonia, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167 e 168; 14 ottobre 2008, Maria Dumitrescu e Sorin Mugur Dumitrescu c. Romania, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, §§ 47 e 54, nonché 28 gennaio 2014, Bittó c. Slovacchia, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Ne consegue che, qualora uno Stato membro imponga ai produttori di prodotti soggetti alla responsabilità estesa dei produttori il ricorso obbligatorio ad un’organizzazione unica ai fini di un’attuazione collettiva dei loro obblighi in materia, esso è tenuto a garantire che tale obbligo sia accompagnato da garanzie procedurali sufficienti, segnatamente per quanto riguarda eventuali conflitti di interessi o svantaggi concorrenziali, le quali consentano di evitare qualsiasi onere eccessivo per i produttori interessati nell’esercizio della loro attività economica derivante da effetti arbitrari o imprevedibili sui loro rapporti contrattuali. Nella misura in cui una normativa nazionale come quella in discussione nel procedimento principale deve essere strutturata in modo da minimizzarne l’impatto sugli interessi degli operatori economici interessati, il giudice del rinvio dovrà altresì verificare, come risulta dal punto 109 della presente sentenza, che l’importanza degli obiettivi di interesse generale perseguiti mediante detta limitazione sia correlata alla gravità dell’ingerenza che tale limitazione comporta.
220
In tali circostanze, si deve considerare che, fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità, gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, l’articolo 56 TFUE, nonché l’articolo 16 della Carta non ostano a una normativa nazionale che renda obbligatoria l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per i produttori di prodotti soggetti a tale responsabilità estesa e imponga a questi ultimi un obbligo a contrarre con un’organizzazione che dispone di un diritto esclusivo ai fini dell’esercizio di tale attività, a condizione però che tali obblighi siano accompagnati da garanzie procedurali sufficienti, segnatamente per quanto riguarda eventuali conflitti di interessi o svantaggi concorrenziali, le quali consentano di evitare qualsiasi onere eccessivo per i produttori interessati nell’esercizio della loro attività economica derivante da effetti arbitrari o imprevedibili sui loro rapporti contrattuali.
5.
Sull’incidenza dell’esistenza di un servizio di interesse economico generale sulla compatibilità delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi con il diritto dell’Unione
221
Qualora il giudice del rinvio dovesse considerare, da un lato, che, tenuto conto della risposta fornita alla prima questione pregiudiziale, l’attività di attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori deve essere qualificata come servizio di interesse economico generale, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 e dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, e, dall’altro, che una o più disposizioni del regime di responsabilità estesa dei produttori in discussione nel procedimento principale non sono conformi o all’articolo 15, paragrafi da 1 a 3 di tale direttiva, o agli articoli 49 e/o 56 TFUE, come interpretati, se del caso, alla luce dei diritti e delle libertà enunciati agli articoli 16 e 17 della Carta e dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, spetterà ad esso giudice verificare se tali restrizioni possano essere giustificate in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 o dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
222
Infatti, da un lato, l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123 dispone che i paragrafi da 1 a 3 di tale articolo si applicano alla legislazione nel settore dei servizi di interesse economico generale solo nella misura in cui la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione affidata all’impresa interessata. Detto articolo 15 non osta a una normativa nazionale che impone un requisito, ai sensi del suo paragrafo 2, che non soddisfa i requisiti di non discriminazione, necessità e proporzionalità previsti al suo paragrafo 3, purché tale requisito sia necessario all’esercizio, in condizioni economicamente sostenibili, della specifica missione di servizio pubblico di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 23 dicembre 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, punto 73, e del 7 novembre 2018, Commissione/Ungheria, C‑171/17, EU:C:2018:881, punto 85).
223
Dall’altro lato, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, letto in combinato disposto con il paragrafo 1 di tale articolo, consente di giustificare la concessione, da parte di uno Stato membro, a un’impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, di diritti speciali o esclusivi contrari alle norme dei Trattati, qualora l’adempimento della specifica missione affidatale possa essere garantito solo mediante la concessione di tali diritti e purché lo sviluppo degli scambi non sia compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 23 maggio 2000, Sydhavnens Sten ZelGrus, C‑209/98, EU:C:2000:279, punto 74; del 18 dicembre 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, punto 78, nonché del 1o ottobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, punto 44).
224
Secondo le sue stesse constatazioni, spetterà al giudice del rinvio verificare se le condizioni ricordate ai punti 222 e 223 della presente sentenza siano soddisfatte, fermo restando che, affinché obblighi imposti ad un’impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale possano essere considerati come rientranti nella specifica missione affidatale, occorre che essi presentino un nesso con l’oggetto del servizio di interesse economico generale di cui trattasi e che mirino direttamente a contribuire al soddisfacimento di tale interesse (v., in tal senso, sentenza del 23 ottobre 1997, Commissione/Francia, C‑159/94, EU:C:1997:501, punto 68).
225
Spetta, in ogni caso, alle autorità nazionali che invocano l’esistenza di un servizio di interesse economico generale esporre, in modo circostanziato, le ragioni per le quali l’assenza di restrizioni alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi osterebbe all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, di una specifica missione di servizio pubblico affidata all’impresa interessata (v., in tal senso, sentenze del 13 maggio 2003, Commissione/Spagna, C‑463/00, EU:C:2003:272, punto 82, nonché dell’8 giugno 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, punto 75). Tale esigenza non può tuttavia spingersi fino al punto di esigere da tali autorità di dimostrare, in modo positivo, che nessun altro provvedimento immaginabile consente di garantire l’adempimento di tale missione alle stesse condizioni (v., in tal senso, sentenza del 23 ottobre 1997, Commissione/Paesi Bassi, C‑157/94, EU:C:1997:499, punto 58).
226
Alla luce di tutti i motivi che precedono, occorre rispondere alle questioni pregiudiziali dalla seconda alla decima dichiarando che gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, l’articolo 15 della direttiva 2006/123, gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, gli articoli 16 e 17 della Carta, nonché i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, devono essere interpretati nel senso che, fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità, essi non ostano a una normativa nazionale che:
–
instaura una situazione di monopolio mediante la creazione di un’organizzazione che è incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e che dispone del diritto esclusivo di esercitare tale attività per una determinata categoria di prodotti, prevedendo al contempo sia la revoca ex lege delle autorizzazioni che hanno consentito agli operatori economici di esercitare la suddetta attività fino a quel momento, sia la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da tali operatori nell’esercizio della medesima attività, a condizione però che, da un lato, tale normativa sia accompagnata dall’istituzione di un quadro normativo idoneo a garantire che il titolare di tale monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica che lo Stato membro interessato si è fissato mediante un’offerta quantitativamente misurata e qualitativamente strutturata in funzione di tali obiettivi e soggetta ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche e che, dall’altro, detta normativa preveda degli adattamenti all’applicazione delle nuove norme atti ad evitare qualsiasi onere eccessivo per gli operatori economici interessati, in particolare un periodo transitorio di durata sufficiente per consentire loro di adeguarsi alle modifiche o un sistema di ragionevole ristoro del danno da essi subìto;
–
impone all’organizzazione suddetta di esercitare la propria attività senza scopo di lucro;
–
prevede l’obbligo, per i produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, di creare un’organizzazione siffatta e di detenere una partecipazione in essa;
–
prevede l’obbligo, per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione, di essere produttori sul mercato di cui trattasi;
–
prevede il divieto, per tali produttori, di esercitare un’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti, nonché il divieto di collegamenti di capitale o di vincoli di parentela tra, da un lato, detta organizzazione, i membri del suo organo direttivo e i suddetti produttori e, dall’altro, le persone che effettuano la raccolta e il trattamento dei rifiuti nonché le persone che dispongono di un diritto di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza della stessa organizzazione;
–
rende obbligatoria l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per i produttori di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, e impone loro un obbligo a contrarre con la medesima organizzazione, a condizione però che tali obblighi siano accompagnati da garanzie procedurali sufficienti, segnatamente per quanto riguarda eventuali conflitti di interessi o svantaggi concorrenziali, le quali consentano di evitare qualsiasi onere eccessivo per i produttori interessati nell’esercizio della loro attività economica derivante da effetti arbitrari o imprevedibili sui loro rapporti contrattuali.
IV. Sulle spese
227
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
L’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
deve essere interpretato nel senso che:
una persona giuridica che, da un lato, beneficia del diritto esclusivo di esercitare, conformemente agli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, un’attività consistente nel dare attuazione, per una determinata categoria di prodotti e in tutto il territorio di uno Stato membro, ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per conto dei produttori interessati, e che, dall’altro, è tenuta ad esercitare tale attività senza scopo di lucro, deve essere considerata quale impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, ai sensi del citato articolo 106, paragrafo 2, a condizione che tale persona giuridica sia stata effettivamente incaricata dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico e che la natura, la durata e la portata di tali obblighi siano chiaramente definite nel diritto nazionale.
2)
Gli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, come modificata dalla direttiva 2018/851, l’articolo 15 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento,
devono essere interpretati nel senso che:
fatto salvo il rispetto del principio di proporzionalità, essi non ostano a una normativa nazionale che:
–
instaura una situazione di monopolio mediante la creazione di un’organizzazione che è incaricata dell’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori e che dispone del diritto esclusivo di esercitare tale attività per una determinata categoria di prodotti, prevedendo al contempo sia la revoca ex lege delle autorizzazioni che hanno consentito agli operatori economici di esercitare la suddetta attività fino a quel momento, sia la risoluzione ex lege di tutti i contratti conclusi da tali operatori nell’esercizio della medesima attività, a condizione però che, da un lato, tale normativa sia accompagnata dall’istituzione di un quadro normativo idoneo a garantire che il titolare di tale monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, gli obiettivi di tutela dell’ambiente e della sanità pubblica che lo Stato membro interessato si è fissato mediante un’offerta quantitativamente misurata e qualitativamente strutturata in funzione di tali obiettivi e soggetta ad uno stretto controllo da parte delle autorità pubbliche e che, dall’altro, detta normativa preveda degli adattamenti all’applicazione delle nuove norme atti ad evitare qualsiasi onere eccessivo per gli operatori economici interessati, in particolare un periodo transitorio di durata sufficiente per consentire loro di adeguarsi alle modifiche o un sistema di ragionevole ristoro del danno da essi subìto;
–
impone all’organizzazione suddetta di esercitare la propria attività senza scopo di lucro;
–
prevede l’obbligo, per i produttori soggetti ad obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del quantitativo totale di una stessa categoria di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, di creare un’organizzazione siffatta e di detenere una partecipazione in essa;
–
prevede l’obbligo, per i detentori di una partecipazione in tale organizzazione, di essere produttori sul mercato di cui trattasi;
–
prevede il divieto, per tali produttori, di esercitare un’attività di raccolta e di trattamento dei rifiuti, nonché il divieto di collegamenti di capitale o di vincoli di parentela tra, da un lato, detta organizzazione, i membri del suo organo direttivo e i suddetti produttori e, dall’altro, le persone che effettuano la raccolta e il trattamento dei rifiuti nonché le persone che dispongono di un diritto di voto nell’organo di gestione o nell’organo di vigilanza della stessa organizzazione;
–
rende obbligatoria l’attuazione collettiva degli obblighi in materia di responsabilità estesa dei produttori per i produttori di prodotti rientranti in tale responsabilità estesa, e impone loro un obbligo a contrarre con la medesima organizzazione, a condizione però che tali obblighi siano accompagnati da garanzie procedurali sufficienti, segnatamente per quanto riguarda eventuali conflitti di interessi o svantaggi concorrenziali, le quali consentano di evitare qualsiasi onere eccessivo per i produttori interessati nell’esercizio della loro attività economica derivante da effetti arbitrari o imprevedibili sui loro rapporti contrattuali.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: le slovène