62003CC0441_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning och yrkanden
1. Kommissionen har i förevarande mål om fördragsbrott kritiserat Nederländerna för att det inte har införlivat olika bestämmelser i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat fågelskyddsdirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(3) (nedan kallat livsmiljödirektivet).
2. Efter det att kommissionen i sin replik har återkallat en punkt i sin talan, har den nu yrkat att domstolen skall
”– fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs enligt artikel 18.1 i direktiv 79/409/EEG för att senast den 25 april 1981 uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv, och har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs enligt artikel 23.1 i direktiv 92/43/EEG för att senast den 5 juni 1994 uppfylla sina skyldigheter enligt sistnämnda direktiv, genom att inte sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att
– före den 25 april 1981 uppfylla de skyldigheter som det har enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana föreskrifter, och
– före den 20 juni 1994 uppfylla de skyldigheter som det har enligt artikel 6.1 jämförd med artiklarna 2.2 och 1 a, e och i, artikel 6.2–6.4, samt artiklarna 7, 11 och 15 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana föreskrifter,
– fastställa att artikel 13.4 i naturskyddslagen (Natuurbeschermingswet) strider mot artikel 6.4 i direktiv 92/43/EEG,
– förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna”.
3. Konungariket Nederländerna har yrkat att talan delvis skall ogillas.
4. Den nederländska regeringen har medgett att den inte i tillräcklig grad har införlivat de bestämmelser som kommissionen har pekat på, men har bestritt att skyldigheten att införliva enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet har den omfattning som kommissionen har hävdat.
II – Tillämpliga bestämmelser
5. På grund av att bifall till talan i hög grad har medgetts, är nu endast artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet av intresse. Dessa bestämmelser har följande lydelse:
”3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
III – Bedömning
6. Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Nederländerna har åsidosatt sin skyldighet att införliva de nämnda bestämmelserna i fågelskyddsdirektivet respektive livsmiljödirektivet inom föreskrivna frister. Kommissionens yrkande är dock oklart vad gäller frågan när fristerna för införlivande löpte ut. Kommissionen har nämnt två datum för fågelskyddsdirektivet, nämligen den 6 och den 25 april 1981, och tre datum för livsmiljödirektivet, nämligen den 5, den 10 och den 20 juni 1994. Frågan vilket datum som är korrekt kan emellertid lämnas därhän, eftersom fristen för införlivande i vart fall hade löpt ut redan långt före det att det administrativa förfarandet i förevarande ärende inleddes.(4)
7. I de delar som den nederländska regeringen därvid har medgett kritiken, skall talan mot Konungariket Nederländerna bifallas i enlighet med yrkandena.
8. Detta gäller i princip också artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, eftersom den nederländska regeringen även vad gäller den bestämmelsen har medgett ett otillräckligt införlivande av artikeln. Vad gäller nämnda bestämmelse tvistar parterna dock fortfarande om räckvidden av den däri angivna skyldigheten. Domstolen måste avgöra denna tvist, i syfte att parterna skall få klarhet i vilka åtgärder enligt artikel 228.1 i fördraget som måste vidtas för att följa domen.
9. Kommissionen har i detta avseende uppfattningen att kraven i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet måste tas hänsyn till genom en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3. Enligt dess mening förutsätter en bedömning av alternativ enligt artikel 6.4 att det föreligger uppgifter om huruvida alternativen i sin tur påverkar det aktuella området. Alternativen måste således beaktas redan inom ramen för konsekvensbedömningen.(5) Inom ramen för konsekvensbedömningen måste också hänsyn tas till om prioriterade arter eller livsmiljöer kan påverkas,(6) även om kriteriet avseende prioritet anges först i artikel 6.4.
10. Den nederländska regeringen anser dock inte att det finns någon grund i direktivet för denna uppfattning, och att den även strider mot kommissionens här relevanta riktlinjer.(7) Av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet framgår att planer och projekt skall bedömas i flera led. Till bedömningen enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet kommer man således endast när en rad förutsättningar är uppfyllda, och i synnerhet måste konsekvensbedömningen dessförinnan ha lett till slutsatsen att planen eller projektet kan påverka det berörda området i sig. Om konsekvensbedömningen däremot leder till slutsatsen att området i sig inte kommer att påverkas, så finns heller inte något behov av en bedömning enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
11. Såsom domstolen redan fastställt föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte att bedömningen skall gå till på något specifikt sätt.(8) Ur de flesta språkversionerna, men även ur skäl 10 i den tyska språkversionen, kan dock utläsas att bedömningen skall vara lämplig.(9) Med hänsyn till övriga språkversioner, exempelvis på engelska ”appropriate”, på franska ”appropriée”, på spanska ”adecuada”, på portugisiska ”adequada”, på italienska ”opportuna” samt på nederländska ”passend”, bör detta begrepp också ges innebörden saklig eller ändamålsenlig.
12. En konsekvensbedömning är således inte någon rent formell förfarandehandling, utan måste ske i enlighet med bedömningens syften. Bedömningen syftar till att fastställa om planen eller projektet står i överensstämmelse med den fastställda målsättningen att bevara området. I enlighet därmed förutsätter en sådan bedömning således att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka målet att bevara ett område identifieras med hjälp av bästa vetenskapliga kunnande på området.(10)
13. Bedömningen har därför utformats på ett mycket brett sätt. Särskilt skall, såsom kommissionen har anfört, prioriterade arter och livsmiljöer beaktas. Detta framgår dock inte av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, utan av direktivet i stort och särskilt av målsättningen att bevara områden. Genom denna målsättning skall prioriterade livsmiljöer och arter tillmätas särskild betydelse, eftersom gemenskapen och alla medlemsstater i detta avseende har ett särskilt ansvar i enlighet med artikel 1 d och 1 h samt enligt första meningen skäl 11.(11)
14. Den andra punkt enligt artikel 6.4 som enligt kommissionens uppfattning skall tas hänsyn till redan inom ramen för artikel 6.3 i livsmiljödirektivet utgörs av bedömningen av alternativ. Kommissionen har med rätta påpekat att man endast kan bedöma alternativ när man känner till inte bara hur den ursprungliga planen eller det ursprungliga projektet kan påverka skyddsområdet, utan även hur alternativen kan påverka det. I detta sammanhang har dock kommissionen förväxlat tillämpningen av kriterierna i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, vid bedömningar av alternativ enligt artikel 6.4 med genomförandet av de bedömningar som skall göras enligt artikel 6.3.
15. Om en bedömning av alternativ måste genomföras, skall dessa alternativ, med avseende på hur skyddsområdet påverkas av dem, bedömas enligt samma vetenskapliga standard som den ursprungliga planen eller det ursprungliga projektet. Endast vid en jämförbar bedömning av påverkan kan alternativen över huvud taget jämföras med varandra. I praktiken sammanfaller ofta båda bedömningsfaserna inom ramen för ett tillståndsförfarande, så snart det kan skönjas att en plan eller ett projekt i dess ursprungliga form kommer att påverka ett område i sig. Det skulle inte vara effektivt att först på ett fullständigt sätt fastställa vilken påverkan en plan eller ett projekt har, och endast därefter genomföra andra bedömningar avseende huruvida alternativ finns och vilken påverkan de skulle ha.
16. Ur rättslig synvinkel skall man dock strikt skilja mellan bedömningarna enligt artikel 6.3 respektive enligt 6.4. Artikel 6.4 tillämpas först när det efter bedömningen enligt artikel 6.3 inte kan uteslutas att planen eller projektet kommer att ha en skadlig inverkan på det område som berörs.(12) En skyldighet att göra en bedömning av alternativ föreligger följaktligen först när planen eller projektet i en sådan situation trots det skall genomföras på grund av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. Om man däremot väljer att inte genomföra projektet, så saknas behov av en bedömning av alternativ när konsekvensbedömningen har givit ett negativt resultat. Den nederländska regeringen har följaktligen med rätta tolkat artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet som utgörande ett system för bedömning av planer och projekt i flera led.(13) Mot denna bakgrund är det inte nödvändigt att ta hänsyn till kriterier enligt artikel 6.4 redan vad gäller införlivandet av artikel 6.3. Tillämpningen av artikel 6.4 kan däremot kräva bedömningar som motsvarar en bedömning enligt artikel 6.3.
17. För fullständighetens skull skall det påpekas att det även finns alternativ som inte förändrar planen eller projektet på sådant vis som avses med begreppet alternativ plan eller alternativt projekt, utan som endast avser själva genomförandet av planen eller projektet. Vad gäller påverkan på ett skyddsområde kan det exempelvis tänkas att störande verksamhet genomförs vid tidpunkter då den störande inverkan är som minst. Sådana genomförandealternativ kan utgöra del av de punkter av planen eller projektet som måste undersökas redan inom ramen för bedömningen enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. De behöriga myndigheterna måste i samband med tillståndsbeslutet ta hänsyn till sådana resultat av bedömningen enligt artikel 6.3 andra meningen, även när området i sig inte påverkas. Denna skyldighet kan nämligen bidra till en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse i den mening som avses med de mål med livsmiljödirektivet som anges i artikel 2.2 och artikel 3.1. Artikel 6.4 avser emellertid inte sådana genomförandealternativ, utan alternativa planer och projekt.
18. Talan skall således ogillas på denna punkt.
IV – III –	Rättegångskostnader
19. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen vunnit fullt bifall på grundval av sex grunder för dess talan och delvis bifall på grundval av ytterligare en grund, saknar det betydelse för frågan om rättegångskostnaderna att kommissionen har återkallat en grund för sin talan i sin replik och delvis har tappat målet vad gäller en annan grund. Nederländerna skall således förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
V – Förslag till avgörande
20. Jag föreslår att domstolen skall besvara frågan på följande sätt:
1. Konungariket Nederländerna har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs enligt artikel 18.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, eftersom det inte inom den föreskrivna fristen har satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att det skall kunna uppfylla de skyldigheter som det har enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 79/409.
2. Konungariket Nederländerna har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs enligt artikel 23.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, eftersom det inte inom den föreskrivna fristen har satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att det skall kunna uppfylla de skyldigheter som det har enligt artikel 6.1 jämförd med artiklarna 2.2, 1 a, e och i, artikel 6.2–6.4, samt artiklarna 7, 11 och 15 i direktiv 92/43.
3. Artikel 13.4 i Natuurbeschermingswet strider mot artikel 6.4 i direktiv 92/43.
4. Talan ogillas i övrigt.
5. Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(3)
–	EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(4)
–	Det är svårt att exakt fastställa när fristen för införlivande av de båda direktiven löpte ut. Enligt den då gällande artikel 191.2 i EEG-fördraget (nu artikel 254 EG i ändrad lydelse) beror detta på vilken dag medlemsstaterna underrättades. För fågelskyddsdirektivet var detta datum enligt CELEX och dom av den 13 oktober 1987 i mål 236/85, kommissionen mot Nederländerna [!] (REG 1987, s. 3989), punkt 2, den 6 april 1981. För livsmiljödirektivet anges i CELEX den 10 juni 1994, medan domstolen i domar av den 26 juni 1997 i mål C-329/96, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I-3749), punkt 2, och av den 11 december 1997 i mål C-83/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-7191), punkt 2, använt sig av datumet den 5 juni 1994.
(5)
–	Till stöd för denna uppfattning har kommissionen även hänvisat till punkt 5.3.1 (s. 43 i den svenska språkversionen) i dess riktlinjer ”Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden, bestämmelserna i artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG” (Luxemburg 2000), enligt vilken alternativa lösningar i regel skall ha tagits fram ”redan vid den bedömning som gjorts enligt artikel 6.3”.
(6)
–	Kommissionen har i detta sammanhang citerat punkt 4.4.1 i de i fotnot 5 ovan nämnda riktlinjerna (s. 33 i den svenska språkversionen).
(7)
–	I dessa i fotnot 5 ovan nämnda riktlinjer (se punkt 4.5.2, s. 36 i den svenska språkversionen) anges uttryckligen att ”[även] om en bedömning som görs med anledning av punkt 3 i princip inte behöver gå utöver den berörda planen eller projektet för att söka alternativa lösningar eller åtgärder som kan begränsa konsekvenserna, kan det löna sig att göra det”.
(8)
–	Dom av den 7 september 2004 i mål C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee och Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (REG 2004, s. I-0000), punkt 52.
(9)
–	Den tyska språkversionen av direktivet tycks vara felöversatt på denna punkt. Behöriga myndigheter bör därför ta ställning till huruvida en rättelse skall göras.
(10)
–	Domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet Waddenzee, punkt 54.
(11)
–	Se även dom av den 13 januari 2005 i mål C-117/03, Società Italiana Dragaggi SpA m.fl. (REG 2005, s. I-0000), punkt 27.
(12)
–	Se i detta avseende även domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet Waddenzee, punkterna 57 och 60.
(13)
–	Se avseende detta redan mitt förslag till avgörande av den 29 januari 2004 i mål C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee und Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (REG 2004, s. I-0000), punkt 28 f.