61998CC0195_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. In deze prejudiciële zaak vraagt het Oostenrijkse Oberste Gerichtshof, of voorschriften voor de vaststelling van de bezoldiging van bepaalde categorieën van onderwijzend personeel verenigbaar zijn met artikel 48 EG-Verdrag (thans artikel 39 EG) of met artikel 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68, voor zover die voorschriften ertoe leiden, dat eerdere tijdvakken van arbeid verschillend worden behandeld naargelang zij in Oostenrijk dan wel in andere lidstaten zijn vervuld. Omdat de Republiek Oostenrijk nog niet zo lang lid van de Europese Unie is, stelt het Oberste Gerichtshof tevens een vraag over de werking in de tijd van de in geding zijnde gemeenschapsbepalingen. Vooraf wil het echter weten, of de prejudiciële verwijzing wel ontvankelijk is, gezien de bijzondere aard van de procedure in het hoofdgeding.
2. In Oostenrijk zijn er bij de federale overheid twee categorieën van personeel. De eerste categorie bestaat uit ambtenaren (Beamte"), aangesteld niet bij overeenkomst, maar op grond van een administratieve handeling en in principe voor het leven. Hun rechtspositie is vastgelegd in bijzondere wetten (Beamtendienstrechtsgesetz") en, meer in het algemeen, in het publiekrecht. De tweede categorie, waarop deze zaak betrekking heeft, bestaat uit arbeidscontractanten (Vertragsbedienstete"), aangesteld op grond van een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst. Hun rechtspositie is geregeld in het Vertragsbedienstetengesetz" van 1948 (hierna: VBG").
3. Naar het schijnt telt het lager en middelbaar onderwijs in Oostenrijk ongeveer 40 000 onderwijzers en leraren in dienst van de federale overheid, waarvan rond 13 500 op basis van een arbeidsovereenkomst (Vertragslehrer"). De federale overheid heeft voorts ongeveer 10 000 universitaire docenten in dienst, waarvan rond 1 500 op arbeidsovereenkomst (Vertragsassistenten"). Volgens verzoeker in het hoofdgeding zijn er voorts nog 75 000 onderwijzers en leraren in dienst van de diverse deelstaten. Hun rechtspositie is geregeld in wetten van die deelstaten, die overeenkomen met de federale wetten.
4. Op federaal niveau is de bezoldigingsregeling voor onderwijzend personeel op arbeidsovereenkomst (onderwijzers, leraren en universiteitsdocenten) vervat in het VBG. De omstreden bepaling is § 26 VBG, betreffende de berekening van de anciënniteit van arbeidscontractanten met het oog op hun indeling in de voor hen geldende salarisschaal. Van bijzonder belang zijn de volgende punten. Eerdere tijdvakken van werkzaamheid bij een Oostenrijkse overheidsinstantie of bij bepaalde Oostenrijkse openbare of door de overheid erkende particuliere onderwijsinrichtingen worden automatisch volledig in aanmerking genomen. Eerdere tijdvakken van werkzaamheid bij vergelijkbare buitenlandse inrichtingen worden slechts volledig in aanmerking genomen na toestemming van de bondsminister van Financiën. Deze toestemming wordt slechts verleend, indien de betrokken werkzaamheid van uitzonderlijk belang is voor de functie die de arbeidscontractant heeft te vervullen". Over een en ander later meer.
5. Verzoeker in het hoofdgeding, de Österreichische Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft öffentlicher Dienst (hierna: Gewerkschaftsbund"), is een vakbond die, onder anderen, de werknemers in de publieke sector vertegenwoordigt.
6. Verweerster is de Republiek Oostenrijk als werkgeefster van het onderwijzend personeel op arbeidsovereenkomst.
7. Alvorens in dienst van verweerster te treden, had een aantal van die arbeidscontractanten tijdvakken van werkzaamheid vervuld in overheidsdienst of bij het onderwijs in andere lidstaten van de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte. In veel gevallen waren die tijdvakken vervuld voordat Oostenrijk lid werd van de Europese Economische Ruimte (1 januari 1994) of van de Europese Unie (1 januari 1995). Het schijnt, dat de bevoegde staatssecretaris in 1996 een verzoek van de Gewerkschaftsbund heeft afgewezen om tijdvakken van werkzaamheid in andere lidstaten op dezelfde wijze te behandelen als in Oostenrijk vervulde tijdvakken.
8. In het hoofdgeding vordert de Gewerkschaftsbund een verklaring voor recht, dat bepaalde categorieën van het onderwijzend personeel dat door verweerster op basis van een arbeidsovereenkomst is aangesteld, er recht op hebben, dat de volgende eerdere arbeidstijdvakken vanaf het tijdstip van hun indeling in de toepasselijke salarisschaal, doch ten vroegste vanaf 1 januari 1994, in aanmerking worden genomen: tijdvakken vervuld in staten die thans tot de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte behoren, aan openbare of door de overheid erkende scholen, colleges en universiteiten of in overheidsdienst of bij met Oostenrijkse territoriale lichamen vergelijkbare andere publiekrechtelijke instellingen. Deze arbeidstijdvakken zouden in aanmerking moeten worden genomen overeenkomstig de beginselen welke ingevolge § 26 VBG van toepassing zijn op in Oostenrijk vervulde tijdvakken van werkzaamheid bij de overheid of in het onderwijs.
9. Vermoedelijk met het oog op artikel 48, lid 4, van het Verdrag en de rechtspraak over deze bepaling heeft de vordering van de Gewerkschaftsbund geen betrekking op arbeidscontractanten wier werkzaamheid bij uitzondering gepaard gaat met al dan niet rechtstreekse deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag of met de vervulling van taken ter bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen.
10. De Gewerkschaftsbund heeft deze verklaring voor recht gevorderd in een bijzondere procedure, geregeld in § 54, leden 2 tot en met 5, van het Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (hierna: ASGG"). Volgens die bepalingen kunnen bepaalde werkgevers- en werknemersorganisaties bij het Oberste Gerichtshof een procedure tegen andere werknemers- of werkgeversorganisaties inleiden om het al dan niet bestaan van rechten of rechtsbetrekkingen te doen vaststellen, voor zover het gaat om een feitelijke situatie zonder verband met met name genoemde personen. Ook hierover later meer.
11. In deze omstandigheden heeft het Oberste Gerichtshof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof:
1) Kan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 177 EG-Verdrag worden verzocht om een prejudiciële beslissing in een procedure waarin het Oberste Gerichtshof in eerste en laatste instantie is aangezocht om op basis van een door een der partijen gestelde, voor waar aan te nemen en niet van met name genoemde personen afhankelijke feitelijke situatie te beslissen over het verzoek van die partij om het bestaan of het niet bestaan vast te stellen van rechten of rechtsbetrekkingen op het gebied van het arbeidsrecht, die - naar de voor waar aan te nemen bewering van die partij - voor ten minste drie werkgevers of werknemers van belang zijn?
Zo ja:
2) Verbiedt artikel 48 EG-Verdrag of een andere regel van gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 7 van verordening nr. 1612/68 van de Raad, dat de peildatum voor bevordering, die relevant is voor de indeling in salarisschaal van bij verweerster als arbeidscontractant werkzame docenten en assistenten, verschillend wordt vastgesteld in die zin, dat tijdvakken van arbeid die voor minstens de helft van de werktijd van voltijdwerknemers zijn vervuld bij een Oostenrijks territoriaal lichaam, in het onderwijs, aan een Oostenrijkse openbare school, een universiteit, een hogeschool of aan de Academie voor beeldende kunsten of aan een door de overheid erkende Oostenrijkse particuliere school, bij de indiensttreding volledig in aanmerking worden genomen, terwijl tijdvakken van arbeid vervuld bij vergelijkbare instellingen in andere lidstaten slechts met toestemming van de bevoegde autoriteiten volledig in aanmerking worden genomen, namelijk wanneer zij van bijzonder belang zijn voor het werk van de arbeidscontractant, en in de andere gevallen slechts voor de helft van de tijd in aanmerking worden genomen voor zover het dienstverband uiterlijk op 30 april 1995 is aangevangen, en wanneer het dienstverband later is aangevangen, slechts voor de helft van de tijd tot maximaal drie jaar?
Bij een bevestigend antwoord op de eerste en de tweede vraag:
3) Moeten de tijdvakken van arbeid die in lidstaten zijn vervuld in dienst van instellingen die met bovengenoemde instituten vergelijkbaar zijn, zonder tijdsbeperking in aanmerking worden genomen?"
12. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, te weten de Gewerkschaftsbund als verzoeker en de Republiek Oostenrijk als verweerster in het hoofdgeding (hierna: verweerster" of Oostenrijk als verweerder"), door de Commissie en ook door de Republiek Oostenrijk als lidstaat die het recht heeft opmerkingen in te dienen (hierna: Oostenrijkse regering"). Interessant is, dat de opmerkingen van Oostenrijk als verweerder niet identiek zijn met die van de Oostenrijkse regering.
13. Nadat de Commissie en de Oostenrijkse regering aanvankelijk hadden verzocht in hun mondelinge opmerkingen te worden gehoord, hebben zij dit verzoek later ingetrokken. Het Hof heeft daarom besloten geen terechtzitting te houden.
Eerste vraag: de ontvankelijkheid
14. Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is. Zijn twijfel daaraan houdt verband met de bijzondere aard van de procedure.
De aard van de procedure
15. Het Oberste Gerichtshof beschrijft de aard van de procedure in het hoofdgeding, die geregeld is in § 54, leden 2 tot en met 5, ASGG, als volgt.
16. Het doel van de procedure bestaat erin, te doen vaststellen dat rechten of rechtsbetrekkingen die een bepaalde feitelijke, van met name genoemde personen onafhankelijke situatie betreffen, al dan niet bestaan. Het verzoek moet betrekking hebben op een rechtsvraag van materieel arbeidsrecht in de zin van het ASGG. De rechtsvraag moet voor ten minste drie werkgevers of werknemers van belang zijn.
17. De procedure kan worden ingeleid door werkgevers- of werknemersorganisaties, die bevoegd zijn collectieve arbeidsovereenkomsten af te sluiten. De gevraagde vaststelling moet binnen het gebied van hun werkzaamheid liggen. Eventuele verweerders moeten eveneens werknemers- of werkgeversorganisaties zijn die bevoegd zijn collectieve arbeidsovereenkomsten af te sluiten. Volgens de in de verwijzingsbeschikking besproken rechtspraak van het Oberste Gerichtshof kan echter in gevallen die de openbare dienst betreffen, in plaats van een werkgeversorganisatie het betrokken overheidslichaam als verzoeker of verweerder optreden.
18. Het Oberste Gerichtshof beslist in eerste en laatste instantie. Naar uit de verwijzingsbeschikking en met name uit de inleiding daarvan blijkt, zit het in dergelijke zaken met vijf rechters, namelijk drie vaste rechters van het Oberste Gerichtshof en twee ter zake kundige lekenrechters.
19. Wat de procedure betreft, moet het Oberste Gerichtshof zich voor zijn beslissing zonder nader onderzoek baseren op de feiten zoals gesteld door de verzoeker. Ook de stelling van de verzoeker, dat de beslissing voor ten minste drie werkgevers of werknemers van belang is, moet zonder onderzoek voor waar worden aangenomen. De verweerder kan de door de verzoeker gestelde feiten niet betwisten en mag slechts juridische argumenten aanvoeren.
20. De partijen, de Commissie en de Oostenrijkse regering hebben het Hof de volgende aanvullende gegevens betreffende de procedure verstrekt.
21. Met de vaststelling van het ASGG in 1985 werd vooral beoogd, de toegang van werkgevers en werknemers tot de rechter te verbeteren. Volgens de voorstukken van de wet moest dat doel worden bereikt door concentratie en versnelling van de procedures en de invoering van de mogelijkheid van collectief beroep. In feitelijke situaties die rechtsvragen van algemeen belang deden rijzen, moesten het voorts niet meer individuele personen, maar werkgevers- of werknemersorganisaties zijn die proefprocedures" konden inleiden.
22. In zijn rechtspraak heeft het Oberste Gerichtshof beklemtoond, dat werkgevers- en werknemersorganisaties in deze procedure enkel werkelijk typische situaties van algemeen belang voor de rechter kunnen brengen, en dat het niet bevoegd is algemene rechtsvragen zonder verband met een genoegzaam concrete feitelijke situatie in abstracto te beantwoorden.
23. De procedure is een contentieuze procedure tussen de verzoeker en de verweerder. Belanghebbende derden kunnen opmerkingen indienen. De verzoeker beslist over de opportuniteit van het verzoek en de partijen leggen de draagwijdte van de procedure vast.
24. De beslissing van het Oberste Gerichtshof is voor de partijen bindend. Zij kunnen geen tweede verzoek met betrekking tot dezelfde feitelijke situatie en dezelfde rechtsvragen indienen.
25. Ofschoon de beslissing andere rechterlijke instanties niet bindt, dient zij natuurlijk wel voldoende overtuigingskracht te hebben om door die instanties in parallelle procedures tussen individuele werkgevers en werknemers te worden gevolgd. De termijnen voor het instellen van een parallel beroep ter zake van de rechten en rechtsbetrekkingen waarop de procedure van § 54, lid 2, ASGG betrekking heeft, worden daarom ingevolge lid 5 van die paragraaf hangende die procedure gestuit.
De ontvankelijkheidsproblematiek
26. Het Oberste Gerichtshof heeft twijfels over het rechtsspraakkarakter van de hiervoor beschreven procedure en, bijgevolg, over de ontvankelijkheid van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing.
27. De Gewerkschaftsbund, de Oostenrijkse regering en de Commissie menen, dat de gestelde vragen ontvankelijk zijn en dat de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord. De procedure voor het Oberste Gerichtshof vertoont, zo stellen zij, de wezenlijke trekken van een echte rechtszaak.
28. Volgens Oostenrijk als verweerder is het Hof niet bevoegd de eerste vraag te beantwoorden. Onder verwijzing naar de arresten Society for the Protection of Unborn Children Ireland, ERT en Commissie/Duitsland betoogt het, dat de vraag of het wel correct is dat een nationale rechterlijke instantie in eerste en laatste instantie uitspraak doet, het gemeenschapsrecht niet regardeert.
29. Dit betoog lijkt mij te berusten op een misvatting met betrekking tot de vraag van de nationale rechter. Het is juist, dat de vraag naar de wettigheid van nationale procedureregels onder bepaalde omstandigheden buiten het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht kan vallen. Het Oberste Gerichtshof vraagt echter niet, of het gemeenschapsrecht bepalingen uitsluit of verbiedt krachtens welke geschillen als waarom het in het hoofdgeding gaat, door één rechterlijke instantie in eerste en laatste instantie worden beslist. Het vraagt enkel of, gelet op de bijzondere kenmerken van de procedure in het hoofdgeding, artikel 177 van het Verdrag toelaat dat er in het kader van die procedure prejudiciële vragen worden gesteld. Zijn vraagt betreft dus enkel de ontvankelijkheid van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing en de uitlegging van artikel 177 van het Verdrag, dat een bepaling van gemeenschapsrecht is.
30. Een tweede mogelijke bron van verwarring is de verwijzing van de nationale rechter naar de twee arresten Foglia. Het ging er daar om, of de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak een hypothetisch karakter had of een voorgewend geschil betrof.
31. In casu daarentegen houdt de twijfel over de ontvankelijkheid van de verwijzing enkel verband met de aard van de procedure. Niemand heeft gesteld, dat het geschil tussen verzoeker en verweerster hypothetisch of voorgewend is.
32. Waarom twijfelt het Oberste Gerichtshof dan aan zijn recht om in een procedure als de onderhavige prejudiciële vragen te stellen?
33. In zijn verwijzingsbeschikking zet het Oberste Gerichtshof uiteen, dat het tot nu toe de opvatting was toegedaan, dat de procedure van § 54, leden 2 tot en met 5, ASGG niet beantwoordde aan het traditionele beeld van rechtspraak. Zijns inziens ging het eerder om een rechtskundig advies, ingekleed als een rechterlijke beslissing. Het beschouwde de genoemde bepalingen daarom als dubieus in constitutioneel opzicht, vooral omdat het in die zaken niet in hoogste instantie, maar in eerste en laatste instantie uitspraak moest doen. Naar ons is meegedeeld, heeft de Oostenrijkse constitutionele rechter, het Verfassungsgerichtshof, enkele verzoeken van het Oberste Gerichtshof om de regeling betreffende de hier besproken procedure ongrondwettig te verklaren, afgewezen.
34. Het Oberste Gerichtshof verwijst ook naar de arresten Foglia I en II, de beschikkingen Greis Unterweger en Borker, alsmede het arrest Job Centre en verklaart, dat artikel 177 het Hof niet tot taak geeft adviezen over algemene of hypothetische vragen te verstrekken, maar het slechts bevoegdheid verleent vragen te beantwoorden, wanneer dat antwoord objectief noodzakelijk is om tot een doeltreffende beslissing in een reëel rechtsgeding te komen. Volgens het Oberste Gerichtshof is het dus niet duidelijk, of de van het Hof verlangde uitspraak noodzakelijk is voor het geven van een beslissing" in de zin van artikel 177.
35. Waar het op aankomt, is dus of het bij de procedure en de eindbeslissing zoals geregeld in § 54, leden 2 tot en met 5, ASGG, gaat om een geding respectievelijk een rechterlijke beslissing in de zin van de rechtspraak van het Hof.
36. De rechtspraak over de vraag, of een bepaalde nationale procedure of een bepaalde nationale beslissing een gerechtelijke procedure respectievelijk een rechterlijke beslissing is, maakt, zo kan men wel zeggen, deel uit van een ruimere rechtspraak over het begrip rechterlijke instantie" in de zin van artikel 177 van het Verdrag. Het antwoord op de vraag of de verwijzende instantie onder dat begrip valt, kan volgens vaste rechtspraak uitsluitend in het gemeenschapsrecht worden gevonden. Bij zijn beslissing of een bepaald orgaan een rechterlijke instantie is, neemt het Hof een reeks van factoren in aanmerking, zoals wettelijke grondslag, permanent karakter, verplichte jurisdictie, contradictoire procedure, toepassing van rechtsregels en onafhankelijkheid.
37. In institutioneel opzicht is het duidelijk, dat het Oberste Gerichtshof aan al die criteria voldoet. Het is bij wet ingesteld en is op permanente basis werkzaam; dat het onafhankelijk is, staat eveneens buiten twijfel. Dat twee van de vijf rechters deskundige leken zijn, is niet ongewoon bij arbeidsrechtbanken en belet niet, dat het rechtspreekt als een rechterlijke instantie van een lidstaat.
38. Wat vervolgens de kern van het probleem betreft, namelijk de functie van het Oberste Gerichtshof in de procedure in het hoofdgeding, is het vaste rechtspraak, dat een nationale rechterlijke instantie slechts een vraag naar het Hof kan verwijzen_wanneer er bij haar een geding aanhangig is en zij uitspraak moet doen in een procedure die uitmondt in een beslissing met de kenmerken van een rechterlijke uitspraak.
39. Vele elementen van de procedure in het hoofdgeding zijn typisch voor een gerechtelijke procedure: de jurisdictie van het Oberste Gerichtshof op grond van § 54, leden 2 tot en met 5, ASGG is verplicht, in zoverre als elk van beide partijen het gerechtshof kan aanzoeken zonder rekening te moeten houden met de bezwaren van de wederpartij; de procedure is wettelijk geregeld; zij is contradictoir en de partijen bepalen er de draagwijdte van; het gerechtshof beslist met toepassing van regels van arbeidsrecht en sociaal recht, en niet volgens beginselen van billijkheid.
40. Wat zijn dan de bijzondere kenmerken van de Oostenrijkse procedure en verhinderen die kenmerken dat deze procedure een gerechtelijk karakter heeft?
41. Drie punten wil ik bespreken: de aard van de voor het Oberste Gerichtshof gebrachte geschillen en van de procedure; het karakter van de eindbeslissing die het Oberste Gerichtshof moet nemen; en, ten slotte, of het voor het antwoord op de eerste twee punten van belang is, dat het Oberste Gerichtshof in eerste en laatste instantie beslist.
De aard van het geschil
42. De eerste vraag is dus, of het Oberste Gerichtshof in echte rechtszaken beslist, dat wil zeggen reële geschillen met betrekking tot rechtsvragen, en of het dat doet in een procedure van gerechtelijke aard.
43. Drie aspecten lijken van belang. In de eerste plaats hebben wij te doen met een declaratoire procedure; in de tweede plaats wordt het vorderingsrecht collectief uitgeoefend door een werkgevers- of werknemersorganisatie, en in de derde plaats is de discussie beperkt tot rechtspunten en kunnen de door de verzoeker gestelde feiten slechts in geringe mate worden betwist.
44. In een ontwikkeld procesrecht vervullen declaratoire uitspraken een belangrijke functie. In situaties waarin de rechten en plichten van partijen niet duidelijk zijn, kunnen zij al in een vroeg stadium mogelijk kostbare schendingen van een overeenkomst of wetsovertredingen helpen voorkomen. De aan declaratoire procedures inherente risico's worden in de regel beperkt door voorschriften die verhinderen dat de rechter adviezen in hypothetische geschillen geeft en dat er onnodig wordt geprocedeerd.
45. Het Hof heeft dan ook nooit geweigerd een prejudiciële verwijzing in behandeling te nemen om de enkele reden dat de vragen in een declaratoire procedure waren gesteld. In een grensgeval overwoog het: Ook al zijn de vorderingen in het hoofdgeding declaratoire vorderingen, die ertoe strekken schending van een bedreigd recht te voorkomen en die daarom op naar hun aard onzekere verwachtingen zijn gebaseerd, toch worden zij door het nationale recht zoals uitgelegd door de verwijzende rechter, toegelaten. In die omstandigheden beantwoorden de vragen van deze rechter in een objectieve behoefte met het oog op de oplossing van de gedingen die volgens de regels bij die rechter aanhangig zijn gemaakt."
46. In de hier besproken procedure kan, naar de Gewerkschaftsbund en de Commissie hebben opgemerkt, een verzoek worden afgewezen, indien de verzoeker zich niet op een specifiek belang bij de verklaring voor recht kan beroepen (Feststellungsinteresse"). Een dergelijk belang bestaat bijvoorbeeld niet, wanneer de verweerder de in geding zijnde rechten nooit heeft betwist.
47. Collectieve acties zijn een al even gewoon verschijnsel in moderne rechtsstelsels. Meestal vindt men ze op gebieden als consumentenbescherming, arbeidsrecht, bescherming tegen oneerlijke mededinging en milieubescherming. De wet verleent verenigingen of andere representatieve organisaties het recht beroep in te stellen ofwel namens de personen die zij vertegenwoordigen, ofwel in het algemeen belang. Dit maakt het voor particulieren mogelijk, de naleving van in het algemeen belang vastgestelde voorschriften af te dwingen, en dient tot ondersteuning van individuele klagers, die vaak niet over de nodige middelen beschikken om tegen goed georganiseerde en financieel sterkere tegenstanders op te treden. In de regel bestaan er ook nationale procesregels om misbruik van collectieve beroepsmogelijkheden tegen te gaan. Het Hof heeft dientengevolge nooit bezwaar gemaakt tegen dergelijke collectieve acties en heeft vaak prejudiciële vragen behandeld die in door belangenverenigingen aanhangig gemaakte zaken waren gerezen.
48. Noch de omstandigheid dat het om een declaratoire procedure gaat, noch het feit dat de zaak door een collectiviteit aanhangig is gemaakt, kan derhalve grond opleveren om de zaak niet als een echt rechtsgeding en de procedure niet als een gerechtelijke procedure te beschouwen.
49. Wat echt bijzonder is aan de hier besproken procedure, zijn de bepalingen over de verhouding tussen het recht en de feiten. Zoals reeds gezegd, kunnen de rechten of rechtsbetrekkingen ten aanzien waarvan om een verklaring voor recht wordt verzocht, betrekking hebben op een feitelijke situatie zonder verband met een met name genoemde persoon. De rechtsvraag moet echter wel voor ten minste drie werkgevers of werknemers van belang zijn.
50. Het Oberste Gerichtshof beslist dus niet in een geding dat een geschil tussen welbepaalde personen in een welomschreven situatie betreft. Het moet uitspraak doen in een geding dat op ten minste drie feitelijke situaties betrekking heeft, in elk waarvan dezelfde rechtsvraag rijst. De idee hierachter is, uit drie reële situaties typische", maar abstracte feiten te extrapoleren.
51. Niettemin - en hierin stemmen alle partijen die opmerkingen hebben ingediend, overeen - kan men het Oberste Gerichtshof niet verzoeken om een uitspraak over theoretische rechtsvragen zonder enig verband met een reëel bestaande feitelijke situatie.
52. Zijn de zaken waarin het Oberste Gerichtshof uitspraak moet doen, dan wel echte rechtsgedingen?
53. Naar mijn mening maakt het fundamenteel verschil, of een rechter staat voor een abstracte rechtsvraag zonder enig verband met reële feiten dan wel voor een rechtsvraag die verband houdt met abstracte, doch typische feiten.
54. In het eerste geval zal de rechter in de regel weigeren de zaak in behandeling te nemen. Zo heeft een Schotse rechter eens gezegd: Onze gerechten zijn er altijd van uitgegaan, dat hun taak in het normale verloop van een contradictoir geding erin bestaat, enkel over concrete, praktische vragen te beslissen en zich niet bezig te houden met hypothetische, premature of academische vragen, net zomin als zij er zijn om de partijen van advies te dienen over de beste manier om hun zaken te regelen. Rechtbanken zijn geen debating club of adviesbureau (...)"
55. De redenen voor die waarschijnlijk algemeen gedeelde opvatting zijn licht te begrijpen. In de eerste plaats is er het gevaar, dat de rechter onvoldoende geïnformeerd is en daardoor een verkeerde beslissing treft. Een rechtsvraag kan het best worden beantwoord in de feitelijke context waarin het recht daadwerkelijk moet worden toegepast. De betogen van partijen zullen overtuigender en meer ter zake zijn, indien zij op een welomschreven feitelijke situatie betrekking hebben. In de tweede plaats voelen rechters er niet voor, uitspraken te doen die niet voor ten minste één van de partijen praktische gevolgen hebben. Zij zijn niet graag als moot court" bezig. Zij vinden, dat de personele en financiële middelen van de justitie verkeerd worden gebruikt, indien de mogelijkheid bestaat dat het hypothetische geval zich nooit verwezenlijkt. Ten slotte is er de angst, dat bij een beslissing over een vraag die, zo al ooit, enkel in de toekomst daadwerkelijk zal rijzen, van onjuiste premissen wordt uitgegaan. Dit zou wederom het gezag van rechterlijke uitspraken ernstig verzwakken. Met betrekking tot zijn eigen werkzaamheid heeft het Hof daarom steeds verklaard, dat het in het kader van artikel 177 van het Verdrag niet zijn taak is adviezen over algemene of hypothetische vragen te geven, maar de rechtspleging in de lidstaten te ondersteunen.
56. Maar in een zaak als de onderhavige, die model staat voor vele andere en waarin de rechter typische, doch abstracte feiten worden voorgelegd, zijn veel van de bezwaren tegen hypothetische zaken niet relevant of althans minder steekhoudend. De omstandigheid dat verscheidene feitelijke situaties gecombineerd zijn, kan zelfs een voordeel zijn, daar de rechter uitzonderingsgevallen eerder kan herkennen en als zodanig apart kan behandelen. Er is geen gevaar dat de rechtsvraag nooit relevant zal worden, want zij is al relevant in alle reële gevallen waarvoor het typische" geval model staat. De beslissing zal niet slechts in één, maar in vele gevallen praktische gevolgen hebben. Het enige gevaar voor het gezag van de rechterlijke beslissing is, dat de gerechten die de reële gevallen moeten beoordelen, tot een afwijkende uitspraak komen, omdat zij van oordeel zijn dat de feitelijke situatie anders is. Ik meen derhalve, dat een modelzaak als de onderhavige, die op typische, maar abstracte feitelijke situaties is gebaseerd, in principe een gerechtelijk karakter heeft.
57. Hieraan wordt niet afgedaan door de - dat geef ik toe - nogal ongebruikelijke bewijsregels, te weten dat het Oberste Gerichtshof voor zijn juridische beoordeling de door de verzoeker gestelde feiten zonder nader onderzoek voor waar moet aannemen, dat ook verzoekers verklaring dat de beslissing voor ten minste drie werkgevers of werknemers van belang is, niet nader mag worden onderzocht, en dat de verweerder zich bijgevolg tot juridische argumenten dient te beperken.
58. Een dergelijke regeling brengt weliswaar theoretisch een risico van misbruik mee, doordat zij de verzoeker in staat stelt de aard van de procedure geweld aan te doen door het Oberste Gerichtshof hypothetische rechtsvragen zonder enig verband met een bestaande feitelijke situatie voor te leggen, maar een dergelijk misbruik is onwaarschijnlijk wegens de beperkte kring van personen die gebruik kunnen maken van de procedure. Bovendien heeft het Oberste Gerichtshof, zoals de Gewerkschaftsbund en de Commissie hebben beklemtoond, een bijzondere rechtspraak ter vermijding van misbruik ontwikkeld. In het onderhavige geval is er niets wat aanleiding kan geven tot het vermoeden, dat het punt in geding zuiver hypothetisch is. De loutere mogelijkheid van incidenteel misbruik van een procedure behoort geen invloed te hebben op de meer algemene vraag, of prejudiciële vragen in het kader van die procedure als zodanig ontvankelijk zijn.
59. Mijn slotsom luidt derhalve, dat de hier besproken procedure een gerechtelijk karakter heeft en dat de in die procedure besliste zaken echte rechtszaken zijn.
Het karakter van de beslissing
60. Is de eindbeslissing die het Oberste Gerichtshof moet nemen, een rechterlijke beslissing?
61. Het staat wel vast, dat prejudiciële verwijzingen in procedures die met een onverbindend juridisch advies eindigen, in beginsel niet ontvankelijk zijn. Zoals reeds gezegd, bestaat het eigenlijke doel van de hier besproken procedure erin, gezaghebbende richtlijnen te geven voor parallelle procedures betreffende individuele werkgevers en werknemers. In zoverre wordt in de schriftelijke opmerkingen van verscheidene partijen gewezen op de richtinggevende functie (Leitungsfunktion") van de beslissingen van het Oberste Gerichtshof. Dat is de reden waarom de beroepstermijn in die parallelle zaken wordt gestuit.
62. De beslissing van het Oberste Gerichtshof vertoont dus de typische kenmerken van een beslissing in een proefproces: zij is niet minder van belang wegens haar directe rechtsgevolgen als wegens het indirecte belang ervan voor andere zaken.
63. Ik geloof niet, dat beslissingen met dergelijke gevolgen in het kader van artikel 177 van het Verdrag als onverbindende juridische adviezen kunnen worden beschouwd. Om te beginnen, zijn zij in elk geval bindend voor de partijen bij de procedure. Voorts heeft het Hof nooit geaarzeld prejudiciële vragen te beantwoorden, wanneer een gewone nationale procedure voor een proefproces werd gebruikt en uitgangspunt voor een prejudiciële verwijzing werd. Naar mijn mening kan het Hof zich niet op een ander standpunt stellen, wanneer de nationale procedure speciaal bedoeld is ter aanmoediging van zaken die overeenkomstige gevolgen als proefprocessen hebben. Dergelijke procedures kunnen in het belang van de proceseconomie namelijk bijzonder wenselijk zijn.
64. Een vergelijking met de gevolgen van prejudiciële beslissingen krachtens artikel 177 van het Verdrag kan eveneens nuttig zijn. Het voornaamste doel van de prejudiciële procedure is een eenvormige uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren in alle zaken waarin zich identieke vragen voordoen. Maar omdat een dergelijke beslissing in elk geval bindend is voor de verwijzende rechterlijke instantie, kan er geen twijfel over bestaan, dat het een rechterlijke beslissing is.
65. Bijgevolg hebben ook de eindbeslissingen van het Oberste Gerichtshof het karakter van een rechterlijke beslissing.
Een gerecht van eerste en laatste aanleg
66. Het laatste aspect dat wij moeten onderzoeken, is het feit dat het Oberste Gerichtshof in eerste en laatste instantie beslist. Dit nu lijkt mij eerder een argument ten gunste van de ontvankelijkheid van zijn prejudiciële verwijzingen. Wanneer vragen worden gesteld door de enige instantie die van een bepaald soort zaken kennis kan nemen, vereist het belang van de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, dat het Hof ze beantwoordt. De ontwikkeling van een nationale rechtspraak op een bepaald gebied zonder dat de betrokken rechterlijke instanties prejudiciële vragen zouden kunnen of moeten stellen, is duidelijk ongewenst. Het zou de samenhang van de communautaire rechtsorde en de daadwerkelijke bescherming van de rechten die particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen, in gevaar brengen. Deze overwegingen betreffende de nuttige werking van artikel 177 van het Verdrag zijn voor het Hof altijd een reden geweest om prejudiciële verwijzingen van instanties waarvan het gerechtelijk karakter omstreden was, toe te laten. Verder moet met name in de omstandigheden van deze zaak artikel 177, derde alinea, van het Verdrag in aanmerking worden genomen. Deze bepaling verplicht rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet voor hoger beroep vatbaar zijn, zich tot het Hof te wenden, en hiermee wordt in feite hetzelfde doel nagestreefd als in de zojuist aangehaalde rechtspraak in het licht werd gesteld.
67. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is derhalve ontvankelijk.
Tweede vraag: de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht
68. Omstreden is, of een voorschrift als § 26 VBG, bepalende dat eerdere tijdvakken van werkzaamheid die in Oostenrijk zijn vervuld, anders worden behandeld dan eerdere tijdvakken in andere lidstaten, in strijd is met artikel 48 van het Verdrag of artikel 7 van verordening nr. 1612/68.
69. Volgens § 1, lid 1, is het VBG van toepassing op eenieder die in een privaatrechtelijke arbeidsbetrekking tot de federale overheid staat. Deel I van het VBG bevat onder meer, in de §§ 8a tot en met 26, de algemene regeling betreffende de bezoldiging van dat personeel. Volgens § 37 VBG zijn onderwijzers en leraren op arbeidsovereenkomst arbeidscontractanten, op wie de meeste algemene bepalingen van de bezoldigingsregeling van toepassing zijn. Hetzelfde geldt ingevolge § 51, lid 1, VBG voor universitaire docenten op arbeidsovereenkomst.
70. Het maandsalaris van een arbeidscontractant die in een bepaalde salarisschaal en binnen deze schaal in een bepaalde salarisgroep is ingedeeld, verschilt naar salaristrap. Na zijn indeling in een salarisgroep stijgt de arbeidscontractant om de twee jaar naar de naasthogere salaristrap van zijn groep op. Tenzij anders bepaald, hangt deze automatische bevordering" af van een peildatum, die wederom overeenkomstig de in geding zijnde bepaling, § 26 VBG, wordt bepaald.
71. Toepassing van § 26 VBG leidt tot de volgende resultaten.
72. Volgens § 26, leden 1 en 2, VBG worden eerdere tijdvakken van werkzaamheid bij een Oostenrijkse overheidsinstantie, een Oostenrijkse openbare of een door de overheid erkende particuliere onderwijsinrichting automatisch geacht in hun geheel te zijn voorafgegaan aan de dag waarop de betrokkene als arbeidscontractant is aangesteld.
73. Andere eerdere arbeidstijdvakken, te weten die welke in het buitenland zijn vervuld of in Oostenrijk bij een inrichting niet bedoeld in § 26, lid 2, VBG (bijvoorbeeld een particuliere bank), worden slechts voor het geheel in aanmerking genomen, voor zover het algemeen belang dit vereist en de bondsminister van Financiën erin toestemt. Deze toestemming wordt enkel verleend, indien de eerdere werkzaamheid van uitzonderlijk belang is voor de functie die de arbeidscontractant heeft te vervullen" (§ 26, leden 1 en 3, VBG). Anders worden die tijdvakken voor de helft in aanmerking genomen, indien de betrokkene uiterlijk op 30 april 1995 als arbeidscontractant in dienst is getreden (vroegere versie van § 26, lid 3, VBG); zij worden voor de helft, maar met een maximum van drie jaar, in aanmerking genomen, indien de betrokkene na die datum in dienst is getreden (huidige versie van § 26, lid 3, VBG).
74. Volgens de door verzoeker aangehaalde Oostenrijkse rechtspraak is de beslissing van de administratie over de aanrekening van die eerdere tijdvakken vatbaar voor rechterlijke toetsing. Die beslissing moet na een regelmatige administratieve procedure worden genomen. Volgens genoemde rechtspraak is het in § 26, lid 3, VBG bedoelde algemeen belang gelegen in het feit dat de Oostenrijkse overheid, zonder voor de kosten van studie en praktische opleiding te hebben moeten opkomen, meteen over gekwalificeerde beambten kan beschikken, die van meet af aan de voor hun functie vereiste bekwaamheid hebben.
75. Waar het gaat om het criterium van uitzonderlijk belang voor de te vervullen functie", moeten de autoriteiten blijkens die rechtspraak onderzoeken, welke werkzaamheden de betrokkene precies heeft verricht, welke studie hij heeft volbracht, de duur daarvan en de kennis en bekwaamheden die hij daarbij heeft verworven. Vervolgens moeten zij nagaan, welke taken de betrokkene gedurende de eerste zes maanden in zijn nieuwe functie in Oostenrijk feitelijk had te verrichten, in hoeverre hij daarin beter is geslaagd dan beambten zonder vergelijkbare ervaring, en of deze ervaring oorzakelijk was voor zijn succes. Spreken al deze aspecten in het voordeel van de betrokkene en zou hij zonder zijn eerdere ervaring aanzienlijk minder succesvol in zijn nieuwe functie zijn geweest, dan is zijn eerdere werkzaamheid van uitzonderlijk belang" voor de te vervullen functie in de zin van het VBG. Volgens dezelfde Oostenrijkse rechtspraak handelt de overheid rechtmatig, wanneer zij eerdere tijdvakken van werkzaamheid of van studie verdeelt in tijdvakken die geheel en tijdvakken die gedeeltelijk in aanmerking worden genomen, indien een bepaald tijdvak volstond om de voor de nieuwe functie vereiste kennis en bekwaamheden te verwerven.
76. Volgens de partijen bestaat er een samenhang tussen de litigieuze wettelijke regeling en artikel 21, lid 4, van de Oostenrijkse federale grondwet (Bundesverfassungsgesetz"), dat de mobiliteit van ambtenaren tussen de openbare diensten van bond, deelstaten en gemeenten waarborgt. Artikel 21, lid 1, van de federale grondwet bevat het zogenoemde homogeniteitsprincipe (Homogenitätsprinzip"), inhoudende dat de ambtenarenwetgeving van de deelstaten niet mag verschillen van de federale ambtenarenwetgeving in een mate die de in genoemd artikel 21, lid 4, gewaarborgde mobiliteit binnen de openbare dienst ernstig zou belemmeren.
77. Is de regeling in geding verenigbaar met het beginsel van vrij verkeer van werknemers?
78. Volgens artikel 48, lid 1, van het Verdrag moest het vrije verkeer van werknemers uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode tot stand zijn gebracht. Die vrijheid van verkeer houdt naar luid van artikel 48, lid 2, de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten met betrekking tot werkgelegenheid, beloning en andere arbeidsvoorwaarden. Volgens lid 4 is artikel 48 niet van toepassing op betrekkingen in overheidsdienst.
79. Ingevolge artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 mag een werknemer die onderdaan is van een lidstaat, op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan nationale werknemers wat betreft de voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
80. De Gewerkschaftsbund en de Commissie zijn van mening, dat de regeling in geding inbreuk maakt op het Verdrag. Zij stellen, dat § 26 VBG leidt tot indirecte discriminatie op grond van nationaliteit van werknemers uit andere lidstaten. Noch de verschillen tussen nationale bezoldigings- en kwalificatieregelingen voor onderwijzend personeel, noch de Oostenrijkse grondwettelijke bepaling inzake de mobiliteit van ambtenaren binnen de openbare sector kan huns inziens een rechtvaardiging opleveren voor het verschil in behandeling met betrekking tot eerdere arbeidstijdvakken.
81. De Commissie merkt nog op, dat de regeling niet slechts tot indirecte discriminatie van werknemers uit andere lidstaten leidt, maar tevens Oostenrijkse staatsburgers ervan kan weerhouden, gebruik te maken van hun fundamenteel recht om in andere lidstaten te werken.
82. Oostenrijk als verweerder en de Oostenrijkse regering zijn van oordeel, dat de regeling geen inbreuk maakt op het Verdrag. Zij voeren daarvoor echter verschillende argumenten aan.
83. Oostenrijk als verweerder betoogt in de eerste plaats, dat leerkrachten op arbeidsovereenkomst betrekkingen in overheidsdienst" in de zin van artikel 48, lid 4, van het Verdrag vervullen. In de tweede plaats betwist het de relevantie van de door verzoeker aangehaalde rechtspraak, omdat die op andere feitelijke situaties en rechtsvragen betrekking zou hebben. In de derde plaats beklemtoont het, dat de Oostenrijkse overheid als werkgeefster gebonden is aan het grondwettelijke homogeniteitsbeginsel, en daarom zou het aspect van het belonen van loyaliteit een grotere rol spelen dan zonder dat beginsel het geval zou zijn.
84. De Oostenrijkse regering erkent, dat de uitzondering van artikel 48, lid 4, niet toepasselijk is, zodat er inderdaad sprake kan zijn van een beperking van het vrije werknemersverkeer. Zij houdt die beperking echter voor gerechtvaardigd. Voorts beroept ook zij zich op het grondwettelijke homogeniteitsbeginsel.
85. Twee punten kunnen wij hier snel afhandelen.
86. In de eerste plaats zijn leerkrachten op arbeidsovereenkomst werknemers in de zin van de artikelen 48 tot en met 51 van het Verdrag en artikel 7 van verordening nr. 1612/68. Zij verrichten gedurende een zekere tijd diensten in de vorm van het geven van onderwijs in opdracht van een school of universiteit en als tegenprestatie ontvangen zij een salaris. Het rechtskarakter van de arbeidsverhouding en in het bijzonder of deze van publiek- of van privaatrechtelijke aard is, is van geen belang.
87. In de tweede plaats is de uitzondering van artikel 48, lid 4, van het Verdrag in casu niet toepasselijk.
88. Oostenrijk als verweerder leidt uit het arrest Commissie/Griekenland af, dat leerkrachten op arbeidsovereenkomst in overheidsdienst" zijn in de zin van artikel 48, lid 4. Dit zou ook volgen uit het feit, dat hun werkzaamheden in Oostenrijk als Hoheitsverwaltung" (bestuur door uitoefening van openbaar gezag) worden aangemerkt.
89. Het is echter vaste rechtspraak, dat onderwijzend personeel in de regel niet onder het gemeenschapsrechtelijke begrip overheidsdienst" in de zin van artikel 48, lid 4, valt. In zoverre zit verweerster met haar verwijzing naar het arrest Commissie/Griekenland er duidelijk naast, want in punt 34 van dat arrest overweegt het Hof uitdrukkelijk, dat betrekkingen in de onderwijssector in het algemeen niets van doen hebben met de in artikel 48, lid 4, bedoelde specifieke werkzaamheden van de openbare dienst. Verweersters tweede argument, betreffende de classificatie van onderwijsactiviteiten in het Oostenrijkse bestuursrecht, kan evenmin worden aanvaard. Willen de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers nuttige werking kunnen hebben, dan moet het begrip overheidsdienst eenvormig worden uitgelegd en toegepast en kan dit niet aan de discretie van de lidstaten worden overgelaten.
90. Bovendien gaat het in deze zaak niet om de toegang tot betrekkingen in overheidsdienst", maar enkel om de bepaling van de anciënniteit voor de berekening van de bezoldiging. Het is vaste rechtspraak, dat wanneer een lidstaat werknemers uit andere lidstaten eenmaal tot zijn overheidsdienst heeft toegelaten en zelfs wanneer het gaat om betrekkingen in overheidsdienst in de zin van deze bepaling, artikel 48, lid 4, geen rechtvaardiging meer kan opleveren voor een verschillende behandeling van die werknemers op het punt van bezoldiging of andere arbeidsvoorwaarden. Ik sluit mij dan ook aan bij de verwijzende rechterlijke instantie, die maar moeilijk kon begrijpen waarom de Gewerkschaftsbund verklaarde, dat zijn verzoek geen betrekking had op arbeidscontractanten met een leidinggevende of toezichthoudende functie in het onderwijs.
91. Is er sprake van schending van artikel 48 van het Verdrag of artikel 7, lid 1, van de verordening? Laat mij eerst ingaan op de hoofdvraag, namelijk of er inbreuk is gemaakt op het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit met betrekking tot werknemers uit andere lidstaten. De secundaire vraag, of er ook een verboden belemmering is voor Oostenrijkse werknemers die in een andere lidstaat willen gaan werken, zal ik daarna nog kort bespreken.
92. Wat zijn materiële werkingssfeer betreft, verbiedt artikel 48, lid 2, van het Verdrag elke discriminatie wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden". Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 verbiedt elke discriminatie wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag en, indien [de werknemer] werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling".
93. In deze zaak gaat om een regel over het in aanmerking nemen van eerdere arbeidstijdvakken bij het bepalen van de peildatum voor de verhoging van het salaris van arbeidscontractanten in overheidsdienst. Die peildatum is van belang voor de berekening van de anciënniteit, die zelf weer van belang is omdat een arbeidscontractant die in een bepaalde salarisgroep van een bepaalde salarisschaal is ingedeeld, na twee jaar naar de naasthogere salaristrap overgaat.
94. Ook al gaat het in de in geding zijnde bepaling dus niet rechtstreeks om de beloning, zij heeft wel automatische en belangrijke gevolgen voor de salarissen van arbeidscontractanten. Voor het overige is niet gesteld, dat de bepaling van de peildatum voor de anciënniteitsberekening invloed heeft op andere zaken die niet rechtstreeks met de arbeidsbetrekking samenhangen, bijvoorbeeld socialezekerheidsuitkeringen of belastingen. Kennelijk heeft zij uitsluitend gevolgen voor de beloning, een aspect dat in artikel 48, lid 2, van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 uitdrukkelijk wordt genoemd.
95. Het Hof heeft deze artikelen steeds toegepast op bepalingen betreffende de anciënniteitsberekening voor het doel van loonvaststelling en daarmee uitdrukkelijk of stilzwijgend bevestigd, dat dergelijke bepalingen tot de voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid" in de zin van die artikelen behoren.
96. Hierin komt geen verandering door het recente voorstel van de Commissie om artikel 7 van verordening nr. 1612/68 aan te vullen met een lid 5, luidende:
Wanneer in een lidstaat de vaststelling van arbeidsvoorwaarden, het verloop van de beroepsloopbaan of de toekenning van bepaalde voordelen aan werknemers van het plaatsgrijpen van bepaalde feiten of gebeurtenissen afhankelijk wordt gesteld, worden aan vergelijkbare feiten of gebeurtenissen die in een andere lidstaat hebben plaatsgehad, dezelfde gevolgen of dezelfde voordelen verbonden."
97. Men kan niet zeggen, dat deze nieuwe bepaling noodzakelijk is omdat de bestaande bepalingen het probleem niet regelden. Het voorstel zelf laat er geen twijfel over bestaan, dat het er enkel om gaat, de rechtspraak van het Hof te codificeren. In elk geval zal de nieuwe bepaling, zo zij wordt vastgesteld, de draagwijdte van artikel 7, lid 1, van de verordening, zoals door het Hof uitgelegd, niet kunnen beperken.
98. De hier besproken regeling valt derhalve binnen de materiële werkingssfeer van artikel 48, lid 2, van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68.
99. Is er wat de beloning betreft, inbreuk gemaakt op het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit?
100. Een kennelijke discriminatie op grond van nationaliteit is er niet. De regeling onderscheidt niet tussen werknemers van verschillende nationaliteit, maar tussen tijdvakken van werkzaamheid bij bepaalde Oostenrijkse inrichtingen en andere tijdvakken. Eerstbedoelde tijdvakken kunnen ook door werknemers uit andere lidstaten zijn vervuld, want het Oostenrijkse recht - en hierop heeft de Oostenrijkse regering met klem gewezen - waarborgt buitenlandse werknemers gelijke toegang tot betrekkingen bij het onderwijs en kent regelingen voor de erkenning van buitenlandse diploma's.
101. Volgens vaste rechtspraak evenwel verbieden artikel 48, lid 2, van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 ook iedere vorm van verkapte discriminatie, die door toepassing van andere onderscheidingscriteria dan de nationaliteit, feitelijk tot hetzelfde resultaat voeren.
102. Een nationale bepaling moet worden geacht indirect discriminerend te zijn, indien zij, in de eerste plaats, naar haar aard eerder gevolgen heeft voor migrerende dan voor nationale werknemers, zodat zij in het bijzonder migrerende werknemers dreigt te benadelen, en in de tweede plaats, niet objectief gerechtvaardigd is op andere gronden dan de nationaliteit en niet evenredig is aan het ermee beoogde doel.
103. De bepaling in geding maakt onderscheid tussen eerdere tijdvakken van werkzaamheid bij Oostenrijkse inrichtingen en elders vervulde tijdvakken. Het toegepaste onderscheidingscriterium heeft zowel een institutionele als een territoriale component.
104. Wanneer iemand bijvoorbeeld in de industrie of de handel heeft gewerkt en niet bij een van de in § 26, lid 2, VBG genoemde categorieën van werkgevers, geldt de minder gunstige regeling, ongeacht of de betrokken tijdvakken in Oostenrijk dan wel in het buitenland zijn vervuld. Deze institutionele component is in het hoofdgeding niet ter discussie gesteld, is geen voorwerp van een prejudiciële vraag en lijkt hoe dan ook buiten de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht te vallen. Ik laat dit punt dan ook verder rusten.
105. Wanneer iemand eerder bij een van de in § 26, lid 2, VBG genoemde categorieën van werknemers in dienst is geweest, is de lidstaat waar de betrokken tijdvakken zijn vervuld, bepalend voor de vraag welke regeling van toepassing is.
106. Met dergelijke territoriale differentiaties heeft het Hof al vaak te doen gehad. Of in andere lidstaten vervulde arbeids- of verzekeringstijdvakken in aanmerking worden genomen, is vaak van belang voor de toekenning van prestaties van sociale zekerheid. In de volgende drie zaken, aangehaald door alle partijen die opmerkingen hebben ingediend, was de vraag of eerdere tijdvakken van werkzaamheid in overheidsdienst in aanmerking konden worden genomen, van belang voor de arbeidsbetrekking zelf.
107. In de zaak Scholz hield een Italiaanse overheidsinstantie bij de aanwerving van personeel rekening met eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst. Daarbij werden echter enkel bij de Italiaanse overheid vervulde tijdvakken in aanmerking genomen, niet die welke in de openbare dienst van een andere lidstaat waren vervuld.
108. In de zaak Schöning-Kougebetopoulou was de indeling van een arts in een bepaalde salarisgroep afhankelijk van de vraag of eerdere arbeidstijdvakken vervuld waren bij een werkgever die gebonden was aan een collectieve arbeidsovereenkomst voor de publieke sector.
109. In de zaak Commissie/Griekenland hing de toekenning van anciënniteitstoeslagen en de indeling in een bepaalde rang van de openbare dienst af van het vervuld hebben van eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de Griekse openbare dienst of in die van een andere lidstaat.
110. In alle drie zaken besliste het Hof, dat de betrokken nationale voorschriften in strijd waren met artikel 48, lid 2, van het Verdrag en tot een ongerechtvaardigde indirecte discriminatie leidden, omdat zij niet toelieten dat eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst van andere lidstaten in aanmerking werden genomen.
111. In de zaak Scholz, waarin het ging om de toegang tot arbeid, was tevens schending van de artikelen 1 en 3 van verordening nr. 1612/68 gesteld. Het Hof zag ervan af, deze bepalingen van toepassing te verklaren; het overwoog, dat zij geen zelfstandige betekenis hadden, doch enkel de reeds uit het Verdrag voortvloeiende rechten verduidelijkten en concretiseerden.
112. In de twee andere zaken, die betrekking hadden op de beloning, verklaarde het Hof naast artikel 48, lid 2, van het Verdrag ook artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 van toepassing. Ik zal hier deze lijn volgen.
113. De onderhavige zaak - en hierin ben ik het eens met de Oostenrijkse regering - is in één opzicht nieuw. Terwijl de nationale regelingen in de drie genoemde zaken de mogelijkheid om in andere lidstaten vervulde arbeidstijdvakken in aanmerking te nemen, eenvoudig uitsloten, doet de thans in geding zijnde Oostenrijkse regeling dat niet. Die tijdvakken kunnen voor het geheel in aanmerking worden genomen indien zij aan bepaalde, in de wet omschreven voorwaarden voldoen. Is dit niet het geval, dan worden zij in elk geval gedeeltelijk in aanmerking genomen.
114. Om nog even snel die voorwaarden te noemen: formeel is de toestemming van de bondsminister van Financiën vereist; materieel kunnen die tijdvakken slechts in aanmerking worden genomen, indien dat in het algemeen belang is en de eerdere werkzaamheid van uitzonderlijk belang is voor het vervullen van de nieuwe functie.
115. Daarmee rijst mijns inziens een eerste moeilijke vraag: verplicht het gemeenschapsrecht ertoe, tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst van een andere lidstaat automatisch te erkennen, of kan een lidstaat onderzoeken of de betrokken tijdvakken vergelijkbaar zijn?
116. Wat de beloning in de openbare dienst betreft, is het duidelijk dat de lidstaten elk hun eigen doelstellingen hebben, met het gevolg dat ook de beloningsstelsels verschillend zijn. Grote verschillen zijn er ook in de hoogte van de beloning. Zonder gemeenschapsregels op dit gebied staat het de lidstaten vrij hun onderling afwijkende regelingen te handhaven.
117. Het is eveneens vaste rechtspraak, dat de gemeenschapsbepalingen die discriminatie op grond van nationaliteit verbieden, niet gelden voor verschillen in behandeling die eenvoudig het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke regelingen van de lidstaten.
118. Dat zou de reden kunnen zijn, waarom het Hof in het arrest Commissie/Griekenland het vergelijken van arbeidstijdvakken in beginsel toelaatbaar lijkt te hebben geacht. De bewijslast ligt echter bij de lidstaat die de vergelijking maakt. Het Hof overwoog:
Ook zonder specifieke gemeenschapsbepalingen dienaangaande dient de Helleense Republiek derhalve op verzoek van de belanghebbende uit te maken, of de door hem in een andere lidstaat vervulde betrekking overeenkomt met de betrekking in Griekse overheidsdienst die voor de inschaling en de toekenning van een anciënniteitstoelage in aanmerking wordt genomen. Dat naar de mening van de betrokken lidstaat deze vergelijking in de praktijk moeilijk te maken is, kan zijn weigering om de vergelijking uit te voeren, hoe dan ook niet rechtvaardigen."
119. In casu evenwel kan de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden, een lidstaat tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst van een andere lidstaat mag vergelijken, onbeantwoord blijven, want ook indien een vergelijking toelaatbaar is, dienen de materiële voorwaarden voor de erkenning van buitenlandse tijdvakken gebaseerd te zijn op niet-discriminerende en objectieve criteria.
120. Volgens de bepaling in geding moet elk tijdvak van werkzaamheid bij een van de daar genoemde Oostenrijkse inrichtingen voor het geheel in aanmerking worden genomen. Naar verzoeker onweersproken heeft verklaard, speelt de vraag of de eerdere werkzaamheid vergelijkbaar is met of nuttig voor de nieuwe functie, daarbij geen rol. Tijdvakken van werkzaamheid als onderwijzer aan een lagere school of als gemeentearbeider tellen naar het schijnt, dus volledig mee bij het bepalen van de peildatum voor de overgang naar een hogere salaristrap van een nieuw benoemde leraar aan een middelbare school.
121. Voor tijdvakken van werkzaamheid bij buitenlandse inrichtingen van hetzelfde type als die welke in § 26, lid 2, VBG zijn genoemd, moet de betrokkene twee dingen aantonen, te weten dat het in aanmerking nemen van die tijdvakken in het algemeen belang is en dat zij voor het goed vervullen van zijn nieuwe functie van uitzonderlijk belang zijn. Uit de aangehaalde nationale rechtspraak blijkt overigens, dat het moeilijk is dat bewijs te leveren.
122. Het fundamentele verschil is dus, dat buitenlandse tijdvakken onder het licht worden gehouden om te zien of zij wel een bijzonder nut voor de nieuwe functie hebben, en dat dat met Oostenrijkse tijdvakken niet gebeurt. Een dergelijke bepaling stelt strengere eisen aan buitenlandse tijdvakken en zal dus eerder gevolgen hebben voor migrerende werknemers uit andere lidstaten dan voor Oostenrijkse werknemers, omdat zij in de regel een deel van hun leven in andere lidstaten hebben gewerkt. Die migrerende werknemers dreigen dus in een bijzonder ongunstige positie te komen.
123. Nu het onderzoek wat het eerste onderdeel van de toets voor het bestaan van indirecte discriminatie betreft, positief is uitgevallen, komt het tweede onderdeel aan de beurt, namelijk of de in geding zijnde regeling op objectieve overwegingen berust die geen verband houden met de nationaliteit van de betrokken werknemers, en evenredig is aan het ermee beoogde doel.
124. De Oostenrijkse regering beklemtoont in de eerste plaats het fundamentele verschil tussen de situatie op gemeenschapsniveau, waar een grote verscheidenheid van wettelijke regelingen met betrekking tot de openbare dienst bestaat, en de situatie in Oostenrijk, waar het grondwettelijke homogeniteitsbeginsel ten grondslag ligt aan een geharmoniseerd beloningsstelsel en aan de mobiliteit binnen de openbare sector.
125. Om te beginnen moet ik een tegenstrijdigheid in dit betoog signaleren met betrekking tot onderwijzend personeel dat tevoren aan particuliere scholen in Oostenrijk werkzaam was. Voor hen geldt, naar ik meen, de grondwettelijke mobiliteitsgarantie niet en hun werkgevers behoeven niet aan het homogeniteitsbeginsel te voldoen. Niettemin schijnen ook zij voor de gunstiger regeling in aanmerking te komen.
126. In elk geval kan men zich op die verschillen tussen de Oostenrijkse binnenlandse situatie en de situatie in de rest van de Gemeenschap hoogstens beroepen ter rechtvaardiging van een nationale praktijk om buitenlandse tijdvakken, in plaats van ze automatisch in aanmerking te nemen, te vergelijken met tijdvakken die in een homogeen" nationaal kader zijn vervuld. De verschillende materiële vereisten kunnen zij echter niet rechtvaardigen of verklaren: waarom moeten in het buitenland vervulde tijdvakken van uitzonderlijk belang" zijn, maar hoeft dat niet voor binnenlandse tijdvakken? Ook wanneer een lidstaat de vergelijkbaarheid van feiten of gebeurtenissen in een andere lidstaat mag beoordelen, hij mag daarbij geen dubbele of, anders gezegd, discriminerende maatstaf aanleggen.
127. Het tweede argument van de Oostenrijkse regering is, dat het oogmerk om trouw te belonen, in Oostenrijk, waar de werkgevers door het homogeniteitsbeginsel met elkaar verbonden zijn, een grotere rol speelt dan in de zaak Schöning-Kougebetopoulou het geval was.
128. Dit argument mist om meer dan één reden doel. In de eerste plaats lijkt het ervan uit te gaan, dat de arbeidsvoorwaarden in Oostenrijk dankzij het homogeniteitsbeginsel eenvormiger zijn dan in de zaak Schöning-Kougebetopoulou. Mijns inziens is eerder het tegendeel het geval: in genoemde zaak waren de arbeidsvoorwaarden niet slechts losjes geharmoniseerd, maar door een collectieve overeenkomst tussen werkgevers en werknemers althans gedeeltelijk geüniformeerd.
129. In de tweede plaats is het, zoals reeds gezegd, niet erg logisch om zich op het homogeniteitsbeginsel te beroepen, wanneer door de overheid erkende particuliere scholen er blijkbaar niet door gebonden zijn en hun onderwijzend personeel geen aanspraak heeft op de grondwettelijk gewaarborgde mobiliteit binnen de publieke sector.
130. In de derde plaats, gezien de veelheid van de potentieel betrokken werkgevers - de federale overheid, de deelstaten, de gemeenten en zelfs door de overheid erkende particuliere scholen - kan het niet het doel van het voorschrift zijn, de werknemer te belonen voor zijn trouw aan een bepaalde werkgever. Uit de Oostenrijkse grondwettelijke bepalingen blijkt integendeel, dat het stelsel met betrekking tot in Oostenrijk vervulde tijdvakken een maximale mobiliteit binnen een groep van juridisch zelfstandige werkgevers mogelijk beoogt te maken.
131. Zonder de rechtmatigheid van die doelstelling in twijfel te trekken, begrijp ik niet, waarom een discriminerende beperking van de mobiliteit van migrerende werknemers in de Gemeenschap noodzakelijk of zelfs maar nuttig is ter bevordering van de mobiliteit binnen de Oostenrijkse openbare dienst. Naar mijn mening sluiten de in de Oostenrijkse grondwet neergelegde doelstelling - mobiliteit in de openbare sector - en de doelstelling van het Verdrag - mobiliteit voor migrerende werknemers - elkaar niet uit noch beperken ze elkaar; zij kunnen in tegendeel heel goed naast elkaar bestaan.
132. Geen van de partijen heeft gesteld, dat de Oostenrijkse regeling in werkelijkheid tot doel heeft, trouw aan de openbare dienst in zijn geheel of een bepaalde beroepsethiek in de openbare dienst te belonen of aan te moedigen. Een dergelijk betoog zou mij overigens niet kunnen overtuigen, want het kan geen objectieve rechtvaardiging zijn om eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst van een andere lidstaat niet in aanmerking te nemen.
133. Tot slot wijst de Oostenrijkse regering op de gevolgen van een verplichting om in het buitenland vervulde tijdvakken automatisch in aanmerking te nemen. Een dergelijke verplichting zou een eenzijdige belasting betekenen voor de staten in wier bezoldigingsregeling eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de openbare dienst worden meegeteld. Een extra belasting zou kunnen ontstaan, wanneer een arbeidscontractant later in zijn loopbaan ambtenaar wordt, aangezien er nog geen regeling bestaat om de daaruit voortvloeiende pensioenlasten tussen de publieke werkgevers van de verschillende lidstaten te verdelen.
134. Om te beginnen wil ik erop wijzen, dat het in casu niet gaat om een verplichting buitenlandse arbeidstijdvakken automatisch in aanmerking te nemen, maar om het gemeenschapsrechtelijke verbod daarbij discriminerende materiële voorwaarden te stellen. Hoe dan ook, in de eerste plaats is Oostenrijk blijkbaar slechts een van verscheidene lidstaten die voor hun openbare dienst een bezoldigingsregeling hebben waarin eerdere tijdvakken van werkzaamheid in de publieke sector in aanmerking worden genomen. In de tweede plaats kunnen financiële nadelen voor een lidstaat, die overigens niet zijn aangetoond, nooit een rechtvaardiging zijn voor een inbreuk op een fundamentele vrijheid. In de derde plaats gaat het in deze zaak niet om de pensioenrechten van ambtenaren. De regeling in geding betreft leerkrachten op arbeidsovereenkomst, die later wellicht - maar niet noodzakelijk - ambtenaar zullen worden, en hun indeling in een salarisgroep dient enkel om hun beloning, en niet hun pensioenaanspraken, vast te stellen. In elk geval heeft de Raad in tussentijd verordening (EG) nr. 1606/98 vastgesteld, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en van verordening (EEG) nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 met het oog op de uitbreiding ervan tot bijzondere stelsels voor ambtenaren.
135. Uit niets blijkt dus, dat § 26 VBG, voor zover daar onderscheid wordt gemaakt tussen tijdvakken bij bepaalde Oostenrijkse inrichtingen en tijdvakken bij vergelijkbare inrichtingen in andere lidstaten, berust op objectieve en legitieme overwegingen die geen verband houden met de nationaliteit van de betrokken migrerende werknemers. Mitsdien moet die bepaling worden geacht inbreuk te maken op het verbod van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit, wat de voorwaarden van arbeid en tewerkstelling betreft, neergelegd in artikel 48, lid 2, van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68.
136. Zoals reeds gezegd, betoogt de Commissie, dat de Oostenrijkse regeling ook leidt tot een beperking van de verkeersvrijheid van Oostenrijkse werknemers.
137. Het staat vast, dat de regels van het Verdrag betreffende het vrije personenverkeer de lidstaten niet slechts verbieden burgers van andere lidstaten te discrimineren, maar ook in de weg staan aan nationale wettelijke regelingen die nadelig zijn voor gemeenschapsburgers die een economische activiteit in een andere lidstaat willen uitoefenen. Wat werknemers betreft, berust dat niet zozeer op artikel 48, lid 2, van het Verdrag of artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68, maar op de meer algemene regel van lid 1 van artikel 48 van het Verdrag, dat het vrije verkeer van werknemers als zodanig beschermt. In de zaken Scholz en Commissie/Griekenland verklaarde de advocaat-generaal, dat de volstrekte weigering om buitenlandse arbeidstijdvakken te erkennen, een belemmering van het vrije verkeer vormde, omdat het de werknemers ervan weerhield, in andere lidstaten te gaan werken. Hetzelfde geldt mijns inziens voor de in geding zijnde Oostenrijkse regeling, die de erkenning van in andere lidstaten vervulde tijdvakken doet afhangen van andere en lastiger te vervullen voorwaarden dan de erkenning van eerdere Oostenrijkse tijdvakken. Maar in geen van de twee genoemde zaken vond het Hof het nodig dat punt te onderzoeken, omdat de regeling in elk geval inbreuk maakte op het verbod van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Omdat dat ook hier het geval is, zal ik niet verder op dat punt ingaan.
138. Ik kom mitsdien tot de conclusie, dat nationale bepalingen betreffende het in aanmerking nemen van eerdere arbeidstijdvakken met het oog op de bepaling van de beloning van onderwijzend personeel op arbeidsovereenkomst in strijd zijn met artikel 48 van het Verdrag en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68, wanneer zij met betrekking tot in andere lidstaten vervulde tijdvakken strengere voorwaarden stellen dan met betrekking tot tijdvakken vervuld bij vergelijkbare binnenlandse inrichtingen.
Derde vraag: de beperking in de tijd
139. De vraag waar het om gaat, is of een lidstaat die tijdvakken van werkzaamheid bij bepaalde inrichtingen in andere lidstaten in aanmerking moet nemen, dat zonder beperking in de tijd moet doen.
140. Zowel de Gewerkschaftsbund als de Commissie stellen, dat alle eerdere arbeidstijdvakken in aanmerking moeten worden genomen, onverschillig of zij vóór dan wel na de toetreding van Oostenrijk zijn vervuld.
141. Artikel 2 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (hierna: Toetredingsakte"), bepaalt dat de bepalingen van de oorspronkelijke Verdragen de nieuwe lidstaten vanaf hun toetreding binden en in die staten onder de in die Verdragen en in de Toetredingsakte gestelde voorwaarden van toepassing zijn.
142. Aangezien de Toetredingsakte geen overgangsbepalingen met betrekking tot de toepassing van artikel 48 van het Verdrag of artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 bevat, moet het ervoor worden gehouden, dat die bepalingen vanaf de dag van Oostenrijks toetreding, 1 januari 1995, in die lidstaat rechtstreeks toepasselijk en verbindend zijn.
143. Dus elk handelen of nalaten van Oostenrijk na de dag van toetreding valt binnen de werkingssfeer ratione temporis van het verbod van al dan niet rechtstreekse discriminatie van migrerende werknemers op grond van nationaliteit, wat de voorwaarden van arbeid of tewerkstelling betreft.
144. De vraag is dus, of de ontvangende lidstaat bij het vergelijken van arbeidstijdvakken al die tijdvakken in aanmerking moet nemen, onverschillig of zij vóór of na zijn toetreding zijn vervuld. Het antwoord lijkt mij duidelijk. Waar een overgangsregeling ontbreekt, is discriminatie van burgers van andere lidstaten verboden met onmiddellijke ingang vanaf de dag van toetreding tot de Europese Unie. Eerdere arbeidstijdvakken zijn noodzakelijkerwijs vóór de toetreding vervuld. Bij ontbreken van een overgangsregeling moeten zij dus noodzakelijkerwijs in aanmerking worden genomen.
145. Het is als met het beginsel van gelijke beloning voor mannen en vrouwen voor arbeid van gelijke waarde. Indien - om een extreem voorbeeld te noemen - mannen in een bepaalde lidstaat wegens hun ervaring en anciënniteit een jaarlijkse loonsverhoging kregen, maar vrouwen niet, zou die lidstaat (bij ontbreken van een overgangsregeling) bij zijn toetreding tot de Europese Unie het beginsel van gelijke beloning moeten toepassen. Vrouwen zouden er dan natuurlijk recht op hebben, dat hun vóór de toetreding vervulde arbeidstijdvakken in aanmerking werden genomen. Men kan zich bezwaarlijk voorstellen, dat een vrouw, vergeleken met een man met een anciënniteit van tien jaar, nog eens tien jaar moet wachten eer zij dezelfde beloning ontvangt (terwijl de anciënniteit van de man in dezelfde periode met nog eens tien jaar toeneemt). Op die wijze zou de discriminatie ten eeuwigen dage worden voortgezet. Precies hetzelfde geldt in de onderhavige zaak voor discriminatie op grond van nationaliteit met betrekking tot in andere lidstaten vervulde arbeidstijdvakken.
146. Ook wat de erkenning van diploma's betreft, vallen er parallellen te trekken. Volgens de rechtspraak van het Hof en de voorschriften van het gemeenschapsrecht is de verplichting van de ontvangende lidstaat om diploma's te erkennen, niet afhankelijk van het tijdstip waarop de diploma's zijn behaald: na de toetreding van de lidstaat van afgifte of na het in werking treden van de gemeenschapsverdragen.
147. Ware het anders, dan zouden migrerende werknemers die in een nieuwe" lidstaat willen gaan werken of die deze willen verlaten om in een oude" lidstaat te gaan werken, op absurde wijze in het nadeel zijn ten opzichte van werknemers die in het gebied van de oude" lidstaten blijven.
148. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door arresten als die gewezen in de zaken Andersson en Wåkerås-Andersson en Tsiotras. In eerstgenoemde zaak beriepen twee vroegere werknemers van een Zweedse onderneming die voor de toetreding van Zweden tot de Europese Unie failliet was verklaard, zich op richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 23), gelezen in samenhang met de beginselen van het arrest Francovich e.a. De zaak Tsiotras betrof een Grieks staatsburger die vóór de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap in Duitsland had gewerkt, maar op het tijdstip van toetreding werkloos was, ook daarna werkloos bleef en voor wie het objectief onmogelijk was werk te vinden, en die zich tegenover Duitsland op het vrije verkeer van werknemers beriep. In beide gevallen was het Hof niet bereid, rechtsgevolgen te verbinden aan feiten die zich vóór de toetreding van de respectieve lidstaat hadden voorgedaan.
149. In die twee zaken berustte de beslissing van het Hof echter op de overweging, dat uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten niet vóór de toetreding verworven kunnen worden en bijgevolg na de toetreding niet kunnen worden erkend, indien dan niet langer aan de voorwaarden voor hun verkrijging of bestaan wordt voldaan. De onderhavige zaak is anders, want het gaat hier niet om de erkenning van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten die vóór de toetreding zouden zijn verkregen, maar om discriminerende behandeling van migrerende werknemers met betrekking tot hun huidige rechtspositie, die zelf het resultaat is van gebeurtenissen uit het verleden, die zich hebben voorgedaan onder vigeur van het recht van hun respectieve lidstaat van herkomst.
150. Wanneer de Oostenrijkse autoriteiten beslissen over de erkenning van eerdere arbeidstijdvakken, moeten zij derhalve al die tijdvakken - inclusief die van vóór de toetreding - in aanmerking nemen.
151. Mijns inziens heeft hetzelfde te gelden voor Oostenrijkse werknemers die de betrokken tijdvakken in andere lidstaten hebben vervuld. Keert een dergelijke werknemer naar Oostenrijk terug en verzoekt hij na de toetreding om de erkenning van in andere lidstaten vervulde eerdere arbeidstijdvakken, dan moet hij juist zo behandeld worden als ieder ander die de door het EG-Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden geniet.
152. Ik kom derhalve tot de slotsom, dat tijdvakken van werkzaamheid bij inrichtingen in andere lidstaten, die vergelijkbaar zijn met de in § 26, lid 2, VBG genoemde Oostenrijkse inrichtingen, zonder enige tijdsbeperking in aanmerking genomen moeten worden, dus met inbegrip van de tijdvakken die vóór de toetreding van Oostenrijk tot de Europese Unie zijn vervuld.
Conclusie
153. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de door het Oostenrijkse Oberste Gerichtshof gestelde materiële vragen te beantwoorden als volgt:
1) Nationale bepalingen betreffende het in aanmerking nemen van eerdere arbeidstijdvakken met het oog op de bepaling van de beloning van docenten en assistenten op arbeidsovereenkomst zijn in strijd met artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) en artikel 7, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, wanneer zij met betrekking tot in andere lidstaten vervulde tijdvakken strengere voorwaarden stellen dan met betrekking tot tijdvakken vervuld bij vergelijkbare binnenlandse inrichtingen.
2) Wanneer een lidstaat verplicht is tijdvakken van werkzaamheid bij bepaalde inrichtingen in andere lidstaten in aanmerking te nemen, moet hij ze alle zonder enige tijdsbeperking in aanmerking nemen, dus met inbegrip van de tijdvakken die vóór zijn toetreding tot de Europese Unie zijn vervuld."