62024CJ0401
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
20. studenoga 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Državne potpore – Sporazum sklopljen prije pristupanja Kraljevine Švedske Europskoj uniji – Naknada gubitka prihoda zbog ukidanja pristojbi za prolaz ustavom – Pojam potpore – Pojam poduzetnika – Gospodarska djelatnost – Postojeća ili nova potpora”
U predmetu C‑401/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Stockholms tingsrätt (Prvostupanjski sud u Stockholmu, Švedska), odlukom od 29. svibnja 2024., koju je Sud zaprimio 7. lipnja 2024., u postupku
Staten genom Sjöfartsverket
protiv
Stockholms Hamn AB,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen, predsjednik vijeća, T. von Danwitz, potpredsjednik Suda, u svojstvu suca prvog vijeća, I. Ziemele, A. Kumin i S. Gervasoni (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: A. Biondi,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Staten genom Sjöfartsverket, H. Nilsson i B. Thomaeus, advokater,
–
za Stockholms Hamn AB, K. Stålnacke i G. Swedlund, stadsadvokater,
–
za Europsku komisiju, C. Faroghi, I. Georgiopoulos i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. lipnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 107. UFEU‑a, članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9 i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.) i članka 144. Akta o uvjetima pristupanja Republike Austrije, Republike Finske i Kraljevine Švedske i prilagodbama Ugovorâ na kojima se temelji Europska unija (SL 1994., C 241, str. 21. i SL 1995., L 1, str. 1.; u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Staten genom Sjöfartsverketa (Nacionalna uprava za pomorsku plovidbu, Švedska) (u daljnjem tekstu: pomorska uprava) i društva Stockholms Hamn AB u vezi s povratom od strane tog društva iznosa koje je ta uprava platila kako bi se nadoknadilo ukidanje pristojbi za prolaz ustavom.
Pravni okvir
Pravo Unije
UFEU
3
Člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a propisuje se:
„Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.”
Akt o pristupanju
4
Na temelju članku 144. Akta o pristupanju:
„U području potpora iz članaka [107. i 108. UFEU‑a]:
(a)
među potporama koje su bile na snazi u novim državama članicama prije pristupanja, ‚postojećima’ u smislu članka [108.] stavka 1. [UFEU‑a] smatraju se samo one koje su prijavljene Komisiji [Europskih zajednica] prije 30. travnja 1995.
(b)
postojeće potpore i planovi za dodjelu ili izmjenu potpora o kojima je Komisija obaviještena prije pristupanja smatraju se priopćenima na dan pristupanja.” [neslužbeni prijevod]
Uredba 2015/1589
5
Članak 1. točka (b) podtočka i. Uredbe 2015/1589 definira „postojeće potpore” kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b)
‚postojeća potpora’ znači:
(i)
ne dovodeći u pitanje članak 144. i članak 172. [Akta o pristupanju], svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu UFEU‑a u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije te se nastavila i nakon stupanja [UFEU‑a] na snagu”.
6
„Nove potpore” su u članku 1. točki (c) Uredbe 2015/1589 definirane kao „svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju postojeću potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”.
Uredba (EZ) br. 794/2004
7
Člankom 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.), čiji je naslov izmijenjen Uredbom Komisije (EU) 2015/2282 od 27. studenoga 2015. (SL 2015., L 325, str. 1.), u smislu da se sada odnosi na provedbu Uredbe 2015/1589, određuje se:
„1.   Za potrebe primjene članka 1. točke (c) Uredbe (EZ) br. 659/1999, izmjena [postojeće] potpore znači svaku promjenu, osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu […] usklađenosti mjere potpore sa zajedničkim tržištem. Međutim, povećanje početnog iznosa [postojećeg] programa potpore koje ne premašuje 20 %, ne smatra se izmjenom [postojeće] potpore.
2.   Sljedeće izmjene [postojećih] potpora prijavljuju se na pojednostavljenom obrascu prijave utvrđenom u Prilogu II.:
(a)
povećanja iznosa odobrenog programa potpore koja premašuju 20 %;
(b)
produljenje [postojećeg] odobrenog programa potpora na razdoblje od najviše šest godina, koje obuhvaća ili ne obuhvaća i povećanje iznosa sredstava;
(c)
pooštravanje kriterija primjene odobrenog programa potpora, smanjenje intenziteta potpore ili smanjenje opravdanih troškova.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
8
Dva plovna puta, jedan koji prolazi kanalom Södertälje (Švedska), a drugi koji vodi preko Stockholma (Švedska) i njegovom ustavom Hammarby, povezuju Baltičko more s jezerom Mälar, trećim najvećim švedskim jezerom.
9
Švedska pomorska uprava javno je tijelo odgovorno za prolaz plovila kanalom Södertälje i, među ostalim, upravlja njegovom ustavom. Stockholms Hamn komunalno je trgovačko društvo u stopostotnom vlasništvu Grada Stockholma koje upravlja ustavom Hammarby. Visina pristojbi za upravljanje ustavom koje su se naplaćivale tijekom prolaza ustavama Södertälje i Hammarby bila je usklađena kako bi se osigurala uravnotežena raspodjela prometa između dviju linija između Baltičkog mora i jezera Mälar.
10
Švedska su tijela propisom donesenim 26. listopada 1978. odlučila ukinuti, počevši od 1979., određene pristojbe za prolaz ustavom kanala Södertälje i, kako bi nastavila usklađivati pristojbe za upravljanje ustavom, poduzeti korake kako bi ukinula i one koje se naplaćuju pri prolazu ustavom Hammarby. Slijedom toga, pomorska uprava i Grad Stockholm iste su godine sklopili sporazum (u daljnjem tekstu: Sporazum) u skladu s kojim Grad Stockholm odustaje od naplate pristojbi za prolaz ustavom Hammarby plovilima koja nisu rekreacijska u zamjenu za godišnju naknadu koju plaća ta uprava (u daljnjem tekstu: naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku).
11
U skladu sa Sporazumom, naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku trebala se godišnje prilagođavati na temelju indeksa potrošačkih cijena. Sporazum se trebao produljivati na razdoblje od pet godina, osim u slučaju raskida najmanje šest mjeseci prije isteka tog sporazuma. Za svako novo petogodišnje razdoblje određivao se novi godišnji iznos ovisno o promjenama količine prometa kroz ustavu Hammarby tijekom prethodnog ugovornog razdoblja.
12
Naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku najprije se isplaćivala Gradu Stockholmu, a od početka devedesetih godina prošlog stoljeća društvu Stockholms Hamn. Od 2014. iznosila je između 3 i 4 milijuna švedskih kruna (SEK) (oko 260000 do 360000 eura) godišnje.
13
Pomorska uprava prijevremeno je raskinula Sporazum krajem 2021. Pred švedskim je sudovima u tijeku spor čiji je predmet taj raskid.
14
Dana 4. svibnja 2023. pomorska uprava podnijela je Stockholms tingsrättu (Prvostupanjski sud u Stockholmu, Švedska), sudu koji je uputio zahtjev, tužbu protiv društva Stockholms Hamn. Od njega je zahtijevala povrat s kamatama iznosa od 38086436 SEK (oko 3378242 eura), koji odgovara plaćanjima izvršenima na temelju Sporazuma unutar nacionalnog roka zastare od deset godina.
15
Pomorska uprava ističe da naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku ispunjava uvjete da je se okvalificira kao državnu potporu. Prema mišljenju uprave, ta naknada predstavlja prednost za društvo Stockholms Hamn jer mu se njome jamči redoviti prihod neovisan o fluktuacijama prometa ili drugim operativnim rizicima. Kvalifikacija državne potpore dodatno je potvrđena primjenom načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, s obzirom na to da nijedan privatni ulagač ne bi obeštetio Stockholms Hamn da on ne naplaćuje pristojbe za upravljanje ustavom. Osim toga, pomorska uprava smatra da nisu ispunjeni kriteriji koje je Sud postavio u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) (u daljnjem tekstu: kriteriji iz presude Altmark), kako bi se smatralo da protučinidba za obveze pružanja javnih usluga nije državna potpora. Naposljetku, oslanjajući se na članak 144. Akta o pristupanju, ona tvrdi da se iznimka koja se odnosi na postojeće potpore ne primjenjuje na navedenu naknadu, s obzirom na to da nije prijavljena Komisiji, i da se, u svakom slučaju, ista naknada ne može kvalificirati kao postojeća potpora, s obzirom na pregovore koji prethode svakom novom petogodišnjem ugovornom razdoblju.
16
Stockholms Hamn odgovara da njegova djelatnost upravljanja ustavom nije gospodarska djelatnost obuhvaćena pravilima prava Unije o državnim potporama. Tvrdi da je u svakom slučaju riječ o usluzi od općeg gospodarskog interesa koja nije dovela do prekomjerne naknade. Stockholms Hamn dodaje da bi, čak i da se prihvati kvalifikacija državne potpore, ona bila dopuštena kao postojeća potpora na temelju Uredbe 2015/1589 i neovisno o članku 144. Akta o pristupanju, koji u ovom slučaju nije relevantan. Potpora o kojoj je riječ u glavnom postupku ne može se, osim toga, smatrati novom ili izmijenjenom ako ne dođe do ponovnih pregovora između stranaka o uvjetima Sporazuma i osobito o iznosu naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku.
17
Smatrajući da u sudskoj praksi Suda ne postoje jasne smjernice o načinu na koji treba primijeniti pravo Unije u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, osobito kad je riječ o postojanju gospodarske prednosti, primjenjivosti Akta o pristupanju i kvalifikaciji naknade kao nove ili postojeće potpore, Stockholms tingsrätt (Prvostupanjski sud u Stockholmu) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li kriterij [prednosti] iz članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] tumačiti na način da godišnju naknadu koju na temelju sporazuma državno tijelo plaća iz državnih sredstava dioničkom društvu u vlasništvu grada kako bi to društvo besplatno pružalo određenu uslugu, koja se u predmetnom slučaju sastoji od upravljanja ustavom, za što su se prije sklapanja sporazuma naplaćivale pristojbe,
(a)
treba u cijelosti smatrati potporom koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljajući njezina primatelja u povoljniji položaj;
(b)
treba smatrati potporom koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljajući njezina primatelja u povoljniji položaj u mjeri u kojoj naknada premašuje godišnje prihode koje je njezin primatelj prije ostvarivao od pristojbi za pružanje odnosne usluge, uzimajući u obzir promjene u, primjerice, indeksu potrošačkih cijena i količini prometa kroz ustavu;
(c)
treba smatrati potporom koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljajući njezina primatelja u povoljniji položaj u mjeri u kojoj naknada premašuje godišnje troškove koje njezin primatelj ima od pružanja odnosne usluge;
(d)
treba smatrati potporom koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljajući njezina primatelja u povoljniji položaj s obzirom na neku drugu metodu obračuna;
(e)
ne treba ni u kojoj mjeri smatrati državnom potporom koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljajući njezina primatelja u povoljniji položaj?
2.
Treba li sporazum na temelju kojeg državno tijelo plaća iz državnih sredstava dioničkom društvu u vlasništvu grada godišnju naknadu kako bi to društvo besplatno pružalo uslugu izvan sektora poljoprivrede, koja se u predmetnom slučaju sastoji od upravljanja ustavom, pri čemu je taj sporazum sklopljen prije nego što je Kraljevina Švedska pristupila Europskoj uniji te nije priopćen Komisiji, smatrati postojećom potporom koju u skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe 2015/1589 treba smatrati zakonitom ako je Komisija nije proglasila nespojivom s unutarnjim tržištem?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje, treba li takvu godišnju naknadu ipak smatrati novom potporom ako je sporazum, u skladu s njegovim izvornim uvjetima, nekoliko puta automatski (s obzirom na to da nije raskinut) produljen za razdoblje od pet godina nakon što je Kraljevina Švedska pristupila Europskoj uniji te je godišnja naknada za svako od tih petogodišnjih razdoblja promijenjena, djelomično s obzirom na indeks potrošačkih cijena, a djelomično s obzirom na količinu usluga koje su besplatno pružene tijekom prethodnog razdoblja važenja sporazuma, to jest, u predmetnom slučaju, s obzirom na količinu prometa kroz ustavu?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
18
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 107. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da naknada, koju na temelju sporazuma javno tijelo plaća iz državnih sredstava dioničkom društvu u vlasništvu grada kako bi to društvo besplatno pružalo uslugu upravljanja ustavom na plovnom putu, za što se prije sklapanja tog sporazuma naplaćivala pristojba, predstavlja državnu potporu.
19
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi se nacionalna mjera kvalificirala kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju se ispuniti svi sljedeći uvjeti. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj mjeri ili mjeri koja se dodjeljuje putem državnih sredstava. Kao drugo, mjera mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora dati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (presuda od 8. studenoga 2022., Fiat Chrysler Finance Europe/Komisija, C‑885/19 P i C‑898/19 P, EU:C:2022:859, t. 66. i navedena sudska praksa).
20
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev pita Sud je li dioničko društvo u vlasništvu grada koje je primalo naknadu o kojoj je riječ u glavnom postupku „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a te o postojanju gospodarske prednosti i utjecaju na trgovinu i tržišno natjecanje.
Postojanje poduzetnika
21
Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja podsjetiti na to da, u svrhu kvalificiranja državnom potporom, članak 107. stavak 1. UFEU‑a među ostalim pretpostavlja postojanje prednosti koja se daje određenom poduzetniku. S tim u vezi treba naglasiti, s jedne strane, da je poduzetnik, u svrhu primjene odredbi prava Unije u području tržišnog natjecanja, svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću bez obzira na pravni status tog subjekta i na njegov način financiranja. Kao drugo, gospodarskom djelatnošću smatra se svaka djelatnost koja se sastoji od ponude proizvoda i usluga na određenom tržištu (vidjeti u tom smislu presudu od 22. listopada 2015., EasyPay i Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, t. 36. i 37. te navedenu sudsku praksu).
22
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi obavlja li, u ovom slučaju, dioničko društvo u vlasništvu grada Stockholms Hamn, u svojstvu operatora ustave Hammarby, gospodarsku djelatnost i treba li ga stoga kvalificirati kao „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
23
U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da, prema sudskoj praksi Suda, javni ili privatni karakter subjekta koji obavlja predmetnu djelatnost ne može utjecati na pitanje ima li taj subjekt svojstvo „poduzetnika”. Naime, sama država ili državno tijelo mogu djelovati kao poduzetnik. Osim toga, pravni subjekt, a osobito javni subjekt, može se smatrati poduzetnikom samo u pogledu dijela njegovih djelatnosti ako djelatnosti koje spadaju pod taj dio treba kvalificirati kao gospodarske djelatnosti (vidjeti u tom smislu presude od 12. srpnja 2012., Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, t. 35. i 37. i od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 42.). Stoga, status subjekta na temelju nacionalnog prava nije odlučujući.
24
Iz toga slijedi da okolnost da uslugu upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku pruža Stockholms Hamn, društvo koje je u 100-postotnom vlasništvu Grada Stockholma, ne sprečava da se utvrdi da je ono poduzetnik koji obavlja gospodarsku djelatnost.
25
Kao drugo, valja pojasniti da djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti nemaju gospodarski karakter koji bi opravdao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih UFEU‑om (presuda od 12. srpnja 2012., Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, t. 36. i navedena sudska praksa), osobito u slučaju kada je upravljanje infrastrukturom neodvojivo povezano s izvršavanjem funkcija koje su obuhvaćene javnom funkcijom dodijeljenom tijelu koje njome upravlja i kada ono djeluje izvršavajući javne ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig‑Halle/Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, t. 44. i od 22. listopada 2015., EasyPay i Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, t. 40.).
26
Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 18. svojeg mišljenja, čini se da se ne može isključiti gospodarska priroda djelatnosti usluge upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku jer ona podrazumijeva izvršavanje javnih ovlasti. Naime, ni iz zahtjeva za prethodnu odluku ni iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku podrazumijeva ili je neodvojivo povezana s izvršavanjem takvih ovlasti društva Stockholms Hamn, kao što su nadzor i sigurnost plovidbe, funkcije policijske navigacijske službe ili nadzora radi sprečavanja onečišćenja.
27
Kao treće, prema sudskoj praksi Suda, kvalifikacija gospodarske djelatnosti uvijek ovisi o konkretnoj djelatnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
28
U ovom slučaju, usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku, na koju se odnosio Sporazum i koja je dovela do isplate naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku društvu Stockholms Hamn, sastoji se od obavljanja svih radnji koje su potrebne kako bi se osigurao prolaz plovila koja nisu rekreacijska kroz ustavu Hammarby. Osim ako se smatra da se ta usluga, uzimajući u obzir osobito uvjete njezina pružanja, ne može odvojiti od osiguravanja usluge upravljanja ustavom rekreacijskim plovilima, što je na sudu koji je uputio zahtjev da razmotri, provjera postojanja gospodarske djelatnosti mora se odnositi samo na uslugu za plovila koja nisu rekreacijska.
29
Kao četvrto, valja podsjetiti na to da se, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točki 21. ove presude, kako bi se kvalificirala kao gospodarska djelatnost, predmetna usluga upravljanja ustavom mora sastojati od ponude robe ili usluga na određenom tržištu.
30
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, okolnost da se roba ili usluge nude bez namjere stjecanja dobiti ne protivi se tomu da subjekt koji izvršava te transakcije na tržištu treba smatrati poduzetnikom jer ta ponuda konkurira ponudi drugih gospodarskih subjekata čiji je cilj stjecanje dobiti. Usto, usluge koje se mogu okvalificirati kao „gospodarske djelatnosti” one su koje se uobičajeno pružaju uz naknadu. Bitna značajka naknade je to što je ona ekonomska protučinidba za uslugu o kojoj je riječ (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 46. i 47. te navedena sudska praksa).
31
U ovom se slučaju može istaknuti da se, na temelju švedskog zakonodavstva, usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku pruža bez naknade njezinim primateljima.
32
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 16. svojeg mišljenja, djelatnost se, u načelu, ne može smatrati gospodarskom ako se njome, barem za neko vrijeme, ne predviđa povrat koji omogućuje ostvarivanje dobiti ili barem pokrivanje troškova.
33
Iz toga slijedi da okolnost da se usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku pruža besplatno može biti naznaka nepostojanja gospodarske djelatnosti.
34
Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri pruža li se usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku na tržištu, to jest u tržišnom natjecanju s drugim gospodarskim subjektima.
35
U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da ta usluga omogućava povezivanje Baltičkog mora s jezerom Mälar i da je jedini drugi plovni put koji ih povezuje kanal Södertälje, čijim prolaskom upravlja Švedska Država te je također bio osiguran besplatno tijekom trajanja Sporazuma. Stoga se čini da ne postoji zamjenjivost s drugim gospodarskim subjektom čiji je cilj stjecanje dobiti, u smislu sudske prakse navedene u točki 30. ove presude, i time odnos tržišnog natjecanja između usluga upravljanja ustavom na dvama predmetnim plovnim putovima, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
36
Slijedom toga, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri pruža li se usluga upravljanja ustavom, iako je Stockholms Hamn besplatno pruža, na tržištu u tržišnom natjecanju s drugim gospodarskim subjektima i može li se, s obzirom na kontekst pružanja navedene usluge, Stockholms Hamn kvalificirati kao „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Postojanje prednosti
37
Valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 19. ove presude, da bi se nacionalna mjera kvalificirala kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, njome se poduzetniku ili poduzetnicima koji su njezini korisnici mora dodijeliti selektivna prednost.
38
Treba smatrati da državna mjera ispunjava taj uvjet ako, bez obzira na oblik i ciljeve, može izravno ili neizravno staviti jednog ili više poduzetnika u povoljniji položaj ili potonjima daje prednost koju oni ne bi mogli ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima (presuda od 17. studenoga 2022., Volotea i easyJet/Komisija, C‑331/20 P i C‑343/20 P, EU:C:2022:886, t. 107. i navedena sudska praksa).
39
Ocjena uvjeta u kojima je takva prednost odobrena izvršava se, u pravilu, primjenom načela privatnog subjekta, osim ako ne postoji nikakva mogućnost usporedbe postupanja države o kojem je u određenom slučaju riječ i postupanja privatnog subjekta jer je, među ostalim, država djelovala u svojem svojstvu javne vlasti (presuda od 17. studenog 2022., Volotea i easyJet/Komisija, C‑331/20 P i C‑343/20 P, EU:C:2022:886, t. 108. i navedena sudska praksa). Primjenjivost kriterija privatnog subjekta stoga ovisi o tome je li predmetna država članica dodijelila, u svojoj ulozi privatnog subjekta, a ne tijela javne vlasti, gospodarsku prednost poduzetniku. Za tu su ocjenu osobito relevantni priroda i predmet mjere o kojoj je riječ, njezin kontekst te postavljeni cilj i pravila koja se primjenjuju na tu mjeru (vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 81. i 86. i od 13. ožujka 2025., Cividale i dr., C‑746/23 i C‑747/23, EU:C:2025:171, t. 42.).
40
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je Sporazum sklopljen nakon odluke švedskih tijela o ukidanju određenih regionalnih pristojbi za prolaz nekim unutarnjim plovnim putovima s ciljem da se održi uravnotežena raspodjela prometa između predmetnih plovnih putova. Iz toga slijedi da se, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 21. svojeg mišljenja, čini da dokaze kojima Sud raspolaže o razlozima isplate naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku društvu Stockholms Hamn treba tumačiti na način da je Švedska Država intervenirala u svojstvu javne vlasti, a ne privatnog subjekta.
41
Što se tiče kriterija koje je Sud utvrdio u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), na koje se poziva Stockholms Hamn pred sudom koji je uputio zahtjev, valja podsjetiti na to da je Sud u točki 87. te presude pojasnio da, ako se mjera koju je provela država mora smatrati naknadom za usluge koje poduzetnici korisnici potpore pružaju radi ispunjavanja obveza pružanja javnih usluga, takva mjera nije obuhvaćena člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a.
42
Sud je utvrdio četiri kumulativna uvjeta koje takva naknada treba ispuniti kako bi se isključilo postojanje prednosti. Kao prvo, poduzetniku korisniku mora doista biti povjereno izvršavanje obveza pružanja javnih usluga, a te obveze moraju biti jasno utvrđene. Kao drugo, mjerila na temelju kojih se računa naknada moraju biti prethodno utvrđena na objektivan i transparentan način kako bi se spriječilo da se njome pruža gospodarska prednost koja bi poduzetnika koji je prima mogla staviti u povoljniji položaj u odnosu na konkurentske poduzetnike. Kao treće, naknada ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili dijela troškova nastalih izvršavanjem obveza pružanja javnih usluga, uzimajući u obzir time ostvarene primitke i razumnu dobit iz ispunjenja tih obveza. Kao četvrto, ako poduzetnik zadužen za izvršavanje obveze javne usluge u konkretnom slučaju nije odabran postupkom javne nabave koji omogućuje odabir kandidata sposobnog za pružanje usluga po najnižoj cijeni za zajednicu, razina potrebne naknade treba se odrediti na temelju analize troškova koje bi tipični poduzetnik, dobro vođen i odgovarajuće opremljen sredstvima potrebnima za ispunjavanje traženih zahtjevâ javne usluge, imao pri izvršavanju tih obveza (presuda od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 89. do 93.).
43
U ovom slučaju valja istaknuti da se činilo da je besplatno upravljanje ustavom koje je obavljao Stockholms Hamn tijekom relevantnog razdoblja za komercijalna plovila bila obveza koja je zakonom određena i potom formalizirana sporazumom sklopljenim s upravnim tijelom ovlaštenim u tu svrhu, čime su švedske vlasti nastojale ostvariti cilj osiguranja optimalne raspodjele komercijalnog pomorskog prometa u javnom interesu. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 25. svojeg mišljenja, ne može se stoga isključiti da je tijekom tog razdoblja Stockholms Hamn bio zadužen za obvezu pružanja javnih usluga u smislu kriterija iz presude Altmark, što je ipak na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni s obzirom na sve relevantne elemente.
44
Što se tiče ostalih triju kriterija iz presude Altmark, valja naglasiti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točkama 26. i 27. svojeg mišljenja, da se na temelju navoda suda koji je uputio zahtjev ne može utvrditi u kojoj su mjeri ta druga tri kriterija, kojima se nastoji zajamčiti nepostojanje prekomjerne naknade, u ovom slučaju ispunjena. Naime, iako se iznos naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku ponajprije temelji na iznosu pristojbi koje su se naplaćivale prije njihova ukidanja, iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da bi te pristojbe bile u vezi s troškovima nastalim zbog predmetne usluge upravljanja ustavom.
45
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni, s obzirom na sve relevantne elemente, a osobito na temelju prethodnih razmatranja, može li se na temelju kriterija privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu ili na temelju kriterija iz presude Altmark zaključiti da je društvu Stockholms Hamn dodijeljena prednost koja proizlazi iz isplate naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku.
Utjecaj na trgovinu među državama članicama i narušavanje tržišnog natjecanja
46
Prema ustaljenoj sudskoj praksi i u svrhu kvalificiranja nacionalne mjere kao državne potpore, nije potrebno utvrditi stvarni utjecaj predmetne potpore na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, već samo ispitati može li ta potpora utjecati na trgovinu i narušiti tržišno natjecanje. Osobito se smatra, kada potpora koju država članica dodijeli jača položaj određenih poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike konkurente u trgovini unutar Zajednice, da ta potpora utječe na potonje (presuda od 14. siječnja 2015., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 65. i 66. te navedena sudska presuda).
47
U tom pogledu nije potrebno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Zajednice. Naime, kada država članica poduzetnicima dodijeli potporu, unutarnja aktivnost se može održati ili povećati, uz posljedicu da mogućnosti ulaska poduzetnika osnovanih u drugim državama članicama na tržište te države budu smanjene. Osim toga, ne postoji donja granica ili postotak ispod čije bi se razine moglo smatrati da trgovina među državama članicama nije pogođena. Naime, relativno skromna potpora ili relativno mala veličina poduzetnika korisnika potpore ne isključuje a priori mogućnost da trgovina među državama članicama bude pogođena. Slijedom toga uvjet u skladu s kojim potpora o kojoj je riječ mora biti takva da utječe na trgovinu među državama članicama ne ovisi o lokalnom ili regionalnom karakteru pruženih usluga prijevoza ili o važnosti područja djelatnosti o kojem je riječ (presuda od 14. siječnja 2015., Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, t. 67. do 69. i navedena sudska praksa).
48
Iz toga slijedi da, što se tiče mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku, utjecaj na trgovinu među državama članicama i na tržišno natjecanje ovisi o postojanju tržišta na kojem se nudi usluga upravljanja ustavom o kojoj je riječ u glavnom postupku. U tom pogledu treba osobito uzeti u obzir besplatnost koju nalažu švedska tijela, koja može predstavljati prepreku tomu da poduzetnici s poslovnim nastanom u drugim državama članicama namjeravaju pružati uslugu o kojoj je riječ u glavnom postupku.
49
Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 107. stavak 1. UFEU‑a treba tumačiti na način da godišnja naknada, koju na temelju sporazuma javno tijelo plaća iz državnih sredstava dioničkom društvu u vlasništvu grada kako bi to društvo besplatno pružalo uslugu upravljanja ustavom na plovnom putu, za što se prije sklapanja tog sporazuma naplaćivala pristojba, predstavlja državnu potporu ako se navedeno društvo može smatrati poduzetnikom i ako mu ta naknada dodjeljuje prednost koju ono ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Drugo i treće pitanje
50
Svojim drugim i trećim prethodnim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li u slučaju da predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, naknadu, predviđenu sporazumom sklopljenim prije pristupanja pojedine države Uniji, kvalificirati kao „postojeću potporu” u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589 i, u slučaju potvrdnog odgovora, treba li je smatrati „novom potporom” nakon tog pristupanja, s obzirom na to da se njezina primjena u više navrata produljivala i njezin iznos prilagođavao u skladu s prvotnim uvjetima sporazuma kojim je ona uvedena.
51
Valja podsjetiti na to da postoji razlika između postupovnih posljedica kvalifikacije državne potpore kao postojeće potpore ili kao nove potpore. Naime, postojeće potpore mogu se, u skladu s člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, redovno izvršavati dok Komisija ne utvrdi njihovu nespojivost s unutarnjim tržištem (presude od 15. ožujka 1994., Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, t. 19. i 20. i od 18. srpnja 2013., P, C‑6/12, EU:C:2013:525, t. 36. i navedena sudska praksa). Nasuprot tomu, članak 108. stavak 3. UFEU‑a nalaže da se Komisija pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu novih ili izmjenu postojećih potpora te se one ne mogu provesti sve dok se postupak istrage ne okonča konačnom odlukom (presuda od 20. svibnja 2021., Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C‑128/19, EU:C:2021:401, t. 30. i navedena sudska praksa).
52
U skladu s člankom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe 2015/1589, pojam „postojeća potpora” znači „ne dovodeći u pitanje članak 144. i članak 172. Akta o pristupanju […], svaka potpora koja je postojala prije stupanja na snagu UFEU‑a u odgovarajućim državama članicama, odnosno programi potpore i pojedinačna potpora čija je primjena započela prije te se nastavila i nakon stupanja [UFEU‑a] na snagu”.
53
U ovom slučaju nije sporno da se naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku počela isplaćivati, i da je stoga postojala, prije stupanja na snagu UFEU‑a u Švedskoj, u smislu članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe 2015/1589.
54
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da naknada o kojoj je riječ u glavnom postupku nije bila prijavljena Komisiji i da sud koji je uputio zahtjev stoga dvoji može li se članak 144. Akta o pristupanju – kojim se u točki (a) predviđa da „u području potpora iz članaka [107. i 108. UFEU‑a]”, „među potporama koje su bile na snazi u novim državama članicama prije pristupanja, ‚postojećima’ se u smislu članka [108. stavka 1. UFEU‑a] smatraju samo one koje su prijavljene Komisiji prije 30. travnja 1995.” [neslužbeni prijevod] – primijeniti u ovom slučaju.
55
Iz Akta o pristupanju, a osobito iz njegova članka 137. stavka 1., proizlazi da se glava VI. tog sporazuma, koja sadržava njegov članak 144., primjenjuje na poljoprivredne proizvode (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., P, C‑6/12, EU:C:2013:525, t. 44.). Slijedom toga, članak 144. Akta o pristupanju ne primjenjuje se na naknadu o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se odnosi na usluge upravljanja ustavom.
56
Iz toga slijedi da naknadu o kojoj je riječ u glavnom postupku, premda nije prijavljena Komisiji, treba kvalificirati kao postojeću potporu jer ispunjava uvjete koji su propisani člankom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe 2015/1589 za takvu kvalifikaciju.
57
Međutim, valja utvrditi može li ta kvalifikacija biti dovedena u pitanje produljenjima i prilagodbama naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku. Naime, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome mogu li se izmjene koje se odnose na trajanje i iznos naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku do kojih je došlo nakon isteka Sporazuma, sklopljenog 1979. prvotno na razdoblje od pet godina, smatrati „izmjenom postojeće potpore”, tako da tu naknadu u konačnici treba kvalificirati kao „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe 2015/1589.
58
U skladu s člankom 4. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe br. 794/2004, „svak[a] promjen[a], osim promjene čisto formalne ili administrativne prirode koja ne može utjecati na ocjenu […] usklađenosti mjere potpore [s unutarnjim] tržištem” predstavlja izmjenu postojeće potpore. Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, jedino bitna izmjena, odnosno izmjena, bilo subjektivna, objektivna ili vremenska koja utječe na konstitutivne elemente potpore i koja može izmijeniti procjenu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem dovodi do nove potpore (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 2018., Carrefour Hypermarchés i dr., C‑510/16, EU:C:2018:751, t. 41. i od 13. prosinca 2018., Rittinger i dr., C‑492/17, EU:C:2018:1019, t. 57.).
59
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se valjanost sporazuma automatski produljivala svakih pet godina do njegova raskida 2021. To automatsko produljenje Sporazuma svakih pet godina, osim u slučaju raskida, i prilagodba iznosa naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku, istodobno na godišnjoj razini na temelju indeksa potrošačkih cijena i na petogodišnjoj razini na temelju promjena u količini prometa, bili su predviđeni u navedenom sporazumu i stoga su se mogli uzeti u obzir od sklapanja Sporazuma u svrhu ocjene spojivosti.
60
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, samo produljenja koja su uvedena aktima donesenima nakon onog kojim je potpora o kojoj je riječ uvedena, nakon što je Komisija, prema potrebi, odobrila tu potporu (vidjeti u tom smislu presude od 11. rujna 2003., Belgija/Komisija, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, t. 109. i od 20. svibnja 2010., Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, t. 47.) ili produljenja koja prekoračuju vremenska ograničenja predviđena u ugovoru kojim je uspostavljena ta potpora, uz isključenje uobičajenog funkcioniranja tog ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2016., DEI i Komisija/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, t. 59.), predstavljaju izmjene postojeće potpore.
61
Kad je riječ o prilagodbi iznosa naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku, kao što je to utvrdio nezavisni odvjetnik u točki 37. svojeg mišljenja, s jedne strane, godišnja prilagodba iznosa naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku na temelju indeksa potrošačkih cijena proizlazi iz automatskih promjena iznosa novčane potpore u situaciji inflacije, a nije bitna promjena iznosa te naknade. S druge strane, kad je riječ o ponovnom utvrđivanju osnovnog iznosa naknade o kojoj je riječ u glavnom postupku po isteku svakog petogodišnjeg razdoblja, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni je li to ponovno utvrđivanje, iako je izvršeno na temelju formule koja tijekom vremena nije mijenjana, zapravo dovelo do niza ponovnih pregovora koji se mogu kvalificirati kao „izmjene”. To bi osobito mogao biti slučaj ako navedeno ponovno utvrđivanje zahtijeva da se stranke dogovore o količini prometa koju treba uzeti u obzir.
62
Ako je to doista slučaj, sud koji je uputio zahtjev morat će razmotriti mogu li se te izmjene kvalificirati kao „bitne”, pri čemu valja pojasniti da se prag od 20 % iznad kojeg se izmjena početnog iznosa smatra izmjenom postojeće potpore primjenjuje, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 794/2004, samo na programe potpora, a ne na pojedinačne potpore, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
63
S obzirom na sve prethodno navedeno, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 1. točku (b) podtočku i. i točku (c) Uredbe 2015/1589 treba tumačiti na način da, pod pretpostavkom da ona predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, naknada čija se isplata, u skladu s prvotnim odredbama sporazuma kojim je ona uspostavljena, produljivala za petogodišnja razdoblja ako taj sporazum nije raskinut i čiji se iznos mijenjao, s jedne strane, jednom godišnje, na temelju indeksa potrošačkih cijena i, s druge strane, po isteku svakog petogodišnjeg razdoblja, ovisno o količini prometa o kojem je riječ, u skladu s formulom utvrđenom u prvotnom sporazumu koja tijekom vremena nije mijenjana, predstavlja postojeću potporu.
Troškovi
64
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 107. stavak 1. UFEU‑a
treba tumačiti na način da:
godišnja naknada, koju na temelju sporazuma javno tijelo plaća iz državnih sredstava dioničkom društvu u vlasništvu grada kako bi to društvo besplatno pružalo uslugu upravljanja ustavom na plovnom putu, za što se prije sklapanja tog sporazuma naplaćivala pristojba, predstavlja državnu potporu ako se navedeno društvo može smatrati poduzetnikom i ako mu ta naknada dodjeljuje prednost koju ono ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima.
2.
Članak 1. točku (b) podtočku i. i točku (c) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a]
treba tumačiti na način da:
pod pretpostavkom da ona predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, naknada čija se isplata, u skladu s prvotnim odredbama sporazuma kojim je ona uspostavljena, produljivala za petogodišnja razdoblja ako taj sporazum nije raskinut i čiji se iznos mijenjao, s jedne strane, jednom godišnje, na temelju indeksa potrošačkih cijena i, s druge strane, po isteku svakog petogodišnjeg razdoblja, ovisno o količini prometa o kojem je riječ, u skladu s formulom utvrđenom u prvotnom sporazumu koja tijekom vremena nije mijenjana, predstavlja postojeću potporu.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: švedski