61963C0100
Schlußanträge des Generalanwalts
HERRN MAURICE LAGRANGE
4. Juni 1964
Aus dem Französischen übersetzt
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Wieder einmal befaßt Sie der Centrale Raad van Beroep, um der Vorschrift von Artikel 177 EWG-Vertrag zu genügen___ mit einem Ersuchen um Auslegung bestimmter Vorschriften der Verordnung Nr. 3 über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer. Es handelt sich hauptsächlich um Artikel 28 der Verordnung, der die sogenannte „anteilige Berechnung“ der von Arbeitnehmern in mehreren Ländern der Gemeinschaft — im vorliegenden Fall in den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland — zurückgelegten Versicherungszeiten regelt.
In den zehn Streitsachen, die beim Centrale Raad anhängig sind, waren die Arbeitnehmer nacheinander in den beiden genannten Ländern beschäftigt. Nach ihrem Tode hatten ihre Witwen Ansprüche einerseits nach dem Ihnen wohlbekannten niederländischen Allgemeinen Witwen- und Waisengesetz (AWW), andererseits nach den deutschen Rechtsvorschriften über Leistungen an Hinterbliebene. Die deutschen Träger wandten die Artikel 27 und 28 der Verordnung an und erkannten diesen Witwen einen der deutschen Versicherungszeit entsprechenden Teil der nach der Summe der in beiden Ländern zurückgelegten Versicherungszeiten berechneten Rente zu. Ebenso verfuhren die niederländischen Träger bei der anteiligen Berechnung der zu zahlenden AWW-Rente. Die Witwen fochten die niederländischen Bescheide an und obsiegten größtenteils vor den erstinstanzlichen Gerichten, die zumeist der Auffassung waren, Artikel 28 sei auf eine Risikoversicherung wie die AWW, bei der die Höhe der Leistung starr und von der Versicherungsdauer unabhängig sei und die infolgedessen auch keine „Versicherungszeiten“ kenne, nicht anwendbar. Diese Gerichte haben die AWW-Renten daher auf den vollen Betrag von 1512 Gulden erhöht.
Der Centrale Raad van Beroep oder, um genauer zu sein, wie gewöhnlich sein amtierender Vorsitzender, legt Ihnen; die: folgenden vier Fragen vor:
Erste Frage: Sind Artikel 1 Buchstabe (b), Artikel 2 Absatz 1 (d) sowie Artikel 3 der Verordnung Nr. 3 so auszulegen, daß auch das Allgemeine Witwen- und Waisengesetz unter die dort genannten „Rechtsvorschriften“ fällt, obwohl dieses Gesetz nach Erlaß der Verordnung ergangen und keine Notifizierung nach dem genannten Artikel 3 Absatz 2 erfolgt ist?
Die Antwort auf diese Frage kann nur positiv lauten. Sie ergibt sich aus dem Wortlaut der Verordnung selbst; denn in Artikel 1 Buchstabe b heißt es:
„… bedeutet der Ausdruck, Rechtsvorschriften' die bestehenden und künftigen Gesetze, Verordnungen und Satzungen jedes Mitgliedstaats in bezug auf die in Artikel 2 Absätze 1 und 2 bezeichneten Systeme und Zweige der Sozialen Sicherheit“.
Artikel 2, auf den hier verwiesen wird, lautet wie folgt:
„Diese Verordnung findet auf alle Rechtsvorschriften Anwendung, die sich auf folgende Leistungen beziehen:
d)
Leistungen an Hinterbliebene, mit Ausnahme der bei Arbeitsunfällen oder Berufskrankheiten zu gewährenden Leistungen,
…“
Die Formulierung „bestehenden und künftigen Gesetze usw“ räumt ohne weiteres die Bedenken aus, die sich aus der zeitlichen Reihenfolge der Verordnung und des Gesetzes ergeben könnten. Ferner stellt die Unterlassung der Notifizierung des Allgemeinen Witwen- und Waisengesetzes durch die niederländische Regierung nach meiner Auffassung keine Verletzung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung dar. Ganz wie der erste Absatz des genannten Artikels nimmt auch sein Absatz 2 auf Rechtsvorschriften und nicht auf Gesetze Bezug. Nun erwähnt aber Anhang B (Amtsblatt, S. 585) für die Niederlande die„Rechtsvorschriften über… die Versicherung für den Fall des vorzeitigen Todes, einschließlich der Zuschläge“, worunter offensichtlich auch ein Gesetz wie das AWW fällt. Darüber hinaus wird dieses Gesetz ausdrücklich in Anhang G der Verordnung in ihrer durch Artikel 7 der Verordnung Nr. 130 vom 18. Dezember 1963 (Amtsblatt vom 28. Dezember, S. 2999) rückwirkend auf den 1. Januar 1959 geänderten Fassung erwähnt. Daher braucht zu der heiklen Rechtsfrage, welche Folgen eine etwaige Verletzung der den Mitgliedstaaten durch Artikel 3 Absatz 2 auferlegten Verpflichtungen hat, nicht Stellung genommen zu werden.
Zweite Frage: Falls die erste Frage zu bejahen ist (was nach meiner Auffassung der Fall ist): Ist Artikel 28 Absatz 1 (b) der Verordnung auf die Feststellung der Höhe der Witwenrente nach dem AWW auch anwendbar, wenn es nicht um „den Erwerb, die Aufrechterhaltung oder das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs“ geht, von denen in Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung die Rede ist, und auch, obwohl nach der Regelung des AWW die Höhe der Witwenrente nicht von der Versicherungsdauer abhängig ist?
Diese Frage ist an und für sich sehr schwierig, und es ist verständlich, daß sie zu entgegengesetzten Entscheidungen der erstinstanzlichen Gerichte Anlaß gegeben hat. Sicherlich scheinen die Artikel 27 und 28 für sich allein betrachtet in einem engen Zusammenhang zu stehen, und das in Artikel 28 vorgesehene Verteilungsschema scheint nur dann anwendbar zu sein, wenn zwei Regelungen in Betracht kommen, die beide den Rentenanspruch dem Grunde und der Höhe nach von der Beschäftigungszeit abhängig machen.
Gewiß ist, wie die Kommission hervorhebt, Artikel 28 Absatz 1 auf den „in Artikel 27 bezeichneten Versicherten“ anzuwenden — das heißt aber nach dem Wortlaut dieses letztgenannten Artikels: auf den Versicherten, für den „nacheinander oder abwechselnd die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten [galten]“ —, ohne daß zwischen Rechtsvorschriften über reine Risikoversicherungen und solchen Vorschriften unterschieden wird, welche die Beschäftigungszeit berücksichtigen; hieraus folgt, daß die in Artikel 27 vorgesehene Zusammenrechnung nicht für alle beteiligten Rechtsordnungen stattgefunden haben muß. Mit anderen Worten: Artikel 28 verweist, zumindest ausdrücklich, auf Artikel 27 nur für die Bestimmung des anspruchberechtigten Versicherten („der in Artikel 27 bezeichnete Versicherte“).
Liest man jedoch Artikel 28 Absatz 1 und insbesondere Buchstabe (a) weiter, so zeigt sich, daß das in der Vorschrift vorgesehene System der Verteilung nach Versicherungszeiten nur auf solche Rechtsvorschriften zweier Mitgliedstaaten angewandt werden kann, die beide von den Beschäftigungszeiten ausgehen und für deren Anwendung die Zusammenrechnung folglich einen Sinn hat. Buchstabe (a) hat nämlich folgenden Wortlaut:
„Der Träger jedes dieser Mitgliedstaaten bestimmt nach seinen Rechtsvorschriften, ob die betreffende Person unter Berücksichtigung der in Artikel 27 vorgesehenen Zusammenrechnung der Zeiten die Voraussetzungen für den Anspruch auf die in diesen Rechtsvorschriften vorgesehenen Leistungen erfüllt.“
Gewiß könnte man daran denken, den mittleren Teil des Satzes („unter Berücksichtigung der in Artikel 27 vorgesehenen Zusammenrechnung der Zeiten“) im Sinne von „gegebenenfalls unter Berücksichtigung…“ dieser Zusammenrechnung auszulegen, das heißt also, daß sie nicht zu berücksichtigen wäre, wenn die anwendbaren Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates dies nicht erfordern. Eine solche Auslegung würde aber in diesem Falle Artikel 28 jeder Bedeutung berauben. Wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, geht es in der Tat nicht nur um eine Lastenverteilung, sondern auch um die Begründung des Rentenanspruchs: Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe (b) bestimmt ausdrücklich, daß die Vorschriften über die Lastenverteilung nur eingreifen, wenn„…nach Buchstabe (a) ein Anspruch [besteht]“. Buchstabe (a) bestimmt wiederum ausdrücklich, daß der Anspruch nur entsteht, wenn nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften die Voraussetzungen für den Anspruch auf die in diesen Rechtsvorschriften vorgesehenen Leistungen erfüllt sind.
Hieraus ergeben sich für das AWW zwei Möglichkeiten: Entweder ist der Rentenanspruch nach dem Gesetz begründet, wenn nämlich der Arbeitnehmer im Zeitpunkt seines Todes seinen Wohnsitz in den Niederlanden hatte; dann hat der Arbeitnehmer Anspruch auf die volle Rente, wie in den vorliegenden Rechtssachen die Mehrheit der erstinstanzlichen Richter entschieden hat. Oder der Anspruch „besteht“ (wie es in Artikel 28 heißt) nicht, weil der Arbeitnehmer im Zeitpunkt seines Todes seinen Wohnsitz nicht in den Niederlanden hatte; in diesem Fall kommt eine „anteilige Berechnung“ aus dem einfachen Grunde nicht in Betracht, weil nach einer der beteiligten Rechtsordnungen kein Rentenanspruch besteht. Dies ist, wie auch die Kommission hervorhebt, ein bedauerliches Ergebnis, da es je nach Sachlage darauf hinausläuft, daß der Gesamtbetrag der Leistungen entweder willkürlich erhöht oder nicht weniger willkürlich herabgesetzt wird. Es ist leicht, sich extreme Fälle vorzustellen (z. B. einen Arbeitnehmer, der lange Jahre hindurch in den Niederlanden gearbeitet hat und nur sehr kurze Zeit in einem anderen Land der Gemeinschaft, wo er dann gestorben ist, nachdem er dort seinen Wohnsitz begründet hatte), in denen die Lösung ausgesprochen ungerecht wäre. Jedoch scheint der Wortlaut der Artikel 27 und 28 unausweichlich zu dieser Lösung zu führen.
Um zu einem anderen Ergebnis zu gelangen, ist es erforderlich, das AWW so anzuwenden, als ob es eine auf Beschäftigungszeiten beruhende Regelung enthielte, und dies sowohl für die Begründung des Anspruchs als auch für die anteilige Berechnung. Dies ist ein Koordinierungsproblem, das in erster Linie zu den dem Rat durch Artikel 51 des Vertrages zugewiesenen Aufgaben gehörte und durch die Verordnung Nr. 3 nur unvollkommen gelöst worden ist.
Wie Sie wissen, kann dieses Problem aber heute wohl als durch die Verordnung Nr. 130/63 gelöst gelten, deren Artikel 7 den Anhang G zur Verordnung Nr. 3 in seinem Abschnitt III über die Anwendung der niederländischen Rechtsvorschriften ändert. Ich sage „wohl“, weil es sich nur um eine mittelbare Änderung handelt, die nicht, was bei weitem vorzuziehen gewesen wäre, die Artikel 27 und 28 selbst betrifft. Hier der Wortlaut der Vorschrift:
„Bei Anwendung der Artikel 27 und 28 der Verordnung berücksichtigen die niederländischen Träger nachstehende Bestimmungen:
…
b)
für die Feststellung der Höhe der Leistung nach den niederländischen Rechtsvorschriften über die allgemeine Witwen- und Waisenversicherung werden den nach diesen Rechtsvorschriften zurückgelegten Versicherungszeiten die vor dem 1. Oktober 1959 nach den niederländischen Rechtsvorschriften über die Versicherung für den Fall der Invalidität, des Alters und des Todes (der Arbeitnehmer) zurückgelegten Beitrags- oder Prämienzeiten gleichgestellt“.
Absatz 2 fügt hinzu, daß diese Änderungen des Anhangs G „mit Wirkung vom 1. Januar 1959 in Kraft [treten]“.
Die Neufassung erklärt also nicht ausdrücklich, daß im Falle der Anwendung der Artikel 27 und 28 der Rentenanspruch nach dem AWW auch dann entstehen kann, wenn der Betroffene dieser Versicherung im Zeitpunkt seines Todes nicht mehr angehörte, weil er in den Niederlanden keinen Wohnsitz mehr hatte. Sie läßt jedoch mit aller Deutlichkeit erkennen, daß das AWW als eine Regelung anzusehen ist, nach der „Versicherungszeiten zurückgelegt“ werden und die deshalb unter die Artikel 27 und 28 fällt. Unter diesen Umständen kann man sich nicht mehr vorstellen, daß der Leistungsanspruch von einer anderen Bedingung abhängen sollte als der früheren Zugehörigkeit zur Versicherung zu irgendeiner Zeit, ohne daß diese Zugehörigkeit bei Eintritt des Versicherungsfalls — also im Zeitpunkt des Todes — noch fortbestehen müßte. Vielleicht könnte man sagen, daß nunmehr durch die Verbindung des Artikels 28 mit der Neufassung des Anhangs G, der rechtlich den gleichen Rang hat wie die Verordnung selbst, eine dem Wortlaut widersprechende Auslegung von Artikel 28 geboten erscheine, oder auch (dies ist die These der Kommission), daß die Neufassung des Anhangs G eine an und für sich schon vertretbare Auslegung der Artikel 27 und 28 bestätige. Ich bin für meinen Teil der Auffassung, daß die Artikel 27 und 28 sehr klar gefaßt sind und nur für Vorschriften gelten, die die Beschäftigungszeit berücksichtigen, daß aber Anhang G in seiner neuen Fassung das AWW zum Zweck der Koordinierung solchen Vorschriften gleichstellt, so daß die Regelung der Artikel 27 und 28 auch für dieses Gesetz gilt. Die Koordinierung ist damit korrekt verwirklicht, jedoch nicht allgemein, sondern nur mit Bezug auf die niederländischen Rechtsvorschriften.
Was die Rückwirkung anbelangt, so ist sie ausdrücklich zum 1. Januar 1959 vorgesehen, was ausreichend erscheint, wenn man sich den Zeitpunkt des Inkrafttretens des AWW (grundsätzlich der 1. Oktober 1959) und die Änderungen des Anhangs G vor Augen hält, wonach die unter anderen Rechtsvorschriften früher zurückgelegten Zeiten berücksichtigt werden.
In seiner kurzen Stellungnahme glaubt der Rat (ich zitiere) „bemerken zu müssen, daß er durch die Ausstattung des Artikels 7 (der Verordnung Nr. 130) mit dieser Rückwirkung (auf den 1. Januar 1959) nicht in die Streitfälle eingreifen wollte, die zur Zeit Gegenstand der (Ihnen vorliegenden) Rechtssache 100/63 sind und in denen es um Rechte der Betroffenen aus der Zeit vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 130/63 geht“.
Der Rat spielt hier ohne Zweifel auf das Problem der wohlerworbenen Rechte an; über diese Frage haben Sie jedoch nicht zu entscheiden. Sicherlich könnte sie sich stellen, wenn etwa vor Verkündung der Verordnung Nr. 130/63 auf Grund des AWW rechtskräftig Renten ohne die Herabsetzung nach Artikel 28 festgesetzt worden wären. Dies ist jedoch nicht der Fall, da die zuständigen Stellen diese Herabsetzung gerade vorgenommen haben und gegen die obsiegenden Urteile einiger Betroffener Berufung eingelegt worden ist. Man könnte ferner noch fragen, ob die neue Verordnung, die rückwirkend erst ab 1. Januar 1959 in Kraft getreten ist, auch dann anwendbar ist, wenn der Zeitpunkt der Entstehung des Anspruchs, also der Todesfall, vor dem 1. Januar 1959 liegt. Zwar war damals das AWW noch nicht in Kraft, es galten jedoch bekanntlich andere Regelungen, an deren Stelle das AWW getreten ist. Indes, ich wiederhole, dieses Problem der wohlerworbenen Rechte ist Ihnen nicht zur Entscheidung vorgelegt, und es ist gegebenenfalls Sache der innerstaatlichen Gerichte, es zu lösen.
Dritte Frage: Können, wenn eine Witwenrente nach dem AWW in Frage steht, bei der Anwendung von Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe (b) der Verordnung als Versicherungszeiten auch Zeiträume angerechnet werden, während deren eine Versicherung nach dem niederländischen Invaliditätsgesetz bestanden hat?
Nach der Rechtslage vor Erlaß der Verordnung Nr. 130 wäre die Antwort aus den Gründen, auf die ich schon im Zusammenhang mit der zweiten Frage hingewiesen habe, negativ ausgefallen. Dagegen kann sie seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 130 nur noch positiv lauten: Unmittelbarer Gegenstand der bereits zitierten Vorschrift des Artikels 7 Absatz 1 B b dieser Verordnung ist es ja gerade, die Berücksichtigung der „vor dem 1. Oktober 1959 nach den niederländischen Rechtsvorschriften über die Versicherung für den Fall der Invalidität, des Alters und des Todes zurückgelegten Beitrags- oder Prämienzeiten“ für die „Feststellung der Höhe der Leistung nach den niederländischen Rechtsvorschriften über die allgemeine Witwen- und Waisenversicherung“ (AWW) anzuordnen. Dem Centrale Raad wird sogar zu antworten sein, daß nach der ausdrücklichen Fassung dieser Vorschrift (die bekanntlich auf den 1. Januar 1959 zurückwirkt und daher die gesamte Geltungsdauer des am 1. Oktober 1959 in Kraft getretenen AWW umfaßt) diese Zeiten nicht nur berücksichtigt werden können, sondern berücksichtigt werden müssen.
Im übrigen weist die Kommission, meines Erachtens zutreffend, darauf hin, daß die Anwendung der Verordnung Nr. 130 in Verbindung mit Artikel 28 in den meisten Fällen günstiger ist, niemals aber weniger günstig sein kann als die Nichtanwendung dieser Vorschriften. Jedenfalls ist die Anwendung nach dem Wortlaut der Vorschriften geboten.
Vierte Frage: Betrifft Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe (g) der Verordnung, der von „bereits festgestellten Leistungen“ spricht, nur Leistungen, die bereits bei Inkrafttreten der Verordnung am 1. Januar 1959 festgestellt waren?
Meine Herren, ich will Sie nicht erneut mit der Lektüre von Vorschriften langweilen. Diese sprechen jedoch für sich: es ist offensichtlich, daß die Buchstaben (e) und (f) von Artikel 28 Absatz 1, auf die sich Buchstabe (g) bezieht, Dauercharakter haben und daß die in Buchstabe (g) vorgeschriebene Neufeststellung gegebenenfalls ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt der erstmaligen Feststellung der Leistungen vorgenommen werden muß.
Ich beantrage, die vom Centrale Raad gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:
Erste Frage: Der Begriff „Rechtsvorschriften“ im Sinne der Artikel 1 Buchstabe (b), 2 Absatz 1 (d) sowie 3 der Verordnung Nr. 3 schließt das niederländische Gesetz über die Allgemeine Witwen- und Waisenversicherung (AWW) ein.
Zweite Frage: Die Vorschriften von Artikel 28 Absatz 1 (b) der Verordnung sind auf Grund von Artikel 7 der Verordnung Nr. 130 auf die Feststellung der Witwenrente aus der Allgemeinen Witwen- und Waisenversicherung anwendbar.
Dritte Frage: Die nach dem niederländischen Gesetz über die Invaliditäts-, Alters- und Todesfallversicherung zurückgelegten Versicherungszeiten sind nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 130 für die Feststellung der Witwenrente aus der Allgemeinen Witwen- und Waisenversicherung als Versicherungszeiten im Sinne von Artikel 28 Absatz 1 (b) der Verordnung Nr. 3 anzusehen.
Vierte Frage: Die Vorschriften von Artikel 28 Absatz 1 (g) der Verordnung Nr. 3 haben Dauercharakter.
Ich beantrage ferner, die Entscheidung über die vor dem Gerichtshof entstandenen Kosten dem Centrale Raad van Beroep vorzubehalten.