Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
21 päivänä toukokuuta 2026 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Elintarvikkeiden virallinen valvonta – Asetus (EU) 2017/625 – 9 artiklan 7 kohta – Tyhjentävä yhdenmukaistaminen – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään velvollisuudesta ilmoittaa muista jäsenvaltioista tulevien ravintolisien saapumisesta – Edellytys, jonka mukaan toimenpiteen on oltava ehdottomasti tarpeen virallisen valvonnan järjestämiseksi ottaen huomioon ihmisten terveyden suojelun ja kuluttajansuojan vaatimukset
Asiassa C‑626/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Nejvyšší správní soud (ylin hallintotuomioistuin, Tšekin tasavalta) on esittänyt 17.9.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 24.9.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
PRAGON s.r.o.
vastaan
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos sekä tuomarit O. Spineanu-Matei, S. Rodin (esittelevä tuomari), N. Piçarra ja N. Fenger,
julkisasiamies: A. Biondi,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.9.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        PRAGON s.r.o., edustajanaan M. Kadlec, advokát,
–        Tšekin hallitus, asiamiehinään J. Očková, M. Smolek ja J. Vláčil,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään M. Salyková ja F. Thiran,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.12.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan sekä virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista, jotka suoritetaan elintarvike- ja rehulainsäädännön ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä ja kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen soveltamisen varmistamiseksi, sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 999/2001, (EY) N:o 396/2005, (EY) N:o 1069/2009, (EY) N:o 1107/2009, (EU) N:o 1151/2012, (EU) N:o 652/2014, (EU) 2016/429 ja (EU) 2016/2031, neuvoston asetusten (EY) N:o 1/2005 ja (EY) N:o 1099/2009 ja neuvoston direktiivien 98/58/EY, 1999/74/EY, 2007/43/EY, 2008/119/EY ja 2008/120/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 854/2004 ja (EY) N:o 882/2004, neuvoston direktiivien 89/608/ETY, 89/662/ETY, 90/425/ETY, 91/496/ETY, 96/23/EY, 96/93/EY ja 97/78/EY ja neuvoston päätöksen 92/438/ETY kumoamisesta 15.3.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (virallista valvontaa koskeva asetus) (EUVL 2017, L 95, s. 17) 9 artiklan 7 kohdan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Tšekin oikeuden mukaan perustettu yhtiö PRAGON s.r.o. (jäljempänä Pragon) ja Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (valtiollisen maatalous‑ ja elintarvikevalvontaviranomaisen Prahan aluevirasto, jäljempänä valtion elintarvikevalvontaviranomainen) ja joka koskee kyseisen yhtiön esittämää pyyntöä saada suojaa väitetyltä lainvastaiselta puuttumiselta, joka johtuu kyseisen viranomaisen suorittamasta valvonnasta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Primaarioikeus
3        SEUT 26 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”[Euroopan] unioni hyväksyy perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisesti toimenpiteet, joiden tarkoituksena on toteuttaa sisämarkkinat tai varmistaa niiden toiminta.”
4        SEUT 34 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.”
5        SEUT 36 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Mitä 34 ja 35 artiklassa määrätään, ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.”
6        SEUT 43 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan parlamentti ja [Euroopan unionin] neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja [Euroopan] talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan 40 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta yhteisestä maatalouden markkinajärjestelystä sekä muista yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan tavoitteiden toteuttamisessa tarvittavista säännöksistä.”
7        SEUT 114 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, 26 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi sovelletaan seuraavia määräyksiä. Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja [Euroopan] talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.”
8        SEUT 168 artiklan 4 kohdan b alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Poiketen siitä, mitä 2 artiklan 5 kohdassa ja 6 artiklan a alakohdassa määrätään, ja noudattaen 4 artiklan 2 kohdan k alakohdan määräyksiä, Euroopan parlamentti ja neuvosto myötävaikuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä [Euroopan] talous- ja sosiaalikomiteaa ja [Euroopan] alueiden komiteaa kuultuaan tässä artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen toteuttamalla seuraavia toimenpiteitä, joilla voidaan puuttua yhteisiin turvallisuuskysymyksiin:
– –
b)      eläinlääkintä- ja kasvinsuojelualalla toimenpiteitä, joiden välittömänä tarkoituksena on kansanterveyden suojeleminen”.
Johdettu oikeus
–       Asetus (EY) N:o 178/2002
9        Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL 2002, L 31, s. 1) 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa ’elintarvikkeella’ tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai tuotetta, myös jalostettua, osittain jalostettua tai jalostamatonta tuotetta, joka on tarkoitettu tai jonka voidaan kohtuudella olettaa tulevan ihmisten nautittavaksi.
– –”
–       Direktiivi 2002/46/EY
10      Ravintolisiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 10.6.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/46/EY (EYVL 2002, L 183, s. 51) 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Ravintolisien tehokkaan valvonnan helpottamiseksi jäsenvaltiot voivat vaatia, että valmistaja tai niiden alueella tapahtuvasta markkinoille saattamisesta vastuussa oleva taho antaa tällaisesta kaupan pitämisestä ilmoituksen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamalla sille kyseistä tuotetta varten käytettävän pakkausmerkinnän mallin.”
–       Asetus 2017/625
11      Asetuksen 2017/625 johdanto-osan 1–3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 ja 99 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)      [EUT-sopimuksessa] edellytetään, että unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön korkeatasoinen suojelu. Tähän tavoitteeseen olisi pyrittävä muun muassa eläinlääkintä- ja kasvinterveysalan toimenpiteillä, joiden perimmäisenä tarkoituksena on ihmisten terveyden suojelu.
(2)      [EUT-sopimuksessa] määrätään lisäksi, että unioni myötävaikuttaa kuluttajansuojan korkean tason saavuttamiseen toimenpiteillä, jotka se toteuttaa sisämarkkinoiden toteuttamisen yhteydessä.
(3)      Unionin lainsäädännössä säädetään yhdenmukaistetut säännöt, joilla varmistetaan, että elintarvikkeet ja rehut ovat turvallisia ja terveellisiä ja että toimet, joilla saattaa olla vaikutusta elintarvikeketjun turvallisuuteen tai elintarvikkeisiin ja elintarviketietoihin liittyvien kuluttajien etujen suojeluun, suoritetaan erityisten vaatimusten mukaisesti. Unionissa on lisäksi annettu säännöt, joilla varmistetaan ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden sekä eläinten hyvinvoinnin korkea taso koko elintarvikeketjussa ja kaikilla niillä toiminnan aloilla, joilla keskeisenä tavoitteena on eläintautien, jotka joissakin tapauksissa voivat tarttua ihmisiin, tai kasveille tai kasvituotteille haitallisten tuhoojien mahdollisen leviämisen torjunta, ja joilla varmistetaan ympäristön suojelu muuntogeenisistä organismeista tai kasvinsuojeluaineista mahdollisesti aiheutuvilta riskeiltä. Näiden sääntöjen, jäljempänä yhteisesti ’elintarvikeketjua koskeva unionin lainsäädäntö’, asianmukainen soveltaminen edistää sisämarkkinoiden toimintaa.
– –
(15)      Elintarvikeketjua koskevan unionin lainsäädännön täytäntöönpanon valvonta kuuluu jäsenvaltioille, joiden toimivaltaiset viranomaiset seuraavat ja todentavat virallista valvontaa järjestämällä, että asiaankuuluvia unionin vaatimuksia noudatetaan tosiasiallisesti ja että ne pannaan täytäntöön.
– –
(19)      Jotta yleistä lainsäädäntökehystä voitaisiin järkeistää ja yksinkertaistaa ja sääntelyä samalla parantaa, tietyillä aloilla suoritettavaan viralliseen valvontaan sovellettavat säännöt olisi otettava osaksi virallista valvontaa koskevaa yhtenäistä lainsäädäntökehystä. – –
(20)      Tällä asetuksella olisi pyrittävä vahvistamaan yhdenmukaistetut unionin puitteet virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien kuin virallisen valvonnan järjestämiseksi koko elintarvikeketjussa ottaen huomioon [rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksessa (EY) N:o 882/2004 [(EUVL 2004, L 165, s. 1)] ja asiaan liittyvässä alakohtaisessa lainsäädännössä säädetyt virallista valvontaa koskevat säännöt sekä näiden sääntöjen soveltamisesta saatu kokemus.
– –
(37)      Siinä määrin kuin se on ehdottomasti tarpeen virallisen valvonnan järjestämiseksi, jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten olisi voitava poikkeuksellisissa olosuhteissa edellyttää toimijoiden raportoivan eläinten ja tavaroiden saapumisesta toisesta jäsenvaltiosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta alakohtaisessa lainsäädännössä säädettyjen jäljitettävyysvaatimusten soveltamista.
(38)      Jotta voidaan varmistaa, että elintarvikeketjua koskevat unionin lainsäädäntö pannaan asianmukaisesti täytäntöön, toimivaltaisilla viranomaisilla olisi oltava valta suorittaa virallista valvontaa tämän lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien eläinten ja tavaroiden tuotannon, jalostuksen ja jakelun kaikissa vaiheissa. Jotta voidaan varmistaa, että virallinen valvonta toteutetaan perusteellisesti ja vaikuttavasti, toimivaltaisilla viranomaisilla olisi lisäksi oltava valta suorittaa virallista valvontaa sellaisten tavaroiden, aineiden, materiaalien ja esineiden tuotannon ja jakelun kaikissa vaiheissa, joita ei säännellä elintarvikeketjua koskevalla unionin lainsäädännöllä, jos tämä on välttämätöntä tämän lainsäädännön mahdollisten rikkomisten tutkimiseksi perusteellisesti ja tällaisen rikkomisen syyn selvittämiseksi. Jotta tällainen virallinen valvonta suoritetaan tehokkaasti, toimivaltaisten viranomaisten olisi laadittava ja pidettävä ajan tasalla valvottavia toimijoita koskeva luettelo tai rekisteri.
– –
(43)      Tässä asetuksessa säädetään yhtenäisestä lainsäädäntökehyksestä virallisen valvonnan järjestämiseksi, jotta voidaan todentaa elintarvikeketjua koskevan lainsäädännön noudattaminen kaikilla tällaisen lainsäädännön kattamilla aloilla. – –
– –
(99)      Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän asetuksen tavoitetta eli elintarvikeketjua koskevan unionin lainsäädännön soveltamisen varmistamiseksi suoritettavia virallista valvontaa ja muita virallisia toimia koskevien yhdenmukaisten vaatimusten varmistamista, vaan se voidaan tässä asetuksessa ehdotetun toiminnan vaikutusten, monimutkaisuuden sekä rajatylittävän ja kansainvälisen luonteen vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä [SEU] 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti – –”
12      Asetuksen 2017/625 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 2 artiklan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tässä asetuksessa säädetään
a)      jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamien virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien suorittamisesta;
– –
2.      Tätä asetusta sovelletaan viralliseen valvontaan, jota suoritetaan seuraavia aloja koskevien, unionin tasolla tai jäsenvaltioissa unionin lainsäädännön soveltamiseksi vahvistettujen sääntöjen noudattamisen todentamiseksi:
a)      elintarvikkeet ja elintarviketurvallisuus sekä elintarvikkeiden laatu ja terveellisyys kaikissa elintarvikkeiden tuotannon, jalostuksen ja jakelun vaiheissa, mukaan luettuna säännöt, joiden tarkoituksena on varmistaa kaupan rehelliset menettelytavat ja suojella kuluttajien etuja ja kuluttajille annettavia tietoja, sekä elintarvikkeiden kanssa kosketukseen joutuvien materiaalien ja tarvikkeiden valmistus ja käyttö”.
13      Asetuksen 3 artiklan 11, 12 ja 29 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
11)      ’tavaroilla’ kaikkea, mihin sovelletaan yhtä tai useampaa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sääntöä, eläimiä lukuun ottamatta;
12)      ’elintarvikkeella’ asetuksen [N:o 178/2002] 2 artiklassa määriteltyä elintarviketta;
– –
29)      ’toimijalla’ luonnollista tai oikeushenkilöä, johon sovelletaan yhtä tai useampaa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa säännöissä säädettyä velvollisuutta”.
14      Asetuksen 2017/625 9 artiklan 1, 2 ja 4–7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava virallista valvontaa kaikkien toimijoiden osalta säännöllisesti, riskiperusteisesti ja sopivalla tiheydellä – –
– –
2.      Toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava virallista valvontaa säännöllisesti, sopivalla riskiperusteisella tiheydellä, jotta voidaan todeta petollisten tai vilpillisten käytäntöjen avulla tehdyt 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mahdolliset tahalliset rikkomiset, ottaen huomioon tiedot, jotka koskevat tällaisia rikkomisia ja jotka on jaettu 102–108 artiklassa säädettyjen hallinnollisen avun mekanismien välityksellä, sekä mahdolliset muut tiedot, jotka osoittavat, että kyseisiä rikkomisia mahdollisesti tapahtuu.
– –
4.      Virallinen valvonta on suoritettava ilman ennakkoilmoitusta, paitsi jos tällainen ilmoitus on tarpeen ja asianmukaisesti perusteltu virallisen valvonnan suorittamista varten. Jos virallinen valvonta suoritetaan toimijan pyynnöstä, toimivaltainen viranomainen voi päättää, annetaanko siitä ennakkoilmoitus vai ei. Virallinen valvonta, josta annetaan ennakkoilmoitus, ei estä sellaisen virallisen valvonnan suorittamista, josta ei anneta ennakkoilmoitusta.
5.      Virallista valvontaa suoritettaessa on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä siihen, että hallinnollinen rasite ja toimijoiden liiketoimintaan kohdistuva haitta ovat mahdollisimman vähäisiä, kuitenkin ilman että tämä vaikuttaa kielteisesti valvonnan vaikuttavuuteen.
6.      Toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava virallinen valvonta yhtenäisellä tavalla ottamalla samalla huomioon tarve mukauttaa valvonta erityisiin tilanteisiin riippumatta siitä, ovatko kyseiset eläimet ja tavarat
a)      saatavilla unionin markkinoilla, olivatpa ne sitten peräisin siitä jäsenvaltiosta, jossa virallinen valvonta suoritetaan, tai jostakin toisesta jäsenvaltiosta;
– –
7.      Määräjäsenvaltiot voivat, siinä määrin kuin virallisen valvonnan järjestämiseksi on ehdottomasti tarpeen, pyytää toimijoita, joille toimitetaan eläimiä tai tavaroita toisesta jäsenvaltiosta, ilmoittamaan tällaisten eläinten tai tavaroiden saapumisesta.”
15      Kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa sekä 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Siinä määrin kuin on tarpeen varmistaa 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen noudattaminen, toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava virallista valvontaa, joka kohdistuu
a)      eläimiin ja tavaroihin kaikissa tuotannon, jalostuksen, jakelun ja käytön vaiheissa;
– –
c)      toimijoihin niiden toimien osalta, jotka koskevat muun muassa eläinten pitämistä, laitteita, kuljetusvälineitä, tiloja ja muita niiden valvonnassa olevia paikkoja ja niiden ympäristöä sekä asiaan liittyviä asiakirjoja.
2.      Toimivaltaisten viranomaisten on laadittava luettelo toimijoista ja pidettävä sitä ajan tasalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sääntöjä, jotka koskevat 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen perusteella jo laadittuja luetteloita tai rekistereitä. Jos tällainen luettelo tai rekisteri on jo olemassa muita tarkoituksia varten, sitä voidaan käyttää myös tämän asetuksen tarkoituksiin.”
16      Kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava virallinen valvonta mahdollisimman avoimesti ja vähintään kerran vuodessa saatettava julkisesti saataville, mukaan lukien julkaisemalla internetissä, virallisen valvonnan järjestämiseen ja suorittamiseen liittyvät asiaankuuluvat tiedot.
Niiden on lisäksi varmistettava seuraavien tietojen julkaiseminen säännöllisesti ja nopeasti:
a)      virallisten valvontatoimien tyyppi, lukumäärä ja tulos;
b)      säännösten noudattamatta jättämiseen liittyvien havaittujen tapausten tyyppi ja lukumäärä;
c)      niiden tapausten tyyppi ja lukumäärä, joissa toimivaltaiset viranomaiset toteuttivat toimenpiteitä 138 artiklan mukaisesti; ja
d)      niiden tapausten tyyppi ja lukumäärä, joissa määrättiin 139 artiklassa tarkoitettuja seuraamuksia.”
17      Asetuksen 2017/625 102–108 artiklassa määritellään säännöt, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä hallinnollista apua ja yhteistyötä kyseisessä asetuksessa säännellyissä menettelyissä.
18      Kyseisen asetuksen 111 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 109 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma asetetaan julkisesti saataville lukuun ottamatta suunnitelman osia, joiden julkistaminen voisi heikentää virallisen valvonnan vaikuttavuutta.”
Tšekin oikeus
Elintarvikelaki
19      Elintarvikkeista ja tupakkatuotteista sekä tiettyjen niihin liittyvien lakien muuttamisesta ja täydentämisestä annetun lain nro 110/1997 (zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů) (jäljempänä elintarvikelaki) 3 d §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Elintarvikealan toimijan, joka määräpaikassa ottaa vastaan täytäntöönpanosäännöksissä määritettyjä elintarvikkeita toisesta Euroopan unionin jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta, on ilmoitettava niiden saapumisesta 16 §:n 4 tai 5 momentin mukaiselle toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle noudattaen täytäntöönpanosäännöksiä, joissa määritetään [asetuksen N:o 178/2002] 3 artiklan mukaisen riskianalyysin perusteella elintarviketyyppi, päivämäärä sekä tietojen laajuus ja tiedonantomenetelmä, siinä määrin kuin se on ehdottomasti tarpeen virallisen valvonnan järjestämiseksi.”
Asetus nro 172/2015
20      Elintarvikkeiden vastaanottajan ilmoitusvelvollisuudesta määräpaikassa annetun asetuksen nro 172/2015 (vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení), sellaisena kuin se oli pääasian tosiseikkojen ajankohtana (jäljempänä asetus nro 172/2015), 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Tässä asetuksessa säädetään suoraan sovellettavan unionin lainsäädännön mukaisesti elintarvikealan toimijan – – ilmoitusvelvollisuuden laajuudesta määräpaikassa.
(2)      Tämä asetus koskee
– –
e)      ravintolisiä
– –
(3)      Tätä asetusta sovelletaan ainoastaan silloin, kun määräpaikka on ensimmäinen vastaanottopaikka, mukaan lukien mikä tahansa 2 momentissa tarkoitetun elintarvikkeen mahdollinen ensimmäinen käsittelypaikka Tšekin tasavallan alueella.
21      Asetuksen nro 172/2015 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Euroopan unionin toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta määräpaikkaan saapuvien elintarvikkeiden vastaanottajan on ilmoitettava valtion elintarvikevalvontaviranomaisen tietojärjestelmän välityksellä, kun kyse on 1 §:n 2 momentin a–e kohdassa tarkoitetusta elintarvikkeesta ja kun määräpaikka on 1 §:n 3 momentin mukainen määräpaikka, viimeistään 24 tuntia ennen elintarvikkeiden saapumista määräpaikkaan seuraavat tiedot:
a)      määräpaikkaan saapuvien elintarvikkeiden tyyppi;
b)      määräpaikkaan saapuvien elintarvikkeiden määrä;
c)      elintarvikkeen määräpaikkaan toimittavan elintarvikealan toimijan jäsenvaltio Euroopan unionissa tai kolmas maa, nimi ja osoite;
d)      elintarvikkeen määräpaikan nimi, osoite ja tunnistenumero ja elintarvikkeen vastaanottajan nimi, osoite ja tunnistenumero määräpaikassa ja
e)      päivämäärä, jona elintarvike saapuu määräpaikkaan.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
22      Valtion elintarvikevalvontaviranomainen teki 7.6.2021 elintarvikelain täytäntöönpanemiseksi annetun asetuksen nro 172/2015 nojalla virallisen tarkastuksen, joka koski Pragonin vastaanottamien ravintolisien turvallisuutta. Tämä tarkastus suoritettiin sellaisen kansallisen säännöstön mukaisesti, jossa elintarvikelain 3 d §:n 3 momentin, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 §:n 2 momentin kanssa, säädetään, että elintarvikealan toimijoiden on ilmoitettava toimivaltaisille valvontaviranomaisille toisesta unionin jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta toimitettujen tiettyjen elintarvikkeiden, joihin ravintolisät lukeutuvat, saapumisesta.
23      Pragon riitautti valtion elintarvikevalvontaviranomaisen suorittaman tarkastuksen kanteessa, jossa se vaatii suojaa kyseisen viranomaisen unionin oikeuden vastaisilta puuttumisilta ja jonka se nosti Městský soud v Prazessa (Prahan kaupunkioikeus, Tšekki), joka hylkäsi kanteen 6.10.2022 antamallaan tuomiolla.
24      Nejvyšší správní soud (ylin hallintotuomioistuin, Tšekki), jolle Pragon oli tehnyt kassaatiovalituksen, kumosi 10.5.2023 edellä mainitun tuomion sillä perusteella, että Městský soud v Praze oli ollut väärässä todetessaan, että tarkastuksen suorittaminen unionin oikeuden vastaisen asetuksen nojalla ei ollut lainvastaista. Kyseinen ylin tuomioistuin palautti asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, jotta tämä tutkisi, onko asetus nro 172/2015 unionin oikeuden mukainen ja onko sitä sovellettava mainitun tuomioistuimen käsittelemässä asiassa.
25      Městský soud v Praze hylkäsi 12.10.2023 antamallaan tuomiolla kanteen, jolla Pragon riitautti asetuksen nro 172/2015 nojalla tehdyn tarkastuksen lainmukaisuuden. Kyseisen tuomioistuimen mukaan kyseessä oleva asetus täyttää asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdassa asetetut vaatimukset, joita ovat se, että asianomaiset toimijat ilmoittavat etukäteen ravintolisien saapumisesta Tšekin alueelle virallisen valvonnan järjestämiseksi, sekä se, että tämä ilmoitus on ehdottomasti tarpeen virallisen valvonnan järjestämiseksi. Ilmoitusvelvollisuuden oikeasuhtaisuus ilmenee siitä, että kyseinen velvollisuus ei sovellu kaikkiin elintarvikkeisiin vaan ainoastaan tiettyihin elintarvikeryhmiin, joita koskeva luettelo vaihtelee niiden tiettynä ajankohtana aiheuttamien riskien arvioinnin perusteella, ja kyseinen ilmoitusvelvollisuus on siten kohdennettu eikä yleinen vaatimus. Lisäksi tämä velvollisuus koskee ainoastaan riskianalyysin kannalta tarpeellisia tietoja, jotka ovat tiedonantovelvollisten toimijoiden saatavilla. Koska ilmoitus elintarvikkeiden saapumisesta, joka on asetuksen nro 172/2015 2 §:n 1 momentin mukaiseesti tehtävä yleisessä tietoverkossa olevalla lomakkeella vähintään 24 tuntia ennen elintarvikkeiden saapumista, kyseinen velvollisuus on vähemmän rajoittava kuin velvollisuus, joka perustui aikaisempaan lainsäädäntöön, jossa säädettiin velvollisuudesta tehdä ilmoitus 48 tuntia ennen elintarvikkeiden saapumista. Ilman tietoja, joiden antamista voimassa olevassa Tšekin lainsäädännössä vaaditaan, velvollisuutta suorittaa virallista valvontaa säännöllisesti ilman ennakkoilmoitusta ei olisi mahdollista noudattaa asetuksen 2017/625 9 artiklan 2 ja 4 kohdan edellyttämällä tavalla.
26      Pragon on tämän jälkeen tehnyt 12.10.2023 annetusta tuomiosta valituksen Nejvyšší správní soudille, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja jossa Pragon väittää lähinnä, että Tšekin säännöstön mukainen ilmoitusvelvollisuus loukkaa ilmeisellä tavalla tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sillä tavaroita ei voida toimittaa Tšekin tasavallassa tilauspäivänä, mikä merkitsee unionin oikeudessa kiellettyä muusta kuin tullista johtuvaa markkinoille pääsyn estettä. Pragon väittää lisäksi, että Tšekin alueen ulkopuolelta peräisin olevia elintarvikkeita kohdellaan syrjivästi verrattuna sellaisiin tavaroihin, jotka ovat peräisin kyseisen jäsenvaltion alueelta, sillä viimeksi mainittuja elintarvikkeita ei koske velvollisuus ilmoittaa niiden saapumisesta etukäteen ja niitä voidaan näin ollen pitää välittömästi kaupan.
27      Ennakkoratkaisukysymyksen esittämisen syistä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa sitä, että jos asetuksessa nro 172/2015 lueteltuun ryhmään kuuluvat elintarvikkeet ovat peräisin Tšekistä, näiden elintarvikkeiden vastaanottaja voi myydä niitä viipymättä noudattamatta minkäänlaista ilmoitusvelvollisuutta. Jos kyseiset elintarvikkeet sitä vastoin ovat peräisin toisesta jäsenvaltiosta, niistä on edellä mainitun asetuksen mukaisesti ilmoitettava vähintään 24 tuntia ennen niiden saapumista Tšekkiin. Tällainen velvollisuus edellyttää elintarvikealan toimijoilta monimutkaisempaa suunnittelua, sillä kaikki tällaiset tilaukset voidaan toimittaa vasta 24 tuntia kyseisen velvollisuuden täyttämiseen jälkeen, mikä aiheuttaa asianomaisille toimijoilla lisäkuluja ja ylimääräisiä viivästyksiä. Näistä syistä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa olevansa taipuvainen katsomaan, että elintarvikelain 3 d §:n 3 momentissa säädetty ilmoitusvelvollisuus, joka pannaan täytäntöön asetuksella nro 172/2015, voi saada elintarvikealan toimijat luopumaan muista jäsenvaltioista peräisin olevien elintarvikkeiden saattamisesta Tšekin markkinoille tai niiden pitämisestä kaupan Tšekissä, ja se on siten SEUT 34 artiklassa tarkoitettu määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide.
28      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on määritettävä, onko Tšekin säännöstön mukainen ilmoitusvelvollisuus oikeasuhtainen, toisin sanoen on määritettävä, voidaanko ihmisten terveyttä suojella – mikä mainitun tuomioistuimen mukaan voi olla kyseisen velvollisuuden oikeutuksena – verrattavissa olevalla tavalla, joka rajoittaisi tavaroiden vapaata liikkuvuutta unionissa vähemmän kuin kyseessä olevan säännöstön mukainen velvollisuus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdan mukaan muusta jäsenvaltiosta saapuvien elintarvikkeiden vastaanottajalle voidaan asettaa ilmoitusvelvollisuus, ja pohtii sitä, voiko tämä velvollisuus olla luonteeltaan systemaattinen, kun otetaan huomioon kyseisen asetuksen johdanto-osan 37 perustelukappale, josta ilmenee, että tavaroiden saapumisesta raportoimista voidaan edellyttää vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Se pohtii myös sitä, eikö riittävänä vaihtoehtoisena toimenpiteenä voitaisi pitää ilmoitusvelvollisuutta, joka koskee vastaanotettujen elintarvikkeiden aiheuttamia ajankohtaisia riskejä tai joka asetetaan ainoastaan tällaisten elintarvikkeiden saapuessa määräjäsenvaltioon tai määrättyjen toimitusten yhteydessä. Kyseinen tuomioistuin ei kuitenkaan sulje pois sitä, että ennakollista ilmoitusvelvollisuutta voidaan pitää oikeasuhtaisena, koska tällainen ilmoitus parantaa mahdollisuuksia havaita elintarvike, joka ei ole unionin oikeudessa säädettyjen vaatimusten mukainen.
29      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin erityisesti, että erityisesti ravintolisät eroavat tuoreista tai eläinperäisistä elintarvikkeista niiden säilytysaikaa, kuljetusta, varastointia, muotoa ja käyttöä koskevien erityisten vaatimusten osalta. Koska ravintolisät eivät ole helposti pilaantuvia, niiden osalta ei olisi välttämätöntä tehdä virallista tarkastusta 24 tunnin kuluessa. Tšekin säännöstöstä kuitenkin ilmenee, että ravintolisien säilyttämistä elintarvikeluettelossa, josta säädetään asetuksessa nro 172/2015, perustellaan sillä, että ravintolisissä voi olla anabolisia aineita, lääkkeitä, hormoneja ja muita kiellettyjä aineita, sillä on usein niin, että ravintolisien pakkauksissa olevat ainesosia koskevat tiedot eivät ole totuudenmukaisia tai pitoisuudet ylittävät sallitun rajat, ja ravintolisissä voi myös olla vaarallisia aineita, kuten raskasmetalleja tai aromaattisia hiilivetyjä sekä vitamiinien ja hivenaineiden määriä, jotka voivat aiheuttaa erityisiä haittavaikutuksia, jos niitä nautitaan liiallisissa määrin ravinnon kanssa. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on kuitenkin epäilyksiä siitä, onko näidenkään selitysten valossa välttämätöntä, että ravintolisien virallinen valvonta suoritetaan niin lyhyessä ajassa sen jälkeen, kun ravintolisät ovat saapuneet Tšekin alueelle, mikä voisi olla välttämätöntä helposti pilaantuvien elintarvikkeiden kohdalla.
30      Tässä tilanteessa Nejvyšší správní soud on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko SEUT 34 artikla, kun otetaan huomioon SEUT 36 artikla ja [asetuksen 2017/625] 9 artiklan 7 kohta, esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa asetetaan toisesta jäsenvaltiosta tulevien ravintolisien vastaanottajille yleinen velvollisuus ilmoittaa viimeistään 24 tuntia etukäteen niiden saapumisesta määräpaikkaan ja toimittamaan tarvittavat tiedot riskianalyysin tekemiseksi ja virallisen valvonnan järjestämiseksi?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
31      Ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa sekä asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa muusta jäsenvaltiosta tulevia ravintolisiä vastaanottavalle toimijalle asetetaan velvollisuus ilmoittaa etukäteen ravintolisien saapumisesta niiden määräpaikkaan ja antaa tiedot, jotka ovat tarpeen ravintolisistä mahdollisesti aiheutuvien riskien analysointia ja virallisen valvonnan suunnittelemista varten.
32      Aluksi on todettava, että asetuksen 2017/625 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 2 kohdan mukaan kyseisessä asetuksessa säädetään muun muassa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamasta virallisesta valvonnasta unionin tasolla tai jäsenvaltioissa unionin lainsäädännön soveltamiseksi vahvistettujen sääntöjen noudattamisen todentamiseksi aloilla, jotka koskevat elintarvikkeita ja elintarviketurvallisuutta, elintarvikkeiden laatua ja terveellisyyttä kaikissa elintarvikkeiden tuotannon, jalostuksen ja jakelun vaiheissa, mukaan luettuna säännöt, joiden tarkoituksena on varmistaa kaupan rehelliset menettelytavat ja suojella kuluttajien etuja ja kuluttajille annettavia tietoja.
33      Lisäksi kyseisen asetuksen johdanto-osan 15, 19, 20, 43 ja 99 perustelukappaleesta ilmenee, että asetuksella vahvistetaan yhtenäinen lainsäädäntökehys sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot toimivat yhdenmukaisesti virallisen valvonnan järjestämiseksi, jotta voidaan todentaa elintarvikeketjua koskevan unionin lainsäädännön noudattaminen kaikilla tämän lainsäädännön kattamilla aloilla.
34      Tämän yhtenäisen lainsäädäntökehyksen puitteissa kyseisen asetuksen 9 artiklassa säädetään virallista valvontaa koskevista yhteisistä säännöistä. Kyseisen artiklan 7 kohdassa säädetään erityisesti, että jäsenvaltiot voivat pyytää toimijoita, joille toimitetaan eläimiä tai tavaroita toisesta jäsenvaltiosta, ilmoittamaan tällaisten eläinten tai tavaroiden saapumisesta sillä edellytyksellä, että se on ehdottomasti tarpeen virallisen valvonnan järjestämiseksi
35      Tältä osin on pantava merkille, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tavaroiden käsite koskee ravintolisiä. Tämä käsite nimittäin määritellään asetuksen 2017/625 3 artiklan 11 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan kaikkea, mihin sovelletaan yhtä tai useampaa kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sääntöä, eläimiä lukuun ottamatta. Yhtäältä on niin, kuten mainitun asetuksen 3 artiklan 12 alakohdasta luettuna yhdessä asetuksen N:o 178/2002 2 artiklan kanssa ilmenee, että ravintolisät kuuluvat elintarvikkeiden käsitteiden alaan (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2011, Bablok ym., C‑442/09, EU:C:2011:541, 69 kohta), ja toisaalta asetuksen 2017/625 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa viitataan nimenomaisesti sääntöihin elintarvikkeiden ja elintarviketurvallisuuden alalla.
36      Näistä säännöksistä ilmenee niitä kokonaisuutena luettaessa, että edellytykset sille, että jäsenvaltiot voivat tarvittaessa asettaa velvollisuuden ilmoittaa muusta jäsenvaltiosta tulevien ravintolisien saapumisesta niiden määräpaikkaan, on yhdenmukaistettu kattavasti asetuksella 2017/625.
37      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti kansallista säännöstöä, jossa tällainen velvollisuus asetetaan, on näin ollen arvioitava yksinomaan kyseisen asetuksen säännösten ja erityisesti sen 9 artiklan 7 kohdan perusteella eikä SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan perusteella (ks. analogisesti tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38      Tästä on todettava, että asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdan mukaan määräjäsenvaltiot voivat vain siinä määrin kuin virallisen valvonnan järjestämiseksi on ehdottomasti tarpeen pyytää toimijoita, joille toimitetaan tavaroita toisesta jäsenvaltiosta, ilmoittamaan tällaisten tavaroiden saapumisesta.
39      Unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta ja tuomio 19.6.2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40      Aluksi on todettava asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdan sanamuodosta ilmenevän, että toisesta jäsenvaltiosta tulevien tavaroiden saapumisesta ilmoittamista koskeva velvollisuus, josta jäsenvaltiot voivat säätää, on paitsi asetettava virallisen valvonnan järjestämiseksi myös oltava ehdottomasti tarpeen tätä varten.
41      Ehdottoman tarpeellisuuden vaatimus tarkoittaa sellaisenaan, ettei virallista valvontaa voida järjestää tehokkaasti tavalla, joka on vähemmän rajoittava kuin tällainen ilmoitusvelvollisuus.
42      Kyseessä olevan säännöksen asiayhteydestä on edelleen todettava, että sikäli kuin säännöksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus kohdella tavaroita toisin niiden alkuperän perusteella, sillä poiketaan kyseisen säännöksen 9 artiklan 6 kohdassa säädetystä pääsäännöstä, jonka mukaan on niin, että vaikka virallinen valvonta on mukautettava erityisiin tilanteisiin, se on suoritettava yhtenäisellä tavalla riippumatta siitä, ovatko kyseiset tavarat peräisin siitä jäsenvaltiosta, jossa virallinen valvonta suoritetaan, tai jostakin toisesta jäsenvaltiosta. Näin ollen mainitun asetuksen 9 artiklan 7 kohdan täytäntöönpanon edellytyksiä, jotka selostetaan tämän tuomion 40 kohdassa, on tulkittava suppeasti (ks. analogisesti tuomio 18.1.2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, 25 kohta).
43      Tämä päätelmä saa tukea eräistä asetuksen 2017/625 johdanto-osassa esitetyistä toteamuksista.
44      Kyseisen asetuksen johdanto-osan 37 perustelukappaleesta näet ilmenee, että jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten olisi voitava edellyttää toimijoiden raportoivan eläinten ja tavaroiden saapumisesta toisesta jäsenvaltiosta ”poikkeuksellisissa olosuhteissa”.
45      Lisäksi saman asetuksen johdanto-osan 38 perustelukappaleesta ilmenee, että virallinen valvonta olisi voitava suorittaa elintarvikeketjua koskevan unionin lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien eläinten ja tavaroiden tuotannon, jalostuksen ja jakelun kaikissa vaiheissa. Kyseisestä perustelukappaleesta ei sitä vastoin mitenkään ilmene, että kun kyseessä olevat eläimet ja tavarat tulevat muusta jäsenvaltiosta, niitä koskeva valvota olisi suoritettava systemaattisesti ja välttämättä heti kyseisten eläinten ja tavaroiden saavuttua asianomaisen jäsenvaltion alueelle.
46      Tältä osin asetuksen 2017/625 10 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että toimivaltaisten viranomaisten on sinä määrin kuin on tarpeen suoritettava virallista valvontaa, joka kohdistuu kyseisessä asetuksessa tarkoitettuihin tavaroihin kaikissa tuotannon, jalostuksen, jakelun ja käytön vaiheissa.
47      Asetuksen 2017/625 tavoitteesta on lopuksi todettava, että asetuksen johdanto-osan 1–3, 15 ja 20 perustelukappaleen mukaan asetuksella pyritään yhtäältä vahvistamaan yhdenmukaistetut unionin puitteet virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien kuin virallisen valvonnan järjestämiseksi koko elintarvikeketjussa ja siten varmistamaan ihmisten ja eläinten terveyden suojelun, ympäristönsuojelun ja kuluttajien etujen suojelun tosiasiallinen korkea taso. Toisaalta kyseinen asetus on annettu paitsi muun muassa kansanterveyden suojelua koskevan SEUT 168 artiklan 4 kohdan b alakohdan perusteella myös SEUT 43 artiklan 2 kohdan ja SEUT 114 artiklan perusteella, mikä osoittaa, että asetuksella pyritään myös varmistamaan tavaroiden vapaa liikkuvuus. Mainitun asetuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa lisäksi täsmennetään, että elintarvikeketjua koskevan unionin lainsäädännön asianmukainen soveltaminen edistää sisämarkkinoiden toimintaa.
48      Kun otetaan huomioon tämä kaksinkertainen tarkoitus, asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohta on, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 36 kohdassa todennut, ymmärrettävä siten, että sillä luodaan erityinen tasapaino yhtäältä elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden ja toisaalta ihmisten ja eläinten terveyden suojelun, ympäristönsuojelun ja kuluttajien etujen suojelun välillä.
49      Näistä näkökohdista kokonaisuutena arvioituna ilmenee, että asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohtaa on tulkittava siten, että sillä sallitaan se, että jäsenvaltiot edellyttävät ilmoitusta muusta jäsenvaltioista tulevien tavaroiden ja eläinten saapumisesta ainoastaan sellaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa, joissa tällainen ilmoitusvelvollisuus on ehdottomasti tarpeen ja joissa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä ei ole käytettävissä, virallisen valvonnan tehokkuuden varmistamiseksi siinä tarkoituksessa, että erityisesti ihmisten terveyden suojelu ja kuluttajansuoja turvataan.
50      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on määrittää, onko pääasiassa kyseessä oleva ilmoitusvelvollisuus asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdan mukainen. Tätä varten unionin tuomioistuin voi ennakkoratkaisun antaessaan tehdä täsmennyksiä ohjatakseen kansallista tuomioistuinta tämän ratkaisussa (tuomio 12.3.2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Tältä osin on huomattava, kuten Tšekin hallitus on lähinnä todennut, että tällaisella ilmoitusvelvollisuudella voidaan pyrkiä varmistamaan näiden elintarvikkeiden virallisen valvonnan tehokas järjestäminen mahdollistamalla se, että toimivaltaiset viranomaiset voivat vastaanottamistaan ilmoituksista saamiensa tietojen perusteella analysoida kattavasti ihmisten terveydelle ja kuluttajille aiheutuvat riskit, minkä johdosta voidaan määrittää, mihin elintarvikkeisiin tällainen valvonta on kohdistettava heti elintarvikeketjun ensimmäisessä vaiheessa Tšekissä tai ennen kuin elintarvikkeet jaellaan loppukuluttajille.
52      Tällainen tavoite vastaa tämän tuomion 49 kohdassa selostettua tavoitetta, johon pyrkimiseksi asianomaisille toimijoille voidaan asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohdan nojalla asettaa velvollisuus ilmoittaa muusta jäsenvaltioista tulevien tavaroiden saapumisesta, kunhan tämä velvollisuus on ehdottoman tarpeellinen kyseisen tavoitteen toteuttamiseksi.
53      On kuitenkin todettava, että pääasiassa kyseessä oleva velvollisuus koskee kaikkien muista jäsenvaltioista Tšekin alueelle tulevien ravintolisien saapumista ja sitä sovelletaan siten kaikkiin toimijoihin, jotka vastaanottavat tällaisia ravintolisiä.
54      Tästä on todettava, että asetuksen 2017/625 9 artiklan 1 kohdan mukaan virallinen valvonta on järjestettävä siten, että se kohdistetaan kaikkiin toimijoihin säännöllisesti, riskiperusteisesti ja sopivalla tiheydellä.
55      Kun kuitenkin otetaan huomioon asetuksessa 2017/625 ja erityisesti sen 9 artiklan 2 kohdassa, 10 artiklan 2 kohdassa, 11 artiklan 1 kohdassa ja 111 artiklan 1 kohdassa säädetyt tietojen säilyttämistä, vaihtoa ja keräämistä koskevat mekanismit, ei ole ilmeistä, että ilmoituksen tekeminen kaikkien muista jäsenvaltioista tulevien ravintolisien saapumisesta, joka on kaikkien tällaisia ravintolisiä vastaanottavien toimijoiden tehtävänä, olisi tarpeellista kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohdan ja 10 artiklan 1 kohdan mukaiset vaatimukset täyttävän virallisen valvonnan järjestämiseksi.
56      Yhtäältä jäsenvaltioilla on näet asetuksen 2017/625 11 artiklan 1 kohdan nojalla lähtökohtaisesti käytettävissään tiedot muun muassa muissa jäsenvaltioissa vuoden aikana suoritettujen virallisten valvontatoimien tyypistä, lukumäärästä ja tuloksista sekä säännösten noudattamatta jättämiseen liittyvien havaittujen tapausten ja seuraamuksen määräämiseen johtaneiden tapausten tyypistä ja lukumäärästä, ja lisäksi niillä on kyseisen asetuksen 111 artiklan 1 kohdan nojalla käytettävissään muiden jäsenvaltioiden monivuotiset kansalliset valvontasuunnitelmat. Kyseisen asetuksen 9 artiklan 2 kohdasta lisäksi ilmenee, että jäsenvaltioilla on käytettävissään myös tietoja mahdollisista saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen tahallisista rikkomisista, joista ilmoitetaan mainitun asetuksen 102–108 artiklassa säädettyjen hallinnollista apua koskevien mekanismien välityksellä.
57      Asianomaiset jäsenvaltiot voivat näiden tietojen avulla määritellä muusta jäsenvaltiosta tulevien ravintolisien saapumista ilmoittamista koskevan velvollisuuden, jonka tarkoituksen on näiden tavaroiden virallisen valvonnan järjestäminen, näistä tiedoista tai niiden puuttumisesta ilmenevien riskien mukaan.
58      Toisaalta toimivaltaisten viranomaisten on asetuksen 2017/625 10 artiklan 2 kohdan mukaan laadittava luettelo kyseisen asetuksen 3 artiklan 28 alakohdassa tarkoitetuista toimijoista – mukaan lukien toimijat, jotka jäsenvaltion alueella vastaanottavat muista jäsenvaltiosta tulevia ravintolisiä – ja pidettävä sitä ajan tasalla.
59      Tämän luettelon avulla sellaisiinkin ravintolisiin, joiden saapumista muista jäsenvaltioista toimitettuina ei koske ilmoitusvelvollisuus, joka määritellään tämän tuomion 56 kohdassa mainituista tiedoista tai niiden puuttumisesta ilmenevien riskien mukaan, voidaan kohdistaa jo elintarvikeketjun ensimmäisessä vaiheessa saapumisjäsenvaltiossa virallista valvontaa, joka koskee nämä ravintolisät vastaanottavia toimijoita, jos tämä valvonta järjestetään sopivin väliajoin ja riskien mukaan asetuksen 2017/625 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
60      On lisäksi korostettava, että sen mahdollistamiseksi, että jäsenvaltiot voivat ehkäistä ravintolisän markkinoille saattamiseen mahdollisesti liittyviä erityisiä riskejä tehokkaalla valvonnalla, jäsenvaltioille annetaan direktiivin 2002/46 10 artiklan nojalla mahdollisuus vaatia, että ravintolisien valmistaja tai niiden alueella tapahtuvasta markkinoille saattamisesta vastuussa oleva taho antaa tällaisesta kaupan pitämisestä ilmoituksen toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamalla sille kyseistä tuotetta varten käytettävän pakkausmerkinnän mallin.
61      Tähän liittyen Tšekin hallitus kuitenkin katsoo, että säännöstö, joka on niinkin yleisluonteinen kuin pääasiassa kyseessä oleva säännöstö, on ehdottomasti tarpeen ravintolisien virallisen valvonnan järjestämiseksi, koska ensinnäkin on toistuvasti todettu, että ravintolisät sisältävät anabolisia aineita, lääkkeitä, hormoneja ja muita kiellettyjä aineita, toiseksi on usein niin, että niiden pakkauksissa olevat tiedot eivät vastaa pakkausten sisältöä esimerkiksi vitamiinipitoisuuksien osalta, ja kolmanneksi ravintolisissä on usein hivenaineiden kiellettyjä muotoja tai vaarallisia vierasaineita kuten raskasmetalleja ja aromaattisia hiilivetyjä.
62      Nämä näkökohdat eivät kuitenkaan tämän tuomion 55–60 kohdassa esitetty huomioon ottaen osoita, että käsillä olisi sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joissa velvollisuutta ilmoitta systemaattisesti muista jäsenvaltioista tulevien ravintolisien saapumisesta olisi pidettävä ehdottoman tarpeellisena virallisen valvonnan tehokkuuden takaamiseksi.
63      Näistä näkökohdista ei varsinkaan ilmene, että muista jäsenvaltioista tulevien ravintolisien saapumiseen Tšekin alueelle liittyisi ennen näiden ravintolisien päätymistä loppukuluttajalle todellista ihmisten terveyden tai kuluttajien vahingoittumisen riskiä, jota ei voitaisi tehokkaasti ehkäistä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, kuten yksilöidyllä velvollisuudella ilmoittaa niiden saapumisesta, tai virallisella valvonnalla, joka suoritetaan elintarvikeketjun eri vaiheissa tukeutumalla tämän tuomion 55–60 artiklassa mainittuihin mekanismeihin.
64      Kuten Euroopan komissio on todennut, näin on varsinkin, kun pelkästään se, että tuote on peräisin muusta jäsenvaltiosta, ei sellaisenaan merkitse, että tähän tuotteeseen liittyisi automaattisesti tietty riski, koska muista jäsenvaltioista tuleviin tuotteisiin on kyseisissä jäsenvaltioissa sovellettu elintarviketurvallisuuden takaamiseksi annettuja unionin yhdenmukaistettuja sääntöjä.
65      Edellä esitetty huomioon ottaen asetuksen 2017/625 9 artiklan 7 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa muusta jäsenvaltiosta tulevia ravintolisiä vastaanottavalle toimijalle asetetaan velvollisuus ilmoittaa etukäteen ravintolisien saapumisesta niiden määräpaikkaan ja antaa tiedot, jotka ovat tarpeen ravintolisistä mahdollisesti aiheutuvien riskien analysointia ja virallisen valvonnan suunnittelemista varten.
Oikeudenkäyntikulut
66      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista, jotka suoritetaan elintarvike- ja rehulainsäädännön ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä ja kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen soveltamisen varmistamiseksi, sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 999/2001, (EY) N:o 396/2005, (EY) N:o 1069/2009, (EY) N:o 1107/2009, (EU) N:o 1151/2012, (EU) N:o 652/2014, (EU) 2016/429 ja (EU) 2016/2031, neuvoston asetusten (EY) N:o 1/2005 ja (EY) N:o 1099/2009 ja neuvoston direktiivien 98/58/EY, 1999/74/EY, 2007/43/EY, 2008/119/EY ja 2008/120/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 854/2004 ja (EY) N:o 882/2004, neuvoston direktiivien 89/608/ETY, 89/662/ETY, 90/425/ETY, 91/496/ETY, 96/23/EY, 96/93/EY ja 97/78/EY ja neuvoston päätöksen 92/438/ETY kumoamisesta 15.3.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (virallista valvontaa koskeva asetus) 9 artiklan 7 kohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa muusta jäsenvaltiosta tulevia ravintolisiä vastaanottavalle toimijalle asetetaan velvollisuus ilmoittaa etukäteen ravintolisien saapumisesta niiden määräpaikkaan ja antaa tiedot, jotka ovat tarpeen ravintolisistä mahdollisesti aiheutuvien riskien analysointia ja virallisen valvonnan suunnittelemista varten.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: tšekki.