Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 16 avril 2026 (1)
Affaires jointes C‑161/25 et C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
contre
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25),
et
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)
en présence de
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[demandes de décision préjudicielle formées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Transport – Espace ferroviaire unique européen – Directive 2012/34/UE – Article 35 – Système d’amélioration de performance – Portée – Service international de fret – Défaillances imputables aux entreprises ferroviaires – Pénalités à la frontière – Régime national de pénalités supplémentaire et distinct du
régime général s’appliquant à l’ensemble du réseau – Cumul de plusieurs régimes de pénalités – Coordination de ces
différents régimes – Conditions – Marge de manœuvre des États membres »
I.      Introduction
1.        Les présentes demandes de décision préjudicielle, introduites par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), portent
sur l’interprétation de l’article 97 TFUE et de l’article 35 de la directive 2012/34/UE (2).
2.        Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant l’Autorità di regolazione dei trasporti (Autorité de régulation des transports, Italie) (ci-après l’« ART ») et Rete Ferroviaria Italiana SpA (ci-après « RFI ») à plusieurs entreprises ferroviaires
exerçant leurs activités sur le marché italien (3), au sujet de la décision de l’ART portant approbation des « indications et prescriptions relatives au “document de référence du réseau 2024” » établies par le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire nationale, à savoir RFI, lesquelles comportent un régime de pénalités visant à sanctionner les entreprises ferroviaires pour le dépassement des temps d’arrêt dans les gares de raccordement avec les réseaux étrangers (ci-après les « pénalités à la frontière »).
3.        Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’analyse des cinq premières questions préjudicielles dans ces deux affaires,
rédigées en des termes quasiment
identiques. Celles-ci soulèvent, en substance, le point de savoir
si l’article 35 de la directive 2012/34,
lequel
n’a pas encore fait l’objet d’une interprétation par la Cour, permet aux États membres d’instaurer, parallèlement au système d’amélioration des performances
prévu à cet article, des régimes spécifiques de pénalités liés aux défaillances du réseau ferroviaire ainsi que, dans l’affirmative, si et dans quelle mesure ces différents régimes peuvent se cumuler et doivent être coordonnés.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
4.        Aux termes des considérants 2 et 3 de la directive 2012/34 :
« (2)      Une plus grande intégration du secteur des transports de l’Union est un élément essentiel de l’achèvement du marché intérieur, et les chemins de fer constituent un élément vital du secteur des transports de l’Union dans l’optique d’une mobilité plus durable.
(3)      Il importe d’améliorer l’efficacité du système ferroviaire afin de l’intégrer dans un marché compétitif tout en prenant en compte les aspects spécifiques des chemins de fer. »
5.        L’article 35 de cette directive, intitulé « Système d’amélioration de performance », est libellé comme suit, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.      Par l’établissement d’un système d’amélioration des performances, les systèmes de tarification de l’infrastructure encouragent les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire. Ce système peut comporter des sanctions en cas d’actes à l’origine de défaillances du réseau, des compensations pour les entreprises qui sont victimes de ces défaillances et des primes en cas de bonnes performances dépassant les prévisions.
2.      Les principes de base du système d’amélioration des performances énumérés au point 2 de l’annexe VI s’appliquent à l’ensemble du réseau. »
6.        L’article 56 de ladite directive, intitulé « Fonctions de l’organisme de contrôle », énumère les fonctions de l’organisme de contrôle. En vertu de son paragraphe 1, un candidat peut saisir cet organisme lorsqu’il estime avoir été victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou de tout autre préjudice, notamment afin de contester certaines décisions du gestionnaire de l’infrastructure, parmi lesquelles figurent celles relatives au document de référence du réseau et aux critères qui y sont exposés. Conformément au paragraphe 2 de cet article, ledit organisme vérifie notamment si le document de référence du réseau contient des clauses discriminatoires.
7.        L’annexe VI de la même directive, intitulée « Exigences en matière de coûts et de redevances en rapport avec l’infrastructure ferroviaire », est rédigée de la manière suivante, à son point 2 :
« Le système d’amélioration des performances visé à l’article 35 repose sur les principes de base ci-après.
a)      Pour parvenir à un niveau de performance convenu sans compromettre la viabilité économique d’un service, le gestionnaire de l’infrastructure arrête, en accord avec les candidats, les principaux paramètres du système d’amélioration des performances, et notamment la valeur des retards et les seuils applicables aux paiements dus au titre du système d’amélioration des performances par rapport à la fois aux mouvements de trains individuels et à l’ensemble des mouvements de trains d’une entreprise ferroviaire au cours d’une période donnée.
b)      Le gestionnaire de l’infrastructure communique aux entreprises ferroviaires, cinq jours au moins avant le mouvement de train, l’horaire de service sur la base duquel les retards seront calculés. Le gestionnaire de l’infrastructure peut, en cas de force majeure ou de modification tardive de l’horaire de service, effectuer cette communication dans un délai plus court.
c)      Tous les retards sont rangés dans l’une des catégories et sous-catégories de retards suivantes :
[...] »
B.      Le droit italien
1.      Le décret-loi no 201/2011
8.        Selon l’article 37 du decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (décret-loi no 201, portant dispositions urgentes pour la croissance, l’équité et la consolidation des comptes publics), du 6 décembre 2011 (4), converti en loi, avec
des modifications, par la loi no 214 du 22 décembre 2011 (5), intitulé
« Libéralisation du secteur des transports » :
« 1.      Dans
le cadre de la réglementation des services d’intérêt public prévue par la loi no 481 du 14 novembre 1995 est instituée l’Autorité réglementaire des transports, ci-après l’“Autorité”, qui opère en pleine autonomie et indépendance de jugement et d’appréciation. [...] L’Autorité est compétente dans le secteur des transports et de l’accès aux infrastructures et aux services accessoires y afférents, conformément à la réglementation européenne et dans le respect du principe de subsidiarité et des compétences des régions et des collectivités locales visées au titre V de la deuxième partie de la Constitution. [...]
2.      L’Autorité est compétente dans le secteur des transports et de l’accès aux infrastructures y afférentes et veille notamment :
a)      à garantir, selon des méthodes favorisant la concurrence, l’efficacité de l’exploitation en matière de productivité et la maîtrise des coûts pour les utilisateurs, les entreprises et les consommateurs, des conditions d’accès équitables et non discriminatoires aux infrastructures ferroviaires, portuaires, et aéroportuaires et aux réseaux autoroutiers, [...]
b)      à définir, si elle le juge nécessaire au vu des conditions de concurrence effectivement existantes sur les différents marchés des services de transport nationaux et locaux, les critères permettant aux entités compétentes de fixer les tarifs, redevances et péages, en tenant compte de la nécessité d’assurer l’équilibre économique pour les entreprises réglementées, l’efficacité de l’exploitation en matière de productivité et la maîtrise des coûts pour les utilisateurs, les entreprises et les consommateurs ;
[...]
i)      pour ce qui concerne en particulier l’accès à l’infrastructure ferroviaire, à exercer toutes les fonctions de l’organisme de contrôle visé à l’article 37 du décret législatif no 188 du 8 juillet 2003 et, en particulier, à définir les critères de détermination des péages par le gestionnaire de l’infrastructure et les critères d’attribution des sillons et de la capacité et à contrôler leur application correcte par le gestionnaire de l’infrastructure ;
[...] »
2.      Le décret législatif no 112/2015
9.        L’article 13 du decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [décret législatif no 112, portant transposition de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (Refonte)], du 15 juillet 2015 (6), intitulé « Conditions d’accès aux services », énonce, à son paragraphe 1 :
« Le gestionnaire de l’infrastructure garantit et, partant, fournit à toutes les entreprises ferroviaires auxquelles ont été attribués des sillons horaires, dans des conditions égales et non discriminatoires et sans paiement d’aucune charge en sus de la redevance d’accès et d’utilisation de l’infrastructure,
les services suivants, qui constituent l’ensemble des prestations minimales :
a)      le traitement des demandes de capacités d’infrastructure ferroviaire, pour la conclusion des contrats d’utilisation de l’infrastructure ;
b)      le droit d’utiliser les capacités accordées ;
c)      l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, y compris les branchements et aiguilles du réseau ;
d)      le contrôle et la régulation de la circulation des trains, la signalisation et le routage des convois, ainsi que la communication de toute information concernant la circulation ;
e)      l’utilisation du système d’alimentation électrique pour le courant de traction, le cas échéant ;
f)      toute autre information nécessaire à la mise en œuvre ou à l’exploitation du service pour lequel les capacités
ont été accordées.
[...] »
10.      L’article 21 de ce décret législatif, intitulé « Système de suivi des performances du transport ferroviaire », prévoit :
« 1.      Afin de réduire au minimum les éventuelles défaillances causées à la circulation des trains, le gestionnaire de l’infrastructure adopte, sans charge supplémentaire pour le budget de l’État, un système de contrôle des performances du transport ferroviaire, lequel peut prévoir
la faculté d’instituer des pénalités à la charge des utilisateurs du réseau à l’origine de ces défaillances, d’accorder des compensations aux utilisateurs du réseau préjudiciés par ces défaillances et d’accorder certaines formes de primes aux utilisateurs du réseau qui se distinguent par des performances supérieures à celles prévues par leurs contrats respectifs d’accès à l’infrastructure.
2.      Les principes de base du système de contrôle des performances énumérés à l’annexe VI, point 2, de la [directive 2012/34] s’appliquent à l’ensemble du réseau géré par le gestionnaire de l’infrastructure. »
11.      L’article 37, paragraphe 1, dudit décret législatif, intitulé « Organisme de régulation », dispose :
« L’organisme réglementaire est l’Autorité réglementaire des transports qui exerce les compétences dans le secteur du transport ferroviaire et de l’accès aux infrastructures y afférentes
en vertu de l’article 37 du décret-loi no 201 du 6 décembre 2011, converti en loi, avec des modifications, par la loi no 214 du 22 décembre 2011, de l’article 37 du décret-loi no 1 du 24 janvier 2012, converti en loi, avec des modifications, par la loi no 27 du 24 mars 2012, de la [directive 2012/34], et du présent décret. Cet organisme agit en pleine autonomie et indépendance de jugement et d’appréciation.
[...] »
III. Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
12.      Par une décision adoptée au cours de l’année 2022, l’ART a approuvé
les « indications et prescriptions relatives au “document de référence du réseau 2024” » présentées par le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire nationale, à savoir RFI. Dans le cadre de cette décision, l’ART a
établi que certaines de ces indications et prescriptions seraient transposées dans le prospetto informativo della rete (document de référence du réseau) (ci-après le « PIR ») pour l’année 2024, tandis que d’autres seraient transposées dans le PIR pour l’année 2023.
13.      Les indications et prescriptions relatives au PIR pour les années 2023 et 2024 incluaient notamment les pénalités à la frontière, à savoir des pénalités appliquées à l’encontre des entreprises ferroviaires lorsque les temps d’arrêt dans les gares frontalières sont dépassés. Ces pénalités à la frontière se sont ainsi ajoutées à celles déjà prévues, dans le cadre du système d’amélioration des performances fondé sur l’article 35 de la directive 2012/34, tel que transposé en droit italien par l’article 21 du décret législatif n° 112/2015, lequel établit un cadre général reposant sur l’application de pénalités en cas de retards imputables aux entreprises ferroviaires ou au gestionnaire de l’infrastructure.
14.      Les entreprises ferroviaires requérantes ont saisi le Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (tribunal administratif régional pour le Piémont, Italie) d’un recours tendant à l’annulation de la décision de l’ART ainsi que du PIR pour l’année 2023, en faisant notamment valoir que ces actes instituaient un régime de sanctions distinct de celui prévu à l’article 35 et à l’annexe VI de la directive 2012/34.
15.      Par un jugement rendu au cours de l’année 2023, cette juridiction a considéré que l’ART était compétente pour introduire les pénalités à la frontière sur le fondement de l’article 35 de la directive 2012/34 et de l’article 21 du décret législatif no 112/2015. Elle a toutefois estimé que, si la coexistence de ces pénalités
avec celles issues du système d’amélioration des performances n’est pas, en soi, contraire à la législation applicable, l’ART aurait dû prévoir leur application également au gestionnaire de l’infrastructure et les assortir de mécanismes compensatoires appropriés.
En outre, ladite juridiction a relevé l’absence de coordination entre les deux régimes d’incitation ainsi qu’un défaut d’évaluation technique de leurs interactions potentielles, de sorte que la décision de l’ART était insuffisamment motivée quant à ses modalités concrètes de mise en œuvre. Elle a, dès lors, renvoyé l’affaire devant l’ART afin que celle-ci exerce, le cas échéant,
à nouveau son pouvoir.
16.      L’ART et RFI ont interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État), la juridiction de renvoi. Les entreprises ferroviaires requérantes ont, pour leur part, formé un appel incident, par lequel elles ont contesté la conclusion du
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (tribunal administratif régional pour le Piémont) selon laquelle l’ART disposait bien du pouvoir d’adopter les pénalités à la frontière sur le fondement de l’article 35 de la directive 2012/34.
17.      Dans ces circonstances, le Consiglio di Stato (Conseil d’État)
cherche à déterminer si un système tel que celui institué par l’article 21 du décret législatif no 112/2015, lequel n’exclut pas la mise en œuvre
d’un régime de sanctions supplémentaire et distinct de celui prévu de manière générale par le PIR, est compatible avec l’article 35 de la directive 2012/34.
18.      La juridiction de renvoi s’interroge, en particulier, sur le point de savoir si l’article 35 de cette directive, qui prévoit des sanctions en cas d’actes à l’origine de défaillances du réseau, des compensations pour les entreprises qui sont victimes de ces défaillances et des primes en cas de bonnes performances dépassant les prévisions,
peut être interprété en ce sens que de telles sanctions prévues par des règles supplémentaires et distinctes du système général établi par le PIR
peuvent être instaurées, entraînant ainsi un cumul de pénalités pour un même fait (à savoir, un retard dans une gare frontalière) et étendant de facto les dispositions de ce système aux manquements commis dans les gares frontalières.
19.      À cet égard, cette juridiction considère qu’un système intégré et coordonné comportant deux types de sanctions ne saurait être admis sans une définition claire
de sa nature et de son degré d’autonomie au regard du droit de l’Union.
Selon elle, il convient notamment, dans le respect du principe de sécurité juridique, de déterminer si le droit de l’Union permet un tel cumul de régimes de sanctions ou, dans le cas où une coordination serait requise, dans quelle mesure ces deux régimes assurent, y compris pour les sanctions appliquées aux gares frontalières, le respect des principes inhérents au droit d’accès aux services.
20.      Dans l’hypothèse où l’article 35 de la directive 2012/34 permettrait
le cumul de plusieurs régimes de pénalités, de sorte qu’une entreprise ferroviaire se voie infliger, pour un même fait, tel qu’un retard survenu dans une gare frontalière, à la fois une pénalité au titre du régime général applicable à l’ensemble du réseau et une pénalité spécifique pour une gare frontalière, il conviendrait de préciser les exigences encadrant un tel cumul, à savoir, d’une part, si
cette disposition impose à l’autorité nationale compétente, en l’espèce l’ART, de respecter le principe de neutralité du mécanisme instauré, notamment en prévoyant des primes pour les entreprises ferroviaires vertueuses, des compensations pour les entreprises lésées et l’application de pénalités également au gestionnaire de l’infrastructure lorsqu’il est à l’origine du retard, et, d’autre part, si, et dans quelle mesure, l’article 35
de cette directive impose à l’autorité nationale compétente de coordonner le régime général du système d’amélioration des performances et le régime spécifique de pénalités à la frontière, afin que ces deux mécanismes
concourent de manière cohérente à l’objectif de performance du réseau sans entraîner une charge disproportionnée pour les entreprises ferroviaires appelées à s’acquitter des pénalités à la frontière.
21.      Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser
à la Cour, dans l’affaire C‑161/25,
six questions préjudicielles, dont les cinq suivantes font l’objet des présentes conclusions ciblées :
« 1)      Un régime de pénalités peut-il être imposé en dehors du cadre tracé par l’article 35 de la directive 2012/34 ?
2)      L’article 35 [de la directive 2012/34] permet-il le cumul de plusieurs régimes de pénalités, autrement dit, permet-il que, pour le même fait, à savoir un retard dans une gare frontalière, l’entreprise ferroviaire puisse se voir infliger tant la pénalité prévue par le régime général s’appliquant à l’ensemble du réseau qu’une pénalité spécifique pour la gare frontalière ?
3)      En cas de réponse affirmative à la question précédente, l’article 35 [de la directive 2012/34] impose-t-il à l’Autorité réglementaire
[des transports], lorsque celle-ci introduit ou à tout le moins “valide” un régime de pénalités pour les gares frontalières à la charge des entreprises de fret ferroviaire, de toujours respecter les prescriptions de cette disposition en assurant la neutralité de la mesure, de sorte que : i) des primes doivent être prévues pour les entreprises ferroviaires vertueuses ; ii) des compensations doivent être prévues pour les entreprises préjudiciées, et iii) les pénalités doivent peser aussi sur le gestionnaire dans le cas où il est lui-même à l’origine du retard, si l’on considère que la neutralité impose toujours que les diverses pénalités soient bilatérales ?
4)      En cas de réponse affirmative à [la deuxième question], l’article 35 [de la directive 2012/34] impose-t-il à l’Autorité réglementaire [des transports] de coordonner et, si oui, dans quelle mesure, le régime de pénalités du “Performance Regime” et le régime des pénalités à la frontière, afin que ces deux régimes poursuivent de manière coordonnée l’objectif de performance du réseau, sans être excessivement onéreux pour les entreprises ferroviaires frappées par les pénalités à la frontière ?
5)      En cas de réponse affirmative à [la deuxième question], l’article 35 [de la directive 2012/34] impose-t-il de coordonner les pénalités maximales prévues par les deux régimes et d’évaluer leur incidence économique sur les entreprises ferroviaires pour que le principe d’efficience soit mis en balance avec les principes de proportionnalité et du raisonnable et que la rentabilité des services ferroviaires ne soit pas compromise ? »
22.      Dans l’affaire C‑162/25, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a également décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour
les
mêmes questions préjudicielles que celles posées dans l’affaire C‑161/25, à l’exception de la troisième question dont la fin est rédigée de la manière suivante :
« En cas de réponse affirmative à la [la deuxième question], l’article 35 [de la directive 2012/34] impose-t-il à l’Autorité réglementaire [des transports], lorsque celle-ci introduit ou à tout le moins “valide” un régime de pénalités pour les gares frontalières à la charge des entreprises de fret ferroviaire, de toujours respecter les prescriptions de cette disposition en assurant la neutralité de la mesure, de sorte que : i) des primes doivent être prévues pour les entreprises ferroviaires vertueuses ; ii) des compensations doivent être prévues pour les entreprises préjudiciées, et iii) les pénalités doivent peser aussi sur le gestionnaire dans le cas où il est lui-même à l’origine du retard, partant du principe que la neutralité impose toujours que les diverses pénalités soient bilatérales ? »
23.      Par décision du président de la Cour du 1er avril 2025, les affaires C‑161/25 et C‑162/25 ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt.
24.      Des observations écrites ont été présentées à la Cour par
Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, les gouvernements italien et polonais, ainsi que par la Commission européenne.
IV.    Analyse
A.      Observations liminaires
25.      Le présent renvoi préjudiciel porte, en substance, sur la compatibilité, avec l’article 35 de la directive 2012/34, d’une réglementation nationale qui n’exclut pas la mise en œuvre d’un régime de sanctions supplémentaire et distinct de celui prévu, de manière générale, par le système d’amélioration de performance
visé à cet article. L’interprétation dudit
article se trouve au cœur des cinq questions préjudicielles formulées par la juridiction de renvoi qui font l’objet des présentes conclusions ciblées.
26.      À titre liminaire, j’observe que l’article 35 de la directive 2012/34 prévoit l’établissement
d’un système d’amélioration des performances dont l’objectif est d’optimiser l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, en incitant les entreprises ferroviaires
et le gestionnaire de l’infrastructure à adopter des modes
de gestion plus efficaces. À cette fin, celui-ci permet aux
États membres de mettre en œuvre un ensemble de mesures visant à atteindre cet objectif, notamment des sanctions en cas d’actes à l’origine de défaillances du réseau, des compensations pour les entreprises qui sont victimes de ces défaillances et des primes en cas de bonnes performances dépassant les prévisions. Les systèmes d’amélioration des performances ainsi établis par les États membres doivent, en outre, respecter les principes de base énoncés au point 2 de l’annexe VI de cette directive.
27.      Il ressort, par ailleurs, de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 11 de la directive 2001/14/CE (7), qui a été remplacé par l’article 35 de la directive 2012/34, que si les États membres doivent inclure dans les systèmes de tarification de l’infrastructure ferroviaire un système d’amélioration des performances visant à encourager tant les entreprises ferroviaires que le gestionnaire de l’infrastructure à améliorer les performances du réseau, ces derniers conservent néanmoins la liberté de choix des mesures concrètes faisant partie dudit système pour autant que celles-ci constituent un ensemble cohérent et transparent qui puisse être qualifié de « système d’amélioration des performances » (8).
28.      Partant, ainsi qu’il découle des éléments qui précèdent, si
les États membres sont tenus, en vertu de l’article 35 de la directive 2012/34, d’instaurer au niveau national un système d’amélioration des performances, cet article leur laisse une marge d’appréciation quant à sa configuration concrète, dès lors qu’aucune précision n’est fournie quant à sa forme ou à ses modalités exactes (9).
29.      En effet, en tant qu’instrument d’harmonisation minimale, ledit article ne définit pas un régime de pénalités déterminé, mais se limite à reconnaître aux États membres la faculté de prévoir un ensemble de mesures, y compris des sanctions, afin d’atteindre les objectifs poursuivis par la directive 2012/34. Autrement dit, le même article leur impose une obligation de résultat en ce sens qu’ils doivent veiller à ce que le système d’amélioration des performances mis en place permette de réduire au minimum les défaillances et d’améliorer les performances du réseau ferroviaire.
30.      C’est à la lumière des considérations qui précèdent qu’il convient d’examiner les questions préjudicielles, relatives à l’interprétation de l’article 35 de la directive 2012/34, posées par la juridiction de renvoi dans le cadre de la présente affaire.
B.      Sur la première question préjudicielle
1.      Sur la recevabilité
31.      Avant de procéder à l’analyse de la première question préjudicielle, il y a lieu de se prononcer sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par le gouvernement italien. Ce dernier fait notamment valoir que, telle qu’elle est formulée, cette question
est irrecevable dans la mesure où la juridiction de renvoi n’aurait pas précisé, d’une part, la nature du doute quant à
l’application de l’article 35 de la directive 2012/34 dans l’affaire au principal et, d’autre part, si l’interprétation proposée
par cette juridiction dans la décision de renvoi est susceptible d’être contraire à une disposition nationale.
32.      À cet égard, je rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, celles-ci bénéficient d’une présomption de pertinence et la Cour est, en principe, tenue de statuer. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (10).
33.      Or, tel n’apparaît pas être le cas en l’espèce, dès lors que
la première question préjudicielle porte sur l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, dont la pertinence dans le cadre du litige au principal ressort de manière suffisamment claire de la décision de renvoi. En effet, il résulte de cette décision que l’interprétation de l’article 35 de la directive 2012/34, sollicitée par la juridiction de renvoi, est
nécessaire pour déterminer si le régime italien applicable en l’espèce, qui n’exclut pas la possibilité d’instaurer un régime de sanctions spécifique aux gares frontalières, supplémentaire et distinct de celui institué par le système d’amélioration des performances applicable sur le territoire italien, est contraire à cette disposition du droit de l’Union.
34.      Il s’ensuit que les arguments invoqués par le gouvernement italien quant à l’irrecevabilité de cette question doivent être écartés
et que, partant, la première question préjudicielle doit être considérée comme recevable.
2.      Sur le fond
35.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens que les États membres peuvent uniquement introduire un
système d’amélioration des performances
conformément aux dispositions de cet article
et aux principes de base énoncés au point 2 de l’annexe VI de cette directive, auquel renvoie ledit article, ou s’ils peuvent également mettre en place un tel système
en dehors du cadre défini par cette disposition (11).
36.      J’observe, à titre liminaire, ainsi que cela a été rappelé aux points 26 à 28 des présentes conclusions, qu’un ensemble de mesures visant à inciter tant les entreprises ferroviaires que le gestionnaire de l’infrastructure à améliorer les performances du réseau doit être regardé comme constituant un « système d’amélioration des performances », au sens de l’article 35 de la directive 2012/34, pour autant que ces mesures s’inscrivent dans un ensemble cohérent et transparent.
37.      Il en résulte que la seule circonstance qu’un tel système soit composé d’une pluralité de mesures différentes issues
d’actes juridiques distincts ne saurait, en soi, faire obstacle à sa qualification de « système d’amélioration des performances ». Il en va de même dans l’hypothèse où un même organe déciderait d’adopter un acte supplémentaire afin de compléter certaines des mesures précédemment adoptées dans le cadre de ce système. En effet, la modification dudit système par l’introduction de nouvelles mesures ou la modification de celles déjà existantes, notamment, en vue de remédier, par exemple, à un dysfonctionnement sur le marché ferroviaire, ne saurait, à elle seule, remettre en cause l’existence du même système ni permettre de considérer qu’il s’agirait d’un autre système d’amélioration des performances (12).
38.      Je rappelle, en premier lieu,
que l’article 35 de la directive 2012/34 impose aux gestionnaires de l’infrastructure de mettre en place un système d’amélioration des performances destiné à inciter les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure lui-même à réduire les perturbations et à améliorer les performances du réseau ferroviaire.
39.      Or, dès lors que cette disposition prévoit l’établissement d’un système d’amélioration des performances tout en définissant les objectifs et les principes de base devant le régir, les États membres ne sauraient mettre en place un tel système sans respecter les exigences ainsi fixées par la directive 2012/34. Partant, bien qu’une marge de manœuvre importante soit reconnue aux États membres dans la conception des systèmes d’amélioration des performances, ils ne
peuvent les instaurer que dans le respect des dispositions de l’article 35 de cette directive et des
principes de base énoncés au point 2 de son annexe VI, auquel renvoie cet article.
40.      Je relève, à cet égard, que si la notion de
« système d’amélioration des performances » n’est pas définie à l’article 35 de ladite directive, les principes de base énoncés au point 2 de son annexe VI et les objectifs poursuivis par un tel système permettent, selon moi, de considérer que doit être comprise comme relevant de cette notion toute réglementation relative à la tarification de l’infrastructure ferroviaire destinée
à optimiser l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire et à encourager les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire, indépendamment de
la qualification retenue ou de la dénomination attribuée à une telle mesure en droit national.
41.      En effet, s’il en était autrement, les États membres auraient la possibilité de contourner aisément cette disposition en instituant des mécanismes d’amélioration des performances qui échapperaient aux règles qu’elle prévoit et pourraient, de ce fait, s’avérer
incompatibles avec ces dernières. Autoriser, par ailleurs, l’instauration de régimes parallèles au seul motif qu’ils seraient
qualifiés autrement en droit national reviendrait à priver l’article 35 de la directive 2012/34 de son effet utile. Un système d’amélioration des performances
se situant en dehors du cadre réglementaire défini par cette directive serait, en outre, susceptible de compromettre l’objectif général poursuivi par celle-ci, à savoir l’établissement et le bon fonctionnement d’un marché ferroviaire intégré au sein de l’Union ainsi que son amélioration (13), tout en portant atteinte aux exigences de transparence et de cohérence tirées de la jurisprudence de la Cour figurant au point 27 des présentes conclusions.
42.      Il s’ensuit que, en principe, les pénalités ou les sanctions infligées à raison d’actes
ou d’omissions à l’origine de perturbations du réseau ferroviaire et dont l’objectif est, en définitive, de réduire les défaillances de celui-ci doivent être regardées comme une des composantes d’un système d’amélioration des performances. Elles
ne sauraient, dès lors, être édictées en dehors du cadre normatif établi
à l’article 35 de la
directive 2012/34.
43.      Cette constatation n’exclut toutefois pas la possibilité pour les États membres d’adopter, s’agissant d’autres aspects ne relevant pas du champ d’application de cet article, des mesures qu’ils estimeraient appropriées, y compris sous la forme de sanctions, pour autant qu’aucune autre disposition de la directive 2012/34 ne s’y oppose. Ne relèvent ainsi pas du champ d’application de l’article 35 de cette directive des mesures réglementaires qui ne poursuivent pas un objectif d’amélioration des performances ou qui sont étrangères à l’évaluation de la performance, telles que, notamment, des mécanismes destinés à sanctionner le non-respect des règles de sécurité ferroviaire.
44.      Force est de constater, en second
lieu, ainsi que cela
ressort de l’article 35, paragraphe 2, de la directive 2012/34,
lu en combinaison avec l’annexe VI, point 2, de celle-ci, que cette disposition
régit
de manière complète et unifiée le système d’amélioration des
performances, en tant qu’élément constitutif du système des redevances, et que les principes qui le gouvernent
ont vocation à s’appliquer à l’ensemble du réseau.
Je souligne, à cet égard, que l’article 35 de
cette
directive n’opère aucune distinction entre les différents points du réseau ferroviaire d’un État membre et ne prévoit ni un régime particulier ni une exonération en ce qui concerne les règles applicables aux gares frontalières (14).
45.      En l’espèce, il apparaît que, contrairement à ce que soutiennent les gouvernements italien et polonais (15), le mécanisme de pénalités en cause au principal applicable aux gares frontalières relève bien du champ d’application de l’article 35 de la
directive 2012/34. Il en va ainsi dès lors que ces sanctions, bien que portant sur un aspect spécifique de l’infrastructure ferroviaire, poursuivent un objectif d’incitation à l’amélioration des performances, qui constitue un critère décisif aux fins de la qualification d’une mesure comme relevant d’un système d’amélioration des performances. En effet, en prévoyant un régime de responsabilité assorti de pénalités en cas de perturbations imputables aux entreprises ferroviaires au niveau des gares frontalières, ces sanctions tendent à la réduction
des perturbations et à l’amélioration de l’efficacité du réseau, à savoir à la poursuite d’objectifs qui s’inscrivent dans la logique d’un tel système, voire en constituent une composante à part entière. La circonstance que son champ d’application soit limité à certains points du réseau ferroviaire,
en l’espèce les gares frontalières, n’est pas,
en soi,
déterminante, étant donné que l’article 35 de cette directive
n’exige pas que les sanctions imposées s’appliquent nécessairement de manière uniforme à l’ensemble du territoire national.
De la même manière, le fait que ces sanctions ont été instituées sur la base de différents instruments juridiques n’apparaît pas pertinent en l’espèce, dès lors que l’article 35 de ladite directive
n’impose pas que toutes ces mesures fassent partie d’un
seul et même acte juridique.
46.      Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre à la première question que l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens qu’il ne permet pas l’établissement d’un système d’amélioration des performances qui ne respecte pas les exigences de cet article et qui s’écarte des principes de base énoncés au point 2 de l’annexe VI de cette directive, auquel renvoie ledit article, et que relèvent de son champ d’application et, partant, doivent être considérées comme faisant partie d’un système d’amélioration des performances, toutes les mesures intégrées au système de tarification de l’infrastructure ferroviaire visant à réduire les perturbations et à améliorer les performances du réseau ferroviaire.
Dans la mesure où il poursuit l’objectif de promouvoir l’utilisation optimale du réseau, un régime de pénalités applicable spécifiquement aux gares frontalières relève du champ d’application de l’article 35 de ladite directive, indépendamment du fait qu’il ait été instauré sur le fondement d’un acte distinct, et doit, dès lors, respecter les conditions qui y sont énoncées ainsi que les principes de base énumérés au point 2 de l’annexe VI de la même
directive, bien que ces pénalités concernent un segment
spécifique du réseau ferroviaire.
C.      Sur les deuxième, quatrième et cinquième questions préjudicielles
47.      Par ses deuxième, quatrième et cinquième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens qu’il permet de cumuler plusieurs régimes de pénalités, de sorte que, pour un même acte, tel qu’un retard dans une gare frontalière, une entreprise ferroviaire peut être soumise à la fois à la pénalité prévue par le régime général applicable à l’ensemble du réseau et à une pénalité spécifique prévue
pour un retard dans une gare frontalière et, dans l’affirmative, si l’organisme de contrôle (en l’espèce, l’ART) est tenu d’assurer la coordination entre ces régimes ainsi que de vérifier qu’ils respectent le principe de proportionnalité (16).
48.      Compte tenu de la réponse que je propose d’apporter à la première
question préjudicielle et du caractère connexe que présentent
ces deuxième, quatrième et cinquième questions, je propose de
traiter
ces dernières de manière conjointe.
49.      Je rappelle, en premier lieu, que, en vertu de l’article 35 de la directive 2012/34, les États membres disposent d’une large marge d’appréciation dans la conception concrète des systèmes d’amélioration des performances, pour autant que ceux-ci demeurent compatibles avec les objectifs de performance du réseau fixés par cette directive. Cet article, qui ne prévoit pas de régime spécifique de pénalités, ne fournit aucune indication précise quant à la nature ou à l’étendue des éventuelles sanctions ni, a fortiori, sur la possibilité de
cumuler
plusieurs régimes de sanctions.
50.      Il s’ensuit que, dans la mesure où l’article 35 de la directive 2012/34
n’exclut pas, a priori, un cumul de plusieurs régimes de sanctions, les États membres demeurent libres de mettre en place un système d’amélioration des performances composé de différentes mesures, en introduisant notamment, comme en l’espèce, des pénalités spécifiques en cas de dépassement de la durée des temps d’arrêt dans les gares frontalières, parallèlement aux pénalités généralement applicables en cas de retard sur l’ensemble du réseau national. Rien n’empêche, par ailleurs, un État membre, s’il constate une défaillance ou une perturbation sur un point spécifique du réseau ferroviaire, d’adopter des mesures complémentaires que ce soit à l’égard du gestionnaire de l’infrastructure ou des entreprises ferroviaires pour y remédier, sous réserve que celles-ci soient compatibles avec cette directive.
51.      Il n’en demeure pas moins que, si les États membres peuvent prévoir plusieurs régimes de pénalités susceptibles de coexister entre eux, il leur incombe de veiller à ce que les mesures adoptées respectent les principes consacrés par ladite directive et s’articulent de manière cohérente et transparente (17).
52.      Je relève, en second lieu, que, dans le cas d’un système composé de différentes mesures, comprenant à la fois des pénalités et des primes, l’exigence de garantir que ces mesures constituent un ensemble cohérent et transparent
en vue de permettre à un tel système de remplir les objectifs prévus par la directive 2012/34 implique, voire présuppose, un certain degré de
coordination entre les différentes mesures faisant partie du système d’amélioration des performances
53.      Je tiens à préciser à cet égard que, en vertu de l’article 56 de la directive 2012/34, la mission de « régulateur » du marché et, partant, la responsabilité d’assurer le bon fonctionnement du réseau ferroviaire, a été confiée à l’organisme de contrôle désigné par chaque État membre. Dans le cadre du pouvoir de contrôle de la légalité que cet article 56 a conféré à cet organisme de contrôle, en l’espèce l’ART, celui-ci devrait également veiller à ce que les différentes pénalités prévues soient, dans leur ensemble, nécessaires et proportionnées au regard des objectifs énoncés à l’article 35 de cette directive (18). Plus précisément, lors du contrôle du système d’amélioration des performances proposé par le gestionnaire de l’infrastructure – à savoir, lorsque l’ART est appelée à approuver
les différentes mesures prévues à cet effet
dans le PIR, conformément à l’article 56 de ladite directive (19) –, cette autorité doit examiner l’ensemble de ces mesures afin de s’assurer qu’elles poursuivent, de manière cohérente, l’objectif de performance du réseau.
54.      Toutefois, une
telle analyse présuppose, à
mon sens, que ladite
autorité examine concrètement la manière dont ces deux régimes de pénalités interagissent et leurs effets à l’égard des entreprises ferroviaires (20).
Plus précisément, dans un cas comme celui de l’espèce, l’ART doit notamment s’assurer de la cohérence des pénalités spécifiques prévues en cas de dépassement de la durée des temps
d’arrêt dans les gares frontalières avec les pénalités généralement applicables en cas de retard sur l’ensemble du réseau national, et vérifier que, considérées dans leur ensemble, ces pénalités ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par l’article 35 de la directive 2012/34, à savoir la réduction des défaillances et l’amélioration des performances du réseau, ainsi que le respect du principe ne bis in idem (21).
55.      Il en va de même s’agissant de l’évaluation des incidences économiques des différentes mesures imposées aux entreprises ferroviaires. L’ART devra ainsi
vérifier si l’imposition par le gestionnaire de réseau d’une double sanction à l’encontre d’une entreprise ferroviaire, en cas de dépassement des temps d’arrêt dans une gare frontalière, ne serait pas susceptible de compromettre la viabilité économique et la rentabilité de ces entreprises.
56.      Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre aux deuxième, quatrième et cinquième questions que l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens que les États membres disposent de la faculté de mettre en place un système d’amélioration des performances prévoyant des pénalités spécifiques en cas de dépassement de la durée programmée des arrêts dans les gares frontalières, parallèlement aux pénalités généralement applicables en cas de retard sur l’ensemble du réseau national, à condition toutefois que ce système soit cohérent et ne donne pas lieu, dans son ensemble, à l’application de pénalités disproportionnées. Conformément à l’article 56 de cette directive, l’autorité nationale de régulation est tenue, dans le cadre de la validation du système d’amélioration des performances, de vérifier que les deux régimes de sanctions appliqués poursuivent, de manière coordonnée, l’objectif d’amélioration des performances du réseau et d’évaluer l’incidence économique de ces sanctions sur les entreprises ferroviaires, afin de garantir que la viabilité économique et la rentabilité des services ferroviaires ne soient pas compromises.
D.      Sur la troisième question préjudicielle
57.      Par sa troisième question, qu’il convient d’examiner en dernier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens que, compte tenu de l’exigence d’assurer la neutralité d’un système d’amélioration des performances prévu à cet article, l’organisme de contrôle doit vérifier que ce système prévoit également des primes pour les entreprises ferroviaires vertueuses ainsi que
des compensations pour les entreprises ayant subi un préjudice et que les pénalités en cas de retard s’appliquent
aussi au gestionnaire de l’infrastructure, lorsque ce dernier est responsable du retard.
58.      Pour les raisons que j’exposerai dans les points suivants, je suis d’avis qu’il y a lieu de répondre à cette question par la négative.
59.      Je rappelle, d’emblée, que l’article 35 de la directive 2012/34 prévoit uniquement la possibilité, et non l’obligation, pour les États membres de prévoir un ensemble de mesures qui sont visées par cette disposition. Il importe également de souligner qu’il ne ressort en aucun cas
du libellé de cet article
qu’un système d’amélioration des performances doive nécessairement comporter chacune des trois composantes identifiées par cette directive pour être considéré comme compatible avec celle-ci.
60.      Il en résulte que les États membres disposent d’une marge d’appréciation leur permettant de déterminer quelles mesures prévues par cette disposition seraient les plus à même de remplir les objectifs poursuivis par la directive 2012/34 et d’en moduler l’application en fonction des caractéristiques spécifiques de la perturbation du réseau, sans que l’autorité nationale compétente soit tenue d’avoir recours à l’ensemble de ces mesures ou de combiner plusieurs d’entre elles.
61.      Certes, un système d’amélioration des performances a vocation, en principe, à inclure des mesures s’adressant tant au gestionnaire de l’infrastructure qu’aux entreprises ferroviaires, ce qui suppose un certain degré de réciprocité s’agissant des obligations qui incombent aux différentes parties, notamment en ce qui concerne les pénalités instaurées pour garantir la neutralité du système et de les inciter à prendre les mesures nécessaires afin de réduire la fréquence et l’incidence
des retards sur le réseau. Toutefois, cela n’implique pas nécessairement
l’obligation de prévoir des pénalités ou les mêmes pénalités pour les entreprises ferroviaires et pour le gestionnaire de l’infrastructure, ni de veiller à ce que chaque pénalité soit associée ou contrebalancée par une autre mesure, telle qu’une prime ou une compensation (22).
62.      À cet égard, je relève que, par sa nature même, un système d’amélioration des performances peut être composé d’un ensemble de mesures distinctes visant à répondre à différents aspects de la tarification de l’infrastructure ferroviaire, comme le confirme le point 2 de l’annexe VI de la directive 2012/34. Il ne saurait donc être exclu
a priori que, pour un aspect spécifique du réseau ferroviaire, certaines mesures ne s’appliquent qu’au gestionnaire de l’infrastructure ou uniquement aux entreprises ferroviaires concernées, sans que cette circonstance entraîne, en elle-même, l’incompatibilité d’une mesure nationale avec l’article 35 de cette directive.
Un tel choix peut, en effet, se
justifier par des considérations pratiques qu’il appartient à l’autorité nationale de régulation de vérifier. Ainsi, dès lors que le gestionnaire de l’infrastructure et les entreprises ferroviaires exercent des activités de nature différente et sont, à ce titre, soumis à des obligations distinctes, il ne saurait être exigé, en pratique, qu’ils relèvent nécessairement d’un régime de sanctions identique en cas de perturbations affectant la circulation ferroviaire.
63.      En outre, si les mesures adoptées dans le cadre d’un système d’amélioration des performances doivent être appréciées au regard de la nécessité de garantir la neutralité du système ainsi que de la poursuite de l’objectif de réduction des défaillances et d’amélioration des performances dans l’utilisation du réseau, une telle appréciation ne saurait être effectuée qu’à l’issue d’un examen concret tenant compte de l’ensemble des circonstances pertinentes.  Je précise, par ailleurs, ainsi que cela a été rappelé aux points 54 et 55 des présentes conclusions, que l’appréciation de la compatibilité d’un système d’amélioration des performances avec l’article 35 de la directive 2012/34 doit s’effectuer de manière globale et non abstraite, en tenant compte de l’ensemble des mesures prévues par la réglementation nationale afin d’apprécier si celles-ci forment un ensemble de règles cohérentes et transparentes permettant d’assurer les objectifs poursuivis par cette directive, tout en respectant les principes du droit de l’Union.
64.      Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre à la troisième question que l’article 35 de la directive 2012/34 doit être interprété en ce sens que, pour qu’un système d’amélioration des performances soit compatible avec cette disposition, il n’est pas nécessaire que celui-ci prévoie, d’une part, outre les pénalités infligées en cas de retards imputables aux entreprises ferroviaires, des primes pour les entreprises vertueuses et des compensations pour les entreprises ayant subi un préjudice, et, d’autre part, que chacune des mesures composant ce système et comportant des pénalités impose des sanctions identiques aux entreprises ferroviaires et au gestionnaire de l’infrastructure, pour autant que ledit système, dans son ensemble, soit cohérent et proportionné au regard de l’objectif poursuivi par l’article 35 de cette directive, consistant à encourager les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire.
V.      Conclusion
65.      Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux première à cinquième questions préjudicielles posées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) dans les affaires jointes C‑161/25 et C‑162/25 de la manière suivante :
L’article 35 de la directive 2012/34/UE
du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen,
doit être interprété en ce sens que :
1)      Il ne permet pas l’établissement d’un système d’amélioration des performances qui ne respecte pas les exigences de cet article et qui s’écarte des principes de base énoncés au point 2 de l’annexe VI de cette directive, auquel renvoie ledit article, et que relèvent de son champ d’application et, partant, doivent être considérées comme faisant partie d’un système d’amélioration des performances, toutes les mesures intégrées au système de tarification de l’infrastructure ferroviaire visant à réduire les perturbations et à améliorer les performances du réseau ferroviaire. Dans la mesure où il poursuit l’objectif de promouvoir l’utilisation optimale du réseau, un régime de pénalités applicable spécifiquement aux gares frontalières relève du champ d’application de l’article 35 de ladite directive, indépendamment du fait qu’il ait été instauré sur le fondement d’un acte distinct, et doit, dès lors, respecter les conditions qui y sont énoncées ainsi que les principes de base énumérés au point 2 de l’annexe VI de la même
directive, bien que ces pénalités concernent un segment spécifique du réseau ferroviaire.
2)      Les États membres disposent de la faculté de mettre en place un système d’amélioration des performances prévoyant des pénalités spécifiques en cas de dépassement de la durée programmée des arrêts dans les gares frontalières, parallèlement aux pénalités généralement applicables en cas de retard sur l’ensemble du réseau national, à condition toutefois que ce système soit cohérent et ne donne pas lieu, dans son ensemble, à l’application de pénalités disproportionnées. Conformément à l’article 56 de la directive 2012/34, l’autorité nationale de régulation est tenue, dans le cadre de la validation du système d’amélioration des performances, de vérifier que les deux régimes de sanctions appliqués poursuivent, de manière coordonnée, l’objectif d’amélioration des performances du réseau et d’évaluer l’incidence économique de ces sanctions sur les entreprises ferroviaires, afin de garantir que la viabilité économique et la rentabilité des services ferroviaires ne soient pas compromises.
3)      Pour qu’un système d’amélioration des performances soit compatible avec l’article 35 de la directive 2012/34, il n’est pas nécessaire que celui-ci prévoie, d’une part, outre les pénalités infligées en cas de retards imputables aux entreprises ferroviaires, des primes pour les entreprises vertueuses et des compensations pour les entreprises ayant subi un préjudice, et, d’autre part, que chacune des mesures composant ce système et comportant des pénalités impose des sanctions identiques aux entreprises ferroviaires et au gestionnaire de l’infrastructure, pour autant que ledit système, dans son ensemble, soit cohérent et proportionné au regard de l’objectif poursuivi par cette disposition, consistant à encourager les entreprises ferroviaires et le gestionnaire de l’infrastructure à réduire au minimum les défaillances et à améliorer les performances du réseau ferroviaire.
1      Langue originale : le français.
2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (JO 2012, L 343, p. 32), telle que modifiée par la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016 (JO 2016, L 352, p. 1) (ci-après la « directive 2012/34 »).
3      Il s’agit, plus précisément, dans l’affaire C‑161/15, de Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl et Sangritana SpA, ainsi que, dans l’affaire C‑162/25, de Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (ci-après, ensemble, les « entreprises ferroviaires requérantes »).
4      GURI no 284, du 6 décembre 2011, supplément ordinaire no 251.
5      GURI no 300, du 27 décembre 2011, supplément ordinaire no 297 (ci-après le « décret-loi no 201/2011 »).
6      GURI no 170, du 24 juillet 2015 (ci-après le « décret législatif no 112/2015 »).
7      Directive
du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (JO 2001, L 75, p. 29).
8      Arrêts du 28 février 2013, Commission/Espagne (C‑483/10, EU:C:2013:114, point 64), et du 11 juillet 2013, Commission/République tchèque (C‑545/10, EU:C:2013:509, point 80).
9      Voir, à cet égard, rapport de l’Independent Regulators’ Group – Rail, intitulé « Performance Schemes in rail: a European overview » [IRG-Rail (2025) 10], publié en novembre 2025, en particulier p. 8 et 9, disponible uniquement en langue anglaise à l’adresse suivante : https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Ainsi que l’indique ce rapport sur l’application des systèmes d’amélioration des performances dans le secteur ferroviaire, élaboré par le groupe réunissant les autorités de régulation compétentes au sein de l’Union, la conception et la mise en œuvre de ces systèmes varient sensiblement d’un État membre à l’autre.
À toutes fins utiles, je relève que, le 11 juillet 2023, la Commission a présenté une proposition de règlement au Parlement européen et au Conseil sur l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire dans l’espace ferroviaire unique européen, modifiant la directive 2012/34 et abrogeant le règlement (UE) n° 913/2010 [COM(2023) 443 final], afin de renforcer la gestion et la performance du réseau ferroviaire européen. Le régime d’amélioration des performances actuel, prévu à l’article 35 de la directive 2012/34, reste essentiellement circonscrit au niveau national, laissant aux États membres une large marge d’appréciation quant aux mesures et méthodologies appliquées. Il en résulte, comme le souligne la Commission dans l’exposé des motifs de cette proposition de règlement, une hétérogénéité des régimes nationaux.
10      Arrêt du 12 février 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, point 28 et jurisprudence citée).
11      Bien que le libellé de cette première question se réfère, de manière générale, à la possibilité d’imposer « un régime de pénalités » en dehors du cadre défini à l’article 35 de la directive 2012/34, sans préciser le type de pénalités visées, il ressort de la décision de renvoi que, par sa question, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) cherche, en substance, à savoir si un mécanisme de pénalités applicable spécifiquement aux gares frontalières doit être considéré comme distinct du système d’amélioration des performances prévu à l’article 35 de cette directive ou s’il relève du champ d’application de cette disposition.
12      Ce n’est ainsi que dans le cas où il existerait une pluralité de règles visant des aspects distincts de l’infrastructure ferroviaire, introduites séparément et de manière incohérente entre elles, éventuellement par des organes différents, qu’il pourrait être considéré qu’il s’agit d’un
autre « système ».
13      Voir, en ce sens, notamment, considérants 2 et 3 de la directive 2012/34.
14      Il n’est pas dépourvu d’intérêt de relever que, selon le rapport d’experts cité à la note en bas de page 9 des présentes conclusions, dans la majorité des États membres (à savoir, dans 18
d’entre eux), les systèmes d’amélioration des performances couvrent les liaisons internationales, tandis que dans une minorité (à savoir, six d’entre eux, dont l’Italie), ces liaisons ne sont pas incluses. Voir, en ce sens, p. 8 et 9 de ce rapport.
15      Il convient de préciser, à cet égard, que le gouvernement polonais fait valoir que l’article 35 de la directive 2012/34 ne régit pas l’imposition de pénalités supplémentaires qui ne relèvent pas du système de tarification ou qui ne s’appliquent pas à l’ensemble du réseau ferroviaire, mais uniquement à certains points spécifiques du réseau ferroviaire, tels que les gares frontalières. Pour sa part, le gouvernement italien estime que les pénalités à la frontière ont été instaurées dans le cadre d’un régime circonscrit ne relevant pas exclusivement du système d’amélioration des performances.
16      Par souci d’exhaustivité, je relève que, sans avoir expressément soulevé une exception d’irrecevabilité s’agissant des quatrième et cinquième questions préjudicielles, le gouvernement italien, tout en rappelant dans ses observations écrites que le rôle de la Cour n’est pas de formuler des avis consultatifs sur des questions générales ou hypothétiques, reproche à la juridiction de renvoi d’avoir formulé des questions qui ne porteraient pas sur l’interprétation du droit de l’Union. Ces arguments peuvent être écartés sans grande difficulté dès lors qu’il apparaît de manière suffisamment claire que, par ces deux questions, cette juridiction s’interroge sur les conséquences à tirer d’un éventuel cumul de sanctions à l’égard des entreprises ferroviaires, ainsi
que sur le rôle de l’autorité nationale compétente dans ce contexte, notamment quant à l’obligation qui pourrait lui incomber d’assurer la coordination entre ces différents régimes.
17      Voir, en ce sens, points 27 à 29 des présentes conclusions.
18      Conformément à l’annexe VI, point 2, sous a), de la directive 2012/34, les pénalités appliquées, considérées dans leur ensemble, doivent non seulement être nécessaires « pour parvenir à un niveau de performance convenu », mais également être proportionnées à cet objectif, de manière à ne pas « compromettre la viabilité économique » des services fournis par les entreprises ferroviaires.
19      À cet égard, je relève que l’article 56 de la directive 2012/34 prévoit expressément deux modalités d’intervention de l’organisme de contrôle. D’une part, le paragraphe 1 de cet article dispose que, lorsque l’organisme de contrôle est saisi d’un recours introduit par un candidat qui s’estime avoir été victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou de tout autre préjudice, cet organisme est amené à évaluer, notamment, le PIR dans ses versions provisoire et définitive ainsi que les critères qui y sont exposés. D’autre part, en vertu du paragraphe 2 dudit article, ledit organisme est habilité à agir de sa propre initiative, notamment afin de vérifier que le PIR ne contient pas de clauses discriminatoires ou n’accorde pas au gestionnaire de l’infrastructure des pouvoirs discrétionnaires susceptibles d’être utilisés à des fins discriminatoires à l’égard des candidats.
Il ressort également du dossier dont dispose la Cour que le PIR, à l’origine du présent litige, comprenait à la fois le système d’amélioration des performances et le régime de pénalités aux frontières.
20      Bien que la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de la réglementation italienne en cause au principal avec l’article 35 de la directive 2012/34, aucun élément dans la décision de renvoi ne semble indiquer comment un tel cumul serait, selon elle, injustifié ou susceptible de revêtir un caractère disproportionné. Certes, l’appréciation définitive de la compatibilité de cette réglementation avec le droit de l’Union incombe à cette juridiction. Cependant, le fait que les deux régimes de pénalités en cause poursuivent des objectifs complémentaires, que leur contenu ainsi que les conditions de leur application sont définis de manière claire et transparente, et que le montant maximal de la pénalité liée au dépassement des temps d’arrêt dans une gare frontalière est soumis à un plafond prédéterminé plaide, prima facie, et sauf application arbitraire par le gestionnaire de l’infrastructure ou interprétation manifestement déraisonnable par l’ART, en ce sens que ces mesures sont justifiées au regard des objectifs poursuivis par l’article 35 de cette directive.
21      Il importe également de noter que, bien que cette problématique n’ait pas été soulevée en tant que telle par la juridiction de renvoi, dans la mesure où, en l’espèce, ces deux régimes de sanctions sont définis de manière claire et précise et poursuivent des finalités complémentaires, le principe ne bis in idem ne saurait faire obstacle au cumul des sanctions. Voir, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, point 63).
22      Si la quasi-totalité des systèmes d’amélioration des performances prévoit des pénalités applicables aux acteurs dont le comportement perturbe le fonctionnement du réseau (à savoir, 22 sur un total de 24), une large majorité de ces systèmes examinés (à savoir, 17 sur 24) prévoit également une compensation en faveur des entreprises ferroviaires vertueuses. Outre les mécanismes de pénalités et de compensations prévus, un certain nombre d’États membres — soit environ un tiers des répondants (à savoir, 9 sur 24) — ont indiqué que leurs systèmes nationaux d’amélioration des performances intègrent aussi des dispositifs de bonus. Ces bonus visent à récompenser les bonnes performances, soit en valorisant des résultats dépassant des objectifs prédéfinis, soit en comparant les performances relatives des opérateurs. Voir, à cet égard, rapport d’experts cité à la note en bas de page 9 des présentes conclusions, p. 13.