62022TJ0462_RES
Sag T-462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, LdaogBCP África, SGPS, Lda
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Femte Afdeling) af 6. november 2024
»Statsstøtte – Madeira-frizonen – støtteordning gennemført af Portugal – afgørelse, hvorved det fastslås, at ordningen er uforenelig med afgørelse C(2007) 3037 final og afgørelse C(2013) 4043 final, hvorved denne ordning erklæres uforenelig med det indre marked, og hvorved der pålægges tilbagesøgning af den støtte, der er udbetalt i henhold hertil – begrundelsespligt – begrebet »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning (EU) 2015/1589 – ingen fravigelse af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira – princippet om god forvaltning – princippet om loyalt samarbejde – berettiget forventning – retssikkerhed«
Statsstøtte – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at en støtte er uforenelig med det indre marked – begrundelsespligt – rækkevidde – identificering af støttemodtageren – hensyntagen til sammenhængen og alle relevante retsregler på området
(Art. 296 TEUF)
(jf. præmis 25-40)
Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – fortolkning af de nærmere regler for støtteordningen – forhold, der skal tages i betragtning – ordlyden af afgørelsen om tilladelse, indeholdt i den anmeldelse, der blev foretaget af den pågældende medlemsstat, og yderligere oplysninger
[Art. 108, stk. 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra c)]
(jf. præmis 56, 58, 66 og 67)
Statsstøtte – forbud – undtagelser – anmeldelse af en planlagt støtte – samarbejdspligt for den medlemsstat, som anmoder om en undtagelse
(Art. 4, stk. 3, TEU; art. 108, stk. 3, TEUF; Rådets forordning nr. 659/1999, sjette betragtning)
(jf. præmis 57 og 92)
Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – foranstaltning, der ændrer en eksisterende støtteordning – gennemførelse af ordning med fravigelse af en af de betingelser, der er fastsat i Kommissionens godkendelsesafgørelse – undtagelse, der ikke er blevet gyldigt anmeldt til Kommissionen – ændring, der påvirker ordningens indhold – kvalificering som ny støtte
[Art. 108, stk. 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra b), nr. ii), og art. 1, litra c)]
(jf. præmis 70-83, 93 og 97)
Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – Kommissionens undersøgelse af den anmeldte støtteordning – princippet om god forvaltning – forpligtelse til at udvise omhu og upartiskhed – rækkevidde
(Art. 108, stk. 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41)
(jf. præmis 89-91)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig og uforenelig støtte – tilsidesættelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning – foreligger ikke
(Art. 108, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 102-109)
Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig og uforenelig støtte – tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet – foreligger ikke
(Art. 107 TEUF)
(jf. præmis 111-117)
Resumé
Retten frifandt Kommissionen i et søgsmål anlagt af to selskaber til prøvelse af Europa-Kommissionens afgørelse (
1
) om at fastslå, at visse former for støtte udbetalt til virksomheder etableret på Madeira i medfør af en tidligere godkendt ordning er uforenelige med det indre marked, og om tilbagesøgning af disse former for støtte (
2
). I denne forbindelse præciserede Retten navnlig omfanget af de oplysninger, som medlemsstaterne skal fremlægge i forbindelse med en anmeldelsen af en støtteforanstaltning til Kommissionen for at gøre det muligt for denne at foretage sin undersøgelse med den krævede omhu, henset til de krav, der er uløseligt forbundet med princippet om loyalt samarbejde.
Med henblik på at fremme den regionale udvikling og diversificeringen af den økonomiske struktur på Madeira indførte Den Portugisiske Republik en støtteordning til fordel for et afgrænset område på denne ø, kaldet Zona Franca da Madeira (ZFM).
Denne ordning, der oprindeligt blev godkendt af Kommissionen i 1987 som forenelig regionalstøtte, blev ændret i 2002. I 2007 godkendte Kommissionen en tredje ordning, som på ny blev ændret i 2013 (
3
) (herefter »ordning III«).
Ordning III, som godkendt af Kommissionen, havde form af en nedsættelse af indkomstskatten for juridiske personer på overskud hidrørende fra aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira, fritagelse for kommunale og lokale skatter såvel som fritagelse for skat ved erhvervelse af fast ejendom til etablering af virksomhed under ZFM-ordningen, op til maksimumsstøttebeløb, der var baseret på maksimale beskatningsgrundlag, der blev fastsat på grundlag af det antal arbejdspladser, som støttemodtageren bevarede.
Efter en overvågningsrunde vedrørende den nævnte ordning for årene 2012 og 2013 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 3, TEUF.
Efter afslutningen af denne procedure fastslog Kommissionen ved afgørelse af 4. december 2020, at ordning III, som gennemført af Portugal, var væsentligt forskellig fra den ordning, der var tilladt i henhold til afgørelserne af 2007 og 2013. Idet Kommissionen kvalificerede ordningen som »ny støtte«, der var gennemført ulovligt, og som var uforenelig med det indre marked, pålagde Kommissionen støtten tilbagesøgt hos støttemodtagerne.
Sagsøgerne, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda og BCP África, SGPS, Lda, er sociedades gestoras de participações sociais (herefter »holdingselskaber«) omfattet af ordning III. De har anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2022/1414, for så vidt som denne afgørelse vedrører dem.
Rettens bemærkninger
Sagsøgerne har til støtte for deres søgsmål bl.a. foreholdt Kommissionen, at den begik en retlig fejl ved at medtage holdingselskaber i de støttemodtagere, der er omfattet af forpligtelsen til tilbagesøgning i tilfælde af manglende overholdelse af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira (herefter »ARM«). Sagsøgerne har nemlig gjort gældende, at holdingselskaber i medfør af en undtagelse, der er en integrerende del af ordning III, som anmeldt til Kommissionen, ikke var underlagt denne betingelse, således at den støtte, der var blevet udbetalt til disse, ikke var en »ny støtte«, men en »eksisterende støtte« svarende til den støtte, som Kommissionen godkendte ved afgørelserne af 2007 og 2013.
Retten bemærkede indledningsvis, at kvalificeringen af ordning III, således som gennemført for holdingselskaber, som »eksisterende støtte« eller »ny støtte«, afhænger ikke blot af selve ordlyden af de af Kommissionen vedtagne godkendelsesafgørelser, men ligeledes af indholdet af den anmeldelse, der blev foretaget af den pågældende medlemsstat samt af de supplerende oplysninger, som denne har fremlagt efter anmodninger om supplerende oplysninger. I denne sammenhæng skal der ligeledes tages hensyn til denne medlemsstats adfærd i forbindelse med anmeldelsen af ordningen, i lyset af dens pligt til at samarbejde med Kommissionen.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af hele anmeldelsen af ordning III, bl.a. i 2006 (herefter »anmeldelsen af 2006«) samt af den efterfølgende korrespondance udvekslet mellem Kommissionen og de portugisiske myndigheder, at den pågældende undtagelse kun blev nævnt i de retsgrundlag, der var vedlagt anmeldelsen, bl.a. i en bestemmelse i det udkast til lovdekret vedrørende lov om skatteincitamenter, der blev anmeldt til Kommissionen (
4
). Derimod blev denne undtagelse ikke nævnt hverken i anmeldelsesformularen af 2006 eller i det forklarende memorandum, der var vedlagt denne.
Henset til ordlyden af den pågældende bestemmelse samt til begrundelsen for det anmeldte udkast til lovdekret kunne Kommissionen med føje antage, at holdingselskaber i lighed med alle de virksomheder, der kunne nyde godt af ordning III, var underlagt betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i ARM. Desuden fremgår det af det forklarende memorandum, der ledsagede anmeldelsen af 2006, samt bl.a. af begrundelsen for det anmeldte udkast til lovdekret, at de portugisiske myndigheders hensigt var at forpligte virksomheder, der ønskede at være omfattet af ordning III, til at oprette eller bevare arbejdspladser i ARM.
Det følger af alle disse elementer, at de portugisiske myndigheder aldrig har henledt Kommissionens opmærksomhed på den omstændighed, at det anmeldte udkast til lovdekret kunne anvendes på den måde, at det ville gøre det muligt for holdingselskaber at nyde godt af ordning III uden at være underlagt betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i ARM. Ved anmeldelsen af 2006 og de efterfølgende skriftudvekslinger gav Den Portugisiske Republik således ikke Kommissionen alle de nødvendige oplysninger, som ville have gjort det muligt for denne indledningsvis at konstatere eksistensen af en undtagelse for holdingselskaber fra denne betingelse, dernæst at undersøge en sådan undtagelses forenelighed med EU-retten og endelig at tage stilling i denne henseende, selv om den undtagelse, der fandt anvendelse på holdingselskaber, i praksis medførte, at disse virksomheder nød godt af statsstøtte tildelt på betingelser, der var væsentligt mere fordelagtige end de betingelser, der var fastsat i den generelle ordning, der fandt anvendelse på andre virksomheder.
Retten var ligeledes af den opfattelse, at det var forgæves, at sagsøgerne gjorde gældende, at Kommissionen havde tilsidesat retten til god forvaltning ved ikke at foretage en omhyggelig undersøgelse af anmeldelsen af 2006.
De portugisiske myndigheder havde nemlig ikke gjort det muligt for Kommissionen at forstå, at en undtagelse for holdingselskaber fra betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i ARM blev fremlagt for den med henblik på dens godkendelse. De havde heller ikke forklaret, hvorledes denne undtagelse stod i rimeligt forhold til det formål, der blev forfulgt med støtten, og var forenelig med det indre marked, selv om betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser udgjorde en betingelse for adgang til ordning III, bl.a. fordi den tjente til at kvantificere bidraget til formålet om regionsudvikling samt niveauet og proportionaliteten af de tildelte fordele.
Hvis det således var de portugisiske myndigheders hensigt at forelægge denne undtagelse for Kommissionen med henblik på dennes vurdering, burde princippet om loyalt samarbejde, som gælder for disse myndigheder, således have fået dem til i videre omfang at henlede Kommissionens opmærksomhed på eksistensen af en sådan undtagelse, der rejser tvivl om dennes forenelighed med det indre marked, og dernæst til at fremlægge forklaringer hvad angår denne forenelighed.
Under disse omstændigheder kan det ikke foreholdes Kommissionen, at denne har tilsidesat princippet om god forvaltning eller tilsidesat sin omsorgspligt ved ikke at indse, at en bestemmelse, med hensyn til hvilken de portugisiske myndigheder ikke havde fremlagt nogen forklaringer, kunne fortolkes således, at den tillod en undtagelse til betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i ARM.
En undtagelse til betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i ARM kan ikke anses for at være blevet tilladt ved afgørelsen af 2007, eftersom den ikke er lovligt anmeldt.
En sådan tilladelse kan så meget desto mindre ikke følge af afgørelsen af 2013, eftersom denne indeholder en bemærkning om Den Portugisiske Republiks tilsagn om at »afskaffe enhver særbehandling af enheder såsom [holdingselskaber], når det bekræftes, at deres behandling i ZFM rent faktisk giver en fordel i forhold til den portugisiske generelle ordning, der finder anvendelse på holdingselskaber«.
Da de øvrige fremførte anbringender om Kommissionens tilsidesættelse af begrundelsespligten og om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet ligeledes var ugrundede, frifandt Retten Kommissionen i det hele.
(
1
) – Kommissionens afgørelse (EU) 2022/1414 af 4.12.2020 om støtteordning SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) gennemført af Portugal for Zona Franca da Madeira (ZFM) — ordning III (EUT 2022, L 217, s. 49).
(
2
) – Den dom, der er genstand for nærværende resumé, er afsagt efter frifindelsen af Kommissionen i det hele i et søgsmål med påstand om annullation af samme afgørelse anlagt af Den Portugisiske Republik, en dom, som er blevet endelig (dom af 21.9.2022, Portugal mod Kommissionen (Madeira-frizonen), T-95/21, EU:T:2022:567, stadfæstet ved Domstolens dom af 4.7.2024, Portugal mod Kommissionen (Madeira-frizonen), C-736/22 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:579).
(
3
) – Kommissionens afgørelse af 27.6.2007 vedtaget i sag N 421/2006, og Kommissionens afgørelse af 2.7.2013, vedtaget i sag SA.34160 (2011/N) (herefter »afgørelserne af 2007 og 2013«).
(
4
) – Art. 34oA, stk. 5, i lov om skatteincitamenter medtaget i det anmeldte udkast til lovdekret.