62022CJ0160
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 26. septembra 2024 (
*1
)
„Pritožba – Javna naročila storitev – Nepravilnosti v postopku oddaje naročila – Sklep Evropske komisije o izterjavi, sprejet po podpisu pogodbe – Pravna narava – Sklep, ki nima izključno učinkov v okviru te pogodbe – Varstvo finančnih interesov Evropske unije – Upravni ukrepi – Izvajanje javnih pooblastil – Ničnostna tožba – Člen 263 PDEU – Pristojnost sodišča Unije“
V združenih zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P,
zaradi dveh pritožb na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vloženih 3. marca 2022,
Evropska komisija, ki so jo sprva zastopali B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz in J. Estrada de Solà, agenti, nato J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà in P. Ortega Sánchez de Lerín, agenti,
tožeča stranka,
druga stranka v postopku je
HB, ki jo zastopa L. Levi, avocate,
tožeča stranka v postopku na prvi stopnji,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika tretjega senata, N. Piçarra (poročevalec), N. Jääskinen in M. Gavalec, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: A. Lamote, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 27. septembra 2023,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 25. januarja 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s pritožbama predlaga delno razveljavitev sodb Splošnega sodišča Evropske unije z dne 21. decembra 2021, HB/Komisija (T‑795/19, v nadaljevanju: prva izpodbijana sodba, EU:T:2021:917), in z dne 21. decembra 2021, HB/Komisija (T‑796/19, v nadaljevanju: druga izpodbijana sodba, EU:T:2021:918) (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani sodbi), s katerima je kot nedopustni zavrglo ničnostni tožbi, ki ju je družba HB vložila zoper Sklep Komisije C(2019) 7319 final z dne 15. oktobra 2019 o znižanju zneskov, dolgovanih na podlagi javnega naročila CARDS/2008/166-429, in o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov (v nadaljevanju: sklep o izterjavi CARDS) ter Sklep Komisije C(2019) 7318 final z dne 15. oktobra 2019 o znižanju zneskov, dolgovanih na podlagi javnega naročila TACIS/2006/101-510, in o izterjavi neupravičeno izplačanih zneskov (v nadaljevanju: sklep o izterjavi TACIS) (v nadaljevanju skupaj: sporna sklepa).
Pravni okvir
Uredba (ES, Euratom) št. 2988/95
2
Člen 1 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340) v odstavku 2 določa:
„‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
3
Člen 2(1) te uredbe določa:
„Upravni pregledi, ukrepi in kazni se uvedejo, če je to potrebno zaradi zagotovitve pravilne uporabe zakonodaje Skupnosti. Biti morajo učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.“
4
Člen 4(1) navedene uredbe določa:
„Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
–
z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
–
z izgubo celotne ali dela garancije, ki je bila dana za zavarovanje odobrene koristi ali ob prejemu predplačila.“
Finančna uredba iz leta 2002
5
Člen 103 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1995/2006 z dne 13. decembra 2006 (UL 2006, L 390, str. 1) (v nadaljevanju: finančna uredba iz leta 2002), ki je bila razveljavljena z učinkom od 31. decembra 2012, je določal:
„Kadar v postopku za oddajo naročila pride do resnih napak, nepravilnosti ali goljufij, institucije prekinejo postopek in lahko uvedejo kakršne koli potrebne ukrepe, vključno s prenehanjem postopka.
Kadar se po oddaji naročila izkaže, da je v postopku za oddajo naročila prišlo do resnih napake, nepravilnosti ali goljufij, institucije lahko, glede na to, v kateri fazi je postopek, ne sklenejo pogodbe, prekinejo njeno izvedbo ali jo po potrebi odpovejo.
Če se takšne napake, nepravilnosti ali goljufije lahko pripišejo izvajalcu, lahko institucije tudi zavrnejo izvršitev plačila, izterjajo že plačane zneske ali odpovejo vse pogodbe, sklenjene s tem izvajalcem, sorazmerno z resnostjo napak, nepravilnosti ali goljufij.“
Finančna uredba iz leta 2018
6
Člen 21 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1) (v nadaljevanju: finančna uredba iz leta 2018), naslovljen „Namenski prejemki“, v odstavku 3, točka (b), določa:
„Notranji namenski prejemki so:
[…]
(b)
prihodki iz vračil nepravilno izplačanih zneskov v skladu s členom 101“.
7
Člen 131 finančne uredbe iz leta 2018, naslovljen „Prekinitev, preklic in zmanjšanje“, v odstavkih 2 in 4 določa:
„2.   Kadar se po dodelitvi izkaže, da je v postopku dodeljevanja prišlo do nepravilnosti ali goljufije, lahko odgovorni odredbodajalec:
(a)
zavrne sklenitev pravne obveznosti ali razveljavi podelitev nagrade;
(b)
prekine plačila;
(c)
prekine izvrševanje pravne obveznosti;
(d)
po potrebi prekliče pravno obveznost v celoti ali v zvezi z enim ali več prejemniki.
[…]
4.   Poleg ukrepov iz odstavka 2 ali 3 lahko odgovorni odredbodajalec zmanjša nepovratna sredstva, nagrado, prispevek v okviru sporazuma o prispevkih ali ceno v okviru naročila, in sicer sorazmerno z resnostjo nepravilnosti, goljufij ali kršitve obveznosti, tudi če se zadevne dejavnosti niso izvedle ali so se izvedle slabo, delno ali pozno.
[…]“
Dejansko stanje
8
Dejansko stanje zadevnih sporov je Splošno sodišče predstavilo v točkah od 1 do 29 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 1 do 24 druge izpodbijane sodbe, za potrebe tega postopka pa ga je mogoče povzeti, kot sledi.
9
V zvezi z zadevo, v kateri je bila izdana druga izpodbijana sodba, je Evropska unija, ki jo je zastopala njena delegacija v Ukrajini, 25. januarja 2006 objavila javni razpis, da bi sklenila pogodbo za opravljanje storitev tehnične pomoči ukrajinskim organom z namenom približevanja ukrajinske zakonodaje zakonodaji Unije. To javno naročilo je spadalo v okvir programa tehnične pomoči za Skupnost neodvisnih držav (TACIS), katerega namen je bil spodbujati prehod v tržno gospodarstvo ter krepiti demokracijo in pravno državo v partnerskih državah Vzhodne Evrope in Srednje Azije.
10
Naročilo TACIS/2006/101-510 (v nadaljevanju: naročilo TACIS) je bilo 17. julija 2006 med osmimi ponudniki, ki so predložili ponudbe, oddano konzorciju, ki ga je usklajevala družba HB. Zadevna pogodba (v nadaljevanju: pogodba TACIS) je bila istega dne podpisana za najvišjo tržno vrednost 4.410.000 EUR.
11
V zvezi z zadevo, v kateri je bila izdana prva izpodbijana sodba, je Unija, ki jo je zastopala Evropska agencija za obnovo (EAR), 24. oktobra 2007 objavila javni razpis za oddajo javnega naročila za zagotavljanje storitev tehnične pomoči visokemu pravosodnemu svetu v Srbiji. To naročilo je spadalo v okvir programa pomoči Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo (CARDS), katerega namen je bil zagotavljati pomoč državam Jugovzhodne Evrope pri njihovem sodelovanju v stabilizacijsko-pridružitvenem procesu z Unijo.
12
Naročilo CARDS/2008/166-429 (v nadaljevanju: naročilo CARDS) je bilo med osmimi ponudniki, ki so predložili ponudbe, 10. junija 2008 oddano konzorciju, ki ga je usklajevala družba HB. Zadevna pogodba (v nadaljevanju: pogodba CARDS) je bila 30. julija 2008 podpisana za najvišjo tržno vrednost 1.999.125 EUR.
13
Tako pogodba CARDS kot pogodba TACIS (v nadaljevanju skupaj: sporni pogodbi) sta med drugim določali, da so vsa vprašanja, ki niso zajeta v zadevni pogodbi, urejena z belgijskim pravom in da so za vsak spor v zvezi s to pogodbo, ki ga ni mogoče rešiti sporazumno, izključno pristojna sodišča v Bruslju (Belgija). Če bi sopogodbenik Unije pri oddaji naročila storil napake, nepravilnosti ali goljufije, bi bilo v teh pogodbah določeno, da lahko Unija po eni strani zavrne izvedbo dolgovanih plačil in/ali sorazmerno izterja že plačane zneske ter po drugi strani pogodbo odpove, zlasti če bi njen sopogodbenik zagrešil hujšo kršitev poklicnih pravil.
14
Po preiskavi, ki jo je opravil Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), je ta v poročilu z dne 7. aprila 2009 ugotovil obstoj resnih nepravilnosti in morebitnih koruptivnih dejanj v zvezi s sodelovanjem družbe HB pri javnih razpisih tako glede naročila CARDS kot glede naročila TACIS. Urad OLAF je v končnih poročilih o preiskavi, ki jih je Komisiji poslal 19. aprila 2010 oziroma 28. novembra 2011, potrdil obstoj teh nepravilnosti in teh aktov ter priporočil odpoved spornih pogodb, katerih izvajanje je bilo medtem prekinjeno, in vračilo neupravičeno izplačanih zneskov.
15
Delegacija Unije v Ukrajini je 19. marca 2013 družbo HB obvestila, da se pogodba TACIS lahko šteje za izpolnjeno po odobritvi končnega poročila, plačilu končnega računa in vračilu bančne garancije. Ta delegacija je 24. maja 2018 družbo HB obvestila, da namerava izterjati vse zneske, izplačane na podlagi te pogodbe, v višini 4.241.507 EUR. Po nasprotovanju družbe HB je navedena delegacija ta namen potrdila z dopisom z dne 5. decembra 2018.
16
Komisija je 15. oktobra 2019 sprejela sklep o izterjavi TACIS.
17
Delegacija Unije v Srbiji, na katero je bila po prenehanju EAR prenesena pogodba CARDS, je 11. julija 2014 družbo HB obvestila, da namerava to pogodbo odpovedati zaradi resnih trditev v zvezi z nezakonito oddajo naročila CARDS, in to namero potrdila z dopisom z dne 8. maja 2015. Ta delegacija je 9. novembra 2015 družbi HB poslala nalog za izterjavo zneska 1.197.055,86 EUR.
18
Komisija je 15. oktobra 2019 sprejela sklep o izterjavi CARDS.
19
Komisija je s spornima sklepoma, ki sta se med drugim nanašala na sklicevanje na člen 103 finančne uredbe iz leta 2002, člen 131 finančne uredbe iz leta 2018 in člen 4 Uredbe št. 2988/95, menila, da sta bila postopka oddaje javnih naročil CARDS in TACIS predmet nepravilnosti v smislu teh členov 103 in 131, ki jih je mogoče pripisati zadevnim konzorcijem, ki jih je usklajevala družba HB (člen 1). Zato so se zneski teh naročil znižali na 0 EUR (člen 2) ter se je za vsa plačila v zvezi s temi naročili štelo, da so bila neupravičeno izplačana in da jih je treba izterjati (člen 3). Člen 5 navedenih sklepov je določal, da se lahko v skladu s členom 263 PDEU zoper ta sklepa „v dveh mesecih vloži ničnostna tožba pred Sodiščem Evropske unije“.
Postopka pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sodbi
Zadeva T‑795/19
20
Družba HB je 19. novembra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 263 PDEU in člena 340, drugi odstavek, PDEU vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se:
–
sklep o izterjavi CARDS razglasi za ničen;
–
odredi vračilo vseh zneskov, ki jih je Komisija morda izterjala na podlagi sklepa o izterjavi CARDS, skupaj z zamudnimi obrestmi, izračunanimi na podlagi obrestne mere, ki jo uporablja Evropska centralna banka (ECB), povečane za sedem odstotnih točk;
–
Komisiji naloži plačilo zadnjega izdanega računa v višini 437.649,39 EUR, skupaj z zamudnimi obrestmi, izračunanimi na podlagi obrestne mere, ki jo uporablja ECB, povečane za sedem odstotnih točk;
–
odredi sprostitev bančne garancije in povrnitev premoženjske škode, nastale zaradi njene prepozne sprostitve;
–
Komisiji naloži, naj plača simbolično odškodnino v višini 1 EUR, „s pridržkom povečanja zahtevka“, in
–
Komisiji naloži plačilo vseh stroškov.
21
Komisija je Splošnemu sodišču predlagala, naj:
–
predlog za razglasitev ničnosti sklepa o izterjavi CARDS zavrne kot neutemeljen;
–
druge predloge zavrže kot nedopustne ali vsekakor zavrne kot neutemeljene in
–
družbi HB naloži plačilo stroškov.
22
Splošno sodišče je s prvo izpodbijano sodbo po uradni dolžnosti preizkusilo nedopustnost tožbe v delu, v katerem se je nanašala na razglasitev ničnosti sklepa o izterjavi CARDS. Potem ko je Splošno sodišče v točkah od 67 do 88 te sodbe preučilo vsebino tega sklepa, je v točki 89 navedene sodbe ugotovilo, da ima ta lahko učinke le v okviru pogodbe CARDS in da ga od te pogodbe ni mogoče ločiti. Splošno sodišče je iz tega v točki 90 iste sodbe sklepalo, da sklep o izterjavi CARDS glede na svojo naravo ni akt, ki bi lahko bil predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Zato je kot nedopusten zavrglo predlog za razglasitev ničnosti tega sklepa. Poleg tega je Splošno sodišče navedeno tožbo v delu, v katerem se je nanašala na nepogodbeno odgovornost Unije, v točkah od 97 do 103 prve izpodbijane sodbe zavrnilo kot neutemeljeno. Nazadnje je Splošno sodišče v točkah 107 in 108 te sodbe menilo, da je bil v obravnavanem primeru člen 5 navedenega sklepa predmet spora, in je zato Komisiji prav tako naložilo plačilo stroškov družbe HB, čeprav ta s svojimi predlogi ni uspela.
Zadeva T‑796/19
23
Družba HB je 19. novembra 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 263 PDEU in člena 340, drugi odstavek, PDEU vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se:
–
sklep o izterjavi TACIS razglasi za ničen;
–
odredi vračilo vseh zneskov, ki jih je Komisija morda izterjala na podlagi sklepa o izterjavi TACIS, skupaj z zamudnimi obrestmi, izračunanimi na podlagi obrestne mere, ki jo uporablja ECB, povečane za sedem odstotnih točk;
–
Komisiji naloži, naj plača simbolično odškodnino v višini 1 EUR, „s pridržkom povečanja zahtevka“, in
–
Komisiji naloži plačilo vseh stroškov.
24
Komisija je Splošnemu sodišču predlagala, naj:
–
predlog za razglasitev ničnosti sklepa o izterjavi TACIS zavrne kot neutemeljen;
–
celoten odškodninski zahtevek zavrže kot nedopusten ali zavrne kot neutemeljen in
–
družbi HB naloži plačilo stroškov.
25
Splošno sodišče je z drugo izpodbijano sodbo po uradni dolžnosti preizkusilo nedopustnost tožbe v delu, v katerem se je nanašala na razglasitev ničnosti sklepa o izterjavi TACIS. Potem ko je Splošno sodišče v točkah od 62 do 85 te sodbe preučilo vsebino tega sklepa, je v točki 86 navedene sodbe ugotovilo, da ima ta lahko učinke le v okviru pogodbe TACIS in da ga od te pogodbe ni mogoče ločiti. Splošno sodišče je iz tega v točki 87 iste sodbe sklepalo, da sklep o izterjavi TACIS glede na svojo naravo ni akt, ki bi lahko bil predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Zato je kot nedopusten zavrglo predlog za razglasitev ničnosti tega sklepa. Poleg tega je Splošno sodišče navedeno tožbo v delu, v katerem se je nanašala na nepogodbeno odgovornost Unije, v točkah od 93 do 99 druge izpodbijane sodbe zavrnilo kot neutemeljeno. Nazadnje je Splošno sodišče v točkah 103 in 104 te sodbe menilo, da je bil v obravnavanem primeru člen 5 navedenega sklepa predmet spora in je zato Komisiji prav tako naložilo plačilo stroškov družbe HB, čeprav ta s svojimi predlogi ni uspela.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
26
Komisija v okviru pritožbe v zadevi C‑160/22 P Sodišču predlaga, naj:
–
razveljavi prvo izpodbijano sodbo v delu, v katerem je bila ničnostna tožba, ki jo je družba HB vložila zoper sklep o izterjavi CARDS, zavržena kot nedopustna, in Komisiji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe;
–
zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o ničnostni tožbi in stroških, ter
–
družbi HB naloži plačilo stroškov.
27
Komisija v okviru pritožbe v zadevi C‑161/22 P Sodišču predlaga, naj:
–
razveljavi drugo izpodbijano sodbo v delu, v katerem je bila ničnostna tožba, ki jo je družba HB vložila zoper sklep o izterjavi TACIS, zavržena kot nedopustna, in Komisiji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe;
–
zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to vsebinsko odloči o ničnostni tožbi in stroških, ter
–
družbi HB naloži plačilo stroškov.
28
Družba HB v odgovoru na pritožbi Sodišču predlaga, naj:
–
obe pritožbi zavrne in
–
Komisiji naloži plačilo vseh stroškov postopka.
29
Zadevi C‑160/22 P in C‑161/22 P sta bili s sklepom predsednika Sodišča z dne 11. maja 2021 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
Pritožbi
30
Komisija v utemeljitev pritožb, vloženih v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P, navaja tri pritožbene razloge, ki so po njenem mnenju „tesno povezani“, ker so členi, ki jih sporna sklepa vsebujeta, neločljiva enota, ki naj brez katerega koli od teh členov ne bi imela pravnega smisla.
Dopustnost
Trditve strank
31
Družba HB trdi, da ker je Splošno sodišče tožbi zoper sporna sklepa zavrglo kot nedopustni, sta tudi pritožbi, ki ju je vložila Komisija, nedopustni, saj ta institucija ni niti deloma uspela s svojimi predlogi na prvi stopnji, kot to zahteva člen 56 Statuta Sodišča Evropske unije.
32
Komisija odgovarja, da s tem, da je Splošno sodišče ničnostni tožbi, vloženi zoper sporna sklepa, zavrglo kot nedopustni, ni uspela s predlogom, naj se ti tožbi razglasita za neutemeljeni, kar je predpostavljalo pristojnost Splošnega sodišča in s tem dopustnost navedenih tožb.
Presoja Sodišča
33
V skladu s členom 56, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko pritožbo vloži katera koli stranka, ki v celoti ali delno ni uspela s svojimi sklepnimi predlogi.
34
V obravnavani zadevi je Komisija, kot je bilo opozorjeno v točkah 21 in 24 te sodbe, na prvi stopnji predlagala, naj se ničnostni tožbi zoper sporna sklepa zavrneta kot neutemeljeni.
35
Splošno sodišče pa je s tem, da je ti tožbi zavrglo kot nedopustni, zavrnilo predpostavko, ki se nanaša na pristojnost tega sodišča za odločanje o navedenih tožbah in na kateri je temeljilo razlogovanje Komisije. Zato je treba ugotoviti, da Komisija s svojimi predlogi na prvi stopnji ni uspela.
36
Iz tega sledi, da sta pritožbi v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P dopustni.
Utemeljenost
Trditve strank
37
Komisija s tremi pritožbenimi razlogi v zadevah C‑160/22 P in C‑161/22 P, ki se nanašajo na točke od 67 do 90 prve izpodbijane sodbe in točke od 62 do 87 druge izpodbijane sodbe, ki jih je treba zaradi medsebojne povezanosti obravnavati skupaj, Splošnemu sodišču očita, da je prerogativam javne oblasti, ki so ji podeljene zlasti s členom 103 finančne uredbe iz leta 2002 in s katerimi lahko ugotovi nepravilnosti pri javnem naročilu ter posledično zniža ceno tega naročila in izterja neupravičeno plačane zneske, napačno „pripisalo pogodbeno naravo“.
38
Na prvem mestu, Komisija trdi, da je Splošno sodišče „preoblikovalo pravni sistem Unije“, ker je v točkah 75 in 76 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 70 in 71 druge izpodbijane sodbe menilo, da sporne pogodbe „zajemajo“ ukrepe javne oblasti, sprejete na podlagi določb tega člena 103 v povezavi s členom 4 Uredbe št. 2988/95, na katere se nanašajo členi od 1 do 3 spornih sklepov, zaradi česar so ti ukrepi predmet nadzora sodišča, pristojnega po pogodbi. Splošno sodišče naj bi s tem, da ni upoštevalo pravne narave teh sklepov in se je oprlo zgolj na dejstvo, da je bila pogodba podpisana pred sprejetjem navedenih sklepov, kršilo sodbo z dne 16. julija 2020, ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, točke od 69 do 72).
39
Splošno sodišče naj bi s tem, da je v točkah 76 in 77 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 71 in 72 druge izpodbijane sodbe menilo, da imata sporna sklepa „pogodbeno“ naravo, čeprav sta bila izraz prerogativ javne oblasti, kršilo tudi „duh in besedilo“ Uredbe št. 2988/95 ter finančnih uredb iz let 2002 in 2018 ter spremenilo samo naravo pooblastil, ki jih je zakonodajalec Unije podelil Komisiji.
40
Poleg tega naj bi Splošno sodišče s tem, da je v točki 77 prve izpodbijane sodbe in v točki 72 druge izpodbijane sodbe presodilo, da bi morala Komisija te prerogative uveljavljati pred sodiščem, ki odloča o pogodbi, te prerogative izkrivilo. Uprava, ki se mora obrniti na sodišče, pristojno po pogodbi, in počakati na njegovo sodbo, da prekine pogodbeno razmerje, v zvezi s katerim ima sum goljufije, namreč ne bi bila učinkovita v boju proti goljufijam in nepravilnostim. To naj bi bilo tudi v nasprotju s členom 325(1) PDEU.
41
Na drugem mestu, Komisija meni, da je Splošno sodišče v točkah 78 in 86 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 73 in 83 druge izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je člene od 1 do 3 spornih sklepov opredelilo kot „pogodbene“ ukrepe ali akte. Splošno sodišče naj tako ne bi upoštevalo pristojnosti Komisije, da enostransko določi, kaj pomeni nepravilnost, tudi če je bila ta storjena v upravni fazi pred sklenitvijo pogodbe. Poleg tega naj ukrepi, ki bi jih Komisija ob tej ali poznejši priložnosti lahko sprejela med drugim na podlagi člena 103 finančne uredbe iz leta 2002 ali člena 131 finančne uredbe iz leta 2018, ne bi bili namenjeni povračilu pogodbene škode. Prav tako naj bi bila izterjava zneskov, izplačanih glede na resnost nepravilnosti, kot je določena v tem členu 131, ukrep, ki ne spada v pogodbeni okvir. Poleg tega znižanja zneska naročila na 0 EUR in izterjave plačanega zneska v celoti ni mogoče šteti za neposredni posledici ugotovitve nepravilnosti, ki jih je storila družba HB kot sopogodbenica in ki so vplivale na oddajo naročil TACIS in CARDS ter posledično na sklenitev spornih pogodb.
42
Poleg tega Komisija Splošnemu sodišču očita, da je v točki 73 prve izpodbijane sodbe in v točki 68 druge izpodbijane sodbe presodilo, da „je nameravala v bistvu ugotoviti napako, ki je vplivala na sklenitev pogodbe“, čeprav naj bi iz vsebine spornih sklepov izhajalo, da je nameravala sprejeti ukrepe v zvezi z izvajanjem prerogativ javne oblasti, da bi zaščitila finančne interese Unije.
43
Po mnenju Komisije je Splošno sodišče, ker je bila družba HB v času, ko so bile nepravilnosti storjene, kvečjemu ponudnica, napačno uporabilo pravo tudi v točki 79 prve izpodbijane sodbe in v točki 74 druge izpodbijane sodbe, ko se je sklicevalo na bistvene nepravilnosti, ki jih je storila družba HB „kot sopogodbenica“.
44
Nazadnje, Splošno sodišče naj bi v točkah 80 in 81 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 77 in 78 druge izpodbijane sodbe napačno presodilo, da bi lahko Komisija ukrepe za izterjavo sprejela kot ukrepe za izvršitev spornih pogodb ter da ukrepi iz členov 2 in 3 spornih sklepov pomenijo „ugotovitev odpovedi pogodbe in posledično razveljavitev pogodbe“. Splošno sodišče naj bi tako zamešalo pojma odpovedi in razveljavitve pogodb ex tunc ter njune učinke. Vsekakor naj Uredba št. 2988/95 v členu 4 ne bi določala niti ničnosti niti odpovedi pogodbe kot pogoja za uporabo upravnih ukrepov izterjave. Tudi člen 131(4) finančne uredbe iz leta 2018 naj sprejetja ukrepa znižanja cene ne bi pogojeval z odpovedjo pogodbe ali drugim ukrepom pogodbene narave.
45
Družba HB odgovarja, da Komisija izpodbijanima sodbama pripisuje pomen, ki ga nimata. Razlogovanje Splošnega sodišča v točki 72 prve izpodbijane sodbe in v točki 67 druge izpodbijane sodbe, v skladu s katerim pristojnosti, ki jih ima Komisija na podlagi finančne uredbe iz leta 2002 ali drugih pravil sekundarne zakonodaje, od podpisa pogodbe spadajo v okvir pogodbenih razmerij, naj namreč ne bi bilo nič novega niti naj ne bi spremenilo pravnega sistema Unije. Iz sodbe z dne 16. julija 2020, ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, točka 67), naj bi na eni strani izhajalo, da čeprav je s finančnimi uredbami in Uredbo št. 2988/95 Komisiji podeljeno pooblastilo, da pogodbeno stranko prisili k izpolnjevanju njenih finančnih obveznosti, obstoj pogodbe nasprotuje temu, da Komisija pooblastila, ki so ji s tema uredbama podeljena, izvaja enostransko. Na drugi strani naj bi iz točke 73 te sodbe izhajalo, da čeprav sprejetje sklepa, ki je izvršilni naslov, spada v okvir izvajanja prerogativ javne oblasti s strani Komisije, ta institucija prekorači svojo pristojnost s sprejetjem takega sklepa, kadar obstajajo pogodbena razmerja in kadar sodišče Unije ni sodišče, pristojno po pogodbi.
46
Poleg tega naj bi iz sodbe z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 21), izhajalo, da mora Komisija, če za dodelitev finančnih prispevkov izbere pogodbeno pot na podlagi člena 272 PDEU, ostati v mejah te poti. Tako po mnenju družbe HB dejstvo, da je Komisija želela izvajati svoje pristojnosti, ne pomeni, da lahko to stori ali, če to stori, te pristojnosti izvaja zunaj pogodbenega okvira.
47
Nazadnje, družba HB trdi, da jo je Splošno sodišče pravilno opredelilo kot pogodbeno stranko in je iz razlogov, navedenih v točkah od 67 do 78 prve izpodbijane sodbe in v točkah od 62 do 73 druge izpodbijane sodbe, menilo, da je treba nepravilnosti presojati v okviru pogodbenega razmerja, saj sta bila sporna sklepa sprejeta po sklenitvi spornih pogodb. Enako naj bi veljalo za opredelitev zmanjšanja zneska naročil za retroaktivno razveljavitev pogodbe na 0 EUR in za ugotovitev, da je posledica odpovedi ex tunc razveljavitev zavezujočih učinkov pogodbe. Iz člena 103 finančne uredbe iz leta 2002 naj bi izhajalo, da je odpoved sklenjene pogodbe predvidena z izterjavo že izplačanih zneskov ali brez njih. V obravnavanem primeru naj bi se Komisija odločila izterjati vse že plačane zneske, kar naj bi pomenilo odpoved pogodbe.
Presoja Sodišča
48
Opozoriti je treba, da je ničnostna tožba na podlagi člena 263 PDEU na splošno usmerjena proti vsem aktom, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na njihovo vrsto ali obliko, in katerih namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki lahko posežejo v interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj. Vendar sodišče Unije ni pristojno za odločanje o taki tožbi, kadar pravni položaj tožeče stranke spada izključno v okvir pogodbenih razmerij, katerih pravno ureditev ureja nacionalno pravo, ki sta ga izbrali pogodbeni stranki (sodbe z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točki 16 in 18; z dne 16. julija 2020, Inclusion Alliance for Europe/Komisija, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, točki 71 in 72, ter z dne 16. julija 2020, ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, točki 62 in 63).
49
Po eni strani namreč člen 274 PDEU določa, da spori, v katerih je stranka Unija, niso izvzeti iz pristojnosti nacionalnih sodišč. Po drugi strani iz člena 272 PDEU izhaja, da je Sodišče v sporih, ki izhajajo iz pogodbe javnega prava ali pogodbe zasebnega prava, sklenjene s strani Unije ali ki so sklenjene v njenem imenu, pristojno le, če ta pogodba vsebuje arbitražno klavzulo v tem smislu.
50
Iz tega sledi, da če bi se sodišče Unije ob neobstoju arbitražne klavzule izreklo za pristojno za odločanje o sporu o razglasitvi ničnosti aktov, ki spadajo izključno v pogodbeni okvir, bi tvegalo ne le, da bi členu 272 PDEU odvzelo polni učinek, ampak tudi, da razširi svojo sodno pristojnost prek meja, določenih v členu 274 PDEU (glej v tem smislu sodbe z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 19; z dne 16. julija 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, točka 73 in navedena sodna praksa, ter z dne 16. julija 2020, ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, točki 63 in 64).
51
Zato lahko sodišče Unije v primeru pogodbe, sklenjene med tožečo stranko in eno od institucij Unije, o tožbi na podlagi člena 263 PDEU odloča samo, če je namen izpodbijanega akta, da ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo pogodbeno razmerje, ki veže pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so instituciji sopogodbenici podeljene kot upravnemu organu (sodbi z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/KomisijaC‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 20, in z dne 16. julija 2020, Inclusion Alliance for Europe/Komisija, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, točka 74 in navedena sodna praksa).
52
Če neka institucija za dodelitev finančnih prispevkov izbere pogodbeno pot v okviru člena 272 PDEU, mora v tem okviru tudi ostati. Zato se mora v odnosih s sopogodbeniki izogibati uporabi dvoumnih formulacij, ki bi jih ti lahko razumeli kot enostranske odločitve, ki presegajo pogodbena določila (sodba z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 21).
53
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče v točkah 71 in 72 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 66 in 67 druge izpodbijane sodbe ugotovilo, da brez poseganja v upravno naravo postopkov javnega razpisa pooblastila, ki jih ima naročnik na podlagi določb sekundarne zakonodaje, od podpisa pogodbe spadajo v okvir pogodbenih razmerij.
54
Splošno sodišče je v točkah 75 in 76 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 70 in 71 druge izpodbijane sodbe ob opiranju na sodno prakso, navedeno v točki 51 te sodbe, zavrnilo trditev Komisije, da sporna sklepa zgolj zato, ker vsebujeta sklicevanja, zlasti na člen 103 finančne uredbe iz leta 2002, člen 131 finančne uredbe iz leta 2018 in člen 4 Uredbe št. 2988/95, v celoti ali delno spadata v upravni okvir. Po mnenju Splošnega sodišča tudi ob predpostavki, da te določbe Komisiji pod nekaterimi pogoji dovoljujejo sprejetje ukrepov, ki spadajo med izvajanje prerogativ javne oblasti, to ne bi zadostovalo za takojšnjo izključitev teh ukrepov iz pogodbenega okvira, saj so bile navedene določbe izvedene zaradi neizpolnitev obveznosti, ki se pripisujejo stranki, ki je v pogodbenem razmerju z Unijo.
55
V teh okoliščinah je Splošno sodišče, potem ko je v točki 80 prve izpodbijane sodbe in v točki 75 druge izpodbijane sodbe navedlo, da sta bila sporna sklepa sprejeta v trenutku, ko sta bili stranki druga do druge zavezani na podlagi spornih pogodb, in da sta ti stranki že izpolnili bistveni del ali celo vse svoje obveznosti, v točkah 89 in 90 prve izpodbijane sodbe ter v točkah 86 in 87 druge izpodbijane sodbe razsodilo, da sta ta sklepa lahko imela le učinke, ki izhajajo iz teh pogodb, da jih ni bilo mogoče ločiti od njiju in da zato ne spadata v kategorijo aktov, za katere je mogoče pri sodišču Unije vložiti predlog za razglasitev ničnosti na podlagi člena 263 PDEU.
56
Kot pravilno trdi Komisija, Splošno sodišče s tako odločitvijo ni upoštevalo sodne prakse Sodišča, navedene v točkah od 48 do 52 te sodbe.
57
Kot namreč zlasti izhaja iz sodne prakse, navedene v točkah 48 in 51 te sodbe, ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU ne more vložiti tožeča stranka, katere pravni položaj spada izključno v okvir pogodbenih razmerij, ki jih ureja nacionalna ureditev, ki sta jo določili pogodbeni stranki. Zato lahko sodišče Unije, če je pogodba sklenjena med tožečo stranko in eno od institucij Unije, o taki tožbi odloča samo, če izpodbijani akt ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbenih razmerij, ki vežejo pogodbeni stranki, in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so instituciji podeljene kot upravnemu organu.
58
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da sporna sklepa pomenita izvajanje prerogativ javne oblasti in da ne spadata izključno v okvir pogodbenih razmerij.
59
Prvič, Komisija je namreč s tema sklepoma, ki sta bila sprejeta zlasti na podlagi člena 103 finančne uredbe iz leta 2002, člena 131 finančne uredbe iz leta 2018 in člena 4 Uredbe št. 2988/95, nameravala odpraviti nepravilnosti v smislu člena 1(2) zadnjenavedene uredbe, ki so vplivale na potek postopkov oddaje naročil TACIS in CARDS ter ki so torej nastale pred sklenitvijo spornih pogodb.
60
Drugič, namen navedenih sklepov ni bil sankcionirati nepravilno izvajanje spornih pogodb, temveč izpeljati posledice tega, da družba HB ni spoštovala načela enakega obravnavanja v postopkih oddaje naročil TACIS in CARDS, to je postopkov, za katere je Splošno sodišče v točki 71 prve izpodbijane sodbe oziroma v točki 66 druge izpodbijane sodbe pravilno poudarilo upravno naravo.
61
Tretjič, iz besedila spornih odločb je razvidno, da je Komisija od družbe HB nameravala izterjati zneske, za katere je menila, da so ji bili neupravičeno izplačani. Komisija je s tem, da vračila teh zneskov ni utemeljila s težo nastale škode, ampak s težo nepravilnosti, ki jo je storila družba HB v postopku oddaje naročil TACIS in CARDS, nameravala v skladu s členom 2 Uredbe št. 2988/95 tožeči stranki naložiti upravni ukrep, ki je učinkovit, sorazmeren in odvračilen, da bi se zagotovila ustrezna pravna zaščita finančnih interesov Unije.
62
S tega vidika je Komisija poleg tega v pritožbah pojasnila, da so bili zneski, ki so bili družbi HB neupravičeno izplačani, namenjeni ponovni uporabi za prvotno predvideni ukrep ali program, ker pomenijo namenske prejemke v smislu člena 21(3)(b) finančne uredbe iz leta 2018 in so zato vrnjeni v prvotno proračunsko postavko, da bi jih bilo mogoče ponovno uporabiti.
63
Četrtič, v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točki 80 prve izpodbijane sodbe in v točki 75 druge izpodbijane sodbe, omilitev ukrepov, ki jih je sprejela Komisija, to je okoliščina, da so bili sprejeti pred oddajo naročila ali po njej in posledično pred sklenitvijo zadevnih pogodb ali po njej, ne more biti odločilni dejavnik, ki ga je treba upoštevati pri ugotavljanju, ali gre za pogodbeni spor pogodbeni.
64
Nasprotno, odločilna je okoliščina, da je s spornima sklepoma sankcionirana nepravilnost, ki je bila storjena pred sklenitvijo spornih pogodb, in da se ta sklepa ne nanašata na izvrševanje teh pogodb. V tem okviru ni pomembno, ali sta pogodbeni stranki že izpolnili znaten del ali celo vse svoje obveznosti ali da bi navedena sklepa vplivala na izvrševanje spornih pogodb. Zlasti okoliščina, da je bil znaten del pogodbe že izvršen, lahko sicer vpliva na vsebinsko presojo sorazmernosti sklepa, s katerim je naloženo vračilo vseh zneskov, za katere Komisija meni, da so bili neupravičeno dodeljeni njenemu sopogodbeniku. Nasprotno pa ta okoliščina nikakor ne vpliva na presojo upravne ali pogodbene narave tega sklepa.
65
V resnici je treba dvojni pogoj, naveden v točki 57 te sodbe, in posledično pristojnost za odločanje o sporu med Komisijo in njenim sopogodbenikom preučiti ob upoštevanju cilja, ki mu sledi Komisija. Če ta želi doseči izvršitev pogodbe, je treba tožbo vložiti pri sodišču, pristojnem po pogodbi. Če pa Komisija namerava zagotoviti zaščito finančnih interesov Unije in če za to izvaja pooblastila, ki so ji podeljena z Uredbo št. 2988/95 in finančno uredbo, ki se uporablja ratione temporis, je treba spor predložiti sodišču Unije.
66
V teh okoliščinah je treba sporna sklepa opredeliti kot „izpodbojna akta“ v smislu člena 263 PDEU, tako da je treba tožbo za razglasitev njune ničnosti vložiti pri sodišču Unije.
67
Zato je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče s tem, da je v izpodbijanih sodbah ugotovilo, da sporna sklepa spadata v okvir pogodbenih razmerij, napačno uporabilo pravo.
68
Glede na vse navedeno je treba pritožbama ugoditi in izpodbijani sodbi razveljaviti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
69
Sodišče v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije odločitev Splošnega sodišča razveljavi, če je pritožba utemeljena. Če stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
70
Ker stanje postopka ne dovoljuje odločitve o sporih, je treba zadevi vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču.
Stroški
71
Ker se zadevi vrneta v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 21. decembra 2021, HB/Komisija (T‑795/19, EU:T:2021:917), in sodba z dne 21. decembra 2021, HB/Komisija (T‑796/19, EU:T:2021:918), se razveljavita.
2.
Zadevi se vrneta v razsojanje Splošnemu sodišču Evropske unije.
3.
Odločitev o stroških se pridrži.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.