62019CJ0743_RES
Asia C-743/19
Euroopan parlamentti
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 14.7.2022
Kumoamiskanne – Toimielimiä koskeva oikeus – Euroopan unionin elimet ja laitokset – Euroopan työviranomainen (ELA) – Toimivalta päättää viraston kotipaikan sijainnista – SEUT 341 artikla – Soveltamisala – Päätös, jonka jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat hyväksyneet neuvoston kokouksen yhteydessä – Unionin tuomioistuimen toimivalta SEUT 263 artiklan nojalla – Toimen antaja ja toimen oikeudellinen luonne – Toimella ei ole sitovaa vaikutusta unionin oikeusjärjestyksessä
Kumoamiskanne – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Kanne päätöksestä, jonka jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat hyväksyneet neuvoston kokouksen yhteydessä Euroopan työviranomaisen kotipaikan (ELA) valinnasta – Toimivallan puuttuminen
(SEUT 263 artikla; jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös 2019/1199)
(ks. 37, 38, 83–85 ja 89–92 kohta)
Euroopan unioni – Toimielinten kotipaikka – Vahvistaminen – SEUT 341 artikla – Soveltamisala – Unioin elinten, laitosten ja yksikköjen kotipaikan valinta – Ei kuulu artiklan soveltamisalaan – Euroopan työviranomaisen (ELA) kotipaikan vahvistaminen jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksellä – Poliittinen päätös, jolla ei ole velvoittavia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa – Unionin lainsäätäjän toimivalta
(SEU 13 artiklan 1 kohta; SEUT 46, 48 ja 341 artikla; pöytäkirja N:o 6; jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 12.12.1992 tekemän päätöksen 2 artikla)
(ks. 47, 52, 54–68 ja 71–74 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu viisi kumoamiskannetta, jotka koskevat yhtäältä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien ja toisaalta neuvoston ja Euroopan parlamentin toteuttamia toimia kahden unionin viraston kotipaikan vahvistamiseksi.
Italia ja Comune di Milano (Milanon kaupunki, Italia) ovat nostaneet näistä kaksi, ensiksikin neuvostoa vastaan kanteen, jossa ne ovat vaatineet jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 20.11.2017 tekemän päätöksen (
1
) kumoamista (yhdistetyt asiat C-59/18 ja C-182/18) ja toiseksi parlamenttia ja neuvostoa vastaan kanteen, jossa ne ovat vaatineet asetuksen (EU) 2018/1718 (
2
) kumoamista (yhdistetyt asiat C-106/19 ja C-232/19). Asioissa on kyse Amsterdamin kaupungin valinnasta Euroopan lääkeviraston (EMA) uudeksi kotipaikaksi Brexitin johdosta. Parlamentti on lisäksi nostanut kanteen neuvostoa vastaan (asia C-743/19) saadakseen kumotuksi 13.6.2019 (
3
) jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella hyväksytyn päätöksen, jolla Euroopan työviranomaisen (ELA) kotipaikka vahvistettiin sijoitettavaksi Bratislavaan (Slovakia).
EMAn kotipaikkaa koskevissa asioissa valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet olivat Brexitin johdosta hyväksyneet menettelyn tähän asti Lontoossa sijainneen EMAn kotipaikan siirtämistä varten. Alankomaiden tekemä tarjous tuli menettelyssä valituksi Italian tekemän tarjouksen (Milano) sijasta. Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat valitsivat tällä perusteella 20.11.2017 neuvoston kokouksen yhteydessä hyväksymällään päätöksellä Amsterdamin kaupungin EMAn uudeksi kotipaikaksi. Valinta vahvistettiin riidanalaisella asetuksella tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, joka edellytti parlamentin osallistumista. Italia ja Comune di Milano väittivät kuitenkin, että päätös, jolla EMAn uusi kotipaikka oli vahvistettu, kuului unionin yksinomaiseen toimivaltaan siltä osin kuin se koski unionin viraston eikä unionin toimielimen kotipaikan valintaa ja että neuvoston oli tosiasiallisesti katsottava olevan päätöksestä vastuussa. Tämän vuoksi ne riitauttivat päätöksen laillisuuden riidanalaisen asetuksen perustana ja väittivät lisäksi, ettei parlamentti ollut käyttänyt lainsäätäjän valtaoikeuksiaan täysimääräisesti kyseistä asetusta annettaessa.
ELAn kotipaikkaa koskevassa asiassa jäsenvaltioiden hallitusten edustajat olivat yhteisellä sopimuksella hyväksyneet menettelyn ja arviointiperusteet, joiden mukaisesti viraston kotipaikasta päätettäisiin. Tämän menettelyn mukaisesti ne tekivät neuvoston kokouksen yhteydessä päätöksen ELAn kotipaikan sijoittamisesta Bratislavaan. Parlamentti väitti, että neuvosto oli todellisuudessa antanut tämän päätöksen ja että koska oli kyse sitovasta unionin toimesta, se voi riitauttaa sen unionin tuomioistuimessa kumoamiskanteella.
Unionin tuomioistuin on näissä kolmessa suuren jaoston kokoonpanossa antamassaan tuomiossa jatkanut unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen sovellettavia oikeussääntöjä koskevan oikeuskäytäntönsä muotoamista. Se katsoo muun muassa, että nämä EMAn uudesta kotipaikastaja ELAn kotipaikasta annetut päätökset ovat poliittisia toimia, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tässä ominaisuudessaan eivätkä neuvoston jäseninä, minkä vuoksi nämä toimet eivät kuulu SEUT 263 artiklassa tarkoitetun laillisuusvalvonnan piiriin. Tällaisia päätöksiä ei unionin tuomioistuimen mukaan voida rinnastaa SEUT 341 artiklan (
4
) nojalla tehtyihin päätöksiin, koska tässä artiklassa on kyse yksinomaan unionin toimielinten (
5
) kotipaikoista. Tätä perussopimuksen määräystä ei siis voida pitää mainittujen päätösten oikeusperustana.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
– Alueellisen tai paikallisen julkisyhteisön unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamista koskevasta asetuksesta nostaman kanteen (yhdistetyt asiat C-106/19 ja C-232/19) tutkittavaksi ottaminen
Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että tällaisen julkisyhteisön kannetta ei voida rinnastaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettuun jäsenvaltion kanteeseen, minkä vuoksi tällaisen yhteisön on osoitettava, että sillä on sekä oikeussuojan tarve että asiavaltuus. Unioin tuomioistuin katsoo, että Comune di Milanolla oli oikeussuojan tarve, koska riidanalaisen asetuksen mahdollinen kumoaminen johtaisi EMAn kotipaikan – jota se oli hakenut itselleen – vahvistamista koskevan lainsäädäntömenettelyn aloittamiseen uudelleen ja toteaa, että kyseinen asetus koskee kyseistä julkisyhteisöä suoraan ja erikseen ja että sillä on näin ollen asiavaltuus kumoamiskanteen nostamisen osalta. Tämän osalta unionin tuomioistuin toteaa ensin, ettei kyseinen säädös jätä niille, joille se on osoitettu, minkäänlaista arviointivaltaa, ja toiseksi että Comune di Milano on konkreettisesti osallistunut EMAn kotipaikan valintamenettelyyn, mikä on asettanut sen tilanteeseen, jonka perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle toimi on osoitettu.
– Unionin tuomioistuimen toimivalta tutkia jäsenvaltioiden päätöksiä unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta (yhdistetyt asiat C-59/18 ja C-182/19 sekä asia C-743/19)
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että kun kyse on kumoamiskanteesta, unionin tuomioistuimilla on toimivalta tutkia vain sellaisten toimien lainmukaisuus, joista unionin toimielinten, elinten ja laitosten voidaan katsoa vastaavan. Toimet, joita jäsenvaltioiden hallitusten edustajat toteuttavat tässä ominaisuudessaan ja käyttämällä näin kollektiivisesti jäsenvaltioiden toimivaltaa, eivät näin ollen kuulu unionin tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan piiriin, paitsi jos kyseessä oleva toimi on sisältönsä ja niiden olosuhteiden perusteella, joissa se on annettu, tosiasiassa katsottava neuvoston päätökseksi. Unionin tuomioistuin toteaa tällä perusteella, että päätöksiä EMAn uudesta kotipaikasta ja ELAn kotipaikasta voidaan tarkastella ainoastaan unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen sovellettavien oikeussääntöjen valossa.
Tässä yhteydessä se tutkii, voidaanko SEUT 341 artiklaan sen sanamuodon, asiayhteyden ja teleologisen tarkastelun perusteella pätevästi vedota näiden päätösten perustana. (
6
)
Ensimmäiseksi SEUT 341 artiklan sanamuodon osalta unionin tuomioistuin korostaa, että se koskee muodollisesti vain ”unionin toimielimiä”.
Toiseksi se toteaa kyseisen säännöksen asiayhteyden osalta muun muassa, että laajaan tulkintaan, jonka se on omaksunut tästä käsitteestä sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevissa asioissa (
7
), ei voida tehokkaasti vedota tämän määräyksen soveltamisalan määrittelemiseksi analogian perusteella. Unionin tuomioistuin tuo lisäksi esiin sen, että aikaisempi institutionaalinen käytäntö, johon neuvosto on vedonnut ja jonka mukaan unionin elinten ja laitosten kotipaikat on vahvistettu yksinomaan jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemän poliittisen valinnan perusteella, on kaikkea muuta kuin yleinen, ettei sitä ole tunnustettu institutionaalisesti eikä se missään tapauksessa voi luoda ennakkotapausta, joka sitoisi toimielimiä.
Kolmanneksi se toteaa vielä SEUT 341 artiklan tavoitteen osalta, että tarkoituksena on ollut päätösvallan säilyttäminen jäsenvaltioilla vain unionin toimielinten kotipaikan määrittämisen osalta. Tämän jälkeen unionin tuomioistuin viittaa siihen, että unionin elimet ja laitokset perustetaan johdetun oikeuden toimella, joka on annettu sellaisten aineellisten oikeussääntöjen perusteella, joilla pannaan toimeen sitä unionin politiikkaa, johon kyseinen elin tai laitos osallistuu. Päätös unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta on aineellisesti osa sen perustamisesta tehtyä päätöstä. Unionin lainsäätäjällä on näin ollen lähtökohtaisesti yksinomainen toimivalta vahvistaa unionin elimen tai laitoksen kotipaikka samalla tavoin kuin sillä on toimivalta määritellä sen toimivalta ja organisaatio. Lopuksi unionin tuomioistuin korostaa, että se, että päätöksellä unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta voi olla huomattava poliittinen ulottuvuus, ei estä sitä, että unionin lainsäätäjä voi tehdä kyseisen päätöksen perussopimusten aineellisesti merkityksellisissä määräyksissä vahvistettujen menettelyjen mukaisesti.
Edellä tarkasteltujen näkökohtien perusteella unionin tuomioistuin katsoo, ettei SEUT 341 artiklaa voida tulkita siten, että se ohjaisi määräävällä tavalla EMAn tai ELAn kaltaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valintaa, ja että toimivalta päättää näiden virastojen kotipaikan sijainnista ei kuulu jäsenvaltioille vaan unionin lainsäätäjälle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin tarkastelee toimivaltaansa arvioida SEUT 263 artiklan nojalla niiden päätösten pätevyyttä, joilla EMAn uusi kotipaikka ja ELAn kotipaikka on vahvistettu. Se muistuttaa tämän osalta, että merkityksellinen arviointiperuste unionin tuomioistuinten tällaisista toimista nostettavien kanteiden tutkimista koskevan toimivallan poissulkemiseksi liittyy yksinomaan niiden antajaan riippumatta toimien sitovista oikeusvaikutuksista. Kannekelpoisen toimen käsitteen ulottaminen SEUT 263 artiklan nojalla niihinkin toimiin, joita jäsenvaltiot toteuttavat yhteisellä sopimuksellaan johtaisi viime kädessä siihen, että unionin tuomioistuimille annettaisiin valta valvoa jäsenvaltioiden toimia suoraan, ja näin niitä tilanteita varten nimenomaistesti tarkoitettujen oikeussuojakeinojen kiertämiseen tilanteissa, joissa jäsenvaltiot ovat jättäneet noudattamatta niille perussopimusten mukaan kuuluvia velvoitteita.
Lopuksi unionin tuomioistuin toteaa, että unionin lainsäätäjän tehtävänä on sekä oikeusvarmuuden että tehokkaan oikeussuojan vuoksi antaa unionin toimi, jolla jäsenvaltioiden tekemä poliittinen päätös vahvistetaan tai jolla siitä päinvastoin poiketaan. Koska tällaisen toimen on välttämättä oltava olemassa ennen kuin ryhdytään minkäänlaisiin konkreettisiin toimenpiteisiin asianomaisen viraston kotipaikan sijoittamiseksi, ainoastaan tällaisella unionin lainsäätäjän toimella voi olla sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa.
Unionin tuomioistuin katsoo tämän perusteella, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökset, joilla vahvistetaan EMAn uusi kotipaikka ja ELAn kotipaikka (yhdistetyt asiat C-59/18 ja C-182/18 ja asia C-743/19), eivät ole neuvoston toimia vaan poliittisia toimia, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia ja jotka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kollektiivisesti, joten ne eivät voi olla SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena. Se katsoo näin ollen, että kanteet on hylättävä, koska ne on nostettu toimista, joiden lainmukaisuutta sillä ei ole toimivaltaa tutkia.
– Unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta annetun lainsäädäntötoimen pätevyys (yhdistetyt asiat C-106/19 ja C-232/19)
Sen riidanalaisen asetuksen osalta, jolla neuvosto ja parlamentti ovat vahvistaneet tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen EMAn uuden kotipaikan vahvistamisesta, unionin tuomioistuin muistuttaa, että yksinomaan näiden toimielinten tehtävänä on annetun toimivallan periaatteen ja toimielinten välisen tasapainon periaatteen (
8
) nojalla määrittää sen sisältö. Se korostaa tämän osalta, ettei tällaiselle päätökselle voida tunnustaa sellaista sitovaa vaikutusta, joka voisi rajoittaa unionin lainsäätäjän arviointivaltaa. Päätös on siis katsottava poliittisen yhteistyön puitteissa toteutetuksi toimeksi, jolla ei voida missään tapauksessa puuttua unionin toimielimille tavallisen lainsäädäntömenettelyn puitteissa kuuluviin toimivaltuuksiin. Sillä, ettei parlamentti ollut mukana menettelyssä, jossa kyseinen päätös hyväksyttiin, ei voida missään tapauksessa katsoa loukatun tai kierretyn parlamentin valtaoikeuksia lainsäätäjänä, ja päätöksen poliittista vaikutusta parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövaltaan ei voida pitää perusteena, jonka nojalla unionin tuomioistuin voisi kumota riidanalaisen asetuksen. Koska 20.11.2017 annetulla päätöksellä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa, unionin tuomioistuin katsoo, ettei kyseistä päätöstä voida pitää riidanalaisen asetuksen oikeusperustana, eivätkä kyseisen päätöksen antamisessa mahdollisesti tapahtuneet sääntöjenvastaisuudet näin voi vaikuttaa kyseisen asetuksen lainmukaisuuteen.
(
1
)	Neuvoston kokouksen yhteydessä annettu päätös, jolla Amsterdamin kaupunki valittiin Euroopan lääkeviraston (EMA) uudeksi kotipaikaksi (jäljempänä päätös EMAn uuden kotipaikan vahvistamisesta).
(
2
)	Asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta 14.11.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1718 (EUVL 2018, L 291, s. 3; jäljempänä riidanalainen asetus).
(
3
)	Euroopan työviranomaisen toimipaikan sijainnista 13.6.2019 annettu jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella hyväksymä päätös (EUVL 2019, L 189, s. 68; jäljempänä päätös ELAn kotipaikan vahvistamisesta).
(
4
)	SEUT 341 artiklassa määrätään, että ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella unionin toimielinten kotipaikan”.
(
5
)	Toimielimet on lueteltu SEU 13 artiklan 1 kohdassa.
(
6
)	Unionin tuomioistuimen päättely on asiakysymyksen osalta samanlainen yhdistetyissä asioissa C-106/19 ja C-232/19.
(
7
)	SEUT 340 artiklan toisen alakohdan nojalla.
(
8
)	SEU 13 artiklan 2 kohta.