62021CJ0289
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
24. november 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – effektiv retsbeskyttelse – national processuel regel, hvorefter et søgsmål til anfægtelse af en national bestemmelses forenelighed med EU-retten mister sin genstand, hvis bestemmelsen ophæves under sagens behandling«
I sag C-289/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) ved afgørelse af 5. april 2021, indgået til Domstolen den 5. maj 2021, i sagen
IG
mod
Varhoven administrativen sad,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, E. Regan, og dommerne D. Gratsias (refererende dommer), M. Ilešič, I. Jarukaitis og Z. Csehi,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. april 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
IG ved advokati G. Chernicherska og A. Slavchev,
–
Varhoven administrativen sad ved A. Adamova-Petkova, T. Kutsarova-Hristova og M. Semov,
–
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved F. Erlbacher og G. Koleva, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. juni 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem IG og Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) vedrørende erstatning for det tab, som IG angiveligt har lidt som følge af en afgørelse truffet af denne nationale domstol, hvorved det blev fastslået, at IG’s søgsmål til prøvelse af en national lovbestemmelse var blevet uden genstand som følge af en ændring af den anfægtede bestemmelse.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Artikel 9 med overskriften »Måling« i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU af 25. oktober 2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF (EUT 2012, L 315, s. 1) fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne sørger for, at slutkunder i forbindelse med forbrug af elektricitet, naturgas, fjernvarme, fjernkøling samt varmt brugsvand, så vidt det er teknisk muligt og økonomisk fornuftigt og står i et rimeligt forhold til de potentielle energibesparelser, udstyres med individuelle målere til en konkurrencedygtig pris, som nøjagtigt afspejler slutkundens faktiske energiforbrug og angiver det faktiske forbrugstidspunkt.
En sådan individuel måler til konkurrencedygtig pris stilles altid til rådighed, når:
a)
en eksisterende måler udskiftes, medmindre dette ikke er teknisk muligt eller ikke er omkostningseffektivt i forhold til den anslåede potentielle energibesparelse på lang sigt
b)
der oprettes en ny forbindelse i en ny bygning, eller der foretages større renoveringsarbejder i en bygning, jf. [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2010/31/EU [af 19. maj 2010 om bygningers energimæssige ydeevne (EUT 2010, L 153, s. 13)].
[…]
3.   […]
Anvender ejendomme med flere lejligheder fjernvarme eller fjernkøling, eller er egne fælles varme- eller kølesystemer til sådanne ejendomme almindelige, kan medlemsstaterne for at sikre gennemsigtig og nøjagtig beregning af det individuelle forbrug indføre gennemsigtige regler for fordelingen af omkostningerne til varme- eller varmtvandsforbruget i sådanne ejendomme. Reglerne skal, når det er relevant, omfatte retningslinjer for metoden til fordeling af omkostningerne til varme og/eller varmt vand som følger:
a)
varmt vand til husholdningsbehov
b)
varme fra ejendommens installation og med henblik på opvarmning af fællesarealer (hvis trapper og gange er udstyret med radiatorer)
c)
til opvarmning af lejligheder.«
4
Dette direktivs artikel 10 vedrører ifølge overskriften hertil »Faktureringsoplysninger«.
Bulgarsk ret
Energiloven
5
Artikel 155 i zakon za energetikata (energiloven, Darzjaven vestnik (DV) nr. 107 af 9.12.2003) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»(1)   […] Kunder, der bruger termisk energi i en fællesejet ejendom, betaler forbruget af termisk energi på en af følgende måder efter eget valg:
1.
[…] ved 11 faste månedlige ydelser og én måned en reguleringsydelse
2.
ved månedlige ydelser beregnet på grundlag af det forventede forbrug for ejendommen og én måned en reguleringsydelse
3.
efter det faktiske forbrug.
(2)   […] Varmedistributionsvirksomheden eller leverandøren af termisk energi fakturerer den forbrugte mængde termisk energi på grundlag af det faktiske forbrug mindst én gang om året.
(3)   […] Reglerne for fastsættelse af det forventede forbrug og godtgørelse for betalte beløb i forhold til faktisk forbrugt termisk energi for hver kunde fastsættes ved [bekendtgørelse] […]«
Fjernvarmebekendtgørelsen
6
Artikel 61, stk. 1, i naredba nr. 16-334 g. za toplosnabdjavaneto (bekendtgørelse nr. 16-334 om fjernvarme) af 6. april 2007 (DV nr. 34 af 24.4.2007) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »fjernvarmebekendtgørelsen«), bestemte:
»[…] Forbruget af termisk energi i en fællesejet ejendom fordeles […] i overensstemmelse med kravene i denne bekendtgørelse og bilaget hertil.«
7
Metoden for beregning af fordelingen af forbruget af termisk energi i fællesejede bygninger var fastsat i bilaget til fjernvarmebekendtgørelsen.
Forvaltningsprocesloven
8
Artikel 156 i administrativnoprotsesualen kodeks (forvaltningsprocesloven) (DV nr. 30 af 11.4.2006) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »forvaltningsprocesloven«), bestemmer:
»(1)   […] [M]ed accept fra de øvrige sagsøgte og fra de interesserede parter, for hvem den anfægtede retsakt er til gunst, kan den administrative myndighed tilbagekalde den pågældende retsakt helt eller delvist eller vedtage den retsakt, som den tidligere har afvist at vedtage.
(2)   Tilsvarende er sagsøgerens samtykke nødvendigt med henblik på tilbagekaldelse af retsakten efter afholdelsen af det første retsmøde.
(3)   Den tilbagekaldte retsakt kan alene udstedes på ny, såfremt der indtræffer nye omstændigheder.
(4)   Såfremt et søgsmål til prøvelse af retsakten ledsages af et erstatningssøgsmål, fortsættes proceduren i forbindelse med sidstnævnte søgsmål.«
9
Forvaltningsproceslovens artikel 187 fastsætter:
»(1)   Der er ingen frist for anlæggelse af søgsmål til prøvelse af gennemførelsesretsakter.
(2)   Et søgsmål til prøvelse af en regelfastsættende retsakt afvises, såfremt der allerede er anlagt sag på samme grundlag.«
10
Denne lovs artikel 195 bestemmer:
»(1)   En gennemførelsesretsakt anses for annulleret fra den dag, hvor retsafgørelsen træder i kraft.
(2)   Retsvirkningerne af en regelfastsættende retsakt, som er blevet erklæret ugyldig, eller som kan gøres til genstand for annullation, fastsættes ex officio af den kompetente myndighed inden for en frist på højst tre måneder regnet fra den dag, hvor retsafgørelsen træder i kraft.«
11
Det bestemmes i denne lovs artikel 204, stk. 3, at såfremt skaden er forvoldt ved en tilbagekaldt forvaltningsakt, fastslås aktens ulovlighed af den ret, ved hvilken erstatningssøgsmålet er anlagt.
12
Samme lovs artikel 221, stk. 4, har følgende ordlyd:
»Når den administrative myndighed – med de øvrige sagsøgtes samtykke – tilbagekalder forvaltningsakten eller vedtager den akt, hvis vedtagelse var blevet afvist, ophæver [Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] den retsafgørelse, der er blevet afsagt under henvisning til denne akt eller denne afvisning, som værende behæftet med en sagsbehandlingsfejl, hvorefter sagen afsluttes.«
Loven om statens og kommunernes ansvar for forvoldte skader
13
Artikel 1 i zakon za otgovornostta na darzjavata i obsjtjinite za vredi (lov om statens og kommunernes ansvar for forvoldte skader) (DV nr. 60 af 5.8.1988) fastsætter:
»1.   […] Staten og kommunerne er ansvarlige for de skader, som borgere og juridiske personer har lidt som følge af retsstridige handlinger, undladelser eller ulovlige retsakter fra deres organers eller ansattes side i forbindelse med udøvelsen af deres administrative aktiviteter […].
2.   […] De søgsmål, der anlægges i henhold til stk. 1, behandles i overensstemmelse med den procedure, som er fastsat i [forvaltningsprocesloven] […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14
IG anlagde sag ved Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) til prøvelse af punkt 6.1.1 i bilaget til fjernvarmebekendtgørelsen (herefter »den omhandlede nationale bestemmelse«).
15
Ved afgørelse af 13. april 2018 gav Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der traf afgørelse i en sammensætning med tre dommere, IG medhold i søgsmålet og annullerede den omhandlede nationale bestemmelse med den begrundelse, at den ikke gjorde det muligt at opfylde det formål, der følger af artikel 9 og 10 i direktiv 2012/27, om at sikre, at termisk energi faktureres på grundlag af det faktiske forbrug, som gennemført i bulgarsk ret ved energilovens artikel 155, stk. 2, i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
16
Ministar na energetikata (energiministeren, Bulgarien) iværksatte appel til prøvelse af den i den foregående præmis nævnte afgørelse ved Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der traf afgørelse i en sammensætning med fem dommere.
17
Ved en bekendtgørelse, der blev offentliggjort Darzjaven vestnik af 20. september 2019, ændrede den bulgarske lovgiver den omhandlede nationale bestemmelse.
18
Ved afgørelse af 11. februar 2020 fastslog Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der traf afgørelse i en sammensætning med fem dommere, at den omhandlede nationale bestemmelse var blevet ændret ved en senere bestemmelse om de samme forhold. Den ophævede derfor sin afgørelse af 13. april 2018 og fastslog, at den tvist, der var indbragt for den, var blevet uden genstand. Efter dens opfattelse er der efter bulgarsk ret ingen frist for at tage skridt til prøvelse af gennemførelsesretsakter, men muligheden herfor omfatter kun gældende retsakter og ikke ophævede eller ændrede retsakter, som ikke er gældende ret på det tidspunkt, hvor retsinstansen træffer afgørelse vedrørende sagens realitet. Denne afgørelse af 11. februar 2020 er retskraftig.
19
IG anlagde herefter sag ved den forelæggende ret, Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien), mod Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) med påstand om erstatning for det hævdede økonomiske og ikke-økonomiske tab, som sidstnævnte domstols afgørelse af 11. februar 2020 havde forvoldt IG. Til støtte for søgsmålet har IG gjort gældende, at Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ved denne afgørelse har fastslået, at den omhandlede nationale bestemmelse var gældende og skulle have virkning i perioden mellem datoen for anlæggelsen af IG’s søgsmål og datoen for ophævelsen af denne bestemmelse. IG har gjort gældende således at være blevet frataget sin ret til en effektiv retsbeskyttelse, som er sikret ved chartrets artikel 47, og retten til at være omfattet af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet. IG har endvidere bestridt rigtigheden af Varhoven administrativen sads (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) praksis, hvorefter ændring af en regelfastsættende retsakt kan sidestilles med tilbagekaldelse heraf.
20
Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har for sin del gjort gældende, at en afgørelse såsom dens afgørelse af 11. februar 2020, hvorved det blev fastslået, at den tvist, der var blevet indbragt for den, var blevet uden genstand, ikke udelukker, at den omhandlede retsakt kan underkastes en legalitetskontrol. Det er nemlig muligt at anvende forvaltningsproceslovens artikel 204, stk. 3, der bestemmer, at såfremt skaden er forvoldt ved en tilbagekaldt forvaltningsakt, har den ret, ved hvilken erstatningssøgsmålet er anlagt, kompetence til at fastslå denne akts ulovlighed. IG’s ret til en effektiv retsbeskyttelse er følgelig sikret, for så vidt som IG altid kan kræve erstatning for de tab, der er lidt som følge af vedtagelsen af den omhandlede nationale bestemmelse.
21
Den forelæggende ret har anført, at en fortolkning af chartrets artikel 47 er nødvendig for, at den kan træffe afgørelse i den tvist, der er indbragt for den. Den ønsker navnlig oplyst, om en ændring af en bestemmelse i en national regelfastsættende retsakt, som – før den blev ændret – var genstand for en retsafgørelse, hvorved det blev fastslået, at den var strid med EU-retten, fritager den ret, der skal efterprøve denne afgørelse, for forpligtelsen til at vurdere, om den nævnte bestemmelse – som affattet før ændringen – var i overensstemmelse med EU-retten. Det skal ligeledes afklares, om det på grundlag af den omstændighed, at den pågældende nationale bestemmelse under sådanne omstændigheder anses for at være blevet kaldt tilbage, kan konkluderes, at en borger, der har anfægtet bestemmelsens lovlighed før dens tilbagekaldelse, har haft adgang til et effektivt retsmiddel, og om det udgør et sådant effektivt retsmiddel, at der i henhold til national ret alene er mulighed for at prøve, om denne nationale bestemmelse var forenelig med EU-retten, i forbindelse med et søgsmål med påstand om erstatning for de tab, som denne borger eller virksomhed har lidt på grund af vedtagelsen af den nævnte nationale bestemmelse. Den forelæggende ret har anført, at den nærer tvivl i denne henseende, eftersom den samme nationale bestemmelse i den affattelse, der var gældende før ændringen, fortsat regulerer retsforhold, der er opstået i den periode, hvor den var gældende, mens en tilbagekaldt forvaltningsakt ikke afføder retsvirkninger.
22
På denne baggrund har Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Fritages kassationsinstansen ved en ændring af en bestemmelse i en national normativ retsakt, som appelinstansen på et tidligere tidspunkt har erklæret for uforenelig med en gældende bestemmelse i EU-retten, for forpligtelsen til at prøve, [om denne bestemmelse i den affattelse, der var gældende før ændringen, er lovlig, og navnlig] om den er forenelig med EU-retten?
2)
Udgør den antagelse, at den omhandlede bestemmelse er blevet tilbagekaldt, et effektivt retsmiddel med hensyn til rettigheder og friheder som sikret af EU-retten (her artikel 9 og 10 i direktiv [2012/27]), henholdsvis udgør det et sådant retsmiddel, når den i national ret fastsatte mulighed for at prøve, om den pågældende nationale bestemmelse var forenelig med EU-retten, inden den blev ændret, kun foreligger, såfremt et konkret erstatningssøgsmål vedrørende denne bestemmelse indbringes for den kompetente ret, og kun for så vidt angår den person, der har anlagt søgsmålet?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, er det da lovligt, at den omhandlede bestemmelse i perioden fra vedtagelsen til ændringen fortsat regulerer retsforholdene for en ubegrænset kreds af personer, som ikke har anlagt erstatningssøgsmål vedrørende denne bestemmelse, henholdsvis at vurderingen af, om den nationale bestemmelse var forenelig med den EU-retlige bestemmelse i perioden før ændringen, ikke er blevet foretaget for så vidt angår disse personer?«
Spørgsmålet, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling
23
Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i sine skriftlige bemærkninger for det første gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom den i strid med kravene i artikel 94, litra c), i Domstolens procesreglement ikke indeholder en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, og at en sådan sammenhæng under alle omstændigheder ikke foreligger.
24
Det bemærkes i denne henseende, at det i henhold til fast retspraksis, hvorefter det inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, alene er den nationale ret, der har kompetence til at fastlægge og vurdere hovedsagens faktiske omstændigheder og til at fortolke og anvende den nationale ret. Det tilkommer ligeledes udelukkende den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere såvel nødvendigheden som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 17.5.2022, SPV Project 1503 m.fl., C-693/19 og C-831/19, EU:C:2022:395, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
25
Domstolen kan således kun afvise en anmodning om præjudiciel afgørelse fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 17.5.2022, SPV Project 1503 m.fl., C-693/19 og C-831/19, EU:C:2022:395, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
26
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, og som er sammenfattet i denne doms præmis 14-21, at denne ret skal træffe afgørelse i et søgsmål anlagt af IG med påstand om erstatning for det tab, som vedkommende angiveligt har lidt som følge af, at Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke har truffet afgørelse i sidste instans i det søgsmål med påstand om annullation af den omhandlede nationale bestemmelse, som IG havde anlagt.
27
Ifølge de samme oplysninger havde IG til støtte for annullationssøgsmålet gjort gældende, at den omhandlede nationale bestemmelse ikke var i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 2012/27, hvilket Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i en sammensætning med tre dommere i øvrigt fastslog i sin afgørelse af 13. april 2018, hvorved IG fik medhold i dette søgsmål. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at IG til støtte for sit erstatningssøgsmål har gjort gældende, at Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), i sammensætningen med fem dommere, ved i henhold til de bulgarske processuelle bestemmelser at fastslå, at IG’s annullationssøgsmål var blevet uden genstand efter ophævelsen af omhandlede nationale bestemmelse, overtrådte EU-retten, idet den tilsidesatte IG’s ret til en effektiv retsbeskyttelse som fastsat i chartrets artikel 47. Denne tilsidesættelse af EU-retten er årsagen til det tab, som IG angiveligt har lidt, og for hvilket IG har nedlagt påstand om erstatning ved den forelæggende ret.
28
Disse oplysninger gør det muligt at forstå grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen af EU-retten, samt sammenhængen mellem EU-retten og navnlig de processuelle regler i bulgarsk ret, som foranledigede Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), i sammensætningen med fem dommere, til at fastslå, at IG’s annullationssøgsmål var blevet uden genstand, hvorved IG mener at være blevet påført et tab.
29
Det fremgår heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse er i overensstemmelse med kravene i procesreglementets artikel 94, litra c).
30
Hvad for det andet angår det argument, som Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i det væsentlige har fremført om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse skal afvises, eftersom der med denne søges rejst tvivl om retskraften af denne retsinstans’ afgørelse af 11. februar 2020, er det tilstrækkeligt at bemærke, at tvisten i hovedsagen vedrører erstatning for det tab, som IG angiveligt har lidt som følge af sidstnævnte afgørelse, som ifølge IG tilsidesætter EU-retten. En anerkendelse af princippet om statens erstatningsansvar for tilsidesættelser af EU-retten som følge af en afgørelse truffet af en ret i sidste instans indebærer imidlertid ikke i sig selv, at en sådan afgørelses retskraft anfægtes (dom af 30.9.2003, Köbler, C-224/01, EU:C:2003:513, præmis 39).
31
Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
32
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 samt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de er til hinder for en processuel regel i en medlemsstat, hvorefter en tvist, når en bestemmelse i national ret, der anfægtes under et annullationssøgsmål med den begrundelse, at den er i strid med EU-retten, ophæves og derfor ophører med at have virkninger for fremtiden, anses for at have mistet sin genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse.
33
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke er mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (dom af 15.4.2021, État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel), C-194/19, EU:C:2021:270, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis.
34
Som generaladvokaten har anført i punkt 34 i forslaget til afgørelse, fremgår det ligeledes af Domstolens praksis, at princippet om effektiv retsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, ikke som sådan medfører krav om, at der skal være mulighed for at anlægge et selvstændigt søgsmål med det formål principalt at anfægte foreneligheden mellem nationale bestemmelser og EU-regler, når der findes et eller flere retsmidler, der giver mulighed for under en verserende sag at sikre, at borgernes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes (dom af 13.3.2007, Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 47, og af 24.9.2020, YS (Arbejdsmarkedspension for ledende personale), C-223/19, EU:C:2020:753, præmis 96).
35
Domstolen har navnlig fastslået, at EU-rettens fulde virkning og den effektive beskyttelse af borgernes rettigheder i henhold hertil i givet fald kan sikres ved princippet om, at staten er ansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, idet dette princip er en væsentlig del af systemet i traktaterne, som Unionen er baseret på (dom af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, EU:C:2019:1114, præmis 54).
36
Den forelæggende rets første og andet spørgsmål vedrører imidlertid det tilfælde, hvor en medlemsstat har valgt at indføre et selvstændigt retsmiddel i sin nationale retsorden, hvorefter der kan anlægges sag med påstand om annullation af en national bestemmelse, bl.a. med den begrundelse, at denne ikke er i overensstemmelse med EU-retten, samtidig med at det bestemmes, at annullationssøgsmålet i tilfælde af ophævelse af denne bestemmelse anses for at have mistet sin genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse herom.
37
For at besvare disse spørgsmål skal det derfor i lyset af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 33-35, vurderes, om en sådan national processuel lovgivning er i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.
38
Hvad for det første angår ækvivalensprincippet er en national processuel regel som den i hovedsagen omhandlede i overensstemmelse med dette princip, for så vidt som den finder anvendelse uden forskel på ethvert søgsmål med påstand om annullation af en national bestemmelse, uanset på hvilket grundlag det er anlagt, og ikke alene på søgsmål, der støttes på, at den anfægtede bestemmelse angiveligt er i strid med EU-retten.
39
Som generaladvokaten har anført i punkt 52 og 53 i forslaget til afgørelse, fremgår det i det foreliggende tilfælde af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at den processuelle regel, der foranledigede Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) til at fastslå, at IG’s annullationssøgsmål var blevet uden genstand, ikke udelukkende finder anvendelse på søgsmål anlagt på baggrund af EU-retten med påstand om annullation af en national bestemmelse. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om dette faktisk er tilfældet.
40
Med forbehold af denne efterprøvelse forekommer en sådan national processuel regel at være i overensstemmelse med ækvivalensprincippet.
41
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en national processuel regel som den i hovedsagen omhandlede er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet, skal det ganske vist fastslås, at ophævelse af en national bestemmelse ikke har samme retlige virkning som annullation heraf.
42
Mens ophævelse af en sådan bestemmelse kun har virkning for fremtiden (ex nunc), således at den ikke rejser tvivl om, at de retsvirkninger, som den ophævede bestemmelse har fået for eksisterende situationer, består, har annullation af en national bestemmelse principielt virkning med tilbagevirkende kraft (ex tunc) fra datoen for dens vedtagelse, således at de virkninger, som den har affødt for eksisterende situationer, falder bort fra samme dato.
43
Når dette er præciseret, skal det ligeledes bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at når en national bestemmelse, som en sagsøger påstår annulleret, ophæves under sagens behandling, har ophævelsen i forhold til denne sagsøger, i betragtning af dennes særlige situation, de samme retsvirkninger som den annullation, som vedkommende har nedlagt påstand om.
44
Dette vil bl.a. være tilfældet, hvis denne sagsøger med annullationssøgsmålet alene søger at opnå, at den anfægtede bestemmelse ikke i fremtiden afføder retsvirkninger, som vedkommende anser for skadelige, mens de eventuelle virkninger, som bestemmelsen allerede har affødt, ikke vedrører den pågældende.
45
I det tilfælde, der er omhandlet i de to foregående præmisser, kan effektivitetsprincippet således ikke anses for at være til hinder for en national lovgivning, i medfør af hvilken den ret, der behandler søgsmålet med påstand om annullation af den ophævede bestemmelse, beslutter, at det er ufornødent at træffe afgørelse, med den begrundelse, at dette søgsmål har mistet sin genstand. I en sådan situation ville det nemlig være urimeligt at kræve af den kompetente nationale ret, at den træffer afgørelse om sagens realitet, når sagsøgeren som følge af ophævelsen af den anfægtede bestemmelse allerede har opnået det resultat, som vedkommende ønskede at opnå ved at anlægge annullationssøgsmålet.
46
Det er imidlertid også muligt, at en sagsøger ved at nedlægge påstand om annullation af en national bestemmelse ligeledes ønsker at få annulleret de retsvirkninger, der følger af anvendelsen af denne bestemmelse, og som er bebyrdende for vedkommende. I et sådant tilfælde vil den blotte ophævelse af bestemmelsen ikke medføre, at disse tidligere virkninger falder bort, og anvendelsen i en sådan situation af en national processuel bestemmelse, i medfør af hvilken sagen indstilles med den begrundelse, at den er blevet uden genstand, kan fratage sagsøgeren en effektiv retsbeskyttelse.
47
En sådan konklusion kan ikke drages i tvivl alene af den grund, at den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 34, ikke var forpligtet til i sin nationale ret at fastsætte et selvstændigt retsmiddel med henblik på anfægtelse af de nationale bestemmelsers forenelighed med de EU-retlige bestemmelser, eller at der i henhold til denne nationale ret kan anlægges sag med påstand om erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af anvendelsen af en national bestemmelse, der er i strid med EU-retten.
48
Det skal i denne henseende bemærkes, at borgerne blandt de forskellige retsmidler, der eventuelt er fastsat i national ret, skal vælge den mulighed, som de finder bedst egnet til at opfylde deres formål, og på hvilken de vil anvende deres ressourcer.
49
Det kan således ikke udelukkes, at en borger, der mener at have lidt skade som følge af virkningerne af anvendelsen af en national bestemmelse, der angiveligt er i strid med et direktiv, med henblik på at eliminere disse virkninger beslutter at anlægge et søgsmål med påstand om annullation af denne bestemmelse, når et sådant retsmiddel er fastsat i national ret, snarere end et erstatningssøgsmål mod den pågældende medlemsstat.
50
En annullation af den nationale bestemmelse, der er i strid med det pågældende direktiv, vil nemlig ligeledes medføre, at de retsvirkninger, som denne bestemmelse har affødt, elimineres med tilbagevirkende kraft, hvilket den pågældende borger måske vil foretrække frem for en eventuel erstatning fra den berørte medlemsstat for det tab, der er lidt som følge af disse retsvirkninger.
51
Det fremgår således af de grunde, der er anført i denne doms præmis 48 og 49, at en sagsøger, der er statsborger i en medlemsstat, hvis nationale ret ikke giver mulighed for at anlægge et selvstændigt søgsmål med det formål principalt at anfægte en national bestemmelses forenelighed med EU-retten, ikke er i en situation, der er sammenlignelig med situationen for borgerne i en anden medlemsstat, hvis nationale procesret giver mulighed for at anlægge et sådant søgsmål, som dog kan anses for at have mistet sin genstand i tilfælde af ophævelse af den anfægtede bestemmelse.
52
Såfremt det i det sidstnævnte tilfælde fastslås, at søgsmålet har mistet sin genstand, og at det i tilfælde af ophævelse af den anfægtede bestemmelse ikke længere er fornødent at træffe afgørelse, uden at sagsøgeren har mulighed for at godtgøre, at vedkommende på trods af ophævelsen fortsat har en interesse i annullation af bestemmelsen, kan det gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som denne sagsøger er tillagt ved EU-retten.
53
Denne sagsøgers mulighed for i et sådant tilfælde at anlægge et nyt søgsmål mod den pågældende medlemsstat med påstand om erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af virkningerne af anvendelsen af den anfægtede bestemmelse, og om, at det med henblik herpå fastslås, denne gang accessorisk, at bestemmelsen er uforenelig med EU-retten, er ikke tilstrækkelig til at sikre samme sagsøgers ret til en effektiv retsbeskyttelse, eftersom det af de grunde, der er anført i denne doms præmis 48, ikke er udelukket, at dette afstedkommer processuelle ulemper for sagsøgeren, bl.a. med hensyn til omkostninger, varighed og regler for repræsentation, der kan gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (jf. analogt dom af 15.4.2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, præmis 51).
54
Dette risikerer så meget desto mere at være tilfældet, hvis ophævelsen af den anfægtede bestemmelse og konstateringen af, at søgsmålet med påstand om annullation heraf, har mistet sin genstand, sker på et sent tidspunkt under sagen, således som det var tilfældet i den foreliggende sag, hvor det forhold, at tvisten havde mistet sin genstand, blev fastslået under kassationsanken.
55
Det følger heraf, at mens princippet om effektiv retsbeskyttelse, der er anerkendt i EU-retten, under alle omstændigheder ikke kan være til hinder for, at et søgsmål med påstand om annullation af en national bestemmelse, der angiveligt er i strid med EU-retten, anses for at have mistet sin genstand i tilfælde af ophævelse af den anfægtede bestemmelse, er dette princip derimod til hinder for, at sagen af denne grund afsluttes, uden at parterne forinden har kunnet gøre deres eventuelle interesse i, at sagen fortsættes, gældende, og dermed uden, at der tages hensyn til en sådan interesse i afgørelsen.
56
Henset til samtlige de ovenfor anførte grunde skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at effektivitetsprincippet, således som dette er fastsat i chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at det er til hinder for en processuel regel i en medlemsstat, hvorefter en tvist, når en bestemmelse i national ret, der anfægtes under et annullationssøgsmål med den begrundelse, at den er i strid med EU-retten, ophæves og derfor ophører med at have virkninger for fremtiden, anses for at have mistet sin genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse, uden at parterne forinden har kunnet gøre deres eventuelle interesse i sagens fortsættelse gældende, og uden at der er blevet taget hensyn til en sådan interesse.
Det tredje spørgsmål
57
Henset til besvarelsen af det første og det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
58
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Effektivitetsprincippet, således som dette er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at det er til hinder for en processuel regel i en medlemsstat, hvorefter en tvist, når en bestemmelse i national ret, der anfægtes under et annullationssøgsmål med den begrundelse, at den er i strid med EU-retten, ophæves og derfor ophører med at have virkninger for fremtiden, anses for at have mistet sin genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse, uden at parterne forinden har kunnet gøre deres eventuelle interesse i sagens fortsættelse gældende, og uden at der er blevet taget hensyn til en sådan interesse.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.