61999CC0280_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Aan de voorliggende zaken liggen verzoekschriften in hogere voorziening ten grondslag van Moccia Irme SpA (hierna: Moccia"), Ferriera Lamifer SpA (hierna: Lamifer") en Ferriera Acciaieria Casilina SpA (hierna: Casilina"). Zij verzoeken vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 mei 1999, waarbij hun beroepen tot nietigverklaring van de beschikkingen 96/678/EGKS van de Commissie van 30 juli 1996 en 97/258/EGKS van de Commissie van 18 december 1996 betreffende de voorgenomen sluitingssteun van Italië in het kader van de herstructurering van de Italiaanse particuliere ijzer- en staalsector (hierna: beschikking 96/678" en beschikking 97/258") werden verworpen.
I - Het gemeenschapsrechtelijk kader
2. Hieronder geef ik het gemeenschapsrechtelijk kader weer, zoals dat in het bestreden arrest is beschreven.
3. Artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag bepaalt:
Als zijnde onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag:
[...]
c) door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook;
[...]"
4. Op grond van artikel 95, eerste alinea, van het Verdrag heeft de Commissie op 1 februari 1980 beschikking nr. 257/80/EGKS gegeven tot invoering van communautaire regels voor de steun aan de ijzer- en staalindustrie. Deze beschikking staat als de eerste staalsteuncode" bekend. Volgens de tweede alinea van punt I van de considerans van de beschikking is het verbod van het verlenen van subsidies of hulp als bedoeld in het Verdrag, uitsluitend gericht op maatregelen die de instrumenten zijn van een zuiver nationaal ijzer- en staalbeleid, en geldt het niet voor steunmaatregelen die bedoeld zijn om een communautair ijzer- en staalbeleid te voeren, zoals het herstructureringsbeleid van de ijzer- en staalindustrie, dat het doel was van beschikking nr. 257/80.
5. Nadien is de eerste staalsteuncode vervangen door opeenvolgende codes die telkens de voor staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie geldende regeling hebben vastgesteld en de criteria hebben bepaald volgens welke de steun aan de ijzer- en staalindustrie, door een lidstaat gefinancierd in welke vorm ook, als communautaire steun en bijgevolg als verenigbaar met de goede werking van de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.
6. Bij beschikking nr. 3855/91/EGKS van 27 november 1991 heeft de Commissie nieuwe bepalingen vastgesteld die op de verlening van staatssteun aan de betrokken industrie van toepassing waren (hierna: vijfde staalsteuncode" of vijfde code") van 1 januari 1992 tot en met 31 december 1996.
7. De hier relevante bepalingen van de vijfde staalsteuncode luiden:
- artikel 4, lid 2:
Steun aan ondernemingen die definitief hun EGKS-ijzer- en staalproductiewerkzaamheden staken, kan verenigbaar worden geacht met de gemeenschappelijke markt mits deze ondernemingen:
- [...]
- tot het tijdstip van de aanmelding van deze steunmaatregelen geregeld EGKS-producten hebben vervaardigd;"
- artikel 6, lid 1:
De Commissie wordt tijdig in kennis gesteld van voornemens tot invoering of wijziging van de in de artikelen 2 tot en met 5 bedoelde steunmaatregelen om haar opmerkingen te kunnen maken [...]";
- artikel 6, lid 4:
Indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met het bepaalde in deze beschikking, stelt zij de betrokken lidstaat van haar beslissing in kennis [...]";
- artikel 6, lid 6:
Alle concrete gevallen van toepassing van steun als bedoeld in de artikelen 4 en 5 worden bij de Commissie aangemeld [...]"
II - Het nationale juridische kader
8. Begin 1994, bij besluitwet nr. 103 van 14 februari 1994, trof de Italiaanse regering spoedmaatregelen voor de uitvoering van het plan voor de herstructurering van de ijzer- en staalsector. Zij stelde de Commissie, overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de vijfde staalsteuncode, nog in februari 1994 daarvan in kennis.
9. De gelding van deze besluitwet is verlengd bij besluitwet nr. 234 van 14 april 1994 en vervolgens nog eens bij besluitwet nr. 396 van 20 juni 1994. Laatstgenoemde besluitwet is uiteindelijk omgezet in wet nr. 481/94 van 3 augustus 1994 betreffende de herstructurering van de Italiaanse particuliere ijzer- en staalsector (GURI nr. 183 van 6 augustus 1994, blz. 12; hierna: wet nr. 481/94").
10. Artikel 1, lid 1, van wet nr. 481/94 voorziet in de toekenning van steun bij de sluiting van installaties in de ijzer- en staalsector, mits deze binnen een vooraf bepaalde termijn worden ontmanteld. Volgens artikel 1, lid 3, moeten de verzoeken om steun vóór 30 juli 1994 worden ingediend, terwijl de vernietiging van de installaties moet plaatsvinden vóór 31 maart 1995. De volledige betaling zou moeten plaatsvinden vóór 31 december 1996. Ingevolge artikel 1, lid 4, dienen de technische uitvoeringsbepalingen te worden vastgesteld bij besluit van de Italiaanse minister van Industrie, Handel en Ambacht.
11. Ministerieel besluit nr. 683 van 12 oktober 1994 (hierna: besluit nr. 683/94"), waarvan het ontwerp in augustus 1994 bij de Commissie aangemeld is, bepaalt in artikel 1, lid 1, dat de betrokken ondernemingen om in aanmerking te komen voor de in artikel 1 van wet nr. 481/94 bedoelde steun onder meer aan de volgende voorwaarden moesten voldoen:
e) tot de datum van vaststelling van besluitwet nr. 103 van 14 februari 1994 [...] geregeld hebben geproduceerd, wat moet worden aangetoond door middel van een verklaring van een beëdigd deskundige met ervaring in de sector, die in het deskundigenregister staat ingeschreven en is aangewezen door het gerecht binnen welks ressort de vennootschap gevestigd is".
12. Volgens artikel 2, lid 4, van genoemd besluit heeft de minister van Industrie, Handel en Ambacht bij de Commissie de verschillende steunmaatregelen aangemeld met het oog op voorafgaande goedkeuring".
III - De beschikking van de Commissie tot goedkeuring
13. Bij beschikking van 12 december 1994, heeft de Commissie de betrokken steunregeling in beginsel goedgekeurd, doch daaraan overeenkomstig artikel 6, lid 6, van de vijfde staalsteuncode de voorwaarde verbonden dat alle concrete gevallen van toepassing van steun vooraf worden aangemeld.
14. De Commissie deelde voorts mede dat zij in elk afzonderlijk geval haar goedkeuring afhankelijk zou stellen van een aantal voorwaarden. Wat de geregelde productie betreft, die in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode als voorwaarde voor de steun wordt gesteld: om in aanmerking te komen voor de steun moet de onderneming gedurende het hele jaar 1993 en in 1994 tot en met de maand februari, toen besluitwet nr. 103 bij de Commissie werd aangemeld, gemiddeld met ten minste één ploeg per dag, dat wil zeggen ten minste acht uur per dag gedurende vijf dagen per week, in bedrijf zijn geweest.
15. Verder preciseerde de Commissie, dat de Italiaanse autoriteiten evenwel op basis van objectieve criteria konden aantonen dat een onderneming die niet aan deze voorwaarde voldeed, toch regelmatig EGKS-ijzer- en staalproducten had vervaardigd.
IV - Het feitelijk kader
16. Op 8 september 1995 en 11 maart 1996 meldde de Italiaanse regering krachtens artikel 6, lid 6, van de vijfde staalsteuncode steunverlening aan voor de definitieve sluiting uit hoofde van wet nr. 481/94 ten gunste van, onder meer, Moccia, Casilina en Lamifer, drie ondernemingen gespecialiseerd in de productie van staal en/of warmgewalste producten.
17. Zij hebben voor 1993 de volgende gegevens opgegeven:
- voor Moccia een productiecapaciteit van 288 000 ton/jaar aan ruwstaal en van 165 000 ton/jaar warmgewalste producten en een werkelijke productie van 0;
- voor Lamifer, een productiecapaciteit van 154 560 ton/jaar aan warmgewalste producten en een werkelijke productie van 23 542 ton (15,2 % van de productiecapaciteit);
- voor Casilina een productiecapaciteit van 80 000 ton/jaar aan warmgewalste producten en een werkelijke productie van 11 356 ton (14,2 % van de productiecapaciteit).
18. In totaal hebben 43 in Italië gevestigde EGKS-ondernemingen op basis van wet nr. 481/94 een aanvraag voor steun ingediend.
19. Bij brieven van 15 september 1995 en 12 juni 1996 heeft de Commissie de Italiaanse regering van haar beslissing in kennis gesteld om de procedure van artikel 6, lid 4, van de vijfde staalsteuncode in te leiden met betrekking tot de voorgenomen steun aan onder meer de verzoekende ondernemingen.
20. In deze brieven verklaarde de Commissie, dat uit de gegevens waarover zij beschikte, bleek dat geen van de betrokken ondernemingen, waaronder verzoeksters, gedurende het gehele jaar 1993 en tot en met 28 februari 1994, gemiddeld met ten minste één ploeg per dag, dat wil zeggen ten minste acht uur per dag, gedurende vijf dagen per week, in bedrijf was geweest. Derhalve konden betrokken ondernemingen niet volhouden geregeld ijzer- en staalproducten te hebben vervaardigd in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode.
21. Bij beschikking 96/678 heeft de Commissie de steunmaatregelen die Italië voornemens was te nemen ten gunste van, onder meer, Moccia en Casilina, onverenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt, in de zin van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag.
22. Bij beschikking nr. 97/258 gaf de Commissie een gelijkluidende verklaring af ten aanzien van, onder meer, Lamifer.
V - De procedure voor het Gerecht van eerste aanleg
23. Bij op 19 oktober 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschriften hebben Moccia en Casilina beroep ingesteld, respectievelijk ingeschreven onder nummers T-164/96 en T-166/96. Bij op 18 april 1997 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft Lamifer beroep ingesteld, ingeschreven onder nummer T-122/97.
24. Bij beschikking van de president van de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 18 december 1998 zijn de zaken gevoegd voor het arrest.
25. Bij arrest van 12 mei 1999 (hierna: bestreden arrest") heeft het Gerecht van eerste aanleg alle beroepen ten gronde verworpen en verzoeksters in de eigen kosten veroordeeld alsmede, hoofdelijk, in die van de Commissie.
VI - De middelen van de voorziening
26. Tegen het bestreden arrest voert Moccia de volgende drie middelen aan:
- schending en onjuiste toepassing van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag - ontoereikende en innerlijk tegenstrijdige motivering - misbruik van bevoegdheid;
- schending en onjuiste toepassing van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode;
- schending van het non-discriminatiebeginsel.
27. Casilina en Lamifer voeren tegen het bestreden arrest de volgende vier middelen aan:
- schending van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag, alsmede schending van artikel 95 van dat Verdrag en het ontbreken van een motivering ten aanzien van het buiten toepassing laten van dat artikel;
- schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode;
- schending, onjuiste en niet-gemotiveerde toepassing van de goedkeuringsbeschikking van 12 december 1994;
- misbruik van bevoegdheid.
VII - De beoordeling van de middelen
28. De middelen die enerzijds Moccia en anderzijds Casilina en Lamifer hebben aangevoerd, richten zich voor het merendeel tegen verschillende onderdelen van het aangevochten arrest. Voorzover zij dezelfde onderdelen bestrijden, zijn zij in hun argumentatie verschillend. Daarom zal ik de middelen behandelen in de volgorde zoals zij hierboven beknopt zijn weergegeven.
A - Moccia, eerste middel: schending en onjuiste toepassing van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag
29. In de procedure in eerste aanleg heeft Moccia samen met enkele andere verzoeksters in die procedure dit rechtsmiddel aangevoerd tegen beschikking nr. 96/678. Toen stelde zij dat een steunmaatregel die gericht was op de definitieve sluiting van ondernemingen naar zijn aard de concurrentie niet kon vervalsen en derhalve zou ontsnappen aan het strikte steunverleningsverbod van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag.
30. Derhalve zou er geen aanleiding zijn op sluitingssteun de voorschriften van de vijfde staalsteuncode toe te passen. Die code behelsde immers slechts een afwijking, gebaseerd op artikel 95 van het EGKS-Verdrag van het algemene verbod van artikel 4, sub c, van dat Verdrag. Aangenomen dat dit verbod op de onderhavige sluitingssteun niet van toepassing is, zouden de op grond van artikel 95 gegeven voorschriften, in casu de vijfde staalsteuncode, daarop ook niet van toepassing zijn. Hoogstens zouden deze, als ze daarop al van toepassing waren, ten aanzien van sluitingssteun soepel moeten worden toegepast.
31. De motivering waarmee het Gerecht dit middel in punten 75 tot en met 91 van zijn arrest heeft afgewezen zou volgens Moccia tegenstrijdig zijn, door enerzijds te stellen dat artikel 4 van het Verdrag tot doel heeft de normale concurrentieverhoudingen te verzekeren, doch anderzijds met deze stelling geen rekening te houden bij de interpretatie van het steunverleningsverbod bedoeld in sub c van dat artikel. Bovendien zou het Gerecht ten onrechte hebben nagelaten te motiveren waarom het een dergelijk rigoureuze interpretatie aanhoudt die in sommige gevallen het voorschrift van iedere plausibele betekenis zou ontnemen.
32. Dit middel dat zich in het bijzonder richt tegen de redenering van het Gerecht in punten 82 tot en met 84 van het bestreden arrest is naar mijn mening niet houdbaar. Ter onderbouwing van mijn opvatting zal ik eerst de genoemde punten van het arrest weergeven en vervolgens de argumenten opsommen die pleiten voor de juistheid van de rechtsopvatting in casu van het Gerecht.
82 Het Gerecht merkt op dat het hierboven genoemde doel van artikel 4 van het Verdrag is: ‚de vestiging, de handhaving en de inachtneming van normale concurrentieverhoudingen te verzekeren (arrest De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, Jurispr. blz. 41). Deze bepaling verbiedt subsidie en hulp ‚in welke vorm ook door de staten verleend. Deze toevoeging komt niet voor in de alinea's a, b en d van artikel 4 en geeft aan dit verbod een opvallend algemeen karakter (aangehaald arrest, Jurispr. blz. 43). Dit verbod is uitzonderlijk strikt geformuleerd, omdat het geldt voor gevallen waarin rechtstreeks in de gemeenschappelijke markt van kolen en staal wordt ingegrepen, hetgeen op zichzelf als onverenigbaar met de grondslagen van deze gemeenschappelijke markt wordt beschouwd. Om deze reden worden de steunmaatregelen als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwd, zonder dat het nodig is te bewijzen dan wel te onderzoeken, of in feite de concurrentieverhoudingen worden aangetast of dat daartoe de kans bestaat (zie conclusie van advocaat-generaal Lagrange bij arrest De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, Jurispr. blz. 61, 79).
83 De regeling van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag onderscheidt zich dus van die van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG). Het eerste bevat een algemeen en onvoorwaardelijk verbod van elke steunmaatregel, aangezien deze naar zijn aard in strijd is met de fundamenten van de gemeenschappelijke markt van kolen en staal. Daarentegen verbiedt het tweede artikel een steunmaatregel slechts, indien deze de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalst of dreigt te vervalsen.
84 Bijgevolg valt door een lidstaat aan een EGKS-ijzer- en staalonderneming toegekende sluitingssteun onder het verbod van artikel 4, sub c, van het Verdrag zonder dat feitelijk behoeft te worden aangetoond dat de mededingingsverhoudingen worden aangetast. De vijfde code, waarmee van dit verbod wordt afgeweken, kan derhalve op een dergelijke steunmaatregel worden toegepast."
33. Voor een goed begrip van de verdragssystematiek van het EGKS-Verdrag - en van de onderlinge verhoudingen tussen de artikelen 4, sub c, 67 en 95 van dat Verdrag, is het goed om in herinnering te roepen dat het EGKS-Verdrag strekte tot de vorming van een partiële gemeenschappelijke markt, die beperkt was tot de kolenmijnbouwsector en de ijzer- en staalsector. Op een dergelijke partiële gemeenschappelijke markt blijven de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen de daar werkzame ondernemingen in drieërlei opzicht kwetsbaar voor verstoringen. In de eerste plaats zijn zij kwetsbaar voor verstoringen die voortvloeien uit dispariteiten in de macro-economische ontwikkelingen van de betrokken nationale economieën, die, bijvoorbeeld, tot uiting kunnen komen in uiteenlopende prijs- en looninflatiebewegingen. In de tweede plaats zijn zij gevoelig voor uiteenlopende generieke maatregelen van de lidstaten, die weliswaar niet uitsluitend op de kolen- en staalsectoren zijn gericht, zoals bijvoorbeeld een wijziging van de algemene op ondernemingen drukkende belastingen, maar welke deze sectoren wel raken. In de derde plaats zijn zij gevoelig voor maatregelen van de lidstaten die specifiek en uitsluitend op de kolen- en staalsector zijn gericht, hetzij in de vorm van specifieke lastenverlichtingen (subsidies, en andere vormen van staatssteun), hetzij in de vorm van specifieke lastenverzwaringen.
34. Het EGKS-Verdrag voorziet in twee duidelijk te onderscheiden vormen van optreden tegen de concurrentiedistorsies die kunnen voortvloeien enerzijds uit dispariteiten in het macro-economische en generieke beleid van de lidstaten en anderzijds uit dispariteiten in de specifiek op de kolen-, ijzer- en staalsector gerichte interventies van de lidstaten. Voor de beide eerstgenoemde categorieën distorsies, die voortvloeien uit nationale beleidsmaatregelen waarvoor de lidstaten in beginsel hun bevoegdheden hebben behouden, voorziet artikel 67 van het EGKS-Verdrag in een coördinatiemogelijkheid om bij wege van aanbeveling de betrokken lidstaten compenserende maatregelen toe te staan voor hun" kolen- en staalsector. Deze compenserende maatregelen kunnen gericht worden op de kolen- en staalindustrie van de staat die de betrokken maatregelen neemt, of op de kolen- en staalindustrie van andere lidstaten, afhankelijk van de inhoud en de gevolgen van de desbetreffende maatregelen. Voor laatstgenoemde categorie distorsies die voortvloeit uit specifieke, uitsluitend op de kolen- en staalindustrie gerichte nationale maatregelen, bevat het EGKS-Verdrag het categorische verbod van artikel 4, sub c.
35. De ratio van dit verschil in behandeling dat de verdragsauteurs in het EGKS-Verdrag hebben aangebracht, is dat specifieke, uitsluitend op de kolen- en staalindustrie gerichte nationale interventies bij uitstek geëigend zijn om de werking van de gemeenschappelijke markt van kolen en staal te beïnvloeden en de concurrentieverhoudingen daarop te vervalsen. Het enkele bestaan van dergelijke maatregelen wordt door de verdragsauteurs voldoende geacht om een aantasting van de concurrentieverhoudingen te kunnen aannemen. Daarnaast hebben de lidstaten met het EGKS-Verdrag hun bevoegdheden, die betrekking hebben op de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt voor kolen- en staal, prijsgegeven. Die bevoegdheden omvatten ook de specifieke interventies op de kolen- en staalmarkt in de vorm van staatssteun aan ondernemingen.
36. Daarentegen hebben de lidstaten op andere terreinen hun bevoegdheden behouden, zoals op fiscaal gebied, de sociale zekerheid en de algemene economische politiek. Om de consequenties van de daaruit voortvloeiende dispariteiten tussen het beleid van de lidstaten te beperken, is een beleidscoördinatie nodig die zich uitstrekt tot het beleid op de gebieden waarop de lidstaten hun bevoegdheden niet hebben prijsgegeven, maar waaruit wel gevolgen kunnen voortvloeien in de vorm van concurrentieverstoringen op de gemeenschappelijke markt.
37. Voor de maatregelen die getroffen worden door het categorische verbod van artikel 4, sub c, schept alleen artikel 95 van het EGKS-Verdrag de mogelijkheid deze onder de daarin omschreven strikte inhoudelijke en procedurele voorwaarden bij uitzondering toe te laten.
38. Het is niet verbazingwekkend dat rechtsvragen omtrent de reikwijdte en toepasselijkheid van artikel 4, sub c, alsmede over de onderlinge afbakening tussen genoemd artikel 4 en artikel 67 van het EGKS-Verdrag, het object zijn geweest van de vroegste rechtspraak van het Hof. De verstrekkende beperking die artikel 4, sub c, inhoudt voor de handelingsbevoegdheid van de lidstaten maakte zijn toepassing bij uitstek controversieel.
39. In zijn arrest in de gevoegde zaken Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge Autoriteit heeft het Hof ten aanzien van een heffing gelegd op niet voor huishoudelijk gebruik bestemde vaste brandstof, uitgemaakt dat deze heffing gelijkelijk van toepassing was op alle industriële gebruikers en derhalve niet kon worden aangemerkt als een specifieke, uitsluitend voor de kolen- en staalsector geldende last. Derhalve achtte het Hof daarop niet artikel 4, sub c, maar artikel 67 van het EGKS-Verdrag van toepassing.
40. In een enkele jaren later volgend arrest De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, moest het Hof zich uitspreken over een Duitse, uit de openbare middelen gefinancierde mijnwerkerspremie ten gunste van de Duitse steenkolenmijnen. Hier stelde het Hof vast dat een dergelijke premie te beschouwen is als een specifieke subsidie in de zin van artikel 4, sub c, van het Verdrag en derhalve zonder meer verboden was. Dit arrest is in de context van de thans voorliggende zaak nog steeds van groot belang, omdat het een eerste aanzet geeft tot de ontwikkeling van het ruime materiële subsidiebegrip dat in de latere rechtspraak van het Hof verder is uitgewerkt en omdat het de onderlinge werkingssfeer van de artikelen 4, sub c, en 67 van het EGKS-Verdrag nader afbakent en verheldert. Zo wees het Hof het betoog van de Duitse regering dat artikel 67 een nadere uitwerking geeft aan de toepassing van het verbod van artikel 4, sub c, uitdrukkelijk van de hand. Het betreft hier twee in hun toepassingsbereik te scheiden bepalingen.
41. Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak vloeit voort dat het steunverleningsverbod van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag slechts twee beperkingen kent:
- de maatregel moet als door staten verleende subsidie of hulp" zijn te kwalificeren;
- de maatregel moet specifiek gericht zijn op en beperkt zijn tot de kolen- en staalsector.
42. Wat betekent bovenstaande analyse voor het door Moccia aangevoerde middel?
43. In de eerste plaats blijkt overduidelijk dat ook de omstreden sluitingssteun valt onder het onvoorwaardelijke steunverleningsverbod van artikel 4, sub c. Dat het een nationale steunmaatregel betreft, is in confesso en dat de maatregel gericht is op en beperkt is tot de EGKS-ijzer- en staalindustrie is uitdrukkelijk in Italiaanse wet nr. 481/94 bepaald. Daarmee staat de toepasselijkheid in casu van artikel 4, sub c, op de omstreden sluitingssteun vast.
44. In de tweede plaats hoeft voor de toepassing van bedoeld artikel 4, sub c, niet te worden aangetoond dat de verboden steunmaatregelen de werking van de gemeenschappelijke markt zouden beïnvloeden. Krachtens duiding door de verdragswetgever worden zij geacht dat te doen.
45. In de derde plaats moet de materiële reikwijdte van een op grond van artikel 95 van het Verdrag genomen beschikking, zoals de onderhavige vijfde staalsteuncode, zich uitstrekken tot alle vormen van onder het verbod van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag vallende staatssteun, ongeacht hun aard of strekking: hetgeen onder artikel 4, sub c, verboden is, kan alleen krachtens een uitdrukkelijke beslissing ingevolge artikel 95 worden toegestaan. Zulks lijdt voor sluitingssteun geen uitzondering.
46. Deze bevindingen kunnen op zichzelf reeds de conclusie dragen dat de motivering in de punten 82 tot en met 84 van het bestreden arrest, getoetst aan de bewoordingen en het systeem van het EGKS-Verdrag correct is en dat het daartegen aangevoerde middel mitsdien faalt.
47. Ik wil daaraan nog wat toevoegen. Moccia heeft zowel in eerste aanleg als nu in hogere voorziening de stelling verdedigd dat het verbod van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag, bij een minder starre en meer op de economische praktijk toegesneden" interpretatie niet van toepassing zou zijn op sluitingssteun, omdat een dergelijke vorm van steunverlening welhaast per definitie de concurrentieverhoudingen niet zou beïnvloeden.
48. Deze stelling lijkt mij niet houdbaar. Zij ziet eraan voorbij dat de strekking van de in de vijfde staalsteuncode toegelaten sluitingssteun het herstel is van het structurele evenwicht tussen vraag en aanbod op de gemeenschappelijke markt voor ijzer en staal. Van een dergelijke maatregel kan dan ook zonder voorbehoud worden gesteld dat zij de werking van deze gemeenschappelijke markt - als bedoeld in artikel 4, sub c - beïnvloedt. Zou deze beïnvloeding niet plaatsvinden, dan is daarmee de effectiviteit van sluitingssteun als beleidsinstrument bij voorbaat veroordeeld!
49. Overigens is op tamelijk homogene productiemarkten, als die van ruwstaal en warmgewalste staalproducten, iedere maatregel die beoogt aan de aanbodzijde de productiecapaciteit te beperken bij uitstek geëigend om de verhoudingen op die markt en daarmee de werking ervan te beïnvloeden. Qua economisch effect zijn dergelijke maatregelen vergelijkbaar met mededingingsafspraken tot productiebeperking. Hun gevolgen werken niet alleen door in de concurrentieverhoudingen tussen de overblijvende producenten, maar ook in de verhoudingen tussen de vraag- en aanbodzijde van die markt. Sluitings- of desinvesteringssteun hoort daarom, net als haar tegenhanger van oprichtings- of investeringssteun, gelet op haar effecten, onder het verbod van artikel 4, sub c, thuis. Daarmee ontvalt aan de stelling van Moccia, zo zij al doel kòn treffen, iedere inhoudelijke basis.
50. Ik concludeer tot ongegrondverklaring van dit middel.
B - Moccia, tweede middel: Schending en onjuiste toepassing van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode
51. Dit middel richt zich in het bijzonder tegen de punten 153 tot en met 158 van het bestreden arrest. Daarin wordt de stelling weerlegd dat de Commissie ten onrechte de voorwaarde betreffende de geregelde productie in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode zo heeft toegepast dat de ondernemingen die in de referentieperiode weliswaar geen toereikende feitelijke productie hadden, maar wel in staat waren te produceren, daarvan werden uitgesloten.
52. De belangrijkste elementen van de redenering van het Gerecht zijn de volgende:
- Artikel 4, sub c, van het Verdrag verbiedt staatssteun;
- dit verbod van steun is de regel en de vijfde staalsteuncode is daarop een uitzondering die derhalve strikt dient te worden geïnterpreteerd;
- daaruit volgt dat ook artikel 4, lid 2, tweede streepje, van die code des te strikter" moet worden uitgelegd (punt 153);
- uit deze voorwaarde, volgens welke de onderneming die sluitingssteun aanvraagt geregeld EGKS-producten moeten hebben vervaardigd, blijkt dat de vijfde code niet beoogt de sluiting van elke willekeurige onderneming" te bevorderen en aldus een vermindering van productiecapaciteit te bereiken;
- de voorwaarde strekt ertoe om een enkel steun toe te staan aan ondernemingen met belangrijke activiteiten op de markt, waarvan de sluiting tot aanzienlijke vermindering van de feitelijke staal- en ijzerproductie" zal leiden (punt 154);
- met de voorwaarde van geregelde productie heeft de gemeenschapswetgever beoogd het nuttig effect van de sluitingssteun te versterken;
- zij verzekert dat de gevolgen ervan belangrijk genoeg zijn, niet alleen in termen van ontmanteling van installaties, doch ook van vermindering van het bestaande productieniveau (punt 155);
- dat doel is verwezenlijkt, omdat de toegekende sluitingssteun leidt tot een vermindering van de productie van warmgewalst staal met meer dan 5 miljoen ton (punt 156);
- het door verzoeksters als referentiecriterium voorgestelde alternatief, namelijk louter de mogelijkheid om te produceren, is kennelijk in strijd met genoemde voorwaarde, omdat het geen rekening houdt met de eis van een geregelde - en werkelijke - productie;
- de toepassing van dit criterium doet derhalve afbreuk aan het nagestreefde nuttig effect, te weten de vermindering van de feitelijke productie (punt 157);
- hieruit volgt dat de Commissie, door het criterium van de mogelijkheid om te produceren" af te wijzen, de bepalingen van het Verdrag of enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel niet klaarblijkelijk heeft miskend of haar bevoegdheden misbruikt (punt 158).
53. Moccia stelt dat de hierboven weergegeven redenering van het Gerecht blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode onnodig restrictief uit te leggen. Die bepaling strekt ertoe, aldus Moccia, te voorkomen dat verouderde installaties, die allang buiten gebruik waren en derhalve van geen betekenis konden zijn voor het streven om op gemeenschapsniveau de productie te beperken, toch voor beëindigingssteun in aanmerking zouden kunnen komen. Een redelijke en plausibele interpretatie van deze bepaling zou moeten meebrengen dat ook ondernemingen als Moccia, die recentelijk hun productie-installatie gemoderniseerd hebben en die, omdat zij met een verdere modernisering doende waren, in de referentieperiode niet hadden geproduceerd, toch voor sluitingssteun in aanmerking konden komen.
54. In haar verweer tegen deze stelling steunt de Commissie op alle onderdelen de hierboven weergegeven motivering van het Gerecht.
55. Uit hetgeen ik bij de bespreking van het eerste middel van Moccia hierboven reeds over de verhouding van de artikelen 4, sub c, en 95 van het EGKS-Verdrag heb opgemerkt, vloeit voort dat ingevolge het laatste artikel genomen besluiten, waarbij een uitzondering wordt gemaakt op het algemene steunverleningsverbod van artikel 4, sub c, naar hun aard strikt moeten worden uitgelegd.
56. In zijn redengeving stelt het Gerecht, onder verwijzing naar zijn recente rechtspraak daaromtrent, dan ook terecht als interpretatiebeginsel voorop de restrictieve interpretatie van op grond van artikel 95 genomen besluiten als de vijfde staalsteuncode.
57. De wenselijkheid van een dergelijke strikte interpretatie is door de gemeenschapswetgever zelf in onderdeel I van de considerans van de vijfde staalsteuncode nog eens bevestigd: Deze stringente regelgeving die voortaan op het gehele grondgebied van de Gemeenschap van toepassing zal zijn, heeft [...]"
58. De aan artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de staalsteuncode te geven interpretatie zal derhalve moeten worden behandeld èn in het licht van het algemene beginsel dat voor krachtens artikel 95 vastgestelde uitzonderingen op het algemene steunverleningsverbod van artikel 4, sub c, een strikte interpretatie voorschrijft èn in het licht van de considerans van de vijfde staalsteuncode zelf, die aan de in de code toegelaten steunmaatregelen een restrictieve duiding geeft.
59. Hieruit vloeit voort dat Moccia wel heel zwaarwegende inhoudelijke argumenten moet hebben die een ruimere, meer extensieve interpretatie van artikel 4, lid 2, tweede streepje zouden kunnen dragen.
60. De tekst zelf van deze bepaling - tot het tijdstip van aanmelding van deze steunmaatregel geregeld EGKS-producten hebben vervaardigd" - laat weinig ruimte voor onzekerheid over haar personele reikwijdte: zij ziet op ondernemingen die actief en in betekenende omvang tot het tijdstip van aanmelding aan het productieproces hebben deelgenomen.
61. Ook de considerans, onder I, van de vijfde staalsteuncode is duidelijk: [...], alsmede steunmaatregelen voor de financiering van een definitieve beëindiging van alle EGKS-werkzaamheden van de minst competitieve ondernemingen". Het gebruik van de term competitieve ondernemingen" kan moeilijk anders worden geïnterpreteerd dan als een bevestiging van het uitgangspunt dat de in artikel 4, lid 2, van de code toegelaten sluitingssteun slechts gericht kan zijn op ondernemingen die geregeld productief zijn. Immers stilliggende of slechts met een klein gedeelte van hun capaciteit actieve ondernemingen kunnen moeilijk als competitief" worden gekwalificeerd.
62. De strekking van de onderhavige uitzondering op het algemene steunverleningsverbod, namelijk het reduceren van de in het EGKS-gebied aanwezige overcapaciteit, geeft verder een functionele rechtvaardiging aan de beperking van die maatregel tot die ondernemingen welke geregeld" in productie zijn. Wanneer deze ondernemingen van de markt verdwijnen, heeft dat rechtstreeks gevolgen voor het totale productenaanbod en wordt het nagestreefde doel meteen merkbaar in de marktverhoudingen. Dit directe en nuttige effect van de toegelaten uitzondering wordt niet of in veel mindere mate bereikt voorzover zij ook zou worden toegepast op niet of slechts in geringe omvang producerende bedrijven. Zo bezien houdt artikel 4, lid 2, tweede streepje, een doelmatige en proportionele beperking in op de personele reikwijdte van de toegelaten sluitingssteun. Het in punt 156 van het bestreden arrest genoemde resultaat van de sluitingssteun in Italië - een reductie van de productie met ruim 5 miljoen ton per jaar - staaft deze opvatting.
63. Het middel is derhalve ongegrond.
C - Moccia, derde middel: Schending van het non-discriminatiebeginsel; misbruik van bevoegdheid
64. Dit derde middel van Moccia is gericht op de punten 227 tot en met 233 van het bestreden arrest. Daarin wordt de stelling van Moccia, dat bij de toepassing van de sluitingssteun de ondernemingen met één vestiging zijn gediscrimineerd ten opzichte van ondernemingen met verschillende vestigingen, ongegrond bevonden.
65. Voor het Gerecht heeft Moccia aangevoerd dat de Commissie, toen zij het aan haar voorgelegde Italiaanse steunstelsel beoordeelde, ook impliciet heeft ingestemd met artikel 1, lid 2, voor het ministerieel besluit tot uitvoering van wet nr. 481/94. Deze bepaling omschrijft de term productielocatie" als een productie-eenheid die kan produceren". Daaruit zou volgens Moccia volgen dat bij sluiting van een vestiging van een onderneming met meer vestigingen sluitingssteun kan worden verleend ten gunste van een betrokken vestiging, zolang deze maar kan produceren, terwijl een onderneming die één enkele vestiging heeft, slechts steun kan ontvangen wanneer zij aantoont dat zij tot de datum van aanmelding van de steunregeling geregeld EGKS-producten heeft vervaardigd. Zij leidt daaruit af dat de voorwaarde betreffende de geregelde productie niet zou gelden voor de ondernemingen die tot de eerste categorie behoren, terwijl zij wel geldt voor de tweede categorie. Bijgevolg zou tussen beide soorten van ondernemingen worden gediscrimineerd.
66. In het bestreden arrest wordt deze stelling als volgt weerlegd:
- na een grotendeels letterlijke weergave van de tekst van artikel 1, leden 1 en 2, van het ministerieel besluit, stelt het Gerecht vast dat in artikel 1, lid 1, de voorwaarden worden omschreven waaraan een ijzer- of staalonderneming moet voldoen die in aanmerking wenst te komen voor sluitingssteun. Een van die voorwaarden is de eis van een geregelde productie (punten 228 en 229);
- in artikel 1, lid 2, wordt de term productielocatie gedefinieerd, die wordt overgenomen in artikel 4 van het besluit, dat voorschriften bevat voor de juridische organisatie waartoe een onderneming verplicht is die verschillende productielocaties exploiteert, waarvan er een of meer naar aanleiding van de toekenning van sluitingssteun worden ontmanteld (punt 230);
- het Gerecht concludeert dat beide bepalingen derhalve een verschillend doel hebben. In lid 2 van artikel 1 van het besluit wordt niet formeel een uitzondering vastgesteld op de in lid 1 van dit artikel neergelegde voorwaarden waaraan ijzer- en staalondernemingen dienen te voldoen die voor sluitingssteun in aanmerking wensen te komen. In het bijzonder blijkt niet uit de tekst van artikel 1, lid 2, van het besluit, dat een onderneming die van plan is een van haar productielocaties te sluiten, niet aan de voorwaarde betreffende de geregelde productie als omschreven in artikel 1, lid 1, sub c, van het besluit behoeft te voldoen" (punt 231);
- het Gerecht werkt zijn redenering als volgt uit: In onderling verband gelezen blijkt uit deze vorengenoemde bepalingen [...], dat sluitingssteun niet alleen kan worden toegekend in geval van volledige sluiting van een onderneming, doch ook in geval van sluiting van een productielocatie van ondernemingen die meerdere productielocaties exploiteren. In het laatste geval kan deze steun evenwel slechts aan die onderneming worden verleend indien deze locatie zelf een geregelde productie had en indien deze productie zelfstandig en volledig door de locatie is behaald, hetgeen veronderstelt dat deze laatste in staat is een volledige walscyclus of een volledige productiecyclus van ruwstaal te produceren" (punt 232);
- het Gerecht rondt als volgt af: Artikel 1, lid 2, van het ministerieel besluit voert dus geen uitzondering op de voorwaarde betreffende de geregelde productie in voor de beoordeling van de steun die door een onderneming ter gelegenheid van de sluiting van een van haar productielocaties is aangevraagd, doch beoogt te verzekeren dat de productie van deze locatie - een geregelde productie - niet beperkt is tot slechts een gedeelte van een volledige walscyclus of productiecyclus van ruwstaal."
67. Moccia stelt dat deze motivering onvoldoende is, omdat zij een impliciete maar ongegronde weigering inhoudt om de omschrijving van de productielocatie" als een bijzondere regeling op te vatten. Bovendien zou de argumentatie van het Gerecht een petitio principii inhouden. Namelijk waar het arrest stelt dat in geval van sluiting van een productielocatie, deze behalve aan het criterium van de geregelde productie, ook nog aan de eis van te kunnen produceren moet voldoen. Uit het voldoen aan de eis van een geregelde productie zou al voortvloeien dat aan het vereiste van te kunnen produceren wordt voldaan. Daardoor is de motivering van het Gerecht volgens Moccia onlogisch.
68. Terecht merkt de Commissie op, dat dit middel in essentie een beweerdelijk motiveringsgebrek in het bestreden arrest behelst. Daarom heb ik de bestreden motivering van het Gerecht hierboven, onder punt 68, uitgebreid weergegeven.
69. Bij de beoordeling van het middel kan ik kort zijn.
Het ligt voor de hand dat het betrokken ministerieel besluit een aparte regeling moest bevatten voor ondernemingen met meer dan één productielocatie, die voor steun in aanmerking wilden komen bij sluiting van een productielocatie.
Om te voorkomen dat de regeling zou worden toegepast voor de sluiting van locaties, waarop slechts bijkomende of ondersteunende activiteiten werden verricht, diende het ministerieel besluit een omschrijving te geven van volwaardige" productielocaties, die voor sluitingssteun in aanmerking konden komen. Deze omschrijving in artikel 1, lid 2, van het ministerieel besluit doet in geen enkel opzicht af aan in de in lid 1 van dat artikel neergelegde eis van een geregelde productie. De hierboven weergegeven motivering van het Gerecht, waarbij Moccia's stelling ongegrond werd bevonden, volgt deze analyse en trekt daaruit de juiste conclusie. Van een motiveringsgebrek is derhalve geen sprake.
70. De in de aanhef van dit middel voorkomende grief van misbruik van bevoegdheid wordt in het verzoekschrift niet toegelicht, noch gemotiveerd. Daarom is mijns inziens dit element niet-ontvankelijk. Ik verwijs overigens naar mijn beschouwingen hierover naar aanleiding van het vierde middel van Casilina en Lamifer.
71. Ik concludeer tot afwijzing van dit middel als klaarblijkelijk ongegrond.
D - Casilina en Lamifer, eerste middel: Schending van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag en gebrekkige motivering ten aanzien van de gestelde onwettigheid van de vijfde staalsteuncode; schending van artikel 95 van het EGKS-Verdrag en gebrekkige motivering van het arrest ten aanzien van het niet-toepassen door de Commissie van de door deze bepaling voorziene uitzonderingsmogelijkheid
72. In het eerste onderdeel van dit middel betogen Casilina en Lamifer, kort samengevat, dat het Gerecht artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag heeft geschonden door ten onrechte de onderhavige sluitingssteun op te vatten als een door dat artikel verboden subsidie en door na te laten de onrechtmatigheid van het deel van de staalsteuncode, dat sluitingssteun toestaat, te onderzoeken. Naar het oordeel van de Commissie is dit onderdeel niet ontvankelijk. Deze verzoeksters hebben in eerste aanleg voor het Gerecht niet gesteld dat sluitingssteun niet zou vallen onder het verbod van artikel 4, sub c, en evenmin hebben zij een beroep gedaan op beweerdelijke onrechtmatigheid van de vijfde staalsteuncode. Dergelijke argumenten zijn uitsluitend opgeworpen, zoals blijkt uit punten 75 tot en met 91 van het bestreden arrest, door Moccia in de zaak T-164/96 en door Sidercamuna in de zaak T-130/97.
73. Deze opvatting zou naar het oordeel van de Commissie verder gestaafd worden door punt 41 van het arrest, waaruit blijkt dat verzoeksters geen enkel argument direct hebben aangevoerd tegen de vijfde code. Dit punt van het bestreden arrest wordt overigens in de huidige hogere voorziening door verzoeksters niet in het geding gebracht.
74. Met een beroep op de vaste rechtspraak van het Hof ter zake stelt de Commissie dat het uitgesloten is in hogere voorziening een middel op te werpen dat in eerste instantie niet is aangevoerd. Ook in het geval dat een aantal zaken ter fine van het arrest is gevoegd kan een partij in hogere voorziening geen middel opwerpen dat in eerste aanleg niet door haar, maar wel door andere partijen in de desbetreffende gevoegde zaken is aangevoerd.
75. De argumenten voor het overnemen van deze exceptie van niet-ontvankelijkheid zijn sterk. Inderdaad heeft het Hof in een reeks van uitspraken uitgemaakt, - laatstelijk het arrest Petrides/Commissie - dat het aanvoeren van middelen die in eerste aanleg niet zijn opgeworpen. Ingevolge de artikelen 113, lid 2, en 116, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering niet is toegelaten.
76. Dat oordeel kan mijns inziens niet anders luiden indien een partij in een in eerste instantie gevoegde zaak in hogere voorziening een middel aanvoert, dat in eerste instantie niet door haar, maar door andere partijen in die gevoegde zaak is opgeworpen. Bij voeging van zaken ter fine van het arrest blijft iedere partij in de procedure verantwoordelijk voor de middelen en verweren die zij aanvoert. Dat geldt in de procesgang voor één instantie, zoals het Gerecht heeft uitgemaakt in de zaak Buchmann/Commissie, dat geldt a fortiori in hogere voorziening, waar de aard van de procedure zich ertegen verzet dat het Hof oordeelt over een geschil met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht ten aanzien van die partij in eerste aanleg heeft kennisgenomen. Op deze wijze wordt voorkomen dat partijen als het ware meeliften op elkaars middelen, en zo een heldere procesvoering bemoeilijken.
77. Bij de mondelinge behandeling hebben Casilina en Lamifer zich tegen de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid verweerd met het argument dat hun petitum in eerste aanleg gericht was op de nietigverklaring van beschikking nr. 96/678, de beschikking van 12 december 1994 en elke andere eerdere, verwante of afgeleide handeling". Derhalve zou hun beroep ook tegen - onderdelen van - de vijfde staalsteuncode gericht zijn, waarvan zij de rechtsgeldigheid met het omstreden middel beogen te bestrijden. Zo opgevat, zou dit middel niet nieuw" zijn, maar een uitwerking zijn van hetgeen in eerste instantie reeds is voorgedragen.
78. Deze redenering is mijns inziens niet houdbaar. Weliswaar kan het petitum van verzoeksters zo worden opgevat dat het ook de onrechtmatigheid van de vijfde staalsteuncode beoogt, maar een specifiek daarop gericht middel hebben zij in eerste aanleg niet aangevoerd. Het Gerecht stelt in punt 41 van het bestreden arrest het volgende vast: Weliswaar is in deze zaken geen enkel argument rechtstreeks tegen de vijfde code gericht, doch deze code vormt het criterium dat als basis dient voor de kritiek op de wettigheid van de beschikking van 12 december 1994 en de beschikkingen 96/678 en 97/258." Waar verzoeksters nu deze vaststelling van het Gerecht onweersproken laten - daartegen hebben zij geen middel aangevoerd - kunnen zij moeilijk volhouden dat zij in eerste aanleg wel terdege tegen de wettigheid van de vijfde staalsteuncode hebben geopponeerd.
79. Ergo concludeer ik tot niet-ontvankelijkverklaring van het eerste deel van dit middel.
80. Voor de beoordeling, in zuiver subsidiaire zin, van de inhoud van dit onderdeel verwijs ik naar mijn beschouwingen over het eerste middel van Moccia. Ofschoon Casilina en Lamifer in hun argumentatie enkele andere accenten leggen, spitst ook hun betoog zich toe op de stelling dat sluitingssteun de werking van de gemeenschappelijke ijzer- en staalmarkt per definitie niet beïnvloedt en derhalve buiten de werkingssfeer van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag valt. Hieraan verbinden zij verder de consequentie dat voor de desbetreffende sluitingssteun, geen toestemming van de Commissie ingevolge artikel 95 van het EGKS-Verdrag nodig is en dat derhalve ook de onderdelen van de vijfde staalsteuncode, die betrekking hebben op sluitingssteun onwettig zijn.
81. Ter staving van hun opvatting verwijzen zij in het bijzonder naar het al aangehaalde arrest van het Hof in de gevoegde zaken Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge Autoriteit en in het bijzonder de conclusie van advocaat-generaal Roemer daarbij. Zij leiden uit dit arrest af dat de reikwijdte van het verbod van artikel 4, sub c, beperkt zou zijn tot steun die beoogt kunstmatige voordelen bij de concurrentie te verschaffen.
82. Naar mijn opvatting - en ik vind mij daarin gesteund door de conclusie van advocaat-generaal Lagrange bij het al aangehaalde arrest De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit - ging het in de gevoegde zaken Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge Autoriteit vooral om de vraag of een bijzondere last die zonder onderscheid op de gehele Luxemburgse industrie drukte kon worden aangemerkt als een bijzondere last in de zin van artikel 4, sub c, van het EGKS-Verdrag. Hierover heeft het Hof beslist dat het niet om een specifieke last in de zin van artikel 4, sub c, ging, zodat artikel 67 van het EGKS-Verdrag daarop van toepassing was. Voor de onderhavige zaak, waar het gaat om een subsidie die uitsluitend op de ijzer- en staalindustrie gericht is, kan aan het arrest in de gevoegde zaken Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge Autoriteit geen argument voor de niet-toepasselijkheid van artikel 4, sub c, worden ontleend.
83. De stelling dat de in geding zijnde sluitingssteun de werking van de gemeenschappelijke markt niet zou kunnen beïnvloeden, heb ik hierboven al als volstrekt ongegrond van de hand gewezen.
84. Mijn subsidiaire conclusie over dit onderdeel van het eerste middel luidt dat het ongegrond is.
85. Ook tegen het tweede onderdeel van het eerste middel, waarin wordt gesteld dat artikel 95 van het EGKS-Verdrag is geschonden en dat er een motiveringsgebrek is ten aanzien van de niet-toepasselijkheid van deze bepaling, werpt de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid op.
86. Dit middel is gericht op de punten 259 en 260 van het bestreden arrest. Daarin weerlegt het Gerecht het door Sidercamuna in de zaak T-130/97 opgeworpen middel dat de Commissie haar heeft gediscrimineerd door haar geval anders te behandelen dan vergelijkbare andere gevallen in het verleden.
Uit het arrest blijkt niet dat Casilina en Lamifer in eerste aanleg hetzelfde of een daarmee vergelijkbaar middel hebben opgeworpen.
87. Voor de beoordeling van deze exceptie verwijs ik naar mijn analyse hierboven onder de punten 79 tot en met 83 en kom tot de conclusie dat ook dit tweede onderdeel van het eerste middel niet-ontvankelijk is.
88. Wederom in zuiver subsidiaire zin, moet ik tevens concluderen dat het middel ook niet gegrond is.
89. Verzoekster in eerste aanleg, Sidercamuna, heeft ter onderbouwing van haar middel aangevoerd, dat de Commissie haar bevoegdheid op grond van artikel 95 van het EGKS-Verdrag om bij specifieke beschikking een uitzondering te maken op de algemene regels van de staalsteuncode, ten onrechte niet heeft gebruikt. Aangezien de Commissie dat in het verleden wel heeft gedaan, heeft zij vergelijkbare situaties ongelijk behandeld en Sidercamuna benadeeld.
90. Het Gerecht heeft dit middel afgewezen met een motivering die erop neerkomt dat in casu Sidercamuna in elk geval niet heeft aangetoond dat er in haar geval bijzondere omstandigheden waren die, gelet op de doelstellingen van de artikelen 2 tot en met 4 van het EGKS-Verdrag, de Commissie hadden moeten noodzaken tot het geven van een bijzondere beschikking tot haar gericht.
91. In essentie stellen Casilina en Lamifer met dit tweede onderdeel van het eerste middel dat het Gerecht artikel 95 van het EGKS-Verdrag onjuist heeft uitgelegd door niet te onderzoeken of de Commissie verplicht was na te gaan of de Italiaanse sluitingssteun toch niet op individuele basis aan verzoekers kon worden toegekend.
92. Deze stelling is niet houdbaar. Volgens de recente rechtspraak over de toepassing van genoemd artikel 95 kan de Commissie wanneer zij vaststelt dat een nationale steunmaatregel niet voldoet aan de voorwaarden van een staalsteuncode, toch op individuele basis ondernemingen daarvoor in aanmerking laten komen, mits de verwezenlijking van de doelstellingen genoemd in de artikelen 2, 3 en 4 van het EGKS-Verdrag daartoe noodzaakt. Dit wordt in punt 258 van het bestreden arrest nog eens bevestigd. Echter terecht verbindt het Gerecht daaraan in punt 259 de eis dat de ondernemingen die een beroep doen op deze uitzonderingsgrond tenminste aannemelijk moeten kunnen maken dat er bijzondere omstandigheden zijn, die de Commissie aanleiding moeten geven tot de erkenning dat er een noodzaak tot het geven van zo'n specifieke beschikking aanwezig is.
93. De constatering in punt 259 dat Sidercamuna die bijzondere omstandigheden niet heeft aangetoond is van feitelijke aard. Zij kan in hogere voorziening niet worden bestreden. De bewering van verzoekster dat de omstreden steunmaatregelen te hunnen aanzien zouden voldoen aan de eisen voor een specifieke toepassing van artikel 95 is eveneens van feitelijke aard. Dat zij voor het eerst in hogere voorziening wordt gedaan, maakt haar ook om die reden niet-ontvankelijk.
94. Indien en voorzover dit tweede onderdeel van het eerste middel al ontvankelijk kan worden geacht, is het ongegrond.
E - Casilina en Lamifer, tweede middel: schending en onjuiste toepassing van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode
95. Met dit tweede middel verwijten verzoeksters, kort samengevat, het Gerecht dat het ten onrechte de toepassing van het criterium van de maximaal mogelijk productie (hierna: MMP") door de Commissie heeft aanvaard bij de beoordeling of er sprake kon zijn van een geregelde productie in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de staalsteuncode (punten 136-139 van het bestreden arrest). Daarnaast maken zij er bezwaar tegen dat het Gerecht de toepassing van alleen 1993 als referentieperiode voor de beoordeling van de significantie van de aanwezigheid van een onderneming op de markt aanvaardbaar heeft geoordeeld (punten 118-127, en 128-133).
96. Zij zijn van mening dat het Gerecht hun zienswijze had moeten aanvaarden, en de door de vijfde staalsteuncode geëiste geregelde productie" had moeten afleiden uit hun werkelijke productie, beoordeeld over een langere referentieperiode, niet vanaf 1 januari 1993, maar vanaf 1 januari 1991.
97. De Commissie merkt bij dit middel op dat verzoeksters ermee in essentie hun feitelijke argumenten herhalen, die zij voor het Gerecht tegen de Commissie hebben aangevoerd en die door het Gerecht zijn verworpen. Zij is van oordeel dat het middel daarom strijdig is met artikel 32, quinquies, van het EGKS-Verdrag en artikel 51 van 's Hofs Statuut-EGKS, omdat het in hogere voorziening een herbeoordeling van feiten vergt. Bovendien zou dit middel de nodige door artikel 51, lid 1, eerste alinea, van genoemd Statuut en artikel 112, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof geëiste nauwkeurigheid ontberen. De Commissie leidt hieruit af dat ook dit middel niet-ontvankelijk is.
98. Inderdaad laten zowel de formulering als de motivering van dit middel veel te wensen over, omdat het enerzijds zich sterk lijkt te richten tegen de door het Gerecht aan feiten als het werkelijke productieverloop van verzoeksters in de jaren 1991 tot en met 1993 gegeven beoordeling en omdat het, anderzijds, niet uitdrukkelijk, doch hoogstens impliciet de rechtsoordelen van het Gerecht aanvecht.
99. De Commissie heeft in zoverre gelijk dat de argumenten waarmee dit middel wordt gestreefd in belangrijke mate een herhaling van het feitelijke exposé inhouden, waarmee verzoeksters in eerste aanleg de beschikkingen 96/678 en 97/258 hebben bestreden. Ook is het waar dat de argumentatie van verzoekers onnauwkeurig is, in die zin dat zij niet precies aanduidt op welke punten het bestreden arrest het gemeenschapsrecht zou hebben geschonden. Als wij de feitelijke uiteenzettingen, als niet-ontvankelijk, terzijde laten en de aangevoerde argumenten in hun samenhang bezien, dan blijft in essentie de volgende stelling over:
het Gerecht heeft artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de vijfde staalsteuncode onjuist uitgelegd door te oordelen dat de Commissie bij de toepassing van de daarin neergelegde eis van een ‚geregelde productie de maximaal mogelijke productie als criterium en een periode van 1 januari 1993 tot het moment van aanmelding als referentieperiode mocht toepassen;"
subsidiair:
aan het oordeel van het Gerecht hieromtrent ligt een ondeugdelijke motivering ten grondslag".
Zo geformuleerd, is de kern van dit middel naar mijn oordeel ontvankelijk.
100. Voor de beoordeling van de gegrondheid ervan moeten wij eerst te rade gaan bij de vijfde staalsteuncode zelf. Ik herinner eraan dat blijkens de considerans van die code de sluitingssteun bestemd is voor competitieve ondernemingen, dat wil zeggen voor ondernemingen die, de structurele problemen op de staalmarkt ten spijt, een substantieel deel van hun productiecapaciteit in werking hebben kunnen houden. Om uit te maken wat een substantieel deel van de productiecapaciteit kan zijn, moet men in ieder geval met een nadere definitie van de productiecapaciteit beginnen. Vervolgens moet dan worden omschreven wat als een substantieel deel kan worden aangemerkt.
101. In het bestreden arrest heeft het Gerecht, onder de erkenning dat de Commissie een zekere discretionaire vrijheid toekomt bij de uitwerking van de desbetreffende criteria, uitgemaakt dat de MMP een aanvaardbaar criterium oplevert bij de toetsing of wordt voldaan aan de eis van een geregelde productie. Een dergelijk criterium, zo merkt het Gerecht in punt 138 van het bestreden arrest op, voorkomt dat uiteindelijk zelfs steun zou worden toegekend aan ondernemingen die ondanks het feit dat zij in een onherstelbare crisissituatie verkeren, niettemin erin zijn geslaagd om een aantal jaren op de markt te overleven met een volstrekt marginaal productieniveau".
102. Gelet op de bewoordingen en de strekking van de vijfde staalsteuncode, waarin het niet primair gaat om het ontmantelen van productiecapaciteit, maar om het uit de markt halen van in productie zijnde capaciteit, kon het Gerecht tot dit oordeel komen. Derhalve is het daartegen gerichte middel van verzoeksters, voorzover het al ontvankelijk is, ongegrond.
103. De bezwaren van verzoeksters tegen de uitwerking die de Commissie aan de referentieperiode heeft gegeven zijn tweeledig. In de eerste plaats had de Commissie, zo stellen zij, bij die uitwerking aansluiting moeten zoeken bij de datum van 1 januari 1991 die in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van de staalsteuncode wordt genoemd. In de tweede plaats zou de ontoereikende duur van de referentieperiode het onmogelijk maken om te beoordelen of de aanwezigheid van een onderneming op de markt significant is. In hogere voorziening herhalen zij deze bezwaren, nu tegen de motivering van het Gerecht, waarbij zij in eerste instantie ongegrond zijn bevonden.
104. Ook hier geldt dat de keuze die de Commissie heeft gemaakt bij de afbakening van de referentie moet worden beoordeeld in het licht van de bewoordingen en strekking van de staalsteuncode. Het Gerecht heeft in de punten 120 tot en met 127 uiteengezet waarom de Commissie niet verplicht was om die referentieperiode per 1 januari 1991 te laten ingaan:
- uit de tekst van artikel 4, lid 2, waarin de voorwaarden worden omschreven voor de toekenning van sluitingssteun, blijkt dat elk van de drie genoemde voorwaarden haar eigen tijdslimiet kent:
- eerste streepje: dat de onderneming rechtspersoonlijkheid vóór 1 januari 1991 moet hebben verkregen;
- tweede streepje: dat er tot het tijdstip van de aanmelding van deze steunmaatregelen" geregelde productie moet zijn;
- derde streepje: dat de betrokken ondernemingen de structuur van hun productie en hun installatie sinds 1 januari 1991" niet hebben gewijzigd (punten 121 en 122);
- indien de gemeenschapswetgever bij het tweede streepje 1 januari 1991 als datum voor de ingang van de referentieperiode had willen vaststellen had hij dit beslist gedaan (punt 123);
- de strekking van het eerste en derde streepje is een andere dan die van het tweede streepje. In de eerste beide gevallen gaat het klaarblijkelijk om het voorkomen van fraude (het oprichten van vennootschappen of het uitbreiden van de productie of van een installatie louter om voor steun in aanmerking te komen). In het laatstgenoemde geval gaat het erom te verzekeren dat de toekenning van sluitingssteun tot een merkbare vermindering van de productie leidt, hetgeen betekent dat deze steun slechts aan ondernemingen dient te worden toegekend die op het moment van sluiting een productie van een zekere omvang hadden" (punt 124);
- bijgevolg is er geen dwingende reden waarom het vereiste van geregelde productie zou moeten worden beoordeeld vanaf 1 januari 1991 (punt 126).
105. De hier verkort weergegeven motivering van het bestreden onderdeel van het arrest voldoet zowel aan de eis dat zij in overeenstemming is met de bewoordingen en de strekking van artikel 4, lid 2, van de vijfde staalsteuncode, als aan de daaraan te stellen motiveringseisen. De daartegen gerichte argumenten van verzoeksters treffen dan ook geen doel.
106. Het belangrijkste bezwaar van verzoeksters tegen het onderdeel van het bestreden arrest waarin hun stelling wordt weerlegd dat de door de Commissie gehanteerde referentieperiode, die inging per 1 januari 1999, te kort was, is dat het Gerecht miskent dat de eis van geregelde productie" een duurzaam, zich over meer jaren uitstrekkend productieniveau behelst. Daarnaast zou het Gerecht in zijn oordeel ten onrechte niet hebben meegewogen dat 1993 als referentiejaar ongeschikt is, omdat zich toen in Italië een periode van laagconjunctuur voordeed, die de productie zou hebben gedrukt. Ten slotte menen verzoeksters dat het Gerecht ten onrechte hun verwijzing naar beschikking nr. 89/467/EEG van de Commissie in punt 132 van het bestreden arrest van de hand heeft gewezen. Daarmee hebben zij hun stelling willen adstrueren dat schommelingen in het marktaandeel van ondernemingen van het ene jaar op het andere niet noodzakelijkerwijs duiden op wijzigingen in hun economische aanwezigheid op de markt, die in een dynamisch perspectief moet worden beoordeeld. Een dergelijke dynamische beoordeling zou een langere referentieperiode vereisen dan de Commissie in casu heeft gehanteerd.
107. Heeft de Commissie een rechtens verantwoord gebruikt gemaakt van de discretionaire ruimte die zij ingevolge artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de staalsteuncode had bij de vaststelling van de duur van de referentieperiode? Dat is de vraag die het Gerecht in punten 127 tot en met 133 - bevestigend - heeft beantwoord. Het heeft daarbij de volgende elementen als doorslaggevend beoordeeld:
- om te verzekeren dat de sluitingssteun de ermee beoogde belangrijke gevolgen voor de markt had, moest een periode in aanmerking worden genomen die zo dicht mogelijk bij de aanmelding van de algemene regeling lag, zodat de steun slechts zou worden toegekend aan ondernemingen die op dat tijdstip feitelijk actief waren (punt 129);
- de referentieperiode moest echter lang genoeg zijn om te kunnen nagaan af de aanwezigheid van betrokken ondernemingen als significant kon worden beschouwd (punt 129);
- de sluiting van ondernemingen die wel in 1991 en 1992 hadden geproduceerd, maar vanaf 1993 tot de datum van aanmelding niet meer of in veel geringere mate, zou niets of weinig aan de beoogde productievermindering hebben bijgedragen (punt 130);
- omgekeerd zou de toepassing van een langere referentieperiode ertoe hebben kunnen leiden dat ondernemingen met een geringe productie in 1991 en 1992, en een significante productie in 1993 van de steun werden uitgesloten (punt 130);
- met een verwijzing naar het resultaat van de sluitingssteun (een productievermindering van ruim 5 miljoen ton) stelt het Gerecht vast dat de door de Commissie gekozen referentieperiode voor de beoordeling van de regelmaat van de productie het niet alleen mogelijk maakte om de aanwezigheid op de markt van de te sluiten onderneming correct te beoordelen, doch ook om de door de Italiaanse regering als doel gestelde productievermindering te verwezenlijken (punt 131);
- het Gerecht concludeert dat niet is aangetoond dat de Commissie, door de duur waarover de regelmaat van de productie moest worden beoordeeld, aldus vast te stellen, de bepalingen van het Verdrag of enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel klaarblijkelijk heeft miskend of haar bevoegdheden heeft misbruikt" (punt 133).
108. De hierboven verkort weergegeven motivering van het Gerecht maakt duidelijk dat de Commissie bij het vaststellen van de referentieperiode twee doeleinden moest verenigen: een zo groot mogelijk feitelijk effect van de sluitingssteun op de actuele productie van de staal- en staalproducten en een verantwoord inzicht in de significantie van de aanwezigheid op de markt van de betrokken ondernemingen. De daaruit voortvloeiende keuze voor de lengte van de referentieperiode kon door het Gerecht, gelet op de bewoordingen en strekking van artikel 4, lid 2, van de code als rechtens aanvaardbaar worden geoordeeld.
109. Verzoeksters voeren in hun middel geen argumenten aan die de gegrondheid van dit oordeel in twijfel kunnen doen trekken.
110. Het argument dat zij ontlenen aan de slechte economische conjunctuur in Italië in 1993 is van feitelijke aard en moet als niet-ontvankelijk worden aangemerkt. Als het al ontvankelijk zou zijn, is het ongegrond. De maatregelen die in de vijfde staalsteuncode zijn voorzien beoogden het hoofd te bieden aan de structurele crisis waarmee de staalsector al sinds het begin van de jaren zeventig worstelt. De vormgeving en toepassing van die maatregelen kan niet afhankelijk worden gesteld van de zich op over veel kortere perioden voordoende conjunctuurschommelingen. Zo'n afhankelijkstelling zou in het onderhavige geval ertoe hebben geleid, dat ook ondernemingen die kwetsbaar bleken bij een minder goede conjunctuur en derhalve minder competitief waren, voor sluitingssteun in aanmerking kwamen. Daartegen verzet de vijfde staalsteuncode zich in haar considerans uitdrukkelijk.
111. De opvatting van verzoeksters dat het Gerecht ten onrechte hun argument ontleend aan beschikking nr. 89/467 heeft afgewezen (punt 132 van het arrest), kan ik al evenmin delen. Zoals het Gerecht opmerkt had deze beschikking betrekking op de filmdistributiesector en betrof zij een beoordeling van de economische machtsverhoudingen op de desbetreffende markt. Voor de beoordeling van de in casu door de Commissie gekozen referentieperiode voor sluitingssteun in de staalsector zijn daaraan geen argumenten te ontlenen: de karakteristieke kenmerken van de productmarkten, de marktstructuren en de beleidsdoelstellingen lopen daarvoor te ver uiteen.
112. Mijn conclusie is dat het tweede middel van Casilina en Lamifer, voorzover het al ontvankelijk is, ongegrond is.
F - Casilina en Lamifer, derde middel: schending en onjuiste toepassing van de beschikking van de Commissie van 12 december 1994
113. Met dit middel verwijten Casilina en Lamifer het Gerecht schending en onjuiste, dat wil zeggen niet gemotiveerde, toepassing van de beschikking van de Commissie van 12 december 1994. Zij herinneren eraan dat de Commissie in genoemde beschikking had toegezegd de voorstellen tot steunverlening te beoordelen, rekening houdend, met de bijzondere omstandigheden van de ondernemingen die daarvoor in aanmerking komen. Met het oog daarop hadden verzoeksters het verloop van hun productie in de jaren 1991, 1992 en 1993 weergegeven, alsmede de bijzondere problemen waarmee zij in die periode te maken hadden. In de beschikkingen 96/678 en 97/258 heeft de Commissie echter de beoordelingscriteria die de Italiaanse regering mede met het oog op de bijzondere positie van verzoeksters had voorgesteld van de hand gewezen. Zij oordeelde dat deze criteria niet geëigend waren om een geregelde productie in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de staalsteuncode aan te tonen. Hoogstens zou men daarmee het vermogen om een zeker minimumproductieniveau te bereiken aannemelijk kunnen maken. In eerste aanleg heeft het Gerecht de daartegen gerichte middelen van verzoeksters verworpen (punten 272-283).
114. Verzoeksters zijn van oordeel dat zij niet anders kunnen dan opnieuw dezelfde grief aanvoeren, waarmee zij de Commissie verwijten de beschikkingen onvoldoende en in te algemene bewoordingen te hebben gemotiveerd. Dat zou hun ernstig hebben belemmerd in de verdediging van hun belangen, omdat hun zo de mogelijkheid werd ontnomen specifieke kritiek op genoemde beschikkingen uit te oefenen. Daarnaast verwijten zij het Gerecht dat het de bijzondere omstandigheden, waarmee in het bijzonder Lamifer te kampen had met een inadequate motivering van de hand heeft gewezen (punten 180-182) en dat het ten onrechte heeft aangenomen dat warmwalserijen gewoonlijk in continudienst zouden produceren met drie ploegen van acht uur (punten 140-145).
115. Het eerste onderdeel van dit middel dat is gericht op de punten van het bestreden arrest, waarin de bezwaren van verzoeksters tegen de motivering van de beschikkingen 96/678 en 97/258 worden afgewezen, brengt mij, bij gebrek aan precisie, wat in verlegenheid. Zie ik het goed, dan betogen verzoeksters dat de Commissie in de motivering van deze beschikkingen aan de opvattingen en argumenten die zij aan haar ter kennis hadden gebracht, specifiek aandacht had moeten besteden. Bij het ontbreken daarvan zouden zij in hun mogelijkheden om in rechte voor hun belangen op te komen, ernstig zijn belemmerd. Het Gerecht zou dit in het bestreden arrest onvoldoende hebben onderkend. Verzoeksters laten nochtans na nauwkeurig aan te geven waarin de desbetreffende passages van het arrest tekortschieten. Op zichzelf kan dat een reden zijn om dit onderdeel als niet-ontvankelijk te beschouwen. Immers noch een loutere herhaling van de in eerste aanleg voorgedragen middelen, noch een inhoudelijk onbepaalde stelling dat het recht is geschonden, volstaan naar de vaste rechtspraak. Alleen als de redenering die aan dit onderdeel ten grondslag ligt met enige moeite wordt gereconstrueerd, kan het worden opgevat als een bezwaar tegen de motivering van de punten 272 tot en met 280 van het bestreden arrest. Zo zal ik het hieronder beoordelen.
116. Ingevolge de vaste rechtspraak houdt de motiveringsplicht ingevolge de artikelen 5, tweede alinea, vierde streepje, en 15, eerste alinea, van het EGKS-Verdrag in, dat de motivering moet zijn aangepast aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet brengen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Niet alle relevante gegevens, rechtens en feitelijk hoeven in de motivering te worden gespecificeerd. Bij de beoordeling van de motivering moet niet alleen worden gelet op de tekst van de handeling, doch ook op de context waarin zij is verricht en op het geheel van de rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Met betrekking tot handelingen van algemene strekking is de Commissie in de motivering van haar beschikking verplicht een omschrijving te geven van de algehele situatie die tot de maatregel heeft geleid en aan te geven welke algemene doelstellingen door middel van de beschikking moeten worden verwezenlijkt.
117. Het lijkt mij goed eerst na te gaan in welke feitelijke en juridische context de bestreden beschikkingen tot stand zijn gekomen, welke algemene beleidsdoelstellingen daarbij voorstonden. Aan de hand daarvan kan de motivering worden getoetst aan de eisen van kenbaarheid van de rechtvaardigingsgronden voor de belanghebbenden en controleerbaarheid voor de gemeenschapsrechter.
118. Toen de Italiaanse regering op 8 september 1995 en 11 maart 1996 aan de Commissie de verschillende gevallen voorlegde waarop zij de, bij beschikking van 12 december 1994, in beginsel goedgekeurde wetgeving voor sluitingssteun wilde toepassen, waren daaronder ook een aantal gevallen, waaronder Casilina en Lamifer, die niet voldeden aan het in genoemde beschikking uitgewerkte criterium voor de beoordeling of werd voldaan aan de eis van geregelde productie. De Italiaanse regering stelde in haar voordracht andere objectieve criteria" voor waaruit zou kunnen blijken dat de betrokken ondernemingen aan de in de vijfde staalsteuncode eis van geregelde productie voldeden.
119. De Commissie vond hierin aanleiding om bij brieven van 15 december 1995 en 2 februari 1996 de in artikel 6, lid 4, van de staalsteuncode bedoelde procedure in te leiden. In het kader daarvan verzocht de Commissie de Italiaanse regering haar opmerkingen te maken, terwijl de andere lidstaten en overige belanghebbenden door publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure op de hoogte werden gebracht. Belanghebbenden, waaronder Casilina en Lamifer hebben hun opmerkingen aan de Italiaanse autoriteiten en de Commissie medegedeeld.
120. In haar reactie op de inleiding van de procedure heeft de Italiaanse regering, zo is in deel II van de considerans van de bestreden beschikkingen te lezen, opnieuw de door haar voorgestane objectieve criteria" naar voren gebracht, die het haars inziens mogelijk maakten om ook ondernemingen die in de referentieperiode weinig of in het geheel niet hadden geproduceerd, toch aan de eis van geregelde productie in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van de staalsteuncode te laten voldoen.
121. In de voorgestelde objectieve criteria zou ermee rekening moeten worden gehouden dat de geringe of ontbrekende productie van enkele ondernemingen in de referentieperiode niet was toe te schrijven aan hun wil om de ijzer- of staalmarkt te verlaten of aan de veroudering of het niet-concurrerend zijn van de productie-installaties, maar vooral aan de toen ongunstige conjuncturele omstandigheden, waarmee een crisis op de staalmarkt en financiële moeilijkheden voor de betrokken ondernemingen gepaard gingen.
Onder meer door het aanhouden van hun personeel, het organiseren van scholingscursussen en het verzoeken om overheidsbijstand voor herstructurering, hadden zij ervan blijk gegeven de crisis waarin zij zich bevonden het hoofd te willen bieden. Ook uit andere gegevens, zoals de instandhouding van energievoorzieningscontracten, zou blijken dat de beperkte productie of het ontbreken daarvan in de referentieperiode geheel te wijten was aan de ongunstige conjunctuur en dat de ondernemingen, die over goede productie-installaties beschikken, wel terdege op het goede moment hun regelmatige productie wilden hervatten om zo weer op de markt aanwezig te zijn.
122. Scherp gesteld pleitte de Italiaanse regering met deze criteria voor een uitlegging van de eis van geregelde productie, die erop neerkomt dat daaraan ook wordt voldaan, als wordt aangetoond dat de mogelijkheid van een geregelde productie bestond. Het door de Commissie in de beschikking van 12 december 1994 uitgewerkte criterium van gemiddeld ten minste met één ploeg (acht uur) gedurende vijf dagen per week in productie zijn, impliceerde daarentegen dat in de referentieperiode ook daadwerkelijk regelmatig geproduceerd was.
In onderdeel III van de considerans van beide beschikkingen heeft de Commissie de door de Italiaanse regering voorgestelde alternatieve criteria verworpen. Daartoe zette zij eerst uiteen waarom de bepalingen van de vijfde staalsteuncode, die bepaalde vormen van steunverlening, waaronder sluitingssteun, toestaan, strikt moesten worden uitgelegd. Vervolgens gaf zij aan dat ingevolge de beschikking van 12 december 1994 weliswaar andere criteria dan die van de Commissie konden worden toegestaan, maar dat zij wel geëigend moesten zijn om een regelmatige productie gedurende de referentieperiode aan te tonen. Welnu, de door de Italiaanse regering voorgestelde criteria waren niet geschikt dat aan te tonen, hoogstens dat de betrokken ondernemingen toen in staat waren geweest om EGKS-producten te produceren. Waar een extensieve interpretatie van de in de staalsteuncode gestelde eis van geregelde productie tot op het moment van aanmelding niet was toegelaten, waren de door de Italiaanse regering voorgestelde alternatieve criteria derhalve niet aanvaardbaar. De Commissie eindigde haar motivering met een uiteenzetting waarom het door de Italiaanse regering voorgedragen argument van de slechte conjunctuur geen hout kon snijden: in de referentieperiode was de totale productie van de relevante producten op de Italiaanse en Europese markten slechts licht tot zeer licht gedaald. Daaruit alleen viel dus de zeer geringe productie van de betrokken ondernemingen niet te verklaren.
123. Deze hier in enkele hoofdpunten weergegeven motivering ligt ten grondslag aan beide bestreden beschikkingen waarin de Commissie besliste dat een aantal door de Italiaanse autoriteiten voorgedragen gevallen, waaronder die van Lamifer en Casilina, niet voor sluitingssteun in aanmerking kwamen.
124. Bij zijn toetsing van de motivering van beide beschikkingen aan de hierboven weergegeven motiveringseisen kon het Gerecht in de punten 274 tot en met 280 van het bestreden arrest tot de conclusie komen dat deze voldeed aan de eisen van duidelijkheid en controleerbaarheid en dat de feitelijke en juridische context daarin voldoende duidelijk was weergegeven. De motivering zet de feitelijke context waarin de sluitingssteun moest werken, namelijk de structurele afzetproblemen op de staalmarkt, duidelijk uiteen en zij geeft de strekking van de vijfde staalsteuncode met het oog daarop overtuigend weer. De conclusie dat ingevolge deze code sluitingssteun slechts kon worden toegestaan als daarmee ondernemingen met een daadwerkelijke geregelde productie in de referentieperiode uit de markt werden genomen, wordt door deze motivering gedragen. In zijn toetsing van de motivering van de bestreden beschikkingen in de punten 273 tot en met 280 van het arrest, oordeelde het Gerecht haar correct. Dat oordeel deel ik.
125. Het argument dat de Commissie in haar beschikkingen ook had moeten ingaan op de specifieke argumenten van verzoeksters, treft geen doel. Terecht stelt het Gerecht in de punten 274 tot en met 276 dat de Commissie in de onderzoeksprocedure van artikel 6, lid 4, van de vijfde staalsteuncode enkel had te onderzoeken of de Italiaanse regering erin kon slagen om op basis van alternatieve objectieve criteria aan te tonen, dat ondernemingen, waaronder verzoeksters, die niet aan het hoofdcriterium voldeden, toch konden worden geacht geregeld ijzer- en staalproducten te hebben vervaardigd. Het arrest in de zaken België/Commissie laat hieromtrent geen enkel misverstand bestaan.
126. Aan het feit dat verzoeksters, gevolg gevend aan de uitnodiging van de Commissie, overeenkomstig genoemd artikel 6, lid 4, hun opmerkingen hebben kenbaar gemaakt, kunnen zij geen aanspraak ontlenen dat de Commissie dienaangaande een gemotiveerd standpunt inneemt. Deze opmerkingen dienden ter voorlichting van de Commissie bij de beslissing waarvoor zij stond. Het oordeel van het Gerecht hierover is dan ook mijns inziens correct.
127. Ik kom dan ook tot de conclusie dat de verwijten in dit onderdeel van het middel tegen de motivering van de bestreden beschikkingen en tegen de daarop betrekking hebbende onderdelen van het bestreden arrest ongegrond zijn.
128. Met het tweede onderdeel van dit middel betogen verzoeksters dat het Gerecht, in de punten 140 tot en met 146 van het bestreden arrest, ten onrechte heeft vastgesteld dat het criterium van de maximaal mogelijke productie, dat gebaseerd is op de hypothese van een productie in continudienst met drie ploegen, ook van toepassing zou kunnen zijn op de productie van warmgewalst staal. Verzoeksters herhalen hun in eerste aanleg reeds voorgedragen stelling en fourneren ter nadere adstructie daarvan vragenformulier 2-20 EGKS van het Bureau voor de statistiek van de Commissie. Daaruit zou blijken dat het productieritme van staalwalserijen lager ligt dan dat van staalfabrieken en dat derhalve het door de Commissie gehanteerde criterium dat neerkomt op een productie van ten minste 25 % van de MMP, leidde tot ongerechtvaardigde uitkomsten voor de ondernemingen die staalwalserijen exploiteren.
129. Indien dit onderdeel wordt opgevat als een loutere herhaling van de argumenten die in eerste instantie zijn voorgedragen, is het niet-ontvankelijk. Ook in inhoudelijk opzicht neig ik ertoe het niet-ontvankelijk te achten, omdat het volledig gericht is op de feiten, zoals deze in eerste aanleg door het Gerecht zijn vastgesteld.
130. Het aanvoeren, in hogere voorziening, van nieuw materiaal waaruit zou kunnen blijken dat het Gerecht de feiten onjuist zou hebben beoordeeld, verandert daaraan niets. In de eerste plaats is het desbetreffende vragenformulier voor het eerst in hogere voorziening geproduceerd als een nieuw bewijsmiddel. Als zodanig kan het in hogere voorziening niet worden aanvaard, omdat de toetsing door het Hof zich hier beperkt tot de rechtsoverwegingen. In de tweede plaats werpt het formulier, zelfs indien het in hogere voorziening als nieuw bewijsmateriaal zou worden aanvaard, geen nieuw licht op het beweerde onderscheid in productieritme tussen staalfabriek en staalwalserijen. In de derde plaats kwalificeert de productie van dit bewijsmateriaal het aangevoerde middel nog sterker als op de feiten gericht.
131. Indien het onderhavige onderdeel van het middel met enige moeite zou worden gelezen als gericht op een motiveringsgebrek in het bestreden arrest, acht ik het, subsidiair, klaarblijkelijk ongegrond. Het essentiële onderdeel van de motivering van het Gerecht is te vinden in punt 141. Daarin wordt uiteengezet dat de productie van staalwalserijen met minder dan drie ploegen om redenen van efficiëntie niet optimaal is. In het bijzonder beroept het Gerecht zich op een door Lamifer overgelegde deskundigenrapport, dat de stelling bevestigt dat walserijen vooral om redenen van efficiëntie van de temperatuurcyclus, dat wil zeggen de noodzaak om het enorme voor het afkoelen van de ovens benodigde gasgebruik te voorkomen, gewoonlijk met drie ploegen opereren. Mede op basis van deze vaststelling kon het Gerecht concluderen dat de Commissie, door te beslissen dat ook voor de walserijen voor de berekening van de maximaal mogelijke productie moest worden uitgegaan van drie ploegen, niet de bepalingen van het Verdrag of enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel klaarblijkelijk heeft miskend of haar bevoegdheden heeft misbruikt.
132. Het laatste element van het derde middel is een zuivere herhaling van het in eerste aanleg voorgedragen argument dat de Commissie ten onrechte geen rekening zou hebben gehouden met de specifieke situatie van Lamifer in de referentieperiode. Ook ten aanzien van dit element, dat is gericht op punten 179 tot en met 181 van het bestreden arrest, ben ik van mening dat het niet-ontvankelijk is.
133. Het Gerecht stelt in deze punten vast dat het argument van Lamifer dat zij om milieutechnische redenen 's nachts niet mocht produceren, feitelijk onjuist is. De gemeentelijke maatregelen waarop Lamifer zich heeft beroepen behelzen, zoals het Gerecht vaststelt, voor Lamifer enkel de verplichting om haar installaties aan te passen om het geluidsniveau binnen aanvaardbare grenzen te houden. Tegen deze feitelijke vaststelling staat geen hogere voorziening open.
134. Overigens is de motivering waarmee het Gerecht tot de conclusie komt dat het middel van Lamifer, omdat het niet door de aangevoerde feiten wordt bevestigd, moet worden afgewezen, correct. Subsidiair acht ik dit onderdeel van het derde middel dan ook klaarblijkelijk ongegrond.
G - Casilina en Lamifer, vierde middel: misbruik van bevoegdheid uit een oogpunt van ongelijke behandeling
135. De bewoordingen van het vierde middel van Casilina en Lamifer kunnen mijns inziens tot verwarring aanleiding geven. Indien wij deze letterlijk nemen maken zij het middel klaarblijkelijk niet-ontvankelijk. Ingevolge artikel 51 van 's Hofs Statuut-EGKS kan een hogere voorziening slechts gebaseerd worden op middelen ontleend aan onbevoegdheid van het Gerecht, onregelmatigheden in de procedure voor het Gerecht, waardoor aan de belangen van de betrokken partij afbreuk is gedaan, dan wel schending van het gemeenschapsrecht door het Gerecht. Het Gerecht kan zich uitspreken over met misbruik van bevoegdheid" gemotiveerde beroepen tot nietigverklaring van beschikkingen van de Commissie ingevolge artikel 33 van het EGKS-Verdrag. Evenzo kunnen beroepen in hogere voorziening teneinde de vernietiging van een arrest van het Gerecht te verkrijgen, mede gebaseerd worden op een dergelijk middel. Echter het Gerecht als zodanig kan geen misbruik van bevoegdheid" worden verweten.
136. Een nadere analyse van dit middel leert echter dat het eigenlijke verwijt van verzoeksters gericht is op het deel van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de middelen van verzoeksters die de Commissie betichten van schending van het discriminatieverbod, heeft beoordeeld en verworpen. Door een onjuiste kwalificatie te verbinden aan de feitelijke omstandigheden die verzoeksters in eerste aanleg hebben aangevoerd, zou het Gerecht het gemeenschapsrecht hebben geschonden. Zo opgevat, kan dit middel ontvankelijk worden geacht.
137. In eerste aanleg hebben Casilina en Lamifer betoogd dat de Commissie voor hen eenzelfde uitzondering op de eis van geregelde productie had moeten maken als voor twee andere ondernemingen, OLS en Diano. De productie van die ondernemingen tijdens de referentieperiode bedroeg 21 % van de MMP. Voor OLS heeft de Commissie in punt III van de considerans van beschikking 96/678 opgemerkt dat deze onderneming in het eerste kwartaal van 1993 is overgegaan tot vernieuwing van de elektrische en elektronische onderdelen van haar walserij voor de productie van rondstaal. Nadien heeft zij haar productie op regelmatige grondslag weer hervat. Zonder de, op objectieve technische gronden noodzakelijke tijdelijke stillegging had de productie ten minste 28 % van haar MMP moeten bedragen. Daarom heeft de Commissie geoordeeld dat OLS bij haar sluiting regelmatig produceerde.
138. Diano, zo valt in punt III van de considerans van beschikking nr. 97/258 te lezen, heeft in de loop van de referentieperiode herhaaldelijk haar walsmachine voor onderhoudswerkzaamheden moeten stilleggen. Zou deze objectieve technische noodzaak tot tijdelijke stopzetting van de productie niet hebben bestaan, dan zou Diano niet een bezetting van 21 %, maar van 31 % van de MMP in de referentieperiode hebben bereikt. Dit was voor de Commissie reden om aan te nemen dat Diano ten tijde van de sluiting regelmatig produceerde.
139. Voor Casilina lag de werkelijke productie in de referentieperiode op 14,2 % van de MMP. Zij beroept zich erop dat zij gedurende zeven maanden in die periode heeft stilgelegen, omdat geen plakken ruwstaal voor de walserij beschikbaar waren tegen een prijs, die in redelijke verhouding stond tot de kosten van het gereed product. De productie van Lamifer lag in de referentieperiode op een niveau van 15,2 % van de MMP. Zij beriep zich op de, hierboven al ter sprake gekomen, maatregelen van de lokale autoriteiten, die haar zouden hebben belet 's nachts te produceren.
140. Het Gerecht heeft de stelling van Casilina en Lamifer dat zij in de bestreden beschikkingen waren gediscrimineerd ten opzichte van OLS en Diano verworpen met de volgende motivering:
- Casilina en Lamifer hebben in de referentieperiode slechts een productie van respectievelijk 14,2 en 15,2 % van hun MMP behaald (punt 207);
- in verband met het feit dat in het kader van de strikte regeling van de vijfde staalsteuncode de voorwaarde betreffende de geregelde productie dient te verzekeren dat de sluitingssteun het maximale nuttige effect op de markt heeft om de ijzer- en staalproductie zo efficiënt mogelijk te verminderen, is het volstrekt gerechtvaardigd om Casilina en Lamifer, wier productie respectievelijk 10,8 en 9,8 % onder de minimumdrempel van 25 % lag, van de toepassing van de sluitingssteun uit te sluiten (punt 208);
- bijgevolg is het verschil in behandeling tussen OLS en Diano - wier productie 4 % onder de minimumdrempel lag - enerzijds en verzoeksters anderzijds gebaseerd op objectieve feitelijke criteria, die beantwoorden aan de doelstellingen die de Commissie in het kader van haar beleid dient na te streven (punt 209);
- bovendien, het niet volledig voldoen aan het criterium van 25 % door OLS en Diano, wordt in de bestreden beschikkingen voor OLS en Diano gerechtvaardigd door noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden (punt 210);
- daaruit blijkt dat de oorzaken voor de onderbreking van de productie van OLS en Diano behoorlijk zijn aangetoond, objectief zijn vast te stellen, beperkt zijn in de tijd en worden gerechtvaardigd door het vereiste om de productie voort te zetten en de wil om op de markt te blijven (punt 212);
- daarentegen is de voor de onderbreking van de productie van Lamifer aangevoerde oorzaak niet behoorlijk aangetoond. Overigens wordt de door Lamifer aangevoerde oorzaak niet gerechtvaardigd door de wil de productie voort te zetten of de efficiëntie ervan te verbeteren (punt 213);
- voor de door Lamifer aangevoerde rechtvaardiging verwijst het Gerecht naar punt 181 van zijn arrest, waarin werd vastgesteld dat deze feitelijk onjuist is (punt 211, laatste alinea);
- het Gerecht stelt op grond van het bovenstaande vast dat het verschil in behandeling tussen OLS en Diano enerzijds en Casilina en Lamifer anderzijds derhalve ook objectief gerechtvaardigd is voor wat de oorzaak van de productiebeperking betreft.
141. Casilina en Lamifer brengen in het onderhavige middel naar voren dat in hun geval de ongunstige conjunctuur een vergelijkbaar objectief beletsel was om de vereiste productiedrempel te halen zoals de technische belemmeringen dat voor OLS en Diano waren. Zonder deze conjuncturele tegenwind zouden beide ondernemingen gemakkelijk de drempelwaarde van 25 % van de MMP hebben kunnen overschrijden. Lamifer beroept zich nog eens op de onmogelijkheid om 's nachts te kunnen produceren, die haar totale productie nadelig zou hebben beïnvloed.
Ten slotte wijst Lamifer op de ongerijmdheid die erin zou bestaan dat Diano met een werkelijke productie van 16 807 ton in 1993 wel is toegelaten tot de sluitingssteun terwijl zij met een werkelijke productie van 23 542 ton in hetzelfde jaar werd uitgesloten.
142. In het bestreden arrest wordt mijns inziens overtuigend aangetoond dat het verschil in behandeling tussen enerzijds OLS en Diano en anderzijds Casilina en Lamifer berust op het bestaan van objectieve verschillen van een zeker gewicht, welke verband houden met de doeleinden welke de Commissie met de vijfde staalsteuncode moest nastreven. Deze verschillen bestaan in de veel geringere onderschrijding van het toetsingscriterium voor de sluitingssteun van 25 % van de MMP bij OLS en Diano (4 %) dan bij Casilina en Lamifer (resp. 10,8 en 9,8 %) en in de aard van de rechtvaardiging voor deze onderschrijdingen. In de eerste twee gevallen gaat het om objectief vaststelbare technische oorzaken, voor een beperkte tijd, die blijk geven van de wil om de productie voort te zetten en op de markt te blijven. In de laatste twee gevallen blijken de aangevoerde rechtvaardigingen ofwel feitelijk onjuist (het geval van de beweerdelijke verhindering van de productie 's nachts bij Lamifer) ofwel samen te hangen met het bedrijfseconomisch onvermogen om te kunnen blijven doorproduceren bij een gegeven marktprijs voor grondstoffen (het geval van Casilina).
143. In het geval van Lamifer kon het Gerecht zonder meer aannemen dat de aangevoerde rechtvaardiging voor de onderschrijding van de productiedrempel ontoereikend was, want zij bestond de facto niet. In het geval van Casilina was de gegeven rechtvaardiging naar haar aard ontoereikend. Immers indien in een gegeven marktsituatie een onderneming niet meer kan produceren, terwijl andere, vergelijkbare ondernemingen dat wel kunnen, wijst dat op een subjectieve verhindering, die overigens veel zegt over het gebrekkige concurrentievermogen van Casilina. Het Gerecht kon daarom verantwoord oordelen dat de door Casilina aangevoerde rechtvaardigingsgrond onvoldoende was en, bovendien, zeker geen blijk gaf van de wil de productie voort te zetten en op de markt te blijven.
144. Het door beide verzoeksters in hogere voorziening aangevoerde argument dat de ongunstige conjunctuur te hunnen aanzien een even objectieve rechtvaardigingsgrond oplevert als de noodzaak om technische ingrepen te plegen" in de gevallen van OLS en Diano, is zonder meer onjuist. Inderdaad, de ongunstige conjunctuur was een objectief gegeven, voor alle voor sluitingssteun in aanmerking komende ondernemingen. Echter dat dit voor verzoeksters een beletsel vormde om, anders dan de grote meerderheid van de andere gegadigden voor sluitingssteun, aan het drempelcriterium voor een geregelde productie te voldoen, wijst op een subjectief bij hen liggend tekort aan competitief vermogen. Waar de vijfde staalsteuncode in punt II van haar considerans stelt dat alleen competitieve ondernemingen voor sluitingssteun in aanmerking konden komen, bevestigt het argument van verzoeksters eerder de juistheid van het oordeel van het Gerecht dan dat het daaraan afdoet.
145. Ook het door Lamifer aangevoerde argument dat haar effectieve productie in het referentiejaar hoger was dan die van Diano treft geen doel. Het drempelcriterium van 25 % van de MMP was erop gericht te verzekeren dat alleen ondernemingen die in de referentieperiode met hun productiecapaciteit een geregelde productie onderhielden, voor sluitingssteun in aanmerking konden komen. Dat de kleinere onderneming Diano beter aan dat criterium heeft voldaan dan de aanzienlijk grotere onderneming Lamifer is tekenend voor het verschil in vermogen om onder moeilijke marktomstandigheden te kunnen blijven produceren. Hieromtrent geeft het verschil in absolute omvang van de effectieve productie tussen beide ondernemingen geen indicatie.
146. Ik stel dan ook vast dat het vierde middel van Casilina en Lamifer ongegrond is.
VIII - Kosten
147. Ingevolge artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering, beslist het Hof over de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Aangezien verzoeksters in hun beroep niet slagen, dienen zij, overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te worden verwezen, met dien verstande dat zij hoofdelijk de kosten van de Commissie dragen.
IX - Conclusie
148. Op grond van het bovenstaande, geef ik het Hof in overweging:
a) de beroepen in hogere voorziening in hun geheel af te wijzen;
b) verzoeksters in hun eigen kosten alsmede, hoofdelijk, in die van de Commissie te verwijzen.