ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
26 septembre 2024 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Directive 2014/24/UE – Procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services – Pouvoir adjudicateur – Notion d’“organisme de droit public” – Application à un marché public dont la valeur estimée est inférieure aux seuils d’application de la directive »
Dans l’affaire C‑550/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), par décision du 20 août 2023, parvenue à la Cour le 30 août 2023, dans la procédure
NV
contre
Agentsia za darzhavna finansova inspektsia,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. F. Biltgen, président de chambre, Mme A. Prechal (rapporteure), présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de juge de la septième chambre, et M. N. Wahl, juge,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour NV, représenté par lui-même,
–        pour le gouvernement bulgare, par Mmes T. Mitova et T. Tsingileva, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par MM. G. Wils et  I. Zaloguin, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4 de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, telle que modifiée par le règlement délégué (UE) 2017/2365 de la Commission, du 18 décembre 2017 (JO 2017, L 337, p. 19) (ci-après la « directive 2014/24 »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant NV, en sa qualité de directeur général de la société Montagi EAD, à l’Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (Agence de l’inspection financière de l’État, Bulgarie) au sujet d’une infraction aux règles régissant les marchés publics, commise par NV, lors de la conclusion d’un contrat de fourniture entre Montagi et Reyr Studio BG EOOD.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Le considérant 1 de la directive 2014/24 énonce :
« La passation de marchés publics par les autorités des États membres ou en leur nom doit être conforme aux principes du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de services, ainsi qu’aux principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence. Toutefois, en ce qui concerne les marchés publics dépassant un certain montant, des dispositions devraient être élaborées pour coordonner les procédures nationales de passation de marchés afin de garantir que ces principes soient respectés en pratique et que la passation des marchés publics soit ouverte à la concurrence. »
4        L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet et champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive établit les règles applicables aux procédures de passation de marchés par des pouvoirs adjudicateurs en ce qui concerne les marchés publics, ainsi que les concours, dont la valeur estimée atteint ou dépasse les seuils établis à l’article 4. »
5        L’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », dispose :
« 1.      Aux fins de la présente directive, on entend par :
1.      “pouvoirs adjudicateurs”, l’État, les autorités régionales ou locales, les organismes de droit public ou les associations formées par une ou plusieurs de ces autorités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public ;
[...]
4.      “organisme de droit public”, tout organisme présentant toutes les caractéristiques suivantes :
a)      il a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ;
b)      il est doté de la personnalité juridique ; et
c)      soit il est financé majoritairement par l’État, les autorités régionales ou locales ou par d’autres organismes de droit public, soit sa gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit son organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public ;
[...] »
6        L’article 4 de la même directive, intitulé « Montants des seuils », est libellé comme suit :
« La présente directive s’applique aux marchés dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est égale ou supérieure aux seuils suivants :
a)      5 548 000 [euros] pour les marchés publics de travaux ;
b)      144 000 [euros] pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des autorités publiques centrales et pour les concours organisés par celles‑ci ; en ce qui concerne les marchés publics de fournitures passés par des pouvoirs adjudicateurs qui opèrent dans le domaine de la défense, ce seuil ne s’applique qu’aux marchés concernant les produits visés à l’annexe III ;
c)      221 000 [euros] pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des pouvoirs adjudicateurs sous-centraux et pour les concours organisés par ceux-ci ; ce seuil s’applique également aux marchés publics de fournitures passés par des autorités publiques centrales opérant dans le domaine de la défense, lorsque ces marchés concernent des produits non visés à l’annexe III ;
d)      750 000 [euros] pour les marchés publics de services portant sur des services sociaux et d’autres services spécifiques énumérés à l’annexe XIV. »
Le droit bulgare
7        Le Zakon za obshtesvenite porachki (loi sur les marchés publics) (DV no 13, du 16 février 2016), dans sa version applicable au litige au principal, prévoit, à son article 5 :
« (1)      Les pouvoirs adjudicateurs sont responsables de la prévision adéquate, de la planification, du déroulement, de l’achèvement et de la prise en compte des résultats des marchés publics. Les pouvoirs adjudicateurs sont publics et sectoriels.
(2)      Constituent des pouvoirs adjudicateurs publics :
[...]
14.      les représentant des organismes de droit public ;
[...] »
8        L’article 17, paragraphe 1, de cette loi dispose :
« En présence de motifs le justifiant, les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d’appliquer les modalités de passation de marchés publics prévues par la loi. »
9        L’article 18, paragraphe 1, de ladite loi dispose :
« Les procédures au sens de la présente loi sont :
[...]
12.      le concours public ;
13.      la négociation directe. »
10      L’article 20, paragraphe 2, de la même loi est libellé comme suit :
« Les pouvoirs adjudicateurs appliquent les procédures prévues à l’article 18, paragraphe 1, points 12 ou 13, lorsque le marché public a une valeur estimée
1.      dans le cas de travaux : de 270 000 [leva bulgares (BGN)] à 10 000 000 BGN ;
2.      dans le cas de fournitures et de services, y compris les services visés à l’annexe 2 : de 70 000 BGN jusqu’au seuil pertinent du paragraphe 1, en fonction du type de pouvoir adjudicateur et de l’objet du marché. »
11      L’article 256, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics prévoit :
« Lorsqu’un pouvoir adjudicateur qui attribue un marché public conclut un contrat ou effectue des dépenses ou prend un engagement d’effectuer des dépenses et, de la sorte, atteint ou dépasse le seuil de valeur minimale visé à l’article 20, paragraphe 1, ou 2, sans appliquer l’une des procédures prévues à l’article 18, paragraphe 1, en fonction de la valeur de l’opération lorsqu’il existe des motifs pour l’appliquer, il est passible d’une amende s’élevant à deux pour cent de la valeur du contrat conclu, TVA comprise, et, s’il n’y a pas de contrat écrit, de la valeur de la dépense effectuée ou de l’engagement de dépense, dans la limite de 50 000 BGN. »
12      Les dispositions supplémentaires de la loi sur les marchés publics prévoient, à leur paragraphe 2, point 43, que, au sens de cette loi :
« L’“organisme de droit public” s’entend d’une personne morale qui remplit les conditions suivantes :
a)      elle a été créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ;
b)      elle est financée à plus de 50 % par des autorités étatiques, territoriales ou locales ou par d’autres organismes de droit public ; ou sa gestion est soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes ; ou elle est dotée d’un organe de direction ou de surveillance dont plus de la moitié des membres sont nommés par un pouvoir adjudicateur public au sens de l’article 5, paragraphe 2, points 1 à 14.
Les besoins d’intérêt général sont de nature industrielle ou commerciale lorsque la personne agit dans des conditions normales de marché, poursuit un but lucratif et supporte elle-même les pertes liées à l’exercice de ses activités.
[...] »
Le litige au principal et la question préjudicielle
13      NV est le directeur général de Montagi, une société dont l’unique actionnaire est la société Darzhavna konsolidatsionna kompania EAD. Cette dernière société est entièrement détenue par l’État bulgare et ses droits sont exercés par le ministre de l’Économie bulgare.
14      L’Agence de l’inspection financière de l’État a contrôlé la légalité de la conclusion et de l’exécution de contrats conclus par Montagi au cours de la période allant du 1er janvier 2017 au 30 avril 2021. Elle a considéré que Montagi était un « organisme de droit public », au sens du paragraphe 2, point 43, des dispositions supplémentaires de la loi sur les marchés publics, et que NV, en tant que directeur général de cette société, était un « pouvoir adjudicateur », au sens de l’article 5, paragraphe 2, point 14, de la loi sur les marchés publics.
15      À la suite de cette inspection, cette agence a imposé à NV une amende administrative de 2 140,69 BGN (environ 1 120 euros) pour avoir attribué le 15 juin 2020, par l’intermédiaire de Montagi, un marché à Reyr Studio BG d’un montant de 89 195,66 BGN hors TVA (environ 44 600 euros) pour la fourniture de pierres concassées, de gravier et de gravats pour la réparation et la restauration du barrage de Zlati Voivoda 3, situé dans la municipalité de Sliven (Bulgarie), en violation de l’article 17, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics, lu en combinaison avec l’article 20, paragraphe 2, point 2, de celle-ci, qui imposent d’attribuer les marchés de fournitures et de services d’un montant de plus de 70 000 BGN (environ 35 000 euros) au moyen d’une procédure de concours public ou d’une procédure de négociation directe.
16      NV a contesté cette amende devant le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), qui est la juridiction de renvoi.
17      Cette juridiction estime que, pour résoudre ce litige, il convient de déterminer si Montagi était un « organisme de droit public » au sens de la loi sur les marchés publics à la date des dépenses effectuées dans le cadre du marché en cause avec Reyr Studio BG, auquel cas son représentant NV aurait la qualité de « pouvoir adjudicateur » au sens de cette loi et serait passible de sanctions administratives pour non-respect des exigences de l’article 17, paragraphe 1, de ladite loi, lu conjointement avec l’article 20, paragraphe 2, point 2, de la même loi.
18      La juridiction de renvoi doute toutefois que la loi sur les marchés publics ait correctement transposé la directive 2014/24 en ce que cette loi prévoit que la notion d’« organisme de droit public » s’applique également aux marchés publics inférieurs aux seuils minimaux établis dans cette directive et étend ainsi le champ d’application matériel de ladite directive.
19      Dans ces conditions, le Sofiyski rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Une réglementation nationale en vertu de laquelle les dispositions de la directive [2014/24] – en particulier la définition légale de l’“organisme de droit public” figurant à l’article 2, paragraphe 1, point 4, de [cette] directive – s’appliquent également aux marchés publics dont la valeur estimée hors [TVA] est inférieure aux seuils minimaux fixés à l’article 4 de [ladite] directive, est-elle licite ? »
Sur la question préjudicielle
20      En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque, notamment, la réponse à une question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
21      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
22      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2014/24 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle les règles de cette directive et, en particulier, la définition d’« organisme de droit public », figurant à l’article 2, paragraphe 1, point 4, de ladite directive s’appliquent aux marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils d’application prévus à l’article 4 de la même directive.
23      À cet égard, il y a lieu d’observer que, en vertu de son article 1er, paragraphe 1, la directive 2014/24 établit les règles applicables aux procédures de passation de marchés par des pouvoirs adjudicateurs en ce qui concerne les marchés publics, ainsi que les concours, dont la valeur estimée atteint ou dépasse les seuils établis à l’article 4 de cette directive.
24      L’article 2, paragraphe 1, points 1 et 4, de ladite directive qualifie de « pouvoirs adjudicateurs », notamment, les « organismes de droit public » qui sont définis comme étant tout organisme qui présente certaines caractéristiques cumulatives, à savoir, premièrement, avoir été créé pour satisfaire spécifiquement les besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, deuxièmement, être doté de la personnalité juridique et, troisièmement, soit être financé majoritairement par l’État, les autorités régionales ou locales ou par d’autres organismes de droit public, soit voir sa gestion soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit voir son organe d’administration, de direction ou de surveillance composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les autorités régionales ou locales ou d’autres organismes de droit public.
25      L’article 4 de la directive 2014/24 énumère les valeurs estimées hors TVA des marchés qui constituent les seuils à partir desquels cette directive s’applique. Pour les marchés autres que ceux relevant du domaine de la défense, ces seuils s’élèvent, premièrement, à 5 548 000 euros pour les marchés publics de travaux, deuxièmement, à 144 000 euros pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des autorités publiques centrales et pour les concours organisés par celles-ci, troisièmement, à 221 000 euros pour les marchés publics de fournitures et de services passés par des pouvoirs adjudicateurs sous-centraux et pour les concours organisés par ceux-ci et, quatrièmement, à 750 000 euros pour les marchés publics de services portant sur des services sociaux et d’autres services spécifiques énumérés à l’annexe XIV de ladite directive.
26      Le marché à l’origine du litige au principal est un marché de fourniture de pierres concassées, gravier et gravats dont le montant hors TVA s’élevait à environ 44 600 euros, soit un montant inférieur aux seuils d’application prévus à l’article 4 de la directive 2014/24, de sorte que celle-ci ne s’applique pas à ce litige.
27      Pour des marchés qui, eu égard à leur valeur, ne relèvent pas de la directive 2014/24, les États membres sont, en principe, libres d’adopter leurs propres règles de passation. Ils restent cependant tenus de respecter les règles fondamentales et les principes généraux du traité FUE, en particulier les principes d’égalité de traitement et de non‑discrimination en raison de la nationalité ainsi que l’obligation de transparence qui en découle, lorsque ces marchés présentent un intérêt transfrontalier certain (voir, en ce sens, arrêt du 4 avril 2019, Allianz Vorsorgekasse, C‑699/17, EU:C:2019:290, point 49, et ordonnance du 12 novembre 2020, Novart Engineering, C-170/20, EU:C:2020:908, point 33 ainsi que jurisprudence citée).
28      Ainsi qu’il ressort du considérant 1 de la directive 2014/24, les règles énoncées dans cette directive constituent un instrument de coordination des procédures nationales de passation de marchés afin de garantir que les principes du traité FUE, notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation des services, ainsi que les principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence soient respectés en pratique.
29      Il s’ensuit qu’une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui rend applicables des règles de ladite directive à des marchés dont les montants estimés n’atteignent pas les seuils d’application fixés par la même directive, d’une part, résulte de l’exercice de la liberté dont dispose chaque État membre d’adopter des règles en matière de passation de marchés et, d’autre part, contribue à ce que la passation de ces marchés respecte les principes du traité TUE.
30      De surcroît, une telle réglementation nationale ne contrevient pas aux règles relevant du champ d’application de la directive 2014/24 et partage l’objectif principal de cette directive, à savoir l’ouverture des marchés publics à la concurrence la plus large possible au bénéfice non seulement des opérateurs économiques, mais également des pouvoirs adjudicateurs (voir, en ce sens, arrêts du 8 mai 2014, Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, point 22, ainsi que du 27 novembre 2019, Tedeschi et Consorzio Stabile Istant Service, C‑402/18, EU:C:2019:1023, point 39).
31      Il s’ensuit que la directive 2014/24 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle les règles de cette directive et, en particulier, la définition d’« organisme de droit public », figurant à l’article 2, paragraphe 1, point 4, de ladite directive, s’appliquent aux marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils d’application prévus à l’article 4 de la même directive.
Sur les dépens
32      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
La directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, telle que modifiée par le règlement délégué (UE) 2017/2365 de la Commission, du 18 décembre 2017,
doit être interprétée en ce sens que :
elle ne s’oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle les règles de cette directive et, en particulier, la définition d’« organisme de droit public », figurant à l’article 2, paragraphe 1, point 4, de ladite directive, s’appliquent aux marchés publics dont la valeur estimée est inférieure aux seuils d’application prévus à l’article 4 de la même directive.
Signatures
*      Langue de procédure : le bulgare.