ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
7 février 2002 (1)
«Politique agricole commune - Régime de soutien pour les graines oléagineuses - Validité du règlement (CEE) n° 525/93»
Dans l'affaire C-328/00,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Allemagne) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Maria Weber,
Martin Weber
et
Freistaat Bayern,
une décision à titre préjudiciel sur la validité du règlement (CEE) n° 525/93 de la Commission, du 8 mars 1993, établissant la valeur des montants de référence régionaux définitifs pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993 (JO L 56, p. 18),
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme N. Colneric, président de chambre, MM. R. Schintgen (rapporteur) et V. Skouris, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour la Commission des Communautés européennes, par Mme C. Schmidt et M. M. Niejahr, en qualité d'agents,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 octobre 2001,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 30 août 2000, parvenue au greffe de la Cour le 6 septembre suivant, le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg a posé, en application de l'article 234 CE, cinq questions préjudicielles sur la validité du règlement (CEE) n° 525/93 de la Commission, du 8 mars 1993, établissant la valeur des montants de référence régionaux définitifs pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993 (JO L 56, p. 18).
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Mme et M. Weber, seuls associés de la Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (société de droit civil Martin Weber), au Freistaat Bayern au sujet du montant des paiements compensatoires pour producteurs de graines oléagineuses que l'Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg (office de l'agriculture et de la culture des sols de Regensburg, ci-après l'«office») leur avait accordés en application du règlement n° 525/93.
Le cadre réglementaire
3.
Le règlement (CEE) n° 3766/91 du Conseil, du 12 décembre 1991, instaurant un régime de soutien pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et detournesol (JO L 356, p. 17), a institué un mécanisme fondé sur le principe du paiement compensatoire direct au producteur d'un montant fixe par hectare, différencié selon les rendements moyens des différentes régions de la Communauté.
4.
Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n° 3766/91, la campagne de commercialisation des produits visés par ledit règlement commence le 1er juillet et se termine le 30 juin.
5.
L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 3766/91 dispose:
«Un prix de référence prévisionnel pour les graines oléagineuses est fixé à 163 écus par tonne.»
6.
Selon les explications fournies par la Commission dans ses observations écrites, ce prix de référence correspondait «au prix d'équilibre des graines oléagineuses attendu à moyen terme sur un marché mondial stabilisé».
7.
L'article 3, paragraphe 2, du même règlement prévoit:
«Un montant de référence communautaire pour les graines oléagineuses est fixé à 384 écus par hectare.»
8.
Selon la Commission, ce montant est une valeur théorique qui représente le montant prévisionnel moyen du paiement compensatoire par hectare dans la Communauté.
9.
Le montant du paiement compensatoire à verser aux producteurs est établi en deux étapes.
10.
Dans un premier temps, en application de l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 3766/91, la Commission établit pour chaque région de production déterminée, conformément à l'article 2 dudit règlement, un «montant de référence régional prévisionnel», en tenant compte du rapport entre le rendement moyen communautaire en céréales ou en graines oléagineuses et le rendement moyen correspondant de la région en question.
11.
Dans un deuxième temps, la Commission, agissant selon la procédure du «comité de gestion» prévue à l'article 38 du règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 1966, 172, p. 3025), établit un «montant de référence régional définitif» avant le 30 janvier de chaque campagne de commercialisation, conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement n° 3766/91.
12.
Aux termes de cette dernière disposition:
«[...] la Commission [...] calcule un montant de référence régional définitif basé sur le prix de référence constaté pour les graines oléagineuses. Le calcul final s'effectue par substitution du prix de référence constaté au prix de référence prévisionnel; les variations de prix dans une limite de 8 % du prix de référence prévisionnel ne sont pas prises en compte.»
13.
Il en résulte que, si le prix de référence constaté conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement n° 3766/91 varie de plus de 8 % par rapport au prix de référence prévisionnel, le montant de référence régional définitif sera établi en ajustant le montant de référence régional prévisionnel en proportion de la variation en cause.
14.
L'article 3, paragraphe 5, du règlement n° 3766/91 autorise la Commission à effectuer les calculs finals séparément pour chaque graine oléagineuse.
15.
En vertu de l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 3766/91, la publication des montants de référence régionaux prévisionnels et définitifs au Journal officiel des Communautés européennes est assortie d'une explication succincte des calculs effectués.
16.
En raison des délais entraînés par la mise en oeuvre du nouveau système, les États membres ont été autorisés par le règlement (CEE) n° 1405/92 de la Commission, du 27 mai 1992, fixant la valeur des avances à verser aux producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne 1992/1993 (JO L 146, p. 56), à verser aux producteurs des avances égales à 50 % du montant de référence régional prévisionnel calculé à partir des données communiquées à la Commission avec leurs plans de régionalisation.
17.
Le 5 mars 1993, la Commission a adopté le règlement (CEE) n° 515/93, établissant la valeur des montants de référence régionaux prévisionnels pour les producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993 (JO L 55, p. 43). Le montant de référence régional prévisionnel pour la Bavière (Allemagne) a été établi à 517,42 écus/ha (1 218,10 DEM/ha).
18.
Le 8 mars 1993, la Commission a adopté le règlement n° 525/93. Il ressort de l'annexe II de ce règlement que le montant de référence régional définitif pour la Bavière a également été fixé à 517,42 écus/ha (1 218,10 DEM/ha).
19.
L'annexe I du règlement n° 525/93 fournit une explication succincte du calcul des montants de référence régionaux définitifs dans les termes suivants:
«Un prix de référence constaté, qui représente le prix moyen relevé sur le marché mondial pendant la campagne de commercialisation 1992/1993, a été déterminé séparément pour chaque graine oléagineuse.
Ces prix de référence constatés ont été calculés sur la base des cotisations et des prix des transactions, exprimés en équivalent-marché de Rotterdam, afférents aux envois en vrac de graines oléagineuses livrés dans des zones portuaires représentatives. Les prix et cotations ont été relevés pendant la période de juillet 1992 à janvier 1993. Il a été tenu compte, autant que possible, des prix de livraison du mois courant et à terme des transactions et cotations.
Les prix de référence constatés sont tels qu'ils rendent superflue l'adaptation des montants de référence régionaux prévisionnels prévue à l'article 3 paragraphe 4 du règlement (CEE) n° 3766/91.
[...]
Les montants de référence régionaux définitifs pour la campagne de commercialisation 1992/1993 sont identiques aux montants de référence régionaux prévisionnels et sont reproduits à l'annexe II.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
20.
Le 24 mai 1992, la Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts a introduit auprès de l'office une demande de paiements directs pour producteurs de graines oléagineuses au titre de la récolte 1992 pour une surface de 6,37 ha de colza. Cette demande a été enregistrée le 29 mai suivant.
21.
Par décision du 23 septembre 1992, l'office a accordé aux requérants au principal une avance de 3 879,65 DEM, correspondant à 50 % du montant de référence régional prévisionnel. Le calcul était fondé sur un montant de 609,05 DEM/ha pour la Bavière. Les requérants au principal ont formé opposition à cette décision au motif que la somme accordée ne couvrait pas les pertes résultant des baisses de prix.
22.
Par décision du 28 avril 1993, l'office leur a accordé une aide globale de 7 759,29 DEM, calculée sur la base du montant de référence définitif valable pour la Bavière, qui était de 1 218,10 DEM/ha. Les requérants au principal ont également formé opposition à cette décision et ont demandé qu'il ne soit pas statué sur cette opposition avant que la Cour de justice ait statué sur un recours dont elle serait saisie.
23.
Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 11 mai 1993, les requérants ont demandé l'annulation du règlement n° 525/93. Par arrêt du 10 juillet 1996, Weber/Commission (T-482/93, Rec. p. II-609), le Tribunal, auquel ladite requête avait été renvoyée par ordonnance du président de la Cour du 27 septembre 1993, a rejeté le recours comme irrecevable, au motif que les requérants au principal n'étaient pas individuellement concernés par ledit règlement.
24.
Par décision du 4 décembre 1997, la Regierung der Oberpfalz (gouvernement du Haut-Palatinat) a rejeté l'opposition des requérants au principal au motif que la décision de l'office du 28 avril 1993, fondée sur le règlement n° 525/93, était légale.
25.
Le 9 janvier 1998, les requérants au principal ont saisi le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg d'une demande d'annulation de ladite décision de rejet et ont suggéré qu'une demande de décision préjudicielle soit adressée à la Cour de justice en application de l'article 177, premier alinéa, sous b), du traité CE [devenu article 234, premier alinéa, sous b), CE].
26.
À l'appui de leur demande, les requérants au principal ont fait valoir que le règlement n° 525/93, d'une part, est insuffisamment motivé et qu'il est, de ce fait, contraire à l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE) et, d'autre part, viole le principe de droit communautaire prohibant les actes arbitraires.
27.
Considérant que la solution du litige dont il est saisi dépend de la validité du règlement n° 525/93, le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)    La Commission pouvait-elle, lors de la fixation des montants de référence régionaux, par dérogation au libellé de l'annexe I du règlement (CEE) n° 525/93, ne pas tenir compte de prix de référence applicables aux mois de la période allant du 1er juillet 1992 à janvier 1993, intégrer dans le calcul des prix de référence valables pour des mois postérieurs à ladite période et remplacer par des estimations les données manquantes sur des prix de référence?
2)    Était-il licite d'augmenter d'un montant de 3,8 écus/t au titre de coûts de fret hypothétiques les prix constatés pour Hamburg et Fac. Atlant?
3)    Était-il possible de prendre pour base, lors du calcul des prix de référence régionaux, des prix moyens calculés de manière purement mathématique, sans tenir compte des différentes quantités commercialisées lors des différents mois de la période de calcul?
4)    En cas de réponse positive aux questions 1 à 3: le règlement (CEE) n° 525/93 est-il vicié, en ce qui concerne ses dispositions sur le calcul des montants de référence régionaux définitifs, par un défaut de motif au sens de l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE)?
5)    Ce défaut de motif est-il essentiel au point de conduire à la nullité partielle ou totale dudit règlement?»
Sur les première, deuxième et troisième questions
28.
S'agissant des trois premières questions, qu'il convient d'examiner ensemble, il y a lieu de relever qu'il résulte des observations écrites de la Commission que, lors du calcul des montants de référence régionaux définitifs tels que fixés par le règlement n° 525/93, celle-ci, en premier lieu, a également tenu compte, sur la base d'une estimation, de prix à terme pour les mois de février et de mars 1993, se rapportant à des opérations effectuées en janvier 1993, en deuxième lieu, n'a pas tenu compte, dans deux cas, des prix moyens communiqués par les États membres, en troisième lieu, a majoré certains de ces prix d'un montant forfaitaire de 3,8 écus par tonne pour frais de transport et, en quatrième lieu, n'a pas procédé à une pondération des prix retenus en fonction des quantités effectivement commercialisées au cours des différents mois en cause.
29.
La Commission considère toutefois que, ce faisant, elle n'a commis aucune irrégularité de nature à rendre invalide le règlement n° 525/93.
30.
À cet égard, il importe de relever, d'une part, que le règlement n° 3766/91, qui a servi de fondement à l'adoption du règlement n° 525/93, se borne à indiquer, à son article 3, paragraphe 4, que, en ce qui concerne la méthode de calcul des montants de référence régionaux définitifs, ceux-ci doivent être calculés sur la base du prix de référence constaté pour les graines oléagineuses et que le calcul final s'effectue par substitution de ce prix de référence constaté au prix de référence prévisionnel.
31.
Toutefois, le règlement n° 3766/91 ne définit pas les modalités de calcul précises devant présider à la constatation dudit prix de référence. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, de ce règlement, il appartient à la Commission de donner une explication succincte des calculs effectués lors de la publication des montants de référence régionaux définitifs.
32.
Il convient de rappeler, d'autre part, que les institutions communautaires disposent d'un large pouvoir d'appréciation en matière de politique agricole commune, compte tenu des responsabilités qui leur sont conférées par le traité CE (voir, notamment, arrêts du 29 octobre 1998, Zaninotto, C-375/96, Rec. p. I-6629, point 64, et du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C-189/01, non encore publié au Recueil, point 80).
33.
En présence d'un tel pouvoir, il incombe au juge communautaire de se limiter à examiner si l'exercice de ce pouvoir n'est pas entaché d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ou encore si les institutions communautaires n'ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d'appréciation (voir, notamment, arrêts du 17 juillet 1997, National Farmers' Union e.a., C-354/95, Rec. p. I-4559, point 50; Jippes e.a., précité, point 80, et du 22 novembre 2001, Pays-Bas/Conseil, C-301/97, non encore publié au Recueil, point 74).
34.
Or, il n'apparaît pas que, en procédant ainsi qu'elle a reconnu l'avoir fait, la Commission ait commis une quelconque erreur manifeste ou un détournement de pouvoir ou ait manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.
35.
D'une part, en effet, conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement n° 3766/91, ce n'est que lorsque le prix de référence constaté s'écarte de plus de 8 % du prix de référence prévisionnel que les montants de référence régionaux prévisionnels doivent être ajustés pour devenir les montants de référence régionaux définitifs.
36.
D'autre part, il résulte des explications, non contestées, de la Commission que le prix de référence prévisionnel pour les graines oléagineuses, tel que fixé à l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 3766/91, correspondait au prix d'équilibre des graines oléagineuses attendu à moyen terme sur un marché mondial stabilisé.
37.
Dans ces conditions, il n'apparaît pas déraisonnable que, afin d'assurer la comparabilité des prix de référence constatés avec le prix de référence prévisionnel, la Commission, lors du calcul des montants de référence régionaux définitifs, d'une part, ait procédé à des estimations afin d'inclure dans ce calcul des prix à terme qui, en raison de la période plus longue sur laquelle ils étaient calculés, exprimaient une plus grande stabilité que les prix au comptant et, d'autre part, ait écarté des prix qui, en raison du faible volume des échanges auxquels ils se rapportaient, n'étaient pas représentatifs du prix d'équilibre pendant la totalité de la campagne de commercialisation 1992/1993.
38.
Il en va de même de la majoration de certains prix d'un montant forfaitaire de 3,8 écus par tonne pour frais de transport, à laquelle la Commission a procédé afin d'adapter les prix pratiqués dans les différentes zones portuaires de la Communauté au niveau de ceux de Rotterdam (Pays-Bas).
39.
D'une part, en effet, Rotterdam étant le principal port de la Communauté, la Commission a raisonnablement pu considérer que les prix qui y sont pratiqués étaient représentatifs du marché mondial; d'autre part, ainsi que cette dernière l'a expliqué, le prix de référence prévisionnel, tel que fixé à l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 3766/91, avait également été déterminé «sur la base de Rotterdam».
40.
Il n'apparaît pas non plus que la Commission ait manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation lorsque, à défaut d'avoir reçu des États membres les informations nécessaires à cette fin, elle n'a pas procédé à une pondération des prix retenus en fonction des quantités effectivement commercialisées, mais a déterminé les prix de référence constatés en se fondant simplement sur des prix moyens calculés d'une manière purement mathématique.
41.
Il découle de ce qui précède que la validité du règlement n° 525/93 ne saurait être mise en cause pour l'un quelconque des motifs mentionnés dans les trois premières questions.
Sur les quatrième et cinquième questions
42.
S'agissant des quatrième et cinquième questions, portant sur le point de savoir si le règlement n° 525/93 est invalide en totalité ou en partie en raison de la violation de l'obligation de motivation prévue à l'article 190 du traité, il convient de rappeler que la motivation exigée par cette disposition doit être adaptée à la nature de l'acte en cause et doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l'institution qui en est l'auteur, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle. Toutefois, il n'est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d'un acte satisfait aux exigences de l'article 190 du traité doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, notamment, arrêts du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission, C-15/98 et C-105/99, Rec. p. I-8855, point 65, et Pays-Bas/Conseil, précité, points 187 et 188).
43.
Or, dans son premier considérant, le règlement n° 525/93 se réfère expressément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement n° 3766/91 et rappelle que le montant de référence régional définitif est calculé par substitution du prix de référence constaté au prix de référence prévisionnel.
44.
En outre, ainsi que l'exige l'article 3, paragraphe 6, du règlement n° 3766/91, les modalités de calcul des montants de référence régionaux définitifs sont succinctement exposées à l'annexe I du règlement n° 525/93.
45.
Force est dès lors de constater que, en tant que simple mesure d'application du règlement n° 3766/91, le règlement n° 525/93 est suffisamment motivé pour ce qui concerne le calcul des montants de référence régionaux définitifs.
46.
Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que l'examen des questions posées n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du règlement n° 525/93.
Sur les dépens
47.
Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (deuxième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, par ordonnance du 30 août 2000, dit pour droit:
L'examen des questions posées n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du règlement (CEE) n° 525/93 de la Commission, du 8 mars 1993, établissant la valeur des montants de référence régionaux définitifs pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol pour la campagne de commercialisation 1992/1993.
Colneric
Schintgen
Skouris
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 février 2002.
Le greffier
Le président de la deuxième chambre
R. Grass
N. Colneric
1:
Langue de procédure: l'allemand.