62022CJ0196
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
16. listopadu 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Společná zemědělská politika – Záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) – Režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství – Nařízení (EHS) č. 2080/92 – Článek 4 – Provádění režimu podpor členskými státy prostřednictvím víceletých programů – Ochrana finančních zájmů Unie – Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 – Článek 1 – Pojem ‚nesrovnalost‘ – Článek 2 – Účinná, přiměřená a odrazující povaha správních opatření a sankcí – Článek 4 – Odnětí neoprávněně získané výhody – Prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Unie – Vnitrostátní právní úprava stanovící zrušení podpory a vrácení částek získaných v případě zjištěných nesrovnalostí – Zásada proporcionality“
Ve věci C‑196/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) ze dne 22. února 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 11. března 2022, v řízení
IB
proti
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen a M. Gavalec (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: L. Medina,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za IB: L. Zanuttigh, avvocata,
–
za Regione Lombardia: A. Forloni a M. L. Tamborino, avvocati,
–
za Provincia di Pavia: G. Roccioletti, avvocato,
–
za řeckou vládu: E. Leftheriotou, M. Tassopoulou a A.-E. Vasilopoulou, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: P. Rossi a A. Sauka, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Rady (EHS) č. 2080/92 ze dne 30. června 1992, kterým se zavádí režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství (Úř. věst. 1992, L 215, s. 96; Zvl. vyd. 03/13, s. 215), a nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi IB na straně jedné a Regione Lombardia (region Lombardie, Itálie) a Provincia di Pavia (provincie Pavia, Itálie) na straně druhé týkajícího se legality rozhodnutí, kterým bylo konstatováno úplné zrušení podpor určených na zalesňování zemědělské půdy a byla nařízena náhrada těchto podpor v plné výši.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 2080/92
3
Nařízení č. 2080/92 bylo s účinností od 2. července 1999 zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391). S ohledem na čl. 55 odst. 3 posledně uvedeného nařízení se však nařízení č. 2080/92 nadále uplatňovalo na akce, které Evropská komise schválila na základě tohoto nařízení před 1. lednem 2000, takže se spor v původním řízení nadále řídí ustanoveními uvedeného nařízení.
4
První až třetí a pátý bod odůvodnění nařízení č. 2080/92 uvádějí:
„[V]zhledem k tomu, že zalesňování zemědělské půdy je důležité zejména z hlediska využití půdy a životního prostředí a jako příspěvek na snížení deficitu lesních zdrojů ve Společenství a jako doplněk politiky Společenství týkající se kontroly zemědělské produkce;
vzhledem k tomu, že zkušenosti zemědělců se zalesňováním zemědělské půdy ukazují, že stávající režimy podpor určené na podporu zalesňování jsou nedostatečné a činnosti zalesňování zemědělských ploch vyňatých ze zemědělské produkce v posledních letech se ukázaly jako neuspokojivé;
vzhledem k tomu, že se tedy jeví jako vhodné nahradit opatření uvedená v hlavě VIII nařízení Rady (EHS) č. 2328/91 ze dne 15. července 1991 o zlepšení účinnosti zemědělských struktur [(Úř. věst. 1991, L 218, s. 1; Zvl. vyd. 03/11, s. 337)] opatřeními, která lépe odpovídají potřebě účinněji podporovat zalesňování zemědělských ploch;
[…]
vzhledem k tomu, že degresivní prémie za prvních pět let určená k tomu, aby přispěla na náklady na údržbu nových dřevin, může být důležitým prvkem pro podporu zalesňování“. (neoficiální překlad)
5
Článek 1 tohoto nařízení, nadepsaný „Cíl režimu podpor“, stanoví:
„Zavádí se režim podpor Společenství spolufinancovaný záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), aby
–
byly podpořeny změny plánované v souvislosti se společnými organizacemi trhu,
–
se přispělo k dlouhodobému zlepšení lesních zdrojů,
–
se přispělo k zachování přírodního prostředí, které bude více slučitelné s rovnováhou životního prostředí,
–
se bojovalo proti skleníkovému efektu a absorboval oxid uhličitý.
Cílem tohoto režimu podpor Společenství je:
a)
alternativní využívání zemědělské půdy zalesňováním;
b)
rozvoj lesnických činností v zemědělských podnicích.“ (neoficiální překlad)
6
Článek 2 uvedeného nařízení, nadepsaný „Režim podpor“, v odstavci 1 stanoví:
„Režim podpor může zahrnovat:
a)
podpory určené na pokrytí nákladů na zalesnění;
b)
roční prémii na zalesněný hektar určenou na pokrytí nákladů na údržbu zalesněných ploch během prvních pěti let;
c)
roční prémii na hektar, určenou ke kompenzaci ušlých příjmů vyplývajících ze zalesňování zemědělských ploch;
[…]“ (neoficiální překlad)
7
Článek 3 téhož nařízení, nadepsaný „Výše podpor“, v prvním pododstavci písm. a) až c) stanoví:
„Maximální uznatelné částky podpor uvedených v článku 2 jsou stanoveny:
a)
pokud jde o náklady na zalesňování, na:
–
2000 [eur] na hektar pro výsadbu eukalyptu,
–
[…]
b)
pokud jde o náklady na údržbu, na:
–
250 [eur] na hektar a rok během prvních dvou let a 150 [eur] na hektar a rok v následujících letech v případě výsadby jehličnatých stromů,
–
500 [eur] na hektar a rok během prvních dvou let a 300 [eur] na hektar a rok v následujících letech v případě výsadby listnatých stromů nebo smíšené výsadby s nejméně 75 % listnatých stromů.
[…]
c)
pokud jde o prémii určenou ke kompenzaci ušlých příjmů, na:
–
600 [eur] na hektar a rok, pokud zalesnění provádí zemědělec nebo seskupení zemědělců, kteří půdu obhospodařovali před zalesněním,
–
150 [eur] na hektar a rok, pokud zalesnění provádí jiný příjemce uvedený v čl. 2 odst. 2 písm. b),
po dobu nejvýše dvaceti let od počátečního zalesnění.“ (neoficiální překlad)
8
Článek 4 nařízení č. 2080/92, nadepsaný „Programy podpor“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy provádějí režim podpor uvedený v článku 2 prostřednictvím víceletých celostátních nebo regionálních programů týkajících se cílů uvedených v článku 1, které určují zejména:
–
výše a trvání podpor uvedených v článku 2 v závislosti na skutečných výdajích na zalesnění a údržbu dřevin nebo druhů stromů použitých k zalesnění nebo v závislosti na ušlých příjmech;
–
podmínky pro poskytnutí podpor, zejména podmínky týkající se zalesňování;
–
[…]“ (neoficiální překlad)
Nařízení (EHS) č. 3887/92
9
Nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla k integrovanému administrativnímu a kontrolnímu systému pro některé režimy podpor Společenství (Úř. věst. 1992, L 391, s. 36), bylo s účinností od 13. prosince 2001 zrušeno nařízením Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. 2001, L 327, s. 11; Zvl. vyd. 03/34, s. 308). S ohledem na čl. 53 odst. 1 nařízení č. 2419/2001 se však nařízení č. 3887/92 použilo i nadále na takové žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období, které uplynou před 1. lednem 2002, jako je žádost dotčená v původním řízení.
10
Článek 9 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:
„Je-li shledáno, že plocha vykázaná v žádosti o podporu_na plochu‘ je větší než zjištěná plocha, vypočte se výše podpory na základě plochy skutečně zjištěné při kontrole. Skutečně zjištěná plocha je však s výjimkou případů vyšší moci snížena o:
–
dvojnásobek zjištěného přebytku, je-li tento přebytek větší než 2 % nebo 2 hektary a nedosahuje více než 10 % zjištěné plochy;
–
30 %, jestliže je zjištěný přebytek větší než 10 % a nedosahuje více než 20 % zjištěné plochy.
Přesahuje-li zjištěný přebytek 20 % zjištěné plochy, žádná podpora vázaná na plochu se neposkytuje.
[…]“ (neoficiální překlad)
Nařízení č. 2988/95
11
Třetí a desátý bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 uvádějí:
„[V]zhledem k tomu, že pravidla pro […] decentralizovanou správu a kontrolní systémy jsou předmětem různých podrobných předpisů pro dané politiky Společenství; že je však důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství;
[…]
[V]zhledem k tomu, že na základě obecné zásady spravedlnosti a zásady proporcionality a s přihlédnutím k zásadě zákazu dvojího trestu musí být při dodržení acquis communautaire a ustanovení zvláštních předpisů Společenství existujících ke dni vstupu tohoto nařízení v platnost přijaty vhodné předpisy za účelem zabránění souběhu peněžních sankcí Společenství a vnitrostátních trestních sankcí ukládaným stejným osobám za stejné činy.“
12
Článek 1 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.
2.   ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované […] formou neoprávněného výdaje.“
13
Článek 2 uvedeného nařízení zní takto:
„1.   Kontroly a správní opatření a sankce se zavedou, pokud jsou nezbytné k zajištění řádného uplatňování práva Společenství. Musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.
2.   Správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví právní předpis Společenství předcházející nesrovnalosti. V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v předpisech Společenství se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.
[…]
4.   S výhradou použitelného práva Společenství se postupy pro provádění kontrol, opatření a sankcí Společenství řídí právem členských států.“
14
Článek 4 téhož nařízení stanoví:
„1.   Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody
–
formou povinnosti zaplatit nebo nahradit dlužné nebo neoprávněně získané částky,
–
úplným nebo částečným propadnutím jistoty poskytnuté na podporu žádosti o udělení výhody nebo při přijetí zálohy.
2.   Použití opatření uvedených v odstavci 1 se omezuje na odnětí získané výhody s připočtením (je-li to stanoveno) úroků, které mohou být určeny paušálně.
3.   Jednání, u nichž je prokazatelné, že jejich účelem je získání výhody v rozporu s cíli práva Společenství použitelného v daném případě umělým vytvořením podmínek vyžadovaných pro získání uvedené výhody, vedou k tomu, že se uvedená výhoda buď neudělí, nebo odejme.
4.   Opatření uvedená v tomto článku nejsou považována za sankce.“
15
Článek 5 odst. 1 nařízení č. 2988/95 stanoví:
„Úmyslné nesrovnalosti nebo nesrovnalosti způsobené z nedbalosti mohou vést k těmto správním sankcím:
[…]
c)
úplné nebo částečné odnětí výhody udělené podle předpisů Společenství, a to i tehdy, jestliže hospodářský subjekt měl neoprávněný prospěch pouze z části uvedené výhody;
d)
vynětí z nároku na výhodu nebo odnětí výhody po dobu následující po nesrovnalosti;
[…]“
Italské právo
16
Článek 13 decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (ministerská vyhláška č. 494 – nařízení, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 2080/92 o správě, platbách, kontrolách a zrušení vyplácení podpor na provádění zalesňování nebo zkvalitňování stavu lesních porostů) ze dne 18. prosince 1998 (GURI č. 16, ze dne 21. ledna 1999, dále jen „vyhláška č. 494/98“), nadepsaný „Výsledky kontrol po vyplacení podpor“, stanoví:
„1.   Pokud jsou při kontrolách uvedených v článku 12 výše zjištěny nesrovnalosti vedoucí ke zrušení podpory, příslušný regionální orgán rozhodne na základě článku 4 nařízení [č. 2988/95] o částečném nebo úplném zrušení s důsledky uvedenými v článku 14 níže.
2.   Skutečnost, že je v žádosti uvedena menší plocha, než byla zjištěná plocha, nepředstavuje nesrovnalost. Pro účely výpočtu výše roční podpory se však nadále zohledňuje ohlášená plocha.“
17
Článek 14 této vyhlášky, nadepsaný „Další případy zrušení“, stanoví:
„1.   V případě nedodržení povinností uvedených v odstavcích 2 a 3, nebo pokud již nejsou plněny požadavky a podmínky nezbytné pro přistoupení k programu, dojde k úplnému zrušení.
[…]
3.   K úplnému zrušení dojde rovněž v případech, kdy po konečném ověření, aniž jsou dotčeny případy vyšší moci uvedené v článku 8 výše, jsou zalesněné plochy nebo plochy, na nichž byl zkvalitněn stav lesních porostů nebo zjištěné kilometry zřízených lesních cest o 20 % menší než plochy nebo kilometry, za které byla podpora poskytnuta a vyplacena.
4.   Odchylky, které jsou menší než prahová hodnota uvedená v předchozím odstavci, mají za následek částečné zrušení podpory.“
18
Článek 15 uvedené vyhlášky, nadepsaný „Účinky zrušení“, v odstavci 1 stanoví:
„Úplné zrušení má za následek vrácení všech neoprávněně získaných podpor a úplné vyloučení podpory pro zbývající roky závazku.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
19
Dne 16. června 1997 požádal IB, zemědělec, u provincie Pavia o poskytnutí režimu podpor určených k podpoře zalesňování zemědělské půdy na základě nařízení č. 2080/92. V rámci této žádosti se IB zavázal zalesnit zemědělskou plochu, která byla do té doby určena k pěstování kultury rýže a kukuřice na ploše 104 hektarů a toto zalesnění udržet na celé této ploše po dobu 20 let, a to od roku 1997 do roku 2017.
20
Vzhledem k tomu, že bylo rozhodnuto, že IB může tento režim využít, obdržel v letech 1997 až 2008 z titulu těchto podpor celkovou částku 1324246,35 eura, přičemž tyto podpory tvořily v souladu s čl. 2 odst. 1 nařízení č. 2080/92 počáteční podpora určená na pokrytí nákladů na zalesnění, roční prémie na pokrytí nákladů na údržbu zalesněných ploch a roční prémie určené ke kompenzaci ušlých příjmů.
21
Z kontroly, kterou provedla na místě v průběhu měsíce září 2009 provincie Pavia, kterou za tímto účelem pověřil region Lombardie, vyplynulo, že plocha, na níž bylo uskutečněno zalesnění prostřednictvím prostředků Unie, dosahovala nikoli 104 hektarů, ale 70 hektarů, a to vzhledem k tomu, že IB vegetaci předčasně pokácel. Provincie Pavia, která konstatovala, že tato odchylka řádově 38 % mezi ohlášenou plochou a plochou, na které skutečně došlo k zalesnění, přesahuje prahovou hodnotu 20 % stanovenou v čl. 14 odst. 3 vyhlášky č. 494/98, rozhodla, že se ve vztahu k IB zrušují veškeré podpory, které mu byly vyplaceny, nařídila mu nahradit veškeré tyto podpory v souladu s čl. 15 odst. 1 této vyhlášky a vyloučila jej z podpory pro zbývající roky závazku.
22
IB vyhlášené zrušení, jakož i vydaný příkaz k náhradě napadl u Tribunale di Pavia (soud v Pavii, Itálie), který rozhodl, že jeho žaloba je opodstatněná.
23
Corte d’appello di Milano (odvolací soud v Miláně, Itálie), k němuž bylo podáno odvolání, změnil rozsudek soudu prvního stupně, když v podstatě rozhodl, že nesplnění povinnosti přičítané IB představuje závažnou nesrovnalost, která je v rozporu s cíli sledovanými režimem podpor Unie. Tato nesrovnalost, která vedla k bezdůvodnému obohacení ve prospěch tohoto příjemce, který pobíral jak unijní podpory, tak příjmy pocházející z prodeje dřeva, odůvodňovala vrácení obdržených podpor v plné výši, aniž byly dotčeny případy vyšší moci a případné další příčiny nezávislé na vůli příjemce.
24
IB podal proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek ke Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie), který je předkládajícím soudem.
25
Tento soud si klade otázku, zda nařízení č. 2080/92 a č. 2988/95 brání režimu úplného zrušení podpory, stanovenému v článcích 14 a 15 vyhlášky č. 494/98.
26
Má konkrétně nejprve pochybnosti o tom, zda je možné mít za to, že režim úplného zrušení představuje „opatření“ ve smyslu článku 4 nařízení č. 2988/95. Zatímco čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení stanoví, že každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody formou povinnosti nahradit neoprávněně získané částky, úplné zrušení stanovené v článcích 14 a 15 vyhlášky č. 494/98 má totiž podle něj za následek nejen vrácení všech neoprávněně získaných podpor, ale rovněž úplné vyloučení podpory pro zbývající roky závazku.
27
Dále si uvedený soud klade otázku, zda tato vnitrostátní právní úprava překračuje meze stanovené v článku 4 nařízení č. 2988/95 v rozsahu, v němž vyžaduje vrácení získaných podpor v plné výši, jakmile je zalesněná plocha o 20 % menší než plocha ohlášená pro podporu.
28
Konečně si klade otázku ohledně přiměřenosti uvedené vnitrostátní právní úpravy v rozsahu, v němž v případě úplného zrušení stanoví vrácení všech získaných podpor, a nikoli pouze těch, které se týkají roku, v jehož průběhu byla nesrovnalost zjištěna.
29
Za těchto podmínek se Corte suprema di Cassazione (Nejvyšší kasační soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání ustanovení nařízení [č. 2080/92], kterým se zavádí režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství, avšak nestanoví režim zrušení podpor a sankcí, i s ohledem na ustanovení nařízení [č. 2988/95], uplatnění ustanovení vnitrostátního práva, které při provádění ustanovení nařízení č. 2080/92 stanoví v případě zjištěných nesrovnalostí při poskytování podpor zrušení těchto podpor a vrácení částek, které byly z titulu podpor získány?
2)
V případě záporné odpovědi na [první otázku], brání ustanovení nařízení [č. 2080/92], i s ohledem na ustanovení nařízení [č. 2988/95] a zásady spravedlnosti a proporcionality uvedené v [desátém] bodě odůvodnění posledně uvedeného nařízení, uplatnění ustanovení vnitrostátního práva, které při provádění ustanovení nařízení č. 2080/92 stanoví v případě zjištěných nesrovnalostí při poskytování podpor zrušení těchto podpor a vrácení částek, které byly z tohoto titulu získány, pokud je zalesněná plocha nebo plocha, na níž byl zkvalitněn stav lesních porostů, o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta a vyplacena?
3)
V případě záporné odpovědi na [první otázku], brání ustanovení nařízení [č. 2080/92], i s ohledem na ustanovení nařízení [č. 2988/95], zpětnému uplatnění ustanovení vnitrostátního práva, které při provádění ustanovení nařízení č. 2080/92 stanoví v případě zjištěných nesrovnalostí při poskytování podpor zrušení těchto podpor a vrácení částek, které byly z titulu podpor získány?
4)
V případě záporné odpovědi na [první otázku], brání ustanovení nařízení [č. 2080/92], i s ohledem na ustanovení nařízení [č. 2988/95], výkladu ustanovení vnitrostátního práva, které při provádění ustanovení nařízení č. 2080/92 stanoví v případě zjištěných nesrovnalostí při poskytování podpor zrušení těchto podpor a vrácení částek, které byly z titulu podpor získány, v tom smyslu, že příjemce je povinen vrátit celou částku, kterou z titulu podpor získal, a nikoli pouze částky týkající se roku, pro který byla zjištěna nesrovnalost při poskytování podpor?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
30
Region Lombardie v podstatě tvrdí, že položené otázky jsou nepřípustné ze dvou důvodů. Tyto otázky jsou jednak irelevantní, jelikož italská právní úprava pouze provádí článek 9 nařízení č. 3887/92, který je přímo použitelným ustanovením. Dále podle něj odpověď na tyto otázky nemá žádný vliv na výsledek sporu v původním řízení, neboť IB v průběhu roku 2011 pokácel celou zalesněnou plochu, takže se otázka týkající se dopadu snížení plochy o více než 20 % stala hypotetickou.
31
V této souvislosti je podle ustálené judikatury pouze na vnitrostátním soudu, který rozhoduje spor a musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu normy unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 6. října 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 27 a citovaná judikatura).
32
Z toho vyplývá, že k otázkám týkajícím se unijního práva se váže domněnka relevance. Soudní dvůr smí rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem odmítnout pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijní normy nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 6. října 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 28 a citovaná judikatura).
33
V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že výsledek sporu v původním řízení závisí na odpovědi, kterou Soudní dvůr podá na tuto žádost, neboť uvedená odpověď umožní předkládajícímu soudu rozhodnout o rozsahu vrácení podpor na zalesnění obdržených IB v kontextu, kdy bylo konstatováno, že zalesněná plocha je o více než 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta na základě víceletého závazku podpor.
34
Za těchto okolností je vzhledem k tomu, že se nejeví, že výklad unijního práva požadovaný předkládajícím soudem zjevně nemá žádný vztah k předmětu sporu v původním řízení, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce přípustná.
K věci samé
35
Podstatou čtyř otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 2 a 4 nařízení č. 2988/95, články 2 a 4 nařízení č. 2080/92, jakož i zásada proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v případě, kdy je v průběhu plnění víceletého závazku konstatováno, že zalesněná plocha je o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta na základě tohoto závazku, stanoví úplné zrušení podpor na zalesnění, a tudíž povinnost nahradit tyto podpory v plné výši, jakož i úplné vyloučení podpor, které by měly být vyplaceny v rámci zbývajících roků závazku.
36
V prvé řadě je třeba nejprve poznamenat, že jak vyplývá z článku 1 nařízení č. 2080/92, vykládaného ve světle prvního až třetího bodu odůvodnění tohoto nařízení, toto nařízení zavedlo režim podpor na zalesňování zemědělské půdy, jehož cílem je zejména podpora alternativního využívání zemědělské půdy zalesňováním, přičemž je umožněn rozvoj lesnických činností v zemědělských podnicích, přispění k zachování přírodního prostředí, které bude více slučitelné s rovnováhou životního prostředí, boj proti skleníkovému efektu, absorbování oxidu uhličitého, jakož i přispění k dlouhodobému zlepšení lesních zdrojů.
37
Uvedené nařízení sleduje cíle zemědělské politiky směřující k podpoře lesního hospodářství, jakož i cíl ochrany životního prostředí, což jsou cíle, které mají ze své podstaty víceletý rozměr a vyžadují dosažení účinného a trvalého zalesňování zemědělské půdy.
38
Dále z čl. 2 odst. 1 písm. a) až c) téhož nařízení vyplývá, že jím zavedený režim podpor na zalesňování zemědělské půdy může zahrnovat podpory určené na pokrytí nákladů na zalesnění, roční prémii určenou na pokrytí nákladů na údržbu zalesněných ploch během prvních pěti let a roční prémii, která je určena ke kompenzaci ušlých příjmů vyplývajících ze zalesňování zemědělských ploch, přičemž tyto prémie jsou vypláceny „na zalesněný hektar“.
39
Kromě toho čl. 3 první pododstavec písm. a) až c) nařízení č. 2080/92 pouze stanoví maximální uznatelné částky podpor v závislosti na zalesněné ploše (v hektarech), jakož i maximální dobu, po kterou mohou být tyto podpory vypláceny. V tomto ohledu je třeba uvést, že zatímco písmeno b) prvního pododstavce tohoto článku, vykládané ve světle pátého bodu odůvodnění tohoto nařízení, stanoví, že platba prémií na údržbu může být rozložena na období pěti let, písmeno c) tohoto pododstavce stanoví, že prémie za ušlé příjmy může být přiznána po dobu nejvýše dvaceti let od počátečního zalesnění.
40
Pokud jde o čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, ponechává na členských státech, aby prováděly tento režim podpor prostřednictvím víceletých celostátních nebo regionálních programů, jejichž prováděcí pravidla stanoví. V tomto rámci členské státy stanoví zejména výše a trvání podpor v závislosti na skutečných výdajích na zalesnění a údržbu dřevin nebo druhů stromů použitých k zalesnění nebo v závislosti na ušlých příjmech, jakož i podmínky pro poskytnutí podpor týkající se zalesňování.
41
Ze znění těchto ustanovení v jejich vzájemném spojení vyplývá, že i když nařízení č. 2080/92 přímo nestanoví podmínky, kterým podléhá vyplácení různých podpor na zalesňování, poskytování těchto podpor váže na skutečné zalesňování ploch, na které se vztahuje víceletý závazek, po celou dobu trvání tohoto víceletého závazku.
42
Dále je nutno konstatovat, že toto nařízení nestanoví kontrolní postupy ani režim sankcí, jejichž cílem je zajistit dodržování podmínek pro poskytování podpor. Tyto kontrolní postupy a tento režim sankcí se tudíž nadále řídí právem členských států.
43
Ve druhé řadě je však třeba připomenout, že za účelem ochrany finančních zájmů Unie přijalo nařízení č. 2988/95 v souladu se svým článkem 1 obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo, a to – jak vyplývá z třetího bodu odůvodnění uvedeného nařízení – s cílem bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, bod 43, jakož i citovaná judikatura).
44
Normotvůrce zamýšlel přijetím uvedeného nařízení stanovit řadu obecných zásad, přičemž požadoval, aby se těmito zásadami řídila všechna odvětvová nařízení, mezi něž patří nařízení č. 2080/92 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další, C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 37, jakož i ze dne 18. prosince 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, bod 33 a citovaná judikatura).
45
Článek 2 odst. 1 nařízení č. 2988/95 blíže uvádí, že kontrolní postupy, jakož i správní opatření a sankce stanovené tímto ustanovením musí být účinné, přiměřené a odrazující.
46
Soudní dvůr vyložil pojem „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 uvedeného nařízení tak, že se vztahuje nejen na jakékoli porušení právního předpisu Unie vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Unie, a to započtením neoprávněného výdaje do tohoto souhrnného rozpočtu, ale rovněž na porušení ustanovení vnitrostátního práva, která se vztahují na operace podporované z určitého fondu, jako jsou ustanovení stanovující podmínky způsobilosti pro poskytnutí podpory (obdobně viz rozsudky ze dne 26. května 2016, Județul Neamț a Județul Bacău, C‑260/14 a C‑261/14, EU:C:2016:360, body 36, 37 a 43, jakož i ze dne 1. října 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, body 52, 53 a 63).
47
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2988/95 každá „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 tohoto nařízení vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody formou povinnosti nahradit neoprávněně získané částky.
48
Jak v projednávaném případě vyplývá z předkládacího rozhodnutí, čl. 14 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 494/98 stanoví úplné zrušení podpor, u nichž je po konečném ověření, aniž je dotčen případ vyšší moci, zjištěná zalesněná plocha o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta a vyplacena, jakož i podpor, u nichž již nejsou plněny požadavky a podmínky nezbytné pro přistoupení k programu. Kromě toho čl. 14 odst. 4 této vyhlášky stanoví částečné zrušení podpor, u nichž je zjištěna odchylka menší než 20 % mezi zalesněnou plochou a plochou, za kterou byla podpora poskytnuta. Konečně čl. 15 odst. 1 uvedené vyhlášky blíže uvádí, že úplné zrušení má za následek vrácení všech neoprávněně získaných podpor, jakož i úplné vyloučení podpory pro zbývající roky závazku.
49
Z toho vyplývá, že takové ustanovení, jako je čl. 14 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 494/98 o zachování zalesnění na nejméně 80 % plochy, na kterou se vztahuje přijatý víceletý závazek, představuje ustanovení vnitrostátního práva, které se vztahuje na operaci podporovanou z určitého fondu, jehož porušení může představovat „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, a tudíž vést k náhradě neoprávněně získaných částek v souladu s čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení.
50
Předkládající soud si však klade otázku, zda zásada proporcionality brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která v případě, kdy je zalesněná plocha o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta, stanoví úplné zrušení unijní podpory a její vrácení v plné výši, a nikoli pouze náhradu podpor odpovídající ploše stižené nesrovnalostí, nebo pouze náhradu částek týkajících se roku, pro který byla nesrovnalost zjištěna.
51
V tomto ohledu zásada proporcionality vyžaduje, aby byly prostředky zavedené určitým vnitrostátním ustanovením způsobilé k uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 42).
52
Zaprvé je třeba konstatovat, že vnitrostátní režim zrušení dotčený ve věci v původním řízení sleduje legitimní cíl. Provádí totiž čl. 2 odst. 4 a článek 4 nařízení č. 2988/95, jak vyplývá z čl. 13 odst. 1 vyhlášky č. 494/98, a jeho cílem je chránit zájmy Unie, a zvláště podpory na zalesňování, které Unie financuje na základě nařízení č. 2080/92.
53
Zadruhé, pokud jde o způsobilost této vnitrostátní právní úpravy dosáhnout sledovaného cíle, je třeba mít za to, že se jeví, že úplné zrušení unijní podpory stanovené v čl. 14 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 494/98 je způsobilé účinně poskytnout podpory na zalesňování, a tudíž účinně sledovat cíle sledované nařízením č. 2080/92, jak byly připomenuty v bodě 37 tohoto rozsudku. Úplné zrušení a účinky, které jsou s ním spojeny v souladu s čl. 15 odst. 1 této vyhlášky, totiž mohou zabránit přidělení finančních prostředků Unie na zalesnění, které není v souladu s cíli účinného a trvalého zalesňování sledovanými tímto nařízením.
54
Kromě toho vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení v rozsahu, v němž toto úplné zrušení spojuje s úplným vyloučením podpor, které by měly být vyplaceny pro zbývající roky závazku, umožňuje z důvodu svého odrazujícího účinku rovněž chránit finanční zájmy Unie.
55
Zatřetí, pokud jde o nezbytnost a přiměřenost úplného zrušení a s ním spojených účinků stanovených v čl. 14 odst. 1 a 3 a v čl. 15 odst. 1 vyhlášky č. 494/98, je třeba mít za to, že tento režim nepřekračuje meze toho, co je nezbytné. Vzhledem k tomu, že členským státům přísluší, jak vyplývá z bodu 40 tohoto rozsudku, stanovit podmínky pro poskytnutí podpor týkající se zalesňování, mohou mít tyto státy za to, že porušení takové podmínky způsobilosti, jako je podmínka týkající se prahové hodnoty 20 % plochy určené k zalesnění, může vážně ohrozit dosažení cílů sledovaných nařízením č. 2080/92, a vyvodit z toho, že původní závazek je natolik vadný, že je sankcionován úplným zrušením.
56
Kromě toho je třeba rovněž poznamenat, že režim zrušení dotčený ve věci v původním řízení se vyznačuje progresivitou, neboť zatímco odchylka menší než 20 % mezi zjištěnou zalesněnou plochou a plochou, za kterou byla podpora poskytnuta, vede k částečnému zrušení, odchylka rovnající se této prahové hodnotě nebo vyšší vede k úplnému zrušení a náhradě obdržených podpor v plné výši, jakož i k úplnému vyloučení podpor pro zbývající roky závazku.
57
Mimoto je nutno rovněž zdůraznit, že tento režim úplného zrušení podpor dodržuje zásadu proporcionality, neboť se týká pouze omezených případů, a sice případů, kdy je zjištěno, že zalesněná plocha je o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta, a vyhrazuje možnost pro příjemce, aby se dovolával případu vyšší moci.
58
Konečně se jeví, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení v rozsahu, v němž v případě, že je zjištěno, že zalesněná plocha je o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta, stanoví úplné vrácení podpor na zalesňování získaných na základě víceletého závazku, a nikoli náhradu jen částek týkajících se roku, pro který byla nesrovnalost zjištěna, je rovněž přiměřená. Předejít riziku podvodů v rozpočtu Unie a zaručit účinné a trvalé zalesňování zemědělské půdy totiž může pouze úplná náhrada těchto podpor.
59
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na položené otázky odpovědět tak, že články 2 a 4 nařízení č. 2988/95, články 2 a 4 nařízení č. 2080/92, jakož i zásada proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která v případě, kdy je v průběhu plnění víceletého závazku konstatováno, že zalesněná plocha je o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta na základě tohoto závazku, stanoví úplné zrušení podpor na zalesnění, a tudíž povinnost nahradit tyto podpory v plné výši, jakož i úplné vyloučení podpor, které by měly být vyplaceny v rámci zbývajících roků závazku.
K nákladům řízení
60
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Články 2 a 4 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, články 2 a 4 nařízení Rady (EHS) č. 2080/92 ze dne 30. června 1992, kterým se zavádí režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství, jakož i zásada proporcionality
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která v případě, kdy je v průběhu plnění víceletého závazku konstatováno, že zalesněná plocha je o 20 % menší než plocha, za kterou byla podpora poskytnuta na základě tohoto závazku, stanoví úplné zrušení podpor na zalesnění, a tudíž povinnost nahradit tyto podpory v plné výši, jakož i úplné vyloučení podpor, které by měly být vyplaceny v rámci zbývajících roků závazku.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.