62009CJ0322_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑322/09 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs, eingelegt am 8. August 2009,
NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB
mit Sitz in Stockholm (Schweden), Prozessbevollmächtigte: M. Merola und L. Armati, avvocati,
Rechtsmittelführerin,
andere Verfahrensbeteiligte:
Europäische Kommission, vertreten durch L. Flynn und T. Scharf als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten K. Lenaerts sowie der Richter D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis und T. von Danwitz (Berichterstatter),
Generalanwältin: V. Trstenjak,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. September 2010,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (im Folgenden: NDSHT) die Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Juni 2009, NDSHT/Kommission (T‑152/06, Slg. 2009, II‑1517, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem dieses ihre Klage auf Aufhebung der Entscheidung über eine Beschwerde betreffend der Stockholm Visitors Board AB von der Stadt Stockholm gewährte, mutmaßlich rechtswidrige staatliche Beihilfen, die in den an NDSHT gerichteten Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. März 2006 und 28. April 2006 enthalten gewesen sein soll (im Folgenden: streitige Handlung), abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
2. Wie sich aus ihrem zweiten Erwägungsgrund ergibt, kodifiziert und verstärkt die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1) in der durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2003, L 236, S. 33) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 659/1999) im Bereich der Prüfung staatlicher Beihilfen die von der Kommission in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegte Praxis.
3. Gemäß Art. 1 Buchst. b Ziff. i dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck „bestehende Beihilfen“ „unbeschadet der Artikel 144 und 172 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens, des Anhangs IV Nummer 3 und der Anlage zu diesem Anhang der Akte über den Beitritt der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des [EG‑]Vertrages in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des [EG‑]Vertrages eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind“.
4. Art. 1 Buchst. h der Verordnung definiert „Beteiligte“ als „Mitgliedstaaten, Personen, Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen, deren Interessen aufgrund der Gewährung einer Beihilfe beeinträchtigt sein können, insbesondere der Beihilfeempfänger, Wettbewerber und Berufsverbände“.
5. Art. 4 Abs. 1 bis 4 der Verordnung Nr. 659/1999 in deren Kapitel II („Verfahren bei angemeldeten Beihilfen“) bestimmt:
„(1) Die Kommission prüft die Anmeldung unmittelbar nach deren Eingang. Unbeschadet des Artikels 8 erlässt die Kommission eine Entscheidung nach den Absätzen 2, 3 oder 4.
(2) Gelangt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, so stellt sie dies durch Entscheidung fest.
(3) Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich des Artikels [87 Abs. 1 EG] fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet sie, dass die Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist (nachstehend ‚Entscheidung, keine Einwände zu erheben‘ genannt). In der Entscheidung wird angeführt, welche Ausnahmevorschrift des Vertrags zur Anwendung gelangt ist.
(4) Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gibt, so entscheidet sie, das Verfahren nach Artikel [88 Abs. 2 EG] zu eröffnen (nachstehend ‚Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens‘ genannt).“
6. Kapitel III dieser Verordnung regelt das Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen. In diesem Kapitel bestimmt Art. 10 Abs. 1:
„Befindet sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft sie diese Informationen unverzüglich.“
7. In diesem Kapitel III sieht Art. 13 („Entscheidungen der Kommission“) Abs. 1 vor:
„Nach Prüfung einer etwaigen rechtswidrigen Beihilfe ergeht eine Entscheidung nach Artikel 4 Absätze 2, 3 oder 4. …“
8. In Kapitel VI („Beteiligte“) der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt Art. 20 Abs. 2 und 3:
„(2) Jeder Beteiligte kann der Kommission Mitteilung über mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen und über eine mutmaßlich missbräuchliche Anwendung von Beihilfen machen. Bestehen für die Kommission in Anbetracht der ihr vorliegenden Informationen keine ausreichenden Gründe, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, so unterrichtet sie den betreffenden Beteiligten hiervon. Trifft die Kommission in einem Fall, zu dem ihr eine solche Mitteilung zugegangen ist, eine Entscheidung, so übermittelt sie dem betreffenden Beteiligten eine Kopie der Entscheidung.
(3) Jeder Beteiligte erhält auf Antrag eine Kopie jeder nach den Artikeln 4 und 7, nach Artikel 10 Absatz 3 und Artikel 11 getroffenen Entscheidung.“
9. Art. 25 der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:
„Entscheidungen nach den Kapiteln II, III, IV, V und VII sind an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet. …“
Sachverhalt
10. NDSHT ist eine Gesellschaft des schwedischen Rechts, die die Tätigkeit eines Reiseveranstalters in Stockholm über ihre Internet‑Website ausübt. Sie bietet eine Gesamtdienstleistung an, die die Reservierung von Hotelzimmern und eine Touristenkarte mit der Bezeichnung „Stockholm à la carte“ umfasst, die deren Inhabern den Zugang zu verschiedenen Dienstleistungen und Infrastrukturen in der Stadt Stockholm, wie Museen und örtlichen Verkehrsmitteln, ermöglicht.
11. Die Stockholm Visitors Board AB (im Folgenden: SVB) ist eine Gesellschaft, die von der Stadt Stockholm über verschiedene Tochtergesellschaften gehalten wird. Sie war mit der Zurverfügungstellung touristischer Informationen und der Förderung der Region Stockholm betraut. Im Zusammenhang mit dieser Art Tätigkeiten übt SVB auch gewerbliche Tätigkeiten aus, die u. a. in Dienstleistungen der Reservierung von Hotelzimmern zu ermäßigten Preisen in Stockholm und im Verkauf der „Stockholm Card“ bestehen, die kostenlosen Zugang zu Sehenswürdigkeiten und Infrastrukturen in der Stadt Stockholm verschafft.
12. Im September 2004 übermittelte NDSHT der Kommission Informationen in Bezug auf die jährlichen Unterstützungszahlungen, die die Stadt Stockholm SVB für die Jahre 2003 bis 2005 gewährt hatte, und machte geltend, dass diese Unterstützungszahlungen staatliche Beihilfen seien, die unter Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EG gewährt worden seien. In ihrer Beschwerde behauptete NDSHT, diese staatlichen Beihilfen bestünden aus der jährlichen Bewilligung von Mitteln aus dem Haushalt der Stadt Stockholm zugunsten von SVB, der regelmäßigen Erstattung der Verluste von SVB vor Steuern durch deren Muttergesellschaft und dem bevorzugten Zugang zu öffentlichen Infrastrukturen, wie einem von dieser Stadt verwalteten gebührenpflichtigen Parkplatz. NDSHT zufolge könnte SVB diese Beihilfen zur Finanzierung ihrer gewerblichen Tätigkeiten verwenden, die indes in Wettbewerb stünden mit denen anderer nationaler und internationaler Unternehmen, was zu einer Wettbewerbsverzerrung führe.
13. Die Kommission prüfte die Beschwerde von NDSHT unter Berücksichtigung ergänzender Informationen, die von NDSHT und den schwedischen Behörden aufgrund von Auskunftsersuchen übersandt worden waren, die die Kommission an sie gerichtet hatte.
14. Am 24. März 2006 übersandte der mit dem Vorgang betraute Leiter der Direktion „Beihilfenkontrolle 1: Kohäsion und Wettbewerb“ der Generaldirektion der Kommission für Wettbewerb (im Folgenden: Direktor des sachbearbeitenden Dienstes der Kommission) NDSHT ein Schreiben mit folgendem Wortlaut:
„…
Ich möchte Sie davon in Kenntnis setzen, dass die zuständigen Dienste der Generaldirektion für Wettbewerb auf der Grundlage der verfügbaren Informationen zu dem Ergebnis gelangt sind, dass keine ausreichenden Gründe vorliegen, die die Fortsetzung der Untersuchung Ihrer Beschwerde rechtfertigen können. …
Unsere Analyse hat ergeben, dass die Tätigkeiten im Zusammenhang mit der ‚Stockholm Card‘ und den Reservierungen von Hotelzimmern (mit Ausnahme der bei der ‚Stockholm Card‘ inbegriffenen Parkplätze) zu Marktbedingungen durchgeführt wurden. Diese Tätigkeiten werden daher nicht durch eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG finanziert. Was die kostenlose Benutzung bestimmter Parkplätze angeht, so kann angenommen werden, dass der Handelsverkehr nicht beeinträchtigt ist, und selbst wenn dies der Fall wäre, wäre diese Beihilfe in die ‚Stockholm Card‘ vor dem Beitritt Schwedens zur Europäischen Union im Jahr 1995 einbezogen gewesen und würde daher eine bestehende Beihilfe darstellen. Im Übrigen ist diese Dienstleistung seit dem 1. Januar 2006 nicht mehr bei der ‚Stockholm Card‘ inbegriffen.
Was die übrigen Tätigkeiten (Bereitstellung touristischer Informationen usw.) angeht, dürften diese unter die Bestimmungen zur Regelung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DawI) fallen. Falls der Ausgleich für die DawI als staatliche Beihilfe eingestuft würde, wäre eine solche Beihilfe schon lange vor 1995 zu gleichen Bedingungen gewährt worden und würde daher eine bestehende Beihilfe darstellen.
Zusammengefasst ergeben unsere aufgrund dieser Beschwerde durchgeführten eingehenden Nachforschungen, dass eine bestehende Beihilfe und keine rechtswidrige Beihilfe vorliegt und dass diese Beihilfe jedenfalls mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Da kein Verfahren mit zweckdienlichen Maßnahmen im Sinne von Art. 88 Abs. 1 EG durchzuführen ist, beabsichtigen wir keine weiteren Schritte in dieser Sache.
…“
15. Mit Schreiben vom 5. April 2006 teilte NDSHT der Kommission mit, sie entnehme dem Schreiben vom 24. März 2006, dass ihre Beschwerde zurückgewiesen und eine Entscheidung erlassen worden sei, keine Einwände gegen die streitigen finanziellen Maßnahmen gemäß Art. 13 sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 659/1999 zu erheben. NDSHT beantragte zudem bei der Kommission, ihr gemäß Art. 20 dieser Verordnung eine Kopie der Entscheidung zu übersenden.
16. Mit Schreiben vom 28. April 2006 antwortete der Direktor des sachbearbeitenden Dienstes der Kommission NDSHT, indem er ausführte, dass sich aus den vorgelegten Informationen ergebe, dass die beanstandeten Maßnahmen keine rechtswidrigen staatlichen Beihilfen darstellten und dass ihr daher keine Entscheidung der Kommission gemäß Art. 20 der Verordnung Nr. 659/1999 übersandt werden könne.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
17. Mit Klageschrift, die am 6. Juni 2006 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat NDSHT die Nichtigerklärung der streitigen Handlung sowie die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens im Sinne von Art. 88 Abs. 2 EG beantragt.
18. Die Kommission hat mit besonderem Schriftsatz eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben, zu der NDSHT am 9. November 2006 Stellung genommen hat.
19. In ihrer Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede hat NDSHT geltend gemacht, die streitige Handlung stelle zugleich eine abschließende Weigerung der Kommission dar, das in Art. 88 Abs. 2 EG vorgesehene förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, und eine Entscheidung, das Verfahren in der Sache einzustellen. Die streitige Handlung sei damit als eine Entscheidung anzusehen, die Wirkungen auf die Rechtsstellung von NDSHT erzeuge. Sie stelle daher eine anfechtbare Maßnahme im Sinne von Art. 230 EG dar.
20. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die Klage von NDSHT als unzulässig abgewiesen und ihr die Kosten auferlegt.
21. Das Gericht hat entschieden, dass für die Feststellung, ob die streitige Handlung eine anfechtbare Maßnahme darstelle, unter Berücksichtigung ihres Sachgehalts zu bestimmen sei, ob es sich um eine Entscheidung im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 oder nur eine informelle Mitteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 dieser Verordnung handele.
22. Es hat in Randnr. 44 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission nicht verpflichtet sei, zu jeder Beschwerde eine Entscheidung im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 zu erlassen. Eine solche Verpflichtung betreffe nur Fälle, in denen Art. 13 der Verordnung Nr. 659/1999 anwendbar sei. Ein solcher Fall liege aber nicht vor, wenn die Beschwerde sich auf eine bestehende Beihilfe beziehe. In Randnr. 64 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass eine Verpflichtung, eine Entscheidung im Sinne von Art. 4 dieser Verordnung auf eine Beschwerde hin zu erlassen, die eine bestehende Beihilfe betreffe, der Systematik des Verfahrens zur Nachprüfung staatlicher Beihilfen zuwiderlaufen würde.
23. Aus dem Sachgehalt der Schreiben vom 24. März 2006 und 28. April 2006 (im Folgenden zusammen: streitige Schreiben) ergebe sich, dass die Kommission entschieden habe, der Beschwerde nicht weiter nachzugehen, da die fraglichen Beihilfen bestehende Beihilfen darstellten, für die das Verfahren von Art. 88 Abs. 1 EG gelte. In Randnr. 57 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, in diesem Fall könne die Kommission gemäß ständiger Rechtsprechung nicht mittels einer Beschwerde gezwungen werden, an den betreffenden Mitgliedstaat eine Empfehlung zu richten, die zweckdienliche Maßnahmen in Anwendung von Art. 18 der Verordnung Nr. 659/1999 vorschlage. Zudem sehe keine der für bestehende Beihilfen geltenden Bestimmungen dieser Verordnung vor, dass die Kommission am Ende der Vorprüfungsphase eine Maßnahme mit Entscheidungscharakter erlassen könnte.
24. In Randnr. 63 des angefochtenen Urteils schließlich hat das Gericht ausgeführt, dass die angefochtenen Schreiben keine Weigerung darstellen könnten, das förmliche Prüfverfahren des Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen, da die Kommission nach einer ersten Prüfung der streitigen finanziellen Maßnahmen der Auffassung gewesen sei, dass diese als bestehende Beihilfen anzusehen seien.
25. Das Gericht hat folglich festgestellt, dass die angefochtenen Schreiben nicht als Entscheidung im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 zu betrachten seien, sondern als formlose Mitteilung im Sinne von Art. 20 dieser Verordnung. Somit stellten sie keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 230 EG dar.
Anträge der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
26. NDSHT tritt mit ihrem Rechtsmittel der Einstufung der streitigen Maßnahmen durch die Kommission entgegen und beantragt, das angefochtene Urteil insgesamt aufzuheben sowie ihrem im ersten Rechtszug gestellten Antrag stattzugeben und der Kommission die Kosten aufzuerlegen, hilfsweise, ihr Rechtsmittel für zulässig zu erklären und die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen und die Entscheidung über die Kosten der beiden Verfahren vorzubehalten.
27. Die Kommission beantragt, das Rechtsmittel zurüc kzuweisen und NDSHT die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
28. NDSHT stützt ihr Rechtsmittel auf vier Gründe.
29. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird eine offensichtliche Verfälschung des Inhalts der streitigen Schreiben geltend gemacht. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund bringt die Rechtsmittelführerin vor, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die streitige Handlung als vorbereitende Handlung angesehen habe, die keine mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbare endgültige Entscheidung darstelle. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund wirft NDSHT dem Gericht vor, rechtsfehlerhaft angenommen zu haben, dass die Stellungnahme der Kommission als Zurückweisung eines Antrags auf Erlass zweckdienlicher Maßnahmen im Sinne von Art. 88 Abs. 1 EG anzusehen sei. Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund schließlich macht NDSHT geltend, das Gericht habe auch dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass es entschieden habe, dass die Einstufung der streitigen finanziellen Maßnahmen durch die Kommission als bestehende Beihilfen der Anfechtung der Zurückweisung der Beschwerde entgegenstehe. Ein solches Ergebnis beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung der Art. 4, 10, 13 und 20 der Verordnung Nr. 659/1999.
30. Da der zweite, der dritte und der vierte Rechtsmittelgrund eng miteinander in Zusammenhang stehen, sind sie zusammen zu prüfen.
Zum zweiten, zum dritten und zum vierten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
31. Unter Bezugnahme insbesondere auf das Urteil vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission (C‑521/06 P, Slg. 2008, I‑5829), wirft NDSHT dem Gericht vor, die Art. 4, 10, 13 und 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 verkannt zu haben, indem es festgestellt habe, dass die Zurückweisung ihrer Beschwerde durch die Kommission nicht die Merkmale einer Entscheidung mit verbindlichen Rechtswirkungen aufweise, die geeignet sei, ihre Interessen zu beeinträchtigen und damit eine anfechtbare Maßnahme im Sinne von Art. 230 EG darstelle.
32. Die Rechtsmittelführerin vertritt nämlich mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund die Auffassung, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass die streitige Handlung keine endgültige Entscheidung, sondern eine vorbereitende Handlung darstelle. Die Kommission habe im Gegenteil ihre Prüfung durchgeführt und eine Entscheidung – ohne diese jedoch formalisiert zu haben – erlassen, deren Gegenstand die Zurückweisung der Beschwerde mit der Begründung gewesen sei, dass die gewährte Finanzhilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei.
33. Hierzu macht die Rechtsmittelführerin mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund geltend, das Gericht habe in den Randnrn. 57 ff. des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es die Stellungnahme der Kommission als Zurückweisung eines Antrags auf Erlass zweckdienlicher Maßnahmen im Sinne von Art. 88 Abs. 1 EG eingestuft habe und nicht als Weigerung, das förmliche Prüfverfahren im Sinne von Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen. Ferner habe das Gericht unzutreffend ausgeführt, dass die Kommission von einem Beschwerdeführer nicht dazu gezwungen werden könne, am Ende der Vorprüfungsphase eine Entscheidung zu erlassen.
34. Zudem macht die Rechtsmittelführerin mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund geltend, die Art. 4, 10 und 13 der Verordnung Nr. 659/1999 verpflichteten die Kommission bei der Prüfung einer Beschwerde, mit der das Vorliegen einer mutmaßlich rechtswidrigen Beihilfe gerügt werde, gemäß den Ausführungen in Randnr. 40 des Urteils Athinaïki Techniki/Kommission dazu, die Vorprüfungsphase durch den Erlass einer Entscheidung abzuschließen.
35. Diese Verpflichtung, sich im Wege einer Entscheidung zu äußern, gelte auch, wenn die Vorprüfungsphase die Kommission zu der Auffassung gelangen lasse, dass eine bestehende Beihilfe vorliege. Die Möglichkeit der Anfechtung eines Schreibens der Kommission, mit dem die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens mit der Begründung abgelehnt werde, dass die beanstandete Beihilfe eine bestehende Beihilfe sei, sei nämlich vom Gerichtshof im Urteil vom 24. März 1993, CIRFS u. a./Kommission (C‑313/90, Slg. 1993, I‑1125), bestätigt worden. Die Auslegung des Gerichts in den Randnrn. 64 ff. des angefochtenen Urteils, dass es der Systematik des Verfahrens zur Nachprüfung staatlicher Beihilfen zuwiderlaufen würde, notwendigerweise eine Entscheidung der Kommission im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 darin zu sehen, dass sie einen Beschwerdeführer davon unterrichte, dass seine Beschwerde eine bestehende Beihilfe betreffe, zeuge somit von einer von Grund auf fehlerhaften Auffassung dieses Verfahrenssystems. Diese Auslegung bedeute, dass die Kommission jede Kontrolle durch den Unionsrichter vermeiden könnte, indem sie die beanstandeten finanziellen Maßnahmen als bestehende Beihilfen einstufe, was offensichtlich nicht hinnehmbar sei.
36. Die Kommission räumt zunächst ein, dass die streitigen Schreiben sich nicht auf die streitigen finanziellen Maßnahmen insgesamt bezögen und dass sie mit diesen Schreiben keine Entscheidung über eine bestehende Beihilfe erlassen habe. Im Gegenteil enthielten diese Schreiben einige hypothetische und deshalb nicht endgültige Schlussfolgerungen, die darüber hinaus nicht zu einer identischen Einstufung dieser verschiedenen Maßnahmen führten. Sie habe in diesen Schreiben allenfalls den Standpunkt der die Beschwerde bearbeitenden Dienststelle zusammengefasst, der Beschwerde zu diesem Zeitpunkt nicht weiter nachgehen zu wollen.
37. Das von NDSHT vorgebrachte Argument, wonach die Kommission eine Entscheidung erlassen habe, auch ohne dieser einen formellen Charakter zu geben, sei unzulässig, weil es nicht im Verfahren des ersten Rechtszugs vorgebracht worden sei.
38. Jedenfalls macht die Kommission geltend, sie habe keine Entscheidung erlassen und sich auf eine vorläufige Beurteilung beschränkt; erst im Dezember 2006 sei das Verfahren über die Beschwerde eingestellt worden. Außerdem könne sie in Bezug auf bestehende Beihilfen nicht unmittelbar eine Entscheidung erlassen, sondern müsse, wenn sie die Maßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar halte, zunächst den betroffenen Mitgliedstaat informieren, bevor sie möglicherweise zweckdienliche Maßnahmen vorschlage. Da die Verordnung Nr. 659/1999 für einen solchen Fall kein besonderes Verfahren vorsehe, wäre die Erhebung einer Untätigkeitsklage die einzige Möglichkeit gewesen, um die streitige Handlung anzufechten.
39. Schließlich seien die Bezugnahmen auf die Urteile CIRFS u. a./Kommission sowie Athinaïki Techniki/Kommission irrelevant, weil die Kommission nach der Feststellung, dass bestehende Beihilfen vorlägen, das in Art. 88 Abs. 2 EG vorgesehene förmliche Prüfverfahren nicht mehr eröffnen könne.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zur Zulässigkeit des von NDSHT vorgebrachten Arguments der fehlenden Formalisierung der Entscheidung der Kommission
40. Nach Auffassung der Kommission ist das von der Rechtsmittelführerin vorgebrachte Argument, wonach sie ihre Prüfung der streitigen finanziellen Maßnahmen mit einer nicht formalisierten Entscheidung beendet habe, nicht vor dem Gericht vorgebracht worden und daher unzulässig.
41. Dazu ist darauf hinzuweisen, dass sich aus Art. 58 der Satzung des Gerichtshofs in Verbindung mit Art. 113 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergibt, dass der Rechtsmittelführer im Rahmen eines Rechtsmittels jedes erhebliche Argument vortragen darf, sofern das Rechtsmittel den vor dem Gericht verhandelten Streitgegenstand nicht verändert (Urteil vom 18. Januar 2007, PKK und KNK/Rat, C‑229/05 P, Slg. 2007, I‑439, Randnr. 66, ebenso vom 29. November 2007, Herrero Romeu/Kommission, C‑8/06 P, Slg. 2007, I‑10333, Randnr. 32).
42. Es ist jedoch festzustellen, dass dieses Argument entgegen dem Vorbringen der Kommission in der von NDSHT beim Gericht eingereichten Klageschrift enthalten war, in der in Randnr. 29 geltend gemacht wurde, dass „die Form der Handlungen oder Entscheidungen, die erlassen wurden, nach ständiger Rechtsprechung keine Auswirkungen auf das Recht hat, diese anzufechten“. Selbst wenn dieses Vorbringen in der Rechtsmittelschrift nicht mit denselben Worten zum Ausdruck gebracht worden sein sollte wie in dieser Klageschrift, ändert es daher nicht den Gegenstand des Streits vor dem Gericht.
43. Folglich ist dieses Vorbringen zulässig.
– Zur Begründetheit
44. Die Rechtsmittelführerin zielt mit dem zweiten, dem dritten und dem vierten Rechtsmittelgrund im Wesentlichen darauf ab, darzutun, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es festgestellt hat, dass die streitigen Schreiben nicht die Merkmale einer anfechtbaren Handlung im Sinne von Art. 230 EG aufwiesen.
45. Hierzu hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die Nichtigkeitsklage im Sinne von Art. 230 EG gegen alle Handlungen der Organe gegeben ist, die – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form – dazu bestimmt sind, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, die die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung berühren (vgl. insbesondere Urteile Athinaïki Techniki/Kommission, Randnr. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑362/08 P, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 51).
46. Ebenfalls nach gefestigter Rechtsprechung ist für die Qualifizierung angefochtener Handlungen auf ihr Wesen abzustellen (vgl. insbesondere Urteile vom 11. November 1981, IBM/Kommission, 60/81, Slg. 1981, 2639, Randnr. 9, und vom 22. Juni 2000, Niederlande/Kommission, C‑147/96, Slg. 2000, I‑4723, Randnr. 27).
47. Dagegen ist die Form, in der eine Handlung oder eine Entscheidung ergeht, für die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage grundsätzlich ohne Bedeutung. Somit wirkt es sich auf die Qualifizierung der betreffenden Handlung grundsätzlich nicht aus, ob sie bestimmten formalen Anforderungen genügt, ob sie also u. a. vom Handelnden zutreffend bezeichnet wurde oder die Rechtsgrundlage angibt. Daher ist es unerheblich, dass die Handlung nicht als „Entscheidung“ bezeichnet wurde oder dass sie nicht auf Art. 4 Abs. 2, 3 oder 4 der Verordnung Nr. 659/1999 Bezug nimmt. Es spielt auch keine Rolle, dass die Kommission sie dem betroffenen Mitgliedstaat entgegen Art. 25 der Verordnung nicht mitgeteilt hat, da ein solcher Mangel das Wesen der Handlung nicht ändern kann (vgl. Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, Randnrn. 43 und 44 und die dort zitierte Rechtsprechung).
48. Zudem sind anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 230 EG grundsätzlich Maßnahmen, die den Standpunkt der Kommission beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens endgültig festlegen und verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die die Interessen des Klägers berühren, was Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung dienen und keine solche Wirkung haben, ausschließt (vgl. Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, Randnr. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49. Was die mögliche Endgültigkeit und Anfechtbarkeit der von der Kommission im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen getroffenen Maßnahmen angeht, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Kommission gemäß Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 eine Prüfung durchführen muss, wenn sie im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen ist. Die Prüfung einer Beschwerde auf der Grundlage dieser Bestimmung der Verordnung Nr. 659/1999 führt zur Einleitung der in Art. 88 Abs. 3 EG vorgesehenen Vorprüfungsphase und verpflichtet die Kommission dazu, das etwaige Vorliegen einer Beihilfe und ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt unverzüglich zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, Randnr. 37).
50. Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999, der im Rahmen der Prüfung einer Beschwerde in Bezug auf eine vorgeblich rechtswidrige Beihilfe anwendbar ist, verpflichtet die Kommission dazu, diese Vorprüfungsphase mit dem Erlass einer Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2, 3 oder 4 dieser Verordnung abzuschließen, also einer Entscheidung, mit der festgestellt wird, dass keine Beihilfe vorliegt, dass keine Einwände erhoben werden oder dass das förmliche Prüfverfahren eröffnet wird; die Kommission ist nicht befugt, einen Zustand der Untätigkeit in der Vorprüfungsphase fortbestehen zu lassen. Zu gegebener Zeit hat sie folglich entweder die nächste Prüfphase gemäß Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen oder die Sache durch den Erlass einer entsprechenden Entscheidung einzustellen (vgl. Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, Randnr. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51. Stellt die Kommission im Anschluss an die Prüfung einer Beschwerde fest, dass eine Untersuchung nicht den Schluss zulässt, dass eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 87 EG vorliegt, lehnt sie es implizit ab, das Verfahren gemäß Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C‑367/95 P, Slg. 1998, I‑1719, Randnr. 47).
52. Was die Feststellung der Kommission betrifft, die gerügten Maßnahmen stellten bestehende Beihilfen dar, so unterliegt eine bestehende Beihilfe zwar der fortlaufenden Überprüfung gemäß Art. 88 Abs. 1 EG und ist als rechtmäßig anzusehen, solange die Kommission nicht ihre Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt hat (vgl. Urteile vom 9. August 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Slg. 1994, I‑3829, Randnr. 34, und vom 9. Oktober 2001, Italien/Kommission, C‑400/99, Slg. 2001, I‑7303, Randnr. 48). Wird die Kommission jedoch mit einer Beschwerde in Bezug auf eine vorgeblich rechtswidrige Beihilfe befasst, unterwirft sie, indem sie die Maßnahme als bestehende Beihilfe einstuft, diese dem Verfahren nach Art. 88 Abs. 1 EG und verweigert somit implizit die Einleitung des Verfahrens gemäß Art. 88 Abs. 2 EG (vgl. in diesem Sinne Urteile CIRFS u. a./Kommission, Randnrn. 25 und 26, sowie vom 16. Mai 2002, ARAP u. a./Kommission, C‑321/99 P, Slg. 2002, I‑4287, Randnr. 61).
53. Eine solche Weigerung, das in Art. 88 Abs. 2 EG vorgesehene Verfahren zu eröffnen, stellt eine endgültige Entscheidung dar und kann nicht als eine einfache vorläufige Maßnahme angesehen werden (Urteile CIRFS u. a./Kommission, Randnr. 26, sowie in diesem Sinne Athinaïki Techniki/Kommission, Randnrn. 54 und 58).
54. In einer solchen Situation können die Personen, denen die Verfahrensgarantien nach dieser Bestimmung zugutekommen, deren Beachtung nur durchsetzen, wenn sie die Möglichkeit haben, diese Entscheidung gemäß Art. 230 Abs. 4 EG vor dem Unionsrichter anzufechten. Dieser Grundsatz gilt sowohl dann, wenn die Entscheidung deshalb getroffen wurde, weil die Kommission die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hält, als auch dann, wenn nach ihrer Auffassung überhaupt keine Beihilfe vorliegt (Urteil Kommission/Sytraval und Brink’s France, Randnr. 47), sowie auch dann, wenn sie der Auffassung ist, dass es sich um eine bestehende Beihilfe handelt (vgl. in diesem Sinne Urteile CIRFS u. a./Kommission, Randnr. 27, sowie ARAP u. a./Kommission, Randnr. 62).
55. Art. 20 der Verordnung Nr. 659/1999, der die Rechte der Beteiligten regelt, bestätigt diese Feststellung. Abs. 2 Satz 2 und 3 dieser Vorschrift sieht vor, dass die Kommission, wenn ihr von einem Beteiligten Mitteilung über mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen und über eine mutmaßlich missbräuchliche Anwendung von Beihilfen gemacht wurde, entweder befindet, dass für sie in Anbetracht der ihr vorliegenden Informationen keine ausreichenden Gründe bestehen, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, und den betreffenden Beteiligten hiervon unterrichtet oder dass sie in einem Fall, zu dem ihr eine solche Mitteilung zugegangen ist, eine Entscheidung trifft. Hieraus folgt, dass die Kommission, wenn sie solche Informationen geprüft und zu ihnen Stellung genommen hat, eine Entscheidung trifft.
56. Daher ist eine Klage auf Nichtigerklärung einer Entscheidung über die Weigerung, das Verfahren gemäß Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen, die von einem Beteiligten im Sinne dieses Artikels erhoben wird, zulässig, wenn der Kläger auf diese Weise die Verfahrensrechte wahren möchte, die ihm nach dieser Bestimmung zustehen (vgl. Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, Randnr. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57. Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die Kommission die Beschwerde der Rechtsmittelführerin unter Berücksichtigung ergänzender Informationen geprüft hat, die von dieser und von den schwedischen Behörden aufgrund von Auskunftsersuchen übersandt worden waren, die die Kommission an sie gerichtet hatte. Nach Prüfung der Beschwerde hat die Kommission in ihrem Schreiben vom 24. März 2006 festgestellt, dass keine ausreichenden Gründe vorlägen, die die Fortsetzung dieser Prüfung rechtfertigen könnten, und weiter mitgeteilt, dass sie in dieser Sache keine weiteren Schritte beabsichtige. Außerdem hat sie in ihrem Schreiben vom 28. April 2006 ausgeführt, dass die streitigen finanziellen Maßnahmen keine rechtswidrigen Beihilfen darstellten.
58. Da die Kommission das Fehlen ausreichender Gründe festgestellt hat, die die Fortsetzung der Prüfung der Beschwerde rechtfertigen könnten, ergibt sich aus dem Sachgehalt der streitigen Handlung, dass sie sich eine endgültige Meinung in Bezug auf die geprüften Maßnahmen gebildet und so ihren Willen zum Ausdruck gebracht hat, ihre Vorprüfung abzuschließen. Mit dieser Feststellung hat sie es, wie aus der in Randnr. 52 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung hervorgeht, implizit abgelehnt, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen.
59. Als Unternehmen, das mit der durch die beanstandeten Maßnahmen begünstigten Gesellschaft in Wettbewerb steht, gehört die Rechtsmittelführerin unstreitig zu den Beteiligten im Sinne von Art. 88 Abs. 2 EG (vgl. Urteile Kommission/Sytraval und Brink’s France, Randnr. 41, sowie vom 9. Juli 2009, 3F/Kommission, C‑319/07 P, Slg. 2009, I‑5963, Randnr. 32) in Anbetracht der Definition dieses Begriffs in Art. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 659/1999.
60. Somit ist festzustellen, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es entschieden hat, dass die streitige Handlung nicht die Merkmale einer Entscheidung mit verbindlichen Rechtswirkungen aufweise, die geeignet sind, die Interessen der Rechtsmittelführerin zu beeinträchtigen, und insbesondere, dass sie keine Entscheidung gemäß Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 darstelle. Folglich ist die streitige Handlung als anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 230 EG anzusehen.
61. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass dem zweiten, dem dritten und dem vierten Rechtsmittelgrund von NDSHT zu folgen ist.
62. Da der Gerichtshof in den Randnrn. 52 und 60 des vorliegenden Urteils ausgeführt hat, dass eine Entscheidung wie die streitige Handlung auch dann eine anfechtbare Handlung darstellt, wenn darin festgestellt wird, dass es sich bei den von einem Beschwerdeführer gerügten Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt, ist darüber hinaus über den ersten Rechtsmittelgrund, mit dem die Rechtsmittelführerin eine Verfälschung der streitigen Schreiben geltend gemacht hat, nicht mehr zu entscheiden.
63. Unter diesen Umständen ist das angefochtene Urteil aufzuheben.
Zur Zurückverweisung der Rechtssache an das Gericht
64. Gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser, wenn er die Entscheidung des Gerichts aufhebt, entweder den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
65. Der Gerichtshof ist jedoch nicht in der Lage, über die Begründetheit der von NDSHT erhobenen Klage zu entscheiden. Dieser Aspekt des Rechtsstreits und insbesondere die Frage, ob die Kommission zu Unrecht entschieden hat, das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 88 Abs. 2 EG nicht zu eröffnen, weil die fraglichen Maßnahmen bestehende Beihilfen darstellten, die auf jeden Fall mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien, erfordert die Würdigung von Tatsachen auf der Grundlage von Angaben, die weder vom Gericht geprüft noch vor dem Gerichtshof erörtert worden sind. Dagegen verfügt der Gerichtshof über die erforderlichen Angaben, um endgültig über die von der Kommission im Verfahren des ersten Rechtszugs erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu entscheiden.
66. Aus den in den Randnrn. 44 bis 62 des vorliegenden Urteils genannten Gründen ist diese Einrede der Unzulässigkeit, mit der geltend gemacht wird, dass die streitige Handlung nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne, zurückzuweisen.
67. Somit ist die Rechtssache zur Entscheidung über den Antrag von NDSHT auf Aufhebung der in den streitigen Schreiben enthaltenen Entscheidung der Kommission, die Prüfung der Beschwerde der Rechtsmittelführerin betreffend mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen, die die Stadt Stockholm SVB gewährt haben soll, nicht fortzusetzen, an das Gericht zurückzuverweisen.
Kosten
68. Da die Sache an das Gericht zurückverwiesen wird, bleibt die Entscheidung über die Kosten des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens vorbehalten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Urteil des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 9. Juni 2009, NDSHT/Kommission (T‑152/06), wird aufgehoben.
2. Die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vor dem Gericht erhobene Unzulässigkeitseinrede wird zurückgewiesen.
3. Die Rechtssache wird zur Entscheidung über den Antrag der NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB auf Aufhebung der in den Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. März 2006 und 28. April 2006 enthaltenen Entscheidung, die Prüfung der Beschwerde dieser Gesellschaft betreffend mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen, die die Stadt Stockholm der Stockholm Visitors Board AB gewährt habe, nicht fortzusetzen, an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
4. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.