61990CC0356_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El Reino de Bélgica pretende la anulación de dos Decisiones de la Comisión por las que se declaran incompatibles con el mercado común determinadas ayudas concedidas a unos astilleros de dicho Estado miembro. (1)
2. Cuando a comienzos de los años 70 surgieron dificultades económicas, algunas veces graves, fue voluntad de los Estados miembros sostener a los sectores económicos en peligro, y muy especialmente a la construcción naval, a fin de evitar la desaparición de actividades tradicionales o estratégicas.
3. Si ciertas ayudas pueden en ocasiones tener una influencia nefasta sobre la competencia al compartimentar el mercado, otras veces pueden resultar, en cambio, indispensables para orientar la actividad económica, apoyar las reestructuraciones de empresas o fomentar el desarrollo de las regiones más desfavorecidas.
4. Por lo demás, esta concepción se recoge en el propio Tratado, el cual delimita el marco en el que deben inscribirse las ayudas del Estado, a fin de garantizar la mayor transparencia y de evitar, así, ciertas distorsiones de la competencia.
5. El apartado 1 del artículo 92 configura como principio la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas estatales, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales intracomunitarios y falseen o amenacen falsear la competencia.
6. La incompatibilidad de principio resulta mitigada, sin embargo, por las excepciones "per se" recogidas en el apartado 2, así como por las excepciones del apartado 3, que facultan a la Comunidad a autorizar ciertas "categorías de ayudas que determine el Consejo". (2) Esta última disposición constituye el centro del asunto.
7. Basándose en la letra d) del apartado 3 del artículo 92 y en el artículo 113, el Consejo no tardó en regular las ayudas estatales en materia de construcción naval, y así, completando una serie de cinco Directivas anteriores, adoptó el 26 de enero de 1987 la Directiva 87/167/CEE (3) (en lo sucesivo, "Directiva"), cuyo objetivo es, aun admitiendo el principio de las ayudas a fin de hacer frente eficazmente a la competencia extracomunitaria, preservar su transparencia a fin de evitar, entre otras cosas, las distorsiones de la competencia entre los astilleros de la Comunidad.
8. Esta Directiva, que será examinada más adelante en profundidad, prevé lo siguiente:
° un techo de ayuda aplicable no sólo a las ayudas a la producción concedidas directamente a los astilleros, (4) sino también a las ayudas a disposición de los armadores o a terceros como ayuda a la construcción, (5) cuando se utilicen efectivamente para la construcción de buques en astilleros situados en la Comunidad;
° un procedimiento de notificación previa y de autorización 1) de los regímenes de ayudas que se establezcan, (6) 2) de la concesión de ayudas, en casos individuales, cuando haya competencia entre astilleros de distintos Estados miembros a propósito de un contrato en particular. (7)
9. Esta Directiva fue completada por una comunicación de la Comisión que fijó el techo máximo, con efectos desde el 1 de enero de 1989, en el 26 % del precio para los buques cuyo precio es superior a seis millones de ECU y en el 16 % para los demás. (8)
10. En 1948, el Reino de Bélgica se había dotado de una Ley (9) para garantizar el mantenimiento y el desarrollo de su sector naval, a base de ayudas bajo diversas formas (anticipos, préstamos con condiciones ventajosas [...]), que no se concedían a los astilleros sino a los armadores. Dicho régimen fue notificado a la Comisión.
11. No obstante, con ocasión de unas ayudas individuales concedidas en el momento del pedido de varios buques efectuado a unos astilleros belgas, la Comisión incoó el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, al estimar que tales ayudas pudieran rebasar el techo previsto en su comunicación.
12. Después de haber efectuado la investigación prevista en esa disposición y una vez comprobado que se había rebasado el techo, la Comisión, mediante Decisiones de fechas 4 de julio de 1990 y 13 de marzo de 1991, (10) declaró tales ayudas incompatibles y requirió al Gobierno belga para que las redujera de tal modo que no excedieran del referido tope.
13. Este Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre la legalidad de esas dos Decisiones. (11)
14. El Estado demandante mantiene, en primer lugar, que la Comisión debería haber distinguido las ayudas concedidas en función de su naturaleza (ayudas a la producción, ayudas a la explotación), y que, para determinar el techo, habría debido tomar en consideración tan sólo las ayudas efectivamente disponibles como ayudas a la producción. En tal supuesto, no sólo no se habría rebasado el techo, sino que, además, la negativa a individualizar las ayudas sería contraria a la Directiva. También resultaría contraria al artículo 169, puesto que la Comisión, al prohibir las ayudas a la explotación, estaría cuestionando la legislación belga, y no las ayudas propiamente dichas.
15. En segundo lugar, el Reino de Bélgica alega que rebasar el techo fijado en la Directiva no constituye sino una presunción iuris tantum de incompatibilidad de la ayuda otorgada, presunción que puede enervarse probando que dicha ayuda no ha dado lugar a un exceso de capacidad. En cualquier caso, teniendo en cuenta que la Directiva no puede contravenir las normas contenidas en el Tratado, la Comisión debería haber examinado si se daban efectivamente los criterios de incompatibilidad contenidos en el apartado 1 del artículo 92.
16. Por último, el Reino de Bélgica alegó que se infringieron el apartado 2 del artículo 93 y el artículo 190 del Tratado, en la medida en que las Decisiones de la Comisión no fueron motivadas.
17. Voy a dividir en dos el examen del primer motivo, porque suscita, por una parte, una cuestión de Derecho procesal y, por otra, un problema de interpretación de la Directiva.
18. Según el Reino de Bélgica, en caso de que las ayudas impugnadas hubieran infringido los apartados 1 y 2 del artículo 3 de la Directiva, la incompatibilidad procedería de la vulneración de una norma comunitaria por la Ley belga, de manera que la Comisión habría debido iniciar el procedimiento regulado en el artículo 169 del Tratado.
19. Este Tribunal de Justicia ya ha tenido que analizar las relaciones existentes entre los artículos 92 y siguientes y otras disposiciones del Derecho comunitario, tanto del Tratado como del Derecho derivado.
20. En efecto, en la sentencia de 23 de marzo de 1977, Ianelli/Meroni, (12) el Tribunal de Justicia declaró que:
"[...] las modalidades de una ayuda que infrinja disposiciones particulares del Tratado, distintas de los artículos 92 y 93, pueden estar tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente, de manera que su efecto sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en su conjunto debe apreciarse necesariamente a través el procedimiento del artículo 93;
que, sin embargo, ello es distinto cuando, al analizar un régimen de ayudas, sea posible aislar requisitos o elementos que, aunque formen parte de dicho régimen, se pueda considerar que no son necesarios para la realización de su objeto o de su funcionamiento". (13)
21. Así pues, la existencia del procedimiento del apartado 2 del artículo 93 no es óbice para que la compatibilidad de un régimen de ayudas con respecto a otras normas comunitarias distintas de las relativas a las ayudas estatales se aprecie con arreglo al procedimiento del artículo 169. (14)
22. De la sentencia Comisión/Italia (15) se desprende que un régimen de ayudas puede ser objeto de un recurso basado en el artículo 169 por infracción del artículo 95 del Tratado aunque el procedimiento del artículo 93 haya sido incoado con respecto a dicho régimen.
23. En cambio, una ayuda en el sentido del artículo 92 debe ser valorada obligatoriamente con arreglo al procedimiento del artículo 93, lo que prohíbe que la Comisión utilice el procedimiento del artículo 169. (16)
24. Así pues, será la calificación de la "medida" adoptada lo que determine si procede interponer un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169 o utilizar el procedimiento del artículo 93.
25. Es así como, en la antes citada sentencia Comisión/Francia, este Tribunal de Justicia delimitó con mucha precisión, en los términos siguientes, el ámbito de aplicación del último artículo citado:
"[...] Aunque la existencia de dicho procedimiento particular (el del apartado 2 del artículo 93) no se opone en modo alguno a que la compatibilidad de un régimen de ayudas con respecto a normas comunitarias distintas de las contenidas en el artículo 92 sea apreciada con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 169, es indispensable que la Comisión utilice el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 si desea hacer constar la incompatibilidad de dicho régimen, en tanto que ayuda, con el mercado común". (17)
26. En el caso de autos, la calificación como ayuda es indiscutible y, además, no la discute el Estado demandante. En la medida en que las modalidades de la ayuda proyectada son inseparables de la propia ayuda, la Comisión actuó con acierto al utilizar el procedimiento del artículo 93.
27. Dado que las ventajas concedidas eran "una ayuda y ninguna otra cosa", (18) para utilizar la expresión del Abogado General Sr. Mancini en sus conclusiones en el asunto Comisión/Francia, la compatibilidad de la ayuda concedida por Bélgica a los armadores había de apreciarse únicamente con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93.
28. Por consiguiente, sugiero que el Tribunal de Justicia desestime este motivo.
29. El Reino de Bélgica alega también que la Comisión "convirtió" erróneamente las ayudas otorgadas a los armadores en equivalente de subvención en el marco de los contratos celebrados con los astilleros, siendo así que tales ayudas tenían un objetivo totalmente distinto y no estaban vinculadas directamente a dichos contratos, sino tan sólo destinadas a incitar a los armadores a navegar bajo pabellón belga. Así pues, según el Estado demandante, en la medida en que dicha ayuda, calificada de ayuda a la explotación, podía concederse a cualquier armador, incluso cuando el buque se construyera en otro Estado, debería ser deducida del importe global de la ayuda otorgada. (19)
30. Si, como sostiene el demandante, tales ayudas no contribuyen a la construcción naval en el sentido de la Directiva, no estarán incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva sino en el régimen general del artículo 92 y, en ese concepto, deberían haber sido notificadas específicamente a la Comisión para su aprobación.
31. Así pues, al no haberse producido notificación alguna, era procedente considerar que la totalidad de las ayudas participaban en la construcción de buques, estando por ello incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva, de manera que incumbía al Gobierno belga la carga de probar la inexistencia de toda relación entre una parte de la ayuda concedida y la construcción naval.
32. En vista de lo cual, procede analizar tanto las finalidades como el contenido de la Directiva, a fin de apreciar el carácter fundado de la posición del Reino de Bélgica.
33. La Directiva pretende, en efecto, instaurar un sistema coherente que, para determinar la cuantía de la ayuda concedida en el momento de la construcción de un barco, no sólo tenga en cuenta las ayudas directas sino también las ayudas indirectas que el Estado puede conceder a su industria naval. La ratio legis de esta Directiva no reside en el beneficiario de la ayuda otorgada sino en la finalidad objetiva de esta última.
34. De este modo, el artículo 4 dispone lo siguiente:
"1. Las ayudas a la producción para la construcción y la transformación navales podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando el importe total de la ayuda concedida para un contrato no supere, en equivalente de subvención, un techo máximo común expresado en porcentaje del valor contractual antes de la ayuda; en lo sucesivo denominado 'techo' .
[...]
4. El techo será aplicable no sólo a todas las formas de ayuda a la producción [...] concedidas directamente a los astilleros, sino también a las ayudas contempladas en el apartado 2 del artículo 3.
5. Las ayudas concedidas en aplicación de los diversos regímenes de ayudas no podrán, acumuladas, superar el techo fijado conforme al apartado 2".
35. El apartado 2 del artículo 3, al que remite el apartado 4 del artículo 4, se refiere a todas las formas de ayuda concedidas a los armadores o a terceros, "cuando dichas ayudas se utilicen efectivamente para la construcción o transformación de buques en astilleros de la Comunidad".
36. Así pues, de los mencionados artículos resulta que el techo por debajo del cual puede ser compatible una ayuda estatal no sólo engloba las ayudas directamente otorgadas a una empresa de astilleros para la construcción de un barco, sino también aquellas ayudas que, aunque indirectamente concedidas a otros agentes económicos, contribuyen a esa misma operación.
37. Esta interpretación no sólo está justificada por los términos utilizados, sino también por la eficacia que debe atribuirse a la mencionada Directiva.
38. De este modo, el considerando séptimo de la Exposición de motivos de la Directiva indica que, "a fin de evitar cualquier discriminación, resulta necesario someter todas las formas de ayuda de producción a un techo máximo común, teniendo en cuenta también la compensación de pérdidas y las ayudas concedidas indirectamente a través de terceros [...]".
39. Ahora bien, si se tienen en cuenta la totalidad de las ayudas (directas e indirectas) concedidas por Bélgica a las empresas de construcción naval de que se trata, resulta que se ha rebasado el techo fijado por la comunicación de la Comisión. El Estado demandante no niega, por lo demás, que según ese método de cálculo se haya rebasado el techo.
40. Debe indicarse, además, que el Reino de Bélgica interpreta erróneamente el apartado 2 del artículo 3 cuando mantiene que "la ayuda a la explotación, en la medida en que no esté directamente vinculada a los contratos y, por consiguiente, no se utilice efectivamente para conseguir pedidos, no debe incluirse en la cuantía de la ayuda, aunque el importe que se le (al armador, en este caso) anticipe, preste o garantice tenga también por objeto el desarrollo de su flota". (20)
41. Procede hacer constar, en primer lugar, que una ayuda destinada al desarrollo de una flota, al estar relacionado con la construcción de un barco, deberá estar incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva en virtud de la misma.
42. Pero ha de observarse, en segundo lugar, que la posición del Estado demandante consiste en entender que el término "efectivamente" significa "directamente" y en pretender que, cuando se trate de ayudas a la explotación, tan sólo deberán tenerse en cuenta para el cálculo del techo las ayudas destinadas exclusivamente a "conseguir pedidos".
43. Semejante interpretación equivaldría a imponer a la Comisión la obligación de indagar la verdadera motivación del Estado cuando concede una ayuda a una empresa naviera.
44. Ahora bien, esta interpretación no sólo no resulta en modo alguno de la versión francesa del texto, sino que también la contradice la versión inglesa, en la cual el término "efectivamente" conserva una connotación totalmente neutra: "The grant equivalent of these aids shall be subject in full to the rules set forth in article 4 and the monitoring procedures laid down in article 11, where these aids are actually used for the building or conversion of ships in community ship yards." (21)
45. Además, la ratio legis de este texto es indiferente a la voluntad subjetiva del Estado que otorga la ayuda, y reside, en cambio, en la finalidad objetiva de la ayuda concedida.
46. Así pues, el análisis de la Directiva presupone que toda ayuda otorgada a un armador se tenga en cuenta para determinar el importe de la ayuda concedida siempre que tenga relación con el pedido de un buque.
47. No encuentro en el texto de la Directiva ninguna mención a una inversión de la carga de la prueba que obligue a la Comisión a demostrar que una ayuda relacionada con el pedido de un buque esté desprovista de toda relación de causalidad con la operación proyectada.
48. Ahora bien, según un principio general en la materia, incumbe al demandante probar que se reúnen los requisitos a que se supedita la excepción.
49. Esto resulta claramente de la sentencia Philip Morris/Comisión: (22)
"A este respecto, procede observar que la Decisión impugnada hace constar explícitamente que el Gobierno neerlandés no ha podido aportar, ni la Comisión detectar, justificación alguna de que la ayuda de que se trata reúne los requisitos técnicos para aplicar alguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado." (23)
50. Obsérvese también que el Reino de Bélgica ni ha probado ni ha intentado probar que una parte de las ayudas concedidas a los armadores no tenían relación alguna con la construcción de buques, ni en el procedimiento administrativo ni ante el Tribunal de Justicia. La mera verificación por parte de la Comisión de que se ha concedido un importe global de créditos superior al techo para la producción de un buque permite considerar que la ayuda estaba destinada efectivamente a la construcción de un buque, sin que se haya aportado la prueba de la inexistencia de una relación entre una parte de la ayuda y la operación proyectada.
51. Ha de señalarse, por lo demás, que el representante del Estado demandante reconoció expresamente ante el Tribunal de Justicia que, aun desglosando las dos ayudas, se habría rebasado el techo.
52. Una última observación sobre este punto. Teniendo en cuenta que, como ante este Tribunal de Justicia señaló en la vista el representante del Estado demandante, las ayudas están destinadas en el caso de autos a la modernización de la flota belga, ¿cómo no ver en ellas un beneficio concedido a la producción de un buque, según verificó acertadamente la Comisión? Una ayuda de este tipo está estrechamente relacionada con los pedidos de barcos a los astilleros belgas y, por consiguiente, debe tenerse en cuenta para la determinación del techo.
53. Tal como afirmó la Comisión en su Decisión de 13 de marzo de 1991:
"[...] el hecho de conceder ayudas a los armadores para buques construidos en terceros países, cualquiera que sea el pretexto, no justifica en absoluto que el valor equivalente de estas ayudas pueda deducirse de las ayudas que se conceden a buques construidos en Bélgica". (24)
54. Por consiguiente, sugiero que el Tribunal de Justicia desestime también este motivo.
55. El Estado demandante alega, a continuación, que rebasar el techo constituye tan sólo una presunción iuris tantum de incompatibilidad, presunción que puede destruirse probando que no existe un exceso de capacidad derivado de la concesión de la parte de la ayuda que haya rebasado el tope.
56. Tal interpretación resulta manifiestamente inexacta si consiste en asimilar las ayudas a la producción a las restantes modalidades de apoyo a los astilleros, tales como las ayudas a la inversión o las ayudas al cierre. (25)
57. Estas últimas categorías de ayudas no están sujetas a ningún techo para poder beneficiarse de una eventual decisión positiva, ya que la Directiva enuncia como único requisito de compatibilidad que no puedan "dar lugar a un aumento de la capacidad de construcción naval". (26)
58. En cambio, este concepto de exceso de capacidad no se recoge en la Directiva en lo que atañe a las ayudas a la producción, y ello tanto en la Exposición de motivos como en el articulado.
59. Sin reproducir íntegramente los términos de la Exposición de Motivos, recuérdese que su considerando séptimo trata, en primer lugar, como ya dije, de las ayudas a la producción que "resulta necesario someter [...] a un techo máximo común", y, en segundo lugar, de las ayudas a la reestructuración que "podría resultar necesario conceder [...] que permitiesen realizar los cambios estructurales deseados siempre que no dieran lugar a un incremento de la capacidad".
60. Por consiguiente, no se pueden equiparar las diferentes categorías de ayudas sin desvirtuar el sistema instaurado por la Directiva.
61. El texto de la propia Directiva así lo confirma. En sus disposiciones relativas a las ayudas a la producción no he podido descubrir ningún criterio, distinto del techo, para apreciar la compatibilidad de las ayudas, como por ejemplo el de que no haya exceso de capacidad.
62. Del apartado 1 del artículo 4 se desprende indiscutiblemente que, por el contrario, tales ayudas "podrán" considerarse compatibles "siempre y cuando" no se supere el techo fijado por la Directiva.
63. De la misma manera, el párrafo segundo de la letra d) del artículo 1 dispone lo siguiente: "Dichas ayudas podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la presente Directiva."
64. Este concepto de "siempre y cuando" figura asimismo en la versión inglesa, redactada en los términos siguientes:
"Production aid in favour of ship building and ship conversion may be considered compatible with the common market provided that the total amount of aid granted in support of any individual contract does not exceed, in grant equivalent, a common maximum ceiling [...]." (27)
65. Por lo tanto, la utilización de la expresión "siempre y cuando" demuestra cabalmente que tan sólo podrán declararse compatibles aquellas ayudas a la producción iguales o inferiores al techo, habiéndose observado que, en el marco de esa norma, la Comisión podrá declarar incompatible con el Tratado una ayuda aunque ésta sea mínima, especialmente cuando haya competencia entre astilleros de distintos Estados miembros a propósito de un contrato en particular. (28)
66. Del mismo modo, me parece justificado que la Comisión, haciendo uso de sus facultades discrecionales, pueda considerar incompatible una ayuda inferior al techo, por ejemplo, cuando tal ayuda pueda tener sobre los intercambios comerciales intracomunitarios efectos de una intensidad que los objetivos perseguidos no justifiquen.
67. Lo anterior no sólo me parece conforme a un análisis puramente literal de la norma, sino también a un examen teleológico de la misma.
68. En efecto, recuérdese que la Directiva fue adoptada basándose en la letra d) del apartado 3 del artículo 92, disposición que faculta al Consejo a que determine ciertas categorías de ayudas que podrán considerarse compatibles con el mercado común, pero que no por ello le autoriza a ampliar la lista de las ayudas compatibles "per se" del apartado 2 del artículo 92.
69. Según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, al tratarse de una excepción al principio enunciado en el apartado 1 del artículo 92, el ámbito de aplicación de la Directiva debe ser objeto de interpretación restrictiva. (29)
70. Por lo tanto, el no rebasar el techo constituye una condición sine qua non de la compatibilidad de una ayuda a la producción con las disposiciones de la Directiva, y debe considerarse, así, que el carácter condicional de la declaración de incompatibilidad no se refiere a la exigencia de observar el techo, exigencia que siempre será obligatoria. Lo anterior queda corroborado si se compara el texto de esa norma con el texto de la Quinta Directiva (81/363/CEE), (30) derogada por la Directiva de 1987, que no preveía techo alguno sino que atribuía a la Comisión amplias facultades discrecionales.
71. En efecto, su artículo 6 disponía lo siguiente: "La Comisión determinará el nivel máximo de ayuda que pueda obtenerse en los supuestos de aplicación de diferentes regímenes de ayudas. Tan sólo con carácter excepcional podrá autorizarse que se supere ese nivel, previa notificación a la Comisión."
72. Del examen de estas Directivas se deduce que el objetivo a medio plazo en materia de construcción naval es conseguir, si no una prohibición total de las ayudas, sí al menos una progresiva limitación de toda política de ayuda. (31)
73. Lo anterior se recoge, en particular, en el considerando séptimo de la Quinta Directiva, a cuyo tenor
"las ayudas a la producción deberán ser transitorias y decrecientes, de manera que se incite a las empresas a hacer el esfuerzo necesario para resultar competitivas, cuando menos al cabo de cierto tiempo".
74. Por lo tanto, podemos llegar a la conclusión de que una ayuda a la producción podrá ser compatible con las normas de la Directiva siempre y cuando el importe total de la subvención concedida sea como máximo igual al techo fijado por la comunicación de la Comisión.
75. De las consideraciones precedentes se deduce que, en la medida en que no estaba incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva, la parte de la ayuda que rebasaba el techo debía notificarse a la Comisión para poder ser autorizada.
76. Sin embargo, a la vista de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, sería erróneo, basándose en la referida infracción de las normas del apartado 3 del artículo 93, llegar a la conclusión de una ilegalidad de las ayudas concedidas que dispense a la Comisión de examinarlas en cuanto al fondo a fin de verificar su procedencia.
77. Lo anterior nos conduce a examinar el último motivo articulado por el Reino de Bélgica.
78. En el asunto Francia/Comisión, (32) el Gobierno francés había concedido unas ayudas a la sociedad Boussac sin haberlas notificado previamente a la Comisión. De esta infracción de las normas de procedimiento enunciadas en el artículo 93, la Comisión deducía una ilegalidad automática que le eximía de tener que examinar la compatibilidad de dichas ayudas, mientras que el Estado demandante mantenía que, a pesar de tal infracción, las ayudas debían ser objeto de un examen en cuanto al fondo.
79. El Tribunal de Justicia adoptó una solución que permitía conciliar estas dos interpretaciones antagónicas.
80. En efecto, este Tribunal de Justicia consideró que, cuando no existe notificación o en el supuesto de aplicación de la ayuda sin esperar la autorización de la Comisión, esta Institución puede ordenar al Estado miembro afectado que suspenda inmediatamente la concesión de la ayuda y que facilite los elementos precisos para examinar su compatibilidad. (33)
81. Y el Tribunal de Justicia contemplaba varias hipótesis:
° cuando el Estado miembro cumple lo dispuesto en esa orden, la Comisión se halla obligada a examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común; (34)
° cuando el Estado miembro "no obedece" la orden de facilitar los referidos elementos, la Comisión tiene la facultad de poner fin al procedimiento y declarar la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda; (35)
° cuando el Estado miembro no suspende la concesión de la ayuda, se debe reconocer a la Comisión, "a la vez que prosigue el examen respecto al fondo", la facultad de recurrir directamente al Tribunal de Justicia "para que se declare que dicha actuación constituye una violación del Tratado". (36)
82. De lo anterior se deduce que la infracción por un Estado miembro del artículo 93 (inexistencia de notificación) no da lugar de manera automática a una incompatibilidad en el sentido del artículo 92 (que resulten afectados los intercambios comerciales intracomunitarios ° alteración de la competencia), cuya prueba incumbe a la Comisión, sin que por ello quede excluida la posibilidad de que esta Institución interponga, con arreglo al artículo 169, un recurso por incumplimiento basado en la infracción del artículo 93.
83. Recuérdese que
"[...] la Comisión puede seguir el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado cuando pretende que el Tribunal de Justicia declare la inobservancia por un Estado miembro de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado". (37)
84. Tan sólo cuando un Estado miembro se niegue a enviar determinados documentos "reclamados" por la Comisión, podrá ésta poner fin al examen sobre el fondo de la ayuda, basándose en los elementos fragmentarios de que disponga.
85. En el caso de autos, tan pronto como la Comisión tuvo conocimiento de la cuantía de las ayudas concedidas, incoó el procedimiento del apartado 2 del artículo 93. Lo hizo sin haber dirigido al Estado miembro afectado la orden de que le facilitara los elementos necesarios para poder pronunciarse sobre la compatibilidad de la ayuda concedida.
86. También puede hacerse constar que, si bien la Comisión, en la motivación de esas dos Decisiones, es efectivamente explícita en lo relativo al desarrollo del procedimiento de investigación previa y a la determinación del cálculo y de la cuantía de las ayudas otorgadas, no examina, en cambio, si el exceso de tales ayudas afecta al comercio intracomunitario o perturba la competencia.
87. En efecto, el artículo 1 de la Decisión de 4 de julio de 1990 establece que "los créditos [...] son incompatibles con el mercado común", y el artículo 1 de la Decisión de 13 de marzo de 1991 dispone que "los créditos [...] son incompatibles con el mercado común, al no respetar las disposiciones del apartado 2 del artículo 3 y de los apartados 1, 2, 3 y 4 del artículo 4 de la Directiva 87/167/CEE".
88. Esta "justificación" extremadamente lacónica de la incompatibilidad de la ayuda con el Tratado se explica, sin duda, en la medida en que la Comisión parte del presupuesto de que toda ayuda cuyo equivalente de subvención es superior al techo está incluida en la prohibición general del apartado 1 del artículo 92 y responde a "todas las características de una ayuda prohibida, incluida la condición relativa a que los intercambios comerciales entre los Estados miembros resulten afectados". (38)
89. Es preciso, pues, interrogarse sobre la relación existente entre la Directiva y las disposiciones de los artículos 92 y siguientes del Tratado.
90. Cuando una ayuda no está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva, de ello no se deduce necesariamente una incompatibilidad automática con respecto a los citados artículos del Tratado.
91. Tal interpretación viene corroborada por la sentencia Italia/Comisión, de 6 de noviembre de 1990, (39) cuyos hechos voy a recordar brevemente.
92. Mediante el Reglamento nº 822/87, el Consejo había establecido un régimen de ayudas en favor de los mostos de uva en el marco de la organización común del mercado vitivinícola. La Comisión había fijado, asimismo por vía de Reglamento, la cuantía de la ayuda comunitaria que podría concederse. Al estimar insuficiente esta cuantía, Italia estableció, mediante Decreto-ley, una ayuda nacional suplementaria.
93. En este asunto, la Comisión había examinado el impacto de la ayuda nacional suplementaria en el mercado, aun cuando consideraba que
"la ayuda destinada a los productores de mosto, así como la fijación de un precio máximo de venta de mosto, infringían el Reglamento nº 822/87. La normativa contenida en este último, que forma un sistema completo y exhaustivo, excluye toda competencia de los Estados miembros para adoptar medidas complementarias". (40)
94. Voy a citar ahora algunos apartados de la sentencia.
"A este respecto, procede destacar, en primer lugar, que, según el análisis realizado en la Decisión impugnada, la ayuda de que se trata concede una ventaja específica a los productores italianos de mosto de uva en concreto [...] Tal medida puede, por tanto, falsear la competencia [...]. (41)
Es necesario señalar, a continuación, que según las cifras contenidas en la Decisión impugnada, relativas a la producción de vino en Italia [...], la ayuda controvertida puede afectar a los intercambios de mosto de uva y de vino entre Estados miembros." (42)
95. Así pues, en ese asunto, a pesar de existir un Reglamento del Consejo, la Comisión examinó la compatibilidad de la ayuda nacional en relación con los apartados 1 y 3 del artículo 92 y motivó su decisión.
96. Por ello, en el caso de autos la Comisión no puede mantener válidamente que a la ayuda le resulta aplicable la prohibición del apartado 1 del artículo 92, sin haber verificado previamente si se daban las condiciones enunciadas por dicha disposición y si cabía alguna excepción en virtud del apartado 3.
97. En efecto, la Directiva no constituye sino un desarrollo de la letra d) del apartado 3 del artículo 92, y su aplicación debe hacerse con observancia de las restantes disposiciones del Tratado.
98. De este modo, en la sentencia Deufil/Comisión, (43) tratándose de un "código de ayudas", este Tribunal de Justicia recordó el principio de jerarquía normativa. Aunque a diferencia del código de ayudas la Directiva tiene carácter vinculante, ello no puede justificar que se conculque el artículo 92, dejándolo parcialmente inaplicado.
99. He de recordar el apartado 22 de dicha sentencia:
"El código de ayudas está integrado por normas indicativas que definen las líneas de actuación que la Comisión se compromete a seguir y cuyo respeto solicita a los Estados miembros en el ámbito de las ayudas al sector de las fibras y de los hilos sintéticos. El código de ayudas no afectaba, ni podía hacerlo, a lo dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado."
100. En el caso de autos, la Comisión no procedió a examinar el fondo de las ayudas, contentándose con declararlas incompatibles por el único motivo de que rebasaban el techo, es decir, con declararlas contrarias al Tratado basándose en que eran contrarias a la Directiva.
101. De lo anterior se deduce la inexistencia de motivación en cuanto a la afectación del comercio intracomunitario y a la perturbación de la competencia.
102. La Comisión se contentó con afirmar que las ayudas eran, bien "incompatibles con el mercado común", (44) bien "incompatibles con el mercado común, al no respetar [...] la Directiva 87/167/CEE", (45) sin evocar, salvo la mera superación del techo, la perturbación de la competencia ni el hecho de que hubiera resultado afectado el comercio intracomunitario.
103. Ahora bien, en la sentencia Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, (46) este Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"Aunque en algunos casos de las propias circunstancias en las que se ha concedido la ayuda puede deducirse que es posible que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsee o amenace falsear la competencia, incumbe cuando menos a la Comisión referirse a tales circunstancias en la motivación de su Decisión. En el caso de autos, se abstuvo de hacerlo, puesto que la Decisión impugnada no contiene la más mínima indicación relativa a la situación del mercado considerado, a la cuota de LPF en dicho mercado, a las corrientes de intercambio de los productos de que se trata entre los Estados miembros y a las exportaciones de la empresa." (47)
104. Del mismo modo, no demuestra que se den las condiciones del apartado 1 del artículo 92 la mera remisión, que hace el considerando III de la ya citada Decisión de 13 de marzo de 1991, a la posición de las autoridades neerlandesas, sin justificación alguna por parte de la Comisión de su propio análisis con respecto al artículo 92.
105. Es indiscutible que la motivación de una Decisión tiene por objeto permitir que este Tribunal de Justicia ejerza su control sobre la legalidad de las medidas que se adopten, como ha recordado el propio Tribunal de Justicia en la sentencia Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión: (48)
"En cambio, la Decisión no contiene motivación alguna de la apreciación efectuada sobre los restantes criterios enunciados en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, a saber, la verificación de que la ayuda que se discute afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsea o amenaza falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones." (49)
Y, por esa razón, el Tribunal de Justicia anuló la Decisión ante él impugnada.
106. Por último, no resulta convincente la afirmación de la Comisión según la cual nunca podría prohibirse una ayuda si hubiera de examinarse su compatibilidad en relación con el apartado 1 del artículo 92.
107. En efecto, la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia interpreta de una manera muy amplia las dos condiciones enunciadas en el apartado 1 del artículo 92, y recordadas más arriba. Basta con referirse a la sentencia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión: (50)
"Procede recordar, en efecto, que, según las sentencias de 17 de septiembre de 1989, Philip Morris [...], y de 11 de noviembre de 1987, Francia contra Comisión [...], la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios intracomunitarios." (51)
108. Del mismo modo, en materia de excepciones que pueden invocar los Estados miembros a pesar de corresponder al poder de apreciación de la Comisión, los requisitos a que están supeditadas son objeto de interpretación restrictiva, y, a este respecto, me remito a los términos de la sentencia Philip Morris, antes citada:
"Procede recordar que la Comisión disfruta de facultades discrecionales cuyo ejercicio implica apreciaciones de carácter económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario." (52)
109. En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Anule las dos Decisiones impugnadas.
2) Condene en costas a la Comisión, incluidas las causadas en el procedimiento de medidas provisionales.
(*) Lengua original: francés.
(1) - Decisión 90/627/CEE de la Comisión, de 4 de julio de 1990, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a dos armadores para la compra de un buque GLP de 34.000 m3 y de dos buques frigoríficos (DO L 338, p. 21), y Decisión 91/375/CEE de la Comisión, de 13 de marzo de 1991, relativa a los créditos concedidos por las autoridades belgas a diferentes armadores para la construcción de nueve buques ° Ayuda nº C 32/90 (ex NN 61/90)(DO L 203, p. 105).
(2) - Letra d) del apartado 3 del artículo 92.
(3) - DO L 69, p. 55.
(4) - Apartado 4 del artículo 4.
(5) - Apartado 1 del artículo 3.
(6) - Letra a) del apartado 2 del artículo 10.
(7) - Letra c) del apartado 2 del artículo 10 y párrafo segundo del apartado 5 del artículo 4.
(8) - Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas a la construcción naval, 89/C32/06 (DO C 32, p. 3).
(9) - Ley de 23 de agosto de 1948, Moniteur belge de 11 de septiembre de 1948, p. 7288.
(10) - Véase nota 1 supra.
(11) - Recuérdese que, mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia
° de 24 de febrero de 1992, se acordó la acumulación de ambos asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia,
° de 8 de mayo de 1991 (asunto C-356/90 R, Rec. p. I-2423), se desestimó la demanda de medidas provisionales presentada por el Reino de Bélgica a fin de obtener la suspensión de la ejecución de la primera Decisión.
(12) - Asunto 74/76, Rec. p. 557.
(13) - Apartado 14.
(14) - Sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia (C-35/88, Rec. p. I-3125).
(15) - Sentencia de 21 de mayo de 1980 (73/79, Rec. p. 1533)
(16) - Sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Francia (290/83, Rec. p. 439).
(17) - Apartado 17.
(18) - Conclusiones, p. 444.
(19) - Recurso C-356/90.
(20) - Recurso C-356/90.
(21) - El subrayado es mío.
(22) - Sentencia de 17 de septiembre de 1980 (730/79, Rec. p. 2671).
(23) - Apartado 18.
(24) - Considerando VII, párrafo tercero.
(25) - Capítulo III de la Directiva 87/167/CEE: Ayudas a la reestructuración.
(26) - Apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 87/167/CEE, antes citada.
(27) - El subrayado es mío.
(28) - Párrafo segundo del apartado 5 del artículo 4.
(29) - Apartado 18 de la sentencia Philip Morris/Comisión, antes citada.
(30) - Directiva del Consejo, de 28 de abril de 1981, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 137, p. 39).
(31) - El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 4 de la Sexta Directiva dispone que la Comisión prestará especial atención para que la ayuda a la construcción de buques pequeños especializados [...] se mantenga al mínimo nivel posible [...] . El apartado 3 del artículo 4 dispone que se revisará el techo de ayuda cada doce meses [...] con el objetivo de una progresiva reducción del techo [...] .
(32) - Sentencia de 14 de febrero de 1990 (C-301/87, Rec. p. I-307).
(33) - Apartado 19.
(34) - Apartado 21.
(35) - Apartado 22.
(36) - Apartado 23.
(37) - Sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-61/90, Rec. p. I-2407), apartado 25.
(38) - Dúplica de la Comisión en el asunto C-180/91.
(39) - Asunto C-89/89, Rec. p. I-3891.
(40) - Apartado 5 del informe para la vista, p. I-3894.
(41) - Apartado 14, el subrayado es mío.
(42) - Apartado 15, el subrayado es mío.
(43) - Sentencia de 24 de febrero de 1987 (310/85, Rec. p. 901).
(44) - Decisión de la Comisión de 4 de julio de 1990, antes citada, artículo 1.
(45) - Decisión de la Comisión de 13 de marzo de 1991, antes citada, artículo 1.
(46) - Sentencia de 13 de marzo de 1985 (asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809).
(47) - Apartado 24.
(48) - Sentencia antes citada.
(49) - Apartado 22.
(50) - Asunto C-142/87, Rec. p. I-959.
(51) - Apartado 43.
(52) - Apartado 24.