MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 29. srpnja 2019.(1)
Predmet C‑418/18 P
Puppinck i dr.
protiv
Europske komisije
„Žalba – Institucionalno pravo – Europska građanska inicijativa (EGI) – Članak 11. stavak 4. UEU‑a – Unijino financiranje aktivnosti koje uključuju uništavanje ljudskih embrija – Istraživačka politika – Javno zdravlje – Razvojna suradnja – EGI koji je prikupio potrebnu podršku – Komisijina komunikacija na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe (EU) br. 211/2011 – Komisijine obveze u pogledu uspješnog EGI‑ja – Standard sudskog nadzora”
I.      Uvod
1.        Patrick Grégor Puppinck i šest drugih osoba (u daljnjem tekstu: žalitelji) čine građanski odbor europske građanske inicijative pod nazivom „Uno di noi” („Jedan od nas”, u daljnjem tekstu: EGI). Europska komisija registrirala je EGI. On je potom prikupio više od milijun potpisa. Tako je dosegnuo relevantan prag te je podnesen Komisiji, koja je primila članove njegova građanskog odbora. U Europskom parlamentu održano je saslušanje na kojem se raspravljalo o EGI‑ju. Komisija je naposljetku usvojila komunikaciju u kojoj je objasnila da je odlučila ne poduzeti nikakve mjere za ostvarenje ciljeva EGI‑ja.
2.        Žalitelji su od Općeg suda tražili da poništi tu komunikaciju, međutim u tome nisu uspjeli Predmetnom žalbom pobijaju prvostupanjsku presudu Općeg suda(2).
3.        EGI je jedna od novina uvedenih Ugovorom iz Lisabona s ciljem promicanja sudjelovanja građana u demokratskom životu Unije. Uredbom (EU) br. 211/2011(3) uspostavljen je zakonodavni okvir za EGI. Taj je instrument već bio razmatran u okviru nekoliko predmeta koji su dospjeli pred sudove Unije u vezi s odlukama kojima je Komisija odbila registrirati EGI‑je.(4)
4.        Novost koju ovaj predmet donosi jest činjenica da se radi o prvom predmetu pred ovim Sudom u vezi s Komisijinim daljnjim postupanjem u slučaju „uspješnog EGI‑ja” (u smislu dosezanja potrebnog praga). Naime, „Jedan od nas” jedan je od samo četiriju EGI‑ja koji su do danas prikupili potreban broj potpisa(5). To pak u prvi plan stavlja dva važna načelna pitanja koja se postavljaju u ovom predmetu: prvo, je li Komisija slijedom uspješnog EGI‑ja obvezna podnijeti ikakve konkretne zakonodavne prijedloge? Drugo, koji standard sudskog nadzora treba primijeniti prilikom ispitivanja Komisijina stajališta usvojenog slijedom uspješnog EGI‑ja?
II.    Pravni okvir Unije
5.        U skladu s uvodnom izjavom 1. Uredbe o EGI‑ju, „[UEU] jača status građanina Unije i poboljšava daljnje demokratsko funkcioniranje Unije osiguravanjem da, među ostalim, svaki građanin treba imati pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije putem europske građanske inicijative. Tim se postupkom građanima pruža mogućnost izravnog pristupa Komisiji pozivajući je da podnese prijedlog za pravni akt Unije sa svrhom provedbe Ugovorâ, što je slično pravu dodijeljenom Europskom parlamentu, na temelju članka 225. [UFEU‑a][,] i Vijeću, na temelju članka 241. UFEU‑a”.
6.        Uvodna izjava 20. Uredbe o EGI‑ju glasi: „Komisija bi trebala ispitati građansku inicijativu i odvojeno utvrditi njezine [svoje] pravne i političke zaključke. Također bi u roku od tri mjeseca trebala utvrditi mjeru koju namjerava poduzeti kao odgovor na građansku inicijativu. Kako bi se dokazalo da su građanska inicijativa, koju podržava najmanje milijun građana Unije, i njezino moguće daljnje praćenje pažljivo ispitani, Komisija bi na jasan, razumljiv i detaljan način trebala objasniti razloge za svoje namjeravano djelovanje, te također navesti razloge ako ne namjerava poduzeti nikakvu mjeru. Kad je Komisija primila građansku inicijativu koju je podržao potreban broj potpisnika i koja ispunjava ostale zahtjeve ove Uredbe, organizatori bi trebali imati pravo predstaviti tu inicijativu na javnom saslušanju na razini Unije.”
7.        U skladu s člankom 2. točkom 1. Uredbe o EGI‑ju, „građanska inicijativa” znači „inicijativa podnesena Komisiji, u skladu s ovom Uredbom, koja poziva Komisiju da u okviru svojih ovlasti iznese svaki primjereni prijedlog o pitanjima za koja građani smatraju da je za provedbu Ugovorâ potreban pravni akt Unije, te koja je dobila potporu najmanje jednog milijuna prihvatljivih potpisnika iz najmanje jedne četvrtine svih država članica”.
8.        Člankom 10. Uredbe o EGI‑ju uspostavljen je Komisijin postupak ispitivanja građanske inicijative. U skladu s tom odredbom:
„1. Kada Komisija primi građansku inicijativu u skladu s člankom 9.:
[…]
(c) u roku od tri mjeseca u priopćenju [komunikaciji] navodi svoje pravne i političke zaključke o građanskoj inicijativi, eventualnim djelovanjima koje namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja.
2. O priopćenju [komunikaciji] iz stavka 1. točke (c) obavješćuju se organizatori, Europski parlament i Vijeće, te se ono [ona] javno objavljuje.”
9.        U skladu s člankom 11. Uredbe o EGI‑ju, „[k]ada su ispunjeni uvjeti iz članka 10. stavka 1. točaka (a) i (b), u roku utvrđenom u članku 10. stavku 1. točke (c), organizatorima se pruža prilika da predstave građansku inicijativu na javnom saslušanju. Komisija i Europski parlament osiguravaju da je ovo saslušanje organizirano u Europskom parlamentu, prema potrebi zajedno s drugim takvim institucijama i tijelima Unije koja žele sudjelovati i da je Komisija predstavljena na primjerenoj razini.”
III. Činjenično stanje
10.      Komisija je 11. svibnja 2012. registrirala EGI „Jedan od nas” (u daljnjem tekstu: EGI) u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe o EGI‑ju(6). Predmet EGI‑ja u internetskom registru koji je Komisija stavila na raspolaganje opisan je kao: „pravna zaštita dostojanstva, prava na život i integriteta svakog ljudskog bića od začeća u područjima nadležnosti Europske unije u kojima ta zaštita ima posebnu važnost”. Ciljevi EGI‑ja opisani su na sljedeći način: „dostojanstvo i integritet ljudskog embrija moraju se poštovati. To je utvrđeno presudom [Suda Europske unije] Brüstle protiv Greenpeacea, kojom se ljudski embrij definira kao početak postupka razvoja ljudskog bića. Kako bi osigurala dosljednost u područjima iz svoje nadležnosti, [Europska unija] mora zabraniti i prestati financirati aktivnosti koje podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija, poglavito u područjima istraživanja, razvojne pomoći i javnog zdravstva.”
11.      Organizatori su kao odredbe Ugovorâ relevantne za EGI odredili članke 2. i 17. UEU‑a te članak 4. stavke 3. i 4. i članke 168., 180., 182., 209., 210. i 322. UFEU‑a.
12.      EGI‑ju je dodan prilog koji je sadržavao nacrt pravnog akta kojim su se zahtijevale tri izmjene postojećih Unijinih akata.
13.      Kao prvo, predloženo je da se u Uredbu Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica(7) umetne novi članak. U skladu s predloženom odredbom: „nikakva sredstva Europske unije neće se dodjeljivati za financiranje aktivnosti kojima se uništavaju ljudski embriji ili kojima se pretpostavlja njihovo uništavanje”.
14.      Kao drugo, predloženo je da se u stavak 3. članka 16. Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o osnivanju Okvirnog programa za istraživanja i inovacije Obzor 2020. (2014.‑2020.)(8) umetne novi podstavak. Taj bi novi podstavak doveo do isključivanja iz financiranja „istraživačk[ih] aktivnosti kojima se uništavaju ljudski embriji, uključujući one kojima je cilj dobivanje matičnih stanica, i istraživanja koja uključuju korištenje ljudskih embrionalnih matičnih stanica u naknadnim stadijima s ciljem njihova dobivanja”.
15.      Kao treće, predloženo je da se u članak 2. Uredbe (EZ) br. 1905/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o uspostavljanju instrumenta financiranja za razvojnu suradnju(9) umetne novi stavak 5. U skladu s predloženim stavkom: „Pomoć Unije na temelju ove Uredbe neće se upotrebljavati za financiranje pobačaja, izravno ili neizravno, financiranjem organizacija koje potiču ili promiču pobačaj. Upućivanja iz ove Uredbe na reproduktivno i spolno zdravlje, zdravstvenu skrb, prava, usluge, opskrbu, obrazovanje i informacije s Međunarodne konferencije o stanovništvu i razvoju, njezina načela i program djelovanja, Program iz Kaira te Milenijske razvojne ciljeve, pogotovo peti milenijski razvojni cilj o zdravlju i maternalnoj smrtnosti, ne mogu se tumačiti na način da pružaju pravnu osnovu za upotrebu sredstava EU‑a za izravno ili neizravno financiranje pobačaja.”
16.      U skladu s člankom 9. Uredbe o EGI‑ju, organizatori su 28. veljače 2014. Komisiji podnijeli EGI. Komisija ih je primila 9. travnja 2014., u skladu s člankom 10. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o EGI‑ju. Organizatori su 10. travnja 2014. predstavili EGI na javnom saslušanju koje je u skladu s člankom 11. Uredbe o EGI‑ju organizirano u Europskom parlamentu.
17.      Komisija je 28. svibnja 2014., na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju, usvojila komunikaciju o predmetnom EGI‑ju(10) (u daljnjem tekstu: komunikacija), u kojoj je objavila da neće usvojiti nikakav prijedlog u skladu s mjerama koje je tražio EGI.
18.      Sadržaj komunikacije izložen je u točkama 13. do 30. pobijane presude.
IV.    Pobijana presuda i postupak pred Sudom
19.      Žalitelji su tužbom od 25. srpnja 2014. zatražili poništenje komunikacije te, podredno, poništenje članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju.
20.      Opći sud je rješenjem od 26. studenoga 2015.(11) prihvatio prigovor nedopuštenosti koji su istaknuli Parlament i Vijeće te je tužbu odbacio kao nedopuštenu u dijelu u kojem se njome zahtijevalo poništenje članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju jer je podnesena nakon isteka roka predviđenog u članku 263. UFEU‑a.
21.      Kad je riječ o komunikaciji, u tužbi je istaknuto pet tužbenih razloga za njezino poništenje. Žalitelji su prvim tužbenim razlogom tvrdili da je Komisija nepodnošenjem prijedloga pravnog akta povodom EGI‑ja povrijedila članak 10. stavak 1. točku (c) Uredbe o EGI‑ju. Drugim tužbenim razlogom, koji su podredno istaknuli, tvrdili su da je tim nepodnošenjem povrijeđen članak 11. stavak 4. UEU‑a. Trećim tužbenim razlogom žalitelji su tvrdili da je došlo do povrede članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju jer Komisija u komunikaciji nije odvojeno navela svoje pravne i političke zaključke o EGI‑ju. Četvrtim tužbenim razlogom tvrdili su da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja. Petim tužbenim razlogom tužitelji su tvrdili da je Komisija počinila niz pogrešaka u ocjeni.
22.      Opći sud je u presudi One of Us i dr./Komisija (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)(12) utvrdio, kao prvo, da je tužba nedopuštena u dijelu u kojem ju je podnio subjekt pod nazivom „Europeans Citizens’ Initiative One of Us”, što nema utjecaja na dopuštenost tužbe u dijelu u kojem ju je također podnijelo sedam fizičkih osoba koje predstavljaju građanski odbor EGI‑ja(13). Kao drugo, Opći sud je zaključio da je komunikacija akt koji se može pobijati, tj. akt koji se može pobijati tužbom za poništenje(14). Naposljetku, Opći sud je odbio pet tužbenih razloga za poništenje koje su žalitelji istaknuli te je odbio tužbu(15), naloživši žaliteljima snošenje vlastitih i Komisijinih troškova.
23.      Žalitelji predmetnom žalbom od Suda zahtijevaju da ukine presudu Općeg suda, poništi komunikaciju i naloži Komisiji snošenje troškova žalbenog i prvostupanjskog postupka.
24.      Žalitelji prvim žalbenim razlogom tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja područja primjene i značenja članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju. Drugim žalbenim razlogom tvrde da je Opći sud pogriješio ne utvrdivši da pravni i politički ciljevi komunikacije u njoj nisu odvojeno navedeni, kako se to zahtijeva Uredbom o EGI‑ju. Trećim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da Opći sud komunikaciju nije ispitao s pravilnom razinom pažnje jer je primijenio kriterij ograničenog ispitivanja, to jest onaj očite pogreške. Četvrtim žalbenim razlogom žalitelji tvrde da Opći sud, čak i ako je prilikom ispitivanja primijenio pravilnu razinu pažnje, nije utvrdio da razlozi iz komunikacije ispunjavaju kriterij očite pogreške. Naposljetku, žalitelji petim žalbenim razlogom navode da je Opći sud pogriješio jer je pogrešno okvalificirao cilj EGI‑ja navevši da njegov cilj nije zaštita dostojanstva embrija kao ljudskog bića.
25.      Komisija od Suda zahtijeva da odbije predmetnu žalbu i žaliteljima naloži snošenje troškova.
26.      Stranke su svoja stajališta iznijele na raspravi pred Sudom održanoj 25. ožujka 2019.
V.      Ocjena
27.      U ovom mišljenju razmatrat ću svaki od pet žalbenih razloga, redoslijedom kojim su ih žalitelji iznijeli. Kao prvo, tumačit ću područje primjene i značenje članka 11. stavka 4. UEU‑a i relevantnih odredbi Uredbe o EGI‑iju (A). Kao drugo, razmatrat ću Komisijinu obvezu da „odvojeno” utvrdi pravne i političke zaključke (B). Kao treće, posvetit ću se pitanju standarda sudskog nadzora koji je Opći sud primijenio (C). Kao četvrto, bavit ću se postojanjem navodnih očitih pogrešaka u ocjeni u Komisijinoj komunikaciji (D). Naposljetku, zaključit ću kratkim ispitivanjem žalbenog razloga koji se odnosi na pogrešnu kvalifikaciju EGI‑jeva cilja (E).
A.      Prvi žalbeni razlog: tumačenje članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju
28.      Žalitelji prvim žalbenim razlogom tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava odbivši, u točkama 118. i 125. pobijane presude, njihov prvi i drugi tužbeni razlog za poništenje, koji se odnose na područje primjene i značenje članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju. Žalitelji su prvim i drugim tužbenim razlogom za poništenje pred Općim sudom tvrdili da je spornom komunikacijom, time što u njoj nije podnesen prijedlog pravnog akta povodom EGI‑ja, povrijeđen članak 10. stavak 1. točka (c) Uredbe o EGI‑ju i, podredno, članak 11. stavak 4. UEU‑a. Prema mišljenju žalitelja, Komisijina odluka da ne poduzme nikakve mjere, osim u trima iznimnim situacijama o kakvima se ne radi u predmetnom slučaju, povređuje članak 10. stavak 1. točku (c) Uredbe o EGI‑ju(16).
29.      Žalitelji ističu nekoliko argumenata u prilog svojem prvom žalbenom razlogu. Kao prvo, tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši, u točki 111. pobijane presude, da na „kvazimonopol” na zakonodavnu inicijativu koji Ugovori povjeravaju Komisiji „ne utječe pravo […] najmanjeg broja građana da, pod određenim uvjetima, ‚pozovu’ Komisiju da podnese odgovarajući prijedlog”. Žalitelji tvrde da u pobijanoj presudi nisu uzete u obzir EGI‑jeve specifičnosti. Taj je propust vidljiv u točki 113. pobijane presude, gdje je Opći sud utvrdio da je „[n]amjera ustavotvorne vlasti Unije da ovlast zakonodavne inicijative ne dodijeli mehanizmu EGI‑ja potvrđena […] u uvodnoj izjavi 1. Uredbe br. 211/2011, koja u biti izjednačava pravo dodijeljeno EGI‑ju s onim dodijeljenim Parlamentu, na temelju članka 225. UFEU‑a, i Vijeću, na temelju članka 241. UFEU‑a. Međutim, zahtjev Parlamenta ili Vijeća ne obvezuje Komisiju da podnese prijedlog pravnog akta […]”.
30.      Kao drugo, prema mišljenju žalitelja, članak 17. stavak 2. UEU‑a, u skladu s kojim se „[z]akonodavni akti […] mogu […] donijeti samo na temelju prijedloga Komisije”, ne znači da Komisija ima neograničenu diskrecijsku ovlast u pogledu usvajanja prijedloga povodom uspješnog EGI‑ja. Žalitelji tvrde da se diskrecijska ovlast koju Komisija ima prilikom izvršavanja svoje ovlasti zakonodavne inicijative mora koristiti za promicanje ciljeva uspješnog EGI‑ja. Pozivajući se po analogiji na presudu Vijeće/Komisija(17), žalitelji ističu da se Komisijina odluka da ne pokrene zakonodavni postupak povodom uspješnog EGI‑ja mora temeljiti na razlozima koji „moraju biti potkrijepljeni uvjerljivim dokazima” te koji se ne protive cilju EGI‑ja. Žalitelji navode da je stvaranje opravdavajućeg kriterija utemeljenog na općim politikama i javnim ciljevima jedini način kontrole korištenja diskrecijske ovlasti te da u pobijanoj presudi nisu razmatrani ni utvrđeni ciljevi spornog EGI‑ja koji se tiču javnog poretka kao ni odnos između glave III. UEU‑a i članka 24. UFEU‑a, kako je konkretiziran Uredbom o EGI‑ju.
31.      Kao treće, žalitelji ističu da je Opći sud u točki 124. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava navevši da je cilj mehanizma EGI‑ja pozvati Komisiju da podnese prijedlog akta. Prema mišljenju žalitelja, svaki pojedinac može u bilo kojem trenutku pozvati Komisiju da poduzme bilo koju predloženu radnju a da to nije uvjetovano prikupljanjem jednog milijuna provjerenih potpisa. Tvrde da EGI koji potpiše jedan milijun građana u okviru napornog formalnog postupka te uz znatne troškove mora imati različit status od poziva pojedinaca, lobista ili podnositelja peticije. Žalitelji tvrde da je cilj EGI‑ja ispraviti demokratski deficit u Europskoj uniji. Troškovi i poteškoće pri organiziranju EGI‑ja upućuju na pogrešku koja se tiče prava u pobijanoj presudi, u smislu da EGI‑ju nije pripisana veća važnost od pukog poziva. Žalitelji osobito tvrde da im je, nakon što su prikupili gotovo dva milijuna potpisa, omogućen tek hladan dvosatni sastanak s povjerenikom i javno saslušanje u Europskom parlamentu na kojem su članovi potonjeg potrošili većinu vremena koje je bilo na raspolaganju na izlaganja te su više dijelili lekcije nego što su slušali. Žalitelji ističu da zakonodavstvom zasigurno to nije predviđeno kao cilj EGI‑ja. Prema njihovu mišljenju, EGI je pobijanom presudom pretvoren u lažno obećanje.
32.      U sljedećim točkama objasnit ću zašto smatram da se prvi žalbeni razlog temelji na pogrešnom tumačenju članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju. Tvrdnje žalitelja u tom pogledu nisu potkrijepljene ni tekstom i poviješću nastanka relevantnih odredbi (a), ni sustavnim i kontekstualnim razmatranjem mehanizma EGI‑ja u okviru međuinstitucionalnog postupka odlučivanja (b), kao ni (pravilno utvrđenim) ciljevima i svrhama EGI‑ja (c). Prvi žalbeni razlog stoga se mora odbiti kao neosnovan.
a)      Tekst i povijest nastanka članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju
33.      Žalitelji osporavaju to što je mehanizam EGI‑ja u točki 124. pobijane presude okvalificiran kao „poziv” Komisiji da iznese prijedlog akta. Opći sud je u toj točki naveo da je cilj mehanizma EGI‑ja „pozvati Komisiju da u okviru svojih ovlasti podnese prijedlog akta”.
34.      Međutim, na posve tekstualnoj razini, taj navod vjerno zrcali tekst ustavne definicije EGI‑ja iz primarnog prava Unije. U skladu s člankom 11. stavkom 4. UEU‑a, skupina od najmanje milijun građana može na svoju inicijativu pozvati Komisiju da podnese odgovarajući prijedlog.
35.      Izraz „na svoju inicijativu pozvati” iz članka 11. stavka 4. UEU‑a očito ne podrazumijeva nikakvu „obvezu podnošenja”. Isto proizlazi i iz drugih jezičnih verzija. Čak i ako su u nekima upotrijebljeni više zapovjedni izrazi, u smislu „zahtijevati” ili „potaknuti”, nije ih moguće, u skladu s uobičajenim značenjem tih riječi, tumačiti kao da se njima izdaju naredbe Komisiji(18).
36.      Naravno, kontekst teksta je važan. To osobito vrijedi ako tekst nije dovoljno jasan ili je dvosmislen, u kojem slučaju, ovisno o kontekstu, „poziv” može biti sve, od neobvezujućeg prijedloga, iznesenog kao informacija adresatu komunikacije, pa sve do skrivene, ali u praksi prilično jasne naredbe(19).
37.      Međutim, takva analiza ovisna o kontekstu ovdje baš i nije relevantna. Kao prvo, osim ako se kontekstu i svrsi dâ prednost pred doslovnim značenjem riječi, „poziv” nije obvezujući i znači „može”, a ne „mora”. On otvara mogućnost ili priliku, ali ne nameće obvezu djelovanja. Kao drugo, u predmetnom slučaju između teksta, s jedne strane, i konteksta i svrhe, s druge strane, ionako ne postoji proturječje. Kontekst i svrha relevantnih odredbi kako primarnog tako i sekundarnog prava ne negiraju nego potvrđuju to da EGI koji može „na svoju inicijativu pozvati” nije moguće tumačiti na način da uključuje naredbu koja Komisiju obvezuje da postupi u skladu s takvim pozivom.
38.      Povijest nastanka članka 11. stavka 4. UEU‑a potvrđuje to shvaćanje. Porijeklo te odredbe seže do članka 46. stavka 4. Nacrta ugovora o Ustavu za Europu(20). Smisao te odredbe iz pripremnih akata  nije posve jasan jer se o EGI‑ju nije raspravljalo u okviru posebnih radnih skupina Konvencije o budućnosti Europe. Tek se kasnije o tome počelo raspravljati, na prilično specifičan način(21).
39.      Međutim, iz dostupnih dokumentiranih dokaza čini se da je izmjena koja je u konačnici postala članak 46. stavak 4. Nacrta ustavnog ugovora, za razliku od drugih izmjena koje su se odnosile na instrumente neposredne demokracije te kojima su se Komisiji nastojale nametnuti jasne obveze(22), bila zamišljena kao mehanizam za predstavljanje inicijativa Komisiji kojim joj se pak ne nalaže obveza njihova ostvarivanja(23).
40.      Daljnja zakonodavna konkretizacija EGI‑ja, provedena Uredbom o EGI‑ju na temelju članka 24. UFEU‑a, u skladu je s tim pristupom. „Građanska inicijativa” u članku 2. točki 1. Uredbe o EGI‑ju definirana je kao „inicijativa […] koja poziva Komisiju da […] iznese svaki primjereni prijedlog […]”. S obzirom na to, članak 10. stavak 1. točka (c) predviđa da Komisija povodom uspješnog EGI‑ja mora u komunikaciji navesti eventualna djelovanja koja namjerava poduzeti kao i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja tih djelovanja. To je dodatno pojašnjeno rečenicom u uvodnoj izjavi 20. koju je izmjenom uveo Europski parlament(24), a prema kojoj Komisija treba „navesti razloge ako ne namjerava poduzeti nikakvu mjeru”.
41.      Osim toga, u pripremnim aktima Uredbe o EGI‑ju izričito je navedeno da se ona temelji na modelu koji uspješnim EGI‑jima ne dodjeljuje obvezujući karakter i kojim se zadržava Komisijin „kvazimonopol” zakonodavne inicijative(25). Kao posebno relevantnu potvrdu toga moguće je navesti izvješće Europskog parlamenta. Izvjestitelji su, „kako bi se izbjegla razočaranja i frustracije (koje mogu biti izravna posljedica velikih očekivanja koja stvara europska građanska inicijativa)”, naglasili da „Komisija neće podnijeti zakonodavni prijedlog u pogledu svih uspješnih inicijativa. Naime, Komisijin monopol zakonodavne inicijative ima prednost te u konačnici ona odlučuje o daljnjem djelovanju povodom uspješnih građanskih inicijativa.”(26)
42.      Ukratko, tekst i povijest nastanka relevantnih odredbi kako primarnog tako i sekundarnog prava jasno upućuju na to da EGI nije ni zamišljen ni uređen na način da obvezuje Komisiju na usvajanje traženog prijedloga. To ujedno proizlazi iz sustavnog i institucionalnog konteksta u kojem se EGI nalazi, a kojem ću se sada posvetiti.
b)      Sustavni i institucionalni kontekst EGI‑ja
43.      Činjenicu da uspješan EGI ne obvezuje Komisiju dodatno dokazuju dvije vrste sustavnih argumenata: kao prvo, oni koji su ograničeni na sustav EGI‑ja uspostavljen Uredbom o EGI‑ju i, kao drugo, oni koji se odnose na širi sustav primarnog prava, koji odražava pravilnu integraciju EGI‑ja u kontekstu međuinstitucionalnog odlučivanja.
44.      Što se tiče sustava Uredbe o EGI‑ju, zakonodavno uređenje EGI‑ja oslanja se na to da uspješan EGI nije obvezujući za Komisiju. Kao prvo, sâmo postojanje članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju – koji predviđa da je Komisija obvezna zauzeti stajalište, ali ne nužno i slijediti prijedlog(e) EGI‑ja – samo po sebi prilično jasno na to upućuje. Kao drugo, neobvezujući karakter uspješnog EGI‑ja ujedno je temelj strukturnog odnosa između te odredbe i članka 4. Uredbe o EGI‑ju. Naime, kad bi uspješan EGI imao obvezujuću narav, upitno je bi li zakonodavac bio tako blag u smislu uvjeta registracije koji su trenutačno predviđeni u članku 4. stavku 2. Uredbe o EGI‑ju. Taj članak obvezuje Komisiju da registrira EGI, osim ako postoje „razvidni/očiti” razlozi da to ne učini, što bi se moglo smatrati nekom vrstom pristupa „u dvojbi za registraciju”(27).
45.      Kad je riječ o širem pitanju uključivanja EGI‑ja u sustav primarnog prava Unije, Opći sud je tu sustavnu analizu proveo u točkama 107. do 113. pobijane presude. Žalitelji se u biti ne slažu sa zaključkom (zaključcima) iz točke 111. te presude, prema kojima EGI ne utječe na Komisijin „kvazimonopol” zakonodavne inicijative. Oni smatraju da uspješan EGI utječe na Komisijinu ovlast inicijative. Komisija se svojom diskrecijskom ovlašću može koristiti samo za promicanje ciljeva EGI‑ja te može odbiti postupiti u skladu s prijedlozima EGI‑ja samo ako to opravdavaju uvjerljivi dokazi koji se ne protive cilju EGI‑ja. Žalitelji se u prilog tom pristupu po analogiji pozivaju na presudu Vijeće/Komisija(28).
46.      Kao prvo, prilikom razmatranja i, u konačnici, odbijanja tih argumenata potrebno je započeti s Komisijinom ovlasti inicijative. Ta ovlast, koja je Komisiji dodijeljena člankom 17. stavkom 2. UEU‑a i člankom 289. UFEU‑a, izraz je načela institucionalne ravnoteže(29). Ta institucionalna ravnoteža je specifična i svojstvena Europskoj uniji. „Kvazimonopol” Komisijine ovlasti inicijative, koji čini važnu razliku između Unijina zakonodavnog postupka i zakonodavnih postupaka nacionalnih država, temelji se na specifičnosti institucionalne strukture Europske unije kao spoja država i naroda te čini ključnu komponentu „metode Zajednice”(30). Taj se „kvazimonopol” tradicionalno objašnjava potrebom da se ovlast inicijative dodijeli neovisnom tijelu koje može utvrditi europski opći interes i ne podleći nacionalnim željama ili podijeljenim političkim grupacijama, to jest nacionalnim političkim raspravama; nejednakim utjecajem pojedinih država članica u Europskom parlamentu; odnosno potrebom za oslanjanjem na tehničku sposobnost specijalizirane nadnacionalne (i višenacionalne) uprave koja raspolaže odgovarajućim sredstvima(31).
47.      Ne želim ulaziti ni u kakvu analizu (kontinuirane) prikladnosti takvih razloga, nego istaknuti da je, prema mojem (pravnom) mišljenju, važna činjenica da je, u smislu pozitivnog prava, jasno da je Komisiji, uz neke iznimke, dodijeljena ovlast inicijative. Parlament i Vijeće tradicionalno djeluju kao „suzakonodavci”, ali su u fazi „pokretanja” zakonodavnog postupka samo ovlašteni da od Komisije zatraže podnošenje odgovarajućih prijedloga u skladu s člankom 225. UFEU‑a odnosno člankom 241. UFEU‑a.
48.      Iz perspektive njezina materijalnog dosega, Komisijina ovlast inicijative, kako je protumačena u sudskoj praksi, obuhvaća odlučivanje o podnošenju ili nepodnošenju prijedloga zakonodavnog akta kao i određivanje predmeta, cilja i sadržaja eventualnog takvog prijedloga, u skladu s obvezom promicanja općeg interesa iz članka 17. stavka 1. UEU‑a(32). Točno je da se u sudskoj praksi predviđa mogućnost da je Komisija u posebnim okolnostima na temelju prava Unije obvezna podnijeti prijedlog(33). Međutim, kako je to Komisija pravilno istaknula u svojim pisanim očitovanjima, ta se iznimka odnosi na slučajeve u kojima su institucije na temelju Ugovora obvezne upotrijebiti svoje ovlasti za usvajanje zakonodavstva(34). Naime, načelno se ne može isključiti to da bi se EGI mogao odnositi na područje u kojem postoji obveza usvajanja prijedloga kako bi se ispunio mandat predviđen u Ugovorima. Međutim, u takvom scenariju osnovu obveze djelovanja u konačnici bi činio taj mandat, a ne činjenica da inicijativa za usvajanje takvog prijedloga proizlazi iz uspješnog EGI‑ja.
49.      Ta bitna obilježja ovlasti inicijative, koja obuhvaćaju odlučivanje o podnošenju prijedloga te određivanje njegova cilja i sadržaja, temeljni su elementi Unijina sustava odlučivanja. Ona čine temelj Komisijine neovisnosti i njezina mandata da promiče opći interes Europske unije.
50.      Tumačenje koje zagovaraju žalitelji bilo bi u suprotnosti s Komisijinim mandatom promicanja općeg interesa Europske unije i poduzimanja odgovarajućih inicijativa u tu svrhu koji je utvrđen u članku 17. stavku 1. UEU‑a. Ujedno bi podrazumijevalo i odstupanje od opće Komisijine obveze da prilikom izvršavanja svoje ovlasti inicijative djeluje potpuno neovisno, u skladu s člankom 17. stavkom 3. UEU‑a. Objema odredbama definiran je način na koji Komisija mora izvršavati svoju ovlast inicijative(35).
51.      Naime, ako bi EGI koji je prikupio potporu više od milijun građana obvezivao Komisiju na podnošenje prijedloga, ona bi praktički bila prisiljena slijediti upute (potencijalno velikog, ali s obzirom na ukupan broj vjerojatno češće prilično ograničenog) broja građana Unije. To ne samo da bi bilo u suprotnosti s mandatom potpuno neovisnog djelovanja iz članka 17. stavka 3. UEU‑a nego bi ujedno značilo da Komisija pri ostvarivanju općeg interesa ne bi mogla potpuno nepristrano provoditi svoju ocjenu, u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a. Nesporno je da potonja obveza ujedno podrazumijeva uzimanje u obzir objektivnih elemenata i složenih ocjena tehničke prirode kao i interesa i doprinosa drugih građana i zainteresiranih strana, koji kao sastavni dio ostvarivanja svojih demokratskih prava mogu izraziti svoje stavove u pogledu političkih opcija koje su predviđene budućim inicijativama(36).
52.      Ovlast inicijative dodijeljene Komisiji uključuje mogućnost te institucije da se prethodno savjetuje i prikupi sve potrebne informacije(37), što može uključivati uzimanje u obzir interesa i podataka koji idu u prilog opcijama koje se protive ciljevima danog uspješnog EGI‑ja. Mnoštvo subjekata i čimbenika koji bi inače u okviru izrade nacrta prijedlogâ mogli utjecati na Unijino odlučivanje ne može se svesti i ograničiti na EGI kao jedini demokratski mehanizam koji omogućuje sudjelovanje građana, kao što je to razvidno iz članka 11. UEU‑a. Naime, taj članak ne predviđa samo EGI, nego nalaže institucijama da građanima i predstavničkim udrugama omoguće iznošenje stavova (stavak 1.) te da održavaju otvoren, transparentan i redovit dijalog s predstavničkim udrugama i civilnim društvom (stavak 2.), a Komisiji da obavlja široka savjetovanja kako bi osigurala koherentno i transparentno djelovanje Europske unije (stavak 3.).
53.      Treba naglasiti da se ni iz članka 11. stavka 4. UEU‑a ni iz Uredbe o EGI‑ju ne može zaključiti da je Komisija obvezna promicati ciljeve uspješnog EGI‑ja. Imajući na umu posebnosti institucionalnog sustava i sustava odlučivanja Europske unije te trenutačni ustavni okvir, to bi Komisiju ometalo u izvršavanju njezine ovlasti inicijative u okviru njezina zakonodavnog programa na dosljedan način. Naime, ako bi Komisija bila obvezna postupiti u skladu sa svakim uspješnim EGI‑jem, ne bi se mogle isključiti donekle kaotične situacije u kojima bi Komisija morala podnijeti proturječne prijedloge na temelju EGI‑ja koji podupiru stajališta koja se suprotstavljaju, razlikuju ili preklapaju(38).
54.      Osim toga, nemoguće je ne zapitati se kako bi sve to, čak i kad bi načelno bilo moguće, funkcioniralo u praksi. Žalitelji su na raspravi tvrdili da Komisija, čak i ako se (moguće politički) protivi uspješnom EGI‑ju, mora izraditi odgovarajući prijedlog i uputiti ga na parlamentarnu raspravu. Bi li Komisija onda bila obvezna izraditi prijedlog za svaki uspješan EGI, uključujući one čiji se predmeti preklapaju, ali su različitog sadržaja? Bi li Komisija morala ne samo podnijeti prijedlog nego i usvojiti poseban pristup te uključiti sve EGI‑jeve elemente? Bi li se Komisija pretvorila u neku vrstu „EGI‑jeva tajništva”? Kako bi se i prema kojim kriterijima ocjenjivala „usklađenost” Komisijina prijedloga s EGI‑jevim mandatom, s obzirom na postojanje mogućnosti da će mandat često biti veoma apstraktno izražen, kao politika koja otvara prostor za niz daljnjih zakonodavnih izbora?
55.      Kao drugo, Europski parlament i Vijeće imaju, u skladu s člankom 225. i člankom 241. UFEU‑a, ovlast zatražiti od Komisije da podnese odgovarajući prijedlog, pri čemu ona mora navesti razloge ako to ne učini. Točno je da se izraz „može na svoju inicijativu pozvati” iz članka 11. stavka 4. UEU‑a razlikuje od riječi „zatražiti” iz članaka 225. i 241. UFEU‑a. Međutim, unatoč različitom tekstu i prostoru za tumačenje koji se time otvara, u uvodnoj izjavi 1. Uredbe o EGI‑ju izražena je zakonodavčeva namjera da EGI stavi u ravnopravan položaj s Vijećem i Parlamentom, tako da građanima Unije dodijeli pravo slično onomu koje je dodijeljeno tim institucijama.
56.      Tumačenje koje žalitelji predlažu narušilo bi tu ravnotežu. Ono bi značilo da bi EGI koji podupire skupina od više od milijun građana stekao ovlast inicijative veću od one neposredno demokratski izabranog Europskog parlamenta kao i od one demokratski legitimiranog, makar posredno, Vijeća. U praktičnom smislu (glasna) skupina europskih građana imala bi veći utjecaj od dviju Unijinih institucija kojima su (moguće) svi europski građani neposredno i posredno dali legitimitet.
57.      Ovdje je potrebno pojasniti u kojoj su mjeri slična prava inicijative Parlamenta i Vijeća, s jedne strane, i prava inicijative EGI‑ja, s druge. U rješenju potpredsjednika Suda donesenom povodom zahtjeva građanskog odbora EGI‑ja za intervenciju u predmetu između države članice i Komisije navedeno je da predloženi EGI nije moguće tretirati jednako kao prijedloge za donošenje pravnih akata koje podnose Unijine institucije, na koje se primjenjuju opće odredbe o institucijama sadržane u poglavlju 1. glave I. dijela šestog UFEU‑a i koji se donose u skladu s pravilima redovnog zakonodavnog postupka predviđenima u poglavlju 2. te glave I.(39).
58.      Tu tvrdnju treba čitati i tumačiti s obzirom na njezin stvarni kontekst. On se odnosio na tumačenje drugog stavka članka 40. Statuta Suda Europske unije, u skladu s kojim se fizičke ili pravne osobe ne mogu uključiti u postupke između država članica i institucija Unije. Nepostojanje sličnosti između postupovnih prava EGI‑ja i institucija Unije u predmetima „ustavne” prirode pred sudovima Unije pitanje je koje se prilično razlikuje od pitanja opće sustavne ustavne svrhe njihovih odnosnih prava inicijative. Drugim riječima, činjenica da se zbog primjene posebnih odredbi Statuta Suda Europske unije na različite vrste subjekata primjenjuju različita pravila o procesnoj legitimaciji i intervenciji teško se može pretvoriti u opće, ustavnopravno utvrđenje o neusporedivosti njihovih prava inicijative kao takvih.
59.      Naposljetku, žalitelji se u prilog svojim argumentima po analogiji pozivaju na presudu u predmetu Vijeće/Komisija(40). Ističu da se nepodnošenje zakonodavnog prijedloga slijedom uspješnog EGI‑ja može opravdati samo uvjerljivim dokazima koji se ne protive cilju EGI‑ja.
60.      Sud je u presudi Vijeće/Komisija utvrdio da Komisijina ovlast povlačenja prijedloga koji je već podnesen i službeno stavljen u zakonodavni postupak ne može „dati toj instituciji pravo veta tijekom zakonodavnog postupka koje bi bilo protivno načelima dodjele ovlasti i institucionalne ravnoteže”. Sud je ujedno dodao da, „ako Komisija odluči, nakon što je iznijela prijedlog u okviru redovnog zakonodavnog postupka, povući taj prijedlog, ona mora Parlamentu i Vijeću izložiti razloge tog povlačenja, koji, u slučaju da im se prigovori, moraju biti potkrijepljeni uvjerljivim dokazima”(41).
61.      U činjeničnom smislu predmet Vijeće/Komisija odnosio se, dakle, na situaciju u kojoj je Komisija htjela povući zakonodavni prijedlog nakon što je sama pokrenula postupak odlučivanja. Ne vidim na koji je način moguće povući ikakvu paralelu između tog i ovog predmeta, koji se odnosi na drukčije pitanje i drukčije subjekte. Komisijin položaj u slučaju uspješnog EGI‑ja koji prethodi usvajanju Komisijina prijedloga i početku zakonodavnog postupka posve se logično razlikuje od situacije u kojoj je Komisija sama već usvojila prijedlog i pokrenula postupak odlučivanja u drugim institucijama.
62.      Prema mojem mišljenju, navedena razmatranja potvrđuju da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši u točki 124. pobijane presude da je cilj mehanizma EGI‑ja pozvati Komisiju da u okviru svojih ovlasti podnese prijedlog akta, pri čemu ona ima široku diskrecijsku ovlast prilikom izvršavanja svojih ovlasti zakonodavne inicijative. Isto tako, Opći sud nije pogriješio utvrdivši u točki 111. pobijane presude da uvođenje EGI‑ja nije utjecalo na Komisijino pravo zakonodavne inicijative.
c)      Cilj i svrha EGI‑ja
63.      Žalitelji također tvrde će obrazloženje Općeg suda iz pobijane presude dovesti do toga da EGI postane mrtvo slovo na papiru koje nema dodanu vrijednost. Žalitelji u biti navode da će mehanizam EGI‑ja izgubiti svoj koristan učinak ako se ne prihvati njihovo tumačenje članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju (drugim riječima, ako se potvrdi da uspješan EGI, osim u iznimnim okolnostima, Komisiji ne nameće obvezu podnošenja prijedloga pravnog akta).
64.      Ni taj argument, u mjeri u kojoj nije puko proširenje prethodnog argumenta žalitelja, samo apstraktnije izrečen, nije uvjerljiv, zbog posve jednostavnog razloga: nikada se nije tvrdilo da postoji cilj koji žalitelji ističu. Ono što bi navodno bilo ugroženo jest cilj za koji bi žalitelji htjeli da se nastoji ostvariti EGI‑jem, a ne cilj zbog čijeg je ostvarenja EGI objektivno bio uspostavljen. Jednostavno rečeno, predlaže se neka vrsta teleološkog zaokreta, navodom da bi se koristan učinak zeca umanjio ako ga se ne bi smatralo golubom. Međutim, osim ako se ne upotrijebi neka zaista napredna čarolija i publika uvjeri da je cilj i svrha gledanja u zeca vidjeti goluba, zec ostaje zec.
65.      Cilj koji je zakonodavac (tada) imao na umu prilikom uvođenja EGI‑ja već je opisan(42). Čak i pod pretpostavkom da je u relativno novim ustavnim tekstovima i tekstovima sekundarnog prava moguće zakonodavčevu izvornu volju zamijeniti (drukčijom i novom) trenutačnom voljom, i dalje ne vidim zašto bi današnji cilj EGI‑ja bio drukčiji.
66.      Pri ocjenjivanju cilja EGI‑ja važne su njegove šire svrhe, čemu svjedoči sustav primarnog prava koji je trenutačno na snazi.
67.      Uvođenje EGI‑ja u Ugovor iz Lisabona potaknuto je raspravama na Konvenciji o budućnosti Europe i dio je šireg nastojanja da se u srž Unijina institucionalnog sustava utisne demokratsko načelo, koje, u skladu s člankom 2. UEU‑a, čini temeljnu vrijednost. Glava II. UEU‑a, koja prethodi posebnim odredbama o Unijinim institucijama sadržanima u glavi III. UEU‑a, posvećena je „odredbama o demokratskim načelima”, među kojima se nalazi članak 11. stavak 4. UEU‑a, kamen temeljac EGI‑ja.
68.      Unutar tog općeg okvira, članak 11. stavak 4. UEU‑a dio je šireg demokratskog sustava Europske unije, čija je važna sastavnica. U skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji se na načelu predstavničke demokracije, pri čemu su građani neposredno predstavljeni na razini Unije u Europskom parlamentu, kako je to navedeno u članku 10. stavku 2. UEU‑a.
69.      Ta vizija predstavničke demokracije potom je u primarnom pravu – na temelju članka 10. stavka 3. i članka 11. UEU‑a, kojima je uspostavljen mehanizam EGI‑ja – dopunjena i osnažena uspostavom kanala za participativnu i deliberativnu demokraciju. Osobito, kako je to već navedeno u sudskoj praksi, EGI je instrument participativne demokracije koji je povezan s pravom na sudjelovanje u demokratskom životu Unije, koje je priznato u članku 10. stavku 3. UEU‑a(43).
70.      U tom istom pogledu, na razini sekundarnog prava, kao što je to navedeno u uvodnim izjavama 1. i 2. Uredbe o EGI‑ju, njezin je cilj potaknuti sudjelovanje građana i Europsku uniju učiniti dostupnijom njezinim građanima(44).
71.      Međutim, cilj EGI‑ja da potakne sudjelovanje građana u demokratskom procesu i promiče dijalog između građana i Unijinih institucija ne podrazumijeva odstupanje od postojećih elemenata koji čine institucionalnu ravnotežu zakonodavnog postupka niti podrazumijeva napuštanje Komisijina zakonodavnog monopola. Jačanje ili poticanje sudjelovanja unutar postojećih demokratskih struktura nije isto što i zaobilaženje ili nadomještanje tih struktura.
72.      Stoga se čini da se stvarna svrha mehanizma EGI‑ja prilično razlikuje od one koju navode žalitelji. „Dodana vrijednost” ili „koristan učinak” EGI‑ja pravilno se može ocijeniti tek nakon što se odredi pravi ustavni i institucionalni okvir.
73.      Ako se sagleda u pravom svjetlu, za mehanizam EGI‑ja nipošto se ne može reći da nema nikakav utjecaj. U skladu s člankom 24. UFEU‑a, Uredba o EGI‑ju konkretizira pravo da više od milijun građana pozove Komisiju da usvoji pravni akt kroz niz odredbi koje sadržavaju konkretne i detaljne obveze, osobito za Komisiju, koje nadilaze sve postojeće kanale interakcije između građana i Unijinih institucija. Dakle, dodana vrijednost EGI‑ja vidljiva je na barem četirima različitim razinama: (i.) poticanje javne rasprave; (ii.) pojačana vidljivost određenih tema ili problema; (iii.) povlašten pristup institucijama Unije koji omogućuje učinkovito razmatranje tih problema; i (iv.) pravo na obrazloženi institucionalni odgovor koji olakšava javni i politički nadzor.
74.      Kao prvo, EGI‑jem je uspostavljen trajan i službeni kanal koji građanima omogućuje da se organiziraju o određenom pitanju. On im pruža platformu koja im omogućuje da pokrenu i javnosti obznane inicijativu te da za nju među ostalim građanima u raznim državama članicama prikupe podršku. On na taj način služi kao instrument kojim se građanima iz različitih država članica omogućuje da objedine pitanja od zajedničkog interesa i kojim se dalje jača Unijin javni prostor. Kao drugo, Uredba o EGI‑ju ujedno osigurava transparentnost i vidljivost uspješnog EGI‑ja propisivanjem, u članku 10. stavku 1. točki (a), obveze njegove objave u registru bez odgode. Kao treće, EGI daje pristup instituciji odgovornoj za pokretanje zakonodavnog procesa, Komisiji. Prema članku 10. stavku 1. točki (b) Uredbe o EGI‑ju, kada Komisija primi građansku inicijativu u skladu s člankom 9. te uredbe, obvezna je primiti organizatore „na primjerenoj razini” da im omogući da detaljno objasne EGI. Člankom 11. Uredbe o EGI‑ju organizatorima EGI‑ja daje se mogućnost da ga predstave na javnom saslušanju u Parlamentu. Kao četvrto, članak 10. stavak 1. točka (c) Uredbe o EGI‑ju Komisiji nameće obvezu da u komunikaciji navede svoje pravne i političke zaključke o EGI‑ju, eventualna djelovanja koja namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja. U skladu s člankom 10. stavkom 2. Uredbe o EGI‑ju, o toj se komunikaciji obavješćuju organizatori, Europski parlament i Vijeće te se ona javno objavljuje.
75.      Međutim, žalitelji tvrde da EGI mora dovesti do (izravne) rasprave u okviru zakonodavnog postupka te osobito pred institucijom koja ima demokratski legitimitet – Parlamentom.
76.      Već sam u određenoj mjeri detaljno govorio o tome zašto EGI, u smislu svojeg ustavnog i institucionalnog uređenja, nije uspostavljen kao kanal za zaobilaženje postojećeg zakonodavnog postupka, nego kao alat za njegovo osnaživanje(45). Ako ga promatramo iz te perspektive, EGI stvara institucionalni mehanizam kojim se politički doprinos građana usmjerava prema institucijama, koje su i dalje zadužene za zakonodavni postupak, uključujući njegovo pokretanje.
77.      Argument žalitelja u pogledu (nepostojanja) izravnog pristupa i izravne interakcije s institucijom koja ima demokratski legitimitet, to jest s Parlamentom, pomalo je zbunjujući. Ponovno valja naglasiti da zakonodavno uređenje EGI‑ja članovima građanskog odbora uspješnog EGI‑ja omogućuje izravan pristup Parlamentu. U skladu s člankom 11. Uredbe o EGI‑ju, oni imaju mogućnost da svoju inicijativu predstave Parlamentu. Taj poseban element postupka izmjenom je uveo sam Parlament tijekom pregovora o Uredbi EGI‑ju(46). Rasprava o EGI‑ju u Parlamentu omogućuje skupini građana da u toj instituciji podigne razinu svijesti o pitanju od svojeg interesa, čime otvara mogućnost i tome da se Parlament ili neki njegovi članovi zauzmu za njihovu inicijativu. Parlament može prigrliti ciljeve EGI‑ja i promicati ih putem vlastite ovlasti da zatraži inicijativu, ako osigura potrebne parlamentarne većine(47).
78.      Dakle, posebna dodana vrijednost EGI‑ja ne leži nužno u izvjesnosti ishoda, nego u kanalima i prilikama koje stvara. On građanima omogućuje sudjelovanje na način da svoje inicijative predstavljaju Komisiji i na saslušanju organiziranom u Europskom parlamentu, čime pokreću političku raspravu u institucijama a da ne moraju čekati pokretanje zakonodavnog postupka(48). Stoga se uspjeh EGI‑ja mjeri ne samo time je li pretvoren u službeni prijedlog nego i s obzirom na demokratsku raspravu koju pokrene(49).
79.      Naposljetku, u komparativnom smislu može se dodati da nepostojanje obvezujućeg učinka EGI‑ja u pogledu institucije kojoj je upućen nije iznimka. On je u skladu s modelom inicijativa za „oblikovanje programa”, koji se razlikuje od sustavâ „izravnih građanskih inicijativa”, u kojima se prijedlog izravno podnosi biračkom tijelu na referendum(50). Kako je to gore već opisano(51), EGI‑jev institucionalni ustroj oduvijek je pripadao prvoj, a ne potonjoj kategoriji. Naime, dok se nacionalnim inicijativama za oblikovanje programa može dopustiti pristup nacionalnim parlamentima kao nacionalnim institucijama koje imaju pravo inicijative, EGI se, u okviru sustava Europske unije sui generis, na sličan način upućuje instituciji koja, kako je to gore istaknuto, ima ovlast inicijative.
80.      Iz svega navedenog očito je da je EGI mnogo više od običnog simbola participativne demokracije. On je institucionalni instrument koji omogućuje pojavljivanje političkih pitanja koja su od interesa za neku skupinu građana. On pomaže da se ta pitanja iskristaliziraju kao pitanja od europskog interesa zajedničkog različitim državama članicama. On čini vidljivima pitanja koja se tiču građana, a koja možda još nisu na dnevnom redu institucija pa čak ni klubova zastupnika zastupljenih u Europskom parlamentu. On omogućuje neposredan pristup instituciji koja, u specifičnom Unijinu institucionalnom sustavu sui generis, ima ovlast zakonodavne inicijative. Osim toga, on obvezuje tu instituciju – Komisiju – da ozbiljno razmotri i provede ocjenu prijedlogâ uspješnog EGI‑ja te da to učini javno i omogući javni nadzor nad svojim djelovanjem. On osigurava da će se sadržaj EGI‑ja razmotriti i javno raspraviti u demokratski izabranom Europskom parlamentu. Svi ti razlozi upućuju na to da – unatoč tome što sustav EGI‑ja, kako je trenutačno zamišljen primarnim i sekundarnim pravom, ne obvezuje Komisiju da podnese prijedlog – on ima neupitnu dodanu vrijednost kao mehanizam za oblikovanje programa sui generis.
81.      Žalitelji svojim navodima nisu dokazali da se tumačenje članka 11. stavka 4. UEU‑a i Uredbe o EGI‑ju koje je Opći sud usvojio u pobijanoj presudi protivi (pravilno definiranom) cilju ili korisnom učinku mehanizma EGI‑ja.
82.      Umjesto toga, argumenti žalitelja otkrivaju nešto drukčiji problem: nakon što su uspješno iskoristili mehanizam EGI‑ja te posljedično surađivali s relevantnim institucijama, oni se u biti ne slažu s materijalnim ishodom svojeg iskustva s participativnom demokracijom. Nezadovoljni su ne samo Komisijinim političkim izborom da ne podnese prijedlog nego i raspravom održanom na javnom saslušanju koje im je omogućeno u Parlamentu. Žalitelji su sastanak s Komisijom (sastanak s članom Komisije)(52) opisali kao hladan, dok su za članove Europskog parlamenta naveli da su više bili zainteresirani dijeliti im lekcije nego ih poslušati. U ovom trenutku može ostati otvoreno što takve tvrdnje govore o poštovanju biti demokracije, to jest o mogućnosti neslaganja s određenim političkim ishodom uz istodobno poštovanje postupka odlučivanja i njegovih institucija.
83.      Međutim, sva prethodna razmatranja vode do zaključka da EGI, ako se članak 11. stavak 4. UEU‑a i Uredba o EGI‑ju pravilno tumače, nipošto nije „mrtvo slovo na papiru”. Tekst tih pravnih akata jednostavno govori nešto drugo od onoga što bi žalitelji htjeli da govori.
84.      Potrebna je još jedna zaključna napomena. Analiza prvog žalbenog razloga koji su žalitelji istaknuli dovela je do tumačenja, na temelju EGI‑jeva teksta i konteksta (povijesnog i sadašnjeg) kao i njegova cilja i svrhe, pravilnog mjesta koje EGI, kako je trenutačno osmišljen, zauzima u zakonodavnom postupku Europske unije. Iako neka njegova nova obilježja ističe u pozitivnom svjetlu, ovo mišljenje nipošto ne sugerira da je EGI savršen mehanizam koji pruža čudotvorno rješenje za navodne ili stvarne nedostatke Europske unije u smislu demokratskog legitimiteta, uključujući smanjenje navodnog jaza između građana i institucija Unije. Doista, niz aspekata trenutačnog institucionalnog uređenja EGI‑ja bio je predmet (više ili manje konstruktivnih) akademskih kritika(53). Njegov zakonodavni okvir također je nedavno bio predmet institucionalnih rasprava(54) i izmjene(55). Te su rasprave logički povezane s raspravom o potencijalnim promjenama Komisijine uloge i uloge njezine ovlasti inicijative povodom zahtjeva drugih institucija.
85.      Dakle, u kontekstu rasprava o potencijalnom budućem institucionalnom uređenju i ustroju, moguće je zamisliti nekoliko drugih opcija (možda čak i boljih) koje bi bile namijenjene postizanju istih ili čak drukčijih ciljeva. Međutim, ovaj se predmet odnosi na institucionalno uređenje mehanizma EGI‑ja, kako je utvrđeno UEU‑om i dalje razvijeno Uredbom o EGI‑ju. Da zaključim već upotrijebljenom metaforom, na zakonodavcu je da odluči, ako to želi, da više neće biti zeca, nego da će doći golub ili, što se toga tiče, možda čak i mačka ili kit.
86.      Zbog svih navedenih razmatranja, smatram da prvi žalbeni razlog treba u cijelosti odbiti kao neosnovan.
B.      Drugi žalbeni razlog: razlikovanje pravnih i političkih razloga
87.      Žalitelji svojim drugim žalbenim razlogom ističu da je Opći sud – iako je priznao da Komisija u komunikaciji nije pravila razliku između „pravnih” i „političkih” razloga, kako to zahtijeva uvodna izjava 20. Uredbe o EGI‑ju – počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši u točkama 128. i 132. pobijane presude da uvodna izjava 20. nije relevantna. Žalitelji tvrde da uvodne izjave imaju ulogu u tumačenju materijalnih odredbi prava Unije. Uvodna izjava 20. tumači članak 10. stavak 1. točku (c) Uredbe o EGI‑ju i nije neusklađena s tom odredbom. Osim toga, razlikovanje između pravnih i političkih zaključaka važno je kako bi se Sudu omogućilo preispitivanje tih dviju kategorija.
88.      Komisija tvrdi da pobijana presuda ne sadržava nikakvu pogrešku koja se tiče prava i podredno ističe da su pravni i politički zaključci u komunikaciji zapravo odvojeno navedeni.
89.      Opći sud je u točki 128. pobijane presude istaknuo da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, preambula akta Unije nema pravno obvezujuću snagu i ne može se na nju pozivati ni kako bi se derogirale same odredbe predmetnog akta ni kako bi se te odredbe tumačile na način očito suprotan njihovu tekstu(56).
90.      Opći sud je na temelju te sudske prakse u točkama 129. i 130. svoje presude utvrdio da, s obzirom na to da se obveza odvojenog utvrđivanja pravnih i političkih zaključaka navedena u uvodnoj izjavi 20. Uredbe o EGI‑ju ne ponavlja u tekstu članka 10. stavka 1. točke (c), Komisija prilikom izrade komunikacije koju predviđa ta odredba nije imala takvu obvezu. Dalje, Opći sud je u točki 131. pobijane presude dodao da, u svakom slučaju, pod pretpostavkom da Komisija ima pravnu obvezu odvojeno utvrditi pravne i političke zaključke, s obzirom na to da je ta obveza samo formalna, njezina povreda ne može dovesti do poništenja navedene komunikacije.
91.      Prema mojem mišljenju, obrazloženje Općeg suda u pogledu primjene u ovom predmetu sudske prakse o ulozi uvodnih izjava u tumačenju Unijinih pravnih akata doista jest zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Međutim, ta pogreška ne utječe na izreku presude, koja se pravilno može zadržati na temelju dodatnih pravnih razloga navedenih u obrazloženju Općeg suda.
92.      Točno je da uvodne izjave, u skladu s ustaljenom sudskom praksom na koju se upućuje u pobijanoj presudi, ne smiju derogirati stvarne odredbe koje bi trebale tumačiti ni služiti kao osnova za tumačenje koje je očito u suprotnosti s njihovim tekstom, tako da, primjerice, dodaju nove zahtjeve koji nisu predviđeni u normativnom dijelu pravnog akta. Dakle, logično, uvodne izjave same po sebi nisu normativne pravne odredbe.
93.      Međutim, ako ostavimo po strani te dvije jasne kategorije (nepostojanje „identične odredbe” i očito proturječje), uvodne izjave su načelno važan interpretativni element, u kojima je autoritativno iznesena volja zakonodavca i koje se upotrebljavaju u vezi s konkretnim odredbama kojima odgovaraju. Na taj način, one se često koriste u svrhu teleološkog tumačenja kako bi se pojasnilo ili ponudilo preciznije tumačenje pravne odredbe sadržane u pravnom tekstu(57). Međutim, ako ih se koristi na taj način, nije moguće ne uvidjeti da bi granica između tumačenja i nedodavanja novih obveza na temelju uvodne izjave mogla postati opasno nejasna(58).
94.      U ovom predmetu jedina ključna razlika između teksta članka 10. stavka 1. točke (c) i uvodne izjave 20. Uredbe o EGI‑ju jest ta da riječ „odvojeno”, koja se nalazi u uvodnoj izjavi 20., ne postoji u tekstu navedenog članka. Međutim, ostatak teksta praktički je istovjetan (Komisija svoje pravne i političke zaključke mora navesti u roku od tri mjeseca).
95.      Dakle, postoji malo odstupanje između tekstova. Međutim, s obzirom na logično područje primjene predmetnih pravila, ono se teško može smatrati proturječjem između uvodne izjave i članka. U nedostatku proturječja te uzimajući u obzir upravo opisanu praksu Suda, ne bi bilo nezamislivo da se tekst članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju tumači kao da sadržava riječ „odvojeno”.
96.      Međutim, zbog sljedećih razloga smatram da to ne bi trebalo činiti.
97.      Riječ „odvojeno” moguće je shvatiti na dva različita načina: bilo tako da znači da u tekstu komunikacije moraju biti prisutni i pravni i politički zaključci i/ili tako da oni moraju ne samo biti prisutni nego i fizički odvojeni(59).
98.      Uvodna izjava 20. uvedena je izmjenom Europskog parlamenta tijekom pregovora o Uredbi o EGI‑ju, zajedno s upućivanjem u članku 10. na „pravne i političke” zaključke. U obrazloženju te izmjene samo se upućuje na činjenicu da „Komisijina reakcija […] mora biti i pravno i politički opravdana”(60).
99.      Ako promotrimo njezin kontekst i svrhu, uvodna izjava 20. doista bi se mogla shvatiti na način da se njome naglašava Komisijina obveza da jasno navede svoje pravne i političke zaključke, tako da građani mogu razumjeti različitu prirodu takvih razmatranja. U tom smislu, obveza iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju da se pravni i politički zaključci izričito navedu odnosi se na kvalitetu i sadržaj Komisijina obrazloženja u odgovoru na uspješan EGI. To je u skladu s potrebom, opisanom u uvodnoj izjavi 20., da Komisija „na jasan, razumljiv i detaljan način [objasni] razloge za svoje namjeravano djelovanje” te da ujedno „nave[de] razloge ako ne namjerava poduzeti nikakvu mjeru”. Naime, takva pojačana obveza obrazlaganja, osim što čini bitan postupovni zahtjev, ujedno je jamstvo i dokaz pomnog, ozbiljnog i detaljnog razmatranja uspješnog EGI‑ja.
100. Na taj način, članak 10. stavak 1. točka (c), tumačen u vezi s uvodnom izjavom 20. Uredbe o EGI‑ju, jednostavno znači da u Komisijinu obrazloženju moraju biti prisutna i pravna i politička razmatranja te da čitatelj mora moći raspoznati koja su koja. Međutim, ne mogu prihvatiti formalističko tumačenje prema kojem Komisija, osim toga, ujedno ima obvezu svoju komunikaciju podijeliti na različite dijelove, obvezno naslovljene „pravna razmatranja” i „politička razmatranja”, čije bi nepoštovanje rezultiralo automatskim poništenjem komunikacije.
101. Postoji još jedan, pragmatičan razlog: fizičko odvajanje pravnih i političkih zaključaka u toj fazi razmatranja EGI‑ja pomalo je umjetno i moglo bi biti teško izvedivo.
102. Kao prvo, pravna ocjena predloženog EGI‑ja prije svega se provodi u vrijeme registracije, u skladu s člankom 4. stavkom 2., kada Komisija provjerava usklađenost s vrijednostima iz članka 2. UEU‑a kao i vlastite ovlasti da podnese traženi prijedlog. Budući da to ispitivanje može dovesti do odbijanja registracije samo u određenim „razvidnim/očitim” okolnostima, ostaje prostor za pravnu analizu u fazi izrade komunikacije, u skladu s člankom 10. stavkom 1. točkom (c). U okviru te pravne analize ujedno se može provjeriti usklađenost s ostalim Unijinim pravnim aktima. Međutim, u toj je fazi prirodno da veći dio ocjene u Komisijinoj komunikaciji bude političke prirode jer je odluka o daljnjem postupanju slijedom uspješnog EGI‑ja u biti politička. Pravni zaključci u toj će fazi stoga vjerojatno biti ograničeni na opisni prikaz primjenjivog prava, što služi kao nužan referentni okvir za razvoj političkih zaključaka.
103. Kao drugo, čak i kada to ne bi bio slučaj i kada bi se priroda pravnih zaključaka mogla šire tumačiti, u posljednjoj fazi EGI‑ja, kada se Komisija mora detaljno pozabaviti njegovim sadržajem, moglo bi biti teško kategorički navesti koji su argumenti pravne, a koji političke prirode. Osim ako bi pojam „pravna razmatranja” bio ograničen na suhoparno ponavljanje relevantnih propisa i međunarodnih obveza (za čije bi se tumačenje ionako moglo smatrati da već sadržava određenu političku ocjenu), priličan broj argumenata istaknutih u toj fazi materijalne ocjene vjerojatno će biti prijelazne prirode.
104. S obzirom na navedeno, mora se zaključiti da komunikacija ispunjava zahtjeve iz članka 10. stavka 1. točke (c), tumačenog u vezi s uvodnom izjavom 20. Njezini su zaključci izloženi na način koji omogućuje razumijevanje pravne i političke prirode razmatranja koja sadržava. Kao što to Komisija ističe, odjeljak 2. komunikacije, naslovljen „Trenutačno stanje”, posvećen je prikazu pravnog stanja. U odjeljku 3., naslovljenom „Procjena zahtjeva europske građanske inicijative”, objašnjena je politička ocjena EGI‑ja. Osim toga, žalitelji nijednom nisu naveli da nisu mogli odrediti političku odnosno pravnu prirodu Komisijinih razmatranja u komunikaciji.
105. Opći sud se u točkama 128. do 131. pobijane presude oslanja na tumačenje uvodne izjave 20. prema kojem ona nameće formalnu obvezu te na toj osnovi postoji očito proturječje između uvodne izjave 20. i članka 10. stavka 1. točke (c). Zbog razloga navedenih u točkama 92. do 96. ovog mišljenja, smatram da je takvo razmatranje zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava.
106. Međutim, također je jasno da izreka pobijane presude i dalje vrijedi jer je osnovana na pravnim razlozima objašnjenima u točkama 97. do 105. ovog mišljenja.
107. Posljedično, budući da je izreka pobijane presude i dalje osnovana, drugi žalbeni razlog mora se odbiti kao bespredmetan.
C.      Treći žalbeni razlog: sudski nadzor
108. Žalitelji svojim trećim žalbenim razlogom tvrde da je Opći sud u točki 170. pobijane presude – gdje je utvrdio da Komisijina odluka da ne podnese prijedlog pravnog akta na temelju EGI‑ja podliježe samo ograničenom nadzoru Suda, pri čemu samo očite pogreške u ocjeni mogu takvu odluku učiniti nevaljanom – počinio pogrešku koja se tiče prava.
109. Žalitelji tvrde da nije moguće znati je li komunikacija lišena očitih pogrešaka jer nije ponuđen nijedan kriterij na temelju kojeg bi se očite pogreške razlikovale od neočitih. Prema njihovu mišljenju, Opći sud letvicu je postavio prenisko te si je pridržao pravo da slobodno odredi je li kriterij ispunjen ili nije. Žalitelji dalje navode da je paradoksalno tvrditi da obrazloženje komunikacije mora biti moguće podvrgnuti nadzoru ako je standard nadzora tako nizak i nejasan. Osim toga, oni tvrde da se ovaj predmet razlikuje od predmeta Rica Foods(61), koji je Opći sud naveo kao relevantan presedan za primjenu kriterija „očite pogreške”. Taj se predmet odnosio na prava državljana trećih zemalja u odnosu na nejasne financijske interese, dok se ovaj predmet odnosi na prava građana Unije u pogledu jasno definiranog demokratskog prava. Žalitelji na sljedeći način sažimaju stajalište Općeg suda: „budući da Zajednica ima široku marginu prosudbe u pogledu šećera iz Antila, mora je uživati i u pogledu odbijanja EGI‑ja s kojim se ne slaže”.
110. Komisija ističe da treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan. S Komisijinom ovlasti inicijative u skladu je samo ograničen sudski nadzor. Pozivajući se na presudu Schönberger/Parlament(62), Komisija dalje navodi da bi bilo nedosljedno ako bi komunikacija usvojena u skladu s člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe o EGI‑ju podlijegala punom nadzoru, dok odluke Parlamenta o daljnjem postupanju s peticijom uopće ne podliježu sudskom nadzoru.
111. Predmetnim žalbenim razlogom otvara se ključno pitanje o stupnju nadzora koji bi sudovi Unije trebali provesti u pogledu komunikacije koja sadržava Komisijinu odluku o daljnjem postupanju slijedom uspješnog EGI‑ja. To je pitanje nužno povezano s pitanjima koja su postavljena u okviru prvog žalbenog razloga, a čije je razmatranje potvrdilo da Komisija nije obvezna usvojiti prijedlog pravnog akta koji predloži uspješan EGI.
112. Točka 170. pobijane presude, koja se osporava predmetnim žalbenim razlogom, dio je ispitivanja koje je Opći sud proveo u pogledu petog tužbenog razloga za poništenje koji su žalitelji istaknuli u prvom stupnju. Nakon što je istaknuo da Komisija mora imati široku diskrecijsku ovlast kada izvršava svoju ovlast zakonodavne inicijative i, posljedično, kada odlučuje hoće li ili neće poduzeti djelovanja nakon uspješnog EGI‑ja(63), Opći sud je u točki 170. pobijane presude odredio opseg i razinu sudskog nadzora primjenjivog na komunikaciju. U skladu s tom točkom, ona „mora biti predmet ograničenog nadzora Općeg suda, kako bi se provjerilo, uz dostatnost obrazloženja, i postoje li, među ostalim, očite pogreške u ocjeni koje navedenu odluku čine nevaljanom”. Za potrebe tog zaključka Opći sud se po analogiji pozvao na presudu Suda u predmetu Rica Foods(64) kao relevantnu sudsku praksu.
113. Prema mojem mišljenju, argumenti žalitelja nisu otkrili nikakvu pogrešku koja se tiče prava u upravo citiranoj točki pobijane presude.
114. Prije analize standarda sudskog nadzora primijenjenog u pobijanoj presudi, potrebno je podsjetiti na opseg sudskog nadzora koji iz nje proizlazi.
115. Opći sud je u točki koju žalitelji osporavaju čvrsto utvrdio da sporna komunikacija podliježe sudskom nadzoru. Za tu se potvrdu može smatrati da znatno osnažuje položaj EGI‑ja. Ona pruža sudsko jamstvo toga da će Komisija adekvatno razmotriti uspješan EGI. Moglo bi se samo dodati da takav zaključak ni izdaleka nije bio očit, što potvrđuje ranija akademska rasprava o tom pitanju(65).
116. Osim toga, u pobijanoj je presudi utvrđena mogućnost nadzora i dostatnosti obrazloženja u komunikaciji i ocjene koja je temelj njezina materijalnog sadržaja.
117. Kao što to Komisija ističe u svojim očitovanjima, to se stajalište protivi sudskoj praksi Suda koja se odnosi na sudski nadzor stajališta Parlamenta o daljnjem postupanju s peticijom. Naime, Sud je utvrdio da to stajalište ne podliježe sudskom nadzoru zbog široke diskrecijske ovlasti političke prirode koju Parlament uživa(66). Nasuprot tomu, iako se pobijanom presudom Komisiji priznaje široka diskrecijska ovlast u tom pogledu, njome nije utvrđeno da ocjena sadržana u komunikaciji čini političku odluku koja je zaštićena od sudskog nadzora(67).
118. Smatram da je to pravilno. Taj čvrsti pristup pravilno odražava sustav i ciljeve EGI‑ja. Ključan značaj mehanizma EGI‑ja kao izraza demokratskog načela, strogi zahtjevi za uspješnost takvog EGI‑ja i postupovna jamstva uspostavljena Uredbom o EGI‑ju opravdavaju, čak i u slučaju znatne diskrecijske ovlasti političke prirode, to da nadzor sudova Unije obuhvaća ne samo dostatnost obrazloženja nego i ispitivanje merituma Komisijine odluke(68).
119. Naime, mogućnost nadzora komunikacija usvojenih u skladu s člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe o EGI‑ju neraskidivo je povezana s obvezama koje ta uredba nameće Komisiji u toj posljednjoj fazi postupka EGI‑ja. Komisija mora pružiti jasno, detaljno i cjelovito obrazloženje svojeg stajališta. Obrazloženje mora sadržavati i pravna i politička razmatranja. Međutim, obveze predviđene člankom 10. Uredbe o EGI‑ju nemaju samo postupovnu prirodu, nego uključuju obvezu propisnog i dubinskog razmatranja prijedloga uspješnog EGI‑ja.
120. Što se tiče standarda nadzora, u pobijanoj presudi upotrijebljena su dva različita pristupa. Kao prvo, u njoj se ističe da sudovi Unije moraju provjeriti dostatnost obrazloženja. Nadzor tog elementa, koji, kako je to gore navedeno, čini ključnu institucionalnu obvezu do koje dovodi uspješni EGI(69), nije ograničen na upotrebu kriterija „očite pogreške”. Riječ je stoga o punom nadzoru. Kao drugo, Opći sud navodi da nadzor uz to uključuje provjeru postojanja očitih pogrešaka u ocjeni koje zahvaćaju tu odluku.
121. Žalitelji u tom pogledu osporavaju razinu nadzora koja je primijenjena na taj drugi element, to jest na materijalnu ocjenu sadržanu u Komisijinoj komunikaciji. Osobito, žalitelji svoje kritike usredotočuju na sudsku praksu istaknutu u pobijanoj presudi koja je poslužila kao temelj za usvojeni standard sudskog nadzora. Inzistiraju na razlikama između predmetne situacije i one iz predmeta Rica Foods kako bi kritizirali standard sudskog nadzora koji je Opći sud upotrijebio u pobijanoj presudi.
122. Smatram da je kritika koju žalitelji u tom pogledu upućuju pogrešna.
123. Mora se naglasiti da se standard sudskog nadzora ograničen na provjeru očitih pogrešaka u ocjeni primjenjuje na situacije u kojima institucije Unije imaju široku diskrecijsku ovlast, osobito kada usvajaju mjere „u područjima koja od njih zahtijevaju donošenje osobito političkih odluka”(70). Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se dubina nadzora koji provodi razlikuje ovisno o diskrecijskoj ovlasti koja je dodijeljena institucijama(71).
124. U tom se kontekstu Opći sud pozvao na presudu Rica Foods kao relevantnu u pogledu odgovarajućeg standarda sudskog nadzora. Pozivanje na tu presudu u tom je kontekstu posve primjereno jer ono, protivno tvrdnjama žalitelja, nije povezano s tematikom uvoza u tom predmetu, ali se navodi kao općenit primjer odgovarajućeg standarda sudskog nadzora. Čak bi se usputno moglo dodati da je pozivanje na taj konkretni predmet bio dobar odabir jer je on, kao što to proizlazi iz mišljenja nezavisnog odvjetnika P. Légera u tom predmetu(72), pokrenuo razmatranje posebnog pitanja standarda sudskog nadzora političke diskrecijske ovlasti koji je tadašnji Prvostupanjski sud primijenio.
125. Dakle, standard sudskog nadzora načelno je ograničen u područjima u kojima je Komisijina diskrecijska ovlast vrlo široka, kao što je to istaknuto u vezi s prvim žalbenim razlogom. Ta je diskrecijska ovlast prije svega političke prirode, ali može uključivati i složene ocjene koje Komisija provodi kada odluči (ne) upotrijebiti svoju ovlast inicijative.
126. U svakom slučaju, imajući na umu da bit Komisijine odluke, sadržana u komunikaciji, da ne usvoji prijedlog koji je zatražio EGI prije svega počiva na političkoj ocjeni(73) i pod pretpostavkom da takvu nužno političku odluku uopće treba podvrgnuti sudskom nadzoru, ne vidim na koji bi se način takva ocjena mogla podvrgnuti strogom sudskom nadzoru a da se pritom ne prekorače granice koje nalaže načelo institucionalne ravnoteže, osobito one između Unijine izvršne vlasti i Unijinih sudova.
127. Naime, ograničen standard sudskog nadzora nužan je zbog Komisijine političke slobode u izvršavanju njezine ovlasti inicijative, koja nužno uključuje usklađivanje suprotstavljenih interesa i biranje političkih opcija. Ta sloboda ujedno proizlazi iz političke prirode temeljne ocjene u Komisijinoj komunikaciji o tome treba li i kako u okviru svoje ovlasti inicijative djelovati slijedom uspješnog EGI‑ja. Sudovi Unije ne mogu zamijeniti Komisijinu političku ocjenu, na temelju koje ona odlučuje da će izvršavanjem svoje ovlasti inicijative pokrenuti postupak odlučivanja.
128. Treći žalbeni razlog stoga se, prema mojem mišljenju, mora odbiti kao neosnovan.
D.      Četvrti žalbeni razlog: očite pogreške u ocjeni
129. Žalitelji četvrtim žalbenim razlogom tvrde da Opći sud, čak i ako je primijenio pravilan standard sudskog nadzora, nije utvrdio da razlozi koje je Komisija navela u komunikaciji ispunjavaju kriterij očite pogreške.
130. Žalitelji kritiziraju pet točaka Komisijine komunikacije koje su, prema njihovu mišljenju, zahvaćene takvim očitim pogreškama u ocjeni.
131. Kao prvo, žalitelji tvrde, pozivajući se na presudu Brüstle(74), da je očito nedosljedno zabraniti patentiranje izuma koji podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija te istodobno financirati to isto istraživanje.
132. Zaključci koje su žalitelji izvukli iz presude Suda u predmetu Brüstle znatno nadilaze stvaran doseg tog predmeta.
133. Kao što to Komisija pravilno ističe, ta se presuda odnosila isključivo na pitanje patentibilnosti. Naime, svrha Direktive 98/44/EZ(75), koja se tumačila u tom predmetu, „nije regulirati korištenje ljudskih embrija u okviru znanstvenih istraživanja. Njezina je svrha ograničena na patentibilnost biotehnoloških izuma”(76). Isključenje iz patentibilnosti nije povezano sa zabranom znanstvenog istraživanja ili njegovim financiranjem u danom području(77). Naime, posebna zabrana patentibilnosti u danom području znači da nije moguće uspostaviti isključivo pravo na komercijalnu eksploataciju, što se prilično razlikuje od pitanja koja otvara znanstveno istraživanje u svojim različitim oblicima primjene.
134. Opći sud stoga nije pogriješio utvrdivši u točki 173. pobijane presude da Komisijin zaključak u točki 2.1. in fine
komunikacije – prema kojem se u presudi Brüstle nije rješavalo pitanje može li se takvo istraživanje provesti i financirati – nije zahvaćen očitom pogreškom u ocjeni.
135. Kao drugo, žalitelji tvrde da je samo po sebi jasno da nije moguće uspostaviti ravnotežu između prava na život embrija i interesa ljudskih embrionalnih matičnih stanica (u daljnjem tekstu: LJEMS). Koncept ljudskog dostojanstva zabranjuje uspostavu takve ravnoteže. S obzirom na to, žalitelji tvrde da je u komunikaciji počinjena očita pogreška zaključkom da „nije potrebno razjasniti pravni status ljudskog embrija”.
136. Slažem se s Komisijom da je taj argument bespredmetan. Nije usmjeren na točku obrazloženja u kojoj je Opći sud analizirao navodne pogreške u ocjeni koje su žalitelji istaknuli u svojem petom tužbenom razlogu za poništenje, nego na jedno od utvrđenja Općeg suda u vezi s četvrtim tužbenim razlogom za poništenje, koji se odnosi na navodnu povredu obveze obrazlaganja. Naime, Opći sud je u točki 156. pobijane presude ispitao dostatnost obrazloženja.
137. Kao treće, žalitelji su iznijeli niz argumenta kojima u biti prigovaraju obrazloženju Općeg suda u pogledu istraživanja LJEMS‑a. Žalitelji tvrde da utvrđenje iz komunikacije prema kojem je sustav „trostruke zaštite” etički primjeren kriterij za ocjenu istraživačkog projekta čini očitu pogrešku u ocjeni. Komisijina tvrdnja da takav sustav, koji omogućuje financiranje istraživačkih projekata koji su nezakoniti u 27 od 28 država članica, predstavlja visok standard ne samo da čini očitu pogrešku nego je i posve apsurdna. Žalitelji u vezi s time navode da pristup Općeg suda u pogledu različitih etičkih gledišta predstavlja pogrešku koja se tiče prava jer uloga Općeg suda u pogledu uspješnog EGI‑ja nije meritorno rješavanje suprotstavljenih društveno‑etičkih pitanja, s obzirom na to da to nije u domeni sudskog, nego političkog postupka. Žalitelji dalje tvrde da i sâmo stajalište Općeg suda nije etičko. On je usvojio potpuno subjektivan pristup kojim Komisijin stav pokušava učiniti neoborivim. Naposljetku, žalitelji tvrde da je nadzor koji je Opći sud proveo nepotpun jer njime nije obuhvatio sve pogreške u ocjeni koje su žalitelji naveli. Žalitelji u tom pogledu prigovaraju da pobijana presuda, unatoč tomu što se raspravljalo o predmetu Brüstle, ne sadržava nikakvu daljnju raspravu o Komisijinim tvrdnjama u pogledu sustava „trostruke zaštite”.
138. Gore izloženi argumenti žalitelja neutemeljeni su. Čini se da se temelje na pogrešnom shvaćanju presude Općeg suda.
139. Opći sud je u točki 176. pobijane presude, na koju je usredotočena kritika žalitelja, prvo opisao bitna obilježja različitih etičkih pristupa EGI‑ja i Komisije, istaknuvši da „[e]tički pristup koji zagovara sporni EGI jest onaj prema kojem je ljudski embrij ljudsko biće koje mora uživati ljudsko dostojanstvo i pravo na život, dok Komisijin etički pristup, kao što to proizlazi iz komunikacije, vodi računa o pravu na život i ljudskom dostojanstvu ljudskih embrija, ali istodobno uzima u obzir i potrebe istraživanja LJEMS‑a, koje može poslužiti za liječenje trenutačno neizlječivih bolesti i/ili bolesti opasnih za život […]”. Potom je zaključio da se „[s]toga […] ne čini da je Komisijin etički pristup po tom pitanju zahvaćen očitom pogreškom u ocjeni i argumenti tužiteljâ koji se temelje na različitom etičkom pristupu ne dokazuju postojanje takve pogreške”.
140. Iz toga proizlazi da Opći sud nije podržao nijedno stajalište niti zauzeo etički stav koji bi se moglo kritizirati u smislu da „sudski potvrđuje” političke odabire. Protivno tvrdnjama žalitelja, presuda Općeg suda upravo štiti političku diskrecijsku ovlast koja prema trenutačnom ustroju institucionalnog odlučivanja pripada Komisiji, uključujući i u slučaju uspješnog EGI‑ja. Kada je ispitivao sadržava li komunikacija ikakvu očitu pogrešku u ocjeni, Opći sud samo je uputio na činjenicu da žalitelji zagovaraju etičko gledište različito od onoga koje podupire Komisija.
141. To se rasuđivanje ne može kritizirati. Kako je to Komisija pravilno istaknula, taj pristup, u skladu s primjenjivim standardom sudskog nadzora, naglašava Komisijinu političku diskrecijsku ovlast u ocjeni dostatnosti i primjerenosti postojećeg pravnog okvira, kao jedan od elemenata obrazloženja na kojima temelji svoju odluku o tome da neće iskoristiti svoju diskrecijsku ovlast da svoju ovlast inicijative upotrijebi u smislu koji je predložio sporni EGI.
142. Stoga smatram da je obrazloženje Općeg suda u točkama 176. i 177. pobijane presude na odgovarajući način obuhvatilo argumente žalitelja. Ne vidim razloga za to da se o tim argumentima dodatno raspravlja, s obzirom na to da se njima kritiziraju ili Komisijini vrijednosni odabiri koje je izvršila u okviru svoje diskrecijske ovlasti ili Opći sud zato što nije usvojio etička gledišta i podržao određene vrijednosti kad za to nije imao razloga.
143. Kao četvrto, žalitelji navode da je tvrdnja da obavljanje pobačaja pomoću sredstava poreznih obveznika Unije smanjuje broj pobačaja, nepotkrijepljena dokazima, očito paradoksalna.
144. Taj je argument bespredmetan jer ne dovodi u pitanje bit argumenta koji je Opći sud istaknuo u odgovoru na prigovore žalitelja u pogledu Komisijinih razmatranja o razvojnoj suradnji(78). U svakom slučaju, čini se da se taj argument temelji na prilično upitnom tumačenju komunikacije jer ona takvu tvrdnju ne sadržava(79).
145. Kao peto, žalitelji tvrde da je Opći sud u pobijanoj presudi pogrešno prikazao njihove argumente, navevši u točki 164. te presude da „[t]užitelji također tvrde da Milenijski ciljevi i akcijski program ICPD‑a ne predstavljaju pravno obvezujuće obveze, nego političke ciljeve”. Umjesto toga, žalitelji su htjeli istaknuti da je Komisija pogrešno tvrdila da ti dokumenti sadržavaju obvezujuće pravne obveze, što je bila očita Komisijina pogreška.
146. Tvrdnja žalitelja, čak i ako se tumači na način da se njome želi reći da je Opći sud pogriješio ne utvrdivši da Komisijina izjava o tome da Milenijski ciljevi i akcijski program ICPD‑a ne sadržavaju pravno obvezujuće obveze predstavlja očitu pogrešku, ne može se prihvatiti jer u Komisijinoj komunikaciji takve izjave nema. Taj tvrdnja stoga ne otkriva nikakvu pogrešku koja se tiče prava u zaključku Općeg suda da argumenti žalitelja izloženi u točki 164. pobijane presude ne dokazuju postojanje očitih pogrešaka u ocjeni.
147. Zbog svih navedenih razmatranja, smatram da četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao djelomično bespredmetan i djelomično neosnovan.
E.      Peti žalbeni razlog: pogrešna karakterizacija spornog EGI‑ja
148. Žalitelji petim žalbenim razlogom tvrde da pobijana presuda u točki 156., gdje je utvrđeno da nije potrebno razmotriti pitanje je li ljudski embrij ljudsko biće, sadržava pogrešku koja se tiče prava.
149. Žalitelji navode da svrha, cilj i smisao EGI‑ja jasno proizlaze iz njegova predmeta, koji je opisan kao „pravna zaštita dostojanstva, prava na život i integriteta svakog ljudskog bića od začeća […]”. Oni tvrde da je Opći sud do tog zaključka došao jer je pogrešno okarakterizirao svrhu EGI‑ja utvrdivši da njegov cilj nije zaštita embrija kao ljudskog bića, nego samo usvajanje triju prijedloga iznesenih zakonodavcu Unije.
150. Komisija navodi da se tumačenje dokumenta privatne stranke odnosi na ocjenu činjenica i da ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljenja jasnog smisla dokaza, pravno pitanje koje Sud može preispitivati u žalbenom postupku(80).
151. Nisam posve siguran je li pitanje određivanja predmeta (uspješnog) EGI‑ja prikladno okarakterizirati kao činjenični element, sličan dokumentu privatne stranke. Iako je, naravno, pitanje što je gdje napisano činjenično pitanje, neposredna pravna kvalifikacija tih činjenica za potrebe „registrabilnosti” na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe o EGI‑ju očito nije samo činjenične prirode. Osim toga, teško se može tvrditi da je EGI sličan ugovoru koji je sklopljen između dviju privatnih stranaka te je potom došao pred sudove Unije, primjerice u kontekstu prava tržišnog natjecanja. U kontekstu EGI‑ja postoji kontinuirana razmjena i ocjena (zapravo niza) akata između privatnih stranaka i institucija Unije.
152. Međutim, koliko god rasprava o granici između činjenica i prava načelno bila zanimljiva, smatram da bi u kontekstu ovog predmeta ujedno bila posve suvišna. Svrha EGI‑ja u pobijanoj presudi nije ni na koji način pogrešno okarakterizirana.
153. Argument žalitelja svodi se na tvrdnju da Komisija EGI nije smjela protumačiti na način da zahtijeva samo ono što je izričito zatražio (tri konkretna zakonodavna prijedloga u prilogu), nego da je predmet EGI‑ja ujedno trebala protumačiti kao konkretan zahtjev da se usvoji izričito pravno stajalište o ljudskoj prirodi embrija.
154. Ne slažem se.
155. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe o EGI‑ju, da bi zatražili registraciju EGI‑ja, organizatori moraju dostaviti relevantne informacije utvrđene u Prilogu II. U tom se prilogu zahtijeva navođenje naziva u najviše 100 znakova (1); predmeta, u najviše 200 znakova (2); i opisa ciljeva, u najviše 500 znakova (3). Osim toga, organizatori, ako žele, mogu podnijeti nacrt pravnog akta, ali to nije obvezno.
156. U spornom su EGI‑ju konkretni ciljevi, pod (3), jasno određeni kao „zabrana i prestanak financiranja aktivnosti koje podrazumijevaju uništavanje ljudskih embrija, poglavito u područjima istraživanja, razvojne pomoći i javnog zdravstva”(81). Tim je ciljevima priložen konkretan nacrt pravnog akta.
157. Sud je u vezi s time već naglasio da je za potrebe registracije predloženog EGI‑ja u skladu s člankom 4. Uredbe o EGI‑ju važno da Komisija pažljivo i nepristrano ispita sve elemente koje su organizatori EGI‑ja dostavili kada su u prilogu svojem prijedlogu pružili detaljnije informacije o predmetu, ciljevima i kontekstu svojeg prijedloga(82). Osim toga, svi se ti elementi adekvatno moraju uzeti u obzir za potrebe Komisijine komunikacije u smislu članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe o EGI‑ju.
158. U objema tim fazama ciljevi EGI‑ja, logično, ostaju isti. Komisija je ciljeve u predmetnom slučaju tumačila s obzirom na konkretne prijedloge EGI‑ja i na temelju toga zaključila da ih se može registrirati jer su ispunjavali uvjete iz članka 4. Uredbe o EGI‑ju. Veoma neobičnom smatram tvrdnju da je Komisija ciljeve EGI‑ja usporedno (ili dodatno) također morala tumačiti s obzirom na gore naveden predmet jer bi to posve lako moglo značiti da cilj ne bi zadovoljio zahtjeve iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe o EGI‑ju.
159. Stoga, ukratko, Komisiji se u biti prigovara to što, uz konkretne i jasno navedene ciljeve EGI‑ja, iz njegova naslova nije izvela zaključak o postojanju dodatnog cilja. Izvođenje zaključka o EGI‑ju na taj način zapravo bi vjerojatno bilo na njegovu štetu, s obzirom na to da se tada taj cilj (ili moguće i cjelokupan EGI) ne bi smio registrirati. Osobno, moram priznati da imam ozbiljnih poteškoća s pronalaskom ovlasti Komisije na temelju koje bi ona u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe o EGI‑ju bila ovlaštena podnijeti prijedlog akta Unije kojim bi se riješilo pitanje je li ljudski embrij ljudsko biće.
160. U tim okolnostima, ne može se reći da je Opći sud u točki 156. pobijane presude – gdje je utvrdio da cilj spornog EGI‑ja nije bio određivanje ili pojašnjavanje pravnog statusa ljudskog embrija, nego da Komisija ta tri prijedloga podnese zakonodavcu Unije – počinio pogrešku koja se tiče prava.
161. Stoga smatram da se peti žalbeni razlog mora odbiti kao neosnovan.
VI.    Troškovi
162. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje na žalbene postupke na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
163. Komisija je podnijela zahtjev u pogledu troškova. Prema mojem mišljenju, žalitelji nisu uspjeli u postupku. Žaliteljima stoga treba naložiti snošenje troškova predmetnog žalbenog postupka.
VII. Zaključak
164. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
–        odbije žalbu;
–        naloži žaliteljima snošenje vlastitih i Komisijinih troškova.
1      Izvorni jezik: engleski.
2      Presuda od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija (T‑561/14, EU:T:2018:210)
3      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi (SL 2011., L 65, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 31., u daljnjem tekstu: Uredba o EGI‑ju)
4      Vidjeti presude od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663) i od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177) kao i presude Općeg suda od 19. travnja 2016., Costantini i dr./Komisija (T‑44/14, EU:T:2016:223); od 3. veljače 2017., Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisija (T‑646/13, EU:T:2017:59); od 5. travnja 2017., HB i dr./Komisija (T‑361/14, neobjavljena, EU:T:2017:252) i od 10. svibnja 2017., Efler i dr./Komisija (T‑754/14, EU:T:2017:323).
5      Ostala tri do sada uspješna EGI‑ja bili su Right2Water, Stop vivisection i Ban glyphosate. Vidjeti http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/initiatives/successful.
6      ECI (2012) 000005
7      SL 2002., L 248, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.)
8 COM(2011) 809 final
9      SL 2006., L 378, str. 41. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 28., str. 92.)
10 COM (2014) 355 final
11      Rješenje od 26. studenoga 2015., One of Us/Parlament i dr. (T‑561/14, neobjavljeno, EU:T:2015:917)
12      Presuda od 23. travnja 2018. (T‑561/14, EU:T:2018:210)
13      Točke 53. do 65. pobijane presude
14      Točke 66. do 101. pobijane presude
15      Točka 102. i sljedeće pobijane presude
16      Te tri situacije opisane su u točki 103. pobijane presude: „[…] kao prvo, ako mjere koje se zahtijevaju u okviru EGI‑ja nisu više potrebne […], kao drugo, ako je usvajanje mjera koje se zahtijevaju u okviru EGI‑ja postalo nemoguće nakon njegove registracije i, kao treće, kada građanska inicijativa ne sadržava prijedloge konkretnog djelovanja, već samo upozorava na postojanje problema koji je potrebno riješiti, prepuštajući Komisiji brigu o utvrđivanju, ako je potrebno, djelovanja koje može poduzeti.”
17      Presuda od 14. travnja 2015. (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 75. i 76.)
18      Vidjeti, primjerice: njemačku verziju, „[…] können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern”; španjolsku verziju, „[…] podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea”; talijansku verziju, „[…] possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea”; nizozemsku verziju, „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie”; portugalsku verziju, „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia”; i češku verziju, „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi”.
19      Za ilustraciju, vidjeti moje mišljenje u predmetu Belgija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, t. 114. do 115., 140. i 141.).
20      SL 2003., C 169, str. 1. Ta odredba glasi: „Najmanje jedan milijun građana iz znatnog broja država članica može pozvati Komisiju da podnese odgovarajući prijedlog o pitanjima za koja građani smatraju da je za provedbu Ustava potreban pravni akt Unije. Europskim pravom utvrđuju se posebni postupci i uvjeti potrebni za takvu građansku inicijativu.” [neslužbeni prijevod]
21      Vidjeti, primjerice, Morelli, M., La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè editore, Milano, 2011., str. 55. i sljedeće.
22      U pogledu povezanih izmjena inspiriranih elementima građanskih inicijativa, vidjeti europski referendum i pravo na podnošenje peticije, Lamassoure, A., „Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)”, gdje se Komisiji nameće obveza podnošenja prijedloga, i Einem C. i Berger, M., „Suggestion for amendment of Article: 34a”, o obvezi održavanja referenduma. Izmjene su dostupne na: http://european‑convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
23      Vidjeti Meyer, J., „Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03)”. U skladu s objašnjenjem te izmjene, „njome će se postojeće pravo na podnošenje peticije proširiti na pravo građana da Komisiji Europske unije podnose zakonodavne prijedloge. Komisija potom mora odlučiti hoće li poduzeti zakonodavnu aktivnost ili ne.”
24      Izmjena 19., Izvješće I. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o građanskoj inicijativi (COM (2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Odbor za ustavna pitanja A7-0350/2010
25      O raspravi u Europskom parlamentu vidjeti Szeligowska, D. i Mincheva, E. „The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis”, Perspectives on European Politics and Society, sv. 13., 2012., izdanje 3., str. 270. do 284., na str. 274.
26      Izjava s objašnjenjima, Izvješće I. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o građanskoj inicijativi (COM (2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Odbor za ustavna pitanja A7-0350/2010
27      Širok pristup u pogledu dopuštenosti u fazi registracije potvrđuje sudska praksa Suda, u kojoj je do sada tumačen samo kriterij iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe o EGI‑ju. Sud je u vezi s time utvrdio da je Komisija po primitku predloženog EGI‑ja „dužna tumačiti i primjenjivati navedeni uvjet registracije na način da osigura da je EGI lako dostupan i da je ona ovlaštena odbiti registraciju samo ako EGI očito izlazi izvan okvira njezinih ovlasti”. U tom pogledu vidjeti presude od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 49. i 50.) i od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 64.).
28      Presuda od 14. travnja 2015. (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 75. i 76.)
29      Vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 146.).
30      Vidjeti s tim u vezi mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2014:2470, t. 44. i 45.).
31      Vidjeti u vezi s tom raspravom Ponzano, P., „Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique”, Revue des affaires européennes, 2009‑2010/1, str. 27. do 35.; Ponzano, P., Hermanin, C., i Corona, D., The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012., str. 7.; ili von Buttlar, C., Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003., str. 17.
32      Presude od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70.) i od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 146.)
33      Presuda od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 70.)
34      Kao što je bio slučaj u pogledu zajedničke prometne politike u skladu s člancima 74. i 75. UEEZ‑a. Vidjeti presudu od 22. svibnja 1985., Parlament/Vijeće (13/83, EU:C:1985:220, osobito t. 64. do 68.).
35      U tom pogledu u sudskoj praksi Suda više je puta ponovljeno da su „pravila koja se odnose na formiranje volje institucija Unije određena Ugovorima i nisu na diskreciji ni država članica ni samih institucija”. Vidjeti, primjerice, presudu od 10. rujna 2015., Parlament/Vijeće (C‑363/14, EU:C:2015:579, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
36      Vidjeti u tom smislu, u vezi s važnosti pristupa dokumentima, presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 108.).
37      Vidjeti tom pogledu presudu od 23. ožujka 2004., Francuska/Komisija (C‑233/02, EU:C:2004:173, t. 51.).
38      Točno je da je u demokraciji svakako moguće istodobno razmatranje inicijativa s međusobno različitim pa čak i oprečnim sadržajem. Moguće je napraviti usporedbu s nacionalnom razinom, gdje parlament istodobno može imati na dnevnom redu i raspravljati o raznim prijedlozima. Međutim, ta usporedba nije posve relevantna jer su takve situacije na nacionalnoj razini nužno povezane s pravom inicijative pojedinih članova parlamenta, parlamentarnih skupina ili političkih klubova u parlamentu, za koje je stoga vjerojatno da će biti u međusobnom sukobu ili u sukobu s vladinim prijedlogom koji je već na dnevnom redu. Bolja usporedba u tom pogledu bila bi ona sa situacijom u kojoj ista vlada nacionalnom parlamentu istodobno šalje proturječne prijedloge, što bi se teško moglo smatrati djelotvornim (ili čak demokratskim) upravljanjem, na bilo kojoj razini.
39      Rješenje od 5. rujna 2018. Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisija, (C‑717/17 P(I), neobjavljeno, EU:C:2018:691, t. 31.)
40      Presuda od 14. travnja 2015. (C‑409/13, EU:C:2015:217)
41      Presuda od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, t. 75. i 76.)
42      Vidjeti točke 38. do 41. ovog mišljenja.
43      Presuda od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 24.)
44      Presude od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 49.) i od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 53.)
45      Vidjeti točke 39. do 42. ovog mišljenja.
46      Izmjena 52., Izvješće I. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o građanskoj inicijativi (COM (2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Odbor za ustavna pitanja A7-0350/2010
47      Moglo bi se dodati da je u točki 16. Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije (SL 2010., L 304, str. 47.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 267.) uspostavljena važna veza između radnji slijedom zahtjeva Parlamenta u skladu s člankom 225. UFEU‑a i EGI‑ja. Komisija se obvezuje izvještavati o radnjama unutar tri mjeseca od donošenja rezolucije te, ako ne podnese prijedlog, daje „detaljno objašnjenje” razloga. Osobito, Komisija „se također obvezuje na usku i pravovremenu suradnju s Parlamentom, u vezi sa svim zahtjevima za zakonodavne inicijative koji su prozašli iz inicijativa građana”. U pogledu odnosa s Europskim parlamentom, vidjeti Karatzia, A., „The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law‑making”, Common Market Law Review, 54, 2017., str. 177., na str. 187. do 190.
48      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. svibnja 2017., Efler i dr./Komisija (T‑754/14, EU:T:2017:323, t. 45.).
49      Kako je to istaknuto u odluci Europskog ombudsmana od 4. ožujka 2015. o zatvaranju vlastite istrage o Europskoj komisiji OI/9/2013/TN, t. 20.
50      Za komparativnu raspravu o ostalim sustavima inicijative vidjeti Cuesta López, V., „A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative”, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012., str. 257. do 269., na str. 263.; Petropoulos, E., „Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleichzuihren Mitgliedstaaten?”, Saar Blueprints, 11/2016; Qvortrup, M., „The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries”, u Dougan, M., Nic Shuibhne, N., i Spaventa, E., Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012., str. 291. do 304.
51      Vidjeti točke 39. i 71. ovog mišljenja.
52      Vidjeti točku 31. ovog mišljenja.
53      Primjerice, Organ, J., „Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision‑Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals”, European Constitutional Law Review, sv. 10./br. 3, 2014., str. 422. do 443.; Guilloud‑Colliat, L., „La miseen oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec’, Revue du droit de l'Union européenne, sv. 4., 2008., str. 175. do 200.; i Bouza Garcia, L., i Del Río Villar, S., „The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society”, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012., str. 312. do 324.
54      Vidjeti izvješća Komisije o primjeni Uredbe (EU) br. 211/2011 o građanskoj inicijativi (COM(2015) 145 final i COM(2018) 157 final) i dokument „The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment”, Služba Europskog parlamenta za istraživanja, stranica 27. i sljedeće, i u njemu navedene rezolucije Europskog parlamenta.
55      Uredba (EU) 2019/788 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o europskoj građanskoj inicijativi (SL 2019., L 130, str. 55.). Novom uredbom nije promijenjena neobvezujuća priroda uspješnog EGI‑ja za Komisiju. Međutim, njome su u tom konkretnom pogledu uvedene izmjene povezane s političkim nadzorom Parlamenta mjera koje Komisija poduzima povodom EGI‑ja (članak 16.) i obveza Parlamenta da nakon javnog saslušanja ocijeni političku potporu za inicijativu (članak 14. stavak 3.).
56      Pozivajući se na presude od 19. studenoga 1998., Nilsson i dr. (C‑162/97, EU:C:1998:554, t. 54.); od 25. studenoga 1998., Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, t. 30.) i od 24. studenoga 2005., Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, t. 32.)
57      Za ilustraciju vidjeti, primjerice, presudu od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, t. 91. i 92.); od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 42. i 43.); ili od 25. srpnja 2018., Confédération paysanne i dr. (C‑528/16, EU:C:2018:583, t. 44. do 46. i 51.).
58      Školski primjeri iz te kategorije su situacije u kojima se opseg nedefiniranog ili neodređenog pravnog pojma sadržanog u člancima pravnog akta tumači usko ili široko, ovisno o uvodnoj izjavi. Na taj se način jednoj stranci može nametnuti obveza ili nekoj drugoj dodijeliti pravo, formalno, dakako, na temelju članka pravnog akta, ali u stvarnosti na temelju uvodne izjave koja može u velikoj mjeri mijenjati opseg odnosnog pravnog pojma.
59      Ne želeći ulaziti u „retroaktivno tumačenje”, valja istaknuti da je riječ „odvojeno” nestala u uvodnoj izjavi 28. Uredbe 2019/788, koja odgovara uvodnoj izjavi 20. Uredbe o EGI‑ju.
60      Vidjeti obrazloženje izmjene 19., Izvješće I. o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o građanskoj inicijativi (COM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Odbor za ustavna pitanja A7-0350/2010. Slično tomu, izmjenom 52. predviđeno je da „Komisija treba donijeti pravne i političke zaključke o inicijativi. Komunikacija treba sadržavati obje vrste zaključaka.”
61      Presuda od 14. srpnja 2005., Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:455)
62      Presuda od 9. prosinca 2014. (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423)
63      Točka 169. pobijane presude
64      Presuda od 14. srpnja 2005., Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, t. 53. do 55. i navedena sudska praksa)
65      U pogledu rasprave o opravdivosti komunikacije povodom uspješnog EGI‑ja vidjeti, primjerice, Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, 48, 2011., str. 1807. do 1848., na str. 1839.; Vogiatzis, N., „Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process”, European Law Journal, 23, 2017., str. 250. do 271., na str. 257.
66      Presuda od 9. prosinca 2014., Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, t. 24.)
67      Stoga nije prihvaćeno nikakvo isključenje iz sudskog nadzora utemeljeno na postojanju „političkog pitanja”, koje je u određenoj mjeri također moglo biti zamislivo. Ako se prihvati da Komisija ima široku političku diskrecijsku ovlast u smislu daljnjeg postupanja odnosno nepostupanja slijedom uspješnog EGI‑ja, što bi se onda imalo nadzirati? Ukus, stajališta i politička uvjerenja teško se mogu podvrgnuti (razboritom) sudskom nadzoru. U pogledu te rasprave općenito vidjeti Butler, G., „In search of the Political Question Doctrine in EU law”, Legal Issues of Economic Integration, sv. 45., br. 4, 2018., str. 329. do 354.
68      Što stoga odgovara, na drugoj razini, raspravi o „dodanoj vrijednosti” iz točaka 73. i 74. ovog mišljenja.
69      Vidjeti točku 100. ovog mišljenja.
70      Vidjeti, primjerice, presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 124. i navedenu sudsku praksu).
71      Vidjeti, primjerice, presudu od 18. ožujka 2014., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑427/12, EU:C:2014:170, t. 40.); od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, t. 24.); ili od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (ribolovna kvota za sredozemnog igluna) (C‑611/17, EU:C:2019:332, t. 57. i 120.).
72      Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Légera u predmetu Rica Foods/Komisija (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, t. 45. do 50.)
73      Vidjeti točku 103. ovog mišljenja.
74      Presuda od 18. listopada 2011. (C‑34/10, EU:C:2011:669)
75      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 6. srpnja 1998. o pravnoj zaštiti biotehnoloških izuma (SL 1998., L 213, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 62., str. 85.)
76      Presude od 18. listopada 2011., Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, t. 40.) i od 18. prosinca 2014., International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, t. 22.)
77      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, t. 44.), gdje je naglašeno da se „patentiblilnost i istraživanje ne čine međusobno neodvojivima”.
78      Vidjeti točke 179. i 180. pobijane presude.
79      Sporna komunikacija u točki 3.3. sadržava tek sljedeći navod: „U partnerskim zemljama u razvoju u kojima EU podupire zdravstveni sektor potpora se sustavima zdravstvene zaštite pruža na način da se podupire pružanje integriranih usluga iz svih područja skrbi povezanih sa spolnim i reproduktivnim zdravljem te zdravljem majki, novorođenčadi i djece ili pružanje proračunske potpore kojom se zemljama pomaže unaprijediti pružanje nacionalnih zdravstvenih usluga. Ta će potpora po definiciji izravno ili neizravno pridonijeti cijelom spektru zdravstvenih usluga koje se nude u partnerskim zemljama, a koje mogu ili ne moraju uključivati usluge povezane s pobačajem u svrhu spašavanja života majke. Ta sveobuhvatna potpora EU‑a znatno pridonosi smanjenju broja pobačaja jer poboljšava pristup sigurnim i kvalitetnim uslugama, uključujući kvalitetno planiranje obitelji, širok raspon metoda kontracepcije, hitnu kontracepciju i cjelovit spolni odgoj.”
80      Pozivajući se na presudu od 13. srpnja 2006., Komisija/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, t. 49. do 53.) u prilog toj tvrdnji
81      Vidjeti točku 11. ovog mišljenja.
82      Vidjeti presude od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 35. i 45.) i od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 51.).