61959C0033(01)
Conclusioni aggiunte
dell'avvocato generale
MAURICE LAGRANGE
18 ottobre 1962
Traduzione dal francese
Signor Presidente, signori giudici,
Desidero sottoporvi oggi alcune osservazioni complementari che mi sono state suggerite dalla riapertura del procedimento, da voi disposta con ordinanza 21 marzo 1962, e da quanto le parti hanno dedotto, per iscritto e a voce, in questa seconda fase del giudizio. Esse vertono sulla responsabilità e sul danno. Per semplificare, invertirò l'ordine logico e comincerò dal secondo argomento.
A — Il danno
Il contrasto verte sulla questione se il danno sia soltanto ipotetico, cioè non provato, o invece sia concreto e attuale e di conseguenza vada risarcito qualora sia accertato che la responsabilità sussiste.
Sono sempre d'avviso che, se in base ai documenti di cui la Corte dispone, l'entità del danno non può attualmente essere stabilita in modo definitivo, la sua sussistenza è per contro certa e attuale. L'ammontare dei contributi imposti alle imprese, quali risultano dai conteggi provvisori compilati dall'Alta Autorità, dipende infatti direttamente dall'ammontare delle sovvenzioni di perequazione corrisposte alle imprese e che queste hanno il diritto di trattenere, secondo la vostra sentenza Mannesmann, anche nel caso che, essendosi verificate delle frodi, il rottame sia stato indebitamente preso in perequazione. Spetta all'Alta Autorità, la quale agisce per conto di tutte le imprese obbligatoriamente consorziate, provvedere al ricupero presso gli autori delle frodi di quanto indebitamente versato. Le azioni di ricupero potranno incidere sui conteggi solo nei limiti in cui abbiano avuto esito positivo, giacchè gli importi effettivamente ricuperati dovranno essere dedotti dall'onere complessivo, con la conseguenza che il totale dei contributi, destinati a far fronte a tale onere, diminuirà di altrettanto. Ora, anche volendo ammettere che tutte le operazioni di recupero diano un giorno o l'altro esito positivo, (il che, come ho detto senza essere contraddetto dall'Alta Autorità, è sommamente improbabile) non è men vero che nel momento attuale le imprese subiscono direttamente le conseguenze di questa situazione.
Tutto sarebbe senza dubbio più chiaro se la liquidazione del consorzio fosse finita. Alla fine dell'anno scorso vi era motivo di sperare che ciò sarebbe avvenuto fra breve. Nel rendiconto delle sedute dell'Assemblea Parlamentare Europea di data 19 dicembre 1961, pagg. 64-65, si leggono infatti le seguenti dichiarazioni, fatte dal signor Hellwig, membro dell'Alta Autorità :
«È probabile che nel marzo 1962 tutte le imprese ricevano un conto rettificato, che indicherà in sostanza il saldo attivo o passivo. Le imprese potranno allora finalmente vederci chiaro. Naturalmente saranno ancora possibili delle piccole modifiche, in esito ai procedimenti giudiziari attualmente in corso per la verifica dei controlli…»
e un po' più avanti :
«Infine, si continua a reclamare il rimborso delle sovvenzioni di perequazione illecitamente riscosse; delle cause civili sono in corso a questo scopo davanti ai tribunali nazionali…
« Signor Presidente, riassumo. Le imprese riceveranno in marzo un .conto molto chiaro contenente i dati essenziali. Saranno ancora possibili rettifiche di scarsa entità; esse dipenderanno dai controlli non ancora terminati e dall'esito dei procedimenti giudiziari. Se tutti i procedimenti si svolgeranno secondo le nostre previsioni, contiamo per il mese di giugno dell'anno prossimo di giungere al termine delle operazioni».
Se la liquidazione fosse realmente finita, l'entità del danno sarebbe facilmente accertabile. Ciò implicherebbe evidentemente la precisa determinazione dell'ammontare dei crediti parzialmente o totalmente irricuperabili, giacchè non è nell'interesse di un consorzio come quello di perequazione di lasciare le cose indefinitamente in sospeso. Come ho detto nelle mie precedenti conclusioni, sarebbe sufficiente in tal caso che l'Alta Autorità, qualora fosse ritenuta responsabile di un illecito nei confronti delle ricorrenti, venisse autorizzata, in via di surrogazione, mediante cessione di crediti o in un qualsiasi altro modo idoneo, a; trattenere la quota spettante alle ricorrenti sulle gomme che. fossero eventualmente ricuperate dopo la chiusura della liquidazione. Così si svolgono le cose nel diritto interno, ad esempio in un campo che presenta qualche analogia con la situazione attuale, quello del fallimento. La chiusura del fallimento non osta a che le ulteriori somme inopinatamente ricuperate vengano ripartite dal curatore fra i creditori in proporzione dei rispettivi crediti: in questo caso si ha una vera e propria riapertura del fallimento. A mio parere, il danno dovrebbe essere quindi considerato come certo, concreto e attuale, se la liquidazione fosse finita, nella misura in cui l'ammontare dei contributi rimanesse superiore a quello che si sarebbe avuto se non fossero state commesse frodi.
Ritengo tuttavia che il danno sussista già ora. Ad onta del carattere provvisorio dei conteggi fino ad oggi compilati, i contributi che ne risultano sono infatti perfettamente esigibili e le imprese, nella misura in cui pagano effettivamente i contributi loro imposti, subiscono un danno corrispondente alla differenza fra quanto è loro richiesto e quanto esse sarebbero tenute a versare qualora non fosse stato indebitamente preso in perequazione il rottame oggetto delle frodi. Mantengo perciò il mio punto di vista: il danno è certo, concreto e attuale, e ciò e sufficiente a giustificare il risarcimento qualora la responsabilità sussista; solo l'ammontare dell'indennizzo non può essere definitivamente stabilito, come frequentemente accade nel diritto interno.
B — La responsabilità
I
Devo dire anzitutto qualche parola circa la giurisprudenza italiana e la giurisprudenza francese, citate dall'Alta Autorità nel corso della nuova discussione orale.
Per quanto riguarda la giurisprudenza italiana, e in ispecie la sentenza della Corte d'Appello di Genova del 15 gennaio 1958 (Il Foro Italiano 1959, Ia. parte pagg 135-138), mi limiterò a rilevare che essa considera inammissibile l'azione di danni promossa contro lo Stato e basata sull'asserita responsabilità di questo per un illecito commesso nell'esercizio del controllo sull'attività bancaria. Come risulta molto chiaramente dalla sentenza della Corte d'Appello di Genova, l'inammissibilità deriva dal sistema adottato dal legislatore italiano il quale, come quello belga, opera una distinzione' fondamentale fra diritti soggettivi e interessi legittimi, di guisa che solo la violazione dei primi dà luogo a responsabilità dello Stato e permette di adire il giudice ordinario, competente in questa materia. Questo sistema è incompatibile con quello adottato dal Trattato e basato sulla nozione di faute de service, cioè sull'illecito, anche anonimo, commesso dalla Pubblica Amministrazione e di cui la Comunità deve rispondere direttamente davanti al giudice comunitario.
Quanto alla giurisprudenza francese, dirò soltanto che l'Alta Autorità la invoca a torto, giacchè tale giurisprudenza ammette pienamente la ricevibilità dell'azione promossa dal danneggiato contro l'organo pubblico incaricato di controllare l'attività del servizio che ha causato il danno. Il solo particolare degno di rilievo è che in tale ipotesi l'illecito dev'essere di una certa gravità (faute lourde). Il caso più noto è quello che ha dato luogo alle sentenze del Conseil d'État, Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe-et-Moselle, eccetera, 29 marzo 1946, (Racc. pag. 100, pubblicata anche in «Les grands arrêts de la jurisprudence administrative» ed. 1958, pag. 154) caso detto dei «bons de Bayonne», nel quale la faute lourde è stata ritenuta sussistere, sia a carico dello Stato, sia a carico del comune, in ragione della vigilanza che essi avrebbero dovuto esercitare su un'azienda municipale. Questi, principi sono stati applicati nel campo del controllo sulle banche (Kampmann_12 febbraio 1960, Racc. pag. 107). Quanto poi alla sentenza del tribunale amministrativo di primo grado citata dall'Alta Autorità, il ricorso è stato respinto per un altro motivo.
Mi sembra del resto, o Signori, che sia inutile insistere, giacchè in materia di perequazione del rottame questa Corte ha sempre considerato pienamente ricevibili i ricorsi proposti dalle imprese in forza dell'articolo 40 ed intesi a far dichiarare l'Alta Autorità responsabile degli illeciti che avrebbe commesso nell'organizzare o nel gestire il servizio ad essa affidato (si veda in ispecie la sentenza F.E.R.A.M. 23-59 del 17 dicembre 1959, la prima pronunziata in questa materia).
II
Con ciò giungiamo ad un secondo ordine di considerazioni, riguardanti la natura e la gravità che l'illecito deve rivestire affinchè se ne possa ritenere responsabile l'Alta Autorità.
A questo proposito è opportuno ricordare ancora una volta che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte — d'altronde conforme alla tesi sostenuta per un lungo periodo dall'Alta Autorità — gli atti degli organismi di Bruxelles vanno equiparati agli atti della stessa Alta Autorità, la quale di conseguenza è tenuta a risponderne.
Ne deriva che non è il caso di insistere sull'analogia fra la situazione in esame e quelle cui dà luogo la cosiddetta «tutela amministrativa», cioè il controllo esercitato dalla Pubblica Amministrazione sull'attività di un ente autarchico (ad esempio dello Stato sopra un Comune) ovvero su un'attività privata (ad esempio il controllo sulle banche). Infatti il caso in cui la Pubblica Amministrazione si limiti ad esercitare il controllo o anche la tutela su una persona giuridica — di diritto pubblico o di diritto privato — la quale svolga un'attività autonoma e sia pienamente responsabile nei confronti dei terzi delle conseguenze della propria attività, è ben diverso da quello in cui la Pubblica Amministrazione assume direttamente e per intero la responsabilità del servizio pubblico, i cui addetti divengono così «organi» dell'Amministrazione. In questa seconda ipotesi — che, secondo la vostra giurisprudenza, è quella che ricorre nella specie — non vi è alcuno speciale motivo di esigere che l'illecito sia di una certa gravità (faute lourde). Si deve unicamente distinguere, come ho tentato di fare per rendere evidente la natura dell'illecito, fra quanto si può normalmente esigere da un servizio di gestione e quanto — inevitabilmente di meno — si può pretendere da un'attività di controllo. Si tratta però sempre, lo ripeto, di un controllo interno, esercitato dall'Alta Autorità su un servizio di cui essa è pienamente responsabile. È questo senza dubbio il modo in cui la Corte ha finora considerato la nozione di faute de service agli effetti della responsabilità dell'Alta Autorità per l'amministrazione del consorzio di perequazione. Basti a questo proposito ricordare, fra gli altri, due passi tolti da sentenze di questa Corte :
Nella sentenza Meroni e altri_14/60 e segg., del 13 luglio 1961(Racc. VII, pag. 326) è detto :
«Se non si può quindi censurare l'Alta Autorità perchè ha corretto errori relativi al calcolo delle basi dell'imponibile, va tuttavia esaminato se tali errori si sarebbero potuti evitare grazie ad una sana amministrazione, in quanto essi potrebbero rendere manifesta una “faute de service” dell'Alta Autorità oppure degli organismi di Bruxelles, il che sarebbe la stessa cosa».
Nella sentenza
Fives-Lille-Cail e altri, 19-60 e segg., del 15 dicembre 1961(Racc. VII, pag. 578), poi, rilevo il seguente passo :
Non impedendo agli organismi di Bruxelles
«di proseguire nella prassi precedente e in ispecie di fare, nell'ottobre 1958, delle promesse alle quattro società ricorrenti circa la concessione del conguaglio delle spese di trasporto, l'Alta Autorità ha gravemente violato — non è necessario stabilire per quali motivi — il dovere di sorveglianza impostole dalla normale diligenza, illecito questo che impegna la sua responsabilità».
Principi di una «sana amministrazione», «dovere di sorveglianza» imposto dalla «normale diligenza», ecco, i criteri di cui questa Corte si è valsa per stabilire, di volta in volta, se il comportamento complessivo dell'Alta Autorità costituisse un illecito ai sensi dell'articolo 40 del Trattato. Come sapete, la soluzione è stata in senso negativo nella sentenza Meroni e in senso positivo nella sentenza Fives-Lille-Cail.
III
Avendo così precisato l'ambito della controversia, desidererei presentare ancora tre osservazioni relative alla controversia stessa.
1. LA QUESTIONE DELL'ASPETTO POLITICO DELLA RESPONSABILITÀ DELL'ALTA AUTORITÀ
Ne ho già fatto cenno nelle mie prime conclusioni; vorrei tuttavia insistere sul fatto che la responsabilità politica dell'Alta Autorità di fronte all'Assemblea va tenuta assolutamente distinta dalla responsabilità civile che può essere fatta valere davanti alla Corte in forza dell'articolo 40 del Trattato.
In particolare, la questione se il Consiglio (cui spettava di esprimere unanime parere conforme a norma dell'art. 53) abbia subordinato il suo consenso alla condizione — evidentemente non scritta — che l'Alta Autorità non si ingerisse affatto, o almeno non troppo, nella gestione del consorzio di perequazione, il che diminuirebbe notevolmente la responsabilità dell'Alta Autorità, tale questione riguarda palesemente la sua sola responsabilità politica ed è comprensibile che, sotto questo profilo, l'Assemblea abbia potuto tenerne conto come di un'attenuante, ad onta del fatto che il rappresentante dell'Alta Autorità avesse dichiarato di assumersi per intero tale responsabilità.
Sotto l'aspetto giuridico, per contro, la parte avuta dal Consiglio non può essere affatto considerata come un'attenuante: se mi sono valso largamente della relazione Poher e non soltanto della relazione dell'Alta Autorità, l'ho fatto anzitutto come fonte d'informazione.
2. LA QUESTIONE DELL'ATTENUAZIONE, O DELL'EVENTUALE ESCLUSIONE, DELLA RESPONSABILITÀ IN RELAZIONE AL FATTO CHE LE RICORRENTI FACE VA NO PARTE DEGLI ORGANISMI DI BRUXELLES O DEGLI UEFICI REGIONALI
Avevo ritenuto di non dover risolvere tale questione, in quanto credevo che nessuna delle tre ricorrenti avesse fatto parte degli organismi di Bruxelles (la Cassa e l'U.C.C.R.) : esse non figurano infatti in alcuno degli elenchi pubblicati sul Moniteur Belge quali allegati agli statuti degli organismi stessi.
Dalle informazioni suppletive richieste dalla Corte è emerso che ciò è vero per la Hauts Fourneaux de Oliasse, mentre le due società Meroni hanno fatto parte degli, organismi di Bruxelles. Esse hanno chiesto di associarsi il 30 aprile 1953 (la Meroni di Settimo Torinese) ed il 28 maggio 1953 (la Meroni ài Erba), vale a dire subito dopo là costituzione delle due società (Cassa e U.C.C.R.), effettuata con atto notarile del 24 aprile 1953. Esse non figurano tuttavia tra i soci fondatori, il cui elenco è stato pubblicato con gli statuti nell'allegato al Moniteur Belge del 18-19 maggio 1953, a pag. 3115. Si trattava allora di un consorzio volontario, autorizzato dall'Alta Autorità a norma dell'art. 53 a) del Trattato.
Le due società Meroni si sono però dimesse non appena il consorzio è divenuto, o fu in procinto di divenire, obbligatorio in forza della decisione 22-54, gli statuti essendo stati modificati in conseguenza con atto notarile del 1o aprile 1954. I nuovi statuti venivano a loro volta pubblicati nell'allegato al Moniteur Belge del 26-27 aprile 1954, a pag. 1833. Le dimissioni della Meroni di Erba sono dell'8 aprile 1954, cioè anteriori alla pubblicazione dei nuovi statuti, mentre le dimissioni della Meroni di Settimo Torinese portano la data del 27 febbraio 1954 : esse sono quindi anteriori alla stessa decisione 22-54, che è del 26 marzo 1954 ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della C.E.C.A. il 30 marzo. Ciò spiega perchè nè l'una nè l'altra società sia compresa nell'elenco dei presenti (imprese presenti o regolarmente rappresentate) che nell'allegato al Moniteur Belge figurano come proprietari delle quote sociali necessarie per far parte della Cassa e dell'U.C.CR. : probabilmente esse non avevano effettuato i versamenti occorrenti per entrare in possesso delle quote sociali. Senza dubbio le dimissioni, soggette a preavviso, non avevano ancora avuto effetto; tuttavia, non potendo più partecipare all'Assemblea generale, le ricorrenti erano praticamente escluse dall'esercizio di qualsiasi diritto spettante ai soci.
Le due società Meroni hanno invece fatto costantemente parte del Campsider, incaricato della gestione dell'ufficio regionale.
Ciò che si può ritenere acquisito in tutto questo è la palese volontà delle ricorrenti di non associarsi spontaneamente al consorzio obbligatorio: senza dubbio esse facevano ormai affidamento sull'Alta Autorità la quale, rendendo obbligatorio il consorzio, si era automaticamente assunta la piena responsabilità della sua gestione. A dire il vero, la questione non ha però molta importanza, giacchè si potrebbe sempre ribattere che stava unicamente nelle ricorrenti di sottrarsi alle conseguenze di questa loro volontaria astensione.
La vera questione è se, ed entro quali limiti, le imprese che facevano parte degli organismi di Bruxelles o degli uffici regionali fossero in grado di esercitare un efficace controllo sull'amministrazione di questo organismo, in ispecie sulle modalità della presa in perequazione del rottame, ad esempio di quello navale. Su questo punto mi pare certo che la soluzione non possa essere che negativa.
Per quanto riguarda in primo luogo la Cassa e l'U.C.C.R., è sufficiente rifarsi agli statuti, quali sono stati pubblicati nel Moniteur Belge, per rendersi conto che della gestione si occupava esclusivamente il Consiglio d'amministrazione. È questo del resto un fenomeno perfettamente normale, trattandosi di problemi amministrativi che in genere sono sottratti ai semplici membri dell'Assemblea generale; è poi molto verosimile che le ricorrenti, anche se avessero conservato la loro qualità di socie, non sarebbero entrate a far parte del Consiglio d'amministrazione.
Lo stesso vale per il Campsider, come dimostra lo statuto che è stato prodotto. La possibilità concreta, per una società che non faceva parte del Consiglio d'amministrazione, di esercitare dei controlli appare molto problematica, a giudicare dalle risposte alle domande orali fatte durante l'ultima udienza.
Circa la questione se il Campsider ricada o meno sotto l'articolo 2395 del Codice civile italiano, a norma del quale i soci di una società per azioni non sono vincolati dagli atti degli amministratori e possono persino chieder loro un rendiconto, sono d'avviso che la Corte non debba risolverla. Si tratta infatti di una questione di •diritto interno che potrebbe aver rilevanza solo nei rapporti di diritto privato fra il Campsider e le due società Meroni, non già nei rapporti di diritto pubblico fra dette società e l'Alta Autorità a norma dell'articolo 40. Su questo punto ritengo si debba tener conto unicamente della situazione di fatto. Ora sembra dimostrato che, almeno in pratica, le due società Meroni non potevano normalmente esercitare alcuna concreta sorveglianza sui sistemi di controllo in materia di presa in perequazione adottati dal Campsider e che le due società Meroni e la Hauts Fourneaux de Chasse non avrebbero potuto esercitare alcuna effettiva sorveglianza sui controlli dello stesso genere effettuati a Bruxelles, nemmeno qualora avessero accettato di far parte della Cassa e dell'U.C.C.R.
3. LA PROVA DELL'ESISTENZA DI UN ILLECITO DELL'ALTA AUTORITÀ
È la questione fondamentale, sulla quale, a dire il vero, non è emerso nulla di nuovo. Vedo tuttavia con maggior chiarezza su quali fatti precisi le ricorrenti si basano per provare l'esistenza di un illecito degli organismi di Bruxelles e dell'Alta Autorità. Ciò è vero specialmente per la Hauts Fourneaux de Chasse, che nell'atto introduttivo si è limitata a richiamarsi alle frodi commesse mediante i falsi del funzionario del Ministero degli Affari Economici olandese. La Corte valuterà se, come avevo pensato in un primo tempo, la limitazione contenuta a questo proposito nelle conclusioni del ricorso della Hauts Fourneaux de Chasse osti anche attualmente a che la riparazione eventualmente concessa a questa impresa sia estesa al danno complessivo causato dalle frodi.
Non credo comunque che, con la domanda relativa ai «fatti precisi», voi abbiate inteso sollecitare nuove prove circa l'esistenza dell'illecito. Non vedo infatti quale nuovo elemento le ricorrenti potrebbero fornire, a meno di esigere dei chiariménti sul funzionamento interno degli enti di cui trattasi (organismi di perequazione e Alta Autorità), ad esempio le manchevolezze organizzative di questo o quell'ufficio ovvero gli errori di questo o quel capo ufficio. Ciò significherebbe però restringere straordinariamente il campo d'applicazione dell'articolo 40 e modificare la giurisprudenza di questa Corte, quale io l'ho richiamata. La prova dell'illecito' deve emergere dal confronto tra i fatti fraudolenti (i quali, ahimé, sono molto precisi e più che provati) ed il comportamento tenuto di fronte a questi fatti, sia dagli organismi incaricati della gestione sia dall'Alta Autorità, incaricata della sorveglianza e del controllo.
Sotto questo profilo, la relazione dell'Alta Autorità e la relazione Polier mi sembrano più importanti di tutte le memorie depositate e di tutte le deduzioni orali, per quanto ben redatte e brillanti esse fossero. In ogni caso, la mia opinione rimane la stessa e non posso che richiamarmi alle mie precedenti osservazioni e delle quali vi prego di tener conto.
Tengo ferme le mie precedenti conclusioni, rimettendomi tuttavia al vostro prudente apprezzamento per quanto riguarda le restrizioni che ho creduto di dover fare a proposito della Hauts Fourneaux de Chasse.