62014TJ0312_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Rom (Italien),
Associazione Lega Pesca, Rom,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), Rom,
ved advokaterne L. Caroli, S. Ventura og V. Cannizzaro,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen
ved A. Bouquet og D. Nardi, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2013) 8635 final af 6. december 2013 om gennemførelse af en handlingsplan med henblik på at afhjælpe mangler i den italienske fiskerikontrol,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M.E. Martins Ribeiro, og dommerne S. Gervasoni (refererende dommer) og L. Madise,
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. februar 2015,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Sagens baggrund
1. Artikel 102 i Rådets forordning (EF) nr. 1224/2009 af 20. november 2009 om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, om ændring af forordning (EF) nr. 847/96, (EF) nr. 2371/2002, (EF) nr. 811/2004, (EF) nr. 768/2005, (EF) nr. 2115/2005, (EF) nr. 2166/2005, (EF) nr. 388/2006, (EF) nr. 509/2007, (EF) nr. 676/2007, (EF) nr. 1098/2007, (EF) nr. 1300/2008 og (EF) nr. 1342/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2847/93, (EF) nr. 1627/94 og (EF) nr. 1966/2006 (EUT L 343, s. 1) bestemmer:
»1. Medlemsstaterne giver Kommissionen alle de relevante oplysninger, den måtte anmode om vedrørende gennemførelsen af denne forordning. Når Kommissionen fremsætter en anmodning om oplysninger, fastsætter den en rimelig tidsfrist for, hvornår oplysningerne skal være den i hænde.
2. Skønner Kommissionen, at der er sket ukorrekt gennemførelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, eller at de eksisterende kontrolbestemmelser og -midler i bestemte medlemsstater ikke er effektive, skal den underrette den eller de pågældende medlemsstater, der herefter iværksætter en administrativ undersøgelse, hvori Kommissionens embedsmænd kan deltage.
3. De berørte medlemsstater underretter Kommissionen om resultaterne af undersøgelsen og sender Kommissionen en rapport, der er udarbejdet senest tre måneder efter Kommissionens anmodning. Kommissionen kan efter en behørigt begrundet anmodning fra medlemsstaten indrømme en rimelig forlængelse af denne periode.
4. Hvis den i stk. 2 omhandlede administrative undersøgelse ikke fører til, at uregelmæssighederne ophører, eller hvis Kommissionen konstaterer mangler i en medlemsstats kontrolordning under kontrollerne eller de autonome inspektioner, jf. artikel 98 og 99, eller under revisionen, jf. artikel 100, udarbejder Kommissionen en handlingsplan sammen med den pågældende medlemsstat. Medlemsstaten træffer alle nødvendige foranstaltninger til at gennemføre en sådan handlingsplan.«
2. Den 17. december 2012 underrettede Europa-Kommissionen Den Italienske Republik om, at den havde konstateret en række uregelmæssigheder, der var til skade for overholdelsen af visse regler i den fælles fiskeripolitik, nærmere bestemt reglerne om fiskeri efter bestande af stærkt vandrende fiskearter i Middelhavet. Kommissionen mindede medlemsstaten om pligten til at iværksætte en administrativ undersøgelse af sit kontrolsystem i overensstemmelse med artikel 102, stk. 2, i forordning nr. 1224/2009.
3. Den administrative undersøgelse blev iværksat den 13. februar 2013 af den italienske kontrolmyndighed, som de italienske myndigheder havde udpeget, med hjælp fra Kommissionens tjenestemænd.
4. Den endelige rapport vedrørende den administrative undersøgelse blev sendt til Kommissionen den 17. april 2013.
5. Kommissionen mente ikke, at den administrative undersøgelse havde ført til, at de uregelmæssigheder, som den tidligere havde konstateret, var ophørt, og udarbejdede derfor et udkast til en handlingsplan sammen med de italienske myndigheder.
6. Ved afgørelse C(2013) 8635 final af 6. december 2013, der blev vedtaget på grundlag af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009 (herefter »den anfægtede afgørelse«), vedtog Kommissionen en handlingsplan, der skulle afhjælpe mangler i den italienske fiskerikontrol. Handlingsplanen består af en række tiltag. Ifølge tiltag nr. 13 skal der træffes nye tekniske foranstaltninger vedrørende overensstemmelsen mellem »ferrettara«-systemet, der omfatter forskellige former for traditionelt fiskeri med finmasket drivgarn, og andre fangstredskaber. Ifølge tiltag nr. 15 skal der træffes alternative foranstaltninger for at kompensere for manglende satellitovervågning og stilles krav om indberetning for visse fartøjer, der har ret til at fiske efter sværdfisk. Ifølge tiltag nr. 16 skal der på nationalt plan iværksættes internationale bestemmelser om mindstemål for landing af sværdfisk og om tekniske egenskaber for langliner. Endelig fremgår det af tiltag nr. 17, at de økonomiske sanktioner, der pålægges i forbindelse med grove og gentagne overtrædelser, skal gøres mere afskrækkende.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
7. Sagsøgerne – Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca og Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) – anlagde denne sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. april 2014.
8. Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 23. juli 2014 fremsatte Kommissionen en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991.
9. Den 8. september 2014 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til Kommissionens formalitetsindsigelse.
10. Retten (Anden Afdeling) besluttede på grundlag af den refererende dommers rapport at indlede den mundtlige forhandling med henblik på at træffe afgørelse om Kommissionens formalitetsindsigelse.
11. Parterne blev stillet en række spørgsmål under retsmødet som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse. De skulle bl.a. svare på, om det var muligt at antage, at artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF – hvorefter enhver fysisk eller juridisk person kan indbringe klage med henblik på prøvelse af »regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger« – henset både til formålet med denne bestemmelse og til den omstændighed, at traktatens ophavsmænd ud over betingelsen om, at den pågældende skal være umiddelbart berørt, også har fastsat en betingelse om, at der ikke må være tale om gennemførelsesforanstaltninger, kun gælder for anfægtelse af retsakter, der i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer den pågældende persons retsstilling.
12. Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten under retsmødet den 6. februar 2015.
13. Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres »for så vidt angår særligt [tiltag nr. 13, 15, 16 og 17 i handlingsplanen« vedlagt som bilag til denne afgørelse].
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15. Sagsøgerne præciserede under retsmødet, at stævningen kun havde til formål at få annulleret tiltag nr. 13, 15, 16 og 17 i den handlingsplan, der er knyttet som bilag til den anfægtede afgørelse, hvilket blev noteret i retsbogen.
Retlige bemærkninger
16. Kommissionen har gjort gældende, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, hvilket bl.a. skyldes, at sagsøgerne, som den anfægtede afgørelse ikke er rettet til, ikke har godtgjort, at de havde kompetence til at anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse. Den har anført, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF, hvorefter enhver fysisk eller juridisk person kan indbringe klage med henblik på prøvelse af »regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«. Kommissionen har i denne forbindelse præciseret, at den anfægtede afgørelse omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Den har også konstateret, at den anfægtede afgørelse ikke har direkte virkning, da handlingsplanen kun kan påvirke sagsøgernes retsstilling gennem de nationale foranstaltninger, der skal vedtages for at gennemføre den. Den har endelig anført, at den anfægtede afgørelse ikke berører sagsøgerne individuelt.
17. Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgerne er sammenslutninger, som består af erhvervsdrivende, der navnlig driver virksomhed i fiskerisektoren, og som varetager disse erhvervsdrivendes interesser.
18. Det skal herved bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt et annullationssøgsmål, der er anlagt af en sammenslutning, hvis formål er at fremme en gruppe retssubjekters fælles interesser, kan antages til realitetsbehandling – bortset fra de tilfælde, hvor den selv har en retlig interesse – afhænger af, om dens medlemmer individuelt havde kunnet anlægge dette søgsmål (jf. kendelse af 10.12.2004, EFfCI mod Parlamentet og Rådet, T-196/03, Sml., EU:T:2004:355, præmis 41-43 og den deri nævnte retspraksis).
19. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne påberåbt sig søgsmålskompetencen hos de medlemmer, der driver virksomhed i fiskerisektoren i Italien, og navnlig de fiskere, som de italienske myndigheder har givet tilladelse til at fiske efter sværdfisk. Sagsøgerne har ikke gjort gældende, at de selv har søgsmålskompetence, og en sådan kompetence kan heller ikke udledes af sagsakterne.
20. Sagsøgernes søgsmålskompetence skal derfor efterprøves i forhold til søgsmålskompetencen hos de medlemmer, der er nævnt i præmis 19 ovenfor.
21. Det er i øvrigt ubestridt, at den anfægtede afgørelse er rettet til Den Italienske Republik, og at sagsøgerne ikke er adressater for den.
22. Det skal indledningsvis undersøges, om sagsøgerne med rette kan påberåbe sig artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF, og om dette led finder anvendelse, når den anfægtede retsakt ikke i sig selv ændrer sagsøgerens retsstilling.
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF finder anvendelse, hvis der ikke foreligger en retsakt, som i sig selv ændrer sagsøgerens retsstilling
23. Artikel 263, stk. 4, TEUF bestemmer, at »[e]nhver fysisk eller juridisk person […] på det grundlag, der er omhandlet i stk. 1 og 2, [kan] indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«.
24. De to første led i artikel 263, stk. 4, TEUF svarer til de led, der fandtes i artikel 230, stk. 4, EF, inden Lissabontraktaten trådte i kraft. Ifølge det første led kan en retsakt anfægtes af den person, som den er rettet til, og det præciseres i det andet led, at såfremt den fysiske eller juridiske person, som anlægger annullationssøgsmålet, ikke er adressat for den pågældende retsakt, er det en betingelse for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, at sagsøgeren er både umiddelbart og individuelt berørt af denne (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, Sml., EU:C:2013:625, præmis 55 og 56).
25. Når en retsakt forud for Lissabontraktatens ikrafttræden havde umiddelbar indvirkning på en fysisk eller juridisk persons retsstilling uden at kræve gennemførelsesforanstaltninger, risikerede denne person at blive frataget en effektiv domstolsbeskyttelse, hvis den pågældende ikke var individuelt berørt af denne retsakt. Denne person var således først i stand til at opnå retslig kontrol af denne retsakt efter at have tilsidesat bestemmelserne heri, idet vedkommende kunne påberåbe sig, at retsakten var ulovlig, i forbindelse med den sag, der blev rejst over for vedkommende ved en national ret (dom af 19.12.2013, Telefónica mod Kommissionen, C-274/12 P, Sml., EU:C:2013:852, præmis 27).
26. For at imødegå denne risiko i forbindelse med regelfastsættende retsakter blev der ved Lissabontraktaten tilføjet et tredje led til artikel 263, stk. 4, TEUF, som har lempet betingelserne for at antage annullationssøgsmål, der er anlagt af fysiske og juridiske personer, til realitetsbehandling. Uden at underlægge antagelse til realitetsbehandling af annullationssøgsmål anlagt af disse personer betingelsen om at være individuelt berørt åbner dette led nemlig op for dette retsmiddel i forhold til de regelfastsættende retsakter, der ikke indebærer gennemførelsesforanstaltninger, og som berører en sagsøger umiddelbart (dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, nævnt i præmis 24 ovenfor, EU:C:2013:625, præmis 57).
27. Begrebet »regelfastsættende retsakter, der berører [enhver fysisk eller juridisk person] umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«, som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF, skal derfor fortolkes i lyset af formålet med denne bestemmelse, som ifølge dens tilblivelseshistorie består i at forhindre, at en borger, hvis retsstilling ændres direkte af en retsakt, fratages en effektiv domstolsbeskyttelse i forhold til denne retsakt (dom Telefónica mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, EU:C:2013:852, præmis 27 og 28).
28. I lyset af dette formål synes artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF dog kun at finde anvendelse, hvis den anfægtede retsakt i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer sagsøgerens retsstilling.
29. Når en retsakt ikke i sig selv ændrer sagsøgerens retsstilling, ændres denne retsstilling således kun, hvis der vedtages foranstaltninger til gennemførelse af denne retsakt over for sagsøgeren. Da sagsøgeren kan anfægte disse foranstaltninger og i denne forbindelse påberåbe sig, at den retsakt, som de gennemfører, er ulovlig, kan det ikke antages, at vedkommende ikke er sikret en effektiv domstolsbeskyttelse.
30. Det bemærkes herved, at når disse foranstaltninger hidrører fra en medlemsstat, er muligheden for at anfægte de pågældende foranstaltninger sikret i henhold til såvel traktatens bestem melser som Domstolens praksis. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU bestemmer således, at medlemsstaterne skal tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Domstolen har ligeledes tidligere fastslået, at de nationale retter i videst muligt omfang er forpligtet til at fortolke og anvende de nationale processuelle regler vedrørende søgsmålsadgang på en sådan måde, at fysiske og juridiske personer får adgang til ved domstolene at anfægte lovligheden af enhver national afgørelse eller anden foranstaltning, der vedrører anvendelse af en almengyldig EU-retsakt over for dem, ved at påberåbe sig, at den omhandlede retsakt er ugyldig (dom af 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, C-50/00 P, Sml., EU:C:2002:462, præmis 42).
31. Fortolkningen i præmis 28 ovenfor af artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF, der er baseret på formålet med denne bestemmelse, bekræftes af den omstændighed, at traktatens ophavsmænd i denne bestemmelse ud over betingelsen om, at den pågældende skal være umiddelbart berørt, også har fastsat en betingelse om, at der ikke foreligger gennemførelsesforanstaltninger.
32. Før det undersøges, hvilke virkninger disse to kumulative betingelser har samlet set, skal det bemærkes, at der med hensyn til betingelsen om at være umiddelbart berørt ikke foreligger nogen grund til at fortolke denne betingelse anderledes i tredje led af artikel 263, stk. 4, TEUF end i denne bestemmelses andet led (generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, Sml., EU:C:2013:21, punkt 69, og Telefónica mod Kommissionen, C-274/12 P, Sml., EU:C:2013:204, punkt 59). Begrebet umiddelbart berørt som indført i den nye artikel 263, stk. 4, TEUF kan under alle omstændigheder ikke fortolkes snævrere end begrebet umiddelbart berørt, således som det forekom i artikel 230, stk. 4, EF (dom af 25.10.2011, Microban International og Microban (Europe) mod Kommissionen, T-262/10, Sml., EU:T:2011:623, præmis 32).
33. Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, som prøves under en sag, indebærer i henhold til retspraksis, at den anfægtede retsakt umiddelbart skal have indvirkning på sagsøgerens retsstilling, og at retsakten ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den (dom af 22.3.2007, Regione Siciliana mod Kommissionen, C-15/06 P, Sml., EU:C:2007:183, præmis 31).
34. Denne betingelse dækker reelt to forskellige situationer alt efter, om den anfægtede retsakt i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer sagsøgerens retsstilling.
35. I den første situation ændrer den anfægtede retsakt i sig selv sagsøgerens retsstilling. Det er bl.a. tilfældet, når en retsakt træder i stedet for nationale foranstaltninger, som finder anvendelse på sagsøgerens stilling. Retsakten berører i så fald sagsøgeren umiddelbart i lige så høj grad som de nationale foranstaltninger, og den anses for at skulle »gennemføres straks« og for at være »umiddelbart anvendelig« i forhold til den pågældende borger (dom af 1.7.1965, Toepfer og Getreide-Import Gesellschaft mod Kommissionen, 106/63 og 107/63, Sml., EU:C:1965:65, s. 67, på s. 69).
36. Den første situation omfatter ligeledes en forordning, som er direkte anvendelig uden de nationale myndigheders mellemkomst, og som utvivlsomt og aktuelt påvirker borgernes retsstilling ved at begrænse deres rettigheder eller pålægge dem forpligtelser (jf. i denne retning dom af 1.4.2004, Kommissionen mod Jégo-Quéré, C-263/02 P, Sml., EU:C:2004:210, præmis 35 og 37), og en afgørelse, for så vidt som den forbyder markedsføring af et stof (dom Microban International og Microban (Europe) mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:T:2011:623, præmis 24, 28 og 34).
37. I den første situation anses betingelsen om at være umiddelbart berørt for at være opfyldt, uden at der kræves en nærmere prøvelse heraf.
38. I den anden situation er det nødvendigt at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, for at den anfægtede retsakt kan påvirke borgernes retsstilling. Betingelsen om at være umiddelbart berørt anses imidlertid for at være opfyldt, hvis adressaten pålægges forpligtelser med henblik på at gennemføre denne retsakt, og hvis adressaten automatisk forpligtes til at vedtage foranstaltninger, der ændrer sagsøgerens retsstilling (dom af 13.5.1971, International Fruit Company m.fl. mod Kommissionen, 41/70-44/70, Sml., EU:C:1971:53, præmis 23-28, af 19.10.2000, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, C-15/98 og C-105/99, Sml., EU:C:2000:570, præmis 36, og af 26.9.2000, Starway mod Rådet, T-80/97, Sml., EU:T:2000:216, præmis 61 og 62).
39. Det bemærkes, at den anfægtede retsakt i den anden situation skal omfatte gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til sagsøgeren, for at betingelsen om at være umiddelbart berørt er opfyldt.
40. Den omstændighed, at traktatens ophavsmænd i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF ud over betingelsen om, at den pågældende skal være umiddelbart berørt, også har fastsat en betingelse om, at der ikke foreligger gennemførelsesforanstaltninger, medfører nødvendigvis, at den anden situation falder uden for anvendelsesområdet for det tredje led.
41. Det skal tilføjes, at spørgsmålet om, hvorvidt adressaten for den anfægtede afgørelse har en skønsmargen i forbindelse med gennemførelsen af den anfægtede retsakt, er uden betydning for vurderingen af betingelsen om, at der foreligger gennemførelsesforanstaltninger, hvilket i givet fald er tilstrækkeligt til, at artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF ikke finder anvendelse (jf. i denne retning dom Telefónica mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, EU:C:2013:852, præmis 35, og kendelse af 9.9.2013, Altadis mod Kommissionen, T-400/11, Sml., EU:T:2013:490, præmis 47). Hvis begrebet gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF kun omfattede gennemførelsesforanstaltninger, hvor der skal udøves et skøn, ville det i øvrigt paradoksalt nok blive meget lettere for en borger at anlægge sag til prøvelse af regelfastsættende retsakter, som er de eneste retsakter, der er omfattet af denne bestemmelse, end at anlægge sag til prøvelse af individuelle foranstaltninger, hvor betingelsen om at være individuelt berørt fortsat gælder. En sådan fortolkning synes imidlertid ikke at afspejle den hensigt, traktatens ophavsmænd havde.
42. Det følger heraf, at artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF – henset både til formålet med denne bestemmelse og til den omstændighed, at traktatens ophavsmænd ud over betingelsen om, at den pågældende skal være umiddelbart berørt, også har fastsat en betingelse om, at der ikke foreligger gennemførelsesforanstaltninger – kun gælder for anfægtelse af retsakter, der henhører under den første af de to situationer, der omfatter betingelsen om, at den pågældende skal være umiddelbart berørt (jf. præmis 34 ovenfor), altså den situation, hvor retsakter i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer sagsøgerens retsstilling.
43. Når den anfægtede retsakt ikke i sig selv ændrer sagsøgerens retsstilling, er dette således tilstrækkeligt til at konkludere, at artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF ikke finder anvendelse, uden at det i dette tilfælde er nødvendigt at efterprøve, om denne retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til sagsøgeren.
44. Det er ud fra disse betragtninger, at situationen i den foreliggende sag skal undersøges.
45. Det bemærkes i denne forbindelse, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget på grundlag af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009, som bestemmer, dels at Kommissionen sammen med den pågældende medlemsstat kan udarbejde en handlingsplan for at afhjælpe de mangler, der er konstateret i den kontrolordning, som denne medlemsstat har indført i forbindelse med den fælles fiskeripolitik, dels at den pågældende medlemsstat træffer alle nødvendige foranstaltninger til at gennemføre den relevante handlingsplan.
46. Med denne bestemmelse har Rådet blot bemyndiget Kommissionen til i samarbejde med de kompetente nationale myndigheder at udarbejde en handlingsplan baseret på en række foranstaltninger, som disse myndigheder skal træffe på nationalt plan, og at gøre denne plan bindende for dem.
47. Det fremgår således ikke af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009, at Kommissionen har kompetence til at vedtage ensidige retsakter, der finder direkte anvendelse på erhvervsdrivende i fiskerisektoren i en medlemsstat.
48. Det bemærkes herved, at artikel 102 i forordning nr. 1224/2009 med overskriften »Opfølgning af rapporter om kontrol, autonom inspektion og revision« findes i denne forordnings afsnit X med overskriften »Kommissionens evaluering og kontrol«.
49. De foranstaltninger, der er nævnt i dette afsnit, vedrører – som det fremgår af den første artikel i afsnit X i forordning nr. 1224/2009, dvs. artikel 96 med overskriften »Generelle principper« – kontrol og evaluering af medlemsstaternes anvendelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik.
50. En afgørelse, der vedtages i medfør af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009, dvs. det sidste stykke i den sidste artikel i denne forordnings afsnit X, udgør således det sidste led i opfølgningen af de foranstaltninger, der er truffet for at kontrollere og evaluere medlemsstaternes anvendelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, og den består udelukkende af en række foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat skal iværksætte, hvis den ikke har overholdt disse regler. Som det fremgår af Kommissionens meddelelse af 14. november 2008 til Europa-Parlamentet og Rådet om et forslag til rådsforordning om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik, kan der iværksættes en handlingsplan for at give den pågældende medlemsstat mulighed for at rette op på de mangler, der er konstateret, og bringe uregelmæssighederne til ophør.
51. Det er således nødvendigt at sondre mellem en afgørelse, der vedtages i medfør af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009, og de individuelle eller almengyldige foranstaltninger, som Kommissionen kan vedtage i henhold til bestemmelserne i denne forordnings afsnit XI med overskriften »Foranstaltninger til sikring af, at medlemsstaterne opfylder målene i den fælles fiskeripolitik«. Med støtte i bestemmelserne i dette afsnit kan Kommissionen bl.a. midlertidigt lukke et fiskeri, der berøres af mangler (artikel 104), nedsætte en medlemsstats fremtidige kvoter (artikel 105), nedsætte en medlemsstats fremtidige fiskeriindsats (artikel 106) eller i hastetilfælde midlertidigt suspendere fiskeri for fartøjer, der fører en medlemsstats flag (artikel 108).
52. Det følger heraf, at en afgørelse, der vedtages i medfør af artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009, ikke i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer retsstillingen for en anden fysisk eller juridisk person end den medlemsstat, som afgørelsen er rettet til. Afgørelsen ændrer således ikke i sig selv retsstillingen for erhvervsdrivende i fiskerisektoren.
53. Den manglende ændring af borgernes retsstilling bekræftes i det foreliggende tilfælde af de offentlighedsforanstaltninger, som den anfægtede afgørelse var genstand for. Afgørelsen blev således blot meddelt Den Italienske Republik og ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende . Afgørelsen var desuden klassificeret som »Restreint UE/EU restricted« indtil den 17. marts 2014, hvilket også tyder på, at den ikke kan gøres gældende over for borgerne.
54. Hvert tiltag i den handlingsplan, der er knyttet som bilag til den anfægtede afgørelse, modsvares i øvrigt af en foranstaltning, som de kompetente nationale myndigheder skal vedtage. For tiltag nr. 13 og 15 er det bestemt, at der skal udstedes et ministerielt dekret, og for tiltag nr. 16 og 17 er det bestemt, at der skal vedtages et forslag om ændring af den gældende nationale lovgivning. Det bekræfter, at den anfægtede afgørelse ikke i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, kan ændre borgernes retsstilling.
55. Henset til ovenstående betragtninger og navnlig betragtningerne i denne doms præmis 42 og 43 må det derfor konkluderes, at sagsøgerne ikke kan påberåbe sig artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF til støtte for, at deres søgsmål antages til realitetsbehandling.
56. Denne konklusion kan drages, uden at det er nødvendigt at afgøre, om den anfægtede afgørelse er en »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF. Det er heller ikke nødvendigt at undersøge, om denne afgørelse omfatter gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til sagsøgerne eller deres medlemmer, hvilket ville kræve, at Retten tager udgangspunkt i situationen for den person, der påberåber sig søgsmålsretten i henhold til denne bestemmelse, og ikke i situationen for andre retsundergivne (dom Telefónica mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, EU:C:2013:852, præmis 30).
57. Selv hvis det antages, at Den Italienske Republik ikke har vedtaget de foranstaltninger, som er fastsat i den handlingsplan, der er knyttet som bilag til den anfægtede afgørelse, hvilket parterne synes at have erkendt under retsmødet, vil det i øvrigt ikke på nogen måde påvirke sagsøgernes eller deres medlemmers retsstilling, og det kan i modsætning til, hvad sagsøgerne har anført, ikke antages, at de ikke er sikret en effektiv domstolsbeskyttelse.
58. Hertil kommer, at Kommissionen ifølge artikel 102, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009 kun har beføjelse til i samarbejde med de kompetente nationale myndigheder at udarbejde en handlingsplan baseret på en række foranstaltninger, som disse myndigheder skal træffe på nationalt plan, og at gøre denne plan bindende for dem (jf. præmis 46 ovenfor). Sagsøgerne kan derfor ikke med rette gøre gældende, at de italienske forvaltningsorganer eller de italienske domstole kan anvende den anfægtede afgørelse direkte eller i kraft af princippet om overensstemmende fortolkning.
59. En afgørelse som den anfægtede afgørelse, der ikke i sig selv, dvs. uafhængigt af enhver gennemførelsesforanstaltning, ændrer retsstillingen for en anden fysisk eller juridisk person end den medlemsstat, som den er rettet til, kan desuden ikke skabe forpligtelser for en borger og kan derfor ikke som sådan påberåbes over for denne (jf. analogt kendelse af 7.7.2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica mod Kommissionen, T-244/13, EU:T:2014:644, præmis 30 og 39).
60. Endelig kan sagsøgernes argument om, at de italienske domstole kan anvende princippet om overensstemmende fortolkning, ikke tiltrædes. Det skal bemærkes, at princippet om overensstemmende fortolkning af national ret er underlagt visse begrænsninger. De nationale retsinstansers forpligtelse til at henvise til indholdet af et direktiv, når de fortolker og anvender de relevante nationale retsregler, begrænses således af generelle retsprincipper, og den kan ikke tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret (dom af 15.1.2014, Association de médiation sociale, C-176/12, Sml., EU:C:2014:2, præmis 39). Enten indeholder de italienske bestemmelser allerede de forpligtelser, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, og i så fald ændrer denne afgørelse ikke sagsøgernes eller deres medlemmers retsstilling, eller også indeholder de nationale bestemmelser ikke sådanne forpligtelser, og i så fald kan de italienske domstole ikke foretage en overensstemmende fortolkning af den nationale ret.
Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne er individuelt berørt
61. Det bemærkes, at sagsøgerne ikke er adressater for den anfægtede afgørelse, og at de som allerede nævnt (jf. denne doms præmis 55) ikke med føje kan påberåbe sig artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF.
62. De kan derfor kun anlægge søgsmål på grundlag af artikel 263, stk. 4, TEUF, hvis den anfægtede afgørelse berører dem umiddelbart og individuelt.
63. Hvad angår den anden af disse betingelser fremgår det af fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, 25/62, Sml., EU:C:1963:17, s. 411, og af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen, C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, Sml., EU:C:2011:368, præmis 52, samt dom Telefónica mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, EU:C:2013:852, præmis 46).
64. Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at den omstændighed, at det er muligt med større eller mindre nøjagtighed at fastlægge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som en foranstaltning finder anvendelse på, ikke indebærer, at de pågældende retssubjekter må anses for individuelt berørt af foranstaltningen, eftersom denne retsvirkning er baseret på objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den pågældende retsakt (dom Telefónica mod Kommissionen, nævnt i præmis 25 ovenfor, EU:C:2013:852, præmis 47).
65. Det må fastslås, at den anfægtede afgørelse finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper.
66. For det første vedrører den anfægtede afgørelse og navnlig tiltag nr. 13, 15, 16 og 17 i den handlingsplan, der er knyttet som bilag til denne afgørelse, kun sagsøgernes medlemmer i kraft af deres objektive egenskab af fiskere, nærmere bestemt fiskere, der fanger sværdfisk ved hjælp af visse fangstmetoder, på samme måde som alle andre erhvervsdrivende, som aktuelt eller potentielt befinder sig i den samme situation (jf. vedrørende bestemmelser, som pålægger forpligtelser svarende til dem, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, dom Kommissionen mod Jégo-Quéré, nævnt i præmis 36 ovenfor, EU:C:2004:210, præmis 46, og kendelse af 14.2.2012, Federcoopesca m.fl. mod Kommissionen, T-366/08, EU:T:2012:74, præmis 28).
67. Det blev i øvrigt ikke bestridt under retsmødet, at den nuværende liste over fartøjer, som fører Italiens flag, og som har tilladelse til at fiske efter sværdfisk, omfatter mere end 7 300 fartøjer, hvilket også indikerer, at den anfægtede afgørelse ikke berører sagsøgerne eller deres medlemmer individuelt.
68. For det andet synes der ikke at have været nogen EU-retlig bestemmelse, som i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse pålagde Kommissionen at følge en procedure, hvorefter sagsøgernes medlemmer eller sagsøgerne selv kunne påberåbe sig visse rettigheder. EU-retten har således ikke tildelt erhvervsdrivende som sagsøgernes medlemmer eller sagsøgerne selv nogen særlig retsstilling i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (dom Kommissionen mod Jégo-Quéré, nævnt i præmis 66 ovenfor, EU:C:2004:210, præmis 47).
69. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke på det tidspunkt, hvor den blev vedtaget, vedrørte en lukket kreds af bestemte personer, hvis rettigheder Kommissionen ønskede at regulere (dom af 21.5.1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke m.fl. mod Kommissionen, 97/85, Sml., EU:C:1987:243, præmis 11).
70. Selv hvis det antages, at den anfægtede afgørelse kan anses for at berøre sagsøgerne eller deres medlemmer i deres egenskab af en gruppe personer, som var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af denne retsakt og på grundlag af kriterier, som var specifikke for medlemmerne af denne gruppe, hvilket ikke er godtgjort, fremgår det under alle omstændigheder ikke af sagens akter, at sagsøgerne eller deres medlemmer kan anses for at have erhvervet en rettighed, som kan berøres af den anfægtede afgørelse.
71. Det bemærkes herved, at når den anfægtede beslutning berører en gruppe personer, som var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten og på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af denne gruppe, kan disse antages at være individuelt berørt af denne retsakt, da de indgår i en sluttet gruppe af erhvervsdrivende. Dette kan bl.a. være tilfældet, når beslutningen ændrer rettigheder, som disse personer har erhvervet før retsaktens vedtagelse (dom af 13.3.2008, Kommissionen mod Infront WM, C-125/06 P, Sml., EU:C:2008:159, præmis 71 og 72, og af 27.2.2014, Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen, C-133/12 P, Sml., EU:C:2014:105, præmis 46).
72. Det skal i den foreliggende sag bemærkes, at den fælles fiskeripolitiks mål er at sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde (første betragtning til forordning nr. 1224/2009). En vellykket fælles fiskeripolitik forudsætter, at der gennemføres en effektiv kontrolordning (anden betragtning til forordning nr. 1224/2009).
73. Denne kontrolordning bygger bl.a. på den tilladelsesordning, der er fastsat i afsnit III i forordning nr. 1224/2009 under overskriften »Generelle betingelser for adgang til farvande og ressourcer«. I henhold til denne forordnings artikel 6 må et EU-fiskerfartøj kun anvendes til kommerciel udnyttelse af levende akvatiske ressourcer, hvis det har en gyldig fiskerilicens. I henhold til forordningens artikel 7 må et EU-fiskerfartøj, der fisker i EU-farvande, tilsvarende kun udføre specifikke former for fiskeri, hvis disse er anført i en gyldig fiskeritilladelse.
74. Fiskerilicensen kan imidlertid suspenderes midlertidigt eller inddrages permanent. I denne forbindelse indføres der et pointsystem i artikel 92 i forordning nr. 1224/2009. Ifølge dette system tildeles indehaveren af en licens et antal point, hvis der er begået en alvorlig overtrædelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Når det samlede antal tildelte point har nået et vist niveau, suspenderes eller inddrages licensen automatisk. Den fiskeritilladelse, der er omhandlet i forordningens artikel 7, udstedes ikke, hvis det pågældende fartøj ikke har en licens, eller hvis dets licens er blevet suspenderet eller inddraget, og den suspenderes, hvis fiskerilicensen er blevet midlertidigt suspenderet.
75. Det fremgår i øvrigt af artikel 108 i forordning nr. 1224/2009, at Kommissionen, når visse betingelser er opfyldt, kan indføre hasteforanstaltninger, som bl.a. kan omfatte midlertidig suspendering af fiskeri for fartøjer, der fører en medlemsstats flag.
76. EU-fiskerfartøjer er således med hensyn til adgangen til ressourcer underlagt en tilladelsesordning, der bærer præg af en vis usikkerhed.
77. Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at det at være indehaver af dels en fiskeritilladelse, dels en af den kompetente medlemsstat tildelt kvote for en given fangstsæson, ikke giver den pågældende ret til at opbruge denne kvote under alle omstændigheder (dom af 14.10.2014, Giordano mod Kommissionen, C-611/12 P, Sml., EU:C:2014:2282, præmis 48).
78. Det må derfor fastslås, at tildelingen af en fiskerilicens og en fiskeritilladelse, som sagsøgerne har påberåbt sig, ikke indebærer, at deres indehaver kan anses for at have erhvervet en rettighed som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 71 ovenfor.
79. Sagsøgerne kan derfor ikke med rette gøre gældende, at de eller deres medlemmer individualiseres ved den anfægtede afgørelse.
80. Det følger af det ovenstående, at sagsøgerne ikke har kompetence til at anlægge sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse.
81. Det må som følge heraf fastslås, at sagen under alle omstændigheder skal afvises, uden at det er nødvendigt at afgøre, om sagsøgernes påstand om delvis annullation af den anfægtede afgørelse kan tages til følge.
Sagens omkostninger
82. Ifølge artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Sagen afvises.
2) Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca og Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) betaler sagens omkostninger.