Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 23. oktoobril 2025(1)
Kohtuasi C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
versus
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
menetlusse astujad:
Regione Marche,
FP
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2012/18/EL – Jäätmekäitlusrajatised – Ohtlikud ained – Mõiste „ohtlike ainete olemasolu“ – Eeldatav olemasolu – Teatamiskohustus
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), käsitleb ohtlike ainete olemasolu kindlakstegemise kriteeriumide tõlgendamist Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta
direktiivi 2012/18/EL ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise kohta (üldtuntud kui Seveso‑III direktiiv) tähenduses.(2)
2.        Direktiiv 2012/18 on nn Seveso direktiivi kolmas redaktsioon(3), mis on saanud oma nime 1976. aastal Seveso linna (Itaalia) lähedal toimunud tööstuskatastroofi järgi. Kuivõrd see oli üks ajaloo kõige rängemaid keskkonnakatastroofe, ajendas see toonast EMÜ seadusandjat võtma vastu eeskirju niisuguste katastroofide vältimiseks ja nende tagajärgede leevendamiseks.
3.        Kokkuvõttes on direktiiviga 2012/18 kehtestatud mitmesugused kohustused käitistele, kus on ohtlikke aineid niisama palju või rohkem, kui on loetletud selle I lisas. Sõltuvalt käitises olevate ainete kogustest võib neid jagada „madalama tasandi“ või „kõrgema tasandi“ käitisteks (viimane toob kaasa lisakohustused).
4.        Käesolevas kohtuasjas tõstatatud küsimus on seega direktiivi 2012/18 süsteemis märkimisväärse tähtsusega, sest see mõjutab otseselt direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate käitiste liigitamist, ja kui käitised kohaldamisalasse kuuluvad, siis ka seda, millist liiki kohustusi nad peavad täitma.
II.    Õiguslik raamistik
5.        Käesolev ettepanek käsitleb peamiselt seda, kuidas tõlgendada direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12, milles on esitatud mõiste „ohtlike ainete olemasolu“ määratlus, mille teksti on tsiteeritud allpool punktis 18.
6.        Käesolevas ettepanekus viitan ka direktiivi põhjendustele 1–6, 26 ja 29 ning artiklitele 1, 7, 8 ja 10–12. Seevastu ei osuta ma direktiivi 2008/98/EÜ(4) ja direktiivi 2010/75/EL(5) sätetele. Kuigi neid direktiive on esimeses eelotsuse küsimuses mainitud, ei näi need olevat käesolevas kohtumenetluses asjakohased.
7.        Itaalia õigusse võeti direktiiv 2012/18 üle 26. juuni 2015. aasta seadusandliku dekreediga nr 105, millega võetakse üle direktiiv 2012/18/EL ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise kohta (decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 –
Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose) (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 105“).(6)
III. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
8.        Põhikohtuasja apellant (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; edaspidi „Bufarini“) on äriühing, kes käitab Ancona provintsis asuvas Falconara Marittimas (Itaalia) vedelate (ohtlike ja mitteohtlike) jäätmete käitluskohta keskkonnakompleksloa alusel. Selle loa kohaselt võib Bufarini ladustada kuni 800 tonni ohtlikke jäätmeid ja käidelda kuni 200 tonni seda liiki jäätmeid päevas.
9.        Marche maakonna tehnikakomitee (Comitato tecnico regionale delle Marche (Itaalia); edaspidi „tehnikakomitee“) jõudis 2020. aastal avaldatud aruandes järeldusele, et Bufarini käitatav rajatis kuulub –
võttes arvesse selle suutlikkust ladustada ja käidelda ohtlikke aineid –
seadusandliku dekreedi nr 105 kohaldamisalasse. Selle aruande alusel tegi tehnikakomitee Bufarinile ametliku ettekirjutuse, et ta esitaks 60 päeva jooksul seadusandlikus dekreedis ette nähtud teatise ja aruande.
10.      Kuna ettevõtja ei täitnud neid kohustusi nõuetekohaselt, saatis tehnikakomitee 24. novembri 2020. aasta otsusega Bufarinile taas ettekirjutuse, milles nõudis varem nõutud dokumentide esitamist või teise võimalusena teatavate tema käitises olevate mahutite kasutamise piiramist. Tehnikakomitee leidis, et määrates kindlaks, mis regulatsiooni kohaldada
niisuguse käitise suhtes nagu Bufarini direktiivi 2012/18 alusel käitatav rajatis, tuleb lähtuda nende ohtlike ainete maksimumkogusest, mida võib ettenähtavates tingimustes ladustada või käidelda. Tehnikakomitee hinnangul ei ole selliste ainete pelk ajutine olemasolu rajatises hindamiseks piisav.
11.      Bufarini vaidles sellele seisukohale vastu. Tema arvates ei kuulu tema käitis seadusandliku dekreedi nr 105 kohaldamisalasse. Ta tuletab meelde, et ta on kehtestanud süsteemi, et hallata ladustatud ohtlikke aineid ja kontrollida, et õigusnormidega kehtestatud piirmäärasid ei ületataks.
12.      Seetõttu vaidlustas Bufarini tehnikakomitee otsuse Tribunale amministrativo regionale per le Marches (Marche maakonna halduskohus, Itaalia). Nimetatud kohus jättis 23. juuni 2021. aasta otsusega kaebuse rahuldamata.
13.      Bufarini esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). See kohus peatas 2022. aastal menetluse ja esitas Euroopa Kohtule kolm eelotsuse küsimust. Kolmas neist käsitles direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12 tõlgendamist.
14.      Need küsimused olid kohtuasja C‑144/22 ese, milles Euroopa Kohus tegi 15. detsembri 2022. aasta kohtumääruse Società Eredi Raimondo Bufarini.(7) Selles asus Euroopa Kohus siiski seisukohale, et kolmandale küsimusele ei ole vaja vastata, sest see on esitatud üksnes juhuks, kui Euroopa Kohus vastab jaatavalt esimesele küsimusele (mis käsitles ELTL artikli 267 kolmanda lõigu kohase eelotsusetaotluse esitamise kohustuse ulatust); seda Euroopa Kohus aga ei teinud.
15.      Samas riigisiseses menetluses otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 21. märtsil 2024 menetluse uuesti peatada ja esitada Euroopa Kohtule teise eelotsusetaotluse. Käesolevas menetluses esitatud küsimused on järgmised:
„1.      Kas direktiivi 2012/18[…]
artikli 3
punktis 12 esitatud „ohtlike ainete olemasolu“ määratlusega on vastuolus praktika, mis seisneb selles, et jäätmekäitlusrajatises olevate ohtlike ainete koguste hulga ennustamine toimub töömenetluses, mille viib läbi käitaja (ja mis võidakse kinnitada direktiivi 2008/98[…]
artiklis 23 ja direktiivi 2010/75[…]
artiklis 4 nimetatud loaga) ning milles tehakse – kvalifitseerides jäätmed seguks direktiivi [2012/18[…]
artikli 3
punkti 11 tähenduses – rajatises olevate ohtlike ainete koguse pidevat seiret ning tagatakse, et ei ületataks vastavalt direktiivi 2012/18[…]
I lisa 2. ja
3. veerus ette nähtud alam- ja ülempiiri?
2.      Kas direktiivi 2012/18[…]
artikliga 7, milles on ette nähtud, et käitaja peab saatma „pädevale asutusele teatise“, mis sisaldab direktiivi artikli 7
lõikes 1 loetletud teavet, tõlgendatuna vaba konkurentsi ja asutamisvabaduse põhimõttest lähtudes, on vastuolus niisugused õigusnormid nagu seadusandliku dekreedi nr 105/2015 artikli 13 lõiked 1, 2 ja 5, milles on sätestatud, et teave tuleb edastada eranditult „lisas 5 esitatud näidise kohaselt koostatud teatise vormis“ (lõige 1), „mis on allkirjastatud isekinnitamise vormis, nagu on nähtud ette kehtivates õigusnormides“ (lõige 2), ning „mille käitaja edastab lõikes 1 nimetatud adressaatidele elektrooniliselt, kasutades telemaatilise saatmise teenuseid ja vahendeid, mis on tehtud kättesaadavaks nende käitiste inventariga, mis võivad põhjustada artikli 5
lõikes 3 nimetatud suurõnnetusi“, või „eranditult digiallkirjastatud sertifitseeritud elektronposti teel“ (lõige 5), ning seega on välistatud edastamine „töömenetluse“ teel, „mille viib läbi käitaja“ ning milles tehakse rajatises olevate ohtlike ainete koguse pidevat seiret ning tagatakse, et ei ületataks vastavalt direktiivi 2012/18[…]
I lisa 2. ja 3. veerus ette nähtud alam- ja ülempiiri?“
16.      Kirjalikud seisukohad esitasid Bufarini ja Euroopa Komisjon.
IV.    Analüüs
A.      Esimene küsimus
17.      Esimeses küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, milline on direktiivi 2012/18 artikli 3
punktis 12 sisalduva mõiste „ohtlike ainete olemasolu“ määratlus ja täpsemalt selles sisalduva mõiste „eeldatav olemasolu“ tähendus.
18.      Nimetatud säte on sõnastatud järgmiselt:
„ohtlike ainete olemasolu“ tähendab „ohtlike ainete tegelik või eeldatav olemasolu käitises või selliste ohtlike ainete olemasolu, mis võivad käitise rajatistes läbi viidavate menetluste, kaasa arvatud ladustamistegevuse kontrolli alt väljumisel mõistliku oletuse kohaselt tekkida kogustes, mis on samaväärsed I lisa 1. või 2. osas sätestatud piirväärtustega või neist suuremad“.(8)
19.      Sellest ilmneb, et ohtlikke aineid peetakse kõnealuse direktiivi tähenduses käitises olemas olevateks – kui nende kogus on samaväärne I lisas nimetatud kogustega või neist suurem – kolmel juhul: i) kui need on tegelikult olemas; ii) kui nende olemasolu võib eeldada või iii) kui on mõistlik ette näha, et need võivad tekkida käitises läbi viidavate menetluste kontrolli alt väljumise käigus.
20.      Põhimõtteliselt tuleb käitis liigitada ühe alla neist kolmest juhust enne, kui alustatakse mis tahes tegevusega, mille käigus käideldakse ohtlikke aineid. Nagu eespool märgitud, puutub praegusel juhul asjasse neist juhtudest teine.
21.      Sisuliselt on küsimus selles, kas liikmesriigi ametiasutustel (st tehnikakomiteel) oli õigus, kui nad leidsid, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas tuleb „eeldatavad“ kogused kindlaks määrata käitise keskkonnaloas nimetatud maksimaalse võimsuse alusel. Sel seisukohal oli ka komisjon käesolevas menetluses.
22.      Bufarini leiab seevastu, et ohtlike ainete „eeldatava olemasolu“ kindlaksmääramisel võib käitaja tugineda mehhanismile, mille kaudu toimub käitises olevate ohtlike ainete koguse pidev seire ja mis tagab, et direktiivis 2012/18 sätestatud piirmäärasid ei ületata. Ta rõhutab, et tema käitises ladustatakse ja käideldakse nii ohtlikke kui ka mitteohtlikke aineid.
23.      Olgu märgitud, et direktiivis 2012/18 ei ole mõistet „eeldatav“ määratletud ega täpsustatud selle tähendust. Täpse määratluse puudumise tõttu tekib küsimus, kuidas peavad pädevad asutused ohtlike ainete „eeldatavat“ olemasolu direktiivi kohasel liigitamisel hindama.
24.      Sõnaselge määratluse puudumisel tuleb mõiste „eeldatav“ tõlgendamisel seega juhinduda sätte sõnastusest, direktiivi eesmärkidest ja üldisest ülesehitusest.
25.      Sätte sõnastuse kohta märgin, et tavakeeles peetakse mõiste „eeldatav“ sünonüümideks üldiselt niisuguseid sõnu nagu „oodatav“, „ettekujutatav“, „kavandatud“, „ennustatav“ ja „ettenähtav“. Direktiivi eri keeleversioonide võrdlus kinnitab seda järeldust.(9)
26.      Sellest lähtudes ei näi direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12 grammatiline tõlgendus toetavat tehnikakomitee ja komisjoni seisukohta, et „eeldatav olemasolu“ tuleb võrdsustada maksimaalse võimsusega. Sätte tekst näib nõudvat vähemalt mõistlikku tõenäosust, et kõnealused ohtlikud ained on teataval ajahetkel olemas suuremas koguses, kui on ette nähtud I lisas.
27.      Veel leiab see kinnitust direktiivi 2012/18 artikli 7
lõike 1 sõnastusest, millega kohustatakse käitajaid esitama pädevale asutusele teatis, mis sisaldab muu hulgas „piisav[at] teave[t] käitises esinevate või käitises tõenäoliselt esinevate ohtlike ainete ja ainekategooriate kindlakstegemiseks“ ning teavet „asjaomase ohtliku aine või ohtlike ainete kogus[e] ja olek[u]“ kohta.(10) Samuti on direktiivi 2012/18 I lisa 3. märkuses täpsustatud, et „[k]ogused, mida tuleb silmas pidada [direktiivi] asjakohaste artiklite kohaldamisel, on maksimaalsed kogused, mis on või võivad olla mis tahes ajal olemas“.(11)
28.      Minu arusaam mõistest „eeldatav“ on samuti rohkem kooskõlas direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12 tekstiga kolmanda juhu kohta, mille kohaselt peetakse käitises olemas olevaks ohtlikke aineid: „mis võivad käitise rajatistes läbi viidavate menetluste[…] kontrolli alt väljumisel mõistliku oletuse kohaselt tekkida“. Sätte see osa viitab ka sellele, et direktiivi 2012/18 kohaldamiseks ei piisa pelgalt teoreetilisest võimalusest, et ohtlikke aineid võib olla olemas kogustes, mis on samaväärsed I lisas sätestatutega või neist suuremad.
29.      Igal juhul tuleb märkida, et kui direktiivi oleks soovitud kohaldada juba pelgalt seetõttu, et käitisel on suutlikkus ladustada, käidelda või tekitada ohtlikke aineid, on mõistlik eeldada, et ELi seadusandja oleks asjasse puutuvad sätted sõnastanud vastavalt sellele. Väljendi „eeldatav olemasolu“ kasutamine maksimaalse üldvõimsuse mõiste väljendamiseks tundub keeleliselt ja kontseptuaalselt ebatäpne, eriti niisuguse õigusakti kontekstis, mille sätete puhul oli ELi seadusandja enda kavatsus, et need oleksid „selged, seostatud ja kergesti mõistetavad, et muuta rakendamine ja jõustatavus paremaks“.(12)
30.      Mõiste „eeldatav“ tõlgendust, mida pakuvad tehnikakomitee ja komisjon, ei toeta ka ei direktiivi 2012/18 sätete kontekstipõhine ega teleoloogiline tõlgendamine.
31.      Konteksti puhul ei veena mind komisjoni argumendid, et sõna „eeldatav“ on vaja tõlgendada võimsusest lähtudes, kuivõrd mitu direktiivis 2012/18 ette nähtud kohustust tuleb täita eelnevalt, st enne kui ohtlikud ained on esimest korda käitises. Komisjon viitab eelkõige kohustustele töötada välja suurõnnetuste vältimise poliitika ja rakendada seda (artikkel 8), koostada ohutusaruanne (artikkel 10), koostada hädaolukorras toimimise plaan ja anda riiklikele pädevatele asutustele selle kohta teavet (artikkel 12).(13)
32.      See väide näib mõnevõrra tautoloogiline, sest lähtub eeldusest, et kõnealused sätted peavad olema kohaldatavad iga käitise suhtes, mis ei suuda eelnevalt ette näha mis tahes ajahetkel olemasolevaid ohtlike ainete koguseid. Minu arvates ei ole see eeldus põhjendatud. Kui I lisas sätestatud piirmäärasid ei ületata, ei ole tähtsust tõigal, et käideldud ainete täpset kogust ei ole mis tahes ajahetkel võimalik eelnevalt hinnata. Seetõttu ei saa komisjoni mure seoses direktiivi 2012/18 artiklite 8, 10 ja 12 kohaldamisega põhimõtteliselt realiseeruda.
33.      Komisjoni argument, mis põhineb
direktiivi 2012/18 artikli 7
lõike 4 ja artikli 11 sõnastusel, ei ole samuti veenev. Komisjon rõhutab, et nende sätete kohaselt peavad käitajad teatama pädevale asutusele olemasoleva ohtliku aine koguse olulisest suurenemisest või vähenemisest enne selle toimumist ja võtma vajaduse korral sobivaid meetmeid. Nagu komisjon rõhutab, ei ole see teostatav, kui niisugune suurenemine on ettenägematu ja toimub äkki seetõttu, et seireprotsessis
on häire.
34.      Minu arvates ei leia neist sätetest pidepunkte
selle kohta, kuidas tuleb tõlgendada direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12. Nagu nähtub direktiivi 2012/18 artikli 7
lõike 4 punkti a ja artikli 11 sõnastusest ja kontekstist, käsitlevad need sätted käitises olevate ohtlike ainete koguse pikaajalist suurenemist või vähenemist.
35.      Tahtmatud ja ajutised olukorrad, mis võivad tuua kaasa ladustatud, käideldud või tekitatud ohtlike ainete koguste suurenemise selliselt, et need ületavad ametiasutustele teatavaks tehtud taset (ja võib juhtuda, et loaga lubatud taset), võivad esineda paljudes, kui mitte isegi kõigis käitistes. See kehtib ka nende kohta, kes täidavad kõiki direktiivist tulenevaid kohustusi. On täiesti selge, et niisugustes olukordades ei ole käitajad kohustatud läbi vaatama ega ajakohastama teatist, suurõnnetuse vältimise poliitikat jms.
36.      Sama peaks loogiliselt kehtima olukordades, kus – nagu Bufarini väidab – on olemas mehhanism, mille kaudu
toimub rajatises olevate ohtlike ainete koguse pidev seire, et tagada, et direktiivi 2012/18 I lisas sätestatud piirmäärasid ei ületataks. Kui eksituse tõttu oli teatud ajahetkel võimalik piirmäärasid ületada, ajendaks see käitajat tegutsema, et vähendada kogust alla I lisas sätestatud piirmäärade. Ka niisugustel juhtudel ei ole käideldavate ohtlike ainete kogus muutunud pikas perspektiivis, isegi kui käitaja ei suuda kohe reageerida. Need olukorrad ei kuulu seega komisjoni viidatud sätete kohaldamisalasse.(14)
37.      Direktiivi 2012/18 sätete teleoloogilise tõlgendamise kohta märgin järgmist.
38.      Kõigepealt on tõsi, et direktiivi ülim eesmärk on tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase.(15) Nagu on täpsustatud eelkõige sama direktiivi põhjendustes 1–6 ja artiklis 1, on selle kohaldamisala siiski piiratud „suurõnnetuse vältimise[…] ja sellest […] tuleneva mõju piiramise[ga]“.(16) See ei ole vahend, mis on suunatud kõigile ohtlike ainetega seotud tööstusõnnetustele, vaid üksnes niisugustele, mis kujutavad endast märkimisväärset ohtu inimese tervisele ja keskkonnale. Samuti ei ole selle eesmärk vähendada riske nullini (mis on loomulikult võimatu ülesanne) või sellele ligilähedase tasemeni.(17)
39.      Ei tohi unustada, et isegi juhul, kui esineb häireid Bufarini kirjeldatud seiremehhanismides, mis võivad viia selleni, et ohtlike ainete kogused ületavad ajutiselt I lisas sätestatud piirmäärasid, ei põhjusta see iseenesest otseselt õnnetust või veelgi vähem suurõnnetust. See on nii iseäranis juhul, kui käitaja on suuteline kiiresti ja tõhusalt sekkuma, et vähendada ohtlike ainete koguseid ja taastada ohutud tingimused. Seega ei suureneks käitise riskiprofiil märkimisväärselt, kui sobivaid leevendusmeetmeid rakendatakse kiiresti. See rõhutab, kui tähtis on võtta direktiivi 2012/18 alusel võimalike riskide hindamisel arvesse nii olemasolevaid tehnilisi kaitsemeetmeid kui ka käitaja operatiivset reageerimist.
40.      Lisaks peab see lõppeesmärk olema kooskõlas muude avalike huvidega. Täpsemalt, nagu on selgitatud selle direktiivi põhjenduses 4, soovis liidu seadusandja ka „vähendad[a] tarbetut halduskoormust menetluste sujuvamaks muutmise ja lihtsustamise abil tingimusel, et sellega ei kahjustata ohutust, keskkonna- ja inimese tervise kaitset“. Sarnast muret väljendatakse direktiivi põhjenduses 18, milles viidatakse vajadusele võimaluse korral „[vähendada] väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete halduskoormus[t]“.
41.      Kui nõustuda komisjoni antud tõlgendusega direktiivi 2012/18 artikli 3
punktile 12, tähendaks see, et väga madala riskiprofiiliga käitajatelt(18) nõutakse samuti mitme kohustuse täitmist, mille rakendamine võib olla kulukas. Selline haldus- ja finantskoormus näib olevat ebaproportsionaalne ja kaugel realistlikust lähenemisviisist suurõnnetuste ohu ohjamisele.(19)
42.      Proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes on mõistlik eeldada, et liidu seadusandja kasutas pigem pragmaatilist –
mitte liiga formaalset –
lähenemisviisi, kui ta määratles mõiste „ohtlike ainete olemasolu“ kui parameetri, mille alusel määratakse kindlaks direktiivi 2012/18 reguleerimisala ja tehakse vahet madalama ja kõrgema tasandi käitiste vahel.
43.      Seetõttu olen arvamusel, et mõistet „eeldatav olemasolu“ tuleb tõlgendada nii, et see kajastab riskipõhist lähenemisviisi, mis on kooskõlas direktiivi ennetava eesmärgiga ja keskendub pigem prognoositavatele käitamistingimustele kui teoreetilisele maksimaalsele võimsusele. Niisugune tõlgendus on kooskõlas direktiivi eesmärgiga vältida suurõnnetusi, nõudes liikmesriikidelt ja käitajatelt, et nad hindaksid seda, kas ohtlikud ained võivad tõenäoliselt ja tegelikult olemas olla, ja nende käitlemist, hõlbustades seeläbi proportsionaalsete ja jõustatavate regulatiivsete meetmete võtmist.
44.      Loomulikult jagan komisjoni muret seoses vajadusega vältida olukordi, kus käitajad võivad pahauskselt või lihtsalt hooletuse tõttu kergesti kõrvale hiilida oma kohustustest, mis tulenevad direktiivist 2012/18. Mõiste „eeldatav olemasolu“ tõlgendamine viisil, mis de facto annaks käitajatele vabaduse tugineda oma subjektiivsetele ootustele ja hinnangutele, õõnestaks direktiiviga 2012/18 kehtestatud kaitsesüsteemi tõhusust.
45.      Direktiivi 2012/18 kohaldatavus konkreetse käitise suhtes või selle liigitamine „madalama tasandi“ või „kõrgema tasandi“ käitiseks peab minu arvates põhinema objektiivsetel andmetel, mis on pädevate asutuste jaoks hõlpsasti ja kergesti kontrollitavad. Vastasel juhul ei toimi liidu seadusandja ette nähtud inspekteerimis- ja karistussüsteem nõuetekohaselt.(20)
46.      Direktiivi 2012/18 artikli 20 lõikes 1 on sätestatud, et „[l]iikmesriik tagab, et pädev asutus kehtestab inspekteerimissüsteemi“. Nende inspekteerimiste eesmärk on eelkõige võimaldada pädevatel asutustel „võt[ta] vajalikke meetmeid [direktiivi] sätete täitmatajätmise korral“ (direktiivi põhjendus 26). Lisaks kohustab direktiivi 2012/18 artikkel 28, nagu seda on korratud direktiivi põhjenduses 29, liikmesriike nägema ette selle direktiivi alusel vastu võetud riigisiseste õigusnormide rikkumise korral kohaldatavad karistused, mis on tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, ning neid tõhusalt rakendama.
47.      Niisugusest kontekstist lähtudes leian, et selline süsteem nagu Bufarini kavandatud süsteem võib teatud asjaoludel olla sobiv tagamaks, et ohtlike ainete „eeldatav olemasolu“ käitises jääb allapoole I lisas sätestatud piirmäärasid.
See süsteem seisneb käitises sellise mehhanismi loomises, mille kaudu toimub käitises olevate ohtlike ainete koguse pidev
seire, mis võimaldab käitajal kiiresti sekkuda, kui esineb oht, et ained ületavad I lisas sätestatud piirmäärasid.
48.      Tuleb rõhutada, et selleks, et süsteemi saaks pidada direktiivi 2012/18 nõuetele vastavaks, peab see võimaldama käitajal ennetavalt sekkuda, st enne, kui ohtlike ainete kogused ületavad I lisas sätestatud piirmäärasid.
Mis tahes mehhanismi, mis toimib üksnes tagantjärele võetavate parandusmeetmete kaudu ja mille tulemusel ohtlike ainete sisaldus ületab teatava regulaarsusega kõnealuseid piirmäärasid, ei saa käsitleda samaväärsena. Sellistel juhtudel ei ole ületamine juhuslik, vaid ettenähtav ning seetõttu muutub direktiiv selgelt kohaldatavaks.
49.      Lisaks peab niisugune süsteem registreerima ka pidevalt olemas olevad kogused, et pädevad asutused saaksid mis tahes hetkel kontrollida, kas kõnealuseid piirmäärasid on ületatud, ja kui see on nii, siis saada vajalikku teavet (muu hulgas kuupäevad, esinemise kestus ja sagedus, ületatud kogused jne).
50.      Loomulikult kuulub küsimus, kas konkreetse käitaja loodud erimehhanism on täpne, usaldusväärne ja tõhus, eelkõige liikmesriigi haldusasutuste, vaidluste korral aga kohtuvõimu pädevusse.
51.      Eeltoodud kaalutluste põhjal olen seisukohal, et direktiivi 2012/18 artikli 3
punkti 12 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi praktika, mille kohaselt hinnatakse ohtlike ainete „eeldatavat“ olemasolu käitises mehhanismide alusel, mille käitaja on kehtestanud selleks, et tagada tegelikult olemasolevate koguste pidev seire. Niisugused mehhanismid peavad võimaldama nende koguste vähendamiseks kiiresti sekkuda, kui esineb ettenähtav oht, et ained ületavad I lisas sätestatud piirmäärasid. Selline lähenemisviis on lubatud siiski ainult niivõrd, kuivõrd mehhanismiga on tagatud nõuetekohane andmete kogumine, mis võimaldab pädevatel asutustel teha vajalikku kontrolli.
B.      Teine küsimus
52.      Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas riigisisestes õigusnormides võib kehtestada nõude, et direktiivi 2012/18 artikli 7
lõikes 1 nimetatud teatis tuleb esitada ühel kindlal viisil, välistades seega uuematel tehnoloogiatel põhinevad teatise esitamise vormid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab siinkohal tehnoloogiatele, mida kasutavad Bufarini ja teised käitajad, kes on rakendanud selliseid seiremehhanisme, nagu on kirjeldatud eespool.
53.      Põhjused, mis viisid eelotsusetaotluse esitanud kohtu selle küsimuse esitamiseni, ei ole mulle täiesti selged. Peale selle ei näe ma, kuidas vastus sellele küsimusele võiks mõjutada praegu eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleliolevat menetlust.
54.      Põhikohtuasja keskmes olev küsimus on minu arusaamist mööda see, millist meetodit tuleb kasutada, et teha kindlaks, kas käitis kuulub direktiivi 2012/18 kohaldamisalasse seetõttu, et ohtlikud ained on käitises tegelikult olemas või saavad tõenäoliselt olemas olema kogustes, mis on samaväärsed direktiivi 2012/18 I lisas sätestatutega või neist suuremad. Bufarini väidab, et meetod, mida ta selleks kasutab, on kooskõlas direktiivi sätetega. See tähendaks, et tema käitis ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse.
55.      Selle kindlakstegemine, kuidas käitaja peab direktiivi 2012/18 artiklis 7 ette nähtud teate esitama – eeldusel, et see säte on Bufarini suhtes kohaldatav –, ei näi olevat põhikohtuasjas tõstatatud küsimuste puhul asjakohane. Niisugune järeldus kehtib seda enam, kui esimesele eelotsuse küsimusele vastatakse nii, nagu olen eespool välja pakkunud.
56.      Seetõttu leian, et teine küsimus on vastuvõetamatu.
V.      Ettepanek
57.      Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta
direktiivi 2012/18/EL ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise kohta artikli 3
punkti 12
tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus liikmesriigi praktika, mille kohaselt hinnatakse ohtlike ainete „eeldatavat“ olemasolu käitises mehhanismide kaudu, mille käitaja on loonud selleks, et tagada tegelikult olemasolevate koguste pidev seire. Niisugused mehhanismid peavad võimaldama nende koguste vähendamiseks kiiresti sekkuda, kui esineb ettenähtav oht, et ained ületavad direktiivi 2012/18 I lisas sätestatud piirmäärasid. Seda tingimusel, et mehhanismiga on tagatud nõuetekohane andmete kogumine, mis võimaldab pädevatel asutustel teha vajalikku kontrolli.
2.      Teine eelotsuse küsimus ei ole vastuvõetav.
1      Algkeel: inglise.
2      Direktiiv nõukogu direktiivi 96/82/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2012, L 197, lk 1).
3      Selle esimene versioon pärineb aastast 1982: nõukogu 24. juuni 1982. aasta
direktiiv 82/501/EMÜ teatava tööstustegevuse tekitatava suurõnnetuse ohu kohta (EÜT 1982, L 230, lk 1).
4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiiv, mis käsitleb jäätmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks teatud direktiivid (ELT 2008, L 312, lk 3).
5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiv tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT 2010, L 334, lk 17).
6      GURI
nr 161, 14.7.2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Kohtujuristi kursiiv.
9      Vt näiteks direktiivi 2012/18 saksa- („vorgesehene“), kreeka- („προβλεπόμενη“), hispaania- („anticipada“), prantsus- („anticipée“), hollandi- („verwachte“), itaalia- („prevista“), poola- („przewidywaną“), portugali- („prevista“), rumeenia- („anticipată“) ja soomekeelne („niitä ennakoidaan olevan“) versioon.
10      Kohtujuristi kursiiv.
11      Kohtujuristi kursiiv.
12      Vt direktiivi 2012/18 põhjendus 4.
13      Tuleb märkida, et direktiivi 2012/18 artiklid 10 ja 12 on kohaldatavad üksnes kõrgema tasandi käitiste suhtes.
14      Teisiti võib see siiski olla juhul, kui koguseid ei ole võimalik kiiresti vähendada. Niisugustes olukordades ei pruugi seiresüsteemi häire tuua kaasa mitte ainult karistuste määramist (vt käesoleva ettepaneku punkt 48), vaid isegi direktiivi 2012/18 kohaldamise.
15      Vt eeskätt direktiivi 2012/18 põhjendused 2–4 ja 6 ning artikkel 1.
16      Kohtujuristi kursiiv. Kõnealuses kontekstis vt ka 17. juuni 1999. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑336/97, EU:C:1999:314, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika).
17      Vt nt OECD, „OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition“, 2023, lk 15: „Meetmed, mida tööstus võtab keemiaõnnetuste riskide vähendamiseks, peaksid olema sobivad, et vähendada neid nii palju, kui praktikas on mõistlikult võimalik.“ Kohtujuristi kursiiv.
18      On huvitav märkida, et ühes hiljutises aruandes tõdes komisjon, et tema spetsiaalse andmebaasi kohaselt toimus suurem osa aastatel 2019–2022 registreeritud õnnetustest (sealhulgas „suurõnnetustest“) kõrgema tasandi käitistes. Vt komisjoni 19. septembri 2025. aasta aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule direktiivi [2012/18] (ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta) rakendamise ja tõhusa toimimise kohta aastatel 2019–2022, COM(2025) 508 (final), lk 13.
19      Vt selle kohta Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta“, COM(2010) 781 (lõplik) – 2010/0377 (COD), punkt 4.9.
20      Sellise süsteemi nõuetekohase rakendamise tähtsuse kohta vt 17. juuni 1999. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑336/97, EU:C:1999:314, punkt 25).