62010TJ0384_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T-384/10,
Espanjan kuningaskunta, edustajanaan aluksi abogado del Estado J. M. Rodríguez Cárcamo, sittemmin abogado del Estado A. Rubio González,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Steiblytė, D. Kukovec ja B. Conte, avustajinaan ensin asianajajat J. Rivas Andrés ja X. García García sekä solicitor M. Vilarasau Slade, sittemmin Rivas Andrés ja García García,
vastaajana,
jossa on kyse seuraaville hankkeille (hankeryhmille) koheesiorahastosta myönnetyn tuen alentamisesta: ”Guadina-jokilaakson väestön vesihuolto: Andévalon seutukunta” (2000.ES.16.C.PE.133), ”Guadalquivir-jokilaakson maanparannus ja -puhdistus: Guadaira, Aljarafe ja Guadalquivirin luonnonsuojelualueet” (2000.16.C.PE.066) ja ”Granadan ja Malagan maakuntien kuntayhtymien vesihuolto” (2002.ES.16.C.PE.061) 30.6.2010 tehdyn komission päätöksen K(2010) 4147 kumoamisvaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Azizi sekä tuomarit S. Frimodt Nielsen ja M. Kancheva (esittelevä tuomari),
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.11.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Koheesiorahastoa koskevat säännökset
1. EY 158 artiklassa (josta on muutettuna tullut SEUT 174 artikla) määrätään seuraavaa:
”Edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi.
Yhteisö pyrkii erityisesti vähentämään alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu mukaan luettuna.”
2. EY 161 artiklan toisessa kohdassa (josta on muutettuna tullut SEUT 177 artiklan toinen kohta) määrätään seuraavaa:
”– – koheesiorahasto osallistuu ympäristöalan hankkeiden rahoittamiseen sekä Euroopan laajuisten verkkohankkeiden rahoittamiseen liikenteen infrastruktuurin alalla.”
3. Koheesiorahasto perustettiin koheesiorahastosta 16.5.1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1164/94 (EYVL L 130, s. 1).
4. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklassa vahvistetaan niiden varojen kokonaismäärä, jotka voidaan käyttää koheesiorahaston tukiin oikeutettuihin hankkeisiin kaudella 2000–2006.
5. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että koheesiorahastosta annettavan yhteisön tuen määrä on 80–85 prosenttia julkisista tai niitä vastaavista menoista.
6. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rahastosta rahoitettujen hankkeiden on oltava perustamissopimusten määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, mukaan lukien ympäristönsuojelua, liikennettä, Euroopan laajuisia verkkoja, kilpailua ja julkisien hankkeiden sopimuksia koskeva politiikka.”
7. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 12 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot vastaavat ensi sijassa hankkeiden varainhoidon valvonnasta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta komissiolle kuuluvaa vastuuta toteuttaa yhteisön talousarviota. Tätä varten jäsenvaltioiden toteuttamiin toimenpiteisiin on sisällyttävä:
– –
c) sen varmistaminen, että hankkeiden hallinnassa noudatetaan sovellettavia yhteisön sääntöjä ja että hankkeille myönnetyt varat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti;
– –”
8. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä II esitetään koheesiorahaston hallinnointia koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
9. Asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä II olevassa H artiklassa säädetään seuraavaa:
”Rahoitusoikaisut
1. Jos komissio sen jälkeen kun tarvittavat tarkastukset on saatettu päätökseen, toteaa, että:
a) hankkeen toteuttaminen ei oikeuta sille myönnettyyn tukeen joko osittain tai kokonaisuudessaan, mukaan lukien jonkin tuen myöntämispäätöksessä olevan ehdon noudattamatta jättäminen ja erityisesti merkittävät muutokset, jotka vaikuttavat hankkeen toteuttamistapaan tai edellytyksiin ja joita varten komission hyväksyntää ei ole pyydetty, tai
b) rahaston tukeen liittyy väärinkäytöksiä eikä asianomainen jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia oikaisutoimenpiteitä,
komissio keskeyttää kyseistä hanketta koskevan tuen ja pyytää perustelunsa ilmoittaen jäsenvaltiota toimittamaan kommenttinsa määräajassa.
Jos jäsenvaltio vastustaa komission esittämiä huomautuksia, komissio kutsuu jäsenvaltion kuultavaksi, jolloin kummatkin osapuolet pyrkivät pääsemään yhteisymmärrykseen huomautuksista ja niiden perusteella tehtävistä päätelmistä.
2. Jos asiasta ei ole päästy yhteisymmärrykseen kolmen kuukauden kuluessa, komissio päättää asettamansa määräajan päätyttyä, ottaen huomioon jäsenvaltion esittämät kommentit, ja edellyttäen, että on noudatettu asianmukaista menettelyä:
a) vähentää D artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ennakkomaksua tai
b) toteuttaa tarvittavat rahoitusoikaisut. Tämä tarkoittaa kyseiselle hankkeelle myönnetyn tuen peruuttamista kokonaisuudessaan tai osittain.
Kyseisissä päätöksissä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta. Komissio ottaa huomioon korjausten määrästä päättäessään väärinkäytöksen tai muutoksen luonteen ja hallinto- tai valvontajärjestelmissä esiintyvien puutteiden mahdollisten rahoitusvaikutusten laajuuden. Ennakkomaksun vähentäminen tai peruuttaminen johtaa maksettujen määrien takaisinperimiseen.
3. Aiheettomasti maksetut ja palautettavat määrät on maksettava takaisin komissiolle. Takaisinmaksun viivästymisestä peritään korkoa komission antamien sääntöjen mukaisesti.
4. Komissio antaa 1–3 kohdan täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja toimittaa ne tiedoksi jäsenvaltioille ja Euroopan parlamentille.”
10. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä koheesiorahastosta myönnettävään tukeen liittyvien hallinto- ja valvontajärjestelmien ja rahoitusoikaisumenettelyn osalta 29.7.2002 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1386/2002 (EYVL L 201, s. 5) 17–21 artiklassa täsmennetään asetuksen kohdetta ja soveltamisalaa, ja ne sisältävät yksityiskohtaiset säännökset menettelystä, jota on noudatettava sovellettaessa oikaisuja koheesiorahastolta 1.1.2000 lähtien saatuihin tukiin.
11. Asetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Päätettäessä yksittäisiin tai järjestelmällisiin väärinkäytöksiin liittyvästä, asetuksen (EY) N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan mukaisten komission suorittamien rahoitusoikaisujen määrästä oikaisujen määrä arvioidaan, jos se on mahdollista ja toteutettavissa, yksittäisten tositeaineistojen perusteella, samansuuruisina kuin rahastosta väärin perustein korvatut menot, suhteellisuusperiaate huomioon ottaen.
2. Jos väärinkäytöksen aiheuttamien taloudellisten seuraamusten täsmällinen määrittely ei ole mahdollista tai toteutettavissa tai jos olisi kohtuutonta peruuttaa kyseessä olevat menot kokonaan ja komissio sen vuoksi perustaa rahoitusoikaisunsa ekstrapolaatioon tai kiinteään määrään:
a) ekstrapolaation tapauksessa se käyttää edustavaa otosta suoritteita, joilla on samankaltaiset ominaisuudet;
b) kiinteän määrän tapauksessa se arvioi sääntöjen rikkomisen oleellisuuden sekä todettuun väärinkäytökseen johtaneiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä ilmenneiden puutteiden laajuuden ja taloudelliset seuraukset.
– –”
12. Periaatteita, arviointiperusteita ja viitteellisiä asteikkoja, joita komission yksiköt käyttävät määrittäessään koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevassa H artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja rahoitusoikaisuja, koskevissa suuntaviivoissa (C (2002) 2871) (jäljempänä vuoden 2002 suuntaviivat) esitetään yleiset arviointiperusteet ja periaatteet, joita Euroopan komissio käyttää käytännössä määrittäessään kyseisiä rahoitusoikaisuja. Rakennerahastojen ja koheesiorahaston rahoittamiin menoihin tilanteessa, jossa julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei ole noudatettu, sovellettavien rahoitusoikaisujen määrittämistä koskevissa suuntaviivoissa (jäljempänä vuoden 2007 suuntaviivat) esitetään määrät ja asteikot, joita sovelletaan nimenomaan säännöstenvastaisuuksiin, jotka havaitaan sovellettaessa Euroopan unionin säännöksiä, jotka koskevat koheesiorahastosta osittain rahoitettujen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä.
Julkisia hankintoja koskevat merkitykselliset säännökset
13. Julkisia hankintoja koskeva viitesäännöstö, joka on merkityksellinen asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdan nojalla (ks. edellä 6 kohta), muodostuu erityisesti julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annetusta neuvoston direktiivistä 93/37/ETY (EYVL L 199, s. 54) ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1).
Direktiivi 93/37
14. Direktiivin johdanto-osan ja sen toisen perustelukappaleen mukaan direktiivillä 93/37 on tarkoitus poistaa julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvän sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset kyseisten sopimusten avaamiseksi todelliselle kilpailulle. Kyseisen direktiivin kymmenennen perustelukappaleen mukaan todellisen kilpailun kehittyminen edellyttää ”jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten hankintoja koskevien ilmoitusten yhteisönlaajuista julkisuutta”.
15. Direktiivin 93/37 1 artiklan c, e, f ja g alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä
– –
c) ’rakennusurakalla’ tarkoitetaan sellaista talon- tai maanrakennustöiden kokonaisuutta, joka itsessään on tarkoitettu täyttämään taloudellisen tai teknisen tarkoituksen;
– –
e) ’avoimilla menettelyillä’ tarkoitetaan kansallisia menettelyjä, joissa kaikki halukkaat urakoitsijat voivat jättää tarjouksia;
f) ’rajoitetuilla menettelyillä’ tarkoitetaan kansallisia menettelyjä, joissa vain hankintaviranomaisen kutsumat urakoitsijat voivat jättää tarjouksia;
g) ’neuvottelumenettelyillä’ tarkoitetaan kansallisia menettelyjä, joissa hankintaviranomaiset ottavat yhteyttä valitsemiinsa urakoitsijoihin ja niistä yhden tai useamman kanssa neuvottelevat sopimuksen ehdoista;
– –”
16. Direktiivin 93/37 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että hankintaviranomaiset noudattavat tätä direktiiviä tai huolehtivat sen noudattamisesta, kun ne antavat toisen yksikön tekemälle rakennusurakkaa koskevalle sopimukselle suoraa tukea enemmän kuin 50 prosentin arvosta”.
17. Direktiivin 93/37 6 artiklan 1, 4 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan:
a) julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 5 000 000 erityistä nosto-oikeutta vastaava määrä ecuina.
b) edellä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 5 000 000 ecua.
– –
4. Rakennusurakkaa tai sopimusta ei saa jakaa osiin tämän direktiivin soveltamisen välttämiseksi.
– –
6. Hankintaviranomaisten on huolehdittava, ettei eri urakoitsijoita kohdella eriarvoisesti.”
18. Direktiivin 93/37 7 artiklassa säädetään, että julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteydessä hankintaviranomaiset soveltavat avoimia ja rajoitettuja menettelyitä, paitsi 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa, joissa on mahdollista soveltaa neuvottelumenettelyä. Kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdan d alakohdassa säädetään erityisesti seuraavaa:
”Hankintaviranomaiset voivat rakennusurakoita koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta seuraavissa tapauksissa:
– –
d) kyseessä on alkuperäiseen hankkeeseen tai alun perin tehtyyn rakennusurakkaa koskevaan sopimukseen sisältymätön lisäurakka, joka on ennalta arvaamattomista syistä tullut välttämättömäksi urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on kuvattu, ja lisäurakkaa koskeva sopimus tehdään alkuperäisen rakennusurakan toteuttavan urakoitsijan kanssa:
– jos lisäurakkaa ei voida erottaa teknisesti tai taloudellisesti pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintaviranomaisille huomattavaa haittaa,
tai
– jos lisäurakka, vaikka se voitaisiin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, on ehdottoman välttämätön tämän loppuunsaattamiseksi.
Lisätöistä tehtyjen sopimusten yhteenlaskettu arvo saa kuitenkin olla enintään 50 prosenttia pääsopimuksen arvosta.”
19. Direktiivin 93/37 11 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Hankintaviranomaisten on tiedotettava ennakkoilmoituksella niiden rakennusurakoita koskevien sopimusten, jotka ne aikovat tehdä ja joiden arvo on vähintään 6 artiklan 1 kohdassa säädetty kynnysarvo, olennaiset ominaisuudet.”
20. Direktiivin 93/37 30 artiklassa määritetään kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien rakennusurakoita koskevien sopimusten tekemisen perusteet. Kyseisen artiklan 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään erityisesti seuraavaa:
”1. Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
a) pelkästään alinta hintaa;
b) kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi hintaa, toteutusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta, teknisiä ansioita.
2. Edellä 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä.
– –
4. Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat toimitettavaan suoritteeseen nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti asianmukaisina pitämänsä täsmennykset tarjouksen eri osista ja tarkastettava nämä osat ottaen huomioon asiasta saadut selvitykset.”
Direktiivi 92/50
21. Direktiivin 92/50 3 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Hankintaviranomaisten on varmistettava, että palvelujen suorittajia kohdellaan tasapuolisesti.
3. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että hankintaviranomaiset noudattavat tätä direktiiviä tai huolehtivat sen noudattamisesta silloin, kun niiden antama suora tuki palveluhankintaa koskevalle sopimukselle, jonka on tehnyt muu yksikkö kuin hankintaviranomainen itse direktiivin 71/305/ETY 1 a artiklan 2 kohdassa tarkoitetun rakennusurakkaa koskevan sopimuksen yhteydessä, on enemmän kuin 50 prosenttia.”
22. Direktiivin 92/50 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. a) Tätä direktiiviä sovelletaan:
– 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden kohteena ovat liitteessä I B esitetyt palvelut, liitteessä I A olevan 8. pääluokan palvelut ja liitteessä I A olevan pääluokan 5. teleliikenteen palvelut, joiden CPC-viitenumerot ovat 7524, 7525 ja 7526, jotka 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetut hankintaviranomaiset ovat tehneet ja joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200 000 [euroa],
– –
3. Sopimuksen arvon määrittämiseen käytettävän menetelmän valinnalla ei saa pyrkiä välttämään tämän direktiivin soveltamista sopimukseen, eikä tietyn suuruista palveluhankintaa koskevaa hanketta saa jakaa osiin tämän artiklan soveltamisen välttämiseksi.”
23. Direktiivin 92/50 15 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten, jotka haluavat tehdä julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen noudattaen avointa tai rajoitettua menettelyä taikka 11 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa noudattaen neuvottelumenettelyä, on julkaistava aiettaan koskeva ilmoitus.”
24. Direktiivin 92/50 17 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 15 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetut ilmoitukset on julkaistava kokonaisuudessaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ja TED-tietopankissa alkukielisinä. Kunkin ilmoituksen keskeisistä kohdista on julkaistava yhteenveto yhteisöjen muilla virallisilla kielillä, mutta vain alkukielinen teksti on todistusvoimainen.”
25. Direktiivin 92/50 18 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Avoimissa menettelyissä hankintaviranomaisten on asetettava tarjousten vastaanottamiselle vähintään 52 päivän pituinen määräaika ilmoituksen lähetyspäivästä.”
26. Direktiivin 92/50 3 luvussa määritetään kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisen perusteet. Tämän direktiivin 36 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
a) kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi laatua, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, toimitusajankohtaa, toimitusaikaa ja suoritusaikaa, hintaa, tai
b) pelkästään alinta hintaa,
sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten, tietyistä palveluista perittäviä korvauksia koskevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten soveltamista.
2. Kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä.”
27. Direktiivin 92/50 37 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat suoritettavaan palveluun nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti asianmukaisina pitämänsä täsmennykset tarjouksen eri osista ja tarkastettava nämä osat ottaen huomioon asiasta saadut selvitykset.
Hankintaviranomainen voi ottaa huomioon selvitykset, jotka perustuvat palvelun suorittamisen taloudellisuuteen, valittuihin teknisiin ratkaisuihin, palvelujen suorittajaa suosiviin poikkeuksellisen edullisiin palvelun suorittamisen edellytyksiin tai tarjoajan hankkeen omintakeisuuteen.
Jos sopimukseen liittyvissä asiakirjoissa edellytetään sopimuksen tekemistä alimman hinnan perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava komissiolle liian alhaisina pitämiensä tarjousten hylkäämisestä.”
Asian tausta
Kyseessä oleva hanke ja hankeryhmät
Andévalo-hanke
28. Komissio myönsi 18.12.2001 annetulla päätöksellä K (2001) 4113, jota muutettiin myöhemmin 21.8.2006 annetulla päätöksellä K (2006) 3835, tukea koheesiorahastosta hankkeelle, jonka viitenumero on 2000.ES.16.C.PE.133 ja otsikko on ”Guadina-jokilaakson väestön vesihuolto: Andévalon seutukunta” (jäljempänä Andévalo-hanke). Tämän hankkeen tavoitteena oli parantaa kyseisen joen varrella sijaitsevien kuntien vedenjakelun ja vesihuollon olosuhteita. Tämän hankkeen julkisiksi kokonaiskustannuksiksi tai tukikelpoisiksi kustannuksiksi vahvistettiin 11 419 216 euroa ja koheesiorahaston tueksi vahvistettiin 9 135 373 euroa.
29. Espanjan viranomaiset panivat Andévalo-hankkeen täytäntöön seuraavien rakennusurakkasopimusten avulla:
– sopimus nro 1 eli läntistä Andévaloa koskeva rakennusurakka C6, joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 5.12.2000 sopimus, jonka arvo on 6 729 606,04 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 6 393 693,58 euroa.
– sopimus nro 2 eli itäistä Andévaloa koskeva rakennusurakka C7, osat I, IV ja VI, jota ei julkaistu virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 2.2.2000 sopimus, jonka arvo on 2 286 142,95 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
– sopimus nro 3 eli itäistä Andévaloa koskeva rakennusurakka C8, osat II, III, V ja VII, jota ei julkaistu virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 1.12.2000 sopimus, jonka arvo on 2 461 997 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 2 491 978,77 euroa. Tähän sopimukseen lisättiin suoraan edunsaajan kanssa tehty lisälauseke, jonka arvo oli 172 867,02 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
30. Andévalo-hankkeen täytäntöönpanosta vastasi Dirección General de Obras Hidráulicas de la Junta de Andalucía -niminen elin (Andalusian hallituksen vesirakennushallinto). Tämä elin delegoi tämän tehtävän GIASA-nimiselle yhtiölle (jäljempänä GIASA).
Guadalquivir-hankeryhmä
31. Komissio myönsi 29.12.2000 annetulla päätöksellä K (2000) 4316, jota muutettiin myöhemmin 1.12.2006 annetulla päätöksellä K (2006) 3417, tukea koheesiorahastosta hankkeelle, jonka viitenumero on 2000.16.C.PE.066 ja otsikko on ”Guadalquivir-jokilaakson maanparannus ja -puhdistus: Guadaira, Aljarafe ja Guadalquivirin luonnonsuojelualueet” (jäljempänä Guadalquivir-hankeryhmä). Tämän hankkeen tavoitteena oli parantaa jätevesien käsittelyä Guadalquivir-joen varrella yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21.5.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/271/ETY (EYVL L 135, s. 40) mukaisesti. Tämän hankeryhmän julkisiksi kokonaiskustannuksiksi tai tukikelpoisiksi kustannuksiksi vahvistettiin 40 430 000 euroa ja koheesiorahaston tueksi vahvistettiin 32 079 293 euroa.
32. Guadalquivir-hankeryhmä käsitti kuusi hanketta, joista hankkeessa nro 1 on tarkoitus rakentaa jätevesien käsittelylaitoksia ja viemäreitä Morón de la Fronteran (Espanja), Arahal (Espanja) ja Mairena-El Viso del Alcorin (Espanja) kuntiin ja hankkeessa nro 2 on tarkoitus rakentaa keräysallas Guadalquivirin rannalle El Aljarafen alueella.
33. Espanjan viranomaiset toteuttivat hankkeen nro 1 seuraavien rakennusurakkasopimusten avulla:
– sopimus nro 1 eli Arahalin jätevesien käsittelylaitosta koskeva rakennusurakka C9, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 30.1.2001 sopimus, jonka arvo on 2 695 754,97 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
– sopimus nro 2 eli Arahalin jätevesien käsittelylaitoksen keräysaltaiden viimeistelyä koskeva rakennusurakka C10, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 5.7.2002 sopimus, jonka arvo on 1 489 645,75 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
– sopimus nro 3 eli Morón de la Fronteran jätevesien käsittelylaitosta koskeva rakennusurakka C11, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 15.12.2000 sopimus, jonka arvo on 4 223 345,28 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
– sopimus nro 4 eli Morón de la Fronteran keräysaltaita koskeva rakennusurakka C12, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 15.12.2000 sopimus, jonka arvo on 1 731 763,63 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
– sopimus nro 5 eli Mairenan ja El Viso del Alcorin keräysaltaita koskeva rakennusurakka C13, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 18.12.2000 sopimus, jonka arvo on 1 839 563,07 euroa arvonlisävero mukaan lukien.
34. Espanjan viranomaiset toteuttivat hankkeen nro 2 seuraavien rakennusurakkasopimusten avulla:
– sopimus nro 6 eli El Aljarafen maanparannusta ja Guadalquivirin oikean rannan keräysaltaita koskeva rakennusurakka C14, osa I, joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 10.12.2001 sopimus, jonka arvo on 9 406 625,91 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 8 118 902,97 euroa.
– sopimus nro 7 eli El Aljarafen maanparannusta ja Guadalquivirin oikean rannan keräysaltaita koskeva rakennusurakka C15, osa III, joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 25.10.2002 sopimus, jonka arvo on 8 759 174,44 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 7 360 382,98 euroa.
– sopimus nro 8 eli El Aljarafen maanparannusta ja Guadalquivirin oikean rannan keräysaltaita koskeva rakennusurakka C16, osa IV, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 20.11.2002 sopimus, jonka arvo on 3 091 893,55 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 2 273 420,82 euroa.
35. Guadalquivir -hankeryhmän täytäntöönpanosta vastasi Agencia Andaluza del Agua de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía -niminen elin (Andalusian hallituksen ympäristöministeriön vesivirasto). Tämä elin delegoi tämän tehtävän GIASA:lle.
Granadan ja Malagan hankeryhmä
36. Komissio myönsi 24.12.2002 annetulla päätöksellä K (2001) 4689, jota muutettiin myöhemmin 16.8.2006 annetulla päätöksellä K (2006) 3784, tukea koheesiorahastosta hankkeelle, jonka viitenumero on 2002.ES.16.C.PE.061 ja otsikko on ”Granadan ja Malagan maakuntien kuntayhtymien vesihuolto” (jäljempänä Granadan ja Malagan hankeryhmä). Tämän hankeryhmän tavoitteena oli parantaa Granadan ja Malagan maakunnissa sijaitsevien kuntien vedenjakelun ja vesihuollon olosuhteita. Tämän hankeryhmän julkisiksi kokonaiskustannuksiksi tai tukikelpoisiksi kustannuksiksi vahvistettiin 22 406 817 euroa ja koheesiorahaston tueksi vahvistettiin 17 925 453 euroa.
37. Granadan ja Malagan hankeryhmä käsitti kuusi hanketta, joista hankkeessa nro 3 on tarkoitus rakentaa kehäputki, hankkeessa nro 4 on tarkoitus rakentaa säännöstelyallas Antequeran kunnan (Espanja) vedenjakelua varten ja hankkeessa nro 5 on tarkoitus rakentaa säännöstelyallas ja verkkoaita Axarquían seutukunnan vedenjakelua varten .
38. Espanjan viranomaiset panivat hankkeet nro 3 ja 4 täytäntöön seuraavien rakennusurakkasopimusten ja palveluhankintasopimusten avulla:
– sopimus nro 1 eli kehäputken rakentamista Antequeran vedenjakelua varten koskeva rakennusurakka C1, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 26.12.2002 sopimus, jonka arvo on 5 100 083,94 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 4 922 173,86 euroa.
– sopimus nro 2 eli kehäputken ja säännöstelyaltaan rakentamiseen Antequeran vedenjakelua varten liittyvän hankkeen käynnistämistä ja johtamista koskeva palveluhankinta C2, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 1.7.2002 sopimus, jonka arvo on 349 708,28 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 347 136,30 euroa.
– sopimus nro 3 eli säännöstelyaltaan rakentamista Antequeran vedenjakelua varten koskeva rakennusurakka C3, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 19.5.2003 sopimus, jonka arvo on 3 632 124,71 euroa, arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 3 514 731,79 euroa.
39. Espanjan viranomaiset panivat hankkeen nro 5 täytäntöön seuraavien rakennusurakkasopimusten ja palveluhankintasopimusten avulla:
– sopimus nro 4 eli Axarquían vedenjakelujärjestelmän altaaseen nro 1 ja Velez-Malagan (Espanja) verkkoaitaan liittyvän hankkeen töitä koskeva rakennusurakka C4, joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 20.11.2003 sopimus, jonka arvo on 10 959 270 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 9 605 655,66 euroa.
– sopimus nro 5 eli Axarquían vedenjakelujärjestelmän altaan nro 1 ja Velez-Malagan (Espanja) verkkoaidan rakentamiseen liittyvän hankkeen käynnistämistä ja johtamista koskeva palveluhankinta C5, jota ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja josta tehtiin 18.11.2003 sopimus, jonka arvo on 341 043,97 euroa arvonlisävero mukaan lukien. Tämän sopimuksen arvonlisäverottomaksi arvoksi arvioitiin 203 100,64 euroa.
40. Hankeryhmän täytäntöönpanosta vastasi Dirección General de Obras Hidráulicas de la Junta de Andalucía -niminen elin (Andalusian hallituksen vesirakennushallinto). Tämä elin delegoi tämän tehtävän GIASA:lle.
Hallinnollinen menettely
41. Komissio toteutti 13. ja 17.9.2004, 13. ja 17.12.2004 sekä 25. ja 29.4.2005 välisenä aikana Espanjassa tilintarkastukset, jotka koskivat Andévalo-hanketta, Guadalquivir-hankeryhmää ja Granadan ja Malagan hankeryhmää.
42. Komissio lähetti 13.5.2005, 15.12.2005 ja 20.1.2006 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisille kolme tarkastuskertomusta, joissa yksilöidään joitakin tarkastetuissa hankkeessa ja hankeryhmissä todettuja säännöstenvastaisuuksia, jotka liittyvät julkisten hankintasopimusten tekomenettelyjä koskevien sääntöjen rikkomiseen. Espanjan viranomaiset vastasivat näihin kertomuksiin 26.7.2005, 3.3.2006 ja 19.4.2006 päivätyillä kirjeillä.
43. Komissio ilmoitti 9.2.2009 Espanjan viranomaisille pitävänsä todettuja säännöstenvastaisuuksia toteen näytettyinä ja aikovansa aloittaa menettelyn maksujen peruuttamiseksi ja rahoitusoikaisujen tekemiseksi asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan mukaisesti. Espanjan viranomaiset vastasivat komissiolle 11. ja 18.5. sekä 29.10.2009 päivätyillä kirjeillä.
44. Komissio järjesti 10.11.2009 kuulemistilaisuuden Espanjan viranomaisten kanssa päästäkseen sopimukseen riidanalaisista kysymyksistä. Tässä kuulemistilaisuudessa Espanjan viranomaiset pyysivät 15 päivän lisäaikaa asiaan liittyvien muiden todisteiden toimittamiseen. Espanjan viranomaiset toimittivat kyseiset asiakirjat 2.12.2009.
45. Komissio toimitti 11.2.2010 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisille kuulemistilaisuuden pöytäkirjan lopullisen version.
Riidanalainen päätös
46. Komissio teki 30.6.2010 päätöksen K(2010) 4147 seuraaville hankkeille (hankeryhmille) koheesiorahastosta myönnetyn tuen alentamisesta: ”Guadina-jokilaakson väestön vesihuolto: Andévalon alue” (2000.ES.16.C.PE.133), ”Guadalquivir-jokilaakson maanparannus ja -puhdistus: Guadaira, Aljarafe ja Guadalquivirin luonnonsuojelualueet” (2000.16.C.PE.066) ja ”Granadan ja Malagan maakuntien kuntayhtymien vesihuolto” (2002.ES.16.C.PE.061) (jäljempänä riidanalainen päätös); päätös, joka annettiin Espanjan kuningaskunnalle tiedoksi 1.7.2010.
47. Riidanalaisessa päätöksessä komissio vahvisti havainneensa paikan päällä Espanjassa toteuttamiensa tarkastusten aikana tiettyjä säännöstenvastaisuuksia, jotka liittyvät siihen, että Espanjan viranomaiset eivät noudattaneet julkisten hankintasopimusten tekomenettelyjä koskevia sääntöjä. Komissio katsoi erityisesti, että tietyt GIASA:n julkaisemat sopimukset, jotka liittyivät Andévalo-hankkeeseen, Guadalquivir-hankeryhmään ja Granadan ja Malagan hankeryhmään, oli tehty direktiivin 93/37 6, 7, 11 ja 30 artiklan, direktiivin 92/50 7, 15, 18, 36 ja 37 artiklan sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen vastaisesti.
48. Ensimmäiseksi komissio totesi, että Espanjan viranomaiset olivat jakaneet tietyt, yhtä ainoaa urakkaa koskevat hankintasopimukset keinotekoisesti osiin, jotta ne jäisivät direktiivin 93/37 soveltamisalan ulkopuolelle ja jotta siten vältettäisiin velvollisuus julkaista tarjouspyyntöilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Sen mukaan tämä säännöstenvastaisuus koski erityisesti Andévalo-hankkeeseen liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 6, 7 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3. Komissio totesi myös, että kun otetaan huomioon Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 2 ja 5 arvo, ne olisi molemmat pitänyt julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
49. Toiseksi komissio totesi, että hankintaviranomainen oli sisällyttänyt kaikkien kyseessä olevien sopimusten myöntämisperusteisiin arviointiperusteen, joka koskee kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa. Komissio katsoi ensinnäkin, että tämän arviointiperusteen käyttäminen ei ollut unionin säännösten mukaista, sillä se koski tarjoajien kykyä eikä sopimuksen kohdetta, ja sillä loukattiin näin ollen yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Komissio katsoi toiseksi, että sen edellyttäminen, että yhtiöllä oli kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa, oli kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen vastaista. Se riitautti myös niin kutsutun ”keskimääräisen hinnan” menetelmän, jota käytettiin pisteiden jakamiseen taloudellisessa arvioinnissa, joka toteutettiin tehtäessä suurinta osaa kyseessä olevista sopimuksista. Komissio katsoi, ettei tämä menetelmä ollut unionin säännösten mukainen, koska sen käyttäminen saattoi suosia, kun olosuhteet muiden arviointiperusteiden osalta olivat vastaavat, kalliimpia tarjouksia, jotka olivat lähempänä ”keskimääräistä hintaa” kuin muut halvemmat tarjoukset.
50. Kolmanneksi komissio arvosteli Espanjan viranomaisia direktiivissä 93/37 tarkoitetun neuvottelumenettelyn käyttämisestä sopiessaan sellaista julkista hankintaa, josta oli jo sovittu ilman edeltävää tarjouspyyntöilmoitusta, täydentävistä urakoista. Komission mukaan Espanjan viranomaiset eivät olleet myöskään onnistuneet näyttämään toteen yllättäviä olosuhteita, joiden perusteella ne olisivat voineet käyttää tällaista menettelyä unionin säännöksissä tältä osin vahvistettujen poikkeusten mukaisesti, minkä vuoksi niiden olisi pitänyt käyttää avointa menettelyä. Komissio katsoi tämän säännöstenvastaisuuden koskevan ainoastaan lisälauseketta, jonka Espanjan viranomaiset lisäsivät Andévalo-hankkeeseen liittyvään sopimukseen nro 3 sen tekemisen jälkeen.
51. Neljänneksi komissio arvosteli Espanjan viranomaisia siitä, että ne mainitsivat Granadan ja Malagan hankeryhmässä tehtyjen sopimusten tarjouspyyntöasiakirjoissa ”alustavaa sopimuksentekoa” koskevan menettelyn, jonka mukaan tarjouskilpailun voittajan kanssa on mahdollista neuvotella kyseisten sopimusten ehdoista jopa niiden tekemisen jälkeen. Komission mukaan tämä menettely oli unionin säännösten vastainen ja johtaa siihen, että näiden sopimusten tekemiseen johtanut avoin menettely menettää kaiken tehokkuutensa.
52. Viidenneksi komissio arvioi, että Espanjan viranomaiset myönsivät tarjousten tekemiselle Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvistä sopimuksista nro 2 ja 5 riittämättömän määräajan direktiivin 92/50 edellytysten vastaisesti.
53. Todettujen säännöstenvastaisuuksien valossa komissio katsoi, että asiassa oli asianmukaista määrätä rahoitusoikaisu. Se arvioi kuitenkin, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien hankkeiden kaikkien menojen peruuttamista merkitsevä oikaisu olisi ollut kohtuuton rangaistus todettujen säännöstenvastaisuuksien vakavuuteen nähden. Komissio totesi lisäksi, että koska säännöstenvastaisten menojen täsmällinen määrittely ei ollut mahdollista tai toteutettavissa, rahoitusoikaisut oli aiheellista perustaa kiinteään määrään.
54. Erityisesti Andévalo-hankkeen osalta komissio päätti, että tuen kokonaismäärää alennettiin 1 642 572,60 eurolla seuraavien oikaisuprosenttien mukaisesti:
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimuksen nro 3 osalta todennettujen menojen määrälle tämän sopimuksen perusteettoman osiin jakamisen ja sen vuoksi, ettei sopimusta julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 1 ja 3 osalta todennettujen menojen määrälle säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi; sopimuksen nro 3 osalta tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävässä luetelmakohdassa mainittuun oikaisuun
– 10 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimuksen nro 2 osalta todennettujen menojen määrälle, joka alittaa direktiivin 93/37 soveltamisen kynnysarvon, säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi
– 25 prosenttia sopimuksen nro 3 lisälausekkeen todennetusta arvosta, koska siitä tehtiin sopimus säännöstenvastaisesti suoraan.
55. Guadalquivir-hankeryhmän osalta komissio päätti, että kokonaistukea vähennetään 3 837 074,52 eurolla seuraavien oikaisukerrointen mukaisesti:
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimuksen nro 8 osalta todennettujen menojen määrälle tämän sopimuksen perusteettoman osiin jakamisen ja sen vuoksi, ettei sopimusta julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 6, 7 ja 8 osalta todennettujen menojen määrälle säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi; sopimuksen nro 8 osalta tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävässä luetelmakohdassa mainittuun oikaisuun
– 10 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 1, 2, 4 ja 5 osalta todennettujen menojen määrälle, joka alittaa direktiivin 93/37 soveltamisen kynnysarvon, säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi.
56. Granadan ja Malagan hankeryhmän osalta komissio päätti, että kokonaistukea vähennetään 2 295 581,47 eurolla seuraavien oikaisukerrointen mukaisesti:
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 1 ja 3 osalta todennettujen menojen määrälle näiden sopimusten perusteettoman osiin jakamisen ja sen vuoksi, ettei sopimusta julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä
– 10 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 1, 3 ja 4 osalta todennettujen menojen määrälle säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi, koska vaikka näihin sopimuksiin käytettiin säännöstenvastaista ”keskimääräisen hinnan” arviointiperustetta, niihin ei sovellettu säännöstenvastaista ja syrjivää kokemusta koskevaa arviointiperustetta; sopimusten nro 1 ja 3 osalta tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävässä luetelmakohdassa mainittuun oikaisuun
– 10 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 1, 3 ja 4 osalta todennettujen menojen määrälle sen vuoksi, että kyseisten sopimusten tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittiin säännöstenvastainen ”alustavaa sopimuksentekoa” koskeva menettely; tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävissä luetelmakohdissa mainittuihin oikaisuihin
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 2 ja 5 osalta todennettujen menojen määrälle säännöstenvastaisten ja syrjivien arviointiperusteiden käyttämisen vuoksi
– 25 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 2 ja 5 osalta todennettujen menojen määrälle sen vuoksi, ettei näitä sopimuksia julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja sen vuoksi, että kyseisten sopimusten tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittiin säännöstenvastainen ”alustavaa sopimuksentekoa” koskeva menettely; tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävässä luetelmakohdassa mainittuun oikaisuun
– 10 prosenttia koheesiorahaston tuesta sopimusten nro 2 ja 5 osalta todennettujen menojen määrälle sen vuoksi, että näiden sopimusten osalta tarjousten esittämiselle asetettiin riittämätön määräaika; tämä rahoitusoikaisu sisällytettiin kuitenkin edeltävissä luetelmakohdissa mainittuihin oikaisuihin.
57. Koheesiorahastosta maksettavan tuen enimmäismääräksi vahvistettiin Andévalo-hankkeen osalta 7 260 394,79 euroa, Guadalquivir-hankeryhmän osalta 28 242 218,48 euroa ja Granadan ja Malagan hankeryhmän osalta 15 629 871,53 euroa.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
58. Espanjan kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.9.2010 jättämällään kannekirjelmällä.
59. Unionin yleinen tuomioistuin pyysi 21.9.2012 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskuntaa toimittamaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan 3 kohdan mukaisen prosessinjohtotoimenpiteen yhteydessä luettelon, jossa täsmennetään kunkin kyseessä olevan julkisen hankinnan arvioitu arvonlisäveroton arvo, arvonlisäverollinen arvo, jolla sopimus tehtiin, ja arvonlisäveroton arvo, jolla sopimus tehtiin. Espanjan kuningaskunta vastasi tähän pyyntöön määräajassa.
60. Espanjan kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
61. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kumoamisperusteiden tiivistelmä
62. Kanteen tueksi Espanjan kuningaskunta esittää kolme kanneperustetta, joista viimeinen esitetään toissijaisesti.
63. Ensimmäisellä kanneperusteella Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio sovelsi riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti rahoitusoikaisuja direktiivin 93/37 rikkomisten vuoksi, vaikkei yksikään kyseessä olevista hankinnoista kuulunut tämän direktiivin soveltamisalaan. Toisella kanneperusteella Espanjan kuningaskunta kiistää sen, että tiettyjä koheesiorahastosta rahoitettuihin hankkeisiin liittyviä sopimuksia olisi jaettu osiin kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan vastaisesti, jotta ne jäisivät tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Kolmannella kanneperusteella Espanjan kuningaskunta arvostelee komissiota avoimuuden puutteesta määritettäessä rahoitusoikaisuja ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta.
64. On todettava, että ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä Espanjan kuningaskunta arvostelee komissiota lähinnä toteamuksesta, jonka mukaan tietyt hankintasopimukset, joilla pantiin täytäntöön riidanalaisen päätöksen kohteen olevia hankkeita, oli tehty direktiivin 93/37 säännösten vastaisesti. Espanjan kuningaskunnan mukaan nämä sopimukset eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan sopimusten arvon vuoksi. Komissio vastaa, että Espanjan viranomaiset olivat jakaneet nämä sopimukset keinotekoisesti osiin, jotta niihin ei sovellettaisi unionin lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia. Koska tämä kysymys on Espanjan kuningaskunnan toisen kanneperusteen kohteena ja vaikuttaa näin ollen ensimmäisen kanneperusteen arviointiin, on tutkittava aivan ensimmäiseksi toinen kanneperuste, sitten ensimmäinen kanneperuste ja lopuksi kolmas kanneperuste.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan julkisia hankintasopimuksia ei ole jaettu osiin
65. Espanjan kuningaskunta kiistää komission toteamuksen, jonka mukaan Espanjan viranomaiset ovat jakaneet Andévalo-hankkeeseen liittyvät sopimukset nro 1 ja 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 6, 7 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3 keinotekoisesti osiin direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan vastaisesti. Se väittää myös, että todetakseen tämän säännöksen rikkomisen komission olisi pitänyt osoittaa Espanjan viranomaisten tahto välttää tämän osiin jakamisen avulla kyseisen direktiivin soveltaminen kyseessä oleviin julkisiin hankintasopimuksiin.
66. Aluksi on muistutettava, että direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan mukaan rakennusurakkaa tai sopimusta ei saa jakaa osiin tämän direktiivin soveltamisen välttämiseksi. Lisäksi kyseisen direktiivin 1 artiklan c alakohdassa määritellään käsite ”rakennusurakka” sellaiseksi talon- tai maanrakennustöiden kokonaisuudeksi, joka itsessään on tarkoitettu täyttämään taloudellisen tai teknisen tarkoituksen. Näin ollen sen määrittämiseksi, rikkoiko Espanjan kuningaskunta tämän direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa, on tutkittava, muodostiko kyseessä olevan hankintasopimuksen kohde saman direktiivin 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetun yhden ja saman rakennusurakan.
67. Oikeuskäytännön mukaan direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua rakennusurakkaa on arvioitava suhteessa kyseisten julkisten hankintojen kohteena olevilla töillä aikaansaatujen tulosten taloudelliseen tai tekniseen tarkoitukseen (asia C-16/98, komissio v. Ranska, tuomio 5.10.2000, Kok., s. I-8315, 36, 38 ja 47 kohta; yhdistetyt asiat C-187/04 ja C-188/04, komissio v. Italia, tuomio 27.10.2005, 27 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa; asia C-220/05, Auroux ym., tuomio 18.1.2007, Kok., s. I-385, 41 kohta ja asia C-574/10, komissio v. Saksa, tuomio 15.3.2012, 37 kohta).
68. Lisäksi on huomautettava unionin tuomioistuimen täsmentäneen, että jotta erillisten rakennustöiden tulosta voidaan pitää direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna urakkana, on riittävää, että ne täyttävät saman taloudellisen tarkoituksen tai saman teknisen tarkoituksen (edellä 67 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 29 kohta). Taloudellisen ja teknisen samanlaisuuden toteaminen ovat siis vaihtoehtoisia eivätkä kumulatiivisia edellytyksiä, kuten Espanjan kuningaskunta väittää.
69. Lopuksi on huomautettava, että oikeuskäytännön mukaan riidanalaisten hankintojen teon aloittamisen samanaikaisuus, hankintailmoitusten samankaltaisuus, sen alueen maantieteellinen yhtenäisyys, jonka sisällä kyseisten hankintojen tekemiseen on ryhdytty, ja yhden ainoan hankintaviranomaisen olemassaolo ovat ylimääräisiä aihetodisteita sen näkemyksen tueksi, että erilliset rakennusurakat muodostavat tosiasiallisesti yhden ainoan urakan (ks. vastaavasti edellä 67 kohdassa mainittu asia komissio v. Ranska, tuomion 65 kohta).
70. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että Andévalo-hankkeeseen, Guadalquivir-hankeryhmään sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset täyttivät saman taloudellisen tai teknisen tarkoituksen ja ne muodostivat näin ollen yhden ainoan urakan, jota ei saanut jakaa erillisiksi julkisiksi hankintasopimuksiksi (riidanalaisen päätöksen 66, 97 ja 122 perustelukappale). Lisäksi se katsoi, että kaikissa kolmessa tapauksessa hankintailmoitusten ajallinen läheisyys, niiden samankaltaisuus ja yhden ainoan hankintaviranomaisen olemassaolo olivat ylimääräisiä todisteita sen näkemyksen tueksi, että kyseessä olevien sopimusten kohteet muodostivat yhden ainoan urakan (riidanalaisen päätöksen 67, 98, 123 ja 124 perustelukappale).
71. Espanjan kuningaskunnan vastaväitteet eivät voi kyseenalaistaa komission arviota.
72. Ensimmäiseksi Andévalo-hankkeen osalta Espanjan kuningaskunta väittää lähinnä, että kyseinen hanke koostuu sellaisten erillisten ”osien” kokonaisuudesta, jotka eivät ole riippuvaisia toisistaan ja joiden tarkoituksena on vesihuolto eri maantieteellisillä alueilla. Tämän vuoksi kolmessa rakennusurakkasopimuksessa, joilla tämä hanke pannaan täytäntöön, tarkoitettujen rakennustöiden ei voida katsoa muodostavan samaa teknistä tai taloudellista yksikköä.
73. Tätä Espanjan kuningaskunnan väitettä ei voida hyväksyä.
74. Ensinnäkin on todettava, että vaikka Andévalo-hanke koostui eri ”osista”, päätöksessä C (2001) 4113 esitetystä tämän hankkeen kuvauksesta, jota Espanjan kuningaskunta ei ole riitauttanut, ilmenee yhtäältä, että kyseisessä hankkeessa oli kyse yhden ainoan putkiverkoston rakentamisesta, ja toisaalta, että nämä putket on yhdistetty samaan keskusaltaaseen nimeltään ”Nudo Norte”. Hankkeen eri osilla yhdessä oli tarkoitus täyttää sama taloudellinen ja tekninen tarkoitus eli juomaveden jakelu samalle asuinalueelle yhdestä ainoasta hankintalähteestä. Tätä toteamusta vahvistaa myös se, että kunkin kolmen julkisen hankintasopimuksen, joilla Andévalo-hanke pannaan täytäntöön (ks. edellä 29 kohta), tarkoituksena oli yhden ainoan putkiverkoston rakentaminen.
75. Toiseksi on hylättävä Espanjan kuningaskunnan väite, joka perustuu edellä 67 kohdassa mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska annettuun tuomioon. Kyseisessä tuomiossa todettiin, että Ranskassa Vendéen departementissa sijaitseva sähkönjakeluverkko kokonaisuutena tarkasteltuna täytti saman taloudellisen ja teknisen tarkoituksen, joka on sähköenergian siirto ja myynti kuluttajille. Tämän perusteella todettiin, että kyseisessä asiassa kyseessä olleissa julkisissa hankintasopimuksissa tarkoitetut rakennustyöt kuuluivat yhteen ainoaan rakennusurakkaan (edellä 67 kohdassa mainittu asiassa komissio v. Ranska, tuomion 64 ja 66 kohta).
76. Tätä päättelyä voidaan soveltaa käsiteltävän asian kaltaiseen tapaukseen, jossa on kyse vesiputkiverkostosta. Kyseessä olevissa julkisissa hankintasopimuksissa tarkoitettujen rakennustöiden tarkoituksena on, kuten edellä 67 kohdassa mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska, yleishyödyllisen hyödykkeen siirto tietylle konkreettiselle maantieteelliselle alueelle, ja vaikka tällä jakeluverkostolla on tarkoitus jaella vettä useille kunnille, tämä ei estä sen toteamista, että kokonaisuutena se täyttää saman taloudellisen ja teknisen tarkoituksen. Samankaltaista päättelyä noudatettiin myös edellä 67 kohdassa mainitussa asiassa komissio vastaan Italia annetussa tuomiossa, joka koskee kahden moottoritieliittymän rakentamista. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kaikkien tähän rakennusurakkaan liittyvien maanrakennustöiden on katsottava kuuluvan samaan urakkaan, koska kokonaisuutena tarkasteltuna niiden tarkoituksena on yhdistää toisiinsa liikenneongelmista kärsiviä eri kuntia (edellä 67 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 27 kohta).
77. Kolmanneksi on todettava, että kuten komissio totesi riidanalaisen tuomion 67 perustelukappaleessa, Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 1 ja samaan hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 3 tekemistä koskee ilmeinen ajallinen läheisyys, koska ne tehtiin vain neljän päivän välein. Sopimukset koskevat myös samaa seutukuntaa eli Andévaloa siten, ettei sen jakamista kahteen osaan eli itäiseen ja läntiseen Andévaloon voida pitää riittävänä, jotta voitaisiin todeta, että kyse on kahdesta maantieteellisesti erillisestä alueesta. On myös todettava, että molemmat sopimukset on tehnyt sama hankintaviranomainen eli GIASA. Vaikka viimeksi mainitut seikat eivät sinällään ole ratkaisevia yhden ainoan urakan olemassaolon kannalta, ne ovat edellä 69 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti ylimääräisiä aihetodisteita sen toteamuksen tueksi, että käsiteltävässä asiassa on kyse yhdestä ainoasta urakasta.
78. Tämän vuoksi on todettava, että Andévalo-hankkeeseen liittyvissä sopimuksissa nro 1 ja 3 tarkoitetut rakennustyöt kuuluivat direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun yhteen ainoaan urakkaan.
79. Toiseksi Guadalquivir-hankeryhmän osalta Espanjan kuningaskunta väittää lähinnä, että tähän hankeryhmään liittyvissä sopimuksissa nro 6, 7 ja 8 tarkoitetut rakennustyöt eivät muodostaneet unionin lainsäädännössä tarkoitettua urakkaa, koska niitä hallinnoivat eri yksiköt ja ne koskivat maantieteellisesti etäällä olevia väestöryhmiä.
80. Tästä on todettava ensinnäkin samoin kuin Andévalo-hankkeen osalta, että päätöksessä C (2000) 4316 esitystä hankkeen nro 2 kuvauksesta ilmenee, että kyseinen hanke koski saman jätevesiverkoston sellaisten eri ”osien” rakentamista, jotka yhdistyivät samaan puhdistuslaitokseen tai keräysaltaaseen. Tähän hankkeeseen liittyvissä hankintasopimuksissa viitattiin siis samaan verkostoon, jonka ”osat” eivät olleet toisistaan riippumattomia. Näin ollen on katsottava, kuten komissio totesi (riidanalaisen päätöksen 97 perustelukappaleessa), että kyseisten ”osien”, kun niitä tarkastellaan kokonaisuutena, tarkoituksena oli saman taloudellisen ja teknisen tarkoituksen täyttäminen eli jätevesien käsittely ja puhdistus samassa puhdistuslaitoksessa, jotta ne voidaan myöhemmin laskea Guadalquivir-jokeen.
81. Toiseksi on todettava, että vaikka Espanjan kuningaskunta väittää, että kyseessä olevat julkiset hankintasopimukset koskivat eri väestöryhmiä, näissä sopimuksissa tarkoitetut rakennustyöt piti toteuttaa samalla maantieteellisellä alueella eli El Aljarafessa. On katsottava, että vaikka näissä sopimuksissa saatetaan viitata eri paikoissa toteutettuihin toimiin, tämä ei kuitenkaan poista sitä mahdollisuutta, että niitä pidettäisiin samana urakkana. Näin on silloin, kun nämä toimet toteutetaan samalla maantieteellisellä alueella (ks. vastaavasti julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus edellä 67 kohdassa mainitussa asiassa komissio v. Ranska, ratkaisuehdotuksen 72 kohta).
82. Kolmanneksi samoin kuin edellä 77 kohdassa todetaan Andévalo-hankkeen osalta, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 6, 7 ja 8 ajallinen läheisyys ja yhden ainoan hankintaviranomaisen olemassaolo kaikkien näiden sopimusten osalta ovat ylimääräisiä aihetodisteita sen näkemyksen tueksi, että rakennusurakat muodostavat yhden ainoan urakan.
83. Tämän vuoksi on todettava, että Guadalquivir-hankeryhmään liittyvissä sopimuksissa 6, 7 ja 8 tarkoitetut rakennustyöt kuuluivat direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun yhteen ainoaan urakkaan.
84. Kolmanneksi Granadan ja Malagan hankeryhmän osalta Espanjan kuningaskunta väittää, että tähän hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3 koskevat eri hankkeita koheesiorahastosta maksettavan tuen myöntämispäätöksen mukaisesti.
85. Ensinnäkin on todettava, että Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3 koskevat kehäputken ja keräysaltaan, josta kehäputki saa vetensä, rakentamista Antequeran vedenjakelua varten. Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan nämä rakennusurakat ovat itsenäisiä, ei näin ollen voi menestyä. Päinvastoin ne täyttävät yhden ja saman taloudellisen ja teknisen tarkoituksen, joka on saman maantieteellisen alueen juomaveden jakelu.
86. Toiseksi on korostettava, että kuten komissio totesi riidanalaisen päätöksen 123 perustelukappaleessa, Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3 täydentää sopimus nro 2, jonka kohteena ovat hankkeen käynnistämistä ja johtamista koskevat palvelut sekä kehäputken että sääntelyaltaan rakentamiseksi Antequeran vedenjakelua varten (ks. edellä 38 kohta), mikä osoittaa, että kumpikin sopimus kuului samaan rakennusurakkakokonaisuuteen.
87. Kolmanneksi sopimuksia nro 1 ja 3 koskevien hankintailmoitusten julkaisemisten ajallinen läheisyys, kun ensimmäinen julkaistiin 29.6.2002 ja toinen 16.7.2002, sekä yhden ainoan hankintaviranomaisen olemassaolo ovat ylimääräisiä aihetodisteita siitä, että kyseisissä sopimuksissa tarkoitetut rakennustyöt muodostavat yhden ainoan urakan.
88. Tämän seurauksena on todettava, että Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvissä sopimuksissa nro 1 ja 3 tarkoitetut rakennustyöt kuuluivat direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun yhteen ainoaan urakkaan.
89. Lisäksi on todettava, että edellä 72–88 kohdassa tarkasteltujen väitteiden lisäksi Espanjan kuningaskunta väittää, että kannekirjelmän liitteenä olevassa teknisessä kertomuksessa esitetyt arviot osoittavat, että kyseessä olevat hankintasopimukset eivät koskeneet rakennustöitä, jotka kuuluvat direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun rakennusurakkaan.
90. Kyseisessä kertomuksessa esitetyt arviot eivät kuitenkaan voi kyseenalaistaa edellä 78, 83 ja 88 kohdassa esitettyjä toteamuksia.
91. On nimittäin todettava ensinnäkin, että kertomuksessa analysoidaan puhtaasti teknisiä seikkoja syventymättä muihin tekijöihin, joilla on myös merkitystä määritettäessä rakennusurakan olemassaoloa. Kuten komissio esittää, kertomus koskee nimittäin ainoastaan teknistä tarkoitusta eikä siinä oteta huomioon kyseisten julkisten hankintasopimusten taloudellista tarkoitusta.
92. Toiseksi on todettava, että teknisessä kertomuksessa ainoastaan kuvaillaan urakan kunkin osan teknisiä eroja erikseen tarkasteltuina sen toteamiseksi, että ne koskevat eri tarkoituksia. Sillä ei kuitenkaan voida kyseenalaistaa edellä 72–88 kohdassa esitettyjä toteamuksia, joiden mukaan julkisten hankintasopimusten eri osat riippuvat toisistaan ja kokonaisuutena tarkasteltuna ne täyttävät saman teknisen ja taloudellisen tarkoituksen.
93. Näin ollen on todettava, ettei tekninen kertomus osoita, että riidanalaisissa sopimuksissa tarkoitetut rakennustyöt kuuluisivat eri urakoihin.
94. Espanjan kuningaskunta väittää, että komission olisi direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan rikkomisen toteamiseksi pitänyt todistaa subjektiivisen osatekijän olemassaolo eli Espanjan viranomaisten aikomus jakaa kyseessä olevat sopimukset osiin välttääkseen kyseisen direktiivin velvoitteet. Tätä väitettä ei voida hyväksyä.
95. Tästä on riittävää todeta, että sen toteamiseksi, että julkinen hankintasopimus on jaettu osiin unionin lainsäädännön vastaisesti, ei edellytetä, että näytettäisiin toteen subjektiivinen aikomus kiertää säännösten soveltaminen (ks. vastaavasti edellä 67 kohdassa mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 49 kohta). Kun tällainen toteamus on näytetty toteen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, merkitystä ei ole sillä, perustuuko lainvastaisuus siitä vastuussa olevan jäsenvaltion tahtoon tai ei, jäsenvaltion laiminlyöntiin tai sen kohtaamiin teknisiin vaikeuksiin (ks. vastaavasti asia C-71/97, komissio v. Espanja, tuomio 1.10.1998, Kok., s. I-5991, 15 kohta). Lisäksi on muistutettava, että edellä 67 kohdassa mainitussa asiassa komissio vastaan Ranska annetussa tuomiossa ja samassa kohdassa mainitussa asiassa Auroux ym. annetussa tuomiossa ei kummassakaan katsottu välttämättömäksi, jotta direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohtaa voidaan katsoa rikotun, että komissio osoittaa ensin kyseessä olevan jäsenvaltion aikomuksen kiertää kyseisessä direktiivissä säädettyjä velvoitteita jakamalla sopimus osiin.
96. Tästä seuraa, että komissio ei tehnyt arviointivirhettä, kun se totesi riidanalaisessa päätöksessä, että Andévalo-hankkeeseen liittyvissä sopimuksissa nro 1 ja 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvissä sopimuksissa nro 6, 7 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvissä sopimuksissa nro 1 ja 3 tarkoitetut rakennustyöt muodostivat kukin yhden ainoan urakan siten, että näiden hankintasopimusten tekeminen erikseen merkitsee direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohdan rikkomista.
97. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee rahoitusoikaisujen soveltamista direktiivin 93/37 rikkomisten vuoksi sopimuksiin, joita ei säännellä kyseisellä direktiivillä, sekä sovellettavien periaatteiden ja säännösten noudattamista
98. Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio katsoi virheellisesti, että kyseessä olevilla julkisilla hankintasopimuksilla rikottiin direktiivin 93/37 säännöksiä, vaikka niihin ei sovellettu kyseisestä direktiivistä johtuvia velvoitteita. Kyseessä ovat erityisesti Andévalo-hankkeeseen liittyvä julkinen hankintasopimus nro 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1, 2, 4, 5 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3. Se toteaa lisäksi, että toisin kuin komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, julkisissa hankintasopimuksissa, jotka eivät kuuluneet direktiivin 93/37 soveltamisalaan, noudatettiin julkisten hankintasopimusten tekemiseen sovellettavia yleisiä periaatteita.
99. Aluksi on todettava, että direktiivin 93/37 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 5 000 000 euroa vastaava määrä erityisiä nosto-oikeuksia. Kyseisen direktiivin kohteena ovat siis ainoastaan julkisia rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään tämän suuruinen.
100. Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi tutkittava, saavuttiko kyseessä olevien julkisten hankintasopimusten ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa direktiivissä 93/37 säädetyn kynnysarvon.
101. Ensinnäkin on todettava, että kuten edellä 96 kohdasta ilmenee, komissio ei tehnyt arviointivirhettä katsoessaan, että Espanjan viranomaiset olivat erottaneet keinotekoisesti Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 3 sopimuksesta nro 1, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvän sopimuksen nro 8 sopimuksista nro 6 ja 7 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3 toisistaan. Tästä seuraa, että nämä sopimukset muodostivat yhden ja ainoan urakan, joten määritettäessä sitä, kuuluivatko ne direktiivin 93/37 soveltamisalaan, on laskettava yhteen tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja Espanjan kuningaskunnan prosessinjohtotoimenpiteiden yhteydessä toimittamien tietojen perusteella (ks. edellä 59 kohta) kunkin sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa ja tarkistettava siten, ovatko lopulliset määrät vähintään 5 miljoonaa euroa.
102. Ensimmäiseksi julkisia rakennusurakoita koskevasta sopimuksesta, joka Andévalo-hankkeen yhteydessä oli jaettu kahdeksi erilliseksi sopimukseksi eli sopimuksiksi nro 1 ja 3, on todettava, että näiden kahden sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa eli 6 393 639,58 euroa ja 2 491 978,77 euroa on yhteensä 8 885 618,35 euroa. Koska julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on yli 5 000 000 euroa, kyseessä oleva sopimus kuului direktiivin 93/37 soveltamisalaan.
103. Toiseksi julkisia rakennusurakoita koskevasta sopimuksesta, joka Guadalquivir-hankeryhmän yhteydessä oli jaettu kolmeksi erilliseksi sopimukseksi eli sopimuksiksi nro 6, 7 ja 8, on todettava, että näiden kolmen sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa eli 8 118 902,97 euroa, 7 360 382,98 euroa ja 2 273 420,82 euroa, on yhteensä 17 752 706,77 euroa. Koska julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on yli 5 000 000 euroa, kyseessä oleva sopimus kuului direktiivin 93/37 soveltamisalaan.
104. Kolmanneksi julkisia rakennusurakoita koskevasta sopimuksesta, joka Granadan ja Malagan hankeryhmän yhteydessä oli jaettu kahdeksi erilliseksi sopimukseksi eli sopimuksiksi nro 1 ja 3, on todettava, että näiden kahden sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa eli 4 922 173,86 euroa ja 3 514 731,79 euroa oli yhteensä 8 436 905,65 euroa. Koska julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on yli 5 000 000 euroa, kyseessä oleva sopimus kuului direktiivin 93/37 soveltamisalaan.
105. Tästä seuraa, ettei Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvän sopimuksen nro 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 1 ja 3 arvo ei saavuttanut direktiivissä 93/37 säädettyä kynnysarvoa eivätkä ne siis kuuluneet tämän direktiivin soveltamisalaan, ei voi menestyä.
106. Tämän vuoksi on hylättävä ensimmäinen kanneperuste sikäli kuin se koskee Andévalo-hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvää sopimusta nro 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3.
107. Toiseksi sopimuksista, jotka eivät kuulu direktiivin 93/37 soveltamisalaan eli Andévalo-hankkeeseen liittyvästä sopimuksesta nro 2 ja Guadalquivir-hankeryhmään liittyvistä sopimuksista nro 1, 2, 4 ja 5, ja siitä, onko niissä noudatettu niihin sovellettavia periaatteita ja säännöksiä, on muistutettava aluksi, että asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti komissio voi toteuttaa rahoitusoikaisuja, kun se havaitsee rahaston tukeen liittyvän väärinkäytöksen eikä asianomainen jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia oikaisutoimenpiteitä.
108. Lisäksi asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdassa säädetään lähinnä, että koheesiorahastosta rahoitettujen hankkeiden on oltava perussopimusten määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten mukaisia.
109. Oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetuissa yhteisön direktiiveissä säädettyjä erityisiä ja ankaria menettelyjä sovelletaan ainoastaan sopimuksiin, joiden arvo ylittää kussakin näissä direktiiveissä nimenomaisesti säädetyn kynnysarvon (asia C-59/00, Vestergaard, määräys 3.12.2001, Kok., s. I-9505, 19 kohta). Kyseisten direktiivien sääntöjä ei näin ollen sovelleta sopimuksiin, joiden arvo ei yllä direktiiveissä vahvistettuun kynnysarvoon (ks. vastaavasti asia C-412/04, komissio v. Italia, tuomio 21.2.2008, Kok., s. I-619, 65 kohta).
110. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että viimeksi mainitut hankintasopimukset eivät kuuluisi unionin oikeuden soveltamisalaan (edellä 109 kohdassa mainittu asia Vestergaard, määräyksen 19 kohta). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintaviranomaisten on tehdessään hankintasopimuksia, joihin ei niiden arvon perusteella sovelleta julkisten hankintasopimusten tekomenettelyjä koskevissa unionin säännöissä säädettyjä menettelyjä, noudatettava kuitenkin perussopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä ja yleisiä periaatteita ja erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta (asia C-324/98, Telaustria ja Telefonedress, tuomio 7.12.2000, Kok., s. I-10745, 60 kohta; edellä 109 kohdassa mainittu asia Vestergaard, määräyksen 20 ja 21 kohta; asia C-264/03, komissio v. Ranska, tuomio 20.10.2005, Kok., s. I-8831, 32 kohta ja asia C-6/05, Medipac-Kazantzidis, tuomio 14.6.2007, Kok., s. I-4557, 33 kohta).
111. Oikeuskäytännön mukaan perussopimusten yleisten periaatteiden soveltaminen sellaisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin, joiden arvo alittaa direktiivien soveltamiskynnyksen, edellyttää kuitenkin, että kyseessä oleviin hankintasopimuksiin liittyy varma rajat ylittävä intressi (ks. vastaavasti asia C-507/03, komissio v. Irlanti, tuomio 13.11.2007, Kok., s. I- 9777, 29 kohta ja edellä 109 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomio 21.2.2008, 66 ja 67 kohta).
112. Nyt käsiteltävässä asiassa on ensiksi tarkistettava, liittyikö kyseessä oleviin hankkeisiin varma rajat ylittävä intressi, ja tämän jälkeen, jos vastaus on myöntävä, noudatettiinko sopimuksissa, joilla ne pantiin täytäntöön, perussopimuksen yleisiä periaatteita.
113. Ensinnäkin siitä, liittyikö kyseessä oleviin hankkeisiin rajat ylittävä intressi, on todettava, ettei Espanjan kuningaskunta esitä tästä mitään vastakkaista väitettä.
114. Joka tapauksessa on katsottava, että sekä Andévalo-hankkeeseen liittyvään sopimukseen nro 2 että Guadalquivir-hankeryhmään liittyviin sopimuksiin nro 1, 2, 4 ja 5 liittyi varma rajat ylittävä intressi. Tältä osin on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan objektiiviset perusteet, kuten kyseisen sopimuksen arvon tietynasteinen huomattavuus yhdistettynä urakoiden täytäntöönpanopaikkaan, voivat osoittaa tällaisen intressin olemassaolon. On myös mahdollista katsoa, ettei tällaista intressiä ole olemassa, esimerkiksi silloin, kun kyseisellä hankintasopimuksella on hyvin vähäistä taloudellista painoarvoa (ks. vastaavasti asia C-231/03, Coname, tuomio 21.7.2005, Kok. 2007, s. I-7287, 20 kohta ja yhdistetyt asiat C-147/06 ja C-148/06, SECAP ja Santorso, tuomio 15.5.2008, Kok., s. I-3565).
115. Kun nyt käsiteltävässä asiassa otetaan huomioon sekä Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 2 että Guadalquivir-hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 1, 2, 4 ja 5 ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa (ks. edellä 29 ja 33 kohta) samoin kuin rakennustöiden sijainti lähellä Portugalin rajaa, kaikki nämä sopimukset olivat omiaan herättämään koko unioniin, ja erityisesti Portugaliin sijoittautuneiden toimijoiden mielenkiinnon, kun otetaan huomioon rakennustöiden suorittamispaikka, eikä pelkästään paikallisten toimijoiden mielenkiintoa.
116. Näin ollen on todettava, että edellä 115 kohdassa mainittujen sopimusten tekomenettelyssä piti noudattaa edellä 110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti perussopimuksen yleisiä periaatteita, jotta kaikille näistä sopimuksista kiinnostuneille toimijoille taataan yhdenvertaiset kilpailuolosuhteet.
117. Toiseksi siitä, noudattivatko Espanjan viranomaiset velvoitteitaan edellä 115 kohdassa mainittujen sopimusten osalta, on todettava, että komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että Espanjan viranomaiset olivat loukanneet erityisesti syrjintäkieltoa, koska ne käyttivät sopimuksen tekemisen perusteena kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa. Espanjan kuningaskunta väittää puolestaan, että tällainen arvio on virheellinen.
118. Aivan aluksi on todettava, että – kuten riidanalaisen päätöksen 40 ja 94 perustelukappaleesta ilmenee – arviointiperusteet, joiden laillisuus on kyseenalaistettu nyt käsiteltävässä asiassa, ovat Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 2 osalta ”kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa” koskeva arviointiperuste ja Guadalquivir-hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 1, 2, 4 ja 5 osalta ”Espanjassa, Andalusiassa ja GIASAlle viiden viime vuoden aikana toteutettujen rakennustöiden laatua ja suorittamisaikaa” koskeva arviointiperuste. Koska molempien arviointiperusteiden sisältö on sama, niitä voidaan analysoida yhdessä.
119. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT:sta ja erityisesti perusoikeuksista johtuvassa syrjinnän kiellon periaatteessa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea rakennustöiden suorittajan tai palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, tai muuten haitataan tätä toimintaa (ks. vastaavasti asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991, Kok., s. I-4221, 12 kohta).
120. Nyt käsiteltävässä asiassa Andévalo-hankkeeseen liittyvän sopimuksen nro 2 ja Guadalquivir-hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 1, 2, 4 ja 5 tekemisessä käytetyt arviointiperusteet, joissa otetaan huomioon kyseessä olevan tarjouksentekijän kokemus yksinomaan Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa, ovat omiaan antamaan etuja tietyille tarjouksentekijöille toisiin nähden ja niillä loukataan näin ollen syrjintäkiellon periaatetta. On nimittäin todettava, että jos yritys ei ole työskennellyt Espanjassa tai Andalusiassa tai yhteistyössä Espanjan viranomaisten nimeämän yhtiön kanssa, sen tarjousta arvioitaessa ei oteta huomioon sen kokemusta kyseisissä julkisissa hankintasopimuksissa tarkoitetuilla aloilla. Näissä olosuhteissa näiden sopimuksen tekemisen perusteiden vaikutuksesta suositaan paikallisten tarjouksentekijöiden tarjouksia ja syrjitään sellaisten muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden toimijoiden tarjouksia, joiden on vaikeampaa osoittaa vaadittua kokemusta, vaikkei kyse ole välittömästä syrjinnästä, kuten Espanjan kuningaskunta korostaa.
121. Näin ollen on todettava, että soveltamalla kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa koskevaa arviointiperustetta tehdessään Andévalo-hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 2 ja Guadalquivir-hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1, 2, 4 ja 5 Espanjan viranomaiset loukkasivat syrjintäkiellon periaatetta ja että näin ollen komissio totesi perustellusti, että Espanjan viranomaiset eivät noudattaneet näiden julkisten hankintasopimusten tekemiseen sovellettavia eurooppalaisia yleisiä periaatteita.
122. Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee avoimuuden puutetta määritettäessä rahoitusoikaisuja ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
123. Espanjan kuningaskunta arvostelee komissiota siitä, ettei se määrittänyt avoimesti kunkin rahoitusoikaisun määrää ja että se loukkasi siten asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevassa H artiklan 2 kohdassa säädettyä suhteellisuusperiaatetta. Erityisesti suhteellisuusperiaatteen osalta se väittää, ettei komissio noudattanut vuoden 2002 suuntaviivoja, koska se sovelsi kumulatiivisesti tiettyjä oikaisuja. Se katsoo lisäksi, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon se, että Espanjan viranomaiset olivat poistaneet riidanalaiset sopimuksen tekemisen perusteet myöhemmistä hankintasopimuksista, kun ne saivat tietää niiden säännöstenvastaisuudesta.
124. Ensimmäiseksi on todettava, että kuten edellä 96 kohdasta ilmenee, komissio ei tehnyt arviointivirhettä, kun se totesi, että Espanjan viranomaiset erottivat keinotekoisesti toisistaan Andévalo-hankkeeseen liittyvät sopimukset nro 1 ja 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 6, 7 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3. Espanjan kuningaskunnan tämän kanneperusteen yhteydessä esittämä väite, jonka mukaan se onnistui osoittamaan päinvastaisen, on siis hylättävä. Koska Andévalo-hankkeeseen liittyvä sopimus nro 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyvä sopimus nro 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvät sopimukset nro 1 ja 3 kuuluivat direktiivin 93/37 soveltamisalaan, ne olisi lisäksi pitänyt julkaista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
125. Toiseksi on todettava, että kuten edellä 121 kohdasta ilmenee, komissio totesi perustellusti, että kokemusta Espanjassa, Andalusiassa ja GIASA:n kanssa koskevan arviointiperusteen käyttäminen perusteena tehtäessä Andévalo-hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 2 ja Guadalquivir-hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1, 2, 4 ja 5 oli säännöstenvastaista ja syrjivää.
126. Kolmanneksi Espanjan kuningaskunta ei kiistä komission riidanalaisessa päätöksessä esittämiä toteamuksia, joiden mukaan kokemusta ja keskimääräistä hintaa koskevat arviointiperusteet ovat säännöstenvastaisia ja syrjiviä arviointiperusteita, joiden vuoksi kyseessä olevat julkiset hankintasopimukset on tehty säännöstenvastaisesti. Tämä säännöstenvastaisuus koskee Andévalo-hankkeeseen liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3, Guadalquivir-hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 6, 7 ja 8 sekä Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1, 3 ja 4.
127. Neljänneksi on todettava, että Espanjan kuningaskunta ei tämän kanteen yhteydessä riitauttanut riidanalaisen päätöksen laillisuutta muiden komission toteamien unionin säännösten rikkomisten osalta. Erityisesti Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 2 ja 5 osalta Espanjan kuningaskunta ei kiistänyt väitteitä sopimusten perusteettomasta jakamisesta osiin, julkaisematta jättämisestä Euroopan unionin virallisessa lehdessä sekä riittämättömän määräajan myöntämisestä tarjousten tekemiselle. Myöskään Granadan ja Malagan hankeryhmään liittyvien sopimusten nro 1, 3 ja 4 osalta Espanjan kuningaskunta ei kiistänyt väitettä, joka koskee sopimuksia tehtäessä käytettyä ”alustavaa sopimuksentekoa” koskevaa säännöstenvastaista menettelyä.
128. Tästä seuraa, että sen tutkimiseksi, loukkasiko komissio avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteita rahoitusoikaisuja määrittäessään, on otettava huomioon kaikki riidanalaisessa päätöksessä todetut säännöstenvastaisuudet (riidanalaisen päätöksen 33, 34 ja 36 perustelukappale). Kyse on erityisesti seuraavista rikkomisista.
129. Andévalo-hankkeen osalta komissio totesi seuraavat rikkomiset:
– direktiivin 93/37 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä kyseiseen hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 1, koska tämän sopimuksen tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– tähän hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 2 tehtäessä loukattiin yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon yleisiä periaatteita, koska tämän sopimuksen, jonka arvo alitti direktiivin 93/37 soveltamisen kynnysarvon, tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohtaa, 11 artiklan 1 kohtaa, 7 artiklan 3 kohdan d alakohtaa, 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä samaan hankkeeseen liittyvää sopimusta nro 3, koska tämä sopimus erotettiin perusteettomasti sopimuksesta nro 1, sitä ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, sitä muutettiin käyttämällä neuvottelumenetelmää ja sen tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita.
130. Guadalquivir-hankeryhmän osalta komissio totesi seuraavat rikkomiset:
– tähän hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1, 2, 4 ja 5 tehtäessä loukattiin yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon yleisiä periaatteita, koska näiden sopimusten, joiden arvo alitti direktiivin 93/37 soveltamisen kynnysarvon, tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– direktiivin 93/37 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä kyseiseen hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 6 ja 7, koska näiden sopimusten tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohtaa, 11 artiklan 1 kohtaa, 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä samaan hankeryhmään liittyvää sopimusta nro 8, koska tämä sopimus erotettiin perusteettomasti sopimuksista nro 6 ja 7, sitä ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja sen tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita.
131. Granadan ja Malagan hankeryhmän osalta komissio totesi seuraavat rikkomiset:
– direktiivin 93/37 6 artiklan 4 kohtaa, 11 artiklan 1 kohtaa, 7 artiklan 4 kohtaa, 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä kyseiseen hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 1 ja 3, koska nämä sopimukset ovat osia, jotka on luotu keinotekoisesti jakamalla julkinen hankintasopimus perusteettomasti osiin, niitä ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja niiden tekemisessä käytettiin ”alustavaa sopimuksentekoa” koskevaa säännöstenvastaista menettelyä sekä syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– direktiivin 93/37 7 artiklan 4 kohtaa, 6 artiklan 6 kohtaa ja 30 artiklaa rikottiin tehtäessä tähän hankeryhmään liittyvää sopimusta nro 4, koska sen tekemisessä käytettiin ”alustavaa sopimuksentekoa” koskevaa säännöstenvastaista menettelyä sekä syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita
– direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohtaa, 15 artiklan 2 kohtaa, 18 artiklan 1 kohtaa, 36 artiklaa ja 37 artiklaa rikottiin tehtäessä samaan hankeryhmään liittyviä sopimuksia nro 2 ja 5, koska niitä ei julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja niiden tekemisessä käytettiin syrjiviä ja säännöstenvastaisia arviointiperusteita.
132. Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan b alakohdan toisen alakohdan ja 3 kohdan mukaan rahoitusoikaisujen määrittämistä koskevissa komission päätöksissä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta. Komissio ottaa huomioon korjausten määrästä päättäessään väärinkäytöksen tai muutoksen luonteen ja hallinto- tai valvontajärjestelmissä esiintyvien puutteiden mahdollisten rahoitusvaikutusten laajuuden.
133. Tältä osin on muistutettava, että suhteellisuusperiaate on yksi unionin yleisistä oikeusperiaatteista. Siinä edellytetään, ettei unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti asia T-308/05, Italia v. komissio, tuomio 12.12.2007, Kok., s. II-5089, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
134. Suhteellisuusperiaatteesta on myös muistettava, että niiden velvoitteiden täyttämättä jättämisestä, joiden noudattamisella on keskeinen merkitys unionin oikeuden järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, voidaan määrätä seuraamukseksi unionin lainsäädännön perusteella myönnettävän oikeuden, kuten oikeuden taloudelliseen tukeen, menettäminen (ks. vastaavasti asia T-199/99, Sgaravatti Mediterranea v. komissio, tuomio 26.9.2002, s. II-3731, 134 ja 135 kohta ja asia T-404/05 Kreikka v. komissio, tuomio 19.11.2008, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
135. Koheesiorahastosta on muistettava, että asetuksen N:o 1164/94 12 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla jäsenvaltiot vastaavat ensi sijassa hankkeiden varainhoidon valvonnasta ja niiden on erityisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että unionin varoja käytetään sääntöjenmukaisesti, että hankkeiden hallinnoinnissa noudatetaan sovellettavia unionin sääntöjä, että säännöstenvastaisuudet ennakoidaan ja havaitaan ja että jäsenvaltioissa on olemassa toimivat hallinnointijärjestelmät, jotta unionin varoja käytetään säännöstenmukaisesti ja tehokkaasti.
136. Lisäksi sen asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdassa ilmaistun periaatteen nojalla, jonka mukaan rahoitettujen hankkeiden on oltava perussopimusten määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, unionin talousarviosta rahoitetaan ainoastaan unionin määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten mukaiset kulut. Tästä seuraa, että kun komissio on havainnut jäsenvaltion syyllistyneen sääntöjenvastaiseen menettelyyn unionin varojen hoidossa, se on velvollinen korjaamaan kyseisen jäsenvaltion esittämät tilit (ks. vastaavasti asia T-81/09, Kreikka v. komissio, tuomio 13.7.2011, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
137. Asetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 kohdan mukaan päätettäessä yksittäisiin tai järjestelmällisiin väärinkäytöksiin liittyvästä, asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan mukaisten komission suorittamien rahoitusoikaisujen määrästä oikaisujen määrä arvioidaan, jos se on mahdollista ja toteutettavissa, yksittäisten tositeaineistojen perusteella, samansuuruisina kuin koheesiorahastosta väärin perustein korvatut menot, suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos väärinkäytöksen aiheuttamien taloudellisten seuraamusten täsmällinen määrittely ei ole mahdollista tai toteutettavissa tai jos olisi kohtuutonta peruuttaa kyseessä olevat menot kokonaan, komissio voi perustaa rahoitusoikaisunsa ekstrapolaatioon tai kiinteään määrään.
138. Tältä osin on vielä muistutettava, että vuoden 2002 suuntaviivojen 1 kohdasta (ks. edellä 12 kohta) ilmenee, että rahoitusoikaisujen tarkoituksena on palauttaa tilanne, jossa kaikki koheesiorahastosta korvattaviksi ilmoitetut menot ovat asiassa sovellettavien unionin sääntöjen mukaisia.
139. Nyt käsiteltävässä asiassa ensimmäisen kanneperusteen tarkastelun yhteydessä todettiin, että komissio oli virheitä tekemättä yksilöinyt tiettyjä säännöstenvastaisuuksia, jotka liittyvät siihen, etteivät Espanjan viranomaiset noudattaneet julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä Andévalo-hankkeen ja Guadalquivir-hankeryhmän ja Granadan ja Malagan hankeryhmän yhteydessä, joista on kyse nyt käsiteltävässä asiassa (ks. edellä 98 ja 121 kohta). On todettava, että nämä säännöstenvastaisuudet vaikuttivat ratkaisevasti tähän hankkeeseen ja näihin hankeryhmiin liittyvien julkisten hankintasopimusten tekomenettelyihin.
140. Näissä olosuhteissa ja kun komissio oli paljastanut julkisten hankintasopimusten tekemistä sääntelevien unionin säännösten rikkomisen, sillä oli velvollisuus määrätä rahoitusoikaisuista, jotka olivat tarpeen sen tilanteen palauttamiseksi, jossa kaikki koheesiorahastoista korvattaviksi ilmoitetut menot ovat julkisiin hankintoihin sovellettavien unionin sääntöjen mukaisia, ottaen samalla huomioon suhteellisuusperiaatteen.
141. Rahoitusoikaisujen laskentatapojen osalta riidanalaisen päätöksen 137 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio arvioi aluksi, että nyt käsiteltävän asian olosuhteissa rahoitusoikaisu, jossa kaikki kyseessä olevien hankkeiden menot olisi peruutettu, olisi ollut kohtuuton rangaistus todettujen säännöstenvastaisuuksien vakavuuteen nähden. Komissio katsoi tämän jälkeen, että koska säännönvastaisten menojen täsmällinen määrittely ei ollut mahdollista tai toteutettavissa, rahoitusoikaisut oli aiheellista perustaa kiinteään määrään.
142. Tältä osin on aluksi todettava, että vuoden 2007 suuntaviivoissa (ks. edellä 12 kohta) esitetään julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä tarkoitettujen sopimusten osalta seuraavat asteikot, joita sovelletaan erilaisiin säännöstenvastaisuuksiin:
– 25 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun ilmoittamista koskevia menettelyjä ei ole noudatettu
– 25 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun sopimus on tehty laittomia myöntämisperusteita soveltaen. Rahamäärää voidaan alentaa 10 tai 5 prosenttiin rikkomisen vakavuudesta riippuen.
– 25 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun sopimus on tehty avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, mutta hankintaviranomainen on neuvotellut tarjouksentekijöiden kanssa tarjouskilpailumenettelyn aikana. Rahamäärää voidaan alentaa 10 tai 5 prosenttiin rikkomisen vakavuudesta riippuen.
143. Tämän jälkeen vuoden 2007 suuntaviivoissa esitetään sellaisten sopimusten osalta, joihin ei sovelleta julkisia hankintoja koskevia direktiivejä, seuraavat asteikot, joita sovelletaan erilaisiin säännöstenvastaisuuksiin:
– 25 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun asianmukaisessa laajuudessa ilmoittamista ja avoimuutta ei ole noudatettu
– 25 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun sopimus on tehty kilpailuttamatta sitä asianmukaisesti
– 10 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun sopimus on tehty laittomia myöntämisperusteita soveltaen. Rahamäärää voidaan alentaa 5 prosenttiin rikkomisen vakavuudesta riippuen.
– 10 prosentin rahoitusoikaisu väärin perustein tehdyn sopimuksen rahamäärästä, kun yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu. Rahamäärää voidaan alentaa 5 prosenttiin rikkomisen vakavuudesta riippuen.
144. On muistutettava, että kun toimielin antaa hallinnollisia käytännesääntöjä, joilla on tarkoitus saada aikaan ulkopuolisia vaikutuksia, ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen ei voi olla poissuljettua, että tietyin edellytyksin ja käytännesääntöjen sisällöstä riippuen tällaisilla yleisesti sovellettavilla käytännesäännöillä voi olla oikeusvaikutuksia, eikä hallinto voi poiketa niistä yksittäisessä tapauksessa perustelematta tätä syillä, joiden on oltava yhteensopivia yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisten yleisten oikeusperiaatteiden kanssa, sillä edellytyksellä, että tällainen lähestymistapa ei ole ristiriidassa muiden yhteisön oikeuden ylemmäntasoisten sääntöjen kanssa (ks. vastaavasti ja analogisesti yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P, C-208/02 P ja C-213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok. 2005, s. I-5425, tuomion 209–211 kohta ja asia T-374/04, Saksa v. komissio, tuomio 7.11.2007, Kok., s. II-4431, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
145. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että komission soveltamien rahoitusoikaisujen määrät (ks. edellä 54–56 kohta) vastaavat vuoden 2007 suuntaviivoissa mainittuja määriä ja että näin ollen, toisin kuin Espanjan kuningaskunta väittää, komissiota ei voida arvostella avoimuuden puutteesta, koska se noudatti itse itselleen asettamia asteikkoja.
146. On lisäksi hylättävä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan komissio loukkasi suhteellisuusperiaatetta soveltamalla yhdistettyjä oikaisuja vuoden 2002 suuntaviivojen vastaisesti.
147. Tältä osin on aluksi muistutettava, että kuten Espanjan kuningaskunta totesi perustellusti, vuoden 2002 suuntaviivojen 2.5 kohdan kolmannessa kohdassa todetaan, että kun sovelletaan useita kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja, niitä ei pidä soveltaa kumulatiivisesti. Tässä kohdassa todetaan lähinnä, että ainoastaan tiettyyn julkiseen hankintasopimukseen liittyvää vakavinta säännöstenvastaisuutta koskevaa rahoitusoikaisua on sovellettava, koska tämä säännöstenvastaisuus on osoitus koko tämän sopimuksen riskeistä.
148. On kuitenkin todettava, että kuten riidanalaisen päätöksen ainoasta liitteestä, jonka otsikko on ”Hankeryhmien rahoitusoikaisujen/korvauksien yhteenveto” (ks. edellä 54–56 kohta), ilmenee, ettei komissio soveltanut kumulatiivisesti rahoitusoikaisuja, jotka johtuvat samaa julkista hankintasopimusta koskevista eri rikkomisista. Päinvastoin se käytti kunkin kyseessä olevan julkisen hankintasopimuksen osalta lähtökohtana suurinta rahoitusoikaisua ja sisällytti kutakin sopimusta koskevat rahoitusoikaisut siihen. Tämä aiheutti kyseessä oleviin julkisiin hankintasopimuksiin sovellettavien rahoitusoikaisujen lopullisen määrän alenemisen ja hyödytti näin ollen Espanjan viranomaisia. Näin ollen Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan komissio loukkasi suhteellisuusperiaatetta soveltamalla yhteenlaskettuja rahoitusoikaisuja vuoden 2002 suuntaviivojen vastaisesti, ei pidä paikkaansa.
149. Espanjan kuningaskunta väittää lopuksi, että komissio loukkasi suhteellisuusperiaatetta, kun se ei ottanut vuoden 2002 suuntaviivojen 2.4 kohdan mukaisesti huomioon sitä, että Espanjan viranomaiset olivat saatuaan ilmoituksen todetuista säännöstenvastaisuuksista muuttaneet käytäntöään myöhempien hankintasopimusten osalta. Tältä osin on aluksi todettava, ettei Espanjan kuningaskunta esittänyt mitään todistetta väitteensä tueksi. Vaikka oletettaisiin, että tämä käytännön muuttaminen olisi näytetty toteen, tämä ei muuta sitä, että kyseessä olevat sopimukset oli jo tehty soveltamalla julkisten hankintasopimusten tekemistä säänteleviä sääntöjä virheellisesti, minkä vuoksi oli välttämätöntä soveltaa rahoitusoikaisuja tämän säännöstenvastaisen tilanteen oikaisemiseksi. Tämän vuoksi käytännön myöhempi muuttaminen ei voinut vaikuttaa kyseessä oleviin sopimuksiin, joihin on haettu koheesiorahaston rahoitusta.
150. Edellä esitetyn perusteella on hylättävä kolmas kanneperuste sekä kanne kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
151. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
152. Koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.