62023CC0448
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DEANA SPIELMANNA,
predstavljeni 11. marca 2025 (
1
)
Zadeva C-448/23
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
„Neizpolnitev obveznosti države – Obveznosti držav članic – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče – Postopek imenovanja sodnikov poljskega ustavnega sodišča – Načela avtonomije, primarnosti, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije – Načelo zavezujočega učinka sodb Sodišča Evropske unije – Sodbi poljskega ustavnega sodišča“
I. Uvod
1.
Primarnost je „bistvena zahteva“ prava Unije, kot se je znano izrazil Pierre Pescatore. (
2
) V obdobju po tej ugotovitvi je občasno prihajalo do trenj med pravom Unije in notranjimi pravnimi redi glede uporabe načela primarnosti. Te napetosti so se pokazale predvsem v poskusih nacionalnih ustavnih sodnikov, da bi na novo opredelili načelo primarnosti, kadar so menili, da njegova razlaga, ki jo je podalo Sodišče, pomeni odpoved delom nacionalne suverenosti. (
3
)
2.
V primeru izpodbijanja primarnosti v imenu zaščite nacionalne ustavne identitete v tako očitnem obsegu, kot se pojavlja v obravnavani zadevi, se zdi ugotovitev Pierra Pescatoreja bolj aktualna kot kdaj koli prej.
3.
Postopek za ugotavljanje kršitev, ki ga je Evropska komisija v obravnavani zadevi začela proti Republiki Poljski na podlagi člena 258 PDEU zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, namreč temelji na treh očitkih: prvič, sodbi Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče, Poljska) z dne 14. julija in 7. oktobra 2021 naj bi pripeljali do tega, da ta država članica ne zagotavlja učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, drugič, navedeni sodbi naj bi povzročili resno kršitev načel primarnosti, avtonomije, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije ter kršitev načela zavezujočega učinka sodb Sodišča in tretjič, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) naj ne bi izpolnjevalo zahtev po neodvisnosti, nepristranskosti in predhodni ustanovitvi z zakonom, kot so določene v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU.
4.
Neizpolnitve obveznosti, ki se očitajo Republiki Poljski, naj bi tako pomenile neposreden in frontalen napad na načelo primarnosti prava Unije s strani Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v imenu Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (ustava Republike Poljske, v nadaljevanju: Ustava) ali celo ustavne identitete te države članice. Ta zadeva nas vrača v središče razprav o naravi Pogodb Unije in avtonomiji njenega pravnega reda. Postavlja vprašanja o zapleteni interakciji med načelom primarnosti prava Unije in nacionalno identiteto držav članic, kot je določena v členu 4(2) PEU.
5.
Na tem mestu je treba omeniti še drug vidik obravnavne zadeve, in sicer da je Komisija prvič vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, ki ni usmerjena le proti stališču, ki ga je sprejelo nacionalno ustavno sodišče, ampak tudi proti sodni praksi, ki izpodbija avtoriteto Sodišča s sklicevanjem na domnevno nezdružljivost z nacionalno ustavo.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6.
Člen 4(2) PEU določa:
„Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.“
7.
Člen 19(1) PEU določa:
„Sodišče Evropske unije sestavljajo Sodišče, Splošno sodišče in specializirana sodišča. Zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb.
Države članice vzpostavijo pravna sredstva potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.“
8.
Člen 279 PDEU določa:
„Sodišče Evropske unije lahko v vseh pri njem vloženih zadevah sprejme potrebne začasne odredbe.“
B. Poljsko pravo
9.
Člen 2 Ustave določa:
„Republika Poljska je demokratična pravna država, ki temelji na vladavini prava in v kateri veljajo načela socialne pravičnosti.“
10.
Člen 4(1) Ustave določa, da „ima [v]rhovno oblast v Republiki Poljski ljudstvo.“
11.
Člen 7 Ustave določa, da „[j]avni organi delujejo na podlagi in v mejah prava.“
12.
V skladu s členom 8(1) Ustave je „Ustava […] najvišji pravni akt Republike Poljske.“
13.
Člen 90(1) ustave določa, da „Republika Poljska lahko na podlagi pogodbe prenese pristojnosti javnih organov v določenih zadevah na mednarodno organizacijo ali mednarodno telo.“
14.
Člen 91 Ustave določa:
„1.   Ratificirana mednarodna pogodba je po objavi v Uradnem listu Republike Poljske sestavni del nacionalnega pravnega reda in se uporablja neposredno, razen če je njena uporaba odvisna od razglasitve zakona.
2.   Mednarodna pogodba, ratificirana na podlagi odobritvenega zakona, ima večjo pravno veljavo kot zakon, če zakon ni skladen z mednarodno pogodbo. […]“
15.
V skladu s členom 188 Ustave „Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] odloča o:
1.
skladnosti zakonov in mednarodnih pogodb z ustavo,
2.
skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, za ratifikacijo katerih je bila potrebna predhodna zakonska odobritev,
3.
skladnosti zakonov, ki jih izdajajo osrednji državni organi, z ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in zakoni;
4.
skladnosti ciljev ali delovanja političnih strank z ustavo,
5.
ustavni pritožbi iz člena 79(1).“
16.
Člen 190 ustave določa:
„1.   Sodbe Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] so zavezujoče erga omnes in dokončne.
2.   Sodbe Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] v zadevah iz člena 188 se takoj objavijo v uradnem organu, v katerem je bil pravni akt objavljen. Če akt ni objavljen, se sodba objavi v Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski“ [uradni list Republike Poljske].
3.   Sodba Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] začne veljati na dan objave […].
5.   Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] odloča z večino glasov.“
17.
Člen 193 ustave določa, da „[v]sako sodišče lahko na Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] naslovi pravno vprašanje o skladnosti pravnega akta z ustavo, ratificiranimi pogodbami ali zakonom, če je od odgovora na to vprašanje odvisna rešitev zadeve, ki jo obravnava“.
18.
Člen 194(1) ustave določa, da „Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] sestavlja petnajst sodnikov, ki jih sejm [spodnji dom parlamenta] zbere posamično za obdobje devetih let izmed oseb z odličnim pravnim znanjem. Njihova ponovna izvolitev na sodišče ni dovoljena.“ Poleg tega člen 194(2) Ustave določa, da „[p]redsednika in podpredsednika Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče] imenuje predsednik Republike Poljske izmed kandidatov, ki jih predlaga generalna skupščina sodnikov Trybunał Konstytucyjny [ustavno sodišče].“
III. Dejansko stanje v sporu in predhodni postopek
19.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je 14. julija in 7. oktobra 2021 izdalo sodbi, ki se nanašata na nezdružljivost sodne prakse Sodišča, zlasti v zvezi z obveznostjo zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, z Ustavo (v nadaljevanju: sporni sodbi).
20.
Natančneje, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je 14. julija 2021 v sestavi petih sodnikov izdalo sodbo v zadevi P 7/20 (
4
). To sodišče je v tej sodbi preučilo pravno vprašanje, ki ga je predložil disciplinski senat Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) v zvezi z združljivostjo začasne odredbe, ki je bila Republiki Poljski naložena s sklepom z dne 8. aprila 2020, Komisija/Poljska (
5
), in s katero je bila prekinjena uporaba zakonskih določb, ki disciplinskemu senatu podeljujejo pristojnost v disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki, z ustavo.
21.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je zlasti priznalo, da lahko začasno odredbo, ki jo je Sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU sprejelo na podlagi člena 279 PDEU, neposredno uporabijo organi države članice, zlasti sodišča, vendar le, če za to odredbo velja načelo prenosa pristojnosti in če spoštuje ustavno identiteto države članice ter načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.
22.
To sodišče pa je menilo, da začasna odredba, določena v sklepu Komisija/Poljska, ki se nanaša na organizacijo in delovanje poljskih sodišč ter na postopek pred njimi, kršijo načelo prenosa pristojnosti, določeno v členu 4(1) PEU, in poljsko ustavno identiteto, zagotovljeno s členom 4(2) PEU, ter ni združljiva z ustavnim načelom demokratične prave države, določenim v členu 2 Ustave. Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je tako ob tem, da je potrdilo primarnost Ustave kot najvišjega vira prava na Poljskem, ugotovilo, da kadar je Sodišče tej državi članici naložilo obveznosti ultra vires s sprejetjem začasne odredbe v zvezi z organizacijo in pristojnostjo poljskih sodišč ter postopkom pred temi sodišči, je bil člen 4(3), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 279 PDEU v nasprotju s členom 2 in členom 7, členom 8(1) in členom 90(1) v povezavi s členom 4(1) Ustave.
23.
Poleg tega, kar zadeva učinke sodbe z dne 14. julija 2021, po mnenju Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) za „pravila, ki jih je oblikovalo […] Sodišče“ in so bila sprejeta ultra vires ter v nasprotju z Ustavo, ne bi smeli veljati načeli primarnosti in neposrednega učinka prava Unije, medtem ko je navedena sodba učinkovala ex tunc in je bila naslovljena na vse naslovnike, ki so na ozemlju Republike Poljske uporabljali pravo Unije.
24.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je 7. oktobra 2021 na občni seji izdalo sodbo v zadevi K 3/21 (
6
), katere obrazložitev je bila objavljena 16. novembra 2022 in katere izrek se glasi:
„1.
Člen 1, prvi in drugi odstavek, v povezavi s členom 4(3) [PEU] v delu, v katerem Evropska unija, ki so jo ustanovile enakopravne in suverene države, oblikuje ‚vse tesnejš[o] zvez[o] med narodi Evrope‘, katere povezovanje na podlagi prava Evropske unije in njegove razlage Sodišča Evropske unije označuje ‚novo stopnjo‘, v kateri:
(a)
organi Evropske unije delujejo zunaj meja pristojnosti, ki jim jih je Republika Poljska podelila s Pogodbama,
(b)
ustava ni najvišji pravni akt Republike Poljske, ki ima prednost pri veljavnosti in uporabi,
(c)
Republika Poljska ne more delovati kot suverena in demokratična država,
je v nasprotju s členom 2, členom 8 in členom 90(1) [Ustave].
2.
Člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU] v delu, v katerem za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, nacionalnim sodiščem (splošnim sodiščem, upravnim sodiščem, vojaškim sodiščem in vrhovnemu sodišču) podeljuje pristojnosti za:
(a)
izključitev določb Ustave pri odločanju je v nasprotju [s členom 2, členom 7], členom 8(1), členom 90(1) [in] členom 178(1) Ustave;
(b)
utemeljitev svojih odločb na določbah, ki niso več veljavne, ker jih je spodnji dom razveljavil in/ali je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) razsodilo, da so v nasprotju z Ustavo,
je v nasprotju s členom [2, členom 7], členom 8(1), členom 90(1), členom 178(1) [in] členom 190(1) Ustave.
3.
Člen 19(1), [...] in člen 2 [PEU] v delu, v katerem za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, in neodvisnosti sodnikov nacionalnim sodiščem (splošnim sodiščem, upravnim sodiščem, vojaškim sodiščem in vrhovnemu sodišču) podeljujeta pristojnosti za:
(a)
nadzor zakonitosti postopka imenovanja sodnikov, vključno z zakonitostjo akta, s katerim predsednik Republike Poljske imenuje sodnika,
sta v nasprotju s členom 2, členom 8(1), členom 90(1) in členom 179 v povezavi s členom 144(3), točka 17, Ustave;
(b)
nadzor zakonitosti sklepa, s katerim Krajowa Rada Sądownictwa (nacionalni sodni svet, Poljska, v nadaljevanju: KRS) predsedniku republike predloži predlog za imenovanje sodnika,
sta v nasprotju s členom 2, členom 8(1), členom 90(1) in členom 186(1) Ustave;
(c)
odločitev, da je postopek imenovanja sodnika pomanjkljiv, in posledično za zavrnitev priznanje statusa sodnika osebi, ki je bila imenovana za sodniško funkcijo v skladu s členom 179 Ustave,
sta v nasprotju s členom 2, členom 8(1), členom 90(1) in členom 179 v povezavi s členom 144(3), točka 17, Ustave.“
25.
Komisija je 22. decembra 2021 na Republiko Poljsko naslovila uradni opomin v skladu s členom 258 PDEU. Tej državi članici je očitala, da ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in splošnih načel avtonomije, primarnosti, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije ter da ni upoštevala zavezujočega učinka sodb Sodišča.
26.
Poleg tega je Komisija menila, da Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ne izpolnjuje zahteve po neodvisnem in nepristranskem ter z zakonom predhodno ustanovljenem sodišču v smislu določb člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Natančneje, Komisija je na prvem mestu menila, da so bili decembra 2015 trije sodniki imenovani ob jasni in očitni kršitvi nacionalnih ustavnih določb o imenovanju sodnikov Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), pri čemer eden, in sicer sodnik M. M., še naprej opravlja svojo funkcijo. Na drugem mestu, Komisija je menila, da je bilo pri imenovanju sodnice J. P. decembra 2016 na mesto predsednice Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) storjenih več hudih nepravilnosti.
27.
Republika Poljska je z dopisom z dne 18. februarja 2022 odgovorila na ta uradni opomin in izpodbijala trditve Komisije.
28.
Komisija je 15. julija 2022 Republiki Poljski poslala obrazloženo mnenje, v katerem je trdila, da ta država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, in sicer splošnih načel avtonomije, primarnosti, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije ter zavezujočega učinka sodb Sodišča.
29.
Republika Poljska je 14. septembra 2022 odgovorila na to obrazloženo mnenje in zatrdila, da očitek o neizpolnitvi obveznosti ni utemeljen.
IV. Postopek pred Sodiščem
30.
Komisija je 15. februarja 2023 pri Sodišču vložila to tožbo. Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da glede na razlago Ustave, ki jo je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) podalo v spornih sodbah, Republika Poljska ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU;
–
ugotovi, da glede na razlago Ustave, ki jo je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) podalo v spornih sodbah, Republika Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi splošnih načel avtonomije, primarnosti, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije, ter ni upoštevala zavezujočega učinka sodb Sodišča;
–
ugotovi, da Republika Poljska zato, ker Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) zaradi nepravilnosti v postopkih imenovanja treh sodnikov tega sodišča v decembru 2015 in v postopku imenovanja njegove predsednice v decembru 2016 ne izpolnjuje zahtev glede neodvisnega in nepristranskega ter z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU;
–
Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.
31.
Republika Poljska je v odgovoru na tožbo, vloženem 6. oktobra 2023, Sodišču predlagala, naj tožbo Komisije v celoti zavrne kot neutemeljeno in ji naloži plačilo stroškov.
32.
Republika Poljska je v dupliki z dne 31. januarja 2024 umaknila stališča, ki jih je predložila v odgovoru na tožbo, in v celoti priznala očitke, ki jih je Komisija navedla v tožbi.
33.
S sklepoma predsednika Sodišča z dne 23. oktobra in 7. novembra 2023 je bila Kraljevini Belgiji in Kraljevini Nizozemski dovoljena intervencija v postopku v podporo predlogom Komisije.
V. Pravna presoja
A. Uvodne ugotovitve
34.
Kot je bilo navedeno v točki 4 zgoraj, je posebnost te zadeve v tem, da Komisija Republiki Poljski očita, da je kategorično zavrnila primarnost prava Unije in s tem omajala sam temelj evropskega povezovanja. Drugače povedano, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) naj bi v imenu ustavne identitete svojega pravnega reda zahtevalo možnost neposrednega preverjanja skladnosti sodb Sodišča z Ustavo, s čimer naj bi neposredno izpodbijalo načelo primarnosti prava Unije in samo avtoriteto Sodišča. Takšen pristop pa naj ne bi bil omejen na le nekaj obrobnih trenj med pravnim redom Unije in nacionalnim pravnim redom, ampak naj bi posegal v jedro načela primarnosti in s tem pod vprašaj postavljal hierarhijo predpisov v pravnem redu Unije.
35.
V obravnavani zadevi je jasno poudarjena interakcija med dvema načeloma, ki se z vidika nacionalnega sodišča lahko zdita nasprotni. Na eni strani je primarnost prava Unije, ki je „centripetalno“ načelo in temelj nadnacionalnega povezovanja. Na drugi strani je spoštovanje nacionalne identitete držav članic, ki je „centrifugalno“ načelo iz člena 4(2) PEU, ki se nanaša na to, „kar dela državo edinstveno in kar ji omogoča njeno prepoznavnost in razlikovanje od drugih“ (
7
).
36.
Poleg tega je obravnavana zadeva del širše pravne dinamike, saj se je več ustavnih ali vrhovnih sodišč držav članic že zateklo k teoriji ultra vires ali se sklicevalo na ustavno identiteto svojih pravnih redov, da bi relativiziralo ali celo izpodbijalo primarnost prava Unije. (
8
) To bi bilo mogoče razumeti kot „vlečenje vrvi“ (
9
) med nacionalnimi ustavnimi varuhi in pravnim redom Unije.
37.
V zvezi s tem pojavom ne nameravam skrivati svoje zaskrbljenosti, saj ponazarja pravno Evropo, ki se sooča z napetostjo med potrebo po ohranitvi enotnosti in učinkovitosti prava Unije na eni strani ter željo po zaščiti posebnosti različnih ustavnih identitet na drugi strani. Ta napetost odraža globoke in zelo zaskrbljujoče spremembe, ki presegajo zgolj tehnični okvir uporabe prava Unije.
38.
V tem okviru se mi zdi bistveno, da pri preučitvi neizpolnitev obveznosti, ki se očitajo Republiki Poljski, poudarim, da občutljivo razmerje med pojmi nacionalne identitete, ustavne identitete in primarnosti prava Unije ne obstaja v pravni praznini, ampak je del pravnega reda Unije. Zato je treba pri vsakem vprašanju v zvezi z obsegom te razlage upoštevati besedilne in kontekstualne elemente, ki govorijo v prid branju člena 4(2) PEU ob upoštevanju normativnega okolja, v katerega je ta določba umeščena. To je nedvomno osrednji vidik obravnavane zadeve, ki bo podrobneje preučen v okviru analize drugega očitka. (
10
)
B. Preučitev utemeljenosti tožbe
39.
Opozoriti je treba, da Republika Poljska v celoti priznava neizpolnitev obveznosti iz bistvenih določb Pogodb, ki ji jo očita Komisija. Vendar želim spomniti, da če je mogoče šteti, da so dejstva, na katerih temeljijo neizpolnitve obveznosti, očitane v obravnavani tožbi, sprejeta, mora Sodišče ugotoviti, ali te kršitve obveznosti obstajajo ali ne, tudi če jih zadevna država ne izpodbija. (
11
)
1.
Prvi očitek
a)
Trditve strank
40.
Komisija ob podpori Kraljevine Belgije in Kraljevine Nizozemske Republiki Poljski očita, da ni izpolnila obveznosti, ki jo državam članicam nalaga člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, in sicer da zagotovi učinkovito pravno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
41.
Natančneje, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v sodbi z dne 7. oktobra 2021 graja razlago člena 19(1) PEU, ki jo je podalo Sodišče in za katero je ugotovilo, da ni združljiva z Ustavo. Zlasti izpodbija pristojnost nacionalnih sodišč, da preverijo zakonitost postopkov imenovanja sodnikov, presodijo sklepe KRS in razglasijo nekatera imenovanja za nepravilna, kar naj bi bilo po njegovem mnenju v nasprotju z zahtevo glede „z zakonom ustanovljenega sodišča“ v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki temelji zlasti na presoji zakonitosti postopka imenovanja sodnikov.
42.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je v sodbi z dne 14. julija 2021 menilo, da je bila začasna odredba, ki jo je Sodišče na podlagi člena 279 PDEU sprejelo s sklepom Komisija/Poljska, in sicer prekinitev uporabe nacionalnih določb, s katerimi je pristojnost za odločanje o disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki podeljena disciplinskemu senatu Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), sprejeta ultra vires, ker naj ne bi spoštovala niti ustavne identitete države članice niti načel subsidiarnosti in sorazmernosti.
43.
Komisija opozarja, da imajo v skladu s členom 190(1) Ustave sodbe Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) učinek erga omnes, kar povečuje njihov vpliv na vsa nacionalna sodišča.
44.
Kot sem že navedel (
12
), Republika Poljska ne izpodbija več očitane neizpolnitve obveznosti in se strinja s stališčem Komisije.
b)
Analiza
1) Upoštevna sodna praksa Sodišča
45.
Naj najprej spomnim, da je Sodišče v zvezi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU priznalo, ker ta določba vsem državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, zlasti v smislu člena 47 Listine, je treba zadnjenavedeno določbo ustrezno upoštevati pri razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. (
13
)
46.
Poleg tega člen 19 PEU konkretizira vrednoto pravne države, potrjeno v členu 2 PEU, ter nacionalnim sodiščem in Sodišču zaupa breme zagotovitve polne uporabe prava Unije v vseh državah članicah in pravno varstvo, ki ga imajo pravni subjekti na podlagi navedenega prava. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora vsaka država članica, da bi bilo to varstvo zagotovljeno, na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU zagotoviti, da organi, ki kot „sodišče“ v smislu, ki ga opredeljuje pravo Unije, odločajo o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago tega prava, in ki spadajo v njen sistem pravnih sredstev na področjih, ki jih ureja pravo Unije, izpolnjujejo zahteve po učinkovitem pravnem varstvu, med katerimi je zlasti zahteva po neodvisnosti. (
14
)
47.
Nazadnje, čeprav je organizacija sodstva v državah članicah v njihovi pristojnosti, morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije. (
15
)
2) Uporaba v obravnavani zadevi
48.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je v spornih sodbah podalo razlago ustave, ki bistveno odstopa od sodne prakse Sodišča, zlasti v zvezi z obsegom člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. To soočenje se kaže v treh vidikih.
49.
Na prvem mestu, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v sodbi z dne 7. oktobra 2021 zavrača razlago, ki jo je Sodišče podalo v sodbi z dne 2. marca 2021, A.B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo) (
16
). Sodišče je v tej sodbi med drugim in v bistvu priznalo, da je treba v primeru neobstoja nacionalnega sodišča, pristojnega za nadzor nad sklepi KRS, člen 19(1), drugi pododstavek, PEU razlagati tako, da mora Naczelny Sąd Administracyjny (vrhovno upravno sodišče, Poljska) opustiti uporabo nacionalne zakonodaje, ki mu v nasprotju s to določbo odvzema pristojnost, ki jo je doslej imelo za odločanje o teh sklepih. (
17
)
50.
Iz točke 2(b) izreka sodbe z dne 7. oktobra 2021 v povezavi z oddelki 6.2, 6.4, 6.5 in 8.3 obrazložitve sodbe pa je razvidno, da naj bi bila sodna pristojnost, ki temelji na členu 19(1), drugi pododstavek, PEU – kot jo razlaga Sodišče – v nasprotju s členom 2, členom 7, členom 8(1), členom 90(1), členom 178(1) in členom 190(1) Ustave. Prav tako je v točki 3(b) izreka te sodbe izključena pristojnost nacionalnih sodišč, čeprav ta pristojnost izhaja iz sodne prakse Sodišča, za presojo zakonitosti sklepov KRS, s katerimi se predlaga imenovanje kandidatov za sodniško funkcijo. Nazadnje, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v oddelkih 6.2, 6.4, 6.5 in 8.5 ponavlja, da zavrača priznanje učinkov, ki izhajajo iz razlage člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, podane v sodbi A.B. in drugi.
51.
Na drugem mestu, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) zavrača nadzor nad pravilnostjo postopkov imenovanja sodnikov, kot je bil vzpostavljen s sodno prakso Sodišča na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Natančneje, v točki 3(a) in (c) izreka sodbe z dne 7. oktobra 2021 ter v oddelkih 6.4 in 8.4 obrazložitve je ugotovilo, da je pristojnost, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki nacionalnim sodiščem daje pooblastila, da preverijo zakonitost imenovanj sodnikov, v nasprotju z Ustavo.
52.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) tako izpodbija razlago Sodišča iz sodbe z dne 6. oktobra 2021, W.Ż. (Senat za izredni nadzor in javne zadeve vrhovnega sodišča – Imenovanje). (
18
) V skladu s to razlago je preverjanje pravilnosti postopka imenovanja sodnika v senat za izredni nadzor Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) sestavni del zahteve po „neodvisnem, nepristranskem in z zakonom ustanovljenem sodišču“, kot jo nalaga pravo Unije. Nacionalna sodišča so zato na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU upravičena preučiti zakonitost postopka imenovanja sodnika, ki je izdal izpodbijano odločbo, in jo razglasiti za neobstoječo, če je taka posledica glede na postopkovni položaj nujna, da se zagotovi primarnost prava Unije. (
19
) Po mnenju Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) pa naj bi tako preverjanje de facto pomenilo izključitev zadevnih sodnikov, „katerih sposobnost izrekanja sodb je njihova temeljna pravica in dolžnost“. (
20
)
53.
Na tretjem mestu, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v sodbi z dne 14. julija 2021 izpodbija pristojnost Sodišča, zlasti glede sprejetja začasnih odredb na podlagi člena 279 PDEU. Meni, da je Sodišče ravnalo ultra vires, ko je na podlagi te določbe izdalo začasno odredbo za ohranitev neodvisnosti poljskih sodišč.
54.
Namen te začasne odredbe, kot je prekinitev pristojnosti disciplinskega senata Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) za odločanje v disciplinskih zadevah, je bil zagotoviti polni učinek člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je s tem, ko je izpodbijalo pristojnost Sodišča na podlagi člena 279 PDEU za izdajo začasne odredbe za ohranitev pravice do učinkovitega pravnega varstva pred neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem, kršilo pravico do učinkovitega pravnega varstva. To stališče navedenega sodišča, ki prepoveduje priznanje zavezujočega učinka začasnih odredb, ki jih izda Sodišče, tako pomeni očitno kršitev obveznosti, ki izhajajo iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, kot ga razlaga Sodišče.
55.
Iz vsega navedenega izhaja, da Republika Poljska, prvič, s tem, da je zavrnila obveznosti nacionalnega sodišča, da v primeru dokazane kršitve člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ne uporabi sprememb nacionalnega pravnega reda, ne glede na to, ali so zakonodajne ali ustavne, drugič, s tem, da je zavrnila sodni nadzor sklepov KRS v zvezi z imenovanjem sodnikov, kot ga je Sodišče določilo na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, in tretjič, s tem, da je izpodbijala pristojnost Sodišča za sprejetje začasne odredbe, ni izpolnila obveznosti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, da zagotovi učinkovito pravno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
56.
Sodišču zato predlagam, naj ugotovi, da je prvi očitek Komisije utemeljen.
2.
Drugi očitek
a)
Trditve strank
57.
Komisija trdi, da je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v spornih sodbah podalo razlago Ustave, ki je v nasprotju s temeljnimi načeli pravnega reda Evropske unije, in sicer načeli primarnosti, avtonomije, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije ter zavezujočega učinka sodb Sodišča. Natančneje, iz obrazložitve sodbe z dne 7. oktobra 2021 naj bi izhajalo, da je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) menilo, da je razlaga, ki jo je Sodišče podalo glede člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki pristojnim nacionalnim sodiščem omogoča, da izvajajo učinkovit sodni nadzor nad sklepi KRS in odločajo o sporih na podlagi določb, ki jih je zakonodajalec razveljavil ali razglasil za neustavne, ter opravljajo presojo pravilnosti imenovanja sodnika, da se strankam zagotovi pravica do učinkovitega pravnega varstva, ultra vires in da nezakonito posega v poljsko ustavno identiteto.
58.
V sodbi z dne 7. oktobra 2021 je v nasprotju z načelom zavezujočega učinka sodb Sodišča tudi ugotovljeno, da razlaga člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU, kot jo je določilo Sodišče, nima pravnega učinka v poljskem pravnem redu. Poleg tega Komisija zavrača sklicevanje Republike Poljske na „ustavno identiteto“ in opozarja, da Unija sicer spoštuje nacionalno identiteto držav članic, vendar ta ne more upravičiti posega v temeljne vrednote Unije, kot sta pravna država in neodvisnost sodstva.
59.
Komisija v zvezi s sodbo z dne 14. julija 2021 navaja, da naj bi ugotovitev Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), da začasna odredba, ki jo je Sodišče izdalo v sklepu Komisija/Poljska, in tudi vse prihodnje začasne odredbe, ki bi bile sprejete na podlagi člena 279 PDEU v zvezi s poljskim sodnim sistemom, niso ustavne, pomenila, da se tem ukrepom odvzame vsakršen zavezujoč pravni učinek na Poljskem, s čimer sta kršeni načeli primarnosti in učinkovitosti prava Unije ter načelo zavezujoče narave sodb Sodišča.
60.
Republika Poljska se strinja s Komisijo in dodaja, da se učinkovitost prava Unije ne more razlikovati med državami članicami in da uresničevanje ciljev Pogodb ni mogoče brez enotne uporabe prava Unije.
b)
Analiza
1) Upoštevna sodna praksa Sodišča
61.
V nadaljevanju želim opozoriti na načela, ki izhajajo iz sodne prakse v zvezi z načelom primarnosti prava Unije in pojmom „nacionalna identiteta“ v smislu člena 4(2) PEU.
62.
Od sodbe Internationale Handelsgesellschaft (
21
), v kateri je Sodišče potrdilo primarnost prava Unije (takrat pravo Skupnosti) nad nacionalnim pravom, vključno z nacionalnimi ustavnimi določbami, do novejših sodb, zlasti sodba Euro Box Promotion in drugi ter sodba RS (Učinek sodb ustavnega sodišča) (
22
), sodna praksa Sodišča nudi jasne odgovore na vprašanja, ki se postavljajo v obravnavani zadevi v zvezi z izpodbijanjem načela primarnosti prava Unije, kadar naj bi bilo to po mnenju nacionalnega ustavnega sodišča v nasprotju z ustavno identiteto države članice. Nezmožnost države članice, da bi dala prednost svoji nacionalni – ali celo ustavni – identiteti pred pravom Unije z neposrednim učinkom, namreč izhaja iz vseh splošnih načel, ki so neločljivo povezana s pravnim redom Unije in temeljijo na načelu primarnosti. Ta načela, ki izhajajo zlasti iz avtonomnosti prava Unije, med drugim vključujejo enakost držav članic (
23
), načelo lojalnosti in načelo lojalnega sodelovanja.
63.
Tako je Sodišče že v sodbi z dne 15. julija 1964, Costa/ENEL (6/64, EU:C:1964:66, str. 1159 in 1160). Costa priznalo, da iz načela primarnosti prava Skupnosti izhaja, da zoper pravo, izvirajoče iz avtonomnega vira, nastalo s Pogodbo, zaradi njegove izvirnosti ni mogoče sodno nasprotovati s kakršnimi koli notranjimi besedili, ne da bi izgubilo svojo naravo Unije in ne da bi bila ogrožena pravna podlaga Unije. Poleg tega je Sodišče v tej sodbi poudarilo, da izvršilna moč prava Skupnosti ne sme biti različna v različnih državah članicah v prid poznejšim nacionalnim zakonodajam, ne da bi take spremembe ogrozile uresničevanje ciljev Pogodbe EGS ali povzročile diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki je prepovedana s to pogodbo. (
24
)
64.
Sodišče je poudarilo, da ker ima izključno pristojnost, da poda dokončno razlago prava Unije, mora pri izvajanju te pristojnosti pojasniti obseg načela primarnosti prava Unije glede na ustrezne določbe tega prava, zato ta obseg ne more biti odvisen od razlage določb nacionalnega prava niti od razlage določb prava Unije, ki jo je podalo nacionalno sodišče in ki ne ustreza razlagi Sodišča. (
25
)
65.
V skladu s tem je Sodišče edino pristojno, da dokončno odloči o nasprotju med pravom Unije in ustavno identiteto države članice.
66.
Poleg tega je Sodišče izrecno odločilo, da na podlagi načela primarnosti sklicevanje države članice na določbe nacionalnega, čeprav so te ustavnopravne, ne sme posegati v enotnost in učinkovitost prava Unije. V skladu z ustaljeno sodno prakso so učinki načela primarnosti prava Unije zavezujoči za vse organe države članice, ne da bi med drugim nacionalne določbe, vključno z ustavnopravnimi, to lahko ovirale. (
26
) Poleg tega je Sodišče večkrat opozorilo, da je treba spoštovanje obveznosti, da se v celoti uporabi vsaka določba prava Unije z neposrednim učinkom, šteti za nujno za zagotavljanje polne uporabe prava Unije v vseh državah članicah, ki izključuje možnost dajanja prednosti enostranskemu ukrepu, kakšen koli že je, pred pravnim redom Unije. (
27
) Navedena obveznost spoštovanja načela primarnosti prava Unije je tudi izraz načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, ki določa, da se ne uporabi nobena nacionalna določba, tudi poznejša, ki je v nasprotju s predpisom prava Unije, ki ima neposredni učinek. (
28
)
67.
Sodišče je tudi odločilo, da niti namen niti učinek člena 4(2) PEU ni to, da bi ta določba ustavnemu sodišču države članice dovoljevala, da ne glede na obveznosti, ki so mu naložene in ki izhajajo zlasti iz člena 4(2) in (3) ter člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, predpisa prava Unije ne uporabi, z obrazložitvijo, da je ta predpis v nasprotju z nacionalno identiteto zadevne države članice, kot jo je opredelilo nacionalno ustavno sodišče. (
29
)
68.
Zlasti ni mogoče veljavno trditi, da zahteve, ki izhajajo iz spoštovanja vrednot in načel, kot so pravna država, učinkovito pravno varstvo in neodvisnost sodstva, potrjenih v členu 2 in členu 19(1), drugi pododstavek, PEU, lahko vplivajo na nacionalno identiteto držav članic v smislu člena 4(2) PEU. Zato zadnjenavedena določba, ki jo je treba razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb, potrjenih s tem členom 2 in tem členom 19(1), drugi pododstavek, držav članic ne more oprostiti obveznosti izpolnjevanja zahtev, ki izhajajo iz njih. (
30
)
69.
Čeprav, kot izhaja iz člena 4(2) PEU, Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, tako da imajo te države članice določeno diskrecijsko pravico pri zagotavljanju svoje obveznosti izvajanja načel pravne države, pa iz tega nikakor ne izhaja, da se ta obveznost rezultata lahko razlikuje od ene države članice do druge. Čeprav imajo države članice različne nacionalne identitete, ki so neločljivo povezane z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, ki jih Unija spoštuje, namreč sprejemajo pojem „pravna država“, ki si ga delijo kot skupno vrednoto svojih lastnih ustavnih tradicij in za katerega so se zavezale, da ga bodo vedno spoštovale. (
31
)
2) Uporaba v obravnavani zadevi
70.
Na prvem mestu, iz sodbe z dne 7. oktobra 2021 je najprej razvidno, da je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) razsodilo, da naj bi bila člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 2 PEU, kot ju razlaga Sodišče – zlasti v sodbah A.B. in drugi ter W.Ż. – nezdružljiva z Ustavo.
71.
V več delih sodbe z dne 7. oktobra 2021 Trybunał Konstytucyjny (Ustavno sodišče) zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero lahko pristojna nacionalna sodišča, da bi zagotovila učinkovito pravno varstvo, nadzirajo sklepe KRS in po potrebi ne uporabijo nacionalnih določb, ki so v nasprotju z razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ali celo preverijo pravilnost postopka imenovanja sodnika, opredeljuje kot ultra vires in kot poseg v poljsko ustavno identiteto. (
32
)
72.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v zvezi s tem navaja zlasti dve vrsti trditev. Prvič, meni, da pristojnost nacionalnih sodišč, da preverijo pravilnost postopka imenovanja sodnikov, omejuje ustavno pravico predsednika Republike Poljske, da imenuje sodnika na predlog KRS. Drugič, meni, da uporaba zahteve po neodvisnem, nepristranskem in z zakonom predhodno ustanovljenem sodišču v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, s strani poljskih sodišč postavlja pod vprašaj zakonitost aktov o imenovanju, ki jih izda predsednik Republike Poljske, ter tako krši določbe člena 179 v povezavi s členom 144(3), točka 17, Ustave, ki prepovedujejo razrešitev ali nadzor sodnikov po njihovem imenovanju.
73.
Kot je razvidno iz točk 2 in 3 izreka sodbe z dne 7. oktobra 2021, ta razglasitev neustavnosti člena 2 in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU pomeni neposredno izpodbijanje načela primarnosti prava Unije. S tema določbama so uzakonjena temeljna pravila Pogodb, ki so neločljivo povezana z načelom pravne države, ki je skupno vsem državam članicam.
74.
Dalje, razlaga Ustave, ki jo je podalo Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ne krši le člena 19(1), drugi pododstavek, PEU – kot je bilo ugotovljeno v okviru prvega očitka – ampak gre še dlje, in sicer želi tej določbi, ki jo je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) opredelilo kot podlago za „pravila, ki so prenovljena v sodni praksi Sodišča“, odvzeti vsak pravni učinek na poljskem ozemlju. To je jasno razvidno iz oddelka 10 obrazložitve sodbe z dne 7. oktobra 2021, v katerem Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) poljskim javnim organom, zlasti sodiščem, nalaga, naj se vzdržijo uporabe teh pravil, kot jih razlaga Sodišče. Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je na podlagi zavezujoče narave erga omnes in dokončnosti svojih sodb, ki jo zagotavlja člen 190(1) Ustave, odločilo, da mora vsak javni organ, vključno z zakonodajalcem, rednimi in upravnimi sodišči ter Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče), izvršiti sodbo z dne 7. oktobra 2021.
75.
Zato navedena sodba, ki pomeni upor brez primere, vsem poljskim javnim organom, vključno s sodišči, ki lahko uporabljajo pravo Unije, prepoveduje izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz primarnosti, avtonomije in učinkovitosti prava Unije, katerih namen je zagotoviti polni učinek člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 2 PEU. Sodba z dne 7. oktobra 2021 torej krši tudi načelo zavezujočega učinka sodb Sodišča, ki je bistveni sestavni del pravnega reda Unije.
76.
Nazadnje, menim, da točke 1 izreka sodbe z dne 7. oktobra 2021 ni mogoče razlagati drugače kot neposredno izpodbijanje veljavnosti člena 1, prvi in drugi odstavek, PEU ter člena 4(3) PEU, ki spadata med najbolj temeljne določbe Pogodbe EU. Po mnenju Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je to izpodbijanje utemeljeno s tem, da naj bi Unija dosegla novo stopnjo, v kateri naj bi organi Unije delovali ultra vires, da naj ustava na Poljskem ne bi bila več najvišji pravni akt in da iz tega izhaja, da naj ta država članica ne bi več mogla delovati kot suverena in demokratična država. Kot je navedla Komisija, gre za zelo zaskrbljujočo trditev Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ki postavlja pod vprašaj zavezo Republike Poljske, da sprejme pravne posledice, ki izhajajo iz njenega pristopa k Uniji.
77.
Na drugem mestu, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v sodbi z dne 14. julija 2021 izpodbija zavezujoč obseg začasne odredbe, ki jo je Sodišče sprejelo na podlagi člena 279 PDEU. Natančneje, to sodišče meni, da ti ukrepi, kadar se nanašajo na organizacijo, pristojnosti in delovanje poljskih sodišč ter notranje postopke, ki se uporabljajo zanje, kršijo načelo prenosa pristojnosti in poljsko ustavno identiteto. (
33
) Poleg tega trdi, da ti ukrepi, vključno s sklepom Komisija/Poljska, presegajo meje prava Unije in kršijo poljski ustavni red.
78.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) svoje stališče utemeljuje s primarnostjo ustave kot najvišjega pravnega akta nacionalnega pravnega reda, saj meni, da sklep Komisija/Poljska o prekinitvi pristojnosti disciplinskega senata Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) ne more prevladati. Po njegovem mnenju bi dopustitev, da začasne odredbe Sodišča, izdane za ohranitev neodvisnosti sodnikov, postanejo zavezujoče za nacionalne organe, pomenila izkrivljanje poljskega ustavnega načela demokratične pravne države, določenega v členu 2 Ustave, in razdelitve pristojnosti, ki izhaja iz načela prenosa pristojnosti, določenega v Pogodbah Unije.
79.
Poleg tega Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) Sodišču očita, da je naložilo pravila, ki naj bi jih domnevno „ustvarilo“ Sodišče in ki naj ne bi bila skladna z Ustavo. Iz tega sklepa, da se v zvezi s temi pravili, za katera se šteje, da so bila sprejeta ultra vires, načeli primarnosti in neposrednega učinka prava Unije ne uporabljata več. Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ob sklicevanju na dokončno in splošno zavezujočo naravo svojih sodb in njihov učinek ex tunc vsem poljskim javnim organom nalaga, naj se vzdržijo uporabe začasne odredbe in, širše, vseh pravnih pravil Unije, ki naj bi po njegovem mnenju presegala pristojnosti, podeljene s Pogodbama.
80.
K temu je treba dodati, da Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v sodbi z dne 14. julija 2021 ne izpodbija le veljavnosti in zavezujoče narave začasne odredbe, ki jo je Sodišče izdalo v sklepu Komisija/Poljska, ampak tudi vseh morebitnih prihodnjih začasnih odredb, ki bi bile sprejete na podlagi člena 279 PDEU v zvezi s poljskim sodnim sistemom. S tem to sodišče izpodbija same določbe Pogodb, na katerih Sodišče utemeljuje te ukrepe, in sicer člen 4(3) PEU in člen 279 PDEU.
81.
V zvezi s tem želim poudariti, da ustavna narava nacionalnih določb, na katere se sklicuje Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), nikakor ne more upravičiti neupoštevanja načel primarnosti, neposrednega učinka in zavezujoče narave odločb Sodišča. Zato sklicevanje na te ustavne določbe in na trditev, da je organizacija pravosodja v državah članicah v njihovi izključni pristojnosti, da bi se obšle zahteve, ki izhajajo iz člena 2, člena 4(3) in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člena 279 PDEU, ni združljivo z načeli enotnosti, avtonomije in učinkovitosti pravnega reda Unije.
82.
Zaradi te zadnje trditve, ki se nanaša na sklicevanje Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) na ustavne določbe, da bi se preprečila uporaba načela primarnosti prava Unije, bom na tretjem mestu podrobneje analiziral razlogovanje Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v spornih sodbah, ki temelji zlasti na nujnem spoštovanju ustavne identitete Republike Poljske v smislu člena 4(2) PEU.
83.
Ugotavljam, da se Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) v spornih sodbah sklicuje na „ustavno identiteto“ Republike Poljske ob sklicevanju na člen 4(2) PEU, da bi ugotovilo, da so nekatere določbe primarnega prava Unije nezdružljive s tem načelom. Drugače povedano, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) se sklicuje na „ustavno identiteto“, pri čemer se opira na določbo Pogodbe o „nacionalni“ identiteti. V zvezi z razmerjem med tema pojmoma menim, da je pojem nacionalne identitete, čeprav se nedvomno prekrivata, bolj širok, saj ni omejen zgolj na elemente, ki so formalizirani v ustavnih besedilih. Nasprotno pa ima pojem ustavne identitete ožji obseg, saj je omejen na načela in vrednote, ki jih določa ustava države članice.
84.
Menim, da moram to vprašanje, ki se nanaša na ustavno identiteto, obravnavati, vendar ne tako, da bi pri tem presegel okvir obravnavane zadeve ali razvil splošno teorijo, zlasti ker je treba to vprašanje preučiti za vsak primer posebej pod skrbnim in izključnim nadzorom Sodišča.
85.
V zvezi s tem je treba, prvič, ugotoviti, da iz sistematične razlage in uporabe klavzule o nacionalni identiteti, kot je določena v členu 4(2) PEU, nikakor ne izhaja, da jo Sodišče dojema kot dejavnik, ki lahko omeji nedotakljivo načelo primarnosti. Eno od področij, na katerem je sklicevanje na „nacionalno identiteto“ v sodni praksi pomembno, se nanaša zlasti na preučitev nacionalnih ukrepov, ki pomenijo omejitev temeljnih svoboščin notranjega trga. V okviru teh zadev je bilo spoštovanje nacionalne identitete navedeno kot samostojna podlaga za odstopanje in kot pravilo za razlago obstoječih utemeljitev, kot je na primer javni red. (
34
)
86.
V okviru teh sklepnih predlogov se bom omejil na predstavitev kratkega povzetka na podlagi nekaj primerov sodne prakse.
87.
V prvi funkciji se člen 4(2) PEU uporablja kot orodje za ugotavljanje nujnega razloga v splošnem interesu, ki upravičuje odstopanje od uporabe temeljne svoboščine. Sodišče je na primer v tem okviru preverilo, ali lahko nacionalni predpisi, katerih namen je ohranitev uradnega jezika, upravičijo odstopanje. (
35
) Drugi primer uporabe se nanaša na omejitve pravice do prostega gibanja oseb na podlagi nacionalne zakonodaje, ki omejuje možnost sklicevanja na plemiške nazive pri dodelitvi priimka. (
36
) Tretji primer zadeva vprašanje, ali lahko načelo človekovega dostojanstva iz člena 1 nemškega temeljnega zakona (Grundgesetz) upraviči omejitev svobode opravljanja storitev. (
37
)
88.
V okviru druge funkcije se člen 4(2) PEU uporablja kot merilo za razlago nekaterih določb sekundarne zakonodaje v kontekstu, povezanem s temeljnimi strukturami ali bistvenimi funkcijami držav članic. (
38
)
89.
Vendar pa – in to je to bistveni element analize – sodna praksa v zvezi z razlago člena 4(2) PEU ne dopušča, kot predlaga Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), da bi se nacionalna identiteta štela za element, ki bi lahko preprečil polno uporabo načela primarnosti. Kot je razvidno iz zgornje analize, se nasprotje med primarnostjo prava Unije in nacionalno identiteto držav članic v resnici zdi kot navidezni konflikt, saj ta pojma v pravnem redu Unije opravljata različne funkcije.
90.
Drugič, menim, da je treba opozoriti, da člena 4(2) PEU ni mogoče šteti za neskladnega s členom 2 PEU in temeljnimi vrednotami iz tega člena. (
39
) Kot je poudarilo Sodišče, da „[č]eprav imajo države članice različne nacionalne identitete, ki so neločljivo povezane z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, ki jih Unija spoštuje, […] sprejemajo pojem „pravna država“, ki si ga delijo kot skupno vrednoto svojih lastnih ustavnih tradicij in za katerega so se zavezale, da ga bodo vedno spoštovale“. (
40
) Iz tega sledi, da ustavna identiteta države članice ne more prevladati niti nad demokratičnimi temelji Unije in njenih držav članic niti nad skupnimi vrednotami iz člena 2 PEU. (
41
) Pristop spremenljive geometrije k pravni državi ne more biti sprejemljiv, ko gre za uporabo prava Unije. Kot je poudarilo Sodišče, če ustavno sodišče države članice meni, da je določba prava Unije, kot jo razlaga Sodišče, v nasprotju z obveznostjo spoštovanja nacionalne identitete te države članice, mora to ustavno sodišče prekiniti odločanje in pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, da se preuči veljavnost te določbe z vidika člena 4(2) PDEU. (
42
)
91.
Skratka, osrednje vprašanje, ki se postavlja v obravnavani zadevi, se nanaša na uporabo načela primarnosti s strani Sodišča, ne glede na to, ali ga je ustavno sodišče postavilo implicitno ali neposredno s tem, ko Sodišču izpodbija pristojnost, da v primeru nasprotja med pravom Unije in ustavno identiteto države članice odloči na zadnji stopnji. Na to vprašanje je mogoče odgovoriti le s sklicevanjem na temeljno ugotovitev: članstvo v Uniji je pogojeno s pridružitvijo „pravnemu okviru, ki temelji na osnovni premisi, v skladu s katero vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli skupne vrednote iz člena 2 PEU, na katerih temelji Unija“ (
43
).
92.
Res je, da države ni mogoče prisiliti, da proti svoji volji pristopi k Uniji. (
44
) Vendar pa mora, ko se enkrat samostojno odloči za pristop, spoštovati „pravila igre“ v skladu s členom 49 PEU, ki od držav članic zahteva, da po pristopu spoštujejo vrednote Unije – vrednote, ki so jih sprejele svobodno in ob popolnem poznavanju dejstev. (
45
) Ali, kot je spomnila občna seja, ki je najslovesnejša sestava Sodišča, „je to, da država članica spoštuje vrednote iz člena 2 PEU, pogoj za uživanje vseh pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za to državo članico […]. Spoštovanja teh vrednot namreč ni mogoče omejiti na obveznost, ki jo mora država kandidatka sprejeti, da bi lahko pristopila k Uniji, in ki bi se ji po pristopu lahko izognila“. (
46
)
93.
S tega vidika člen 4(2) PEU ne predstavlja ovire, temveč spodbuja ploden dialog med pravnim redom EU in nacionalnimi pravnimi redi. Nikakor ne zahteva toge enotnosti, temveč omogoča oblikovanje evropskega projekta, ki ni fiksna, monolitna piramida, ampak subtilno, dinamično omrežje, v katerem priznavanje nacionalnih posebnosti krepi kohezijo celote. (
47
) Vendar pa je za zagotavljanje združevalne moči prava Unije bistveno, da Sodišče na koncu ohrani „zadnjo besedo“.
94.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je ugotovitev Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), da člen 2, člen 19(1), drugi pododstavek, člen 4(3) PEU in člen 279 PDEU niso združljivi z Ustavo, pomeni očitno, če ne celo eno najhujših, kršitev temeljnih načel pravnega reda Unije. Ta stališča ne kršijo le veljavnosti sodb Sodišča, ampak tudi vse vrednote in obveznosti, ki jih Pogodbi nalagata državam članicam. Zato razlaga, ki jo je podalo Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), resno posega v primarnost, avtonomijo, enotnost in učinkovitost prava Unije.
95.
Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je drugi očitek Komisije utemeljen.
3.
Tretji očitek
a)
Trditve strank
96.
Komisija s tretjim očitkom Republiki Poljski očita, da ni izpolnila zahtev iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člena 47 Listine. Te zahteve se nanašajo na neodvisnost, nepristranskost in zakonitost Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče).
97.
Zlasti meni, da Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ne izpolnjuje več teh jamstev zaradi nepravilnosti pri imenovanju sodnikov decembra 2015 in izvolitvi njegove predsednice decembra 2016. Decembra 2015 je sejm v osmem parlamentarnem obdobju izvolil tri osebe (M.M., H.C. in L.M.), da bi nadomestile sodnike, katerih mandat se je iztekel, pri čemer so bili v sedmem parlamentarnem obdobju na ista mesta oktobra 2015 že izvoljeni trije drugi sodniki (R.H., A.J. in K.Ś.). Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je v sodbah z dne 3. in 9. decembra 2015 razsodilo, da je bila izvolitev treh sodnikov v osmem parlamentarnem obdobju v nasprotju z Ustavo. Trije nezakonito izvoljeni sodniki so prisegli in jim bilo dovoljeno zasedati funkcijo, medtem ko zakonito izvoljeni sodniki niso mogli prevzeti funkcije.
98.
Poleg tega Komisija poudarja, da so bile v postopku izbire kandidatov za predsednika Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), na podlagi katerega je bila J.P. imenovana decembra 2016, ugotovljene hude nepravilnosti.
99.
Republika Poljska se strinja s stališčem Komisije in pojasnjuje, da je nepravilna sestava Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) glavni razlog za izpodbijanje veljavnosti njegovih sodb.
b)
Analiza
1) Upoštevna sodna praksa Sodišča
100.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora vsako nacionalno sodišče, ki lahko odloča o vprašanjih v zvezi s pravom Unije, zagotavljati potrebna jamstva neodvisnosti in nepristranskosti ter mora biti ustanovljeno z zakonom. (
48
) Te zahteve izhajajo iz načela učinkovitega pravnega varstva, določenega v členu 19, točka 1, drugi odstavek, PEU in členu 47, drugi odstavek, Listine, v skladu s katerim ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.
101.
Iz sodne prakse je razvidno, da morajo glede na zahteve po neodvisnosti in nepristranskosti obstajati pravila, med katerimi so zlasti pravila v zvezi s sestavo organa in imenovanjem njegovih članov, na podlagi katerih je mogoče odstraniti vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov. (
49
)
102.
Poleg tega je namen zahteve v zvezi z „z zakonom predhodno ustanovljenim sodiščem“ preprečiti, da bi bila organizacija sodnega sistema prepuščena prosti presoji izvršne oblasti, in zagotoviti, da je to področje urejeno z zakonom, ki ga je sprejela zakonodajna oblast, v skladu s pravili, ki urejajo izvajanje njene pristojnosti. Ta izraz odraža zlasti načelo pravne države in se ne nanaša samo na pravno podlago obstoja sodišča, temveč tudi na sestavo sodišča v posamezni zadevi ter na vse druge določbe nacionalnega prava, katerih neupoštevanje pomeni, da eden ali več sodnikov nepravilno sodeluje pri obravnavi zadeve, kar vključuje zlasti določbe glede neodvisnosti in nepristranskosti članov zadevnega sodišča. (
50
)
103.
V zvezi s kršitvijo te zahteve je Sodišče ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice razsodilo, da nepravilnost, storjena pri imenovanju sodnikov v zadevnem pravosodnem sistemu, pomeni kršitev zahteve po tem, da mora biti sodišče ustanovljeno z zakonom, zlasti če je ta nepravilnost po naravi in teži taka, da ustvarja dejansko nevarnost, da lahko druge veje oblasti, zlasti izvršilna, izvajajo neupravičeno diskrecijsko pravico, ki ogroža integriteto rezultata, do katerega pripelje postopek imenovanja, in ki tako pri pravnih subjektih vzbudi upravičen dvom o neodvisnosti in nepristranskosti enega ali več zadevnih sodnikov. To se zgodi, če so vprašljiva temeljna pravila, ki so sestavni del vzpostavitve in delovanja tega sodnega sistema. (
51
) Sodišče je tako navedlo, da je iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice razvidno, da lahko le kršitve, ki zadevajo temeljna pravila postopka imenovanja in nastopa funkcije sodnikov povzročijo kršitev člena 6(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP). (
52
)
2) Uporaba v obravnavani zadevi
i) Imenovanje sodnikov na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ob domnevni kršitvi Ustave
104.
Najprej je treba poudariti, da je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) „sodišče“ v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ker lahko odloča o vprašanjih v zvezi z uporabo in razlago prava Unije. (
53
) To ugotovitev med drugim potrjujeta sporni sodbi, na kateri se nanašata prvi in drugi očitek obravnavane tožbe. (
54
)
105.
V obravnavani zadevi je sejm Republike Poljske (osmo parlamentarno obdobje) 2. decembra 2015 na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) imenoval tri osebe (M.M, H.C. in L.M.) na mesta, ki so se sprostila 6. novembra 2015. Prejšnji sklic sejma (sedmo parlamentarno obdobje) pa je 8. oktobra 2015 že sprejel sklep o izvolitvi treh drugih sodnikov (R.H., A.J. in K.Ś.) na te funkcije.
106.
Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je v sodbi z dne 3. decembra 2015 K 34/15 (
55
) med drugim potrdilo, da je bil sejm v sedmem parlamentarnem obdobju upravičen imenovati tri sodnike za zamenjavo tistih, katerih mandat se je iztekel 6. novembra 2015. Poleg tega je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) opozorilo na obveznost predsednika Republike Poljske, da prejme prisego treh oseb, izvoljenih v sedmem parlamentarnem obdobju sejma (R.H., A.J. in K.Ś.) za nadomestitev sodnikov, katerih mandat se je iztekel 6. novembra 2015. Poleg tega je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) 9. decembra 2015 s sodbo K 35/15 (
56
) razveljavilo člen 137a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (zakon o ustavnem sodišču) z dne 25. junija 2015 (
57
), kakor je bil spremenjen z ustawa o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (zakon o spremembi zakona z dne 25. junija 2015 o ustavnem sodišču) z dne 19. novembra 2015, v skladu s katerim je v primeru sodnikov Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), katerih mandat se je iztekel leta 2015, rok za vložitev kandidature sedem dni od datuma začetka veljavnosti te določbe. Neustavnost se je nanašala na izvolitev na mesta sodnikov Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ki so nadomestili sodnike, katerih mandat se je iztekel 6. novembra 2015.
107.
Kljub ugotovitvi nepravilnosti imenovanja iz decembra 2015 so trije zadevni sodniki prisegli pred predsednikom Republike Poljske, sodnica J. P., ki je po upokojitvi predsednika A. R. opravljala naloge predsednika, pa jih je 20. decembra 2016 pooblastila za zasedanje. Trije sodniki, ki so bili izvoljeni oktobra 2015, niso nikoli mogli prevzeti funkcije, saj niso nikoli podali prisege.
108.
Kot je poudarila Komisija, imenovanje in nastop funkcije na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) treh zgoraj navedenih sodnikov pomenita očitno kršitev ustavnega načela v zvezi z imenovanjem sodnikov na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ki je sestavni del organizacije in delovanja poljske države. Komisija tudi navaja, pri čemer jih Republika Poljska ne nasprotuje, da od izteka roka za odgovor na obrazloženo mnenje Komisije z dne 15. julija 2022 (to je 15. septembra 2022) do danes ni bila izvršena nobena od dveh sodb Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) z dne 3. in 9. decembra 2015, sodnik M.M. pa še naprej zaseda na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče).
109.
Menim tudi, da je koristno opozoriti, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi z dne 7. avgusta 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o. o. proti Poljski (
58
), potrdilo, da to stanje krši temeljno načelo, ki ureja imenovanje sodnikov na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), s čimer je kršena pravica do „z zakonom ustanovljenega sodišča“ v smislu člena 6(1) EKČP. Iz tega sledi, da sta zaradi tega resno ogroženi neodvisnost in nepristranskost ustavnega sodišča, kljub temu da člen 19 PEU in člen 47 Listine nacionalnim sodiščem nalagata taka jamstva.
ii) Domnevne nepravilnosti v postopku imenovanja predsednice Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče)
110.
Menim tudi, da je prišlo do resnih nepravilnosti tudi v postopku imenovanja predsednice Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče).
111.
Natančneje, poljski zakonodajalec je ob izteku mandata prejšnjega predsednika Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) (19. decembra 2016) temeljito spremenil postopek izbire kandidatov. Ustanovljeno je bilo novo delovno mesto „sodnika, ki opravlja funkcijo predsednika“, ki v Ustavi, katere člen 194(2) določa le predsednika in podpredsednika, ne obstaja. Predsednik Republike Poljske je 20. decembra 2016, in sicer dan po odhodu prejšnjega predsednika Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), na to novoustanovljeno mesto imenoval J.P. J.P. je istega dne pooblastila tri sodnike, ki so bili nezakonito imenovani, in sklicala generalno skupščino. Od štirinajstih navzočih sodnikov jih je osem zavrnilo udeležbo na glasovanju in predlagalo preložitev, da bi se omogočila navzočnost petnajstega sodnika. Ta predlog je bil zavrnjen, J.P. pa je bila izvoljena za predsednico Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) s samo petimi glasovi od štirinajstih navzočih članov, vključno z glasovi treh sodnikov, katerih imenovanje je že bilo izpodbijano. (
59
) Predsednik Republike Poljske jo je 21. decembra 2016 imenoval za predsednico Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče).
112.
To zaporedje dogodkov po mojem mnenju kaže na neposreden in konkreten vpliv zakonodajne in izvršilne oblasti na sestavo in delovanje Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), kar ustvarja veliko tveganje političnega vmešavanja. S tem so močno ogroženi integriteta postopka imenovanja, zaupanje pravnih subjektov v neodvisnost tega sodišča ter spoštovanje jamstev iz člena 19 PEU in člena 47 Listine.
113.
Poleg tega, kot je navedla Komisija, bi bilo upravičeno pričakovati, da bo Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ravnalo premišljeno, da bi odpravilo dvome, ki so nastali zaradi teh nepravilnosti. Namesto tega naj bi M.M. sodeloval v zadevah, v katerih se je neposredno izpodbijala zakonitost njegovega imenovanja, s čimer naj bi bila kršena zahteva po nepristranskosti. (
60
)
114.
Skratka, in glede na zgoraj navedeno ni dvoma, da Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ni mogoče opredeliti kot neodvisno, nepristransko in „z zakonom ustanovljeno sodišče“, kot to zahteva člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, okrepljen s členom 47 Listine. Ta pomanjkljivost namreč spodkopava legitimno zaupanje strank v sposobnost nacionalnih sodišč, da uporabljajo pravo Unije v skladu z evropskimi standardi, ter tako ogroža celovitost in učinkovitost pravnega reda Unije.
115.
Zato v skladu s tem in na podlagi neizpodbijanih dejstev menim, da je bilo v postopku imenovanja treh sodnikov decembra 2015 in sodnice J.P. na mesto predsednice Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) ugotovljenih več nepravilnosti, ki jih je mogoče označiti za „očitne in resne“.
116.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, in sicer ker ni zagotovila, da bi Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) izpolnjevalo zahtevo po neodvisnem, nepristranskem in z zakonom predhodno ustanovljenem sodišču.
117.
Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je tretji očitek Komisije utemeljen.
VI. Stroški
118.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
119.
V skladu z rešitvijo, ki jo predlagam, in ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, ta pa s svojimi predlogi ni uspela, ji je treba naložiti, da nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija.
VII. Predlog
120.
Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
(1)
ugotovi, da glede na razlago Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Ustava Republike Poljske), ki jo je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče, Poljska) podalo v sodbah z dne 14. julija in z dne 7. oktobra 2021, Republika Poljska ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU;
(2)
ugotovi, da glede na razlago Ustave Republike Poljske, ki jo je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) podalo v sodbah z dne 14. julija in z dne 7. oktobra 2021, Republika Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi splošnih načel avtonomije, primarnosti, učinkovitosti in enotne uporabe prava Unije, ter ni upoštevala zavezujočega učinka sodb Sodišča;
(3)
ugotovi, da Republika Poljska zato, ker Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) zaradi nepravilnosti v postopkih imenovanja treh sodnikov tega sodišča v decembru 2015 in v postopku imenovanja njegove predsednice v decembru 2016 ni izpolnjevalo zahtev glede neodvisnega in nepristranskega ter z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU;
(4)
Republiki Poljski naloži plačilo njenih stroškov in stroškov Evropske Komisije.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes : étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège, Liège, 1973 (2. izdaja), str. 227.
(
3
)	Glej med drugim sklep Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) št. 24/2017 z dne 26. januarja 2017 (IT:COST:2017:24).
(
4
)	Dz. U. 2021, pozicija 1309 (v nadaljevanju: sodba z dne 14. julija 2021).
(
5
)	C-791/19 R, v nadaljevanju: sklep Komisija/Poljska, EU:C:2020:277.
(
6
)	Dz. U. 2021, pozicija 1852 (v nadaljevanju: sodba z dne 7. oktobra 2021).
(
7
)	Levade, A., „Identités constitutionnelles et hiérarchies“, Annuaire international de justice constitutionnelle, Economica, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2011, str. 455.
(
8
)	Glej sodbo Ústavní soud (ustavno sodišče, Češka republika), Slovenské důchody XVII (Slovaške pokojnine XVII, zadeva Holubec), Pl. ÚS 5/12, z dne 31. januarja 2012, izdana na podlagi sodbe z dne 22. junija 2011, Landtová (C-399/09, EU:C:2011:415). Glej tudi sodbo Højesteret (vrhovno sodišče, Danska). Dansk Industri (DI) acting for Ajos A/S v. The estate left by A, št° 15/2014, UfR 2017.824 H, z dne 6. decembra 2016, izdana na podlagi sodbe z dne 19. aprila 2016, DI (C-441/14, EU:C:2016:278). Glej tudi sodbi Bundesverfassungsgericht (BVerfG) (Zvezno ustavno sodišče, Nemčija) z dne 5. maja 2020, 2 BvR 859/15 in drugi (PSPP), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2020, str. 246, in z dne 21. junija 2016, 2 BvR 2728/13 in drugi (OMT II), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2016, str. 440. Kar zadeva Conseil constitutionnel (ustavni svet, Francija), je ustavno sodišče pooblaščeno, da preveri, ali zakon o prenosu, ki natančno povzema besedilo direktive, ni v nasprotju z izrecnimi določbami francoske ustave ali „pravili in načeli, ki so neločljivo povezana z ustavno identiteto Francije, razen če ustava to dopušča“ (sklepa št. 2004-96 (DC) z dne 10. junija 2004, JORF z dne 22. junija 2004, str. 11182, besedilo št. 3, in št 2006-540 (DC) z dne 27. julija 2006, JORF z dne 3. avgusta 2006, str. 11541, besedilo št. 2).
(
9
)	Glej med drugim Nagy, C. I., „The Rebellion of Constitutional Courts and the Normative Character of European Union Law“, International and Comparative Law Quarterly, zvezek 73, št. 1, 2024, str. od 65 do 101. Ta avtor ponuja kritično ponovno branje in oceno nastajajočega upora evropskih ustavnih sodišč proti brezpogojni nadvladi prava Unije. Članek poroča tudi o nastajajočem izpodbijanju ultra vires, opredeljuje njegov izvor in razvoj, nato pa predlaga poglobljeno analizo in možnosti za spremembo. Kaže, da naj pravo vprašanje ne bi bilo toliko v primarnosti prava EU kot v razlagalnem primatu („interpretative primacy“), ki je zaupan Sodišču. Avtor trdi, da je „upor“ sprožilo prepričanje, da sodna praksa Sodišča izgublja svoj normativni značaj v korist vse bolj političnega. Vendar avtor, ne da bi izpodbijal načelo primarnosti kot tako, graja „široko“ razlago, ki presega to, kar naj bi države članice ustavno „podprle“ (glej zlasti str. od 97 do 101).
(
10
)	Glej zlasti točke od 82 do 93 teh sklepnih predlogov.
(
11
)	Glej sodbi z dne 14. septembra 2017, Komisija/Grčija (C-320/15, EU:C:2017:678, točka 21), in z dne 15. marca 2018, Komisija/Češka republika (C-575/16, EU:C:2018:186, točka 105).
(
12
)	Glej točki 32 in 39 teh sklepnih predlogov.
(
13
)	Glej sodbo z dne 20. aprila 2021, Repubblika (C-896/19, v nadaljevanju: sodba Repubblika, EU:C:2021:311, točka 45 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 in C-840/19, v nadaljevanju: sodba Euro Box Promotion in drugiEU:C:2021:1034, točki 220 in 221 ter navedena sodna praksa).
(
15
)	Glej sodbi Repubblika (točka 48) in Getin Noble Bank z dne 29. marca 2022 (C-132/20, EU:C:2022:235, točka 88).
(
16
)	C-824/18, v nadaljevanju: sodba A.B. in drugi, EU:C:2021:153.
(
17
)	Sodba A.B. in drugi (točki 149 in 150).
(
18
)	C-487/19, v nadaljevanju: sodba W.Ż., EU:C:2021:798.
(
19
)	Sodba W.Ż. (točka 161).
(
20
)	Glej oddelek 6.4 sodbe z dne 7. oktobra 2021.
(
21
)	Sodba z dne 17. decembra 1970 (11/70, EU:C:1970:114).
(
22
)	Sodba z dne 22. februarja 2022 (C-430/21, v nadaljevanju: sodba RS, EU:C:2022:99).
(
23
)	O razmerju med načelom primarnosti prava Unije in načelom enakosti glej Kokott, J. in Hummel, D., « Der Vorrang des Unionsrechts als Ausdruck des Gleichheitsprinzips ? – Zu einem neuartigen Begründungsansatz der Einschränkung einer Ultra-vires-Kontrolle durch die Gerichte der Mitgliedstaaten‑ », Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 2024, str. od 1 do 7.
(
24
)	Sodišče je prav tako razsodilo, da so bile te bistvene značilnosti pravnega reda Unije in pomembnost njegovega spoštovanja potrjene z ratifikacijo, brez pridržkov, pogodb, s katerimi je bila spremenjena Pogodba EGS, in zlasti Lizbonske pogodbe, kot je razvidno zlasti iz Izjave št. 17 o primarnosti, priložene Sklepni listini medvladne konference, ki je sprejela Lizbonsko pogodbo, podpisano 13. decembra 2007. Enako velja za sodno prakso Sodišča po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe (glej sodbo Euro Box Promotion in drugi, točki 248 in 250).
(
25
)	Glej sodbi RS (točka 52) in z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 79).
(
26
)	Sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 77).
(
27
)	Sodba Euro Box Promotion in drugi (točka 249).
(
28
)	Sodba Euro Box Promotion in drugi (točka 252).
(
29
)	Glej sodbo RS (točka 70).
(
30
)	Glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 72).
(
31
)	Glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (C-204/21, EU:C:2023:442, točka 73).
(
32
)	Natančneje, Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) meni, da „vzpostavitev pravila s strani Sodišča Evropske unije, v skladu s katerim lahko nacionalno sodišče zavrne te zakonodajne spremembe in odloči na podlagi prej veljavnih (razveljavljenih) določb, ne temelji na nobeni pravni podlagi. Ta pristop Sodišča Evropske unije namreč nacionalna sodišča spodbuja in jim omogoča, da uporabijo drug zakon od tistega, ki ga je sprejel parlament v skladu z Ustavo. Zato to pravilo ni združljivo z navedenimi merili za nadzor, zlasti s členom 8(1) Ustave“ (oddelek 8.3 sodbe z dne 7. oktobra 2021). Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je prav tako razsodilo, da je „pravilo, ki ga je Sodišče Evropske unije izpeljalo iz drugega pododstavka člena 19(1) in člena 2 PEU, v delu, v katerem za zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo EU, in neodvisnosti sodnikov nacionalnim sodiščem podeljuje pristojnost, da lahko ugotovijo napake v postopku imenovanja sodnikov in posledično zavrnejo priznanje sodniškega statusa osebi, imenovani na to funkcijo na podlagi 179. člena Ustave, […] v nasprotju s členom 2, členom 8(1), členom 90(1) in členom 179 v povezavi s členom 144(3), točka 17, Ustave“ (oddelek 8.4 sodbe z dne 7. oktobra 2021).
(
33
)	Glej oddelka 6.8 in 6.10 sodbe z dne 14. julija 2021.
(
34
)	Glej Guastaferro, B., „Beyond theexceptionalism of Constitutional Conflicts: The Ordinary Functions of the Identity Clause“, Yearbook of European Law, zvezek 31, št. 1, 2012, str. 290. Glej tudi Bay Larsen, L., „Libres réflexions sur l’équilibre entre égalité des citoyens et diversité constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour relative au principe de primauté“, EUnited in diversity – The Rule of Law and Constitutional Diversity - dokumenta Mednarodne konference v Haagu, Nizozemska, od 31. avgusta do 1. septembra 2023, Sodišče Evropske unije, 2024, str. od 109 do 120, zlasti str. 115 in naslednje.
(
35
)	Glej sodbe z dne 2. julija 1996, Komisija/Luksemburg (C-473/93, EU:C:1996:263, točka 35); z dne 12. maja 2011, Runevič-Vardyn in Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, točka 86); z dne 16. aprila 2013, Las (C-202/11, EU:C:2013:239, točka 26), in z dne 7.septembra 2022, Cilevičs in drugi (C-391/20, EU:C:2022:638, točka 68) (v zvezi z zadnjenavedno sodbo glej zlasti Lenaerts, K. in Adam, S., „Le dialogue préjudiciel entre la Cour de justice et les juridictions suprêmes et constitutionnelles des États membres“, Mortier R. in drugi (ur.), La Cour de cassation en dialogue/Het Hof van Cassatie in dialoog, Larcier-Intersentia, Bruselj, 2024, str. 649).
(
36
)	Glej sodbo z dne 2. junija 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C-438/14, EU:C:2016:401, točka 64); glej tudi, še preden je bil člen 4(2) PEU vključen v primarno pravo Unije, sodbo z dne 22. decembra 2010, Sayn-Wittgenstein (C-208/09, EU:C:2010:806, točka 83), v zvezi z regulacijo priimkov.
(
37
)	Glej sodbo z dne 14. oktobra 2004, Omega (C-36/02, EU:C:2004:614, točka 32).
(
38
)	Za ponazoritev, Sodišče je v zadevi v zvezi z organizacijo delovnega časa razsodilo, da se mora zadevna ureditev uporabljati tako, da ne ovira zmožnosti oboroženih sil za izpolnjevanje njihovih nalog (sodba z dne 15. julija 2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, točke od 43 do 46). Glej tudi sodbi z dne 12. junija 2014, Digibet in Albers (C-156/13, EU:C:2014:1756, točka 34), in z dne 21. decembra 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, točke od 40 do 47), o uporabi razdelitve pristojnosti znotraj držav članic, kot je določena v členu 4(2) PEU, s strani Sodišča na področju javnih naročil in ureditve iger na srečo.
(
39
)	Glej tudi Zinonos, P., „Le principe de respect des identités nationales comme garantie systémique des noyaux constitutionnels nationaux“, Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne, Bruylant, Bruselj, 2023, str. 533; Faraguna, P., „On the Identity Clause and Its Abuses: ‚Back to the Treaty‘“, European Public Law, zvezek 27, št. 3, 2021, str. 429.
(
40
)	Glej sodbo z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točka 234).
(
41
)	Glej von Bogdandy, A. in Schill, S. W., „Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty“, Common Market Law Review, zvezek 48, št. 5, 2011, str. 1430.
(
42
)	Glej sodbo RS (točka 71).
(
43
)	Glej sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točka 125), in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C-157/21, EU:C:2022:98, točka 143).
(
44
)	Glej sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi (C-621/18, EU:C:2018:999, točka 65).
(
45
)	V zvezi s členom 49 PEU in obveznostjo prepovedi poslabšanja položaja, ki jo določa v zvezi s spoštovanjem vrednot Unije s strani držav članic, glej med drugim Fartunova-Michel, M., „Le renvoi préjudiciel et l’article 19 TUE“, Revue des affaires européennes, št. 1., 2023, str. 47 in naslednje.
(
46
)	Glej sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točka 126), in Poljska/Parlament in Svet (C-157/21, EU:C:2022:98, točka 144).
(
47
)	Pierre Pescatore je že leta 1963 opisal zapleteno vlogo Sodišča v zvezi s tem, ki združuje njegovo vlogo „vrhovnega arbitra“ na področju razlage prava Unije in vlogo organa, ki mora biti pozoren na legitimne interese držav članic. Poudaril je, da „mora Sodišče v tovrstnih sporih opravljati in usklajevati dve funkciji hkrati, in sicer varuha interesov Skupnosti in posebnih pravic osrednjih institucij; v tem pogledu moramo kot Evropejci upati na pogumno in trdno Sodišče, ki bo znalo uveljaviti avtoriteto Skupnosti v državah, ki ostajajo suverene in so kot take preveč zlahka nagnjene k temu, da z levo roko vzamejo nazaj, kar so ob podpisu Evropskih pogodb ponudile z desno. Obenem pa morajo te države članice pri istem Sodišču najti jamstvo za svoje legitimne interese, vključno z jamstvom, da je njihova preostala suverenost zaščitena pred posegi centralnega organa, ki bi lahko postal invazivnem; v zvezi s tem upam, tako kot vsi državljani držav članic, na Sodišče, ki bo prežeto z zveznim duhom in ki bo potrebo po enotnosti znalo uskladiti z globokim spoštovanjem legitimnih prerogativ, ki pripadajo lokalnim skupnostim.“ Pescatore, P., „La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle. Dix ans de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes : Rapport général au Congrès européen – Cologne“, 24.–26. april 1963, Carl Heymann Verlag, Köln, 1963, str. 520–553, ponatisnjeno v Pescatore, P., „Études de droit communautaire européen 1962-2007: avec une liste bibliographique complémentaire“, zbirka Droit de l’Union européenne – Grands écrits, Bruylant, Bruselj, 2008, str. od 87 do 88).
(
48
)	Glej sodbi A.B. in drugi (točka 112), in z dne 15. julija 2021, Komisija/Poljska (disciplinska ureditev sodnikov) (C-791/19, EU:C:2021:596, točka 55 in naslednje ter navedena sodna praksa).
(
49
)	Glej sodbi W.Ż. (točka 128), in Repubblika, (točka 53 in navedena sodna praksa).
(
50
)	Glej sodbo z dne 26. marca 2020, preveritev Simpson/Svet in HG/Komisija, (C-542/18 RX-II in C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, točka 73 in navedena sodna praksa).
(
51
)	Glej sodbo W.Ż. (točka 130 in navedena sodna praksa ter točki 152 in 153).
(
52
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, Breian (C-318/24 PPU, EU:C:2024:658, točka 83), ki se sklicuje na sodbo velikega senata ESČP z dne 1. decembra 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson proti Islandiji (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, odstavka 246 in 247).
(
53
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, točke od 38 do 40).
(
54
)	Komisija navaja tudi druge odločbe tega sodišča in sodbo z dne 7. marca 2017, RPO (C-390/15, EU:C:2017:174), ki je bila izdana na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče).
(
55
)	Dz. U. 2015, pozicija 2129.
(
56
)	Dz. U. 2015, pozicija 2147.
(
57
)	Dz. U. 2015, pozicija 1064.
(
58
)	CE:ECHR:2021:0507JUD000490718.
(
59
)	Natančneje, generalna skupščina sodnikov Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) je 20. decembra 2016 s šestimi oddanimi glasovi od štirinajstih navzočih sodnikov izbirala med dvema kandidatoma: J.P., ki je prejela pet glasov, in M.M, to je sodnikom, ki je bil 2. decembra 2015 v nasprotju s členom 194(1) Ustave imenovan na Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ki je prejel en glas.
(
60
)	Natančneje, kot je navedla Komisija, je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) odločalo tudi v sestavah s sodnikom M.M. v zadevah, ki so se neposredno nanašale na zakonitost imenovanja treh sodnikov Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) (vključno z M.M.) 2. decembra 2015, ko je sejm v sedmem parlamentarnem obdobju že izvolil druge sodnike (glej na primer sodbo z dne 24. oktobra 2017 v zadevi K 1/17, Dz. U. 2017, pozicija 2001, točke od 145 do 159, v kateri je Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče) preučilo ustavnost določbe, ki omogoča dodelitev zadev sodnikom Trybunał Konstytucyjny (ustavno sodišče), ki so bili 2. decembra 2015 nepravilno imenovani na že zapolnjena delovna mesta. Predlog Rzecznik Praw Obywatelskich (nacionalni varuh človekovih pravic, Poljska) za izločitev M.M. in H.C. iz sestave, ki je preučevala ustavnost določbe, ki se je neposredno nanašala na njun status, je bil zavrnjen). Glej v zvezi s tem tudi sodbo ESČP z dne 7. maja 2021, Xero Flor sp. Z o.o. proti Poljski (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, odstavek 273).