PRESUDA SUDAod 15. srpnja 1964.(*)U predmetu C‑6/64_povodom
zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u,
koji je uputio Giudice Conciliatore di Milano s ciljem dobivanja
tumačenja članaka 102., 93., 53. i 37. navedenog Ugovora u predmetu pred
tim sudom:Flaminio CostaprotivE.N.E.L. − Ente nazionale energia elettrica impresa già della Edisonvolta_SUDu
sastavu: A. M. Donner, predsjednik, Ch. L. Hammes i A. Trabucchi,
predsjednici vijeća, L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt (izvjestitelj) i
W. Strauss, suci_nezavisni odvjetnik: M. Lagrange_tajnik: A. Van Houtte_donosi sljedećuPresuduPravilno
podnesenim zahtjevom Sudu od 16. siječnja 1964., Giudice conciliatore
di Milano, „uzimajući u obzir članak 177. Ugovora od 25. ožujka 1957. o
osnivanju EEZ-a, koji je ugrađen u talijansko zakonodavstvo Zakonom br.
1203 od 14. listopada 1957., i uzimajući u obzir tvrdnju da su Zakon br.
1643 od 6. prosinca 1962. i predsjednički dekreti za njegovu provedbu
[…] suprotni člancima 102., 93., 53. i 37. Ugovora“, prekinuo je
postupak i odlučio da se sudski spis dostavi Sudu. Primjena članka 177. Prigovor o formulaciji pitanjaIstaknut
je prigovor da se predmetnim pitanjem zapravo želi ishoditi presuda o
suglasnosti nacionalnog zakona s Ugovorom putem članka 177.Međutim,
prema tom članku, nacionalni sudovi protiv čijih odluka, kao što je to
slučaj u ovom predmetu, ne postoji pravno sredstvo moraju se obratiti
Sudu radi donošenja prethodne odluke o „tumačenju“ Ugovora kad se takvo
pitanje pred njima pojavi.Na temelju te
odredbe Sud ne može ni primijeniti Ugovor na konkretan slučaj niti
odlučiti o valjanosti mjere nacionalnog prava u odnosu na Ugovor, kao
što bi to mogao učiniti u okviru članka 169. Međutim,
Sud je ovlašten iz neprikladno formuliranog pitanja nacionalnog suda
izdvojiti ona pitanja koja se tiču tumačenja Ugovora.Posljedično,
Sud treba odlučiti ne o valjanosti talijanskog zakona u odnosu na
Ugovor, nego samo protumačiti gore navedene članke uzimajući u obzir
pravne navode koje je izložio Giudice Conciliatore. Prigovor o nepostojanju potrebe za tumačenjemPrigovara se da je milanski sud zatražio tumačenje Ugovora koje nije nužno za rješenje spora o kojem odlučuje.Međutim,
članak 177., utemeljen na jasnoj diobi funkcija između nacionalnih
sudova i Suda, ne dopušta Sudu ni da utvrđuje činjenice slučaja niti da
ocjenjuje razloge i ciljeve zahtjeva za tumačenje. Prigovor o obvezi suca da primijeni nacionalno pravoTalijanska
vlada poziva se na „apsolutnu nedopuštenost“ zahtjeva Giudice
Conciliatore, s obrazloženjem da nacionalni sud koji mora primijeniti
nacionalno pravo ne može koristiti pravno sredstvo iz članka 177.Za
razliku od običnih međunarodnih ugovora Ugovor o EEZ-u uspostavio je
vlastiti pravni poredak koji je, stupanjem Ugovora na snagu, postao
sastavni dio pravnih sustava država članica i koji su njihovi sudovi
obvezni primjenjivati. Osnivanjem na
neodređeno vremensko razdoblje Zajednice koja ima vlastite institucije,
osobnost, pravnu sposobnost, sposobnost međunarodnog zastupanja i,
točnije, stvarne ovlasti koje proizlaze iz ograničenja nadležnosti ili
prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države članice su, premda u
ograničenim područjima, ograničile svoja suverena prava i tako stvorile
pravni sustav koji se primjenjuje kako na njihove državljane tako i na
njih same. Ugrađivanje odredaba koje
potječu iz Zajednice u pravo svake države članice i općenito tekst i duh
Ugovora posljedično uskraćuju državama članicama mogućnost da pred
pravnim poretkom koji su prihvatile na temelju reciprociteta daju
prednost naknadnoj jednostranoj mjeri. Takva mjera stoga ne može biti
protivna tom pravnom sustavu. Izvršna snaga
prava Zajednice ne može se razlikovati od jedne države do druge zbog
pridržavanja naknadnog nacionalnog zakonodavstva, a da to ne ugrozi
ostvarenje ciljeva Ugovora iz članka 5. stavka 2. i dovede do
diskriminacije zabranjene člankom 7.Obveze
preuzete Ugovorom o osnivanju Zajednice ne bi bile bezuvjetne već samo
uvjetne, kada bi ih se moglo dovesti u pitanje budućim zakonodavnim
aktima potpisnica.Tamo gdje Ugovor daje
pravo državama članicama da djeluju jednostrano, to se navodi u jasnim i
preciznim odredbama (primjerice člancima 15., 93. stavku 3., 223. do
225.). S druge strane, zahtjevi država
članica da se odstupi od Ugovora podvrgnuti su postupcima odobrenja
(primjerice u člancima 8. stavku 4., 17. stavku 4., 25., 26., 73., 93.
stavku 2. trećem podstavku i 226.) koji bi postali bespredmetni kada bi
se države članice mogle osloboditi obveza jednostavnim donošenjem
zakona. Prvenstvo prava Zajednice potvrđeno
je člankom 189. prema kojem uredbe imaju „obvezujuću“ snagu i
„neposredno su primjenjive u svakoj državi članici“.Ova
odredba, koja ne podliježe nikakvoj rezervi, bila bi bez smisla kada bi
država članica mogla jednostrano poništiti njezine učinke putem
zakonodavnog akta koji bi imao jaču pravnu snagu od prava Zajednice.Iz
svega navedenog slijedi da nacionalne odredbe, bez obzira na to kako su
formulirane, ne mogu imati prvenstvo nad pravom koje proizlazi iz
Ugovora, koji je autonoman izvor prava, zbog njegove posebne i
originalne prirode, a da pri tome to pravo ne izgubi svoj karakter prava
Zajednice i da se pri tome ne dovede u pitanje sam pravni temelj
Zajednice. Prijenos prava i obveza koji
proizlaze iz Ugovora, iz pravnih sustava država članica u pravni sustav
Zajednice, povlači za sobom trajno ograničenje njihovih suverenih prava,
nad čime ne može prevladati naknadni jednostrani akt koji nije u skladu
s idejom Zajednice. Stoga se članak 177.
mora primijeniti bez obzira na bilo koji nacionalni zakon, svaki put kad
se pojavi pitanje tumačenja Ugovora.Pitanjima
koja je postavio Giudice Conciliatore o člancima 102., 93., 53. i 37.
želi se prije svega utvrditi imaju li ove odredbe izravne učinke i
stvaraju li subjektivna prava za pojedince koja su nacionalni sudovi
dužni štititi i koji je, u slučaju potvrdnog odgovora, njihov sadržaj.  Tumačenje članka 102.Članak
102. nalaže da, „ako postoji razlog za bojazan“ da bi neke zakonodavne
odredbe mogle prouzročiti „narušavanje“, država članica koja želi
nastaviti s tim postupkom „posavjetovat će se s Komisijom“, koja može
dalje preporučiti državi članici poduzimanje odgovarajućih mjera radi
izbjegavanja takvog narušavanja.Svrha ovog
članka, koji se nalazi u poglavlju o „usklađivanju zakonodavstava“, jest
sprečavanje povećavanja razlika između nacionalnih zakonodavstava, s
obzirom na ciljeve Ugovora.Tom su odredbom države članice ograničile svoju slobodu inicijative prihvativši da podliježu prikladnom postupku savjetovanja.Nedvosmisleno
se obvezujući da će se preventivno savjetovati s Komisijom uvijek kada
bi njihovi zakonodavni prijedlozi mogli stvoriti čak i malen rizik od
mogućeg narušavanja, države članice ugovorile su stoga prema Zajednici
obvezu koja ih veže kao države članice, ali ne stvara subjektivna prava
za pojedince koja su nacionalni sudovi dužni štititi.Komisija
je sa svoje strane dužna poštivati odredbe ovog članka, ali ova obveza
ne daje mogućnost pojedincima da se u okviru prava Zajednice i putem
članka 177. pozivaju ni na povredu obveze države ni na izostanak
djelovanja Komisije. Tumačenje članka 93.Prema
stavcima 1. i 2. članka 93., Komisija u suradnji s državama članicama
„neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama“ s
ciljem provođenja odgovarajućih mjera koje su potrebne za funkcioniranje
zajedničkog tržišta.Prema stavku 3. članka
93., Komisija se pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu ili
izmjenu potpora. Dotična država članica ne može primijeniti predložene
mjere prije završetka postupka Zajednice i, ako je potrebno, postupka
pred Sudom.Svrha ove odredbe, koja se
nalazi u dijelu Ugovora posvećenom „državnim potporama“, jest, s jedne
strane, postupno smanjiti postojeće potpore i, s druge strane,
spriječiti da u okviru vođenju svojih unutarnjih poslova države članice
dodjeljuju nove potpore „u bilo kojem obliku“, koje mogu izravno ili
neizravno, u značajnoj mjeri, stavljati određene poduzetnike ili
proizvode u povoljniji položaj te, čak i potencijalno, narušiti tržišno
natjecanje. Člankom 92. države članice su
takve potpore proglasile nespojivima sa zajedničkim tržištem i
implicitno se obvezale da ih neće dodjeljivati izvan iznimaka koje
predviđa Ugovor. S druge strane, člankom 93. samo su se sporazumjele da
će se podvrgnuti primjerenim postupcima, kako za ukidanje postojećih
potpora tako i za dodjeljivanje novih.Time
što su se izričito obvezale da će „pravodobno obavijestiti“ Komisiju o
svim planovima o potporama i prihvatile podvrgnuti se postupcima
predviđenima u članku 93., države članice su prema Zajednici ugovorile
obvezu koja ih veže kao države, ali ne stvara subjektivna prava za
pojedince koja su nacionalni sudovi dužni štititi, osim u posljednjoj
odredbi trećeg podstavka, a o čemu nije riječ u ovom slučaju. Komisija
je sa svoje strane dužna osigurati poštivanje odredaba ovog članka,
koji je čak obvezuje da u suradnji s državama članicama neprestano
nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama, ali ova obveza
ne omogućuje pojedincima da se u okviru prava Zajednice i putem članka
177. pozivaju ni na povredu obveze države ni na izostanak djelovanja
Komisije. Tumačenje članka 53.Prema
članku 53. države članice se obvezuju da neće uvoditi nova ograničenja
prava poslovnog nastana državljana drugih država članica na svojem
državnom području, osim ako je Ugovorom drukčije predviđeno.Takva
obveza koju su propisale države članice pravno se sastoji u
jednostavnom suzdržavanju od činjenja i nije podložna nikakvom uvjetu
niti, što se tiče njezinog izvršenja ili učinaka, donošenju daljneg akta
država članica ili Komisije. Ova je obveza
stoga cjelovita i, pravno gledajući, potpuna te shodno tome sposobna
proizvoditi izravne učinke u odnosima između država članica i njihovih
subjekata.Takva izričita zabrana, koja je
Ugovorom stupila na snagu u Zajednici i tako postala sastavnim dijelom
pravnog sustava država članica, čini dio prava tih država i izravno se
tiče njihovih državljana, u čiju korist stvara subjektivna prava koja su
nacionalni sudovi dužni štititi. Traženo tumačenje članka 53. zahtijeva da ga se razmotri u kontekstu poglavlja o pravu poslovnog nastana, u kojem se nalazi.Nakon
što je u članku 52. propisano postupno smanjivanje „ograničivanj[a]
slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom
području druge države članice“, predmetno poglavlje u članku 53.
predviđa da države ne uvode „nova ograničenja prava poslovnog nastana
državljana drugih država članica na svojem državnom području“.Stoga pitanje koje se postavlja jest pod kojim uvjetima državljani drugih država članica raspolažu slobodom poslovnog nastana. Članak
52. stavak 2. bavi se ovim pitanjem određujući da sloboda poslovnog
nastana uključuje pravo pokretanja i obavljanja djelatnosti kao
samozaposlene osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima
„sukladno uvjetima koje pravo zemlje u kojoj se taj poslovni nastan
ostvaruje utvrđuje za svoje državljane“.Shodno
tome, odredbe članka 53. zahtijevaju samo da poslovni nastan državljana
drugih država članica ne bude putem novih mjera podvrgnut pravilima
koja su stroža od onih koja se primjenjuju na domaće državljane i to bez
obzira na pravni oblik poduzeća.  Tumačenje članka 37.Prema
članku 37. stavku 1. države članice postupno prilagođavaju sve „državne
monopole komercijalne naravi“ kako bi se osiguralo da među državljanima
država članica ne postoji diskriminacija u pogledu uvjeta nabave i
prodaje robe.Isti članak u svom drugom
stavku predviđa obvezu država članica da se suzdržavaju od uvođenja bilo
koje nove mjere koja bi bila protivna prethodnom stavku.Države
su tako ugovorile dvostruku obvezu: jednu aktivnu, s ciljem
prilagođavanja državnih monopola, i drugu pasivnu, s ciljem izbjegavanja
novih mjera. Tumačenje koje se traži odnosi se upravo na ovu potonju,
kao i na elemente prve koji su potrebni za to tumačenje.Članak
37. stavak 2. sadrži bezuvjetnu zabranu koja se ne sastoji u obvezi
činjenja, nego suzdržavanja od istog. Ta obveza ne podliježe nikakvoj
rezervi i nije potreban pozitivan akt nacionalnog prava za njezinu
provedbu.Ova je zabrana, po svojoj prirodi,
sposobna proizvoditi izravne učinke u pravnim odnosima između država
članica i njihovih subjekata.Takva izričito
izražena zabrana, koja je Ugovorom stupila na snagu u Zajednici i tako
postala sastavnim dijelom pravnog sustava država članica, čini dio prava
tih država i izravno se tiče njihovih državljana, u čiju korist stvara
subjektivna prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi.Traženo
tumačenje članka 37. zahtijeva, zbog složenosti teksta i međusobnog
odnosa stavaka 1. i 2., da se navedeni stavci razmotre u cjelokupnom
kontekstu poglavlja u kojem se nalaze.Predmetno je poglavlje posvećeno „ukidanj[u] količinskih ograničenja među državama članicama“.Upućivanje
u članku 37. stavku 2. na „načel[a] utvrđen[a] stavkom 1.“ također ima
za cilj spriječiti nastajanje svake nove „diskriminacije […] među
državljanima država članica“ u pogledu „uvjeta nabave i prodaje robe“.Nakon što je cilj tako određen, članak 37. stavak 1. opisuje i zabranjuje načine na koje bi se taj cilj mogao izigrati.Znači
upućivanjem u članku 37. stavku 2., svi novi monopoli i tijela iz
članka 37. stavka 1. su zabranjeni, ukoliko se njima nastoje uvesti novi
slučajevi diskriminacije u uvjetima nabave i prodaje robe.Stoga
je na sudu u glavnom postupku da ponajprije istraži je li navedeni cilj
osujećen, tj. uvodi li sama osporavana mjera novi slučaj diskriminacije
među državljanima država članica u uvjetima nabave i prodaje robe, ili
je to njezina posljedica.Nadalje, potrebno je razmotriti sredstva iz članka 37. stavka 1.Taj
članak ne zabranjuje uspostavljanje svih državnih monopola, nego samo
onih koji su komercijalne naravi, i to pod uvjetom da se njima nastoje
uvesti gore navedene diskriminacije.Kako bi
bili u dosegu zabrane ovog teksta, državni monopoli i tijela moraju, s
jedne strane, imati za predmet transakcije u vezi s komercijalnim
proizvodima koji mogu biti predmetom tržišnog natjecanja i trgovine
između država članica i, s druge strane, imati stvarnu ulogu u toj
trgovini.Na sudu pred kojim se vodi glavni
postupak je da ocjeni u svakom pojedinom slučaju odnosi li se predmetna
gospodarska aktivnost na takav proizvod koji, po svojoj prirodi i
tehničkim ili međunarodnim uvjetima kojih je predmet, može imati stvarnu
ulogu kod uvoza ili izvoza između državljana država članica.  TroškoviTroškovi Komisije Europske ekonomske zajednice i talijanske vlade koje su Sudu podnijele očitovanja ne nadoknađuju se.U
predmetnom slučaju ovaj postupak ima za stranke značaj prethodnog
pitanja u okviru spora koji se vodi pred Giudice Conciliatore di Milano.Slijedom navedenog:uzimajući u obzir postupovne akte_nakon saslušanja izvještaja suca izvjestitelja_saslušavši očitovanja stranaka u glavnom postupku, Komisije Europske ekonomske zajednice i talijanske vlade, saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika_uzimajući u obzir članke 37., 53., 93., 102. i 177. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice_uzimajući u obzir Protokol o Statutu Suda Europske ekonomske zajednice_uzimajući u obzir Poslovnik Suda Europskih zajednica_SUDodlučujući o iznimci nedopuštenosti na temelju članka 177., proglašava i presuđuje:Budući
da naknadni jednostrani akt ne može imati prednost pred pravom
Zajednice, pitanja koja je postavio Giudice Conciliatore di Milano na
temelju članka 177. dopuštena su utoliko što se u predmetnom slučaju
tiču tumačenja Ugovora o EEZ-u;te presuđuje:Članak 102. ne sadrži odredbe iz kojih mogu proizlaziti subjektivna prava za pojedince koja su nacionalni sudovi dužni štititi_Ni dijelovi članka 93. koji se tiču postavljenog pitanja ne sadrže takve odredbe. Članak
53. predstavlja pravilo Zajednice iz kojeg mogu proizlaziti subjektivna
prava za pojedince koja su nacionalni sudovi dužni štititi.      Ove
odredbe zabranjuju svaku novu mjeru kojoj je cilj podvrgnuti poslovni
nastan državljana drugih država strožim pravilima od onih koja se
primjenjuju na domaće državljane, i to bez obzira na pravni oblik
poduzeća.Članak 37. stavak 2.
predstavlja u svim svojim odredbama pravilo Zajednice iz kojeg mogu
proizlaziti subjektivna prava za pojedince koja su nacionalni sudovi
dužni štititi.U okviru
postavljenog pitanja, cilj ovih odredaba je zabraniti svaku novu mjeru
protivnu načelima iz članka 37. stavka 1., to jest svaku mjeru čiji je
cilj ili posljedica stvaranje novih slučajeva diskriminacije među
državljanima država članica u uvjetima nabave i prodaje robe putem
monopola ili tijela koja moraju, s jedne strane, imati za predmet
transakcije u vezi s komercijalnim proizvodima koji mogu biti predmetom
tržišnog natjecanja i trgovine između država članica i, s druge strane,
imati stvarnu ulogu u toj trgovini.te odlučuje:Na Giudice Conciliatore di Milano je da odluči o troškovima u ovom predmetu. Presuđeno u Luxembourgu, 15. srpnja 1964.Donner HammesTrabucchiDelvauxRossi      LecourtStraussObjavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 15. srpnja 1964.Tajnik       PredsjednikA. Van Houtte        A. M. Donner* Jezik postupka: talijanski.