Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 11 septembrie 2025(1)
Cauzele conexate C‑448/24 și C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
împotriva
Belgische Staat
[cerere de decizie preliminară formulată de Raad van State (Consiliul de Stat, Belgia)]
„ Trimitere preliminară – Raad van State (Consiliul de Stat, Belgia) – Interpretarea articolului 7 alineatul (6) și a articolului 20 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3
aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE – Fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun – Interdicția introducerii pe piață a produselor din tutun care conțin anumiți aditivi – Aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei – Aplicabilitatea interdicției în cazul țigaretelor electronice ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară ridică o singură întrebare privind reglementarea țigaretelor electronice și a unei categorii specifice de aditivi în temeiul Directivei 2014/40(2). În special, întrebarea adresată de instanța de trimitere privește aspectul dacă, în temeiul articolului 20 alineatul (3) din directivă, statele membre trebuie să se asigure că lichidul din țigaretele electronice care conține nicotină nu conține aditivii care facilitează absorbția sau inhalarea acesteia potrivit articolului 7 alineatul (6) din directivă.
2.        Întrebarea menționată anterior oferă ocazia pentru a proceda la o interpretare a dispozițiilor relevante în lumina dovezilor științifice care au apărut în ultimii ani cu privire la efectele negative ale țigaretelor electronice.
3.        În analiza noastră, vom formula mai întâi câteva observații cu privire la interpretarea celor două dispoziții și apoi vom discuta efectele negative ale țigaretelor electronice asupra sănătății umane. Acest lucru ne va permite să susținem că, în cazul Directivei 2014/40, interpretarea nu va mai fi realizată (sau, mai corect spus, nu va mai fi realizată exclusiv) în raport cu principiul precauției, ci cu reglementarea sectorului produselor din tutun și al produselor conexe și, prin urmare, cu proporționalitatea alegerilor făcute de legiuitorul Uniunii.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
4.        Considerentele (18), (39) și (41) ale Directivei 2014/40 au următorul cuprins:
„(18) Anumiți aditivi sunt utilizați pentru a crea impresia că produsele din tutun au beneficii pentru sănătate, prezintă riscuri mai mici pentru sănătate sau cresc vigilența mentală și performanțele fizice. Acești aditivi, precum și aditivii care au proprietăți [cancerigene, mutagene sau toxice pentru reproducere (denumite în continuare proprietăți «CMR»] în formă nearsă ar trebui interziși, pentru a asigura reglementări uniforme în Uniune și un nivel înalt de protecție a sănătății umane. Aditivii care cresc potențialul de dependență și toxicitatea ar trebui, de asemenea, interziși.
[…]
(39) Numai țigaretele electronice care administrează în mod constant dozele de nicotină ar trebui să poată fi introduse pe piață în temeiul prezentei directive. Administrarea constantă a dozelor de nicotină în condiții normale de utilizare este necesară în scopul protejării sănătății, al siguranței și al calității, inclusiv pentru a evita riscul consumului accidental de doze mari.
[…]
(41) Dat fiind că nicotina este o substanță toxică și având în vedere riscurile potențiale pentru sănătate sau siguranță, inclusiv pentru persoanele cărora produsul nu le este destinat, lichidul care conține nicotină ar trebui introdus pe piață numai în țigarete electronice sau în flacoane de reumplere care îndeplinesc anumite cerințe de siguranță și calitate. […]”
5.        Articolul 1 din Directiva 2014/40, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Scopul prezentei directive este apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre privind: […]
(f) introducerea pe piață și etichetarea anumitor produse care sunt similare produselor din tutun, și anume țigaretele electronice […],
pentru a facilita buna funcționare a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății, în special pentru tineri, și pentru a se îndeplini obligațiile Uniunii în temeiul Convenției‑cadru pentru controlul tutunului a OMS (CCCT).”
6.        Articolul 7 alineatul (6) litera (d) din aceeași directivă, intitulat „Reglementarea ingredientelor”, prevede:
„Statele membre interzic introducerea pe piață a produselor din tutun care conțin următorii aditivi:
[…]
(d) în cazul produselor din tutun pentru fumat, aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei.”
7.        Articolul
20 alineatul
(1) din aceeași directivă, intitulat „Țigaretele electronice”, prevede:
„Statele membre se asigură că țigaretele electronice și flacoanele de reumplere nu sunt introduse pe piață decât în cazul în care respectă prezenta directivă și dispozițiile restului legislației relevante a Uniunii. […]”
8.        Articolul 20 alineatul (3) litera (c) prevede:
„Statele membre se asigură că:
[…]
(c) lichidul care conține nicotină nu conține aditivii menționați la articolul 7 alineatul (6).”
B.      Dreptul belgian
9.        Articolul 4 alineatul
4 punctul
5 din koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Decretul regal din 28 octombrie 2016 privind fabricarea și introducerea pe piață a țigaretelor electronice, denumit în continuare „Decretul regal din 28 octombrie 2016”), astfel cum a fost modificat prin articolul 3 din koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (Decretul regal din 7
noiembrie
2022 de modificare a Decretului regal din 28 octombrie 2016 privind fabricarea și introducerea pe piață a țigaretelor electronice(3), denumit în continuare „Decretul regal din 7 noiembrie 2022”), intitulat „Compoziție și norme tehnice”, are următorul cuprins:
„Lichidul care conține nicotină nu conține următorii aditivi:
[…]
5. Aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei.”
III. Litigiile principale și întrebarea preliminară
10.      Decretul regal din 28 octombrie 2016 privind fabricarea și introducerea pe piață a țigaretelor electronice a transpus normele privind țigaretele electronice prevăzute de Directiva 2014/40.
11.      La 6 iulie 2021, în temeiul Directivei 2015/1535(4), Belgische Staat (statul belgian) a notificat Comisiei Europene un proiect de modificare a articolului 4 din Decretul regal din 28 octombrie 2016, care prevedea inițial includerea a patru grupe de aditivi interziși pentru țigaretele electronice.
12.      Cu toate acestea, la 7 noiembrie 2022, Belgische Staat (statul belgian) a aprobat un decret regal care, prin modificarea articolului 4 din Decretul regal din 2016, include, spre deosebire de cele prevăzute inițial, o a cincea categorie de aditivi interziși, și anume tocmai cei care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei.
13.      La 13 martie 2023, British American Tobacco (denumită în continuare BAT), Nicoventures Holdings Ltd (denumită în continuare „NH”) și DSE International BV (denumită în continuare „DSE”) (denumite în continuare împreună „reclamantele din litigiile principale”) au sesizat Raad van State (Consiliul de Stat, Belgia) cu două acțiuni directe având ca obiect anularea Decretului regal din 7 noiembrie 2022, întemeiate pe două motive de anulare, dintre care numai al doilea prezintă relevanță în cadrul procedurii preliminare(5).
14.      Mai precis, prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamantele susțin că articolul 3 din Decretul regal din 7 noiembrie 2022 „depășește domeniul de aplicare al reglementării în materie de țigarete electronice și este contrar [Directivei 2014/40]”. În special, în opinia reclamantelor, articolul 7 alineatul (6) litera (d) se referă exclusiv la categoria „produselor din tutun pentru fumat”, în care țigaretele electronice nu se încadrează întrucât, neconținând tutun, acestea nu generează combustie.
15.      În susținerea tezei lor, reclamantele arată că, având în vedere definițiile termenilor „tutun pentru fumat” și „țigaretă electronică” care figurează la articolul 2 punctul
9 și, respectiv, la articolul 2 punctul
16, domeniul de aplicare al articolului 7 alineatul (6) litera (d) din directiva menționată este limitat exclusiv la „produsele din tutun pentru fumat”, cu excluderea clară a țigaretelor electronice.
16.      În plus, reclamantele susțin că articolul 3 din Decretul regal din 2022 constituie o restricție contrară articolului 24 din Directiva 2014/40, în măsura în care acest din urmă articol prevede că statele membre nu pot interzice sau restricționa introducerea pe piață a produselor din tutun și a produselor conexe în ceea ce privește aspectele care sunt armonizate prin această directivă.
17.      Având îndoieli cu privire la trimiterea pe care articolul 20 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2014/40 o face la articolul 7 alineatul (6) din aceeași directivă, Raad van State (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea celor două litigii principale și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 20 alineatul (3) litera (c) din Directiva
2014/40 coroborat cu articolul 7 alineatul (6) din aceeași directivă trebuie interpretat în sensul că acesta implică obligația statelor membre, în ceea ce privește introducerea pe piață a țigaretelor electronice și a flacoanelor de reumplere, de a interzice ca lichidul care conține nicotină să conțină aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția acesteia, astfel cum prevede articolul 7 alineatul (6) litera (d) din directiva menționată, chiar dacă țigareta electronică nu produce combustie sau fum?”
18.      Reclamantele din litigiile principale, guvernele belgian, ceh,
german,
francez, austriac și portughez, precum și Comisia au prezentat observații scrise.
IV.    Analiză
19.      Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 20 alineatul (3) litera (c) coroborat cu articolul 7 alineatul (6) din Directiva 2014/40 trebuie interpretat în sensul că țigaretele electronice și flacoanele de reumplere, al căror lichid care conține nicotină include aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția acesteia, nu pot fi introduse pe piață. Reglementarea belgiană referitoare în mod specific la țigaretele electronice prevede în mod expres că lichidul care conține nicotină nu trebuie să conțină aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția acesteia.
20.      Pentru motivele pe care le vom prezenta în continuare, considerăm că răspunsul la întrebarea adresată de instanța de trimitere ar trebui să fie afirmativ.
21.      Au trecut 25 de ani de la Hotărârea de referință din 5 octombrie 2000, Germania/Parlamentul și Consiliul, în care Curtea a statuat că legiuitorul Uniunii se poate prevala de dispozițiile referitoare la instituirea pieței interne, chiar dacă protecția sănătății umane este determinantă pentru alegerile care trebuie făcute, atunci când măsura adoptată are efectiv ca obiect îmbunătățirea condițiilor de instituire și de funcționare a pieței interne(6). Curtea a precizat de asemenea că armonizarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative ale statelor membre având ca obiect protejarea și îmbunătățirea sănătății umane este exclusă de tratat, dar aceasta nu înseamnă că măsurile de armonizare adoptate în temeiul altor dispoziții ale tratatului [în speță, articolul 114 TFUE] nu pot afecta protecția sănătății umane(7).
22.      De asemenea Curtea a statuat în mod repetat că măsurile de armonizare adoptate de Uniunea Europeană în domeniul produselor din tutun și al produselor conexe îndeplinesc „dublul obiectiv” (a) de a promova buna funcționare a pieței interne a acestor produse, (b) asigurând un nivel înalt de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri(8).
23.      Interdependența dintre cele două obiective poate fi realizată numai la nivelul Uniunii pentru a se evita apariția unor neconcordanțe între reglementările naționale în acest domeniu specific și, prin urmare, a unor obstacole în calea liberei circulații și a unor denaturări ale concurenței(9).
24.      De asemenea, având în vedere statutul prioritar al protecției sănătății umane în cadrul ordinii juridice a Uniunii(10), revine legiuitorului Uniunii sarcina de a integra în opțiunile sale normative, pe de o parte, posibilele consecințe economice pe care le‑ar putea suporta întreprinderile ținute să respecte obligațiile și interdicțiile care decurg din măsurile de armonizare și, pe de altă parte, necesitatea de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății. Aceasta este o necesitate a cărei satisfacere, după cum a amintit Curtea, „[poate] justifica consecințe economice negative, chiar considerabile”(11).
25.      Acestea fiind spuse, este cert că directiva în discuție răspunde de asemenea „dublului obiectiv” examinat mai sus, astfel cum este prevăzut la articolul 1 din directiva menționată. Articolul 1 prevede apropierea actelor statelor membre pentru a facilita buna funcționare a pieței produselor din tutun și a produselor conexe, pentru a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și pentru a îndeplini obligațiile Uniunii în temeiul [Convenției‑cadru pentru controlul tutunului a Organizației Mondiale a Sănătății (denumită în continuare „OMS”)].
26.      O analiză a dispozițiilor specifice a căror interpretare este solicitată de instanța de trimitere conduce la aceeași concluzie.
27.      Potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul în care se înscrie aceasta și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(12).
28.      În ceea ce privește interpretarea textuală, cu titlu introductiv, considerăm util să amintim că directiva privește în esență două tipuri de produse. Pe de o parte, „produse[le] din tutun”, menționate în titlul II din directivă, care, la rândul lor, se împart în produse din tutun „pentru fumat” (și anume produse care implică un proces de combustie) și produse din tutun „care nu arde” (cum ar fi tutunul pentru mestecat, tutunul pentru uz nazal și tutunul pentru uz oral)(13). Pe de altă parte, directiva privește „țigarete[le] electronice și produsele din plante pentru fumat”, menționate în titlul III din directivă.
29.      Articolul
7 face parte din capitolul I titlul II, intitulat „Produse din tutun”. Așadar, dispozițiile care fac parte din titlul menționat se referă numai la produsele din tutun. Articolul 7 alineatul (6) litera (d) se referă în mod specific la produsele din tutun pentru fumat, în măsura în care legiuitorul Uniunii a intenționat să interzică aditivii care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei pentru o categorie specifică de produse din tutun, precum produsele din tutun pentru fumat. Rezultă că, având în vedere poziția textului articolului 7 în cadrul directivei, alineatul (6) al acestei dispoziții nu ar fi putut să se refere în mod expres și la țigaretele electronice.
30.      Cu alte cuvinte, a susține în termeni generali că articolul 7 alineatul (6), pentru a se aplica țigaretelor electronice, ar fi trebuit și ar fi putut să se refere în mod expres la acestea ar însemna ignorarea economiei directivei înseși.
31.      Articolul 20, care este introdus în titlul III, intitulat „[ț]igarete electronice și produsele din plante pentru fumat”, prevede la alineatul (3) litera (c) că „lichidul care conține nicotină nu conține aditivii menționați la articolul 7 alineatul (6)”, fără a face nicio distincție în ceea ce privește produsele din tutun pentru fumat. Prin urmare, legiuitorul a intenționat să se refere la toți aditivii enumerați la articolul 7 alineatul (6), inclusiv la cei care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei.
32.      În consecință, o interpretare textuală ar putea fi deja suficientă pentru a concluziona că, în temeiul articolului 20 alineatul (3) coroborat cu articolul 7 alineatul (6), statele membre trebuie să se asigure că țigaretele electronice și flacoanele de reumplere nu conțin aditivii care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei.
33.      Cu toate acestea, suntem conștienți de faptul că, astfel cum au subliniat unele părți, pot exista încă îndoieli cu privire la interpretare. În opinia noastră, îndoielile pot fi înlăturate pe deplin printr‑o interpretare orientată spre obiective. În special în lumina unuia dintre obiectivele(14) directivei, și anume asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane, dovezile științifice au arătat că pericolul reprezentat de țigaretele electronice este similar, din punct de vedere calitativ, cu cel reprezentat de țigaretele tradiționale.
34.      Astfel cum se arată în considerentul (7) al Directivei 2014/40, „[a]cțiunea legislativă la nivelul Uniunii [a fost considerată necesară] și pentru a pune în aplicare Convenția‑cadru pentru controlul tutunului a OMS (CCCT) din mai 2003, ale cărei dispoziții sunt obligatorii pentru Uniune și statele sale membre. […]”
35.      În cadrul comunității științifice, mai multe studii științifice au arătat că țigaretele electronice au efecte negative asupra sănătății umane. Aceste efecte sunt cauzate în special de tipul de substanțe generate de utilizarea țigaretei electronice și de nicotina conținută în lichidul țigaretei înseși. Efectele negative ale țigaretelor electronice asupra sănătății umane pot fi considerate comparabile cu efectele cauzate de țigaretele tradiționale.
36.      Astfel, avizul emis de Comitetul științific (SCHEER) la cererea Comisiei Europene la 16 aprilie 2021 arată că absorbția nicotinei prin intermediul unor astfel de dispozitive poate fi comparabilă cu absorbția nicotinei prin intermediul țigaretelor tradiționale(15). De exemplu, comitetul menționat susține că, în funcție de durata utilizării și de numărul de „pufuri”, nivelurile serice de nicotină generate de țigaretele electronice pot atinge nivelurile generate de o țigaretă tradițională(16).
37.      Rapoartele tehnice publicate de OMS menționează de asemenea efectele negative asupra sănătății umane cauzate de țigaretele electronice. Din acest motiv, OMS a îndemnat părțile la convenție să adopte politici de prevenire și reducere a dependenței de nicotină, care ar trebui să facă parte dintr‑o agendă mai amplă privind controlul tutunului(17).
38.      În acest domeniu specific în care cunoștințele științifice actuale sunt clare, existența unui risc pentru sănătatea publică este reală și suficient demonstrată(18).
39.      De asemenea ar putea fi util să se amintească faptul că principiul precauției, și anume parametrul utilizat de Curte pentru a evalua datele științifice și posibilele riscuri pentru sănătate, presupune de fapt două etape, și anume (a) identificarea consecințelor potențial negative pentru sănătate ale substanțelor sau ale produselor alimentare în cauză și realizarea unei evaluări complete a riscului pentru sănătate, întemeiată pe cele mai fiabile date științifice disponibile și pe cele mai recente rezultate ale cercetării internaționale, și (b) numai atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive, cu condiția ca acestea să fie nediscriminatorii și obiective(19).
40.      În cazul directivei în discuție, pentru a urma linia interpretativă propusă din perspectiva protecției sănătății, nu (mai) par a exista motive de precauție, ci pur și simplu motive de reglementare.
41.      Se poate reține, așadar, că, potrivit cunoștințelor științifice actuale și în interesul protecției sănătății umane, țigaretele electronice nu pot fi considerate lipsite de riscuri pentru sănătatea umană; absorbția de nicotină pe care o determină nu diferă în mod semnificativ de cea asociată țigaretelor tradiționale.
42.      Dincolo de logica principiului precauției,
este necesar să ne concentrăm pe o apreciere a proporționalității alegerilor – întrucât despre acestea este vorba – făcute de legiuitor în temeiul articolului 114 TFUE, legiuitorul Uniunii dispune de o anumită marjă de apreciere în punerea în aplicare a armonizării și are dreptul de a interveni prin intermediul unor măsuri pe care le consideră adecvate în conformitate cu alineatul (3) al articolului menționat(20) și în conformitate cu principiile consacrate în TFUE și în jurisprudență(21).
43.      Reclamantele din litigiul principal susțin că țigaretele electronice nu pot fi supuse unui regim identic cu cel al produselor din tutun, întrucât țigaretele electronice nu generează combustie sau fum. Acestea susțin că tocmai în acești termeni trebuie interpretată armonizarea, și anume că, având în vedere caracteristicile obiective diferite ale celor două produse, țigaretele electronice trebuie să fie reglementate separat de produsele din tutun. Această argumentație nu este convingătoare: este adevărat că, în hotărârile anterioare, Curtea a recunoscut în mod expres că „[țigaretele electronice] se disting de [produsele din tutun] prin caracteristicile lor obiective, precum și prin noutatea lor pe piața în cauză, ceea ce justifică aplicarea în privința lor a unei reglementări specifice”(22).
44.      Totuși, faptul că țigaretele electronice pot face obiectul unei reglementări specifice nu justifică, în același timp, ca o asemenea reglementare să se abată de la obiectivul fundamental de protejare a sănătății umane pe care directiva urmărește să îl atingă(23).
45.      Din același motiv, a susține că armonizarea trebuie realizată prin menținerea unui tratament diferit pentru cele două tipuri de produse în cauză – țigaretele electronice și produsele din tutun – ar echivala, în opinia noastră, cu luarea în considerare doar a unuia dintre obiective, și anume cel al bunei funcționări a pieței interne, neglijând astfel celălalt obiectiv, respectiv asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății umane, obiectiv care, așa cum s‑a arătat anterior la punctul
24, constituie criteriul director în interpretarea unor dispoziții precum cele care fac obiectul prezentei analize.
46.      În această privință, nutrim temerea că, în cazul în care interdicția privind aditivii care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei ar fi considerată inaplicabilă în cazul țigaretelor electronice, s‑ar amplifica riscul apariției unor efecte negative asupra sănătății consumatorilor, în special a tinerilor, care reprezintă grupul cel mai numeros de utilizatori ai acestui tip de produs(24).
47.      În special, dacă legiuitorul Uniunii ar fi prevăzut în mod expres că interzicerea aditivilor în cauză nu se aplică țigaretelor electronice, aceasta ar fi avut drept consecință faptul că, în contradicție evidentă cu logica care stă la baza considerentului (43) al directivei, țigaretele electronice ar fi devenit o poartă de acces către dependența de nicotină(25).
48.      Prin urmare, ar fi vorba de un risc pe care, ținând seama (inițial) de principiul precauției și (în prezent) de cel al proporționalității, legiuitorul Uniunii nu și l‑ar fi putut asuma, cu atât mai mult în lumina actualelor cunoștințe științifice. În plus, în temeiul principiului precauției, în cazul în care există incertitudini cu privire la existența sau la întinderea unor riscuri privind sănătatea persoanelor, legiuitorul Uniunii este pe deplin îndreptățit să adopte măsuri de protecție fără a fi obligat să aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al riscurilor respective(26).
49.      Acest lucru este confirmat în mod clar de considerentul (41) al directivei, care, afirmând că nicotina „este o substanță toxică” care prezintă „[riscuri] potențiale pentru sănătate […], inclusiv pentru persoanele cărora produsul nu le este destinat”, prevede că lichidul care conține nicotină – și anume lichidul utilizat de țigaretele electronice – „ar trebui introdus pe piață numai în țigarete electronice sau în flacoane de reumplere care îndeplinesc anumite cerințe de siguranță și calitate”.
50.      În plus, a susține că interdicția în cauză nu se aplică și țigaretelor electronice ar echivala cu ignorarea avertismentului emis de OMS în această privință. Astfel, în cadrul celei de a șasea sesiuni a Conferinței părților la Convenția‑cadru, care a avut loc la 18 octombrie 2014, părților li s‑a recomandat să interzică sau să reglementeze de asemenea utilizarea țigaretelor electronice, „ținând seama de nivelul ridicat de protecție a sănătății umane”(27). În plus, recent, în nota sa tehnică din 2023, după ce a subliniat că studiile științifice arată că țigaretele electronice nu sunt eficiente în ceea ce privește renunțarea la fumat, OMS a îndemnat părțile să ia măsuri pentru a reduce riscurile care decurg din utilizarea țigaretelor electronice, acordând o atenție deosebită tinerilor(28).
51.      Prin urmare, se poate concluziona că, având în vedere principiile precauției și proporționalității, contrar celor pretinse de reclamantele din litigiile principale, o restricție precum cea introdusă de Belgische Staat
(statul belgian) nu poate fi considerată suplimentară față de ceea ce este deja prevăzut de Directiva 2014/40, astfel încât nu este contrară articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2014/40, intitulat „Libera circulație”.
52.      Așadar, considerăm că articolul 3 din Decretul regal din 7 noiembrie 2022 al Belgische Staat (statul belgian), prin faptul că prevede că lichidul care conține nicotină nu trebuie să conțină aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția acesteia, nu este contrar Directivei 2014/40 în ansamblul său.
53.      Rezultă, în opinia noastră, că aplicarea interdicției privind aditivii care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei și în cazul țigaretelor electronice trebuie înțeleasă ca o măsură destinată realizării obiectivului de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, în conformitate cu dispozițiile pertinente ale TFUE și ale cartei(29).
V.      Concluzie
54.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară formulată de Raad van State
(Consiliul de Stat, Belgia) după cum urmează:
Articolul 20 alineatul (3) litera (c) coroborat cu articolul 7 alineatul (6) din Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE trebuie interpretat în sensul că statele membre trebuie să se asigure că lichidul care conține nicotină nu conține aditivi care facilitează inhalarea sau absorbția acesteia, astfel cum prevede articolul 7 alineatul (6) litera (d), chiar dacă țigareta electronică nu generează nici combustie, nici fum.
1      Limba originală: italiana.
2      Directiva 2014/40/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea produselor din tutun și a produselor conexe și de abrogare a Directivei 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).
3      Belgisch Staatsblad, 11
ianuarie
2023, p. 5873.
4      Directiva (UE) 2015/1535 a Parlamentului European și a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale (text codificat) (JO 2015, L 241, p. 1). Potrivit acestei directive, în temeiul principiului cooperării loiale, statele membre au obligația de a notifica Comisiei propunerile lor legislative în domeniul reglementărilor tehnice înainte de adoptarea acestora.
5      Întrucât a apreciat că primul motiv poate fi soluționat cu titlu subsidiar în raport cu cel de al doilea, instanța de trimitere a suspendat examinarea primului motiv, fără a formula nicio cerere de decizie preliminară cu privire la acesta. Din motive de exhaustivitate, menționăm că, prin intermediul primului motiv invocat în cadrul litigiilor principale, părțile susțin că Regatul Belgiei nu a comunicat în mod corect Comisiei Europene proiectul de decret regal, astfel încât a existat o încălcare a cerințelor procedurale prevăzute de Directiva 2015/1535.
6      Hotărârea din 5 octombrie 2000, Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑376/98, EU:C:2000:544, punctul 88).
7      Hotărârea din 5 octombrie 2000_Germania/Parlamentul și Consiliul (C‑376/98, EU:C:2000:544, punctele 77 și 78). A se vedea recent Hotărârea din 26 iunie 2025, PJ Carroll și Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punctul 40 și jurisprudența citată).
8      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punctul 124), și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 80).
9      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punctele 64 și 179), și Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctele 117 și 118).
10      În conformitate cu articolul 35 a doua teză din Carta drepturilor fundamentale, precum și cu articolul 9 TFUE, articolul 114 alineatul (3) TFUE și articolul 168 alineatul (1) TFUE, în definirea și punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Uniunii, inclusiv, prin urmare, în punerea în aplicare a armonizării, trebuie să se asigure un nivel ridicat de protecție a sănătății umane; a se vedea cel mai recent Hotărârea din 22 iunie 2023, Comisia/Ungaria (C‑823/21, EU:C:2023:504, punctul 55).
11      A se vedea printre altele Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punctul 54).
12      A se vedea cel mai recent Hotărârea din 9 ianuarie 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, punctul 28 și jurisprudența citată).
13      A se vedea în acest sens articolul 2 punctele
4, 5, 9
și 13, precum și articolul 19 alineatul (4) din Directiva 2014/40.
14      A se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 80), în care Curtea a afirmat în mod expres „dublu[l] obiectiv [al directivei] constând în facilitarea bunei funcționări a pieței interne a produselor din tutun și a produselor conexe, vizând un nivel înalt de protecție a sănătății umane, în special pentru tineri”. A se vedea de asemenea Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punctul 220), Hotărârea din 22 februarie 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd ș.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101, punctul 32), și Hotărârea din 15 mai 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, punctul 49). A se vedea recent Hotărârea din 26 iunie 2025, PJ Carroll și Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punctele
54 și 55).
15      Comitetul științific pentru riscurile asupra sănătății și mediului și riscurile emergente, Comisia Europeană, Opinion on electronic cigarettes, 16 aprilie 2021, p. 6.
16      Ibidem, p. 8. În plus, având în vedere dovezile științifice privind efectele negative ale așa‑numitelor produse „emergente”, cum ar fi țigaretele electronice [a se vedea punctul 2 din Recomandarea Consiliului privind mediile fără fum de tutun și fără aerosoli, care înlocuiește Recomandarea 2009/C 296/02 a Consiliului (temei juridic propus de Comisie: articolul 168 alineatul (6) TFUE) – Adoptare (Nota ST 15059 2024 INIT) a Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene (14 noiembrie 2024)], Consiliul a adoptat o recomandare intitulată „Recomandarea Consiliului din 3 decembrie 2024 privind mediile fără fum de tutun și fără aerosoli, care înlocuiește Recomandarea 2009/C 296/02 a Consiliului
(JO C, C/2024/7425). Spre deosebire de recomandarea anterioară abrogată, domeniul de aplicare al acestei recomandări, care a fost adoptată la 3 decembrie 2024, a fost extins și la țigaretele electronice.
17      OMS, „Technical Note on Call to action on electronic cigarettes”, decembrie
2023, p. 5. Printre altele, în Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul
51), în cadrul examinării validității articolului 20 din Directiva 2014/40, Curtea a luat în considerare și un raport al OMS din 1 septembrie 2014, intitulat „Inhalatoare electronice de nicotină” [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), care poate fi consultat la adresa: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. A se vedea prin analogie Hotărârea din 9 septembrie 2003, Monsanto Agricoltura Italia ș.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punctul
79).
18      A se vedea prin analogie Hotărârea din 2 decembrie 2004, Comisia/Țările de Jos (C‑41/02, EU:C:2004:762, punctul 49), Hotărârea din 9 septembrie 2003, Monsanto Agricoltura Italia ș.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punctul 109), și Hotărârea din 28 ianuarie 2010, Comisia/Franța (C‑333/08, EU:C:2010:44, punctul 87).
19      A se vedea prin analogie Hotărârea din 19 ianuarie 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, punctele 56 și 57).
20      Alineatul (3) al articolului 114 TFUE prevede: „[î]n formularea propunerilor prevăzute la alineatul (1) în domeniul sănătății, securității, protecției mediului și protecției consumatorilor, Comisia pornește de la premisa asigurării unui nivel ridicat de protecție, ținând seama în special de orice evoluție nouă, întemeiată pe fapte științifice. În cadrul atribuțiilor ce le revin, Parlamentul European și Consiliul depun eforturi, de asemenea, pentru realizarea acestui obiectiv.” A se vedea de altfel recent Hotărârea din 26 iunie 2025, PJ Carroll și Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, punctul 41 și jurisprudența citată).
21      A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands ș.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punctele 62 și 63), și Hotărârea din 22 iunie 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punctul 49).
22      A se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul 62). În continuare, la punctul 63, Curtea a considerat lipsită de relevanță comparația între normele aplicabile produselor din tutun și cele care vizează țigaretele electronice, precum și flacoanele de reumplere, având în vedere diferențele dintre cele două categorii de produse.
23      În această privință, suntem de acord cu observațiile Comisiei cu privire la acest aspect. Comisia susține că ar fi incompatibil cu obiectivul de a asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane să se considere că, din moment ce țigaretele electronice produc vapori, aditivii care facilitează inhalarea sau absorbția nicotinei pot fi excluși din categoria aditivilor interziși enumerați în directivă, în conformitate cu articolul 20 alineatul (3) litera (c) coroborat cu articolul 7 alineatul (6) din aceasta.
24      Potrivit avizului emis de Comitetul științific SCHEER la cererea Comisiei Europene, menționat la nota de subsol
16 de mai sus, numărul tinerilor care utilizează țigarete electronice în cadrul Uniunii a crescut semnificativ, de la 7,2 % în 2012 la 14,6 % în 2017 (p. 17). În plus, potrivit unui studiu recent realizat în comun de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE)
și de Comisia Europeană, intitulat „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle” (OECD Publishing, 2024, Paris), utilizarea țigaretelor electronice în țările europene „este semnificativ mai mare în rândul tinerilor” (p.
118).
25      În considerentul (43) al Directivei 2014/40, legiuitorul Uniunii precizează că „[ț]igaretele electronice pot deveni o poartă de acces către dependența de nicotină și, în cele din urmă, către consumul de tutun tradițional, întrucât imită și creează un cadru de normalitate pentru acțiunea fumatului”.
26      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 aprilie 2014, Acino/Comisia (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punctul 57 și jurisprudența citată).
27      A se vedea Decizia „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems” a Conferinței părților la Convenția‑cadru pentru controlul tutunului a OMS, adoptată la 18 octombrie 2014 în cadrul celei de a
șasea sesiuni care a avut loc la Moscova, FCTC/COP/6(9) (punctul
3 al deciziei), care poate fi consultată la adresa https://iris.who.int/handle/10665/145116
28      A se vedea OMS, „Technical Note on Call to action on electronic cigarettes”, decembrie
2023. În special la p. 3 se menționează că „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries”
[tinerii din numeroase state utilizează tot mai frecvent țigaretele electronice, iar această tendință a fost calificată de mai multe țări drept un motiv serios de preocupare în materie de sănătate publică].
29      Menționate la nota de subsol 10 de mai sus.