61998CJ0477_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-477/98,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Court of Appeal in Northern Ireland (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Eurostock Meat Marketing Ltd
och
Department of Agriculture for Northern Ireland,
angående tolkningen av artikel 9 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), kommissionens beslut 97/534/EG av den 30 juli 1997 om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 216, s. 95) och artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann, A. La Pergola, M. Wathelet och V. Skouris samt domarna D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (referent), R. Schintgen och F. Macken,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Eurostock Meat Marketing Ltd, genom A. O'Caoimh, SC, och C. Carney, barrister, befullmäktigade av Robert A. Mullan & Son, solicitors,
- Förenade kungarikets regering, genom R. Magrill, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av K. Parker, QC, och B. McCloskey, barrister,
- Tysklands regering, genom W.-D. Plessing, Ministerialrat, förbundsfinansministeriet, och C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor, samma ministerium, båda i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering, genom K. Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och R. Loosli-Surrans, chargé de mission vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Nederländernas regering, genom M.A. Fierstra, chef för utrikesministeriets avdelning för europarättsliga frågor, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren P. Oliver och G. Berscheid, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 7 mars 2000 av: Eurostock Meat Marketing Ltd, företrätt av M. Lavery, QC, Förenade kungarikets regering, företrädd av R. Magrill och K. Parker, Tysklands regering, företrädd av W.-D. Plessing, Nederländernas regering, företrädd av M.A. Fierstra, och kommissionen, företrädd av P. Oliver och G. Berscheid,
och efter att den 13 april 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Court of Appeal in Northern Ireland har genom beslut av den 9 november 1998, som inkom till domstolens kansli den 21 december 1998, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt fyra frågor om tolkningen av artikel 9 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), kommissionens beslut 97/534/EG av den 30 juli 1997 om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 216, s. 95) och artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse).
2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan bolaget Eurostock Meat Marketing Ltd (nedan kallat Eurostock) och Department of Agriculture for Northern Ireland (jordbruksministeriet för Nordirland, nedan kallat ministeriet) angående import av nötkreaturshuvuden från Irland till Nordirland.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
3 Produktionen och utsläppandet på marknaden av färskt kött regleras i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem vid produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58), i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/23/EG av den 22 juni 1995 (EGT L 243, s. 7, nedan kallat direktiv 64/433).
4 Enligt fjärde övervägandet är syftet med direktiv 64/433 att standardisera hygienkraven för kött i slakt- och styckningslokaler samt vad gäller lagring och transport.
5 I artikel 3.1 A och 3.1 B i direktiv 64/433 föreskrivs följande:
"1. Varje medlemsstat skall säkerställa följande:
A. Vad gäller hela slaktkroppar, halva slaktkroppar eller halva slaktkroppar som inte styckats i mer än tre delar samt kvartsparter skall följande vara uppfyllt:
a) De skall ha framställts på ett slakteri ... som godkänts och kontrolleras ...
b) De härrör från ett slaktat djur som besiktats före slakt av en officiell veterinär ...
c) De har hanterats under tillfredsställande hygieniska förhållanden ...
d) De har besiktats efter slakt av en officiell veterinär ...
e) De har kontrollmärkts ...
...
B. Vad gäller styckningsdelar eller bitar som är mindre än de som avses i avsnitt A eller urbenat kött, oavsett om det är inslaget eller inte, skall följande vara uppfyllt:
a) Det har benats ur eller slagits in eller styckats på en styckningsanläggning ... som är godkänd och kontrolleras ...
..."
6 I åttonde övervägandet i direktiv 64/433 föreskrivs att "[n]är det gäller handel mellan medlemsstaterna bör även de regler som fastställts i ... direktiv 89/662/EEG ... tillämpas".
7 I artikel 18 i direktiv 64/433 föreskrivs följande:
"De regler som fastställs i direktiv 89/662/EEG skall framför allt tillämpas på kontroller vid ursprungsanläggningen, på organisation och uppföljning av kontroller som skall utföras av den mottagande medlemsstaten och på de skyddsåtgärder som skall genomföras."
8 Direktiv 89/662 har till syfte att avskaffa veterinära kontroller vid gränserna mellan medlemsstater.
9 Principen enligt detta direktiv är att de veterinära kontrollerna i den stat från vilken varorna avsänts skall förstärkas och att den mottagande statens kontroller endast skall ske i form av stickprov.
10 I trettonde övervägandet i direktiv 89/662 anges följande:
"Dock föreligger alltjämt med avseende på vissa epizootiska sjukdomar olika hälsosituationer inom medlemsstaterna och i avvaktan på ett ställningstagande från gemenskapens sida vad gäller sätten att bekämpa dessa sjukdomar bör frågan om kontroll av handeln med husdjur inom gemenskapen tills vidare lämnas utanför och en kontroll av handlingar bör vara tillåten under transporten. Med hänsyn till det rådande läget vad gäller frågan om harmonisering och i avvaktan på gemenskapsregler bör varor som inte är underkastade harmoniserade regler uppfylla de krav som gäller inom destinationslandet, förutsatt att de senare står i överensstämmelse med artikel 36 i fördraget."
11 I det avseendet föreskrivs följande i artikel 9 i direktiv 89/662:
"1. Med undantag av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG skall varje medlemsstat till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen omedelbart anmäla varje utbrott inom sitt territorium av någon zoonos, sjukdom eller annat som kan tänkas orsaka ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa.
Den medlemsstat från vilken sändningen utgått skall omedelbart vidta de kontroll- och försiktighetsåtgärder som fastställs i gemenskapsreglerna, däribland särskilt fastställande av buffertzoner som avses i dessa regler eller vidta varje annan åtgärd som den finner lämplig.
Den mottagande medlemsstaten eller den genom vilken sändningen skall transiteras, som i samband med någon av de kontroller som avses i artikel 5 har konstaterat förekomst av någon av de sjukdomar eller orsaker som avses i första stycket, får om så krävs vidta de försiktighetsmått som fastställs i gemenskapens regler.
I avvaktan på att åtgärder vidtas i enlighet med punkt 4 får den mottagande medlemsstaten, när särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl föreligger, vidta tillfälliga skyddsåtgärder gentemot de berörda anläggningarna eller, i fråga om en epizootisk sjukdom, vad gäller det skyddsområde som fastställs i gemenskapens regler.
De åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen och till de övriga medlemsstaterna.
2.
...
3.
...
4. Kommissionen skall i samtliga fall vid första lämpliga tillfälle ta ställning till situationen på nytt i Ständiga veterinärmedicinska kommittén. Den skall besluta om vilka åtgärder som behöver tillgripas för de produkter som avses i artikel 1 och, om situationen så kräver, för de ursprungliga produkterna eller de produkter som härletts från dessa produkter i enlighet med förfarandet i artikel 17. Kommissionen skall följa läget och i enlighet med samma förfarande ändra eller upphäva de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver.
5.
..."
12 Kommissionen fattade beslut 97/534 i samband med den kris som orsakades av bovin spongiform encefalopati.
13 I artikel 2 i beslut 97/534 föreskrivs ett förbud mot användning av specificerat riskmaterial för samtliga ändamål. Specificerat riskmaterial definieras, i fråga om nötkreatur, i artikel 1 som "[h]uvudskålen, inklusive hjärna och ögon, tonsiller och ryggmärg" från nötkreatur som är äldre än tolv månader.
14 I artikel 4.1 i beslut 97/534 föreskrivs följande:
"Specificerat riskmaterial skall färgas med ett färgämne så snart det har avlägsnats och antingen
a) destrueras genom förbränning,
eller
b) om det färgas med ett färgämne vars färg kan spåras efter bearbetning: bearbetas och därefter förbrännas, grävas ned eller förbrännas som bränsle eller på annat sätt undanskaffas genom en liknande metod som utesluter risken för överföring av transmissibel spongiform encefalopati."
15 I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna skall genomföra regelbundna officiella kontroller, särskilt i slakterier, styckningsanläggningar, lagerutrymmen och bearbetningsanläggningar för djuravfall samt vidta åtgärder för att undvika korskontaminering.
16 Nittonde övervägandet i beslut 97/534 har följande lydelse:
"Det existerar inga effektiva kontroller eller test genom vilka det går att fastställa huruvida vissa vävnader har använts vid produktframställningen. För att säkerställa att de vävnader och kroppsvätskor som avses inte har använts vid framställningen av produkter som saluförs i gemenskapen är det nödvändigt att tillse att de avlägsnas och märks på produktionsstället och sedan destrueras genom förbränning, om så är nödvändigt efter konvertering. Genom dessa åtgärder säkerställs också att sådana vävnader utesluts från livsmedel och foder samt medicinska, farmaceutiska och kosmetiska produkter."
17 Enligt artikel 10 skulle beslut 97/534 ha tillämpats från och med den 1 januari 1998.
18 Tillämpningen av förordningen sköts emellertid successivt upp till den 1 april 1998 genom kommissionens beslut 97/866/EG av den 16 december 1997 om ändring av beslut 97/534 (EGT L 351, s. 69), till den 1 januari 1999 genom rådets beslut 98/248/EG av den 31 mars 1998 om ändring av beslut 97/534 (EGT L 102, s. 26), till den 31 december 1999 genom rådets beslut 98/745/EG av den 17 december 1998 om ändring av beslut 97/534 (EGT L 358, s. 113) och slutligen till den 30 juni 2000 genom rådets beslut 1999/881/EG av den 14 december 1999 om ändring av beslut 97/534 (EGT L 331, s. 78).
Den nationella lagstiftningen
19 På rekommendation av Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (nedan kallad SEAC), som är ett oberoende vetenskapligt rådgivande organ åt Förenade kungarikets regering, ändrades lagstiftningen i Nordirland år 1996 för att definitionen av specificerat riskmaterial skulle omfatta huvudet (inbegripet hjärnan, men inte tungan), ryggmärg, mjälte, bräss, tonsiller och tarmar från nötkreatur som är sex månader eller äldre och som avlidit eller slaktats i Förenade kungariket.
20 År 1997 rekommenderade SEAC att Förenade kungarikets regering skulle vidta åtgärder för att kontrollera förekomsten av specificerat riskmaterial i material från nötkreatur som importerats från medlemsstater eller från andra tredje länder än dem där det inte fanns någon känd risk för bovin spongiform encefalopati.
21 Ministeriet antog den 29 december 1997 - det vill säga några dagar efter det att tillämpningen av beslut 97/534 sköts upp första gången genom beslut 97/866 - Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (förordning (Nordirland) om specificerat riskmaterial, nedan kallad 1997 års förordning) som en del av ett åtgärdsprogram för att komma till rätta med den risk som bovin spongiform encefalopati innebär.
22 I artikel 6.1 i 1997 års förordning föreskrivs följande:
"Det är förbjudet att från länder utanför Förenade kungariket, kanalöarna och Isle of Man till Nordirland importera
a) riskmaterial i klass 1, utom när detta transporteras direkt till det licensierade området,
b) livsmedel eller foder som anges i bilaga 1, utom livsmedel eller foder som
i) inte innehåller något riskmaterial i klass 1, och
ii) åtföljs av ett intyg som är utformat på sätt som anges i bilaga 2 och som har utfärdats av den behöriga veterinärmyndigheten på den plats från vilken livsmedlet eller fodret skickades."
23 Enligt artikel 6.1 i 1997 års förordning omfattar "riskmaterial i klass 1" huvudskålen, inklusive hjärna och ögon, tonsiller och ryggmärg från nötkreatur som var äldre än tolv månader när de slaktades eller avled i ett annat land än Förenade kungariket. Denna definition omfattar definitionen av specificerat riskmaterial i artikel 1 i beslut 97/534. Den omfattar inte kindkött.
24 Förenade kungariket anmälde innehållet i 1997 års förordning till kommissionen den 16 december 1997 i enlighet med rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154). Kommissionen meddelade att denna anmälan inte uppfyllde kraven i direktiv 89/662, och den 20 januari 1998 anmäldes 1997 års förordning på nytt till kommissionen i enlighet med de formföreskrifter som föreskrivs i nämnda direktiv.
Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
25 Eurostock, som bedriver verksamhet i Newry, Nordirland, ägnar sig åt kötthandel och i synnerhet åt att avlägsna kindkött från nötkreaturshuvuden och bereda detta som livsmedel. Bolaget har under 13 år ägnat sig åt urbening av nötkreaturshuvuden som importeras från Irland och har exporterat det därvid utvunna köttet till andra delar av Förenade kungariket och, sedan år 1987, till Frankrike.
26 Efter det att kindköttet har avlägsnats från nötkreaturshuvudet för att bli livsmedel, behandlar Eurostock resten av huvudskålen som specificerat riskmaterial.
27 Den 9 januari 1998 tog ministeriet, med stöd av artikel 14 i 1997 års förordning, i beslag och dömde ut en försändelse av nötkreaturshuvuden som Eurostock hade importerat från Irland. Denna försändelse åtföljdes av hälsointyg som hade utfärdats i enlighet med kraven i direktiv 64/433 och av vilket det framgick att köttet i fråga var tjänligt som livsmedel. Nötkreaturshuvudena dömdes ut utan någon föregående besiktning och av det skälet att importen av försändelsen i fråga stred mot artikel 6.1 i 1997 års förordning, eftersom den innehöll specificerat riskmaterial.
28 Den 10 februari 1998 väckte Eurostock talan vid High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Förenade kungariket), och ifrågasatte 1997 års förordning. Bolaget gjorde särskilt gällande att förordningen utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion för den fria rörligheten för varor, i strid med artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), och att det rörde sig om en åtgärd som varken var berättigad eller tillåten enligt gemenskapsrätten.
29 Ministeriet hävdade däremot att 1997 års förordning var tillåten enligt artikel 9.1 i direktiv 89/662, såsom en nationell åtgärd i avvaktan på att kommissionen skall vidta gemenskapsåtgärder med stöd av artikel 9.4, eftersom kommissionen efter att ha fattat beslut 97/534 hade skjutit upp beslutets tillämpning i syfte att ändra eller ersätta beslutet med någon annan åtgärd.
30 High Court fastslog i beslut av den 1 april 1998 att 1997 års förordning var rättsstridig. Den ansåg att ministeriet inte kunde stödja sig på artikel 9.1 i direktiv 89/662 och att 1997 års förordning inte var en tillfällig skyddsåtgärd i denna bestämmelses mening, det vill säga en åtgärd i avvaktan på de åtgärder som kommissionen skall vidta i enlighet med artikel 9.4 i samma direktiv. Enligt High Court var det oklart om kommissionen skulle komma att vidta några åtgärder, och om dessa i så fall skulle ha en motsvarande verkan som 1997 års förordning.
31 Ministeriet överklagade detta beslut till Court of Appeal in Northern Ireland, vilken beslutade att förklara målet vilande och hänskjuta följande frågor till domstolen:
"1) Får en medlemsstat vidta tillfälliga skyddsåtgärder i enlighet med artikel 9.1 i rådets direktiv 89/662/EEG när kommissionen har fattat beslut 97/534/EG med stöd av artikel 9.4 i nämnda direktiv men har skjutit upp beslutets ikraftträdande?
2) Om den första frågan besvaras jakande, i vilken utsträckning måste det vara säkert, sannolikt eller möjligt att kommissionen kommer att låta nämnda beslut träda i kraft för att medlemsstaten skall få vidta sådana tillfälliga åtgärder?
3) Skall artikel 4.1 i kommissionens beslut 97/534/EG tolkas så att
a) specificerat riskmaterial måste avlägsnas och färgas på produktionsstället, och
b) produktionsstället i detta hänseende är den plats där djuren slaktas?
4) Om den första frågan besvaras nekande, kan en medlemsstat ändå med stöd av artikel 36 i fördraget åberopa skyddet för människors hälsa för att motivera åtgärder som innebär ett förbud mot import från en annan medlemsstat av
a) specificerat riskmaterial i den mening som avses i nämnda beslut,
eller
b) nötkreaturshuvuden som innehåller sådant specificerat riskmaterial?"
Den första och den andra frågan
32 Domstolen skall pröva de två första frågorna gemensamt, vilka skall tolkas som att de avser frågan huruvida en medlemsstat, som en tillfällig skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662, får förbjuda import av nötkreaturshuvuden som innehåller riskmaterial i fråga om bovin spongiform encefalopati, när kommissionen med stöd av artikel 9.4 i samma direktiv har fattat ett beslut, såsom beslut 97/534, som föreskriver att sådant material skall avlägsnas och inte får användas, men tillämpningen av åtgärderna i detta beslut har skjutits upp.
Parternas synpunkter
33 Eurostock anser att en medlemsstat inte får vidta sådana åtgärder under dylika omständigheter. Företaget har erinrat om att enligt elfte övervägandet i direktiv 89/662 faller ansvaret för skyddsåtgärder i första hand på den avsändande medlemsstaten. I förevarande fall hade nötkreaturshuvudena, i enlighet med direktiv 64/433, underkastats veterinär kontroll och försetts med intyg från avsändningsstället i Irland om att de kontrollmärkts och att hälsointyg utfärdats.
34 Eurostock anser för övrigt att bestämmelserna i direktiv 89/662, med hänsyn till principen om fri rörlighet för varor och att undantag från denna princip skall tolkas restriktivt, inte kan tolkas som att medlemsstaterna ges samma befogenhet att företa skönsmässig bedömning som kommissionen åtnjuter enligt direktivet. Eftersom kommissionen hade fattat beslut 97/534 var det enligt Eurostock inte fråga om "[i] avvaktan på att åtgärder vidtas", i den mening som avses i artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662. Ett sådant påstående skulle endast kunna göras gällande om omständigheterna hade ändrats efter det att beslut 97/534 hade fattats.
35 Eurostock har påpekat att 1997 års förordning har en mer omfattande räckvidd än beslut 97/534 och antogs i en situation när Förenade kungariket var i minoritet vid ett av Ständiga veterinärmedicinska kommitténs möten och motsatte sig beslut 97/534 därför att beslutets räckvidd inte var tillräckligt omfattande.
36 Enligt Eurostock får specificerat riskmaterial utvinnas i en styckningsanläggning eller på annan plats. Företaget har i det avseendet påpekat att beslut 97/534 varken förbjuder transport av nötkreaturshuvuden från slakteriet till en styckningsanläggning eller import av kindkött. Den omständigheten att nötkreaturshuvudena passerar en gräns på vägen mellan slakteriet och styckningsanläggningen ökar inte den risk som kindkött utgör jämfört med om samma utvunna kött först transporteras till en styckningsanläggning i samma medlemsstat som slakteriet och därefter importeras till Nordirland.
37 Förenade kungarikets regering, den franska och den nederländska regeringen samt kommissionen anser däremot att en medlemsstat, under de nämnda omständigheterna, får vidta tillfälliga skyddsåtgärder.
38 Den franska regeringen har föreslagit en hänvisning till dom av den 18 december 1997 i mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I-7411, punkterna 45 och 46), för att bedöma möjligheten att vidta nationella åtgärder efter det att ett beslut fattats på gemenskapsnivå men innan beslutet börjar tillämpas. Enligt denna dom måste medlemsstaterna under ett direktivs införlivandefrist avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet. Om man överför detta på förevarande fall innebär denna princip att en medlemsstat får vidta en åtgärd, som är förenlig med det beslut som redan fattats på gemenskapsnivå men som blir tillämpligt senare, genom att anta en bestämmelse som är så lik detta beslut som möjligt och genom att föreskriva att den nationella åtgärden skall upphöra samtidigt som gemenskapsbeslutet börjar tillämpas.
39 Den franska regeringen har hävdat att sådana nationella åtgärder kan bli nödvändiga med hänsyn till den försiktighetsprincip som domstolen gjorde gällande i dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265). Om tillämpningen av ett gemenskapsbeslut skjuts upp ett flertal gånger riskerar en medlemsstat att denna princip görs gällande mot den på nationell nivå.
40 Den franska regeringen har slutligen påpekat att kommissionen inte har invänt mot att dessa åtgärder tillämpades.
41 Den nederländska regeringen anser att så länge de gemenskapsåtgärder som vidtagits med stöd av artikel 9.4 i direktiv 89/662 inte är tillämpliga, behåller medlemsstaterna rätten att vidta skyddsåtgärder i enlighet med artikel 9.1 fjärde stycket i samma direktiv förutsatt att villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda. Den nederländska regeringen anser att enligt beslut 97/534 skall specificerat riskmaterial avlägsnas och färgas så snart som möjligt, vilket innebär vid slakten av djuren. Som svar på den sista frågan anser den nederländska regeringen att sådana statliga åtgärder som de som avses i denna fråga är berättigade enligt artikel 36 i fördraget, och vid förhandlingen uppgav den att det inte är uteslutet att en medlemsstat kan se sig nödsakad att vidta mer långtgående åtgärder än den åtgärd som kommissionen har vidtagit genom beslut 97/534.
42 Förenade kungarikets regering anser att en medlemsstat får vidta tillfälliga skyddsåtgärder, antingen med stöd av artikel 9.1 i direktiv 89/662 eller med stöd av artikel 36 i fördraget, så länge de mest tillförlitliga vetenskapliga rönen beträffande de betydande riskerna med specificerat riskmaterial, som beaktades i beslut 97/534, inte på allvar ifrågasätts av en annan allmänt erkänd vetenskaplig auktoritet.
43 Beträffande den omständigheten att importförbudet gäller hela huvudet har Förenade kungarikets regering erinrat om att det är hjärna och ryggmärg som medför de största riskerna för överföring av sjukdomen och korskontaminering av vävnader. Enligt ett yttrande från SEAC medför själva slakten av boskap en risk för korskontaminering av vävnader i huvudet, när den, efter bedövning, avlivas genom nackstick eller genom att huvudet avskils, på grund av att det rinner cerebrospinal vätska, i synnerhet på kindköttet. Risken ökar om köttet inte utvinns omedelbart och ökar ytterligare om huvudet transporteras. Förenade kungarikets regering har angett att den vetenskapliga styrkommittén i sin rapport av den 9 december 1997 föreslog att hela huvudet, med undantag av tungan, skulle kvalificeras som högriskmaterial, just på grund av risken vid slakt för kontaminering genom vävnader med mycket hög smittspridningsrisk.
44 I artikel 5 i beslut 97/534 föreskrivs att medlemsstaterna skall "vidta åtgärder för att undvika korskontaminering", och enligt en ändamålsenlig tolkning av beslutet skall medlemsstaterna anses ha befogenhet att förbjuda import av varor som innehåller specificerat riskmaterial som inte avlägsnats vid slakten och som transporterats en relativt lång sträcka. På samma sätt framgår det tydligt av nittonde övervägandet i beslut 97/534, där det föreskrivs att vävnader skall avlägsnas och märkas "på produktionsstället", att detta är den plats där djuret slaktas.
45 Kommissionen har först uppgett att den hade föreslagit att beslut 97/534 skulle ersättas av nya regler, som skulle omfatta fler specificerade riskmaterial, i enlighet med en rekommendation av den 9 december 1997 från den vetenskapliga styrkommittén. Kommissionen sköt alltså själv upp tillämpningen av beslut 97/534 den första gången för att utföra nödvändiga studier. Eftersom Ständiga veterinärmedicinska kommittén inte tillstyrkte förslaget, var det rådet som fattade de efterföljande besluten att skjuta upp tillämpningen av beslut 97/534. Kommissionen har angett att den gjorde ett uttalande, för att protestera mot att dess förslag blockerades i rådet, där den "upprepa[de] rekommendationen till medlemsstaterna att under tiden vidta eller bibehålla alla åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till respektive medlemsstats situation i fråga om transmissibel spongiform encefalopati (vilket omfattar [bovin spongiform encefalopati])". Kommissionen har dessutom påpekat att den lade fram förslag 1999/C 45/02 till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av bestämmelser för förebyggande och kontroll av viss transmissibel spongiform encefalopati (EGT 1999, C 45, s. 2). Enligt detta förslag skulle i de högriskområden som exempelvis Storbritannien och Nordirland utgjorde i december 1997 och januari 1998 hela huvudet, förutom tungan men inklusive kindkött, hos nötkreatur ha klassificerats som specificerat riskmaterial.
46 Mot bakgrund av denna situation har kommissionen hävdat att det skulle vara orealistiskt och absurt att anse att åtgärder har "vidtagits" i den mening som avses i artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662, när dessa åtgärder inte är tillämpliga. Kommissionen har erinrat om det oerhört allvarliga hot som bovin spongiform encefalopati utgör och den har understrukit att Förenade kungariket antog 1997 års förordning först efter det att kommissionen hade varit tvungen att genom beslut 97/866 skjuta upp tillämpningen av åtgärderna.
47 Kommissionen anser att det var logiskt att importförbudet omfattade hela huvudet, även om kindkött inte utgör specificerat riskmaterial, eftersom det i praktiken inte fanns något annat sätt att förhindra import av delar av huvudet som utgör ett hot mot folk- och djurhälsan. Företagen skulle emellertid fortfarande kunna importera enbart kindkött.
48 Kommissionen anser att 1997 års förordning inte utgjorde godtycklig diskriminering i den mening som avses i artikel 36 i fördraget, utan den var motiverad särskilt med hänsyn till rekommendationerna från Världshälsoorganisationen (nedan kallad WHO) och Internationella byrån för epizootiska sjukdomar (nedan kallad OIE), Veterinärmedicinska kommittén samt den vetenskapliga styrkommittén.
49 Den tyska regeringen har enbart inkommit med yttranden avseende frågan var specificerat riskmaterial skall avlägsnas. Den har angett att beslut 97/534 inte hindrar transport av nötkreaturshuvuden mellan slakterierna och styckningsanläggningarna i enlighet med nödvändiga tillfälliga skyddsåtgärder. Detta framgår av en tolkning av artikel 4.1 i beslut 97/534, vilken skall jämföras med andra gemenskapsrättsliga bestämmelser om hygienkrav för kött, som finns särskilt i direktiv 64/433.
50 Den tyska regeringen har angett att enligt artikel 3.1 A i direktiv 64/433 får endast hela slaktkroppar, halva slaktkroppar eller kvartsparter föras bort från slakterier. Av hygienskäl är det förbjudet att stycka köttet ytterligare i slakteriet. Med andra ord är det i ett slakteri, såsom produktionsställe, endast möjligt att avlägsna sådant specificerat riskmaterial som är åtkomligt utan ytterligare styckning vid beredningen av slaktkroppen. Det rör sig om tonsiller, ryggmärg och mjälte. Huvudskålen, inklusive hjärnan, skulle däremot inte kunna avlägsnas på det "produktionsställe" som slakteriet utgör, utan det måste ske i styckningsanläggningar. Detta innebär att huvudmusklerna endast kan avlägsnas i styckningsanläggningar i enlighet med artikel 3.1 B i direktiv 64/433.
51 Under förhandlingen erinrade den tyska regeringen om att enligt direktiv 64/433 får färskt kött föras ut på marknaderna i medlemsstaterna endast om det är tjänligt som livsmedel, vilket intygas genom kontrollmärkningen som föreskrivs i detta direktiv. Om detta direktiv jämförs med beslut 97/534 skulle det medföra att märkning först kan ske när det specificerade riskmaterialet har avlägsnats från huvudet. Med andra ord får inte hela nötkreaturshuvuden kontrollmärkas och följaktligen inte heller exporteras till en annan medlemsstat.
Domstolens bedömning
52 Domstolen konstaterar inledningsvis att det finns två direktiv som är tillämpliga på färskt kött som är föremål för handel mellan medlemsstaterna.
53 Enligt artikel 1 i direktiv 64/433 fastställs i detta direktiv hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött som är avsett som livsmedel och som kommer från bland annat nötkreatur. I direktivet föreskrivs olika regler för slakterier och slaktanläggningar, regler om vad som skall anses utgöra kött otjänligt som livsmedel och regler om besiktning av medlemsstaternas officiella veterinärer.
54 Direktiv 89/662 antogs med avseende på upprättandet av den inre marknaden och det syftar till att avskaffa veterinära kontroller vid gränserna mellan medlemsstater, genom att lägga vikten vid de första kontrollerna och genom att inrätta kontroller som kan utföras i det mottagande landet. I artikel 1 i direktiv 89/662 föreskrivs således att medlemsstaterna skall se till att de veterinära kontroller som skall utföras på produkter av animaliskt ursprung, som omfattas av vissa direktiv, däribland direktiv 64/433, inte längre sker vid gränserna utan i enlighet med direktiv 89/662.
55 Genom artikel 13 i direktiv 89/662 infördes en ny artikel i direktiv 64/433, vars innehåll i huvudsak motsvarar nuvarande artikel 18 i direktiv 64/433, där det hänvisas från direktiv 64/433 till direktiv 89/662 i synnerhet vad gäller de skyddsåtgärder som skall tillämpas.
56 Det är således mot bakgrund av artikel 9 i direktiv 89/662 som domstolen skall bedöma huruvida en skyddsåtgärd som en medlemsstat vidtagit, vilken i synnerhet innebär att det inte är tillåtet att importera nötkött som uppfyller kraven i direktiv 64/433, är förenlig med gemenskapsrätten.
57 Det framgår av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 att den mottagande medlemsstaten, när särskilt allvarliga folk- eller djurhälsoskäl föreligger, får vidta tillfälliga skyddsåtgärder i avvaktan på att åtgärder vidtas av kommissionen i enlighet med punkt 4 i samma artikel.
58 Att kommissionen fattar ett beslut som inte är omedelbart tillämpligt kan i det avseendet inte i sig anses medföra att en medlemsstat är förhindrad att själv vidta tillfälliga skyddsåtgärder med stöd av artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662.
59 Syftet med artikel 9 i direktiv 89/662 är nämligen att införa skyddsregler på gemenskapnivå, som skall ersätta de tillfälliga skyddsåtgärder som eventuellt är oförenliga och som medlemsstaterna skyndsamt har vidtagit vid allvarliga hot. Det föreligger emellertid en risk för konflikt mellan gemenskapsbestämmelserna och de tillfälliga skyddsåtgärder som medlemsstaterna tidigare har vidtagit först när gemenskapsbestämmelserna har antagits, trätt i kraft och är tillämpliga på varorna i fråga.
60 Situationen skulle ha varit en annan om tillämpningen av den skyddsåtgärd som gemenskapen vidtagit hade skjutits upp uttryckligen av det skälet att det inte krävdes någon som helst åtgärd, vare sig på nationell nivå eller på gemenskapsnivå, före detta datum. I så fall skulle uppskjutandet av tillämpningen av gemenskapsbestämmelsen anses hindra medlemsstaterna från att vidta tillfälliga skyddsåtgärder i avvaktan på tillämpningen av gemenskapsbestämmelsen.
61 Det är mot denna bakgrund som domstolen skall pröva huruvida kommissionens och rådets beslut om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati skall tolkas så att de hindrar en medlemsstat från att vidta tillfälliga skyddsåtgärder, såsom exempelvis 1997 års förordning.
62 Av ordalydelsen i beslut 97/534 framgår inte att det inte skulle vara nödvändigt att vidta någon skyddsåtgärd i avvaktan på tillämpningen av beslutet, vilken ursprungligen var planerad till den 1 januari 1998.
63 Tvärtom hänvisas det i sjätte övervägandet i beslut 97/534 till rekommendationerna från en grupp experter från WHO, enligt vilka länderna inte skall tillåta att sådan vävnad som sannolikt innehåller smittämnet för bovin spongiform encefalopati införs i någon näringskedja.
64 I sjunde övervägandet omnämns Vetenskapliga veterinärmedicinska kommitténs slutsatser och det påpekas hur svårt det är att genom värmebehandling oskadliggöra smittämnet för bovin spongiform encefalopati som finns i material med hög smittspridningsrisk.
65 I tolfte och trettonde övervägandena erinras om att Förenade kungariket betraktas som ett land med stor förekomst av bovin spongiform encefalopati och att det därför är motiverat att det upprätthåller bestämmelser om bortskaffande av särskilt material som överensstämmer med OIE:s rekommendationer och förbjuder handeln med fler vävnader än dem som har rekommenderats av Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén.
66 I fjortonde övervägandet påpekas att det föreligger en väsentligt större risk att utsättas för transmissibel spongiform encefalopati i vissa medlemsstater och att dessa medlemsstater kan vidta ytterligare åtgärder för bortskaffande av riskmaterial från djur som slaktats inom deras territorium.
67 I tjugotredje övervägandet anges att ingen medlemsstat kan betraktas som fri från en potentiell risk i fråga om transmissibel spongiform encefalopati.
68 I tjugofjärde övervägandet föreskrivs slutligen att beslut 97/534 kommer att omprövas mot bakgrund av ny vetenskaplig information rörande risken att utsättas för transmissibel spongiform encefalopati genom smitta från i synnerhet vävnader eller material som ännu inte omfattas av detta beslut.
69 Det framgår tillräckligt klart av övervägandena i beslut 97/534 att den risk som specificerat riskmaterial utgör förekom långt innan detta beslut fattades, att flera internationella vetenskapliga kommittéer redan hade rekommenderat att sådant material skulle avlägsnas, att kommissionen godtog de åtgärder som redan vidtagits av vissa medlemsstater och att den ansåg att beslut 97/534 var en minimal nödåtgärd, som kunde komma att utvidgas mot bakgrund av ny vetenskaplig information.
70 Av detta följer att beslutet inte kan anses förbjuda att en medlemsstat vidtar tillfälliga skyddsåtgärder för avlägsnande av specificerat riskmaterial före den 1 januari 1998.
71 Tillämpningen av de åtgärder som föreskrivs i beslut 97/534 sköts upp genom kommissionens beslut 97/866 samt rådets beslut 98/248 och 98/745. Beslut 97/866 motiverades av behovet av mer tid för att granska följderna av beslut 97/534 för ett stort antal produkter och för att granska nya vetenskapliga rekommendationer. Besluten 98/248 och 98/745 motiverades av de förändringar som ägt rum efter det att beslut 97/534 antagits, vilka krävde en ny och grundligare undersökning av innehållet i de åtgärder som föreskrivs i nämnda beslut.
72 Av övervägandena i dessa beslut framgår inte att risken med specificerat riskmaterial skulle ha minskat jämfört med vad som beskrevs i beslut 97/534 eller att tillämpningen av de åtgärder som föreskrivs i sistnämnda beslut uppsköts på grund av att åtgärderna var överflödiga. Besluten 97/866, 98/248 och 98/745 kan inte heller tolkas så att de förbjuder en medlemsstat att vidta tillfälliga skyddsåtgärder för avlägsnande av specificerat riskmaterial före det datum som fastställs i dessa beslut för tillämpningen av de åtgärder som anges i beslut 97/534, eftersom detta inte anges uttryckligen i dessa beslut.
73 Följaktligen fanns det inte några skyddsregler på gemenskapsnivå, antagna i enlighet med artikel 9.4 i direktiv 89/662, som var tillämpliga vid antagandet av 1997 års förordning eller som förbjöd en medlemsstat att vidta skyddsåtgärder med stöd av artikel 9.1 i fjärde stycket i samma direktiv.
74 Domstolen skall därför bedöma huruvida villkoren i artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 var uppfyllda och huruvida en nationell åtgärd, såsom 1997 års förordning, är förenlig med proportionalitetsprincipen.
75 Det framgår av de omständigheter som beskrivs i övervägandena i beslut 97/534, vilka det har erinrats om i punkterna 63-68 i denna dom, att bovin spongiform encefalopati utgjorde ett allvarligt hot mot folkhälsan när 1997 års förordning antogs.
76 Forskarna rekommenderade att specificerat riskmaterial skulle avlägsnas och förordade att länderna inte skulle tillåta att sådan vävnad som sannolikt innehöll smittämnet för bovin spongiform encefalopati skulle införas i någon näringskedja.
77 Mot bakgrund av dessa omständigheter skall en nationell åtgärd, såsom 1997 års förordning, som förbjuder import av specificerat riskmaterial - det vill säga huvudskål, inklusive hjärna och ögon, tonsiller och ryggmärg från nötkreatur som är äldre än tolv månader - men även av livsmedel som innehåller sådant specificerat riskmaterial, anses vara berättigad med hänsyn till artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662 och utgöra en åtgärd som inte var alltför ingripande med hänsyn till det hot som eventuell överföring av bovin spongiform encefalopati utgjorde.
78 Import av nötkreaturshuvuden kunde följaktligen förbjudas, eftersom de innehöll material med mycket hög smittspridningsrisk och eftersom det på grund av slaktmetoder och transport fanns allvarliga risker för kontaminering av friska vävnader, särskilt på grund av att det rinner cerebrospinal vätska på kindköttet.
79 Av detta följer att de två första frågorna skall besvaras så att en medlemsstat, som en tillfällig skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 9.1 fjärde stycket i direktiv 89/662, får förbjuda import av nötkreaturshuvuden som innehåller riskmaterial i fråga om bovin spongiform encefalopati, när kommissionen med stöd av artikel 9.4 i samma direktiv har fattat ett beslut, såsom beslut 97/534, som föreskriver att sådant material skall avlägsnas och inte får användas, men tillämpningen av åtgärderna i detta beslut har skjutits upp.
Den tredje och den fjärde frågan
80 Av vad anförts följer att det saknas skäl att pröva den tredje och den fjärde frågan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
81 De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering, den tyska, den franska och den nederländska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 9 november 1998 har ställts av Court of Appeal in Northern Ireland - följande dom:
En medlemsstat får, som en tillfällig skyddsåtgärd i den mening som avses i artikel 9.1 fjärde stycket i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden, förbjuda import av nötkreaturshuvuden som innehåller riskmaterial i fråga om bovin spongiform encefalopati, när kommissionen med stöd av artikel 9.4 i samma direktiv har fattat ett beslut, såsom kommissionens beslut 97/534/EG av den 30 juli 1997 om förbud mot användande av riskmaterial i fråga om transmissibel spongiform encefalopati, som föreskriver att sådant material skall avlägsnas och inte får användas, men tillämpningen av åtgärderna i detta beslut har skjutits upp.