62017CJ0059
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 7 augusti 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Marknaden för vin – Förordning (EG) nr 555/2008 – Stöd för omstrukturering och omställning av vinodlingar – Oanmälda kontroller på plats – Kontrollpersonalens befogenheter – Möjlighet för personalen att beträda en jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd”
I mål C‑59/17,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 30 januari 2017, som inkom till domstolen den 3 februari 2017, i målet
Château du Grand Bois SCI
mot
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Vajda (referent), E. Juhász, K. Jürimäe och C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Bobek,
justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 november 2017,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Frankrikes regering, genom D. Colas, S. Horrenberger och E. de Moustier, samtliga i egenskap av ombud,
–
Greklands regering, genom G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou och E. Chroni, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom D. Triantafyllou och H. Krämer, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 22 februari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin när det gäller stödprogram, handel med tredjeländer, produktionskapacitet och kontroller inom vinsektorn (EUT L 170, 2008, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Château du Grand Bois SCI och Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Målet rör den sistnämndas avslag på Château du Grand Bois ansökan om stöd för omstrukturering och omställning av dess vinodling.
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 479/2008
3
Rådets förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin, om ändring av förordningarna (EG) nr 1493/1999, (EG) nr 1782/2003, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 3/2008 samt om upphävande av förordningarna (EEG) nr 2392/86 och (EG) nr 1493/1999 (EUT L 148, 2008, s. 1) upphävdes genom rådets förordning (EG) nr 491/2009 av den 25 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1234/2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (förordningen om en samlad marknadsordning) (EUT L 154, 2009, s. 1). Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet var förordning nr 479/2008 dock fortfarande tillämplig. I artikel 3, som förekom i kapitel 1, med rubriken ”Stödprogram”, i avdelning II i förordning nr 479/2008, föreskrevs följande:
”Detta kapitel innehåller bestämmelser för tilldelningen av gemenskapsmedel till medlemsstaterna och för medlemsstaternas användning av dessa medel via nationella stödprogram (nedan kallade stödprogram) för att finansiera särskilda stödåtgärder som främjar vinsektorn.”
4
I artikel 4.2 i nämnda förordning föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna ska ansvara för stödprogrammen och se till att de är enhetliga inom respektive land samt utformas och genomförs på ett objektivt sätt med beaktande av de berörda producenternas ekonomiska situation och nödvändigheten av att undvika omotiverad olika behandling av producenter.
Medlemsstaterna ska svara för de nödvändiga kontrollerna och sanktionerna vid bristande efterlevnad av reglerna inom stödprogrammen.”
Förordning nr 555/2008
5
I skälen 72 och 73 i förordning nr 555/2008 föreskrivs följande:
”(72)
Medlemsstaterna bör se till att de organ som ansvarar för kontroller inom vinsektorn arbetar effektivt. …
(73)
För att få en enhetlig tillämpning av föreskrifterna i hela gemenskapen bör medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att se till att personalen vid de behöriga organen har tillräckliga kontrollbefogenheter för att kunna garantera att reglerna efterlevs.”
6
Genom artikel 57.9 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1149 av den 15 april 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 vad gäller de nationella stödprogrammen inom vinsektorn och om ändring av kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 (EUT L 190, 2016, s. 1) upphävs artiklarna 75–82 i förordning nr 555/2008. Genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/273 av den 11 december 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 vad gäller ordningen för tillstånd för plantering av vinstockar, vinodlingsregistret, följedokument och certifiering, register över mottagna och avsända leveranser, obligatoriska deklarationer, anmälningar och offentliggörande av anmäld information, komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller relevanta kontroller och sanktioner, ändring av kommissionens förordningar (EG) nr 555/2008, (EG) nr 606/2009 och (EG) nr 607/2009 och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 436/2009 och kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/560 (EUT L 58, 2018, s. 1) upphävs i sin tur, genom artikel 52.1 i den förordningen, bland annat artiklarna 83–95a i förordning nr 555/2008. Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet var dessa upphävda artiklar fortfarande i kraft.
7
I artikel 76 i förordning nr 555/2008 föreskrevs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser i den här förordningen eller annan gemenskapslagstiftning ska medlemsstaterna införa de kontroller och åtgärder som krävs för att se till att förordning (EG) [nr 479/2008] och den här förordningen tillämpas korrekt. De ska vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.
Medlemsstaterna ska särskilt säkerställa följande:
a)
Att alla kriterier för stödberättigande som fastställs i gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning eller inom nationella ramar kan kontrolleras.
…
d)
Att kontrollerna och åtgärderna är i linje med den aktuella typen av stödåtgärd. Medlemsstaterna ska fastställa metoder och medel för kontrollerna och specificera vilka personer som ska kontrolleras.
…”
8
Enligt artikel 77.1 i denna förordning ska verifiering ske genom administrativa kontroller, och när så är lämpligt, kontroller på plats.
9
Artikel 78 hade följande lydelse:
”1.   Kontroller på plats ska vara oanmälda. Om det inte äventyrar syftet med kontrollen får dock föranmälan om kontrollen göras, med kortast möjliga varsel. Sådan föranmälan ska inte göras mer än 48 timmar i förväg, om det inte finns välgrundade skäl för detta eller om det gäller åtgärder där systematiska kontroller på plats föreskrivs.
…
3.   De berörda ansökningarna om stöd ska avvisas om stödmottagarna eller deras företrädare hindrar genomförandet av en kontroll på plats.”
10
I artikel 81.3 och 81.4 i samma förordning föreskrevs följande:
”3.   Arealer för vilka röjningsbidrag ges ska systematiskt kontrolleras före och efter röjningen. Denna kontroll ska omfatta de vinarealer som blivit föremål för stödansökan.
…
4.   Kontroll av att röjningen har ägt rum ska göras på plats, men om ett helt vinodlingsskifte röjs eller om fjärranalysen kan ske med en upplösning som är lika med eller bättre än 1 m2, får dock kontrollen göras med fjärranalys.”
11
Artikel 83, med rubriken ”Kontrollpersonalens befogenheter”, i förordning nr 555/2008 hade följande lydelse:
”Varje medlemsstat ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta arbetet för de behöriga organens personal. Den ska särskilt sörja för att denna personal, i tillämpliga fall tillsammans med personal från andra organ som fått befogenhet till detta
a)
har tillträde till vinodlingarna, anläggningarna för vinframställning, lagring och bearbetning av produkter från vinsektorn samt transportmedlen för dessa produkter,
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12
Det framgår av beslutet om hänskjutande att bolaget Château du Grand Bois den 29 juli 2009 inkom med en ansökan om stöd för omstrukturering och omställning av vinodlingar för regleringsåret 2008/2009.
13
FranceAgriMer avslog denna ansökan genom beslut av den 18 december 2009. Som skäl för avslaget angav FranceAgriMer att det i samband med kontroller på plats utförda av FranceAgriMers tjänsteman den 27 augusti och den 15 september 2009 hade konstaterats att röjningen av vinodlingarna på vissa skiften inte hade skett i enlighet med gällande lagstiftning.
14
Genom dom av den 7 maj 2013 biföll tribunal administratif de Nantes (Förvaltningsdomstolen i Nantes, Frankrike) det överklagande Château du Grand Bois ingett mot detta beslut. FranceAgriMer överklagade den domen till cour administrative d’appel de Nantes (Förvaltningsdomstolen i andra instans i Nantes, Frankrike), vilken upphävde domen.
15
Château du Grand Bois har vid den hänskjutande domstolen, Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike), gjort gällande att den omständigheten att tjänstemannen vid FranceAgriMer hade beträtt Château du Grand Bois fastighet utan tillstånd hade betydelse för lagligheten av det beslut FranceAgriMer antog den 18 december 2009.
16
Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Innebär artiklarna 76, 78 och 81 i förordning [nr 555/2008] att det är tillåtet för personal som utför en kontroll på plats att beträda jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd?
2)
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, finns det anledning att göra någon åtskillnad beroende på om markerna i fråga är inhägnade eller inte?
3)
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, är artiklarna 76, 78 och 81 i förordning [nr 555/2008] förenliga med principen om skydd för hemmet såsom den principen garanteras i artikel 8 i [Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
17
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 76, 78 och 81 i förordning nr 555/2008 ska tolkas så, att de innebär att det är tillåtet för tjänstemän som utför en kontroll på plats att beträda en jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd.
18
De bestämmelser som den hänskjutande domstolen hänvisat till i sin första fråga omfattas av kapitel 1, som har rubriken ”Principer för kontroll”, i avdelning V, vilken å sin sida har rubriken ”Kontroller inom vinsektorn” i förordning nr 555/2008. I denna förordning anges tillämpningsföreskrifter för förordning nr 479/2008. I bestämmelserna i kapitel 1 anges de principer och metoder som reglerar den skyldighet medlemsstaterna har att utföra kontroller för att säkerställa att denna förordning tillämpas korrekt.
19
Enligt artikel 76 i förordning nr 555/2008 åläggs medlemsstaterna med tillämpning av artikel 4.2 i förordning nr 479/2008 att införa de effektiva, proportionerliga och avskräckande kontroller och åtgärder som krävs för att se till att dessa förordningar tillämpas korrekt, för att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen.
20
I artikel 77.1 i förordning nr 555/2008 anges att verifiering ska ske genom administrativa kontroller, och när så är lämpligt, kontroller på plats. Enligt artikel 78.1 i denna förordning ska dessa kontroller vara oanmälda, även om föranmälan får göras, med kortast möjliga varsel, under förutsättning att det inte äventyrar syftet med kontrollen.
21
Vad gäller de arealer för vilka röjningsbidrag ges, föreskrivs i artikel 81.3 och 81.4 i denna förordning att dessa arealer ska kontrolleras systematiskt före och efter röjningen och att denna kontroll ska göras på plats, men att andra typer av kontroller som anges i dessa bestämmelser får göras på vissa villkor.
22
Det framgår emellertid varken av lydelsen av artiklarna 76, 78 och 81 i förordning nr 555/2008 eller av lydelsen av de andra bestämmelserna i denna förordning att det till den skyldighet medlemsstaterna har att inrätta ett system med kontroller på plats kommer ett tillstånd för de tjänstemän som har befogenheter för detta ändamål att beträda en jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd.
23
Det är i synnerhet inte möjligt att dra slutsatsen att ett sådant tillstånd föreskrivs i den förordningen utifrån den omständigheten att kontrollerna på plats enligt artikel 78.1 i förordning nr 555/2008 ska vara oanmälda. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 40–42 i sitt förslag till avgörande, är begreppen ”oanmälda” och ”utan tillstånd” inte synonymer. Att en kontroll kan göras oanmält betyder nämligen på sin höjd att den kan ske när som helst, utan att kontrolltjänstemannen anmält sitt besök.
24
Den omständigheten att en sådan kontroll är ”oanmäld” kan emellertid ändå inte betyda att tjänstemannen, väl på plats, utan att på förhand ha anmält sitt besök, kan göra anspråk på att få beträda den mark som ska kontrolleras utan att jordbrukaren gett tillstånd till detta. Av detta följer att den skyldighet medlemsstaterna åläggs genom förordning nr 555/2008 att inrätta ett system med oanmälda kontroller inte i sig medför en rätt för kontrolltjänstemännen att beträda den mark som ska kontrolleras utan jordbrukarnas samtycke.
25
En sådan analys bekräftas av denna förordnings allmänna systematik. Det följer härvidlag av artiklarna 72 och 73 i förordningen att det ankommer på medlemsstaterna att se till att de organ som ansvarar för kontrollerna inom vinsektorn arbetar effektivt, genom att vidta de åtgärder som krävs för att kunna garantera att personalen vid de behöriga organen har tillräckliga kontrollbefogenheter för att kunna garantera att unionens lagstiftning inom unionens vinsektor efterlevs. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, preciseras i artikel 83 a i denna förordning, avseende kontrollpersonalens befogenheter, att varje medlemsstat ska sörja för att kontrolltjänstemännen har det tillträde till vinodlingarna och de andra anläggningarna för vinframställning som är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter, emellertid utan att det krävs att denna tillgång ska kunna ges utan jordbrukarens samtycke.
26
Av detta följer att förordning nr 555/2008 överlåter till medlemsstaterna att i den nationella rätten reglera vilka befogenheter kontrollpersonalen ska ha och en stor del av metoderna för kontrollerna, inbegripet bestämmelserna avseende tillträde till den mark som ska utgöra föremål för dessa kontroller.
27
Ett tillstånd att beträda en jordbrukares mark utan att denne gett tillstånd därtill föreskrivs följaktligen inte i bestämmelserna i förordning nr 555/2008.
28
Den franska regeringen och Europeiska kommissionen anser emellertid att jordbrukarna inom vinsektorn genom att inge en ansökan om stöd för de stödprogram som avses i förordningarna nr 479/2008 och 555/2008 implicit ger ett generellt tillstånd för kontrollerna på förhand, eftersom kontrollerna utgör en integrerad del av det stödsystem som inrättas genom dessa förordningar.
29
Denna argumentation kan inte godtas.
30
Det framgår nämligen av fast rättspraxis att skydd mot godtyckliga eller oproportionerliga ingripanden från det allmänna i en fysisk eller juridisk persons privata sfär utgör en allmän unionsrättslig princip, varför sådana ingripanden ska ha rättslig grund och motiveras av skäl som föreskrivs i lag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 1989, Hoechst/kommissionen, 46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 19; dom av den 22 oktober 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 27 och dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 51).
31
Ett implicit, generellt och på förhand givet tillstånd, som det som föreslås av den franska regeringen och kommissionen, uppfyller inte detta krav. Även om det i unionsrätten kan föreskrivas att ett generellt och på förhand givet tillstånd för kontrolltjänstemän att få tillträde till jordbruksmarkerna skulle kunna ges av vinodlaren, bör ett sådant tillstånd, åtminstone, uttryckligen anges i lag. I bestämmelserna i förordningarna nr 479/2008 och nr 555/2008 föreskrivs emellertid inte något sådant tillstånd.
32
Avslaget på ansökan om stöd enligt artikel 78.3 i förordning nr 555/2008 utgör under alla omständigheter i sig, som viktig juridisk konsekvens av jordbrukarens eller dess företrädares motstånd mot kontroll på plats, ett effektivt och tillräckligt medel för att nå det mål som avses i artikel 76 i denna förordning, att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen (se, analogt, dom av den 16 juni 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, punkterna 26 och 27). För att nå detta mål, är ett allmänt och på förhand givet tillstånd för kontrolltjänstemän att få tillträde till den mark som ska kontrolleras således inte nödvändigt.
33
Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 76, 78 och 81 i förordning nr 555/2008 ska tolkas så, att de inte innebär att det är tillåtet för tjänstemän som utför en kontroll på plats att beträda en jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd.
Den andra och den tredje frågan
34
Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra och den tredje frågan.
Rättegångskostnader
35
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Artiklarna 76, 78 och 81 i kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin när det gäller stödprogram, handel med tredjeländer, produktionskapacitet och kontroller inom vinsektorn tolkas så, att de inte innebär att det är tillåtet för tjänstemän som utför en kontroll på plats att beträda en jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.