61998CC0466_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1. Με οκτώ αυτοτελείς προσφυγές, τις οποίες άσκησε ταυτόχρονα στις 18 Δεκεμβρίου 1998, η Επιτροπή προσέφυγε στο Δικαστήριο κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, της Δανίας, της Σουηδίας, της Φινλανδίας, του Βελγίου, του Λουξεμβούργου, της Αυστρίας και της Γερμανίας. Με τις εν λόγω προσφυγές η Επιτροπή βάλλει, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ), κατά διαφόρων παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου, οι οποίες απορρέουν από το γεγονός ότι τα κράτη αυτά συνήψαν διμερείς συμφωνίες με τις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής στον τομέα των εναέριων μεταφορών. Ειδικότερα, η Επιτροπή κατηγορεί τα καθών κράτη μέλη ότι:
α) συνήψαν μεταξύ 1995 και 1996 με τις ΗΠΑ ιδιαίτερα φιλελεύθερες συμφωνίες στον τομέα των εναέριων μεταφορών [τις λεγόμενες συμφωνίες open sky («ελεύθερης αεροπλοΐας»)] κατά παράβαση των αρχών που διέπουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων στις εξωτερικές σχέσεις μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών (αυτή η αιτίαση πάντως δεν αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο, διότι η συμφωνία που συνήψε με τις ΗΠΑ δεν θεωρείται ως συμφωνία open sky),
β) παρέβησαν το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 43 ΕΚ), καθόσον πρόσθεσαν ή διατήρησαν στις διμερείς συμφωνίες τους με τις ΗΠΑ τη λεγόμενη «ρήτρα περί εθνικότητας», η οποία επιτρέπει στην πράξη σε καθένα από τα μέρη της συμφωνίας να μη χορηγούν τα προβλεπόμενα από τις εν λόγω συμφωνίες δικαιώματα στους αερομεταφορείς που ορίζει το άλλο συμβαλλόμενο κράτος και οι οποίοι όμως ούτε ανήκουν σε ούτε ελέγχονται από πολίτες του εν λόγω κράτους,
γ) επικουρικώς, παρέβησαν, ανάλογα με την περίπτωση, το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, ή το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 307, δεύτερο εδάφιο, και 10 ΕΚ αντίστοιχα), διότι δεν κατέβαλαν κάθε δυνατή προσπάθεια ώστε να καταστούν πλήρως σύμφωνες με το κοινοτικό δίκαιο οι συμφωνίες που είχαν συναφθεί με τις ΗΠΑ πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης ΕΚ ή πριν από τη θέσπιση της κοινοτικής ρυθμίσεως του τομέα των εναέριων μεταφορών, ιδίως δε του λεγόμενου τρίτου ρυθμιστικού «πακέτου» (ούτε η αιτίαση αυτή αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο).
2. Δεν χρειάζεται να μακρηγορήσω για να τονίσω τη σημασία που έχουν οι παρούσες υποθέσεις και τα λεπτά προβλήματα που θέτουν. Τα ζητήματα που υποβάλλονται στην κρίση του Δικαστηρίου έχουν όντως προφανή σημασία από πολιτική και οικονομική άποψη· αυτό οφείλεται όχι μόνο στον ασυνήθιστα μεγάλο αριθμό των κρατών μελών που εμπλέκονται στις παρούσες υποθέσεις και στις συνέπειες που θα μπορούσαν να έχουν οι υποθέσεις αυτές για τις σχέσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες, αλλά κυρίως στα αποτελέσματα που θα έχουν ως προς τις ευρισκόμενες ήδη εν εξελίξει διαδικασίες της ριζικής αναδιοργανώσεως του τομέα των διεθνών εναέριων μεταφορών, άρα και ως προς τη στρατηγική των κοινοτικών αερομεταφορέων, οι οποίοι καλούνται να αναπτύσσουν τις δραστηριότητές τους εντός ενός οικονομικού πλαισίου που χαρακτηρίζεται από την παγκοσμιοποίηση των αγορών και από την αύξηση του διεθνούς ανταγωνισμού. Αυτό όμως που θα ήθελα κυρίως να επισημάνω εδώ είναι ότι οι υπό κρίση υποθέσεις παρουσιάζουν από πολλές απόψεις ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς και πολύπλοκα προβλήματα, ακόμη και από νομική άποψη. Τούτο θα καταφανεί πλήρως στις επόμενες σελίδες· για την ώρα μού αρκεί να επισημάνω ότι, καθόσον γνωρίζω, είναι η πρώτη φορά που η Επιτροπή ασκεί προσφυγή κατά των κρατών μελών για παραβίαση της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις.
Ι - Το ρυθμιστικό πλαίσιο αναφοράς
Κοινοτικό δίκαιο
3. Όπως είναι γνωστό, οι εναέριες μεταφορές αποτελούν αντικείμενο ειδικής ρυθμίσεως εντός του συστήματος της Συνθήκης. Πράγματι, η παράγραφος 1 του άρθρου 84 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 80 ΕΚ) προβλέπει ότι οι διατάξεις του τίτλου IV (νυν τίτλου V), ο οποίος διέπει τις μεταφορές, εφαρμόζονται μόνο στις σιδηροδρομικές, οδικές και εσωτερικές πλωτές μεταφορές· κατά την παράγραφο 2 του ίδιου αυτού άρθρου, στο Συμβούλιο απόκειται, αντίθετα, να αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία «εάν, κατά ποιο μέτρο και κατά ποια διαδικασία, θα είναι δυνατό να θεσπιστούν κατάλληλες διατάξεις για τις θαλάσσιες και αεροπορικές μεταφορές.»
4. Κατ' εφαρμογή της τελευταίας αυτής διατάξεως και προς τον σκοπό της σταδιακής εγκαθιδρύσεως της εσωτερικής αγοράς των εναέριων μεταφορών, το Συμβούλιο θέσπισε το 1987, το 1990 και το 1992 τρία ρυθμιστικά «πακέτα», σκοπός των οποίων ήταν να διασφαλιστούν, πρώτον, η ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών εναέριων μεταφορών και, δεύτερον, η εφαρμογή στον εν λόγω τομέα των κοινοτικών κανόνων περί ανταγωνισμού.
5. Κατόπιν του βαθμιαίου μερικού ανοίγματος της αγοράς, στο οποίο αποσκοπούσαν τα δύο πρώτα ρυθμιστικά πακέτα, με το τρίτο πακέτο το Συμβούλιο ολοκλήρωσε την πλήρη ελευθέρωση των ενδοκοινοτικών εναέριων μεταφορών. Αυτό το πλέγμα διατάξεων περιλαμβάνει ειδικότερα τις ακόλουθες πράξεις:
i) τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2407/92 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, περί της εκδόσεως αδειών των αερομεταφορέων, ο οποίος ρυθμίζει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση από τα κράτη μέλη αδειών εκμεταλλεύσεως σε αερομεταφορείς εγκατεστημένους στην Κοινότητα και για τη διατήρηση των αδειών αυτών σε ισχύ. Συναφώς, θα ήθελα να επισημάνω ευθύς εξαρχής ότι το άρθρο 3, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει ότι δεν επιτρέπεται σε καμία εγκατεστημένη στην Κοινότητα επιχείρηση να μεταφέρει αεροπορικώς επιβάτες, ταχυδρομείο ή/και φορτίο έναντι αμοιβής στο έδαφος της Κοινότητας, αν δεν της έχει χορηγηθεί η αντίστοιχη άδεια εκμεταλλεύσεως. Επιπλέον, κατά το άρθρο 4 του κανονισμού, με την επιφύλαξη των συμφωνιών και συμβάσεων των οποίων η Κοινότητα είναι συμβαλλόμενο μέρος, η εν λόγω άδεια εκμεταλλεύσεως μπορεί να χορηγείται μόνο σε εταιρίες εγκατεστημένες σε κράτος μέλος, της οποίας η πλειοψηφία των μετοχών πρέπει να ανήκει σε υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους, οι οποίοι επίσης πρέπει να μπορούν να ασκούν πραγματικό έλεγχο επί της επιχειρήσεως . Επομένως, ο εν λόγω κανονισμός αφορά μόνο τις άδειες εκμεταλλεύσεως για τους κοινοτικούς αερομεταφορείς και για τις ενδοκοινοτικές αεροπορικές γραμμές.
ii) τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2408/92, του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών . Θα ήθελα να παρατηρήσω ότι, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού ορίζει ότι τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη επιτρέπουν στους κοινοτικούς αερομεταφορείς (δηλαδή σε όσους έχουν αποκτήσει άδεια εκμεταλλεύσεως κατά τον κανονισμό 2407/92) να ασκούν δικαιώματα μεταφορών σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια· η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει ορισμένες εξαιρέσεις, οι οποίες όμως ήσαν χρονικά περιορισμένες (ίσχυαν μέχρι την 1η Απριλίου 1997) και αφορούσαν μόνο τις ενδομεταφορές (καμποτάζ). Επιπλέον, ο κανονισμός αυτός περιέχει ιδιαίτερους κανόνες σχετικά με τη δυνατότητα των κρατών μελών να προβλέπουν υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε συγκεκριμένες αεροπορικές γραμμές (άρθρα 4 έως 7), να ρυθμίζουν, χωρίς να εισάγουν διακρίσεις λόγω εθνικότητας ή ταυτότητας του αερομεταφορέα, την κατανομή της κυκλοφορίας μεταξύ των αερολιμένων ενός και του αυτού συστήματος αερολιμένων (άρθρο 8), και, όταν υπάρχουν σοβαρά προβλήματα συμφορήσεως ή/και περιβάλλοντος, να επιβάλλουν όρους, να περιορίζουν ή να αρνούνται την άσκηση των μεταφορικών δικαιωμάτων, ιδίως όταν άλλα μεταφορικά μέσα μπορούν να προσφέρουν ικανοποιητικό επίπεδο υπηρεσιών (άρθρο 9).
iii) τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2409/92, του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για τους ναύλους και τα κόμιστρα των αεροπορικών γραμμών, ο οποίος προβλέπει τα κριτήρια και τις διαδικασίες προς καθορισμό των αεροπορικών ναύλων και κομίστρων στις αεροπορικές γραμμές για μεταφορές που πραγματοποιούνται καθ' ολοκληρίαν εντός της Κοινότητας. Συναφώς πρέπει να τονιστεί ότι, αν και ο κανονισμός δεν έχει εφαρμογή στους ναύλους και στα κόμιστρα των εξωκοινοτικών μεταφορέων (άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο α,), το άρθρο 1, παράγραφος 3, προβλέπει εντούτοις ότι «μόνον οι κοινοτικοί αερομεταφορείς έχουν το δικαίωμα να εισαγάγουν νέα προϊόντα ή χαμηλότερους ναύλους από τους ήδη υπάρχοντες για ταυτόσημα προϊόντα»: τούτο σημαίνει προφανώς ότι για τους αερομεταφορείς τρίτων χωρών ισχύει η αντίστοιχη απαγόρευση.
6. Πέρα από τους κανόνες που περιέχονται στα ανωτέρω αναφερθέντα «πακέτα», ο κοινοτικός νομοθέτης εξέδωσε και άλλες κανονιστικές πράξεις σε σχέση με τις εναέριες μεταφορές. Κατωτέρω θα ήθελα να υπενθυμίσω ιδιαίτερα τις ακόλουθες πράξεις:
i) τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2299/89, του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1989, για τη θέσπιση κώδικα συμπεριφοράς για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων . Κατά το άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, ο κανονισμός εφαρμόζεται στα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης (στο εξής: ΗΣΚ) αερομεταφορικών υπηρεσιών που προσφέρονται στους ενδιαφερόμενους για χρήση ή/και χρησιμοποιούνται στο έδαφος της Κοινότητας, ανεξάρτητα από το καθεστώς και την ιθαγένεια του πωλητή των συστημάτων, την πηγή των πληροφοριών που χρησιμοποιούνται ή τον τόπο στον οποίο βρίσκεται η κεντρική μονάδα επεξεργασίας των δεδομένων και τη γεωγραφική θέση των σημείων που συνδέει η εν λόγω αερομεταφορική υπηρεσία. Το άρθρο 7 προβλέπει πάντως τα εξής:
«1. Οι δυνάμει των άρθρων 3 και 4 έως 6 υποχρεώσεις του πωλητή συστήματος δεν εφαρμόζονται όσον αφορά μητρικό μεταφορέα τρίτης χώρας, στο βαθμό που το ΗΣΚ του το οποίο βρίσκεται εκτός του εδάφους της Κοινότητας δεν παρέχει στους κοινοτικούς αερομεταφορείς μεταχείριση ισοδύναμη με αυτήν που παρέχεται στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού και του κανονισμού (ΕΟΚ) 83/91 της Επιτροπής.
2. Οι δυνάμει των άρθρων 3α, 4 και 8 υποχρεώσεις των μητρικών ή των συμμετεχόντων μεταφορέων δεν εφαρμόζονται όσον αφορά ΗΣΚ που ελέγχεται από αερομεταφορέα(είς) μιας ή περισσότερων τρίτων χωρών, στο μέτρο που στο (στους) μητρικό(ούς) ή συμμετέχοντα(ες) μεταφορέα(είς) δεν προσφέρεται, εκτός του εδάφους της Κοινότητας, μεταχείριση ισοδύναμη με αυτή που παρέχεται στο πλαίσιο του παρόντος κανονισμού και του κανονισμού (ΕΟΚ) 83/91 της Επιτροπής.»
ii) τον κανονισμό (ΕΟΚ) 95/93 του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1993, σχετικά με τους κοινούς κανόνες κατανομής του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους κοινοτικούς αερολιμένες . Ο κανονισμός αυτός - που διαπνέεται από την αρχή ότι ο διαθέσιμος χρόνος χρήσης πρέπει να κατανέμεται με διαφάνεια και αντικειμενικότητα και χωρίς να δημιουργούνται διακρίσεις - εφαρμόζεται και στους αερομεταφορείς τρίτων χωρών. Το άρθρο 12 του κανονισμού προβλέπει εντούτοις τα εξής:
«1. Όποτε υπάρχουν ενδείξεις ότι, όσον αφορά την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης σε αερολιμένες, μια τρίτη χώρα:
α) δεν επιφυλάσσει στους κοινοτικούς αερομεταφορείς μεταχείριση ανάλογη προς τη μεταχείριση την οποία τα κράτη μέλη της Κοινότητας παρέχουν στους αερομεταφορείς αυτής της χώρας ή
β) de facto δεν επιφυλάσσει στους κοινοτικούς αερομεταφορείς την εθνική μεταχείριση ή
γ) επιφυλάσσει σε αερομεταφορείς που προέρχονται από άλλες τρίτες χώρες ευνοϊκότερη μεταχείριση από ό,τι στους κοινοτικούς αερομεταφορείς,
μπορεί να λαμβάνονται μέτρα για τη διευθέτηση της κατάστασης έναντι του οικείου αερολιμένα ή αερολιμένων, συμπεριλαμβανομένης της πλήρους ή μερικής αναστολής των βάσει του παρόντος κανονισμού υποχρεώσεων έναντι αερομεταφορέα της εν λόγω τρίτης χώρας, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
2. Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για οποιεσδήποτε σοβαρές δυσχέρειες, νομικού ή πρακτικού χαρακτήρα, αντιμετωπίζουν κοινοτικοί αερομεταφορείς όσον αφορά την εξασφάλιση διαθέσιμων χρόνων χρήσης στους αερολιμένες τρίτων χωρών».
Διεθνές δίκαιο
7. Όπως είναι γνωστό, οι αεροπορικές μεταφορές ρυθμίζονται διεθνώς από τη Συμφωνία του Σικάγου περί διεθνών αεροπορικών μεταφορών, της 7ης Δεκεμβρίου 1944. Καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι, κατά το άρθρο 1 της συμφωνίας αυτής, «κάθε κράτος ασκεί πλήρη και αποκλειστική κυριαρχία επί του εναέριου χώρου ο οποίος υπέρκειται του εδάφους του». Το άρθρο 6 της εν λόγω συμφωνίας προβλέπει επίσης ότι «δεν μπορούν να παρέχονται υπηρεσίες διεθνών τακτικών αεροπορικών μεταφορών στον χώρο που υπέρκειται του εδάφους συμβαλλόμενου κράτους ή εντός αυτού, εκτός αν το εν λόγω κράτος έχει χορηγήσει ειδική ή άλλη άδεια και τηρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπει η εν λόγω άδεια».
ΙΙ - Περιστατικά και διαδικασία
Οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής για τη σύναψη από την Κοινότητα διεθνών συμφωνιών στον τομέα των εναέριων μεταφορών
8. Οι σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των ΗΠΑ στον τομέα των εναέριων μεταφορών ρυθμίζονται κατά παράδοση από διμερείς συμφωνίες, οι οποίες παρέχουν στους αερομεταφορείς που ορίζουν τα συμβαλλόμενα μέρη, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει κάθε συμφωνία, τις διευκολύνσεις που προβλέπονται στο προπαρατεθέν άρθρο 6 της συμβάσεως του Σικάγου.
9. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με πρόθεση να αντικαταστήσει το σύνολο αυτών των διμερών συμβάσεων με ενιαία συμφωνία μεταξύ Κοινότητας και ΗΠΑ, ζήτησε επανειλημμένα από το Συμβούλιο, ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του _90, να την εξουσιοδοτήσει να διαπραγματευθεί με τις αμερικανικές αρχές τη σύναψη τέτοιας συμφωνίας στον τομέα των εναέριων μεταφορών.
10. Η πρώτη αίτηση της Επιτροπής διατυπώθηκε στις 23 Φεβρουαρίου 1990 με την υποβολή «πρότασης απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με διαδικασία διαβούλευσης και εξουσιοδότησης για συμφωνίες που αφορούν εμπορικές σχέσεις μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών» . Στη συνέχεια υποβλήθηκε, στις 23 Οκτωβρίου 1992, δεύτερη πρόταση αποφάσεως, η οποία περιείχε μερικές ήσσονος σημασίας αλλαγές . Οι δύο προτάσεις είχαν ως νομική βάση το άρθρο 113 της Συνθήκης (νυν άρθρο 133 ΕΚ), καθόσον στηρίζονταν στην αντίληψη ότι η σύναψη διεθνών συμφωνιών για τις εναέριες μεταφορές εμπίπτει στην εμπορική πολιτική της Κοινότητας.
11. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις όμως το Συμβούλιο αποφάσισε να μη δώσει συνέχεια στην πρωτοβουλία της Επιτροπής. Η άποψή του παρουσιάζεται με ενάργεια στα συμπεράσματα που ενέκρινε στις 15 Μαρτίου 1993 και με τα οποία διευκρίνισε τα εξής:
- ότι, κατά την άποψη του Συμβουλίου, το άρθρο 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης αποτελούσε την ενδεδειγμένη νομική βάση για την ανάληψη εξωτερικής δράσεως στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών·
- ότι τα κράτη μέλη διατηρούν πλήρως τις αρμοδιότητές τους, όσον αφορά τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών, με την επιφύλαξη των μέτρων που έχει ήδη λάβει ή πρόκειται να λάβει το Συμβούλιο στον τομέα αυτό· συναφώς τονίστηκε πάντως ότι, κατά τις διμερείς διαπραγματεύσεις, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη θα έπρεπε να λαμβάνουν προσηκόντως υπόψη τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο και θα έπρεπε να ενημερώνονται σε σχέση με τα συμφέροντα των άλλων κρατών μελών·
- ότι οι διαπραγματεύσεις με τις τρίτες χώρες θα πρέπει να διεξάγονται σε κοινοτικό επίπεδο μόνον όταν το Συμβούλιο κρίνει ότι έτσι εξυπηρετείται το κοινό συμφέρον, διότι προσδοκάται καλύτερο αποτέλεσμα για όλα τα κράτη μέλη σε σχέση με το αποτέλεσμα του παραδοσιακού συστήματος των διμερών συμφωνιών.
12. Τον Απρίλιο 1995 η Επιτροπή έθεσε εκ νέου το ζήτημα, συνιστώντας την έκδοση αποφάσεως του Συμβουλίου που να την εξουσιοδοτεί να διαπραγματευτεί με τις ΗΠΑ τη σύναψη συμφωνίας για τις αεροπορικές μεταφορές. Κατόπιν της νέας αυτής αιτήσεως, το Συμβούλιο παρέσχε στην Επιτροπή τον Ιούνιο 1996 περιορισμένη εξουσιοδότηση για να διεξαγάγει διαπραγματεύσεις με τη χώρα αυτή - σε συνεργασία με ειδική επιτροπή που θα όριζε το ίδιο το Συμβούλιο - σε σχέση με τα ακόλουθα σημεία: κανόνες ανταγωνισμού, ιδιοκτησία και έλεγχος των αερομεταφορέων, ΗΣΚ, code sharing, επίλυση των διαφορών, χρηματομισθωτική πώληση (leasing), ρήτρες περί προστασίας του περιβάλλοντος, μεταβατικά μέτρα. Σε περίπτωση που οι ΗΠΑ υπέβαλλαν σχετικό αίτημα, η Επιτροπή θα μπορούσε να επεκτείνει τις διαπραγματεύσεις, ώστε να περιληφθούν σ' αυτές οι κρατικές ενισχύσεις και τα άλλα μέτρα προς αποφυγή της πτωχεύσεως των αερομεταφορέων, η κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσεως στους αερολιμένες, η οικονομική και τεχνική καταλληλότητα των αερομεταφορέων, οι ρήτρες ασφάλειας, οι ρήτρες διασφαλίσεως και οποιοδήποτε άλλο ζήτημα σχετικό με τη ρύθμιση του τομέα. Αντίθετα, προβλεπόταν ρητά ότι η εξουσιοδότηση δεν κάλυπτε τις διαπραγματεύσεις σχετικά με την πρόσβαση στην αγορά (περιλαμβανομένων του code sharing και του leasing, εφόσον αφορούσαν τα δικαιώματα μεταφοράς), με τη μεταφορική ικανότητα, τον προσδιορισμό των αερομεταφορέων και τους ναύλους και τα κόμιστρα.
13. Στα πρακτικά της συνεδριάσεως του Συμβουλίου, στην οποία αποφασίστηκε να παρασχεθεί στην Επιτροπή η προαναφερθείσα εξουσιοδότηση για τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων, επισυνήφθησαν ορισμένες δηλώσεις των δύο αυτών κοινοτικών οργάνων. Καθόσον ενδιαφέρει την προκειμένη υπόθεση, πρέπει να σημειωθεί ότι σε μια από τις δηλώσεις αυτές, στην οποία προέβησαν από κοινού τα δύο κοινοτικά όργανα, προβλεπόταν ότι, για να διασφαλιστεί η συνέχεια των σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των ΗΠΑ κατά τη διάρκεια των κοινοτικών διαπραγματεύσεων και για να υπάρχει αξιόπιστη εναλλακτική λύση σε περίπτωση αποτυχίας των διαπραγματεύσεων αυτών, θα διατηρούνταν το ισχύον σύστημα διμερών συμβάσεων, το οποίο θα εξακολουθούσε να ισχύει μέχρι τη σύναψη νέας συμφωνίας. Στη συνέχεια, η Επιτροπή, με αυτοτελή δήλωση, δήλωνε ότι θεωρούσε ότι υπήρχε κοινοτική αρμοδιότητα σε σχέση με τα δικαιώματα εναέριας μεταφοράς.
14. Καθόσον φαίνεται, η Επιτροπή υπέβαλε τον Νοέμβριο 1997 νέα αίτηση να της χορηγηθεί εξουσιοδότηση για διαπραγματεύσεις, αλλά το Συμβούλιο δεν έδωσε καμία συνέχεια στην αίτηση αυτή.
15. Θα πρέπει επίσης να επισημάνω ότι μέχρι σήμερα δεν έχει συναφθεί καμία συμφωνία με τις ΗΠΑ, παρά την εξουσιοδότηση που δόθηκε το 1996 στην Επιτροπή σχετικά με τις διαπραγματεύσεις. Όπως όμως τονίζει η Επιτροπή με τα δικόγραφά της, η Κοινότητα συνήψε το 1992 συμφωνία με το Βασίλειο της Νορβηγίας και το Βασίλειο της Σουηδίας στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας · στον ίδιο τομέα επιτεύχθηκε καταρχήν συμφωνία με την Ελβετία · η Επιτροπή διεξάγει διαπραγματεύσεις με δώδεκα ευρωπαϊκές χώρες (τη Βουλγαρία, την Τσεχία, την Εσθονία, την Ουγγαρία, την Ισλανδία, τη Λετονία, τη Λιθουανία, τη Νορβηγία, την Πολωνία, τη Ρουμανία, τη Σλοβακία και τη Σλοβενία) για τη σύναψη συμφωνίας για τη δημιουργία «κοινού ευρωπαϊκού εναέριου χώρου» .
Οι συμφωνίες μεταξύ των ΗΠΑ και των κρατών μελών και η διαδικασία πριν από την άσκηση των προσφυγών
16. Από τους φακέλους των προκειμένων υποθέσεων προκύπτει ότι από το 1992 οι ΗΠΑ πρότειναν σε διάφορα κράτη μέλη της Κοινότητας να τροποποιήσουν τις ισχύουσες στον τομέα των εναέριων μεταφορών διμερείς συμφωνίες, προκειμένου να τις προσαρμόσουν σε ένα ειδικό και ιδιαίτερα φιλελεύθερο πρότυπο συμφωνίας (της λεγόμενης συμφωνίας «open sky»). Σύμφωνα με τις οδηγίες της Κυβερνήσεως των Ηνωμένων Πολιτειών, οι οποίες παρατίθενται στα δικόγραφα των προσφυγών της Επιτροπής, οι συμφωνίες open sky έπρεπε να ανταποκρίνονται, μεταξύ άλλων στα ακόλουθα κριτήρια:
«1. Ελεύθερη πρόσβαση σε όλα τα δρομολόγια.
2. Απεριόριστη μεταφορική ικανότητα και συχνότητα σε όλα τα δρομολόγια.
3. Απεριόριστα δικαιώματα εκτελέσεως δρομολογίων και μεταφορών, δηλαδή δικαίωμα συνδέσεως οποιουδήποτε σημείου των Ηνωμένων Πολιτειών με οποιοδήποτε σημείο της ευρωπαϊκής χώρας, χωρίς περιορισμούς ως προς τους ενδιάμεσους ή επόμενους σταθμούς, αλλαγή αεροσκάφους, ευελιξία ως προς την επιλογή των δρομολογίων, από κοινού χρήση των αεροσταθμών ή δικαίωμα εκτελέσεως μεταφορών πέμπτης ελευθερίας.
4. Καθορισμός των τιμών σύμφωνα με το σύστημα της διπλής απορρίψεως εντός των αγορών της τρίτης και της τέταρης ελευθερίας: 1) εντός των ενδοκοινοτικών αγορών: δικαίωμα εφαρμογής των ίδιων τιμών που εφαρμόζονται στις αγορές τρίτων χωρών, 2) εντός των μη κοινοτικών αγορών: δικαίωμα ελεύθερου καθορισμού των τιμών εντός των αγορών των τρίτων χωρών, εφόσον οι αερομεταφορείς τρίτης και τέταρτης ελευθερίας έχουν το δικαίωμα αυτό.
5. Φιλελεύθερη συμφωνία σε σχέση με τις ναυλωμένες πτήσεις (πτήσεις charter) (ανεξάρτητα από την προέλευση της πτήσης, εφαρμόζονται οι λιγότερο αυστηροί κανόνες σε σχέση με τις πτήσεις charter που ισχύουν σε μία από τις δύο χώρες).
6. Φιλελεύθερο σύστημα ως προς τη μεταφορά εμπορευμάτων (τα κριτήρια πρέπει να είναι το ίδιο ευρέα με τα κριτήρια που ισχύουν για τους μεταφορείς που εκτελούν συνδυασμένες μεταφορές).
7. Συμφωνία για τη μετατροπή και τον επαναπατρισμό των εισπράξεων (οι αερομεταφορείς θα μπορούν άμεσα και χωρίς περιορισμούς να μετατρέπουν και να επαναπατρίζουν τις εισπράξεις τους σε σκληρό νόμισμα).
8. Δυνατότητα συνάψεως συμφωνιών code-sharing.
9. Κανόνες σχετικά με τις υπηρεσίες που παρέχονται στους ενδιάμεσους σταθμούς (δικαίωμα του αερομεταφορέα να παρέχει/ελέγχει τις υπηρεσίες εδάφους).
10. Κανόνες για τη βελτίωση του ανταγωνισμού σε σχέση με τις εμπορικές δυνατότητες, τα τέλη χρήσεως, τον θεμιτό ανταγωνισμό και τα διατροπικά δικαιώματα.
11. Ρητή δέσμευση για χρήση και πρόσβαση στα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεων κατά τρόπο ώστε να μη δημιουργούνται διακρίσεις.
(σημείωση: είναι αυτονόητο ότι μια συμφωνία open sky πρέπει να περιλαμβάνει τυποποιημένες διατάξεις για την ασφάλεια)».
17. Όπως προκύπτει επίσης από τις ανωτέρω παρατεθείσες κατευθυντήριες γραμμές, η πλήρης ανταλλαγή δικαιωμάτων μεταφοράς αποτελεί ουσιώδες και χαρακτηριστικό στοιχείο των λεγόμενων συμφωνιών open sky. Πέρα από την ανταλλαγή των λεγόμενων δικαιωμάτων της τρίτης και της τέταρτης ελευθερίας, δηλαδή του δικαιώματος του αερομεταφορέα να μεταφέρει ταξιδιώτες από τη χώρα προελεύσεως σε άλλη χώρα και αντίστροφα, οι εν λόγω συμφωνίες προβλέπουν επίσης την ανταλλαγή των δικαιωμάτων της πέμπτης ελευθερίας, δηλαδή του δικαιώματος μεταφοράς επιβατών μεταξύ δύο χωρών με αεροπλάνο τρίτης χώρας, όταν το σημείο εκκινήσεως ή προορισμού του δρομολογίου βρίσκεται στην τρίτη αυτή χώρα. Για παράδειγμα, η ανταλλαγή δικαιωμάτων πέμπτης ελευθερίας μεταξύ Βελγίου και ΗΠΑ συνεπάγεται ότι ένας αερομεταφορέας από τις ΗΠΑ θα έχει το δικαίωμα να εκτελεί την πτήση Βοστόνη-Βρυξέλλες-Βερολίνο ή την πτήση Βερολίνο-Βρυξέλλες-Βοστόνη (επιβιβάζοντας και αποβιβάζοντας επιβάτες στον ενδιάμεσο σταθμό), εφόσον βέβαια οι γερμανικές αρχές δώσουν τη συγκατάθεσή τους, όσον αφορά το τμήμα της πτήσης που εμπίπτει στην αρμοδιότητά τους: η συγκατάθεση αυτή μπορεί να δοθεί δυνάμει ατομικής αποφάσεως ή να προκύπτει γενικότερα από ανάλογη ανταλλαγή δικαιωμάτων πέμπτης ελευθερίας μεταξύ Γερμανίας και ΗΠΑ. Καθόσον ενδιαφέρει άμεσα την προκειμένη υπόθεση, πρέπει συνεπώς να τονιστεί ότι η ανταλλαγή δικαιωμάτων πέμπτης ελευθερίας μπορεί να δώσει στους αερομεταφορείς των ΗΠΑ πρόσβαση στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια, ιδίως αν έχουν συναφθεί παρόμοιες συμφωνίες μεταξύ των ΗΠΑ και διαφόρων κρατών μελών της Κοινότητας.
18. Κατά τα έτη 1993-1994 οι ΗΠΑ ενέτειναν τις διπλωματικές προσπάθειές τους έναντι ορισμένων ευρωπαϊκών χωρών. Το 1995 κατέληξαν σε συμφωνία με τη Δανία, τη Σουηδία, τη Φινλανδία, το Βέλγιο, το Λουξεμβούργο και την Αυστρία για την τροποποίηση των συμφωνιών με τις χώρες αυτές που ίσχυαν ήδη στον εν λόγω τομέα, ώστε οι συμφωνίες να προσαρμοστούν στο πρότυπο «open sky». Το 1996 κατέληξαν σε παρόμοια συμφωνία με τη Γερμανία, η οποία αντικατέστησε το ειδικό μεταβατικό καθεστώς που είχε προκύψει από τις διαπραγματεύσεις του 1994 (στο εξής θα αναφέρομαι στις συμφωνίες αυτές ως «επίμαχες συμφωνίες»). Τέλος, το 1995 οι ΗΠΑ κατέληξαν σε συμφωνία και με το Ηνωμένο Βασίλειο, για την τροποποίηση της ισχύουσας προηγουμένως διμερούς συμφωνίας, χωρίς όμως η νέα συμφωνία να ευθυγραμμιστεί με το πρότυπο open sky (η συμφωνία αυτή δεν αποτελεί, όπως θα εξηγήσω κατωτέρω, αντικείμενο αιτιάσεων της Επιτροπής και επομένως δεν συνιστά «επίμαχη συμφωνία»).
19. Εντούτοις, ήδη πριν από τη σύναψη των ανωτέρω αναφερθεισών συμφωνιών, η Επιτροπή είχε καλέσει τα κράτη μέλη, με έγγραφο της 17ης Νοεμβρίου 1994, να αποφύγουν οποιεσδήποτε διαπραγματεύσεις με τις ΗΠΑ πριν συντονιστούν μεταξύ τους και υιοθετήσουν κοινή άποψη· με το ίδιο έγγραφο προτεινόταν επίσης η συμμετοχή της Επιτροπής, με την ιδιότητα του παρατηρητή, στις ενδεχόμενες διερευνητικές συνομιλίες με τις αμερικανικές αρχές. Στη συνέχεια, μεταξύ Μαρτίου και Απριλίου 1995, η Επιτροπή απέστειλε νέο έγγραφο στα καθών κράτη μέλη (με εξαίρεση τη Γερμανία), για να τονίσει ότι οι προτεινόμενες από τις ΗΠΑ διμερείς συμφωνίες ήσαν ασυμβίβαστες με το κοινοτικό δίκαιο και να ζητήσει εγγυήσεις ότι δεν επρόκειτο να διεξαχθούν διαπραγματεύσεις ή να συναφθούν τέτοιες συμφωνίες.
20. Διαπιστώνοντας ότι το ανωτέρω έγγραφό της δεν είχε βρει απήχηση στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, η Επιτροπή τούς απέστειλε, μεταξύ Ιουνίου και Ιουλίου 1995, έγγραφα οχλήσεως υπό την έννοια του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, με τα οποία επέκρινε την παραβίαση της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις (λόγω συνάψεως συμφωνιών που εμπίπτουν στην αποκλειστική κοινοτική αρμοδιότητα), των διατάξεων περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως (λόγω της προσθήκης ή της διατηρήσεως στις εν λόγω συμφωνίες της λεγόμενης «ρήτρας περί εθνικότητας» ) και, γενικότερα, της υποχρεώσεως ειλικρινούς συνεργασίας, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 10 ΕΚ). Στη συνέχεια, τον Μάιο 1996, η Επιτροπή απέστειλε έγγραφο οχλήσεως με ανάλογο περιεχόμενο στη Γερμανία.
21. Όλα τα κράτη μέλη απάντησαν στο έγγραφο οχλήσεως αντικρούοντας τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Μεταξύ των απαντήσεων των καθών κυβερνήσεων πρέπει να υπομνηστεί ειδικότερα η απάντηση του Ηνωμένου Βασιλείου, το οποίο, πέρα από το ότι, αμφισβήτησε, από νομική άποψη, την ύπαρξη των παραβάσεων για τις οποίες γινόταν λόγος στο έγγραφο οχλήσεως, αμφισβήτησε, από την άποψη των πραγματικών περιστατικών, ότι είχε συνάψει με τις ΗΠΑ συμφωνία τύπου open sky. Συγκεκριμένα, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου αντέτεινε ότι η συμφωνία που συνήψε με τις αμερικανικές αρχές το 1995, όπως ακριβώς και η προηγούμενη συμφωνία του 1977 (γνωστή ως «Βermuda ΙΙ»), δεν έχει τα χαρακτηριστικά των συμφωνιών «open sky»: δηλαδή την κατάργηση κάθε περιορισμού ως προς τη μεταφορική ικανότητα, ως προς τον αριθμό των οριζόμενων μεταφορέων, ως προς τα εξυπηρετούμενα σημεία και ως προς την ανταλλαγή δικαιωμάτων πέμπτης ελευθερίας.
22. Στις 16 Μαρτίου 1998 η Επιτροπή, μη πεισθείσα από τα επιχειρήματα των ενδιαφερόμενων κρατών μελών, τους απέστειλε αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία επαναλάμβανε κατ' ουσία τις αιτιάσεις που είχε διατυπώσει με τα έγγραφα οχλήσεως. Επιπλέον, στο επιχείρημα διαφόρων κρατών μελών ότι οι ισχύουσες συμφωνίες με τις ΗΠΑ καλύπτονταν από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης η Επιτροπή απάντησε ότι, ακόμη και αν τούτο όντως ίσχυε, τα εν λόγω κράτη θα είχαν οπωσδήποτε παραβεί το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, καθόσον δεν προσέφυγαν σε όλα τα πρόσφορα μέσα για να καταστήσουν συμβατές με το κοινοτικό δίκαιο τις συμφωνίες που είχαν συνάψει πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης. Μόνο για τη διαδικασία κατά του Ηνωμένου Βασιλείου η Επιτροπή μετέβαλε ουσιωδώς την άποψη που είχε διατυπώσει με το έγγραφο οχλήσεως, δεχόμενη ότι η συμφωνία που συνήψε αυτό το κράτος μέλος το 1995 με τις αμερικανικές αρχές δεν ανταποκρινόταν στο πρότυπο των συμφωνιών open sky . Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν αιτιάται το Ηνωμένο Βασίλειο για παραβίαση της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας, αλλά μόνο για παράβαση του άρθρου 52 της Συνθήκης ΕΚ· δεδομένου μάλιστα ότι η «ρήτρα εθνικότητας», για την οποία η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι προσβάλλει το δικαίωμα εγκαταστάσεως, δεν τροποποιήθηκε με τη μεταγενέστερη συμφωνία του 1995, η Επιτροπή αιτιάται το Ηνωμένο Βασίλειο ότι παρέβη το άρθρο 52 της Συνθήκης, διότι περιέλαβε τη ρήτρα αυτή στη συμφωνία Bermuda ΙΙ του 1977 (επομένως, αυτή είναι η συμφωνία που αποτελεί, στο πλαίσιο της προσφυγής κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, την «επίμαχη συμφωνία»). Επιπλέον, θα ήθελα να υπογραμμίσω ότι, με την αιτιολογημένη γνώμη που αποστάληκε στο Ηνωμένο Βασίλειο, δεν διαπιστώθηκε παράβαση του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
23. Στις 18 Δεκεμβρίου 1998 η Επιτροπή, κρίνοντας μη ικανοποιητικές τις απαντήσεις στις αιτιολογημένες γνώμες, άσκησε τις παρούσες προσφυγές, με τις οποίες ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει τις παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου τις οποίες αφορούν οι αιτιάσεις που διατυπώθηκαν με τις αιτιολογημένες γνώμες της. Ειδικότερα, με την προσφυγή που άσκησε κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικατήριο να διαπιστώσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, συνάπτοντας και εφαρμόζοντας τη συμφωνία Bermuda ΙΙ, η οποία προβλέπει την ανάκληση, την αναστολή ή τον περιορισμό των δικαιωμάτων μεταφοράς στις περιπτώσεις στις οποίες οι αερομεταφορείς που έχει ορίσει το Ηνωμένο Βασίλειο δεν ανήκουν στο κράτος αυτό ή σε υπηκόους του, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης.
24. Αντίθετα, στις άλλες υποθέσεις η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
- να αναγνωρίσει, κυρίως, ότι τα καθών κράτη, διαπραγματεύομενα, μονογράφοντας και συνάπτοντας (καθώς και, όσον αφορά μόνο το Βέλγιο και το Λουξεμβούργο, εφαρμόζοντας) τις επίμαχες συμφωνίες, παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τη Συνθήκη, και ιδίως από τα άρθρα 5 και 52, καθώς και από τις διατάξεις του παράγωγου δικαίου (και συγκεκριμένα των κανονισμών 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2299/89 και 95/93),
- επικουρικώς, εφόσον το Δικαστήριο κρίνει ότι οι επίμαχες συμφωνίες δεν τροποποιούν ριζικά και δεν αντικαθιστούν τις προϊσχύουσες, να αναγνωρίσει ότι τα καθών κράτη, μη καταργώντας τις διατάξεις των προγενέστερων αυτών συμφωνιών που είναι ασυμβίβαστες με τη Συνθήκη (και ειδικότερα με το άρθρο 52) και με το παράγωγο δίκαιο και μη θεσπίζοντας όλα τα αναγκαία προς τούτο μέτρα, παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, ή το άρθρο 5 της Συνθήκης, ανάλογα με το αν πρόκειται για συμφωνίες που συνήφθησαν πριν από ή μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης (όσον αφορά δε μόνο τη Γερμανία και τις συμφωνίες που συνήφθησαν μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης, η παράβαση αφορά επίσης τις διατάξεις του παράγωγου δικαίου).
25. Τα καθών κράτη μέλη αντέκρουσαν τις αιτιάσεις της Επιτροπής, ισχυριζόμενα ειδικότερα (με ορισμένες διαφοροποιήσεις, στις οποίες θα αναφερθώ στη συνέχεια των προτάσεών μου):
- ότι οι προσφυγές είναι απαράδεκτες λόγω καταστρατηγήσεως της διαδικασίας, λόγω υπερβολικής διάρκειας της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής, λόγω ασάφειας και γενικότητας του εγγράφου οχλήσεως, λόγω του ότι το έγγραφο αυτό δεν κάνει μνεία ορισμένων αιτιάσεων που διατυπώνονται με την αιτιολογημένη γνώμη και λόγω μη επακριβούς οροθετήσεως του αντικειμένου της προσφυγής,
- ότι η Κοινότητα δεν έχει αποκλειστική αρμοδιότητα να συνάπτει με τις ΗΠΑ συμφωνίες τύπου open sky,
- ότι η λεγόμενη «ρήτρα εθνικότητας» είναι σύμφωνη με την κοινοτική ρύθμιση για το δικαίωμα εγκαταστάσεως,
- και, εν πάση περιπτώσει, ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης και δεν συντρέχει παράβαση των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου και στο άρθρο 5 της Συνθήκης.
26. Υπέρ των καθών κρατών παρενέβησαν επίσης οι Κάτω Χώρες (των οποίων η παρέμβαση επιτράπηκε με διάταξη της 8ης Ιουλίου 1999), έναντι των οποίων η Επιτροπή έχει επίσης κινήσει διαδικασία παραβάσεως κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης, χωρίς ακόμη να έχει ασκήσει προσφυγή, λόγω της συνάψεως συμφωνίας open sky με τις ΗΠΑ.
ΙΙΙ - Νομική ανάλυση
27. Πριν αρχίσω να εξετάζω την πληθώρα των ζητημάτων που ανακύπτουν στις παρούσες υποθέσεις, θα ήθελα να επισημάνω ότι πολλά από αυτά τα ζητήματα αλληλεπικαλύπτονται και προφανώς συμπίπτουν, πράγμα εξάλλου που αποδεικνύεται από το γεγονός ότι οι προσφυγές της Επιτροπής είναι σε μεγάλο βαθμό παρόμοιες και μάλιστα συμπίπτουν σε ορισμένα χωρία. Φρονώ επομένως σκόπιμο να συνεξετάσω τις υποθέσεις αυτές, επισημαίνοντας τις ιδιαιτερότητες καθεμιάς. Προς τούτο θα αρχίσω φυσικά με την εξέταση του παραδεκτού των προσφυγών και στη συνέχεια θα τις εξετάσω κατ' ουσία.
Α - Επί του παραδεκτού
28. Όπως ανέφερα ήδη, ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις προτείνουν ένσταση απαραδέκτου των προσφυγών της Επιτροπής, προβάλλοντας, ανάλογα με την περίπτωση, τα ακόλουθα επιχειρήματα:
καταστρατήγηση της διαδικασίας, υπερβολική διάρκεια της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής, ασάφεια και γενικότητα του εγγράφου οχλήσεως, το γεγονός ότι με την αιτιολογημένη γνώμη διατυπώνονται ορισμένες αιτιάσεις των οποίων δεν γίνεται μνεία στο έγγραφο οχλήσεως και μη επακριβής οροθέτηση του αντικειμένου της προσφυγής. Στη συνέχεια θα εξετάσω διαδοχικά τις ενστάσεις αυτές.
Επί της καταστρατηγήσεως της διαδικασίας
29. Οι Κυβερνήσεις του Βελγίου, του Λουξεμβούργου και της Γερμανίας φρονούν ότι το Δικαστήριο πρέπει να απορρίψει τις προσφυγές ως απαράδεκτες λόγω καταστρατηγήσεως της διαδικασίας, διότι ο πραγματικός σκοπός τους δεν συνίσταται στην αναγνώριση ενδεχομένων παραβάσεων των καθών κρατών, αλλά στην άσκηση πιέσεως επί του Συμβουλίου για να επιτρέψει την έναρξη κοινοτικών διαπραγματεύσεων με τις ΗΠΑ για τη σύναψη συμφωνίας στον τομέα των εναέριων μεταφορών. Αν όμως αυτός είναι ο σκοπός της Επιτροπής, τότε η Επιτροπή έπρεπε να προσφύγει, σύμφωνα με τις κυβερνήσεις αυτές, όχι κατά των κρατών μελών, αλλά κατά του Συμβουλίου είτε ασκώντας προσφυγή κατά των αποφάσεων που δεν την εξουσιοδοτούσαν να αρχίσει διαπραγματεύσεις ή την εξουσιοδοτούσαν να διαπραγματευτεί μόνο ορισμένα ζητήματα είτε ασκώντας προσφυγή κατά παράνομης παραλείψεως.
30. Νομίζω όμως ότι η Επιτροπή βασίμως αντικρούει την ανωτέρω ένσταση υπενθυμίζοντας τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, «ενόψει του ρόλου της ως θεματοφύλακα της Συνθήκης, η Επιτροπή είναι [...] η μόνη αρμόδια να αποφασίζει αν είναι σκόπιμο να κινήσει τη διαδικασία αναγνωρίσεως παραβάσεως κράτους μέλους και κατά ποιας πράξεως ή παραλείψεως καταλογιστέας στο οικείο κράτος μέλος πρέπει να κινηθεί η διαδικασία αυτή» . Πράγματι, η Επιτροπή έχει ευρεία διακριτική εξουσία, όταν αποφασίζει αν θα κινήσει κατά κράτους μέλους τη διαδικασία λόγω παραβάσεως, οι δε εκτιμήσεις της δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Το γεγονός ότι η Επιτροπή, προβαίνοντας στις εν λόγω εκτιμήσεις, εξετάζει επίσης τις πιθανές πολιτικές και νομικές συνέπειες μιας ενδεχόμενης καταδικαστικής αποφάσεως (πράγμα που εν προκειμένω πάντως δεν αποδεικνύεται) δεν μπορεί συνεπώς να έχει ως συνέπεια το απαράδεκτο της προσφυγής που ασκείται κατά το άρθρο 169 της Συνθήκης· τη συνέπεια αυτή δεν έχει ούτε το γεγονός ότι οι σκοποί που η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι επιδιώκει θα μπορούσαν να επιτευχθούν με την άσκηση διαφορετικού μέσου παροχής ένδικής προστασίας, δεδομένου ότι η Επιτροπή είναι ελεύθερη να επιλέγει, μεταξύ των διαφόρων μέσων παροχής ένδικης προστασίας, αυτό που θεωρεί εκάστοτε ως το πλέον ενδεδειγμένο.
Επί της υπερβολικής διάρκειας της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής
31. Η Αυστριακή Κυβέρνηση βάλλει κατά του γεγονότος ότι η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής διάρκεσε δύο χρόνια και εννέα μήνες και ότι, λόγω της υπερβολικής αυτής διάρκειας, δημιουργήθηκε σοβαρή νομική αβεβαιότητα για το καθού κράτος. Νομίζω ότι η Αυστριακή Κυβέρνηση, μολονότι δεν το αναφέρει ρητά, αμφισβητεί ουσιαστικά το παραδεκτό της προσφυγής της Επιτροπής λόγω της υπερβολικής διάρκειας της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής.
32. Θα ήθελα όμως να υπενθυμίσω, όπως έπραξε και η Επιτροπή με τα δικόγραφά της, ότι, «σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι κανόνες του άρθρου 169 της Συνθήκης πρέπει να εφαρμόζονται χωρίς η Επιτροπή να υποχρεούται να τηρήσει συγκεκριμένη προθεσμία, υπό την επιφύλαξη των περιπτώσεων στις οποίες η υπερβολική διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, την οποία προβλέπει η διάταξη αυτή, είναι δυνατό να καταστήσει δυσχερέστερη για το καθού κράτος την αντίκρουση των επιχειρημάτων της Επιτροπής και να προσβάλει έτσι τα δικαιώματα άμυνας [...]. Κατά συνέπεια, στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει την επίπτωση αυτή» . Δεδομένου ότι η Αυστριακή Κυβέρνηση δεν ισχυρίστηκε ότι προσβλήθηκαν τα δικαιώματα άμυνάς της λόγω της υπερβολικής διάρκειας της διαδικασίας ούτε παρέθεσε άλλα στοιχεία ικανά να θεμελιώσουν τέτοια προσβολή, φρονώ ότι η ένσταση πρέπει να απορριφθεί.
Επί της ασάφειας και της γενικότητας του εγγράφου οχλήσεως
33. Η Γερμανική Κυβέρνηση επικρίνει επίσης την Επιτροπή για το ότι δεν εξέθεσε επακριβώς, με το έγγραφο οχλήσεως, τις αιτιάσεις της, και συγκεκριμένα ότι δεν προσδιόρισε τις διατάξεις της επίμαχης συμφωνίας που θα έπρεπε να τροποποιηθούν ούτε το πώς θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί η τροποποίηση αυτή. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το έγγραφο οχλήσεως μπορεί να περιορίζεται να εκθέτει γενικά την πραγματική και νομική κατάσταση την οποία αφορά η διαδικασία λόγω παραβάσεως, χωρίς αυτό να συνεπάγεται το απαράδεκτο της προσφυγής.
34. Συναφώς υπενθυμίζω ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, «εν όψει του σκοπού της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας λόγω παραβάσεως, το έγγραφο οχλήσεως έχει ως σκοπό να προσδιοριστεί το αντικείμενο της διαφοράς και να υποδειχθούν στο κράτος μέλος, που καλείται να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του, τα αναγκαία στοιχεία για την προετοιμασία της άμυνάς του». Μολονότι η δυνατότητα διατυπώσεως παρατηρήσεων κατά τη φάση πριν από την άσκηση της προσφυγής συνιστά θεμελιώδη εγγύηση για την άμυνα των κρατών μελών, τούτο δεν σημαίνει ότι η δυνατότητα αυτή πρέπει να υπάρχει σε κάθε στάδιο της διαδικασίας αυτής. Ειδικότερα, όπως καθιστά σαφές το ίδιο το Δικαστήριο, αν και «στην αιτιολογημένη γνώμη του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ πρέπει να εκτίθενται με λογική πληρότητα και λεπτομερώς οι λόγοι που ώθησαν την Επιτροπή να σχηματίσει την πεποίθηση ότι το συγκεκριμένο κράτος παρέβη υποχρέωση που υπέχει από τη Συνθήκη, το Δικαστήριο [εντούτοις] δεν μπορεί να απαιτεί τόσο μεγάλη ακρίβεια όσον αφορά την όχληση, η οποία δεν μπορεί, κατ' ανάγκην, να συνίσταται παρά σε μια πρώτη σύντομη περίληψη των αιτιάσεων» .
35. Από την ανωτέρω νομολογία προκύπτει ότι η Επιτροπή μπορούσε νομίμως να περιοριστεί, με το έγγραφο οχλήσεως, σε συνοπτική παράθεση των αιτιάσεων που διατύπωσε κατά της Γερμανίας, επιφυλασσόμενη να παράσχει στη συνέχεια περισσότερες διευκρινίσεις με την αιτιολογημένη γνώμη, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τα στοιχεία και τις εξηγήσεις που θα της έδινε το κράτος αυτό. Εν προκειμένω αρκεί επομένως να διαπιστωθεί ότι το έγγραφο οχλήσεως έδιδε στο καθού κράτος τη δυνατότητα να λάβει επακριβώς γνώση του αντικειμένου της διαφοράς και να προετοιμάσει τους αμυντικούς ισχυρισμούς του σε σχέση με τις αιτιάσεις που παρέθετε η Επιτροπή. Επομένως, η Επιτροπή δεν περιόρισε τα δικαιώματα άμυνας του κράτους αυτού, το οποίο στη συνέχεια είχε τη δυνατότητα να απαντήσει δια μακρών στις λεπτομερέστερες αιτιάσεις που διατυπώθηκαν με την αιτιολογημένη γνώμη, της οποίας η πληρότητα δεν αμφισβητήθηκε κατά την παρούσα δίκη. Κατά συνέπεια, η παρούσα ένσταση πρέπει να απορριφθεί και αυτή.
Επί του γεγονότος ότι στο έγγραφο οχλήσεως δεν παρατίθενται ορισμένες από τις αιτιάσεις που διατυπώθηκαν με την αιτιολογημένη γνώμη
36. Η Αυστριακή Κυβέρνηση υπογραμμίζει επίσης ότι η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης διατυπώθηκε για πρώτη φορά με την αιτιολογημένη γνώμη, χωρίς να υπάρχει καμία σχετική αναφορά στο έγγραφο οχλήσεως: πρόκειται δηλαδή για ανεπίτρεπτη διεύρυνση της διαδικασίας, η οποία έχει πλέον ως αποτέλεσμα το απαράδεκτο της προσφυγής σε σχέση με την εν λόγω αιτίαση. Η Επιτροπή απαντά ότι η αιτίαση περί παραβάσεως του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, χρειάστηκε να διατυπωθεί αφού η καθής κυβέρνηση επικαλέστηκε, με την απάντησή της στο έγγραφο οχλήσεως, το πρώτο εδάφιο του εν λόγω άρθρου· εν πάση περιπτώσει, κατά την Επιτροπή, το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 234 απλώς συγκεκριμενοποιεί τις υποχρεώσεις ειλικρινούς συνεργασίας που προβλέπει το άρθρο 5 της Συνθήκης, για την παράβαση του οποίου περιεχόταν μνεία ήδη στο έγγραφο οχλήσεως.
37. Συναφώς έχω ήδη παρατηρήσει ότι η Επιτροπή μπορεί, με την ατιολογημένη γνώμη, να διευκρινίζει και να συγκεκριμενοποιεί τις αιτιάσεις που έχει διατυπώσει γενικότερα με το έγγραφο οχλήσεως· θα ήθελα τώρα να προσθέσω ότι αυτό ισχύει φυσικά κατά μείζονα λόγο όταν οι διευκρινίσεις αυτές είναι αναγκαίες κατόπιν των επιχειρημάτων που ανέπτυξαν τα κράτη μέλη με την απάντησή τους στο έγγραφο οχλήσεως. Όπως έχει καταστήσει σαφές το ίδιο το Δικαστήριο, «στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 169, ναι μεν η προσφυγή που ασκεί η Επιτροπή πρέπει να έχει το ίδιο αντικείμενο με την αιτιολογημένη γνώμη η οποία έπεται της οχλήσεως, πλην όμως τίποτα δεν εμποδίζει την Επιτροπή να διευκρινίσει με την αιτιολογημένη γνώμη τις αιτιάσεις που διατύπωσε κατά τρόπο γενικότερο με το έγγραφο οχλήσεως. Πράγματι, η απάντηση στο έγγραφο οχλήσεως δημιουργεί ενδεχομένως έδαφος για νέα εξέταση των εν λόγω αιτιάσεων» .
38. Όπως όμως παρατήρησε η Επιτροπή, η υποχρέωση των κρατών μελών να προσφεύγουν, κατά το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, σε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρουν τα ασυμβίβαστα με το κοινοτικό δίκαιο που διαπιστώνονται σε σχέση με συμφωνίες που συνήφθησαν πριν από την έναρξη της ισχύος της εν λόγω Συνθήκης συνιστά, κατά κάποιο τρόπο, την εφαρμογή, σε έναν ειδικό τομέα, της γενικής υποχρεώσεως συνεργασίας, την οποία προβλέπει το άρθρο 5. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να διασαφηνίσει, με την αιτιολογημένη γνώμη, ότι, αν είχε εφαρμογή το πρώτο εδάφιο του άρθρου 234, όπως υποστήριζε η Αυστριακή Κυβέρνηση με την απάντησή της στο έγγραφο οχλήσεως, η μη τήρηση της υποχρεώσεως ειλικρινούς συνεργασίας θα κατέληγε συγκεκριμένα σε παράβαση του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. Δεδομένου ότι η ίδια η καθής κυβέρνηση επικαλέστηκε το άρθρο 234 της Συνθήκης και ότι υπάρχει άμεση συνάφεια μεταξύ των δύο εδαφίων του εν λόγω άρθρου, η κυβέρνηση αυτή δεν μπορεί να υποστηρίζει τώρα ότι η αιτίαση που διατυπώθηκε επικουρικά με την αιτιολογημένη γνώμη σε σχέση με την παράβαση του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, την εμπόδισε να προβάλει όλους τους αμυντικούς ισχυρισμούς της κατά τη διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής. Φρονώ συνεπώς ότι πρέπει να απορριφθεί και η υπό κρίση ένσταση.
Επί του αντικειμένου της προσφυγής
39. Η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει τέλος ότι στην προσφυγή της Επιτροπής περιέχεται η αιτίαση περί παραβιάσεως της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας τόσο σε σχέση με τη συμφωνία του 1996 όσο και σε σχέση με το προϊσχύσαν μεταβατικό καθεστώς, το οποίο ρύθμιζε τις σχέσεις με τις ΗΠΑ από το 1994 μέχρι τη σύναψη της συμφωνίας του 1996. Το μεταβατικό αυτό καθεστώς όμως, το οποίο εξακολουθούσε να ισχύει κατά τον χρόνο αποστολής του εγγράφου οχλήσεως, είχε εξαντλήσει τα αποτελέσματά του πριν από την αποστολή της αιτιολογημένης γνώμης, οπότε, κατά την καθής κυβέρνηση, δεν έπρεπε να περιληφθεί στο αντικείμενο της προσφυγής. Αντίθετα, η Επιτροπή φρονεί ότι ήταν υποχρεωμένη να εντοπίσει όλες τις παραβάσεις που τελέστηκαν διαδοχικά στον τομέα αυτό, ανεξάρτητα από το αν τα αποτελέσματά τους είχαν ήδη παύσει κατά τον χρόνο ασκήσεως της προσφυγής.
40. Νομίζω όμως ότι το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως είναι πειστικό. Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία, οι προσφυγές που ασκούνται βάσει του άρθρου 169 πρέπει να έχουν ως αντικείμενο, επί ποινή απαραδέκτου, τις παραβάσεις που υφίστανται ακόμη κατά το χρονικό σημείο της λήξεως της προθεσμίας που τάσσεται με την αιτιολογημένη γνώμη και να μην περιλαμβάνει τις παραβάσεις που εξέλιπαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής . Κατά συνέπεια, αν με το έγγραφο οχλήσεως εξετάστηκε ένα μεταβατικό νομικό καθεστώς, το οποίο διαδέχθηκε ένα οριστικό καθεστώς πριν από την αποστολή της αιτιολογημένης γνώμης, η Επιτροπή πρέπει να προσβάλει το τελευταίο αυτό καθεστώς. Σε αντίθετη περίπτωση, το Δικαστήριο θα καλούνταν να κρίνει, αντίθετα απ' ό,τι προβλέπεται από την ίδια τη νομολογία του, ένα καθεστώς, του οποίου τα αποτελέσματα θα είχαν παύσει πριν από τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η προσφυγή της Επιτροπής κατά της Γερμανίας δεν είναι παραδεκτή κατά το τμήμα κατά το οποίο αφορά το μεταβατικό καθεστώς του 1994 και ότι το Δικαστήριο πρέπει συνεπώς να εξετάσει μόνο τη συμφωνία του 1996.
Β - Επί της ουσίας
1. Επί της παραβιάσεως της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις (εξωτερικής αρμοδιότητας)
41. Η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής αφορά την εκ μέρους των καθών κρατών μελών (με την εξαίρεση του Ηνωμένου Βασιλείου) παραβίαση της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας, λόγω της συνάψεως των επίμαχων συμφωνιών. Η Επιτροπή αναπτύσσει συναφώς δύο αυτοτελή επιχειρήματα, από τα οποία το πρώτο στηρίζεται στον ισχυρισμό ότι η σύναψη των συμφωνιών αυτών σε κοινοτικό επίπεδο ήταν «αναγκαία», υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76, και το δεύτερο στο γεγονός ότι οι εν λόγω συμφωνίες «θίγουν», υπό την έννοια της νομολογίας AETR, τους κοινούς κανόνες που έχει θεσπίσει η Κοινότητα στον οικείο τομέα. Θα εξετάσω χωριστά και διαδοχικά τα επιχειρήματα αυτά.
Α - Επί της παραβιάσεως της αποκλειστικής κοινοτικής αρμοδιότητας υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76
Επιχειρήματα των διαδίκων
42. Με το πρώτο επιχείρημα η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ' ουσία ότι η Κοινότητα ήταν αποκλειστικά αρμόδια να διαπραγματευτεί τις υπό εξέταση συμφωνίες. Παρά την έλλειψη ρητής νομικής βάσεως, η Επιτροπή θεωρεί ότι η Κοινότητα είχε την εν λόγω αρμοδιότητα βάσει των αρχών που έχει καθιερώσει το Δικαστήριο, ιδίως με τη γνωμοδότηση 1/76, ενόψει δηλαδή του γεγονότος ότι οι εν λόγω συμφωνίες ήσαν «αναγκαίες» για την επίτευξη σκοπού της Συνθήκης.
43. Κατά την Επιτροπή, με την προαναφερθείσα γνωμοδότηση, το Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι η Κοινότητα μπορεί να έχει αποκλειστική αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις όχι μόνο στις προβλεπόμενες από τα νομοθετικά κείμενα περιπτώσεις, αλλά και σε όλες τις άλλες περιπτώσεις στις οποίες συντρέχουν οι προϋποθέσεις που παραθέτει το ίδιο το Δικαστήριο. Ειδικότερα, η αρμοδιότητα αυτή υπάρχει, σύμφωνα με την πασίγνωση απόφαση AETR, όταν έχουν θεσπιστεί κοινοί ενδοκοινοτικοί κανόνες· η αρμοδιότητα όμως αυτή υφίσταται ακόμη και στην περίπτωση - που ενδιαφέρει εν προκειμένω - κατά την οποία δεν έχει ασκηθεί η εσωτερική αρμοδιότητα, αλλά η σύναψη συμφωνίας σε κοινοτικό επίπεδο είναι «αναγκαία» για την επίτευξη σκοπού της Συνθήκης. Η Επιτροπή υπενθυμίζει συγκεκριμένα ότι, σύμφωνα με τη γνωμοδότηση 1/76, ανεξάρτητα από τη θέσπιση ιδιαίτερων διατάξεων σε ενδοκοινοτικό επίπεδο, «η αρμοδιότητα της Κοινότητας για να αναλαμβάνει υποχρεώσεις έναντι τρίτων χωρών απορρέει σιωπηρά από τις διατάξεις της Συνθήκης που θεσπίζουν την εσωτερική αρμοδιότητα, υπό την προϋπόθεση ότι η συμμετοχή της Κοινότητας στη διεθνή σύμβαση [...] είναι αναγκαία για την επίτευξη ενός από τους στόχους της Κοινότητας» . Στις περιπτώσεις αυτές επομένως, η «ανάγκη» ασκήσεως της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις έχει ως αποτέλεσμα, κατά την Επιτροπή, την απονομή της αρμοδιότητας αυτής στην Κοινότητα και τον αποκλεισμό της αρμοδιότητας των κρατών μελών.
44. Η Επιτροπή, στηριζόμενη στα ανωτέρω παρατιθέμενα, επιδιώκει να αποδείξει ότι τα δικαιώματα που παρέχουν οι επίμαχες συμφωνίες στους αμερικανικούς αερομεταφορείς σε σχέση με τα ενδοκοινοτικά δρομολόγια δημιουργούν, στις παρούσες υποθέσεις, σοβαρές διακρίσεις και στρεβλώσεις του ανταγωνισμού σε βάρος των κοινοτικών αερομεταφορέων και, γενικότερα, αποσταθεροποιούν την κοινή αγορά. Λόγω των ανωτέρω καθίσταται «αναγκαία», υπό την έννοια ακριβώς της γνωμοδοτήσεως 1/76, η ανάληψη κοινής δράσεως έναντι των ΗΠΑ, οπότε δημιουργείται η αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας για τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη της σχετικής συμφωνίας, και μάλιστα όχι μόνο ανεξάρτητα από το αν έχει ασκηθεί προηγουμένως η αρμοδιότητα σε ενδοκοινοτικό επίπεδο, αλλά και ανεξάρτητα από το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν έχει εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή να διαπραγματευτεί την εν λόγω συμφωνία. Συνπέπεια τούτου είναι, κατά την Επιτροπή πάντα, ότι η σύναψη των επίμαχων συμφωνιών συνιστά παραβίαση της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις.
45. Στην ανωτέρω επιχειρηματολογία τα καθών κράτη μέλη απαντούν κατ' ουσία τα εξής (με ορισμένες έστω διαφοροποιήσεις):
- κατά το άρθρο 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης, η σκοπιμότητα συνάψεως κοινοτικής συμφωνίας στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών εκτιμάται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση από το Συμβούλιο, το οποίο εν προκειμένω είχε αποφασίσει ρητά ότι δεν ήταν αναγκαία η σύναψη τέτοιας συμφωνίας με τις ΗΠΑ και είχε θεωρήσει σκοπιμότερη τη διατήρηση του ισχύοντος συστήματος των διμερών συμφωνιών.
- εν πάση περιπτώσει, η εξωτερική αρμοδιότητα της Κοινότητας, υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76, μπορεί να καταστεί αποκλειστική μόνο με τη σύναψη συμφωνίας που να έχει κριθεί «αναγκαία»·
- εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι ήταν «αναγκαία» η σύναψη της συμφωνίας με τις ΗΠΑ σε κοινοτικό επίπεδο.
Εκτίμηση
46. Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να πω ότι δεν μπορώ να συμφωνήσω με τα συμπεράσματα που συνάγει η Επιτροπή από τη γνωμοδότηση 1/76 και γενικότερα από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την αρμοδιότητα της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις.
47. Καταρχάς θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι, όσον αφορά την ανωτέρω γνωμοδότηση, είχε υποβληθεί στο Δικαστήριο αίτηση εκδόσεως γνωμοδοτήσεως επί του ζητήματος, μεταξύ άλλων, αν η Κοινότητα ήταν αρμόδια να συνάψει με την Ελβετία μια συμφωνία, την οποία ήδη είχαν μονογράψει τα συμβαλλόμενα μέρη, για την ίδρυση «ευρωπαϊκού ταμείου ακινητοποιήσεως πλοίων εξυπηρετούντων εσωτερικές γραμμές». Η αίτηση αυτή είχε υποβληθεί μολονότι η Συνθήκη δεν προέβλεπε ρητά τέτοια αρμοδιότητα και μολονότι δεν μπορούσε να γίνει επίκληση ούτε της νομολογίας ΑΕΤR, δεδομένου ότι η Κοινότητα δεν είχε θεσπίσει σε ενδοκοινοτικό επίπεδο καμία διάταξη στον εν λόγω τομέα. Με τη γνωμοδότηση το Δικαστήριο διασαφήνισε καταρχάς ότι η αρμοδιότητα της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις μπορεί να συνάγεται σιωπηρά όχι μόνο «σε όλες τις περιπτώσεις όπου η εσωτερική αρμοδιότητα χρησιμοποιήθηκε για τη θέσπιση μέτρων εντασσόμενων στην πραγματοποίηση κοινών πολιτικών», αλλά και όταν «τα εσωτερικά κοινοτικά μέτρα δεν θεσπίζονται παρά μόνο με την ευκαιρία της σύναψης και της θέσης σε εφαρμογή της διεθνούς συμφωνίας». Συγκεκριμένα, κατά το Δικαστήριο, όπως έχω ήδη υπενθυμίσει, «η αρμοδιότητα της Κοινότητας να αναλαμβάνει υποχρεώσεις έναντι τρίτων χωρών απορρέει σιωπηρά από τις διατάξεις της Συνθήκης που θεσπίζουν την εσωτερική αρμοδιότητα, υπό την προϋπόθεση η συμμετοχή της Κοινότητας στη διεθνή σύμβαση, όπως στην προκειμένη περίπτωση, να είναι αναγκαία για την επίτευξη ενός από τους στόχους της Κοινότητας» .
48. Θα μπορούσε συνεπώς να ειπωθεί ότι το Δικαστήριο δανείστηκε, κατά κάποιον τρόπο, προκειμένου να την εφαρμόσει στον τομέα των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις, τη λογική στην οποία στηρίζεται το άρθρο 235 της Συνθήκης (νυν άρθρο 308 ΕΚ), κατά το οποίο, όπως είναι γνωστό, «αν ενέργεια της Κοινότητας θεωρείται αναγκαία για την πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς και δεν προβλέπονται από την παρούσα Συνθήκη οι προς το σκοπό αυτόν απαιτούμενες εξουσίες, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει ομοφώνως τις κατάλληλες διατάξεις». Όπως επομένως το Συμβούλιο μπορεί, υπό τις προϋποθέσεις και κατ' εφαρμογή της διαδικασίας του άρθρου 235, όταν δεν υπάρχουν οι εσωτερικές «εξουσίες δράσης», να απονέμει τέτοιες εξουσίες, εφόσον είναι «αναγκαίες» για την επίτευξη ενός από τους στόχους της Κοινότητας, το ίδιο συμβαίνει και στην περίπτωση κατά την οποία μια συμφωνία είναι «αναγκαία» για την επίτευξη ενός από τους στόχους της Κοινότητας, οπότε η Κοινότητα (επίσης τηρώντας τους προσήκοντες τύπους, όπως θα εκθέσω αμέσως κατωτέρω) μπορεί να κηρύξει εαυτή αρμόδια να συνάψει την εν λόγω συμφωνία, συνάγοντας την αρμοδιότητά της αυτή σιωπηρά από την αντίστοιχη εσωτερική αρμοδιότητα, έστω και αν η τελευταία αυτή αρμοδιότητα δεν έχει ασκηθεί ακόμη. Στη δε περίπτωση που δεν θα υπήρχε καν η αντίστοιχη εσωτερική αρμοδιότητα, το ίδιο αποτέλεσμα θα μπορούσε να επιτευχθεί, όπως έχει συμβεί ενίοτε στην πράξη, με την άμεση χρησιμοποίηση του άρθρου 235 ως ερείσματος για τη σύναψη της συμφωνίας.
49. Θα επανέλθω σε λίγο στον παραλληλισμό αυτό. Για την ώρα, θα ήθελα να τονίσω ότι τα συμπεράσματα που συνάγει η Επιτροπή από την προπαρατεθείσα νομολογία οφείλονται, κατά τη γνώμη μου, στην εσφαλμένη ερμηνεία ότι το Δικαστήριο, κρίνοντας ότι η Κοινότητα είχε αρμοδιότητα στις περιπτώσεις που αφορούσε η γνωμοδότηση 1/76, αποφάνθηκε αυτομάτως ότι η αρμοδιότητα αυτή είναι επίσης αποκλειστική. Αντίθετα, αν τα παρατιθέμενα χωρία αναγνωσθούν προσεκτικά, προκύπτει μάλλον ότι το μόνο που δέχθηκε το Δικαστήριο είναι ότι στις περιπτώσεις αυτές, παρά το ότι τα νομοθετικά κείμενα σιωπούν, η «αναγκαιότητα» μιας συμφωνίας σε ορισμένο τομέα μπορεί να επιτρέψει στην Κοινότητα να διεκδικήσει αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις. Προϋπόθεση όμως για να καταστεί αποκλειστική η αρμοδιότητα αυτή είναι να έχει αναγνωριστεί οπωσδήποτε συγκεκριμένα η «αναγκαιότητα» αυτή, δηλαδή να έχει ασκηθεί πράγματι η εν λόγω αρμοδιότητα· και εδώ ισχύουν οι ίδιοι λόγοι που αιτιολογούν συνήθως την ύπαρξη τέτοιας αρμοδιότητας, δηλαδή ότι η ανάληψη διεθνών υποχρεώσεων εκ μέρους των κρατών μελών στον ίδιο τομέα θα μπορούσε να διακυβεύσει την επίτευξη του στόχου της Κοινότητας σε σχέση με τον οποίο κρίθηκε πράγματι αναγκαία η συμφωνία.
50. Η ορθότητα του ανωτέρω συμπεράσματος επιρρωννύεται, κατά την άποψή μου, κυρίως από μεταγενέστερες γνωμοδοτήσεις του Δικαστηρίου, οι οποίες διασαφήνισαν την έννοια και το περιεχόμενο της γνωμοδοτήσεως 1/76 από την άποψη που εξέτασα αμέσως παραπάνω. Με τις μεταγενέστερες αυτές γνωμοδοτήσεις το Δικαστήριο δέχθηκε συγκεκριμένα ότι, εφόσον «η σύναψη διεθνούς συμφωνίας είναι αναγκαία για την υλοποίηση των στόχων της Συνθήκης, οι οποίοι δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν με τη θέσπιση αυτοτελών κανόνων», η γνωμοδότηση 1/76 προβλέπει ότι «η στηριζόμενη στις εξουσίες εσωτερικής δράσεως της Κοινότητας αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις μπορεί να ασκηθεί και να καταστεί κατ' αυτό τον τρόπο αποκλειστική, χωρίς να χρειάζεται να έχει θεσπιστεί προηγουμένως εσωτερική νομοθετική πράξη» (το ανωτέρω χωρίο είναι από τη γνωμοδότηση 2/92, αλλά η ίδια διατύπωση χρησιμοποιείται συναφώς και στη μεταγενέστερη γνωμοδότηση 1/94 ).
51. Φρονώ δε ότι τα ανωτέρω επιβεβαιώνονται κυρίως από τα προβλήματα που δημιουργεί η άποψη της Επιτροπής, όταν πρέπει να προσδιοριστεί πώς και από ποιον θα πρέπει να εκτιμάται η «αναγκαιότητα» της συμφωνίας στις περιπτώσεις στις οποίες η σχετική αρμοδιότητα δεν έχει ήδη ασκηθεί από την Κοινότητα (αν η αρμοδιότητα αυτή έχει ήδη ασκηθεί, λειτουργούν συναφώς οι συνήθεις μηχανισμοί ελέγχου της νομιμότητας των ενεργειών των κοινοτικών οργάνων). Η άποψη την οποία υποστηρίζει η Επιτροπή στις παρούσες υποθέσεις σημαίνει, αν την ερμηνεύω ορθά, ότι η εκτίμηση αυτή θα μπορούσε να γίνει κατά κάποιο τρόπο αφηρημένα και οπωσδήποτε ανεξάρτητα από οποιονδήποτε προκαθορισμένο κανόνα ή από οποιαδήποτε προκαθορισμένη διαδικασία. Αν η άποψη αυτή γινόταν δεκτή, τότε τα κράτη μέλη θα μπορούσαν (ή μάλλον θα ήταν υποχρεωμένα) να προβαίνουν τα ίδια στην εν λόγω εκτίμηση, όταν πρέπει να αποφασίζουν αν θα συνάψουν μια συμφωνία. Εν πάση περιπτώσει, η εκτίμηση αυτή θα υπέκειτο στον έλεγχο της Επιτροπής, η οποία προφανώς θα μπορούσε να καταλήξει σε διαφορετικά συμπεράσματα και επομένως, αν τα κράτη είχαν επιλέξει τη σύναψη της συμφωνίας, να προσβάλει την επιλογή αυτή λόγω παραβιάσεως της κοινοτικής αρμοδιότητας. Το ποιος, σε ποια βάση και με ποια εξουσία θα θεμελίωνε νομίμως την ύπαρξη τέτοιας αρμοδιότητας θα εξακολουθούσε να αποτελεί πραγματικό μυστήριο. Συγκεκριμένα, η θεμελίωση της αρμοδιότητας αυτής δεν θα μπορούσε να γίνει από τα κράτη μέλη, τα οποία δεν έχουν τέτοια εξουσία· ούτε η Επιτροπή ή το Συμβούλιο θα μπορούσαν, καθένα χωριστά, να θεμελιώσουν την αρμοδιότητα αυτή, διότι καθένα από τα δύο αυτά κοινοτικά όργανα μετέχει βέβαια στην άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, αλλά δεν έχει το μονοπώλιο της απονομής της· θα ήθελα μάλιστα να προσθέσω ότι ούτε το Δικαστήριο έχει τέτοια εξουσία, διότι ναι μεν μπορεί να κληθεί σε τέτοιες περιπτώσεις να αποφανθεί επί της νομιμότητας των πράξεων ή των παραλείψεων των αρμόδιων οργάνων, αλλά δεν μπορεί να υποκαθιστά την εκτίμηση στην οποία προέβησαν ή στην οποία παρέλειψαν να προβούν τα κοινοτικά αυτά όργανα με τη δική του κρίση.
52. Αν επομένως γινόταν δεκτή η άποψη της Επιτροπής, θα εισάγονταν στο σύστημα στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε σοβαρή αβεβαιότητα και σύγχυση, διότι για την εκτίμηση της αναγκαιότητας της συμφωνίας θα εξακολουθούσε να εφαρμόζεται ένας αρκετά ασαφής μεν μηχανισμός, αλλά μονομερής και αυθαίρετος στην ουσία του, παρόλο μάλιστα που κανένα στοιχείο της ανωτέρω εξετασθείσας νομολογίας δεν επιτρέπει τη συναγωγή του συμπεράσματος αυτού. Αντίθετα, νομίζω ότι από τη νομολογία αυτή, αλλά κυρίως από την ίδια τη λογική του συστήματος, πρέπει να συναχθεί ότι η διαπίστωση της «αναγκαιότητας» μιας συμφωνίας δεν μπορεί να είναι ανεξάρτητη από τη συγκεκριμένη εκτίμηση εκ μέρους των αρμόδιων κοινοτικών οργάνων και από τις εκάστοτε προβλεπόμενες διαδικασίες: μόνο υπό τις προϋποθέσεις αυτές και μόνο κατόπιν συγκεκριμένης εκτιμήσεως μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα περί αποκλειστικότητας της κοινοτικής αρμοδιότητας. Ειδικότερα, φρονώ ότι η αναγκαιότητα της συμφωνίας πρέπει να διαπιστώνεται σύμφωνα με τη διαδικασία που διέπει την άσκηση της παράλληλης εσωτερικής αρμοδιότητας, εφόσον προβλέπεται τέτοια αρμοδιότητα, ειδάλλως σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 235 της Συνθήκης.
53. Επανερχόμενος στον παραλληλισμό στον οποίο αναφέρθηκα ανωτέρω σε σχέση ακριβώς με το άρθρο 235, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η εν λόγω διάταξη δεν απαιτεί απλώς την «αναγκαιότητα» ενός μέτρου ως δικαιολογητικό λόγο της κοινοτικής αρμοδιότητας, αλλά επιβάλλει την τήρηση συγκεκριμένων προϋποθέσεων και συγκεκριμένων διαδικασιών για την εξακρίβωση της αναγκαιότητας αυτής και συνεπώς για τη δυνατότητα να θεμελιωθεί επ' αυτής η εν λόγω αρμοδιότητα. Αυτές είναι οι κατευθυντήριες γραμμές στις οποίες πρέπει επίσης να βασιστεί η εξέταση της προκειμένης υποθέσεως. Εξάλλου, θεωρώ προφανές ότι, αν η Συνθήκη έχει παράσχει διακριτική εξουσία σε ορισμένα όργανα και έχει προβλέψει τις διαδικασίες που πρέπει να διέπουν την άσκησή της, αυτό σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται να αγνοούνται ούτε η μεν ούτε οι δε, και ιδίως ότι κανείς άλλος δεν μπορεί να υποκαταστήσει τα όργανα αυτά κατά την άσκηση της προαναφερθείσας εξουσίας. Το ζήτημα αν η εκτίμηση της «αναγκαιότητας» μιας συμφωνίας πραγματοποιήθηκε (ή παραλείφθηκε) νόμιμα στη συγκεκριμένη περίπτωση μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο συζητήσεως, ενδεχομένως μάλιστα ενώπιον δικαστικής αρχής, αλλά οπωσδήποτε δεν μπορεί να μη ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι τα εξουσιοδοτημένα με την εκτίμηση αυτή όργανα και οι σχετικές διαδικασίες πρέπει να είναι τα όργανα και οι διαδικασίες που προβλέπει η Συνθήκη. Σε αντίθετη περίπτωση, επαναλαμβάνω, υπάρχει ο κίνδυνος να εισαχθούν (ή, ακόμη χειρότερα, να αποδοθεί στο Δικαστήριο η πρόθεση να εισαγάγει) στοιχεία αβεβαιότητας, αν όχι αυθαιρεσίας, στην κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών, καθώς και να αλλοιωθούν οι διοργανικές διαδικασίες και ισορροπίες που έχει καθορίσει η Συνθήκη.
54. Από τα ανωτέρω πρέπει συνεπώς να συναχθεί ότι, ενόσω η «αναγκαιότητα» μιας συμφωνίας δεν έχει διαπιστωθεί προσηκόντως και συγκεκριμένα από τα αρμόδια κοινοτικά όργανα και σύμφωνα με τον προβλεπόμενο τύπο, δεν μπορεί να υπάρχει αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας· κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να αναλαμβάνουν διεθνείς δεσμεύσεις στον οικείο τομέα, μολονότι βέβαια, όπως θα εκθέσω κατωτέρω, πρέπει να τηρούν την υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας με τα κοινοτικά όργανα, την οποία προβλέπει το άρθρο 5 της Συνθήκης.
55. Επανερχόμενος τώρα στις παρούσες υποθέσεις, νομίζω ότι, κατόπιν όσων έχω ήδη αναφέρει, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι στις εξεταζόμενες εν προκειμένω περιπτώσεις η Κοινότητα δεν έχει ασκήσει αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις που να δικαιολογείται, υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76, από την «ανάγκη» συνάψεως συμφωνίας με τις ΗΠΑ στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών. Συγκεκριμένα, όπως ανέφερα ήδη, παρά τις επανειλημμένες προτάσεις της Επιτροπής, το Συμβούλιο δεν έδειξε να συμφωνεί σχετικά με την «αναγκαιότητα» της συμφωνίας. Αρχικά μάλιστα αρνήθηκε κατηγορηματικά να εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή, σύμφωνα με την πρότασή της, να διεξαγάγει διαπραγματεύσεις· μόλις τον Ιούνιο 1996, δηλαδή μετά τη σύναψη των επίμαχων συμφωνιών, παρέσχε το Συμβούλιο περιορισμένη εξουσιοδότηση στην Επιτροπή, χωρίς πάντως η Κοινότητα να καταλήξει σε συμφωνία με τις ΗΠΑ. Αφού επομένως δεν είχαν θετική κατάληξη οι διαδικασίες που προβλέπονται για την εκτίμηση της «αναγκαιότητας» της συνάψεως των επίμαχων συμφωνιών, δεν μπορεί να υποστηριχθεί, κατόπιν όσων έχω εκθέσει, ότι έχει δημιουργηθεί στον οικείο τομέα αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76.
56. Ούτε άλλωστε θα μπορούσε να προβληθεί η αντίρρηση, την οποία εντούτοις προβάλλει η Επιτροπή, ότι σε άλλες περιπτώσεις το Συμβούλιο έκρινε «αναγκαία» τη σύναψη συγκεκριμένων συμφωνιών με τρίτες χώρες στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών . Ανεξάρτητα δηλαδή από τις διαφορές που υπάρχουν ενδεχομένως μεταξύ των διαφόρων περιπτώσεων και από τους διαφορετικούς λόγους που υπαγόρευσαν την απόφαση του Συμβουλίου στις εν λόγω περιπτώσεις, το επιχείρημα αυτό θα μπορούσε εύκολα να ανατραπεί, καθόσον από τη διαφορετική συμπεριφορά του Συμβουλίου θα μπορούσε ακριβώς να συναχθεί ότι εκτίμησε ότι η συμφωνία με τις ΗΠΑ δεν ήταν «αναγκαία».
57. Όπως έχω ήδη αναφέρει, η εκτίμηση του Συμβουλίου θα μπορούσε βέβαια να θεωρηθεί παράνομη. Στην περίπτωση όμως αυτή, όπως παρατήρησαν διάφορα κράτη μέλη στις παρούσες υποθέσεις, θα έπρεπε να προσβληθεί η σχετική απόφαση του Συμβουλίου ή, εφόσον συνέτρεχαν οι σχετικές προϋποθέσεις, να ασκηθεί προσφυγή κατά παραλείψεως του Συμβουλίου. Εφόσον η Επιτροπή δεν προέβη σε τέτοια δικαστικά «διαβήματα», τεκμαίρεται ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου (ή ενδεχομένως η αδράνειά του) είναι νόμιμες· εν πάση περιπτώσει, δεν επιτρέπεται να τίθεται ζήτημα κύρους τους έμμεσα και με εφαρμογή μη προσηκουσών διαδικασιών. Επομένως, η Επιτροπή έπρεπε να έχει ασκήσει προσφυγή κατά του Συμβουλίου, στο οποίο θα έπρεπε να έχει καταλογίσει ότι δεν έκρινε «αναγκαία» τη σύναψη συμφωνίας με τις ΗΠΑ και δεν δημιούργησε έτσι αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας στον τομέα αυτό. Για τον ίδιο ακριβώς λόγο όμως η Επιτροπή δεν νομιμοποιείται να ασκεί προσφυγή κατά των κρατών μελών για παραβίαση της κοινοτικής αρμοδιότητας, η οποία μάλιστα δεν υπήρξε ποτέ.
58. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, φρονώ ότι πρέπει να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να είχε στην υπό κρίση περίπτωση η Κοινότητα αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη συμφωνιών με τις ΗΠΑ στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών, υπό την έννοια της γνωμοδοτήσεως 1/76, και να έχουν παραβιάσει επομένως τα κράτη μέλη την αρμοδιότητα αυτή.
Β - Επί της παραβιάσεως της αποκλειστικής κοινοτικής αρμοδιότητας υπό την έννοια της νομολογίας ΑΕΤR
Επιχειρήματα των διαδίκων
59. Το άλλο επιχείρημα που διατυπώνει η Επιτροπή για να αποδείξει ότι εν προκειμένω υπήρξε παραβίαση της αποκλειστικής εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας βασίζεται στην προπαρατεθείσα νομολογία ΑΕΤR και αφορά συγκεκριμένα την ύπαρξη κοινοτικών διατάξεων σε τομείς που διέπονται από τις επίμαχες συμφωνίες.
60. Η Επιτροπή, αφού υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με την απόφαση AETR, «κάθε φορά που [...] η Κοινότητα εκδίδει διατάξεις οι οποίες θεσπίζουν, με οποιαδήποτε μορφή, κοινούς κανόνες, τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον το δικαίωμα, άσχετο αν δρουν ατομικά ή ακόμα και συλλογικά, να αναλαμβάνουν έναντι τρίτων κρατών υποχρεώσεις που θίγουν αυτούς τους κανόνες», τονίζει ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις συντρέχουν ακριβώς στην προκειμένη περίπτωση. Η Κοινότητα δηλαδή έχει πλέον θεσπίσει, κατά την Επιτροπή, ένα πλήρες σύνολο κοινών κανόνων για την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς εναέριων μεταφορών και, ειδικότερα, έχει ρυθμίσει την πρόσβαση στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και έχει προβλέψει τους αναγκαίους μηχανισμούς για την πρόληψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Κατά την Επιτροπή, οι κανόνες αυτοί δεν αφορούν μόνο τους κοινοτικούς αερομεταφορείς, αλλά έχουν επίσης εφαρμογή - εν μέρει τουλάχιστον - στους αερομεταφορείς τρίτων κρατών. Κατά συνέπεια, η εκ μέρους των κρατών μελών σύναψη διμερών συμφωνιών τύπου «open sky» είναι ικανή να επηρεάσει αρνητικά τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, όσον αφορά τα ζητήματα που ρυθμίζονται με τους εν λόγω κοινούς κανόνες, και, για τον λόγο αυτό, συνιστά παραβίαση της κοινοτικής αρμοδιότητας, υπό την έννοια της νομολογίας AETR. Στο αντεπιχείρημα των κρατών μελών ότι οι επίμαχες συμφωνίες, εν πάση περιπτώσει, δεν αντιβαίνουν σε καμία συγκεκριμένη διάταξη του παράγωγου δικαίου η Επιτροπή απαντά ότι, ακόμη και αν το αντεπιχείρημα αυτό ήταν βάσιμο, η κοινοτική αρμοδιότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι αποκλειστική, πράγμα που σημαίνει ότι η παραβίαση της αρμοδιότητας αυτής προκύπτει από το γεγονός και μόνο ότι τα κράτη μέλη έχουν συνάψει συμφωνία που ρυθμίζει ζήτηματα που καλύπτονται από τους κοινούς κανόνες.
61. Τα καθών κράτη μέλη αντιτάσσουν κατ' ουσία, με ορισμένες έστω διαφοροποιήσεις, τις οποίες θα επισημάνω αργότερα, τα εξής:
- ότι η Επιτροπή δεν συγκεκριμενοποίησε, μολονότι είχε τέτοια υποχρέωση, σε ποιες κοινοτικές διατάξεις προσκρούουν, κατ' αυτή, οι επίμαχες συμφωνίες·
- ότι το άρθρο 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης απονέμει στο Συμβούλιο ευρεία διακριτική εξουσία, προκειμένου να αποφασίζει «εάν, κατά ποιο μέτρο και κατά ποια διαδικασία θα είναι δυνατό να θεσπισθούν κατάλληλες διατάξεις για τις θαλάσσιες και αεροπορικές μεταφορές»· και ότι το Συμβούλιο, κατά την άσκηση της εξουσίας αυτής, απέφυγε εσκεμμένα να θεσπίσει ειδικές διατάξεις για την πρόσβαση αερομεταφορέων τρίτων χωρών στις κοινοτικές αγορές και για την πρόσβαση των αερομεταφορέων των κρατών μελών στις εξωκοινοτικές αγορές· κατά συνέπεια, τα ζητήματα αυτά εξακολουθούν να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών και δεν μπορούν να υπαχθούν σιωπηρά στη σφαίρα των κοινοτικών αρμοδιοτήτων·
- ότι η κοινοτική ρύθμιση δεν προβλέπει πλήρη εναρμόνιση στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών, πράγμα που σημαίνει ότι, πέρα από την πρόσβαση των αερομεταφορέων τρίτων χωρών στην κοινοτική αγορά, υπάρχει ακόμα πληθώρα ζητημάτων που δεν ρυθμίζονται σε κοινοτικό επίπεδο·
- ότι αυτός είναι ένας ακόμη λόγος για τον οποίο δεν μπορεί να υπάρχει σύγκρουση μεταξύ των επίμαχων συμφωνιών και της κοινοτικής ρυθμίσεως για τις αεροπορικές μεταφορές·
- ότι, εν πάση περιπτώσει, οι επίμαχες συμφωνίες δεν επιφέρουν ουσιώδεις τροποποιήσεις στις διμερείς συμφωνίες που ίσχυαν προηγουμένως, οι οποίες είχαν συναφθεί πριν από την έκδοση των διατάξεων του παράγωγου δικαίου τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή και μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις, πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης ή την προσχώρηση των ενδιαφερόμενων κρατών μελών: συνέπεια τούτου είναι ότι οι διατάξεις των συμφωνιών αυτών, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι προσκρούουν σε κανόνες του κοινοτικού δικαίου, καλύπτονται οπωσδήποτε από την παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
Εκτίμηση
62. Αφήνοντας για την ώρα κατά μέρος το τελευταίο από τα ανωτέρω αναφερθέντα ζητήματα, δηλαδή το ζήτημα της ενδεχόμενης εφαρμογής του άρθρου 234 της Συνθήκης, με το οποίο θα ασχοληθώ αργότερα (βλ. σημεία 109 επ.), θα αναλύσω καταρχάς, προκειμένου να εκτιμήσω το βάσιμο της υπό εξέταση αιτιάσεως, την έκταση και το περιεχόμενο της νομολογίας AETR. Μόνο αφού πραγματοποιηθεί η ανάλυση αυτή θα είναι δυνατόν να εξακριβωθεί αν και κατά πόσο οι επίμαχες συμφωνίες θίγουν, υπό την έννοια της νομολογίας αυτής, τους κοινούς κανόνες που έχει θεσπίσει ο κοινοτικός νομοθέτης.
α) Γενικές παρατηρήσεις
63. Όπως είναι γνωστό, η απόφαση AETR αποτέλεσε ορόσημο για τον προσδιορισμό της αρμοδιότητας της Κοινότητας στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων. Ειδικότερα, όπως υπενθύμισα επανειλημμένα ανωτέρω, με την απόφαση αυτή καθιερώθηκε η αρχή ότι υφίσταται τέτοια αρμοδιότητα όχι μόνο στις περιπτώσεις που προβλέπει ρητά η Συνθήκη, αλλά μπορεί επίσης να συνάγεται σιωπηρά βάσει των αρμοδιοτήτων που έχουν απονεμηθεί στην Κοινότητα στο εσωτερικό πεδίο, δεδομένου ότι «το σύστημα των εσωτερικών μέτρων της Κοινότητας δεν μπορεί να διαχωριστεί, κατά την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης, από εκείνο των εξωτερικών σχέσεων» .
64. Αναπτύσσοντας στη συνέχεια την αρχή αυτή, στο όνομα κυρίως της ανάγκης προστασίας του ενιαίου της κοινής αγοράς και της διασφαλίσεως της ομοιόμορφης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, εφόσον η Κοινότητα έχει ασκήσει πράγματι την αρμοδιότητά της στο εσωτερικό πεδίο, θεσπίζοντας δηλαδή κοινούς κανόνες, η παράλληλη αρμοδιότητά της στις εξωτερικές σχέσεις καθίσταται αποκλειστική, με συνέπεια τα κράτη μέλη να μην είναι πλέον ελεύθερα να αναλαμβάνουν έναντι τρίτων κρατών «υποχρεώσεις που θίγουν αυτούς τους κανόνες· πράγματι, μετά την προοδευτική θέσπιση αυτών των κοινών κανόνων, μόνο η Κοινότητα είναι σε θέση να αναλάβει και να εκτελέσει, στο σύνολο των τομέων εφαρμογής της κοινοτικής έννομης τάξης, τις υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί έναντι τρίτων χωρών» . Σκοπός είναι, όπως θα ήθελα πάλι να τονίσω, να αποφευχθεί, «χάριν της προστασίας του γενικού συμφέροντος της Κοινότητας», να διακυβευτεί η ενότητα της δράσης της Κοινότητας λόγω των ενδεχόμενων διαφορών μεταξύ των εσωτερικών μέτρων και των μέτρων που θα καθίσταντο αναγκαία στο πεδίο των εξωτερικών σχέσεων. Αν δηλαδή τα κράτη μέλη μπορούσαν να έχουν «παράλληλη αρμοδιότητα για τη χωριστή εξυπηρέτηση των εθνικών τους συμφερόντων στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων» και «να λαμβάνουν, στο πλαίσιο των σχέσεών τους με τρίτες χώρες, θέσεις διαφορετικές από αυτές τις Κοινότητας, [...] [τούτο] θα κατέληγε [...] στη νόθευση του θεσμικού συστήματος, στον κλωνισμό της αμοιβαίας εμπιστοσύνης εντός της Κοινότητας και στην παρεμπόδιση της τελευταίας από την εκπλήρωση της αποστολής της όσον αφορά την προάσπιση του κοινού συμφέροντος» .
65. Το περιέχομενο και η έκταση της νομολογίας αυτής επιβεβαιώθηκαν στη συνέχεια και διευκρινίστηκαν ακόμη περισσότερο με διάφορες αποφάσεις ή γνωμοδοτήσεις του Δικαστηρίου. Μεταξύ αυτών θα ήθελα να υπενθυμίσω εδώ ιδιαίτερα τη γνωστή γνωμοδότηση 1/94, με την οποία διευκρινίζεται ότι, «ακόμη και στον τομέα των μεταφορών, η αποκλειστική αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας δεν προκύπτει ipso facto από την εξουσία της να θεσπίζει κανόνες επί εσωτερικού επιπέδου. Όπως τονίστηκε στην απόφαση AETR [...], τα κράτη μέλη, άσχετα αν δρουν ατομικά ή συλλογικά, δεν χάνουν το δικαίωμα να αναλαμβάνουν έναντι τρίτων χωρών υποχρεώσεις παρά μόνον κατά το μέτρο [που] έχουν θεσπισθεί κοινοί κανόνες, τους οποίους θα έθιγαν οι υποχρεώσεις αυτές. Μόνον στο μέτρο κατά το οποίο έχουν θεσπιστεί κοινοί κανόνες επί εσωτερικού επιπέδου η αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας καθίσταται αποκλειστική» .
66. Σε σχέση με τις παρούσες υποθέσεις πρέπει ιδιαίτερα να τονιστεί ότι με την ανωτέρω νομολογία επισημαίνεται πάντοτε ότι τα κράτη μέλη, κατόπιν της θεσπίσεως κοινών κανόνων, χάνουν την ελευθερία να αναλαμβάνουν έναντι των τρίτων χωρών «υποχρεώσεις που θα έθιγαν» τους κανόνες αυτούς ή, σύμφωνα με τη διαφορετική διατύπωση της αποφάσεως AETR, να αναλαμβάνουν «υποχρεώσεις που μπορούν να θίξουν τους εν λόγω κανόνες ή να αλλοιώσουν το περιεχόμενό τους». Αυτός ακριβώς ο τρόπος με τον οποίο οι διεθνείς υποχρεώσεις «θίγουν» τους κοινούς κανόνες, υπό την έννοια της νομολογίας AETR, αποτελεί το κεντρικό ζήτημα που απασχόλησε τους διαδίκους στις παρούσες υποθέσεις. Τα μεν κράτη μέλη φρονούν ότι από την εν λόγω νομολογία προκύπτει μόνο η απαγόρευση αναλήψεως διεθνών υποχρεώσεων που προσκρούουν καθ' οιονδήποτε τρόπο, δυνητικά έστω, στους κοινούς κανόνες, η δε Επιτροπή φρονεί ότι, για να ισχύσει η απαγόρευση αυτή, δεν είναι αναγκαίο οι διεθνείς υποχρεώσεις να αντιβαίνουν προς τους κοινούς κανόνες, αλλ' ότι αρκεί να εμπίπτουν οι υποχρεώσεις αυτές στο πεδίο που καλύπτουν οι κοινοί αυτοί κανόνες.
67. Προσωπικά συμφωνώ με την Επιτροπή ότι το αποτέλεσμα της νομολογίας AETR δεν είναι μόνο η επιβολή στα κράτη μέλη απαγορεύσεως αναλήψεως διεθνών υποχρεώσεων που να αντίκεινται στους κοινούς κανόνες, δεδομένου μάλιστα ότι στην περίπτωση αυτή θα υπήρχε αυτοτελής παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, η οποία θα επέσυρε κυρώσεις ακόμη και ανεξαρτήτως της νομολογίας AETR. Η εν λόγω νομολογία επιβάλλει, αντίθετα, στα κράτη μέλη ουσιαστικά να μην αναλαμβάνουν υποχρεώσεις που θα μπορούσαν απλώς και μόνο να «θίξουν» τους εν λόγω κανόνες. Το συμπέρασμα αυτό προκύπτει επίσης, ει δυνατόν ακόμη σαφέστερα, από άλλα σημαντικά νομολογιακά προηγούμενα. Θα περιοριστώ να αναφέρω τη γνωμοδότηση 2/91, στην οποία αναφέρθηκε επίσης η Επιτροπή και με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η Κοινότητα είχε αποκλειστική αρμοδιότητα για την ανάληψη των υποχρεώσεων που προβλέπονταν σε ορισμένες διατάξεις συμβάσεως της ΔΟΕ για τον λόγο και μόνο ότι οι διατάξεις αυτές ανήκαν σε ένα τομέα που καλυπτόταν ήδη, σε μεγάλο βαθμό, από κοινοτικές οδηγίες, «παρόλον ότι δεν [υπήρχε] καμία αντίφαση μεταξύ των διατάξεων της συμβάσεως και των διατάξεων των [...] οδηγιών» .
68. Κατόπιν των ανωτέρω, απομένει όμως ακόμα να διασαφηνιστεί πότε και υπό ποιες προϋποθέσεις είναι ικανή μια συμφωνία των κρατών μελών να «θίξει» τους κοινούς κανόνες. Συναφώς πρέπει και πάλι να ληφθεί ως βάση η απόφαση AETR. Με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο, όπως ειπώθηκε ήδη, αποφάνθηκε ότι η Κοινότητα είχε αποκλειστική αρμοδιότητα να συνάψει την ευρωπαϊκή συμφωνία περί της εργασίας των πληρωμάτων των οχημάτων που πραγματοποιούν διεθνείς μεταφορές οδικώς (AETR) για τον λόγο και μόνο ότι «το ζήτημα της AETR υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 543/69» . Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα αυτό για τον λόγο ακριβώς ότι η σύναψη εκ μέρους των κρατών μελών συμφωνίας διέπουσας ζητήματα που έχουν ήδη ρυθμιστεί σε κοινοτικό επίπεδο θα μπορούσε εξ ορισμού να «θίξει» τον κανονισμό 543/69.
69. Το Δικαστήριο κατέληξε επίσης στο ίδιο συμπέρασμα με μεταγενέστερες αποφάσεις του. Λίγο παραπάνω υπενθύμισα για παράδειγμα ότι, με τη γνωμοδότηση 2/91, το Δικατήριο αποφάνθηκε ότι η Κοινότητα ήταν αποκλειστικά αρμόδια να αναλάβει τις υποχρεώσεις που προβλέπονταν από ορισμένες διατάξεις μιας συμβάσεως της ΔΟΕ, διότι οι υποχρεώσεις αυτές ανήκαν σε έναν τομέα που καλυπτόταν ήδη, σε μεγάλο βαθμό, από κοινοτικές οδηγίες, και επομένως ήσαν «ικανές να επηρεάσουν τους κοινοτικούς κανόνες που καθορίζονται με τις οδηγίες αυτές» . Ομοίως, με τη γνωμοδότηση 1/94 το Δικαστήριο επανέλαβε ότι, «αφής στιγμής η Κοινότητα έχει περιλάβει στις εσωτερικές της νομοθετικές πράξεις ρήτρες σχετικές με τη μεταχείριση που πρέπει να επιφυλάσσεται στους υπηκόους τρίτων χωρών ή έχει παράσχει ρητώς στα όργανά της αρμοδιότητα για τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με τις τρίτες χώρες, αποκτά αποκλειστική αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις στο μέτρο που καλύπτεται από τις πράξεις αυτές. Το ίδιο ισχύει, εν πάση περιπτώσει, ακόμη και ελλείψει ρητής ρήτρας περί εξουσιοδοτήσεως των κοινοτικών οργάνων της να διεξαγάγουν διαπραγματεύσεις με τρίτα κράτη, όταν η Κοινότητα έχει πραγματοποιήσει πλήρη εναρμόνιση των κανόνων προσβάσεως σε μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα, διότι οι κοινοί κανόνες που έχουν θεσπιστεί κατ' αυτό τον τρόπο θα μπορούσαν να θιγούν κατά την έννοια της προαναφερθείσας αποφάσεως AETR, αν τα κράτη μέλη διατηρούσαν ελευθερία διαπραγματεύσεων με τις τρίτες χώρες» . Αντίστοιχα, με τη γνωμοδότηση 2/92, το Δικαστήριο, για να εξακριβώσει αν η Κοινότητα είχε αποκλειστική αρμοδιότητα για να μετάσχει στην τρίτη αναθεωρημένη απόφαση του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ περί εθνικής μεταχειρίσεως, το Δικαστήριο εξακρίβωσε απλώς αν «ο τομέας που καλύπτεται από την τρίτη απόφαση αποτελεί ήδη το αντικείμενο εσωτερικών νομοθετικών πράξεων που περιέχουν ρήτρες σχετικές με τη μεταχείριση που πρέπει να επιφυλάσσεται στις υπό αλλοδαπό έλεγχο επιχειρήσεις ή που απονέμουν στα θεσμικά όργανα αρμοδιότητα να διαπραγματευθούν με τρίτες χώρες ή ακόμη που προβαίνουν σε πλήρη εναρμόνιση του καθεστώτος προσβάσεως σε μη μισθωτή δραστηριότητα» .
70. Είναι εύκολο να διαπιστωθεί ότι το Δικαστήριο, όπως προκύπτει από τα ανωτέρω νομολογιακά προηγούμενα, θεώρησε ότι δεν χρειαζόταν να εξακριβώσει αν συνέτρεχαν ειδικοί λόγοι ενόψει των οποίων η ανάληψη των διεθνών δεσμεύσεων θα μπορούσε πράγματι να επηρεάσει καθ' οιονδήποτε τρόπο τις κοινοτικές διατάξεις. Αντίθετα, προκειμένου να αποκλείσει τη δυνατότητα των κρατών μελών να αναλαμβάνουν τέτοιες δεσμεύσεις, θεώρησε επαρκές το γεγονός ότι οι δεσμεύσεις αυτές (για να χρησιμοποιήσω τη διατύπωση του Δικαστηρίου) «υπάγονταν στο πεδίο εφαρμογής» των κοινοτικών διατάξεων, «ανήκαν σε έναν τομέα που, σε μεγάλο μέρος, ήδη καλυπτόταν» από κοινοτικές πράξεις, «καλύπτονταν από τις πράξεις αυτές» ή ότι «ο τομέας που καλύπτεται από [τις συμφωνίες] αποτελούσε ήδη το αντικείμενο εσωτερικών νομοθετικών πράξεων». Θα ήθελα να επαναλάβω ότι ο μόνος λόγος για το συμπέρασμα αυτό ήταν ότι «οι κοινοί κανόνες που έχουν θεσπιστεί κατ' αυτό τον τρόπο θα μπορούσαν να θιγούν κατά την έννοια της προαναφερθείσας αποφάσεως AETR, αν τα κράτη μέλη διατηρούσαν ελευθερία διαπραγματεύσεων με τις τρίτες χώρες [στον οικείο τομέα]» (γνωμοδότηση 1/94), ανεξάρτητα από το περιεχόμενο των προς διαπραγμάτευση συμφωνιών και από το ενδεχόμενο να αντιβαίνουν οι συμφωνίες αυτές στους κοινούς κανόνες.
71. Επομένως, από τα ανωτέρω πρέπει να συναχθεί ότι καταρχήν, στα ζητήματα που καλύπτονται από κοινούς κανόνες, τα κράτη μέλη δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να συνάπτουν διεθνείς συμφωνίες, ούτε καν στην περίπτωση που είναι πλήρως σύμφωνες με τους εν λόγω κανόνες, δεδομένου ότι «κάθε πρωτοβουλία λαμβανόμενη εκτός των πλαισίων των κοινοτικών οργάνων» θα ήταν «ασυμβίβαστη προς την ενότητα της κοινής αγοράς και την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου» . Γνωρίζω ότι το συμπέρασμα αυτό μπορεί να θεωρηθεί - και πράγματι θεωρήθηκε - από ορισμένους υπερβολικά αυστηρό ή μάλιστα και τυπολατρικό· δεν μπορώ όμως να βρω κανένα εύλογο και αξιόπιστο τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να περιοριστεί η έκταση του συμπεράσματος αυτού χωρίς να θιγούν η συνοχή των γενικών αρχών και του συστήματος και κυρίως η θεμελιώδης ανάγκη ενότητας και ομοιομορφίας της κοινής δράσης, στην οποία το Δικαστήριο έχει στηρίξει, όπως διαπιστώθηκε ανωτέρω, τη νομολογία του στον οικείο τομέα.
72. Αν θέλουμε όμως να είμαστε συνεπείς, πρέπει να συναγάγουμε τις περαιτέρω συνέπειες της νομολογίας αυτής. Πριν από όλα, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν, εφόσον πρόκειται για ζητήματα που καλύπτονται από κοινούς κανόνες, να συνάπτουν διεθνείς συμφωνίες ούτε στην περίπτωση που το κείμενο των συμφωνιών αυτών επαναλαμβάνει κατά γράμμα το κείμενο των κοινών κανόνων ή παραπέμπει σ' αυτούς. Η σύναψη τέτοιων συμφωνιών θα μπορούσε πράγματι να θίγει την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για δύο αυτοτελείς λόγους. Πρώτον, για τον λόγο ότι η «ενσωμάτωση» των κοινών κανόνων στις συμφωνίες δεν θα μπορούσε να διασφαλίσει, όπως άλλωστε επισημαίνει η Επιτροπή, ότι οι κανόνες αυτοί θα εφαρμόζονται πράγματι ομοιόμορφα και, κυρίως, ότι οι ενδεχόμενες τροποποιήσεις τους σε ενδοκοινοτικό επίπεδο θα μεταφέρονται πλήρως και εγκαίρως στις συμφωνίες. Δεύτερον, για τον λόγο ότι η «ενσωμάτωση» αυτή θα αλλοίωνε οπωσδήποτε τη φύση και το νομικό καθεστώς των κοινών κανόνων, πράγμα που θα ενείχε επίσης τον ιδιαίτερα μεγάλο και συγκεκριμένο κίνδυνο να μην υπόκεινται οι συμφωνίες αυτές στον έλεγχο που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει της Συνθήκης .
73. Από τα προαναφερθέντα όμως νομολογιακά προηγούμενα προκύπτει επίσης μια άλλη συνέπεια, η οποία έχει ιδιαίτερη σημασία για τις παρούσες υποθέσεις. Θα πρέπει δηλαδή να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αναλαμβάνουν διεθνείς υποχρεώσεις στα ζητήματα που ρυθμίζονται από κοινούς κανόνες ούτε καν με σκοπό την άρση των ενδεχομένων συγκρούσεων μεταξύ των κανόνων αυτών και των συμφωνιών που είχαν συνάψει τα κράτη αυτά πριν από τη θέσπιση των κανόνων αυτών. Συγκεκριμένα, ούτε η ανάγκη διασφαλίσεως της πλήρους και ορθής εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου μπορεί να αποτελέσει δικαιολογητικό λόγο για την αυτόνομη δράση των κρατών μελών, δεδομένου ότι η δράση αυτή θα ενείχε επίσης τον κίνδυνο να «θίξει» τους κοινούς κανόνες, καθόσον θα επηρέαζε αρνητικά το ενιαίο της κοινής αγοράς και την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
74. Στις περιπτώσεις αυτές, την ανάγκη αυτή πρέπει καταρχήν να λαμβάνει υπόψη η ίδια η Κοινότητα, η οποία έχει αποκτήσει αποκλειστική αρμοδιότητα στον οικείο τομέα μετά τη θέσπιση των κοινών κανόνων και είναι επομένως η μόνη που έχει την εξουσία να διαπραγματεύεται και να συνάπτει τις συμφωνίες που αποσκοπούν στην προσαρμογή προς τους εν λόγω κανόνες των συμφωνιών που είχαν συναφθεί προηγουμένως από τα κράτη μέλη. Αν βέβαια αποδεικνυόταν ότι η Κοινότητα δεν είναι σε θέση, για εσωτερικούς ή εξωτερικούς λόγους, να συνάψει απευθείας τέτοιες συμφωνίες, τότε θα ήταν επιβεβλημένη, σύμφωνα με τις γενικές αρχές και το άρθρο 5 της Συνθήκης, η συνεργασία μεταξύ των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών, ώστε τα κράτη μέλη να μπορέσουν να τροποποιήσουν τις υφιστάμενες συμφωνίες διασφαλίζοντας και εξυπηρετώντας το κοινοτικό συμφέρον . Προς τούτο, φρονώ ότι τα κράτη μέλη θα έπρεπε καταρχάς να απευθύνονται στα κοινοτικά όργανα, προκειμένου να τους δοθεί, εφόσον είναι δυνατόν, η εξουσιοδότηση να διαπραγματευθούν τα ίδια τις αναγκαίες τροποποιήσεις, ενδεχομένως τηρώντας ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές που θα είχαν συμφωνηθεί σε κοινοτικό επίπεδο. Εφόσον εξακολουθούσαν να υπάρχουν δυσχέρειες, τότε τα κράτη αυτά θα έπρεπε να συνεχίσουν να επιδιώκουν σε κοινοτικό επίπεδο τη λύση που θα ήταν η περισσότερο ενδεδειγμένη για τη διασφάλιση της μεγαλύτερης δυνατής συνέπειας με τις ανωτέρω αρχές, ενεργώντας και πάλι σε στενή συνεργασία με τα κοινοτικά όργανα και αναλαμβάνοντας, εφόσον θα ήταν αναγκαίο, εναρμονισμένη δράση έναντι των αντισυμβαλλομένων. Εν πάση περιπτώσει, όπως υπενθύμισε το ίδιο το Συμβούλιο με τα συμπεράσματα του 1993, τα κράτη μέλη θα έπρεπε να λαμβάνουν υπόψη τις υποχρεώσεις που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο και να ενημερώνονται για τα συμφέροντα των άλλων κρατών μελών. Είναι προφανές ότι και τα κοινοτικά όργανα θα έπρεπε να συνεργάζονται πλήρως με τα κράτη μέλη για την εξεύρεση των ενδεδειγμένων λύσεων, ακόμη και επικουρώντας τα, στο μέτρο του δυνατού, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων.
75. Κατόπιν των ανωτέρω θα ήθελα ακόμη να παρατηρήσω ότι, μεταξύ των - ακραίων, θα μπορούσα να πω - περιπτώσεων των συμφωνιών που εξετάστηκαν ανωτέρω και που ήταν βέβαιο ότι αντέβαιναν σε κοινούς κανόνες (άρα ήσαν παράνομες) και των συμφωνιών που ρυθμίζουν τον ίδιο τομέα που ρυθμίζουν οι κανόνες αυτοί (που είναι οπωσδήποτε παράνομες υπό την έννοια της νομολογίας AETR), υπάρχει ένα τεράστιο ενδιάμεσο πεδίο, δηλαδή το πεδίο των συμφωνιών οι οποίες, μολονότι δεν εμπίπτουν στις ανωτέρω αναφερθείσες περιπτώσεις, ενδέχεται επίσης να καλύπτονται από την εν λόγω νομολογία, καθόσον είναι ικανές να «θίγουν» τους κοινούς κανόνες. Εν προκειμένω δεν έχω την αξίωση να προβώ στη δύσκολη οροθέτηση του πεδίου αυτού και θα αρκεστώ να αναφέρω συναφώς ως παράδειγμα τις συμφωνίες που άπτονται ορισμένων παρεμφερών ούτως ειπείν ζητημάτων προς τα ζητήματα που ρυθμίζονται από τους κοινούς κανόνες ή τις συμφωνίες που, μολονότι αφορούν τομέα που καλύπτεται σε μεγάλο βαθμό από τους κανόνες αυτούς, αφορούν επίσης ορισμένες πτυχές για τις οποίες οι κανόνες αυτοί δεν προβλέπουν (ή δεν προβλέπουν ακόμη) καμία ρύθμιση. Στις περιπτώσεις αυτές είναι προφανές ότι το ζήτημα αν η συμφωνία «θίγει» τους κοινούς κανόνες θα πρέπει να εξετάζεται ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε περιπτώσεως· θα πρέπει δηλαδή να αξιολογείται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση αν η συμφωνία προσκρούει από ορισμένη άποψη στους κοινούς κανόνες ή έστω μπορεί καθ' οιονδήποτε τρόπο να επηρεάσει την ορθή εφαρμογή τους ή να αλλοιώσει τα αποτελέσματά τους.
76. Καθόσον ενδιαφέρει τις προκείμενες υποθέσεις, η αξιολόγηση αυτή είναι ιδιαίτερα επιβεβλημένη στις περιπτώσεις στις οποίες οι κοινοτικοί κανόνες που έχουν θεσπιστεί σε εσωτερικό επίπεδο περιορίζονται στη ρύθμιση της ασκήσεως ορισμένης δραστηριότητας εκ μέρους κοινοτικών υπηκόων εντός της Κοινότητας, ενώ οι διεθνείς συμφωνίες ρυθμίζουν την άσκηση της ίδιας δραστηριότητας εκ μέρους κοινοτικών υπηκόων εντός τρίτων χωρών ή την άσκηση της δραστηριότητας αυτής εκ μέρους υπηκόων τρίτων χωρών εντός της Κοινότητας. Στις περιπτώσεις αυτές οι συμφωνίες αφορούν καταστάσεις διαφορετικές από τις ρυθμιζόμενες σε κοινοτικό επίπεδο και δεν μπορεί συνεπώς να συναχθεί το συμπέρασμα ότι «θίγουν» αυτόματα τους κοινούς κανόνες. Δεδομένου όμως ότι είναι προφανής η συνάφεια των ζητημάτων, επιβάλλεται να πραγματοποιείται προσεκτική ανάλυση για να εξακριβώνεται κατά πόσον οι διατάξεις τους μπορούν να επηρεάσουν την ορθή εφαρμογή των κοινών κανόνων ή να αλλοιώσουν τα αποτελέσματά τους ή μάλιστα να έρθουν σε σύγκρουση με τους κανόνες αυτούς. Αν διαπιστωθεί ότι συμβαίνει κάτι τέτοιο, θα πρέπει προφανώς να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι συμφωνίες είναι ικανές να «θίξουν» τους κοινούς κανόνες, υπό την έννοια της νομολογίας AETR.
77. Θα πρέπει πάντως να επισημάνω ότι, για να αποδειχθεί ο αρνητικός αυτός επηρεασμός, δεν αρκεί να ληφθούν υπόψη τα γενικά αποτελέσματα οικονομικής φύσεως που θα μπορούσαν να έχουν οι συμφωνίες σε σχέση με τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς· αντίθετα, πρέπει να προσδιοριστούν επακριβώς τα σημεία της κοινοτικής ρυθμίσεως που θα μπορούσαν να θιγούν από τις εν λόγω συμφωνίες. Σχετικό παράδειγμα, και μάλιστα σε σχέση με τις συμφωνίες open sky, παρέχει η γνωμοδότηση 1/94, αντικείμενο της οποίας ήταν ακριβώς η αρμοδιότητα των κρατών μελών να συνάψουν συμφωνίες που θα μπορούσαν να θίξουν την κοινοτική ρύθμιση του οικείου τομέα, η οποία όμως δεν ρύθμιζε και τις εξωτερικές σχέσεις. Στην υπόθεση που αφορούσε η γνωμοδότηση εκείνη η Επιτροπή υποστήριζε ότι έπρεπε να αποκλειστεί η ύπαρξη αρμοδιότητας των κρατών για τον λόγο και μόνο ότι «η ελευθερία που αφήνεται στα κράτη μέλη να ακολουθούν μια εξωτερική πολιτική διμερών συμφωνιών με τις τρίτες χώρες θα έχει αναπόφευκτα ως αποτέλεσμα στρεβλώσεις στη ροή των υπηρεσιών και θα υπονομεύσει προοδευτικώς την εσωτερική αγορά» . Η αιτιολογία όμως αυτή δεν κρίθηκε επαρκής για να αποκλειστεί η δυνατότητα των κρατών μελών να συνάπτουν συμφωνίες στον οικείο τομέα. Κατά το Δικαστήριο δηλαδή, δεν αρκούσε προς τούτο ο γενικός κίνδυνος στρεβλώσεων τον οποίο επέσειε η Επιτροπή, δεδομένου ότι οι στρεβλώσεις αυτές θα μπορούσαν εύκολα να αποφευχθούν με άλλο τρόπο: ειδικότερα, το Δικαστήριο επισήμανε ότι «καμία διάταξη της Συνθήκης δεν εμποδίζει τα κοινοτικά όργανα να οργανώνουν, στο πλαίσιο των κοινών κανόνων που θεσπίζουν, συντονισμένες ενέργειες έναντι των τρίτων χωρών ούτε να καθορίζουν τη στάση που πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη στις εξωτερικές τους σχέσεις» .
β) Εκτίμηση ειδικών πτυχών του ζητήματος κατά πόσον οι επίμαχες συμφωνίες θίγουν την κοινοτική νομοθεσία
78. Κατόπιν των ανωτέρω θα ήθελα τώρα να εξετάσω την κοινοτική νομοθεσία η οποία «θίγεται», κατά την άποψη της Επιτροπής, από τις επίμαχες συμφωνίες, προκειμένου να εξακριβώσω - βάσει των αρχών που παρατέθηκαν ανωτέρω - κατά πόσον η κοινοτική νομοθεσία θίγεται πράγματι και κατά πόσον επομένως οι συμφωνίες συνήφθησαν κατά παράβαση των κανόνων περί αποκλειστικής αρμοδιότητας.
79. Θα ήθελα πάντως να κάνω δύο ακόμη σύντομες διευκρινίσεις. Πρώτον, νομίζω ότι είναι πολύ σημαντικό να καταστήσω σαφές ότι η εξέταση θα έχει ως αντικείμενο μόνο τα προβλήματα που ανέκυψαν λόγω των τροποποιήσεων των επίμαχων συμφωνιών. Θεωρητικά θα μπορούσε, για τους λόγους που θα εκθέσω (σημεία 110 επ.), να εξεταστεί επίσης το ζήτημα αν «θίγουν» την κοινοτική νομοθεσία οι διατάξεις των προϊσχυσασών συμφωνιών που δεν τροποποιήθηκαν από τις μεταγενέστερες συμφωνίες, αλλά θα καταδειχθεί ότι στην ουσία δεν τίθεται κανένα πρόβλημα για τις διατάξεις αυτές, παρά τις διαφορετικές γνώμες που υποστηρίζονται συναφώς.
80. Τέλος, πρέπει να υπενθυμίσω ότι οι παρούσες υποθέσεις αφορούν προσφυγές της Επιτροπής, η οποία ζητεί να αναγνωριστεί η παράβαση ορισμένων κρατών μελών. Κατά πάγια όμως νομολογία, «στο πλαίσιο της διαδικασίας αναγνωρίσεως παραβάσεως κράτους μέλους δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου αυτό να διαπιστώσει την ύπαρξη της παραβάσεως αυτής» . Επομένως, θα πρέπει ενδεχομένως να εξακριβωθεί κατά πόσον η Επιτροπή έχει παράσχει επαρκή στοιχεία για να αποδείξει την αλήθεια των ισχυρισμών της περί παραβιάσεως της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας.
i) Αποτελέσματα επί των κανονισμών 2407/92 και 2408/92
81. Καταρχάς η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι επίμαχες συμφωνίες είναι «ασυμβίβαστες» με τους κανονισμούς 2407/92 και 2408/92, οι οποίοι αφορούν αντίστοιχα την έκδοση αδειών των μεταφορέων και την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, οι κανονισμοί αυτοί ορίζουν πλήρως τις προϋποθέσεις προσβάσεως στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια, σε σχέση επομένως με όλους τους αερομεταφορείς, τόσο τους κοινοτικούς όσο και τους εξωκοινοτικούς. Από ό,τι καταλαβαίνω, το «ασυμβίβαστο» οφείλεται δηλαδή στο γεγονός ότι οι επίμαχες συμφωνίες προβλέπουν ανταλλαγή δικαιωμάτων πέμπτης ελευθερίας, χάρη στην οποία θα επιτρέπεται, αν ληφθούν μάλιστα υπόψη τα σωρευτικά αποτελέσματα των επτά συμφωνιών, ακόμα και στους αμερικανικούς αερομεταφορείς που δεν ανταποκρίνονται στα κριτήρια του κανονισμού 2407/92 να πραγματοποιούν ενδοκοινοτικά δρομολόγια. Για τον λόγο αυτό επομένως η σύναψη των επίμαχων συμφωνιών «θίγει», κατά την Επιτροπή, τους δύο αυτούς κοινοτικούς κανονισμούς.
82. Νομίζω όμως ότι το επιχείρημα αυτό στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία των δύο κανονισμών. Όπως τόνισαν και οι καθών κυβερνήσεις, με τη θέσπιση των κανονισμών αυτών το Δικαστήριο αποφάσισε απλώς - δυνάμει του άρθρου 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης - να διασφαλίσει στους κοινοτικούς αερομεταφορείς την πρόσβαση στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια, χωρίς να ασχοληθεί με τους αερομεταφορείς τρίτων χωρών. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός 2408/92 προβλέπει ότι «το(α) ενδιαφερόμενο(α) κράτος(η) μέλος(η) επιτρέπει(ουν) στους κοινοτικούς αερομεταφορείς να ασκούν δικαιώματα μεταφορών σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια» (άρθρο 3, παράγραφος 1)· και διευκρινίζει ότι ως «κοινοτικός αερομεταφορέας» νοείται ο «αερομεταφορέας με έγκυρη άδεια εκμετάλλευσης που έχει εκδοθεί από κράτος μέλος σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2407/92» (άρθρο 2, στοιχείο β,). Επομένως, από καμία διάταξη του κανονισμού 2408/92 δεν επιτρέπεται να συναχθεί ότι σκοπός του κανονισμού αυτού είναι επίσης η ρύθμιση (πολύ δε λιγότερο η απαγόρευση) της παραχωρήσεως δικαιωμάτων μεταφοράς εντός της Κοινότητας σε εξωκοινοτικούς αερομεταφορείς, δηλαδή σε αερομεταφορείς που δεν έχουν άδεια εκμεταλλεύσεως υπό την έννοια του κανονισμού 2407/92. Η ευχέρεια των κρατών μελών να παρέχουν πρόσβαση στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια στους μη κοινοτικούς αερομεταφορείς δεν περιορίζεται επομένως καθόλου από τον κανονισμό 2408/92, όπως άλλωστε δεν περιορίζεται ούτε από τον κανονισμό 2407/92, ο οποίος καθορίζει απλώς τις προϋποθέσεις της χορηγήσεως και της ανακλήσεως από τα κράτη μέλη των αδειών εκμεταλλεύσεως που αφορούν τους εγκατεστημένους στην Κοινότητα αερομεταφορείς.
83. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν υπάρχει κανένα στοιχείο βάσει του οποίου να μπορεί να εντοπιστεί αντίφαση μεταξύ των επίμαχων συμφωνιών και των κανονισμών 2407/92 και 2408/92, δεδομένου ότι ρυθμίζουν διαφορετικές καταστάσεις. Παρά ταύτα, πρέπει να τεθεί το ερώτημα, κατόπιν των όσων αναφέρθηκαν ανωτέρω, μήπως οι υποχρεώσεις που ανέλαβαν τα κράτη με τις επίμαχες συμφωνίες μπορούν επίσης να «θίξουν» τους προαναφερθέντες δύο κανονισμούς, δηλαδή να επηρεάσουν την ορθή εφαρμογή τους ή να αλλοιώσουν τα αποτελέσματά τους. Πέρα όμως από όσα θα εκτεθούν αμέσως κατωτέρω σχετικά με τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και τις διακρίσεις που ενδεχομένως δημιουργούν οι συμφωνίες αυτές, θα ήθελα να τονίσω ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε, όπως είχε την υποχρέωση, κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι συμβαίνει τούτο εν προκειμένω. Κατά συνέπεια, όσον αφορά την πρώτη αυτή πτυχή του ζητήματος, δεν αποδείχθηκε ότι οι συμφωνίες μπορούν να θίξουν, υπό την έννοια της νομολογίας AETR, τις διατάξεις των κανονισμών 2407/92 και 2408/92.
84. Θα ήθελα ακόμη να παρατηρήσω, δεδομένου ότι η Επιτροπή αναφέρεται φευγαλέα στο ζήτημα, ότι το συμπέρασμα θα μπορούσε να είναι διαφορετικό αν οι επίμαχες συμφωνίες ρύθμιζαν τις προϋποθέσεις εκδόσεως ή ανακλήσεως των αδειών εκμεταλλεύσεως των εγκατεστημένων στην Κοινότητα αερομεταφορέων, αφού οι προϋποθέσεις αυτές έχουν καθοριστεί σε κοινοτικό επίπεδο από το άρθρο 4 του κανονισμού 2407/92 «με την επιφύλαξη των συμφωνιών και συμβάσεων των οποίων η Κοινότητα είναι συμβαλλόμενο μέρος». Δεδομένου όμως ότι οι επίμαχες συμφωνίες δεν περιέχουν συναφώς καμία διάταξη, νομίζω ότι ούτε από την άποψη αυτή μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι συμφωνίες αυτές θίγουν τις διατάξεις του κανονισμού 2407/92.
ii) Αποτελέσματα επί της ομαλής λειτουργίας της κοινής αγοράς
85. Δεύτερον, όπως μνημονεύτηκε ήδη, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι με τις επίμαχες συμφωνίες έχουν παρασχεθεί ιδιαίτερα πλεονεκτήματα στα συμβαλλόμενα κράτη μέλη (ιδίως σε σχέση με τα δικαιώματα μεταφοράς), τα οποία δημιουργούν αναπόφευκτα στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και διακρίσεις που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την ίδια την έννοια της εσωτερικής αγοράς. Κατά την Επιτροπή, η εντός της εσωτερικής αγοράς ισορροπία από άποψη ανταγωνισμού διαταράσσεται επιπλέον από το γεγονός ότι οι επίμαχες συμφωνίες επιτρέπουν την πρόσβαση σε ενδοκοινοτικά δρομολόγια αμερικανικών αερομεταφορέων που δεν υπόκεινται σε όλους τους κανόνες που ισχύουν για τους κοινοτικούς αερομεταφορείς.
86. Θα ήθελα εντούτοις να επισημάνω ευθύς εξαρχής ότι η Επιτροπή στηρίζει τις επικρίσεις της σε πολύ γενικά επιχειρήματα, χωρίς να διευκρινίζει συγκεκριμένα και λεπτομερώς σε τί συνίστανται οι εν λόγω διακρίσεις και στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και ποιες είναι οι κοινοτικές υποχρεώσεις την εκπλήρωση των οποίων αποφεύγουν, χάρη στις επίμαχες συμφωνίες, οι αμερικανικοί αερομεταφορείς. Επομένως, όσον αφορά το υπό κρίση σημείο, οι προσφυγές θα μπορούσαν να απορριφθούν για τον λόγο και μόνο ότι η Επιτροπή δεν εκπλήρωσε την υποχρέωση αποδείξεως την οποία είχε.
87. Πέρα όμως από αυτό, φρονώ ότι, σε τελική ανάλυση, η Επιτροπή απλώς επαναλαμβάνει τα επιχειρήματα που είχε διατυπώσει ενώπιον του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της γνωμοδοτήσεως 1/94 και τα οποία απορρίφθηκαν από το Δικαστήριο. Όπως ανέφερα ήδη, στην περίπτωση εκείνη η Επιτροπή είχε π.χ. υποστηρίξει επίσης, για να αποδείξει ότι η Κοινότητα ήταν αποκλειστικά αρμόδια να συνάψει τη γενική συμφωνία για το εμπόριο υπηρεσιών (GATS), ότι «η ελευθερία που αφήνεται στα κράτη μέλη να ακολουθούν μια εξωτερική πολιτική διμερών συμφωνιών με τις τρίτες χώρες θα έχει αναπόφευκτα ως αποτέλεσμα στρεβλώσεις στη ροή των υπηρεσιών και θα υπονομεύσει προοδευτικώς την εσωτερική αγορά. Έτσι, κατά [την Επιτροπή], ο ταξιδιώτης θα μεταβαίνει για να πάρει το αεροπλάνο του στο αεροδρόμιο κράτους μέλους το οποίο έχει συνάψει με τρίτη χώρα και την αεροπορική της εταιρία διμερή σύμβαση του τύπου open-skies, που καθιστά δυνατή την καλύτερη σχέση ποιότητας-τιμής στον τομέα των μεταφορών». Όπως όμως ήδη υπενθύμισα, το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε από το Δικαστήριο, το οποίο αποφάνθηκε ότι «στο επιχείρημα αυτό αρκεί η απάντηση ότι καμία διάταξη της Συνθήκης δεν εμποδίζει τα κοινοτικά όργανα να οργανώνουν, στο πλαίσιο των κοινών κανόνων που θεσπίζουν, συντονισμένες ενέργειες έναντι των τρίτων χωρών ούτε να καθορίζουν τη στάση που πρέπει να τηρούν τα κράτη μέλη στις εξωτερικές τους σχέσεις» . Εφόσον δηλαδή δεν υπάρχει κοινοτική νομοθεσία που να ρυθμίζει τις σχέσεις με τις τρίτες χώρες σε συγκεκριμένο τομέα, οι διαφορές που θα μπορούσαν θεωρητικά να προκληθούν από τις διάφορες διεθνείς συμφωνίες που συνάπτονται προς τούτο από τα κράτη μέλη και οι οικονομικής φύσεως συνέπειες των συμφωνιών αυτών για την εσωτερική αγορά δεν αρκούν για να αποκλειστεί το δικαίωμα των κρατών να συνάπτουν τέτοιες συμφωνίες.
88. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το παρόν επιχείρημα της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί και αυτό.
iii) Αποτελέσματα επί του κανονισμού 2409/92
89. Εξάλλου, η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης ότι οι τροποποιήσεις που επήλθαν με τις επίμαχες συμφωνίες αφορούσαν και τους ναύλους και τα κόμιστρα στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια, επομένως έναν τομέα για τον οποίο είχε καταστεί εν τω μεταξύ αποκλειστικά αρμόδια η Κοινότητα, δεδομένου ότι ο τομέας αυτός διεπόταν σε εσωτερικό επίπεδο από ειδικές διατάξεις, που αφορούσαν και τους αερομεταφορείς τρίτων χωρών, ακόμη και πριν από τη σύναψη των εν λόγω συμφωνιών. Ειδικότερα, η προσφεύγουσα υπογραμμίζει ότι ο κανονισμός 2409/92 προβλέπει τα κριτήρια και τις διαδικασίες για τον καθορισμό των ναύλων και των κομίστρων για τις υπηρεσίες εναέριων μεταφορών που παρέχονται καθ' ολοκληρία εντός της Κοινότητας και ότι, αν και ο κανονισμός αυτός δεν εφαρμόζεται στους ναύλους και στα κόμιστρα των μη κοινοτικών αερομεταφορέων (άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο α,), το άρθρο 1, παράγραφος 3, προβλέπει εντούτοις ότι «μόνον οι κοινοτικοί αερομεταφορείς έχουν το δικαίωμα να εισαγάγουν νέα προϊόντα ή χαμηλότερους ναύλους από τους ήδη υπάρχοντες για ταυτόσημα προϊόντα», επιβάλλοντας επομένως, έμμεσα έστω, μια αντίστοιχη απαγόρευση για τους αερομεταφορείς από τις τρίτες χώρες.
90. Οι καθών κυβερνήσεις απαντούν κατ' ουσία ότι οι διατάξεις των επίμαχων συμφωνιών δεν αντιβαίνουν στο προαναφερθέν άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 2409/92 και ορισμένες από τις κυβερνήσεις αυτές τονίζουν ότι, εν πάση περιπτώσει, για την αποφυγή ακριβώς κάθε σχετικής αμφιβολίας, προστέθηκαν στις συμφωνίες με τις ΗΠΑ ρήτρες που υποχρεώνουν τα συμβαλλόμενα μέρη να τηρούν την εν λόγω διάταξη, όσον αφορά τους ναύλους και τα κόμιστρα που ισχύουν για τα ενδοκοινοτικά δρομολόγια.
91. Προσωπικά θα ήθελα καταρχάς να παρατηρήσω ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 2409/92, το οποίο προβλέπει ρητά ότι μόνο οι κοινοτικοί αερομεταφορείς έχουν τη δυνατότητα να εισαγάγουν εντός της Κοινότητας «χαμηλότερους ναύλους από τους ήδη υπάρχοντες για ταυτόσημα προϊόντα», αποκλείει εμμέσως πλην σαφώς κάθε αντίστοιχη δυνατότητα των μη κοινοτικών αερομεταφορέων, στους οποίους επομένως επιβάλλεται απαγόρευση εισαγωγής τέτοιων ναύλων. Ορθώς επομένως η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, με τον τρόπο αυτό, επιβλήθηκε σημαντικός περιορισμός στην ελευθερία των αερομεταφορέων τρίτων χωρών να καθορίζουν ναύλους και κόμιστρα εντός της Κοινότητας και ότι ο περιορισμός αυτός απορρέει από μεταγενέστερη κοινοτική ρύθμιση, η οποία κάλυψε επίσης ορισμένα ζητήματα αεροπορικών μεταφορών που ρυθμίζονταν παραδοσιακά με διμερείς συμφωνίες.
92. Επομένως, σύμφωνα με την ανωτέρω σκιαγραφείσα ανάλυση, η θέσπιση της κοινοτικής ρυθμίσεως έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία αποκλειστικής κοινοτικής αρμοδιότητας στα ζητήματα που καλύπτει η ρύθμιση αυτή. Συγκεκριμένα, όπως υπενθύμισα ήδη, με τη γνωμοδότηση 1/94 έγινε δεκτό ότι, «αφής στιγμής η Κοινότητα έχει περιλάβει στις εσωτερικές της νομοθετικές πράξεις ρήτρες σχετικές με τη μεταχείριση που πρέπει να επιφυλάσσεται στους υπηκόους τρίτων χωρών [...], αποκτά αποκλειστική αρμοδιότητα στις εξωτερικές σχέσεις στο μέτρο που καλύπτεται από τις πράξεις αυτές» . Μολονότι δηλαδή δεν έχει θεσπιστεί σε κοινοτικό επίπεδο πλήρης ρύθμιση σε σχέση με τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι αερομεταφορείς από τις τρίτες χώρες, τα όρια που έχουν τεθεί στην ελευθερία των μεταφορέων αυτών ως προς τον καθορισμό των κομίστρων θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να έχει ως συνέπεια - αν ληφθούν αυστηρά υπόψη οι συνέπειες που επιβάλλονται σύμφωνα με τη νομολογία AETR - ότι τα ζητήματα αυτά εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Κοινότητας ως προς τις εξωτερικές σχέσεις. Κατά συνέπεια, κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού 2409/92, τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν πλέον να αναλάβουν διεθνείς δεσμεύσεις ως προς τα αεροπορικά κόμιστρα των μη κοινοτικών αερομεταφορέων εντός της Κοινότητας, ειδάλλως θα «έθιγαν» την πρακτική αποτελεσματικότητα του κανονισμού αυτού.
93. Αυτό ακριβώς όμως συνέβη στην προκειμένη υπόθεση, αφού όλες οι επίμαχες συμφωνίες τροποποίησαν, κατ' εφαρμογή ουσιαστικά των ίδιων κριτηρίων, τη ρύθμιση που προέβλεπαν ως προς τα κόμιστρα οι προγενέστερες διμερείς συμφωνίες. Η έκταση των τροποποιήσεων και οι τεχνικές μέθοδοι ήσαν διαφορετικές (για παράδειγμα, οι προϊσχύσασες διατάξεις άλλοτε αντικαταστάθηκαν και άλλοτε απλώς τροποποιήθηκαν), αλλά σε όλες τις περιπτώσεις οι επίμαχες συμφωνίες περιέχουν ειδικές διατάξεις σχετικά με το καθεστώς κομίστρων που ισχύει (ακόμη και στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια) για τους μεταφορείς που ορίζουν οι ΗΠΑ. Αποτέλεσμα τούτου είναι, όπως ανέφερα ήδη, η παραβίαση, τουλάχιστον από την άποψη αυτή, της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας.
94. Δεν νομίζω άλλωστε ότι το συμπέρασμα αυτό μπορεί να αμφισβητηθεί για τον λόγο ότι, όπως παρατήρησαν ιδιαίτερα η Φινλανδία και το Βέλγιο, ορισμένες από τις επίμαχες συμφωνίες επέφεραν ασήμαντες τροποποιήσεις στο προϊσχύσαν καθεστώς κομίστρων. Πράγματι, χωρίς να είναι αναγκαίος ο «ποσοτικός καθορισμός» των τροποποιήσεων αυτών, πιστεύω ότι δεν μπορεί καταρχήν να έχει σημασία η μεγαλύτερη ή μικρότερη έκταση των τροποποιήσεων αυτών: η έκταση αυτή προσλαμβάνει ενδεχομένως σημασία μόνο κατά την εκτίμηση της βαρύτητας της παραβιάσεως της κοινοτικής αρμοδιότητας, όχι όμως για την εκτίμηση του υποστατού της.
95. Δεν είναι εξάλλου αποφασιστικό ούτε το γεγονός που επισήμαναν ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις, ότι δηλαδή σκοπός ορισμένων από τις τροποποιήσεις που επήλθαν στις επίμαχες συμφωνίες ήταν ακριβώς να διασφαλιστεί η εφαρμογή του κανονισμού 2409/92, καθόσον απαγορεύθηκε στους αερομεταφορείς που θα όριζαν τα συμβαλλόμενα μέρη να καθορίζουν ναύλους και κόμιστρα που να προσκρούουν στον εν λόγω κανονισμό (τούτο προβλέπεται από τις συμφωνίες που συνήψαν η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία και η Αυστρία) ή να προσκρούουν ακόμη και σε μεταγενέστερους κοινοτικούς κανονισμούς, «εφόσον δεν είναι πιο περιοριστικοί» από τον προγενέστερο (σύμφωνα με τα προβλεπόμενα από τη συμφωνία που συνήψε η Γερμανία). Όπως συγκεκριμένα επισημαίνει η Επιτροπή, οι ρήτρες της πρώτης κατηγορίας δεν μπορούν να διασφαλίσουν ότι θα εφαρμόζεται πάντοτε το ισχύον κείμενο του κανονισμού 2409/92 και επομένως δεν διασφαλίζουν τη δυνατότητα εφαρμογής των ενδεχόμενων μεταγενέστερων τροποποιήσεών του· εξάλλου, η αντίρρηση αυτή εν μέρει μόνο δεν ισχύει για τις ρήτρες της δεύτερης κατηγορίας (που προστέθηκαν από τη Γερμανία), δεδομένου ότι διασφαλίζουν την εφαρμογή των μεταγενέστερων του κανονισμού 2409/92 κανονισμών μόνο υπό την προϋπόθεση ότι δεν θα είναι «πιο περιοριστικοί» από τον εν λόγω κανονισμό.
96. Ακόμη όμως και αν δεν ληφθούν υπόψη τα ανωτέρω, θα ήθελα να επαναλάβω ότι η παράβαση υφίσταται για τον λόγο και μόνο ότι οι προϊσχύσασες διμερείς συμφωνίες τροποποιήθηκαν ως προς σημεία που ενέπιπταν πλέον στην αρμοδιότητα της Κοινότητας ως προς τις εξωτερικές σχέσεις κατόπιν της θεσπίσεως κοινών κανόνων σε εσωτερικό επίπεδο. Όπως εξέθεσα ήδη (βλ. ανωτέρω σημείο 73), η εκτός των κοινοτικών οργάνων αυτοτελής δράση των κρατών μελών δεν μπορεί να δικαιολογηθεί ούτε από την ανάγκη διασφαλίσεως της πλήρους και ορθής εφαρμογής των κοινών κανόνων (εν προκειμένω του κανονισμού 2409/92), καθόσον, εν πάση περιπτώσει, η δράση αυτή θα ενείχε τον κίνδυνο να «θίξει» τους κανόνες αυτούς, πράγμα που θα έβλαπτε την ενότητα της κοινής αγοράς και την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Αν δε, όπως εν προκειμένω, δεν μπορούσε, για τους ανωτέρω εκτεθέντες λόγους, να αρθεί η αντίθεση μεταξύ των προγενέστερων συμφωνιών και του κανονισμού 2409/92 με τη σύναψη συμφωνίας της Κοινότητας, τα καθών κράτη έπρεπε να ενεργήσουν για την επίτευξη του σκοπού αυτού κατόπιν συνεννοήσεως και σε στενή συνεργασία με τα κοινοτικά θεσμικά όργανα. Τα κράτη δηλαδή, όπως εξέθεσα ήδη (σημείο 74), έπρεπε καταρχάς να απευθυνθούν στα κοινοτικά όργανα για να λάβουν την άδεια να διαπραγματευθούν με τις ΗΠΑ τις αναγκαίες τροποποιήσεις και, εν πάση περιπτώσει, έπρεπε να καταβάλουν κάθε προσπάθεια για να εξεύρουν, μαζί με τα κοινοτικά όργανα, τη λύση που θα εξυπηρετούσε καλύτερα το κοινοτικό συμφέρον. Εντούτοις, από τη δικογραφία προκύπτει ότι όχι μόνο τα καθών κράτη μέλη δεν ανέλαβαν καμία πρωτοβουλία προς την κατεύθυνση αυτή, αλλά ότι αντίθετα διαπραγματεύθηκαν και συνήψαν τις επίμαχες συμφωνίες με πλήρη ανεξαρτησία, καθένα για λογαριασμό του και χωρίς καμία διαβούλευση με τα κοινοτικά όργανα. Τούτο μάλιστα συνέβη παρά τα επανειλημμένα διαβήματα της Επιτροπής, η οποία, όπως εξέθεσα ανωτέρω (σημείο 19), τους είχε ζητήσει να διαμορφώσουν κοινή θέση επί των υπό εξέταση ζητημάτων και είχε εκφράσει τις αμφιβολίες της για το αν συμβιβάζονταν με το κοινοτικό δίκαιο οι συμφωνίες που προέτειναν οι αμερικανικές αρχές. Αν ληφθούν επομένως υπόψη οι περιστάσεις αυτές, η σύναψη των επίμαχων συμφωνιών δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί ούτε βάσει της επαινετής προσπάθειας άρσεως κάθε στοιχείου που θα μπορούσε να προσκρούει στον κανονισμό 2409/92.
97. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού 2409/92, τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν πλέον να τροποποιήσουν, εκτός του πλαισίου των κοινών θεσμικών οργάνων, τις διατάξεις των συμφωνιών που ίσχυαν σχετικά με το καθεστώς ναύλων και κομίστρων που είχε εφαρμογή (ακόμη και ως προς τα ενδοκοινοτικά δρομολόγια) επί των αερομεταφορέων που όριζαν οι ΗΠΑ και ότι επομένως υφίσταται, ως προς το σημείο αυτό, η επικρινόμενη παραβίαση της εξωτερικής αρμοδιότητας της Κοινότητας.
iv) Aποτελέσματα επί του κανονισμού 2299/89
98. Τέταρτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι επίμαχες συμφωνίες θίγουν τις διατάξεις του κανονισμού 2299/89, για τη θέσπιση κώδικα συμπεριφοράς για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων (ΗΣΚ): ενός κανονισμού που έχει επίσης εφαρμογή σε υπηκόους τρίτων χωρών, εφόσον οι χώρες αυτές επιφυλάσσουν στους υπηκόους της Κοινότητας ισοδύναμη μεταχείριση με την προβλεπόμενη από την κοινοτική νομοθεσία.
99. Τα καθών κράτη μέλη απαντούν κατ' ουσία ότι οι επίμαχες συμφωνίες δεν αντιβαίνουν στις κοινοτικές διατάξεις για τα ΗΣΚ και ότι, εν πάση περιπτώσει, κατά τις διαπραγματεύσεις ελήφθησαν τα ενδεδειγμένα μέτρα για τη διασφάλιση του συμβατού των συμφωνιών με τις κοινοτικές διατάξεις.
100. Ακόμη μια φορά όμως πρέπει να τονίσω ότι η θέσπιση σε κοινοτικό επίπεδο διατάξεων όπως οι υπό εξέταση - οι οποίες έχουν επίσης εφαρμογή σε μη κοινοτικούς υπηκόους, με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που βασίζονται στην αρχή της αμοιβαιότητας - αρκεί για να απονεμηθεί στην Κοινότητα αποκλειστική εξωτερική αρμοδιότητα, όσον αφορά τους τομείς που καλύπτονται από τις εν λόγω διατάξεις. Δεδομένου επομένως ότι όλες οι επίμαχες συμφωνίες τροποποίησαν τις προϊσχύουσες συμφωνίες, προσθέτοντάς τους ακριβώς ειδικά παραρτήματα σχετικά με τη ρύθμιση των ΗΣΚ, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι συμφωνίες αυτές μπορούν να «θίξουν», υπό την έννοια της νομολογίας AETR, τις διατάξεις του κανονισμού 2299/89.
101. Ορισμένα από τα καθών κράτη μέλη (η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, η Αυστρία και η Γερμανία) προέβαλαν εντούτοις την αντίρρηση ότι, προκειμένου ακριβώς να αποφευχθούν τα προβλήματα που θα μπορούσαν να δημιουργήσουν τα παραρτήματα σχετικά με τα ΗΣΚ ως προς την αρμοδιότητα της Κοινότητας, προέβησαν σε ειδικές δηλώσεις, οι οποίες περιελήφθησαν σε υπομνήματα που καταρτίστηκαν κατά τις διαπραγματεύσεις για τις επίμαχες συμφωνίες, με σκοπό να διασαφηνίσουν τη διεξαγωγή των διαπραγματεύσεων αυτών. Με τις δηλώσεις αυτές διευκρινίζεται ιδιαίτερα ότι τα εν λόγω κράτη θα συμμορφώνονταν με τις διατάξεις των παραρτημάτων περί ΗΣΚ μόνο κατά το μέτρο κατά το οποίο οι διατάξεις αυτές δεν θα αντέβαιναν είτε στον κοινοτικό κώδικα συμπεριφοράς για τα ΗΣΚ που ίσχυε τότε είτε, γενικότερα, στην κοινοτική νομοθεσία περί ΗΣΚ. Έτσι, σύμφωνα με τα κράτη αυτά, αποκλείστηκε ευθύς εξαρχής οποιαδήποτε δυνατότητα σωρευτικής εφαρμογής των επίμαχων συμφωνιών και των κοινοτικών διατάξεων. Η Επιτροπή όμως αμφισβητεί την ορθότητα του συμπεράσματος αυτού, ισχυριζόμενη ότι οι εν λόγω δηλώσεις έχουν ίσως κάποια πολιτική σημασία, αλλά οπωσδήποτε δεν έχουν καμία αξία από νομική άποψη.
102. Πέρα από τις αμφιβολίες που γεννώνται ως προς τη φύση των υπομνημάτων αυτών, των οποίων η νομική αξία και η τυπική εξάρτηση από τις συμφωνίες είναι τουλάχιστον αβέβαιες, θα ήθελα στο σημείο αυτό να περιοριστώ στην υπενθύμιση ότι το Δικαστήριο έχει ήδη επανειλημμένα λάβει θέση επί της αξίας των δηλώσεων που περιλαμβάνονται στα πρακτικά των διαπραγματεύσεων, ιδιαίτερα των διαπραγματεύσεων που διεξάγονται πριν από τη λήψη αποφάσεων του Συμβουλίου ή τη σύναψη διεθνών συμφωνιών. Συναφώς το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα καταστήσει σαφές ότι «ούτε ατομικές απόψεις ούτε μια κοινή δήλωση των κρατών μελών μπορούν να ληφθούν υπόψη για την ερμηνεία διατάξεως όταν [...] αυτές δεν περιλαμβάνονται στο κείμενό της και, επομένως, στερούνται νομικής αξίας» . Δεδομένου μάλιστα ότι στις παρούσες υποθέσεις οι δηλώσεις τις οποίες επικαλούνται τα κράτη μέλη ουδόλως μνημονεύονται στο κείμενο των επίμαχων συμφωνιών, φρονώ ότι η νομική αξία τους είναι τουλάχιστον αμφίβολη, ακόμη και αν επρόκειτο να χρησιμοποιηθούν μόνο ως απλά ερμηνευτικά κριτήρια.
103. Ακόμη όμως και αν γινόταν δεκτό ότι οι εν λόγω δηλώσεις έχουν νομική αξία, δεν θα μπορούσαν οπωσδήποτε να έχουν ως αποτέλεσμα την άρση της παραβιάσεως της κοινοτικής αρμοδιότητας. Πρώτον, η δέσμευση των κρατών να μην παραβιάζουν τις ισχύουσες τότε κοινοτικές διατάξεις για τα ΗΣΚ δεν καθιστά προφανώς δυνατή την αποφυγή πιθανών συγκρούσεων σε περίπτωση τροποποιήσεως των διατάξεων αυτών . Θα ήθελα δε να υπενθυμίσω κυρίως ότι, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στην απόφαση AETR (βλ. ανωτέρω σημείο 71), μετά την έκδοση των κοινοτικών διατάξεων για τα ΗΣΚ τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν πλέον να αναλάβουν στον τομέα αυτό ούτε καν διεθνείς υποχρεώσεις που να είναι σύμφωνες με τις κοινοτικές αυτές διατάξεις.
104. Από τα ανωτέρω προκύπτει, κατά την άποψή μου, ότι οι διατάξεις των επίμαχων συμφωνιών για τα ΗΣΚ μπορούν να θίξουν, κατά την έννοια της νομολογίας AETR, την εφαρμογή του κανονισμού 2299/89, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 389/93, και επομένως η διαπραγμάτευσή τους πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση των κανόνων περί αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις.
ν) Αποτελέσματα επί του κανονισμού 95/93
105. Πέμπτον, με πέντε από τις επτά προσφυγές (δηλαδή με τις προσφυγές κατά της Δανίας, της Σουηδίας, της Φινλανδίας, του Βελγίου και του Λουξεμβούργου) η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι επίμαχες συμφωνίες μπορούν να «θίξουν» την εφαρμογή του κανονισμού 95/93, με τον οποίο θεσπίστηκαν κοινοί κανόνες για την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης στους κοινοτικούς αερολιμένες και ο οποίος εφαρμόζεται επίσης έναντι των μη κοινοτικών αερομεταφορέων, με την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων που βασίζονται στην αρχή της αμοιβαιότητας. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, μολονότι οι εν λόγω συμφωνίες δεν περιέχουν ειδικές ρήτρες για την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης, εντούτοις περιλαμβάνουν μια γενική ρήτρα περί fair competition («έντιμου ανταγωνισμού»), η οποία επιβάλλει στα συμβαλλόμενα μέρη την υποχρέωση διατηρήσεως συνθηκών έντιμου και θεμιτού ανταγωνισμού . Κατά την Επιτροπή, μια τέτοια διάταξη ενέχει επίσης την υποχρέωση παροχής στους αερομεταφορείς που ορίζει ο αντισυμβαλλόμενος της δυνατότητας προσβάσεως, υπό ίσους όρους, στις αναγκαίες υποδομές των αερολιμένων, μεταξύ των οποίων ακριβώς περιλαμβάνεται ο διαθέσιμος χρόνος χρήσης. Εντούτοις, το μόνο στοιχείο που παρέχει η Επιτροπή προς στήριξη της ερμηνείας αυτής είναι μια έκθεση μιας διοικητικής υπηρεσίας των ΗΠΑ, κατά την οποία οι ρήτρες αυτού του είδους καλύπτουν κανονικά και την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης.
106. Τα καθών κράτη μέλη απαντούν στα ανωτέρω ότι η εν λόγω ρήτρα περιλαμβανόταν ήδη στις προηγούμενες συμφωνίες και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν αφορά την κατανομή του διαθέσιμου χρόνου χρήσης.
107. Πράγματι, και εγώ νομίζω ότι η υπό εξέταση ρήτρα δεν προστέθηκε με τις επίμαχες συμφωνίες, αλλα περιλαμβανόταν ήδη στις προϊσχύουσες· η εν λόγω ρήτρα υπέστη μικρές τροποποιήσεις, από άποψη διατυπώσεως κυρίως, μόνο με τις συμφωνίες που συνήψαν το 1995 η Δανία, η Φινλανδία και η Σουηδία. Για αυτό και μόνο τον λόγο θα μπορούσε επομένως να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να ενέχουν οι επίμαχες συμφωνίες, τουλάχιστον στις περιπτώσεις στις οποίες δεν τροποποίησαν την εν λόγω ρήτρα, παραβίαση της κοινοτικής αρμοδιότητας. Πέρα όμως απ' αυτό, νομίζω ότι είναι σημαντικό να υπογραμμιστεί ότι Επιτροπή ουδόλως απέδειξε ότι η ρήτρα έχει επίσης εφαρμογή επί της κατανομής του διαθέσιμου χρόνου χρήσεως. Συγκεκριμένα, πρόκειται για ρήτρα με πολύ γενική διατύπωση, η οποία επιδέχεται διάφορες ερμηνείες, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται καταρχήν και η ερμηνεία που προτείνει η Επιτροπή. Εντούτοις, αν ληφθεί υπόψη ότι τα συμβαλλόμενα κράτη μέλη αμφισβητούν ανοικτά την ορθότητα της ερμηνείας αυτής και δεδομένου ότι δεν υπάρχει καμία επίσημη δήλωση της Κυβερνήσεως των ΗΠΑ επί του σημείου αυτού, φρονώ ότι η Επιτροπή, για να ανταποκριθεί πλήρως στο βάρος αποδείξεως που υπέχει, έπρεπε να παράσχει περισσότερο συγκεκριμένα στοιχεία υπέρ της απόψεώς της αντί να περιοριστεί στην επίκληση ενός γενικού εγγράφου, της εκθέσεως της US General Accounting Office, η οποία επιπλέον δεν αναφέρεται καν ειδικά στις συμφωνίες που συνήφθησαν με τις ευρωπαϊκές χώρες.
108. Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι δεν έχει αποδειχθεί ότι οι επίμαχες συμφωνίες μπορούν να θίξουν, υπό την έννοια της νομολογίας AETR, τον κανονισμό 95/93.
γ) Η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 234 της Συνθήκης και το ζήτημα της φύσεως των επίμαχων συμφωνιών
109. Πριν καταλήξω σε τελικό συμπέρασμα επί του σημείου αυτού, θα πρέπει επίσης να εξετάσω το επιχείρημα που προέβαλαν, βάσει του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, ορισμένα κράτη μέλη για να αποκρούσουν τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Όπως εξέθεσα ανωτέρω, ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις υποστήριξαν ότι οι επίμαχες συμφωνίες απλώς τροποποίησαν τις διμερείς συμβάσεις που είχαν ήδη συνάψει με τις ΗΠΑ πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης · επομένως, οι ισχύουσες επί του παρόντος συμφωνίες καλύπτονται, τουλάχιστον ως προς τα μέρη που δεν τροποποιήθηκαν με τις μεταγενέστερες συμφωνίες, από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, κατά το οποίο «τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από συμβάσεις που συνήφθησαν προ της ενάρξεως της ισχύος της παρούσης Συνθήκης μεταξύ ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών αφενός και μιας ή περισσοτέρων τρίτων χωρών αφετέρου δεν θίγονται από την παρούσα Συνθήκη».
110. Στην πραγματικότητα πρόκειται για επιχείρημα που έχει διατυπωθεί επανειλημμένα στις παρούσες υποθέσεις, διότι συνδέεται με ένα γενικότερο ζήτημα, το οποίο έχει αποτελέσει αντικείμενο έντονων συζητήσεων μεταξύ των διαδίκων και αφορά και άλλες αιτιάσεις της Επιτροπής, μολονότι, όπως θα καταδείξω κατωτέρω, δεν διατυπώνεται με τον ίδιο τρόπο σε σχέση με κάθε μία από τις αιτιάσεις αυτές. Εννοώ ιδίως το ζήτημα αν οι επίμαχες συμφωνίες, όπως υποστηρίζουν τα καθών κράτη, τροποποίησαν ανεπαίσθητα μόνο και οπωσδήποτε σε σχέση με μη ουσιώδη σημεία τις διμερείς συμφωνίες που ίσχυαν προηγουμένως (στο εξής: παλαιές συμφωνίες), αφήνοντάς τες να «επιζήσουν», ή αν, αντίθετα, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, τροποποίησαν τις προϊσχύουσες συμφωνίες τόσο ριζικά, ώστε τις μετέτρεψαν στην πραγματικότητα σε «νέες» συμφωνίες, των οποίων το περιεχόμενο συμπίπτει στην πράξη με το περιεχόμενο των «παλαιών» συμφωνιών, όπως τροποποιήθηκαν με τις επίμαχες συμφωνίες. Εκκινώντας από τις ανωτέρω απόψεις, οι διάδικοι εξέτασαν δια μακρών το ζήτημα κατά τη διάρκεια της δίκης: τα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής πρέπει να εκτιμηθούν το πολύ σε σχέση με τις τροποποιήσεις μόνο που επέφεραν οι επίμαχες συμφωνίες στις «παλαιές» συμφωνίες, χωρίς να τίθεται θέμα για τις διατάξεις των παλαιών συμφωνιών που παρέμειναν αμετάβλητες, ενω η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι «νέες» συμφωνίες πρέπει να εκτιμηθούν συνολικά, περιλαμβανομένων δηλαδή και των διατάξεων των «παλαιών» συμφωνιών τις οποίες δεν τροποποίησαν οι επίμαχες συμφωνίες.
111. Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να επισημάνω ότι τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξα μετά την ανάλυση που εξέθεσα μόλις ανωτέρω καθιστούν στην πράξη δυνατή την εξάλειψη, σε μεγάλο βαθμό, των λόγων της ανωτέρω διχογνωμίας, διότι, όπως εκτέθηκε ήδη (και όπως θα εκθέσω επίσης σε σχέση με την επόμενη αιτίαση), η έκταση του ενδεχομένου ασυμβιβάστου με το κοινοτικό δίκαιο περιορίστηκε συγκεκριμένα στις τροποποιήσεις μόνο που επέφεραν οι επίμαχες συμφωνίες. Έτσι, προέκυψαν λύσεις για τις οποίες δεν χρειάζεται να ληφθούν άλλωστε υπόψη οι ριζοσπαστικότερες απόψεις που εξέφρασαν οι διάδικοι στο πλαίσιο της αντιδικίας τους. Θα ήθελα να προσθέσω ότι το αποτέλεσμα αυτό έχει ιδιαίτερα μεγάλη αξία, καθόσον ομολογώ ότι δεν είναι εύκολο να διαμορφωθεί με βεβαιότητα οριστική άποψη επί της ανωτέρω διχογνωμίας και ειδικότερα να αξιολογηθεί, βάσει των συνοπτικών στοιχείων που παρέχουν οι διάδικοι, αν η ποιότητα και η έκταση των τροποποιήσεων που επέφεραν οι επίμαχες συμφωνίες αλλοίωσαν το αντικείμενο και το ουσιώδες περιεχόμενο των «παλαιών» συμφωνιών, με αποτέλεσμα να μεταβάλουν πλήρως τη φύση τους. Παράλληλα όμως με τα ανωτέρω πρέπει επίσης να ομολογήσω ότι θεωρώ την άποψη της Επιτροπής περίπλοκη, αφενός διότι αντιφάσκει σε σημαντικά στοιχεία που έχουν αντίθετη έννοια και αφετέρου διότι δεν στηρίζεται σε επιχειρηματολογία ικανή να δικαιολογήσει τόσο ριζικά αποτελέσματα. Πέρα δηλαδή από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν λαμβάνει καθόλου υπόψη ότι, από τυπική άποψη, οι επίμαχες συμφωνίες τροποποίησαν, αλλά δεν αντικατέστησαν, τις διμερείς συμφωνίες που ίσχυαν προηγουμένως, φρονώ κυρίως ότι η Επιτροπή δεν λαμβάνει υπόψη τη βούληση των συμβαλλομένων μερών, η οποία ακριβώς θα έπρεπε να αποτελεί το κύριο στοιχείο αναφοράς σε τέτοιες περιπτώσεις. Από την ανταλλαγή των διπλωματικών εγγράφων με τα οποία συνήφθησαν οι επίμαχες συμφωνίες και από το ίδιο το κείμενο των συμφωνιών αυτών προκύπτει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επιδίωκαν την εξ ολοκλήρου αντικατάσταση των «παλαιών» συμφωνιών (όπως αντίθετα συνέβη στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου), αλλά μόνο την τροποποίηση ορισμένων, σημαντικών έστω, διατάξεων. Το ίδιο το γεγονός ότι οι επίμαχες συμφωνίες αναφέρουν τις συγκεκριμένες διατάξεις των «παλαιών» συμφωνιών τις οποίες τροποποιούν αποδεικνύει σαφέστατα, κατά τη γνώμη μου, τη βούληση των συμβαλλομένων μερών να διατηρήσουν σε ισχύ τις εν λόγω συμφωνίες, όσον αφορά τις υπόλοιπες διατάξεις. Εξάλλου, όπως έχω ήδη αναφέρει, η Επιτροπή δεν έχει προσκομίσει κανένα στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη επιδίωκαν, σιωπηρά έστω, να καταργήσουν τις «παλαιές» συμφωνίες και να τις αντικαταστήσουν εξ ολοκλήρου με τελείως νέες. Επιπλέον, θα ήθελα να επισημάνω ότι η άποψη της Επιτροπής θα είχε αρνητικές συνέπειες από την άποψη της ασφάλειας δικαίου που πρέπει να επικρατεί στις διεθνείς σχέσεις και από την άποψη του σεβασμού των δικαιωμάτων των συμβαλλομένων.
112. Κατόπιν των ανωτέρω όμως θα πρέπει επίσης να διευκρινίσω ότι, αν αποκλειστούν, όπως προτείνω, οι ριζοσπαστικές συνέπειες της απόψεως της Επιτροπής και αν γίνει συνεπώς δεκτό ότι εξακολουθούν να ισχύουν οι «παλαιές» συμφωνίες, πρέπει επίσης να αποκλειστούν οι ριζοσπαστικές συνέπειες της αντίθετης απόψεως: πρέπει δηλαδή να αποκλειστεί η δυνατότητα να υπόκεινται οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις των συμφωνιών στο ίδιο καθεστώς που υπόκεινται οι συμφωνίες. Αν δηλαδή οι τροποποιήσεις αυτές αποδεικνύονταν ασυμβίβαστες με το κοινοτικό δίκαιο, θα επρόκειτο για επιγενόμενη παράβαση, η οποία δεν θα μπορούσε να καλυφθεί (όπως υπονοείται από ορισμένα διφορούμενα επιχειρήματα κρατών μελών) πίσω από το τυπικό προπέτασμα της «παλαιάς συμφωνίας». Με άλλα λόγια (και αυτή θα είναι η τελευταία παρατήρησή μου), αν οι εν λόγω τροποποιήσεις δεν μετέτρεψαν πλήρως τις «παλαιές» συμφωνίες σε «νέες», είναι επίσης βέβαιο ότι δεν μπορούν να δικαιολογηθούν, οσάκις είναι ασυμβίβαστες με το κοινοτικό δίκαιο, στο όνομα της συνέχειας των «παλαιών» συμφωνιών προς τις οποίες συναρτώνται.
113. Ερχόμενος τώρα στο ζήτημα της εφαρμογής του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο, ομολογώ ότι δύσκολα αντιλαμβάνομαι, λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, για ποιο λόγο η διάταξη αυτή έχει σημασία για την προκειμένη αιτίαση περί παραβιάσεως της αρμοδιότητας της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις. Συγκεκριμένα, αν εξεταστούν οι διατάξεις των «παλαιών» συμφωνιών που δεν τροποποιήθηκαν, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι διατάξεις αυτές είναι προγενέστερες της γενέσεως της κοινοτικής αρμοδιότητας και επομένως η διαπραγμάτευσή τους δεν είναι δυνατόν να έχει πραγματοποιηθεί κατά παραβίαση της αρμοδιότητας αυτής. Οι διατάξεις αυτές δημιουργούν ενδεχομένως, επί της ουσίας, πρόβλημα συμβατού με συγκεκριμένες διατάξεις της Συνθήκης (π.χ. το άρθρο 52) ή με διατάξεις του παράγωγου δικαίου (π.χ. τους κανονισμούς για τις εναέριες μεταφορές), οπότε είναι βέβαιο, όπως θα εκθέσω κατωτέρω, ότι θα τίθεται το ζήτημα της εφαρμογής του άρθρου 234. Αντίθετα, πρόβλημα συμβατού με το κοινοτικό δίκαιο από την άποψη της αρμοδιότητας δεν μπορεί καν να τεθεί, αφού είναι προφανές ότι η επιγενόμενη αρμοδιότητα της Κοινότητας στις εξωτερικές σχέσεις δεν καθιστά αυτόματα, όσον αφορά τα ζητήματα που ρυθμίζονται ήδη με συμφωνίες των κρατών μελών, τις συμφωνίες αυτές ασυμβίβαστες με τους κανόνες και τις αρχές περί κατανομής αρμοδιοτήτων. Είναι επίσης προφανές ότι επ' αυτού δεν ασκεί επιρροή ούτε η απόφαση AETR, δεδομένου ότι αντικείμενό της είναι μόνο οι συμφωνίες που έχουν συναφθεί μετά την άσκηση εσωτερικής αρμοδιότητας. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι δεν υπάρχει κανείς λόγος να τεθεί εδώ ζήτημα εφαρμογής της ρήτρας του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο.
114. Αντίθετα, όσον αφορά τις τροποποιήσεις που επέφεραν οι επίμαχες συμφωνίες, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι τροποποιήσεις αυτές επήλθαν μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης για όλα τα καθών κράτη μέλη, δεδομένου ότι οι συμφωνίες αυτές συνήφθησαν μεταξύ 1995 και 1996. Επομένως, ούτε στην περίπτωση αυτή θα είχε σημασία το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, το οποίο αναφέρεται μόνο στις συμφωνίες «που συνήφθησαν προ της ενάρξεως της ισχύος της παρούσας Συνθήκης». Εξάλλου, όπως διευκρίνισα ανωτέρω, οι τροποποιήσεις αυτές δεν θα μπορούσαν να εξομοιωθούν ούτε με τις «παλαιές» συμφωνίες στις οποίες ενσωματώθηκαν στη συνέχεια και να γίνει επομένως δεκτό ότι δεν είναι ασυμβίβαστες χάρη στην εφαρμογή της υπό κρίση διατάξεως της Συνθήκης.
115. Τέλος, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν θεωρώ βάσιμες τις αιτιάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή επικουρικά, ισχυριζόμενη - βάσει του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, ή του άρθρου 5 της Συνθήκης, ανάλογα με την περίπτωση - ότι τα καθών κράτη δεν κατέβαλαν κάθε δυνατή προσπάθεια για να άρουν το ασυμβίβαστο μεταξύ της επιγενόμενης κοινοτικής αρμοδιότητας και των συμφωνιών που είχαν συνάψει πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης ή τη θέσπιση της κοινοτικής ρυθμίσεως για τις εναέριες μεταφορές. Ο λόγος είναι, όπως εξέθεσα αμέσως ανωτέρω, ότι δεν θεωρώ ορθή την αφετηρία από την οποία εκκινεί η αιτίαση αυτή, δηλαδή την άποψη ότι η θέσπιση των ενδοκοινοτικών διατάξεων για τις εναέριες μεταφορές μπορεί να συνεπάγεται αυτόματα το ασυμβίβαστο των «παλαιών» συμφωνιών (ή, ακριβέστερα, των διατάξεων των «παλαιών» συμφωνιών που δεν τροποποιήθηκαν με τις επίμαχες συμφωνίες) με τους κανόνες και τις αρχές που διέπουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων. Το ότι δε η προκειμένη κατάσταση διαφέρει από αυτά που ισχύουν για τις άλλες αιτιάσεις (βλ. κατωτέρω σημείο 144) επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι, αν δεν γινόταν δεκτό το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα ανωτέρω, θα έπρεπε οπωσδήποτε να αποδειχθεί πώς τα κράτη μέλη παρέβησαν το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, εφόσον το ανωτέρω αναφερθέν ασυμβίβαστο θα οφειλόταν αποκλειστικά και μόνο στην επιγενόμενη κοινοτική αρμοδιότητα. Στην περίπτωση αυτή δηλαδή τα κράτη μέλη εξ ορισμού δεν θα μπορούσαν (και μάλιστα δεν θα έπρεπε) πλέον να παρέμβουν και το μόνο μέσο θεραπείας του ασυμβιβάστου θα ήταν η αντικατάσταση των συμφωνιών των κρατών μελών από συμφωνία που θα συναπτόταν από την ίδια την Κοινότητα. Αν όμως δεν συναπτόταν τέτοια συμφωνία, τα κράτη μέλη δεν θα μπορούσαν να προβούν τα ίδια σε καμία ενέργεια, εκτός από το να λάβουν (εντός των ορίων προφανώς που θέτει το διεθνές δίκαιο) το ακραίο μέτρο της καταγγελίας των προηγούμενων συμφωνιών, με τον κίνδυνο όμως να δημιουργήσουν ένα πραγματικό κενό δικαίου, απλώς και μόνο για να διορθώσουν την παράλειψη των κοινοτικών οργάνων.
δ) Συμπεράσματα
116. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, σύμφωνα με την απόφαση AETR, τα καθών κράτη μέλη δεν μπορούσαν να αναλάβουν διεθνείς δεσμεύσεις ούτε ως προς τους ναύλους ή τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι αερομεταφορείς τρίτων χωρών στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια ούτε ως προς τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ). Αντίθετα, φρονώ ότι δεν έχει αποδειχθεί ότι τα κράτη αυτά δεν μπορούσαν να αναλάβουν τις άλλες δεσμεύσεις που προβλέπουν οι επίμαχες συμφωνίες.
117. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να αναγνωρίσει ότι η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, το Βέλγιο, το Λουξεμβούργο, η Αυστρία και η Γερμανία, ενσωματώνοντας στις επίμαχες συμφωνίες διατάξεις σχετικά με τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια οι αερομεταφορείς που ορίζουν οι ΗΠΑ και σχετικά με τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ), παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 5 της Συνθήκης και από τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89.
2. Επί της παραβάσεως που αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως
118. Η δεύτερη αιτίαση την οποία διατυπώνει η Επιτροπή, αυτή τη φορά έναντι όλων των καθών κρατών μελών, αφορά την παράβαση του άρθρου 52 της Συνθήκης, το οποίο, ως γνωστόν, απαγορεύει οποιοδήποτε περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Η παράβαση συνίσταται, κατά την Επιτροπή, στο γεγονός ότι οι ισχύουσες συμφωνίες με τις ΗΠΑ περιέχουν μια ρήτρα, τη λεγόμενη «ρήτρα περί εθνικότητας», η οποία επιτρέπει στην πράξη σε κάθε συμβαλλόμενο μέρος να αρνείται τη χορήγηση των δικαιωμάτων που προβλέπουν οι ίδιες αυτές συμφωνίες στους οριζόμενους από το άλλο συμβαλλόμενο κράτος αερομεταφορείς, εφόσον οι αερομεταφορείς αυτοί δεν ανήκουν σε ή δεν ελέγχονται από υπηκόους του κράτους αυτού. Ειδικότερα, η ρήτρα επιτρέπει σε κάθε συμβαλλόμενο κράτος να ορίζει τις αεροπορικές εταιρίες στις οποίες προτίθεται να χορηγήσει το δικαίωμα παροχής των υπηρεσιών αεροπορικής μεταφοράς που προβλέπονται από τις εν λόγω συμφωνίες. Το αντισυμβαλλόμενο κράτος είναι υποχρεωμένο να χορηγεί στις εταιρίες αυτές τις αναγκαίες άδειες, εφόσον πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις και, ειδικότερα, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, εφόσον η πραγματική κυριότητα και ο πραγματικός έλεγχος των εν λόγω εταιριών ανήκουν στο συμβαλλόμενο κράτος που τις έχει ορίσει και/ή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα που έχουν την ιθαγένεια του κράτους αυτού. Εντούτοις, προβλέπεται ότι, εφόσον μετά την έκδοση των αναγκαίων αδειών σε εταιρία που έχει οριστεί από τον αντισυμβαλλόμενο δεν πληρούται πλέον η εν λόγω προϋπόθεση, κάθε συμβαλλόμενο κράτος μπορεί να ανακαλέσει, να αναστείλει ή να περιορίσει τις εν λόγω άδειες.
119. Προς τον σκοπό της αναλύσεως της αιτιάσεως αυτής, θα εξετάσω καταρχάς αν η επίμαχη ρήτρα είναι συμβατή με το άρθρο 52 της Συνθήκης και στη συνέχεια, εφόσον καταλήξω σε αρνητικό συμπέρασμα, αν μπορεί να δικαιολογηθεί, όπως φρονούν ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις, δυνάμει της εξαιρέσεως που προβλέπεται στο άρθρο 56 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 46 ΕΚ). Επικουρικά, θα πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να εξακριβωθεί κατά πόσον έχει εφαρμογή εν προκειμένω το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
Α - Επί του συμβατού της λεγόμενης ρήτρας περί εθνικότητας με το άρθρο 52 της Συνθήκης
Επιχειρήματα των διαδίκων
120. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η ευχέρεια κάθε συμβαλλόμενου μέρους να μη χορηγεί, να ανακαλεί, να αναστέλλει ή να περιορίζει τις αναγκαίες άδειες των αεροπορικών εταιριών που δεν ανήκουν σε ούτε ελέγχονται από το αντισυμβαλλόμενο κράτος ή από υπηκόους του κράτους αυτού (πρόκειται για τη λεγόμενη «ρήτρα περί εθνικότητας») είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 52 της Συνθήκης. Ο λόγος είναι ότι, αν μια αεροπορική εταιρία που ανήκει σε ή ελέγχεται από μη συμβαλλόμενο κράτος μέλος (ή από υπηκόους μη συμβαλλόμενου κράτους μέλους) εγκαθίστατο σε ένα από τα καθών κράτη μέλη, η εταιρία αυτή, δυνάμει της ρήτρας περί εθνικότητας, δεν θα είχε την ίδια μεταχείριση με τις εθνικές εταιρίες και, επομένως, θα υφίστατο διάκριση αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο.
121. Σύμφωνα με τις καθών κυβερνήσεις όμως, η διάκριση την οποία επικρίνει η Επιτροπή, ακόμη και αν υφίστατο πράγματι, θα μπορούσε να δημιουργηθεί μόνο στις Ηνωμένες Πολιτείες. Ο λόγος είναι ότι η ρήτρα περί εθνικότητας, αν ληφθεί υπόψη η περιγραφείσα λειτουργία της, δεν περιορίζει καθόλου την ευχέρεια των συμβαλλομένων κρατών μελών να ορίζουν αεροπορικές εταιρίες άλλων κρατών μελών, αλλά επιτρέπει στις ΗΠΑ (σύμφωνα με τη σύμβαση του Σικάγου) να μη χορηγούν, να ανακαλούν, να αναστέλλουν ή να περιορίζουν τις άδειες των εταιριών αυτών.
122. Επιπλέον, οι καθών κυβερνήσεις υποστηρίζουν ότι, ούτως ή άλλως, εν προκειμένω το άρθρο 52 δεν έχει εφαρμογή ratione loci (για να επαναλάβω την έκφραση που χρησιμοποίησε η Γερμανική Κυβέρνηση), διότι πρόκειται για οικονομικές δραστηριότητες που αναπτύσσονται στα υπερατλαντικά δρομολόγια, δηλαδή εκτός Κοινότητας. Ορισμένες από τις κυβερνήσεις αυτές φρονούν μάλιστα ότι το άρθρο 52 δεν έχει εφαρμογή ούτε ratione materiae, διότι η ρήτρα περί εθνικότητας έχει σημασία μόνο όσον αφορά την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών, η οποία, όσον αφορά τις εναέριες μεταφορές, διασφαλίζεται μόνον εντός των ορίων που προβλέπουν οι διατάξεις του παράγωγου δικαίου που θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 84 της Συνθήκης. Τέλος, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι μια συγκεκριμένη ρήτρα που έχει ενσωματωθεί στη συμφωνία που έχει συνάψει με τις ΗΠΑ (και την οποία θα εξετάσω κατωτέρω) συνεπάγεται, εν πάση περιπτώσει, την εξάλειψη των καθ' υπόθεση διακρίσεων που δημιουργεί, η ρήτρα περί εθνικότητας της εν λόγω συμφωνίας.
Εκτίμηση
123. Φρονώ ότι μεταξύ των απόψεων που εξέθεσα ανωτέρω πρέπει να προτιμηθεί η άποψη της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, θεωρώ προφανές ότι, δυνάμει της υπό κρίση ρήτρας, τα καθών κράτη μέλη, αντίθετα απ' ό,τι προβλέπει το άρθρο 52 της Συνθήκης, δεν παρέχουν στις εταιρίες που ανήκουν σε ή ελέγχονται από άλλα κράτη μέλη ή από υπηκόους άλλων κρατών μελών που έχουν εγκατασταθεί στο έδαφός τους την ίδια μεταχείριση που παρέχουν στις εγχώριες εταιρίες. Πράγματι, μόνο οι τελευταίες αυτές εταιρίες, και όχι οι πρώτες, έχουν δικαίωμα, εφόσον συντρέχουν όλες οι προβλεπόμενες προς τούτο αναγκαίες προϋποθέσεις, να λαμβάνουν οπωσδήποτε από τις αμερικανικές αρχές τις άδειες παροχής των υπηρεσιών εναέριας μεταφοράς τις οποίες προβλέπουν οι διμερείς συμφωνίες. Επομένως, είναι αναμφισβήτητο ότι στην περίπτωση αυτή υφίσταται διάκριση λόγω ιθαγένειας και ότι, επιπλέον, η διάκριση αυτή απορρέει όχι από την πιθανή στάση των ΗΠΑ αλλά άμεσα από τις διμερείς συμφωνίες.
124. Το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ούτε με το επιχείρημα που προβάλλουν οι καθών κυβερνήσεις ότι το άρθρο 52 της Συνθήκης δεν έχει εφαρμογή στην προκειμένη περίπτωση ούτε ratione loci ούτε ratione materiae. Όσον αφορά την πρώτη πτυχή του επιχειρήματος αυτού, είναι εύκολο να δοθεί ευθύς εξαρχής η απάντηση ότι ένα μέρος τουλάχιστον των υπερατλαντικών εναέριων μεταφορών πραγματοποιείται στους αερολιμένες και στους αιθέρες της Κοινότητας. Ανεξάρτητα όμως από το στοιχείο αυτό, θα ήθελα να επισημάνω ότι, δυνάμει του άρθρου 52 της Συνθήκης, τα κράτη μέλη πρέπει να αντιμετωπίζουν τις εγκατεστημένες στο έδαφός τους εταιρίες των άλλων κρατών μελών με τον τρόπο που αντιμετωπίζουν τις εγχώριες εταιρίες, και μάλιστα ανεξάρτητα από το αν οι αλλοδαπές αυτές εταιρίες έχουν την πρόθεση να δραστηριοποιούνται εντός του εν λόγω κράτους μέλους ή προς άλλα κράτη μέλη ή, παράλληλα ή ακόμη και αποκλειστικά, προς τρίτες χώρες. Για να φέρω μερικά απλά παραδείγματα, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, χωρίς να παραβαίνει το άρθρο 52, να επιτρέπει μόνο στις «εγχώριες επιχειρήσεις» και όχι στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στο έδαφός του, αλλά ελέγχονται από υπηκόους άλλων κρατών μελών, να παρέχουν υπηρεσίες συμβουλών σε ιαπωνικές εταιρίες, να εμπορεύονται τα προϊόντα τους στον Καναδά, να διοργανώνουν ταξίδια διακοπών στην Καραϊβική ή να παρέχουν υπηρεσίες ταχείας επιδόσεως αλληλογραφίας προς την Αυστραλία κ.ο.κ. Ομοίως, τα κράτη μέλη δεν μπορούν συνεπώς να δημιουργούν διακρίσεις, όσον αφορά την πρόσβαση στα υπερατλαντικά δρομολόγια, σε βάρος αεροπορικών εταιριών εγκατεστημένων στο έδαφός τους, που όμως ανήκουν σε ή ελέγχονται από υπηκόους άλλων κρατών μελών.
125. Όσον αφορά τον ισχυρισμό περί μη εφαρμογής του άρθρου 52 ratione materiae, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι η Επιτροπή δεν καταλογίζει στα καθών κράτη ότι εμποδίζουν τις αεροπορικές εταιρίες άλλων κρατών μελών να δραστηριοποιούνται, υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, στα δρομολόγια μεταξύ του εδάφους τους και των ΗΠΑ. Αντίθετα, καταλογίζει στα καθών κράτη ότι δεν παρέχουν την εθνική μεταχείριση στις αεροπορικές εταιρίες που έχουν εγκατασταθεί στο έδαφός τους, αλλά ανήκουν σε ή ελέγχονται από υπηκόους άλλων κρατών μελών. Κατόπιν της οροθετήσεως αυτής του ζητήματος, είναι επομένως προφανές ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν έχουν εφαρμογή οι διατάξεις της Συνθήκης για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, αλλά οι διατάξεις για το δικαίωμα εγκαταστάσεως.
126. Πριν ολοκληρώσω επί του σημείου αυτού, πρέπει ακόμα να αναφερθώ στο επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως ότι το ασυμβίβαστο της ρήτρας περί εθνικότητας με το άρθρο 52 της Συνθήκης εξαλείφεται χάρη σε ειδική διάταξη, η οποία περιελήφθη το 1996 στο άρθρο 3, παράγραφος 3, της συμφωνίας Γερμανίας/ΗΠΑ του 1955. Αν ερμηνεύω ορθά τη διάταξη αυτή, της οποίας η ερμηνεία δεν είναι όντως εύκολη, με τη διάταξη αυτή περιορίζεται ουσιαστικά η δυνατότητα των αμερικανικών αρχών να μη χορηγούν ή να ανακαλούν τις αναγκαίες άδειες των αεροπορικών εταιριών που έχουν ορίσει άλλα κράτη μέλη δυνάμει διμερούς συμφωνίας τους με τις ΗΠΑ, εφόσον το ποσοστό συμμετοχής γερμανικών φυσικών ή νομικών προσώπων στο κεφάλαιο των εταιριών αυτών είναι μικρότερο του 50 %. Νομίζω όμως ότι, αν τα πράγματα είναι έτσι, είναι προφανές ότι η εν λόγω διάταξη δεν εξαλείφει την ευχέρεια των ΗΠΑ να μη χορηγούν ή να ανακαλούν τις αναγκαίες άδειες αεροπορικών εταιριών που έχουν ορίσει οι γερμανικές αρχές και οι οποίες, μολονότι είναι εγκατεστημένες στη Γερμανία, ανήκουν σε ή ελέγχονται από υπηκόους άλλων κρατών μελών: η διάταξη αυτή δεν εξαλείφει επομένως τις ασυμβίβαστες με το άρθρο 52 της Συνθήκης διακρίσεις. Επομένως, η διάταξη την οποία επικαλούνται οι γερμανικές αρχές δεν μπορεί να εξαλείψει τον παράνομο χαρακτήρα της ρήτρας περί εθνικότητας που έχει ενσωματωθεί στην ισχύουσα συμφωνία μεταξύ Γερμανίας και ΗΠΑ.
Β - Επί της εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται στο άρθρο 56 της Συνθήκης
127. Εφόσον έχει καταστεί σαφές ότι η εν λόγω ρήτρα είναι αντίθετη με το άρθρο 52 της Συνθήκης, πρέπει τώρα να εξακριβωθεί κατά πόσον, όπως υποστηρίζουν ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις (του Ηνωμένου Βασιλείου, της Δανίας και της Γερμανίας), μπορεί να υπαχθεί στην εξαίρεση του άρθρου 56 της Συνθήκης, κατά το οποίο οι διατάξεις για το δικαίωμα εγκαταστάσεως δεν εμποδίζουν τη δυνατότητα εφαρμογής των εθνικών διατάξεων που δικαιολογούνται από λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας. Ειδικότερα, κατά την άποψη των εν λόγω κυβερνήσεων, θα πρέπει εν προκειμένω να έχουν τη δυνατότητα να μη χορηγούν ή να ανακαλούν για λόγους δημόσιας τάξης τις αναγκαίες άδειες αεροπορικών εταιριών που έχουν ορίσει οι ΗΠΑ, αλλά δεν ανήκουν σε και δεν ελέγχονται από Αμερικανούς υπηκόους: συνέπεια τούτου είναι προφανώς ότι δεν μπορεί να μην αναγνωριστεί η αντίστοιχη ευχέρεια των αμερικανικών αρχών.
128. Πρέπει πάντως να πω ότι το επιχείρημα αυτό δεν μου φαίνεται πειστικό. Θα ήθελα καταρχάς να παρατηρήσω ότι όλες οι υπό εξέταση συμφωνίες περιλαμβάνουν ήδη ειδικές διατάξεις για την ασφάλεια των πτήσεων, οι οποίες εξυπηρετούν τους ίδιους λόγους δημόσιας τάξης τους οποίους επικαλούνται τώρα οι συμβαλλόμενοι για να δικαιολογήσουν τη ρήτρα περί εθνικότητας. Επιπλέον, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, η ρήτρα αυτή δεν περιορίζει το «δικαίωμα αρνήσεως» που παρέχεται στους συμβαλλόμενους στις περιπτώσεις πραγματικού κινδύνου για τη δημόσια τάξη, οπότε δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να ασκείται το δικαίωμα αυτό στην πραγματικότητα για καθαρά οικονομικούς λόγους, δηλαδή για λόγους που, σύμφωνα με πάγια νομολογία, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή της εν λόγω παρεκκλίσεως .
129. Ακόμη όμως και αν δεν ληφθούν υπόψη τα ανωτέρω, πιστεύω ότι η υπό εξέταση ρήτρα δεν μπορεί να δικαιολογηθεί ούτως ή άλλως βάσει του άρθρου 56. Από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει, συγκεκριμένα, ότι «η προσφυγή στη δικαιολόγηση αυτή προϋποθέτει την ύπαρξη πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής θίγουσας θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας» και ότι «τα μέτρα που θεσπίζονται δυνάμει του εν λόγω άρθρου δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Πράγματι, δεδομένου ότι το άρθρο 56 της Συνθήκης εισάγει εξαίρεση από θεμελιώδη αρχή της Συνθήκης, πρέπει να ερμηνεύεται κατά τέτοιο τρόπο, ώστε τα αποτελέσματά του να περιορίζονται στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την προστασία των συμφερόντων στην κατοχύρωση των οποίων αποσκοπεί» . Η συνέπεια τούτου είναι, ειδικότερα, ότι το άρθρο 56 δεν μπορεί να δικαιολογήσει τα μέτρα που συνιστούν παρεκκλίσεις και θεσπίζονται από τα κράτη μέλη όταν η προστασία του δημόσιου συμφέροντος που επιδιώκεται με τα μέτρα αυτά μπορεί να διασφαλιστεί με λιγότερο περιοριστικά μέτρα .
130. Στην υπό κρίση περίπτωση πάντως οι καθών κυβερνήσεις δεν απέδειξαν ότι το ίδιο αποτέλεσμα θα μπορούσε να επιτευχθεί με άλλο τρόπο: για παράδειγμα, όπως φαίνεται να προτείνει η Επιτροπή, με την εξομοίωση των κοινοτικών αερομεταφορέων προς τους εγχώριους αερομεταφορείς και με την παροχή έτσι στις ΗΠΑ της δυνατότητας ασκήσεως του δικαιώματος αρνήσεως μόνο έναντι των αεροπορικών εταιριών που ανήκουν σε ή ελέγχονται από υπηκόους μη κοινοτικών χωρών. Μια τέτοια ρήτρα θα συμβιβαζόταν χωρίς άλλο με το κοινοτικό δίκαιο, όπως εξάλλου ομολόγησαν ανοικτά ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις, υπενθυμίζοντας ότι πρότειναν στις αμερικανικές αρχές, για τον λόγο αυτό ακριβώς, σχετική τροποποίηση της ρήτρας περί εθνικότητας. Οι κυβερνήσεις αυτές όμως ισχυρίζονται, ως δικαιολογία, ότι δεν επέτυχαν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα λόγω της κατηγορηματικής αρνήσεως των αμερικανικών αρχών.
131. Επί του τελευταίου αυτού σημείου μπορώ να αρκεστώ σε δύο παρατηρήσεις. Πρώτον, τα ανωτέρω επιβεβαιώνουν ακριβώς ότι στην προκειμένη περίπτωση μπορούσαν κάλλιστα να εξευρεθούν λιγότερο περιοριστικές λύσεις. Δεύτερον, τα κράτη μέλη δεν απέδειξαν ότι κατέβαλαν κάθε δυνατή προσπάθεια για να επιτύχουν τη σχετική τροποποίηση της επίμαχης ρήτρας ή τουλάχιστον την τροποποίησή της κατά τρόπο που να την καθιστά περισσότερο σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Δεν αμφισβητώ ότι τα κράτη μέλη συνάντησαν συναφώς δυσκολίες, αλλά είμαι υποχρεωμένος να τονίσω ότι από τη δικογραφία προκύπτει ότι δεν κατέβαλαν κάθε δυνατή προσπάθεια για να τις υπερνικήσουν. Για να δώσω ένα μόνο παράδειγμα, είναι εύλογο ότι, αν τουλάχιστον είχαν ενεργήσει από κοινού έναντι της Αμερικανικής Κυβερνήσεως, θα είχαν οπωσδήποτε μεγαλύτερες πιθανότητες επιτυχίας στο διάβημά τους.
132. Καταλήγοντας, φρονώ ότι η ρήτρα περί εθνικότητας είναι αντίθετη με τις διατάξεις που διέπουν το δικαίωμα εγκαταστάσεως και δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 56 της Συνθήκης.
Γ - Επί της εφαρμογής του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης
133. Κατόπιν των ανωτέρω πρέπει όμως να εξακριβωθεί ακόμη αν η εν λόγω ρήτρα μπορεί να δικαιολογηθεί, όπως υποστηρίζουν ορισμένες από τις καθών κυβερνήσεις, δυνάμει του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο. Πρέπει δηλαδή να εξακριβωθεί αν, όπως ισχυρίζονται οι κυβερνήσεις αυτές, η εν λόγω ρήτρα αφορά συμφωνίες που συνήφθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης («παλαιές συμφωνίες»), οπότε καλύπτεται από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, ή, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, οι σημαντικές τροποποιήσεις που επήλθαν στις συμφωνίες αυτές μεταξύ 1995 και 1996 και των οποίων σκοπός ήταν να καταστούν οι συμφωνίες σύμφωνες με το πρότυπο open sky ισοδυναμούν με τη σύναψη «νέων συμφωνιών» (που συμπίπτουν στην πράξη με τις «παλαιές συμφωνίες» όπως έχουν τροποποιηθεί με τις επίμαχες συμφωνίες), οπότε η εν λόγω ρήτρα δεν καλύπτεται πλέον από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο.
134. Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να διευκρινίσω ότι το ανωτέρω ζήτημα δεν τίθεται παρά μόνο στις υποθέσεις που αφορούν τη Δανία, τη Σουηδία, τη Φινλανδία, την Αυστρία και τη Γερμανία, διότι τα κράτη αυτά είχαν συνάψει συμφωνίες πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης (δηλαδή «παλαιές συμφωνίες»), οι οποίες περιελάμβαναν ήδη την υπό εξέταση ρήτρα· με τις μεταγενέστερες συμφωνίες που συνήψαν τα κράτη αυτά με τις ΗΠΑ μεταξύ 1995 και 1996 (με τις επίμαχες συμφωνίες) δεν τροποποιήθηκε η ρήτρα αυτή ή, αν τροποποιήθηκε (πράγμα που δεν συνέβη σε όλες τις περιπτώσεις), άλλαξε απλώς η διατύπωσή της. Οι όροι του προβλήματος όμως είναι τελείως διαφορετικοί στις υποθέσεις που αφορούν το Βέλγιο και το Λουξεμβούργο, διότι οι «παλαιές συμφωνίες» μεταξύ των κρατών αυτών και των ΗΠΑ ανατρέχουν στο 1980 και στο 1986 αντίστοιχα. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η ρήτρα περί εθνικότητας δεν συναρτάται προς «νέες συμφωνίες», οι οποίες προέκυψαν από τη σύναψη των επίμαχων συμφωνιών, είναι βέβαιο ότι προκύπτει από συμφωνίες που συνήφθησαν μετά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης, για τις οποίες είναι προφανές ότι δεν μπορεί καν να τεθεί ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο. Αντίθετα, όσον αφορά την προσφυγή κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, θα προβώ σε αυτοτελή εξέταση λόγω των ιδιαιτεροτήτων της λεγόμενης συμφωνίας Bermuda ΙΙ, που αποτελεί την επίμαχη στην εν λόγω υπόθεση συμφωνία και για την οποία θα κάνω λόγο κατωτέρω.
135. Περιοριζόμενος συνεπώς στις ανωτέρω αναφερθείσες υποθέσεις, δεν μπορώ να μην επισημάνω, πρώτον, ότι τίθεται εκ νέου το ίδιο ζήτημα της φύσεως των επίμαχων συμφωνιών που εξέτασα σε άλλο πλαίσιο (βλ. ανωτέρω σημεία 109 επ.), δηλαδή αν πρόκειται για «παλαιές» ή «νέες» συμφωνίες. Επί του ζητήματος αυτού έχω εκφράσει ήδη σφαιρική άποψη, οπότε παραπέμπω απλώς σε όσα έχω ήδη εκθέσει. Θα ήθελα απλώς να προσθέσω ότι, ακόμη και στην υπό κρίση περίπτωση, είναι σαφής η βούληση των συμβαλλομένων να μην αντικαταστήσουν καθ' ολοκληρία τις παλαιές συμφωνίες (αντίθετα απ' ό,τι συνέβη, όπως θα εκθέσω αμέσως κατωτέρω, στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου), αλλά μόνο να τροποποιήσουν ορισμένες, σημαντικές έστω, διατάξεις τους. Το ίδιο το γεγονός ότι η ρήτρα περί εθνικότητας δεν αποτέλεσε πλέον αντικείμενο διαπραγματεύσεων μετά τη σύναψη των «παλαιών συμφωνιών», πράγμα που σημαίνει ότι τα συμβαλλόμενα κράτη δεν εξέφρασαν πλέον τη βούλησή τους ως προς το σημείο αυτό, οδηγεί πράγματι στο συμπέρασμα ότι η ρήτρα αυτή εξακολουθεί να βρίσκει έρεισμα στις συμφωνίες εκείνες. Κατά τα λοιπά, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι ορισμένα κράτη υποστήριξαν ότι επιδίωξαν την επαναδιαπραγμάτευση της ρήτρας αυτής, αλλά συνάντησαν την κατηγορηματική άρνηση των αμερικανικών αρχών: τούτο αποδεικνύει, σύμφωνα με τα κράτη αυτά, τη βούλησή τους να μη μεταβάλουν την κατάσταση που είχε διαμορφωθεί ήδη πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης ΕΚ.
136. Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει όμως να προσθέσω ακόμη ότι έχω την εντύπωση ότι η αφετηρία της όλης συζητήσεως επί του σημείου αυτού δεν είναι τελείως ορθή: το σημείο εκκινήσεως δηλαδή είναι ότι τα συμβαλλόμενα μέρη δεν επαναδιαπραγματεύτηκαν τη ρήτρα περί εθνικότητας κατά τον χρόνο της συνάψεως των επίμαχων συμφωνιών. Αντίθετα, κατά την άποψή μου, μολονότι οι εν λόγω συμφωνίες δεν τροποποίησαν τυπικά τη ρήτρα αυτή (πέρα από ορισμένες αλλαγές στη διατύπωση), εντούτοις το περιεχόμενό της μεταβλήθηκε ριζικά κατόπιν της συνάψεως των εν λόγω συμφωνιών.
137. Όπως έχω ήδη υπενθυμίσει, η ρήτρα επιτρέπει σε καθένα από τα συμβαλλόμενα μέρη να ορίζουν τις αεροπορικές εταιρίες στις οποίες πρόκειται να παράσχουν το δικαίωμα παροχής υπηρεσιών αεροπορικής μεταφοράς. Ειδικότερα, οι οριζόμενες κατά τον τρόπο αυτό εταιρίες αποκτούν το δικαίωμα, εφόσον συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις, να λαμβάνουν τις αναγκαίες άδειες για να παρέχουν όλες τις υπηρεσίες αεροπορικής μεταφοράς τις οποίες προβλέπουν οι συμφωνίες. Κατά συνέπεια, το περιεχόμενο των αδειών εξαρτάται άμεσα από το είδος των υπηρεσιών που μπορούν να παρέχουν, δυνάμει άλλων διατάξεων των συμφωνιών, οι κάτοχοι των αδειών· σε περίπτωση μεταβολής των διατάξεων αυτών, στις οποίες γίνεται σιωπηρά παραπομπή, μεταβάλλεται επίσης η έκταση των αδειών, άρα και η έκταση της εν λόγω ρήτρας.
138. Η έκταση όμως αυτή διευρύνθηκε κατόπιν και λόγω ακριβώς της πλήρους ελευθερώσεως των δρομολογίων της πέμπτης ελευθερίας κατόπιν της συνάψεως των επίμαχων συμφωνιών: οι εταιρίες των συμβαλλόμενων κρατών μελών, εφόσον έχουν οριστεί από τα κράτη αυτά, έχουν αποκτήσει πράγματι το δικαίωμα να εξυπηρετούν τα δρομολόγια αυτά εντός των ΗΠΑ, ενώ οι αμερικανικές αρχές έχουν το δικαίωμα να αρνούνται την πρόσβαση στα ίδια αυτά δρομολόγια των εταιριών των μη συμβαλλόμενων κρατών μελών. Έτσι, τα συμβαλλόμενα μέρη συμφώνησαν σιωπηρά να διευρύνουν το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω ρήτρας, μεταβάλλοντας τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη ρήτρα αυτή. Αν τα συμβαλλόμενα μέρη δεν ήθελαν την αυτόματη αυτή διεύρυνση, έπρεπε να επανεξετάσουν τις προϋποθέσεις που προβλέπει η ρήτρα, περιορίζοντας π.χ. τον αριθμό των εταιριών που μπορούν να οριστούν ή που θα έχουν το δικαίωμα να εξυπηρετούν συγκεκριμένα δρομολόγια· μη ενεργώντας κατ' αυτόν τον τρόπο, τα συμβαλλόμενα μέρη συγκατατέθηκαν σιωπηρά στη διεύρυνση αυτή. Κατά συνέπεια, οι επίμαχες συμφωνίες μετέβαλαν, έμμεσα έστω, το περιεχόμενο της ρήτρας περί εθνικότητας που περιελάμβαναν οι «παλαιές» συμφωνίες. Η άλλη συνέπεια είναι ότι, αφού οι συμφωνίες αυτές συνήφθησαν μεταξύ 1995 και 1996, δηλαδή μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης, δεν μπορεί να έχει εφαρμογή σ' αυτές το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
139. Όσον αφορά, αντίθετα, την προσφυγή κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, η ανάλυση πρέπει να είναι, όπως ανέφερα ήδη, εν μέρει διαφορετική. Όπως ανέφερα προηγουμένως, το κράτος αυτό συνήψε το 1995 συμφωνία με τις ΗΠΑ, η οποία επέφερε στην προηγούμενη διμερή συμφωνία του 1977 τόσο ασήμαντες τροποποιήσεις, ώστε η ίδια η Επιτροπή θεώρησε ότι δεν μπορούσε να τη χαρακτηρίσει ως «νέα συμφωνία». Η τελευταία αυτή συμφωνία πάντως (η λεγόμενη συμφωνία Bermuda ΙΙ), η οποία αποτελεί την «επίμαχη συμφωνία» στην υπόθεση που εκκρεμεί κατά του Ηνωμένου Βασιλείου, αντικατέστησε πλήρως τη συμφωνία Bermuda Ι του 1944 (την «παλαιά συμφωνία»). Με τη σύναψη της συμφωνίας Bermuda ΙΙ, τα συμβαλλόμενα μέρη προέβησαν επομένως σε νέα και ρητή δήλωση βουλήσεως σχετικά με ολόκληρη τη συμφωνία, άρα και σχετικά με τη ρήτρα περί εθνικότητας, η οποία περιλαμβανόταν ήδη, με το ίδιο περιεχόμενο, στην «παλαιά συμφωνία». Δυνάμει αυτής της νέας δηλώσεως βουλήσεως, η επίμαχη ρήτρα έχει πλέον ενσωματωθεί αναμφίβολα στη συμφωνία Bermuda ΙΙ: σε μια συμφωνία δηλαδή που είναι μεταγενέστερη της προσχωρήσεως αυτού του κράτους μέλους στην Κοινότητα.
140. Καταλήγοντας στο σημείο αυτό, φρονώ ότι η ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβάνεται στις ισχύουσες συμφωνίες μεταξύ των καθών κρατών μελών και των ΗΠΑ δεν καλύπτεται από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
3. Επί της παραβάσεως των υποχρεώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης
141. Τέλος, η Επιτροπή ισχυρίζεται, επικουρικά και για την περίπτωση απορρίψεως των αιτιάσεων που εξέτασα μέχρι εδώ, ότι τα κράτη μέλη παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. Εξέτασα ήδη τον ισχυρισμό αυτό σε σχέση με την αιτίαση περί παραβιάσεως της κοινοτικής αρμοδιότητας (βλ. ανωτέρω σημείο 115), οπότε θα περιοριστώ εδώ στην εξέτασή του σε σχέση με την παράβαση του άρθρου 52 της Συνθήκης, η δε εξέτασή μου αυτή θα είναι τελείως επικουρική, αν ληφθούν υπόψη τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξα προηγουμένως επί του σημείου αυτού.
142. Αν συνεπώς το Δικαστήριο δεχθεί ότι η ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβάνεται στις ισχύουσες συμφωνίες μεταξύ των ΗΠΑ και της Δανίας, της Σουηδίας, της Φινλανδίας, της Αυστρίας και της Γερμανίας καλύπτεται από το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι τα καθών κράτη μέλη παρέβησαν το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, καθόσον δεν κατέβαλαν κάθε δυνατή προσπάθεια για να άρουν το διαπιστωθέν ασυμβίβαστο της ρήτρας αυτής με το δικαίωμα εγκαταστάσεως.
143. Θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι, κατά το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, κατά το μέτρο που ορισμένες συμβάσεις που συνήφθησαν πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης δεν συμβιβάζονται με τη Συνθήκη, «το ενδιαφερόμενο ή τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη προσφεύγουν σε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρουν τα διαπιστωθέντα ασυμβίβαστα. Εν ανάγκη, τα κράτη μέλη παρέχουν προς τον σκοπό αυτό αμοιβαία συνδρομή και υιοθετούν, κατά περίπτωση, κοινή στάση». Θα ήθελα δε να υπενθυμίσω επίσης ότι το Δικαστήριο, πρόσφατα μάλιστα, προσέδωσε μια μάλλον αυστηρή ερμηνεία στην εν λόγω διάταξη, καθόσν δέχθηκε ότι η ανάγκη να καταστούν σύμφωνες με το κοινοτικό δίκαιο οι συμβάσεις που είναι προγενέστερες της ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης πρέπει να οδηγεί τα κράτη μέλη μέχρι του σημείου να καταγγέλλουν τις συμβάσεις αυτές, εφόσον τα συμβαλλόμενα τρίτα κράτη δεν προτίθενται να τις επαναδιαπραγματευτούν .
144. Όπως όμως ήδη εξέθεσα, τα καθών κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι επιδίωξαν την επαναδιαπραγμάτευση της εν λόγω ρήτρας με τις αμερικανικές αρχές, προκειμένου να άρουν το ενδεχομένως ασυμβίβαστό της με το κοινοτικό δίκαιο, αλλ' ότι συνάντησαν την κατηγορηματική άρνηση των αρχών αυτών. Επιτρέψτε μου όμως να παρατηρήσω, χωρίς πάντως να χρονοτριβήσω σε μια προσπάθεια λεπτομερούς αναδρομής στις διαπραγματεύσεις που διεξήχθησαν με τις ΗΠΑ, ότι η προσπάθεια αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί επαρκής για την ορθή εκτέλεση των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη από το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. Προς τούτο τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πρέπει δηλαδή να αποδεικνύουν ότι έχουν καταβάλει κάθε προσπάθεια για την άρση του ασυμβιβάστου· εν προκειμένω δεν νομίζω ότι τα κράτη το απέδειξαν. Συγκεκριμένα, δεν αμφισβητείται ότι, παρά τη ρητή διάταξη του άρθρου 234, δεύτερο εδάφιο, δεν υιοθέτησαν κοινή στάση έναντι των ΗΠΑ ούτε φρόντισαν να παράσχουν αμοιβαία συνδρομή, προκειμένου το αντισυμβαλλόμενο μέρος να υποχρεωθεί να δεχθεί την τροποποίηση της ρήτρας περί εθνικότητας, ώστε η ρήτρα αυτή να καταστεί σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Ούτε άλλωστε προκύπτει από κανένα στοιχείο ότι, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη ενημέρωσαν τις ΗΠΑ για το ενδεχόμενο να υποχρεωθούν τελικά, εφόσον δεν τροποποιηθεί η ρήτρα περί εθνικότητας σύμφωνα με την πρότασή τους, να καταγγείλουν τις συμφωνίες.
145. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, φρονώ συνεπώς ότι η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, η Αυστρία και η Γερμανία παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης.
4. Τελικές παρατηρήσεις
146. Από το σύνολο των σκέψεων που ανέπτυξα επί των διαφόρων λόγων και ισχυρισμών που προβάλλονται με τις προσφυγές, προκύπτουν συνοπτικά τα εξής:
- ότι στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη κατά το μέρος κατά το οποίο αφορά τη μεταβατική ρύθμιση του 1994,
- ότι η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, το Βέλγιο, το Λουξεμβούργο, η Αυστρία και η Γερμανία παρέβησαν τους κανόνες περί κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών, διότι περιέλαβαν στις επίμαχες συμφωνίες ειδικές διατάξεις σχετικά με τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και σχετικά με τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ), και ότι, επομένως, τα εν λόγω κράτη παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 5 της Συνθήκης και από τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89,
- ότι δεν αποδείχθηκε ότι η διαπραγμάτευση άλλων διατάξεων των επίμαχων συμφωνιών πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση των κανόνων περί κατανομής αρμοδιοτήτων και, ειδικότερα, ότι από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι τα ανωτέρω αναφερθέντα κράτη παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τους κανονισμούς 2407/92, 2408/92 και 95/93, όπως υποστηρίζει αντίθετα η Επιτροπή με τις προσφυγές της,
- ότι όλα τα καθών κράτη μέλη παρέβησαν το άρθρο 52 της Συνθήκης, διότι θέσπισαν ή διατήρησαν σε ισχύ τη λεγόμενη ρήτρα περί εθνικότητας,
- και ότι, επικουρικά, στην περίπτωση των συμφωνιών που συνήψαν η Δανία, η Σουηδία, η Φινλανδία, η Αυστρία και η Γερμανία, αν το Δικαστήριο δεχθεί ότι η ανωτέρω αναφερθείσα ρήτρα μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, τα εν λόγω κράτη, μη προσφεύγοντας σε όλα τα πρόσφορα μέτρα για να άρουν το ασυμβίβαστο της ρήτρας αυτής με το άρθρο 52, παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 234, δεύτερο εδάφιο.
IV - Επί των δικαστικών εξόδων
147. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου προβλέπει πάντως ότι το Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων ή εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι.
148. Κατόπιν των συμπερασμάτων στα οποία κατέληξα στις προηγούμενες σελίδες, ιδίως σε σχέση με τη μερική ήττα της Επιτροπής και των καθών κρατών, και ενόψει επίσης των ειδικών περιστάσεων των προκειμένων υποθέσεων και του περίπλοκου χαρακτήρα των ζητημάτων που εξετάστηκαν στις υποθέσεις αυτές, φρονώ ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις για να γίνει δεκτό ότι κάθε διάδικος θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
149. Όσον αφορά τις Κάτω Χώρες, οι οποίες παρενέβησαν σε όλες τις υποθέσεις, θα φέρουν και αυτές τα δικαστικά τους έξοδα, σύμφωνα με την παράγραφο 4 του προαναφερθέντος άρθρου 69.
V - Πρόταση
150. Για όλους τους λόγους που εξέθεσα ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής.
i) Στην υπόθεση C-466/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι περιέλαβε στη συμφωνία Bermuda ΙΙ του 1977 τη λεγόμενη ρήτρα περί εθνικότητας,
- τόσο το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
ii) Στην υπόθεση C-467/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- επικουρικά, αν γίνει δεκτό ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, διότι δεν χρησιμοποίησε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρει το ασυμβίβαστο μεταξύ της προγενέστερης συμφωνίας με τις ΗΠΑ και του άρθρου 52 της Συνθήκης,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο το Βασίλειο της Δανίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
iii) Στην υπόθεση C-468/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- το Βασίλειο της Σουηδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- το Βασίλειο της Σουηδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- επικουρικά, αν γίνει δεκτό ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, το Βασίλειο της Σουηδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, διότι δεν χρησιμοποίησε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρει το ασυμβίβαστο μεταξύ της προγενέστερης συμφωνίας με τις ΗΠΑ και του άρθρου 52 της Συνθήκης,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο το Βασίλειο της Σουηδίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
iv) Στην υπόθεση C-469/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- η Δημοκρατία της Φινλανδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- η Δημοκρατία της Φινλανδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- επικουρικά, αν γίνει δεκτό ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, η Δημοκρατία της Φινλανδίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, διότι δεν χρησιμοποίησε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρει το ασυμβίβαστο μεταξύ της προγενέστερης συμφωνίας με τις ΗΠΑ και του άρθρου 52 της Συνθήκης,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο η Δημοκρατία της Φινλανδίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
ν) Στην υπόθεση C-471/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο το Βασίλειο του Βελγίου όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
vi) Στην υπόθεση C-472/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
vii) Στην υπόθεση C-475/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1995, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- επικουρικά, αν γίνει δεκτό ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, διότι δεν χρησιμοποίησε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρει το ασυμβίβαστο μεταξύ της προγενέστερης συμφωνίας με τις ΗΠΑ και του άρθρου 52 της Συνθήκης,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο η Δημοκρατία της Αυστρίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
viii) Στην υπόθεση C-476/98, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
- η προσφυγή είναι απαράδεκτη κατά το μέρος κατά το οποίο αφορά τη μεταβατική ρύθμιση του 1994,
- η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης (νυν άρθρο 10 ΕΚ) και τους κανονισμούς 2409/92 και 2299/89, διότι περιέλαβε στη συμφωνία περί αεροπορικών μεταφορών, την οποία συνήψε με τις ΗΠΑ το 1996, ειδικές διατάξεις για τους ναύλους και τα κόμιστρα που μπορούν να εφαρμόζουν οι οριζόμενοι από τις ΗΠΑ αερομεταφορείς στα ενδοκοινοτικά δρομολόγια και για τα ηλεκτρονικά συστήματα κρατήσεως θέσεων (ΗΣΚ),
- η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 52 της Συνθήκης (νυν άρθρο 43 ΕΚ), διότι διατήρησε σε ισχύ τη ρήτρα περί εθνικότητας που περιλαμβανόταν στην προγενέστερη συμφωνία με τις ΗΠΑ,
- επικουρικά, αν γίνει δεκτό ότι εν προκειμένω έχει εφαρμογή το άρθρο 234, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, διότι δεν χρησιμοποίησε όλα τα πρόσφορα μέσα για να άρει το ασυμβίβαστο μεταξύ της προγενέστερης συμφωνίας με τις ΗΠΑ και του άρθρου 52 της Συνθήκης,
- η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά,
- τόσο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας όσο και η Επιτροπή θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους,
- το Βασίλειο των Κάτω Χωρών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.