62023CC0126
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 8. maj 2024 (
1
)
Sag C-126/23 [Burdene] (
i
)
UD,
QO,
VU,
LO,
CA
mod
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Ordinario di Venezia (retten i Venedig, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2004/80/EF – artikel 12, stk. 2 – nationale ordninger for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser – offerets død – erstatning til offerets nære familiemedlemmer – begrebet »offer« – national lovgivning, der udelukker udbetaling af erstatning til offerets nære familiemedlemmer, hvis der er en længstlevende ægtefælle og børn – begrebet »rimelig og passende erstatning««
I. Indledning
1.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 2, i Rådets direktiv 2004/80/EF af 29. april 2004 om erstatning til ofre for forbrydelser (
2
), artikel 20 og 21, artikel 33, stk. 1, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
3
) samt artikel 1 i protokol nr. 12 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
4
).
2.
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side forældrene og søsteren til et offer for manddrab og dette offers børn og på den anden side Presidenza del Consiglio dei Ministri (statsministeriet, Italien) og Ministero dell’Interno (indenrigsministeriet, Italien) om den skadeserstatning, som den italienske stat har ydet dem, fordi gerningsmanden ikke kunne betale, og som enten er for lille eller ikkeeksisterende.
3.
Jeg vil gøre rede for, hvad der ligger til grund for min opfattelse af, at det ikke er i overensstemmelse med EU-retten på området for erstatning til ofre for forbrydelser, at en national lovgivning i tilfælde af offerets død automatisk udelukker udbetaling af erstatning til visse familiemedlemmer i henhold til en rangorden, der er inspireret af arvelovgivningen.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Direktiv 2004/80
4.
Følgende fremgår af tredje, femte til syvende og tiende betragtning til direktiv 2004/80:
»(3)
På mødet i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 opfordrede Det Europæiske Råd til, at der blev udarbejdet minimumsstandarder for beskyttelse af ofrene for kriminalitet, navnlig for ofrenes adgang til domstolene og tilsvarende organer og deres ret til skadeserstatning, herunder dækning af sagsomkostninger.
[…]
(5)
Rådet vedtog den 15. marts 2001 rammeafgørelse 2001/220/RIA om ofres stilling i forbindelse med straffesager [ (
5
)]. Afgørelsen, som er baseret på afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union [med overskriften »Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager« (
6
)], giver ofre for forbrydelser mulighed for at kræve erstatning fra gerningsmanden som led i en straffesag.
(6)
Ofre for forbrydelser i Den Europæiske Union bør have ret til en rimelig og passende erstatning for de skader, de har lidt, uanset hvor i [Den Europæiske Union] forbrydelsen er begået.
(7)
For at lette adgangen til erstatning til ofre for forbrydelser i grænseoverskridende situationer indfører dette direktiv en samarbejdsordning, der bygger på de enkelte medlemsstaters ordninger for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres eget område. Der bør derfor forefindes en erstatningsordning i alle medlemsstater.
[…]
(10)
Ofre for forbrydelser vil ofte ikke kunne opnå erstatning fra gerningsmanden, fordi denne ikke har de nødvendige midler til at honorere et domspålæg om erstatning, eller fordi denne er ukendt eller ikke kan retsforfølges.«
5.
Dette direktivs kapitel II med overskriften »Nationale erstatningsordninger« indeholder artikel 12, som fastlægger:
»1.   De regler om adgang til erstatning i grænseoverskridende situationer, som fastsættes ved dette direktiv, bygger på de enkelte medlemsstaters ordninger for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres eget område.
2.   Alle medlemsstater sikrer, at der i kraft af deres nationale regler forefindes en ordning for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres eget område, som garanterer en rimelig og passende erstatning til ofre.«
6.
Det nævnte direktivs kapitel III med overskriften »Gennemførelsesbestemmelser« indeholder artikel 13-21. Artikel 17 om »[g]unstigere betingelser« har følgende ordlyd:
»Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne:
a)
indfører eller opretholder gunstigere bestemmelser til fordel for ofre for forbrydelser eller andre personer, der berøres af en forbrydelse,
b)
indfører eller opretholder bestemmelser om erstatning til ofre for forbrydelser begået uden for deres eget område eller til andre personer, der berøres af en sådan forbrydelse, på vilkår, som medlemsstaterne selv specifikt fastsætter
for så vidt sådanne bestemmelser er forenelige med dette direktiv.«
2. Direktiv 2012/29/EU
7.
Følgende fremgår af 19. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29/EU af 25. oktober 2012 om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA (
7
):
»En person bør anses for at være et offer, uanset om en gerningsmand er blevet identificeret, pågrebet, tiltalt eller dømt, og uanset om der består et familiemæssigt forhold mellem dem. Det er muligt, at ofrenes familiemedlemmer også lider skade som følge af forbrydelsen. Især kan familiemedlemmer til en person, hvis død er direkte forvoldt af en forbrydelse, lide skade som følge af forbrydelsen. Sådanne familiemedlemmer, som er indirekte ofre for forbrydelsen, bør derfor også være beskyttet efter dette direktiv. Medlemsstaterne bør imidlertid have mulighed for at indføre procedurer til at begrænse antallet af familiemedlemmer, som vil kunne være omfattet af de rettigheder, der er fastsat i dette direktiv. Hvis offeret er et barn, bør barnet eller indehaveren af forældremyndigheden, medmindre det ikke tjener barnets tarv, på barnets vegne have ret til at udøve de rettigheder, der er fastsat i dette direktiv. Dette direktiv berører ikke eventuelle nationale administrative procedurer, der fastsætter, at en person er et offer.«
8.
Dette direktivs artikel 2 fastsætter:
»1.   I dette direktiv forstås ved:
a)
»offer«:
i)
en fysisk person, som har lidt skade, herunder fysisk, psykisk eller følelsesmæssig skade eller økonomisk tab, som direkte er forvoldt ved en forbrydelse
ii)
familiemedlemmer til en person, hvis død direkte blev forvoldt ved en forbrydelse, og som har lidt skade som følge af personens død
b)
»familiemedlemmer«: offerets ægtefælle, den person, der lever sammen med offeret i et fast nært forhold i en fælles husstand og på et stabilt og varigt grundlag, slægtninge i direkte linje, søskende samt personer, som offeret har forsørgerpligt over for
[…]
2.   Medlemsstaterne kan indføre procedurer:
a)
til at begrænse antallet af familiemedlemmer, som kan være omfattet af de rettigheder, der er fastsat i dette direktiv, idet der tages hensyn til de specifikke omstændigheder i hver sag, og
b)
i forbindelse med stk. 1, litra a), nr. ii), for at afgøre, hvilke familiemedlemmer der har prioritet med hensyn til udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat i dette direktiv.«
B.
Italiensk ret
9.
Artikel 11 i legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016 (lov nr. 122 om bestemmelser truffet til gennemførelse af forpligtelser som følge af Italiens medlemskab af Den Europæiske Union – EU-lovgivning 2015-2016) (
8
) af 7. juli 2016 bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov nr. 122/2016«), følgende:
»1.   Med forbehold af de foranstaltninger til fordel for ofre for forbrydelser, der er omhandlet i andre, gunstigere lovbestemmelser, har ofre for forsætlige voldsforbrydelser, og under alle omstændigheder ofre for forbrydelsen i artikel 603a i codice penale [(straffeloven)], med undtagelse af forbrydelserne i artikel 581 og 582, medmindre de skærpende omstændigheder i straffelovens artikel 583 foreligger, ret til erstatning fra staten.
2.   Erstatning ydes til ofre for drab, seksuelle overgreb eller grov legemsbeskadigelse i henhold til straffelovens artikel 583, andet afsnit, […] eller til de i stk. 2a nævnte erstatningsberettigede personer ifølge den tabel, der er fastlagt ved det i stk. 3 nævnte dekret. For andre forbrydelser end de ovennævnte ydes erstatningen i form af godtgørelse af udgifter til lægehjælp og pleje.
2a   Hvis offeret afgår ved døden som følge af forbrydelsen, ydes erstatningen til den længstlevende ægtefælle og offerets børn eller, hvis offeret hverken efterlader sig ægtefælle eller børn, til offerets fader eller moder eller, hvis offeret ikke efterlader sig en forælder, til de med offeret samboende søskende, som offeret forsørgede på tidspunktet for forbrydelsen […]
2b   Hvis flere erstatningsberettigede kan gøre krav på erstatning, fordeles denne efter den tabel, der er bestemt i bog II, afsnit II, i codice civile [(den civile lovbog)].
3.   Erstatningsbeløbene fastsættes ved dekret udstedt af Ministro dell’interno [(indenrigsministeren, Italien)] og Ministro della giustizia [(justitsministeren, Italien)] i samråd med Ministro dell’economia e delle finanze [(økonomi- og finansministeren, Italien)], som bekendtgøres inden seks måneder efter datoen for nærværende lovs ikrafttræden, og [under alle omstændigheder] inden for midlerne i den i artikel 14 omhandlede [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (den revolverende fond for solidaritet med ofre for mafiaforbrydelser, pengeafpresning, åger og forsætlige voldsforbrydelser, Italien) (
9
)], således at den størst mulige erstatning ydes til ofre for seksuelle overgreb og drab og navnlig til offerets børn i tilfælde af, at drabet blev begået af ægtefællen, selv om parret måtte være separeret eller skilt, eller af en person, som har eller har haft følelsesmæssige bånd til offeret.«
10.
Artikel 13, stk. 2, i lov nr. 122/2016 bestemmer:
»Erstatningsansøgningen skal indgives inden 60 dage fra datoen for den afgørelse, hvorved sagens behandling afsluttes med den begrundelse, at gerningsmanden er forblevet ukendt, eller datoen for det sidste, forgæves processkrift eller den dato, hvor straffedommen har opnået retskraft.«
11.
Artikel 1, stk. 1, litra b), i decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (ministerielt dekret om fastsættelse af erstatningsbeløb til ofre for forsætlige voldsforbrydelser) (
10
) af 22. november 2019 (herefter »det ministerielle gennemførelsesdekret«), der er vedtaget i medfør af artikel 11, stk. 3, i lov nr. 122/2016, fastsætter »i tilfælde af, at drabet blev begået af ægtefællen, selv om parret måtte være separeret eller skilt, eller af en person, som har eller har haft følelsesmæssige bånd til offeret, et fast beløb på 60000 EUR udelukkende til offerets børn«.
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12.
Ved dom af 18. september 2018 afsagt af Tribunale di Padova (retten i Padova, Italien) blev gerningsmanden til et drab på sin ekspartner begået i Italien idømt 30 års fængsel og pålagt at betale en foreløbig erstatning til offerets familiemedlemmer, som indtrådte som civile parter. Hvert af offerets to børn blev således tildelt 400000 EUR, offerets fader, moder og søster hver 120000 EUR og offerets ægtefælle, som hun var separeret, men ikke skilt fra, 30000 EUR.
13.
Da drabsmanden hverken havde formue eller indtægt og var blevet bevilget gratis retshjælp, udbetalte den italienske stat i overensstemmelse med den nationale lovgivning alene en erstatning på 20000 EUR til hvert af børnene, mens den fraseparerede ægtefælle fik en erstatning på 16666,66 EUR.
14.
Den 1. februar 2022 har sagsøgerne, dvs. offerets familiemedlemmer med undtagelse af hendes ægtefælle, anlagt søgsmål ved Tribunale Ordinario di Venezia (retten i Venedig, Italien), som er den forelæggende ret, idet de har gjort gældende, at der ved lov nr. 122/2016 i strid med direktiv 2004/80 er blevet indført væsentlige begrænsninger af udbetalingen af erstatninger. De af sagsøgerne nedlagte påstande tilsigter, at når der er blevet set bort fra anvendelsen af det ministerielle gennemførelsesdekret på grund af dettes ulovlighed, bliver de beløb, der skal udbetales til dem i erstatning i kraft af deres slægtskab med drabsofferet fastsat på et »rimeligt og passende« niveau som omhandlet i dette direktivs artikel 12, stk. 2, under hensyntagen til graden af den skade, som blev fastslået ved den dom, hvorved gerningsmanden til dette drab blev dømt, men med fradrag af det beløb, der allerede er udbetalt til offerets børn, og dette selv om solidaritetsfonden ikke råder over de nødvendige midler. Subsidiært har sagsøgerne nedlagt påstand om, at Presidenza del Consiglio dei Ministri (statsministeriet) som repræsentant for den italienske stat tilpligtes at udbetale de samme beløb som erstatning for den skade, som de har lidt som følge af den forkerte anvendelse af det nævnte direktiv, herunder dettes artikel 12.
15.
For det første har sagsøgerne gjort gældende, at den ved artikel 11, stk. 2a, i lov nr. 122/2016 vedtagne begrænsning, der indebærer, at erstatning alene indrømmes offerets forældre, hvis offeret ikke efterlader sig ægtefælle eller børn, og kun offerets søskende, hvis offeret ikke efterlader sig nogen af førnævnte typer personer, udgør en tilsidesættelse af pligten til at betale erstatning som omhandlet i artikel 12 i direktiv 2004/80, idet denne bestemmelse blandt de skadelidte, som i teorien anerkendes retten til erstatning, vilkårligt udpeger dem, der i praksis skal ydes erstatning, uden at der i det foreliggende tilfælde er henvist til kriterierne for en rimelig og passende erstatning. I øvrigt er drabsofferets ægtefælle i den foreliggende sag ligeledes blevet tildelt erstatning, selv om parret blev separeret i 2006, næsten 11 år før hendes død. Retten til erstatning er således blevet anerkendt, selv om det følelsesmæssige bånd er åbenbart svækket grænsende til ikkeeksisterende.
16.
For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at beløbet på 20000 EUR, der er tildelt drabsofferets børn i henhold til det ministerielle gennemførelsesdekret, svarende til 5% af det ved retsafgørelsen foreløbigt tildelte beløb, ikke forekommer at være i overensstemmelse med det, som Domstolen fastslog i præmis 69 i dom af 16. juli 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri (
11
).
17.
For det tredje er sagsøgerne af den opfattelse, at den nationale lovgivning ligeledes er ulovlig, for så vidt som den gør udbetalingen af erstatningen betinget af, at staten har afsat midlerne hertil, hvilket er i strid med tiende betragtning til direktiv 2004/80.
18.
De sagsøgte italienske myndigheder har påpeget, at fastsættelsen af erstatningsbeløbet for så vidt angår børnenes situation er foregået under streng efterlevelse af gældende lov, idet der er taget hensyn til den længstlevende ægtefælles underholdsmidler. De har ligeledes fremhævet, at Domstolen i præmis 65 i BV-dommen lagde til grund – efter i samme doms præmis 58 at have anført, at for så vidt angik fastsættelsen af erstatningsbeløbet havde medlemsstaterne i henhold til artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80 en bred skønsmargen med hensyn hertil – at denne bestemmelse ikke var til hinder for en fast erstatning til ofrene, men alene krævede, at denne erstatning var »rimelig og passende«. I den nævnte doms præmis 69 lagde Domstolen til grund, at dette krav var opfyldt, når – selv en fast – erstatning til offeret udgør »en tilstrækkelig erstatning for den lidte økonomiske og ikkeøkonomiske skade«.
19.
De sagsøgte har ligeledes gjort gældende, at de erstatningskrav, der er fremsat af drabsofferets fader, moder og søster, skal afvises. Forældelsesfristen på 60 dage for indgivelse af en erstatningsansøgning ad administrativ vej er således udløbet, eftersom straffedommen blev endelig den 6. maj 2021, den verserende sag blev indledt den 1. februar 2022, og deres mæglingsanmodning ikke afbryder forældelsesfristen.
20.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det med henblik på en bedømmelse af grundlaget for det erstatningskrav, som den har fået forelagt baseret på en ukorrekt gennemførelse af direktiv 2004/80, indledningsvis bør fastslås, om den nationale lovgivning, som den fremgår af artikel 11, stk. 2a, 2b og 3, i lov nr. 122/2016, er i overensstemmelse med EU-retten.
21.
Den forelæggende ret har anført, at denne nationale lovgivning, hvorefter udbetalingen af erstatningen, selv når det ved en endelig dom er fastslået, at visse familiemedlemmer har ret til erstatning for de lidte skader, og med hvilke beløb, for drabsofferets forældres vedkommende er betinget af, at dette offer ikke har efterladt sig ægtefælle eller børn, og for offerets søskendes vedkommende af, at forældrene ikke længere lever, og af, at de var samboende med offeret og blev forsørget af vedkommende på tidspunktet for forbrydelsen, ser bort fra det ikkeøkonomiske aspekt af den lidelse, der knytter sig til det voldsomme tab af offeret.
22.
For så vidt angår ægtefællen og børnene har den nævnte ret bemærket, at graden af den lidte skade ikke er taget i betragtning. I den foreliggende sag er der således ikke tillagt det forhold nogen betydning, at ægtefællen havde været separeret fra offeret i et vist tidsrum, idet der alene er fastsat en fordeling af erstatningen på basis af de arveretlige bestemmelser med forbehold af tilstrækkelige midler i solidaritetsfonden. Der er derfor i strid med BV-dommen ikke taget hensyn til alvoren af de konsekvenser, som den begåede handling har for ofrene. Endvidere er erstatningen til børnene blevet fastsat til et beløb – omtrent på niveau med erstatningen til ægtefællen – som overhovedet ikke står mål med det beløb, der i forbindelse med straffesagen blev udmålt i foreløbig erstatning, og ved hvis fastsættelse ingen af de sædvanligvis anvendte kriterier i forbindelse med tabet af en forælder, f.eks. offerets alder, den længstlevendes alder og graden af slægtskab og fælles bopæl, er blevet taget i betragtning med deraf følgende mulighed for at korrigere det endelige beløb alt efter de nærmere omstændigheder. Det beløb, der er tildelt børnene i den foreliggende sag, kan derfor ikke anses for at være »rimelig[t] og passende« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80.
23.
I øvrigt har den forelæggende ret påpeget, at forældelsesfristen for administrativ indgivelse af en erstatningsansøgning, jf. artikel 13, stk. 2, i lov nr. 122/2016, som finder anvendelse på det krav, der er fremsat af drabsofferets forældre og søster, er uforholdsmæssigt kort, hvilket synes at være i strid med chartrets artikel 47.
24.
På denne baggrund har Tribunale Ordinario di Venezia (retten i Venedig) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan ydelsen af erstatning til forældrene og søsteren til et offer for forsætlige voldsforbrydelser – nærmere bestemt i tilfælde af manddrab – i henhold til artikel 11, stk. 2a, i [lov nr. 122/2016], som er betinget af, at [offeret] hverken havde […] børn eller var gift (med hensyn til forældrene), eller at [offerets] forældre ikke er i live (med hensyn til eventuelle søskende), anses for at være i overensstemmelse med artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80, med [chartrets] artikel 20 (lighed for loven), 21 ([forbud mod] forskelsbehandling), [artikel] 33, stk. 1 (beskyttelse af familien), og [artikel] 47 (adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol) […] samt med artikel 1 i protokol nr. 12 til [konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder] (forbud mod diskrimination)?
2)
Kan den betingelse vedrørende ydelsen af erstatning, som er fastsat i artikel 11, stk. 3, i [lov nr. 122/2016], og som består i vendingen »under alle omstændigheder inden for midlerne i [solidaritetsfonden]«, uden at nogen bestemmelse forpligter den italienske stat til at hensætte midler, som konkret er tilstrækkelige til at yde erstatningerne, der eventuelt kan være opgjort på et statistisk grundlag, men under alle omstændigheder faktisk er egnede til at erstatte ydelsesberettigede personer inden for et rimeligt tidsrum, anses for at medføre »en rimelig og passende erstatning til ofre« til gennemførelse af artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80?«
25.
Offerets forældre, søster og børn og den italienske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De har besvaret de af Domstolen stillede spørgsmål til mundtlig besvarelse i retsmødet, der blev afholdt den 21. februar 2024.
IV. Bedømmelse
A.
Domstolens kompetence og formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
26.
Ifølge sine skriftlige indlæg er den italienske regering af den opfattelse, at Domstolens kompetence og formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål bør undersøges, fordi tvisten i hovedsagen vedrører en situation, som ikke falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2004/80.
27.
Dette argument er ikke baseret på det forhold, at sagsøgerne, som har anfægtet den nationale lovgivnings overensstemmelse med artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80, alle er bosat i Italien, hvor den forsætlige voldsforbrydelse blev begået. Jeg finder det imidlertid hensigtsmæssigt at minde om, at Domstolen i BV-dommens præmis 52 fastslog, at denne bestemmelse »fastsætter en forpligtelse for hver enkelt medlemsstat til at indføre en erstatningsordning, som omfatter samtlige ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres områder«, og i præmis 55 ligeledes, at den nævnte bestemmelse »ikke kun indrømmer retten til at opnå en rimelig og passende erstatning til de ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på en medlemsstats område, der befinder sig i en grænseoverskridende situation som omhandlet i direktivets artikel 1, men også til de ofre, der har deres sædvanlige opholdssted på denne medlemsstats område«.
28.
Den italienske regering har gjort gældende dels, at den forelæggende ret ikke har undersøgt sagsøgernes egenskab af offer som omhandlet i direktiv 2004/80, dels at der ved ordet »offer« skal forstås den direkte skadelidte person. Den anfægtede italienske lovgivning henhører derfor under medlemsstaternes kompetence, hvilket begrunder, at de præjudicielle spørgsmål må afvises.
29.
Spørgsmålet om, hvorvidt begrebet »offer« for en forsætlig voldsforbrydelse som omhandlet i direktiv 2004/80 i tilfælde af drab indbefatter offerets erstatningsberettigede efterladte, herunder den længstlevende ægtefælle, offerets børn, forældre eller søskende, falder imidlertid ind under dette direktivs anvendelsesområde.
30.
Det er følgelig min opfattelse, at der ikke er tvivl om, at Domstolen er kompetent, og at den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling.
B.
Formaliteten med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål
31.
Dette andet spørgsmål, der vedrører den italienske lovgivnings begrænsning af erstatningen i henhold til et loft i form af det hertil afsatte budget i solidaritetsfonden, kan i mine øjne ikke antages til realitetsbehandling.
32.
Som det er blevet bekræftet i retsmødet, har en sådan begrænsning ikke haft indflydelse på de erstatningsbeløb, som den italienske stat har ydet i hovedsagen. Jeg er derfor enig med Kommissionen og den italienske regering i, at den forelæggende rets spørgsmål ikke påvirker løsningen af tvisten. Desuden kan det påpeges, at den forelæggende ret ikke har fremlagt præcise oplysninger om solidaritetsfondens finansiering eller funktionsmåde (
12
).
33.
Jeg konstaterer i øvrigt, at ingen af de præjudicielle spørgsmål omhandler andre vanskeligheder, som den forelæggende ret har nævnt, nemlig det uforholdsmæssigt beskårne erstatningsbeløb, som drabsofferets børn har modtaget (
13
), og den korte frist for indgivelse af en erstatningsansøgning.
C.
Om det første præjudicielle spørgsmål
34.
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en ordning for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser gør det afdøde offers forældres ret til erstatning betinget af, at offeret ikke har efterladt sig børn eller en længstlevende ægtefælle, og dette offers søskendes ret til erstatning betinget af, at ingen af deres forældre længere lever.
35.
Domstolen anmodes således om at klarlægge begrebet »offer« og supplere den fortolkning, som den anlagde af begrebet »rimelig og passende erstatning« i BV-dommen.
1. Begrebet »offer«
36.
I første række bør det præciseres, om den nationale lovgivning, for så vidt som den har kvalificeret familiemedlemmerne som erstatningsberettigede i tilfælde af offerets død, falder ind under direktiv 2004/80. Jeg er af den opfattelse, således som det følger af fortolkningen af dette direktivs artikel 12, stk. 2 (
14
), at denne kvalificering ikke er overladt til medlemsstaternes skøn.
37.
For det første bør det i mangel af en definition af begrebet »offer« i direktiv 2004/80 og i fravær af en henvisning til national ret nemlig lægges til grund, at der er tale om et selvstændigt begreb i EU-retten. Formålet hermed er, i overensstemmelse med dette direktivs mål, at garantere, at der ikke er forskel på medlemsstaterne med hensyn til fastlæggelsen af, hvilke personer der får erstatning i henhold til deres nationale ordning for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på deres eget område.
38.
For det andet skal der efter min opfattelse ses bort fra den modsatte fortolkning, som den italienske regering har anlagt i henseende til artikel 17 i direktiv 2004/80. Denne artikel bestemmer ganske vist, at medlemsstaterne kan indføre gunstigere bestemmelser til fordel for ofre for forbrydelser og udvide kredsen af modtagere af erstatning til »andre personer, der berøres af en forbrydelse«. Den nævnte artikel er imidlertid at finde i dette direktivs kapitel III med overskriften »Gennemførelsesbestemmelser« og omhandler derfor alene gennemførelsen af den ordning, som medlemsstaterne har indført på grundlag af det minimumsniveau, der er defineret i de foregående kapitler. Hvis det nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, skulle fortolkes således, at denne bestemmelse begrænser anvendelsesområdet for det samme direktiv til alene de ofre, der har overlevet en lovovertrædelse henhørende under »forsætlige voldsforbrydelser«, ville det i øvrigt bevirke, at drab blev udelukket fra listen over disse lovovertrædelser, idet der i så fald ikke længere ville være et direkte offer at udbetale erstatning til. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at anvendelsesområdet for ordningen for erstatning til ofre ikke kan begrænses til kun at gælde visse forsætlige voldsforbrydelser (
15
).
39.
For det tredje skal det ligeledes sikres, at fortolkningen er sammenhængende med andre EU-retlige bestemmelser. Det følger således af femte betragtning til direktiv 2004/80, at direktivet falder i forlængelse af rammeafgørelse 2001/220, som er blevet erstattet af direktiv 2012/29.
40.
I sit forslag til direktiv, som blev fremlagt den 12. juli 2023 (
16
), har Kommissionen tilkendegivet, at dette direktiv er »det vigtigste horisontale instrument for ofres rettigheder« (
17
). Kommissionen har påpeget, at EU-lovgivningen om ofres rettigheder ligeledes omfatter direktiv 2004/80 om erstatning og EU-reglerne om beskyttelsesordrer (
18
). Denne institution har endvidere fremhævet, at vedtagelsen af direktiv 2012/29 var en afgørende udvikling med hensyn til at styrke ofres rettigheder og retfærdigheden med fokus på ofre i EU, og at det har spillet en vigtig rolle i skabelsen af et europæisk område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (
19
). Det er følgelig min opfattelse, at direktiv 2004/80, der omhandler erstatning til ofrene, skal fortolkes i lyset af direktiv 2012/29, som har fastlagt en generel, og med Kommissionens ordvalg, »horisontal« ramme, selv om det har et andet retsgrundlag, nemlig artikel 82, stk. 2, TEUF (
20
), mens direktiv 2004/80 havde retsgrundlag i artikel 308 EF (nu artikel 352 TEUF).
41.
Begrebet »offer«, der optræder i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80, er således defineret i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 2012/29 (
21
). Den italienske lovgivning, som definerer de familiemedlemmer, som kan få erstatning i tilfælde af offerets død, er derfor i overensstemmelse med EU-retten, i medfør af hvilken antallet af berørte personer i øvrigt er begrænset (
22
).
2. Begrebet »rimelig og passende erstatning«
42.
I anden række bør det undersøges, om EU-retten er til hinder for en lovgivning, hvorefter erstatningsretten for familiemedlemmerne til et offer, der er afgået ved døden, er fastlagt i henhold til en rangorden, der er inspireret af arvelovgivningen, hvilket bevirker, at såfremt offeret har efterladt sig en længstlevende ægtefælle og børn, har offerets øvrige nære familiemedlemmer, i det foreliggende tilfælde offerets forældre og hendes søskende, alene af denne grund ingen ret til erstatning.
43.
Jeg minder om, at artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80 indrømmer ofre for forsætlige voldsforbrydelser begået på en medlemsstats område retten til at opnå en rimelig og passende erstatning (
23
).
44.
I BV-dommen fortolkede Domstolen begrebet »rimelig og passende erstatning«, idet den var blevet anmodet om at tage stilling til beløbet 4800 EUR, som ydes i fast erstatning til ofre for seksuelle overgreb i henhold til den italienske ordning for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser.
45.
Domstolen uddrog elementer vedrørende fortolkningen af artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80, som efter min opfattelse er relevante for besvarelsen af den forelæggende rets ønske om at få oplyst, hvordan modtagerne af en »rimelig og passende« erstatning nærmere bestemmes.
46.
Domstolen fastslog, at erstatningen til ofre for forsætlige voldsforbrydelser skal fastsættes under hensyntagen til »alvoren af den begåede lovovertrædelses følger for ofrene«, og at den i modsat fald ikke udgør »en tilstrækkelig erstatning for den lidte økonomiske og ikkeøkonomiske skade« (
24
).
47.
Det kan efter min opfattelse heraf udledes, at en erstatningsordning, hvorefter visse ofre helt uden skelen til omfanget af deres skader fortrænges på grund af en abstrakt rangorden (
25
) mellem de forskellige erstatningsberettigede ofre, der alene er baseret på arten af familiebåndene og de deraf udledte simple formodninger om skadernes eksistens eller omfang, ikke kan udmønte sig i en »rimelig og passende erstatning« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80.
48.
Denne bedømmelse underbygges endvidere af den konstatering, som blev bekræftet i retsmødet, at selv om en sådan måde at udelukke visse ofre på er hentet i arvelovgivningen, er anvendelsen ikke fuldstændig den samme. Forekomsten af en universalarving eller en årsag til afskærelse fra arv på grund af uværdighed fratager ifølge den italienske erstatningsordning ikke den fortrængte arving retten til en erstatning. Det følger heraf, at selv om formålet med den italienske lovgivning er at indføre en forenklet måde at udpege de ofre på, som skal have erstatning (
26
), forholder det sig ikke desto mindre således, at ofrenes legitime krav på enkelt og hurtigt at modtage erstatning ikke bør fortrænge pligten til i tilstrækkelig grad at kompensere dem for de lidelser, som de har været udsat for som følge af den lovovertrædelse henhørende under forsætlige voldsforbrydelser, som forårsagede et af deres familiemedlemmers død (
27
).
V. Forslag til afgørelse
49.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den alene besvarer det første af de af Tribunale Ordinario di Venezia (retten i Venedig, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 12, stk. 2, i Rådets direktiv 2004/80/EF af 29. april 2004 om erstatning til ofre for forbrydelser
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en ordning for erstatning til ofre for forsætlige voldsforbrydelser gør det afdøde offers forældres ret til erstatning betinget af, at offeret ikke har efterladt sig børn eller en længstlevende ægtefælle, og dette offers søskendes ret til erstatning betinget af, at ingen af deres forældre længere lever.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
2
) – EUT 2004, L 261, s. 15.
(
3
) – Herefter »chartret«.
(
4
) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950.
(
5
) – EFT 2001, L 82, s. 1.
(
6
) – Nu afsnit V TEUF med overskriften »Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.
(
7
) – EUT 2012, L 315, s. 57.
(
8
) – GURI nr. 158 af 8.7.2016, s. 1.
(
9
) – Herefter »solidaritetsfonden«.
(
10
) – GURI nr. 18 af 23.1.2020, s. 9.
(
11
) – C-129/19, herefter »dom BV, EU:C:2020:566.
(
12
) – Jf. i øvrigt med hensyn til spørgsmålet om en national erstatningsordnings finansielle bæredygtighed BV-dommen (præmis 59).
(
13
) – Med hensyn til spørgsmålet om overensstemmelse mellem den i artikel 12, stk. 2, i direktiv 2004/80 omhandlede »rimelig[e] og passende« erstatning og den erstatning, som gerningsmanden til en lovovertrædelse henhørende under forsætlige voldsforbrydelser er blevet dømt til at betale til sit offer, jf. BV-dommen (præmis 60).
(
14
) – Jf. med hensyn til Domstolens faste fortolkningspraksis BV-dommen (præmis 38).
(
15
) – Jf. dom af 11.10.2016, Kommissionen mod Italien (C-601/14, EU:C:2016:759, præmis 46).
(
16
) – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA (COM(2023) 424 final).
(
17
) – Jf. s. 1 i dette forslag til direktiv.
(
18
) – Jf. s. 4 i det nævnte forslag til direktiv. Kommissionen henviser her til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/99/EU af 13.12.2011 om den europæiske beskyttelsesordre (EFT 2001, L 338, s. 2) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 606/2013 af 12.6.2013 om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i civilretlige spørgsmål (EUT 2013, L 181, s. 4). Den påpeger i denne henseende, at EU-lovgivningen om ofres rettigheder omfatter sektorspecifik lovgivning, der består af en række instrumenter, der imødekommer de specifikke behov hos ofre for visse kategorier af forbrydelser.
(
19
) – Jf. s. 1 i samme forslag til direktiv. Her præciseres det, at »[d]et fastsætter rettigheder for alle ofre for alle forbrydelser, herunder retten til information, retten til støtte og beskyttelse baseret på ofrenes individuelle behov, proceduremæssige rettigheder og retten til at modtage en afgørelse om erstatning fra gerningsmanden ved afslutningen af straffesagen. Direktivet om ofres rettigheder[, dvs. direktiv 2012/29,] har været gældende siden november 2015 i alle EU’s medlemsstater, undtagen Danmark, som ikke er bundet af direktivet«.
(
20
) – Det i fodnote 16 i dette forslag til afgørelse nævnte forslag til direktiv har retsgrundlag i artikel 82, stk. 2, litra c), TEUF (jf. direktivforslagets punkt 2, s. 7). Med hensyn til spørgsmålet om fortolkningsmæssige begrænsninger af afledte retlige instrumenter under henvisning til deres retsgrundlag, jf. generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse BV (C-129/19, EU:C:2020:375, punkt 89). Jf. tillige analogt dom af 1.12.2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C-815/18, EU:C:2020:976, præmis 40).
(
21
) – Ifølge artikel 1, litra a), i rammeafgørelse 2001/220, ophævet ved direktiv 2012/29, med overskriften »Definitioner« forstås ved »offer«»en fysisk person, som har lidt skade, herunder fysisk eller psykisk skade, følelsesmæssige lidelser eller økonomisk tab, der er direkte forvoldt af handlinger eller undladelser, der strider mod en medlemsstats straffelov«.
(
22
) – For så vidt angår en vurdering af anvendelsen i praksis af direktiv 2012/29 i 26 medlemsstater og navnlig af artikel 2 deri, jf. den sammenfattende rapport om VOCIARE-projektet: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, som Kommissionen henviste til i sit forslag til direktiv, der er omtalt i fodnote 16 i dette forslag til afgørelse, s. 2.
(
23
) – Jf. BV-dommen (præmis 55).
(
24
) – Jf. BV-dommen (præmis 69). Disse betingelser er imidlertid ikke til hinder for fastsættelsen af en fast erstatning, hvis størrelse kan variere i forhold til arten af den vold, som offeret er blevet udsat for, når erstatningstabellen er tilstrækkeligt detaljeret (jf. BV-dommen, præmis 65 og 66).
(
25
) – Der skal sondres mellem en sådan ordning og den mulighed, som medlemsstaterne har for at indføre procedurer til at begrænse antallet af familiemedlemmer, som kan være omfattet af de rettigheder, der er fastsat i direktiv 2012/29, jf. 19. betragtning til og artikel 2, stk. 2, i dette direktiv.
(
26
) – Ifølge min søgning på e-justice-portalen, »Hvis mit krav skal behandles i dette land (europa.eu)«, har ingen anden medlemsstat indført lignende lovgivning.
(
27
) – Jf. BV-dommen (præmis 64).