62012CP0278
TOMADA DE POSIÇÃO DA ADVOGADA-GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentada em 9 de julho de 2012 (
1
)
Processo C-278/12 PPU
A. Adil
contra
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Países Baixos)]
«Espaço de liberdade, de segurança e de justiça — Código das Fronteiras Schengen — Controlos equiparados aos controlos de fronteira»
1.
A. Adil, uma pessoa proveniente do Afeganistão, foi controlado em 28 de março de 2012 pela Koninklijke Marechaussee (
2
) no âmbito do controlo móvel em matéria de segurança («Mobiel Toezicht Veiligheid», a seguir «controlo MTV») quando se encontrava a bordo de um autocarro vindo da Alemanha, na zona que se estende até 20 quilómetros para o interior da fronteira terrestre dos Países Baixos com a Alemanha. Os outros passageiros foram igualmente controlados. Resulta da decisão de reenvio que, nesse dia, foram feitos um ou vários controlos durante uma hora durante a qual dois veículos, por conseguinte apenas uma proporção mínima de meios de transporte que circulavam, foram efetivamente imobilizados.
2.
As autoridades neerlandesas procederam a esse controlo MTV com base no artigo 50.o da lei relativa aos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenwet 2000, a seguir «Vw 2000») e, como consignado na ata de 2012, em conformidade com o artigo 4.17a do despacho relativo aos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, a seguir «Vb 2000») (
3
). Por decisão de 28 de março de 2012, A. Adil foi colocado em situação de detenção administrativa (
4
). Resulta do processo nacional que, no momento em que lhe foi feito o controlo, A. Adil informou a Koninklijke Marechaussee da sua intenção de apresentar um pedido de asilo. Das informações relativas aos pedidos de asilo e à imigração ilegal geradas pela base de dados «Eurodac» (
5
) resultou haver uma ligação entre A. Adil e a Noruega. Por conseguinte, o seu pedido de asilo foi efetivamente enviado em 5 de abril de 2012 às autoridades norueguesas e continua a ser objeto de tratamento.
3.
A. Adil contestou a regularidade da sua detenção devido ao facto de o controlo MTV que lhe foi feito corresponder a um controlo na fronteira e de, por conseguinte, ser contrário ao Regulamento (CE) n.o 562/2006 (a seguir «Código das Fronteiras Schengen») (
6
), respeitante à passagem dos territórios dos Estados partes na Convenção de aplicação do acordo de Schengen (a seguir «Convenção Schengen») (
7
).
4.
Em 16 de abril de 2012, o Rechtbank’ s-Gravenhage negou provimento ao recurso interposto por A. Adil contra a decisão de 28 de março de 2012 e julgou improcedente o seu pedido de indemnização. A. Adil, em seguida, interpôs recurso contra a referida decisão para a Secção do contencioso administrativo do Raad van State (Países Baixos), alegando que o Rechtbank’ s-Gravenhage julgou erradamente que o controlo era legal e não teve em conta o facto de que, no momento do controlo MTV, não havia uma presunção de permanência irregular.
5.
A questão que se coloca no presente pedido de decisão prejudicial proveniente do Raad van State consiste, no essencial, em saber se o artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, que enuncia o princípio da proibição dos controlos equiparados aos controlos nas fronteiras, se opõe à regulamentação nacional relativa aos controlos MTV. O órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que se digne esclarecer a interpretação que prestou no acórdão Melki e Abdeli (
8
).
6.
Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça concluiu que, para dar cumprimento à referida disposição, «uma legislação nacional que confere às autoridades policiais competência para efetuar controlos de identidade, competência que, por um lado, está limitada à zona fronteiriça do Estado-Membro com outros Estados-Membros e, por outro, é independente do comportamento da pessoa controlada e de circunstâncias particulares que demonstrem a existência de um risco de violação da ordem pública, deve prever o necessário enquadramento da competência conferida a estas autoridades, a fim, designadamente, de guiar o poder de apreciação de que estas dispõem na aplicação prática da referida competência» (
9
). Além disso, o Tribunal de Justiça considerou que este enquadramento necessário «deve garantir que o exercício prático da competência que consiste em efetuar controlos de identidade não possa ter um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira, conforme resulta, em especial, das circunstâncias que figuram no segundo período do artigo 21.o, alínea a), do [Código das Fronteiras Schengen]» (
10
).
Quadro jurídico
O direito da União
Os Tratados
7.
O artigo 3.o, n.o 2, TUE dispõe:
«2.   A União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno.»
8.
Nos termos do artigo 67.o TFUE:
«1.   A União constitui um espaço de liberdade, segurança e Justiça, no respeito dos direitos fundamentais e dos diferentes sistemas e tradições jurídicos dos Estados-Membros.
2.   A União assegura a ausência de controlos de pessoas nas fronteiras internas e desenvolve uma política comum em matéria de asilo, de imigração e de controlo das fronteiras externas que se baseia na solidariedade entre Estados-Membros e que é equitativa em relação aos nacionais de países terceiros. Para efeitos do presente título, os apátridas são equiparados aos nacionais de países terceiros.
[...]»
9.
O artigo 72.o TFUE dispõe:
«O presente título [Espaço de liberdade, de segurança e de justiça] não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados-Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna.»
10.
Nos termos do artigo 77.o TFUE:
«1.   A União desenvolve uma política que visa:
a)
assegurar a ausência de quaisquer controlos de pessoas, independentemente da sua nacionalidade, na passagem das fronteiras internas;
[...]»
11.
O artigo 79.o, n.o 1, TFUE dispõe:
«A União desenvolve uma política comum de imigração destinada a garantir, em todas as fases, uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados-Membros, bem como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres humanos e o reforço do combate a estes fenómenos.»
O Código das Fronteiras Schengen
12.
O Código das Fronteiras Schengen constitui um desenvolvimento das disposições relativas à passagem das fronteiras do acervo de Schengen integrado designadamente nas disposições pertinentes da Convenção Schengen (
11
) e o seu manual comum (
12
).
13.
Nos termos do artigo 1.o, primeiro parágrafo, do Código das Fronteiras Schengen, o referido regulamento prevê a «ausência de controlo de pessoas na passagem das fronteiras internas entre os Estados-Membros da União Europeia.»
14.
O artigo 2.o do referido regulamento está redigido da seguinte forma:
«Para os efeitos do presente regulamento, entende-se por:
1)
‘Fronteiras internas’:
a)
As fronteiras comuns terrestres, incluindo as fronteiras fluviais e lacustres, dos Estados-Membros;
b)
Os aeroportos dos Estados-Membros, no que respeita aos voos internos;
c)
Os portos marítimos, fluviais e lacustres dos Estados-Membros no que diz respeito às ligações regulares por ferry;
2)
‘Fronteiras externas’, as fronteiras terrestres, inclusive as fronteiras fluviais e as lacustres, as fronteiras marítimas, bem como os aeroportos, portos fluviais, portos marítimos e portos lacustres dos Estados-Membros, desde que não sejam fronteiras internas;
[...]
9)
‘Controlo fronteiriço’, a atividade que é exercida numa fronteira, nos termos e para efeitos do presente regulamento, unicamente com base na intenção ou no ato de passar essa fronteira, independentemente de qualquer outro motivo, e que consiste nos controlos de fronteira e a vigilância de fronteiras;
10)
‘controlos de fronteira’, os controlos efetuados nos pontos de passagem de fronteira, a fim de assegurar que as pessoas, incluindo os seus meios de transporte e objetos na sua posse, podem ser autorizadas a entrar no território dos Estados-Membros ou autorizadas a abandoná-lo;
11)
‘Vigilância de fronteiras’, a vigilância das fronteiras entre os pontos de passagem de fronteira e a vigilância dos pontos de passagem de fronteira fora dos horários de abertura fixados, de modo a impedir as pessoas de iludir os controlos de fronteira,
[...]»
15.
O artigo 3.o do Código das Fronteiras Schengen dispõe que este «é aplicável a todas as pessoas que atravessem as fronteiras internas ou externas de um Estado-Membro».
16.
O artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen, intitulado «Passagem das fronteiras internas», dispõe:
«As fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que se proceda ao controlo das pessoas, independentemente da sua nacionalidade.»
17.
O artigo 21.o do mesmo regulamento, intitulado «Controlos no interior do território», enuncia:
«A supressão do controlo nas fronteiras internas não prejudica:
a)
O exercício das competências de polícia pelas autoridades competentes dos Estados-Membros, ao abrigo do direito nacional, na medida em que o exercício dessas competências não tenha efeito equivalente a um controlo de fronteira, o mesmo se aplicando nas zonas fronteiriças. Na aceção do primeiro período, o exercício das competências de polícia não pode considerar-se equivalente ao exercício de controlos de fronteira, nomeadamente nos casos em que essas medidas policiais:
i)
não tiverem como objetivo o controlo fronteiriço;
ii)
se basearem em informações policiais de caráter geral e na experiência em matéria de possíveis ameaças à ordem pública e se destinarem particularmente a combater o crime transfronteiras;
iii)
forem concebidas e executadas de forma claramente distinta dos controlos sistemáticos de pessoas nas fronteiras externas;
iv)
forem aplicadas com base em controlos por amostragem;
b)
Os controlos de segurança sobre as pessoas efetuados nos portos ou aeroportos pelas autoridades competentes, por força do direito de cada Estado-Membro, pelos responsáveis portuários ou aeroportuários ou pelos transportadores, desde que estes controlos sejam igualmente efetuados sobre as pessoas que realizam viagens no interior de um Estado-Membro;
c)
A possibilidade de um Estado-Membro prever por lei a obrigação de posse ou porte de títulos e de documentos;
d)
A obrigação imposta aos nacionais de países terceiros de assinalarem a sua presença no território de um Estado-Membro [...]»
A regulamentação neerlandesa
18.
O artigo 50.o da Vw 2000 dispõe:
«1.   Os funcionários encarregados da vigilância das fronteiras e os funcionários encarregados do controlo dos estrangeiros são competentes, quer com base em factos e circunstâncias que, em função de critérios objetivos, criem uma presunção razoável de permanência ilegal, quer com vista a combater a permanência ilegal após uma passagem de fronteira, para interpelar as pessoas a fim de comprovar a sua identidade, a sua nacionalidade e o seu direito de residência. [...] São designados, através de medida geral da Administração, os documentos de que um estrangeiro deve dispor para comprovar a sua identidade, a sua nacionalidade e o seu direito de residência.
[...]»
19.
Nos termos do artigo 4.17a da Vb 2000:
«1.   A competência, prevista no artigo 50.o, n.o 1, da lei, para controlar pessoas para efeitos de determinar as respetivas identidades e nacionalidades e o respetivo direito de residência, no âmbito da luta contra a permanência ilegal após uma passagem de fronteira, é exclusivamente exercida no quadro do controlo dos estrangeiros:
a.
nos aeroportos, à chegada de voos provenientes do território de Schengen;
b.
nos comboios, durante o período máximo de 30 minutos após a passagem da fronteira comum com a Bélgica ou a Alemanha ou até à segunda estação após a passagem da fronteira, se não se tiver chegado até esta durante este lapso de tempo.
c.
nas estradas e vias navegáveis, numa zona de 20 quilómetros a partir da fronteira comum com a Bélgica ou a Alemanha.
2.   O controlo a que se refere o n.o 1 baseia-se em informações ou na experiência em matéria de permanência ilegal, depois da passagem da fronteira. O controlo pode igualmente ser efetuado, de maneira limitada, a fim de obter informações sobre este tipo de permanência ilegal.
3.   O controlo a que se refere o n.o 1, alínea a) é efetuado sete vezes por semana, no máximo, em voos da mesma linha, e em um terço, no máximo, do número total dos voos previstos por mês nessa linha. Só uma parte dos passageiros de um voo é controlada.
4.   O controlo a que se refere o n.o 1, alínea b) é efetuado por dia, em dois comboios, no máximo, por trajeto, no total em oito comboios, no máximo, e por comboio, em dois compartimentos, no máximo.
5.   O controlo a que se refere o n.o 1, alínea c) é efetuado no mesmo trajeto ou via navegável, 90 horas por mês e seis horas por dia, no máximo. No âmbito desse controlo, apenas uma parte dos meios de transporte que passem são imobilizados.»
20.
Nos termos da exposição de motivos relativos à mesma disposição (
13
):
«Esta alteração do despacho relativo aos estrangeiros visa garantir que o controlo dos estrangeiros no âmbito da luta contra a permanência ilegal após uma passagem de fronteira (a seguir «controlos móveis») não tenha um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira, na aceção do Código das Fronteiras Schengen. É assim dado cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de junho de 2010 (acórdão Melki e Abdeli) e à decisão do Raad van State de 28 de dezembro de 2010 e o controlo móvel é compatibilizado com o artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen.»
O reenvio prejudicial
21.
O presente processo inscreve-se numa série de processos em que o Raad van State, sendo o tribunal administrativo supremo, bem como outras jurisdições administrativas e penais do Estado-Membro em causa se debruçaram sobre a questão de saber se o sistema de controlo que foi instituído pelo artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 tal como aplicado pelo artigo 4.17a da Vb 2000 contém garantias suficientes suscetíveis de evitar que os controlos em questão sejam considerados um controlo nas fronteiras, na aceção do artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen, ou um controlo equiparado a um controlo nas fronteiras, na aceção do artigo 21.o, alínea a), do mesmo regulamento.
22.
Segundo o Raad van State, o artigo 4.17a foi inserido no Vb 2000 na sequência da sua decisão de 28 de dezembro de 2010, que declara que a legislação neerlandesa então em vigor no que diz respeito aos controlos MTV previa uma competência cujo exercício prático podia ter um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras.
23.
O Raad van State declarou decidiu seguidamente em várias ocasiões que o artigo 4.17a da Vb 2000 era conforme com o artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Melki e Abdeli, já referido. Assim, na sua decisão de 20 de outubro de 2011, o Raad van State considerou que não resulta desse acórdão que o artigo 4.17a deveria ter tido em conta o comportamento do interessado e as circunstâncias particulares que demonstram a existência de um risco de violação da ordem pública. Em 5 de março de 2012, o Raad van State, tendo em conta a expressão «não pode ([…]) nomeadamente» do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, afastou a interpretação da referida disposição, segundo a qual as competências de polícia em causa são limitadas em situações nas quais razões de ordem pública estejam implicadas. Nessa mesma decisão, o Raad van State também decidiu que não era determinante saber se o indivíduo concebia o controlo como um controlo de fronteira. Em contrapartida, o número muito limitado de veículos automóveis e dos comboios que são efetivamente controlados podia ser considerado um indício pertinente.
24.
Apesar desta jurisprudência, em 20 de fevereiro de 2012, o Rechtbank Roermond (secção penal) submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a questão de saber, designadamente, se os artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen se opõem ao sistema de controlos MTV instituído pelo artigo 4.17a da Vb 2000 (
14
). Por outro lado, resulta da decisão de reenvio do Raad van State que, por decisão de 11 de maio de 2012, o Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (secção penal) declarou igualmente que um controlo MTV, mesmo que executado em conformidade com o artigo 4.17a da Vb 2000, tem um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira, na aceção do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, no caso de:
—
a competência não se basear em factos concretos e circunstâncias que criam uma presunção de permanência irregular;
—
a competência de controlo ser exercida exclusivamente com base na intenção ou no ato de passar essa fronteira;
—
o controlo se destinar a verificar se as condições para autorizar uma pessoa a entrar no território do Estado-Membro ou a abandoná-lo estão preenchidas.
25.
Face a esta jurisprudência divergente nos órgãos jurisdicionais neerlandeses, o Raad van State decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudicais:
«1)
O artigo 21.o do Código das Fronteiras Schengen deve ser interpretado no sentido de que se opõe ao exercício de uma competência nacional, como a atribuída pelo artigo 50.o da [Vw 2000] e [à qual foi dada] execução pelo artigo 4.17a do [Vb 2000], que permite efetuar controlos das pessoas nas fronteiras internas a fim de verificar se preenchem [os requisitos] de [permanência] legal aplicáveis no Estado-Membro de acolhimento?
2)
a)
O artigo 21.o do Código das Fronteiras Schengen opõe-se a que controlos nacionais, como os enunciados no artigo 50.o da [Vw 2000], [se baseiem] em informações gerais e na experiência em matéria de [permanência] ilegal de pessoas no lugar do controlo, na aceção do [artigo 4.17a, n.o 2 da Vb 2000], ou a existência de elementos concretos que indique que um indivíduo [permanece] ilegalmente no Estado-Membro em causa é exigida quando da execução desses controlos?
b)
O artigo 21.o do Código das Fronteiras Schengen opõe-se à execução desse tipo de controlo para obter informações gerais e dados associados à experiência em matéria de [permanência] ilegal, na aceção da alínea a), embora esse controlo seja efetuado numa medida limitada?
3)
O artigo 21.o do Código das Fronteiras Schengen deve ser interpretado no sentido de que a limitação da competência para proceder a controlos de uma maneira descrita numa disposição legislativa como [a do] artigo 4.17a da [Vb 2000] é suficiente para garantir que o exercício prático de um controlo não possa ter um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira, proibidos pelo artigo 21.o do Código das Fronteiras Schengen?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
26.
Através do seu pedido de 4 de junho de 2012, o Raad van State solicitou que o Tribunal de Justiça decidisse, no presente processo, segundo a tramitação prejudicial urgente (a seguir «TPU») prevista no artigo 267.o, quarto parágrafo, do TFUE, ao abrigo do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 104.o-B do Regulamento de Processo.
27.
O Raad van State fundamentou esse pedido declarando que o processo suscita questões relativas ao domínio das políticas do espaço de liberdade, segurança e justiça e que as respostas a essas questões são pertinentes para decidir sobre a detenção administrativa de A. Adil. A decisão de reenvio não faz qualquer referência ao pedido de asilo por A. Adil (
15
).
28.
Tendo em conta os elementos que precedem, a Segunda Secção do Tribunal de Justiça decidiu, em 11 de junho de 2012, deferir o pedido do órgão jurisdicional de reenvio e de desencadear a TPU.
29.
Foram apresentadas observações escritas pelo Governo neerlandês, pela Comissão Europeia e pelo representante de A. Adil. As mesmas partes, bem como os Governos checo, alemão e francês, estavam representados na audiência de 5 de julho de 2012.
30.
Na audiência, o quadro factual relativo à detenção administrativa de A. Adil, designadamente a sua causa, ficou mais completo e, portanto, mais claro. Resulta das observações do Governo neerlandês que A. Adil foi colocado em situação de detenção no contexto da sua apresentação de um pedido de asilo e devido ao risco eventual de tentar subtrair-se aos controlos das autoridades durante o tratamento do pedido se não estivesse em detenção administrativa. Uma vez que a detenção de A. Adil depende, não da legalidade do controlo que lhe foi feito, mas aparentemente apenas do tratamento do pedido de asilo, os efeitos das respostas do Tribunal de Justiça às questões prejudiciais sobre a sua detenção deixam de ser evidentes.
31.
Esta constatação suscita as seguintes observações da minha parte.
32.
O PPU foi instituído, expressa e exclusivamente, para responder à necessidade imperiosa de tratar certas categorias de processos – designadamente, aquelas em que a legalidade da detenção de uma pessoa depende da resposta que o Tribunal de Justiça venha a dar às questões prejudiciais submetidas – «no mais curto prazo» (
16
). É um procedimento excecional que apenas pode ser desencadeado para os processos que devam ser realmente resolvidos com urgência. A tramitação urgente no Tribunal requer a mobilização de um concentrado de recursos, quer judiciais que administrativos. Assim, se esse procedimento for demasiado solicitado, perturbará o tratamento dos outros processos pendentes no Tribunal. É óbvio que não deve ser solicitado (por exemplo) com o intuito de obter uma resposta mais rápida quando os factos subjacentes o não justificam.
33.
Por estas razões, o PPU só deve ser pedido quando as circunstâncias que o justificam se verificarem realmente. Assim, o juiz nacional é obrigado a expor na sua decisão de reenvio todos os elementos de direito e de facto que provam a urgência e justificam a aplicação do PPU. Esta obrigação constitui a contrapartida dos princípios da solidariedade e da cooperação que gerem as relações entre os tribunais nacionais e o nosso Tribunal. O juiz nacional não deve omitir os elementos que são pertinentes para a apreciação, pelo Tribunal de Justiça, da necessidade de submeter o reenvio a esse procedimento excecional.
Análise
Observações preliminares
34.
As questões prejudiciais suscitadas na decisão de reenvio respeitam unicamente ao artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen. Importa contudo, tendo em conta a ligação estreita que existe entre a referida disposição e o artigo 20.o do mesmo regulamento, responder a estas questões, tendo em conta igualmente este último. Com efeito, o artigo 21.o, alínea a), é o complemento necessário do artigo 20.o, que permite tornar eficaz a proibição dos controlos nas fronteiras. A este propósito, considero que a apreciação é análoga à que permite, nomeadamente no âmbito da livre circulação de mercadorias, reconhecer a existência quer de uma restrição quantitativa à importação quer de uma medida de efeito equivalente, tendo em conta, caso a caso, os efeitos práticos da regulamentação em causa.
35.
A questão essencial que este processo coloca é, no essencial, a de saber se os artigos 20.° e 21.°, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen se opõem a uma regulamentação nacional que confere às autoridades em causa a competência para exercer um controlo como o controlo MTV. Penso que importa tratar conjuntamente as três questões prejudiciais.
36.
Resulta da decisão de reenvio que a competência prevista no artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 permite aos funcionários encarregados da vigilância das fronteiras e aos funcionários encarregados do controlo dos estrangeiros, a saber, a Koninklijke Marechaussee, controlarem pessoas a fim de determinar a sua identidade, nacionalidade e direito de residência em resposta ao risco de permanência irregular. Nos termos da referida disposição, esse risco pode, em primeiro lugar, ser identificado com base em factos e circunstâncias que, em função de critérios objetivos, criem uma presunção razoável de permanência irregular. Na audiência, o Governo neerlandês confirmou que, em princípio, qualquer controlo no interior do território é efetuado nessa base.
37.
Em segundo lugar, o artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 prevê igualmente que esse controlo pode ser realizado «com vista a combater a permanência ilegal após a passagem da fronteira». O enquadramento previsto no artigo 4.17a da Vb 2000 refere-se apenas a este último tipo de controlo e as questões submetidas ao Tribunal de Justiça só se referem a este último, tendo em conta o facto de que A. Adil foi controlado no âmbito de um controlo MTV quando se encontrava a bordo de um autocarro na estrada A67/E34 próxima da fronteira. Assim, a minha análise será concentrada nas disposições da regulamentação neerlandesa relativas a esse tipo de controlo.
38.
Por último, contrariamente ao que afirma o representante de A. Adil, considero que resulta claramente da redação dos artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen que estes não limitam de modo algum o direito dos Estados-Membros de designar as autoridades habilitadas a exercer uma competência de polícia. Da mesma forma, cabe-lhes a escolha de determinar a base jurídica bem como o enquadramento dessa competência, quer na sua legislação sobre a imigração ou sobre os estrangeiros, quer na sua legislação penal. Apenas o exercício dessa competência é que deve respeitar, se for o caso, o direito da União.
A supressão dos controlos de fronteira e das medidas de polícia de efeito equivalente
39.
O artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen assegura a inexistência de controlos de pessoas, quando estas passarem as fronteiras internas, bem como a criação de um espaço no qual a livre circulação das pessoas é garantida. A referida disposição enuncia o princípio geral segundo o qual qualquer pessoa, independentemente da sua nacionalidade, pode passar as fronteiras internas entre os Estados-Membros do acervo de Schengen, em qualquer local sem que sejam efetuados controlos de fronteira (
17
).
40.
O artigo 21.o confirma, nos limites previstos, o direito dos Estados-Membros de exercerem a sua competência de polícia, de realizar controlos segurança nos portos e aeroportos, de prever no direito nacional a obrigação de posse ou porte de títulos e documentos, e de obrigar os nacionais de países terceiros a assinalar a sua presença no seu território.
41.
O artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen está dividido em dois períodos. De acordo com o primeiro período, a supressão do controlo nas fronteiras não prejudica o poder dos Estados-Membros de exercerem as competências de polícia no seu território, inclusivamente nas zonas fronteiriças, desde que esse exercício não tenha um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras. O Código das Fronteiras Schengen proíbe então não apenas os controlos nas fronteiras, mas também as medidas que tenham um efeito equivalente a estas.
42.
O segundo período, que compreende «nomeadamente», os pontos i) a iv), representa uma elaboração do princípio enunciado no primeiro período ao enumerar as circunstâncias em que o exercício prático da competência conferida não possa ter um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira.
43.
Baseando-me na simples leitura do texto, considero que a lista das circunstâncias inserida no artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen não é limitativa nem cumulativa.
44.
A este respeito, partilho da tese da Comissão segundo a qual uma medida de polícia que satisfaça todas as condições contidas nos pontos i) a iv) do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen não pode, de modo verosímil, produzir um efeito equivalente ao de um controlo de fronteira. Em contrapartida, o simples facto de não preencher todas essas condições não impede necessariamente que o exercício de competências de polícia seja conforme com os artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen. Como a Comissão sublinha com razão nas suas observações, o segundo período do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen é explícito a este respeito, uma vez que as circunstâncias aí enumeradas são precedidas pela expressão «nomeadamente». A condição do ponto i) parece-me todavia fundamental. Em minha opinião, é difícil imaginar que uma medida de polícia cujo objetivo corresponde ao de um controlo nas fronteiras não seja proibida pelos artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen.
45.
Se o legislador previu que as fronteiras internas podem ser transpostas em qualquer local sem que se proceda aos controlo das pessoas (artigo 20.o) ou que medidas de efeito equivalente se exerçam (artigo 21.o), nem o artigo 20.o nem o artigo 21.o garantem que qualquer pessoa que tenha transposto uma fronteira interna pode passar a circular no território de um Estado-Membro e de aí residir sem que quaisquer medidas policiais sejam tomadas a seu respeito. Designadamente, o âmbito de aplicação das referidas disposições não pode ser alargado a ponto de impedir que um Estado-Membro exerça as competências de polícia no seu território.
46.
O Tribunal de Justiça debruçou-se sobre a interpretação dos artigos 20.° e 21.°, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen no acórdão Melki e Abdeli, já referido, no quadro de uma questão relativa à conformidade de uma legislação francesa com o direito da União. Esta legislação permite às autoridades policiais controlarem, numa zona de 20 quilómetros a partir da fronteira terrestre da França com os Estados partes na convenção de Schengen, a identidade de qualquer pessoa. A competência em causa nesses processos tinha por objetivo verificar o respeito das obrigações de posse, porte e apresentação dos títulos e dos documentos previstos no direito nacional.
47.
Qual era, pois, a interpretação do nosso Tribunal a respeito das referidas disposições?
48.
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça adotou uma interpretação estrita do âmbito de aplicação do artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen. No caso de um ou vários elementos da definição de «um controlo nas fronteiras», a saber, o ato em causa, o local do controlo, o momento do controlo e o seu objetivo, não estão preenchidos, então o controlo não entra no âmbito de aplicação da referida disposição.
49.
No caso em apreço, o objetivo do controlo em causa não correspondia ao de um controlo nas fronteiras na aceção do artigo 2.o, pontos 9 a 11, do Código das Fronteiras Schengen (
18
) e o controlo não tinha sido executado no momento da passagem da fronteira, mas constituía um controlo no interior do território de um Estado-Membro (
19
). Assim, o controlo em causa não caia no âmbito de aplicação do artigo 20.o
50.
Estou absolutamente de acordo com esta abordagem.
51.
Admito que, em princípio, essa interpretação formal pode implicar o risco de que os Estados-Membros não respeitem a proibição dos controlos nas fronteiras internas, ao deslocar, por exemplo, a localização dos controlos alguns quilómetros para lá da fronteira. No entanto, o artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen não pode ser lido em separado do seu contexto imediato, a saber, o artigo 21.o do mesmo Regulamento, segundo o qual a supressão dos controlos nas fronteiras internas não prejudica, em princípio, o exercício das competências de polícia no interior do território, desde que o exercício dessas competências não tenha um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras e, Consequentemente, não comprometa o princípio enunciado no artigo 20.o O artigo 21.o, alínea a), assegura, nomeadamente, a eficácia do princípio previsto no artigo 20.o Se o seu âmbito de aplicação fosse interpretado de forma mais expansiva, isso criaria o risco não só de alterar a redação do artigo 2.o, ponto 10 (definição de «controlos de fronteira»), mas também de invadir o artigo 21.o, alínea a).
52.
Além disso, uma interpretação mais lata implicaria que, nos termos do artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen, os Estados-Membros estivessem impedidos de utilizar medidas de polícia no âmbito da luta contra a situação de permanência irregular em parte do seu território, designadamente nas zonas fronteiriças, onde — a meu ver — essas medidas poderiam ser tão necessárias quanto eficazes.
53.
Em segundo lugar, no seu acórdão Melki e Abdeli, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que, embora o controlo em causa não correspondesse a um controlo nas fronteiras, na aceção do artigo 20.o, e às definições constantes do artigo 2.o, n.os 9 a 11, do Código das Fronteiras Schengen, há todavia que verificar se a competência de polícia, conforme circunscrita na legislação nacional, comporta o risco de o seu exercício comprometer o princípio estabelecido no artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen. Por outra palavras, será que este controlo constituiu um controlo nas fronteiras dissimulado e, portanto, proibido pelo artigo 21.o, alínea a), primeiro período, do Código das Fronteiras Schengen?
54.
A este respeito, o Tribunal de Justiça aceitou que, na medida em que se tratava de um controlo, por exemplo, numa autoestrada com portagens, o âmbito de aplicação territorial pode constituir um indício da existência desse efeito equivalente (
20
). Em contrapartida, o Tribunal de Justiça rejeitou a tese segundo a qual o facto de o âmbito de aplicação territorial ser limitado a uma zona fronteiriça bastava, por si só, para declarar o efeito equivalente do exercício dessa competência.
55.
Em seguida, o Tribunal de Justiça examinou atentamente o texto da legislação nacional em causa, a fim de determinar se o mesmo continha indícios que demonstrem que o exercício da competência de polícia poderia produzir um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras. Concluiu pela existência de tal risco. Uma vez que a competência, por um lado, era limitada à zona fronteiriça e, por outro, podia ser exercida independentemente do comportamento da pessoa controlada e de circunstâncias particulares que demonstrem a existência de um risco de violação da ordem pública.
56.
Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen exige que o direito nacional «enquadre» a competência conferida às autoridades nacionais: que preveja precisões e limitações da competência concedida para afastar a possibilidade de essa competência ser exercida de forma que apresente tal efeito. O enquadramento necessário «deve garantir que o exercício prático da competência que consiste em efetuar controlos de identidade não possa ter um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira, conforme resulta, em especial, das circunstâncias que figuram no segundo período do artigo 21.o, alínea a), do [Código das Fronteiras Schengen]» (
21
). Nos referidos processos, a regulamentação nacional não continha quaisquer precisões nem limitações da competência discricionária (
22
). Assim, os artigos 20.° e 21.° do Código das Fronteiras Schengen opõem-se a essa legislação nacional.
57.
O Tribunal de Justiça sublinhou o nexo entre a exigência de um enquadramento, por um lado, e «em particular, as circunstâncias que figuram no segundo período do artigo 21.o, alínea a), do [Código das Fronteiras Schengen]», por outro. Assim, não tendo adotado de forma explícita a tese do advogado-geral na sua tomada de posição nos referidos processos — a saber, que «estas quatro circunstâncias são enunciadas unicamente a título de exemplo» e que a questão «deve ser analisada caso a caso» (
23
) — o Tribunal de Justiça considerou que estas circunstâncias eram especialmente pertinentes mesmo que não fossem os únicos elementos que podem constituir esse enquadramento.
58.
Tendo em conta as reflexões precedentes, volto-me agora para o caso específico de um controlo tal como o controlo MTV relativamente às características deste último, tal como foram apresentadas na decisão de reenvio.
Um controlo tal como o controlo MTV constitui um controlo nas fronteiras ou uma medida de polícia de efeito equivalente?
59.
O controlo MTV insere-se na luta contra a permanência irregular e diz respeito especialmente aos nacionais de países terceiros que já entraram no espaço Schengen e, quer essa entrada tenha sido regular quer clandestina, não têm contudo, ou deixaram de ter, direito de residência no território neerlandês. O referido controlo é exercido nos itinerários numa zona que se estende até 20 quilómetros para o interior da fronteira terrestre dos Países Baixos com a Alemanha e a Bélgica. Visa assegurar que as pessoas interpeladas têm o direito de permanecer no território, e não decidir se devem ser autorizadas a entrar no território ou a abandoná-lo. Daqui resulta que o controlo MTV não é efetuado nem na fronteira nem no momento da passagem da mesma, e que o seu objetivo é diferente dos controlos de fronteira.
60.
Assim, o controlo MTV não resulta do âmbito de aplicação do artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen.
61.
Todavia, se a competência prevista no artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 não fosse acompanhada de condições suplementares que figuram no artigo 4.17a da Vb 2000, conteria efetivamente um risco elevado de que o seu exercício, na prática, pudesse comprometer o princípio enunciado no artigo 20.o do Código das Fronteiras Schengen.
62.
O controlo é especificamente efetuado em itinerários próximos da fronteira. Não me parece razoável supor que quanto menor for a distância entre o local de controlo e o da fronteira, mais elevado é o risco de o controlo equivaler, na prática, a um controlo nas fronteiras. Contudo, a proximidade de uma fronteira não pode, por si só, determinar o efeito do controlo. O controlo de uma pessoa que passeia no centro da cidade de Venlo – uma cidade neerlandesa na proximidade da fronteira com a Alemanha – não é necessariamente semelhante ao controlo de um passageiro a bordo de um autocarro proveniente da Alemanha no momento em que esse autocarro circula na autoestrada internacional e ainda não tenha tido ocasião de se juntar ao trânsito local para atingir Venlo.
63.
O controlo da identidade, da nacionalidade e do direito de residência de uma pessoa é um ato que está igualmente associado ao controlo na fronteira. A fim de garantir que uma pessoa está autorizada a entrar no território de um Estado-Membro, é normal controlar a sua identidade, bem como a sua nacionalidade e estabelecer se estão reunidas as condições de entrada, elementos prévios essenciais para que um direito de residência seja concedido a essa pessoa.
64.
Contudo, o artigo 4.17a da Vb 2000 prevê um enquadramento bastante pormenorizado das competências conferidas pelo artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000. Este enquadramento é suficiente para tornar os controlos MTV conformes com o direito da União?
65.
Penso que a resposta deve ser «sim».
66.
Em primeiro lugar, há que recordar que essas medidas de polícia autorizadas pelo artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 e pelo artigo 4.17a da Vb 2000 não têm como objetivo o controlo nas fronteiras. O objetivo de um controlo tal como o controlo MTV é simultaneamente detetar residentes em situação irregular e, pela sua própria existência, desencorajar a imigração ilegal, apesar da inexistência de controlos na fronteira.
67.
O controlo em causa não é desencadeado pela intenção de passar essa fronteira ou pela passagem da fronteira, independentemente de qualquer outra consideração, mas em resposta à realidade das circunstâncias: é inegável que certos nacionais de países terceiros entram na zona Schengen sem ter o direito de nela entrar ou aí ficam sem ter direito de aí residir. É por esta razão que o artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 autoriza controlos em todo o território, incluindo as zonas fronteiriças.
68.
O objetivo de um controlo nas fronteiras é o de não admitir no território pessoas que não têm o direito de entrada. Em contrapartida, um controlo tal como o controlo MTV visa identificar as pessoas que, independentemente da legalidade da sua entrada no espaço Schengen, não têm (ou deixaram de ter) direito de residência. Na sequência desse controlo, haverá eventualmente que aplicar as disposições de direito nacional relativas, nomeadamente, à verificação da existência de uma situação irregular, ao tratamento dos imigrantes e ao regresso de tais pessoas. Na medida em que esses domínios são afetados pelo direito da União, os Estados-Membros são obrigados a adaptar a sua legislação de modo a assegurar o respeito do mesmo (
24
). Tais efeitos de uma fiscalização no território de um Estado-Membro, incluindo numa zona fronteiriça, distinguem-se claramente dos de um controlo nas fronteiras.
69.
Em segundo lugar, o n.o 2 do artigo 4.17a da Vb 2000 precisa que os controlos autorizados pelo artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000 assentam em informações ou experiências relativas à permanência irregular após uma passagem da fronteira. Numa medida limitada, os controlos podem igualmente ser feitos a fim de obter informações sobre a permanência irregular na sequência da passagem da fronteira.
70.
Resulta das observações do Governo neerlandês que os controlos são efetuados com base nos perfis assentes em informações ou em dados que demonstram um elevado risco, por um lado, de criminalidade transfronteiriça sobre determinados itinerários, e, por outro, da presença das pessoas em situação irregular quanto ao seu direito de permanência (
25
), em certos momentos bem como em função do tipo e da cor do veículo. Essas informações são objeto de uma apreciação contínua. Os itinerários, o tipo e a cor dos veículos, o seu país de matrícula bem como os momentos do controlo e os momentos de passagem variam segundo informações recolhidas relativas à incidência dos riscos de permanência irregular (
26
).
71.
Considero que esta forma de proceder satisfaz o ponto ii) do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen.
72.
A redação da referida disposição, especialmente a utilização do termo «nomeadamente» e a sua referência ao conceito de «ordem pública», não exclui que as informações e a experiência recolhidas possam relacionar-se não apenas com a criminalidade fronteiriça, mas também com a permanência irregular e a imigração ilegal. Sublinho ainda que, em minha opinião, é determinante que o objetivo do controlo em causa não corresponda ao de um controlo de fronteira. Com exceção dessa limitação, o artigo 21.o, alínea a), não determina os objetivos que autorizam os Estados-Membros a implementar uma competência de polícia.
73.
Contrariamente ao que afirma o representante de A. Adil, considero que o artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen não se opõe a que a legislação em causa permita controlos sem que estes sejam desencadeados pelo comportamento do interessado ou circunstâncias particulares que demonstrem a existência de um risco de violação da ordem pública. Essa parece-me que era também a opinião do nosso Tribunal nos processos Melki e Abdeli (
27
).
74.
O artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen não contém uma norma segundo a qual um Estado-Membro deve exercer as suas competências de polícia de modo uniforme em todo o seu território. A redação do artigo 21.o, alínea a) – contrariamente à do artigo 21.o, alínea b) – não constitui uma base para esse paralelismo estrito entre os controlos nas zonas fronteiriças e no resto do território (
28
).
75.
Por conseguinte, considero que é perfeitamente legítimo que as modalidades do exercício de uma competência de polícia sejam adaptadas às características de possíveis ameaças ou riscos que a justificam. Se um Estado-Membro constatar uma probabilidade elevada de identificar pessoas em permanência irregular em zonas fronteiriças, o artigo 21.o, alínea a), não o impede de responder de maneira adequada desde que isso não leve a um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras.
76.
O n.o 2 do artigo 4.17a da Vb 2000 prevê igualmente que os controlos possam ser desencadeados, nos limites previstos na referida disposição, pela necessidade de obter informações sobre a permanência irregular na sequência da passagem da fronteira. O seu objetivo, a saber, o de identificar novas práticas e novos itinerários e assegurar a fiabilidade das informações recolhidas anteriormente, implica que estes controlos (bem como os outros controlos) sejam realizados de imprevisto e portanto de acordo com o ponto iv) do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen. Além disso, na audiência, a Comissão também sugeriu, sem que tal tenha sido contestado por outras partes, que o número de controlos para obter informações não pode exceder o dos controlos efetuados com base nas informações e experiências relativas à permanência ilegal após uma passagem da fronteira.
77.
Em terceiro lugar, segundo o n.o 5 do artigo 4.17a da Vb 2000, a duração dos períodos nos quais os controlos MTV, independentemente da sua base, podem ser exercidos no mesmo trajeto não pode exceder 90 horas por mês e as 6 horas por dia.
78.
Penso que tal limitação não é suficiente, em si mesmo, para constituir um enquadramento adequado, porque não impede que, durante esses períodos, cada veículo seja imobilizado e cada pessoa seja controlada. No entanto, o segundo período do n.o 5 do artigo 4.17a da Vb 2000 especifica que apenas uma parte dos meios de transporte que passam podem ser imobilizados. Esta disposição impede claramente que as autoridades nacionais imobilizem cada veículo. Em contrapartida, não garante controlos seletivos, dado que, em teoria, autoriza a imobilização de 99% dos veículos. Todavia, a grande maioria dos veículos não devem ser parados, dado que, em conformidade com o n.o 2 do artigo 4.17a da Vb 2000, os controlos MTV devem ser efetuados com base nas informações e experiências relativas à permanência irregular e estas justificam unicamente controlos seletivos (
29
).
79.
Afigura-se pois que o enquadramento previsto no artigo 4.17a da Vb 2000 garante que, na realidade, o número de veículos e de pessoas controlados durante os períodos fixados no artigo 4.17a da Vb 2000 seja limitado e variado e que os controlos sejam efetuados de forma não sistemática.
80.
Face a todas as considerações que precedem, considero que um enquadramento como o previsto no artigo 4.17a da Vb 2000 preenche os quatro requisitos previstos nos pontos i) a iv) do artigo 21.o, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen e garante que o exercício prático de uma competência como a conferida pelo artigo 50.o, n.o 1, da Vw 2000, à Koninklijke Marechaussee não possa ter um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira.
Conclusão
81.
Por conseguinte, entendo que o Tribunal de Justiça deve responder às questões submetidas do seguinte modo:
«O artigo 21.o do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional de um Estado-Membro que permite controlar pessoas que se encontram num veículo com um itinerário numa zona fronteiriça, a fim de verificar a sua identidade, nacionalidade e direito de permanência regular, na medida em que essa legislação prevê um enquadramento como o previsto no artigo 4.17a do despacho relativo aos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000»), a fim de evitar que esses controlos produzam um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras.
A referida disposição não se opõe, designadamente, a que a regulamentação nacional preveja que tais controlos se baseiem em informações gerais e em dados experimentais relativos à permanência irregular, sem que os mesmos sejam desencadeados pelo comportamento do interessado ou circunstâncias particulares que demonstrem a existência de um risco de violação da ordem pública, quer sobre a necessidade de obter informações quanto à permanência irregular na sequência da passagem da fronteira.»
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Na audiência, o Governo neerlandês explicou que a Koninklijke Marechaussee é responsável designadamente pela vigilância da família real, do Banco Central, das fronteiras externas e dos estrangeiros.
(
3
)	Por despacho de 30 de maio de 2011, que entrou em vigor em 1 de junho de 2011, o artigo 4.17a foi inserido no Vb 2000. Este último precisa as disposições de execução da Vw 2000.
(
4
)	Nos termos do artigo 59.o, n.o 1, alínea b), da Vw 2000.
(
5
)	V. Regulamento (CE) n.o 2725/2000 do Conselho, de 11 de dezembro de 2000, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da Convenção de Dublin (JO L 316, p. 1).
(
6
)	Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO L 105, p. 1).
(
7
)	Convenção de aplicação do acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239, p. 19), conforme alterada. Os artigos 2.° a 8.° da Convenção Schengen foram revogados pelo Código das Fronteiras Schengen. V. artigo 39.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen.
(
8
)	Acórdão de 22 de junho de 2010 (C-188/10 e C-189/10, Colet., p. I-5667).
(
9
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 74.
(
10
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 74.
(
11
)	V. nota 7.
(
12
)	JO 2002, C 313, p. 97, conforme alterado e em último lugar revogado pelo Código das Fronteiras Schengen. V. artigo 39.o, n.o 2, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen.
(
13
)	Fundamentação do despacho de 30 de maio de 2011; v. nota 3.
(
14
)	V. processo Jaoo (C-88/12, pendente no Tribunal de Justiça). Nesse processo, o órgão jurisdicional de reenvio não pediu a tramitação prejudicial urgente nem a tramitação acelerada.
(
15
)	V. n.o 2, supra.
(
16
)	Artigo 267.o TFUE, último período. O Tribunal de Justiça considera que algumas outras categorias limitadas de processos (como as que se referem à subtração de menores) podem legitimamente beneficiar da PPU. V. nota informativa relativa à instauração de processos prejudiciais pelos órgãos jurisdicionais nacionais (JO C 160, de 28 de maio de 2011, p. 1) «http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:160:0001:0005:PT:PDF»
(
17
)	Segundo o artigo 2.o, n.o 9, do Código das Fronteiras Schengen, um «controlo fronteiriço» abrange «a actividade que é exercida numa fronteira, nos termos e para os efeitos do [Código das Fronteiras Schengen], unicamente com base na intenção ou no acto de passar essa fronteira, independentemente de qualquer outro motivo», e que consiste nos controlos de fronteira e na vigilância de fronteiras.
(
18
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 71.
(
19
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 68.
(
20
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 72.
(
21
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 74.
(
22
)	Acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.o 73.
(
23
)	Tomada de posição do advogado-geral Mazák no processo Melki e Abdeli, já referido, n.o 44.
(
24
)	V., entre outros, acórdão de 6 de dezembro de 2011, Achughbabian (C-329/11, Colet., p. I-12695, n.os 28 a 33).
(
25
)	Observo que o enquadramento previsto no artigo 4.17a da Vb 2000 tem por objecto qualquer tipo de controlo nas estradas nas zonas fronteiriças e não apenas os efetuados numa parte de uma autoestrada internacional que liga a fronteira entre os Países Baixos e a Alemanha ou a Bélgica ao primeiro ponto no território do país onde o tráfego internacional se junta à circulação nacional.
(
26
)	Na audiência, o Governo neerlandês confirmou que, à época dos factos e atualmente ainda, essas informações não provêm de câmaras que registam a placa de cada veículo que se passa, instaladas nas estradas nas zonas fronteiriças. Sem me exprimir sobre a eventual conformidade, com o direito da União, da utilização de tal método para recolher informações, parece-me que este método não tem qualquer pertinência para a questão de saber se um controlo tal como o controlo MTV produz um efeito equivalente ao de um controlo nas fronteiras. O que importa não é o registo dos dados enquanto tal, mas o enquadramento dos controlos autorizados. A existência de uma rede de câmaras não tem, em si mesmo, incidência na questão de saber se existe um controlo nas fronteiras.
(
27
)	V. acórdão Melki e Abdeli, já referido, n.os 73 e 74.
(
28
)	Com efeito, a proposta da Comissão de introduzir esse paralelismo foi indeferida pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. V. artigo 19.o, alínea a), da proposta de Regulamento do Conselho que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras [COM (2004) 391 final].
(
29
)	Além disso, o Governo neerlandês afirmou, na audiência, que o número de autoridades designadas para a execução desses controlos e os meios postos à sua disposição são limitados.