61999CC0374_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1 I denne sag har den spanske regering nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 1999/596/EF af 28. juli 1999 (1), hvorved visse udgifter afholdt af medlemsstaterne udelukkes fra fællesskabsfinansiering, for så vidt som de i sagen omhandlede finansielle korrektioner ved denne beslutning anvendes på Kongeriget Spanien. Der er nærmere bestemt tale om to faste korrektioner, som blev anvendt på en række beløb, som de spanske myndigheder havde anmeldt til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«). Den ene er en korrektion på 10% af visse udgifter til støtte til forbruget af olivenolie, og den anden en korrektion på henholdsvis 5% og 2% af visse udgifter til præmier for får og geder. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse.
2 Denne sag ligner på mange punkter sagen Spanien mod Kommissionen (2), hvori jeg fremsatte forslag til afgørelse den 6. marts 2001. I begge sager har Kongeriget Spanien nedlagt påstand om annullation af en beslutning, hvorved EUGFL, Garantisektionen, har foretaget en fast korrektion på grund af mangler i kontrollen i Spanien. På grund af den store lighed mellem de to sager vil jeg, hvor det er muligt, i dette forslag inddrage det forslag, jeg fremsatte den 6. marts. I nogle tilfælde vil jeg henvise til dette forslag.
Retsforskrifter
3 Finansieringen af den fælles landbrugspolitik er reguleret ved Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (3). I artikel 3, stk. 1, bestemmes det, at visse foranstaltninger skal finansieres af EUGFL.
4 Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (4), bestemmer:
»Efter høring af Fondskomitéen
[...]
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen når frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en forligsprocedure inden for en frist på fire måneder; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.«
5 Med henblik på anvendelsen af denne bestemmelse skal der også tages hensyn til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 (5), som forpligter medlemsstaterne til at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde.
6 Artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 729/70, for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (6), bestemmer følgende om denne forpligtelse:
»Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat sine resultater og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes, og giver en vurdering af eventuelle udgifter, som den påtænker at udelukke i henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning (EØF) nr. 729/70 [...]«
7 Den forligsprocedure, som er omhandlet i artikel 5 i forordning nr. 729/70, er nærmere beskrevet i Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen (7). Ved denne beslutning blev der oprettet et forligsorgan. Beslutningens artikel 1 bestemmer følgende:
»1. Der oprettes under Kommissionen et forligsorgan, i det følgende benævnt »organet«, som i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, har følgende opgaver:
a) at behandle sager, der forelægges det af enhver medlemsstat, der efter kontrol i henhold til artikel 9 i forordning (EØF) nr. 729/70 og efter tosidet drøftelse af resultatet af denne kontrol, af de ansvarlige tjenestegrene i Kommissionen under henvisning til denne beslutning, formelt har fået meddelelse om, at visse udgifter, som den pågældende medlemsstat har afholdt, ikke kan refunderes af EUGFL, Garantisektionen
b) at forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser, og
c) herefter at udfærdige en rapport om resultatet af forligsbestræbelserne, ledsaget af enhver bemærkning, som organet anser for hensigtsmæssig, såfremt tvisten fortsat består helt eller delvis.
2. For regnskabsafslutningsprocedurens videre forløb gælder følgende bestemmelser:
a) Organets holdning foregriber ikke Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutningen og berører ikke den pågældende medlemsstats ret til at indbringe en sådan beslutning for Domstolen i henhold til traktatens artikel 173.
b) Den omstændighed, at organet ikke får forelagt en sag, skader på ingen måde en medlemsstat, til hvilken Kommissionen har sendt en meddelelse som omhandlet i stk. 1, litra a).«
8 For så vidt angår den kontrol, medlemsstaten skal foretage i forbindelse med tildeling af støtte til forbruget af olivenolie, er også Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85 af 24. september 1985 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (8) relevant. I den foreliggende sag skal der nærmere bestemt tages hensyn til artikel 9, stk. 3, artikel 11, stk. 3, og artikel 12, stk. 1, der er affattet som følger (9):
Artikel 9, stk. 3:
»Medlemsstaten udbetaler støtten senest 150 dage efter ansøgningens indgivelse for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet.
Denne frist kan dog forlænges, hvis den gennemførte kontrol viser, at en supplerende undersøgelse er nødvendig. Medlemsstaten fastsætter denne supplerende frist og underretter Kommissionen herom. Det organ, der kontrollerer retten til støtte, meddeler senest 45 dage efter kontrollen på stedet og senest 20 dage inden udløbet af den i foregående afsnit nævnte frist det udbetalende organ resultaterne af dets undersøgelser vedrørende anerkendelse af retten til støtte for hver godkendt virksomhed.«
Artikel 11, stk. 3:
»Det organ, der kontrollerer retten til støtte, meddeler senest 45 dage efter kontrollen på stedet det udbetalende organ resultaterne af sine undersøgelser vedrørende anerkendelse af retten til støtte for hver godkendt virksomhed. Sikkerheden frigives, så snart medlemsstatens kompetente myndighed har anerkendt retten til støtte på grundlag af disse meddelelser.
Anerkendes retten til støtte ikke for alle eller en del af de i ansøgningen anførte mængder, fortabes sikkerheden i forhold til de mængder, for hvilke betingelserne for ret til støtte ikke er blevet overholdt.«
Artikel 12, stk. 1:
»Med henblik på [...] kontrol[len] efterprøver medlemsstaterne alle godkendte virksomheders lagerregnskab. Ved stikprøvekontrol efterprøver de også forretningsbilagene for de af virksomhederne gennemførte transaktioner. Som led i denne kontrol skal der mindst en gang i hvert produktionsår aflægges kontrolbesøg i hver virksomhed. Efterprøvningen omfatter en betydelig procentdel af hver virksomheds støtteansøgninger. Hvis denne efterprøvning påhviler kontrolkontorerne, skal nævnte procentdel være anført i deres arbejdsprogrammer, jf. artikel 3 i forordning (EØF) nr. 27/85.«
9 Endelig skal jeg nævne Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (10).
Denne forordnings artikel 1, stk. 2, bestemmer:
»Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
Artikel 2 bestemmer:
»1. Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.
2. Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.
3. Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.
4. Med forbehold af gældende fællesskabsret, er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner.«
De faktiske omstændigheder
10 Ved beslutning 1999/596 ændrede Kommissionen beslutning 1999/187. Den foretog desuden en yderligere korrektion svarende til et beløb på 5 792 163 779 ESP, som blev lagt til de 24 992 418 891 ESP, som Kommissionen allerede havde afvist. Ændringen blev foretaget efter afslutningen af den i beslutning 94/442 omhandlede forligsprocedure, som var blevet indledt efter anmodning fra den spanske regering.
11 Begrundelsen for de finansielle korrektioner er angivet i de sammenfattende rapporter nr. VI/7421/97 og nr. VI/6462/98 vedrørende resultaterne af afslutningen af EUGFL-regnskaber, Garantisektionen, for henholdsvis regnskabsåret 1994 og 1995. Den sammenfattende rapport for 1995 blev suppleret af en rapport af 7. juni 1995.
12 Det yderligere beløb, som korrektionen omhandler, svarer til 10% af udgifterne til støtte til forbruget af olivenolie i 1994 og 1995 og de efterfølgende korrektioner, der blev foretaget vedrørende præmier for får og geder: 5% af de udgifter, der blev afholdt i fire spanske provinser (Valencia, Salamanca, Orense og Castellón), og 2% af de udgifter, der blev afholdt i en femte spansk provins (Lugo), idet korrektionerne i begge tilfælde vedrører produktionsåret 1993.
13 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. oktober 1999 har Kongeriget Spanien i medfør af artikel 230, stk. 1, EF anlagt sag med påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning for så vidt angår den del, der vedrører de faste korrektioner, der blev fastsat på området for støtte til forbruget af olivenolie og på området for præmier for får og geder.
Parternes anbringender og argumenter
14 Den spanske regering støtter sin påstand på en række generelle anbringender. Den har anført, at beslutningen er baseret på fejlagtige og subjektive betragtninger, og at visse retsprincipper desuden er blevet tilsidesat. Der er tale om tilsidesættelse af retten til at blive hørt, manglende beviser for de fejl, som Kongeriget Spanien påstås at have begået, tilsidesættelse af god forvaltningsskik og, subsidiært, proportionalitetsprincippet.
15 I stævningen er vægten lagt på korrektionen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie. Der fremføres i denne forbindelse fem klagepunkter vedrørende følgende punkter:
1) Kommissionens forpligtelse til at tage hensyn til forligsorganets rapport.
2) Den repræsentative karakter af de af Kommissionen foretagne kontroller.
3) Proceduren for forvaltning og betaling af støtte til forbruget af olivenolie.
4) Kontrolprocedurerne.
5) Medlemsstatens pålæggelse af sanktioner.
Disse fem klagepunkter viser ifølge den spanske regering, at - henset til proportionalitetsprincippet - er den høje korrektion, som er fastsat i den anfægtede beslutning, og som svarer til 10% af alle de udgifter, Kongeriget Spanien har anmeldt, ikke tilladt. Jeg skal allerede her påpege, at det af Kommissionens svarskrift fremgår, at de mangler, som Kongeriget Spanien foreholdes vedrørende de punkter, som er omhandlet i det tredje, det fjerde og det femte klagepunkt, samlet betragtet faktisk begrundede, at Kommissionen foretog en korrektion på 10%.
Et sjette - mere faktuelt - klagepunkt vedrører den korrektion, som blev fastsat vedrørende præmier for får og geder.
Det første klagepunkt
16 Den spanske regering har anført, at forligsorganet ikke kun er et rådgivende organ. Det fremgår tværtimod af artikel 1, stk. 1, litra b), i beslutning 94/442, at organet skal »forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser«. Artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 peger i samme retning. Formålet med proceduren ved forligsorganet er at forlige parterne. Efter den spanske regerings opfattelse skal Kommissionen, inden den træffer beslutning, undersøge forligsorganets rapport og tage hensyn til dette organs betragtninger.
17 Herefter har den spanske regering henvist til forligsorganets vurderinger i denne sag og særlig punkt 10-14 i dets rapport. Af denne rapport fremgår bl.a. følgende:
- Den finansielle risiko i forbindelse med den procedure, som er fulgt i Spanien, er endnu ikke fastlagt.
- Der er konstateret en forbedring i de kontrolprocedurer, som blev fulgt i Spanien.
- Endelig fremgår det mere generelt, at forligsorganet ikke forstår Kommissionens kritik.
18 Ifølge Kommissionen er forligsorganets opgave at fremme et forlig mellem parterne. Hvis en medlemsstat ikke er enig i den beslutning, Kommissionen træffer, efter at forligsorganet har udarbejdet sin rapport, kan den indbringe sagen for Domstolen. Desuden har Kommissionen en anden opfattelse end sagsøgeren af forligsorganets rapport i denne sag.
Det andet klagepunkt
19 Den spanske regering har anført, at de kontroller, som Kommissionen foretog i spanske virksomheder, ikke er repræsentative. Helt konkret kontrollerede Kommissionen 22 virksomheder. Disse 22 virksomheder blev ikke udvalgt tilfældigt, men var virksomheder, i hvilke de nationale myndigheder allerede havde konstateret uregelmæssigheder. Den spanske regering henleder opmærksomheden på en meddelelse fra Kommissionen, hvorefter der ikke foretages faste korrektioner i forbindelse med mangler, som medlemsstaternes myndigheder allerede har afsløret.
20 Kommissionen har afvist, at dens konklusioner udelukkende hviler på disse 22 sager. Dens bedømmelse er derimod baseret på en undersøgelse af den samlede spanske ordning for forvaltning og betaling af støtte til forbruget af olivenolie. Kommissionen anfører, at den desuden foretog yderligere kontroller i seks store spanske virksomheder, som havde fået tildelt så godt som 50% af støtten.
21 I replikken har den spanske regering anført, at den ikke blev underrettet om de yderligere kontroller, og at dens ret til en kontradiktorisk procedure derfor blev tilsidesat. I overensstemmelse med dommen i sagen Oliveira mod Kommissionen (11) medfører denne væsentlige formelle mangel, at den finansielle korrektion skal annulleres. Kommissionen har i duplikken erkendt, at de spanske myndigheder først blev underrettet efter afslutningen af kontrollerne, men ifølge Kommissionen var formålet med disse kontroller udelukkende undersøge, om de tidligere vurderinger eventuelt var forkerte.
Det tredje klagepunkt
22 Dette klagepunkt vedrører en påstået mangel i forbindelse med den af Kongeriget Spanien indførte procedure for forvaltning og betaling af støtte til forbruget af olivenolie. Kongeriget Spanien har herved gjort opmærksom på, at artikel 9 og 12 i forordning nr. 2677/85 strider mod hinanden. Ifølge artikel 9 skal medlemsstaten udbetale støtten senest 150 dage efter ansøgningens indgivelse på grundlag af en kontrol på stedet. I henhold til forordningens artikel 12 skal medlemsstaten som led i stikprøvekontrollen mindst én gang hver tolvte måned aflægge kontrolbesøg i hver virksomhed. På baggrund af denne modsætning går det spanske kontrolorgan frem efter følgende metode: Når der første gang i et produktionsår indgives en støtteansøgning vedrørende olivenolie, udfærdiges der først rapport efter en kontrol på stedet i den pågældende virksomhed. For efterfølgende ansøgninger udfærdiges der rapporter på grundlag af de oplysninger, som virksomhederne afgiver månedligt. Denne metode indebærer ikke nogen risiko for EUGFL.
23 Kommissionen har anført, at den nuværende affattelse af artikel 12 blev fastsat ved forordning nr. 571/91 af 8. marts 1991, mens affattelsen af artikel 9 blev fastsat ved forordning nr. 643/93 af 19. marts 1993 (12). Kommissionen lægger vægt på, at affattelsen af artikel 9 er nyere. Kommissionen medgiver, at bestemmelserne tilsyneladende er tvetydige, og fortolker dem på følgende måde. I artikel 12 opstilles der et minimumskrav om, at der aflægges kontrolbesøg i en virksomhed mindst én gang hver tolvte måned. Derudover kræver artikel 9, at der for hver støtteansøgning foretages et kontrolbesøg på stedet. Kommissionen har anført, at kontrol på stedet for hver ansøgning var det centrale element i forordning nr. 643/93, som tager sigte på at begrænse svig. Dette var Kongeriget Spanien klar over, eftersom det deltog i arbejdet i den forvaltningskomité, som godkendte forordning nr. 643/93.
24 Kommissionen har endvidere fremhævet, at forligsorganet erklærede, at det i vid udstrækning delte Kommissionens opfattelse (13). Endvidere er Kommissionen ved fastsættelsen af en finansiel korrektion ifølge Domstolens faste praksis hverken forpligtet til at godtgøre, at EUGFL har lidt et tab, eller kvalificere dette tab nøjagtigt. Den kan nøjes med at godtgøre sandsynligheden af dette tab (14).
Det fjerde klagepunkt
25 Den spanske regering har understreget, at kontrolprocedurerne i Spanien var blevet forbedret, hvilket Kommissionen selv har anerkendt. Set i forhold til den korrektion, der blev fastsat for de foregående år, burde Kommissionen derfor aldrig have forhøjet satsen for den faste korrektion til 10%. Der foreligger ikke gentagelsestilfælde.
26 Kommissionen har anført tre argumenter som begrundelse for at anvende satsen på 10%. For det første var det ikke kun mangler i kontrolprocedurerne, men i den samlede spanske ordning, der ud over kontrol også omfatter forvaltning og sanktioner, som lå til grund for denne sats. For det andet er det inden for en sektor, der - som denne - er særlig udsat for svig, berettiget at forvente en hurtig og omfattende forbedring af procedurerne. Kommissionen kan pålægge en sanktion, hvis en sådan forbedring er ufuldstændig og sker langsomt. For det tredje kan den mindre strenge korrektionssats, som blev anvendt tidligere, tilskrives det forhold, at i modsætning til de kontroller, Kommissionen foretager i dag, omfattede de tidligere kontroller ikke en bedømmelse af hele ordningen.
Det femte klagepunkt
27 I forbindelse med dette klagepunkt, som vedrører pålæggelsen af sanktioner, henviser den spanske regering til artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 2988/95, som bestemmer, at det er medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af sanktioner. I forbindelse med pålæggelse af sanktioner gælder processuelle garantier for de retsundergivne. Det betyder imidlertid ikke, at der ikke pålægges sanktioner. Den spanske regering har for så vidt angår sanktionernes strenghed anført, at disse bør fastsættes i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, som er de kriterier, der er opstillet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2988/95. I de berørte virksomheder forelå der ikke forsæt eller alvorlig forsømmelighed.
28 Kommissionen har i svarskriftet bemærket, at artikel 2 i denne forordning også bestemmer, at sanktionerne skal være »effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser« (stk. 1), og at stk. 4 gælder »[m]ed forbehold af gældende fællesskabsret«. Kommissionen har herved henvist til dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. (15), hvori Domstolen fastslog, at de bestemmelser, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne. Kommissionen har desuden på grundlag af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 konkluderet, at en uregelmæssighed defineres ved sit resultat og ikke ved tilstedeværelsen af et forsæt eller en alvorlig forsømmelighed. Der kan også pålægges sanktioner, selv om der ikke foreligger forsæt eller alvorlig forsømmelighed.
Det sjette klagepunkt vedrørende præmier for får og geder
29 Kongeriget Spanien har anført, at de beløb, der blev taget hensyn til ved beregningen af den finansielle korrektion, som blev fastsat for regnskabsåret 1994, ikke stemmer overens med de i løbet af dette regnskabsår afholdte udgifter. De omfatter nemlig også udgifter for regnskabsåret 1993, som Kommissionen allerede havde afsluttet.
Forbeholdet i Kommissionens beslutning om afslutning af regnskaber vedrørte alene det tilfælde, hvor en medlemsstat havde anmodet om at gøre brug af forligsproceduren, hvilket de spanske myndigheder ikke havde gjort i denne sag. Kommissionen underrettede på intet tidspunkt Kongeriget Spanien om, at den også tog hensyn til udgifter afholdt i 1993, og den spanske regering troede derfor, at Kommissionen havde begået en regnefejl.
30 Kommissionen har anført, at fællesskabsordningen vedrørende præmier for får og geder er meget kompleks, idet modtagerne af præmierne for et produktionsår oppebærer midlerne i løbet af flere regnskabsår. For produktionsåret 1993 løb betalingerne over regnskabsårene 1993, 1994 og 1995. Som følge heraf blev Kommissionens kontrol af ordningen gennemført samlet for regnskabsårene 1993, 1994 og 1995. Kommissionen har desuden anført, at regnskabsafslutningen vedrørende udgifterne for 1993 endnu ikke er endelig. Den har henvist til næstsidste betragtning til beslutning 97/333/EF (16), hvorved medlemsstaternes regnskaber over udgifterne for regnskabsåret 1993 blev afsluttet.
»[D]enne beslutning foregriber ikke de finansielle konsekvenser, som Kommissionen i forbindelse med en senere regnskabsafslutning må drage af undersøgelser, der på datoen for nærværende beslutning er i gang af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70, eller af EF-Domstolens domme i verserende sager, som angår områder, som er omfattet af nærværende beslutning.«
Desuden fremgår det af den sammenfattende rapport af 15. marts 1997 (17), at der var planlagt en yderligere undersøgelse i den foreliggende sag.
Endelig har Kommissionen bemærket, at den under de bilaterale drøftelser med de spanske myndigheder flere gange nævnte, at kontrollerne også omfattede regnskabsåret 1993.
Kommissionens politik og Domstolens praksis vedrørende denne
31 I mit forslag til afgørelse i sagen Spanien mod Kommissionen (18) beskæftigede jeg mig indgående med Kommissionens politik vedrørende anvendelsen af finansielle korrektioner og Domstolens praksis på området. På grund af spørgsmålets betydning for den foreliggende sag skal jeg her gentage min argumentation fra denne sag (19). Ét punkt fortjener særlig opmærksomhed, nemlig forligsorganets rolle. Sagen Spanien mod Kommissionen (20) drejede sig om konsekvenserne af den spanske regerings beslutning om ikke at anmode forligsorganet om at mægle i sagen. I den foreliggende sag er det et andet aspekt, som er aktuelt, nemlig retskraften af dette organs vurderinger. Dette aspekt kommer jeg udtrykkeligt ind på i slutningen af denne del af mit forslag.
Kommissionens politik
32 Ved anvendelsen af finansielle korrektioner følger Kommissionen en politik, som oprindeligt blev fastlagt i et arbejdsdokument af 1. juni 1993, den såkaldte Belle-rapport (21). Dette dokument er flere gange blevet påberåbt i sager for Domstolen. Generaladvokat Fennelly redegjorde i sit forslag til afgørelse i sagen Grækenland mod Kommissionen (22) for dokumentets tilblivelseshistorie og karakter. Kommissionen oprettede i 1992 en intern arbejdsgruppe, som den pålagde at udforme en metode til pålæggelse af sanktioner over for medlemsstater, der har anvendt fællesskabsretten forkert. De retningslinjer, denne gruppe vedtog, blev godkendt af Kommissionen og af repræsentanter for medlemsstaterne i EUGFL-komitéen. Det er ikke hensigten, at de skal være bindende. Korrektionssatsen skal fastsættes på grundlag af vurderingen af den risiko, medlemsstaternes svigtende kontrol repræsenterer for Fællesskabets budget. Gruppen fastlagde tre trin for nedsættelser med faste satser i forbindelse med betaling af udgifter: 2%, 5% og 10%. Senere blev Belle-rapporten erstattet af Kommissionens arbejdsdokument VI/5330/97 af 23. december 1997, som indeholder nye retningslinjer for beregningen af de finansielle følger. Dette nye dokument indeholder ingen væsentlige ændringer af de kriterier, som er opstillet i Belle-rapporten, men indfører en ny kategori: en korrektionssats på 25% i grove tilfælde. Den i denne sag anfægtede beslutning fra Kommissionen er truffet på grundlag af de retningslinjer, som er opstillet i sidstnævnte arbejdsdokument.
33 Belle-rapporten og det nævnte arbejdsdokument indeholder altså retningslinjer for at anvende finansielle korrektioner over for en medlemsstat. Der angives for vanskelige tilfælde en metode med en fast sats (23):
»Efterhånden som anvendelsen af systemrevision er blevet mere udbredt, har EUGFL i stadig højere grad baseret sig på vurderinger af den risiko, som manglerne ved et system indebærer. Det ligger i sagens natur, at det sjældent ved en efterfølgende revision er muligt på revisionstidspunktet at konstatere, om en ansøgning var gyldig, da den blev betalt [...] Det finansielle tab for Fællesskabet må derfor bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medført, og den kan såvel vedrøre arten og kvaliteten af den foretagne kontrol som antallet af tilfælde, hvor der faktisk er foretaget kontrol [...]«
I rapporten foreslås tre satser for den faste korrektion:
»a) 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang.
b) 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig.
c) 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.«
34 Det anføres endvidere i retningslinjerne i nævnte rapport, at når der er tvivl om, hvilken korrektion der skal anvendes, bør følgende forhold tages i betragtning som formildende omstændigheder:
»- De nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjælpe manglerne, så snart disse blev konstateret.
- Manglerne var en følge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter.«
35 Belle-rapporten afspejler en praksis, som Kommissionen allerede længe har fulgt, og som består i at anvende faste korrektioner i forbindelse med betaling af de udgifter, medlemsstaterne har afholdt i relation til gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Ifølge Kommissionen udgør de kriterier, som er opstillet i Belle-rapporten, »et grundlag for en fælles aftale, således at forstå, at der, såfremt det viser sig umuligt nøjagtigt at fastslå berigtigelsernes beløb, vælges en mellemløsning, der går ud på at fastholde et fast beløb, hvorved på én gang fællesskabsretten overholdes, Fællesskabets ressourcer anvendes bedst muligt, og medlemsstaternes forståelige ønske om at undgå alt for store og uforholdsmæssige berigtigelser tilgodeses« (24).
Domstolens praksis vedrørende denne politik
36 Metoden med de faste korrektioner og måden, hvorpå der er redegjort for disse i Belle-rapporten og i det arbejdsdokument, som erstattede denne, er ved flere lejligheder blevet behandlet af Domstolen, senest i dommen af 13. juli 2000 i sagen Grækenland mod Kommissionen (25). Ligesom dommen i sagen Italien mod Kommissionen (26) bekræfter denne dom, at Domstolen ikke sætter spørgsmålstegn ved de kriterier, der er opstillet i Belle-rapporten. Disse kriterier er også udgangspunktet for Domstolens analyse.
37 Domstolens indfaldsvinkel er følgende. Som det bl.a. fremgår af dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (27), skal Kommissionen godtgøre, at medlemsstaten har overtrådt bestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitik ved for eksempel - som i den foreliggende sag - at have foretaget en utilstrækkelig kontrol af udgifterne. Når dette er konstateret, skal Kommissionen træffe forholdsregler. Ved valget af sanktion råder den imidlertid over et vidt skøn. Det påhviler den berørte medlemsstat at godtgøre, at Kommissionens konstateringer er ukorrekte, og at den drager urigtige konsekvenser af disse, f.eks. ved at anvende en for høj sats for den faste korrektion. I dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen (28) fastslås følgende:
»26 Det bemærkes først, at det i Domstolens praksis [...] er fastslået, at såfremt det er umuligt med sikkerhed at fastslå, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod fællesskabsretten, har fremkaldt en forhøjelse af udgifterne på en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, har Kommissionen intet andet valg end at afslå at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter.
27 Det skal dernæst bemærkes, at såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde en række udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for finansiering over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslået at afholde [...]
28 Men hvis Kommissionen som et led i løsningen af sin opgave med afslutning af regnskaberne i stedet for at afslå finansiering af samtlige udgifter udfolder bestræbelser på at opstille regler, hvorved der kan opnås en differentiering på grundlag af den risikograd, som forskellige grader af utilstrækkelig kontrol repræsenterer for EUGFL, skal medlemsstaten godtgøre, at de kriterier, som Kommissionen i den forbindelse benytter, er vilkårlige og urimelige. [...]«
38 Jeg skal endvidere henvise til dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (29), hvori der redegøres for fordelingen af bevisbyrden mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat. I præmis 17 udtaler Domstolen følgende: »Det påhviler nemlig ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne [...] er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl [...]. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten [...] har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte.« Domstolen har gentaget denne formulering i flere senere domme (30).
39 Som allerede anført følger det af Domstolens faste praksis, at Kommissionen råder over et vidt skøn ved pålæggelsen af sanktioner, når en medlemsstats kontrol af udgifterne i forbindelse med den fælles landbrugspolitik har været utilstrækkelig. Kommissionen kan helt afslå at betale de pågældende udgifter, men den kan også - som i den foreliggende sag - anvende en procentvis nedsættelse. Det er klart, at de satser for denne nedsættelse, der er fastsat i Belle-rapporten, nemlig 2%, 5% og 10%, udgør en meget mildere sanktion end et ubetinget afslag på at betale udgifterne.
40 Hvad angår spørgsmålet om bevisbyrden skal følgende anføres. Som det fremgår af bl.a. dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen (31), påhviler bevisbyrden for en række forhold den medlemsstat, der anfægter den pålagte sanktion, såsom
a) at den pågældende medlemsstat har ret til, at EUGFL finansierer de udgifter, den har afholdt
b) at de oplysninger, som Kommissionen henholder sig til, er nøjagtige, og
c) at de kriterier, som Kommissionen benytter ved fastsættelsen af nedsættelsen, er forskriftsmæssige. Hvis Kommissionen benytter de kriterier, som er opstillet i Belle-rapporten (32), må det antages, at de er rigtige. Da der ikke er tale om bindende bestemmelser, mener jeg imidlertid, at medlemsstaten kan forsøge at godtgøre, at disse kriterier er vilkårlige og urimelige, når de anvendes på denne medlemsstat, samt
d) måden, hvorpå disse kriterier anvendes.
Nogle bemærkninger om forligsorganet med henblik på at fuldstændiggøre forslaget til afgørelse i sag C-375/99, Spanien mod Kommissionen
41 Forligsorganets rapporter er ikke bindende. Dette har Domstolen allerede flere gange fastslået, bl.a. i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (33):
»Endelig er Kommissionen, når den træffer beslutning, ikke ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), i beslutning 94/442 bundet af forligsorganets konklusioner, således som den selv med rette har gjort gældende [...]«
Som fastslået af Domstolen i nævnte sag er forligsorganets betragtninger derfor ikke afgørende for Kommissionens vurdering. Imidlertid skal det naturligvis undersøges, om der på grundlag af forligsorganets betragtninger kan drages generelle konklusioner. Jeg forstår dommen således, at jo mere konkrete og vejledende organets betragtninger er, desto mere forpligtet er Kommissionen til at tage hensyn til disse.
Stillingtagen
Kernen i ordningen
42 Der foreligger en omfattende retspraksis vedrørende EUGFL's finansiering af medlemsstaternes gennemførelse af den fælles landbrugspolitik. En sag som den foreliggende kan derfor i vid udstrækning afgøres på grundlag af Domstolens tidligere - ofte faste - praksis.
43 Kernen i ordningen - og i Domstolens praksis - findes efter min opfattelse i den omstændighed, at det her er medlemsstaterne, der skal anvende en ordning, som finansieres af Fællesskabet. Der påhviler derfor medlemsstaterne en forpligtelse til nøje at redegøre for udgifterne i forbindelse hermed. Det er også medlemsstaterne, som råder over oplysningerne vedrørende de faktiske udgifter. Kommissionen skal begrænse sig til at foretage en kontrol (ved stikprøver), som i øvrigt i vid udstrækning vil være baseret på medlemsstaternes oplysninger. Denne - meget sårbare - ordning kræver, at Kommissionen har et vidt skøn ved pålæggelsen af sanktioner, når den afslører uregelmæssigheder. De faste korrektioner er nødvendige, fordi Kommissionen ikke har mulighed for at få adgang til alle oplysninger. På den anden side skal Kommissionen naturligvis sørge for, at ordningen ikke anvendes vilkårligt. Kommissionen skal udvise omhu både i forbindelse med fastlæggelsen og bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, som kan medføre, at der foretages korrektioner, og i forbindelse med anvendelsen af disse.
44 Kommissionen skal i givet fald - efter at have foretaget en inspektion - kunne bevise, at en uregelmæssighed har fundet sted; den skal ligeledes angive, hvori denne uregelmæssighed består. Herefter kan den foreslå en sanktion. Den skal i forbindelse hermed fremlægge indicier for, men ikke nødvendigvis bevise, at den foreslåede sanktion er fastsat i forhold til den konstaterede uregelmæssigheds art, alvor og omfang. Herefter skal medlemsstaten på grundlag af oplysninger, som kun den og ikke Kommissionen råder over, godtgøre, at Kommissionen har gengivet de faktiske omstændigheder forkert eller eventuelt har foretaget en fejlagtig kvalifikation af disse, og at sanktionen ikke står i forhold til den konstaterede uregelmæssigheds art, alvor og omfang.
På grund af de meget upræcise kriterier, som Kommissionen benytter, tillægger jeg den ved ordningen indførte forligsprocedure stor betydning. Denne forligsprocedure giver mulighed for en hensigtsmæssig udveksling af synspunkter og oplysninger mellem parterne.
Selve tvisten
45 Et andet vigtigt aspekt i forbindelse med denne sag er, at den spanske regering på et væsentligt punkt ikke nægter at have overtrådt reglerne vedrørende den fælles landbrugspolitik ved at have foretaget en utilstrækkelig kontrol af udgifterne til støtte til forbruget af olivenolie. Som udgangspunkt kunne Kommissionen derfor godt vedtage en foranstaltning om anvendelse af en finansiel korrektion på den spanske regerings udgifter. Det er således alene omfanget af den af Kommissionen fastsatte nedsættelse, som anfægtes.
46 Eftersom det står fast, at den spanske regering ikke har opfyldt sin forpligtelse til at kontrollere sine udgifter i relation til den fælles landbrugspolitik, følger det af ovenstående, at Kommissionen har et vidt skøn ved valget af sanktion, og at det påhviler den berørte medlemsstat at modbevise Kommissionens konstateringer og konklusioner. Hvad angår bevisbyrden henviser jeg til punkt 40 ovenfor. Jeg tillægger det endvidere betydning, at den spanske regering ikke konkret har angivet, i hvilke henseender den fastsatte sats for korrektionen strider mod kriterierne i Belle-rapporten.
47 Ovenstående vedrører ikke nedsættelsen af præmierne for får og geder (sjette klagepunkt). I forbindelse hermed anfægter Kongeriget Spanien Kommissionens ret til at tage hensyn til udgifter for regnskabsåret 1993 ved beregningen af nedsættelsen.
48 Det bemærkes endelig, at de tilsidesættelser af forskellige retsprincipper, som den spanske regering har påberåbt sig, og som er nævnt i dette forslags punkt 14, ikke vil blive behandlet enkeltvis. I det omfang den spanske regering har begrundet, hvorfor den mener, at disse principper er blevet tilsidesat, vil denne begrundelse være direkte forbundet med de klagepunkter, som nedenfor behandles ét efter ét.
Det første klagepunkt
49 Både den spanske regering og Kommissionen har behandlet karakteren af proceduren ved forligsorganet. Den spanske regering lægger afgørende vægt på, at forligsorganet ikke blot er et rådgivende organ; der skal tages hensyn til dets betragtninger. For Kommissionen er det afgørende, at organet har til opgave at fremme et forlig mellem parterne. Efter min opfattelse udelukker parternes synspunkter vedrørende karakteren af proceduren ved forligsorganet ikke hinanden. Tværtimod supplerer de hinanden. Jeg kan på grundlag af navnlig beslutning 94/442 konkludere, at formålet med at oprette forligsorganet var at tilvejebringe et forum for fremlæggelse af synspunkter i tilfælde af uenighed mellem parterne. Inden for dette område, hvor de relevante omstændigheder og de finansielle følger heraf fastslås på grundlag af vurderinger og meget lidt præcise kriterier (34), er et sådant forum utvivlsomt berettiget for at undgå, at enhver uoverensstemmelse straks indbringes for Domstolen. Desuden fastsættes det i beslutningens artikel 1, litra c), at forligsorganet skal have en rådgivende funktion, som i betragtning af organets sammensætning ikke kan anses for at være uforpligtende. I henhold til beslutningens artikel 3 skal forligsorganet have fem uafhængige og højt kvalificerede medlemmer fra forskellige medlemsstater.
50 Med tanke på karakteren af den her beskrevne procedure skal jeg først undersøge, hvilke konklusioner der i denne sag kan drages på grundlag af forligsorganets betragtninger. Udgangspunktet er naturligvis, at disse ikke er bindende, men at de heller ikke uden videre kan lades ude af betragtning.
51 Forligsorganets rapport af 30. marts 1999 giver et nuanceret billede. Sammenfattende ser forligsorganet ingen grund til at sætte spørgsmålstegn ved det berettigede i Kommissionens vigtigste kritikpunkter. Derimod finder organet det tvivlsomt, om korrektionen på 10% er berettiget. Eftersom den spanske kontrolordning utvivlsomt er blevet forbedret i forhold til tidligere år, er det vigtigt, at der gives en præcis begrundelse for enhver forhøjelse af korrektionssatsen.
52 Forligsorganets nuancerede - og, jeg gentager, ikke bindende - konklusioner giver Kommissionen et spillerum til at fastsætte en korrektionssats. Der kan højst være tvivl om satsens størrelse. Denne tvivl er nært forbundet med vurderingen af forbedringen af den spanske kontrolordning, som er genstand for det fjerde klagepunkt. Efter min opfattelse er spørgsmålet i bund og grund ikke, om Kommissionen tog hensyn til forligsorganets synspunkter, men snarere om den på trods af forbedringen af kontrolordningen med rette kunne beslutte at forhøje satsen for korrektionen. Dette spørgsmål vil blive behandlet i forbindelse med det femte klagepunkt.
53 Jeg må herefter konkludere, at det første klagepunkt bør forkastes.
Det andet klagepunkt
54 Hvad angår den repræsentative karakter af de af Kommissionen foretagne kontroller skal jeg først pege på nødvendigheden af at anvende stikprøvekontroller. Som Domstolen også har fastslået i bl.a. dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (35), indebærer en »ordning, som hviler på et tillidsprincip, [...] ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i øvrigt ville være fysisk umulig at gennemføre«.
55 Indledningsvis opstår spørgsmålet, om Kommissionen kunne danne sig et fornuftigt indtryk på grundlag af stikprøvekontrollen. Jeg vil medgive den spanske regering, at det oprindelige udvalg på 22 virksomheder ikke umiddelbart er egnet som grundlag for generelle konklusioner, idet der udelukkende var tale om virksomheder, i hvilke også de spanske myndigheder havde konstateret uregelmæssigheder. Det fremgår imidlertid af forligsorganets rapport, at der i ni af disse virksomheder var tale om uregelmæssigheder, som ikke var så alvorlige, at de foranledigede de spanske myndigheder til at pålægge sanktioner. Nok så vigtigt er det efter min opfattelse, at Kommissionen - som den uimodsagt har fremhævet - foretog en yderligere kontrol i seks store spanske virksomheder. Følgelig finder jeg heller ingen grund til at antage, at Kommissionens kontroller ikke skulle være tilstrækkeligt repræsentative.
56 Herefter skal det afgøres, hvilken betydning det skal tillægges, at Kommissionen ikke rettidigt underrettede den spanske regering om de yderligere kontroller. Jeg kan ikke se, hvordan denne undladelse skulle kunne føre til annullation af Kommissionens beslutning. Efter min opfattelse har den på ingen måde skadet den spanske regering. Kommissionens argument om, at der her blot var tale om at bekræfte tidligere resultater, er efter min opfattelse antageligt.
57 Jeg mener ikke, at dommen i sagen Oliveira mod Kommissionen (36), som den spanske regering henviser til, har relevans for sagen her. Denne dom annullerede en kommissionsbeslutning, fordi der forelå væsentlige formelle mangler. Tilsidesættelsen af formforskrifterne havde - i modsætning til den foreliggende sag - medført en betydelig ulempe af processuel art for den berørte medlemsstat. Staten var således blevet afskåret fra at anlægge sag til prøvelse af den omhandlede beslutning inden for den i EF-traktaten fastsatte frist.
58 Jeg må herefter konkludere, at også det andet klagepunkt bør forkastes.
Det tredje klagepunkt
59 Det tredje klagepunkt vedrører fortolkningen af to bestemmelser, som tilsyneladende er modstridende, nemlig artikel 9, stk. 3, og artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 2677/85. Spørgsmålet er, om der altid skal foretages en kontrol på stedet, inden støtten udbetales.
60 Kommissionens fortolkning af forholdet mellem artikel 9, stk. 3, og artikel 12 i denne forordning er efter min opfattelse antagelig. De krav vedrørende kontrol på stedet, som opstilles i disse to bestemmelser, er kumulative.
61 Det skal desuden bemærkes, at affattelsen af artikel 9, stk. 3, ved første øjekast ikke er helt entydig. Imidlertid kunne den spanske regering blot have skaffet sig underretning om indholdet og rækkevidden af artikel 9, stk. 3, hvis den på trods af sin deltagelse i arbejdet i den forvaltningskomité, som vedtog bestemmelsen, ikke allerede havde kendskab hertil. Hvis den spanske regering var i tvivl om den nøjagtige fortolkning af bestemmelsen, havde den ligeledes mulighed for at rådspørge Kommissionen herom. Imidlertid kan en medlemsstat, der har været med til at vedtage en gennemførelsesordning som den omhandlede, efter min opfattelse ikke ensidigt fortolke denne på en måde, der adskiller sig fra den mest nærliggende fortolkning.
62 Også det tredje klagepunkt er ubegrundet.
Det fjerde klagepunkt
63 Det fjerde klagepunkt vedrører forhøjelsen af satsen for korrektionen i forhold til tidligere år.
64 Jeg skal indledningsvis henvise til dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (37), som jeg allerede har nævnt i punkt 41 i dette forslag til afgørelse. Domstolen udtalte i nævnte dom, at »den omstændighed, at Kommissionen ikke har draget de finansielle konsekvenser af, at der under et regnskabsår er konstateret en række mangler, ikke kan fratage den retten til at drage disse konsekvenser for senere regnskabsår, navnlig når manglerne fortsat ikke er blevet afhjulpet. Der kan desuden også ved fastsættelsen af den faste berigtigelse tages hensyn til de nyligere konstaterede mangler« (38). Dette må efter min mening også gælde i sagen her. Den omstændighed, at Kommissionen i et regnskabsår knytter en bestemt sanktion til en bestemt mangel, fratager den ikke retten til i det følgende år at pålægge en større sanktion, selv om manglen i mellemtiden er blevet mindre alvorlig.
65 Kommissionen skal naturligvis behørigt begrunde sin beslutning. I punkt 26 i dette forslag til afgørelse har jeg gengivet Kommissionens begrundelse her i sagen. Denne er efter min opfattelse tilstrækkelig, idet jeg lægger særlig vægt på Kommissionens argument om, at det inden for en sektor, der - som den omhandlede - er særlig udsat for svig, ikke er tilstrækkeligt at foretage en mindre forbedring, men at det er berettiget at forvente en hurtig og omfattende forbedring af ordningen.
66 Også det fjerde klagepunkt bør forkastes.
Det femte klagepunkt
67 Hvad angår dette klagepunkt, som vedrører pålæggelse af sanktioner i forbindelse med konstaterede uregelmæssigheder, skal jeg bemærke følgende. Der er tale om en ordning, i henhold til hvilken medlemsstaterne afholder udgifter, som finansieres af De Europæiske Fællesskabers budget, i dette tilfælde EUGFL, Garantisektionen. Sanktioneringen af konstaterede uregelmæssigheder skal i sådanne tilfælde yde en effektiv beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. Blandt andet derfor blev der i forordning nr. 2988/95 fastsat generelle regler for disse sanktioner. I nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, bestemmes det, at sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning. Endvidere har Kommissionen (39) med rette anført, at de bestemmelser vedrørende pålæggelse af sanktioner, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne.
68 I den foreliggende sag udgør den effektive beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser en vigtig opgave for sanktionsordningen. Under disse omstændigheder kan det ikke tillades, at en medlemsstat helt eller næsten helt begrænser muligheden for at sanktionere overtrædelser af bestemmelser i henhold til en ordning, som er meget følsom over for svig, til tilfælde, hvor der foreligger forsæt eller grov forsømmelighed. Dette er ikke til hinder for, at procedurerne for pålæggelse af sanktioner reguleres i national ret.
69 Eftersom den spanske regering i det væsentlige kun påberåber sig nationale processuelle garantier for de retsundergivne, kan sagsøgeren derfor ikke gives medhold i dette klagepunkt. Jeg må følgelig konkludere, at også det femte klagepunkt er ubegrundet.
Det sjette klagepunkt
70 Med det sjette klagepunkt sættes der i det væsentlige spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til at tage hensyn til udgifter for regnskabsåret 1993 ved beregningen af den finansielle korrektion, der blev fastsat på området for præmier for får og geder.
71 I og for sig forstår jeg godt den spanske regerings forbavselse over, at der ved beregningen af en nedsættelse tages hensyn til visse udgifter, som allerede er godkendt. Jeg forstår også godt, at næstsidste betragtning til beslutning 97/333 og forbeholdet i den sammenfattende rapport (jf. herom punkt 29 i dette forslag til afgørelse) ikke umiddelbart giver den spanske regering den opfattelse, at beslutning 97/333 ikke er endelig. Det fremgår heller ikke af betragtningerne til Kommissionens beslutning 97/608/EF af 30. juli 1997, der ændrer beslutning 97/333, at Kommissionen i den foreliggende sag havde til hensigt at genoverveje afslutningen af regnskaberne vedrørende udgifterne for 1993. Hvis det er Kommissionens hensigt at gøre noget sådant, er det åbenbart, at der almindeligvis skal tages et mere klart forbehold.
72 Jeg mener imidlertid ikke, at Kommissionen har overskredet sine beføjelser ved at tage hensyn til udgifterne for 1993. Det fremgår hverken af beslutning 97/333 eller andre dokumenter, at beslutningen er endelig, således at Kommissionen ikke kan tage den op til overvejelse. Endvidere mener jeg, at følgende punkter samlet betragtet er vigtige. Det hedder i næstsidste betragtning til beslutning 97/333, at »denne beslutning [ikke foregriber] de finansielle konsekvenser, som Kommissionen i forbindelse med en senere regnskabsafslutning må drage af undersøgelser, der på datoen for nærværende beslutning er i gang af uregelmæssigheder«. I den sammenfattende rapport af 15. marts 1997 blev det nævnt, at kontrolsituationen i Spanien ville blive undersøgt igen. I et endnu ældre dokument fra EUGFL af 6. januar 1997 kan man læse, at kontrollen i Spanien før 1995 var utilstrækkelig eller ikke eksisterende. I betragtning af den hyppige kontakt med Kommissionen burde de spanske myndigheder også have vidst, at den kunne tage situationen op til nyvurdering. Dette har Kommissionen bekræftet, mens den spanske regering ikke har nægtet det. Endelig fremgår det også af bl.a. et dokument af 22. oktober 1996, som Kommissionen har fremlagt, at den spanske regering burde have vidst, at Kommissionen ved afslutning af regnskaber vedrørende præmier for får og geder fulgte den praksis at tage hensyn til betalinger gennemført i løbet af flere forskellige regnskabsår.
73 Følgelig er også det sjette klagepunkt forkastes.
Forslag til afgørelse
74 Sammenfattende foreslår jeg Domstolen, at Kommissionen frifindes, og at Kongeriget Spanien i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 226, s. 26. Med denne beslutning blev den tidligere beslutning 1999/187/EF af 3.2.1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1995, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 61, s. 37), ændret.
(2) - Sag C-375/99, trykt i dette bind af Samling af Afgørelser.
(3) - EFT 1970 I, s. 196. Forordningen er i dag erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17.5.1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103).
(4) - EFT L 125, s. 1. Nu artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999.
(5) - Nu artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1258/1999.
(6) - EFT L 158, s. 6.
(7) - EFT L 182, s. 45.
(8) - EFT L 254, s. 5.
(9) - Jeg gengiver her de udgaver af teksterne, der er relevante for de i sagen her omhandlede kontroller. Artikel 9, stk. 3, og artikel 11, stk. 3, er affattet på denne måde ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 643/93 af 19.3.1993 (EFT L 69, s. 19), og artikel 12, stk. 1, er gengivet som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 571/91 af 8.3.1991 (EFT L 63, s. 19).
(10) - EFT L 312, s. 1.
(11) - Dom af 7.5.1991, sag C-304/89, Sml. I, s. 2283.
(12) - Jf. fodnote 10.
(13) - Der henvises til punkt 10 i forligsorganets rapport.
(14) - Kommissionen henviser til dom af 1.10.1998, sag C-238/96, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5801, præmis 103.
(15) - Dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Sml. s. 2633.
(16) - Kommissionens beslutning af 23.4.1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 139, s. 30).
(17) - Side 228 i rapporten. Kommissionen henviser til rapporten i svarskriftet.
(18) - Anført i fodnote 3.
(19) - Kommissionen henviser også til flere domme, som ikke blev behandlet i denne forbindelse i mit forslag til afgørelse i sagen Spanien mod Kommissionen. Der er bl.a. tale om dom af 28.1.1986, sag 129/84, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 309, af 4.7.1996, sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, og dommen i sagen Irland mod Kommissionen (anført i fodnote 15). Disse domme kaster ikke nyt lys over sagen. Sidstnævnte dom er dog relevant i forbindelse med forligsorganets rolle.
(20) - Anført i fodnote 3.
(21) - Dokument VI/216/93.
(22) - Anført i fodnote 20.
(23) - Citatet stammer fra Belle-rapporten.
(24) - Jf. dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, anført i fodnote 20, præmis 24.
(25) - Sag C-243/97, Sml. I, s. 5813.
(26) - Dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Sml. I, s. 5863.
(27) - Dom af 24.3.1988, sag 347/85, Sml. s. 1749, præmis 16. Denne dom behandler spørgsmålet om bevisbyrden indgående. Jf. også dommen i sagen Italien mod Kommissionen, anført i fodnote 27, præmis 58.
(28) - Anført i fodnote 20, præmis 26 ff.
(29) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Sml. I, s. 5611.
(30) - Jf. bl.a. dom af 18.5.2000, sag C-242/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3421, præmis 104.
(31) - Dom af 4.7.1996, anført i fodnote 20.
(32) - I den foreliggende sag dokumentet af 23.12.1997.
(33) - Dom af 21.10.1999, sag C-44/97, Sml. I, s. 7177, præmis 18.
(34) - Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse i sagen C-375/99, Spanien mod Kommissionen, bl.a. punkt 34, og punkt 44 i dette forslag.
(35) - Anført i fodnote 30.
(36) - Anført i fodnote 12.
(37) - Anført i fodnote 34.
(38) - Præmis 14.
(39) - Kommissionen henviser ligeledes til dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl., anført i fodnote 16.