Asunto C‑448/23
Comisión Europea
contra
República de Polonia
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de diciembre de 2025
« Incumplimiento de Estado — Artículo 2 TUE — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Estado de Derecho — Tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión — Principios de autonomía, de primacía, de efectividad y de aplicación uniforme del Derecho de la Unión — Principio de efecto vinculante de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia — Sentencias del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia) — Sentencias del Tribunal de Justicia y medidas provisionales en virtud del artículo 279 TFUE relativas al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Oposición del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) a esas sentencias y medidas provisionales por ultra vires — Identidad constitucional nacional — Prohibición de aplicar los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, impuesta por el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) a todos los órganos de los poderes públicos — Artículo 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Exigencia del tribunal independiente e imparcial establecido previamente por la ley — Composición irregular del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) »
1.        Estados miembros — Obligaciones — Incumplimiento — Responsabilidad — Alcance — Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 100 y 101)
2.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Primacía y efecto directo del Derecho de la Unión — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Obligación de dejar inaplicada, por iniciativa propia, cualquier normativa o práctica nacional que suponga un obstáculo para la plena eficacia de una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2)
(véanse los apartados 113 a 117)
3.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Derecho a un tribunal independiente e imparcial establecido previamente por la ley — Primacía y efecto directo del Derecho de la Unión — Jurisprudencia constitucional que impide la aplicación por los órganos jurisdiccionales nacionales del Derecho de la Unión tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia — Improcedencia
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2)
(véanse los apartados 121 a 125)
4.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Respeto del Estado de Derecho — Jurisprudencia constitucional que rehúsa reconocer unas medidas provisionales ordenadas por el Tribunal de Justicia al objeto de preservar el derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal independiente — Violación manifiesta de la competencia del Tribunal de Justicia — Improcedencia
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; art. 279 TFUE)
(véanse los apartados 130 a 133 y 138 a 141)
5.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Primacía y efecto directo del Derecho de la Unión — Respeto del Estado de Derecho — Jurisprudencia nacional que rechaza la primacía del Derecho de la Unión sobre las normas constitucionales nacionales — Improcedencia — Concepto de identidad nacional de un Estado miembro — Menoscabo de este concepto por cumplir principios y valores de la Unión Europea — Inexistencia
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; art. 279 TFUE)
(véanse los apartados 178 a 186 y 191 a 195)
6.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Primacía y efecto directo del Derecho de la Unión — Principio de efecto vinculante de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Jurisprudencia constitucional que resuelve unilateralmente y con carácter firme sobre el alcance de las competencias atribuidas a la Unión — Improcedencia — Jurisprudencia que rehúsa conformarse a resoluciones del Tribunal de Justicia y que prohíbe a todos los órganos de los poderes públicos aplicar el Derecho de la Unión tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia — Improcedencia — Concepto de identidad nacional de un Estado miembro — Menoscabo de este concepto por la interpretación del Derecho de la Unión realizada por el Tribunal de Justicia — Inexistencia
(Arts. 4 TUE, aps. 1 y 2, 5 TUE, ap. 2, 13 TUE, ap. 2, y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; arts. 267 TFUE y 344 TFUE)
(véanse los apartados 203 a 214 y 218 a 233)
7.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Derecho a un tribunal independiente e imparcial establecido previamente por la ley — Nombramiento de jueces del Tribunal Constitucional y de su presidente realizado en manifiesta violación de las normas fundamentales del sistema judicial — Condiciones del nombramiento que han generado dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la independencia e imparcialidad de esas personas — Composición irregular de ese Tribunal — Improcedencia
(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 273 a 276, 279 a 281, 287 a 291, 293 y 294)
Resumen
En un asunto inédito que versa sobre un recurso por incumplimiento referido a dos sentencias de un tribunal constitucional nacional mediante las que se declararon incompatibles con la Constitución nacional varias disposiciones y principios del marco constitucional de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia, en Gran Sala, estima el recurso interpuesto por la Comisión contra Polonia. Por una parte, el Tribunal de Justicia reafirma, en particular, el alcance de los principios de primacía, de autonomía y de efectividad del Derecho de la Unión y el principio de efecto vinculante de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por otra parte, se pronuncia sobre las consecuencias del nombramiento irregular de diversos miembros de un tribunal constitucional en la condición de este como «tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley», a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
En octubre de 2015, la séptima legislatura del Sejm (Dieta, Polonia) eligió a cinco personas para sendos cargos de juez del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia). Tres de ellas debían sustituir a jueces cuyo mandato expiraba el 6 de noviembre de 2015 y dos de ellas a jueces cuyo mandato expiraba en diciembre de 2015. Un mes después, tras las elecciones parlamentarias del 25 de octubre de 2015, la octava legislatura de la Dieta adoptó cinco acuerdos en los que declaraba carente de efectos jurídicos la elección de esas personas, para, posteriormente, en diciembre de 2015, elegir a otras cinco personas para esos cargos. Tres de ellas —H. C., L. M. y M. M.— debían sustituir a los jueces cuyo mandato había expirado el 6 de noviembre de 2015 y dos de ellas a los jueces cuyo mandato expiraba en diciembre de 2015. A continuación, esas cinco personas prestaron juramento ante el presidente de la República de Polonia. Sin embargo, el entonces presidente del Tribunal Constitucional rehusó que cuatro de esos jueces que habían prestado juramento ejercieran el cargo hasta que se hubiera aclarado la validez de su elección por la Dieta.
En este contexto, el Tribunal Constitucional dictó dos sentencias (1) en las que, en esencia, declaró válida la elección, durante la séptima legislatura de la Dieta, de tres jueces en sustitución de los jueces cuyo mandato finalizaba el 6 de noviembre de 2015; por otra parte, señaló que la Dieta no tenía derecho a proceder, en la séptima legislatura, a la elección de dos jueces en sustitución de los jueces cuyo mandato expiraba en diciembre de 2015, es decir, en la nueva legislatura. El Tribunal Constitucional subrayó asimismo que el presidente de la República de Polonia estaba obligado a tomar juramento a los tres jueces elegidos en octubre de 2015, sin disponer de facultad discrecional al respecto.
Sin embargo, pese a estas resoluciones, ninguna de las tres personas elegidas en octubre de 2015 prestó juramento ante el presidente de la República de Polonia y asumió el cargo en dicho Tribunal.
Posteriormente, el 20 de diciembre de 2016, la jueza J. P., que en aquel momento estaba ejerciendo las funciones de presidente del Tribunal Constitucional, autorizó a H. C., L. M. y M. M. a integrar este Tribunal.
En la referida fecha, J. P. convocó una reunión de la junta general para ese mismo día con el objeto de elegir a los candidatos al cargo de presidente del Tribunal Constitucional y presentarlos al presidente de la República de Polonia.
De los catorce jueces del Tribunal Constitucional que estuvieron presentes en la junta general, solo seis, entre ellos H C., L. M. y M. M., participaron en la elección de los candidatos al cargo de presidente del Tribunal. A continuación, dos candidatos fueron presentados al presidente de la República: la jueza J. P, que obtuvo cinco votos, y el juez M. M., que obtuvo un voto. Al día siguiente, el presidente de la República nombró a la jueza J. P. para el cargo de presidente del Tribunal Constitucional.
El 14 de julio (2) y el 7 de octubre (3) de 2021, el Tribunal Constitucional dictó dos sentencias sobre la incompatibilidad con la Constitución polaca (4) de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa, en particular, a la obligación dimanante del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de garantizar la tutela judicial efectiva (en lo sucesivo, «sentencias controvertidas»).
Al considerar que, a la vista de las sentencias del Tribunal Constitucional, Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, (5) la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 TFUE. (6)
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recuerda que, con arreglo al artículo 258 TFUE, cabe declarar la existencia de un incumplimiento de un Estado miembro cualquiera que sea el órgano de dicho Estado cuya acción u omisión haya originado el incumplimiento, incluso cuando la jurisprudencia del tribunal constitucional de un Estado miembro pueda ser constitutiva de un incumplimiento, por parte de ese Estado miembro, de las obligaciones que para él se derivan del Derecho de la Unión.
Sobre la primera imputación
Por lo que se refiere, en primer término, a la incompatibilidad alegada entre el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y la sentencia de 7 de octubre de 2021, el Tribunal de Justicia recuerda que esta disposición obliga a los Estados miembro a establecer un sistema de vías de recurso y de procedimientos que garantice a los justiciables el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. Entre las exigencias que deben cumplir los órganos jurisdiccionales nacionales figuran la independencia y la imparcialidad de estos órganos, que son, pues, una concreción del valor fundamental del Estado de Derecho consagrado en el artículo 2 TUE, que tanto la Unión como los Estados miembros deben respetar.
Corresponde al Tribunal de Justicia precisar estas exigencias en el marco de la misión que le encomienda el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo primero, que no es otra que garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados.
A este respecto, el Tribunal de Justicia observa que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, impone a los Estados miembros una obligación de resultado clara, precisa e incondicional, con un efecto directo que implica, conforme al principio de primacía del Derecho de la Unión, dejar inaplicada cualquier disposición, jurisprudencia o práctica nacional contraria a dicho artículo.
Por consiguiente, es incompatible con las exigencias inherentes a la propia naturaleza de este Derecho toda disposición o práctica nacional que disminuya la eficacia del Derecho de la Unión al negar al juez competente la facultad de hacer, en el momento de la aplicación de dicho Derecho, cuanto sea necesario para descartar las disposiciones legales nacionales que pudieran constituir un obstáculo a la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión directamente aplicables.
Según el Tribunal de Justicia, la interpretación de la Constitución polaca realizada por el Tribunal Constitucional en la sentencia de 7 de octubre de 2021 se opone a que las exigencias dimanantes del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, (7) puedan surtir efectos en Polonia y asegurar la plena eficacia de este precepto.
En primer lugar, mediante dicha sentencia, el Tribunal Constitucional rechazó los efectos que para los órganos jurisdiccionales nacionales se derivan de la aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, negando, con carácter general, la competencia de estos órganos jurisdiccionales para controlar la legalidad de las resoluciones del CNPJ que proponen el nombramiento de candidatos para el ejercicio de funciones judiciales. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional negó la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para controlar la legalidad de los procedimientos de nombramiento de los jueces, incluidos los actos de nombramiento, para pronunciarse sobre el carácter viciado del procedimiento de nombramiento de un juez y, en consecuencia, para reputar nula y sin efecto la resolución dictada por un juez nombrado en el marco de tal procedimiento, cuando tal consecuencia sea indispensable en vista de la situación procesal en cuestión. Pues bien, el Tribunal de Justicia señala que el ejercicio, por un órgano jurisdiccional nacional, de las funciones que le atribuyen los Tratados y el cumplimiento de las obligaciones que estos le imponen, dando efecto a un precepto como el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no pueden, por definición, estarle prohibidos.
Por último, el Tribunal de Justicia concluye que, en la medida en que la sentencia de 7 de octubre de 2021 se opone a que los órganos jurisdiccionales polacos puedan aplicar el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, y acordar todas las medidas necesarias para garantizar el respeto del derecho de los justiciables de que se trate a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, esa sentencia es manifiestamente incompatible con las exigencias inherentes a este precepto, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia en virtud de su competencia exclusiva para dar la interpretación definitiva y vinculante del Derecho de la Unión.
Por lo que respecta, en segundo término, a la alegada incompatibilidad entre el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y la sentencia de 14 de julio de 2021, el Tribunal de Justicia observa que el artículo 279 TFUE le confiere la competencia para ordenar cualquier medida provisional que considere necesaria, para garantizar la plena eficacia de la decisión definitiva que habrá de adoptarse y evitar una laguna en la protección jurisdiccional dispensada por el Tribunal de Justicia y para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión. En consecuencia, las disposiciones nacionales que regulan la organización de la Administración de Justicia pueden ser objeto de medidas provisionales acordadas por el Tribunal de Justicia con el objeto, en particular, de que se suspendan dichas disposiciones. Pues bien, este mecanismo quedaría en entredicho si una disposición de Derecho nacional pudiera oponerse al reconocimiento del efecto vinculante de las medidas provisionales ordenadas por el Tribunal de Justicia e impedir, en consecuencia, que el juez nacional que conoce de un litigio regido por el Derecho de la Unión dé efecto a dichas medidas provisionales.
En el caso de autos, las medidas provisionales acordadas por el Tribunal de Justicia en el auto Comisión/Polonia (8) se dirigían a garantizar la plena eficacia de la sentencia que habría de recaer en el procedimiento por incumplimiento entablado por la Comisión contra Polonia, permitiendo así evitar una laguna en la protección jurídica dispensada por el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
Sin embargo, en su sentencia de 14 de julio de 2021, el Tribunal Constitucional declaró que esas medidas se habían adoptado ultra vires porque la Unión no está facultada para pronunciarse sobre la organización y las competencias de los órganos jurisdiccionales polacos ni sobre el procedimiento ante ellos. Según esa sentencia, esas medidas son, por tanto, incompatibles con la obligatoriedad erga omnes y la firmeza de las sentencias de dicho Tribunal que resultan del artículo 190, apartado 1, de la Constitución polaca. Así, al tomar semejante decisión, el Tribunal Constitucional, por un lado, puso en cuestión el principio mismo de la obligación de Polonia de atenerse a las obligaciones que para ella se derivan, en materia de organización de la Administración de Justicia, del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y, por otro lado, se negó a reconocer, de manera general y en manifiesta violación de la competencia del Tribunal de Justicia, una serie de medidas provisionales decretadas por este para preservar el derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal independiente en Polonia, consagrado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia declara que Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz de la interpretación de la Constitución polaca realizada por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 14 de julio de 2021 y de 7 de octubre de 2021.
Sobre la segunda imputación
Por lo que toca, en primer lugar, a la violación de los principios de autonomía, primacía, efectividad y aplicación uniforme del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia recuerda que el ordenamiento jurídico de la Unión tiene un marco constitucional y unos principios fundacionales propios; estos rasgos esenciales han dado lugar a una red estructurada de principios, normas y relaciones jurídicas mutuamente interdependientes que vinculan recíprocamente a la Unión y a sus Estados miembros.
En cuanto al principio de primacía del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia recuerda que impone la obligación de garantizar la plena eficacia de las distintas normas de la Unión a todos los órganos de los Estados miembros. De este modo, la invocación por un Estado miembro de disposiciones de Derecho nacional, incluidas las de rango constitucional, no puede afectar a la unidad y a la eficacia del Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia subraya que el respeto de la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, conforme al artículo 4 TUE, apartado 2, solo es posible si los Estados miembros, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, se ven en la imposibilidad de hacer prevalecer una medida unilateral de cualquier tipo frente al ordenamiento jurídico de la Unión. En el mismo contexto, el Tribunal de Justicia señala que la aplicación uniforme del Derecho de la Unión constituye una exigencia fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión. En efecto, tal exigencia es inherente a la existencia misma de una comunidad de Derecho y necesaria para garantizar el respeto de la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados.
El Tribunal de Justicia recuerda asimismo que la Unión reúne a Estados que, libre y voluntariamente, han hecho suyos una serie de valores comunes, cuyo respeto y promoción constituyen la premisa fundamental de la confianza mutua entre los ellos. El respeto de estos valores, que se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros, no puede reducirse a una obligación que un Estado candidato está obligado a cumplir para adherirse a la Unión y de la que puede exonerarse tras su adhesión.
Pues bien, aun cuando, como se señala en el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión respeta la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, de modo que disponen de cierto margen de apreciación para garantizar la aplicación de los principios del Estado de Derecho, de ello no se deriva en modo alguno que la referida obligación de resultado pueda variar de un Estado miembro a otro. En efecto, los Estados miembros, aun teniendo identidades nacionales distintas, que la Unión respeta, se adhieren a un concepto de «Estado de Derecho» que comparten, como valor común a sus propias tradiciones constitucionales, y que se han comprometido a respetar de forma continuada. Por lo tanto, los Estados miembros están obligados a conformarse, por una parte, a la exigencia de independencia judicial resultante de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y, por otra parte, al principio de primacía del Derecho de la Unión y a la obligación de abstenerse de adoptar medidas que socaven la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión.
Además, al ratificar su Acta de adhesión, Polonia aceptó la concepción misma de la Unión como ordenamiento jurídico común a los Estados miembros y se adhirió a este ordenamiento jurídico, que se fundamenta, en particular, en el principio de cooperación leal recogido en el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero.
En cuanto a las afirmaciones del Tribunal Constitucional en sus sentencias según las cuales, por una parte, los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y, por otra parte, el artículo 4 TUE, apartado 3, y el artículo 279 TFUE, como los interpreta el Tribunal de Justicia, contravienen diversos principios consagrados en la Constitución polaca y socavan la identidad constitucional polaca, el Tribunal de Justicia declara que las exigencias resultantes del respeto de valores y principios como el Estado de Derecho, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial no pueden afectar a la identidad nacional de un Estado miembro, a los efectos del artículo 4 TUE, apartado 2. Por consiguiente, esta última disposición, al igual que el artículo 4 TUE, apartado 3, y el artículo 279 TFUE, no puede eximir a los Estados miembros del respeto de esas exigencias.
En segundo lugar, en cuanto a la violación del principio del efecto vinculante de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este señala que las obligaciones de Polonia (9) se aplican igualmente en lo referente a las normas que regulan el sistema jurisdiccional de la Unión y, por tanto, al reparto de las competencias jurisdiccionales entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales que resulta de los Tratados.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que, con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo primero, le corresponde en exclusiva a él pronunciarse sobre la validez de los actos de la Unión y dar la interpretación definitiva y vinculante del Derecho de la Unión. Pues bien, la obligación de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia impuesta a los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, tal como resulta del párrafo tercero de esta disposición, tiene por objeto impedir que se consolide en un Estado miembro una jurisprudencia nacional que no se atenga a las normas del Derecho de la Unión y constituye, así, el corolario de la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia a este respecto. Esta competencia exclusiva queda asimismo confirmada por el artículo 344 TFUE, según el cual los Estados miembros se comprometen a no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución distinto de los previstos en los mismos.
Asimismo, el Tribunal de Justicia subraya que las normas y principios recogidos en los artículos 4 TUE, apartado 1, 5 TUE, apartado 2, y 13 TUE, apartado 2, primera frase, no autorizan a los órganos jurisdiccionales nacionales a pronunciarse unilateralmente, con carácter firme, sobre el alcance de las competencias atribuidas a la Unión y sobre el respeto de los límites de dichas competencias. En efecto, la determinación del alcance de las competencias de la Unión y el control del respeto de los límites de dichas competencias implican necesariamente interpretar disposiciones de los Tratados, cuya interpretación definitiva y vinculante, al igual que la de cualesquiera otras disposiciones del Derecho de la Unión, incumbe al Tribunal de Justicia.
Por otra parte, la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales nacionales se pronuncien sobre el alcance de las competencias atribuidas a la Unión tampoco podría conciliarse con la necesaria coherencia del sistema de tutela judicial establecido en los Tratados. Es cierto que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes interpretar la constitución de su Estado miembro y determinar los límites que esta pudiera imponer a la adhesión de dicho Estado miembro a la Unión. Ahora bien, desde la fecha de su adhesión a la Unión, todo Estado miembro está vinculado, sin más reservas que las que en su caso se contemplen en el Acta de adhesión, por la totalidad de las disposiciones del Derecho primario y por los actos adoptados por las instituciones de la Unión antes de la adhesión, tal como los interpreta el Tribunal de Justicia.
En consecuencia, si un juez nacional se pregunta por el alcance de las competencias de la Unión en un ámbito determinado o alberga dudas sobre la validez de un acto de Derecho de la Unión por extralimitación en las competencias de la Unión o por incumplimiento de la exigencia de que la Unión respete la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, corresponde en exclusiva al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, dar la interpretación definitiva y vinculante de las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trate y declarar, en su caso, la invalidez de ese acto.
Así pues, un órgano jurisdiccional de un Estado miembro no puede, basándose en su propia interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión, declarar que el Tribunal de Justicia ha dictado una resolución que excede las competencias atribuidas a la Unión ni, por tanto, negarse a dar efecto a esa resolución, como tampoco prohibir a los poderes públicos de su Estado miembro conformarse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o aplicar disposiciones de la Unión tal como las interpreta el Tribunal de Justicia. Lo mismo cabe decir cuando una resolución de un tribunal constitucional o de un tribunal supremo de un Estado miembro rechaza conformarse a una resolución del Tribunal de Justicia basándose, en particular, en que, a su juicio, este se ha extralimitado en sus competencias o esa resolución ha vulnerado la identidad constitucional del Estado miembro de que se trate a la luz del artículo 4 TUE, apartado 2.
En lo que se refiere a esta última disposición, el Tribunal de Justicia señala que no tiene por objeto ni por efecto autorizar a un tribunal constitucional o supremo de un Estado miembro a excluir la aplicación de una norma de Derecho de la Unión porque, a su juicio, vulnera la identidad nacional de ese Estado miembro tal como la define ese tribunal constitucional o supremo. En efecto, el artículo 4 TUE, apartado 2, que debe interpretarse teniendo en cuenta la estructura y los objetivos de la Unión, no faculta a los Estados miembros para apartarse unilateralmente de las disposiciones del Derecho de la Unión invocando esa identidad nacional.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia declara que cuando ante un órgano jurisdiccional nacional se plantee una cuestión sobre el alcance de las competencias de la Unión o sobre la legalidad de un acto de Derecho derivado, sea cual sea el motivo de invalidez invocado, dicho órgano jurisdiccional está obligado, si tales cuestiones se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, a respetar la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia, que constituye un rasgo fundamental del sistema jurisdiccional de la Unión.
Más concretamente, si un tribunal constitucional o supremo de un Estado miembro estima, por un lado, que una disposición del Derecho derivado de la Unión, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, incumple la obligación de respetar la identidad nacional de ese Estado miembro, dicho tribunal debe suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial, en virtud del artículo 267 TFUE, a fin de que se determine la validez de tal disposición a la luz del artículo 4 TUE, apartado 2, ya que el Tribunal de Justicia es el único competente para declarar la invalidez de un acto de la Unión.
Por lo que toca, por otro lado, al Derecho primario, cuando un órgano jurisdiccional de un Estado miembro estima que la interpretación de una disposición del Derecho primario realizada por el Tribunal de Justicia transgrede las exigencias que se derivan del artículo 4 TUE, apartado 2, no puede, basándose en su propia interpretación del Derecho de la Unión, declarar que el Tribunal de Justicia ha dictado una resolución que excede los límites de su competencia ni, por tanto, negarse a dar efecto a esa resolución. En tal eventualidad, le corresponde, en su caso, plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia para que este pueda apreciar la posible incidencia en dicha interpretación de la necesidad de tener en cuenta la identidad nacional del Estado miembro de que se trate.
El Tribunal de Justicia concluye que, a la luz de la interpretación de la Constitución polaca realizada por el Tribunal Constitucional en las sentencias controvertidas, Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de autonomía, de primacía, de efectividad y de aplicación uniforme del Derecho de la Unión, así como del principio del efecto vinculante de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Sobre la tercera imputación
En primer término, el Tribunal de Justicia examina las circunstancias que rodearon el procedimiento de nombramiento de H C., L. M. y M. M. como jueces del Tribunal Constitucional en diciembre de 2015. A este respecto, habida cuenta de la obligación de los Estados miembros de establecer un sistema de vías de recurso y de procedimientos que garantice a los justiciables el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia recuerda que el Tribunal Constitucional, en cuanto órgano jurisdiccional en el sentido del Derecho de la Unión, puede resolver sobre cuestiones vinculadas con la aplicación y la interpretación del Derecho de la Unión. Por lo tanto, debe satisfacer las exigencias de la tutela judicial efectiva, en particular la exigencia del tribunal establecido previamente por la ley. Esta exigencia y la de independencia incluyen el proceso de nombramiento de los jueces y requieren el respeto de las normas fundamentales relativas al procedimiento que rige su nombramiento.
El Tribunal de Justicia subraya que no toda irregularidad que pueda cometerse en el procedimiento de nombramiento de un juez pone en tela de juicio su independencia e imparcialidad. No obstante, se quebranta la exigencia del tribunal establecido previamente por la ley cuando, a partir de una apreciación global, la irregularidad es de tal naturaleza y gravedad que crea un riesgo real de que otros poderes, en particular el ejecutivo, puedan ejercer una potestad discrecional indebida que ponga en peligro la integridad del resultado al que conduce el proceso de nombramiento y suscite así una duda legítima, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la independencia y la imparcialidad del juez o jueces de que se trate. Este es el caso de las normas fundamentales que forman parte integrante del establecimiento y del funcionamiento de ese sistema judicial.
En este contexto, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (10) el Tribunal de Justicia concluye que el nombramiento de tres miembros del Tribunal Constitucional y el acceso de estos al cargo se produjeron en manifiesta violación de las normas fundamentales relativas al procedimiento de nombramiento de los jueces de este Tribunal Constitucional que forman parte del establecimiento y del funcionamiento del sistema judicial polaco. Estas circunstancias pueden suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de esos jueces frente a elementos externos, a su neutralidad ante los intereses en litigio y a su independencia e imparcialidad, dudas que pueden menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y en un Estado de Derecho.
En segundo término, respecto de las irregularidades alegadas en relación con el nombramiento de la presidenta del Tribunal Constitucional en diciembre de 2016, el Tribunal de Justicia subraya que la persona que ocupa ese puesto desempeña un papel fundamental en el funcionamiento de ese Tribunal por cuanto dirige sus trabajos, lo representa y ejerce otras funciones establecidas en la ley. Por lo tanto, es especialmente importante que esa persona ejerza sus funciones con objetividad e imparcialidad y que las normas fundamentales que rigen el procedimiento de nombramiento para ese cargo se conciban y cumplan de tal manera que no puedan suscitar dudas legítimas acerca de la utilización de las prerrogativas y funciones del presidente como instrumento de influencia sobre la actividad judicial de ese Tribunal o incluso de control político de dicha actividad y, más en general, acerca de la impermeabilidad del referido Tribunal frente a elementos externos y de su neutralidad ante los intereses en litigio.
Pues bien, en primer lugar, según el Tribunal de Justicia, tanto la presentación de J. P. y de M. M. al presidente de la República de Polonia como candidatos para el cargo de presidente del Tribunal Constitucional como el nombramiento de J. P. para dicho cargo se realizaron en violación de la norma fundamental relativa al procedimiento de nombramiento de ese presidente. (11)
A este respecto, aunque podría parecer que la presentación de J. P. y de M. M. como candidatos al cargo de Presidente del Tribunal Constitucional se efectuó de conformidad con esta regla fundamental, el Tribunal de Justicia señala que los tres jueces en cuyo nombramiento se incurrió en violación manifiesta del artículo 194, apartado 1, de la Constitución polaca y en quebrantamiento de las exigencias dimanantes del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo (H. C., L. M. y M. M.) se contaban entre los seis jueces que participaron, en la junta general, en la elección de los candidatos al cargo de presidente del Tribunal Constitucional. Por ello, tanto su participación en la junta general como sus votos para la selección de los candidatos a dicho cargo de presidente adolecían de invalidez, lo que supone que J. P. no obtuvo conforme a Derecho los cinco votos exigidos por la Ley de disposiciones introductorias.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia hace constar que el nombramiento de J. P. también se realizó en manifiesta violación del artículo 194, apartado 2, de la Constitución polaca, (12) que es una norma fundamental del procedimiento de nombramiento para ese cargo, en tanto en cuanto esta disposición efectivamente se opone a la presentación al presidente de la República de Polonia de candidatos propuestos por grupos minoritarios o por algunos jueces solamente.
El Tribunal de Justicia concluye que esas irregularidades pueden suscitar una duda legítima en el ánimo de los justiciables en cuanto a la utilización por J. P. de las prerrogativas y funciones del cargo de presidente del Tribunal Constitucional como instrumento de influencia en la actividad judicial de este Tribunal o incluso de control político de esa actividad y, por tanto, en cuanto a la independencia y a la imparcialidad de dicho Tribunal.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia señala que las decisiones en cuya adopción participaron H. C., L. M., M. M. y J. P. seguían teniendo existencia en el ordenamiento jurídico polaco en la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado.
En vista de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia declara que Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, habida cuenta de que el Tribunal Constitucional no cumple las exigencias del tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, como resultado de las irregularidades que se cometieron en los procedimientos para el nombramiento de tres de sus jueces en diciembre de 2015 y de su presidenta en diciembre de 2016.
1      Sentencias de 3 de diciembre de 2015 (asunto K 34/15) y de 9 de diciembre de 2015 (asunto K 35/15).
2      En la sentencia de 14 de julio de 2021 (asunto P 7/20), el Tribunal Constitucional examinó la compatibilidad con la Constitución polaca de las medidas provisionales impuestas a la República de Polonia por el Tribunal de Justicia, en particular de aquella que la obligaba a suspender la aplicación de las disposiciones legislativas que atribuían a la Izba Dyscyplinarna (Sala Disciplinaria) du Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) la competencia en los asuntos disciplinarios relativos a los jueces. El Tribunal Constitucional concluyó que, en la medida en que el Tribunal de Justicia imponía a Polonia, conforme al artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo segundo, en relación con el artículo 279 TFUE, obligaciones ultra vires, mediante la adopción de medidas provisionales relativas a la organización y competencia de los órganos jurisdiccionales polacos y al procedimiento ante estos órganos jurisdiccionales, la jurisprudencia que interpreta estas disposiciones contravenía la Constitución polaca. Por otra parte, según el Tribunal Constitucional, «las normas creadas […] por el Tribunal de Justicia» no debían estar amparadas por los principios de primacía y de efecto directo del Derecho de la Unión. Dicha sentencia tenía efectos ex tunc y se dirigía a todos los destinatarios que aplican el Derecho de la Unión en el territorio de la República de Polonia.
3      Mediante su sentencia de 7 de octubre de 2021 (asunto K 3/21), el Tribunal Constitucional declaró que, en tanto en cuanto los órganos de la Unión se extralimitan en las competencias cedidas por la República de Polonia y la Constitución polaca deja de ser la norma suprema del ordenamiento jurídico nacional, quedando así comprometido el ejercicio de la soberanía polaca, el artículo 1 TUE, párrafos primero y segundo, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, es contrario a la Constitución polaca. Según el Tribunal Constitucional, también contraviene la Constitución la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, según la cual los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la facultad de dejar inaplicadas disposiciones de la Constitución o de basar sus resoluciones en disposiciones derogadas por el legislador o declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional. Por otra parte, según el Tribunal Constitucional, los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, son contrarios a la Constitución en la medida en que atribuyen a los órganos jurisdiccionales nacionales competencias para controlar la legalidad del procedimiento de nombramiento de los jueces, para controlar la conformidad a Derecho de las resoluciones de la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial, Polonia; en lo sucesivo, «CNPJ») que presentan propuestas de nombramiento al presidente de la República o para poner en cuestión el estatuto de un juez.
4      Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitución de la República de Polonia; en lo sucesivo, «Constitución polaca»).
5      La Comisión estimaba, en primer lugar, que Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz de la interpretación de la Constitución polaca realizada por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 14 de julio de 2021 y de 7 de octubre de 2021. En segundo lugar, la Comisión entendía que Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios generales de autonomía, primacía, efectividad y aplicación uniforme del Derecho de la Unión y del principio del carácter vinculante de las sentencias del Tribunal de Justicia, a la luz de dichas sentencias. En tercer lugar, según la Comisión, Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, debido a la incapacidad del Tribunal Constitucional de respetar las exigencias del tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, como resultado de las irregularidades en los procedimientos para el nombramiento de tres de sus jueces en diciembre de 2015 y en el procedimiento para el nombramiento de su presidenta en diciembre de 2016.
6      En su escrito de dúplica, Polonia admitió plenamente las imputaciones de la Comisión. No obstante, en tal situación, corresponde al Tribunal de Justicia declarar si el incumplimiento imputado existe o no, aunque el Estado demandado no niegue el incumplimiento o haya dejado de negar el incumplimiento.
7      En particular, las sentencias de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos) (C‑824/18, EU:C:2021:153), y de 6 de octubre de 2021, W. Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento) (C‑487/19, EU:C:2021:798).
8      Auto de 8 de abril de 2020, Comisión/Polonia (C‑791/19 R, EU:C:2020:277).
9      En virtud del principio de cooperación leal (artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero) y del artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo segundo.
10      En sentencia de 7 de mayo de 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Polonia (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718), § 290 y 291, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en un asunto promovido por una sociedad cuyo recurso de amparo constitucional había sido desestimado por el Tribunal Constitucional, declaró que el nombramiento de M. M. como juez de este Tribunal, que era uno de los jueces de la sala que había examinado su recurso de amparo constitucional, había adolecido de graves irregularidades que violaban la esencia misma del derecho al «tribunal establecido por la ley», consagrado en el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos concluyó que la demandante había sido privada de ese derecho debido a la participación de M. M. en el procedimiento ante el Tribunal Constitucional. Véase asimismo la sentencia de 15 de marzo de 2022, Grzęda c. Polonia (CE:ECHR:2022:0315JUD00435721), § 277.
11      El artículo 21, apartados 7 y 8, de la ustawa przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Ley por la que aprueban disposiciones introductorias a la Ley de Organización y Procedimiento del Tribunal Constitucional y la Ley sobre el Estatuto de los Jueces del Tribunal Constitucional; en lo sucesivo, «Ley de disposiciones introductorias»), establece: «7. La junta general presentará como candidatos al cargo de presidente del [Tribunal Constitucional], en forma de acuerdo, a todos los jueces del [Tribunal Constitucional] que hayan obtenido al menos cinco votos en la votación a que se refiere el apartado 5.» y «8. Si solo un juez del [Tribunal Constitucional] ha obtenido el número de votos requerido a que se refiere el apartado 7, la junta general presentará como candidatos para el cargo de presidente del [Tribunal Constitucional], en forma de acuerdo, al juez del [Tribunal Constitucional] que haya obtenido el número mínimo requerido de cinco votos y al juez del [Tribunal Constitucional] que haya concitado el mayor apoyo entre los jueces del [Tribunal Constitucional] que no hayan alcanzado el número mínimo requerido de cinco votos.»
12      En virtud de esta disposición, el presidente y el vicepresidente son nombrados por el presidente de la República de entre los candidatos presentados por la junta general de jueces del Tribunal Constitucional.