61979J0044
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ
της 13ης Δεκεμβρίου 1979 (
*1
)
Στην υπόθεση 44/79,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Verwaltungsgericht (διοικητικού δικαστηρίου) της Neustadt an der Weinstraße προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του παραπέμποντος δικαστηρίου μεταξύ
Liselotte Hauer, κατοίκου Bad Dürkheim,
και
Ομοσπόνδου κράτους της Ρηνανίας-Παλατινάτου,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του άρθρου 2 του κανονισμού 1162/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, περί μέτρων που αποσκοπούν στην προσαρμογή του αμπελουργικού δυναμικού στις ανάγκες της αγοράς, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2776/78 του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1978, σε σχέση με το άρθρο 1 του Gesetz über Manahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft — Weinwirtschaftsgesetz,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Η. Kutscher, Πρόεδρο, Α. O'Keeffe και Α. Touffait, προέδρους τμήματος, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans και O. Due, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: F. Capotorti
γραμματέας: Α. Van Houtte
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
(Το μέρος που αφορά τα περιστατικά παραλείπεται)
Σκεπτικό
1
Με Διάταξη της 14ης Δεκεμβρίου 1978, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 20 Μαρτίου 1979, το Verwaltungsgericht της Neustadt an der Weinstraße έθεσε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του κανονισμού 1162/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, περί μέτρων που αποσκούν στην προσαρμογή του αμπελουργικού δυναμικού στις ανάγκες της αγοράς (Abl. L 135, σ. 32), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2776/78 του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1978 (Abl. L 333, σ. 1).
2
Από το φάκελο προκύπτει ότι, στις 6 Ιουνίου 1975, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ζήτησε από την αρμόδια αρχή του Ομοσπόνδου κράτους της Ρηνανίας-Παλατινάτου άδεια φυτεύσεως αμπέλων σε ιδιόκτητο κτήμα της περιοχής του Bad Dürkheim. Η αίτηση της χορηγήσεως αυτής της αδείας απορρίφθηκε αρχικά λόγω του ότι, σύμφωνα με τους κανόνες της γερμανικής νομοθεσίας που ισχύει στο θέμα αυτό, δηλαδή το νόμο περί οικονομίας της αμπελοοινικής αγοράς (Weinwirtschaftsgesetz), της 10ης Μαρτίου 1977, το εν λόγω αγροτεμάχιο δεν θεωρείται κατάλληλο για την καλλιέργεια αμπέλων. Η ενδιαφερομένη άσκησε ένσταση κατά της αποφάσεως αυτής στις 22 Ιανουαρίου 1976. Κατά το χρόνο που εκκρεμούσε ενώπιον της αρμοδίας διοικητικής αρχής η ένσταση αυτή δημοσιεύθηκε ο κανονισμός 1162/76, της 17ης Μαΐου 1976, το άρθρο 2 του οποίου απαγορεύει για περίοδο 3 ετών κάθε νέα φυτεία αμπέλων. Η αρμόδια διοικητική αρχή απέρριψε στις 22 Οκτωβρίου του ίδιου έτους την ένσταση για τους εξής δύο λόγους: αφενός μεν λόγω της ακαταλληλότητας του εδάφους, αφετέρου δε λόγω της απαγορεύσεως φυτεύσεων που όρισε ο προαναφερθείς κοινοτικός κανονισμός.
3
Μετά την κατάθεση προσφυγής της προσφεύγουσας ενώπιον του Verwaltungsgericht, η Διοίκηση, κατόπιν πραγματογνωμοσύνης που έγινε στα σταφύλια που συλλέχτηκαν στην ίδια περιφέρεια και λαμβάνοντας υπόψη μια συναλλαγή που έγινε με διαφόρους άλλους ιδιοκτήτες αγροτεμαχίων γειτονικών με εκείνο της προσφεύγουσας, δέχθηκε ότι το κτήμα της προσφεύγουσας μπορεί να θεωρηθεί κατάλληλο για την καλλιέργεια αμπέλων σύμφωνα με τις ελάχιστες απαιτήσεις που καθορίζει η εθνική νομοθεσία. Κατά συνέπεια, η Διοίκηση δήλωσε ότι προτίθεται να χορηγήσει την άδεια μετά το πέρας της περιόδου απαγορεύσεως νέων φυτειών που επέβαλε η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση. Από αυτό προκύπτει ότι η διαφορά μεταξύ των διαδίκων αφορά πλέον αποκλειστικά ζητήματα του κοινοτικού δικαίου.
4
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεωρεί ότι έπρεπε να της χορηγηθεί η αιτηθείσα άδεια λόγω του ότι οι διατάξεις του κανονισμού 1162/76 δεν εφαρμόζονται στην περίπτωση αιτήσεως που υποβλήθηκε πολύ πριν από την έναρξη της ισχύος του κανονισμού αυτού. Αλλά και αν υποτεθεί ότι ο κανονισμός αυτός εφαρμόζεται στην περίπτωση αιτήσεων που υποβλήθηκαν πριν από την έναρξη της ισχύος του, οι διατάξεις του δεν μπορούν να αντιταχθούν κατά της προσφεύγουσας, δεδομένου ότι προσβάλλουν το δικαίωμά της ιδιοκτησίας και το δικαίωμα ελευθέρας ασκήσεως του επαγγέλματός της, δικαιώματα που εγγυώνται τα άρθρα 12 και 14 του θεμελιώδους νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
5
Για τη λύση αυτής της αμφισβητήσεως υπέβαλε το Verwaltungsgericht τα εξής δύο ερωτήματα:
«1.
O κανονισμός 1162/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2776/78 του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1978, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, εφαρμόζεται επίσης στις αιτήσεις χορηγήσεως αδείας νέων φυτειών αμπέλων υπό τη μορφή αμπελώνων που έχουν ήδη υποβληθεί πριν από την έναρξη της ισχύος του κανονισμού αυτού;
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1162/76, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η απαγόρευση χορηγήσεως αδειών νέων φυτειών την οποία προβλέπει — ανεξαρτήτως από τις απαλλαγές που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού — εφαρμόζεται κατά γενικό τρόπο, δηλαδή, ειδικότερα, ανεξαρτήτως του ζητήματος της ακαταλληλότητας του εδάφους, που ρυθμίζεται από το άρθρο 1, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, και παράγραφος 2, του Weinwirtschaftsgesetz (γερμανικού νόμου περί μέτρων στον τομέα της αμπελοοινικής οικονομίας);»
Επί του πρώτου ερωτήματος (διαχρονική εφαρμογή του κανονισμού 1162/76)
6
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης προβάλλει επί του θέματος αυτού ότι η αίτησή της, η οποία υποβλήθηκε στην αρμόδια αρχή στις 6 Ιουνίου 1975, έπρεπε να οδηγήσει κανονικά στην έκδοση ευνοϊκής γι' αυτήν αποφάσεως πριν από την έναρξη της ισχύος του κοινοτικού κανονισμού αν είχε λάβει η διοικητική διαδικασία την κανονική της πορεία και αν είχε αναγνωρίσει η Διοίκηση χωρίς καθυστέρηση ότι το κτήμα της ήταν κατάλληλο για την καλλιέργεια αμπέλων σύμφωνα με τις απαιτήσεις του εθνικού νόμου. Έπρεπε να ληφθεί υπόψη η κατάσταση αυτή για τη διαχρονική εφαρμογή του κοινοτικού κανονισμού, πολύ περισσότερο που η παραγωγή του εν λόγω αμπελώνα δεν θα είχε καμιά ουσιώδη επίδραση στους όρους της αγοράς, άμα ληφθεί υπόψη ο χρόνος που απαιτείται από τη φύτευση αμπέλων μέχρι της ενάρξεως παραγωγής τους.
7
Τα επιχειρήματα που προβάλλει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Πράγματι, ρητώς ορίζει το άρθρο 2, παράγραφος 1, εδάφιο 2, του κανονισμού 1162/76, ότι τα κράτη μέλη δεν χορηγούν πλέον άδειες νέων φυτειών «από της ενάρξεως της ισχύος του παρόντος κανονισμού». Με γνώμονα την πράξη της αδείας, η διάταξη αυτή αποκλείει να ληφθεί υπόψη ο χρόνος υποβολής μιας αιτήσεως. Η διάταξη αυτή δείχνει την πρόθεση να αποκτήσει ο κανονισμός άμεση ενέργεια σε τέτοιο σημείο ώστε ακόμη και η άσκηση των δικαιωμάτων φυτεύσεως ή αναφυτεύσεως που είχαν κτηθεί πριν από την έναρξη της ισχύος του κανονισμού να αναστέλλεται κατά την περίδο απαγορεύσεως από το άρθρο 4 του ίδιου κανονισμού.
8
Όπως αναφέρεται στην έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου, όσον αφορά την τελευταία αυτή διάταξη, η απαγόρευση νέων φυτειών επιβάλλεται από «επιτακτικό δημόσιο συμφέρον», το οποίο συνίσταται στην παύση της αναπτύξεως υπερπαραγωγής οίνου στην Κοινότητα, στην αποκατάσταση της ισορροπίας της αγοράς και στην πρόληψη του σχηματισμού διαρθρωτικών πλεονασμάτων. Από αυτό προκύπτει ότι ο κανονισμός 1162/76 αποσκοπεί στο άμεσο πάγωμα της επεκτάσεως των υφισταμένων αμπελώνων. Δεν μπορεί επομένως να επιτραπεί εξαίρεση υπέρ αιτήσεως που υποβλήθηκε πριν από την έναρξη της ισχύος του.
9
Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί απάντηση ότι ο κανονισμός 1162/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2776/78, της 23ης Νοεμβρίου 1978, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, εφαρμόζεται και στις αιτήσεις χορηγήσεως αδείας νέων φυτειών αμπέλων που υποβλήθηκαν πριν από την έναρξη της ισχύος του πρώτου κανονισμού.
Επί του δευτέρου ερωτήματος (ουσιαστικό περιεχόμενο του κανονισμού 1162/76)
10
Το Verwaltungsgericht ζητεί, με το δεύτερο ερώτημά του, από το Δικαστήριο να κρίνει αν η απαγόρευση χορηγήσεως αδειών νέων φυτειών που απαγγέλλει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1162/76, εφαρμόζεται κατά γενικό τρόπο, δηλαδή αν περιλαμβάνει επίσης εδάφη που έχουν αναγνωριστεί ως κατάλληλα για την καλλιέργεια αμπέλων, σύμφωνα με τα κριτήρια της εθνικής νομοθεσίας.
11
Επί του θέματος αυτού είναι ρητό το γράμμα του κανονισμού κατά το ότι το άρθρο 2 απαγορεύει «κάθε νέα φυτεία» χωρίς διάκριση μεταξύ της ποιότητας των σχετικών εδαφών. Από το γράμμα και από τους σκοπούς στους οποίους αποβλέπει ο κανονισμός 1162/76 προκύπτει ότι η απαγόρευση πρέπει να περιλαμβάνει τις νέες φυτείες ανεξαρτήτως της φύσεως των εδαφών και της κατατάξεώς τους σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες. Πράγματι, ο κανονισμός αποβλέπει, όπως προκύπτει ιδίως από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του, να θέσει τέρμα στην υπερπαραγωγή της ευρωπαϊκής αμπελουργίας και να αποκαταστήσει τόσο βραχυπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα την ισορροπία της αγοράς. Μόνο το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού, επιτρέπει ορισμένες εξαιρέσεις από τη γενικότητα της απαγορεύσεως που απαγγέλλει η παράγραφος 1 του ίδιου άρθρου, είναι όμως αναμφισβήτητο ότι καμιά από τις εξαιρέσεις αυτές δεν εφαρμόζεται στην προκειμένη περίπτωση.
12
Θα πρέπει επομένως να δοθεί ως απάντηση στο δεύτερο ερώτημα ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1162/76, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η απαγόρευση χορηγήσεως αδειών νέων φυτειών την οποία απαγγέλλει — αφήνοντας κατά μέρος τις απαλλαγές που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού — εφαρμόζεται κατά τρόπο γενικό, δηλαδή, ειδικότερα, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν το έδαφος είναι ή όχι κατάλληλο για την αμπελουργία, σύμφωνα με τις διατάξεις του εθνικού δικαίου.
Επί του ζητήματος της διασφαλίσεως των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην κοινοτική έννομη τάξη
13
Το Verwaltungsgericht εκθέτει στη Διάταξή του παραπομπής ότι στην περίπτωση που ο κανονισμός 1162/76 θα έπρεπε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγγέλλει απαγόρευση γενικής εκτάσεως, κατά τρόπον ώστε να περιλαμβάνει ακόμη και τα κατάλληλα για αμπελουργία εδάφη, η διάταξη αυτή θα πρέπει να θεωρηθεί ενδεχομένως ανεφάρμοστη στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας λόγω αμφιβολίας που υφίστατο στο θέμα του συμβιβασμού της με τα θεμελιώδη δικαιώματα που διασφαλίζουν τα άρθρα 12 και 14 του βασικού νόμου, σχετικά με το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και με την ελεύθερη άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων.
14
Όπως έκρινε το Δικαστήριο στην απόφασή του της 17ης Δεκεμβρίου 1970, Internationale Handelsgesellschaft (Slg. 1970, σ. 1125), το ζήτημα της τυχόν προσβολής των θεμελιωδών δικαιωμάτων από πράξη οργάνου των Κοινοτήτων δεν μπορεί να κριθεί διαφορετικά παρά μόνο στο πλαίσιο του ίδιου του κοινοτικού δικαίου. Η χρήση ειδικών κριτηρίων εκτιμήσεως, που προέρχονται από τη νομοθεσία ή τη συνταγματική τάξη ορισμένου κράτους μέλους, λόγω του ότι θα προσέβαλε την ουσιαστική ενότητα και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου, θα είχε αναποφεύκτως ως αποτέλεσμα τη ρήξη της ενότητας της κοινής αγοράς και τη διακινδύνευση της συνεκτικότητας της Κοινότητας.
15
Το Δικαστήριο υπογράμμισε επίσης στην πιο πάνω απόφαση και μεταγενέστερα στην απόφαση της 14ης Μαΐου 1974, Nold (Slg. 1974, σ. 491), ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του δικαίου, την τήρηση των οποίων εξασφαλίζει το Δικαστήριο εξασφαλίζοντας την προάσπιση αυτών των δικαιωμάτων, υποχρεούται να καθοδηγείται από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, κατά τρόπον ώστε να μην επιτρέπονται στην Κοινότητα μέτρα ασυμβίβαστα με τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τα συντάγματα των κρατών αυτών οι διεθνείς συμβάσεις που αναφέρονται στην προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου, στην κατάρτιση των οποίων συνεργάστηκαν τα κράτη μέλη ή στις οποίες προσχώρησαν, μπορούν επίσης να παράσχουν ενδείξεις οι οποίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη εντός του πλαισίου του κοινοτικού δικαίου. Η αντίληψη αυτή αναγνωρίστηκε αργότερα με την κοινή δήλωση της Συνελεύσεως, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 5ης Απριλίου 1977, η οποία, στηριχθείσα στη νομολογία του Δικαστηρίου, αναφέρεται αφενός μεν στα δικαιώματα που εξασφαλίζονται από τα συντάγματα των κρατών μελών, αφετέρου δε στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, της 4ης Νοεμβρίου 1950 (Abl. 1977, C 103, σ. 1).
16
Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, οι αμφιβολίες που εκδήλωσε το Verwaltungsgericht για το αν συμβιβάζονται οι διατάξεις του κανονισμού 1162/76 με τους κανόνες σχετικά με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων πρέπει να θεωρηθούν ότι θέτουν σε αμφισβήτηση το κύρος του κανονισμού σε σχέση με το κοινοτικό δίκαιο. Στο θέμα αυτό πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός μεν, της τυχόν προσβολής του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, αφετέρου δε, του περιορισμού που τυχόν επιβάλλεται στην επαγγελματική ελευθερία.
Επί του ζητήματος του δικαιώματος της ιδιοκτησίας
17
Το δικαίωμα της ιδιοκτησίας εξασφαλίζεται στην κοινοτική έννομη τάξη σύμφωνα με τις κοινές αντιλήψεις των συνταγμάτων των κρατών μελών, οι οποίες αντικατοπτρίζονται επίσης στο πρώτο πρωτόκολλο που έχει επισυναφθεί στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση Προασπίσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
18
Το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αυτού ορίζει τα εξής:
«Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται ειρηνικής απολαύσεως των αγαθών του. Ουδείς δύναται να στερηθεί των αγαθών αυτού ειμή διά λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπομένους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμενοι διατάξεις ουδαμώς θίγουσι το δικαίωμα παντός κράτους όπως εφαρμόση νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίους προς έλεγχον της χρήσεως της ιδιοκτησίας συμφώνως προς το γενικόν συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων.»
19
Η διάταξη αυτή, αφού επιβεβαιώνει το σεβασμό της ιδιοκτησίας, αντιμετωπίζει δύο μορφές δυνατών προσβολών των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, αναλόγως αν η προσβολή έχει ως αντικείμενο να στερήσει τον ιδιοκτήτη από το δικαίωμά του ή να περιορίσει τη χρήση του. Είναι αναμφισβήτητο στην προκειμένη περίπτωση ότι η απαγόρευση νέων φυτειών δεν μπορεί να θεωρηθεί πράξη που συνεπάγεται στέρηση της ιδιοκτησίας, αφού ο ιδιοκτήτης παραμένει ελεύθερος να διαθέτει το πράγμα του και μάλιστα για οποιαδήποτε χρήση εφόσον δεν είναι απαγορευμένη. Αντιθέτως, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η απαγόρευση αυτή περιορίζει τη χρήση της ιδιοκτησίας. Το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου περιλαμβάνει σχετικώς μια σημαντική ένδειξη κατά την έννοια ότι αναγνωρίζει σε κάθε κράτος το δικαίωμα «όπως εφαρμόσει νόμους ως ήθελε κρίνει αναγκαίους προς έλεγχο της χρήσεως της ιδιοκτησίας συμφώνως προς το γενικό συμφέρον». Έτσι, το πρωτόκολλο δέχεται καταρχήν το θεμιτό των περιορισμών της χρήσεως της ιδιοκτησίας, οροθετεί όμως τους περιορισμούς αυτούς κατά το μέτρο που κρίνονται «αναγκαίοι» από τα κράτη για την προστασία του «γενικού συμφέροντος». Εντούτοις, η διάταξη αυτή δεν επιτρέπει να δοθεί αρκετά ακριβής απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht.
20
Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει επομένως να εκτιμηθούν επίσης οι ενδείξεις που προκύπτουν από τους κανόνες και τις συνταγματικές πρακτικές των εννέα κρατών μελών. Η πρώτη σχετική διαπίστωση συνίσταται στο ότι οι κανόνες και οι πρακτικές αυτές επιτρέπουν στο νομοθέτη να ρυθμίζει τη χρήση της ατομικής ιδιοκτησίας για το γενικό συμφέρον. Επί του θέματος αυτού, ορισμένα συντάγματα αναφέρονται στις υποχρεώσεις που είναι συμφυείς με την κυριότητα (γερμανικός βασικός νόμος, άρθρο 14, εδάφιο 2, πρώτη περίοδος), στην κοινωνική της λειτουργία (ιταλικό σύνταγμα, άρθρο 42, εδάφιο 2), στην υπαγωγή της χρήσεώς της στις απαιτήσεις του κοινού αγαθού (γερμανικός βασικός νόμος, άρθρο 14, εδάφιο 2, δεύτερη περίοδος, και ιρλανδικό σύνταγμα, άρθρο 43.2.2), ή στην κοινωνική δικαιοσύνη (ιρλανδικό σύνταγμα, άρθρο 43.2.1). Σ' όλα τα κράτη μέλη, πολυάριθμες νομοθετικές πράξεις έδωσαν συγκεκριμένη έκφραση σ' αυτή την κοινωνική λειτουργία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Έτσι, απαντώνται σ' όλα τα κράτη μέλη νομοθεσίες σχετικά με τη γεωργική και δασική οικονομία, με το καθεστώς των υδάτων, με την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, με τη χωροταξία και την πολεοδομία, νομοθεσίες που επιβάλλουν περιορισμούς, κάποτε ουσιώδεις, στη χρήση της κυριότητας επί ακινήτων.
21
Ειδικότερα, σ' όλες τις χώρες της Κοινότητας όπου καλλιεργούνται άμπελοι υπάρχουν νομοθεσίες που επιβάλλουν δεσμεύσεις, έστω και με διαφορετική αυστηρότητα, στη φύτευση αμπέλων, στην εκλογή των ποικιλιών και στις μεθόδους καλλιεργείας. Σε καμιά από τις εν λόγω χώρες δεν θεωρήθηκαν οι διατάξεις αυτές ασυμβίβαστες καταρχήν με το σεβασμό που οφείλεται στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας.
22
Έτσι, μπορεί να διαπιστωθεί, λαμβανομένων υπόψη των κοινών συνταγματικών αντιλήψεων των κρατών μελών και των παγίων νομοθετικών πρακτικών, στα πιο ποικίλα πεδία, ότι η επιβολή περιορισμών στις νέες φυτεύσεις αμπέλων που απαγγέλλει ο κανονισμός 1162/76 δεν μπορεί καταρχήν να αμφισβητηθεί. Πρόκειται για είδος περιορισμού ο οποίος είναι γνωστός και έχει θεωρηθεί νόμιμος υπό την ίδια ή ανάλογη μορφή στη συνταγματική τάξη όλων των κρατών μελών.
23
Εντούτοις, η διαπίστωση αυτή δεν εξαντλεί το πρόβλημα που έθεσε το Verwaltungsgericht. Έστω και αν δεν μπορεί να αμφισβητηθεί καταρχήν η δυνατότητα της Κοινότητας να περιορίζει τη χρήση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας στο πλαίσιο μιας κοινής οργανώσεως αγοράς και για τους σκοπούς μιας διαρθρωτικής πολιτικής, πρέπει να εξεταστεί ακόμα αν οι περιορισμοί που θέσπισε ο επίδικος κανονισμός ανταποκρίνονται πράγματι στους στόχους γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Κοινότητα και μήπως αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση στα δικαιώματα του ιδιοκτήτη, η οποία προσβάλλει την ίδια την ουσία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Αυτή είναι μάλιστα η αιτίαση που προβάλλει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η οποία θεωρεί ότι μόνον η επιδίωξη πολιτικής που αφορά την ποιότητα θα επέτρεπε στο νομοθέτη να περιορίσει τη χρήση της αμπελουργικής ιδιοκτησίας, έτσι ώστε να διαθέτει η προσφεύγουσα ένα δικαίωμα που δεν επιτρέπεται να θιγεί όταν αναγνωριστεί ότι το κτήμα της είναι κατάλληλο για την καλλιέργεια αμπέλων. Πρέπει επομένως να ερευνηθεί ποιος είναι ο επιδιωκόμενος από τον αμφισβητούμενο κανονισμό στόχος και να κριθεί αν υφίσταται εύλογη σχέση μεταξύ των μέτρων που προβλέπει ο κανονισμός και του σκοπού που επιδιώκει στη συγκεκριμένη περίπτωση η Κοινότητα.
24
Οι διατάξεις του κανονισμού 1162/76 πρέπει να μελετηθούν μέσα στο συνειρμό της κοινής οργανώσεως της αμπελοοινικής αγοράς, η οποία συνάπτεται στενά με τη διαρθρωτική πολιτική που σχεδιάζει η Κοινότητα στον εν λόγω τομέα. Οι στόχοι αυτοί εμφαίνονται στον κανονισμό 816/70, της 28ης Απριλίου 1970, περί συμπληρωματικών διατάξεων για την κοινή οργάνωση της αμπελοοινικής αγοράς (Abl. L 99, σ. 1), που αποτελεί τη βάση του επίμαχου κανονισμού, καθώς και στον κανονισμό 337/79, της 5ης Φεβρουαρίου 1979, περί κοινής οργανώσεως της αμπελοοινικής αγοράς (Abl. L 54, σ. 1), με τον οποίο κωδικοποιήθηκαν όλες οι διατάξεις που διέπουν την κοινή οργάνωση αγοράς. Ο τίτλος III του κανονισμού αυτού, σχετικά με τους «κανόνες που αφορούν την παραγωγή και τον έλεγχο της αναπτύξεως των φυτειών», αποτελούν σήμερα το νομικό πλαίσιο του σχετικού θέματος. Ένα άλλο στοιχείο που επιτρέπει να αναγνωριστεί η κοινοτική πολιτική που ακολουθείται στην περίπτωση αυτή είναι η απόφαση του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1975, που αφορά τους νέους προσανατολισμούς που επιδιώκουν την εξισορρόπηση της αγοράς των επιτραπεζιων οίνων (Abl. C 90, σ. 1).
25
Από τις πιο πάνω κανονιστικές πράξεις προκύπτει ότι η πολιτική που ξεκίνησε και μερικώς εφήρμοσε η Κοινότητα συνίσταται σε μια κοινή οργάνωση των αγορών συνδεόμενη με τη διαρθρωτική βελτίωση του αμπελοοινικού τομέα. Αυτή η ενέργεια αποσκοπεί στην επίτευξη, εντός του πλασίου των κατευθύνσεων του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΟΚ, διπλού στόχου ο οποίος συνίσταται, αφενός μεν, στην εγκαθίδρυση διαρκούς ισορροπίας της οινοπαραγωγικής αγοράς σε επίπεδο τιμής που να αποφέρει κέρδος στους παραγωγούς και να είναι δίκαιη για τους καταναλωτές, αφετέρου δε, στην επίτευξη βελτιώσεως της ποιότητας των οίνων που διατίθενται στο εμπόριο. Για να επιτύχει αυτός ο διπλός στόχος, ποσοτικής ισορροπίας και ποιοτικής προόδου, η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση της αμπελοοινικής αγοράς προέβλεψε ευρύ φάσμα επεμβάσεων που εφαρμόζονται τόσο στο στάδιο της παραγωγής όσο και στο στάδιο της διαθέσεως του οίνου στο εμπόριο.
26
Θα πρέπει σχετικά να επισημανθούν ιδιαιτέρως οι διατάξεις του άρθρου 17 του κανονισμού 816/70 που επαναλήφθηκαν υπό πιο επεξεργασμένη μορφή από το άρθρο 31 του κανονισμού 337/79, οι οποίες προβλέπουν την κατάρτιση από τα κράτη μέλη σχεδίων προβλέψεως φυτειών και παραγωγής, συντονισμένων στο πλαίσιο ενός υποχρεωτικού κοινοτικού σχεδίου. Για την εφαρμογή αυτού του σχεδίου μπορούν να θεσπιστούν διατάξεις σχετικά με τη φύτευση, την αναφύτευση, την εκρίζωση και την εγκατάλειψη των αμπελώνων.
27
Μέσα στο πλαίσιο αυτό εκδόθηκε ο κανονισμός 1162/76. Από το προοίμιο του κανονισμού αυτού και από τις οικονομικές περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε, οι οποίες χαρακτηρίζονται από το σχηματισμό από την εσοδεία του 1974 μονίμων πλεονασμάτων παραγωγής, εμφαίνεται ότι ο κανονισμός αυτός επιτελεί διπλή λειτουργία: αφενός μεν, πρέπει να αντιμετωπίσει αμέσως τη συνεχή αύξηση των πλεονασμάτων αφετέρου δε, να δώσει τον αναγκαίο χρόνο στις αρχές της Κοινότητας για την εφαρμογή διαρθρωτικής πολιτικής που θα αποβλέπει στο να ευνοήσει τις υψηλής ποιότητας παραγωγές, η οποία θα σέβεται τις ιδιομορφίες και τις ανάγκες των διαφόρων αμπελουργικών περιοχών της Κοινότητας, διά της επιλογής καλλιεργησίμων εδαφών και κλημάτων, καθώς και διά της ρυθίσεως των μεθόδων παραγωγής.
28
Για να ανταποκριθεί στη διπλή αυτή φροντίδα θέσπισε το Συμβούλιο, με τον κανονισμό 1162/76, γενική απαγόρευση νέων φυτειών, χωρίς να προβεί, πλην ορισμένων πολύ περιορισμένων εξαιρέσεων, σε διάκριση αναλόγως με την ποιότητα των εδαφών. Πρέπει να σημειωθεί ότι, σ' αυτή τη γενικότητα, το μέτρο που θέσπισε το Συμβούλιο έχει προσωρινό χαρακτήρα. Αποβλέπει στην άμεση αντιμετώπιση συγκυριακής καταστάσεως πλεονασμάτων, προετοιμάζοντας συγχρόνως οριστικά διαρθρωτικά μέτρα.
29
Υπό αυτή τη σύλληψη, το επικρινόμενο μέτρο δεν περιλαμβάνει κανέναν αδικαιολόγητο περιορισμό στην άσκηση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Πράγματι, η εκμετάλλευση νέων αμπελώνων σε κατάσταση που χαρακτηρίζεται από διαρκή υπερπαραγωγή δεν θα είχε άλλο αποτέλεσμα, από οικονομική άποψη, παρά να αυξήσει τον όγκο των πλεονασμάτων εξάλλου, η επέκταση αυτή θα ενείχε, στο στάδιο αυτό, τον κίνδυνο να καταστεί δυσχερέστερη η εφαρμογή διαρθρωτικής πολιτικής σε κοινοτική κλίμακα, στην περίπτωση που η πολιτική αυτή θα στηριζόταν στην εφαρμογή αυστηροτέρων κριτηρίων από τις ισχύουσες εθνικές νομοθεσίες όσον αφορά την επιλογή των εδαφών στα οποία επιτρέπεται η καλλιέργεια αμπέλων.
30
Πρέπει επομένως να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο περιορισμός που επήλθε στη χρήση της ιδιοκτησίας από την απαγόρευση νέων φυτειών αμπέλων που απαγγέλθηκε, για περιορισμένη περίοδο, από τον κανονισμό 1162/76, δικαιολογείται από στόχους γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Κοινότητα και δεν προσβάλλει την ουσία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας όπως αναγνωρίζεται και εξασφαλίζεται στην κοινοτική έννομη τάξη.
Επί του ζητήματος της ελευθέρας ασκήσεως των επαγγελματικών δραστηριοτήτων
31
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεωρεί επίσης ότι η απαγόρευση νέων φυτειών που θέσπισε ο κανονισμός 1162/76 προσβάλλει τα θεμελιώδη δικαιώματά της κατά το ότι η απαγόρευση αυτή έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της ελευθέρας ασκήσεως της επαγγελματικής της δραστηριότητας ως αμπελουργού.
32
Όπως έχει ήδη δεχθεί το Δικαστήριο με την απόφασή του της 14ης Μαΐου 1974, Nold, που αναφέρθηκε πιο πάνω, ναι μεν είναι αληθές ότι στη συνταγματική τάξη πολλών κρατών μελών παρέχονται εγγυήσεις για την ελεύθερη άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, το έτσι διασφαλιζόμενο όμως δικαίωμα, όχι μόνο δεν αποτελεί απόλυτο δικαίωμα, αλλά κι αυτό επίσης πρέπει να κρίνεται ενόψει της κοινωνικής λειτουργίας των προστατευομένων δραστηριοτήτων. Στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να παρατηρηθεί ότι το αμφισβητούμενο κοινοτικό μέτρο δεν προσβάλλει κατά κανένα τρόπο την είσοδο στο επάγγελμα του αμπελουργού ούτε την ελεύθερη άσκηση του επαγγέλματος αυτού σε εδάφη που χρησιμοποιούνται τώρα για την αμπελουργία. Κατά το μέτρο που η απαγόρευση νέων φυτειών προσβάλλει την ελεύθερη άσκηση του επαγγέλματος του αμπελουργού, ο περιορισμός αυτός αποτελεί απλώς τη συνέπεια του περιορισμού που επήλθε στη χρήση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, κατά τρόπο που να συγχέεται μ' αυτόν. Ο περιορισμός της ελευθέρας ασκήσεως του επαγγέλματος του αμπελουργού, και αν υποτεθεί ότι υφίσταται, θα ήταν επομένως δικαιολογημένος για τους ίδιους λόγους που δικαιολογούν τον περιορισμό της χρήσεως της ιδιοκτησίας.
33
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει, κατά συνέπεια, ότι από την εξέταση του κανονισμού 1162/76, υπό το φως των αμφιβολιών που διατύπωσε το Verwaltungsgericht, δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού αυτού λόγω αντιθέσεώς του προς τις απαιτήσεις που συνάγονται από την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Κοινότητα.
(Τα δικαστικά έξοδα παραλείπονται)
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το Verwaltungsgericht της Neustadt an der Weinstraße με Διάταξη της 14ης Δεκεμβρίου 1978, αποφαίνεται:
1)
Ο κανονισμός 1162/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, περί μέτρων που αποσκοπούν στην προσαρμογή του αμπελουργικού δυναμικού στις ανάγκες της αγοράς__ όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2776/78 του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1978, που τροποποίησε για δεύτερη φορά τον κανονισμό 1162/76, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, εφαρμόζεται επίσης στις αιτήσεις παροχής αδείας νέων φυτειών αμπέλων που υποβλήθηκαν πριν από την έναρξη της ισχύος του κανονισμού.
2)
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1162/76, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η απαγόρευση χορηγήσεως αδειών νέων φυτειών την οποία απαγγέλλει — αφήνοντας κατά μέρος τις απαλλαγές που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού — εφαρμόζεται κατά τρόπο γενικό, δηλαδή, ειδικότερα, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν το έδαφος είναι ή όχι κατάλληλο για την αμπελουργία, σύμφωνα με τις διατάξεις του εθνικού δικαίου.
Kutscher
O'Keeffe
Touffait
Mertens de Wilmars
Pescatore
Mackenzie Stuart
Bosco
Koopmans
Due
Κρίθηκε από το Δικαστήριο στο Λουξεμβούργο στις 13 Δεκεμβρίου 1979.
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 13 Δεκεμβρίου 1979.
Kutscher
O'Keeffe
Touffait
Mertens de Wilmars
Pescatore
Mackenzie Stuart
Bosco
Koopmans
Due
Ο γραμματέας
Α. Van Houtte
Ο Πρόεδρος
Η. Kutscher
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.