62024TJ0255_RES
Дело T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
срещу
Съвет на Европейския съюз
Решение на Общия съд (осми състав) от 10 септември 2025 година
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи относно работата на групата „Кодекс за поведение (Данъчно облагане на предприятия)“, създадена от Съвета — Частичен отказ за достъп — Член 4, параграф 1, буква a) от Регламент № 1049/2001 — Изключения, свързани със защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка — Обща презумпция за поверителност — Задължение за мотивиране“
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Отказ да се предостави достъп до документ по съображението, че не съществува или че не се намира у съответната институция — Презумпция за несъществуване, основаваща се на твърдение в този смисъл на съответната институция — Обикновена презумпция, оборима с релевантни и непротиворечиви улики
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, съображение 13 и член 2, параграф 3, членове 7 и 8)
(вж. т. 25—29 и 32—34)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Отказ да се предостави достъп до документ по съображението, че не съществува или че не се намира у съответната институция — Задължение за мотивиране — Обхват
(член 296 ДФЕС; Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 47—49 и 54)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Документи, произхождащи от държава членка — Възможност на държавата членка да поиска от институцията да не оповестява документи — Процесуални последици — Носено от държавата членка и институцията на Съюза задължение за мотивиране на решението да не се предостави достъп — Обхват
(член 1, втора алинея и член 10, параграф 3 ДЕС; член 15, параграф 1 и член 298 ДФЕС; Харта на основните права на Европейския съюз, член 42; Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, съображение 1 и членове 1 и 4)
(вж. т. 70—76)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват — Изключение от задължението — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Граници
(член 1, втора алинея и член 10, параграф 3 ДЕС; член 15, параграф 1 и член 298 ДФЕС; Харта на основните права на Европейския съюз, член 42; Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, съображение 1 и членове 1 и 4)
(вж. т. 87—99 и 103)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Документи, произхождащи от държава членка — Възможност на държавата членка да поиска от институцията да не оповестява документи — Компетентност на съда на Съюза да провери основателността на отказа на съответната институция — Обхват
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, член 4, параграфи 1—3 и параграф 5)
(вж. т. 112 и 113)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на обществения интерес — Международни отношения — Финансова, парична или икономическа политика на Съюза или на държава членка — Съдебен контрол — Обхват — Граници
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире)
(вж. т. 114—119 и 128)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за предоставяне на частичен достъп до данните, които не попадат в обхвата на изключенията — Обхват
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире и параграф 6)
(вж. т. 143)
Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение за доказване на ползата от документа за заявителя — Липса
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета, член 4, параграф 6)
(вж. т. 150)
Резюме
Сезиран с жалба за отмяна, която частично уважава, Общият съд уточнява условията, при които могат да се прилагат предвидените в Регламент № 1049/2001 (
1
) изключения от правото на достъп до документи, когато разглежданите документи произхождат от държави членки, които се противопоставят на оповестяването им. Освен това Общият съд отказва да установи обща презумпция за поверителност, приложима за документите, свързани с преразглеждането на „Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане“, приет от работна група, създадена от Съвета на Европейския съюз и съставена от представители на високо равнище на държавите членки и на Европейската комисия (наричана по-нататък „групата „Кодекс за поведение“), като потвърждава принципа на възможно най-широк достъп до документите на институциите.
Жалбоподателят, г‑н Martijn Frederik Nouwen, е професор, който по-специално извършва проучвания във връзка с Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане. На 14 юли 2023 г. той подава заявление за достъп до документи на основание на Регламент № 1049/2001, с което иска да му бъдат предоставени електронни писма, произхождащи от държавите членки, Комисията и Съвета, разменени между 2019 г. и 30 май 2023 г., относно реформата или преразглеждането на мандата или приложното поле на Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане и неговия надзорен орган, а именно групата „Кодекс за поведение“, в областта на данъчното облагане на предприятията.
След многократна размяна на кореспонденция между жалбоподателя и Съвета, с решение от 7 март 2024 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) в отговор на потвърждение на заявлението от страна на жалбоподателя институцията го уведомява, че е идентифицирала 75 електронни писма, отговарящи на критериите на заявлението му. Съветът оповестява изцяло 55 от тях, отказва достъп до 19 от тях и предоставя частичен достъп до един документ (наричани по-нататък заедно „спорните документи“).
Отказът за оповестяване на тези документи е обоснован от Съвета въз основа на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001 с мотива, че оповестяването им би засегнало обществените интереси, свързани с международните отношения и с финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка. Този отказ е направен след консултация със съответните държави членки в съответствие с член 4, параграф 5 от същия регламент.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд разглежда довода на Съвета, че спорните документи са обхванати от обща презумпция за поверителност, тъй като спадат към работата на групата „Кодекс за поведение“, която трябва да остане поверителна, за да се защити финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка и да се запази ефективността на тази работа.
В това отношение Общият съд припомня, че Регламент № 1049/2001 се вписва във волята да се отбележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близо до гражданите. За тези цели член 1 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че неговата цел е да се предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите на Съюза.
При това положение от член 4 от Регламент № 1049/2001, който въвежда режим на изключения от правото на достъп до документи, следва, че това право все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. Подобни изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. В този смисъл, когато институция, орган, служба или агенция на Съюза, която/който е сезирана/сезиран със заявление за достъп до даден документ, реши да отхвърли това заявление на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя/той по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като подобно засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично.
В някои случаи в практиката на Съда се признава, че тази институция, орган, служба или агенция все пак може да се основе на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като за заявленията за оповестяване на документи от едно и също естество могат да се приложат сходни съображения от общ характер. Целта на такива презумпции е да се даде възможност на съответната институция, съответния орган, съответната служба или агенция на Съюза — като се основе на такива общи съображения и без да е длъжна/длъжен да разглежда конкретно и поотделно всеки от заявените документи — да приеме, че оповестяването на някои категории документи по принцип засяга интереса, защитен от изключението, на което тя/той се е позовал(а).
Общият съд отбелязва, че досега Съдът е признал съществуването на общи презумпции за поверителност в полза на пет категории документи и Общият съд е признал пет други, отнасящи се до други категории документи. Във всеки един от тези случаи съответният отказ за предоставяне на достъп се отнася до съвкупност от документи, ясно отграничени посредством общата си принадлежност към преписка по висящо съдебно или административно производство.
Освен това общите презумпции за поверителност се основават на обстоятелството, че когато документите, за които е подадено заявление за достъп, попадат в определена област от правото на Съюза, изключенията от правото на достъп до документи, които са установени в член 4 от Регламент № 1049/2001, не могат да се тълкуват, без да се държи сметка за специфичните правила, уреждащи достъпа до тези документи. Така тези общи презумпции позволяват да се осигури съгласувано прилагане на правни режими, които преследват различни цели и не предвиждат изрично предимството на единия режим спрямо другия.
Освен това прилагането на общи презумпции е продиктувано основно от императивната необходимост да се осигури правилното протичане на съответните процедури и да се гарантира, че няма да бъдат засегнати целите им. В този смисъл признаването на обща презумпция може да се основава на несъвместимостта на достъпа до документи в някои производства с правилното им протичане и на опасността от опорочаването им, като се има предвид, че общите презумпции позволяват да се запази правилното протичане на производството, ограничавайки намесата на трети лица.
В случая, най-напред, Общият съд констатира, че исканите документи не са отграничени посредством общата си принадлежност към преписка по висящо административно или съдебно производство. По-нататък, безспорно е, че не съществуват специфични правила, уреждащи достъпа до документите, свързани с преразглеждането на Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане. Накрая, Съветът не може да се позовава на заключенията на Съвета, от които следвало, че цялата работа на групата „Кодекс за поведение“ трябва да бъде поверителна. Всъщност обхватът на задълженията, възложени на дадена институция на Съюза по силата на Регламент № 1049/2001, както са тълкувани от съда на Съюза, не може да зависи от съдържанието на актове като заключенията на Съвета, приети от самата тази институция. При тези обстоятелства Общият съд счита, че презумпцията за поверителност не следва да се прилага по отношение на спорните документи.
Общият съд счита, че този извод не се поставя под съмнение от довода на Съвета, че такава презумпция трябва да се прилага за исканите документи с мотива, че групата „Кодекс за поведение“ има междуправителствен характер, тъй като данъчното облагане остава от изключителната компетентност на държавите членки. Всъщност Съветът не обяснява по какъв начин това обстоятелство само по себе си обосновава прилагането на обща презумпция за поверителност. Освен това е безспорно, че Съветът е този, който държи спорните документи. Така спрямо тези документи се прилагат принципите, произтичащи от Регламент № 1049/2001, включително принципите, закрепени в практиката на съдилищата на Съюза, за да се признае обща презумпция за поверителност.
При тези обстоятелства Общият съд отхвърля довода на Съвета, че спорните документи са обхванати от обща презумпция за поверителност.
На второ място, по въпроса за приложимостта на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001 към спорните документи, както и за спазването на задължението за мотивиране, Общият съд припомня, че когато държава членка се позовава на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и посочва мотивите за отказ, изброени в параграфи 1—3 от същия член, съдът на Съюза е длъжен да провери, по искане на заинтересованото лице, на което съответната институция е отказала достъп, дали този отказ може да се основава валидно на посочените изключения, независимо дали отказът произтича от преценката на изключенията, направена от самата институция, или от съответната държава членка. Така гаранцията за ефективна съдебна защита на заявител, на когото сезираната институция отказва достъп до един или повече произхождащи от държава членка документи вследствие на противопоставянето на последната, налага съдът на Съюза да прецени законосъобразността на решението за отказ на достъп in concreto, като вземе предвид всички относими обстоятелства, като на първо място са документите, чието оповестяване е отказано.
Що се отнася до обхвата на съответните изключения, Общият съд уточнява, че съгласно член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения. Също така съгласно член 4, параграф 1, буква a), четвърто тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на обществения интерес по отношение на финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка. Особено чувствителният и съществен характер на интересите, защитавани от член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, придава комплексен и деликатен характер на решението, което институцията трябва да вземе, като изисква особена предпазливост. Това важи в още по-голяма степен, тъй като изключенията по член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 са формулирани императивно, доколкото институциите са длъжни да откажат достъп до документите, попадащи в приложното поле на тези задължителни изключения, когато е доказано наличието на визираните с тези изключения обстоятелства, без да е необходимо защитата на обществения интерес да се претегля спрямо по-висш общ интерес.
Освен това критериите по член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001 са твърде общи, като всъщност е задължително да се отказва достъп — както е видно от формулировката на тази разпоредба — когато оповестяването на съответния документ „засяга“ защитата на съответния „обществен интерес“, а не само — както е било предложено в хода на законодателната процедура по приемането на Регламента — когато действително е констатирано „значително“ засягане на тази защита. Така принципът на стриктно тълкуване на изключенията, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001, допуска, когато става въпрос за изключенията по отношение на обществените интереси, посочени в параграф 1, буква а) от този член, съответната институция да разполага с широка свобода на преценка, за да определи дали публичното оповестяване на даден документ би засегнало защитените с тази разпоредба интереси. Следователно упражняваният от Общия съд контрол за законосъобразност на решението да се откаже достъп до документ, взето от институцията на основание на някое от посочените изключения, трябва да се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт.
В случая Общият съд посочва, че Съветът се е основал на мотивите, свързани със защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения, както и по отношение на защитата на финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза, за да обоснове отказа си да предостави достъп до спорните документи на основание на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001. Така Общият съд трябва да провери дали с оглед на съдържанието на спорните документи този отказ може валидно да се основава на такива мотиви. След проверката си Общият съд стига до извода, че три от спорните документи не са обхванати от тези изключения и че следователно Съветът е трябвало да предостави пълен достъп на жалбоподателя. За сметка на това той приема, че Съветът е имал основание да се противопостави на оповестяването на останалите спорни документи въз основа на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001.
На трето място, Общият съд разглежда дали Съветът е трябвало да предостави частичен достъп до тези други спорни документи, до които достъпът е отказан изцяло.
В това отношение той отбелязва, най-напред, че някои пасажи от посочените документи съдържат по-специално общи съображения относно мотивите, обосноваващи преразглеждането на Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане, както и относно подходящия момент за неговото осъществяване, както и редакционни бележки относно някои части на проекта на новия Кодекс за поведение в областта на данъчното облагане или на свързаната с него резолюция, или пък съдържат общи въпроси относно практическото прилагане на проекта на новия Кодекс за поведение в областта на данъчното облагане. Някои от посочените документи съдържат и любезности между различните участници в преразглеждането на Кодекса за поведение в областта на данъчното облагане, както и предложения за провеждане на допълнителни срещи. Оповестяването на такива пасажи обаче очевидно не може да представлява разумно предвидим, а не чисто хипотетичен риск за интересите, защитени от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001.
По-нататък, посочените пасажи могат без затруднения да бъдат отделени от останалата част от съдържанието на съответните документи.
Накрая, доколкото Съветът поддържа, че оповестяването на посочените пасажи не би било от полза за жалбоподателя, Общият съд припомня, че член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, както и този регламент в своята цялост, не изисква заявителят да докаже, че документът, чието оповестяване се иска, е „полезен“ за него. Всъщност институцията, сезирана със заявление за достъп до документи, не следва да преценява полезността на документа за заявителя. Това важи в още по-голяма степен, тъй като член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 не може да се тълкува в смисъл, че разрешава на съответната институция да се отклони от изрично предвидено в тази разпоредба задължение, а именно задължението за оповестяване на части от искания документ, при положение че такова освобождаване не е сред изчерпателно изброените в този регламент изключения.
Общият съд заключава, че Съветът е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че не може да се предостави частичен достъп до спорните документи, с изключение на три от тях, до които при всички положения е трябвало да се предостави пълен достъп.
В заключение, Общият съд частично отменя обжалваното решение. Общият съд обаче посочва, че не трябва да замества Съвета и да посочва всички части от спорните документи, до които е трябвало да бъде предоставен частичен достъп, тъй като Съветът е длъжен, при изпълнението на съдебното решение и в съответствие с член 266 ДФЕС, да вземе предвид изложените в него мотиви. В случая Общият съд подчертава, че пасажите от спорните документи, които е идентифицирал, че трябва да бъдат оповестени, представляват само примери за пасажи, които явно не попадат в обхвата на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001, като Съветът е длъжен, евентуално след консултация с държавите членки на основание член 4, параграф 5 от този регламент, да идентифицира всички пасажи, които не са обхванати от тези изключения.
(
1
)	Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).