62007CJ0166
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
3. september 2009 (
*1
)
»Annullationssøgsmål — Rådets forordning (EF) nr. 1968/2006 — finansielle bidrag fra Fællesskabet til Den Internationale Fond for Irland — valg af hjemmel«
I sag C-166/07,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 23. marts 2007,
Europa-Parlamentet ved I. Klavina, L. Visaggio og A. Troupiotis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved A. Vitro og M. Moore, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Flynn og A. Steiblytė, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
Irland ved D. O’Hagan, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved S. Behzadi-Spencer, som befuldmægtiget, bistået af barrister D.W. Anderson QC,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne T. von Danwitz (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász og G. Arestis,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 2. april 2009,
afsagt følgende
Dom
1
Under dette søgsmål har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer Rådets forordning (EF) nr. 1968/2006 af 21. december 2006 om finansielle bidrag fra Fællesskabet til Den Internationale Fond for Irland (2007-2010) (EUT L 409, s. 81, herefter »den anfægtede forordning«) med den begrundelse, at direktivet ikke er vedtaget med rette hjemmel.
Retsforskrifter
Den folkeretlige baggrund
Den engelsk-irske aftale af 1985
2
Politiske forhandlinger mellem den irske og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands regering i midten af 1980’erne med henblik på at konsolidere freden og forsoningen mellem de to nordirske befolkningsgrupper førte den 15. november 1985 til undertegnelsen af en aftale mellem disse to regeringer (United Nations Treaty Series, bind 1413, nr. I-23668, herefter »den engelsk-irske aftale«), hvis artikel 2 foreskriver etableringen af en regeringskonference med henblik på drøftelse af politiske, sikkerhedsmæssige og retlige spørgsmål, herunder vedrørende retspleje og fremme af samarbejde på tværs af grænsen.
3
I henhold til artikel 4, litra a), nr. ii), i den engelsk-irske aftale forpligter disse regeringer sig til på regeringskonferencen at samarbejde for fred, stabilitet og velstand på den irske ø ved at fremme forsoning, respekt for menneskerettighederne, samarbejde mod terrorisme og udvikling af et samarbejde på det økonomiske, sociale og kulturelle område.
4
Som aktionsområde udpeger denne aftale blandt andet samarbejde på tværs af grænsen på det sikkerhedsmæssige, økonomiske, sociale og kulturelle område, hvor de to regeringer ifølge artikel 10, litra a), skal samarbejde for at fremme den økonomiske og sociale udvikling af regionerne i de to dele af Irland, der har lidt særligt meget under konsekvenserne af de senere års ustabilitet. Disse regeringer skal undersøge mulighederne for at opnå international støtte hertil.
Aftalen om en international fond for Irland
5
I henhold til artikel 10, litra a), i den engelsk-irske aftale indgik den irske regering og Det Forenede Kongeriges regering aftalen af 18. september 1986 om en international fond for Irland (United Nations Treaty Series, bind 1515, nr. I-26244, herefter »IFI-aftalen«). Ved denne aftale stiftede de Den Internationale Fond for Irland (herefter »Irland-fonden«), hvis formål ifølge aftalens artikel 2 er at fremme økonomisk og social udvikling og at opfordre til kontakt, dialog og forsoning mellem nationalister og unionister i hele Irland.
6
Artikel 4 i denne aftale indeholder en fortegnelse over kategorier af projekter eller aktiviteter, som først og fremmest skal finansieres af Irland-fonden, nemlig tilskyndelse til investeringer i den private sektor, navnlig, i form af risikovillig kapital, samarbejdsprojekter på tværs af grænsen inden for økonomi, uddannelse og forskning, projekter med henblik på forbedring af infrastrukturerne, især inden for det sociale område, sundhedsområdet, uddannelsesområdet og miljøet, samt aktiviteter vedrørende erhvervsuddannelse i udlandet.
7
Ifølge i IFI-aftalens artikel 5 er Irland-fonden en international organisation med status af juridisk person, hvis medlemmer består af de to kontraherende regeringer. I medfør af den nævnte aftales artikel 6 ledes Irland-fonden af en bestyrelse, hvis medlemmer og formand er udpeget af disse to regeringer. De udfører deres opgaver i overensstemmelse med de vilkår og på de betingelser, som de nævnte regeringer har fastsat. Donorlandene kan, hvis de ønsker det, have observatørstatus i relation til bestyrelsen.
8
Donorerne er Amerikas Forenede Stater, Canada, New Zealand og Australien samt Det Europæiske Fællesskab.
Fællesskabsbestemmelser
Den anfægtede forordning
9
Den anfægtede forordning udgør det juridiske grundlag for udbetaling af Fællesskabets finansielle bidrag til Irland-fonden i perioden 2007-2010. Forordningen er vedtaget med hjemmel i artikel 308 EF.
10
Ifølge anden betragtning til denne forordning er Fællesskabet klar over, at formålet med Irland-fonden, som Fællesskabet har ydet finansielle bidrag til siden 1989, afspejler Fællesskabet egne mål. Ifølge tredje betragtning til den nævnte forordning bekræfter de vurderinger, der er udarbejdet i henhold til artikel 5 i Rådets forordning (EF) nr. 177/2005 af 24. januar 2005 om finansielle bidrag fra Fællesskabet til [Irland-fonden] (2005-2006) (EUT L 30, s. 1), behovet for yderligere støtte til Irland-fondens aktiviteter med en fortsat styrkelse af synergien mellem målene og en forbedret koordinering med strukturfondsinterventioner, navnlig det særlige program for fred og forsoning i Nordirland og grænseområderne i Irland (herefter »Peace-programmet«).
11
Hovedformålet med den anfægtede forordning er, som det fremgår af dennes sjette betragtning, at støtte fred og forsoning gennem en bredere vifte af aktiviteter end dem, der er omfattet af strukturfondene, og som rækker videre end Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed. For så vidt angår strategien for den afsluttende fase af Irland-fondens aktiviteter for perioden 2006-2010 er det endelige mål for såvel Irland-fonden som for den anfægtede forordning i henhold til den femtende betragtning at fremme forsoning mellem befolkningsgrupperne. Forordningens sekstende og syttende betragtning angiver endvidere, at fællesskabsstøtten skal bidrage til at styrke solidariteten mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem deres borgere indbyrdes, og at vedtagelsen af forordningen må anses for nødvendig for at virkeliggøre Fællesskabets mål i forbindelse med det fælles marked.
12
Den anfægtede forordnings artikel 1 fastsætter den finansielle referenceramme for Irland-fondens virksomhed for den pågældende periode.
13
Den anfægtede forordnings artikel 2 bestemmer:
»Fonden anvender bidraget i overensstemmelse med [IFI-aftalen].
Fonden prioriterer ved anvendelsen af bidraget projekter på tværs af grænser eller på tværs af befolkningsgrupper, således at projekterne supplerer de aktiviteter, der finansieres af strukturfondene, og navnlig de aktiviteter, der gennemføres under Peace-programmet i Nordirland og grænseområderne i Irland.
Bidraget anvendes på en sådan måde, at der skabes bæredygtige økonomiske og sociale forbedringer i de berørte områder. Det må ikke anvendes i stedet for andre offentlige eller private midler.«
14
Forordningens artikel 3 bestemmer:
»Kommissionen repræsenterer Fællesskabet som observatør ved møderne i fondens bestyrelse […].
Fonden har observatørstatus ved møderne i overvågningsudvalget for Peace-programmet og i overvågningsudvalgene for andre relevante strukturfondsinterventioner.«
15
Berettigelsen af Irland-fondens udgifter og udbetaling af finansiel EU-støtte er betinget af flere forhold som foreskrevet i den anfægtede forordnings artikel 6-11. Artikel 6 bestemmer således, at forelæggelse for Kommissionen og dennes godkendelse af strategien for afviklingen af Irland-fondens aktiviteter er en betingelse, der skal være opfyldt forud for betalinger til Irland-fonden. Endvidere foreskriver den nævnte forordnings artikel 7, at bidrag til Irland-fonden forvaltes af Kommissionen og udbetales i rater, hvoraf den første udbetales, når Kommissionen har modtaget en erklæring underskrevet af bestyrelsens formand, hvorved Irland-fonden forpligter sig til at opfylde de betingelser for tildeling af bidraget, der er fastsat i den anfægtede forordning.
Forordning (EF) nr. 1083/2006 og Peace-programmet
16
Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210, s. 25) fastsætter de generelle regler for strukturfondene og Samhørighedsfonden.
17
Peace-programmet er et fællesskabsinitiativ etableret inden for rammerne af strukturfondene. I medfør af punkt 22 i bilag II til forordning nr. 1083/2006 gennemføres programmet som et grænseoverskridende samarbejdsprogram i henhold til den nævnte forordnings artikel 3, stk. 2, litra c), i henhold til målet om europæisk territorialt samarbejde. Programmet omfatter navnlig aktiviteter med henblik på at fremme samhørigheden mellem befolkningsgrupperne for at fremme den sociale og økonomiske stabilitet i de omhandlede regioner. Den støtteberettigede region er hele Nordirland og de tilgrænsende områder i Irland.
Parternes påstande
18
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede forordning annulleres.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
—
Subsidiært opretholdes virkningerne af den anfægtede forordning i medfør af artikel 231, stk. 2, EF, indtil vedtagelsen af en ny forordning, og det fastslås, at annullationen hverken påvirker gyldigheden af foretagne udbetalinger eller forpligtelser påtaget i medfør af den anfægtede forordning.
20
Ved kendelse af 20. september 2007 har Domstolens præsident givet Irland, Det Forenede Kongerige og Kommissionen tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
Søgsmålet
Parternes argumenter
21
Til støtte for søgsmålet har Parlamentet fremsat et enkelt anbringende, hvorefter EF-traktaten er tilsidesat, idet man fejlagtigt har valgt at anvende artikel 308 EF som retsgrundlag.
22
Ifølge Parlamentet råder fællesskabslovgiver i medfør af artikel 159, stk. 3, EF over de nødvendige beføjelser til at vedtage den anfægtede forordning. Bestemmelsen giver i realiteten institutionerne kompetence til at vedtage særlige aktioner, der måtte vise sig at være nødvendige i tillæg til strukturfondene for at nå målsætningen om styrkelse af Fællesskabets økonomiske og sociale samhørighed som omhandlet i artikel 158 EF.
23
Udtrykket »at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed« i den sidstnævnte bestemmelse omfatter alle aktioner med henblik på at fremme en harmonisk udvikling i hele Fællesskabet og at styrke den sociale og territoriale samhørighed samt solidariteten mellem Fællesskabets medlemsstater og befolkningsgrupper.
24
På grundlag af den anfægtede forordning, forordning nr. 1083/2006 samt beretning af 12. oktober 2006 vedrørende [Irland-fonden] i henhold til artikel 5 i forordning nr. 177/2005 (KOM(2006) 563 endelig) kan det konkluderes, at Irland-fondens formål stemmer overens med de formål, som Fællesskabet selv søger at opnå gennem strukturfondene, ved deres interventioner i de omhandlede regioner i de to dele af Irland, og ved at søge at styrke den sociale samhørighed og solidariteten mellem befolkningsgrupperne i Nordirland og grænseområderne i Irland.
25
De strategier, der således søges fremmet såvel af Peace-programmet som af Irland-fonden, fokuserer på forsoning og forbedring af forholdet mellem befolkningsgrupperne. De aktioner, der kan finansieres med henblik på virkeliggørelsen af disse to strategiske målsætninger, er fuldstændig ens i de to situationer.
26
Imidlertid udgør de aktioner, der har til formål at støtte forsoningen mellem befolkningsgrupperne i Irland, utvivlsomt en integrerende del af samhørighedspolitikken, netop fordi der ikke vil kunne opnås økonomisk og social samhørighed i de pågældende områder uden forsoning og gensidig forståelse mellem befolkningsgrupperne.
27
Hertil kommer, at sjette betragtning til den anfægtede forordning alene synes at være en ensidig hensigtserklæring fra Rådet med det formål at begrunde anvendelsen af artikel 308 EF. Artikel 159, stk. 3, EF indeholder hjemmel til særlige aktioner uden at præcisere, inden for hvilke områder sådanne ville kunne sættes i værk, eller hvilke former de ville kunne antage, hvilket giver Fællesskabet mulighed for at yde finansielle bidrag til Irland-fonden.
28
Parlamentet bemærker endvidere, at man for at kunne tage stilling til, om artikel 308 EF kan tjene som hjemmel for den anfægtede forordning eller ej, må se på de målsætninger, som forordningen tilsigter at forfølge ved at yde finansielle bidrag til Irland-fonden, og ikke på målsætningerne for selve Irland-fonden. Det er således uden betydning, at Irland-fonden er en mellemstatslig organisation med status af juridisk person, der ligeledes modtager bidrag fra tredjelande.
29
Rådet, støttet af intervenienterne, gør gældende, at EF-traktatens afsnit XVII, der omfatter artikel 158 EF til 162 EF, ikke indeholder den fornødne hjemmel til Irland-fondens aktiviteter og derfor ikke kan tjene som tilstrækkeligt retsgrundlag for at yde finansielle bidrag til disse.
30
Denne institution anfører, at strukturen og den generelle opbygning af artikel 158 EF og 159 EF er af en sådan karakter, at begrebet »særlige aktioner« i artikel 159, stk. 3, EF’s forstand skal anses for at udgøre en del af de mål, der er fastsat i artikel 158 EF. Heraf følger, at vedtagelsen af en særlig aktion uden for strukturfondene udgør et middel, der på samme måde som Fællesskabets deltagelse via disse fonde kan anvendes til at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Fællesskabet for at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed.
31
Den anfægtede forordning har derimod som mål at bidrage finansielt til en international organisation, der primært beskæftiger sig med forsoningen mellem de irske befolkningsgrupper, idet der samtidig tages højde for de historiske, politiske, kulturelle og religiøse aspekter af konflikten på den irske ø. Denne målsætning kan så åbenbart ikke rummes inden for rækkevidden af artikel 158 EF, der navnlig sigter mod at formindske forskellene mellem udviklingsniveauerne i de forskellige områder. Den manglende forsoning mellem nationalisterne og unionisterne i de områder, der er omfattet af Irland-fonden, må snarere betragtes som en hindring for en effektiv gennemførelse af en politik vedrørende økonomisk og social samhørighed i disse områder.
32
Rådet gør endvidere gældende, at retsgrundlaget for Peace-programmet ikke giver det kompetence til at bidrage til alle de aktioner, der i øjeblikket dækkes af Irland-fonden, uanset at disse to instrumenter supplerer hinanden, skal virke sammen og koordineres. De to instrumenter beskæftiger sig begge parallelt med på den ene side aspekterne af politisk ustabilitet og på den anden side den økonomiske og sociale udvikling, idet de dog har en forskellig tilgang hertil, da Irland-fonden sigter mod forsoning for at fremme samhørigheden, mens Peace-programmet sigter mod samhørighed for at fremme forsoningen. Irland-fondens primære formål falder derfor uden for EF-traktatens afsnit XVII.
33
Rådet og Irland er af den opfattelse, at dette traktatafsnit alene vedrører egentlige fællesskabsaktioner, der forvaltes i henhold til de fællesskabsretlige regler, herunder finansforordningen. Hertil kommer ifølge Rådet, at hverken EF-traktatens afsnit XVII eller de fællesskabsretlige regler kan finde anvendelse i relation til et internationalt organ, som Fællesskabet i øvrigt ikke er medlem af. Selv i tilfælde hvor Irland-fonden primært måtte beskæftige sig med økonomisk samhørighed snarere end med forsoning, ville det alligevel ikke være muligt at basere Fællesskabets bidrag på EF-traktatens afsnit XVII.
34
Rådet tilføjer, at man ikke finder det relevant at basere den anfægtede forordning på et andet retsgrundlag, der måtte findes at omfatte målsætningen om økonomisk og social samhørighed, idet Irland-fondens overordnede mål er forsoningen mellem de irske befolkningsgrupper, og idet Irland-fonden er en enhed uden for Fællesskabet. Økonomisk og social samhørighed er kun en følge af bestræbelsen på at opnå forsoning ved hjælp af aktiviteter udført af et internationalt organ uden for Fællesskabet.
35
Kommissionen finder, at den anfægtede forordnings formål, nemlig at danne grundlag for Fællesskabets finansielle bidrag til Irland-fonden i årene 2007-2010, der vil være at anvende i overensstemmelse med IFI-aftalen, nødvendigvis indebærer en henvisning til den engelsk-irske aftale, hvis eneste målsætning ifølge aftalens præambel, artikel 2, litra a), og artikel 4, litra a), nr. ii), er fred og forsoning til gavn for de to kontraherende stater og navnlig for Nordirlands befolkning. Udgangspunktet har været den politiske ustabilitet og ikke de økonomiske og sociale vanskeligheder. Målsætningerne angivet i artikel 2 i IFI-aftalen bidrager til det samarbejde på tværs af grænsen, som er nævnt i artikel 10, litra a), i den engelsk-irske aftale, idet et sådant samarbejde er et middel til at virkeliggøre den engelsk-irske aftales mål, nemlig fred og forsoning til gavn for de to kontraherende stater. Heraf følger, at den økonomiske og sociale udvikling som omhandlet i den engelsk-irske aftale aldrig har været et mål i sig selv.
36
Kommissionen gør endvidere gældende, at selv om der er en vis overlapning mellem Irland-fondens og strukturfondenes aktiviteter, opererer førstnævnte med en række aktiviteter, der falder uden for Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed. Artikel 4 i IFI-aftalen, der angiver de kategorier af projekter og aktiviteter, der først og fremmest skal finansieres af Irland-fonden i overensstemmelse med denne aftales formål, indeholder ikke en udtømmende opregning af kategorier af interventioner og kan udmærket omfatte aktioner, der henhører under Fællesskabets samhørighedspolitik, men er på ingen måde begrænset hertil.
37
Kommissionen henviser endelig til, at bestemmelserne i EF-traktatens afsnit XVII udgør retsgrundlaget for vedtagelse af fællesskabsretsakter med henblik på gennemførelsen af Fællesskabets samhørighedspolitik. Da Irland-fonden ikke er et sådant instrument, og da dens aktiviteter falder uden for denne politiks område, har den anfægtede forordning ikke kunnet vedtages i medfør af bestemmelserne i EF-traktatens afsnit XVII.
38
Irland er af den opfattelse, at der bør tages højde for, at Irland-fonden, hvis formål er at fremme fred og forsoning mellem befolkningsgrupper, har en særegen og unik karakter. I modsætning hertil har Irland-fondens engagement i den økonomiske og sociale udvikling karakter af at være et redskab til at nå målet. Denne udvikling er ikke et mål i sig selv, men et led i forsoningen og den politiske udvikling. De fire hovedområder for Irland-fondens strategi for perioden 2006-2010 illustrerer dens centrale rolle som et redskab til at skabe forsoning mellem nationalister og unionister.
39
Ifølge Det Forenede Kongeriges regering er artikel 158 EF og 159 EF affattet med henblik på at afhjælpe de økonomiske og sociale uligheder mellem Fællesskabets regioner og ikke med henblik på at fremme fred og forsoning mellem forskellige befolkningsgrupper inden for en region. Irland-fondens nye strategi lægger klart vægt på forsoning. Selv om Irland-fonden og Peace-programmet i visse henseender supplerer hinanden, er de ikke desto mindre af forskellig karakter, idet Peace-programmet er etableret af Fællesskabet særligt med henblik på at fremme den økonomiske og sociale samhørighed inden for Fællesskabet, mens Irland-fonden imødekommer hensyn af en anden karakter uden for Fællesskabets rammer.
Domstolens bemærkninger
40
I henhold til fast retspraksis kan artikel 308 EF kun anvendes som hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden EF-traktatbestemmelse giver fællesskabsinstitutionerne den fornødne kompetence til at udstede den pågældende retsakt (dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 48, af 28.5.1998, sag C-22/96, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3231, præmis 22, og af 2.5.2006, sag C-436/03, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3733, præmis 36 og den der nævnte retspraksis).
41
Denne hjemmelsbestemmelse tilsigter at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i EF-traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i denne traktat (udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, præmis 29, og dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 211).
42
Inden for rammerne af kompetencefordelingen inden for Fællesskabet skal valg af hjemmel for en retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder navnlig retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 22 og den der nævnte retspraksis, og dom af 29.4.2004, sag C-338/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 4829, præmis 54 og den der nævnte retspraksis).
43
Det må herefter på grundlag af de ovenfor anførte kriterier undersøges, om, som Parlamentet har gjort gældende, artikel 159, stk. 3, EF er rette hjemmel for vedtagelsen af den anfægtede forordning, og om denne i så fald burde have været vedtaget med hjemmel i denne bestemmelse.
EF-traktatens afsnit XVII
44
Der bør i denne henseende foretages en undersøgelse af det system, der er fastsat ved EF-traktatens afsnit XVII, der omfatter artikel 158 EF til 162 EF, og som giver Fællesskabet kompetence til at gennemføre en fællesskabspolitik vedrørende økonomisk og social samhørighed med henblik på at fremme en harmonisk udvikling i hele Fællesskabet.
45
I medfør af artikel 159, stk. 1, EF skal de mål for den fællesskabspolitik, der er omhandlet i artikel 158 EF, tages i betragtning af såvel medlemsstaterne som af Fællesskabet ved udformningen og gennemførelsen af fællesskabspolitikker. Fællesskabet støtter ligeledes virkeliggørelsen af disse målsætninger, navnlig gennem de aktiviteter, det udfører gennem strukturfondene. I samme sammenhæng kan Fællesskabet under visse betingelser på grundlag af artikel 159, stk. 3, EF foranstalte særlige aktioner ud over disse fonde.
46
Det er rigtigt, at den sidstnævnte bestemmelse ikke foreskriver den form, disse særlige aktioner kan have. Som det imidlertid i det væsentlige er gjort gældende af Irland, Rådet og Kommissionen, gennemfører Fællesskabet gennem alle sine handlinger en selvstændig fællesskabspolitik, hvorfor EF-traktatens afsnit XVII udgør det relevante retsgrundlag for vedtagelsen af aktioner, der er Fællesskabets egne, som er underlagt de fællesskabsretlige regler, og hvis indhold ikke falder uden for Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed.
Formålet med og indholdet af den anfægtede forordning.
47
Henset til det ovenfor anførte, må det undersøges, om formålet med og indholdet af den anfægtede forordning burde have fået lovgiver til på tidspunktet for dens vedtagelse at anvende artikel 159, stk. 3, EF som retsgrundlag.
48
Hvad angår den anfægtede forordnings formål fremgår det af dennes sjette, femtende og sekstende betragtning, at den først og fremmest sigter mod at fremme fred og forsoning mellem Nordirlands to befolkningsgrupper, og at støtte ydet af Fællesskabet skal bidrage til at styrke solidariteten mellem medlemsstaterne og deres borgere.
49
I denne sammenhæng må det ligeledes tages i betragtning, at den anfægtede forordnings artikel 2 ikke alene vedrører betingelserne for, men også formålene med Irland-fondens anvendelse af Fællesskabets finansielle bidrag.
50
Den sidstnævnte bestemmelse foreskriver på den ene side, dels at Irland-fonden skal prioritere projekter på tværs af grænser eller på tværs af befolkningsgrupper, således at de supplerer de aktiviteter, der finansieres under Peace-programmet, og dels at bidragene skal bruges på en måde, der skaber bæredygtige økonomiske og sociale forbedringer i de berørte områder.
51
Bestemmelsen henviser på den anden side til IFI-aftalen. IFI-aftalens målsætninger, som angivet i aftalens artikel 2, må således anses for at udgøre en del af den anfægtede forordning. I medfør af den nævnte aftales artikel 2 er dennes mål at fremme den økonomiske og sociale udvikling samt at tilskynde til kontakt, dialog og forsoning mellem nationalister og unionister i Irland.
52
Dette resultat bekræftes ligeledes af den retlige sammenhæng, hvori den anfægtede forordning indgår, navnlig den engelsk-irske aftale, der er grundlaget for IFI-aftalen. Mens den engelsk-irske aftales målsætning er fred og forsoning mellem de to nordirske befolkningsgrupper, er målsætningen for aktiviteterne under IFI-aftalen, som det fremgår af dennes artikel 10, litra a), fremme af den økonomiske og sociale udvikling i regionerne.
53
Det følger således af den anfægtede forordning og af henvisningen til IFI-aftalen, at forordningen tager sigte på såvel fred og forsoning mellem Nordirlands to befolkningsgrupper som økonomisk og social udvikling i de områder, der er berørt af den væbnede konflikt.
54
Det følger heraf, at den anfægtede forordnings målsætninger svarer til de målsætninger, der søges opnået gennem Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed, hvilket ligeledes bekræftes af den anden betragtning til den nævnte forordning.
55
For så vidt angår den anfægtede forordnings indhold fastsætter dennes artikel 1 det samlede beløb for Fællesskabets finansielle bidrag til Irland-fonden i perioden 2007-2010. Vedrørende Irland-fondens anvendelse af dette bidrag henviser forordningens artikel 2-11 til IFI-aftalen, idet prioriteringen for brugen heraf og vilkårene for samarbejdet mellem Fællesskabet og Irland-fonden samt betalingsbetingelser og -måde for det omhandlede bidrag samtidig er angivet.
56
Den anfægtede forordnings artikel 2, stk. 2, bestemmer således, at Irland-fonden ved tildeling af Fællesskabets bidrag skal give forrang til projekter på tværs af grænser eller på tværs af befolkningsgrupper, således at der er tale om et supplement til de aktiviteter, der er finansieret af strukturfondene og navnlig af Peace-programmet i Nordirland og grænseområderne i Irland. I medfør af den nævnte bestemmelses stk. 3 skal bidragene anvendes på en måde, der bidrager til bæredygtige økonomiske og sociale forbedringer i de omhandlede områder.
57
I denne henseende fremgår det af den anfægtede forordnings artikel 6 og 10, at en fastholdelse af Fællesskabets betalinger til Irland-fonden og den årlige udbetaling heraf er betinget af Kommissionens godkendelse af strategien for afvikling af Irland-fonden som forelagt af denne. Endvidere fremgår det af den anfægtede forordnings artikel 7, at udbetaling af en betydelig andel af det årlige bidrag er betinget af såvel modtagelsen af en erklæring fra Irland-fonden, hvorved denne forpligter sig til at overholde de betingelser, der er angivet i selve forordningen, som Kommissionens godkendelse af Irland-fondens årsberetning.
58
Det følger af det ovenfor anførte, at Fællesskabets finansielle bidrag til Irland-fonden, når der ses bort fra de lovgivningsmæssige rammer, hvori disse indgår, udgør særlige aktioner, der, når disse måtte vise sig at være nødvendige at iværksætte ud over strukturfondene for at opnå de målsætninger, der er angivet i artikel 158 EF, kan vedtages i medfør af artikel 159, stk. 3, EF.
59
Fællesskabet kan imidlertid hverken ved hjælp af vilkårene for samarbejdet mellem Fællesskabet og Irland-fonden eller gennem betingelserne og måden for betaling af Fællesskabets finansielle bidrag forhindre, at Irland-fonden bruger disse bidrag til aktiviteter, der, selv om de er i overensstemmelse med IFI-aftalen, falder uden for rækkevidden af Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed eller i det mindste ikke forvaltes efter de kriterier, som Fællesskabet anvender inden for rammerne af denne politik.
60
I henhold til IFI-aftalens artikel 5 er Irland-fonden et organ med status af juridisk person i henhold til folkeretten. Selv om Fællesskabet er observatør ved Irland-fondens bestyrelsesmøder, og selv om den anfægtede forordning foreskriver, at der på alle niveauer skal ske koordinering mellem Irland-fonden og strukturfondene, og navnlig Peace-programmet, forholder det sig ikke desto mindre således, at Fællesskabet hverken er af medlem af dette organ eller af dets bestyrelse, der i henhold til IFI-aftalens artikel 6 handler i henhold til de regler og vilkår, som de to kontraherende regeringer har opstillet.
61
Desuden foreskriver den anfægtede forordnings artikel 2, stk. 1, at Fællesskabets finansielle bidrag skal anvendes i overensstemmelse med IFI-aftalen, der, som det korrekt er påpeget af Kommissionen, ikke indeholder en udtømmende angivelse af de kategorier af aktiviteter, der kan støttes, men indskrænker sig til i artikel 4 at fastlægge de kategorier af aktiviteter, der først og fremmest skal finansieres. Ved denne henvisning til IFI-aftalen muliggør den anfægtede forordning, at de finansielle bidrag anvendes til aktiviteter, hvis specifikke formål og konkrete indhold i hvert fald ikke var kendt på tidspunktet for den anfægtede forordnings vedtagelse, til trods for at det ikke tilkommer Fællesskabet hverken at udforme planerne for eller at udføre disse aktiviteter.
62
Hertil kommer, at selv om den anfægtede forordnings artikel 6, 7 og 10 opstiller formelle betingelser for udbetaling af Fællesskabets finansielle bidrag til Irland-fonden, fastsætter de dog ikke materielle betingelser vedrørende de aktiviteter, der kan finansieres ved hjælp af disse bidrag, der afviger fra de betingelser, der allerede følger af den anfægtede forordnings artikel 2. Den anfægtede forordnings bestemmelser sikrer således ikke, som påstået af Parlamentet, at alle Irland-fondens interventioner, der er finansieret af Fællesskabet, reelt opfylder målsætningerne for Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed.
63
På dette grundlag kunne fællesskabslovgiver i den anfægtede forordnings sjette betragtning med rette anføre, at viften af aktiviteter finansieret gennem den anfægtede forordning falder uden for Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed.
64
Som anført i denne doms præmis 46, omhandler artikel 159 EF udelukkende selvstændige fællesskabsaktioner, der forvaltes i henhold til de fællesskabsretlige regler, og hvis indhold ikke falder uden for Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed.
65
Artikel 159, stk. 3, EF tildeler derfor ikke i sig selv Fællesskabet den fornødne kompetence til at forfølge Fællesskabets politik vedrørende økonomisk og social samhørighed i form af et finansielt bidrag på de vilkår, der er fastsat i den anfægtede forordning.
Om den rette hjemmel
66
Under disse omstændigheder bør det undersøges, om lovgiver burde have anvendt både artikel 308 EF og artikel 159, stk. 3, EF for at vedtage den anfægtede forordning.
67
Det bemærkes, som anført i denne doms præmis 41, at artikel 308 EF har til formål at afhjælpe den manglende hjemmel i de tilfælde, hvor der ikke udtrykkeligt eller forudsætningsvis ved særlige bestemmelser i EF-traktaten er tillagt Fællesskabets institutioner beføjelser, i det omfang sådanne beføjelser alligevel viser sig at være nødvendige, for at Fællesskabet kan udøve sine funktioner med henblik på at nå et af de mål, der er fastlagt i denne traktat. Desuden fremgår det af artikel 308 EF, at anvendelsen af denne bestemmelse kræver, at den påtænkte handling falder »inden for fællesmarkedets rammer« (jf. Kadi og Al Barakaat-dommen, præmis 200).
68
Den anfægtede forordnings formål er at støtte aktiviteter under en international organisation stiftet af to medlemsstater, der har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed. Som det fremgår af artikel 2 EF og artikel 3, stk. 1, litra k), EF, udgør styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed uden for EF-traktatens afsnit XVII, der giver Fællesskabet kompetence til at føre en politik vedrørende økonomisk og social samhørighed, en målsætning for Fællesskabet. Som det ligeledes fremgår af betragtning 17 til den anfægtede forordning, angår denne det fælles marked, idet den tilsigter at skabe økonomiske forbedringer i ugunstigt stillede områder i de to medlemsstater og dermed forbedringer af det indre markeds funktion.
69
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, hvorefter den anfægtede forordning forfølger de mål, der er fastsat i artikel 2 EF og artikel 3, stk. 1, litra k), EF samt i EF-traktatens afsnit XVII, selv om dette afsnit i traktaten ikke i sig selv tildeler Fællesskabet kompetence til at opnå disse målsætninger, at fællesskabslovgiver burde have anvendt artikel 159, stk. 3, EF og artikel 308 EF i forening (jf. i denne retning dom af 30.5.1989, sag 242/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1425, præmis 6 og 37, og Kadi og Al Barakaat-dommen, præmis 211-214), idet de deri anførte lovgivningsprocedurer, dvs. både den såkaldte »fælles beslutningsprocedure« i artikel 251 EF og kravet om enstemmighed i Rådet, overholdes.
Anmodningen om opretholdelse af den anfægtede forordnings virkninger
70
Rådet, der i denne henseende støttes af alle intervenienterne, har for det tilfælde, at Domstolen måtte annullere den anfægtede forordning, nedlagt påstand om, at forordningens virkninger i medfør af artikel 231, stk. 2, EF opretholdes, indtil en ny forordning vedtages, og at det fastslås, at annullationen hverken berører gyldigheden af foretagne betalinger eller forpligtelser påtaget i medfør af den anfægtede forordning.
71
Ifølge Rådet er opretholdelsen af forordningens virkninger nødvendig ud fra vægtige retssikkerhedsmæssige hensyn både i relation til igangværende projekter og under hensyntagen til fondsadministrationens berettigede forventninger.
72
I medfør af artikel 231, stk. 2, EF kan Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret forordnings virkninger, der skal betragtes som bestående.
73
I henhold til den anfægtede forordnings artikel 12 træder denne i kraft den 1. januar 2007 og udløber den 31. december 2010. Annullationen af den anfægtede forordning sker således på et tidspunkt, hvor mindst to ud af fire årlige bidrag — og således en betydelig del af de tilsvarende betalinger til disse bidrag — er betalt, og hvor fondsadministrationen med rette kan forvente, at den resterende del ligeledes udbetales til Fonden.
74
Annullation af den anfægtede forordning uden at opretholde dens virkninger vil derfor kunne have negative følger, navnlig for den finansielle støtte udbetalt til planlagte aktioner eller projekter og til aktioner eller projekter under udførelse, og vil i sagens natur medføre en skadelig usikkerhed vedrørende Irland-fondens igangværende og fremtidige finansieringstransaktioner.
75
Under disse omstændigheder foreligger der sådanne vægtige retssikkerhedsmæssige hensyn, at Domstolen er berettiget til at udøve den i medfør af artikel 231, stk. 2, EF tillagte beføjelse og angive de virkninger af den annullerede forordning, der skal betragtes som bestående. Det bestemmes herefter, at annullationen af den anfægtede forordning hverken berører gyldigheden af foretagne betalinger eller forpligtelser påtaget i medfør af den omhandlede forordning forud for afsigelsen af denne dom, og at virkningerne af den anfægtede forordning består indtil ikrafttrædelsen af en ny forordning udstedt med rette hjemmel inden for en rimelig frist.
Sagens omkostninger
76
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til samme reglements artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen imidlertid fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part bærer sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde.
77
Rådet og Parlamentet har hver tabt sagen delvist og bør derfor pålægges at bære hver deres egne omkostninger.
78
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i sagen, deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Rådets forordning (EF) nr. 1968/2006 af 21. december 2006 om finansielle bidrag fra Fællesskabet til Den Internationale Fond for Irland (2007-2010) annulleres.
2)
Virkningerne af forordning nr. 1968/2006 består indtil ikrafttrædelsen af en ny forordning udstedt med rette hjemmel inden for en rimelig frist.
3)
Annullationen af forordning nr. 1968/2006 berører hverken gyldigheden af foretagne betalinger eller forpligtelser påtaget i medfør af den nævnte forordning.
4)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.
5)
Irland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.