ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
28 de julho de 2016 (*)
«Reenvio prejudicial — Redes e serviços de comunicações eletrónicas —Diretiva 2002/21/CE— Artigo 3.° — Imparcialidade e independência das autoridades reguladoras nacionais — Diretiva 2002/20/CE — Artigo 12.° — Encargos administrativos — Submissão de uma autoridade reguladora nacional às disposições aplicáveis em matéria de finanças públicas e a disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas»
No processo C‑240/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.° TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por decisão de 15 de maio de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 22 de maio de 2015, no processo
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
contra
Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, C. Toader, A. Rosas, A. Prechal e E. Jarašiūnas (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação da Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, por M. Clarich, avvocato,
–        em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,
–        em representação do Governo neerlandês, por M. Bulterman e M. de Ree, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por V. Di Bucci, G. Braun e L. Nicolae, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 28 de abril de 2016,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.° da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro) (JO 2002, L 108, p. 33, a seguir «diretiva‑quadro, na sua versão inicial»), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO 2009, L 337, p. 37; retificacão no JO 2013, L 241, p. 8) (a seguir «diretiva‑quadro»), e do artigo 12.° da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização) (JO 2002, L 108, p. 21).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Autoridade de Proteção das Comunicações, Itália, a seguir «Autoridade») ao Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT (Instituto Nacional de Estatística, Itália, a seguir «Instituto»), à Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidência do Conselho de Ministros, Itália) e ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), a propósito da inscrição da Autoridade na lista das administrações públicas incluídas na conta consolidada de resultados dos poderes públicos.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva‑quadro
3        O considerando 11 da diretiva‑quadro estabelece o seguinte:
«De acordo com o princípio da separação das funções de regulação e operacional, os Estados‑Membros devem garantir a independência da autoridade ou autoridades reguladoras nacionais, com vista a garantir a imparcialidade das suas decisões. Este requisito de independência não prejudica a autonomia institucional e as obrigações constitucionais dos Estados‑Membros, nem o princípio, estabelecido no artigo [345.° TFUE], da neutralidade no que respeita ao regime da propriedade nos Estados‑Membros. As autoridades reguladoras nacionais devem dispor de todos os recursos necessários em termos de pessoal, competências e meios financeiros para o desempenho das suas funções.»
4        O artigo 2.°, alínea g), da diretiva‑quadro define «autoridade reguladora nacional» (a seguir «ARN») como «o organismo ou organismos encarregados por um Estado‑Membro de desempenhar as funções de regulação previstas na presente diretiva e nas diretivas específicas». Segundo este mesmo artigo 2.°, alínea l), entre as diretivas específicas conta‑se a diretiva autorização.
5        A Diretiva 2009/140 introduziu no artigo 3.° da diretiva‑quadro, na sua versão inicial, novos n.os 3 a 3‑C, relativos à independência das ARN. O considerando 13 da Diretiva 2009/140 determina o seguinte a este respeito:
«A independência das [ARN] deverá ser reforçada para garantir uma aplicação mais eficaz do quadro regulamentar e aumentar a sua autoridade e a previsibilidade das suas decisões. Para esse efeito, a legislação nacional deverá conter disposições que garantam expressamente que, no exercício das suas funções, a [ARN] competente para a regulação ex ante do mercado ou para a resolução de litígios entre empresas esteja protegida contra intervenções externas ou pressões políticas suscetíveis de pôr em causa a sua independência na avaliação das questões sobre as quais deva pronunciar‑se. Tais interferências externas fazem com que um organismo legislativo nacional seja inapto para agir como [ARN] nos termos do quadro regulamentar. […] É importante que as [ARN] competentes para a regulação ex ante do mercado disponham do seu próprio orçamento, para, entre outras coisas, poderem contratar pessoal qualificado em número suficiente. Para assegurar a transparência, esse orçamento deverá ser publicado anualmente.»
6        O artigo 3.° da diretiva‑quadro, com a epígrafe «[ARN]», dispõe:
«1.      Os Estados‑Membros deverão assegurar que cada uma das funções atribuídas às [ARN] pela presente diretiva e pelas diretivas específicas seja desempenhada por um organismo competente.
2.      Os Estados‑Membros garantirão a independência das [ARN], providenciando para que sejam juridicamente distintas e funcionalmente independentes de todas as organizações que asseguram a oferta de redes, equipamentos ou serviços de comunicações eletrónicas. Os Estados‑Membros que mantenham a propriedade ou o controlo de empresas que assegurem o fornecimento de redes e/ou serviços de comunicações eletrónicas garantirão uma separação total e efetiva entre a função de regulação, por um lado, e as atividades ligadas à propriedade ou à direção dessas empresas, por outro.
3.      Os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN] exerçam as suas competências com imparcialidade, transparência e tempestividade. Os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN] disponham de recursos financeiros e humanos adequados para desempenhar as funções que lhes foram atribuídas.
3‑A.      Sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5, as [ARN] responsáveis pela regulação ex ante do mercado ou pela resolução de litígios entre empresas nos termos dos artigos 20.° ou 21.° da presente diretiva devem agir com independência e não procurar obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho quotidiano das funções que lhes estão atribuídas por força do direito nacional que transpõe o direito comunitário. Tal não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais. […]
[…]
Os Estados‑Membros devem assegurar que as [ARN] a que se refere o primeiro parágrafo tenham orçamentos anuais separados, os quais são tornados públicos. Os Estados‑Membros devem também garantir que as [ARN] disponham de recursos financeiros e humanos adequados para poderem participar ativamente no Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) [criado pelo Regulamento (CE) n.° 1211/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, que cria o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) e o Gabinete (JO 2009, L 337, p. 1)] e prestar‑lhe o seu contributo.
[…]»
Diretiva autorização
7        O considerando 30 da diretiva autorização enuncia
«Podem ser impostos encargos administrativos aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, para financiar as atividades da [ARN] respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização. Tais encargos devem limitar‑se a cobrir os custos administrativos reais dessas atividades. Para este efeito e em prol da transparência, as receitas e as despesas das autoridades reguladoras nacionais devem ser publicadas num relatório anual que contenha o montante total dos encargos recebidos e dos custos administrativos suportados. Deste modo, as empresas poderão verificar o equilíbrio entre os custos administrativos e os encargos pagos.»
8        O artigo 12.° da diretiva autorização, intitulado «Encargos administrativos», prevê:
«1.      Todos os encargos administrativos impostos às empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização:
a)      Cobrirão, no total, apenas os custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e das obrigações específicas […], os quais poderão incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e de interligação; e
b)      Serão impostos às empresas de forma objetiva, transparente e proporcional, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos.
2.      Caso imponham encargos administrativos, as [ARN] publicarão uma súmula anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança dos encargos. Em função da diferença entre o montante total dos encargos e os custos administrativos, serão feitos os devidos ajustamentos.»
Direito italiano
9        A Autoridade foi instituída pela legge n.° 249 — Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (Lei n.° 249, que institui a Autoridade de Proteção das Comunicações e adota disposições relativas aos sistemas de telecomunicações e de radiotelevisão), de 31 de julho de 1997 (suplemento ordinário à GURI n.° 177, de 31 de julho de 1997). O artigo 1.°, n.° 9, desta lei dispõe que a Autoridade «adotará um regulamento relativo à organização e ao funcionamento, aos orçamentos, à prestação de contas e à gestão das despesas, inclusive mediante a provisão de exceções às disposições gerais em matéria de contabilidade pública, bem como ao regime jurídico e económico do seu pessoal».
10      O artigo 7.°, n.° 2, do decreto legislativo n.° 259 — Codice delle comunicazioni elettroniche (Decreto Legislativo n.° 259, que estabelece o Código das comunicações eletrónicas), de 1 de agosto de 2003 (suplemento ordinário à GURI n.° 214, de 15 de setembro de 2003), confere à Autoridade as funções de ARN na aceção do artigo 3.° da diretiva‑quadro.
11      A legge n.° 311 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) [Lei n.° 311, que aprova as disposições para o estabelecimento do orçamento anual e plurianual do Estado (Lei de finanças para 2005)], de 30 de dezembro de 2004 (suplemento ordinário à GURI n.° 306, de 31 de dezembro de 2004, a seguir «Lei n.° 311»), fixa um limite ao aumento das despesas das administrações públicas. O seu artigo 1.°, n.° 5, prevê:
«Para garantir o cumprimento dos objetivos das finanças públicas estabelecidos pela União Europeia […] para o triénio 2005‑2007, a despesa total dos organismos públicos incluída nas contas consolidadas, que para 2005 figuram no anexo 1 da presente lei e para os anos seguintes serão estabelecidas mediante decisão do [Instituto] publicada na [GURI] o mais tardar em 31 de julho de cada ano, não pode ser superior a 2% das previsões atualizadas do ano anterior, como resulta do Relatório previsional e programático.»
12      A legge n.° 266 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge Finanziaria 2006) [Lei n.° 266, que aprova as disposições para o estabelecimento do orçamento anual e plurianual do Estado (Lei de finanças para 2006)], de 23 de dezembro de 2005 (suplemento ordinário à GURI n.° 302, de 29 de dezembro de 2005) confere a certas autoridades administrativos independentes, entre as quais a Autoridade, uma autonomia financeira importante. Em particular, o seu artigo 1.°, n.° 65, dispõe:
«A partir do ano de 2007, as despesas de funcionamento […] da [Autoridade] são financiadas pelo mercado de referência, na parte não coberta pelo financiamento a cargo do Orçamento do Estado, segundo as modalidades previstas pela regulamentação em vigor, sendo os montantes de contribuição determinados por decisão de cada uma das autoridades, cumprindo os limites máximos previstos pela lei, e pagos diretamente às mesmas. […]»
13      O decreto‑legge n.° 253 — Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (Decreto‑Lei n.° 223, que aprova disposições urgentes para o relançamento económico e social, a contenção e a racionalização das despesas públicas, e intervenções em matéria de receitas e de combate à fraude fiscal), de 4 de julho de 2006 (GURI n.° 153, de 4 de julho de 2006, p. 4), convertido em lei, após alterações, pela Lei n.° 248, de 4 de agosto de 2006 (suplemento ordinário à GURI n.° 186, de 11 de agosto de 2006) (a seguir «Decreto‑Lei n.° 223»), comporta disposições destinadas a reduzir as despesas de funcionamento das administrações e dos organismos públicos não territoriais. O seu artigo 22.°, n.° 1, prevê:
«As dotações para o ano 2006 relativas às despesas com consumos intermédios dos balanços das entidades e dos organismos públicos não territoriais […], previstos nos termos do artigo 1.°, n.os 5 e 6, da [Lei n.° 311], [com algumas exceções], são reduzidas em 10% […]»
14      A legge n.° 196 — Legge di contabilità e finanza pubblica (Lei n.° 196, que aprova disposições em matéria de contabilidade e de finanças públicas), de 31 de dezembro de 2009 (suplemento ordinário à GURI n.° 303, de 31 de dezembro de 2009), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei n.° 196»), comporta a nova regulamentação geral nacional em matéria de contabilidade e de finanças públicas. O seu artigo 1.°, n.° 2, dispõe:
«Para efeitos de aplicação das disposições em matéria de finanças públicas, consideram‑se organismos públicos, para o ano de 2011, as entidades ou os organismos indicados com fins estatísticos na lista objeto do comunicado do [Instituto] de 24 de julho de 2010, publicado na mesma data na [GURI] n.° 171, assim como, a partir de 2012, as entidades e os organismos indicados com fins estatísticos pelo [Instituto] na lista objeto do seu comunicado de 30 de setembro de 2011, publicado na mesma data na [GURI] n.° 228, e posteriores atualizações, nos termos do n.° 3 do presente artigo, efetuadas em conformidade com as definições adotadas pelas disposições pertinentes da União Europeia, as autoridades independentes e, em todo o caso, os organismos referidos no artigo 1.°, n.° 2, do Decreto‑Legislativo n.° 165, de 30 de março de 2001 e suas posteriores alterações».
15      Em 28 de setembro de 2012, o Instituto publicou na GURI o Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.° 196 (Lista das administrações públicas incluídas na conta consolidada de resultados dos poderes públicos na aceção do artigo 1.°, n.° 3, da Lei n.° 196, GURI n.° 227, de 28 de setembro de 2012, p. 92, a seguir «lista do Instituto»). Nessa lista figura a Autoridade.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
16      A Autoridade, que, na sua qualidade de ARN na aceção da diretiva‑quadro, exerce atividades de regulação do mercado ex ante e de resolução dos litígios entre empresas, interpôs no Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) um recurso no qual, designadamente, contestava a opção do legislador italiano de aplicar às autoridades independentes as disposições em matéria de finanças públicas e, em especial, a aplicação a seu respeito de certas disposições de contenção e de racionalização das despesas públicas.
17      Por acórdão de 12 de junho de 2013, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) negou provimento a esse recurso.
18      A Autoridade recorreu deste acórdão para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália). Perante este último, sustenta que a sua sujeição, sem condições, às disposições nacionais em matéria de finanças públicas, prevista no artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 196, e às disposições especiais de contenção e de racionalização das despesas e dos encargos de funcionamento das administrações públicas, prevista no artigo 1.°, n.° 5, da Lei n.° 311 e no artigo 22.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 223, tem por efeito impor‑lhe condicionalismos de caráter organizacional e financeiro suscetíveis de diminuir a eficácia da sua ação reguladora no setor das telecomunicações. Alega que o legislador italiano deveria ter adotado a seu favor disposições mais favoráveis, semelhantes às previstas para a Banca d’Italia (Banco de Itália), ou, pelo menos, deveria ter limitado as reduções de despesas impostas à quota‑parte do seu orçamento financiada pelo Estado.
19      O Instituto, a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério da Economia e das Finanças concluem pedindo que seja negado provimento ao recurso da Autoridade.
20      O órgão jurisdicional de reenvio indica, a título liminar, que o artigo 1.°, n.° 5, da Lei n.° 311 prossegue designadamente objetivos específicos de contenção das despesas imputáveis ao «setor público em sentido lato» e, para esse efeito, impõe às administrações que figuram na lista do Instituto a observância de certas disposições em matéria de redução das despesas públicas.
21      Observa que, para resolver o litígio que lhe foi submetido, deve determinar se a regulamentação nacional em causa infringe os princípios da imparcialidade e da independência que os Estados‑Membros devem garantir às ARN, incluindo nos planos financeiro e organizacional, e o princípio segundo o qual as ARN autofinanciam em grande parte as atividades de gestão, de controlo e de aplicação do regime de autorização geral na aceção do artigo 12.° da diretiva autorização. Embora a posição da Autoridade não se lhe afigure manifestamente desprovida de fundamento, considera porém que é mais plausível que o direito da União não se oponha à regulamentação nacional em causa.
22      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera, em primeiro lugar, que, embora as ARN tenham prerrogativas específicas de independência e de imparcialidade, o seu estatuto não é de tal modo distinto do estatuto das outras administrações públicas que tenha por efeito tornar automaticamente ilegal a aplicação, no que lhes diz respeito, de disposições em matéria de finanças públicas e de contenção e de racionalização das despesas públicas que se aplicam ao conjunto das administrações públicas. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, só haveria uma contradição com o direito da União se se comprovasse que, em razão do seu montante ou da sua natureza, a restrição imposta impede efetiva e concretamente a ARN de dispor de todos os recursos necessários, em termos de pessoal, de competência e de meios financeiros, para o desempenho das suas funções. A existência de tal obstáculo não pode porém ser presumida e a autoridade não apresentou nenhuma prova nesse sentido.
23      Em segundo lugar, segundo aquele órgão jurisdicional, a afirmação da Autoridade de que apenas lhe podem ser impostos objetivos e obrigações de resultado, como o que está previsto para o Banco de Itália, não pode ser aceite, especialmente porque a Autoridade não demonstrou que, relativamente à questão em causa, fosse equiparável à referida instituição. Além disso, as duas disposições pontuais de contenção e de racionalização das despesas contestadas pela Autoridade deixam‑lhe margens de manobra apreciáveis.
24      Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio é de opinião que não se pode deduzir das disposições da diretiva autorização que o legislador nacional não possa impor medidas de contenção e de racionalização das despesas a uma ARN relativamente à parte dessas despesas que é autofinanciada, o que é o caso de mais de 90% das despesas da Autoridade, considerando, em particular, que os direitos administrativos cobrados pela Autoridade têm, segundo a jurisprudência italiana, caráter fiscal e, portanto, se inscrevem na esfera do poder de tributação geral do Estado.
25      Nestas condições, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os princípios da imparcialidade e da independência, considerados também numa perspetiva financeira e organizativa, que devem ser reconhecidos às [ARN] mencionadas no artigo 3.° da Diretiva 2002/21/CE, bem como o princípio do autofinanciamento estabelecido no artigo 12.° da Diretiva 2002/20/CE, opõem‑se a uma legislação nacional (como a que está em causa no processo em apreço) que submete as referidas [ARN], de um modo geral, às disposições em matéria de finanças públicas e, em especial, às disposições específicas em matéria de contenção e de racionalização das despesas dos organismos públicos?»
Quanto à questão prejudicial
26      Através da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.° da diretiva‑quadro e o artigo 12.° da diretiva autorização devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que submete uma ARN, na aceção da diretiva‑quadro, a disposições nacionais aplicáveis em matéria de finanças públicas, em especial a disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, como as que estão em causa no processo principal.
27      Resulta da decisão de reenvio que as disposições em causa no processo principal são, em substância, o artigo 1.°, n.° 2, da Lei n.° 196, por força do qual as administrações públicas enumeradas pelo Instituto estão sujeitas à regulamentação geral italiana aplicável em matéria de contabilidade e de finanças públicas; o artigo 1.°, n.° 5, da Lei n.° 311, por força do qual, relativamente aos anos de 2005 a 2007, o total das despesas das administrações públicas incluídas na conta de resultados consolidada dos poderes públicos, enumeradas pelo Instituto, não pode ultrapassar em mais de 2% as previsões atualizadas do ano precedente; e o artigo 22.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 223, por força do qual os créditos concedidos em relação a 2006 e afetados às despesas de consumo intermédio do orçamento das administrações e dos organismos públicos não territoriais, referidos designadamente no artigo 1.°, n.° 5, da Lei n.° 311, são reduzidos em 10%.
28      Deve salientar‑se, em primeiro lugar, que, atendendo ao teor destas duas últimas disposições, como expostas no pedido de decisão prejudicial, não é claro em que medida são aplicáveis à Autoridade. Com efeito, esta última contesta perante o órgão jurisdicional de reenvio a sua inscrição na lista do Instituto tal como publicada em 28 de setembro de 2012, apesar de as referidas disposições apenas serem aplicáveis em relação aos anos de 2005 a 2007, uma, e a 2006, a outra.
29      Por outro lado, a Autoridade, nas observações escritas que apresentou ao Tribunal de Justiça, invocou, além das disposições citadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, outras disposições específicas em matéria de finanças públicas que lhe seriam aplicáveis e que, em sua opinião, reduziriam a sua independência além daquilo que já resulta das disposições especificamente indicadas por este órgão jurisdicional.
30      No entanto, no âmbito do procedimento previsto pelo artigo 267.° TFUE, não incumbe ao Tribunal pronunciar‑se sobre a aplicabilidade de disposições nacionais ou apurar factos pertinentes para a solução do litígio no processo principal. Ao invés, incumbe ao Tribunal ter em conta o contexto factual e regulamentar em que se insere a questão prejudicial, tal como definido pela decisão de reenvio (v. designadamente, neste sentido, acórdãos de 13 de novembro de 2003, Neri, C‑153/02, EU:C:2003:614, n.os 34 e 35, e de 30 de junho de 2005, Tod’s e Tod’s France, C‑28/04, EU:C:2005:418, n.° 14).
31      Por conseguinte, o Tribunal não pode substituir a apreciação do órgão jurisdicional de reenvio pela sua própria apreciação quanto à questão de saber se as duas últimas disposições mencionadas ainda se aplicavam à Autoridade quando o referido órgão jurisdicional foi chamado a conhecer do litígio no processo principal (v., neste sentido, acórdão de 14 de setembro de 1999, Gruber, C‑249/97, EU:C:1999:405, n.° 19) e deve dar como assente que é esse o caso. Além disso, só à luz das disposições expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio é que o Tribunal pode responder à questão submetida.
32      No que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 3.° da diretiva‑quadro, cabe salientar que esta disposição, na sua versão inicial, visava, no essencial, em conformidade com o considerando 11 da referida diretiva, garantir a independência e a imparcialidade das ARN, assegurando a separação das funções de regulamentação e de exploração (acórdão de 6 de março de 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, n.° 13).
33      Dito isto, o considerando 11 da diretiva‑quadro, na sua versão inicial, já precisava que «[a]s autoridades reguladoras nacionais devem dispor de todos os recursos necessários em termos de pessoal, competências e meios financeiros para o desempenho das suas funções». No entanto, este objetivo não se traduzia expressamente nos artigos desta, além das precisões feitas no artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva, na sua versão inicial, segundo a qual os Estados‑Membros deverão assegurar que cada uma das funções atribuídas às ARN pela diretiva e pelas diretivas específicas seja desempenhada por um organismo competente, e no n.° 3 do mesmo artigo, segundo o qual os Estados‑Membros deverão assegurar que as autoridades reguladoras nacionais exerçam as suas competências com imparcialidade e transparência.
34      Como resulta do considerando 13 da Diretiva 2009/140, com esta última diretiva, o legislador da União pretendeu reforçar a independência das ARN a fim de assegurar uma aplicação mais eficaz do quadro regulamentar e aumentar a sua autoridade e a previsibilidade das suas decisões. Assim, o artigo 3.°, n.° 3, da diretiva‑quadro prevê agora expressamente que os Estados‑Membros devem assegurar que as ARN exerçam as suas competências com imparcialidade, transparência e tempestividade e que disponham de recursos financeiros e humanos adequados para desempenhar as funções que lhes foram atribuídas.
35      O artigo 3.°, n.° 3‑A, primeiro parágrafo, da diretiva‑quadro impõe, além disso, que as ARN responsáveis pela regulação ex ante do mercado ou pela resolução de litígios entre empresas ajam com independência e não procurem obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho das funções que lhes estão atribuídas por força do direito nacional que transpõe o direito da União, indicando que «[t]al não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais». Por seu turno, o terceiro parágrafo do mesmo número dispõe que os Estados‑Membros devem assegurar que as ARN a que se refere o primeiro parágrafo tenham orçamentos anuais separados, os quais são tornados públicos, bem como recursos financeiros e humanos adequados para poderem participar ativamente no ORECE e prestar‑lhe o seu contributo.
36      Resulta destas disposições que a diretiva‑quadro exige agora que, a fim de garantir a independência e a imparcialidade das ARN, os Estados‑Membros assegurem, em substância, que tais autoridades disponham, no seu conjunto, dos recursos financeiros e humanos necessários para o desempenho das missões que lhes são atribuídas e, relativamente às ARN responsáveis pela regulação do mercado ex ante ou pela resolução de litígios entre empresas, que ajam com independência. Todavia, nada indica, nestas disposições, que o respeito destas exigências exclua, por princípio, que uma ARN seja sujeita à aplicação das disposições nacionais em matéria de finanças publiques, bem como, em particular, a disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, como as que estão em causa no processo principal.
37      A este respeito, importa sublinhar que o artigo 3.°, n.° 3‑A, primeiro parágrafo, segundo período, da diretiva‑quadro prevê expressamente que, embora as ARN responsáveis pela regulação do mercado ex ante ou pela resolução de litígios entre empresas ajam com independência e não procurem obter nem aceitar instruções de qualquer outro organismo relativamente ao desempenho das funções que lhes estão atribuídas, «[t]al não impede que sejam sujeitas a supervisão nos termos das disposições constitucionais nacionais».
38      Ora, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 43 e 44 das suas conclusões, esta disposição implica que as ARN podem, segundo o artigo 3.° da diretiva‑quadro, ser validamente submetidas a certas regras de controlo orçamental pelo parlamento nacional, que inclui a sujeição ex ante a medidas de enquadramento das despesas públicas.
39      Assim, só se pode considerar que tais medidas de enquadramento põem em causa a independência e a imparcialidade das ARN, como garantidas pela diretiva‑quadro, e, em consequência, são incompatíveis com o artigo 3.° desta diretiva, se se puder comprovar que são suscetíveis de obstar a que as ARN em causa exerçam satisfatoriamente as missões que lhes são atribuídas pela referida diretiva e pelas diretivas especiais ou que infringem as condições cujo respeito a diretiva‑quadro impõe aos Estados‑Membros a fim de satisfazer o grau de independência e de imparcialidade das ARN que esta diretiva exige.
40      Todavia, é ao órgão jurisdicional de reenvio que cabe verificar se as disposições nacionais em causa no processo principal são suscetíveis de obstar a que a Autoridade disponha dos recursos financeiras e humanos necessários para exercer satisfatoriamente as missões que lhes são atribuídas, designadamente na qualidade de ARN competente para a regulação do mercado ex ante e para a resolução dos litígios entre empresas, para lhe permitir participar ativamente no ORECE e prestar‑lhe o seu contributo. O órgão jurisdicional de reenvio salienta a este respeito que a Autoridade não apresentou elementos neste sentido e que se limitou a afirmar, de maneira geral, que as disposições em causa no processo principal põem em causa a sua autonomia financeira e, consequentemente, a sua independência.
41      Cabe igualmente salientar que, como resulta da decisão de reenvio e do n.° 27 do presente acórdão, as disposições específicas de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, em causa no processo principal, se limitam, a primeira, a limitar o aumento do montante das despesas que pode ser decidido pela Autoridade e, a segunda, a impor a redução unicamente das «despesas de consumo intermédio». Além disso, como sublinhou o órgão jurisdicional de reenvio, estas duas disposições, atendendo ao seu caráter genérico, deixam à Autoridade uma margem de manobra apreciável no que toca à respetiva execução. Trata‑se, além do mais, de disposições aplicáveis a um conjunto de administrações e de organismos públicos.
42      Além disso, não é contestado, no litígio no processo principal, que a Autoridade continua a dispor de um orçamento anual distinto e tornado público em conformidade com o artigo 3.°, n.° 3‑A, terceira parágrafo, da diretiva‑quadro.
43      Por outro lado, como salientou igualmente, em substância, o advogado‑geral nos n.os 48 a 50 das suas conclusões, atendendo às suas funções fundamentalmente diferentes, a Autoridade não pode validamente afirmar que a diretiva‑quadro obriga os Estados‑Membros a garantir às ARN o mesmo regime de independência que o previsto pelo direito da União para os bancos centrais.
44      Nestas condições, há que concluir que, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 3.° da diretiva‑quadro não se pode opor a que sejam aplicadas a uma ARN, na aceção desta diretiva, disposições nacionais em matéria de finanças públicas e, em especial, disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, como as que estão em causa no processo principal.
45      No que respeita, em segundo lugar, ao artigo 12.° da diretiva autorização, deve recordar‑se que os encargos administrativos que os Estados‑Membros podem cobrar, ao abrigo deste artigo, às empresas que ofereçam serviços ou redes ao abrigo da autorização geral ou às quais foi concedido um direito de utilização, a fim de financiar as atividades da ARN, cobrirão, no total, apenas os custos administrativos decorrentes das atividades mencionadas no artigo 12.°, n.° 1, alínea a), desta diretiva. Não podem portanto destinar‑se a cobrir despesas relativas a missões diferentes das enumeradas nesta disposição, não podendo, designadamente, ser afetados aos custos administrativos de todo o tipo suportados pela ARN (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Vodafone Omnitel e o., C‑228/12 a C‑232/12 e C‑254/12 a C‑258/12, EU:C:2013:495, n.os 38 a 40 e 42).
46      Além disso, resulta do artigo 12.°, n.° 2, da diretiva autorização, lido à luz do seu considerando 30, que os referidos encargos devem cobrir os custos administrativos reais resultantes das atividades enumeradas no n.° 1, alínea a), deste artigo e manter um equilíbrio com esses custos. Assim, o conjunto das receitas obtidas graças ao encargo em causa não pode exceder a totalidade dos custos relativos a essas atividades (v., neste sentido, acórdão de 18 de julho de 2013, Vodafone Omnitel e o., C‑228/12 a C‑232/12 e C‑254/12 a C‑258/12, EU:C:2013:495, n.os 41 e 42).
47      Embora o artigo 12.° da diretiva autorização permita assim às ARN financiar uma parte das suas atividades pela cobrança de encargos administrativos, não se pode considerar que esta disposição confere à Autoridade um direito absoluto de fixar o montante desses encargos sem ter em conta as disposições nacionais aplicáveis em matéria de finanças públicas e que se destinam a enquadrar e a limitar as despesas públicas. Com efeito, os referidos encargos apresentam, como resulta da decisão de reenvio, caráter fiscal e fazem parte do poder tributário geral do Estado italiano. A fixação do seu montante pela Autoridade não pode, portanto, escapar à aplicação de tais disposições na medida em que, de resto, tais disposições não violem o artigo 3.° da diretiva‑quadro, em conformidade com o que se afirmou no n.° 39 do presente acórdão.
48      Atendendo a todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 3.° da diretiva‑quadro e o artigo 12.° da diretiva autorização devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que submete uma ARN, na aceção da diretiva‑quadro, a disposições nacionais aplicáveis em matéria de finanças públicas, em especial a disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, como as que estão em causa no processo principal.
Quanto às despesas
49      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 3.° da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, e o artigo 12.° da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização), devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que submete uma autoridade reguladora nacional, na aceção da Diretiva 2002/21, conforme alterada pela Diretiva 2009/140, a disposições nacionais aplicáveis em matéria de finanças públicas, em especial a disposições de contenção e de racionalização das despesas das administrações públicas, como as que estão em causa no processo principal.
Assinaturas
* Língua do processo: italiano.