62021CC0061
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 5. mail 2022 (
1
)
Kohtuasi C‑61/21
JP
versus
Ministre de la Transition écologique,
Premier ministre
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour administrative d’appel de Versailles (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Inimeste terviste kaitseks kehtestatud piirtasemed – Ületamine – Õhukvaliteedi kavad – Riigi vastutus – Isiku õigus nõuda hüvitist tervisekahjustuste eest, mis on põhjustatud liidu õiguse rikkumisest – Selge rikkumine – Otsene põhjuslik seos – Rikkumise hindamise aeg
I. Sissejuhatus
1.
Välisõhu kvaliteeti puudutavatest kõrgetest piirtasemetest, mis on kehtestatud direktiiviga 2008/50 (
2
), ei ole paljudes kohtades (veel?) piisavalt kinni peetud. (
3
) 2022. aastal on selles valdkonnas aga oodata olulisi otsuseid. Poliitilisel tasandil kavandab komisjon ettepanekuid kehtivate õigusnormide ülevaatamiseks. (
4
) Samal ajal on pooleli mitu menetlust, milles Euroopa Kohus saab selgitada õigusnormide rakendamise olulisi küsimusi. Lisaks eelotsusetaotlusele, mis käsitleb direktiivi tähtsust projektidele loa andmisel (
5
), ja eelotsusetaotlusele, mis käsitleb esimest karistusmakse menetlust direktiivi rikkumise tõttu tehtud süüdimõistva kohtuotsuse jõustamiseks (
6
), esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse, kas isik võib nõuda hüvitist piirtasemete ületamisest põhjustatud tervisekahjustuste eest.
2.
Käesoleva menetluse keskmes on liikmesriikidele liidu õiguse rikkumisest tuleneva lepinguvälise vastutuse esimene tingimus, nimelt kas direktiivi 2008/50 sätted võivad anda õigusi isikutele. Peale selle on vaja käsitleda seda, millistel tingimustel on direktiivi võimalik rikkumine piisavalt selge, samuti rikkumise ja kahju vahelise otsese põhjusliku seose tõendamist, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule juhiseid rikkumise hindamise seisukohast määrava aja kohta.
II. Õiguslik raamistik
3.
Põhikohtuasjas määraval ajavahemikul olid välisõhu kvaliteeti reguleerivad õigusnormid sätestatud kõigepealt direktiivides 96/62 (
7
) ja 1999/30 (
8
), mis 11. juunist 2010 asendati direktiiviga 2008/50.
A. Direktiiv 96/62
4.
Direktiivi 96/62 artikli 1 esimese taande kohaselt on direktiivi üldeesmärk määratleda ühise strateegia aluspõhimõtted, selleks et „määratleda ja seada ühenduses välisõhu kvaliteedi eesmärgid inimeste tervisele ja kogu keskkonnale avalduvate kahjulike mõjude vältimiseks või vähendamiseks“. See tuleneb ka põhjendusest 2.
5.
Direktiivi 96/62 artikli 2 punktis 5 on „piirtase“ määratletud kui „tase, mis on kehtestatud teaduslikult põhjendatud teadmiste alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ja hiljem ei tohi seda ületada“.
6.
Direktiivi 96/62 artikkel 7 sisaldab välisõhu kvaliteedi parandamise üldnõudeid:
„1.   Liikmesriigid võtavad piirtasemetest kinnipidamiseks vajalikke meetmeid.
2.   Käesoleva direktiivi eesmärkide saavutamiseks võetavad meetmed:
a)
arvestavad õhu, vee ja mulla kaitsmise kompleksset käsitlust;
b)
ei ole vastuolus ühenduse tööohutuse ja -tervishoiu alaste õigusaktidega;
c)
ei kahjusta oluliselt teiste liikmesriikide keskkonda.
3.   Liikmesriigid koostavad tegevuskavad ja näitavad neis ära meetmed, mida tuleb võtta kiiresti, kui on oht, et piir- ja/või häiretasemed ületatakse, et seda ohtu ja sellise olukorra kestvust vähendada. Sellistes kavades võib olenevalt konkreetsest olukorrast näha ette meetmeid tegevuse, sealhulgas maanteeliikluse juhtimiseks ja vajaduse korral peatamiseks, mis aitavad kaasa ületatud piirtasemete saavutamiseks.“
7.
Direktiivi 96/62 artikkel 8 reguleerib meetmeid, mida kohaldatakse piirkondades, kus saasteainete tase ületab piirtasemeid:
„1.   Liikmesriigid koostavad nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka selle ületamismäära.
Kui mõnele saasteainele ei ole ületamismäära kehtestatud, koheldakse piirkondi ja aglomeraate, milles selle saasteaine tase ületab piirtaset, esimeses lõigus osutatud piirkondade ja aglomeraatidena ning nende suhtes kohaldatakse lõikeid 3–5.
2.   […]
3.   Liikmesriigid võtavad lõikes 1 osutatud piirkondades ja aglomeraatides meetmeid, tagamaks et koostatakse või rakendatakse kava või programm piirtaseme saavutamiseks kindlaksmääratud aja jooksul.
Kõnealune kava või programm, mis peab olema kättesaadav avalikkusele, peab sisaldama vähemalt IV lisas kirjeldatud teavet.
4.   Liikmesriigid koostavad lõikes 1 osutatud piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab piirtaset, kompleksse kava, mis hõlmab kõiki asjaomaseid saasteaineid.
5.   […]“.
8.
Direktiivi 96/62 põhjenduse 12 kohaselt oli ka see säte ette nähtud tervise ja keskkonna kaitseks tervikuna.
9.
Direktiivi 96/62 artikli 11 lõike 1 punkti a alapunktis iii nähti ette tähtaeg artikli 8 kohaste kavade saatmiseks:
„[…] artikli 8 lõikes 1 osutatud piirkondade puhul:
i)
[…]
iii)
saadavad hiljemalt kaks aastat pärast selle aasta lõppu, mil ületamist vaadeldi, komisjonile artikli 8 lõikes 3 osutatud kavad või programmid“.
10.
Direktiivi 96/62 IV lisa nägi ette, et piirtasemete järgimiseks peavad kavad ja programmid sisaldama eelkõige andmeid saaste põhjuste ja aja kohta, mil õhukvaliteet võetud meetmetest tulenevalt paraneb:
„1.
Ülemäärase saaste asukoht
–
piirkond
–
linn (kaart)
–
mõõtejaam (kaart, geograafilised koordinaadid).
2.
Üldteave
–
piirkonna liik (linn, tööstuspiirkond, põllumajandusala)
–
saastatud ala hinnanguline suurus (km2) ja kokkupuutuva elanikkonna suurus
–
kasulikud andmed kliima kohta
–
asjakohased topograafilised andmed
–
küllaldane teave kaitset vajavate objektide kohta piirkonnas.
3.
[…]
4.
Saaste laad ja hindamine
–
varasematel aastatel (enne parandusmeetmete rakendamist) vaadeldud saasteainete tasemed
–
projekti algusest peale mõõdetud tasemed
–
hindamisel kasutatavad meetodid.
5.
Saaste päritolu
–
peamiste saastet tekitavate heitmeallikate loend (kaart)
–
nendest allikatest lähtuvate heitmete üldkogus (tonni aastas)
–
teave teistest piirkondadest lähtuva saaste kohta.
6.
Olukorra analüüs
–
ülemäärase saaste tekkimise üksikasjalikud põhjused (ülekandumine, kaasa arvatud kandumine üle piiri, teke)
–
võimalikud üksikasjalikud meetmed välisõhu kvaliteedi parandamiseks.
7.
Enne käesoleva direktiivi jõustumist olemas olnud parandusmeetmete või -projektide üksikasjad, st
–
kohalikud, piirkondlikud, siseriiklikud, rahvusvahelised meetmed
–
nende meetmete täheldatud mõju.
8.
Pärast käesoleva direktiivi jõustumist saaste vähendamiseks vastuvõetud meetmete või projektide üksikasjad
–
kõikide projektis ettenähtud meetmete loetelu ja kirjeldus
–
projekti ajakava
–
õhukvaliteedi parandamise hinnangulised eesmärgid ja nende saavutamise hinnanguline aeg.
9.
Pikema aja jooksul kavandatavate või uuritavate meetmete või projektide üksikasjad.
10.
[…]“.
B. Direktiiv 1999/30
11.
Direktiiv 1999/30 kehtestas direktiivi 96/62 kohaldamiseks nõutavad vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii sisalduse piirtasemed ja vajaduse korral ka häiretasemed õhus. Artikkel 1 kinnitab, et sätte eesmärk on vältida, ennetada või vähendada nende ainete kahjulikku mõju inimese tervisele ja kogu keskkonnale.
12.
Lämmastikdioksiidi (NO2) suhtes kehtisid inimese tervise kaitseks piirtasemed vastavalt direktiivi 1999/30 artiklile 4 ja II lisa I jaole alates 1. jaanuarist 2010. Esiteks ei tohtinud lämmastikdioksiidi tunnist piirtaset 200 μg/m3 ületada rohkem kui 18 korral kalendriaasta jooksul. Teiseks kehtestati aasta piirtasemeks 40 μg/m3.
13.
Tahkete osakeste (PM10) puhul kehtisid piirtasemed inimese tervise kaitseks vastavalt direktiivi 1999/30 artiklile 5 ja III lisa I jao 1. etapile seevastu juba 1. jaanuarist 2005. Tahkete osakeste (PM10) 24‑tunnist piirtaset 50 μg/m3 ei tohtinud ületada rohkem kui 35 korral kalendriaasta jooksul. PM10 aasta piirtasemeks määrati 40 μg/m3.
C. Direktiiv 2008/50
14.
Direktiivi 2008/50 esimesed kaks põhjendust kirjeldavad direktiivi üldeesmärke:
„(1)
[…] kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammiga kehtestatakse vajadus vähendada saaste tasemeni, mis minimeerib kahjustava mõju inimeste tervisele (pöörates erilist tähelepanu tundlikele elanikegruppidele) ja kogu keskkonnale, vajadus parandada õhu kvaliteedi järelevalvet ja hindamist, sealhulgas saasteainete sadestumist, ning vajadus teavitada avalikkust.
(2)
Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.“
15.
Direktiivi 2008/50 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud direktiivi põhieesmärk:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1.
välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2.
[…]“.
16.
Direktiivi 2008/50 artikli 2 punktis 5 on mõiste „piirtase“ määratletud kui „tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada“.
17.
Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1 kohustab kinni pidama mitmesugustest piirtasemetest:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
[…]“.
18.
Direktiivi 2008/50 XI lisa kohased käesolevas asjas määravad lämmastikdioksiidi ja tahkete osakeste (PM10) piirtasemed vastavad direktiivis 1999/30 sätestatud piirtasemetele.
19.
Direktiivi 2008/50 artikkel 22 lubab piirtasemete saavutamise tähtaega teatud tingimustel pikendada:
„1.   Kui antud piirkond või linnastu ei suuda saavutada lämmastikdioksiidi või benseeni piirtasemeid XI lisas määratud tähtpäevaks, võib liikmesriik neid tähtaegu kõnealuse piirkonna või linnastu osas maksimaalselt viie aasta võrra pikendada tingimusel, et selle piirkonna või linnastu kohta, mille suhtes pikendamist kohaldataks, koostatakse vastavalt artiklile 23 õhukvaliteedi kava; sellist õhukvaliteedi kava täiendatakse XV lisa B jaos märgitud teabega asjaomaste saasteainete kohta ning see näitab, kuidas piirtasemetest kinnipidamine enne uue tähtaja lõppu saavutatakse.
2.   Kui teatud piirkonnas või linnastus osutub XI lisas sätestatud PM10‑osakeste piirtaseme saavutamine siiski raskeks kohaspetsiifiliste levimisomaduste, ebasoodsate ilmastikutingimuste või piiriülese saasteleviku tõttu, vabastatakse liikmesriik nende piirtasemete rakendamise kohustusest kuni 11. juunini 2011, kui lõikes 1 sätestatud kohustused on täidetud ja kui nimetatud liikmesriik näitab, et ülalnimetatud tähtpäevadest kinnipidamiseks on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil võetud kõik asjakohased meetmed.
3. […]
4.   Liikmesriigid teatavad komisjonile oma seisukoha selles, kus on võimalik kohaldada lõiget 1 või 2, ning edastavad lõikes 1 viidatud õhukvaliteedi kava koos kogu olulise teabega, mida komisjonil on vaja, et hinnata, kas kõik asjakohased tingimused on täidetud. Oma hinnangus võtab komisjon arvesse liikmesriikide võetud meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile liikmesriikides nüüd ja tulevikus ning kehtivate ja komisjoni ettepanekul kavandatavate ühenduse meetmete hinnangulist mõju välisõhu kvaliteedile.
Kui komisjon ei ole esitanud vastuväiteid üheksa kuu jooksul alates kõnealuse teabe saamisest, loetakse asjakohased tingimused lõike 1 või 2 rakendamiseks täidetuks.
Kui esitatakse vastuväiteid, võib komisjon liikmesriikidelt nõuda õhukvaliteedi kavade kohandamist või uute õhukvaliteedi kavade esitamist.“
20.
Käesolevas asjas vaatluse all oleva Pariisi linnastu kohta edastas Prantsusmaa komisjoni andmetel (
9
) küll teatised sooviga PM10 ja lämmastikdioksiidi piirtasemete saavutamise tähtaegu pikendada, kuid komisjon ei andnud selleks nõusolekut. (
10
)
21.
Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 näeb ette, et teatud piirkondades või aglomeraatides piirtasemete ületamise korral tuleb väärtuste saavutamiseks koostada õhukvaliteedi kavad:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavadesse võidakse kaasata ka erimeetmed, mille eesmärk on kaitsta elanikkonna tundlikke rühmi, sealhulgas lapsi. […]
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet […]. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“.
22.
Direktiivi 2008/50 XV lisa A jaos sisalduvad nõuded vastavad põhiosas direktiivi 96/62 IV lisa nõuetele.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
23.
Eelotsusetaotlus põhineb sellel, et Pariisi linnastu piirkonnas on ületatud välisõhu kvaliteedi suhtes kehtestatud piirtasemeid. Euroopa Kohus sedastas 2019. aastal, et lämmastikdioksiidi piirtasemeid on ületatud alates 2010. aastast, mis oli tähtaeg nende järgimiseks. (
11
) Samuti otsustas Euroopa Kohus hiljuti, et ajavahemikus 2005–2019 ei järgitud ka PM10 piirtasemeid. (
12
) Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tuvastas, et Pariisis on lämmastikdioksiidi piirtasemeid ületatud ka veel 2020. aastal ning 2018. ja 2019. aastal on ületatud PM10 piirtasemeid. (
13
)
24.
Põhikohtuasjas nõuab hageja, et Pariisi linnastu osaks oleva Val‑d’Oise’i departemangu prefekt võtaks meetmeid direktiivis 2008/50 kehtestatud piirtasemete järgimiseks. Peale selle esitab ta nõude hüvitada 21 miljoni euro suurune kogukahju, mis on põhjustatud õhusaastest. Kahju on tekitatud alates 2003. aastast ning aja jooksul on olukord koguni halvenenud.
25.
Kahjunõude esitamisel tugineb hageja eelkõige sellele, et õhukvaliteedi halvenemine tema elukohaks olevas Pariisi linnastus on tekitanud talle tervisekahjustusi. Õhukvaliteet on tema hinnangul halvenenud seetõttu, et Prantsuse asutused ei ole täinud direktiivist 2008/50 tulenevaid kohustusi. Seepärast tugineb ta riigi vastutusele, nõudes väidetavate tervisekahjustuste hüvitamist.
26.
Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Cergy‑Pontoise’i halduskohus, Prantsusmaa) jättis hagi rahuldamata, hageja esitas selle peale apellatsioonkaebuse Cour administrative d’appel de Versailles’ile (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa). Viimati nimetatud kohus märgib, et kahjuhüvitise asjas otsuse tegemiseks on vaja välja selgitada direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 ulatus. Küsimus on selles, kas olukorras, kus Euroopa Liidu liikmesriik on rikkunud viidatud sätetest tulenevaid kohustusi ja rikkumine on piisavalt selge, on füüsilisel isikul õigus nõuda hüvitist tema tervisele tekitatud kahju eest.
27.
Seetõttu esitab Cour administrative d’appel de Versailles (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas kohaldatavaid Euroopa Liidu õiguse norme, mis sisalduvad direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikes 1 ja artikli 23 lõikes 1, tuleb tõlgendada nii, et juhul kui Euroopa Liidu liikmesriik on piisavalt selgelt rikkunud kõnealusest direktiivist tulenevaid kohustusi, annavad need normid füüsilistele isikutele õiguse saada asjaomaselt liikmesriigilt hüvitist tervisele tekitatud kahju eest, millel on otsene põhjuslik seos õhukvaliteedi halvenemisega?
2.
Kui eespool nimetatud sätted võivad tõepoolest anda õiguse saada hüvitist tervisele tekitatud kahju eest, siis millistest tingimustest sõltub selle õiguse tekkimine, võttes eelkõige arvesse kuupäeva, millest alates tuleb liikmesriigi kõnealuse rikkumise olemasolu hinnata?“
28.
Põhikohtuasja hageja, Prantsuse Vabariik, Iirimaa, Itaalia Vabariik, Poola ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. 15. märtsi 2022. aasta kohtuistungil osalesid Prantsuse Vabariik, Iirimaa, Madalmaade Kuningriik, Poola ja komisjon.
IV. Õiguslik hinnang
29.
Euroopa Kohus on juba seoses välisõhu kvaliteedi kaitset reguleerivate liidu õigusnormide jõustamisega juhtinud tähelepanu põhimõttele, mille kohaselt riik vastutab eraõiguslikele isikutele liidu õiguse sellise rikkumisega tekitatud kahju eest, mida saab omistada riigile. (
14
) Käesoleva eelotsusetaotlusega soovitakse välja selgitada, mil määral võib liidu õiguses välisõhu kvaliteedi kaitseks kehtestatud piirtasemete rikkumisest tuleneda tegelikult õigus nõuda kahju hüvitamist.
30.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt muutuks liidu õigusnormide täielik toime küsitavaks ja nendega antavate õiguste kaitse nõrgeneks, kui isikutel ei oleks võimalik saada hüvitist liidu õiguse sellise rikkumisega tekitatud kahju eest, mida saab omistada riigile. (
15
)
31.
Seega on isikutel, kellel on tekkinud kahju, õigus hüvitisele juhul, kui ühekorraga on täidetud kolm tingimust: nimelt kui rikutud liidu õigusnorm annab neile isikutele õigusi, selle õigusnormi rikkumine on piisavalt selge ning rikkumise ja isikule tekitatud kahju vahel on otsene põhjuslik seos. (
16
)
32.
Esimene eelotsuse küsimus eeldab, et õigusnormi rikkumine on piisavalt selge ja esineb otsene põhjuslik seos. Selle küsimusega soovitakse teada, kas direktiivis 2008/50 välisõhu kvaliteedile kehtestatud nõuded annavad õigusi isikutele ehk kas nende nõuete rikkumisest saab üldse tuleneda õigus nõuda kahju hüvitamist (selle kohta jaotis A). Juhul, kui see on nii, soovitakse teise küsimusega kindlaks teha kõnealuse õiguse tingimusi, seda eelkõige osas, mis puudutab aega, millest alates tuleb asjaomasele liikmesriigile omistatava rikkumise olemasolu hinnata. Sellega seoses on vaja käsitleda ka küsimust, millistel tingimustel tuleb rikkumine lugeda selgeks ja tuvastada otsese põhjusliku seose olemasolu (selle kohta jaotis B).
A. Esimene küsimus – välisõhu kvaliteeti reguleerivatest õigusnormidest tulenevad õigused
33.
Õigus nõuda liidu õiguse rikkumise eest kahjuhüvitist eeldab kõigepealt seda, et rikutud liidu õigusnorm annab isikutele õigusi. (
17
)
34.
Peab paika, et seoses kahjuhüvitise õiguse andmisega ei ole oluline see, kas asjaomane õigusnorm on vahetult kohaldatav. (
18
) Sellegipoolest on vahetu kohaldatavus oluline kaudne tõend, mis räägib õiguste andmise kasuks, (
19
) sest sellisel juhul saab kindlaks määrata antud õiguse sisu, mis on kahjuhüvitise õiguse tekkimise eeldus. (
20
)
35.
Seepärast tuleb esmalt uurida, kas piirtasemeid ja välisõhu kvaliteedi parandamise meetmeid reguleerivad õigusnormid on piisavalt selged, et määrata kindlaks võimalike õiguste sisu. Seejärel saab hinnata, kas õigusnormid annavad isikutele õigusi.
1.
Direktiivide 96/62 ja 1999/30 sisuline selgus
36.
Olgugi et eelotsusetaotlus on seotud vaid direktiiviga 2008/50, puudutab põhikohtuasi hagejale alates 2003. aastast tekkinud kahju. Alates sellest ajast kuni direktiivi 2008/50 ülevõtmiseni 11. juunil 2010 reguleerisid välisõhu kvaliteeti eelotsusetaotluses mainitud saasteainete PM10 (peentolm) ja lämmastikdioksiidi osas direktiivid 96/62 ja 1999/30.
a)
Piirtasemed
37.
Direktiivi 96/62 artikli 7 lõike 1 kohaselt võtavad liikmesriigid piirtasemetest kinnipidamiseks vajalikke meetmeid. Lämmastikdioksiidi piirtasemed tulenevad direktiivi 1999/30 artiklist 4 koostoimes II lisaga ja kehtivad alates 1. jaanuarist 2010.
38.
PM10 piirtasemed on sätestatud artiklis 5 koostoimes III lisa I jao 1. etapiga ja kehtivad alates 1. jaanuarist 2005.
39.
Nimetatud piirtasemed ja tähtajad võeti hiljem muutmata üle direktiivi 2008/50 XI lisasse.
40.
Piirtasemetest kinnipidamise kohustus kehtib seega alates kindlaksmääratud kuupäevast ja on vastavalt asjaomaste sätete sõnastusele selge ja tingimusteta. (
21
)
b)
Välisõhu kvaliteedi parandamine
41.
Peale selle sisaldas juba direktiiv 96/62 sätteid, mis reguleerisid välisõhu kvaliteedi parandamist enne ja pärast piirtasemete saavutamise tähtpäeva saabumist.
i) Piirtasemete saavutamise tähtpäeva eelne aeg
42.
Esmakordne välisõhu kvaliteedi parandamise kohustus kehtis juba enne 2005. ja/või 2010. aastat, mil vastavus piirtasemetele pidi olema saavutatud. Selles etapis pidid liikmesriigid võtma meetmeid, et saavutada vastavus piirtasemetele hiljemalt kuupäevaks, mil nendest kinnipidamine muutub kohustuslikuks.
43.
Selle kohustuse üksikasjad tulenesid direktiivi 96/62 artiklist 8. Esmalt pidid liikmesriigid artikli 8 lõike 1 kohaselt koostama nimekirjad piirkondade ja aglomeraatide kohta, kus ühe või mitme saasteaine tase ületab nii piirtaset kui ka direktiivis 1999/30 kindlaks määratud lubatud ületamismäära. Direktiivi 96/62 artikli 8 lõike 3 kohaselt pidid liikmesriigid selliselt kindlaks määratud piirkondades ja aglomeraatides võtma meetmeid, et tagada kava või programmi koostamine või rakendamine piirtaseme saavutamise tähtaja jooksul.
44.
Lubatud ületamismäär tähistab seejuures asjaomase piirtaseme protsentides väljendatud osa, mida piirtasemete kehtestamise ja nende saavutamiseks kindlaksmääratud tähtpäeva vahelisel ajal lineaarselt 0 protsendile vähendati. Lubatud ületamismäär muutus seega järjepidevalt seda väiksemaks, mida lähemale jõudis piirtasemete saavutamise tähtpäev. Asjaomase piirtaseme saavutamise tähtpäeva saabumisel muutus lubatud ületamismäär olematuks.
45.
Oletatavasti puudutas kõnealune kohustus juba paljusid piirkondi ja linnastuid, kus piirtasemeid hiljem, kui nende saavutamise tähtpäev oli saabunud, seega 2005. või 2010. aastal ületati. (
22
)
46.
Kõnealused kavad või programmid pidid vastama direktiivi 96/62 IV lisa nõuetele, mis kattusid põhiosas direktiivi 2008/50 XV lisa A jao nõuetega. Nõuded ei ole puhtformaalsed, sest kõnealused andmed puudutavad saaste päritolu (punktid 5 ja 6), välisõhu kvaliteedi parandamise võimalike meetmete analüüsi (punkt 6) ning võetud ja rakendatud meetmeid (punktid 7–9), sealhulgas õhukvaliteedi eeldatava paranemise ajakava ja hinnangut (punkt 8). Selleks et hinnata, kas kava või programm on sobiv, et ettenähtud ajaks saavutada vastavus piirtasemetele, on selle teabe olemasolu loogiliselt võttes vajalik.
47.
Lisaks tuleb märkida, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 esimene lõik kehtestab sarnase kohustuse peenosakestele suurusega PM2_5, mille piirtaset tuleb järgida alles pärast direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist.
ii) Piirtasemete saavutamise tähtpäeva järgne aeg
48.
Peale selle nägi direktiivi 96/62 artikli 7 lõige 3 ette, et liikmesriigid koostavad tegevuskavad ja näitavad neis ära meetmed, mida tuleb võtta kiiresti, kui on oht, et piir- ja/või häiretasemed ületatakse, et seda ohtu ja sellise olukorra kestust vähendada.
49.
Direktiivi 96/62 artiklite 7 ja 8 sõnastuse kohaselt ei olnud piirtasemete ületamise võimalust ette nähtud. Enne piirtasemete saavutamise tähtpäeva saabumist pidid liikmesriigid vastavalt artiklile 8 võtma vajalikud meetmed, et saavutada vastavus piirtasemetele hiljemalt kuupäevaks, mil nendest kinnipidamine muutub kohustuslikuks. Pärast kõnealuse aja saabumist kohustas direktiivi artikli 7 lõige 3 liikmesriike võtma meetmeid juba ületamise ohu ärahoidmiseks. Seda kinnitab mõiste „piirtase“ määratlus direktiivi 96/62 artikli 2 punktis 5, sest selle kohaselt tuleb piirtase saavutada teatava tähtaja jooksul ja hiljem ei tohi seda ületada.
50.
Ometigi sedastas Euroopa Kohus otsuses Janecek, et liikmesriikidel ei ole kohustust võtta meetmeid, mille tagajärjel piirtasemeid üldse ei ületataks. Tuginedes direktiivi 96/62 loogikale, mis on suunatud saastuse komplekssele vältimisele, tegi Euroopa Kohus järelduse, et liikmesriikidel on kohustus võtta meetmeid, mis on sobivad nimetatud tasemete ületamise ohu vähendamiseks miinimumini ja sellise olukorra kestuse piiramiseks, arvestades kõiki asjaomasel ajal valitsevaid tingimusi ja esindatud huve. Seejuures pidid liikmesriigid tagama tasakaalu selle eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahel. Kõnealuse kaalutlusõiguse piirid on kohtulikult kontrollitavad. (
23
)
51.
Viidatud kohtuotsus on selles mõttes arusaadav, et sellel ajal oli juba teada, et PM10 piirtasemeid ületatakse paljudes liikmesriikides ja nendest kinnipidamine nõuaks märkimisväärseid jõupingutusi. Samasugust olukorda eeldas komisjon lämmastikdioksiidi piirtasemete puhul, millele vastavus pidi olema saavutatud 2010. aastaks. (
24
) Direktiivi 96/62 sõnastuses väljenduv ootus, et piirtasemeid ei ületata, osutus seega ebareaalseks. See arusaam tõi pealegi vahetult enne kohtuotsuse Janecek tegemist kaasa käesolevas asjas uuritava direktiivi 2008/50 vastuvõtmise.
52.
Peale selle rõhutas Euroopa Kohus õigesti vajadust kaaluda vastandlikke huve tegevuskavade kindlaksmääramisel. Peab paika, et seadusandja eeldas seda kaalumist juba piirtasemete kindlaksmääramisel, kuid liidu õigus ei saa nõuda, et liikmesriigid võtaksid piirtasemetest kinnipidamiseks meetmeid, mille ebasoodsad mõjud kaaluvad üles piirtasemete järgimisega saavutatava keskkonna- ja tervisekaitse parandamise. (
25
)
53.
Kohtuotsuses Janecek tehtud järeldused on siiski piiratud tegevuskavade koostamise kohustusega vastavalt direktiivi 96/62 artikli 7 lõikele 3. Üksnes kõnealused kavad ei pidanud olema kujundatud nii, et need välistavad mis tahes ületamise. Piirtasemetest kinnipidamise kohustus oli seevastu juba direktiivide 96/62 ja 1999/30 kohaselt sellest sõltumatu. (
26
) Piirtasemete ületamisi – nagu muid liidu õiguse rikkumisi (
27
) – võisid liikmesriigid õigustada ainult ületamatute raskuste või vääramatu jõu konkreetse tõendamisega. (
28
)
c)
Vahekokkuvõte
54.
Seega tuleb tõdeda, et direktiivi 96/62 artiklid 7 ja 8 koosmõjus direktiivis 1999/30 sätestatud lämmastikdioksiidi ja PM10 piirtasemetega näevad ette selge ja tingimusteta kohustuse saavutada vastavus piirtasemele, mis kehtis PM10 puhul alates 1. jaanuarist 2005 ja lämmastikdioksiidi puhul alates 1. jaanuarist 2010. Direktiivi 96/62 artikli 7 lõike 3 kohaselt pidid liikmesriigid aga lahknevate huvide vahelisele tasakaalule tuginedes võtma üksnes meetmeid, et piirtasemete ületamise aeg jääks minimaalseks. Kõnealune teine kohustus on piisavalt selge ainult niivõrd, kuivõrd on ületatud olemasoleva kaalutlusruumi piire.
2.
Direktiivi 2008/50 sätete sisuline selgus
55.
Peale selle tuleb hinnata, kuivõrd selge sisuga on sätted direktiivis 2008/50, millega 2008. aastal nähti ette direktiivide 96/62 ja 1999/30 asendamine alates 11. juunist 2010.
a)
Piirtasemed
56.
Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimese lause kohaselt tagavad liikmesriigid, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks mitmesuguste saasteainete, sealhulgas PM10 tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid. Peale selle näeb artikli 13 lõike 1 teine lause ette, et lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates samas lisas märgitud tähtpäevadest.
57.
Viidatud lausete erinev sõnastus ei sea kahtluse alla piirtasemetest kinnipidamise kohustuse selgust. See on seletatav sellega, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimeses lauses nimetatud saasteainete piirtasemed kehtisid juba alates 2005. aastast, samal ajal kui direktiiv jõustus alles 2008. aastal. Seevastu lämmastikdioksiidi ja benseeni piirtasemetest kinnipidamine muutus kohustuslikuks alles 2010. aastal, seega pärast direktiivi jõustumist.
58.
Seega peavad liikmesriigid tagama, et mitte üheski piikonnas ja linnastus ei ületa direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimeses lauses nimetatud saasteainete piirtasemed sama direktiivi XI lisas kehtestatud piirtasemeid. (
29
) Vastavust piirtasemetele ei ole III lisa A jao punkti 1 kohaselt vaja hinnata vaid teatud kohtades, kus inimesed üldjuhul kaitsmata ei viibi. (
30
)
59.
Seega näib, et eraldi võetuna on direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1 ja XI lisa piisavalt täpsed. (
31
) Seda näitab ka tõsiasi, et Euroopa Kohus on korduvalt tuvastanud, et liikmesriigid on viidatud sätet rikkunud. (
32
)
b)
Õhukvaliteedi kavad vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 23
60.
Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 kohasele piirtasemetest kinnipidamise kohustusele lisandub artikli 23 lõikes 1 sätestatud kohustus parandada välisõhu kvaliteeti.
61.
Viidatud säte näeb ette, et piirkondades või linnastutes, kus saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastava direktiivi 2008/50 XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks. Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet.
62.
Sellega loob direktiivi 2008/50 artikkel 23 otsese seose artikli 13 lõikes 1 koostoimes XI lisaga ette nähtud PM10 piirtasemete ületamise ja õhukvaliteedi kavade koostamise kohustuse vahel. (
33
)
63.
Menetluses osalevad liikmesriigid on sellest tulenevalt seisukohal, et direktiiv 2008/50 ei nõua piirtasemete ületamise täielikku ärahoidmist, vaid kehtestab artikli 23 lõikes 1 üksnes kohustuse koostada õhukvaliteedi kavad. Poola märgib koguni, et piirtasemetest kinnipidamise kohustus ei ole artikli 23 lõiget 1 arvestades tingimatu.
64.
Seda seisukohta näib toetavat ka eespool viidatud kohtuotsus Janecek, milles Euroopa Kohus seoses direktiivi 96/62 artikli 7 lõikega 3 märkis, et liikmesriigid ei pea ära hoidma piirtasemete kõiki ületamisi. (
34
) Samamoodi nagu nägid ette varasemad õigusnormid, võib ka direktiivi 2008/50 artikli 23 kohaselt õhukvaliteedi kavasid koostada üksnes saastamisohu vähendamise eesmärgil ning olemasolevate avalike ja erahuvide tasakaalu arvesse võttes. (
35
)
65.
Siiski võis juba direktiivide 96/62 ja 1999/30 alusel kahelda selles, et õhukvaliteedi parandamise meetmed olid piirtasemete ületamise õigustamiseks piisavad. (
36
) Direktiiviga 2008/50 seoses on Euroopa Kohus korduvalt tagasi lükanud seisukoha, et õhukvaliteedi kava koostamisega on liikmesriik artikli 13 lõike 1 kohased kohustused juba täies ulatuses täitnud. (
37
)
66.
Euroopa Kohtu suurkoja hilisema otsuse kohaselt jätaks selline tõlgendus direktiivi 2008/50 artikli 1 punktis 1 sedastatud inimeste tervise kaitse eesmärgi saavutamise üksnes liikmesriikide otsustada, mis on vastuolus liidu seadusandja kavatsustega. Kõnealuse järelduse teeb Euroopa Kohus artikli 2 punktis 5 määratletud mõiste „piirtase“ põhjal, mis nõuab, et piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada. (
38
)
67.
Peale selle on direktiivis 2008/50 piirtasemetest kinnipidamise kohustust võrreldes direktiiviga 96/62 täpsustatud nii, et sellesse on lisatud säte, mida rikutaks, kui piirtasemete ületamise õigustamiseks piisaks juba pelgalt õhukvaliteedi kavade koostamisest. (
39
) Direktiivi 2008/50 artikkel 22 lubab piirtasemete saavutamise tähtaegu lämmastikdioksiidi või benseeni puhul pikendada maksimaalselt viie aasta võrra ja PM10 puhul maksimaalselt kuue aasta võrra. Tähtaja pikendamine eeldab eelkõige seda, et liikmesriigid koostavad õhukvaliteedi kavad, mis tagavad pikendatud tähtajast kinnipidamise. Seevastu artikli 23 lõike 1 kohaste õhukvaliteedi kavade jaoks ei ole nimetatud tähtaeg siduv.
c)
Vahekokkuvõte
68.
Seega seab direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1 liikmesriikidele täpselt määratletud vahetu toimega kohustuse hoida ära viidatud sättes nimetatud õhusaasteainete piirtasemete ületamine.
69.
Peale selle tuleneb direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikest 1 selge iseseisev kohustus koostada piirtasemete rikkumise korral õhukvaliteedi kavad. (
40
)
70.
Poola on seisukohal, et direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 ei ole õhukvaliteedi kavade sisu poolest piisavalt täpne. Poola hinnangul ei kehtesta viidatud säte piirtasemete ületamise lõpetamiseks kindlat tähtaega, vaid nõuab üksnes seda, et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Peale selle leiab Poola, et meetmete kindlaksmääramine nõuab lahknevate huvide kaalumist, mida rõhutavad ka Prantsusmaa ja Iirimaa.
71.
Sellele tuleb siiski vastu väita, et huvide kaalumist hõlmav kaalutlusõiguse kasutamine võib tõepoolest olla oluline hindamisel, kas rikkumine on selge, (
41
) ja mängida rolli ka põhjusliku seose tuvastamisel. (
42
) See ei ole aga määrav vastamisel küsimusele, kas kõnealune õigusnorm on piisavalt täpne, et anda isikutele õigusi. Pigem on piisav, et isikud saavad liikmesriigi kohtutes maksma panna selle kaalutlusõiguse piiride järgimise. (
43
)
3.
Piirtasemete ja õhukvaliteedi parandamise kohustuse sihtotstarve
72.
See, kas direktiivide 96/62, 1999/30 ja 2008/50 kohase piirtasemete ja õhukvaliteedi parandamise kohustusega soovitakse anda õigusi isikutele, kellel tekivad õhusaaste tõttu tervisekahjustused, sõltub peale võimalike õiguste sisu määratletavuse eelkõige nende õigusnormide eesmärkidest. (
44
)
73.
Direktiivide 96/62 ja 2008/50 põhjenduse 2 ja artikli 1 kohaselt on direktiivide eesmärk vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale. (
45
) Viidatud direktiividega kehtestatud välisõhu kvaliteedi normid täpsustavad seega liidul keskkonna ja rahvatervise valdkonnas olevaid kaitsekohustusi, mis tulenevad muu hulgas ELL artikli 3 lõikest 3 ja ELTL artikli 191 lõigetest 1 ja 2. Nimetatud sätete kohaselt seab liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ning rajaneb muu hulgas ettevaatusprintsiibil ja põhimõttel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid. (
46
) Kõnealune kaitsekohustus tuleneb lisaks põhiõiguste harta artiklitest 2, 3 ja 37. (
47
)
74.
See, et just PM10 ja lämmastikdioksiidi piirtasemed on ette nähtud inimeste tervise kaitseks, tuleneb juba sellest, et direktiivi 1999/30 II ja III lisas ning direktiivi 2008/50 artiklis 13 ja XI lisas on neid nimetatud inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemeteks. Ka direktiivi 96/62 artikli 2 punktis 5 ja direktiivi 2008/50 artikli 2 punktis 5 määratletud mõiste „piirtase“, mida hageja esile tõstab, näeb ette, et piirtase kehtestatakse eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale.
75.
Kuna asjaomased õhukvaliteedi parandamise kohustused tuleb täita kõnealuste piirtasemete ületamise korral, on ka nende kohustuste eesmärk kaheldamatult tervise kaitse.
76.
Nagu komisjon õigesti rõhutab, on Euroopa Kohus viidatud kaitsele tuginedes juba varasemate õhukvaliteedi kaitset käsitlevate direktiivide kohta märkinud, et isikud peavad olema suutelised nende direktiivide siduvaid nõudeid õigustena maksma panna. (
48
) Selle põhjal nägi Euroopa Kohus ette direktiividele 96/62 ja 2008/50 tuginemise võimaluse (
49
) ja rääkis ka sellega seoses õiguste kohtulikust kaitsest. (
50
)
77.
Poola ja Iirimaa on küll seisukohal, et tervisekaitse eesmärgiga on mõeldud üksnes üldsuse kaitset, kuid see seisukoht ei ole veenev. Just huvi tervise vastu on ülimalt isiklik ja seega olemuselt individuaalne ning sellest on kantud eespool viidatud kohtupraktika.
78.
Teisiti võiks see olla keskkonnaõigusnormide puhul, mille eesmärk on eelkõige loomade, taimede ja elupaikade kaitse, mis aga tulevad inimesele kasuks vaid kaudselt. Sellega seoses võiks mõelda taimestiku kaitse kriitilistele tasemetele, mis on sätestatud direktiivi 2008/50 artiklis 14 ja XIII lisas. Küsimust, kas viidatud sätetega soovitakse anda õigusi isikutele, ei tule käesolevas asjas aga käsitleda.
79.
Vastupidi Iirimaa seisukohale ei takista ka põhimõte „saastaja maksab“ panemast riigile vastutust tervisekahjustuste eest, mis on põhjustatud välisõhu kvaliteeti reguleerivate sätete rikkumisest.
80.
Peab paika, et põhimõte „saastaja maksab“ on ELTL artikli 191 lõikes 2 nimetatud liidu keskkonnapoliitika põhimõte, mida tuleb arvesse võtta ka välisõhu kvaliteeti käsitlevate õigusnormide tõlgendamisel. Õige on ka see, et viidatud põhimõtte kohaselt peab kulud kandma eelkõige saastaja; teistes keeleversioonides tuleb see mõte veelgi selgemini esile kui saksakeelses mõistes „Verursacherprinzip“, näiteks ingliskeelses versioonis, kus on kasutatud vastet „that the polluter should pay“, ja prantsuskeelses versioonis, kus vasteks on „principe du pollueur-payeur“.
81.
Kõnealune põhimõte ei saa liikmesriike siiski vastutusest vabastada, kui liikmesriigid liidu õigust rikkudes õhusaastel tekkida lubavad või seda ära ei hoia. See, et välisõhu kvaliteeti reguleerivad sätted panevad liikmesriikidele kõnealuse vastutuse, on pealegi põhjendatud ka seepärast, et välisõhu saaste tuleneb üldjuhul eri allikatest, mistõttu peavad liikmesriigid otsustama, millisel määral peavad saaste konkreetsed põhjustajad oma heitkoguseid vähendama.
4.
Kohtuotsus Paul
82.
Kirjeldatud kaalutluste tähtsus õhukvaliteeti reguleerivate sätete aspektist tuleb ilmsiks eelkõige siis, kui neid võrrelda kohtuotsusega Paul. See on ainus kohtuotsus, milles Euroopa Kohus leidis, et õigus kahjuhüvitisele puudub põhjusel, et kõnealused õigusnormid ei anna isikutele õigusi.
83.
Viidatud kohtuotsus puudutas tookord kehtivaid pangajärelevalve kohustusi, mis hõlmasid ka hoiustajate kaitset. (
51
) Kõnealuseid õigusnorme saab võrrelda õhukvaliteedi kaitsega. Mõlemat ülesannet – pangajärelevalvet ja õhukvaliteedi kaitset – iseloomustab suur keerukus (
52
) ja isikute kaitset sõnaselgelt ei mainita, (
53
) nagu rõhutab Prantsusmaa käesolevas menetluses.
84.
Tookord kehtinud pangajärelevalvet reguleerivad õigusnormid erinesid siiski olulistes punktides õhukvaliteedi kaitset reguleerivatest õigusnormidest. Erinevused ei tulene üksnes sellest, et õigusnormide ese on erinev.
85.
Esmalt oli hoiuste tagamise (
54
) näol hoiustajate jaoks olemas eriomane kaitsesüsteem, mis rääkis selle vastu, et anda hoiustajatele ulatuslikud õigused hüvitisele. (
55
) Seevastu õhusaastest põhjustatud tervisekahjustuste puhul selline eriomane kaitsesüsteem teadaolevalt puudub.
86.
Toona kehtivate pangajärelevalvet reguleerivate õigusnormide peamine eesmärk oli jõuda tegevuslubade ja pangajärelevalve süsteemide vastastikuse tunnustamiseni. Sellest tulenevalt oli võimalik välja anda üksainus liidus tunnustatud tegevusluba ja rakendada asukohaliikmesriigipoolse järelevalve põhimõtet. (
56
) Seega peavad pangajärelevalvet reguleerivad õigusnormid vastavalt oma õiguslikule alusele tagama pankade asutamisvabaduse, ühtlustades nõuded liikmesriikides. Hoiustajaid kaitsvat riigi vastutust, mida ei olnud riigisiseselt ette nähtud või mis oli koguni välistatud, ei olnud selleks vaja. (
57
)
87.
Õhukvaliteedi kaitset reguleerivad õigusnormid tuginevad seevastu liidu keskkonnapädevusele ja sellest tulenevalt on nende eesmärk vastavalt ELTL artiklile 191 inimeste tervise kaitse kõrge tase. Just see eesmärk on põhieesmärk, samal ajal kui siseturuga seotud eesmärgid on äärmisel juhul kõrvaleesmärgid, millel on kaudne tähtsus.
5.
Puuduv rahaliste nõuete regulatsioon
88.
Prantsusmaa vastuväidet saab aga mõista ka nii, et õigus kahjuhüvitisele eeldab selliste õigusnormide rikkumist, mis näevad ette isikute õigusi maksetele või majanduslikule kasule. Õhukvaliteeti reguleerivad õigusnormid seda ei tee.
89.
Tegelikult oli senistes kohtulahendites, kus leiti, et riik vastutab liidu õiguse rikkumise eest, sageli tegemist rahaliste nõuete tagamisega, näiteks töötasude ja pensionide tagamisega tööandja pankroti korral (
58
) või pakettreisijate nõuetega reisikorraldaja pankroti korral, (
59
) hoiuste tagamisega (
60
) ja investorite kaitsega liiga kõrgete hindade eest ülevõtmistel (
61
) või kuritegude ohvrite õigustega hüvitisele. (
62
)
90.
Samasisulised näivad olevat Euroopa Kohtu väited, et asjaomase õigusnormi rikkumine mõjutab otseselt selle isiku õiguslikku olukorda („situation juridique“), kellel on tekkinud kahju. (
63
) Sellega peeti silmas õiguslikult kaitstud varalisi huve seoses hoiuste tagamise ja investorite kaitsega.
91.
Seevastu olukorras, kus liikmesriik jätab piirtasemete saavutamise kohustuse täitmata, ei muutu selle isiku õiguslik olukord, kellel on kohustuse täitmata jätmise tõttu tekkinud tervisekahjustused. Tegemist on õigushüve rikkumisega, mis on nimetatud varalistest huvidest tunduvalt olulisem. Vastavalt põhiõiguste harta artiklile 3 on nimelt igaühel õigus kehalisele ja vaimsele puutumatusele ning see õigus on muude õigushüvede suhtes ülimuslik. (
64
)
92.
Kuid ka sõltumatult mõjust selle isiku õiguslikule olukorrale, kellel on tekkinud kahju, tuleb rõhutada, et riigi vastutust käsitlev kohtupraktika ei põhine asjaomase isiku rahaliste huvide kaitsel, vaid peab tagama liidu õiguse täieliku toime ja sellest isikutele tulenevate õiguste tõhusa kaitse. (
65
) Seega on põhimõte, mille kohaselt riik vastutab isikutele liidu õiguse sellise rikkumisega tekitatud kahju eest, mida saab omistada riigile, omane liidu aluseks olevate aluslepingute süsteemile. (
66
)
93.
Selle eesmärgiga kooskõlas on ka Euroopa Kohtu järeldus, et keskkonnamõju hindamise direktiiv (
67
) annab isikutele õigusi, (
68
) kuigi õigust kahjuhüvitisele ei saa üldjuhul kasutada, kuna puudub otsene põhjuslik seos. (
69
)
94.
Tervisekahjustustega on pealegi seotud ka majanduslik kahju, näiteks ravikulud või saamata jäänud töötasu. Sellest tulenevalt rõhutas komisjon ettepanekus direktiivi 2008/50 kohta mitte üksnes õhusaaste tagajärgi tervisele, vaid märkis ka seda, et õhusaaste tekitatud kahju ulatub kuni aastani 2020 hinnanguliselt 189–609 miljardi euroni aastas. (
70
) Selline kahju on igal juhul hõlmatud õhukvaliteedi kaitset reguleerivate õigusnormidega.
6.
Puudutatud isikute ring
95.
Kuid kas liit soovis tõepoolest anda võimalikule raskesti piiritletavale isikute ringile, kellel oli tekkinud kahju, õiguse nõuda välisõhu kvaliteedi teatavat taset, mille rikkumisest võib tuleneda õigus kahjuhüvitisele?
96.
Euroopa Kohus on praeguseks kaheteistkümnes kohustuste rikkumise menetluses tuvastanud, et kümme liikmesriiki ei ole taganud vastavust välisõhukvaliteedi normidele. (
71
) Üheksas varasemas otsuses on koguni tuvastatud, et norme on rikutud süstemaatiliselt ja järjepidevalt. Seitse menetlust, mis hõlmavad kolme muud liikmesriiki, on praegu veel pooleli. (
72
) Vähemasti Belgias, (
73
) Saksamaal, (
74
) Prantsusmaal (
75
) ja Ühendkuningriigis (
76
) on õhukvaliteedi norme puudutavad küsimused liikmesriigi kohtute menetluses.
97.
Isikutele asjaomaste õiguste andmise korral peavad liikmesriigid arvestama sellega, et õhukvaliteedi normide rikkumise tõttu esitatakse hulgaliselt kahjuhüvitise nõudeid. Lisaks sellega seotud rahalistele riskidele võib nende nõuete menetlemine liikmesriikide kohtuid märkimisväärselt koormata.
98.
Nimetatud aspektidest ei tulene siiski, et õigused, mille alusel võib esitada kahjuhüvitise nõude, tuleb jätta tunnustamata, sest võimalike puudutatud isikute suur arv näitab eelkõige hea õhukvaliteedi tähtsust.
99.
Kahjuhüvitise nõuetega seotud koormus ei ole ka ilmselgelt ebaproportsionaalne probleemi kaalukuse suhtes. Õhukvaliteedi piirtasemete puhul ei ole tegemist tühiste häiringutega, vaid olulise mõjuga tervisele, mis võib kaasa tuua koguni enneaegse surma. (
77
)
100.
Samal ajal ei ole tegelikult puudutatud isikute ring sedavõrd lai, et hõlmatud oleksid pea kõik asjaomaste liikmesriikide elanikud, millest tulenevalt peaksid inimesed nii-öelda maksude kaudu üksteisele vastastikku kahjuhüvitist maksma. Piirtasemete ületamine mõjutab tegelikult eelkõige teatud rühmi, kes elavad või töötavad eriti suure õhusaastega piirkondades. (
78
) Sageli on need madalama sotsiaalse ja majandusliku staatusega inimesed (
79
), kes vajavad erilisel määral kohtulikku kaitset.
101.
Ka nimetatud põhjusel (
80
) oleks väär Iirimaa ja Poolaga nõustudes eeldada, et õhukvaliteeti reguleerivad õigusnormid on ette nähtud üksnes üldsuse kaitseks. Õhukvaliteeti tuleb küll üldiselt kaitsta, kuid eriomased probleemid tekivad teatud kohtades ja puudutavad teatud identifitseeritavaid isikute rühmi. Seega võivad direktiivi 2008/50 artikli 23 lõikele 1 tugineda ainult isikud, keda piirtasemete ületamine või ületamise oht otseselt puudutab. (
81
)
102.
Vastavalt äsja kirjeldatud kaalutlustele on Euroopa Kohus seoses õhukvaliteedi kaitset reguleerivate õigusnormide jõustamisega juba viidanud võimalusele, et liidu õigusest tuleneb õigus kahjuhüvitisele. (
82
)
7.
Vastus esimesele küsimusele
103.
Kokkuvõtvalt tuleb tuvastada, et välisõhus sisalduvate saasteainete piirtasemed ja õhukvaliteedi parandamise kohustused, mis tulenevad direktiivi 96/62 artiklitest 7 ja 8 koostoimes direktiiviga 1999/30 ning direktiivi 2008/50 artiklitest 13 ja 23, annavad õigusi isikutele.
B. Teine küsimus – muud tingimused kahjuhüvitise õiguse tekkimiseks
104.
Teise küsimusega soovitakse teada, millistest tingimustest sõltub õigus nõuda tervisekahjustuste hüvitamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks on seejuures eriti oluline kuupäev, millest alates tuleb õhukvaliteedi kaitset reguleerivate õigusnormide rikkumise olemasolu hinnata.
105.
Sellega seoses tuleb meenutada kahjuhüvitise õiguse kahte ülejäänud tingimust: liidu õiguse rikkumine peab olema piisavalt selge (selle kohta jaotis 1) ning rikkumise ja kahju vahel peab esinema otsene põhjuslik seos (selle kohta jaotis 2). (
83
)
1.
Piisavalt selge rikkumine
106.
Selleks et tuvastada, kas tegemist on liidu õiguse piisavalt selge rikkumisega, peab liikmesriigi kohus, kellele on esitatud kahju hüvitamise nõue, arvestama kõiki asjaolusid, mis iseloomustavad talle lahendamiseks antud olukorda. Asjaolude hulgas, mida võidakse arvesse võtta, on muu hulgas rikutud õigusnormi selgus ja täpsus; selle kaalutlusruumi ulatus, mille rikutud õigusnorm liikmesriikide ametivõimudele jätab; rikkumise või kahju põhjustamise tahtlus või selle puudumine; õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavus või vabandamatus; asjaolu, kas Euroopa Liidu institutsiooni võetud meetmed võisid soodustada liidu õigusega vastuolus olevate riigisiseste meetmete võtmist või säilitamist. (
84
)
107.
Peale selle tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et liidu õiguse rikkumine on ilmselge siis, kui see kestis edasi, hoolimata kohtuotsusest, millega liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine tuvastati, Euroopa Kohtu eelotsusest või asjaomases valdkonnas väljakujunenud Euroopa Kohtu praktikast, mille kohaselt on kõnesolev käitumine õigusvastane. (
85
)
a)
Piirtasemete ületamine kui selge rikkumine
108.
Kohustus tagada vastavus PM10 piirtasemetele (alates 2005. aastast) ja lämmastikdioksiidi piirtasemetele (alates 2010. aastast), mis tulenes esmalt direktiivi 96/62 artikli 7 lõikest 1 ja artiklist 4 koostoimes II lisa ja artikliga 5 koostoimes direktiivi 1999/30 III lisa I jao 1. etapiga ning alates 11. juunist 2010 direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja XI lisast, on üheti mõistetav ega jäta liikmesriikidele kaalutlusruumi. Selle põhjal võiks teha järelduse, et kõnealune rikkumine oli juba oma olemuselt selge.
109.
Siiski märkis Euroopa Kohus direktiive 96/62 ja 1999/30 käsitlevas otsuses Janecek, et liikmesriikidel ei ole kohustust võtta meetmeid, mille tagajärjel piirtasemeid üldse ei ületataks. (
86
) Kõnealuseid direktiive käsitlevad hilisemad otsused toetavad küll seisukohta, et piirtasemete ületamine on ikkagi liidu õiguse eraldiseisev rikkumine, (
87
) kuid sellel ajal oli juba kohaldatav direktiiv 2008/50. Seetõttu ei tulnud piirtasemete ületamist direktiivide 96/62 ja 1999/30 kohaldamise ajal veel pidada liidu õiguse selgeks rikkumiseks.
110.
Sellegipoolest kinnitab kohtuotsus Janecek samuti selget ja tingimusteta kohustust koostada tegevuskavad vastavalt direktiivi 96/62 artikli 7 lõikele 3. (
88
) Kõnealune kohustus on tihedalt seotud piirtasemete ületamisega, sest seda ei esine või on see minimaalne, kui liikmesriigid on võtnud piisavaid meetmeid õhusaaste vähendamiseks – olgu siis enne või pärast piirtasemete saavutamise tähtpäeva.
111.
Kõnealune seos väljendub selgelt ka direktiivis 2008/50, sest artiklis 23 sätestatud õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus tuleb täita artiklis 13 ja XI lisas sätestatud piirtasemete ületamise korral.
112.
Eelneva põhjal teen järelduse, et nii varem kehtinud direktiivide kui ka direktiivi 2008/50 kohaselt tähendab välisõhu kvaliteedi suhtes kehtivate piirtasemete ületamine juhul, kui ei ole koostatud kava ületamise kõrvaldamiseks, liidu õiguse selget rikkumist, millest võib tuleneda õigus kahjuhüvitisele.
b)
Kavade kvaliteet
113.
Vastupidi Poola seisukohale ei piisa aga selge rikkumise välistamiseks pelgalt kava olemasolust. Nagu märgib Itaalia, ei või kava selleks, et välistada piirtasemete selget rikkumist, sisaldada ilmselgeid puudusi.
114.
Seejuures on esmalt oluline see, kas asjaomased asutused on tunnustanud direktiivi 2008/50 XV lisa A jao või direktiivi 96/62 IV lisa nõudeid. Ainult siis, kui kava on seotud viidatud sätete kohaste andmetega, saab hinnata, kas kava on piirtasemete ületamise lõpetamiseks üldse sobiv või milliseks ajaks peab ületamine olema lõpetatud. (
89
)
115.
Aga isegi juhul, kui kõik vorminõuded on täidetud, võib piirtasemete rikkumine olla piisavalt selge, kui kava ilmselgelt ei vasta sisulistele nõuetele, kuna asjaomased asutused on ületanud oma kaalutlusõiguse piire. (
90
) Sellised puudused võivad eelkõige seisneda selles, et ületamise ettenähtud kestus ei jää ilmselgelt „võimalikult lühikeseks“, või selles, et kõrvaldamiseks võetud meetmed on tõendatult ebasobivad. Kõne alla tuleb ka see, et kavad põhinevad ilmselgelt valesti valitud asukohaga proovivõtukohtadel (
91
) või väga valedel mudelarvutustel, mistõttu ei võeta arvesse piirtasemete ületamise tegelikku ulatust.
116.
Nende nõuete kontrollimine on põhikohtuasjas liikmesriigi kohtute ülesanne. Seejuures tuleb arvesse võtta, et direktiivi 2008/50 artikli 22 kohaselt tähtaegade pikendamisi hinnates on komisjon juba tagasi lükanud kavad, mille Prantsusmaa oli esitanud muu hulgas Pariisi linnastu kohta. (
92
) Samuti on Euroopa Kohus juba sedastanud, et ajavahemikul 11. juunist 2010 kuni16. aprillini 2017 ei võtnud Prantsuse Vabariik muu hulgas kõnealuse linnastu suhtes ilmselgelt õigel ajal kohaseid meetmeid, mis oleksid võimaldanud tagada, et lämmastikdioksiidi (
93
) ja PM10 (
94
) piirtasemete ületamise aeg jääks võimalikult lühikeseks.
c)
Määrav ajavahemik
117.
Seos piirtasemete selge rikkumise ja piirtasemete ületamise kõrvaldamise kava vahel toob kaasa selle, et ajavahemikud, mida on vaja kahjuhüvitise nõude õiguse teket hinnates arvesse võtta, tuleb kindlaks määrata kõnealuse kava alusel. Nimelt on iga ajavahemik, mille vältel on piirtaset ilma piisava kava olemasoluta ületatud, ajavahemik, mil asjaomane liikmesriik on õhukvaliteeti reguleerivaid õigusnorme selgelt rikkunud.
118.
Põhikohtuasjas, seega Pariisi linnastut puudutavas osas tuleneb piirtasemete saavutamise tähtpäev, mille puhul ei ole kasutatud direktiivi 2008/50 artikli 22 kohast pikendust, direktiivi 2008/50 XI lisast, mis kattub varem kehtinud direktiiviga 1999/30. Seega on PM10 piirtasemete saavutamise tähtpäev 1. jaanuar 2005 ja lämmastikdioksiidi piirtasemete saavutamise tähtpäev 1. jaanuar 2010.
119.
Õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus, mis on sätestatud direktiivi 2008/50 artiklis 23, tekkis seevastu alles direktiivi ülevõtmise tähtaja lõppemisel 11. juunil 2010.
120.
Vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 23 lõike 1 kolmandale lõigule tuleb kõnealused kavad edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati. Selle põhjal teevad menetluses osalevad liikmesriigid järelduse, et õhukvaliteedi kavade koostamise kohustus jõustus alles nimetatud lisatähtaja lõppemisel.
121.
See seisukoht peab tõenäoliselt paika ka seoses piirtasemete või sihtväärtuste koos selles suhtes kehtiva lubatud ületamismäära ületamisega, mis esines esimest korda pärast direktiivi 2008/50 ülevõtmise tähtaja lõppemist.
122.
Piirtasemete ületamised, mis ülevõtmistähtaja lõppemisel juba esinesid, olid aga hõlmatud kohustustega, mida nägid ette direktiivi 96/62 artikli 7 lõige 3 ja artikkel 8 koostoimes direktiivis 1999/30 sätestatud piirtasemete ja lubatud ületamismääradega. Viidatud sätetest tulenes direktiivi 2008/50 artikliga 23 võrreldav, kuid ajalisest aspektist veelgi kaugemale ulatuv kohustus. (
95
) See kehtis juba enne piirtasemete saavutamise tähtpäeva, niipea kui piirtasemeid asjaomast lubatud ületamismäära arvestades ületati.
123.
Ka nende kavade edastamiseks oli direktiivi 96/62 artikli 11 lõike 1 punkti a alapunkti iii kohaselt ette nähtud kahe aasta pikkune tähtaeg. Igal juhul pidid need kavad tagama, et piirtasemeid nende saavutamise tähtpäeval järgitakse, ja seega selleks ajaks juba olema kehtivad.
124.
Järelikult pidid liikmesriikidel olema vajalikud kavad juba koostatud, kui piirtasemeid ületati enne direktiivi 2008/50 ülevõtmise tähtaja lõppemist. Näib, et nii oli asi põhikohtuasjas, kuna Prantsusmaa oli taotlenud komisjonilt Pariisi linnastu jaoks PM10 ja lämmastikdioksiidi piirtasemetega seoses tulemusetult tähtaja pikendamist, (
96
) mis tähendab, et Prantsusmaa oli lähtunud piirtasemete ületamisest. Liikmesriigi kohus peab seda siiski kontrollima.
d)
Vahekokkuvõte
125.
PM10 ja lämmastikdioksiidi osas õhukvaliteedi kaitset reguleerivate õigusnormide selge rikkumine vastavalt direktiivi 96/62 artiklitele 7 ja 8, direktiivile 1999/30 ning direktiivi 2008/50 artiklitele 13 ja 23 hõlmab piirtasemete ületamisel selle kohaldamise tähtaja möödumise korral kõiki ajavahemikke, mille vältel asjaomaseid kehtivaid piirtasemeid ületati, ilma et olemas oleks olnud õhukvaliteedi parandamise kava, mis oleks vastanud direktiivi 96/62 IV lisa või direktiivi 2008/50 XV lisa A jao nõuetele ega oleks sisaldanud ka muid ilmselgeid puudusi.
2.
Otsene põhjuslik seos
126.
Tegelikud raskused kahjuhüvitise nõude maksmapanekul on seotud tõendamisega, et õhukvaliteeti reguleerivate õigusnormide selge rikkumise ja konkreetsete tervisekahjustuste vahel esineb otsene põhjuslik seos.
127.
Isikule, kellel on tekkinud kahju, seatud kohustus tõendada õiguslikult piisavalt liidu õiguse rikkumise tagajärjel tekkinud kahju ulatust on põhimõtteliselt tingimus, mille alusel tekib riigi vastutus kõnealuse kahju eest. (
97
)
128.
Tõendamise täpse määra peavad kindlaks määrama liikmesriigi kohtud. Nad peavad kontrollima, kas väidetav kahju tuleneb piisavalt otseselt sellest, et liikmesriik on rikkunud liidu õigust, (
98
) kuid seejuures peavad nad järgima võrdväärsuse põhimõtet ja tõhususe põhimõtet. (
99
) Eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks võib Euroopa Kohus esitada kõik pidepunktid, mida ta vajalikuks peab. (
100
)
129.
Tegevus või – nagu õhukvaliteedi parandamise ebapiisavate meetmete puhul – tegevusetus on kahju põhjuseks ainult siis, kui tekitatud kahju on selle tegevuse või tegevusetusega otseselt seotud. Vajalik põhjuslik seos puudub, kui kahju oleks tekkinud ka ilma kõnealuse tegevuse või tegevusetuseta. (
101
)
130.
Peab paika, et PM10 ja lämmastikdioksiidi piirtasemed põhinevad eeldusel, et õhusaaste põhjustab olulist kahju, eelkõige enneaegseid surmajuhtumeid. (
102
) Kuid sellega ei ole veel tõendatud, et teatud isikutel tekkinud kahju tuleneb piirtasemete ületamisest ja puudulikest õhukvaliteedi kavadest. Nimetatud kahju võib olla põhjustatud ka muust, näiteks isiku kalduvustest või isiklikest harjumustest, nagu suitsetamine. Kuna Maailma Terviseorganisatsioon soovitab praegu rangemaid piirtasemeid, (
103
) siis ei saa ka välistada, et hoolimata direktiivi 2008/50 järgimisest on õhk selliste haiguste põhjustamiseks piisavalt saastunud.
131.
Selleks et tõendada otsest põhjuslikku seost, peab isik, kellel on tekkinud kahju, esiteks tõendama, et ta on piisavalt pika ajavahemiku vältel viibinud keskkonnas, kus on selgelt ületatud välisõhus sisalduvate saasteainete piirtasemeid, mis on kehtestatud liidu õigusega_. Kõnealuse ajavahemiku kestus on meditsiiniline küsimus, mis vajab teaduslikku vastust.
132.
Kõnealune viibimine peaks tähendama viibimist eelkõige töökohas või elukohas, kuid ka muudes kohtades, kus sageli pikemat aega viibitakse.
133.
Piisavaks ei saa aga lugeda viibimist linnastus või piirkonnas, kus on piirtasemete ületamine tuvastatud ühes või mitmes proovivõtukohas. Nimelt tuleb teatud proovivõtukohad rajada nii, et need annaksid teavet õhusaaste kohta kõige suurema koormusega kohtades. (
104
) Seega on ka sellistes linnastutes või piirkondades palju kohti, kus õhusaaste on väiksem ja vastab liidu õigusega kehtestatud piirtasemetele.
134.
Seega peab isik, kellel on tekkinud kahju, tõendama, et konkreetses viibimiskohas ja konkreetsetel ajavahemikel on piirtasemeid ületatud. Kui kõnealuses viibimiskohas ei ole proovivõtukohta, peab saaste ulatust olema võimalik kindlaks teha mudelarvutustega, sest seda instrumenti tohivad kasutada ka liikmesriigid. (
105
) Näiteks Euroopa Keskkonnaagentuur eeldab, et piirtasemete ületamise korral asjaomases linnastus on õhusaaste mõju suurem linnaelanikele, kes elavad suurtest teedest 100 meetri raadiuses. (
106
)
135.
Isik, kes soovib saada õhusaaste eest kahjuhüvitist, peab teiseks tõendama, et tekkinud on kahju, mida saab asjaomase õhusaastega üldse seostada.
136.
Kolmandaks peab isik, kellel on tekkinud kahju, tõendama, et välisõhu kvaliteediga seotud piirtasemete selge rikkumise kohas viibimise ja väidetava kahju vahel esineb põhjuslik seos.
137.
Selleks on üldjuhul vaja meditsiinilisi eksperdihinnanguid, mis peavad kindlasti arvesse võtma ka piirtasemete kindlaksmääramise ja Maailma Terviseorganisatsiooni osaliselt veel rangemate soovituste teaduslikke aluseid.
138.
Kõnealust tõendamist oleks võimalik hõlbustada ümberlükatava eeldusega, et kui piisavalt pikka aega on viibitud teatud saasteaine piirtaset ületavas keskkonnas, siis on tüüpiline tervisekahjustus üldjuhul põhjustatud selle piirtaseme ületamisest. Olukorras, kus tegemist oli ilmselt tunduvalt suurema õhusaastega, eeldas Euroopa Inimõiguste Kohus piirtaseme ületamise ja muude oluliste kaudsete tõendite põhjal, et tekitatud on kahju. (
107
) Tõendamise hõlbustamiseks võiks isik, kellel on tekkinud kahju, tugineda tõhususe põhimõttele, kui täielik tõendamine muudaks ilma igasuguse põhjendatud kahtluseta kahjuhüvitise saamise ülemäära raskeks.
139.
Ma ei pea siiski kohaseks, et Euroopa Kohus teeb käesolevas menetluses otsuse selle kohta, kas kirjeldatud eeldus tuleneb liidu õigusest ja eelkõige välisõhu kvaliteeti reguleerivatest õigusnormidest. Eelotsusetaotlus ega menetlusosalised ei ole nimelt seda küsimust seni esitanud. Kõnealune eeldus nõuaks siiski õhusaaste ja tervisekahjustuste vahelise põhjusliku seose kindlakstegemiseks vajalike teaduslike aluste põhjalikku uurimist.
140.
Mõned menetlusosalised rõhutavad lisaks, et hagejal esinesid tervisekahjustused juba 2003. aastal, seega enne PM10 piirtasemete saavutamise tähtpäeva saabumist. See ei välista siiski, et õhusaaste tõttu tekkisid tal lisakahjustused – olgu siis seisundi halvenemise näol või ravi takistamise või hilinemise tõttu. Piirtasemete rikkumise sellised tagajärjed on igal juhul oodatavad, sest sageli süvendab õhusaaste juba olemasolevaid terviseprobleeme. (
108
) Ka see küsimus on teaduslikku laadi ja seda peab igal üksikul juhul hindama liikmesriigi kohus.
141.
Lõpetuseks tuleb märkida, et põhjusliku seose tõendamisega piirtasemete selge rikkumise ja tervisekahjustuste vahel ei ole veel öeldud viimast sõna. Liikmesriik võib vastutusest vabaneda, kui ta tõendab, et piirtasemeid oleks ületatud ka siis, kui ta oleks õigel ajal koostanud direktiivi nõuetele vastavad õhukvaliteedi kavad.
3.
Vastus teisele küsimusele
142.
Kokkuvõttes tuleb märkida, et õigus saada hüvitist tervisekahjustuste eest, mis on põhjustatud alates vastava tähtaja möödumisest välisõhus sisalduvate PM10 või lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamisest vastavalt direktiivi 96/62 artiklitele 7 ja 8 koostoimes direktiiviga 1999/30 või direktiivi 2008/50 artikliga 13, eeldab seda, et isik, kellel on tekkinud kahju, tõendab otsest seost kõnealuste kahjustuste ja oma viibimise vahel kohas, kus kehtivaid piirtasemeid ületati, ilma et olemas oleks olnud õhukvaliteedi parandamise kava, mis oleks vastanud direktiivi 96/62 IV lisa või direktiivi 2008/50 XV lisa A jao nõuetele ega oleks sisaldanud ka muid ilmselgeid puudusi.
V. Ettepanek
143.
Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1.
Välisõhus sisalduvate saasteainete piirtasemed ja õhukvaliteedi parandamise kohustused, mis tulenevad direktiivi 96/62 artiklitest 7 ja 8 koostoimes direktiiviga 1999/30 ning direktiivi 2008/50 artiklitest 13 ja 23, annavad isikutele õigusi.
2.
Õigus saada hüvitist tervisekahjustuste eest, mis on põhjustatud alates vastava tähtaja möödumisest välisõhus sisalduvate PM10 või lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamisest vastavalt direktiivi 96/62 artiklitele 7 ja 8 koostoimes direktiiviga 1999/30 või direktiivi 2008/50 artikliga 13, eeldab seda, et isik, kellel on tekkinud kahju, tõendab otsest seost kõnealuste kahjustuste ja oma viibimise vahel kohas, kus kehtivaid piirtasemeid ületati, ilma et olemas oleks olnud õhukvaliteedi parandamise kava, mis oleks vastanud direktiivi 96/62 IV lisa või direktiivi 2008/50 XV lisa A jao nõuetele ega oleks sisaldanud ka muid ilmselgeid puudusi.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiv 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1) (muudetud komisjoni 28. augusti 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1480 (ELT 2015, L 226, lk 4)).
(
3
)	Vt lisaks hageja elukohta käsitlevale 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900) ja 28. aprilli 2022. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Prantsusmaa (piirtasemed – PM10) (C‑286/21, ei avaldata, EU:C:2022:319) nt 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267); 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 osakeste kontsentratsiooni piirtasemete ületamine) (C‑638/18, ei avaldata, EU:C:2020:334); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895); 3. veebruari 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (PM10‑piirtase) (C‑637/18, ei avaldata, EU:C:2021:92) ja 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437).
(
4
)	Https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12677-Luftqualitat-Uberarbeitung-der-EU-Vorschriften_de, vaadatud 25. veebruaril 2022.
(
5
)	Kohtuasi C‑375/21, Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“ jt (ELT 2021, C 401, lk 2).
(
6
)	Kohtuasi C‑174/21, komisjon vs. Bulgaaria (ELT 2021, C 206, lk 18).
(
7
)	Nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiiv 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta (EÜT 1996, L 296, lk 55; ELT eriväljaanne 15/03, lk 95).
(
8
)	Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiiv 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (EÜT 1999, L 163, lk 41; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164).
(
9
)	Air Quality – Time extensions (https://ec.europa.eu/environment/air/quality/time_extensions.htm, vaadatud 21. veebruaril 2022).
(
10
)	Vt eelkõige 2. juuli 2009. aasta otsuse K(2009) 5244 (lõplik) põhjendused 21, 25 ja 32, 17. detsembri 2010. aasta otsuse K(2010) 9168 (lõplik) põhjendused 10, 14–16, 19 ja 30, mõlemad PM10 kohta, samuti 22. veebruari 2013. aasta otsuse C(2013) 920 (final) artikkel 1, lämmastikdioksiidi kohta.
(
11
)	24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900).
(
12
)	28. aprilli 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (piirtasemed – PM10) (C‑286/21, ei avaldata, EU:C:2022:319).
(
13
)	Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 4. augusti 2021. aasta otsus Association les Amis de la Terre France et autres (428409, FR:CECHR:2021:428409.20210804, punktid 4 ja 5).
(
14
)	19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punktid 54 ja 55).
(
15
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 33), 14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 40), 24. juuni 2019. aasta kohtuotsus Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 56) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 54).
(
16
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51), 24. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punkt 20) ning 10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, punkt 79).
(
17
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 40), 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51), 14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 41) ning 16. juuli 2020. aasta kohtuotsus Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, punkt 34).
(
18
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punktid 21 ja 22) ning 10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, punkt 81).
(
19
)	Vt 24. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punktid 22–26), 25. novembri 2010. aasta kohtuotsus Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, punktid 49 ja 50) ning 25. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punktid 63 ja 86).
(
20
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 40), 4. juuli 2006. aasta kohtuotsus Adeneler jt (C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 112) ning 24. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus Pantuso jt (C‑616/16 ja C‑617/16, EU:C:2018:32, punkt 49).
(
21
)	Vt 10. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rootsi (PM10) (C‑479/10, ei avaldata, EU:C:2011:287), 15. novembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712) ja 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
22
)	Nii tuleneb Prantsusmaa kohta käivat küsitlust sisaldavast 2003. aasta aruandest (https://cdr.eionet.europa.eu/fr/eu/annualair/envqwuzxq/, vaadatud 24. veebruaril 2022), et Pariisi linnastus on ületatud lämmastikdioksiidi aastast piirtaset lubatud ületamismääraga (tabelid 8b, rida 14) ja PM10 päeva piirtaset lubatud ületamismääraga (tabel 8c, rida 14).
(
23
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 44–46).
(
24
)	Komisjoni teatis teadete kohta, mis käsitlevad vastavalt direktiivi 2008/50/EÜ (välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta) artiklile 22 tähtaja pikendamist ja teatavate piirtasemete kohaldamise kohustusest lubatavaid erandeid (KOM(2008) 403 (lõplik), lk 2).
(
25
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2016:862, punktid 95–98).
(
26
)	Vt 10. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rootsi (PM10) (C‑479/10, ei avaldata, EU:C:2011:287), 15. novembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712) ja 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
27
)	11. juuli 1985. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (101/84, EU:C:1985:330, punkt 16), 9. detsembri 1997. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑265/95, EU:C:1997:595, punktid 55 ja 56) ning 13. detsembri 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑1/00, EU:C:2001:687, punkt 131).
(
28
)	19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815, punktid 64 ja 65).
(
29
)	26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 48). Vt ka allpool 32. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused.
(
30
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:168, punkt 78).
(
31
)	Vt 5. aprilli 1979. aasta kohtuotsus Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkt 23) ja 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 49).
(
32
)	5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267), 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (PM10) (C‑336/16, EU:C:2018:94), 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900), 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 osakeste kontsentratsiooni piirtasemete ületamine) (C‑638/18, ei avaldata, EU:C:2020:334), 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895), 3. veebruari 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (PM10‑piirtase) (C‑637/18, ei avaldata, EU:C:2021:92), 4. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (piirtase – NO2) (C‑664/18, ei avaldata, EU:C:2021:171), 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437) ja 28. aprilli 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (piirtasemed – PM10) (C‑286/21, ei avaldata, EU:C:2022:319).
(
33
)	5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 83), 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 78) ja 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 133).
(
34
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 44).
(
35
)	5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, punktid 105 ja 106), 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 79), 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 134).
(
36
)	Vt eespool, punkt 53.
(
37
)	19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 42), 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 70) ja 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punktid 78–81).
(
38
)	10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 80).
(
39
)	19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punktid 43–47) ja 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 81).
(
40
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 35) ja 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 53).
(
41
)	25. jaanuari 2007. aasta kohtuotsus Robins jt (C‑278/05, EU:C:2007:56, punkt 72), 25. aprilli 2013. aasta kohtuotsus Hogan jt (C‑398/11, EU:C:2013:272, punktid 50–52) ning eelkõige direktiivi 2008/50 kohta minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2016:862, punkt 76). Vt ka allpool punkt 106 jj.
(
42
)	Selle kohta allpool punkt 126 jj.
(
43
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 46), 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 105). Vt ka 24. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Kraaijeveld jt (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 59), 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punktid 34 ja 45) ning 3. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland jt (C‑197/18, EU:C:2019:824, punktid 31 ja 72).
(
44
)	8. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Dillenkofer jt (C‑178/94, C‑179/94 ja C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, punkt 33 jj); 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punkt 102) ja 10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, punktid 88 ja 89).
(
45
)	Vt 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 67).
(
46
)	26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 33).
(
47
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:168, punkt 53).
(
48
)	30. mai 1991. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (lämmastikdioksiid ja hõljuvad tahked osakesed) (C‑361/88, EU:C:1991:224, punkt 16) ja 30. mai 1991. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (plii) (C‑59/89, EU:C:1991:225, punkt 19). Vt ka 17. oktoobri 1991. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (joogivesi) (C‑58/89, EU:C:1991:391, punkt 14).
(
49
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 37 ja 38), 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 54), 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punktid 53 ja 54) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 38).
(
50
)	19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 52), 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punktid 31 ja 54) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punktid 33, 39 ja 54).
(
51
)	Vt 12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 38).
(
52
)	Vt 12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 44).
(
53
)	Vt 12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 41).
(
54
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 1994. aasta direktiiv 94/19/EÜ hoiuste tagamise skeemide kohta (EÜT 1994, L 135, lk 5; ELT eriväljaanne 06/02, lk 252).
(
55
)	12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 45).
(
56
)	12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 42).
(
57
)	12. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus Paul jt (C‑222/02, EU:C:2004:606, punkt 43).
(
58
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428), 25. jaanuari 2007. aasta kohtuotsus Robins jt (C‑278/05, EU:C:2007:56) ning 25. aprilli 2013. aasta kohtuotsus Hogan jt (C‑398/11, EU:C:2013:272, punktid 50–52).
(
59
)	8. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Dillenkofer jt (C‑178/94, C‑179/94 ja C‑188/94–C‑190/94, EU:C:1996:375, punkt 33 jj).
(
60
)	4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807) ja 25. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249).
(
61
)	10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014).
(
62
)	16. juuli 2020. aasta kohtuotsus Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566).
(
63
)	4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punkt 103) ja 10. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Euromin Holdings (Cyprus) (C‑735/19, EU:C:2020:1014, punkt 90).
(
64
)	Selle kohta 20. mai 1976. aasta kohtuotsus de Peijper (104/75, EU:C:1976:67, punkt 15), 5. juuni 2007. aasta kohtuotsus Rosengren jt (C‑170/04, EU:C:2007:313, punkt 39), 1. juuni 2010. aasta kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez (C‑570/07 ja C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 44) ning 25. novembri 2021. aasta kohtuotsus Delfarma (C‑488/20, EU:C:2021:956, punkt 37).
(
65
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punktid 31–33), 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 20) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 54).
(
66
)	19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt (C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 35), 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 31), 14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 40), 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 18) ning 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkt 54).
(
67
)	Nüüd Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1).
(
68
)	14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punktid 32 ja 36). Vt ka 7. jaanuari 2004. aasta kohtuotsus Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 66) ja 17. novembri 2016. aasta kohtuotsus Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 45).
(
69
)	14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punktid 45–47); vt aga minu ettepanek kohtuasjas Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, punktid 50–55).
(
70
)	Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (KOM(2005) 447 (lõplik), lk 2).
(
71
)	10. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rootsi (PM10) (C‑479/10, ei avaldata, EU:C:2011:287), 15. novembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (PM10) (C‑34/11, EU:C:2012:712), 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815), 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267), 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (PM10) (C‑336/16, EU:C:2018:94), 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900), 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 osakeste kontsentratsiooni piirtasemete ületamine) (C‑638/18, ei avaldata, EU:C:2020:334), 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895), 3. veebruari 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (PM10‑piirtase) (C‑637/18, ei avaldata, EU:C:2021:92), 4. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (piirtase – NO2) (C‑664/18, ei avaldata, EU:C:2021:171), 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (piirtase – NO2) (C‑635/18, ei avaldata, EU:C:2021:437) ja 28. aprilli 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (piirtasemed – PM10) (C‑286/21, ei avaldata, EU:C:2022:319).
(
72
)	Kohtuasjad C‑573/19, komisjon vs. Itaalia (lämmastikdioksiid); C‑730/19, komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiid); C‑125/20, komisjon vs. Hispaania (lämmastikdioksiid); C‑70/21, komisjon vs. Kreeka (PM10); C‑342/21, komisjon vs. Slovakkia (PM10); C‑633/21, komisjon vs. Kreeka (lämmastikdioksiid), ja C‑220/22, komisjon vs. Portugal (lämmastikdioksiid).
(
73
)	26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533).
(
74
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447) ja 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114).
(
75
)	Conseil d’Etat’ (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 4. augusti 2021. aasta otsus Association les Amis de la Terre France et autres (428409, FR:CECHR:2021:428409.20210804).
(
76
)	19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
(
77
)	Euroopa Keskkonnaagentuur, „Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe“, EEA Report nr 22/2018, lk 19 ja 21.
(
78
)	Vt ka allpool punkt 131 jj.
(
79
)	Euroopa Keskkonnaagentuur, „Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe“, EEA Report nr 22/2018, lk 19–22.
(
80
)	Vt muus osas eespool punktid 77 ja 78.
(
81
)	Vt 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 39), 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 56), 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 56) ning üldiselt minu ettepanek kohtuasjas Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland jt (C‑197/18, EU:C:2019:274, punkt 41 jj).
(
82
)	19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punktid 54 ja 55).
(
83
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51), 14. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 41) ning 16. juuli 2020. aasta kohtuotsus Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:566, punkt 34).
(
84
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 56) ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 42).
(
85
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 57), 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, punkt 214), 30. mai 2017. aasta kohtuotsus Safa Nicu Sepahan vs. nõukogu (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punkt 31) ning 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 47).
(
86
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 44).
(
87
)	Vt eespool punkt 53.
(
88
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 35, 39 ja 41). Vt ka 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punktid 53 ja 56).
(
89
)	Vt eespool punkt 46.
(
90
)	Vt 25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 46), 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 105). Vt ka 24. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Kraaijeveld jt (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 59), 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punktid 34 ja 45) ning 3. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland jt (C‑197/18, EU:C:2019:824, punktid 31 ja 72).
(
91
)	Vt 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punktid 43–45).
(
92
)	Vt eespool punkt 20.
(
93
)	24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (lämmastikdioksiidi piirtasemete ületamine) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punkt 89).
(
94
)	28. aprilli 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (piirtasemed – PM10) (C‑286/21, ei avaldata, EU:C:2022:319, punkt 77).
(
95
)	Vt eespool punkt 42 jj.
(
96
)	Vt eespool punkt 20.
(
97
)	25. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punkt 122).
(
98
)	5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 65); 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, punkt 34) ja 19. juuni 2014. aasta kohtuotsus Specht jt (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 ja C‑541/12, EU:C:2014:2005, punkt 106).
(
99
)	20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, punkt 36); selle kohta ka 13. juuli 2006. aasta kohtuotsus Manfredi jt (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, punkt 64) ja 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Kone jt (C‑557/12, EU:C:2014:1317, punkt 24).
(
100
)	20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Danfoss ja Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674, punkt 35).
(
101
)	Selle kohta vt 28. oktoobri 2004. aasta kohtuotsus van den Berg vs. nõukogu ja komisjon (C‑164/01 P, EU:C:2004:665, punkt 57).
(
102
)	Komisjoni 21. septembri 2005. aasta ettepanek: Euroopa parlamendi ja nõukogu direktiiv välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (KOM(2005) 447 (lõplik), lk 2). Vt minu ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2016:862, punktid 2 ja 3) ning kohtuasjas Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:168, punkt 53).
(
103
)	„WHO global air quality guidelines: particulate matter (PM2.5 and PM10), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide. Executive summary“, Genf: World Health Organization; 2021.
(
104
)	Vt 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 43) direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunkti a esimese taande kohta. Samu nõudeid sisaldas juba direktiivi 1999/30 VI lisa I jao punkti a alapunkt i.
(
105
)	Vt 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 62), direktiivi 96/62 artikkel 6, direktiivi 1999/30 artikli 7 lõige 4 ning direktiivi 2008/50 artiklid 6, 7 ja 10 ning põhjendused 6 ja 14.
(
106
)	Euroopa Keskkonnaagentuur, „Exceedance of air quality standards in Europe“, https://www.eea.europa.eu/ims/exceedance-of-air-quality-standards, vaadatud 1. märtsil 2022. Selle uuringu kohaselt mõjutas 2019. aastal PM10 põhjustatud saaste suuremal määral 10% linnaelanikest liidus ja Ühendkuningriigis, lämmastikdioksiidi puhul oli sama määr 3%.
(
107
)	Euroopa Inimõiguste Kohtu 9. juuni 2005. aasta otsus Fadeyeva vs. Venemaa (55723/00, CE:ECHR:2005:0609JUD005572300, punktid 87 ja 88).
(
108
)	Euroopa Keskkonnaagentuur, „Unequal exposure and unequal impacts: Social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe“, EEA Report nr 22/2018, lk 19–21.