62021CC0174
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. november 17. (
1
)
C‑174/21. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Bolgár Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – A 2017. április 5‑i Bizottság kontra Bulgária ítéletből (C‑488/15, EU:C:2017:267) következő intézkedések – 2008/50/EK irányelv – A környezeti levegő minősége – Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek – Finomrészecske (PM10) – Túllépés – A kereset elfogadhatósága – Észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás – A jogsértés alátámasztása – Levegőminőségi tervek – Követelmények – Kényszerítő bírság – Átalányösszeg”
I. Bevezetés
1.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv (
2
) határértékeket állapít meg bizonyos, a környezeti levegőben található levegőszennyező anyagokra vonatkozóan, és megköveteli, hogy a tagállamok túllépés esetén levegőminőségi terveket dolgozzanak ki annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson.
2.
2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletével (C‑488/15, EU:C:2017:267) a Bíróság megállapította, hogy Bulgária valamennyi zónájában és agglomerációjában szisztematikusan és folyamatoson megsértették a finomrészecskékre (PM10, azaz a szálló por legfeljebb 10 μm méretű része) vonatkozó határértékeket, és az illetékes szervek nem dolgoztak ki megfelelő levegőminőségi terveket sem e jogsértés megszüntetése érdekében.
3.
A jelen eljárásban a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy Bulgária nem teljesítette az ítéletben foglaltakat. Átalányösszeg, valamint napi kényszerítő bírság megállapítását kéri a maradéktalan teljesítésig számított időszakra.
4.
Az ügy új kérdéseket vet fel az ilyen kereset elfogadhatóságával kapcsolatban, mivel a Bizottság az észrevételek megtételére vonatkozó felszólításában nem kifogásolta a határértékek említett ítélet óta bekövetkezett túllépését. Ezen túlmenően tisztázni kell, hogy a Bizottság a határértékeknek az ítélet óta bekövetkezett túllépésére vonatkozó kifogástól függetlenül mennyiben kifogásolhatja Bulgária levegőminőségi terveinek minőségét, és hogy milyen kritériumok alapján kell értékelni az ilyen kifogást az EUMSZ 260. cikk szerinti eljárásban.
II. Jogi háttér
5.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 13. cikkének (1) bekezdése különböz ő levegőminőségi határértékek betartására kötelezi a tagállamokat:
„A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.
A nitrogén‑dioxid és a benzol tekintetében a XI. mellékletben meghatározott határértékeket az ott meghatározott időponttól kezdődően nem lehet túllépni.
[…]”
6.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XI. melléklete szerint az emberi egészség védelme érdekében meghatározott 24 órás 50 μg/m3 PM10 határérték egy évben legfeljebb harmincötször léphető túl. Az éves határértéket 40 μg/m3 PM10‑ben határozták meg. E levegőminőségi határértékek Bulgáriának az Unióhoz történt 2007. január 1‑jei csatlakozása óta alkalmazandók e tagállamban az 1999/30 irányelv (
3
) alapján. (
4
)
7.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a levegőminőségi határértékek bizonyos zónákban vagy agglomerációkban történő túllépése esetén levegőminőségi terveket kell kidolgozni az értékek teljesítése céljából:
„A XI. és XIV. mellékletben meghatározott határérték vagy célérték teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt.
Azon határértékek túllépéskor [helyesen: túllépésekor], amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. […]
Ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat […].
[…]”
8.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 27. cikkének (2) bekezdése szerint a határértékek betartásának vizsgálata céljából a tagállamoknak legkésőbb kilenc hónappal minden év végét követően információkat kell a Bizottság rendelkezésére bocsátaniuk.
III. A 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
A 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (C‑488/15, EU:C:2017:267) a Bíróság megállapította, hogy Bulgária
–
mivel 2007‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) szisztematikusan és folyamatosan megsértette a PM10‑koncentrációra alkalmazandó éves, valamint napi határértékeket BG0001 Szófia; BG0002 Plovdiv; BG0004 Észak‑Bulgária; BG0005 Délnyugat‑Bulgária és BG0006 Délkelet‑Bulgária zónákban és agglomerációkban;
–
mivel 2007‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) szisztematikusan és folyamatosan megsértette a PM10‑koncentrációra alkalmazandó napi határértéket BG0003 Várna zónában, valamint 2007‑ben, 2008‑ban, és 2010‑től 2014‑ig (2014‑et is ideértve) az éves határértékeket ugyanezen BG0003 Várna zónában,
nem teljesítette a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit; és
–
mivel a PM10‑koncentrációra alkalmazandó napi és éves határértékek túllépése valamennyi fent említett zónában és agglomerációban továbbra is fennáll, a 2010. június 11‑től 2014‑ig tartó időszakban (2014‑et is ideértve) nem teljesítette az ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit, és különösen az annak biztosítására vonatkozó kötelezettségét, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.
IV. Az eljárás és a kérelmek
10.
A 2017. április 5‑i ítéletet követően Bulgária a Bizottság kérésére több alkalommal is tájékoztatást nyújtott az ítéletben foglaltak teljesítéséről.
11.
Bulgária továbbra is közölte a Bizottsággal a PM10‑nek való kitettségre vonatkozó mérési adatokat. A tárgyaláson a Bizottság előadta, hogy az említett tagállam 2018 szeptemberében közölte különösen a 2017‑re vonatkozó adatokat, amelyeket mindazonáltal még korrigálni kellett. E korrekciókat 2018. november 6‑án bocsátották a Bizottság rendelkezésére.
12.
A Bizottság mindamellett 2018. november 9‑én hivatalosan felszólította Bulgáriát az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése alapján észrevételei megtételére, és 2019. január 9‑ig adott határidőt a válasz megküldésére. Bulgária kérésére a Bizottság 2019. február 9‑ig meghosszabbította ezt a határidőt.
13.
E felszólító levélben a Bizottság megállapította, hogy a határértékek túllépése 2015‑ben és 2016‑ban is folytatódott.
14.
A Bizottság ezenkívül kifogásolta, hogy Bulgária nem nyújtott be új levegőminőségi terveket a levegő minőségének javítása érdekében. Igaz ugyan, hogy sor került állami szintű intézkedések bejelentésére, de szinte még egyiket sem hajtották végre. Bulgária sem a végrehajtás előrehaladásáról, sem a további végrehajtás menetrendjéről nem adott tájékoztatást. A levegő minőségének várható javulására vonatkozó információk sem állnak rendelkezésre, és gyakran maguk az intézkedések sem egyértelműek. Végezetül a Bizottság különböző intézkedések kapcsán megjegyezte, hogy (pénzügyi) forrásokra van szükség (a végrehajtáshoz).
15.
A Bizottsághoz 2019. január 18‑án érkezett válaszában Bulgária közölte, hogy a határértékek túllépésére 2017‑ben is sor került, kifejtette azonban, hogy a helyzet javul, mivel a túllépés mértéke csökken.
16.
A levegőminőségi tervekkel kapcsolatban Bulgária emlékeztetett arra, hogy 2017‑ben és 2018‑ban összesen 19 városra vonatkozóan küldött meg programokat. További országos szintű intézkedések előkészítés alatt vannak.
17.
Az Európai Bizottság ennek ellenére 2021. március 21‑én benyújtotta a jelen keresetet, és azt kéri, hogy a Bíróság:
–
állapítsa meg, hogy a Bolgár Köztársaság a BG0001 Szófia, a BG0002 Plovdiv, a BG0004 Észak‑Bulgária, a BG0005 Délnyugat‑Bulgária és a BG0006 Délkelet‑Bulgária zónák és agglomerációk vonatkozásában nem teljesítette az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy nem tette meg a Bíróság 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletében (C‑488/15, EU:C:2017:267) foglaltak teljesítéséhez szükséges valamennyi intézkedést;
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze arra, hogy fizessen a Bizottságnak napi 3156 euró átalányösszeget a Bizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267) 2017. április 5‑i kihirdetésétől a jelen jogvitában meghozandó ítélet kihirdetéséig számított időszakra, vagy amennyiben az ítéletben foglaltaknak korábban eleget tesz, a teljesítést megelőző év december 31‑ig számított időszakra, de legalább 653000 euró átalányösszeget;
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze arra, hogy fizessen a Bizottságnak kényszerítő bírságot minden egyes levegőminőségi zóna után napi 5677,20 euró összegben, a jelen jogvitában meghozandó ítélet kihirdetésétől a 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítéletben (C‑488/15, EU:C:2017:267) foglaltak maradéktalan teljesítésének évéig számított időszakra, valamint
–
a Bolgár Köztársaságot kötelezze az eljárással összefüggésben felmerült költségek viselésére.
18.
A Bolgár Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
19.
Lengyelország támogatja Bulgária kérelmeit.
20.
A felek írásban és – Lengyelország kivételével – a 2022. szeptember 21‑i tárgyaláson szóban nyilatkoztak.
V. A jogkérdésről
21.
Ha a Bíróság az ítéletében megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette valamely uniós jogi kötelezettségét, az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése alapján az adott államnak meg kell tennie az ezen ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. Noha e rendelkezés nem határozza meg azt a határidőt, ameddig az ítéletben foglaltakat teljesíteni kell, az uniós jog azonnali és egységes alkalmazásához fűződő érdek megköveteli, hogy a teljesítés azonnal elkezdődjön, és a lehető legrövidebb idő alatt megtörténjen. (
5
)
22.
Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg a szükséges intézkedéseket, az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerint a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére – a Bírósághoz fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél.
23.
A jelen eljárásban a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy Bulgária nem teljesítette maradéktalanul a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat, valamint hogy állapítson meg átalányösszeget és kényszerítő bírságot az ítéletben foglaltak maradéktalan teljesítéséig számított időszakra. Kérelme azonban nem terjed ki az említett ítélet hatálya alá tartozó BG03 Várna agglomerációra, mivel Bulgária jelezte, hogy ott betartják a szóban forgó, PM10‑re vonatkozó határértékeket.
24.
A következőkben először a jelen kereset elfogadhatóságát, majd annak megalapozottságát, végül pedig azt a kérdést kell megvizsgálni, hogy ki kell‑e szabni átalányösszeget és/vagy kényszerítő bírságot, és ha igen, milyen összegben.
A.
A kereset elfogadhatósága
25.
Bulgária szerint a kereset a pert megelőző eljárás hibája miatt elfogadhatatlan.
26.
Az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerint a Bizottságnak lehetőséget kell biztosítania az érintett tagállamnak észrevételei megtételére, mielőtt az ítéletben foglaltak teljesítésének elmulasztása miatt a Bírósághoz fordul. Bulgária véleménye szerint ez az eljárási lépés hibás volt, mivel a Bizottság a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak nem megfelelő teljesítését, tehát az EUMSZ 260. cikk megsértését kifogásolja, az észrevételek megtételére vonatkozó felszólításában azonban csak a határértékek 2015. és 2016. évi túllépésére hivatkozott.
27.
Ezen érveléssel Bulgária arra hivatkozik, hogy a Bizottság csak az uniós jog megsértését követően szólíthatja fel a tagállamot észrevételei megtételére az EUMSZ 258. cikk alapján. Ez azt jelenti, hogy a kötelezettségnek, amelynek megsértését a Bizottság kifogásolja, már fenn kell állnia. (
6
)
28.
Bulgária álláspontjával ellentétben azonban a jelen esetben ez a helyzet.
29.
Nem vitatott ugyanis, hogy Bulgária már akkor köteles volt teljesíteni a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat, amikor 2018. november 9‑én felszólították észrevételei megtételére. A Bizottság ezért hivatkozhatott a felszólító levélben e kötelezettség megsértésére.
30.
Bulgária érvelése mindazonáltal rámutat egy másik hibára. A 2018. november 9‑i felszólító levelében ugyanis a Bizottság nem hivatkozik arra, hogy Bulgária a 2017. április 5‑i ítélet óta nem szüntette meg a határértékek ezen ítéletben kifogásolt túllépését (erről lásd az 1. pontot). Az a kifogás viszont, hogy Bulgária az ítélet óta nem javított megfelelően a levegőminőségi terveken, mindenképpen szerepel a felszólító levélben (erről lásd a 2. pontot).
1. A határértékek
31.
Első jogalapjával a Bizottság azt kifogásolja, hogy a 2017. április 5‑i ítélet óta Bulgáriában továbbra is túllépték a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 13. cikke és XI. melléklete szerinti, finomrészecskékre (PM10) vonatkozó határértékeket, jóllehet a 2017. április 5‑i ítélet megállapította e határértékek szisztematikus és folyamatos megsértését.
32.
A Bizottság azonban a 2018. november 9‑i felszólító levélben nem állította kifejezetten, hogy a 2017. április 5‑i ítélet óta túllépték a határértékeket. Sokkal inkább a 2015. és 2016. évi túllépések taglalására szorítkozott.
33.
E túllépések olyan időszakot érintenek, amelyre még nem vonatkozik a 2017. április 5‑i ítélet. Ezek bizonyítják ugyan, hogy a határértékek és így az uniós jog megsértése folytatódott. A határértékek 2015. és 2016. évi túllépése mindazonáltal nem feltétlenül jelenti azt, hogy Bulgária nem teljesítette a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat. Az EUMSZ 260. cikk (1) bekezdése szerinti teljesítési kötelezettség ugyanis csak az ítélettel keletkezik, és az azt követő időszakra vonatkozik.
34.
A vitatott jogsértés jellege – a határértékek szisztematikus és folyamatos túllépése – mit sem változtat azon, hogy a Bizottságnak a határértékek 2017. április 5‑i ítéletet követő megsértésére kellett hivatkoznia. A 2015. és 2016. évi túllépés azt mutatja ugyan, hogy ez a jogsértés az ítélet tárgyát képező 2014‑ig tartó időszakot követően is folytatódott. Ez a túllépés azonban önmagában még nem sérti az ítéletben foglaltak teljesítésének kötelezettségét.
35.
Az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárásban ez a mulasztás súlyos eljárási hibának minősül, mivel ezen eljárásban a felszólító levél jelöli ki az uniós jog megsértésének a Bizottság és a tagállam közötti vita tárgyát képező keretét, tehát a jogvita tárgyát. (
7
) Ha a Bizottság nem jelöli meg kifejezetten a jogsértést a felszólító levélben, a levél nem tudja betölteni ezt a funkciót.
36.
Igaz, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás különbözik a 258. cikk szerinti eljárástól, mivel a Bíróság első ítélete meghatározza a jogvita tárgyát. (
8
) Ez a meghatározás természeténél fogva jóval pontosabb, mint a 258. cikk szerinti felszólító levélben történő meghatározás, mivel az ítélet a pert megelőző eljárásból és a bírósági eljárásból eredő további pontosításokon alapul. Ezért kisebb jelentőséggel bír annak szükségessége, hogy a 260. cikk (2) bekezdése szerinti felszólító levél pontosítsa a jogvita tárgyát.
37.
Másfelől az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás lehetséges jogkövetkezményei jóval súlyosabbak, mint a 258. cikk szerinti eljárás jogkövetkezményei, mivel a 260. cikk alapján a Bíróság átalányösszeget és kényszerítő bírságot szabhat ki. Ezért a jogbiztonság és a tagállam védelemhez való joga különös gondosságot igényel a Bizottság részéről a jogvita tárgyának ismertetése során.
38.
Bulgária elismerte ugyan, hogy a Bizottság azt kifogásolja, hogy nem tartották megfelelően tiszteletben a határértékeket a 2017. április 5‑i ítélet óta. Ez különösen abban mutatkozik meg, hogy Bulgária a válaszában a 2017. évi mérési adatokra, tehát a szóban forgó ítéletet követő időszakra is hivatkozik. Bulgáriát tehát nem akadályozták meg abban, hogy védekezzen.
39.
A Bizottság felszólító levelében rejlő hiba azonban nem orvosolható utólag a tagállam által. Ez azt jelentené, hogy nem a Bizottság, hanem a tagállam határozza meg a jogvita tárgyát.
40.
Ezért csak a Bizottság korrigálhatta volna mulasztását egy kiegészítő felszólító levéllel. Ez viszonylag könnyedén megtehető lett volna, mivel Bulgária időközben közölte a 2017‑re vonatkozó szükséges információkat, és e válasz, valamint a keresetindítás között újból több mint két év telt el. Ezen időszakban a Bizottságnak csupán egy kiegészítő felszólító levelet kellett volna küldenie a jogvita tárgyának pontosítása érdekében.
41.
A tárgyaláson a Bizottság arra hivatkozott, hogy Bulgária késve bocsátotta rendelkezésre a 2017‑re vonatkozó mérési adatokat. Azok ugyanis csak a 2018. november 6‑án érkezett korrekciókat követően váltak teljes körűvé.
42.
Azt a körülményt, hogy Bulgária nem végezte el e korrekciókat már a mérési adatok rendelkezésre bocsátása 2018. szeptember végi határidejének lejárta előtt, alkalmasint a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 27. cikke (2) bekezdése megsértésének kell tekinteni. Az észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás időpontjában a Bizottság mindazonáltal már rendelkezett a 2017‑re vonatkozó adatokkal, és azokat e felszólítás tárgyává tehette volna. A felszólításban ezzel szemben nem hivatkozott arra, hogy Bulgária mulasztást követett volna el a 2017‑re vonatkozó adatok rendelkezésre bocsátása során.
43.
A Bizottság egyébként más módon sem próbálta alátámasztani, hogy a 2017. április 5‑i ítélet óta túllépték a határértékeket. Így például a határértékek 2015. és 2016. évi túllépéséből, valamint a megfelelő levegőminőségi tervek hiányából – amire a második jogalapban hivatkozik – levonhatta volna azt a következtetést, hogy valószínűleg 2017‑ben is a határértékek túllépésére kerül sor. Az sem tűnik kizártnak, hogy a Bizottság maga is figyelemmel kísérje a levegő minőségére vonatkozó adatoknak a tagállamok által a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 26. cikke alapján történő nyilvánosságra hozatalát, és ebből a határértékek betartására vonatkozó következtetéseket vonjon le anélkül, hogy megvárná az adatok hivatalos rendelkezésre bocsátását.
44.
Következésképpen a határértékek túllépését illetően a felszólító levél a Bizottság nyilvánvaló szándéka ellenére nem tartalmazott egy, az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti, pert megelőző eljárás szempontjából döntő elemet, mégpedig azt a kijelentést, hogy a Bizottság véleménye szerint ténylegesen túllépték a határértékeket a 2017. április 5‑i ítélet óta.
45.
Ez a jogalap ezért a pert megelőző eljárás hibája miatt elfogadhatatlan.
2. A levegőminőségi tervek
46.
Második jogalapjával a Bizottság azt kifogásolja, hogy Bulgária a 2017. április 5‑i ítéletet követően továbbra sem teljesítette a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségét. Bulgária nem biztosította olyan levegőminőségi tervek kidolgozását, amelyek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson.
47.
Bulgária ezzel szemben azt az álláspontot képviseli, hogy az a körülmény, hogy a Bizottság az észrevételek megtételére vonatkozó felszólításban nem kifogásolta, hogy a 2017. április 5‑i ítélet óta túllépték a határértékeket, e jogalapot is elfogadhatatlanná teszi.
48.
A határértékek túllépésének esetétől eltérően azonban a Bizottság a 2018. november 9‑i felszólító levél 3. szakaszának második bekezdésében kifejezetten kifogásolta, hogy Bulgária az említett időpontig nem nyújtott be olyan megfelelő új terveket a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján, amelyek a PM10 okozta levegőszennyezés csökkentésére és kezelésére vonatkozó politika jelentős javulását jeleznék. (
9
) A következő bekezdést a Bizottság azzal vezette be, hogy Bulgária eddig, azaz a 2017. április 5‑i ítélet és az észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás közötti időszakban nagyon kevés új intézkedést mutatott be, és azok közül szinte még egyiket sem hajtotta végre. A Bizottság e tekintetben különösen a nemzeti levegőminőségi program elfogadására és a tisztább levegőről szóló törvény módosításaira hivatkozott, amelyekre még nem került sor. (
10
) A Bizottság Bulgária 2017. június 5‑i, 2018. március 8‑i és 2018. július 27‑i értesítéseire támaszkodott.
49.
A Bizottság tehát az észrevételek megtételére vonatkozó 2018. november 9‑i felszólításban egyértelműen kifogásolta, hogy a levegőminőségi tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettség állítólagos megsértése a 2017. április 5‑i ítélettől számított időszakot érinti.
50.
Igaz ugyan, hogy a Bizottság a felszólító levélben többek között egy csak nagyon korlátozottan használható bizonyítékra, mégpedig a határértékek 2015. és 2016. évi túllépésére támaszkodik e kifogás alátámasztása érdekében.
51.
Ha ugyanis a 2017. április 5‑i ítélet óta már nem lépték volna túl a határértékeket, akkor a levegőminőségi tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettség is megszűnt volna. A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke szerint ugyanis a határértékek túllépése a feltétele annak, hogy egyáltalán kötelezettség keletkezzen a levegőminőségi tervek kidolgozására.
52.
A 2015. és 2016. évi túllépések azonban legfeljebb nagyon gyenge valószínűsítő körülmények arra nézve, hogy a 2017. április 5‑i ítéletet követően nem alkalmaztak megfelelő levegőminőségi terveket. Önmagukban nem elegendőek a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti, a levegőminőségi tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettség fennmaradásának és e kötelezettség megsértésének bizonyítására.
53.
Mindazonáltal az, hogy a Bizottság használható bizonyítékra hivatkozik‑e az állítólagos jogsértést illetően, – a kifogásolt jogsértés jelen esetben szóban forgó megfelelő megjelölésével ellentétben – nem az elfogadhatóság, hanem a kereset megalapozottságának kérdése.
54.
Különösen nem indokolt megkövetelni, hogy az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti, észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás már teljeskörűen és kimerítő módon felsorolja a szükséges bizonyítékokat. Ellenkezőleg, a 258. cikk szerinti első kötelezettségszegési eljárással kapcsolatos állandó ítélkezési gyakorlat szerint a felszólító levéltől nem várható olyan szigorú pontosság, mint a pert megelőző eljárás második szakaszától, az indokolással ellátott véleménytől, mivel az szükségképpen csak a kifogások első tömör összefoglalását tartalmazhatja. (
11
)
55.
Ez még inkább igaz az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás esetében. A tagállamok ugyanis ezen eljárás tekintetében a Lisszaboni Szerződéssel eltörölték az indokolással ellátott vélemény követelményét az eljárás egyszerűsítése érdekében. (
12
) A jogsértés felszólító levélben történő bizonyítására vonatkozó szigorúbb követelmények azonban összeegyeztethetetlenek lennének ezzel az egyszerűsítéssel.
56.
Egyébiránt a Bizottság pert megelőző eljárásban megfogalmazott kifogásainak alátámasztására felhozott új elemek előterjesztése nem módosítja a jogvita tárgyát. (
13
) A Bíróság sokkal inkább azt állapította meg az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárásokban, hogy a feltételezett tartós kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya az indokolással ellátott vélemény kibocsátása után bekövetkezett tényekre is kiterjeszthető, ha ezek a tények ugyanolyan jellegűek, mint az említett véleményben említett tények, és ugyanazt a magatartást valósítják meg. (
14
)
57.
Ez már csak azért is értelemszerűen alkalmazható az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése keretében, mert a Bizottságnak ebben az eljárásban főszabály szerint nem csak a jogsértés adott időpontban, mégpedig a felszólító levélben meghatározott határidő lejártának időpontjában történő fennállását kell bizonyítania. Ellenkezőleg, a kényszerítő bírság kiszabása azt feltételezi, hogy a Bizottság a jogsértésnek a Bíróság ítéletéig történő fennmaradását is bizonyítja. (
15
) Előfordulhat azonban, hogy a felszólítás időpontjában még nem állnak rendelkezésre az erre vonatkozó bizonyítékok.
58.
Ezért a Bíróság eljárási szabályzatának 128. cikke alapján a Bizottság és a tagállam új bizonyítékokat – a jelen esetben például a határértékek 2017–2020. évi túllépésére vonatkozó bizonyítékokat – terjeszthet elő minden esetben a keresetlevélben és az ellenkérelemben, valamint a késedelem indokolása esetén a válaszban és a viszonválaszban, kivételesen pedig az eljárás írásbeli szakaszának befejezését követően is. (
16
) A Bizottságnak csak azt kell biztosítania, hogy a felszólító levelet követően általa előterjesztett bizonyítékok ne terjesszék ki a jogvita tárgyát.
59.
A második jogalap tárgya azonban már a felszólító levélből is kellő pontossággal kiderül: a Bizottság azt rója fel Bulgáriának, hogy a 2017. április 5‑i ítélet óta nem teljesítette a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő azon kötelezettséget, hogy biztosítani kell olyan levegőminőségi tervek kidolgozását, amelyek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. Az e kötelezettség fennállását bizonyító vagy e tervek minőségét illetően kétségeket ébresztő új bizonyítékok nem terjesztik ki a jogvita tárgyát.
60.
A 2015. és 2016. évi túllépéseken kívül a Bizottság egyébként már a felszólító levélben is hivatkozott egyéb bizonyítékokra, mégpedig különösen Bulgária arra vonatkozó információira, hogy a közölt intézkedéseket többnyire még nem fogadták el, valamint a már elfogadott intézkedések – a Bizottság véleménye szerint nem megfelelő – terjedelmére.
61.
Ha ez az érvelés helytálló, akkor a 2015‑ben és 2016‑ban megfigyelhető tendenciával összefüggésben bizonyíthatja, hogy Bulgáriának továbbra is ki kellett dolgoznia levegőminőségi terveket, és hogy a bolgár levegőminőségi tervek nem feleltek meg a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt követelményeknek. A határértékek további túllépésével kapcsolatos bizonytalanság ellenben nem elegendő ezen érv megcáfolásához. Ellenkező esetben gyakorlatilag lehetetlen lenne az ilyen jellegű kötelezettségeknek érvényt szerezni, mert sem a Bizottság az észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás időpontjában, sem a Bíróság az ítélethozatal időpontjában (
17
) nem rendelkezik naprakész mérési adatokkal. Sokkal inkább minden esetben múltbeli adatokra kell hivatkozniuk. A tagállamok egyébként már azzal meghiúsíthatnák a 23. cikk szerinti kötelezettségeik teljesítésének kikényszerítését, hogy megszüntetik a levegőminőségi mintavételezést, vagy késleltetik a mérési adatok rendelkezésre bocsátását, ha ezen adatok a kötelezettség megállapításának elengedhetetlen feltételei.
62.
A Bizottság tehát a 2018. november 9‑i felszólító levélben kellőképpen alátámasztotta az állítólagos jogsértést.
3. Közbenső következtetés
63.
Következésképpen a kereset elfogadható, amennyiben a Bizottság arra hivatkozik, hogy Bulgária még mindig nem teljesítette a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő, arra vonatkozó kötelezettségeit, hogy biztosítani kell olyan levegőminőségi tervek kidolgozását, amelyek intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. A határértékek túllépésére vonatkozó jogalappal kapcsolatos érvelés viszont elfogadhatatlan.
B.
A 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak teljesítése
64.
Az elfogadhatósággal kapcsolatos fejtegetéseket követően a jelen jogvita tárgya arra korlátozódik, hogy Bulgária a 2017. április 5‑i ítélet óta teljesítette‑e a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit.
65.
E rendelkezés szerint a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket, és e tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson.
66.
Az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kötelezettségszegés fennállásának megítéléséhez szükséges referencia‑időpontnak az e rendelkezés értelmében kibocsátott, észrevételek megtételére felszólító levélben meghatározott határidő lejártát kell tekinteni. (
18
) A jelen esetben e határidő 2019. február 9‑én járt le (erről lásd az 1. pontot).
67.
Ezenfelül az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti átalányösszeg és/vagy kényszerítő bírság kiszabásának vizsgálatakor a jelen eljárásban a Bíróság határozathozatalának időpontjában fennálló helyzet irányadó. Különösen, egy kényszerítő bírság csak akkor igazolt, ha a Bíróság korábbi ítéletében foglaltak teljesítésének elmaradásán alapuló kötelezettségszegés ma is tart (erről lásd a 2. pontot). (
19
)
1. A 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak teljesítése a határidő lejártáig
68.
2019. február 9‑én Bulgária még nem teljesítette a 2017. április 5‑i ítéletben megállapított azon kötelezettségét, hogy a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján biztosítania kell olyan levegőminőségi tervek kidolgozását, amelyek intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson.
a) A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkéből eredő kötelezettség fennmaradása
69.
Mivel a Bizottság a felszólító levélben nem említett a 2017. április 5‑i ítélet óta bekövetkezett túllépéseket, kétséges lehet, hogy 2019. február 9‑én továbbra is fennállt‑e a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkéből eredő kötelezettség. A felszólító levélben szereplő, e kötelezettségre utaló közvetett támpontoktól (
20
) függetlenül azonban ma már nem vitatott, hogy a határértékeket a jelen eljárás tárgyát képező valamennyi zónában és agglomerációban folyamatosan túllépték 2020‑ig. (
21
)2019. február 9‑én ezért Bulgáriának biztosítania kellett a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkében foglalt követelményeknek megfelelő levegőminőségi tervek kidolgozását.
70.
Az a körülmény, hogy a 2018. november 9‑i felszólító levélben a Bizottság csak a 2015. és 2016. évi mérésekre támaszkodott, nem zárja ki a 2017–2020. évi mérések figyelembevételét annak bizonyítása érdekében, hogy Bulgária levegőminőségi terveket köteles kidolgozni. E későbbi mérések felhasználása nem a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 13. cikke szerinti határértékek megsértésének hivatalos megállapítását szolgálja, hanem csupán a 23. cikk (1) bekezdésének második albekezdése szerinti, a levegőminőségi tervekkel kapcsolatos állítólagos kötelezettség bizonyítéka. (
22
)
71.
A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv megsértése tárgyában az EUMSZ 258. cikk alapján hozott ítéletek megerősítik, hogy lehetőség van az ily módon történő bizonyításra. A Bizottság ugyanis az EUMSZ 258. cikk szerinti, pert megelőző eljárásban sem rendelkezik még az irányadó határidőnek az indokolással ellátott véleményben történő meghatározásakor olyan mérési adatokkal, amelyek bizonyítanák, hogy a határidő lejártakor még túllépik a határértékeket. (
23
) E mérési adatokat ugyanis csak kilenc hónappal az adott év végét követően kell a tagállamoknak a Bizottság rendelkezésére bocsátaniuk a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 27. cikkének (2) bekezdése alapján. A Bíróság ennek ellenére megállapította az irányadó időpontig számított időszakban bekövetkezett túllépést (
24
) és a megfelelő levegőminőségi tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettség megsértését (
25
) később rendelkezésre bocsátott adatok alapján.
b) A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkéből eredő kötelezettség megsértése
72.
Amint azt a Bizottság helyesen hangsúlyozza, a határértékek 2020‑ig bekövetkezett túllépése egyúttal jelentős valószínűsítő körülményt képez arra vonatkozóan, hogy a 2019. február 9‑én rendelkezésre álló levegőminőségi tervek nem voltak elegendők ahhoz, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson. (
26
)
73.
A Bíróság azonban az állandó ítélkezési gyakorlatban megállapította, hogy levegőminőségi terveket csak a szennyezés veszélyének csökkentésére irányuló cél és a fennálló különböző köz‑ és magánérdekek közötti egyensúly alapján lehet kidolgozni. Ezért azt kell megvizsgálni, eseti elemzés útján, hogy az érintett tagállam által kidolgozott tervek összhangban állnak‑e a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével. (
27
)
74.
Jóllehet a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az elfogadandó intézkedések tekintetében. Ezen intézkedéseknek mindenképpen lehetővé kell tenniük azonban, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen; (
28
) az semmiképpen nem terjeszthető ki határozatlan időre. (
29
)
75.
A Bíróság már 2017. április 5‑i ítéletében megállapította, hogy Bulgária a 2014‑ig tartó időszakban (2014‑et is ideértve) megsértette ezt a kötelezettséget a PM10‑koncentráció tekintetében. (
30
) Ez azonban nem jelenti azt, hogy az ítélet óta Bulgária már nem nyújthat be tervet a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikkéből eredő kötelezettségeinek teljesítése érdekében. Az EUMSZ 260. cikk szerinti eljárás jellegéből adódóan az érintett tagállam sokkal inkább hozhat (és kell is hoznia) olyan intézkedéseket, amelyek bár rendszerint túl későn érkeznek ahhoz, hogy megakadályozzák a jogsértést, de legalább megszüntetik azt. Így valamely irányelv késedelmes átültetése nem orvosolhatja a határidő elmulasztását, de indokolatlanná teheti a kötelezettségszegési eljárást.
76.
2019. február 9‑én mindazonáltal Bulgária még nem tette meg a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdése második albekezdése 2017. április 5‑i ítéletben megállapított megsértésének megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket.
77.
Ezen időpontban ugyanis még nem fogadták el legalábbis mindegyik, a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak teljesítésére irányuló bolgár stratégia részét képező szükséges állami szintű intézkedést. Ez különösen a levegő minőségének javítására és bizonyos fűtőberendezések cseréjére irányuló nemzeti programokat, valamint a szilárd tüzelőanyagokkal működő kályhák kialakítására és a tüzelőanyagok minőségére vonatkozó szabályozásokat érinti. Mivel Bulgária a Bizottság felszólító levelére adott válaszában a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak teljesítése szempontjából lényegesnek tekintette ezen intézkedéseket, abból kell kiindulni, hogy a levegőminőségi tervek ezen intézkedések nélkül nem voltak teljesek.
78.
Ezért nincs szükség ezen intézkedések vagy a helyi levegőminőségi tervek érdemi vizsgálatára, valamint a határértékek betartásáig várhatóan hátralévő időtartam megvitatására.
c) Közbenső következtetés
79.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy 2019. február 9‑én Bulgária még nem teljesítette teljes mértékben a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettsége tekintetében.
2. A jelenlegi helyzet
80.
A kényszerítő bírság kiszabásáról való döntéshez meg kell vizsgálni a jelenlegi helyzetet. Bár e helyzetet nem lehet végleges jelleggel megítélni, mert a folyó év tekintetében még nem áll rendelkezésre valamennyi mérési adat. Az időközben elfogadott levegőminőségi tervek és a legfrissebb mérési adatok azonban fontos információkat tartalmaznak. Igaz ugyan, hogy ezek a tervek és mérési adatok túlnyomórészt még nem képezték az észrevételek megtételére vonatkozó2018. november 9‑i felszólítás tárgyát. Figyelembevételük mindazonáltal nem módosítja a jogvita tárgyát. (
31
) Sokkal inkább olyan új bizonyítékokról van szó, amelyek megmutatják, hogy a jogvita e tárgya időközben mennyiben vált okafogyottá. (
32
)
a) A határértékek túllépése
81.
Közvetlenül a tárgyalás előtt Bulgária a Bíróság kérésére benyújtotta a 2021‑re vonatkozó legfrissebb adatokat. Mivel azonban ezek az adatok még ideiglenesek, a jelen eljárásban nem bírhatnak döntő jelentőséggel. (
33
) Véglegesítésükre is figyelemmel azonban figyelmen kívül sem lehet hagyni azokat annak értékelésekor, hogy továbbra is fennáll‑e a jogsértés.
82.
Ami a mérési adatokat illeti, az éves határértéket már 2020‑ban is csak a BG0002 – Plovdiv agglomerációban lépték túl, mégpedig egy magában Plovdiv városában található mintavételi ponton. A 2021‑re vonatkozó ideiglenes adatok szerint azonban ezt a határértéket legutóbb itt is tiszteletben tartották.
83.
Ezzel szemben a napi határértékeket 2020‑ban még valamennyi szóban forgó zónában és agglomerációban – pontosabban Szófiában, Aszenovgrádban, Plovdivban, Vidinben, Montanában, Gorna Oriahovicában, Pernikben, Szmoljanban, Haszkovóban, Pazardzsikban és Burgaszban – túl gyakran lépték túl. A 2021‑re vonatkozó, még véglegesítendő adatok szerint e helységek többségében továbbra is túl sokszor került sor túllépésre.
84.
Ezen adatok szerint mindazonáltal Pernikben, valamint a BG0006 – Délkelet‑Bulgária zóna többi településén, Haszkovóban, Pazardzsikban és Burgaszban (2019 óta másodszor) 2021‑ben kevesebb mint 35 napon lépték túl a napi határértékeket. Úgy tűnik, hogy e tekintetben Bulgária először hivatkozott arra, hogy a megállapított túllépések egy része természetes forrásból származó hozzájárulásokra vezethető vissza, és ezért a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 20. cikkének (2) bekezdése alapján nem minősül a határértékek túllépésének.
85.
Nem zárható ki ugyan, hogy a javulás ezeken a területeken csak átmeneti jellegű. Azonban ha a 2021‑re vonatkozó adatok megerősítést nyernek, akkor legalábbis a jelenleg rendelkezésre álló információk alapján már nem állapítható meg, hogy e területeken továbbra is levegőminőségi terveket kell kidolgozni.
b) A környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XV. mellékletének A. szakasza szerinti, az intézkedések hatására vonatkozó információk
86.
Amennyiben a napi határértékeket 2021‑ben is túl gyakran lépték túl, úgy felmerül a kérdés, hogy az időközben elfogadott levegőminőségi tervek ennek ellenére megfelelnek‑e a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt követelményeknek.
87.
E kérdés értékelése különösen azt feltételezi, hogy a tervek tartalmazzák a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XV. mellékletének A. része szerinti információkat. A szóban forgó információk dokumentálják többek között a szennyezés eredetét (5. és 6. pont), a levegőminőség javítására hozott lehetséges intézkedések elemzését (6. pont), valamint az elfogadott és végrehajtott intézkedéseket (7–9. pont), beleértve a menetrendet és az elérendő levegőminőség‑javulás becslését (8. pont).
88.
Ha nem áll rendelkezésre különösen a levegőminőség tervezett javulásának és az ezen célkitűzések eléréséhez várhatóan szükséges időnek a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XV. melléklete A. részének 8. c) pontja szerinti becslése, aligha lehetséges annak értékelése, hogy a terv alapján az időtartam a lehető legrövidebb ideig tart‑e. A határértékek betartásához szükséges intézkedések ismerete nélkül ugyanis az sem ítélhető meg, hogy elvárható‑e a gyorsabb végrehajtás. A Bíróság már azt is megállapította, hogy ezek az információk központi jelentőséggel bírnak. (
34
)
89.
Ezen információk hiánya ezért szükségszerűen a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdése második albekezdésének a Bíróság által a 2017. április 5‑i ítéletben megállapított megsértésének részét képezi. (
35
)
90.
Ennek megfelelően a Bizottság mind a felszólító levélben, (
36
) mind a bírósági eljárásban kifogásolta, hogy ezen információk nem állnak rendelkezésre.
91.
Nem foglalkozott azonban a helyi levegőminőségi tervekkel.
92.
A kötelezettségszegési eljárásban azonban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy az állítólagos kötelezettségszegés fennáll, és a Bizottságnak kell a Bíróság elé terjesztenie az e kötelezettségszegés fennállásának a Bíróság általi vizsgálatához szükséges információkat. A Bizottság ennek során nem hivatkozhat bármiféle vélelemre. (
37
) Az EUMSZ 260. cikk szerinti eljárásban is ez a helyzet. (
38
) A tagállam levegőminőségi terveinek hiányosságára vonatkozó kifogás már csak ezért is azt feltételezi, hogy a Bizottság az érintett tagállam valamennyi tervét megvizsgálja ebből a szempontból, tehát nemcsak az állami szintű intézkedéseket, hanem az azokon alapuló helyi terveket is.
93.
Amint azt a bolgár kormány ezenfelül a Bíróság kérdésére közölte, a különböző települések tervei az interneten is megtekinthetők. E tekintetben megállapítható, hogy e tervek prima facie tartalmazzák a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XV. mellékletének A. része szerinti információkat. Egyébiránt nem tűnik kizártnak, hogy a Bizottság egyes szervezeti egységei tudnak erről, vagy akár közre is működtek annak biztosításában, hogy a tervek megfeleljenek e követelményeknek, mivel úgy tűnik, hogy a tervek kidolgozását uniós forrásokból támogatták.
94.
Következésképpen a Bizottság nem támasztotta alá kellőképpen azt a kifogást, hogy Bulgária levegőminőségi tervei nem tartalmazzák a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv XV. mellékletének A. része szerint szükséges információkat.
c) A bolgár intézkedéseknek a határértékek betartásának megvalósítására való alkalmassága
95.
A helyi levegőminőségi tervekkel való foglalkozás elmulasztása a Bizottság azzal kapcsolatos kritikáját is aláássa, hogy a bolgár intézkedések alkalmasak a határértékek betartásának megvalósítására. E kritika ugyanis lényegében csak az állami szintű intézkedésekre irányul.
96.
Azonban az, hogy ezek az állami szintű intézkedések mennyiben teljesítik a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat, csak akkor értékelhető, ha a helyi tervekkel együtt vizsgálják azokat. A helyi tervek ugyanis ezen intézkedéseken alapulnak, és azokat hajtják végre a gyakorlatban. Mindenekelőtt csak a helyi tervek alapján becsülhető meg, hogy a helyi szinten előírt intézkedések az állami szintű intézkedésekkel együtt elegendőek‑e a határértékek betartásához, és ha igen, mikorra valósul meg azok betartása. Csak ezen információk alapján vizsgálható egyáltalán érdemben, hogy állami szinten szükség van‑e további intézkedésekre.
97.
Mivel a Bizottság nem foglalkozik e helyi becslésekkel, az állami szintű intézkedések megfelelőségére vonatkozó kritikája nélkülözi a szükséges alapot.
98.
Következésképpen e tekintetben is el kell utasítani érvelését.
d) A túllépés időtartama
99.
Mivel a Bizottság a helyi tervek előrejelzéseit nem kifogásolta, abból kell kiindulni, hogy a szóban forgó tervek – amint arra Bulgária összességében hivatkozik – lehetővé teszik egész Bulgária területén a határértékek 2024‑nél korábbi betartásának előrejelzését.
100.
Tehát már csak azt kell tisztázni, hogy a határértékek 2024‑nél korábbi betartása esetén a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tart‑e. Mivel ezt a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltak teljesítése keretében kell értékelni, az említett ítéletet megelőző évtizednyi túllépést e tekintetben figyelmen kívül kell hagyni.
101.
A bolgár intézkedések célkitűzései szerinti határértékek azonban még 2017. április 5‑től kezdődően is csaknem hét éven keresztül nem lesznek betartva.
102.
Igaz ugyan, hogy ez az időtartam hosszú. A tagállamokat a versengő érdekek mérlegelése során megillető mozgástérre (
39
) tekintettel azonban ez nem elegendő a kötelezettségszegés bizonyítására. Ezt különösen a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 22. cikkének (2) bekezdése mutatja. E rendelkezés szerint a PM10‑re vonatkozó határértékek teljesítésének határidejét bizonyos feltételek mellett meg lehetett hosszabbítani 2005. január 1‑jétől 2011. június 11‑ig. Ez egy hasonlóan hosszú időtartam volt a határértékek további túllépésére, amelyet az uniós jogalkotó elfogadott.
103.
Az említett határidő‑hosszabbítás lehetőségét ezenfelül minden tagállam számára biztosították, függetlenül azok kiindulási helyzetétől és gazdasági teljesítőképességétől. Nyilvánvaló azonban, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek betartása különösen nagy kihívást jelent Bulgária számára a fennálló fűtési gyakorlatok miatt. Az e kihívással való megbirkózás ezenfelül jelentős költségekkel jár, amelyek gazdasági helyzete miatt nagyobb terhet jelentenek Bulgária, mint más tagállamok számára.
104.
A PM10‑re vonatkozó határértékek betartásáig eltelő közel hétéves időtartam ezért legalábbis Bulgária esetében nem nyilvánvalóan túl hosszú.
105.
Ez nem zárja ugyan ki, hogy a határértékeket bizonyos esetekben – vagy akár országosan is – gyorsabban be tudják tartani. Emellett szól különösen a Bizottság azzal kapcsolatos kritikája, hogy egyes országos szintű intézkedéseket – például a szilárd tüzelőanyagokra vonatkozó előírásokat vagy azok végrehajtását – csak viszonylag későn vezettek be. Bulgária nem vitatta e kritikát.
106.
Jóllehet ezen intézkedések gyorsabb bevezetése valószínűleg javította volna a levegő minőségét, a Bizottság nem bizonyította, hogy ez önmagában elegendő lett volna a határértékek korábbi betartásához. Annak megállapítása, hogy a határértékek túllépésének időtartama nem „a lehető legrövidebb ideig” tart, sokkal inkább a helyi levegőminőségi tervekkel összefüggésben történő konkrét vizsgálatot igényelne. Főszabály szerint a versengő érdekek mérlegelését is ellenőrizni kellene, ami szintén csak a helyi levegőminőségi tervek alapján lenne lehetséges. Ugyanis csak e tervekből tűnhet ki, hogy miért nem korábban valósultak meg bizonyos intézkedések az adott helyen. Mivel a Bizottság nem vizsgálja e terveket, a Bíróság nem állapíthatja meg, hogy a túllépés időtartama bizonyos esetekben vagy akár összességében túl hosszú lesz.
e) Közbenső következtetés
107.
A Bizottság érvelése következésképpen nem elegendő annak megállapításához, hogy Bulgária mostanáig nem teljesítette a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat a környezeti levegő minőségéről szóló irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségei tekintetében.
C.
Kényszerítő bírság és átalányösszeg
108.
Az eddigi megállapítások alapján nem indokolt kényszerítő bírságot kiszabni. (
40
) A 2019. február 9‑i ítéletben foglaltak nem megfelelő teljesítése miatt átalányösszeg megállapítása sem tűnik észszerűnek számomra, mivel Bulgáriának inkább a levegő minőségének javítására kellene fordítania szűkös forrásait.
VI. A költségekről
109.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése értelmében – a jelen ügybelihez hasonló – részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
110.
Azt javasolom tehát a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1)
2019. február 9‑én a Bolgár Köztársaság még nem teljesítette teljes mértékben a 2017. április 5‑i ítéletben foglaltakat a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló 2008/50/EK irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettsége tekintetében.
2)
A Bíróság a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.
3)
Az Európai Bizottság és a Bolgár Köztársaság maga viseli saját költségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	A környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 152., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 346., 62. o.).
(
3
)	A környezeti levegőben lévő kén‑dioxidra, nitrogén‑dioxidra és nitrogén‑oxidokra, valamint porra és ólomra vonatkozó határértékekről szóló, 1999. április 22‑i 1999/30/EK tanácsi irányelv (HL 1999. L 163., 41. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 164. o.).
(
4
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 75. pont).
(
5
)	2019. november 12‑iBizottság kontra Írország (A derrybrieni szélerőműpark) ítélet (C‑261/18, EU:C:2019:955, 123. pont).
(
6
)	2000. szeptember 13‑iBizottság kontra Hollandia végzés (C‑341/97, EU:C:2000:434, 18. pont); 2001. február 15‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑230/99, EU:C:2001:100, 32. pont); 2005. október 27‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑23/05, EU:C:2005:660, 7. pont); 2019. december 5‑iBizottság kontra Spanyolország (Hulladékgazdálkodási tervek) ítélet (C‑642/18, EU:C:2019:1051, 17. és 18. pont).
(
7
)	2018. április 17‑iBizottság kontra Lengyelország (a białowieżai erdő) ítélet, (C‑441/17, EU:C:2018:255, 64. pont).
(
8
)	2014. december 2‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑196/13, EU:C:2014:2407, 32. pont); 2018. július 4‑iBizottság kontra Szlovákia ítélet (C‑626/16, EU:C:2018:525, 35. pont).
(
9
)	Az észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás 6. oldala: „До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.”
(
10
)	Az észrevételek megtételére vonatkozó felszólítás 6. oldala: „Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С‑488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).”
(
11
)	1985. március 28‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (274/83, EU:C:1985:148, 21. pont); 2008. április 8‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑337/05, EU:C:2008:203, 23. pont); 2018. április 26‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑97/17, EU:C:2018:285, 19. pont).
(
12
)	Lásd ezzel kapcsolatban: a Bizottság kontra Szlovákia ügyre vonatkozó indítványom (C‑626/16, EU:C:2018:4, 39–46. pont).
(
13
)	Ebben az értelemben: 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 38. pont).
(
14
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 43. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 66. pont); 2021. június 3‑iBizottság kontra Németország (Határértékek – NO2) ítélet (C‑635/18, nem tették közzé, EU:C:2021:437, 55. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 61. pont).
(
15
)	Lásd: 2008. december 9‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑121/07, EU:C:2008:695, 27. pont); 2009. július 7‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑369/07, EU:C:2009:428, 59. pont); 2011. november 17‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑496/09, EU:C:2011:740, 42. pont); 2012. december 11‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑610/10, EU:C:2012:781, 96. pont); 2013. november 28‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑576/11, EU:C:2013:773, 43. pont).
(
16
)	Lásd: 2016. november 10‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑504/14, EU:C:2016:847, 20–26. pont); 2018. november 14‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑93/17, EU:C:2018:903, 37. pont).
(
17
)	Lásd: 2013. október 17‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, 65. és 74. pont).
(
18
)	2012. december 11‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑610/10, EU:C:2012:781, 67. pont); 2018. február 22‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑328/16, EU:C:2018:98, 49. pont).
(
19
)	2008. december 9‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑121/07, EU:C:2008:695, 27. pont); 2009. július 7‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑369/07, EU:C:2009:428, 59. pont); 2011. november 17‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑496/09, EU:C:2011:740, 42. pont); 2012. december 11‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑610/10, EU:C:2012:781, 96. pont); 2013. november 28‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet (C‑576/11, EU:C:2013:773, 43. pont).
(
20
)	Lásd a fenti 60. és 61. pontot.
(
21
)	A Bizottság keresetének 1. és 2. táblázata, valamint Bulgária ellenkérelmének B.3. és B.4. melléklete.
(
22
)	A bizonyítással kapcsolatban lásd a fenti 56–58. pontot.
(
23
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 26. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 21. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 24. pont).
(
24
)	Különösen: 2021. június 3‑iBizottság kontra Németország (Határértékek – NO2) ítélet (C‑635/18, nem tették közzé, EU:C:2021:437, 47–58. pont); 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 71. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 72. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 65. pont).
(
25
)	Különösen: 2021. június 3‑iBizottság kontra Németország (Határértékek – NO2) ítélet (C‑635/18, nem tették közzé, EU:C:2021:437, 144. pont); 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 115. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 138. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 134. pont).
(
26
)	Lásd: 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 115. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 145. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 136. és 137. pont).
(
27
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 106., 107. és 108. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 134., 135. és 137. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 130., 131. és 133. pont).
(
28
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 109. pont); 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 136. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 132. pont).
(
29
)	2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 154. pont).
(
30
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 117. pont).
(
31
)	Lásd a fenti 56–58. pontot.
(
32
)	Lásd ebben az értelemben: 2021. március 4‑iBizottság kontra Egyesült Királyság (Határértékek – nitrogén‑dioxid) ítélet (C‑664/18, nem tették közzé, EU:C:2021:171, 81–84. pont).
(
33
)	2021. június 3‑iBizottság kontra Németország (Határértékek – NO2) ítélet (C‑635/18, nem tették közzé, EU:C:2021:437, 59. pont).
(
34
)	2021. március 4‑iBizottság kontra Egyesült Királyság (Határértékek – nitrogén‑dioxid) ítélet (C‑664/18, nem tették közzé, EU:C:2021:171, 146. pont); 2021. június 3‑iBizottság kontra Németország (Határértékek – NO2) ítélet (C‑635/18, nem tették közzé, EU:C:2021:437, 147. pont); 2022. május 12‑iBizottság kontra Bulgária (Határértékek – SO2) ítélet (C‑730/19, nem tették közzé, EU:C:2022:382, 139. pont). Lásd továbbá már: a Bizottság kontra Bulgária ügyre vonatkozó indítványom (C‑488/15, EU:C:2016:862, 113. pont). Lásd még: 2020. november 10‑iBizottság kontra Olaszország (A PM10‑re vonatkozó határértékek) ítélet (C‑644/18, EU:C:2020:895, 141. pont).
(
35
)	2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑488/15, EU:C:2017:267, 103. pont).
(
36
)	A 3. szakasz bevezetése és különösen a 3.2. szakasz.
(
37
)	1982. május 25‑iBizottság kontra Hollandia ítélet (96/81, EU:C:1982:192, 6. pont); 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 41. pont); 2020. december 17‑iBizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 112. pont).
(
38
)	2015. szeptember 17‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑367/14, nem tették közzé, EU:C:2015:611).
(
39
)	Lásd a fenti 73. pontot.
(
40
)	Lásd: 2013. október 17‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑533/11, EU:C:2013:659, 64. pont).