62024CC0150
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 4 september 2025 (
1
)
Mål C‑150/24 [Aroja] (
i
)
A
mot
Rikoskomisario B
(begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen (Finland))
”Begäran om förhandsavgörande – Asyl och invandring – Direktiv 2008/115/EG – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Förvar inför avlägsnande – Artikel 15.5 och 15.6 – Förvar som sträcker sig längre än den inledande längsta tillåtna förvarsperiod som föreskrivs i artikel 15.5 – Förlängning av den inledande längsta tillåtna förvarsperioden – Beräkning av den förvarsperiod som redan har genomförts – Sammanläggning med tidigare förvarsperioder – Omständigheter som ska beaktas – Den andra meningen i artikel 15.3 – Prövning av beslutet att förlänga förvarsperioden – Prövning av en rättslig myndighet – Nationell lagstiftning som innebär att en prövning endast kan inledas på begäran av den som tagits i förvar – Den rättsliga prövningens tidpunkt och effektivitet – Avsaknad av en rättslig prövning i rätt tid – Frigivning av den tredjelandsmedborgare som hållits i förvar”
1.
Genom sina tre frågor begär Högsta domstolen (Finland) ett klargörande från EU-domstolen avseende tolkningen av artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (
2
), särskilt vad gäller beräkningen av de längsta tillåtna förvarsperioderna för tredjelandsmedborgare och de rättssäkerhetsgarantier som gäller vid förlängning av förvarsperioder.
2.
Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för ett mål mellan A, en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i Finland, och Rikoskomisario B (Kriminalkommissarie B) angående lagligheten av den tredje period under vilken den berörda tredjelandsmedborgaren hölls i förvar i syfte att återsända honom till hans ursprungsland.
3.
Målet kännetecknas av att den berörda tredjelandsmedborgaren var föremål för fyra förvarsperioder i Finland i syfte att återsända honom till hans ursprungsland, Marocko. Närmare bestämt hölls han i förvar från den 10 september 2022 till den 23 november 2022, från den 5 december 2022 till den 15 mars 2023 (nedan kallad den andra förvarsperioden), från den11 september 2023 till den 18 januari 2024 (nedan kallad den tredje förvarsperioden) och från den 7 februari 2024 till den 13 mars 2024. Den fråga som har uppkommit i Högsta domstolen (Finland), som är den hänskjutande domstolen, rör lagligheten av den tredje förvarsperioden, som är avslutad, och lagligheten av polisens beslut av den 11 september 2023. (
3
)
4.
Förevarande mål belyser den utmaning som EU-domstolen står inför när det gäller att göra en avvägning mellan två motstridiga mål: att säkerställa en human behandling och individuella rättigheter för migranter, samtidigt som det säkerställs att avlägsnandet verkställs. Motsättningen mellan dessa mål är fortfarande olöst och de är i sig svåra att förena. (
4
)
I. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Direktiv 2008/115
5.
De relevanta bestämmelserna i förevarande mål är skälen 2, 4, 9, 13 och 16 samt artikel 15 i direktiv 2008/115.
6.
I artikel 15 i direktiv 2008/115, som har rubriken ”Förvar”, föreskrivs följande:
”1.   Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när
a)
det finns risk för avvikande, eller
b)
den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet.
Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.
2.   Ett beslut om förvar ska fattas av förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter.
Ett beslut om förvar ska utfärdas skriftligt och med angivande av de faktiska och rättsliga omständigheterna.
När ett beslut om förvar har fattats av förvaltningsmyndigheter ska medlemsstaterna
(a)
antingen så snart som möjligt efter det att en person tagits i förvar se till att ett beslut fattas om snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet,
(b)
eller medge den berörda tredjelandsmedborgaren rätt att inleda förfaranden för att få lagligheten av förvarsbeslutet prövat så snart som möjligt efter det att de aktuella förfarandena inleddes. Medlemsstaterna ska i detta fall omedelbart informera den berörda tredjelandsmedborgaren om möjligheten att inge en sådan ansökan.
Den berörda tredjelandsmedborgaren ska friges omedelbart om kvarhållandet i förvar inte är lagligt.
3.   I varje enskilt fall ska beslutet om förvar omprövas med lämpliga mellanrum, antingen på begäran av den berörda tredjelandsmedborgaren eller ex officio. För längre perioder av förvar ska prövningar övervakas av en rättslig myndighet.
4.   När det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden, eller de villkor som fastställs i punkt 1 inte längre föreligger, upphör hållandet i förvar att vara berättigat och den berörda personen ska omedelbart friges.
5.   Tredjelandsmedborgaren ska hållas i förvar så länge som de villkor som fastställs i punkt 1 uppfylls och så länge som det är nödvändigt för att försäkra sig om att avlägsnandet kan genomföras. Varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida sex månader.
6.   Medlemsstaterna får inte förlänga den period som avses i punkt 5 annat än med en begränsad tid som inte överskrider ytterligare tolv månader i enlighet med nationell rätt i sådana fall där avlägsnandet, trots alla rimliga ansträngningar, sannolikt kommer att ta längre tid
(a)
på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida, eller
(b)
beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden.”
2. Dublin III‑förordningen
7.
I artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (
5
) (nedan kallad Dublin III‑förordningen), som har rubriken ”Diskretionär bedömning”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Genom undantag från artikel 3.1 får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning.
Den medlemsstat som beslutar att pröva en ansökan om internationellt skydd enligt denna punkt ska bli ansvarig medlemsstat och ska påta sig de skyldigheter som följer av detta ansvar. …
…”
8.
Artikel 24.3 i Dublin III‑förordningen rör framställan om återtagande som görs av en medlemsstat inom vars territorium den berörda personen vistas utan uppehållstillstånd och där ingen ny ansökan om internationellt skydd har lämnats in. I den bestämmelsen föreskrivs att ”[o]m framställan om återtagande inte görs inom de tidsperioder som anges i punkt 2 ska den medlemsstat inom vars territorium den berörda personen vistas utan uppehållstillstånd ge personen möjlighet att lämna in en ny ansökan”.
B.
Finländsk rätt
9.
I utlänningslagen (301/2004) av den 30 april 2004, i den version som är tillämplig på det nationella målet (813/2015) (nedan kallad utlänningslagen), föreskrivs följande i 117 a §:
”Allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder
Säkringsåtgärder som avses i 118–122 och 122 a § kan vidtas mot en utlänning, om det är nödvändigt och proportionerligt
1)
för att klarlägga förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet, eller
2)
för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig.
…
Om inte något annat föreskrivs nedan gäller säkringsåtgärden till dess att förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet har klarlagts, till dess att ett beslut som gäller avlägsnande ur landet har verkställts eller till dess att behandlingen av ärendet annars har avslutats. När säkringsåtgärden inte längre är nödvändig för att säkerställa beslutsfattandet eller verkställigheten, ska det omedelbart bestämmas att den ska upphöra.”
10.
I 121 § i utlänningslagen föreskrivs följande:
”Förutsättningar för tagande i förvar
Om de säkringsåtgärder som avses i 118–120 § inte är tillräckliga, får en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar, om
1)
det med hänsyn till utlänningens personliga eller övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon kommer att hålla sig undan, avvika eller på något annat sätt avsevärt försvåra fattandet av beslut som gäller honom eller henne eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet,
2)
utlänningen behöver tas i förvar för att hans eller hennes identitet ska kunna utredas,
3)
utlänningen har eller misstänks ha gjort sig skyldig till brott och behöver tas i förvar för att beredningen eller verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet ska kunna säkerställas,
4)
medan utlänningen har varit tagen i förvar har han eller hon lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd närmast i syfte att fördröja eller störa verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet,
…”
11.
I 123 § i utlänningslagen anges vilka myndigheter som har behörighet att fatta beslut om tagande i förvar. I 124 § 1 och 2 mom. i samma lag föreskrivs att en sådan myndighet utan dröjsmål ska anmäla ett förvarsbeslut till tingsrätten, som är skyldig att ta upp ärendet senast fyra dygn från det att personen togs i förvar. Enligt 126 § 1 mom. i utlänningslagen ska tingsrätten bestämma att en utlänning som har tagits i förvar genast ska friges, om förutsättningar för förvar saknas.
12.
I 127 § i utlänningslagen, som har rubriken ”Frigivning av den som har tagits i förvar”, föreskrivs följande:
”Den myndighet som behandlar ärendet ska förordna att den som har tagits i förvar genast ska friges när det inte längre finns förutsättningar för förvar. Den som har tagits i förvar ska friges senast sex månader efter det att beslutet om tagande i förvar fattats. Tiden för hållande i förvar får emellertid vara längre än detta, men dock inte överskrida 12 månader, om den som tagits i förvar inte samarbetar för att tillbakasändningen ska kunna genomföras eller sådana handlingar som behövs för tillbakasändningen inte fås från ett tredjeland och verkställigheten av avlägsnandet ur landet fördröjs av denna orsak.
…”
13.
I 128 § i denna lag föreskrivs följande:
”Har det inte beslutats att en utlänning som tagits i förvar ska friges, ska den tingsrätt till vars domkrets förvaringsorten för den som tagits i förvar hör, på dennes begäran ta upp ett ärende som gäller förvar till ny behandling. Ärendet ska tas upp till behandling utan dröjsmål och senast inom fyra dygn från det att begäran framförts. Ett ärende som gäller tagande i förvar behöver dock inte tas upp till ny behandling tidigare än två veckor efter varje beslut genom vilket tingsrätten har bestämt att den som tagits i förvar fortfarande ska hållas i förvar på placeringsstället i fråga. Vid beräkningen av de frister som avses i detta moment tillämpas inte 5 § i lagen om beräknande av laga tid [(150/1930)].
På begäran av den som tagits i förvar ska tingsrätten ta upp ärendet till ny behandling också tidigare än vad som anges i 1 mom., om det finns skäl till det med anledning av någon omständighet som framkommit efter den föregående behandlingen. Den myndighet som behandlar ärendet ska omedelbart underrätta den som tagits i förvar och dennes biträde om sådana väsentliga förändringar i omständigheterna som ger anledning till ny behandling, om det inte med stöd av 127 § 1 mom. förordnats om omedelbar frigivning av den som tagits i förvar.
…”
II. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
14.
A, som är marockansk medborgare, reste olagligen in i Finland den 10 september 2022. Vid ankomsten omfattades han av ett inreseförbud avseende Schengenområdet som Nederländerna hade ålagt honom efter det att han hade försvunnit under det asylärende som han där hade inlett. Innan han kom till Finland hade han även sökt asyl i Sverige och Schweiz.
15.
På inresedagen togs A i förvar i Finland med hänvisning till de grunder som anges i 121 § 1 mom. 1–3 punkterna i utlänningslagen, som motsvarar artikel 15.1 i direktiv 2008/115. Förvarsperioden upphörde den 23 november 2022.
16.
Genom beslut av den 25 oktober 2022 fastställde Migrationsverket (Finland) att A skulle återvända till Marocko.
17.
Den 29 oktober 2022 ansökte A om asyl i Finland. Den 24 november 2022 avslog Migrationsverket asylansökan med hänvisning till att den var uppenbart ogrundad, fastställde att A skulle återvända till Marocko och ålade honom inreseförbud under två års tid.
18.
Den 5 december 2022 togs A i förvar för andra gången och den förvarsperioden upphörde den 15 mars 2023.
19.
Genom interimistiskt beslut av den 5 januari 2023 ogillade Åbo förvaltningsdomstol A:s yrkande om inhibition av verkställigheten av avlägsnandebeslutet.
20.
Den 11 september 2023 togs A i förvar för tredje gången. Enligt Kriminalkommissarie B:s beslut av den 11 september 2023, genom vilket den tredje förvarsperioden fastställdes, hade A vid den tidpunkten, med hänsyn tagen till de tidigare förvarsperioderna, redan hade befunnit sig i förvar under sammanlagt fem månader och tjugotre dagar samt att villkoren för att den inledande längsta tillåtna förvarsperioden på sex månader skulle få överskridas var uppfyllda med tanke på att verkställigheten av avlägsnandet hade försenats på grund av att A inte hade samarbetat för att tillbakasändningen skulle kunna genomföras och på grund av att de handlingar som behövdes för tillbakasändningen ännu inte hade erhållits från Marocko. Polisen gjorde en anmälan till Helsingfors tingsrätt för att få förutsättningarna för tagande i förvar prövade och överlämnade därvid även sitt beslut av den 11 september 2023. Enligt polisens uppgifter delgavs A också det beslutet. En förhandling hölls vid Helsingfors tingsrätt den 15 september 2023.
21.
En ny prövning av den tredje förvarsperioden gjordes den 7 december 2023 av Södra Karelens tingsrätt, som ex officio höll förhandling när det framkom att den inledande längsta tillåtna förvarsperioden på sex månader kunde ha överskridits. I sitt beslut, som meddelades samma dag, fann tingsrätten att de olika förvarsperiodernas längd skulle läggas samman, eftersom syftet med dessa förvarstaganden var att säkerställa verkställigheten av samma avlägsnandebeslut. Vidare gjorde tingsrätten bedömningen att villkoren för överskridande av sexmånadersgränsen var uppfyllda och att samtliga övriga materiella förutsättningar för förlängning av förvaret förelåg. Slutligen fann tingsrätten att det saknades anledning att frige A enbart av det skälet att ingen förhandling ex officio hade hållits i ärendet när den sammanlagda förvarstiden hade överskridit sex månader. Tingsrätten bestämde därför att A skulle kvarbli i förvar.
22.
Samma dag överklagade A tingsrättens beslut till Östra Finlands hovrätt, som ogillade överklagandet genom beslut av den 19 december 2023. Hovrätten hänvisade i sitt beslut till att ett förvarsärende enligt 128 § i utlänningslagen får tas upp till ny prövning av tingsrätten endast om den som har tagits i förvar har begärt detta och att A inte hade begärt någon ny prövning, trots att polisen i sitt beslut av den 11 september 2023 hade nämnt villkoren för överskridande av sexmånadersgränsen. Därför ansåg hovrätten att den omständigheten att tingsrätten inte hade fattat beslut ex officio rörande dessa villkor innan sexmånadersgränsen uppnåddes inte utgjorde en tillräcklig grund för att frige A.
23.
A har överklagat hovrättens beslut till Högsta domstolen (Finland). Han har bestritt lagligheten av tagandet i förvar med hänvisning enbart till att frågan om överskridandet av sexmånadersgränsen inte prövades i enlighet med gällande formkrav. Kriminalkommissarie B har yrkat att överklagandet ska ogillas och gjort gällande att med tanke på de förändringar som hade skett i ärendet var den tredje förvarsperioden, som började den 11 september 2023, att anse som en ny förvarsperiod och att den inledande längsta tillåtna förvarsperioden på sex månader därför inte ens har överskridits i förevarande fall samt att det saknades anledning att frige A med hänvisning till de skäl som denne har anfört, eftersom förutsättningar för tagande i förvar i alla händelser förelåg.
24.
Den tredje förvarsperioden fortsatte fram till den 18 januari 2024, då A avvek till Danmark.
25.
Efter det att A hade återsänts från Danmark till Finland med stöd av Dublin III‑förordningen togs han den 7 februari 2024 i förvar för fjärde gången. Han frigavs den 13 mars 2024 genom beslut av kriminalkommissarien.
26.
Den hänskjutande domstolen anger inledningsvis att det nationella målet enbart rör den tredje förvarsperiodens laglighet. Den påpekar därefter att A:s förvarsperioder har motiverats med att beredningen eller verkställigheten av beslutet om avlägsnande ur landet behövde säkerställas, i överensstämmelse med 121 § 1 mom. 1 och 3 punkterna i utlänningslagen, och även med att A:s identitet behövde utredas, i överensstämmelse med 2 punkten i samma bestämmelse. Den hänskjutande domstolen tillägger att såvitt avser förvarsperioderna mellan den 29 oktober 2022 – då A ingav sin asylansökan – och den 5 januari 2023 – då Åbo förvaltningsdomstol ogillade A:s yrkande om inhibition av verkställigheten av avlägsnandebeslutet – motiverades förvaret även med behovet av att säkerställa handläggningen av asylansökan, i överensstämmelse med 121 § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen.
27.
Den hänskjutande domstolen anger att som skäl för sitt beslut att ta A i förvar angav polisen bland annat att han under asylförfarandet hade försvunnit i olika medlemsstater, däribland Finland, att han var negativt inställd till att återvända till Marocko, att han hade begått brott under sin vistelse i Finland, att han hade uppgett felaktiga uppgifter om födelsedatum och identitet vid sin ankomst till Finland och att han sommaren 2023 hade underlåtit att fullgöra den skyldighet att anmäla sig till myndigheterna som han hade ålagts såsom alternativ till tagande i förvar. Den hänskjutande domstolen påpekar att till viss del hade dessa skäl inte uppkommit förrän efter den andra förvarsperioden slut, varför det rörde sig om nya skäl som anfördes för att motivera den tredje förvarsperioden, vilken inleddes den 11 september 2023. Enligt den hänskjutande domstolen gjordes det vid förhandlingen i Helsingfors tingsrätt den 15 september 2023 ingen prövning av villkoren för överskridande av sexmånadersgränsen mot bakgrund av den anförda bevisningen, och dessa villkor angavs inte heller i tingsrättens beslut.
28.
Mot bakgrund av detta vill den hänskjutande domstolen för det första ha vägledning om hur de längsta tillåtna förvarsperioderna enligt artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115 ska beräknas. För det andra undrar den hänskjutande domstolen huruvida artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 tillåter att nationell rätt föreskriver att en rättslig prövning av förlängningen av den inledande längsta tillåtna förvarsperioden på sex månader ska inledas på begäran av den tredjelandsmedborgare som har tagits i förvar. Den undrar även om tidpunkten för en sådan prövning, och särskilt om den måste ske innan sexmånadersgränsen har uppnåtts eller om den kan genomföras efter det att förvarsperioden redan har förlängts. Om det fastställs att sexmånadersgränsen har överskridits på ett rättsstridigt sätt utan vederbörlig rättslig prövning, vill den hänskjutande domstolen ha ett klargörande av konsekvenserna enligt unionsrätten, särskilt huruvida den nationella domstolen skulle ha frigett den berörda tredjelandsmedborgaren omedelbart, även om de materiella villkoren för förvar fortfarande var uppfyllda. Den hänskjutande domstolen påpekar att det i förevarande fall rör sig om en överträdelse av en bestämmelse med direkt effekt, som kan begränsa domstolarnas utrymme för skönsmässig bedömning i fall av formella brister.
29.
Mot denna bakgrund beslutade Högsta domstolen (Finland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1
(a)
Ska artikel 15.5 och 15.6 i [direktiv 2008/115] tolkas så, att samtliga tidigare förvarsperioder ska beaktas vid tillämpningen av de längsta tider för hållande i förvar som nämns där? För den händelse att en sådan skyldighet inte föreligger i samtliga fall, vilka omständigheter ska då beaktas vid fastställande av huruvida en tidigare förvarsperiods längd ska beaktas vid tillämpningen av dessa tidsgränser?
(b)
Vilken bedömning ska i synnerhet göras av situationen under sådana omständigheter som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, där å ena sidan den huvudsakliga rättsliga grunden för tagande i förvar, nämligen att säkerställa avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, i allt väsentligt hela tiden har varit densamma, men där å andra sidan delvis nya faktiska och rättsliga skäl har åberopats till stöd för ett nytt tagande i förvar, när den berörde mellan förvarsperioderna har begett sig till andra medlemsstater och återsänts därifrån till Finland, och flera månader dessutom har förflutit mellan den närmast föregående förvarsperiodens slut och det nya tagandet i förvar?
2
(a)
Utgör artikel 15.3 andra meningen i direktiv [2008/115] hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en domstolsprövning avseende överskridande av sexmånadersgränsen endast kan inledas på begäran av den som har tagits i förvar?
(b)
Måste en domstolsprövning enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv [2008/115], vilken avser en myndighets beslut om att den längsta inledande tiden för hållande i förvar på sex månader ska överskridas, utföras innan den tidsgränsen uppnås eller – för den händelse att så inte är fallet – åtminstone utan dröjsmål efter myndighetens beslut?
3.
Om ingen domstolsprövning enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115/EG utförs i samband med överskridande av den längsta tid för hållande i förvar på sex månader som avses i artikel 15.5, föranleder detta en skyldighet att frige den förvarstagne, även om det konstateras att samtliga materiella förutsättningar för tagande i förvar föreligger vid den alltför sena tidpunkt då en sådan domstolsprövning utförs och ärendet då handläggs korrekt i processuellt hänseende? För den händelse att det i en sådan situation inte automatiskt uppkommer en skyldighet att frige den förvarstagne, vilka omständigheter ska då beaktas mot bakgrund av unionsrätten vid fastställande av följderna av att domstolsprövning har utförts alltför sent, särskilt under sådana omständigheter som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen?”
30.
Skriftliga yttranden har inkommit från den finländska, den tjeckiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen. Klaganden i det nationella målet, Kriminalkommissarie B, den finländska regeringen och kommissionen har även yttrat sig muntligen vid förhandlingen som hölls den 30 april 2025.
III. Bedömning
A.
Den första tolkningsfrågan
31.
Med sin första fråga vill den hänskjutande domstolen i korthet få klarlagt om artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att för att fastställa om de längsta tillåtna förvarsperioderna har uppnåtts, ska alla tidsperioder under vilka den berörda personen tidigare har hållits i förvar enligt artikel 15 – i syfte att verkställa samma återvändandebeslut – läggas samman. Om så inte är fallet, undrar den hänskjutande domstolen om det är relevant för bedömningen av huruvida tidigare förvarsperioder ska beaktas att nya rättsliga och faktiska skäl har åberopats till stöd för ett nytt tagande i förvar, att den berörda personen begett sig till en annan medlemsstat och återsänts därifrån till Finland och att flera månader har förflutit mellan den närmast föregående förvarsperiodens slut och det nya tagandet i förvar.
32.
Den hänskjutande domstolen undrar särskilt om separata förvarsperioder, som avbrutits av perioder av frihet, ska läggas samman automatiskt eller om vissa tidigare perioder kan undantas. Enligt den hänskjutande domstolen har EU-domstolen, trots att befintlig rättspraxis och särskilt domen av den 30 november 2009, Kadzoev, (
6
) tyder på ett enhetligt synsätt, inte slutgiltigt avgjort denna fråga. (
7
)
1. Ska alla förvarsperioder enligt artikel 15 i direktiv 2008/115 för samma beslut om återvändande läggas samman utan undantag?
33.
Enligt artikel 15.1 i direktiv 2008/115 kan förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat, då det inte finns några tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder som skulle kunna tillämpas verkningsfullt, endast vara motiverat för att förbereda hans eller hennes återvändande och/eller för att genomföra avlägsnandet av vederbörande, särskilt när det finns risk för avvikande eller när den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet. (
8
)
34.
Vidare framgår det av artikel 15.1 sista stycket och artikel 15.4 i direktiv 2008/115 att förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ska vara under så kort tid som möjligt och endast får fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar. (
9
) När det står klart att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger eller att de förhållanden som motiverat att personen i fråga togs i förvar inte längre föreligger, upphör hållandet i förvar att vara berättigat och den berörda personen ska då omedelbart friges. (
10
)
35.
I artikel 15.5 och 15.6 i samma direktiv föreskrivs att varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod som inte får överskrida sex månader och att denna period endast får förlängas med en begränsad tid som under inga omständigheter får överskrida ytterligare tolv månader och endast i sådana fall där avlägsnandet, trots alla rimliga ansträngningar från de nationella myndigheternas sida, sannolikt kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida eller beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden. (
11
) I artikel 15.1 och 15.6 i direktiv 2008/115 anges således olika grunder för beslut om förvar och beslut om förlängning av förvar. Enligt punkt 1 får ett beslut om förvar endast fattas om det finns risk för att den berörda personen avviker eller håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet. Om avlägsnandet inte kan ske inom sex månader medger punkt 6 en förlängning – upp till sammanlagt arton månader – om den berörda tredjelandsmedborgaren inte samarbetar eller om införskaffandet av handlingar från tredjeländer drar ut på tiden. I domen Kadzoev betonade EU-domstolen att det enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 under inga omständigheter är tillåtet att överskrida den längsta tidsgräns som föreskrivs i den bestämmelsen. (
12
)
36.
Bland annat anges det i artikel 15.2 sista stycket i direktiv 2008/115 att ”[d]en berörda tredjelandsmedborgaren ska friges omedelbart om kvarhållandet i förvar inte är lagligt”. Personen i fråga ska även friges omedelbart enligt artikel 15.4 i det direktivet när det inte längre är berättigat att hålla personen i förvar, det vill säga ”[n]är det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden, eller de villkor som fastställs i punkt 1 inte längre föreligger”. En person som hålls i förvar ska därför omedelbart friges så snart som den längsta tiden för hållande i förvar på 18 månader (i förevarande fall är det 12 månader i Finland) har uppnåtts. (
13
)
37.
Följaktligen har EU-domstolen slagit fast att artikel 15.1 och 15.4–15.6 i direktiv 2008/115 utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning i vilken det dels inte föreskrivs att förvar av en person som ansöker om internationellt skydd automatiskt ska anses vara olagligt efter det att den längsta förvarstiden på 18 månader har uppnåtts, dels inte garanteras att detta förvar endast fortgår under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar. (
14
)
38.
En sådan tolkning följer direkt av den omständigheten att den längsta tid som fastställs i artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115, såsom domstolen klargjorde i domen El Dridi, (
15
) syftar till att begränsa frihetsberövandet av tredjelandsmedborgare som är föremål för påtvingat avlägsnande. Eftersom hållandet av denna person i förvar, särskilt enligt direktiv 2008/115 inom ramen för ett förfarande för återvändande till följd av en olaglig vistelse, utgör ett allvarligt ingrepp i den rätt till frihet som stadfästs i artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), (
16
) är den befogenhet som de behöriga nationella myndigheterna har att hålla tredjelandsmedborgare i förvar strikt begränsad av bestämmelserna i kapitel IV i direktiv 2008/115, på ett sådant sätt att det säkerställs att proportionalitetsprincipen iakttas vad gäller de medel som används och de eftersträvade målen, å ena sidan, och att tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter respekteras, å andra sidan.
39.
Det följer således av EU-domstolens fasta praxis, särskilt av domen i målet Politsei- ja Piirivalveamet (
17
), att en förvarsåtgärd enligt artikel 15 i direktiv 2008/115 får beslutas endast om den berörda personens beteende kan äventyra verkställigheten av beslutet om återvändande, och att åtgärden måste ha som enda syfte att säkerställa att förfarandet för återvändande genomförs på ett verkningsfullt sätt, (
18
) i strikt överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. (
19
) När ett beslut om förvar av en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna fattas i syfte att han eller hon ska avlägsnas, tjänar det följaktligen inte något bestraffningssyfte. (
20
) Såsom den berörda tredjelandsmedborgaren har framhållit, ska ett sådant ingripande dessutom på grund av sin allvarliga karaktär ske med iakttagande av strikta garantier, bland annat att det finns en förutsebarhet och skydd mot godtycklighet. (
21
)
40.
Sammanfattningsvis följer det av proportionalitetsprincipen i unionsrätten, principen om frihetsberövande som en sista utväg och förbudet mot godtyckligt frihetsberövande att förvar enligt artikel 15 i direktiv 2008/115 bara får tillgripas i undantagsfall. Även om dessa principer i sig inte uttryckligen fastställer någon särskild metod för beräkning av förvarsperioder, innebär deras samlade verkan – när de tolkas mot bakgrund av kravet att frihetsberövande endast får syfta till att säkerställa att förfarandet för återvändande genomförs på ett verkningsfullt sätt – att beräkningsmetoden måste återspegla och upprätthålla dessa grundläggande garantier. Endast en kumulativ metod säkerställer att den totala förvarsperioden strikt begränsas till vad som är nödvändigt och proportionerligt i det enskilda fallet. Varje alternativ metod som bortser från tidigare förvarsperioder riskerar att kringgå de tidsgränser som föreskrivs i artikel 15.5 och 15.6 i direktivet och därmed undergräva de tre ovannämnda principerna. Om på varandra följande förvarsperioder som avser samma förfarande för återvändande inte skulle läggas samman, skulle det i praktiken vara möjligt för medlemsstaterna att kringgå den längsta tillåtna tiden på 18 månader genom att återuppta förvarshållandet på grundval av samma beslut om återvändande. En sådan praxis skulle leda till förvar på obestämd tid, vilket är oförenligt med ovannämnda principer. Förvarsperioder inom ramen för ett och samma förfarande för återvändande måste därför i princip sammanräknas för att de strikta tidsgränser som fastställs i direktiv 2008/115 ska iakttas.
2. De faktiska omständigheternas relevans vid beräkning av förvarsperioder
a) Avbrott mellan förvarsperioder
41.
Den hänskjutande domstolen uppger att tredjelandsmedborgaren i fråga i förevarande mål före den tredje förvarsperioden hade varit på fri fot i nästan sex månader och under den tiden hade underlåtit att efterleva den mindre ingripande åtgärd som han hade ålagts, nämligen en anmälningsplikt, hade begett sig från Finland till Sverige och hade återsänts från Sverige till Finland.
42.
Vid förhandlingen hävdade Kriminalkommissarie B att om det har gått en viss tid sedan den senaste förvarsperioden, om andra rättsliga argument har framförts eller om nya omständigheter har framkommit, och om det kan anses sannolikt att personen kommer att återvända, bör det vara möjligt att inleda en ny förvarsperiod oberoende av tidigare perioder. Varje annan tolkning skulle kunna leda till att det blir omöjligt att verkställa återvändandeåtgärder under den berörda personens livstid. Detta skulle hindra att målen i direktiv 2008/115 uppnås på ett verkningsfullt sätt.
43.
Frågan uppstår därför om ett långt avbrott, som åtföljs av att den berörda tredjelandsmedborgaren olagligen lämnat den medlemsstat som fattat beslutet om återvändande, utgör grund för att åter börja räkna från noll.
44.
Som jag redan har påpekat följer det av artikel 15.1 i direktiv 2008/115 att varje förvarsperiod ska vara så kort som möjligt och endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar. Enligt artikel 15.4 i det direktivet upphör hållandet i förvar att vara berättigat och den berörda personen ska omedelbart friges när det framkommer att rimliga utsikter till ett avlägsnande inte längre föreligger på grund av rättsliga eller andra överväganden, eller de villkor som fastställs i punkt 1 inte längre föreligger. (
22
) Dessutom följer det av domen Kadzoev att artikel 15.6 i direktiv 2008/115 under inga omständigheter tillåter att den längsta förvarsperiod som fastställs där överskrids. (
23
) Den rättspraxis som följer av den domen bekräftar att artikel 15 i direktivet kräver att alla förvarsperioder som har samband med ett förfarande för återvändande ska läggas samman vid bedömningen av huruvida den längsta tillåtna tiden har iakttagits. (
24
) Den bakomliggande logiken, som kan utläsas av denna rättspraxis, är att dessa förvarsåtgärder ingår i ett och samma förfarande för återvändande och måste behandlas som en helhet vid beräkningen av den tillåtna längden. När hållandet i förvar är kopplat till samma förfarande för återvändande som omfattas av direktiv 2008/115, skulle det därför strida mot den kumulativa karaktären av den tidsgräns som fastställs i den bestämmelsen att börja beräkna den tillåtna förvarsperioden från noll efter ett avbrott.
45.
En sådan tolkning vinner stöd av domen i målet John mot Grekland (
25
), där Europadomstolen fann att sökandens fortsatta förvar, även efter en formell frigivning och återtagande i förvar, utgjorde ett godtyckligt frihetsberövande som stred mot artikel 5.1 i Europakonventionen. I den domen fann Europadomstolen att det nya avlägsnandebeslutet upprepade samma skäl som det tidigare och inte innehöll någon ny motivering för förnyat förvar. (
26
) Med andra ord var den andra förvarsperioden i själva verket inte skild från den första, eftersom den grundades på samma avlägsnandeskäl och saknade nya skäl, och genomfördes på ett sätt som endast skenbart var lagligt.
46.
Av detta följer, enligt min mening, att beräkningen av förvarsperioder inte kan ”börja om” under verkställigheten av ett beslut om återvändande inom ramen för ett enda förfarande för avlägsnande när det bakomliggande syftet och det processuella sammanhanget förblir oförändrade. Om beslutet om återvändande förblir i kraft, motiverar ett avbrott i förvaret – oavsett dess varaktighet – inte att beräkningen av förvarsperioden börjar om från noll.
47.
Situationen skulle vara annorlunda om förvaret grundades på ett nytt återvändande- eller avlägsnandebeslut, som fattats på helt nya grunder, oberoende av det ursprungliga återvändandebeslutet och som kan prövas av domstol. I ett sådant fall skulle förvarstagandet kunna behandlas som en del av ett separat avlägsnandeförfarande. I annat fall måste förvarstagandet betraktas som en del av samma avlägsnandeförfarande, och den tid som redan har tillbringats i förvar måste räknas in i den längsta tillåtna tiden enligt artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115. Om ett återvändandeförfarande verkligen har avskrivits slutgiltigt och en tredjelandsmedborgare återinreser olagligt i medlemsstaten många år senare, kan denna återinresa ge upphov till nya rättsliga och faktiska omständigheter, såsom att personen vistas olagligt på territoriet utan uppehållstillstånd eller någon rättslig grund för vistelse. Sådana omständigheter kan motivera att ett nytt beslut om återvändande fattas enligt artikel 6 i direktiv 2008/115, varigenom ett nytt återvändandeförfarande inleds. En förvarsåtgärd som grundar sig på det nya beslutet skulle avse ett separat och särskilt återvändandeförfarande och inte en fortsättning på det tidigare förfarandet. Ett sådant scenario förutsätter dock att det första förfarandet verkligen har avskrivits efter en längre period av frånvaro av personen och därmed passivitet från myndigheternas sida, vanligtvis mätt i år, inte månader. I annat fall kan återvändandeförfarandet inte anses ha avskrivits slutgiltigt. Med andra ord måste omständigheterna gå betydligt längre än förseningar i förfarandet eller tillfälliga hinder för att ett nytt förfarande ska kunna inledas.
48.
Följaktligen innebär det faktum att tredjelandsmedborgaren tillfälligt har lämnat den medlemsstats territorium som ansvarar för återvändandet eller inte har efterlevt mindre ingripande åtgärder inte att kontinuiteten i återvändandeförfarandet avbryts, såvida det inte visas att förfarandet verkligen har avskrivits slutgiltigt av de behöriga myndigheterna.
49.
I förevarande mål uppgav den finländska regeringen vid förhandlingen att det inte finns något formellt beslut om att återvändandeförfarandet har avskrivits, utan att ärendet förblir öppet till dess att den berörde tredjelandsmedborgaren har avlägsnat, och att de behöriga myndigheterna under hela tiden aktivt arbetar för att återvändandet ska ske. I avsaknad av en verklig och slutgiltig avskrivning av återvändandeförfarandet och med hänsyn till myndigheternas fortsatta ansträngningar att avlägsna den berörda tredjelandsmedborgaren måste förvarsåtgärderna därför anses avse ett enda pågående återvändandeförfarande. Härav följer att den längsta tillåtna förvarsperioden enligt artikel 15 i direktiv 2008/115 inte kan börja räknas från noll när personen i fråga åter tas i förvar, eftersom det bakomliggande syftet och det processuella sammanhanget för avlägsnandeförfarandet förblir oförändrade. Det faktum att tredjelandsmedborgaren tillfälligt har lämnat den medlemsstats territorium som ansvarar för återvändandet eller inte har efterlevt mindre ingripande åtgärder innebär inte att kontinuiteten i återvändandeförfarandet avbryts, såvida det inte visas att förfarandet verkligen har avskrivits slutgiltigt av de behöriga myndigheterna.
b) Handlingar som förhindrar återvändande
50.
Som jag tidigare har nämnt (
27
) innebär det faktum att tredjelandsmedborgaren tillfälligt har lämnat den medlemsstats territorium som ansvarar för återvändandet eller inte har efterlevt mindre ingripande åtgärder inte att kontinuiteten i återvändandeförfarandet avbryts, såvida det inte visas att förfarandet verkligen har avskrivits slutgiltigt av de behöriga myndigheterna.
51.
Otillåtna förflyttningar eller bristande efterlevnad av vidtagna åtgärder kan visserligen motivera ett nytt beslut om förvar på grundval av en ny bedömning enligt artikel 15.1 i direktiv 2008/115, men dessa skäl motiverar inte att förvarsperioden börjar räknas på nytt. En ny beräkning görs endast om återvändandeförfarandet verkligen har avskrivits slutgiltigt och därefter återupptagits, till exempel genom ett nytt beslut om återvändande. (
28
) Detta måste tydligt fastställas för att den princip om begränsat och proportionerligt förvar som krävs enligt direktivet och rättspraxis ska iakttas, så att godtyckligt förvar (
29
) och därmed godtyckliga förlängningar av förvarsperioden undviks.
52.
När verkställandet av ett återvändandebeslut har varit avbrutet under lång tid är det därför, som jag redan har påpekat, avgörande för huruvida ett nytt återvändandebeslut kan fattas om förfarandet för återvändande verkligen har avskrivits slutgiltigt. (
30
) Om sådana omständigheter inte föreligger ska alla tidigare förvarsperioder fortsätta att räknas in i den längsta tid som är tillåten enligt direktiv 2008/115.
53.
Vidare ska visserligen handlingar som den berörda tredjelandsmedborgaren har begått under återvändandeförfarandet beaktas, särskilt som ett tecken på en potentiell risk för avvikande enligt artikel 15.1 i direktiv 2008/115, men ett sådant beteende kan inte i sig motivera vare sig det ursprungliga förvarsbeslutet eller en förlängning av förvaret enligt artikel 15.6 i det direktivet. I detta avseende måste förvar inför avlägsnande vara strikt begränsat till målet att underlätta återvändandet eller avlägsnandet och vara proportionerligt och tidsbegränsat. (
31
)
54.
Det är viktigt att notera att när ett avlägsnande inte längre är realistiskt möjligt – till exempel på grund av långvarig passivitet från tredjelandets sida – blir ett fortsatt hållande av personen i förvar olagligt, oavsett personens beteende i samband med verkställigheten av återvändandebeslutet. I sådana fall kan den berörda personens beteende, även om denne inte är samarbetsvillig, inte åsidosätta kravet på att hållandet i förvar måste vara strikt kopplat till en realistisk möjlighet till avlägsnande.
55.
Vid förhandlingen i målet anfördes rättsliga argument om huruvida åtgärder får vidtas efter det att återvändandeförfarandet har avslutats utan resultat, vilket var föremål för domen JZ. (
32
) Domstolen tillämpade där domen i målet Achughbabian (
33
), i vilken den i korthet slog fast att direktiv 2008/115 tillåter medlemsstaterna att ålägga straffrättsliga påföljder, inbegripet fängelse, efter det att återvändandeförfarandet har avslutats och avlägsnandet har misslyckats, även om den berörda personen har hindrat förfarandet. (
34
) Jag vill dock betona att domen JZ (
35
) inte är oförenlig med ståndpunkten att på varandra följande förvarsperioder som avser samma återvändandeförfarande ska läggas samman enligt artikel 15 i direktiv 2008/115, utan i stället avser ett annat rättsligt sammanhang. Den rör situationen efter ett återvändandeförfarande som har avslutats utan resultat, det vill säga att personen inte har lämnat territoriet trots att återvändandeförfarandet har avslutats och den längsta tiden för hållande i förvar har löpt ut. Under verkställigheten av ett beslut om återvändande, medan direktivet fortfarande är tillämpligt, bör principen om kumulering av förvarsperioder fortsätta att tillämpas.
56.
I förevarande mål finns det inget som tyder på att den berörda tredjelandsmedborgarens tredje förvarsperiod är oberoende av de två föregående perioderna. Följaktligen kan en förvarsperiod som beslutats efter sammanlagt 5 månader och 23 dagar inte anses utgöra en ny period som ”nollställer klockan” för hållandet i förvar, såvida inte avlägsnandeförfarandet verkligen har avslutats på laglig väg genom ett verkligt och slutgiltigt avskrivningsbeslut och ett nytt återvändandeförfarande har inletts på en ny rättslig grund och mot bakgrund av nya omständigheter som går betydligt längre än förseningar i förfarandet eller tillfälliga hinder. I annat fall skulle det undergräva begränsningarna och det skyddande syftet med direktiv 2008/115. Den hänskjutande domstolen måste avgöra om återvändandebeslutet förblev giltigt och verkställbart efter de tidigare förvarsperioderna.
c) Bristande samarbete från tredjelandets sida
57.
Enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 kan bristande respons eller samarbete från tredjelandets sida, till exempel underlåtenhet att utfärda resehandlingar, motivera en förlängning av förvarsperioden, förutsatt att medlemsstaten kan visa att den har gjort rimliga ansträngningar för att säkerställa återvändandet. Om förseningen inte enbart kan tillskrivas tredjelandets passivitet och medlemsstaten varken aktivt har sökt alternativ eller följt upp eller intensifierat sina insatser, är det möjligt att tröskeln för ”rimliga ansträngningar” inte har uppnåtts och att förlängningen av förvarsperioden blir olaglig. Denna fråga är nära kopplad till den verkningsfullhet och de rimliga ansträngningar som krävs enligt artikel 15.1 och 15.4 i det direktivet.
58.
Som jag redan har nämnt måste förvarsperioden, när det inte finns någon rimlig utsikt att personen kan avlägsnas, vara så kort som möjligt och upphöra när de tidsgränser som anges i artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115 har uppnåtts. Enbart avsaknaden av respons från ett tredjeland utgör därför inte i sig en grund för fortsatt förvar utan tidsbegränsning. Medlemsstaten måste visa att den har fortsatt att göra rimliga ansträngningar och handla proaktivt – till exempel genom upprepade kontakter, konsulära medel eller samarbetsavtal – för att säkerställa att den berörda tredjelandsmedborgaren återvänder.
59.
I förevarande mål kan således förseningar i inhämtandet av handlingar från myndigheterna i ett tredjeland enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 motivera en förlängning av förvarsperioden utöver den ursprungliga sexmånadersperioden, men en sådan förlängning är fortfarande strikt beroende av att de behöriga finländska myndigheterna har gjort alla rimliga ansträngningar för att säkerställa att tredjelandsmedborgaren avlägsnas. Om det blir uppenbart att det berörda tredjelandet inte samarbetar inom en rimlig tidsfrist, eller om det inte finns några rimliga utsikter till ett avlägsnande, ska hållandet i förvar upphöra i enlighet med artikel 15.4 i direktiv 2008/115 och proportionalitetsprincipen. (
36
)
60.
Slutligen vill jag påpeka att, i den allmänna systematiken i direktiv 2008/115 (
37
) tolkat mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, ska förvar inte tillämpas automatiskt eller förebyggande utan vara en sista utväg som endast används när det inte finns något alternativ som kan säkerställa att återvändandeförfarandet kan genomföras. (
38
) Med tanke på att återvändandeförvarandet kan innehålla förseningar som inte kan tillskrivas den berörda tredjelandsmedborgaren – såsom bristande samarbete från tredjelandets sida eller diplomatiska hinder – måste medlemsstaterna bedöma om mindre ingripande åtgärder är lämpligare, åtminstone under perioder då asylförfarandet fortfarande pågår eller avlägsnandet ännu inte är praktiskt genomförbart. I annat fall finns det en risk att den begränsade tiden för förvar utnyttjas i förtid, vilket kan undergräva möjligheterna att genomföra avlägsnandet när detta blir möjligt.
61.
Vad gäller avsaknaden av realistiska utsikter till avlägsnande, vill jag i detta hänseende påpeka att direktiv 2008/115 inte behandlar situationen för tredjelandsmedborgare som inte kan återvända – personer som av praktiska skäl inte kan utvisas men som inte beviljas någon rättslig ställning av medlemsstaterna. (
39
) Till följd av detta fortsätter de att vara utestängda i rättsligt hänseende. (
40
) En sådan lucka undergräver både effektiviteten i återvändandepolitiken och skyddet av tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter. I ett sådant scenario riskerar tredjelandsmedborgare att upprepade gånger bli placerade i förvar.
3. Giltigheten av förvar när villkoren för tillämpning av direktiv 2008/115 inte var uppfyllda från början och för tidig tillämpning av återvändandeförfaranden
62.
När det gäller den rättsliga grund som åberopats till stöd för hållandet i förvar slog domstolen i domen Kadzoev (
41
) fast att förvar inför avlägsnande, som regleras i direktiv 2008/115, och hållande av asylsökande i förvar, bland annat i enlighet med direktiv 2013/33 (
42
), ingår i olika regelverk. Den tid under vilken en person har hållits i förvar på grundval av ett beslut som fattats med stöd av unionsrättsliga bestämmelser om asylsökande, ska inte betraktas som förvar inför avlägsnande i den mening som avses i artikel 15 i direktiv 2008/115.
63.
Det framgår dock av förtydligandena i beslutet att begära förhandsavgörande (
43
) att situationen i det nationella målet är sådan att alla tidigare förvarsperioder har genomförts i enlighet med artikel 15 i direktiv 2008/115 och i syfte att verkställa samma återvändandebeslut. I detta hänseende anger den hänskjutande domstolen att den i sin begäran om förhandsavgörande uteslöt frågan om hur den längsta tillåtna förvarsperioden ska beräknas när förvarsbeslutet byggde både på direktiv 2008/115 och på en annan rättslig grund (antingen samtidigt eller om vartannat). (
44
) Den hänskjutande domstolen påpekar med andra ord att den valde att inte fråga EU-domstolen hur en sådan överlappning eller blandning av rättsliga grunder ska påverka beräkningen av förvarsperioden, eftersom hållandet av den berörda tredjelandsmedborgaren i förvar – åtminstone i första hand och under större delen av tiden – grundades enbart på direktiv 2008/115. Följaktligen saknar frågan om blandade rättsliga grunder enligt den hänskjutande domstolen praktisk betydelse för förevarande mål.
64.
Eftersom den hänskjutande domstolen uttryckligen har uteslutit denna fråga från sin begäran om förhandsavgörande, bör EU-domstolen därför anse den irrelevant eller hypotetisk, särskilt med hänsyn till att förvarsbeslutet förefaller ha grundats främst på direktiv 2008/115.
65.
Förevarande mål väcker dock en separat fråga, nämligen huruvida tillämpningen av direktiv 2008/115 var giltig med avseende på förvarsperioden mellan den 10 september och den 29 oktober 2022, särskilt mot bakgrund av de rättssäkerhetsgarantier som anges i artikel 24.3 i Dublin III‑förordningen.
66.
I artikel 24.3 i Dublin III‑förordningen föreskrivs att om en tredjelandsmedborgare som tidigare har fått avslag på sin ansökan om internationellt skydd i andra medlemsstater reser in i en ny medlemsstat utan att lämna in en ny asylansökan och om framställan om återtagande inte görs inom de tidsperioder som anges i artikel 24.2 i förordningen, ska den sistnämnda medlemsstaten (i detta fall Finland) ge personen möjlighet att lämna in en ny ansökan om internationellt skydd i den medlemsstat på vars territorium han eller hon vistas olagligt. (
45
) Av denna anledning kan den berörda personen inte återsändas till sitt ursprungsland förrän han eller hon faktiskt har getts denna möjlighet.
67.
I förevarande mål har den hänskjutande domstolen, vad gäller förvarsperioden mellan den 10 september och den 29 oktober 2022, angett att den berörda tredjelandsmedborgaren före ankomsten till Finland även hade ansökt om asyl i Nederländerna, Sverige och Schweiz. De framställningar om återtagande som det finska Migrationsverket riktade till de andra medlemsstaterna var resultatlösa, och Förvaltningsdomstolen i Åbo fann att denna myndighet hade rätt att anse sig vara behörig att pröva den berörda personens asylansökan enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen.
68.
Eftersom det framgår att den berörda tredjelandsmedborgaren hade rätt att lämna in en ny ansökan enligt artikel 24.3 i Dublin III‑förordningen och inte kunde återsändas till sitt ursprungsland innan han hade fått denna möjlighet, är det möjligt att förvarsbeslutet enligt artikel 15 i direktiv 2008/115 inte borde ha fattats för perioden mellan den 10 september och den 29 oktober 2022, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Jag vill i detta sammanhang erinra om att EU-domstolen i sin dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar), (
46
) slog fast att rättsliga myndigheter som prövar förvar enligt direktiv 2008/115 ex officio ska kontrollera att villkoren för förvarets laglighet är uppfyllda, även om den berörda personen inte har begärt det.
69.
Om förvarsbeslutet dock felaktigt grundades på bestämmelserna i direktiv 2008/115, ska den relevanta perioden (eller de relevanta delarna av denna period) beaktas vid beräkningen av den längsta tiden för hållande i förvar som avses i artikel 15.5 och 15.6 i det direktivet. Den längsta tiden för hållande i förvar som fastställs i den artikeln återspeglar nämligen en absolut tidsgräns för frihetsberövande inför avlägsnande enligt det direktivet. Om den förvarsperiod som felaktigt grundades på bestämmelserna i direktiv 2008/115 skulle undantas från beräkningen, skulle medlemsstaterna kunna kringgå dessa tidsgränser genom att i efterhand omklassificera eller ompröva den rättsliga grunden, vilket skulle undergräva den ändamålsenliga verkan (effet utile) av artikel 15 i direktivet och åsidosätta de berörda tredjelandsmedborgarnas rättssäkerhetsgarantier. Av detta följer att när förvarsbeslutet inte var lagligt på grund av felaktig rättslig grund – till exempel på grund av att återvändandeförfarandet ännu inte var anhängigt på grund av rätten att lämna in en ny asylansökan – måste denna period inkluderas i bedömningen av den totala tillåtna tiden enligt artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115.
4. Förslag till avgörande i denna del
70.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 15.5 och 15.6 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att för att fastställa om de längsta tiderna för hållande i förvar har uppnåtts, ska alla tidsperioder under vilka den berörda personen tidigare har hållits i förvar enligt artikel 15 i det direktivet – i syfte att verkställa samma återvändandebeslut – läggas samman. Om beslutet om återvändande förblir i kraft och avlägsnandeförfarandet i själva verket inte har avbrutits på ett slutgiltigt sätt, motiverar inte ett avbrott i förvaret att beräkningen av förvarsperioderna börjar om från noll. Detta gäller även om den berörda tredjelandsmedborgaren har frigivits mellan förvarsperioder eller tillfälligt har lämnat territoriet för att resa till en annan medlemsstat. Det måste dessutom bedömas om förvaret enligt artikel 15 i direktiv 2008/115, med beaktande av artiklarna 17 och 24.3 i Dublin III‑förordningen, kan ha varit lagligt för perioden mellan den 10 september och den 29 oktober 2022.
B.
Den andra tolkningsfrågan
71.
Med sin andra fråga, som består av två delar, vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få svar på följande: i) Ska artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken en domstolsprövning avseende överskridande av den inledande tid för hållande i förvar som föreskrivs i punkt 5 i den artikeln endast kan inledas på begäran av den som har tagits i förvar, och ii) vid vilken tidpunkt den domstolsprövning som avses i den andra meningen ska genomföras när den avser den behöriga förvaltningsmyndighetens beslut om att den längsta inledande tiden för hållande i förvar ska överskridas.
72.
På begäran av domstolen ska jag i min bedömning koncentrera mig på den andra delen av den andra frågan, (
47
) vilken rör domstolsprövning enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 när det gäller överskridande av en sexmånadersperiod i förvar.
73.
Enligt artikel 15.2 i direktiv 2008/115 ska lagligheten av ett förvarsbeslut prövas av en domstol så snart som möjligt efter det att hållandet i förvar har påbörjats. Om förvarsperioden förlängs utöver sex månader enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 måste denna förlängning motiveras med särskilda skäl, såsom bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida eller att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden.
74.
Enligt EU-domstolens praxis är beslut om förvarstagande och beslut om fortsatt förvar av liknande slag, eftersom båda medför att den berörda tredjelandsmedborgaren berövas sin frihet för att förbereda hans eller hennes återvändande och/eller för att genomföra avlägsnandet av honom eller henne (
48
) Beslutet om fortsatt förvar måste därför omfattas av samma rättssäkerhetsgarantier som det ursprungliga förvarsbeslutet enligt artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2008/115. (
49
) Dessa omfattar rätten till domstolsprövning, proportionalitet och kravet att förvarstagandet måste vara nödvändigt i det enskilda fallet.
75.
En förlängning av förvarstiden innebär dock ett fortsatt allvarligt ingrepp i den enskildes rätt till frihet (
50
) och eftersom det förlänger ingreppet utöver den ursprungliga period som är motiverad enligt artikel 15.5 i direktiv 2008/115, krävs en ny rättslig prövning för att säkerställa att det fortfarandet är lagligt, nödvändigt och proportionerligt mot bakgrund av de särskilda skäl som anges i artikel 15.6 i det direktivet. (
51
) Dessa garantier ger verkan åt de grundläggande rättigheter som stadfästs i artiklarna 6 och 47 i stadgan, nämligen rätten till frihet och rätten till ett effektivt rättsmedel. (
52
)
76.
I synnerhet måste varje medlemsstat, enligt artikel 15.2 i direktiv 2008/115, i vilken konkretiseras rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan, när en förvaltningsmyndighet har beslutat om förvarstagande, säkerställa en ”snabb” rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet, antingen ex officio eller på begäran av den berörda personen. (
53
) Eftersom det ursprungliga förvarsbeslutet måste kunna prövas av domstol, kräver varje förlängning av förvarstiden – som innebär ett ännu större ingripande i den grundläggande rätten till frihet – nödvändigtvis en lika sträng, om inte strängare, domstolsprövning. En domstolsprövning som dröjer orimligt länge kan inte fungera som en effektiv kontroll av lagligheten av den förlängda förvarstiden. En sådan prövning ska därför genomföras utan onödigt dröjsmål och så snabbt som möjligt. (
54
)
77.
Som jag redan har påpekat ska varje medlemsstat föreskriva att det, när beslutet om förvarstagande har fattats av en förvaltningsmyndighet, ska utföras en snabb rättslig prövning av försvarsbeslutets laglighet ex officio eller på begäran av den berörda personen. (
55
) Det är därför förenligt med systematiken i och syftet med artikel 15 i direktiv 2008/115 att sådan rättslig prövning i samband med förlängning av förvarstiden utöver sex månader i princip bör inledas före utgången av den ursprungliga förvarstiden, för att säkerställa ett effektivt skydd av rätten till frihet. Detta tillvägagångssätt bidrar till att säkerställa att den längsta tid för hållande i förvar som föreskrivs i artikel 15.5 i direktivet förblir verkningsfull och att undantagsvillkoren i artikel 15.6 blir föremål för en meningsfull prövning.
78.
Det bör dock påpekas att direktiv 2008/115 inte uttryckligen kräver att en rättslig prövning av en förlängning av förvarstiden ska inledas före utgången av den ursprungliga sexmånadersperioden. Enligt artikel 15.3 andra meningen krävs endast att sådant beslut om förvar ska vara föremål för rättslig prövning, utan att någon specifik tidsram eller processuell form föreskrivs. I enlighet med principen om processuell autonomi har medlemsstaterna fortfarande handlingsutrymme att fastställa dessa förfaranderegler. En prövning som genomförs efter att förvarstiden har löpt ut kan således fortfarande vara förenlig med direktivet, förutsatt att den genomförs skyndsamt och effektivt och därmed erbjuder tillräckliga garantier mot godtyckligt frihetsberövande. Med hänsyn till allvaret i varje fortsatt frihetsberövande måste en försenad prövning dock genomföras med särskild skyndsamhet för att säkerställa att rätten till frihet respekteras. (
56
)
79.
I förevarande mål anger den hänskjutande domstolen att de villkor som motiverar en förlängning av förvarstiden inte prövades mot bakgrund av den bevisning som lagts fram eller som åberopats i det beslut som fattades av Helsingfors tingsrätt. Den hänskjutande domstolen tycks således anse att det var först när en annan rättslig myndighet, Södra Karelens tingsrätt, senare ingrep på eget initiativ den 7 december 2023, som den rättsliga prövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 faktiskt genomfördes. Det bör påpekas att den berörda tredjelandsmedborgaren vid förhandlingen gjorde gällande att sexmånadersgränsen överskreds med två månader och nitton dagar innan någon rättslig prövning av lagligheten av förlängningen av hållandet av honom i förvar ägde rum.
80.
I avsaknad av unionsbestämmelser om de formella kraven avseende tidsgränser för den rättsliga prövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115, är det i enlighet med principen om processuell autonomi fortfarande medlemsstaterna som har behörighet att fastställa dessa krav. (
57
) I detta sammanhang förefaller en period på två månader och nitton dagar under vilken ingen ordentlig rättslig prövning av förvarsbeslutet ägt rum vara uppenbart orimlig, med beaktande av allvaret i ingreppet i den grundläggande rätt frihet som stadfästs i artikel 6 i stadgan. En sådan försening riskerar att undergräva effektiviteten av det rättsliga skydd som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115, enligt vilken medlemsstaterna, vid längre perioder av förvar, ska se till att omprövningen av förvaret, som ska göras med jämna mellanrum, kontrolleras av en rättslig myndighet. (
58
)
81.
Mot bakgrund av ovanstående anser jag att när beslutet att förlänga en förvarsperiod fattas av en förvaltningsmyndighet, bör den rättsliga prövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 i princip inledas före förlängningstidens början. Om en sådan rättslig prövning sker efter det att den ursprungliga perioden har löpt ut, ska den dock, med beaktande av hur allvarligt ingreppet i den grundläggande rätten till frihet är, genomföras skyndsamt, i enlighet med kravet på en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet, såsom fastställs i artikel 15.2 och 15.3 i det direktivet.
C.
Den tredje tolkningsfrågan
82.
Inledningsvis bör det påpekas att det förefaller som om den hänskjutande domstolen ställer en mer allmän fråga till EU-domstolen om vilka omständigheter som är relevanta, enligt unionsrätten, för att fastställa konsekvenserna av en försenad domstolsprövning. Enligt min mening skulle ett svar på en så vid fråga dock gå utöver vad den nationella domstolen behöver för att kunna avgöra tvisten i det nationella målet.
83.
Jag föreslår därför att frågan omformuleras så att dess räckvidd begränsas till att avgöra om artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att avsaknaden av en rättslig prövning i rätt tid av myndighetsbeslutet att förlänga förvarstiden för personen i fråga utöver den ursprungliga längsta tid som föreskrivs i artikel 15.5, medför en skyldighet att omedelbart frige denna person, även om alla materiella förutsättningar för tagande i förvar som anges i artikel 15 i direktivet föreligger vid den alltför sena tidpunkt då domstolsprövningen görs. Om så inte är fallet, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka omständigheter som är relevanta för att avgöra om den förvarstagna personen under sådana omständigheter ska friges omedelbart.
84.
Jag vill här påpeka att domstolen i domen FMS m.fl. redan har slagit fast att artikel 15 i direktiv 2008/115 är ovillkorlig och tillräckligt precis och att den således har direkt effekt. (
59
) Den bestämmelsen måste dessutom tolkas mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, som garanterar rätten till ett effektivt domstolsskydd. (
60
) I samband med detta har EU-domstolen slagit fast att varje medlemsstat ska föreskriva att det, när beslutet om förvarstagande har fattats av en förvaltningsmyndighet, ska utföras en snabb rättslig prövning av försvarsbeslutets laglighet ex officio eller på begäran av den berörda personen. (
61
) En avsaknad av rättslig prövning eller en väsentlig fördröjning av en sådan prövning undergräver därför det väsentliga innehållet i artikel 47 och strider därmed mot unionsrätten. (
62
) Om ingen rättslig prövning sker i rätt tid och på ett effektivt sätt blir förvarsbeslutet därför oförenligt med artikel 15.2 och 15.3 i direktiv 2008/115 och artikel 47 i stadgan, oavsett om de materiella grunderna för förvarstagandet senare kan föreligga.
85.
Dessutom har domstolen uttryckligen slagit fast att den berörda personen omedelbart ska friges om förvaret anses vara olagligt (
63
) och att nationella domstolar ska kunna ersätta myndigheternas beslut och besluta att en åtgärd som utgör ett alternativ till förvar ska vidtas eller att den berörda personen ska friges. (
64
) EU-domstolen har bekräftat att en domstol, när det inte finns någon annan behörig domstol enligt nationell rätt, får besluta om omedelbar frigivning när förvaret strider mot unionsrätten. (
65
)
86.
Det bör i detta sammanhang påpekas att EU-domstolen har gjort åtskillnad mellan situationer där förvaret för närvarande är olagligt och situationer där det endast var olagligt under en tidigare period. Om förvaret saknar rättslig grund vid tidpunkten för den rättsliga prövningen ska personen i princip omedelbart friges, vilket bekräftas i domen FMS m.fl. (
66
) Om förvarstagandet av en person ursprungligen var olagligt men sedan har blivit berättigat på en ny, oberoende rättslig grund, såsom diskuteras i domen i målet Bouskoura (
67
), krävs dock inte omedelbar frigivning. Den domen avser särskilt en ändring av regelverket, från förvar enligt Dublin III‑förordningen till förvar enligt direktiv 2008/115, vilket innefattar olika rättsliga grunder. I sådana fall kan tredjelandsmedborgaren i stället ha rätt till ersättning för det tidigare olagliga förvaret. (
68
) Förevarande mål avser däremot på varandra följande förvarsperioder som har beslutats enligt samma regelverk, nämligen artikel 15 i direktiv 2008/115. Det ankommer här på de nationella myndigheterna att motivera varje ny period, särskilt varje förlängning enligt artikel 15.6 i direktivet.
87.
Jag menar att de principer som fastställs i EU-domstolens praxis, som citeras i punkterna 84 och 85 i detta förslag till avgörande, är tillämpliga även på en rättslig prövning av beslut om förlängning av förvar enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115, som följer på ett initialt förvar som beslutats på grundval av en åtgärd som vidtagits enligt artikel 15.1 i det direktivet, eftersom varje förvarsbeslut enligt artikel 15 i det direktivet måste åtföljas av en effektiv och skyndsam domstolsprövning.
88.
Härav följer att om den rättsliga prövningen dröjer orimligt länge och förlängningen av förvarstiden utöver den ursprungliga sexmånadersperioden enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 sker utan rättslig prövning i rätt tid, måste ett sådant förvar anses vara olagligt. Den processuella garantin om snabb rättslig prövning, som fastställs i artikel 15.2 i direktivet, är en väsentlig förutsättning för att fortsatt förvar ska vara lagligt. En senare konstaterad uppfyllelse av de materiella villkoren för förvar kan inte retroaktivt avhjälpa överträdelsen. Om detta formella krav inte är uppfyllt måste tredjelandsmedborgaren därför omedelbart friges, oavsett om de materiella villkoren för förvar är uppfyllda vid tidpunkten för den försenade prövningen.
IV. Förslag till avgörande
89.
Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Högsta domstolen (Finland) på följande sätt:
Artikel 15.3, 15.5 och 15.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, jämförd med artiklarna 6 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas enligt följande:
–
För att fastställa om de längsta tillåtna förvarsperioder som anges i artikel 15.5 och 15.6 har uppnåtts ska alla perioder under vilka den berörda tredjelandsmedborgaren tidigare har hållits i förvar enligt den bestämmelsen, i syfte att verkställa samma återvändandebeslut, beaktas. Om beslutet om återvändande förblir i kraft och avlägsnandeförfarandet i själva verket inte har avskrivits slutgiltigt, motiverar inte ett avbrott i förvaret att beräkningen av förvarsperioderna börjar om från noll. Detta gäller även om den berörda tredjelandsmedborgaren har frigivits mellan förvarsperioder eller tillfälligt har lämnat territoriet för att resa till en annan medlemsstat.
–
Den rättsliga prövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115/EG, när den ursprungliga förvarsperioden ska förlängas, ska i princip genomföras före den förlängda periodens början. Om en sådan rättslig prövning sker efter det att den ursprungliga perioden har löpt ut, ska den dock, med beaktande av hur allvarligt ingreppet i den grundläggande rätten till frihet är, genomföras skyndsamt, i enlighet med kravet på en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet, såsom fastställs i artikel 15.2 och 15.3 i det direktivet.
–
Om den rättsliga prövningen dröjer orimligt länge och förlängningen av förvarstiden utöver den ursprungliga sexmånadersperioden enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 sker utan rättslig prövning i rätt tid, ska ett sådant förvar anses vara olagligt. Den processuella garantin om snabb rättslig prövning, som fastställs i artikel 15.2 i direktivet, är en väsentlig förutsättning för att fortsatt förvar ska vara lagligt. En senare konstaterad uppfyllelse av de materiella villkoren för förvar kan inte retroaktivt avhjälpa överträdelsen. Om detta formella krav inte är uppfyllt måste tredjelandsmedborgaren därför omedelbart friges, oavsett om de materiella villkoren för förvar är uppfyllda vid tidpunkten för den försenade prövningen.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
(
2
)	EUT L 348, 2008, s. 98.
(
3
)	Närmare bestämt verkar den hänskjutande domstolen inte ha uppmanats att avgöra huruvida polisens beslut av den 11 september 2023, genom vilket den berörda tredjelandsmedborgaren togs i förvar för tredje gången, var lagligt, utan huruvida det var lagligt att fortsätta att hålla honom i förvar efter den längsta tillåtna sexmånadersperiod som föreskrivs i artikel 15.5 i direktiv 2008/115. Överklagandet till Högsta domstolen avser Östra Finlands hovrätts (Finland) beslut genom vilket den ogillade tredjelandsmedborgarens överklagande av det beslut som Södra Karelens tingsrätt (Finland) meddelade den 7 december 2023, i vilket det bland annat slogs fast att den omständigheten att en förhandling hade hållits ex officio först när den sammanlagda förvarsperioden (potentiellt) hade överskridit sex månader, inte utgjorde en tillräcklig grund för att frige honom.
(
4
)	Enligt Peers, S. har direktiv 2008/115, som ursprungligen var avsett som ett strikt verktyg för att ta irreguljära migranter i förvar och avlägsna dem, genom domstolens praxis utvecklats till att spegla ett mer balanserat synsätt (se Peers, S., Irregular Migrants – Can humane treatment be balanced against efficient removal?, European Journal of Migration and Law, 2015, vol. 17, nr 4, 2015, s. 289–304).
(
5
)	EUT L 180, 2013, s. 31.
(
6
)	C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741 (nedan kallad domen Kadzoev).
(
7
)	I sitt svar på en fråga från EU-domstolen anger den hänskjutande domstolen att det är oklart hur 127 § i utlänningslagen ska tillämpas i förhållande till direktiv 2008/115 när det gäller frågan om huruvida separata förvarsperioder ska läggas samman eller behandlas oberoende av varandra vid beräkningen av den längsta tillåtna förvarsperioden. På grund av avsaknaden av fast nationell rättspraxis beror beslut om frigivning av förvarstagna personer för närvarande på hur polisen eller domstolarna tolkar lagen i varje enskilt fall.
(
8
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alfödi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 268) (nedan kallad domen FMS m.fl.). Direktiv 2008/115 syftar således till att anpassa sig till rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), enligt vilken frihetsberövande av en person inom ramen för ett utvisnings- eller utlämningsförfarande inte kräver att åtgärden är ”nödvändig, till exempel för att förhindra att personen … avviker” (se bland annat Europadomstolens dom av den 15 november 1996, Chahal mot Förenade kungariket, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 och 113, dom av den 10 juli 2014, Rakhimov mot Ryssland, CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 och 120, och dom av den 27 november 2014, Khomullo mot Ukraina, CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52).
(
9
)	Dom av den 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 40) (nedan kallad domen El Dridi).
(
10
)	Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 278.
(
11
)	Se, bland annat, dom av den 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 58), där domstolen slog fast att en förlängning enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 ska beslutas i enlighet med nationell rätt och att den under inga omständigheter får överskrida ytterligare tolv månader.
(
12
)	Se punkt 69 i den domen, där det hänvisas till punkterna 37, 54 och 61 i samma dom. Se även punkt 15.4 i kommissionens ”Handbok om återvändande” (bilaga till kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83)).
(
13
)	Se, bland annat, domen FMS m.fl., punkterna 279 och 280 samt där angiven rättspraxis.
(
14
)	Ibidem, punkt 280.
(
15
)	I domen El Dridi, punkt 43, tillade domstolen att avsikten med direktiv 2008/115 är att ta hänsyn dels till praxis från Europadomstolen, – där det stadgats att en person som är föremål för ett pågående utvisnings- eller utlämningsförfarande enligt proportionalitetsprincipen inte får hållas i förvar under orimligt lång tid, det vill säga inte längre tid än vad som är nödvändigt för att nå det eftersträvade målet (se, bland annat, Europadomstolens dom av den 29 januari 2008 i målet Saadi mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 72 och 74 – dels till den åttonde av de ”20 principer för påtvingat återvändande” som Europarådets ministerkommitté antog den 4 maj 2005 och som nämns i skäl 3 i direktiv 2008/115. Enligt denna princip ska förvar inför avlägsnande pågå under så kort tid som möjligt. För en kommentar till domen El Dridi, se Raffaelli, R., ”Criminalizing Irregular Immigration and the Returns Directive: An Analysis of the El Dridi Case”, European Journal of Migration and Law, vol. 13, nr. 4, 2011, s. 467–489, och Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe – Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015, s. 57–76.
(
16
)	Se dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvarsbeslut), C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 72 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, punkt 41 (nedan kallad domen Bouskoura). Eftersom förvarstagande utgör ett allvarligt ingrepp i en tredjelandsmedborgares rätt till frihet, enligt artikel 6 i stadgan, måste det ske med iakttagande av strikta garantier, bland annat att det finns en förutsebarhet och skydd mot godtycklighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40).
(
17
)	Dom av den 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Placering i förvar – Risk för att brott begås) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punkterna 30–33, 38 och 40–43).
(
18
)	Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkterna 268 och 269.
(
19
)	För en diskussion om EU-domstolens praxis avseende direktiv 2008/115, se Molnár, T., ”The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case-law: Approaches worlds apart?”, i Carrera, S. m.fl. (red), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, s. 105–124.
(
20
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 38).
(
21
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40). Se även Europadomstolen, dom av den 19 februari 2009, A. m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2016:0219JUD000345505, § 164).
(
22
)	Begreppet rimliga utsikter tolkades bland annat i domen Kadzoev (punkterna 64–66), där domstolen slog att det inte fanns några rimliga utsikter till ett avlägsnande när det framstod som föga sannolikt att den berörda personen kommer att tas emot i ett tredjeland med hänsyn till de fastställda tidsgränserna. Se även domen FMS m.fl., punkt 278.
(
23
)	Se punkt 35 ovan.
(
24
)	Se punkterna 37–40 ovan.
(
25
)	10 maj 2007, CE:ECHR:2007:0510JUD000019905.
(
26
)	Ibidem, §§ 33 och 34.
(
27
)	Se punkterna 44–47 ovan.
(
28
)	Se punkterna 46 och 47 ovan.
(
29
)	Se punkt 39 ovan.
(
30
)	Se punkt 46 ovan.
(
31
)	Se, bland annat, domen Kadzoev, punkt 37, och dom av den 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Placering i förvar – Risk för att brott begås) (C‑241/21, EU:C:2022:753, punkterna 40–42).
(
32
)	Dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud) (C‑806/18, EU:C:2020:724, punkterna 27–29 och där angiven rättspraxis).
(
33
)	Dom av den 6 december 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punkterna 46, 48 och 50).
(
34
)	Dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud) (C‑806/18, EU:C:2020:724, punkterna 27–29 och där angiven rättspraxis).
(
35
)	Ibidem.
(
36
)	Se domen Kadzoev, punkterna 63–67. I punkt 65 i den domen kopplar domstolen direkt proportionaliteten till den rimliga utsikten till avlägsnande, genom att slå fast att hållandet av en person i förvar i syfte att avlägsna denne inte får förlängas utöver den tid som är absolut nödvändig för att säkerställa att avlägsnandet kan genomföras. Om det framgår att det inte längre finns någon rimlig möjlighet till avlägsnande, är hållandet i förvar inte längre berättigat och den berörda personen ska omedelbart friges.
(
37
)	Se artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2008/115.
(
38
)	Se artikel 8.4 i direktiv 2008/115, där det föreskrivs att ”[o]m medlemsstaterna – som en sista utväg – använder tvångsmedel vid avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare som motsätter sig avlägsnande, ska dessa åtgärder vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet.” Se även Peers, S., i fotnot 4 i anfört arbete, s. 289–304.
(
39
)	Majcher, I. och Strik, T., Legislating without evidence – The Recast of the EU Return Directive. European Journal of Migration and Law, vol. 23, nr 2, 2021, s. 103–126.
(
40
)	Ibidem.
(
41
)	Punkt 45. Se även domen Bouskoura, punkt 46.
(
42
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96). Direktiv 2013/33 ersatte rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18).
(
43
)	Det framgår av punkt 22 i beslutet att begära förhandsavgörande att bestämmelsen om en längsta tid för hållande i förvar på sex månader i 127 § 1 mom. i utlänningslagen – som motsvarar artikel 15.5 i direktiv 2008/115 – är tillämplig på varje tagande i förvar av en utlänning, oavsett om den rättsliga grunden för tagandet i förvar står att finna i unionsrätten eller i nationell rätt. I punkt 23 i beslutet att begära förhandsavgörande anges att ”[det] framgår … av handlingarna i målet att hållandet av A i förvar hela tiden eller nästan hela tiden grundades åtminstone huvudsakligen på ordningen enligt [direktiv 2008/115]”.
(
44
)	Förvar inför avlägsnande enligt direktiv 2008/115 och hållande av asylsökande i förvar omfattas av olika regelverk. Se punkt 60 ovan.
(
45
)	När det gäller skillnaden mellan förvar enligt direktiv 2008/115 och enligt Dublin III-förordningen, se domen Bouskoura, punkterna 46–50.
(
46
)	C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858 (punkterna 83, 84, 88 och 92).
(
47
)	Det följer av EU-domstolens fasta praxis, särskilt av dom av den 10 september 2013, G. och R (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), samt dom av den 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), att den domstolsprövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 ska ske ex officio, utan att den som tagits i för behöver begära detta. Denna tolkning säkerställer ett effektivt skydd av den grundläggande rätt till frihet och säkerhet som stadfästs i artikel 6 i stadgan.
(
48
)	Se dom av den 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 44), och dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 59).
(
49
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
(
50
)	Se fotnot 17 ovan.
(
51
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 44), i vilken domstolen i korthet slog fast att varje förlängning av förvarstiden enligt artikel 15.6 kräver en ny, individuell prövning och inte kan ske automatiskt (punkterna 44–46). Vidare måste den överprövande domstolen bedöma de omständigheter som motiverar förlängningen och inte enbart förlita sig på den förvaltningsmyndighetens slutsatser (punkt 60).
(
52
)	Domstolen har slagit fast att det skulle strida mot kärninnehållet i rätten till ett effektivt domstolsskydd, som garanteras i artikel 47 i stadgan, om ingen domstol kunde pröva huruvida ett beslut om förvarstagande enligt direktiv 2008/115 är förenligt med de fri- och rättigheter som tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium garanteras i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 290).
(
53
)	Se, för ett liknande resonemang dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) (C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
(
54
)	Se artikel 15.2 i direktiv 2008/115, där det uttryckligen krävs att ett förvarsbeslut ska bli föremål för rättslig prövning ”så snart som möjligt efter det att en person tagits i förvar” och att förlängningar av förvarstiden ska prövas av en rättslig myndighet. Det följer av den systemiska logiken i direktivet att eftersom ett beslut om förvarstagande ska vara nödvändigt, proportionerligt och tidsbegränsat, ska prövningen av fortsatt förvar enligt artikel 15.3 andra meningen i direktivet omfattas av samma rättsliga garantier som det ursprungliga förvarsbeslutet, inbegripet snabbhet.
(
55
)	Dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) (C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83).
(
56
)	Denna tolkning stärks ytterligare av artikel 15.4 i direktiv 2008/115, i vilken det anges att hållandet i förvar ska upphöra omedelbart när villkoren i artikel 15.1 i direktiv 2008/115 inte längre är uppfyllda. Det skulle vara oförenligt med denna bestämmelse om en förlängning skulle införas automatiskt eller i efterhand.
(
57
)	Se dom av den 8 maj 2014, N (C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 41).
(
58
)	Se domen FMS m.fl., punkt 276.
(
59
)	Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 288 och där angiven rättspraxis.
(
60
)	Ibidem, punkt 289.
(
61
)	Dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) (C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83).
(
62
)	Ibidem, punkterna 81 och 83.
(
63
)	Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 292.
(
64
)	Ibidem, punkt 293 där det hänvisas till dom av den 5 juni 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 62). Se även dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) (C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 79), och domen Bouskoura, punkt 44.
(
65
)	Se domen FMS m.fl., punkt 294.
(
66
)	Ibidem punkt 278.
(
67
)	Se domen Bouskoura, punkterna 58–61.
(
68
)	Ibidem.