62013CJ0599_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑599/13,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 20 november 2013, ingekomen bij het Hof op 22 november 2013, in de procedure
Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao)
tegen
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, A. Ó Caoimh, C. Toader (rapporteur), E. Jarašiūnas en C. G. Fernlund, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, M. Noort en J. Langer als gemachtigden,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Maidani, B.‑R. Killmann en G. Wils als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1), van artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006 (PB L 390, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1605/2002”), alsmede van artikel 25, lid 2, van beschikking 2004/904/EG van de Raad van 2 december 2004 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2005‑2010 (PB L 381, blz. 52).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (hierna: „Somvao”), een vereniging die gevestigd is te Amsterdam (Nederland), en de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: „Staatssecretaris”) over zijn besluit om de aan deze vereniging uit het Europees Vluchtelingenfonds toegekende subsidie te verminderen en gedeeltelijk terug te vorderen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening (EEG) nr. 4253/88
3. Artikel 23, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20; hierna: „verordening nr. 4253/88”), bepaalt:
„1. Teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, nemen de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
– regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
– onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
– door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of de projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen. Voor globale subsidies mag de bemiddelende instantie, mits de lidstaat en de Commissie daarmee instemmen, gebruikmaken van een bankgarantie of een andere verzekering die dit risico dekt.
[...]”
Verordening nr. 2988/95
4. De derde tot en met de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 luiden:
„Overwegende dat voor de wijze waarop [het] gedecentraliseerde [financieel] beheer wordt uitgevoerd en waarop de controles geschieden, gedetailleerde bepalingen gelden, die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen; dat het evenwel van belang is de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden;
Overwegende dat voor een doeltreffende bestrijding van deze fraude een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden dient te worden geschapen;
Overwegende dat de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen worden bepaald”.
5. Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.
2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
6. In artikel 4 van verordening nr. 2988/95, dat is opgenomen in titel II, met het opschrift „Administratieve maatregelen en sancties”, wordt bepaald:
„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
– door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
[...]
2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.
[...]
4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
Verordening nr. 1605/2002
7. Titel IV van verordening nr. 1605/2002, die behoort tot deel I van deze verordening, draagt het opschrift „Uitvoering van de begroting”. Hoofdstuk 2 van deze titel IV betreft de wijze van uitvoering van de begroting en omvat de artikelen 53 tot en met 57 van deze verordening. Artikel 53 luidt:
„De Commissie voert de begroting, in overeenstemming met de artikelen 53 bis tot en met 53 quinquies, op één van de volgende wijzen uit:
a) op gecentraliseerde wijze,
b) onder gedeeld of gedecentraliseerd beheer,
c) in gezamenlijk beheer met internationale organisaties.”
8. Artikel 53 ter van deze verordening bepaalt:
„1. Wanneer de Commissie de begroting onder gedeeld beheer uitvoert, worden de taken tot uitvoering van de begroting aan de lidstaten gedelegeerd. Deze methode geldt in het bijzonder voor de in deel II, titels I en II, bedoelde acties.
2. Onverminderd aanvullende bepalingen van de desbetreffende sectorale verordeningen, en om bij gedeeld beheer ervoor te zorgen dat de middelen overeenkomstig de toepasselijke voorschriften en beginselen worden gebruikt, nemen de lidstaten alle nodige wetgevende, regelgevende, administratieve of andere maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. Daartoe dienen zij met name:
[...]
c) ten onrechte betaalde, onjuist gebruikte of als gevolg van onregelmatigheden of fouten verloren gegane middelen terug te vorderen;
[...]
Daartoe voeren de lidstaten controles uit en voeren zij een doeltreffend en efficiënt intern controlesysteem in [...]. Waar dat nodig en zinvol is, stellen zij gerechtelijke procedures in.
[...]”
9. Artikel 53 ter van verordening nr. 1605/2002 is met ingang van 31 december 2013 ingetrokken bij artikel 212 van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 298, blz. 1).
Beschikking 2004/904
10. Onder het opschrift „Controles en financiële correcties van de lidstaten” bepaalt artikel 25 van beschikking 2004/904:
„1. Onverminderd de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese [Unie] dragen in eerste instantie de lidstaten de verantwoordelijkheid voor de financiële controle van de maatregelen. Daartoe nemen zij met name de volgende maatregelen:
[...]
b) zij doen het nodige om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en recht te zetten; zij stellen de Commissie overeenkomstig de voorschriften in kennis van onregelmatigheden en houden haar op de hoogte van het verloop van de administratieve en gerechtelijke stappen;
[...]
2. De lidstaten voeren de financiële correcties uit die nodig zijn in verband met geconstateerde onregelmatigheden, waarbij rekening wordt gehouden met het incidentele, dan wel structurele karakter ervan. Deze financiële correcties van de lidstaten bestaan uit het geheel of gedeeltelijk intrekken van de communautaire bijdrage. Indien de terugbetaling niet plaatsvindt binnen de daarvoor door de lidstaat gestelde termijn, is achterstandsrente verschuldigd tegen de in artikel 26, lid 4, bedoelde rentevoet.
[...]”
11. Artikel 32 van deze beschikking, met het opschrift „Adressaten”, luidt:
„Deze beschikking is gericht tot de lidstaten overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.”
Beschikking 2006/399/EG
12. De Commissie heeft bij beschikking 2006/399/EG van 20 januari 2006 houdende bepalingen voor de toepassing van beschikking 2004/904/EG van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van uitgaven in het kader van door het Europees Vluchtelingenfonds medegefinancierde acties die in de lidstaten worden uitgevoerd (PB L 162, blz. 1) de voorwaarden voor subsidiabiliteit van deze uitgaven bepaald.
13. Ingevolge regel nr. 6 van de bijlage bij beschikking 2006/399 moeten met name de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt, overeenstemmen met betalingen die de begunstigde heeft verricht, zijn opgenomen in de rekeningen of betalingsbewijzen van de begunstigde en identificeerbaar en controleerbaar zijn. Als algemene regel geldt dat de betalingen van de begunstigden moeten worden gestaafd door gekwiteerde facturen. Indien dat niet mogelijk is, moeten de betalingen worden gestaafd door boekhoudbescheiden of documenten met gelijke bewijswaarde.
Nederlands recht
14. Artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: „Awb”) bepaalt in lid 1:
„Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.”
15. Artikel 4:57, eerste lid, Awb bepaalt:
„Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.”
16. In het Uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds Nederland, Meerjarenprogramma 2005‑2007 (hierna: „nationaal uitvoeringskader”), dat is vastgesteld op grond van beschikking 2006/399, is in paragraaf 2.1 bepaald dat de begunstigde verantwoordelijk is voor het vastleggen van de gegevens en het (doen) voeren van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie.
17. In paragraaf 2.2 van het nationale uitvoeringskader, „Financiële administratie”, is voor de gedetailleerde regels voor subsidiabele kosten verwezen naar beschikking 2006/399.
Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
18. Somvao is een vereniging die zich richt op de Somalische gemeenschap in Amsterdam en omstreken. Op 18 augustus 2005 heeft zij een subsidieaanvraag ingediend voor een project van vluchtelingensteun „Tesfa Himilo II” (hierna: „project”), dat in de periode van 1 mei 2005 tot en met 30 mei 2008 zou worden uitgevoerd. Voor de uitvoering van dat project werkte Somvao samen met Stichting Dir, een Ethiopische organisatie, eveneens gevestigd te Amsterdam. Het project beoogde de bevordering van integratie en participatie van Ethiopiërs en Somaliërs in de Nederlandse samenleving, waarbij onder meer specifieke programma’s voor maatschappij‑ en arbeidsparticipatie werden ontwikkeld en aangeboden, gericht op jongeren, vrouwen en ouderen.
19. Bij besluit van 27 april 2006 heeft de Staatssecretaris Somvao voor de eerste fase van het project een uit het Europees Vluchtelingenfonds te verstrekken subsidie verleend ten bedrage van 199 761 EUR, zijnde 45 % van de subsidiabele kosten.
20. Met betrekking tot de voorwaarden tot toekenning van een subsidie is in het besluit van 27 april 2006 van de Staatssecretaris verwezen naar het nationale uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds Nederland.
21. Bij besluit van 27 juli 2007 is de subsidie naar aanleiding van de ingediende eindverantwoording vastgesteld op dat bedrag. De verwijzende rechter wijst erop dat de Staatssecretaris bij de subsidievaststelling genoegen heeft genomen met gegevens die zijn verstrekt bij het verzoek om vaststelling van de subsidie voor de eerste fase van het project en niet ervoor heeft gekozen de volledige projectadministratie te controleren.
22. In februari 2009 heeft een accountantskantoor, in opdracht van de Commissie, een controle naar de rechtmatigheid van de bestedingen van de subsidie verricht. Tijdens deze controle zijn de door Somvao ingediende declaraties voor de kosten van het project onderzocht. Na rekening te hebben gehouden met de opmerkingen van Somvao heeft dat accountantskantoor op 6 oktober 2009 als eindconclusie aangedragen dat voor een groot gedeelte van de door Somvao opgevoerde kostenposten en declaraties, met name wat de personeelskosten betreft, een inzichtelijke en aanvaardbare onderbouwing ontbrak, zodat voor een bedrag van 188 675,87 EUR ten onrechte subsidie was verstrekt.
23. Naar aanleiding van het eindcontrolerapport heeft de Staatssecretaris bij besluit van 12 november 2009 het besluit van 27 juli 2007 tot subsidievaststelling gewijzigd en daarbij de subsidie verminderd tot 11 085,13 EUR en terugvordering gelast van het te veel betaalde, zijnde een bedrag van 188 675,87 EUR.
24. Nadat de Staatssecretaris op 31 mei 2010, na bezwaar van Somvao, zijn besluit van 12 november 2009 had gehandhaafd, heeft deze vereniging beroep tegen het besluit van de Staatssecretaris van 12 november 2009 ingesteld bij de Rechtbank Amsterdam. Bij uitspraak van 22 september 2011 heeft deze rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Deze rechtbank heeft met name geoordeeld dat de Staatssecretaris niet aan het nationale recht de bevoegdheid kon ontlenen om de al vastgestelde subsidie ten nadele van Somvao te wijzigen, maar evenwel op grond van artikel 25, lid 2, van beschikking 2004/904 verplicht was de subsidievaststelling te wijzigen.
25. Somvao heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hoger beroep tegen deze uitspraak ingesteld.
26. De Raad van State is van oordeel dat de door de Staatssecretaris vastgestelde niet-nakoming van de verplichting om een deugdelijke projectadministratie te voeren een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 vormt. Zoals de Rechtbank Amsterdam oordeelt de verwijzende rechter dat het feit dat door Somvao geen inzichtelijke administratie is bijgehouden, geen van de in artikel 4:49, eerste lid, sub a tot en met c, Awb opgesomde gevallen vormt waarin de bestuursoverheid het besluit tot subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger kan intrekken of wijzigen, aangezien het niet bijhouden van een deugdelijke projectadministratie een omstandigheid is waarvan de Staatssecretaris reeds bij de subsidievaststelling op de hoogte kon zijn. De Raad van State komt tot de slotsom dat het nationale recht geen rechtsgrondslag biedt voor het besluit tot wijziging en terugvordering van de subsidie.
27. Bijgevolg vraagt deze rechterlijke instantie zich af of het Unierecht een rechtsgrondslag biedt voor een besluit tot vermindering van een reeds toegekende subsidie en tot terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen, ingeval sprake is van onregelmatigheden als die welke zijn vastgesteld in het aldaar aanhangige geding. Meer bepaald vraagt de verwijzende rechter of in artikel 4 van verordening nr. 2988/95, artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002 dan wel artikel 25, lid 2, van beschikking 2004/904 een rechtsgrondslag is gelegen voor het besluit tot vermindering van de uit het Europees Vluchtelingenfonds verstrekte subsidie en tot terugvordering van het grootste gedeelte van deze subsidie.
28. Onder verwijzing naar de arresten Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165) en Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867), betreffende verordening nr. 4253/88, geeft de verwijzende rechter aan dat uit deze arresten lijkt te kunnen worden opgemaakt dat een algemene regel tot bescherming van de financiële belangen van de Unie geen rechtsgrondslag kan bieden voor een besluit tot vermindering en terugvordering van een subsidie. Alleen een specifieke regeling kan als rechtsgrondslag voor een dergelijk besluit dienen. Volgens de verwijzende rechter impliceert dit dat verordeningen nr. 2988/95 en nr. 1605/2002 geen rechtsgrondslag kunnen bieden voor het besluit tot vermindering alsmede tot terugvordering van de subsidie.
29. Bovendien betwijfelt de verwijzende rechter of artikel 25, lid 2, van beschikking 2004/904 kan dienen als rechtsgrondslag voor het besluit tot vermindering van de reeds verstrekte subsidie aangezien deze beschikking, die uitsluitend tot de lidstaten is gericht, uit zichzelf geen verplichtingen jegens een particulier kan opleggen.
30. De Raad van State heeft dan ook de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Biedt artikel 4 van [verordening nr. 2988/95] dan wel artikel 53 ter, tweede lid, aanhef en onder c, van [verordening nr. 1605/2002] een rechtsgrondslag voor een wijziging ten nadele en terugvordering van een reeds vastgestelde subsidie, verstrekt uit het Europees Vluchtelingenfonds, door de nationale autoriteiten bij de subsidieontvanger?
2) Vormt artikel 25, tweede lid, van [beschikking 2004/904] een rechtsgrondslag voor een wijziging ten nadele en terugvordering van een reeds vastgestelde subsidie, verstrekt uit het Europees Vluchtelingenfonds, door de nationale autoriteiten bij de subsidieontvanger, zonder dat daartoe een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
31. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4 van verordening nr. 2988/95 dan wel artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002 aldus moet worden uitgelegd dat bij gebreke van rechtsgrondslag naar intern recht één van deze bepalingen een rechtsgrondslag biedt voor een besluit van de nationale autoriteiten tot wijziging, ten nadele van de ontvanger, van het bedrag van een uit het Europees Vluchtelingenfonds verstrekte subsidie, in het kader van het gedeelde beheer onder de Commissie en de lidstaten, en tot terugvordering lastens de ontvanger van een deel van deze subsidie.
32. Aangaande verordening nr. 2988/95 zij eraan herinnerd dat volgens artikel 1, lid 1, deze verordening een algemene regeling inzake homogene controles invoert alsmede administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht om, zo blijkt uit de derde overweging van de considerans van deze verordening, de aantasting van de financiële belangen van de Unie op alle gebieden te bestrijden (arresten FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punt 43).
33. Zoals blijkt uit de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95, vereist een doeltreffende bestrijding van de fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dat een gemeenschappelijk juridisch kader wordt gecreëerd voor alle beleidsgebieden van de Unie. Verder blijkt uit de vijfde overweging van de considerans van die verordening dat de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sancties die erop van toepassing zijn, overeenkomstig verordening nr. 2988/95 in sectorale regelingen worden bepaald. Wat de controles en sancties op Unierechtelijke onregelmatigheden betreft, heeft de Uniewetgever met verordening nr. 2988/95 een aantal beginselen vastgesteld en geëist dat alle sectorale regelingen in de regel die beginselen eerbiedigen (arrest FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34. Verordening nr. 2988/95 geldt dus voor elk geval waarin sprake is van een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1 ervan, te weten een inbreuk op een Unierechtelijke bepaling ten gevolge van een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door haar beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden geschaad, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave (arrest FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punt 44).
35. Zoals in artikel 4, lid 1, eerste streepje, van verordening nr. 2988/95 is bepaald, leidt elke onregelmatigheid in de regel tot ontneming van het ten onrechte verkregen voordeel, met name door het opleggen van de verplichting om de verschuldigde bedragen te betalen of de ten onrechte verkregen bedragen terug te betalen (arrest FranceAgriMer, EU:C:2012:807, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36. Aangaande de verplichting om een door een onregelmatige praktijk ten onrechte verkregen voordeel terug te betalen heeft het Hof reeds verduidelijkt dat deze verplichting geen sanctie vormt, maar het loutere gevolg is van de vaststelling dat niet is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het uit de Unieregeling voortvloeiende voordeel, zodat het ontvangen voordeel niet verschuldigd was (zie in die zin arresten Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Cruz & Companhia, EU:C:2014:2230, punt 45).
37. Het Hof heeft evenwel ook gepreciseerd dat in verordening nr. 2988/95 enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Dus moet op basis van andere bepalingen, te weten in voorkomend geval sectorale regelingen, tot terugvordering van slecht bestede gelden worden overgegaan (zie in die zin arrest Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, EU:C:2011:867, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38. Derhalve dient te worden nagegaan of een maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden genomen op grond van artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002.
39. Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 53 ter van verordening nr. 1605/2002 in het Unierecht is ingevoegd bij verordening nr. 1995/2006. Hoewel dat artikel ondertussen is ingetrokken, was het van toepassing ten tijde van de feiten in het hoofdgeding.
40. Verordening nr. 1605/2002, met als rechtsgrondslag artikel 279 EG (thans artikel 322 VWEU), op basis waarvan financiële regels konden worden vastgesteld met name betreffende de wijze waarop de algemene begroting van de Unie wordt opgesteld en uitgevoerd, bepaalt in artikel 53, sub a tot en met c, dat de Commissie de algemene begroting uitvoert hetzij op gecentraliseerde wijze, hetzij onder gedeeld of gedecentraliseerd beheer, hetzij in gezamenlijk beheer met internationale organisaties.
41. Zoals blijkt uit het opschrift van hoofdstuk 2 van titel IV van verordening nr. 1605/2002, bevat artikel 53 ter ervan een wijze van uitvoering van de algemene begroting van de Unie onder gedeeld beheer. Volgens lid 1 van deze bepaling worden, wanneer de Commissie met de lidstaten samenwerkt voor de uitvoering van de begroting onder gedeeld beheer in de zin van artikel 53, lid 1, sub b, van diezelfde verordening, de taken tot uitvoering van de begroting aan de lidstaten gedelegeerd.
42. Artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002 bepaalt dan weer dat de lidstaten alle nodige wetgevende, regelgevende, administratieve of andere maatregelen nemen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door ten onrechte betaalde, onjuist gebruikte of als gevolg van onregelmatigheden of fouten verloren gegane middelen terug te vorderen.
43. Opgemerkt zij dat deze bepaling in vergelijkbare bewoordingen is opgesteld als artikel 23, lid 1, derde streepje, van verordening nr. 4253/88, die – anders dan verordening nr. 1605/2002 – een sectorale verordening vormt.
44. Met betrekking tot artikel 23, lid 1, derde streepje, van verordening nr. 4253/88 heeft het Hof reeds vastgesteld dat deze bepaling voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren gegane middelen terug te vorderen. Het zou onverenigbaar zijn met deze terugvorderingsverplichting indien de betrokken lidstaat discretionair zou kunnen beoordelen of het opportuun is ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gemeenschapsgelden terug te vorderen (zie arrest Chambre de Commerce et d’industrie de l’Indre, EU:C:2011:867, punten 34 en 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45. Ook de ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke bewoordingen van artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002 kunnen niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de beslissing of het opportuun is al dan niet financiële correcties uit te voeren in verband met geconstateerde onregelmatigheden.
46. Door na de inwerkingtreding van artikel 4 van verordening nr. 2988/95 en van artikel 23 van verordening nr. 4253/88 artikel 53 ter van verordening nr. 1605/2002 vast te stellen, heeft de Uniewetgever aldus beoogd in de algemene regeling voor de lidstaten de verplichting te scheppen om wanneer zij de begroting onder gedeeld beheer uitvoeren, financiële correcties toe te passen, met name om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren gegane middelen terug te vorderen, niet alleen zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, maar ook zonder dat een sectorale regeling onontbeerlijk is.
47. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat dit artikel 53 ter, lid 2, volgens de inleidende zinsnede „[o]nverminderd aanvullende bepalingen van de desbetreffende sectorale verordeningen” van toepassing is. Het voorzetsel „onverminderd” duidt er juist op dat dit artikel 53 ter op zich volstaat. Ook het bijvoeglijk naamwoord „aanvullende”, dat hoort bij de „sectorale verordeningen”, wijst erop dat een eventuele sectorale verordening niet in de plaats treedt van artikel 53 ter van verordening nr. 1605/2002, maar enkel tot aanvulling ervan dient.
48. Wanneer dit artikel anders zou worden gelezen, zou dit tot gevolg hebben dat verordening nr. 1605/2002 elk nuttig effect verliest en de bescherming van de financiële belangen van de Unie gevaar loopt.
49. Hieruit volgt dat de inleidende zinsnede van artikel 53 ter, lid 2, van deze verordening een rechtsgrondslag biedt voor wijziging van een subsidie ten nadele van de ontvanger wanneer deze wijziging de bescherming van de financiële belangen van de Unie beoogt. Ook biedt het bepaalde sub c van dit voorschrift een rechtsgrondslag voor de vaststelling van maatregelen betreffende de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden of fouten ten onrechte betaalde of onjuist gebruikte middelen.
50. Bovendien heeft het Hof reeds gepreciseerd dat bij de terugvordering van ten onrechte betaalde middelen aan het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven (zie in die zin arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., EU:C:2008:165, punt 53).
51. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dus dat een Unieregeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen (zie arrest ROM-projecten, C‑158/06, EU:C:2007:370, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52. Aangaande het vertrouwensbeginsel heeft het Hof reeds geoordeeld dat een subsidieontvanger zich niet op de bescherming van dat beginsel kan beroepen indien hij niet heeft voldaan aan een van de voorwaarden die waren gesteld voor subsidieverlening (zie in die zin arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., EU:C:2008:165, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53. In het hoofdgeding blijkt uit de aan het Hof verstrekte gegevens dat het besluit tot subsidieverlening van 27 april 2006 afhankelijk was van de voorwaarde dat Somvao de regels van beschikking 2006/399 naleefde en met name voldeed aan de verplichting de gegevens vast te leggen en een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie te voeren.
54. Gelet op een en ander staat het aan de verwijzende rechter om te oordelen of, rekening houdend met het gedrag van zowel de subsidieontvanger als de nationale overheid, het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel, in hun Unierechtelijke opvatting, zijn geëerbiedigd ten aanzien van de verzoeken tot terugbetaling.
55. Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening nr. 1605/2002 aldus moet worden uitgelegd dat bij gebreke van rechtsgrondslag naar intern recht deze bepaling een rechtsgrondslag biedt voor een besluit van de nationale autoriteiten tot wijziging, ten nadele van de ontvanger, van het bedrag van een uit het Europees Vluchtelingenfonds verstrekte subsidie, in het kader van het gedeelde beheer onder de Commissie en de lidstaten, en tot terugvordering lastens de ontvanger van een deel van deze subsidie. Het is de taak van de verwijzende rechter om te oordelen of, rekening houdend met het gedrag van zowel de subsidieontvanger als de nationale overheid, het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel, in hun Unierechtelijke opvatting, zijn geëerbiedigd ten aanzien van het verzoek tot terugbetaling.
Tweede vraag
56. Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
57. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 53 ter, lid 2, initio en sub c, van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006, moet aldus worden uitgelegd dat bij gebreke van rechtsgrondslag naar intern recht deze bepaling een rechtsgrondslag biedt voor een besluit van de nationale autoriteiten tot wijziging, ten nadele van de ontvanger, van het bedrag van een uit het Europees Vluchtelingenfonds verstrekte subsidie, in het kader van het gedeelde beheer onder de Europese Commissie en de lidstaten, en tot terugvordering lastens de ontvanger van een deel van deze subsidie. Het is de taak van de verwijzende rechter om te oordelen of, rekening houdend met het gedrag van zowel de subsidieontvanger als de nationale overheid, het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel, in hun Unierechtelijke opvatting, zijn geëerbiedigd ten aanzien van het verzoek tot terugbetaling.