62023CC0019
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NICHOLAS EMILIOU
apresentadas em 14 de janeiro de 2025 (
1
)
Processo C‑19/23
Reino da Dinamarca
contra
Parlamento Europeu
Conselho da União Europeia
«Recurso de anulação — Diretiva (UE) 2022/2041 — Salários mínimos adequados na União Europeia — Anulação da diretiva na íntegra — Base jurídica — Artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE — Conceito de “condições de trabalho” — Artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE — Competência do Parlamento Europeu e do Conselho para adotar prescrições mínimas — Artigo 153.o, n.o 5, TFUE — Exclusões — “Remunerações” e “direito sindical” — Ingerência direta — Artigo 5.o da diretiva — Procedimento para a fixação de salários mínimos nacionais adequados — Lista de critérios mínimos que os Estados‑Membros devem incluir — Artigo 4.o — Promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários — Artigo 12.o — Direito de recurso — Artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE — Conceito de “representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais” — Processo legislativo especial que exige unanimidade no Conselho — Impossibilidade de adotar a diretiva com base no artigo 153.o, n.o 1, alíneas b) e f), TFUE em conjunto — Anulação parcial da diretiva — Caráter destacável do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, da diretiva»
I. Introdução
1.
Em conformidade com o princípio da atribuição enunciado no artigo 5.o, n.o 2, TUE e que é essencial numa União Europeia fundada no Estado de direito (
2
), a União Europeia dispõe apenas das competências que os Estados‑Membros lhe tenham atribuído nos Tratados. Embora aparentemente simples, a tarefa do Tribunal de Justiça de velar pelo respeito deste princípio torna‑se mais complexa pelo facto de certas disposições do Tratado relativas precisamente à repartição de competências entre a União Europeia e os Estados‑Membros parecem carecer de clareza ou se sobrepor.
2.
É o que acontece, nomeadamente, no domínio da política social da União, em que os autores dos Tratados visaram, por um lado, promover a coesão e a convergência e, por outro, construir uma União que tenha em conta a diversidade dos sistemas nacionais e o papel fundamental dos parceiros sociais, dois objetivos que nem sempre são fáceis de conciliar. Com efeito, a prossecução do primeiro objetivo aponta no sentido de um reforço do poder nas mãos da União Europeia, enquanto o segundo sugere que determinadas decisões em matéria de política social devem caber exclusivamente aos Estados‑Membros.
3.
Com o presente recurso, interposto nos termos do artigo 263.o TFUE, o Reino da Dinamarca, apoiado pelo Reino da Suécia, pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que anule na íntegra a Diretiva (UE) 2022/2041 relativa a salários mínimos adequados na União Europeia (a seguir «Diretiva SMA) (
3
). Ambos os Estados‑Membros alegam que o Parlamento Europeu e o Conselho não tinham competência para adotar a Diretiva SMA com base no artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE. Estas disposições habilitam as referidas instituições a adotar, por meio de diretivas, prescrições mínimas no que respeita às «condições de trabalho». Todavia, o artigo 153.o, n.o 5, TFUE precisa que esta competência não abrange, nomeadamente, as «remunerações».
4.
Neste contexto, a questão mais complexa suscitada pelo presente processo é precisamente a de saber se, ao adotarem a Diretiva SMA, o Parlamento e o Conselho violaram o artigo 153.o, n.o 5, TFUE e entraram num domínio («remunerações») no qual a União não goza de competência. Como explicarei nas presentes conclusões, a resposta a esta questão deve, em meu entender, ser afirmativa.
II. Quadro jurídico
A. O Tratado FUE
5.
Nos termos do artigo 153.o TFUE:
«1.   A fim de realizar os objetivos enunciados no artigo 151.o, a União apoiará e completará a ação dos Estados‑Membros nos seguintes domínios:
[…]
b) Condições de trabalho;
[…]
f)
Representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais, incluindo a cogestão, sem prejuízo do disposto no n.o 5;
[…]
2.   Para o efeito, o Parlamento Europeu e o Conselho podem:
[…]
b)
Adotar, nos domínios referidos nas alíneas a) a i) do n.o 1, por meio de diretivas, prescrições mínimas progressivamente aplicáveis, tendo em conta as condições e as regulamentações técnicas existentes em cada um dos Estados‑Membros. Essas diretivas devem evitar impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas contrárias à criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas.
O Parlamento Europeu e o Conselho deliberam de acordo com o processo legislativo ordinário, após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.
Nos domínios referidos nas alíneas c), d), f) e g) do n.o 1, o Conselho delibera de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade, após consulta ao Parlamento Europeu e aos referidos Comités.
[…]
5.   O disposto no presente artigo não é aplicável às remunerações, ao direito sindical, ao direito de greve e ao direito de lock‑out.»
B. Diretiva SMA
6.
O artigo 1.o da Diretiva SMA dispõe:
«1.   A fim de melhorar as condições de vida e de trabalho na União, em especial a adequação dos salários mínimos para os trabalhadores, com o intuito de contribuir para a convergência social ascendente e reduzir as desigualdades salariais, a presente diretiva estabelece um regime para:
a)
A adequação dos salários mínimos nacionais com o objetivo de alcançar condições de vida e de trabalho dignas;
b)
A promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários;
c)
A melhoria do acesso efetivo dos trabalhadores ao direito à proteção salarial mínima, se previsto no direito nacional e/ou em convenções coletivas.
2.   A presente diretiva não prejudica o pleno respeito da autonomia dos parceiros sociais, nem o seu direito de negociar e celebrar convenções coletivas.
3.   Nos termos do artigo 153.o, n.o 5, do TFUE, a presente diretiva não prejudica a competência dos Estados‑Membros em matéria de fixação do nível dos salários mínimos, nem a escolha dos Estados‑Membros de fixar salários mínimos nacionais, de promover o acesso à proteção salarial mínima prevista em convenções coletivas, ou de ambas.
4.   A aplicação da presente diretiva deve respeitar plenamente o direito à negociação coletiva. Nenhuma disposição da presente diretiva deve ser interpretada como impondo a qualquer Estado‑Membro uma obrigação de:
a)
Caso a determinação dos salários seja garantida exclusivamente através de convenções coletivas, introduzir um salário mínimo nacional; ou
b)
Declarar a aplicação geral de qualquer convenção coletiva.
[…]».
7.
O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários», dispõe:
«1.   Com o objetivo de aumentar a cobertura da negociação coletiva e de facilitar o exercício do direito à negociação coletiva sobre a fixação dos salários, os Estados‑Membros, com a participação dos parceiros sociais e de acordo com o direito e a prática nacionais:
[…]
d)
Com o objetivo de promover a negociação coletiva sobre a fixação dos salários, tomam medidas, se for caso disso, para proteger os sindicatos e as organizações de empregadores que participem ou queiram participar na negociação coletiva de quaisquer atos de interferência da outra parte, dos seus agentes ou dos seus membros no seu estabelecimento, no seu funcionamento ou na sua administração.
2.   Além disso, cada Estado‑Membro cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a um limiar de 80 %, deve prever um regime de condições favoráveis à negociação coletiva, seja por lei após consulta aos parceiros sociais ou por acordo com os mesmos. Esse Estado‑Membro estabelece igualmente um plano de ação para promover a negociação coletiva. O Estado‑Membro estabelece um tal plano de ação após consulta aos parceiros sociais ou mediante acordo com estes, ou, na sequência de um pedido conjunto dos parceiros sociais, conforme acordado entre os parceiros sociais. O plano de ação deve fixar um calendário claro e medidas concretas para aumentar progressivamente a taxa de cobertura da negociação coletiva, no pleno respeito da autonomia dos parceiros sociais. O Estado‑Membro reexamina periodicamente e, se necessário, atualiza‑o. Caso um Estado‑Membro atualize o seu plano de ação, fá‑lo após consulta aos parceiros sociais ou mediante acordo com estes, ou, na sequência de um pedido conjunto dos parceiros sociais, conforme acordado entre os parceiros sociais. Em qualquer caso, esse plano de ação é reexaminado, pelo menos, de cinco em cinco anos. O plano de ação e qualquer atualização do mesmo são tornados públicos e notificados à Comissão.
[…]»
8.
O artigo 5.o da Diretiva SMA, sob a epígrafe «Procedimento para a fixação de salários mínimos nacionais adequados», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais estabelecem os procedimentos necessários para a sua fixação e atualização. Esses procedimentos de fixação e atualização devem pautar‑se pelos critérios estabelecidos para contribuir para a sua adequação, com o objetivo de alcançar um nível de vida digno, diminuir a pobreza no trabalho, promover a coesão social e a convergência social ascendente, bem como reduzir as disparidades salariais entre homens e mulheres. Os Estados‑Membros definem tais critérios de acordo com as respetivas práticas nacionais, no direito nacional aplicável, nas decisões dos seus organismos competentes ou em acordos tripartidos. Os critérios são definidos de forma clara. Os Estados‑Membros podem decidir o peso relativo desses critérios, incluindo os elementos referidos no n.o 2, tendo em conta as condições socioeconómicas nacionais.
2.   Os critérios nacionais referidos no n.o 1 incluem, no mínimo, os seguintes elementos:
a)
O poder de compra dos salários mínimos nacionais, tendo em conta o custo de vida;
b)
O nível geral de salários e sua distribuição;
c)
A taxa de crescimento dos salários;
d)
Os níveis e a evolução da produtividade nacional a longo prazo.
3.   Sem prejuízo das obrigações previstas no presente artigo, os Estados‑Membros podem ainda utilizar um mecanismo automático para as adaptações com base na indexação dos salários mínimos nacionais, com base em critérios adequados e de acordo com os direitos e as práticas nacionais, na condição de a aplicação desse mecanismo não comportar uma diminuição do salário mínimo nacional.
4.   Os Estados‑Membros utilizam valores de referência indicativos para orientar a sua avaliação da adequação dos salários mínimos nacionais. Para o efeito, podem utilizar valores de referência indicativos habitualmente utilizados a nível internacional, tais como 60 % do salário mediano bruto e 50 % do salário médio bruto, e/ou valores de referência indicativos utilizados a nível nacional.
5.   Os Estados‑Membros asseguram que a atualização regular e atempada dos salários mínimos nacionais seja efetuada, pelo menos, de dois em dois anos ou, no caso dos Estados‑Membros que utilizam o mecanismo de indexação automática a que se refere o n.o 3, pelo menos, de quatro em quatro anos.
6.   Cada Estado‑Membro designa ou cria um ou vários órgãos consultivos para aconselhar as autoridades competentes sobre questões relacionadas com os salários mínimos nacionais e estabelece as condições para o funcionamento operacional desses órgãos.»
9.
O artigo 12.o da Diretiva SMA, sob a epígrafe «Direito de recurso e proteção contra tratamentos ou consequências desfavoráveis», estabelece o seguinte:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que, sem prejuízo das formas específicas de recurso e resolução de litígios previstas, se for caso disso, nas convenções coletivas, os trabalhadores, incluindo aqueles cuja relação de trabalho tenha terminado, tenham acesso a mecanismos eficazes, oportunos e imparciais de resolução de litígios, bem como um direito de recurso, em caso de violação dos direitos em matéria de salários mínimos nacionais ou de proteção salarial mínima, se esses direitos estiverem previstos no direito nacional ou em convenções coletivas.»
III. Factos na origem do presente recurso
A. Proposta de Diretiva SMA
10.
A Comissão adotou a sua proposta de Diretiva SMA em outubro de 2020 (
4
). Esta proposta surgiu depois de a presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, ter referido que «[a] dignidade do trabalho é um valor sagrado. Nos primeiros 100 dias do meu mandato, proporei um instrumento jurídico para garantir que nenhum trabalhador na nossa União tenha um salário inferior a um mínimo justo» (
5
).
11.
Na proposta de Diretiva SMA, a Comissão observou que «muitos trabalhadores não estão atualmente protegidos por salários mínimos adequados na [União Europeia]» e que, em 2018, «o salário mínimo nacional não proporcionava um rendimento suficiente para que um trabalhador solteiro atingisse o limiar de risco de pobreza em nove Estados‑Membros». Também declarou que, na sequência da crise da COVID‑19, garantir que, na União Europeia, os trabalhadores têm acesso a oportunidades de emprego e a salários mínimos adequados é «essencial para favorecer uma recuperação económica sustentável e inclusiva» (
6
). Estas declarações foram consideradas por alguns autores como refletindo uma mudança significativa na perceção dos salários mínimos adequados ao nível da União, uma vez que já não são vistos como um obstáculo à competitividade entre os Estados‑Membros e ao crescimento económico, mas sim como uma condição prévia do desenvolvimento económico (
7
).
12.
Neste contexto, a Comissão explicou que a sua proposta estabelece um regime para «melhorar a adequação dos salários mínimos e aumentar o acesso dos trabalhadores à proteção por eles assegurada». Também observou que a diretiva proposta visava «promover a negociação coletiva em matéria salarial em todos os Estados‑Membros», «tendo também em conta e respeitando plenamente as especificidades dos sistemas nacionais, as competências nacionais, a autonomia e a liberdade contratual dos parceiros sociais» (
8
).
13.
A Diretiva SMA foi adotada em primeira leitura em 19 de outubro de 2022. Todos os Estados‑Membros do Conselho votaram a favor deste instrumento, com exceção do Reino da Dinamarca e do Reino da Suécia, que votaram contra, e da Hungria, que se absteve (
9
).
14.
No seu «Parecer Fundamentado» sobre a proposta de Diretiva SMA, de 15 de dezembro de 2020, o Parlamento dinamarquês já tinha referido que, em seu entender, era preferível regulamentar as condições salariais ao nível nacional (
10
). No decurso do processo legislativo que conduziu à adoção da diretiva, o Governo Dinamarquês explicou, numa declaração ao Conselho, que «por uma questão de princípio se opõe à introdução de qualquer regulamentação vinculativa ao nível da UE em matéria de salário mínimo». Também sublinhou que era «essencial preservar a autonomia [dos parceiros sociais]» e que «a fixação dos salários é uma matéria da competência nacional» (
11
).
B. Aspetos fundamentais da Diretiva SMA para efeitos do presente processo
15.
Segundo o Eurostat, em 1 de janeiro de 2022, os salários mínimos mensais nacionais variavam consideravelmente entre os Estados‑Membros, entre 332 euros na Bulgária e 2257 euros no Luxemburgo (
12
). No seu «Relatório do resumo da avaliação de impacto» que acompanhava a proposta de Diretiva SMA (
13
), a Comissão identificou «a falta de critérios claros e estáveis para fixar e atualizar os salários mínimos» e «a participação insuficiente dos parceiros sociais» como fatores na origem de uma proteção insuficiente dos trabalhadores por salários mínimos adequados na União Europeia.
16.
Em resposta a estas preocupações, o artigo 1.o, n.o 1, a Diretiva SMA prevê que este instrumento estabelece um regime para a) a adequação dos salários mínimos nacionais; b) a promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários; e c) a melhoria do acesso efetivo dos trabalhadores ao direito à proteção salarial mínima, se previsto no direito nacional e/ou em convenções coletivas. Tal como a interpreto, a Diretiva SMA prossegue, assim, três objetivos distintos — enumerados, respetivamente, nas alíneas a), b) e c) do artigo 1.o, n.o 1 — todos eles destinados a apoiar a prossecução do objetivo geral de «contribuir para a convergência social ascendente e reduzir as desigualdades salariais» (
14
).
17.
Embora a Diretiva SMA contenha no total 19 artigos, organizados em quatro capítulos diferentes, três dos quais, designadamente, os artigos 4.o, 5.o e 12.o desta, revestem especial importância para o caso em apreço. Cada uma destas disposições está relacionada a um dos três objetivos enumerados no artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva.
18.
Primeiro, o artigo 4.o diz respeito à promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários [artigo 1.o, n.o 1, alínea b), o segundo objetivo]. Integra‑se no capítulo I da Diretiva SMA, sob a epígrafe «Disposições gerais». O artigo 4.o, n.o 1, impõe a todos os Estados‑Membros uma série de obrigações «[c]om o objetivo de aumentar a cobertura da negociação coletiva e de facilitar o exercício do direito à negociação coletiva sobre a fixação dos salários». Estas obrigações incluem o dever de «[tomar] medidas, se for caso disso, para proteger os sindicatos e as organizações de empregadores que participem ou queiram participar na negociação coletiva de quaisquer atos de interferência da outra parte, dos seus agentes ou dos seus membros no seu estabelecimento, no seu funcionamento ou na sua administração» [artigo 4.o, n.o 1, alínea d)]. Em contrapartida, as obrigações previstas no artigo 4.o, n.o 2, aplicam‑se apenas aos Estados‑Membros cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a um limiar de 80 %. Estes Estados‑Membros são obrigados a «prever um regime de condições favoráveis à negociação coletiva» e a «estabelece[r] […] um plano de ação para promover a negociação coletiva», que deve ser reexaminado e atualizado regularmente.
19.
Segundo, o artigo 5.o diz respeito à «adequação dos salários mínimos nacionais» [artigo 1.o, n.o 1, alínea a), o primeiro objetivo]. Este é o artigo mais importante da Diretiva SMA e figura no seu capítulo II, sob a epígrafe «Salários mínimos nacionais», cujas disposições só se aplicam aos Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais. Mais especificamente, o artigo 5.o, n.o 2, especifica quatro critérios mínimos, que são estabelecidos para contribuir para a adequação dos salários mínimos e que devem ser considerados durante o «[p]rocedimento para a fixação de salários mínimos nacionais adequados».
20.
Terceiro, o artigo 12.o da Diretiva SMA, que faz parte do capítulo III, sob a epígrafe «Disposições horizontais», diz respeito ao acesso efetivo dos trabalhadores a uma proteção salarial mínima [artigo 1.o, n.o 1, alínea c), o terceiro objetivo]. O objetivo desta disposição é assegurar o acesso dos trabalhadores a mecanismos eficazes, oportunos e imparciais de resolução de litígios, bem como ao direito de recurso, em situações em que os seus direitos em matéria de salários mínimos nacionais ou de proteção salarial mínima nos termos do direito nacional e/ou convenções coletivas tenham sido violados.
IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
21.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de janeiro de 2023, o Reino da Dinamarca interpôs o presente recurso.
22.
O Reino da Dinamarca pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular a Diretiva SMA na íntegra;
–
a título subsidiário, anular o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e/ou o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA;
–
condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
23.
O Parlamento alega que o Tribunal de Justiça deve negar provimento ao recurso e condenar o Reino da Dinamarca nas despesas.
24.
O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
julgar inadmissíveis os pedidos principais;
–
a título subsidiário, negar provimento ao recurso na íntegra;
–
condenar o Reino da Dinamarca nas despesas.
25.
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de abril e 25 de maio de 2023, foi admitida a intervenção do Reino da Bélgica e da República Portuguesa em apoio dos pedidos do Conselho.
26.
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 8 e 26 de maio de 2023, bem como de 5 e 7 de junho de 2023, foi admitida a intervenção da República Federal da Alemanha, da República Helénica, do Reino de Espanha, da República Francesa, do Grão‑Ducado do Luxemburgo e da Comissão em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho.
27.
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de maio de 2023, foi admitida a intervenção do Reino da Suécia em apoio dos pedidos do Reino da Dinamarca.
V. Análise
28.
Durante muitos anos, a política social da União evoluiu à margem dos Tratados; a força motriz subjacente à integração da União era a criação de um mercado comum (
15
). A adoção do Protocolo relativo à política social e do Acordo relativo à política social (a seguir «capítulo social»), anexos ao Tratado de Maastricht, foi a primeira tentativa de «constitucionalizar» a política social da União, e só em 1997 com o Tratado de Amesterdão é que o conteúdo do capítulo social foi formalmente consagrado no Tratado CE (
16
).
29.
Desde então, é evidente que «a União não só estabelece um mercado interno mas também se empenha no desenvolvimento sustentável da Europa, assente, nomeadamente, numa economia social de mercado altamente competitiva, que tem como meta o pleno emprego e o progresso social, e promove, nomeadamente, a proteção social» (
17
). O legislador da União adotou vários instrumentos com base no artigo 153.o TFUE (ou em versões anteriores desta disposição), com vista a alcançar estes objetivos — por exemplo, a Diretiva relativa ao trabalho temporário (
18
), a Diretiva relativa ao tempo de trabalho (
19
) ou, mais recentemente, a Diretiva (UE) 2019/1152 relativa a condições de trabalho transparentes e previsíveis na União Europeia (
20
), que, à semelhança da Diretiva SMA, foi adotada com base no artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, lido em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE.
30.
Tanto quanto é do meu conhecimento, a Diretiva SMA é, no entanto, o primeiro instrumento jurídico ao nível da União em matéria de salários mínimos. Com efeito, embora o princípio 6 do Pilar Europeu dos Direitos Sociais (
21
) já enuncie que «[o]s trabalhadores têm direito a um salário justo que lhes garanta um nível de vida decente» e que «[d]eve ser garantido um salário mínimo adequado, de forma a permitir a satisfação das necessidades do trabalhador e da sua família», com vista a evitar a «pobreza no trabalho», este texto não tem força jurídica vinculativa, servindo antes de orientação para atingir resultados eficazes em matéria social e de emprego (
22
).
31.
O Reino da Dinamarca invoca dois fundamentos em apoio do pedido deduzido a título principal nos termos do qual a Diretiva SMA deve ser anulada na íntegra. Primeiro, alega que o Parlamento e o Conselho violaram o artigo 153.o, n.o 5, TFUE e, por conseguinte, o princípio da atribuição de competências que, como recordei na introdução, está consagrado no artigo 5.o, n.o 2, TUE. A este respeito, o Governo Dinamarquês afirma que a referida diretiva é incompatível com duas das exclusões previstas no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, designadamente, as relativas às remunerações e ao direito sindical. Considera que a Diretiva SMA constitui uma «ingerência direta» nas matérias reservadas por estas duas exclusões e, consequentemente, não poderia ter sido adotada pelo legislador da União sem que este excedesse as suas competências. Com efeito, embora o Parlamento e o Conselho sejam competentes para adotar diretivas que estabeleçam prescrições mínimas em matéria de «condições de trabalho» [em aplicação do artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, lido em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE], não podem legislar em matéria de remunerações nem do direito sindical.
32.
Segundo, o Governo Dinamarquês alega que, mesmo admitindo que a Diretiva SMA não está abrangida pelo âmbito de aplicação das exclusões relativas a remunerações e ao direito sindical previstas no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, o Parlamento e o Conselho não poderiam adotá‑la com base no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE. A este respeito, o Governo Dinamarquês observa que a Diretiva SMA prossegue dois objetivos de igual importância, uma vez que visa não só regulamentar as «condições de trabalho» [artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE], mas também a «representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores […]» [artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE]. Acrescenta que cada uma destas bases jurídicas requer um processo legislativo diferente, uma vez que o artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE requer a unanimidade no Conselho, ao passo que o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE não o faz. Considerando que estes processos são incompatíveis, o Governo Dinamarquês sustenta que a Diretiva SMA deve ser anulada na íntegra.
33.
No caso de o Tribunal de Justiça decidir que a Diretiva SMA não deve ser anulada na íntegra, o Reino da Dinamarca pede, a título subsidiário, a anulação do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e/ou do artigo 4.o, n.o 2, deste instrumento. A este respeito, este Estado‑Membro invoca um único fundamento, alegando, mais uma vez, que, ao adotarem as referidas disposições, o Parlamento e o Conselho violaram o artigo 153.o, n.o 5, TFUE e, consequentemente, o princípio da atribuição de competências. A questão essencial que se coloca neste contexto é a do caráter destacável do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, da diretiva em relação às outras disposições da mesma.
34.
Antes de examinar estas diferentes alegações, gostaria de fazer uma observação preliminar. O presente recurso não surgiu do nada, uma vez que está intrinsecamente ligado à constante oposição da Dinamarca e de outros Estados‑Membros nórdicos às ações da União Europeia que estes consideram constituir uma ingerência no seu direito do trabalho e nos seus sistemas de relações laborais. As reações nesses Estados‑Membros ao Acórdão Laval un Partneri (
23
) do Tribunal de Justiça, que dizia respeito ao destacamento de trabalhadores letões por uma sociedade letã (Laval) para realizar obras na Suécia e o subsequente bloqueio dessa obra por uma organização sindical sueca, são, até à data, os exemplos mais evidentes desta oposição. Os modelos de direito do trabalho da Dinamarca e da Suécia caracterizam‑se por uma abordagem «laissez‑faire», ou seja, por um elevado grau de autonomia dos parceiros sociais, sendo os salários e as condições de trabalho negociados pelos parceiros sociais em vez de serem regulamentados por lei. A conclusão do Tribunal de Justiça nesse acórdão de que as ações sindicais podem, em substância, constituir uma restrição injustificada à livre circulação e a sua ênfase quanto à importância da transparência no que respeita às condições de trabalho e de emprego, incluindo a remuneração, têm sido consideradas por alguns como uma ameaça ao caráter autónomo dos sistemas de negociação coletiva da Dinamarca e da Suécia e à inexistência da intervenção do Estado nas ações empreendidas pelas organizações sindicais que caracteriza estes Estados‑Membros (
24
).
35.
Neste cenário, poder‑se‑ia considerar que os argumentos apresentados pelos Governos Dinamarquês e Sueco no presente processo são fruto de uma simples oposição de princípio, ou seja, da firme oposição destes Estados‑Membros a qualquer forma de ingerência na autonomia contratual dos parceiros sociais (
25
) e não da substância das obrigações estabelecidas pela própria diretiva. A este respeito, saliento que o Governo Sueco reconheceu, por exemplo, que a obrigação prevista no artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA não lhe é aplicável, uma vez que esta disposição só se aplica aos Estados‑Membros cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a 80 % (o que não é o caso da Suécia). Estes dois Governos também reconhecem que a maior parte das obrigações contidas neste instrumento reproduzem as que já decorrem da Convenção sobre a Fixação dos Salários Mínimos, 1970, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), pela qual estão vinculados (
26
). Admitem, portanto, que, na prática, a Diretiva SMA não afetará significativamente os seus sistemas nacionais.
36.
No entanto, em meu entender, essas considerações não devem afetar o desfecho do presente processo. A repartição de competências entre os Estados‑Membros e a União Europeia é uma questão de natureza constitucional que, como já referi na introdução das presentes conclusões, é essencial para uma União Europeia baseada no Estado de direito. Se o legislador da União adotar uma diretiva num domínio no qual não tem competência para legislar, essa diretiva não pode ser salva por razões meramente práticas, como o facto de a sua adoção ter apenas consequências «ligeiras» para os poucos (neste caso, dois) Estados‑Membros que votaram contra. A meu ver, este tipo de considerações não deve ter nenhum peso na apreciação do Tribunal de Justiça. A este respeito, gostaria de acrescentar que as motivações ou os interesses de um Estado‑Membro em interpor um recurso de anulação de um ato legislativo da União são irrelevantes no contexto de um processo baseado no artigo 263.o TFUE, uma vez que, para efeitos desta disposição, os Estados‑Membros são recorrentes privilegiados e, por conseguinte, não têm de demonstrar que têm interesse em agir.
A. O pedido principal: deve a Diretiva SMA ser anulada na íntegra?
37.
Resulta dos n.os 31 e 32, supra, que o pedido principal do Reino da Dinamarca diz respeito, em substância, à opção do legislador da União de recorrer ao artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, lido em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE, como base jurídica para a adoção da Diretiva SMA — opção que foi qualificada por alguns autores como a questão «mais controversa» suscitada no contexto da Diretiva SMA (
27
). A este respeito, o Tribunal de Justiça é chamado a clarificar a relação destas disposições com, por um lado, o artigo 153.o, n.o 5, TFUE (primeiro fundamento) e, por outro, o artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE (segundo fundamento).
1.
Primeiro fundamento: a Diretiva SMA foi adotada em violação do artigo 153.o, n.o 5, TFUE e, por conseguinte, do princípio da atribuição de competências
38.
Como já expliquei, o legislador da União adotou a Diretiva SMA com base no artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, lido em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE, uma vez que visa regulamentar as «condições de trabalho». Todavia, com o primeiro fundamento, o Governo Dinamarquês alega que este instrumento é incompatível com duas das exclusões previstas no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, nomeadamente, as «remunerações» e o «direito sindical», para as quais a União não tem competência.
39.
A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que o n.o 5 do artigo 153.o TFUE constitui uma disposição derrogatória aos n.os 1 a 4 do mesmo artigo, as matérias reservadas pelo referido número devem ser objeto de interpretação estrita, para não prejudicar indevidamente o alcance dos referidos números, nem pôr em causa os objetivos prosseguidos pelo artigo 151.o TFUE (
28
).
40.
Além disso, o Tribunal de Justiça já deu orientações sobre a forma como a exclusão relativa às «remunerações» deve ser entendida. Com efeito, nos Acórdãos Del Cerro Alonso (
29
), Impact (
30
), Bruno e o. (
31
) e Specht e o. (
32
), o Tribunal de Justiça considerou de forma constante que essa exclusão deve ser interpretada no sentido de que abrange medidas, como a equivalência da totalidade ou de alguns dos elementos constitutivos da remuneração e/ou do seu nível nos Estados‑Membros ou a fixação de um salário mínimo garantido, que constituem uma ingerência direta do direito da União na determinação das remunerações na União Europeia. A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que a exclusão relativa às «remunerações» não pode ser alargada a todas as questões que apresentem um nexo qualquer com a remuneração, sob pena de esvaziar de boa parte da sua substância certos domínios visados pelo artigo 153.o, n.o 1, TFUE. Em contrapartida, a exclusão relativa ao «direito sindical» ainda não foi interpretada pelo Tribunal de Justiça.
41.
Nas secções que se seguem, examinarei, à luz dessa jurisprudência, se a Diretiva SMA viola a exclusão relativa às remunerações prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE [secção a]. Em seguida, analisarei se essa diretiva é compatível com a exclusão relativa ao «direito sindical» consagrada nessa disposição [secção b].
a)
Apreciação da compatibilidade da Diretiva SMA com a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE
1) Argumentos das partes
42.
Foram apresentadas ao Tribunal de Justiça duas linhas de argumentação quanto à compatibilidade da Diretiva SMA com a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Os Governos Dinamarquês e Sueco alegam que esta diretiva constitui uma ingerência direta nas «remunerações» e é, por conseguinte, incompatível com aquela disposição, ao passo que o Parlamento, o Conselho, a Comissão e os outros Estados‑Membros que intervieram no presente processo defendem a opinião contrária.
43.
Mais precisamente, os Governos Dinamarquês e Sueco consideram que, embora a Diretiva SMA não estabeleça um salário mínimo geral em toda a União Europeia, nem determine expressamente o nível das remunerações, a decisão de que o legislador da União era competente para adotar esta diretiva equivaleria a esvaziar de conteúdo o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Em seu entender, as remunerações devem ser estabelecidas pelos parceiros sociais ao nível nacional no exercício da respetiva autonomia contratual. É por esta razão que as remunerações estão expressamente excluídas da esfera de competência da União.
44.
Estes Governos alegam ainda que a Diretiva SMA tem expressamente por objeto a adequação dos salários mínimos. Com efeito, o objetivo da Diretiva SMA é influenciar (aumentar) os níveis das remunerações na União, impondo requisitos aos Estados‑Membros de uma forma que constituem uma ingerência direta nos seus mecanismos de fixação dos salários. Tal como referido na Avaliação de Impacto da Comissão que acompanha a proposta de Diretiva SMA (
33
), este instrumento deverá conduzir a um aumento dos salários mínimos em cerca de metade dos Estados‑Membros e resultar num aumento efetivo dos seus níveis. Em especial, o artigo 5.o da diretiva exige que os Estados‑Membros que disponham de salários mínimos nacionais apliquem critérios mínimos e recorram a valores de referência indicativos. Essa disposição não só impõe obrigações juridicamente vinculativas a esses Estados‑Membros, como visa também ter um efeito direto, ascendente, sobre o nível das remunerações e pretende assegurar a harmonização através de um regime que os Estados‑Membros devem aplicar quando fixam salários mínimos.
45.
Por seu lado, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão e pelos outros intervenientes, alegam que, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça enunciada, nomeadamente, no Acórdão Impact, o critério adequado consiste em determinar se há uma ingerência direta e não a apreciar se o instrumento em causa produz efeitos quanto aos salários, caso contrário, as competências da União ao abrigo do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE seriam indevidamente restringidas. O Governo Alemão afirma que o objetivo da exclusão relativa às «remunerações» não é subtrair totalmente as questões relacionadas com remunerações ao âmbito da ação da União. O Conselho acrescenta que o respeito da exclusão relativa às«remunerações» não pode ser apenas apreciado à luz do número de disposições respeitantes a remunerações que figuram num determinado instrumento, mas também requer um exame substantivo da natureza destas disposições.
46.
Estas instituições e intervenientes observam ainda que a Diretiva SMA não visa introduzir um salário mínimo ao nível da União nem harmonizar os mecanismos de fixação dos salários. Sublinham que a Diretiva SMA apenas estabelece um regime processual e não constitui uma ingerência direta nos mecanismos de fixação dos salários dos Estados‑Membros. A Comissão acrescenta que o legislador da União já adotou anteriormente diversos atos de direito da União relativos às «condições de trabalho». À semelhança da Diretiva SMA, esses atos não violavam o artigo 153.o, n.o 5, TFUE uma vez que só estavam indiretamente relacionados com salários e não harmonizavam o nível dos salários em toda a União Europeia.
47.
O Parlamento também alega que, uma vez que um dos objetivos da política social da União é melhorar as condições de vida e de trabalho e que a remuneração é parte integrante destas condições, não surpreende que a Diretiva SMA possa influenciar de forma positiva o nível dos salários. O Conselho, apoiado pelos Governos Belga e Português, também observa que o termo «adequação» utilizado no artigo 5.o da Diretiva SMA não implica uma harmonização dos salários mínimos em toda a União Europeia. Com efeito, esta disposição não impede os Estados‑Membros de decidirem sobre o nível dos salários mínimos nacionais, nem define um limiar abaixo do qual os salários mínimos são considerados inadequados. Além disso, os critérios aí estabelecidos consistem meramente de elementos qualitativos a serem utilizados no âmbito do processo nacional de fixação dos salários. A este respeito, o Governo Alemão acrescenta que os Estados‑Membros continuam a poder definir e utilizar outros critérios e a basear‑se nas suas próprias práticas nacionais, pelo que dispõem de uma margem de manobra suficiente. O Governo Francês observa que o procedimento previsto no artigo 5.o da Diretiva SMA assenta em critérios formulados de forma ampla e imprecisa os quais fazem parte de uma lista não exaustiva que os Estados‑Membros podem completar.
2) Apreciação
48.
Primeiro, depreendo dos argumentos acima expostos que todas as partes e intervenientes no presente processo, com exceção do Reino da Dinamarca e do Reino da Suécia, consideram que a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE está limitada, no essencial, às medidas que harmonizam o nível dos salários (
34
), e não às que dizem respeito ao procedimento de fixação dos salários. Segundo, creio que, no entender destas partes e intervenientes, o critério judicial da ingerência direta desenvolvido pelo Tribunal de Justiça em relação a essa exclusão é essencialmente um critério relativo ao grau ou à intensidade da ingerência. Em substância, a União Europeia tem competência para estabelecer prescrições gerais, redigidas de forma imprecisa, no que diz respeito à organização dos regimes de fixação dos salários dos Estados‑Membros, podendo mesmo estabelecer um regime para assegurar o acesso dos trabalhadores a um salário mínimo adequado, mas não pode interferir com as modalidades pormenorizadas dos regimes nacionais, para preservar as especificidades nacionais (
35
). Terceiro, creio que estas partes e intervenientes interpretam a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE como tendo por finalidade preservar a autonomia dos parceiros sociais na celebração de convenções coletivas. Face ao exposto, consideram que, desde que a Diretiva SMA não interfira com esta autonomia, é compatível com a referida exclusão.
49.
A Diretiva SMA contém várias afirmações que ilustram que, ao adotar esta diretiva, o legislador da União também interpretou a exclusão relativa às «remunerações» conforme descrito no n.o 48, supra. Com efeito, o considerando 19 dispõe que, nos termos do artigo 153.o, n.o 5, TFUE, a Diretiva SMA «não tem por objetivo harmonizar o nível dos salários mínimos em toda a União, nem estabelecer um mecanismo uniforme de fixação de salários mínimos». Também explica que este instrumento respeita plenamente as «competências nacionais e [o] direito dos parceiros sociais de celebrar convenções» e «não estabelece o nível das remunerações […]» (
36
). Além disso, o artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva SMA refere que esta não prejudica o pleno respeito da autonomia dos parceiros sociais (
37
), ao passo que o seu artigo 1.o, n.o 3, remete especificamente para o artigo 153.o, n.o 5, TFUE e precisa que, à luz desta disposição, a Diretiva SMA «não prejudica a competência dos Estados‑Membros em matéria de fixação do nível dos salários mínimos» (
38
). Esta diretiva também contém diversas referências às especificidades das práticas nacionais (
39
).
50.
Em meu entender, resulta claramente da redação dessas disposições e da quantidade das mesmas que o legislador da União, quando adotou a Diretiva SMA, estava ciente de que avançava num caminho escorregadio no que respeita à exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE (ou, como alguns autores afirmaram, num «exercício de equilibrismo») (
40
). Na secção seguinte, explicarei por que razão a interpretação que o legislador da União faz dessa exclusão — interpretação que é, como expliquei, partilhada por todas as partes e intervenientes no presente processo, com exceção do Reino da Dinamarca e do Reino da Suécia — assenta no que considero serem três falácias. Também explicarei de que forma é que a própria exclusão deveria, a meu ver, ser entendida à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
i) O âmbito da exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE
– A primeira falácia: a exclusão relativa às «remunerações» é limitada às medidas que harmonizam o nível dos salários
51.
O artigo 153.o, n.o 5, TFUE utiliza o conceito lato de «remunerações». Tanto quanto sei, todas as versões anteriores do artigo 153.o, n.o 5, TFUE, nomeadamente, o artigo 137.o, n.o 6, TCE e o artigo 2.o, n.o 6, do capítulo social, tinham a mesma redação: faziam referência às «remunerações» e não ao «nível das remunerações». A utilização do conceito de «remunerações» sugere que outros aspetos do sistema de fixação de salários dos Estados‑Membros, além do nível das remunerações, são abrangidos pelo âmbito de aplicação da exclusão consagrada no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Consequentemente, considero que os redatores dos Tratados da União pretenderam excluir do âmbito da ação da União medidas que incluem, entre outras, a harmonização do nível dos salários.
52.
Em apoio da tese contrária, algumas partes no presente processo (como o Governo Português) recordam que, nas suas Conclusões no processo Impact (
41
), a advogada‑geral J. Kokott considerou que aquela disposição «se limita a excluir da competência do legislador [da União] o nível das remunerações» (
42
). Observo, a este respeito, que o acórdão proferido nesse processo contém afirmações que poderiam sugerir que o Tribunal de Justiça também coloca ênfase no nível de salários (e não nas remunerações, em geral). Com efeito, o Tribunal de Justiça referiu que os autores dos Tratados tinham considerado oportuno «excluir a determinação do nível dos salários de uma harmonização», uma vez que a «fixação do nível das remunerações» está abrangida pela autonomia contratual dos parceiros sociais ao nível nacional e insere‑se na competência dos Estados‑Membros (
43
).
53.
No entanto, considero evidente que, no Acórdão Impact, o Tribunal de Justiça não chegou ao ponto de afirmar que a exclusão relativa às «remunerações» se aplicava exclusivamente ao nível dos salários (ou seja, ao seu valor ou montante exato). Na verdade, o Tribunal de Justiça precisou que esta exclusão devia ser interpretada no sentido de que «visa as medidas […], tal como uma uniformização do todo ou de parte dos elementos constitutivos dos salários e/ou do seu nível nos Estados‑Membros, ou ainda a instituição de um salário mínimo [da União]» (
44
). Em meu entender, os termos «tal como» e «e/ou do […] nível [das remunerações]» demonstram que o Tribunal de Justiça não excluiu a possibilidade de ocorrer uma ingerência direta nas remunerações, ainda que a medida controvertida não vise a harmonização do «nível das remunerações» em si mesmo.
54.
À luz desse acórdão, não vislumbro nenhuma razão para inserir no artigo 153.o, n.o 5, TFUE uma limitação (segundo a qual a exclusão relativa às «remunerações», na realidade, abrange apenas o nível das remunerações) que não consta expressis verbis desta disposição. Em meu entender, o termo «remunerações» pretende abranger todos os aspetos dos sistemas de fixação dos salários dos Estados‑Membros (incluindo as modalidades ou os procedimentos de fixação do nível das remunerações) e não apenas o nível das remunerações.
55.
A este respeito, recordo que embora as exclusões devam, de um modo geral, ser objeto de uma interpretação estrita, não podem ser interpretadas de forma tão estrita, que fiquem privadas do seu efeito útil. Como já referi no n.o 39, supra, o Tribunal de Justiça indicou que as matérias reservadas pelo n.o 5 do artigo 153.o, TFUE, incluindo as remunerações, devem ser objeto de interpretação estrita de modo que não prejudiquem indevidamente o alcance dos n.os 1 a 4, nem ponham em causa os objetivos prosseguidos pelo artigo 151.o TFUE (
45
). No entanto, a meu ver, não decorre desta afirmação que o conceito de «remunerações» deva ser limitado ao «nível das remunerações». Se assim fosse, o legislador da União poderia harmonizar todos os outros aspetos dos sistemas de fixação dos salários dos Estados‑Membros, desde que não procedesse a uma harmonização do seu montante, estabelecendo uma fórmula ou um montante específico. Como alegam os Governos Dinamarquês e Sueco, a exclusão relativa às «remunerações» ficaria privada do seu efeito útil, se o legislador da União pudesse, por exemplo, adotar diretivas que harmonizassem a frequência das negociações salariais pelos parceiros sociais ou que determinassem as modalidades dessas negociações — em contradição com o objetivo declarado dessa exclusão, o qual, segundo o Tribunal de Justiça e como recordei no n.o 52, supra, é preservar a autonomia contratual dos parceiros sociais (
46
).
56.
Gostaria de formular duas observações adicionais. Primeiro, que o Tribunal de Justiça precisou (e todas as partes e intervenientes no presente processo concordam) que a remuneração é parte integrante das condições de trabalho (
47
). Por conseguinte, é inevitável que a exclusão relativa às «remunerações», seja esta objeto de uma interpretação lata ou restritiva, afete o âmbito de aplicação do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE (o qual diz respeito à competência do legislador da União em matéria de «condições de trabalho»), uma vez que existe uma clara sobreposição entre esta disposição e o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Tal sobreposição existirá necessariamente ainda que o âmbito dessa exclusão seja reduzido ao mínimo estritamente necessário.
57.
Segundo, a conclusão do Tribunal de Justiça de que as exclusões elencadas no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, incluindo a relativa às remunerações, devem ser objeto de uma interpretação estrita foi formulada num contexto específico. Os Acórdãos Del Cerro Alonso, Impact, Bruno e o. e Specht e o. diziam todos respeito a instrumentos que, ao contrário da Diretiva SMA, tinham por objeto regulamentar uma questão diferente das remunerações. Mais precisamente, os Acórdãos Del Cerro Alonso e Impact diziam respeito ao artigo 4.o do Acordo‑Quadro relativo a contratos de trabalho a termo (
48
), que visa assegurar a aplicação do princípio da não discriminação aos trabalhadores contratados a termo, e não regulamentar as «remunerações». Do mesmo modo, o Acórdão Bruno e o. dizia respeito à interpretação da Diretiva 97/81/CE do Conselho relativa aos trabalhadores a tempo parcial (
49
), que tem por objeto, nomeadamente, garantir a eliminação das discriminações em relação aos trabalhadores a tempo parcial (e não, mais uma vez, regulamentar as «remunerações»). Por último, o Acórdão Specht e o. dizia respeito à Diretiva 2000/78/CE do Conselho, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (
50
). Mais uma vez, o Tribunal de Justiça precisou que estas condições de remuneração dos funcionários públicos estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação da diretiva, uma vez que este instrumento tinha por objeto «estabelecer um quadro geral para lutar contra a discriminação em razão da religião ou das convicções, de uma deficiência, da idade ou da orientação sexual, no que se refere ao emprego e à atividade profissional, com vista a pôr em prática nos Estados‑Membros o princípio da igualdade de tratamento», e não regulamentar, enquanto tal, as «remunerações».
58.
Decorre dessa jurisprudência que, quando declarou que a exclusão relativa às «remunerações» elencada no artigo 153.o, n.o 5, TFUE não deve ser objeto de interpretação estrita, o Tribunal de Justiça pretendia meramente assegurar que esta disposição não impedia a adoção de instrumentos que não têm por objeto regulamentar as remunerações pelo simples facto de terem repercussões nas remunerações. Devidamente contextualizada, esta afirmação não visava, portanto, limitar o âmbito das matérias que constituem remunerações (limitando‑o ao nível das remunerações), mas sim assegurar que é possível adotar instrumentos que só indiretamente interferem com estas matérias.
59.
As considerações precedentes levam‑me a concluir que a exclusão relativa às «remunerações» consagrada no artigo 153.o, n.o 5, TFUE abrange, entre outras, medidas que harmonizam o nível das remunerações; também abrange medidas que harmonizam outros aspetos dos sistemas de fixação dos salários dos Estados‑Membros (incluindo modalidades ou procedimentos de fixação do nível das remunerações). Interpretar a exclusão relativa às «remunerações» no sentido de se limitar a medidas que harmonizam o nível dos salários é, portanto, uma falácia.
– A segunda falácia: o legislador da União pode adotar prescrições gerais e redigidas de forma imprecisa no que diz respeito aos regimes de fixação dos salários dos Estados‑Membros
60.
Como expliquei no n.o 40, supra, o Tribunal de Justiça já esclareceu que a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE não pode ser alargada a todas as questões que apresentem um nexo qualquer com remunerações. Além disso, decorre da secção anterior que o critério da ingerência direta foi desenvolvido num contexto em que o Tribunal de Justiça procurava diferenciar os instrumentos que têm por objeto regulamentar/harmonizar as remunerações daqueles que têm por objeto regulamentar uma questão diferente das remunerações (por exemplo, a não discriminação, como é o caso das diretivas que estão no cerne dos Acórdãos Bruno e o. e Specht e o.) e que só indiretamente interferem com as remunerações (tendo meramente repercussões no nível dos salários).
61.
À luz destas considerações, parece‑me claro que algumas outras diretivas que utilizam o termo «remuneração» — como a Diretiva 2006/54/CE relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional (
51
), a Diretiva 2000/43/CE do Conselho que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica (
52
), a Diretiva relativa ao trabalho temporário (
53
), a Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores (
54
), a Diretiva relativa ao tempo de trabalho (
55
) ou mesmo a Diretiva 2008/94/CE relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (
56
) — também não constitui uma ingerência direta nas remunerações, na aceção do artigo 153.o, n.o 5, TFUE. De facto, estas diretivas recaem na categoria dos instrumentos que, como as diretivas que estão na origem dos Acórdãos Bruno e o. e Specht e o. só interferem indiretamente com as remunerações. Essas diretivas contêm disposições que, na prática, afetam ou têm repercussões sobre o nível das remunerações. No entanto, o seu objeto não consiste em regulamentar as remunerações, mas apenas a atribuir a certas categorias de trabalhadores as mesmas condições de trabalho que outras (
57
) ou em estabelecer se um trabalhador tem direito à sua remuneração (independentemente do nível desta remuneração e da forma como foi fixada) em determinados contextos específicos, por exemplo, quando este goza as suas férias anuais ou em caso de insolvência do empregador.
62.
Em contrapartida, um instrumento constitui uma ingerência direta nas remunerações e é, portanto, incompatível com a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, se o seu objeto for regulamentar as remunerações, independentemente se de forma estrita ou flexível.
63.
A este respeito, é importante observar que, precisamente porque o critério da ingerência direta foi formulado pelo Tribunal de Justiça para permitir a adoção de determinados instrumentos que tenham por objeto regulamentar uma questão diferente das remunerações, este critério não foi estabelecido com a intenção de permitir adotar a diretiva cujo objeto seja regulamentar um aspeto dos sistemas de fixação dos salários dos Estados‑Membros (por exemplo, o nível dos salários mínimos ou a forma como estes salários mínimos devem ser fixados) com o simples fundamento de que as prescrições que estabelece a esse respeito são gerais e redigidas de forma imprecisa. Nem procura permitir adotar uma tal diretiva com o fundamento de que visa apenas uma harmonização parcial (
58
). A conclusão contrária equivaleria a substituir o critério da ingerência direta por um critério relativo à intensidade da ingerência, e não do seu caráter direto ou indireto.
64.
À luz destes elementos, considero que interpretar o critério da ingerência direta desenvolvido pelo Tribunal de Justiça no contexto da exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE no sentido de que o legislador da União pode estabelecer prescrições gerais e redigidas de forma imprecisa ou que é possível proceder a uma harmonização parcial em matéria de «remunerações» constitui uma falácia. A ingerência pode ser ligeira ou limitada e, ainda assim, ser direta se o objeto do instrumento for regulamentar as remunerações.
65.
Gostaria de fazer mais uma observação. Em meu entender, o critério da ingerência direta também não permite ao legislador da União estabelecer prescrições mínimas em matéria de remunerações deixando aos Estados‑Membros a opção de estabelecer disposições mais favoráveis. A este respeito, importa ter presente, primeiro, que a União não dispõe de nenhuma competência em relação às matérias abrangidas pelo artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Segundo, como já expliquei, é evidente que, ao adotarem o artigo 153.o, n.o 5, TFUE, os redatores dos Tratados procuraram formular uma exclusão («remunerações») num domínio («condições de trabalho») abrangido pelo artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE. Por conseguinte, os critérios aplicados pelo Tribunal de Justiça para determinar se o legislador da União excedeu as suas competências não podem ser os mesmos em ambos os casos, pois de outra forma a exclusão relativa às «remunerações» deixaria de ter efeito útil.
66.
Daí decorre que, enquanto para as condições de trabalho com exceção das «remunerações», o critério é o das «prescrições mínimas» (o que significa que, embora exista competência da União nesta matéria, apenas permite estabelecer prescrições mínimas, ou seja, um patamar mínimo de obrigações), em matéria de remunerações é excluída qualquer forma de harmonização, uma vez que não existe competência da União nesta matéria. Se o legislador da União estabelecesse prescrições mínimas em matéria de remunerações, já estaria a exceder as suas competências e a invadir a esfera de competência dos Estados‑Membros. Além disso, como referi acima, a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE ficaria esvaziada de conteúdo, uma vez que as remunerações seriam tratadas da mesma forma que qualquer outra condição de trabalho abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE.
– A terceira falácia: se uma medida não interferir com a autonomia contratual dos parceiros sociais, respeita a exclusão relativa às «remunerações»
67.
Como já expliquei, o Tribunal de Justiça declarou que a exclusão relativa às «remunerações» visa proteger a «autonomia contratual dos parceiros sociais» (
59
). Este objetivo não é expressamente mencionado no artigo 153.o, n.o 5, TFUE e o Tribunal de Justiça não indicou a fonte em que se baseia para fazer tal afirmação. Todavia, considero que este objetivo pode efetivamente ser inferido, por um lado, pelo facto de as outras exclusões previstas nesta disposição (nomeadamente, o direito sindical, o direito de greve e o direito de lock‑out) estarem, todas elas, relacionadas com as prerrogativas dos parceiros sociais (mais precisamente, os sindicatos) e, por outro, da referência feita no artigo 152.o TFUE ao «papel dos parceiros sociais» que a União Europeia deve reconhecer e promover.
68.
Dito isto, não posso excluir a possibilidade de a exclusão relativa às «remunerações» também prosseguir outros objetivos. Apesar dos meus melhores esforços, não consegui encontrar nos atos preparatórios dos Tratados que pude consultar qualquer declaração que confirmasse que existia uma razão ou um motivo claro e único (nomeadamente, proteger a autonomia contratual dos parceiros sociais) subjacente à decisão dos redatores dos Tratados da União de excluir as «remunerações» da esfera de competência da União. De facto, é certo que, como a advogada‑geral J. Kokott salientou nas suas conclusões no processo Impact (
60
), ao impedir a harmonização dos níveis salariais aplicáveis em cada um dos Estados‑Membros, a exclusão relativa às «remunerações» contribui para a manutenção da concorrência entre as empresas que atuam no mercado interno. Alguns autores também assinalaram que não existe competência em matéria de remunerações porque a política salarial é, simplesmente, um domínio sensível, que constitui uma ferramenta importante para a política económica interna e para o funcionamento do mercado de trabalho nacional, e porque as modalidades de organização tradicional dos sistemas de negociação coletiva e as relações laborais difere entre os Estados‑Membros (
61
).
69.
Neste contexto, uma coisa, porém, é certa: um instrumento ou medida da União compatível com a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE contribui para preservar a autonomia contratual dos parceiros sociais; mas o facto de um instrumento ou medida da União não interferir com a autonomia contratual dos parceiros sociais não significa, necessariamente, que o mesmo respeita esta exclusão. Este raciocínio a contrario, defendido nomeadamente pelo Governo Alemão no caso em apreço, simplesmente não é admissível. A meu ver, deve ser assim entendido uma vez que a importância de preservar «a diversidade das práticas nacionais, em especial no domínio das relações contratuais» e de «manter a capacidade concorrencial da economia da União»não é específica das «remunerações», mas como o artigo 151.o TFUE clarifica, também é pertinente, embora talvez em menor grau, para todas as questões de política social em que o legislador da União é competente para complementar a ação dos Estados‑Membros.
70.
Assim, a substituição do critério da «ingerência direta» por um critério que pretende estabelecer se o instrumento garante ou não suficientemente a autonomia contratual dos parceiros sociais constitui uma falácia. Não só equivale a confundir o próprio critério com o seu objetivo, como, em meu entender, também se concentra apenas numa parte do objetivo prosseguido pela referida exclusão.
ii) A Diretiva SMA é incompatível com a exclusão relativa às «remunerações»
71.
Resulta das secções anteriores que muitas das disposições e considerandos da Diretiva SMA invocados pelas partes e intervenientes no presente processo para defender que este instrumento respeita a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE são, de facto, irrelevantes para esta questão. É o caso, em particular, do artigo 1.o, n.os 2 a 4, da Diretiva SMA, que estabelecem que a Diretiva SMA não obriga os Estados‑Membros a adotarem salários mínimos nacionais (artigo 1.o, n.o 4), deixa ao critério dos Estados‑Membros a definição de «adequação» e a fixação dos montantes ou valores exatos dos salários mínimos (considerandos 19 e 28 e artigo 1.o, n.o 3) e protege as especificidades nacionais e as prerrogativas dos Estados‑Membros na fixação do nível dos «salários» (artigo 1.o, n.os 2 e 3, que mencionei no n.o 49, supra). Em meu entender, estas disposições não podem ser invocadas para sustentar que a Diretiva SMA é compatível com a exclusão relativa a «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Só podem servir para determinar o grau e a forma da harmonização estabelecida por este instrumento — uma questão que só teria de ser esclarecida se não houvesse dúvidas de que o legislador da União era competente para adotar a Diretiva SMA. Todavia, as referidas disposições não são diretamente pertinentes para a questão prévia de saber se esta diretiva viola a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE e, por conseguinte, o princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 5.o, n.o 2, TUE. Com efeito, como expliquei, o que importa neste contexto não é saber qual a extensão em que esta diretiva constitui uma ingerência nas especificidades nacionais, mas sim se o seu objeto é regulamentar as remunerações, uma vez que, se for esse o caso, esse instrumento constitui uma ingerência direta na exclusão prevista nesse sentido no artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
72.
Além disso, como expliquei nos n.os 67 a 70, supra, o facto de um instrumento ou medida da União não interferir com a autonomia contratual dos parceiros sociais não significa necessariamente que respeita a exclusão relativa às «remunerações». Por conseguinte, o simples facto de a Diretiva SMA visar, no seu conjunto, incentivar ou promover a negociação coletiva, conforme demonstrado pelas disposições como os considerandos 13, 19 e 24, bem como o artigo 1.o, n.os 2 e 3, e o artigo 7.o, que requer que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para que os parceiros sociais participem no procedimento de fixação e atualização dos salários mínimos nacionais (
62
), não é suficiente para tornar esse instrumento compatível com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
73.
A este respeito, gostaria de fazer mais uma observação preliminar no que respeita, em particular, ao artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva SMA, que dispõe que, «[n]os termos do artigo 153.o, n.o 5, do TFUE, a presente diretiva não prejudica a competência dos Estados‑Membros em matéria de fixação do nível dos salários mínimos, nem a escolha dos Estados‑Membros de fixar salários mínimos nacionais, de promover o acesso à proteção salarial mínima prevista em convenções coletivas, ou de ambas». Em meu entender, se outras disposições da Diretiva SMA indicam claramente que o objeto desta diretiva é regulamentar as remunerações, uma consideração desta natureza não é suficiente para alterar este objeto. Considero que o mesmo é verdade para o considerando 19 da Diretiva SMA, que reproduz em grande parte o texto desse artigo. Com efeito, o critério da ingerência direta requer, como referiu o Conselho, que a substância do instrumento em questão deva ser analisada no seu conjunto, sem que o Tribunal de Justiça possa limitar a sua apreciação a esse respeito às disposições, como, no caso em apreço, o artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva SMA, que mencionam expressamente o artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
74.
Debruçando‑me agora sobre a definição do objeto da Diretiva SMA, começarei por referir o óbvio. Contrariamente a outras diretivas, como as que deram origem aos Acórdãos Bruno e o. e Specht e o., nomeadamente, a Diretiva 97/81/CE do Conselho relativa aos trabalhadores a tempo parcial e a Diretiva 2000/78/CE do Conselho que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional, cujos títulos não fazem referência a «salários» ou a «remunerações», ou outras diretivas que mencionei no n.o 61, supra, a diretiva em causa no presente processo é «relativa a salários mínimos adequados na União Europeia». Contém, no seu próprio título, o termo «salários». Tal constitui, a meu ver, um sinal claro e até mesmo evidente de que o objeto da Diretiva SMA é regulamentar as «remunerações».
75.
Esta primeira impressão é depois confirmada pelo seu artigo 1.o, sob a epígrafe «Objeto», cujo n.o 1, alíneas a) e b), enuncia, em termos inequívocos, que, para «melhorar […] em especial a adequação dos salários mínimos para os trabalhadores, com o intuito de contribuir para a convergência social ascendente e reduzir as desigualdades salariais», essa diretiva estabelece um regime para «[a] adequação dos salários mínimos nacionais» e a promoção da «negociação coletiva sobre a fixação dos salários» (
63
). Em meu entender, e uma vez que esclareci no n.o 54, supra, que o conceito de «remunerações», na aceção do artigo 153.o, n.o 5, TFUE, não se limita ao nível das remunerações, mas inclui também as modalidades e os procedimentos de fixação deste nível, esta disposição deixa pouca margem para dúvidas quanto ao facto de que o objeto da Diretiva SMA é regulamentar um aspeto das remunerações, mais precisamente, a adequação dos salários mínimos e a forma como estes salários devem ser fixados. Além disso, demonstra que o legislador da União nunca pretendeu o aumento global do nível dos salários mínimos na União (convergência) como uma consequência acessória ou indireta da adoção desta diretiva, mas antes como objetivo final ou geral desse instrumento. Gostaria de acrescentar que o artigo 3.o da Diretiva SMA, que contém uma lista de definições pertinentes, começa por definir os conceitos de «salário mínimo» e de «salário mínimo nacional», o que demonstra que estes conceitos estão no cerne desse instrumento.
76.
À luz destas disposições, parece‑me claro que a diferença entre a Diretiva SMA e as diretivas que deram origem aos Acórdãos Bruno e o. e Specht e o. ou as outras diretivas que mencionei no n.o 61, supra, reside não só no seu título mas também no seu próprio objeto. Como já expliquei, todas essas diretivas contêm disposições que afetam o nível das remunerações. No entanto, ao contrário da Diretiva SMA, o objeto das outras diretivas referidas não consiste em regulamentar a forma como as remunerações devem ser fixadas (neste caso, através de negociação coletiva) nem no aumento do nível das remunerações (através da adoção de um «regime para a adequação dos salários mínimos nacionais», com o intuito de contribuir para a «convergência social ascendente e [reduzir] as desigualdades salariais»).
77.
Feitas estas observações, explicarei agora por que razão o artigo 5.o da Diretiva SMA — cujo conteúdo descrevi sucintamente na secção III.B., supra, e que é a disposição mais importante desta diretiva — confirma, em meu entender, que o objeto desta diretiva é regulamentar as remunerações, violando assim a exclusão consagrada para este efeito no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Em seguida, analisarei outras disposições desse instrumento.
– Artigo 5.o da Diretiva SMA
78.
O artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva SMA estabelece que os Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais devem definir claramente os critérios que pautam a fixação e a atualização desses salários. Podem fazê‑lo em conformidade com as suas práticas nacionais e são livres de decidir o peso relativo desses critérios. No entanto, devem também assegurar que os critérios que definirem contribuem para a adequação dos salários mínimos nacionais, com o objetivo de «alcançar um nível de vida digno, diminuir a pobreza no trabalho, promover a coesão social e a convergência social ascendente, bem como reduzir as disparidades salariais entre homens e mulheres». Além disso, o artigo 5.o, n.o 2, desta diretiva contém uma lista de quatro critérios mínimos que os Estados‑Membros devem ter em conta no âmbito do «[p]rocedimento de fixação dos salários mínimos nacionais» (
64
). É verdade que, em princípio, esta obrigação poderia considerar‑se cumprida ainda que os Estados‑Membros atribuíssem apenas um peso diminuto aos critérios em causa. Não obstante, tal abordagem comprometeria totalmente os objetivos elencados no artigo 5.o, n.o 1, desta diretiva. Além disso, a enumeração clara de quatro critérios mínimos no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva SMA indica que deve ser efetivamente atribuída especial importância a estes critérios (
65
).
79.
À luz destes elementos, afigura‑se claro, a meu ver, que o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva SMA exige, na prática, que os Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais assegurem que o nível dos salários mínimos é calculado com base, pelo menos, nos quatro critérios enumerados nessa disposição. Por conseguinte, tem por objeto regulamentar o nível dos salários mínimos nacionais.
80.
Em apoio da tese de que a Diretiva SMA é válida, diversas partes no presente processo alegam, por um lado, que o artigo 5.o, n.os 1 e 2, desta diretiva não impõe aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecerem salários mínimos adequados e, por outro, que o conceito de adequação utilizado nesta disposição não tem um significado autónomo no direito da União (
66
). Subscrevo o entendimento destas partes no sentido de que os dois primeiros números do artigo 5.o da Diretiva SMA não preveem expressis verbis uma obrigação de estabelecer salários mínimos «adequados». No entanto, por força destas disposições, os Estados‑Membros estão expressamente sujeitos à obrigação de assegurar que os critérios em que se baseiam para a fixação e atualização dos salários mínimos contribuem para a sua adequação. Em meu entender, não existe, na prática, diferença entre estas duas obrigações.
81.
Além disso, creio ser pouco convincente o argumento de que o conceito de «adequação» que figura no artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva SMA não tem significado autónomo no direito da União e nunca poderia tê‑lo. Recordo que o considerando 3 desta diretiva remete para o artigo 31.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir a «Carta»), que consagra «o direito de todos os trabalhadores a condições de trabalho saudáveis, seguras e dignas». O considerando 28 da Diretiva SMA refere ainda que, embora a «adequação dos salários mínimos nacionais [seja] determinada e avaliada por cada Estado‑Membro em função das suas condições socioeconómicas», «[o]s salários mínimos são considerados adequados se forem justos em relação à distribuição salarial no Estado‑Membro em causa e se proporcionarem um nível de vida digno aos trabalhadores […]».
82.
À luz destes considerandos, concordo com a observação feita pelo Governo Dinamarquês na audiência, segundo a qual se poderia considerar que o artigo 5.o, n.os 1 e 2, da Diretiva SMA visa concretizar o direito a um salário mínimo digno, que alguns autores entendem que decorre do artigo 31.o, n.o 1, da Carta, alegando que a referência a condições de trabalho «dignas» nesta disposição constitui a base de um direito a uma remuneração digna que garanta um nível de vida satisfatório aos trabalhadores e às suas famílias (
67
). De um modo geral, o artigo 5.o, n.os 1 e 2, da Diretiva SMA poderia, assim, ser interpretado no sentido de que impõe que os Estados‑Membros assegurem que os critérios em que se baseiam para determinar o nível de remuneração são compatíveis com o artigo 31.o, n.o 1, da Carta. Esta interpretação teria duas consequências: primeiro, o conceito de «adequação» para efeitos do artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva SMA teria de ser entendido pelos Estados‑Membros como estando alinhado com o conceito de «dignidade» subjacente ao artigo 31.o, n.o 1, da Carta (e, por conseguinte, como um conceito autónomo de direito da União). Segundo, se os Estados‑Membros violassem a sua obrigação de assegurar que os critérios nacionais que aplicam para fixar e atualizar os salários mínimos nacionais contribuem para a «adequação» desses salários, os trabalhadores poderiam invocar o seu direito à ação consagrado no artigo 47.o, n.o 1, da Carta. Tal confirma que o artigo 5.o, n.os 1 e 2, da Diretiva SMA poderá ter implicações importantes para os sistemas de fixação dos salários dos Estados‑Membros.
83.
Refira‑se ainda que diversas partes no presente processo (ou mesmo todas) que defendem a validade da Diretiva SMA afirmam que o artigo 5.o deste instrumento só impõe obrigações de natureza processual aos Estados‑Membros, uma vez que tem por objeto, como a sua epígrafe indica, o «procedimento para a fixação de salários mínimos nacionais adequados» (
68
). Em especial, o Governo Português alega que a Diretiva SMA apenas especifica os meios para alcançar um determinado resultado relativamente ao nível dos salários mínimos, mas não harmoniza de nenhum modo esse nível. Não subscrevo este entendimento.
84.
Com efeito, não vejo como, por exemplo, a obrigação prevista no artigo 5.o, n.o 2, alínea c), desta diretiva, que o procedimento para a fixação e atualização dos salários mínimos nacionais se deve pautar pela taxa de crescimento dos salários, pode significar outra coisa que não uma obrigação que requer que o nível (montante) dos salários mínimos se deve basear nessa taxa de crescimento e refleti‑la. O que é apresentado como uma obrigação de natureza processual é, na verdade, uma obrigação substantiva dissimulada. Nestas condições, considero que, na verdade, o artigo 5.o, n.os 1 e 2, da Diretiva SMA tem por objeto interferir com o nível dos salários mínimos, ainda que «não fixe valores em euros e em cêntimos» (
69
). Esta interpretação é corroborada pelo considerando 18 da Diretiva SMA, o qual apresenta este instrumento como uma diretiva que estabelece obrigações de natureza processual, mas refere também que «estabelece requisitos mínimos ao nível da União […] relativ[o]s à adequação dos salários mínimos nacionais». Em meu entender, tal indica que as obrigações previstas no artigo 5.o da Diretiva SMA no que respeita à «adequação dos salários mínimos nacionais» não têm natureza processual, mas sim substantiva.
85.
Deixando de parte o artigo 5.o, n.os 1 e 2, importa referir que o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva SMA dispõe que os Estados‑Membros não podem utilizar um mecanismo de indexação se tal comportar uma diminuição do salário mínimo nacional. Parece‑me evidente que esta obrigação também não tem natureza meramente processual. De facto, tanto a Comissão como o Parlamento e o Conselho reconheceram, na audiência, que se um Estado‑Membro adotasse um mecanismo de indexação que conduzisse efetivamente a uma diminuição do seu salário mínimo nacional a Comissão poderia dar início a uma ação por incumprimento ao abrigo dessa disposição.
86.
Em todo o caso, o simples facto de uma obrigação ter natureza processual não significa, a meu ver, que seja necessariamente compatível com a exclusão relativa a «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Com efeito, como expliquei nos n.os 51 a 59, supra, esta exclusão abrange não só o nível das remunerações como também a forma como os salários devem ser determinados e o método (ou procedimento) utilizado pelos Estados‑Membros para este fim. Assim, mesmo uma simples obrigação de natureza processual em matéria de «remunerações» vai já demasiado longe e é incompatível com a referida exclusão.
87.
Por esta razão, considero que disposições como o artigo 5.o, n.os 4, 5 e 6, desta diretiva, que impõem, nomeadamente, aos Estados‑Membros a utilização de valores de referência indicativos «para orientar a sua avaliação da adequação dos salários mínimos nacionais» (ou seja, para determinarem o nível desses salários), também constituem uma ingerência direta nas remunerações, uma vez que têm por objeto regulamentar as modalidades de determinação dos salários e o método utilizado pelos Estados‑Membros a esse respeito.
– Outras disposições da Diretiva SMA
88.
Nenhuma das outras disposições da Diretiva SMA contradiz a conclusão de que esta diretiva constitui uma «ingerência direta» na exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Em particular, o artigo 2.o da Diretiva SMA limita‑se a estabelecer que esta é aplicável aos «trabalhadores». O artigo 6.o desta diretiva visa assegurar que a adoção de taxas inferiores para categorias específicas de trabalhadores (variações) e a aplicação de reduções baseadas no valor do equipamento ou de outros custos (deduções) pelos Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais respeita os princípios de não discriminação e da proporcionalidade. O artigo 7.o da Diretiva SMA requer que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para que os parceiros sociais participem no processo de fixação e atualização dos salários mínimos nacionais e o seu artigo 8.o diz respeito ao «[a]cesso efetivo dos trabalhadores a salários mínimos nacionais». Todas estas disposições (com exceção do artigo 2.o) fazem referência a «salários mínimos» e nada na sua redação contradiz a conclusão de que a Diretiva SMA tem por objeto regulamentar as remunerações (
70
).
89.
Além disso, em meu entender, duas disposições desse instrumento, nomeadamente, os artigos 4.o e 12.o da mesma, têm por objeto harmonizar o método de determinação dos salários utilizado pelos Estados‑Membros e, assim, regulamentar as remunerações.
90.
Primeiro, o artigo 4.o sob a epígrafe «Promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários» (
71
). O n.o 1 deste artigo requer que os Estados‑Membros «[p]romov[a]m a criação e o reforço da capacidade dos parceiros sociais de participarem na negociação coletiva sobre a fixação dos salários», «[p]romov[a]m negociações construtivas, pertinentes e fundamentadas sobre os salários entre os parceiros sociais» e tomem medidas tanto para salvaguardar «o exercício do direito à negociação coletiva sobre a fixação dos salários» (
72
) como para proteger os sindicatos e as organizações de empregadores que participem ou queiram participar na negociação coletiva de quaisquer atos de interferência no seu estabelecimento, no seu funcionamento ou na sua administração [artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) a d)].
91.
É verdade que esse número não pretende regulamentar o conteúdo das convenções coletivas relativas à fixação dos salários per se e visa simplesmente promover tais convenções através de prescrições bastante vagas, que alguns consideram respeitar as especificidades dos sistemas nacionais (
73
). Porém, subscrevo o argumento do Governo Dinamarquês de que, por um lado, o artigo 4.o, n.o 1, ainda assim, impõe aos Estados‑Membros uma série de obrigações positivas destinadas a promover a negociação coletiva sobre a fixação dos salários e, por outro, que, ao fazê‑lo, restringe claramente a liberdade de escolha dos Estados‑Membros quanto ao método de determinação dos salários a que podem recorrer. Além disso, recordo que, ainda que uma disposição proceda apenas a uma harmonização «limitada» (por exemplo, porque deixa uma grande margem às especificidades nacionais ou porque prevê apenas um regime em termos muito vagos), não deixa de proceder a uma harmonização, algo que o legislador da União não tem competência para fazer em relação às matérias abrangidas pelo artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
92.
Em meu entender, impõe‑se uma conclusão semelhante no que diz respeito ao artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA. Como já expliquei no n.o 18, supra, esta disposição só é aplicável aos Estados‑Membros cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a um limiar de 80 %. Esses Estados‑Membros são obrigados a «prever um regime de condições favoráveis à negociação coletiva» e a «estabelece[r] […] um plano de ação para promover a negociação coletiva», que estes devem reexaminar e atualizar regularmente. O próprio Governo Dinamarquês reconhece que as obrigações decorrentes dessa disposição não são nem muito «concretas» nem muito «restritivas», uma vez que os Estados‑Membros não são obrigados a atingir uma taxa específica de cobertura da negociação coletiva, mas simplesmente, se a sua taxa de cobertura da negociação coletiva for inferior a 80 %, a adotar um plano de ação (
74
). Todavia, o facto de essa disposição permanecer bastante vaga quanto, por exemplo, à forma como a cobertura da negociação coletiva deve ser medida pelos Estados‑Membros (
75
) não pode, em meu entender, ser considerado um indício da sua compatibilidade com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. As obrigações vagas impostas aos Estados‑Membros no que diz respeito à organização dos seus sistemas de fixação dos salários não deixam de ser obrigações. Correspondem, ainda assim, a uma forma de regulamentar as remunerações, mesmo que o façam em termos vagos ou imprecisos.
93.
Além disso, compreendo o argumento do Governo Dinamarquês segundo o qual, uma vez que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA impõe aos Estados‑Membros com uma taxa de negociação coletiva inferior a 80 % estabelecer um regime destinado a promover a negociação coletiva sobre a fixação dos salários, impõe uma certa forma de intervenção do Estado sobre a forma como os salários devem ser organizados. É certo que o artigo 17.o, n.o 3, da referida diretiva dispõe que a execução do artigo 4.o, n.o 2, incluindo o estabelecimento do plano de ação destinado a aumentar a cobertura da negociação coletiva, pode ser confiada aos parceiros sociais, caso estes o solicitem em conjunto. Porém, o Governo Dinamarquês observa, com razão, que o efeito combinado destas duas disposições é que a obrigação relativa a esse plano de ação possa ser transferida do Estado para os parceiros sociais. A introdução de tal obrigação ao nível dos parceiros sociais poderia até interferir com a sua autonomia em matéria de «fixação dos salários», o que contrariaria (em parte) a finalidade da exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE (
76
).
94.
Segundo, o artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva SMA confere aos trabalhadores cujos direitos em matéria de salários mínimos nacionais ou de proteção salarial mínima tenham sido violados o acesso a «mecanismos eficazes, oportunos e imparciais de resolução de litígios, bem como um direito de recurso». A meu ver, essa disposição não faz muito sentido. Com efeito, introduz «um direito de recurso» em situações em que os direitos em matéria de salários mínimos nacionais ou de proteção salarial mínima são violados, mas apenas «se esses direitos estiverem previstos no direito nacional ou em convenções coletivas». Tal dificilmente corresponde, em meu entender, à lógica subjacente ao artigo 47.o da Carta, ou seja, a de que o direito à ação só é, em princípio, reconhecido em caso de violação de um direito ou de uma liberdade garantidos pelo direito da União (e não apenas pelo direito nacional ou por convenções coletivas). Por conseguinte, considero que o artigo 12.o da Diretiva SMA poderia ser entendido como um elemento adicional a favor da conclusão a que cheguei a propósito do artigo 5.o da Diretiva SMA, ou seja, que se pode considerar que esta disposição visa concretizar o direito a um salário mínimo digno, o qual poderá decorrer do artigo 31.o, n.o 1, da Carta. Em todo o caso, o artigo 12.o da Diretiva SMA é problemático para Estados‑Membros como a Dinamarca e a Suécia, onde a fiscalização do cumprimento das disposições constantes das convenções coletivas é tradicional e sistematicamente realizada pelos parceiros sociais (e não por cada trabalhador). Com efeito, esta disposição deixa claro que o legislador da União dá preferência à ação individual e ao fazê‑lo, em meu entender, interfere na organização dos Estados‑Membros dos respetivos sistemas de fixação dos salários.
iii) Conclusão sobre a compatibilidade da Diretiva SMA com a exclusão relativa às «remunerações»
95.
À luz das considerações precedentes, entendo que, como resulta, nomeadamente, dos artigos 1.o, 3.o, 4.o, 5.o e 12.o da Diretiva SMA, esta tem por objeto regulamentar as «remunerações». Consequentemente, constitui uma ingerência direta com a exclusão relativa às«remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Daqui resulta que o legislador da União não era competente para adotar este instrumento e, como tal, atuou em violação do princípio da atribuição de competências previsto no artigo 5.o, n.o 2, TUE.
96.
Em meu entender, estas considerações devem levar o Tribunal de Justiça a concluir que a Diretiva SMA deve ser anulada na íntegra, sem que seja necessário analisar a segunda parte do primeiro fundamento (designadamente, se a Diretiva SMA é compatível com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE), nem o segundo fundamento ou o pedido subsidiário apresentado pelo Reino da Dinamarca. No entanto, caso o Tribunal de Justiça discorde da solução que lhe proponho adotar, examinarei, nas secções seguintes, os argumentos apresentados pelas partes e pelos intervenientes sobre essas outras questões.
b)
Apreciação da compatibilidade da Diretiva SMA com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE
1) Argumentos das partes
97.
Os Governos Dinamarquês e Sueco sustentam que o «direito sindical», mencionado no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, deve ser entendido (como acontece ao abrigo de vários instrumentos jurídicos, incluindo a Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores) no sentido de que se refere ao direito de qualquer trabalhador e de qualquer entidade patronal de se filiar numa organização ou num sindicato e de participar livremente na negociação coletiva.
98.
Nesta perspetiva, os referidos Governos consideram que, uma vez que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva SMA obriga os Estados‑Membros a tomarem medidas para proteger os sindicatos e as organizações de empregadores que participem na negociação coletiva de quaisquer atos de ingerência no seu estabelecimento, funcionamento ou administração, essa disposição constitui uma ingerência direta com o «direito sindical» e é, portanto, incompatível com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Além disso, uma vez que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA impõe que os Estados‑Membros cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a 80 % prevejam um regime para promover a negociação coletiva e a estabelecer um plano de ação com os parceiros sociais para aumentar a cobertura da negociação coletiva, essa disposição também afeta o regime jurídico da filiação num sindicato ou numa organização e, por conseguinte, o próprio cerne do direito sindical.
99.
Em apoio da tese contrária, o Conselho, o Parlamento e a Comissão, bem como todos os outros intervenientes, alegam, primeiro, que o «direito sindical» previsto no artigo 153.o, n.o 5, TFUE diz respeito à liberdade de um indivíduo de se filiar, abandonar ou estabelecer uma associação sem qualquer ingerência. Trata‑se, portanto, de um requisito prévio da negociação coletiva, ou seja, a possibilidade de associações de trabalhadores agirem coletivamente para determinar as condições de trabalho e de emprego, que está abrangida pelo artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE, mas os dois conceitos não se sobrepõem. A este respeito, também observam que o «direito sindical» e o «direito de negociação e de ação coletiva» são garantidos por disposições distintas da Carta. Segundo, defendem que a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE deve ser interpretada de forma restritiva e no sentido de que se limita, em substância, às medidas que constituem uma ingerência direta na faculdade de os trabalhadores se sindicalizarem.
100.
Terceiro, essas partes e intervenientes alegam que a Diretiva SMA não impõe regras sobre o «direito sindical», uma vez que apenas estabelece um regime para facilitar o exercício do direito à negociação coletiva sem prever obrigações em matéria de filiação, abandono ou dissolução de associações ou de sindicatos. Em especial, o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva não estabelece, nem harmoniza, regras relativas à constituição de organizações sindicais, não define os direitos e obrigações dessas organizações e não impõe regras específicas de participação nem obriga os trabalhadores/empregadores a participarem ativamente em organizações sindicais. O seu objetivo é, antes, garantir o bom funcionamento da negociação coletiva. Em todo o caso, mesmo que se considerasse que o artigo 4.o da Diretiva SMA estabelece regras relativas ao direito sindical, tal não constituiria uma ingerência direta nesse direito. O artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA não constitui uma ingerência direta no direito sindical, uma vez que simplesmente usa o limiar de 80 % como indicador e não como uma meta vinculativa ou rigorosa.
2) Apreciação
101.
No que respeita à compatibilidade da Diretiva SMA com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, colocam‑se duas questões centrais. Primeiro, as partes e os intervenientes discordam quanto ao sentido e ao âmbito dessa exclusão e, em especial, quanto à sua relação (e potencial sobreposição) com a competência da União no domínio da «representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais» [artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE]. A este respeito, discutem a relação entre o «direito sindical» e o «direito de negociação coletiva». Segundo, uma vez que, como referi no n.o 40, supra, o Tribunal de Justiça ainda não teve a oportunidade de se pronunciar sobre a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, importa esclarecer se o critério da ingerência direta, desenvolvido pelo Tribunal de Justiça no que respeita à exclusão relativa às «remunerações» prevista na mesma disposição, também se aplica neste contexto.
102.
No que respeita à primeira questão, recordo que o direito sindical é protegido pelo artigo 12.o da Carta (
77
), ao passo que o direito de negociação coletiva está consagrado no artigo 28.o da mesma (
78
). O Governo Dinamarquês, em apoio do seu argumento de que o direito sindical inclui o direito de negociação coletiva, sublinha, com razão, que o artigo 137.o, n.o 6, TCE (cuja redação é idêntica à do artigo 153.o, n.o 5, TFUE) foi adotado antes da própria Carta. Assim, este Governo considera que o facto de o direito sindical e o direito de negociação coletiva serem tratados como direitos distintos na Carta não deve determinar a forma como devem ser entendidos à luz do artigo 153.o TFUE. Todavia, importa referir que, na Carta Comunitária dos Direitos Fundamentais dos Trabalhadores de 1989 (
79
), cujo conteúdo era expressamente referido no artigo 136.o TCE (atual artigo 151.o TFUE) e se encontra refletido na Carta (
80
), o direito sindical e o direito de negociação coletiva já eram considerados distintos (
81
). Além disso, no artigo 156.o TFUE (cuja redação é idêntica à do artigo 140.o TCE), o «direito sindical» e as «negociações coletivas entre entidades patronais e trabalhadores» são mencionados lado a lado, o que, a meu ver, não teria sido necessário se estes direitos não fossem considerados direitos autónomos e distintos.
103.
Com base nestas considerações, parece‑me evidente que o direito sindical não inclui o direito de negociação coletiva. Pelo contrário, estão em causa direitos distintos: o primeiro diz respeito ao direito de os trabalhadores ou empregadores constituírem e se filiarem em organizações (incluindo sindicatos) para defenderem os seus interesses económicos e sociais, enquanto o segundo diz respeito a uma parte específica do mandato dessas organizações, ou seja, a negociação e a celebração de convenções coletivas.
104.
Nesse contexto, parece‑me difícil ser persuadido pelos argumentos apresentados pelos Governos Dinamarquês e Sueco. Estes Governos entendem, em substância, que, sendo o exercício do direito sindical um requisito prévio do exercício do direito de negociação coletiva, as matérias abrangidas pela exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE englobam e coincidem com as abrangidas pela «defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores» [artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE]. Subscrevo o seu entendimento de que a proteção do direito sindical é indispensável para a proteção do direito de negociação coletiva, uma vez que a defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores pressupõe a criação de organizações destinadas a defender coletivamente os direitos económicos e sociais dos trabalhadores e/ou das entidades patronais. No entanto, partilho da opinião do Parlamento e do Conselho de que esta ligação não significa que as matérias abrangidas pela primeira disposição incluem as abrangidas pela segunda.
105.
A este respeito, recordo que, como indiquei no n.o 39, supra, o Tribunal de Justiça sustentou que, uma vez que o n.o 5, do artigo 153.o TFUE constitui uma disposição derrogatória dos n.os 1 a 4 do mesmo artigo, as matérias reservadas por essa disposição devem ser objeto de interpretação estrita, para não prejudicar indevidamente o alcance dos referidos números, nem a pôr em causa os objetivos prosseguidos pelo artigo 151.o TFUE (
82
). A meu ver, duas conclusões decorrem desta afirmação. Primeiro, como observa o Conselho, se o direito sindical fosse entendido no sentido de incluir o direito de negociação coletiva, a competência prevista no artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE, no domínio da representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais, ficaria essencialmente esvaziada de conteúdo. Com efeito, qualquer medida adotada em aplicação dessa disposição contrariaria a exclusão relativa ao direito sindical prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Segundo, a afirmação do Tribunal de Justiça de que as exclusões previstas nessa disposição devem ser interpretadas de forma estrita (como é geralmente o caso para a maior parte das exclusões) põe em causa o argumento dos Governos Dinamarquês e Sueco de que os redatores dos Tratados da União criaram, ao abrigo do artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE, uma competência limitada (para questões relacionadas com a defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores) de uma matéria em que, em regra, não existe competência da União (o direito sindical) (
83
). A este respeito, gostaria de acrescentar que o artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE menciona expressamente a «representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais, incluindo a cogestão, sem prejuízo do disposto no n.o 5», precisando assim que as matérias abrangidas por essa disposição não coincidem totalmente com as abrangidas pelo artigo 153.o, n.o 5, TFUE (
84
).
106.
Daqui resulta, em meu entender, que uma disposição ou medida adotada pelo legislador da União não pode ser considerada incompatível com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE simplesmente por dizer respeito ao direito de negociação coletiva. No caso em apreço, tal significa, por exemplo, que o simples facto de o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA visarem promover a negociação coletiva não é suficiente para concluir que essa diretiva é, no seu conjunto, incompatível com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
107.
Debruçando‑me agora sobre a segunda questão, recordo que o Tribunal de Justiça desenvolveu o critério da ingerência direta na exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, sem indicar expressamente se esse critério também se aplica no contexto da exclusão relativa ao «direito sindical» que também consta desta disposição. Em meu entender, porém, esse critério pode ser aplicado sem grande dificuldade a essa exclusão. Com efeito, a lógica subjacente é a mesma: à semelhança da exclusão relativa às «remunerações», a exclusão relativa ao «direito sindical» não pretende excluir da esfera de competências da União qualquer questão com «um nexo qualquer» com o direito sindical, mas simplesmente esses instrumentos ou disposições que tenham por objeto regulamentar esse direito.
108.
À luz destas considerações, tenho dificuldade em concluir que a Diretiva SMA tem por objeto regulamentar o «direito sindical». Com efeito, como observou o Governo Francês na audiência, as disposições desta diretiva não impõem condições para a criação ou a filiação numa organização (como um sindicato). Algumas das suas disposições visam promover a negociação coletiva (artigo 4.o) e associar os parceiros sociais ao procedimento de fixação e atualização dos salários mínimos nacionais (artigo 7.o). No entanto, como acabei de explicar, o direito de negociação coletiva é distinto do direito sindical e o legislador da União é competente, nos termos do artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE, para adotar instrumentos relativos à «representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais».
109.
É certo, como admite o próprio Conselho, que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva SMA faz referência a certos aspetos do direito sindical, nomeadamente, o estabelecimento, o funcionamento ou a administração de sindicatos ou de organizações de empregadores (
85
). Todavia, é evidente que essa disposição não pretende interferir com esse direito, visando unicamente preservá‑lo, protegendo os sindicatos e as organizações de empregadores de atos de ingerência. Além disso, embora o artigo 4.o, n.o 2, desta diretiva exija que os Estados‑Membros cuja taxa de cobertura da negociação coletiva seja inferior a 80 % estabeleçam um plano de ação com vista a aumentar essa cobertura, essa obrigação não impõe aos Estados‑Membros incentivar os trabalhadores a filiarem‑se num sindicato, mas apenas aumentar o número de trabalhadores protegidos pelas convenções coletivas.
110.
Por último, observo que as considerações dos Governos Dinamarquês e Sueco se centram ao redor do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA. Não exploram o conteúdo de outras disposições desta diretiva nem sequer alegam que as referidas disposições são as mais importantes na Diretiva SMA e refletem o seu «objeto», o que dificulta o apoio à sua alegação de que a Diretiva SMA deve ser anulada na íntegra com fundamento na sua incompatibilidade com a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE.
111.
À luz das considerações precedentes, considero que a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
2.
Segundo fundamento: a Diretiva SMA não podia ser validamente adotada com base no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE, uma vez que também diz respeito a matérias abrangidas pelo artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE
112.
Como já referi no n.o 32, supra, com o segundo fundamento, o Governo Dinamarquês alega que, mesmo admitindo que a Diretiva SMA não está abrangida pelo âmbito das exclusões relativas a «remunerações» e ao «direito sindical» previstas no artigo 153.o, n.o 5, TFUE, o Parlamento e o Conselho não poderiam validamente adotar esse instrumento com base no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE. Mais precisamente, este Governo considera que a referida diretiva prossegue dois objetivos de igual importância, uma vez que visa não só regulamentar as «condições de trabalho» [artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE], mas também a «representação e defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores […]» [artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE]. Observa que cada uma destas bases jurídicas requer um processo legislativo diferente. Com efeito, o artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE exige unanimidade no Conselho, ao passo que o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE não o faz. Uma vez que estes processos são incompatíveis, o Governo Dinamarquês alega que a Diretiva SMA deve ser anulada na íntegra.
1)
Argumentos das partes
113.
Os Governos Dinamarquês e Sueco consideram que a Diretiva SMA incide não só sobre as «condições de trabalho» [artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE], mas também sobre a defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores (artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE), uma vez que muitas disposições desse instrumento, incluindo o seu artigo 4.o, dizem respeito à proteção de tais interesses. Segundo estes Governos, essas disposições só poderiam ter sido adotadas na sequência de uma votação por unanimidade no Conselho. A este respeito, observam que o artigo 4.o da Diretiva SMA não tem caráter acessório em relação a outras das suas disposições, uma vez que estabelece obrigações gerais para todos os Estados‑Membros e é, portanto, suscetível de ter um impacto mais amplo do que as disposições que se dirigem apenas a um certo número de Estados‑Membros, como os artigos 5.o a 8.o da referida diretiva.
114.
O Conselho, o Parlamento, a Comissão e os outros intervenientes sustentam que a Diretiva SMA foi adotada de acordo com a base jurídica correta. O objetivo geral da diretiva diz respeito às «condições de trabalho», na aceção do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE, e não à defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores, referida no artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE. Com efeito, este instrumento visa melhorar a adequação dos salários mínimos nacionais para os trabalhadores, nomeadamente promovendo a cobertura da negociação coletiva sobre a fixação dos salários. O artigo 4.o da Diretiva SMA centra‑se na negociação coletiva apenas como meio de alcançar aquele objetivo geral.
2)
Apreciação
115.
Recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos, suscetíveis de fiscalização jurisdicional. Se o exame de um ato da União demonstrar que este prossegue uma dupla finalidade ou que tem duas componentes e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como sendo principal e a outra apenas acessória, o ato deve ser fundamentado numa única base jurídica, nomeadamente, a requerida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. A título excecional, se estiver assente que o ato prossegue simultaneamente vários objetivos ou tem várias componentes, que estão indissociavelmente ligadas, sem que uma seja acessória da outra, de modo que diferentes disposições dos Tratados sejam aplicáveis, tal medida deve assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes (
86
). No entanto, o recurso a uma dupla base jurídica está excluído quando os processos previstos para uma e para outra dessas bases sejam incompatíveis (
87
).
116.
Em apoio da tese defendida pelos Governos Dinamarquês e Sueco, que é, em substância, a de que a Diretiva SMA prossegue dois objetivos de igual importância (sendo o primeiro a criação de um regime para garantir a adequação dos salários mínimos nacionais e o segundo a promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários), poderia assinalar‑se, como fazem estes Governos, que o artigo 4.o desta diretiva (que diz respeito à promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários) é uma disposição importante porque se aplica a todos os Estados‑Membros, ao passo que o seu artigo 5.o (que diz respeito ao procedimento de fixação dos salários mínimos nacionais) só se aplica aos Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais. Contrariamente ao artigo 5.o, o artigo 4.o é, portanto, uma disposição de aplicação transversal. Tal é confirmado pelo facto de esta disposição figurar no capítulo I da Diretiva SMA, sob a epígrafe «Disposições gerais», ao passo que o artigo 5.o faz parte do capítulo II desse instrumento, sob a epígrafe «Salários mínimos nacionais».
117.
Poder‑se‑ia também argumentar que o artigo 1.o, n.o 1, alíneas a) e b), da Diretiva SMA indica que esta diretiva estabelece um regime para a adequação dos salários mínimos nacionais e a promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários, e que nada na redação desta disposição sugere que o segundo desses objetivos é menos importante do que o primeiro ou acessório em relação a este. No mesmo sentido, o considerando 18 desta diretiva refere que este instrumento «estabelece requisitos mínimos […] e obrigações de natureza processual relativas à adequação dos salários mínimos nacionais». O mesmo considerando refere ainda que a Diretiva SMA «também promove a negociação coletiva sobre a fixação dos salários». Mais uma vez, poder‑se‑ia considerar que o legislador da União atribuiu igual importância aos dois objetivos.
118.
Porém, em meu entender, essas considerações não são suficientes para validar os argumentos sustentados pelos Governos Dinamarquês e Sueco. Antes de mais, como já observei no n.o 76, supra, o título da Diretiva SMA indica que esta diz respeito a «salários mínimos adequados na União Europeia» e não à promoção da negociação coletiva. Além disso, como já referi várias vezes, o artigo 5.o desta diretiva (e não o artigo 4.o) é claramente a sua disposição mais importante. A este respeito, importa salientar que o considerando 25 da Diretiva SMA esclarece que a razão pela qual esta diretiva coloca uma forte ênfase na promoção da negociação coletiva prende‑se com o facto de que «[o]s Estados‑Membros onde a cobertura da negociação coletiva é extensa tendem a ter uma percentagem reduzida de trabalhadores com baixos salários e salários mínimos elevados». O considerando 22 deste instrumento refere, em termos igualmente inequívocos, que «[u]ma negociação coletiva sobre a fixação de salários eficaz é um meio importante para garantir que os trabalhadores estejam protegidos por salários mínimos adequados […]» (
88
).
119.
Decorre destes elementos, por um lado, que se afigura mais correto descrever o objetivo geral da Diretiva SMA como o de estabelecer um regime para a adequação dos salários mínimos nacionais do que o de promover a negociação coletiva e, por outro, que o artigo 4.o desse instrumento deve ser considerado um meio para alcançar esse objetivo geral. Por conseguinte, o objetivo de «promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários», enunciado no artigo 1.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva, é acessório do objetivo previsto no artigo 1.o, n.o 1, alínea a) da mesma, designadamente, o de estabelecer um regime para a adequação dos salários mínimos nacionais. A declaração da Comissão, na proposta e Diretiva SMA, de que «[a] fim de alcançar [os seus] objetivos, a diretiva proposta visa promover a negociação coletiva em matéria salarial em todos os Estados‑Membros» também apoia este entendimento (
89
). Por último, deve ser observado que existem outros instrumentos de direito derivado da União que, a par do seu objetivo principal, visam promover o papel dos parceiros sociais, e que, não obstante este facto, não foram adotados com base no artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE (
90
).
120.
Nestas circunstâncias, considero que a Diretiva SMA não tinha, necessariamente, de ser adotada com base no artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE e que o segundo fundamento deve ser, por conseguinte, julgado improcedente.
B. O pedido subsidiário: devem o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA ser anulados?
121.
No caso de o Tribunal de Justiça decidir que a Diretiva SMA não deve ser anulada na íntegra, o Reino da Dinamarca pede, a título subsidiário, a anulação do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e/ou do artigo 4.o, n.o 2, desse instrumento, com fundamento na sua incompatibilidade com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto desse ato. Este requerimento não será cumprido se a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a substância desse ato (
91
).
122.
Como expliquei nos n.os 90 a 93, supra, entendo que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA impõem aos Estados‑Membros uma série de obrigações positivas destinadas a promover a negociação coletiva sobre a fixação dos salários e que, ao fazê‑lo, restringem a escolha dos Estados‑Membros quanto ao método de determinação dos salários a que podem recorrer, de uma forma que é incompatível com a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. A última questão que falta examinar é, portanto, a de saber se o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA são destacáveis das outras disposições desta diretiva.
1)
Argumentos das partes
123.
Por um lado, os Governos Dinamarquês, Sueco e Alemão alegam que a Diretiva SMA não ficaria privada do seu efeito útil se apenas o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2 da Diretiva SMA fossem anulados. A este respeito, os Governos Dinamarquês e Sueco salientam que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), não fazia parte da proposta de Diretiva SMA. Essa disposição foi aditada numa fase posterior do processo legislativo. Em seu entender, as outras disposições da diretiva podem, portanto, continuar a produzir efeitos úteis mesmo na falta daquela disposição. Além disso, estes Governos sustentam que o Conselho e o Parlamento apresentam entendimentos contraditórios uma vez que, por um lado, qualificam de vaga a redação do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA e, por outro, alegam que a sua anulação privaria de efeito útil as outras disposições da diretiva.
124.
Na audiência, o Governo Alemão recordou, por seu lado, que considera que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA são compatíveis com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Todavia, este Governo também considera que, se o Tribunal de Justiça chegar a uma conclusão diferente, estas disposições poderiam, teoricamente, ser destacadas das outras disposições da diretiva. Com efeito, a sua anulação deixaria intacto o conteúdo essencial desse instrumento. O artigo 4.o da Diretiva SMA poderia até mesmo ser anulado na íntegra sem prejudicar o efeito útil das outras disposições da mesma, uma vez que prevê apenas um meio útil para alcançar o objetivo geral da referida diretiva.
125.
Por outro lado, o Parlamento, o Conselho, a Comissão e os outros intervenientes consideram que a anulação do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, desta diretiva alteraria significativamente o alcance e a substância desse instrumento e que, consequentemente, essas disposições não são destacáveis do resto da Diretiva SMA. Com efeito, a promoção da negociação coletiva é um meio importante para os trabalhadores beneficiarem de salários mínimos adequados. Além disso, a anulação do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA privaria determinadas disposições gerais desta diretiva (nomeadamente o seu artigo 1.o) do seu efeito útil. O Conselho e o Governo Francês acrescentam que, se o artigo 4.o da Diretiva SMA fosse anulado na íntegra, essa diretiva deixaria de impor obrigações a todos os Estados‑Membros. Em vez disso, imporia apenas obrigações aos Estados‑Membros que dispõem de salários mínimos nacionais.
2)
Apreciação
126.
No que respeita à questão de saber se o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA são destacáveis das restantes disposições da mesma, primeiro, subscrevo o entendimento dos Governos Dinamarquês e Sueco segundo o qual os argumentos apresentados pelo Parlamento e pelo Conselho no contexto do segundo fundamento e do pedido subsidiário são, em certa medida, contraditórios. Com efeito, por um lado, no contexto do segundo fundamento, essas instituições alegam (como salientei no n.o 114, supra) que o artigo 4.o da Diretiva SMA se refere à negociação coletiva apenas como meio de alcançar o objetivo geral desse instrumento. Por outro lado, no que respeita ao pedido subsidiário, alegam que um dos pilares da Diretiva SMA é a promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários e que, se o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA fossem anulados, as restantes disposições desse instrumento ficariam privadas do seu efeito útil.
127.
Segundo, resulta da análise constante dos n.os 115 a 120, supra, que enquanto o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA são essenciais para alcançar um dos objetivos prosseguidos por essa diretiva, a saber, a «promoção da negociação coletiva sobre a fixação dos salários», como indicado no artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da mesma, este objetivo é, na verdade, acessório ao de estabelecer um regime para a «adequação dos salários mínimos nacionais» (artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva SMA), que é o objetivo geral deste instrumento.
128.
Com efeito, como expliquei no n.o 119, supra, o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, preveem apenas um meio para alcançar esse objetivo geral e este último pode, ainda assim, ser alcançado mesmo com base apenas nas outras disposições da diretiva. Como o Governo Alemão alega, com razão, a estreita ligação que existe entre o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA, por um lado, e as restantes disposições desse instrumento, por outro, não significa que, se o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, fossem anulados, seria impossível para essa diretiva estabelecer um regime para a adequação dos salários mínimos nacionais. O estabelecimento desse regime poderia ser mais complexo, mas não impossível.
129.
Resulta destas considerações que o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA são, por conseguinte, destacáveis dos seus outros artigos, que poderiam permanecer plenamente em vigor se aqueles fossem anulados. Consequentemente, caso o Tribunal de Justiça decida que a Diretiva SMA não deve ser anulada na íntegra, proponho que julgue procedente o pedido subsidiário do Reino da Dinamarca e que anule o artigo 4.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 4.o, n.o 2, desta diretiva.
C. Observação final
130.
A título de observação final, gostaria de dizer algumas palavras sobre uma questão que foi debatida na audiência: poderia o legislador da União ter recorrido a outra base jurídica, neste caso o artigo 175.o TFUE, para adotar a Diretiva SMA, em vez do artigo 153.o, n.o 2, alínea b), TFUE, lido em conjugação com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE?
131.
Recordo que o artigo 175.o TFUE atribui competência para adotar medidas destinadas a reforçar a coesão económica, social e territorial da União (
92
). No entanto, não estou convencido de que, pelo simples facto de reduzir as disparidades socioeconómicas na União, promover a convergência ascendente e facilitar um desenvolvimento mais harmonioso da União, a Diretiva SMA pudesse ter sido adotada com base nessa disposição.
132.
Com efeito, primeiro, o artigo 175.o TFUE diz principalmente respeito à atribuição de fundos da União; por conseguinte, basear a Diretiva SMA nessa disposição exigiria uma leitura bastante criativa da mesma.
133.
Segundo, o Tribunal de Justiça precisou, na sua jurisprudência, que, embora uma exclusão expressa de harmonização no que respeita a certas matérias do Tratado FUE não obste necessariamente à adoção de medidas de harmonização com base noutras disposições desse Tratado, o legislador da União não se pode basear nessas outras disposições para «contornar» essa exclusão expressa (
93
). No caso em apreço, considero que, se o legislador da União tivesse adotado a Diretiva SMA com base no artigo 175.o TFUE, teria contornado a exclusão relativa às «remunerações» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE. Com efeito, ter‑se‑ia baseado numa disposição mais ampla (artigo 175.o TFUE) para recuperar a competência (no que respeita às «remunerações») que o artigo 153.o, n.o 5, TFUE (a lex specialis) pretendeu expressamente excluir da esfera de competência da União e adotar um instrumento que tem precisamente por objeto regulamentar as matérias abrangidas por essa exclusão.
134.
Por conseguinte, entendo que a Diretiva SMA não poderia ter sido validamente adotada pelo legislador da União com base no artigo 175.o TFUE.
VI. Despesas
135.
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que, em meu entender, o recurso interposto pelo Reino da Dinamarca deve ser julgado procedente e tendo esta parte requerido a condenação da parte vencida nas despesas, há que condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas. No entanto, o Reino da Suécia, o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República Portuguesa e a Comissão, que intervieram no processo, devem suportar as suas próprias despesas, em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do referido Regulamento de Processo.
VII. Conclusão
136.
À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular integralmente a Diretiva (UE) 2022/2041 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de outubro de 2022, relativa a salários mínimos adequados na União Europeia, por ser incompatível com o artigo 153.o, n.o 5, TFUE e, por conseguinte, com o princípio da atribuição consagrado no artigo 5.o, n.o 2, TUE;
–
condenar o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia nas despesas,
–
condenar o Reino da Suécia, o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República Portuguesa e a Comissão Europeia a suportarem as suas próprias despesas.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	V. artigo 2.o TUE.
(
3
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de outubro de 2022 (JO 2022, L 275, p. 33).
(
4
)	V. «proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a salários mínimos adequados na União Europeia» de 28 de outubro de 2020, COM(2020) 682 final (a seguir «proposta de Diretiva SMA»).
(
5
)	Von der Leyen, U., «Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2019‑2024, Discurso de abertura na sessão plenária do Parlamento Europeu, 16 de julho de 2019; Discurso na Sessão Plenária do Parlamento Europeu 27 de novembro de 2019», Serviço das Publicações da União Europeia, Luxemburgo, 2020, p. 10.
(
6
)	Proposta de Diretiva SMA, p. 2.
(
7
)	V. Schulten, T., e Müller, T., «A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union?», Italian Labour Law e‑Journal (1), vol. 14, n.o 1, 2021, p. 7.
(
8
)	Proposta de Diretiva SMA, p. 2.
(
9
)	V. «Resultado da votação Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a salários mínimos adequados na União Europeia (primeira leitura)», Documento ST_13171_2022_INIT, p. 2, disponível em: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT).
(
10
)	V. «Reasoned opinion on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality», Documento ST_14106_2020_INIT, p. 4 (disponível em: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT).
(
11
)	V. «Projeto de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a salários mínimos adequados na União Europeia (primeira leitura) — Adoção do ato legislativo — Declarações», Documento ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, p. 2, disponível em: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	V. «Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU», disponível em https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products‑eurostat‑news/‑/ddn‑20220128‑2.
(
13
)	Documento de trabalho dos serviços da Comissão, «Relatório do resumo da avaliação de impacto que acompanha o documento proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a salários mínimos adequados na União Europeia» [SWD(2020) 246 final].
(
14
)	V. artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva SMA. V. também o seu artigo 5.o, n.o 1, que faz referência ao objetivo de «alcançar um nível de vida digno, diminuir a pobreza no trabalho, promover a coesão social e a convergência social ascendente, bem como reduzir as disparidades salariais entre homens e mulheres».
(
15
)	Existiam, evidentemente, certas exceções, como o princípio da igualdade de remuneração, consagrado no artigo 119.o do Tratado CEE (v. Acórdão de 25 de maio de 1971, Defrenne_80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Mesmo antes do Tratado de Amesterdão, tinham sido já adotados alguns instrumentos de direito derivado que prosseguiam objetivos de política social, por exemplo, a Diretiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de novembro de 1993, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho (JO 1993, L 307, p. 18), adotada com base no artigo 118.o‑A TCE (v. Acórdão de 12 de novembro de 1996, Reino Unido/Conselho, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	V. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, n.o 76).
(
18
)	Diretiva 2008/104/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa ao trabalho temporário (JO 2008, L 327, p. 9).
(
19
)	Diretiva 2003/88/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de novembro de 2003, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho (JO 2003, L 299, p. 9).
(
20
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019 (JO 2019, L 186, p. 105).
(
21
)	JO 2017, C 428, p. 10.
(
22
)	V. considerando 12 do Pilar Europeu dos Direitos Sociais.
(
23
)	V. Acórdão de 18 de dezembro de 2007 (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	V., nomeadamente, Rönnmar, M. «Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective», Cambridge Yearbook of European Legal Studies — 2007‑2008, Volume 10, Hart Publishing, 2008, pp. 493 a 524.
(
25
)	Como ilustram as reações do Governo Dinamarquês no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção da Diretiva SMA, que recordei no n.o 14, supra.
(
26
)	V. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/normativeinstrument/wcms_c131_pt.htm.
(
27
)	V. Garben, S. «Choosing a tightrope instead of a rope bridge — The choice of legal basis for the AMW Directive», in Ratti, L., Brameshuber, E. e Pietrogiovanni, V. (eds.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, p. 25.
(
28
)	V. Acórdão de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223; a seguir «Acórdão Impact»), n.o 122. Recordo que o artigo 151.o TFUE dispõe que: «[a] União e os Estados‑Membros […] terão por objetivos a promoção do emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, de modo a permitir a sua harmonização, assegurando simultaneamente essa melhoria, uma proteção social adequada, o diálogo entre parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos, tendo em vista um nível de emprego elevado e duradouro, e a luta contra as exclusões.»
(
29
)	Acórdão de 13 de setembro de 2007 (C‑307/05, EU:C:2007:509; a seguir «Acórdão Del Cerro Alonso», n.o 41).
(
30
)	N.os 124 e 125.
(
31
)	Acórdão de 10 de junho de 2010 (C‑395/08 e C‑396/08, EU:C:2010:329; a seguir «Acórdão Bruno e o.», n.o 37).
(
32
)	Acórdão de 19 de junho de 2014 (C‑501/12 a C‑506/12, C‑540/12 e C‑541/12, EU:C:2014:2005, a seguir «Acórdão Specht e o.», n.o 33).
(
33
)	Documento de trabalho dos serviços da Comissão, «Avaliação de impacto que acompanha o documento Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a salários mínimos adequados na União Europeia», COM(2020) 682 final, p. 71. Neste documento, a Comissão referiu que decorre do artigo 153.o, n.o 5, TFUE e da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação desta disposição (nomeadamente dos Acórdãos Del Cerro Alonso e Impact) que, embora a ação da União não vise harmonizar o nível dos salários mínimos em toda a União Europeia nem estabelecer um mecanismo uniforme de fixação dos salários mínimos, poderá consistir na criação de um regime que não constitua uma «ingerência na competência dos Estados‑Membros e dos parceiros sociais para determinar as modalidades pormenorizadas dos seus regimes de fixação dos salários mínimos e, em especial, o nível desses salários […]» (v. p. 72).
(
34
)	V. também proposta de Diretiva SMA, na qual a Comissão considerou que, uma vez que a proposta de diretiva «não contém medidas que afetem diretamente o nível das remunerações, respeita plenamente os limites impostos à ação da UE no artigo 153.o, n.o 5, do TFUE».
(
35
)	V. também, entre outros, «Parecer do Comité das Regiões Europeu — Salários mínimos adequados na União Europeia» (JO 2021, C 175, p. 89), nos termos do qual «a base jurídica do artigo 153.o TFUE […] não permite uma intervenção direta na fixação da remuneração na União Europeia»; no entanto, permitiria um «processo de definição de objetivos, que reconheça plenamente as legislações nacionais em vigor relativas ao salário mínimo e o papel dos parceiros sociais».
(
36
)	O sublinhado é meu.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Ibid.
(
39
)	V., por exemplo, artigo 4.o, n.o 1, e artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva SMA.
(
40
)	V. Garben, S., nota n.o 27, op. cit., p. 25.
(
41
)	Conclusões da advogada‑geral J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, n.os 173 a 176).
(
42
)	N.o 176 e sublinhado meu.
(
43
)	N.o 123 (o sublinhado é meu).
(
44
)	Ibid, n.o124.
(
45
)	V. n.o 39, supra.
(
46
)	V. também Acórdãos Del Cerro Alonso (n.o 40), Impact (n.o 123) e Bruno e o. (n.o 36). Retomarei esta questão nos n.os 67 a 69, infra.
(
47
)	V., a este respeito, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, n.o 33). V. também Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres (C‑444/09 e C‑456/09, EU:C:2010:819, n.o 58).
(
48
)	Celebrado em 18 de março de 1999 e que figura em anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao Acordo‑Quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO 1999, L 175, p. 43).
(
49
)	Diretiva, de 15 de dezembro de 1997, respeitante ao Acordo‑Quadro relativo ao trabalho a tempo parcial celebrado pela UNICE, pelo CEEP e pela CES (JO 1998, L 14, p. 9).
(
50
)	Diretiva de 27 de novembro de 2000 (JO 2000, L 303, p. 16).
(
51
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de julho de 2006 (JO 2006, L 204, p. 23). V., em especial, a alínea b) do segundo parágrafo do artigo 1.o desta diretiva, que refere que «contém disposições de aplicação do princípio da igualdade de tratamento» em matéria de, nomeadamente, «condições de trabalho, incluindo remuneração».
(
52
)	Diretiva de 29 de junho de 2000 (JO 2000, L 180, p. 22). V. o seu artigo 3.o, n.o 1, alínea c), que estabelece que a diretiva «é aplicável, no que diz respeito tanto aos setores público como privado, incluindo os organismos públicos», nomeadamente, às «condições de emprego e de trabalho, incluindo o despedimento e a remuneração».
(
53
)	Essa diretiva, tal como a Diretiva 97/81/CE do Conselho relativa aos trabalhadores a tempo parcial, visa assegurar o respeito do princípio da igualdade de tratamento, incluindo no que se refere aos salários, relativamente a uma categoria específica de trabalhadores (neste caso, os trabalhadores temporários).
(
54
)	Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de dezembro de 1996 relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO 1997, L 18, p. 1). V., a este respeito, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.os 71 a 85), relativo ao pedido apresentado pela Hungria ao Tribunal de Justiça para que este anulasse a Diretiva (UE) 2018/957 do Parlamento Europeu e do Conselho de 28 de junho de 2018 que altera a Diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores pelo facto de violar o artigo 153.o, n.o 5, TFUE. O Tribunal de Justiça julgou este fundamento improcedente, tendo concluído que a diretiva de alteração se limitava a coordenar as legislações dos Estados‑Membros em caso de destacamento de trabalhadores para assegurar a estes trabalhadores uma parte ou quase a totalidade das condições de trabalho e de emprego previstas pelo Estado‑Membro de acolhimento, incluindo no que respeita à sua remuneração.
(
55
)	V., nomeadamente, artigo 7.o da Diretiva geral relativa ao tempo de trabalho, com a epígrafe «Férias anuais», cujo n.o 1 dispõe: «Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas, de acordo com as condições de obtenção e de concessão previstas nas legislações e/ou práticas nacionais.»
(
56
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de outubro de 2008 (JO 2008, L 283, p. 36). Esta diretiva visa assegurar o pagamento dos créditos em dívida dos trabalhadores assalariados (incluindo os salários) em caso de insolvência do empregador, mas não tem por objeto regulamentar os «salários».
(
57
)	Para mais um exemplo a este respeito, v. Diretiva (UE) 2019/1158 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, relativa à conciliação entre a vida profissional e a vida familiar dos progenitores e cuidadores e que revoga a Diretiva 2010/18/UE do Conselho (JO 2019, L 188, p. 79), cujo considerando 31 prevê que «[o]s Estados‑Membros deverão fixar a um nível adequado a remuneração ou o subsídio do período mínimo de licença parental não transferível […]». Todavia, o termo «adequado» só figura no preâmbulo desta diretiva e não em nenhuma das suas disposições. Além disso, o seu artigo 1.o precisa que o objetivo deste instrumento não é determinar o nível deste pagamento ou as modalidades da sua fixação, mas sim estabelecer «requisitos mínimos destinados a alcançar a igualdade entre homens e mulheres quanto às oportunidades no mercado de trabalho e ao tratamento no trabalho, facilitando a conciliação entre a vida profissional e a vida familiar dos trabalhadores que são progenitores ou cuidadores».
(
58
)	Como seria o caso, por exemplo, de uma diretiva que incide unicamente sobre o escalão salarial mais baixo e não sobre todos os salários.
(
59
)	V. n.o 52, supra.
(
60
)	Conclusões da advogada‑geral J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, n.o 173).
(
61
)	V. Menegatti, E. «Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages», Italian Labour Law e‑Journal (1) Vol. 14, 2021, p. 29.
(
62
)	Poder‑se‑ia também mencionar o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA, que dispõe que o «plano de ação deve fixar um calendário claro e medidas concretas para aumentar progressivamente a taxa de cobertura da negociação coletiva, no pleno respeito da autonomia dos parceiros sociais».
(
63
)	O sublinhado é meu.
(
64
)	Esses critérios são: a) o poder de compra dos salários mínimos nacionais, tendo em conta o custo de vida; b) o nível geral de salários e a sua distribuição; c) a taxa de crescimento dos salários; d) os níveis e a evolução da produtividade nacional a longo prazo.
(
65
)	V., também, a este respeito, considerando 26 da Diretiva SMA.
(
66
)	V. Sagan, A. e Schmidt, A., «The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)», in Ratti, L., Brameshuber, E. e Pietrogiovanni (eds.) V. The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, p. 202.
(
67
)	V. também Blanke, T., «Fair and just working conditions (Article 31)»in
European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bercusson, B. (ed.), Nomos Baden Baden, 2002, p. 537; e Bogg, A. «Article. 31 ‑ Fair and just working conditions», in Peers, S., Hervey, T, Kenner, J. e Ward, A. (eds.) The EU Charter of Fundamental Rights ‑ A commentary (Hart Publishing), London, 2014, pp. 855‑856. A questão de saber se o artigo 31.o, n.o 1, da Carta abrange condições de trabalho como as «remunerações» já foi debatida na doutrina, uma vez que essa disposição terá sido inicialmente adotada com o objetivo de garantir a saúde e a segurança dos trabalhadores, conforme protegidas pela Diretiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO 1989, L 183, p. 1).
(
68
)	O sublinhado é meu.
(
69
)	V. Sjödin, E., « European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum pay in the EU», European Labour Law Journal, Vol. 13(2), 2022, p. 283.
(
70
)	Pode‑se alcançar a mesma conclusão relativamente às disposições horizontais (capítulo III) e às disposições finais (capítulo IV) da Diretiva SMA.
(
71
)	O sublinhado é meu.
(
72
)	Ibid.
(
73
)	V. Menegatti, E. «Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages», Italian Labour Law e‑Journal, Vol. 14, N.o 1, 2021, p. 25.
(
74
)	Segundo a OCDE, apenas 8 dos 27 Estados‑Membros atingem atualmente o limiar de 80 % previsto no artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva SMA (afigura‑se que tanto a Dinamarca como a Suécia ultrapassam esse limiar) (v. https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias‑ictwss‑database.html).
(
75
)	Com efeito, verifica‑se que não existe nem um método geralmente reconhecido para medir a cobertura da negociação coletiva nem uma base de dados geralmente aceite sobre a cobertura nos diferentes Estados‑Membros.
(
76
)	V. n.os 67 a 69, supra.
(
77
)	O artigo 12.o, n.o 1, da Carta dispõe que «[t]odas as pessoas têm direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico, o que implica o direito de, com outrem, fundarem sindicatos e de neles se filiarem para a defesa dos seus interesses (o sublinhado é meu).
(
78
)	O artigo 28.o da Carta, sob a epígrafe «Direito de negociação e de ação coletiva», prevê que «[o]s trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, têm, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, o direito de negociar e de celebrar convenções coletivas aos níveis apropriados, bem como de recorrer, em caso de conflito de interesses, a ações coletivas para a defesa dos seus interesses, incluindo a greve».
(
79
)	A Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores foi adotada por ocasião da reunião do Conselho Europeu de 9 de Dezembro de 1989, em Estrasburgo, e encontra‑se reproduzida no documento da Comissão COM(89) 471, de 2 de Outubro de 1989. Estabelece os princípios fundamentais subjacentes ao modelo europeu do direito do trabalho.
(
80
)	V. preâmbulo da Carta: «[a] presente Carta reafirma, no respeito pelas atribuições e competências da União e na observância do princípio da subsidiariedade, os direitos que decorrem, nomeadamente, das […] Cartas Sociais aprovadas pela União e pelo Conselho da Europa».
(
81
)	Com efeito, por um lado, o artigo 11.o da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores visava proteger o direito de associação dos empregadores e dos trabalhadores «com vista a constituir organizações profissionais ou sindicais da sua escolha para a defesa dos seus interesses económicos e sociais». Por outro lado, o seu artigo 12.o dizia respeito ao «direito de negociar e celebrar convenções coletivas, nas condições previstas nas legislações e nas práticas nacionais».
(
82
)	V. Acórdão Impact, n.o 122. Recordo que o artigo 151.o TFUE dispõe que: «[a] União e os Estados‑Membros […] terão por objetivos a promoção do emprego, a melhoria das condições de vida e de trabalho, de modo a permitir a sua harmonização, assegurando simultaneamente essa melhoria, uma proteção social adequada, o diálogo entre parceiros sociais, o desenvolvimento dos recursos humanos, tendo em vista um nível de emprego elevado e duradouro, e a luta contra as exclusões.»
(
83
)	Segundo depreendo, esses Governos consideram que a relação entre o artigo 153.o, n.o 1, alínea f), TFUE («defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e das entidades patronais») e a exclusão relativa ao «direito sindical» prevista no artigo 153.o, n.o 5, TFUE é o oposto da relação entre a exclusão relativa às «remunerações» prevista nessa disposição e o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), TFUE («condições de trabalho») (v., a este respeito, n.o 65, supra).
(
84
)	O sublinhado é meu.
(
85
)	Essa disposição exige que os Estados‑Membros tomem medidas «para proteger os sindicatos e as organizações de empregadores que participem ou queiram participar na negociação coletiva de quaisquer atos de interferência da outra parte, dos seus agentes ou dos seus membros no seu estabelecimento, no seu funcionamento ou na sua administração» (o sublinhado é meu).
(
86
)	V. Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão) (C‑244/17, EU:C:2018:662, n.os 36 e 37 e jurisprudência referida).
(
87
)	V. Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá) de 26 de julho de 2017 (EU:C:2017:592, n.o 78).
(
88
)	O sublinhado é meu.
(
89
)	Proposta de Diretiva SMA, p. 2 (o sublinhado é meu).
(
90
)	V., nomeadamente, Diretiva 2006/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional (reformulação) (JO 2006, L 204, p. 23), cujo artigo 21.o, n.o 1, dispõe que «[o]s Estados‑Membros tomam as medidas adequadas para, de acordo com as suas tradições e práticas nacionais, promoverem o diálogo social entre os parceiros sociais, com vista à promoção da igualdade de tratamento, designadamente através da monitorização das práticas no local de trabalho, no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais, assim como através da monitorização das convenções coletivas, códigos de conduta, investigação e intercâmbio de experiências e boas práticas».
(
91
)	V., nomeadamente, Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑626/18, EU:C:2020:1000, n.o 28 e jurisprudência referida). O sublinhado é meu.
(
92
)	Essa disposição estabelece que «[o]s Estados‑Membros conduzirão e coordenarão as suas políticas económicas tendo igualmente em vista atingir os objetivos enunciados no artigo 174.o A formulação e a concretização das políticas e ações da União, bem como a realização do mercado interno, terão em conta os objetivos enunciados no artigo 174.o e contribuirão para a sua realização. A União apoiará igualmente a realização desses objetivos pela ação por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural […], do Banco Europeu de Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes. […] Se se verificar a necessidade de ações específicas não inseridas no âmbito dos fundos, e sem prejuízo das medidas decididas no âmbito das outras políticas da União, essas ações podem ser aprovadas pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões».
(
93
)	V. Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑376/98, EU:C:2000:544, n.o 79).