62006CJ0390
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
15. dubna 2008 (
*1
)
„Státní podpory — Režim podpor schválený na omezenou dobu — Oznámení pozměněného režimu podpor na nové období — Přechodná opatření mezi dvěma po sobě jdoucími režimy — Rozhodnutí Komise nevznášet proti nim námitky — Informace, které Komise mohla mít k dispozici — Platnost rozhodnutí Komise — Rovné zacházení — Odůvodnění“
Ve věci C-390/06,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Tribunale ordinario di Roma (Itálie) ze dne 14. června 2006, došlým Soudnímu dvoru dne 19. září 2006, v řízení
Nuova Agricast Srl
proti
Ministero delle Attività Produttive,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis a U. Lõhmus, předsedové senátů, A. Borg Barthet, M. Ilešič (zpravodaj), J. Malenovský, J. Klučka, E. Levits a C. Toader, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: H. von Holstein, zástupce vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. září 2007,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Nuova Agricast Srl M. A. Calabresem, avvocato,
—
za italskou vládu I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s V. Russem, avvocato dello Stato,
—
za Komisi Evropských společenství E. Righini a V. Di Buccim, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. listopadu 2007,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti rozhodnutí Komise ze dne 12. července 2000 nevznášet do 31. prosince 2006 námitky proti režimu podpor investic do znevýhodněných regionů Itálie (státní podpora č. N 715/99 – Itálie) (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož stručné oznámení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (Úř. věst. C 278, s. 26).
2
Tato žádost byla předložena v rámci žaloby podané Nuova Agricast Srl (dále jen „Nuova Agricast“), podnikem se sídlem v italském regionu Apulie, proti Ministero delle Attività Produttive (ministerstvo výrobních činností), jejímž cílem bylo získat náhradu škody spočívající v neobdržení státní podpory, kterou tento podnik měl utrpět z důvodu protiprávního jednání italských orgánů během jednání vedených s Komisí Evropských společenství před přijetím sporného rozhodnutí.
Právní rámec
Nařízení (ES) č. 659/1999
3
Jak vyplývá z jeho druhého bodu odůvodnění, nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [88] Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), kodifikuje a posiluje praxi zavedenou Komisí v souladu s judikaturou Soudního dvora v oblasti posuzování státních podpor.
4
Podle čl. 1 písm. c) tohoto nařízení se „novou podporou“ rozumí „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
5
Článek 2 nařízení č. 659/1999 stanoví:
„1.   S výhradou odlišné úpravy v nařízeních vydaných na základě článku [89] Smlouvy nebo jiných příslušných ustanovení této smlouvy, musí dotyčný členský stát oznámit Komisi s dostatečným časovým předstihem všechny plány na poskytnutí nové podpory. Komise bezodkladně uvědomí dotyčný členský stát o obdržení oznámení.
2.   V oznámení poskytne dotyčný členský stát všechny nezbytné informace, aby Komisi umožnil přijmout rozhodnutí podle článků 4 a 7 (dále jen ‚úplné oznámení‘).“
6
Článek 4 nařízení č. 659/1999 ve svých odstavcích 2 až 4 stanoví:
„2.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že oznámené opatření není podporou, zaznamená [sdělí] tento nález ve formě rozhodnutí.
3.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření [že oznámené opatření nevyvolává pochybnosti, pokud jde o jeho slučitelnost] se společným trhem, pokud opatření spadá pod čl. [87] odst. 1 Smlouvy, rozhodne, že opatření je slučitelné se společným trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy byla použita.
4.   Shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření se společným trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. [88] odst. 2 Smlouvy (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).“
7
Článek 5 nařízení č. 659/1999 ve svém odstavci 1 upřesňuje, že „[p]ovažuje-li Komise informace týkající se opatření oznámeného podle článku 2, které jí poskytne dotyčný členský stát, za neúplné, požádá o všechny nezbytné dodatečné informace“.
Režimy podpor investic do znevýhodněných regionů Itálie schválené do 31. prosince 1999
8
Legislativním nařízením č. 415 o dodatečných rozpočtových zdrojích k provádění zákona č. 64 ze dne 1. března 1986 o právní úpravě mimořádného zásahu v Mezzogiorno (Rifinanziamento della legge 1 marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) ze dne 22. října 1992 (GURI č. 249, ze dne 22. října 1992, s. 3), které bylo po změně a doplnění zákonem č. 488 ze dne 19. prosince 1992 (GURI č. 299, ze dne 23. prosince 1992, s. 3, a oprava, GURI č. 301, ze dne 21. prosince 1992, s. 40) změněno na zákon, který byl sám pozměněn legislativním nařízením č. 96 ze dne 3. dubna 1993 (GURI č. 79, ze dne 5. dubna 1993, s. 5, dále jen „zákon č. 488/1992“), přijal italský zákonodárce finanční opatření, jejichž cílem bylo motivovat podniky, aby rozvíjely určité výrobní činnosti ve znevýhodněných regionech země.
9
Dne 1. března 1995 a 21. května 1997 přijala Komise dvě rozhodnutí nevznášet námitky, a to nejprve do 31. prosince 1996 a posléze do 31. prosince 1999, proti po sobě jdoucím režimům podpor založeným na zákoně č. 488/1992 a na jeho různých prováděcích předpisech (státní podpory č. 40/95 a č. N 27/A/97). Tato rozhodnutí byla předmětem stručných oznámení uveřejněných v Úředním věstníku Evropských společenství ze dne 18. července 1995, pokud jde o rozhodnutí ze dne 1. března 1995 (Úř. věst. C 184, s. 4), a ze dne 8. srpna 1997, pokud jde o rozhodnutí ze dne 21. května 1997 (Úř. věst. C 242, s. 4; dále jen „rozhodnutí z roku 1997“).
10
Prováděcí pravidla režimu podpor povoleného rozhodnutím z roku 1997 (dále jen „režim podpor 1997–1999“) byla stanovena, zaprvé, usnesením Comitato interministeriale per la programmazione economica (meziministerský výbor pro hospodářské programování) obsahujícím pokyny pro přiznávání dotací ve smyslu čl. 1 odst. 2 zákona č. 488/1992 (direttive per la concessione di agevolazioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella legge 19 dicembre 1992, n. 488, in tema di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) ze dne 27. dubna 1995 (GURI č. 142, ze dne 20. června 1995, s. 17), ve znění usnesení uvedeného výboru ze dne 18. prosince 1996 (GURI č. 70, ze dne 25. března 1997, s. 35), zadruhé, nařízením č. 527 Ministero dell’ Industria, del Commercio e dell’Artigianato (ministerstvo průmyslu, obchodu a řemeslné výroby; dále jen „MICA“), kterým se ruší nařízení obsahující prováděcí pravidla a postupy pro přiznávání a přidělování dotací ve prospěch výrobních činností v znevýhodněných regionech země (regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese) ze dne 20. října 1995 (GURI č. 292, ze dne 15. prosince 1995, s. 3), ve znění nařízení uvedeného výboru č. 319, ze dne 31. července 1997 (GURI č. 221, ze dne 22. září 1997, s. 31), jakož i, zatřetí, oběžníkem MICA č. 234363 ze dne 20. listopadu 1997 (běžný doplněk GURI č. 291, ze dne 15. prosince 1997).
11
Tato prováděcí pravidla zejména stanovila, že:
—
finanční prostředky na každý rok byly rozděleny na dvě stejné částky, z nichž každá se přidělovala prostřednictvím jednoho výběrového řízení. Na základě finančních možností v roce, k němuž se finanční prostředky vztahovaly, mohl však být způsob jejich přerozdělování pozměněn nařízením, a to především tak, že se dotčené prostředky přidělily prostřednictvím jediného výběrového řízení;
—
žádosti podané v rámci výběrového řízení byly posouzeny pověřenými bankami, které je obodovaly na základě zákonných kritérií nazvaných „indicatori“ (dále jen „ukazatele“);
—
MICA sestavilo na základě výsledků posouzení bank regionální pořadníky žádostí, ve kterých byly tyto žádosti zapsány v sestupném pořadí na základě počtu přidělených bodů, a přijímalo rozhodnutí o přidělení dotací ve prospěch zapsaných žádostí od první v pořadí až do vyčerpání prostředků určených pro dotyčné výběrové řízení;
—
způsobilé výdaje byly výdaje vzniklé ode dne následujícího po dni uzávěrky výběrového řízení předcházejícího tomu, v rámci kterého byla podána žádost o podporu, s výjimkou výdajů na inženýrské a jiné studie, jakož i výdaje na nákup a úpravu pozemků podniku, které byly způsobilé počínaje dvanáctým měsícem předcházejícím dni podání žádosti;
—
podniky, jejichž žádost o podporu sice byla zařazena do regionálního pořadníku, ale které nemohly obdržet dotace, jelikož částka finančních prostředků určených pro dotyčné výběrové řízení byla nižší než celková částka požadovaných podpor, mohly buď ještě jednou předložit stejný projekt v rámci příslušného výběrového řízení, které následovalo bezprostředně po výběrovém řízení, na jehož základě byly jejich žádosti poprvé podány, aniž by pozměnily prvky, které byly zohledněny ukazateli (mechanismus nazvaný „automatické zařazení“ žádosti), nebo se vzdát možnosti tohoto „automatického zařazení“ a opět předložit stejný projekt v rámci prvního příslušného výběrového řízení, které následovalo po výběrovém řízení, ve kterém se vzdaly uvedeného automatického zařazení, s tím, že pozmění úplně nebo částečně prvky, které byly zohledněny ukazateli, s cílem zvýšit konkurenceschopnost žádosti o podporu, aniž by se však tato úprava týkala základních prvků projektu (mechanismus nazvaný „přepracování“ žádosti). V obou případech byly pro účely způsobilosti výdajů zachovány v platnosti podmínky použitelné pro původní žádosti.
Pokyny k vnitrostátní regionální podpoře
12
Komise vydala v roce 1998 pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (Úř. věst. C 74, s. 9; Zvl. vyd. 08/01, s. 226; dále jen „pokyny“), jejichž bod 4.2 třetí pododstavec upřesňuje, že „režimy podpory musí stanovit, že před zahájením práce na projektu musí být předložena žádost o podporu“.
13
Podle bodu 6.1 prvního pododstavce pokynů „[s] výjimkou přechodných ustanovení uvedených dále v bodech 6.2 a 6.3 vyhodnotí Komise slučitelnost regionální podpory se společným trhem na základě těchto pokynů, jakmile je bude možné použít [ode dne jejich přijetí]“.
Sporné rozhodnutí a režim podpor investic do znevýhodněných regionů Itálie schválený od 1. ledna 2000 do 31. prosince 2006
14
Dne 18. listopadu 1999 oznámily italské orgány Komisi na základě čl. 88 odst. 3 ES zamýšlený režim podpor, který měl platit od 1. ledna 2000 a který byl založen na zákoně č. 488/1992. Komise tento režim zapsala pod číslem N 715/99.
15
Po výměně několika dopisů a po schůzce mezi zástupci italské vlády a Komise byl tento režim podpor italskými orgány upraven.
16
Sporným rozhodnutím přijatým dne 12. července 2000, které bylo Italské republice oznámeno dopisem SG(2000) D/105754 ze dne 2. srpna 2000, se Komise rozhodla nevznášet do 31. prosince 2006 námitky proti tomuto režimu podpor (dále jen „režim podpor 2000–2006“).
17
Sporné rozhodnutí obsahuje ustanovení, jehož konkrétním cílem je schválit opatření uvedeného režimu podpor, která zajišťují přechod od režimu podpor 1997–1999 (dále jen „přechodné ustanovení“). Toto ustanovení zní takto:
„Pouze při prvním uplatnění dotčeného režimu, tedy při prvním výběrovém řízení, které bude vyhlášeno v rámci tohoto režimu, s tím, že v každém případě musí být žádosti o podporu předloženy před zahájením prací na investičních projektech, budou výjimečně přijaty žádosti předložené v rámci posledního výběrového řízení vyhlášeného na základě [režimu podpor 1997–1999], které byly uznány způsobilými k poskytnutí podpory, která však na jejich základě nebyla poskytnuta pro nedostatek rozpočtových finančních prostředků přidělených tomuto výběrovému řízení.“
18
Na základě tohoto rozhodnutí přijalo MICA za účelem upřesnění prováděcích pravidel režimu podpor 2000–2006 nařízení o schválených maximálních opatřeních, pokud jde o dotace ve prospěch výrobních činností ve znevýhodněných regionech země uvedených v zákoně č. 488/1992 pro regiony Basilicata, Kalábrie, Kampánie, Apulie, Sardinie a Sicílie (misure massime consentite relative alle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 per le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia), ze dne 14. července 2000 (GURI č. 166, ze dne 18. července 2000, s. 9), a oběžník č. 9003, ze dne 14. července 2000 (běžný doplněk GURI č. 175, ze dne 28. července 2000).
19
Jediný článek odst. 2 první pododstavec tohoto nařízení stanoví, že podpory mohou být poskytnuty „na základě […] výdajů, které byly uznány způsobilými v rámci programů týkajících se posledního příslušného výběrového řízení, které byly přezkoumány a schváleny, ale na které nebyla poskytnuta dotace z důvodu nedostatku finančních prostředků“.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
20
V rámci režimu podpor 1997–1999 vyhlásilo MICA dne 1. prosince 1997 třetí výběrové řízení na získání podpor, v odvětví průmyslu, odpovídající prvnímu pololetí 1998 (dále jen „třetí výběrové řízení“).
21
Podniky, které měly zájem, měly předložit své žádosti o podporu do 16. března 1998. Mohly požadovat financování výdajů vynaložených ode dne následujícího po dni uzávěrky pro předložení žádostí v rámci předchozího výběrového řízení (druhé výběrové řízení), tedy od 1. ledna 1997.
22
Dne 9. února 1998 předložila Nuova Agricast žádost o podporu v rámci třetího výběrového řízení. Tato žádost, která byla posouzena jako způsobilá, byla zapsána do pořadníku žádostí pro region Apulie rozhodnutím MICA ze dne 14. srpna 1998. Nicméně vzhledem k pořadí uvedené žádosti nezískala Nuova Agricast požadovanou podporu z důvodu nedostatku finančních prostředků.
23
Mezitím bylo vyhlášeno čtvrté výběrové řízení na získání podpor v odvětví průmyslu odpovídající druhému pololetí 1998 (dále jen „čtvrté výběrové řízení“).
24
Dne 16. září 1998 se Nuova Agricast vzdala automatického zařazení své žádosti do pořadníku vztahujícího se ke čtvrtému výběrovému řízení, aby mohla znovu předložit přepracovanou žádost v rámci prvního příslušného výběrového řízení následujícího po tomto výběrovém řízení.
25
Italské orgány ale žádné příslušné výběrové řízení do 31. prosince 1999, data uplynutí platnosti režimu podpor 1997–1999, nevyhlásily.
26
Dne 14. července 2000, tedy po vstupu v platnost režimu podpor 2000–2006, vyhlásily italské orgány osmé výběrové řízení na získání podpor v odvětví průmyslu (dále jen „osmé výběrové řízení“).
27
Vzhledem k podmínkám, které platily v rámci režimu podpor 2000–2006, byla přepracovaná žádost Nuova Agricast, na kterou se nemohlo vztahovat přechodné ustanovení uvedené ve sporném rozhodnutí, posouzena jako nepřípustná, a nebyla zapsána do pořadníku vztahujícího se k osmému výběrovému řízení.
28
Nuova Agricast společně s jinými italskými podniky, které se nacházely ve stejné situaci, tedy podala první žalobu k Soudu prvního stupně Evropských společenství, kterou se domáhala zrušení sporného rozhodnutí. Usnesením ze dne 15. června 2005, Nuova Agricast a další v. Komise (T-98/04, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí), odmítl Soud tuto žalobu jako nepřípustnou na základě toho, že byla podána po uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené v čl. 230 pátém pododstavci ES.
29
Dne 21. září 2005 podala Nuova Agricast druhou žalobu k Soudu, zapsanou pod číslem T-362/05, kterou se domáhá toho, aby byla Komisi uložena náhrada škody, kterou údajně utrpěla z důvodu přijetí sporného rozhodnutí. Toto řízení v současné době probíhá.
30
Nuova Agricast dále podala žalobu k Tribunale ordinario di Roma (obecný soud v Římě), kterou se domáhá toho, aby Ministero delle Attività Produttive, které převzalo pravomoci MICA, byla uložena náhrada škody, kterou údajně utrpěla na základě toho, že nezískala požadovanou podporu.
31
V rámci tohoto řízení Nuova Agricast zejména tvrdila, že během jednání s Komisí, jejichž účelem bylo dosáhnout obnovení režimu podpor po 31. prosinci 1999, italský stát nechránil správným způsobem práva nabytá podniky, které se stejně jako ona vzdaly automatického zařazení do pořadníku vztahujícího se ke čtvrtému výběrovému řízení – které, jak se ukázalo, bylo posledním výběrovým řízením v odvětví průmyslu před uplynutím platnosti režimu podpor 1997–1999 – s úmyslem předložit přepracované žádosti v rámci prvního příslušného výběrového řízení následujícího po tomto výběrovém řízení. Italský stát totiž uvedl Komisi v omyl tím, že ji neinformoval, že tyto podniky byly rovněž nositeli nabytých práv, a porušil tak legitimní očekávání, které měly uvedené podniky, pokud jde o možnost předložit přepracovanou žádost.
32
Předkládající soud má za to, že Nuova Agricast měla „relevantní právní zájem“ na zařazení své přepracované žádosti do pořadníku vztahujícího se k prvnímu příslušnému výběrovému řízení následujícímu po výběrovém řízení, v rámci kterého se vzdala automatického zařazení své původní žádosti.
33
Legitimní očekávání Nuova Agricast bylo tedy definitivně porušeno sporným rozhodnutím, jelikož toto rozhodnutí změnilo režim podpor 2000–2006 oproti režimu podpor 1997–1999 tím, že stanovilo, že způsobilými jsou pouze výdaje na provádění dotovaných projektů vynaložené po předložení žádosti o podporu (zásada nezbytnosti podpory), přičemž ale umožnilo výjimečně a po přechodnou dobu výjimku z této zásady výhradně ve prospěch žádostí, které nebyly uspokojeny v rámci posledního výběrového řízení vyhlášeného na základě režimu podpor 1997–1999.
34
Předkládající soud uvádí, že pro účely rozhodnutí o žalobě na náhradu škody podané Nuova Agricast mu přísluší ověřit, zda existuje příčinná souvislost mezi pochybeními, která jsou vytýkána italskému státu, a údajnou škodou.
35
V rozsahu, v němž se sporné rozhodnutí – které představuje podle předkládajícího soudu skutečnost vedoucí ke vzniku škody („eventum damni“) – včleňuje mezi skutečné jednání vytýkané italskému státu, které sestává z neinformování nebo nepřesného informování Komise, a vznik škody dovolávané společností Nuova Agricast, má předkládající soud za to, že za účelem stanovení příčinné souvislosti mezi tímto jednáním a touto škodou musí určit, zda by se uvedené škodě dalo zabránit, kdyby italský stát jednal jinak, a za tím účelem určit, zda by Komise přijala jiné přechodné ustanovení, kdyby byla „přesně a úplně informována o právní situaci podniků, které měly zájem získat dotace na základě zákona č. 488/1992“.
36
Podle předkládajícího soudu důkaz o tom, že by s jistotou nastal odlišný výsledek, který by byl pro Nuova Agricast příznivý, vyžaduje, aby byla zjištěna neplatnost přechodného ustanovení obsaženého ve sporném rozhodnutí, jelikož toto ustanovení je v rozporu s pravidly a zásadami právního řádu Společenství.
37
Předkládající soud se zaprvé ptá, zda by přechodné ustanovení vzhledem k tomu, že ho nemohou využít podniky v situaci, ve které se nachází Nuova Agricast, nemělo být považováno za neplatné, jelikož porušuje zásadu rovného zacházení.
38
Tento soud má totiž za to, že po uplynutí platnosti povolení režimu podpor 1997–1999 existovaly tři kategorie podniků:
—
podniky, jako je Nuova Agricast, jejichž žádost o podporu byla zařazena do pořadníku vztahujícího se ke třetímu výběrovému řízení, které neobdržely požadovanou podporu v rámci tohoto výběrového řízení z důvodu nedostatku disponibilních finančních prostředků a které se pak vzdaly automatického zařazení do pořadníku vztahujícího se ke čtvrtému výběrovému řízení s úmyslem předložit přepracovanou žádost v rámci prvního příslušného výběrového řízení následujícího po tomto výběrovém řízení (dále jen „podniky první kategorie“);
—
podniky, jejichž žádost byla zařazena do pořadníku vztahujícího se ke čtvrtému výběrovému řízení, které neobdržely požadovanou podporu z důvodu nedostatku disponibilních finančních prostředků (dále jen „podniky druhé kategorie“);
—
podniky, které dosud nepředložily žádost o podporu, ačkoli uskutečňování jejich investičního projektu již bylo zahájeno (dále jen „podniky třetí kategorie“).
39
Má přitom jednak za to, že podniky první a třetí kategorie, kterým bylo stejným způsobem zabráněno, aby mohly využívat přechodného ustanovení, nebyly ve stejné situaci, a nemělo se s nimi tedy zacházet stejně. A dále má za to, že podniky první a druhé kategorie byly v podobné právní situaci, takže podniky první kategorie měly využívat přechodného ustanovení stejně tak jako podniky kategorie druhé.
40
Předkládající soud se zadruhé ptá, zda by přechodné ustanovení nemělo být považováno za neplatné, jelikož porušuje povinnost uvést odůvodnění aktů orgánů Společenství uvedenou v článku 253 ES.
41
Tribunale ordinario di Roma se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je [sporné] rozhodnutí platné, co se týče pouze přechodného ustanovení, které stanoví výjimečně odchylku ze zásady ‚nezbytnosti podpory‘ – při prvním uplatnění dotčeného režimu – pouze ve prospěch žádostí ‚předložených v rámci posledního výběrového řízení vyhlášeného na základě předchozího režimu, schváleného Komisí do 31. prosince 1999, které byly uznány způsobilými k poskytnutí podpory, která však na jejich základě nebyla poskytnuta pro nedostatek rozpočtových finančních prostředků přidělených tomuto výběrovému řízení‘[…], což mělo za následek neodůvodněné opomenutí – v rozporu se zásadou rovného zacházení a povinností uvést odůvodnění podle článku 253 Smlouvy – žádostí, které nebyly uspokojeny z důvodu nedostatku disponibilních finančních prostředků a které čekaly na to, že budou automaticky zařazeny do bezprostředně následujícího výběrového řízení nebo přepracovány v rámci prvního ‚příslušného‘ výběrového řízení vyhlášeného podle nového režimu?“
K předběžné otázce
Úvodní poznámka
42
Nejprve je třeba uvést, že jak vyplývá z jeho otázky, předkládající soud považoval za nutné obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o přezkum platnosti sporného rozhodnutí pouze s ohledem na zásadu rovného zacházení a povinnost uvést odůvodnění.
43
Podle ustálené judikatury je řízení upravené v článku 234 ES založeno na jasné dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, takže je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (viz rozsudky ze dne 15. prosince 1995, Bosman, C-415/93, Recueil, s. I-4921, bod 59; ze dne 11. ledna 2007, ITC, C-208/05, Sb. rozh. s. I-181, bod 48, jakož i ze dne 26. června 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a další, C-305/05, Sb. rozh. s. I-5305, bod 18).
44
Za těchto podmínek, i když Nuova Agricast v původním řízení vznesla další důvody pro neplatnost sporného rozhodnutí, není namístě rozšířit přezkum jeho platnosti s ohledem na tyto další důvody neplatnosti, neuvedené předkládajícím soudem (viz, obdobně, výše uvedený rozsudek Ordre des barreaux francophones et germanophone a další, body 17 až 19).
K přípustnosti
45
Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že souvislost, kterou zdůrazňuje předkládající soud, mezi případnou odpovědností italského státu a platností sporného rozhodnutí nebyla prokázána, předběžná otázka nesouvisí se sporem v původním řízení.
46
Jednak je totiž možné, že italský stát porušil zásadu rovného zacházení při oznámení režimu podpor 2000–2006, aniž mohla být zjištěna jakákoliv vada ve sporném rozhodnutí, kterým Komise rozhodla o režimu navrhovaném oznamujícím členským státem. Krom toho neexistuje žádná souvislost mezi odpovědností italského státu a případnou neplatností rozhodnutí z důvodu takové čistě formální vady, jakou je opomenutí uvést odůvodnění.
47
V tomto ohledu, jak je uvedeno v bodě 35 tohoto rozsudku, má předkládající soud za to, že sporné rozhodnutí je skutečností vedoucí ke vzniku škody a že se včleňuje mezi skutečné jednání vytýkané italskému státu společností Nuova Agricast a vznik škody dovolávané posledně uvedenou společností. Kdyby tedy sporné rozhodnutí bylo prohlášeno neplatným z důvodu porušení zásady rovného zacházení nebo z důvodu neuvedení odůvodnění, mohl by takový závěr mít vliv na posouzení předkládajícího soudu při rozhodování o žalobě na náhradu škody podané Nuova Agricast.
48
Předběžná otázka je tedy přípustná v plném rozsahu.
K platnosti sporného rozhodnutí s ohledem na zásadu rovného zacházení
49
Komise zaprvé tvrdí, že sporné rozhodnutí nemůže porušovat zásadu rovného zacházení, jelikož přechodné ustanovení, které se v něm nachází, je výsledkem svobodné volby učiněné italskými orgány.
50
V tomto ohledu z obecné systematiky Smlouvy vyplývá, že řízení podle článku 88 ES nesmí nikdy vést k výsledku, který je v rozporu se zvláštními ustanoveními Smlouvy (viz, zejména, rozsudky ze dne 3. května 2001, Portugalsko v. Komise, C-204/97, Recueil, s. I-3175, bod 41, a ze dne 12. prosince 2002, Francie v. Komise, C-456/00, Recueil, s. I-11949, bod 30). Komise tedy nemůže prohlásit za slučitelnou se společným trhem státní podporu, která některými ze svých podmínek porušuje jiná ustanovení Smlouvy (viz rozsudek ze dne 19. září 2002, Španělsko v. Komise, C-113/00, Recueil, s. I-7601, bod 78 a citovaná judikatura).
51
Stejně tak státní podpora, která některými ze svých podmínek porušuje takové obecné zásady práva Společenství, jako je zásada rovného zacházení, nemůže být Komisí prohlášena za slučitelnou se společným trhem.
52
Argument Komise shrnutý v bodě 49 tohoto rozsudku je tedy třeba odmítnout.
53
Zadruhé Komise tvrdí, že ji italské orgány neseznámily se zvláštním případem podniků první kategorie, takže jí nelze vytýkat, že nezohlednila zvláštní situaci těchto podniků, a nelze se tedy ani dovolávat jakékoliv vady sporného rozhodnutí založené na tomto důvodu.
54
V tomto ohledu musí být podle ustálené judikatury legalita rozhodnutí ve věci státních podpor posuzována v závislosti na informacích, které mohla mít Komise k dispozici v okamžiku, kdy jej přijala (viz zejména rozsudky ze dne 10. července 1986, Belgie v. Komise, 234/84, Recueil, s. 2263, bod 16, ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C-74/00 P a C-75/00 P, Recueil, s. I-7869, bod 168, a ze dne 14. září 2004, Španělsko v. Komise, C-276/02, Sb. rozh. s. I-8091, bod 31).
55
I  když byla tato judikatura do současné doby použita pouze v případě žaloby směřující proti rozhodnutí přijatému Komisí v rámci řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, je a fortifori relevantní, jde-li o platnost takového rozhodnutí nevznášet námitky proti podpoře nebo režimu podpor, jakým je sporné rozhodnutí.
56
Co se týče konkrétněji této posledně uvedené kategorie rozhodnutí, uvedená judikatura se jeví jako odůvodněná s ohledem na systematiku řízení o přezkumu státních podpor zavedenou Smlouvou.
57
V rámci řízení o přezkumu státních podpor je třeba odlišit jednak fázi předběžného přezkoumání podpor zavedenou čl. 88 odst. 3 ES a upravenou články 4 a 5 nařízení č. 659/1999, jejímž účelem je pouze umožnit Komisi, aby si učinila předběžný názor ohledně částečné či celkové slučitelnosti dotčené podpory, a jednak vyšetřovací fázi podle čl. 88 odst. 2 ES, upravenou články 6 a 7 uvedeného nařízení, která má Komisi umožnit, aby získala úplné informace o veškerých skutečnostech daného případu (rozsudky ze dne 19. května 1993, Cook v. Komise, C-198/91, Recueil, s. I-2487, bod 22; ze dne 15. června 1993, Matra v. Komise, C-225/91, Recueil, s. I-3203, bod 16; ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France, C-367/95 P, Recueil, s. I-1719, bod 38, jakož i ze dne 29. listopadu 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall a další v. Komise, C-176/06 P, Sb. rozh. s. I-170, bod 20).
58
Komise se může při přijetí rozhodnutí ve prospěch podpory omezit na fázi předběžného přezkoumání stanovenou v čl. 88 odst. 3 ES, pokud je schopna nabýt na základě prvního přezkoumání přesvědčení, že dotyčný projekt je slučitelný se Smlouvou.
59
Pouze v případě, kdy toto první přezkoumání vede Komisi k opačnému přesvědčení nebo kdy jí neumožní překonat veškeré obtíže, jež vyvstaly při posuzování slučitelnosti této podpory se společným trhem, je Komise povinna vyžádat si veškerá nezbytná stanoviska, a zahájit za tímto účelem řízení podle čl. 88 odst. 2 ES (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 20. března 1984, Německo v. Komise, 84/82, Recueil, s. 1451, bod 13, výše uvedené rozsudky Cook v. Komise, bod 29, Matra v. Komise, bod 33, Komise v. Sytraval a Brink’s France, bod 39, jakož i Portugalsko v. Komise, bod 33).
60
Kdyby přitom měla být platnost rozhodnutí nevznášet námitky proti podpoře nebo režimu podpor posuzována v závislosti na informacích, které Komise nemohla mít k dispozici během fáze předběžného přezkoumání, podněcovalo by to Komisi k tomu, aby zahajovala systematicky vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES a vyzývala zúčastněné strany, aby předložily svá vyjádření tak, aby se vyhnula tomu, že informace, které nemohla mít k dispozici, povedou ke zrušení jejího rozhodnutí o schválení dotyčné podpory nebo režimu podpor. Jak zdůraznil generální advokát v bodě 71 svého stanoviska, narušilo by se tak rozdělení přezkumu státních podpor na dvě odlišné fáze, z nichž druhá není vždy nutná, přestože jde o rozdělení, které tvůrci Smlouvy zamýšleli a zákonodárce Společenství potvrdil v nařízení č. 659/1999.
61
V tomto ohledu ve věci v původním řízení sporné rozhodnutí ve své části nazvané „Právní základ“ poukazuje na prováděcí ustanovení zákona č. 488/1992, která upřesnila prováděcí pravidla režimu podpor 1997–1999, shrnutá v bodech 10 a 11 tohoto rozsudku, včetně volby mezi automatickým zařazením původní žádosti nebo předložením přepracované žádosti, jež byla nabídnuta podnikům, které se nestaly příjemci podpory z důvodu nedostatku finančních prostředků přidělených pro dané výběrové řízení.
62
I  když tedy italské orgány na základě vlastního podnětu neinformovaly služby Komise specificky a úplně o příslušné právní situaci podniků, které si přály získat dotace na základě zákona č. 488/1992, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, Komise měla vědět jak o existenci podniků první kategorie, tak i o existenci podniků druhé kategorie.
63
Vzhledem k předcházejícímu závěru se žádost Nuova Agricast, aby Komise předložila některé dopisy vyměněné při jejích jednáních s italskými orgány před přijetím sporného rozhodnutí za účelem ověření, zda uvedené orgány informovaly Komisi o existenci podniků první kategorie, nebo nikoli, jeví jako bezpředmětná.
64
Za těchto podmínek je třeba zatřetí posoudit, zda Komise tím, že nevznesla námitky proti režimu podpor, podle kterého mohly využít přechodného ustanovení pouze podniky druhé kategorie, neporušila zásadu rovného zacházení.
65
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že jedinými podniky, které mohly využít přechodného ustanovení, byly podniky druhé kategorie, které nezahájily práce na svém investičním projektu před předložením své žádosti o podporu v rámci čtvrtého výběrového řízení.
66
Dodržování zásady rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (viz zejména rozsudek ze dne 26. října 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, Sb. rozh. s. I-10211, bod 72 a citovaná judikatura).
67
Je však nutno konstatovat, že ve věci v původním řízení nebyly podniky první a druhé kategorie ve srovnatelné situaci s ohledem na požadavek nezbytnosti státních podpor, vyjádřený zejména v bodě 4.2 třetím pododstavci pokynů.
68
Jak vyplývá z rozsudku ze dne 17. září 1980, Philip Morris Holland v. Komise (730/79, Recueil, s. 2671, bod 17), podpora, která má za následek zlepšení finanční situace podniku, který je jejím příjemcem, aniž by byla nezbytná k dosažení cílů stanovených v čl. 87 odst. 3 ES, nemůže být považována za slučitelnou se společným trhem (viz rovněž v tomto smyslu rozsudky ze dne 24. února 1987, Deufil v. Komise, 310/85, Recueil, s. 901, bod 18, a ze dne 5. října 1994, Německo v. Komise, C-400/92, Recueil, s. I-4701, body 12, 20 a 21).
69
Závěr o neexistenci nezbytnosti podpory může zejména vyplývat ze skutečnosti, že dotovaný projekt byl již podnikem, který si přeje získat podporu, zahájen nebo dokonce dokončen před tím, než byla žádost o podporu předána příslušným orgánům, což vylučuje, aby dotyčná podpora mohla hrát podnětnou roli.
70
V době platnosti režimu podpor 1997–1999 měly podniky druhé kategorie neomezené právo, aby jejich žádost byla automaticky zařazena, bez jakékoliv změny, do pořadníku vztahujícího se k příslušnému výběrovému řízení bezprostředně následujícímu po výběrovém řízení, v jehož rámci byla původně předložena, aniž by od nich byl vyžadován jakýkoli úkon v tomto směru.
71
Naopak podniky první kategorie musely předložit žádost v rámci prvního příslušného výběrového řízení následujícího po výběrovém řízení, v rámci kterého se vzdaly automatického zařazení své původní žádosti. Jednalo se krom toho o přepracovanou žádost.
72
Jak tvrdí Nuova Agricast, jak původní žádost, tak i přepracovaná žádost směřovaly zajisté k získání financování stejného projektu a přepracování se nemohlo týkat základních prvků uvedeného projektu, ale pouze prvků, které byly zohledněny ukazateli, které sloužily ke stanovení pořadí žádosti v pořadníku vztahujícímu se k výběrovému řízení, v rámci kterého byla předložena.
73
Ukazatele nicméně samy o sobě představovaly podstatné prvky žádosti. Týkaly se totiž zejména podílu vlastních finančních prostředků investovaných dotyčným podnikem do projektu ve vztahu k celkové investici, počtu pracovních míst vytvořených projektem ve vztahu k celkové investici, jakož i poměru mezi částkou požadované dotace a maximální dotací, která mohla být poskytnuta.
74
Ostatně samotná skutečnost, že změna prvků, které byly zohledněny ukazateli, zvyšuje pravděpodobnost skutečného poskytnutí požadované podpory, stačí k prokázání toho, že výsledkem přepracování je ve skutečnosti předložení žádosti, která se od původní žádosti liší.
75
Navíc v rozsahu, v němž bylo cílem přepracování zlepšit prostřednictvím změny prvků, které byly zohledněny ukazateli, zařazení přepracované žádosti tak, aby měla výhodné postavení při rozdělování finančních prostředků přidělených pro dotyčné výběrové řízení podle sestupného pořadí, rozšíření využití přechodného ustanovení na podniky první kategorie by mělo za následek, že projekty těchto podniků by měly lepší vyhlídky získat požadovanou podporu než projekty podniků, které se zúčastnily poprvé, u kterých nebylo důvodu k pochybnostem o nezbytnosti podpory.
76
K takovému následku naopak nemohlo dojít při automatickém zařazení žádostí, které již byly předloženy v rámci čtvrtého výběrového řízení podniky druhé kategorie, do pořadníku vztahujícího se k osmému výběrovému řízení, jelikož vzhledem k tomu, že změny těchto žádostí nebyly vůbec možné, ukazatele zůstaly nezměněny.
77
Ve světle těchto úvah je třeba konstatovat, že podniky první a druhé kategorie nebyly ve srovnatelné situaci.
78
Nejeví se tedy, že by Komise tím, že schválila režim podpor 2000–2006, včetně přechodného ustanovení, porušila zásadu rovného zacházení.
K platnosti sporného rozhodnutí s ohledem na povinnost uvést odůvodnění
79
Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 253 ES přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz zejména výše uvedený rozsudek Komise v. Sytraval a Brink’s France, bod 63; rozsudky ze dne 23. února 2006, Atzeni a další, C-346/03 a C-529/03, Sb. rozh. s. I-1875, bod 73, jakož i ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C-266/05 P, Sb. rozh. s. I-1233, bod 80).
80
Jak zdůrazňuje předkládající soud, nic nesvědčí o tom, že by se ve sporném rozhodnutí nacházelo kritérium, které by rozlišovalo mezi různými kategoriemi podniků, které předložily žádost o podporu v rámci režimu podpor 1997–1999 a uplatňovaly právní zájem na tom, aby byla jejich žádost zapsána do pořadníku vztahujícího se k následujícímu výběrovému řízení.
81
Povinnost uvést odůvodnění se nicméně omezuje v zásadě na důvody, na základě kterých daná kategorie hospodářských subjektů využívá daného opatření, ale neznamená, že je nutné odůvodňovat vyloučení všech ostatních hospodářských subjektů, které se nenacházejí ve srovnatelné situaci. Vzhledem k tomu, že počet kategorií vyloučených z možnosti využít opatření je potenciálně neomezen, totiž nelze po orgánech Společenství požadovat, aby uváděly zvláštní odůvodnění pro každou z nich.
82
Naproti tomu, pokud se subjekty, na které se akt vztahuje, a jiné hospodářské subjekty, které akt vylučuje, nacházejí ve srovnatelné situaci, má orgán Společenství, který je tvůrcem aktu, povinnost v rámci zvláštního odůvodnění vylíčit, čím je takto zavedené rozdílné zacházení objektivně odůvodněno.
83
Co se týče přechodného ustanovení, sled úvah, na jehož základě Komise schválila přechodný režim ve prospěch podniků druhé kategorie, vyplývá právně dostačujícím způsobem z celkové souvislosti sporného rozhodnutí, jakož i ze všech právních pravidel upravujících dotčenou oblast.
84
Přechodné ustanovení totiž implicitně vychází z možnosti, přiznané podnikům v rámci režimu podpor 1997–1999, automatického zařazení jejich žádosti o podporu do pořadníku vztahujícího se k příslušnému výběrovému řízení bezprostředně následujícímu po výběrovém řízení, v rámci kterého byla předtím předložena. Vnitrostátní právní úprava, která stanovila tuto možnost, byla přitom kromě toho, že je výslovně uvedena v části sporného rozhodnutí nazvané „Právní základ“, známá všem subjektům, které měly zájem získat podporu.
85
V kontextu sporného rozhodnutí tak znění přechodného ustanovení postačuje k pochopení toho, že italský stát zamýšlel zajistit ve prospěch podniků, které se zúčastnily posledního výběrového řízení vyhlášeného v rámci režimu podpor 1997–1999, přechod mezi tímto režimem podpor a režimem podpor 2000–2006 a že Komise považovala toto opatření za slučitelné se společným trhem.
86
Jak bylo uvedeno v bodech 67 až 77 tohoto rozsudku, podniky první a druhé kategorie se naproti tomu nenacházely ve srovnatelné situaci. I když tedy Komise neuvedla důvody, na základě kterých se možnost využít přechodného ustanovení nevztahovala na podniky první kategorie, nejednalo se proto z její strany o nesplnění povinnosti uvést odůvodnění.
87
Je tedy třeba odpovědět, že přezkum položené otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost sporného rozhodnutí.
K nákladům řízení
88
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Přezkum položené otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost rozhodnutí Komise ze dne 12. července 2000 nevznášet do 31. prosince 2006 námitky proti režimu podpor investic do znevýhodněných regionů Itálie (státní podpora č. N 715/99 – Itálie).
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.