62021CC0814
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 11. januarja 2024 (
1
)
Zadeva C‑814/21
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
„Neizpolnitev obveznosti države – Državljanstvo Unije – Člen 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države – Državljani Unije, ki prebivajo v Republiki Poljski, a nimajo poljskega državljanstva – Neobstoj pravice do članstva v politični stranki – Kandidatura na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament pod drugačnimi pogoji, kot so določeni za nacionalne državljane – Člen 10 PEU – Načelo demokracije – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Členi 12, 39 in 40 – Utemeljitev – Člen 4(2) PEU“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Pogodba DEU
2. Listina
3. Direktiva 93/109/ES
4. Direktiva 94/80/ES
B. Poljsko pravo
1. Zakon o političnih strankah
2. Volilni zakonik
3. Zakon o radiodifuziji
4. Zakon o združenjih
III. Predhodni postopek
IV. Predlogi strank
V. Analiza
A. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Češka republika
1. Trditve strank
2. Presoja
B. Vsebinska presoja
1. Trditve strank
a) Komisija
1) Podlaga tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
2) Izvajanje pristojnosti držav članic
b) Republika Poljska
1) Besedilo člena 22 PDEU ne podeljuje pravice do članstva v politični stranki
2) Omejitev članstva v politični stranki je utemeljena s skrbjo za omejitev področja vpliva „mobilnih“ državljanov Unije na nacionalno politično življenje
3) Kandidati, ki niso člani politične stranke, niso v posebno slabšem položaju v primerjavi s člani stranke
c) Posebne trditve Češke republike, intervenientke, in ugotovitve Komisije v odgovor
1) Področje uporabe člena 22 PDEU
i) Trditve Češke republike
ii) Stališča Komisije
2) Pravna podlaga, ki se uporablja
i) Trditve Češke republike
ii) Stališča Komisije
3) Dokaz o zatrjevani neizpolnitvi obveznosti
i) Trditve Češke republike
ii) Stališča Komisije
4) Omejitev uresničevanja pravic iz člena 22 PDEU
i) Trditve Češke republike
ii) Stališča Komisije
5) Stanje v drugih državah članicah
i) Trditve Češke republike
ii) Stališča Komisije
2. Presoja
a) Področje uporabe člena 22 PDEU
b) Obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice
c) Utemeljenost omejitve članstva v politični stranki
VI. Stroški
VII. Predlog
I. Uvod
1.
Evropska komisija s tožbo na podlagi člena 258 PDEU in utemeljeno na členu 22 PDEU Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi zadnjenavedene določbe, ker je državljanom Unije, ki niso državljani Republike Poljske, vendar prebivajo na njenem ozemlju (
2
), s tem, da jim ne priznava pravice do članstva v politični stranki, zmanjšala možnosti, da so izvoljeni na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament, v primerjavi s poljskimi državljani. (
3
)
2.
V teh sklepnih predlogih bom pojasnil, zakaj ni mogoče sprejeti stališča Republike Poljske, da se je treba omejiti na jezikovno razlago člena 22 PDEU, saj ta ureja le pravne pogoje za uresničevanje pravice biti voljen, ter da nasprotno sistematična in teleološka analiza obveznosti, ki izhajajo iz te določbe, vodi do sklepa, da je očitek kršitve učinkovitega uresničevanja pravice biti voljen, ki ga zatrjuje Komisija, utemeljen.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1.
Pogodba DEU
3.
Člen 20 PDEU določa:
„1.   S Pogodbama se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.
2.   Državljani Unije imajo pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. Med drugim imajo:
[…]
(b)
pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, kjer prebivajo, pod enakimi pogoji kot državljani te države;
[…]
Te pravice se uresničujejo v skladu s pogoji in omejitvami, opredeljenimi s Pogodbama in ukrepi, sprejetimi za njuno izvajanje.“
4.
Člen 22 PDEU določa:
„1.   Vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, ima pravico, da v tej državi voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.
2.   Brez poseganja v člen 223(1) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“
2.
Listina
5.
Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (
4
), naslovljen „Svoboda zbiranja in združevanja“ določa:
„1.   Vsakdo ima pravico do mirnega zbiranja in združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev, kar vključuje pravico vsakogar, da skupaj z drugimi zaradi zaščite svojih interesov ustanavlja sindikate in se vanje včlanjuje.
2.   Politične stranke na ravni Unije prispevajo k izražanju politične volje državljanov Unije.“
3.
Direktiva 93/109/ES
6.
V četrti uvodni izjavi Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (
5
), je navedeno:
„ker se člen 8b(2) Pogodbe ES nanaša samo na možnost uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament brez poseganja v člen 138(3) Pogodbe ES, ki predvideva vzpostavitev volitev po enotnem postopku v vseh državah članicah; ker si zlasti prizadeva odpraviti pogoj državljanstva, ki ga je trenutno treba izpolniti v večini držav članic za uresničevanje teh pravic;“.
7.
Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, v skladu s katero lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, v njej uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament.“
4.
Direktiva 94/80/ES
8.
V peti uvodni izjavi Direktive Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 1994 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva, (
6
) je navedeno:
„ker je namen člena 8b(1) zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, če so državljani države članice, v kateri prebivajo, ali ne, v tej državi uresničujejo svojo aktivno in pasivno volilno pravico voliti na lokalnih volitvah pod enakimi pogoji; ker naj bi bili zatorej pogoji, ki se uporabljajo za osebe, ki niso državljani, vključno s tistimi, ki se nanašajo na trajanje bivanja in dokazilo o njem, enaki kot tisti, ki se morebiti uporabljajo za državljane zadevne države članice; ker se od oseb, ki niso državljani, ne sme zahtevati, da morajo izpolnjevati kakršne koli posebne pogoje, razen izjemoma, če je drugačna obravnava državljanov in oseb, ki niso državljani, utemeljena z okoliščinami, ki so specifične za slednje in se po njih razlikujejo od prvonavedenih;“.
9.
Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, po kateri lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na lokalnih volitvah uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico.“
B. Poljsko pravo
1.
Zakon o političnih strankah
10.
Člen 2(1) ustawa o partiach politycznych (zakon o političnih strankah) (
7
) z dne 27. junija 1997 določa:
„Državljani Republike Poljske, ki so stari najmanj 18 let, so lahko člani politične stranke.“
11.
Člen 5 tega zakona določa:
„Dostop do javnih radijskih in televizijskih kanalov je političnim strankam zagotovljen v skladu s pravili, določenimi v posebnih zakonih.“
12.
Člen 24 navedenega zakona določa:
„1.   Sredstva za financiranje političnih strank izhajajo iz prispevkov, ki jih plačujejo njihovi člani, donacij, dediščin ali zapuščin, dohodkov od premoženja ter dotacij in zakonsko določenih subvencij.
2.   Sredstva za financiranje političnih strank se lahko uporabijo le za namene, opredeljene v statutu, ali za dobrodelne namene.
[…]
4.   Politična stranka lahko iz svojega premoženja pridobiva dohodek le v zvezi z/s:
(1)
obrestmi na sredstva na bančnih računih in vezanih depozitih;
(2)
trgovanjem z obveznicami in zakladnimi menicami Skarbu Państwa [državna zakladnica, Poljska];
(3)
prenosom premoženja;
[…]“
13.
Člen 28(1) tega zakona določa:
„Politična stranka, ki:
(1)
je ustanovila svoj volilni odbor za volitve v Sejm [spodnji dom parlamenta, Poljska] in je na nacionalni ravni prejela najmanj 3 % veljavno oddanih glasov za svojo listo kandidatov za funkcijo poslanca v volilni enoti, ali
(2)
se je pridružila volilni koaliciji za volitve v spodnji dom parlamenta, katere liste kandidatov za funkcijo poslanca v volilni enoti so na nacionalni ravni prejele najmanj 6 % veljavno oddanih glasov,
je v mandatnem obdobju ter v skladu s podrobnimi ureditvami in pravili, določenimi v tem zakonu, upravičena do subvencije, financirane iz državnega proračuna […], za izvajanje svojih zakonsko določenih dejavnosti.
[…]“
14.
Člen 36(1) zakona o političnih strankah določa:
„Volilni sklad politične stranke se lahko oblikuje s plačili stranke ter z donacijami, dediščinami in zapuščinami.“
2.
Volilni zakonik
15.
Člen 84 ustawa Kodeks wyborczy (zakon o volilnem zakoniku) (
8
) z dne 5. januarja 2011 (v nadaljevanju: volilni zakonik) določa:
„1.   Pravica imenovati kandidate za volitve pripada volilnim odborom. Volilni odbori opravljajo tudi druge volilne dejavnosti in zlasti na podlagi načela izključnosti vodijo volilno kampanjo za račun kandidatov.
2.   Na volitvah v spodnji dom parlamenta in senat ter na volitvah v Evropski parlament v Republiki Poljski lahko volilne odbore ustanovijo politične stranke in koalicije političnih strank ter volivci.
[…]
4.   Na volitvah v predstavniške organe lokalnih in regionalnih oblasti ter na županskih volitvah lahko volilne odbore ustanovijo politične stranke in koalicije političnih strank, združenja in družbene organizacije (v nadaljevanju: organizacije) ter volivci.“
16.
Člen 87(1) in (2) tega zakonika določa:
„1.   Politične stranke lahko oblikujejo volilno koalicijo za imenovanje skupnih kandidatov. Politična stranka lahko pripada samo eni volilni koaliciji.
2.   Volilne dejavnosti za račun volilne koalicije vodi koalicijski volilni odbor, ki ga sestavljajo organi političnih strank, pooblaščeni za zastopanje posamezne stranke v javnosti.“
17.
Člen 89(1) navedenega zakonika določa:
„Najmanj 15 državljanov, ki imajo pravico voliti, lahko oblikuje volilni odbor volivcev.“
18.
Člen 117(1) tega zakonika določa:
„Volilni odbori, katerih kandidati so bili registrirani, imajo od 15. dne pred dnem volitev do zaključka volilne kampanje pravico, da brezplačno predstavijo svoje volilne programe na javnih radijskih in televizijskih kanalih, in sicer na stroške radiodifuzijskih organizacij.“
19.
Člen 119(1) volilnega zakonika določa:
„Ne glede na pravico iz člena 117(1) lahko vsak volilni odbor od dneva, ko pristojni volilni organ prejme obvestilo o njegovi ustanovitvi, do zaključka volilne kampanje svoj volilni program za plačilo predstavi na javnih in zasebnih radijskih in televizijskih kanalih.“
20.
Člen 126 tega zakonika določa:
„Volilni odbori krijejo stroške, ki nastanejo v zvezi z volitvami, iz lastnih sredstev.“
21.
Člen 130 navedenega zakonika določa:
„1.   Odgovornost za finančne obveznosti volilnega odbora nosi finančni pooblaščenec.
2.   Nobene finančne obveznosti ni mogoče prevzeti v imenu in za račun volilnega odborabrez pisnega soglasja finančnega pooblaščenca.
3.   Če sredstva, s katerimi razpolaga finančni pooblaščenec, ne zadoščajo za kritje terjatev do volilnega odbora:
(1)
odgovornost za finančne obveznosti volilnega odbora politične stranke ali organizacije nosi politična stranka ali organizacija, ki je ta odbor ustanovila;
(2)
odgovornost za finančne obveznosti volilnega odbora koalicije nosijo solidarno politične stranke, ki so del te koalicije;
(3)
odgovornost za finančne obveznosti volilnega odbora volivcev nosijo člani odbora solidarno.
[…]“
22.
Člen 132 tega zakonika določa:
„1.   Finančna sredstva volilnega odbora politične stranke lahko izvirajo izključno iz volilnega sklada te stranke, ki je oblikovan v skladu z določbami [zakona o političnih strankah].
2.   Finančna sredstva volilnega odbora koalicije lahko izvirajo izključno iz volilnega sklada strank, ki jo sestavljajo.
3.   Finančna sredstva
(1)
volilnega odbora organizacije
(2)
volilnega odbora volivcev
lahko izvirajo le iz prispevkov poljskih državljanov s stalnim prebivališčem na ozemlju Republike Poljske in bančnih posojil, najetih izključno za namene volitev.
[…]“
23.
Člen 133 volilnega zakonika določa:
„1.   Volilni odbor politične stranke ali koalicije lahko med volilno kampanjo brezplačno uporablja prostore in pisarniško opremo politične stranke.
2.   Volilni odbor volivcev lahko med volilno kampanjo brezplačno uporablja prostore in pisarniško opremo člana tega odbora.
3.   Volilni odbor organizacije lahko med volilno kampanjo brezplačno uporablja prostore in pisarniško opremo te organizacije.“
24.
Člen 341 tega zakonika določa:
„Pravico imenovati kandidate za volitve v Evropski parlament imajo:
(1)
volilni odbor politične stranke;
(2)
volilni odbor koalicije;
(3)
volilni odbor volivcev.“
25.
V skladu s členom 343 navedenega zakonika mora biti kandidatna lista podprta s podpisi najmanj 10.000 volivcev s stalnim prebivališčem v zadevni volilni enoti.
26.
Člen 399 tega zakonika v zvezi z volitvami predstavnikov lokalnih in regionalnih oblasti določa, da imajo pravico imenovati kandidate za svetnike volilni odbori političnih strank, volilni odbori koalicij, volilni odbori organizacij in volilni odbori volivcev.
27.
V skladu s členom 400(1) volilnega zakonika mora volilni odbor politične stranke obvestiti Państwowa Komisja Wyborcza (državna volilna komisija) o svoji ustanovitvi od dneva objave predpisov o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev.
28.
Člen 401(1) tega zakonika določa, da se v obdobju od objave predpisov o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev lahko oblikuje koalicijski volilni odbor, o čemer volilni pooblaščenec koalicijskega volilnega odbora obvesti državno volilno komisijo najpozneje 55. dan pred dnem volitev.
29.
V skladu s členom 402(1) navedenega zakonika mora volilni odbor organizacije o svoji ustanovitvi obvestiti volilnega komisarja, pristojnega glede na sedež te organizacije, od dneva objave predpisov o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev.
30.
Člen 403 od (1) do (3) tega zakonika določa:
„1.   Volilni odbor volivcev lahko oblikuje najmanj 15 državljanov, ki imajo volilno pravico .
2.   Potem ko volilni pooblaščenec zbere najmanj 1000 podpisov državljanov z volilno pravico, ki podpirajo ustanovitev volilnega odbora volivcev, obvesti nacionalno volilno komisijo o ustanovitvi odbora ob upoštevanju določb odstavka 3. Obvestilo se lahko pošlje najpozneje 55. dan pred dnem volitev.
3.   Če je bil volilni odbor volivcev ustanovljen z namenom imenovanja kandidatov v enem samem vojvodstvu:
(1)
število državljanov iz odstavka 1 znaša pet;
(2)
število podpisov iz odstavka 2 znaša 20, obvestilo iz odstavka 2 pa se naslovi na volilnega komisarja, pristojnega glede na sedež odbora.“
3.
Zakon o radiodifuziji
31.
Člen 23(1) ustawa o radiofonii i telewizji (zakon o radiodifuziji) (
9
) z dne 29. decembra 1992 določa, da morajo javni radijski in televizijski kanali dati političnim strankam možnost, da izrazijo svoja stališča o temeljnih vprašanjih javnega pomena.
4.
Zakon o združenjih
32.
V skladu s členom 4(1) ustawa Prawo o stowarzyszeniach (zakon o združenjih) (
10
) z dne 7. aprila 1989 lahko tudi tujci, ki prebivajo na Poljskem, ustanovijo združenja.
III. Predhodni postopek
33.
Komisija je 16. aprila 2012 v okviru projekta EU Pilot poljskim organom podala predhodno mnenje o nezdružljivosti poljske zakonodaje, ki pravico do ustanovitve politične stranke in pravico do članstva v politični stranki omejuje na poljske državljane, s členom 22 PDEU.
34.
Ker Komisija ni prejela odgovora, je 26. aprila 2013 Republiki Poljski poslala uradni opomin z enako vsebino. Ta država članica je v svojem odgovoru z dne 24. julija 2013 zanikala kakršno koli kršitev prava Unije.
35.
Komisija je 22. aprila 2014 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je trdila, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je „mobilnim“ državljanom Unije odrekla pravico do ustanovitve politične stranke in pravico do članstva v politični stranki.
36.
Republika Poljska je v odgovoru z dne 16. junija 2014 trdila, da člen 22 PDEU „mobilnim“ državljanom Unije ne podeljuje pravice, da v državi članici prebivališča ustanovijo politično stranko in da se včlanijo v politično stranko.
37.
Evropski komisar za pravosodje je z dopisom z dne 2. decembra 2020 pozval Republiko Poljsko, naj ga obvesti o morebitnih spremembah svojega stališča ali zakonodajnih spremembah, sprejetih zaradi zagotavljanja zadevnih pravic tem „mobilnim“ državljanom Unije.
38.
Potem ko so poljski organi z dopisom z dne 26. januarja 2021 Komisijo obvestili o ponovitvi svojega mnenja, se je Komisija odločila vložiti to tožbo, pri čemer je njen predmet omejila na omejitev članstva v politični stranki na poljske državljane. Komisija je pojasnila, da si glede vprašanja možnosti, da politično stranko ustanovijo „mobilni“ državljani Unije, ki je bilo postavljeno v prejšnjih fazah postopka, pridržuje pravico, da ga izpostavi v ločenem postopku.
IV. Predlogi strank
39.
Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da „Republika Poljska s tem, da je državljanom Evropske unije, ki nimajo poljskega državljanstva, prebivajo pa na ozemlju [te države članice], odrekla pravico do članstva v političnih strankah, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 [PDEU]“, in
–
Republiki Poljski naloži plačilo stroškov postopka.
40.
Republika Poljska predlaga, naj se tožba zavrne kot neutemeljena in naj se stroški naložijo Komisiji.
41.
Češki republiki je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 10. maja 2022 dovoljena intervencija v podporo predlogom Republike Poljske.
42.
Češka republika je v svoji intervencijski vlogi vložila ugovor nedopustnosti, razdelala nekatere trditve Republike Poljske in odgovorila na nekatere trditve Komisije.
43.
Ta institucija zaključuje svoja stališča glede te intervencijske vloge, omejene na nova vprašanja, s tem, da vztraja pri ugotovitvah, ki jih je navedla v tožbi.
V. Analiza
A. Ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Češka republika
1.
Trditve strank
44.
Češka republika za razliko od Republike Poljske v svoji intervencijski vlogi trdi, da tožba zaradi neizpolnitve obveznosti ni dopustna, ker določbe, na katerih temelji, niso jasne. Ta država članica poudarja, da se je Komisija, čeprav je v razlogih za tožbo ugotovila kršitev člena 22 PDEU, sklicevala tudi na člen 20(2)(b) PDEU ter člena 11 in 12 Listine.
45.
Komisija meni, da je nedvoumno navedla, da prepoved članstva „mobilnih“ državljanov Unije v stranki ni združljiva s členom 22 PDEU. Republika Poljska je to razumela in se poleg tega v svojih vlogah jasno zagovarja v zvezi s tem. Komisija poudarja, prvič, da je treba za pravilno razlago podlage njene tožbe sistemsko upoštevati druge določbe primarnega prava. Dalje, sklicuje se tudi na Listino, da bi opozorila, da države članice s tem, ko določajo pravila, ki urejajo uresničevanje političnih pravic iz člena 22 PDEU, izvajajo pravo Unije in morajo zato spoštovati temeljne pravice. Nazadnje, to ne postavlja pod vprašaj obsega te zadeve, kot je razviden iz tožbenega predloga, v skladu s katerim je treba zadevno nacionalno zakonodajo, ki neposredno diskriminira glede na državljanstvo, šteti za kršitev člena 22 PDEU.
2.
Presoja
46.
Člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije določa, da „[se lahko] z vlogo za pridružitev postopku podpre […] le zahtevek ene od strank“. (
11
) Zato ugovor, ki ga je vložila Češka republika, ni dopusten, (
12
) saj Republika Poljska ne zatrjuje nedopustnosti tožbe.
47.
Vendar je treba ob upoštevanju zahtev iz člena 120(c) Poslovnika Sodišča in njegove sodne prakse (
13
) preučiti, ali so v tožbi Komisije očitki predstavljeni dosledno in natančno, da bi lahko Republika Poljska in Sodišče natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko ta država učinkovito uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti.
48.
V obravnavani zadevi je, kot trdi Komisija, iz tožbenih razlogov jasno razvidno, da je treba člen 22 PDEU, na katerem temelji, razlagati tako, da se ga umesti v kontekst, opredeljen v členu 20(2)(b) PDEU, ter upošteva povezave s členoma 11 in 12 Listine. Iz tega torej ne izhaja, da Komisija zatrjuje kršitev teh določb. (
14
)
B. Vsebinska presoja
1.
Trditve strank
a)
Komisija
1) Podlaga tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
49.
Komisija je svojo tožbo oprla na člen 22 PDEU, ker:
–
„mobilnim“ državljanom Unije podeljuje pravico do uresničevanja volilne pravice na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot državljani države članice, v kateri prebivajo;
–
določa splošno in univerzalno načelo enakega obravnavanja, ki ni omejeno zgolj na praktična, upravna in postopkovna pravila, določena zlasti v direktivah 93/109 in 94/80, ter ki ne zahteva, da se podrobno opredeli v vseh svojih konkretnih vidikih dostopa do volitev;
–
je posledično prepovedan vsak ukrep, ki temelji na merilu državljanstva in ki „mobilnim“ državljanom Unije preprečuje uresničevanje pravice biti voljen pod enakimi pogoji kot državljani države članice, v kateri prebivajo, in
–
nezmožnost „mobilnih“ državljanov Unije, da se včlanijo v politično stranko, ki izhaja iz člena 2(1) zakona o političnih strankah in jim onemogoča dostop do organa, ki je temeljnega pomena za sodelovanje na volitvah, zmanjšuje njihove možnosti za izvolitev v primerjavi s poljskimi državljani. Zato tem državljanom odvzema učinek, ki se želi doseči s pravicami, podeljenimi s Pogodbo, na podlagi njihove vključenosti v državo članico prebivališča. (
15
)
50.
Vztraja, da ne trdi, da pravo Unije „mobilnim“ državljanom Unije priznava pravico do sodelovanja v političnem življenju. Nasprotno pa poudarja bistveno vlogo političnih strank v volilnih sistemih in v političnem življenju držav članic ter na splošno njihov prispevek k predstavniški demokraciji. V zvezi s tem se opira na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (
16
) in smernice o ureditvi političnih strank Evropske komisije za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija) (
17
).
51.
Posledično meni, da „mobilni“ državljan Unije ne more kandidirati na volitvah v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kot državljani te države, če na teh volitvah ne more kandidirati kot član nacionalne politične stranke.
52.
V zvezi s tem trdi, da pripadnost politični stranki kandidatu na volitvah nudi številne posebne prednosti, ki nimajo enakovredne ustreznice zunaj take stranke, kar je v nasprotju z analizo, ki jo Republika Poljska izpeljuje iz nekaterih nacionalnih določb, ki se nanašajo na organizacije. (
18
) Te prednosti so:
–
javna prepoznavnost imena stranke, njena zgodovinska ukoreninjenost in ugled ter njene povezave z družbeno-organizacijskimi strukturami (npr. sindikati, ki so bili v preteklosti morda povezani s stranko, mladinske organizacije itd.);
–
uporaba volilnega aparata ter človeških in finančnih virov politične stranke in
–
posebne pravice, ki jih podeljuje nacionalno pravo v zvezi z dostopom do financiranja ali medijev in obdavčitvijo.
53.
V zvezi s financiranjem na Poljskem Komisija ugotavlja, da so politične stranke, ki na volitvah v spodnji dom parlamenta prejmejo določeno število glasov, v skladu s členom 28 zakona o političnih strankah upravičene do subvencije v mandatnem obdobju. V skladu s členom 24 tega zakona imajo dostop do virov financiranja, ki so veliko številčnejši od tistih, ki so na voljo volilnim odborom volivcev in organizacij, ter jih lahko med drugim uporabijo za financiranje volilne kampanje prek svojih volilnih skladov, ki se v skladu s členom 36 navedenega zakona napajajo tudi iz donacij, dediščin in zapuščin.
54.
V zvezi s tem Komisija poudarja še dve posebni omejitvi za volilne odbore, in sicer:
–
na občinskih volitvah morajo volivci, ki želijo ustanoviti volilni odbor, v skladu s členom 403 volilnega zakonika zbrati najmanj 1000 podpisov in
–
nepoljskim kandidatom je odvzeta pravica do finančnega prispevka volilnim odborom organizacij ali volivcev, tako da ne morejo nakazati sredstev odboru, celo za lastno kampanjo, kar je omejitev, ki še zmanjšuje možnosti za izvolitev. (
19
)
55.
Komisija glede medijev poudarja, da imajo politične stranke na splošno večja finančna sredstva, ki jih lahko namenijo dejavnostim za promocijo svojih kandidatov, tudi za nakup oglaševalskih strani na zasebnih kanalih ali aktivnosti na družbenih omrežjih. Poleg tega je političnim strankam v skladu s členom 5 zakona o političnih strankah in členom 23 zakona o radiodifuziji zagotovljen stalen dostop do javnih medijev, zato lahko na javnih radijskih in televizijskih kanalih izražajo svoja stališča o temeljnih vprašanjih javnih zadev, tudi če niso povezana s konkretno volilno kampanjo. Po mnenju Komisije vsa ta sredstva povečujejo možnosti za prepoznavnost članov stranke in za široko razširjanje vsebine njihovega volilnega programa.
56.
Poleg tega Komisija meni, da z nekaj javnomnenjskimi raziskavami, za katere se zdi, da kažejo, da se volivci pogosteje odločajo na podlagi osebnosti kandidata kot na podlagi njegovega članstva v politični stranki, ni mogoče ovreči ugotovitve, da poljsko pravo povzroča neposredno diskriminacijo glede na državljanstvo „mobilnih“ državljanov Unije, ki želijo kandidirati na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament. V praksi je treba upoštevati tudi dejstvo, da so ti državljani v državi gostiteljici morda manj znani.
2) Izvajanje pristojnosti držav članic
57.
Komisija opozarja, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča:
–
države članice svoje pristojnosti izvajajo ob spoštovanju prava Unije (
20
) in
–
je lahko uporaba nacionalnega ukrepa, ki bi lahko oviral uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, v pravu Unije upravičena le, če uporaba tega ukrepa ne povzroči kršitve temeljnih pravic, ki jih varuje pravni red Unije. (
21
)
58.
V zvezi s tem trdi, da mora Republika Poljska pri sprejemanju določb o pravici do kandidiranja na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament upoštevati obveznosti, ki izhajajo iz člena 20(2)(b) in člena 22 PDEU, tako da se uporablja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. (
22
)
59.
Pripadnost politični stranki je izraz uresničevanja svobode združevanja in svobode izražanja, ki sta določeni v členu 12(1) (
23
) oziroma členu 11 Listine. Komisija meni, da je treba področje uporabe in zahteve iz člena 20(2)(b) in člena 22 PDEU razlagati ob upoštevanju teh določb Listine. (
24
)
60.
Zato Komisija meni, da je odvzem pravice do članstva v politični stranki jasen izraz omejitve temeljne pravice do združevanja. V skladu s členom 52(3) Listine taka omejitev ne sme presegati omejitve, ki jo dovoljuje EKČP. Poudarja tudi, da sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice priznava posebnost držav članic Unije. (
25
)
61.
Poleg tega Komisija opozarja, da je namen vključitve političnih pravic v določbe PDEU, ki se nanašajo na državljanstvo, zagotoviti, da se lahko „mobilni“ državljani Unije vključijo in imajo aktivno politično vlogo v državi članici, v kateri prebivajo, v okviru občinskih volitev in volitev v Evropski parlament, s čimer se ovrže vsakršna ideja o vmešavanju v nacionalne zadeve.
62.
Poleg tega imajo države članice možnost, da pravico do kandidiranja na nacionalnih (ali v nekaterih primerih regionalnih) volitvah pridržijo za svoje državljane, s čimer je upoštevano načelo, da se ne ogroža nacionalne identitete, ki je neločljivo povezana s temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami. V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da Republika Poljska ni predložila nobenega dokaza o takem ogrožanju, pri čemer razen Republike Poljske in Češke republike nobena druga država članica ne omejuje pogojev za članstvo v politični stranki. Poleg tega Komisija zanika, da predpostavlja neomejeno pravico do sodelovanja v političnem življenju v državi članici prebivališča. Prav tako meni, da nič ne preprečuje omejevanja obsega sodelovanja „mobilnih“ državljanov Unije v političnih strankah, na primer pri imenovanju kandidatov za nacionalne parlamentarne volitve.
63.
Nazadnje, dejstvo, da so lahko kandidati, ki niso člani politične stranke, uvrščeni na listo volilnega odbora stranke, ne more vzpostaviti enakosti s kandidati, ki so člani, saj zadošča ugotovitev, da slednji kandidirajo kot člani stranke in da so prvi odvisni od sporazuma, sklenjenega po ugodni odločitvi članov stranke, na katero ne morejo vplivati „od znotraj“.
b)
Republika Poljska
64.
Ta država članica navaja tri sklope trditev.
1) Besedilo člena 22 PDEU ne podeljuje pravice do članstva v politični stranki
65.
Po mnenju Republike Poljske se člen 22 PDEU ne uporablja neposredno, ker njegova dva odstavka zahtevata sprejetje dopolnilnih zakonodajnih aktov, katerih cilj ni splošna uskladitev volilnih sistemov držav članic. (
26
) Nanaša se le na formalne zahteve glede pravice biti voljen in ne na praktične možnosti izvolitve v državi članici. Razširitev razlage člena 22 PDEU na pravico do članstva v politični stranki naj bi bila v nasprotju z načelom prenosa pristojnosti iz člena 5(2) ter člena 4(1) in (2) PEU.
2) Omejitev članstva v politični stranki je utemeljena s skrbjo za omejitev področja vpliva „mobilnih“ državljanov Unije na nacionalno politično življenje
66.
Republika Poljska meni, da lahko članstvo „mobilnih“ državljanov Unije v politični stranki zaradi vloge strank v zadevah javne politike in cilja izvajanja javne oblasti, ki ga uresničujejo, vpliva med drugim na izide parlamentarnih ali predsedniških volitev, kar ne bi bilo združljivo s členom 22 PDEU, katerega področje uporabe je omejeno na določene volitve, in s členom 4(2) PEU.
67.
V zvezi s tem trdi, da – glede pripadnosti političnim strankam – člen 11(1) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (ustava Republike Poljske) zagotavlja svobodo ustanavljanja političnih strank in svobodo njihovega delovanja, pri čemer politične stranke ob spoštovanju načel svobodnega sodelovanja in enakopravnosti združujejo poljske državljane, da na demokratičen način vplivajo na nacionalno politiko.
68.
Republika Poljska izpodbija analizo Komisije, da odvzem pravice do članstva v politični stranki krši svobodo združevanja iz člena 12 Listine in člena 11 EKČP. Prvič, trdi, da lahko države pogodbenice te konvencije uvedejo omejitve političnega delovanja tujcev. (
27
) Drugič, ker v pravu Unije ni določbe o pravici do članstva v politični stranki, se člen 12 Listine ne uporablja.
3) Kandidati, ki niso člani politične stranke, niso v posebno slabšem položaju v primerjavi s člani stranke
69.
Republika Poljska najprej trdi, da poljsko pravo ne določa, da je pripadnost politični stranki pogoj za kandidaturo na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament.
70.
Drugič, Komisija bi morala utemeljiti svoje trditve, da članstvo v politični stranki povečuje možnosti za izvolitev na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament, saj študije kažejo, da je izbira volivcev, nasprotno, odvisna od tega, kako volivci dojemajo kandidate glede na njihovo udeležbo v družbenem in političnem življenju (
28
) ali, z drugimi besedami, glede na njihovo prepoznavnost. Poleg tega naj bi bil primer Komisije, da so „mobilni“ državljani Unije združeni v združenju, ki lahko zagovarja mnenja, podobna mnenjem politične stranke, oddaljen od realnosti, saj predpostavlja, da noben Poljak ni njegov član.
71.
Tretjič, Republika Poljska je poudarila, da je „mobilni“ državljan Unije lahko uvrščen na kandidatno listo, ki jo predlaga politična stranka ali koalicija strank. (
29
)
72.
Četrtič, Republika Poljska v odgovor na trditve Komisije v zvezi s financiranjem po eni strani poudarja, da Komisija ne upošteva pragov izdatkov, ki so z volilnim zakonikom določeni za volilne odbore strank ali koalicij, ko trdi, da so v primerjavi z njimi volilni odbori volivcev in organizacij finančno prikrajšani. Po drugi strani je res, da lahko k financiranju politične stranke prispevajo le poljski državljani, vendar morajo imeti v skladu s členom 25(1) zakona o političnih strankah načeloma stalno prebivališče na njenem ozemlju.
73.
Petič, Republika Poljska trdi, da čeprav zahteva po 1000 podpisih, razen v nekaterih primerih, (
30
) za ustanovitev volilnega odbora ni predpisana za volilne odbore strank, koalicij in organizacij, lahko „mobilni“ državljani Unije ustanovijo volilne odbore organizacij, v katerih lahko kandidirajo in koristijo njihovo infrastrukturo.
74.
Šestič, glede medijev Republika Poljska najprej navaja, da dostop do njih brez razlikovanja med volilnimi odbori urejajo členi 116 in naslednji volilnega zakonika in posebne določbe tega zakonika v zvezi z različnimi volitvami. Dalje, v zvezi s pravico do izražanja na javnih kanalih zunaj obdobja volilne kampanje Republika Poljska poudarja, da ta pravica izhaja iz vloge strank v političnem sistemu države in da imajo države članice na tem področju izključno pristojnost. Nazadnje poudarja enak dostop do družbenih omrežij, ki so vplivna med volilnimi kampanjami in zunaj njih.
c)
Posebne trditve Češke republike, intervenientke, in ugotovitve Komisije v odgovor
1) Področje uporabe člena 22 PDEU
i) Trditve Češke republike
75.
Ta država članica trdi, da iz direktiv 93/109 in 94/80, ki usmerjata razlago člena 22 PDEU, izhaja, da se pogoj državljanstva obravnava v zvezi z pravico voliti in biti voljen ter ne v zvezi z drugimi elementi, vključno s pogoji za članstvo v politični stranki. To analizo podpira sodna praksa Sodišča. (
31
)
ii) Stališča Komisije
76.
Ta institucija meni, da čeprav sekundarna zakonodaja zagotovo ureja nekatere vidike pravice državljanov Unije v zvezi z volitvami, se na to sekundarno zakonodajo ni mogoče sklicevati za omejitev področja uporabe člena 22 PDEU in posledično člena 20(2)(b) PDEU na posebne zadeve, ki jih ureja ta zakonodaja. Pogodba je tista, ki določa dopustno področje uporabe sekundarne zakonodaje, in ne obratno. (
32
)
2) Pravna podlaga, ki se uporablja
i) Trditve Češke republike
77.
Ta država članica trdi, da bi bilo treba, če bi se pravo Unije uporabljalo v obravnavani zadevi, to presojati glede na splošno prepoved diskriminacije glede na državljanstvo iz člena 18 PDEU in ne glede na člen 22 PDEU, ki določa posebno prepoved diskriminacije v zvezi s pravico „mobilnih“ državljanov Unije, da volijo in so voljeni na določenih volitvah. Ker članstvo v politični stranki „mobilnemu“ državljanu Unije ne podeljuje statusa kandidata na volitvah, naj bi se ob neobstoju takega statusa uporabljal le člen 18 PDEU. (
33
)
ii) Stališča Komisije
78.
Komisija izpodbija upoštevnost sodne prakse, ki jo je Češka republika navedla v podporo svojim trditvam. Dejstvo, da je Sodišče ugotovilo diskriminacijo v nasprotju z določbami, ki ustrezajo določbam člena 18 PDEU, ne pomeni, da diskriminatornih določb, obravnavanih v tem postopku, ki se nanašajo na pogoje za uresničevanje političnih pravic, ki jih „mobilnim“ državljanom Unije podeljuje člen 22 PDEU, ni mogoče šteti za kršitev obveznosti enakega obravnavanja, ki jo izrecno določa ta določba. Zakonodajalec Unije je v Direktivi 93/109 pojasnil, da „sta aktivna in pasivna volilna pravica na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, določena v [sedanjem členu 22(2) PDEU], primer uporabe načela nediskriminacije med državljani in nedržavljani“. (
34
) Poleg tega naj bi bila razlaga, po kateri naj bi bilo področje uporabe člena 22 PDEU omejeno zgolj na državljane s statusom kandidata, v nasprotju z besedilom te določbe, ki se nanaša na pogoje za pravico biti voljen, vključno z možnostmi, da nekdo postane kandidat in nato da je voljen. (
35
)
3) Dokaz o zatrjevani neizpolnitvi obveznosti
i) Trditve Češke republike
79.
Ta država članica opozarja, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Komisija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo. (
36
) Zato neutemeljene trditve in domneve, navedene v tožbi v zvezi s šibkim položajem „mobilnih“ državljanov Unije, ki niso člani politične stranke, ne morejo biti uspešne.
ii) Stališča Komisije
80.
Komisija poudarja, da diskriminacija, ki se očita Republiki Poljski, izhaja neposredno iz zavezujočih pravnih določb in ne iz upravne prakse. Zato Sodišču ni treba predložiti statističnih podatkov o številu „mobilnih“ državljanov Unije, ki so zaradi te diskriminacije dejansko utrpeli škodo. To v praksi tudi ni mogoče v primeru, kot je obravnavani, v katerem ima diskriminatorni ukrep odvračilni učinek. Nemogoče je namreč natančno ugotoviti, koliko „mobilnih“ državljanov Unije ni poskušalo kandidirati na volitvah, ker jih je od tega odvrnila prepoved članstva v politični stranki. (
37
)
4) Omejitev uresničevanja pravic iz člena 22 PDEU
i) Trditve Češke republike
81.
Ta država članica izpodbija upoštevnost sodne prakse, ki jo navaja Komisija, in sicer sodbe z dne 27. aprila 2006, Komisija/Nemčija (
38
), in poudarja, da nemožnost „mobilnih“ državljanov Unije, da bi bili člani političnih strank, vsekakor ne krši bistva volilnih pravic iz člena 22 PDEU in da poljska zakonodaja omogoča polno uresničevanje teh pravic.
ii) Stališča Komisije
82.
Komisija vztraja pri svojem stališču, da morajo države članice, kadar določajo pravila v zvezi z uresničevanjem političnih pravic iz člena 22 PDEU, to storiti v skladu z zahtevami te določbe in ob spoštovanju temeljnih pravic. Komisija dodaja, da iz sodne prakse, navedene v njeni tožbi, ki se nanaša na obveznost držav članic, da upoštevajo te pravice, izhaja obveznost držav članic, da svojo diskrecijsko pravico izvajajo tako, da zagotovijo spoštovanje teh pravic. (
39
)
5) Stanje v drugih državah članicah
i) Trditve Češke republike
83.
Trditev Komisije, da samo dve državi članici določata omejitve članstva v političnih strankah, za razlago člena 22 PDEU ni upoštevna. Nasprotno, ta trditev potrjuje, da želi Komisija to določbo, katere besedilo je že dolgo nespremenjeno, razlagati drugače na podlagi sprememb v družbenem okolju. Vendar so take spremembe lahko le razlog za razmislek o spremembi zadevne določbe, ne pa za temeljno spremembo njene razlage.
ii) Stališča Komisije
84.
Po mnenju te institucije se ta trditev zdi nerazumljiva. Nasprotno, dejstvo, da velika večina držav članic „mobilnim“ državljanom Unije ne omejuje dostopa do članstva v političnih strankah, dokazuje upoštevnost razlage, ki jo je uporabila.
2.
Presoja
85.
Ta tožba se nanaša na posledice pravice do članstva v politični stranki, ki po poljskem pravu ni priznana „mobilnim“ državljanom Unije, za pravico kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Ali ima ta prepoved za posledico, kot trdi Komisija, da ti državljani ne uresničujejo svoje pravico biti voljen na teh volitvah „pod enakimi pogoji“ kot poljski državljani v smislu člena 22 PDEU?
86.
V skladu s trenutnim stanjem prava Unije je članstvo v politični stranki v pristojnosti držav članic. Vendar iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo države članice pri izvajanju svojih pristojnosti izpolnjevati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije. (
40
)
87.
Zato je treba ugotoviti, katere zahteve izhajajo iz člena 22 PDEU, na katerega se sklicuje Komisija, in ali je mogoče utemeljeno trditi, da lahko te zahteve vplivajo na nacionalno identiteto države članice v smislu člena 4(2) PEU.
a)
Področje uporabe člena 22 PDEU
88.
Področje uporabe člena 22 PDEU je v skladu z njegovim besedilom omejeno na volitve, na katere se nanaša, in sicer občinske volitve (odstavek 1) in volitve v Evropski parlament (odstavek 2), s čimer so izključene parlamentarne ali predsedniške volitve.
89.
V tej tožbi je Sodišče pozvano, naj pojasni, ali je treba načelo enakosti iz člena 22 PDEU razumeti tako, da zajema vse pogoje, pod katerimi lahko vsak „mobilni“ državljan Unije kandidira na volitvah, ali pa se nanaša le na pravne pogoje za uresničevanje pravice biti voljen.
90.
Gre torej za opredelitev manevrskega prostora, ki ga imajo države članice zaradi tega, ker je ureditev uresničevanja pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament (
41
) in na občinskih volitvah določena v direktivah 93/109 oziroma 94/80.
91.
Trditev Republike Poljske, ki temelji na jezikovni razlagi člena 22 PDEU, v skladu s katero navedeni direktivi omejujeta načelo enakosti iz te določbe, je treba na podlagi hierarhije norm, ki jo je upravičeno podprla Komisija in v skladu s katero sekundarna zakonodaja ne sme omejevati pravice, priznane s Pogodbo, takoj zavrniti. (
42
)
92.
Tako navedeni direktivi zgolj opredeljujeta minimalni okvir, v katerem se konkretizira načelo enakosti pri uresničevanju pravice voliti in biti voljen. (
43
)
93.
Predvsem pa sta zgodovina nastanka člena 22 PDEU in razvoj pravnega okvira, v katerega je umeščena vsebina te določbe, od Lizbonske pogodbe dalje jasno pokazala, da je treba to določbo razlagati ob upoštevanju dveh stebrov, na katerih temelji, in sicer državljanstva Unije in predstavniške demokracije.
94.
Na prvem mestu, Komisija se glede državljanstva Unije upravičeno sklicuje na uporabo člena 20(2)(b) PDEU, ki določa, da to državljanstvo (
44
) med drugimi pravicami omogoča uživanje pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države.
95.
Ta povezava z državljanstvom Unije je del primarnega prava od Maastrichtske pogodbe, podpisane 7. februarja 1992. (
45
) Od vsega začetka je bilo povezano s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic (
46
) ter z načelom prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, ki je sestavni del vsake od svoboščin gibanja.
96.
Vendar je ta povezava dobila posebno razsežnost zaradi sprememb, uvedenih z Lizbonsko pogodbo, ki jih je spodbudila zlasti želja držav članic, da bi državljanstvo dobilo posebno mesto. Pogodba EU je bila namreč obogatena z naslovom II, naslovljenim „Določbe o demokratičnih načelih“, ki vključuje člen 9, v skladu s katerim „Unija pri vseh svojih dejavnostih spoštuje načelo enakosti svojih državljanov, ki so deležni enake obravnave s strani njenih institucij, organov, uradov in agencij. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.“ Pravice, ki izhajajo iz državljanstva Unije, so določene v členih od 20 do 24 PDEU, ki ustrezajo členom od 17 do 21 ES. Pravice „mobilnih“ državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah so določene v členu 20(2)(b) in členu 22 PDEU.
97.
Poleg tega je vsaka od teh pravic vključena tudi v naslov V Listine (
47
), naslovljen „Pravice državljanov“. Pravice „mobilnih“ državljanov Unije na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah so na splošno določene v členih 39 (
48
) in 40 (
49
) Listine.
98.
Zato je treba od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe volilne pravice državljanov Unije iz člena 22 PDEU analizirati kot temeljne pravice in kot izraz načela enakega obravnavanja, ki je neločljivo povezano s temeljnim statusom državljanov držav članic. (
50
)
99.
Njihova ponovitev v Pogodbi EU in Listini je namenjena tudi vzpostavitvi povezav z drugimi pravicami ali načeli, določenimi v njiju, kot sta enakost in demokracija, ki sta skupni vrednoti držav članic, na katerih temelji Unija. (
51
)
100.
Na drugem mestu, glede demokratičnih načel člen 10 PEU od Lizbonske pogodbe dalje v odstavku 1 določa, da „[d]elovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji“ (
52
), v odstavkih 2 in 3 pa evropskim državljanom priznava pravico do neposredne zastopanosti v Evropskem parlamentu in sodelovanja v demokratičnem življenju Unije.
101.
Tako je zaradi kombinacije, ki jo vsaj za volitve v Evropski parlament določa Lizbonska pogodba, med pravico voliti in biti voljen, ki izhaja iz državljanstva Unije, ter demokratičnimi načeli v Uniji jasno izražen cilj zagotavljanja dejanske reprezentativnosti „mobilnih“ državljanov Unije.
102.
Komisija upravičeno trdi, da je ta reprezentativnost posledica integracije „mobilnih“ državljanov Unije v državi njihovega prebivališča, kot je poudarjeno v uvodnih izjavah direktiv 93/109 in 94/80. (
53
) Zlasti na lokalni ravni so politične pravice, priznane tem državljanom, namenjene spodbujanju socialnega vključevanja teh državljanov, ki so se odločili prebivati v državi članici, katere državljani niso. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na cilj iz teh uvodnih izjav, in sicer „izogniti se kakršni koli polarizaciji med seznami kandidatov državljanov in nedržavljanov“.
103.
Zato menim, da lahko Komisija na podlagi člena 22 PDEU, umeščenega v okvir pravic, ki izhajajo iz državljanstva Unije, in demokratičnih načel, določenih v Pogodbah, upravičeno trdi, da se mora jamstvo enakih volilnih pravic državljanov Unije, ne da bi bilo treba sestaviti okvirni ali celo izčrpni seznam meril, odražati v splošni obveznosti, da se z različnimi dejavniki ne odvrača od sodelovanja na volitvah. (
54
)
104.
Z drugimi besedami, člen 22 PDEU je treba razumeti tako, da vsaka ovira za uresničevanje volilne pravice zunaj okvirov, opredeljenih z direktivama 93/109 in 94/80, na podlagi državljanstva pomeni diskriminacijo na področju uporabe Pogodb, (
55
) ki je prepovedana. (
56
)
105.
V teh okoliščinah je treba zdaj preučiti analizo Komisije, da nezmožnost včlanitve v politično stranko ovira uresničevanje teh pravic.
106.
V obravnavanem primeru se stranke strinjajo, da so možnosti za dostop do voljene funkcije na lokalni ali evropski ravni odvisne od stopnje sodelovanja v demokratičnem življenju države članice, v kateri „mobilni“ državljani Unije kandidirajo, naj bo to v okviru stranke ali samostojno.
107.
Vendar tako kot Komisija, ki se opira na smernice Beneške komisije (
57
), ki jih Republika Poljska ne kritizira, menim, da je dostop do sredstev, ki so na voljo političnim strankam, bistven element pri spodbujanju kandidatur na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament (
58
).
108.
Poleg tega, kot je Komisija trdila na podlagi sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice, je vloga političnih strank bistvena za uresničevanje političnih pravic v državah članicah. (
59
) Na ravni Unije je ta vloga jasno priznana v členu 10(4) PEU, (
60
) ki mu ustreza člen 12(2) Listine. (
61
)
109.
Med tem členom Listine ter členoma 39 in 40 Listine namreč obstaja jasna povezava. (
62
) V teh okoliščinah mora vsaka država članica iz že navedenih razlogov (
63
) ter ob doslednem spoštovanju načela prenosa pristojnosti iz člena 5(2) PEU upoštevati te določbe, da bi zagotovila uresničevanje pravic iz člena 22 PDEU.
110.
Zato se strinjam s Komisijo, da je treba njeno tožbo na podlagi člena 22 PDEU presojati ob upoštevanju pravice do svobode združevanja iz člena 12(1) Listine v povezavi s členom 11 (
64
) v zvezi s svobodo izražanja. Te svoboščine so posebej zaščitene zaradi njihove bistvene vloge pri sodelovanju državljanov v demokraciji. (
65
) V členu 12(2) Listine je navedena različica te povezave v zvezi z evropskimi političnimi strankami.
111.
Ta pravica do svobode združevanja ustreza pravici iz člena 11(1) EKČP, zato ji je treba v skladu s členom 52(3) Listine priznati enak pomen in obseg, kot ga ima v tej konvenciji. (
66
)
112.
V skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice je pravica do svobode združevanja eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe, saj državljanom omogoča, da delujejo skupaj na področjih skupnega interesa in tako prispevajo k dobremu delovanju javnega življenja. (
67
)
113.
Tako je treba tudi glede na te določbe Pogodbe EU in Listine presoditi, ali, kot trdi Komisija, pravna nemožnost „mobilnih“ državljanov Unije, da se včlanijo v politično stranko v Republiki Poljski, ogroža enakost pogojev za njihovo upravičenost do kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament s poljskimi državljani, zlasti ker bistveno zmanjšuje njihove možnosti za izvolitev.
b)
Obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice
114.
Po mnenju Republike Poljske, ki jo podpira Češka republika, Komisija ni predložila dokazov o praktičnih učinkih zadevnih pravnih določb na pasivno volilno pravico „mobilnih“ državljanov Unije.
115.
Sodišče je razsodilo, da je obstoj neizpolnitve obveznosti mogoče dokazati, če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata, s pravno analizo določb tega ukrepa. (
68
)
116.
V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Republiki Poljski, posledica sprejetja zakonodajnega ukrepa, katerega obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerega določbe so predmet pravne analize v začetni vlogi.
117.
Poleg tega je treba oceniti, v kolikšni meri ima ta ureditev odvračilen učinek na morebitne kandidature na volitvah, ki ga ni mogoče količinsko opredeliti.
118.
Zato Republika Poljska Komisiji neutemeljeno očita, da ni predložila dokazov o praktičnih učinkih zakona, s katerim je članstvo v politični stranki pridržano poljskim državljanom, na volilno pravico „mobilnih“ državljanov Unije.
119.
V zvezi z zadevnim poljskim zakonom, ki pravico do članstva v politični stranki pridržuje poljskim državljanom, neenako obravnavanje v zvezi z volilno pravico po mojem mnenju izhaja iz preprostega dejstva, da imajo poljski državljani svobodno možnost kandidirati na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament, in sicer kot člani politične stranke ali kot neodvisni kandidati, medtem ko imajo „mobilni“ državljani Unije na voljo le slednjo možnost. Kot je pojasnjeno zgoraj, dostop do političnih strank omogoča učinkovitejše uresničevanje volilne pravice za sodelovanje v demokratičnem življenju.
120.
Nobena od olajševalnih rešitev, ki jih navaja Republika Poljska, ne more spremeniti te presoje. Zlasti dejstvo, da se „mobilnim“ državljanom Unije lahko dovoli kandidatura na listi politične stranke, namreč ne more nadomestiti te omejitve njihove zmožnosti delovanja, saj so odvisni od izpolnjevanja posebnih meril, kot jih navaja Komisija. Poleg tega obseg vloge organizacij, ki služijo nečlanom politične stranke, na katero se je sklicevala Republika Poljska, ni sorazmeren z vlogo politične stranke.
121.
Poleg tega Komisija utemeljuje obstoj neenakosti pri financiranju volilnih odborov, ki izhaja neposredno iz zakonskih določb, kar so avtorji poročila, ki ga navaja, označili za „očitno oviro“. (
69
)
122.
Posledično predlagam Sodišču, naj odloči, da je Komisija v zadostni meri dokazala obstoj omejitve uresničevanja volilne pravice v škodo „mobilnih“ državljanov Unije, ki so v enakem položaju kot nacionalni državljani.
123.
Iz tega izhaja, da Republika Poljska s tem, ko je v okviru svoje pristojnosti sprejela zadevno nacionalno določbo, ni izpolnila zahtev, ki izhajajo iz prava Unije, in sicer zahtev iz člena 22 PDEU, ki ga je treba brati v povezavi s členi 12, 39 in 40 Listine.
c)
Utemeljenost omejitve članstva v politični stranki
124.
Republika Poljska različno obravnavo „mobilnih“ državljanov Unije, ki izhaja iz njene odločitve, da članstvo v politični stranki pridrži za svoje državljane, utemeljuje z razlogi, ki izhajajo iz Pogodbe, zlasti v zvezi s spoštovanjem nacionalne identitete.
125.
Ta država članica se sklicuje na člen 4(2) PEU in v bistvu trdi, da bi pravo Unije, kot ga razlaga Komisija, povzročilo, da bi „mobilni“ državljani Unije sodelovali v javnem življenju na drugačni ravni, kot to dopuščajo države članice, in bi jim zlasti omogočilo, da vplivajo na nacionalne odločitve z izkoriščanjem sistema političnih strank.
126.
Spomniti je treba, da v skladu s členom 4(2) PEU Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami.
127.
Organizacija nacionalnega političnega življenja, h kateri prispevajo politične stranke, je res del nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU. V zvezi s tem se spoštovanje te identitete kaže v omejitvi udeležbe „mobilnih“ državljanov Unije izključno na volitve v Evropski parlament in občinske volitve, brez cilja uskladitve volilnih sistemov držav članic. (
70
) Zakonodajalec Unije je upošteval tudi vpliv olajšanega dostopa do teh volitev na ravnovesje političnega življenja v državi članici prebivališča, saj je določil, da lahko države članice v korist svojih državljanov sprejmejo nekatere omejene (
71
) in prehodne prilagoditve.
128.
V zvezi z vprašanjem vpliva članstva „mobilnih“ državljanov Unije v političnih strankah na nacionalni ravni zaradi njegovih morebitnih učinkov znotraj teh strank ugotavljam, da je po mnenju vseh strank to stvar strank samih. Te imajo namreč pravico, da svobodno opredelijo svojo organizacijo in način izbire svojih kandidatov. (
72
) Poudarjam, da Republika Poljska zgolj trdi, ne da bi to dokazala, da ni mogoče omejiti obsega delovanja članov, ki so „mobilni“ državljani Unije, na določene volitve.
129.
Zato se strinjam s Komisijo, da dovoljenje „mobilnim“ državljanom Unije, da se včlanijo v politično stranko, da se zagotovi učinkovitost njihovih pravic na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, ne ogroža nacionalne identitete Republike Poljske.
130.
Poleg tega je treba ob predpostavki, da je tako ogrožanje ugotovljeno, člen 4(2) PEU razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb. (
73
)
131.
Člen 4(2) PEU torej držav članic ne more odvezati spoštovanja temeljnih pravic, potrjenih z Listino, (
74
) ki vključujejo načelo demokracije in načelo enakosti, ki je določeno v členu 22 PDEU (
75
) in je podeljeno z državljanstvom Unije, pri uresničevanju pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Ti načeli sta del vrednot, na katerih temelji Unija. (
76
)
132.
Na podlagi vsega navedenega predlagam, naj Sodišče odloči, da je tožba Komisije utemeljena.
VI. Stroški
133.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker menim, da bi moralo Sodišče ugoditi predlogom Komisije, je treba Republiki Poljski naložiti plačilo stroškov.
134.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Češka republika nosi svoje stroške.
VII. Predlog
135.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
(1)
Republika Poljska s tem, da je državljanom Evropske unije, ki nimajo poljskega državljanstva, prebivajo pa na ozemlju te države članice, odrekla pravico do članstva v političnih strankah, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
(2)
Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov.
(3)
Češka republika nosi svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	V nadaljevanju: „mobilni“ državljani Unije.
(
3
)	Komisija je vložila enako tožbo proti Češki republiki (zadeva C‑808/21), ki se obravnava usklajeno. Skupna obravnava v teh dveh zadevah je potekala 12. septembra 2023.
(
4
)	V nadaljevanju: Listina.
(
5
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7, in posebna izdaja v poljščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7.
(
6
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 12, in posebna izdaja v poljščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 12.
(
7
)	Dz. U. iz leta 1997, št. 98, pozicija 604, kakor je bila spremenjena (Dz. U. iz leta 2022, pozicija 372).
(
8
)	Dz. U. iz leta 2011, št. 21, pozicija 112, kakor je bila spremenjena (Dz. U. iz leta 2020, pozicija 1319).
(
9
)	Dz. U. iz leta 1993, št. 7, pozicija 34, kakor je bila spremenjena (Dz. U. iz leta 2020, pozicija 805).
(
10
)	Dz. U. iz leta 1989, št. 20, pozicija 104, kakor je bila spremenjena (Dz. U. iz leta 2020, pozicija 2261).
(
11
)	Glej tudi člen 129 Poslovnika Sodišča.
(
12
)	Glej sodbi z dne 24. marca 1993, CIRFS in drugi/Komisija (C‑313/90, EU:C:1993:111, točka 22), in z dne 8. novembra 2007, Španija/Svet (C‑141/05, EU:C:2007:653, točki 27 in 28).
(
13
)	V zvezi z nadzorom, ki ga opravi Sodišče, glej zlasti sodbi z dne 2. junija 2016, Komisija/Nizozemska (C‑233/14, EU:C:2016:396, točka 43), in z dne 22. septembra 2016, Komisija/Češka republika (C‑525/14, EU:C:2016:714, točka 14), v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, pa sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točke od 188 do 190 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej po analogiji sodbo z dne 30. septembra 2010, Komisija/Belgija (C‑132/09, EU:C:2010:562, točki 40 in 41).
(
15
)	Komisija se sklicuje na deseto uvodno izjavo Direktive 93/109 in štirinajsto uvodno izjavo Direktive 94/80.
(
16
)	Komisija navaja sodbo ESČP z dne 30. januarja 1998, Združena komunistična stranka Turčije in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, točka 44), v zvezi s pomenom političnih strank pa za primer sodbi z dne 25. maja 1998, Socialistična stranka in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, točka 41), in z dne 13. februarja 2003, Refah Partisi (Stranka blaginje) in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, točke od 86 do 89).
(
17
)	V nadaljevanju: smernice Beneške komisije. Glej drugo izdajo teh smernic (študija št. 881/2017). Komisija se sklicuje na točko 1 (str. 5) ter točki 17 in 18 (str. 9) navedenih smernic. Glede povezave, ki jo predstavljajo stranke med državljani in nosilci javnih funkcij, se ta institucija sklicuje na točko 18 (str. 9).
(
18
)	Glej točki 72 in 73 teh sklepnih predlogov. Poleg tega Komisija meni, da Republika Poljska ni utemeljila, da je članstvo v politični stranki za volivce manj pomembno kot osebnost kandidatov.
(
19
)	Komisija se sklicuje na poročilo, financirano v okviru programa Komisije za pravice, enakost in državljanstvo (2014–2020), naslovljeno „Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland“ (poročilo o politični udeležbi mobilnih državljanov Unije: Poljska), oktober 2018, str. 14, na voljo na naslednjem spletnem naslovu: https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.
(
20
)	Komisija v zvezi z volilnim postopkom navaja sodbo z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545).
(
21
)	Komisija se sklicuje na sodbo z dne 27. aprila 2006, Komisija/Nemčija (C‑441/02, EU:C:2006:253, točka 108).
(
22
)	Ta institucija se sklicuje na sodbo z dne 15. julija 2021, Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, točka 88), pri čemer poudarja, da je Sodišče pojasnilo, da morajo države članice pri izvajanju določb PDEU v zvezi s temeljnim statusom državljana Unije upoštevati določbe Listine.
(
23
)	Komisija poudarja, da ta določba ustreza členu 11 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP).
(
24
)	Komisija se ponovno sklicuje na sodbo z dne 15. julija 2021, Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602). V zvezi z dejstvom, da mora nacionalna ureditev spoštovati pravico do svobode združevanja iz člena 12 Listine, se sklicuje na sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476).
(
25
)	V zvezi s členom 16 EKČP se sklicuje na sodbo ESČP z dne 27. aprila 1995, Piermont proti Franciji (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, točka 64), v skladu s katero se države članice Unije ne morejo sklicevati na to določbo proti državljanom drugih držav članic, ki uresničujejo pravice, ki so jim dodeljene s Pogodbama.
(
26
)	Republika Poljska se sklicuje na direktivi 93/109 in 94/80 ter zlasti na peto uvodno izjavo prve in četrto uvodno izjavo druge direktive.
(
27
)	Ta argument temelji na določbah člena 16 EKČP.
(
28
)	Republika Poljska se sklicuje na dve poročili o študijah Centrum Badania Opinii Społecznej, (center za raziskave javnega mnenja, Poljska), in sicer št. 165/2018 z naslovom „Razlogi za glasovanje na občinskih volitvah 2018“ in št. 96/2014 z naslovom „Volitve v Evropski parlament v povolilnih izjavah Poljakov“, izvedenih na podlagi izjav anketirancev.
(
29
)	Republika Poljska v zvezi s tem navaja, da so na zadnjih občinskih volitvah leta 2018 kandidirali štirje „mobilni“ državljani Unije, od tega dva kot kandidata volilnega odbora stranke ali koalicije strank. Eden od teh kandidatov je bil v tem okviru izvoljen. Na volitvah v Evropski parlament leta 2019 ni kandidiral noben kandidat, ki bi bil „mobilni“ državljan Unije. Republika Poljska ugotavlja, da je kljub temu, da „mobilni“ državljani Unije niso izrazili velikega zanimanja za kandidaturo na volitvah, čeprav je treba upoštevati tudi to, da je skupno število „mobilnih“ državljanov Unije, ki prebivajo na Poljskem, majhno, polovica teh državljanov kandidirala na listah volilnega odbora politične stranke ali koalicije strank. Glej poročilo o oceni učinka, priloženo predlogu direktive Sveta, ki sta bila predstavljena 25. novembra 2021, o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (delovni dokument SWD(2021) 357 final), ki ga navaja Komisija. „Mobilni“ državljan Unije je trdil, da je poskušal kandidirati na volitvah v Evropski parlament v državi članici svojega prebivališča, vendar se ni mogel včlaniti v politično stranko. Republika Poljska poudarja, da podatki v tem poročilu temeljijo na majhnem številu udeležencev.
(
30
)	Glej člen 403 volilnega zakonika.
(
31
)	Po mnenju Češke republike se člen 19(2) ES v različici, ki izhaja iz Amsterdamske pogodbe, tj. sedanji člen 22 PDEU, „omejuje na uporabo načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva za to pravico voliti in biti voljen“. Sklicuje se na sodbo z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, točka 53).
(
32
)	Komisija v zvezi s členom 21 PDEU po analogiji navaja sodbi z dne 14. novembra 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862), in z dne 5. junija 2018, Coman in drugi (C‑673/16, EU:C:2018:385).
(
33
)	Ta država članica je dodala naslednja sklicevanja: „Glej sodbo z dne 12. maja 1998, Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, točki 58 in 63). V tej zadevi je šlo za vprašanje, ali je zadevni mobilni državljan Unije pridobil status delavca“, ter „Glej sodbo z dne 29. junija 1999, Komisija/Belgija (C‑172/98, EU:C:1999:335, točka 12), in sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Cosmasa v zadevi Komisija/Belgija (C‑172/98, EU:C:1999:43, točka 11)“.
(
34
)	Komisija citira del tretje uvodne izjave te direktive.
(
35
)	Enaka utemeljitev naj bi veljala za pravico voliti. Člen 22 PDEU zagotavlja pravico biti volivec v fazi, ko ta status še ni pridobljen.
(
36
)	Navedena država članica se sklicuje zlasti na sodbo z dne 14. marca 2019, Komisija/Češka republika (C‑399/17, EU:C:2019:200, točka 51).
(
37
)	Komisija ugotavlja, da je kljub temu navedla vsaj en tak primer, glej poročilo o oceni učinka, navedeno v opombi 29 k tem sklepnim predlogom.
(
38
)	C‑441/02, EU:C:2006:253, točka 108.
(
39
)	Potrjuje sklicevanje na točko 108 sodbe z dne 27. aprila 2006, Komisija/Nemčija (C‑441/02, EU:C:2006:253), in se sklicuje tudi na sodno prakso, navedeno v tej točki.
(
40
)	Na volilnem področju, kar zadeva določitev nosilcev volilne pravice, glej sodbi z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, točki 45 in 52), ter z dne 6. oktobra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 42). V zvezi s pravicami, povezanimi z državljanstvom Unije, glej tudi sodbo z dne 14. decembra 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, točka 52). Nazadnje, v zvezi z vrednotami Unije glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točke od 64 do 67 in navedena sodna praksa).
(
41
)	Sodišče je menilo, da iz člena 8, prvi odstavek, in člena 12 Akta z dne 20. septembra 1976 o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami (UL 1976, L 278, str. 5), ki določa skupna načela za postopek volitev poslancev Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, izhaja, da so države članice načeloma še naprej pristojne za urejanje volilnega postopka. Glej sodbo z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, točke od 67 do 69).
(
42
)	V tem smislu glej sodbo z dne 16. junija 2022, Komisija/Avstrija (Indeksacija družinskih dajatev) (C‑328/20, EU:C:2022:468, točka 57).
(
43
)	Glej člen 22 PDEU, in fine, četrto in šesto uvodno izjavo Direktive 93/109 ter četrto in peto uvodno izjavo Direktive 94/80. Ti direktivi podrobno določata skupne pogoje za uresničevanje pravice voliti in biti voljen, na primer glede državljanstva Unije in obdobja prebivanja, ki ga določi država članica prebivališča, ureditve vpisa v volilne imenike in vloge za kandidiranje ter primerov izključitve.
(
44
)	Glede opredelitve „temeljnega statusa“ glej zlasti sodbo z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, točka 49 in navedena sodna praksa).
(
45
)	Glej prvo do tretjo uvodno izjavo direktiv 93/109 in 94/80. V skladu z besedilom Shaw, J., „Sovereignty at the Boundaries of the Polity“ v Walker, N., Sovereignty in Transition, Hart Publishing, London, 2003, str. od 461 do 500, zlasti str. 471, predstavljajo določbe v zvezi z volilno pravico velik del dodane vrednosti določb Maastrichtske pogodbe. Možnost udeležbe na neposrednih volitvah v Evropski parlament namreč obstaja od sprejetja Akta z dne 20. septembra 1976 (glej opombo 41 teh sklepnih predlogov). Šele od začetka veljavnosti Maastrichtske pogodbe to pravico ureja Pogodba ES, in sicer v členu 8B, nato v členu 19 ES in členu 22 PDEU. Za pregled zakonodajne zgodovine glej Shaw, J. in Khadar, L., „Article 39“ v Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., in Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2. izdaja, Hart Publishing, Oxford, 2021, str. od 1085 do 1112, zlasti točki 39.33 in 39.34 (str. 1093 in 1094). Enako velja tudi za občinske volitve od te pogodbe. Za podroben zgodovinski pregled glej Groenendijk, K., „Article 40“, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, op. cit., str. od 1113 do 1123, zlasti točka 40.17 (str. 1118). V zvezi s členom 19 ES glej sodbo z dne 12. septembra 2006, Španija/Združeno kraljestvo (C‑145/04, EU:C:2006:543, točka 66), in v istem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 42).
(
46
)	Glej tretjo uvodno izjavo direktiv 93/109 in 94/80 ter v tem smislu sodbo z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, točka 50).
(
47
)	V skladu s členom 6(1) PEU ima enako pravno veljavo kot Pogodbi.
(
48
)	V skladu s Pojasnili k Listini o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 17) (v nadaljevanju: Pojasnila k Listini) „[č]len 39(1) ustreza pravici, zagotovljeni s členom 20(2) [PDEU]“, člen 22 PDEU pa je pravna podlaga za sprejetje podrobne ureditve za uresničevanje navedene pravice.
(
49
)	V skladu s Pojasnili k Listini ta člen „ustreza pravici iz člena 20(2) [PDEU]“, člen 22 PDEU pa je pravna podlaga za sprejetje podrobne ureditve za uresničevanje navedene pravice. Glej sodbo z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, točka 51).
(
50
)	Glej sodbo z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, točka 31).
(
51
)	Glej člen 2 PEU. V zvezi s tem glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točki 64 in 67 ter navedena sodna praksa), ki jo je treba primerjati s sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) ((C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 112), ki temelji na implicitni povezavi med tremi vrednotami iz člena 2 PEU, in sicer demokracijo, pravno državo in spoštovanjem temeljnih pravic). Glede nadzornih pristojnosti institucij glej sodbo z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 159).
(
52
)	Sodišče je odločilo, da člen 10(1) PEU konkretizira vrednoto demokracije iz člena 2 PEU. Glej sodbo z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 63).
(
53
)	Glej deseto uvodno izjavo in člen 14(1), drugi pododstavek, Direktive 93/109 ter štirinajsto uvodno izjavo in člen 12(1)(c) Direktive 94/80. O pomenu tega dejavnika glej tudi besedilo Shaw, J., „Sovereignty at the Boundaries of the Polity“, op. cit, str. 478, v skladu s katerim „so volilne pravice […] dopolnilne pravice k migraciji državljanov Unije, ki jih mora vzpostaviti Unija, kar deluje kot zaščitna politika za spodbujanje globljega občutka vključenosti migranta Unije v državo gostiteljico in nekatere vidike njene politične kulture ter omejitev škode zaradi izgube političnih pravic, ki bi jo migrant lahko utrpel zaradi zapustitve svoje matične države“ (prost prevod).
(
54
)	V skladu z ustaljeno sodno prakso pravila enakega obravnavanja državljanov in nedržavljanov ne prepovedujejo le očitne diskriminacije glede na državljanstvo, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih meril razlikovanja dejansko privedejo do istega rezultata. Glej sodbo z dne 2. februarja 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, točka 29).
(
55
)	Glej v tem smislu šesto uvodno izjavo Direktive 93/109 in peto uvodno izjavo Direktive 94/80.
(
56
)	V zvezi z uporabo člena 18 PDEU, na katerega se sklicuje Češka republika, je treba navesti sodbo z dne 11. junija 2020, TÜV Rheinland LGA Products in Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:453, točka 33 in navedena sodna praksa). Sodišče je opozorilo na načelo, da je nacionalne ukrepe mogoče preučiti z vidika člena 18, prvi odstavek, PDEU le, če se uporabljajo za položaje, ki niso zajeti s posebnimi pravili o prepovedi diskriminacije, določenimi v tej pogodbi.
(
57
)	Glej zlasti točki 17 in 18 (str. 9).
(
58
)	V zvezi s tem glej, kar zadeva financiranje in dostop do medijev, smernice Beneške komisije, točka 185 (str. 59 in 60).
(
59
)	Glej točko 50 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sodbo ESČP z dne 8. julija 2008, Yumak in Sadak proti Turčiji (CE:ECHR:2008:0708JUD001022603, točka 107 in navedena sodna praksa). To sodišče v svoji ustaljeni sodni praksi poudarja, da je politična razprava, h kateri prispevajo politične stranke, „v samem jedru pojma demokratične družbe“.
(
60
)	Ta določba se nanaša na evropske politične stranke. V njej je v bistvu povzeto besedilo člena 191, prvi odstavek, ES.
(
61
)	Glej Pojasnila k Listini.
(
62
)	Glede povezave, vzpostavljene med členoma 39 in 40 Listine ter členom 12(2) Listine, v zvezi z vlogo političnih strank, glej Costa, O., „Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen“, v Picod, F., Rizcallah, C. in Van Drooghenbroeck, S., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, 3. izdaja, Bruylant, Bruselj, 2023, str. od 1043 do 1068, zlasti točka 6 (str. 1048), in v istem delu Ducoulombier, P., „Article 12 – Liberté de réunion et d’association“, str. od 313 do 327, zlasti točka 6 (str. 317 in 318). Glej tudi Shaw, J., in Khadar, L., op. cit., točka 39.04 (str. 1087), ter Groenendijk, K., op. cit., točka 40.26 (str. 1120).
(
63
)	Glej točko 99 teh sklepnih predlogov.
(
64
)	Ta člen ustreza členu 10 EKČP. Glej Pojasnila k Listini.
(
65
)	V zvezi s tem glej tudi člen 3 Protokola št. 1 k EKČP ter sodbo ESČP z dne 18. februarja 1999, Matthews proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, točka 44), v zvezi z uporabo te določbe za volitve članov Evropskega parlamenta.
(
66
)	Glej sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točke od 111 do 114).
(
67
)	Glej sodbo ESČP z dne 30. januarja 1998, Združena komunistična stranka Turčije in drugi proti Turčiji (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, točka 25). V njej je navedeno, da „politične stranke predstavljajo obliko združevanja, ki je bistvena za dobro delovanje demokracije. Glede na njen pomen v sistemu [EKČP] […] ne more biti dvoma, da spadajo na področje uporabe člena 11“. Glede pomena sodelovanja državljanov v javnem življenju v širšem okviru glej zlasti sodbi ESČP z dne 17. februarja 2004, Gorzelik in drugi proti Poljski (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, točke 88, 90 in 92), ter z dne 8. oktobra 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti in Israfilov proti Azerbajdžanu (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, točki 52 in 53).
(
68
)	Glej sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 37).
(
69
)	Glej poročilo o politični udeležbi, navedeno v opombi 19 teh sklepnih predlogov, str. 14.
(
70
)	Glej v tem smislu peto uvodno izjavo Direktive 93/109 in četrto uvodno izjavo Direktive 94/80. Glej tudi sodbo z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, točki 52 in 53).
(
71
)	Glej točko 104 teh sklepnih predlogov. V zvezi s tem glej, kar zadeva omejitev dostopa do nekaterih funkcij na nacionalne državljane in udeležbo na volitvah v parlamentarno skupščino, peto in deseto uvodno izjavo ter člen 5(3) in (4) Direktive 94/80. Kar zadeva predpise držav članic v okviru tega manevrskega prostora, glej poročilo o oceni učinka, navedeno v opombi 29 teh sklepnih predlogov, točka 1.3.6 (str. 20), in analizo Blacher, P., „Article 40 – Droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales“, v Picod, F., Rizcallah, C. in Van Drooghenbroeck, S., op. cit., str. od 1069 do 1088, zlasti točka 16 (str. 1083 in 1084). V zvezi z omejitvami pravice voliti in biti voljen, zlasti glede deleža „mobilnih“ državljanov Unije v državi članici prebivališča in trajanja prebivanja, glej člen 14 Direktive 93/109 in člen 12 Direktive 94/80. Glej tudi pripombe Shaw, J., in Khadar, L., op. cit., točka 39.74 (str. 1104), kar zadeva volitve v Evropski parlament, ter Groenendijk, K., op. cit., točki 40.27 in 40.28 (str. 1121), kar zadeva občinske volitve.
(
72
)	V zvezi s tem glej smernice Beneške komisije, točki 153 in 155 (str. 49 in 50). Za ponazoritev glej tudi poročilo Aline Ostling, financirano v okviru programa Komisije za pravice, enakost in državljanstvo (2014–2020), naslovljeno „Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation“, točka 4.1.2 (str. 27).
(
73
)	Glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 72).
(
74
)	Glej drugo in peto uvodno izjavo preambule Listine.
(
75
)	V zvezi s področjem uporabe tega člena se je treba sklicevati na točke 101, 110 in 113 teh sklepnih predlogov.
(
76
)	V tem smislu glej sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 127), in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 145). Glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 72).