62003CC0088_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. S to tožbo na podlagi člena 230 ES Portugalska republika predlaga razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2003/442/ES z dne 11. decembra 2002 (v nadaljevanju: Odločba)(2), ker opredeljuje znižanje davčne stopnje za prebivalce avtonomne regije Azorov (v nadaljevanju: Azori) kot državno pomoč v skladu s portugalsko ureditvijo, ki nacionalni davčni sistem prilagaja posebnostim Azorov. Portugalska republika podredno zahteva razglasitev ničnosti tistega dela Odločbe, v katerem je navedeno, da znižanja davčne stopnje za podjetja, ki opravljajo finančne dejavnosti in dejavnosti vrste „storitve znotraj skupine“, niso združljiva s skupnim trgom.
2. V tej zadevi je postavljeno zanimivo vprašanje glede področja uporabe člena 87(1) ES, in sicer, v katerih okoliščinah za odstopanja v nacionalni davčni stopnji, ki se sprejmejo samo za določeno geografsko območje države članice, velja opredelitev državne pomoči? Vprašanje je še posebej pomembno glede na sedanje težnje, da se pristojnosti prenesejo na nekatere regije v državah članicah, vključno s prenosom pristojnosti na področju obdavčitve; poleg tega ponovno sproža vprašanje meje med pravili glede državnih pomoči in pristojnostjo držav članic – ta je načeloma izključna – pri neposredni obdavčitvi.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
3. Člen 87(1) ES določa:
„Razen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.“
4. Člen 87(3) ES opredeljuje pet okoliščin, v katerih lahko državna pomoč, z odstopanjem od prepovedi iz člena 87(1) ES, velja za združljivo s skupnim trgom. Za to zadevo so upoštevne te okoliščine:
– pomoč za pospeševanje gospodarskega razvoja območij, na katerih je življenjska raven izjemno nizka ali je podzaposlenost velika (člen 87(3)(a)), in
– pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi (člen 87(3)(c)).
5. Komisija je objavila dva sklopa smernic, ki veljajo za to zadevo: Obvestilo Komisije o uporabi pravil glede državnih pomoči za ukrepe, ki zadevajo neposredno obdavčitev ustvarjenega dohodka (v nadaljevanju: Obvestilo o neposredni obdavčitvi), sprejeto leta 1998 v okviru gibanja za usklajeno delovanje na ravni Skupnosti za preprečevanje škodljive davčne konkurence(3), in Smernice o državni regionalni pomoči (v nadaljevanju: Smernice o regionalni pomoči), ki določajo okvir za presojo združljivosti z zakonodajo Skupnosti na področju pomoči regijam(4) .
B – Pravila Skupnosti za najbolj oddaljene regije
6. Člen 299(2) ES določa:
„Določbe te pogodbe se uporabljajo za francoske čezmorske departmaje, Azore, Madeiro in Kanarske otoke.
Ob upoštevanju strukturno pogojenih socialnih in gospodarskih razmer francoskih čezmorskih departmajev, Azorov, Madeire in Kanarskih otokov, katerih razvoj zaradi svoje stalnosti in součinkovanja močno otežujejo dejavniki, kot so oddaljenost, otoška lega, majhnost, težavna topografija in podnebje ter ekonomska odvisnost od maloštevilnih proizvodov, Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme posebne ukrepe, ki so zlasti namenjeni opredelitvi pogojev uporabe te pogodbe za te regije, vključno s skupnimi politikami.
Svet pri sprejemanju ustreznih ukrepov iz drugega pododstavka upošteva področja, kot so carinska in trgovinska politika, davčna politika, prostotrgovinske cone, kmetijska in ribiška politika, pogoji za preskrbo s surovinami in bistvenimi izdelki za široko porabo, državne pomoči ter pogoji dostopa do strukturnih skladov in horizontalnih programov Skupnosti.
Svet sprejme ukrepe iz drugega pododstavka ob upoštevanju posebnih značilnosti in omejitev najbolj oddaljenih regij, ne da bi s tem ogrozil celovitost in povezanost pravnega reda Skupnosti, vključno z notranjim trgom in skupnimi politikami.“
C – Portugalsko pravo
7. Portugalska ustava z dne 2. aprila 1976, kot je bila spremenjena (v nadaljevanju: ustava), v členu 6(2) določa, da sta arhipelaga Azori in Madeira avtonomni regiji s politično-upravnim statusom in svojimi vladnimi organi. Poglavje VII tretjega dela ustave vsebuje več določb, ki urejajo pooblastila teh avtonomnih regij ter njihovih političnih in upravnih organov.(5) Mednje spadajo določena zakonodajna(6), regulatorna(7), politična(8), upravna in finančna pooblastila(9) .
8. Člen 227(1)(j) ustave določa, da avtonomne regije ustvarjajo svoje davčne dohodke in prejemajo del dohodkov iz državnih davkov, v skladu z načelom nacionalne solidarnosti. Člen 227(1)(i) določa, da imajo avtonomne regije pod pogoji, predvidenimi v zakonu, pravico izvrševati svojo davčno pristojnost in pod pogoji, predvidenimi v okvirnem zakonu, ki jih sprejme Assembleia da Republica, pravico prilagoditi davke države regionalnim posebnostim.
9. Na podlagi teh določb je Portugalska republika z zakonom št. 13/98 z dne 24. februarja 1998 (v nadaljevanju: zakon št. 13/98) opredelila pogoje in splošna načela regionalne finančne avtonomije, regionalnih davčnih dohodkov, regionalnega javnega dolga in prilagoditev državnega davčnega sistema regionalnim posebnostim. Člen 4(1) zakona št. 13/98 opredeljuje načelo nacionalne solidarnosti, ki velja za vse državno ozemlje, ter poskuša zagotoviti ustrezno raven javnih služb in zasebnih dejavnosti na enakovredni osnovi. Člen 5 zakona št. 13/98 opredeljuje načela sodelovanja med državo in avtonomnimi regijami. V skladu s členom 10 imajo avtonomne regije pravico do nekaterih elementov državnih prihodkov od davkov. Člen 33(1) zakona št. 13/98 določa, da imajo regionalni organi številne davčne pristojnosti, ki jih izvršujejo zakonodajni organi regije, vključno s pristojnostjo za uvedbo in urejanje davkov, ki veljajo samo v avtonomnih regijah v skladu z zakonom št. 13/98, ter pristojnostjo za prilagoditev državnih davkov regionalnim posebnostim, in sicer v zakonskih okvirih in v skladu z ostalimi določbami zakona št. 13/98. Člen 37(4) zakona 13/98 določa, da lahko zakonodajni organi regije, v skladu s pogoji, ki jih opredeljuje zakon, znižajo stopnjo nacionalnega davka na dohodek fizičnih oseb in stopnjo nacionalnega davka na dohodek pravnih oseb ter stopnjo DDV za največ 30 % in tudi posebne davke na potrošnjo, v skladu z zakonodajo.
10. Z regionalnim zakonodajnim dekretom št. 2/99/A z dne 20. januarja 1999, kot je bil spremenjen (v nadaljevanju: dekret št. 2/99/A), je regionalni zakonodajni organ Azorov sprejel za območje Azorov ureditev za izvrševanje davčnih pristojnosti na regionalni ravni in izvrševanje pooblastila za prilagoditev nacionalnega davčnega sistema, kot določa zakon št. 13/98. Člena 4 in 5 tega dekreta opredeljujeta znižane stopnje davka na dohodek fizičnih in pravnih oseb, ki veljajo za vse gospodarske subjekte, fizične ali pravne osebe, ki so zavezanci za te davke. Ta znižanja so bila (a) 15 % za leto 1999 in 20 % od 1. januarja 2000 za davek na dohodek fizičnih oseb ter (b) 30 % za davek na dohodek pravnih oseb.
III – Dejansko stanje
11. Z dopisom dne 5. januarja 2000 so portugalski organi Komisiji priglasili ureditev, s katero je bil nacionalni davčni sistem prilagojen posebnostim Azorov. Ker je za ureditev veljalo, da je začela veljati pred odobritvijo Komisije, in ker je priglasitev prispela z zamudo, šele kot odgovor na zahtevo Komisije po informacijah, je bila vpisana v register nepriglašenih pomoči.
12. Po, tem ko je Komisija poslala več zahtev za dodatne informacije, je aprila 2002 obvestila portugalsko vlado, da se je, čeprav ni imela nobenih ugovorov na del ureditve, ki zadeva znižanje davčne osnove in davčnih olajšav za fizične osebe, odločila sprožiti postopek iz člena 88(2) ES za tisti del ureditve, ki zadeva znižanje stopnje davka na dohodek fizičnih in pravnih oseb. Komisija je v zvezi s to odločitvijo prejela pripombe portugalske vlade ter tudi regionalne vlade otokov Åland na Finskem, ki je podprla portugalsko stališče.
IV – Izpodbijana odločba in postopek pred Sodiščem
A – Izpodbijana odločba
13. Z ugotovitvijo, da je znižanje davčne stopnje na Azorih „pomoč“ v smislu člena 87(1) ES, je Komisija sprva spomnila, da mora celotno ali delno znižanje davčnega bremena podjetju dajati „prednost“ v smislu člena 87(1), tako da ga razbremeni dajatev, ki običajno bremenijo njegov proračun.(10) Ta prednost se dodeli iz „državnih sredstev“, saj odobritev znižanja davčne stopnje pomeni izgubo prihodkov od davkov.(11) Poleg tega je Komisija ugotovila, da glede na sektorski obseg ukrepov in glede na to, da vsaj nekatera podjetja opravljajo dejavnost, ki vključuje trgovino med državami članicami, znižanje davčne stopnje vpliva na trgovino med državami članicami v smislu člena 87(1) ES.
14. Glede specifičnosti je Komisija navedla svoje obvestilo o neposredni obdavčitvi, v katerem je navedeno, da „praksa odločanja Komisije dokazuje, da merilo specifičnosti iz člena 87(1) ne velja samo za ukrepe, ki učinkujejo na celotnem ozemlju države,“ ter da „Pogodba kot pomoč opredeljuje ukrepe za pospeševanje gospodarskega razvoja regije“.(12) Ker so zadevna znižanja davčne stopnje veljala samo za podjetja, ki so zavezana za plačilo davkov na Azorih in ne za podjetja, ki so gospodarsko dejavna na drugih območjih Portugalske, je Komisija sklenila, da je ta ugodnost „dajala prednost“ tem podjetjem v smislu člena 87(1) ES.
15. Komisija je predlog utemeljila s tem sklepanjem.
16. Prvič, ker element selektivnosti temelji na primerjavi med dvema skupinama podjetij (podjetja, ki so deležna ugodnosti, in tista, ki jih niso), ga je mogoče uporabiti le po opredelitvi stopnje „običajne“ obdavčitve. Mnenje Komisije je:
„V teoriji izhaja sočasno iz splošne ureditve Pogodbe, ki se nanaša na pomoči, ki jih dodeli država oziroma izvirajo iz državnih sredstev, ter iz temeljne vloge centralnih organov držav članic pri opredelitvi politične in gospodarske ureditve, v kateri delujejo podjetja, prek ukrepov, ki jih sprejemajo, storitev, ki jih zagotavljajo, in po možnosti finančnih transferjev, ki jih izvajajo, da mora biti podlaga, na kateri se izvede ta primerjava, ureditev države članice. Z upoštevanjem tega besedilo Pogodbe, ki ukrepe za spodbujanje gospodarskega razvoja določene regije (člen 87(3)(a) in (c)) opredeljuje kot državno pomoč, ki velja za združljivo, nakazuje, da lahko ugodnosti, ki veljajo samo za del ozemlja države v skladu s pravili glede državnih pomoči, pomenijo selektivne ugodnosti […] Ustaljena praksa Komisije, ki jo je potrdilo Sodišče, pa v nasprotju s tem v pomoč uvršča davčne ureditve, ki veljajo v določenih regijah ali na ozemljih in so ugodnejše od splošne ureditve države članice.“(13)
17. Drugič, Komisija je izjavila, da pri opredeljevanju „pomoči“ v te namene razlikovanje izključno na podlagi organa, ki odloča o ukrepu – tj. ali je organ regionalni ali centralni –, ne bi bilo zadostno. Meni, da bi tako razlikovanje ogrozilo objektivnost pojma pomoči, ki velja za vse pomoči, ki znižujejo stroške, ki običajno bremenijo proračun, enemu ali več podjetjem, ne glede na namen, utemeljitev, cilj ali status javnega organa, ki to pomoč uvaja, ali na to, čigav proračun krije stroške. Komisija dodaja, da „je treba tudi upoštevati, da se ta odločba ne nanaša na mehanizem, ki vsem lokalnim skupnostim določene ravni (regije, občine ali drugi) omogoča uvedbo in pobiranje lokalnih davkov, ki niso povezani z nacionalno obdavčitvijo. Nasprotno, v obravnavani zadevi gre za znižanje – velja pa izključno na Azorih – davčne stopnje, ki jo je določil nacionalni zakonodajalec in se uporablja za celinski del Portugalske. V teh pogojih je očitno, da ukrep, ki so ga sprejeli regionalni organi, pomeni odstopanje od nacionalnega davčnega sistema“.(14)
18. Tretjič, ker ta znižanja ne izhajajo iz uporabe načel, kot je načelo sorazmernosti ali progresivnosti obdavčitve, ampak dajejo prednost podjetjem s sedežem v posebni regiji, ne glede na njihov finančni položaj, jih ni mogoče utemeljiti z naravo ali s splošno ureditvijo portugalskega davčnega sistema.
19. Ko je sklenila, da znižanja davčnih stopenj pomenijo pomoč in da je bila ta pomoč nezakonito izvedena v nasprotju s členom 88(3) ES, je Komisija preučila, ali za to pomoč veljajo katera koli odstopanja, ki jih opredeljuje Pogodba. Ker je bila pomoč stalna in je bil njen namen premostitev trajnih strukturnih ovir, ki izhajajo iz geografske lege Azorov, se šteje kot pomoč za tekoče poslovanje. Zato se takšna pomoč lahko odobri le, če je njen namen znižanje dodatnih stroškov izvajanja gospodarske dejavnosti, ki izhajajo iz ovir, opredeljenih v členu 299(2) ES, ob upoštevanju Smernic o regionalni pomoči.
20. V tej točki je Komisija sprva priznala, da je zaradi manjših možnosti podjetij, da dosežejo ekonomijo obsega, in višjih stroškov zaradi geografske lege, regija Azorov „dejansko med najmanj razvitimi v Evropski uniji“.(15) Po mnenju Komisije pa je v zvezi s tem treba razlikovati med finančnim in nefinančnim sektorjem.
21. Glede podjetij, ki poslujejo zunaj finančnega sektorja, je Komisija v zvezi s študijo, ki jo je prejela od portugalskih oblasti, sklenila, da bi moralo znižanje stopnje davka na dohodek tem podjetjem izboljšati finančni položaj in tako pripomoči k regionalnemu razvoju.(16) Zato je bila pomoč, v delu, v katerem so znižane stopnje obdavčitve veljale za podjetja, združljiva s skupnim trgom v skladu z odstopanjem iz člena 87(3)(a).(17)
22. Kar zadeva podjetja, ki so dejavna v finančnem sektorju, je Komisija navedla, da znižanja stopenj davka na dohodek „ne upravičujejo njihovega prispevka k regionalnemu razvoju in njihova višina ni sorazmerna oviram, ki naj bi jih ublažila“.(18) Ker naj bi manjkali količinsko opredeljeni dejavniki, na podlagi katerih se lahko „objektivno presodijo dodatni stroški, s katerimi bi se soočala podjetja na Azorih, ki so dejavna v finančnem sektorju“, je Komisija sklenila, da za finančna podjetja(19) znižanja davčnih stopenj ne veljajo za dovoljeno državno regionalno pomoč v skladu s členom 87(3)(a) ali katerim koli drugim odstopanjem, opredeljenim v Pogodbi. Zlasti pa zaradi narave pomoči za tekoče poslovanje zanjo ne velja odstopanje iz člena 87(3)(c). Po mnenju Komisije velja ta ocena tudi za dejavnosti izvajanja storitev znotraj skupine(20), kajti takšne dejavnosti ne prispevajo dovolj k regionalnemu razvoju, da bi zanje veljal člen 87(3)(a).
23. Člen 3(1) Odločbe nalaga Portugalski, naj sprejme vse potrebne ukrepe, da bi od podjetij, ki opravljajo finančne dejavnosti ali izvajajo storitve znotraj skupine, izterjala pomoči, ki so jih bila deležna na podlagi znižanja stopenj davka na dohodek iz členov 4 in 5 dekreta 2/99/A.(21)
B – Postopek pred Sodiščem
24. Portugalska republika je 24. februarja 2003 vložila tožbo za razglasitev ničnosti. V skladu s členom 93 Poslovnika je Združeno kraljestvo naknadno vložilo pisna stališča za intervencijo. Obravnava je potekala 6. septembra 2005, na njej so ustna stališča podali Portugalska republika, Komisija, Združeno kraljestvo in v skladu s členom 93(7) Poslovnika tudi Kraljevina Španija.
V – Trditve strank
A – Portugalska republika
25. Portugalska republika opira tožbo na tri razloge.
26. Prvič, Portugalska republika trdi, da v Odločbi napačno uporabljeno pravo, in sicer člen 87(1) ES v dveh pomenih: prvič, pri uporabi merila selektivnosti, in drugič, ker ni priznano, da so znižanja davčnih stopenj utemeljena z naravo in ureditvijo portugalskega davčnega sistema.
27. Po trditvah Portugalske republike je glede selektivnosti Komisija storila napako, ker je obravnavala celotno portugalsko državo kot referenčni okvir. Sporna znižanja davčnih stopenj so posledica izvajanja pristojnosti regionalnega zakonodajnega organa Azorov in veljajo za vse gospodarske subjekte, ki so davčni rezidenti v regiji. Kot taka ne „dajejo prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“.
28. Poleg tega ta znižanja izhajajo iz načel prerazporeditve, ki jih opredeljuje portugalska ustava, katerih namen je popraviti neenakosti v gospodarskem razvoju, ki so posledica regionalne izoliranosti, vključno z načelom nacionalne solidarnosti iz člena 4(1) zakona št. 13/98. Znižanja so torej posledica izvajanja ustavne suverenosti in so bila spodbujena prav z dejavniki iz člena 299(2) ES, in sicer geografska izoliranost, težavno podnebje in ekonomska odvisnost Azorov od maloštevilnih proizvodov. Portugalska republika prosi Sodišče, naj izrabi to priložnost in opredeli pravilen pristop k tem vprašanjem selektivnosti pri regionalnih znižanjih davčnih stopenj, da bi se na tem področju izognili trenutni negotovosti.
29. Kar zadeva naravo in ureditev portugalskega davčnega sistema, Portugalska republika poudarja, da znižanja davčnih stopenj izhajajo iz zakona št. 13/98 ter ustave kot celote, ki vsebuje veliko sklicevanj na cilj prerazporeditve in enakosti med celinsko Portugalsko in Azori.(22) Poleg tega pa trditev Komisije, da znižanja davčnih stopenj ne izhajajo iz „objektivnih razlik med davkoplačevalci“ ni pravilna: kajti vsa podjetja, ki poslujejo na Azorih, trpijo enake neugodnosti, ki zahtevajo splošno znižanje davčnih stopenj za vse sektorje na Azorih.
30. Drugi tožbeni razlog, ki ga navaja Portugalska republika, je, da je z Odločbo kršen člen 253 ES, ker je v nezadostni meri utemeljila svoje ugotovitve, da bi znižanja davčnih stopenj zelo izkrivila konkurenco in prizadela trgovino med državami članicami. Poleg tega je Komisija v nezadostni meri opredelila potencialne upravičence do znižanja davčnih stopenj, kar pomeni, da učinka ukrepov na trgovino znotraj Skupnosti ne bi bilo mogoče zadovoljivo oceniti.
31. Tretjič, Portugalska republika trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ko je opredelila znižanja davčnih stopenj v finančnem sektorju in sektorju storitev znotraj skupine kot nezdružljiva s skupnim trgom. Finančna podjetja, na primer banke, ki so običajno večja kot druga podjetja, ki poslujejo na Azorih, bi bila prav tako prizadeta zaradi, recimo, dodatnih stroškov energije ali pomanjkanja strokovno usposobljenega kadra. Ker je bila Komisija zadovoljna z oceno dodatnih stroškov, ki so posledica posebnosti Azorov, za nefinančna podjetja v splošnem in ne glede na posamezen sektor, bi morala to sklepanje uporabiti tudi pri finančnih podjetjih. Ker tega ni storila, je kršila načelo dobrega upravljanja, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti.
B – Komisija
32. Komisija navaja v obrambo te trditve.
33. Prvič, glede domnevne napačne uporabe prava, in sicer merila selektivnosti, se Komisija sklicuje na točke od 24 do 33 Odločbe. Komisija zlasti trdi, da je pristop, s katerim je pri ugotavljanju, ali je ukrep selektiven ali ne, uporabila izključno nacionalno referenco, dejansko potrdil generalni pravobranilec Saggio v sklepnih predlogih z dne 1. julija 1999 v zadevi Juntas Generales de Guipúzcoa(23) . Po mnenju Komisije je dejstvo, da sporna znižanja davčnih stopenj dajejo prednost podjetjem, ki so zavezana za plačilo davka na Azorih, v primerjavi z drugimi portugalskimi podjetji, zadostno, da se znižanja opredelijo kot selektivna za namene člena 87(1) ES. Po trditvah Komisije takšno razlago zahteva sistem Pogodbe. Zato dejstvo, da je znižanja sprejel organ, ki ni portugalska država, ni pomembno: izključno učinki ukrepa in ne njegova oblika se lahko upoštevajo pri oceni državne pomoči.
34. Poleg tega Komisija trdi, da je avtonomija Azorov omejena: osrednja portugalska država ima še vedno najpomembnejšo vlogo pri določanju gospodarske ureditve, v kateri poslujejo podjetja. Na primer, podjetja, ki poslujejo na Azorih, kljub vsemu izkoriščajo prednosti infrastrukture, ki jo financira osrednja država, ter sistema socialne varnosti, ki ga vzdržuje osrednja država. Dejansko znižanja davčnih stopenj, ki jih odobrijo Azori, vodijo v izgubo davčnih prihodkov v tej regiji, ki jo nato nadomesti osrednja država v skladu z načelom nacionalne solidarnosti. Komisija poudarja, enako kot v svoji Odločbi, da če imajo vsi lokalni organi na enaki ravni na ozemlju države članice enaka pooblastila za uvedbo in določitev davčnih stopenj, to ne pomeni selektivnega odobravanja ugodnosti v smislu člena 87(1) ES. V odgovor na intervencijo Združenega kraljestva Komisija ugotavlja, da je treba to zadevo ločiti od tistih na Škotskem – tam pooblastila škotskega parlamenta za spreminjanje davčne stopnje veljajo le za davek na dohodek fizičnih in ne pravnih oseb – in na Severnem Irskem.
35. Glede trditve, da so znižanja utemeljena z naravo in ureditvijo portugalskega davčnega sistema, Komisija trdi, da bi bilo to mogoče samo, če bi sporne davčne ugodnosti izhajale iz objektivnih razlik med davkoplačevalci. V obravnavani zadevi pa znižanja izhajajo iz gospodarskih značilnosti regije, ki niso dejavnik davčnega sistema. Komisija dodaja, da je po njenem mnenju, če ukrep države članice izpolnjuje druge pogoje, po katerih lahko velja za državno pomoč, breme na državi članici, da dokaže, da ukrep utemeljujeta narava in ureditev sistema.
36. Drugič, Komisija zavrača domnevo, da ni navedla ustreznih razlogov za ugotovitev, da bi lahko znižanja prizadela trgovino med državami in izkrivila konkurenco, pri tem pa se zlasti sklicuje na sodno prakso Sodišča, ki dokazuje, da Komisija v svojih odločbah ni dolžna podrobno opisovati tega vprašanja.(24) Dovolj je, da dokaže, da ukrep vsaj pri nekaterih njegovih upravičencih vpliva na trgovino.
37. Nazadnje, v zvezi z domnevno očitno napačno presojo in kršitvijo načel dobrega upravljanja, enake obravnave in sorazmernosti, Komisija najprej opozarja, da ima pri presoji združljivosti državnih pomoči s skupnim trgom široka pooblastila, saj so za takšno presojo potrebne gospodarske in družbene ocene. Poleg tega študija Centra za evropske politične študije, na katero se opira Portugalska republika, ne ocenjuje količinskega vpliva višjih stroškov po gospodarskih sektorjih.(25) Komisija poudarja, da je pri presoji mogoče združljivosti pomoči s skupnim trgom na regionalni podlagi naloga zadevne države članice, da izračuna znesek dodatnih stroškov ter dokaže povezavo z dejavniki, naštetimi v členu 299(2) ES, in tudi sorazmernost predlaganega ukrepa pomoči s temi stroški.
C – Združeno kraljestvo in Španija
38. Združeno kraljestvo, ki je intervenient v podporo predlogom Portugalske republike, je stališča osredotočilo na vprašanje selektivnosti. Zavrača trditev Komisije, da ukrep znižanja davčnih stopenj, ki ne velja za celotno ozemlje države članice, izpolnjuje merilo selektivnosti iz člena 87(1) ES, in poudarja, da ukrepi znižanja davčnih stopenj, ki jih sprejmejo decentralizirane ali avtonomne regije in se uporabljajo na celotnem ozemlju v njihovi pristojnosti ter nimajo sektorske posebnosti, ne morejo vedno izpolniti tega merila. Po stališču Združenega kraljestva presoja regionalnega davčnega sistema glede državnih pomoči odpira pomembna vprašanja v zvezi z regionalno avtonomijo, ki so zelo pomembna na ustavni ravni. Če bi bile trditve Komisije sprejete, bi to po mnenju Združenega kraljestva vzbudilo pomisleke glede njegove „asimetrične“ ustavne ureditve, zlasti glede na položaj Škotske (kjer je škotski parlament pristojen za spreminjanje osnovne stopnje davka na dohodek fizičnih oseb – davkoplačevalcev na Škotskem, za 3 penije funta, brez njegovega vračila s strani centralne vlade ali njene subvencije)(26) ; in Severne Irske (kjer je skupščina Severne Irske pristojna za uvedbo davkov, ki vsebinsko niso enaki davkom, ki veljajo v Združenem kraljestvu kot celoti)(27) .
39. Združeno kraljestvo predlaga, naj Komisija pri odločanju, ali regionalne davčne stopnje, ki so nižje od nacionalnih davčnih stopenj, pomenijo državno pomoč, upošteva stopnjo avtonomije organa znotraj države, ki je uvedel znižano davčno stopnjo, pri tem pa upošteva tudi več drugih dejavnikov, vključno z dejstvom, ali je odločitev o znižanju davčnih stopenj sprejel organ, ki ga je izvolilo ljudstvo iz zadevne regije ali je ljudstvu na drug način demokratično odgovoren, ter ali so finančne posledice odločitve v breme regije, brez povezane ali izravnalne subvencije oziroma prispevka drugih regij ali osrednje države.
40. Kraljevina Španija, ki je prav tako intervenientka v podporo predlogom Portugalske republike, poudarja, da je decentralizacija tam, kjer obstaja, del ustavne ureditve držav članic. Sprejetje stališča Komisije bi izničilo pomen te ustavne ureditve zlasti zato, ker neposredna davčna politika ostaja v izključni pristojnosti držav članic.
VI – Analiza
A – Ali so izpodbijana znižanja davčnih stopenj državna pomoč v smislu člena 87(1) ES?
41. Večina trditev strank se je povsem upravičeno osredotočila na prvo točko zahteve Portugalske republike, torej na vprašanje, ali za sporna znižanja davčnih stopenj velja člen 87(1) ES.
42. Splošneje pa to odpira pomembno vprašanje, ki presega okvire obravnavane zadeve: katera načela se uporabljajo pri presoji, ali za odstopanja od nacionalnih davčnih stopenj, ki se sprejmejo samo za določeno geografsko območje države članice, veljajo pravila Skupnosti glede državnih pomoči?
43. Sodišče v dosedanji sodni praksi še nikoli ni odgovorilo na to vprašanje.(28) Vendar pa je po mojem mnenju tu najpomembnejša uvedba „preizkusa“ ali načel presoje. To izhaja predvsem iz pravice držav članic do pravne varnosti pri načrtovanju lastnih davčnih ureditev. Zlasti velja, da brez jasnega preizkusa, s katerim se ugotavlja, kdaj za geografsko omejena davčna odstopanja velja člen 87(1) ES, države članice ne morejo predvideti, kdaj zanje v skladu s členom 88(3) ES velja obveznost, da morajo Komisiji priglasiti načrtovana davčna odstopanja pred njihovo dejansko uvedbo. Naj opozorim, da kršitev te obveznosti priglasitve pomeni, da se ukrep iz zadevne ureditve obravnava kot „nezakonita pomoč“, kot določa Uredba Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES.(29) Zaradi pravne varnosti in učinkovitosti pravil glede državnih pomoči je torej nujno, da države članice vnaprej poznajo obseg te obveznosti na podlagi jasnih načel presoje.(30)
1. Kdaj geografsko omejena odstopanja od nacionalnih davčnih stopenj pomenijo državno pomoč?
a) Splošna načela
44. Da velja za pomoč, mora davčni ukrep izpolniti ta štiri merila iz člena 87(1) ES:
– Ukrep mora „upravičencem dati prednost, ki jih razbremeni dajatev, ki običajno bremenijo njihov proračun“.(31) Ta zahteva je jasno izpolnjena, kadar za podjetje velja nižja davčna stopnja, kot bi veljala sicer.
– To prednost „mora dodeliti država ali mora biti kakršna koli pomoč iz državnih sredstev“. Kot je Sodišče menilo v zadevi Nemčija proti Komisiji, je to merilo izpolnjeno z znižanji davčnih stopenj, ki jih odobrijo regionalni organi, kar vodi v izgubo proračunskih davčnih prihodkov.(32)
– Ukrep mora dajati prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ oziroma, z drugimi besedami, biti mora selektiven. Ukrep ni selektiven, če lahko država članica dokaže, da je utemeljen z „naravo ali s splošno ureditvijo“ sistema.(33)
– Ukrep mora izkrivljati ali groziti, da lahko izkrivi konkurenco in prizadene trgovino med državami članicami.
45. Pri določanju obsega veljavnosti člena 87(1) ES za geografsko omejena odstopanja od nacionalnih davčnih stopenj je najpomembnejši pojem selektivnosti. Razlog je očiten. Po definiciji se ta odstopanja odobrijo samo podjetjem, ki delujejo na določenem delu ozemlja države članice. Če bi v skladu s stališčem Komisije v vsakem primeru za referenčni okvir vzeli celotno ozemlje države članice, potem so prima facie
vsa odstopanja od nacionalnih davčnih stopenj, ki so omejena na določeno geografsko območje države članice, „geografsko“ selektivna (v nasprotju z „materialno“ selektivnostjo, pri kateri ukrep daje prednost podjetjem v določeni industriji ali gospodarskem sektorju). V tem primeru se lahko uporabljajo državna pravila za zmanjšanje izkrivljanja konkurence.
46. Če pa bi vseeno v določenih primerih kot referenčno točko vzeli geografsko območje, na katerem odstopanja veljajo, takšna odstopanja ne bi bila „selektivna“, saj bi veljala za vsa podjetja, ki poslujejo na tem območju. V tem primeru so edini instrumenti Pogodbe, ki so na voljo za zmanjšanje izkrivljanja konkurence, člen 94 ES, ki omogoča uskladitev določb držav članic, ki neposredno vplivajo na vzpostavitev ali delovanje skupnega trga s soglasjem,(34) ter (redko uporabljana) člena 96 in 97 ES, ki omogočata posvetovanje držav članic s Komisijo in potencialno ukrepanje Sveta za odpravo izkrivljanja pogojev konkurence na skupnem trgu, ki izhajajo iz določb držav članic.
47. Najpomembnejše je to vprašanje: kaj bi morala biti primerjalna točka pri ugotavljanju, ali geografsko omejeno odstopanje od nacionalnih davčnih stopenj „daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“¨v smislu člena 87(1) ES?
b) Kdaj so geografsko omejena odstopanja od nacionalnih davčnih stopenj selektivna?
48. Pri obravnavi tega vprašanja bi morali najprej razlikovati med zvišanjem nacionalne davčne stopnje za določeno geografsko območje države članice in znižanjem takšne davčne stopnje.
49. Zvišanje nacionalne davčne stopnje za določeno geografsko območje, ob domnevi, da to območje obsega manjši del celotnega ozemlja države članice, pomeni – kot sem se tudi sam izrazil v sklepnih predlogih GIL Insurance – „izjemno breme“ za to območje, ne pa odobrene pomoči davkoplačevalcem z območja splošne ureditve, za katere velja „nižja“ davčna stopnja.(35) Zaradi tega, kot sem že razložil v sklepnem predlogu, za takšen položaj ne veljajo pravila glede državnih pomoči.
50. Glede znižanj nacionalnih davčnih stopenj za določeno geografsko območje pa je treba razlikovati med tremi različnimi scenariji.
51. Po prvem scenariju se osrednja vlada države članice enostransko odloči, da se na določenem geografskem območju zniža nacionalna davčna stopnja. Takšen ukrep je izrazito selektiven, saj ga sprejme samo en organ in velja samo za del geografskega ozemlja, za katerega je ta organ pristojen.
52. Po drugem scenariju imajo vsi lokalni organi na določeni ravni (regije, okrožja ali drugi) avtonomna pooblastila za določanje davčne stopnje na območju, za katero so pristojni, ali v povezavi z „nacionalno“ davčno stopnjo ali brez nje.
53. Kot Komisija priznava v svoji odločbi in stališčih, ukrepi, ki jih izvede lokalni organ v skladu s svojimi pooblastili, ki veljajo na splošno po vsem ozemlju, nad katerim imajo pristojnost, niso selektivni v smislu člena 87(1) ES – tudi če en organ sprejme nižje davčne stopnje kot vsi ostali. Če lahko vsak lokalni organ prosto določa svoje davčne stopnje, neodvisno od osrednje vlade, nima smisla jemati celotnega ozemlja države članice za referenčni okvir za ugotavljanje selektivnosti. Za začetek naj navedem, da ne bi bilo naravno, če bi določili „povprečno nacionalno davčno stopnjo“, s katero bi primerjali davčno stopnjo ene regije: po vsej verjetnosti bi se davčna stopnja med regijami razlikovala. In vendar je bistvo selektivnosti na področju neposredne obdavčitve v tem, da mora davčni ukrep pomeniti izjemo ali odstopanje od splošnega davčnega sistema.(36) Zamisel o „izjemi“ ali „odstopanju“ je pojmovno smiselna le, če lahko vzpostavimo nacionalno „pravilo“ – kar pa ni mogoče, kadar ima vsak lokalni organ avtonomna pooblastila za določanje svojih davčnih stopenj.(37)
54. To nas pripelje k tretjemu scenariju: davčna stopnja je nižja od nacionalne davčne stopnje, določi jo lokalni organ in velja samo na ozemlju, za katero je ta lokalni organ pristojen. Tu je najpomembnejše vprašanje, ali nižja davčna stopnja izhaja iz odločitve lokalnega organa, ki je resnično avtonomen glede na osrednjo vlado države članice. Pomembno je, da s tem izrazom „resnično avtonomen“ mislim na institucionalno, postopkovno in ekonomsko avtonomijo. To pa pomeni:
– Institucionalno avtonomen:
odločitev mora sprejeti lokalni organ s svojim ustavnim, političnim in upravnim statusom, ki je ločen od statusa osrednje vlade.
– Postopkovno avtonomen:
odločitev mora sprejeti lokalni organ po postopku, v katerem osrednja vlada nima pristojnosti za neposredno poseganje v postopek določanja davčne stopnje, lokalni organ pa ni dolžan upoštevati interesov osrednje države pri določanju davčne stopnje.
– Ekonomsko avtonomen:
nižja davčna stopnja, ki velja v regiji, ne sme biti navzkrižno subvencionirana ali financirana s strani osrednje vlade, tako da ekonomske posledice teh znižanj utrpi regija.(38) V takem položaju je odločitev o načinu in višini obdavčitve subjektov prerogativ politike regionalne vlade. Takšne odločitve neposredno vplivajo na znesek državnih sredstev, ki se porabijo, na primer, za javne storitve in infrastrukturo. Regionalna vlada se lahko, na primer, nagiba k pristopu „obdavči in porabi“, s katerim pobira višje davke in poveča porabo za javne službe; lahko pa se odloči za znižanje davkov in skromnejši javni sektor. Kjer osrednja vlada ne financira navzkrižno znižanja davkov, njena politična odločitev vpliva na infrastrukturo in poslovno okolje, v katerem poslujejo podjetja, ki so rezidenti regije. Podjetja rezidenti in nerezidenti regije torej poslujejo v različnih pravnih in gospodarskih okvirih, ki jih ni mogoče primerjati.
55. Če takrat, ko se lokalni organ odloči za uvedbo nižje davčne stopnje od nacionalne stopnje, obstajajo vsi ti vidiki avtonomije, te odločitve ni mogoče obravnavati kot „selektivne“ za namene člena 87(1) ES. V takšnih primerih osnova, na kateri temelji stališče Komisije – torej „ključna vloga“ osrednjih organov države članice „pri opredelitvi političnega in gospodarskega okolja, v katerem podjetja poslujejo“(39) –, ne pride v poštev.
56. Če pa eden od teh pomenov avtonomije ne obstaja, se po mojem mnenju nižja davčna stopnja opredeli kot selektivna za namene člena 87(1) ES.
57. Zgoraj navedeno je povzetek, po mojem mnenju bistvenih načel pri ugotavljanju, ali znižanja regionalnih davčnih stopenj pomenijo „pomoč“. Zaradi celovitosti pa je koristno na kratko obravnavati tri trditve, ki jih je v tem postopku podala Komisija.
58. Prva je ta, da je dejstvo, da znižanje regionalne davčne stopnje povzroča ali bi lahko povzročilo izkrivljanje konkurence znotraj Skupnosti, zadostuje za izpolnitev merila selektivnosti.(40) Kot sem že omenil, so pravila glede državnih pomoči samo eden od številnih instrumentov Pogodbe, ki Skupnost pooblaščajo, da izvede ukrepe za zmanjšanje izkrivljanja konkurence v skladu s členom 3(g) ES. Pravila glede državnih pomoči zadevajo selektivne ukrepe pomoči, medtem ko se členi 94, 96 in 97 lahko uporabljajo za zmanjšanje izkrivljanj, ki so posledica davčnih ukrepov, razen tistih, ki jih urejajo pravila glede državnih pomoči, kar sem prav tako navedel v sklepnih predlogih GIL Insurance(41) in Streekgewest Westelijk Noord‑Brabant(42) . Trditev Komisije, da je se je treba osredotočiti samo na to, ali ima znižanje regionalne davčne stopnje učinek izkrivljanja konkurence ali ne, napačno zabriše razliko med temi pojmovno ločenimi instrumenti.(43)
59. Druga trditev Komisije je ta, da bi izvzemanje določenih znižanj regionalnih davčnih stopenj s področja uporabe člena 87(1) ES lahko spodbudilo k izogibanju pravil glede državnih pomoči, saj bi države članice spreminjale notranjo pristojnost na področju obdavčitve na svojih ozemljih.(44) Iz moje zgornje razlage bi moralo biti jasno, da samo formalna pooblastila regionalnih organov za delovanje na področju obdavčitve, pod pogoji, ki jih opredeli osrednja vlada, brez resnično avtonomnega odločanja, ki sem ga opisal zgoraj, niso dovolj za to, da ukrep ne spada več na področje uporabe člena 87(1) ES. Ideja o prekoračitvi strogo formalnega je podprta z besedno zvezo „kakršna koli vrsta pomoči“ v členu 87(1) ES, potrdilo pa jo je tudi Sodišče, na primer, v zadevi Italija proti Komisiji(45), nazadnje pa tudi generalni pravobranilec Saggio v zadevi Juntas Generales de Guipúzcoa(46) .
60. Po drugi strani pa, če lokalni organ sprejme odločitev resnično avtonomno (v smislu, ki sem ga opredelil zgoraj) od osrednje vlade, ni logične ali znanstvene podlage za razlikovanje med „simetrično“ decentralizacijo davčnih pristojnosti – drugi scenarij zgoraj, v katerem ima vsak lokalni organ enake avtonomne davčne pristojnosti – in „asimetrično“ decentralizacijo davčnih pristojnosti – tretji scenarij zgoraj, v katerem imajo avtonomne davčne pristojnosti samo nekateri lokalni organi, ne vsi. Kot ugotavlja Združeno kraljestvo, spada odločitev, katera regija v državi članici, če sploh katera, bi morala imeti takšne decentralizirane davčne pristojnosti, očitno med ustavne politike, ki so precej odvisne od edinstvenih zgodovinskih in gospodarskih okoliščin regije. Če je odločitev o davčni stopnji resnično avtonomna, zanjo ne veljajo pravila glede državnih pomoči.
61. Zadnja trditev, s katero Komisija zavrača možnost, da znižanja regionalnih davčnih stopenj v nekaterih primerih ne spadajo na področje uporabe člena 87(1), je pravna varnost. Komisija poudarja, da morajo države članice v skladu s členom 87(1), ki določa omejitve za ukrepe, ki jih morajo države članice priglasiti v presojo Komisiji, vnaprej poznati natančen obseg svoje obveznosti priglasitve.
62. Glede tega ugotavljam, da čeprav je cilj pravne varnosti gotovo tehten, ne more utemeljiti razširitve področja uporabe člena 87(1) prek njegovega namena, ki sem ga opisal zgoraj. Dejansko opredelitev pomoči že vključuje (zaenkrat še) neizoblikovan pojem, in sicer upravičenost na podlagi „narave in ureditve sistema“.
63. Opredelil sem, kar so po mojem mnenju načela uporabe merila selektivnosti za znižanja regionalnih davčnih stopenj, sedaj pa bom nadaljeval z uporabo teh načel v tej zadevi.
2. Ali znižanja davčnih stopenj v tej zadevi pomenijo pomoč?
64. Portugalska republika trditve omejuje na napačno uporabo prava, in sicer člena 87(1) ES pri vprašanjih selektivnosti ter upravičenja z naravo in ureditvijo davčnega sistema. Zato torej tu ni nujno obravnavati, ali so znižanja davčne stopnje pomenila prednost, ki izvira iz državnih sredstev in lahko izkrivlja konkurenco.
65. Najprej se bom posvetil vprašanju, ali znižanja davkov izpolnjujejo merilo selektivnosti glede na analizo, ki sem jo opravil zgoraj.
66. Po mojem mnenju mora biti odgovor pritrdilen.
67. Drži, da portugalska ustava Azore opredeljuje kot „avtonomno regijo“, ki ima svoj politični in upravni status ter svoje vladne organe. Poleg tega lahko ti organi izvajajo davčno pristojnost regije in imajo pravico nacionalne davčne določbe prilagajati regionalnim posebnostim, če se te pristojnosti izvajajo v skladu s pogoji iz zakona št. 13/98 in dekreta 2/99/A. Zato lahko rečem, da je bila odločitev, na podlagi katere je prišlo do spornih znižanj davčne stopnje, sprejeta na institucionalno avtonomen način.
68. Vendar pa po mojem mnenju ta odločitev ni bila sprejeta v okoliščinah, ki pomenijo resnično postopkovno in ekonomsko avtonomijo, v smislu, ki sem ga opisal zgoraj.
69. Glede postopkovne avtonomije je Portugalska republika v stališčih poudarila, da so znižanja izraz uporabe načel prerazporeditve, kot jih določa portugalska ustava, zlasti pa načela nacionalne solidarnosti iz člena 4(1) zakona št. 13/98; torej načela vzajemnosti, ki velja za vse nacionalno ozemlje ter katerega namen je zagotoviti ustrezno raven javnih storitev in zasebnih dejavnosti, ob izključitvi neenakosti. Člen 5 tega zakona opredeljuje načela sodelovanja med državo in avtonomnimi regijami, katerega cilj je nacionalna solidarnost.
70. Menim, da dejstvo, da so bila izpodbijana znižanja obravnavana na podlagi takšnega načela nacionalne solidarnosti, zanika pojem resnične postopkovne avtonomnosti v smislu, ki sem ga opredelil. Dejansko že osnutek tega načela regionalno in osrednjo vlado obvezuje, da sodelujeta pri pospeševanju načela prerazporeditve po vsem ozemlju Portugalske.
71. Podobno tudi za gospodarsko avtonomijo člen 5 zakona št. 13/98 jasno določa, da načelo nacionalne solidarnosti na finančnem področju zahteva proračunske transferje(47) ter da bi država morala sodelovati z organi avtonomnih regij pri doseganju gospodarskega razvoja in odpravljanju neenakosti. Ta načela pa so še dodatno razdelana v členu 10 zakona 13/98, ki avtonomnim regijam daje pravico do nekaterih državnih davčnih prihodkov. Poleg tega Portugalska republika ni prikazala (niti poskušala prikazati), da Azori ne prejemajo nobenega izravnalnega financiranja iz državnih sredstev za nadomestitev nižjih davčnih prihodkov zaradi znižanj davčnih stopenj. To bi bilo dejansko v protislovju s temeljnim načelom znižanj davčnih stopenj, in sicer z odpravo neenakosti v gospodarskemu razvoju, ki so posledica regionalne izoliranosti Azorov: doseganje tega cilja bi bilo po vsej verjetnosti oteženo in ne spodbujeno, če bi davek na dohodek pravnih oseb znižali za 30 %, osrednja država Portugalska pa ne bi prispevala izravnalnih nadomestnih sredstev.
72. Po mojem mnenju torej odločitev regionalnega zakonodajnega organa Azorov, da uvede sporna znižanja davčne stopnje, ni bila sprejeta resnično avtonomno, v smislu člena 87(1), v razmerju do osrednje portugalske vlade. Zaradi tega je treba znižanja opredeliti kot selektivna, pri čemer pa so lahko predmet utemeljitve na podlagi narave in ureditve davčnega sistema.
73. Glede tega Portugalska republika trdi, da so sporna znižanja davčnih stopenj utemeljena z naravo in s splošno ureditvijo davčnega sistema, kajti znižanja izhajajo iz ciljev prerazporeditve, kot ji h opredeljuje portugalska ustava, njihov namen pa je omiliti resne strukturne probleme podjetij, ki poslujejo na Azorih.
74. S tega vidika so naslednje navedbe jasne, čeprav Sodišče ali praksa Komisije nista izčrpno opredelila omejitev pri utemeljitvi „narave in splošne ureditve“ davčnega sistema.
75. Prvič, dokazno breme pri utemeljitvi ima država članica.(48)
76. Drugič, bistvo utemeljitve je v tem, da bi morale izjeme pri uporabi davčnega sistema „izhajati neposredno iz temeljnih ali vodilnih načel davčnega sistema v zadevni državi članici“.(49) V tem pogledu so razlikovali med „zunanjimi“ cilji davčne ureditve – na primer socialni in regionalni cilji –, ki ne spadajo v okvir utemeljitve, in cilji, ki so „lastni davčnemu sistemu“ – na primer učinkovitost pobiranja davkov in progresivna obdavčitev(50) . Očitno se uporaba tega preizkusa razlikuje glede na posebne cilje določenega davčnega sistema.
77. Po mojem mnenju se Portugalska republika ni razbremenila dokaznega bremena utemeljitve. Čeprav je enako kot pri progresivni obdavčitvi cilj znižanja davčnih stopenj na Azorih prerazporeditev dohodka med revnejšimi in bogatejšimi regijami, ima način, s katerim je bilo to doseženo, obliko regionalne izjeme k splošno veljavnemu portugalskemu davčnemu sistemu in ne specifične uporabe splošnih pravil, ki veljajo za ves nacionalni davčni sistem. Sklicujem se na analogijo s sodbo Sodišča prve stopnje v zadevi Diputación Foral de Álava glede davčne pomoči v obliki znižanja davčne osnove za podjetja v nekaterih španskih pokrajinah.(51) Ob zavrnitvi trditev tožečih strank, da je pokrajinski davčni sistem temeljil na določbah španske ustave ter bil utemeljen kot nujen za dosego ciljev spodbujanja vlaganj in ustvarjanja novih delovnih mest, je Sodišče ugotovilo, da „dejstvo, da so imeli baskovski organi določena pooblastila na področju obdavčitve v skladu s špansko ustavo, še ne pomeni, da je katera koli ali vsaka davčna olajšava, ki jo dobijo, utemeljena z naravo ali s strukturo davčnega sistema.(52) Zlasti pa: „ekonomski cilj, ki ga ukrep zasleduje, temu ne more omogočiti, da se izogne opredelitvi državne pomoči v smislu člena 87(1) ES […]“(53)
78. Podobno je tudi v tej zadevi glavni cilj znižanja davčne stopnje, in to priznava tudi Portugalska republika, izravnati neenakosti med podjetji, ki so posledica strukturnih problemov na Azorih. Tak cilj se lahko veljavno upošteva pri presoji, ali za pomoč velja odstopanje iz člena 87(3) ES, vendar pa vseeno ni veljaven za utemeljitev na podlagi narave in ureditve portugalskega davčnega sistema.
79. Iz teh razlogov bi Sodišče moralo zavrniti tožbeni razlog Portugalske republike, ki izpodbija opredelitev Komisije, v kateri sporna znižanja davčnih stopenj šteje kot državno pomoč.
B – Obveznost obrazložitve
80. Drugi pritožbeni razlog Portugalske republike je ta, da Komisija v Odločbi, točka 24, pododstavek 3, ni podala ustreznih razlogov za svojo ugotovitev, da bo ali bi lahko domnevna pomoč izkrivila konkurenco znotraj Skupnosti.
81. Ta trditev me ni prepričala. Drži – kot je ugotovilo Sodišče –, da „tudi kadar okoliščine, v katerih je bila dodeljena pomoč, kažejo, da bo ta po vsej verjetnosti vplivala na trgovino med državami članicami in izkrivljala ali potencialno izkrivila konkurenco, mora Komisija v obrazložitvi odločbe navesti vsaj te okoliščine“.(54) Po mojem mnenju je Komisija v svoji odločbi izpolnila to obveznost. S tem ko je v Odločbi podrobno opisala naravo in obseg znižanj davčnih stopenj(55) ter geografske, gospodarske in druge razmere na Azorih,(56) je v zadostni meri navedla okoliščine, zaradi katerih je sklenila, da bi znižanja lahko izkrivljala konkurenco in prizadela trgovino med državami. Zlasti pa glede na širok sektorski obseg (ki vključuje vse gospodarske subjekte, tako fizične kot pravne osebe, ki so davčni zavezanci na Azorih) in na precejšnje (30 % za davek na dohodek pravnih oseb) znižanje zadevnih davčnih stopenj menim, da Komisija ni prekoračila svojih pooblastil, ko je na podlagi teh okoliščin sklenila, da vsaj nekatera podjetja, za katera velja znižanje davčne stopnje, opravljajo dejavnost, ki vključuje trgovino med državami članicami, in da bi to lahko vplivalo na trgovino med državami.(57)
82. Dodal bi, da geografska majhnost Azorov tu ni odločilna; kot Sodišče dosledno navaja, „sorazmerno majhen znesek pomoči ali sorazmerna majhnost podjetja, ki jo prejme, ne izključuje možnosti vpliva na trgovino znotraj Skupnosti“.(58)
83. Zato bi po mojem mnenju drugi pritožbeni razlog Portugalske republike moral biti zavrnjen.
C – Očitna napaka pri presoji v zvezi z uporabo člena 87(3)(a) za finančni sektor in sektor storitev znotraj skupine
84. V zadnjem pritožbenem razlogu Portugalska republika navaja, da je Komisija pri ugotovitvi, da znižanja davčne stopnje ne pomenijo odstopanja iz člena 87(3)(a), če so veljala za finančni sektor in sektor storitev znotraj skupine, storila očitno napako pri presoji in kršila načela dobrega upravljanja, enake obravnave in sorazmernosti, v nasprotju s členom 299(2) ES. Po mnenju Portugalske republike lahko finančna podjetja utrpijo enake dodatne stroške, ki so posledica geografskega položaja Azorov, in morajo biti zato obravnavana enako.
85. Da bi ocenil to trditev, moram najprej spomniti na to, da ima Komisija pri presoji, ali pomeni ukrep eno od odstopanj od člena 87(1) ES, zelo široka pooblastila zaradi zapletenih ekonomskih in socialnih ocen, ki spadajo k odločitvi. Pri presoji zakonitosti se mora Sodišče omejiti na ugotovitev, ali je Komisija prekoračila svoja pooblastila z izkrivljanjem ali očitno napako pri oceni dejanskega stanja oziroma z zlorabo svojih pooblastil ali zlorabo postopka.(59)
86. Z upoštevanjem zgornjega nameravam obravnavati preizkus odstopanja v skladu s členom 87(3)(a). Kot določajo Smernice o regionalni pomoči, je pomoč za tekoče poslovanje – tj. pomoč za znižanje tekočih stroškov podjetja, ki očitno vključuje znižanja davčne stopnje – načeloma prepovedana. Samo izjemoma pa se takšna pomoč lahko dodeli v regijah, ki so do nje upravičene v skladu z odstopanjem od člena 87(3)(a) ES, „pod pogojem, da je utemeljena s svojim doprinosom k regionalnemu razvoju ter da sta njena narava in višina sorazmerna oviram, ki naj bi jih ublažila“.(60) Smernice o regionalni pomoči prav tako določajo, da se v najbolj oddaljenih regijah, za katere velja izjema v skladu s členom 87(3)(a) in (c) ES, pomoč, katere „namen je delno znižati dodatne stroške prevoza, lahko odobri pod posebnimi pogoji“.(61) Kljub temu pa mora država članica dokazati znesek dodatnih stroškov, ki so posledica teh dejavnikov.
87. V obravnavani zadevi je Komisija sklenila, da iz odstopanja izključi finančni sektor in sektor storitev znotraj skupine, potem ko je v zvezi s členom 299(2) ES priznala, da majhnost regionalnih trgov in geografski položaj Azorov pomenita, da so možnosti doseganja ekonomije obsega precej omejene za podjetja rezidente, ki so utrpela visoke dodatne stroške pri proizvodnji in dostopu na trge.(62) Na podlagi utemeljene analize, ki se je opirala na te dejavnike, je Komisija dejansko sklenila, da nefinančna podjetja spadajo na področje uporabe člena 87(3)(a) ES.
88. Drži, da je bila Komisija pri sklepanju, kot poudarja Portugalska republika, pripravljena sprejeti dokaz o dodatnih stroških za podjetja v regionalnem gospodarstvu kot celoti, ne da bi te stroške razlikovali po sektorjih; v nasprotju s tem pa je za finančni sektor Komisija vztrajala pri „merljivih podatkih, ki ji omogočajo objektiven izračun zneska ravni dodatnih stroškov, ki jih utrpijo finančna podjetja, ki so zavezana k plačilu davka na Azorih“ – tega pa ji Portugalska republika ni mogla posredovati.
89. Kljub navedenemu po mojem mnenju to stališče ni očitno napačna presoja, ki naj bi jo storila Komisija. Kot je navedeno zgoraj, je država članica tista, ki nosi breme dokazovanja, da je izpodbijana pomoč utemeljena in sorazmerna v primerjavi z dejanskimi dodatnimi stroški, ki jih utrpijo regionalna podjetja. Čeprav se je Komisija odločila, da sprejme globalne podatke za več nefinančnih sektorjev, bi načeloma lahko povsem upravičeno zahtevala poseben, konkreten dokaz o teh stroških za finančni sektor – zlasti zato, ker ekonometrična študija, ki jo je predložila Portugalska kot dokaz za te stroške, ni veljala za finančni sektor. Portugalska republika ne zanika, da v preiskovalnem postopku Komisije ni predložila takšnega ločenega dokaza.(63)
90. Iz teh razlogov bi moralo Sodišče zavrniti tudi tretji tožbeni razlog Portugalske republike.
VII – Predlog
91. Na podlagi zgornjega menim, da bi Sodišče moralo:
1. zavrniti tožbo za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2003/442/ES z dne 11. decembra 2002, in sicer v delu ureditve, ki nacionalni davčni sistem prilagaja posebnostim avtonomne regije Azorov ter zadeva znižanja stopenj davka na dohodek pravnih in fizičnih oseb v celoti;
2. odrediti, naj stranke nosijo svoje stroške.
(1) .
(2)  –	UL 2003, L 150, str. 52.
(3)  –	UL 1998, C 384, str. 3.
(4)  –	UL 1998, C 74, str. 6, kot so bile spremenjene.
(5)  –	Členi od 225 do 234 ustave.
(6)  –	Člen 227(1)(a), (b), (c) in (i).
(7)  –	Člen 227(1)(d).
(8)  –	Člen 227(1)(g), (r) in (s).
(9)  –	Člen 227(1)(h) in od (j) do (q).
(10)  –	Odločba, točka 24.
(11)  –	Odločba, točka 24.
(12)  –	Odločba, točka 24, ki navaja Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 17.
(13)  – Komisija je podprla te izjave s sklicevanjem na več svojih odločb ter na sodbo Sodišča v zadevi Nemčija proti Komisiji (C‑156/98, Recueil, str. I‑6857).
(14)  –	Odločba, točka 31.
(15)  –	Odločba, točka 36.
(16)  –	Dokazi iz študije so bili: (a) analiza vzorca 1083 podjetij, ki so zavezana plačevati davek na dohodek, od katerih jih 100 posluje na Azorih, po trditvah Portugalske v skladu z vsemi uporabljenimi kazalci (dobičkonosnost prodaje, finančna neodvisnost, splošna solventnost in donos na kapital) kaže, da so imela podjetja na Azorih precej nižje vrednosti kot podjetja na celinski Portugalski; (b) rezultati ekonometrične študije na podlagi podatkov iz leta 1997 za isti vzorec podjetij so pokazali, da je bil, če bile ostale stvari enake, dobiček podjetij na Azorih v povprečju za 33,6 % nižji kot pri drugih podjetjih.
(17)  –	Komisija je navedla, da so portugalski organi Komisiji pravočasno priglasili uporabo ureditve, ki nacionalni davčni sistem prilagaja posebnostim Azorov, po 31. decembru 2006, ko se je regionalni načrt pomoči iztekel (Odločba, točka 38).
(18)  –	Odločba, točka 39.
(19)  –	Kot je navedeno v oddelku J (oznake 65, 66 in 67) statistične klasifikacije gospodarskih dejavnosti v Evropski skupnosti (NACE Rev. 1.1).
(20)  –	Dejavnosti, katerih ekonomska osnova je izvajanje storitev za podjetja, ki spadajo v isto skupino, kot so koordinacijski, finančni ali distribucijski centri (kot je opredeljeno v oddelku K, oznaka 74, statistične klasifikacije gospodarskih dejavnosti v Evropski skupnosti (NACE Rev. 1.1)).
(21)  –	Komisija je dodala, da negativna odločitev o shemi pomoči ni prejudicirala možnosti, da bi se nekatere ugodnosti iz sheme upoštevale, kot da ne pomenijo pomoči ali kot pomoč, združljiva s skupnim trgom: Odločba, točka 44.
(22)  –	V tem smislu se Portugalska republika sklicuje na ekonometrično študijo, ki jo je posredovala Komisiji, kot tudi na študijo Centra za evropske politične študije z dne 13. novembra 1999, s čimer poudarja poseben položaj Azorov.
(23)  –	Združene zadeve Juntas Generales de Guipúzcoaet Diputación Foral de Guipúzcoa (C‑400/97, C‑401/97 in C‑402/97, Recueil, str. I‑1073).
(24)  –	Sodbe z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji (C‑310/99, Recueil, str. I‑2289) in z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans (C‑280/00, Recueil, str. I‑7747, točke od 77 do 81).
(25)  –	Vzpostavitev primernih strategij za izboljšanje trajnostnega razvoja v portugalskih skrajno obrobnih regijah Madeira in Azori; Peter Ludlow, Vitor Martins in Jorge Núñez Ferrer, CEPS.
(26)  –	Zakon o Škotski iz leta 1998, člen 73.
(27)  –	Glej zakon o Severni Irski iz leta 1998, poglavje 47, člen 4(1) in načrt 2(9); ustavni zakon Severne Irske iz leta 1973, poglavje 36, člen 2 in načrt 2(B); zakon o vladi Irske iz leta 1920, člen 21.
(28)  –	Generalni pravobranilec Saggio se je v zgoraj v opombi 23 navedenih sklepnih predlogih Juntas Generales de Guipúzcoa et Diputación Foral de Guipúzcoa najbolj približal temu vprašanju. Ta zadeva se je ukvarjala z združljivostjo davčnih ukrepov za pomoč vlaganjem in spodbujanje gospodarske dejavnosti v Baskiji v Španiji s Pogodbo. Vendar pa je generalni pravobranilec sklenil, da so določbe veljale za „kratkoročne ukrepe, katerih namen je izboljšati konkurenčnost podjetij, za katera veljajo“ (točka 38), in tako ni podal splošnih načel za analizo geografsko omejenih davčnih odstopanj. Zadeva je bila umaknjena, še preden je Sodišče lahko dokončno razsodilo.
(29)  –	UL L 83, str. 1.
(30)
–	Naj dodam, da ima poleg ugotavljanja pojavnosti obveznosti priglasitve pojem pomoči seveda tudi druge pomembne praktične vidike, in sicer kadar davčna odstopanja pomenijo „pomoč“, se dokazno breme prenese na državo članico, ki mora dokazati, da pomoč izpolnjuje pogoje za odstopanje iz člena 87(3)(a) ali (c), kot so opredeljeni v Komisijinih smernicah o regionalni pomoči.
(31)  –	Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 9.
(32)  –	Za splošna znižanja davčnih stopenj glej sodbo z dne 8. novembra 2001 v zadevi Adria Wien (C‑143/99, Recueil, str. I‑8365, točki 38 in 39), za regionalna znižanja davčnih stopenj pa sodbo z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji (248/84, Recueil, str. 4013, točka 17): „Dejstvo, da je program pomoči sprejela država v federaciji ali regionalni organ in ne federalna ali osrednja oblast, ne posega v uporabo člena 92(1) Pogodbe, če so izpolnjeni ustrezni pogoji. Pri sklicevanju na ‚katero koli pomoč, ki jo odobri država članica ali izvira iz državnih sredstev v kakršni koli obliki‘, se člen 92(1) usmerja na vse pomoči, ki so financirane iz javnih sredstev“ (točka 17).
(33)  –	Glej sodbo z dne 2. julija 1974 v zadevi Italija proti Komisiji (173/73, Recueil, str. 709) in Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 12.
(34) –	Zaradi težav pri doseganju soglasja glede predlagane zakonodaje Skupnosti na področju neposredne obdavčitve je na tem področju le malo usklajenega s tem členom.
(35)
–	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Geelhoed, predstavljeni 18. septembra 2003 v zadevi GIL Insurance (sodba z dne 29. aprila 2004, C‑308/01, Recueil, str. I‑4777).
(36)  –	Zato Komisija v Obvestilu o neposredni obdavčitvi navaja, da je „[g]lavno merilo pri uporabi člena 92(1) za davčni ukrep to, da ukrep pomeni izjemo pri uporabi davčnega sistema, ki daje prednost posameznim podjetjem v državi članici. Zato je treba sprva določiti veljaven splošni sistem“ (točka 16).
(37)  –	Ta premisa je implicitna v zgoraj v opombi 32 navedeni sodbi Adria Wien, v kateri je navedeno, da je „pri uporabi člena 92 Pogodbe […] edino vprašanje, ki ga je treba opredeliti, ali je v dani zakonski ureditvi državni ukrep takšen, da daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v smislu člena 92(1) Pogodbe v primerjavi z drugimi podjetji v takšnem pravnem in dejanskem položaju, ki je primerljiv ob upoštevanju cilja, ki ga zadevni ukrep zasleduje “ .
Moj poudarek.
(38)  –	Na primer, stališče Združenega kraljestva je, da je v skladu z decentralizacijo davčnih pristojnosti na Škotskem, kot določa zakon o Škotski iz leta 1998, in po referendumu o tem vprašanju škotski parlament pristojen za znižanje ali zvišanje osnovne davčne stopnje Združenega kraljestva za davek na dohodek fizičnih oseb za davkoplačevalce na Škotskem za največ 3 penije funta. Če je ta pristojnost izvajana, osrednja vlada Združenega kraljestva ne vrača neupravičene podpore in ne daje subvencij. Škotska torej pri vsakem odstopanju od davčne stopnje, za katero se odloči, nosi finančno „tveganje“.
(39)
–	Odločba, točka 26.
(40)
–	Komisija se zlasti opira na zgoraj v opombi 33 navedeno sodbo Italija proti Komisiji z dne 2. julija 1974, točka 13.
(41)
–	Zgoraj v opombi 35 navedena sodba GIL Insurance.
(42)
–	Sklepni predlogi, predstavljeni 4. marca 2004 (C‑174/02, Recueil, str. I‑85).
(43)
–	Poleg tega pa Združeno kraljestvo ugotavlja, da če je preizkusni kamen opredelitve „pomoči“ izkrivljanje konkurence, potem bi to enakovredno veljalo tudi za primer enakih pristojnosti pri regionalni obdavčitvi, ki jo imajo vsi lokalni organi na določeni ravni – kar pa po mnenju Komisije ne pomeni pomoči.
(44)
–	Glej zgoraj v opombi 23 navedene sklepne predloge Juntas Generales de Guipúzcoa et Diputación Foral de Guipúzcoa, točka 37.
(45)
–	Glej zgoraj v opombi 33 navedeno sodbo Italija proti Komisiji z dne 2. julija 1974, točka 27, v kateri je Sodišče zavrnilo trditev Italije, da je domnevni socialni cilj znižanja prispevkov za socialno varnost v tekstilni industriji pomenil, da znižanje ni spadalo na področje uporabe sedanjega člena 87 ES, in ugotovilo, da „člen 92 ne razlikuje med ukrepi zadevnega državnega poseganja s sklicevanjem na vzroke ali cilje teh, ampak jih opredeljuje glede na njihov učinek“.
(46)
–	Zgoraj v opombi 23 navedeni sklepni predlogi Juntas Generales de Guipúzcoa et Diputación Foral de Guipúzcoa, točka 37: „Dejstvo, da so zadevne ukrepe sprejeli lokalni organi z izključno pristojnostjo v skladu z nacionalnim pravom, je […] le stvar forme, kar pa ne zadostuje za utemeljitev prednostne obravnave, ki velja za podjetja, za katera veljajo pokrajinski zakoni.“
(47)
–	Člen 5(2) zakona št. 13/98.
(48)
–	Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 23.
(49)
–	Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 16.
(50)
–	Obvestilo o neposredni obdavčitvi, točka 26.
(51)
–	Sodba z dne 23. oktobra 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava (T‑346/99, T‑347/99 in T‑348/99, Recueil, str. II‑4259).
(52)
–	Ibidem, točka 62.
(53)
–	Ibidem, točka 63.
(54)
–	Glej sodbi z dne 7. junija 1988 v zadevi Grčija proti Komisiji (57/86, Recueil, str. 2855, točka 15) in z dne 24. oktobra 1996 v združenih zadevah Nemčija in drugi proti Komisiji (C‑329/93, C‑62/95 in C‑63/95, Recueil, str. I‑5151, točka 52) ter zgoraj v opombi 13 navedena sodba Nemčija proti Komisiji z dne 19. septembra 2000, točka 98.
(55)
–	Glej na primer Odločbo, točke od 7 do 9.
(56)
–	Glej na primer Odločbo, točki 36 in 37 (čeprav je ta opis nastal v zvezi s presojo združljivosti iz člena 87(3)(a) ES).
(57)
–	Glej tudi novejšo sodbo Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji (C‑310/99, Recueil, str. I‑2289, točki 88 in 89). V tej zadevi je Sodišče ugotovilo, da je bila dolžnost Komisije, da navede razloge za ugotovitev morebitnega izkrivljanja konkurence v odločbi o državni pomoči, izpolnjena s splošno razlago, da je ukrep dajal precejšnjo prednost upravičencem v primerjavi z njihovimi konkurenti in bi po vsej verjetnosti koristil zlasti tistim podjetjem, ki se ukvarjajo s trgovino med državami članicami. Po mnenju Sodišča Komisija „ni bila dolžna tega še podrobneje opredeliti“.
(58)
–	Zgoraj v opombi 24 navedena sodba Italija proti Komisiji z dne 7. marca 2002, točka 86, in sodba z dne 14. septembra 1994 v združenih zadevah Španija proti Komisiji (C‑278/92, C‑279/92 in C‑280/92,
Recueil, str. I‑4103, točka 42).
(59)
–	Glej na primer sodbo z dne 15. junija 1993 v zadevi Matra proti Komisiji (C‑225/91, Recueil, str. I‑3202, točka 24).
(60)
–	Smernice o regionalni pomoči, točka 4.15.
(61)
–	Smernice o regionalni pomoči, točka 4.16.
(62)
–	Odločba, točka 36.
(63)
–	Glej Odločbo, točka 18: „Portugalski organi ?…? so odsotnost podjetij iz finančnega sektorja iz osnovnega vzorca pripisali pomanjkanju statističnih podatkov o sektorju in so v skladu s tem priznali, da v zvezi s temi dejavnostmi niso mogli trdno dokazati, da so bila zadevna znižanja davčne osnove po svoji naravi in višini usmerjena k reševanju posebnih problemov na Azorih.“