WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 5 marca 2026 r.(*)
Odwołanie – Wspólna polityka rolna (WPR) – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Decyzja wykonawcza (UE) 2021/2020 – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Wydatki poniesione przez Rumunię – Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 – Artykuł 52 – Procedura rozliczania zgodności – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 908/2014 – Artykuł 34 – Zmiana podstawy prawnej propozycji Komisji Europejskiej dotyczących korekty finansowej – Możliwość skutecznego przedstawienia przez zainteresowane państwo członkowskie swojego stanowiska w przedmiocie tych propozycji – Pojęcie „czynnika zewnętrznego” Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 44 – Wymogi dotyczące dywersyfikacji – Pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014 – Artykuł 35 – Zwiększenie wskaźnika kontroli – Pojęcie „poważnych niezgodności”
W sprawie C‑457/24 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 26 czerwca 2024 r.,
Rumunia, którą reprezentowali E. Gane, R. Antonie i M. Chicu, w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, którą reprezentowali A. Biolan i M. Salyková, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis, prezes izby, F. Biltgen, prezes pierwszej izby, pełniący obowiązki sędziego czwartej izby, M. Condinanzi, N. Jääskinen (sprawozdawca) i R. Frendo, sędziowie,
rzeczniczka generalna: J. Kokott,
sekretarz: R. Şereş, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 czerwca 2025 r.,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        W odwołaniu Rumunia wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 17 kwietnia 2024 r., Rumunia/Komisja (T‑49/22, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2024:254), w którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/2020 z dnia 17 listopada 2021 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2021, L 413, s. 10, zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy wydatków poniesionych przez Rumunię z tytułu EFRG i EFRROW (zwanych dalej łącznie „funduszami”) w latach budżetowych 2018 i 2019 w kwocie 178 320 110,85 EUR.
Ramy prawne
Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013
2        Artykuł 85 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320), zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez Komisję”, stanowi w ust. 3:
„Przy podejmowaniu decyzji o korekcie finansowej na podstawie ust. 1 Komisja [Europejska] przestrzega zasady proporcjonalności, uwzględniając naturę i wagę naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz skutki finansowe tego naruszenia dla budżetu Unii [Europejskiej]. Komisja informuje Parlament Europejski o podjętych decyzjach odnośnie dokonania korekt finansowych”.
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
3        W motywach 36, 37 i 39 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 11) wskazano:
„(36)      Komisja jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu Unii Europejskiej we współpracy z państwami członkowskimi zgodnie z art. 317 TFUE. Komisja jest uprawniona do decydowania, w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki dokonane przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii. Państwom członkowskim należy przyznać prawo do uzasadniania swoich decyzji dotyczących płatności i do korzystania z procedury pojednawczej w przypadku braku porozumienia między nimi a Komisją […].
(37)      W przypadku EFRG odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu, w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach – otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej, w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie […].
[…]
(39)      W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać […]”.
4        Artykuł 52 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Rozliczanie zgodności”, przewiduje:
„1.      W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że wydatków objętych zakresem art. 4 ust. 1 oraz art. 5 dokonano niezgodnie z prawem unijnym oraz, w przypadku EFRROW, niezgodnie z mającym zastosowanie prawem unijnym i krajowym, o których mowa w art. 85 [rozporządzenia nr 1303/2013], przyjmuje ona akty wykonawcze określające kwoty, które mają być wyłączone z finansowania unijnego […].
2.      Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu w oparciu o wagę stwierdzonej niezgodności. Komisja należycie uwzględnia charakter naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Komisja dokonuje wyłączenia w oparciu o ustalone kwoty nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich określenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku, gdy ze względu na charakter sprawy lub ze względu na to, że państwo członkowskie nie przekazało Komisji niezbędnych informacji, dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku.
3.      Przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem powiadomienia na piśmie, a w jego następstwie obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie działań, które mają zostać podjęte. Na tym etapie procedury państwa członkowskie mają możliwość wykazania, że rzeczywisty zakres niezgodności jest mniejszy niż w ocenie Komisji.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury zmierzającej do wypracowania, w terminie czterech miesięcy, wspólnego stanowiska stron. Jej wyniki stanowią treść sprawozdania przedkładanego Komisji. Komisja uwzględnia zalecenia ze sprawozdania przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania oraz przedstawi uzasadnienie jeżeli zadecyduje, że nie będzie się stosować do tych zaleceń.
[…]”.
5        Artykuł 53 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia Komisji”, stanowi w ust. 1:
„Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające przepisy dotyczące:
[…]
b)      rozliczenia zgodności przewidzianego w art. 52 w odniesieniu do środków, jakie mają być podjęte w związku z przyjęciem decyzji i jej wdrożeniem, w tym wymiany informacji pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi oraz terminów, jakich należy przestrzegać, a także procedury pojednawczej przewidzianej w tym artykule, w tym ustanowienia, zadań, składu oraz uzgodnień roboczych organu pojednawczego”.
6        Artykuł 58 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Ochrona interesów finansowych Unii”, ma następujące brzmienie:
„1.      Państwa członkowskie przyjmują, w ramach [wspólnej polityki rolnej (WPR)], wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:
a)      kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze;
[…]
2.      Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.
[…]”.
Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013
7        Artykuł 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 16) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1307/2013”), zatytułowany „Przepisy ogólne”, stanowił w ust. 1:
„Na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2–5 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub praktyk równoważnych, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu”.
8        Artykuł 44 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dywersyfikacja upraw”, przewidywał:
„1.      W przypadku gdy grunty orne rolnika obejmują od 10 do 30 hektarów i nie są w całości objęte uprawami rosnącymi pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego, na gruntach tych muszą występować co najmniej dwie różne uprawy. Uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % tych gruntów ornych.
W przypadku gdy grunty orne rolnika obejmują więcej niż 30 hektarów i nie są w całości objęte uprawami rosnącymi pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego, na gruntach tych muszą występować co najmniej trzy różne uprawy. Uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % tych gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95 % tych gruntów ornych.
2.      Bez uszczerbku dla liczby upraw wymaganych zgodnie z ust. 1 maksymalne progi, które są w nich określone, nie mają zastosowania do gospodarstw rolnych, w których trawa lub inne pastewne rośliny zielne lub grunt ugorowany zajmują więcej niż 75 % gruntów ornych. W takich przypadkach główna uprawa na pozostałych gruntach ornych nie może zajmować więcej niż 75 % tego pozostałego gruntu ornego, z wyjątkiem przypadku, gdy ten pozostały obszar jest pokryty trawami lub innymi zielnymi roślinami pastewnymi lub stanowi grunt ugorowany.
3.      [Ustępy] 1 i 2 nie mają zastosowania do gospodarstw rolnych:
a)      w których więcej niż 75 % gruntów ornych jest wykorzystywanych do produkcji traw lub innych pastewnych roślin zielnych, jest ugorowane lub jest połączeniem tych zastosowań, pod warunkiem że grunty orne nieobjęte tymi zastosowaniami nie przekraczają 30 hektarów;
b)      w których więcej niż 75 % kwalifikującej się powierzchni użytków rolnych stanowią trwałe użytki zielone, [lub] jest wykorzystywane do produkcji traw lub innych pastewnych roślin zielnych lub do upraw rosnących pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego, lub jest połączeniem tych zastosowań, pod warunkiem że grunty orne nieobjęte tymi zastosowaniami nie przekraczają 30 hektarów;
c)      w których więcej niż 50 % obszarów w ramach zadeklarowanych gruntów ornych nie zostało zadeklarowanych przez rolnika w jego wniosku o pomoc za poprzedni rok oraz, na podstawie porównania geoprzestrzennych wniosków o pomoc, wszystkie grunty orne uprawiane są przy wykorzystaniu innej uprawy w porównaniu z uprawą w poprzednim roku kalendarzowym;
[…]”.
9        Artykuł 3 rozporządzenia (UE) 2017/2393 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 15) zmienił art. 44 ust. 2 oraz ust. 3 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 w następujący sposób:
„2.      Bez uszczerbku dla liczby upraw wymaganych zgodnie z ust. 1 maksymalne progi, które są w nim określone, nie mają zastosowania do gospodarstw rolnych, w których trawy lub inne zielne rośliny pastewne lub grunt ugorowany, lub grunt objęty uprawami rosnącymi pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego zajmują więcej niż 75 % gruntów ornych. W takich przypadkach główna uprawa na pozostałych gruntach ornych nie może zajmować więcej niż 75 % tego pozostałego gruntu ornego, z wyjątkiem przypadku, gdy ten pozostały obszar jest pokryty trawami lub innymi zielnymi roślinami pastewnymi lub stanowi grunt ugorowany.
3.      [Ustępy] 1 i 2 nie mają zastosowania do gospodarstw rolnych:
a)      w których więcej niż 75 % gruntów ornych jest wykorzystywanych do produkcji traw lub innych zielnych roślin pastewnych, jest wykorzystywanych do uprawy roślin strączkowych, jest ugorowanych lub jest objętych połączeniem tych zastosowań;
b)      w których więcej niż 75 % kwalifikującej się powierzchni użytków rolnych jest trwałymi użytkami zielonymi, jest wykorzystywanych do produkcji traw lub innych zielnych roślin pastewnych lub do upraw rosnących pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego lub jest objętych połączeniem tych zastosowań”.
10      Zgodnie z art. 6 rozporządzenia 2017/2393 zmiana art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013 miała zastosowanie od dnia 1 stycznia 2018 r.
Rozporządzenie delegowane (UE) nr 640/2014
11      Artykuł 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48), zmienionego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2017/723 z dnia 16 lutego 2017 r. (Dz.U. 2017, L 107, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem delegowanym nr 640/2014”), stanowi:
„1.      Do celów systemu zintegrowanego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 [rozporządzenia nr 1306/2013], stosuje się definicje z art. 4 ust. 1 [rozporządzenia nr 1307/2013] i art. 67 ust. 4 [rozporządzenia nr 1306/2013].
Stosuje się również następujące definicje:
[…]
(23)      »obszar zatwierdzony« oznacza:
a)      w przypadku systemów pomocy obszarowej – obszar, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent; […]
[…]”.
12      Artykuł 23 tego rozporządzenia delegowanego, zatytułowany „Podstawa obliczania płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska w odniesieniu do kwalifikujących się hektarów zgłoszonych w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej”, przewiduje w ust. 2:
„Bez uszczerbku dla kar administracyjnych mających zastosowanie zgodnie z art. 28, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony.
Jeśli jednak obszar zatwierdzony w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej okaże się większy niż obszar zgłoszony we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania wykorzystuje się obszar zgłoszony”.
13      Artykuł 24 wspomnianego rozporządzenia delegowanego, zatytułowany „Zmniejszenie płatności z tytułu zazieleniania w przypadku niezgodności ze zobowiązaniami w zakresie dywersyfikacji upraw”, stanowi:
„1.      W przypadku gruntów ornych, w odniesieniu do których w art. 44 ust. 1 akapit pierwszy [rozporządzenia nr 1307/2013] wymaga się stosowania co najmniej dwóch różnych upraw, a uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % całkowitej powierzchni gruntów ornych, lecz obszar zatwierdzony dla uprawy głównej zajmuje więcej niż 75 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dwukrotność powierzchni zajmowanej przez uprawę główną i przekraczającej 75 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych.
2.      W przypadku gruntów ornych, w odniesieniu do których w art. 44 ust. 1 akapit drugi [rozporządzenia nr 1307/2013] wymaga się stosowania co najmniej trzech różnych upraw, a uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % całkowitej powierzchni gruntów ornych, lecz obszar zatwierdzony dla uprawy głównej zajmuje więcej niż 75 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o powierzchnię zajmowaną przez uprawę główną i przekraczającą 75 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych.
3.      W przypadku gruntów ornych, w odniesieniu do których w art. 44 ust. 1 akapit drugi [rozporządzenia nr 1307/2013] wymaga się stosowania co najmniej trzech różnych upraw, a dwie uprawy główne nie mogą zajmować więcej niż 95 % całkowitej powierzchni gruntów ornych, lecz obszar zatwierdzony dla dwóch upraw głównych zajmuje więcej niż 95 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o pięciokrotność powierzchni zajmowanej przez dwie uprawy główne i przekraczającej 95 % całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych.
4.      W odniesieniu do gospodarstw, w przypadku których zgodnie z art. 44 ust. 2 [rozporządzenia nr 1307/2013] wymaga się, aby uprawa główna na pozostałych gruntach ornych nie zajmowała więcej niż 75 % tych pozostałych gruntów ornych, lecz obszar zatwierdzony dla uprawy głównej na pozostałych zatwierdzonych gruntach ornych zajmuje więcej niż 75 %, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dwukrotność powierzchni zajmowanej przez uprawę główną i przekraczającej 75 % tych pozostałych zatwierdzonych gruntów ornych.
5.      W przypadku stwierdzenia, że przez trzy lata beneficjent nie spełniał wymogów w zakresie dywersyfikacji upraw, jak określono w niniejszym artykule, obszar, o który w kolejnych latach zmniejsza się obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z ust. 1–4, mnoży się przez 2”.
14      Artykuł 25 tego rozporządzenia delegowanego, zatytułowany „Zmniejszenie płatności z tytułu zazieleniania w przypadku niezgodności z wymogami dotyczącymi trwałych użytków zielonych”, ma następujące brzmienie:
„1.      W przypadku stwierdzenia niezgodności z art. 45 ust. 1 akapit trzeci [rozporządzenia nr 1307/2013] obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o obszar, który uznany został za niezgodny z wymaganiami, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit trzeci [rozporządzenia nr 1307/2013].
2.      W przypadku stwierdzenia niezgodności ze zobowiązaniami, o których mowa w art. 44 rozporządzenia delegowanego [Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1)], obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o obszar, który uznany został za niezgodny ze zobowiązaniami, o których mowa w art. 44 rozporządzenia delegowanego [nr 639/2014].
3.      Niezgodności uznaje się za »stwierdzone«, jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 74 [rozporządzenia nr 1306/2013] lub gdy właściwy organ kontrolny lub agencja płatnicza uzyskały informacje o tych niezgodnościach z innych źródeł”.
15      Artykuł 26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, zatytułowany „Zmniejszenie płatności z tytułu zazieleniania w przypadku niezgodności z wymaganiami w zakresie obszarów proekologicznych”, stanowi:
„1.      Obszar proekologiczny wymagany zgodnie z art. 46 ust. 1 rozporządzenia [nr 1307/2013], zwany dalej »wymaganym obszarem proekologicznym«, oblicza się na podstawie całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia [nr 1307/2013], obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia.
2.      Jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszarów proekologicznych przewidzianego w art. 46 ust. 3 rozporządzenia [nr 1307/2013], obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono.
Do celów akapitu pierwszego zatwierdzony obszar proekologiczny nie może przekraczać udziału zgłoszonych obszarów proekologicznych w całkowitej powierzchni zgłoszonych gruntów ornych.
3.      W przypadku stwierdzenia, że przez trzy lata beneficjent nie spełniał wymogów w zakresie obszaru proekologicznego, jak określono w niniejszym artykule, obszar, o który w kolejnych latach zmniejsza się obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z ust. 2, mnoży się przez 2”.
Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014
16      Artykuł 35 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69), zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/746 z dnia 18 maja 2018 r. (Dz.U. 2018, L 125, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym nr 809/2014”), zatytułowany „Zwiększenie wskaźnika kontroli”, ma następujące brzmienie:
„Jeżeli kontrole na miejscu ujawnią poważne niezgodności w kontekście danego systemu pomocy lub środka wsparcia lub w danym regionie bądź jego części, właściwy organ odpowiednio zwiększa odsetek beneficjentów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu w roku następnym”.
Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 908/2014
17      W motywie 27 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59; sprostowanie Dz.U. 2015, L 114, s. 25), zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/56 z dnia 12 stycznia 2018 r. (Dz.U. 2018, L 10, s. 9) (zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym nr 908/2014”), wskazano:
„Aby zapewnić zakończenie procedury rozliczenia zgodności rachunków w rozsądnym terminie w standardowych przypadkach, należy określić terminy, jakich Komisja i państwa członkowskie powinny przestrzegać w odniesieniu do różnych etapów procedury. Jednocześnie należy jednak zapewnić Komisji możliwość przedłużenia tych terminów, jeśli jest to niezbędne z uwagi na złożoność toczącego się dochodzenia. Procedura rozliczenia zgodności rachunków powinna dawać państwom członkowskim prawo skorzystania z postępowania nieprocesowego [kontradyktoryjnego] oraz zawierać prawidłową ocenę informacji koniecznych dla przeprowadzenia oceny ryzyka funduszy”.
18      Artykuł 34 tego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Rozliczenie zgodności”, przewiduje:
„1.      W celu oceny kwot podlegających wyłączeniu z finansowania unijnego w przypadku stwierdzenia, że wydatki nie zostały poniesione zgodnie z przepisami unijnymi, Komisja bierze pod uwagę swoje własne ustalenia i informacje udostępnione przez państwa członkowskie, pod warunkiem że informacje te zostały przedstawione w terminie określonym przez Komisję w ramach procedury zgodności rozliczeń przeprowadzonej zgodnie z art. 52 rozporządzenia [nr 1306/2013] i zgodnie z niniejszym artykułem.
2.      W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uzna, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami unijnymi, powiadamia ona dane państwo członkowskie o wynikach kontroli, o środkach naprawczych, które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami, oraz o tymczasowym poziomie korekty finansowej, który na tym etapie procedury uzna za odpowiedni do jej ustaleń. W swoim powiadomieniu Komisja wyznacza również spotkanie dwustronne w ciągu pięciu miesięcy od daty upłynięcia terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi przez państwo członkowskie. Takie powiadomienie zawiera odesłanie do niniejszego artykułu.
Państwo członkowskie odpowiada w ciągu dwóch miesięcy od momentu otrzymania powiadomienia. W swojej odpowiedzi państwo członkowskie ma możliwość w szczególności:
a)      wykazać Komisji, że faktyczny zakres niezgodności lub ryzyka dla funduszy jest mniejszy niż stwierdzony przez Komisję;
b)      powiadomić Komisję o środkach naprawczych, jakie podjęło w celu zapewnienia zgodności z zasadami unijnymi, i o dacie ich wprowadzenia.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie dwumiesięcznego okresu maksymalnie o dwa miesiące. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Jeżeli państwo członkowskie stwierdza, że spotkanie dwustronne nie jest konieczne, informuje o tym Komisję w swojej odpowiedzi na wspomniane powyżej powiadomienie.
3.      W trakcie spotkania dwustronnego obydwie strony usiłują doprowadzić do porozumienia w sprawie środków, które mają zostać podjęte, jak również oceny wagi naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez budżet Unii.
W ciągu 30 dni od spotkania dwustronnego Komisja sporządza protokół ze spotkania i przesyła go do danego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może przekazać swoje uwagi Komisji w ciągu 15 dni roboczych od otrzymania protokołu.
W ciągu sześciu miesięcy od przesłania protokołu ze spotkania dwustronnego Komisja formalnie przekazuje państwu członkowskiemu wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. W powiadomieniu tym Komisja dokonuje oceny wydatków, które mają zostać wyłączone z finansowania przez Unię zgodnie z art. 52 rozporządzenia [nr 1306/2013] oraz art. 12 rozporządzenia delegowanego [Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U. 2014, L 255, s. 18)]. Takie powiadomienie zawiera odniesienie do art. 40 ust. 1 niniejszego rozporządzenia.
[…]
6.      Przy ocenie wydatków, które należy wyłączyć z finansowania unijnego, informacje przekazane przez państwo członkowskie po formalnym powiadomieniu przez Komisję, o którym mowa w ust. 3 akapit trzeci, mogą zostać uwzględnione jedynie:
a)      gdy zachodzi potrzeba uniknięcia poważnego przeszacowania strat finansowych dla budżetu Unii; oraz
b)      jeśli późne przekazanie informacji jest należycie uzasadnione czynnikami zewnętrznymi i nie zagraża terminowemu przyjęciu przez Komisję decyzji zgodnie z art. 52 rozporządzenia [nr 1306/2013].
[…]”.
19      Artykuł 40 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Procedura pojednawcza”, stanowi w ust. 1:
„Państwo członkowskie może przekazać sprawę do organu pojednawczego w terminie 30 dni roboczych od daty otrzymania formalnego powiadomienia od Komisji, o którym mowa w art. 34 ust. 3 akapit trzeci, wysyłając uzasadniony wniosek o polubowne załatwienie sprawy do sekretariatu organu pojednawczego.
[…]”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i sporna decyzja
20      Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione przez Sąd w pkt 2–30 zaskarżonego wyroku i na potrzeby niniejszego postępowania można je streścić w poniżej podany sposób.
Dochodzenie z 2017 r.
21      Komisja wszczęła wobec Rumunii dochodzenie AA/2017/002/RO (zwane dalej „dochodzeniem z 2017 r.”) na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w celu sprawdzenia, czy administrowanie systemami pomocy obszarowej wypłacanej z funduszy oraz ich kontrola zostały przeprowadzone przez Rumunię zgodnie z przepisami Unii w odniesieniu do lat budżetowych 2015 i 2016.
22      W dniach od 12 do 16 czerwca 2017 r. Komisja przeprowadziła wizytę kontrolną w Rumunii.
23      W dniu 28 sierpnia 2017 r. w następstwie tej wizyty kontrolnej Komisja powiadomiła Rumunię o wynikach swojej kontroli, zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 i zażądała od niej dodatkowych informacji.
24      W dniu 20 lutego 2018 r. Komisja zorganizowała spotkanie dwustronne (zwane dalej „spotkaniem dwustronnym dotyczącym 2017 r.”), zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
25      W dniu 3 kwietnia 2018 r. Rumunii został przekazany protokół ze spotkania dwustronnego dotyczącego 2017 r. wraz z wezwaniem do przedstawienia dodatkowych informacji przed dniem 2 lipca 2018 r.
26      W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rumunia przekazała swoje uwagi dotyczące protokołu ze spotkania dwustronnego dotyczącego 2017 r., a w dniach 2 lipca i 11 września 2018 r. – odpowiedzi na wniosek o udzielenie dodatkowych informacji zawarty w tym protokole, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
27      W dniu 1 marca 2019 r. Komisja przekazała Rumunii, zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit trzeci i art. 40 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, swoje wnioski oparte na informacjach otrzymanych w ramach procedury rozliczania zgodności. Konkretnie Komisja, po pierwsze, wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym system wdrożony przez Rumunię w latach budżetowych 2015 i 2016, który był przedmiotem dochodzenia z 2017 r., wykazał niedociągnięcia w funkcjonowaniu pięciu kluczowych kontroli, a po drugie, określiła kwotę, którą zamierzała wyłączyć z finansowania unijnego.
28      W dniu 10 kwietnia 2019 r. Rumunia złożyła wniosek o polubowne załatwienie sprawy. W następstwie postępowania pojednawczego w dniu 24 czerwca 2019 r. Rumunii przekazano sprawozdanie organu pojednawczego.
29      W dniu 10 lipca 2019 r., w następstwie tego sprawozdania, Rumunia przekazała Komisji zrewidowaną ocenę wpływu w oparciu o art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
30      Następnie Komisja przekazała Rumunii swoje ostateczne stanowisko (zwane dalej „ostatecznym stanowiskiem dotyczącym 2017 r.”), w którym wskazała, że częściowo podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wnioskach przekazanych w dniu 1 marca 2019 r. i że obniża kwotę, którą proponowała wyłączyć z finansowania unijnego, po uwzględnieniu zrewidowanej oceny wpływu przekazanej przez Rumunię.
31      Sprawozdanie podsumowujące dotyczące dochodzenia z 2017 r. zostało następnie przekazane Rumunii.
Dochodzenie z 2018 r.
32      Komisja wszczęła wobec Rumunii dochodzenie AA/2018/007/RO (zwane dalej „dochodzeniem z 2018 r.”) na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w celu sprawdzenia, czy administrowanie systemami pomocy obszarowej wypłacanej z funduszy oraz ich kontrola zostały przeprowadzone przez Rumunię zgodnie z przepisami Unii w odniesieniu do lat budżetowych 2017 i 2018.
33      W dniach od 2 do 6 lipca 2018 r. Komisja przeprowadziła wizytę kontrolną w Rumunii (zwaną dalej „wizytą kontrolną z 2018 r.”).
34      Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. Komisja powiadomiła Rumunię o wynikach swojej kontroli, zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
35      W dniu 29 października 2018 r. Rumunia przekazała Komisji swoje uwagi dotyczące wyników kontroli.
36      W dniu 23 stycznia 2019 r. Komisja zaprosiła Rumunię na spotkanie dwustronne, zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
37      W dniu 5 marca 2019 r. Komisja i władze rumuńskie spotkały się na spotkaniu dwustronnym (zwanym dalej „spotkaniem dwustronnym dotyczącym 2018 r.”).
38      W dniu 10 kwietnia 2019 r. Komisja przekazała Rumunii protokół ze spotkania dwustronnego dotyczącego 2018 r. (zwany dalej „protokołem dotyczącym dochodzenia z 2018 r.”).
39      W dniu 3 maja 2019 r. Rumunia przekazała Komisji swoje uwagi w przedmiocie protokołu dotyczącego dochodzenia z 2018 r.
40      Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. Rumunia przedstawiła odpowiedzi na wezwanie do udzielenia dodatkowych informacji zawarte w protokole dotyczącym dochodzenia z 2018 r.
41      Następnie w dniu 19 grudnia 2019 r. Komisja przesłała Rumunii wstępne ustalenia dochodzenia z 2018 r. (zwane dalej „powiadomieniem w sprawie wydatków wyłączonych za 2018 r.”), zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, w których przekazała swoją propozycję wyłączenia z finansowania unijnego kwoty 178 846 662,94 EUR i potwierdziła swoje stanowisko, że w latach budżetowych 2017 i 2018 wdrożenie w Rumunii systemu pomocy obszarowej naruszyło uregulowania Unii.
42      W szczególności Komisja wskazała, że powody wyłączenia rozpatrywanych wydatków z funduszy dotyczyły niedociągnięć stwierdzonych w ramach czterech kluczowych kontroli, a mianowicie kontroli administracyjnych w odniesieniu do definicji gruntów ugorowanych w stosunku do definicji tymczasowych użytków zielonych, prowadzenia kontroli krzyżowych w celu ustalenia kwalifikowalności zadeklarowanych działek, przeprowadzenia wystarczającej liczby kontroli na miejscu i prowadzenia kontroli na miejscu o wystarczającej jakości.
43      W dniu 5 lutego 2020 r. Rumunia złożyła wniosek o polubowne załatwienie sprawy (zwany dalej „wnioskiem o polubowne załatwienie sprawy za 2018 r.”).
44      W dniu 15 grudnia 2020 r. Rumunia wzięła udział w posiedzeniu pojednawczym.
45      W dniu 4 stycznia 2021 r. organ pojednawczy przedstawił swoje sprawozdanie, w którym stwierdził, że nie jest możliwe polubowne załatwienie sprawy.
46      W dniu 5 lipca 2021 r. Komisja przekazała Rumunii swoje ostateczne stanowisko przyjęte w następstwie sprawozdania z postępowania pojednawczego. W tym stanowisku Komisja zasadniczo podtrzymała swoją ocenę, zgodnie z którą system wdrożony w Rumunii w latach budżetowych 2017 i 2018 wykazuje niedociągnięcia w funkcjonowaniu czterech kluczowych kontroli. Ponadto Komisja obniżyła proponowane korekty ryczałtowe do kwoty 178 320 110,85 EUR.
47      Następnie Komisja przekazała Rumunii sprawozdanie podsumowujące, w którym przypomniała poszczególne etapy dochodzenia z 2018 r., zakres uwag przedstawionych przez Rumunię w toku procedury rozliczania zgodności oraz uzasadnienie jej ostatecznych wniosków.
48      W dniu 17 listopada 2021 r. Komisja wydała sporną decyzję.
49      Co się tyczy wydatków poniesionych przez Rumunię z tytułu funduszy za lata budżetowe 2017 i 2018, Komisja wskazała naruszenia prawa Unii, o których mowa w pkt 42 niniejszego wyroku, i postanowiła nałożyć na to państwo członkowskie korektę ryczałtową w wysokości 178 320 110,85 EUR.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
50      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 stycznia 2022 r. Rumunia wniosła skargę o stwierdzenie częściowej nieważności spornej decyzji, w zakresie, w jakim dotyczyła ona wydatków poniesionych przez Rumunię z tytułu funduszy w latach budżetowych 2018 i 2019 w kwocie 178 320 110,85 EUR.
51      Na poparcie skargi Rumunia podniosła trzy zarzuty.
52      W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił te zarzuty jako bezzasadne i w konsekwencji oddalił skargę w całości.
53      W pierwszej kolejności w pkt 34–173 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał i oddalił zarzut pierwszy, dotyczący niewłaściwego wykonania przez Komisję jej kompetencji do wyłączenia kwot z finansowania przez Unię na podstawie art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, który to zarzut składał się z pięciu części.
54      Po pierwsze, w pkt 37–52 tego wyroku Sąd przeanalizował i oddalił jako bezzasadną część pierwszą tego zarzutu, dotyczącą błędów, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w kontrolach administracyjnych w odniesieniu do związku między dochodzeniem z 2017 r. i dochodzeniem z 2018 r. oraz do terminu mającego zastosowanie do informacji przekazanych przez Rumunię w ramach dochodzenia z 2018 r.
55      W tym względzie Sąd wskazał, w szczególności w pkt 41 i 42 wspomnianego wyroku, że dochodzenie z 2017 r. i dochodzenie z 2018 r. pokrywały się w odniesieniu do czterech kluczowych kontroli, co do których Komisja stwierdziła naruszenia. Sąd zauważył jednak z jednej strony, że naruszenia te dotyczyły dwóch różnych okresów, ponieważ dochodzenie z 2017 r. dotyczyło lat budżetowych 2015 i 2016, a dochodzenie z 2018 r. dotyczyło lat budżetowych 2017 i 2018, a także, z drugiej strony, że decyzja wydana w następstwie dochodzenia z 2017 r. nie była przedmiotem skargi, w związku z czym stała się ostateczna. Sąd uznał, że skargę wniesiono na sporną decyzję, która została wydana po zakończeniu dochodzenia z 2018 r. i dotyczyła lat budżetowych 2017 i 2018. Zdaniem Sądu Rumunia mogła zatem podważyć, jeśli chodzi o dochodzenie z 2017 r., jedynie odniesienia do tego dochodzenia poczynione przez Komisję w toku dochodzenia z 2018 r. i na podstawie których Komisja wydała sporną decyzję.
56      Co się tyczy terminu mającego zastosowanie do przekazania informacji przez Rumunię w ramach dochodzenia z 2018 r., Sąd zauważył w pkt 47 zaskarżonego wyroku, że dwa warunki przewidziane w tym względzie w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 mają charakter kumulatywny, w związku z czym jeżeli jeden z nich nie zostanie spełniony, nie ma potrzeby badania drugiego.
57      Sąd orzekł następnie w pkt 49 tego wyroku, że częściowe pokrywanie się dochodzenia z 2017 r. i dochodzenia z 2018 r. nie miało wpływu na zgodność z prawem spornej decyzji, w związku z czym zachowania zarzucanego Komisji przez Rumunię, która twierdziła, że nie była w stanie dostarczyć informacji istotnych dla dochodzenia z 2018 r. ze względu na zachowanie Komisji w ramach dochodzenia z 2017 r., nie można uznać za czynnik zewnętrzny w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2004.
58      Ponadto w pkt 50 wspomnianego wyroku Sąd wskazał, że w ramach procedury rozliczania zgodności dane państwo członkowskie powinno przedstawić wyjaśnienie pozwalające uznać, że czynniki zewnętrzne uzasadniały spóźnione przedstawienie informacji po formalnym powiadomieniu wysłanym przez Komisję, oraz że to do Komisji należała ocena, czy wyjaśnienie to było zadowalające, ponieważ w przypadku gdyby Komisja odrzuciła to wyjaśnienie i nie zastosowała art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, wspomniane państwo członkowskie mogło zakwestionować przed Sądem odmowę uwzględnienia przekazanych przez siebie w ten sposób informacji.
59      W pkt 51 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył z jednej strony, że w toku dochodzenia z 2018 r. jedyny czynnik zewnętrzny, na który powołała się Rumunia, dotyczył informacji na temat wskaźników błędu wykorzystanych do obliczenia ryzyka dla EFRG. Z drugiej strony Rumunia zakwestionowała zachowanie Komisji nie w toku procedury rozliczania zgodności, a jedynie przed Sądem, w związku z czym nie można było skutecznie zarzucać Komisji, że nie zbadała prawidłowo pojęcia „czynnika zewnętrznego” w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2004.
60      Po drugie, w pkt 53–99 tego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadną część drugą zarzutu pierwszego, dotyczącą błędów w ocenie, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w kontrolach administracyjnych w odniesieniu do definicji gruntów ugorowanych w stosunku do definicji tymczasowych użytków zielonych.
61      W tym względzie Sąd najpierw oddalił w pkt 77 wspomnianego wyroku pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący odniesień do dochodzenia z 2017 r. dokonanych przez Komisję w ramach dochodzenia z 2018 r.
62      Co się tyczy argumentu Rumunii, zgodnie z którym w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 do 30 hektarów (ha) okoliczność, że grunty ugorowane zostały pomylone z tymczasowymi użytkami zielonymi, nie pociąga za sobą żadnego ryzyka dla funduszy i że w konsekwencji art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 był przestrzegany w niniejszej sprawie, Sąd orzekł w szczególności w pkt 70 zaskarżonego wyroku, że twierdząc, iż w prawie wszystkich przypadkach jeżeli jedna z dwóch upraw – tymczasowe użytki zielone lub grunt ugorowany – została zgłoszona w ramach jednej z dwóch kategorii niezbędnych do zapewnienia dywersyfikacji (uprawa główna lub druga uprawa), to inne uprawy są zgłaszane w ramach drugiej kategorii, Rumunia w sposób dorozumiany przyznała, że nie jest w stanie zagwarantować, że nie istnieje ryzyko dla funduszy.
63      W pkt 71 tego wyroku Sąd wyjaśnił, że argumentacja ta sprowadza się do przyznania, że mogą istnieć przypadki, w których dwoma uprawami, jakich wymaga art. 44 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, są grunty ugorowane i tymczasowe użytki zielone. Tak więc wbrew temu, co podnosiła Rumunia, rozróżnienie między gruntami ugorowanymi a tymczasowymi użytkami zielonymi było konieczne, aby zapewnić przestrzeganie wymogu przewidzianego w tym przepisie, zgodnie z którym na gruntach ornych rolnika, które obejmują od 10 ha do 30 ha, powinny występować dwie uprawy, ponieważ mogłaby zaistnieć sytuacja, w której w rzeczywistości grunty orne byłyby w całości zajęte przez grunty ugorowane lub tymczasowe użytki zielone.
64      Co się tyczy argumentu Rumunii, zgodnie z którym o ile co do zasady uprawa główna nie powinna obejmować więcej niż 75 % gruntów ornych, o tyle przekroczenie tego progu jest dozwolone zarówno w przypadku gruntów ugorowanych, jak i w przypadku tymczasowych użytków zielonych, zgodnie z art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, w związku z czym nawet jeśli te dwie uprawy zostały pomylone, nie istnieje żadne ryzyko dla funduszy, Sąd stwierdził w pkt 72 wspomnianego wyroku, że Rumunia nie przedstawiła dowodu na to, że wstępna przesłanka zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 44 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, a mianowicie aby tymczasowe użytki zielone, grunty ugorowane lub ich połączenie stanowiły więcej niż 75 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego, została spełniona.
65      Co się tyczy argumentu Rumunii, zgodnie z którym jej inspektorzy kontrolowali grunty zgłoszone jako ugorowane przez dwa kolejne lata w celu ukarania ewentualnych nieprawidłowości, Sąd wskazał w pkt 76 zaskarżonego wyroku, że wizyta kontrolna z 2018 r. ujawniła inny problem, a mianowicie fakt, że na miejscu popełniono błąd w kwalifikacji gruntów, który wywołał lawinowe skutki, co podważyło stosowanie progów zazieleniania opartych na dywersyfikacji upraw zgodnie z art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013.
66      Sąd oddalił następnie w pkt 87 tego wyroku drugi zarzut szczegółowy, dotyczący niejasności podstawy prawnej dochodzenia z 2018 r.
67      Sąd oparł się w pkt 83–86 wspomnianego wyroku na okoliczności, że Rumunia dowiedziała o podstawie prawnej dochodzenia z 2018 r. najpóźniej w dniu 10 kwietnia 2019 r., czyli w dniu przekazania protokołu dotyczącego dochodzenia z 2018 r. Ponadto zdaniem Sądu Rumunia nie mogła skutecznie utrzymywać, że odniesienie do art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013, który dotyczy dywersyfikacji upraw w celu skorzystania z systemu płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, nie było wystarczające, aby zrozumieć charakter i zakres zarzutu Komisji.
68      Wreszcie w pkt 99 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił trzeci zarzut szczegółowy, dotyczący błędów w obliczeniu korekty ryczałtowej zastosowanej przez Komisję w ramach dochodzenia z 2018 r.
69      W tym celu Sąd wskazał w szczególności z jednej strony, w pkt 95 tego wyroku, że wyjątek przewidziany w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z drugiej strony Sąd stwierdził w pkt 97 wspomnianego wyroku, że Rumunia nie wykazała, iż Komisja popełniła błąd w ocenie, uznając, że korekta, na którą powoływała się Rumunia na poparcie swojego argumentu, zgodnie z którym nieprawidłowość wskazana przez Komisję miała niewielką wagę i niewielki zakres, nie miała miejsca.
70      Po trzecie, w pkt 100–152 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadną część trzecią zarzutu pierwszego, dotyczącą błędów w ocenie, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli krzyżowych w celu wykazania kwalifikowalności zadeklarowanej działki.
71      Jeśli chodzi o pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący błędów w ocenie, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli w ramach EFRG, Sąd oddalił go w pkt 143 tego wyroku.
72      W szczególności w pkt 121 i 122 wspomnianego wyroku Sąd odróżnił aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych (zwanego dalej „LPIS”, z ang. Land Parcel Identification System) od niewielkiego odsetka przypadków niezgodności stwierdzonych w toku dochodzenia z 2018 r. i uznał, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, uznając w spornej decyzji, iż w odniesieniu do tej aktualizacji nie istnieje próg mający zastosowanie do błędów.
73      Co się tyczy wspomnianej aktualizacji, Sąd orzekł w pkt 130 i 131 zaskarżonego wyroku, że kwestia podstawy prawnej aktualizacji LPIS co trzy lata nie miała wpływu na niedociągnięcia stwierdzone przez Komisję. Z jednej strony bowiem ze sprawozdania ze spotkania dwustronnego w dniu 8 września 2017 r. dotyczącego planu działania na 2017 r., przytoczonego przez samą Rumunię, wynikało, że żadne państwo członkowskie nie zostało ukarane za nieaktualizowanie LPIS co trzy lata, ale że błędy wynikające z braku aktualizacji stwarzały ryzyko dla funduszy i mogły stanowić podstawę dla korekt finansowych. Z drugiej strony, jak stwierdził już Sąd w związku z innymi argumentami Rumunii, to wiek obrazów LPIS stanowił źródło ryzyka dla EFRG.
74      Jeśli chodzi o drugi zarzut szczegółowy, dotyczący błędów, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli w ramach EFRROW, Sąd oddalił go w pkt 152 tego wyroku.
75      Sąd orzekł z jednej strony, w pkt 149 wspomnianego wyroku, że Komisja słusznie wyjaśniła w powiadomieniu w sprawie wydatków wyłączonych za 2018 r., iż nie uwzględniła obliczeń przedstawionych przez Rumunię ze względu na to, że nie były one zgodne z tym, co zostało uzgodnione podczas spotkania dwustronnego dotyczącego 2018 r. Z drugiej strony, w pkt 150 tego wyroku, Sąd orzekł, że Komisja nie popełniła błędu w ocenie, uznając, iż wyjątek przewidziany w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
76      Sąd wskazał również w pkt 151 zaskarżonego wyroku, że w każdym wypadku to nie do Komisji należało udowodnienie, iż obliczenia państwa członkowskiego były błędne, lecz że to do tego państwa członkowskiego należało wykazanie, iż elementy, na których Komisja oparła się swoje wątpliwości, były błędne, czego zdaniem Sądu Rumunia nie uczyniła w niniejszej sprawie.
77      Po czwarte, w pkt 153–169 wspomnianego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadną część czwartą zarzutu pierwszego, dotyczącą błędów w ocenie, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w zakresie przeprowadzenia wystarczającej liczby kontroli na miejscu.
78      Co się tyczy sporu między Rumunią a Komisją co do odsetka beneficjentów, którzy powinni zostać poddani kontroli w ramach środków pomocy na rzecz zazieleniania w przypadku stwierdzenia znaczących niezgodności, Sąd zauważył przede wszystkim w pkt 162 zaskarżonego wyroku, że spór ten był związany z określeniem odsetka wynikającego z obliczenia mającego na celu ustalenie jednej z dwóch wartości, które są niezbędne do określenia tego odsetka.
79      Jeśli chodzi o dokument roboczy DS/CDP/2015/19, do którego odwołała się Rumunia, Sąd zauważył w pkt 163 tego wyroku, że w dokumencie tym wskazano, iż płatności z tytułu zazieleniania można dokonać jedynie w odniesieniu do obszaru, który był co do zasady kwalifikowalny, czyli obszaru spełniającego kryteria kwalifikowalności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (zwanego dalej „SAPS”, z ang. Single Area Payment Scheme). W pkt 164 wspomnianego wyroku Sąd stwierdził, że w odniesieniu do wzoru, który należy zastosować w celu określenia wskaźnika kontroli zazieleniania, który powinien zostać zwiększony w roku następującym po roku, w którym stwierdzono poważne niezgodności, wspomniany dokument precyzował, że licznik, to znaczy całkowite zmniejszenie z tytułu zazieleniania na hektar, należy rozumieć jako całkowite zmniejszenie liczby hektarów w kontrolowanym regionie, w tym zmniejszenie w odniesieniu do wszystkich wymogów w zakresie zazieleniania. Zdaniem Sądu oznacza to, że należy wziąć pod uwagę nie tylko zmniejszenie wynikające ze wszystkich wymogów w zakresie zazieleniania, ale również zmniejszenie liczby hektarów w kontrolowanym regionie.
80      Po piąte, w pkt 170–173 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadną część piątą zarzutu pierwszego, dotyczącą błędów, jakie popełniła Komisja, gdy stwierdziła niedociągnięcia w zakresie przeprowadzenia kontroli na miejscu o wystarczającej jakości, ponieważ zasadność tej części zarzutu była związana z zasadnością części drugiej i trzeciej zarzutu pierwszego.
81      W drugiej kolejności w pkt 174–181 tego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadny zarzut drugi, dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności.
82      W tym względzie Sąd wskazał w pkt 180 wspomnianego wyroku, że w ramach tego zarzutu Rumunia ponownie powołała się, po pierwsze, na fakt, że nie była w stanie przedstawić odpowiednich obliczeń w terminie przewidzianym w art. 34 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 ze względu na to, że dochodzenie z 2017 r. i dochodzenie z 2018 r. pokrywały się, oraz po drugie, na okoliczność, że Komisja nie zastosowała art. 34 ust. 6 tego rozporządzenia wykonawczego, a zatem nie uwzględniła obliczeń przedstawionych przez Rumunię we wniosku o polubowne załatwienie sprawy za 2018 r. Sąd uznał zatem w pkt 181 tego wyroku, że w zakresie, w jakim orzekł on w tym wyroku, po pierwsze, że przedstawienie odpowiednich obliczeń w ramach dochodzenia z 2018 r. nie zależało od obliczeń dokonanych w ramach dochodzenia z 2017 r., a po drugie, że warunki przewidziane w art. 34 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, należy oddalić zarzut drugi.
83      W trzeciej kolejności w pkt 182–209 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał i oddalił jako bezzasadny zarzut trzeci, dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia.
Żądania stron przed Trybunałem
84      Rumunia wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie dopuszczalności odwołania i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
–        wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie poprzez uwzględnienie żądania stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji; lub
–        tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w celu uwzględnienia żądania stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji wniesionego przez Rumunię; oraz
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
85      Komisja wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie odwołania; oraz
–        obciążenie Rumunii kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
86      Na poparcie odwołania Rumunia podnosi cztery zarzuty.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)
87      Zarzut pierwszy składa się z czterech części.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej zmiany podstawy prawnej propozycji Komisji odnoszących się do korekty finansowej w trakcie procedury rozliczania zgodności
–       Argumentacja stron
88      W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego Rumunia kwestionuje pkt 85 i 86 zaskarżonego wyroku.
89      Po pierwsze, Sąd błędnie jej zdaniem orzekł, że Komisja mogła zmienić podstawę prawną swoich propozycji korekty finansowej w trakcie procedury rozliczania zgodności, w tym w ramach spotkania dwustronnego. Po drugie, Sąd błędnie uznał, że Rumunia została poinformowana o podstawie prawnej tych propozycji najpóźniej w dniu 10 kwietnia 2019 r., czyli w dniu przekazania protokołu dotyczącego dochodzenia z 2018 r., oraz że Rumunia miała możliwość skutecznego przedstawienia swoich uwag przed wysłaniem przez Komisję powiadomienia w sprawie wydatków wyłączonych.
90      Procedura rozliczania zgodności zakłada bowiem, zgodnie z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, że już na pierwszym etapie tej procedury Komisja wskazuje przepisy Unii, które jej zdaniem zostały naruszone, niezbędne środki i przewidzianą w tym względzie korektę.
91      Rumunia przypomina, powołując się na wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja (C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 26–28), że po przeprowadzeniu dochodzenia Komisja jest zobowiązana – w razie uznania, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami Unii – powiadomić zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określić środki naprawcze, jakie należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania tych reguł w przyszłości. Aby takie powiadomienie mogło pełnić funkcję ostrzegawczą dla tego państwa członkowskiego, Komisja powinna umożliwić mu dokładne zapoznanie się z jej zastrzeżeniami, w szczególności wskazać w sposób wystarczająco dokładny zarzucaną mu nieprawidłowość.
92      Komisja uważa, że część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
–       Ocena Trybunału
93      Na wstępie należy przypomnieć, po pierwsze, że rozliczanie zgodności jest uregulowane w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013.
94      Zgodnie z art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia rozliczanie zgodności przeprowadza się w przypadku, gdy Komisja stwierdzi, że wydatki objęte zakresem art. 4 ust. 1 i art. 5 tego rozporządzenia zostały dokonane niezgodnie z prawem Unii, oraz, w przypadku EFRROW, niezgodnie z mającym zastosowanie prawem Unii i prawem krajowym, o których mowa w art. 85 rozporządzenia nr 1303/2013. Komisja przyjmuje następnie akty wykonawcze określające kwoty, które mają być wyłączone z finansowania unijnego.
95      Z kolei art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 określa procedurę, jaką należy zastosować przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji o odmowie finansowania. Z przepisu tego wynika, że przyjęcie takiej decyzji jest uzależnione od wymiany między Komisją a danym państwem członkowskim pisemnych powiadomień dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych przez Komisję w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie działań, które mają zostać podjęte. W przypadku braku porozumienia zainteresowane państwo członkowskie może zwrócić się o wszczęcie procedury pojednawczej, po zakończeniu której przedkłada się Komisji sprawozdanie zawierające zalecenia, a Komisja uwzględnia je przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania [zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 2025 r., Bułgaria/Komisja (Nieuzasadnione wydatki finansowane przez EFRG), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, pkt 56].
96      Ta procedura ustanawia zatem dialog między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim i ma na celu zasadniczo, po pierwsze, umożliwienie im wymiany informacji, po drugie, umożliwienie temu państwu członkowskiemu skorzystania z prawa do obrony, po trzecie, umożliwienie mu wykazania nieprawidłowości ustaleń Komisji, i wreszcie, po czwarte, umożliwienie temu państwu członkowskiemu poinformowania Komisji o środkach naprawczych wdrożonych w celu zapewnienia zgodności z uregulowaniami Unii [zob. analogicznie wyrok z dnia 13 lutego 2020 r., Grecja/Komisja (Trwałe użytki zielone), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, pkt 84].
97      Po drugie, zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze nr 908/2014, którego art. 34 ustanawia zasady dotyczące przewidzianej w art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 procedury rozliczania zgodności.
98      Jak wynika z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 w związku z jego motywem 27, chodzi o postępowanie kontradyktoryjne, którego poszczególne etapy wymagają przestrzegania szczególnych terminów w celu zapewnienia jego zakończenia w rozsądnym terminie [zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 2025 r., Bułgaria/Komisja (Nieuzasadnione wydatki finansowane przez EFRG), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, pkt 58].
99      Na pierwszym etapie Komisja zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 informuje zainteresowane państwo członkowskie o swoich ustaleniach, wskazując środki naprawcze, jakie uważa za konieczne, oraz tymczasowym poziomie korekty finansowej, który uważa za właściwy.
100    Z orzecznictwa wynika, że powiadomienie to musi przede wszystkim wskazywać w sposób wystarczająco dokładny wszystkie zarzucane danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowości, które stały się ostatecznie podstawą dokonania korekty finansowej. Jedynie takie powiadomienie umożliwia dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji [zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 2025 r., Bułgaria/Komisja (Nieuzasadnione wydatki finansowane przez EFRG), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo].
101    Co więcej, zgodnie z art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 wspomniane powiadomienie winno przewidywać przeprowadzenie spotkania dwustronnego w ciągu pięciu miesięcy od daty upłynięcia terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi, który przysługuje danemu państwu członkowskiemu. Z art. 34 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia wykonawczego wynika również, że w terminie 30 dni roboczych od spotkania dwustronnego Komisja sporządza protokół z tego spotkania i przesyła go zainteresowanemu państwu członkowskiemu, które może przekazać swoje uwagi Komisji w terminie 15 dni roboczych od otrzymania protokołu.
102    Otóż o ile powiadomienie, o którym mowa w pkt 99 niniejszego wyroku, powinno umożliwić zainteresowanemu państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby mogło ono pełnić funkcję ostrzegawczą [zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2020 r., Grecja/Komisja (Trwałe użytki zielone), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo], o tyle ze wspomnianego przepisu nie wynika, że w powiadomieniu tym muszą koniecznie być wymienione wszystkie przepisy prawne, które mogły zostać naruszone przez pierwotnie stwierdzoną nieprawidłowość.
103    Trybunał orzekł już bowiem, że o ile wspomniane powiadomienie może pełnić funkcję ostrzegawczą, o tyle samo pominięcie w tym dokumencie odniesienia prawnego nie stanowi naruszenia istotnego wymogu formalnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 stycznia 2002 r., Finlandia/Komisja, C‑170/00, EU:C:2002:51, pkt 34; z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑153/01, EU:C:2004:589, pkt 93).
104    Podobnie o ile Komisja ma obowiązek przestrzegania w stosunkach z państwami członkowskimi warunków, które sama na siebie nałożyła w drodze rozporządzeń wykonawczych, o tyle państwa członkowskie nie mogą przyjmować w ich stosunkach z Komisją stanowisk czysto formalistycznych, jeżeli z okoliczności wynika, że ich prawa były w pełni chronione (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 stycznia 2002 r., Finlandia/Komisja, C‑170/00, EU:C:2002:51, pkt 34; z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑153/01, EU:C:2004:589, pkt 93). Jest tak w szczególności w przypadku, gdy dane państwo członkowskie mogło zrozumieć podstawy propozycji Komisji dotyczących korekty finansowej i mogło skutecznie przedstawić swój punkt widzenia w trakcie procedury rozliczania zgodności (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r., Comunità montana della Valnerina/Komisja, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo).
105    Należy dodać, że wbrew temu, co twierdzi Rumunia, wykładnia art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, zgodnie z którą po powiadomieniu, o którym mowa w pkt 99 niniejszego wyroku, stanowiącym pierwszy etap procedury rozliczania zgodności, nie można dokonywać żadnych zmian podstawy prawnej propozycji Komisji dotyczących korekty finansowej, sprowadzałaby się do przyznania, wbrew orzecznictwu przywołanemu w pkt 104 tego wyroku, że państwa członkowskie mogą uniemożliwić postępowanie tej procedury. Wykładnia ta prowadziłaby do pominięcia ewolucyjnego charakteru wspomnianej procedury, która opiera się na wymianie informacji między Komisją a danym państwem członkowskim, oraz do zmuszenia Komisji do ponownego wszczęcia tej samej procedury, mimo że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż wspomniane państwo członkowskie zrozumiało propozycje korekty finansowej Komisji i mogło skutecznie przedstawić swoje uwagi w ich przedmiocie, zanim instytucja ta zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 przekazała mu wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczania zgodności. W związku z tym taka wykładnia byłaby sprzeczna z celem ochrony interesów finansowych budżetu Unii, o którym mowa w motywach 37 i 39 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ mogłaby zaszkodzić skuteczności odzyskiwania nienależnie wydanych kwot.
106    Sąd mógł zatem orzec w pkt 85 zaskarżonego wyroku – nie naruszając przy tym prawa – że Komisja może zmienić podstawę prawną swoich propozycji korekty finansowej w toku procedury rozliczania zgodności, pod warunkiem że zmiana ta nastąpi w takim momencie tej procedury, który umożliwi państwu członkowskiemu zajęcie stanowiska w przedmiocie tych propozycji.
107    Co się tyczy kwestii, czy Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 86 zaskarżonego wyroku, że Rumunia została poinformowana najpóźniej w dniu 10 kwietnia 2019 r. o podstawie prawnej twierdzeń Komisji i że w związku z tym była w stanie skutecznie zająć stanowisko w przedmiocie tych propozycji, z oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd w pkt 83 i 84 zaskarżonego wyroku, niezakwestionowanej przez Rumunię, wynika, że w protokole dotyczącym dochodzenia z 2018 r., który został przekazany Rumunii w dniu 10 kwietnia 2019 r., Komisja wyjaśniła, że podstawę prawną zarzucanych Rumunii niedociągnięć stanowią art. 4 i 44–46 rozporządzenia nr 1307/2013. W pkt 84 tego wyroku Sąd wskazał ponadto, że państwo to wiedziało o niedociągnięciach stwierdzonych w ramach wizyty kontrolnej z 2018 r. dotyczących kwestii definicji gruntów ugorowanych w stosunku do definicji tymczasowych użytków zielonych, w związku z czym nie mogło ono skutecznie utrzymywać, że odniesienie do art. 44 tego rozporządzenia, który dotyczy dywersyfikacji upraw w celu skorzystania z systemu płatności z tytułu zazieleniania, nie było wystarczające do zrozumienia charakteru i zakresu twierdzeń Komisji.
108    W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę fakt, że Rumunia miała zatem możliwość przekazania uwag w przedmiocie tego dokumentu, jak wymagają tego przepisy wymienione w pkt 101 niniejszego wyroku, Sąd mógł w pkt 86 zaskarżonego wyroku orzec, że Rumunia została poinformowana o podstawie prawnej propozycji Komisji dotyczących korekty finansowej najpóźniej w dniu 10 kwietnia 2019 r., czyli w dniu przekazania protokołu dotyczącego dochodzenia z 2018 r., w związku z czym miała ona możliwość skutecznego przedstawienia swoich uwag przed przekazaniem jej przez Komisję wniosków tej instytucji dotyczących wydatków wyłączonych za 2018 r.
109    Z powyższych rozważań wynika, że część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej możliwości zastosowania art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 do przekazywania informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii
–       Argumentacja stron
110    W ramach części drugiej zarzutu pierwszego Rumunia kwestionuje pkt 50 i 51 zaskarżonego wyroku.
111    Zdaniem Rumunii Sąd błędnie orzekł, że art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 ma zastosowanie nie tylko do przekazywania informacji dotyczących obliczania korekty finansowej, ale również do przekazywania informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii.
112    Sąd odniósł się w tych punktach do warunków przewidzianych w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2004, aby zasadniczo potwierdzić wniosek Komisji, zgodnie z którym informacje przekazane przez Rumunię po powiadomieniu w sprawie wydatków wyłączonych za 2018 r. i mające na celu wykazanie, że nie doszło do naruszenia prawa Unii, nie powinny były zostać uwzględnione.
113    Tymczasem przesłanka określona w art. 34 ust. 6 lit. a) tego rozporządzenia wykonawczego odnosi się do uwzględnienia informacji przekazanych z opóźnieniem przez państwo członkowskie w celu uniknięcia poważnego przeszacowania strat finansowych dla budżetu Unii. Przepis ten stanowi wyjątek, a zatem powinien być interpretowany i stosowany w sposób ścisły. Nie ma on zatem zastosowania do przekazywania informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii.
114    Komisja twierdzi tytułem głównym, że część druga zarzutu pierwszego jest niedopuszczalna. Przypomina ona, że w postępowaniu odwoławczym kontrola Trybunału ogranicza się do oceny rozstrzygnięcia prawnego w kwestii zarzutów i argumentów, które były rozpatrywane przed Sądem. Tymczasem Rumunia nie podniosła przed Sądem, że art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nie ma zastosowania do procedury rozliczania zgodności, która doprowadziła do wydania spornej decyzji, lecz utrzymywała coś przeciwnego. Ponadto Komisja uważa, że argumenty przedstawione przez Rumunię nie pozwalają jasno określić, jakie naruszenie prawa Unii miało miejsce w ramach procedury rozliczania zgodności przeprowadzonej w niniejszej sprawie, którą to państwo członkowskie uważa zresztą za „nieistniejącą”.
115    Tytułem ewentualnym Komisja podnosi, że część drugą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
–       Ocena Trybunału
116    Na wstępie Komisja podnosi zarzut niedopuszczalności części drugiej zarzutu pierwszego ze względu na to, po pierwsze, że Rumunia nie podniosła przed Sądem argumentu dotyczącego braku możliwości zastosowania art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 do informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii, a po drugie, ze względu na to, że argument ten jest niejasny.
117    W tym względzie wystarczy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość Trybunału w postępowaniu odwoławczym jest ograniczona do oceny prawnego rozstrzygnięcia zarzutów i argumentów, w przedmiocie których toczył się spór w pierwszej instancji. Strona nie może więc podnieść po raz pierwszy przed Trybunałem zarzutu, którego nie podniosła przed Sądem, gdyż byłoby to równoznaczne z umożliwieniem jej zwrócenia się do Trybunału, którego właściwość w postępowaniu odwoławczym jest ograniczona, ze sprawą o szerszym zakresie niż sprawa rozpoznawana przez Sąd. Niemniej jednak wnoszący odwołanie może w odwołaniu podnieść przed Trybunałem zarzuty i argumenty, których źródło stanowi sam zaskarżony wyrok i których przedmiotem jest krytyka zasadności tego wyroku pod względem prawnym (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sigma Alimentos Exterior/Komisja, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, pkt 39, 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
118    W niniejszej sprawie Rumunia kwestionuje w sposób jasny i szczegółowy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawarte w jego pkt 50 i 51. Gdyby, jak twierdzi Rumunia, art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nie miał zastosowania do przekazywania informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii, ocena dokonana przez Sąd w tych punktach w odniesieniu do spóźnionego przedstawienia tych informacji byłaby błędna. Tym samym nie można uznać, że część druga zarzutu pierwszego zmienia przedmiot sporu przed Sądem lub że jest niejasna, które to okoliczności skutkowałyby uznaniem tej części zarzutu za niedopuszczalną.
119    W świetle powyższych rozważań zarzut niedopuszczalności dotyczący części drugiej zarzutu pierwszego należy oddalić.
120    Co do istoty z art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 wynika, że przepis ten dotyczy oceny wydatków, które należy wyłączyć z finansowania unijnego.
121    Otóż ocena, czy doszło do naruszenia prawa Unii skutkującego takim wyłączeniem, oraz określenie wynikającej stąd kwoty korekty finansowej są ze sobą nierozerwalnie związane. Nie można zatem uznać, jak podnosi w istocie Rumunia, że przedstawienie przez dane państwo członkowskie dodatkowych informacji w celu wykazania braku naruszenia prawa Unii mogłoby nastąpić po przekazaniu przez Komisję formalnych wniosków bez uwzględnienia ram ustanowionych w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, który określa warunki, na jakich państwo członkowskie może przekazać takie informacje.
122    Gdyby bowiem przepis ten nie miał zastosowania do przekazywania takich informacji, państwa członkowskie mogłyby przedstawiać Komisji, po przekazaniu przez tę instytucję formalnych wniosków, dodatkowe informacje, zobowiązując Komisję do ciągłego przeglądu jej własnych wniosków dotyczących podnoszonego braku naruszenia prawa Unii.
123    Ponadto, jak wynika z pkt 98 niniejszego wyroku, procedura rozliczania zgodności stanowi postępowanie kontradyktoryjne, którego poszczególne etapy wymagają przestrzegania szczególnych terminów w celu zapewnienia, że zostanie ono zakończone w rozsądnym terminie.
124    Tymczasem zaproponowana przez Rumunię wykładnia art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 skutkowałaby przedłużeniem tej procedury i sprawiłaby, że szczególne terminy, których Komisja i państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać zgodnie z art. 34 ust. 3 tego rozporządzenia wykonawczego, zostałyby pozbawione znaczenia.
125    Taka wykładnia, pozwalająca państwom członkowskim na przedłużenie procedury odzyskiwania nienależnie wydanych kwot, byłaby ponadto trudna do pogodzenia z celem ochrony interesów finansowych budżetu Unii, o którym mowa w motywach 37 i 39 rozporządzenia nr 1306/2013. Jak bowiem wskazano w pkt 105 niniejszego wyroku, wydłużenie procedury rozliczania zgodności może zaszkodzić skuteczności odzyskiwania tych kwot.
126    W konsekwencji należy oddalić część drugą zarzutu pierwszego jako bezzasadną.
W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej pojęcia „czynnika zewnętrznego” w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014
–       Argumentacja stron
127    W ramach części trzeciej zarzutu pierwszego Rumunia kwestionuje pkt 49 zaskarżonego wyroku.
128    Zdaniem Rumunii Sąd błędnie w nim orzekł, że zachowanie Komisji, a mianowicie częściowe pokrywanie się dwóch dochodzeń i spóźnione wyjaśnienie w pierwszym dochodzeniu pewnych elementów mających znaczenie dla drugiego dochodzenia, nie mogło stanowić „czynnika zewnętrznego” dla drugiego dochodzenia w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia nr 908/2014.
129    Tymczasem zdaniem Rumunii każdy element zewnętrzny, który uniemożliwia państwu członkowskiemu zapoznanie się z zarzutami pod jego adresem, stanowi „czynnik zewnętrzny” w rozumieniu tego przepisu. Dotyczy to w szczególności spóźnionego wyjaśnienia przez Komisję zarzucanego państwu członkowskiemu niedociągnięcia lub przyjęcia przez nią odmiennego podejścia w dwóch dochodzeniach prowadzonych w tym samym czasie.
130    Ponadto Rumunia podkreśla, że nie powołała się na pokrywanie się dwóch dochodzeń w celu zakwestionowania zgodności z prawem dochodzenia z 2017 r. dotyczącego lat 2015 i 2016, wbrew temu, co wynika z pkt 41 i 42 zaskarżonego wyroku. To pokrywanie się miało wpływ na zgodność z prawem dochodzenia z 2018 r., ponieważ Rumunia nie była w stanie poznać w odpowiednim czasie zarzutów pod jej adresem w ramach tego dochodzenia.
131    Komisja podnosi tytułem głównym, że część trzecia zarzutu pierwszego jest niedopuszczalna. Przypomina ona, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zgodnie z art. 256 ust. 1 TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odwołanie ogranicza się do kwestii prawnych. Tymczasem Rumunia ogranicza się w rzeczywistości do zakwestionowania oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku. Tytułem ewentualnym Komisja kwestionuje zasadność argumentacji Rumunii.
–       Ocena Trybunału
132    Na wstępie Komisja podnosi, że w części trzeciej zarzutu pierwszego Rumunia kwestionuje w rzeczywistości ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku i że w związku z tym tę część zarzutu należy uznać za niedopuszczalną.
133    W tym względzie wystarczy zauważyć, że Rumunia kwestionuje nie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd, lecz wykładnię pojęcia „czynnika zewnętrznego” w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 dokonaną w pkt 49 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą zachowanie Komisji, a mianowicie częściowe pokrywanie się dwóch dochodzeń i wyjaśnienie przez Komisję w pierwszym dochodzeniu elementów istotnych dla drugiego dochodzenia, nie stanowi takiego „czynnika zewnętrznego” dla tego drugiego dochodzenia, który mógłby uzasadniać uwzględnienie w ramach tego drugiego dochodzenia, zgodnie z tym przepisem, informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie po formalnym powiadomieniu przez Komisję, o którym mowa w art. 34 ust. 3 akapit trzeci tego rozporządzenia wykonawczego.
134    W tych okolicznościach część trzecia zarzutu pierwszego jest dopuszczalna.
135    Co do istoty Rumunia podnosi, że Sąd błędnie orzekł w pkt 49 zaskarżonego wyroku, iż zachowania zarzucanego Komisji przez Rumunię w ramach dochodzenia z 2017 r. nie można uznać za czynnik zewnętrzny w rozumieniu art. 34 ust. 6 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
136    Jednakże, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 50 zaskarżonego wyroku, w ramach procedury rozliczania zgodności dane państwo członkowskie powinno przedstawić wyjaśnienie pozwalające uznać, że czynniki zewnętrzne uzasadniały spóźnione przedstawienie informacji po formalnym przekazaniu przez Komisję protokołu ze spotkania dwustronnego, a do Komisji należy ocena, czy wyjaśnienie to jest satysfakcjonujące, ponieważ w przypadku gdyby Komisja odrzuciła wyjaśnienie tego państwa członkowskiego i nie zastosowała art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, wspomniane państwo członkowskie mogłoby zakwestionować odmowę uwzględnienia przekazanych informacji przed Sądem.
137    W tym względzie z pkt 51 zaskarżonego wyroku wynika, po pierwsze, że Komisja podniosła przed Sądem – a Rumunia temu nie zaprzeczyła – że w toku dochodzenia z 2018 r. jedyny czynnik zewnętrzny, na który to państwo członkowskie się powołało, dotyczył informacji na temat wskaźników błędu wykorzystanych do obliczenia ryzyka dla EFRG. Po drugie, Rumunia zakwestionowała zachowanie Komisji nie w toku procedury rozliczania zgodności, lecz wyłącznie przed Sądem.
138    Otóż powody te mogą same w sobie uzasadniać oddalenie przez Sąd w pkt 52 zaskarżonego wyroku argumentacji Rumunii dotyczącej terminu mającego zastosowanie do informacji przekazanych przez Rumunię w ramach dochodzenia z 2018 r.
139    W związku z tym argumentacja skierowana przeciwko pkt 49 zaskarżonego wyroku nie może podważyć oddalenia przez Sąd w pkt 52 zaskarżonego wyroku części pierwszej zarzutu pierwszego skargi o stwierdzenie nieważności. Jest ona zatem bezskuteczna.
140    W konsekwencji część trzecią zarzutu pierwszego należy w części oddalić jako bezskuteczną, a w części – jako bezzasadną.
W przedmiocie części czwartej, dotyczącej prawa państwa członkowskiego do skutecznej kontroli sądowej
–       Argumentacja stron
141    W ramach części czwartej zarzutu pierwszego Rumunia twierdzi, że Sąd ograniczył jej prawo do skutecznej kontroli sądowej, naruszając art. 47 Karty. Trzy naruszenia prawa stwierdzone w ramach trzech pierwszych części tego zarzutu skutkują bowiem ograniczeniem możliwości skutecznego podniesienia przez to państwo członkowskie przed Komisją, a następnie przed Sądem, istotnych aspektów dotyczących istnienia naruszenia prawa Unii, które to naruszenie stanowi wstępny warunek nałożenia korekt finansowych.
142    Komisja podnosi, że część czwartą zarzutu pierwszego należy uznać za niedopuszczalną ze względu na jej niejasność. Rumunia nie wyjaśniła bowiem w wystarczający sposób, w jaki sposób Komisja lub Sąd naruszyły art. 47 Karty. W każdym wypadku tę część zarzutu należy oddalić zdaniem Komisji jako bezzasadną.
–       Ocena Trybunału
143    Co się tyczy zastrzeżenia Komisji, zgodnie z którym argumenty Rumunii dotyczące naruszenia art. 47 Karty są niedopuszczalne ze względu na brak jasności, należy na wstępie stwierdzić, że z odwołania jasno wynika, iż argumenty te, podniesione przez Rumunię w ramach części czwartej zarzutu pierwszego, stanowią jej zdaniem konsekwencję podnoszonych błędów wskazanych przez nią w ramach trzech pierwszych części tego zarzutu.
144    W tych okolicznościach część czwarta zarzutu pierwszego jest dopuszczalna.
145    Niemniej jednak w zakresie, w jakim Rumunia uważa, że naruszenie art. 47 Karty przywołane w ramach tego zarzutu wynika z błędów wskazanych przez nią w ramach trzech pierwszych części tego zarzutu, wystarczy zauważyć, że z pkt 93–109, 120–126 i 135–140 niniejszego wyroku wynika, iż analiza tych trzech pierwszych części zarzutu nie wykazała żadnego naruszenia prawa w ocenie dokonanej przez Sąd.
146    W tych okolicznościach część czwarta zarzutu pierwszego również nie może zostać uwzględniona.
147    W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 44 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1307/2013 i zasadą proporcjonalności
148    Zarzut drugi składa się z pięciu części.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej zasad mających zastosowanie do dywersyfikacji upraw w przypadku gruntów ornych obejmujących od 10 ha do 30 ha
–       Argumentacja stron
149    W ramach części pierwszej zarzutu drugiego Rumunia kwestionuje zasadniczo zastosowanie przez Sąd, w pkt 69–72 i 76 zaskarżonego wyroku, art. 44 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1307/2013, dotyczącego zasad mających zastosowanie do dywersyfikacji upraw, w przypadku gdy zgłoszone grunty orne obejmują od 10 ha do 30 ha.
150    W szczególności ta część zarzutu dotyczy analizy przeprowadzonej przez Sąd w pkt 69–72 tego wyroku, w wyniku której Sąd oddalił argument Rumunii, że w przypadku gruntów o powierzchni od 10 ha do 30 ha okoliczność, iż grunty ugorowane zostały pomylone z tymczasowymi użytkami zielonymi, nie pociąga za sobą żadnego ryzyka dla funduszy. W tym względzie Rumunia uważa, że nie można wyobrazić sobie sytuacji, w której pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi mogłoby spowodować, w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha, naruszenie art. 44 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1307/2013.
151    Ponadto Rumunia twierdzi, że w konsekwencji Sąd błędnie orzekł w pkt 76 wspomnianego wyroku, że pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi wywołało lawinowe skutki, podważając stosowanie progów zazieleniania opartych na dywersyfikacji upraw zgodnie z art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013.
152    Komisja uważa, że argumentację tę należy oddalić.
–       Ocena Trybunału
153    W pierwszym rzędzie, co się tyczy argumentacji Rumunii, w której kwestionuje ona zasadniczo rozumowanie Sądu zawarte w pkt 70–72 zaskarżonego wyroku, w wyniku którego Sąd oddalił jej argument mający na celu wykazanie, że w przypadku gruntów o powierzchni od 10 ha do 30 ha pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi nie wiązało się z żadnym ryzykiem dla funduszy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, w przypadku gdy grunty orne rolnika obejmują od 10 ha do 30 ha i nie są w całości objęte uprawami rosnącymi pod wodą przez znaczącą część roku lub przez znaczącą część cyklu uprawowego, na gruntach tych muszą występować co najmniej dwie różne uprawy, a uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75 % tych gruntów ornych.
154    Zatem zgodnie z tym przepisem, aby zapewnić dywersyfikację upraw, na gruntach ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha muszą co do zasady występować co najmniej dwie różne uprawy.
155    Należy zatem stwierdzić, że pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi może prowadzić do naruszenia tej zasady.
156    Jak bowiem słusznie zauważył Sąd w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku, jeżeli jedna z dwóch upraw, tymczasowe użytki zielone lub grunty ugorowane, jest zgłaszana w ramach jednej z dwóch kategorii niezbędnych do zapewnienia dywersyfikacji zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, a mianowicie uprawy głównej lub drugiej uprawy, to inne uprawy są zgłaszane w ramach drugiej kategorii. W takim przypadku nie można wykluczyć, że zaistnieje sytuacja, w której grunty orne byłyby w rzeczywistości w całości objęte gruntami ugorowanymi lub tymczasowymi użytkami zielonymi, w związku z czym przewidziany w art. 44 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013 warunek dotyczący występowania co najmniej dwóch upraw na gruntach ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha nie byłby spełniony.
157    W związku z tym nie można czynić Sądowi zarzutu z tego, że uznał, iż rozróżnienie między gruntami ugorowanymi a tymczasowymi użytkami zielonymi jest konieczne do zapewnienia dywersyfikacji upraw zgodnie z wymogami określonymi w art. 44 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013.
158    Następnie, co się tyczy argumentacji Rumunii, zgodnie z którą pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi nie pociąga za sobą ryzyka dla funduszy w odniesieniu do gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha, ponieważ przekroczenie progu 75 % jest dopuszczalne zarówno w przypadku gruntów ugorowanych, jak i w przypadku tymczasowych użytków zielonych, należy zauważyć, że art. 44 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, zarówno w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2018 r., jak i po tej dacie – w następstwie zmiany wprowadzonej do niego rozporządzeniem 2017/2393 – przewiduje, że art. 44 ust. 1 i 2 nie ma zastosowania do gospodarstw, w których więcej niż 75 % gruntów ornych jest wykorzystywane do produkcji traw lub innych pastewnych roślin zielnych, jest ugorowane lub jest połączeniem tych zastosowań.
159    Jak wskazał Sąd w pkt 72 zaskarżonego wyroku, stosowanie tego wyjątku wymaga zatem spełnienia warunku wstępnego, a mianowicie aby tymczasowe użytki zielone, grunty ugorowane lub ich połączenie stanowiły ponad 75 % gruntów ornych gospodarstwa rolnego.
160    W związku z tym w zakresie, w jakim Sąd stwierdził w pkt 72 zaskarżonego wyroku, w ramach ustalenia i oceny okoliczności faktycznych i dowodów, że Rumunia nie przedstawiła dowodu na to, że warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie, Sąd mógł również słusznie oddalić argumenty Rumunii dotyczące ewentualnego zastosowania art. 44 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013.
161    Wreszcie w zakresie, w jakim dokonana przez Sąd wykładnia art. 44 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1307/2013, dotyczącego zasad mających zastosowanie do dywersyfikacji upraw w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha nie narusza prawa, argument Rumunii, zgodnie z którym Sąd błędnie orzekł w pkt 76 zaskarżonego wyroku, że pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi wywołało lawinowe skutki podważając stosowanie progów zazieleniania opartych na dywersyfikacji upraw przewidzianych w art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013, również nie może zostać uwzględniony.
162    W związku z tym część pierwszą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej przeinaczenia argumentacji Rumunii
–       Argumentacja stron
163    Część druga zarzutu drugiego dotyczy pkt 58 i 69–71 zaskarżonego wyroku. Zdaniem Rumunii Sąd pomieszał twierdzenia zawarte w pkt 63 skargi wszczynającej postępowanie z twierdzeniami zawartymi w pkt 64 tej skargi. W ten sposób Sąd przeinaczył treść argumentacji Rumunii, która dotyczyła szczególnego przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha.
164    Przeinaczenie to spowodowało, że Sąd błędnie uznał w pkt 70 zaskarżonego wyroku, iż władze rumuńskie w sposób dorozumiany przyznały, że nie są w stanie zagwarantować, iż nie istnieje ryzyko dla funduszy w odniesieniu do gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha.
165    W rzeczywistości Rumunia utrzymywała, że w przypadku tych gruntów ornych pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi nie pociąga za sobą naruszenia wymogów w zakresie dywersyfikacji.
166    Komisja kwestionuje tę argumentację.
–       Ocena Trybunału
167    Należy stwierdzić, że argumenty dotyczące przeinaczenia argumentacji Rumunii, którym miałby być w szczególności obarczony pkt 70 zaskarżonego wyroku, nie mogą zostać uwzględnione.
168    W tym względzie należy zauważyć, że wspomniany punkt 70 stanowi część rozumowania, w ramach którego Sąd odpowiedział na szereg argumentów Rumunii zmierzających do wykazania, że w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha okoliczność, iż grunty ugorowane zostały pomylone z tymczasowymi użytkami zielonymi, nie pociąga za sobą żadnego ryzyka dla funduszy.
169    Jak wynika z pkt 153–162 niniejszego wyroku, Sąd nie naruszył prawa, uznając w pkt 71 i 72 zaskarżonego wyroku, że w przypadku tych gruntów ornych pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi może prowadzić do naruszenia zasad dotyczących dywersyfikacji upraw i stwarzać ryzyko strat dla budżetu Unii. Tymczasem Rumunia, twierdząc, że w przypadku wspomnianych gruntów ornych pomylenie gruntów ugorowanych z tymczasowymi użytkami zielonymi nie prowadzi do naruszenia wymogów w zakresie dywersyfikacji, w sposób dorozumiany przyznała, że nie była w stanie dokonać rozróżnienia między gruntami ugorowanymi a tymczasowymi użytkami zielonymi do celów zastosowania zasad przewidzianych w tym zakresie w art. 44 rozporządzenia nr 1307/2013.
170    W konsekwencji część druga zarzutu drugiego nie może podważyć analizy Sądu i w związku z tym należy ją oddalić jako bezskuteczną.
W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej domniemanego obowiązku uwzględnienia przez Komisję informacji dotyczących braku naruszenia prawa Unii w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha
–       Argumentacja stron
171    Część trzecia dotyczy stwierdzenia zawartego w pkt 95 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym służby Komisji nie były zobowiązane do uwzględnienia informacji przekazanych przez Rumunię, które dotyczyły braku naruszenia prawa Unii w przypadku gruntów ornych o powierzchni od 10 ha do 30 ha.
172    Komisja kwestionuje argumentację Rumunii.
–       Ocena Trybunału
173    W ramach części trzeciej zarzutu drugiego Rumunia powtarza część argumentów przedstawionych już na poparcie zarzutu pierwszego. O ile bowiem ta część zarzutu dotyczy wprawdzie pkt 95 zaskarżonego wyroku, a nie pkt 50 i 51 tego wyroku, jak ma to miejsce w przypadku części drugiej zarzutu pierwszego, o tyle należy jednak stwierdzić, że we wspomnianym pkt 95 Sąd przypomniał jedynie, iż zgodnie z analizą przeprowadzoną w pkt 49–51 tego wyroku wyjątek przewidziany w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
174    Tymczasem, jak wynika z pkt 126 niniejszego wyroku, Sąd nie naruszył prawa przy dokonywaniu wykładni art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014.
175    W konsekwencji część trzecią zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części czwartej, dotyczącej naruszenia art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014
–       Argumentacja stron
176    W ramach części czwartej zarzutu drugiego Rumunia kwestionuje wykładnię art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, dokonaną przez Sąd w pkt 83–87 zaskarżonego wyroku.
177    Komisja uważa, że tę część zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
–       Ocena Trybunału
178    Należy zauważyć, że w ramach części czwartej zarzutu drugiego Rumunia podnosi, powołując się na argumenty zawarte w części pierwszej zarzutu pierwszego, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 34 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, co wynika z pkt 83–87 zaskarżonego wyroku.
179    Tymczasem, jak wynika z analizy przeprowadzonej w pkt 93–108 niniejszego wyroku, Sąd w żaden sposób nie naruszył prawa przy dokonywaniu wykładni tych przepisów.
180    Należy zatem oddalić część czwartą zarzutu drugiego jako bezzasadną.
W przedmiocie części piątej, dotyczącej zasady proporcjonalności w ramach stosowania korekty ryczałtowej w wysokości 5 %
–       Argumentacja stron
181    W ramach części piątej zarzutu drugiego Rumunia utrzymuje, że Sąd naruszył prawo w pkt 95–99 zaskarżonego wyroku, orzekając – po przeprowadzeniu analizy, którą uznała ona za pobieżną – że Komisja, stosując korektę ryczałtową w wysokości 5 % za lata budżetowe 2017 i 2018, przestrzegała zasady proporcjonalności.
182    Zdaniem Rumunii, aby taka korekta finansowa była uzasadniona, musiałoby istnieć istotne uchybienie w stosowaniu wyraźnych przepisów Unii, które naraża fundusze na rzeczywiste ryzyko straty lub nieprawidłowości.
183    Rumunia uważa zasadniczo, że pobieżna analiza przeprowadzona przez Sąd w pkt 95–99 zaskarżonego wyroku nie potwierdza oceny tego sądu, zgodnie z którą zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 5 % jest zgodne z zasadą proporcjonalności, jak tego wymaga art. 85 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
184    W swojej analizie wagi i zakresu stwierdzonego naruszenia, przeprowadzonej w pkt 97 zaskarżonego wyroku, Sąd nie odniósł się do powodów uzasadniających zastosowanie korekt ryczałtowych, których kwota znacznie przekracza dwukrotność korekt zastosowanych w odniesieniu do lat budżetowych 2015 i 2016.
185    W odniesieniu do czasu trwania i powtarzalności podnoszonego naruszenia w pkt 98 tego wyroku Sąd sformułował ogólne stwierdzenia, które nie pozwalają zrozumieć powodów, dla których uzasadnione byłoby ukaranie zachowania Rumunii ze względu na jego powtarzalny charakter, skoro zachowanie to nie zostało najpierw ostatecznie uznane za niezgodne z prawem Unii. W tym kontekście Rumunia przypomina, że ostateczne stanowisko dotyczące 2017 r. zostało przekazane władzom rumuńskim w dniu 20 grudnia 2019 r., czyli po powiadomieniu w sprawie wydatków wyłączonych za 2018 r. Tymczasem w tym dniu, obiektywnie rzecz biorąc, Rumunia nie mogła zmienić swojego zachowania w odniesieniu do lat budżetowych objętych dochodzeniem z 2018 r.
186    Komisja jest zdania, że część piątą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
–       Ocena Trybunału
187    Co się tyczy w pierwszej kolejności argumentacji Rumunii dotyczącej niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wyroku powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Sądu, pozwalając zainteresowanym na poznanie powodów wydanego orzeczenia, a Trybunałowi – na dokonanie jego kontroli sądowej (wyrok z dnia 19 września 2019 r., Polska/Komisja, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
188    Obowiązek uzasadnienia nie wymaga jednak, by Sąd przedstawił wywód, w którym wyczerpująco i z osobna rozpatrzyłby każdy z argumentów wysuniętych przez strony postępowania. Uzasadnienie może być zatem dorozumiane, jeżeli tylko pozwala zainteresowanym zapoznać się z powodami nieuwzględnienia ich argumentów przez Sąd i zapewnia Trybunałowi wystarczający materiał do sprawowania kontroli (wyrok z dnia 19 września 2019 r., Polska/Komisja, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
189    W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że aby odpowiedzieć na argument Rumunii, zgodnie z którym należało wziąć pod uwagę obliczenie przedstawione we wniosku o polubowne załatwienie sprawy za 2018 r., Sąd zauważył przede wszystkim w pkt 95 zaskarżonego wyroku, powołując się na analizę przeprowadzoną w pkt 49–51 tego wyroku, zgodnie z którą nie zostały spełnione dwa warunki przewidziane w art. 34 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, że wyjątek przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd odpowiedział następnie w pkt 97 tego wyroku na argumenty Rumunii, zgodnie z którymi nieprawidłowość wskazana przez Komisję miała niewielką wagę i niewielki zakres. W tym względzie Sąd odesłał do oceny zawartej w pkt 73–75 tego wyroku, zgodnie z którą Rumunia nie wykazała, że stwierdzone nieprawidłowości zostały skorygowane podczas kontroli administracyjnych. W pkt 98 zaskarżonego wyroku Sąd odpowiedział na argumenty Rumunii zmierzające do wykazania, że nieprawidłowości te nie miały trwałego i powtarzającego się charakteru, wyjaśniając, że przedstawione przez Rumunię dowody odnosiły się do dochodzenia z 2017 r., a nie do dochodzenia z 2018 r.
190    Ponadto należy zauważyć, że to w pkt 174–181 zaskarżonego wyroku, które nie zostały zakwestionowane przez Rumunię, Sąd odpowiedział na zarzut drugi tego państwa członkowskiego, dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności w kontekście zastosowania korekt ryczałtowych w wysokości 5 % w odniesieniu do EFRG i 2 % w odniesieniu do EFRROW. W związku z tym nie można skutecznie zarzucać Sądowi, że nie przedstawił w pkt 95–99 tego wyroku szczególnych powodów dotyczących przestrzegania tej zasady, wykraczających poza odpowiedź na wszystkie argumenty przedstawione przez Rumunię w ramach trzeciego zarzutu szczegółowego części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącego błędów w obliczeniu korekty ryczałtowej zastosowanej przez Komisję w ramach dochodzenia z 2018 r.
191    Wynika z tego, że Sąd nie uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ uzasadnienie przedstawione w pkt 95–99 zaskarżonego wyroku pozwala w sposób jasny i jednoznaczny zidentyfikować powody, dla których Sąd oddalił argumenty Rumunii dotyczące domniemanych błędów w obliczeniu korekty ryczałtowej zastosowanej przez Komisję w ramach dochodzenia z 2018 r.
192    W konsekwencji zastrzeżenie dotyczące niewystarczającego uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadne.
193    W drugiej kolejności, co się tyczy argumentacji, w ramach której Rumunia utrzymuje zasadniczo, że Sąd naruszył zasadę proporcjonalności, nie stwierdzając niezgodności korekty ryczałtowej zastosowanej przez Komisję w spornej decyzji, należy zauważyć, że Rumunia ogranicza się do twierdzenia, iż zwięzłe uzasadnienie Sądu nie potwierdza oceny, że zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 5 % w ramach dochodzenia z 2018 r. jest zgodne z zasadą proporcjonalności, nie wskazując jednak w sposób precyzyjny argumentów prawnych na poparcie tego twierdzenia. Tymczasem do Trybunału nie należy ustalanie, jakiego naruszenia prawa mógł się dopuścić Sąd (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Vnesheconombank/Rada, C‑731/18 P, EU:C:2020:500, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
194    Z powyższego wynika, że część piątą zarzutu drugiego należy w części oddalić jako bezzasadną, a w części odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i wytycznych w sprawie obliczania korekt finansowych
195    W zarzucie trzecim Rumunia podnosi, że Sąd naruszył art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i komunikat Komisji C(2015) 3675 final z dnia 8 czerwca 2015 r., zatytułowany „Wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych w ramach procedur rozliczania zgodności i rozliczania rachunków” (zwany dalej „wytycznymi w sprawie obliczania korekt finansowych”). W ramach tego zarzutu Rumunia kwestionuje pkt 121 i 122 oraz pkt 130 i 131 zaskarżonego wyroku.
Argumentacja stron
196    Rumunia podnosi, że Sąd naruszył art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych jeśli chodzi o niedociągnięcie związane z aktualizacją „LPIS – jakość”, uznając w pkt 121 i 122 zaskarżonego wyroku, że argument Rumunii dotyczący niewielkiego odsetka stwierdzonych niezgodności nie był w tym względzie istotny, a w pkt 130 i 131 tego wyroku – że argumenty Rumunii dotyczące planu działania ustanowionego w październiku 2017 r. również nie mogły zostać uwzględnione.
197    Orzekając w ten sposób, Sąd zdefiniował braki związane z brakiem aktualizacji LPIS co trzy lata w sposób wewnętrznie sprzeczny.
198    Stwierdzając bowiem, że nie istniał próg mający zastosowanie do błędów wynikających z aktualizacji LPIS i że każdy błąd mógł pociągać za sobą konsekwencje finansowe, Sąd uznał również, że brak „aktualizacji LPIS – jakość” co trzy lata stanowi obiektywnie niedociągnięcie leżące u podstaw zastosowania korekty finansowej.
199    Ponadto jeżeli błędy wynikające z wieku obrazów stwarzały ryzyko dla funduszy, a kwestia podstawy prawnej aktualizacji LPIS co trzy lata nie była istotna, wynikałoby z tego, że błędy wynikające z braku aktualizacji LPIS stanowią niedociągnięcie leżące u podstaw zastosowania korekty finansowej.
200    W tym względzie Rumunia podnosi, że art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 ustanawia zasadę, zgodnie z którą wszelkie niedociągnięcia, niezgodności lub nieprawidłowości, które stanowią podstawę korekty finansowej, muszą wynikać z naruszenia prawa Unii, a zatem powinny być oparte na jasno określonej podstawie prawnej. Ponadto zgodnie z wytycznymi w sprawie obliczania korekt finansowych w przypadku kontroli przeprowadzonych w sposób niedoskonały korekty finansowe mogą być stosowane jedynie w przypadku poważnego naruszenia jasno określonych przepisów prawa Unii.
201    Tymczasem zdaniem Rumunii podstawa prawna cotrzyletniej aktualizacji LPIS nie została określona, a Komisja wskazała zresztą w sprawozdaniu ze spotkania dwustronnego w dniu 8 września 2017 r. dotyczącego planu działania z 2017 r., że aktualizacja ta nie stanowi obowiązku prawnego, lecz jedynie dobrą praktykę. Ponadto Sąd stwierdził istnienie niedociągnięcia polegającego na błędach wynikających z braku aktualizacji LPIS, mimo że w dochodzeniu z 2018 r. nie stwierdzono żadnego takiego błędu. Sąd niesłusznie oddalił argumenty Rumunii dotyczące niewielkiego odsetka przypadków niezgodności. Taka ocena jest sprzeczna z ustaleniami Komisji dotyczącymi aktualizacji LPIS w dochodzeniu z 2018 r. Robocza hipoteza Komisji w tym dochodzeniu opiera się raczej na już istniejącym ogólnym problemie związanym z wiekiem obrazów LPIS.
202    W tym względzie Rumunia podnosi, że błędy wynikające z braku aktualizacji LPIS nie odpowiadają niedociągnięciu zatytułowanemu „aktualizacja LPIS – jakość”, opisanemu przez Komisję w jej ustaleniach dotyczących jakości aktualizacji LPIS. Tymczasem to państwo członkowskie przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pisemne powiadomienie powinno umożliwić zainteresowanemu państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby powiadomienie to mogło pełnić funkcję ostrzegawczą. Jednakże odwołując się do odrębnego niedociągnięcia, Sąd „uchylił” funkcję ostrzegawczą ustaleń Komisji dokonanych w ramach procedury rozliczania zgodności.
203    Komisja kwestionuje argumentację Rumunii.
204    Uważa ona, że argument, zgodnie z którym odwołując się do niedociągnięcia odrębnego od niedociągnięcia opisanego w ustaleniach Komisji w ramach procedury rozliczania zgodności, Sąd „uchylił” funkcję ostrzegawczą tych ustaleń, jest niedopuszczalny ze względu na to, że Rumunia nie podniosła tego argumentu w pierwszej instancji.
Ocena Trybunału
205    Na wstępie należy przypomnieć, że w celu zapewnienia należytego zarządzania środkami finansowymi Unii i ochrony interesów finansowych Unii rozporządzenie nr 1306/2013 nakłada na państwa członkowskie pewne obowiązki. I tak zgodnie z art. 58 ust. 1 tego rozporządzenia państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia, w ramach WPR, wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, a także wszelkich innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii. Ponadto ze wspomnianego art. 58 ust. 2 wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.
206    W związku z tym nawet jeśli prawo Unii nie określa częstotliwości aktualizacji LPIS, to do państw członkowskich należy w każdym wypadku, zgodnie z obowiązkami, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, czuwanie nad tym, aby LPIS skutecznie zapewniał przestrzeganie przepisów regulujących unijne systemy wsparcia i minimalizował ryzyko strat finansowych dla Unii.
207    Wyjaśniwszy powyższe, należy zauważyć, że z zaskarżonego wyroku, a w szczególności z pkt 121, 122, 130 i 131 tego wyroku, w żaden sposób nie wynika, że Sąd stwierdził istnienie niedociągnięcia polegającego na braku aktualizacji LPIS co trzy lata.
208    W szczególności, wbrew temu, co twierdzi Rumunia, w pkt 122 zaskarżonego wyroku Sąd, przypominając, że aktualizacja LPIS ma charakter wstępny w stosunku do wszelkich kontroli na miejscu, oddalił argument tego państwa członkowskiego, zgodnie z którym w ramach nakładania korekty finansowej należało uwzględnić niski odsetek przypadków niezgodności stwierdzonych podczas kontroli. Sąd w żadnym wypadku nie wskazał we wspomnianym punkcie, że na wspomnianym państwie członkowskim spoczywa obowiązek aktualizacji LPIS co trzy lata. Co się tyczy pkt 131 tego wyroku, Sąd wskazał w nim, że ponieważ to wiek obrazów LPIS, a mianowicie jakość utrwalonych obrazów, był źródłem ryzyka dla EFRG, a nie częstotliwość aktualizacji tego systemu, kwestia podstawy prawnej cyklu aktualizacji tych obrazów nie miała wpływu na zastosowanie korekt ustalonych w ramach dochodzenia z 2018 r.
209    Ponadto, co się tyczy zastrzeżenia Rumunii dotyczącego wewnętrznie sprzecznego charakteru oceny Sądu i ustaleń Komisji co do istnienia nowego niedociągnięcia związanego z brakiem aktualizacji LPIS, należy oddalić argument Komisji, że jest on niedopuszczalny ze względu na to, że owo państwo członkowskie nie podniosło go w pierwszej instancji.
210    W tym względzie, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 117 niniejszego wyroku, wnoszący odwołanie może w odwołaniu podnieść przed Trybunałem zarzuty i argumenty, których źródło stanowi sam zaskarżony wyrok i których przedmiotem jest krytyka zasadności tego wyroku pod względem prawnym.
211    Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ Rumunia utrzymuje w istocie, że Sąd, definiując niedociągnięcie związane z aktualizacją LPIS, pominął niedociągnięcie stwierdzone przez Komisję w ramach dochodzenia z 2018 r. i w związku z tym orzekł, iż wystąpiła nowa nieprawidłowość, która nie została odnotowana przez Komisję w toku procedury rozliczania zgodności. Zastrzeżenie to jest zatem dopuszczalne.
212    Jednakże, co się tyczy argumentacji Rumunii co do istoty, należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi to państwo członkowskie, z pkt 121, 122, 131 i 133 zaskarżonego wyroku nie wynika, iż Sąd uznał, wbrew ustaleniom Komisji, że wystąpiło nowe niedociągnięcie związane z brakiem aktualizacji LPIS.
213    Jak bowiem wskazano w pkt 208 niniejszego wyroku, Sąd ograniczył się do przypomnienia, że to wiek obrazów LPIS był przyczyną ryzyka dla EFRG, a nie częstotliwość aktualizacji tego systemu.
214    W związku z tym nie można zarzucać Sądowi, że naruszył art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 i wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych w pkt 121, 122, 130 i 131 zaskarżonego wyroku lub że w tym kontekście określił domniemane niedociągnięcie związane z aktualizacją LPIS co trzy lata w sposób wewnętrznie sprzeczny.
215    Zarzut trzeci należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 31, 34 i 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, art. 23–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz dokumentu roboczego DS/CDP/2015/19
216    W zarzucie czwartym Rumunia podnosi, że Sąd naruszył art. 31, 34 i 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, art. 23–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz dokument roboczy DS/CDP/2015/19. Zarzut ten dotyczy pkt 163 i 164 zaskarżonego wyroku.
Argumentacja stron
217    Zdaniem Rumunii Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż przy obliczaniu całkowitego zmniejszenia z tytułu zazieleniania na hektar należy uwzględnić obszary niekwalifikowalne w ramach SAPS w celu zwiększenia próby kontrolnej (wskaźnika) do celów kontroli na miejscu. Taka wykładnia, która zrównuje obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS z przypadkiem zmniejszenia płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (zwanej dalej „płatnością z tytułu zazieleniania”), jest sprzeczna z art. 31, 34 i 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, art. 23–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz dokumentem roboczym DS/CDP/2015/19.
218    Rumunia podkreśla, że załącznik I do tego dokumentu określa procentowy wzrost wskaźnika kontroli w odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania w oparciu o dwie wartości. Pierwsza wartość, zwana „A”, obejmuje odsetek hektarów gruntów skontrolowanych na miejscu, w odniesieniu do których zastosowano zmniejszenia z tytułu zazieleniania. Wartość „B” obejmuje odsetek rolników skontrolowanych na miejscu, w przypadku których stwierdzono co najmniej jedną niezgodność z wymogami w ramach zazieleniania.
219    Odsetek, który wyraża wartość „A”, jeżeli kontrola na miejscu w odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania obejmuje próbę losową i próbę dobraną na podstawie analizy ryzyka przeprowadzonej zgodnie z art. 34 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, jest określany oddzielnie dla każdej z dwóch prób. Średnia z dwóch uzyskanych wartości procentowych stanowi wartość „A”, wykorzystywaną w celu określenia wzrostu wskaźnika kontroli na miejscu w odniesieniu do płatności na rzecz zazieleniania.
220    Ponadto Rumunia podnosi, że w celu określenia całkowitego zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania na hektar, które należy zastosować w celu określenia wzrostu wskaźnika kontroli na miejscu w odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania, należy przestrzegać art. 24–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014. Otóż artykuły te dotyczą zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania w trzech przypadkach, a mianowicie w przypadku niezgodności ze zobowiązaniami dywersyfikacji upraw, w przypadku niezgodności z wymaganiami w zakresie trwałych użytków zielonych i w przypadku niezgodności z wymaganiami w zakresie obszarów proekologicznych. Wbrew jednak temu, co orzekł Sąd, obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS nie stanowi przypadku zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania.
221    Rumunia przypomina również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 obszar zatwierdzony obejmuje jedynie hektary kwalifikujące się do płatności.
222    Ponadto, co się tyczy zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania w przypadku niezgodności ze zobowiązaniami dywersyfikacji upraw i w przypadku niezgodności z wymaganiami w zakresie obszarów proekologicznych, perymetr lub obszar objęty zmniejszeniem jest obliczany w odniesieniu do tego samego obszaru zatwierdzonego. Wynika z tego, że nie wszystkie hektary kwalifikowalne w ramach SAPS stanowią hektary kwalifikujące się do płatności z tytułu zazieleniania.
223    Rumunia zauważa również, że – jak wynika z przepisów art. 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 i jak potwierdzono w dokumencie roboczym DS/CDP/2015/19 – w odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania poważne niezgodności muszą zostać ustalone w odniesieniu do wyników kontroli na miejscu.
224    Komisja jest zdania, że zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.
Ocena Trybunału
225    W ramach zarzutu czwartego Rumunia podnosi, że Sąd naruszył art. 31, 34 i 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, art. 23–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz dokument roboczy DS/CDP/2015/19, orzekając w pkt 163 i 164 zaskarżonego wyroku, że obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS powinien zostać uwzględniony przy obliczaniu całkowitego zmniejszenia z tytułu zazieleniania na hektar w celu zwiększenia próby kontrolnej (wskaźnika) do celów kontroli na miejscu.
226    W pierwszej kolejności, co się tyczy zastrzeżenia Rumunii, zgodnie z którym obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS nie powinien być uwzględniany w tym obliczeniu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 jeżeli kontrole na miejscu ujawnią poważne niezgodności w kontekście danego systemu pomocy lub środka wsparcia lub w danym regionie bądź jego części, właściwy organ odpowiednio zwiększa odsetek beneficjentów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu w roku następnym.
227    W tym względzie należy stwierdzić, że przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności w ramach SAPS jest jednym z warunków, które muszą zostać spełnione, aby rolnik mógł skorzystać z płatności z tytułu zazieleniania.
228    Po pierwsze bowiem, art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 definiuje pojęcie „obszaru zatwierdzonego” w przypadku systemów pomocy obszarowej jako obszaru, w odniesieniu do którego spełniono wszystkie kryteria kwalifikowalności lub inne obowiązki związane z warunkami przyznania pomocy, bez względu na liczbę uprawnień do płatności, które posiada beneficjent.
229    Po drugie, art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia delegowanego przewiduje, że bez uszczerbku dla kar administracyjnych mających zastosowanie zgodnie z art. 28 wspomnianego rozporządzenia delegowanego, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony.
230    Po trzecie, art. 43 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 odnosi się do kwalifikujących się hektarów w ramach systemu płatności podstawowej lub SAPS. Wynika stąd w szczególności, że rolnicy uprawnieni do płatności w ramach jednego z tych systemów muszą przestrzegać na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2–5 tego rozporządzenia praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, o których mowa we wspomnianym art. 43 ust. 2, lub praktyk równoważnych, o których mowa w tym samym art. 43 ust. 3.
231    Z powyższego wynika zatem, że kryteria SAPS należą do warunków, których spełnienie należy zweryfikować w celu stwierdzenia ewentualnego istnienia poważnych niezgodności w ramach systemu pomocy lub środka wsparcia w rozumieniu art. 35 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Wynika z tego, że okoliczność, iż dany obszar jest niekwalifikowalny w ramach SAPS, powinna zostać uwzględniona we wskaźniku błędu dotyczącym zazieleniania stosowanym w celu zwiększenia liczby kontroli na miejscu w roku następnym.
232    W konsekwencji nie można czynić Sądowi zarzutu z tego, że w pkt 163 i 164 zaskarżonego wyroku stwierdził, iż obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS powinien zostać uwzględniony przy obliczaniu całkowitego zmniejszenia z tytułu zazieleniania na hektar w celu zwiększenia odsetka beneficjentów podlegających kontroli.
233    W drugiej kolejności, co się tyczy argumentacji Rumunii, zgodnie z którą nie istnieje żadne ryzyko przyznania płatności z tytułu zazieleniania za hektary niekwalifikujące się w ramach SAPS, biorąc pod uwagę przepisy art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, wystarczy zauważyć, że stwierdzenie to jest niewątpliwie prawdą w przypadku konkretnego beneficjenta, który został prawidłowo skontrolowany na miejscu i w odniesieniu do którego ewentualny brak kwalifikowalności w ramach SAPS został prawidłowo ustalony.
234    Jednakże, jak słusznie podkreśliła Komisja, nie dotyczy to wszystkich pozostałych zainteresowanych beneficjentów, którzy nie zostali prawidłowo skontrolowani na miejscu.
235    W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że zastrzeżenie Rumunii, zgodnie z którym Sąd błędnie uznał, iż obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS stanowi przypadek zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania, o którym mowa w art. 24–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, opiera się na błędnym rozumieniu zaskarżonego wyroku.
236    Z pkt 163 i 164 zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd orzekł jedynie, iż obszar niekwalifikowalny w ramach SAPS należało uwzględnić we wskaźniku błędu dotyczącym zazieleniania stosowanym w celu zwiększenia liczby kontroli na miejscu w roku następnym. Wbrew temu, co zdaje się twierdzić Rumunia, ewentualne zwiększenie odsetka beneficjentów, którzy powinni zostać poddani kontrolom na miejscu w roku następnym, nie prowadzi samo w sobie do zmniejszenia płatności z tytułu zazieleniania w rozumieniu art. 24–26 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.
237    W świetle powyższych rozważań zarzut czwarty nie może zostać uwzględniony.
238    Ponieważ żaden z zarzutów podniesionych na poparcie niniejszego odwołania nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
239    Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
240    Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
241    Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rumunii kosztami postępowania, a Rumunia przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)      Odwołanie zostaje oddalone.
2)      Rumunia pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
*      Język postępowania: rumuński.