62024CJ0588
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)
15 de janeiro de 2026 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 101.o TFUE — Proibição de acordos, decisões e práticas concertadas — Processos por infração às regras do direito da concorrência instaurados pelas autoridades nacionais da concorrência — Observância do prazo razoável — Prazo de encerramento da fase de instrução do processo por infração — Regulamentação nacional que permite à autoridade nacional da concorrência prorrogar unilateralmente esse prazo devido a circunstâncias que acarretam uma ampliação do objeto desse processo ou do número de empresas em causa — Princípio geral do direito a uma boa administração — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípio da proteção jurisdicional efetiva — Direitos de defesa das empresas — Princípio da efetividade»
No processo C‑588/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisão de 26 de agosto de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de setembro de 2024, no processo
Imballaggi Piemontesi Srl
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
sendo intervenientes:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),
composto por: J. Passer, presidente de secção, M. L. Arastey Sahún (relatora), presidente da Quinta Secção, e D. Gratsias, juiz,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Imballaggi Piemontesi Srl, por E. R. Desana, M. E. Musumeci e T. S. Musumeci, avvocati,
–
em representação da Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), por P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por A. Jacoangeli e L. Reali, avvocati dello Stato,
–
em representação do Governo Helénico, por K. Boskovits, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo Português, por C. Alves, P. Barros da Costa e A. Nogueira, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por E. Rousseva e P. Tomassi, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 41.o e 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do artigo 6.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Imballaggi Piemontesi Srl à Autorità Garante dela Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Autoridade Reguladora da Concorrência e do Mercado, Itália), a respeito das sanções aplicadas por esta última à Imballaggi Piemontesi a título de um acordo, decisão ou prática concertada anticoncorrencial.
Quadro jurídico
Direito da União
Tratado FUE
3
Nos termos do artigo 101.o, n.o 1, TFUE:
«São incompatíveis com o mercado interno e proibidos todos os acordos entre empresas, todas as decisões de associações de empresas e todas as práticas concertadas que sejam suscetíveis de afetar o comércio entre os Estados‑Membros e que tenham por objetivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado interno [...]».
Carta
4
O artigo 41.o da Carta, com a epígrafe «Direito a uma boa administração», prevê:
«1.   Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União [Europeia] de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.
2.   Este direito compreende, nomeadamente:
a)
O direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente;
[...]
c)
A obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões.
[...]»
5
O artigo 47.o da Carta, sob a epígrafe «Direito à ação e a um tribunal imparcial», dispõe:
«Toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo.
Toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada de forma equitativa, publicamente e num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, previamente estabelecido por lei. […]
[...]»
Direito italiano
Lei n.o 287/90
6
O artigo 1.o da legge n. 287 — Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Lei n.o 287, que adota Normas para a Proteção da Concorrência e do Mercado), de 10 de outubro de 1990 (GURI n.o 240, de 13 de outubro de 1990, p. 3), na versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei n.o 287/90»), sob a epígrafe «Âmbito de aplicação e relação com o direito [da União]», dispõe, no seu n.o 4:
«A interpretação das disposições constantes do presente título é efetuada com base nos princípios do direito [da União] aplicáveis em matéria de concorrência.»
7
O artigo 12.o desta lei, sob a epígrafe «Poderes de investigação», prevê, no seu n.o 1 quater:
«Os procedimentos relativos a infrações aos artigos 101.o ou 102.o TFUE ou aos artigos 2.o ou 3.o da presente lei, incluindo o exercício pela [AGCM] dos poderes referidos no presente capítulo II, respeitam os princípios gerais do direito da União e a [Carta]».
8
O artigo 14.o da referida lei, sob a epígrafe «Instrução», dispõe, no seu n.o 1:
«Em caso de alegada infração aos artigos 101.o ou 102.o TFUE ou aos artigos 2.o ou 3.o da presente lei, a [AGCM] procede à instrução num prazo razoável e notifica a abertura da instrução às empresas e entidades interessadas. Os titulares ou representantes legais das empresas e entidades têm o direito de ser ouvidos, pessoalmente ou através de mandatário especial, no prazo fixado aquando da notificação e dispõem da faculdade de apresentar observações e pareceres em qualquer fase da instrução, bem como a ser novamente ouvidos antes do encerramento desta.»
Decreto do Presidente da República n.o 217/98
9
O artigo 6.o do decreto del Presidente della Repubblica n. 217 — Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Decreto do Presidente da República n.o 217, que aprova o Regulamento relativo aos Procedimentos de Instrução da Competência da Autoridade Reguladora da Concorrência e do Mercado), de 30 de abril de 1998 (GURI n.o 158, de 9 de julho de 1998), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Decreto do Presidente da República n.o 217/98»), sob a epígrafe «Abertura da instrução», prevê, no seu n.o 3:
«A decisão de início da instrução deve indicar os elementos essenciais relativos às alegadas infrações, o prazo para o encerramento do procedimento, o responsável pelo procedimento, o serviço junto do qual podem ser consultados os atos do procedimento, e o prazo em que as empresas e entidades interessadas podem exercer o direito a ser ouvidas referido no artigo 14.o, n.o 1, da [Lei n.o 287/90].»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
10
Por Deliberação de 22 de março de 2017, a AGCM deu início à fase de instrução de um processo por infração, ao abrigo do artigo 14.o da Lei n.o 287/90 (a seguir «procedimento de instrução em causa»), contra 19 sociedades, entre as quais figurava a Imballaggi Piemontesi, a fim de verificar a existência de eventuais violações do artigo 101.o TFUE emergentes da sua participação num alegado cartel no mercado das folhas de cartão ondulado, designado «cartel das folhas». Esta decisão fixou o prazo para o encerramento deste procedimento de instrução em 31 de maio de 2018.
11
Por Deliberação de 5 de julho de 2017, o referido procedimento de instrução foi alargado a três outras sociedades devido à sua participação nesse alegado cartel, e a quatro sociedades, entre as quais figurava a Imballaggi Piemontesi, devido à sua participação num outro alegado cartel no mercado das embalagens, designado «cartel das embalagens», em violação do artigo 101.o TFUE.
12
Por Deliberação de 5 de dezembro de 2017, o procedimento de instrução em causa foi ainda alargado a duas outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das folhas e a oito outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das embalagens.
13
Por Deliberação de 31 de janeiro de 2018, o prazo para o encerramento desse procedimento de instrução, inicialmente fixado em 31 de maio de 2018, foi prorrogado até 31 de dezembro do mesmo ano.
14
Por Deliberação de 9 de maio de 2018, o procedimento de instrução em causa foi alargado a quatro outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das folhas e a duas outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das embalagens.
15
Por Deliberação de 31 de outubro de 2018, por um lado, esse procedimento de instrução foi novamente alargado a três outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das folhas e a seis outras sociedades devido à sua participação no alegado cartel das embalagens.
16
Por outro lado, o objeto do referido procedimento de instrução foi também estendido à verificação, primeiro, da existência de eventuais práticas destinadas a limitar ou controlar a produção de folhas de cartão ondulado, segundo, de uma definição concertada da lista de preços para o ano de 2004 e, terceiro, no que respeita ao mercado das embalagens, de uma repartição de clientes no âmbito de eventuais convites à apresentação de propostas lançados por estes últimos, em violação do artigo 101.o TFUE.
17
Por fim, sempre através desta Deliberação de 31 de outubro de 2018, o prazo de encerramento do mesmo procedimento de instrução foi prorrogado pela segunda vez e fixado em 19 de julho de 2019.
18
A decisão que encerra o procedimento de instrução em causa foi adotada em 17 de julho de 2019. Através desta decisão, a AGCM declarou que a Imballaggi Piemontesi tinha participado no cartel das folhas e aplicou a esta sociedade uma coima de 6147746 euros.
19
Por Acórdão de 24 de maio de 2021, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) negou provimento ao recurso da Imballaggi Piemontesi contra a referida decisão.
20
Esta sociedade recorreu desse acórdão para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que, por Acórdão de 1 de março de 2023, acolheu parcialmente esse recurso e deu provimento ao recurso em primeira instância, mas apenas na parte relativa à quantificação da sanção.
21
A Imballaggi Piemontesi interpôs, nesse mesmo órgão jurisdicional, um recurso destinado à revisão do Acórdão de 1 de março de 2023. Foi no âmbito deste recurso que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), que é o órgão jurisdicional de reenvio, interpôs o presente reenvio prejudicial.
22
O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o procedimento de instrução em causa foi excecionalmente complexo, uma vez que incidiu sobre a verificação da existência de dois cartéis contrários ao artigo 101.o TFUE, a saber, o cartel das folhas e o cartel das embalagens, e que quer o número de empresas afetadas por esse procedimento de instrução quer o seu objeto foram sendo ampliados ao longo do tempo. Por conseguinte, o prazo de encerramento teve de ser prorrogado por duas vezes para, por um lado, assegurar o exercício correto e eficaz das missões legais da AGCM destinadas a proteger a livre concorrência ao abrigo dos artigos 101.o e 102.o TFUE e, por outro, garantir os direitos de defesa quer das empresas inicialmente visadas pelo referido procedimento de instrução, quer daquelas a quem este foi alargado.
23
Este órgão jurisdicional indica que nenhuma disposição do direito da União ou do direito nacional prevê um prazo imperativo para o encerramento dos procedimentos administrativos destinados a declarar a existência de um cartel anticoncorrencial.
24
Quanto ao direito nacional, a duração máxima do procedimento de instrução não é regulada de forma fixa. Com efeito, o artigo 6.o, n.o 3, do Decreto do Presidente da República n.o 217/98 dispõe que a decisão de início da instrução deve indicar, nomeadamente, o prazo para o encerramento do procedimento de instrução, atribuindo assim à AGCM um poder discricionário que lhe permite fixar um prazo com total autonomia, em função da complexidade de cada processo.
25
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se o prazo de encerramento indicado na decisão de abertura da instrução deve ser considerado de caráter imperativo ou se, como este órgão jurisdicional tende a considerar, a AGCM deve poder prorrogar unilateralmente esse prazo, mediante ato fundamentado, quando ocorrerem circunstâncias que tornem a instrução mais complexa do que essa autoridade tinha inicialmente previsto.
26
A este respeito, o referido órgão jurisdicional salienta, primeiro, que o artigo 6.o, n.o 3, do Decreto do Presidente da República n.o 217/98 não qualifica de imperativo o prazo de encerramento do procedimento.
27
Segundo, há que subscrever a jurisprudência resultante do Acórdão do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) de 29 de maio de 2018, segundo a qual, da mesma forma que a AGCM tem o poder de determinar autonomamente, caso a caso, o prazo necessário para encerrar o procedimento de instrução, tem também o poder de redefinir a sua duração durante a instrução, desde que o faça antes do termo do prazo de encerramento fixado inicialmente e através de um ato devidamente fundamentado.
28
Em certos acórdãos, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) declarou, tratando‑se de processos instaurados por outras Autoridades Reguladoras e de Supervisão nacionais, o caráter imperativo dos prazos de encerramento fixados pela regulamentação nacional aplicável a cada uma dessas autoridades. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, todavia, que não é esse o caso dos processos instaurados pela AGCM em matéria de concorrência, para os quais o Decreto do Presidente da República n.o 217/98 não prevê o prazo em que o procedimento de instrução deve ser concluído, deixando a sua fixação à apreciação da AGCM em função da complexidade de cada processo.
29
Terceiro, o órgão jurisdicional de reenvio remete para o n.o 28 do Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), do qual resulta que, quando a duração do processo não é fixada por uma disposição do direito da União, o caráter «razoável» do prazo tomado pela instituição para adotar o ato em causa deve ser apreciado em função de todas as circunstâncias próprias de cada processo e, designadamente, da importância do litígio para o interessado, da complexidade do processo e do comportamento das partes em presença. Salientou que, no n.o 29 desse acórdão, o Tribunal de Justiça também declarou que o caráter razoável de um prazo não pode ser fixado com referência a um limite máximo preciso, determinado de modo abstrato, devendo antes ser apreciado caso a caso em função das circunstâncias da causa.
30
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que resulta do n.o 105 do Acórdão do Tribunal de 27 de junho de 2012, Bolloré/Comissão (T‑372/10, EU:T:2012:325), por um lado, que a ultrapassagem do prazo razoável só pode constituir fundamento de anulação de uma decisão que declare a existência de infrações se tiver sido demonstrado que a violação desse princípio pôs em causa os direitos de defesa das empresas em causa e, por outro, que, fora dessa hipótese específica, a inobservância da obrigação de decidir num prazo razoável não tem incidência na validade do procedimento administrativo.
31
Neste contexto, as empresas em causa têm de demonstrar de modo suficientemente preciso que tiveram dificuldades para se defender das alegações da Comissão Europeia, precisando quais os documentos ou os testemunhos que já não puderam solicitar e as razões pelas quais isso seria suscetível de comprometer a sua defesa.
32
O órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no caso em apreço, não tem nenhuma dúvida de que a Imballaggi Piemontesi não demonstrou de que modo a prorrogação do prazo de encerramento do procedimento de instrução em causa prejudicou o exercício dos seus direitos de defesa. Pelo contrário, essa prorrogação foi decidida para permitir o debate contraditório com as empresas em causa e, por conseguinte, o pleno exercício dos seus direitos de defesa relacionados com a ampliação subjetiva e objetiva desse procedimento, a saber, circunstâncias novas surgidas no decurso do mesmo. Subscreve assim o parecer da AGCM, que considera que o facto de proibir a prorrogação do prazo de encerramento inicialmente previsto acarreta, em processos desta complexidade, o risco sistémico de que os comportamentos constitutivos de violações do direito da concorrência da União fiquem por punir, o que violaria o princípio da efetividade.
33
A título de conclusão, este órgão jurisdicional salienta que, mesmo que se devesse considerar que o prazo de encerramento do procedimento de instrução fixado pela AGCM na comunicação das acusações é imperativo, esta autoridade só seria desprovida do seu poder sancionatório, mas não do seu «poder de polícia», a saber, o poder de verificação da existência do cartel e de intimação contra futuros comportamentos análogos por parte das empresas.
34
Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Opõem‑se os artigos 41.o e 47.o da [Carta], bem como o artigo [6.o] da [CEDH] a um regime, como o regime nacional que, em matéria de supervisão relativa a acordos restritivos da livre concorrência, para efeitos do exercício dos poderes sancionatórios, e sem prejuízo do exercício do poder de verificação da existência de tais acordos e de intimação contra futuros comportamentos análogos, não prevê de forma expressa a natureza imperativa do prazo de conclusão do procedimento, que é fixado pela [AGCM] na comunicação de objeções, permitindo à referida autoridade prorrogar unilateralmente esse prazo, mediante ato fundamentado, quando circunstâncias supervenientes determinem uma ampliação objetiva ou subjetiva da instrução?»
Quanto à questão prejudicial
35
A título liminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, no âmbito do procedimento de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido (Acórdão de 17 de julho de 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, n.o 22). Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas [v. Acórdãos de 28 de novembro de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, n.o 18, e de 4 de setembro de 2025, C.J. (Execução de uma condenação na sequência de um MDE), C‑305/22, EU:C:2025:665, n.o 88].
36
Em primeiro lugar, há que salientar que, no caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio identifica, como disposições do direito da União que carecem, em sua opinião, de uma interpretação, os artigos 41.o e 47.o da Carta.
37
A este propósito, importa recordar que o âmbito de aplicação da Carta, no que respeita à ação dos Estados‑Membros, está definido no seu artigo 51.o, n.o 1, nos termos do qual as disposições da Carta têm por destinatários os Estados‑Membros quando dão execução ao direito da União, confirmando esta disposição a jurisprudência constante segundo a qual os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União se destinam a ser aplicados em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora dessas situações [v. Acórdãos de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, n.o 19, e de 6 de março de 2025, D. K. (Afastamento de um juiz), C‑647/21 e C‑648/21, EU:C:2025:143, n.o 38].
38
Resulta do pedido de decisão prejudicial que o litígio no processo principal respeita a uma regulamentação nacional relativa aos prazos aplicáveis à fase de instrução de um processo instaurado por uma autoridade nacional da concorrência para a aplicação do direito da concorrência da União, mais particularmente do artigo 101.o TFUE.
39
Nestas condições, a regulamentação nacional em causa no processo principal constitui uma aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta. Esta última é, portanto, aplicável ao litígio no processo principal.
40
Em segundo lugar, uma vez que a questão prejudicial respeita também ao artigo 6.o da CEDH, há que lembrar que embora, como é confirmado pelo artigo 6.o, n.o 3, TUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela CEDH façam parte do direito da União enquanto princípios gerais, e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta disponha que os direitos nela contidos que correspondam aos direitos garantidos pela CEDH têm o mesmo sentido e o mesmo alcance que os que lhes são conferidos pela referida convenção, esta não constitui, enquanto a União a ela não aderir, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (Acórdão de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, n.o 50 e jurisprudência aí referida).
41
Nestas condições, o Tribunal de Justiça declarou que a interpretação do direito da União e o exame da validade dos atos da União devem ser realizados à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (Acórdão de 18 de abril de 2024, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, n.o 51 e jurisprudência aí referida).
42
O princípio da proteção jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, atualmente consagrado no artigo 47.o da Carta. Este artigo 47.o assegura, no direito da União, a proteção conferida pelo artigo 6.o, n.o 1, e pelo artigo 13.o da CEDH. Consequentemente, há que referir‑se unicamente ao mesmo artigo 47.o (Acórdão de 16 de maio de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, n.o 54 e jurisprudência aí referida).
43
Em terceiro lugar, no que respeita ao artigo 41.o da Carta, importa recordar que resulta claramente da redação desse artigo que este não se dirige aos Estados‑Membros, mas unicamente às instituições, aos órgãos e aos organismos da União (Acórdão de 22 de setembro de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e o., C‑159/21, EU:C:2022:708, n.o 34 e jurisprudência aí referida).
44
Não obstante, na medida em que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga nomeadamente sobre o respeito do prazo razoável no âmbito dos procedimentos de direito da concorrência da União instaurados pelas autoridades nacionais da concorrência, há também que recordar que o artigo 41.o da Carta reflete um principio geral do direito da União, que se destina a ser aplicado aos Estados‑Membros quando dão execução a este direito (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e o., C‑159/21, EU:C:2022:708, n.o 35 e jurisprudência aí referida).
45
Resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a observância de um prazo razoável na tramitação dos procedimentos administrativos em matéria de política da concorrência constitui um princípio geral do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comissão, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, n.o 35 e jurisprudência aí referida), que é, aliás, retomado como componente do direito a uma boa administração pelo artigo 41.o, n.o 1, da Carta.
46
Por fim, em quarto lugar, o pedido de decisão prejudicial evoca também o princípio da efetividade.
47
Nestas condições, há que considerar que, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 101.o TFUE, lido à luz do princípio geral do direito a uma boa administração, do artigo 47.o da Carta e do princípio da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que, no âmbito de um procedimento de declaração de uma prática anticoncorrencial conduzida por uma autoridade nacional da concorrência, não prevê expressamente que o prazo de encerramento da fase de instrução desse processo, fixado por essa autoridade na comunicação de objeções, tem caráter imperativo, embora a referida autoridade possa prorrogar unilateralmente esse prazo, mediante atos fundamentados, quando ocorram circunstâncias que acarretem uma ampliação do objeto do referido processo ou do número das empresas por ele visadas.
48
A este respeito, na falta de uma regulamentação específica da União que regule os prazos processuais em matéria de determinação das infrações ao direito da concorrência da União e de aplicação de sanções por essas infrações pelas autoridades nacionais da concorrência, cabe aos Estados‑Membros estabelecer e aplicar as regras processuais nacionais neste domínio (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, a seguir «Acórdão Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, n.o 43 e jurisprudência aí referida).
49
No entanto, os Estados‑Membros devem exercer esta competência no respeito do direito da União. Tendo em conta o princípio da efetividade, não podem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União e, especificamente, no domínio do direito da concorrência, devem providenciar no sentido de que as regras que estabelecem ou aplicam não prejudiquem a aplicação efetiva dos artigos 101.o e 102.o TFUE (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 44 e jurisprudência aí referida).
50
As regras nacionais que fixam os prazos processuais em matéria de determinação das infrações e de aplicação de sanções pelas autoridades nacionais da concorrência devem ser concebidas de modo a estabelecerem um equilíbrio entre, por um lado, os objetivos de garantir a segurança jurídica e de assegurar a tramitação dos processos num prazo razoável enquanto princípios gerais do direito da União e, por outro, a aplicação efetiva e eficaz dos artigos 101.o e 102.o TFUE, a fim de respeitar o interesse público de evitar que o funcionamento do mercado interno seja distorcido por acordos ou práticas anticoncorrenciais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, n.o 49).
51
Para determinar se um regime de prazos nacional respeita esse equilíbrio, há que tomar em consideração, nomeadamente, a duração do prazo em causa, bem como todas as modalidades da sua aplicação, como a data em que começa a correr, as modalidades adotadas para desencadear a sua abertura e as que permitem a sua suspensão ou a sua interrupção (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 47 e jurisprudência aí referida).
52
É igualmente importante ter em conta as especificidades relacionadas com os processos abrangidos pelo direito da concorrência e, mais especificamente, a circunstância de esses processos carecerem, em princípio, da realização de uma análise factual e económica complexa (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 48 e jurisprudência aí referida).
53
Por outro lado, para efeitos da fixação dos limites temporais razoáveis que enquadram os processos instaurados pelas autoridades nacionais da concorrência com vista a punir as práticas anticoncorrenciais, o princípio da segurança jurídica impõe aos Estados‑Membros que instituam um regime de prazos suficientemente preciso, claro e previsível para permitir que todos os intervenientes conheçam com exatidão a extensão das obrigações que as regras em causa lhes impõem e ajam em conformidade (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 49 e jurisprudência aí referida).
54
Além disso, quando da determinação dos prazos processuais em matéria de determinação das infrações e de aplicação de sanções pelas autoridades nacionais da concorrência, os Estados‑Membros podem prever não só regras gerais de prescrição aplicáveis ao processo de infração no seu conjunto, mas também, se for caso disso, prazos que enquadrem a tramitação de certas etapas desse processo (v., neste sentido, Acórdão Caronte & Tourist, n.o 51).
55
Quanto a esses prazos, os Estados‑Membros podem prever que sejam não só determinados de forma abstrata e geral, mas fixados por essas autoridades caso a caso, em função da complexidade de cada processo por infração, desde que as regras nacionais relativas aos referidos prazos estejam em conformidade com as exigências referidas nos n.os 50 a 53 do presente acórdão (v., por analogia, Acórdão Caronte & Tourist, n.o 51).
56
Quanto à possibilidade de prorrogar o prazo de encerramento da fase de instrução fixado pela autoridade nacional da concorrência na comunicação de objeções, importa recordar, primeiro, que o Tribunal de Justiça declarou que, para executar eficazmente a sua obrigação de aplicar o direito da União em matéria de concorrência, as autoridades nacionais da concorrência devem poder conceder graus de prioridade diferentes às denúncias que lhes são apresentadas, dispondo, para esse efeito, de uma ampla margem de apreciação (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 57 e jurisprudência aí referida).
57
Ora, não se pode excluir que, em função da prioridade a conceder a um ou vários processos por infração em curso, a autoridade nacional da concorrência seja obrigada a prorrogar temporariamente a instrução de outro processo por infração e, portanto, o prazo de encerramento da sua fase de instrução.
58
Segundo, como resulta do n.o 52 do presente acórdão, os processos abrangidos pelo direito da concorrência da União carecem, em princípio, da realização de uma análise factual e económica complexa. Assim, num número significativo de casos que apresentam um grau elevado de complexidade, poderia afigurar‑se indispensável adotar atos e medidas de instrução para proceder a essa análise, atos e medidas que prolongam necessariamente a duração do processo por infração (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, n.o 56).
59
Terceiro, o Tribunal de Justiça declarou que um regime nacional de prescrição que, por razões que lhe são inerentes, obsta de modo sistemático à aplicação de sanções efetivas e dissuasoras por infrações ao direito da concorrência da União, é suscetível de tornar, na prática, a aplicação das regras de concorrência impossível ou excessivamente difícil. Por conseguinte, considerou não conforme com o princípio da efetividade uma regulamentação nacional que estabelece um prazo de prescrição cuja aplicação, tendo em conta a elevada complexidade dos processos abrangidos pelo direito da concorrência, podia criar um risco sistémico de impunidade dos factos constitutivos de infrações a esse direito (Acórdão Caronte & Tourist, n.o 73 e jurisprudência aí referida).
60
Nesta perspetiva, a proibição de que uma autoridade nacional da concorrência prorrogue o prazo de encerramento da fase de instrução de um processo por infração pode ser suscetível de obstar à aplicação de sanções efetivas e dissuasoras por infrações aos artigos 101.o ou 102.o TFUE.
61
Com efeito, tal proibição poderia impedir essa autoridade de dar início a uma investigação que cubra todos os aspetos de uma prática anticoncorrencial, obrigando‑a a adotar uma decisão com base em elementos potencialmente incompletos, a fim de não ser desprovida da possibilidade de punir as empresas a quem o prazo de encerramento foi inicialmente comunicado. O resultado seria um risco de impunidade de certos factos constitutivos de infrações aos referidos artigos e/ou de impunidade dos comportamentos de certas outras empresas que também participaram nessas infrações, mas que não foram visadas pelo procedimento de infração desde o seu início.
62
De onde decorre que as autoridades nacionais da concorrência devem poder, quando tal se afigure necessário para a aplicação das sanções efetivas e dissuasoras pelas infrações ao direito da concorrência da União, prorrogar o prazo de encerramento da fase de instrução desse processo.
63
No entanto, essa prorrogação do prazo de encerramento não deve, em princípio, ter como consequência a ultrapassagem do prazo razoável em que a referida fase do processo por infração deve ser encerrada.
64
A este propósito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o caráter razoável do prazo tomado para adotar um ato deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, designadamente da importância do litígio para o interessado, da complexidade do processo e do comportamento das partes em presença (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, n.o 28 e jurisprudência aí referida).
65
Não obstante, a lista destes critérios não é exaustiva e a apreciação do caráter razoável do prazo não exige uma análise sistemática das circunstâncias da causa à luz de cada um deles quando a duração do processo se revela justificada à luz de apenas um. Assim, a complexidade de um processo pode justificar um prazo à primeira vista demasiado longo (Acórdão de 25 de janeiro de 2007, Sumitomo Metal Industries e Nippon Steel/Comissão, C‑403/04 P e C‑405/04 P, EU:C:2007:52, n.o 117 e jurisprudência aí referida).
66
O Tribunal de Justiça precisou também que o caráter razoável de um prazo não pode ser fixado com referência a um limite máximo preciso, determinado de modo abstrato, devendo antes ser apreciado caso a caso em função das circunstâncias da causa (Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, n.o 29 e jurisprudência aí referida).
67
De maneira mais geral, uma prorrogação do prazo de conclusão da fase de instrução do processo por infração não deve acarretar uma violação dos direitos fundamentais das empresas em causa. Com efeito, no exercício da sua autonomia processual, um Estado‑Membro deve garantir não apenas a plena efetividade do direito da concorrência da União, bem como a constatação e repressão das suas infrações, mas também o respeito dos direitos fundamentais, nomeadamente dos direitos de defesa das empresas que são objeto de processos por infração (v., neste sentido, Acórdão Caronte & Tourist, n.o 62 e jurisprudência aí referida).
68
Neste contexto, há que recordar que o direito a uma boa administração comporta a obrigação de a administração fundamentar as suas decisões (Acórdão de 24 de novembro de 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 e C‑226/19, EU:C:2020:951, n.o 34 e jurisprudência aí referida), constituindo esta obrigação, também, na medida em que visa permitir ao interessado compreender as razões da medida individual que lhe causa prejuízo, o corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, n.o 57 e jurisprudência aí referida).
69
Por conseguinte, em primeiro lugar, a prorrogação do prazo de encerramento da fase de instrução de um processo por infração deve, em conformidade com o princípio da segurança jurídica referido no n.o 53 do presente acórdão e a exigência de previsibilidade dele decorrente, ser comunicada à empresa em causa assim que possível e, de qualquer modo, antes do termo do prazo de encerramento prorrogado. Além disso, a decisão de prorrogação deve fixar o novo prazo de encerramento dessa fase de instrução.
70
A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da segurança jurídica, que tem como corolário o princípio da proteção da confiança legítima, exige, nomeadamente, que as regras jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando possam ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas. Por outro lado, o direito de invocar o princípio da proteção da confiança legítima é extensivo a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulte que a autoridade competente, ao fornecer‑lhe garantias precisas, lhe suscitou esperanças fundadas (Acórdão de 17 de outubro de 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, n.os 50 e 51 e jurisprudência aí referida).
71
Nas suas observações escritas, a Imballaggi Piemontesi invoca o princípio da proteção da confiança legítima para alegar que a AGCM não podia prorrogar o prazo de encerramento do procedimento de instrução em causa. Ora, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, não resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que esta sociedade recebeu garantias por parte dessa autoridade quanto ao facto de o prazo de encerramento fixado na comunicação de objeções não poder ser prorrogado.
72
Em segundo lugar, a prorrogação do prazo de encerramento da fase de instrução de um processo por infração deve ser devidamente fundamentada pela ocorrência de circunstâncias que tornaram a instrução mais complexa do que essa autoridade nacional da concorrência tinha previsto no momento da fixação desse prazo.
73
A este propósito, o órgão jurisdicional de reenvio refere que o procedimento de instrução em causa era excecionalmente complexo, e que quer o número de empresas afetadas por esse procedimento quer o seu objeto foram sendo ampliados ao longo do tempo. Tal explica o facto de o prazo de encerramento do referido procedimento ter sido prorrogado por duas vezes para, por um lado, assegurar o exercício eficaz das missões da AGCM e, por outro, garantir os direitos de defesa quer das empresas inicialmente visadas pelo mesmo processo quer daquelas a quem este foi alargado. Incumbe a este órgão jurisdicional verificar se as decisões de prorrogação do prazo de encerramento do procedimento de instrução em causa estavam devidamente fundamentadas pela ocorrência de tais circunstâncias.
74
Por fim, em terceiro lugar, a prorrogação do prazo de encerramento da fase de instrução de um processo por infração deve poder, em conformidade com o principio da proteção jurisdicional efetiva constante do artigo 47.o da Carta, ser objeto de uma fiscalização jurisdicional para verificar se a decisão que prorroga esse prazo e fixa um novo prazo de encerramento foi adotada na observância do princípio do prazo razoável e dos direitos de defesa da empresa em causa, o que implica, em particular, que essa decisão tenha sido comunicada a essa empresa em tempo útil e tenha sido devidamente fundamentada pela ocorrência de circunstâncias que tornaram a instrução mais complexa do que a autoridade nacional da concorrência tinha previsto no momento da fixação do prazo prorrogado.
75
No caso em apreço, a existência de tal fiscalização jurisdicional parece demonstrada, como decorre quer da decisão de reenvio quer das observações escritas da Imballaggi Piemontesi, que indica que contestou nos tribunais italianos as duas prorrogações do prazo de encerramento do procedimento de instrução em causa.
76
Importa ainda acrescentar que, mesmo se, num determinado caso, tal prorrogação violasse o princípio do respeito do prazo razoável, resulta de jurisprudência constante que a violação desse princípio só é suscetível de justificar a anulação de uma decisão adotada no termo de um procedimento administrativo baseado nos artigos 101.o ou 102.o TFUE se também implicar uma violação dos direitos de defesa da empresa em causa (Acórdão de 4 de outubro de 2024, Ferriere Nord/Comissão, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, n.o 150 e jurisprudência aí referida) e que, neste contexto, compete a esta empresa demonstrar de forma juridicamente bastante que, em razão da duração excessiva do procedimento administrativo, sentiu dificuldades para se defender das alegações da autoridade da concorrência (v., por analogia, Acórdão de 29 de março de 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Comissão e Comissão/ArcelorMittal Luxembourg e o., C‑201/09 P e C‑216/09 P, EU:C:2011:190, n.o 118 e jurisprudência aí referida).
77
Ora, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no litígio no processo principal, a Imballaggi Piemontesi não demonstrou que a prorrogação do prazo de encerramento do procedimento de instrução em causa prejudicou o exercício dos seus direitos de defesa.
78
Por fim, há que precisar que a possibilidade de prorrogar o prazo de encerramento dos processos por infração aos artigos 101.o e 102.o TFUE instaurados pelas autoridades nacionais da concorrência continua, de qualquer modo, sujeita ao limite máximo do prazo de prescrição absoluta cuja determinação incumbe, desde que respeitados os princípios da equivalência e da efetividade, aos Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, n.o 37).
79
Tendo em conta todos os fundamentos que precedem, há que responder à questão submetida que o artigo 101.o TFUE, lido à luz do princípio geral do direito a uma boa administração, do artigo 47.o da Carta e do princípio da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional que, no âmbito de um procedimento de declaração de uma prática anticoncorrencial instaurado por uma autoridade nacional da concorrência, não prevê expressamente que o prazo de encerramento da fase de instrução desse processo, fixado por essa autoridade na comunicação de objeções, tem caráter imperativo, embora a referida autoridade possa prorrogar unilateralmente esse prazo, mediante atos fundamentados sujeitos a fiscalização jurisdicional, quando ocorram circunstâncias que acarretem uma ampliação do objeto do referido processo ou do número das empresas por ele visadas, desde que tal prorrogação não implique uma ultrapassagem do prazo razoável em que essa fase de instrução deve ser encerrada.
Quanto às despesas
80
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara:
O artigo 101.o TFUE, lido à luz do princípio geral do direito a uma boa administração, do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do princípio da efetividade,
deve ser interpretado no sentido de que:
não se opõe a uma regulamentação nacional que, no âmbito de um procedimento de declaração de uma prática anticoncorrencial instaurado por uma autoridade nacional da concorrência, não prevê expressamente que o prazo de encerramento da fase de instrução desse processo, fixado por essa autoridade na comunicação de objeções, tem caráter imperativo, embora a referida autoridade possa prorrogar unilateralmente esse prazo, mediante atos fundamentados sujeitos a fiscalização jurisdicional, quando ocorram circunstâncias que acarretem uma ampliação do objeto do referido processo ou do número das empresas por ele visadas, desde que tal prorrogação não implique uma ultrapassagem do prazo razoável em que essa fase de instrução deve ser encerrada.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.