62001CJ0215_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-215/01,
angående en anmodning, som Amtsgericht Augsburg (Tyskland) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag mod
Bruno Schnitzer,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 49 EF, 50 EF, 54 EF og 55 EF samt af Rådets direktiv 64/427/EØF af 7. juli 1964 om de nærmere overgangsforanstaltninger for selvstændig erhvervsvirksomhed inden for de be- og forarbejdende erhverv under CITI-hovedgrupperne 23-40 (industri og håndværk) (EFT 1963-1964, s. 139),
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af D.A.O. Edward (refererende dommer), som fungerende formand for Femte Afdeling, dommerne A. La Pergola og S. von Bahr,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes og A.C. Pedroso, som befuldmægtigede
– den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Patakia og P.F. Nemitz, som befuldmægtigede,
på grundlag af den refererende dommers rapport
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 17. september 2002,
på grundlag af Femte Afdelings kendelse af 10. januar 2003 om genåbning af den mundtlige forhandling
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 27. februar 2003 er afgivet mundtlige indlæg af Bruno Schnitzer ved Rechtsanwältin H. Böttcher og af Kommissionen ved M. Patakia og P.F. Nemitz,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. april 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved kendelse af 26. februar 2001, indgået til Domstolen den 23. maj 2001 og suppleret den 11. juli 2001, har Amtsgericht Augsburg i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 49 EF, 50 EF, 54 EF og 55 EF samt af Rådets direktiv 64/427/EØF af 7. juli 1964 om de nærmere overgangsforanstaltninger for selvstændig erhvervsvirksomhed inden for de be- og forarbejdende erhverv under CITI-hovedgrupperne 23-40 (industri og håndværk) (EFT 1963-1964, s. 139).
2. Spørgsmålet er rejst under en for nævnte ret verserende sag mod Bruno Schnitzer, som tiltales for at have overtrådt den tyske lovgivning om bekæmpelse af sort arbejde.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsretten
3. Artikel 49, stk. 1, EF bestemmer:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.«
4. Artikel 50 EF har følgende ordlyd:
»Som tjenesteydelser i denne traktats forstand betragtes de ydelser, der normalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer.
Tjenesteydelserne omfatter især:
a) virksomhed af industriel karakter
b) virksomhed af handelsmæssig karakter
c) virksomhed af håndværksmæssig karakter
d) de liberale erhvervs virksomhed.
Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten kan tjenesteyderen midlertidigt udøve sin virksomhed i det land, hvor ydelsen præsteres, på samme vilkår, som det pågældende land fastsætter for sine egne statsborgere.«
5. Den 18. december 1961 vedtog Rådet på grundlag af EF-traktatens artikel 54, stk. 1, og artikel 63, stk. 1 (efter ændring nu artikel 44, stk. 1, EF, og artikel 52, stk. 1, EF), to almindelige planer for ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser (EFT Anden Serie IX, s. 7 og 3). For at lette gennemførelsen af disse planer udstedte Rådet navnlig direktiv 64/427 den 7. juli 1964.
6. Direktivet indførte i det væsentlige en ordning med gensidig anerkendelse af erhvervserfaring, som er erhvervet i oprindelsesmedlemsstaten, og fandt anvendelse på såvel etablering som på levering af tjenesteydelser i en anden medlemsstat.
7. Direktiv 64/427, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen, blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/42/EF af 7. juni 1999 om indførelse af en ordning for anerkendelse af eksamensbeviser for de former for erhvervsvirksomhed, der er omfattet af direktiverne om liberalisering og om overgangsforanstaltninger, og til supplering af den generelle ordning for anerkendelse af eksamensbeviser (EFT L 201, s. 77).
National ret
8. I Tyskland er håndværksvirksomhed reguleret i Handwerksordnung (lov om håndværksvirksomhed), som på tidspunktet for omstændighederne i hovedsagen forelå i en udgave af 24. september 1998 (BGBl. 1998 I, s. 3074). I henhold til § 1, stk. 1, første punktum, i denne lov er udøvelsen af selvstændig virksomhed som håndværker forbeholdt fysiske og juridiske personer samt sammenslutninger af personer, som er optaget i håndværksregistret (»Handwerksrolle«). Denne optagelse svarer til tildelingen af en erhvervstilladelse til at udøve den pågældende virksomhed.
9. Ifølge § 7, stk. 1, første punktum, i Handwerksordnung »optages i håndværksregistret personer, som har fået mesterbrev inden for det håndværk, de vil udøve, eller inden for et hermed beslægtet håndværk [...]«.
10. Det bestemmes i § 8, stk. 1, første punktum, i Handwerksordnung, at »der undtagelsesvis gives tilladelse til optagelse i håndværksregistret (dispensation), når ansøgeren godtgør, at han har de kvalifikationer og færdigheder, der er nødvendige for det håndværk, han vil udøve«.
11. Ved § 9 i Handwerksordnung bemyndiges forbundsøkonomiministeren til at fastsætte betingelserne for, at statsborgere fra de øvrige medlemsstater kan opnå en sådan dispensation til at blive optaget i håndværksregistret, ud over de tilfælde, som er omfattet af § 8, stk. 1, i samme lov. Det var med hjemmel i denne bestemmelse, at forbundsøkonomiministeren den 4. august 1966 udstedte en bekendtgørelse om betingelserne for optagelse af statsborgere fra de øvrige medlemsstater i håndværksregistret (BGBl. 1966 I, s. 469). Denne bekendtgørelse gennemførte artikel 3 og artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 64/427 i tysk ret.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12. Ved afgørelse af 28. august 2000 meddelte byen Augsburg Bruno Schnitzer et bødeforlæg for overtrædelse af den tyske lovgivning om bekæmpelse af sort arbejde.
13. Ifølge denne afgørelse havde det selskab, som Bruno Schnitzer repræsenterer i sin egenskab af direktør, i tiden fra november 1994 til november 1997 overdraget den portugisiske virksomhed Codiegal-Construção, Decoração e Isolamentos de Portugal L da
udførelsen af pudsarbejder af betydeligt omfang i Sydbayern. Da virksomheden har hjemsted i Portugal og ikke var blevet optaget i det tyske håndværksregister, havde den udført ydelser, der henhører under det tyske stukkatørhåndværk uden den påkrævede tilladelse. Afgørelsen vedrører perioden fra november 1996 til oktober 1997, dvs. til den måned, hvor den portugisiske virksomhed anmodede om at blive optaget i det tyske håndværksregister, hvilket den blev den 27. november 1997.
14. Bruno Schnitzer anfægtede afgørelsen ved Amtsgericht Augsburg. Denne ret har henvist til, at Domstolen i dom af 3. oktober 2000, Corsten (sag C-58/98, Sml. I, s. 7919), allerede har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med fællesskabsretten, at en virksomhed, der har hjemsted i en medlemsstat og kun har haft til hensigt lejlighedsvis eller blot en enkelt gang at levere tjenesteydelser i en anden medlemsstat, er forpligtet til at blive optaget i et erhvervsregister. Amtsgericht Augsburg anser det for muligt, at Domstolen også finder en sådan forpligtelse til at blive optaget i et register ubegrundet i tilfælde, hvor tjenesteyderen udøver sin virksomhed i værtsmedlemsstaten gentagne gange eller mere eller mindre regelmæssigt.
15. På denne baggrund har Amtsgericht Augsburg besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er det foreneligt med EF-rettens regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, at en portugisisk virksomhed, som opfylder alle betingelserne for at udøve erhvervsvirksomhed i Portugal, skal opfylde mere vidtgående – om end kun formelle – betingelser [konkret: optagelse i håndværksregistret] for at kunne udøve denne virksomhed i Tyskland ikke kun kortvarigt, men også gennem et længere tidsrum?«
Det præjudicielle spørgsmål
Indlæg for Domstolen
16. Den portugisiske regering har anført, at det præjudicielle spørgsmål rejser to problemer. For det første spørgsmålet om, hvorvidt en virksomhed, der har hjemsted i en medlemsstat, og som opfylder de nødvendige betingelser for at udøve sin virksomhed i denne medlemsstat, skal opfylde andre, rent formelle, betingelser, når den udfører tjenesteydelser i en anden medlemsstat. For det andet spørgsmålet om, hvorvidt besvarelsen af den første del af spørgsmålet ændres, når tjenesteydelsen udføres over et længere tidsrum.
17. Med hensyn til det første problem har den portugisiske regering, bl.a. under henvisning til Corsten-dommen, anført, at den frie udveksling af tjenesteydelser som en grundlæggende frihed, der er sikret ved traktaten, kun kan begrænses af nationale forholdsregler på betingelse af, at der foreligger tvingende almene hensyn, der gælder på samme måde for alle erhvervsdrivende, at de almene hensyn ikke allerede er sikret i etableringsmedlemsstatens lovgivning, og at proportionalitetsprincippet overholdes. Ifølge den portugisiske regering er disse betingelser ikke opfyldt i denne sag.
18. Med hensyn til det andet problem er det den portugisiske regerings opfattelse, at den omstændighed, at en tjenesteydelse udføres over et længere tidsrum, ikke kan begrunde en fortolkning, der er forskellig fra den, der blev anvendt i Corsten-dommen. Det er nemlig umuligt at vide, på hvilket tidspunkt forpligtelsen til at blive optaget i håndværksregistret opstår.
19. Den østrigske regering har anført, at varigheden af tjenesteydelsen, selv når den strækker sig over et længere tidsrum, ikke kan udgøre en tilstrækkelig begrundelse for at se bort fra den løsning, der blev anvendt i Corsten-dommen. Ifølge den østrigske regering eksisterer der ikke en standardvarighed, der indebærer, at en virksomhed kan karakteriseres som en tjenesteydelse. En længere varighed af en virksomhed kan højst være et indicium for, at der snarere er tale om aktiviteter, der er omfattet af etableringsfriheden, hvilket bør bedømmes fra sag til sag.
20. Den østrigske regering har under alle omstændigheder anført, at selv hvor der er tale om tjenesteydelser af længere varighed, er kravet om optagelse i håndværksregistret i strid med fællesskabsretten, for så vidt det forsinker eller vanskeliggør udøvelsen af de i hovedsagen omhandlede aktiviteter, medfører administrationsomkostninger eller udløser bidragspligt til håndværkerforeningen.
21. Kommissionen har indledningsvis henvist til, at direktiv 64/427 er blevet afløst af direktiv 1999/42 og, mere specifikt, at artikel 4 i direktiv 1999/42, sammenholdt med liste I i bilag A til direktivet, svarer til artikel 3 i direktiv 64/427. Selv om det sidstnævnte direktiv 64/427 blev ophævet på ikrafttrædelsesdatoen for direktiv 1999/42, dvs. den 31. juli 1999, og gennemførelsesfristen for dette direktiv først udløb den 31. juli 2001, er det Kommissionens opfattelse, at der ikke er noget retligt tomrum, der bringer de forpligtelser, der blev indført ved direktiv 64/427 og videreført ved direktiv 1999/42, i fare.
22. Kommissionen har anført, at spørgsmålet om, hvorvidt forpligtelsen til at blive optaget i håndværksregistret i en situation som den i hovedsagen omhandlede er forenelig med den frie udveksling af tjenesteydelser, der er af grundlæggende betydning for det indre marked, bør undersøges ved hjælp af de kriterier, som Domstolen fastlagde i præmis 46 i Corsten-dommen.
23. Det er imidlertid vanskeligt at anvende disse kriterier i hovedsagen. Man kan nemlig ikke udelukke, at en aktivitet, der efterfølgende fremtræder som en kontinuerlig og længerevarende aktivitet, oprindeligt eller i hvert fald til en begyndelse ikke var tiltænkt at være det, og aktiviteten har meget vel kunnet udvikle sig efterhånden på grund af de forretningsmæssigt gode resultater af de først udførte ydelser.
24. Det bør endvidere undgås, at en eventuel usikkerhed med hensyn til, på hvilket bestemt tidspunkt forpligtelsen til at blive optaget i registeret opstår, får negative konsekvenser for den berørte tjenesteyder. Dette er så meget mere vigtigt, når registreringen, som i hovedsagen, selv om den er af rent formel karakter, ikke desto mindre er påbudt under bødeansvar, med bøder af en størrelse, der er så afskrækkende, at det kan afholde virksomhederne fra at udøve deres grundlæggende friheder.
25. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at den løsning, der blev anvendt i Corsten-sagen, også kan anvendes i en situation, hvor den pågældende virksomhed udøves i et længere tidsrum, uden at traktatens bestemmelser om etableringsretten dog finder anvendelse. Det er den nationale kriminaldommer, som det ved tjenesteydelser af længere varighed tilkommer at afgøre, fra hvilket tidspunkt forpligtelsen til at blive optaget i håndværksregistret med sikkerhed er forenelig med traktaten. Dommerens bedømmelse med hensyn til varigheden af den pågældende virksomhed bør foretages i lyset af tjenesteyderens oprindelige hensigt, som bør fastslås på grundlag af objektive kendsgerninger.
Domstolens besvarelse
26. Det fremgår af sagsakterne, at den virksomhed, som Bruno Schnitzer havde overdraget udførelsen af pudsarbejder, er en portugisisk virksomhed, og at denne har udført arbejderne mod vederlag i Tyskland. Det drejer sig altså om ydelser, for hvilke bestemmelserne i traktatens kapitel om tjenesteydelser finder anvendelse, medmindre den pågældende virksomhed må anses for at have etableret sig i Tyskland, således at de nævnte ydelser i medfør af artikel 50, stk. 1, EF reguleres af artikel 43 EF-48 EF vedrørende etableringsretten.
27. Det præciseres i artikel 50, tredje afsnit, EF, at tjenesteyderen midlertidigt kan udøve sin virksomhed i den medlemsstat, hvor ydelsen præsteres, på samme vilkår, som den pågældende stat fastsætter for sine egne statsborgere. For så vidt som udøvelsen i denne medlemsstat forbliver midlertidig, er tjenesteyderen altså fortsat omfattet af bestemmelserne i kapitlet om tjenesteydelser.
28. Med hensyn til den midlertidige karakter af tjenesteyderens virksomhed i værtsmedlemsstaten har Domstolen fastslået, at den ikke kun skal bedømmes på grundlag af ydelsens varighed, men også på grundlag af dens hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet. Ydelsens midlertidige karakter udelukker ikke, at tjenesteyderen – i den forstand udtrykket er anvendt i traktaten – i værtsmedlemsstaten kan indrette visse faciliteter (herunder et kontor, en praksis eller et lokale), for så vidt som disse faciliteter er nødvendige for at udføre den pågældende tjenesteydelse (dom af 30.11.1995, Gebhard, sag C-55/94, Sml. I, s. 4165, præmis 27, og af 13.2.2003, Kommissionen mod Italien, sag C-131/01, Sml. I, s. 1659, præmis 22).
29. Do mstolen har sondret mellem denne situation og situationen for en statsborger i en medlemsstat, der på stabil og vedvarende måde udøver en erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvorfra han fra et forretningssted bl.a. henvender sig til statsborgerne i denne stat. På baggrund heraf nåede Domstolen frem til den konklusion, at en sådan statsborger er omfattet af kapitlet om etableringsretten og ikke af kapitlet om tjenesteydelser (jf. Gerhard-dommen, præmis 28).
30. Begrebet »tjenesteydelse« i traktatens forstand kan altså dække over tjenesteydelser af meget forskellig art, herunder tjenesteydelser, der udføres over et længere tidsrum, endog flere år, hvis det f.eks. drejer sig om ydelser, der leveres i forbindelse med et større byggeprojekt. Ligeledes kan ydelser, som en erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, leverer mere eller mindre hyppigt eller regelmæssigt, endog over et længere tidsrum, til personer med hjemsted i en eller flere andre medlemsstater, f.eks. rådgivning eller informationsvirksomhed mod vederlag, udgøre tjenesteydelser i traktatens forstand.
31. Der findes faktisk ikke nogen bestemmelse i traktaten, der gør det muligt teoretisk at fastslå en bestemt varighed eller hyppighed, hvorefter udførelsen af en ydelse eller en bestemt slags ydelse i en anden medlemsstat ikke længere kan betragtes som en tjenesteydelse i traktatens forstand.
32. Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at en erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, leverer identiske eller lignende ydelser mere eller mindre hyppigt eller regelmæssigt i en anden medlemsstat uden at råde over faciliteter, der giver ham mulighed for dér på stabil og vedvarende måde at udøve en erhvervsvirksomhed og for fra disse at henvende sig til bl.a. statsborgerne i denne medlemsstat, ikke er tilstrækkelig til at anse ham for at være etableret i nævnte medlemsstat.
33. I hovedsagen råder den portugisiske virksomhed tilsyneladende ikke over faciliteter i Tyskland, der gør det muligt at anse den for at være etableret i denne medlemsstat eller for retsstridigt at forsøge at unddrage sig forpligtelserne efter denne medlemsstats lovgivning, hvilket det dog tilkommer den nationale ret at efterprøve.
34. Hvad angår optagelsen i håndværksregistret har Domstolen fastslået, at den forpligtelse, der pålægges en virksomhed etableret i en medlemsstat, som i sin egenskab af tjenesteyder ønsker at udøve håndværksvirksomhed i en anden medlemsstat, til at blive optaget i denne stats håndværksregister, udgør en restriktion i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 49 EF (Corsten-dommen, præmis 34).
35. Selv om en restriktion i den frie udveksling af tjenesteydelser kan begrundes af tvingende almene hensyn, såsom hensynet til at sikre kvaliteten af det udførte håndværk og at beskytte aftagerne heraf, skal anvendelsen af en medlemsstats nationale regler i forhold til tjenesteydere, som er etableret i andre medlemsstater, være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt, for at formålet opfyldes (Corsten-dommen, præmis 39).
36. På denne baggrund må den af værtsmedlemsstaten indførte procedure for meddelelse af tilladelser ikke – når der er foretaget en undersøgelse af betingelserne for at få adgang til at udøve den pågældende virksomhed, og det er blevet fastslået, at de er opfyldt – føre til, at levering af tjenesteydelser i denne stat af en person, som er etableret i en anden medlemsstat, forsinkes eller vanskeliggøres.
37. Hvis disse betingelser er opfyldt, bør et eventuelt krav om optagelse i medlemsstatens håndværksregister opfyldes automatisk og må hverken udgøre en forudsætning for udførelsen af tjenesteydelsen eller føre til administrationsomkostninger for vedkommende tjenesteyder eller udløse bidragspligt til håndværkerforeningen.
38. Dette gælder ikke blot for tjenesteydere, der kun har til hensigt lejlighedsvis, eller blot en enkelt gang, at udføre ydelser i værtsmedlemsstaten, men også for tjenesteydere, der udfører eller ønsker at udføre tjenesteydelser gentagne gange eller mere eller mindre regelmæssigt.
39. På det tidspunkt, hvor tjenesteyderen planlægger at levere tjenesteydelser i værtsmedlemsstaten, og der er foretaget en undersøgelse af betingelserne for at få adgang til at udøve den pågældende virksomhed, er det ofte vanskeligt at sige, om disse ydelser kun vil blive udført en enkelt gang eller sjældent, eller om de derimod vil blive udført gentagne gange eller mere eller mindre regelmæssigt.
40. Det præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at fællesskabsretten på området for fri udveksling af tjenesteydelser er til hinder for, at en erhvervsdrivende undergives en forpligtelse til at blive optaget i håndværksregistret, der forsinker, vanskeliggør eller fordyrer udførelsen af ydelserne i værtsmedlemsstaten, når de betingelser, som er fastsat i det direktiv om anerkendelse af erhvervsuddannelser, der finder anvendelse for udøvelsen af denne virksomhed i den pågældende medlemsstat, er opfyldt.
Den blotte omstændighed, at en erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, leverer identiske eller lignende ydelser gentagne gange eller mere eller mindre regelmæssigt i en anden medlemsstat uden dér at råde over faciliteter, der giver ham mulighed for der på stabil og vedvarende måde at udøve en erhvervsvirksomhed og for fra disse faciliteter at henvende sig til bl.a. statsborgerne i denne medlemsstat, er ikke tilstrækkelig til at anse ham for at være etableret i nævnte medlemsstat.
Sagens omkostninger
41. De udgifter, der er afholdt af den portugisiske og den østrigske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Amtsgericht Augsburg ved kendelse af 26. februar 2001, for ret:
Fællesskabsretten på området for fri udveksling af tjenesteydelser er til hinder for, at en erhvervsdrivende undergives en forpligtelse til at blive optaget i håndværksregistret, der forsinker, vanskeliggør eller fordyrer udførelsen af ydelserne i værtsmedlemsstaten, når de betingelser, som er fastsat i det direktiv om anerkendelse af erhvervsuddannelser, der finder anvendelse for udøvelsen af denne virksomhed i den pågældende medlemsstat, er opfyldt.
Den blotte omstændighed, at en erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, leverer identiske eller lignende ydelser gentagne gange eller mere eller mindre regelmæssigt i en anden medlemsstat uden dér at råde over faciliteter, der giver ham mulighed for der på stabil og vedvarende måde at udøve en erhvervsvirksomhed og for fra disse faciliteter at henvende sig til bl.a. statsborgerne i denne medlemsstat, er ikke tilstrækkelig til at anse ham for at være etableret i nævnte medlemsstat.