62023CC0048
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 5. rujna 2024. (
1
)
Predmet C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy i dr.,
Elenia Verkko Oyj
protiv
Energiavirasto
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio markkinaoikeus (Trgovački sud, Finska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Unutarnje tržište električne energije – Direktiva (EU) 2019/944 – Članak 57. stavci 4. i 5. – Neovisnost nacionalnih regulatornih tijela – Članak 59. – Dužnosti i ovlasti tih tijela – Utvrđivanje metoda kontrole – Nacionalni propis čiji je cilj smanjiti cijenu distribucije električne energije a da se pritom ne zadire izravno u tarife za prijenos i distribuciju ili u njihove metode izračuna – Odluka regulatornog tijela da slijedom toga prilagodi svoje metode kontrole – Pravo vlade države članice da donese opće smjernice koje se ne odnose na dužnosti i ovlasti regulatornog tijela – Doseg tog prava”
I. Uvod
1.
U Direktivi (EU) 2019/944 (
2
) navodi se da države članice trebaju osigurati neovisnost nacionalnih regulatornih tijela na unutarnjem tržištu električne energije. Tim tijelima osobito je povjerena dužnost određivanja ili odobravanja, u skladu s transparentnim kriterijima, tarifa za prijenos ili distribuciju i/ili njihovih metoda izračuna.
2.
U kojoj mjeri ta direktiva omogućuje vladi države članice da smanji razinu troškova operatorâ distribucijskog sustava električne energije, kako bi se smanjile tarife za potrošače, a da se pritom ne ugrozi neovisnost nacionalnog regulatornog tijela? To je u biti pitanje koje postavlja markkinaoikeus (Trgovački sud, Finska).
3.
Zahtjev za prethodnu odluku podnesen je u okviru postupka koji su pokrenuli Alajärven Sähkö Oy i dr. i Elenia Verkko Oyj (u daljnjem tekstu: Elenia), operatori sustava, u pogledu odluka koje je donio Energiavirasto (Agencija za energiju, Finska), odnosno nacionalno regulatorno tijelo, da izmijeni svoje metode kontrole koje se odnose na određivanje stopa povrata operatorâ sustava slijedom donošenja zakona o snižavanju cijena distribucije električne energije.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
4.
U članku 1. Direktive 2019/944, naslovljenom „Predmet”, navodi se:
„Ovom se Direktivom uspostavljaju zajednička pravila za proizvodnju, prijenos, distribuciju i skladištenje energije te opskrbu električnom energijom, zajedno s odredbama o zaštiti potrošača, radi stvaranja istinski integriranih, konkurentnih, fleksibilnih, poštenih i transparentnih tržišta električne energije u Uniji orijentiranih na potrošače.
Koristeći se prednostima integriranog tržišta, ovom se Direktivom nastoje osigurati prihvatljive i transparentne cijene i troškovi energije za potrošače, visok stupanj sigurnosti opskrbe i neometan prijelaz na održiv energetski sustav s niskom razinom emisije ugljika. Njome se utvrđuju ključna pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje elektroenergetskog sektora Unije […] i pravila o neovisnosti regulatornih tijela država članica.
Ovom Direktivom utvrđuju se i načini suradnje između država članica, regulatornih tijela i operatora prijenosnih sustava u cilju stvaranja potpuno međusobno povezanog unutarnjeg tržišta električne energije na kojem se potiče integracija energije iz obnovljivih izvora, slobodno tržišno natjecanje i sigurnost opskrbe.”
5.
Člankom 57. te direktive, naslovljenim „Određivanje i neovisnost regulatornih tijela”, predviđa se:
„1.   Svaka država članica određuje jedno regulatorno tijelo na nacionalnoj razini.
[…]
4.   Države članice jamče neovisnost regulatornog tijela i osiguravaju njegovo objektivno i transparentno izvršavanje ovlasti. U tu svrhu države članice osiguravaju da regulatorno tijelo pri provođenju regulatornih zadataka koji su mu povjereni ovom Direktivom i povezanim zakonodavstvom:
(a)
bude pravno odvojeno i funkcionalno neovisno o bilo kojem drugom javnom ili privatnom subjektu;
(b)
osigurava da njegovo osoblje i osobe odgovorne za upravljanje njime:
i.
djeluju neovisno o bilo kojim tržišnim interesima; i
ii.
ne traže niti primaju izravne upute ni od koje vlade ni drugog javnog ni privatnog subjekta pri provođenju regulatornih zadataka. Taj zahtjev ne dovodi u pitanje blisku suradnju, kako je primjereno, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima ni smjernice opće politike koje donosi vlada, a koje nisu povezane s regulatornim ovlastima i dužnostima na temelju članka 59.
5.   Radi zaštite neovisnosti regulatornog tijela države članice posebno osiguravaju sljedeće:
(a)
regulatorno tijelo može donositi autonomne odluke, neovisno o bilo kojem političkom tijelu;
[…]”
6.
Člankom 59. navedene direktive, naslovljenim „Dužnosti i ovlasti regulatornih tijela”, određuje se:
„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
(a)
određivanje ili odobravanje tarifa za prijenos ili distribuciju ili njihovih metodologija ili oboje, u skladu s transparentnim kriterijima;
[…]
(m)
utvrđivanje ili odobravanje standarda i zahtjeva za kvalitetu usluge i opskrbe ili doprinos tome zajedno s drugim nadležnim tijelima te praćenje poštovanja pravila sigurnosti i pouzdanosti mreže i ocjenjivanje njihove učinkovitosti u prošlom razdoblju;
[…]
7.   Osim kada je ACER [Agencija za suradnju energetskih regulatora], zbog njihove koordinirane prirode, nadležan za određivanje i odobravanje uvjeta i metodologija za provedbu mrežnih pravila i smjernica iz poglavlja VII. Uredbe (EU) 2019/943[ (
3
)] u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe (EU) 2019/942[ (
4
)], regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dostatno prije njihova stupanja na snagu, barem nacionalnih metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za:
(a)
priključak i pristup nacionalnim mrežama, uključujući tarife prijenosa i distribucije ili njihove metodologije, te tarife ili metodologije omogućuju da se potrebna ulaganja u mreže izvrše tako da se tim ulaganjima omogući osiguravanje održivosti mreža;
[…]”
B.
Finsko pravo
7.
U članku 19. sähkömarkkinalakija (588/2013) (Zakon o tržištu električne energije (588/2013)), kako je izmijenjen lakijem sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) (Zakon o izmjeni Zakona o tržištu električne energije (730/2021), u daljnjem tekstu: Zakon br. 730/2021 (
5
)) (u daljnjem tekstu: Zakon o tržištu električne energije), naslovljenom „Obveza razvoja mreže”, navodi se:
„Kako bi korisnicima svoje mreže osigurao pristup električnoj energiji dovoljno dobre kvalitete, operator sustava svoj elektroenergetski sustav i priključivanja na druge mreže u skladu sa zahtjevima utvrđenima za rad elektroenergetskih sustava i odgovarajućim potrebama korisnika mreže treba održavati i razvijati te njima upravljati.
Elektroenergetski sustav treba planirati, izgraditi i održavati na način da:
1.
elektroenergetski sustav ispunjava zahtjeve u pogledu kvalitete rada elektroenergetskih sustava te na način da je tehnička kvaliteta prijenosa i distribucije električne energije zadovoljavajuća i u preostalom dijelu;
[…]
6.
operator sustava može korisnicima mreže pružati usluge prijenosa i distribucije na isplativ način;
[…]”
8.
Članak 51. tog zakona, naslovljen „Zahtjevi u pogledu kvalitete rada distribucijskog sustava” sadržava detaljne odredbe u tom pogledu.
9.
Člankom 52. navedenog zakona, naslovljenim „Plan razvoja distribucijskog sustava”, predviđa se:
„Razvoj distribucijskog sustava operatora distribucijskog sustava treba se temeljiti na otvorenom planu razvoja za distribucijski sustav koji treba sadržavati:
1.
plan o ključnim ulaganjima u distribucijski sustav koja su potrebna za osiguravanje kapaciteta prijenosa tog sustava te za priključenje novih kapaciteta proizvodnje električne energije i novih opterećenja za distribucijski sustav u sljedećih deset godina, uključujući punionice za električne automobile i potrebu opskrbe električnom energijom na kopnu za plovila namijenjena pomorskoj plovidbi i plovidbi unutarnjim plovnim putovima;
2.
mjere čija provedba dovodi do toga da se u distribucijskom sustavu ispune i osiguravaju zahtjevi utvrđeni člancima 51. i 119.;
3.
plan za potencijalno korištenje fleksibilne potrošnje električne energije, skladištenje električne energije, mjere energetske učinkovitosti operatora distribucijskog sustava i drugih resursa kao alternative za proširenje kapaciteta prijenosa distribucijskog sustava;
[…]”
10.
Člankom 119. tog zakona, naslovljenim „Prijelazne odredbe o pouzdanosti distribucijskog sustava”, određuje se:
„Operator distribucijskog sustava dužan je ispuniti zahtjeve iz članka 51. prvog stavka točaka 2. i 3. na svojem području odgovornosti najkasnije do 31. prosinca 2028. Zahtjevi se trebaju ispuniti do 31. prosinca 2019. za najmanje 50 % svih korisnika distribucijskog sustava, isključujući sekundarne stambene nekretnine, a do 31. prosinca 2023. za najmanje 75 % svih korisnika distribucijskog sustava, isključujući sekundarne stambene nekretnine.
Ako udio podzemnih kablova u srednjenaponskoj mreži na području odgovornosti operatora distribucijskog sustava na dan 31. prosinca 2018. nije veći od 60 %, operator distribucijskog sustava mora ispuniti zahtjeve iz članka 51. prvog stavka točaka 2. i 3. na svojem području odgovornosti najkasnije do 31. prosinca 2036. U tom slučaju zahtjevi se trebaju ispuniti za najmanje 75 % svih korisnika distribucijskog sustava najkasnije do 31. prosinca 2028., isključujući sekundarne stambene nekretnine.”
11.
U detaljnim obrazloženjima pripremnih akata za Zakon br. 730/2021 o izmjeni članka 119. Zakona o tržištu električne energije navodi se, među ostalim, sljedeće. Produljenje roka za ispunjenje zahtjevâ u pogledu pouzdanosti distribucijskog sustava znatno mijenja regulatorni kontekst za operatore distribucijskog sustava. Učinci usmjeravanja koje imaju odredbe članka 119. drugog i trećeg stavka tog zakona trebaju biti u skladu s drugim oblicima nadzora mreže. Stoga produljenje roka za ispunjenje zahtjeva u pogledu sigurnosti opskrbe i promjene u ulaganjima operatora distribucijskih sustava i njihovu financiranju koje su s time povezane, zbog prijedloga izmjena tih odredbi, treba uzeti u obzir i u slučaju metoda kontrole određivanja naknada za mrežu. Učinke promjene regulatornog konteksta treba primjerice uzeti u obzir u raznim elementima sadržanima u metodama izračuna tarifa operatorâ distribucijskih sustava koji su povezani s financiranjem ulaganja i stvaraju poticaj za ulaganja.
12.
Članak 6. lakija sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) (Zakon o nadzoru tržišta električne energije i prirodnog plina (590/2013)), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o nadzoru), naslovljen „Zadaće Agencije za energiju kao nacionalnog regulatornog tijela”, glasi kako slijedi:
„Agencija za energiju, kao nacionalno regulatorno tijelo u smislu zakonodavstva Europske unije koje se primjenjuje na sektore električne energije i prirodnog plina, odgovorna je, među ostalim, za:
1.
utvrđivanje, u skladu s postupkom predviđenim ovim zakonom, metoda određivanja cijena prijenosa i distribucije za operatore sustavâ električne energije i prirodnog plina;
[…]
7.
nadzor poštovanja pravila koja se odnose na sigurnost i pouzdanost sustavâ električne energije i prirodnog plina, ocjenjivanje dosadašnjih rezultata sustavâ, kao i za sudjelovanje u izradi zahtjeva koji se odnose na kvalitetu usluge sustavâ električne energije i plina te opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom.
[…]”
13.
U skladu s člankom 10. tog zakona, naslovljenim „Uvjeti i metode koje utvrđuje Agencija za energiju”:
„Agencija za energiju treba za operatora sustava, glavnog operatora sustava kao upravitelja sustava, operatora prijenosnih sustava kao upravitelja sustava i operatora postrojenja za obradu ukapljenog prirodnog plina utvrditi uvjete korištenja uslugama i metode određivanja cijena usluga u nastavku, a prije njihova uvođenja odlukom (odluka o utvrđenju):
1.
metode za određivanje stope povrata za distribucijski sustav operatora sustava i naknada koje treba naplatiti za usluge prijenosa tijekom kontrolnog razdoblja;
[…]”
14.
U članku 13. navedenog zakona, naslovljenom „Izmjena odluke o utvrđenju”, navodi se:
„Agencija [za energiju] može izmijeniti odluku o utvrđenju donošenjem nove odluke na zahtjev adresata odluke o utvrđenju ili na inicijativu same agencije [za energiju]. Privremeno donesena odluka o utvrđenju može se izmijeniti na inicijativu adresata te odluke ili agencije za energetsko tržište, a trajna odluka o utvrđenju može se izmijeniti na inicijativu agencije [za energiju] ako:
[…]
2.
se izmjena temelji na izmjeni propisâ.
[…]”
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
15.
Odlukama od 30. studenoga 2015. (u daljnjem tekstu: odluke od 30. studenoga 2015.) Agencija za energiju utvrdila je metode kontrole, s jedne strane, za četvrto kontrolno razdoblje od 1. siječnja 2016. do 31. prosinca 2019. i, s druge strane, za peto kontrolno razdoblje od 1. siječnja 2020. do 31. prosinca 2023., koje su se odnosile na određivanje stope povrata za distribucijski sustav jednog operatora i naknada koje treba naplatiti za usluge prijenosa električne energije (u daljnjem tekstu: početne metode kontrole).
16.
Odlukama od 15. prosinca 2021. (u daljnjem tekstu: odluke od 15. prosinca 2021.) Agencija za energiju izmijenila je svoje odluke od 30. studenoga 2015. za razdoblje od 1. siječnja 2022. do 31. prosinca 2023. u pogledu početnih metoda kontrole. U odlukama od 15. prosinca 2021. navodi se da je Agencija za energiju na vlastitu inicijativu pokrenula pitanje metoda kontrole nakon što je 1. kolovoza 2021. stupio na snagu Zakon br. 730/2021.
17.
Društva Alajärven Sähkö i Elenia podnijela su 17. odnosno 19. siječnja 2022. tužbu markkinaoikeusu (Trgovački sud), sudu koji je uputio zahtjev, kojom su tražila, među ostalim, poništenje odluka od 15. prosinca 2021. jer su se njima izmijenile početne metode kontrole na način da su ažurirane pojedinačne cijene koje treba primijeniti prilikom izračuna stope povrata operatorâ elektroenergetskog sustava te je izbrisan drugi način izračuna primjenjiv prilikom određivanja nerizične kamatne stope. Tužitelji su u svojoj tužbi naveli da Agencija za energiju nije autonomno donijela te odluke kao neovisno regulatorno tijelo, suprotno onomu što se zahtijeva člankom 57. Direktive 2019/944.
18.
Agencija za energiju zahtijevala je u svojem odgovoru na tužbu da sud koji je uputio zahtjev odbije te tužbe, pri čemu je osobito tvrdila da su razlog izmjene početnih metoda kontrole sâme izmjene Zakona o tržištu električne energije i Zakona o nadzoru. Navela je da je nacionalni zakonodavac smatrao da te izmjene ispunjavaju zahtjeve prava Unije o neovisnosti nacionalnog regulatornog tijela te da se njima samo utvrđuju opće smjernice.
19.
Sud koji je uputio zahtjev naglašava da treba odlučiti o tome može li Agencija za energiju odlukama od 15. prosinca 2021. usred kontrolnog razdoblja izmijeniti početne metode kontrole. U okviru te ocjene, valja utvrditi je li izmjenama Zakona o tržištu električne energije, koje su uvedene Zakonom br. 730/2021, povrijeđena neovisnost te agencije, koja je nacionalno regulatorno tijelo, u smislu članka 57. Direktive 2019/944.
20.
U tom pogledu, navedena agencija te je odluke u biti obrazložila pripremnim aktima za Zakon br. 730/2021. U navedenim odlukama navodi se, među ostalim, da je ta agencija započela s izmjenama početnih metoda kontrole u svrhu njihova usklađivanja sa zahtjevima koji proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva nakon izmjena Zakona o tržištu električne energije koje su posljedica tog zakona. U skladu s tim odlukama, glavni cilj tih izmjena bio je da se Agenciji za energiju stave na raspolaganje novi instrumenti s pomoću kojih se može utjecati na razvoj naknada za prijenos električne energije a da se pritom ne ugrozi razvoj pametnih elektroenergetskih sustava koji jamče sigurnost opskrbe.
21.
Usto, sud koji je uputio zahtjev ističe da je u Vladinom prijedlogu zakona koji je doveo do donošenja Zakona br. 730/2021 (u daljnjem tekstu: prijedlog zakona) cilj izmjena Zakona o tržištu električne energije bio nastojanje da se zaustavi povećanje cijena za distribuciju električne energije mjerama kojima se smanjuje razina troškova operatorâ distribucijskog sustava i da se povećanje troškova drži na niskoj razini. U tom pogledu, prijedlog zakona odnosio se na promjene u metodama kontrole koje je Agencija za energiju provela nakon stupanja na snagu Zakona br. 730/2021, pri čemu se naglašava da propisi koji se izravno odnose na sadržaj navedenih metoda nisu razlog za provjeru tih metoda.
22.
U prijedlogu zakona pojasnilo se i da je Agencija za energiju u popratnom izvješću sastavljenom za Työ- ja elinkeinoministeriö (Ministarstvo rada i gospodarstva, Finska) u okviru pripremnih akata za Zakon br. 730/2021 navela da je, zbog prijedlogâ izmjena nacionalnog zakonodavstva koje se primjenjuje na operatore elektroenergetskog sustava, za sadašnje kontrolno razdoblje trebala već izmijeniti početne metode kontrole. U skladu s jednom procjenom tog ministarstva sadržanom u prijedlogu zakona, izmjene metoda izračuna tarifa za distribuciju o kojima je izvijestila ta agencija znatno bi utjecale na prihode operatorâ sustava i stope povrata koje se kod njihovih vlasnika uračunavaju kao prihodi. Osim toga, prijedlog zakona sadržava procjene financijskih učinaka izmjena metoda kontrole na dopuštenu visinu stope povrata za operatore distribucijskih sustava i na naknade za distribuciju koje oni naplaćuju svojim korisnicima.
23.
Osim toga, u izvješću Gospodarskog odbora sastavljenom u okviru parlamentarne rasprave o prijedlogu zakona navodi se, među ostalim, da bi trebalo intervenirati u neprimjerene stope povrata za operatore sustava koje omogućuju primijenjene metode izračuna. U skladu s tim izvješćem, prema početnim metodama kontrole, vrijednost sustava određivala se na temelju pojedinačnih cijena koje se odnose na sastavne elemente i koje je utvrđivala Agencija za energiju. Međutim, te su se pojedinačne cijene utvrđivale za razdoblje od osam godina, od 2016. do 2023., zbog čega cijene više nisu odgovarale stvarnoj razini troškova. U navedenom izvješću istaknuta je činjenica da vrijednost za elektroenergetski sustav prema kojoj se određuje stopa povrata predstavlja ključni faktor na kojem se temelje odredbe za određivanje naknada za prijenos električne energije i metode izračuna tarifa te da se prijedlozima izmjene nacionalnog zakonodavstva izričito nastoji omogućiti izmjena modela kontrole tijekom tekućeg kontrolnog razdoblja.
24.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da su društva Alajärven Sähkö i Elenia pred njim navela da su ostvarivanje ciljeva koji proizlaze iz pripremnih akata za Zakon br. 730/2021 i utjecaj na neovisnost Agencije za energiju bili vidljivi i na temelju dokumenata koje su dostavila, osobito prezentacijskog materijala Ministarstva rada i gospodarstva za konferenciju za medije održanu 15. listopada 2020. i prezentacijskog materijala ministra gospodarstva za konferenciju za medije održanu 28. siječnja 2021.
25.
Prema mišljenju tog suda, izmjene Zakona o tržištu električne energije koje proizlaze iz Zakona br. 730/2021 kao takve nisu se izravno odnosile na metode kontrole za operatore sustava koje Agencija za energiju primjenjuje prilikom određivanja primjerene stope povrata za društva za distribucijske sustave. Usto, te izmjene nisu izravno utjecale na pojedinačne cijene koje treba primijeniti prilikom izračuna stope povrata ni na nerizičnu kamatnu stopu koju treba primijeniti prilikom određivanja primjerene stope povrata. Svrha navedenih izmjena, kao što to proizlazi i iz pripremnih akata za Zakon br. 730/2021, bila je smanjiti cijenu za distribuciju električne energije. U skladu s razmatranjima iz tih pripremnih akata, Agenciji za energiju pružili su se instrumenti i razlozi kako bi se metode izračuna mogle izmijeniti već usred kontrolnog razdoblja na način da se postigne smanjenje cijene za distribuciju električne energije te su se opisale te izmjene i unaprijed ocijenili njihovi učinci. Ta razmatranja očito su bila važna i prilikom donošenja odluka te agencije od 15. prosinca 2021.
26.
Navedeni sud smatra da je potrebno tumačenje Suda u pogledu pitanja može li se cilj zaustavljanja povećanja cijena za distribuciju električne energije i smanjenja tih cijena smatrati pitanjem koje nije povezano s dužnostima i ovlastima nacionalnog regulatornog tijela, kako su predviđene člankom 59. Direktive 2019/944, osobito u slučaju kad se cilj izmjene zakona odnosi primjerice na poboljšanje isplativosti mrežnih poduzeća, ili u tom pogledu može biti riječ i o općim političkim smjernicama koje nisu povezane s tim dužnostima i ovlastima te, u slučaju potvrdnog odgovora, koji se uvjeti primjenjuju u tom pogledu. Isti sud smatra i da valja ispitati važnost koju treba pridati činjenici da su razmatranja navedena u pripremnim aktima za Zakon br. 730/2021 (
6
) i mogu li se ona uopće smatrati političkim smjernicama u smislu članka 59. te direktive.
27.
U tim je okolnostima markkinaoikeus (Trgovački sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Koje razloge treba primijeniti i uzeti u obzir prilikom ocjene pitanja u kojim je slučajevima riječ o zadiranju u ključne regulatorne dužnosti i ovlasti nacionalnog regulatornog tijela na način kojim se ne poštuje neovisnost tog tijela u skladu s člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2019/944, a u kojim je slučajevima riječ o općim smjernicama koje nisu povezane s regulatornim dužnostima i ovlastima u smislu članka 59. te direktive?
2.
Treba li smatrati da je, s obzirom na zahtjev neovisnosti [nacionalnog] regulatornog tijela, u skladu s člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2019/944 izmjena nacionalnih propisa kao što je ona [o kojoj je riječ u glavnom postupku], čiji je cilj bio utjecati na cijene distribucije električne energije na način kako se opisuje u [pripremnim aktima za izmjenu] zakona, tako da su [u nacionalni zakon o tržištu] električne energije uvedene izmjene koje se odnose na regulatorni kontekst za operatore sustava i kojima se kao takvima nije izravno zadiralo ni u tarife za prijenos ili distribuciju ni u metode za njihov izračun, ali zbog kojih je nacionalno regulatorno tijelo posljedično moralo izmijeniti svoje metode kontrole usred kontrolnog razdoblja?”
28.
Pisana očitovanja Sudu podnijela su društva Alajärven Sähkö i Elenia, Agencija za energiju, finska i ciparska vlada te Europska komisija.
IV. Analiza
29.
Prethodnim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavke 4. i 5. Direktive 2019/944, koji se odnosi na neovisnost nacionalnih regulatornih tijela, tumačiti na način da mu se protivi propis države članice čiji je cilj, kao što se to navodi u pripremnim aktima za zakon o kojem je riječ, smanjiti cijene distribucije električne energije a da se pritom tim propisom kao takvim ne zadire izravno u tarife za prijenos i distribuciju električne energije i/ili njihove metode izračuna, u smislu članka 59. stavka 1. točke (a) te direktive, ali zbog kojeg je nacionalno regulatorno tijelo izmijenilo svoje metode kontrole usred kontrolnog razdoblja.
30.
Kako bih odgovorio na to pitanje, ispitat ću, kao prvo, opseg neovisnosti koji je nacionalnim regulatornim tijelima dodijeljen Direktivom 2019/944 (dio A), a zatim, kao drugo, poštovanje neovisnosti tih tijela kad je riječ o njihovoj dužnosti određivanja ili odobravanja tarifa za prijenos i distribuciju i/ili njihovim metodama izračuna (dio B).
A.
Opseg neovisnosti koji je nacionalnim regulatornim tijelima dodijeljen Direktivom 2019/944
31.
Najprije, valja podsjetiti na to da se u članku 194. stavku 1. UFEU‑a navodi da je, u kontekstu uspostavljanja ili funkcioniranja unutarnjeg tržišta i u pogledu potrebe za očuvanjem i unapređenjem okoliša, cilj energetske politike Unije u duhu solidarnosti među državama članicama osigurati funkcioniranje energetskog tržišta, osigurati sigurnost opskrbe energijom u Uniji, promicati energetsku učinkovitost i uštedu energije te razvoj novih i obnovljivih oblika energije te promicati međupovezanost energetskih mreža (
7
). Stavkom 2. tog članka predviđa se da, ne dovodeći u pitanje primjenu ostalih odredaba Ugovorâ, Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju mjere potrebne za ostvarenje ciljeva iz navedenog stavka 1., koje ne utječu na pravo države članice da utvrđuje uvjete za iskorištavanje svojih energetskih resursa, svoj izbor među različitim izvorima energije i opću strukturu svoje opskrbe energijom, ne dovodeći u pitanje članak 192. stavak 2. točku (c) UFEU‑a. Stoga, UFEU, kojim se utvrđuje nadležnost Unije u području energije, državama članicama izričito daje pravo da odlučuju, među ostalim, o uvjetima za iskorištavanje svojih energetskih resursa. Naposljetku, odnos između tih dviju nadležnosti, europske i nacionalne, u središtu je ovog predmeta.
32.
Direktiva 2019/944, koja je donesena na temelju članka 194. stavka 2. UFEU‑a, treba se tumačiti u vezi s drugim aktima koji se odnose na tržište električne energije i koji su objavljeni na isti dan, odnosno, konkretno, u vezi s Uredbom (EU) 2019/941 (
8
) i Uredbom 2019/943. U članku 1. drugom stavku te direktive utvrđuju se ključna pravila koja se odnose na organizaciju i funkcioniranje elektroenergetskog sektora Unije, posebno pravila o neovisnosti regulatornih tijela država članica. Iz trećeg stavka tog članka proizlazi da se navedenom direktivom utvrđuju i načini suradnje između država članica, regulatornih tijela i operatora prijenosnih sustava u cilju stvaranja potpuno međusobno povezanog unutarnjeg tržišta električne energije na kojem se potiče, među ostalim, sigurnost opskrbe.
33.
U tom kontekstu, u članku 57. stavku 4. Direktive 2019/944 navodi se da države članice jamče neovisnost regulatornog tijela i osiguravaju njegovo objektivno i transparentno izvršavanje ovlasti. Kako bi se zajamčila takva neovisnost i pri provođenju regulatornih zadataka koji su mu povjereni tom direktivom i povezanim zakonodavstvom, tom se odredbom predviđa, s jedne strane, u točki (a), da regulatorno tijelo bude pravno odvojeno i funkcionalno neovisno o bilo kojem drugom javnom ili privatnom subjektu i, s druge strane, u točki (b) podtočkama i. i ii., da osoblje tog tijela i osobe odgovorne za upravljanje njime djeluju neovisno o bilo kojim tržišnim interesima i ne traže niti primaju izravne upute ni od koje vlade ni drugog javnog ni privatnog subjekta pri provođenju regulatornih zadataka, pri čemu taj zahtjev ne dovodi u pitanje blisku suradnju, kako je primjereno, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima ni smjernice opće politike koje donosi vlada, a koje nisu povezane s regulatornim ovlastima i dužnostima na temelju članka 59. navedene direktive. Te ovlasti osobito obuhvaćaju dužnost, navedenu u stavku 1. točki (a) tog članka 59., koja se sastoji od određivanja ili odobravanja tarifa za prijenos ili distribuciju ili njihovih metodologija ili oboje, u skladu s transparentnim kriterijima. Usto, u skladu s člankom 57. stavkom 5. točkom (a) te direktive, radi zaštite neovisnosti regulatornog tijela države članice osiguravaju da to tijelo može donositi autonomne odluke, neovisno o bilo kojem političkom tijelu (
9
).
34.
Iako Sud još nije imao priliku tumačiti članak 57. stavke 4. i 5. Direktive 2019/944, donio je više presuda koje se odnose na članak 35. stavke 4. i 5. Direktive 2009/72, čiji je tekst istovjetan tekstu tog članka 57. stavaka 4. i 5. Iz sudske prakse Suda za ovaj predmet proizlaze sljedeći zaključci.
35.
Kad je riječ o pojmu „neovisnost”, on nije definiran ni člankom 57. Direktive 2019/944 ni bilo kojom drugom njezinom odredbom. U tom pogledu, Sud je već utvrdio da, što se tiče javnih tijela, taj pojam u uobičajenom smislu označava status koji predmetnom tijelu osigurava mogućnost da djeluje u potpunosti slobodno u odnosu na tijela u pogledu kojih se mora osigurati njegova neovisnost, bez ikakvih uputa i pritiska (
10
). Ta neovisnost u donošenju odluka podrazumijeva da u okviru regulatornih zadaća i nadležnosti obuhvaćenih člankom 59. te direktive regulatorno tijelo donosi svoje odluke samostalno, samo na temelju javnog interesa, kako bi osiguralo poštovanje ciljeva navedene direktive a da pritom ne podliježe vanjskim uputama koje potječu od drugih javnih ili privatnih tijela (
11
).
36.
Poštovanje navedene neovisnosti obvezno je de jure i de facto. Stoga, u skladu sa sudskom praksom Suda, nadležnost koja je Direktivom 2019/944 dodijeljena isključivo regulatornom tijelu i njegova neovisnost moraju biti zajamčene u odnosu na sva politička tijela, i to ne samo u odnosu na vladu, nego i u odnosu na nacionalnog zakonodavca, koji ne može oduzeti dio tih ovlasti regulatornom tijelu i dodijeliti ih drugim javnim tijelima (
12
). U tom smislu, Sud je smatrao da dodjeljivanje nadležnosti tijelu različitom od regulatornog tijela da definira odlučujuće elemente za izračun tarifa u pogledu određenih postrojenja za prijenos električne energije, kao što je profitna marža, nije u skladu s pravom Unije (
13
).
37.
Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da se člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2019/944 zahtijeva da se predstavnici nacionalnih ministarstva ne mogu koristiti svojim sudjelovanjem u postupcima u vezi s određivanjem cijena kako bi izvršili bilo kakav pritisak na regulatorno tijelo ili mu dali upute koje bi mogle usmjeriti njegove odluke u okviru njegovih zadaća i nadležnosti koje proizlaze iz članka 59. te direktive. Iako se navedenoj direktivi ne protivi to da vlada države članice, osobito sudjelovanjem predstavnika njezinih ministarstava, može istaknuti svoje stajalište pred nacionalnim regulatornim tijelom u pogledu načina na koji smatra da bi to tijelo moglo uzeti u obzir javni interes u okviru svojih regulatornih zadaća, to sudjelovanje i, osobito, mišljenja koja su ti predstavnici dali tijekom postupaka određivanja cijena ne mogu biti obvezujuća niti ih je ni u kojem slučaju regulatorno tijelo dužno smatrati uputama koje je obvezno poštovati u izvršavanju svojih zadaća i nadležnosti (
14
). Štoviše, pravila o sudjelovanju predstavnika nacionalnih ministarstava u postupcima određivanja cijena ne smiju ugrožavati doseg odluka regulatornog tijela donesenih na temelju zadaća i nadležnosti predviđenih u navedenom članku 59. Osobito, te zadaće i nadležnosti zahtijevaju da ta pravila sudjelovanja ne smiju utjecati na obvezujuću prirodu i izravnu primjenjivost odluka tog tijela, određujući primjerice da te odluke prije provedbe trebaju prethodno prihvatiti ili odobriti ti predstavnici (
15
).
38.
Stoga su ovlasti pridržane regulatornom tijelu obuhvaćene područjem provedbe, na temelju posebne tehničke ocjene stvarnosti i pri izvršavanju tih ovlasti to tijelo podliježe načelima i pravilima utvrđenima detaljnim normativnim okvirom na razini Unije, kojima se ograničava njegova margina prosudbe i sprečavaju izbori političke naravi (
16
).
39.
Zašto neovisnost regulatornog tijela treba biti obvezujuća? U tom pogledu Sud je pojasnio da potpuna neovisnost regulatornih tijela u odnosu na gospodarske i javne subjekte, bilo da su upravna ili politička tijela, a u potonjem slučaju nositelji izvršne ili zakonodavne vlasti, služi tomu da se osigura da odluke koje donesu ta tijela budu stvarno nepristrane i nediskriminirajuće, čime se isključuje mogućnost da se na bilo koji način povlašteno postupa prema poduzetnicima i gospodarskim interesima koji su povezani s vladom, većinom ili u svakom slučaju političkom vlašću i da, osim toga, strogo razdvajanje od političke vlasti omogućuje regulatornim tijelima da svoje djelovanje unose u dugoročnu perspektivu, što je nužno za postizanje ciljeva direktiva koje se odnose na tržište električne energije (
17
). Cilj je te neovisnosti stoga izbjegavanje sukoba interesa na štetu potrošača. Jedan je autor primijetio da takva se neovisnost o reguliranom sektoru postupno ustalila u pravu, u sudskoj praksi Suda, zatim u sekundarnom pravu (
18
). Očuvanje neovisnosti regulatornih tijela obuhvaća različite aspekte, koje je osobito analiziralo Vijeće europskih energetskih regulatora (CEER) (
19
).
40.
Iako se sustavom prava Unije daje prednost širokom pojmu neovisnosti u pogledu posebnih ovlasti dodijeljenih nacionalnim regulatornim tijelima (
20
), taj sustav ipak ne isključuje mogućnost da države članice u određenim uvjetima mogu intervenirati u funkcioniranje tržišta električne energije. Naime, člankom 59. Direktive 2019/944 utvrđuje se popis dužnosti i ovlasti dodijeljenih regulatornim tijelima. Iako se taj popis odnosi na brojna područja, on ne obuhvaća cijelo tržište električne energije. Države članice stoga mogu donijeti vlastite propise o nacionalnom tržištu električne energije osim tih dužnosti i ovlasti. Osim toga, u članku 57. stavku 4. točki (b) podtočki ii. te direktive navodi se da zahtjev neovisnosti osoblja regulatornog tijela i osoba odgovornih za upravljanje njime ne dovodi u pitanje smjernice opće politike koje donosi vlada države članice o kojoj je riječ. Prema sudskoj praksi Suda, iz teksta te odredbe jasno proizlazi da se te opće smjernice ne odnose na zadaće ili regulatorne ovlasti iz članka 59. navedene direktive (
21
).
41.
Kao što se to pojašnjava u uvodnoj izjavi 87. Direktive 2019/944, tom direktivom i Direktivom 2009/73/EZ (
22
)„državama članicama se ne uskraćuje mogućnost da uspostave i objave svoje nacionalne energetske politike. Slijedom toga, ovisno o ustavnom uređenju države članice, određivanje političkog okvira u kojem regulatorna tijela moraju djelovati, na primjer u pogledu sigurnosti opskrbe, moglo bi biti u nadležnosti države članice. Međutim, općim smjernicama energetske politike koje je izdala država članica ne bi se smjelo zadirati u samostalnost ili neovisnost regulatornih tijela”.
42.
Tom se uvodnom izjavom stoga uspostavlja izričita veza između, s jedne strane, općih smjernica koje je donijela vlada države članice, a koje se ne odnose samo na osoblje i osobe odgovorne za upravljanje regulatornim tijelom, u smislu članka 57. stavka 4. točke (b) podtočke ii. Direktive 2019/944, nego i na sve sudionike na tržištu električne energije, te, s druge strane, sigurnosti opskrbe, koja u skladu s člankom 59. stavkom 1. točkom (m) te direktive nije nužno u nadležnosti regulatornog tijela (
23
). Iz navedene uvodne izjave proizlazi i da države članice mogu uspostaviti, općenitije, svoju nacionalnu energetsku politiku, kao što se to predviđa člankom 194. stavkom 2. UFEU‑a (
24
). Stoga vlada države članice može donijeti opće smjernice, osobito one koje se odnose na „sigurnost opskrbe” električnom energijom.
43.
U Direktivi 2019/944 ne definira se pojam „sigurnost opskrbe”. U tom pogledu čini se zanimljivim pozvati se na Uredbu 2019/941, u čijem se članku 2. točki 1. „sigurnost opskrbe električnom energijom” definira kao „sposobnost elektroenergetskog sustava da jamči opskrbu kupaca električnom energijom s jasno utvrđenom razinom usluge koju određuju predmetne države članice”. Ta se sposobnost održava u „standardu pouzdanosti”, koji na transparentan način sadržava potrebnu razinu sigurnosti opskrbe države članice (
25
), a izračunava se uporabom barem vrijednosti neisporučene energije i troška uvođenja novog postrojenja u određenom vremenskom okviru te se izražava kao „očekivana neisporučena energija” i „očekivani gubitak opterećenja” (
26
).
44.
Zaključno, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, cilj je Direktive 2019/944 pronaći ravnotežu između, s jedne strane, zahtjeva da nacionalna regulatorna tijela budu neovisna i, s druge strane, prava države članice da utvrdi svoju nacionalnu energetsku politiku u područjima koja nisu u isključivoj ovlasti tih regulatornih tijela, osobito u pogledu sigurnosti opskrbe električnom energijom.
B.
Poštovanje neovisnosti nacionalnih regulatornih tijela u pogledu njihove dužnosti određivanja ili odobravanja tarifa za prijenos i distribuciju i/ili njihovih metoda izračuna
45.
U skladu s člankom 59. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2019/944, regulatorno tijelo ima dužnost određivanja ili odobravanja tarifa za prijenos ili distribuciju ili njihovih metodologija ili oboje, u skladu s transparentnim kriterijima (
27
). Osim toga, tim člankom 59. stavkom 7. točkom (a) određuje se da su, u načelu, regulatorna tijela odgovorna za određivanje ili odobravanje, dostatno prije njihova stupanja na snagu, barem nacionalnih metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za priključak i pristup nacionalnim mrežama, uključujući tarife prijenosa i distribucije ili njihove metodologije, te tarife ili metodologije omogućuju da se potrebna ulaganja u mreže izvrše tako da se tim ulaganjima omogući osiguravanje održivosti mreža. Iz sudske prakse Suda proizlazi da bi tumačenje tih odredbi na način da nacionalna vlada može odrediti ili odobriti metode izračuna tarifa za pristup mreži ugrozilo ciljeve te direktive (
28
).
46.
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz teksta drugog prethodnog pitanja, sud koji je uputio zahtjev smatra da se Zakonom br. 730/2021 kao takvim ne zadire izravno u tarife za prijenos ili distribuciju ni u metode njihova izračuna. Međutim, taj se sud pita nije li taj zakon neizravno ugrozio neovisnost Agencije za energiju koja je zatim izmijenila svoje metode kontrole usred kontrolnog razdoblja.
47.
Iako taj sud upućuje na Zakon br. 730/2021, on upućuje, konkretnije, na njegove pripremne akte, odnosno na prijedlog zakona koji je izradila vlada. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, kao i iz pisanih očitovanja društva Alajärven Sähkö i finske vlade, proizlazi da je donošenjem tog zakona finski parlament odobrio zakonodavne prijedloge u postojećem obliku sadržane u prijedlogu zakona. U tim okolnostima, u odgovoru na pitanje suda koji je uputio zahtjev navedeno u točki 26. ovog mišljenja, smatram da se pripremni akti za navedeni zakon mogu smatrati općim smjernicama koje je donijela vlada države članice o kojoj je riječ, u smislu Direktive 2019/944 (
29
). U svakom slučaju, vodeći računa o sudskoj praski navedenoj u točki 36. ovog mišljenja, neovisnost nacionalnog regulatornog tijela mora biti zajamčena u odnosu na sva politička tijela, i to ne samo u odnosu na vladu dotične članice države, nego i u odnosu na nacionalnog zakonodavca.
48.
Sud koji je uputio zahtjev naglašava da je cilj Zakona br. 730/2021, kao što to proizlazi iz tih pripremnih akata, bio sniziti cijene distribucije električne energije u Finskoj. U tom pogledu, konkretno, prijedlog zakona sadržavao je procjene financijskih učinaka izmjena metoda kontrole kad je riječ o dopuštenoj visini stope povrata za operatore distribucijskih sustava, kao i o naknadama za distribuciju koje se naplaćuju korisnicima operatora distribucijskih sustava. Usto, društva Alajärven Sähkö i Elenia u svojim pisanim očitovanjima tvrde da je prijedlog zakona uključivao vrlo precizne izračune o tome kako će taj zakon utjecati na odluke Agencije za energiju koje se odnose na metode izračuna.
49.
Finska vlada u svojim pisanim očitovanjima iznosi da su oluje i velike količine snijega uzrokovale znatne poremećaje u distribucijskim sustavima električne energije u Finskoj tijekom 2000-ih, čime je dolazilo do prekida opskrbe električnom energijom. Stoga su Zakonom o tržištu električne energije, u prvotnoj verziji koja je stupila na snagu 1. rujna 2013., utvrđeni ciljevi za operatore sustava radi poboljšanja sigurnosti distribucijskih sustava, koje su oni na svojim područjima odgovornosti trebali postići u fazama do kraja 2028. (
30
). Tijekom 2016. distributeri električne energije obavijestili su svoje korisnike o posebno velikim povećanjima cijena, zbog kojih je vlada u taj zakon unijela odredbe, koje su stupile na snagu 1. rujna 2017., kojima se nastojalo, među ostalim, olakšati produljenje roka za ispunjenje zahtjeva koji se odnose na sigurnost distribucijskih sustava, kako bi se smanjile razine troškova operatorâ distribucijskih sustava i zaustavilo povećanje cijena prijenosa električne energije. Vlada koja je preuzela dužnost tijekom 2019. planirala je nastavak primjene tih mjera, pri čemu je predlagala mjere za razvoj i sigurnost distribucijskih sustava s obzirom na to da je Agencija za energiju bila ovlaštena mijenjati metode izračuna naknada za prijenos i distribuciju električne energije.
50.
I dalje prema mišljenju finske vlade, Zakonom br. 730/2021 uvedene su sljedeće izmjene: kao prvo, utvrđen je dodatni rok od osam godina za ispunjenje zahtjevâ u pogledu pouzdanosti distribucijskog sustava, u skladu s novim člankom 119. Zakona o tržištu električne energije; kao drugo, unesena je odredba, odnosno članak 19. drugi stavak točka 6. tog zakona, u skladu s kojom operator sustava može korisnicima mreže pružati usluge prijenosa i distribucije na isplativ način i, kao treće, članak 52. navedenog zakona, koji se odnosi na plan razvoja distribucijskog sustava, dopunjen je kako bi se tim planom ubuduće mogla poticati i kontrolirati isplativost razvoja distribucijskog sustava, pri čemu se osobito zahtijeva da se u navedenom planu utvrdi upotrebljava li operator sustava upravljanje potrošnjom, mjere energetske učinkovitosti, skladištenja energije ili druge resurse kao alternativu proširenju kapaciteta prijenosa distribucijskog sustava. Ta vlada dodaje da je, s obzirom na ublažavanje zahtjeva u pogledu sigurnosti opskrbe koje su rezultat tih izmjena, Agencija za energiju opravdano izmijenila metode izračuna tarifa za distribuciju kako bi spriječila operatore sustava da korisnicima naplaćuju neopravdano visoke troškove distribucije.
51.
U tom pogledu, kad je riječ o nadležnosti Suda da odgovori na prethodna pitanja, treba podsjetiti na to da se sustav suradnje koji je ustanovljen člankom 267. UFEU‑a zasniva na jasnoj razdiobi ovlasti između nacionalnih sudova i Suda. U okviru postupka koji je uveden tim člankom odredbe unutarnjeg prava tumače sudovi država članica, a ne Sud, te Sud nema nadležnost za odlučivanje o usklađenosti normi unutarnjeg prava s odredbama prava Unije. Nasuprot tomu, Sud je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju ocjenu usklađenosti normi unutarnjeg prava s propisima Unije (
31
).
52.
Općenito, sama činjenica da vlada države članice nastoji sniziti cijene distribucije električne energije nije kao takva neusklađena s člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2019/944. Naime, kao što je to prethodno istaknuto, tom se direktivom državama članicama ne uskraćuje mogućnost da uspostave svoje nacionalne energetske politike.
53.
Točno je da, kad država članica izvršava vlastite ovlasti u pogledu uspostavljanja svoje nacionalne energetske politike, to po samoj svojoj prirodi ima neizbježne posljedice na operativne troškove elektroenergetskog sustava. Stoga u praksi nije uvijek očita razlika između provedbe nacionalne energetske politike i poštovanja ovlasti regulatornog tijela (
32
). Iako se sudska praksa Suda kritizirala (
33
), čini mi se, naprotiv, da ona omogućuje da se razgraniče ovlasti regulatornog tijela i ovlasti države članice.
54.
Naime, u okviru uspostavljanja svoje nacionalne energetske politike, država članica ovlaštena je odlučivati o razini sigurnosti opskrbe električnom energijom, ako tu ovlast nije dodijelila regulatornom tijelu. Stoga država članica ima pravo odlučiti se za niži standard pouzdanosti za svoje energetske sustave ako smatra da prethodni standard dovodi do pretjeranog ukupnog troška, a da pritom ne ugrozi održivost tih sustava. To sniženje standarda pouzdanosti u načelu dovodi do smanjenja troškova ulaganja za operatore prijenosnog i distribucijskog sustava, što in fine treba podrazumijevati smanjenje cijena za potrošače. To ne znači da država članica de facto određuje tarife za prijenos i distribuciju i/ili njihove metode izračuna. Naime, utjecaj na metode izračuna tarifa operatorâ distribucijskog sustava u potpunosti je neizravna posljedica legitimnog interesa države članice da odabere razinu sigurnosti opskrbe električnom energijom.
55.
Osim toga, u skladu s člankom 194. stavkom 2. UFEU‑a, država članica ovlaštena je utvrditi uvjete za iskorištavanje svojih energetskih resursa. Na prvi se pogled čini da ta ovlast obuhvaća činjenicu da država članica nalaže operatorima sustava da korisnicima pružaju usluge prijenosa i distribucije na isplativ način te da plan razvoja distribucijskog sustava ubuduće može omogućiti poticanje i kontroliranje isplativosti razvoja tog sustava. Naime, države članice imaju pravo tražiti da se njihovi resursi električne energije iskorištavaju na najbolji mogući način.
56.
Suprotno tomu, s obzirom na to da je regulatorno tijelo dužno odrediti ili odobriti tarife za prijenos i distribuciju i/ili njihove metode izračuna, u skladu s člankom 59. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2019/944, samo je na tom tijelu da odredi metode izračuna i visinu tih tarifa. U tom smislu, Sud je istaknuo da vlada države članice ne može odrediti metode za određivanje naknada za pristup mreži i odlučiti u kojim slučajevima i u kojim granicama nacionalno regulatorno tijelo može utvrditi navedene uvjete ili metode, ili ih odobriti na zahtjev operatora mreže, te u kojim posebnim slučajevima korištenja mreže i pod kojim uvjetima to tijelo može precizno odobriti ili zabraniti pojedinačne naknade za pristup toj mreži (
34
).
57.
Stoga, kao što to Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, izmjene nacionalnog zakonodavstva nisu u skladu s Direktivom 2019/944 ako detaljno određuju njihove učinke na tarife za prijenos i distribuciju i/ili njihove metode izračuna, s obzirom na to da, u skladu s člancima 57. i 59. te direktive, regulatorno tijelo ima isključivu ovlast za ocjenjivanje posljedica izmjena, među ostalim, standarda pouzdanosti i za to da ih odražava u metodama određivanja cijena.
58.
U tom pogledu, Alajärven Sähkö i Elenia tvrde da su Ministarstvo rada i gospodarstva, ministar zadužen za tržište električne energije i finski parlament dali Agenciji za energiju vrlo detaljne upute o izmjenama koje je slijedom donošenja Zakona br. 730/2021 trebala unijeti u pogledu metoda kontrole koje je prethodno definirala, što bi predstavljalo zaobilazni put za određivanje tarifa za prijenos i distribuciju i/ili njihovih metoda izračuna. Agencija za energiju pak tvrdi da je svoje popratno izvješće, koje se odnosilo na razumne metode kontrole određivanja tarifa za rad elektroenergetskog sustava, izradila samostalno te da je, radi predvidljivosti zakonodavnog postupka, poželjno da regulatorno tijelo može dostaviti neovisno stručno mišljenje o potencijalnom utjecaju izmjena nacionalnog zakonodavstva. Budući da je svrha takvog mišljenja informirati nacionalnog zakonodavca o utjecaju tih izmjena na tarife za prijenos i distribuciju i/ili njihove metode izračuna, smatram da ono ne ugrožava neovisnost regulatornog tijela u situaciji u kojoj je ono moglo djelovati samostalno, samo na temelju javnog interesa, kako bi osiguralo poštovanje ciljeva navedene direktive a da pritom ne podliježe vanjskim uputama koje potječu od drugih tijela (
35
), što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
59.
Dodajem da je, u skladu s tekstom drugog prethodnog pitanja, Agencija za energiju „morala izmijeniti svoje metode kontrole” slijedom donošenja Zakona br. 730/2021, što se može shvatiti kao nalaganje obveze toj agenciji. Istodobno iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je navedena agencija u svojim odlukama od 15. prosinca 2021. navela da je na vlastitu inicijativu pokrenula pitanje metoda kontrole nakon stupanja na snagu tog zakona. Usto, u svojim pisanim očitovanjima ista agencija iznosi da točna formulacija pitanja glasi „smatrala je nužnim izmijeniti svoje metode kontrole” na način da, u skladu s člankom 13. prvim stavkom točkom 2. Zakona o nadzoru, može izmijeniti svoju odluku o utvrđivanju metoda kontrole s obzirom na razvoj nacionalnog zakonodavstva, te da ta odredba izričito ostavlja regulatornom tijelu ovlast da ocijeni nužnost i temelje metoda kontrole, kao i uvedenih izmjena. Stoga Agencija za energiju sama smatra da nije postupila u okviru povezane ovlasti kad je riječ o određivanju tarifa prijenosa i distribucije i/ili načina njihova izračuna.
60.
Osim toga, u svojim pisanim očitovanjima ciparska vlada navodi da je, na temelju teksta drugog prethodnog pitanja, nacionalno regulatorno tijelo izmijenilo svoje metode kontrole „usred kontrolnog razdoblja”. Ta vlada iz toga zaključuje da se čini da takva izmjena nije u skladu s člankom 59. stavkom 7. Direktive 2019/944, u skladu s kojim su regulatorna tijela nadležna za određivanje ili odobravanje, „dostatno prije njihova stupanja na snagu”, barem nacionalnih metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje tarifa za prijenos i distribuciju ili njihovih metoda izračuna, te da bi se njezinim nalaganjem ugrozila neovisnost nacionalnog regulatornog tijela. Međutim, valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev ne postavlja Sudu pitanje o vremenskoj primjeni odluka od 15. prosinca 2021. Naime, odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakvu analizu u tom pogledu. U tim okolnostima nije potrebno ispitati to pitanje.
61.
U konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da ispita je li Zakon br. 730/2021 obuhvaćen ovlastima koje se državi članici dodjeljuju Direktivom 2019/944, odnosno je li djelovanje dotične države članice bilo strogo ograničeno na uspostavu njezine nacionalne energetske politike, osobito kad je riječ o sigurnosti opskrbe elektroenergetskog sustava i uvjetima iskorištavanja njezinih energetskih resursa, ili je zadirala u isključivu ovlast nacionalnog regulatornog tijela da određuje tarife za prijenos i distribuciju i/ili njihove metode izračuna.
62.
S obzirom na sve navedeno, smatram da članak 57. stavke 4. i 5. Direktive 2019/944 treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice čiji je cilj, kao što se to navodi u njegovim pripremnim aktima, utjecati na smanjenje cijena distribucije električne energije a da se pritom tim propisom kao takvim ne zadire izravno u tarife za prijenos i distribuciju električne energije i/ili njihove metode izračuna, ali zbog kojeg je nacionalno regulatorno tijelo izmijenilo svoje metode kontrole, pod uvjetom da je taj propis u skladu s općim smjernicama koje je vlada države članice donijela u pogledu svoje nacionalne energetske politike, osobito kad je riječ o određivanju razine sigurnosti opskrbe i uvjeta iskorištavanja energetskih resursa, koji nisu obuhvaćeni dužnostima i ovlastima regulatornog tijela u smislu članka 59. te direktive.
V. Zaključak
63.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio markkinaoikeus (Trgovački sud, Finska) odgovori na sljedeći način:
Članak 57. stavke 4. i 5. Direktive (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU,
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi propis države članice čiji je cilj, kao što se to navodi u njegovim pripremnim aktima, utjecati na smanjenje cijena distribucije električne energije a da se pritom tim propisom kao takvim ne zadire izravno u tarife za prijenos i distribuciju električne energije i/ili njihove metode izračuna, ali zbog kojeg je nacionalno regulatorno tijelo izmijenilo svoje metode kontrole, pod uvjetom da je taj propis u skladu s općim smjernicama koje je vlada države članice donijela u pogledu svoje nacionalne energetske politike, osobito kad je riječ o određivanju razine sigurnosti opskrbe i uvjeta iskorištavanja energetskih resursa, koji nisu obuhvaćeni dužnostima i ovlastima regulatornog tijela u smislu članka 59. te direktive.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU (SL 2019., L 158, str. 125.). U skladu s člankom 72. Direktive 2019/944, njome je zamijenjena Direktiva 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL 2009., L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.), s učinkom od 1. siječnja 2021.
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54. i ispravak SL 2024., L 90205)
(
4
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o osnivanju Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (SL 2019., L 158, str. 22.)
(
5
)	Zakon br. 730/2021 stupio je na snagu 1. kolovoza 2021.
(
6
)	Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi presudu od 29. travnja 2004.Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Njemačka/Poljska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, t. 37. i navedena sudska praksa).
(
8
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o pripravnosti na rizike u sektoru električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2005/89/EZ (SL 2019., L 158., str. 1.)
(
9
)	Isto tako, u uvodnoj izjavi 80. Direktive 2019/944 navodi se da regulatorna tijela trebaju imati mogućnost donošenja odluka povezanih sa svim relevantnim regulatornim pitanjima kako bi unutarnje tržište električne energije funkcioniralo ispravno te moraju biti potpuno neovisna o bilo kojim drugim javnim ili privatnim interesima. U toj se uvodnoj izjavi pojašnjava i da se time ne isključuje ni sudski nadzor ni parlamentarni nadzor u skladu s ustavnim pravima država članica.
(
10
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Njemačka (Prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73) (C‑718/18, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Njemačka, EU:C:2021:662, t. 108. i navedena sudska praksa).
(
11
)	Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Njemačka, t. 109. i navedenu sudsku praksu.
(
12
)	Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Njemačka, t. 130.
(
13
)	Vidjeti presudu od 29. listopada 2009., Komisija/Belgija (C‑474/08, EU:C:2009:681, t. 29. do 31.).
(
14
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, t. 62. i 63.). Vidjeti o toj presudi Rizzuto, F., „The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?”, European Competition and Regulatory Law Review, 2021., sv. 5., br. 1, str. 64. do 75.
(
15
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, t. 64.).
(
16
)	Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Njemačka, t. 132.
(
17
)	Vidjeti presudu Komisija/Njemačka, t. 112. U točki 126. te presude Sud je istaknuo i da se načelu demokracije ne protivi postojanje javnih tijela koja se nalaze izvan klasične hijerarhijske uprave, više ili manje neovisnih o vladi, koja često obavljaju regulatorne funkcije ili zadaće koje moraju biti izuzete od političkog utjecaja, pri čemu ostaju podvrgnuta poštovanju zakona, pod nadzorom nadležnih sudova i da činjenica da je nacionalnim regulatornim tijelima odobren neovisan status u odnosu na opću upravu ne može sama po sebi oduzeti tim tijelima njihov demokratski legitimitet s obzirom na to da nisu posve oslobođena parlamentarnog utjecaja.
(
18
)	Vidjeti Delzangles, H., „L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes”, doktorsku disertaciju obranjenu 30. lipnja 2008. na Sveučilištu u Bordeauxu IV (Francuska), konkretno str. 234.
(
19
)	Vidjeti izvješće (dostupno samo na engleskom jeziku) CEER‑a naslovljeno „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency”, 13. prosinca 2016., dostupno na sljedećoj adresi: https://www.ceer.eu/wp‑content/uploads/2024/04/C16-RBM-06‑03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Pitruzzelle u predmetu Komisija/Njemačka (Prenošenje Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, t. 128.).
(
21
)	Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Njemačka, t. 110.
(
22
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)
(
23
)	U svojim pisanim očitovanjima finska vlada naglašava da, u skladu s člankom 6. prvim stavkom točkom 7. Zakona o nadzoru, nacionalni zakonodavac nije regulatornom tijelu povjerio ovlast odobravanja ili određivanja pravila u području sigurnosti i razvoja distribucijskih sustava električne energije, nego zadaću nadzora njihova poštovanja i sudjelovanja u izradi zahtjeva u pogledu kvalitete usluge sustavâ električne energije i opskrbe električnom energijom.
(
24
)	Vidjeti točku 31. ovog mišljenja.
(
25
)	Vidjeti članak 25. stavak 1. Uredbe 2019/943.
(
26
)	Vidjeti članak 25. stavak 3. Uredbe 2019/943. Primjerice, Kraljevina Belgija utvrdila je standard pouzdanosti od tri sata. Vidjeti u tom smislu arrêté royal du 4 septembre 2002 modifiant l’arrêté royal du 31 août 2021 relatif à la détermination de la norme de fiabilité et à l’approbation des valeurs du coût de l’énergie non distribuée et du coût d’un nouvel entrant (Kraljevska uredba od 4. rujna 2002. o izmjeni Kraljevske uredbe od 31. kolovoza 2021. o utvrđivanju standarda pouzdanosti i odobravanju vrijednosti troška neisporučene energije i troška uvođenja novog postrojenja) (Moniteur Belge od 14. rujna 2022., str. 67240).
(
27
)	Usto, u uvodnoj izjavi 82. te direktive navodi se da bi regulatorna tijela trebala utvrditi ili odobriti pojedinačne mrežne tarife za prijenosne i distribucijske mreže ili metodologiju, ili jedno i drugo te da bi u oba slučaja trebalo očuvati neovisnost regulatornih tijela u određivanju mrežnih tarifa u skladu s člankom 57. stavkom 4. točkom (b) podtočkom ii. navedene direktive.
(
28
)	Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Njemačka, t. 113.
(
29
)	Usto, društva Alajärven Sähkö i Elenia u svojim pisanim očitovanjima tvrde da, u finskom pravnom poretku, pripremni akti za zakon, kao što su izvješća radnih skupina, mišljenja parlamentarnih odbora i povjerenstava te vladini prijedlozi zakona, imaju važnu ulogu u tumačenju zakonodavstva i redovito se upotrebljavaju za pomoć u razjašnjavanju zakonodavčevih namjera te da što su pripremni akti za zakon detaljniji i noviji, to je veća njihova stvarna vrijednost u tumačenju i provedbi zakonodavstva.
(
30
)	Finska vlada pojašnjava da se tim zakonom u prvotnoj verziji predviđala obveza planiranja, izgradnje i održavanja distribucijskih sustava na način da kvar u tim sustavima zbog oluje ili tereta snijega ne izazove prekid u distribuciji električne energije dulji od šest sati u gradskim sredinama i 36 sati u ostalim područjima.
(
31
)	Vidjeti presudu od 8. svibnja 2024., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Udruge sudaca) (C‑53/23, EU:C:2024:388, t. 14. i navedena sudska praksa)
(
32
)	Vidjeti u tom smislu, Huhta, K., „C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law”, European Energy and Environmental Law Review, 2021., sv. 30., br. 6, str. 255. do 265., osobito str. 261. Prema toj autorici, presuda Komisija/Njemačka još je više zamaglila granice između smjernica opće energetske politike koje utvrđuje država članica i pitanja koja su u isključivoj nadležnosti nacionalnih regulatornih tijela s obzirom na to da široku diskrecijsku ovlast određivanja javnog interesa imaju države članice, a ne regulatorna tijela. Navedena je autorica također naglasila da nijedna nacionalna energetska politika ne može izbjeći zauzimanje stajališta o cijenama energije i određivanju njezinih cijena, tako da opće smjernice energetske politike vrlo vjerojatno mogu utjecati na uvjete u kojima se cijene određuju.
(
33
)	Vidjeti Huhta, K., op. cit., str. 261.
(
34
)	Vidjeti presudu Komisija/Njemačka, t. 114. do 116. Vidjeti i presudu od 3. prosinca 2020., Komisija/Belgija (Tržišta električne energije i prirodnog plina) (C‑767/19, EU:C:2020:984, t. 98. do 115.).
(
35
)	Vidjeti točku 35. ovog mišljenja.