61990CC0284_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Der Sachverhalt, der zum vorliegenden Verfahren geführt hat, ist ganz und gar ungewöhnlich: Das Verfahren geht auf die ungewöhnliche Tatsache zurück, daß die Gemeinschaftskonten einen Überschuß und nicht ein Defizit aufwiesen. Noch überraschender ist vielleicht, daß der Überschuß keine allgemeine Befriedigung ausgelöst hat, was zu Zweifeln an der von Herrn Micawber (Charles Dickens, David Copperfield, Kapitel XII) ausgedrückten Ansicht berechtigt, die besagt "Annual income twenty pounds, annual expenditive nineteen nineteen six, result happineß" (1). Der Rat ist nicht damit zufrieden, wie das Europäische Parlament den auf den Gemeinschaftskonten des Jahres 1989 entstandenen, etwas grösseren Überschuß behandelt hat; er wünscht auch eine Entscheidung über den alten Streit darüber, ob dem Parlament Befugnisse hinsichtlich der Gemeinschaftseinnahmen zustehen oder ob diese sich im wesentlichen, wie der Rat meint, auf den Bereich der nichtobligatorischen Ausgaben beschränken.
2. Im vorliegenden Fall greift der Rat die Annahme des Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans Nr. 2 für das Jahr 1990 (im folgenden: BNH Nr. 2) durch das Parlament an. Dies geschieht aus zwei Gründen. Zum einen ist er der Ansicht, das Parlament habe rechtswidrig gehandelt, indem es einen Haushaltsplan angenommen habe, der nicht den ganzen Überschuß aus dem Haushaltsjahr 1989 in den Haushaltsplan für 1990 übertragen habe, wie es vorgesehen sei in Artikel 7 des "Eigenmittelbeschlusses" (Ratsbeschluß 88/376/EWG, Euratom vom 24. Juni 1988, ABl. L 185, S. 24) sowie in Artikel 32 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 in der Fassung des Artikels 1 Nr. 38 der Verordnung (Euratom, EAG, EWG) Nr. 610/90 des Rates vom 13. März 1990 (ABl. L 70, S. 1). Zum anderen steht der Rat auf dem Standpunkt, daß das Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag im Gegensatz zu nichtobligatorischen Ausgaben nicht das Recht hat, Einnahmeposten des Haushalts zu ändern; es habe solche Änderungen aber an den Artikeln 130, 140 und 300 des BNH Nr. 2 vornehmen wollen.
3. Der Haushaltsplan für das Jahr 1990 bestand aus dem Allgemeinen Haushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 24, S. 3) und drei Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplänen, von denen der zweite im vorliegenden Verfahren angefochten wird. Der Präsident des Parlaments stellte am 11. Juli 1990 fest, daß der BNH Nr. 2 endgültig festgestellt worden sei, und es erfolgte dann seine Veröffentlichung im Amtsblatt vom 3. September 1990 (ABl. L 239, S. 1). Dem Rat wurde die Feststellung des BNH Nr. 2 in einem Schreiben des Präsidenten vom 12. Juli 1990 mitgeteilt, das beim Generalsekretariat des Rates am 16. Juli 1990 einging. In der Klageschrift vom 15. September 1990, die beim Gerichtshof am 17. September 1990 eingetragen wurde, beantragt der Rat,
1) den vom Parlament am 11. Juli 1990 festgestellten und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichten BNH Nr. 2 für nichtig zu erklären;
2) die Handlung des Präsidenten des Parlaments, mit der festgestellt wird, daß der BNH Nr. 2 endgültig festgestellt ist, für nichtig zu erklären und
3) festzustellen, daß die Nichtigerklärung dieser Handlungen die Gültigkeit der Zahlungen oder Mittelbindungen, und die Gültigkeit der Anforderung und der Einnahme von Eigenmitteln, zu denen es bis zum Abschluß des Haushaltsjahrs 1990 gekommen ist, nicht beeinträchtigt.
Die Kommission ist dem Rechtsstreit auf Seiten des Parlaments beigetreten.
Das System der Eigenmittel der Gemeinschaften
4. Ehe ich auf die zwischen den Parteien streitigen Fragen eingehe, werde ich das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, das mit dem Beschluß 70/243/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 94, S. 19) eingeführt worden ist, beschreiben. An die Stelle des Beschlusses von 1970 trat der Beschluß 85/257/EWG, Euratom des Rates vom 7. Mai 1985 (ABl. L 128, S. 15), und dieser wiederum wurde ersetzt durch den gegenwärtig geltenden Eigenmittelbeschluß von 1988 (der oben unter Randnummer 2 erwähnt wurde). Im folgenden werde ich den gegenwärtig geltenden Beschluß den "Eigenmittelbeschluß" oder den "Beschluß 1988" nennen und seine Vorgänger "Beschluß 1970" und "Beschluß 1985".
5. Der Beschluß 1970 und der Beschluß 1985 ergingen aufgrund von Artikel 201 EWG-Vertrag und Artikel 173 Euratom-Vertrag, und der Beschluß 1988 aufgrund der Artikel 199 und 201 EWG-Vertrag sowie der Artikel 171 und 173 Euratom-Vertrag. Im folgenden werde ich mich ausschließlich auf die EWG-Vorschriften beziehen. Gemäß Artikel 200 EWG-Vertrag umfassen die Einnahmen des Haushalts Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten, für die der in diesem Artikel festgelegte Aufbringungsschlüssel gilt. Artikel 201 sieht jedoch vor, daß die Kommission dem Rat Vorschläge zur Ersetzung der Finanzbeiträge durch eigene Mittel der Gemeinschaft macht. In Artikel 201 Absatz 3 heisst es:
"Nach Anhörung des Europäischen Parlaments zu diesen Vorschlägen kann der Rat einstimmig die entsprechenden Bestimmungen festlegen und den Mitgliedstaaten zur Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften empfehlen."
Die drei Eigenmittelbeschlüsse waren demnach bis zur Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten nicht verbindlich. Sie wurden alle ordnungsgemäß ratifiziert.
6. Gemäß Artikel 199 Absatz 1 EWG-Vertrag werden alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt. In Absatz 2 heisst es:
"Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen."
7. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 1988 wird der Haushalt der Gemeinschaften u. a. aus vier Einnahmen gespeist, die als Eigenmittel der Gemeinschaften angesehen werden (und von den Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten zu unterscheiden sind):
a) Abschöpfungen, Prämien usw., die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind ("Agrarabschöpfungen");
b) Zölle des gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten ("Zölle");
c) Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage eines jeden Mitgliedstaates ergeben, wobei letztere 55 % des Bruttosozialprodukts des jeweiligen Mitgliedstaats nicht übersteigen darf ("MwSt.-Einnahmen");
d) Einnahmen, die sich ergeben aus der Anwendung eines im Rahmen des Haushaltsverfahrens festzulegenden Satzes auf den Gesamtbetrag des Bruttosozialprodukts der Mitgliedstaaten ("BSP-Einnahmen").
Gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Beschlusses 1988 darf der Gesamtbetrag der Eigenmittel 1,20 % des gesamten Bruttosozialprodukt der Gemeinschaft nicht übersteigen (und in den Jahren 1988 bis 1992 nicht über bestimmten Prozentsätzen liegen).
8. Nach den Eigenmittelbeschlüssen von 1970 und 1985 war im Laufe des Haushaltsverfahrens der Satz der MwSt.-Einnahmen (und nicht der der BSP-Einnahmen) bis zu einer Höhe von 1 % bzw. 1,4 % anzupassen, damit der Gemeinschaftshaushaltsplan ausgeglichen werden konnte. Der Grund hierfür war, daß es BSP-Einnahmen vor ihrer Einführung durch den Beschluß 1988 nicht gab. Die Rolle, die in den früheren Beschlüssen die MwSt.-Einnahmen hatten, wurde 1988 von der neuen "vierten", auf das BSP gestützten Einnahme übernommen. Diese Einnahme wurde eingeführt, um einen weiteren Anstieg des Hoechstsatzes der MwSt.-Einnahmen über die durch den Beschluß 1985 eingeführten 1,4 % hinaus zu vermeiden.
9. Der Beschluß 1988 sieht auch eine Berichtigung zugunsten des Vereinigten Königreichs vor, um bestimmte Haushaltsungleichgewichte auszugleichen. Die Berichtigung erfolgt in der Weise, daß der Betrag der vom Vereinigten Königreich zu zahlenden MwSt.-Einnahmen herabgesetzt wird und die von den anderen Mitgliedstaaten zu leistenden Beträge nach einer sich auf die jeweiligen BSP beziehenden Formel angehoben werden. Der von jedem Mitgliedstaat zu zahlende Betrag wird in zwei Schritten festgelegt. Zunächst wird ein einheitlicher Satz für die MwSt.-Einnahmen gemäß Artikel 2 Absatz 4 festgelegt, wo es heisst:
"Der einheitliche Satz entspricht einem Betrag, der sich ergibt aus:
a) der Anwendung eines Satzes von 1,4 % auf die MwSt.-Bemessungsgrundlage für die Mitgliedstaaten,
b) abzueglich des Bruttobetrags des in Artikel 4 Nr. 2 genannten Referenzausgleichsbetrags ...",
wobei der Referenzausgleichsbetrag der zugunsten des Vereinigten Königreichs vorgesehenen Berichtigung entspricht. Festzuhalten ist, daß es sich, zumindest scheinbar, bei dem Satz von 1,4 % um einen festen Satz und nicht, wie im Beschluß 1985, um eine Obergrenze handelt. Die für die Berichtigung erforderlichen Mittel bringen die anderen Mitgliedstaaten auf und zwar - gemäß Artikel 5 Absatz 1 - nach dem jeweiligen Anteil der Mitgliedstaaten an den Zahlungen gemäß dem BSP (wobei der Anteil Deutschlands um 1/3 gekürzt wird). Im zweiten Abschnitt der Berechnung wird dann der von jedem Mitgliedstaat aufzubringende Betrag bis zu einer Hoechstgrenze von 1,4 % seinen MwSt.-Zahlungen hinzugefügt und darüber hinaus seinen BSP-Zahlungen (vgl. Artikel 5 Absatz 2).
10. Wie wir gesehen haben, wird der Satz der BSP-Einnahmen im Laufe des Haushaltsverfahrens für jedes Haushaltsjahr festgesetzt, und zwar derart, daß die geschätzten Einnahmen die für das Jahr veranschlagten Ausgaben decken können. Weil aber die tatsächlichen Ausgaben in einem Jahr unter der Vorausschätzung liegen oder weil die gesamten Einnahmen aus Eigenmitteln die Voranschläge übertreffen können, kann sich am Ende des Haushaltsjahrs ein Einnahmeueberschuß ergeben. Dazu heisst es in Artikel 7 Satz 1 des Beschlusses 1988:
"Ein etwaiger Mehrbetrag der Einnahmen der Gemeinschaften gegenüber den tatsächlichen Gesamtausgaben im Verlauf eines Haushaltsjahrs wird auf das folgende Haushaltsjahr übertragen."
Entsprechend bestimmt Artikel 32 Absatz 1 der Haushaltsordnung:
"Der Saldo jedes Haushaltsjahrs wird im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahrs je nachdem, ob es sich um einen Überschuß oder ein Defizit handelt, auf der Einnahmenseite oder auf der Ausgabenseite verbucht."
Der Überschuß des Jahres 1989
11. Im vorliegenden Fall geht es um einen solchen Haushaltsüberschuß. Wegen im Haushaltsjahr 1989 erzielter Einsparungen verblieb nach Abschluß der Konten ein Überschuß von etwa 5 Milliarden ECU aus diesem Jahr. Ein Teil des Überschusses wurde in den allgemeinen Haushaltsplan des Jahres 1990 eingesetzt, und der Rest sollte Gegenstand von Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplänen für dieses Jahr werden. Im Vorentwurf des BNH Nr. 2 schlug die Kommission aber nicht vor, den ganzen verbleibenden Überschuß als Einnahme des Jahres 1990 einzusetzen. Es wurde nur ein Teil eingesetzt, so daß ein weiterer Rest von etwa 880 Millionen ECU (später berichtigt in 780 Millionen ECU) verblieb. Es war beabsichtigt, einen Teil dieses Betrags in einem dritten Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans für 1990 einzusetzen und den verbleibenden Rest als Einnahme in den Haushaltsplan für das Jahr 1991 einzusetzen.
12. Der Kommission war klar, daß ihr Vorschlag zur Behandlung des Überschusses aus dem Jahr 1989 mit dem Wortlaut von Artikel 32 der Haushaltsordnung nicht zu vereinbaren war, wonach ja, wie schon ausgeführt, ein Überschuß aus einem Haushaltsjahr im Haushaltsplan "des folgenden Haushaltsjahrs" auf der Einnahmenseite zu verbuchen ist. Entsprechendes sieht, wie gleichfalls schon erwähnt, Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses vor. Nach Ansicht der Kommission enthielt ihr Vorschlag jedoch das kleinere Übel, während das grössere ein nicht ausgeglichener Haushaltsplan gewesen wäre. Denn von ihrem Standpunkt ausgehend konnte von Überschuß des Jahres 1989 gerade soviel als Einnahme für das Jahr 1990 eingesetzt werden, daß der Satz der BSP-Einnahmen bei Null bleiben konnte. Wäre ein grösserer Teil des Überschusses eingesetzt worden, so hätte sich für das Jahr 1990 ein Überschuß der veranschlagten Einnahmen gegenüber den veranschlagten Ausgaben ergeben. Der überschießende Betrag konnte nach Auffassung der Kommission nicht zur Verringerung des einheitlichen Satzes der MwSt.-Einnahmen verwendet werden, weil dieser auf 1,4 % abzueglich des Berichtigungsbetrags für das Vereinigte Königreich festgesetzt worden sei (vgl. oben Nr. 9). Wenn also der gesamte Überschuß des Jahres 1989 als Einnahme im Jahr 1990 eingesetzt worden wäre, hätte sich ein Haushaltsplan ergeben, bei dem Einnahmen und Ausgaben, entgegen Artikel 199 EWG-Vertrag nicht ausgeglichen gewesen wären.
13. Gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Haushaltsordnung in der Fassung des Artikels 1 Nr. 20 der Verordnung Nr. 610/90 des Rates gilt das in Artikel 203 EWG-Vertrag festgelegte Haushaltsverfahren (entsprechend) auch für Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne. Demgemäß hat die Kommission ihren Vorentwurf des BNH Nr. 2 dem Rat gemäß Artikel 203 Absatz 3 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag vorgelegt. Bei der Erstellung seines Entwurfs gemäß Artikel 203 Absatz 3 Unterabsatz 3 ist der Rat dem ihm von der Kommission gemachten Vorschlag für die Behandlung des Überschusses aus dem Jahr 1989 nicht gefolgt. Nach Ansicht des Rates verlangten die Artikel 7 des Beschlusses 1988 und 32 der Haushaltsordnung, daß der gesamte Überschußbetrag des Jahres 1989 als Einnahme im Haushaltsjahr 1990 eingesetzt wurde. Daraus folgte, daß ein geringerer als der in Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses 1988 genannter Satz der MwSt.-Einnahmen erforderlich war. Der Rat war jedoch der Auffassung, es sei das geringere Übel, vom Wortlaut des Artikels 2 Absatz 4 des Eigenmittelbeschlusses abzuweichen, als Artikel 7 des Beschlusses und Artikel 32 der Haushaltsordnung ausser acht zu lassen.
14. Als der Haushaltsplanentwurf des Rates dem Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag vorgelegt wurde, zog es das Parlament vor, der Ansicht der Kommission zu folgen. Dementsprechend wollte es den Entwurf des Haushaltsplans nach Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 2 so ändern, daß der ursprüngliche Kommissionsvorschlag zur Behandlung des Überschusses wiederhergestellt wurde. Im nächsten Abschnitt des Haushaltsverfahrens machte der Rat jedoch von der ihm in Artikel 203 Absatz 5 Buchstabe a eingeräumten Änderungsbefugnis Gebrauch; er lehnte die vom Parlament vorgenommenen Änderungen ab, weil das Parlament nicht befugt sei, an den Einnahmeansätzen des Haushaltsplans irgendwelche Änderungen vorzunehmen. Das Parlament seinerseits stellte gemäß Artikel 203 Absatz 6 EWG-Vertrag die abgelehnten Änderungen wieder her und nahm dementsprechend den BNH Nr. 2 an. Daraufhin erklärte der Präsident des Parlaments gemäß Artikel 203 Absatz 7, der BNH Nr. 2 sei endgültig festgestellt worden.
15. Wie ich schon ausgeführt habe, ficht der Rat im vorliegenden Fall sowohl die Annahme des Haushaltsplans als auch die Feststellung des Präsidenten, daß der Haushaltsplan festgestellt worden ist, an, wobei die Anfechtungsgründe identisch sind. Das Parlament bestreitet die Stichhaltigkeit dieser Anfechtungsgründe und bringt ausserdem zusätzlich zwei Einwände zur Zulässigkeit der Klage vor. Da diese Einwände die Form der vom Rat beantragten Entscheidung betreffen und nicht die Zulässigkeit der Klage insgesamt, werde ich mich zunächst mit den vom Rat vorgebrachten Anfechtungsgründen befassen und erst danach auf die Zulässigkeitsfragen eingehen. Ich werde auf die Anfechtungsgründe in der Reihenfolge eingehen, in der sie in der Klage des Rates behandelt werden, was man möglicherweise als Umkehrung der logischen Reihenfolge ansehen kann; ich werde also zuerst die Rechtmässigkeit der vom Parlament vorgenommenen besonderen Änderungen untersuchen und dann auf die Frage eingehen, ob dem Parlament ganz allgemein das Recht zusteht, Einnahmenansätze des Haushaltsplans zu ändern.
Die Rechtmässigkeit der vom Parlament vorgenommenen Änderungen
16. Mit dem ersten Klagegrund macht der Rat geltend, die Fassung des BNH Nr. 2, die sich aus den Änderungen des Parlaments ergab, sei nicht vereinbar mit Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses und Artikel 32 der Haushaltsordnung wie auch nicht mit dem allgemeinen, für den Haushalt geltenden Grundsatz der "jährlichen Verabschiedung", d. h. dem Grundsatz, daß Haushaltsansätze sich auf ein bestimmtes Haushaltsjahr zu beziehen hätten. Der Rat meint in Nr. 25 seiner Klageschrift, das Parlament habe somit eine "wesentliche Formvorschrift" im Sinne von Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag verletzt; meines Erachtens ist es aber zutreffender, angesichts des behaupteten Verstosses von einer Verletzung "dieses Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm" im Sinne von Artikel 173 zu sprechen.
17. Bei den drei vom Rat beanstandeten Änderungen handelt es sich: (1) um eine Änderung des sich auf den Betrag der MwSt.-Einnahmen beziehenden Artikels 130 des Entwurfs des Haushaltsplans; (2) um eine Änderung des sich auf den Betrag der BSP-Einnahmen beziehenden Artikels 140; und (3) um eine Änderung von Artikel 300, der den als Einnahme im Haushaltsjahr 1990 eingesetzten, aus dem Überschuß des Jahres 1989 stammenden Betrag betraf. Da sich die zweite Änderung aus den beiden anderen ergibt und das Ergebnis einer Anwendung der besonderen Vorschriften über die Aufteilung der Kosten für die dem Vereinigten Königreich zugestandene Berichtigung darstellt, werde ich mich zunächst den Änderungen (1) und (3) und erst danach der Änderung (2) zuwenden.
a) Der Betrag der MwSt.-Einnahmen und die Behandlung des Überschusses aus dem Jahr 1989
18. In Artikel 130 des schließlich vom Parlament angenommenen BNH Nr. 2 findet sich ein Betrag von MwSt.-Einnahmen, der einem einheitlichen MwSt.-Satz von 1,2557 % entspricht, d. h. einem Satz, der sich ergibt, wenn vom Hoechstsatz von 1,4 % der zugunsten des Vereinigten Königreichs vorgesehene Berichtigungsbetrag abgezogen wird. Vor der Änderung durch das Parlament sah der Entwurf des Rates einen Betrag vor, der lediglich einem Satz von 1,2159 % entspricht. Die vom Parlament vorgenommene Änderung lief darauf hinaus, daß der Gesamtbetrag der angeforderten MwSt.-Einnahmen um 806 886 150 ECU zunahm.
19. In Artikel 300 des BNH Nr. 2 war als Einnahme im Haushaltsjahr 1990 nur ein Teil des Überschusses eingesetzt, der sich aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr ergab. Wie wir schon gesehen haben, spiegelt die Herabsetzung des in den Haushaltsplan eingesetzten Überschußbetrags, vergleicht man ihn mit der im Ratsentwurf enthaltenen Zahl, die Tatsache wider, daß nach der vom Parlament vorgenommenen Änderung des Artikels 130 höhere Einnahmen verfügbar waren, als sie der Ausgleich des Haushaltsplans für 1990 erforderte. Mit der Änderung des Artikels 300 wurde also eine Unausgeglichenheit des Haushalts vermieden, die sich sonst aus der Änderung des Artikels 130 ergeben hätte.
20. Es ist darauf hinzuweisen, daß es im Haushaltsjahr 1990 nicht möglich war, die drei folgenden Haushaltsvorschriften, die alle zwingend zu sein scheinen, gleichzeitig zu beachten:
1) die Bestimmung, daß ein Mehrbetrag aus einem Haushaltsjahr im folgenden Haushaltsjahr als Einnahme einzusetzen ist (Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses und Artikel 32 der Haushaltsordnung);
2) die Vorschrift, daß der für die von den Mitgliedstaaten zu zahlenden MwSt.-Einnahmen geltende einheitliche Satz gemäß Artikel 2 Absatz 4 des Eigenmittelbeschlusses berechnet wird, also nach Maßgabe eines Ausgangspunkts von 1,4 % ("1,4-%-Regel");
3) die Vorschrift, daß der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen ist (Artikel 199 EWG-Vertrag).
21. Nach Ansicht des Rates verlangen Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses und Artikel 32 der Haushaltsordnung, daß der gesamte Überschuß des Jahres 1989 auf das Jahr 1990 übertragen wird. Die einschlägigen Vorschriften ließen keine Möglichkeit, zu bestimmen, wieviel von einem Überschuß auf das nächste Jahr zu übertragen sei. Da der Haushaltsplan ausgeglichen sein müsse (siehe Grundsatz 3), bedeute dies notwendig, daß der einheitliche, für MwSt.-Einnahmen geltende Satz in geringerer Höhe festzusetzen sei als sie sich gemäß Grundsatz 2 ergeben würde. Die 1,4-%-Regel in Artikel 2 Absatz 4 des Eigenmittelbeschlusses sei also nicht unantastbar: im Falle eines Konflikts mit den beiden anderen Grundsätzen habe sie zurückzutreten.
22. Nach der vom Parlament und von der Kommission vertretenen Auffassung ist der Konflikt eher zugunsten der 1,4-%-Regel zu lösen als zugunsten der Bestimmung, die für die Behandlung von Überschüssen gilt (alle Parteien stimmen freilich darin überein, daß Artikel 199 EWG-Vertrag beachtet werden muß). Die Kommission insbesondere meint, die Bestimmung über die Behandlung des Überschusses sei im Hinblick auf ihre "mehr technische" Natur von geringerer Bedeutung. Eine Änderung des Satzes von 1,4 % dagegen wäre mit dem System der "Eigenmittel" der Gemeinschaften unvereinbar. Nachdem der Satz in Höhe von 1,4 % in einem Ratsbeschluß festgesetzt worden sei, würde eine Herabsetzung bedeuten, daß den Mitgliedstaaten Beträge zurückerstattet würden, die von der Gemeinschaft bereits erworben worden seien, und es käme so zu einer Verletzung des Grundsatzes, daß "Eigenmittel" Mittel der Gemeinschaften seien, nicht aber Finanzbeiträge, die notfalls an die Mitgliedstaaten zurückgezahlt werden könnten.
23. Mir scheint jedoch, daß mit dem zuletzt genannten Argument etwas vorausgesetzt wird, was damit bewiesen werden soll. Wenn die Zahl von 1,4 % tatsächlich unveränderlich wäre, könnte natürlich nicht daran gedacht werden, sich daraus ergebende MwSt.-Einnahmen den Mitgliedstaaten zurückzugewähren, denn Eigenmittel der Gemeinschaften, die endgültig angefordert sind, gehören naturgemäß den Gemeinschaften. Fraglich ist jedoch gerade, ob die Zahl von 1,4 % bei zutreffender Auslegung des Eigenmittelbeschlusses tatsächlich unveränderlich ist oder ob sie zumindest unter aussergewöhnlichen Umständen im Laufe des Haushaltsverfahrens angepasst werden kann. Wie der Rat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, ist es abwegig, eine solche Anpassung als "Rückerstattung" von Mitteln an die Mitgliedstaaten anzusehen, so als wäre der im Vorschlag der Kommission enthaltene Betrag an MwSt.-Einnahmen bereits von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaften übertragen worden. Es geht nicht um die Frage, ob im Haushaltsplan von 1990 angeforderte MwSt.-Einnahmen den Mitgliedstaaten zurückzuerstatten sind, sondern eher um die Frage, in welchem Umfang solche Einnahmen im Hinblick auf die für dieses Jahr notwendigen Ausgaben angefordert werden sollten. Mir scheint es auch nicht hilfreich zu sein, in der Bestimmung, daß ein Überschuß nur in das folgende Jahr übertragen werden kann, eine rein "technische" Vorschrift zu sehen. Angesichts der grundlegenden Bedeutung des Grundsatzes der "jährlichen Verabschiedung des Haushalts", den auch die genannte Vorschrift zum Ausdruck bringt, bestehen vielmehr Zweifel, ob diese Bezeichnung angemessen ist. Zumindest scheint doch Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses derselbe Rang zuzukommen wie Artikel 2 Absatz 4. Jedenfalls ist dieser Beschluß im Lichte seiner Entstehungsgeschichte und nach seinem Wortlaut und Zweck auszulegen. Es zeigt sich dann, daß es tatsächlich keinen Konflikt zwischen dem - richtig verstandenen - Eigenmittelbeschluß und der Vorschrift über die Behandlung von Überschüssen gibt.
24. Ich komme daher zur Auslegung des Eigenmittelbeschlusses. Mit dem Parlament bin ich der Meinung, daß eine Betrachtung der vorhergehenden Beschlüsse von 1970 und 1985 (die oben unter Nr. 4 erwähnt wurden) für die Auslegung des Beschlusses 1988 hilfreich ist.
25. Der Beschluß 1970 war der erste gemäß Artikel 201 EWG-Vertrag gefasste Beschluß mit dem Ziel, das System der Finanzbeiträge durch ein System von Eigenmitteln zu ersetzen. Der Beschluß 1970 führte das neue System in zwei Abschnitten ein: Mit Wirkung vom 1. Januar 1971 wurden in Artikel 2 Einnahmen aus "Agrarabschöpfungen" und Einnahmen aus "Zöllen" eingeführt; Artikel 4 Absatz 1 sah mit Wirkung vom 1. Januar 1975 eine weitere Einnahme vor, die sich ergeben sollte aus der Anwendung eines nicht über ein Prozent hinausgehenden Satzes auf die MwSt.-Bemessungsgrundlage der Mitgliedstaaten (Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2). Die endgültige Einführung dieser MwSt.-Einnahme hing jedoch vom Erlaß von Vorschriften zur Bestimmung der einheitlichen Bemessungsgrundlage ab, zu der es erst im Haushaltsjahr 1980 kam. In der Zwischenzeit galten die in Artikel 4 Absätze 2 und 3 enthaltenen vorläufigen Regelungen für die von den Mitgliedstaaten zu zahlenden Finanzbeiträge.
26. In Artikel 4 Absatz 5 des Beschlusses 1970 heisst es:
"Mit der vollständigen Anwendung des Absatzes 1 Unterabsatz 2 wird der etwa entstehende Überschuß der eigenen Mittel der Gemeinschaften gegenüber den tatsächlichen Gesamtausgaben im Verlauf eines Haushaltsjahres auf das folgende Haushaltsjahr übertragen."
Zu der "vollständigen Anwendung" von Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 kam es bekanntlich erst, nachdem die MwSt.-Bemessungsgrundlage für alle Mitgliedstaaten festgelegt worden war. Daher war die in Artikel 4 Absatz 5 enthaltene Vorschrift über die Übertragung von Überschüssen von dem Zeitpunkt an anwendbar, zu dem das neue System unter Einschluß der MwSt.-Einnahmen schließlich in Kraft trat.
27. Welche Schlußfolgerungen soll man daraus ziehen, daß die zum ersten Mal durch Artikel 4 Absatz 5 des Beschlusses 1970 eingeführte Vorschrift zur Übertragung des Überschusses vom Zeitpunkt des vollständigen Inkrafttretens der Regelung über die MwSt.-Einnahmen an anzuwenden war? Wie mir scheint, gibt es zwei Möglichkeiten. Denkbar ist, daß ein Überschuß vor der vollständigen Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 nicht in das nächste Haushaltsjahr zu übertragen, sondern eher den Mitgliedstaaten zurückzuerstatten war. Dies könnte damit gerechtfertigt werden, daß der Gemeinschaftshaushalt bis zur vollständigen Einführung der MwSt.-Einnahmen immer noch zum Teil eher mit Finanzbeiträgen als mit echten "Eigenmitteln" bestritten wurde: vgl. Artikel 4 Absätze 2 und 3. Dazu gibt es indessen ein Gegenargument. Von den Absätzen 2 und 3 des Artikels 4 ist nämlich gesagt, sie kämen zur Anwendung "abweichend von Absatz 1 Unterabsatz 2" (Unterstreichung von mir) und nicht von Unterabsatz 1. In Unterabsatz 1 aber heisst es:
"Ab 1. Januar 1975 wird der Haushalt der Gemeinschaften vollständig aus eigenen Mitteln der Gemeinschaften finanziert."
Die Absätze 2 und 3 von Artikel 4 sollten also wohl von diesem Erfordernis nicht abweichen (vgl. Saccettini in Mégret (Hrsg.), Le droit de la CEE, Band 11, Brüssel 1982, S. 25). Wenn die in Artikel 4 Absätze 2 und 3 erwähnten Finanzbeiträge tatsächlich als eigene Mittel der Gemeinschaften anzusehen sein sollten, hätte ein Überschuß daraus den Mitgliedstaaten nicht zurückerstattet werden können.
28. Denkbar ist daher auch, daß der Artikel 4 Absatz 5 dahin auszulegen ist, daß die Regel zur Übertragung eines Überschusses auch anzuwenden war, bevor die MwSt.-Einnahmen vollständig eingeführt waren. Diese Schlußfolgerung würde, wie wir gesehen haben, darauf gestützt, daß die Einnahmen zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts auch vor der vollständigen Einführung der MwSt.-Einnahmen als Eigenmittel der Gemeinschaften anzusehen waren.
29. Das Parlament scheint aber eine dritte Möglichkeit der Auslegung des Artikels 4 Absatz 5 nahezulegen, und zwar eine solche, von der es annimmt, daß sie wichtige Auswirkungen auf die Auslegung der späteren Eigenmittelbeschlüsse hat. Nach Ansicht des Parlaments gilt die in Artikel 4 Absatz 5 enthaltene Vorschrift zur Übertragung eines Überschusses allein für die MwSt.-Einnahmen, der sie "besonders gewidmet" sei. Daraus folgt nach der Auffassung des Parlaments, daß die Vorschrift nur die übrigen Einnahmen "betrifft", die zum Ausgleich des Gemeinschaftshaushaltsplans herangezogen werden - d. h. die MwSt.-Einnahmen in den Beschlüssen 1970 und 1985 und die BSP-Einnahmen im Beschluß 1988. Das Parlament scheint daraus den Schluß zu ziehen, daß nur soviel vom Überschuß übertragen werden kann, wie zum Ausgleich für die übrigen Einnahmen verwendet wird. Vom Überschuß des Jahres 1989 habe folglich auf das Jahr 1990 nur der Betrag übertragen werden können, der gebraucht worden sei, um den Satz der BSP-Einnahmen auf Null zu bringen.
30. Meines Erachtens ist die vom Parlament empfohlene Auslegung nicht haltbar. Auch wenn die einleitenden Worte von Artikel 4 Absatz 5 des Beschlusses 1970, wie wir gesehen haben, nicht ganz eindeutig sind, scheint mir doch klar zu sein, daß jedenfalls nach vollständiger Einführung der MwSt.-Einnahmen (also schließlich vom Haushaltsjahr 1980 an) die Vorschrift über die Übertragung eines Überschusses ohne Vorbehalt angewandt werden musste. So bezieht sich Artikel 4 Absatz 5 ganz allgemein auf einen "etwa entstehenden Überschuß der eigenen Mittel der Gemeinschaften" und beschränkt sich nicht auf eine bestimmte Art von Einnahmen oder einen besonderen Überschußbetrag. Der entsprechende Artikel im Beschluß 1985 (Artikel 6) ist ebenfalls allgemein gehalten, und er weist naturgemäß nicht die Unklarheit auf, die auf die Verzögerung bei der Einführung der MwSt.-Einnahmen zurückging (weil sie 1985 bereits vollzogen war).
31. Es ist sicher richtig, daß der Beschluß 1970 und der Beschluß 1985 davon ausgehen, daß es notwendig sein wird, in irgendeinem Jahr MwSt.-Einnahmen heranzuziehen, um den Gemeinschaftshaushaltsplan auszugleichen. Sicher ist insofern auch, daß beide Beschlüsse davon ausgehen, daß, wenn es zu einem Überschuß kommt, der Grund dafür darin liegt, daß der Satz für die MwSt.-Einnahmen zu hoch festgesetzt wurde, so wie der Beschluß 1988 davon ausgeht, daß es zu einem Überschuß wegen zu hoher Festsetzung des Satzes für die BSP-Einnahmen kommen kann. Die vom Parlament gezogene Schlußfolgerung lässt sich aber nach meiner Auffassung mit dieser Feststellung nicht rechtfertigen. Im Gegenteil: Wenn man anzunehmen hat, daß alle drei Eigenmittelbeschlüsse davon ausgehen, daß die Einnahmen nicht ausreichen (der jeweilige Beschluß sollte dem abhelfen), ist sicher Vorsicht am Platze, wenn es zur Anwendung eines Beschlusses bei Vorhandensein eines Überschusses kommt.
32. Zu einem möglichen Überschuß der Einnahmen gegenüber den Ausgaben kann es grundsätzlich nicht nur kommen, wenn ein Überschuß vom vorhergehenden Jahr zu übertragen ist. Ein Überschuß kann sich unabhängig von einem vorausgegangenen Mehrbetrag ergeben, z. B. wenn die Ansätze für Ausgaben in einem bestimmten Haushaltsjahr ungewöhnlich niedrig waren. Nach dem vom Parlament für richtig gehaltenen Verständnis des Artikels 2 Absatz 4 des Beschlusses wäre dennoch der vollständige Satz der MwSt.-Einnahmen (mit einem Ausgangspunkt von 1,4 %) anzuwenden, auch wenn klar wäre, daß dies zu einem Überschuß der Einnahmen gegenüber den Ausgaben führen würde, d. h. zu einer Verletzung von Artikel 199 EWG-Vertrag. Meiner Ansicht nach zeigt eine Untersuchung der drei Eigenmittelbeschlüsse, daß eine solche Auslegung unhaltbar ist; zu diesem Ergebnis kann man übrigens kommen, ohne Artikel 7 des Beschlusses 1988 heranzuziehen.
33. So ist in der fünften Begründungserwägung des Beschlusses 1970 ausdrücklich davon die Rede, daß die Einnahmen aus den ersten beiden Einnahmegruppen (Agrarabschöpfungen und Zölle) zur Deckung der Gemeinschaftsausgaben nicht ausreichen werden. Entsprechend wird im Beschluß 1985 der MwSt.-Hoechstsatz von 1 % auf 1,4 % angehoben "um so die Eigenmittel zu vergrössern" (zweite Begründungserwägung); auch er geht also von der Annahme aus, daß die Einnahmen aus den vorhandenen Quellen nicht ausreichen werden.
34. Als der Beschluß 1985 durch den Beschluß 1988 ersetzt wurde, hielt man den Hoechstsatz von 1,4 % für MwSt.-Einnahmen selbst für unzulänglich. Demgemäß wurde mit dem Beschluß 1988 eine neue oder "vierte" Gruppe von Einnahmen eingeführt, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf das BSP ergeben. Natürlich hat das Parlament mit der Feststellung recht, daß die neue Einnahme die Rolle der "restlichen" Gruppe übernahm, denn sie kann der Notwendigkeit, Gemeinschaftseinnahmen und Ausgaben auszugleichen, angepasst werden. MwSt.-Einnahmen sind aber im Rahmen des Beschlusses 1988 deswegen nicht als restliche Gruppe anzusehen, weil dieser Beschluß davon ausgeht, daß ein Satz von 1,4 % zur Deckung der Gemeinschaftsausgaben nicht ausreicht.
35. Wie seine Vorgänger geht der Beschluß 1988 deshalb davon aus, daß die vorhandenen Mittel zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts einer Ergänzung bedürfen. So heisst es in der zweiten Begründungserwägung des Beschlusses 1988: "Dieser Hoechstsatz von 1,4 % reicht nicht mehr aus, um die Deckung der voraussichtlichen Ausgaben der Gemeinschaft zu gewährleisten." In der vierten Begründungserwägung ist zu lesen:
"Die Gemeinschaft muß über stabile und garantierte Einnahmen verfügen, um die derzeitige Lage zu sanieren und die gemeinsamen Politiken durchzuführen. Diesen Einnahmen müssen die hierfür als erforderlich erachteten Ausgaben zugrunde liegen ..."
Aufgrund dieser Annahmen sieht der Beschluß 1988 keine Anpassung des für die MwSt.-Einnahmen geltenden Satzes im Laufe des Haushaltsverfahrens vor. Da höchstwahrscheinlich sogar ein Satz von 1,4 % zum Ausgleich des Gemeinschaftshaushaltsplans nicht ausreichte, schien es nicht notwendig zu sein, eine Anpassung des Satzes vorzusehen.
36. Es können also weder der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Annahme des Beschlusses 1988 noch die Mitgliedstaaten bei seiner Ratifizierung die Möglichkeit ins Auge gefasst haben, daß der Satz von 1,4 % in einem bestimmten Jahr mehr als ausreichend sein könnte. Man kann somit den Autoren des Beschlusses nicht unterstellen, sie hätten von dem grundlegenden, im Vertrag verankerten Grundsatz abweichen wollen, daß der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen ist. Da Artikel 199 EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage für den Beschluß angeführt wird, muß angenommen werden, daß sie von dem genannten Grundsatz, hält man dies überhaupt für möglich, nicht abweichen wollten. Darüber hinaus ist der Beschluß, wie die vierte Begründungserwägung zeigt, auf den Grundsatz gestützt, daß den Einnahmen notwendige Ausgaben zugrunde liegen müssen, und der Grundsatz, daß Einnahmen und Ausgaben auszugleichen sind ist auch in Artikel 203 Absatz 10 EWG-Vertrag erwähnt.
37. Versteht man den Beschluß 1988 im Lichte des Grundsatzes, daß Einnahmen und Ausgaben auszugleichen sind, so wird klar, daß der in Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses erwähnte Satz von 1,4 % im Laufe des Haushaltsverfahrens angepasst werden kann, wenn sich dies als notwendig erweist, um einen Einnahmenüberschuß zu vermeiden. Der Satz kann namentlich angepasst werden, wenn sich ein möglicher Überschuß aus der Anwendung von Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses ergibt.
38. Nichts hindert also daran, den gesamten Überschuß des Jahres 1989 gemäß Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses und Artikel 32 des Haushaltsordnung in einen Berichtigungs- oder Nachtragshaushalt für das Jahr 1990 einzusetzen. Der für MwSt.-Einnahmen geltende einheitliche Satz kann dann so herabgesetzt werden, daß es nur zu den Einnahmen kommt, die zur Deckung der angesetzten Ausgaben für notwendig erachtet werden.
39. Daraus folgt meines Erachtens, daß die Artikel 130 und 300 des BNH Nr. 2 ungültig sind. Artikel 300 ist ungültig, weil er Artikel 7 des Eigenmittelbeschlusses und Artikel 32 der Haushaltsordnung verletzt. Artikel 130 ist ungültig, weil er die Anforderung eines Betrags aus MwSt.-Einnahmen vorsieht, der zu einer Verletzung von Artikel 199 EWG-Vertrag führt.
b) Die sich auf die BSP-Einnahmen beziehende Änderung
40. In dem Ratsentwurf zu Artikel 140 des BNH Nr. 2 war der Gesamtbetrag der BSP-Einnahmen auf Null festgesetzt worden. Nach der vom Parlament vorgenommenen Änderung jedoch, die den ursprünglichen Vorschlag der Kommission wiederherstellt, sind BSP-Einnahmen in Höhe von 94 602 333 ECU eingesetzt. In den Erläuterungen zu Artikel 140 heisst es dazu: "Eigenmittel nach Maßgabe des Bruttosozialproduktes werden nur in Verbindung mit dem Finanzausgleich für das Vereinigte Königreich herangezogen."
41. Auf den ersten Blick mag es überraschend erscheinen, daß man es für notwendig hielt, im BNH Nr. 2 überhaupt einen Betrag an BSP-Einnahmen vorzusehen. Nach der Schätzung der Kommission blieben ja immer noch etwa 780 Millionen ECU aus dem Überschuß des Jahres 1989 übrig: Warum also war es notwendig, wo doch die Gemeinschaft bereits über ausreichende Mittel verfügte, von den Mitgliedstaaten die Entrichtung eines weiteren Betrags von nahezu 95 Millionen ECU zu verlangen? Wie die Parteien auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes erklärt haben, ist ihre jeweilige Einstellung zu den BSP-Einnahmen aber nur die logische Folge der Einstellung, die sie zu dem einheitlichen, für die MwSt.-Einnahmen geltenden Satz haben.
42. Es ist festzuhalten, daß sich der in den BNH Nr. 2 eingesetzte Betrag an BSP-Einnahmen nicht aus der Anwendung eines "im Rahmen des Haushaltsverfahrens unter Berücksichtigung aller sonstigen Einnahmen festzulegenden" Satzes ergibt, wie dies Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d des Eigenmittelbeschlusses vorsieht. Der Betrag ergibt sich eher aus einer Anwendung von Artikel 5 Absatz 2, der die Finanzierung des zugunsten des Vereinigten Königreichs vorgesehenen Korrekturbetrags regelt.
43. Wie wir schon (oben unter Nr. 9) gesehen haben, wird der Korrekturbetrag zugunsten des Vereinigten Königreichs von den anderen Mitgliedstaaten nach dem Verhältnis ihrer jeweiligen BSP finanziert. Wenn als Ausgangspunkt für die Berechnung des für die MwSt.-Einnahmen geltenden Satzes ein Satz von 1,4 % genommen wird, wird der von einem bestimmten Mitgliedstaat zu entrichtende Betrag zunächst dadurch bestimmt, daß von den 1,4 % ein Betrag abgezogen wird, der dem an das Vereinigte Königreich zu zahlenden Ausgleich entspricht: so ergibt sich der einheitliche, für die MwSt.-Einnahmen geltende Satz (den das Parlament auf 1,2557 % festgesetzt hat). In einem zweiten Schritt wird ein weiterer Betrag hinzugerechnet, der für jeden Mitgliedstaat getrennt nach Maßgabe seines BSP berechnet wird. Wenn sich daraus ein 1,4 % übersteigender Satz ergibt, muß der übersteigende Betrag als BSP-Einnahme angefordert werden, da ja der MwSt.-Hoechstsatz auf 1,4 % festgesetzt worden ist. Nimmt man andererseits einen Ausgangspunkt von weniger als 1,4 %, was zu einem entsprechend niedrigeren einheitlichen MwSt.-Satz führt, so kann in diesem Fall der Korrekturbetrag für das Vereinigte Königreich gedeckt werden, ohne daß von irgend einem Mitgliedstaat BSP-Einnahmen herangezogen werden. Letztere Lösung hat der Rat gewählt, der, wie wir gesehen haben, einen einheitlichen MwSt.-Satz von lediglich 1,2159 % vorgeschlagen hat.
44. Da das Parlament der Ansicht war, daß der in Artikel 2 Absatz 4 des Eigenmittelbeschlusses definierte Satz von 1,4 % keine Anpassung zulässt, konnte es nur den ersten der beiden oben genannten Wege beschreiten mit der Folge, daß von vier Mitgliedstaaten ein Betrag an BSP-Einnahmen gemäß Artikel 5 Absatz 2 anzufordern war. Wie wir gesehen haben, gelang es dem Rat zu vermeiden, daß BSP-Einnahmen von irgendeinem Mitgliedstaat angefordert werden mussten. Da ich bereits zu der Schlußfolgerung gekommen bin, daß dem Standpunkt des Rates der Vorzug zu geben ist, folgt daraus, daß es der Heranziehung von BSP-Einnahmen nicht bedurfte. Aus der Ungültigkeit von Artikel 130 ergibt sich so auch die von Artikel 140 des BNH Nr. 2.
45. Die Tatsache, daß die vom Parlament vertretene Auslegung des Eigenmittelbeschlusses dazu führt, daß BSP-Einnahmen von vier Mitgliedstaaten anzufordern sind, scheint mir darüber hinaus einen zusätzlichen Grund für die Ablehnung dieser Auslegung abzugeben. Wie ich schon gezeigt habe, führt dies dazu, daß Einnahmen angefordert werden, obwohl schon mehr Mittel verfügbar sind, als für die angesetzten Gemeinschaftsausgaben und zur Deckung des für das Vereinigte Königreich vorgesehenen Korrekturbetrags gebraucht werden. Meines Erachtens ist es ganz unwahrscheinlich, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Annahme des Eigenmittelbeschlusses oder die Mitgliedstaaten bei der Ratifizierung dieses Beschlusses gemäß Artikel 201 EWG-Vertrag ein derart paradoxes Ergebnis beabsichtigt haben sollten.
46. Schließlich ist noch auf ein weiteres Argument des Parlaments einzugehen, das, wenn es begründet wäre, zeigen würde, daß sich der Rat den vom Parlament vorgenommenen Änderungen auch bei Richtigkeit der bisherigen Schlußfolgerungen nicht widersetzen kann.
47. Das Parlament ist der Ansicht, daß der Rat, auch wenn der gesamte Überschuß des Jahres 1989 in einen Berichtigungs- oder Nachtragshaushaltsplan für 1990 aufzunehmen wäre, nicht verlangen könne, daß dies im BNH Nr. 2 geschehe. Der BNH Nr. 2 sei nicht der letzte Berichtigungs- oder Nachtragshaushaltsplan für 1990 gewesen. Ein dritter derartiger Haushaltsplan sei zur Zeit der Annahme des BNH Nr. 2 ins Auge gefasst worden, und es sei demgemäß am 12. Dezember 1990 zur Annahme eines BNH Nr. 3 gekommen (vgl. ABl. L 381, S. 1). Zur Zeit der Annahme des BNH Nr. 2 habe also immer noch die Möglichkeit bestanden, daß der verbleibende Überschuß ganz oder zum Teil im Haushaltsjahr 1990 behandelt werde.
48. Artikel 300 des BNH Nr. 3 zeigt, daß ein weiterer Teil des Überschusses aus dem Jahr 1989 in Höhe von 164 184 346 ECU eingesetzt wurde, so daß von dem Überschuß insgesamt 3 645 156 464 ECU übertragen wurden. Auch wenn man den Betrag von 819 Millionen ECU, der in die EAGFL-Reserve übertragen wurde, berücksichtigt, ist aber festzustellen, daß die drei Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne für das Jahr 1990 nicht den gesamten verbleibenden Überschuß des Jahres 1989 erfassen. Von dem gesamten Überschuß in Höhe von 5,080 Milliarden ECU sind nur 4 464 156 464 ECU im Jahr 1990 eingesetzt worden (vgl. BNH Nr. 3, ABl. L 381, S. 6 und 7).
49. Tatsächlich war zur Zeit der Annahme des BNH Nr. 2 allen Beteiligten klar, daß die Kommission und das Parlament die Einsetzung des Überschusses aus dem Jahr 1989 als Einnahme im Jahr 1989 nur insoweit vorhatten, als dies zur Deckung der Ausgaben im Jahr 1990 erforderlich war. Nur aus der Sicht der Kommission und des Parlaments kann daher die Klage des Rates als verfrüht bezeichnet werden. Denn nur bei der Annahme, daß der zu übertragende Überschuß eine veränderliche Grösse darstellt, die nach Maßgabe der Ausgaben des laufenden Haushaltsjahrs angepasst werden kann, hat das vom Parlament vorgebrachte Argument Gewicht. Hält man andererseits den Standpunkt des Rates für zutreffend, der gesamte Betrag müsse zwangsläufig übertragen werden, so gibt es keinen Grund dafür, den gesamten Betrag des Überschusses nicht schon einzusetzen, sobald er feststeht. Da ich schon erklärt habe, daß dem Standpunkt des Rates der Vorzug gebührt, werden meine Schlußfolgerungen von dem weiteren Argument des Parlaments nicht berührt.
50. Nach meiner Ansicht sind also die Artikel 130, 140 und 300 des BNH Nr. 2 fehlerhaft, und es konnte somit der BNH Nr. 2 vom Parlament nicht rechtmässig angenommen werden.
Der Umfang der dem Parlament zustehenden Änderungsbefugnis
51. Da ich zu dem Ergebnis gekommen bin, daß das Parlament, selbst wenn man annimmt, daß es die Einnahmenansätze des Haushaltsplans ändern kann, im vorliegenden Fall von seiner Befugnis einen rechtswidrigen Gebrauch gemacht hat, ist es im Grunde nicht nötig, den zweiten vom Rat vorgetragenen Nichtigkeitsgrund zu prüfen. Ich werde darauf aber noch eingehen, weil der Umfang des dem Parlament zustehenden Änderungsrechts von allgemeinem Interesse ist.
52. Artikel 203 Absatz 3 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag bestimmt, daß der Rat den Entwurf des Haushaltsplans aufstellt. Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 2 lautet:
"Das Europäische Parlament ist berechtigt, den Entwurf des Haushaltsplans mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder abzuändern und mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen dem Rat Änderungen dieses Entwurfs im bezug auf die Ausgaben vorzuschlagen, die sich zwingend aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakten ergeben."
53. Es ist klar, daß das Recht, den Entwurf des Haushaltsplans zu ändern, insofern eingeschränkt ist, als das Parlament im Hinblick auf Haushaltsansätze zu obligatorischen Ausgaben nur die Möglichkeit hat, Änderungen vorzuschlagen. Solche Änderungen können vom Rat nach Artikel 203 Absatz 5 Unterabsatz 1 Buchstabe b abgelehnt werden. Andererseits können im Falle von Änderungen vom Rat an ihnen gemäß Buchstabe a dieses Unterabsatzes vorgenommene Änderungen vom Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 6 geändert oder abgelehnt werden. Im Falle von Änderungen hat also das Parlament und nicht der Rat das "letzte Wort".
54. Die in Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 2 vorgesehene Änderungsbefugnis scheint keiner weiteren Beschränkung zu unterliegen als der, die sich aus den Befugnissen des Rates bezueglich der zwingenden Ausgaben ergibt. Gelegentlich wird aber angenommen, daß die Änderungsbefugnisse des Parlaments sich nur auf die Ausgabenansätze des Haushaltsplans beziehen. Ebenso wie sich das in Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 2 verankerte Recht, Änderungen vorzuschlagen, auf zwingende Ausgaben bezieht, wird also angenommen, daß sich auch die Änderungsbefugnis auf Ausgabenansätze beziehen muß und folglich auf nichtobligatorische Ausgaben beschränkt ist: vgl. die Schlussanträge von Generalanwalt Mancini in der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament, Slg. 1986, 2155 und 2159) wie auch A. G. Toth, The Oxford Encyclopädia of European Community Law, Band I (Oxford, 1990), S. 90 und Magiera in Grabitz (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, München 1983, Artikel 203 Randnr. 11. Mir scheint jedoch, daß eine solche Auffassung keineswegs selbstverständlich ist.
55. Seine Auffassung, das Änderungsrecht des Parlaments beziehe sich allein auf nichtobligatorische Ausgaben, begründet der Rat wie folgt. Zunächst einmal sei der Gemeinschaftshaushaltsplan ein "Haushaltsplan der Ausgaben", d. h. er ergebe sich aus der Notwendigkeit, geplante Gemeinschaftsausgaben zu finanzieren. Dementsprechend seien in Artikel 203 EWG-Vertrag genaue Bestimmungen festgelegt worden, die die Rolle eines jeden Organs bei der Festsetzung der Ausgaben umschrieben. Danach habe das Parlament das letzte Wort bei nichtobligatorischen Ausgaben, und es stehe dem Rat in gleicher Weise das letzte Wort in bezug auf die obligatorischen Ausgaben zu. In Ansehung der Gemeinschaftseinnahmen enthalte Artikel 203 dagegen keine Verfahrensvorschriften. Der Rat meint, der Vertrag kenne deswegen keine besonderen Vorschriften für die Änderung der Einnahmenansätze, weil dies nicht notwendig sei. Wie Gemeinschaftseinnahmen zu veranschlagen seien, schreibe der Eigenmittelbeschluß genau vor, und nach ihm gebe es keinen Handlungs- oder Ermessensspielraum. Wenn auch, wie der Rat in seiner Erwiderung einräumt, die Befugnis des Parlaments, die Ansätze für nichtobligatorische Ausgaben zu ändern, zumindest die Befugnis einschließen muß, entsprechende Änderungen auf der Einnahmenseite vorzunehmen, so endeten die Rechte des Parlaments doch an dieser Stelle. Unlogisch wäre es, dem Rat das letzte Wort bei der Festlegung der obligatorischen Ausgaben zuzugestehen und dann dem Parlament im Hinblick auf die Einnahmenseite das letzte Wort einzuräumen.
56. Meines Erachtens sind die vom Rat vorgetragenen Argumente nicht überzeugend. Natürlich müssen die dem Parlament eingeräumten Änderungsbefugnisse gemäß den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften und insbesondere gemäß denjenigen ausgeuebt werden, die für die Bestimmung der Höhe der Eigenmittel der Gemeinschaften gelten (vgl. Artikel 203 Absatz 10 EWG-Vertrag), und es mag auch sein, daß die einschlägigen Bestimmungen wenig Spielraum lassen. Klar ist ferner, daß das Parlament seine Änderungsbefugnisse nicht dergestalt gebrauchen kann, daß der Rat an der Ausübung seiner Rechte gehindert wird; dies wäre eine Verletzung der dem Artikel 5 EWG-Vertrag zu entnehmenden Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit (vgl. Urteile vom 10. Februar 1983 in der Rechtssache 230/81, Luxemburg/Parlament, Slg. 1983, 255, Randnr. 37; vom 27. September 1988 in der Rechtssache 204/86, Griechenland/Rat, Slg. 1988, 5323, Randnr. 16, und vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 149/85, Wybot, Slg. 1986, 2391, Randnr. 23).
57. Der Umstand freilich, daß Artikel 203 EWG-Vertrag keine besonderen Vorschriften zur Änderung der Einnahmenansätze des Haushaltsplans enthält, bedeutet meines Erachtens nicht, daß solche Änderungen ausgeschlossen sind. Wenn es nämlich zutrifft (wie der Rat meint), daß die einschlägigen Bestimmungen dem Parlament wenig Spielraum gewähren, weil ja die Einnahmenansätze wesentlich durch die Ausgabenansätze bestimmt werden, so ist es wohl nicht überraschend, daß die Vertragsautoren keine besonderen Verfahrensvorschriften zur Änderung der Einnahmenansätze vorgesehen haben. Jedenfalls räumt der Rat ein, daß das Parlament unter gewissen Umständen Einnahmenansätze ändern kann, nämlich dann, wenn solche Änderungen durch Änderungen bei den nichtobligatorischen Ausgaben notwendig werden. Es wird die Ansicht vertreten, daß nur nach Änderungen der Ausgabenansätze eine Änderung der Einnahmenansätze denkbar ist: vgl. Sacchettini in Mégret, a. a. O., S. 48. Nach dem vorliegenden Verfahren ist jedoch klar, daß es eine weitere Gruppe von Fällen gibt, in denen es dem Parlament wünschenswert erscheinen mag, derartige Änderungen vorzunehmen, nämlich dann, wenn es zwischen dem Rat und dem Parlament Streit über die Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften gibt. In der Gegenerwiderung hat das Parlament ausserdem einige andere Beispiele aus dem Haushaltsverfahren 1991 angeführt. Das Parlament hielt es z. B. für nötig, die vom Rat angeführten Zahlen über die Einnahmen aus der sogenannten "Krisenabgabe" auf Gehälter der Gemeinschaftsbeamten und der anderen Bediensteten, die durch die Verordnung Nr. 3821/81 des Rates vom 15. Dezember 1981 (ABl. L 386, S. 1) eingeführt worden war, herabzusetzen; dies geschah mit der Begründung, daß die einschlägigen Vorschriften im Laufe des Jahres 1991 ausser Kraft traten.
58. Meines Erachtens gibt es also keinen Grund dafür, dem Parlament jegliche Rolle bei der Festsetzung der Einnahmenansätze abzusprechen. Eine solche Rolle kann dem Parlament nicht allein deswegen abgesprochen werden, weil die gegenteilige Ansicht darauf hinausliefe, ihm das letzte Wort in diesem Bereich zuzuerkennen. Wie ich schon ausgeführt habe, sind solche Befugnisse in jedem Fall unter Beachtung der Verpflichtung, die einschlägigen Vorschriften einzuhalten und die Befugnisse und Vorrechte der anderen Organe zu beachten, auszuüben. Nach der Struktur des Haushaltsverfahrens ist es darüber hinaus tatsächlich das Parlament und nicht der Rat, dem das letzte Wort zusteht. So stellt das Parlament letztlich den Haushaltsplan fest (Artikel 203 Absatz 6). Das Parlament kann aus "wichtigen Gründen" den Entwurf des Haushaltsplans insgesamt ablehnen und die Vorlage eines neuen Entwurfs verlangen (vgl. Artikel 203 Absatz 8). Da dem Parlament ausserdem gemäß Artikel 203 Absatz 9 das Recht zusteht, unter bestimmten Umständen den Betrag der nichtobligatorischen Ausgaben zu erhöhen, muß ihm auch das letzte Wort bei der Festlegung des Satzes der BSP-Einnahmen, die zur Finanzierung solcher Ausgaben notwendig sind, zustehen (vgl. Bernard Paulin, "Les pouvoirs du Parlement européen en matière de ressources propres" in Guy Isaac (Hrsg.) Les ressources financières de la CE, Paris 1986, S. 122 f.).
59. Würde dem Parlament die Befugnis, Änderungen der Einnahmenansätze des Haushaltsplans unter Umständen wie den jetzt vorliegenden vorzunehmen, abgesprochen, so hätte es einen von ihm für rechtswidrig gehaltenen Haushaltsplan anzunehmen, oder es hätte nur die beschränkte und drastische andere Möglichkeit, den Haushaltsplan insgesamt abzulehnen. Zwar ist richtig, daß das Parlament im Falle eines sich auf obligatorische Ausgaben beziehenden Ansatzes in derselben Verlegenheit wäre, aber in diesem Fall ergibt sich eine solche Konsequenz zumindest ausdrücklich aus dem Wortlaut des Vertrags. Mir scheint, daß ein solches Ergebnis nicht auch in einem Fall wie dem vorliegenden, zu dem der Vertrag nichts sagt, implizit aus dem Vertrag folgt.
60. Bemerkenswert ist ferner, daß in Fällen, in denen der Rat im Haushaltsverfahren das letzte Wort hat, nur beschränkte Klagemöglichkeiten bestehen. Letztlich stellt das Parlament und nicht der Rat den Haushaltsplan fest. Das Parlament kann eine Nichtigkeitsklage nur unter bestimmten, engen Voraussetzungen erheben, nämlich soweit es um den Schutz seiner Befugnisse geht: vgl. Urteil vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-70/88 (Parlament/Rat, Slg. 1990, I-2041, Randnr. 27); klar ist jedenfalls, daß das Parlament nicht gegen eine von ihm oder von seinem Präsidenten erlassene Handlung klagen könnte. Das Parlament könnte sich auch, wie mir scheint, nicht unbedingt darauf verlassen, daß die Kommission Klage erhebt (denn Kommission und Parlament brauchen nicht immer einer Meinung zu sein). Das Parlament könnte ausserdem nicht einen Ratsbeschluß zur Festlegung des Entwurfs eines Haushaltsplans zum Gegenstand einer Klage machen: vgl. Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 302/87 (Parlament/Rat, Slg. 1988, 5615, Randnr. 23). In der mündlichen Verhandlung hat der Rat vorgebracht, er allein habe das Recht, bei der Festlegung der Einnahmenansätze des Haushaltsplans Irrtümer zu begehen, und er meinte dazu, derartige Irrtümer könnten stets vom Gerichtshof korrigiert werden. In Wahrheit jedoch beansprucht der Rat das Recht, Irrtümer zu begehen, die im Laufe des Haushaltsverfahrens nicht berichtigt werden können und die auch von einem anderen Glied der Haushaltsbehörde nicht zum Gegenstand eines Verfahrens vor dem Gerichtshof gemacht werden können. In einem solchen Ergebnis kann man wohl keine befriedigende Aufteilung der Befugnisse auf die beiden Glieder der Haushaltsbehörde sehen.
61. Ich bin also der Auffassung, daß dem Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 4 zweiter Unterabsatz das Recht zusteht, unter bestimmten Umständen sowohl Ansätze des Haushaltsplans zu den Einnahmen als auch solche zu nichtobligatorischen Ausgaben zu ändern; daher ist der den Umfang der Änderungsrechte des Parlaments betreffende Klagegrund zurückzuweisen. Mit seinem ersten Klagegrund ist der Rat jedoch nach meiner Auffassung erfolgreich.
Zulässigkeit
62. Nach dem Ergebnis, zu dem ich gekommen bin, ist nunmehr zu prüfen, welche Folgen sich aus der Ungültigkeit des BNH Nr. 2 ergeben. In seiner Klageschrift beantragt der Rat, die Nichtigerklärung sowohl des BNH Nr. 2 als auch der Feststellung des Präsidenten, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt worden ist. Der Rat beantragt ausserdem, festzustellen, daß durch diese Nichtigerklärung bestimmte, aufgrund des BNH Nr. 2 getroffene Maßnahmen nicht in Frage gestellt werden. Das Parlament hat Zulässigkeitseinwendungen zum ersten und dritten Klageantrag erhoben; ihnen werde ich mich jetzt nacheinander zuwenden.
a) Kann der Haushaltsplan für nichtig erklärt werden?
63. In seiner Klageschrift beantragt der Rat die Nichtigerklärung des BNH Nr. 2. Generalanwalt Mancini hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament, Urteil vom 3. Juli 1986, Slg. 1986, 2155, 2175) die Ansicht vertreten, der Haushaltsplan sei streng genommen nur ein Rechnungsbeleg, der zwei Aufstellungen zu Einnahmen und zu Ausgaben enthalte. Auch wenn danach fraglich erscheint, ob der Haushaltsplan selbst Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, scheint doch auf den ersten Blick die Annahme des Haushaltsplans durch das Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 6 EWG-Vertrag am Ende des Haushaltsverfahrens eine anfechtbare Handlung zu sein, und die Klage des Rates kann so verstanden werden, daß die Aufhebung einer solchen Handlung verlangt wird. Zwar ist die Annahme gemäß Artikel 203 Absatz 6 lediglich der vorletzte Schritt des Haushaltsverfahrens, da der letzte Schritt in der Feststellung des Präsidenten gemäß Artikel 203 Absatz 7 EWG-Vertrag zu sehen ist. Es wäre aber eigenartig anzunehmen, Gegenstand einer Nichtigerklärung könne nur die Feststellung des Präsidenten sein. Denn diese Feststellung besagt nur, daß der Haushaltsplan "endgültig festgestellt ist", d. h., daß die Annahme gemäß Artikel 203 Absatz 6 erfolgt ist. Wenn auch die Handlung des Präsidenten von der Handlung der Annahme des Haushaltsplans zu unterscheiden ist, so läuft sie doch im wesentlichen auf die öffentliche Erklärung hinaus, daß die frühere Handlung der Annahme bereits stattgefunden hat.
64. Dennoch ist das Parlament der Auffassung, daß die Handlung der Annahme des Haushaltsplans durch das Parlament nicht Gegenstand eines Anfechtungsverfahrens sein könne, und verweist dazu auf die oben erwähnte Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament) und die Rechtssache 302/87 (Parlament/Rat, die oben unter Nr. 60 erwähnt wurde).
65. Zwar hat sich der Gerichtshof in der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament) darauf beschränkt, die Feststellung des Präsidenten, der Haushaltsplan sei endgültig angenommen worden, für nichtig zu erklären, obwohl der Rat auch die Nichtigerklärung des Haushaltsplans selbst beantragt hatte. Der Gerichtshof hat aber nicht ausdrücklich festgestellt, daß nur die Feststellung des Präsidenten für nichtig erklärt werden könne. Vielmehr heisst es in Randnummer 46 des Urteils:
"Die Nichtigerklärung des Rechtsakts des Präsidenten des Parlaments hat zur Folge, daß der Haushaltsplan für 1986 seine Rechtswirksamkeit einbüsst. Die Anträge des Rates auf Nichtigerklärung des gesamten Haushaltsplans sind daher gegenstandlos."
66. In der Rechtssache 302/87 (Parlament/Rat) ging es darum, ob das Parlament gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag eine Nichtigkeitsklage erheben kann. Das Parlament war insbesondere der Ansicht, daß der Gerichtshof in der Rechtssache 34/86 davon ausgegangen sei, daß jedes Glied der Haushaltsbehörde Klage erheben könne, wenn das andere seine Befugnisse überschritten, und daß es daher undenkbar sei, daß der Rat gegen das Parlament, nicht aber das Parlament gegen den Rat klagen könne (vgl. Sitzungsbericht, S. 5624). Der Gerichtshof ließ dieses Argument nicht gelten und führte dazu in Randnummer 24 seines Urteils aus, daß
"die einzige anfechtbare Handlung im Bereich der Verabschiedung des Haushaltsplans von einem Organ des Europäischen Parlaments herrührt und daher diesem Gemeinschaftsorgan selbst zuzurechnen ist".
Zwar ist richtig, daß die in diesem Satz erwähnte "Handlung" die Feststellung des Präsidenten über die endgültige Annahme des Haushaltsplans ist (vgl. Randnummer 23 des Urteils), und daß man deshalb die in Randnummer 24 enthaltene Aussage dahin verstehen könnte, daß die einzige Handlung, die für nichtig erklärt werden kann, die Feststellung des Präsidenten sei. Mir scheint jedoch, daß der Gerichtshof in diesem Satz nicht zwischen der Handlung der Annahme des Haushaltsplans und der Feststellung, daß die Annahme stattgefunden hat, unterscheiden wollte. Dem Gerichtshof kam es vielmehr darauf an, hervorzuheben, daß die einzigen Handlungen im Haushaltsverfahren, die für nichtig erklärt werden können, Handlungen des Parlaments im Gegensatz zu Handlungen des Rates sind, und daß folglich die Frage, ob das Parlament eine Nichtigkeitsklage erheben kann, in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung ist. Da in der erwähnten Rechtssache (Rechssache 34/86) tatsächlich die Feststellung des Präsidenten für nichtig erklärt wurde, lag es für den Gerichtshof einfach nahe, sich auf diese Handlung zu beziehen und anzumerken, daß es sich um eine Handlung eines Organs des Parlaments handle.
67. Mit der Rechtssache 302/87 (Parlament/Rat) lässt sich also meines Erachtens nicht belegen, daß die Handlung der Annahme des Haushaltsplans durch das Parlament nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann. Andererseits ergibt sich aus dieser Rechtssache, wie ich schon erwähnt habe, daß vorbereitende Handlungen, wie die Erstellung und die Änderung von Entwürfen für Haushaltspläne im Laufe des Haushaltsverfahrens als solche keine anfechtbaren Handlungen sind (vgl. Randnr. 23 des Urteils).
68. Wie der Rat in seiner Erwiderung hervorhebt, wich der Sachverhalt der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament) etwas vom Sachverhalt des vorliegenden Falles ab. In dem früheren Fall war es noch nicht zu einer Einigung zwischen Rat und Parlament über die Zunahme der nichtobligatorischen Ausgaben gekommen, und es war deshalb das Haushaltsverfahren noch nicht zu einem Abschluß gekommen (vgl. Randnr. 43 des Urteils sowie Artikel 203 Absatz 9 Unterabsatz 5 EWG-Vertrag). Es gab also keine Handlung des Parlaments zur Annahme des Haushaltsplans. Im vorliegenden Fall dagegen ist nicht streitig, daß das in Artikel 203 vorgezeichnete Verfahren zum Abschluß gekommen ist. Jetzt geht es um die Frage, ob die abschließenden Handlungen in diesem Verfahren Bestand haben können oder ob sie für nichtig erklärt werden müssen.
69. Richtig ist sicher, daß ein Haushaltsplan nicht gültig ist, wenn es an der Feststellung des Präsidenten gemäß Artikel 203 Absatz 7 fehlt, und daß seine Annahme durch das Parlament demgemäß keine Rechtswirkungen hat: vgl. Randnrn. 8 und 46 des Urteils in der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament, oben unter Randnr. 63 erwähnt). Meiner Ansicht nach kann jedoch eine Handlung auch dann Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein, wenn eine weitere Bedingung erfuellt werden muß, damit sie Rechtswirkungen haben kann. Tatsächlich wird dies sogar die Regel sein. Richtlinien und Entscheidungen z. B. werden gemäß Artikel 191 EWG-Vertrag erst wirksam, wenn sie denjenigen, für die sie bestimmt sind, bekannt gegeben werden. Dennoch bildet, wenn eine Richtlinie Gegenstand eines Verfahrens gemäß Artikel 173 ist, normalerweise die Richtlinie selbst den Gegenstand der Klage und nicht der Akt der Bekanntgabe.
70. Das Parlament stellt in seiner Gegenerwiderung eine andere als die oben erwähnte Analogie her und meint daraus die entgegengesetzte Schlußfolgerung ziehen zu können. Nach Ansicht des Parlaments ist die Nichtigerklärung der Handlung, mit der das Parlament den Haushaltsplan angenommen hat, der Nichtigerklärung der Beratungen vergleichbar, die zu einem Ratsbeschluß führen; die Feststellung des Präsidenten andererseits sei der Handlung vergleichbar, mit der der Rat einen Beschluß annehme und die von seinem Präsidenten unterzeichnet und als solche im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werde.
71. Der vom Parlament angestellte Vergleich ist jedoch nach meiner Auffassung nicht stichhaltig. Nach Artikel 100a EWG-Vertrag z. B. erlässt der Rat "die Maßnahmen ..., die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben". Wenn eine Maßnahme vom Rat gemäß Artikel 100a erlassen wird, wird zum Ausdruck gebracht, daß sie vom Rat erlassen wurde, und sie wird im Namen des Rates von seinem Präsidenten unterzeichnet. In Artikel 100a ist von keiner weiteren Handlung die Rede, die der Präsident des Rates als solcher zu erlassen hätte. Artikel 203 EWG-Vertrag dagegen spricht von zwei verschiedenen Handlungen: "Das Europäische Parlament ... stellt ... den Haushaltsplan fest" (Artikel 203 Absatz 6), und "der Präsident ... [stellt] fest, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist" (Artikel 203 Absatz 7). Der Grund dafür, daß es in diesem Fall zweier getrennter Handlungen bedarf, ist im übrigen nicht darin zu sehen, daß das Parlament, anders als sein Präsident, verbindliche Maßnahmen nicht erlassen kann; denn tatsächlich bedarf es ja keiner gesonderten Feststellung des Präsidenten, wenn das Parlament gemäß Artikel 204 Absatz 3 einen Beschluß über "vorläufige Zwölftel" fasst.
72. Nach meiner Ansicht ist es also irreführend, eine Entsprechung anzunehmen zwischen dem Präsidenten des Parlaments, der gemäß Artikel 203 Absatz 7 handelt, und dem Präsidenten des Rates, der im Namen des Rates eine Maßnahme unterzeichnet, die der Rat getroffen hat. Die Feststellung des Präsidenten gemäß Artikel 203 Absatz 7 hat eine besondere, dem Haushaltsverfahren eigene Funktion. Die Besonderheit dieses Verfahrens liegt in der Art und Weise, in der die beiden Glieder der Haushaltsbehörde zur Herbeiführung des Endergebnisses zusammenwirken; dabei nimmt jedes Organ jeweils einen Standpunkt ein, zu dem das andere sich äussert. So ergibt sich, wie mir scheint, die Notwendigkeit, daß eine abschließende Handlung von einer förmlich von beiden verschiedenen Persönlichkeit erlassen wird, eben dem Präsidenten des Parlaments. Zwar ist der Präsident nur ein Organ des Parlaments; er ist aber meines Erachtens ein Organ mit einer besonderen Funktion für die Zwecke des Artikels 203 Absatz 7, nämlich derjenigen, sicherzustellen, daß das Haushaltsverfahren ordnungsgemäß abgeschlossen worden ist. Eine solche Funktion ist besonders bedeutsam, wenn es, anders als im vorliegenden Fall, keine förmliche Entschließung des Parlaments gibt und der Haushaltsplan als "endgültig festgestellt" gilt (nach Artikel 203 Absatz 4 Unterabsatz 3, Artikel 203 Absatz 5 Unterabsatz 3 oder Artikel 203 Absatz 6 selbst). Es gab also gute Gründe für die Vertragsautoren, sorgfältig zu unterscheiden zwischen der vom Präsidenten zu treffenden Feststellung und der Annahme des Haushaltsplans durch das Parlament.
73. In der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament; vgl. oben unter Nr. 63) ergab sich die Ungültigkeit der Feststellung des Präsidenten daraus, daß das Haushaltsverfahren nicht abgeschlossen war. Dementsprechend gab es auch keine Handlung des Parlaments zur Annahme des Haushaltsplans, die für nichtig hätte erklärt werden können. Ferner gab es keine andere, im Laufe des Haushaltsverfahrens erlassene Handlung, die Gegenstand einer gerichtlichen Kontrolle hätte sein können, da ja dazu, wie wir gesehen haben, vorbereitende Maßnahmen wie die Aufstellung oder Änderung eines Entwurfs eines Haushaltsplans nicht gehören (vgl. oben Nr. 67). Im vorliegenden Fall dagegen ist das Haushaltsverfahren ordnungsgemäß zum Abschluß gekommen, und es ist ein Haushaltsplan vom Parlament gemäß Artikel 203 Absatz 6 endgültig angenommen worden. Auch wenn die Entschließung des Parlaments ihrem Wortlaut nach nicht die Annahme des Haushaltsplans bezweckte, ist doch klar, daß dies ihre beabsichtigte Wirkung war. Daraus folgt, daß der Präsident berechtigt war, seine Feststellung abzugeben. Da die Handlung der Annahme des Haushaltsplans durch das Parlament gültig bleibt, bis sie vom Gerichtshof für nichtig erklärt wird, kann auch erst nach einer solchen Nichtigerklärung die Feststellung des Präsidenten selbst für ungültig erklärt werden. Im vorliegenden Fall ist also die Nichtigerklärung der Handlung der Annahme des Haushaltsplans nicht nur möglich, vielmehr kann sie sogar als notwendig gelten, wenn die Feststellung des Präsidenten selbst für nichtig erklärt werden soll.
74. Ich komme also zu dem Ergebnis, daß der erste Zulässigkeitseinwand des Parlaments zurückzuweisen ist, und daß die Handlung, mit der das Parlament den BNH Nr. 2 angenommen hat, Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann.
b) Die Wirkungen der Nichtigerklärung
75. In seiner Klageschrift beantragt der Rat, festzustellen, daß die beantragte Nichtigerklärung "nicht die Gültigkeit von Zahlungen oder Mittelbindungen sowie die Gültigkeit der Anforderung und der Einnahme von Eigenmitteln, zu denen es vor Ende des Haushaltsjahres 1990 gekommen ist, berührt". In der Erwiderung formuliert der Rat seinen Antrag etwas anders; danach soll der Gerichtshof feststellen, daß die Nichtigerklärung "die Gültigkeit von Maßnahmen nicht berührt, die zur Durchführung des BNH Nr. 2 ordnungsgemäß ergriffen werden, und daß die Organe verpflichtet sind, unverzueglich die sich aus der Nichtigerklärung ergebenden haushaltsrechtlichen Maßnahmen zu ergreifen".
76. Wenn im Interesse der Rechtssicherheit festzustellen ist, welche Handlungen und Maßnahmen durch die Nichtigerklärung eines Haushaltsplans nicht beeinträchtigt werden, kann der Gerichtshof natürlich nicht an eine bestimmte, vom Kläger gewählte Formulierung gebunden sein. In der Rechtssache 34/86 (Rat/Parlament) hat sich der Gerichtshof im übrigen nicht in der Lage gesehen, einen Haushaltsplan teilweise für nichtig zu erklären (vgl. Randnr. 42 des Urteils). Es war vielmehr Sache des Rates und des Parlaments, die zur Durchführung des Urteils erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen und demgemäß das Haushaltsverfahren an der angemessenen Stelle wieder aufzunehmen (vgl. Randnr. 47 des Urteils). Aus diesem Grunde halte ich es nicht für angebracht, daß der Gerichtshof der in Nr. 15 der Erwiderung des Rates gemachten Anregung (die übrigens mit dem oben beschriebenen Anliegen unvereinbar ist) folgt, also nur die Einnahmenansätze des BNH Nr. 2 für nichtig erklärt und die Ausgabenansätze unberührt lässt.
77. Man kann der Ansicht sein, daß die vom Rat beantragte Nichtigerklärung im Interesse der Rechtssicherheit die Gültigkeit von Durchführungsmaßnahmen nicht beeinträchtigen sollten, die bis zum Erlaß des Urteils getroffen werden. Dagegen wendet das Parlament indessen ein, daß eine solche Erklärung den Antrag des Rates jeglicher Substanz berauben würde: der Gerichtshof würde mit einer Hand nehmen, was er mit der anderen gegeben habe. Da der Rat kein Interesse daran haben könne, die Nichtigerklärung des Haushaltsplans und gleichzeitig die vollständige Aufrechterhaltung seiner Wirkungen zu beantragen, müsse - so meint das Parlament - entweder der eine oder der andere der gestellten Anträge für unzulässig gehalten werden.
78. Hierzu muß zunächst gesagt werden, daß der Rat ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit hätte, auch wenn mit einer solchen Feststellung keine praktischen Auswirkungen verbunden wären. Tatsächlich haben sich die Parteien nicht erschöpfend mit der Frage der praktischen Auswirkungen der Rechtswidrigkeit auseinandergesetzt und namentlich damit, ob einige Wirkungen des BNH Nr. 2 nicht aufrechterhalten werden sollten. In der mündlichen Verhandlung meinte der Rat, die Rechtswidrigkeit des BNH Nr. 2 hätte entsprechende Auswirkungen auf nachfolgende Haushaltspläne; ich habe aber gewisse Schwierigkeiten, dies mit dem Antrag in Übereinstimmung zu bringen, alle Maßnahmen zur Durchführung des BNH Nr. 2 als gültig aufrecht zu erhalten.
79. Eine Lösung des Problems könnte meines Erachtens darin bestehen, alle Wirkungen des für nichtig erklärten Haushaltsplans aufrecht zu erhalten (so daß bereits vollzogene Maßnahmen nicht beeinträchtigt und auch spätere Haushaltspläne nicht ungültig werden), aber vorzusehen, daß in den Haushaltsplänen der folgenden Jahre Anpassungen vorgenommen werden, damit die Wirkungen der rechtswidrigen Ansätze ausgeglichen werden. Es wäre Sache der für das Haushaltsverfahren verantwortlichen Organe, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen.
80. Selbstverständlich brauchen aber die Organe zum Erlaß solcher Maßnahmen eine angemessene Rechtsgrundlage. Artikel 176 EWG-Vertrag verlangt von den Organen (und gibt ihnen folglich auch die Befugnis), die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Wenn der Gerichtshof aber bei der Nichtigerklärung des BNH Nr. 2 einfach dessen sämtliche Wirkungen bestehen ließe, wäre nicht zu erkennen, welche Maßnahmen die Organe zu erlassen hätten (und zu welchen sie daher ermächtigt wären). Insbesondere wäre nicht klar, was sie dazu berechtigen würde, in den folgenden Haushaltsplänen Anpassungen im Hinblick auf die Zahlungen von Eigenmittel durch die Mitgliedstaaten vorzunehmen, um so einen Ausgleich dafür zu schaffen, daß im Jahr 1990 der einheitliche Satz für MwSt.-Einnahmen nicht zutreffend festgesetzt worden ist.
81. Deshalb ist es meines Erachtens notwendig, daß der Gerichtshof ausdrücklich dazu ermächtigt, in Haushaltsplänen nach Erlaß des Urteils derartige Anpassungen vorzunehmen. Solche Anpassungen werden den Mitgliedstaaten einen Ausgleich verschaffen, die infolge des rechtswidrigen BNH Nr. 2 mehr MwSt.- oder BSP-Eigenmittel gezahlt haben, als bei einem gültigen Haushaltsplan fällig gewesen wären, und sie werden zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen, die zu wenig gezahlt haben.
Kosten
82. Der Rat hat nicht beantragt, die Kosten der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Deshalb ist zu entscheiden, daß jede Partei ihre eigene Kosten trägt.
Schlußfolgerung
83. Ich schlage dem Gerichtshof also vor:
1) die Handlung des Europäischen Parlaments vom 11. Juli 1990, mit der der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 2 der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1990 angenommen wurde, für nichtig zu erklären;
2) die Handlung des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom 11. Juli 1990, mit der festgestellt wird, daß der Haushaltsplan endgültig festgestellt ist ("Endgültige Feststellung des Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans Nr. 2 der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1990") für nichtig zu erklären;
3) festzustellen, daß die Nichtigerklärung der erwähnten Handlungen - unbeschadet dessen, was unter 4 ausgeführt wird - nicht die Gültigkeit der Zahlungen und der Mittelbindungen oder anderer, aufgrund des im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichten Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans Nr. 2 für das Jahr 1990 getroffener Maßnahmen berührt, zu denen es vor Verkündung des Urteils in dieser Rechtssache gekommen ist;
4) festzustellen, daß das Parlament bei der Annahme von Haushaltsplänen nach der Verkündung des Urteils in dieser Rechtssache die Anpassungen bei der Anforderung von Eigenmitteln vorzunehmen hat, die erforderlich sind, um die Folgen der rechtswidrigen Annahme des BNH Nr. 2 auszugleichen;
5) jeder Partei sowie der Streithelferin ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
( *)* Originalsprache: Englisch.
(1) "Jährliche Einnahmen zwanzig Pfund, jährliche Ausgaben neunzehn Pfund, neunzehn Schilling und sechs Pence, Ergebnis: Glück."