61995CC0088_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 Os processos apensos C-88/95, C-102/95 e C-103/95 têm origem em três pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Juzgados de lo Social n.os 1 e 2 de Santiago de Compostela (La Coruña), que incidem sobre a aplicabilidade de determinadas disposições do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 (1) no que respeita a determinar se estão preenchidas as condições de concessão do direito a um subsídio de desemprego.
2 Os factos que estão na base dos processos principais são comparáveis na medida em que os interessados, requerentes de uma prestação espanhola de subsídio de desemprego, exerceram uma actividade assalariada, durante um período importante, na República Federal da Alemanha e nos Países Baixos, beneficiaram, após o seu regresso a Espanha, de um subsídio de desemprego e solicitaram, na sequência desse subsídio, uma prestação de natureza mista, com certas características de uma prestação de assistência social.
Os antecedentes de cada um dos processos são os seguintes:
3 O processo C-88/95 incide sobre o direito ao subsídio de desemprego da demandante, nascida em 13 de Junho de 1938, que trabalhou como assalariada durante diferentes períodos situados entre 1 de Março de 1966 e 17 de Fevereiro de 1992 na República Federal da Alemanha, país onde pagou contribuições para o regime de segurança social durante 165 meses. Durante o seu período de actividade, não cumpriu qualquer período de seguro no regime espanhol de segurança social. A demandante recebeu um subsídio de desemprego de Fevereiro a Agosto de 1992, quando se encontrava ainda na Alemanha. Em Agosto de 1992 regressou a Espanha, onde, num primeiro momento, de 15 de Agosto a 14 de Novembro de 1992, recebeu um subsídio de desemprego com base no artigo 69.º do Regulamento n.º 1408/71. Foi-lhe seguidamente concedido, nos termos do direito espanhol, um subsídio de desemprego pelo período de 15 de Dezembro de 1992 a 14 de Julho de 1994, uma vez que demonstrou ter encargos de família. Após o esgotamento do direito a este subsídio, solicitou o subsídio de desemprego previsto para as pessoas de idade superior a 52 anos; é a concessão deste último subsídio que é objecto do presente processo.
4 O processo C-102/95 incide sobre o direito a subsídio de desemprego do demandante, nascido em 12 de Abril de 1937, que foi trabalhador assalariado de 1 de Outubro de 1971 a 30 de Novembro de 1982 na República Federal da Alemanha, país onde, segundo comprovou, pagou contribuições para o regime de segurança social durante 194 meses (2). Desde 5 de Abril de 1993, está inscrito, ininterruptamente, como candidato a um emprego. No que se refere ao período de 30 de Julho de 1993 a 29 de Janeiro de 1995, foi-lhe concedido, pelo período máximo de 18 meses, o subsídio de desemprego previsto na legislação espanhola para os trabalhadores migrantes que regressam ao seu país. Desde 30 de Julho de 1993 que o demandante vem solicitando a concessão e o pagamento do subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos, ao qual pretende ter passado a ter direito na sequência do subsídio precedente.
5 O processo C-103/95 incide sobre o direito ao subsídio de desemprego do demandante, nascido em 11 de Janeiro de 1936, marítimo de profissão. Comprovou períodos de pagamento de contribuições no total de 20 anos, 10 meses e 7 dias no regime da segurança social dos Países Baixos, entre 20 de Julho de 1961 a 29 de Maio de 1982. Está inscrito, desde 1 de Julho de 1992, sem interrupção, como candidato a um emprego. Quanto ao período de 2 de Julho de 1992 a 1 de Janeiro de 1994, foi-lhe concedido o subsídio de desemprego previsto na legislação espanhola para os trabalhadores migrantes de regresso ao país. Actua presentemente em juízo com o fim de obter o subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos.
6 Os três processos têm em comum o facto de os demandantes não comprovarem nenhum período de pagamento de contribuições para o regime espanhol da segurança social enquanto trabalhadores assalariados. Apesar disso, cada um deles recebeu um subsídio de desemprego previsto na legislação espanhola, embora por fundamentos jurídicos diferentes, ao passo que a prestação seguidamente prevista para as pessoas com mais de 52 anos de idade lhes foi recusada. O subsídio de desemprego em questão constitui uma prestação de natureza mista.
7 Para uma melhor compreensão deste tipo de prestação, é útil saber que, em direito espanhol, a protecção contra o desemprego engloba um nível contributivo e um nível assistencial. O primeiro comporta a concessão de prestações que substituem rendimentos desaparecidos em razão da perda de um emprego anterior ou da redução da duração diária do trabalho. Estas prestações são completadas por um nível assistencial, destinado à protecção dos trabalhadores que se incluem numa das categorias definidas pela legislação. Se bem que este subsídio de desemprego seja definido como um abono e que o montante das prestações seja independente do montante do salário anterior, o direito espanhol exige que estejam preenchidas determinadas condições de natureza contributiva. Para a concessão desta prestação, a lei exige, para além da inscrição como candidato a um emprego, que o interessado tenha pago contribuições ao regime de seguro de desemprego durante pelo menos seis anos no decurso da sua vida activa e que demonstre preencher todas as condições - com excepção da condição de idade - para a concessão do direito a uma pensão contributiva de velhice no regime da segurança social.
8 O rgão jurisdicional de reenvio parte do princípio de que o subsídio de desemprego previsto na legislação espanhola para as pessoas com mais de 52 anos constitui uma prestação de desemprego na acepção dos artigos 67.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alínea g), do Regulamento n.º 1408/71. Declara seguidamente que a instituição espanhola demandada recusa este subsídio aos demandantes por motivo de eles não terem cumprido «o número mínimo de períodos de contribuição exigido para terem direito a uma pensão de reforma no regime da segurança social». A este respeito, está demonstrado, quanto a cada um dos demandantes, que estiveram inscritos no regime da segurança social de outro Estado-Membro (Alemanha e Países Baixos) e que satisfizeram as condições de contribuição e de período mínimo exigidas pelo correspondente regime para beneficiarem, uma vez atingida a idade da reforma, de uma pensão de velhice a cargo do regime da segurança social do Estado-Membro em questão. Daqui resulta que o Inem (Instituto Nacional de Empleo) subordine a concessão do direito ao subsídio de desemprego em causa ao facto de o trabalhador requerente poder reformar-se, no momento próprio, a cargo do regime espanhol da segurança social.
9 Esta condição é certamente preenchida por uma pessoa que, por aplicação dos artigos 45.º e seguintes do Regulamento n.º 1408/71, pode aspirar a uma pensão proporcional a cargo do regime espanhol da segurança social. No caso de períodos inferiores a um ano, que, nos termos do artigo 48.º do Regulamento n.º 1408/71, devem ser negligenciados no âmbito do regime espanhol de seguro de pensão, encontramo-nos perante um dilema similar ao que resulta da falta total de contribuições para esse regime.
10 Numa decisão proferida em sessão plenária de 28 de Fevereiro de 1994, o Tribunal Supremo, pronunciando-se sobre um pedido de concessão do subsídio de desemprego em litígio, decidiu que uma pessoa que não estava inscrita no regime espanhol da segurança social e não contribuíra para esse regime não podia beneficiar dessa prestação. Segundo essa decisão, não existe obrigação de pagamento deste subsídio, uma vez que a demandante nesse processo não podia beneficiar de uma reforma em Espanha.
11 O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade desta interpretação com o direito comunitário. Solicita, assim, ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões, das quais a primeira é colocada apenas nos processos C-102/95 e C-103/95, sendo as questões 2 a 4, quanto a elas, formuladas em termos idênticos nos três pedidos de decisão prejudicial:
«1) O subsídio de desemprego instituído a favor dos beneficiários com mais de 52 anos pelo artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 31/84, de 2 de Agosto de 1984, na redacção dada pelo Decreto real n.º 3/89, de 31 de Março de 1989 (actualmente artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994), que aprovou a versão consolidada da lei geral sobre a segurança social, é uma prestação de desemprego na acepção do artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1408/71?
No caso de a resposta a esta questão ser afirmativa:
2) Deve o artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, na versão actualmente em vigor, ser interpretado, no que diz respeito à concessão do subsídio de desemprego previsto para os desempregados com mais de 52 anos pelo artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da lei geral sobre a segurança social, no sentido de obrigar a instituição competente a ter em conta os períodos de seguro ou de emprego cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro quando as contribuições pagas durante esses períodos permitam, satisfeita a condição da idade, a aquisição de uma pensão de reforma num Estado-Membro diferente do da instituição competente?
3) Podem estes períodos ser tidos em consideração, apesar de o trabalhador não ter pago quaisquer contribuições em Espanha ou de o ter feito durante menos de um ano, quando ele for titular do direito a uma pensão de reforma em qualquer outro Estado-Membro?
4) É compatível com os artigos 48.º, n.º 2, e 51., do Tratado CE a condição de, para poderem beneficiar do subsídio de desemprego previsto para os desempregados com mais de 52 anos, os trabalhadores migrantes terem de comprovar que, na idade exigida, terão direito a uma pensão de reforma a cargo da segurança social espanhola, ficando os trabalhadores migrantes que comprovem tal direito em qualquer outro Estado-Membro excluídos do benefício do subsídio em causa?»
12 Os demandantes no processo principal, o Governo espanhol e a Comissão participaram no presente processo. Consideraremos as suas observações no âmbito da apreciação jurídica.
B - Discussão
I - Quanto à primeira questão
13 As partes propuseram unanimemente uma resposta afirmativa à primeira questão.
14 Os demandantes nos processos principais começam por referirem o artigo 4.º do Regulamento n.º 1408/71, que define o âmbito de aplicação material do regulamento. O n.º 1 deste artigo, segundo o qual o regulamento se aplica a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem às prestações que seguidamente enumera, menciona na alínea g): «prestações de desemprego». Os demandantes são ainda de opinião que a prestação em litígio releva de um regime de segurança social não contributivo na acepção do n.º 2 dessa disposição (esta qualificação não é no entanto decisiva para fazer incluir a prestação no âmbito de aplicação do regulamento). Os demandantes começam por fundamentar a sua tese na declaração do Governo espanhol (3) pela qual este notifica que tal prestação releva do Regulamento n.º 1408/71. Baseiam-se seguidamente na jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual uma declaração deste tipo é suficiente para fazer incluir a prestação no âmbito de aplicação do regulamento (4). Recordam que o Tribunal de Justiça já qualificou a prestação em questão como prestação relevando do âmbito de aplicação do regulamento (5). A lei espanhola, por seu lado, parte do princípio de que se trata de um subsídio de desemprego com a natureza de um abono. Finalmente, segundo os demandantes, o Tribunal Supremo (6) não tem dúvidas quanto ao facto de a prestação em questão relevar do âmbito de aplicação do regulamento.
15 O Governo espanhol observa que alterou a declaração que efectuara nos termos do artigo 5.º do Regulamento n.º 1408/71, de modo que a aplicabilidade deste regulamento ao subsídio de desemprego em questão não levanta quaisquer dúvidas (7).
16 A Comissão reporta-se às observações que apresentou sobre a qualificação da prestação em litígio nos processos apensos C-422/93, C-423/93 e C-424/93, nas quais se pronunciou a favor da aplicabilidade do Regulamento n.º 1408/71. Faz também referência às conclusões do advogado-geral Elmer apresentadas nesses processos em 21 de Fevereiro de 1995 (8). Estas considerações levam-na a entender que, também no quadro do presente processo, a inclusão da prestação em questão no âmbito de aplicação material do Regulamento n.º 1408/71 não levanta qualquer dúvida.
17 Por estas razões convincentes, expostas detalhadamente pelas partes, somos também de opinião que a prestação do subsídio em litígio se integra no âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71, do qual não pode ser excluída com o fundamento de se tratar, por exemplo, de uma prestação de assistência social na acepção do artigo 4.º, n.º 4, do regulamento.
18 Propomos ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão do seguinte modo:
«Um subsídio de desemprego como o que foi solicitado pelos demandantes, previsto para as pessoas com mais de 52 anos no artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 31/84, de 2 de Agosto de 1984, na redacção do Decreto real n.º 3/89, de 31 de Março de 1989 (actualmente artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994), deve ser considerada uma prestação de desemprego na acepção do artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 1408/71.»
II - Quanto à segunda questão
19 Os demandantes defendem, a respeito da segunda questão, a seguinte opinião: partindo do princípio geral inscrito nos artigos 48.º a 51.º do Tratado, segundo o qual um trabalhador migrante não pode sofrer qualquer prejuízo pelo facto de exercer o seu direito à livre circulação, reportam-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Baseando-se nos acórdãos Ugliola (9), Kaufmann (10), Galati (11), Paraschi (12), Bronzino (13) e Gatto (14), os demandantes consideram que o Tribunal de Justiça criou a possibilidade de, quando a legislação de um Estado-Membro subordina o nascimento do direito a uma prestação à existência de uma situação de facto determinada, se tomar em consideração tal situação de facto no âmbito dessa legislação, mesmo que ela tenha ocorrido no domínio da legislação de outro Estado-Membro. Pela aplicação deste princípio, há lugar, segundo os demandantes, a responder afirmativamente à questão prejudicial.
20 Noutros termos, os demandantes consideram que, embora a abertura do direito à prestação do subsídio em litígio esteja subordinada ao facto de, no momento da formulação do pedido, todas as condições de abertura do direito a uma pensão, com excepção da condição da idade, estarem preenchidas no âmbito de um regime contributivo de segurança social, não pode admitir-se que deva necessariamente tratar-se de uma pensão espanhola (quer se trate, em Espanha, de uma pensão completa quer de uma pensão proporcional).
21 Se, pelo contrário, se admitisse esta restrição, não se compreenderia a razão pela qual o legislador espanhol, apesar de ter por duas vezes alterado o texto que institui o direito (15), nunca utilizou a palavra «espanhola». É além disso inaceitável que um Estado-Membro introduza unilateralmente uma tal restrição à livre circulação. Finalmente, segundo os autores, essa restrição equivaleria a uma cláusula de territorialidade incompatível com o direito comunitário (16).
22 O Governo espanhol começa por suscitar uma questão prévia, englobando duas variantes. As disposições comunitárias de coordenação deixam subsistir regimes diferentes de segurança social que dão lugar a prestações diferentes a cargo de instituições diferentes, quer por força unicamente do direito nacional quer por força do direito nacional completado pelo direito comunitário. Para obter uma prestação por aplicação de uma legislação nacional, é necessário dispor de uma base mínima que seja conforme ao direito nacional do Estado em questão. Esta base mínima deve fundar-se nas contribuições e nos períodos de seguro ou de emprego no âmbito dessa legislação. É unicamente nesta condição que as disposições nacionais podem ser completadas pelo direito comunitário.
23 Ora, o Governo espanhol recorda que os demandantes no processo principal nunca estiveram inscritos na segurança social espanhola e nunca pagaram contribuições para ela. Nestas condições, não podem completar períodos de contribuição em Espanha com períodos cumpridos noutro Estado-Membro, pela simples razão de que os primeiros não existem.
24 É nesta óptica, segundo o Governo espanhol, que se deve considerar o artigo 67.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1408/71. Segundo esta disposição, a totalização dos períodos de seguro ou de emprego prevista no n.º 1 só tem lugar quando o interessado cumpriu em último lugar períodos de seguro ou períodos de emprego de acordo com a legislação com base na qual solicita a prestação. Nenhum dos demandantes nos presentes processos alguma vez pagou contribuições para a segurança social espanhola ou cumpriu períodos de seguro ou de emprego em Espanha, quer em último lugar quer anteriormente.
25 O Governo espanhol conclui daqui que a concessão da prestação aos demandantes iria contra a finalidade prosseguida pelo artigo 67.º do Regulamento n.º 1408/71. Este opõe-se, portanto, à consideração de períodos de seguro ou de emprego cumpridos noutro Estado-Membro:
- quando o requerente não pagou nenhuma cotização nem cumpriu nenhum período de seguro ou de emprego no Estado-Membro em que a prestação é solicitada;
- quando o requerente não efectuou o seu último período de seguro ou o seu último pagamento de contribuições sob a legislação desse Estado-Membro.
26 Após ter chegado a esta conclusão, o Governo espanhol considera que deixa de ser necessário responder à segunda questão (17); por esta razão, as suas observações seguintes são de natureza puramente hipotética.
27 Segundo ele, não se trata simplesmente, no presente processo, da consideração de períodos de seguro para a obtenção de um subsídio de desemprego. Trata-se, na realidade, do reconhecimento de uma vocação à pensão adquirida no âmbito de outra legislação. Tal solução levanta diferentes problemas:
- em caso algum pode basear-se no artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, uma vez que ultrapassa o âmbito de aplicação desta disposição;
- uma segunda dificuldade reside no facto de a instância competente de um Estado-Membro dever pronunciar-se sobre a existência de um direito à pensão no âmbito de outra legislação, o que é contrário ao princípio da unicidade da legislação aplicável, consagrado no artigo 13.º do Regulamento n.º 1408/71;
- finalmente, há uma dificuldade decorrente do facto de o direito ao subsídio de desemprego em questão não estar subordinado à vocação a uma pensão qualquer, mas à vocação a uma pensão contributiva do regime de segurança social.
28 O Governo espanhol recorda, em conclusão, que a permeabilidade dos regimes ocasiona a criação artificial de direitos. Não se pode admitir, segundo ele, que qualquer trabalhador que tenha atingido a idade de 52 anos e tenha adquirido uma vocação à pensão ao abrigo de uma qualquer legislação nacional possa deslocar-se a Espanha para efeitos de aí receber um subsídio de desemprego sem nunca ter pago contribuições para o regime espanhol da segurança social.
29 A Comissão é de opinião que o artigo 67.º do Regulamento n.º 1408/71 deve ser objecto de uma interpretação global. É essencial averiguar se esta disposição é susceptível de ser aplicada aos presentes processos. O critério principal é o previsto no n.º 3 dessa disposição, e consiste nos «períodos de seguro cumpridos em último lugar». A este respeito, deve partir-se do princípio de que os demandantes não cumpriram nenhum período de seguro em Espanha. No entanto, todos pagaram contribuições, durante o período em que receberam o subsídio de desemprego em Espanha, para diferentes ramos da segurança social, que foram o seguro de doença e o regime da protecção à família.
30 No que respeita ao ramo da segurança social que é objecto de contribuições, a Comissão refere-se ao acórdão Warmerdam-Steggerda (18) para sustentar que importa pouco que os períodos de seguro tenham sido cumpridos no mesmo ramo da segurança social ou noutro. A circunstância de os demandantes não terem pago contribuições para o seguro espanhol de desemprego não pode, portanto, obstar à consideração de períodos de contribuição para o seguro de desemprego cumpridos noutros Estados-Membros.
31 A Comissão considera que compete ao órgão jurisdicional de reenvio averiguar se a condição do artigo 67.º, n.º 3, do regulamento foi cumprida. Na afirmativa, nada se opõe à totalização dos períodos de seguro na acepção do artigo 1.º desta disposição. A Comissão pronuncia-se, em consequência, a favor de uma resposta afirmativa à segunda questão.
32 A problemática e o contexto da segunda questão deixam supor que o Tribunal de Justiça foi convidado a declarar se a condição que permite a aquisição do direito, que é a da verificação de todos os critérios - salvo o da idade - a que está subordinada uma pensão de velhice no regime da segurança social (vocação à pensão), pode ser preenchida, com vista à obtenção do subsídio de desemprego previsto no direito espanhol para as pessoas com idade superior a 52 anos, pela posse de uma vocação à pensão no âmbito de outra legislação nacional.
33 De entre as condições de aquisição do direito ao subsídio de desemprego em litígio constam dois critérios de tipo contributivo, em relação aos quais o artigo 67.º, n.º 1, do regulamento pode eventualmente ter um certo papel. Por um lado, encontramos o critério constituído pela duração de pagamento de contribuições de seis anos para o seguro de desemprego no decurso da vida activa. Por outro, o critério da vocação a uma pensão posterior.
34 As observações da Comissão mostram que esta instituição se reporta sempre ao primeiro dos dois critérios. Ora, face às afirmações do órgão jurisdicional de reenvio e dos demais participantes no presente processo, tal critério parece não colocar qualquer problema perante as autoridades e os órgãos jurisdicionais espanhóis. A legislação espanhola não exige que os seis anos de contribuição tenham sido cumpridos imediatamente antes da formulação do pedido. Parecendo que o critério de um período de seis anos de contribuição para o seguro de desemprego não colocou qualquer problema nos processos principais, admitiremos que tal critério esteja preenchido de acordo com o direito comunitário, mesmo que tal período tenha sido cumprido no âmbito de outra legislação nacional.
35 O exame deve pois concentrar-se sobre o segundo critério, o da vocação à pensão. Também o Governo espanhol considerou que este era o critério determinante.
36 Em nossa opinião, deve começar-se por colocar a questão da aplicabilidade do artigo 67.º do Regulamento n.º 1408/71 no presente contexto, antes de se averiguar que elementos de facto devem ser, se tal for o caso, reconhecidos pela legislação espanhola por meio desta disposição. É significativo que o artigo 67.º do regulamento não seja mencionado nas observações dos demandantes sobre a segunda questão. A Comissão, por seu lado, tanto nas observações escritas como nas alegações que proferiu em audiência, apresenta a questão da aplicabilidade do artigo 67.º aos factos em litígio como problemática. O Governo espanhol, finalmente, considera que o artigo 67.º obsta ao resultado desejado pelos demandantes. Em sua opinião, a consideração da eventual vocação à pensão adquirida noutro Estado-Membro é estranha ao âmbito de aplicação do artigo 67.º do regulamento.
37 Devemos considerar, em primeiro lugar, a colocação do artigo 67.º na economia do Regulamento n.º 1408/71. Este artigo é a primeira disposição do capítulo VI, intitulado «Desemprego» (19). O artigo 67.º constitui uma das bases para o acesso a uma prestação de desemprego. Impõe a consideração de períodos de seguro (20) ou de períodos de emprego (21) cumpridos noutro Estado-Membro, na medida em que tenham incidência sobre a aquisição do direito a um subsídio de desemprego. O nexo com o Estado competente é estabelecido pelo artigo 67.º, n.º 3, que dispõe que o interessado deve ter cumprido em último lugar períodos de seguro ou de emprego em conformidade com as disposições da legislação nos termos da qual as prestações são requeridas.
38 Não deve passar-se por alto o facto de, para o acesso à prestação de desemprego, o elemento «em último lugar» não ter importância nos casos objecto dos processos principais. Cada um dos três demandantes recebeu prestações de desemprego por força unicamente da legislação nacional espanhola. A aquisição do direito a essas prestações não estava subordinada ao facto de a base nacional desse direito ser «completada» pelo direito comunitário. Há algum tempo que cada um dos três demandantes está submetido ao regime da segurança social espanhola e recebe prestações de desemprego. Existem, portanto, dúvidas sérias quanto à questão de saber se o artigo 67.º do regulamento é susceptível de intervir relativamente ao direito a uma prestação que é posterior às que estão em causa e tem determinadas características de uma prestação de assistência social à idade da pré-reforma.
39 A argumentação da Comissão, que parece ter por adquirida a aplicabilidade do artigo 67.º do regulamento e que, a este respeito, consegue ultrapassar o obstáculo do n.º 3 invocando os períodos de seguro cumpridos pelos demandantes durante os períodos em que estiveram submetidos à segurança social espanhola, assenta em definitivo no facto de aos autores ter anteriormente sido aberto o acesso às prestações do seguro espanhol de desemprego.
40 O raciocínio da Comissão seduz pela clareza e transparência. O Tribunal de Justiça decidiu efectivamente, no acórdão Warmerdam-Steggerda (22), que o artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71 não subordinava a totalização, pela instituição competente de um Estado-Membro, de períodos de emprego cumpridos noutro Estado-Membro à condição de tais períodos serem considerados pela legislação ao abrigo da qual foram cumpridos como períodos de seguro relativos ao mesmo ramo da segurança social.
41 Diferentemente do que sucede nos processos que actualmente nos ocupam, o pedido formulado no processo Warmerdam-Steggerda foi efectivamente precedido de períodos de actividade. Este processo tinha portanto por objecto o acesso à prestação de desemprego. Tratava-se de ter em consideração o elemento material que constitui o período de emprego precedente enquanto condição de aquisição do direito no âmbito da legislação nacional ao abrigo da qual fora solicitado o subsídio de desemprego.
42 Deve conceder-se à Comissão que a expressão «períodos de seguro» constante do artigo 67.º, n.º 3, do regulamento não tem de ser necessariamente entendida no sentido de significar «períodos de seguro no âmbito do seguro de desemprego». O artigo 1.º do Regulamento n.º 1408/71, que define de um modo geral os termos utilizados no regulamento, enuncia na alínea r): «a expressão `períodos de seguro' designa os períodos de contribuições, de emprego ou de actividade não assalariada definidos ou considerados como períodos de seguro pela legislação ao abrigo da qual foram cumpridos, bem como quaisquer períodos equiparados na medida em que sejam considerados por essa legislação como equivalentes a períodos de seguro».
43 Apesar desta definição geral, o lugar ocupado pela expressão «períodos de seguro» constante do artigo 67.º, n.º 3, do regulamento, bem como o sentido e a finalidade desta formulação não devem ser negligenciados. Se não quisermos necessariamente deduzir que estão em causa «períodos de seguro no âmbito do seguro de desemprego», os períodos de seguro cumpridos no regime de segurança social de um Estado-Membro devem no entanto servir, no sentido mais amplo, também para a protecção contra o risco de desemprego.
44 Se se aplicar este critério aos períodos de seguro cumpridos, nos processos principais, no âmbito do regime da segurança social espanhola, mostra-se que eles não satisfazem a finalidade assim descrita. Se se quisesse entender que as contribuições pagas pelos serviços administrativos do emprego, por ocasião da concessão de um subsídio de desemprego, à caixa de seguro de doença e à caixa de protecção familiar constituíam períodos de seguro na acepção da disposição em questão, daí resultaria o seguinte paradoxo: a concessão da prestação acarretaria, em si mesma, a aquisição do direito ao mesmo tipo de prestação (23). Com base nas considerações que precedem, temos pelo menos dúvidas quanto à questão de saber se a solução proposta pela Comissão deve ser aceite.
45 Em nossa opinião, devemos, nesta fase, fazer uma pausa e recordar o objecto exacto dos presentes processos. Não se trata da totalização de períodos de seguro anteriores no âmbito de um qualquer seguro de desemprego nacional (os seis anos exigidos de contribuição parecem ser reconhecidos - apesar de terem sido cumpridos sob a legislação de outro Estado-Membro). Também não se trata da totalização de períodos de seguro ou de emprego para o acesso ao seguro de desemprego. Trata-se quando muito da totalização de períodos de seguro para efeitos do nascimento de um direito à pensão.
46 Ora, o nascimento e o cálculo de direitos à pensão sob a égide do direito comunitário obedecem às regras do capítulo III, intitulado «Velhice e morte (pensões)» (24), do Regulamento n.º 1408/71. O artigo 45.º, que nele se inclui, regulamenta em especial a consideração dos períodos de seguro. A totalização de períodos de seguro para o efeito de fundar um direito à pensão não é, pois, objecto do artigo 67.º do regulamento. Assim, pode em nossa opinião deixar-se finalmente em suspenso a questão de saber se, como a Comissão pensa, as contribuições pagas por ocasião da concessão de um subsídio de desemprego a outros ramos da segurança social devem ser reconhecidas como períodos de seguro na acepção do artigo 67.º, n.º 3. Esta conclusão evita, além disso, o choque com o ponto de vista defendido pelo Governo espanhol, que pretende ver no artigo 67.º um obstáculo ao reconhecimento de uma vocação à pensão existente noutro Estado-Membro.
47 No presente contexto, trata-se não de determinar se e como uma vocação à pensão nasce, mas antes se a realização desse critério sob o império de uma legislação nacional é susceptível, por força do direito comunitário, de acarretar a reabertura do direito a uma prestação de desemprego no âmbito de outra legislação nacional.
48 O acento posto no elemento «vocação à pensão» está em conformidade com o objectivo da prestação espanhola requerida, tal como exposto no decurso do processo. Este subsídio de desemprego tem a natureza de abono destinado a salvaguardar a situação económica de uma categoria de pessoas que, tendo em conta a sua idade, apenas têm uma fraca hipótese da reinserção na vida profissional, mas que tiveram durante períodos importantes empregos assalariados sujeitos à segurança social, sem no entanto terem atingido a idade da reforma. Se a vocação à pensão tem uma tal importância enquanto condição de aquisição de um direito, é porque se quis estar certo de que se tratava de uma solução transitória, destinada a ficar sem objecto quando o interessado atingir a idade da reforma. Sob este aspecto, a origem das prestações a que o interessado pode pretender quando atingir a idade da reforma não tem importância.
49 Se, nestas condições, o elemento que constitui a vocação à pensão obtida noutro Estado-Membro não pode ser inserido na legislação espanhola através do artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, é necessário colocar a questão de saber se, e, sendo caso disso, em que base, existe no entanto uma obrigação comunitária de reconhecer esta situação jurídica adquirida num ou em vários outros Estados-Membros.
50 No quadro do âmbito de aplicação das disposições relativas à livre circulação dos trabalhadores, existe uma jurisprudência variada relativa ao reconhecimento das circunstâncias factuais ou jurídicas verificadas noutro Estado-Membro. Esta jurisprudência reporta-se principalmente às disposições relativas aos diferentes ramos da segurança social. No acórdão Warmerdam-Steggerda (25), já atrás invocado, tratava-se do reconhecimento de períodos de emprego efectivos que acarretavam, noutro Estado-Membro, consequências jurídicas atinentes à obtenção de um subsídio de desemprego.
51 Os acórdãos Bronzino (26) e Gatto (27) incidiam sobre as condições de concessão de prestações familiares. Uma das condições de aquisição do direito ao abono por filho a cargo previsto no direito alemão a favor dos descendentes a cargo que se encontram no desemprego era a de que eles estivessem inscritos como candidatos a um emprego. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta exigência pode também ser cumprida sob o império de uma legislação nacional diferente da que rege a concessão da prestação. No domínio das prestações familiares, encontra-se ainda o acórdão proferido num processo por incumprimento do Grão-Ducado do Luxemburgo (28), no qual o Tribunal de Justiça declarou que uma condição de residência era contrária ao direito comunitário.
52 Em matéria de condições de acesso a uma pensão de invalidez (29), o Tribunal de Justiça declarou que era incompatível com o direito comunitário que factos e circunstâncias que permitem prorrogar o período de referência só fossem tomados em consideração quando se verificam no Estado do emprego, e não quando se verificam no país de origem do trabalhador migrante. No que respeita à legislação em litígio nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou:
«... ainda que, do ponto de vista formal, a mesma se aplique a qualquer trabalhador comunitário, que pode assim beneficiar da prorrogação do período de referência, todavia, na medida em que a mesma não prevê possibilidade de prorrogação quando os factos ou circunstâncias que correspondem àqueles que permitem a prorrogação ocorrem noutro Estado-Membro, é susceptível de causar prejuízo de forma muito mais importante aos trabalhadores migrantes, porque são principalmente estes últimos que, designadamente em caso de doença ou de desemprego, têm tendência para regressar ao seu país de origem.
Por consequência, essa legislação tem por efeito dissuadir os trabalhadores migrantes de exercerem o seu direito de livre circulação» (30).
53 Foi igualmente de prestações de invalidez que se tratou no acórdão Moscato (31), que incidiu sobre o efeito de períodos de seguro cumpridos noutro Estado-Membro relativamente à aquisição do direito. Este processo é, pois, similar ao que nos ocupa. No acórdão Moscato, o Tribunal de Justiça declarou: «... quando a legislação aplicável de um Estado-Membro faz depender a concessão de prestações de invalidez, designadamente, da condição de o estado de saúde do trabalhador, no momento da sua inscrição no regime que estabelece, não deixar antever, a breve prazo, a ocorrência da sua incapacidade para o trabalho, seguida de invalidez, a instituição competente deve tomar igualmente em consideração os períodos de inscrição cumpridos pelo interessado ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação que aplica» (32).
54 O Tribunal de Justiça proferiu um acórdão inteiramente semelhante no processo Klaus (33), que incidia sobre a concessão de prestações de doença. O Tribunal declarou: «... quando a legislação aplicável de um Estado-Membro fizer depender a concessão de prestações pecuniárias por doença da condição de a inaptidão para o trabalho do segurado não existir ainda no momento da sua inscrição no regime que estabelece, a instituição competente deve tomar igualmente em conta os períodos de inscrição cumpridos pelo interessado ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação que aplica» (34).
55 Para concluir esta breve análise da jurisprudência, desejamos mencionar o acórdão Vougioukas (35), que incidiu sobre a consideração de períodos de emprego efectivamente cumpridos ao abrigo de outra legislação nacional, os quais deviam preencher determinadas condições legais para poderem ser tidos em consideração para efeitos da aquisição de uma vocação à pensão. O Tribunal de Justiça declarou: «Os artigos 48.º e 51.º do Tratado CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem à recusa de tomada em consideração, para a aquisição do direito à pensão, dos períodos de trabalho que uma pessoa submetida a um regime especial de funcionários ou de pessoal equiparado... cumpriu em estabelecimentos hospitalares públicos num outro Estado-Membro, quando a legislação nacional autorize que esses períodos sejam tidos em conta se tiverem sido cumpridos no território nacional em estabelecimentos análogos» (36).
56 O artigo 51.º do Tratado CE - que constitui a base jurídica do Regulamento n.º 1408/71 - define como condição mínima a que devem satisfazer, no domínio da segurança social, as medidas necessárias para o estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores, a garantia da «totalidade de todos os períodos tomados em consideração pelas diversas legislações nacionais, tanto para fins de aquisição e manutenção do direito às prestações, como para o cálculo destas». Esta ideia, que está reiteradamente presente ao longo de todo o Regulamento n.º 1408/71, tem igualmente expressão no artigo 67.º, n.º 1. Mesmo que, pelas razões atrás analisadas, esta disposição não seja directamente aplicável, um trabalhador pode, em nossa opinião, invocar directamente o princípio definido no artigo 51.º do Tratado.
57 Impedir a possibilidade de invocar este princípio com base no artigo 67.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1408/71 - quando, pelas razões atrás indicadas, já não se trata, materialmente, de um caso incluído na previsão do artigo 67.º - equivaleria a inverter a lógica do Regulamento n.º 1408/71. Não está de acordo com a ratio legis do artigo 67.º nem com as finalidades do Regulamento n.º 1408/71 erigir obstáculos suplementares ao acesso às prestações de segurança social.
58 O artigo 51.º do Tratado CE obriga portanto, em nossa opinião, as instâncias competentes de um Estado-Membro a tomar em consideração a vocação à pensão efectivamente adquirida.
59 O Governo espanhol observou justamente que devia existir uma conexão jurídica com o regime nacional de segurança social ao abrigo do qual as prestações podem ser requeridas. Segundo ele, não é aceitável que qualquer pessoa que tenha adquirido uma vocação à pensão ao abrigo de uma legislação nacional qualquer possa deslocar-se a Espanha para aí receber, até à idade da reforma, o subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos de idade. Esta objecção é justificada. No entanto, não estamos em presença de situações deste tipo nos casos em análise. O acesso ao regime de segurança social espanhol foi aberto, em cada um dos processos principais, por força unicamente da legislação nacional. Existe, pois, uma conexão à legislação espanhola, sem que seja necessária a intermediação do direito comunitário. A concessão prévia de prestações de desemprego aos interessados, quer na sua qualidade de trabalhadores migrantes que regressaram, quer enquanto trabalhadores que comprovam encargos de família, deve ser considerada um elemento pertinente à luz do direito comunitário.
60 A outra objecção do Governo espanhol, de que o reconhecimento de vocações à pensão decorrentes de outras legislações nacionais obrigaria as autoridades espanholas a apreciar a existência de uma tal situação jurídica, deve ser relativisada. É indiscutível que o requerente deve poder comprovar os seus direitos no âmbito de outro regime nacional de segurança social.
61 A colaboração entre as instâncias competentes de diferentes Estados-Membros no quadro do âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 é suficientemente conhecida, quer sob a forma de procedimentos formais de informação quer de estabelecimento de formulários comunitários uniformes. Em matéria de concessão de pensões, deve partir-se do princípio, de acordo com o artigo 44.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1408/71, de que, no momento do pedido de liquidação de uma prestação ao abrigo de uma legislação nacional, deve proceder-se às operações de liquidação em relação a todas as legislações às quais o interessado esteve sujeito. Esta liquidação pressupõe necessariamente um procedimento de informação entre as diferentes autoridades. Para a fixação das pensões, as modalidades de tal procedimento são estabelecidas pelos artigos 36.º e 41.º a 43.º do Regulamento (CEE) n.º 574/72 (37).
62 A instituição espanhola competente não tem, portanto, qualquer necessidade de apreciar a existência de uma vocação à pensão no âmbito de outra legislação nacional, mas pode ter em consideração, a título das possibilidades de colaboração previstas, as indicações dadas pela instituição competente de outro Estado-Membro.
63 Finalmente, a objecção de que é problemática a exigência não de uma qualquer vocação à pensão, mas do direito a uma pensão contributiva futura no regime da segurança social deve ser também rejeitada. Em nossa opinião, este critério não pode levantar um obstáculo. Com efeito, os procedimentos de informação institucionalizados, atrás evocados, actuam precisamente no âmbito da aplicação conjunta dos regimes de segurança social de diferentes Estados-Membros. O facto de só se aceitar a existência de uma vocação à pensão quando ela foi adquirida no âmbito do seguro de pensão, enquanto ramo da segurança social, constitui, definitivamente, uma simplificação.
64 Nesta fase, desejamos declarar que o direito comunitário obriga, senão directamente através do artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, pelo menos por aplicação do artigo 51.º do Tratado CE, a tomar em consideração uma vocação à pensão adquirida noutro Estado-Membro.
65 Propomos, em consequência, que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à segunda questão:
«Para efeitos de um subsídio de desemprego previsto, para as pessoas com mais de 52 anos, pelo artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da lei geral sobre a segurança social, a instituição competente está obrigada a ter em consideração os períodos de contribuição cumpridos noutro Estado-Membro na medida em que eles permitam, nas condições de idade exigidas, a aquisição do direito a uma pensão de velhice noutro Estado-Membro.»
III -
Quanto à terceira questão
66 A terceira questão é destinada a precisar a importância do facto de o requerente da prestação em litígio não poder comprovar qualquer direito à pensão, mesmo proporcional, no âmbito da legislação espanhola. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio refere-se implicitamente às disposições comunitárias relativas à liquidação e ao cálculo das prestações de velhice, quando estão em causa várias legislações nacionais. A menção de contribuições pagas «durante menos de um ano» deve ser entendida como uma referência ao artigo 48.º do Regulamento n.º 1408/71, cujo n.º 1 determina que uma instituição não é obrigada a conceder prestações em relação aos períodos cumpridos ao abrigo da legislação que aplica se a duração dos referidos períodos for inferior a um ano e se, tendo unicamente em conta esses períodos, não for adquirido nenhum direito a prestações por força das disposições dessa legislação, de modo que, mesmo no caso de uma actividade sujeita à segurança social exercida em Espanha durante menos de um ano, há que partir do princípio de que não nasceu, a título da legislação espanhola, qualquer vocação à pensão.
67 O elemento central das observações dos demandantes sobre a terceira questão prejudicial é constituído pela especificação de que o litígio incide sobre a concessão de um subsídio de desemprego e que, em consequência, não há que aplicar o artigo 48.º do Regulamento n.º 1408/71, que se reporta unicamente ao cálculo das pensões de velhice. Esta argumentação é apoiada por uma referência ao acórdão Ventura (38).
68 Os demandantes declaram ainda que, se se quisesse exigir, no quadro da concessão do subsídio de desemprego em litígio, a existência de uma vocação à pensão - mesmo proporcional - ao abrigo da legislação espanhola, em razão de períodos de emprego superiores a um ano cumpridos em Espanha, isso equivaleria à introdução de uma condição suplementar à concessão do subsídio, que, como tal, não existe nas disposições em vigor.
69 O Governo espanhol põe em dúvida o facto de o artigo 48.º do Regulamento n.º 1408/71 não poder ser aplicado no âmbito do capítulo VI, intitulado «Desemprego». Recorda que o acórdão Ventura incidiu sobre pensões de órfão, o que nada tem em comum com o presente processo. Considera, em consequência, que nada se opõe à aplicação do artigo 48.º no quadro do âmbito de aplicação do artigo 67.º do regulamento, na medida em que se trata de um requisito que consiste em ter acesso a um direito a pensão.
70 A Comissão, por seu lado, é firmemente de opinião que o acórdão Ventura deve ser aplicado mutatis mutandis, não havendo assim que tomar em consideração o artigo 48.º nos presentes processos.
71 Como já resulta das considerações relativas à segunda questão, as disposições sobre o nascimento de direitos à pensão só podem ter qualquer incidência no quadro do artigo 67.º do regulamento na medida em que a sua aplicação leve ao resultado positivo da existência de uma vocação à pensão. Com efeito, a existência desta vocação é uma das condições de aquisição do direito ao subsídio de desemprego em litígio.
72 Em definitivo, a terceira questão incide também sobre o problema já invocado aquando do exame da segunda questão: pode o direito espanhol limitar-se a reconhecer, como abrindo o direito à prestação, unicamente uma vocação à pensão adquirida no regime espanhol da segurança social? A natureza muito restritiva deste ponto de vista decorre já das considerações desenvolvidas a propósito da segunda questão. Pouco importa, neste contexto, que os interessados não tenham pago contribuições em Espanha ou aí tenham pago contribuições durante menos de um ano, uma vez que o resultado é o mesmo: a ausência de quaisquer direitos futuros relativamente ao seguro de pensão espanhol.
73 A questão não incide sobre o aspecto seguinte, no entanto essencial face às consequências da resposta que se lhe dê: o acesso às prestações da segurança social espanhola deve ser aberto de um modo ou de outro - mesmo que não necessariamente por meio de contribuições pagas ao seguro de pensão.
74 Propomos, em consequência, que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à terceira questão:
«Se estiver aberto o acesso às prestações do regime da segurança social espanhola, quer por força de uma base jurídica puramente nacional, quer por aplicação do direito comunitário, a instituição competente está obrigada a tomar em consideração o direito a uma pensão de velhice adquirido noutro Estado-Membro, mesmo que o trabalhador não tenha pago contribuições em Espanha ou aí as tenha pago durante menos de um ano.»
IV - Quanto à quarta questão
75 Os demandantes começam por sugerir que se faça uma precisão à formulação desta questão (39). Segundo eles, o elemento da frase «os trabalhadores migrantes que demonstrem esse direito em qualquer outro Estado-Membro» deveria ter sido completado pela formulação «sem no entanto poderem comprovar esse direito face à legislação espanhola». Fundamentam esta sugestão pelo facto de nunca ter sido contestado que os trabalhadores que adquiriram uma vocação à pensão noutro Estado-Membro, tendo simultaneamente cumprido períodos de emprego sujeitos ao seguro em Espanha durante pelo menos um ano, podem beneficiar do subsídio de desemprego em litígio.
76 Os demandantes observam que, para além da condição de uma vocação à pensão espanhola, pelo menos proporcional, as instâncias competentes sempre exigiram, além disso, o cumprimento de 180 meses de contribuição, independentemente da questão de saber se o trabalhador requerente é já titular de uma vocação à pensão noutro Estado-Membro.
77 As observações dos demandantes sobre a quarta questão são em larga medida análogas às que se desenvolveram relativamente à segunda questão. Propõem, em conclusão, que se responda pela afirmativa à quarta questão. Consideram que uma interpretação restritiva da lei espanhola seria contrária ao artigo 48.º, n.º 2, e ao artigo 51.º do Tratado CE, bem como à jurisprudência a eles referente. E que, se se quiser admitir unicamente uma vocação à pensão espanhola como causa de aquisição do direito, isso constituiria uma discriminação contrária ao direito comunitário, bem como uma restrição à livre circulação.
78 No que se refere à resposta à quarta questão, o Governo espanhol reporta-se expressamente às suas observações relativas à segunda questão. Para obter o subsídio de desemprego em litígio previsto na legislação espanhola, o requerente não tem necessidade de provar que preenche, com excepção da condição da idade, todas as condições de concessão de uma pensão do regime da segurança social espanhola, o que excluiria automaticamente as pessoas que preenchem todas as condições de concessão de uma pensão, com excepção da idade, noutro Estado-Membro. Em contrapartida, todas as condições, salvo a relativa à idade, a que a legislação espanhola subordina o direito a uma pensão, como por exemplo os períodos de contribuição mínimos, devem estar preenchidas. A legislação espanhola prescreve ainda que um requerente tem de comprovar períodos de contribuição de pelo menos quinze anos, dos quais pelo menos dois no decurso dos oito anos precedentes. Segundo o Governo espanhol, esta é uma condição objectiva, não discriminatória. Pouco importa que os quinze anos de cotização tenham sido cumpridos exclusivamente no quadro do regime espanhol ou que só em parte o tenham sido sob o império da legislação espanhola e o resto no âmbito da legislação nacional. O Governo espanhol considera, no entanto, que, de qualquer modo, exigir ao requerente que ele tenha contribuído em último lugar, pelo menos durante um mês, para o regime espanhol, está em conformidade com o artigo 67.º, n.º 3, do Regulamento.
79 Por seu lado, a Comissão vê no período de contribuição mínimo um elemento destinado unicamente ao cumprimento destes períodos no quadro da segurança social espanhola. Baseia a sua apreciação no artigo 161.º, n.º 1, alínea b), do código social espanhol. Se se pretendesse recusar o subsídio de desemprego em questão aos trabalhadores que obtiveram a sua vocação à pensão ao abrigo de outras legislações nacionais, que não a espanhola, isso equivaleria à recusa - proibida - de uma vantagem social na acepção da jurisprudência e representaria simultaneamente um obstáculo ao exercício da livre circulação. Considera que o critério segundo o qual todas as condições de aquisição do direito à pensão de velhice, com excepção da condição de idade, devem estar preenchidas no quadro dos regimes de segurança social deve ter-se por verificado mesmo que tais condições tenham sido preenchidas ao abrigo de outra legislação. Segundo a Comissão, qualquer outra interpretação seria contrária ao objectivo dos artigos 48.º e 51.º do Tratado CE.
80 As referências respectivas das partes às suas observações relativas à segunda questão mostram já que a resposta à quarta questão é função da que foi dada à segunda.
81 Devemos começar por nos debruçar sobre a observação dos demandantes relativa à necessidade de precisar a quarta questão, que nos parece inteiramente justificada. A questão está formulada de modo equívoco, na medida em que poderia crer-se que uma vocação à pensão adquirida noutro Estado-Membro constituía uma causa de exclusão do subsídio solicitado. Resulta do que precede que não é esse o caso. Em contrapartida, as pessoas que não comprovam um direito à pensão, pelo menos proporcional, em Espanha, são excluídas. A quarta questão podia, portanto, ser assim reformulada: «... estando os trabalhadores migrantes que só comprovem esse direito noutro Estado-Membro excluídos do benefício do subsídio em causa...». Pouco importa que se escolha esta formulação ou a proposta pelos demandantes. Do ponto de vista material, é claro que a questão se destina a saber se o facto de subordinar a aquisição do direito ao subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos à existência do direito a uma pensão espanhola, pelo menos proporcional, no momento da idade da reforma, é admissível face ao direito comunitário.
82 A argumentação do Governo espanhol é susceptível de criar confusão a nível dos factos. Na sequência da análise, deve partir-se do princípio de que, segundo a interpretação da situação jurídica feita pelo Governo espanhol, é necessário comprovar em todos os casos a existência do direito, conferido pela legislação espanhola, a uma pensão pelo menos proporcional no momento do início da reforma. É além disso necessário comprovar 180 meses de contribuições, dos quais 24 pelo menos cumpridos no decurso dos últimos oito anos. Dito de outro modo, mesmo que uma vocação à pensão possa ser adquirida noutro Estado-Membro por meio de períodos de contribuição inferiores e que se possa comprovar essa aquisição, tal não é suficiente para dar cumprimento ao requisito de acesso em litígio a que a legislação espanhola subordina a prestação do subsídio.
83 A referência do Governo espanhol à exigência legítima de, pelo menos, um mês de contribuição para o regime espanhol, baseada no artigo 67.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1408/71, é de natureza puramente hipotética. Por um lado, esse elemento não ocorre em nenhum dos processos principais. Por outro, segundo o ponto de vista defendido pelo próprio Governo espanhol, mesmo um pagamento único não ocasionaria a melhoria da situação dos requerentes, uma vez que é necessário cumprir períodos de contribuição de pelo menos um ano para beneficiar, por força do direito comunitário, de uma pensão espanhola, mesmo que proporcional. Esta objecção pode pois ser negligenciada para efeitos da presente análise.
84 Neste contexto, assim definido do ponto de vista factual, pode constatar-se uma dupla desvantagem potencial para os trabalhadores que exerceram a sua actividade num Estado-Membro que não a Espanha. Por um lado, a vocação à pensão adquirida noutro Estado-Membro não é suficiente se não estiver associada a uma vocação à pensão espanhola. Por outro lado, mesmo nos casos de associação de uma vocação à pensão proporcional espanhola a uma vocação à pensão adquirida noutro Estado-Membro, o subsídio solicitado pode ser recusado se não for possível comprovar 180 mensalidades de contribuição, com uma duração efectiva correspondente.
85 O Governo espanhol é de opinião, no que respeita ao segundo destes dois elementos, que se trata de uma condição objectiva, isenta de qualquer discriminação. Se nos apegarmos, em contrapartida, à exigência de um direito à pensão existente efectivamente no momento do início da reforma, esta condição aparece a uma outra luz. É exacto que os trabalhadores que cumpriram a totalidade da sua vida activa em Espanha devem também comprovar os 180 meses de contribuição. No entanto, está aqui em causa, justamente, um dos elementos constitutivos da aquisição de uma vocação à pensão espanhola.
86 Se, com base noutra legislação nacional, for constituída uma vocação à pensão pelo cumprimento de períodos de contribuição inferiores, obtém-se o resultado desejado, que consiste na existência do direito a uma pensão no momento do início da reforma. A origem das prestações de que o interessado pode beneficiar no momento do início da reforma é, quando muito, de importância secundária. No caso de um trabalhador migrante que adquiriu uma vocação à pensão no âmbito de uma legislação nacional que não a legislação espanhola, é necessário partir do princípio de que já não estará a cargo da segurança social espanhola quando atingir a idade da reforma.
87 A potencial desvantagem descrita acima, infligida aos trabalhadores migrantes que cumpriram toda ou parte da sua vida activa fora de Espanha na Comunidade Europeia, é em nossa opinião contrária aos objectivos prosseguidos pelos artigos 48.º e 51.º do Tratado CE.
88 Consideramos, portanto e em conclusão, que é incompatível com o objectivo dos artigos 48.º e 51.º do Tratado exigir, como requisito mínimo para obter o subsídio solicitado, a existência de uma vocação a uma pensão espanhola a trabalhadores que, unicamente por força do direito nacional, já tiveram acesso a prestações da segurança social espanhola.
89 Por conseguinte, propomos que se responda do seguinte modo à quarta questão:
«Uma condição segundo a qual, para poderem beneficiar do subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos, os trabalhadores migrantes devem demonstrar que, na idade devida, terão direito a uma pensão de velhice a cargo do regime da segurança social espanhola, ficando os trabalhadores migrantes que só comprovem esse direito noutro Estado-Membro excluídos do benefício do subsídio em causa, é incompatível com o artigo 48.º, n.º 2, e com o artigo 51.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia se e na medida em que o acesso às prestações de segurança social já tiver sido aberto à categoria de pessoas em causa com base unicamente na legislação nacional.»
C - Conclusão
90 Na sequência das considerações que precedem, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao pedido de decisão prejudicial:
«1) Um subsídio de desemprego como o que foi solicitado pelos demandantes, previsto para as pessoas com mais de 52 anos pelo artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 31/84, de 2 de Agosto de 1984, na redacção do decreto real de 31 de Março de 1989 (actualmente artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994), deve ser considerada uma prestação de desemprego na acepção do artigo 4.º, n.º 1, Regulamento (CEE) n.º 1408/71.
2) Para efeitos de um subsídio de desemprego previsto, para as pessoas com mais de 52 anos, pelo artigo 215.º, n.º 3, do Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da lei geral sobre a segurança social, a instituição competente está obrigada a tomar em consideração os períodos de contribuição cumpridos noutro Estado-Membro na medida em que eles permitam, nas condições de idade exigidas, a aquisição do direito a uma pensão de velhice noutro Estado-Membro.
3) Se estiver aberto o acesso às prestações do regime da segurança social espanhola, quer por força de uma base jurídica puramente nacional, quer por aplicação do direito comunitário, a instituição competente está obrigada a tomar em consideração o direito a uma pensão de velhice adquirido noutro Estado-Membro, mesmo que o trabalhador não tenha pago contribuições em Espanha ou aí as tenha pago durante menos de um ano.
4) Uma condição segundo a qual, para poderem beneficiar do subsídio de desemprego previsto para as pessoas com mais de 52 anos, os trabalhadores migrantes devem demonstrar que, na idade devida, terão direito a uma pensão de velhice a cargo do regime da segurança social espanhola, ficando os trabalhadores migrantes que só comprovem esse direito noutro Estado-Membro excluídos do benefício do subsídio em causa, é incompatível com o artigo 48.º, n.º 2, e com o artigo 51.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia se e na medida em que o acesso às prestações de segurança social já tiver sido aberto à categoria de pessoas em causa com base unicamente na legislação nacional.»
(1)
- Versão consolidada do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO 1992, C 325, p. 1).
(2) - Estes dados resultam dos documentos apensos ao processo do Tribunal de Justiça. Quanto ao período de 1 de Outubro de 1971 a 30 de Novembro de 1982 contamos apenas 134 meses, de modo que pode supor-se que o número de anos, ou o número de mensalidades, foi objecto de um erro.
(3) - V. JO 1993, C 321, p. 2.
(4) - V. o acórdão de 29 de Novembro de 1977, Beerens (35/77, Recueil, p. 2254, n.º 9, Colect., p. 835); v. ainda o acórdão de 27 de Janeiro de 1981, Vigier (70/80, Recueil, p. 229, n.º 15).
(5) - Acórdão de 15 de Junho de 1995, Zabala Erasun e o. (C-422/93, C-423/93 e C-424/93, Colect., p. I-1567).
(6) - V., por exemplo, o acórdão n.º 1567/91 de 29 de Dezembro de 1992.
(7) - V. JO 1993, C 321, p. 2.
(8) - Colect. 1995, pp. I-1567, I-1569.
(9) - Acórdão de 15 de Outubro de 1969 (15/69, Colect. 1969-1970, p. 131).
(10) - Acórdão de 15 de Maio de 1974 (184/73, Recueil, p. 517, Colect., p. 301).
(11) - Acórdão de 30 de Outubro de 1975 (33/75, Recueil, p. 1323, Colect., p. 449).
(12) - Acórdão de 4 de Outubro de 1991 (C-349/87, Colect., p. I-4501).
(13) - Acórdão de 22 de Fevereiro de 1990 (C-228/88, Colect., p. I-531).
(14) - Acórdão de 22 de Fevereiro de 1990 (C-12/89, Colect., p. I-557).
(15) - A regulamentação inicial remonta ao artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 31/84, de 2 de Agosto de 1984; esta foi alterada pelo Decreto real n.º 3/89, de 31 de Março de 1989, bem como, por último, pelo Decreto real legislativo n.º 1/94, de 20 de Junho de 1994.
(16) - Acórdão de 30 de Junho de 1966, Vaassen-Goebbels (61/65, Colect. 1965-1968, p. 401).
(17) - V. n.º 11 supra.
(18) - Acórdão de 12 de Maio de 1989 (388/87, Colect., p. 1203).
(19) - Este capítulo faz parte do título III do regulamento.
(20) - V. o artigo 67.º, n.º 1, do regulamento.
(21) - V. o artigo 67.º, n.º 2, do regulamento.
(22) - V. a nota 18 supra.
(23) - Não falamos aqui, bem entendido, dos períodos legalmente assimilados, como, por exemplo, os períodos de desemprego tidos em consideração numa legislação nacional para a constituição de direitos à pensão.
(24) - Este capítulo faz parte do título III do regulamento.
(25) - Já referido na nota 18.
(26) - Já referido na nota 13.
(27) - Já referido na nota 14.
(28) - Acórdão de 3 de Março de 1993, Comissão/Comissão (C-111/91, Colect., p. I-817).
(29) - Acórdão Paraschi, já referido na nota 12.
(30) - V. os n.os 24 e 25 do acórdão.
(31) - Acórdão de 26 de Outubro de 1995 (C-481/93, Colect., p. I-3525).
(32) - V. a parte decisória do acórdão.
(33) - Acórdão de 26 de Outubro de 1995 (C-482/93, Colect., p. I-3551).
(34) - V. o n.º 2 da parte decisória do acórdão.
(35) - Acórdão de 22 de Novembro de 1995 (C-443/93, Colect., p. I-4033).
(36) - N.º 3 da parte decisória do acórdão.
(37) - Versão consolidada do Regulamento (CEE) n.º 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO 1992, C 325, p. 96).
(38) - V. o acórdão de 14 de Dezembro de 1988 (269/87, Colect., p. 6411).
(39) - V. n.º 11 supra.