SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 10. julija 2025(*)
(besedilo, popravljeno s sklepom z dne 15. septembra 2025)
Kazalo
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Pogodba DEU
2. Protokol št. 26
3. Listina
4. Direktiva 2006/123
5. Direktiva 2008/98
6. Direktiva 2018/851
B. Slovensko pravo
II. Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
III. Vprašanja za predhodno odločanje
A. Prvo vprašanje
B. Drugo, tretje, četrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto in deseto vprašanje
1. Uvodne ugotovitve
a) Direktiva 2008/98
b) Direktiva 2006/123 ter člena 49 in 56 PDEU
c) Utemeljitev omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev glede na Direktivo 2006/123 ter člena 49 in 56 PDEU
d) Spoštovanje Listine ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
2. Pogoji za uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca
a) Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
b) Utemeljitev zadevnih omejitev
1) Pogoj prepovedi diskriminacije
2) Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
3) Pogoj sorazmernosti
i) Primernost omejitev za zagotavljanje uresničitve zastavljenih ciljev
ii) Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
4) Spoštovanje členov 16 in 17 Listine ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
3. Ukrepi, naloženi monopolistu in osebam, ki imajo v njem poslovne deleže
a) Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
b) Utemeljitev zadevnih omejitev
1) Pogoj prepovedi diskriminacije
2) Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
3) Pogoj sorazmernosti
i) Primernost omejitev za zagotavljanje uresničitve zastavljenih ciljev
ii) Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
4) Spoštovanje člena 16 Listine
4. Ukrepi, naloženi proizvajalcem, ki želijo vstopiti na nacionalni trg
a) Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
b) Utemeljitev zadevnih omejitev
1) Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
2) Pogoj sorazmernosti
i) Primernost omejitev za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev
ii) Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
3) Spoštovanje člena 16 Listine
5. Vpliv obstoja storitve splošnega gospodarskega pomena na združljivost omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev s pravom Unije
IV. Stroški
„ Predhodno odločanje – Svoboda ustanavljanja in svobodno opravljanje storitev – Člena 49 in 56 PDEU – Protokol (št. 26) o storitvah splošnega pomena, priložen pogodbama EU in DEU – Storitve na notranjem trgu – Direktiva 2006/123/ES – Področje uporabe – Monopoli in storitve splošnega gospodarskega pomena – Zahteve, ki so predmet ocenjevanja – Člen 15 – Odpadki – Direktiva 2008/98/ES – Sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca – Člena 8 in 8a – Uvedba monopola na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – Enotna neprofitna organizacija – Člen 106(2) PDEU – Pojem ‚podjetje‘ – Podrobna pravila za ustanavljanje in delovanje – Prehodna ureditev – Obveznost pridružitve, naložena proizvajalcem, za katere velja razširjena odgovornost – Člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica – Načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj – Sorazmernost “
V zadevi C‑254/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Ustavno sodišče (Slovenija) s sklepom z dne 13. aprila 2023, ki je na Sodišče prispel 20. aprila 2023, v postopku
INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., in drugi,
Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., in drugi,
ob udeležbi
Državnega zbora Republike Slovenije,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, predsednik senata, L. Arastey Sahún, predsednica senata, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec, predsedniki senatov, E. Regan, sodnik, I. Ziemele (poročevalka), sodnica, Z. Csehi, sodnik, in O. Spineanu-Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: A. M. Collins,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 11. junija 2024,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., in druge A. Brezavšček, odvetnik,
–        za Surovino, družbo za predelavo odpadkov, d. o. o., in druge M. Senica in M. Urankar, odvetnika,
–        (popravljeno s sklepom z dne 15. septembra 2025) za slovensko vlado A. Dežman Mušič in T. Mihelič Žitko, agentki,
–        za češko vlado L. Langrová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–         za madžarsko vlado Z. Biró-Tóth, agentka,
–        za nizozemsko vlado E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman in C. S. Schillemans, agentke,
–        za Evropsko komisijo L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija in D. Milanowska, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 26. septembra 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 14, 49, 56 in 106 PDEU, Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, priloženega pogodbama EU in DEU (v nadaljevanju: Protokol št. 26), Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36), členov 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 (UL 2018, L 150, str. 109) (v nadaljevanju: Direktiva 2008/98), členov 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
2        Ta predlog je bil vložen v okviru postopka za oceno ustavnosti nekaterih določb Zakona o varstvu okolja z dne 16. marca 2022 (Uradni list RS, št. 44/22) v različici, ki se uporablja za postopek v glavni stvari (v nadaljevanju: ZVO-2), ki v slovenskem pravu določajo sistem razširjene odgovornosti proizvajalca (v nadaljevanju: sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari).
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Pogodba DEU
3        Člen 49 PDEU določa:
„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo. Ta prepoved se uporablja tudi za omejitve pri ustanavljanju agencij, podružnic ali hčerinskih družb državljanov katere koli države članice s sedežem na ozemlju katere koli države članice.
[…]“
4        Člen 56 PDEU določa:
„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve svobode opravljanja storitev v [Evropski u]niji prepovejo za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.
[…]“
5        Člen 106 PDEU določa:
„1. Države članice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izključne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki so v nasprotju s pravili iz Pogodb, zlasti iz člena 18 in členov 101 do 109.
2. Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.
[…]“
2.      Protokol št. 26
6        Člen 1 Protokola št. 26 določa:
„Skupne vrednote Unije glede storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 14 [PDEU] zajemajo zlasti:
–        bistveno vlogo in široko polje proste presoje nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, in sicer čim bolj v skladu s potrebami uporabnikov;
–        raznolikost storitev splošnega gospodarskega pomena ter razlike v potrebah in željah uporabnikov, ki lahko izvirajo iz različnih geografskih, socialnih ali kulturnih okoliščin;
–        visoko raven kakovosti, varnosti in cenovne dostopnosti, enako obravnavo ter spodbujanje splošnega dostopa in pravic uporabnikov.“
3.      Listina
7        Člen 16 Listine, naslovljen „Svoboda gospodarske pobude“, določa:
„Svoboda gospodarske pobude je priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji.“
8        Člen 17 Listine, naslovljen „Lastninska pravica“, v odstavku 1 določa:
„Vsakdo ima pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“
9        Člen 52 Listine, naslovljen „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“, v odstavku 1 določa:
„Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“
4.      Direktiva 2006/123
10      V uvodnih izjavah 6, 17, 70 in 73 Direktive 2006/123 je navedeno:
„(6)      Pri odpravljanju […] ovir[, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovir za prosti pretok storitev med državami članicami] se ni mogoče zanašati le na neposredno uporabo členov [49 in 56 PDEU], ker bi bilo po eni strani sklicevanje nanju za vsak posamezen primer, sprožen proti zadevnim državam članicam zaradi kršenja postopkov, zlasti po širitvi, zelo zapleteno za nacionalne institucije in institucije Skupnosti, po drugi strani pa bi odprava številnih ovir zahtevala predhodno usklajevanje nacionalnih pravnih sistemov, vključno z vzpostavljanjem upravnega sodelovanja. […]
[…]
(17)      Ta direktiva zajema le pridobitne storitve. Storitve splošnega pomena niso opredeljene v členu [57 PDEU] in zato ne spadajo v področje uporabe te direktive. Storitve splošnega gospodarskega pomena so storitve, ki so pridobitne in zato spadajo v področje uporabe te direktive. […]
[…]
(70)      Za namene te direktive […] se lahko storitve obravnavajo kot storitve splošnega ekonomskega pomena samo, če se opravljajo pri izvajanju posebnih nalog javnega pomena, za katere je zadevna država članica zadolžila ponudnika. Ta zadolžitev bi morala biti določena v enem ali več aktih, katerih vrsto določi vsaka zadevna država članica, in bi morala natančno določiti naravo posebne naloge.
[…]
(73)      Zahteve, ki jih je treba preučiti, vključujejo nacionalne predpise, ki zaradi razlogov, ki se ne nanašajo na poklicne kvalifikacije, posameznim ponudnikom preprečujejo začetek opravljanja nekaterih dejavnosti. Te zahteve vključujejo tudi obveznosti ponudnika, da prevzame določeno pravno obliko, zlasti da postane pravna oseba, podjetje v zasebni lasti, nepridobitna organizacija ali podjetje v izključni lasti fizičnih oseb, ter zahteve, ki se nanašajo na lastništvo delnic podjetja, zlasti obveznosti, ki določajo, da mora biti zagotovljen minimalni kapital za določene storitvene dejavnosti ali da morajo biti izpolnjene določene poklicne kvalifikacije za lastnike deležev ali vodstvo v določenih podjetjih. […]“
11      Člen 1 te direktive, naslovljen „Področje urejanja“, določa:
„1. Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.
2. Ta direktiva ne obravnava liberalizacije storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so pridržane za javne ali zasebne subjekte, niti privatizacije javnih subjektov, ki opravljajo storitve.
3. Ta direktiva ne obravnava odprave monopolov, ki opravljajo storitve, niti pomoči, ki jih dodeljujejo države članice in za katere veljajo pravila Skupnosti o konkurenci.
Ta direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Skupnosti opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati.
[…]“
12      Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1.      Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.
2.      Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:
(a)      negospodarske storitve splošnega pomena;
[…]“
13      Člen 4 iste direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(1)      ‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu [57 PDEU];
[…]
(7)      ‚zahteva‘ pomeni vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic ali posledično iz sodne prakse, upravnih praks ali predpisov poklicnih teles oziroma iz kolektivnih pravil poklicnih združenj ali drugih poklicnih organizacij, sprejetih pri izvajanju svoje pravne avtonomije; […]
(8)      ‚pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes‘ pomenijo razloge, ki jih kot takšne priznava sodna praksa Sodišča, vključno z naslednjimi razlogi: […] javno zdravje; […] varstvo okolja in mestnega okolja […];
[…]“
14      Člen 15 Direktive 2006/123, naslovljen „Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“, določa:
„1. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.
2. Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
(a)      količinskih ali ozemeljskih omejitev, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki;
(b)      obveznosti ponudnika, da prevzame določeno pravno obliko;
(c)      zahtev, ki se nanašajo na lastništvo podjetja;
(d)      zahtev, ki ne zadevajo področij iz Direktive 2005/36/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL 2005, L 255, str. 22)] ali zahteve iz drugih instrumentov Skupnosti, ki določenim ponudnikom zagotavljajo začetek opravljanja zadevne storitvene dejavnosti zaradi posebne narave dejavnosti;
[…]
3. Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a)      nediskriminacija: zahteve ne smejo biti niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža;
(b)      potreba: zahteve morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c)      sorazmernost: zahteve morajo biti take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže iste rezultate.
4.      Predpisi iz odstavkov 1, 2 in 3 se uporabljajo samo v zakonodaji na področju storitev splošnega gospodarskega pomena pod pogojem, da uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki jim je dodeljena.
5.      V poročilu medsebojnega ocenjevanja iz člena 39(1) države članice navedejo naslednje:
(a)      zahteve, ki jih nameravajo obdržati, in razloge, zaradi katerih po njihovem mnenju te zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3;
(b)      zahteve, ki so bile odpravljene ali ublažene.
6.      Od 28. decembra 2006 države članice ne uveljavljajo nobenih novih zahtev, podobnih tistim iz odstavka 2, razen če take zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3.
[…]“
15      Člen 16 te direktive, naslovljen „Svoboda opravljanja storitev“, v odstavku 1 določa:
„Države članice spoštujejo pravico ponudnikov, da storitev opravljajo v državi članici, v kateri sicer nimajo sedeža.
Država članica, v kateri se storitev opravlja, na svojem ozemlju zagotovi svobodo začetka opravljanja in svobodo opravljanja.
[…]“
16      Člen 17 navedene direktive, naslovljen „Dodatna odstopanja v zvezi s svobodo opravljanja storitev“, določa:
„Člen 16 se ne uporablja za:
(1)      storitve splošnega gospodarskega pomena, ki se izvajajo v drugi državi članici, med drugim:
[…]
(e)      ravnanje[…] z odpadki;
[…]“
5.      Direktiva 2008/98
17      Člen 1 Direktive 2008/98, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„Ta direktiva določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi s preprečevanjem ali zmanjševanjem nastajanja odpadkov, škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe, kar je nujno za prehod na krožno gospodarstvo in za zagotavljanje dolgoročne konkurenčnosti Unije.“
18      Člen 3 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(9)      ‚ravnanje z odpadki‘ pomeni zbiranje, prevoz, predelavo (vključno s sortiranjem) in odstranjevanje odpadkov, vključno z nadzorom takšnih postopkov in dejavnostmi po prenehanju obratovanja naprav za odstranjevanje odpadkov, ter vključno z dejavnostmi trgovca ali posrednika;
[…]
(21) ‚sistem razširjene odgovornosti proizvajalca‘ pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda.“
19      Člen 8 navedene direktive, naslovljen „Razširjena odgovornost proizvajalca“, določa:
„1.      Države članice lahko za namene ponovne uporabe ter preprečevanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vsako fizično ali pravno osebo, ki poklicno razvija, izdeluje, dodeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža proizvode (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca.
Takšni ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi takšnih proizvodov, pa tudi nadaljnje ravnanje z odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti. Ti ukrepi lahko vključujejo dolžnost zagotavljanja javno dostopnih informacij o tem, v kakšni meri je proizvod mogoče ponovno uporabiti in reciklirati.
Kadar takšni ukrepi vključujejo vzpostavitev sistema razširjene odgovornosti proizvajalca, se uporabljajo splošne minimalne zahteve iz člena 8a.
Države članice se lahko odločijo, da proizvajalci proizvodov, ki prostovoljno prevzamejo finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanja v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda, uporabljajo nekatere ali vse splošne minimalne zahteve iz člena 8a.
2.      Države članice lahko sprejmejo ustrezne ukrepe za spodbujanje zasnove proizvodov in sestavnih delov proizvodov, da bi se zmanjšal njihov vpliv na okolje in nastajanje odpadkov med proizvodnjo in poznejšo uporabo proizvodov ter da bi se zagotovilo, da se predelava in odstranjevanje proizvodov, ki postanejo odpadki, izvajata v skladu s členoma 4 in 13.
Takšni ukrepi so med drugim lahko namenjeni spodbujanju razvoja, proizvodnje in trženja proizvodov in sestavnih delov proizvodov, ki so primerni za večkratno uporabo, ki vsebujejo reciklirane materiale, ki so tehnično trajni in se jih da zlahka popraviti, in ki so potem, ko postanejo odpadki, primerni za pripravo za ponovno uporabo in recikliranje, da se olajša ustrezno izvajanje hierarhije ravnanja z odpadki. Pri teh ukrepih se upoštevajo vplivi proizvodov v njihovem celotnem življenjskem ciklu, hierarhija ravnanja z odpadki in, kadar je primerno, potencial za večkratno recikliranje.
3.      Države članice pri uporabi razširjene odgovornosti proizvajalca upoštevajo tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga.
4.      Razširjena odgovornost proizvajalca se uporabi brez poseganja v odgovornost za ravnanje z odpadki iz člena 15(1) in brez poseganja v veljavno posebno zakonodajo o tokovih odpadkov in veljavno posebno zakonodajo o proizvodih.
5.      [Evropska k]omisija organizira izmenjavo informacij o praktičnem izvajanju splošnih minimalnih zahtev iz člena 8a med državami članicami in akterji, udeleženimi v sistemih razširjene odgovornosti proizvajalca. To med drugim vključuje izmenjavo informacij o najboljših praksah za zagotavljanje ustreznega upravljanja in čezmejnega sodelovanja na področju sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca ter nemotenega delovanja notranjega trga, o organizacijskih elementih in nadzoru organizacij, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov, o uravnavanju finančnih prispevkov, o izbiri izvajalcev dejavnosti ravnanja z odpadki in o preprečevanju smetenja. Komisija rezultate izmenjave informacij objavi, lahko pa oblikuje tudi smernice o teh in drugih pomembnih vidikih.
Komisija po posvetovanju z državami članicami objavi smernice o čezmejnem sodelovanju na področju sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca in o uravnavanju finančnih prispevkov iz točke (b) člena 8a(4).
Kadar je potrebno za preprečevanje izkrivljanja razmer na notranjem trgu, lahko Komisija sprejme izvedbene akte, s katerimi določi merila za enotno uporabo točke (b) člena 8a(4), pri čemer pa se izogne natančni navedbi stopnje prispevkov. Ti izvedbeni akti se sprejmejo v skladu s postopkom pregleda iz člena 39(2).“
20      Člen 8a iste direktive, naslovljen „Splošne minimalne zahteve za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca“, določa:
„1.      Kadar so v skladu s členom 8(1), pa tudi na podlagi drugih zakonodajnih aktov Unije, vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, države članice:
(a)      jasno opredelijo vloge in odgovornosti vseh zadevnih udeleženih akterjev, vključno s proizvajalci proizvodov, ki dajejo proizvode na trg v državi članici, organizacijami, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v njihovem imenu, zasebnih in javnih izvajalcev ravnanja z odpadki, lokalnih oblasti in, kadar je primerno, izvajalcev ponovne uporabe in izvajalcev priprave za ponovno uporabo ter socialnih podjetij;
(b)      v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki določijo cilje ravnanja z odpadki, da bi se dosegli vsaj količinski cilji, pomembni za sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, kot so določeni v tej direktivi, Direktivi [Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek, 13 str. 349)], Direktivi 2000/53/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o izrabljenih vozilih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 224)], Direktivi 2006/66/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL 2006, L 266, str. 1)] in Direktivi 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi (OEEO) (UL 2012, L 197, str. 38)], ter določijo druge kvantitativne in/ali kvalitativne cilje, ki se štejejo za pomembne za sistem razširjene odgovornosti proizvajalca;
(c)      zagotovijo, da je vzpostavljen sistem poročanja za zbiranje podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov, pri čemer, kadar je primerno, navedejo tokove odpadnih materialov in druge podatke, ki so pomembni za namene točke (b);
(d)      zagotovijo enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov.
2.      Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da so imetniki odpadkov, na katere se nanašajo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, ki so vzpostavljeni v skladu s členom 8(1), obveščeni o ukrepih za preprečevanje odpadkov, centrih za ponovno uporabo in pripravo za ponovno uporabo, sistemih za vračanje in zbiranje in preprečevanju smetenja. Države članice tudi sprejmejo ukrepe, s katerimi imetnike odpadkov spodbujajo, da prevzamejo odgovornost za to, da svoje odpadke prinašajo v vzpostavljene sisteme ločenega zbiranja odpadkov, zlasti, kadar je primerno, na podlagi ekonomskih spodbud ali predpisov.
3.      Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da vsak proizvajalec proizvodov ali organizacija, ki izvaja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov:
(a)      ima jasno določeno območje delovanja z vidika geografske pokritosti ter proizvodov in materialov, ki jih zajema, ter se pri tem ne omejuje le na tista območja, na katerih je zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosno;
(b)      zagotavlja ustrezno razpoložljivost sistemov za zbiranje odpadkov na območjih iz točke (a);
(c)      ima na voljo potrebna finančna sredstva ali finančna in organizacijska sredstva za izpolnitev svojih obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca;
(d)      ima vzpostavljene ustrezne mehanizme samonadzora, ki jih po potrebi dopolnjujejo redni neodvisni pregledi za presojo:
(i)      njegovega finančnega poslovanja, vključno z izpolnjevanjem zahtev iz točk (a) in (b) odstavka 4;
(ii)      kakovosti podatkov, zbranih in sporočenih v skladu s točko (c) odstavka 1 tega člena ter zahtevami iz Uredbe (ES) št. 1013/2006 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov (UL 2006, L 190, str. 1)];
(e)      javno objavi informacije o izpolnjevanju ciljev ravnanja z odpadki iz točke (b) odstavka 1 in, v primeru skupinskega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, tudi informacije o:
(i)      svojih lastnikih in članih;
(ii)      finančnih prispevkih proizvajalcev proizvodov na prodano enoto ali tono proizvoda, danega na trg, in
(iii)      postopku izbora izvajalcev ravnanja z odpadki.
4.      Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca:
(a)      pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici:
–        stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij,
–        stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2,
–        stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1;
Ta točka se ne uporablja za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, določene v skladu z direktivami [2000/53], [2006/66] ali [2012/19];
(b)      se v primeru skupinskega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca uravnavajo, če je mogoče, za posamezne proizvode ali skupine podobnih proizvodov, pri čemer se upoštevajo zlasti njihova trajnost, popravljivost, ponovna uporabljivost in reciklabilnost ter vsebnost nevarnih snovi, in sicer na podlagi pristopa življenjskega cikla in v skladu z zahtevami, ki jih nalaga ustrezno pravo Unije, ter, kadar so na voljo, na podlagi harmoniziranih meril, da se zagotovi nemoteno delovanje notranjega trga, in
(c)      ne presegajo stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki na stroškovno učinkovit način. Ti stroški se določijo na pregleden način med zadevnimi akterji.
Kadar je upravičeno zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki in ekonomske vzdržnosti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca, lahko države članice odstopijo od delitve finančne odgovornosti, kot je določeno v točki (a), če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(i)      v primeru sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljenih za doseganje ciljev ravnanja z odpadki, določenimi v skladu z zakonodajnimi akti Unije, proizvajalci proizvodov krijejo vsaj 80 % potrebnih stroškov;
(ii)      v primeru sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljenih na dan 4. julija 2018 ali po njem, za doseganje ciljev ravnanja z odpadki, določenih izključno v zakonodaji države članice, proizvajalci proizvodov krijejo vsaj 80 % potrebnih stroškov;
(iii)      v primeru sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljenih pred 4. julijem 2018, za doseganje ciljev ravnanja z odpadki, določenih izključno v zakonodaji države članice, proizvajalci proizvodov krijejo vsaj 50 % potrebnih stroškov,
in pod pogojem, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov ali distributerji.
To odstopanje se ne sme uporabljati za znižanje stroškov proizvajalcev proizvodov v okviru sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljenih pred 4. julijem 2018.
5.      Države članice vzpostavijo ustrezen okvir za spremljanje in izvrševanje z namenom zagotoviti, da proizvajalci proizvodov in organizacije, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v njihovem imenu, izvajajo svoje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, tudi v primeru prodaje na daljavo, da se finančna sredstva pravilno uporabljajo in da vsi akterji, vključeni v izvajanje sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, sporočajo zanesljive podatke.
Kadar na ozemlju države članice obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov izvaja več organizacij, zadevna država članica imenuje vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali poveri javnemu organu nadzor izvajanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca.
Vsaka država članica proizvajalcem proizvodov, ki imajo sedež v drugi državi članici in dajejo proizvode na trg na njenem ozemlju, omogoči, da imenujejo pravno ali fizično osebo s sedežem na njenem ozemlju, za pooblaščenega zastopnika za namene izpolnjevanja obveznosti proizvajalca v zvezi s sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca na njenem ozemlju.
Za namene spremljanja in preverjanja skladnosti obveznosti proizvajalca proizvodov v povezavi s sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca lahko države članice določijo zahteve, kot so zahteve glede registracije, informacij in poročanja, ki jih mora izpolnjevati pravna ali fizična oseba, ki jo bodo imenovale za pooblaščeno predstavnico na njihovem ozemlju.
6.      Države članice zagotovijo redni dialog med zadevnimi deležniki, vključenimi v sisteme izvajanja razširjene odgovornosti proizvajalca, vključno s proizvajalci in distributerji, zasebnimi ali javnimi izvajalci dejavnosti ravnanja z odpadki, lokalnimi oblastmi, organizacijami civilne družbe in, kadar je ustrezno, akterji socialnega gospodarstva, mrežami za ponovno uporabo in popravila ter izvajalci dejavnosti priprave za ponovno uporabo.
7.      Države članice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da so sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljeni pred 4. julijem 2018, skladni s tem členom do 5. januarja 2023.
8.      Zagotavljanje informacij javnosti v skladu s tem členom ne posega v varovanje zaupnosti poslovno občutljivih informacij v skladu z ustreznim pravom Unije in nacionalnim pravom.“
6.      Direktiva 2018/851
21      V uvodnih izjavah 14, 21, 22 in 26 Direktive 2018/851 je navedeno:
„(14)      Vključiti bi bilo treba opredelitev pojma sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, da bi pojasnili, da pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, s katerimi od proizvajalcev proizvodov zahtevajo, da nosijo finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanja v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave. Ta obveznost lahko zajema tudi organizacijsko odgovornost in odgovornost prispevati k preprečevanju odpadkov ter k ponovni uporabljivosti proizvodov in njihovi reciklabilnosti. Proizvajalci proizvodov lahko obveznosti iz sistema razširjene odgovornosti proizvajalca izpolnjujejo posamično ali skupinsko.
[…]
(21)      Sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca so bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki. Obstajajo pa precejšnje razlike med državami članicami glede učinkovitosti in uspešnosti teh sistemov. Zato je treba določiti minimalne operativne zahteve za takšne sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca in pojasniti, da te zahteve veljajo tudi za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljene v skladu z drugimi zakonodajnimi akti Unije […], in to poleg zahtev, ki so tam že določene, razen če je izrecno določeno drugače. […]
(22)      Splošne minimalne zahteve bi morale zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, kot tudi zagotoviti enake konkurenčne pogoje, vključno za mala in srednja podjetja ter podjetja, ki se ukvarjajo z elektronskim poslovanjem, ter preprečiti ovire za nemoteno delovanje notranjega trga. Prav tako bi morale tudi prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter zagotoviti spodbude za proizvajalce že pri načrtovanju njihovih proizvodov, da bi bolje upoštevali reciklabilnost, ponovno uporabljivost, popravljivost in prisotnost nevarnih snovi. Na splošno bi morale te zahteve izboljšati upravljanje in preglednost sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca ter zmanjšati možnost za nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe. Te zahteve bi morale veljati tako za nove kot tudi za obstoječe sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca. Potrebno je prehodno obdobje za prilagoditev strukture in postopkov obstoječih sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca na nove zahteve.
[…]
(26)      Proizvajalci proizvodov bi morali kriti stroške, potrebne za doseganje ciljev ravnanja z odpadki in drugih ciljev, vključno s preprečevanjem odpadkov, določenih za zadevni sistem razširjene odgovornosti proizvajalca. Pod strogimi pogoji se lahko ti stroški delijo z izvirnimi povzročitelji odpadkov ali distributerji, kadar je to upravičeno zaradi potrebe po zagotavljanju ustreznega ravnanja z odpadki in ekonomske upravičenosti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca.“
B.      Slovensko pravo
22      Člen 34 ZVO-2, naslovljen „[P]roizvajalčeva razširjena odgovornost“, določa:
„(1)      Proizvajalec proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost […], mora upoštevati vse prepovedi, zahteve in druga pravila ravnanja, da se zagotovi predpisano ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takih proizvodov […].
[…]
(4)      Proizvajalec s sedežem v drugi državi, ki v Republiki Sloveniji na daljavo prodaja proizvode, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], neposredno potrošnikom ali drugim končnim uporabnikom, mora določiti pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje obveznosti proizvajalca.
[…]
(6)      Proizvajalec s sedežem v drugi državi članici [Unije] ali državi Evropskega gospodarskega prostora […], katerega proizvodi, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], se tržijo na ozemlju Republike Slovenije, lahko prevzame obveznosti proizvajalca s sedežem v Republiki Sloveniji, tako da določi pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje obveznosti proizvajalca na ozemlju Republike Slovenije. V primeru iz prejšnjega stavka obveznosti proizvajalca s sedežem v Republiki Sloveniji prenehajo v obsegu, v katerem jih je prevzel pooblaščeni zastopnik.
[…]“
23      Člen 35 ZVO-2, naslovljen „[O]bveznosti proizvajalca“, določa:
„(1) Proizvajalec zagotavlja:
1.      zbiranje odpadkov iz proizvodov na območju celotne Republike Slovenije, razen zbiranja od izvirnih povzročiteljev odpadkov, kadar se to izvaja kot obvezna občinska gospodarska javna služba zbiranja komunalnih odpadkov;
2.      obdelavo vseh zbranih odpadkov iz proizvodov;
3.      doseganje okoljskih ciljev pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov;
4.      obveščanje javnosti in imetnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov;
5.      informacije osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, ter
6.      evidenco o proizvodih, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ki jih daje na trg v Republiki Sloveniji, in evidenco o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc ministrstvu.
(2)      Proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], tako da se pridruži skupnemu izvajanju aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti v zvezi z odpadki iz takih proizvodov […].
(3)      Ne glede na prejšnji odstavek lahko proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena samostojno, če daje na trg v Republiki Sloveniji proizvode, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih […].
[…]“
24      Člen 37 ZVO-2, naslovljen „[S]kupno izpolnjevanje obveznosti“, določa:
„(1)      Proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti iz tretjega odstavka 35. člena tega zakona, morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti. Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], izvaja organizacija za skupno izpolnjevanje [proizvajalčeve razširjene odgovornosti] za odpadke iz takih proizvodov […]. Organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce ki jo ustanovijo, in za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Proizvajalci iz prejšnjega stavka so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji.
(2) Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], izvaja samo ena organizacija.
(3) Proizvajalec iz prvega odstavka tega člena z organizacijo sklene pogodbo v pisni obliki, s katero jo pooblasti za izpolnjevanje svojih obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona.
[…]“
25      Člen 38 ZVO-2, naslovljen „[O]rganizacija“, določa:
„(1) Organizacija je pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji, ustanovljena z namenom, da za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost] in ki morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti skladno s prvim odstavkom prejšnjega člena, izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom.
[…]
(3)      Organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana z namenom iz prvega odstavka tega člena.
(4)      Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci določenih istovrstnih proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, pri čemer lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov. Način dokazovanja izpolnjevanja pogoja iz prejšnjega stavka določi Vlada v predpisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona.
(5)      Organizacija, ki zagotavlja skupno izpolnjevanje obveznosti, in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji, razen če predpis iz osmega odstavka 34. člena tega zakona določa, da se kot proizvajalec šteje tudi oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje trg, ali oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost].
(6)      Organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti:
1.      neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
2.      kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje točke.
(7)      Za sorodstveno povezavo iz 2. točke prejšnjega odstavka se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz 1. točke prejšnjega odstavka.
(8)      Nadzor glasovalnih pravic iz 2. točke šestega odstavka tega člena pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo izvajanje odločilnega vpliva na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz 1. točke šestega odstavka tega člena.
(9)      Omejitve iz petega in šestega odstavka tega člena veljajo tudi za člana poslovodnega organa organizacije, njenega nadzornega organa ali zastopnika.
(10)      Organizacija mora imeti kot nadzorni organ vzpostavljeno telo za sistem [proizvajalčeve razširjene odgovornosti], ki ga sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice. Postopek imenovanja posameznih predstavnikov proizvajalcev iz prejšnjega stavka v telo iz tega odstavka in trajanje opravljanja njihove funkcije za sistem [proizvajalčeve razširjene odgovornosti] določi Vlada s predpisom iz osmega odstavka 38. člena tega zakona.
(11)      Telo iz prejšnjega odstavka:
1.      se redno seznanja z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki ga izvaja organizacija,
2.      potrjuje višino finančnega prispevka na prodajno enoto ali tono proizvoda, za katerega velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], danega na trg v Republiki Sloveniji, ki ga mora plačati proizvajalec,
3.      potrjuje načrtovane in dosežene okoljske cilje organizacije pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov,
4.      sprejme splošni akt, ki opredeljuje standarde ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ki jih morajo, poleg zahtev iz predpisa iz šestega odstavka 24. člena tega zakona in predpisa iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, obvezno upoštevati osebe, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost],
5.      izvede ali organizira izvedbo vpogledov v dokumentacijo iz 4. točke šestega odstavka [37. člena] in skladno z enajstim odstavkom 40. člena tega zakona oglede lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ter ovrednoti njihove ugotovitve v skladu s kriteriji iz predpisa iz osmega odstavka 38. člena tega zakona, in
6.      potrjuje vsebino javnega poziva iz šestega odstavka 40. člena tega zakona in na podlagi meril, ki jih predpiše Vlada v pre[d]pisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, in ugotovitev vpogledov v dokumentacijo in ogledov lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov iz prejšnje točke, na nediskriminatoren način določi osebe, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu.
[…]“
26      Člen 39 ZVO-2, naslovljen „[O]bveznosti organizacije“, določa:
„(1)      Organizacija zagotavlja skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s prvim in drugim odstavkom 35. člena tega zakona na stroškovno učinkovit način. Organizacija zagotavlja izpolnjevanje obveznosti iz prejšnjega stavka za ravnanje z vsemi odpadki iz proizvodov, ki v določenem obdobju nastanejo na celotnem območju Republike Slovenije. Organizacija zagotavlja, da se zbiranje in obdelava odpadkov iz proizvodov izvajata tako, da skozi vse leto ne prihaja do zastojev.
[…]
(3)      Organizacija ima načrt za skupno izpolnjevanje obveznosti […], v katerem opredeli aktivnosti in ukrepe za izpolnitev obveznosti iz prvega odstavka tega člena.
[…]“
27      Člen 41 ZVO-2, naslovljen „[D]ovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti“, določa:
„(1)      Organizacija mora za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti imeti dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti.
[…]
(5)      Dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti se izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti. […]
[…]“
28      Člen 275 ZVO-2, naslovljen „[P]rilagoditev izpolnjevanja obveznosti [proizvajalčeve razširjene odgovornosti] obstoječih proizvajalcev proizvodov, za katere velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost]“, določa:
„(1)      Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost] in ki morajo svoje obveznosti [proizvajalčeve razširjene odgovornosti] izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje do 31. julija 2022. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost] in niso ustanovitelji organizacije iz 38. člena tega zakona, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje do 31. decembra 2022.
[…]
(3)      Obstoječi proizvajalec proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja [proizvajalčeva razširjena odgovornost], ki ne ravna skladno z določbami prejšnjih odstavkov tega člena, se kaznuje:
1.      pravna oseba z globo od 75.000 do 250.000 eurov;
2.      samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, z globo od 45.000 do 135.000 eurov.
[…]
(5)      Ko organizacija iz prvega odstavka 38. člena tega zakona pisno sporoči ministrstvu, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz tretjega odstavka 41. člena tega zakona začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo po tem zakonu, ministrstvo o prenehanju veljavnosti dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo izda ugotovitveno odločbo, s katero okoljevarstvena dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo, izdana na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18, 84/18 – ZIURKOE) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21), prenehajo veljati.
(6)      Odločbe o potrditvi skupnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19 in 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z zdravili (Uradni list RS, št. 105/08 in 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06 in 84/18 – ZIURKOE), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 84/18 – ZIURKOE) in Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09 in 84/18 – ZIURKOE), prenehajo veljati na podlagi ugotovitvenih odločb o prenehanju veljavnosti skupnih načrtov, ki jih izda ministrstvo, ko organizacija iz prvega odstavka 38. člena tega zakona pisno sporoči ministrstvu, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz tretjega odstavka 41. člena tega zakona začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti ravnanja s temi proizvodi po tem zakonu.
(7)      S 1. januarjem 2023 prenehajo veljati odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo […] ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži […], Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi […], Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji […], Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah […], Uredbe o ravnanju z zdravili […], Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi […], Uredbe o izrabljenih vozilih […] in Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami […], ministrstvo pa najkasneje 5. januarja 2023 o tem izda ugotovitveno odločbo.
(8)      V primerih iz petega in šestega odstavka tega člena z dnem izdaje ugotovitvene odločbe prenehajo veljati pogodbe, sklenjene za izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev proizvodov glede ravnanja z[…] odpadki iz proizvodov, s katerimi je bilo pooblastilo za izpolnjevanje obveznosti dano gospodarski družbi na podlagi 2. točke desetega odstavka 20. člena [Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS št. 39/06, v nadaljevanju: ZVO-1)].
(9)      V primerih iz petega, šestega in sedmega odstavka tega člena z dnem izdaje ugotovitvene odločbe prenehajo veljati pogodbe, sklenjene med gospodarsko družbo, ki ji je bilo dano pooblastilo za izpolnjevanje obveznosti na podlagi 2. točke desetega odstavka 20. člena ZVO-1 ali proizvajalcem, ki je samostojno izpolnjeval obveznosti na podlagi na podlagi 1. točke desetega odstavka 20. člena ZVO-1, in subjekti, ki ravnajo z odpadki iz proizvodov na podlagi teh pogodb.“
II.    Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
29      Slovenski zakonodajalec je 29. marca 2022 izvedel zakonodajno reformo s sprejetjem ZVO-2, ki je – s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari – z učinkom od 13. aprila 2022 nadomestil ZVO-1 in več sektorskih predpisov, ki so se uporabljali za nekatere kategorije proizvodov.
30      Kot je razvidno iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je ZVO-1 določal sistem, na podlagi katerega je lahko proizvajalec, za katerega veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, te obveznosti izpolnjeval bodisi samostojno bodisi skupno, in sicer v okviru združenja proizvajalcev ali gospodarske družbe, pooblaščene za to (v nadaljevanju: gospodarski subjekt ZVO-1). Podrobna pravila za izvajanje tega sistema so bila določena v sektorskih predpisih za različne kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, lahko pa so bila odvisna tudi od poslovnega modela vsakega gospodarskega subjekta ZVO-1.
31      Glede embalaže proizvodov, namenjenih za uporabo v gospodinjstvu, in nagrobnih sveč so bile, kar zadeva izvajanje navedenega sistema, ugotovljene velike pomanjkljivosti. Slovenski zakonodajalec je torej prvič ukrepal leta 2018, da bi zagotovil prevzem in obdelavo nakopičene odpadne embalaže in nakopičenih odpadnih nagrobnih sveč. Pred sprejetjem ZVO-2 je drugič ukrepal tako, da je s 1. januarjem 2021 navedeni sistem spremenil, zlasti z odpravo izključitve uporabe tega sistema za proizvajalce, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže.
32      Ustavno sodišče (Slovenija), ki je predložitveno sodišče in pri katerem sta bili vloženi pobudi, pri čemer so eno vložile družba INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o, ter druge družbe in fizične osebe (v nadaljevanju: Interzero in drugi), drugo pa Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., in druge družbe, je začelo postopek za oceno ustavnosti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari. Družbe, ki so pobudnice iz postopka v glavni stvari, so gospodarske družbe s sedežem v Sloveniji. Gre za proizvajalce proizvodov, za katere velja sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, gospodarske subjekte ZVO-1 in/ali gospodarske subjekte, ki opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki.
33      Predložitveno sodišče je s sklepoma z dne 19. maja in 14. decembra 2022 začasno zadržalo izvrševanje nekaterih določb ZVO-2, ki jih izpodbijajo pobudniki iz postopka v glavni stvari, tako da se določbe ZVO-1 in upoštevni sektorski predpisi iz točke 30 te sodbe še vedno uporabljajo do končne odločitve v postopku v glavni stvari.
34      Predložitveno sodišče ugotavlja, da je bil z ZVO-2 bistveno spremenjen način izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki so bile do tedaj določene z ZVO-1, in se sprašuje o združljivosti več tako sprejetih zakonodajnih ukrepov s pravom Unije.
35      Na prvem mestu, predložitveno sodišče ugotavlja, da dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za vsako kategorijo zadevnih proizvodov ne more več opravljati en ali več gospodarskih subjektov, ki si konkurirajo na istem trgu, saj morajo za vsako od teh kategorij proizvodov proizvajalci, ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine zadevnega proizvoda, ustanoviti le eno organizacijo (v nadaljevanju: enotna organizacija). Poleg tega se mora ta dejavnost opravljati nepridobitno, pri čemer izgubi naravo regulirane tržne dejavnosti.
36      Navedeno sodišče navaja, na eni strani, da razlago člena 106 PDEU potrebuje za to, da lahko odloči o trditvi pobudnikov iz postopka v glavni stvari, da je podelitev izključne pravice enotni organizaciji za opravljanje navedene dejavnosti v nasprotju s tem členom v povezavi s členom 102 PDEU.
37      Navedeno sodišče se, na drugi strani, sprašuje o združljivosti takega monopolističnega položaja s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98, Direktivo 2006/123, členi 49, 56 in 106 PDEU ter členoma 16 in 17 Listine. V zvezi z utemeljitvijo omejitve tako z vidika členov 49 in 56 PDEU kot z vidika člena 15(3) Direktive 2006/123 se navedeno sodišče zlasti sprašuje, ali je mogoče s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari sploh dosledno zagotoviti uresničitev ciljev varstva okolja in varovanja zdravja ljudi, kot sta določena z direktivama 2008/98 in 2018/851, in ali je ta sistem omejen na to, kar je nujno potrebno.
38      Na drugem mestu, predložitveno sodišče navaja, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari določa ex lege prenehanje pogodb, sklenjenih med gospodarskimi subjekti ZVO-1 na eni strani ter proizvajalci proizvodov, za katere velja sistem razširjene odgovornosti, in izvajalci storitev ravnanja z odpadki na drugi strani. Za to prenehanje ne velja noben poseben rok, saj naj bi do njega prišlo šele po tem, ko enotna organizacija začne izvajati svojo dejavnost in ko ministrstvo, pristojno za okolje, v zvezi s tem sprejme ugotovitveno odločbo. Poleg tega za zadevne gospodarske subjekte ZVO-1 ni bil določen nikakršen ukrep nadomestil.
39      Ker navedeno sodišče meni, da izključitev sedanjih ponudnikov pomeni omejitev svobode gospodarske pobude, kot je določena v členu 16 Listine ter členih 49 in 56 PDEU, dvomi o skladnosti prehodne ureditve, določene s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, s pravom Unije. Natančneje, potrebna naj bi bila razlaga načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ker pobudniki iz postopka v glavni stvari menijo, da je s spremembo, uvedeno s tem sistemom, „arbitrarno in nepričakovano“ poseženo v njihovo legitimno pričakovanje, da bodo lahko opravljali dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju. Navedeno sodišče se sprašuje tudi o združljivosti pravila, v skladu s katerim mora enotna organizacija, ustanovljena za vsako od kategorij proizvodov, dobiček uporabiti le za opravljanje dejavnosti in izvajanje ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, z lastninsko pravico, zagotovljeno s členom 17 Listine.
40      V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da je bilo treba obstoječe sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca vsekakor prilagoditi zahtevam iz Direktive 2018/851 pred 5. januarjem 2023. Ker pa je slovenski zakonodajalec na tem področju že sprejel spremembe z učinkom od 1. januarja 2021, naj zadevni akterji ne bi mogli predvideti drugih sprememb, ki bi bile poleg tega tako pomembne kot spremembe, uvedene s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari.
41      Na tretjem mestu, predložitveno sodišče ugotavlja, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari določa nekatere omejitve na področju kapitalskih povezav, sorodstvenih povezav in dovoljenih dejavnosti, kar zadeva različne akterje, vključene v skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca. Natančneje, enotno organizacijo lahko ustanovijo le proizvajalci in le proizvajalci, ki so ustanovili tako organizacijo, imajo lahko v njej poslovni delež. Poleg tega proizvajalci, ki imajo delež v navedeni organizaciji, ne morejo opravljati dejavnosti zbiranja in obdelave zadevnih odpadkov, medtem ko proizvajalci, ki prevzamejo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca ter ki hkrati opravljajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, ne morejo biti imetniki takega deleža.
42      V zvezi s tem se navedeno sodišče sprašuje, ali so take zahteve, ki jih je mogoče razumeti tako, da se nanašajo na preprečevanje tveganja, da bi lahko neproizvajalci vplivali na upravljanje enotne organizacije, ter na zmanjšanje nasprotja interesov med to organizacijo in izvajalci, ki opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki zaradi varstva okolja in konkurence, v skladu s členom 15 Direktive 2006/123, členoma 49 in 56 PDEU ter členom 16 Listine.
43      Na četrtem mestu, predložitveno sodišče pojasnjuje, da so proizvajalci, za katere velja sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, z enotno organizacijo dolžni skleniti pogodbo za skupno izpolnjevanje svojih obveznosti na tem področju, sicer jim je lahko naložena globa. Zato se sprašuje, ali je taka omejitev pogodbene svobode in svobode gospodarske pobude v skladu s členom 16 Listine ter členoma 49 in 56 PDEU, zlasti ker pobudniki iz postopka v glavni stvari menijo, da taka obveznost sklepanja pogodb nekatere proizvajalce postavlja v manj ugoden položaj v primerjavi s proizvajalci, ki že imajo poslovni delež v enotni organizaciji.
44      V teh okoliščinah je Ustavno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena [PDEU] (upoštevaje 14. člen [PDEU], [Protokol št. 26] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98]), pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
–        sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
–        organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu [enotne] organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in
–        vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu,
in je dolžna v zvezi z opravljenem [opravljanjem] te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?
2.      Ali je treba 16. in 17. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], Direktivo [2006/123] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
3.      Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
4.      Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
5.      Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
6.      Ali je treba 16. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], Direktivo [2006/123] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti imetniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?
7.      Ali je treba 16. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], Direktivo [2006/123] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?
8.      Ali je treba 16. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], Direktivo [2006/123] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:
–        neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
–        kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.
9.      Ali je treba 16. člen [Listine], 49., 56. in 106. člen [PDEU], Direktivo [2006/123] ter 8. in 8.a člen [Direktive 2008/98] razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
10.      Ali je treba 16. člen [Listine] ter 49. in 56. člen [PDEU] razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?“
III. Vprašanja za predhodno odločanje
A.      Prvo vprašanje
45      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 106(2) PDEU razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98 in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2).
46      Za odgovor na to vprašanje je treba najprej preveriti, ali je pravno osebo, ki deluje v takih pogojih, mogoče šteti za „podjetje“ v smislu navedene določbe, nato pa, ali je dejavnost, ki naj bi jo ta pravna oseba opravljala na podlagi take izključne pravice, mogoče opredeliti kot storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu iste določbe.
47      Na prvem mestu, glede pojma „podjetje“ v smislu člena 106(2) PDEU je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso na področju konkurenčnega prava Unije ta pojem zajema vse subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status teh subjektov in način njihovega financiranja (glej v tem smislu sodbi z dne 11. junija 2020, Komisija in Republika Slovaška/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P in C‑271/18 P, EU:C:2020:450, točka 28 in navedena sodna praksa, in z dne 18. januarja 2024, Lietuvos notarų rūmai in drugi, C‑128/21, EU:C:2024:49, točka 55).
48      V skladu z ustaljeno sodno prakso je gospodarska dejavnost vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na danem trgu, to je storitev, ki se praviloma opravljajo za plačilo. V zvezi s tem je bistveni element plačila dejstvo, da to plačilo pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve (glej v tem smislu sodbe z dne 3. oktobra 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, točka 26 in navedena sodna praksa; z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točka 104 in navedena sodna praksa, in z dne 11. junija 2020, Komisija in Republika Slovaška/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P in C‑271/18 P, EU:C:2020:450, točka 29 in navedena sodna praksa).
49      Pravila Pogodb pa se praviloma ne uporabljajo za dejavnost, ki po svoji naravi, po predpisih, s katerimi je urejena, in po svojem cilju ne spada na področje gospodarske dejavnosti ali ki se nanaša na izvajanje prerogativ javne oblasti (glej v tem smislu sodbi z dne 19. februarja 2002, Wouters in drugi, C‑309/99, EU:C:2002:98, točka 57, in z dne 28. februarja 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, točka 40).
50      V obravnavani zadevi iz predložitvenega sklepa izhaja, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari določa podelitev izključne pravice enotni organizaciji za nepridobitno opravljanje – na celotnem slovenskem ozemlju – dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za določeno kategorijo proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost. Ta dejavnost v glavnem zajema vzpostavitev sistema zbiranja in obdelave odpadkov iz teh proizvodov v zameno za plačilo finančnih prispevkov s strani proizvajalcev, ki se pridružijo tej organizaciji.
51      Kar zadeva pravila, ki veljajo za to dejavnost, ta dejavnost spada na področje uporabe sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz členov 8 in 8a Direktive 2008/98. Vendar je zakonodajalec Unije določil zgolj minimalne zahteve, ki veljajo za razširjeno odgovornost proizvajalca, ne da bi določil način, kako morajo zadevni proizvajalci izpolnjevati obveznosti, ki jih imajo na podlagi sistema odgovornosti, določenega v skladu s tema določbama. Ta zakonodajalec je kljub temu v uvodni izjavi 14 Direktive 2018/851 navedel, da lahko ti proizvajalci te obveznosti načeloma izpolnjujejo bodisi posamično bodisi skupinsko. To, da se taki proizvajalci odločijo uporabiti organizacijo, ki naj bi opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja navedenih obveznosti v skladu s tema določbama, je torej eden od načinov, kako lahko izpolnijo obveznosti, ki jih imajo na podlagi sistema razširjene odgovornosti proizvajalca.
52      Poleg tega je, kot izhaja iz spisa, ki je na voljo Sodišču, iz člena 39(1) in (3) ZVO‑2 razvidno, da mora enotna organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca opravljati na stroškovno učinkovit način, pri čemer morajo finančni prispevki, prejeti v zameno za njene storitve, pokriti vse stroške te dejavnosti. Dalje, morebitni dobiček, ki ga ta organizacija ustvari na podlagi finančnih prispevkov, ki jih plačajo zadevni proizvajalci, se reinvestira v to dejavnost in lahko tako okrepi finančno zmogljivost navedene organizacije za vzpostavitev sistema zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca.
53      Kljub pomembnemu vplivu, ki naj bi ga, kot je to potrdila slovenska vlada na obravnavi, na splošno imeli javni organi na dejavnost enotne organizacije, zlasti kar zadeva določitev zneska finančnih prispevkov, je ta organizacija samostojna pri izbiri načina zagotavljanja storitev na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca.
54      V teh okoliščinah za dejavnost iz točke 50 te sodbe ni mogoče šteti, da se nanaša na izvajanje prerogativ javne oblasti na področju ravnanja z odpadki.
55      Poleg tega, kar zadeva vprašanje, ali je za dejavnost, ki jo opravlja enotna organizacija, mogoče šteti, da ne spada na področje gospodarske dejavnosti, je treba opozoriti, na eni strani, da zgolj dejstvo, da subjekt nima pridobitnega namena, ne zadostuje za ugotovitev, da ta subjekt ne opravlja gospodarske dejavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 26. marca 2009, SELEX Sistemi Integrati/Komisija, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, točka 116). Torej zgolj okoliščina, da nacionalna ureditev določa, da je treba dobiček, ki ga subjekt ustvari s svojo dejavnostjo, uporabiti za uresničitev nekaterih ciljev splošnega interesa, ne zadostuje za to, da se spremeni narava te dejavnosti in da se ji odvzame gospodarski značaj (glej v tem smislu sodbi z dne 24. marca 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, točka 35, in z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska, C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 157).
56      Na drugi strani, gospodarske narave dejavnosti ni mogoče izpodbiti zgolj z dejstvom, da se država članica odloči, kot v obravnavani zadevi, da bo iz razlogov javnega interesa to dejavnost izključila iz konkurence z uvedbo zakonitega monopola v korist subjekta z izključnimi pravicami (glej v tem smislu sodbi z dne 30. aprila 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, točka 14, in z dne 3. oktobra 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, točka 16). Iz člena 106(1) in (2) PDEU namreč izhaja, da ne glede na to, ali ima ta subjekt pridobitni namen, način, kako je ta monopol urejen ali kako se izvaja, lahko krši pravila Pogodb, zlasti tista, ki se nanašajo na prosti pretok, in pravila o konkurenci (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, točka 11).
57      Vsekakor je drugače, kadar zadevni subjekt prispeva k zagotavljanju javne službe socialne varnosti in opravlja funkcijo, ki je izključno socialna, pri čemer njegova dejavnost temelji na načelu solidarnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 17. februarja 1993, Poucet in Pistre, C‑159/91 in C‑160/91, EU:C:1993:63, točka 18, in z dne 22. oktobra 2015, EasyPay in Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, točka 38). Dejavnost, kakršna je ta iz točke 50 te sodbe, pa ne spada v ta primer.
58      Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je za pravno osebo, kot je enotna organizacija, torej mogoče šteti, da opravlja gospodarsko dejavnost v smislu sodne prakse, navedene v točkah 47 in 48 te sodbe, in da je zato „podjetje“ v smislu člena 106(2) PDEU.
59      Na drugem mestu, kar zadeva vprašanje, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca mogoče opredeliti kot storitev splošnega gospodarskega pomena, je treba opozoriti, da je treba člen 106(2) PDEU, katerega namen je uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja uporabijo kot orodje gospodarske ali socialne politike, z interesi Unije, da se zagotovi spoštovanje pravil o konkurenci in ohranjanje enotnosti notranjega trga, razlagati ob upoštevanju pojasnil k Protokolu št. 26, pri čemer je v členu 1 tega protokola med drugim navedeno, da imajo države članice „polje proste presoje“ pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, in sicer čim bolj v skladu s potrebami uporabnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, točki 30 in 31 ter navedena sodna praksa).
60      Tako lahko države članice ob spoštovanju prava Unije opredelijo obseg in organizacijo svojih storitev splošnega gospodarskega pomena, zlasti ob upoštevanju ciljev svoje nacionalne politike. Široko polje proste presoje, ki ga imajo v zvezi s tem države članice, je mogoče izpodbiti le v primeru očitne napake (glej v tem smislu sodbe z dne 20. aprila 2010, Federutility in drugi, C‑265/08, EU:C:2010:205, točka 29; z dne 15. maja 2019, Achema in drugi, C‑706/17, EU:C:2019:407, točka 104, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 76). Pristojnosti držav članic, da opredelijo storitev splošnega gospodarskega pomena, namreč ni mogoče izvajati arbitrarno, z edinim ciljem izvzetja določenega sektorja dejavnosti s področja uporabe pravil Pogodb.
61      V okviru Direktive 2006/123 je zakonodajalec Unije to polje proste presoje potrdil v členu 1(3), drugi pododstavek, te direktive, ki določa, da navedena direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Unije opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 50).
62      V skladu z ustaljeno sodno prakso ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima ta pomen posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti (sodbi z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 51 in navedena sodna praksa, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 77).
63      Poleg tega, kot to izhaja tudi iz uvodne izjave 70 Direktive 2006/123, je treba storitev, da bi jo bilo mogoče opredeliti kot storitev splošnega gospodarskega pomena, opravljati pri izvajanju posebnih nalog javnega pomena, za katere je ponudnika zadolžila zadevna država članica (sodbi z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/71, EU:C:2018:881, točka 52, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 78).
64      Pomembno je torej, da so upravičena podjetja dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe in da so te obveznosti v nacionalnem pravu jasno opredeljene, kar pomeni, da mora obstajati en ali več oblastvenih aktov, s katerimi so dovolj natančno določeni vsaj narava, trajanje in področje uporabe obveznosti javne službe, ki so naložene podjetjem, pooblaščenim za izpolnjevanje teh obveznosti (glej v tem smislu sodbe z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco in drugi/Komisija, od C‑66/16 do C‑69/16 P, EU:C:2017:999, točka 73, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 79).
65      Tako na eni strani, kar zadeva vprašanje, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca lahko v splošnem gospodarskem interesu, iz sodne prakse res izhaja, da zgolj prevzem gospodarskih dejavnosti z organizacijskega vidika za račun tretjih oseb načeloma nima posebnih značilnosti v primerjavi z značilnostmi drugih gospodarskih dejavnosti (glej v tem smislu sodbe z dne 21. marca 1974, BRT in Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, točka 23; z dne 10. decembra 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, točka 27, in z dne 28. februarja 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, točka 105).
66      Vendar je Sodišče razsodilo, da so nekateri vidiki ravnanja z odpadki, kot sta njihovo zbiranje in obdelava, ob upoštevanju njihovega pomena za varstvo okolja in varovanja zdravja ljudi lahko predmet storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti kadar je zadevna storitev namenjena reševanju okoljske problematike (glej v tem smislu sodbi z dne 10. novembra 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, točka 52, in z dne 23. maja 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, točka 75).
67      Za preučitev, ali je podobno razlogovanje mogoče uporabiti za dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, je treba opozoriti, da člen 8(1), prvi in tretji pododstavek, Direktive 2008/98 določa, da lahko države članice za ponovno uporabo ter preprečevanje, recikliranje in druge načine predelave odpadkov glede proizvajalcev proizvodov določijo sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, pri čemer morajo biti taki sistemi v skladu z minimalnimi splošnimi zahtevami iz člena 8a te direktive, kot so bile uvedene z Direktivo 2018/851.
68      Iz opredelitve „sistema razširjene odgovornosti proizvajalca“ iz člena 3, točka 21, Direktive 2008/98 v povezavi z uvodno izjavo 21 Direktive 2018/851 izhaja, da je namen sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca s finančnega in po potrebi organizacijskega vidika urediti ravnanje z odpadki iz nekaterih kategorij proizvodov, zaradi česar so ti sistemi bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki. Taki sistemi namreč neposredno prispevajo k uresničitvi cilja Direktive 2008/98, ki se nanaša zlasti na čim večje zmanjšanje škodljivih vplivov ravnanja z odpadki na okolje in zdravje ljudi (glej v tem smislu sodbi z dne 14. oktobra 2020, Sappi Austria Produktion in Wasserverband „Region Gratkorn‑Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, točka 59, in z dne 11. novembra 2021, Regione Veneto (Pošiljka mešanih komunalnih odpadkov), C‑315/20, EU:C:2021:912, točka 19).
69      Kot pa je bilo ugotovljeno v točki 51 te sodbe, je to, da se proizvajalci, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalcev, odločijo uporabiti organizacijo, ki naj bi opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja navedenih obveznosti na tem področju v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98, eden od načinov, kako lahko ti proizvajalci izpolnijo obveznosti, ki tako veljajo zanje. Poleg tega je po pojasnilih predložitvenega sodišča za zagotovitev učinkovitega ravnanja z odpadki in zato predvsem za varstvo okolja slovenski zakonodajalec sprejel ZVO-2, ki določa, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za neko vrsto proizvodov lahko opravlja le enotna organizacija. Iz tega sledi, da je ta dejavnost, ker ta organizacija prispeva k zagotavljanju učinkovite uporabe sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, lahko v splošnem gospodarskem interesu in ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi ter je zato lahko predmet storitve splošnega gospodarskega pomena.
70      Na drugi strani, kar zadeva vprašanje, ali enotna organizacija pri opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca svoje storitve zagotavlja v okviru posebne naloge javnega pomena, za katero je bila zadolžena, iz sodne prakse izhaja, da ni treba, da je oblastveni akt, s katerim je upravičeno podjetje zadolženo za storitev splošnega gospodarskega pomena, le zakon ali drug predpis, ampak je lahko tudi upravne narave, zlasti v obliki javnopravne koncesije, po potrebi dodeljene za izpolnitev zakonskih obveznosti, naloženih temu podjetju (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Francija, C‑159/94, EU:C:1997:501, točki 65 in 66).
71      V obravnavani zadevi je iz predložitvenega sklepa razvidno, da je v skladu s členom 41 ZVO-2 enotna organizacija zadolžena za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca na podlagi dovoljenja, ki ga prav za to izda pristojno ministrstvo. Ta člen 41(5) določa, da se to dovoljenje izda za nedoločeno obdobje in vsebuje natančne določbe glede vsebine in obsega obveznosti, ki jih ima enotna organizacija v okviru te dejavnosti.
72      S tako ureditvijo je tako očitno izpolnjena zahteva, da je treba zadevne storitve zagotoviti v okviru posebne naloge javnega pomena, za katero je zadevna država članica zadolžila ponudnika na podlagi enega ali več aktov, ki izpolnjujejo zahteve, navedene v točki 64 te sodbe. Potrebna preverjanja v zvezi s tem mora vseeno opraviti predložitveno sodišče.
73      Glede na zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 106(2) PDEU razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98 in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.
B.      Drugo, tretje, četrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto in deseto vprašanje
74      Predložitveno sodišče z drugim, tretjim, četrtim, petim, šestim, sedmim, osmim, devetim in desetim vprašanjem, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 8 in 8a Direktive 2008/98, Direktivo 2006/123, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
–        uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih sklenili ti gospodarski subjekti pri opravljanju te dejavnosti;
–        tej organizaciji naloženo, da to dejavnost opravlja nepridobitno;
–        za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
–        za imetnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
–        za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
–        za navedene proizvajalce proizvodov določena obveznost skupnega izpolnjevanja njihovih obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in tem proizvajalcem naloženo, da sklenejo pogodbo z organizacijo, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti.
1.      Uvodne ugotovitve
75      Predložitveno sodišče se z vprašanji za predhodno odločanje sprašuje tako o pogojih uvedbe monopola, ki se nanaša na dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, določenih v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, kot tudi o nekaterih ukrepih, ki so v tem okviru naloženi enotni organizaciji kot monopolistu in proizvajalcem, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, na podlagi slovenskega prava. Za odgovor na ta vprašanja in ob upoštevanju vseh določb prava Unije, na katere se sklicuje navedeno sodišče, je treba najprej pojasniti, v katerem delu lahko te določbe vplivajo na preučitev navedenih vprašanj.
a)      Direktiva 2008/98
76      V skladu s členom 8(1), prvi in tretji pododstavek, Direktive 2008/98 lahko države članice za ponovno uporabo ter preprečevanje, recikliranje in druge načine predelave odpadkov glede proizvajalcev proizvodov sprejmejo sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, pri čemer morajo biti taki sistemi v skladu s splošnimi minimalnimi zahtevami iz člena 8a te direktive.
77      Kot je bilo opozorjeno v točki 51 te sodbe, proizvajalci proizvodov, za katere veljajo ti sistemi, določeni v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98, načeloma lahko izpolnijo svoje obveznosti na tem področju bodisi posamično bodisi skupno, s sklenitvijo pogodbe z organizacijo, pooblaščeno za izpolnjevanje teh obveznosti za njihov račun.
78      V zvezi s tem Direktiva 2008/98 državam članicam ne pušča le izbire, da določijo, da za nekatere kategorije proizvodov veljajo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, ampak jim s pridržkom spoštovanja minimalnih zahtev iz člena 8a te direktive priznava tudi polje proste presoje pri ureditvi teh sistemov in zlasti podrobnih pravil skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju.
79      Tako na eni strani člen 8a(5), drugi pododstavek, Direktive 2008/98 določa le, da kadar obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov izvaja več organizacij, zadevna država članica imenuje vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali poveri javnemu organu nadzor izvajanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca.
80      Na drugi strani iz člena 8a(4)(c) Direktive 2008/98 izhaja, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca ne presegajo stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki na stroškovno učinkovit način. V nasprotju s trditvami slovenske vlade pa na podlagi takega pravila v zvezi z oblikovanjem cen za storitve ravnanja z odpadki ni mogoče izpeljati ugotovitev o možnosti organizacije, pooblaščene za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, da deluje ali ne deluje nepridobitno.
81      Ob tem iz uvodnih izjav 22 in 26 Direktive 2018/851 izhaja, da se sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, uvedeni v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98, nanašajo zlasti na učinkovito prevalitev stroškov, potrebnih za doseganje ciljev ravnanja z odpadki in preprečevanja nastajanja odpadkov, ki sta določena za zadevni sistem za proizvajalce, in na povečanje okoljske učinkovitosti sistemov ravnanja z odpadki. Iz tega sledi, da morajo države članice pri vzpostavitvi sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca upoštevati te cilje in splošni cilj Direktive 2008/98, ki je zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 4. julija 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, točka 18), ter člen 191(2) PDEU, ki določa, da je cilj okoljske politike Unije doseči visoko raven varstva ter da ta politika temelji na previdnostnem načelu in načelih, da je treba delovati preventivno in da mora plačati povzročitelj obremenitve.
82      Poleg tega člen 8(3) Direktive 2008/98 določa, da kadar države članice ravnajo v okviru polja proste presoje iz točke 78 te sodbe, morajo pri uporabi sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca zagotavljati nemoteno delovanje notranjega trga. Zato mora biti ob upoštevanju določb o odstopanju, ki jih določa pravo Unije na področju storitev splošnega gospodarskega pomena, vsaka nacionalna zakonodaja, s katero je v skladu s členoma 8 in 8a te direktive vzpostavljen sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, v skladu s pravili Unije za zagotovitev nemotenega delovanja notranjega trga, in sicer zlasti s členoma 49 in 56 PDEU, ki določata svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ter akti, sprejetimi v skladu s členoma 53 in 62 PDEU, kot je Direktiva 2006/123.
83      V tem okviru je treba pojasniti, da se člen 8(3) Direktive 2008/98 nanaša na uporabo pravil notranjega trga Unije ne le v razmerjih med samimi proizvajalci proizvodov ter med temi proizvajalci in subjekti, ki želijo opravljati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalcev, ampak tudi v razmerjih med subjekti, ki želijo opravljati to dejavnost.
b)      Direktiva 2006/123 ter člena 49 in 56 PDEU
84      Iz uvodne izjave 6 Direktive 2006/123 je razvidno, da se pri odpravljanju ovir za svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev ni mogoče zanašati le na neposredno uporabo členov 49 in 56 PDEU, med drugim zaradi izredne zapletenosti posamičnega obravnavanja ovir za ti svoboščini (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi, C‑593/13, EU:C:2015:399, točka 38, in z dne 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, točka 46).
85      S preizkusom nacionalnega ukrepa z vidika določb Direktive 2006/123 in z vidika določb Pogodbe DEU bi se namreč znova uvedel preizkus za vsak primer na podlagi primarnega prava, s čimer bi se ogrozila želena harmonizacija, ki se izvaja s to direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 96, in z dne 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, točka 47 in navedena sodna praksa).
86      Iz tega sledi, da je treba le v primeru, da omejitev svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev ne spada na področje uporabe poglavij III in IV Direktive 2006/123, zlasti njenih členov 15 in 16, to omejitev preučiti glede na člena 49 in 56 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 26. junija 2019, Komisija/Grčija, C‑729/17, EU:C:2015:534, točka 54 in navedena sodna praksa, in z dne 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, točka 48).
87      Zato je treba za odgovor na drugo, tretje, četrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto in deseto vprašanje razložiti določbe Direktive 2006/123 v delu, v katerem se te uporabljajo v postopku v glavni stvari.
88      Direktiva 2006/123 v skladu s svojim členom 1(1) uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uresničevanje svobode ustanavljanja in prosti pretok storitev. Ta direktiva se v skladu s svojim členom 2(1) uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici, pri čemer pojem „storitev“ v skladu s členom 4, točka 1, navedene direktive zajema vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 57 PDEU.
89      V obravnavani zadevi se sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari nanaša na različne vidike opravljanja storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju in na nekatere zahteve, ki jih morajo izpolnjevati proizvajalci, za katere velja ta sistem in ki opravljajo svoje gospodarske dejavnosti na slovenskem ozemlju, tako da se Direktiva 2006/123 v postopku v glavni stvari načeloma uporablja.
90      Vendar, kot je bilo ugotovljeno v odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje, je dejavnost izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev, ki se opravlja nepridobitno na podlagi prava te države članice, mogoče opredeliti kot storitev splošnega gospodarskega pomena. Poleg tega je s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari uveden monopol nad opravljanjem navedene dejavnosti. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se Direktiva 2006/123 v skladu s svojim členom 1(2) in (3), prvi pododstavek, ne nanaša niti na liberalizacijo storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so pridržane za javne ali zasebne subjekte, niti na odpravo monopolov, ki opravljajo storitve.
91      Te določbe Direktive 2006/123 s področja uporabe te direktive izključujejo primere, v katerih je opravljanje storitve izvzeto iz konkurence, ker je bil z nacionalno ureditvijo določenemu gospodarskemu subjektu podeljen monopol za opravljanje nekaterih storitev, in v katerih bi uporaba določb navedene direktive ogrozila obstoj tega monopola (glej v tem smislu sodbo z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 55). Vendar je Sodišče navedene določbe razlagalo tako, kot da se nanašajo le na storitve splošnega gospodarskega pomena in monopole storitev, ki so obstajali na dan, ko je začela veljati navedena direktiva (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točki 42 in 43).
92      Iz tega sledi, da za sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari ne velja izključitev s področja uporabe Direktive 2006/123, določena z njenim členom 1(2) in (3), prvi pododstavek.
93      Člen 1(3), drugi pododstavek, Direktive 2006/123 res določa, da ta direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Unije opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati. Kljub temu se ob upoštevanju tega glede na člen 2(1) in (2)(a) te direktive v povezavi z njeno uvodno izjavo 17 pravila iz navedene direktive načeloma uporabljajo za storitve splošnega gospodarskega pomena, saj so s področja uporabe teh pravil izvzete le negospodarske storitve splošnega pomena (glej v tem smislu sodbe z dne 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, točki 43 in 44; z dne 11. aprila 2019, Repsol Butano in DISA Gas, C‑473/17 in C‑546/17, EU:C:2019:308, točka 43, in z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 61).
94      Kar zadeva svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev, člen 15(1), prvi stavek, Direktive 2006/123 določa, da države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz člena 15(2) te direktive, in če je tako, zagotovijo, da so te zahteve v skladu s pogoji prepovedi diskriminacije, potrebnosti in sorazmernosti iz člena 15(3) navedene direktive. V skladu s členom 15(1), drugi stavek, iste direktive države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 129).
95      Čeprav člen 15(4) Direktive 2006/123 določa, da se odstavki od 1 do 3 tega člena uporabljajo v zakonodaji na področju storitev splošnega gospodarskega pomena samo pod pogojem, da uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki je dodeljena zadevnemu ponudniku, je Sodišče razsodilo, da ta določba storitev splošnega gospodarskega pomena ne izključuje samodejno s področja uporabe navedenega člena. Kot namreč izhaja iz samega besedila člena 15(4) Direktive 2006/123, ker pogoji prepovedi diskriminacije, potrebnosti in sorazmernosti iz odstavka 3 tega člena ne ovirajo izvajanja posebne naloge, ki jo je pristojni organ dodelil za storitev splošnega gospodarskega pomena, jih je treba spoštovati (glej v tem smislu sodbi z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 62, in z dne 11. aprila 2019, Repsol Butano in DISA Gas, C‑473/17 in C‑546/17, EU:C:2019:308, točka 47).
96      Iz tega sledi, da je le omejitve svobode ustanavljanja, ki ne spadajo na področje zahtev, naštetih v členu 15(2) Direktive 2006/123, treba preučiti glede na člen 49 PDEU. Kar zadeva te zahteve, je treba poudariti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe poglavja III Direktive 2006/123 v zvezi s svobodo ustanavljanja ponudnikov, ki vključuje člen 15 te direktive, uporabljajo tudi v primerih, v katerih so vsi upoštevni elementi omejeni na eno državo članico (glej v tem smislu sodbi z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 110, in z dne 17. oktobra 2024, FA.RO di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 47 in navedena sodna praksa).
97      Kar zadeva svobodo opravljanja storitev iz člena 16 Direktive 2006/123, pa člen 17, točka 1(e), te direktive izrecno določa, da se ta člen 16 ne uporablja za storitve splošnega gospodarskega pomena, ki se izvajajo v drugi državi članici, med drugim glede ravnanja z odpadki. Kar zadeva to temeljno svoboščino, je sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari torej mogoče preučiti le z vidika člena 56 PDEU.
c)      Utemeljitev omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev glede na Direktivo 2006/123 ter člena 49 in 56 PDEU
98      Kar zadeva omejitve svobode ustanavljanja, za katere veljajo zahteve, naštete v členu 15(2) Direktive 2006/123, iz odstavkov 5 in 6 tega člena izhaja, da države članice lahko ohranijo ali po potrebi uvedejo zahteve, podobne zahtevam iz odstavka 2 navedenega člena, če te zahteve izpolnjujejo pogoje iz odstavka 3 istega člena (sodbi z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi, C‑593/13, EU:C:2015:399, točka 33, in z dne 29. julija 2019, Komisija/Avstrija (Gradbeni inženirji, patentni zastopniki in veterinarji), C‑209/18, EU:C:2019:632, točka 80).
99      Na podlagi kumulativnih pogojev, ki jih določa člen 15(3) Direktive 2006/123, zadevne zahteve, prvič, ne smejo biti neposredno ali posredno diskriminatorne na podlagi državljanstva zadevnih strank ali – kar zadeva družbe – kraja njihovega statutarnega sedeža. Drugič, te zahteve morajo biti utemeljene z nujnimi razlogi v splošnem interesu. Tretjič, biti morajo sorazmerne, to pomeni take, da dosledno in sistematično zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, pri čemer ne smejo obstajati drugi, manj omejevalni ukrepi, s katerimi bi bilo mogoče doseči isti rezultat (glej v tem smislu sodbi z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 80, in z dne 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, točki 79 in 84).
100    Glede omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, zagotovljenih v členih 49 in 56 PDEU, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da jih je mogoče dopustiti le, če so utemeljene z nujnim razlogom v splošnem interesu in če spoštujejo načelo sorazmernosti, kar pomeni, da so primerne za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja ter ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (glej v tem smislu sodbe z dne 18. junija 2019, Avstrija/Nemčija, C‑591/17, EU:C:2019:504, točka 139 in navedena sodna praksa; z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 65 in navedena sodna praksa, ter z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 64).
101    Za ugotovitev, ali omejitev izpolnjuje pogoj sorazmernosti, mora država članica, ki se želi sklicevati na cilj, s katerim lahko utemelji omejitev temeljne svoboščine ali temeljne pravice, nacionalnemu sodišču zagotoviti vse elemente, ki mu lahko omogočijo, da se prepriča, ali zadevni ukrep res izpolnjuje zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 62 in navedena sodna praksa), pri čemer je treba utemeljitvene razloge, na katere se lahko sklicuje ta država članica, podpreti z analizo primernosti in nujnosti tega ukrepa za dosego tega cilja ter z natančnimi elementi, ki omogočajo utemeljitev njenih trditev (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2023:31, točka 53 in navedena sodna praksa).
102    Vendar pa iz sodne prakse Sodišča ni mogoče sklepati, da bi bila državi članici odvzeta možnost dokazati, da omejevalni ukrep izpolnjuje te zahteve, zgolj zato, ker ne more predložiti študij, ki so bile podlaga za sprejetje zadevne ureditve (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 63 in navedena sodna praksa).
103    Nacionalno sodišče mora namreč objektivno, s statističnimi podatki ali kako drugače preučiti, ali je na podlagi dokazov, ki so jih predložili organi zadevne države članice, mogoče razumno presoditi, da so izbrana sredstva primerna za uresničitev zastavljenih ciljev, in ali je te cilje mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi (glej v tem smislu sodbo z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 92 in navedena sodna praksa).
104    V zvezi s tem morajo države članice glede bremena, ki je z zadevnimi nacionalni ukrepi naloženo gospodarskim subjektom, tudi če obstaja polje proste presoje, svojo odločitev utemeljiti z objektivnimi merili in v okviru presoje omejitev, povezanih z različnimi možnimi ukrepi, preučiti, ali je s cilji teh nacionalnih ukrepov mogoče upravičiti negativne, celo zelo negativne gospodarske posledice za zadevne gospodarske subjekte (glej po analogiji sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 59 in navedena sodna praksa, in z dne 8. decembra 2020, Poljska/Parlament in Svet, C‑626/18, EU:C:2020:1000, točka 98).
d)      Spoštovanje Listine ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
105    Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da kadar država članica trdi, da je ukrep, ki ga je sprejela in s katerim se omejuje temeljna svoboščina, zagotovljena s Pogodbo DEU, utemeljen z nujnim razlogom v splošnem interesu, priznanim s pravom Unije, je treba za tak ukrep šteti, da se z njim izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine, tako da mora biti v skladu s temeljnimi pravicami iz Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 101 in navedena sodna praksa). Enako velja, kadar se država članica na podlagi člena 15(3)(b) Direktive 2006/123 sklicuje na nujni razlog v splošnem interesu, da bi upravičila zahtevo iz odstavka 2 tega člena (glej po analogiji sodbo z dne 6. oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, točka 214).
106    Iz tega sledi, da kadar nacionalna ureditev pomeni omejitev svobode ustanavljanja in/ali svobode opravljanja storitev, je treba združljivost te ureditve s pravom Unije in zato njeno utemeljitev preučiti ne le glede na izjeme, določene z Direktivo 2006/123 in sodno prakso Sodišča, ampak tudi glede na pravice in svoboščine, zagotovljene z Listino (glej v tem smislu sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 66 in navedena sodna praksa, in z dne 6. oktobra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, točka 89).
107    Zahteva, da mora biti ukrep v skladu s pravicami in svoboščinami, zagotovljenimi z Listino, pomeni, da je treba preveriti, ali zadevne nacionalne določbe te pravice in svoboščine omejujejo, in če je tako, ali so te omejitve upravičene glede na zahteve iz člena 52(1) Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 103).
108    V zvezi s tem je treba opozoriti, da niti svoboda gospodarske pobude iz člena 16 Listine niti lastninska pravica, zagotovljena s členom 17 Listine, nista absolutni pravici (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2024, Trade Express-L in DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 in C‑428/22, EU:C:2024:374, točka 78 in navedena sodna praksa), saj je mogoče njuno uresničevanje v skladu s členom 52(1) Listine omejiti, če so te omejitve predpisane z zakonom, če spoštujejo bistveno vsebino te svoboščine in te pravice ter če so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
109    V tem okviru je treba pojasniti, da ciljev splošnega interesa, kot sta varstvo okolja in varovanje javnega zdravja, ni mogoče uresničevati z nacionalnim ukrepom, ne da bi se upoštevalo to, da jih je treba uskladiti s temeljnimi pravicami in načeli, na katere se ta ukrep nanaša, kot so določeni v Pogodbah in Listini, in to z uravnoteženjem teh ciljev v splošnem interesu na eni strani ter zadevnih pravic in načel na drugi strani, da se zagotovi, da nevšečnosti, povzročene z navedenim ukrepom, niso nesorazmerne glede na zastavljene cilje. Tako je možnost utemeljiti omejitev pravic, zagotovljenih s členoma 16 in 17 Listine, treba presojati tako, da se oceni teža poseganja, ki ga vključuje taka omejitev, in preveri, ali je pomembnost ciljev splošnega interesa, ki se uresničujejo s to omejitvijo, v sorazmerju s to težo (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, točka 93 in navedena sodna praksa).
110    Poleg tega, kadar se država članica sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu, da bi utemeljila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, je treba to utemeljitev presojati tudi ob upoštevanju splošnih načel prava Unije, med katerimi sta tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj (glej v tem smislu sodbi z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 44 in navedena sodna praksa, in z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 60).
111    Različne ukrepe sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari je treba preučiti – z vidika določb prava Unije, navedenih v vprašanjih za predhodno odločanje – ob upoštevanju zgornjih uvodnih ugotovitev.
2.      Pogoji za uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca
112    Prvi del drugega vprašanja ter tretje, četrto in peto vprašanje se, najprej, nanašajo na pogoje za uvedbo monopola nad skupnim izpolnjevanjem obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca.
a)      Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
113    Člen 37(2) ZVO-2 določa podelitev izključne pravice samo eni organizaciji, pooblaščeni za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, s čimer se v korist te organizacije uvede monopol nad navedeno dejavnostjo.
114    Za ugotovitev, ali tak ukrep spada na področje uporabe člena 15 Direktive 2006/123, je treba opozoriti, da je treba pojem „zahteva“ iz odstavka 2 tega člena v skladu s členom 4, točka 7, te direktive razumeti tako, da med drugim pomeni „vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic“ (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 77 in navedena sodna praksa).
115    Poleg tega se v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „omejitev“ v smislu členov 49 in 56 PDEU nanaša na ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost uresničevanja svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, kot so ukrepi države članice, ki – čeprav veljajo brez razlikovanja – vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga (glej v tem smislu sodbi z dne 29. marca 2011, Komisija/Italija, C‑565/08, EU:C:2011:188, točki 45 in 46 ter navedena sodna praksa, in z dne 8. junija 2023, Fastweb in drugi (Intervali za obračun), C‑468/20, EU:C:2023:447, točki 81 in 82 ter navedena sodna praksa).
116    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je uvedba monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca s členom 37(2) ZVO-2 – ker tako uvedeni monopol ni niti zahteva, ki se nanaša na področja, zajeta z Direktivo 2005/36, niti zahteva iz drugih predpisov Unije – zahteva, s katero je začetek opravljanja zadevne storitvene dejavnosti pridržan določenim ponudnikom zaradi posebne narave zadevne dejavnosti v smislu člena 15(2)(d) Direktive 2006/123. Iz sodne prakse namreč izhaja, da taka zahteva velja za nacionalno ureditev, ki z uvedbo monopola začetek opravljanja storitvene dejavnosti zagotavlja samo enemu zasebnemu ali javnemu podjetju (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 79).
117    Poleg tega, kar zadeva svobodo opravljanja storitev, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da nacionalna ureditev, kot je člen 37(2) ZVO-2, na podlagi katere za opravljanje gospodarske dejavnosti velja sistem izključnosti v korist enega samega javnega ali zasebnega subjekta, pomeni omejitev te temeljne svoboščine (glej v tem smislu sodbi z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 88 in navedena sodna praksa, in z dne 2. marca 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, točka 47).
b)      Utemeljitev zadevnih omejitev
118    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 98 do 110 te sodbe, je treba preveriti, ali so te omejitve vseeno lahko utemeljene.
1)      Pogoj prepovedi diskriminacije
119    Kar zadeva pogoj prepovedi diskriminacije, je treba navesti, da se sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Sloveniji, ne da bi se ti neposredno ali posredno razlikovali glede na svoje državljanstvo ali, kar zadeva družbe, kraj svojega statutarnega sedeža. Natančneje, iz člena 34(1), (4) in (6) ZVO-2 izhaja, da za proizvajalca s sedežem v drugi državi članici kot Republiki Sloveniji, ki trži proizvode v tej zadnjenavedeni državi članici, načeloma veljajo obveznosti razširjene odgovornosti, določene s tem zakonom.
2)      Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
120    Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da je slovenski zakonodajalec sprejel sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, da bi izpolnil minimalne zahteve na tem področju iz člena 8a Direktive 2008/98 in okoljske cilje iz te direktive. Slovenska vlada trdi, da je namen tega sistema izboljšanje sistema razširjene odgovornosti proizvajalca in sistema ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere v Sloveniji velja ta razširjena odgovornost, zlasti z zmanjšanjem količine odpadkov, ki jih je treba obdelati, kar je v skladu z uresničevanjem ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja. Navedeni sistem naj bi bil v zvezi s tem odziv na neučinkovito ravnanje z odpadki na podlagi ZVO-1, kar se je kazalo s kopičenjem odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov.
121    Taka cilja pa sta nujna razloga v splošnem interesu, s katerima bi bilo mogoče utemeljiti omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev. Na eni strani je namreč glede utemeljitve zahtev, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2006/123, v členu 4, točka 8, te direktive pojem „pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes“ opredeljen tako, da se nanaša na razloge, ki so kot taki priznani s sodno prakso Sodišča, vključno z varovanjem javnega zdravja ter varstvom okolja in mestnega okolja.
122    Na drugi strani iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je varstvo okolja nujni razlog v splošnem interesu, s katerim je mogoče utemeljiti omejitve temeljnih svoboščin (glej v tem smislu sodbi z dne 14. decembra 2004, Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, točka 75, in z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2023:31, točka 51). Enako velja za cilja zagotavljanja kakovosti storitev in varovanja javnega zdravja (glej v tem smislu sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija, C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 51, in z dne 29. julija 2019, Komisija/Avstrija (Gradbeni inženirji, patentni zastopniki in veterinarji), C‑209/18, EU:C:2019:632, točka 89 in navedena sodna praksa).
123    Ker se slovenska vlada sklicuje tudi na cilj znižanja stroškov ravnanja z odpadki, ki jih imajo zadevni proizvajalci, in tako svoje trditve utemeljuje z ekonomsko učinkovitostjo, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso povsem gospodarski cilji ne morejo pomeniti nujnega razloga v splošnem interesu, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti omejitev temeljne svoboščine, zagotovljene s Pogodbo DEU (glej v tem smislu sodbo z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 70 in navedena sodna praksa). Sodišče pa je priznalo, da nacionalna ureditev lahko pomeni utemeljeno omejitev temeljne svoboščine, če jo narekujejo gospodarski razlogi, s katerimi se uresničuje cilj v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2013, Essent in drugi, od C‑105/12 do C‑107/12, EU:C:2013:677, točka 52 in navedena sodna praksa). Zato tudi če bi se štelo, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari temelji na takih razlogih ekonomske učinkovitosti, ti kot taki ne morejo pomeniti nujnih razlogov v splošnem interesu, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti omejitev temeljne svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, tako da mora predložitveno sodišče nazadnje preveriti, ali se s tem sistemom kljub navedenim razlogom uresničujeta cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja.
3)      Pogoj sorazmernosti
124    Kar zadeva pogoj sorazmernosti, mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev iz postopka v glavni stvari in za razlago sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, preveriti, ali ta sistem izpolnjuje pogoje, navedene v točkah od 98 do 104 te sodbe. Vendar je Sodišče, ki mora nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, pristojno, da na podlagi spisa v postopku v glavni stvari in pisnih stališč, ki so mu bila predložena, navede napotke, ki navedenemu sodišču omogočajo, da odloči (glej v tem smislu sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točki 72 in 73 ter navedena sodna praksa, in z dne 17. oktobra 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, točka 93).
i)      Primernost omejitev za zagotavljanje uresničitve zastavljenih ciljev
125    Kar zadeva primernost monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za vsak tok odpadkov, za katere velja ta razširjena odgovornost, za doseganje ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, je iz elementov, ki so bili predloženi Sodišču, razvidno, da je bil ta monopol uveden za izboljšanje dostopnosti, preglednosti in enotnega oblikovanja cen sistema razširjene odgovornosti proizvajalca, ki se uporablja za določeno kategorijo proizvodov in, splošneje, za celoten zadevni sistem ravnanja z odpadki.
126    Čeprav torej kaže, da je s takim ukrepom načeloma mogoče uresničiti cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, pa je v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 99 in 100 te sodbe, potrebno tudi, da se z navedenim ukrepom ta cilja uresničujeta dosledno in sistematično, kar mora preveriti predložitveno sodišče po koncu celovite presoje okoliščin sprejetja in izvajanja zadevnih nacionalnih določb (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 64 in navedena sodna praksa).
127    V obravnavani zadevi so družba Interzero in drugi v pisnih stališčih navedli, da uvedba monopola v sektorju skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca ni ukrep, s katerim bi bilo mogoče dosledno uresničevati cilj varstva okolja, ker bi ta ukrep lahko ogrozil cilj prehoda na krožno gospodarstvo. Uvedba tega monopola bi lahko na eni strani zadevne proizvajalce odvračala od uvajanja inovativnih in okoljsko učinkovitejših rešitev za izboljšanje njihovega konkurenčnega položaja ter na drugi strani preprečila prenos znanja in dobrih praks iz drugih držav članic. Rezultat naj bi na koncu bil povečanje stroškov za te proizvajalce.
128    Res je sicer, kot izhaja iz člena 1 Direktive 2008/98, da morajo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, vzpostavljeni v skladu s to direktivo, slediti logiki prehoda na krožno gospodarstvo in ohranjanja dolgoročne konkurenčnosti Unije. Vendar nič v spisu, ki je na voljo Sodišču, ne omogoča ugotovitve, da bi položaj, v katerem ne obstaja konkurenčni trg na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, kot je položaj, ki izhaja iz uvedbe monopola za organizacijo, pooblaščeno za skupno izpolnjevanje obveznosti na tem področju, na koncu ogrozil učinkovito ravnanje z odpadki, za katero si prizadeva država članica, ki je navedeni monopol uvedla.
129    Poleg tega je treba poudariti, da če nacionalna ureditev, s katero je uveden monopol, pomeni ukrep, ki še posebej omejuje temeljne svoboščine, mora biti vzpostavljen tudi regulativni okvir, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval tako določene cilje s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na te cilje in je pod strogim nadzorom javnih organov (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2010, Stoß in drugi, C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 in C‑410/07, EU:C:2010:504, točka 83). Pravo Unije torej lahko zahteva, da se monopolistu naložijo nekatere omejitve (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 72), zlasti zato, da se prepreči nevarnost zlorabe s strani tega monopolista, ki bi lahko ogrozila zastavljene cilje.
130    Predložitveno sodišče mora preveriti, ali sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari v celoti določa jamstva, potrebna v zvezi s tem.
ii)    Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
131    Kot izhaja tako iz člena 15(3)(c) Direktive 2006/123 kot tudi iz sodne prakse Sodišča, so ukrepi, ki omejujejo temeljno svoboščino, lahko upravičeni le, če zastavljenega cilja ni mogoče doseči z ukrepi, ki so sicer enako učinkoviti, vendar so manj omejevalni (glej v tem smislu sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 81 in navedena sodna praksa, in z dne 7. novembra 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, točka 83).
132    Glede izbire ukrepov, s katerimi se lahko uresničijo cilji na področju varstva okolja in varovanja javnega zdravja, je treba opozoriti, prvič, da je varstvo okolja eden od bistvenih ciljev Unije, ki je tako transverzalni kot temeljni cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 57 in navedena sodna praksa). Drugič, javno zdravje je najpomembnejše med dobrinami in interesi, varovanimi s Pogodbo DEU, države članice pa so pristojne za določitev ravni, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja, in tega, kako naj se ta raven doseže. Za to imajo države članice polje proste presoje, da glede na nacionalne posebnosti in pomen, ki ga pripisujejo uresničitvi bolj specifičnih legitimnih ciljev glede na pravo Unije, kot je ureditev kakovostnega, uravnoteženega in vsem dostopnega sistema ravnanja z odpadki, določijo ukrepe, s katerimi se lahko dosežejo konkretni rezultati (glej v tem smislu sodbi z dne 28. septembra 2006, Ahokainen in Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, točka 32, in z dne 12. novembra 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, točka 118).
133    Iz tega sledi, da lahko države članice ob spoštovanju zahtev, določenih zlasti z Direktivo 2008/98 in upoštevnimi sektorskimi predpisi Unije, načeloma prosto določajo cilje svoje politike na področju ravnanja z odpadki in po potrebi natančno opredelijo želeno raven varstva okolja in varovanja javnega zdravja (glej po analogiji sodbo z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 47 in navedena sodna praksa).
134    Zato lahko država članica, ki želi zagotoviti posebej visoko raven varstva na področju okolja in javnega zdravja, upravičeno šteje, da lahko le podelitev izključnih pravic enotni organizaciji, ki je pod strogim nadzorom javnih organov, tem organom omogoči, da te cilje uresničujejo dovolj učinkovito (glej po analogiji sodbi z dne 8. septembra 2010, Stoß in drugi, C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 in C‑410/07, EU:C:2010:504, točka 81, in z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 48).
135    V obravnavani zadevi pobudniki iz postopka v glavni stvari menijo, da bi bilo cilje, ki jim sledi slovenski zakonodajalec, mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi, in sicer z določitvijo pogojev glede kakovosti storitev in zneska stroškov, ki jih organizacija, pooblaščena za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, lahko zaračuna zadevnim proizvajalcem, in z ustanovitvijo neodvisne agencije, ki bi izvajala nadzor nad zadevnim sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca.
136    V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da vprašanje, ali ne bi bilo za uresničitev zastavljenih ciljev bolje sprejeti predpise, ki za zadevne gospodarske subjekte določajo potrebne zahteve, kot pa podeliti tako izključno pravico do opravljanja storitev pooblaščenemu subjektu, načeloma spada na področje uporabe polja proste presoje, ki ga imajo države članice, vendar s pridržkom, da sprejeta odločitev ni nesorazmerna glede na zastavljeni cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 1999, Läärä in drugi, C‑124/97, EU:C:1999:435, točka 39).
137    Predložitveno sodišče mora tako preveriti, ali je slovenski zakonodajalec s sprejetjem sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari resnično želel zagotoviti posebej visoko raven varstva ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja ter ali je glede na to želeno raven varstva uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca dejansko mogoče šteti za nujno (glej po analogiji sodbo z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 54).
138    Kar zadeva vprašanje sorazmernosti – v ožjem smislu – zadevnih ukrepov, bo moralo predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točke 104 te sodbe, preveriti tudi, ali ti ukrepi niso nesorazmerni glede na zastavljena cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja. V tem okviru bo lahko navedeno sodišče med drugim upoštevalo pomanjkljivosti, ki so se, kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, pojavljale v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca, določenem z ZVO-1, in ki niso omogočale zagotovitve učinkovitega ravnanja z odpadki. Upoštevalo bo lahko tudi trditve slovenske vlade, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari državi omogoča, da zagotovi preglednost delovanja enotne organizacije in prepreči izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki, ter da je ta sistem za proizvajalce bolj ekonomičen in preprost, s čimer prispeva k boljšemu nadzoru kakovosti ravnanja z odpadki.
4)      Spoštovanje členov 16 in 17 Listine ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
139    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 105 do 110 te sodbe, je treba preučiti še uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari z vidika temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino, v obravnavani zadevi z vidika njenih členov 16 in 17, ter z vidika splošnih načel prava Unije.
140    Na prvem mestu, člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, zagotovljeno s tem členom, zajema zlasti svobodo opravljanja gospodarske ali trgovske dejavnosti in pogodbeno svobodo (glej v tem smislu sodbi z dne 22. januarja 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, točka 42, in z dne 30. aprila 2024, Trade Express-L in DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 in C‑428/22, EU:C:2019:374, točka 76).
141    Glede na besedilo tega člena 16, ki določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji, s čimer se razlikuje od besedila drugih temeljnih svoboščin iz naslova II Listine, hkrati pa je podobno besedilu nekaterih določb naslova IV Listine, je lahko ta svoboda predmet številnih posegov organov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ta okoliščina pa se odraža zlasti v tem, kako je treba presojati ureditev Unije ter nacionalno zakonodajo in prakso glede na načelo sorazmernosti v skladu s členom 52(1) Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, točki 81 in 82 ter sodna praksa).
142    V zvezi s tem zadostuje navesti, da določbe sistema razširjene odgovornosti proizvajalcev iz postopka v glavni stvari, s katerimi je uveden monopol nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, kot je bilo ugotovljeno v točki 116 te sodbe, pomenijo tudi omejitev svobode ustanavljanja, zato načeloma pomenijo tudi omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude zadevnih gospodarskih subjektov, določene v členu 16 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, točka 65).
143    Na drugem mestu, v skladu s členom 17(1) Listine ima vsakdo pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti, pri čemer se lastnina nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, če je to potrebno zaradi splošnega interesa.
144    Člen 17(1) Listine vsebuje tri različna pravila. S prvim, ki je v prvem stavku te določbe in je splošno, je konkretizirano načelo spoštovanja lastnine. Drugo, ki je v drugem stavku navedene določbe, se nanaša na odvzem lastnine in za ta odvzem določa nekatere pogoje. Tretje pravilo, ki je v tretjem stavku iste določbe, pa državam članicam priznava pristojnost, da uredijo uživanje lastnine, če je to potrebno zaradi splošnega interesa. Vendar ta pravila med seboj niso nepovezana. Drugo in tretje pravilo se namreč nanašata na posebne primere posega v lastninsko pravico in ju je treba razlagati glede na načelo, določeno v prvem od teh pravil (glej v tem smislu sodbi z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, točka 81 in navedena sodna praksa, in z dne 4. oktobra 2024, Aeris Invest/Komisija in EOR, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, točka 214).
145    Varstvo, ki ga zagotavlja člen 17(1) Listine, se nanaša na pravice, ki imajo premoženjsko vrednost in iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki imetniku teh pravic omogoča samostojno uresničevanje navedenih pravic v njegovo korist (sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 69 in navedena sodna praksa, ter z dne 5. maja 2022, BPC Lux 2 in drugi, C‑83/20, EU:C:2022:346, točka 39).
146    V zvezi s tem iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice glede člena 1 Dodatnega protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisanega 20. marca 1952 v Parizu, ki je sodna praksa, ki jo je kot minimalno raven varstva na podlagi člena 52(3) Listine treba upoštevati za razlago njenega člena 17 (glej v tem smislu sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 72 in navedena sodna praksa, in z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, točka 80), izhaja, da so interesi, povezani z izkoriščanjem licence, premoženjski interesi, ki zahtevajo varstvo, podeljeno s tem členom 1 (glej v tem smislu ESČP, 7. junij 2012, Centro Europa 7 S.r.l. in Di Stefano proti Italiji, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, točka 178). Zato se ex lege prenehanje dovoljenja, ki njegovemu imetniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena (glej v tem smislu ESČP, 13. januar 2015, Vékony proti Madžarski, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, točki 29 in 30, in ESČP, 5. april 2022, NIT S.R.L. proti Republiki Moldaviji, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, točki 235 in 236).
147    Poleg tega lahko v skladu z navedeno sodno prakso zakonodajni ukrep v zvezi z obstoječimi pogodbenimi terjatvami tudi pomeni ukrep ureditve uživanja lastnine in zato omejitev lastninske pravice (glej v tem smislu ESČP, 20. julij 2004, Bäck proti Finski, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, točki 57 in 68).
148    V obravnavani zadevi je iz elementov, s katerimi je bilo seznanjeno Sodišče, razvidno, da – kar mora preveriti predložitveno sodišče – uvedba monopola za enotno organizacijo s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari povzroči tako ex lege prenehanje okoljevarstvenih dovoljenj ter obstoječih odločb o potrditvi skupnih načrtov, izdanih gospodarskim subjektom ZVO-1 za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, sklenjenih med temi subjekti ter proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki. Take posledice pa je mogoče obravnavati kot omejitev uresničevanja lastninske pravice, ki spada na področje uporabe ureditve uživanja lastnine v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine.
149    Kar zadeva utemeljitev takih omejitev svobode in pravice iz členov 16 in 17 Listine, prvič, ni sporno, da so te omejitve, ki se nanašajo na uvedbo monopola in prehodno ureditev, ki ju je slovenski zakonodajalec določil v tem okviru, vključene v sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, kot je bil vzpostavljen z ZVO-2.
150    Drugič, z navedenimi omejitvami se spoštuje bistvena vsebina členov 16 in 17 Listine. Glede pogoja, ki se nanaša na spoštovanje bistvene vsebine svobode gospodarske pobude, na eni strani, je treba namreč navesti, da uvedba monopola nad gospodarsko dejavnostjo v škodo obstoječih gospodarskih subjektov ne preprečuje vsakršne podjetniške dejavnosti teh gospodarskih subjektov kot take, ker primarno pravo poleg tega izrecno dovoljuje podelitev izključnih pravic enemu ali več javnim ali zasebnim subjektom za določeno gospodarsko dejavnost in je treba pogoje za uvedbo monopola nad dejavnostjo, ki izhaja iz podelitve takih pravic, presojati, kot je bilo opozorjeno v točki 141 te sodbe, v okviru preizkusa sorazmernosti takega ukrepa.
151    Ker, na drugi strani, ta ukrep, kot je ugotovljeno v točki 148 te sodbe, spada na področje uporabe ureditve uživanja lastnine v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine, ne more posegati v bistveno vsebino lastninske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, točka 88 in navedena sodna praksa).
152    Tretjič, namen navedenih omejitev je, kot je bilo ugotovljeno v točki 120 te sodbe, zagotoviti učinkovit sistem ravnanja z odpadki ter s tem uresničitev ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, tako da dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija.
153    Četrtič, kar zadeva spoštovanje načela sorazmernosti, je iz točk od 125 do 136 te sodbe razvidno, da so take omejitve same po sebi primerne za dosego zastavljenih ciljev in da so potrebne za to. Vendar v okviru zakonodajne spremembe spoštovanje temeljnih pravic gospodarskih subjektov, na katere se nanaša ta sprememba, zahteva tudi, da nacionalni zakonodajalec sprejme ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo teh gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme (glej v tem smislu ESČP, 13. januar 2015, Vékony proti Madžarski, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, točki 34 in 35, in ESČP, 16. oktober 2018, Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, točki 48 in 50).
154    Iz sodne prakse Sodišča v zvezi z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj tudi izhaja, da mora nacionalni zakonodajalec v okviru zakonodajne spremembe upoštevati posebne položaje gospodarskih subjektov, na katere se ta sprememba nanaša, in po potrebi določiti prilagoditve uporabe novih pravil (glej v tem smislu sodbi z dne 7. junija 2005, VEMW in drugi, C‑17/03, EU:C:2005:362, točka 81, in z dne 17. decembra 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, točka 48).
155    V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da so lahko interesi gospodarskega subjekta, ki je veliko investiral, da bi se uskladil z ureditvijo, ki jo je pred tem sprejel nacionalni zakonodajalec, zelo prizadeti zaradi predčasne ukinitve te ureditve, in to še toliko bolj, če je ta ukinitev izvedena nenadno in nepredvidljivo, ne da bi ta gospodarski subjekt imel dovolj časa za prilagoditev novemu zakonskemu položaju (sodba z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 87 in navedena sodna praksa, ter z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 64).
156    Tako mora nacionalni zakonodajalec določiti prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje, ali sistem razumnega nadomestila za škodo, ki so jo utrpeli (glej v tem smislu sodbe z dne 14. decembra 2004, Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, točka 81; z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 85 in navedena sodna praksa, ter z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 48). Kadar je to potrebno, da bi se izognili pretiranemu bremenu za te gospodarske subjekte, ni izključeno, da se lahko oba ukrepa zahtevata kumulativno.
157    V obravnavani zadevi predložitveno sodišče navaja, na eni strani, da prehodne določbe ZVO-2 iz člena 275 tega zakona ne določajo natančnega roka, ob izteku katerega prenehajo veljati dovoljenja, ki jih imajo gospodarski subjekti ZVO-1, ter pogodbe, ki so jih ti sklenili s proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki. Ta rok je namreč vezan na sporočilo enotne organizacije, da je začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, in na izdajo ugotovitvene odločbe pristojnega ministrstva. Na drugi strani, sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari ne določa nobenega sistema nadomestila gospodarskim subjektom ZVO-1.
158    Predložitveno sodišče mora preučiti, ali lahko v okoliščinah obravnavane zadeve sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari pomeni preveliko breme za gospodarske subjekte ZVO-1. Za to bo moralo upoštevati vse upoštevne elemente, ki izhajajo zlasti iz besedila, sistematike in namena zadevne ureditve (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 65 in navedena sodna praksa), ter preveriti, ali je razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese (glej v tem smislu sodbi z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 42, in z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 62).
159    V zvezi s tem bo treba upoštevati vse okoliščine posamičnega položaja zadevnih gospodarskih subjektov ZVO-1, kot je dejstvo, da so bila dovoljenja, ki jih imajo ti, izdana za nedoločen čas, in vse okoliščine sprejetja sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari. Slovenski zakonodajalec je namreč pred sprejetjem ZVO-2 ukrepal dvakrat, da bi spremenil sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, ki je bil dotlej določen z ZVO-1, med drugim tako, da je s 1. januarjem 2021 ta sistem razširjene odgovornosti spremenil tako, da je odpravil izključitev iz uporabe navedene sheme, ki se je do takrat uporabljala, za proizvajalce, ki dajejo na trg manj kot 15 ton embalaže na leto.
160    Glede na navedeno je treba ugotoviti, da – ob spoštovanju načela sorazmernosti – člena 8 in 8a Direktive 2008/98, člen 15 Direktive 2006/123, člena 49 in 56 PDEU, člena 16 in 17 Listine ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki so jo utrpeli.
3.      Ukrepi, naloženi monopolistu in osebam, ki imajo v njem poslovne deleže
161    Predložitveno sodišče se, dalje, z drugim delom drugega vprašanja ter s šestim, sedmim, osmim in devetim vprašanjem sprašuje o nekaterih ukrepih, naloženih organizaciji, ki je imetnica monopola, ki se nanaša na izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ter osebam, ki imajo poslovne deleže v tej organizaciji.
a)      Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
162    Na prvem mestu, predložitveno sodišče se z drugim delom drugega vprašanja sprašuje o zahtevi iz člena 38(1) ZVO-2, v skladu s katero mora enotna organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca opravljati nepridobitno.
163    V zvezi s tem je treba navesti, da je tako obveznost mogoče opredeliti kot zahtevo, naloženo ponudniku, da ta prevzame določeno pravno obliko v smislu člena 15(2)(b) Direktive 2006/123, če nacionalno pravo dejansko določa posebno pravno obliko za nepridobitne subjekte. Sodišče je namreč razsodilo, da se glede na uvodno izjavo 73 te direktive zadnjenavedena določba nanaša zlasti na zahtevo, da je ponudnik storitve ustanovljen kot nepridobitni subjekt (glej v tem smislu sodbi z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska, C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 62, in z dne 26. junija 2019, Komisija/Grčija, C‑729/17, EU:C:2019:534, točka 60).
164    Na drugem mestu, kar zadeva nacionalno ureditev, na katero se nanaša šesto vprašanje za predhodno odločanje, člen 38(4) ZVO-2 za proizvajalce proizvodov, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določa obveznost, da ustanovijo enotno organizacijo, ki opravlja dejavnost skupnega izpolnjevanja njihovih obveznosti na tem področju, in da imajo v njej poslovni delež. Poleg tega ti proizvajalci ne morejo biti osebe, ki zbirajo ali obdelujejo odpadke iz teh proizvodov.
165    Na eni strani, obveznost nekaterih proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo, pooblaščeno za skupno izpolnjevanje njihovih obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za zadevno kategorijo odpadkov, s katero je obveznost imeti poslovni delež v njej neločljivo povezana, ne spada v nobeno od kategorij zahtev, naštetih v členu 15(2) Direktive 2006/123.
166    Ker je treba, kot je razvidno iz točk 96 in 97 te sodbe, to zahtevo presojati glede na primarno pravo, je treba opozoriti, da kadar je nacionalni ukrep hkrati povezan s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ga Sodišče načeloma preizkusi le glede na eno od teh svoboščin, če se izkaže, da je v okoliščinah obravnavane zadeve druga popolnoma drugotnega pomena v razmerju do prve in jo je mogoče povezati z njo. Za določitev prevladujoče temeljne svoboščine je treba upoštevati namen zadevne ureditve (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točki 50 in 51 ter navedena sodna praksa).
167    Za razlikovanje med področjema uporabe svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev je treba ugotoviti, ali ima zadevni gospodarski subjekt sedež v državi članici, v kateri zagotavlja zadevno storitev. V zvezi s tem pojem „ustanavljanje“ pomeni dejansko opravljanje gospodarske dejavnosti za nedoločen čas prek stalne poslovne enote v državi članici gostiteljici (glej v tem smislu sodbi z dne 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, točki 34 in 35, in z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj o mobilnosti), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točka 364 in navedena sodna praksa).
168    „Opravljanje storitev“ v smislu člena 56 PDEU pa zajema vse storitve, ki se ne ponujajo stalno in nepretrgoma iz sedeža v namembni državi članici (sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 53 in navedena sodna praksa, in z dne 21. decembra 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, točka 245).
169    V obravnavani zadevi so s členom 38(4) in (5) ZVO-2 nekaterim proizvajalcem proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, naložene posebne obveznosti zaradi posebnega obsega njihove gospodarske dejavnosti na slovenskem trgu. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se gospodarske dejavnosti, ki jih na nacionalnem trgu opravljajo tako pomembni proizvajalci, praviloma opravljajo stalno in neprekinjeno iz poslovne enote v zadevni državi članici. Iz tega sledi, da ta določba – pri čemer predložitveno sodišče preveri položaj zadevnih proizvajalcev – pretežno spada na področje uporabe svobode ustanavljanja.
170    Čeprav državljanom drugih držav članic, za katere se lahko uporablja navedena določba, ni preprečeno, da ustanovijo podjetje na slovenskem ozemlju, da bi opravljali svojo gospodarsko dejavnost, pa lahko obveznost, da po potrebi ustanovijo subjekt s sedežem v Sloveniji, pooblaščen za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja njihovih obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, in obveznost, da imajo delež v enotni organizaciji, povzročita dodatno upravno in finančno breme poleg bremena, povezanega z opravljanjem lastne gospodarske dejavnosti.
171    Iz tega sledi, da lahko sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari povzroči, da je za državljane drugih držav članic ustanavljanje v zadevni državi članici manj privlačno, tako da pomeni omejitev svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 49 PDEU.
172    Na drugi strani, pogoj, da imajo lahko poslovni delež v enotni organizaciji le proizvajalci, pomeni zahtevo v zvezi z lastništvom kapitala družbe v smislu člena 15(2)(c) Direktive 2006/123. Ta določba se namreč nanaša na vsako zahtevo v zvezi s sestavo zadevnega subjekta ali statusom njegovih lastnikov kapitala (glej v tem smislu sodbe z dne 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, točka 77; z dne 26. junija 2019, Komisija/Grčija, C‑729/17, EU:C:2019:534, točka 63, in z dne 29. julija 2019, Komisija/Avstrija (Gradbeni inženirji, patentni zastopniki in veterinarji), C‑209/18, EU:C:2019:632, točka 84).
173    Na tretjem mestu, kar zadeva nacionalno ureditev, na katero se nanašajo sedmo, osmo in deveto vprašanje, sta v členu 38, od (6) do (9), ZVO-2 za proizvajalce, ki imajo poslovni delež v enotni organizaciji, določeni, prvič, prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter, drugič, prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med to organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo delež v navedeni organizaciji, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani.
174    Glede na opredelitev, na katero je opozorjeno v točki 172 te sodbe in ki se nanaša na vse zahteve v zvezi s sestavo zadevnega subjekta ali statusom lastnikov kapitala v njem, je treba ugotoviti, da taka ureditev pomeni zahtevo v zvezi z lastništvom družbe v smislu člena 15(2)(c) Direktive 2006/123.
b)      Utemeljitev zadevnih omejitev
175    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 98 do 110 te sodbe, je treba preveriti, ali so te omejitve vseeno lahko utemeljene.
1)      Pogoj prepovedi diskriminacije
176    Kot je bilo navedeno v točki 119 te sodbe, se sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Sloveniji, ne da bi se ti neposredno ali posredno razlikovali glede na svoje državljanstvo ali – kar zadeva družbe – kraj svojega statutarnega sedeža. Iz tega sledi, da vidiki tega sistema, navedeni v točkah od 162 do 174 te sodbe, niso neposredno ali posredno diskriminatorni.
2)      Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
177    Kot je razvidno iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je namen vseh zahtev, naloženih enotni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v okviru sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti postopkovne pogoje za monopolno opravljanje storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju in preprečiti nasprotje interesov med zadevnimi gospodarskimi subjekti. Te zahteve so tako na splošno namenjene izboljšanju učinkovitosti sistema ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere v Sloveniji velja razširjena odgovornost proizvajalca, z odpravljanjem težav pri ravnanju z odpadki, ugotovljenih v okviru ZVO-1. Taki nameni pa spadajo v uresničevanje ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki sta, kot je razvidno iz točk od 120 do 122 te sodbe, nujna razloga v splošnem interesu, s katerima je mogoče utemeljiti omejitve svobode opravljanja storitev.
178    V delu, v katerem se slovenska vlada sklicuje tudi na cilj zmanjšanja stroškov, naloženega proizvajalcem, in tako svoje trditve opira na ekonomsko učinkovitost, mora predložitveno sodišče, kot je bilo opozorjeno v točki 123 te sodbe, preveriti, ali zadevne omejitve navsezadnje sledijo cilju varstva okolja in varovanja javnega zdravja.
3)      Pogoj sorazmernosti
i)      Primernost omejitev za zagotavljanje uresničitve zastavljenih ciljev
179    Prvič, kar zadeva zahtevo, da mora enotna organizacija svojo dejavnost opravljati nepridobitno, nič v spisu, ki je na voljo Sodišču, ne kaže na to, da tak ukrep ne bi bil primeren za zagotovitev učinkovitega sistema ravnanja z odpadki in s tem za uresničitev ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki jima sledi slovenski zakonodajalec. Kot trdi slovenska vlada, se lahko z zahtevo po nepridobitnem opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca zagotovi, da se stroški take storitve proizvajalcem zaračunajo le ob upoštevanju dejanskih stroškov izpolnjevanja teh obveznosti, pri čemer se ti stroški uravnavajo glede na trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivosti in možnost recikliranja zadevnega proizvoda. Tak ukrep je med drugim v skladu z načelom onesnaževalec plača, določenim v pravu Unije, kot je opozorjeno v točki 81 te sodbe.
180    Drugič, kar zadeva ukrepe v zvezi z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, in v zvezi z lastništvom poslovnih deležev v tej organizaciji, je treba opozoriti, da je, kot je razvidno iz opredelitve v členu 3, točka 21, Direktive 2008/98, namen sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, uvedenih v skladu s členoma 8 in 8a te direktive, zagotoviti, da proizvajalci proizvodov, za katere velja obveznost razširjene odgovornosti, ne prevzamejo le finančne odgovornosti za ravnanje z odpadki iz teh proizvodov, ampak po potrebi tudi organizacijsko odgovornost za to dejavnost.
181    Tako obveznost proizvajalcev, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti in ki dajo na trg vsaj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, da ustanovijo organizacijo, ki opravlja dejavnost skupnega izpolnjevanja njihovih obveznosti na tem področju, in da imajo v njej poslovni delež, kot tudi obveznost imetnikov poslovnih deležev v tej organizaciji, da so proizvajalci, sta neposredno del tega namena in sta zato očitno primerni za zagotovitev uresničitve ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja. To velja še toliko bolj, ker ta pravila dejansko omogočajo, da imajo proizvajalci, ki imajo največji delež na zadevnem trgu, ne le finančno, ampak tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje s proizvodi v fazi „odpadkov“ v življenjskem ciklu proizvoda.
182    Tretjič, v zvezi s pravili o prepovedi vertikalnih povezav med organizacijami, pooblaščenimi za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, imetniki poslovnih deležev v njih, poslovodnimi organi teh organizacij in izvajalci storitev ravnanja z odpadki, je iz uvodne izjave 22 Direktive 2018/851 razvidno, da je namen minimalnih zahtev iz člena 8a Direktive 2008/98 med drugim zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter omejiti tveganje nasprotja interesov med navedenimi organizacijami in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi navedene organizacije sklenejo pogodbe.
183    Ker je namen teh pravil preprečiti nasprotje interesov v odnosih med različnimi gospodarskimi subjekti, ki delujejo v okviru sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari, in – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 76 sklepnih predlogov – tako omogočajo zmanjšanje tveganja, da bi bili pri oddaji javnih naročil za opravljanje storitev ravnanja z odpadki s strani organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ponudniki, ki ne izpolnjujejo zahtevanih ekonomskih ali okoljskih zahtev, vseeno izbrani na podlagi neupoštevnih preudarkov, je tudi ta vidik sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari očitno primeren za zagotovitev uresničitve ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja.
ii)    Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
184    Prvič, kar zadeva zahtevo, da mora enotna organizacija dejavnost opravljati nepridobitno, slovenska vlada trdi, da je bilo s spodbujanjem ustvarjanja dobička, ki izhaja iz ZVO-1, onemogočeno doseganje cilja ustreznega varstva okolja. Predložitveno sodišče mora vsekakor preveriti, ali je slovenski zakonodajalec imel na voljo manj omejevalne ukrepe, ki bi mu omogočali enako učinkovito uresničitev zastavljenih ciljev.
185    Glede sorazmernosti – v ožjem smislu – zadevnih ukrepov bo moralo predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točke 104 te sodbe, preveriti tudi, ali ti ukrepi niso nesorazmerni glede na zastavljena cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja. V tem okviru bo lahko navedeno sodišče med drugim upoštevalo pomanjkljivosti, ki so se, kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, pojavljale v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca, določenem z ZVO-1, in ki so ogrožale učinkovito ravnanje z odpadki.
186    Drugič, kar zadeva ukrepe v zvezi z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, in v zvezi z lastništvom poslovnih deležev v tej organizaciji, slovenska vlada opozarja, da je namen teh ukrepov zagotoviti, da se lahko za vsako kategorijo proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, ustanovi le ena organizacija. Poleg tega ta vlada navaja, da je namen navedenih ukrepov odpraviti pomanjkljivosti, ugotovljene v okviru ZVO-1 v zvezi z organizacijskimi povezavami med proizvajalci in organizacijami, pooblaščenimi za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ter čim bolj povečati vpliv proizvajalcev na delovanje te organizacije. Ta večji vpliv na upravljanje, usmerjanje in samonadzor organizacije naj bi povečeval odgovornost proizvajalcev, saj ta organizacija v njihovem imenu in za njihov račun zagotavlja ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca.
187    V zvezi s tem je treba navesti, da je namen teh ukrepov omogočiti, da proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 % celotne količine zadevnega proizvoda, ustanovijo organizacijo, pooblaščeno za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca. Tako je z navedenimi ukrepi povečana odgovornost teh proizvajalcev in zato učinkovitost delovanja sistemov razširjene odgovornosti proizvajalca, uvedenih na podlagi ZVO-2.
188    Poleg tega lahko nacionalni zakonodajalec ob upoštevanju polja proste presoje, ki ga imajo države članice pri izbiri ukrepov, s katerimi je mogoče uresničiti cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, da bi se zagotovila posebej visoka raven varstva, načeloma presodi, da obstaja tveganje, da gospodarski subjekti, ki niso proizvajalci, ki delujejo na zadevnem trgu, če lahko vplivajo na upravljanje organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, sprejmejo odločitve o upravljanju, ki bi lahko ogrozile cilje, ki jim ta organizacija sledi (glej po analogiji sodbo z dne 1. marca 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, točka 82).
189    Tretjič, v zvezi s pravili o prepovedi vertikalnih povezav med organizacijami, pooblaščenimi za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, imetniki poslovnih deležev v njih in izvajalci storitev ravnanja z odpadki, slovenska vlada trdi, da so ta pravila nujna za zagotovitev konkurenčnosti v sektorju ravnanja z odpadki. Natančneje, ustanovitev enotne organizacije za istovrstne proizvode naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po nekaterih storitvah, kar bi tej organizaciji dajalo tako pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Pravila o prepovedi vertikalnih povezav naj bi se nanašala tudi na zmanjšanje možnosti nasprotja interesov med organizacijami, ki izpolnjujejo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi organizacije sklenejo pogodbe.
190    Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je slovenski zakonodajalec imel možnost sprejeti ukrepe, ki bi bili sicer manj omejevalni, vendar bi omogočili enako učinkovito doseganje zastavljenih ciljev, pri čemer sta ohranitev enakih konkurenčnih pogojev v sektorju ravnanja z odpadki in nemoteno delovanje tega trga posebej pomembna v okviru izvajanja členov 8 in 8a Direktive 2008/98. V tem okviru mora navedeno sodišče upoštevati polje proste presoje, ki ga imajo države članice – ob upoštevanju točke 134 te sodbe – pri izbiri ukrepov, s katerimi se lahko uresničijo navedeni cilji.
4)      Spoštovanje člena 16 Listine
191    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 105 do 110 te sodbe, je treba preveriti še, ali je sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari združljiv s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi z Listino, v obravnavani zadevi s svobodo gospodarske pobude, zagotovljeno s členom 16 Listine.
192    Iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 179 do 190 te sodbe, nič v spisu, ki je na voljo Sodišču, ne kaže na to, da omejitev svobode gospodarske pobude ne bi bilo mogoče utemeljiti v skladu z zahtevami iz člena 52(1) Listine.
193    Glede na navedeno je treba ugotoviti, da – ob upoštevanju načela sorazmernosti – člena 8 in 8a Direktive 2008/98, člen 15 Direktive 2006/123, člen 49 PDEU in člen 16 Listine ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je
–        organizaciji, pooblaščeni za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico, naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
–        za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
–        za imetnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
–        za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani.
4.      Ukrepi, naloženi proizvajalcem, ki želijo vstopiti na nacionalni trg
194    Nazadnje, predložitveno sodišče z desetim vprašanjem sprašuje, ali je obvezna sklenitev pogodbe z enotno organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki je naložena proizvajalcem proizvodov, namenjenih za uporabo v gospodinjstvu, ki želijo vstopiti na slovenski trg, združljiva s členoma 49 in 56 PDEU ter členom 16 Listine.
a)      Omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev
195    Kar zadeva ureditev, na katero se nanaša deseto vprašanje, člen 35(3) ZVO-2 določa, da lahko proizvajalec načeloma samostojno izpolni svoje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, razen če so proizvodi, ki jih daje na trg v Sloveniji, namenjeni za uporabo v gospodinjstvih. Poleg tega člen 37(3) in (4) ZVO-2 proizvajalcem, ki morajo tako izpolnjevati svoje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, nalaga, da v ta namen sklenejo pogodbo z enotno organizacijo. Kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, se zavrnitev sklenitve take pogodbe kaznuje z globo.
196    Take določbe pa lahko spadajo tako na področje uporabe svobode ustanavljanja kot tudi na področje uporabe svobode opravljanja storitev, in sicer glede na to, ali zadevni gospodarski subjekt svoje dejavnosti v Sloveniji opravlja prek stalne poslovne enote v smislu sodne prakse, navedene v točkah 167 in 168 te sodbe.
197    Kar zadeva vprašanje, ali obvezna sklenitev pogodbe z določenim ponudnikom storitev pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, je treba opozoriti, prvič, da Direktiva 2008/98, kot je navedeno v točki 51 te sodbe, proizvajalcem proizvodov, za katere velja sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, načeloma omogoča, da svoje obveznosti na tem področju izpolnijo posamično ali skupinsko. Če se država članica odloči za obvezno skupno izpolnjevanje za določeno kategorijo proizvodov, lahko prilagoditve, ki jih morajo opraviti zadevni proizvajalci za uskladitev s tako zahtevo, povzročijo dodatna upravna in finančna bremena, zaradi katerih je dostop do slovenskega trga manj privlačen. To velja še toliko bolj, ker se zadevna ureditev uporablja tudi za proizvajalce, ki le občasno opravljajo storitve na slovenskem trgu, in ker je za kršitev te ureditve določena denarna kazen.
198    Drugič, Sodišče je razsodilo, da obveznost sklepanja pogodb, naložena gospodarskim subjektom s sedežem v drugi državi članici, lahko pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, če zmanjšuje zmožnost zadevnih subjektov, da učinkovito konkurirajo subjektom, ki so že v tej državi (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, točka 70). Tako iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko omejitev svobode opravljanja storitev izhaja iz nacionalnih določb, ki za pogoje za dostop gospodarskega subjekta do zadevnega trga in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti tega subjekta določajo neposredno ali posredno ukrepanje konkurenčnih gospodarskih subjektov, ki so že prisotni na zadevnem nacionalnem trgu, s čimer se zadnjenavedenim lahko zagotovijo konkurenčne prednosti (glej v tem smislu sodbi z dne 15. januarja 2002, Komisija/Italija, C‑439/99, EU:C:2002:14, točka 39, in z dne 1. julija 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, točki 38 in 51).
199    V obravnavani zadevi člen 38(10) ZVO-2 določa, da mora enotna organizacija imeti nadzorni organ za zadevni sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ga sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža te organizacije, trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Med pooblastili, ki jih ima ta organ na podlagi člena 38(11) ZVO-2, je med drugim pooblastilo za pridobitev dostopa do nekaterih informacij, ki jih imajo proizvajalci v zvezi s proizvodi, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, ter za izbiro – v skladu s predpisanimi podrobnimi pravili – oseb, odgovornih za zbiranje in obdelavo odpadkov za račun enotne organizacije.
200    Očitno je torej, da dejavnost enotne organizacije, s katero mora vsak proizvajalec, ki želi vstopiti na slovenski trg, skleniti pogodbo, v velikem obsegu določajo proizvajalci, ki so že na slovenskem trgu. Poleg tega, kot je Komisija navedla v pisnem stališču, ni izključeno, da lahko zastopniki teh proizvajalcev izvajajo svoja pooblastila tako, da sledijo ekonomskim interesom zadnjenavedenih in da ob upoštevanju pooblastil, ki jih ima ta organizacija, navedenim proizvajalcem zagotovijo konkurenčne prednosti zaradi njihove prisotnosti v navedeni organizaciji. Čeprav iz predložitvenega sklepa res izhaja, da so, kar zadeva proizvajalce, ki so zastopani v nadzornem organu, proizvajalci, ki imajo poslovni delež v navedeni organizaciji, in proizvajalci, ki takega deleža v njej nimajo, enakopravni in imajo enake pravice odločanja, pa so vsi ti proizvajalci gospodarski subjekti, ki so konkurenti proizvajalcev, ki želijo vstopiti na slovenski trg.
201    V teh okoliščinah lahko obvezna sklenitev pogodbe z določenim ponudnikom storitev za državljane drugih držav članic zmanjša privlačnost uresničevanja svobode opravljanja storitev v državi članici, ki tako obveznost nalaga, in torej pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 56 PDEU. Iz podobnih razlogov lahko določbe, navedene v točkah od 197 do 199 te sodbe, za državljane drugih držav članic zmanjšajo privlačnost ustanavljanja v zadevni državi članici, tako da tudi pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 49 PDEU.
b)      Utemeljitev zadevnih omejitev
202    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 98 do 110 te sodbe, je treba preveriti, ali so te omejitve vseeno lahko utemeljene.
1)      Obstoj nujnih razlogov v splošnem interesu
203    Kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, je namen obveznosti proizvajalcev, ki želijo vstopiti na slovenski trg, da sklenejo pogodbo z enotno organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v okviru sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari in zato učinkovitost sistema ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere se uporablja ta ureditev, v Sloveniji. Tak namen pa spada v uresničevanje ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki sta, kot je razvidno iz točk od 120 do 122 te sodbe, nujna razloga v splošnem interesu, s katerima je mogoče utemeljiti omejitve svobode opravljanja storitev.
2)      Pogoj sorazmernosti
i)      Primernost omejitev za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev
204    Kar zadeva primernost ukrepa, ki določa obvezno sodelovanje z enim samim ponudnikom storitev za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za dosego ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki jima sledi ZVO-2, tako obveznost tega sodelovanja z enim samim ponudnikom storitev kot tudi obveznost proizvajalcev proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, da sklenejo pogodbo z organizacijo, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti, očitno izpolnjujeta tako zahtevo.
205    Na eni strani namreč na podlagi ničesar v spisu, ki ga ima na voljo Sodišče, ni mogoče sklepati, da bi lahko skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca povzročilo neugoden položaj v primerjavi s samostojnim izpolnjevanjem teh obveznosti, zlasti kar zadeva tokove odpadkov. Kot je nizozemska vlada navedla v pisnem stališču, lahko obveznost proizvajalcev proizvodov, namenjenih za uporabo v gospodinjstvu, da svoje obveznosti izpolnijo skupno prek enotne organizacije, nasprotno, prispeva k preprečevanju ali vsaj zmanjšanju nekaterih zlorab proizvajalcev proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, ki bi lahko uporabljali sistem vračanja, zbiranja ali recikliranja, vzpostavljen v okviru tega skupnega izpolnjevanja, ne bi pa plačali prispevkov, določenih glede na količino in vrsto odpadkov, ki jih proizvedejo.
206    Na drugi strani, kot je Komisija navedla v pisnem stališču, je obveznost sklenitve pogodbe, naložena proizvajalcem, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, del sistematičnega in doslednega pristopa v okviru uvedbe monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca. Vsekakor bi se lahko z uvedbo obveznega sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, zasnovano na eni sami organizaciji, kot sta v postopku pred Sodiščem navedli slovenska in nizozemska vlada, olajšala vzpostavitev učinkovitega sistema ravnanja z odpadki, zlasti v majhnih ali srednje velikih državah članicah.
ii)    Nujnost in sorazmernost – v ožjem smislu – zadevnih omejitev
207    Kar zadeva vprašanje, ali bi bilo mogoče cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja doseči z manj omejevalnimi ukrepi, je očitno, da je, kot je razvidno iz točk od 132 do 134 te sodbe in če je nacionalni zakonodajalec res želel doseči posebej visoko raven varstva okolja in javnega zdravja, obvezno sklenitev pogodbe z enim samim ponudnikom storitev za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca mogoče šteti za nujno za dosego teh ciljev.
208    Predložitveno sodišče mora vsekakor preveriti, ali slovenski zakonodajalec ni imel možnosti sprejeti ukrepe, ki bi bili, čeprav bi bili enako učinkoviti za uresničitev zastavljenih ciljev, manj omejevalni, zlasti ker se sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari uporablja tudi za proizvajalce, ki storitve na slovenskem trgu zagotavljajo le občasno.
209    Poleg tega bo moralo predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točke 104 te sodbe, preveriti, ali ukrepi iz postopka v glavni stvari niso nesorazmerni z zastavljenima ciljema varstva okolja in varovanja javnega zdravja. V tem okviru bo lahko med drugim upoštevalo pomanjkljivosti, ki so se, kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, pojavljale v sistemu razširjene odgovornosti proizvajalca, določenem z ZVO-1.
3)      Spoštovanje člena 16 Listine
210    V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 105 do 110 te sodbe, je treba preveriti še, ali je sistem razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari združljiv s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi z Listino, v obravnavani zadevi s svobodo gospodarske pobude, zagotovljeno s členom 16 Listine.
211    V zvezi s tem na eni strani iz sodne prakse Sodišča izhaja, da omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude pomeni vsak ukrep, ki bi lahko dovolj neposredno in pomembno vplival na svobodno opravljanje poklicne ali poslovne dejavnosti zadevnih gospodarskih subjektov (glej v tem smislu sodbo z dne 23. septembra 2004, Springer, C‑435/02 in C‑103/03, EU:C:2004:552, točka 49).
212    Na drugi strani je Sodišče razsodilo, da varstvo, podeljeno s členom 16 Listine, na podlagi pogodbene svobode vključuje tudi svobodno izbiro poslovnega partnerja (glej v tem smislu sodbi z dne 22. januarja 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, točka 43 in navedena sodna praksa, in z dne 12. januarja 2023, TP (Urednik avdiovizualnih vsebin na javni televiziji), C‑356/21, EU:C:2023:9, točka 74), in da naložitev obveznosti sklepanja pogodb pomeni bistveno omejitev pogodbene svobode, ki jo imajo načeloma gospodarski subjekti (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija, C‑518/06, EU:C:2009:270, točka 66).
213    V obravnavani zadevi lahko tako obveznost proizvajalcev proizvodov, namenjenih za uporabo v gospodinjstvu, da skupno izpolnijo svoje obveznosti, kot tudi obveznost, naložena tem proizvajalcem, da sklenejo pogodbo z enotno organizacijo, ker pomenita omejitev svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, dovolj neposredno in pomembno vplivata na svobodno opravljanje poklicne dejavnosti navedenih proizvajalcev, tako da pomenita omejitev uresničevanja njihove svobode gospodarske pobude, zagotovljene s členom 16 Listine. Kot je opozorjeno v točki 108 te sodbe, pa so take omejitve vseeno lahko utemeljene.
214    Kar zadeva utemeljitev, ki se nanaša na obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke iz proizvodov, namenjenih za uporabo v gospodinjstvu, in obveznosti sklepanja pogodb, ki je naložena proizvajalcem takih proizvodov, prvič, ni sporno, da so te obveznosti določene s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari.
215    Drugič, te omejitve svobode gospodarske pobude spoštujejo bistveno vsebino svobode, zagotovljene s členom 16 Listine. Tako naložene zahteve namreč ne preprečujejo vsakršne podjetniške dejavnosti kot take, ampak pomenijo ukrepe za uravnavanje poklicne ali poslovne dejavnosti zadevnih subjektov, katerih pogoje je treba, kot izhaja iz točke 141 te sodbe, presojati v okviru preizkusa njihove sorazmernosti.
216    Tretjič, namen teh omejitev je, kot je ugotovljeno v točki 120 te sodbe, zagotoviti učinkovit sistem ravnanja z odpadki ter s tem uresničitev ciljev varstva okolja in varovanja javnega zdravja, tako da dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija.
217    Četrtič, kar zadeva spoštovanje načela sorazmernosti, iz točk od 204 do 206 te sodbe izhaja, da je s sistemom razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari očitno mogoče doseči zastavljena cilja in da je ta sistem za to potreben. Vendar je iz sodne prakse Sodišča mogoče sklepati, da spoštovanje pogodbene svobode zahteva tudi, da je vsak zakonodajni ali regulativni poseg države članice v pogodbena razmerja gospodarskega subjekta z drugimi gospodarskimi subjekti urejen tako, da se čim bolj zmanjša vpliv na njegove interese (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2013, Alemo-Herron in drugi, C‑426/11, EU:C:2013:521, točki 34 in 35).
218    Prav tako iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da morajo v primeru obsežnega zakonskega omejevanja pogodbene svobode to omejitev spremljati skladna postopkovna jamstva, ki omogočajo preprečiti vsakršno pretirano breme za zadevne osebe in zagotoviti, da delovanje sistema in njegov vpliv na pravice teh oseb nista niti samovoljna niti nepredvidljiva (glej v tem smislu ESČP, 19. junij 2006, Hutten-Czapska proti Poljski, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, točki 167 in 168; ESČP, 14. oktober 2008, Maria Dumitrescu in Sorin Mugur Dumitrescu proti Romuniji, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, točki 47 in 54, in ESČP, 28. januar 2014, Bittó proti Slovaški, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, točka 98).
219    Iz tega sledi, da mora država članica, kadar proizvajalcem proizvodov, za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca, naloži obvezno sklenitev pogodbe z enotno organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti na tem področju, zagotoviti, da to obveznost spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti vsakršno pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja. Ker mora biti nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, oblikovana tako, da čim bolj zmanjša vpliv na interese zadevnih gospodarskih subjektov, bo moralo predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točke 109 te sodbe, preveriti tudi, ali je pomembnost ciljev splošnega interesa, ki se uresničujejo s to omejitvijo, v sorazmerju z resnostjo posega, ki ga ta omejitev povzroča.
220    V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da – ob upoštevanju načela sorazmernosti – člena 8 in 8a Direktive 2008/98, člen 56 PDEU in člen 16 Listine ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da sklenejo pogodbo z organizacijo, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja.
5.      Vpliv obstoja storitve splošnega gospodarskega pomena na združljivost omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev s pravom Unije
221    Če bi moralo predložitveno sodišče ugotoviti, prvič, da je treba ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca opredeliti kot storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 15(4) Direktive 2006/123 in člena 106(2) PDEU ter, drugič, da ena ali več določb sistema razširjene odgovornosti proizvajalca iz postopka v glavni stvari ni v skladu bodisi s členom 15, od (1) do (3), te direktive bodisi s členoma 49 in/ali 56 PDEU, kakor se – odvisno od primera – razlagajo ob upoštevanju pravic in svoboščin iz členov 16 in 17 Listine ter načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, mora preveriti še, ali je te omejitve mogoče utemeljiti na podlagi člena 15(4) Direktive 2006/123 ali člena 106(2) PDEU.
222    Na eni strani namreč člen 15(4) Direktive 2006/123 določa, da se odstavki od 1 do 3 tega člena v zakonodaji na področju storitev splošnega gospodarskega pomena uporabljajo samo, če uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki je dodeljena zadevnemu podjetju. Navedeni člen ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa zahtevo v smislu odstavka 2 navedenega člena, ki ne izpolnjuje pogojev prepovedi diskriminacije, nujnosti in sorazmernosti iz odstavka 3 tega člena, če je ta zahteva nujna za to, da se pod ekonomsko sprejemljivimi pogoji izvajajo zadevne posebne naloge javnega pomena (glej v tem smislu sodbi z dne 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, točka 73, in z dne 7. novembra 2018, Komisija/Madžarska, C‑171/17, EU:C:2018:881, točka 85).
223    Na drugi strani člen 106(2) PDEU v povezavi z odstavkom 1 tega člena namreč lahko upraviči to, da država članica podjetju, pooblaščenemu za zagotavljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, dodeli posebne ali izključne pravice, ki so v nasprotju z določbami Pogodb, če se izvršitev posebne naloge, ki mu je bila dodeljena, lahko zagotovi le z dodelitvijo takih pravic in če razvoj trgovine ni ogrožen v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 23. maja 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, točka 74; z dne 18. decembra 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, točka 78, in z dne 1. oktobra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, točka 44).
224    Predložitveno sodišče mora v skladu s svojimi ugotovitvami preveriti, ali so pogoji, na katere je bilo opozorjeno v točkah 222 in 223 te sodbe, izpolnjeni, pri čemer je za to, da bi bilo mogoče šteti, da obveznosti, naložene podjetju, pooblaščenemu za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena, spadajo v okvir posebne naloge, ki mu je bila naložena, potrebno, da so te obveznosti povezane s predmetom zadevne storitve splošnega gospodarskega pomena in da je njihov neposredni namen prispevati k uresničitvi tega interesa (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Francija, C‑159/94, EU:C:1997:501, točka 68).
225    Vsekakor morajo nacionalni organi, ki se sklicujejo na obstoj storitve splošnega gospodarskega pomena, podrobno navesti razloge, zaradi katerih bi bilo zaradi neobstoja omejitve svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev pravno ali dejansko onemogočeno izpolnjevanje posebne naloge javnega pomena, zaupane zadevnemu podjetju (glej v tem smislu sodbi z dne 13. maja 2003, Komisija/Španija, C‑463/00, EU:C:2003:272, točka 82, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 75). Vendar pa ta zahteva ne sme biti tako obširna, da bi se od teh organov zahtevalo, naj pozitivno dokažejo, da z nobenim drugim predstavljivim ukrepom ni mogoče zagotoviti izpolnitve te naloge pod enakimi pogoji (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 1997, Komisija/Nizozemska, C‑157/94, EU:C:1997:499, točka 58).
226    Glede na zgornje preudarke je treba na drugo, tretje, četrto, peto, šesto, sedmo, osmo, deveto in deseto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člena 8 in 8a Direktive 2008/98, člen 15 Direktive 2006/123, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da – ob upoštevanju načela sorazmernosti – ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
–        uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo;
–        tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
–        za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
–        za imetnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
–        za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
–        določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja.
IV.    Stroški
227    Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.      Člen 106(2) PDEU
je treba razlagati tako, da
je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018, in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.
2.      Člena 8 in 8a Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
je treba razlagati tako, da
– ob upoštevanju načela sorazmernosti – ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
–        uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo;
–        tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
–        za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
–        za imetnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
–        za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
–        določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja.
Lenaerts
von Danwitz
Jürimäe
Lycourgos
Arastey Sahún
Rodin
Kumin
Jääskinen
Gavalec
Regan
Ziemele
Csehi
Spineanu–Matei
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 10. julija 2025.
Sodni tajnik
Predsednik
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Jezik postopka: slovenščina.