Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 2. oktobra 2025(1)
Zadeva C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
proti
DT
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija))
„ Predhodno odločanje – Politika priseljevanja – Direktiva 2008/115/ES – Skupni standardi in postopki v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Člen 3, točka 6, in člen 11(2) – Nacionalna ureditev, ki v nekaterih kategorijah primerov načeloma zahteva časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja – Teroristična grožnja “
I.      Uvod
1.        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.(2)
2.        Sodišču daje priložnost, da pojasni, ali ti določbi nasprotujeta temu, da se v skladu z nacionalno ureditvijo državljanu tretje države lahko izreče časovno neomejena prepoved vstopa, ker pomeni grožnjo za državno varnost, in sicer, natančneje, teroristično grožnjo.
3.        To vprašanje trenutno zadeva manjšino držav članic.(3) Njegov obseg za prihodnost je odvisen od izida tekočega zakonodajnega dela o spremembi prava Unije na tem področju, ki odraža večinsko prakso držav članic.(4)
4.        Pojasnil bom razloge, iz katerih Sodišču predlagam, naj navedene določbe razlaga tako, da čeprav nalagajo določitev trajanja, ne določajo nobene omejitve, če so izpolnjeni izjemni pogoji za prekoračitev načelnega petletnega roka. Držav članic kljub temu ne odvezujejo od obveznosti spoštovanja vsebinskih in postopkovnih jamstev, določenih z Direktivo 2008/115.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
5.        V uvodni izjavi 14 Direktive 2008/115 je navedeno:
„Učinki nacionalnih ukrepov vračanja bi morali na podlagi uveljavljanja prepovedi vstopa, ki prepoveduje vstop v vse države članice in prebivanje na njihovem ozemlju, dobiti evropsko razsežnost. Trajanje prepovedi vstopa bi bilo treba določiti ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera, običajno pa naj ne bi bila daljša od petih let. […]“
6.        Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
7.        Člen 3, točka 6, navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
6.      ‚prepoved vstopa‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki prepoveduje vstop in prebivanje na ozemlju držav članic za določeno obdobje, skupaj z odločbo o vrnitvi.“
8.        Člen 11 Direktive 2008/115, naslovljen „Prepoved vstopa“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.      Odločbam o vrnitvi se priloži prepoved vstopa, če:
(a)      obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno, ali
(b)      obveznost vrnitve ni bila spoštovana.
V drugih primerih se odločbam o vrnitvi lahko priloži prepoved vstopa.
2.      Trajanje prepovedi vstopa se določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in načeloma ne traja več kot pet let. Pet let se lahko prekorači, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti.
3.      Države članice preučijo preklic ali začasen odlog prepovedi vstopa, če lahko državljan tretje države, za katerega je bila izdana prepoved vstopa v skladu z drugim pododstavkom odstavka 1, dokaže, da je zapustil ozemlje države članice v celoti v skladu z odločbo o vrnitvi.
[…]
Države članice se lahko v posameznih primerih vzdržijo izdaje prepovedi vstopa, jo prekličejo ali začasno odložijo iz humanitarnih razlogov.
Države članice lahko v posameznih primerih ali določenih vrstah primerov prekličejo ali začasno odložijo prepoved vstopa iz drugih razlogov.“
B.      Nemško pravo
9.        Člen 11 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zakon o prebivanju, poklicni dejavnosti in vključevanju tujcev na zveznem ozemlju)(5) z dne 30. julija 2004(6) (v nadaljevanju: AufenthG), naslovljen „Prepoved vstopa in prebivanja“, v odstavku 4, odstavku 5a, tretji in četrti stavek, in odstavku 5b določa:
„(4)      Prepoved vstopa in prebivanja je mogoče odpraviti ali skrajšati njeno trajanje, če se s tem varujejo interesi tujca, ki so vredni zaščite, ali če namen te prepovedi tega ne zahteva več. […]
[…]
(5a)      […] Skrajšanje prepovedi vstopa in prebivanja oziroma njena odprava sta načelno izključeni. Vrhovni deželni organ lahko dovoli izjeme od tega načela za vsak primer posebej.
(5b)      Če je tujec odstranjen z zveznega ozemlja na podlagi ukrepa odstranitve, odrejenega v skladu s členom 58a, je treba načeloma izreči časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja. […] Smiselno se uporablja odstavek 5a, tretji in četrti stavek.“
10.      Člen 58a AufenthG, naslovljen „Ukrep odstranitve“, v odstavku 1 določa:
„Na podlagi predvidevanja, ki temelji na dejstvih, lahko vrhovni deželni organ sprejme ukrep odstranitve tujca za odvrnitev posebne grožnje za varnost Zvezne republike Nemčije ali teroristične grožnje brez predhodnega ukrepa izgona. Ukrep odstranitve je izvršljiv takoj; opozorilo o odstranitvi ni potrebno.[(7)]“
III. Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
11.      DT, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je ruski državljan, ki je na podlagi dovoljenja za prebivanje živel v Bremnu. Senator für Inneres de la Freie Hansestadt Bremen (senator za notranje zadeve dežele Bremen, Nemčija) je 13. marca 2017 v zvezi z DT na podlagi člena 58a AufenthG sprejel ukrep odstranitve v Rusijo, ker je po ugotovitvah varnostnih služb obstajala nevarnost, da bo ta storil teroristični napad v Nemčiji. DT je bil po neuspešnih pritožbah na Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče, Nemčija) in Evropsko sodišče za človekove pravice(8) 4. septembra 2017 odstranjen v Rusijo.
12.      Z odločbo z dne 1. decembra 2017 je kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (organ za tujce mestne občine Bremen, Nemčija) razglasil, da veljavnost odstranitve na podlagi člena 58a AufenthG ne bo časovno omejena. S sodbo z dne 3. decembra 2021, ki je postala pravnomočna, je Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija) to odločbo razveljavilo z obrazložitvijo, da DT sploh še ni bila odrejena prepoved vstopa in prebivanja.
13.      Minister za notranje zadeve dežele Bremen je z odločbo z dne 1. februarja 2022(9) DT izrekel časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja v Nemčiji. V obrazložitvi je v bistvu navedel, da je tako časovno neomejeno prepoved v skladu s členom 11(5b), prvi stavek, AufenthG praviloma treba izdati osebam, ki so bile odstranjene na podlagi ukrepa odstranitve, sprejetega v skladu s členom 58a tega zakona. Minister za notranje zadeve dežele Bremen meni, prvič, da ni razlogov za odstopanje od tega pravila kot izjeme v primeru DT ob upoštevanju ugotovitev obveščevalnih služb o njegovem ravnanju po njegovi odstranitvi ter njegovih socialnih in družinskih vezi z Zvezno republiko Nemčijo. Drugič, še vedno obstaja bojazen, da bi DT izvršil teroristični napad v Nemčiji, če bi vstopil na ozemlje te države članice.
14.      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen) je na podlagi tožbe DT to odločbo razveljavilo. Meni, da se člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG ne sme uporabiti, ker odreditev časovno neomejene prepovedi vstopa in prebivanja ni združljiva s členom 3, točka 6, in členom 11(2) Direktive 2008/115.
15.      Pri odločanju o pritožbi, ki jo je dežela Bremen vložila zoper to odločbo, se predložitveno sodišče sprašuje o skladnosti nemške ureditve s temi določbami prava Unije. Izraža dvome, ker Sodišče o tem ni odločalo in ker se analiza nacionalnih sodišč, pravne teorije(10) in nemške vlade razlikuje.
16.      V teh okoliščinah je Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive [2008/115] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba osebi, katere pravica do prebivanja je prenehala in zoper katero je bila izdana odločba o vrnitvi, ker pomeni teroristično grožnjo, praviloma izreči časovno neomejeno prepoved vstopa?“
17.      Pisna stališča so predložili DT, dežela Bremen, nemška in danska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi 19. junija 2025 so DT, zvezna dežela Bremen, nemška in švedska vlada ter Komisija ustno podali stališča in odgovorili na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
IV.    Analiza
18.      V tej drugi zadevi, ki se nanaša na skladnost nemške ureditve o trajanju prepovedi vstopa na ozemlje držav članic, izrečene državljanu tretje države, s členom 11(2) Direktive 2008/115, mora Sodišče odločiti o naslednjem novem vprašanju: ali je treba trajanje prepovedi, ki ga vsebuje ta določba, izraziti v številu let, če lahko v primeru resne grožnje javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti presega pet let?
19.      Predmet prejšnje zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 19. septembra 2013, Filev in Osmani(11), je bila skladnost odstavka člena 11 AufenthG, ki ni odstavek iz obravnavane zadeve, s pravom Unije. Sodišče je razsodilo, da „je treba člen 11(2) Direktive 2008/115 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kakršna je člen 11(1) Aufenth[G], ki omejitev trajanja prepovedi vstopa pogojuje s tem, da zadevni državljan tretje države vloži prošnjo za odobritev take omejitve“(12).
20.      Sodišče je za to ugotovilo, „da je iz izrazov ‚[t]rajanje prepovedi vstopa se določi‘ jasno razvidno, da za države članice obstaja obveznost, da učinke vsake prepovedi vstopa časovno omejijo, načeloma na največ pet let, in sicer ne glede na to, ali je zadevni državljan tretje države za to vložil prošnjo“.(13) Sodišče je tako navedlo, da se „opredelitev pojma ‚prepoved vstopa‘ iz člena 3, točka 6, […] [D]irektive [2008/115] nanaša zlasti na odločbo, ki prepoveduje vstop in prebivanje na ozemlju držav članic ‚za določeno obdobje‘“.(14)
21.      Obseg sodbe Filev in Osmani je treba opredeliti glede na zadevno nacionalno ureditev in razlagano določbo prava Unije. Sodišče je razsodilo, da prepovedi vstopa ni mogoče izreči brez predvidenega trajanja, ki se določi ob ustreznem upoštevanju vseh posebnih okoliščin posameznega primera in v skladu s členom 11(2), prvi stavek, Direktive 2008/115 načeloma ne traja dlje od petih let.(15)
22.      Sodišče tako ni odločalo o razlagi člena 11(2), drugi stavek, te direktive, v skladu s katerim se „[petletno trajanje prepovedi vstopa] lahko prekorači, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti“.
23.      Iz sodbe Filev in Osmani, v kateri sta bila razložena člen 3, točka 6, in člen 11(2), prvi stavek, Direktive 2008/115, je torej mogoče sklepati le, da je treba trajanje prepovedi vstopa določiti in da ne sme biti daljše od petih let, razen če je bila ta prepoved izrečena državljanom tretjih držav, ki pomenijo resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti. Poleg tega se mi zdi, da iz
točke 44 te sodbe(16) ni mogoče ničesar razbrati, saj se nanaša na prepovedi vstopa brez omejitev v zvezi s položaji, ki niso tisti iz člena 11(2), drugi stavek, te direktive, na vsebino katerega je Sodišče zgolj opozorilo.
24.      Ostaja torej vprašanje, ali mora biti trajanje prepovedi vstopa omejeno na več kot pet let oziroma je lahko neomejeno (ali dosmrtno ali celo stalno(17)), če se ta prepoved nanaša na osebo, ki pomeni resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti.
25.      Na prvem mestu
, ugotavljam, da je s terminološkega vidika izraz „določen“ mogoče razumeti v smislu „opredeliti, določiti, odločiti, podrobneje navesti“. Ker se nanaša na osebo, je omejitev torej njena življenjska doba. Zato tako kot nemška, danska in švedska vlada menim, da je neomejeno trajanje določeno obdobje v smislu člena 3, točka 6, Direktive 2008/115.(18)
26.      Na drugem mestu
, ugotoviti je treba, da je zakonodajalec Unije prepoved vstopa v primeru resne grožnje javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti le opredelil tako, da lahko traja več kot pet let. Ni se odločil za določitev najdaljšega trajanja prepovedi vstopa. Določbe o časovnih učinkih prepovedi prebivanja, podobne tistim iz člena 32 Direktive 2004/38/ES(19), prav tako niso bile sprejete.
27.      Ta odločitev, da se v posebno resnih okoliščinah ne določi najdaljše obdobj
e prepovedi vstopa, izvira iz predloga Komisije, ki je ostal nespremenjen.(20) Zgolj načelno najdaljše obdobje petih let je nekatere države članice pripravilo do tega, da so sprejele drugačen pristop. Natančneje, Zvezna republika Nemčija je nenehno zagovarjala svoje stališče, naj ne bo omejitev.(21)
28.      Nasprotno pa je zgornja meja trajanja prepovedi vstopa v primeru grožnje za varnost, zlasti zaradi grožnje javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti, jasno določena v
členu 16 predloga Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega sistema za vračanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v Uniji, ter razveljavitvi Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta, Direktive Sveta 2001/40/ES in Odločbe Sveta 2004/191/ES.(22)
29.      Ta člen 16, naslovljen „Vračanje državljanov tretjih držav, ki predstavljajo varnostno tveganje“, v odstavku 3(a) določa, da so „[z] odstopanjem od ustreznih določb te uredbe […] lahko državljani tretjih držav, ki spadajo na področje uporabe tega člena […] predmet prepovedi vstopa, izdane v skladu s členom 10, ki presega najdaljše trajanje iz člena 10(6) za dodatno obdobje največ deset let.“(23)
30.      Člen 10
tega predloga, naslovljen „Izdaja prepovedi vstopa“, določa:
„1.      Odločbam o vrnitvi se priloži prepoved vstopa, če:
a.      je treba državljana tretje države odstraniti v skladu s členom 12;
b.      obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v rokih, določenih v skladu s členom 13;
c.      državljan tretje države predstavlja varnostno tveganje v skladu s členom 16.
[
…]
6.      Trajanje prepovedi vstopa se določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in traja največ deset let.
7.      Trajanje prepovedi vstopa v skladu z odstavkom 6 se lahko zaporedoma podaljša za obdobja, ki trajajo največ pet let. Tako podaljšanje temelji na individualni oceni, pri čemer se ustrezno upoštevajo vse zadevne okoliščine in zlasti vsi morebitni ustrezno utemeljeni razlogi, ki jih imajo pristojni organi za to, da je treba državljanu tretje države dodatno preprečiti vstop na ozemlje držav članic[(24)].“
31.      Menim, da navedeni predlog potrjuje, da glede na stanje pozitivnega prava Komisija ne more trditi, da „imajo države članice možnost podaljšati ustrezno prepoved vstopa, sprejeto na podlagi Direktive [2008/115], pred njenim iztekom, če resna grožnja še vedno obstaja in ob upoštevanju ukrepov varstva iz [te] direktive“. V zvezi s tem je treba tudi opozoriti, da v nasprotju s tem, kar določa Uredba (EU) 2018/1861(25), nobena določba navedene direktive državam članicam ne nalaga obveznosti preverjanja po uradni dolžnosti.
32.      Zato Sodišču predlagam, naj razsodi, da je treba člen 3, točka 6, in člen 11(2), drugi stavek, Direktive 2008/115 razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se državljanu tretje države, čigar pravica do prebivanja je prenehala in v zvezi s katerim je bila izdana odločba o vrnitvi, ker pomeni teroristično grožnjo, izreče časovno neomejena prepoved vstopa.
33.      Vendar navedba splošnega pravila, kakršno je to iz
člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG(26), iz vsaj enega od razlogov iz člena 11(2), drugi stavek, Direktive 2008/115 upravičuje poglobljeno preučitev z vidika člena 11(2), prvi stavek, te direktive. Določa namreč, da se „[t]rajanje prepovedi vstopa […] določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in traja največ deset let.“ Na to načelo sorazmernosti je opozorjeno tudi v uvodni izjavi 14 navedene direktive. Poleg tega je Sodišče razsodilo, da obveznost iz člena 5 Direktive 2008/115 glede upoštevanja največje koristi otroka, družinskega življenja in zdravstvenega stanja zadevnega državljana tretje države velja za države članice, kadar nameravajo sprejeti odločbo o prepovedi vstopa v smislu člena 11 te direktive.(27)
34.      Zato se strinjam s Komisijo, ki meni, da
popolne preučitve položaja zadevne osebe oziroma z drugimi besedami preučitve vsakega posameznega primera ni mogoče opraviti le izjemoma.(28) To diskrecijsko pravico pristojnih organov, ki jo določa pravo Unije, je treba v primeru ugotovitve ravnanja, ki pomeni resno grožnjo za državno varnost, ohraniti, tudi če je navedena pravica v skladu z nacionalnim pravom „omejena“ – izraz, ki ga je nemška vlada uporabila na obravnavi. Pri tem dejstvo, da morajo države članice opredeliti svoje bistvene varnostne interese in sprejeti ustrezne ukrepe za zagotovitev svoje notranje in zunanje varnosti, ni pomembno.(29)
35.      Zato Sodišču predlagam razlago, ki bi jo bilo treba dopolniti z opozorilom na ključna jamstva, ki jih mora nacionalna ureditev določiti, če zadevni položaj spada na področje uporabe Direktive 2008/115.(30)
36.      Prvič, celovita posamična presoja položaja in ravnanja zadevne osebe, ki jo nalaga
člen 11(2), prvi stavek, Direktive 2008/115, se mora odražati v obveznosti pristojnega organa, da sprejme obrazloženo odločbo(31), ki je predmet sodnega nadzora.(32)
37.      Drugič, prepoved vstopa mora biti mogoče preklicati ali začasno odložiti, kot določa
člen 11(3), tretji in četrti pododstavek, Direktive 2008/115, a fortiori, če je njeno trajanje neomejeno. Na tej podlagi bi bilo po mojem mnenju mogoče odločiti tudi o skrajšanju trajanja prepovedi.
38.      To možnost naknadnega sprejemanja takih odločitev je mogoče primerjati z obveznostmi, določenimi bodisi v Direktivi 2004/38(33) bodisi v Uredbi 2018/1861.(34)
39.      Splošne zahteve, na katere sem pravkar opozoril, izhajajo tudi iz sodne prakse ESČP, po kateri morajo biti ukrepi za nadzor nad vstopom nedržavljanov na ozemlje držav pogodbenic, s katerimi se krši pravica, varovana s
členom 8(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(35), skladni z zakonom in nujni v demokratični družbi, to pomeni, da morajo biti utemeljeni z nujno družbeno potrebo in zlasti sorazmerni z zastavljenim legitimnim ciljem.(36)
40.      ESČP je naštelo merila za presojo nujnosti in sorazmernosti ukrepa izgona ali prepovedi prebivanja(37), ki se izreče v večini primerov na podlagi kazenskih obsodb za kazniva dejanja, pri katerih gre v nekaterih primerih za resno grožnjo javnemu redu.(38)
41.      ESČP tudi poudarja, da v skladu z načelom subsidiarnosti velj
a, da se mnenja o izidu sodbe – kadar so nacionalni organi opravili tehtanje v skladu z merili, določenimi v njegovi sodni praksi – lahko sicer razlikujejo, vendar bo to sodišče stališče nacionalnih sodišč nadomestilo s svojim le, če so podani resni razlogi.(39) Zato se prepriča, da je iz nacionalnih odločb vseh ravni pristojnosti razvidna izrecna in poglobljena presoja teh različnih meril.(40) Natančneje, ESČP opozarja na svojo sodno prakso v zvezi s presojo sorazmernosti neomejene prepovedi vstopa glede na resnost grožnje, ki jo za javni red pomeni zadevna oseba.(41) Ta lahko včasih že sama po sebi zadostuje za utemeljitev take odločitve o prepovedi, ne glede na to, ali je njeno trajanje omejeno ali trajno.(42) Tako je očitno takrat, kadar trajnost prepovedi temelji na teroristični grožnji, in takrat ESČP vloge, ki se sklicujejo na nespoštovanje člena 8 Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, razglasi za očitno neutemeljene.(43)
42.      Poleg tega ESČP pripisuje poseben pomen možnosti, ki jo imajo zainteresirane osebe, da a posteriori zahtevajo omejitev trajanja prepovedi, pri čemer konkretno preveri, ali lahko zadevna oseba doseže pozitiven odgovor na svojo
prošnjo za skrajšanje trajanja prepovedi vstopa.(44)
43.      Glede vseh teh zahtev v obravnavanem primeru ugotavljam, najprej, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da je pristojni organ upošteval ugotovitve obveščevalnih služb o ravnanju DT po njegovi odstranitvi ter njegovih socialnih in družinskih vezi z Zvezno republiko Nemčijo.(45) Dalje, glede na podrobna pisna stališča nemške vlade na obravnavi zadevna nemška ureditev določa stopnjevanje trajanja prepovedi vstopa glede na resnost položajev.(46) Nazadnje, pristojni organ lahko izjemoma dovoli skrajšanje trajanja ali odpravo te prepovedi ob preučitvi posameznega primera.(47) Ker v pisnih stališčih in na obravnavi ni bilo podanih pojasnil v zvezi z ureditvijo, ki se uporablja, se zdi, da ni določen noben razumen rok(48) za vložitev take prošnje za skrajšanje trajanja ali odpravo prepovedi. Poleg tega ugotavljam, da ni bilo navedeno, da bi DT v postopku v glavni stvari podal kakršen koli podredni predlog v tem smislu.
44.      Te ugotovitve potrjujejo moje mnenje, da se
časovno neomejena prepoved vstopa lahko izreče med drugim v primeru resne grožnje za državno varnost, pod pogojem, da so spoštovana vsebinska in postopkovna jamstva iz Direktive 2008/115.
V.      Predlog
45.      Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija), odgovori:
Člen 3, točka 6, in člen 11(2), drugi stavek, Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta temu, da se državljanu tretje države, čigar pravica do prebivanja je prenehala in v zvezi s katerim je bila izdana odločba o vrnitvi, ker pomeni teroristično grožnjo, izreče časovno neomejen
a prepoved vstopa.
Tako prepoved vstopa je treba, prvič, izreči ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega primera in obveznosti iz člena 5 te direktive. Drugič, zadevna oseba mora imeti možnost, da v razumnem roku zahteva odpravo takega ukrepa ali skrajšanje njegovega trajanja.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      UL 2008, L 348, str. 98.
3      Države članice, v katerih je izrecno določeno, da je trajanje prepovedi vstopa v primeru resne grožnje javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti lahko neomejeno, so, kolikor vem: Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Republika Avstrija in Kraljevina Švedska. Večina držav članic se je odločila za obdobje, daljše od petih let, ki je časovno omejeno in ki lahko traja do 20 let. Glej pisna stališča danske vlade, ustna stališča švedske vlade in vprašanja ad hoc o odločbah Evropske migracijske mreže o vrnitvi in prepovedih vstopa z dne 5. septembra 2023, ki so na voljo v angleščini na spletni strani: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4      Glej točke od 28 do 30 teh sklepnih predlogov.
5      BGBl. 2004 I, str. 1950.
6      V različici, objavljeni 25. februarja 2008 (BGBl. 2008 I, str. 162), kakor je bil nazadnje spremenjen s členom 1 zakona z dne 21. februarja 2024 (BGBl. 2024 I, št. 54).
7      Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija), ki je predložitveno sodišče, pojasnjuje, da „[z] vročitvijo ukrepa odstranitve ugasne dovoljenje tujca za prebivanje (člen 51(1), točka 5a, AufenthG), tako da ta izgubi svojo pravico do prebivanja (člen 4(1) tega zakona), zapustiti mora državo (člen 50(1) navedenega zakona) in lahko se odstrani iz države (člen 58(1) istega zakona). V skladu s sodno prakso Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, (Nemčija)) naj bi šlo pri ukrepu odstranitve za odločbo o vrnitvi v smislu člena 3, točka 4, Direktive 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht [zvezno upravno sodišče], sodba z dne 21. marca 2017, 1 VR 1/17, […] točka 32).“
8      V nadaljevanju: ESČP.
9      V zvezi s skladnostjo prepovedi vstopa, izrečene po daljšem obdobju na podlagi odločbe o vrnitvi, s katero ni bil odobren noben rok za prostovoljno vrnitev, s pravom Unije glej sodbo z dne 1. avgusta 2025, Al Hoceima in Boghni (C‑636/23 in C‑637/23, EU:C:2025:603, točke od 64 do 67).
10      Glej točke od 21 do 25 predloga za sprejetje predhodne odločbe.
11      C‑297/12, EU:C:2013:569; v nadaljevanju: sodba Filev in Osmani. Odločbe, ki so jih sprejeli nemški organi, niso temeljile na kaznivih dejanjih, povezanih s podpiranjem terorizma. V takem primeru glej sodbo z dne 3. junija 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, točka 22). V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, nemška ureditev, ki se je uporabljala, ni bila ista (glej točko 13 navedene sodbe).
12      Sodba Filev in Osmani (točka 34). Moj poudarek.
13      Sodba Filev in Osmani (točka 27).
14      Sodba Filev in Osmani (točka 29).
15      Glej sodbo Filev in Osmani (točke od 25 do 27).
16      V tej točki je navedeno, da „člen 11(2) Direktive 2008/115 nasprotuje ohranitvi učinkov prepovedi vstopa, katerih trajanje ni omejeno in ki so bile določene pred dnevom začetka uporabe Direktive 2008/115, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ki presegajo najdaljše mogoče trajanje, določeno v tej določbi, razen če so bile prepovedi vstopa izrečene državljanom tretjih držav, ki pomenijo resno grožnjo za javni red, javno varnost ali državno varnost“ (moj poudarek).
17      Ta izraz je uporabljen v členu 22(4) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272), iz katerega izhaja, da je lahko sklep o odstranitvi državljana tretje države, ki jo sprejme druga država članica, v kateri ni pridobil statusa rezidenta za daljši čas, povezan s „stalno prepovedjo prebivanja“ iz razlogov javnega reda ali javne varnosti, kot je opredeljeno v členu 17 te direktive.
18      Glej v tem smislu tudi mnenje Komisije, izraženo med zakonodajnim postopkom, o črtanju izraza „for a specified period“ (za določeno obdobje): „The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)“ (Komisija je poudarila, da celo dosmrtna prepoved vstopa velja za določen čas (za čas življenjske dobe zadevne osebe) (prosti prevod)). Glej dokumenta Sveta z dne 22. novembra 2006 in 6. decembra 2006 o izidu postopka delovne skupine za integracijo, migracije in izgon/mešani odbor (EU‑Islandija/Norveška/Švica) o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (dokumenta 14743/06 oziroma 15871/06), ki sta na voljo v angleškem jeziku na naslednjih spletnih naslovih: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743-2006-INIT/en/pdf
in https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871-2006-INIT/en/pdf (opomba 7 k členu 3(g), ki opredeljuje pojem „re-entry ban“ (prepoved vstopa v smislu člena 3, točka 6, Direktive 2008/115) (str. 5 oziroma 4)).
19      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46). Za pregled besedila tega člena 32 glej opombo 33 teh sklepnih predlogov.
20      Glej komentar k členu 9 predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (COM(2005) 391 final) v delovnem dokumentu Komisije, priloženem temu predlogu, ki vsebuje podrobne komentarje o njem. Ta člen 9 v bistvu ustreza členu 11 Direktive 2008/115. Glej tudi obvestilo predsedstva Sveta Evropske unije delegacijam z dne 25. marca 2008 o navedenem predlogu (dokument 7774/08), ki je v angleščini na voljo na spletnem naslovu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774-2008-INIT/en/pdf (str. 18), in stališče Parlamenta, sprejeto v prvi obravnavi 18. junija 2008, ki je na voljo na spletnem naslovu: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_FR.pdf (str. 21).
21      Glej zlasti dokument Sveta z dne 26. julija 2006 o izidu postopka delovne skupine za integracijo, migracije in izgon/mešani odbor (EU-Islandija/Norveška/Švica) o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (dokument 11456/06) (opomba 2, str. 2) in dopis predsedstva Sveta delegacijam o tem predlogu z dne 4. marca 2008 (dokument 6785/08) (str. 21, opomba 52), ki so na voljo v angleškem jeziku na naslednjih spletnih naslovih: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456-2006-INIT/en/pdf
in https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785-2008-INIT/en/pdf.
22      Predlog, ki ga je Komisija predstavila 11. marca 2025 (COM(2025) 101 final). Nadomešča predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki ga je Komisija predstavila 12. septembra 2018 (COM(2018) 634 final). Ta ni vseboval nobene spremembe v zvezi s trajanjem prepovedi vstopa. V zvezi z opredelitvijo varnostnih tveganj glej prvega od teh predlogov, pojasnila na str. 13 in seznam tveganj v členu 16.
23      Moj poudarek. Ta trajanja so tista, ki so okvirno navedena v prilogi k Priporočilu Komisije (EU) 2017/2338 z dne 16. novembra 2017 o skupnem „Priročniku o vračanju“, ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem (UL 2017, L 339, str. 83), zlasti str. 127. Poleg tega ugotavljam, da ustrezajo navedbam večine držav članic. Glej povzetek vprašanj ad hoc, navedenih v opombi 3 teh sklepnih predlogov, na voljo na tej spletni strani: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
24      Moj poudarek.
25      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. novembra 2018 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi schengenskega informacijskega sistema (SIS) na področju mejnih kontrol, o spremembi Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma ter o spremembi in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1987/2006 (UL 2018, L 312, str. 14). Glej člen 39 te uredbe. Po izteku roka za preverjanje, določenega v njej, in če zadevna država članica ničesar ne navede glede podaljšanja razpisov ukrepov, se ti samodejno izbrišejo.
26      V mislih imam besedno zvezo „je treba praviloma izreči časovno neomejeno prepoved vstopa“, ki jo je predložitveno sodišče uporabilo v vprašanju za predhodno odločanje (moj poudarek) in ki jo je treba primerjati z besedilom iz člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG: „je treba načeloma izreči časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja“ (moj poudarek). Predložitveno sodišče in nemška vlada sta na obravnavi pojasnila, da mora pristojni organ v skladu z upravnim pravom, če so podane okoliščine iz člena 58a(1), prvi stavek, AufenthG, izdati časovno neomejeno prepoved vstopa. Odstopanje od temeljnega pravila je mogoče le v izjemnih in netipičnih okoliščinah.
27      Glej sodbo z dne 27. aprila 2023, M.
D.
(Prepoved vstopa na Madžarsko) (C‑528/21, EU:C:2023:341, točki 89 in 91).
28      Glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 2023, M.
D.
(Prepoved vstopa na Madžarsko) (C‑528/21, EU:C:2023:341, točka 92, druga alinea). Glej tudi prilogo k Priporočilu Komisije, navedenem v opombi 23 teh sklepnih predlogov, zlasti str. 126 in 127.
29      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zgolj dejstvo, da je bil nacionalni ukrep sprejet zaradi zaščite nacionalne varnosti, ki v skladu s členom 4(2) PEU ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice, ne more povzročiti neuporabe prava Unije in držav članic oprostiti obveznosti spoštovanja tega prava. Glej sodbo z dne 6. oktobra 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, točka 44 in navedena sodna praksa).
30      V zvezi z interesom, da se glede na cilj in splošno sistematiko Direktive 2008/115 šteje, da se ta direktiva uporablja za odločbo o prepovedi vstopa, ker so državam članicam na podlagi te direktive naložena materialna in postopkovna jamstva za varstvo temeljnih pravic državljanov tretjih držav, glej sodbo z dne 27. aprila 2023, M. D.
(Prepoved vstopa na Madžarsko) (C‑528/21, EU:C:2023:341, točke 77, 83 in 84). Po mojem mnenju je treba poudariti namen zakonodajalca Unije v tem smislu, ker je primer resne grožnje za državno varnost naveden zlasti v členu 11(2), drugi stavek, Direktive 2008/115.
31      Glej v tem smislu člen 12(1) Direktive 2008/115. V zvezi z zahtevami glede sorazmernosti ukrepa glej tudi točke od 39 do 41 teh sklepnih predlogov, ki se nanašajo na sodno prakso ESČP.
32      Glej člen 13 Direktive 2008/115. V zvezi s pravico do učinkovitega pravnega sredstva in preizkusom sorazmernosti zadevnega ukrepa glej za primerjavo tudi člena 30 in 31 Direktive 2004/38 ter člen 24(4) Uredbe 2018/1861. Glej tudi sodbo z dne 4. oktobra 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, točke 37, od 40 do 42, 44 in 79). Nazadnje, v zvezi z upoštevnostjo primerjave z Direktivo 2004/38, kadar države članice uporabijo možnost, da se pri določitvi pristojnih organov in opredelitvi postopka, ki se uporabi za sprejetje odločbe o naložitvi vrnitve državljanu Unije, zgledujejo po določbah Direktive 2008/115, če temu ne nasprotuje nobena določba prava Unije, glej sodbo z dne 14. septembra 2017,
Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, točka 52).
33      Glej člen 32 Direktive 2004/38, naslovljen „Časovni učinek prepovedi izgona [prebivanja]“, ki v odstavku 1 določa, da „[o]sebe, ki jim je bilo prepovedano prebivanje zaradi javnega reda ali javne varnosti, lahko predložijo vlogo za odpravo prepovedi prebivanja po razumnem času, odvisno od okoliščin, v vsakem primeru pa po treh letih od izvršitve dokončne prepovedi prebivanja“.
34      Obveznost preverjanja, določena v členu 39 te uredbe, je povezana s tem, da v primeru vnosa razpisa ukrepa za zavrnitev vstopa in prepoved prebivanja trajanje ni določeno.
35      Podpisane v Rimu 4. novembra 1950.
36      Glej sodbo ESČP z dne 18. oktobra 2006, Üner proti Nizozemski (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, točka 54 in navedena sodna praksa).
37      Glej sodbo ESČP z dne 18. oktobra 2006, Üner proti Nizozemski (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, točke od 57 do 60 in navedena sodna praksa).
38      Glej zlasti sodbo ESČP z dne 30. novembra 2021, Avci proti Danski (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, točka 37 in navedena sodna praksa). V zvezi z nevarnostjo, da bo zadevna oseba vnovič storila kaznivo dejanje, glej zlasti točko 30 te sodbe.
39      Glej zlasti sodbo ESČP z dne 30. novembra 2021, Avci proti Danski (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, točka 38 in navedena sodna praksa).
40      V zvezi s stalno prepovedjo vstopa, izrečeno državljanu tretje države, ki je večino svoje mladosti od tretjega leta starosti zakonito preživel na Danskem, glej zlasti analizo ESČP v sodbi z dne 5. septembra 2023, Al-Masudi proti Danski (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, točke od 25 do 35).
41      Glej zlasti sodbo z dne 5. septembra 2023, Al-Masudi proti Danski (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, točki 33 in 34).
42      V zvezi z isto nemško ureditvijo, kot jo je Sodišče preučilo v sodbi Filev in Osmani, glej sodbo ESČP z dne 25. marca 2010, Mutlag proti Nemčiji (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, točka 61 in navedena sodna praksa).
43      Glej odločbe ESČP z dne 7. februarja 2017, K2 proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, točka 66); z dne 1. februarja 2022, Johansen proti Danski (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, točke od 80 do 84), in z dne 22. marca 2022, Laraba proti Danski (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, točke od 31 do 34). V zadevah, v katerih so bile izdane te odločbe, so bile prepovedi vstopa povezane z odvzemom državljanstva zadevnih državljanov z dvojnim državljanstvom. V zadnjih dveh odločbah ESČP podrobno obravnava tehtanje različnih zadevnih interesov, ki ga opravijo nacionalni organi.
44      Glede povsem teoretične narave možnosti vrnitve v primeru časovno omejene prepovedi vstopa glej sodbi ESČP z dne 12. novembra 2024, Sharafane proti Danski (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, točka 72), in z dne 12. novembra 2024, Al-Habeeb proti Danski (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, točka 71). V primeru prepovedi neomejenega trajanja glej tudi sodbo ESČP z dne 28. junija 2007, Kaya proti Nemčiji (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, točka 69). V zvezi z možnostjo vrnitve na ozemlje zadevne države za kratek čas vsaj na podlagi družinskih razmerij glej zlasti sodbo ESČP z dne 15. julija 2025, Miari proti Danski (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, točka 45 in navedena sodna praksa).
45      Glej točko 13 teh sklepnih predlogov.
46      Glej člen 11(5a) in (5b) AufenthG, na podlagi katerega imajo pristojni organi v primeru teroristične grožnje diskrecijsko pravico pri določanju trajanja prepovedi vstopa (20 let ali neomejeno), odvisno od primera.
47      Glej člen 11(5a), tretji in četrti stavek, AufenthG, naveden v točki 9 teh sklepnih predlogov.
48      Za primerjavo glej člen 32 Direktive 2004/38.