61980C0136
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 18 JUNI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
De prejudiciële vragen waarom het in deze zaak gaat, betreffen de uitlegging van een onderdeel van de gemeenschapsregeling voor communautair douanevervoer. Ik acht het zinvol eerst een kort overzicht te geven van de regeling waartoe de uit te leggen bepaling behoort.
Ter vergemakkelijking van het vervoer van goederen binnen de Gemeenschap en vooral ter vereenvoudiging van de formaliteiten die moeten worden vervuld bij overschrijding van de grenzen tussen de ene Lid-Staat en de andere stelde de Raad op 18 maart 1969 verordening nr. 542/69 betreffende communautair douanevervoer vast. In de loop van de volgende jaren ís de tekst van deze verordening meermaals gewijzigd en tenslotte vervangen door verordening nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976. De litigieuze feiten zijn echter voorgevallen voor de inwerkingstreding van laatstgenoemde verordening, zodat het in casu direct om verordening nr. 542/69 gaat. De regeling voor communautair douanevervoer moet het mogelijk maken goederen, afkomstig uit derde landen, te vervoeren van de plaats waar zij de Gemeenschap binnenkomen, naar de plaats van bestemming (of bij doorvoer door de Gemeenschap naar het douanekantoor waar zij de Gemeenschap weer verlaten), zonder dat aan de binnengrenzen telkens opnieuw douaneformaliteiten moeten worden vervuld (vierde overweging van verordening nr. 542/69).
Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 542/69 maakt onderscheid tussen de regeling voor extern en die voor intern communautair douanevervoer. Eerstgenoemde regeling geldt onder meer voor goederen „die niet voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 9 en 10 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap” (artikel 1, lid 2, sub a). Volgens artikel 12, lid 1, moet voor toepassing van de regeling voor extern communautair douanevervoer voor dergelijke goederen een aangifte op een document Τ 1 worden gedaan (overeenkomstig bijlage A van de verordening). Deze aangifte wordt ondertekend door de persoon die de aangifte doet, of door zijn gevolmachtigde; zij wordt tenminste in drievoud gedaan aan het kantoor van vertrek (artikel 12, lid 3); onder kantoor van vertrek wordt verstaan het douanekantoor waar het communautair douanevervoer begint (artikel 11, sub c).
Degene die de aangifte doet — de „aangever” — en die dus het document Τ 1 heeft ondertekend, is tegenover de bevoegde instanties aansprakelijk voor het regelmatig verloop van het douanevervoer (artikel 11, sub a). Krachtens artikel 13 is de aangever verplicht de goederen binnen de gestelde termijn ongeschonden aan het kantoor van bestemming aan te brengen, de door de bevoegde instanties getroffen identificatiemaatregelen in acht te nemen, en zich te houden aan de bepalingen betreffende de regeling voor communautair douanevervoer en inzake het douanevervoer in elk van de Lid-Staten over het grondgebied waarvan het vervoer plaatsvindt. Voorts wordt volgens artikel 27, lid 1 en 2, „ter verzekering van de voldoening van de rechten en andere heffingen, die een de Lid-Staten eventueel gerechtigd is te vorderen van goederen die bij communautair douanevervoer mede over zijn grondgebied worden vervoerd, ... en behoudens andersluidende bepalingen in deze verordening, zekerheid gesteld. De zekerheid kan ofwel doorlopend voor meerdere aangiften voor communautair douanevervoer ofwel per aangifte worden gesteld”. Artikel 27, lid 3, bepaalt dat „onverminderd het bepaalde in artikel 33, lid 2, de zekerheid bestaat uit de borgtocht aangegaan door een door de Lid-Staat waar de zekerheid wordt gesteld aanvaarde derde natuurlijke persoon of rechtspersoon, gevestigd in die Lid-Staat, en waarbij deze persoon zich hoofdelijk heeft verbonden”. Hier is dus uitdrukkelijk sprake van een derde persoon. Artikel 33, lid 2, bepaalt dat wanneer de zekerheid per aangifte voor communautair douanevervoer wordt gesteld, dit in geld kan geschieden: „In dit geval wordt het bedrag van de zekerheid vastgesteld door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten en moet zij op elk kantoor van doorgang ... worden hernieuwd”.
Degene die zekerheid heeft gesteld, is ontslagen van zijn verplichtingen tegenover de Lid-Staten over het grondgebied waarvan het communautair douanevervoer heeft plaatsgevonden, „wanneer het document Τ 1 door het kantoor van vertrek gezuiverd is” (artikel 35). Van deze bepaling wordt het Hof thans uitlegging gevraagd. In verordening nr. 1079/71 van 25 mei 1971 heeft de Raad, teneinde de rechtszekerheid te waarborgen, aan deze bepaling een tweede alinea toegevoegd, luidend als volgt: „Degene die zekerheid heeft gesteld, is eveneens ontslagen van zijn verplichtingen na afloop van een termijn van twaalf maanden te rekenen van de dag van geldigmaking van de aangifte Τ 1, indien hij niet door het kantoor van vertrek in kennis is gesteld van de niet-zuivering van het document Τ 1”.
2.
De toedracht der feiten in de onderhavige zaak was als volgt. In oktober 1976 importeerde Hudig en Pieters BV te Rotterdam een partij melkpoeder uit Australië, bestemd voor een koper te Concorezzo, in de buurt van Milaan. Daar het vervoer geschiedde via Rotterdam, deed de importeur aangifte op een formulier Τ 1 als bedoeld in artikel 12 van verordening nr. 542/69, teneinde voor het traject van Rotterdam naar Concorezzo gebruik te kunnen maken van de regeling voor extern communautair douanevervoer. De importeur stelde in zijn hoedanigheid van „aangever” (in de zin van genoemd artikel 11 van verordening nr. 542/69) een zekerheid in de vorm van een hoofdelijke en doorlo-pende borgtocht. Toen de ontvanger deiinvoerrechten en accijnzen te Rotterdam twee maanden later, dat wil zeggen eind december 1976, het derde exemplaar van het document Τ 1 nog niet terug had ontvangen, nodigde hij de importeur uit aan te tonen dat de goederen het Nederlandse grondgebied hadden verlaten en aan het kantoor van bestemming waren aangebracht. Vervolgens berichtte de ontvanger Hudig bij brief van 12 januari 1977 dat het betrokken document Τ 1 „als gezuiverd was aangemerkt” (hetgeen doet veronderstellen dat Hudig het verlangde bewijs had geleverd).
Bij brief van 23 april 1977 berichtte dezelfde ontvanger Hudig evenwel, dat hij het derde exemplaar van het betrokken document Τ 1 had terug ontvangen, voorzien van valse aftekeningen en verklaringen. Daarom stelde hij Hudig opnieuw in de gelegenheid aan te tonen dat de goederen hun bestemming hadden bereikt dan wel verloren waren gegaan. Hudig slaagde er niet in het gevraagde bewijs te leveren en betwistte ook niet de valsheid van de aftekeningen en verklaringen op het derde exemplaar van het document Τ 1. Daarop nodigde het ontvangkantoor haar op 7 juli 1977 uit, de bij invoer van melkpoeder voorgeschreven invoerheffing (meer dan 100000 gulden) te betalen, als hadden de ingevoerde goederen Nederland nimmer verlaten.
Op het door Hudig ingediende bezwaarschrift besliste de inspecteur der douanerechten en accijnzen te Rotterdam op 4 januari 1978, dat het document Τ 1 als ongezuiverd moest worden aangemerkt, aangezien de daarop aangebrachte aftekeningen en verklaringen onregelmatig waren. Deze beschikking werd door de inspecteur op 18 oktober 1978 bevestigd. Daarop stelde Hudig beroep in bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. In deze procedure heeft de geadieerde rechter bij uitspraak van 3 juni 1980 het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„I.
Moet het eerste lid van artikel 35 van de verordening (EEG) nr. 542/69 van de Raad, zoals dat luidde en gold ten tijde van de onderhavige aangifte (29 oktober 1976), zo worden uitgelegd, dat onder ‚degene die zekerheid heeft gesteld’ mede moet worden begrepen de aangever die zekerheid heeft gesteld middels een doorlopende borgtocht, als bedoeld in artikel 27 van die verordening?
II.
Indien vraag I bevestigend wordt beantwoord, moet dan het eerste lid van genoemd artikel 35 met het oog op de door dat artikellid bedoelde rechtszekerheid zo worden uitgelegd, dat het voor de aangever bevrijdende gevolg van een door het kantoor van vertrek aan hem gedane mededeling, dat het document Τ 1 als gezuiverd wordt aangemerkt, niet meer ongedaan kan worden gemaakt door een latere mededeling van dat kantoor aan de aangever dat dit document alsnog als niet-gezuiverd wordt aangemerkt?”
3.
Met betrekking tot de eerste vraag moet er vooreerst op worden gewezen, dat de weinig gelukkige uitdrukking in artikel 27, lid 1, — „wordt door de aangever ... zekerheid gesteld” — kan leiden tot de door de rechter in het hoofdgeding geuite twijfel over de vraag of de uitdrukking „degene die zekerheid heeft gesteld” in artikel 35 ook betrekking heeft op de aangever die zekerheid heeft gesteld in de vorm van een hoofdelijke verbintenis van een derde. Deze twijfel komt blijkens de uitspraak van de verwijzende rechter voort uit de Nederlandse versie van verordening nr. 542/69, waarin, ter aanduiding van de borg, in artikel 35, een uitdrukking wordt gebruikt die veel lijkt op de in artikel 27, lid 1, gebezigde termen. Op grond van deze bewoordingen interpreteert verzoekster in het hoofdgeding artikel 35 in die zin, dat na de zuivering van het document Τ 1 de bevrijding van de verplichtingen jegens de Lid-Staten over het grondgebied waarvan het communautair douanevervoer heeft plaatsgevonden, niet slechts geldt voor de derde die zekerheid heeft gesteld — de borg —, doch ook voor de aangever.
Deze opvatting acht ik niet juist. Hetzelfde artikel 27 geeft, zoals wij zagen, in lid 3 een toelichting op de betekenis van de „zekerheid” die moet worden gesteld, inhoudende dat zij bestaat uit „de borgtocht aangegaan door een ... natuurlijke persoon of rechtspersoon ... waarbij deze persoon zich hoofdelijk heeft verbonden” (in de Franse versie „Ie cautionnement solidaire d'une personne tierce, physique ou morale”). Nog afgezien van de vermelding van een „derde persoon” in deze bepaling, brengt het begrip hoofdelijkheid reeds mee dat er twee personen zijn: de aangever en degene die zich hoofdelijk heeft verbonden. Ongetwijfeld is de tweede — en hij alleen — degene die aanspraak kan maken op de benaming borg.
Weliswaar kan er zich een geval voordoen waarin de aangever tegelijkertijd als borg optreedt, te weten het geval bedoeld in artikel 33, lid 2, waarvoor terecht een voorbehoud wordt gemaakt in artikel 27, lid 3. Zoals ik reeds heb opgemerkt, betreft dit het geval van de betaling van een bedrag in geld voor een enkele communautaire doorvoerverrichting. Dit bevestigt echter a contrario dat bij „doorlopende” zekerheden, dus zekerheid in andere vorm dan betaling van een geldbedrag, zelfs wanneer zij betrekking hebben op een enkele doorvoerverrichting, de borg niet dezelfde persoon is als de aangever. Het onderscheid blijkt ook duidelijk uit andere bepalingen van de verordening, die ik hier alleen maar noem: artikel 28, lid 1, inzake de aanwijzing door de borg van een derde persoon „die zich eveneens borg stelt voor de aangever”; artikel 32, waarin de mogelijkheid wordt geschapen dat de borg in een enkele akte betaling waarborgt voor meerdere doorvoerverrichtingen, „ongeacht wie de aangever is”; de bijlagen F en G (waarnaar wordt verwezen in artikel 29, lid 1, en 30, lid 3), die modellen bevatten van akten, waarin de borg duidelijk wordt onderscheiden van de aangever.
Verzoekster in het hoofdgeding betwist trouwens ook niet dat, behoudens bij zekerheidsstelling in geld, de borg een ander is dan de aangever. Zij wil echter aan de uitdrukking „degene die zekerheid heeft gesteld” in artikel 35 een zo ruime inhoud geven, dat daaronder zowel de aangever valt die de zekerheid heeft gesteld (het zou beter zijn te zeggen die „zich een borg heeft verschaft”), als degene die de borgtochtverbintenis is aangegaan. Deze oplossing is echter niet slechts in tegenspraak met het stelsel van de verordening, doch lijkt ook volstrekt onlogisch. Het zou immers betekenen dat artikel 35 met één uitdrukking twee personen aanduidt, die verplichtingen hebben van verschillende aard en draagwijdte (om zich hiervan te overtuigen vergelijke men slechts artikel 13 met artikel 27, lid 1). Men zou zich nog kunnen indenken — maar mijns inziens volkomen onjuist — dat artikel 35 eerder ziet op de aangever dan op degene die zich borg stelt, doch het valt niet in te zien hoe het op beide tegelijk zou kunnen slaan, behoudens het grensgeval waarin de twee hoedanigheden verenigd zijn in één persoon.
De argumenten die Hudig tracht te ontlenen aan de Nederlandse versie van verordening nr. 542/69, stuiten mijns inziens op ten minste drie fundamentele bezwaren. In de eerste plaats is het niet gerechtvaardigd zich te baseren op de overeenkomst tussen de bewoordingen van artikel 27, lid 1, en die van artikel 35; systematisch gezien, kan en moet ook de Nederlandse tekst leiden tot de slotsom die ik hiervoor heb getrokken. Wat daaruit dus kan worden afgeleid, is dat de verplichting van de aangever om zekerheid te stellen op de in artikel 27, lid 3, aangegeven wijze, hem zeker niet de hoedanigheid verschaft van borg of persoon die zich hoofdelijk tot zekerheid heeft verbonden. In de tweede plaats dient men bij twijfel over de juiste betekenis van een gemeenschapsbepaling in een bepaalde taalversie deze te vergelijken met de tekst in de andere talen, en in het onderhavige geval worden in artikel 27, lid 1, en in artikel 35 in die andere versies van de verordening geen vergelijkbare termen gebezigd, zodat het wel erg moeilijk wordt om aan te nemen dat met „degene die zekerheid heeft gesteld” ook de aangever is bedoeld. Tenslotte kan de wijziging van de Nederlandse terminologie in artikel 35 van verordening nr. 222/77 van 13 december 1976 — de woorden „degene die zekerheid heeft gesteld” zijn vervangen door het woord „de borg” — niet worden opgevat als een aanwijzing dat de regeling wezenlijk zou zijn veranderd. Uit die wijziging blijkt in feite alleen, dat men onduidelijkheden in de vroegere terminologie heeft willen wegnemen (zo zijn de Italiaanse en Duitse tekst ongewijzigd gebleven) : het gaat hier dus om een verbetering met een interpretatieve functie — waarbij opmerking verdient dat zij is vervat in een codificatieverordening — waarvoor het beginsel dat nieuwe teksten niet van toepassing zijn op een voor de inwerkingtreding daarvan bestaande situatie, niet geldt.
Gelet op het voorgaande, meen ik dat de eerste vraag van de Nederlandse rechter ontkennend moet worden beantwoord. Wanneer de aangever een doorlopende zekerheid heeft gesteld in de zin van artikel 27, lid 2, van verordening nr. 542/69 — gelijk in casu het geval is, zoals blijkt uit de formulering van de vraag —, heeft een ander zich noodzakelijkerwijs hoofdelijk moeten verbinden, en het is dan alleen deze laatste die zekerheid heeft gesteld in de zin van artikel 35, lid 1. Doch zelfs wanneer de aangever zekerheid had gesteld in de bijzondere vorm bedoeld in artikel 33, lid 2 — door namelijk een bedrag in geld te betalen —, moet worden aangenomen dat de bevrijding van de verplichtingen ingevolge de zuivering van het document Τ 1 uitsluitend geldt voor de door hem als borg aangegane verbintenis; hij kan het betaalde bedrag dan dus terugvorderen, doch uit artikel 35 kan niet worden afgeleid dat hij tevens bevrijd is van de in artikel 13 bedoelde verplichtingen.
In werkelijkheid betreft artikel 35 de rechtspositie van de borg en niet die van de aangever. De gevolgen van de zuivering van het document Τ 1 voor deze laatste is een vraag die valt buiten het kader van deze bepaling (deze vraag is bovendien door de rechter in het hoofdgeding niet gesteld). Wellicht kan men met een beroep op de logica van het stelsel hieruit afleiden dat ook de aangever, en niet alleen de borg, na de zuivering is bevrijd; doch men kan stellig niet tot deze conclusie komen door interpretatie van artikel 35.
4.
De tweede vraag van de Nederlandse rechter is gesteld voor het geval het antwoord op de eerste vraag bevestigend zou luiden. Aangezien naar mijn mening aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, behoeft niet te worden ingegaan op de vraag of de zuivering van het document Τ 1 kan worden herroepen. Ik wil hierover niettemin opmerken, dat de nationale instanties niet de bevoegdheid kan worden ontzegd een overeenkomstig een gemeenschapsbepaling genomen besluit in te trekken, wanneer blijkt van feiten die de rechtsgrondslag van het besluit kunnen aantasten. Herroeping is in beginsel volledig gerechtvaardigd, wanneer de bevoegde instanties, na het nemen van een zuiveringsbesluit als het onderhavige, nieuwe feiten vaststellen die de belanghebbenden op het tijdstip van de zuivering reeds kenden of hadden moeten kennen, en die de totstandkoming van bedoeld besluit zouden hebben verhinderd. Ik meen zelfs dat de nationale instanties in dat geval, met het oog op de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht en de gelijkheid van behandeling uiteraard met inachtneming van de voorvan de rechtssubjecten, verplicht zijn de waarden die het toepasselijke nationale eerder genomen maatregel te herzien, recht aan een besluit tot herroeping stelt.
5.
Samenvattend concludeer ik dat het Hof de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven in zijn uitspraak van 3 juni 1980 gestelde vragen beantwoorde als volgt:
Artikel 35, eerste alinea, van verordening nr. 542/69.van de Raad (in de redactie die eind oktober 1976 gold) moet aldus worden uitgelegd, dat de uitdrukking „degene die zekerheid heeft gesteld” betrekking heeft op degene die een borgtocht heeft gesteld in de zin van artikel 27, lid 3, van deze verordening, en niet op de aangever die „zekerheid heeft gesteld” door zich een hoofdelijke en doorlopende borgtocht van deze persoon te verschaffen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.