62006CC0186
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2007. április 26. (
1
)
C-186/06. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Spanyol Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés — 79/409/EGK irányelv — A vadon élő madarak védelme — A Segarra–Garrigues-csatorna öntözési területe (Lérida)”
I – Bevezetés
1.
A jelen ügy a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2-i 79/409/EGK tanácsi irányelv (
2
) (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) 4. cikkének olyan terület öntözésére vonatkozó tervekre történő alkalmazását érinti, amelyre eddig a pusztai élőhelyei és azok jellegzetes ritka madárfajai voltak jellemzőek. Mivel ezt a területet az irányadó időpontban még nem nyilvánították a pusztai madarak különleges védelmi területévé, ez a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelv (
3
) (a továbbiakban: élőhely-irányelv) elfogadása óta az első olyan ügy, amelyben az úgynevezett de facto madárvédelmi területeket védő szabályozást kell alkalmazni. Tényleges madárvédelmi terület az olyan terület, amelyet a madárvédelmi irányelv 4. cikke értelmében különleges védelmi területként (a továbbiakban: KVT) kellett volna besorolni, de ez a besorolás még nem történt meg. (
4
) Egy sor ténykérdés mellett mindenekelőtt az tisztázandó, hogy e védelmi szabályozás keretei között a beavatkozások igazolhatóak-e kiegyenlítő intézkedésekkel, és ha igen, milyen mértékben.
II – Jogi háttér
2.
A madárvédelmi irányelv tárgyi hatálya az 1. cikk szerint kiterjed minden, Európában vadon élő madárfajra. A 2. cikk e vonatkozásban megállapítja a tagállamok alapvető kötelezettségét:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy az 1. cikkben meghatározott fajok állományait megfelelő szinten fenntartsák, vagy megfelelő szintre hozzák, amely megfelel különösen az ökológiai, tudományos és kulturális igényeknek, mialatt figyelembe veszi a gazdasági és rekreációs igényeket is.”
3.
A 3. cikk megnevezi az eszközöket, amelyeket a tagállamok e célra igénybe vehetnek, ilyenek különösen a védett területek kialakítása és az élőhelyek kezelése.
4.
A 4. cikk rendelkezéseket tartalmaz a vonatkozásban, hogy a tagállamoknak mely területeket kell KVT-ként besorolni bizonyos, különösen védendő madarak részére. Azonban ott – a 4. cikk első mondatában – is először e területek védelmét szabályozzák:
„(1)   Az 1. mellékletben említett fajok fennmaradásának és szaporodásának biztosítása érdekében elterjedési területükön az élőhelyüket érintő különleges védelmi intézkedésekre van szükség.
Ebben az összefüggésben figyelembe kell venni:
a)
a kipusztulással fenyegetett fajokat;
b)
az élőhelyük meghatározott változásaira érzékeny fajokat;
c)
a kis állományuk vagy korlátozott helyi elterjedésük miatt ritkának minősített fajokat;
d)
az élőhelyük egyedi jellege miatt különleges figyelmet érdemlő egyéb fajokat.
Az állományszintek változásának irányát és ingadozásait az értékelések háttér-információiként figyelembe kell venni.
A tagállamok a mennyiségük és méretük szerint legalkalmasabb területeket e fajok védelme érdekében különleges védelmi területekké minősítik, figyelembe véve a fajok védelmi szükségleteit azokon a földrajzilag meghatározott tengeri és szárazföldi területeken, ahol ezt az irányelvet alkalmazni kell.
(2)–(3) […]
(4)   Az (1) és (2) bekezdésekben meghatározott védett területek vonatkozásában a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket az élőhelyek szennyezésének vagy elpusztításának, illetve a madarak bármiféle zavarásának elkerülése érdekében, amennyiben azok e cikk céljai szempontjából jelentőséggel bírnak. […]”
5.
Az élőhely-irányelv 7. cikke alapján az ezen irányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdése szerinti kötelezettségek az irányelv alkalmazásának időpontjától – azaz 1994. júniusától (
5
) –, illetve azt követően attól az időponttól, amikor az érintett területet valamely tagállam a madárvédelmi irányelvnek megfelelően KVT-ként besorolja, vagy akként elismeri, azon kötelezettségek helyébe lépnek, amelyek a madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatából következnek.
III – A tényállás, az alapeljárás és a kérelmek
6.
A katalóniai Lleida tartományban nagy kiterjedésű pusztai élőhelyek találhatók, amelyek az azon élő madárfajoknak jó életfeltételeket biztosítanak. A jelen ügyben e fajok a héjasas (Hieraaetus fasciatus), a reznektúzok (Tetrax tetrax), a kalandrapacsirta (Melancorypha calandra), a vékonycsőrű pacsirta (Chersophilus duponti), a szalakóta (Coracias garrulus) és a szikipacsirta (Calandrella brachydactyla).
7.
Ezért a Sociedad Española de Ornitología (spanyol ornitológiai társaság) által a madártani szempontból fontos spanyolországi területekről 1998-ban közzétett lista (
6
) két, a fenti madárfajok védelmére különösen alkalmas területet nevez meg: a 62500 hektár nagyságú IBA 142 „Secanos de Lérida” területet és a 18000 hektár nagyságú IBA 144 „Cogul-Alfes” területet (az IBA jelentése: Important Bird Area [jelentős madártani terület] vagy Important Bird Areas [jelentős madártani területek]).
8.
A madárvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében Spanyolország 1988-ban az IBA 144. számú területen KVT-ként sorolta be a „Mas de Melons”1652 hektár nagyságú területet (bővítés után immár 6418 hektár). Ezenkívül a két IBA területén más KVT eleinte nem létezett.
9.
A Bizottság 2001-ben panasz kapcsán értesült a tervről, amely szerint a szóban forgó területen körülbelül 110000 hektár mezőgazdasági földterületet kívánnak öntözés alá vonni. E terv szerint hektáronként 1500, 3500 vagy 6500 m3 vízmennyiséggel történő kiegészítő öntözést kell lehetővé tenni. Részleteit tekintve ehhez különböző építési eljárások szükségesek. Spanyolország a tervet az 1994. szeptember 30-i 42/1994 törvénnyel (
7
) közérdekűnek (az egész állam érdekében állónak) nyilvánította.
10.
2002. szeptember 26-án a régió hatáskörrel rendelkező szervei környezeti hatástanulmányt készítettek, mely szerint a terv a környezetet nem károsítja. Ugyanebben az évben elkezdődtek az első munkálatok. A várakozások szerint az összes szükséges intézkedés végrehajtása körülbelül 10 évig fog tartani. Az öntözés ténylegesen még nem kezdődött el.
11.
Mivel a Bizottság a Spanyolországtól kapott további tájékoztatások és a panaszos tájékoztatása alapján úgy ítélte meg, hogy a terv sérti a madárvédelmi irányelvet, 2004. április 1-jén az EK 226. cikk alapján észrevételei megtételére szólította fel Spanyolországot. A spanyol válasz ellenére a Bizottság kitartott álláspontja mellett, és 2004. december 14-én indokolással ellátott véleményt adott ki, amely 2004. december 22-én érkezett meg Spanyolország brüsszeli állandó képviseletére. Ebben a Bizottság egy utolsó, két hónapos – azaz 2005. február 22-ig tartó – határidőt szabott a madárvédelmi irányelvben foglalt előírásoknak való megfelelésre.
12.
Spanyolország válasza szerint, amely a Bizottsághoz 2005. március 7-én érkezett, a kérdéses területen már 2003-ban további KVT-t jelöltek ki, 20475 hektár nagyságú területen. Feltehetően az IBA 142. számú területen az „Anglesola-Vilagrassa” (857 hektár), a „Bellmunt-Almenara” (3466 hektár), a „Plans de Sió” (bővítés után ma 5298 hektár), a „Granyena” (6646 hektár), a „Valls del Sió-Llobregós” (22791 hektár, valószínűleg csak részben a terv által érintett területen) és a „Secans de la Noguera” (valószínűleg a terv által érintett területen kívül) területekről van szó, valamint a „Secans del Segrià i Utxesa” területéről, amely lehet, hogy részben megyezik az IBA 144. számú terület bizonyos részeivel.
13.
Figyelmen kívül hagyva Spanyolország válaszát, a Bizottság 2006. április 11-én az alábbi keresettel élt, és azt kéri, hogy a Bíróság:
—
állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság a Segarra–Garrigues-csatorna öntözési területére vonatkozó öntözési tervével megsértette a vadon élő madarak védelméről szóló 79/409/EGK tanácsi irányelv 2. és 3. cikkéből, valamint 4. cikkének (1) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
—
a Spanyol Királyságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
14.
A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
utasítsa el a keresetet; és
—
a felperes intézményt kötelezze a költségek viselésére.
15.
A bírósági eljárás során, 2006. szeptember 5-én Katalónia mindkét, a 142. és 144. szám alatti IBA területen további KVT-ket jelölt ki. A meglévő KVT-k területének bővítése mellett megemlítendő a „Secans de Belianes-Preixana” KVT (1925 hektár) az IBA 142. számú területen belül. Ezáltal a tervvel érintett területen már összesen 38150 hektár lett KVT-ként besorolva.
IV – Jogi álláspont
A – A kereset megengedhetőségéről
16.
Spanyolország elsősorban azt kifogásolja, hogy a Bizottság az indokolással ellátott véleményben és a keresetlevélben az eljárás tárgyát kiterjesztette, mivel a felszólító levélben a spanyol felet csupán arra hívta fel, hogy a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) és (4) bekezdéseinek megsértése vonatkozásában nyilatkozzon, míg a 2. cikk és a 3. cikk megsértése vonatkozásában felhívás nem történt. A Bizottság erre az érvre nem reagált kifejezetten.
17.
Spanyolország kifogása helytálló. Az EK 226. cikk szerinti kereset tárgyát az ugyanebben a rendelkezésben előírt előzetes eljárás határolja be. (
8
) Ezt a célt szolgálja különösen az észrevételek megtételére történő felhívás, amelyből a tagállam tudomást szerez a védekezése előkészítéséhez szükséges tényekről, (
9
) de amely azt is lehetővé teszi számára, hogy tisztázhassa az ügyet, mielőtt Bíróság előtti eljárás indulna. (
10
) A Bizottság indokolással ellátott véleményének és a keresetének ezért ugyanazokra a kifogásokra kell támaszkodnia, mint a felszólító levélnek, amellyel az előzetes eljárás megindul. (
11
) Következésképpen a Bizottságnak általános formában már a felszólító levélben közölnie kell a kifogásait. (
12
)
18.
Amint azt Spanyolország állítja, az észrevételei megtételére történő felszólítás rendelkező része a megsértett rendelkezések közül csak a madárvédelmi irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdését nevezi meg. A Bizottság a 2. cikkre nem hivatkozott. Annak ellenére, hogy a 3. cikket röviden megemlíti (
13
), hiányzik az utalás arra vonatkozóan, hogy ez az előírás milyen mértékben sérült. Mindezek alapján a madárvédelmi irányelv 2. és 3. cikkének sérelmére történő hivatkozás a felszólító levélben még általános formában sem történt meg. Ennyiben az indokolással ellátott vélemény és a kereset az eljárás tárgyát nem megengedhető módon kiterjeszti.
19.
Következésképpen a kereset azon része elfogadhatatlan, amelyben a Bizottság a madárvédelmi irányelv 2. és 3. cikkének megsértésére hivatkozik.
B – A kereset érdeme
1. A kereset jogi alapja
20.
A kereset elfogadható részében a Bizottság azt sérelmezi, hogy Spanyolország a Segarra–Garrigues-csatorna öntözési területére vonatkozó öntözési tervvel megsértette a madárvédelmi irányelv 4. cikkének (1) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
21.
A madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) bekezdésének első mondata szerint az 1. mellékletben említett fajok fennmaradásának és szaporodásának biztosítása érdekében elterjedési területükön az élőhelyüket érintő különleges védelmi intézkedésekre van szükség. A 4. cikk (1) bekezdésének negyedik mondata szerint a tagállamok különösen a mennyiségük és méretük szerint legalkalmasabb területeket minősítik e fajok védelme érdekében különleges védelmi területekké. Ez a sajátos nézőpont volt eddig a joggyakorlat szempontjából a legfontosabb alkalmazási területe a 4. cikk (1) bekezdésének.
22.
A felek egyetértenek abban, hogy a jelen eljárás tárgya nem bizonyos KVT-k kijelölése, (
14
) hanem a káros behatás kérdése olyan területeken, amelyeket KVT-ként kellett volna besorolni. Következésképpen a kérdés az, hogy Spanyolország a különleges védelmi területek besorolásától függetlenül a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) bekezdésének első mondata értelmében elegendő védelmi intézkedést hozott-e.
23.
Ami a KVT-ket illeti, ez a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdése első mondatának jellemző alkalmazási területe, amely mondat a 4. cikk (1) bekezdésének első mondatában foglaltakat pontosítja. Ennek megfelelően a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket az élőhelyek szennyezésének vagy elpusztításának, illetve a madarak bármiféle zavarásának elkerülése érdekében az (1) és (2) bekezdésben meghatározott védett területeken, amennyiben azok e cikk céljai szempontjából jelentőséggel bírnak. Az, hogy a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) bekezdésének első mondatában foglaltakat a 4. cikk (4) bekezdésének első mondata pontosítja, nem zárja ki mindkét rendelkezés egyidejű megsértését. (
15
) Éppen ellenkezőleg, a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésnek első mondatában előírtak sérelméből arra lehet következtetni, hogy egyúttal a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) bekezdésének első mondatában előírt kötelezettséget is megszegték.
24.
A madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondata eredetileg a KVT-ként besorolt területekre volt alkalmazandó. A Santoña-mocsár ügyben hozott ítélet e mondat hatályát kiterjesztette a de facto madárvédelmi területekre is. (
16
) Az élőhely-irányelv 7. cikke szerint, az élőhely-irányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségek a madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatából eredő kötelezettségek helyébe lépnek. Ez az élőhely-irányelv alkalmazásának időpontjától – azaz 1994. júniusától – hatályos, illetve azt követően azon időponttól számítva, amikor a tagállam az érintett területet a madárvédelmi irányelvnek megfelelően KVT-ként besorolja vagy elismeri. A Bíróság a Basses Corbières ítéletben egyértelművé tette, hogy a de facto madárvédelmi területek továbbra is a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában foglalt rendelkezés hatálya alá tartoznak. (
17
)
25.
Mivel a KVT-ként besorolt területekre immár az élőhely-irányelv 6. cikkének (2)–(4) bekezdése alkalmazandó, a Bizottság által sérelmezett kötelezettségszegés a de facto madárvédelmi területekre vonatkozik. Bizottságnak azt kell bizonyítania, hogy az öntözési terv következtében e területeknek a védendő madarak élőhelyéül szolgáló funkciója csorbul.
2. A megtámadott intézkedésről
26.
A Bizottság nem a már bekövetkezett károk ellen lép fel, hanem már azzal megvalósítottnak látja a kötelezettségszegést, hogy Spanyolország a tervek engedélyezéséhez szükséges eljárásokat tervbe vette és lefolytatta. E vonatkozásban két jogforrásra hivatkozik, nevezetesen, a 42/1994. törvényre, amely a közérdekű célt megállapította, és a 2002-es környezeti hatástanulmányra, mely szerint a tervnek környezetkárosító hatása nincs. Ezért a következőkben az tisztázandó, hogy az ilyen jogi aktusok egyáltalán alkalmasak-e a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) bekezdésének első mondatában írtak megsértésére.
27.
Van Gerven főtanácsnok szerint a nem kivitelezett tervek nem alkalmasak a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában foglaltak megsértésére, nem így a ténylegesen megvalósított tervek. (
18
) Ebből azt a következtetést lehetne levonni, hogy csupán a ténylegesen bekövetkezett kár alapozza meg a kötelezettségszegést. E mellett szól az is, hogy valamely terv megvalósítását megelőzően még nem állapítható meg a területen a káros behatás. Ebben az összefüggésben kiemelte a főtanácsnok, hogy egyes kifogásolt tervekről időközben lemondtak.
28.
Valójában a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondata alá tartozó esetekben mindig olyan tervekről volt szó, amelyeket már legalább nagyobbrészt, vagy akár teljesen megvalósítottak, és ezért azok hatással voltak a kérdéses területekre. (
19
)
29.
A madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatában előírt védelmi mechanizmus kétségtelenül alkalmatlan lenne a hatálya alá tartozó területek tényleges védelmére, ha a kötelezettségszegés kizárólag a kár bekövetkeztekor lenne megállapítható, míg olyan állami intézkedések esetében nem, amelyek a kár jogi előzményei, vagy amelyek a kár bekövetkezését elősegítik.
30.
Ennek megfelelően a kár bekövetkezése, mint olyan, sohasem volt a Bíróság által lefolytatott vizsgálat feltétele. (
20
) Ellenkezőleg, a Bíróság elnöke elutasította a Bizottság ideiglenes intézkedésre irányuló kérelmét a német Leybuchtban tervezett gátépítés ügyében, amiért a Bizottság a kérelmet csak két évvel az engedély kiadását követően nyújtotta be, amikor a terveket már nagyobbrészt megvalósították. (
21
) Ebből az következik, hogy a hatékony jogvédelem érdekében, a közigazgatási döntések önmagukban is alkalmasak a madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatában foglaltak megsértésére, és tárgyai lehetnek a kötelezettségszegési eljárásnak, az ideiglenes intézkedéseket is beleértve.
31.
A jelen ügyben mind a 42/1994. törvény, mind a környezeti hatástanulmány elviekben elősegítheti az érintett területek károsítását azáltal, hogy hozzájárul a vitás tervek megvalósításához.
32.
Mindazonáltal a 42/1994. törvény kapcsán csak annyi ismert, hogy ez mondja ki az öntözés közérdekű jellegét. Az azonban, hogy egyidejűleg megállapítja-e e törvény ezen érdek elsőbbségét a madárvédelem érdekével szemben, nem derül ki az iratokból. Ezért a törvény létéből még nem vonható le következtetés arra, hogy a szóban forgó területekre vonatkozó védelmi intézkedések nem felelnek meg a madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatában foglalt követelményeknek.
33.
Ezzel szemben a környezeti hatástanulmány a vonatkozó környezeti hatások és különösen a védendő madárfajok érdekének figyelembevételén alapul. A hatástanulmány szerint a madarak védelmének érdeke nem áll ellentétben a terv – környezeti hatástanulmányban részletezett – megvalósításával.
34.
Ezért ezt a hatástanulmányt abból szempontból kell vizsgálni, hogy figyelembe vette-e a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában foglaltakat. Fennáll a kötelezettségszegés, amennyiben az a de facto madárvédelmi területeken káros behatáshoz vezet, anélkül, hogy megfelelő módon igazolt lenne.
3. A de facto madárvédelmi területek létezéséről
35.
A felek egyetértenek abban, hogy a környezetkárosítás kizártságáról szóló hatástanulmány időpontjában a terv által érintett helyszínen nem volt elegendő terület KVT-ként besorolva. Ez egyértelműen kiderül a környezeti hatástanulmányból, mivel további területek azonosításával és besorolásával bízza meg az illetékes hatóságokat.. (
22
)
36.
Nem vitatott, hogy ez legalább 36688 hektárra érvényes, ennyi a különbség az időközben, a terv által érintett területen besorolt 38150 hektár és az eredetileg besorolt 1462 hektár nagyságú területek között.
37.
A Bizottság előadása értelmezhető úgy is, hogy a Bizottság még további területeket is besorolandónak tekint. A Bizottság ugyanis a két érintett IBA területi adataira hivatkozik, amelyek mérete együttesen 80000 hektárt tesz ki.
38.
Az IBA-jegyzékre történő hivatkozás mindazonáltal nem elégséges annak megállapításához, hogy a terv által érintett területen további területek besorolása szükséges. A Bíróság korábban hasonló francia jegyzék kapcsán arra az álláspontra helyezkedett, hogy önmagában az a tény, hogy a kérdéses területet felvették a madarak megóvása szempontjából fontos területek jegyzékébe, nem bizonyítja, hogy azt KVT-ként is be kellene sorolni. (
23
) Az adatok az IBA-jegyzékben szereplő bejegyzések csupán nem megdönthetetlen jelzései annak, hogy besorolandó területekről van szó.
39.
A jelen ügyben a legfontosabb madárfajták Bizottság által benyújtott elterjedtségi térképei ellentmondanak annak, hogy az IBA-területeket teljes egészükben ki kellett volna jelölni. E fajok nem lakják a két IBA területének minden egyes részét. A Bizottság azt nem határozta meg, hogy ezen elterjedtségi térképeknek megfelelően mely területeket kell még besorolni a terv által érintett területen.
40.
Ezen túlmenően a két IBA bemutatása alapján arra lehet következtetni, hogy azok nem kizárólag a terv által érintett területen belül találhatóak, hanem olyan területeket is magukban foglalnak, amelyek azon kívül esnek. A Bizottság nem határozza meg pontosabban, hogy melyek ezek a területek.
41.
Következésképpen a jelen ügyben a spanyol fél előadásából arra lehet következtetni, hogy a környezeti hatástanulmány időpontjában 36688 hektár kiterjedésű de facto madárvédelmi terület létezett a terv területén belül.
4. A káros behatásról
42.
A következőkben azt kell vizsgálni, hogy Spanyolország eleget tett-e a környezeti hatástanulmány elkészítésekor a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában előírt területvédelmi elvárásnak a de facto madárvédelmi területek vonatkozásában. A fenti előírás szerint meg kell tenni a szükséges intézkedéseket az élőhelyek szennyezésének vagy elpusztításának, illetve a madarak bármiféle zavarásának elkerülése érdekében, amennyiben azok az említett cikk céljai szempontjából jelentőséggel bírnak.
43.
A pusztai élőhelyek öntözése és a mezőgazdaság ezzel együtt járó intenzívebbé tétele megváltoztatja ezen élőhelyek sajátosságait. Feltételezhető, hogy az öntözött területek a pusztai élőhelyekre jellemző fajok számára kevésbé alkalmasak. Következésképpen az öntözés a de facto madárvédelmi területeket károsan befolyásolja.
44.
Spanyolország ellenveti, hogy ez a feltételezés tisztán hipotetikus természetű, és kiemeli ezenfelül, hogy az esetleges károkozást kárminimalizáló és kárenyhítő intézkedésekkel ellentételezi. Ez az érvelés mindazonáltal ellentétes a környezeti hatástanulmánnyal. Amint azt a spanyol kormány kifejezetten elismeri, (
24
) az illetékes hatóságok a megelőző, javító és kiegyenlítő intézkedések ellenére arra az eredményre jutottak, hogy a hatások súlyosak („caracter severo”). (
25
)
45.
Ezen túlmenően, bár a kárminimalizáló intézkedésekkel a káros beavatkozás korlátozható, vagy akár ki is zárható, a kiegyenlítő intézkedések esetében ez már definíció szerint nem áll fenn. Az utóbbiak ugyanis feltételezik a kár létezését, amelyet más intézkedésekkel kell jóvátenni.
46.
A jelen ügyben a kár elkerülése érdekében elviekben csak a besorolandó területeknek a kiegészítő öntözéssel érintett területből történő kivétele jöhet szóba. A környezeti hatástanulmány szerint e vonatkozásban csupán körülbelül 18000 hektár terület jöhet számításba. (
26
) Úgy tűnik, a korábban KVT-ként besorolt Mas de Melons terület teljes mértékben e területen belül található. Így tehát legalább 20000 hektár de facto madárvédelmi terület – tehát az egész területnek több, mint a fele – kerül kiegészítő öntözés alá.
47.
Figyelembe véve e terület nagyságát, feltételezhető, hogy a káros behatás a madárvédelmi irányelv 4. cikkének céljai szempontjából jelentőséggel bír. E végkövetkeztetésnek nem mond ellent, hogy a környezeti hatástanulmány szerint – és a kiegyenlítő intézkedéseket figyelembe véve – a fontosabb fajok egyike sem tűnik el. Azonban az állománycsökkenés már önmagában is jelentős.
48.
Megállapítható tehát, hogy az illetékes hatóságok a környezeti hatástanulmányban a de facto madárvédelmi területeken történő káros behatásba beleegyeztek. Ennélfogva nem tették meg az élőhelyek szennyezésének vagy elpusztításának, illetve a madarak bármiféle zavarásának elkerülése érdekében szükséges intézkedéseket.
5. Az igazolásról
49.
A spanyol kormány különböző szempontokra hivatkozik a káros behatás igazolására.
50.
A madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában foglaltak alóli kivételt a Bíróság szerint igazolhatja olyan közérdek, amely elsőbbséget élvez a környezet védelmének az irányelvben megfogalmazott érdekével szemben. (
27
) Ennek feltétele különösen, hogy a káros behatás nem kerülhető el, azaz nem haladhatja meg az elérni kívánt célhoz szükséges mértéket. (
28
)
51.
Az öntözési tervet a jelen ügyben gazdasági okokból valósították meg. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azonban a káros behatást a de facto madárvédelmi területeken nem igazolhatják gazdasági érdekek. (
29
) Mindamellett felmerül a kérdés, hogy igazolható-e a káros behatás a Spanyolország által ismertetett kiegyenlítő intézkedésekkel és ökológiai előnyökkel.
52.
A Bíróság a Leybucht-ügyben hozott ítéletben kimondta: amennyiben a valamely védett területen gazdasági érdekből történt káros behatás ökológiai szempontból kiegyenlíthető, a beavatkozás igazoltnak tekintendő. (
30
) Az ítélet értelmezhető akként, hogy főszabály szerint a védett területeken történő beavatkozások igazolhatók kompenzációs intézkedésekkel.
53.
Mindazonáltal tartózkodni kell a beavatkozások kiegyenlítéssel történő igazolásától, mivel annak eredményessége előre aligha biztosítható. Természeti folyamatoktól függ, amelyeket ritkán lehet teljesen megérteni és előre jelezni. A kiegyenlítő intézkedések azzal a veszéllyel járnak, hogy Európa létező természeti öröksége ténylegesen csökken, míg az újabb értékek létrehozása eleinte csak puszta remény. Az ellentételezés ezért csak ultima ratio lehet, abban az esetben, ha a beavatkozás feltétlenül szükséges. (
31
)
54.
Ennek megfelelően helyesebb a Leybucht-ügyben hozott ítéletet akként értelmezni, hogy abban az ügyben kivételes helyzetről volt szó, amelynek más tényállásokra való korlátlan alkalmazása nem fogadható el. Az az ügy északi-tengeri gátak építéséről és áthelyezéséről szólt. Ezáltal szikes rétek és árterek semmisültek meg, olyan élőhelyek, amelyek bizonyos madárfajok számára fontosak voltak. Ezt a káros behatást mégis igazolta a közérdek, nevezetesen az árvízveszély és a partvédelem. (
32
)
55.
Az ökológiai kompenzációkat a Bíróság csak azért vette fontolóra, mert a terv a megvalósítás tekintetében gazdasági érdekeket vett figyelembe, amelyek önmagukban elégtelenek az igazolásra. (
33
) Ezen érdekek figyelembevétele nélkül a tervnek a madárvédelemre, mint érdekre ugyan csekélyebb kihatása lett volna, mindazonáltal jelentős gazdasági nehézségeket okozott volna. A de facto madárvédelmi területeken történt káros behatásnak tehát nem az volt a célja, hogy újabb gazdasági lehetőségeket nyisson meg, hanem az, hogy elkerüljék általa a már meglévő helyzet sérülését.
56.
Van Gerven főtanácsnok ebben a helyzetben azt az álláspontot képviselte, hogy a gazdasági érdekek valamely olyan terv kidolgozásánál, amelynél a környezetvédelem érdeke elsőbbséget élvez, azzal feltétellel vehetők figyelembe, hogy a gazdasági érdekek által okozott szükségszerű környezeti behatások nem aránytalanul nagyobbak, mint amekkora a gazdasági érdekek sérelme lenne azok figyelmen kívül hagyása esetén. (
34
) Más szavakkal: valamely különleges indokokkal igazolt terv esetében a megvalósítás bizonyos részei gazdasági okokkal igazolhatóak, ha ezek túlsúlyban vannak a káros környezeti behatásokkal szemben, és a káros behatás kiegyenlítődik. Nekem úgy tűnik, hogy ez a gondolat a Leybucht-ügyben hozott ítélet alapja is.
57.
Ezt erősítik meg a Bíróság ezt követő döntései is, amelyekben a Bíróság hangsúlyozta, hogy a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondata által megfogalmazott védelmi rendszer szigorúbb, mint az élőhely-irányelv 6. cikk (3) és (4) bekezdései szerinti, (
35
) mivel a madárvédelmi irányelv alapján a beavatkozás igazolására kevesebb a lehetőség. (
36
)
58.
Hibás lenne ebből arra a következtetésre jutni, hogy a de facto madárvédelmi területeken a beavatkozások minden további feltétel nélkül igazolhatóak lennének kiegyenlítő intézkedésekkel. Az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdése nem csupán ellentételezést követel meg, hanem azon kívül a nyomós közérdeken alapuló kényszerítő indokokat és az egyéb lehetőségek hiányát is.
59.
Van Gerven főtanácsnok elmélete, amelyet e tekintetben támogatunk, teljes mértékben megfelel a Bíróság irányvonalának. Ebben a vonatkozásban a madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondata szerint a kiegyenlítés sem elegendő az igazoláshoz. Szükséges még, hogy a terv egészét különleges indokok igazolják. Csak ekkor lehet esetleg ellentételezéssel enyhíteni a madárvédelem érdekében az olyan beavatkozások hatását, amelyek az egész terv által a már meglévő gazdasági körülményekben okozott károk korlátozásához szükségesek. Ezen értelmezés szerint könnyebb egy terv igazolása az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdése alapján, mint a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondata alapján.
60.
A jelen esetben a Bíróságnak mindazonáltal nem kell részleteiben feltárnia ennek, a madárvédelmi irányelv 4. cikk (4) bekezdésének első mondatában előírt, a területvédelem alóli nagyon korlátozott kivételnek a feltételeit és a terjedelmét. A jelen eset tényállása ugyanis teljesen más, mint a Leybucht ítéleté. Kényszerítő indokok az öntözési terv vonatkozásában nem ismerhetők fel. Ezáltal annak igazolása kiegyenlítő intézkedésekkel nem lehetséges.
61.
Ezen túlmenően kétséges, hogy a tervezett kiegyenlítő intézkedések alkamasak-e a pusztai élőhelyek elpusztulása veszélyének ellensúlyozására. A Spanyolország által előadott érv, mely szerint a reznektúzok megél az öntözött földeken, semmi esetre sem tűnik alkalmasnak a káros behatás ellensúlyozására. Sokkal inkább ehelyütt is arra kell emlékeztetni, hogy a terv hatásai a környezeti hatástanulmány szerint, minden előirányzott intézkedés ellenére, súlyosak.
62.
Spanyolország továbbá hangsúlyozza, hogy az öntözés következtében biztosított a földterületek további mezőgazdasági hasznosítása. Ez szükséges, mivel azok a madárvédelem szempontjából különleges sajátosságaikat elveszítenék a művelés nélkül.
63.
Kétségtelen, sőt nagyon valószínű, hogy a jelenlegi művelést folytatni kell a madarak védelmének kedvező állapot fenntartása érdekében. Spanyolország tehát a madárvédelmi irányelv 4. cikke alapján ezt köteles biztosítani. (
37
)
64.
Mindazonáltal nem tűnik úgy, mintha egyedül az öntözési terv biztosíthaná a további mezőgazdasági művelést. A terv sokkal inkább a művelés megváltozásához vezetne, amely a kiegészítő öntözés és a mezőgazdasági hatékonyság növelése következtében csökkentené az érintett területek madárvédelemre való alkalmasságát. Következésképpen a jelenlegi művelés folytatásának biztosítására más intézkedések, például állami támogatások szükségesek. (
38
)
65.
Következésképpen nem látunk igazolást a káros behatásra.
6. A kötelezettségszegés megszüntetéséről
66.
Az irányadó időpontig, azaz 2005. feburár 22-éig, azon határidő lejártáig, amelyet a Bizottság az indokolt véleményben szabott, Spanyolország nem szüntette meg a madárvédelmi irányelv 4. cikkének megsértését.
67.
Igaz ugyan, hogy Spanyolország ezen időpontig a terv területén besorolt egy újabb területet KVT-ként. Eltekintve attól, hogy a határidő lejárta után további területeket sorolt be, KVT-k besorolása nem elegendő a kötelezettségszegés megszüntetéséhez. Amint azt a felek többször hangsúlyozták, a jelen eljárás nem a területek besorolása iránti kötelezettségről szól, hanem arról, hogy ért-e káros behatás de facto madárvédelmi területeket a környezeti hatástanulmány következtében.
68.
A kötelezettség megszüntetése ezért a tervtől való elállást – legalábbis a de facto madárvédelmi területeken – vagy választástól függően e területek besorolását és az élőhely-irányelv 7. cikkében, valamint a 6. cikk (3) és (4) bekezdésében előírt eljárás lefolytatását követelte volna meg.
69.
Összefoglalva mindezek alapján meg kell állapítani, hogy a Spanyol Királyság a Segarra–Garrigues-csatorna öntözési területére vonatkozó öntözési tervről szóló környezeti hatástanulmánnyal megsértette a madárvédelmi irányelv 4. cikkének (1) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
V – A költségekről
70.
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Bár a kereset részben nem elfogadható, a Bizottság a jelen ügyben a vitás tervvel szemben előterjesztett kifogásai vonatkozásában pernyertes a Spanyol Királysággal szemben. Ezért a Spanyol Királyságot kötelezni kell a költségek viselésére.
VI – Végkövetkeztetések
71.
Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
„1.
A Spanyol Királyság a Segarra–Garrigues-csatorna öntözési területére vonatkozó öntözési tervről szóló környezeti hatástanulmánnyal megszegte a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2-i 79/409/EGK tanácsi irányelv 4. cikkének (1) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2.
A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3.
A Spanyol Királyság viseli az eljárás költségeit.”
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	HL L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.
(
3
)	HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.
(
4
)	Lásd a C-374/98. sz., Bizottság kontra Franciaország (Basses Corbières) ügyben 2000. december 7-én hozott ítélet (EBHT 2000., I-10799. o.) 47. és 55. pontját.
(
5
)	A C-166/97. sz., Bizottság kontra Franciaország (Szajna-torkolat) ügyben 1999. március 18-án hozott ítélet (EBHT 1999., I-1719. o.) 5. pontja is 1994. júniust említi. Nehéz ugyanis az élőhely-irányelvre vonatkozó átültetési határidőt pontosan meghatározni. Ez az EGK-Szerződés akkor hatályos 191. cikkének (2) bekezdése (jelenleg, módosítás után EK 254. cikk) szerint azon az időponton alapul, amelyen az irányelvet a tagállamokkal közölték. Az Eur-Lex a határidő lejártát 1994. június 10-ében határozza meg, míg a Bíróság a C-329/96. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1997. június 26-án hozott ítélet (EBHT 1997., I-3749. o.) 2. pontjában és a C-83/97. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1997. december 11-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-7191. o.) 2. pontjában 1994. június 5-éből indul ki.
(
6
)	Carlota Viada (szerk.), Áreas importantes para las aves España, Madrid, 1998. Megtalálható a folyamatban lévő C-235/04. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben benyújtott keresetlevél mellékleteiben.
(
7
)	BOE, 1994. szeptember 31.
(
8
)	A C-350/02. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. június 24-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-6213. o.) 20. pontja.
(
9
)	A C-289/94. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1996. szeptember 17-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-4405. o.) 15. pontja és a C-230/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. február 15-én hozott ítélet (EBHT 2001., I-1169. o.) 31. pontja.
(
10
)	A C-365/97. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1999. november 9-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-7773. o.) 23. és 24. pontja.
(
11
)	A C-191/95. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1998. szeptember 29-én hozott ítélet (EBHT 1998., I-5449. o.) 55. pontja és a 10. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 23. pontja.
(
12
)	A 11. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 54. pontja és a 10. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 26. pontja.
(
13
)	A felszólító levél vázlatának ideiglenes fordítása ezen a helyen megemlíti a 2. cikket is, azonban ez az utalás a végleges spanyol változatból hiányzik.
(
14
)	Mindazonáltal van folyamatban eljárás amiatt, hogy Spanyolország összességében nem jelölt ki elegendő KVT-t. Lásd ehhez a C-235/04. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyre vonatkozó, 2006. szeptember 14-én ismertetett indítványomat.
(
15
)	Lásd a C-304/05. sz., Bizottság kontra Olaszország (Santa Catarina) ügyre vonatkozó, 2007. április 19-én ismertetett indítványom (EBHT 2007., I-7495. o.) 74. és azt követő pontjait.
(
16
)	A C-355/90. sz., Bizottság kontra Spanyolország (Santoña-mocsár) ügyben 1993. augusztus 2-án hozott ítélet (EBHT 1993., I-4221. o.) 22. pontja.
(
17
)	Hivatkozás a 4. lábjegyzetben, 47. és 57. pont.
(
18
)	A fenti 16. lábjegyzetben hivatkozott C-355/90. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyre vonatkozó, 1993. június 9-én ismertetett indítvány 50. pontja.
(
19
)	Lásd a Santoña-mocsár ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 16. lábjegyzetben) 35. és azt követő pontjait, a Szajna-torkolat ügyben hozott ítélet (hivatkozás az 5. lábjegyzetben) 27. és azt követő pontjait és a Bíróság elnöke C-57/89. sz., Bizottság kontra Németország (Leybucht) ügyben 1989. augusztus 16-án hozott végzésének (EBHT 1989., 2849. o.) 16. pontját.
(
20
)	A jogalaphoz, amelyről Van Gerven főtanácsnok a 27. pontban említett kijelentést tette, lásd különösen a Santoña-mocsár ügyben hozott ítélet 42. és azt követő pontjait (hivatkozás a 16. lábjegyzetben).
(
21
)	A Leybucht-ügyben hozott végzés (hivatkozás a 19. lábjegyzetben) 16. és azt követő pontjai.
(
22
)	Az alperesi ellenkérelem mellékletének 54. oldala.
(
23
)	A Szajna-torkolat ügyben hozott ítélet (hivatkozás az 5. lábjegyzetben) 42. pontja.
(
24
)	Az alperesi ellenkérelem 40. és 42. pontja.
(
25
)	Az alperesi ellenkérelem mellékletének 52. oldala. Úgy tűnik, hogy a környezetvédelmi hatóságok Bizottság által a keresetlevél mellékletének 5. oldalán csatolt, környezeti hatásokról szóló irata is jelentős káros behatásról beszél.
(
26
)	Az alperesi ellenkérelem mellékletének 55. oldala.
(
27
)	A C-57/89. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1991. február 28-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-883. o.) 21. és azt követő pontja és a Santoña-mocsár ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 16. lábjegyzetben) 19. pontja.
(
28
)	Kifejezetten az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdése, és 16. cikke, valamint a madárvédelmi irányelv 9. cikke mondja ki. Az alapvető szabadságok – íratlan, a közérdek javára szolgáló célokból történő – korlátozásának igazolására lásd a C-6/01. sz., Anomar és társai ügyben 2003. szeptember 11-én hozott ítélet (EBHT 2003., I-8621. o.) 86. pontját; a C-366/04. sz. Schwarz-ügyben 2005. november 24-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-10139. o.) 33. pontját; a C-151/04. sz. és C-152/04. sz., Nadin és Nadin-Lux ügyekben 2005. december 15-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-11203. o.) 39. pontját és a C-441/04. sz. A-Punkt Schmuckhandel ügyben 2006. február 23-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-2093. o.) 26. és 27. pontját.
(
29
)	A Leybucht-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 27. lábjegyzetben) 22. pontja és a Santoña-mocsár ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 16. lábjegyzetben) 19. és 45. pontja.
(
30
)	A Leybucht-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 27. lábjegyzetben) 26. pontja.
(
31
)	Lásd a C-239/04. sz., Bizottság kontra Portugália (Castro Verde) ügyben 2006. április 27-én ismertetett indítványom (EBHT 2008., I-10183. o.) 35. pontját.
(
32
)	A Leybucht-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 27. lábjegyzetben) 23. pontja.
(
33
)	A Leybucht-ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 27. lábjegyzetben) 24. pontja.
(
34
)	A C-57/89. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1990. december 5-én ismertetett főtanácsnoki indítvány (EBHT 1991., I-993. o.) 39. pontja.
(
35
)	A Basses Corbières ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 4. lábjegyzetben) 50. pontja.
(
36
)	A C-44/95. sz. Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) ügyben 1996. július 11-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-3805) 37. pontja.
(
37
)	Lásd a Santa Catarina ügyben ismertetett főtanácsnoki indítványom (hivatkozás a 15. lábjegyzetben) 75. pontját és a C-191/05. sz., Bizottság kontra Portugália (Moura, Mourão, Barrancos) ügyben 2006. február 23-án ismertetett főtanácsnoki indítványom (EBHT 2006., I-6853. o.) 14. pontját, valamint a besorolt KVT-hez a C-6/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság (megfelelőség) ügyben 2005. október 20-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-9017. o.) 33. és azt követő pontjait.
(
38
)	Lásd a C-344/03. sz., Bizottság kontra Finnország (vízi madarak tavaszi vadászata) ügyben 2005. december 15-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-11033. o.) 35., 38. és 40. pontját és a C-507/04. sz., Bizottság kontra Ausztria (megfelelőség) ügyben 2007. január 11-én ismertetett inítványom 61. pontját.