61989J0248
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-248/89 (
*1
)
I. Hechos
1.
Para favorecer la utilización de las semillas oleaginosas originarias de la Comunidad por la industria de transformación de semillas oleaginosas, el Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966 (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), establece la concesión de una ayuda para la transformación de determinadas semillas oleaginosas. Esta normativa fue aplicada por el Reglamento (CEE) n° 1594/83 del Consejo, de 14 de junio de 1983, relativo a la ayuda para las semillas oleaginosas (DO L 163, p. 44; EE 03/08, p. 70), así como por el Reglamento (CEE) n° 2681/83 de la Comisión, de 21 de septiembre de 1983 (DO L 266, p. 1; EE 03/29, p. 20).
2.
La Comisión ajusta el importe de la ayuda para la transformación basándose en las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial. El importe de la ayuda puede fijarse anticipadamente [letra d) del apartado 2 del artículo 27 del Reglamento n° 136/66]. En este caso, el importe de la ayuda es el importe válido el día de la presentación de la solicitud (párrafo segundo del artículo 3 del Reglamento n° 1594/83).
3.
Mediante el Reglamento (CEE) n° 735/85, de 21 de marzo de 1985 (DO L 80, p. 18), la Comisión, en virtud de los mencionados Reglamentos, había fijado de nuevo el importe (en ecus y en monedas nacionales) de la ayuda a la transformación, entre otras cosas, de las semillas de girasol, así como los tipos de cambio que debían emplearse para la conversión de las ayudas finales en la moneda del Estado miembro de transformación, cuando este Estado no fuera el Estado de producción. Este Reglamento entró en vigor el 22 de marzo de 1985.
4.
El 22 de marzo de 1985, la sociedad Cargill BV (en lo sucesivo, «Cargill») compró 10000 toneladas de semillas de girasol en Francia y el mismo día presentó solicitudes de fijación anticipada de la ayuda a la transformación de estos productos.
5.
Mediante el Reglamento (CEE) n° 756/85, de 22 de marzo de 1985 (DO L 81 de 23.3.1985, p. 38), la Comisión suspendió la fijación anticipada de la ayuda, entre otros productos, para las semillas de girasol. Esta suspensión afectaba únicamente a los certificados cuya solicitud se había presentado el 22 de marzo de 1985. En la misma fecha, la Comisión fijó de nuevo, mediante el Reglamento (CEE) n° 755/85 (DO L 81, p. 36), los importes de la ayuda y los tipos de conversión. Basándose en las disposiciones del Reglamento n° 756/85, la Produktschap voor Margarine, Vetten en Oliën, organismo encargado de examinar las solicitudes de ayuda de referencia en los Países Bajos, denegó la solicitud de fijación anticipada que Cargill había presentado el 22 de marzo de 1985.
6.
Cargill apeló contra esta decisión ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (en lo sucesivo, «el College»). El Tribunal de Justicia, al que el College sometió la cuestión con carácter prejudicial, mediante sentencia de 28 de febrero de 1989 (asunto 201/87), declaró: «El Reglamento n° 756/85 de la Comisión es inválido en relación con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 del Consejo. Mientras no se declare la invalidez del Reglamento n° 735/85 de la Comisión, la invalidez del Reglamento n° 756/85 de la Comisión supone para la Produktschap la obligación de expedir en favor de Cargill, con efecto retroactivo, los certificados con fijación anticipada solicitados el 22 de marzo de 1985, y de abonar a dicha sociedad la ayuda de que se trata, con el importe fijado por el Reglamento n° 735/85 de la Comisión».
7.
Tras la sentencia del Tribunal de Justicia, la Produktschap procedió al pago anticipado, en virtud de las solicitudes presentadas por Cargill el 22 de marzo de 1985, de los importes de ayuda indicados en el Reglamento n° 735/85, con deducción de los importes que Cargill solicitó y obtuvo de acuerdo con los certificados de fijación anticipada de sustitución por los mismos lotes de semillas de girasol. Efectivamente, con arreglo a estos certificados, Cargill ya había obtenido los importes de ayuda que el Reglamento n° 755/85 había fijado. A este efecto, Cargill constituyó una garantía bancaria.
8.
Posteriormente se publicó en el Diario Oficial de 19 de mayo de 1989 el Reglamento (CEE) n° 1358/89 de la Comisión, de 18 de mayo de 1989, del que se trata en el presente asunto. Este Reglamento modifica con efecto retroactivo el Anexo III del Reglamento n° 735/85. Dicho Anexo fija la cotización del ECU que se debe utilizar para la conversión de las ayudas finales en la moneda del país de transformación cuando este país no sea el de producción. Los importes citados en el Anexo III, tal y como fueron fijados por el Reglamento n° 1358/89, son idénticos a los citados por el Anexo III del Reglamento n° 755/85, de 22 de marzo de 1985.
9.
Cargill indica que, en la medida en que el Reglamento n° 755/85, de 23 de marzo de 1985, modificaba los importes de ayuda aplicables anteriormente a partir de 22 de marzo de 1985 en virtud del Reglamento n° 735/85, estas modificaciones únicamente afectaban a los importes citados en el Anexo III. Los importes citados en los Anexos I y II de los Reglamentos n° 735/85 y n° 755/85 son idénticos. Así pues, según Cargill, el Reglamento n° 1358/89, al parecer, únicamente pretende sustituir con efecto retroactivo los importes aplicables en virtud del Reglamento n° 735/85 por los importes que había fijado el Reglamento n° 755/85.
10.
A juicio de Cargill, la Comisión intenta conseguir esencialmente, mediante el Reglamento n° 1358/89, los mismos efectos jurídicos que mediante el Reglamento n° 756/85, que fue declarado inválido por la citada sentencia del Tribunal de Justicia, es decir que las solicitudes de fijación anticipada presentadas el 22 de marzo de 1985 no pueden ser atendidas en virtud de las disposiciones del Reglamento n° 735/85 y que las empresas interesadas deben conformarse con los importes de ayuda que fueron fijados nuevamente por el Reglamento n° 755/85. Por consiguiente, Cargill solicita la anulación del Reglamento n° 1358/89.
11. Fase escrita y pretensiones de las partes
El recurso de Cargill se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de agosto de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba, y acordó atribuir el asunto a la Sala Sexta.
La demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare nulo el Reglamento n° 1358/89 de la Comisión, de 18 de mayo de 1989.
2)
Adopte todas las medidas que el Tribunal de Justicia juzgue necesarias.
3)
Condene en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso de anulación del Reglamento n° 1358/89.
2)
Condene en costas a la demandante.
III. Motivos y alegaciones de las partes
11.
La demandante considera que el Reglamento n° 1358/89 es nulo, por haber existido una infracción del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83, desviación de competencia y violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. El artículo 8 contiene una enumeración exhaustiva de los casos en que la Comisión es competente para suspender la fijación anticipada del importe de la ayuda y modificarlo en el supuesto en que el certificado aún no se haya expedido.
Considera que en este caso la Comisión no era competente para decidir la suspensión, con arreglo al contenido de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 201/87. La Comisión no podía basarse en el artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 para declararse competente para modificar los importes de las ayudas fijadas por el Reglamento n° 735/85 en los supuestos en que los certificados aún no hubieran sido expedidos.
Sostiene que la Comisión en ningún caso puede deducir del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 la competencia para modificar los importes de las ayudas en los supuestos en que los certificados ya hayan sido expedidos. A fortiori no puede basarse en el artículo 8 para declararse competente para modificar, cuatro años más tarde, mediante el Reglamento n° 1358/89, los importes de las ayudas fijados por el Reglamento n° 735/85.
La demandante considera que habida cuenta de los considerandos del Reglamento n° 1358/89, consta que, al adoptar este Reglamento, la Comisión únicamente pretendió mantener la situación jurídica que había creado mediante el Reglamento n° 756/85.
Según ella, al haber declarado el Tribunal de Justicia la invalidez del Reglamento n° 756/85, nada permitía que la Comisión intentara perseguir por otro medio el mismo resultado que pretendió alcanzar mediante el Reglamento de suspensión, declarado inválido. A su juicio, el comportamiento de la Comisión en este caso sólo constituye, pues, un intento de privar de eficacia a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto 201/87. Considera que no se trata de la revocación de un Reglamento en el sentido contemplado en la jurisprudencia citada por la Comisión, sino de su modificación con efecto retroactivo. La diferencia entre las dos concepciones jurídicas reviste una importancia fundamental para la situación jurídica del justiciable afectado, dado que se trata de un Reglamento que otorga beneficios. Por consiguiente, la demandante considera que no puede interpretarse la jurisprudencia relativa a la posibilidad de revocar actos ilegales en el sentido de que tal posibilidad lleva emparejada la autorización para modificar con efecto retroactivo actos que otorgan beneficios.
Considera que el sistema y los términos de los Reglamentos n° 1594/83 y n° 2681/83 no permiten dudar de la situación legal en el supuesto de que la Comisión cometa un error en los importes publicados. En este supuesto, la Comisión dispone, en determinadas circunstancias, de la posibilidad de suspender la fijación anticipada durante el período de un día durante el cual aún no se han expedido los certificados solicitados basados en un importe de ayuda erróneo. A su juicio, una vez que los certificados hayan sido expedidos, la Comisión ya no dispone de ninguna posibilidad de intervenir. La demandante considera que una ayuda válida un día determinado y que se atribuye en virtud de importes de ayuda «erróneos» ya no puede rectificarse ni revocarse de ningún modo.
Según la demandante, no cabe duda de que la Comisión no respetó el «plazo razonable» exigido por el Tribunal de Justicia en la jurisprudencia que aquélla alega. A este respecto recuerda que los certificados de fijación anticipada deben ser expedidos el día siguiente al de la presentación de la solicitud y que una disposición reglamentaria expresa prohibe modificar los certificados después de su expedición.
La demandante añade que el mecanismo de fijación anticipada pretende dar una seguridad jurídica a los operadores económicos. De ahí que haga una enumeración muy restrictiva de las posibilidades de que la Comisión soslaye la seguridad jurídica así creada mediante la suspensión de la fijación anticipada o la modificación de los importes en virtud del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83. La Comisión siempre debe actuar en el marco de estos límites rigurosamente marcados. En este contexto, el Tribunal de Justicia, en la sentencia dictada en el asunto 201/87 declaró inválida la suspensión de la fijación anticipada de la ayuda para la transformación por el Reglamento n° 756/85; la Comisión había sobrepasado los límites de sus competencias.
Según la demandante, dicha sentencia dejó claro que la Comisión había debido dar un curso favorable a la solicitud de fijación anticipada presentada el 22 de marzo de 1985 por Cargill con arreglo a las disposiciones del Reglamento n° 735/85. Según Cargill, la ayuda de que se trata habría debido pagársele efectivamente en 1985. La única razón de que la ayuda aún no haya sido definitiva e incondicionalmente pagada a Cargill es la adopción por la Comisión de su Reglamento inválido relativo a la suspensión. Ahora bien, después de la sentencia del Tribunal de Justicia, es indudable que Cargill tiene derecho al pago de estos importes de ayuda desde 1985.
La demandante sostiene que a la luz de estos datos el Reglamento n° 1358/89, mediante el que la Comisión intenta modificar, con efecto retroactivo que se extiende a un período de más de cuatro años, los importes de las ayudas en vigor el 22 de marzo de 1985, modificación que sólo puede afectar a las empresas que, por su comportamiento ilegal, nunca recibieron la ayuda a la que tenían derecho desde 1985, constituye una gravísima violación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.
12.
La Comisión expone que el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado en su sentencia sobre la validez del Reglamento n° 735/85 en cuyo Anexo III se encuentra la tabla errónea de tipos de conversión del ECU, sino únicamente sobre la aplicación por la Comisión de las disposiciones del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 del Consejo. A su juicio, la decisión de suspensión adoptada por el Reglamento n° 756/85 fue efectivamente invalidada tan sólo porque la Comisión había estimado equivocadamente que podía considerar como causa de suspensión de la fijación anticipada el riesgo de aparición de una situación anormal en el mercado a causa de la publicación de los tipos de conversión erróneos del ECU.
Ahora bien, según la Comisión, el Reglamento n° 1358/89 de ningún modo se basa en el artículo 8 del Reglamento n° 1594/83, sino en la competencia general de la Comisión para fijar los importes de ayuda y determinar los importes diferenciales aplicables en caso de transformación de las semillas oleaginosas en un Estado miembro distinto del de su producción. La medida así adoptada revoca el Anexo III erróneo del Reglamento n° 735/85 para sustituirlo por las cotizaciones correctas del ECU aplicables el 22 de marzo de 1985. Así pues, según ella, se trata de una medida de revocación encaminada a corregir el error material que figura en dicho Anexo, para impedir sus efectos injustificados y discriminatorios, y no de una medida de suspensión encaminada a evitar la aparición de una situación anormal en el mercado.
Por consiguiente, sostiene que las disposiciones del artículo 8 del Reglamento n° 1594/83, tanto en su redacción inicial como en su actual versión, no son pertinentes para apreciar la legalidad del Reglamento impugnado. En efecto, como Institución de la que emana el acto, y de acuerdo con la misión de velar por la aplicación de las medidas adoptadas por el Consejo que le confiere el artículo 155 del Tratado CEE, la Comisión siempre tiene la facultad de rectificar un error material antes de recurrir al procedimiento de suspensión, sobre todo si se trata, como en el presente caso, de corregir un error que afecta sustancialmente al importe final de la ayuda, infringiendo las disposiciones del apartado 1 del artículo 27 del Reglamento de base n° 136/66.
La Comisión considera que tal como fue modificado por el Reglamento n° 935/86, el artículo 8 del Reglamento n° 1594/83 se limita a aclarar los distintos criterios de suspensión, delimitando así los requisitos de la aplicación de ésta, pero ni afecta ni podía afectar a la facultad de la Comisión de revocar en un plazo razonable un Reglamento que sea ilegal a causa de los importes de la ayuda o, como en el presente caso, de las cotizaciones del ECU manifiestamente inexactos que establece. La Comisión, como Institución de la que emana el acto erróneo, conserva la facultad de rectificarlo o revocarlo.
La Comisión expone que la revocación o modificación, con efecto retroactivo, de una disposición ilegal puede producirse dentro de un plazo razonable en las condiciones que precisa la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y que este plazo es totalmente independiente del plazo de veinticuatro horas a cuya expiración debe accederse a las solicitudes de fijación anticipada. Sin embargo, la Comisión habría publicado probablemente la corrección de referencia el mismo día en que se descubrió el error, es decir el 22 de marzo de 1985, si no hubiera decidido resolver el problema de un modo diferente, es decir, mediante la suspensión de la fijación anticipada de la ayuda.
La Comisión considera que, dentro del sistema de fijación anticipada de la ayuda, la presentación de una solicitud de un certificado de fijación anticipada no confiere ipso facto derecho a la ayuda. Este derecho sólo nace al expedirse el certificado, expedición que debe efectuarse la tarde del día siguiente al de la presentación de la demanda, salvo que entre tanto se haya suspendido la fijación anticipada (artículos 5 y 8 del Reglamento n° 1594/83). En el presente caso, según la Comisión, Cargill aún no ha recibido el certificado de fijación anticipada solicitado el 22 de marzo de 1985 y, por consiguiente, tampoco ha adquirido el derecho al pago de la ayuda; estos derechos son objeto de litigio ante el College, litigio sobre el que este órgano jurisdiccional aún no ha pronunciado su decisión final. Es evidente que ello reviste importancia para dar respuesta a la cuestión de qué papel desempeñan en el presente litigio los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
La Comisión sostiene que la revocación retroactiva del Anexo III del Reglamento n° 735/85, que afectaba a su legalidad, habida cuenta de las circunstancias, estaba justificada con arreglo a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. La Comisión expone que intervino en el marco de una situación que, por lo que respecta a la concesión material a Cargill de una ayuda calculada de acuerdo con cotizaciones erróneas del ECU, no debería considerarse totalmente definitiva. A este respecto, recuerda que todo acto adoptado por las Instituciones de la Comunidad se presume legal mientras no haya sido revocado por aquéllas o declarado inválido por el Tribunal de Justicia. Así pues, la Comisión considera que el Reglamento n° 1358/89, que revocó el Anexo III del Reglamento n° 735/85 (Anexo que afectaba a la validez de este Reglamento) para introducir en él las cotizaciones correctas del ECU en monedas nacionales aplicables el 22 de marzo de 1985, se adoptó, habida cuenta de las circunstancias, en un plazo razonable.
Por lo demás, según la Comisión, tanto de las circunstancias de hecho como de'los elementos y medios de información de que disponían todos los operadores, resulta que ningún interesado, y en particular ninguno de los que pretendían obtener una fijación anticipada de la ayuda para las semillas cosechadas en Francia destinadas a ser transformadas en otro Estado miembro, podía fiarse de la regularidad del Reglamento n° 735/85, dado que su Anexo III adolecía de un error material cuyo carácter manifiesto resultaba ya de una simple lectura. Además, la evidencia del error era tal que varios operadores, entre los que se encontraba igualmente la demandante, se dirigieron a los servicios de la Comisión, ya el 22 de marzo de 1985, para advertirles de ello e informarse de las medidas que pensaban tomar. Por consiguiente, considera que al restablecer mediante el Reglamento impugnado la cotización real del ECU en monedas nacionales que debía aplicarse el 22 de marzo de 1985, esta Institución respetó el principio de legalidad, sin vulnerar, habida cuenta de las particulares circunstancias del caso, el principio de seguridad jurídica, ni violar, habida cuenta del carácter manifiesto de las irregularidades que implicaría la aplicación de los tipos de cambio erróneos, la confianza legítima de los operadores.
M. Diez de Velasco
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.