Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 18 grudnia 2025 r.(1)
Sprawa C‑151/25 [Viaudret(i)]
F.B.
przeciwko
Région wallonne
przy udziale:
Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,
e-NosVents SA,
Electrabel SA
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Konwencja z Aarhus – Artykuł 6 – Udział społeczeństwa – Artykuł 6 ust. 1 – Punkty 20 i 22 załącznika I – Artykuł 6 ust. 10 – Zmiana lub uaktualnienie warunków prowadzenia przedsięwzięcia – Przedłużenie okresu ważności pozwolenia na budowę i eksploatację farmy wiatrowej – Obowiązek poddania decyzji w sprawie takiego przedłużenia procedurze udziału społeczeństwa
I.      Wprowadzenie
1.        Konwencję z Aarhus(2) okrzyknięto „najbardziej ambitnym z przedsięwzięć realizowanych w dziedzinie demokracji środowiskowej pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych”(3). W deklaracji z Lukki, którą przyjęto na pierwszym spotkaniu stron konwencji z Aarhus, uznano ją za „przełom w obszarze demokracji uczestniczącej”(4).
2.        Konwencja z Aarhus opiera się na trzech filarach, którymi są dostęp do informacji, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostęp do wymiaru sprawiedliwości, przy czym w ramach każdego z tych filarów wdrażane jest jedno z trzech środowiskowych praw proceduralnych(5). „Najbardziej otwarcie demokratycznym”(6) spośród tych trzech praw jest prawo udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Prawo to przyczynia się do osiągnięcia jednego z celów konwencji z Aarhus, którym jest – jak wskazano w jej motywie dziesiątym – wzmożenie odpowiedzialności i jawności władzy oraz wzmocnienie społecznego poparcia dla decyzji dotyczących środowiska(7).
3.        W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy decyzja o przedłużeniu o 10 lat pozwolenia środowiskowego na prowadzenie przedsięwzięcia, które jest objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus, powinna obejmować etap udziału społeczeństwa oraz czy wskazany artykuł, jako całość, stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nie przewidują udziału społeczeństwa w przypadku takiego przedłużenia. Sprawa ta stwarza Trybunałowi okazję do dokonania wykładni art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, w myśl którego wymogi dotyczące udziału społeczeństwa określone w art. 6 ust. 2–9 stosuje się mutatis mutandis, w stosownych wypadkach, kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w ustępie 1. W szczególności, Trybunał zbada kwestię, czy przedłużenie okresu eksploatacji przedsięwzięcia, które wchodzi w zakres stosowania art. 6 ust. 1 lit. a), należy uznać za zmianę lub uaktualnienie warunków prowadzenia tego przedsięwzięcia, co oznaczałoby, iż wymaga ono w stosownych wypadkach udziału społeczeństwa.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo międzynarodowe
4.        Artykuł 6 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć”, stanowi, w ust. 1 i 10:
„1.      Każda ze stron:
a)      stosuje postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;
b)      stosuje, zgodnie z jej prawem krajowym, postanowienia niniejszego artykułu również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu strony określają, czy takie proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom;
[…]
10. Każda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w ustępie 1, postanowienia ustępów od 2 do 9 niniejszego artykułu są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie”.
5.        Załącznik I do konwencji z Aarhus zawiera listę działalności, o których mowa w jej art. 6 ust. 1 lit. a). Punkty 20 i 22 tego załącznika mają następujące brzmienie:
„20. Wszelka działalność nieujęta w ustępach 1–19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa.
[…]
22. Wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie takie zmiany lub poszerzenie zakresu spełnia kryteria lub wartości progowe ustanowione w niniejszym załączniku, podlegają postanowieniom artykułu 6 ustęp 1 litera a) niniejszej konwencji. Wszelkie inne zmiany lub poszerzenie zakresu działalności podlegają postanowieniom artykułu 6 ustęp 1 litera b) konwencji”.
B.      Prawo Unii
6.        Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą OOŚ”) stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.
7.        Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ stanowi:
„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
2. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10 […]”.
[…]”
8.        Załącznik II do dyrektywy OOŚ zawiera wykaz przedsięwzięć, o których mowa w jej art. 4 ust. 2. W tytule 3 tego załącznika, zatytułowanym „Przemysł energetyczny”, znajduje się lit. i), która ma następujące brzmienie:
„urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe);”.
C.      Prawo krajowe
9.        Tytułem uzupełnienia art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze décret relatif au permis d’environnement (dekretu w sprawie pozwoleń środowiskowych) z dnia 11 marca 1999 r. (Moniteur belge z dnia 8 czerwca 1999, s. 21114) (zwanego dalej „dekretem w sprawie pozwoleń środowiskowych”), który przewiduje, że maksymalny okres ważności pozwolenia środowiskowego wynosi 20 lat, art. 89 décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’environnement, le Code de l’eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. zmieniającego kodeks ochrony środowiska, kodeks wodny i różne dekrety dotyczące odpadów i pozwoleń środowiskowych) (zwanego dalej „dekretem z dnia 23 czerwca 2016 r.”) stanowi, że
maksymalny okres ważności pozwolenia wydanego dla turbiny wiatrowej wynosi 30 lat.
10.      Zgodnie z art. 109 akapit pierwszy dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. zmiana dotycząca okresu ważności pozwolenia środowiskowego dla turbiny wiatrowej wynoszącego maksymalnie 30 lat ma zastosowanie do wniosków złożonych po wejściu w życie tego dekretu, czyli po dniu 1 sierpnia 2016 r. Z art. 109 akapit drugi tego dekretu wynika, że pozwolenia, które były ważne przed dniem 1 sierpnia 2016 r., mogą zostać przedłużone jednorazowo na okres maksymalnie 10 lat.
11.      Te przepisy zostały wdrożone arrêté du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’environnement, le Code de l’eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (rozporządzeniem rządu Walonii z dnia 20 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie rządu Walonii z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie procedury i różnych środków wykonawczych do [dekretu w sprawie pozwoleń środowiskowych] oraz wdrożenia art. 108 i 109 [dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r.]) (zwanym dalej „rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2017 r.”).
12.      W przepisach przywołanych w pkt 10 i 11 niniejszej opinii nie przewidziano udziału społeczeństwa w odpowiednim procesie podejmowania decyzji.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie krajowe i pytania prejudycjalne
13.      W dniu 28 sierpnia 2009 r. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością działającej pod firmą Parc éolien de Leuze-en-Hainaut (PELZ) SA udzielono pierwszego pojedynczego pozwolenia(8) na budowę i eksploatację farmy wiatrowej z dziesięcioma turbinami wiatrowymi w gminie Leuze-en-Hainaut (Belgia) (zwanej dalej „farmą wiatrową”). Na podstawie tego pozwolenia wybudowano farmę wiatrową i oddano ją do eksploatacji. W dniu 16 kwietnia 2014 r. Conseil d’État (rada stanu, Belgia) uchyliła to pozwolenie, a. w dniu 8 września 2014 r. wydano, po przeprowadzeniu dalszego postępowania wyjaśniającego, nowe pozwolenie, które zostało z kolei uchylone w dniu 25 stycznia 2017 r. Wreszcie w dniu 6 czerwca 2017 r. wydano, po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, nowe pozwolenie na okres 20 lat od dnia 28 sierpnia 2009 r. do dnia 28 sierpnia 2029 r.
14.      W dniu 2 kwietnia 2020 r., na wniosek jednego z operatorów farmy wiatrowej, urzędnik techniczny wydał decyzję przedłużającą okres ważności pozwolenia z dnia 6 czerwca 2017 r. (w odniesieniu do części dotyczącej pozwolenia środowiskowego) o 10 lat, to jest do dnia 28 sierpnia 2039 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
15.      F.B., skarżący w postępowaniu głównym, który jest osobą zamieszkałą na obszarze, na którym znajduje się farma wiatrowa, wnosi do sądu odsyłającego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
16.      Stroną przeciwną w postępowaniu głównym jest Région wallonne (region Walonii). Spółki Parc éolien de Leuze-en-Hainaut, e-NosVents SA i Electrabel SA zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów.
17.      W złożonej skardze skarżący podnosi zarzut naruszenia w szczególności art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, twierdząc, że farma wiatrowa, na którą wydano pozwolenie, wchodzi w zakres stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) tej konwencji. Według niego decyzja o zmianie warunków jej prowadzenia powinna była zostać poprzedzona etapem udziału społeczeństwa. Brak takiej procedury skutkuje niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji.
18.      Strona przeciwna argumentuje, że – w świetle definicji pojęć „przedsięwzięcia” i „zezwolenia na inwestycję”, zawartych odpowiednio w art. 1 ust. 2 lit. a) i c) dyrektywy OOŚ – zaskarżona decyzja, która jedynie przedłuża okres ważności pozwolenia środowiskowego, nie jest decyzją zezwalającą na przedsięwzięcie.
19.      Interwenienci w postępowaniu głównym podnoszą, że przedłużenie okresu ważności pojedynczego pozwolenia na podstawie art. 109 akapit drugi dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. nie jest objęte zakresem stosowania załącznika I do konwencji z Aarhus. Twierdzą oni, że ani to postanowienie, ani akt prawny służący jego wykonaniu, mianowicie rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2017 r., nie wymagają poddania procedurze oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) decyzji przedłużających okres ważności pozwoleń na farmy wiatrowe wydanych przed dniem 1 sierpnia 2016 r. Ta okoliczność wyklucza możliwość zastosowania art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus.
20.      Skarżący, ustosunkowując się do tych argumentów, wskazał, że dyrektywa OOŚ jest pozbawiona znaczenia, ponieważ nie podnosi on zarzutu jej naruszenia. Utrzymuje on, że w przypadku gdy proces podejmowania decyzji dotyczącej danego przedsięwzięcia obejmuje etap udziału społeczeństwa zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus, każde postępowanie, w ramach którego władza publiczna zmienia lub uaktualnia na późniejszym etapie warunki prowadzenia przedsięwzięcia, powinno obejmować taki etap. Organ administracyjny, z racji tego, że nie wymagał udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji, nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych.
21.      Skarżący odrzuca również podniesiony przez stronę przeciwną i interwenientów zarzut, w myśl którego jego skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Twierdzi on, że zaskarżona decyzja powinna była stanowić przedmiot konsultacji społecznych, a tym samym zostać ogłoszona zgodnie z art. D.29–22 § 2 księgi I Code de l’Environnement (kodeksu ochrony środowiska) w celu ustalenia terminu na wniesienie skargi.
22.      Sąd odsyłający zauważa, że przed wydaniem rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2017 r. sekcja legislacyjna Conseil d’État (rady stanu) wydała opinię, w myśl której decyzja o przedłużeniu okresu ważności pozwolenia na przedsięwzięcie wymienione w załączniku I do konwencji z Aarhus lub na przedsięwzięcie, które należy uznać za mogące mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, zmienia warunki prowadzenia przedsięwzięcia i wchodzi w zakres stosowania art. 6 ust. 10 tej konwencji. W tej opinii stwierdzono zatem, że rozpatrywana decyzja musi podlegać procedurze umożliwiającej udział społeczeństwa zgodnie z art. 6 ust. 2–9 konwencji z Aarhus.
23.      Rząd Walonii nie zastosował się jednak do tej opinii. Brak wymogu przeprowadzenia procedury umożliwiającej udział społeczeństwa był jego zdaniem uzasadniony przede wszystkim koniecznością uniknięcia sytuacji odmiennego traktowania starych pozwoleń (wydawanych na 20 lat) i nowych pozwoleń (wydawanych maksymalnie na 30 lat). Innym podawanym uzasadnieniem jest to, że społeczeństwo wypowiedziało się już na temat przedsięwzięcia, niezależnie od okresu jego eksploatacji, zaś warunki jego prowadzenia nie uległy zmianie.
24.      Sąd odsyłający podkreśla, że bezspornym pozostaje, iż pozwolenie na farmę wiatrową, której dotyczy postępowanie główne, jest objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 załącznika I do tej konwencji. Powstaje raczej pytanie, czy zaskarżona decyzja, to jest decyzja o przedłużeniu tego pozwolenia, również wymaga udziału społeczeństwa.
25.      Byłoby tak wówczas, gdyby przedmiotem decyzji było przedłużenie pozwolenia, które można by zakwalifikować:
–        albo jako pozwolenie na przedsięwzięcie objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus i pkt 20 załącznika I do tej konwencji tudzież zmianę lub poszerzenie zakresu takiego przedsięwzięcia zgodnie z pkt 22 tego załącznika;
–        albo jako pozwolenie na przedsięwzięcie niewymienione w załączniku I do konwencji z Aarhus, ale mogące mieć znaczące oddziaływanie na środowisko w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji;
–        albo jako decyzję o zmianie lub uaktualnieniu warunków prowadzenia przedsięwzięcia objętego zakresem stosowania art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus w rozumieniu art. 6 ust. 10 tej konwencji.
26.      W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Czy, w systemie prawnym, w którym prowadzenie działalności objętej załącznikiem I do konwencji z Aarhus jest uzależnione od wydania pozwolenia na eksploatację udzielanego na maksymalny okres 20 lat[:]
(1)      art. 6 ust. 1 i 10 oraz pkt 20 i 22 załącznika I do konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że decyzja o przedłużeniu o 10 lat prowadzenia działalności, na którą pierwotnie udzielono pozwolenia na okres 20 lat, powinna obejmować etap udziału społeczeństwa?
(2)      art. 6 ust. 1 i 10 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że system prawny, w którym procedura przedłużenia działalności o 10 lat nigdy nie obejmuje etapu udziału społeczeństwa, jest niezgodny z tym artykułem?”.
27.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez F.B., Electrabel, rząd belgijski i Komisję Europejską.
IV.    Ocena
28.      Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy albo art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 i 22 załącznika I do tej konwencji, albo art. 6 ust. 10 tej konwencji należy interpretować w ten sposób, że wydanie decyzji o przedłużeniu o 10 lat okresu eksploatacji farmy wiatrowej, na którą pierwotnie wydano pozwolenie na okres 20 lat, powinno być poprzedzone etapem udziału społeczeństwa. Zwraca się on również o wyjaśnienie, czy te postanowienia stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, w myśl których proces podejmowania decyzji o przedłużeniu prowadzenia rozpatrywanego przedsięwzięcia o 10 lat nie obejmuje etapu udziału społeczeństwa.
29.      Pytania sądu odsyłającego zostały zadane w związku ze skargą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wniesioną przez F.B., osobę mieszkającą w pobliżu farmy wiatrowej, która to osoba ujemnie ocenia fakt nieprzeprowadzenia etapu udziału społeczeństwa.
30.      Na wstępie należy przypomnieć, że postanowienia konwencji z Aarhus, która została podpisana przez Wspólnotę, a następnie zatwierdzona decyzją Rady 2005/370/WE(9), stanowią integralną część porządku prawnego Unii(10). W związku z tym, jak w uwagach na piśmie zauważyła Komisja, Unia i państwa członkowskie muszą przestrzegać zobowiązań zapisanych w konwencji z Aarhus, w szczególności zaś zobowiązań wynikających z jej art. 6, który dotyczy udziału społeczeństwa.
31.      Z postanowienia odsyłającego jasno wynika, że przy wydawaniu pierwszego pozwolenia na rozpatrywane przedsięwzięcie (farmę wiatrową) należy zapewnić udział społeczeństwa. To przedsięwzięcie jest objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 załącznika I do tej konwencji. W pkt 20 wskazanego załącznika wymogi dotyczące udziału społeczeństwa, które ustanowiono w art. 6 konwencji z Aarhus, zostały bowiem rozciągnięte na wszelkie przedsięwzięcia, w odniesieniu do których krajowy porządek prawny przewiduje udział społeczeństwa w ramach procedur OOŚ, przy czym tak właśnie jest w przypadku przedsięwzięcia rozpatrywanego w postępowaniu głównym(11).
32.      Przedsięwzięcie, w odniesieniu do którego prawo krajowe wymaga OOŚ, jest objęte zakresem stosowania dyrektywy OOŚ(12). W tytule 3 lit. i) załącznika II do dyrektywy OOŚ „urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe)” wymieniono bowiem wśród przedsięwzięć, o których mowa w jej art. 4 ust. 2, zgodnie z którym państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega OOŚ.
33.      Zaskarżoną decyzją przedłużono okres ważności pierwotnego pozwolenia na przedsięwzięcie, w przypadku którego wymagany jest udział społeczeństwa (na podstawie dyrektywy OOŚ i konwencji z Aarhus, która stanowi integralną część porządku prawnego Unii).
34.      Niemniej jednak obowiązujące przepisy, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję przedłużającą okres eksploatacji rozpatrywanego przedsięwzięcia, nie przewidują etapu udziału społeczeństwa jako niezbędnego elementu odpowiedniego procesu podejmowania decyzji.
35.      Należy zatem ustalić, czy zgodnie z konwencją z Aarhus przedłużenie okresu eksploatacji rozpatrywanego przedsięwzięcia powinno obejmować udział społeczeństwa(13).
36.      Sąd odsyłający bierze pod uwagę trzy normy prawne mogące mieć zastosowanie do przedłużenia pozwolenia na przedsięwzięcie, na podjęcie którego wydano pozwolenie na podstawie art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus. Pierwszą z nich jest wskazany przepis w związku z pkt 20 lub pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus; drugą – art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji, zaś trzecią – jej art. 6 ust. 10. Każda z tych norm określa, czy oraz na jakich warunkach istnieje wymóg dotyczący etapu udział społeczeństwa.
37.      W przypadku decyzji o przedłużeniu prowadzenia przedsięwzięcia, na podjęcie którego wydano pozwolenie, w grę wchodzą dwie kwalifikacje prawne: ta decyzja stanowi nową decyzję o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanego przedsięwzięcia albo, z jednej strony, na podstawie art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 lub pkt 22 załącznika I do tej konwencji (planowane przedsięwzięcie wymienione w załączniku I) albo, z drugiej strony, na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus (planowane przedsięwzięcie niewymienione w załączniku I, ale mające znaczące oddziaływanie na środowisko). Zgodnie z drugą z nich ta decyzja stanowi zmianę lub uaktualnienie warunków prowadzenia przedsięwzięcia na podstawie art. 6 ust. 10 tej konwencji..
A.      Przedłużenie pozwolenia jako decyzja o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanego przedsięwzięcia [art. 6 ust. 1 lit. a) i b)]
38.      W art. 6 konwencji z Aarhus ustanowiono prawo udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć.
39.      W jej art. 6 ust. 1 lit. a) i b) wskazano kryteria określające, jakie decyzje wymagają udziału społeczeństwa. Elementem łączącym obie te litery jest fakt, że uwzględniają one potencjalnie znaczące oddziaływanie planowanych przedsięwzięć na środowisko(14). Litera a) odnosi się do przedsięwzięć wymienionych w załączniku I, w przypadku których domniemywa się, że mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, a w myśl lit. b) postanowienia dotyczące udziału społeczeństwa mają również zastosowanie, zgodnie z prawem krajowym, do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mimo to mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.
40.      W odniesieniu do możliwego zastosowania
tego postanowienia F.B. podnosi zasadniczo, że przedłużenie pozwolenia na prowadzenie rozpatrywanego przedsięwzięcia należy uznać za nową decyzję dotyczącą tego przedsięwzięcia. Skoro pierwotne pozwolenie zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 załącznika I do tej konwencji(15), przedłużenie tego pozwolenia należy jego zdaniem traktować jak nową decyzję, z czym wiąże się konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa. Przedłużenie pozwolenia można alternatywnie traktować jako poszerzenie zakresu tego przedsięwzięcia bądź jego zmianę w rozumieniu pkt 22 załącznika I lub jako decyzję dotyczącą przedsięwzięcia niewymienionego w załączniku I, które może jednak mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.
1.      Przedłużenie pozwolenia jako decyzja o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanego przedsięwzięcia wymienionego w załączniku I  [art. 6 ust. 1 lit. a) i pkt 20 załącznika I]
41.      Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus udział społeczeństwa jest zapewniany w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I do tej konwencji(16).
42.      Jak już wyjaśniono powyżej(17), w pkt 20 załącznika I do konwencji z Aarhus stosowanie art. 6 rozciągnięto na wszystkie przedsięwzięcia nieujęte w pkt 1–19 tego załącznika, w przypadku których, z mocy krajowego porządku prawnego, w ramach procedur OOŚ przewidziany jest udział społeczeństwa(18).
43.      Aby ustalić, czy dane przedsięwzięcie jest objęte zakresem stosowania pkt 20 załącznika I do tej konwencji, należy zweryfikować trzy elementy, którymi są: po pierwsze, udział społeczeństwa; po drugie, OOŚ, w ramach której ma miejsce udział społeczeństwa; oraz, po trzecie, krajowy porządek prawny przewidujący OOŚ(19).
44.      W związku z tym, jeżeli uregulowania krajowe nie wymagają OOŚ przy wydawaniu lub przedłużaniu pozwolenia, takiego wymogu nie może ustanawiać sam pkt 20 załącznika I.
45.      Powyższe znajduje potwierdzenie we wnioskach komitetu ds. przestrzegania konwencji z Aarhus (zwanego dalej „komitetem”), z których wynika, że decyzja o przedłużeniu okresu eksploatacji przedsięwzięcia nie jest objęta zakresem stosowania pkt 20 załącznika I do konwencji z Aarhus, jeżeli prawo krajowe nie wymaga przeprowadzania procedury OOŚ w przypadku takiego przedłużenia(20).
46.      W sprawie w postępowaniu głównym jest jasne, że uregulowania krajowe przewidują OOŚ przy wydawaniu pierwotnego pozwolenia na farmę wiatrową. Jak jednak zasadniczo wskazała Komisja w uwagach na piśmie, wydaje się, iż przeprowadzenie takiej oceny nie jest wymagane przy przedłużaniu tego pozwolenia.
47.      W związku z tym nie można uznać, że przedłużenie kwestionowanego pozwolenia jest objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 załącznika I do tej konwencji.
2.      Przedłużenie pozwolenia jako zmiana lub poszerzenie zakresu przedsięwzięcia [art. 6 ust. 1 lit. a) i pkt 22 załącznika I]
48.      Punkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus rozszerza zakres stosowania art. 6 konwencji z Aarhus w ten sposób, że włącza do niego wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu przedsięwzięcia, jeżeli takie zmiany lub takie poszerzenie zakresu spełniają kryteria lub wartości progowe ustanowione w tym załączniku. Wszelkie inne zmiany lub przypadki poszerzenia zakresu przedsięwzięcia, które nie spełniają kryteriów lub wartości progowych ustanowionych w tym załączniku, podlegają postanowieniom art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji.
49.      Nie jest jasne, czy sformułowanie „zmiana lub poszerzenie zakresu” należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono samo przedłużenie okresu eksploatacji przedsięwzięcia.
50.      Z racji tego, że pkt 22 zdanie pierwsze załącznika I do konwencji z Aarhus jest w istotnym stopniu podobny do pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ(21), należy zaznaczyć, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału „z jego brzmienia i systematyki wynika, że dotyczy on zmian lub poszerzenia przedsięwzięcia, które – w szczególności z uwagi na ich charakter lub zakres – stwarzają podobne ryzyko oddziaływania na środowisko jak samo przedsięwzięcie”(22).
51.      Trybunał orzekł, że środki krajowe, których skutkiem jest przedłużenie o znaczący okres dziesięciu lat czasu trwania działalności polegającej na przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych, który wcześniej był ograniczony do 40 lat, należy uznać, w połączeniu z poważnymi pracami remontowymi, które stały się niezbędne ze względu na przestarzałość tych elektrowni i obowiązek dostosowania ich do norm bezpieczeństwa, za „środki o skali porównywalnej pod względem ryzyka oddziaływania na środowisko do skali pierwszego uruchomienia wspomnianych elektrowni”(23).
52.      W oparciu o to orzecznictwo można argumentować, jak zasadniczo podniosła Komisja w uwagach na piśmie, że w braku jakichkolwiek prac i zmian o charakterze fizycznym samo przedłużenie okresu ważności pozwolenia na prowadzenie już istniejącego przedsięwzięcia, takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, nie może zostać zakwalifikowane jako zmiana lub poszerzenie zakresu przedsięwzięcia.
53.      Tę wykładnię potwierdza wydany przez Trybunał wyrok FCC Česká republika(24), który zapadł na tle przepisów dyrektywy 2010/75, będącej aktem prawnym wdrażającym wymogi dotyczące udziału społeczeństwa w dziedzinie emisji przemysłowych. W kontekście tej dyrektywy termin „rozbudowa” stanowi część zawartej w art. 3 pkt 9 dyrektywy 2010/75 definicji pojęcia „istotnej zmiany”. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2010/75 udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek „istotną zmianę” wymaga udziału społeczeństwa. „Istotną zmianę” zdefiniowano jako „zmianę charakteru lub sposobu funkcjonowania, lub rozbudowę instalacji […], która może mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko” (podkreślenie moje).
54.      Trybunał orzekł, że „samo wydłużenie okresu składowania odpadów nie zmienia jako takie obszaru, jaki zajmuje instalacja, ani jej pojemności przewidzianej w pierwotnym pozwoleniu, a zatem nie stanowi »rozbudowy« instalacji”(25).
55.      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus – które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału można uznać za dokument wyjaśniający, który w stosownym wypadku może być brany pod uwagę, obok innych istotnych elementów, przy dokonywaniu wykładni tej konwencji, mimo że zawarte w nim analizy nie mają mocy wiążącej i nie posiadają znaczenia normatywnego, jakie nadano postanowieniom konwencji(26) – potwierdzają wykładnię, w myśl której pkt 22 załącznika I do tej konwencji odnosi się jedynie do zmiany o charakterze fizycznym lub poszerzenia zakresu przedsięwzięcia(27).
56.      W przypadku kolejnych postępowań administracyjnych, które dotyczą planowanych przedsięwzięć należących do zakresu stosowania art. 6 ust. 1 konwencji z Aarhus, nie stosuje się tego postanowienia w związku z pkt 22 załącznika I do tej konwencji, lecz jej art. 6 ust. 10(28).
57.      W związku z tym samo przedłużenie pozwolenia w sprawie w postępowaniu głównym, które nie pociąga za sobą żadnej zmiany o charakterze fizycznym ani poszerzenia zakresu rozpatrywanego przedsięwzięcia, nie może zostać uznane za nową decyzję. Jak jednak wyjaśnię w śródtytule B, pozostaje to bez uszczerbku dla prawa do udziału w podejmowaniu decyzji, które przysługuje społeczeństwu na podstawie innego postanowienia, mianowicie art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, który reguluje przypadki zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięć.
3.      Przedłużenie pozwolenia jako decyzja dotycząca przedsięwzięcia mającego znaczące oddziaływanie na środowisko [art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus]
58.      Artykuł 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus stanowi, że postanowienia art. 6 tej konwencji dotyczące udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji odnoszących się do konkretnych przedsięwzięć znajdują zastosowanie do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I do tej konwencji, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.
59.      Z brzmienia art. 6 ust. 1 lit. b) wynika, że strony konwencji z Aarhus określają, czy wymogi dotyczące udziału społeczeństwa stosuje się w przypadku, gdy proponowane przedsięwzięcie może mieć znaczące oddziaływanie na środowisko(29).
60.      W odniesieniu do przedłużenia okresu eksploatacji rozpatrywanego przedsięwzięcia, jak Komisja wskazała zasadniczo w swych uwagach na piśmie, w dostępnych Trybunałowi aktach sprawy brakuje wystarczających dowodów i informacji, które pozwalałyby ustalić, czy można uznać, że owo przedłużenie odnosi się do proponowanego przedsięwzięcia, które może mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.
61.      Należy także zaznaczyć, że w pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus zakres stosowania art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji został rozciągnięty na wszelkie zmiany lub przypadki poszerzenia zakresu przedsięwzięcia, jeżeli taka zmiana lub poszerzenie zakresu nie spełnia kryteriów lub wartości progowych ustanowionych we wskazanym załączniku.
62.      Z analizy przeprowadzonej w poprzednim śródtytule(30) wynika jednak, że za zmianę lub poszerzenie zakresu przedsięwzięcia w rozumieniu tego punktu 22 należy uważać zmianę o charakterze fizycznym lub poszerzenie zakresu, w związku z czym samo przedłużenie pozwolenia – to znaczy przedłużenie okresu jego ważności, które nie wiąże się z żadnymi modyfikacjami lub działaniami o charakterze fizycznym – nie jest kwalifikowane jako taka zmiana lub takie poszerzenie zakresu.
63.      W takich okolicznościach przedłużenie rozpatrywanego pozwolenia nie stanowi najwyraźniej decyzji objętej zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus w związku z pkt 22 załącznika I do tej konwencji.
B.      Przedłużenie pozwolenia jako zmiana lub uaktualnienie warunków prowadzenia przedsięwzięcia (art. 6 ust. 10)
64.      Artykuł 6 ust. 10 konwencji z Aarhus zobowiązuje do stosowania wymogów dotyczących udziału społeczeństwa „mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie” w przypadku, gdy władza publiczna „zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia” przedsięwzięcia, na podjęcie którego wydano pozwolenie na podstawie ust. 1 tego artykułu.
1.      Przesłanki stosowania art. 6 ust. 10
65.      Artykuł 6 ust. 10 „uzupełnia”(31) pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus. Podczas gdy pkt 22 tego załącznika odnosi się do zmiany przedsięwzięcia mającej charakter zmiany fizycznej lub do poszerzenia jego zakresu, to art. 6 ust. 10 rozciąga stosowanie wymogów dotyczących udziału społeczeństwa na przypadki zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięcia, obejmujące wszelkie zmiany lub uaktualnienia wprowadzone przez organ administracji, które niekoniecznie wiążą się ze zmianą przedsięwzięcia mającą charakter zmiany fizycznej(32).
66.      Artykuł 6 ust. 10 znajduje zastosowanie wówczas, gdy dochodzi do zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięcia. Jak sama nazwa wskazuje, „warunkami prowadzenia” przedsięwzięcia są wszystkie warunki niezbędne do tego, aby możliwe było realizowanie przedsięwzięcia(33). Sformułowanie „zmienia lub uaktualnia” jest na tyle szerokie, że obejmuje proces podejmowania decyzji dotyczących środowiska następujący po wydaniu pierwotnego pozwolenia i skutkujący zmianą warunków prowadzenia przedsięwzięcia.
67.      Z powodu tak szerokiego sformułowania art. 6 ust. 10 obejmuje cały cykl życia przedsięwzięcia, w odniesieniu do kwestii należących do zakresu stosowania konwencji z Aarhus. To postanowienie przyczynia się do zapewnienia osiągania w sposób ciągły celu przyświecającego procesowi udziału społeczeństwa, którym – jak wskazano w motywie 9 konwencji z Aarhus – jest umożliwienie społeczeństwu wyrażania poglądów, a władzy publicznej – ich należytego uwzględnienia.
68.      Potwierdzeniem powyższego jest charakter niektórych wymienionych w załączniku I do konwencji z Aarhus przedsięwzięć, które wiążą się z wykorzystywaniem zasobów naturalnych. Jak wyjaśniono w doktrynie, w większości krajów odpowiednie pozwolenia „są wydawane jedynie na ograniczony okres (zazwyczaj do 10 lat), po upływie którego muszą zostać przedłużone lub uaktualnione” z uwagi na „fakt, że ilość zasobów, które mają zostać wykorzystane, oraz warunki ich wykorzystania zależą w dużym stopniu od stanu danego zasobu naturalnego”(34).
69.      Artykuł 6 ust. 10 tej konwencji przewiduje stosowanie postanowień ust. 2–9 tego artykułu, które dotyczą udziału społeczeństwa, „mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie”. Zawarta w art. 6 ust. 10 wzmianka o stosowaniu „mutatis mutandis” wymogów dotyczących udziału społeczeństwa oznacza po prostu „po dokonaniu niezbędnych zmian”(35). Co się tyczy adekwatności udziału społeczeństwa, wypada wskazać, że wyrażenie „gdzie będzie to miało zastosowanie” implikuje wprawdzie „pewną swobodę”, lecz „nie implikuje ono pełnej swobody”(36). Ta klauzula „wprowadza kryterium obiektywne, które należy interpretować w świetle celów konwencji”(37).
70.      Adekwatność udziału społeczeństwa, w przypadku zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięcia, odnosi się do znaczenia oddziaływania na środowisko takiej zmiany lub uaktualnienia. Przy rozstrzyganiu, czy należy wydać pozwolenie na podjęcie planowanego przedsięwzięcia, bierze się pod uwagę potencjalnie znaczące oddziaływanie na środowisko(38), które uwzględnia się także na późniejszych etapach procesu podejmowania decyzji dotyczących środowiska.
71.      Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie we wnioskach komitetu, który podkreślił, że przy rozstrzyganiu, czy „adekwatne”, a zatem wymagane, będzie istnienie etapu udziału społeczeństwa, w sytuacji gdy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięcia objętego zakresem regulacji art. 6, stosuje się „pewnego rodzaju kryterium istotności”(39).
72.      Wyrażenie „gdzie będzie to miało zastosowanie” należy interpretować w taki sposób, aby zachować skuteczność art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus. Wymóg istnienia etapu udziału społeczeństwa byłby pozbawiony wszelkiej skuteczności, gdyby krajowe ramy prawne nie przewidywały żadnej możliwości oceny adekwatności przeprowadzania etapu udziału społeczeństwa w przypadku zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięć.
73.      Właśnie tej kwestii dotyczyła sprawa, w której komitet przedstawił wnioski w przedmiocie przestrzegania postanowień konwencji przez Unię Europejską w kontekście dyrektywy 2010/75(40). Komitet uznał, że Unia, jako strona konwencji z Aarhus, uchybiła art. 6 ust. 10 tej konwencji, ponieważ ustanowiła ramy prawne, które nie przewidują żadnej możliwości udziału społeczeństwa w przypadku ponownego rozpatrzenia lub aktualizacji warunków pozwolenia na podstawie szeregu przepisów tej dyrektywy mających zastosowanie w chwili formułowania owych wniosków(41).
74.      Należy zauważyć, że w celu dostosowania dyrektywy 2010/75 do konwencji z Aarhus ten pierwszy akt prawny został zmieniony i że wskazano w nim, iż „członkom zainteresowanej społeczności należy zapewnić z odpowiednim wyprzedzeniem skuteczną możliwość uczestnictwa w udzielaniu lub aktualizacji warunków pozwolenia określanych przez właściwy organ, również wtedy gdy warunki pozwolenia są ponownie rozpatrywane […]”(42).
2.      Okres eksploatacji przedsięwzięcia jako warunek jego prowadzenia oraz przedłużenie pozwolenia w sprawie w postępowaniu głównym
75.      Artykuł 6 ust. 10 konwencji z Aarhus znajduje zastosowanie w przypadku zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięcia, to jest wszelkich warunków niezbędnych do bieżącego prowadzenia przedsięwzięcia(43). Dozwolony okres eksploatacji jest elementem niezbędnym do bieżącego prowadzenia przedsięwzięcia i stanowi jeden z takich warunków prowadzenia przedsięwzięcia(44).
76.      W związku z tym decyzja o przedłużeniu okresu eksploatacji przedsięwzięcia zmienia warunki jego prowadzenia, co z kolei prowadzi do zastosowania art. 6 ust. 10 konwencji.
77.      Nie mogę się zgodzić z argumentem rządu belgijskiego, w myśl którego art. 6 ust. 10 nie ma zastosowania, ponieważ nie następuje zmiana pierwotnych warunków prowadzenia rozpatrywanego przedsięwzięcia; ten brak
nie zmienia faktu, że całkowity pierwotny okres eksploatacji wynoszący 20 lat został przedłużony o połowę, co spowodowało zmianę pierwotnych warunków prowadzenia przedsięwzięcia(45).
78.      Jeżeli chodzi o adekwatność zapewnienia udziału społeczeństwa, to – jak już zauważono – władze dysponują pewnym zakresem uznania, z którego należy jednak korzystać zgodnie z celami konwencji z Aarhus(46).
79.      Co się tyczy przedłużenia pozwolenia, konwencja ta nie wprowadza żadnego „arytmetycznego” progu, powyżej którego adekwatne byłoby zapewnienie udziału społeczeństwa. Ustalenia w tym przedmiocie należy dokonać na podstawie kryteriów merytorycznych. Adekwatność udziału społeczeństwa w przypadku przedłużenia pozwolenia, a także ocena znaczącego oddziaływania na środowisko mogą zależeć w szczególności od charakteru przedsięwzięcia, którego eksploatacja ma zostać przedłużona, oraz okresu, na jaki to przedłużenie ma nastąpić. Należy również wziąć pod uwagę, czy na poprzednich etapach procesu udziału społeczeństwa zostało ono poinformowane o możliwym przedłużeniu pozwolenia w przyszłości, a zatem miało możliwość wyrażenia stanowiska w przedmiocie związanych z tym skutków środowiskowych(47).
80.      W każdym wypadku znaczące przedłużenie pierwotnie dozwolonego okresu eksploatacji przedsięwzięcia jest wyraźnym sygnałem wskazującym na to, że adekwatne będzie przeprowadzenie etapu udziału społeczeństwa. Powyższy wniosek jest zgodny z celem przyświecającym procesowi udziału społeczeństwa, jakim jest umożliwienie społeczeństwu wyrażania poglądów(48).
81.      Ta interpretacja znajduje potwierdzenie w ustaleniach komitetu. Wielokrotnie wskazywał on, że „z wyjątkiem sytuacji, w których zmiana dozwolonego okresu eksploatacji jest minimalna i w sposób ewidentny miałaby nieznaczące oddziaływanie na środowisko lub nie miałaby takiego oddziaływania, adekwatne jest poddanie przypadków przedłużenia okresu eksploatacji postanowieniom art. 6”(49) (podkreślenie moje). Komitet uznał, że przedłużenie okresu eksploatacji przedsięwzięcia o pięć lat „nie jest żadną miarą minimalne”, a zatem wymaga udziału społeczeństwa(50).
82.      W sprawie w postępowaniu głównym pozwolenie zostało przedłużone o 10 lat. Przedłużenie o 10 lat okresu eksploatacji przedsięwzięcia, na które pierwotnie wydano pozwolenie na okres 20 lat, stanowi przedłużenie o połowę jego początkowego okresu eksploatacji i
nie można uznać za „minimalne”. Ponadto w chwili przedłużenia pozwolenia (2020 r.) upłynęło już ponad 10 lat od pierwotnego oddania rozpatrywanego przedsięwzięcia do eksploatacji (2009 r.).
83.      Te czynniki zdecydowanie wskazują na to, że adekwatne jest zapewnienie udziału społeczeństwa. Niemniej jednak w ostatecznym rozrachunku ocena tych okoliczności należy do sądu krajowego.
84.      W postanowieniu odsyłającym zauważono również, że krajowe ramy prawne w żaden sposób nie przewidują możliwości udziału społeczeństwa w odniesieniu do przedłużenia pozwolenia na prowadzenie danego przedsięwzięcia.
85.      Z tego postanowienia wynika, że jednym z powodów, dla których ustawodawca krajowy nie przewidział etapu udziału społeczeństwa, jest fakt, iż w chwili występowania przez operatora z wnioskiem o wydanie pozwolenia dochodzi do udziału społeczeństwa, w tym do przeprowadzenia OOŚ, niezależnie od okresu ważności wydanego pozwolenia. Kolejnym powodem jest potrzeba uniknięcia sytuacji odmiennego traktowania nowych pozwoleń na farmy wiatrowe (wydawanych maksymalnie na okres 30 lat) oraz pozwoleń wydanych na gruncie dawnego systemu (wydawanych maksymalnie na okres 20 lat).
86.      Nie jestem przekonana, że te względy uzasadniają wyłączenie przez ustawodawcę przypadków przedłużenia pozwoleń z zakresu stosowania art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus. Po pierwsze, stosowanie tego postanowienia nie zależy od tego, czy wydanie pierwotnego pozwolenia było poprzedzone etapem udziału społeczeństwa. To postanowienie ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach, w których warunki prowadzenia przedsięwzięcia są „zmieniane lub uaktualniane”; zobowiązuje ono właściwą władzę do oceny, czy udział społeczeństwa jest „adekwatny”. Chociaż wyrażenie „gdzie będzie to miało zastosowanie” pozostawia władzy publicznej pewien zakres uznania, to z korzystania z tego zakresu nie można całkowicie zrezygnować tylko z tego powodu, że udział społeczeństwa miał miejsce w przeszłości w odniesieniu do kwestii niezwiązanych ze zmianą lub uaktualnieniem warunków prowadzenia przedsięwzięcia. W przeciwnym wypadku art. 6 ust. 10 byłby pozbawiony skuteczności. Wszystkie przedsięwzięcia, w przypadku których miał miejsce udział społeczeństwa (w odniesieniu do kwestii innych niż zmiana lub uaktualnienie warunków prowadzenia przedsięwzięcia), byłyby bowiem automatycznie wyłączone z zakresu stosowania tego postanowienia.
87.      Pozwolenie dotyczące przedsięwzięcia rozpatrywanego w postępowaniu głównym było na kilku kolejnych etapach uchylane oraz ponownie rozpatrywane przez sąd od czasu oddania farmy wiatrowej do eksploatacji(51). Z akt, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika jasno, czy udział społeczeństwa miał miejsce na każdym z tych etapów. W każdym wypadku nie ma żadnego dowodu świadczącego o tym, iż społeczeństwo miało możliwość wypowiedzenia się konkretnie w kwestii ewentualnego znaczącego przedłużenia okresu ważności udzielonego pozwolenia(52).
88.      Po drugie, jeżeli chodzi o argument, że udział społeczeństwa prowadzi do dyskryminacji między posiadaczami starych pozwoleń a posiadaczami nowych pozwoleń, wydaje mi się istotne, aby przypomnieć, iż stosowanie art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus nie jest fakultatywne. Jeżeli spełnione są przesłanki jego zastosowania, prawo do udziału społeczeństwa powinno być zagwarantowane(53). Adekwatność udziału społeczeństwa w odniesieniu do danego przedsięwzięcia należy określać zgodnie z celami tej konwencji(54). Udział społeczeństwa nie sprowadza się do pobieżnego odhaczania listy i nie jest li tylko czczą formalnością, lecz jest to narzędzie służące osiągnięciu celów demokracji środowiskowej, które przyświecają rzeczonej konwencji(55).
89.      Ponadto art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus ma zastosowanie do wszystkich operatorów niezależnie od tego, kiedy dochodzi do wydania pozwolenia na ich przedsięwzięcie. W związku z tym może się zdarzyć, że operatorzy, którym wydano pozwolenia na okres 30 lat, również zostaną skonfrontowani z sytuacją, w której do udziału społeczeństwa dojdzie na późniejszym etapie podejmowania decyzji dotyczących środowiska, w przypadku zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia ich przedsięwzięcia.
90.      Należy też wyjaśnić, że okoliczność, iż przy wydawaniu pozwolenia przeprowadzono OOŚ, sama w sobie nie ma rozstrzygającego znaczenia dla zastosowania art. 6 ust. 10. Postanowienie to oraz, w ujęciu ogólnym, prawo do udziału społeczeństwa na podstawie konwencji z Aarhus, nie są tym samym co OOŚ(56). Jak wskazano w wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus, zakres stosowania drugiego filaru konwencji z Aarhus jest „inny i szerszy niż zakres oceny środowiskowej”(57). W tych wytycznych jako przykład podano właśnie zmianę lub uaktualnienie warunków prowadzenia konkretnych przedsięwzięć, które, o ile nie wykazują związku z poważną zmianą dotyczącą przedsięwzięcia, w wielu krajach niekoniecznie podlegają procedurze OOŚ, lecz procedurze pozwolenia środowiskowego(58).
91.      Z tych powodów uważam, że art. 6 ust. 10 stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nie przewidują po stronie władzy publicznej obowiązku zbadania adekwatności udziału społeczeństwa w przypadku przedłużenia o 10 lat pozwoleń na prowadzenie farm wiatrowych.
92.      Do przyjęcia odmiennej wykładni nie może doprowadzić przywołane powyżej(59) orzecznictwo Trybunału dotyczące przedłużenia okresu eksploatacji składowiska w kontekście dyrektywy 2010/75. W wyroku FCC Česká republika, Trybunał orzekł, że samo wydłużenie okresu składowania odpadów bez zmiany maksymalnych dopuszczalnych rozmiarów instalacji ani jej całkowitej pojemności nie stanowi „istotnej zmiany” w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej dyrektywy. W rezultacie na operatora składowiska nie można było nałożyć obowiązku ubiegania się o nowe pozwolenie. Przyjęty przez Trybunał tok rozumowania opierał się na wyrażeniu „istotna zmiana”, do wystąpienia której konieczna jest między innymi „rozbudowa” instalacji.
93.      Tymczasem zakres stosowania art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus nie zależy od „istotnej zmiany” ani od fizycznej rozbudowy przedsięwzięcia. To postanowienie ma zastosowanie w przypadku zmiany lub uaktualnienia warunków prowadzenia przedsięwzięcia. Jak już wskazano powyżej(60), o ile pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus stosuje się do zmian przedsięwzięcia mających charakter fizyczny, o tyle art. 6 ust. 10 stosuje się do kolejnych postępowań administracyjnych(61).
94.      Ponadto od chwili wydania wyroku FCC Česká republika dyrektywa 2010/75 została zmieniona(62) w ten sposób, że wymaga udziału społeczeństwa w przypadku, gdy pozwolenie zostaje zaktualizowane na wniosek operatora w celu przedłużenia okresu eksploatacji składowiska odpadów, które osiąga wartości progowe określone w pkt 5.4 załącznika I do tej dyrektywy.
95.      W związku z tym uważam, że wyroku FCC Česká republika nie należy traktować jako przeszkody uniemożliwiającej przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przedłużenie o 10 lat pozwolenia na farmę wiatrową stanowi uaktualnienie warunków prowadzenia tego przedsięwzięcia, które z kolei prowadzi do zastosowania art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus.
96.      Mając na uwadze całość powyższych rozważań, art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on władze publiczne do oceny adekwatności przeprowadzenia etapu udziału społeczeństwa w przypadku przedłużenia o 10 lat pozwolenia na farmę wiatrową, na którą pierwotnie udzielono pozwolenia na okres 20 lat, oraz że stoi on na przeszkodzie systemowi prawnemu, w ramach którego procedura przedłużenia pozwolenia na prowadzenie takiego przedsięwzięcia nie przewiduje po stronie władzy publicznej obowiązku zbadania adekwatności przeprowadzenia etapu udziału społeczeństwa.
V.      Wnioski
97.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia) odpowiedział następująco:
„Artykuł 6 ust. 10 konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska
należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on władze publiczne do oceny adekwatności przeprowadzenia etapu udziału społeczeństwa w przypadku przedłużenia o 10 lat pozwolenia na farmę wiatrową, na którą pierwotnie udzielono pozwolenia na okres 20 lat, oraz że stoi on na przeszkodzie systemowi prawnemu, w ramach którego procedura przedłużenia pozwolenia na prowadzenie takiego przedsięwzięcia nie przewiduje po stronie władzy publicznej obowiązku zbadania adekwatności przeprowadzenia etapu udziału społeczeństwa”.
1      Język oryginału: angielski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w Aarhus (Dania) w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1; zwana dalej „konwencją z Aarhus”).
3      Europejska Komisja Gospodarcza Organizacji Narodów Zjednoczonych, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2nd ed., 2014, (zwane dalej „wytycznymi na temat stosowania konwencji z Aarhus”), s. 3, 253.
4      Deklaracja z Lukki, 21–23 października 2002 r., Lukka (Włochy).
5      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 19.
6      E. Barritt, The Foundations of the Aarhus Convention: Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing 2020, s. 28.
7      Zobacz, w ujęciu ogólnym, G. Bándi (ed.), Environmental Democracy and Law, Groningen/Amsterdam, Europa Law Publishing 2014.
8      W prawie krajowym „pojedyncze pozwolenie” („permis unique”) oznacza pozwolenie dotyczące „przedsięwzięcia mieszanego” („projet mixte”), które wymaga zarówno pozwolenia środowiskowego, jak i pozwolenia na budowę. Zobacz definicje obu tych pojęć odpowiednio w art. 1 pkt 11 i 12 oraz art. 81 dekretu w sprawie pozwoleń środowiskowych. Zobacz także definicja „permis unique” na stronie https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique.
9      Decyzja Rady z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2005, L 124, s. 1).
10      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2011 r., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125 pkt 30; z dnia 8 listopada 2022 r., Deutsche Umwelthilfe (Homologacja pojazdów silnikowych), C‑873/19, EU:C:2022:857, pkt 48.
11      W uwagach na piśmie F.B. wskazuje, że farmy wiatrowe o mocy całkowitej wynoszącej 3 MW stanowią instalacje „klasy 1”, w przypadku których wydanie pozwolenia jest uwarunkowane przeprowadzeniem OOŚ i konsultacji społecznych.
12      Dyrektywa OOŚ wprowadza w życie wymogi dotyczące udziału społeczeństwa ustanowione w konwencji z Aarhus w odniesieniu do przedsięwzięć objętych zakresem stosowania tej dyrektywy. Zobacz motyw 5 dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 156, s. 17), zgodnie z którym „[p]rawo wspólnotowe powinno być właściwie dopasowane do [konwencji z Aarhus] w związku z jej ratyfikacją przez Wspólnotę”.
13      Krytyka skarżącego jest wymierzona wyłącznie w brak udziału społeczeństwa; nie podnosi on żadnego zarzutu dotyczącego organizacji OOŚo zgodnie z dyrektywą OOŚ.
14      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 131.
15      Zobacz pkt 31 niniejszej opinii.
16      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 126. W wytycznych tych wskazano (na s. 131), że sformułowanie „planowane przedsięwzięcia” jest na tyle szerokie, iż obejmuje zarówno pojęcie „przedsięwzięcia”, którym posłużono się w dyrektywie OOŚ, jak i pojęcie „instalacji” używane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17).
17      Punkt 31 niniejszej opinii.
18      Zobacz: pkt 31 niniejszej opinii; wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 131.
19      ACCC/C/2008/35 (Gruzja), wnioski i zalecenia, 18 czerwca 2010 r., pkt 43.
20      ACCC/C/2013/107 (Irlandia), wnioski i zalecenia, 19 sierpnia 2019 r., pkt 75.
21      W pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ wśród przedsięwzięć wymienionych w art. 4 ust.1 tej dyrektywy wymieniono „[jakąkolwiek] zmian[ę] lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w [załączniku I], gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku”.
22      Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 78.
23      Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 79. Trybunał stwierdził, że rozpatrywane w tej sprawie środki, wraz z nierozerwalnie z nimi związanymi pracami modernizacyjnymi, same w sobie stanowią „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ (zob. pkt 63–71, 90, 94 tego wyroku).
24      Wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r. (C‑43/21, zwany dalej „wyrokiem FCC Česká republika”
EU:C:2022:425).
25      Wyrok FCC Česká republika,
pkt 36.
26      Wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Deutsche Umwelthilfe (Homologacja pojazdów silnikowych), C‑873/19, EU:C:2022:857, pkt 55.
27      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 132, 158.
28      Ibidem.
29      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 132.
30      Punkt 57 niniejszej opinii.
31      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 158.
32      Jeżeli odpowiednia zmiana wiąże się ze zmianą o charakterze fizycznym, wchodzi ona w zakres stosowania pkt 22 załącznika I. Zobacz pkt 55 do niniejszej opinii.
33      ACCC/C/2014/122 (Hiszpania), wnioski i zalecenia, 17 grudnia 2020 r., pkt 73, komitet uznał, że „warunki prowadzenia” przedsięwzięcia obejmują „wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu, a nie tylko warunki techniczne lub operacyjne, które mają wpływ na proces produkcyjny”.
Zgodnie z tymi wnioskami i zaleceniami komitet uznał w pkt 17 w skierowanej do Królestwa Niderlandów opinii dotyczącej wdrożenia pkt 3 lit. a) decyzji VII/8m z dnia 28 listopada 2023 r., że wszelkie warunki odnoszące się do pozwolenia, niezależnie od tego, czy zawarte są one w treści samego pozwolenia, należy uznać za warunki prowadzenia przedsięwzięcia.
34      J. Jendrośka, Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention, w: G. Bándi, przypis 7, op. cit. s. 136. Zobacz także wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 158.
35      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 159.
36       ACCC/C/2009/41 (Słowacja), wnioski i zalecenia, 17 grudnia 2010 r., pkt 55.
37      Ibidem, pkt 56.
38      Zobacz pkt 39 niniejszej opinii.
39      ACCC/C/2014/121 (Unia Europejska), wnioski i zalecenia, 30 marca 2020 r., pkt 99. Z tych samych wniosków wynika, że w ramach kryterium istotności bada się, czy zmiana lub uaktualnienie „»mogą« istotnie zmienić podstawowe parametry przedsięwzięcia lub czy »odnoszą się« one do istotnych aspektów środowiskowych przedsięwzięcia” (pkt 104, z odesłaniami ACCC/C/2006/17 (Wspólnota Europejska), wnioski i zalecenia, 2 maja 2008 r.)
40      ACCC/C/2014/121 (Unia Europejska), przypis 39, op. cit.
41      Ibidem, pkt 109, 120.
42      Zobacz motyw 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1785 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie zmiany dyrektywy 2010/75 i dyrektywy Rady 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (Dz.U. L, 2024/1785).
43      Zobacz pkt 66 niniejszej opinii.
44      ACCC/C/2014/104 (Niderlandy), wnioski i zalecenia, 18 czerwca 2017 r., pkt 65, gdzie wskazano, że dozwolony okres eksploatacji „niewątpliwie stanowi warunek prowadzenia przedsięwzięcia”. Zgodnie z wytycznymi na temat stosowania konwencji z Aarhus „w wielu krajach pozwolenia środowiskowe są wydawane jedynie na ograniczony okres (zazwyczaj do 10 lat), po upływie którego muszą one zostać przedłużone lub uaktualnione” (s. 158).
45       ACCC/C/2013/107 (Irlandia), wnioski i zalecenia, 19 sierpnia 2019 r., pkt 84.
46      Zobacz pkt 67 niniejszej opinii.
47      Zobacz podobnie opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:64, pkt 67).
48      W przypadku farm wiatrowych społeczeństwo może zażyczyć sobie wyrażenia swego stanowiska na przykład w kwestiach takich jak poziom uciążliwości dźwiękowych lub wizualnych (efekt stroboskopowy), zob., w ujęciu ogólnym, T. Vandenput, D. Vermer, Éoliennes, w: Actualités choisies en droit de l’urbanisme et de l'environnement, ed. M. Delnoy, C.-Hu. Born, Limal, Liège, Anthemis 2021, s. 218–249, na s. 228.
49      ACCC/C/2014/104 (Niderlandy), przypis 44, op. cit. pkt 71; ACCC/C/2013/107 (Irlandia), przypis 45, op. cit., pkt 83 ; ACCC/C/2016/143 (Czechy), wnioski i zalecenia, 26 lipca 2021 r., pkt 106; ACCC/C/2014/121 (Unia Europejska), przypis 39, op. cit., pkt 102.
50      ACCC/C/2013/107 (Irlandia), przypis 45, op. cit., pkt 84.
51      Zobacz pkt 13 niniejszej opinii.
52      Zobacz podobnie ACCC/C/2013/107 (Irlandia), przypis 45, op.cit., pkt 85.
53      Zobacz art. 1 konwencji z Aarhus, w myśl którego „każda ze stron gwarantuje […] uprawnienia do […] udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji […] zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji” (podkreślenie moje).
54      Zobacz ACCC/C/2014/121, (Unia Europejska), przypis 39, op. cit., pkt 97; ACCC/C/2016/143 (Czechy), przypis 49, op. cit., pkt 103.
55      Zobacz moje uwagi wstępne w niniejszej opinii.
56      Jak stwierdził komitet, „konwencja nie czyni z OOŚ obligatoryjnego elementu procesu udziału społeczeństwa; wymaga ona jedynie, aby udział społeczeństwa, w przypadku gdy jest on przewidziany w ramach procedury OOŚ z mocy krajowego porządku prawnego ([pkt 20 załącznika] I do konwencji), był zgodny z postanowieniami art. 6” [ACCC/C/2008/24 (Hiszpania), wnioski i zalecenia, 8 lutego 2011 r., pkt 82).
57      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 122.
58      Ibidem.
59      Punkt 53 niniejszej opinii.
60      Punkt 65 niniejszej opinii.
61      Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 158.
62      Zobacz pkt 74 niniejszej opinii.