ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
19 février 2004 (1)
«Agriculture - Organisation commune des marchés - Sucre - Règlement (CEE) n° 2670/81 - Preuve de l'exportation - Règlement (CEE) n° 3719/88 - Correction d'un certificat d'exportation - Inexactitude manifeste - Principe de proportionnalité»
Dans l'affaire C-329/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Royaume-Uni), et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
The Queen, à la demande de British Sugar plc,
et
Intervention Board for Agricultural Produce,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 2670/81 de la Commission, du 14 septembre 1981, établissant les modalités d'application pour la production hors quota dans le secteur du sucre (JO L 262, p. 14), tel que modifié par le règlement (CE) n° 158/96 de la Commission, du 30 janvier 1996 (JO L 24, p. 3), ainsi que sur l'interprétation et la validité du règlement (CEE) n° 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, portant modalités communes d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles (JO L 331, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1199/95 de la Commission, du 29 mai 1995 (JO L 119, p. 4),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. V. Skouris, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. C. Gulmann et J.-P. Puissochet, Mmes F. Macken et N. Colneric (rapporteur), juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations écrites présentées:
-
pour British Sugar plc, par MM. T. Sharpe, QC, et D. Jowell, barrister, mandatés par MM. A. Lidbetter et D. Green, solicitors,
-
pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M. J. E. Collins, en qualité d'agent, assisté de M. K. Parker, QC, et de Mme R. Haynes, barrister,
-
pour la Commission des Communautés européennes, par Mme M. Condou-Durande et M. K. Fitch, en qualité d'agents,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 10 septembre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par ordonnance du 20 juillet 2001, parvenue à la Cour le 4 septembre suivant, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), a posé, en vertu de l'article 234 CE, sept questions préjudicielles sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 2670/81 de la Commission, du 14 septembre 1981, établissant les modalités d'application pour la production hors quota dans le secteur du sucre (JO L 262, p. 14), tel que modifié par le règlement (CE) n° 158/96 de la Commission, du 30 janvier 1996 (JO L 24, p. 3, ci-après le «règlement n° 2670/81»), ainsi que sur l'interprétation et la validité du règlement (CEE) n° 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, portant modalités communes d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles (JO L 331, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1199/95 de la Commission, du 29 mai 1995 (JO L 119, p. 4, ci-après le «règlement n° 3719/88»).
2
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant British Sugar plc (ci-après «British Sugar») à l'Intervention Board for Agricultural Produce (ci-après l'«IBAP») au sujet de la décision de ce dernier imposant à ladite société le paiement d'un montant au titre de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2670/81, au motif qu'elle n'avait pas fourni la preuve requise de l'exportation de certaines quantités de sucre.
Le cadre juridique
3
Le règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 177, p. 4), tel que modifié par le règlement (CE) n° 3290/94 du Conseil, du 22 décembre 1994 (JO L 349, p. 105, ci-après le «règlement de base»), vise, dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (ci-après l'«OCM du sucre»), à maintenir les garanties nécessaires en ce qui concerne l'emploi et le niveau de vie des producteurs de produits de base comme des producteurs de betteraves de la Communauté européenne et à assurer la sécurité de l'approvisionnement en sucre de l'ensemble des consommateurs à des prix raisonnables, en stabilisant le marché du sucre.
4
À ces fins, il réglemente la production, l'importation et l'exportation de sucre. Les caractéristiques essentielles de ce régime sont précisées aux points 5 à 8 du présent arrêt.
5
Le règlement de base définit et fixe certaines quantités de production A et B. Il incombe à chaque État membre de répartir ces quantités de production de base A et B entre les producteurs de sucre établis sur son territoire. Il est alloué dans des conditions déterminées, aux entreprises productrices un quota A et un quota B pour chaque campagne de commercialisation (soit du 1er juillet d'une année au 30 juin de l'année suivante). Le sucre produit par une entreprise dans le cadre des quotas A et B est dénommé respectivement «sucre A» et «sucre B». Toute quantité de sucre produite en sus des quotas A et B est dénommée «sucre C».
6
L'article 13 du règlement de base prévoit un système de certificats obligatoires d'importation et d'exportation, dont la délivrance est subordonnée à la constitution d'une garantie visant à assurer que l'opération pour laquelle le certificat a été demandé sera réalisée. Un certificat d'exportation pour le sucre C est valable de la date de sa délivrance jusqu'à la fin du troisième mois suivant cette date. La garantie reste acquise en tout ou en partie si l'opération n'est pas réalisée ou ne l'est que partiellement pendant la période de validité dudit certificat.
7
Le sucre C n'est éligible ni au régime de soutien des prix ni à celui des restitutions à l'exportation. Il n'est pas non plus soumis aux prix spécifiés de la betterave ni aux cotisations à la production. En outre, sauf dans les circonstances décrites ci-après, le sucre C doit être écoulé en dehors de la Communauté pour être vendu sur le marché mondial.
8
L'article 26 du règlement de base dispose:
«1.    Sans préjudice du paragraphe 2, le sucre C qui n'est pas reporté en vertu de l'article 27, l'isoglucose C et le sirop d'inuline C ne peuvent être écoulés sur le marché intérieur de la Communauté et doivent être exportés en l'état avant le 1er janvier suivant la fin de la campagne de commercialisation en cause.
Les articles 8, 9, 17 et 20 ne sont pas applicables à ce sucre et les articles 9, 17 et 20 à cet isoglucose et à ce sirop d'inuline.
2.      À titre exceptionnel, il peut être décidé, dans la mesure nécessaire pour assurer la sécurité d'approvisionnement en sucre de la Communauté, que l'article 20 est applicable au sucre C. Dans ce cas, il est décidé en même temps que toute la quantité de sucre C en question peut définitivement être écoulée sur le marché intérieur sans que le montant prévu au paragraphe 3 du présent article soit perçu.
3.      Les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 41.
Ces modalités prévoient, notamment, la perception d'un montant sur le sucre C, sur l'isoglucose C et sur le sirop d'inuline C visés au paragraphe 1 dont l'exportation en l'état dans le délai requis n'a pas été prouvée à une date à déterminer.»
9
Le règlement n° 2670/81 établit les modalités d'application pour la production hors quota du sucre. Son article 1er prévoit:
«1.    L'exportation visée à l'article 26 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1785/81 est considérée comme effectuée si:
a)
sans préjudice des autres dispositions du présent règlement, la preuve visée à l'article 2 est en la possession de l'organisme compétent de l'État membre de production, quel que soit l'État membre d'exportation du sucre C, de l'isoglucose C ou du sirop d'inuline C;
b)
la déclaration d'exportation en cause est acceptée par l'État membre d'exportation avant le 1er janvier suivant la fin de la campagne de commercialisation au cours de laquelle le sucre C, l'isoglucose C ou le sirop d'inuline C a été produit;
c)
le sucre C, l'isoglucose C ou le sirop d'inuline C ou une quantité correspondante au sens de l'article 2 paragraphe 3 a quitté le territoire douanier de la Communauté au plus tard dans un délai de soixante jours à compter du 1er janvier visé au point b);
d)
le produit a été exporté sans restitution ni prélèvement comme sucre blanc ou sucre brut non dénaturés ou comme sirops obtenus en amont du sucre à l'état solide relevant des codes NC 1702 60 90 et 1702 90 99, comme isoglucose en l'état ou comme sirop d'inuline en l'état.
Sauf cas de force majeure, si l'ensemble des conditions prévues au premier alinéa ne sont pas remplies, la quantité de sucre C, d'isoglucose C ou de sirop d'inuline C en cause est considérée comme écoulée sur le marché intérieur.
[...]»
10
L'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2670/81 dispose que la preuve visée à l'article 1er du même règlement «est apportée par la présentation:
a)
d'un certificat d'exportation délivré, conformément à l'article 3 du règlement (CEE) n° 2630/81 [de la Commission, du 10 septembre 1981, portant modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation et d'exportation dans le secteur du sucre (JO L 258, p. 16)], au fabricant en cause par l'organisme compétent de l'État membre [...];
b)
des documents visés aux articles 30 et 31 du règlement (CEE) n° 3183/80 nécessaires à la libération de la caution;
c)
d'une déclaration du fabricant de sucre attestant que le sucre C, l'isoglucose ou le sirop d'inuline C a été produit par lui».
11
L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2670/81 est libellé comme suit:
«Pour les quantités qui, au sens de l'article 1er paragraphe 1, ont été écoulées sur le marché intérieur, l'État membre concerné perçoit pour le sucre C par 100 kilogrammes de sucre blanc ou brut selon le cas [...] un montant qui est égal à la somme:
-
des charges à l'importation les plus élevées applicables au produit concerné au cours de la période comprenant la campagne de commercialisation pendant laquelle le sucre C [...] en cause a été produit et les six mois suivant cette campagne,
et
-
de 1,21 écu.»
12
L'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 2670/81 dispose que l'État membre concerné communique le montant total à payer aux fabricants qui sont soumis à l'obligation de payer le montant visé au paragraphe 1 dudit article avant le 1er mai qui suit le 1er janvier suivant la fin de la campagne de commercialisation au cours de laquelle le sucre C a été produit.
13
Des modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation et d'exportation dans le secteur du sucre ont été arrêtées par le règlement (CE) n° 1464/95, de la Commission, du 27 juin 1995, portant modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation et d'exportation dans le secteur du sucre (JO L 144, p. 14), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2136/95 de la Commission, du 7 septembre 1995 (JO L 214, p. 19, ci-après le «règlement n° 1464/95»), qui a remplacé le règlement n° 2630/81.
14
L'article 4 du règlement n° 1464/95 dispose:
«1.    Pour le sucre C, pour l'isoglucose C ainsi que pour le sirop d'inuline C, produits à exporter en vertu de l'article 26 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1785/81, la demande et le certificat comportent, dans la case 20, au moins une des mentions suivantes:
[...]
-
à exporter conformément à l'article 26 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1785/81
[...]
2.      Le certificat comporte, dans la case 22, au moins une des mentions suivantes:
[...]
-
à exporter sans restitution ni prélèvement ... (quantité pour laquelle ce certificat a été délivré) kg
[...]
3.      Les dispositions du paragraphe 1 ne sont pas applicables au sucre C qui, en vertu de l'article 26 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 1785/81, est soumis au prélèvement à l'exportation visé à l'article 20 dudit règlement.
4.      Les dispositions de l'article 8 paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3719/88 ne sont pas applicables aux certificats d'exportation du sucre C, d'isoglucose C et de sirop d'inuline C.»
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Aux termes de l'article 5 du règlement n° 1464/95:
«La délivrance d'un certificat d'exportation pour le sucre C, l'isoglucose C et le sirop d'inuline C ne peut avoir lieu qu'après que le fabricant en cause a apporté la preuve à l'organisme compétent que la quantité pour laquelle le certificat est demandé, ou une quantité équivalente, a été effectivement produite au-delà des quotas A et B de l'entreprise concernée [...]»
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Les certificats d'importation et d'exportation pour le sucre sont également régis par le règlement n° 3719/88, qui a remplacé le règlement (CEE) n° 3183/80 de la Commission, du 3 décembre 1980, portant modalités communes d'application du régime de certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles (JO L 338, p. 1), visé à l'article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 2670/81. L'article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 3719/88 prévoit:
«Le certificat d'importation ou d'exportation autorise et oblige respectivement à importer ou à exporter, au titre du certificat, et, sauf cas de force majeure, pendant la durée de sa validité, la quantité spécifiée des produits et/ou marchandises en cause. [...]»
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Selon l'article 8, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n° 3719/88, les obligations visées à ce paragraphe 1 sont des exigences principales au sens de l'article 20 du règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5), tel que modifié par le règlement (CE) n° 3403/93 de la Commission, du 10 décembre 1993 (JO L 310, p. 4).
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L'article 10 du règlement n° 3719/88 dispose:
«Les extraits de certificats ont les mêmes effets juridiques que les certificats dont ils sont issus, dans la limite de la quantité pour laquelle ces extraits ont été délivrés.»
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Aux termes de l'article 20 dudit règlement:
«1.    Sur demande du titulaire du certificat ou du cessionnaire et sur présentation de l'exemplaire n° 1 du certificat, un ou plusieurs extraits de ce document peuvent être délivrés par les organismes compétents des États membres.
[...]
L'organisme émetteur de l'extrait impute sur l'exemplaire n° 1 du certificat la quantité pour laquelle ce dernier document a été délivré, majoré de la tolérance. Dans ce cas, à côté de la quantité imputée sur l'exemplaire n° 1 du certificat est apposée la mention 'extrait'.
2.      Un extrait de certificat ne peut pas faire l'objet de la délivrance d'un autre extrait.
[...]»
20
L'article 21, paragraphe 1, du règlement n° 3719/88 prévoit:
«Pour la détermination de leur durée de validité, les certificats sont considérés comme délivrés le jour du dépôt de la demande; ce jour est compté dans le délai de validité du certificat.»
21
L'article 22, paragraphe 1, dudit règlement est libellé comme suit:
«L'exemplaire n° 1 du certificat est présenté au bureau de douane où est acceptée:
[...]
b)
dans le cas d'un certificat d'exportation ou de préfixation de la restitution, la déclaration relative:
-
à l'exportation hors de la Communauté
[....]»
22
L'article 24 du même règlement dispose:
«1.    Les mentions portées sur les certificats et les extraits de certificats ne peuvent pas être modifiées après leur délivrance.
2.      En cas de doute tenant à l'exactitude des mentions figurant sur le certificat ou l'extrait, le certificat ou l'extrait est renvoyé à l'organisme émetteur du certificat, à l'initiative de l'intéressé ou du service compétent de l'État membre intéressé.
Si l'organisme émetteur du certificat estime que les conditions d'une rectification sont réunies, il procède au retrait soit de l'extrait, soit du certificat ainsi que des extraits antérieurement délivrés et émet, sans tarder, soit un extrait corrigé, soit un certificat et les extraits correspondants corrigés. Sur ces nouveaux documents, qui comportent la mention 'certificat corrigé le ...' ou 'extrait corrigé le ...' sur chaque exemplaire, sont reproduites, le cas échéant, les imputations antérieures.
Si l'organisme émetteur n'estime pas nécessaire la rectification du certificat ou de l'extrait, il appose sur celui-ci la mention 'vérifié le ... selon l'article 24 du règlement (CEE) n° 3719/88' ainsi que son cachet.»
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Le dix-septième considérant du règlement n° 3719/88 prévoit:
«considérant que, pour des raisons de bonne gestion administrative, les certificats et les extraits de certificats ne peuvent pas être modifiés après leur délivrance; que, toutefois, en cas de doute ayant trait à une erreur imputable à l'organisme émetteur ou à des inexactitudes manifestes et concernant les mentions figurant sur le certificat ou l'extrait, il convient d'instituer une procédure pouvant conduire au retrait des certificats ou extraits erronés et à la délivrance de titres corrigés».
24
Les articles 30 et 31 du règlement n° 3719/88 disposent:
«Article 30
1.      Le respect d'une exigence principale est attesté par la production de la preuve:
[...]
b)
en ce qui concerne les exportations, de l'acceptation de la déclaration visée à l'article 22 paragraphe 1 point b) relative au produit concerné; en outre il faut apporter la preuve:
i)
s'il s'agit soit d'une exportation hors du territoire douanier de la Communauté, soit de livraisons assimilées à des exportations au sens de l'article 34 du règlement (CEE) n° 3665/87, que le produit a, dans un délai de soixante jours à compter de la date de l'acceptation de la déclaration d'exportation, sauf impossibilité imputable à la force majeure, soit atteint sa destination dans le cas de livraisons assimilées à des exportations, soit, dans les autres cas, quitté le territoire douanier de la Communauté [...]
[...]
Article 31
1.      Les preuves prévues à l'article 30 sont apportées selon les modalités définies ci-après:
[...]
b)
dans les cas visés à l'article 30 paragraphe 1 point b) et paragraphe 2, la preuve est apportée, sans préjudice des dispositions du paragraphe 2, par la production de l'exemplaire n° 1 du certificat et, le cas échéant, de l'exemplaire n° 1 du ou des extraits de certificats visés conformément aux dispositions de l'article 22 ou de l'article 23.
2.      En outre, s'il s'agit d'une exportation de la Communauté ou d'une livraison pour une destination au sens de l'article 34 du règlement (CEE) n° 3665/87 ou de la mise sous le régime visé à l'article 38 de ce même règlement, la production d'une preuve complémentaire est exigée.
Cette preuve complémentaire:
a)
est laissée au choix de l'État membre intéressé dans les cas où:
i)
le certificat est émis;
ii)
la déclaration visée à l'article 22 paragraphe 1 point b) est acceptée et
iii)
le produit:
-
quitte le territoire douanier de la Communauté [...]
[...]
dans le même État membre;
[...]»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
25
Le 7 août 1997, British Sugar a demandé à l'IBAP un certificat d'exportation en vue d'exporter 20 millions de kg de sucre C (montant indiqué en lettres et en chiffres). Le 8 août 1997, l'IBAP a délivré un certificat d'exportation pour 20 000 tonnes de sucre C portant le numéro 3SG00070 (ci-après le «certificat de base»), qui était valable jusqu'au 30 novembre 1997 inclus et assorti d'une caution de 43 249,74 GBP garantissant l'exportation de ce volume. Le même jour, l'IBAP, à la demande de British Sugar, a délivré le premier extrait de ce certificat directement à l'agent maritime de cette dernière, Oughtred & Harrison (ci-après «O & H»).
Le premier lot litigieux
26
Le 8 août 1997 (date de délivrance du certificat de base et du premier extrait de celui-ci), British Sugar a présenté séparément quatre demandes d'extraits (extraits nos 2 à 5) de ce certificat. Sur la demande pro forma du troisième extrait, comme pour le premier extrait et conformément à une pratique courante de British Sugar, celle-ci a demandé que l'extrait en cause soit envoyé directement à O & H.
27
La troisième demande d'extrait du certificat de base contenait, sous la rubrique «Tonnage demandé», la mention «2 900» en chiffres et, au-dessous de celle-ci, était inscrit «Deux mille neuf cents kilogrammes» en lettres. British Sugar soutient que cette troisième demande d'extrait contient une erreur dans la mesure où sa véritable intention était de faire une demande pour 2 900 tonnes de sucre et non pas pour 2 900 kg. Toutefois, British Sugar a inscrit dans son propre registre une exportation de 2,9 tonnes et a demandé des extraits dudit certificat sur cette base.
28
Le 11 août 1997, l'IBAP a délivré un extrait pour un volume de 2,9 tonnes et effectué une imputation d'un montant équivalent sur le certificat de base resté en sa possession. Comme il avait été réclamé, l'extrait dudit certificat a été directement adressé à O & H. British Sugar fait valoir qu'elle n'a pas vu cet extrait. À aucun moment non plus elle n'a vu le certificat de base en possession de l'IBAP.
29
L'IBAP n'est pas en mesure de confirmer à quel moment la déclaration d'exportation correspondante (formulaire douanier C 88) a été établie, mais il fait valoir que ce formulaire a été dactylographié par O & H à partir d'un document pro forma C 88 fourni par British Sugar. Conformément à ce document pro forma, ledit formulaire déclarait, dans la case 38, des exportations d'un volume de 2 900 kg, mention qui a été corrigée par O & H et remplacée par l'indication «2 900 000 kg». En outre, O & H a décrit les lots de la manière suivante: 58 000 x 50 kg (soit 2 900 tonnes), pour une valeur de 551 493 GBP. Dans la case 47, qui contient les détails de base concernant la quantité, dans la colonne intitulée «volume net», le chiffre 2 900 a été indiqué et la colonne intitulée «unité» n'a pas été remplie. Toutefois, la colonne intitulée «certificat d'exportation» mentionnait le numéro de certificat 3SG00070/03, délivré pour un volume de 2 900 kg.
30
Le 14 août 1997, O & H a soumis à HM Customs & Excise (ci-après les «autorités douanières») le formulaire C 88 et l'extrait du certificat, joints à une lettre sollicitant l'autorisation d'embarquer 3 000 tonnes de sucre. O & H demandait aux autorités douanières d'apposer leur cachet sur cette lettre à titre de preuve de l'autorisation d'embarquement. Le cachet a été apposé par ces dernières et la lettre a été datée du 14 août 1997. Le formulaire C 88 a déclaré la date du 22 août 1997 comme étant celle de l'exportation hors du Royaume-Uni de la marchandise, bien que la déclaration ait été acceptée par les autorités douanières le 29 août 1997, à la suite de la présentation tardive, à cette date, de la notification d'achèvement de l'embarquement. Il n'est pas contesté que celles-ci ont visé le formulaire C 88 à la date d'acceptation, en apposant leur cachet pour une imputation de «Deux millions neuf cent mille kilos». L'IBAP n'est pas en mesure de confirmer à quel moment l'ajout manuscrit a été porté dans la case 38 de ce formulaire, mais fait observer que, selon les déclarations de British Sugar, la modification a été effectuée par O & H, qui connaissait l'intention de cette société d'exporter 2 900 000 kg de sucre C.
31
Le 22 août 1997, 2 900 tonnes de sucre ont été expédiées vers une destination extérieure à l'Union européenne.
32
Le 29 août 1997, les autorités douanières ont imputé «2 900 T» et «Deux millions neuf cent mille kilos» (soit 2 900 tonnes) sur l'extrait du certificat de base, en apposant leur cachet et leur signature sur ce document. Alors que le navire avait, en fait, appareillé le 22 août 1997, la preuve du départ n'a été fournie que le 29 août suivant, ce qui explique le retard avec lequel l'imputation a été effectuée, malgré la réception préalable dans les délais de la déclaration en douane et de l'extrait de certificat.
33
Le formulaire C 88 a été visé par les autorités douanières au moyen d'un cachet apposé dans le coin supérieur droit du document et dans la case 38, intitulée «Volume net (kg)» et comportant la mention «2 900 000». Les autorités douanières ont visé le verso dudit formulaire au moyen d'un cachet apposé sur le côté droit, au milieu du document, ainsi que dans le coin inférieur droit de celui-ci, et ont coché la case A 1, correspondant à la mention «Les marchandises décrites ont quitté le Royaume-Uni ... à des fins d'exportation vers un pays non-membre».
34
L'IBAP a reçu le certificat correspondant le 15 septembre 1997.
35
À la suite du contrôle a posteriori des documents d'exportation pertinents, qui a commencé à cette date, il est apparu à l'IBAP, d'une part, que le formulaire C 88 ainsi que, peut-être, le certificat avaient été déposés après l'expédition de la marchandise et, d'autre part, que le volume net déclaré dans la case 38 de ce formulaire ne correspondait pas à la quantité indiquée dans les cases 17 et 18 de l'extrait dudit certificat. Par diverses correspondances adressées entre les 9 et 15 octobre 1997 à British Sugar, l'IBAP a attiré l'attention de cette dernière sur ces faits.
36
Le 9 octobre 1997, il demeurait 29,525 tonnes qui n'avaient pas été utilisées au titre du certificat de base. Le 16 octobre 1997, cette quantité a été exportée sur le fondement de celui-ci.
37
Par lettre du 20 avril 1998, British Sugar a formellement demandé à l'IBAP d'exercer le droit de rectification qu'il tient de l'article 24 du règlement n° 3719/88 afin de «régulariser la situation et d'éliminer les inexactitudes». L'IBAP a considéré qu'il n'avait pas d'autre choix que de refuser toute rectification du certificat de base ou de tout extrait de celui-ci.
Le second lot litigieux
38
Selon les points 33 à 35 de l'annexe à la demande de décision préjudicielle adressée à la Cour:
«À la suite du troisième extrait, 57 autres extraits ont été délivrés à partir du certificat de base, épuisant ainsi le volume autorisé par ce dernier. Le 11 septembre 1997, [British Sugar] s'est vu délivrer un extrait pour 298,2 tonnes (il s'agissait du 46e extrait et du volume demandé par British Sugar). Bien qu'un lot de 140 tonnes ait été expédié au titre de cet extrait le 10 octobre 1997 (c'est-à-dire avant le dernier jour de validité du certificat et de l'extrait), un second lot de 158,2 tonnes n'a été exporté que le 3 décembre 1997 (soit trois jours après le dernier jour de validité du certificat de base et de l'extrait).
Les autorités douanières, agissant en tant qu'agent de la défenderesse, ont imputé un volume de '158,2 T' et de 'Cent cinquante-huit mille deux cents kilogrammes' (soit 158,2 tonnes) sur l'extrait de certificat en y apposant leur cachet et leur signature.
Les autorités douanières ont visé un formulaire C 88 correspondant à ce lot de 298,2 tonnes en apposant leur cachet dans le coin supérieur droit du document et, au verso, au milieu sur le côté droit, ainsi que dans le coin inférieur droit. Elles ont également coché la case A 1 au verso, correspondant à la mention 'Les marchandises décrites ont quitté le Royaume-Uni ... à des fins d'exportation vers un pays non-membre'.»
39
Ayant reçu, le 9 décembre 1997, un formulaire de déclaration d'exportation C 88, l'IBAP l'a examiné les 11 et 12 décembre suivants et a découvert que 158,2 tonnes de sucre C avaient été exportées le 3 décembre 1997, au titre du 46e extrait, après l'expiration du certificat de base et de l'extrait correspondant. British Sugar a été informée par lettre de cette irrégularité peu après cet examen.
La perception du montant dû au titre de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2670/81
40
L'IBAP a considéré qu'il était tenu d'exiger de British Sugar un montant au sens de l'article 3 du règlement n° 2670/81, au motif qu'elle n'avait pas fourni la preuve requise de l'exportation de la marchandise, à savoir un certificat valable pour l'intégralité du volume exporté, en ce qui concerne les exportations effectuées au titre des 3e et 46e extraits.
41
Le 30 avril 1998, il a facturé un montant calculé selon les termes de l'article 3, paragraphe 1, dudit règlement. Ce montant porte sur un volume de 3 055,3 tonnes, à savoir l'élément principal du recours dans l'affaire au principal (2 897,1 tonnes, soit 2 900 moins 2,9) auquel s'ajoute le second élément (158,2 tonnes). Il s'élève à 1 455 520,49 GBP. La perception dudit montant est fondée sur la constatation selon laquelle British Sugar n'aurait pas rempli les conditions énoncées à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2670/81.
42
La sommation de payer ledit montant a été adressée à British Sugar le 30 avril 1998 et c'est la décision de l'IBAP, du 23 décembre 1999, de procéder au recouvrement de ce montant qui fait l'objet du recours dans l'affaire au principal.
43
C'est dans ces circonstances que la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Lorsque:
a)
un négociant a exporté une quantité de sucre C dépassant le volume pour lequel l'exportation a été autorisée au moyen du certificat en cause; et/ou
b)
un négociant a exporté du sucre C après l'expiration du certificat autorisant cette exportation; et
c)
même si, en fait, la quantité de sucre C en cause a quitté le territoire douanier de la Communauté,
la preuve exigée à l'article 2, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 2670/81 a-t-elle été fournie en ce qui concerne cette exportation ou cet élément de l'exportation, qui n'a pas fait l'objet d'un certificat valable?
2)
Dans les circonstances décrites au point 1, sous a), ci-dessus, la réponse à la précédente question est-elle différente lorsque:
a)
le négociant a soumis aux autorités douanières un formulaire C 88 de déclaration en douane corrigé à la main de façon à refléter le montant effectivement exporté, et que
b)
les autorités douanières ont visé l'extrait de certificat en cause au vu de la déclaration du négociant correspondant au montant effectivement exporté?
3)
La réponse à la première question ci-dessus est-elle différente si l'on considère que les circonstances s'établissent comme suit:
a)
le négociant avait l'intention de demander un extrait pour 2 900 tonnes;
b)
en raison d'une erreur commise par le négociant, un extrait de certificat a été délivré pour 2,9 tonnes et ces 2,9 tonnes ont été inscrites dans le registre de l'Intervention Board et dans celui du négociant;
c)
l'extrait de certificat a été imputé, au nom du négociant, par son agent, pour refléter exactement l'intention du négociant d'exporter 2 900 tonnes;
d)
cet extrait de certificat a ensuite été visé par les autorités douanières afin de certifier l'exportation de 2 900 tonnes de sucre;
e)
le sucre a fait l'objet d'un formulaire C 88 de certificat d'exportation pour 2 900 tonnes qui a ensuite été imputé et visé par les autorités douanières;
f)
2 900 tonnes de sucre ont effectivement été exportées;
g)
des extraits de certificat ont ensuite été demandés et accordés comme si 2,9 tonnes seulement avaient été précédemment autorisées pour l'exportation;
h)
chaque extrait ultérieur de certificat a été dûment imputé et visé et tous les volumes de sucre ainsi inscrits ont été effectivement exportés;
i)
en définitive, 2 897,1 tonnes de sucre ont été exportées en sus du volume autorisé par le certificat initial?
4)
L'article 24 du règlement n° 3719/88 permet-il à l'autorité compétente de retirer l'extrait ou le certificat, ainsi que tout extrait précédemment délivré et oblige-t-il l'autorité compétente à émettre sans délai un certificat ou un extrait rectifié ou toute imputation effectuée sur ce certificat ou cet extrait lorsque:
a)
le certificat ou l'extrait ne comporte pas à première vue d'erreur évidente ou manifeste et qu'aucune erreur n'a été commise par l'autorité émettrice; et/ou
b)
la rectification est demandée après l'expiration de l'extrait ou du certificat en cause?
c)
La situation est-elle différente si l'intention du négociant était de demander un extrait de certificat (d'un certificat déjà délivré) pour une quantité supérieure à celle pour laquelle il a fait une demande?
5)
Si les questions précédentes appellent une réponse négative, les dispositions de l'article 24 du règlement n° 3719/88 de la Commission enfreignent-elles les principes communautaires de proportionnalité et/ou d'égalité, dans la mesure où l'absence de tout droit de rectifier le certificat, l'extrait de certificat ou toute imputation effectuée sur ceux-ci peut conduire, dans les circonstances décrites ci-dessus, à l'infliction d'une amende en vertu de l'article 3 du règlement n° 2670/81 de la Commission?
6)
a)
La juridiction nationale et/ou l’autorité nationale disposent-elles d’un pouvoir discrétionnaire pour modifier (à la baisse) le montant de l’amende devant être infligée en vertu de l’article 3 du règlement n° 2670/81 de la Commission?
b)
Dans l'affirmative, existe-t-il en l'espèce des facteurs que la Cour considère comme pertinents dans le cadre de l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire?
7)
Dans les circonstances décrites aux points 33 à 35 [de l'ordonnance de renvoi reproduits au point 38 du présent arrêt], est-ce à bon droit qu'une amende au titre de l'article 3 du règlement n° 2670/81 est infligée?»
Sur les trois premières questions
44
Les trois premières questions, qu'il convient d'examiner ensemble, concernent l'interprétation de l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 2670/81.
45
Aux termes de cette disposition, la preuve visée à l'article 1er du même règlement exige la présentation d'un certificat d'exportation délivré, conformément à l'article 3 du règlement n° 2630/81 - lequel a été remplacé par l'article 4 du règlement n° 1464/95 -, au fabricant en cause par l'organisme compétent de l'État membre.
46
Au point 43 de son arrêt du 29 janvier 1998, Südzucker (C-161/96, Rec. p. I-281), la Cour a jugé que, en dépit du fait que la quantité de sucre en cause avait quitté le territoire douanier de la Communauté, la Commission a pu valablement considérer que la production du certificat d'exportation muni des imputations et visas requis est nécessaire en vue d'assurer le respect des exigences en matière d'exportation de sucre C. Au point 34 dudit arrêt, elle a relevé que l'obligation de prouver le respect de ces exigences par un tel certificat est indispensable au bon fonctionnement du régime des quotas.
47
En effet, ainsi qu'il découle du neuvième considérant du règlement de base, les autorités compétentes doivent être mises à même de suivre en permanence le mouvement des échanges avec les pays tiers afin de pouvoir en apprécier l'évolution et d'appliquer éventuellement les mesures édictées par ce règlement. La délivrance de certificats d'exportation a été prévue à cette fin.
48
Ainsi, les certificats d'exportation de sucre C ne visent pas uniquement à prouver la quantité exportée et la date de l'exportation, mais ils ont également pour objet de réguler quantitativement et dans le temps les exportations y afférentes afin d'éviter des effets non désirés sur l'OCM du sucre.
49
Il résulte de ce qui précède que la preuve prévue à l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 2670/81 n'est pas apportée pour une quantité de sucre C effectivement exportée lorsque cette quantité dépasse la quantité totale indiquée dans le certificat d'exportation ou que l'exportation a lieu après l'expiration de la période de validité de ce certificat. Le fait que le sucre C en cause dans l'affaire au principal a effectivement quitté le territoire douanier de la Communauté n'est pas déterminant à cet égard.
50
Quant au fait, envisagé par la deuxième question, que les autorités douanières ont visé l'extrait de certificat en cause au vu de la déclaration en douane du fabricant faite sur un formulaire corrigé et correspondant au montant de la quantité effectivement exportée, il suffit de constater que lesdites autorités n'agissent pas comme représentant légal de l'IBAP. En tout état de cause, le fait d'imputer et de viser la quantité effectivement exportée sur l'extrait de certificat ne change pas l'obligation, qui incombe au fabricant, de présenter un extrait de certificat valide pour la quantité effectivement exportée.
51
Les suppositions évoquées dans la troisième question, qui visent, d'une part, de manière détaillée la situation envisagée dans la deuxième question et, d'autre part, le fait que, au niveau des demandes d'extraits de certificat, l'erreur du négociant n'a pas été corrigée, ainsi que les conséquences de ce fait, ne modifient pas non plus la réponse à donner à la première question.
52
Par conséquent, il y a lieu de répondre aux trois premières questions que la preuve prévue à l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 2670/81 n'est pas apportée pour une quantité de sucre C effectivement exportée lorsque cette quantité dépasse la quantité totale indiquée dans le certificat d'exportation ou que l'exportation a lieu après l'expiration de la période de validité de ce certificat. Le fait que le sucre C concerné a effectivement quitté le territoire douanier de la Communauté n'est pas déterminant à cet égard. Il en va de même lorsque les autorités douanières ont visé l'extrait d'un certificat portant sur une quantité demandée, mais ne reflétant pas les véritables intentions du fabricant au vu d'une déclaration en douane faite sur un formulaire corrigé et correspondant au montant de la quantité totale effectivement exportée.
Sur la quatrième question
53
Une rectification conformément à l'article 24, paragraphe 2, du règlement n° 3719/88 présuppose qu'une mention figurant sur le certificat d'exportation ou l'extrait de celui-ci est inexacte.
54
Il n'y a pas d'inexactitude au sens de cette disposition lorsque le tonnage figurant sur la demande d'un extrait est transcrit de manière exacte sur cet extrait.
55
Cette constatation vaut indépendamment du point de savoir si les indications figurant dans la demande reflètent ou non les véritables intentions du demandeur. En effet, l'article 24, paragraphe 2, du règlement n° 3719/88 n'a pas pour objet la rectification des demandes de certificats d'exportation ou d'extraits de ceux-ci. Au demeurant, sans une demande en ce sens de la part du demandeur, l'organisme émetteur desdits certificats n'est même pas en droit de délivrer un extrait de certificat excédant le montant du tonnage expressément demandé.
56
Par conséquent, il convient de répondre à la quatrième question que l'article 24 du règlement n° 3719/88 doit être interprété en sens qu'il ne permet pas à l'autorité compétente d'effectuer une rectification du tonnage indiqué sur le certificat d'exportation ou sur l'extrait de celui-ci lorsque ces documents ne comportent pas eux-mêmes une inexactitude des mentions y figurant.
57
Étant donné que, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, il n'existe pas d'inexactitude au sens de l'article 24 du règlement n° 3719/88, il n'y a pas lieu de répondre à la question relative au bien-fondé de rectifications opérées après l'expiration de la durée de validité du certificat d'exportation.
Sur la cinquième question
58
Selon la jurisprudence de la Cour, afin d'établir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalité, il importe de vérifier si les moyens qu'elle met en oeuvre sont aptes à réaliser l'objectif visé et s'ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre [voir, notamment, arrêts du 9 novembre 1995, Allemagne/Conseil, C-426/93, Rec. p. I-3723, point 42, et du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, C-491/01, Rec. p. I-11453, point 122].
59
Il ne saurait être soutenu que des normes qui, par elles-mêmes, ne comportent pas d'ingérence dans des intérêts protégés sont susceptibles de violer le principe de proportionnalité.
60
L'article 24, paragraphe 2, du règlement n° 3719/88 vise uniquement, ainsi qu'il découle du dix-septième considérant de celui-ci, à permettre la correction d'erreurs imputables à l'organisme émetteur ou d'inexactitudes manifestes. Aucune ingérence dans les intérêts des fabricants ne résulte d'une telle disposition et, dès lors, celle-ci ne saurait constituer une violation du principe de proportionnalité.
61
Quant au principe d'égalité, force est de constater que British Sugar n'a pas avancé d'arguments susceptibles de démontrer que l'article 24, paragraphe 2, du règlement n° 3719/88 même est invalide en raison d'une violation de ce principe.
62
Il convient d'ajouter que, lorsque, à la suite d'une erreur contenue dans une demande d'extrait de certificat d'exportation et relevant de la sphère de responsabilité du demandeur, un extrait a été délivré pour une quantité trop réduite par rapport aux intentions de celui-ci, le règlement n'empêche pas le fabricant d'éviter la perception d'un montant au titre de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2670/81, en sollicitant la délivrance d'un autre extrait, portant sur la quantité manquante, avant d'exporter la quantité de marchandise effectivement souhaitée.
63
Au regard de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la cinquième question que l'examen de l'article 24 du règlement n° 3719/88 n'a révélé aucun élément de nature à affecter sa validité.
Sur la sixième question
64
Rien dans le libellé de l'article 3 du règlement n° 2670/81 n'indique que les autorités compétentes sont habilitées à modifier le montant en cause.
65
British Sugar fait toutefois observer que, si une faute caractérisée peut être retenue à la charge de l'IBAP, le droit communautaire non seulement autoriserait ce dernier à moduler une sanction, mais le lui imposerait.
66
Il n'y a pas lieu de décider si cette interprétation doit être accueillie. En effet, dans l'affaire au principal, il n'a été invoqué aucun argument permettant de déduire un comportement fautif de l'IBAP. Le seul argument faisant état d'une faute présumée de celui-ci est tiré de son refus de corriger les extraits de certificat en question, comportement qui ne saurait lui être reproché ainsi qu'il ressort des points 53 à 56 du présent arrêt.
67
Par conséquent, il convient de répondre à la première branche de la sixième question que, dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, ni la juridiction nationale ni l'autorité compétente ne disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour modifier à la baisse le montant devant être perçu en application de l'article 3 du règlement n° 2670/81.
68
Eu égard à cette réponse, il n'y a plus lieu de répondre à la seconde branche de ladite question.
Sur la septième question
69
Par sa septième question, la juridiction de renvoi demande en substance si, dans les circonstances décrites aux points 33 à 35 de l'ordonnance de renvoi (qui sont reproduits au point 38 du présent arrêt), c'est à bon droit qu'un montant a été perçu au titre de l'article 3 du règlement n° 2670/81.
70
À cet égard, il y a lieu de rappeler que la procédure prévue à l'article 234 CE est fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour.
71
La Cour n'est pas compétente pour trancher les faits au principal ou pour appliquer à des mesures ou à des situations nationales les règles communautaires dont elle a donné l'interprétation, ces questions relevant de la compétence exclusive de la juridiction nationale (voir arrêt du 5 octobre 1999, Lirussi et Bizzaro, C-175/98 et C-177/98, Rec. p. I-6881, points 37 et 38)
72
Toutefois, afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, il importe de constater que rien dans le règlement n° 2670/81 n'autorise le fabricant à procéder à l'exportation de sucre C après l'expiration du certificat d'exportation correspondant. L'imputation des quantités exportées sur l'extrait dudit certificat et des visas apposés par les autorités douanières sur un formulaire C 88 correspondant à l'exportation en cause ne sont pas de nature à mettre en doute cette conclusion, parce que lesdites mesures n'entraînent pas une prolongation de la validité du certificat d'exportation.
73
Il y a donc lieu de répondre à la septième question que l'article 3 du règlement n° 2670/81 doit être interprété en ce sens qu'il s'applique si l'exportation de sucre C a été effectuée après l'expiration du certificat d'exportation correspondant.
Sur les dépens
74
Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
statuant sur les questions à elle soumises par la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), par ordonnance du 20 juillet 2001, dit pour droit:
1)
La preuve prévue à l'article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement (CEE) n° 2670/81 de la Commission, du 14 septembre 1981, établissant les modalités d'application pour la production hors quota dans le secteur du sucre, tel que modifié par le règlement (CE) n° 158/96 de la Commission, du 30 janvier 1996, n'est pas apportée pour une quantité de sucre C effectivement exportée lorsque cette quantité dépasse la quantité totale indiquée dans le certificat d'exportation ou que l'exportation a lieu après expiration de la période de validité de ce certificat. Le fait que le sucre C concerné a effectivement quitté le territoire douanier de la Communauté n'est pas déterminant à cet égard. Il en va de même lorsque les autorités douanières ont visé l'extrait d'un certificat portant sur une quantité demandée, mais ne reflétant pas les véritables intentions du fabricant au vu d'une déclaration en douane faite sur un formulaire corrigé et correspondant au montant de la quantité totale effectivement exportée.
2)
L'article 24 du règlement (CEE) n° 3719/88 de la Commission, du 16 novembre 1988, portant modalités communes d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1199/95 de la Commission, du 29 mai 1995, doit être interprété en ce sens qu'il ne permet pas à l'autorité compétente d'effectuer une rectification du tonnage indiqué sur le certificat d'exportation ou sur l'extrait de celui-ci lorsque ces documents ne comportent pas eux-mêmes une inexactitude des mentions y figurant.
3)
L'examen de l'article 24 du règlement n° 3719/88, tel que modifié par le règlement n° 1199/95, n'a révélé aucun élément de nature à affecter sa validité.
4)
Dans des circonstances telles que celles de l'affaire au principal, ni la juridiction nationale ni l'autorité compétente ne disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour modifier à la baisse le montant devant être perçu en application de l'article 3 du règlement n° 2670/81, tel que modifié par le règlement n° 158/96.
5)
L'article 3 du règlement n° 2670/81 tel que modifié doit être interprété en ce sens qu'il s'applique si l'exportation de sucre C a été effectuée après l'expiration du certificat d'exportation correspondant.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 février 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: l'anglais.