SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 21. decembra 2016(1)
Zadeva C‑213/15 P
Komisija
proti
Patricku Breyerju
(Pritožba – Dostop do dokumentov institucij Unije – Člen 15(3) PDEU – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Področje uporabe – Dokumenti v lasti Komisije – Pisne vloge, ki jih je predložila država članica v postopku pred Sodiščem – Končani postopki – Dostop tretjih oseb – Vrste – Odprtost Sodišča pri izvajanju sodnih nalog)
Kazalo
I –   Uvod
II – Pravni okvir
A –   Primarno pravo
1.     Pogodba o delovanju Evropske unije
2.     Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)
B –   Sekundarno pravo
1.     Uredba št. 1049/2001
2.     Odločba o dostopu javnosti do dokumentov, ki jih ima Sodišče pri opravljanju upravnih nalog
III – Dejansko stanje in sodni postopek
IV – Izpodbijana sodba in postopek pred Sodiščem
V –   Presoja
A –   Izpodbijana sodba
1.     Področje uporabe Uredbe
2.     Vpliv člena 15(3) PDEU na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001
B –   Operativne in praktične težave z rešitvijo API
C –   Načelo javnosti in sodišča
1.     Javnost na Sodišču
2.     Svoboda prejemanja informacij
3.     Vrednote, na katerih temelji javnost sojenja
a)     Demokratično sojenje
b)     Kakovost sojenja
4.     Primerjalni zgledi
D –   Ponovna preučitev dostopa do (zunanjih) sodnih dokumentov Sodišča
1.     Fizični dostop tretjih oseb do posameznih dokumentov v spisu
2.     Oddaljen dostop tretjih oseb do posameznih dokumentov v spisu
3.     Spletni dostop do izbranih sodnih dokumentov
4.     Sklepno
E –   Stroški
VI – Sklep
I –    Uvod
1.        P. Breyer (v nadaljevanju: nasprotna stranka v pritožbenem postopku) je zaprosil Komisijo (v nadaljevanju: pritožnica) za dostop do vlog, ki jih je v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti pred Sodiščem predložila država članica. Ko se je postopek končal, je nasprotna stranka v pritožbenem postopku na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju: Uredba) prosila pritožnico za odobritev dostopa do teh vlog.(2) Komisija je prošnjo zavrnila. P. Breyer je vložil tožbo pri Splošnem sodišču. Splošno sodišče je odločbo Komisije razglasilo za nično, saj je štelo, da bi morala Komisija odobriti dostop do želenih vlog.
2.        Komisija s to pritožbo izpodbija sodbo Splošnega sodišča. Zadeva pred Sodiščem je večplastna. Prvi vidik se nanaša na konkretno vprašanje, ki je izpostavljeno s to pritožbo: ali spadajo vloge držav članic, ki so v lasti Komisije, na področje uporabe Uredbe? Ali jih je mogoče razkriti, ko je postopek, v katerem so bile predložene, končan?
3.        Glede na pristop Sodišča v zadevi Švedska in drugi/API in Komisija (API)(3) ne morem predlagati nič drugega kot pritrdilen odgovor na obe vprašanji. Kljub temu pa se odpirajo globlji vidiki, tako praktični kot normativni, sedanjega problema. Konkretno, ali bi res morala ena od strank ali intervenientov v postopku razkriti vloge druge stranke, če je za to zaprošena? Ali naj to ne bi bila naloga Sodišča? In širše, na normativni ravni – koliko odprto bi moralo delovati Sodišče, ko izvaja svoje sodne naloge?
II – Pravni okvir
A –    Primarno pravo
1.      Pogodba o delovanju Evropske unije
4.        V skladu s členom 15(1) PDEU „institucije, organi, uradi in agencije Unije zaradi spodbujanja dobrega upravljanja in zagotovitve sodelovanja civilne družbe pri svojem delu kar najbolj upoštevajo načelo javnosti delovanja“.
5.        Člen 15(3) PDEU določa:
„Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta ob upoštevanju načel in pogojev, ki naj se določijo v skladu s tem odstavkom.
Splošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določita Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku z uredbami.
Vsaka institucija, organ, urad ali agencija zagotavlja preglednost svojega dela in v svojem poslovniku predpiše posebne določbe glede dostopa do njenih dokumentov v skladu z uredbami iz drugega pododstavka.
Sodišče Evropske unije, Evropska centralna banka in Evropska investicijska banka upoštevajo ta odstavek le pri izvajanju svojih upravnih nalog.
[…]“
2.      Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)
6.        Člen 11(1) Listine določa: „Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja. Ta pravica vključuje svobodo mnenja ter sprejemanja in širjenja vesti ali idej brez vmešavanja javnih organov in ne glede na državne meje.“
7.        Na podlagi člena 42 Listine, naslovljenega „Pravica dostopa do dokumentov“, ima „vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic […] pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta“.
B –    Sekundarno pravo
1.      Uredba št. 1049/2001
8.        Z Uredbo 1049/2001 je urejen dostop javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
9.        V skladu z uvodno izjavo 2 je namen Uredbe omogočiti „državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in [zagotoviti], da je uprava deležna večje zakonitosti ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu.“ V uvodni izjavi 4 je navedeno, da je „namen te uredbe […] čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov.“
10.      V uvodni izjavi 10 je določeno, da se, „da bi dosegli večjo odprtost v delu institucij, […] Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji zagotovi dostop do dokumentov, ki jih institucije pripravijo, in tudi do dokumentov, ki jih institucije prejmejo. V tem smislu Izjava št. 35, priložena k Sklepni listini Amsterdamske pogodbe, določa, da lahko država članica od Komisije ali Sveta zahteva, da se dokument, ki izhaja iz te države, brez njenega predhodnega soglasja ne pošlje tretjim strankam“.
11.      V skladu z uvodno izjavo 11 bi „načeloma […] morali biti vsi dokumenti institucij dostopni javnosti. Vendar pa je treba nekatere javne in zasebne interese zaščititi z izjemami. Institucije bi morale imeti pravico varovati svoja notranja posvetovanja in razprave, kadar je to potrebno za varovanje svoje sposobnosti opravljanja nalog. Pri ocenjevanju izjem bi morale institucije upoštevati načela v zakonodaji Skupnosti s področja varstva osebnih podatkov, na vseh področjih delovanja Skupnosti.“
12.      Člen 2(3) Uredbe določa, da se „uredba […] uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“
13.      Za namene Uredbe je pojem „dokument“ opredeljen v členu 3(a), tako da pomeni „neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis) o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije“.
14.      Člen 4 določa številne izjeme od dostopa do dokumentov in njihove praktične vidike. V skladu s členom 4(2) med drugim „institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo […] sodnih postopkov in pravnih nasvetov, […] razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
15.      Člen 4(4) določa, da se „glede dokumentov tretjih strank […] institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema […], razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne“, medtem ko je v členu 4(5) navedeno, da „država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja“.
16.      Člen 4(7) določa časovne omejitve uporabe izjem: „Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju“.
2.      Odločba o dostopu javnosti do dokumentov, ki jih ima Sodišče pri opravljanju upravnih nalog(4)
17.      Člen 1(1) Odločbe določa, da se „uporablja za vse dokumente, ki jih ima Sodišče Evropske unije pri opravljanju upravnih nalog, to je za dokumente, ki jih je Sodišče Evropske unije pripravilo ali prejelo in jih ima v posesti“.
18.      V skladu s členom 3(3) se „dostop do dokumenta, ki ga je Sodišče Evropske unije pripravilo za notranjo rabo ali prejelo in se nanaša na zadevo, o kateri še ni odločilo, […] zavrne, kadar bi njegovo razkritje resno škodovalo postopku odločanja Sodišča Evropske unije. Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo pri razpravah in predhodnih posvetovanjih na Sodišču Evropske unije, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, kadar bi razkritje dokumenta resno škodovalo postopku odločanja Sodišča Evropske unije.“
III – Dejansko stanje in sodni postopek
19.      Nasprotna stranka v pritožbenem postopku je z dopisom z dne 30. marca 2011 zaprosila Komisijo, naj ji na podlagi Uredbe št. 1049/2001 odobri dostop do več dokumentov. Želeni dokumenti so se nanašali na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je leta 2007 Komisija v zvezi s prenosom Direktive (ES) 2006/24 uvedla zoper Zvezno republiko Nemčijo in Republiko Avstrijo.(5)
20.      Komisija je sprva zavrnila prošnjo in se nato po potrdilni prošnji odločila za odobritev dostopa, vendar le za nekatere želene dokumente. Komisija je zlasti zavrnila odobritev dostopa do pisnih vlog,(6) ki jih je vložila Republika Avstrija v zadevi Komisija/Avstrija, češ da te vloge na spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001.(7)
21.      Komisija je navedla, da so pisne vloge dokument Sodišča in da za Sodišče pravila o dostopu do dokumentov veljajo samo, kadar izvaja svoje upravne naloge. Poleg tega s Statutom Sodišča ni bilo določeno, da se tretjim osebam posredujejo kopije pisnih vlog. Komisija je dalje navedla, da Sodišče v sodbi API(8) ni obravnavalo vprašanja, ali bi morale institucije odobriti dostop do pisnih vlog drugi stranki. Vsekakor bi bila taka razlaga v nasprotju z dejstvom, da člen 15 PDEU nasprotuje razlagi Uredbe št. 1049/2001 v smislu, da obsega vloge držav članic.
IV – Izpodbijana sodba in postopek pred Sodiščem
22.      P. Breyer je 30. aprila 2012 pri Splošnem sodišču vložil tožbo za razglasitev delne ničnosti odločbe Komisije v delu, v katerem je bil zavrnjen dostop do spornih pisnih vlog. Trdil je, da je Komisija kršila člen 2(3) Uredbe. V podporo njegovi tožbi sta intervenirali Republika Finska in Kraljevina Švedska.
23.      Komisija je trdila, da pisne vloge držav članic niso „dokumenti“ institucije v smislu člena 2(3) Uredbe v povezavi s členom 3(a) te uredbe. Prav tako je trdila, da bi jih bilo treba šteti za dokumente Sodišča, ki so že po svoji naravi izključeni iz pravice dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
24.      Splošno sodišče se je v sodbi z dne 27. februarja 2015, Breyer/Komisija (v nadaljevanju: izpodbijana sodba)(9) sklicevalo na sodbo Sodišča v zadevi API. Razsodilo je, prvič, da je treba pisne vloge, ki jih pripravi tretja oseba in ki so v posesti Komisije, opredeliti kot dokumente te institucije. Komisija jih je pridobila v okviru izvajanja svojih pristojnosti in med delovanjem, povezanim s sodnim postopkom, to pa spada v okvir člena 2(3) Uredbe v povezavi z njenim členom 3(a).(10)
25.      Drugič, Splošno sodišče je presojalo učinek člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU na področje uporabe Uredbe. Štelo je, da „iz sodne prakse glede izjeme v zvezi z varstvom sodnih postopkov v smislu člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 jasno izhaja, da vloge Komisije spadajo na področje uporabe te uredbe, čeprav so […] del sodne dejavnosti sodišč Unije in se za to zadnjo dejavnost v skladu s členom 15(3), četrti pododstavek, PDEU ne uporablja pravica dostopa do dokumentov“.(11) Po navedbah Splošnega sodišča iz tega izhaja, da „[je treba] po analogiji […] ugotoviti, da se za vloge, ki jih – tako kot sporne vloge – predložijo države članice v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, izključitev iz pravice dostopa do dokumentov, ki je za sodno dejavnost Sodišča določena s členom 15(3), četrti pododstavek, PDEU, nikakor ne uporabi bolj kot za vloge Komisije“.(12)
26.      Na tej podlagi je Splošno sodišče sklenilo, da „sporne vloge niso dokumenti Sodišča, ki bi bili iz tega razloga ob upoštevanju določb člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU izključeni s področja uporabe pravice dostopa do dokumentov in zato s področja uporabe Uredbe št. 1049/2001.“(13) Zato „je Komisija s tem, da je v odločbi z dne 3. aprila 2012 menila, da sporne vloge ne spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001, kršila člen 2(3) te uredbe.“(14)
27.      Splošno sodišče se je tako odločilo za razglasitev ničnosti odločbe Komisije v delu, v katerem je bil zavrnjen dostop do vlog Avstrije.
28.      S to pritožbo Komisija, ki jo podpirata Kraljevina Španija in Francoska republika, uveljavlja en sam pritožbeni razlog, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 15(3) PDEU. Trdi, da bi bilo treba glede na posebno naravo sodne dejavnosti šteti, da so s to določbo s področja uporabe Uredbe izključene vloge držav članic.
29.      P. Breyer, ki ga podpirata Republika Finska in Kraljevina Švedska, v odgovoru v bistvu trdi, da so s členom 15(3) PDEU izključeni samo dokumenti, ki jih Sodišče ustvari v okviru svoje sodne dejavnosti, ne pa sodni dokumenti. Zato naj Splošno sodišče ne bi napačno uporabilo prava, ko je štelo, da se Uredba uporablja.
30.      Pisna stališča so predložili Komisija, P. Breyer in štiri navedene intervenientke, in sicer Španija, Francija, Finska in Švedska, ki so na obravnavi 26. septembra 2016 vsi predstavili ustne navedbe.
V –    Presoja
31.      Zgradba sklepnih predlogov je taka: prvič, predlagam, naj se izpodbijana sodba potrdi, kar je naravna posledica Uredbe in sodbe Sodišča API. Ti nista bili s sprejetjem postlizbonskega člena 15(3) PDEU (del A) v ničemer spremenjeni. Čeprav je predlagani izid logično in potrebno nadaljevanje sodbe Sodišča v zadevi API, ni mogoče zanikati, da vodi do nekaterih precej vprašljivih praktičnih posledic (del B).
32.      Drugič, zato predlagam, naj Sodišče to pritožbo šteje za dobrodošlo priložnost za ponovno preučitev lastnih institucionalnih ureditev o dostopu do nekaterih dokumentov, ki se nanašajo na njegovo sodno dejavnost. V teh okoliščinah najprej obravnavam načelo odprtosti (sodnih postopkov) z normativnega in primerjalnega vidika (del C). Nato natančno prikažem potencialno uresničitev načela odprtosti na Sodišču glede na dostop do nekaterih njegovih sodnih dokumentov (del D). Nazadnje podam sklep o stroških te pritožbe (del E).
A –    Izpodbijana sodba
33.      Na kratko, vprašanje, ki je v središču te pritožbe, je tole: ali je Komisija na podlagi Uredbe zavezana, da tretjim odobri dostop do vlog, ki jih je predložila država članica v zadevi, ki je že končana? Če želi Sodišče ostati v mejah dosedanje sodne prakse in predvsem usklajeno z odločitvijo v zadevi API, menim, da mora biti odgovor „da“.
34.      Sodišče je v sodbi API preučevalo, ali so s področjem uporabe ratione materiae Uredbe zajete vloge Komisije v postopku, ki poteka pred Sodiščem. Po eni strani je Sodišče priznalo, da je sodna dejavnost kot taka izključena iz obsega pravice dostopa do dokumentov.(15) Po drugi strani je Sodišče na podlag izjeme iz člena 4(2) Uredbe, ki se nanaša na varstvo sodnih postopkov, razlikovalo med nekončanimi postopki in končanimi postopki.
35.      Sodišče je s pridom uporabilo to razlikovanje in navedlo, da bi se lahko domnevalo, da razkritje vlog Komisije v okviru nekončanega postopka oslabi varstvo tega postopka. Vendar gre za drugačen položaj v primerih, ki so že končani, namreč ko se je zadevni postopek končal z odločbo Sodišča. V tem zadnjem položaju ne obstaja več domneva, da bi razkritje vlog resno škodovalo sodni dejavnosti Sodišča, saj je ta dejavnost že končana.(16)
36.      Zato je pomembno ugotoviti, da Sodišče v sodbi API načeloma ni izključilo dostopa do vlog Komisije v nekončanih zadevah (in zagotovo ne v končanih). Vzpostavilo je samo splošno domnevo, da v nekončanih zadevah ostaja tveganje za varstvo sodnih postopkov.(17) To pomeni, da Komisiji za zavrnitev dostopa ni treba konkretno oceniti vsakega želenega dokumenta. Učinek domneve je, da se obrne dokazno breme.
37.      Vendar ta domneva ne vpliva na opredelitev dostopnih dokumentov v smislu Uredbe. Ravno nasprotno: sodba API je dejansko pomenila, da v nekončanih in končanih zadevah vloge Komisije, predložene Sodišču, ko so zahtevane od Komisije, spadajo na področje uporabe Uredbe in v opredelitev „dokumenta“, ki je v njej vsebovana.
38.      Če se zdaj obrnem k obravnavani zadevi, ne vidim razloga, zakaj se ista logika ne bi uporabila za vloge držav članic, ki so v lasti Komisije. Ta sklep jasno izhaja iz besedila in logike Uredbe (1). Nikakor ni v ničemer spremenjen z novo uvedenim členom 15(3) PDEU (2).
1.      Področje uporabe Uredbe
39.      Kot kaže njen naslov, se Uredba uporablja „ratione institutionae“ za dokumente Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Uporaba „ratione institutionae“ v praksi zgolj označuje institucijo, na katero je mogoče nasloviti prošnjo za dostop do dokumenta. Za katere dokumente je dejansko mogoče zaprositi zadevno institucije, je drugo vprašanje, ki se nanaša na uporabo Uredbe ratione materiae.
40.      Glede področja uporabe ratione materiae je v Uredbi ohranjena zelo široka opredelitev pojma „dokument“ iz člena 3(a) v povezavi s členom 2(3): pomeni „neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij […], o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije“.
41.      Iz nedvoumnega besedila člena 2(3) Uredbe je razvidno, da dokumenti, do katerih je mogoče dostopati, nikakor niso samo dokumenti, katerih avtorji so Evropski parlament, Svet ali Komisija. Člen 2(3) Uredbe obsega dokumente „institucij“ v tem smislu, da jih „pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.“(18) Tako identiteta avtorja dokumenta ne opredeljuje obsega dostopnih dokumentov na podlagi Uredbe.
42.      Dejstvo, da institucija ni avtor želenega dokumenta, zato za opredelitev „dokumenta“ na podlagi Uredbe ni pomembno. Z Uredbo je bilo povsem jasno opuščeno tako imenovano „pravilo o avtorstvu“.(19) Edini odločilni element je, da so spisi v lasti ene od treh institucij, za katere velja ta instrument sekundarnega prava.
43.      S sistematičnim branjem Uredbe je dalje potrjeno dejstvo, da je mogoče zaprositi tudi za dostop do dokumentov, za katere ni povsem jasno, da je njihov avtor institucija. V členu 4(4) in (5) Uredbe so predvideni mehanizmi za udeležbo tretjih oseb in držav članic pri razkritju dokumentov, ki ne izvirajo od Evropskega parlamenta, Sveta ali Komisije. Zakonodajalec je tako očitno predvidel, da naj bi se Uredba uporabljala za dokumente tretjih oseb.
44.      Edini drugi pogoj opredelitve „dokumenta“ v členu 3(a) je, da se nanaša na „politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije“.
45.      V obravnavani zadevi so dokumenti, za katere je bila zaprošena Komisija, pisne vloge, ki jih je predložila država članica in so v lasti Komisije, pri čemer je bila Komisija druga stranka v postopku. Nedvomno je to, da Komisija začne in vodi postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, dejavnost, ki spada na področje njene odgovornosti.(20) Zato mora za vse dokumente, povezane s tem postopkom, ki so v lasti Komisije, logično veljati Uredba. Zlasti to velja za pisne vloge, ki jih vloži katera koli stranka ali intervenient.
46.      Zato ni dvoma, da so vloge držav članic, ki so v posesti Komisije, dokumenti v smislu člena 3(a) v povezavi s členom 2(3) Uredbe.
47.      Po drugi strani je prav tako jasno, da je mogoče zavrniti razkritje posamezne zadeve na podlagi ene od izjem iz člena 4 Uredbe. Obstoj take izjeme v konkretni zadevi ne vpliva na opredelitev samega „dokumenta“. Opredelitev kot dokument in dejanska odobritev dostopa sta popolnoma ločeni vprašanji.(21) Tako lahko institucija, ki ima dokument, zlasti v skladu s členom 4(2), druga alinea, Uredbe, zavrne dostop, če bi razkritje oslabilo varstvo sodnih postopkov, razen če v zvezi z razkritjem ne obstaja prevladujoči javni interes.
48.      Zato ne morem pritrditi predlogu, ki ga je na obravnavi predstavila španska vlada. V bistvu je navedla, da za morebitno razkritje vlog držav članic ne veljajo določbe Uredbe, ampak zanje še vedno veljajo pravila posameznih držav članic. To bi na primer pomenilo, da bi moral posameznik, ki želi dostop do vlog Republike Avstrije, za te zaprositi avstrijsko vlado na podlagi avstrijskega prava.
49.      Težave s takim predlogom so dvojne. Prvič, ne upošteva besedila Uredbe – kar je bilo prikazano v prejšnjih točkah tega oddelka (točke od 40 do 43) –, ki jasno velja za take dokumente. Drugič, vloge držav članic so, čeprav so njihovi avtorji države članice, po svoji naravi dokumenti Unije: sestavljene so bile v postopkih pred Sodiščem in preidejo v last drugih institucij Unije zaradi sodelovanja slednjih v teh postopkih. Niso bile sestavljene za izključno notranjo uporabo države članice in zato, da bi ostale v njej. Dostopa do dela dokumentov, ki očitno spadajo pod Uredbo, ni mogoče pogojevati z 28 različnimi nacionalnimi sistemi.
50.      Nazadnje, kot je bilo prikazano v točki 35 zgoraj teh sklepnih predlogov, je Sodišče v sodbi API, kar zadeva varstvo sodnih postopkov, razlikovalo med nekončanimi zadevami in končanimi zadevami. V nekončanih zadevah je mogoče domnevati, da bi razkritje vlog oslabilo varstvo tega postopka. V končanih zadevah ni več podlage za domnevo, da bi razkritje vlog oslabilo sodno dejavnost Sodišča.
51.      Obravnavana zadeva je končana in ni očitno povezana s katerimi koli nadaljnjimi nekončanimi zadevami. Če se ne dokaže nasprotno, je mogoče domnevati, da razkritje vlog ne bo več oslabilo varstva sodnih postopkov. Institucija, ki ima želeni dokument, v tem primeru Komisija, mora navesti konkretne razloge za zavrnitev razkritja, ki temeljijo na eni od izjem iz člena 4(2). Če jih ni, je treba na podlagi Uredbe vloge držav članic, ki so v lasti Komisije, razkriti.
2.      Vpliv člena 15(3) PDEU na področje uporabe Uredbe št. 1049/2001
52.      Bistvo edinega pritožbenega razloga Komisije se nanaša na razlago določbe, ki je bila uvedena v Lizbonski pogodbi: člen 15(3) PDEU, zlasti njegov četrti pododstavek.
53.      Komisija v bistvu zatrjuje, da bi bilo treba Uredbo razlagati ob upoštevanju člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU, v povezavi s prvim pododstavkom. Po navedbah Komisije je bilo s členom 15(3) omejeno področje uporabe Uredbe ratione materiae ne le s tem, da so bili izvzeti dokumenti Sodišča, ampak še širše, dokumenti sodne narave. Zato bi bilo treba izvzeti dostop do vlog držav članic, ki so v lasti Komisije.
54.      Komisija, ki jo podpirata španska in francoska vlada, kljub temu razlikuje med različnimi vrstami sodnih dokumentov. Komisija navaja, da bi dovolila dostop do vlog, katerih avtor je institucija, za katero velja Uredba (namreč Evropski parlament, Svet in Komisija), zaradi dvojnega značaja teh vlog: so sodni dokumenti, hkrati pa tudi dokumenti institucije. Komisija je podrobneje pojasnila to razlikovanje na obravnavi, s tem ko je navedla, da bi zaradi namenov demokratičnega nadzora dejavnosti institucij odobrila dostop do svojih vlog ali vlog druge institucije, za katero velja Uredba, po posvetovanju z zadevno institucijo.
55.      P. Breyer ter finska in švedska vlada trdijo, da člen 15(3) PDEU ne bi smel vplivati na razlago Uredbe. Menijo, da člen 15(3), četrti pododstavek, PDEU velja le za sodno dejavnost Sodišča. Ni ga mogoče razlagati, kot da se nanaša na sodne dokumente na splošno. Nasprotujejo tudi razlikovanju, ki ga zastopa Komisija, na podlagi „teorije o dvojni naravi“.
56.      Ne morem podpreti razlage člena 15(3) PDEU, ki jo predlaga Komisija. Očitno temelji na nekako selektivnem razumevanju te določbe.
57.      Člen 15(3), prvi pododstavek, PDEU določa splošno pravico dostopa do dokumentov institucij Unije. Ta splošna določba je dalje opredeljena v četrtem pododstavku istega člena s tem besedilom: „Sodišče Evropske unije, Evropska centralna banka in Evropska investicijska banka upoštevajo ta odstavek le pri izvajanju svojih upravnih nalog.“
58.      Tako je s to določbo dejansko omejena pravica dostopa do dokumentov na en del dejavnosti Sodišča: izvajanje njegovih upravnih nalog. Pri razlagi te določbe so možne nekatere terminološke zagate.(22) Prav tako se lahko pojavi vprašanje razmejitve v posameznih zadevah: ali je konkretna naloga, ki jo opravlja Sodišče, sodna ali upravna? Ali je naloga vedno samo upravna ali samo sodna?
59.      Vendar ni dvoma, da je po naravnem razumevanju te določbe izjema iz člena 15(3), četrti pododstavek, predvsem institucionalna, znotraj te pa obstaja še druga, funkcionalna. Ta določba vsebuje dvoplastno opredelitev: za Sodišče (institucijo) velja le, ko izvaja svoje upravne naloge (vrsta dejavnosti).
60.      V praktičnem smislu je s to določbo Pogodbe enostavno navedeno, da na Sodišče kot institucijo ni mogoče nasloviti prošnje za dostop do informacij, če se vsebina prošnje nanaša na izvajanje njegovih sodnih nalog. Nasprotno je mogoče take prošnje na Sodišče kot institucijo nasloviti, če se nanašajo na izvajanje njegovih upravnih nalog.(23)
61.      Toda enako očitno je, da je uporaba funkcionalnega elementa opredelitve jasno omejena s privzeto institucionalno opredelitvijo. Povedano drugače, funkcionalni element se aktivira le, če je na Sodišče kot institucijo naslovljena prošnja. Nič v Pogodbi ne kaže na to, da bi bilo treba opredelitev razširiti zunaj njene institucionalne dimenzije ter tako ustvariti novo, dejansko izjemo od dostopa.
62.      Vendar je prav to v bistvu predlog, ki ga je v obravnavani zadevi podala Komisija. Po trditvah Komisije bi bilo treba člen 15(3) PDEU razumeti tako, kot da varuje sodno dejavnost kot tako. Vendar bi bila taka izključitev, če bi jo iztrgali iz njene primarne institucionalne dimenzije, dejansko zelo daljnosežna: iz dostopa bi bilo mogoče izvzeti kakršen koli dokument, ki se nanaša na sodno dejavnost Sodišča, ne glede na njegovega avtorja ali to, v čigavi lasti je. Zato bi kateri koli dokument, ki izvira od katere koli institucije ali je v njeni lasti in se nanaša na sodno dejavnost Sodišča, vztrajno, če ne že za stalno ostal zunaj področja uporabe Uredbe.
63.      Zakaj ni mogoče sprejeti takega pristopa, je razvidno tudi iz argumentacijskih protislovij, ki so razvidna iz celote trditev Komisije. Če stvar pripeljemo do skrajnosti, bi razlaga člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU, ki jo zastopa Komisija, pomenila, da bi bilo tudi Komisiji sami preprečeno razkriti lastne vloge ali, na primer, vloge Sveta ali Evropskega parlamenta. Take vloge se nanašajo tudi na sodne naloge Sodišča, ki so zato – če bi sprejeli trditev Komisije – izvzete na podlagi člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU.
64.      Zato jezikovno in sistemsko razumevanje člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU nasprotuje razlagi, ki jo v obravnavani zadevi zastopa Komisija.
65.      Poleg tega se zdi, da tudi splošni cilj Lizbonske pogodbe, ki se je v okviru te pritožbe večkrat omenjal, nasprotuje razlagi Komisije. Če ga razumemo v kontekstu drugih postlizbonskih določb Pogodb, kot so člen 1 PEU in člen 298 PDEU, pa tudi člena 11 in 42 Listine, ki se vse sklicujejo na odprtost in preglednost, je očitno, da člen 15(3), četrti pododstavek, PDEU ni namenjen izvzemanju nečesa, ampak izrecni vključitvi nečesa drugega: da za Sodišče čisto jasno velja načelo dostopa do informacij, kadar izvaja svoje upravne naloge.
66.      Kot sam razumem, niti jezikovno, niti sistemsko, niti sistematično razumevanje člena 15(3) PDEU ne kaže, da bi bilo mogoče to določbo razlagati tako, da omogoča omejitev obstoječega področja uporabe dostopa do dokumentov v Uredbi, vključno z dostopom do vlog v lasti Komisije.
67.      Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj pritožbo zavrne.
B –    Operativne in praktične težave z rešitvijo API
68.      Menim, da je predlagana rešitev obravnavane zadeve, ki je bila pravkar predstavljena, v sedanjem pravnem kontekstu edina možna, če želi Sodišče ostati znotraj meja sodbe API ter hkrati upoštevati široko razumevanje Uredbe – kar podpira tudi institucionalna odprtost, uvedena z Lizbonsko pogodbo na splošno.
69.      Vendar ni mogoče zanikati, da je mogoče nekatere od praktičnih posledic rešitve, ki jo bom poimenoval „pristop API“, šteti za problematične glede na njihovo delovanje. Preden opišem tri od njih, bi rad poudaril, da bi bilo treba te praktične težave upoštevati pri razmišljanju o prihodnjih uporabnih rešitvah glede vprašanja dostopa do nekaterih pravnih dokumentov Sodišča. Vendar ne bi smele biti uporabljene za omejitev obstoječega obsega dostopa do dokumentov.
70.      Prvič, pristop API, ki je morda z obravnavano zadevo razširjen, ustvarja asimetričnost med strankami. Komisija ali morda druga institucija Unije bo lahko pozvana k razkritju vlog druge stranke ali intevenienta v postopku. Stranka, ki bi morala biti v enakopravnem položaju z drugimi strankami v isti zadevi, tako naenkrat postane de facto razsodnik, ki (seveda posredno) odloča o interesih drugih strank glede razkritja svojih vlog. Nočem reči, da to pomeni, da ima stranka, ki ima to prednost, slabe namene ali razmišlja o zlorabi, toda tak položaj je že po svoji naravi problematičen.
71.      Drugič, obstaja nevarnost, da bodo glede dostopa prisotne praznine. Na podlagi sodbe API se zdi, da je dostop do dokumentov tretje stranke, kot so vloge, odvisen od tega, ali je Komisija – ali druga institucija, za katero velja Uredba – bila stranka postopka pred Sodiščem. Če ni tako, se Uredba de facto ne bo uporabila. Zato v nekaterih primerih vloge, do katerih bi dostop načeloma lahko bil odobren – zagotovo vsaj po tem, ko je zadeva končana – ne bodo dostopne, ker zadevne institucije pač niso sodelovale v postopku.
72.      Tretjič, pristop API zavezuje Komisijo – in najbrž tudi Evropski parlament ali Svet, če sta stranki postopka pred Sodiščem – da oceni prošnjo za dostop do dokumenta. Pri tem mora zadevna institucija opraviti vrsto presoj ter med drugim razmišljati o tem, ali se uporabi katera od izjem iz člena 4 Uredbe oziroma ali je zadeva povezana s kakšno drugo zadevo ter bi bilo zato treba uporabiti (časovno) izjemo povezanosti, kot je bila uvedena s sodbo API. Čeprav nočem zasejati kakršnega koli dvoma o visoki usposobljenosti institucij, za katere velja Uredba, pa je res, da stranka ali intervenient verjetno ne bo imela vseh potrebnih informacij, ki se nanašajo na posamezen spis ali na druge morebiti povezane nekončane zadeve.
73.      Vsa ta razmišljanja vodijo do očitnega, a pomembnega in nujnega sklepa: odločitev o dostopu do sodnih dokumentov bi moralo prvenstveno sprejeti Sodišče, ne pa stranka ali intervenient. Iz več praktičnih in tudi normativnih namenov je gospodar sodnega spisa tisti, ki bi prvenstveno moral odločiti o dostopu do dokumentov v tem spisu.(24)
74.      Tako v splošnem blagohotno razumevanje Uredbe, ki ponuja široko opredelitev „dokumenta“ in opustitev pravila o avtorstvu, vodi k nujnemu sklepu, predstavljenemu zgoraj v oddelku A. Kljub temu, kot je bilo pojasnjeno v tem oddelku, ima kritični opazovalec prikrit občutek, če povem po pravici, da dejansko postane institucija, v tem primeru Komisija, zavezana, da opravi nalogo, ki bi jo moralo praviloma opraviti samo Sodišče.
75.      Zato bom v naslednjem oddelku (C) predstavil širše razloge, zakaj naj bi Sodišče nase prevzelo to nalogo. Nato bom v oddelku (D) ponudil natančen prikaz tega, kako praktično izpolniti to nalogo.
C –    Načelo javnosti in sodišča
76.      Od Sodišča se ne zahteva zagotovitev dostopa do dokumentov, razen kadar izvaja svoje upravne naloge. To pa ne pomeni, da za Sodišče ne velja splošno načelo javnosti (1). Enako se nekateri elementi (sodne) javnosti nanašajo tudi na svobodo obveščanja iz Listine (2). Širše gledano, sodišča praviloma ne morejo ubežati javnosti kot vrednoti pri vsakodnevni sodni dejavnosti (3), kar jasno kažejo tudi primerjalni zgledi (4).
1.      Javnost na Sodišču
77.      Za Sodišče kot institucijo ne velja zahteva, da zagotovi dostop do dokumentov, kadar izvaja svoje sodne naloge. To pa ne pomeni, da za Sodišče ne velja splošno načelo javnosti,(25) vsebovano v številnih določbah Pogodb.(26)
78.      Prvič, s členom 15(3) PDEU (o čemer se je razpravljalo v točkah od 52 do 66 zgoraj teh sklepnih predlogov) je Sodišče zavezano, da zagotovi dostop do dokumentov le, kadar izvaja svoje upravne naloge. Vendar je člen 15(1) PDEU, ki je bil uveden z Lizbonsko pogodbo, jasno razširil področje uporabe načela javnosti na vse institucije Unije. V njem je navedeno, da „institucije, organi, uradi in agencije Unije zaradi spodbujanja dobrega upravljanja in zagotovitve sodelovanja civilne družbe pri svojem delu kar najbolj upoštevajo načelo javnosti delovanja“. V členu 13(1) PEU je Sodišče navedeno kot ena od institucij Evropske unije. Tako mora Sodišče upoštevati načelo javnosti.
79.      Drugič, z drugimi določbami Pogodb v postlizbonski ubeseditvi je prav tako poudarjeno načelo javnosti. V preambuli k PEU so določeni široko opredeljeni cilji, ki so jih visoke pogodbenice dodelile Uniji. V njej je še posebej poudarjena splošna potreba „okrepiti demokratično in učinkovito delovanje institucij“, pri čemer se ne razlikuje med institucijami. Dalje, člen 1, drugi odstavek, PEU določa, da „Pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“.(27)
80.      Tretjič, kot je potrdilo tudi Sodišče, „načelo preglednosti […] omogoča državljanom, da tesneje sodelujejo v postopku odločanja, in zagotavlja, da je uprava deležna večje zakonitosti in je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanu v demokratičnem sistemu“.(28)
81.      Na kratko, splošna dolžnost delovati javno se uporablja brez razlikovanja za vse institucije Unije. Pogodbi vsebujeta jasne zahteve, na podlagi katerih tudi za Sodišče samo, kot za vse druge institucije, velja načelo javnosti.
2.      Svoboda prejemanja informacij
82.      Dolžnost Sodišča, da zagotovi razumno raven javnosti pri opravljanju svojih sodnih nalog, bi bilo mogoče izpeljati tudi iz določb o temeljnih pravicah, vsebovanih v Listini. Menim, da v tem pogledu ni pomemben člen 42 Listine (pravica dostopa do dokumentov), ampak člen 11 (svoboda izražanja in obveščanja).
83.      Člen 42 Listine, ki je uvrščen v naslov V „Pravice državljanov“, določa splošno pravico dostopa do dokumentov institucij Unije. Tako bi lahko člen 42 Listine, če bi ga razumeli ločeno, razlagali, kot da za vse institucije Unije, vključno s Sodiščem, določa obveznost, da izpolnijo pravico dostopa do dokumentov.
84.      Vendar je s členom 15(3), četrti pododstavek, PDEU Sodišču ta obveznost naložena le, kadar izvaja svoje upravne naloge. Iz člena 52(2) Listine izhaja, da se „pravice, ki jih priznava ta listina in jih urejajo določbe Pogodb, […] uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah“. V tem smislu so s pojasnili, ki se nanašajo na Listino, dane usmeritve o razlagi člena 42. V njih je navedeno, da se pravica dostopa do dokumentov izvaja pod pogoji in v okviru omejitev iz člena 15(3) PDEU.
85.      Tako se člen 42 Listine uporablja za Sodišče le, kadar to izvaja svoje upravne naloge. Ne uporablja se za Sodišče, kadar izvaja svoje sodne naloge.
86.      Vendar dejstvo, da se ta posebna pravica ne uporablja, ne nasprotuje uporabi drugih, splošnejših pravic iz Listine. V obravnavani zadevi je svoboda obveščanja pokrita tudi s členom 11 Listine. V tej zadnji določbi je navedeno, da pravica do svobodnega izražanja vključuje svobodo sprejemanja in širjenja vesti in idej. Ta pravica je širša od dostopa do dokumentov. Povedano drugače, pravica dostopa do dokumentov je logični del ali eden od izrazov pravice prejemanja informacij. Vsakdo je upravičen do prejemanja informacij, da lahko izkoristi svojo pravico do svobodnega izražanja.(29)
87.      Člen 11 Listine ustreza členu 10 Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). To zadnjo določbo Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) očitno vse bolj razlaga kot široko garancijo za svobodo prejemanja informacij, ki meji na priznanje pravice dostopa do informacij.(30)
88.      V zvezi s konkretnim vprašanjem dostopa do dokumentov sodišč je ESČP v zadevi Társaság a Szabadságjogokért proti Madžarski(31) navedlo, da je Madžarska kršila člen 10 Konvencije, s tem ko je nevladni organizaciji (v nadaljevanju: NVO) zavrnila dostop do pritožbe, ki se je obravnavala pred ustavnim sodiščem, v zvezi z ustavnostjo sprememb nacionalnega kazenskega zakonika. ESČP je razsodilo, da je šlo za nepotreben poseg v svobodo prejemanja informacij.(32) Morda je vredno poudariti, da je ESČP ta sklep sprejelo glede nekončane, še odprte zadeve pred ustavnim sodiščem, v kateri je bilo za dostop do vloge (originalne revizije) zaprošeno pred sprejetjem odločbe ustavnega sodišča.
89.      Člen 52(3) Listine določa, da sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa Konvencija. Standard prava Unije zato ne bi smel zdrsniti pod standard, ki ga je določilo ESČP. Ugotoviti je treba, kje natančno bo ESČP potegnilo ločnico v prihodnjih zadevah, ki se bodo nanašale na isto vsebino.(33) Vendar je že precej jasno, da je izhodišče v zvezi z javnostjo sojenja in dostopom do vlog, ki jih vloži stranka v postopku, bolj naklonjeno odprtosti in dostopu.
90.      Če sklenem: za Sodišče velja načelo javnosti, ki se uporablja tudi za njegovo sodno dejavnost. Svoboda prejemanja informacij, zagotovljena s členom 11(1) Listine, kot jo je prek člena 52(3) Listine in člena 10 Konvencije razlagalo ESČP, prav tako jasno kaže na višjo raven odprtosti.
91.      Vendar nabor dolžnosti, obveznosti in seznam določb, na podlagi katerega je Sodišče najbrž zavezano nekaj storiti, ni najboljši način pristopa k vprašanju. Primerneje bi bilo vprašanje zastaviti drugače: kaj bi si lahko sodišče na začetku 21. stoletja želelo samo od sebe storiti, da bi razumno sodelovalo s svojim širšim občinstvom?
92.      Naslednja dela tega oddelka iščeta tak navdih na dveh ravneh: na eni, ki se nanaša na vrednote (3), in na drugi, ki se nanaša na primerjalne zglede (4). Kaj sodišča delajo v zvezi z odprtostjo in zakaj?
3.      Vrednote, na katerih temelji javnost sojenja
93.      Javnost v povezavi s sojenjem ni nekaj novega. Že v poznem 18. stoletju je Jeremy Bentham poudaril, da je javnost „duša sojenja“.(34) Dejal je, da „brez javnosti nobena dobrina ne obstane. Pod nadzorom javnosti se zlo ne more nadaljevati“ in „učinkovitost tega velikega instrumenta se razteza na vse – zakonodajo, upravo, sodstvo.“(35) Tako je mogoče na javnost obravnav in objavo sodb gledati kot na izraz odprtosti,(36) ki je močno povezan z elementi javnega nadzora nad sodstvom.
94.      Z razvojem sodstva je sčasoma večja odprtost postala nujna. Danes imajo sodišča bistveno vlogo v demokratični družbi. Vpliv prinaša odgovornost. To velja toliko bolj za nadnacionalno sodišče, kakršno je Sodišče, zaradi tega, ker je verjetno bolj „oddaljeno“(37) in drugačno od bolj tradicionalnih vrst oblasti, ki naj bi jo imela nacionalna sodišča.
95.      V ustavnih demokracijah bi morala, da bi bile sprejete odločitve družbeno sprejemljive, raven legitimnosti ustrezati ravni moči in odgovornosti. Seveda obstajajo različni viri legitimnosti. Razlikovati je mogoče na primer med institucionalno in argumentativno legitimnostjo.(38) Enako je mogoče razlikovati med legitimnostjo postopka (input legitimacy) in legitimnostjo rezultatov (output legitimacy).(39) Ne glede na to, kako bo sčasoma pojem poimenovan, ostaja vprašanje enako: kako institucija pridobi legitimnost in od kod?
96.      Pri snovanju sredstev za spodbujanje legitimnosti sodišč v ustavnih demokracijah se zdi, da je javnost naravna izbira. Javnost krepi splošno legitimnost sodišč. Po eni strani spodbuja njihov demokratični mandat, s čimer postanejo sodišča nekoliko odzivnejša do državljanov (a). Po drugi strani izboljšuje kakovost sojenja, ker ustvarja spodbude za izboljšanje sodnega delovanja in rezultatov (b).
a)      Demokratično sojenje(40)
97.      Pri sodiščih popularne legitimnosti ni mogoče usmerjati po istih tradicionalnih sredstvih, ki veljajo za vlado ali parlament. Prilagojena mora biti specifični in edinstveni vlogi neodvisnih sodišč.
98.      Tako prav z odprtostjo sodišča postanejo odgovornejša do državljanov. Odprtost sodišč krepi njihov demokratični značaj, s tem ko državljanom omogoča nadzor nad izvajanjem sodne oblasti, zagotavlja njihovo sodelovanje prek javne razprave in, nazadnje, spodbuja razumevanje izrekanja sodb. Na ta način javnost sojenja v končni fazi napaja legitimnost postopka.
99.      Prvič, odprtost zagotavlja delen demokratičen nadzor nad sodišči. Kot se glasi slavni izrek Lorda Chief Justice Hewarta, „pravico je treba ne le deliti, ampak je treba zagotoviti, da se očitno in nedvoumno vidi, kako se deli.“(41) Eden od načinov, da se omogoči tak demokratični nadzor, je dostop do vlog. Vloge so nujne za razumevanje sodbe, njene vsebine in razmišljanja, ki je do sodbe privedlo. Sodišča delujejo bolj zaupanja vredna, verodostojna in učinkovita, če razkrijejo vsaj nekatere od dokumentov, na katere se sklicujejo pri izdaji sodbe. Javnost lahko ugotovi, da je sodišče natančno preučilo in pretehtalo različne trditve strank. Javnosti pomaga razumeti logiko, na kateri temelji izrekanje sodb, in zakaj je morda eden od argumentov prevladal nad drugim.
100. Drugič, odprtost sodišč spodbuja javno razpravo. Skozi razpravo in izmenjavo mnenj pospešuje sodelovanje državljanov pri ustvarjanju javnega mnenja v Evropi.(42) Razpravo lahko zlasti sprožijo NVO, združenja, novinarji, družbeni psi čuvaji, raziskovalci ali žvižgači, ki prispevajo k dvigu ozaveščenosti državljanov o posameznih spornih vprašanjih v javnem interesu.(43) Tako bo večja odprtost verjetno povečala zaupanje javnosti v sodstvo.(44)
101.  Jasno je treba poudariti, da je možnost izraziti kritiko sestavni del vsebinske razprave. Morebitna kritika se ne bi smela šteti za spodkopavanje sodišč kot institucij. Poleg tega strah pred kritiko zagotovo ni dober razlog za zadrževanje informacij. Nasprotno, kritika je temeljna značilnost demokratičnih družb, v katerih se cenita svoboda izražanja in pluralizem mnenj.
102. Tretjič, javnost sojenja ima hevristično vrednost.(45) Omogoča boljše razumevanje izida zadeve. Če se načeloma omogoči dostop do vlog strank, pri čemer te pomenijo izhodišče za razlogovanje sodišča, lahko vsakdo ugotovi, kako je sodišče prišlo do določenega sklepa, če ne že tega, zakaj. Na enak način lahko vloge osvetlijo nekatere nejasne odločitve ter odkrijejo sistemske vzorce v razlogovanju sodišča. Tako lahko sodbe sodišč postanejo predvidljivejše.
b)      Kakovost sojenja
103. Odprtost prav tako izboljšuje legitimnost vhodnih in izhodnih elementov sodnega delovanja, namreč kakovost sodnih odločb in vlog strank. Verjetno ustvarja razmere za vse večji napredek v sodnem delovanju, saj bi lahko bili javni nadzor in morebitne kritike učinkovita spodbuda sodiščem in tudi drugim udeležencem v postopku za izboljšanje kakovosti njihovega poklicnega delovanja. Prav tako je lahko namenjena interesom prihodnjih strank, saj lahko razkrije potek strategije ali argumentacijske vzorce. Zato se lahko verjetno izboljšata kakovost dela različnih sodelujočih pravnih akterjev in splošno spoštovanje vladavine prava.
104. Skratka, na normativni ravni bo javnost spodbujala splošno institucionalno legitimnost sodišč. Ni razloga, da bi šteli, da isto splošno načelo ne velja tudi za Sodišče. Kako pa je mogoče konkretneje udejanjiti omenjena širša normativna načela? V tem pogledu so lahko zanimivi primerjalni zgledi iz drugih nacionalnih in mednarodnih sistemov.
4.      Primerjalni zgledi
105. Praksa v zvezi z dostopom do sodnih dokumentov v državah članicah Unije je izjemno raznolika.(46) Posebna pravila o dostopu do sodnih dokumentov je sprejela le manjšina držav članic, na primer Švedska in Finska. V drugih državah za dostop do sodnih dokumentov veljajo splošna pravila o dostopu do javnih dokumentov. Spet v tretjih je dostop do sodnih dokumentov zagotovljen z upoštevnimi določbami nacionalnih zakonikov o postopku (civilnem, upravnem, kazenskem), ki urejajo dostop tretjih oseb do sodnega spisa v okviru veljavnih postopkovnih pravil.
106. Zdi se, da se je večina držav članic odločila za neko obliko sistema, ki temelji na prošnji posameznika. Pogosto, čeprav ne vedno, je dostop očitno pogojen s tem, da se dokaže legitimni interes. Odvisno od narave zadeve je mogoče dokumente razkriti, ko se zadeva še obravnava, ali po tem, ko je že izdana sodba. V nekaterih posebej kočljivih zadevah jih je mogoče razkriti šele po poteku ustreznega obdobja zaupnosti.
107. Zunaj Evrope so številni sodni sistemi, vključno z Združenimi državami Amerike in Kanado, očitno bolj odprti glede dostopa tretjih oseb do sodnih dokumentov, zlasti vlog.(47)
108. Če se ozrem na mednarodne sodne sisteme in kot prvi primer navedem ESČP, je v členu 40(2) Konvencije navedeno, da so „dokumenti, deponirani pri tajniku, […] dostopni javnosti, razen če predsednik Sodišča ne odloči drugače“. Člen 33(1) Poslovnika ESČP dalje določa, da so „vsi dokumenti, povezani s pritožbo, ki jih stranke ali tretje osebe deponirajo v sodnem tajništvu, […] dostopni javnosti v skladu z ureditvijo, ki jo določi tajnik, razen če predsednik senata ne odloči drugače na lastno pobudo ali na prošnjo stranke ali druge zadevne osebe“. Na tej podlagi se dokumenti, ki se nanašajo na končane postopke, razkrijejo na prošnjo posameznika, dokumente v nekončanih zadevah pa si je mogoče ogledati v prostorih ESČP. Vendar obstaja tudi taksativni seznam omejitev dostopa javnosti do spisa.(48)
109. Pri Sodišču Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA) se lahko osebe, ki se zanimajo za zadevo, obrnejo na register v sodnem tajništvu, ki vsebuje zlasti vloge. Tretje osebe lahko pridobijo kopije ali izvlečke proti plačilu pristojbine.(49) Poleg tega je takoj po tem, ko ga sestavijo, na spletni strani dostopno poročilo za obravnavo, v katerem je navedeno dejansko in pravno ozadje s povzetkom tožbenih predlogov in trditev, torej tudi v nekončanih zadevah.
110. Dostop javnosti do vlog, vloženih pri meddržavnem sodišču, je mogoč po tem, ko se ugotovijo stališča strank, ob začetku ustnega postopka ali pozneje.(50)
111. Mednarodno sodišče za pomorsko mednarodno pravo po drugi strani odobri dostop javnosti do vlog strank v zadevi ob začetku ustnega postopka ali pred tem, vendar ne pred ugotovitvijo stališč strank.(51)
112. Nazadnje, na Sodišču Evropske unije, predvsem Splošnem sodišču, je bilo vprašanje dostopa do sodnih dokumentov sprva urejeno s členom 5(8) Navodil sodnemu tajniku Splošnega sodišča. Tretje osebe so lahko po opredelitvi strank v zadevi pridobile dostop do spisa na podlagi izrecne odobritve predsednika ali, če zadeva še ni bila končana, predsednika senata. To vprašanje je zdaj urejeno s členom 38(2) novega Poslovnika Splošnega sodišča,(52) ki je prevzel pravilo, ki se je uporabljalo pri Sodišču za uslužbence.(53) V njem je določeno, da „nobena tretja oseba zasebnega ali javnega prava nima dostopa do spisa v zadevi brez izrecnega dovoljenja predsednika Splošnega sodišča, ki ga ta izda po opredelitvi strank. To dovoljenje, do celotnega ali do dela spisa, se lahko dodeli samo na podlagi pisne zahteve, ki ji mora biti priložena podrobna utemeljitev legitimnega interesa za dostop do spisa.“
113. Kaj – če sploh kaj – se je mogoče naučiti iz tako raznolikega (in nujno selektivnega) pregleda primerjanih vzorcev? Namesto sklepa o tem oddelku bom predstavil štiri točke.
114. Prvič, javnost sojenja je povsod okoli nas.(54) Če obstaja skupni imenovalec med zelo različnimi praksami na nacionalnih in mednarodni ravni, je to dejstvo, da sodišča kot institucije v zadnjem desetletju ali dveh postajajo bolj, in ne manj, odprta.
115. Drugič, ne glede na to, kakšne so posamezne ali procesne rešitve zadevnega sistema, morebitno razkritje vlog strank izpeljejo sodišča sama. Verjetno pa ni veliko sistemov, v katerih sploh ne bi bil zagotovljen dostop do vlog.
116. Tretjič, primerjava morda ni upoštevna le na ravni normativnih rešitev, ampak tudi na ravni družbenega vpliva in posledic določene zakonodaje ali rešitve. S te perspektive se ne zdi, da so se v teh sistemih, ki so se odločili za večjo odprtost in dostop do sodnih dokumentov, kakor koli zaznavno izrazile pogosto zatrjevanje negativne posledice, kot na primer to, da tretje osebe informacije izkoriščajo oziroma zlorabljajo ali da se na zastopnike strank ali sodnike kakor koli pritiska ali vpliva. Seveda je mogoče, da taki incidenti niso bili naznanjeni. Vendar trenutno primerljive informacije, ki so na voljo, ne potrjujejo, da bi to pomenilo kakršno koli nevarnost, ki se pogosto navaja v utemeljitev, da večja odprtost sodišč ni mogoča.
117. Četrtič in zadnjič, seveda je res, da normativne izbire in rešitve, sprejete v enem sistemu, niso eo ipso prenosljive v drug sistem. Primerjalni zgledi ostajajo navdih. Dejstvo, da drugi na neki način počnejo stvari, ne pomeni, da moramo tako ravnati tudi sami. Po drugi strani pa bi bila – ker je močan trend povsem jasno usmerjen ter podprt z močnimi normativnimi argumenti o tem, zakaj je razumna mera odprtosti sodišč nekaj dobrega – potrebna zelo prepričljiva razlaga, če bi hoteli predlagati, da Sodišče je in bi moralo biti v tem pogledu drugačno.
D –    Ponovna preučitev dostopa do (zunanjih) sodnih dokumentov Sodišča
118. Glede na navedeno je pošteno priznati, da zdajšnje stanje odprtosti na Sodišču glede sodne dejavnosti(55) ni optimalno. Zainteresirana tretja oseba nima dostopa do sodnega spisa. Dostop do nekaterih pisnih vlog je lahko mogoč v končanih zadevah, če so izpolnjeni pogoji iz sodbe API.
119. V zvezi s tem sta pomembna tudi širši kontekst in razvoj sodne prakse. Čeprav je glede dostopa do (starejših) sodnih dokumentov Sodišča prišlo do nekaterih pozitivnih premikov,(56) pa je dejstvo, da so se v zvezi s splošnim dostopom do nadaljnjih informacij o nekončanih sodnih zadevah Sodišča poti do informacij prej zapirale, kot pa so odpirale nove. Do sredine 90. let 20. stoletja je lahko zainteresirana tretja oseba pridobila več informacij o zadevi in trditvah strank iz poročila za obravnavo, objavljenega v Zbirki odločb skupaj z odločbo Sodišča in sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca. To ni več mogoče, saj se poročila za obravnavo ne objavljajo več. Od leta 2012 se z začetkom veljavnosti novega Poslovnika poročila za obravnavo sploh ne pripravljajo več. K temu je treba dodati vse bolj jedrnate sodbe Sodišča in sklepne predloge generalnih pravobranilcev v zvezi s preoblikovanjem trditev, ki jih zastopajo stranke ali intervenienti, iz očitnih in razumljivih razlogov glede stroškov za prevajanje.
120. Povedano na kratko, nekako paradoksalno je, da zainteresirani zunanji svet v dobi univerzalne zasičenosti z internetnimi informacijami dobiva vse manj informacij o odločanju Sodišča. Napočil je čas za preobrat. Glede na zgoraj navedeno bi bilo treba omogočanje širšega dostopa do nekaterih sodnih dokumentov Sodišča pravilneje šteti za ponovno vzpostavitev ravnovesja v smislu razumevanja sodnega postopka pred Sodiščem: nekatere poti do informacij so se iz operativnih razlogov zaprle. Druge, kakršna je širši dostop do pisnih vlog, predloženih Sodišču, bi se zato morale odpreti.
121. Pred opisom nekaterih predlogov v tem smislu je treba na začetku pripomniti troje.
122. Prvič, vsi predlogi v tem oddelku temeljijo na načelu javnosti iz člena 15(1) PDEU. Jasno je treba ponoviti, da za Sodišče, ko opravlja sodne naloge, ne velja obveznost zagotavljanja pravice dostopa do dokumentov. Kar sledi, je prej izraz tega, kar bi si sodna institucija, ki je odzivna ter razumno povezana s širšo okolico, sama morala prizadevati narediti.
123. Pri tem je lahko poučen pristop Evropske centralne banke (v nadaljevanju: ECB). ECB je v podobnem položaju kot Sodišče. Na podlagi člena 15(3), četrti pododstavek, PDEU za ECB velja pravica dostopa do dokumentov le, kadar ta izvaja svoje upravne naloge.(57) To dejstvo pa ji ni preprečilo, da ne bi pred časom na podlagi širokega koncepta javnosti iz člena 1, drugi odstavek, PEU prostovoljno zagotovila širši dostop do svojih dokumentov.(58)
124. Drugič – in kot izhaja iz prejšnje točke – za Sodišče ne velja Uredba št. 1049/2001. Vendar lahko načela in sodna praksa iz Uredbe, tudi če se ne uporabljajo, ponudijo nekaj usmeritev pri snovanju primerne zakonodajne rešitve, za kar je šlo tudi pri odločbi Sodišča z dne 11. decembra 2012.
125. Tretjič, v zvezi z dostopom je treba razlikovati dve kategoriji sodnih dokumentov(59) Sodišča: „notranje sodne dokumente“ in „zunanje sodne dokumente“.
126. Notranji sodni dokumenti so tisti, ki so bili sestavljeni znotraj Sodišča in za Sodišče, kot so osnutki sklepnih predlogov in sodb, predhodna poročila, pojasnila glede postopkovnih odločitev ali pojasnila glede posvetovanja. Ti dokumenti se nanašajo na samo bistvo postopka sojenja. Razen če bi se znatno spremenila narava sodne funkcije, za te dokumente ne more veljati načelo javnosti.(60)
127. Zunanji sodni dokumenti Sodišča so bodisi dokumenti, ki jih Sodišče ustvari zaradi svoje sodne komunikacije z zunanjimi telesi (strankami, intervenienti ali nacionalnimi sodišči), bodisi tisti, ki jih tretje osebe predložijo Sodišču v sodnem postopku, kot so vloge strank, pa tudi predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih predložijo nacionalna sodišča. Načeloma (če se ne uporabljajo katere od izjem, ki preprečujejo razkritje v posamezni zadevi) so lahko dostopni zaradi spodbujanja odprtosti Sodišča.
128. Vse, kar sledi v tem oddelku, se nanaša izključno na zunanje sodne dokumente Sodišča. V zvezi s praktičnimi navodili dostopa menim, da bi moralo Sodišče na podlagi prošnje odobriti fizični (1) in oddaljeni (2) dostop do zunanjih sodnih dokumentov. V idealnem primeru bi lahko zagotovilo dostop do nekaterih dokumentov tudi na lastno pobudo (3).
1.      Fizični dostop tretjih oseb do posameznih dokumentov v spisu
129. Dostop tretjih oseb do sodnega spisa, ali bolje, ustreznega dela spisa, ki vsebuje zunanje sodne dokumente, bi moral biti v prostorih Sodišča na podlagi prošnje omogočen tako v končanih kot v nekončanih zadevah.(61)
130. Za končane in nekončane zadeve bosta lahko potrebna različna sistema dostopa. Obstaja razlika v tehtanju interesov. Vzpostavljeno mora biti pravo ravnovesje med dvema konkurenčnima ciljema: odprtostjo na eni strani in varstvom sodnih postopkov na drugi. Pred izdajo sodbe (oziroma vsekakor do obravnave ali v zadevah brez obravnave do konca pisnega dela postopka) bi morale pravne razprave potekati znotraj Sodišča in v sodni dvorani, ne v medijih. Dalje, čeprav ne bi smeli pretiravati s tem, kako nevaren je vpliv ali tveganje za stranke ali njihove predstavnike, pa tega prav tako ni mogoče popolnoma izključiti.
131. Vendar ni razloga, zakaj bi morali na prvi pogled domnevati, tako kot v zadevi API, da bo razkritje sodnih dokumentov v nekončanih zadevah avtomatično nasprotovalo zahtevi po varstvu sodnih postopkov. Potrebna je presoja od primera do primera, tudi zaradi institucionalne dimenzije predloga, ki se tu obravnava: če je Sodišče samo tisto, ki odloča o morebitnem razkritju, potem morda ni tolikšne potrebe po predpostavkah, oblikovanih za izvedbo upravne proste presoje.
132. Zato bi lahko bil dovoljen dostop do zunanjih sodnih dokumentov tudi v nekončanih zadevah, čeprav v primerjavi s končanimi zadevami na omejen način. V nekončanih zadevah bi morala imeti tretja oseba, ki izkaže legitimen interes za vpogled v spis, na podlagi posamične prošnje pravico dostopa do spisa v prostorih Sodišča. Odločitev o dostopu bi moral sprejeti predsednik senata, ki je nedvomno najprimernejši za to, da pretehta podane nasprotujoče si interese glede na posebne značilnosti posamezne zadeve. Posvetovati bi se bilo treba s strankami nekončanega postopka.
133. V končanih zadevah, če niso povezane z nekončanimi zadevami, bi se moral uporabljati na splošno manj strog režim dostopa. Ne bi se več smel zahtevati legitimni interes. Pri tehtanju je mogoče šteti, da splošni javni interes po javnosti prevlada in se odobri dostop, razen če obstajajo legitimni razlogi, ki bi lahko preprečili tak dostop, kakršni so varstvo osebnih podatkov, zaščita mladoletnikov ali poslovne skrivnosti. Iz istih razlogov, a tudi iz več praktičnih razlogov, v končanih zadevah ne bi smela več obstajati potreba po posvetovanju s strankami.
2.      Oddaljen dostop tretjih oseb do posameznih dokumentov v spisu
134. Prav tako bi morale biti možne prošnje za oddaljen dostop do posameznih zunanjih sodnih dokumentov iz sodnega spisa, da bi se olajšal posamični dostop. Tak dostop bo še posebej pomemben glede standardnih vrst dokumentov, ki jih je mogoče razumno pričakovati v spisu, kot so vloge, ki jih v zadevi vloži stranka ali intervenient.
135. To, da se omogoči neki način oddaljenega dostopa, je v velikem interesu obeh: zainteresirane tretje osebe in dejansko tudi same institucije. V primeru prvega govorijo v prid oddaljenemu dostopu enakost in socialni premisleki: ne more si vsakdo privoščiti priti v Luksemburg, da bi si ogledal spis v prostorih Sodišča. Kot je v različnih okoliščinah večkrat navedlo Sodišče, je treba zagotoviti vsebino in možnost dejanskega izvrševanja določene pravice, ne pa zgolj formalni obstoj pravice ali pravnega sredstva.(62)
136. Vsekakor bi morali biti pogoji za oddaljeni dostop v bistvu enaki kot tisti, ki so predlagani za fizični dostop do spisa v prostorih Sodišča, predstavljeni v točkah od 130 do 133 zgoraj. Seveda pa mora zainteresirana tretja oseba natančneje navesti, katere dokumente bi želela prejeti. Prav tako je mogoče uvesti razumno zgornjo mejo glede števila kopij ter ustrezne pristojbine za te kopije.
3.      Spletni dostop do izbranih sodnih dokumentov
137. Nazadnje, kot dodatek k posamični prošnji, pa tudi kot njen podaljšek, bi bilo mogoče razmišljati o proaktivnejši naravnanosti do objave izbranih zunanjih sodnih dokumentov v končanih zadevah (ali vsaj delu teh zadev). V takih primerih bi bilo mogoče najpomembnejše vrste zunanjih sodnih dokumentov – kot so predlog za sprejetje predhodne določbe, vloge strank in, odvisno od okoliščin, končna odločba nacionalnega sodišča – po pravilu objaviti na spletni strani Sodišča. Skupaj z odločbo Sodišča in sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca, če so predstavljeni, bi sestavljali „elektronski spis“ zadeve.
138. Predlog pravzaprav sploh ni tako revolucionaren, kot se zdi na prvi pogled: vse tri vrste dokumentov so večinoma že – v taki ali drugačni obliki – javno dostopne. Besedilo vprašanj, ki jih predložijo nacionalna sodišča v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, se že objavi v Uradnem listu Evropske unije. Poleg tega so v pravnih sistemih večine držav članic ti predlogi običajne sodne odločbe (sklepi), ki so večinoma tako ali tako dostopne v ustreznih spletnih zbirkah podatkov nacionalnih sodišč.(63) To velja tudi za končno odločbo nacionalnega sodišča, ki bo v večini sodnih sistemov prav tako dostopna na spletu. Pisne vloge Komisije v končanih zadevah pa je že mogoče dobiti na podlagi sodbe API, in če bo Sodišče sledilo pristopu, zastopanemu v prvem delu teh sklepnih predlogov (A), bi bila Komisija zavezana razkriti tudi pisna stališča, ki so jih predložile druge stranke.
139. Tako so vse te informacije nekako že javno dostopne. Le najti jih je težko in do njih dostopati, saj so razpršene v več zbirkah podatkov v več državah članicah in institucijah Unije. Taka proaktivna naravnanost bi gotovo spodbudila razpravo in zavedanje o pravu Unije, ki je gotovo v interesu Sodišča samega. Dejansko bi tudi prihranila čas in sredstva institucije in posameznika: ne bi bilo treba vložili posebne prošnje za dostop in nikomur je ne bi bilo treba obravnavati.
140. V tem oddelku so podane tri končne pripombe, ki se nanašajo na vse tri vrste dostopa: prvič, menim, da javnost v zvezi z zunanjimi sodnimi dokumenti pomeni vpogled v spis ali oddaljeni dostop do dokumentov v različici, ki jo je prejelo Sodišče od posamezne stranke, torej v jeziku, v katerem je bil dokument izvirnik prejet.
141. Drugič, če bo Sodišče sprejelo katerega od predlogov iz tega oddelka, bi morala njihova izvedba zadevnim osebam omogočati, da prilagodijo svoje ravnanje, če bi tako želele. Zlasti bi moralo biti z jasnimi navodili strankam vnaprej navedeno, da lahko tretja oseba zaprosi za dostop do sodnega spisa. Če do tega pride, bi lahko avtor dokumenta (vloge) predlagal Sodišču, kateri del trditev se ne sme razkriti.
142. Tretjič, seveda bi predlogi iz tega oddelka zahtevali številne druge tehnične prilagoditve. Vendar se ne sme dovoliti, da bi tehnične ali operativne težave zameglile originalno vrednost, ki globoko odseva vizijo tega, kakšne vrste sodišče želi postati Sodišče. Brez sprememb ni reforme.
4.      Sklepno
143. Nazadnje, zaradi celovitosti: kakšen je odnos predlogov iz tega oddelka do sodbe Sodišča v zadevi API, ki bo morebiti dopolnjena s sodbo Sodišča v tej zadevi?
144. Kot sem priznal zgoraj (oddelek B), pristop API, ki je s to zadevo prignan do svojih skrajnih, a logičnih in potrebnih sklepov, ni idealen. Toda dokler ne bo, in če ne bo, Sodišče samo zagotovilo dostopa do nekaterih svojih sodnih dokumentov, bi ta pristop in možnost, ki jo omogoča, morala obstati. Ko pa bo Sodišče nekoč oblikovalo pravila o dostopu do svojih sodnih dokumentov, bi ta pravila kot lex specialis morala imeti prednost pred pristopom sodne prakse, udejanjenim s sodbo API in morda razširjenim z obravnavano zadevo.
145. Ko bo nekoč tak sistem vzpostavljen, bo treba kakršne koli prošnje za razkritje sodnih dokumentov prvenstveno nasloviti na Sodišče. V praksi to pomeni, da če Sodišče odloča pred drugimi institucijami, njegova odločitev o odobritvi dostopa zavezuje Komisijo in katero koli drugo institucijo Unije. To pomeni, da zadnjenavedene institucije ne bodo mogle razkriti želenih dokumentov, čeprav so v njeni lasti, če bi Sodišče zavrnilo odobritev dostopa. Če bi bile prošnje za dokumente tretjih oseb naslovljene najprej na Komisijo ali drugo institucijo, za katero velja Uredba, ponižno predlagam, naj se odstopijo Sodišču. Kljub temu pa to praviloma ne bi smelo preprečiti razkritja lastnih dokumentov institucije, torej njenih lastnih vlog. Stranke bi še naprej smele razkriti lastne vloge v skladu s prejšnjo sodno prakso.(64)
E –    Stroški
146. Komisija je na obravnavi predlagala Sodišču, naj P. Breyerju na podlagi člena 138(3) Poslovnika naloži, naj tudi v primeru zavrnitve pritožbe nosi svoje stroške.
147. P. Breyer je predlagal Sodišču, naj Komisiji naloži stroške pritožbenega postopka. Poleg tega je pozval Sodišče, naj na splošno pojasni vprašanje, ali sme stranka uporabiti dokumente, ki jih je prejela, zgolj za obrambo svojih zasebnih interesov ali pa jih sme prosto objaviti na spletu in jih komentirati.
148. Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi po vsebini ugodilo P. Breyerju. Vendar mu je naložilo plačilo polovice stroškov, ki jih je priglasila Komisija, ker je na svoji spletni strani, ko je sodni postopek še potekal, objavil odgovor na tožbo, repliko, intervencijsko vlogo Kraljevine Švedske in izmenjavo pisanj med Komisijo in tožečo stranko v zvezi z objavo teh dokumentov. Objava dokumentov naj bi uporabnikom interneta omogočila komentarje in povzročila številne komentarje, ki so bili kritični do Komisije.(65)
149. Poudariti je treba, da odločitev Splošnega sodišča o stroških ni predmet te pritožbe. Komisija tega vprašanja ni formalno navedla kot ločen pritožbeni razlog. Prav tako ni predmet nasprotne pritožbe P. Breyerja.
150. Je pa Komisija v tej pritožbi Sodišče pozvala, naj odloči o stroških pritožbe podobno, kot je to storilo Splošno sodišče. Zato je Sodišče posredno naprošeno, naj uporabi pristop Splošnega sodišča, s tem da ga ponovi na pritožbeni stopnji.
151.  Tega Sodišču ne bi predlagal. Moj predlog Sodišču glede odločitve o stroških obravnavane pritožbe je, naj sledi običajnemu pravilu iz člena 138(1) Poslovnika in Komisiji kot neuspešni stranki naloži plačilo vseh stroškov nasprotne stranke v pritožbenem postopku, in sicer iz dveh razlogov.
152. Prvič, tudi če bi prevzeli pristop Splošnega sodišča glede stroškov v podobnem položaju, je Splošno sodišče nasprotni stranki v pritožbenem postopku že tako naložilo plačilo polovice lastnih stroškov. V zvezi s tem se mi ne zdi smiselno, da bi bil še drugič na pritožbeni stopnji prav tako kaznovan za očitno isto domnevno kršitev.
153. Drugič, priznati moram, da imam tudi splošne zadržke glede pristopa Splošnega sodišča. Splošno sodišče se je pri svoji odločitvi o stroških v obravnavani zadevi sklicevalo na svojo prejšnjo odločitev v zadevi Svenska.(66) Vendar se mi zdi, da je obravnavana zadeva nekoliko drugačna tako glede dejanskega stanja kot v postopkovnem smislu.
154. V zvezi z dejanskim stanjem je bilo v sodbi Svenska navedeno, da je tožeča stranka po spletu objavila urejene – to je popravljene – različice upoštevnih sodnih dokumentov s številkami telefona in telefaksa agentov Sveta, pri čemer je izrecno pozvala javnost, naj pošlje svoje komentarje in s tem pritisne na Svet, da bi izzvala jasno kritiko agentov.(67) Zaradi tega je tožeča stranka od Sveta prejela le dve tretjini svojih stroških, čeprav je bila uspešna v celoti. V obravnavani zadevi se zdi, da se je P. Breyer zadovoljil s spletno objavo celotne različice prejetih dokumentov, ne da bi jih spremenil, pa še to po izbrisu vseh osebnih podatkov. In zaradi tega, kar je mogoče resnično šteti za veliko manjši poseg, mu je bila povrnjena le polovica njegovih stroškov.
155. Zdi se, da obstaja tudi razlika v postopkovnem smislu. V zadevi Svenska je vprašanje objave sodnih dokumentov po internetu Sodišče prve stopnje obravnavalo kot predhodno vprašanje, pri čemer se je razpravljalo o neželenem dogodku in presodilo vpliv objave na postopek.(68) V obravnavani zadevi ni povsem jasno, kako naj bi konkretno (dejansko nekoliko drugačno) razkritje škodovalo pravici Komisije do obrambe in pomenilo zlorabo vlog.(69)
156. Zaradi vsega navedenega predlagam Sodišču, naj uporabi splošno pravilo o dodelitvi stroškov pritožbe: neuspešni stranki naj se naloži plačilo stroškov. (Morebitno) daljnosežno odločitev Sodišča glede tega, ali in kako lahko stranka v postopku po spletu objavi vloge druge stranke ali intervenienta, pa bi bilo treba pridržati za ustrezno in celostno presojo v drugi zadevi, v kateri bo ta problem ustrezno obravnavan in se bo o njem razpravljalo.
VI – Sklep
157. Glede na navedeno predlagam, naj Sodišče:
–        zavrne pritožbo;
–        Komisiji naloži, da nosi svoje stroške in da plača stroške P. Breyerja;
–        Kraljevini Španiji, Francoski republiki, Republiki Finski in Kraljevini Švedski naloži, da nosijo svoje stroške.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2 – Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
3 – Sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
4 – Odločba Sodišča Evropske unije z dne 11. decembra 2012 o dostopu javnosti do dokumentov, ki jih ima Sodišče Evropske unije pri opravljanju upravnih nalog (UL 2013, C 38, str. 2).
5 – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o hrambi podatkov, pridobljenih ali obdelanih v zvezi z zagotavljanjem javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev ali javnih komunikacijskih omrežij, in spremembi Direktive 2002/58/ES (UL 2006, L 105, str. 54).
6 – V teh sklepnih predlogih bom uporabljal pojem (pisne) „vloge“ kot krovni izraz, ki se nanaša na katero koli pisno vlogo stranke ali intervenienta v postopku pred Sodiščem, tako da bo obsegal tako pojem (pisnih) „stališč“ kot (pisnih) „navedb“.
7 – Sodba z dne 29. julija 2010, C‑189/09, EU:C:2010:455.
8 – Sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
9 – T‑188/12, EU:T:2015:124.
10 – Točki 47 in 48 izpodbijane sodbe.
11 – Točka 74 izpodbijane sodbe.
12 – Točka 80 izpodbijane sodbe.
13 – Točka 112 izpodbijane sodbe.
14 – Točka 113 izpodbijane sodbe.
15 – Glej sodbo z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 79 in naslednje).
16 – Glej sodbo z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točki 130 in 131).
17 – Glej sodbo z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 92 in naslednje).
18 – Glej sodbi z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 55), in z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 88). Glej tudi uvodno izjavo 10 Uredbe.
19 – Glej sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 56).
20 – Dodati je mogoče, da isto velja tudi za druge vrste postopkov pred Sodiščem, v katerih je udeležena Komisija, zlasti za postopek predhodnega odločanja. Tudi v teh zadnjih vrstah postopkov, če se Komisija odloči, da bo v skladu s členom 23 Statuta Sodišča intervenirala, seveda ravna znotraj področja svoje odgovornosti v smislu člena 3(a) Uredbe.
21 – Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi Typke/Komisija (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, točka 35 in navedena sodna praksa).
22 – Morda je vredno navesti, da so v členu 15(3), četrti pododstavek, PDEU navedene „upravne naloge“. Vendar ne v tej določbi ne v Uredbi pri njenih izjemah iz člena 4(2) dejansko ni uporabljen izraz „sodna dejavnost“. Po drugi strani pa, če bi domnevali, da lahko Sodišče deluje le, kadar izvaja svoje „upravne naloge“ ali, nasprotno, „sodne naloge“ (in da ni tretje možnosti), bi za vse praktične namene lahko izvajanje „sodnih nalog“ izenačili s „sodno dejavnostjo“ in izvajanje „upravnih nalog“ z „upravno dejavnostjo“.
23 – Kar je bilo sprejeto z Odločbo Sodišča z dne 11. decembra 2012.
24 – S čimer se v splošnem pridružuje že podanemu predlogu v zvezi z dostopom do sodnih dokumentov v nekončanih zadevah, ki ga je že podal generalni pravobranilec M. Poiares Maduro v sklepnih predlogih, predstavljenih v združenih zadevah Švedska/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2009:592, točka 14).
25 – V zvezi s Sodiščem in sodnimi organi na splošno bom uporabljal izraz „javnost“, in ne „transparentnost“. Sodno delovanje ne more biti nikoli pregledno, razen če se bistveno ne spremeni njegova narava. Vendar si lahko prizadeva postati relativno odprto v smislu dostopnosti – tako intelektualno kot fizično – za državljane.
26 – Glej na primer Alemanno, A., Stefan, O., „Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo“, Common Market Law Review, zv. 51, Kluwer Law International, 2014, str. od 97 do 140. Splošneje o javnosti in preglednosti v kontekstu Evropske unije glej Prechal, S., De Leeuw, M. E., „Transparency: A General Principle of EU Law?“, v Bernitz, U. in drugi (ur.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, str. od 201 do 242; Dyrberg, P., „Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?“, v Arnull, A., Wincott, D. (ur.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, str. od 81 do 96; Rideau, J. (ur.), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Pariz, 1999; Curtin, D., Executive Power of the European Union.Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, str. od 204 do 245; Coudray, L., „La transparence et l’accès aux documents’, in Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (ur.), Traité de droit administratif européen, 2. izdaja, Bruylant, Bruselj, 2014, str. od 699 do 712.
27 – Glej tudi člen 10(3) PEU, ki spada v naslov II, „Določbe o demokratičnih načelih“, in, širše, člen 298(1) PDEU.
28 – Glej sodbo z dne 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke in Eifert (C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662, točka 68 in navedena sodna praksa).
29 – Poleg tega bi lahko bile glede na konkretne dejanske okoliščine morebiti upoštevne tudi druge pravice, kot na primer člen 13, naslovljen „Svoboda umetnosti in znanosti“. V njem je določeno, da je „umetnostno ustvarjanje in znanstveno raziskovanje […] svobodno. Spoštuje se akademska svoboda“.
30 – Glej na primer sodbe ESČP z dne 10. julija 2006, Sdružení Jihočeské Matky proti Češki republiki (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); z dne 14. aprila 2009, Társaság a Szabadságjogokért proti Madžarski (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, točka 35); z dne 3. aprila 2012, Gillberg proti Švedski (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, točki 82 in 83), in z dne 17. februarja 2015, Guseva proti Bolgariji (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, točka 53).
31 – Glej sodbo ESČP z dne 14. aprila 2009, Társaság a Szabadságjogokért (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
32 – Pri tem je relativno splošno navedlo, da „se obravnavana zadeva nanaša – zaradi cenzorskih pooblasti informacijskega monopola – na poseg v izvrševanje nalog družbenega psa čuvaja, kot je tisk, ne pa zanikanje splošne pravice dostopa do uradnih dokumentov“ – sodba ESČP z dne 14. aprila 2009, Társaság a Szabadságjogokért (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, točka 36).
33 – Glej nekončano zadevo o dostopu do spisa: ESČP, Studio Monitor in Zuriashvili proti Gruziji, pritožba št. 44920/09.
34 – Bentham, J., „Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France, Works IV (1790)“, The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, str. 316.
35 – Bentham, J., „Essay on Political Tactics, Works II (1791)“, The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, str. 314.
36 – Glej v splošnem Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, zlasti str. od 50 do 64.
37 – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura, predstavljene v združenih zadevah Švedska/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2009:592, točka 26, zadnja poved).
38 – Glej De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations.A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, str. 299 in naslednje.
39 – Glej Scharpf, F., Regieren in Europa.Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, str. od 16 do 28.
40 – Glej Ewing, K. D., „A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary“, Alberta Law Review, zv. 38, 2000, str. od 708 do 733. V kontekstu ESČP glej de Witte, B., „Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?“, v Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (ur.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford in Portland, 2012, str. od 129 do 144.
41 – R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Moj poudarek.
42 – Glej Habermas. J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt na Majni, 1992, str. 435 in naslednje.
43 – V zvezi s poudarjanjem povezave med dostopom do informacij s strani družbenih psov čuvajev in prispevkom k javni razpravi glej sodbi ESČP z dne 25. junija 2013, Iniciativa mladih za človekove pravice proti Srbiji, (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, točka 24), in z dne 28. novembra 2013, Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes proti Avstriji (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, točka 33).
44 – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura, predstavljene v zadevi Švedska/API in Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2009:592, točka 33).
45 – Glej na primer Sharpston, E., „Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, zv. 12, 2010, str. od 409 do 423.
46 – O izbranih nacionalnih sistemih glej National practices with regard to the accessibility of court documents, Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko – direktorat C: Državljanske pravice in ustavne zadeve, 2013; ali Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, marec 2009.
47 – Glej v tem smislu zlasti Model Policy for Access to Court Records in Canada, ki ga je septembra 2005 sestavil svetovalni odbor za pomoč sodnikom pri tehničnih vprašanjih kanadskega pravosodnega sveta (Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council), ter Policy for Access to Supreme Court of Canada Records z dne 17. marca 2015 (dostopno na http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
48 – Člen 33(2) Poslovnika ESČP.
49 – Člen 14(5) Poslovnika Sodišča EFTA.
50 – Člen 53 Poslovnika meddržavnega sodišča.
51 – Člen 67 Poslovnika Mednarodnega sodišča za pomorsko mednarodno pravo.
52 – UL 2015, L 105, str. 1.
53 – Člen 22(2), prvi pododstavek, Poslovnika Sodišča za uslužbence (UL 2014, L 206, str. 1).
54 – Skeptik bi lahko pripomnil, da je nekoč to bila ljubezen (ki je povsod okoli nas). Toda očitno se je nekaj spremenilo (zagotovo glede tega, kako javnost dojema sodišča).
55 – V tem delu se ne ukvarjam z dostopom do dokumentov Sodišča, ki se nanašajo na njegovo upravno dejavnost, ki je določen z Odločbo Sodišča Evropske unije z dne 11. decembra 2012.
56 – Glej Sklep Sodišča Evropske unije z dne 10. junija 2014 o deponiranju arhivskega gradiva Sodišča Evropske unije pri zgodovinskih arhivih Evropske unije (Evropski univerzitetni inštitut) (UL 2015, C 406, str. 2).
57 – Čeprav tedaj ni obstajala določba v Pogodbi, s katero bi bila zahtevana odobritev dostopa do upravnih dokumentov ECB, je ta že zagotovila tak dostop v Sklepu 1998/12/ES ECB z dne 3. novembra 1998 o dostopu javnosti do dokumentov in arhivov Evropske centralne banke (UL 1999, L 110, str. 30).
58 – Sklep Evropske centralne banke z dne 4. marca 2004 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke (UL 2004, L 80, str. 42).
59 – V nasprotju z upravnimi dokumenti Sodišča.
60 – Razen če so nekateri od njih dani na voljo v zgodovinskih arhivih (glej točko 56 zgoraj).
61 – In tako na neki (prilagojeni) način slediti zgledu Poslovnika Splošnega sodišča in nekdanjega Sodišča za uslužbence (glej točko 112 zgoraj teh sklepnih predlogov).
62 – Po širši analogiji z zadevami, ki se nanašajo na učinkovito sodno varstvo, glej sodbo z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi (C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točka 44), in z dne 22. decembra 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, točka 28).
63 – Poleg tega gredo nekatera nacionalna sodišča, zlasti višja sodišča, še dlje in v zvezi s predlogi za sprejetje predhodne odločbe sama objavijo na lastnih spletnih straneh, da so podala tak predlog Sodišču: običajno objavijo originalni predlog za sprejetje predhodne odločbe, odgovor Sodišča in nato lastno končno nacionalno odločbo.
64 – Glej sklep z dne 3. aprila 2000, Nemčija/Parlament in Svet (C‑376/98, EU:C:2000:181, točka 10).
65 – Točka 126 izpodbijane sodbe ob upoštevanju točk 120 in 122.
66 – Sodba z dne 17. junija 1998, Svenska Journalistförbundet/Svet (T‑174/95, EU:T:1998:127).
67 – Sodba z dne 17. junija 1998, Svenska Journalistförbundet/Svet (T‑174/95, EU:T:1998:127, točka 138).
68 – Sodba z dne 17. junija 1998, Svenska Journalistförbundet/Svet (T‑174/95, EU:T:1998:127, točke od 22 do 24).
69 – Izpodbijana sodba, točki 123 in 124, pri čemer je Komisija zahtevek glede stroškov postavila očitno šele na obravnavi (točka 25 izpodbijane sodbe).