62022CJ0708
DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 4 juli 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken – Finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken – Offentligt ägd permanent gräsmark – Förutsättningar för att få tillgång till direktstöd för jordbrukare – Djuren ska tillhöra jordbrukarens eget jordbruksföretag”
I mål C‑708/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) genom beslut av den 21 oktober 2022, som inkom till domstolen den 16 november 2022, i målet
Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac
mot
Administración General del Estado
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden N. Piçarra samt domarna N. Jääskinen och M. Gavalec (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac, genom J. Marcén Castán, J.C. Martín Aranda, abogados, och J.M. Rico Maesso, procurador,
–
Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A.C. Becker, C. Calvo Langdon och E. Sanfrutos Cano, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4 och artikel 32.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608), samt av artikel 60 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1200/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac (en spansk sammanslutning av nötköttsproducenter) och Administración General del Estado (den allmänna statsförvaltningen, Spanien), angående lagenligheten av ett kungligt dekret enligt vilket offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning ska betas av djur från det jordbruksföretag som tillhör den jordbrukare som ansöker om ekonomiskt stöd inom ramen för systemet för direkt arealersättning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1306/2013
3
Artikel 58 i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Skydd av unionens ekonomiska intressen”, upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013 (EUT L 435, 2021, s. 187), men är tillämpligt i tiden (ratione temporis) i det nationella målet. I punkt 1 i den artikeln föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna ska, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt för att
a)
försäkra sig om att de insatser som finansieras genom fonderna är lagliga och genomförs korrekt,
b)
säkerställa effektivt skydd mot bedrägeri, i synnerhet i områden med högre risknivå, och som kommer att fungera som avskräckande medel, med beaktande av åtgärdernas kostnader och fördelar samt även att de är proportionella,
c)
förebygga, upptäcka och korrigera oegentligheter och bedrägerier,
d)
tillämpa sanktioner som är effektiva, avskräckande och proportionella i enlighet med unionsrätten eller, om detta inte är möjligt, nationell rätt, och väcka talan, om så behövs,
e)
driva in felaktiga utbetalningar samt ränta, och väcka talan om så behövs.”
4
I artikel 60 i denna förordning, med rubriken ”Bestämmelse om kringgående”, föreskrevs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser ska inga förmåner som föreskrivs i sektorslagstiftningen inom jordbruket beviljas fysiska eller juridiska personer för vilka det konstaterats att de förutsättningar som krävs för att få sådana förmåner har skapats på ett konstlat sätt, i strid med målen för den lagstiftningen.”
Förordning nr 1307/2013
5
I artikel 4 i förordning nr 1307/2013, med rubriken ”Definitioner och därtill hörande bestämmelser”, som upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013 (EUT L 435, 2021, s. 1), men som är tillämplig i tiden (ratione temporis) i det nationella målet, föreskrevs följande:
”1.   I denna förordning gäller följande definitioner:
…
b)
jordbruksföretag: samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat,
c)
jordbruksverksamhet:
i)
att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion,
ii)
att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, på grundval av kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna på grundval av en ram som fastställts av [Europeiska] kommissionen, eller
iii)
att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna,
…
e)
jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor,
…
2.   Medlemsstaterna ska
a)
fastställa kriterier som jordbrukarna ska uppfylla för att fullgöra skyldigheten att hålla en jordbruksareal i ett skick som lämpar sig för bete eller odling i enlighet med punkt 1 c ii,
b)
när det är tillämpligt i en medlemsstat, fastställa den minimiverksamhet som ska bedrivas på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling, i enlighet med punkt 1 c iii,
…
3.   För att garantera rättssäkerheten ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter … med avseende på fastställande av
a)
de ramar inom vilka medlemsstaterna ska fastställa vilka kriterier som jordbrukarna ska uppfylla för att fullgöra skyldigheten att hålla en jordbruksareal i ett sådant skick som lämpar sig för bete eller odling som avses i punkt 1 c ii,
…”
6
I artikel 32 i denna förordning, med rubriken ”Aktivering av stödrätter”, föreskrevs följande i punkterna 1 och 2:
”1.   Stöd inom ramen för ordningen för grundstöd ska, genom deklaration i enlighet med artikel 33.1, beviljas jordbrukare när en stödrättighet per stödberättigande hektar har aktiverats i den medlemsstat där den har tilldelats. …
2.   I denna avdelning avses med stödberättigande hektar:
a)
all jordbruksareal i jordbruksföretaget, inbegripet arealer som inte hölls i enlighet med god jordbrukshävd den 30 juni 2003 i medlemsstater som anslöt sig till unionen den 1 maj 2004 och som då valde att tillämpa systemet för enhetlig arealersättning, som används för jordbruksverksamhet eller, om arealen även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet …
…”
Delegerad förordning (EU) nr 639/2014
7
Skäl 4 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om ändring av bilaga X till den förordningen (EUT L 181, 2014, s. 1), vilken upphävdes genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2022/2529 av den 17 oktober 2022 (EUT L 328, 2022, s. 74), men som är tillämplig i tiden (ratione temporis) i det nationella målet, hade följande lydelse:
”I linje med Europeiska unionens domstols rättspraxis är det lämpligt att klargöra att medlemsstaterna, när de antar bestämmelser för att genomföra unionsrätten, bör utöva sina befogenheter i enlighet med vissa principer, bland annat principen om icke-diskriminering.”
8
Artikel 4 i denna delegerade förordning, med rubriken ”Ram för kriterier för att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling”, hade följande lydelse:
”1.   Vid tillämpning av artikel 4.1 c ii i förordning (EU) nr 1307/2013 ska medlemsstaterna fastställa de kriterier som jordbrukare ska iaktta för att uppfylla skyldigheten att hålla jordbruksarealen i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, antingen på något av eller på båda följande sätt:
a)
Medlemsstaterna kräver att minst en årlig verksamhet ska genomföras av en och samma jordbrukare. Om det är motiverat av miljöskäl får medlemsstaterna besluta att även erkänna verksamhet som bara genomförs vartannat år.
b)
Medlemsstaterna anger de egenskaper som jordbruksarealen ska uppfylla för att kunna anses vara hållen i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling.
2.   Vid fastställandet av de kriterier som avses i punkt 1 får medlemsstaterna göra skillnad mellan olika typer av jordbruksarealer.”
Spansk rätt
9
Artikel 11.2 och 11.3 i Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (kungligt dekret 1075/2014 om genomförande från och med år 2015 av direktstöd till jordbruk och uppfödning och andra stödordningar och om kontroll och förvaltning av direktstöd och av landsbygdsutvecklingsstöd), av den 19 december 2014 (BOE nr 307 av den 20 december 2014, s. 103644), i dess lydelse enligt Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (kungligt dekret 41/2021 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförande åren 2021 och 2022 av de kungliga dekreten 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 och 1078/2014, samtliga av den 19 december 2014, vilka antagits för att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken i Spanien), av den 26 januari 2021 (BOE nr 23 av den 27 januari 2021, s. 7955), hade följande lydelse:
”2.   För varje skifte eller block ska sökanden i sin stödansökan ange vilken gröda eller vilket användningsområde skiftet eller blocket är avsett för eller, i förekommande fall, om blocket underhålls. I ansökan ska uttryckligen anges huruvida gräsmarkerna är avsedda för produktion baserad på bete eller, vad gäller betesmark, på bete eller slagning, eller enbart för underhåll baserat på de aktiviteter som avses i bilaga IV.
Vad gäller offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning är endast produktion som grundar sig på bete med djur som kommer från sökandens eget jordbruksföretag tillåten, med undantag för djur som tillhör de myndigheter som äger nämnda gräsmark, djur som tillhör de ansvariga för förmedlingen på marknaden och djur som tillhör uppfödare som inte intygar att de har använt gräsmarken, beroende på omständigheterna, i enlighet med de villkor på vilka de som drar fördel av nämnda gräsmark har fått tillstånd att använda den för kommunalt bruk, eller i enlighet med de villkor som i vederbörlig ordning anges i motsvarande avsnitt och som gäller för användning av nämnda gräsmark som privat eller offentlig egendom. Under vissa omständigheter kan de behöriga myndigheterna i de autonoma regionerna även tillåta produktion på grundval av slagning av offentligt ägd betesmark för gemensam användning, under förutsättning att det fastställs att slagningen, med avseende på användningen av den stödsökande ägaren till jordbruksföretaget, ingår i den jordbruksverksamhet som faktiskt nedrivs. De underhållsverksamheter som förtecknas i bilaga IV ska under inga omständigheter tillåtas.
3.   Sökanden ska i sin ansökan uttryckligen och precist ange att de grödor, de användningsområden och den underhållsverksamhet som har uppgetts exakt och troget återspeglar sökandens jordbruksverksamhet. Om det efter en administrativ kontroll på plats eller övervakning av den behöriga myndigheten visar sig att grödorna eller verksamheterna som består i att använda eller underhålla arealerna inte har utförts och att uppgifterna är falska eller felaktiga eller att sökanden var oaktsam när han eller hon lämnade uppgifterna och att den bristande överensstämmelsen dessutom har påverkat efterlevnaden av de krav som ställs på jordbruksverksamheten på de berörda arealerna, får den behöriga myndigheten anse att det rör sig om ett fall där konstlade förutsättningar för att erhålla stöd har skapats, och att stödet ska omfattas av det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 102.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10
Asoprovac väckte talan vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) om ogiltigförklaring av femte stycket i den första slutbestämmelsen i kungligt dekret 41/2021 om ändring av artikel 11.2 och 11.3 i kungligt dekret 1075/2014.
11
Till stöd för sin talan gjorde sammanslutningen bland annat gällande att kravet på att de djur som betar på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning ska komma från den stödsökandes jordbruksföretag är nytt och att det strider mot förordning nr 1307/2013 och förordning nr 1306/2013.
12
För det första strider artikel 11.2 och 11.3 i kungligt dekret 1075/2014, i dess lydelse enligt kungligt dekret 41/2021, mot artiklarna 4 och 32 i förordning nr 1307/2013 samt mot artikel 4 i delegerad förordning nr 639/2014, eftersom spanska staten uppställer villkor för rätt till direkta arealstöd vilka går utöver dem som föreskrivs i unionslagstiftningen.
13
För det andra strider denna nationella lagstiftning mot artikel 60 i förordning nr 1306/2013 och mot domstolens rättspraxis avseende skapandet på ett konstlat sätt av förutsättningar för rätt till stöd, eftersom den inför en icke motbevisbar presumtion om bedrägeri och innebär att uppfödare som bedriver intensiv uppfödning av nötkreatur inte omfattas av detta stöd.
14
För det tredje ger den nationella lagstiftningen upphov till diskriminering i två avseenden mellan uppfödare som bedriver intensiv uppfödning av nötkreatur. Dels föreligger diskriminering mellan spanska medborgare och medborgare i en annan medlemsstat i unionen, dels mellan de spanska uppfödarna själva, beroende på om dessa uppfödare låter sina nötkreatur beta på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning eller på privat gräsmark.
15
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 4 och artikel 32.2 i [förordning nr 1307/2013] och artikel 60 i [förordning nr 1306/2013] tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som kungligt dekret 41/2021 som, för att förhindra att konstlade förutsättningar skapas vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, föreskriver att verksamhet i form av bete endast är stödberättigande om den utövas med djur från jordbrukarens eget jordbruksföretag?
2)
Ska artikel 60 i [förordning nr 1306/2013], vilken rör skapande av konstlade förutsättningar för att beviljas stöd, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som kungligt dekret 41/2021, enligt vilket det presumeras att förutsättningar för rätt till stöd har skapats på ett konstlat sätt när jordbruksverksamheten i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning utövas med djur som inte tillhör stödsökandens eget jordbruksföretag?
3)
Ska artikel 4.1.c i [förordning nr 1307/2013] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som kungligt dekret 1075/2014 … i vilket det föreskrivs att bete på jordbruksarealer inte kan anses utgöra en verksamhet genom vilken dessa arealer hålls i ett skick som gör dem lämpliga för bete?
4)
Ska artikel 4.1 c i [förordning nr 1307/2013] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som kungligt dekret 1075/2014 … i vilket det föreskrivs att den som bara innehar en icke-exklusiv betesrätt på mark som den inte äger och som överlåter denna rätt till någon annan för att denne ska använda marken för att utfordra sina djur, inte anses bedriva en sådan jordbruksverksamhet som avses i led i) i nämnda artikel 4.1 c?
5)
Ska artikel 4.1 b och c i [förordning nr 1307/2013] tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som kungligt dekret 1075/2014 … i vilket det föreskrivs att den som bara innehar en icke-exklusiv betesrätt på mark för gemensam användning som den inte äger, inte kan anses vara förvaltare av den betesmark som betesrätten avser vad beträffar verksamheten att hålla dessa jordbruksarealer i ett skick som gör dem lämpliga för bete?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
16
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4 och artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
17
Enligt artikel 32.1 i förordning nr 1307/2013 ska stöd inom ramen för ordningen för grundstöd, genom deklaration i enlighet med artikel 33.1, beviljas jordbrukare när en stödrättighet per ”stödberättigande hektar” har aktiverats i den medlemsstat där den har tilldelats.
18
Begreppet stödberättigande hektar, som definieras i artikel 32.2 i nämnda förordning, omfattar i princip all jordbruksareal i jordbruksföretaget som används för jordbruksverksamhet. Härav följer att en hektar, för att kunna åberopas till stöd för en ansökan om ekonomiskt stöd enligt det system för direktstöd som föreskrivs i unionsrätten, måste uppfylla tre villkor, nämligen att den ska utgöra en jordbruksareal på vilken jordbruksverksamhet bedrivs och som är knuten till ett jordbruksföretag.
19
Det ska i detta avseende först och främst noteras att begreppet jordbruksareal definieras i artikel 4.1 e i samma förordning som den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor.
20
Vidare definieras i artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 begreppet jordbruksverksamhet som i princip tre typer av verksamheter, nämligen för det första verksamhet som består i att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, för det andra verksamhet som består i att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, på grundval av kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna och, för det tredje verksamhet som består i att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet.
21
När jordbrukaren inte bedriver någon av de tre verksamheter som anges i artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 på den deklarerade jordbruksarealen, eller endast bedriver en obetydlig verksamhet på denna areal, kan jordbrukaren således inte anses bedriva jordbruksverksamhet där.
22
I denna bestämmelse anges emellertid inte huruvida denna jordbruksverksamhet ska utövas av den jordbrukare som ansöker om stöd eller om denna verksamhet kan utövas av en tredje man inom ramen för en koncession av en icke-exklusiv rätt att låta djur beta på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning.
23
Slutligen definieras begreppet jordbruksföretag i artikel 4.1 b i förordning nr 1307/2013 som samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat.
24
Domstolen har sålunda slagit fast att de produktionsenheter som drivs av en jordbrukare inte endast omfattar jordbruksarealer utan även djur som används för bete, förutsatt att jordbrukaren har tillräcklig förfoganderätt över dessa djur för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet, vilket det ankommer på den behöriga nationella domstolen att bedöma, med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 36).
25
Begreppet drift innebär inte att jordbrukaren måste ha en obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen eller djuren när de används för jordbruksändamål. Jordbrukaren måste däremot vara tillräckligt självständig för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 61 och 62, samt av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 49).
26
Jordbrukaren måste således kunna utöva viss beslutanderätt över hur den berörda arealen ska användas för att denne ska kunna bedriva sin jordbruksverksamhet på arealen (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
27
För att omfattas av det system för direktstöd som föreskrivs i artikel 32 i förordning nr 1307/2013 måste jordbrukaren således utöva en viss beslutanderätt över den jordbruksareal som han eller hon deklarerar till stöd för sin ansökan när han eller hon utövar sin jordbruksverksamhet. I detta sammanhang kan inte koncession till en utomstående uppfödare av en icke-exklusiv rätt att låta djur beta på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning, utan att den jordbrukare som ansöker om stöd behåller sin beslutanderätt avseende den verksamhet som den utomstående djuruppfödare bedriver på denna gräsmark, i sig anses utgöra jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 c i denna förordning.
28
I förevarande fall framgår det av artikel 11.2 första stycket i kungligt dekret 1075/2014, i dess lydelse enligt kungligt dekret 41/2021, att den sökande i sin stödansökan ska ange vilket användningsområde det deklarerade skiftet eller blocket är avsett för. Vad gäller gräsmark ska närmare bestämt anges huruvida marken ska användas för bete. I andra stycket i denna bestämmelse föreskrivs i huvudsak att i fråga om offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning är i princip endast produktion som grundar sig på bete med djur som kommer från sökandens eget jordbruksföretag tillåten.
29
Genom att kräva att verksamheten i form av bete ska utövas med djur som tillhör sökandens eget jordbruksföretag kan de spanska myndigheterna inte anses ha uppställt ytterligare villkor för stödberättigande utöver dem som föreskrivs i artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013, såsom dessa villkor beskrivs i punkt 18 ovan. Tvärtom förefaller detta krav omfattas av definitionen av jordbruksföretag, eftersom det i den nationella lagstiftningen endast erinras om att sökanden måste ha tillräcklig förfoganderätt över dessa djur för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet, utan att för den skull kräva äganderätt till dessa djur.
30
När de utövar sin skönsmässiga bedömning inom ramen för stödsystem som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken ska medlemsstaterna likväl, såsom framgår av domstolens praxis, använda detta utrymme med iakttagande av de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, som kräver att de medel som genomförs genom en bestämmelse är ägnade att uppnå det eftersträvade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkterna 40 och 42).
31
Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida denna princip har iakttagits inom ramen för den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, ska det påpekas att detta krav, såsom framgår av såväl den hänskjutande domstolens uppgifter som den spanska regeringens och kommissionens yttranden, har uppställts dels för att bekämpa missbruk och bedrägeri, dels för att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard. Med hänsyn till det slags gräsmark som är aktuell här, nämligen områden som till stor del är bergiga på vilka djur som tillhör olika jordbruksföretag kan beta och röra sig fritt, skulle det nämligen vara väldigt svårt att inte bara försäkra sig om att betning faktiskt äger rum, utan framför allt att kontrollera vilka jordbrukare som faktiskt bedriver jordbruksverksamhet i form av bete på denna offentligt ägda permanenta gräsmark för gemensam användning.
32
I förevarande fall motsvarar dessa två mål de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen. I artikel 39.1 b FEUF anges nämligen att den gemensamma jordbrukspolitiken ska ha som mål att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket.
33
Vidare har denna nationella lagstiftning, såsom den spanska regeringen och kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden, antagits för att genomföra artikel 58.1 i förordning nr 1306/2013, enligt vilken medlemsstaterna får anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen och, i synnerhet, för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av unionens fonder är lagliga och korrekta och för att säkerställa att bedrägerier förebyggs på ett effektivt sätt, särskilt i områden med högre risknivå.
34
Vad gäller frågan huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är ägnad att uppnå sådana mål, konstaterar domstolen, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, att denna lagstiftning förefaller lämplig för att uppnå dessa mål, eftersom den, såsom framgår av punkt 31 ovan, syftar till att säkerställa att jordbruksverksamhet i form av bete faktiskt bedrivs på dessa offentliga ägda permanenta gräsmarker för gemensam användning.
35
Det krav som avses i punkt 29 ovan förefaller inte heller gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, eftersom det endast krävs att jordbruksverksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning ska utföras med djur från sökandens eget jordbruksföretag, utan att för den skull kräva att sökanden innehar en äganderätt till dessa djur.
36
Den första frågan ska således besvaras så, att artikel 4 och artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
Den andra frågan
37
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 60 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
38
Enligt artikel 60 i denna förordning ska, utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser, inga förmåner som föreskrivs i sektorslagstiftningen inom jordbruket beviljas fysiska eller juridiska personer för vilka det konstaterats att de förutsättningar som krävs för att få sådana förmåner har skapats på ett konstlat sätt, i strid med målen för den lagstiftningen.
39
Vad lydelsen anbelangar utgör nämnda artikel 60 i huvudsak en upprepning av tidigare bestämmelser, och kodifierar en befintlig rättspraxis enligt vilken unionsrätten inte får missbrukas eller åberopas i bedrägligt syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 68, samt dom av den 9 februari 2023, Druvnieks, C‑668/21, EU:C:2023:82, punkt 31).
40
Det följer nämligen av fast rättspraxis att tillämpningen av unionsbestämmelser inte kan utsträckas till att omfatta sådant handlande från näringsidkares sida som utgör missbruk (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
41
Domstolen har emellertid slagit fast att det, för att det ska kunna fastställas att den potentiella stödmottagaren har missbrukat ett stöd, krävs dels att vissa objektiva förhållanden föreligger varav det framgår att målsättningen med den berörda unionsbestämmelsen inte har uppnåtts, trots att de villkor som uppställs i dessa bestämmelser formellt sett har uppfyllts, dels ett subjektivt rekvisit bestående i en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna, genom att på ett konstlat sätt skapa de förutsättningar som krävs för att erhålla en sådan förmån (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
42
Domstolen har för övrigt preciserat att det ankommer på den nationella domstolen att slå fast huruvida dessa två omständigheter föreligger. Bevisning ska förebringas i enlighet med nationella bestämmelser, såvitt detta inte hindrar unionsrättens effektivitet (dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, punkt 71 och där angiven rättspraxis).
43
Av detta följer att en nationell lagstiftning som, på ett allmänt sätt och utan beaktande av de konkreta omständigheterna, fastställer en presumtion för att förutsättningar för tillgång till stöd har skapats på ett konstlat sätt när jordbruksverksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning utövas med djur som inte tillhör stödsökandens eget jordbruksföretag, strider mot artikel 60 i förordning nr 1306/2013.
44
Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning fastställer den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet emellertid inte någon sådan presumtion för att förutsättningar för att få tillgång till stöd har skapats på ett konstlat sätt som avses i artikel 60
45
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande föreskrivs det nämligen i artikel 11.2 första stycket i kungligt dekret 1075/2014, i dess lydelse enligt kungligt dekret 41/2021, att sökanden i sin stödansökan ska ange vad det deklarerade blocket eller skiftet ska användas för. Vad gäller gräsmark ska det närmare bestämt anges om marken ska användas för bete. I artikel 11.2 andra stycket i detta kungliga dekret föreskrivs i huvudsak att vad gäller offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning är i princip endast produktion som grundar sig på bete med djur som kommer från sökandens eget jordbruksföretag tillåten. Enligt artikel 11.3 ankommer det på den behöriga myndigheten att med beaktande av de konkreta omständigheterna bedöma huruvida en deklaration är falsk eller felaktig eller huruvida sökanden var oaktsam vid inlämnandet av uppgifterna, och huruvida den bristande överensstämmelsen har påverkat efterlevnaden av de krav som ställs på jordbruksverksamheten på de berörda arealerna, så att myndigheten kan anse att det rör sig om ett fall där förutsättningar för att få rätt till stöd har skapats på ett konstlat sätt.
46
Såsom det har erinrats om i punkt 33 ovan antogs denna lagstiftning för att genomföra artikel 58.1 i denna förordning, enligt vilken medlemsstaterna, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, får anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa ett effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen och, i synnerhet, för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av unionens fonder är lagliga och korrekta och för att säkerställa att bedrägerier förebyggs på ett effektivt sätt, särskilt i områden med högre risknivå.
47
Den andra frågan ska således besvaras så, artikel 60 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
Den tredje frågan
48
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning inte kan kvalificeras som verksamhet som består i att hålla dessa arealer i ett skick som lämpar sig för bete.
49
Det ska i detta hänseende påpekas att den hänskjutande domstolen har ställt frågan med anledning av led ii) i denna bestämmelse, i vilket det i princip anges att begreppet jordbruksverksamhet omfattar att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, på grundval av kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna på grundval av en ram som fastställts av kommissionen.
50
Artikel 4.1 c ii) i förordning nr 1307/2013 ska läsas tillsammans med artikel 4.2 a i samma förordning, i vilken det anges att medlemsstaterna ska fastställa kriterier som jordbrukarna ska uppfylla för att fullgöra skyldigheten att hålla en jordbruksareal i ett skick som lämpar sig för bete eller odling.
51
Eftersom underhållsverksamhet inte definieras i dessa bestämmelser eller i någon annan bestämmelse i denna förordning, har medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av kriterierna för att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete.
52
Vad gäller frågan huruvida detta utrymme för skönsmässig bedömning inbegriper en möjlighet för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning fastställa att verksamhet i form av bete på jordbruksarealer inte utgör verksamhet som består i att hålla dessa jordbruksarealer i ett skick som gör dem lämpliga för bete, ska det påpekas att det i artikel 4.3 a i förordning nr 1307/2013 föreskrivs att kommissionen, för att garantera rättssäkerheten, ska ges befogenhet att anta delegerade akter för att fastställa de ramar inom vilka medlemsstaterna ska fastställa vilka kriterier som jordbrukarna ska uppfylla för att fullgöra skyldigheten att hålla en jordbruksareal i ett sådant skick som lämpar sig för bete.
53
I skäl 4 i delegerad förordning nr 639/2014, vilken antagits för detta ändamål, anges att medlemsstaterna, när de antar bestämmelser för att genomföra unionsrätten, bör utöva sina befogenheter i enlighet med vissa principer, bland annat principen om icke-diskriminering. I artikel 4.1 föreskrivs emellertid endast att medlemsstaterna ska fastställa de kriterier som jordbrukare ska iaktta för att uppfylla skyldigheten att hålla jordbruksarealen i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, antingen på något av eller på båda följande sätt: genom att kräva att minst en årlig verksamhet genomförs av jordbrukaren och/eller genom att ange de egenskaper som jordbruksarealen ska uppfylla för att kunna anses vara hållen i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling. I artikel 4.2 i nämnda förordning föreskrivs att medlemsstaterna, vid fastställandet av dessa kriterier, får göra skillnad mellan olika typer av jordbruksarealer.
54
Av detta följer att även om underhållsverksamheten i princip ska genomföras av jordbrukaren på en viss jordbruksareal minst en gång per år, hindrar artikel 4 i delegerad förordning nr 639/2014 inte en medlemsstat från att fastställa att verksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning inte kan kvalificeras som verksamhet som består i att hålla dessa arealer i ett skick som lämpar sig för bete.
55
Denna tolkning är förenlig med det syfte som det erinras om i punkt 33 ovan, nämligen att skydda unionens ekonomiska intressen genom att bekämpa oegentligheter och bedrägerier. Med hänsyn till det slags gräsmark som är aktuell här, vilken beskrivs i punkt 31 ovan, nämligen områden som till stor del är bergiga på vilka djur som tillhör olika jordbruksföretag kan beta och röra sig fritt, skulle det nämligen vara väldigt svårt, eller till och med omöjligt, att på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning kontrollera vilka jordbrukare som faktiskt bedriver verksamhet i form av bete och vilka som bedriver verksamhet som består i att hålla dessa arealer i ett skick som lämpar sig för bete, eftersom dessa båda verksamheter i huvudsak är identiska.
56
Den tredje frågan ska således besvaras så, att artikel 4.1 c i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning inte kan kvalificeras som verksamhet som består i att hålla dessa arealer i ett skick som lämpar sig för bete.
Den fjärde och den femte frågan
57
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 b och c i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som bara innehar en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning och som överlåter denna rätt till en annan uppfödare för att denne ska utöva verksamhet i form av bete med sina egna djur, inte bedriver jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 c. i) i denna förordning och inte kan anses förvalta denna gräsmark i syfte att bedriva en verksamhet som består i att hålla denna areal i ett skick som gör den lämplig för bete, i den mening som avses i artikel 4.1 c ii) i nämnda förordning.
58
För det första omfattar begreppet jordbruksverksamhet, enligt artikel 4.1 c i) i förordning nr 1307/2013, verksamhet som består i att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion.
59
Av detta följer att denna bestämmelse inte uttryckligen utesluter att överlåtelse av en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till en utomstående uppfödare för att denne ska utöva verksamhet i form av bete med sina egna djur, omfattas av begreppet jordbruksverksamhet.
60
Såsom det har erinrats om i punkt 27 ovan krävs det, för att omfattas av det system för direktstöd som föreskrivs i artikel 32 i förordning nr 1307/2013, att jordbrukaren utövar en viss beslutanderätt över den jordbruksareal som han eller hon deklarerar till stöd för sin ansökan med avseende på användningen av den berörda arealen i jordbrukarens jordbruksverksamhet, vilket innebär att jordbrukaren har tillräcklig beslutanderätt och är tillräckligt självständig för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet.
61
Överlåtelse till en utomstående uppfödare av en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning, utan att den jordbrukare som ansöker om stöd behåller en beslutanderätt över den verksamhet som bedrivs med den utomstående uppfödarens djur på denna gräsmark, kan således inte anses utgöra jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 c i denna förordning.
62
För det andra framgår det av artikel 4.1 c ii) i förordning nr 1307/2013 att begreppet jordbruksverksamhet omfattar verksamhet som består i att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete på grundval av kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna på grundval av en ram som fastställts av kommissionen.
63
Denna bestämmelse utesluter emellertid inte uttryckligen att överlåtelse av en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till en utomstående uppfödare för att denne ska utöva verksamhet i form av bete med sina egna djur, omfattas av begreppet jordbruksverksamhet.
64
Såsom det har erinrats om i punkt 18 i förevarande dom ska denna verksamhet emellertid bedrivas inom ramen för ett jordbruksföretag, vilket förutsätter att den överlåtande jordbrukaren har tillräcklig beslutanderätt över dessa djur för att kunna bedriva sin jordbruksverksamhet.
65
Det framgår emellertid inte av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att överlåtelsen av en icke-exklusiv betesrätt på denna gräsmark omgärdas av bestämmelser som upprätthåller den överlåtande jordbrukarens tillräckliga beslutanderätt över verksamheten i form av bete och över den utomstående uppfödarens djur, vilket gör det möjligt att bedöma huruvida denna jordbrukare bedriver en verksamhet som består i att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete.
66
Den tredje och den fjärde frågan ska således besvaras så, att artikel 4.1 b och c i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som bara innehar en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning och som överlåter denna rätt till en annan uppfödare för att denne ska utöva verksamhet i form av bete med sina egna djur, inte bedriver jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 c. i) i denna förordning och inte kan anses förvalta denna gräsmark i syfte att bedriva en verksamhet som består i att hålla denna areal i ett skick som gör den lämplig för bete, i den mening som avses i artikel 4.1 c ii) i nämnda förordning.
Rättegångskostnader
67
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1)
Artikel 4 och 32.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009,
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
2)
Artikel 60 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1200/2005 och (EG) nr 485/2008,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som, för att förhindra att de förutsättningar som krävs för att erhålla stöd skapas på ett konstlat sätt vid koncession av offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning till jordbrukare som inte använder marken, kräver att verksamheten i form av bete på denna mark utövas med djur som tillhör den stödsökande jordbrukarens eget jordbruksföretag.
3)
Artikel 4.1 c ii) i förordning (EG) nr 1307/2013,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet i form av bete på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning inte kan kvalificeras som verksamhet som består i att hålla dessa arealer i ett skick som lämpar sig för bete.
4)
Artikel 4.1 b och c i förordning (EG) nr 1307/2013
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som bara innehar en icke-exklusiv betesrätt på offentligt ägd permanent gräsmark för gemensam användning och som överlåter denna rätt till en annan uppfödare för att denne ska utöva verksamhet i form av bete med sina egna djur, inte bedriver jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 c. i) i denna förordning och inte kan anses förvalta denna gräsmark i syfte att bedriva en verksamhet som består i att hålla denna areal i ett skick som gör den lämplig för bete, i den mening som avses i artikel 4.1 c ii) i nämnda förordning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.