62002CJ0145_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-145/02,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) genom beslut av den 31 januari 2002
, som inkom till domstolen den
18 april 2002
, i målet mellan
Land Nordrhein-Westfalen
och
Denkavit Futtermittel GmbH,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna A. Rosas (referent) och S. von Bahr,
generaladvokat: A. Tizzano,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 27 november 2003,
med beaktande av de yttranden som avgivits av:
– Denkavit Futtermittel GmbH, genom V. Schiller, Rechtsanwalt,
– Tysklands regering, genom W.-D. Plessing, M. Lumma och A. Tiemann, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom K. Fitch et M. Niejahr, båda i egenskap av ombud,
och efter att den
4 mars 2004
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 12 och 19 i rådets direktiv 70/524/EEG av den 23 november 1970 om fodertillsatser (EGT L 270, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 118), i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/587/EEG av den 29 november 1984 (EGT L 319, s. 13, svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 53) (nedan kallat direktiv 70/524), samt tolkningen av artiklarna 28 EG och 30 EG.
2. Begäran har framställts i en tvist mellan Land Nordrhein-Westfalen och det tyska bolaget Denkavit Futtermittel GmbH (nedan kallat Denkavit). Tvisten avser bolagets import och marknadsföring i Tyskland av tillskottsfoderblandning för smågrisar. Tillskottsfoderblandningen har lagligen tillverkats i Nederländerna men innehåller en halt av vitamin D 3
som överstiger den tillåtna halten i Tyskland.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3. I artikel 2 i direktiv 70/524 definieras helfoder som foderblandningar som på grund av sin sammansättning täcker dagsbehovet. Tillskottsfoderblandning definieras i sin tur som foderblandningar som har ett högt innehåll av vissa ämnen, men som på grund av sin sammansättning bara täcker dagsbehovet om de används tillsammans med annat foder.
4. I artikel 12 i direktiv 70/524 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall föreskriva att tillskottsfoderblandningar, i den utspädning som anges, inte får innehålla sådana tillsatser som anges i detta direktiv i halter som överstiger de som anges för helfoder.
2. Medlemsstaterna får föreskriva att halterna av … D-vitaminer … i tillskottsfoderblandningar får överskrida den högsta halt som fastställts för helfoder om det gäller
a) tillskottsfoderblandningar som en medlemsstat godkänt för alla användare, förutsatt att deras halt av antibiotika, D-vitaminer eller tillväxtbefrämjande medel är högst fem gånger den fastställda högsta halten,
b) tillskottsfoderblandningar som är avsedda för vissa djurarter och som en medlemsstat har fått tillstånd att godkänna för alla användare inom sitt territorium på grund av särskilda utfodringssystem, under förutsättning att halten är högst:
…
– 200 000 IE [internationella enheter]/kg, för D-vitaminer.
Medlemsstaterna skall föreskriva att om man vid tillverkningen av tillskottsfoderblandningar använder sig av den möjlighet som avses i a, får man inte samtidigt använda sig av den möjlighet som avses i b.
3. När punkt 2 åberopas skall medlemsstaterna föreskriva att fodret skall ha ett eller flera utmärkande egenskaper beträffande innehållet (exempelvis av proteiner eller mineraler), något som i praktiken säkerställer att den halt av tillsatser som fastställts för helfoder inte överskrids och att fodret inte används till andra djurarter.”
5. Enligt artikel 19 i direktiv 70/524 skall medlemsstaterna se till att tillsatser, premixer och foder som överensstämmer med detta direktiv endast omfattas av sådana begränsningar i marknadsföringen som föreskrivs i detta direktiv.
6.
I bilaga 1 till direktiv 70/524 föreskrivs att helfoder för svin får innehålla högst 2 000 ie vitamin D 3
per kilo. En högre halt är tillåten för mjölknäringar för smågrisar men är inte relevant under omständigheterna i målet.
Den nationella lagstiftningen
7. Direktiv 70/524 införlivades med tysk rätt genom Futtermittelgesetz (lag om foder, nedan kallad FMG) och genom Futtermittelverordnung (förordning om foder, nedan kallat FMV).
8. Enligt 14 § FMG, i den lydelse som offentliggjordes den 25 augusti 2000 (BGB1. 2000 I, s. 1358), är det förbjudet att importera foder som inte uppfyller kraven i gällande tyska bestämmelser på området.
9. I 4 § första stycket punkt 4 FMG föreskrivs att tillsatshalter i foder får fastställas genom förordning.
10. Enligt 4 § femte stycket första meningen punkt 2 b FMG är det förbjudet att marknadsföra foder som inte uppfyller krav som fastställs genom förordning i enlighet med första stycket punkt 4 i samma paragraf.
11. I 17a § FMV, i den lydelse som offentliggjordes den 23 november 2000 (BGB1. 2000 I, s. 1605), föreskrivs följande vad gäller tillåten halt av tillsatser i foder:
”1. Tillsatshalten i foderblandningar, motsvarande 88 procent av torrsubstanshalten i helfoder, får inte understiga de minimihalter som fastställs i bilagan i tillämplig gemenskapsförordning under rubriken lägsta innehåll, och inte överstiga den högsta tillåtna halt som fastställts under rubriken högsta innehåll. Den första meningen äger även tillämpning på de lägsta och högsta halter som fastställs i bilaga 3 kolumn 6. I beräkningen av högsta tillåtna tillsatshalter skall även inbegripas ämnen som naturligt förekommer i foder och som är identiska med de ämnen som återfinns i tillsatserna.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av tredje stycket får fastställda högsta tillsatshalter i tillskottsfoderblandningar överskridas om högsta tillåtna tillsatshalter iakttas när dessa tillskottsfoderblandningar används med andra foder i enlighet med deras användningsområde.
3. Följande undantag från andra stycket gäller:
1. Halten av vitamin D får uppgå till fem gånger den högsta fastställda halten eller
2. …
d) upp till 200 000 ie per kilo i tillskottsfoderblandningar som är avsedda för samtliga djurarter eller djurkategorier och som ges i syfte att tillfälligt tillföra djuret ett extra vitamintillskott.
Ovanstående undantag är tillämpligt under förutsättning att fodrets sammansättning har en eller flera särskilda egenskaper i fråga om halten av oförädlat protein, laktos eller mineraler och att fastställda tillsatshalter inte överstigs vid tilldelningen. Vidare krävs att det är praktiskt uteslutet att fodret kan ges även till andra djurarter.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12. Denkavit distribuerar en tillskottsfoderblandning i Tyskland avsedd för smågrisar under namnet Denkavit Kern Ferkel 125 (nedan kallat det omtvistade fodret). Fodret innehåller 16 000 ie vitamin D 3
per kilo. Enligt märkning och bruksanvisning är fodret avsett för djur men först efter att ha blandats med oblandat foder i proportionen 1+7.
13. Det omtvistade fodret tillverkas av Denkavits nederländska dotterbolag. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att fodret uppfyller kraven i nederländsk rätt i fråga om tillskottsfoderblandningar. Det uppfyller emellertid inte tyska bestämmelser på området, bland annat 17 a § tredje stycket punkt 1 FMV. Såsom tyska myndigheter tolkat denna bestämmelse får halten av vitamin D inte överstiga fem gånger den högsta fastställda halten, vilken i fråga om sådant foder som är aktuellt i tvisten vid den nationella domstolen uppgår till 2 000 ie per kilo, vilket innebär 10 000 ie per kilo.
14. Vid en inspektion i maj 1991 framställde Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (regionalt organ för närings- och jaktfrågor) i delstaten Nordrhein–Westfalen en invändning mot det omtvistade fodret på grund av dess halt av vitamin D 3 . Eftersom fodret innehöll en halt av vitamin D 3 som översteg den högsta tillåtna halten med 6 000 ie per kilo var det förbjudet att sälja och använda produkten enligt 4 § femte stycket första meningen punkt 2 b FMG.
15. Den 23 mars 1993 väckte Denkavit talan vid Verwaltungsgericht Düsseldorf (Tyskland) om fastställelse av att bolaget hade rätt att importera och marknadsföra det omtvistade fodret med stöd av artiklarna 28 EG och 30 EG.
16. Sedan Verwaltungsgericht ogillat talan genom dom av den 21 maj 1996 överklagade Denkavit till Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tyskland), som biföll överklagandet genom dom av den 13 december 2000.
17. Delstaten Nordrhein-Westfalen överklagade detta avgörande till Bundesverwaltungsgericht. Bundesverwaltungsgericht ansåg att frågan berörde gemenskapsrätten och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Skall nationella bestämmelser om foder, enligt vilka det är förbjudet att importera foder som tillverkats lagenligt i en annan medlemsstat på grund av att deras halt av vitamin D 3
inte står i överensstämmelse med den nationella rätten i importstaten, bedömas direkt mot bakgrund av artiklarna 28 EG och 30 EG?
2. Skall artikel 19 i direktiv 70/524 tolkas så att den tillåter en medlemsstat att förbjuda import av en tillskottsfoderblandning, som tillverkats lagenligt i en annan medlemsstat, på grund av att de av importstaten godkända halterna av vitamin D 3
har överskridits?
3. Är svaret på den andra frågan beroende av huruvida skillnaden i lagstiftning mellan tillverknings- och importstaten beror på att lagstiftningsmöjligheterna enligt artikel 12.2 första stycket b i direktiv 70/524 har utnyttjats på olika sätt?”
Inledande synpunkter
18. Den nationella domstolen har ställt sina tre frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 28 EG och 30 EG eller bestämmelserna i direktiv 70/524 utgör hinder för en åtgärd varigenom en medlemsstat förbjuder marknadsföring på sitt territorium av en tillskottsfoderblandning som lagligen tillverkats i en annan medlemsstat och vars halt av vitamin D 3
inte överensstämmer med gällande bestämmelser i den första medlemsstaten.
19. Det framgår för det första av handlingarna i målet att den omständigheten att det omtvistade fodret inte överensstämmer med gällande bestämmelser i importstaten, i förevarande fall Förbundsrepubliken Tyskland, följer av att gällande bestämmelser skiljer sig åt i denna medlemsstat och i tillverkningsstaten, Konungariket Nederländerna. Skälet härtill är att Förbundsrepubliken Tyskland använt sig av möjligheten i artikel 12.2 första stycket a och b i direktiv 70/524 att lagstifta. Den nederländska regeringen har som svar på en fråga från domstolen angett att det omtvistade fodret har förts ut på marknaden i Nederländerna med stöd av den allmänna bestämmelsen i artikel 12.1 i samma direktiv.
20. Mot bakgrund av vad som anförts ovan synes tolkningen av artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 70/524 och bestämmelsernas inbördes förhållande utgöra en central punkt för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen. Artikel 12 hänger nära samman med artikel 19 i samma direktiv. Enligt artikel 19 skall medlemsstaterna se till att foder som överensstämmer med bestämmelserna i detta direktiv endast omfattas av sådana begränsningar i marknadsföringen som föreskrivs i detta direktiv. Frågan gäller således om artikel 12.2 första stycket i detta direktiv utgör en begränsning i marknadsföringen i den mening som avses i artikel 19.
21. Domstolen erinrar om att den nationella domstolen har ställt den andra och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12 jämförd med artikel 19 i direktiv 70/524 utgör hinder för ett sådant importförbud som föreskrivs i tysk lagstiftning. För att kunna ge den nationella domstolen ett ändamålsenligt svar skall frågorna prövas tillsammans. Frågorna skall uppfattas så att de avser fastställande av huruvida en medlemsstat, som lagstiftat med tillämpning av artikel 12.2 första stycket i direktivet, enligt artikel 19 i samma direktiv har rätt att förbjuda import av en tillskottsfoderblandning som förts ut på marknaden i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i nämnda direktiv, på grund av att tillskottsfoderblandningens halt av vitamin D 3
överskrider den tillåtna halten i den första staten.
22. Det skall vidare, såsom generaladvokaten gjort i punkt 23 i sitt förslag till avgörande, påpekas att den första frågan, som avser tolkningen av artiklarna 28 EG och 30 EG, endast behöver besvaras om domstolen finner att bestämmelserna i direktiv 70/524 inte utgör hinder för ett sådant importförbud som är föremål för prövning vid den nationella domstolen.
23. Under dessa omständigheter kommer domstolen att vända på frågornas inbördes följd och först pröva den andra och den tredje frågan i omformulerad lydelse tillsammans och därefter, i förekommande fall, pröva den första frågan.
Den andra och den tredje frågan
24. Den nationella domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, i omformulerad lydelse, för att få klarhet i huruvida en medlemsstat, som lagstiftat med tillämpning av artikel 12.2 första stycket i direktiv 70/524, enligt artikel 19 i samma direktiv har rätt att förbjuda import av en tillskottsfoderblandning, som förts ut på marknaden i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i nämnda direktiv, på grund av att tillskottsfoderblandningens halt av vitamin D 3
överskrider den tillåtna halten i den första staten.
25. Den tyska regeringen anser sig har rätt att förbjuda importen av det omtvistade fodret med stöd av bestämmelserna i artiklarna 19 och 12.2 första stycket i direktiv 70/524. Medlemsstaternas möjlighet att lagstifta enligt den senare artikeln utgör i själva verket en sådan begränsning i marknadsföringen som föreskrivs i direktivet och som därmed är tillåten enligt artikel 19 häri. Import till en medlemsstats territorium av foder som är godkänt av en annan medlemsstat med stöd av den allmänna bestämmelsen i artikel 12.1 i samma direktiv kan således förbjudas av den första medlemsstaten enligt nationella bestämmelser som antagits med stöd av artikel 12.2.
26. Denkavit och Europeiska gemenskapernas kommission hävdar motsatsen. De tvivlar vidare på att de åtgärder som den tyska regeringen vidtagit för att införliva artikel 12 i direktiv 70/524 med nationell rätt är förenliga med gemenskapsrätten.
27. För att avgöra om en medlemsstat som har lagstiftat med stöd av artikel 12.2 första stycket i direktiv 70/524 har rätt att förbjuda import av en vara som överensstämmer med bestämmelserna i artikel 12.1 kommer domstolen att pröva omfattningen av och innehållet i artiklarna 12.1, 12.2 och 19 i direktivet samt deras inbördes förhållande.
28. Det skall inledningsvis erinras om att det i artikel 12.1 i direktiv 70/524 föreskrivs att tillskottsfoderblandningar, i den utspädning som anges, inte får innehålla tillsatser i halter som överstiger dem som anges för helfoder. I bilaga 1 fastställs att halten av vitamin D 3
i helfoder för svin inte får överstiga 2 000 ie per kilo. Det framgår av den inskjutna satsen ”i den utspädning som anges” i artikel 12.1 att den högsta tillåtna halten avser tillskottsfoderblandning i utspädd form. Satsen avser med andra ord tillskottsfoderblandningen sedan den blandats med oblandat foder i enlighet med användningsområde och bruksanvisning.
29. Det framgår i förevarande fall av handlingarna i målet att det omtvistade fodret i oblandad form innehåller 16 000 ie vitamin D 3
per kilo. Sedan fodret, i enlighet med bruksanvisningen, blandats med oblandat foder i proportionen 1+7 uppgår halten av vitamin D 3
till 2 000 ie per kilo och överensstämmer därför med den allmänna bestämmelsen i artikel 12.1 i direktiv 70/524.
30. I artikel 19 i samma direktiv föreskrivs emellertid att medlemsstaterna skall se till att foder som överensstämmer med detta direktiv endast omfattas av sådana begränsningar i marknadsföringen som föreskrivs häri. Domstolen kommer därför att pröva om artikel 12.2 första stycket i direktivet utgör en begränsning i marknadsföringen enligt denna första bestämmelse. Därefter kommer domstolen att pröva om en medlemsstat som använder denna möjlighet kan förbjuda import av en tillskottsfoderblandning som har förts ut på marknaden i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i samma direktiv.
31. Domstolen vill i detta avseende erinra om att artikel 12.2 i direktiv 70/524 ger medlemsstaterna möjlighet att, i vissa fall, tillåta att halten av D-vitamin i tillskottsfoderblandningar överskrider den högsta halt som fastställts för helfoder. Enligt tionde skälet i direktiv 70/524 i dess ursprungliga lydelse är undantagen tillåtna endast i en utsträckning som kan accepteras med hänsyn till djurs och människors hälsa.
32. Medlemsstaterna har i detta avseende två möjligheter. För det första kan de med tillämpning av artikel 12.2 första stycket a i direktiv 70/524 föreskriva att D‑vitaminhalten i tillskottsfoderblandningar som är godkända för alla användare får överstiga den högsta tillåtna halten för helfoder under förutsättning att den inte överstiger fem gånger den fastställda högsta halten, vilket under de i målet aktuella omständigheterna är 10 000 ie per kilo. Medlemsstaterna kan vidare enligt samma bestämmelse under b, vad gäller tillskottsfoderblandningar som är avsedda för vissa djurarter och som en medlemsstat har fått tillstånd att godkänna för alla användare inom sitt territorium på grund av särskilda utfodringssystem, föreskriva att halten av D-vitamin får överstiga den fastställda halten men att den inte får överstiga 200 000 ie per kilo.
33. Domstolen konstaterar att varken ordalydelsen i artikel 12.2 första stycket i direktiv 70/524 eller de faktiska omständigheterna eller bestämmelsens syfte gör det möjligt att slå fast att en medlemsstats möjlighet att lagstifta enligt denna bestämmelse ger denna medlemsstat rätt att förbjuda import av en tillskottsfoderblandning som förts ut på marknaden i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1.
34. Domstolen vill inledningsvis erinra om att artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 70/524 förvisso reglerar tillåtna halter av fodertillsatser i tillskottsfoderblandningar men att de inte avser samma situationer. I artikel 12.1 föreskrivs en allmän bestämmelse som är tillämplig på tillskottsfoderblandningar i utspädd form. I artikel 12.2 föreskrivs under vilka förutsättningar halterna av vissa fodertillsatser i tillskottsfoderblandningar får överskridas. Artikel 12.2 är dock tillämplig på tillskottsfoderblandningar i ren form. Ordalydelsen i artikel 12.2 tyder på att det rör sig om en ytterligare liberalisering i förhållande till den bestämmelse som föreskrivs i artikel 12.1 och inte om någon begränsning av densamma.
35. Vad sedan gäller sammanhanget finner domstolen, såsom generaladvokaten i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, att enligt artikel 12.3 i direktiv 70/524 skall, ”[n]är punkt 2 åberopas”, de utmärkande egenskaperna för produkten och dess sammansättning säkerställa att de högsta tillåtna halterna i helfodret i vart fall inte överskrids. Det är klart att en sådan försiktighetsåtgärd är överflödig i fråga om de tillskottsfoderblandningar för vilka det föreskrivs en bestämmelse om utspädning, eftersom en sådan bestämmelse säkerställer att den lämpliga koncentrationen uppnås. Däremot är en dylik försiktighetsåtgärd nödvändig när det inte förskrivs någon sådan utspädning. Denna slutsats styrker tolkningen att artikel 12.2 inte kan anses utgöra en begränsning av den allmänna bestämmelsen i artikel 12.1.
36. Vad slutligen avser det eftersträvade syftet med artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 70/524 och med direktivet i sig erinrar domstolen om fjärde och nionde skälen häri, vari dels den inre marknadens funktion, dels skyddet för djurs och människors hälsa, betonas.
37. Kommissionen har med fog gjort gällande att den inre marknadens funktion skulle riskera att allvarligt skadas om en medlemsstat, med tillämpning av nationella bestämmelser som antagits med stöd av artikel 12.2 första stycket i direktiv 70/524, kunde föreskriva ytterligare villkor utöver dem i artikel 12.1 för foder för vilket det finns en bestämmelse om utspädning. Vad gäller skyddet för djurs och människors hälsa finner domstolen att det inte kan innebära en större risk att godkänna marknadsföring av en tillskottsfoderblandning som i outspädd form innehåller 16 000 ie vitamin D 3
per kilo och som efter utspädning innehåller en halt av detta vitamin som motsvarar 2 000 ie per kilo, än att godkänna marknadsföring av foder som med tillämpning av artikel 12.2 första stycket b får innehålla upp till 200 000 ie fodertillsatser per kilo.
38. Med hänsyn till vad som ovan anförts skall den andra och den tredje frågan besvaras på följande sätt. Bestämmelserna i artikel 12 jämförd med artikel 19 i direktiv 70/524 skall tolkas så att de utgör hinder för en åtgärd varigenom en medlemsstat förbjuder marknadsföring på sitt territorium av en tillskottsfoderblandning som lagligen tillverkats i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i samma direktiv på grund av dess halt av D-vitamin .
39. Med hänsyn till svaret på den andra och den tredje frågan och av de skäl som framgår av punkt 22 i denna dom saknas anledning att besvara den första frågan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
40. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom:
Bestämmelserna i artikel 12 jämförd med artikel 19 i rådets direktiv 70/524/EEG av den 23 november 1970 om fodertillsatser, i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/587/EEG av den 29 november 1984, skall tolkas så att de utgör hinder för en åtgärd varigenom en medlemsstat förbjuder marknadsföring på sitt territorium av en tillskottsfoderblandning som lagligen tillverkats i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i samma direktiv på grund av dess halt av D-vitamin.