62023CJ0499
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
13. listopadu 2025 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Volný pohyb zboží – Článek 35 SFEU – Množstevní omezení vývozu – Opatření s rovnocenným účinkem – Stavební materiály – Povinnost oznamovat vývozy – Předkupní právo státu – Článek 36 SFEU – Odůvodnění – Veřejná bezpečnost – Dodávky staveních materiálů pro kritické infrastruktury – Kontrola vývozů do třetích zemí – Výlučná pravomoc Unie – Společná obchodní politika – Nařízení (EU) 2015/479 – Společná pravidla pro vývoz – Směrnice (EU) 2015/1535 – Postup při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti“
Ve věci C‑499/23,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 4. srpna 2023,
Evropská komise, zástupci: G. Gattinara a K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Maďarsku, zástupci: M. Z. Fehér a K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce druhého senátu, F. Schalin, M. Gavalec (zpravodaj) a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
za soudní kancelář: C. Di Bella, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. listopadu 2024,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. února 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko tím, že zavedlo postup použitelný na vývoz surovin a stavebních materiálů, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z:
–
článků 35 a 36 SFEU,
–
článku 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU,
–
jakož i článku 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1).
Právní rámec
Mezinárodní právo
2
Rozhodnutím Rady 94/800/ES ze dne 22. prosince 1994 o uzavření dohod jménem Evropského společenství s ohledem na oblasti, které jsou v jeho pravomoci, v rámci Uruguayského kola mnohostranných jednání (1986–1994) (Úř. věst. 1994, L 336, s. 1; Zvl. vyd. 11/21, s. 80), schválila Rada Evropské unie Dohodu o zřízení Světové obchodní organizace (WTO), podepsanou v Marrákeši dne 15. dubna 1994, jakož i dohody uvedené v přílohách 1 až 3 této dohody, mezi něž patří Všeobecná dohoda o clech a obchodu 1994 (Úř. věst. 1994, L 336, s. 11; Zvl. vyd. 11/21, s. 90, dále jen „GATT 1994“).
3
Článek XI GATT 1994, nadepsaný „Všeobecné odstranění množstevních omezení“, stanoví:
„1. Žádné zákazy nebo omezení jiná než cla, daně nebo jiné dávky, ať jsou prováděna kvótami, dovozními nebo vývozními licencemi nebo jinými opatřeními, nebudou zaváděny nebo udržovány žádnou smluvní stranou na dovoz jakéhokoli výrobku území kterékoli jiné smluvní strany nebo na vývoz nebo prodej pro vývoz jakéhokoli výrobku určeného pro území kterékoli jiné smluvní strany.
2. Ustanovení odstavce 1 tohoto článku se nebudou týkat:
a)
vývozních zákazů nebo omezení dočasně používaných proto, aby se zamezil nebo odstranil kritický nedostatek potravin nebo jiných výrobků nezbytných pro vyvážející smluvní stranu;
[...]“
Unijní právo
Směrnice 2008/114/ES
4
Směrnice Rady 2008/114/ES ze dne 8. prosince 2008 o určování a označování evropských kritických infrastruktur a o posouzení potřeby zvýšit jejich ochranu (Úř. věst. 2008, L 345, s. 75), která se v projednávané věci použije ratione temporis, byla s účinností od 18. října 2024 zrušena směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2557 ze dne 14. prosince 2022 o odolnosti kritických subjektů a o zrušení směrnice Rady 2008/114/ES (Úř. věst. 2022, L 333, s. 164). V bodech 3 a 5 odůvodnění směrnice 2008/114 bylo uvedeno:
„(3)
Rada ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci vyzvala v prosinci roku 2005 Komisi, aby vypracovala návrh [Evropského programu na ochranu kritické infrastruktury], a rozhodla, že by měl být založen na řešení všech rizik, přičemž boj proti hrozbě terorismu je prioritou. V rámci tohoto přístupu by měly být v procesu ochrany kritické infrastruktury zohledněny hrozby způsobené člověkem, technologické hrozby a přírodní katastrofy, přednostně však hrozba terorismu.
[...]
(5)
Tato směrnice představuje první etapu přístupu krok za krokem, jehož cílem je určit a označit [evropské kritické infrastruktury] a posoudit potřebu zvýšit jejich ochranu. Směrnice se proto soustředí na odvětví energetiky a dopravy a měla by být přezkoumána s ohledem na posouzení jejího dopadu a nutnost zahrnout do její oblasti působnosti další odvětví, mimo jiné odvětví informačních a komunikačních technologií.“
5
Článek 2 této směrnice stanovil:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚kritickou infrastrukturou‘ prostředky, systémy a jejich části nacházející se v členském státě, které jsou zásadní pro zachování nejdůležitějších společenských funkcí, zdraví, bezpečnosti, zabezpečení nebo dobrých hospodářských či sociálních podmínek obyvatel a jejichž narušení nebo zničení by mělo pro členský stát závažný dopad v důsledku selhání těchto funkcí;
b)
‚evropskou kritickou infrastrukturou‘ nebo ‚EKI‘ kritická infrastruktura nacházející se v členských státech, jejíž narušení nebo zničení by mělo závažný dopad pro nejméně dva členské státy. Závažnost dopadu se posuzuje podle průřezových kritérií. To se vztahuje i na účinky způsobené meziodvětvovými závislostmi na jiných typech infrastruktury;
[...]“
6
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Určení EKI“, v odstavci 1 stanovil:
„Postupem podle přílohy III určí každý členský stát potenciální EKI, které splňují průřezová a odvětvová kritéria a zároveň odpovídají definicím podle čl. 2 písm. a) a b).
Komise může členským státům na jejich žádost pomoci při určování potenciálních EKI.
Komise může daný členský stát upozornit na existenci potenciální kritické infrastruktury, o které lze usoudit, že splňuje požadavky pro označení za EKI.
Všechny členské státy a Komise pokračují v průběžném určování potenciálních EKI.“
Směrnice 2015/1535
7
Článek 1 odst. 1 směrnice 2015/1535 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚výrobkem‘ každý průmyslově vyrobený výrobek a každý zemědělský produkt včetně produktů rybolovu;
[...]
c)
‚technickou specifikací‘ specifikace obsažená v dokumentu, který stanoví požadované charakteristiky výrobku, jako jsou úrovně jakosti, ukazatele vlastností, bezpečnost nebo rozměry, včetně požadavků na výrobek, jako jsou obchodní název, terminologie, symboly, zkoušení a zkušební metody, balení a označování výrobků a postupy posuzování shody.
Výraz ‚technická specifikace‘ zahrnuje rovněž výrobní metody a postupy používané v souvislosti se zemědělskými produkty podle čl. 38 odst. 1 druhého pododstavce [SFEU], s výrobky určenými pro lidskou spotřebu a pro spotřebu zvířat a s léčivými přípravky ve smyslu článku 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES [ze dne 6. listopadu 2001 o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků (Úř. věst. 2001, L 311, s. 67; Zvl. vyd. 13/27, s. 69)], jakož i výrobní metody a postupy týkající se jiných výrobků, mají-li vliv na jejich charakteristiky;
d)
‚jiným požadavkem‘ požadavek jiný než technická specifikace kladený na výrobek zejména z důvodu ochrany spotřebitelů nebo životního prostředí, který má vliv na jeho spotřební cyklus po jeho uvedení na trh, jako jsou podmínky použití, recyklace, opětovného používání nebo zneškodňování, pokud tyto podmínky mohou významně ovlivnit složení nebo povahu výrobku nebo jeho uvádění na trh;
[...]
g)
‚návrhem technického předpisu‘ znění technické specifikace, jiného požadavku nebo předpisu pro služby včetně správních předpisů, které je vypracováno se záměrem vydat tuto specifikaci, jiný požadavek nebo předpis pro služby, nebo je v konečném stadiu nechat vydat jako technický předpis a které je ve stadiu přípravy, kdy ještě mohou být provedeny zásadní změny.“
8
Článek 5 odst. 1 této směrnice stanoví:
„S výhradou článku 7 sdělí členské státy neprodleně Komisi každý návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy se jedná pouze o úplné převzetí mezinárodní nebo evropské normy, a kdy postačí informace o dotyčné normě; členské státy současně Komisi sdělí důvody, pro které je nezbytné takový technický předpis přijmout, pokud již nebyly uvedeny v samotném návrhu.
Je-li to vhodné a nebylo-li tak již učiněno předchozím sdělením, oznámí členské státy současně Komisi znění základních právních předpisů, které jsou zásadně a přímo dotčeny, pokud je znalost těchto znění nezbytná pro posouzení účinků navrhovaného technického předpisu.
Členské státy sdělí Komisi v souladu s podmínkami uvedenými v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce znovu návrh technického předpisu, provedou-li v něm změny, které zásadně změní oblast jeho působnosti, zkrátí původně předpokládanou dobu jeho zavedení nebo doplní či zpřísní specifikace nebo požadavky.
[...]
Komise neprodleně oznámí ostatním členským státům návrh technického předpisu a všechny dokumenty, které jí byly předány; může tento návrh předložit rovněž výboru uvedenému v článku 2 této směrnice a popřípadě výboru příslušnému pro danou oblast, aby se k němu vyjádřily.
[...]“
9
Článek 6 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Členské státy odloží přijetí návrhu technického předpisu o tři měsíce ode dne, kdy Komise obdrží sdělení podle čl. 5 odst. 1.
[...]
7.   Odstavce 1 až 5 se nepoužijí, je-li:
a)
členský stát z naléhavých důvodů způsobených vážnými a nepředvídatelnými okolnostmi, které souvisejí s ochranou veřejného zdraví nebo bezpečnosti, s ochranou zvířat nebo rostlin a v případě předpisů pro služby také s veřejným pořádkem, zejména s ochranou mládeže, nucen ve velmi krátké lhůtě připravit technické předpisy tak, aby byly neprodleně vydány a provedeny, aniž by byly možné jakékoli konzultace; nebo
b)
členský stát z naléhavých důvodů způsobených vážnými okolnostmi, které souvisejí s ochranou bezpečnosti a integrity finančního systému, zejména s ochranou vkladatelů, investorů a pojištěnců, nucen neprodleně vydat a zavést předpisy pro finanční služby.
Ve sdělení podle článku 5 odůvodní členský stát naléhavost příslušných opatření. Komise se k tomuto sdělení vyjádří co nejdříve. V případech nesprávného použití tohoto postupu přijme Komise vhodná opatření. Komise pravidelně informuje Evropský parlament.“
Nařízení (EU) 2015/479
10
Body 3 až 6 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/479 ze dne 11. března 2015 o společných pravidlech vývozu (Úř. věst. 2015, L 83, s. 34) uvádějí:
„(3)
Měla by být stanovena společná pravidla pro vývoz z Unie.
(4)
Ve všech členských státech je vývoz téměř úplně liberalizován. Za těchto podmínek je tudíž možné přijmout za zásadu Unie, že vývoz do třetích zemí nepodléhá žádným množstevním omezením, s výhradou výjimek stanovených tímto nařízením a aniž jsou dotčena opatření, jež mohou členské státy přijmout v souladu se Smlouvou.
(5)
Pokud se členský stát v důsledku neobvyklého vývoje trhu domnívá, že by mohla být nezbytná ochranná opatření, by měla být informována Komise.
(6)
Je nezbytné, aby zkoumání vývozních podmínek, vývoje vývozu, různých hledisek hospodářské a obchodní situace a nutnosti přijetí případných opatření, prováděné zejména na základě informací týkajících se možné potřeby ochranných opatření, probíhalo na úrovni Unie.“
11
Článek 1 tohoto nařízení stanoví:
„Vývoz produktů z Unie do třetích zemí je volný, to znamená, že nepodléhá žádným množstevním omezením s výjimkou omezení uplatňovaných v souladu s tímto nařízením.“
12
Kapitola III uvedeného nařízení, nadepsaná „Ochranná opatření“, obsahuje články 5 až 7. Tento článek 5 stanoví:
„1.   Za účelem zabránění kritické situaci, jež by nastala v důsledku nedostatku základních produktů, nebo za účelem nápravy takové situace, a pokud zájmy Unie vyžadují okamžitý zásah, může Komise na žádost členského státu nebo z vlastního podnětu a s přihlédnutím k povaze produktů a dalším zvláštnostem dotyčných transakcí podmínit vývoz produktu předložením vývozního povolení, které se uděluje podle pravidel a v mezích, které stanoví Komise přezkumným postupem podle čl. 3 odst. 2 nebo, v naléhavých případech, podle čl. 3 odst. 3.
2.   Přijatá opatření se oznamují Evropskému parlamentu, Radě a členským státům. Tato opatření jsou okamžitě použitelná.
3.   Opatření mohou být omezena na vývoz do určitých zemí nebo na vývoz z určitých oblastí Unie. Nedotýkají se produktů, které jsou již na cestě k hranici Unie.
4.   Je-li Komise požádána členským státem o zásah, rozhodne o této žádosti v souladu s odstavcem 1 do pěti pracovních dnů od jejího obdržení.
5.   Pokud Komise uplatní odstavec 1 tohoto článku, rozhodne o přijetí vhodných opatření uvedených v článku 6 ve lhůtě dvanácti pracovních dnů ode dne vstupu opatření, které přijala, v platnost. Pokud do šesti týdnů ode dne vstupu opatření v platnost nejsou žádná opatření přijata, považuje se takové opatření za zrušené.“
13
Článek 6 téhož nařízení stanoví:
„1.   Pokud to vyžadují zájmy Unie, může Komise přezkumným postupem podle čl. 3 odst. 2 přijmout vhodná opatření,
a)
aby zabránila kritické situaci, jež by nastala v důsledku nedostatku základních produktů, nebo k nápravě takové situace;
b)
aby umožnila plnění mezinárodních závazků přijatých Unií nebo všemi [jejími] členskými státy, zejména v oblasti obchodu se základními produkty.
2.   Opatření uvedená v odstavci 1 mohou být omezena na vývoz do určitých zemí nebo na vývoz z určitých oblastí Unie. Nedotýkají se produktů, které jsou již na cestě k hranici Unie.
3.   Při zavádění množstevních omezení vývozu se přihlíží zejména:
a)
k objemu zboží vyváženého na základě smluv uzavřených za běžných podmínek před vstupem ochranného opatření ve smyslu této kapitoly v platnost a oznámených Komisi dotyčným členským státem podle jeho vnitrostátních předpisů a
b)
k tomu, aby nebylo ohroženo dosažení cíle sledovaného zavedením množstevních omezení.“
14
Článek 10 nařízení 2015/479, který je obsažen v jeho kapitole IV, nadepsané „Přechodná a závěrečná ustanovení“, zní:
„Aniž jsou dotčeny jiné předpisy Unie, nevylučuje toto nařízení přijetí nebo uplatňování množstevních omezení vývozu členským státem z důvodu veřejné mravnosti, veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví a života lidí, zvířat a rostlin, národního kulturního pokladu, jenž má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, nebo průmyslového a obchodního vlastnictví.“
Maďarské právo
Nařízení č. 402/2021
15
Ustanovení § 1 a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet [vládní nařízení č. 402/2021 (VII. 8.) o postupech registrace a dalších opatřeních, která mají být přijata za účelem hospodářského oživení v souvislosti s vývozem surovin a výrobků strategického významu pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví], ve znění účinném ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (dále jen „nařízení č. 402/2021“), stanoví:
„1.   Suroviny a výrobky strategického významu pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví, které jsou uvedeny v příloze 1 (dále jen společně ‚stavební materiály‘), lze s výhradou výjimky stanovené v odstavci 2
a) prodat nebo
b) vyvézt z území Maďarska do zahraničí
po provedení registrace (dále jen ‚oznámení‘) u ministra pro vnitřní hospodářství (dále jen ‚ministr‘) a potvrzení přijetí tohoto oznámení.
2.   Toto nařízení se nepoužije na tranzit stavebních materiálů přes území Maďarska.“
16
Ustanovení § 3 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Po obdržení oznámení ministr ověří, zda toto oznámení splňuje formální požadavky stanovené v § 2.
[...]
2.   Je-li oznámení v souladu s formálními požadavky stanovenými v § 2, předá ministr oznámení, spolu s informacemi uvedenými v odstavci 1 písm. b), případně vládnímu komisaři pro koordinaci hospodářských opatření v oblasti stavebnictví (dále jen ‚vládní komisař‘), který po konzultaci s dotčenými ministry posoudí, zda prodej nebo vývoz stavebních materiálů do zahraničí významně narušuje nebo znemožňuje výstavbu, provoz, údržbu či rozvoj kritických infrastruktur, a ohrožuje tím veřejné služby nebo představuje riziko pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví.
3.   Do 7 pracovních dnů od předání oznámení informuje vládní komisař ministra písemně o existenci okolností uvedených v odstavci 2, o svém stanovisku k okolnostem uvedeným v odstavci 2, a jsou-li uvedené okolnosti dány, informuje rovněž ministra odpovědného za dohled nad státním majetkem o svém návrhu na uplatnění předkupního práva maďarského státu a jeho práva výkupu; ministr vykoná tato práva za podmínek stanovených v článku 5.
4.   Nejpozději do 10 pracovních dnů od obdržení oznámení ministr:
a)
písemně potvrdí přijetí oznámení, pokud ministr odpovědný za dohled nad státním majetkem neuplatní předkupní právo maďarského státu a jeho právo výkupu;
b)
pokud ministr odpovědný za dohled nad státním majetkem uplatní předkupní právo maďarského státu a jeho právo výkupu, informuje oznamovatele, že maďarský stát uplatňuje předkupní právo a právo výkupu ke stavebním materiálům uvedeným v oznámení a ukončuje oznamovací řízení; nebo
c)
písemně potvrdí oznámení.
4a.   Oznámení a potvrzení o přijetí oznámení se připojí k zásilce a oznamovatel je dá k dispozici dopravci nebo subjektu organizujícímu dopravu.
[...]“
17
Ustanovení § 6/A uvedeného nařízení zní:
„Pokud oznamovatel nesplnil oznamovací povinnost podle tohoto nařízení nebo nedisponuje potvrzením o přijetí oznámení, uloží mu policie a státní daňová a celní správa správní pokutu až do výše čtyřiceti procent hodnoty neoznámeného stavebního materiálu nebo stavebního materiálu neopatřeného potvrzením o přijetí oznámení, snížené [o daň z přidané hodnoty (DPH)].“
18
Ustanovení § 9 téhož nařízení zní:
„1.   Toto nařízení nabývá účinnosti dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, s výjimkou ustanovení odstavce 2.
2.   Ustanovení § 10 nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni vyhlášení tohoto nařízení.“
19
Ustanovení § 11 nařízení č. 402/2021 stanoví:
„Oznamovací povinnost podle § 2 se použije na vývozy uskutečněné po pátém pracovním dni od nabytí účinnosti tohoto nařízení.“
20
Ustanovení § 12 tohoto nařízení zní:
„Návrh tohoto nařízení byl předem oznámen v souladu s články 5 až 7 [směrnice 2015/1535].“
Rozhodnutí vlády č. 1459/2021
21
Bod 2 az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [rozhodnutí vlády č. 1459/2021 (VII. 14.) o jmenování a úkolech vládního komisaře pro koordinaci hospodářských opatření v oblasti stavebnictví] stanoví:
„Vládní komisař:
a)
je odpovědný za koordinaci hospodářských opatření v oblasti stavebnictví přijatých vládou v rámci oživení hospodářství, a to zejména:
aa)
stanovením postupu pro oznamování vývozu stavebních materiálů a prováděním opatření nezbytných pro uplatnění předkupního a výkupního práva státu;
ab)
prováděním opatření ohledně oznámení týkajícího se přepravy stavebních materiálů,
[...]“
Postup před zahájením soudního řízení
22
Dne 30. června 2021 Maďarsko v rámci oznamovacího postupu stanoveného směrnicí 2015/1535 oznámilo Komisi návrh vládního nařízení o opatřeních, která mají být přijata za účelem hospodářského oživení v souvislosti s vývozem surovin a výrobků strategického významu pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví (dále jen „oznámený návrh“).
23
Dne 8. července 2021 si Komise, aby mohla posoudit oznámený návrh s ohledem na příslušná ustanovení unijního práva, vyžádala od tohoto členského státu další informace.
24
Téhož dne bylo nařízení č. 402/2021 vyhlášeno v Úředním věstníku Maďarska. Znění ustanovení tohoto nařízení se neshodovalo se zněním uvedeným v oznámeném návrhu.
25
Dne 16. července 2021 Komise požádala Maďarsko o informace týkající se vyhlášení tohoto nařízení.
26
Dne 22. července 2021 tento členský stát Komisi sdělil, že nařízení č. 402/2021 se od oznámeného návrhu liší co do působnosti a obsahu.
27
Dopisem ze dne 29. července 2021 informovala Komise uvedený členský stát, že má za to, že jak neoznámení návrhu nařízení v rozporu s článkem 5 směrnice 2015/1535, tak nesplnění povinnosti odložit přijetí nařízení č. 402/2021 v rozporu s článkem 6 směrnice 2015/1535 představují podstatnou vadu řízení, mající za následek nepoužitelnost těchto vnitrostátních technických předpisů.
28
V odpovědi ze dne 2. září 2021 Maďarsko odůvodnilo vyhlášení nařízení č. 402/2021 bez předchozího oznámení Komisi naléhavou situací v kontextu pandemie covidu 19 a celosvětového nedostatku surovin, který z ní vyplýval a měl závažný dopad na stavební práce v Maďarsku. V tomto ohledu bylo cílem tohoto nařízení, aby materiály a výrobky, které jsou zásadní pro bezpečnost dodávek ve stavebnictví, byly v tomto členském státě dostupné a vnitřní potřeby mohly být uspokojeny za účelem zajištění bezpečnosti kritických infrastruktur.
29
Dne 23. září 2021 Komise zaslala Maďarsku formální upozornění. Podle tohoto formálního upozornění tento členský stát tím, že přijal nařízení č. 402/2021 a jeho pozdější změny, jakož i rozhodnutí vlády č. 1459/2021, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 35 a 36 SFEU, z čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU, jakož i z čl. 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535.
30
Maďarsko v odpovědi na toto formální upozornění dopisem ze dne 23. listopadu 2021 tyto výtky zpochybnilo.
31
Vzhledem k tomu, že argumenty uplatněné tímto členským státem Komisi nepřesvědčily, zaslala mu dne 6. dubna 2022 odůvodněné stanovisko, ve kterém uvedené výtky zopakovala.
32
Dopisem ze dne 13. června 2022 uvedený členský stát odpověděl na toto odůvodněné stanovisko a tvrdil, že nesplnění povinností, která jsou mu vytýkána, nejsou opodstatněná.
33
Za těchto podmínek se Komise rozhodla dne 4. srpna 2023 podat projednávanou žalobu.
K žalobě
34
Na podporu žaloby uplatňuje Komise tři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení článků 35 a 36 SFEU, druhý z porušení čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU a třetí z porušení čl. 5 odst. 1, jakož i čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535.
35
Maďarsko navrhuje, aby byla žaloba pro nesplnění povinnosti zamítnuta.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článků 35 a 36 SFEU
Argumentace účastníků řízení
36
Komise tvrdí, že nařízení č. 402/2021 představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 35 SFEU, jelikož stanoví jednak povinnost oznamovat vývoz stavebních materiálů a jednak možnost, že maďarský stát uplatní předkupní právo a právo výkupu, pokud jde o tyto stavební materiály, na návrh vládního komisaře, pokud prodej nebo vývoz stavebních materiálů do zahraničí významně narušuje nebo znemožňuje výstavbu, provoz, údržbu či rozvoj kritických infrastruktur a ohrožuje tím veřejné služby nebo představuje riziko pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví.
37
Tuto kvalifikaci nařízení č. 402/2021 je třeba použít bez ohledu na okolnosti, kterých se dovolává Maďarsko, a sice že oznamovací postup stanovený v tomto nařízení je ukončen nejpozději do dvou pracovních dnů, že maďarský stát fakticky neuplatňuje předkupní či výkupní právo a příslušné maďarské orgány neuplatňují sankce stanovené v případě nesplnění oznamovací povinnosti.
38
Nařízení č. 402/2021 totiž podle Komise zavádí de iure v rámci tohoto členského státu rozdílné zacházení mezi vnitřním obchodem a vývozem stavebních materiálů. Vnitrostátní opatření přitom není vyňato z působnosti zákazu uvedeného v článcích 34 a 35 SFEU pouze z toho důvodu, že překážka, kterou vytvořilo, není významná, že množstevní omezení v důsledku tohoto opatření má relativně malý hospodářský význam nebo že uvedené opatření ovlivňuje dovozy a vývozy či hospodářské subjekty jen v omezené míře.
39
V tomto ohledu Komise tvrdí, že účinky opatření se neomezují na způsob, jakým je prováděno vnitrostátními orgány. Pouhá skutečnost, že byla přijata ustanovení stanovící možnost omezit vývoz do jiných členských států zavedením předkupního a výkupního práva, jakož i možnosti oddálit vývoz až o deset pracovních dnů, má sama o sobě odrazující účinek pro hospodářské subjekty, na které se opatření vztahuje.
40
Tento orgán je toho názoru, že účinek nařízení č. 402/2021 na volný pohyb zboží není příliš nahodilý či nepřímý, neboť toto nařízení jasně zaručuje maďarskému státu předkupní nebo výkupní právo po posouzení oznámení o vývozu.
41
Pokud jde o možné odůvodnění nařízení č. 402/2021 na základě ustanovení článku 36 SFEU, Komise připomíná, že výjimky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti představují výjimky ze základní zásady volného pohybu zboží, které je třeba vykládat restriktivně a jejich rozsah nemohou členské státy určovat jednostranně bez kontroly ze strany unijních orgánů. Těchto výjimek se členský stát může dovolávat pouze v případě skutečného a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních společenských zájmů.
42
V odpovědi na argument Maďarska, že hlavním cílem nařízení č. 402/2021 je chránit bezpečnost dodávek stavebních materiálů pro kritické infrastruktury, tento orgán tvrdí, že aby takový důvod mohl sloužit jako platné ospravedlnění omezujícího opatření, musí být založen na objektivních okolnostech splňujících požadavky veřejné bezpečnosti ve smyslu článku 36 SFEU a nelze jej uplatňovat obecně ani z hospodářských a sociálních důvodů.
43
Uvedený orgán v tomto ohledu tvrdí, že takové opatření, odůvodněné na základě veřejné bezpečnosti, musí dodržovat zásadu proporcionality, která vyžaduje, aby se prostředky uplatněné členskými státy omezovaly na to, co je skutečně přiměřené a nezbytné za účelem dosažení sledovaného legitimního cíle. Komise mimoto připomíná, že omezující opatření lze považovat za způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle pouze tehdy, pokud skutečně odpovídá snaze dosáhnout tohoto cíle soudržným a systematickým způsobem a to musí prokázat dotčený členský stát.
44
Komise má tedy za to, že Maďarsko neprokázalo, že opatření stanovená v nařízení č. 402/2021 jsou způsobilá dosáhnout sledovaných cílů. Pokud jde o působnost tohoto nařízení, neomezuje se na stavební materiály, u nichž bylo zjištěno ohrožení dodávek, ani na materiály, které jsou skutečně nezbytné pro kritické infrastruktury. Kromě toho je vývoj maďarského odvětví stavebnictví od roku 2016 relativně stabilní a po dobu dvou let od nabytí účinnosti tohoto nařízení maďarský stát předkupní a výkupní právo neuplatnil.
45
Komise dále uvádí, že v souladu se zásadou proporcionality se musí odůvodněný a přiměřený systém kontroly ex ante zakládat na objektivních a nediskriminačních kritériích, která jsou dotyčným podnikům předem známa, a to tak, aby byl pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů stanoven rámec, který zabrání jejímu svévolnému použití. Nařízení č. 402/2021 přitom taková objektivní a nediskriminační kritéria nestanoví.
46
Kromě toho lze podle názoru Komise kontrolu stavebních materiálů a jejich vývozů, jakož i shromažďování s tím souvisejících informací provádět méně invazivními prostředky, například uložením povinnosti sdělovat v tomto ohledu relevantní údaje. Tento orgán má tudíž za to, že Maďarsko neprokázalo ani to, že opatření uložená zpochybněným nařízením nepřekračují meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, a že mu tedy musí být vytýkáno, že o takových alternativách neuvažovalo.
47
Maďarsko tvrdí, že ustanovení nařízení č. 402/2021 nepředstavují opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, a nevztahuje se na ně tudíž zákaz stanovený v článku 35 SFEU. Cílem tohoto nařízení je umožnit příslušným maďarským orgánům uložením oznamovací povinnosti účinně kontrolovat zásoby stavebních materiálů strategického významu pro vnitrostátní kritické infrastruktury a shromažďovat informace o stavu zásob a dodávek. Díky takové oznamovací povinnosti si tyto orgány údajně mohou utvořit v reálném čase úplnou představu o vývoji uvedených zásob, a tedy přijímat opatření nezbytná k zamezení kritické situace.
48
Tento členský stát má za to, že efektivnost ustanovení nařízení č. 402/2021 prokazuje fakt, že od nabytí jejich účinnosti nikdy nenastala situace, kdy by byl maďarský stát z důvodu nedostatku stavebních materiálů nucen uplatnit předkupní či výkupní právo. Kromě toho uvedená ustanovení prakticky neukládají hospodářským subjektům hmotněprávní povinnosti, jelikož oznamovací postup je vždy ukončen nejpozději do dvou pracovních dnů a příslušné maďarské orgány sankce stanovené pro případ nesplnění oznamovací povinnosti neuplatňují.
49
Podle uvedeného členského státu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že ze zákazu stanoveného článkem 35 SFEU jsou vyjmuta omezení, jejichž účinky je třeba považovat za příliš nahodilé nebo příliš nepřímé. Pokud jde o konkrétní účinky ustanovení nařízení č. 402/2021, uvádí, že na základě posouzení údajů Központi Statisztikai Hivatal (Ústřední statistický úřad, Maďarsko) nelze konstatovat obecný pokles obchodního obratu vývozu dotčených stavebních materiálů.
50
Maďarsko má v každém případě za to, že nařízení č. 402/2021 je ospravedlněno důvody veřejné bezpečnosti ve smyslu článku 36 SFEU, jelikož jeho hlavním cílem je ochrana kritických infrastruktur, když je v jejich rámci zajištěna bezpečnost dodávek stavebních materiálů. Kromě toho definice pojmu „infrastruktur“, kterou stanoví toto nařízení, je v podstatě v souladu s definicí uvedenou ve směrnici 2008/114.
51
Tento členský stát dodává, že cílem uvedeného nařízení je rovněž oživit národní hospodářství tím, že reaguje na snížení výroby stavebních materiálů, nedostatek dodávek a zvýšení cen v důsledku krize způsobené pandemií covidu 19. Rovněž nepřímo umožňuje chránit společenské zájmy, jako je nabídka bydlení a možnost mladých lidí zakládat rodinu.
52
Maďarsko, které připomíná, že členské státy mají určitý prostor pro uvážení při vymezení rozsahu základních potřeb společnosti a při určování úrovně ochrany, kterou považují za přiměřenou, tvrdí, že přísluší Komisi, aby prokázala, že ustanovení obsažená v nařízení č. 402/2021 jsou zcela nevhodná pro účely cíle, který tato vnitrostátní právní úprava sleduje, což tento orgán v projednávané věci neučinil.
53
Pokud jde o přiměřenost této právní úpravy, tento členský stát má za to, že nařízení č. 402/2021 zavádí soudržný režim, který zavádí systém dohledu nad stavebními materiály, jenž však nemá žádný skutečný negativní dopad na obchod. Tvrdí, že obě opatření stanovená touto právní úpravou, a sice oznamovací povinnost, jakož i předkupní a výkupní právo, jsou jasná a účinnost prvního opatření přispívá k tomu, aby předkupní nebo výkupní právo nebylo uplatněno, nebo případně bylo uplatněno pouze v naléhavých případech.
54
Uvedený členský stát tvrdí, že režim zavedený nařízením č. 402/2021 je založen na objektivních a nediskriminačních kritériích, která jsou dotyčným podnikům předem známa. Opatření stanovená tímto nařízením jsou přiměřená a nepřekračují meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Kromě toho méně invazivní prostředky, například povinnost sdělovat údaje týkající se obchodu se stavebními materiály, by maďarskému státu neumožnily, aby včas čelil potenciálnímu kritickému nedostatku takových materiálů.
Závěry Soudního dvora
– K existenci omezení podle článku 35 SFEU
55
Podle článku 35 SFEU množstevní omezení vývozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem jsou mezi členskými státy zakázána.
56
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že opatřeními s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení vývozu jsou vnitrostátní opatření, která mají za cíl nebo je jich účinkem specificky omezit vývozní toky a zakládat tak rozdílné zacházení mezi vnitřním obchodem v rámci členského státu a jeho vývozem, aby byla zajištěna zvláštní výhoda tuzemské produkci nebo vnitřnímu trhu příslušného státu na úkor produkce nebo obchodu jiných členských států (viz rozsudky ze dne 8. listopadu 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, body 6 a 7, jakož i ze dne 16. prosince 2008, Gysbrechts a Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, bod 40).
57
V tomto kontextu Soudní dvůr rozhodl, že články 34 a 35 SFEU brání tomu, aby byly ve vztazích v rámci Unie uplatňovány vnitrostátní právní předpisy, které by zachovávaly požadavek, byť čistě formální, dovozních nebo vývozních licencí či jiného obdobného postupu (rozsudek ze dne 15. prosince 1971, International Fruit Company a další, 51/71 až 54/71, EU:C:1971:128, bod 9). Stanovení jakékoli zvláštní formality pro vývoz totiž představuje z důvodu zpoždění, které způsobuje, a odrazujícího účinku, který na vývozce má, překážku obchodu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. března 1977, Komise v. Francie, 68/76, EU:C:1977:48, bod 16).
58
V projednávané věci je třeba nejprve zkoumat, zda je cílem ustanovení nařízení č. 402/2021 specificky omezit vývozní toky stavebních materiálů ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 56 tohoto rozsudku.
59
V tomto ohledu je třeba uvést, že ustanovení tohoto nařízení stanoví povinnost oznámit vývozy stavebních materiálů, k níž se pojí správní sankce v případě nedodržení této povinnosti hospodářskými subjekty, přičemž je však mezi účastníky řízení nesporné, že taková povinnost a taková sankce nejsou maďarským právem stanoveny pro prodej stavebních materiálů v tuzemsku.
60
Kromě toho podle ustanovení tohoto nařízení mají příslušné maďarské orgány poté, co hospodářský subjekt oznámí záměr vyvézt stavební materiály, deset pracovních dnů k uplatnění předkupního práva a práva na výkup těchto materiálů, pokud mají za to, že jejich prodej nebo vývoz do zahraničí významně narušuje nebo znemožňuje výstavbu, provoz, údržbu či rozvoj kritických infrastruktur v tuzemsku.
61
Z toho vyplývá, že nařízení č. 402/2021 má zaprvé tím, že ukládá dodatečnou administrativní zátěž pro hospodářské subjekty, které hodlají takové stavební materiály vyvážet, zadruhé tím, že stanoví, že nedodržení oznamovací povinnosti s sebou nese značnou správní sankci, zatřetí tím, že vede k prodloužení dodacích lhůt až o deset pracovních dnů, a začtvrté tím, že s konečnou platností brání vývozní transakci v případě uplatnění předkupního a výkupního práva ve prospěch maďarského státu, za cíl omezit vývozy stavebních materiálů, když zavádí rozdílné zacházení mezi vnitřním obchodem a vývozem těchto výrobků a zajišťuje zvýhodnění vnitřnímu trhu tohoto členského státu.
62
Vzhledem k tomuto výslovnému cíli směřujícímu k omezení vývozních toků je třeba toto nařízení kvalifikovat jako „opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením vývozu“ ve smyslu článku 35 SFEU, aniž je nutné zkoumat účinky těchto ustanovení.
63
V každém případě, pokud jde pro úplnost o posouzení účinků ustanovení nařízení č. 402/2021, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba jakékoli opatření členského státu, které by mohlo přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Unie, považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2023, CIHEF a další, C‑147/21, EU:C:2023:31, bod 37, jakož i citovaná judikatura).
64
Mimoto každé omezení jedné ze základních svobod stanovených Smlouvou o FEU, i když jen menšího významu, je touto Smlouvou zakázáno (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Vláda Francouzského společenství a Valonská vláda, C‑212/06, EU:C:2008:178, bod 52, jakož i citovaná judikatura).
65
Pokud jde v projednávané věci o okolnost uvedenou Maďarskem, že od nabytí účinnosti nařízení č. 402/2021 tento členský stát nezaznamenal žádný nedostatek stavebních materiálů, který by vyžadoval uplatnění jeho předkupního nebo výkupního práva, je třeba uvést, že tato okolnost může být způsobena právě tím, že hospodářské subjekty byly odrazeny od vývozu stavebních materiálů.
66
Kromě toho absence odrazujícího účinku ustanovení tohoto nařízení není prokázána ani údaji uvedenými v tabulce předložené Maďarskem v příloze B.1 žalobní odpovědi, která uvádí, pokud jde o dva roky po nabytí účinnosti uvedeného nařízení ve srovnání se dvěma roky předcházejícími tomuto nabytí účinnosti, zvýšení objemu vývozů u devíti z patnácti stavebních materiálů uvedených v témže nařízení a pokles tohoto objemu pouze u šesti z těchto materiálů. Vzhledem k nepředložení jiných důkazů totiž nelze vyloučit, že by objem vývozu byl vyšší, kdyby nařízení č. 402/2021 neexistovalo. Na základě těchto údajů je možné dospět pouze k závěru, že toto nařízení nemá za následek zabránění veškerým vývozům stavebních materiálů, které spadají do jeho působnosti (obdobně viz rozsudek ze dne 17. září 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 32).
67
Z toho vyplývá, že ustanovení nařízení č. 402/2021 mohou mít určitý dopad na vývoz jak přímo, zejména prostřednictvím administrativní zátěže, kterou pro hospodářské subjekty představuje oznamovací povinnost, a prodloužení dodacích lhůt v případě vývozu, tak nepřímo, jelikož povinnosti stanovené těmito ustanoveními mohou uvedené hospodářské subjekty odradit od vývozu stavebních materiálů. Nezávisle na omezujícím účelu těchto ustanovení tudíž nelze mít za to, že omezující účinky vyplývající z uvedených ustanovení jsou příliš nahodilé nebo příliš nepřímé k tomu, aby bylo možné mít v souladu s judikaturou Soudního dvora vyplývající z rozsudků ze dne7. března 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, body 10 a 11), jakož i ze dne 13. října 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, body 10 až 12) za to, že nepředstavují omezení ve smyslu článku 35 SFEU.
68
Z výše uvedeného vyplývá, že nařízení č. 402/2021 představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení vývozu ve smyslu článku 35 SFEU. Toto opatření je neslučitelné s povinnostmi vyplývajícími z posledně uvedeného ustanovení, ledaže by mohlo být objektivně odůvodněno.
– K existenci odůvodnění podle článku 36 SFEU
69
Vnitrostátní opatření, které je v rozporu s článkem 35 SFEU, může být odůvodněno některým z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 36 SFEU, jakož i naléhavými požadavky obecného zájmu, pokud je cíl, který sleduje, legitimní a je tomuto cíli přiměřené (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Gysbrechts a Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, bod 45; ze dne 17. září 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 34, jakož i ze dne 19. ledna 2023, CIHEF a další, C‑147/21, EU:C:2023:31, bod 48).
70
Za tímto účelem je třeba ověřit, zda je toto opatření způsobilé zaručit uskutečnění tohoto cíle a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení. Kromě toho je v tomto kontextu třeba připomenout, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze, pokud skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další, C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 64, jakož i citovaná judikatura).
71
Pokud jde konkrétně o vnitrostátní opatření, které je podle dotyčného členského státu odůvodněno cílem veřejné bezpečnosti, Soudní dvůr již rozhodl, že pro účely článku 36 SFEU je důležité, aby toto opatření bylo skutečně odůvodněno objektivními okolnostmi splňujícími požadavky veřejné bezpečnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 1984, Campus Oil a další, 72/83, EU:C:1984:256, bod 36).
72
Soudní dvůr rovněž upřesnil, že členské státy sice mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami určit požadavky veřejné bezpečnosti, nic to však nemění na tom, že v kontextu Unie a zejména jako odchylka od základní svobody zaručené Smlouvou o FEU musí být tyto důvody chápány restriktivně, takže jejich rozsah nemůže být stanoven jednostranně každým z členských států bez kontroly ze strany unijních orgánů. Veřejné bezpečnosti se lze dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. června 2020, Komise v. Maďarsko (Transparentnost sdružování), C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 91 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, body 66 a 67].
73
Mimoto odůvodnění, která mohou být uplatňována členským státem, musí být doprovázena vhodnými důkazy nebo analýzou způsobilosti a přiměřenosti omezujícího opatření přijatého tímto státem, jakož i přesnými informacemi, které mohou podpořit jeho argumentaci (rozsudky ze dne 7. června 2007, Komise v. Belgie, C‑254/05, EU:C:2007:319, bod 36 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 19. ledna 2023, CIHEF a další, C‑147/21, EU:C:2023:31, bod 53 a citovaná judikatura).
74
V projednávané věci Maďarsko tvrdí, že opatření stanovená nařízením č. 402/2021 jsou ospravedlněna důvody veřejné bezpečnosti, zvláště bezpečností dodávek stavebních materiálů pro kritické infrastruktury.
75
V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že v odvětvích ropného průmyslu, telekomunikací a energií může být cíl zaručit bezpečnost zásobování takovými výrobky nebo dodávku takových služeb v případě krize na území dotyčného členského státu důvodem veřejné bezpečnosti. Totéž však neplatí pro bezpečnost zásobování základními surovinami na místní úrovni v odvětví stavebnictví, která nemůže spadat pod legitimní cíl spočívající v zaručení veřejné bezpečnosti, ledaže se prokáže, že nedostatek takových surovin představuje skutečnou a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen základní společenský zájem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, body 68 a 69).
76
V projednávané věci však Maďarsko neprokázalo, že nařízení č. 402/2021 odpovídá s ohledem na objektivní okolnosti skutečně a striktně požadavkům veřejné bezpečnosti.
77
Zaprvé se totiž toto nařízení může vztahovat na velký počet infrastruktur v Maďarsku, aniž bylo prokázáno, že každá z nich fakticky představuje základní společenský zájem, jelikož uvedené nařízení neobsahuje ani seznam obsahující výčet infrastruktur, které vykazují takový zájem, ani definici pojmu „kritické infrastruktury“, provedenou přímo nebo odkazem na jiný právní akt, která by umožnila jasně a taxativně identifikovat dotčené infrastruktury.
78
Maďarsko tvrdí, že podle zásady hierarchie norem maďarského práva je třeba mít za to, že dosah tohoto pojmu pro účely nařízení č. 402/2021 odpovídá dosahu, který byl definován v ustanovení § 1 písm. j) a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (zákon č. CLXVI z roku 2012 o určování, označování a ochraně nejdůležitějších systémů a zařízení, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, s. 26099). Vzhledem k tomu, že tento zákon provedl směrnici 2008/114 do maďarského právního řádu, posledně uvedená definice odpovídá definici uvedené v čl. 2 písm. a) této směrnice. Pojem „kritické infrastruktury“ ve smyslu nařízení č. 402/2021 je proto založen na objektivních okolnostech.
79
V tomto ohledu přitom stačí uvést, že ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že § 1 písm. j) uvedeného zákona ve znění platném ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku definoval pojem „kritické infrastruktury“ široce a příloha 1 tohoto zákona uváděla mezi odvětvími činnosti, která mohou obsahovat prvek kritického systému, zejména odvětví energetiky, dopravy, zdraví, sociálního zabezpečení, obrany a vnitřní bezpečnosti, v nichž mohou příslušné maďarské orgány kvalifikovat infrastruktury jako „kritické“.
80
Dále, jak uvedl generální advokát v bodech 43 a 44 svého stanoviska, směrnice 2008/114 postrádá v projednávané věci relevanci, neboť nařízení č. 402/2021 nespadá do působnosti uvedené směrnice. Jak vyplývá z článku 1 této směrnice ve spojení s body 5 a 9 jejího odůvodnění, zavádí pouze postup pro určování a označování unijních kritických infrastruktur v odvětvích energetiky a dopravy, a omezuje se na posouzení potřeby zvýšit ochranu těchto infrastruktur, zatímco působnost nařízení č. 402/2021 je odlišná a rozsáhlejší, neboť se vztahuje na jiná odvětví a spadá pod něj nikoli ochrana stávajících kritických infrastruktur, ale veškerých činností souvisejících s výstavbou, provozem, údržbou či rozvojem kritických infrastruktur v tuzemsku.
81
Zadruhé, jak správně tvrdí Komise, vazby, které existují mezi jednotlivými kategoriemi stavebních materiálů vyjmenovanými nařízením č. 402/2021 a ochranou kritických infrastruktur, na které odkazuje, nevyplývají ani z tohoto nařízení, ani obecně z vysvětlení poskytnutých Maďarskem v rámci tohoto řízení. Stejně tak tento členský stát neupřesnil, od jakého okamžiku je třeba u každé z těchto kategorií mít za to, že existuje nedostatek stavebních materiálů, který představuje skutečnou a dostatečně závažnou hrozbu pro bezpečnost dodávek pro kritické infrastruktury.
82
Zatřetí je třeba konstatovat, že cílem nařízení č. 402/2021 není dosáhnout bezpečnosti dodávek stavebních materiálů pro kritické infrastruktury soudržným a systematickým způsobem, neboť nestanoví podmínky pro zohlednění prodejů těchto materiálů na tuzemském trhu a jejich dovozy do Maďarska za účelem určení úrovně zásob a nedostatku.
83
Z toho vyplývá, že je třeba odmítnout argumenty Maďarska, podle nichž jsou omezující opatření, která obsahuje nařízení č. 402/2021, ospravedlněna důvody veřejné bezpečnosti ve smyslu článku 36 SFEU, spočívajícími v bezpečnosti dodávek stavebních materiálů pro kritické infrastruktury.
84
Vzhledem k tomu, že Maďarsko tvrdí, že toto nařízení přispívá rovněž k oživení národního hospodářství tím, že reaguje na snížení výroby stavebních materiálů, jakož i na zvýšení jejich cen v důsledku krize související s pandemií covidu 19 a k ochraně takových společenských zájmů, jako je výstavba bydlení a možnost mladých lidí zakládat rodinu, je třeba připomenout, že čistě hospodářské důvody týkající se podpory národního hospodářství nebo jeho řádného fungování nemohou představovat odůvodnění překážky jedné ze základních svobod zaručených Smlouvami (rozsudek ze dne 13. července 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, bod 64 a citovaná judikatura).
85
Pokud jde dále o sociální důvody, Maďarsko nepředkládá žádný důkaz, který by mohl tato tvrzení podpořit.
86
Za těchto podmínek nemohou být omezující opatření, která obsahuje nařízení č. 402/2021, odůvodněna na základě článku 36 SFEU.
87
Prvnímu žalobnímu důvodu Komise je tudíž třeba vyhovět v rozsahu, v němž se týká porušení článku 35 SFEU.
Ke druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 2 odst. 1 SFEU, vykládaného ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU
Argumentace účastníků řízení
88
Komise, která uvádí, že omezení, která stanoví nařízení č. 402/2021, se uplatní na vývozy stavebních materiálů do třetích zemí, a představuje tudíž opatření, na které se vztahuje společná obchodní politika, tvrdí, že Maďarsko porušilo čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU, podle něhož má Unie výlučnou pravomoc v oblasti společné obchodní politiky, jakož i čl. 2 odst. 1 SFEU, který blíže uvádí, že pouze Unie může vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
89
Maďarsko tvrdí, že se na nařízení č. 402/2021 vztahuje článek 10 nařízení 2015/479, který stanoví, že omezující opatření při vývozu přijatá členským státem mohou být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v tomto článku 10.
90
Komise má však za to, že pojem „veřejná bezpečnost“ uvedený ve zmíněném článku 10 odpovídá pojmu stanovenému v článku 36 SFEU a nařízení č. 402/2021 nesplňuje kritéria stanovená v témže článku 10.
91
Vzhledem k tomu, že podle Komise musí být unijní právo vykládáno v co největším možném rozsahu v souladu s mezinárodními závazky Unie, včetně těch, které vyplývají z mezinárodních dohod zavazujících jak Unii, tak členské státy, mělo by Maďarsko v projednávané věci s ohledem na jednu z relevantních výjimek GATT 1994 odůvodnit, že se může odchýlit od zákazu omezení vývozu výrobků do jiných členských států WTO uvedeného v čl. XI odst. 1 této dohody.
92
Komise upřesňuje, že výjimka stanovená v čl. XI odst. 2 písm. a) GATT 1994 sice umožňuje dočasná omezení vývozu, včetně množstevních omezení vývozu, aby se zamezilo kritickému nedostatku nezbytných výrobků nebo se tento nedostatek odstranil, na tyto situace se však nevztahuje článek 10 nařízení 2015/479. Pokud totiž taková situace nastane, musí členské státy informovat Komisi o problémech, kterým čelí, a přísluší Komisi, aby jednala na základě článků 5 a 6 tohoto nařízení.
93
Tento orgán dodává, že ochranná opatření přijatá na základě článků 5 a 6 uvedeného nařízení mohou být omezena na určitá místa určení nebo vývozy z některých regionů Unie. Ochranná opatření přijatá „v zájmu Unie“ proto mohou sloužit i k ochraně potřeb členského státu.
94
Maďarsko tvrdí, že nařízení č. 402/2021 neporušuje výlučnou pravomoc Unie v oblasti společné obchodní politiky a že toto nařízení je slučitelné s čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 SFEU.
95
Článek XI GATT 1994 a pravomoc Komise přijmout ochranná opatření podle článků 5 a 6 nařízení 2015/479 nebrání tomu, aby členský stát přijal na základě článku 10 tohoto nařízení takové opatření, jako je nařízení č. 402/2021.
96
Maďarsko tvrdí, že se články 5 a 6 uvedeného nařízení použijí na opatření, která mohou být přijata, pokud to vyžadují „zájmy Unie“, kdežto opatření stanovená nařízením č. 402/2021 se týkají veřejné bezpečnosti v jediném členském státě, a nikoli obecného zájmu Unie.
97
Dodává, že argument Komise, podle kterého články 5 a 6 nařízení 2015/479 brání členskému státu v tom, aby použil článek 10 tohoto nařízení, nelze přijmout, neboť pokud by tomu tak bylo, byl by tento článek 10 zcela zbaven podstaty.
98
Maďarsko dospělo k závěru, že nařízení č. 402/2021 odpovídá důvodům veřejné bezpečnosti spadajícím do působnosti článku 10 nařízení 2015/479 a bezpečnost dodávek odůvodňuje výjimku z volného pohybu zboží podle tohoto ustanovení.
Závěry Soudního dvora
99
Podle čl. 2 odst. 1 SFEU svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
100
Článek 3 odst. 1 písm. e) SFEU stanoví, že Unie má výlučnou pravomoc v oblasti společné obchodní politiky.
101
Unijní normotvůrce přijal nařízení 2015/479 v rámci této výlučné pravomoci za účelem stanovení společných pravidel pro vývoz. Bod 4 odůvodnění tohoto nařízení uvádí, že „[v]e všech členských státech je vývoz téměř úplně liberalizován“ a „je tudíž možné přijmout za zásadu Unie, že vývoz do třetích zemí nepodléhá žádným množstevním omezením, s výhradou výjimek stanovených tímto nařízením a aniž jsou dotčena opatření, jež mohou členské státy přijmout v souladu se Smlouvou“.
102
Z tohoto hlediska článek 1 uvedeného nařízení stanoví, že vývoz produktů z Unie do třetích zemí je volný, to znamená, že nepodléhá žádným množstevním omezením s výjimkou omezení uplatňovaných v souladu s tímto nařízením.
103
V projednávané věci je mezi účastníky řízení nesporné, že nařízení č. 402/2021 je právně závazným aktem v oblasti společné obchodní politiky a Unie nezmocnila Maďarsko k přijetí tohoto nařízení.
104
Maďarsko však tvrdí, že toto nařízení bylo přijato v souladu s nařízením 2015/479, jelikož odpovídá důvodům veřejné bezpečnosti, na které se vztahuje článek 10 nařízení 2015/479.
105
V tomto ohledu článek 10 nařízení 2015/479 stanoví, že aniž jsou dotčeny jiné předpisy Unie, nevylučuje toto nařízení přijetí nebo uplatňování množstevních omezení vývozu členským státem z důvodu veřejné mravnosti, veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví a života lidí, zvířat a rostlin, národního kulturního pokladu, jenž má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, nebo průmyslového a obchodního vlastnictví.
106
Jak zdůraznil generální advokát v bodě 61 svého stanoviska, ze skutečnosti, že tento článek 10 a článek 36 SFEU mají podobné znění, vyplývá, že unijní normotvůrce zamýšlel vztáhnout oprávnění členského státu, stanovené v článku 36 SFEU, umožňující omezit vývozy v rámci Unie, i na vývozy do třetích zemí, a to za stejných podmínek.
107
Pojmu „veřejná bezpečnost“ obsaženému v uvedeném článku 10 a článku 36 SFEU je tedy třeba přiznat totožný dosah v obou těchto ustanoveních.
108
Jak přitom bylo rozhodnuto v bodě 83 tohoto rozsudku, Maďarsko nemůže důvodně tvrdit, že bezpečnost dodávek stavebních materiálů pro kritické infrastruktury, která je cílem sledovaným nařízením č. 402/2021, spadá pod pojem „veřejná bezpečnost“ ve smyslu článku 36 SFEU.
109
Proto je třeba konstatovat, že tento členský stát nemůže ani důvodně tvrdit, že tentýž cíl spadá pod článek 10 nařízení 2015/479 a nařízení č. 402/2021 musí být považováno za nařízení provádějící toto ustanovení v souladu s čl. 2 odst. 1 SFEU.
110
Za těchto podmínek, aniž je nutné zkoumat argumenty účastníků řízení týkající se vztahu mezi články 5 a 6 nařízení 2015/479 na jedné straně a článkem 10 na straně druhé a jejich argumenty vycházející z práva WTO, musí být druhému žalobnímu důvodu Komise vyhověno.
Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535
Argumentace účastníků řízení
111
Komise Maďarsku vytýká, že nedodrželo tříměsíční odkladnou lhůtu podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535. Uvádí, že tento členský stát jí dne 30. června 2021 sdělil oznámený návrh, a tudíž přijetím nařízení č. 402/2021 dne 8. července 2021, tj. před uplynutím této odkladné lhůty dne 1. října 2021, uvedený členský stát porušil tento čl. 6 odst. 1.
112
Dále vzhledem k tomu, že Maďarsko neoznámilo návrh nařízení, který vedl k vydání nařízení č. 402/2021, ačkoli byl tento návrh podstatně změněn v porovnání s oznámeným návrhem, Komise tvrdí, že tento členský stát porušil čl. 5 odst. 1 směrnice 2015/1535. Komise připomíná, že členský stát má povinnost návrh oznámit znovu, provede-li v něm po jeho původním oznámení zásadní změny, a že podle čl. 5 odst. 1 třetího pododstavce této směrnice je třeba provedenou změnu návrhu považovat za „zásadní“ zejména v případě, že zkracuje původně předpokládanou dobu zavedení návrhu.
113
Maďarsko tvrdí, že směrnici 2015/1535 neporušilo, neboť naléhavé přijetí nařízení č. 402/2021 bylo ospravedlněno důvody veřejné bezpečnosti ve smyslu čl. 6 odst. 7 písm. a) této směrnice.
114
Toto ustanovení totiž umožňuje odchýlit se od požadavků týkajících se odkladné lhůty v naléhavých případech souvisejících zejména s ochranou veřejné bezpečnosti. Maďarsko zdůrazňuje, že v důsledku obnovené poptávky po stavebních materiálech po pandemii covidu 19 hrozilo v roce 2021 přerušení dodávek, a k zabránění takové situaci tedy bylo třeba jednat bezodkladně.
115
Kromě toho tento členský stát uvádí, že nařízení č. 402/2021 neoznámil v souladu se směrnicí 2015/1535 z důvodu této naléhavosti, a že se tedy zavázal neuplatnit sankce stanovené tímto nařízením v případě nedodržení povinností, které toto nařízení obsahuje.
Závěry Soudního dvora
116
Úvodem je třeba konstatovat, že je mezi účastníky řízení nesporné, že v rámci formálního postupu předběžného oznámení, stanoveného směrnicí 2015/1535, Maďarsko oznámilo Komisi dne 30. června 2021 jakožto „návrh technického předpisu“ ve smyslu této směrnice návrh vládního nařízení o opatřeních, která mají být přijata za účelem hospodářského oživení v souvislosti s vývozem surovin a výrobků strategického významu pro bezpečnost dodávek v odvětví stavebnictví.
117
Zaprvé je třeba uvést, že od okamžiku, kdy Komise obdržela toto oznámení v souladu s čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535, začala běžet tříměsíční odkladná lhůta, během níž tento návrh nemohl být přijat.
118
Nařízení č. 402/2021 však bylo vyhlášeno v Úředním věstníku Maďarska dne 8. července 2021 a v souladu s jeho § 9 nabylo účinnosti dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, s výjimkou § 10.
119
Komise tvrdí, aniž jí Maďarsko v tomto ohledu oponuje, že nařízení č. 402/2021 musí být považováno za konečné znění oznámeného návrhu.
120
Je tedy třeba konstatovat, že toto nařízení bylo přijato před uplynutím tříměsíční odkladné lhůty, která začala běžet obdržením oznámeného návrhu Komisí.
121
Maďarsko tvrdí, že naléhavé přijetí nařízení č. 402/2021 bylo ospravedlněno důvody veřejné bezpečnosti ve smyslu čl. 6 odst. 7 písm. a) směrnice 2015/1535, který umožňuje odchýlit se od povinnosti dodržet tříměsíční odkladnou lhůtu stanovenou v čl. 6 odst. 1 této směrnice. Maďarsko uvádí, že v důsledku obnovené poptávky po stavebních materiálech po pandemii covidu 19 hrozilo v Maďarsku v roce 2021 přerušení dodávek, a k zabránění takové situaci tedy bylo třeba jednat bezodkladně.
122
Tento argument musí být odmítnut.
123
Článek 6 odst. 7 písm. a) směrnice 2015/1535 totiž stanoví, že členské státy nemají povinnost dodržet tuto tříměsíční odkladnou lhůtu, jsou-li z naléhavých důvodů způsobených vážnými a nepředvídatelnými okolnostmi, které souvisejí s ochranou veřejného zdraví nebo bezpečnosti, s ochranou zvířat nebo rostlin a v případě předpisů pro služby také s veřejným pořádkem, zejména s ochranou mládeže, nuceny ve velmi krátké lhůtě připravit technické předpisy tak, aby byly neprodleně vydány a provedeny, aniž by byly možné jakékoli konzultace.
124
Soudní dvůr již rozhodl, pokud jde o čl. 9 odst. 7 první odrážku směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 1998, L 204, s. 37; Zvl. vyd. 13/20, s. 337) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/48/ES ze dne 20. července 1998 (Úř. věst. 1998, L 217, s. 18; Zvl. vyd. 13/21, s. 8), jehož znění bylo totožné se zněním čl. 6 odst. 7 písm. a) směrnice 2015/1535, která zrušila a nahradila směrnici 98/34, že se členský stát nemůže dovolávat této výjimky, pokud ke dni přijetí vnitrostátního předpisu v tomto členském státě nenastala situace uvedená v tomto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. října 2006, Komise v. Řecko, C‑65/05, EU:C:2006:673, bod 65).
125
V projednávané věci se přitom Maďarsko omezuje na uvedení rizika nedostatku stavebních materiálů v tomto členském státě, aniž prokazuje, že taková situace skutečně nastala, jak vyžaduje čl. 6 odst. 7 písm. a) směrnice 2015/1535.
126
V tomto ohledu je irelevantní skutečnost, že Maďarsko tvrdí, že vzhledem k tomu, že nařízení č. 402/2021 neoznámilo Komisi, se zavázalo neuplatňovat sankce na hospodářské subjekty, které nedodrží povinnosti stanovené v tomto nařízení.
127
Takový závazek totiž nemůže být zohledněn za účelem určení, zda byl členský stát v dané situaci oprávněn dovolávat se ustanovení článku 6 směrnice 2015/1535.
128
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že nařízení č. 402/2021 bylo přijato před uplynutím tříměsíční odkladné lhůty, a to v rozporu s čl. 6 odst. 1 této směrnice.
129
Zadruhé je třeba uvést, že podle čl. 5 odst. 1 třetího pododstavce směrnice 2015/1535 členské státy sdělí Komisi v souladu s podmínkami uvedenými v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce znovu návrh technického předpisu, provedou-li v něm změny, které zásadně změní oblast jeho působnosti, zkrátí původně předpokládanou dobu jeho zavedení nebo doplní či zpřísní specifikace nebo požadavky.
130
Pokud jde o provedení návrhu technického předpisu, je třeba uvést, že podle článku 3 oznámeného návrhu bylo stanoveno, že se jeho ustanovení použijí ode dne 1. října 2021.
131
Jak přitom vyplývá z ustanovení § 9 a § 11 nařízení č. 402/2021, povinnost oznámit vývozy stavebních materiálů uvedená v § 2 tohoto nařízení se vztahuje na vývozy od 15. července 2021.
132
Je nutno konstatovat, že skutečnost, že v nařízení č. 402/2021 bylo stanoveno datum použití značně předcházející datu uvedenému v oznámeném návrhu, představovala významnou změnu, pokud jde o původně předpokládanou dobu zavedení tohoto návrhu. Maďarsko tedy bylo povinno provést nové sdělení Komisi v souladu s čl. 5 odst. 1 třetím pododstavcem směrnice 2015/1535 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Ivansson a další, C‑307/13, EU:C:2014:2058, body 38, jakož i 44).
133
Vzhledem k tomu, že Maďarsko v projednávané věci tuto povinnost oznámit pozměněný návrh nesplnilo, je třeba konstatovat, že tento členský stát toto ustanovení porušil.
134
Třetí žalobní důvod Komise je tedy opodstatněný.
135
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba určit, že Maďarsko tím, že zavedlo postup použitelný na vývoz surovin a stavebních materiálů, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z:
–
článku 35 SFEU;
–
článku 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU,
–
jakož i článku 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2015/1535.
K nákladům řízení
136
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Maďarsko nemělo ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedenému náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Maďarsko tím, že zavedlo postup použitelný na vývoz surovin a stavebních materiálů, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z:
–
článku 35 SFEU;
–
článku 2 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU,
–
jakož i článku 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti.
2)
Maďarsku se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.