62011CJ0656
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 27. februarja 2014 (
*1
)
„Koordinacija sistemov socialne varnosti — Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb — Sklep Sveta — Izbira pravne podlage — Člen 48 PDEU — Člen 79(2)(b) PDEU“
V zadevi C‑656/11,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 16. decembra 2011,
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ga je sprva zastopala C. Murrell, nato M. Holt, agenta, skupaj z A. Dashwoodom, QC,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Irske, ki jo zastopajo E. Creedon, L. Williams in J. Stanley, agenti, skupaj z N. J. Traversom, BL, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientka,
proti
Svetu Evropske unije, ki sta ga sprva zastopala G. Marhic in M. Veiga, nato A. De Elera, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopata G. de Bergues in N. Rouam, agenta,
Evropske komisije, ki jo je sprva zastopal V. Kreuschitz, nato S. Pardo Quintillán in J. Enegren, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientki,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi M. Ilešič, predsednik senata, C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, sodnika, C. Toader, sodnica, in E. Jarašiūnas (poročevalec), sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. oktobra 2013,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tožbo Sodišču predlaga, naj se Sklep Sveta 2011/863/EU z dne 16. decembra 2011 o stališču Evropske unije na Skupnem odboru, ustanovljenem s Sporazumom o prostem gibanju oseb med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani, o nadomestitvi njegove Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL L 341, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) razglasi za ničen.
Pravni okvir
Pravo Unije
2
Člen 48 PDEU, ki spada med določbe o prostem pretoku, vsebovane v naslovu IV tretjega dela Pogodbe DEU, določa:
„Evropski parlament in Svet sprejmeta po rednem zakonodajnem postopku takšne ukrepe na področju socialne varnosti, kakršni so potrebni za zagotovitev prostega gibanja delavcev; v ta namen vzpostavita ureditev, ki zaposlenim in samozaposlenim delavcem migrantom in njihovim vzdrževancem zagotavlja:
(a)
seštevanje vseh dob, ki se upoštevajo po zakonodajah posameznih držav, za pridobitev in ohranjanje pravice do dajatev ter za izračun višine dajatev;
(b)
izplačevanje dajatev osebam s prebivališčem na ozemlju držav članic.
[…]“.
3
Člen 79 PDEU, ki spada med določbe o območju svobode, varnosti in pravice, vsebovane v naslovu V tretjega dela Pogodbe DEU, določa:
„1.   Unija oblikuje skupno politiko priseljevanja, s katero v vseh fazah zagotovi učinkovito upravljanje migracijskih tokov, pravično obravnavo državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državah članicah, in preprečevanje nezakonitega priseljevanja in trgovine z ljudmi ter okrepljene ukrepe za boj proti temu.
2.   Za namene iz odstavka 1, Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku sprejmeta ukrepe na naslednjih področjih:
[…]
(b)
opredelitev pravic državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, in pogojev, ki urejajo svobodo gibanja in prebivanja v drugih državah članicah;
[…]“.
4
Člena 1 in 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, priloženega k Pogodbi EU in Pogodbi DEU, določata, da ti državi članici ne sodelujeta pri sprejemanju ukrepov Sveta, predlaganih v skladu z naslovom V tretjega dela Pogodbe DEU, razen če v treh mesecih po predložitvi predloga ali pobude izrazita interes za sodelovanje.
5
Poleg tega člen 2 Protokola (št. 21) določa:
„Na podlagi člena 1 in ob upoštevanju členov 3, 4 in 6 za Združeno kraljestvo ali Irsko niso zavezujoče niti se v njiju ne uporabljajo določbe naslova V tretjega dela Pogodbe [DEU], ukrepi, sprejeti v skladu s tem naslovom, pa tudi nobena določba katerega koli mednarodnega sporazuma, ki ga je Unija sklenila na podlagi tega naslova, niti odločbe Sodišča Evropske unije glede razlage takih določb ali ukrepov […]“.
Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb
6
Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb (v nadaljevanju: Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb) je bil podpisan 21. junija 1999 in odobren v imenu Skupnosti s Sklepom Sveta in Komisije 2002/309/ES, Euratom glede sporazuma o znanstvenem in tehnološkem sodelovanju z dne 4. aprila 2002 o sklenitvi sedmih sporazumov s Švicarsko konfederacijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 41, str. 89).
7
V skladu s preambulo Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb so pogodbene stranke sklenile, da to prosto gibanje med seboj omogočijo na podlagi pravil, ki se uporabljajo v Skupnosti.
8
Člen 8 Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb, naslovljen „Koordinacija sistemov socialne varnosti“, določa, da pogodbenice v skladu s Prilogo II k temu sporazumu (v nadaljevanju: Priloga II o koordinaciji sistemov socialne varnosti) sprejmejo določbe za tako koordinacijo, zlasti z namenom zagotovitve enake obravnave; določitve zakonodaje, ki se uporablja; seštevanja vseh dob, ki jih upoštevajo nacionalne zakonodaje zadevnih držav za namen pridobitve in ohranitve pravice do dajatev in izračuna dajatev; izplačevanja dajatev osebam, ki prebivajo na ozemlju pogodbenic; spodbujanja medsebojne upravne pomoči ter sodelovanja med organi in institucijami.
9
Člen 1 Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti določa:
„1.   Pogodbenice se dogovorijo, da bodo v zvezi s koordinacijo sistemov socialne varnosti med seboj uporabljale zakonodajo Skupnosti, ki je navedena, kot je veljala na dan podpisa sporazuma [ES‑Švica o prostem gibanju oseb] in kot je bila spremenjena v oddelku A te priloge, oziroma pravila, enakovredna pravilom iz navedene zakonodaje.
2.   Pojem ‚država(-e) članica(-e)‘, ki ga vsebuje zakonodaja iz oddelka A te priloge, se razume tako, da poleg držav, ki jih zajema upoštevna zakonodaja Skupnosti, vključuje tudi Švico.“
10
V oddelku A Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, naslovljenem „Referenčna zakonodaja“, so omenjene Uredba Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35) in Uredba Sveta (EGS) št. 574/72 z dne 21. marca 1972 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 83) ter več uredb, s katerimi sta bili ti uredbi spremenjeni.
Uredbi (ES) št. 883/2004 in (ES) št. 987/2009
11
V skladu s členom 90(1) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72) se z datumom začetka njene uporabe razveljavi Uredba št. 1408/71. Vendar ta določba določa, da slednja uredba ostane v veljavi in pravno učinkuje med drugim za namene Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb, dokler se navedeni sporazum ne spremeni glede na Uredbo št. 883/2004.
12
V uvodni izjavi 3 te uredbe je navedeno:
„[Uredba št. 1408/71] je bila večkrat spremenjena in posodobljena, da bi upoštevali ne samo razvoj na ravni Skupnosti, vključno s sodbami Sodišča, ampak tudi spremembe zakonodaje na nacionalni ravni. Ti dejavniki so prispevali k temu, da so postala koordinacijska pravila Skupnosti zapletena in zamudna. Zamenjava teh pravil, ob njihovi posodobitvi in poenostavitvi, je torej bistvenega pomena za doseganje cilja prostega gibanja oseb.“
13
Člen 2 Uredbe št. 883/2004, naslovljen „Osebna veljavnost“, v odstavku 1 določa:
„Ta uredba se uporablja za državljane države članice, osebe brez državljanstva in begunce, ki stalno prebivajo v državi članici, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic, ter za njihove družinske člane in preživele osebe.“
14
Uredba (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 883/2004 (UL L 284, str. 1) v skladu s svojim členom 96(1) s 1. majem 2010 razveljavi Uredbo št. 574/72. Slednja pa še naprej velja in se njeni pravni učinki ohranijo med drugim za namene Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb, dokler se navedeni sporazum ne spremeni glede na Uredbo št. 987/2009.
15
V uvodni izjavi 1 te uredbe je navedeno:
„[Uredba št. 883/2004] posodablja pravila za koordinacijo sistemov socialne varnosti držav članic z določitvijo ukrepov in postopkov za njihovo izvajanje ter njihovo poenostavitvijo v korist vseh zadevnih akterjev. Treba bi bilo določiti podrobna pravila za njeno izvajanje.“
Izpodbijani sklep
16
Evropska komisija je 28. junija 2010 vložila prvi predlog sklepa Sveta o spremembi Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti. Na podlagi tega predloga je Svet sprejel Sklep 2011/505/EU z dne 6. decembra 2010 o stališču, ki ga Evropska Unija zavzame v Skupnem odboru, ustanovljenem na podlagi Sporazuma med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi strani o prostem pretoku oseb v zvezi z nadomestitvijo Priloge II navedenega sporazuma o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL 2011, L 209, str. 1). Ta sklep je bil sprejet na podlagi člena 79(2)(b) PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU.
17
Združeno kraljestvo je navedlo, da je s Švicarsko konfederacijo želelo skleniti sporazum, s katerim bi bile iz koordinacije sistemov socialne varnosti izključene ekonomsko neaktivne osebe, čeprav ni sodelovalo pri sklepu Sveta. Ker so švicarski organi sporočili, da niti tega predloga niti predloga sklepa Skupnega odbora, kakor sta predlagana, ne morejo sprejeti, je Komisija 24. oktobra 2011 predložila nov predlog sklepa Sveta, katerega pravna podlaga je bil člen 48 PDEU v povezavi s členom 218(9) PDEU.
18
Svet je na podlagi tega sprejel izpodbijani sklep, pri čemer sta proti njemu glasovala le Združeno kraljestvo in Irska. Po sprejetju slednjega je Skupni odbor 31. maja 2012 sprejel sklep o nadomestitvi Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti. Ta sklep je začel veljati 1. aprila 2012.
19
V uvodni izjavi 3 izpodbijanega sklepa je navedeno:
„Za zagotovitev skladne in pravilne uporabe zakonodaje Unije ter v izogib upravnim in morebitnim pravnim težavam, bi bilo treba Prilogo II [o koordinaciji sistemov socialne varnosti] spremeniti, saj [Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb] sedaj ne vključuje sklicevanj na nove zakonodajne akte Unije.“
20
Člen 1 izpodbijanega sklepa določa, da stališče Unije na Skupnem odboru temelji na osnutku sklepa Skupnega odbora iz Priloge I k izpodbijanemu sklepu.
21
V uvodnih izjavah 2 in 3 tega osnutka sklepa Skupnega odbora je navedeno:
„(2)
Priloga II o koordinaciji sistemov socialne varnosti k navedenemu sporazumu je bila nazadnje spremenjena s Sklepom št. 1/2006 z dne 6. julija 2006 […] in bi jo zato bilo treba posodobiti zaradi upoštevanja novih pravnih aktov Evropske unije, ki so od takrat začeli veljati, zlasti [Uredbe št. 883/2004] in ukrepov, sprejetih za izvajanje navedene uredbe.
(3)
Z [Uredbo št. 883/2004] je bila nadomeščena [Uredba št. 1408/71].“
22
Člen 1 tega osnutka sklepa določa:
„Besedilo Priloge II [o koordinaciji sistemov socialne varnosti] se nadomesti z besedilom iz priloge tega sklepa.“
23
Ta priloga vsebuje novo različico Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, v kateri sklic na Uredbo št. 883/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 (UL L 284, str. 43), in na Uredbo št. 987/2009 nadomešča prvotni sklic na uredbi št. 1408/71 in 574/72 in uredbe, s katerimi sta bili spremenjeni.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
24
Združeno kraljestvo Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen in Svetu naloži plačilo stroškov.
25
Svet predlaga, naj se tožba zavrne in naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov.
26
S sklepom predsednika Sodišča z dne 22. maja 2012 je bila Irski dovoljena intervencija v podporo predlogom Združenega kraljestva, medtem ko je bila Francoski republiki in Komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Trditve strank
27
Združeno kraljestvo, ki ga podpira Irska, Svetu očita, da je za materialno pravno podlago izpodbijanega sklepa uporabil člen 48 PDEU.
28
Ti stranki spora trdita, da člena 48 PDEU, katerega namen je, da osebam, ki so ali so bile ekonomsko aktivne, in njihovim družinam lajša prosto gibanje v Uniji, namreč ni mogoče uporabiti za materialno pravno podlago izpodbijanega sklepa, katerega namen je nadomestiti Prilogo II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, katere eden od učinkov je, da na švicarske državljane, ki niso ekonomsko aktivni niti niso člani družine aktivne osebe, razširja pravice, ki jih dotlej niso imeli. Menita, da je za sprejetje takega akta ustrezna pravna podlaga člen 79(2)(b) PDEU, ki Evropskemu parlamentu in Svetu daje pristojnost za sprejetje ukrepov v zvezi z „opredelitvijo pravic državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici, in pogojev, ki urejajo svobodo gibanja in prebivanja v drugih državah članicah“.
29
Ker Svet za pravno podlago izpodbijanega sklepa ni uporabil člena 79(2)(b) PDEU, naj bi Združenemu kraljestvu in Irski odvzel pravico, ki jo imata v skladu s Protokolom (št. 21), da ne sodelujeta pri sprejetju navedenega sklepa in da ju ta ne zavezuje.
30
Združeno kraljestvo v utemeljitev tega očitka navaja, da je člen 48 PDEU določba, ki je postranska glede na načelo prostega gibanja zaposlenih in samozaposlenih delavcev migrantov, ki so državljani držav članic, v Uniji. Pristojnosti, ki je prenesena s tem členom, ni mogoče razširiti, zato da bi se sprejeli akti v korist državljanov tretjih držav ali ekonomsko neaktivnih oseb.
31
Združeno kraljestvo poleg tega meni, ker je omemba samozaposlenih delavcev migrantov v členu 48 PDEU dodana s Pogodbo DEU, da bi avtorji te pogodbe omenili ekonomsko neaktivne osebe, če bi bil to njihov namen.
32
Združeno kraljestvo dalje meni, da je bil člen 79(2)(b) PDEU do nedavnega pravna podlaga aktov, sprejetih na področju socialne varnosti, ki so se nanašali na državljane tretjih držav. Te določbe naj ne bi bilo mogoče ne upoštevati – češ da izpodbijani sklep zgolj posodablja Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb – saj naj bi bila glede tega, ali se ta akt lahko sprejme v okviru pristojnosti, prenesene z neko določbo Pogodbe DEU, odločilna vsebina akta ne pa njegovo razmerje do prejšnjih aktov.
33
Po mnenju te države članice se ni mogoče sklicevati niti na sodno prakso iz sodbe z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „AETR“ (22/70, Recueil, str. 263) in sedaj kodificirana v Pogodbi DEU v členih 3(2) PDEU in 216(1) PDEU. Na podlagi te sodne prakse naj namreč ne bi bilo mogoče sklepati, da je lahko posledica sprejetja notranjega akta, ki določa splošna pravila, da se v nasprotju z načelom prenosa pristojnosti materialna pristojnost, ki je bila z zadevno pravno podlago prenesena na Unijo, razširi.
34
Irska poudarja, da Svet področja uporabe člena 48 PDEU ne more razširiti tako, da se opre na to, da v Sporazumu ES‑Švica o prostem gibanju oseb obstajajo določbe, ki so primerljive s členoma 45 PDEU in 48 PDEU, saj po eni strani akti sekundarne zakonodaje, s katerimi se sklepajo pridružitveni sporazumi s tretjimi državami, ne morejo razširiti področja uporabe primarnega prava, po drugi pa je treba ustrezno pravno podlago za izpodbijani sklep določiti glede na namen in vsebino zadevnih ukrepov in ne s sklicevanjem na sporazum, za katerega izvajanje je bil sprejet. Poleg tega zavrača idejo, da bi lahko to, da se Združeno kraljestvo in Irska nista odločila za sodelovanje pri sklepu, sprejetemu na podlagi člena 79(2)(b) PDEU, ogrozilo uresničitev ciljev Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb.
35
Združeno kraljestvo in Irska, ki sta bila pozvana, naj med obravnavo podata stališča o posledicah sodbe z dne 26. septembra 2013 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (C‑431/11), sta navedla, da se presoja Sodišča iz te sodbe ne more uporabiti za izpodbijani sklep v obravnavani zadevi, saj naj bi bil ta sprejet v drugačnih okoliščinah.
36
Presoja Sodišča v tej zadevi naj bi namreč temeljila zlasti na ugotovitvi, da obstaja tesna povezava med Unijo in državami članicami Evropskega združenja za prosto trgovino (Efta) ter da je namen Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 52, str. 3, v nadaljevanju: Sporazum EGP) zagotoviti kar največjo možno uresničitev prostega pretoka blaga, oseb, storitev in kapitala v celotnem Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), tako da bi bil trg, dosežen na ozemlju Unije, razširjen na države članice Efte. Vendar naj po eni strani ne bi obstajal primerljiv instrument, ki bi Unijo povezoval s Švicarsko konfederacijo. Po drugi strani pa naj Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb ne bi ustrezal tem lastnostim in naj z več vidikov ne bi dosegal ravni Sporazuma EGP v smislu ambicij, liberalizacije in pravne integracije.
37
Svet, ki ga podpirata Francoska republika in Komisija, to analizo izpodbija in trdi, da je člen 48 PDEU materialna pravna podlaga, ki jo je bilo treba uporabiti za sprejetje izpodbijanega sklepa.
38
Navaja, da je cilj izpodbijanega sklepa, da se acquis Unije glede koordinacije sistemov socialne varnosti, ki je bil spremenjen z Uredbo št. 883/2004 in njeno izvedbeno uredbo, in sicer Uredbo št. 987/2009, uporablja tako za švicarske državljane, ki imajo prebivališče na ozemlju Unije, kot za državljane države članice Unije, ki prebivajo na ozemlju Švicarske konfederacije. Prispevek Uredbe št. 883/2004 naj bi presegel spremembe osebnega področja uporabe Uredbe št. 1408/71, ker nadomešča, posodablja in poenostavlja pravila v zvezi s tem. Namen izpodbijanega sklepa naj bi torej bila posodobitev pravil koordinacije sistemov socialne varnosti, ki že veljajo med pogodbenicami.
39
Svet v zvezi z vsebino izpodbijanega sklepa navaja, da ta določa stališče Unije na Skupnem odboru in da v bistvu nalaga vključitev navedenih uredb v Prilogo II o koordinaciji sistemov socialne varnosti namesto Uredbe št. 1408/71 in povezanih aktov, ki se v Uniji ne uporabljajo več.
40
Vključitev navedenih uredb v Prilogo II o koordinaciji sistemov socialne varnosti naj bi izhajala neposredno iz zavez, ki jih je Unija sprejela v okviru Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb. Bistvo tega sporazuma naj bi bilo – kot naj bi izhajalo iz njegovega člena 8, ki povzema besedilo člena 48 PDEU – izvajanje tega prostega gibanja med Unijo in Švicarsko konfederacijo na enak način, kot se izvaja v Uniji. Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb, naj bi v skladu s svojo sistematiko in splošnimi cilji moral vključevati vse nove akte sekundarne zakonodaje Unije na tem področju, da bi se zagotovili homogenost in enakost pravic in obveznosti na njegovem področju uporabe.
41
Po mnenju Sveta in Komisije bi lahko izključitev ene ali več držav članic, ker so se pogodbenice Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb zavezale sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev izpolnitve obveznosti, ki jih imajo na podlagi navedenega sporazuma, polege tega v praksi ogrozila izpolnitev njegovih ciljev in bi bila v nasprotju z obveznostmi, ki jih ima Unija do Švicarske konfederacije.
42
Svet, Francoska republika in Komisija v zvezi z ekonomsko neaktivnimi osebami navajajo, da se je Uredba št. 1408/71 že nanašala na večino teh oseb in da se je pojem delavec na tem področju vedno razlagal zelo široko. Nova kategorija ekonomsko neaktivnih oseb, ki spadajo na osebno področje uporabe Uredbe št. 883/2004, naj bi bila zelo omejena, v okviru Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb pa naj bi bila še bolj. Člen 48 PDEU naj bi torej lahko bil ustrezna in zadostna pravna podlaga za sprejetje izpodbijanega sklepa, tudi kar zadeva to rezidualno kategorijo oseb, saj razširitev mehanizma koordinacije sistemov socialne varnosti na ekonomsko neaktivne švicarske državljane ni glavni namen ali sestavina izpodbijanega sklepa.
43
Svet v zvezi s členom 79(2)(b) PDEU trdi, da sprememba določb o koordinaciji sistemov socialne varnosti ni ukrep razvijanja skupne politike na področju priseljevanja. Cilj izpodbijanega sklepa naj ne bi bil zagotavljanje učinkovitega upravljanja migracijskih tokov, niti lajšanje nadzora na zunanjih mejah, niti urejanje priseljevanja v Uniji, niti zagotavljanje pravičnega obravnavanja švicarskih državljanov.
44
Komisija v zvezi s tem poudarja, da se Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb ne nanaša le na „enako obravnavanje“, ki ga je treba zagotoviti švicarskim državljanom, ki zakonito prebivajo v eni od držav članic, temveč tako tem državljanom kot državljanom Unije omogoča, da uživajo pravice – kadar so na ozemlju druge pogodbenice – ki ustrezajo pravicam, vsebovanim v teh aktih Unije. Ta sporazum in izpodbijani sklep naj bi tako vsem tem državljanom zagotavljala izvrševanje njihove pravice do prostega gibanja brez izgube njihovih pravic iz socialne varnosti in brez diskriminacije.
45
Francoska republika dodaja, da je člen 48 PDEU bolj specifična določba kot člen 79(2)(b) PDEU za sprejetje sklepa, katerega cilj je vzpostavitev mehanizma koordinacije sistemov socialne varnosti.
46
Svet in Komisija sta na obravnavi navedla, da merila za določitev pravne podlage za akt o spremembi obstoječega sporazuma, opredeljena v zgoraj navedeni sodbi Združeno kraljestvo proti Svetu, veljajo za izpodbijani sklep in potrjujejo, da je člen 48 PDEU ustrezna pravna podlaga.
Presoja Sodišča
47
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora izbira pravne podlage za pravni akt Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata zlasti cilj in vsebina akta. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima dvojni cilj ali dva dela, pri čemer je eden glaven ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del (sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, C-338/01, ZOdl., str. I-4829, točki 54 in 55 in navedena sodna praksa, in z dne 19. julija 2012 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑130/10, točki 42 in 43).
48
V zvezi s tem ni pomembna pravna podlaga, ki je bila uporabljena za sprejetje drugih aktov Unije, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti, saj je treba pravno podlago akta določiti ob upoštevanju njegovega cilja in njegove vsebine (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Združeno kraljestvo proti Svetu, točka 67 in navedena sodna praksa). Takoj je torej treba zavrniti trditev Združenega kraljestva, da je člen 79(2)(b) PDEU že bil pravna podlaga aktov, sprejetih na področju socialne varnosti, ki veljajo za državljane tretjih držav.
49
Na zakonitost izbire pravne podlage akta Unije ne vpliva tudi posledica, ki bi jo ta lahko imel za uporabo ali neuporabo Protokola (št. 21) in Protokola (št. 22) o stališču Danske, priloženega k Pogodbi EU in Pogodbi DEU.
50
Nasprotno pa so okoliščine, v katere je zadevni akt umeščen, lahko pomembne za izbiro njegove pravne podlage. Če je cilj navedenega akta spremeniti pravila iz obstoječega sporazuma, je tako treba upoštevati tudi te okoliščine ter zlasti cilj in vsebino tega sporazuma (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Združeno kraljestvo proti Svetu, točka 48).
51
Ker je v obravnavani zadevi cilj izpodbijanega sklepa določiti stališče Unije na Skupnem odboru, ustanovljenem s Sporazumom ES‑Švica o prostem gibanju oseb, o spremembi Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, je treba na prvem mestu preučiti okoliščine, v katere je ta sklep umeščen, ter zlasti cilj in vsebino tega sporazuma na področju socialne varnosti.
52
Sodišče je tako v točkah 26 in 27 sodbe z dne 12. novembra 2009 v zadevi Grimme (C-351/08, ZOdl., str. I-10777) poudarilo, da je Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb eden od sedmih sektorskih sporazumov, ki so jih iste pogodbenice podpisale 21. junija 1999. Navedeni sporazumi so bili podpisani, potem ko je Švicarska konfederacija 6. decembra 1992 zavrnila podpis Sporazuma EGP.
53
Švicarska konfederacija se sicer ni odločila za sodelovanje v EGP in pri notranjem trgu Unije, je pa na slednjega vezana s številnimi dvostranskimi sporazumi, ki zajemajo obsežna področja ter določajo posebne pravice in obveznosti, ki so v nekaterih pogledih podobne pravicam in obveznostim, ki jih določa Pogodba DEU. Cilj teh sporazumov – tudi Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb – je okrepitev gospodarskih vezi med Unijo in Švicarsko konfederacijo (sodba z dne 6. oktobra 2011 v zadevi Graf in Engel, C-506/10, ZOdl., str. I-9345, točka 33).
54
Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb je bil v imenu Skupnosti potrjen s Sklepom 2002/309 na podlagi člena 310 ES (postal člen 217 PDEU), v skladu s katerim lahko Skupnost z eno ali več državami ali mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume o pridružitvi, ki vključujejo vzajemne pravice in obveznosti ter skupne ukrepe in posebne postopke.
55
V zvezi z vsebino tega sporazuma je treba poudariti, da so stranke v skladu z njegovo preambulo sklenile, da med seboj omogočijo prosto gibanje oseb na podlagi pravil, ki se uporabljajo v Skupnosti.
56
V zvezi s koordinacijo sistemov socialne varnosti člen 8 Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb tako povzema določbe, ki so trenutno vsebovane v členu 48(a) in (b) PDEU, katerega namen je po eni strani zagotoviti seštevanje vseh dob, ki se upoštevajo po zakonodajah posameznih držav, za pridobitev in ohranjanje pravice do dajatev ter za izračun višine dajatev in po drugi izplačevanje dajatev osebam s prebivališčem na ozemlju držav članic.
57
Iz členov 1 in 2 ter oddelka A Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, na katero napotuje člen 8 Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb, izhaja, da so se pogodbenice dogovorile, da bodo med sabo uporabljale uredbi št. 1408/71 in 574/72. V zvezi s tem velja, da pojem „država(-e) članica(-e)“ v teh aktih zajema tudi Švicarsko konfederacijo.
58
Sodišče je ob upoštevanju teh določb Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb v točki 31 sodbe z dne 18. novembra 2010 v zadevi Xhymshiti (C-247/09, ZOdl., str. I-11845) že ugotovilo, da je treba za uporabo teh uredb Švicarsko konfederacijo obravnavati kot državo članico Unije.
59
Iz navedenega sledi, da je Unija s tem, da je leta 2002 sklenila Sporazum ES‑Švica o prostem gibanju oseb, uporabo svoje ureditve na področju koordinacije sistemov socialne varnosti – ki je bila tedaj vsebovana v uredbah št. 1408/71 in 574/72 – razširila na Švicarsko konfederacijo. Ta tako razširjena ureditev koristi tako švicarskim državljanom, ki so na ozemlju Unije, kot državljanom držav članic Unije, ki so na švicarskem ozemlju.
60
Na drugem mestu je treba v zvezi z vsebino izpodbijanega sklepa ugotoviti, da je stališče Unije, ki je določeno s tem sklepom – kot izhaja hkrati iz naslova, njegovega člena 1 in Priloge I k navedenemu sklepu – da se v Prilogi II o koordinaciji sistemov socialne varnosti sklic na uredbi št. 1408/71 in 574/72 in na uredbe, s katerimi sta bili spremenjeni, nadomesti s sklicevanjem na Uredbo št. 883/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 988/2009, in na Uredbo št. 987/2009. V zvezi s tem je treba opozoriti, da sta bili uredbi št. 1408/71 in 574/72 razveljavljeni z uredbama št. 883/2004 in 987/2009, pri čemer pa za namene Sporazuma ES‑Švica o prostem gibanju oseb ostajata v veljavi, dokler se ta sporazum ne spremeni glede na ti novi uredbi.
61
Na tretjem mestu je treba v zvezi s ciljem, ki mu sledi izpodbijani sklep, poudariti, da je ob upoštevanju zlasti uvodne izjave 3 Uredbe št. 883/2004 in uvodne izjave 1 Uredbe št. 987/2009 namen teh uredb nadomestiti pravila za koordinacijo sistemov socialne varnosti, ki so bila večkrat spremenjena in posodobljena, zato da se upoštevajo razvoj na ravni Unije, vključno s sodbami Sodišča, in spremembe nacionalnih zakonodaj, ter navedena pravila hkrati posodobiti in poenostaviti.
62
Iz uvodne izjave 3 izpodbijanega sklepa v povezavi z njegovim členom 1 ter uvodnima izjavama 2 in 3 predloga sklepa Skupnega odbora, priloženega k izpodbijanemu sklepu, izhaja, da je namen izpodbijanega sklepa, da zaradi tega razvoja posodobi Prilogo II o koordinaciji sistemov socialne varnosti, tako da zaradi zagotovitve skladne in pravilne uporabe zakonodaje Unije ter zaradi izognitve upravnim in morebitnim pravnim težavam vanjo vključi uredbi št. 883/2004 in 987/2009.
63
Iz navedenega je razvidno, da je po uveljavitvi nove ureditve Unije na področju koordinacije sistemov socialne varnosti glavni cilj izpodbijanega sklepa tudi posodobitev ureditve, ki se je s Sporazumom ES‑Švica o prostem gibanju oseb razširila na Švicarsko konfederacijo, in s tem nadaljnje ohranjanje razširitve socialnih pravic v korist državljanov zadevnih držav, za katero si navedeni sporazum ES‑Švica prizadeva in jo uresničuje od leta 2002 (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Združeno kraljestvo proti Svetu, točka 57).
64
Iz navedenega izhaja, da je bilo ob upoštevanju okoliščin, v katere je izpodbijani sklep umeščen, ter njegove vsebine in cilja ta sklep mogoče veljavno sprejeti na podlagi člena 48 PDEU.
65
Te ugotovitve ne omaje trditev Združenega kraljestva, da je namen člena 48 PEDU olajšati prosto gibanje državljanov držav članic na notranjem trgu in da ne more biti pravna podlaga za akt, s katerim se skuša olajšati prosto gibanje med Unijo in tretjo državo. Kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Združeno kraljestvo proti Svetu, je člen 48 PDEU lahko ustrezna pravna podlaga za sprejetje sklepa, kot je sporni, kadar je bila tretja država – kot velja za Švicarsko konfederacijo – v skladu s sporazumom, potrjenim na podlagi člena 217 PDEU, za namene uporabe uredb št. 1408/71 in 574/72 že izenačena z državo članico Unije in je glavni cilj tega sklepa, da se odrazi posodobitev teh uredb, ki je bila izvedena z uredbama št. 883/2004 in 987/2009.
66
Navedene ugotovitve ne omaje niti trditev Združenega kraljestva, da člen 2(1) Uredbe št. 883/2004 osebno področje uporabe te uredbe širi na vse ekonomsko neaktivne osebe in torej tudi na tiste, ki še niso uživale pravic, podeljenih z Uredbo št. 1408/71. V zvezi s tem je dovolj, da se poudari, da razširitve pravil o koordinaciji sistemov socialne varnosti na švicarske državljane, ki prebivajo na ozemlju Unije in spadajo v to kategorijo ekonomsko neaktivnih oseb, na katero se Uredba št. 1408/71 še ni nanašala, ni mogoče šteti za glavni ali prevladujoči cilj ali za del izpodbijanega sklepa, nasprotno, treba jo je šteti za postransko glede na posodobitev celotne ureditve, vključene v Prilogo II o koordinaciji sistemov socialne varnosti.
67
Tožbo je treba zato zavrniti.
Stroški
68
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Svet je predlagal, naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.
69
Na podlagi člena 140(1) navedenega poslovnika Irska, Francoska republika in Komisija nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov.
3.
Irska, Francoska republika in Evropska komisija nosijo svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.