61999CC0133_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Bland de många stöd som garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) finansierar ingår stöd för framställningen av kasein och kaseinater av skummjölk, vilket beviljas under förutsättning att de villkor som uppställs i rådets förordning (EEG) nr 2921/90 av den 10 oktober 1990 om beviljande av stöd för framställningen av kasein och kaseinater av skummjölk är uppfyllda.
2. Anledningen till att kommissionen, i sitt beslut av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1995, beslutade att inte finansiera en utgift på 39 182 606 NLG som Konungariket Nederländerna hade redovisat med avseende på detta stöd var just att dessa villkor inte var uppfyllda i fråga om det stöd som ett nederländskt företag, DMV Campina, hade beviljats.
3. Genom ansökan, som inkom den 17 april 1994, registrerad under nr C-133/99, har nämnda medlemsstat begärt att kommissionens beslut skall ogiltigförklaras. Jag skall pröva huruvida ansökan skall bifallas.
4. Den nederländska regeringen har ifrågasatt det överklagade beslutets lagenlighet på två sätt. För det första har den hävdat att den inte hade gjort sig skyldig till någon överträdelse av förordning nr 2921/90 vid tidpunkten för stödets beviljande. Inom ramen för sina tre övriga grunder har den, för det andra, gjort gällande att kommissionens beslut, oberoende av dess lagenlighet, antogs på ett felaktigt sätt eftersom varken de bestämmelser, som enligt rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, gäller för avslut av räkenskaper vid EUGFJ, rättssäkerhetsprincipen eller den i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) föreskrivna motiveringsskyldigheten har uppfyllts.
Den första grunden
5. Motiven till den korrigering som kommissionen, enligt sitt beslut om avslut av räkenskaper för verksamhetsåret 1995 avseende garantisektionen vid EUGFJ, har gjort och som den nederländska regeringen har ifrågasatt framgår tydligt av den sammanfattande rapporten rörande resultaten från de undersökningar som genomförts i syfte att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1995. Av denna rapport, punkt 4.3.1, framgår nämligen följande:
"Produktionsstöd för kasein och kaseinater Nederländerna Budgetpost 2024
I oktober 1995 gjorde enheten för samordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF) tillsammans med A.I.D ett kontrollbesök i Nederländerna hos en producent för att kontrollera utbetalningar av produktionsstöd för kasein och kaseinater.
Två problem upptäcktes. Det första gällde användningen av livsmedelstillsatsen aluminiumammoniumsulfat (E523), nedan kallad AAS, vid framställningen av kaseinprodukter för livsmedelsändamål som salufördes på gemenskapsmarknaden. Det andra gällde produktionen av EMST, en process för att regenerera mjölkpulver till kasein.
Efter noggrant övervägande beslutade kommissionen att användning av AAS inte kunde tillåtas, eftersom rådets direktiv 83/417/EEG, i vilket dess användning uttryckligen förbjuds, måste följas utan undantag. Vidare ansågs produktionen av EMST inte följa bestämmelserna i artikel 1.1 och 1.3 i förordning (EEG) nr 2921/90.
Korrigeringar måste därför göras i båda fallen från och med det budgetår som vid tidpunkten för den ursprungliga revisionen ännu inte hade granskats och godkänts, det vill säga budgetåret 1992, och för alla budgetår till och med 1995 (för EMST) respektive 1996 (för AAS). Det kan här noteras att de nederländska myndigheterna när de hade tagit emot brevet från UCLAF med de preliminära anmärkningarna genast stoppade den berörda producentens användning av de felaktiga förfarandena. Från och med den 10 december 1995 har framställningen av EMST anpassats så att den följer kommissionens tolkning av bestämmelserna, och stödet för kaseinat som innehåller AAS upphörde den 22 mars 1996.
I en skrivelse av den 21 januari 1998 (nr VI/03854) informerades de nederländska myndigheterna om kommissionens avsikt att föreslå en sammanlagd korrigering på 32 746 529 NLG för användningen av AAS under åren 19921995 och på 6 436 077 NLG för EMST-framställningen under åren 19921995. Korrigeringen för användningen av AAS under perioden den 15 oktober 1995 [till den 22] mars 1996 måste fastställas och kommer att behandlas senare i ett särskilt beslut. Det kan här noteras att korrigeringen för användning av AAS endast gäller det kasein som användes i livsmedel som såldes inom gemenskapen.
Korrigering:
Användning av AAS - 32 746 529 NLG
EMST - 6 436 077 NLG
Sammanlagd korrigering: Budgetpost 2024 - 39 182 606 NLG"
6. Det framgår av den sammanfattande rapporten att kommissionen har anfört två invändningar om oegentligheter hos de nederländska myndigheterna. Den ena gäller användningen av livsmedelstillsatsen aluminiumammoniumsulfat i kaseinater avsedda som livsmedel, och den andra gäller tillverkningsprocessen av ett kaseinat kallat EMST.
7. Dessa två oegentligheter skiljer sig åt dels med hänsyn till att de bestämmelser på vilka kommissionen har grundat sin slutsats om oegentligheter är helt olika, dels med hänsyn till att den ena gäller sammansättningen av vissa kaseinater medan den andra rör tillåtligheten av en viss tillverkningsprocess. Oegentligheterna skall därför bedömas var för sig.
8. Jag skall till att börja med undersöka de påståenden som anförts avseende förekomsten av AAS i vissa kaseinater som salufördes på den gemensamma marknaden som livsmedel.
9. Förekomsten av AAS, vilken aldrig har förnekats av den nederländska regeringen, har inte uttryckligen förbjudits i förordning nr 2921/90, vare sig i dess enskilda bestämmelser eller i dess bilagor 13, vilka innehåller bestämmelser om sammansättningen av stödberättigade kaseiner och kaseinater.
10. När kommissionen antog beslutet ansåg den emellertid att det trots allt fanns ett sådant förbud med hänsyn till att det inte går att bevilja stöd för framställningen av kaseinater som saluförs som livsmedel om de inte uppfyller bestämmelserna i direktiv 83/417. I artikel 2 i detta direktiv stadgas följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa
att de varor som anges i bilagorna får marknadsföras endast om de stämmer överens med de definitioner och regler som fastställts i detta direktiv med bilagor, och
att de varor som inte uppfyller kriterierna i bilagorna betecknas och märks på ett sådant sätt att köparen inte vilseleds om deras egenskaper, kvalitet eller användning."
11. I bilaga 2 avsnitt II till direktivet fastställs de krav som gäller för ätliga kaseinater enligt följande:
a) väsentliga faktorer i sammansättningen,
b) främmande ämnen,
c) föroreningar
d) tekniska tillsatser av livsmedelskvalitet,
e) egenskaper.
12. AAS finns inte med bland de tekniska tillsatser som uppräknats i punkt d, vilket enligt kommissionen innebär att förekomsten av AAS i kaseinater avsedda som livsmedel inte är tillåten, oavsett om den beror på att AAS har använts vid framställningen av kaseinatet eller om det har tillförts senare.
13. Den nederländska regeringen, som fått stöd av den franska regeringen, har i sin ansökan i första hand ifrågasatt påståendet att stöd endast kan beviljas om bestämmelserna i direktiv 83/417 har följts och i andra hand att kaseinater som innehåller AAS inte får saluföras som livsmedel.
14. Den nederländska regeringen har anfört i huvudsak två argument. Den har för det första anfört att den rättsliga grunden för och syftet med förordning nr 2921/90 inte är desamma som de som ligger till grund för direktiv 83/417.
15. Förordning nr 2921/90, som ingår i den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, vars syfte är att förverkliga målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, innehåller bestämmelser om stöd i syfte att stabilisera produktionspriserna för mjölkproteiner.
16. Direktiv 83/417 har ingenting med den gemensamma jordbrukspolitiken att göra. Detta direktiv har antagits med stöd av artikel 100 i EG-fördraget (nu artikel 94 EG) och syftar till att avlägsna handelshinder genom tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om saluförande av kaseiner och kaseinater.
17. Om gemenskapslagstiftaren vid antagandet av detta direktiv hade velat uppnå något mål inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, borde den ha antagit det med stöd av artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse).
18. Det har den inte gjort, vilket enligt den nederländska regeringen innebär att direktiv 83/417 inte kan begränsa tillämpningsområdet för förordning nr 2921/90.
19. Den nederländska regeringen har till förtydligande gjort en jämförelse med det förfarande som har antagits för skydd av djur vid transport.
20. För att iakttagandet av de bestämmelser som fastställts i direktiv 91/628/EEG på det området skulle utgöra ett villkor för beviljande av bidrag vid export av nötkreatur ändrade rådet genom förordning (EG) nr 2634/97 grundförordningen om den gemensamma organisationen av marknaden inom den aktuella sektorn. Rådet var nämligen, vilket framgår av ingressen till förordning nr 2634/97, medvetet om att iakttagandet av bestämmelserna om djurs välfärd under transport i direktiv 91/628 inte kunde användas som villkor för utbetalningen av exportbidrag utan nämnda ändring.
21. När det gäller förordning nr 2921/90 och stödet för kaseinater, görs ingen hänvisning till direktiv 83/417 i förordningen.
22. Den nederländska regeringen har för det andra åberopat att kommissionen år 1997 lade fram ett förslag till ändring av förordning nr 2921/90 i syfte att harmonisera bestämmelserna i förordningen med dem i direktiv 83/417 så att iakttagandet av villkoren i direktiv 83/417 skulle kunna utgöra ett direkt villkor för beviljandet av stöd för framställningen av kaseinater.
23. Den nederländska regeringen har anfört att detta förslag innebär ett medgivande från kommissionen att det nödvändiga sambandet mellan förordningen och direktivet saknas.
24. För att förvissa sig därom räcker det med en hänvisning till ingressen till detta förslag, som har följande lydelse:
"Erfarenheten har visat att det finns en risk för att stödberättigade kaseiner och kaseinater som beviljas stöd utan att bestämmelserna i direktivet iakttas likväl saluförs på den gemensamma marknaden som livsmedel. För att undvika denna risk utan att behöva upprätta ett tungt och besvärligt kontrollsystem är det lämpligt att anpassa de villkor som föreskrivs inom ramen för stödsystemet till dem som föreskrivs i direktivet [83/417]."
25. Detta förslag godtogs inte, varför det drogs tillbaka och ersattes av ett förslag med motsatt innehåll, det vill säga ett vari alla tänkbara samband mellan beviljandet av stöd och iakttagandet av villkoren i direktiv 83/417 uttryckligen uteslöts.
26. Den nederländska regeringen anser inte att det här andra förslaget kan tolkas som om det skulle finnas ett samband mellan förordningen och direktivet som det gällde att avlägsna. I övervägandet i detta förslag, enligt vilket
"kontrollen av slutanvändningen av varor som beviljats stöd utgör en onödig belastning vid utbetalningen av stöd, varför det uttryckligen bör föreskrivas att stöd skall beviljas utan krav på iakttagande av de villkor som föreskrivs i nämnda direktiv", har kommissionen angett på vilket sätt kontrollsystemet påverkas om villkoren i direktivet "skall" vara uppfyllda vid beviljande av stöd, vilket följaktligen kräver att slutanvändningen av kaseinater kontrolleras så att kaseinater som saluförs som livsmedel endast beviljas stöd om de uppfyller de i direktivet föreskrivna kraven avseende sammansättningen.
27. Kommissionen har ifrågasatt denna argumentation på samtliga punkter. Enligt kommissionen är skillnaden i fråga om rättslig grund och syfte mellan förordning nr 2921/90 och direktiv 83/417 inte relevant överhuvudtaget.
28. Frågan i det aktuella fallet är hur förordning nr 2921/90 skall tolkas. Enligt kommissionen skall den tolkas med beaktande av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser som kan vara av betydelse. Så förhåller det sig uppenbarligen med direktiv 83/417. Det är nämligen inte möjligt att förespråka en tolkning som leder till ett orimligt resultat, det vill säga att producenter beviljas stöd för att lättare klara konkurrensen med producenter från tredje land, vilka har möjlighet att skaffa råvaran till ett bättre pris, för produkter som enligt direktiv 83/417 inte får saluföras på den gemensamma marknaden.
29. Gemenskapsrätten skall inte anses vara uppdelad i klart avgränsade områden som, om inte annat uttryckligen föreskrivs, är helt fristående från varandra.
30. Enligt kommissionen bildar gemenskapsrätten en helhet. Varje gemenskapsrättslig bestämmelse skall därför, om inte annat uttryckligen föreskrivs, tolkas med beaktande av övriga bestämmelser.
31. Det förhållandet att stödet i fråga är ett led i förverkligandet av den gemensamma jordbrukspolitiken innebär inte att stöd skall beviljas för en produkt som, enligt ett direktiv som omfattas av den gemensamma politiken om tillnärmning av lagstiftning, inte får saluföras på den gemensamma marknaden.
32. Den gemensamma jordbrukspolitiken har ingen företrädesrätt i förhållande till andra mål i fördraget och skall således tillämpas med beaktande av dessa.
33. I artikel 38.2 i EG-fördraget (nu artikel 32.2 EG i ändrad lydelse) föreskrivs för övrigt uttryckligen att, om inte annat föreskrivs i artiklarna 3946, skall reglerna avseende upprättandet av den gemensamma marknaden tillämpas på jordbruksprodukter. Inte heller finns det någonting som tyder på att förordning nr 2921/90 utgör ett undantag från allmänna bestämmelser om den gemensamma marknadens funktion.
34. Det argument som den nederländska regeringen har anfört när det gäller de bestämmelser som införts för att bidrag vid export av nötkreatur skall betalas ut på villkor att bestämmelserna om iakttagande av djurs välfärd under djurtransporter följs saknar betydelse. Anledningen till det är att det beträffande transporter inom gemenskapen inte fanns något direkt samband mellan direktiv 91/628 och beviljandet av bidrag, som sker under förutsättning att djuren verkligen anländer till tredje land. För att kunna ställa krav på att export av levande djur genomförs med iakttagande av dessa bestämmelser var det nödvändigt att ändra bestämmelserna om beviljande av stöd.
35. Så förhåller det sig inte med förordning nr 2921/90 och direktiv 83/417. Eftersom den förra rör beviljande av stöd vars syfte är att skapa gynnsammare förutsättningar på marknaden för en produkt som, för att får saluföras, måste uppfylla de villkor som anges i den senare, kan sambandet dem emellan inte förnekas.
36. Kommissionen har, avseende de två förslag till ändring av förordning nr 2921/90 som den nederländska regeringen har åberopat, förklarat att syftet med det första förslaget inte var att ändra den befintliga förordningen, utan endast att, vilket framgår av dess överväganden, förklara den och att det andra förslaget i dubbel bemärkelse bekräftar att de villkor som föreskrivs i direktivet måste vara uppfyllda för att kunna komma i åtnjutande av det stöd som avses i förordningen.
37. För det första hade det andra förslaget nämligen aldrig utarbetats om det första hade lagts fram med utgångspunkt i att det måste antas för att skapa ett samband mellan förordningen och direktivet. I ingressen till det andra förslaget hänvisas för det andra till det förhållandet att kaseinater "dessutom [skall] uppfylla de krav som uppställs i livsmedelsdirektiven varför det, av kontrollhänsyn, uttryckligen bör föreskrivas att stöd skall beviljas utan krav på iakttagande av de villkor som föreskrivs i nämnda direktiv".
38. Kommissionen har även påpekat att den nederländska regeringen överhuvudtaget inte har tagit ställning till huruvida iakttagande av villkoren i direktiv 83/417 är ett villkor för beviljande av stöd enligt förordning nr 2921/90.
39. Hur skall dessa olika argument bedömas?
Bedömning
Åsidosättande av förordning nr 2921/90
40. Det kan inledningsvis nämnas att det förefaller som om kommissionens argument att gemenskapsrätten bildar en helhet väger tungt. Det är aldrig bra, vare sig för gemenskapsrätten eller i övrigt, att den ena handen inte vet vad den andra gör. Kommissionen har med rätta hänvisat till artikel 38.2 i fördraget i vilken det stadgas att "om inte annat föreskrivs i artiklarna 3338 skall reglerna för upprättandet av den gemensamma marknaden tillämpas på jordbruksprodukter".
41. Däremot är jag i förevarande fall tveksam till huruvida, såsom kommissionen anfört, det förhållandet att förordningen och direktivet har antagits på grundval av olika bestämmelser, den ena med stöd av artikel 43 i fördraget och den andra med stöd av artikel 100 i fördraget, saknar relevans.
42. Domstolen har nämligen, i två domar av den 23 februari 1988, vilket sökanden har erinrat om, fastställt att "artikel 43 i fördraget utgör den lämpliga rättsliga grunden för all lagstiftning om produktion och saluföring av de jordbruksprodukter vilka är upptagna i bilaga II till fördraget, som bidrar till förverkligandet av ett eller flera av de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som anges i artikel 39 i fördraget. Sådan lagstiftning kan omfatta harmonisering av nationella bestämmelser på området utan att det är nödvändigt att tillgripa artikel 100 i fördraget."
43. Kommissionen, som visserligen inte har påstått att direktivet har kunnat ändra förordningen, vill att domstolen, mot bakgrund av kravet på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten, skall fastställa att direktivet kräver en tolkning av förordningen. Konkret innebär det en bekräftelse på att direktivet, utöver de villkor som sedan tidigare föreskrivs i förordningen och som skall vara uppfyllda för att stöd skall beviljas, föreskriver ytterligare ett villkor som endast uppställs i direktivet.
44. Men är det inte så att ett tillägg av ett villkor i själva verket ändrar förordningen, eftersom det leder till att stöd förvägras kaseinater för vilka stöd enligt förordningen annars hade kunnat erhållas?
45. Mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis förfaller det inte som om ett direktiv som antagits med stöd av artikel 100 i fördraget kan ha en sådan inverkan på en förordning som antagits med stöd av artikel 43 i fördraget.
46. Om det i förordningen hade föreskrivits bestämmelser om stöd för kaseinater avsedda som livsmedel utan att dessa på något sätt definierats, hade det enligt min mening varit tillåtet att, med hänvisning till att gemenskapsrätten på grund av kravet på enhetlig rättstillämpning bildar en helhet, inhämta en sådan definition någon annanstans än i en bestämmelse antagen med stöd av artikel 43 i fördraget.
47. Det har dock redan klarlagts att det inte förhåller sig så i förevarande fall. I bilagorna till förordning nr 2921/90 fastställs exakt vilka villkor som måste vara uppfyllda för att stöd skall beviljas en produkt i egenskap av kaseinat. För att ytterligare villkor skall kunna föreskrivas krävs att förordningen ändras genom en rättsakt antagen på samma rättsliga grund som förordningen.
48. I den mån förekomsten av AAS i kaseinater avsedda som livsmedel är förbjuden enligt direktiv 83/417, vilket skall utredas i samband med att den argumentation som den nederländska regeringen har anfört i andra hand granskas nedan, anser jag följaktligen att detta förbud inte motiverar en vägran att bevilja det stöd som avses i förordning nr 2921/90 för kaseinater som saluförs som livsmedel som annars uppfyller de krav som uppställs i nämnda förordning.
49. Jag anser att inte ens den omständigheten att, såsom kommissionen har hävdat, förordning nr 2921/90 skall tolkas mot bakgrund av direktiv 83/417 utgör skäl för det omtvistade beslutet.
50. Vid en noggrann läsning av direktivet, och särskilt dess artiklar 2 och 3, framgår nämligen att de villkor som uppställs däri endast är tillämpliga på varor för vilka beteckningen "ätliga kaseinater" får användas.
51. Artikel 2 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa
att de varor som anges i bilagorna bara får marknadsföras ... om de stämmer överens med de definitioner och regler som fastställts i detta direktiv med bilagor, och
att de varor som inte uppfyller kriterierna i bilagorna betecknas och märks på ett sådant sätt att köparen inte vilseleds om deras egenskaper, kvalitet eller användning."
52. Artikel 3 har följande lydelse:
"Beteckningarna i bilagorna skall förbehållas de varor som anges däri, och de måste användas i handeln som beteckning på dessa varor."
53. Enligt artikel 2 andra strecksatsen finns det uppenbarligen en möjlighet att saluföra varor ur kategorin kaseinater för vilka beteckningen ätliga kaseinater inte får användas, under förutsättning att märkningen sker utan direkt eller indirekt missbruk av denna beteckning.
54. Exempel på sådana varor skulle kunna vara sådana som uppfyller kraven i förordning nr 2921/90, och som därmed har beviljats stöd, vilka inte uppfyller de krav som ställs i direktivet, eftersom de har försetts med ett ämne som inte får förekomma i varor som saluförs som livsmedel.
55. Det finns nämligen inte något allmänt förbud mot att sälja sådana kaseinater, för vilka beteckningen ätliga kaseinater inte får användas, till livsmedelsindustrin. Svaret på huruvida sådana kaseinater får användas inom denna industri borde kunna hämtas ur de bestämmelser som är tillämpliga på de olika produkter som framställs inom denna industri. Den franska regeringen har för övrigt, vilket även kommissionen håller med om, påpekat att kaseinater som innehåller AAS och som saluförs under beteckningen "mjölkproteiner av hög viskositet" fortfarande får användas inom livsmedelsindustrin.
56. Om det finns ett samband mellan förordningen och direktivet är det svårt att se hur slutanvändningen av kaseinatet skall kunna ligga till grund för beviljande av stöd. Stöd skall beviljas för samtliga kaseinater som uppfyller kraven i förordningen, men producenterna är skyldiga att iaktta de bestämmelser i direktivet som rör användningen av beteckningen ätliga kaseinater när de saluför kaseinatet.
57. Att saluföra ett kaseinat som innehåller ett enligt direktivet otillåtet ämne under denna beteckning utgör naturligtvis ett brott mot gemenskaprätten som varje medlemsstat är skyldig att förhindra. När denna skyldighet inte säkerställs har kommissionen definitivt anledning att, vilket den franska regeringen med rätta har påpekat, yrka att domstolen skall fastställa förekomsten av ett fördragsbrott. Det som den däremot inte kan göra är, enligt min mening, att beivra missbruket av en beteckning genom att inte bevilja stöd, eftersom stödet inte är förbehållet de kaseinater för vilka beteckningen ätliga kaseinater får användas. I förordningen anges vilka varor som stöds och i direktivet anges de villkor som vissa av dessa varor måste uppfylla för att få saluföras med angivande av en viss beteckning, och det förhållandet att ett kaseinat saluförs med angivande av en felaktig beteckning påverkar inte dess möjligheter till stöd.
58. Det återstår att kortfattat undersöka de argument som anförts med avseende på de två successiva förslagen till ändring av förordningen som kommissionen har lagt fram.
59. Även om det förefaller svårt att utifrån texter som aldrig har lämnat projektstadiet vid kommissionen och som har lagts fram först år 1997, det vill säga efter den period som det omtvistade beslutet omfattar, dra några definitiva slutsatser beträffande den rätta tolkningen av förordning nr 2921/90, anser jag att en granskning av dessa förslag, och framför allt av deras överväganden, snarare ger den nederländska regeringen rätt. Kommissionen har, vilket det skall erinras om, i övervägandet i det första förslaget av den 3 oktober 1997, konstaterat följande: "Erfarenheten har visat att det finns en risk för att stödberättigade kaseiner och kaseinater som beviljas stöd utan att bestämmelserna i direktivet iakttas likväl saluförs på den gemensamma marknaden som livsmedel. För att undvika denna risk utan att behöva upprätta ett tungt och besvärligt kontrollsystem är det lämpligt att anpassa de villkor som föreskrivs inom ramen för stödsystemet till dem som föreskrivs i direktivet [83/417]."
60. Av denna ingress framgår för det första att kommissionen anser att kaseinater som inte uppfyller kraven i direktivet och som, av den anledningen, inte får saluföras inom gemenskapen under beteckningen ätliga kaseinater inte heller borde beviljas stöd. Det här bekräftar visserligen kommissionens uppfattning, men utgör inte något bevis för att det finns ett samband mellan förordningen och direktivet. Av resten av övervägandet framgår det dessutom att inte ens kommissionen finner det självklart att det finns ett sådant samband, och att det om inte annat vore lämpligt med ett klargörande i den frågan. Kommissionen har således indirekt vidgått att en bestämmelse som begränsar tillämpningsområdet för ett stödsystem normalt skall finnas med i den text genom vilken stödsystemet har införts.
61. Om förslaget i fråga hade antagits hade det dessutom givit upphov till en väsentlig förändring. Samtliga kaseinater, oavsett om de är avsedda för export, som djurfoder, livsmedel eller något annat, måste nämligen uppfylla krav som enligt direktiv 83/417 endast gäller kaseinater som får saluföras under beteckningen ätliga kaseinater. Kommissionen har nämligen föreslagit att följande mening införs i bilaga 3 till förordningen: "Kaseinaterna skall uppfylla de krav som anges i bilaga 2 till direktiv 83/417/EEG."
62. Det första förslaget ger i vilket fall som helst inte något stöd för att förordning nr 2921/90 skulle åsidosättas om kaseinater för vilka stöd har beviljats utan att bestämmelserna i direktivet har iakttagits salufördes på den gemensamma marknaden.
63. Mindre än två månader senare, närmare bestämt den 24 november 1997, lade kommissionen fram ett förordningsförslag till de nationella experterna som även det syftade till att ändra förordning nr 2921/90, men som gick stick i stäv med det första förslaget.
64. Det första övervägandet i detta förslag har följande lydelse:
"Med beaktande av att artikel 1.1 i förordning (EEG) nr 2921/90 ... föreskriver de villkor som skall var uppfyllda för att gemenskapen skall bevilja producenter av kasein och kaseinater stöd och att kaseiner och kaseinater som saluförs på den gemensamma marknaden som livsmedel dessutom skall uppfylla de villkor som föreskrivs i livsmedelsdirektiven."
65. Denna formulering bekräftar endast att två typer av villkor skall vara uppfyllda men inte att stöd för kaseinater avsedda som livsmedel endast beviljas om de uppfyller kraven i direktiven. I andra övervägandet anförs tvärtom "att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att bestämmelserna i direktiven iakttas".
66. I andra övervägandet anges vidare "att kontrollen av slutanvändningen av varor som beviljats stöd utgör en onödig belastning vid utbetalningen av stöd, varför det uttryckligen bör föreskrivas att stöd skall beviljas utan krav på iakttagande av de villkor som föreskrivs i nämnda direktiv".
67. Med andra ord fanns det redan en outtalad distinktion som det nu gällde att klart fastställa.
68. Kommissionen har följaktligen föreslagit att följande stycke skall fogas till artikel 1.1 i förordningen:
"Stöd enligt denna förordning skall beviljas utan krav på iakttagande av de villkor som uppställs i de livsmedelsdirektiv som är tillämpliga på kaseiner och kaseinater."
69. I dagligt tal innebär detta följande: Den som eventuellt har fått för sig att det stöd som avses i denna förordning endast skall beviljas kaseiner och kaseinater som uppfyller villkoren i livsmedelsdirektiven informeras härmed om att så inte är fallet! Med andra ord, det varken finns eller har funnits något samband mellan förordning nr 2921/90 och direktiv 83/417.
70. Även om det på så sätt framgår att det omtvistade beslutet är ogiltigt när det gäller den korrigering på 32 746 529 NLG som, på grund av att det utbetalda stödet för framställningen av varor innehållande AAS hade bedömts som otillåtet, drogs från det belopp som Nederländerna hade beviljats, skall jag ändå, för fullständighetens skull, undersöka den argumentation som den nederländska regeringen har anfört i andra hand, enligt vilken direktiv 83/417 inte förbjuder förekomsten av AAS i ätliga kaseinater.
Förbudet mot användningen av AAS
71. Enligt den nederländska regeringen upptas inte samtliga ämnen som kan förekomma i ett kaseinat som saluförs på den gemensamma marknaden som livsmedel i bilaga 2 till direktiv 83/417. I bilagan fastställs endast de villkor som de ämnen som kännetecknar ett kaseinat skall uppfylla.
72. Eftersom AAS inte fyller någon funktion i framställningen av kaseinater, kan den inte klassificeras som ett processhjälpmedel. I fråga om kaseinater bör ämnet klassificeras som en tillsats.
73. På etiketten som det företag som, så att säga, erhöll stöd på felaktiga grunder har använt anges visserligen "edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate", men syftet med det var enbart att upplysa köparen om att AAS kan användas som processhjälpmedel.
74. Förekomsten av AAS i kaseinatet, vilket ger det en teknisk egenskap, har nämligen visat sig vara användbar vid framställning av vissa livsmedel. Det är inte lika verkningsfullt att tillsätta AAS senare, efter det att tillverkningsprocessen är avslutad. Produkten blir nämligen inte tillräckligt homogen.
75. Den nederländska regeringen har slutligen hävdat att kaseinater som innehåller AAS fick användas som tillsats i livsmedel under de aktuella räkenskapsåren med stöd av artikel 9 i rådets direktiv 74/329/EEG av den 18 juni 1974 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om emulgerings-, stabiliserings-, förtjocknings- och geleringsmedel för användning i livsmedel.
76. Kommissionen har gjort gällande en helt annan åsikt. Enligt kommissionen är uppräkningen av ämnen som kaseinater får innehålla i bilaga 2 till direktiv 83/417 uttömmande. Ett kaseinat som innehåller en substans som inte finns upptagen i denna förteckning, oavsett vilken funktion den har, uppfyller inte villkoren i direktivet. Kommissionen har erinrat om att den år 1989, på franska producenters begäran, hade för avsikt att tillåta användningen av aluminiumderivat, och i synnerhet aluminiumsulfat. Efter ett möte angående detta, i vilket en representant från det aktuella nederländska företaget för övrigt deltog, återkallade kommissionen emellertid sitt förslag på grund av det starka motstånd den mötte.
77. Kommissionen har anfört att den inte, i fråga om den märkning som använts i förevarande fall, kan avhjälpa att kaseinater som innehåller AAS inte får saluföras under beteckningen ätliga kaseinater. Den har påpekat att det inte nämns någonting om några eventuella tillsatser i de bestämmelser som behandlar detta.
78. Kommissionen har anfört tvivel beträffande det faktum att artikel 9 i direktiv 74/329 skulle omfatta användningen av AAS. Den har emellertid särskilt framhållit att de särskilda bestämmelser om sammansättning och märkning av kaseinater som fastställs i direktiv 83/417 har antagits till skydd för folkhälsan.
79. Målsättningen är att undvika att kaseinater som används i livsmedel kan komma att utgöra en risk för folkhälsan. Det är därför som de endast får innehålla substanser som är konstaterat oskadliga. Något sådant konstaterande har inte gjorts i fråga om AAS.
80. Kommissionen har slutligen ifrågasatt påståendet att AAS inte fyller någon funktion i framställningen av de kaseinater som det aktuella företaget tillverkar, eftersom det ändrar produktens surhetsgrad, vilket i sin tur påverkar dess slutliga egenskaper. Detta ifrågasättande följer av att förekomsten av AAS i de kaseinater som företaget i fråga tillverkar inte nödvändigtvis är önskvärd inom samtliga slutanvändningsområden.
81. Kommissionen har i alla fall gjort gällande att begreppet teknisk tillsats i bilaga 2 till direktiv 83/417 inte skall tolkas restriktivt.
82. Vid tidpunkten för utarbetandet av detta direktiv gjordes ingen klar skillnad mellan processhjälpmedel och tillsatser, vilket framgår av att det, bland de substanser som enligt bilaga 1 i samma direktiv är tillåtna som processhjälpmedel, finns substanser som uppenbarligen är tillsatser. Först genom rådets direktiv 89/107/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedelstillsatser som är godkända för användning i livsmedel gjordes en skillnad mellan tillsatser och processhjälpmedel. Med livsmedelstillsats avses i det direktivet "varje ämne som i sig självt normalt inte konsumeras som ett livsmedel och som normalt inte används som en typisk ingrediens i livsmedel, oavsett om det har något näringsvärde eller inte, och som när det tillsätts ett livsmedel för något teknologiskt ändamål vid framställning, förädling, beredning, behandling, förpackning, transport eller förvaring av sådant livsmedel resulterar eller på goda grunder kan antas resultera i att tillsatsen eller dess biprodukter direkt eller indirekt blir en beståndsdel i sådana livsmedel". Med processhjälpmedel avses "varje substans som inte i sig själv används vid beredningen av råvaror, livsmedel eller livsmedelsingredienser för att uppnå ett visst teknologiskt syfte under behandlingen eller beredningen och som kan resultera i att det i slutprodukten finns en inte avsiktlig men tekniskt oundviklig rest av detta ämne eller derivater av detta, under förutsättning att dessa rester inte innebär någon hälsorisk och inte har någon teknologisk effekt på den färdiga produkten".
83. Det är inte lätt att bedöma dessa motstående ståndpunkter. Den nederländska regeringens ståndpunkt, enligt vilken det saknas anledning att uppta AAS bland de tekniska tillsatser av livsmedelskvalitet som anges avsnitt II d i bilaga 2 till direktiv 83/417, då den, i avsaknad av förbud mot användningen av denna substans i den gemenskapsrättsliga lagstiftningen om tillsatser, måste anses vara tillåten i ätliga kaseinater i den mening som avses i direktiv 83/417, förefaller klart logisk.
84. Kommissionens ståndpunkt kan emellertid inte omedelbart avfärdas.
85. Om, å ena sidan, AAS bara är en tillsats, kan den nederländska regeringen ha rätt i sitt påstående att denna substans inte kan anses vara otillåten som tillsats i kaseinater enligt avsnitt II d i bilaga 2, i vilken endast användningen av processhjälpmedel regleras, under förutsättning att begreppet teknisk tillsats skall tolkas restriktivt. Om, å andra sidan, förteckningen i nämnda avsnitt II d omfattar såväl processhjälpmedel som substanser som skall kvalificeras som tillsatser, borde man, i likhet med kommissionen, anse att det förhållandet att AAS är en tillsats inte medför att den får förekomma i ätliga kaseinater.
86. Verkligheten är emellertid inte lika entydig. Den nederländska regeringen har, även om den anser att AAS skall ses som en tillsats i kaseinatet, själv bekräftat att AAS kan användas som processhjälpmedel vid tillverkningen av produkter som innehåller kaseinater. Kommissionen har å sin sida, under det muntliga sammanträdet, medgett att vissa av de substanser som upptas i förteckningen i avsnitt II d och som helt klart är tillsatser kan användas som processhjälpmedel i vissa senare tillverkningsprocesser. Detta strider i viss mån mot dess påstående att nämnda förteckning skall anses absolut uttömmande, eftersom den inte skiljer mellan tillåtna tillsatser och processhjälpmedel.
87. Inför en sådan osäkerhet står den jurist som inte är specialist på tillverkningsprocesser inom livsmedelsindustrin inför ett fruktansvärt dilemma.
88. Skall AAS, i avsaknad av förbud, anses vara tillåten genom att den används som tillsats i kaseinater? Eller skall den i stället, med hänsyn till den osäkerhet som råder kring denna substans, anses vara förbjuden av den orsaken att den inte finns upptagen i förteckningen över de processhjälpmedel, i vid mening, som är tillåtna?
89. För att finna ett svar på denna fråga är det nödvändigt att undersöka de villkor som fastställs i direktivet i fråga om märkning. På den punkten kan det konstateras att ifall tillsatserna var tillåtna enligt direktiv 83/417, trots att de inte fanns upptagna i förteckningen i bilaga 2 avseende tekniska tillsatser, hade det säkerligen i någon av de bestämmelser i direktivet som rör märkning ha uppställts krav på att förekomsten av dessa tillsatser skulle anges.
90. Som kommissionen har framhållit uppställs det i artikel 4 inte något sådant villkor för produkter för vilka beteckningen ätliga kaseinater får användas.
91. I artikel 4 anges emellertid att bestämmelser om märkning fastställts "[u]tan att det påverkar tillämpningen av direktiv 79/112/EEG eller gemenskapens kommande bestämmelser om märkning av livsmedel, som inte är avsedda för konsumenter".
92. Det förhållandet att krav på att förse kaseinatet med uppgifter om vilka tillsatser som har tillförts varan inte angivits i direktivet medför rimligen att alla substanser som inte finns upptagna i bilaga 2 är otillåtna.
93. Denna uppfattning bekräftas dessutom av de diskussioner som år 1989 fördes kring möjligheterna att foga aluminiumsulfat till förteckningen över substanser vars användning var tillåten vid framställningen av kaseinater (se punkt 76 ovan). Av en handling som kommissionen har inkommit med framgår att, med undantag av de franska företagen inom den aktuella sektorn, såväl de övriga medlemsstaternas företag som medlemsstaterna själva har motsatt sig detta förslag. Det framgår av deras ställningstaganden att den allmänna uppfattningen var att användningen av denna substans inte var tillåten enligt bilaga 2 till direktiv 83/417, i dess aktuella lydelse, som inte har ändrats sedan direktivet antogs.
94. Jag anser således att sökandens andrahandsargumentation är felaktig, vilket betyder att beteckningen ätliga kaseinater, i den mening som avses i direktiv 83/417, inte får användas på kaseinater som innehåller AAS.
95. Som ovan anförts anser jag emellertid att sökandens förstahandsargumentation är övertygande och att förekomsten av AAS i ett kaseinat som, efter det att tillverkaren har sålt det, används i livsmedel inte innebär att det var fel att bevilja stöd för framställningen av nämnda kaseinat i den mening som avses i förordning nr 2921/90.
Beviljandet av stöd för framställningen av EMST
96. Därmed har jag kommit fram till den andra korrigeringen som kommissionen gjorde och som avser de belopp som EUGFJ hade beviljat Konungariket Nederländerna för framställningen av en produkt kallad EMST. Enligt den nederländska regeringens egen utsago framställs denna produkt av spill från halvfärdiga produkter vid tillverkningen av kaseinater. Spillet samlas upp och när det har uppnått en viss kvantitet slutomvandlas det till kaseinat varefter det placeras i säckar. Uppsamlingen pågår i flera dagar, eller till och med upp till en vecka.
97. Kommissionen grundar sitt beslut att inte stödja produkten på att EMST inte uppfyller villkoren i artikel 1 i förordning nr 2921/90, närmare bestämt de villkor som föreskrivs i första och tredje punkterna i nämnda artikel. Dessa punkter har följande lydelse:
"1. Stöd skall beviljas producenter av kasein och kaseinater endast om dessa produkter
har producerats av skummjölk med ursprung inom gemenskapen eller av råkasein som utvunnits ur mjölk med ursprung inom gemenskapen,
uppfyller de krav avseende sammansättningen som anges i bilaga 1, 2 eller 3,
är förpackade enligt föreskrifterna i artikel 3.
...
3. Vid tillämpningen av denna förordning skall ett produktionsparti bestå av produkter som har samma kvalitet och är framställda samma dag. Om det aktuella företagets totala produktion av kasein och kaseinater under det föregående kalenderåret inte översteg 1 000 ton får emellertid ett produktionsparti bestå av produkter som är framställda under samma kalendervecka."
98. EMST är nämligen en produkt som framställs ur kaseinater, en produkt för vilken ett produktionsparti inte framställs samma dag. Den nederländska regeringen motsätter sig denna bedömning genom att för det första göra gällande att EMST tillverkas av spill från halvfärdiga produkter som per definition ännu inte är kaseinater när spillet samlas upp. Uppsamlingen sker nämligen innan torkningsprocessen är avslutad. Dessutom anser den nederländska regeringen att begreppet "framställda" enligt ordalydelsen av artikel 1.3 i förordningen syftar på "bearbeta", och att EMST inte utgör något som helst problem när det gäller de villkor som uppställs i denna bestämmelse, eftersom produktionspartier bestående av EMST endast innehåller kaseinater vars tillverkningsprocess, som avslutas med att kaseinatet placeras i säckar, avslutas samma dag. Den nederländska regeringen har även hänvisat till dess skriftväxling med kommissionen, av vilken det framgår att den senare, som i vederbörlig ordning hade informerats om hur EMST framställdes, inte hade någonting att invända i fråga om produktens rätt till stöd enligt förordningen.
99. Kommissionen har bemött denna argumentation genom att först och främst göra gällande att det är fel att påstå att det spill som samlas upp endast utgör en halvfärdig produkt som, på grund av att torkningsprocessen ännu inte är avslutad, inte är ett kaseinat. Produkten i fråga är ändå ett kaseinat som under den avslutande fasen i tillverkningsprocessen har förlorats och därefter återinförts i tillverkningsprocessen, inte enbart för att torkas till önskvärd torrhetsgrad, eftersom det som har samlats upp innehåller orenheter som medför krav på en adekvat bearbetning. Kommissionen har även, utifrån denna analys av tillverkningsprocessen vid framställningen av EMST, ifrågasatt påståendet att ett produktionsparti EMST framställs under en och samma dag. Enligt kommissionen består ett sådant produktionsparti av produkter tillverkade vid olika tidpunkter, som samlats upp för att omvandlas till en produkt som, med avseende på dess kvalitet, är stödberättigad. Detta är förbjudet enligt artikel 1.3 i förordning nr 2921/90.
100. Ett sådant tillvägagångssätt kan inte accepteras, eftersom det ger möjlighet till spekulation. Produktionspartierna skulle nämligen kunna bearbetas när stödbeloppet är som högst. Vad avser det faktum att kommissionen inte hade någonting att invända när den nederländska regeringen ville veta hur villkoren för stöd i förordningen skulle tolkas, har kommissionen motsatt sig att dess ärligt avgivna svar på oklara frågor skall kunna tolkas som ett uttryck för någon sorts godkännande av den metod som används vid framställningen av EMST.
101. Kommissionen har i sin svarsinlaga även erinrat om att förekomsten av spill, och således förluster, under tillverkningsprocessen har beaktats vid beräkningen av stödet. Kommissionen har i sin duplik, som svar på den nederländska regeringens ifrågasättande av detta argument, preciserat att den förlust som beaktas uppgår till 5 procent, vilket är mycket generöst. Förlusterna i moderna anläggningar, som dem som det aktuella nederländska företaget har, uppgår till mindre än 2 procent.
102. Kommissionens argumentation är på det hela taget övertygande, utan att man för den skull behöver fastställa den exakta betydelsen av ordet framställd eller vilken vikt som skall fästas vid den brevväxling angående EMST som den nederländska regeringen har åberopat.
103. Det finns åtminstone två omständigheter som övertygar mig. För det första kan jag inte hålla med sökanden om att det återanvända spillet vid tillverkningen av EMST inte är ett kaseinat, eftersom det i så fall bara vore en lek med orden. Spillet i fråga är visserligen inte ett kaseinat med egenskaper som berättigar till stöd. Men i den mån artikel 1.1 förbjuder framställning av stödberättigade kaseinater åsyftas naturligtvis inte sådana kaseinater som redan har alla de egenskaper som krävs för att stöd skall beviljas. Det är nämligen svårt att se intresset av ett tillvägagångssätt som går ut på att omarbeta ett kaseinat som redan är stödberättigat. Det som är otillåtet enligt artikeln är att en produkt som, i sig, kan klassificeras som ett kaseinat, oavsett om det uppfyller villkoren för stöd, används för att framställa ett kaseinat för vilket stöd söks. Detta är emellertid precis vad som sker vid framställning av EMST. Det återanvända spillet är ett kaseinat redan när det samlas upp även om det, med hänsyn till att det inte har torkats tillräckligt, ännu inte uppfyller de kvalitetskrav som uppställs i förordningen.
104. I och med att det i beräkningsmetoden för stöd har beaktats förluster som på goda grunder ansetts oundvikliga i tillverkningsprocessen, förefaller det för det andra oacceptabelt att ett företag inte nöjer sig med att begränsa sina förluster så långt det går, vilket det självklart har rätt till, utan dessutom, vilket är någonting helt annat, samlar upp spillprodukten och återför den i tillverkningsprocessen så att förlusten helt elimineras. Denna metod, vars syfte är att maximera vinsten, är något mer en enkel effektivisering av tillverkningsprocessen. Den strider mot bestämmelserna i förordningen.
105. Min slutsats blir således att kommissionens beslut att inte finansiera utgifter som redovisats med avseende på stöd för framställningen av EMST var riktigt.
106. Eftersom bedömningen av lagligheten av kommissionens beslut, det vill säga dess överensstämmelse med de bestämmelser som reglerar beviljandet av stöd för framställningen av kaseinater, således är avslutad, övergår jag till den kritik som den nederländska regeringen har framfört när det gäller de omständigheter under vilka detta beslut antogs.
107. Denna kritik har framställts inom ramen för den andra, den tredje och den fjärde grunden.
Den andra, den tredje och den fjärde grunden
Åsidosättande av förordning nr 729/70 och vissa allmänna principer
108. Inom ramen för den andra grunden har den nederländska regeringen gjort gällande att såväl artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 i dess ändrade lydelse genom rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 om ändring av förordning nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, som principen om lojalt samarbete, konsultationsprincipen och överenskommelsen om preventiva åtgärder har åsidosatts.
109. Det skall inledningsvis, såsom den nederländska regeringen gjort, konstateras att enligt artikel 2.1 andra stycket i förordning nr 1287/95 skall de ändringar som denna förordning inför i förordning nr 729/70 tillämpas först under det budgetår som inleds den 16 oktober 1995 och kan således inte tillämpas på förfarandet genom vilket de räkenskaper som det omtvistade beslutet rör avslutas. Granskningen av villkoren för antagandet av det omtvistade beslutet begränsas till de tre principer som den nederländska regeringen har åberopat och som den anser att förordning nr 1287/95 enbart har preciserat.
110. Det kan omedelbart noteras att dessa principer, vilka inte har ifrågasatts av kommissionen, bara ger kommissionen och medlemsstaterna en vägledning i hur de skall agera under det förfarande genom vilket räkenskaper avslutas och att det krävs en noggrann undersökning av omständigheterna i det aktuella fallet för att det skall kunna fastställas om de har åsidosatts.
111. När det gäller principen om lojalt samarbete och konsultationsprincipen har den nederländska regeringen i huvudsak kritiserat kommissionen för att den inte ändrade sin inställning efter det att förlikningsorganets rapport hade lagts fram. De synpunkter som framfördes i denna rapport var mycket kritiska mot kommissionen. I rapporten angavs nämligen att kommissionen inte har kunnat styrka att medlemsstaterna kände till dess tolkning av förordning nr 2921/90, och att kommissionens ståndpunkt i fråga om EMST var svårbegriplig.
112. Den nederländska regeringen har gjort gällande att kommissionen inte har beaktat rapporten och inte heller de argument som den nederländska regeringen framförde under den tidigare skriftväxlingen.
113. Kommissionen har i sin duplik uttryckt förvåning och irritation över detta påstående, vilket jag har full förståelse för. Jag kan inte annat än instämma med kommissionen om att den inte på något sätt var skyldig att beakta förlikningsorganets synpunkter. Att underkasta sig ett förlikningsförfarande, det vill säga delta i en förlikningsförhandling vars syfte är att föra de olika ståndpunkterna närmare varandra och att i godo komma fram till en lösning som både medlemsstaten och kommissionen kan ansluta sig till är en sak, och att ge upp sin egen beslutanderätt är en annan. Därför går det inte att utifrån det förhållandet att kommissionen har vidhållit sin ursprungliga ståndpunkt sluta sig till att kommissionen har varit likgiltig under förlikningsförfarandet.
114. Den nederländska regeringens påståenden vederläggs för övrigt i skriftväxlingen. Kommissionen har helt enkelt beaktat såväl den nederländska regeringens argument som förlikningsorganets rapport utan att låta sig övertygas om att det fanns anledning att ändra ståndpunkt.
115. Beträffande de preventiva åtgärderna har sökanden gjort gällande att kommissionen aldrig vidtog några sådana, i den meningen att den vare sig före eller ens under de aktuella räkenskapsåren uttryckligen tillkännagav sin tolkning av förordning nr 2921/90, vilken ligger till grund för dess beslut att inte finansiera vissa utgifter i det omtvistade beslutet.
116. Kommissionen har invänt att det aktuella fallet inte grundades på nämnda tolkning och att det i vilket fall som helst är fel att påstå att kommissionen grundade sitt beslut på en tolkning av förordningen som den nederländska regeringen inte kände till.
117. När det gäller AAS har det, enligt kommissionen, sedan det ovannämnda mötet år 1989, i vilket en representant för det berörda företaget deltog, stått klart att kommissionen anser att direktiv 83/417 förbjuder förekomsten av AAS i ätliga kaseinater. I fråga om EMST hade det redan i en skrivelse till den nederländska regeringen år 1992 angående upptäckter som gjorts inom ramen för ett kontrollbesök konstaterats att omarbetningen av spill från kaseinater som samlas upp under flera dagar strider mot artikel 1 i förordning nr 2921/90.
118. Kommissionens invändning avseende AAS är inte helt övertygande, eftersom den inte ger något svar på frågan huruvida den nederländska regeringen hade kunnat sakna kännedom om att produkter avsedda att användas som livsmedel och som är stödberättigade enligt förordning nr 2921/90 även måste uppfylla villkoren i direktiv 83/417. I fråga om ESMT är den fullkomligt övertygande.
119. Den oegentlighet som bestraffas genom det omtvistade beslutet är just den som kommissionen år 1992 påtalade utan att bestraffa. Det företag som då var föremål för bedömning, vilket inte var DMV Campina, producerade nämligen mindre än 1 000 ton per år och omfattades därför av undantagsbestämmelsen i artikel 1.3 i förordning nr 2921/90.
120. För det andra framgår det inte av den skriftväxling som sökanden redogjort för i bilagorna 11, 12 och 13 i sin ansökan att kommissionen reservationslöst skulle ha godkänt tillverkningsprocessen för EMST.
121. De nederländska myndigheterna har visserligen ställt frågor till kommissionen om möjligheten att omarbeta defekta produkter, i den mån de ännu inte förvägrats bidrag. De nederländska myndigheterna har dock inte uttryckligen frågat kommissionen huruvida det är tillåtet att tillvarata det spill som oundvikligen bildas under tillverkningsprocessen för att återinföra det i nämnda process, och därför borde de inte tolka kommissionens svar som ett godkännande av denna metod. Det skall dessutom erinras om att kommissionen alltid har framhållit vikten av att uppfylla de krav som uppställs i förordningen till fullo, i synnerhet när det gäller sammansättningen av de produktionspartier för vilka stöd söks.
Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
122. Beträffande grunden om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen skall jag, med beaktande av det ovan anförda, kort redogöra för problematiken kring AAS och sambandet mellan förordningen och direktivet, genom att helt enkelt erinra om att kommissionens tolkning inte var den mest uppenbara den är till och med felaktig enligt min mening och att de två ändringsförslagen som kommissionen successivt lade fram och sedan drog tillbaka, vilka gick stick i stäv med förordning nr 2921/90, inte på något sätt har bringat någon klarhet i situationen.
123. När det gäller EMST anser jag, i motsats till den nederländska regeringen, att kommissionens ståndpunkt alltid har varit densamma, och kommissionen har inte åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. Det framgår av det ovan anförda att förordning nr 2921/90 är tydlig, och kommissionen har inte, mot bakgrund av de frågor som den har besvarat, i någon av sina skrivelser till den nederländska regeringen gjort några utfästelser om att den här typen av produkter skulle ha rätt till stöd.
124. Kommissionen har i synnerhet aldrig gjort någon annan bedömning av de oegentligheter som konstaterades år 1992. Det bör dock hållas i minnet att anledningen till att detta konstaterande inte ledde till ett avslagsbeslut, såsom framgår av dupliken, enbart var den låga produktionsvolymen i det företag som då var föremål för granskning och att företaget därför kunde utnyttja undantagsregeln.
Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
125. När det gäller grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten skall jag inledningsvis erinra om domen av den 22 april 1999, där domstolens fasta rättspraxis bekräftas. I domen fastställs följande:
"82. När det gäller det särskilda sammanhang i vilket utarbetandet av beslut avseende avslutande av räkenskaper äger rum måste motiveringen till ett beslut anses vara tillräcklig, då den stat till vilken det är riktat har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansett att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet (se bland annat dom av den 1 oktober 1998 i mål C-27/94, Nederländerna mot kommissionen, REG 1998, s. I-5581, punkt 36).
83. Förutom de förklaringar som ges i den sammanfattande rapporten har den nederländska regeringen varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats. Den nederländska regeringen var alltså medveten om varför kommissionen ansåg att det omtvistade beloppet inte skulle påföras EUGFJ. Den nederländska regeringen har ju själv anfört att den hade en omfattande brevväxling med kommissionen under åren 19891993."
126. Det omtvistade beslutet motsvarar kraven i artikel 190 i fördraget, i synnerhet såsom de har tolkats i denna dom. De nederländska myndigheterna har nämligen varit nära knutna till den process i vilken det omtvistade beslutet har utarbetats. Motiven till beslutet har angetts både i de skrivelser som kommissionen har skickat till dem och i den sammanfattande rapporten och de har förelagts den nederländska regeringen inom ramen för förlikningsförfarandet. På samma sätt har kommissionen förklarat de uppgifter på vilka den har beräknat sin korrigering, det vill säga de uppgifter som den nederländska regeringen och företaget DMW Campina hade lämnat avseende räkenskapsåren 19931995 och, i avsaknad av uppgift, en uppskattning av EMST-produktionen för räkenskapsåret 1992.
127. Dessa motiv har visserligen inte övertygat den nederländska regeringen, och inte heller mig, vad gäller kaseinater som innehåller AAS. Detta har dock inte något samband med frånvaron av motivering. Motiveringen är i förevarande fall ovedersäglig, när beslutet sätts in i det sammanhang i vilket det antogs. Denna sista grund kan således inte godtas.
128. Vid en sammanfattning av samtliga överväganden ovan beträffande de grunder som den nederländska regeringen har åberopat kan det konstateras att en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet endast är motiverad i den del kommissionen har vägrat finansiering av ett belopp på 32 746 529 NLG avseende utgifter motsvarande det stöd som har beviljats för framställningen av kaseinater som innehåller AAS.
129. Eftersom båda parter delvis har tappat målet skall Konungariket Nederländerna och kommissionen bära sina egna rättegångskostnader, och Republiken Frankrike skall, i egenskap av intervenerande part, under alla omständigheter bära sina egna rättegångskostnader.
Förslag till avgörande
130. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:
1) Kommissionens beslut av den 3 februari 1999, delgivet den 12 februari 1999, om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995 ogiltigförklaras i den del kommissionen har beslutat att inte finansiera de utgifter, uppkomna i samband med framställningen av kaseinater som innehåller AAS, på 32 746 529 NLG som Konungariket Nederländerna har redovisat med avseende på stöd för framställningen av kaseiner och kaseinater av skummjölk.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Nederländerna, kommissionen och Republiken Frankrike skall bära sina egna rättegångskostnader.