61975C0118
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ALBERTO TRABUCCHI
της 2ας Ιουνίου 1976 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Στους τομείς της κυκλοφορίας των εργαζομένων, της παροχής υπηρεσιών και του δικαιώματος εγκαταστάσεως, το Δικαστήριο είχε μέχρι στιγμής την ευκαιρία να ασχοληθεί με την εφαρμογή σε συγκεκριμένες περιπτώσεις της ρήτρας προστασίας της δημόσιας τάξης. Οι αποφάσεις στις υποθέσεις 41/74, VAN DUYN, 67/74, BONSIGNORE, 36/75, RUTILI, και 48/75, ROYER, έθεσαν τις βασικές σ' αυτούς τους τομείς αρχές και κριτήρια και άρχισαν να χαράσσουν τα όρια της εξουσίας παρεκκλίσεως (από τις αρχές αυτές) που αναγνωρίζεται κατ' εξαίρεση στα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση της αποστολής που έχουν, να προστατεύουν την δημόσια τάξη στο έδαφός τους.
Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής απόφασης βάσει των οποίων ο εκάστοτε παραπέμπων δικαστής θα έκρινε αν συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο συγκεκριμένη εθνική διοικητική πράξη (απαγόρευση εισόδου, διαταγή απελάσεως, εδαφικός περιορισμός της ελευθερίας διαμονής) που εξέδωσαν οι εσωτερικές αρχές έναντι αλλοδαπού, στο πλαίσιο της ευρείας διακριτικής εξουσίας που τους αναγνωρίζει η εσωτερική ρύθμιση περί αλλοδαπών.
Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση, το ζήτημα του συμβιβαστού προς το κοινοτικό δίκαιο επί του οποίου καλείται να αποφανθεί ο ιταλός δικαστής, αφορά αμέσως και αποκλειστικώς εθνικές νομοθετικές πράξεις. Υπογραμμίζω επίσης ευθύς εξαρχής ότι οι πράξεις αυτές δεν εκδόθηκαν βάσει εξαιρετικής εξουσίας παρεκκλίσεως, όπως τα κρατικά μέτρα που αποτέλεσαν την αφορμή των προαναφερθεισών υποθέσεων, αλλ' αντιθέτως συνιστούν την έκφραση γενικής εξουσίας ελέγχου της κινήσεως των προσώπων στο εθνικό έδαφος, εξουσία που έχουν μονίμως και κατά κανόνα τα κράτη μέλη.
Πρόκειται συγκεκριμένα για το άρθρο 142 του κωδικοποιημένου νόμου περί δημόσιας ασφάλειας που εγκρίθηκε με το υπ' αριθ. 773 Βασιλικό Διάταγμα της 18ης Ιουνίου 1931 και για το άρθρο 2 του υπ' αριθ. 50 νομοθετικού διατάγματος της 11ης Φεβρουαρίου 1948 που αφορούν αντιστοίχως την υποχρέωση του αλλοδαπού να παρουσιάζεται, εντός τριών ημερών από της εισόδου του στο έδαφος του κράτους, στις αρμόδιες για τη δημόσια ασφάλεια αρχές του τόπου όπου βρίσκεται προκειμένου να γνωστοποιήσει την παρουσία του και να δηλώσει τα της διαμονής του, και την υποχρέωση που έχει οποιοσδήποτε στεγάζει ή φιλοξενεί αλλοδαπό, έστω και συγγενή ή αγχιστέα, να πληροφορήσει σχετικώς εντός 24 ωρών την αρμόδια για τη δημόσια ασφάλεια αρχή.
Η παράβαση των σχετικών διατάξεων επισύρει για τον αλλοδαπό ποινή φυλακίσεως μέχρι 3 μηνών ή προστίμου μέχρι 80000 λιρών, ενδεχομένως δε και απέλαση από τη χώρα για τον ημεδαπό επισύρει ποινή φυλακίσεως μέχρι 6 μηνών που μπορεί να συντρέχει με πρόστιμο μέχρι 240000 λιρών.
Ενώπιον του PRETORE του Μιλάνου κινήθηκε ποινική διαδικασία ενόψει της ενδεχομένης επιβολής των εν λόγω ποινών κατά ενός ιταλού υπηκόου και της βρετανίδας υπηκόου που φιλοξενούσε χωρίς να έχουν τηρηθεί οι προαναφερθείσες διατάξεις. Προκειμένου να κρίνει αν συμβιβάζονται προς τη Συνθήκη οι εσωτερικές αυτές νομοθετικές διατάξεις, ο PRETORE του Μιλάνου υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης, ορισμένα ερωτήματα περί ερμηνείας με τα οποία ερωτάται, πρώτον, μήπως οι εν λόγω εθνικές διατάξεις παραβιάζουν θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού δικαίου που αφορούν ιδίως την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και ειδικότερα το δικαίωμα για σεβασμό της ιδιωτικής ζωής και, δεύτερον, αν οι εν λόγω διατάξεις συνιστούν περιορισμό ή εμπόδιο στην κυκλοφορία και στη διαμονή των πολιτών των κρατών μελών εντός της Κοινότητας, λαμβανομένων υπόψη ιδίως των βραχύτατων προθεσμιών που τάσσονται για την εν λόγω γνωστοποίηση, τέλος δε μήπως οι εν λόγω κανόνες εισάγουν ανεπίτρεπτη διάκριση μεταξύ των υπηκόων των κρατών μελών.
Η υποχρέωση του προσώπου που φιλοξενεί αλλοδαπό να ενημερώσει σχετικώς τις αστυνομικές αρχές αφορά αδιακρίτως και τους ημεδαπούς και τους αλλοδαπούς. Ωστόσο η υποχρέωση αυτή καθώς και οι σχετικές κυρώσεις προβλέπονται αποκλειστικά ενόψει του ελέγχου των αλλοδαπών, γι' αυτό τον λόγο δε ο εθνικός δικαστής περιέλαβε στα προαναφερθέντα ερωτήματα ερμηνείας της Συνθήκης και την υποχρέωση αυτή των φιλοξενούντων αλλοδαπούς. Έτσι ενδείκνυται να εξεταστούν οι κανόνες εσωτερικού δικαίου που θέτουν αυτήν την υποχρέωση από την ίδια σκοπιά με εκείνες που απευθύνονται αμέσως προς τους αλλοδαπούς.
2.
Δυστυχώς το δικαστήριο του Μιλάνου δεν διευκρινίζει υπό ποία ιδιότητα η βρετανίδα κατηγορούμενη φιλοξενείτο στην Ιταλία από τον ιταλό κατηγορούμενο. Χωρίς τη διευκρίνιση αυτή το Δικαστήριο δεν μπορεί παρά να βασιστεί σε υποθέσεις. Αν, όπως ισχυρίστηκε ενώπιον του Δικαστηρίου ο συνήγορος των δύο κατηγορουμένων, η εν λόγω νεαρή γυναίκα φιλοξενείτο ως «AU PAIR» με το καθήκον να βοηθεί την οικογένεια του συγκατηγορούμενού της στην επίβλεψη των τέκνων τότε εμπίπτει αναμφισβήτητα σε μια από τις κατηγορίες προσώπων στα οποία η Συνθήκη παρέχει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Κοινότητας. Αν πρόκειται πράγματι για δραστηριότητα που ασκείται με αντιπαροχή (τροφή και στέγη), τότε θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στην κατηγορία των σχέσεων μισθωτής εργασίας ή, αν αυτό αποκλείεται, τουλάχιστον στην κατηγορία της παροχής υπηρεσιών.
Αν όμως ο PRETORE του Μιλάνου διαπιστώσει ότι η κατηγορούμενη βρισκόταν στην Ιταλία για τουρισμό, ανακύπτει το ερώτημα κατά πόσο ισχύει για την περίπτωσή της η προστασία που παρέχει η Συνθήκη στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.
Υπενθυμίζω ότι όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των φυσικών προσώπων η Συνθήκη προβλέπει δύο μεγάλες κατηγορίες: τους μισθωτούς εργαζόμενους και τους παρέχοντες υπηρεσίες. Σχετικά με τους τελευταίους, ρυθμίζεται τόσο η περίπτωση όπου επιθυμούν να ασκήσουν μόνιμα και ανεξάρτητα τη δραστηριότητά τους σε άλλο κράτος μέλος — περίπτωση στην οποία εφαρμόζονται οι κανόνες περί δικαιώματος εγκαταστάσεως — όσο και η περίπτωση της σποραδικής άσκησης σε κάποιο κράτος μέλος ανεξάρτητης δραστηριότητας από πρόσωπα εγκατεστημένα σε άλλο κράτος μέλος — περίπτωση που εμπίπτει ρητά στο κεφάλαιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Το άρθρο 59 της Συνθήκης προβλέπει την κατάργηση των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών υπέρ των υπηκόων των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε χώρα της Κοινότητας άλλη από τη χώρα του αποδέκτη της παροχής. Όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία, η Συνθήκη ΕΟΚ αντιμετωπίζει μόνο τους παρέχοντες τις υπηρεσίες ενώ σιωπά ως προς τους αποδέκτες των υπηρεσιών. Αναφέρει μόνο τον τουρισμό στο παράρτημα III, σχετικά με την κυκλοφορία των κεφαλαίων, το οποίο και κατατάσσει στις «άδηλες συναλλαγές», αναφορικά με τις οποίες το άρθρο 106, παράγραφος 3, προβλέπει την ελευθέρωση των σχετικών μεταφορών συναλλάγματος.
Είναι αναμφισβήτητο ότι οι τουρίστες είναι συνήθως αποδέκτες υπηρεσιών στους τόπους που επισκέπτονται. Η Επιτροπή φρονεί ότι, ως αποδέκτες υπηρεσιών, οι τουρίστες προστατεύονται από τους κανόνες της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων ως προς την παροχή υπηρεσιών. Παρά τη σιωπή της Συνθήκης, η Επιτροπή θεωρεί ανέκαθεν τον τουρισμό ως δραστηριότητα που μπορεί να υπαχθεί στις ευεργετικές διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων. Αυτό προκύπτει ιδίως από τα σχόλια που διατύπωσε στις 28 Ιουλίου 1960 επί του γενικού προγράμματος του σχετικού με τη φιλελευθεροποίηση των υπηρεσιών. Το έγγραφο αυτό διακρίνει τις παροχές υπηρεσιών σε τρεις κατηγορίες αναλόγως του αν μετακινείται ο παρέχων τις υπηρεσίες προς τον αποδέκτη ή ο αποδέκτης προς τον παρέχοντα τις υπηρεσίες ή τέλος αν δεν μετακινείται κανείς από αυτούς, κατατάσσει δε στην δεύτερη κατηγορία τις υπηρεσίες που παρέχονται στους τουρίστες.
Δεν πρέπει εξάλλου να λησμονείται η σημασία του γεγονότος ότι εξαρχής και το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θεωρούν τον τουρισμό ως μία από τις δραστηριότητες που πρέπει να φιλελευθεροποιηθούν όχι μόνο όσον αφορά τις σχετικές κινήσεις κεφαλαίων για την οικονομική αυτή δραστηριότητα αλλά και στο επίπεδο των υπηρεσιών. Αυτό προκύπτει συγκεκριμένα από το γενικό πρόγραμμα που υιοθέτησε το Συμβούλιο στις 18 Δεκεμβρίου 1961 το οποίο προβλέπει στον τίτλο V την εξάλειψη των περιορισμών στις κινήσεις κεφαλαίων σχετικά με τις υπηρεσίες που πρέπει να φιλελευθεροποιηθούν, αναφέρει δε ρητά τον τουρισμό. Καίτοι η απελευθέρωση αυτή αφορά την κίνηση των κεφαλαίων, είναι σαφές από την όλη αλληλουχία ότι προβλέπεται σε σχέση με τη φιλελευθεροποίηση των υπηρεσιών.
Φαίνεται λοιπόν ότι το Συμβούλιο έχει υιοθετήσει την ευρεία αντίληψη όσον αφορά την έκταση των κανόνων της Συνθήκης περί φιλελευθεροποιήσεως της παροχής υπηρεσιών, δεδομένου ότι με την οδηγία 64/220 της 25ης Φεβρουαρίου 1964 και στη συνέχεια με την οδηγία 73/148 της 21ης Μαΐου 1973 που θεσπίστηκαν και οι δύο στο πλαίσιο του προαναφερθέντος γενικού προγράμματος και αφορούν την κατάργηση των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας, στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών, επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταργήσουν τους περιορισμούς στη διακίνηση και τη διαμονή μεταξύ άλλων «των υπηκόων των κρατών μελών που επιθυμούν να μεταβούν σε άλλο κράτος μέλος ως αποδέκτες παροχής υπηρεσιών».
Αν όμως η διάταξη αυτή ληφθεί υπό ευρεία έννοια, αν θεωρηθεί δηλαδή ότι καλύπτει όλους εκείνους που είναι δυνατόν να καταστούν αποδέκτες παροχής υπηρεσιών (η οποία όπως γνωρίζουμε είναι έννοια υπολειμματική ή που περιλαμβάνει όλες τις ανεξάρτητες δραστηριότητες του τριτογενούς τομέα), τότε επεκτείνεται το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας σε όλους τους υπηκόους των κρατών μελών δεδομένου ότι κάθε άτομο είναι πραγματικά ή δυνητικά αποδέκτης υπηρεσιών. Αυτό όμως δεν συνάδει προς το γράμμα του άρθρου 59 ούτε προς το πνεύμα της Συνθήκης που προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία για συγκεκριμένες κατηγορίες οικονομικών παραγόντων. Στο πλαίσιο μιας ερμηνείας ευρείας μεν αλλά που δεν καινοτομεί, μπορούμε να αντιμετωπίσουμε το πολύ πολύ την ελεύθερη κυκλοφορία και των αποδεκτών, μόνον εφόσον συνδέεται άρρηκτα με τη δυνατότητα κινήσεως του παρέχοντος τις υπηρεσίες.
Ενώ το δικαίωμα των εργαζομένων οι οποίοι δεν έχουν ακόμα προσφορά εργασίας, να κυκλοφορούν ελεύθερα σε άλλο κράτος μέλος — δικαίωμα που προκύπτει από τα άρθρα 1 και 5 του κανονισμού του Συμβουλίου 1612/68 — είναι βάσιμο κατά τη γνώμη μου αν ερμηνευθεί διασταλτικά το άρθρο 48 και παρά τις διατάξεις των στοιχείων α) και β) της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου (δεδομένου ότι το ζήτημα εν προκειμένω είναι να προσδιοριστεί η έκταση ενός δικαιώματος που η Συνθήκη παρέχει ρητά στη συγκεκριμένη κατηγορία προσώπων και να εξασφαλιστεί η εφαρμογή του σε συγκεκριμένες περιπτώσεις), η επέκταση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που προβλέπεται ειδικά μόνο για τους παρέχοντες υπηρεσίες, σε όλους τους υπηκόους των κρατών μελών, ανεξαρτήτως δηλαδή του αν παρέχουν ή όχι υπηρεσίες, δεν ευρίσκει βάσιμο νομικό έρεισμα με την ερμηνεία, έστω και διασταλτική, των κανόνων που αφορούν την φιλελευθεροποίηση της παροχής υπηρεσιών. Λόγω της ευρύτητάς της, η έννοια αυτή θα εξουδετέρωνε τον προσδιορισμό από τη Συνθήκη των κατηγοριών προσώπων τα οποία μπορούν να απολαύουν του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας που εξασφαλίζει.
Δεν θέλω με αυτό να αποκλείσω εκ των προτέρων την δυνατότητα του κοινοτικού νομοθέτη να επεκτείνει το ευεργέτημα της ελεύθερης κυκλοφορίας σε κατηγορίες προσώπων που δεν προβλέπονται από τη Συνθήκη, υπό τους όρους του άρθρου 235 της Συνθήκης. Αλλά στην περίπτωση αυτή το Συμβούλιο οφείλει να ενεργήσει βάσει της διάταξης αυτής και σύμφωνα με την διαδικασία που ορίζει. Το Συμβούλιο όμως δεν ενήργησε κατ' αυτόν τον τρόπο στην περίπτωση των δύο προαναφερθεισών οδηγιών 64/220 και 73/148.
Σ' αυτό το αποτέλεσμα καταλήγουμε βάσει της Συνθήκης. Εν πάση περιπτώσει, για να γίνει δεκτή η δυνατότητα αυθόρμητης εξέλιξης του κοινοτικού συστήματος προς την κατεύθυνση της επεκτάσεως του υποκειμενικού πεδίου εφαρμογής των κανόνων της Συνθήκης, και μάλιστα ανεξάρτητα από τη διαδικασία του άρθρου 235, θα πρέπει η αλλαγή να ανταποκρίνεται σε λειτουργικές ανάγκες του συστήματος, κατά συνέπεια να συνάδει προς τους σκοπούς της Συνθήκης και κυρίως να στηρίζεται σε γενική συναίνεση.
Στην υπό κρίση υπόθεση πρέπει να θεωρηθεί ότι, ήδη από τα πρώτα στάδια εφαρμογής της Συνθήκης, τα τρία κοινοτικά όργανα που μετέχουν στην άσκηση της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας θεωρούν τον τουρίστα ως άτομο, του οποίου προστατεύεται η ελευθερία κινήσεων από τις απευθείας εφαρμοστέες πλέον διατάξεις της Συνθήκης. Κανένα κράτος, ούτε άλλο κοινοτικό υποκείμενο δικαίου δεν έχει αμφισβητήσει αυτή την άποψη μέχρι την παρούσα διαδικασία, στην οποία πάντως τα δύο παρεμβαίνοντα κράτη έλαβαν ρητά αντίθετη θέση. Είναι γεγονός ότι η αναγνώριση του δικαιώματος ελευθέρας εισόδου στο έδαφος κάθε κράτους μέλους σε όλους τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών που αναζητούν εργασία μπορεί να οδηγήσει στην πράξη στην εφαρμογή του ίδιου καθεστώτος σε όλα τα υποκείμενα του κοινοτικού δικαίου, αυτό όμως που μας ενδιαφέρει είναι το ζήτημα αν υπάρχει το σχετικό δικαίωμα.
Συνάγεται άραγε το συμπέρασμα ότι κατ' αυτόν τον τρόπο διαμορφώθηκε στην κοινοτική έννομη τάξη εθιμικός κανόνας δικαίου, δυνάμει του οποίου οι τουρίστες μπορούν να επικαλεστούν το δικαίωμα να έχουν εκ μέρους των κρατών την ίδια μεταχείριση με τους παρέχοντες υπηρεσίες; Αν μπορούσε να διαπιστωθεί ότι όλα τα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει πλήρως τη διάταξη των δύο προαναφερθεισών οδηγιών που αφορούν τους αποδέκτες παροχών ακόμα και ως προς τους τουρίστες (πράγμα που αγνοώ) δεν θα ήταν δύσκολο να γίνει δεκτό αυτό το συμπέρασμα.
Στο Δικαστήριο εναπόκειται να αποφασίσει αν το ισχύον σχετικό κοινοτικό δίκαιο πρέπει να εξεταστεί σύμφωνα με τη Συνθήκη κατά την δική μου ερμηνεία ή αν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί ότι υπάρχουν επαρκή στοιχεία για τη δημιουργία νέου δικαίου, ενδεχομένως αρχικά με τη συλλογή περαιτέρω στοιχείων ως προς την εφαρμογή των εν λόγω οδηγιών. Εν πάση περιπτώσει καλό θα είναι να αποφευχθεί το πλάσμα ότι η ίδια η Συνθήκη επιτρέπει την επέκταση σε όλους τους πολίτες της Κοινότητας του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, το οποίο όμως οι συντάκτες της Συνθήκης αναγνώρισαν μόνο σε σαφώς καθορισμένες κατηγορίες προσώπων.
Το Δικαστήριο, που ποτέ δεν υστέρησε κατά την εκτέλεση της αποστολής του ως φύλακα του δικαίου, παραμένοντας συγχρόνως ανοικτό στις απαιτήσεις της προόδου, θα μπορέσει χωρίς αμφιβολία να δώσει απάντηση η οποία θα λαμβάνει υπόψη όλα τα στοιχεία για την οριοθέτηση των εξουσιών της Κοινότητας στο πλαίσιο της κατανομής που προκύπτει αμέσως ή εμμέσως από τη Συνθήκη.
3.
Αφού επιλυθεί αυτό το νομικό ζήτημα και εφόσον η αλλοδαπή υπήκοος που κατηγορείται στη δίκη ενώπιον του PRETORE του Μιλάνου μπορεί να επικαλεστεί την εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση η οποία εναπόκειται στο δικαστή της ουσίας, των κανόνων της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, ο εθνικός δικαστής θα πρέπει να κρίνει μήπως δεν είναι ασυμβίβαστος προς το δικαίωμα αυτό ο προαναφερθείς εθνικός κανόνας λόγω του ότι επιβάλλει τις προαναφερθείσες υποχρεώσεις και στον αλλοδαπό και στο άτομο που τον φιλοξενεί στο εθνικό έδαφος. Εδώ όμως ανακύπτουν άλλα προβλήματα ερμηνείας που επισημαίνει ο PRETORE του Μιλάνου.
Το πρώτο ερώτημα που ανακύπτει είναι αν συντρέχει εν προκειμένω προσβολή του δικαιώματος της ιδιωτικής ζωής ή του σεβασμού της ιδιωτικής ζωής το οποίο αναγνωρίζεται από το άρθρο 8 της ευρωπαϊκής σύμβασης περί ανθρωπίνων δικαιωμάτων και πρέπει να θεωρηθεί ότι ανήκει στα θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία προστατεύονται και από το κοινοτικό σύστημα.
Όπως είδαμε, ούτε η Συνθήκη ούτε το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο απαγορεύουν στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα με σκοπό τον έλεγχο της παρουσίας αλλοδαπών υπηκόων στο έδαφός τους· μάλιστα δε το άρθρο 8, παράγραφος 2 της οδηγίας 68/360 του Συμβουλίου της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος, προβλέπει ρητά ότι οι αρμόδιες αρχές του κράτους υποδοχής μπορούν να απαιτήσουν από τον εργαζόμενο να γνωστοποιεί την παρουσία του στο εθνικό έδαφος. Ανάλογη δυνατότητα πρέπει να γίνει δεκτή, παρά τη σιωπή των κοινοτικών διατάξεων, και ως προς το πρόσωπο που βρίσκεται στο έδαφος κράτους μέλους υπό άλλη ιδιότητα. Πράγματι η διάταξη του άρθρου 8 της προαναφερθείσας οδηγίας δεν αποτελεί εξαιρετική ρήτρα όπως εκείνες που επιτρέπουν στα κράτη να περιορίζουν τα δικαιώματα διακινήσεως για λόγους δημοσίας τάξεως· απλώς επισημαίνει για λόγους σαφήνειας το γεγονός ότι τα κράτη μέλη διατηρούν τη συνήθη εξουσία ελέγχου η οποία, καθεαυτή, δεν συνιστά παρέκκλιση από τα δικαιώματα ελεύθερης κυκλοφορίας που αναγνωρίζει η Συνθήκη. Δεν πρόκειται εξάλλου για αίτηση άδειας αλλά απλώς για γνωστοποίηση στοιχείου που αφορά τη διοικητική δομή του κράτους.
Αυτή η γενική εξουσία ελέγχου μπορεί να εξυπηρετεί διάφορους σκοπούς. Η γενική ανάγκη προστασίας της δημόσιας τάξης δεν είναι μεν ξένη προς την άσκηση της εξουσίας αυτής, πλην όμως μπορεί να υπάρχουν και άλλοι λόγοι, ειδικότεροι και αποχρώντες καθεαυτοί, που δικαιολογούν τις διαδικασίες ελέγχου: από την απλή ανάγκη της στατιστικής καταγραφής των κινήσεων των αλλοδαπών στο εθνικό έδαφος μέχρι τον έλεγχο της μετακινήσεως πυρήνων αλλοδαπών και των δραστηριοτήτων που αναπτύσσουν καθώς και μέχρι τη ανάγκη εντοπισμού της κατοικίας τους (ο τελευταίος αυτός σκοπός εξυπηρετείται γενικώς από τα μητρώα των κατοίκων όσον αφορά τους ημεδαπούς και τους άλλους μονίμους κατοίκους).
Εν πάση περιπτώσει πρόκειται — δεν πρέπει να λησμονούμε — για άσκηση εξουσίας η οποία δεν θεωρείται ότι παρεκκλίνει από το κοινοτικό δίκαιο. Δεδομένου ότι οι επιβαρύνσεις που συνεπάγεται η συνήθης άσκηση της εξουσίας αυτής για τους αλλοδαπούς και για τα άτομα, ημεδαπούς ή αλλοδαπούς, που τους φιλοξενούν, εφόσον ανταποκρίνονται στους νομίμως επιδιωκόμενους σκοπούς, δεν επηρεάζουν την ουσία του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, δεν μπορούν και να θεωρηθούν ως ασυμβίβαστες προς το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής που αναγνωρίζουν αναμφισβήτητα υπέρ των ατόμων τα συνταγματικά συστήματα των δημοκρατικών χωρών, τα οποία δεν αξιώνουν να ρυθμίζουν κατά τρόπο αυταρχικό το σύνολο των ανθρωπίνων σχέσεων.
Όλα τα κράτη μέλη έχουν την δική τους ρύθμιση στον τομέα του ελέγχου των αλλοδαπών στο έδαφός τους, η οποία ισχύει και για τους υπηκόους των κρατών μελών της Κοινότητας. Κατά γενικό κανόνα η ρύθμιση αυτή προβλέπει την προαναφερθείσα υποχρέωση ενημερώσεως και συνοδεύεται κατά κανόνα από κυρώσεις, ποινικές τις πιο πολλές φορές, οι οποίες, σε διάφορα κράτη μέλη, στη Γαλλία ή στο Ηνωμένο Βασίλειο λόγου χάρη, φθάνουν μέχρι στερητικές της ελευθερίας ποινές (μέχρι δύο μηνών στη Γαλλία, μέχρι 6 μηνών στο Ηνωμένο Βασίλειο)· σε άλλες χώρες αντιθέτως, όπως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προβλέπονται μόνο διοικητικές κυρώσεις. Ορισμένες νομοθεσίες προβλέπουν, όπως και η ιταλική νομοθεσία (λόγου χάρη η γαλλική νομοθεσία) ανάλογη υποχρέωση και για όσους φιλοξενούν αλλοδαπό υπό οποιαδήποτε ιδιότητα. Με την απόφαση της 8ης Απριλίου στην υπόθεση 48/75, ROYER, το Δικαστήριο έκρινε ότι «το κοινοτικό δίκαιο δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να προβλέπουν για την παραβίαση των εθνικών κανόνων περί ελέγχου των αλλοδαπών κάθε κατάλληλη κύρωση — εκτός του μέτρου της απελάσεως από τη χώρα — που παρίσταται αναγκαία για την αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών» (σκέψη 42).
Το ζήτημα αν προστατεύεται κατά το κοινοτικό δίκαιο το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής πρέπει να ερευνηθεί στην υπό κρίση υπόθεση, σε συσχετισμό με την ενόχληση που συνιστά ενδεχομένως στην ιδιωτική ζωή των υποκειμένων του κοινοτικού δικαίου η υποχρέωση να γνωστοποιούν την παρουσία αλλοδαπού υπό την στέγη τους, ενώ δεν υπάρχει η υποχρέωση αυτή όσον αφορά την παρουσία ημεδαπών. Σ' αυτή την αλληλουχία εντάσσεται και το άλλο ερώτημα που υποβάλει ο PRETORE του Μιλάνου και το οποίο αφορά την ενδεχόμενη διάκριση μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών.
4.
Η ενδεχόμενη παραβίαση θεμελιώδους δικαιώματος προκύπτει εν προκειμένω όχι από κοινοτική πράξη, σχετικά με τον έλεγχο του κύρους της οποίας διαμορφώθηκε κυρίως η νομολογία του Δικαστηρίου επί των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αλλά από εθνική πράξη. Ανακύπτει λοιπόν το ερώτημα αν οι σχετικές αρχές που έθεσε το Δικαστήριο μπορούν να εφαρμοστούν και στο ζήτημα αν υπάρχει ασυμβίβαστο μεταξύ της εθνικής πράξης ή ενέργειας και του κοινοτικού δικαίου.
Με την απόφαση στην υπόθεση 36/75, RUTILI (RAC. 1975, σ. 1232) το Δικαστήριο, εξετάζοντας ορισμένους περιορισμούς στην εξουσία των κρατών μελών όσον αφορά τον έλεγχο των αλλοδαπών, που θέτει η οδηγία 64/221 του Συμβουλίου και ο προαναφερθείς κανονισμός 1612/68 του Συμβουλίου, έκρινε ότι οι περιορισμοί αυτοί εμφανίζονται ως η ειδική διατύπωση της γενικότερης αρχής που καθιερώνει η ευρωπαϊκή σύμβαση του 1950 για την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, της αρχής δηλαδή ότι οι περιορισμοί, για λόγους δημοσίας τάξης και ασφάλειας, των δικαιωμάτων που προστατεύονται από την εν λόγω σύμβαση δεν πρέπει να υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την ικανοποίηση των απαιτήσεων αυτών σε μια δημοκρατική κοινωνία.
Από τη σύγκλιση αυτή των κοινοτικών κανόνων με κανόνες του διεθνούς δικαίου που γίνονται δεκτοί σε όλα τα κράτη μέλη, ορισμένοι συγγραφείς συνάγουν ότι οι διατάξεις της εν λόγω σύμβασης πρέπει να θεωρούνται ως αναπόσπαστο τμήμα της κοινοτικής έννομης τάξης -θεωρώ πάντως σαφές ότι κατά την αντίληψη του Δικαστηρίου δεν επρόκειτο για ουσιαστική παραπομπή στις εν λόγω διατάξεις αλλά μόνο για υπογράμμιση των γενικών αρχών, των οποίων οι διατάξεις αυτές, όπως και οι κοινοτικοί κανόνες τους οποίους συσχετίζει με αυτές η απόφαση αποτελούν την ειδική έκφραση.
Πράγματι, με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την αρχή, που προκύπτει άλλωστε από την προηγούμενη νομολογία του, ότι τα θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα που αναγνωρίζονται από τα συνταγματικά συστήματα των κρατών μελών αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της κοινοτικής έννομης τάξης.
Τα μη κοινοτικά κείμενα με τα οποία τα εν λόγω κράτη ανέλαβαν διεθνείς υποχρεώσεις με σκοπό την καλύτερη προστασία των εν λόγω δικαιωμάτων δεν εντάσσονται μεν ως τοιαύτα στην κοινοτική τάξη, μπορούν όμως να βοηθήσουν τον προσδιορισμό των αρχών που είναι κοινές στα κράτη αυτά.
Η πραγματική καινοτομία αυτής της παραπομπής στα θεμελιώδη δικαιώματα που περιέχει η απόφαση RUTILI έγκειται, αντιθέτως, στην αλληλουχία εντός της οποίας εντάσσεται, στο γεγονός δηλαδή ότι αφορά περίπτωση όπου συντρέχουν μια ελευθερία η οποία αναγνωρίζεται από το κοινοτικό σύστημα και μια εθνική πράξη η οποία, εκδοθείσα κατά διακριτική εξουσία περιορίζει σοβαρά το δικαίωμα αυτό.
Αυτό οδηγεί στο συμπέρασμα ότι ο σεβασμός των θεμελιωδών αρχών που αφορούν την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και οι οποίες διατυπώνονται συγχρόνως στα εθνικά συντάγματα και σε διεθνή κείμενα που δεσμεύουν όλα τα κράτη μέλη της Κοινότητας, έχει σημασία και στο πλαίσιο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, προκειμένου να κριθεί το νόμιμο της στάσεως του κράτους έναντι δικαιώματος που παρέχει στα άτομα η Συνθήκη.
Βεβαίως, αντίθετα με τις πράξεις της κοινοτικής εκτελεστικής εξουσίας, οι πράξεις των κρατών υπόκεινται στον έλεγχο των οικείων εσωτερικών δικαιοδοτικών οργάνων τα οποία, μαζί με το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προστατεύουν ήδη αποτελεσματικά τα θεμελιώδη δικαιώματα. Ωστόσο και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων μπορεί, χωρίς να σφετεριστεί αρμοδιότητες που ανήκουν σε άλλα δικαστήρια, να ελέγξει την παραβίαση θεμελιώδους δικαιώματος από κρατική αρχή, αν όχι στην ίδια έκταση όπως αν επρόκειτο για έλεγχο του κύρους κοινοτικής πράξεως, τουλάχιστον κατά το μέτρο που το θεμελιώδες δικαίωμα που φέρεται παραβιασθέν συνδέεται με την προστασία οικονομικού δικαιώματος που αποτελεί ρητό στόχο της Συνθήκης. Αν δεν υπάρχει αυτός ο σύνδεσμος, η δράση του κράτους έναντι των ατόμων δεν είναι ικανή να ασκήσει επιρροή στο κοινοτικό σύστημα ούτε καν στο διαδικαστικό επίπεδο.
5.
Η προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου υπεισέρχεται λοιπόν στο κοινοτικό σύστημα ακόμη και έναντι των κρατών, εφόσον το προβαλλόμενο θεμελιώδες δικαίωμα συνδέεται με έννομη σχέση ή κατάσταση στη ρύθμιση της οποίας αποβλέπει ειδικώς η Συνθήκη.
Γνωρίζουμε ότι η απαγόρευση των διακρίσεων ερμηνεύτηκε κατά τον ευρύτερο δυνατό τρόπο από το Δικαστήριο που επεξέτεινε με την νομολογία του τη σχετική αρχή σε κανόνες και καταστάσεις που δεν συνδέονται καθόλου με τη σχέση εργασίας ή την ιδιότητα του εργαζομένου των ατόμων στα οποία εφαρμόζονται οι εν λόγω κανόνες.
Κατά συνέπεια, εφόσον για την ελεύθερη άσκηση οικονομικής δραστηριότητας στο έδαφος της Κοινότητας η Συνθήκη αναγνωρίζει στους υπηκόους των κρατών μελών το δικαίωμα να διακινούνται και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των άλλων κρατών μελών απαγορεύοντας κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας, θα πρέπει να γίνει δεκτό κατ' αρχήν ότι ο περιορισμός που επιβάλλεται στον αλλοδαπό ως αλλοδαπό και ο οποίος δεν δικαιολογείται αντικειμενικά από την άσκηση εξουσίας την οποία εξακολουθεί να διατηρεί το κράτος, πρέπει να θεωρείται ως εμπόδιο στην άσκηση του σχετικού δικαιώματος, ασυμβίβαστο με το κοινοτικό δίκαιο, αυτό δε ισχύει και όσον αφορά την εκτίμηση της σχέσεως αναλογίας μεταξύ του περιορισμού και του νομίμως επιδιωκόμενου σκοπού.
Καίτοι εν προκειμένω αντιμετωπίζουμε εθνικό μέτρο που διαφέρει αυτών για τα οποία επρόκειτο στις υποθέσεις τις οποίες μνημόνευσα στην αρχή των προτάσεών μου και οι οποίες αφορούσαν την εφαρμογή της επιφύλαξης δημόσιας τάξης στον τομέα της κυκλοφορίας και της διαμονής των εργαζομένων καν των παρεχόντων υπηρεσίες, νομίζω ότι μπορούν να ισχύσουν ορισμένες σχετικές αρχές που έθεσε το Δικαστήριο και για την άσκηση εξουσίας που διατηρούν κατά κανόνα τα κράτη, όπως η εξουσία του ελέγχου της παρουσίας αλλοδαπών στο οικείο έδαφος, αν όχι εν όψει αυστηρής εφαρμογής των αρχών αυτών που θα ήταν δικαιολογημένη στην περίπτωση μέτρων που παρεκκλίνουν από τις θεμελιώδεις αρχές της κοινής αγοράς, τουλάχιστον ως ενδεικτικά στοιχεία προκειμένου να προσδιοριστούν τα όρια πέραν των οποίων το κράτος δε νομιμοποιείται πλέον να θέτει εμπόδια, κατά την επιτέλεση της αποστολής του, στην άσκηση των ατομικών ελευθεριών που αναγνωρίζει η Συνθήκη.
Ιδιαίτερη σημασία έχει σ' αυτό το πλαίσιο η αρχή της αναλογικότητας μεταξύ της επιβαλλόμενης επιβάρυνσης και του νομίμου σκοπού που επιδιώκει η δημόσια αρχή. Το πεδίο εφαρμογής της αρχής αυτής δεν περιορίζεται μόνο στον τομέα της κατά παρέκκλιση δράσης· η εν λόγω αρχή έχει γενική έκταση δεδομένου ότι είναι από εκείνες που πρέπει να διέπουν τη δράση της δημόσιας αρχής, κοινοτικής και εθνικής, στο πλαίσιο της κοινοτικής έννομης τάξης. Αυτό προκύπτει από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου και ιδιαίτερα από τις αποφάσεις στις υποθέσεις 19/61, MANNESMANN κατά Ανωτάτης Αρχής, RAC. 1962, σ. 675
8/74 DASSONVILLE, RAC. 1974, σ. 851
33/74, VAN BINSBERGEN, RAC. 1974, σ. 1309 (σκέψη 16)· 39/75 COENEN, RAC. 1975, σ. 1554 (σκέψεις 9 και 10).
Γενικότερα πρέπει να γίνει δεκτό ότι, όταν οι δημόσιες αρχές ενός κράτους μέλους επεμβαίνουν στην ιδιωτική ζωή των υπηκόων των άλλων κρατών μελών και στην ελευθερία διακινήσεώς τους κατά τρόπο εντονότερο από τον νομίμως προβλεπόμενο έναντι των ημεδαπών, χωρίς αυτό να δικαιολογείται αντικειμενικά, οι αδικαιολόγητες αυτές επεμβάσεις συνιστούν παράνομο εμπόδιο στο δικαίωμα των ατόμων, του οποίου συνεπώς παρακωλύεται η άσκηση. Αυτό συμβαίνει κατά μείζονα λόγο όταν το κράτος παραβιάζει θεμελιώδες δικαίωμα του ατόμου. Η νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων έχει θέσει κριτήρια αρκετά αυστηρά σχετικά με τα εμπόδια που μπορούν να προκύψουν από τις πράξεις ή την συμπεριφορά των κρατών. Δεν υπάρχει λόγος να υιοθετήσει το Δικαστήριο ανεκτικότερη στάση έναντι των κρατών στον τομέα της κυκλοφορίας των προσώπων, έστω και αν στον τομέα αυτό ανακύπτουν βεβαίως προβλήματα ευρύτερα και πολυπλοκότερα, όπως αποδεικνύει η υπό κρίση υπόθεση.
Πάντως ένας εθνικός νόμος περί ελέγχου των αλλοδαπών στο οικείο έδαφος τότε μόνο μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά αδικαιολόγητο εμπόδιο, εφόσον επιβάλλει επιβαρύνσεις που αντιβαίνουν σε υπέρτερη αρχή του δικαίου η οποία αποβλέπει αμέσως στην προστασία των ατόμων ή, εν πάση περιπτώσει, επιβαρύνσεις προφανώς δυσανάλογες προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και επομένως αντίθετες στη γενική αρχή της αναλογικότητας.
Όσον αφορά την πλευρά του ζητήματος που αφορά την φερόμενη παραβίαση θεμελιώδους δικαιώματος για σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, θα παρατηρήσω, όπως και σε προηγούμενη υπόθεση σχετικά με το δικαίωμα της κυριότητας, ότι η αναγνώριση ενός δικαιώματος ως χαρακτηριστικού της προσωπικότητας δεν αποκλείει οπωσδήποτε κάθε δυνατότητα περιορισμού του. Οι απαιτήσεις της κοινωνικής ζωής και η εκτέλεση των αποστολών του κράτους επιβάλλουν ενδεχομένως προσαρμογές στην οριοθέτηση του πεδίου ελευθερίας που συνιστά το ατομικό δικαίωμα. Για να υπάρχει παραβίαση δεν αρκεί οποιοσδήποτε περιορισμός αλλά πρέπει να προσβάλλεται το δικαίωμα στην ουσία του. Δεν νομίζω όμως ότι η υποχρέωση των ατόμων να γνωστοποιούν την παρουσία τους και τη διεύθυνσή τους μπορεί να θεωρηθεί ως παραβίαση του δικαιώματος ιδιωτικής ζωής. Πρόκειται για σύνηθες μέσο ελέγχου που χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη και δεν βλέπω πώς αλλιώς οι αστυνομικές αρχές μπορούν να ασκήσουν τη νόμιμη αυτή εξουσία που έχουν. Νομίζω εξάλλου ότι η γνωστοποίηση αυτών των απλών στοιχείων στην αστυνομία δεν προσβάλλει την ιδιωτική ζωή ενός εντίμου ατόμου που σέβεται το νόμο.
6.
Το μοναδικό ζήτημα που παρουσιάζει μεγαλύτερες δυσχέρειες αφορά την αυστηρότητα των όρων υπό τους οποίους πρέπει να γίνεται η εν λόγω γνωστοποίηση και των κυρώσεων που προβλέπονται σε περίπτωση μη συμμορφώσεως.
Ως προς το πρώτο σημείο δεν νομίζω ότι η προθεσμία των τριών ημερών για τον αλλοδαπό και των 24 ωρών για τον κάτοικο του κράτους αποτελούν υπερβολική επιβάρυνση. Η υποχρέωση ταχύτατης ενέργειας μπορεί να παρίσταται το πολύ πολύ ως ενόχληση· εκτός όμως των περιπτώσεων προφανούς καταχρήσεως, μπορούμε να επικρίνουμε την προθεσμία η οποία, από την φύση της, καθορίζεται κατ' ανάγκη κατά διακριτική ευχέρεια;
Οι παρατηρήσεις αυτές ισχύουν, με τις κατάλληλες προσαρμογές, για όλες τις κυρώσεις που προβλέπονται σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση και του αλλοδαπού και του ατόμου που τον φιλοξενεί, εκτός από την απέλαση του αλλοδαπού, η οποία προσβάλλει κατ' ουσία τα δικαιώματα κυκλοφορίας και διαμονής που του αναγνωρίζει η Συνθήκη και την οποία κρίνατε ανεπίτρεπτη στην υπόθεση ROYER, εφόσον επιβάλλεται αποκλειστικά λόγω της παραβάσεως της υποχρεώσεως παροχής στοιχείων. Ο καθορισμός των ποινικών κυρώσεων που επιβάλλονται για τις ίδιες πράξεις ή παραλείψεις ποικίλλει ενδεχομένως μεταξύ των κρατών μελών διότι εξαρτάται από την εκτίμηση των αναγκών προλήψεως, τις οποίες ο εθνικός νομοθέτης επιδιώκει να προσαρμόσει προς τις περιστάσεις και τις ανάγκες που προσιδιάζουν στην εθνική κοινωνία. Πρόκειται για εκτιμήσεις οι οποίες, εκτός του ότι ποικίλλουν ενδεχομένως από ένα τόπο σε άλλο λόγω της ποικιλίας των καταστάσεων, δεν μπορούν εν πάση περιπτώσει να σταθμιστούν επακριβώς βάσει σαφών αντικειμενικών κριτηρίων. Σε ένα τομέα όπως ο εν προκειμένω, όπου οι διακριτικές εξουσίες που πρέπει να αναγνωριστούν στον εθνικό νομοθέτη είναι αναπόφευκτα αρκετά ευρείες, ο έλεγχος του καθορισμού στο κανονιστικό επίπεδο όλων των ποινικών κυρώσεων θα πρέπει να γίνεται με μεγάλη προσοχή, εκτός των περιπτώσεων προφανούς δυσαναλογίας. Δεν νομίζω ότι το στοιχείο αυτό υπάρχει στην υπό κρίση υπόθεση. Μπορεί βεβαίως να λεχθεί, κατά τελείως υποκειμενική εκτίμηση και αντίδραση, ότι οι ποινές εμφανίζονται αυστηρές και μάλιστα αυστηρότατες· αρκεί όμως αυτό για να θεωρηθεί παράνομη η εθνική ρύθμιση που τις προβλέπει; Με ποιο κριτήριο μπορεί να καθοριστεί το επιτρεπτό ανώτατο όριο; θα ήταν άραγε ορθός ο καθορισμός του ιδίου ανώτατου ορίου για όλα τα κράτη μέλη χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ενδεχόμενες διαφορές από τόπο σε τόπο;
Νομίζω ότι δεν είναι φρόνιμο, ίσως μάλιστα είναι παράτολμο, να επιδιώκεται η ανασκευή των σχετικών εκτιμήσεων του εθνικού νομοθέτη αρκεί να σημειωθεί εν προκειμένω ότι οι ποινές είναι μεν αυστηρές, δεν εισάγουν όμως διάκριση για τις διάφορες κατηγορίες ατόμων επί των οποίων εφαρμόζονται διότι, ακόμα και αν είναι ημεδαπός, ο φιλοξενών τον αλλοδαπό τιμωρείται με ποινή βαρύτερη από τον ίδιο τον αλλοδαπό. Αυτό δείχνει ότι ο ιταλός νομοθέτης θεώρησε πράγματι ως θέμα δημοσίου συμφέροντος τον έλεγχο της παρουσίας αλλοδαπών στο οικείο έδαφος. Δεν γνωρίζω αν υπάρχουν ιδιαίτερες ανάγκες στην εν λόγω χώρα που δικαιολογούν, για την περίπτωση παραβάσεως της υποχρεώσεως παροχής στοιχείων, την επιβολή ποινών που είναι βαρύτερες από τις επιβαλλόμενες σε άλλα κράτη μέλη (εκτός της Μεγάλης Βρετανίας, όπως προανέφερα). Για την εκτίμηση αυτή απαιτείται η γνώση πολυάριθμων στοιχείων που δεν διαθέτω και τα οποία εξάλλου δεν θα μπορούσα εύκολα να σταθμίσω καταλλήλως κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων μου στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
Προβλήθηκε εξάλλου η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ του ημεδαπού και του αλλοδαπού από τη σκοπιά των κυρώσεων που προβλέπονται για τον ένα, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση εγγραφής στα οικεία μητρώα και για τον άλλο, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την προαναφερθείσα υποχρέωση παροχής στοιχείων. Συγκεκριμένα στην περίπτωση αυτή στον ιταλό υπήκοο επιβάλλεται απλώς διοικητική κύρωση με πολύ μικρό χρηματικό αντίκρισμα.
Νομίζω άλλωστε ότι είναι δύσκολη η σύγκριση των δύο καταστάσεων και των δύο υποχρεώσεων. Εφόσον δεν υπάρχει ακόμα κοινοτική ιθαγένεια, οι υπήκοοι των άλλων κρατών μελών, καίτοι έχουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής όπως και οι ημεδαποί θα διαφέρουν πάντα από τους τελευταίους το στοιχείο αυτό, όπως ακριβώς δικαιολογεί τον έλεγχο της παρουσίας του αλλοδαπού στο εθνικό έδαφος όχι από δημοτικές αρχές που τηρούν τα οικεία μητρώα αλλά από τις αστυνομικές αρχές, επιτρέπει επίσης να εκτιμάται κατά διαφορετικό τρόπο η παράλειψη παροχής στοιχείων στην μία και στην άλλη περίπτωση.
Είναι βεβαίως ευκταίο, τουλάχιστον στα κράτη με ιδιαίτερα αυστηρές νομοθεσίες όσον αφορά τον έλεγχο των αλλοδαπών, να μην έχουν οι υπήκοοι των άλλων κρατών μελών την ίδια μεταχείριση με οποιοδήποτε άλλο αλλοδαπό. Αυτό όμως εμπίπτει μάλλον στην διαδικασία προσεγγίσεως των εθνικών νομοθεσιών η οποία, εφόσον δεν πρόκειται για νομοθεσίες προφανώς ασυμβίβαστες προς τη Συνθήκη, δεν μπορεί να γίνει παρά με τη διαδικασία που προβλέπουν τα άρθρα 100 και επ. της Συνθήκης. Όσον αφορά την ιταλική νομοθεσία, γνωρίζουμε ότι το άρθρο 142 του κωδικοποιημένου νόμου περί δημόσιας ασφάλειας τροποποιήθηκε ώστε απαλλάσσει της υποχρεώσεως γνωστοποιήσεως των στοιχείων, τους εργαζομένους υπηκόους των άλλων κρατών μελών οι οποίοι ασκούν στην Ιταλία μισθωτή δραστηριότητα διαρκείας πέραν των τριών μηνών ενώ η υποχρέωση αυτή εξακολουθεί να ισχύει για τους λοιπούς. Ο λόγος αυτής της διαφοράς είναι προφανώς ότι ο εργαζόμενος που ασκεί δραστηριότητα για διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών υπέχει την υποχρέωση της άδειας διαμονής, αυτή δε η διοικητική διατύπωση καθιστά δυνατή τη γνωστοποίηση της παρουσίας του στο εθνικό έδαφος ενώ αντιθέτως δεν απαιτείται άδεια διαμονής για όσους ασκούν δραστηριότητα επί περίοδο μικρότερη των τριών μηνών.
Προτείνω στο Δικαστήριο, απαντώντας στα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε ο PRETORE του Μιλάνου, να τονίσει τη θεμελιώδη σημασία του κοινοτικού συστήματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας και της προτεραιότητας των κοινοτικών κανόνων που εκφράζουν τις αρχές αυτές, έναντι του εσωτερικού δικαίου, να προσδιορίσει προπάντων το προσωπικό πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών επιλέγοντας μεταξύ της αυστηρής ερμηνείας των κανόνων της Συνθήκης και της ευρείας, που στηρίζεται στην αναγνώριση νέου κανόνα φυσικού δικαίου ο οποίος επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω κανόνων.
Όσον αφορά ειδικότερα τα ζητήματα της υπό κρίση υπόθεσης προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι οι υπερβολικές επεμβάσεις των κρατών μελών, έστω και αν παραμένουν εντός των εξουσιών που εξακολουθούν να έχουν τα κράτη, στην ιδιωτική ζωή των ατόμων, λόγω της ιδιότητας του αλλοδαπού ή γενικώς λόγω της σχέσης μεταξύ του αλλοδαπού και του προσώπου που τον φιλοξενεί ή τον στεγάζει, αντιβαίνουν ενδεχομένως στο κοινοτικό δίκαιο εφόσον παραβιάζουν την αρχή του σεβασμού της ιδιωτικής ζωής και συνιστούν γι' αυτό τον λόγο αδικαιολόγητο εμπόδιο στην πραγματική άσκηση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας στις περιπτώσεις που το κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει αυτό το δικαίωμα. Ωστόσο η εθνική νομοθεσία που επιβάλλει σε οποιονδήποτε αλλοδαπό και στο πρόσωπο που τον φιλοξενεί ή τον στεγάζει στο εθνικό έδαφος την υποχρέωση να ενημερώνει σχετικώς τις αστυνομικές αρχές εντός σύντομης μεν, όχι όμως παράλογης προθεσμίας και προβλέπει ποινικές κυρώσεις για την περίπτωση παραβάσεως, ακόμη δε και φυλάκιση, δεν συνιστά παραβίαση αυτών των αρχών και δικαιωμάτων εκτός της περιπτώσεως προφανούς καταχρήσεως, εις βάρος του αλλοδαπού, της διακριτικής εξουσίας που έχει ο νομοθέτης όσον αφορά τον καθορισμό των εν λόγω προθεσμιών και ποινών.
Αντιθέτως, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση ROYER, η απέλαση αλλοδαπού για μόνο τον λόγο της μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση παροχής στοιχείων πρέπει να θεωρείται εν πάση περιπτώσει ως δυσανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και επομένως ασυμβίβαστη προς το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος της Κοινότητας που παρέχει στα άτομα το κοινοτικό δίκαιο.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.