61997CC0002_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Voidakseen ratkaista moottoriajoneuvojen polttoaineita valmistavan Società italiana petroli SpA:n (jäljempänä Italiana petroli) ja tämän asiakkaana olevan Borsana Srl - nimisen yhtiön, joka myy polttoaineita huoltoasemillaan, välisen riita-asian Tribunale di Genova on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kysymyksiä, jotka koskevat työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30 päivänä marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/655/ETY (toinen direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi)(1) ja työntekijöiden suojelemisesta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille altistumiseen työssä liittyviltä vaaroilta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/394/ETY (kuudes direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi)(2) eräiden määräysten tulkintaa.
2 Italiana petroli on solminut Borsanan kanssa sopimuksia moottoriajoneuvoissa käytettävän polttoaineen toimittamisesta sekä polttoaineiden jälleenmyyntiin tarvittavien rakennelmien ja laitteistojen vastikkeettomasta lainaamisesta.
3 Viitaten Italian oikeuden asetukseen (decreto legislativo) nro 626/94 sekä direktiivien 89/655/ETY ja 90/394/ETY säännöksiin Borsana pyysi kirjeitse Italiana petrolia toimittamaan sille
- toimitussopimuksen mukaisesti mahdollisimman vähän bentseeniä sisältäviä polttoaineita ja
- lainasopimusten mukaisesti polttoaineenjakelun yhteydessä vapautuvien kaasujen ja höyryjen talteenottojärjestelmiä työntekijöiden terveyden suojelemiseksi.
4 Italiana petroli kiisti olevansa sidottu tällaisiin velvoitteisiin. Saadakseen vahvistuksen näkökannalleen se nosti kanteen Tribunale di Genovassa, joka on asian ratkaisemista varten esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle kolme kysymystä direktiivin 89/655/ETY 4 artiklan ja direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artiklan tulkinnasta.
Vaaran etukäteistä arviointia koskeva kysymys (ensimmäinen kysymys)
5 Ensimmäisen kysymyksen sanamuoto tulee ymmärrettäväksi vain tutkimalla ensin direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artiklaa ja niiden muotoilua.
6 Tässä vaiheessa on riittävää todeta, että tällä kysymyksellä pyritään hyvin lyhyesti ilmaistuna selvittämään, ovatko työnantajat (huoltoasemanpitäjät) velvollisia ryhtymään viran puolesta konkreettisiin toimiin suojellakseen työntekijöitään riskeiltä, joita polttoaineessa olevasta bentseenistä aiheutuu, vai ovatko he velvollisia ryhtymään tällaisiin toimiin vasta arvioituaan vaaran, jolle työntekijät altistuvat.
7 Direktiivin asiaa koskevat säännökset ovat seuraavansisältöisiä:
3 artikla
"Soveltamisala - vaarojen määrittely ja arviointi
1. Tätä direktiiviä sovelletaan toimintaan, jossa työntekijät altistuvat tai voivat altistua työnsä johdosta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille.
2. Kaikessa toiminnassa, jossa on vaara altistua syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille, työntekijöiden altistumisen laatu, määrä ja kesto on määritettävä sen mahdollistamiseksi, että jokainen vaara työntekijöiden terveydelle tai turvallisuudelle arvioidaan ja tarpeelliset toimenpiteet toteutetaan.
Arviointi tulee uusia säännöllisesti ja aina kun olosuhteissa tapahtuu sellaisia muutoksia, jotka voivat vaikuttaa työntekijöiden altistumiseen syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille.
Työnantajan on annettava pyynnöstä vastuussa olevalle viranomaiselle se tieto, jota on käytetty arvioinnin tekemiseen - - "
4 artikla
"Vähentäminen ja korvaaminen
1. Työnantajan tulee vähentää niin paljon kuin se on teknisesti mahdollista syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän käyttöä työpaikalla, korvaamalla se aineella, valmisteella tai prosessilla, joka käyttöolosuhteissaan ei ole vaarallinen tai on vähemmän vaarallinen työntekijän terveydelle tai turvallisuudelle.
2. Työnantajan on pyydettäessä annettava tutkimustensa tulokset viranomaisille, joita asia koskee."
5 artikla
"Altistumisen ehkäisy ja torjunta
1. Jos 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun arvioinnin tulokset osoittavat työntekijöiden terveydelle tai turvallisuudelle aiheutuvan vaaraa, on työntekijöiden altistuminen ehkäistävä.
2. Jos syöpäsairauden vaaraa aiheuttavaa tekijää ei ole teknisesti mahdollista korvata aineella, valmisteella tai prosessilla, joka käyttöolosuhteissaan ei ole vaarallinen tai on vähemmän vaarallinen terveydelle tai turvallisuudelle, työnantajan on varmistettava, että syöpäsairauden vaaraa aiheuttavaa tekijää valmistetaan ja käytetään niin pitkälle kuin se on teknisesti mahdollista suljetussa järjestelmässä.
3. Milloin suljettu järjestelmä ei ole teknisesti mahdollinen, työnantajan tulee varmistaa, että työntekijöiden altistumisen taso vähennetään niin alhaiseksi kuin on teknisesti mahdollista.
- - "
8 Minusta näyttää selvältä, että syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tuotteille altistumisesta johtuvan työntekijöiden terveyden vaarantumisen estämiseksi yhteisön lainsäätäjä on pyrkinyt ryhtymään toimiin kahdella eri tasolla. Ensinnäkin on johdonmukaisesti pyritty siihen, että syöpäsairauden vaaraa aiheuttavien tuotteiden käyttöä vältetään aina kun se on mahdollista ja erityisesti silloin kun turvautuminen muihin, vaarattomiin tuotteisiin ei ole ylitsepääsemättömän vaikeaa.
9 Tämä on 4 artiklan tarkoitus; siitä havaitaan, että velvollisuus vähentää tai - kun mahdollista - korvata on luonteeltaan ehdoton. Työntekijöiden altistumisasteella ja siihen liittyvillä riskeillä ei ole merkitystä. Syöpäsairautta aiheuttavan tekijän käyttö ei tule kysymykseen silloin kun se voidaan välttää. Ratkaisu on radikaali mutta täysin ymmärrettävä ja kohtuullinen, koska kyse on vaarallisista syöpää aiheuttavista tuotteista. Voimme kai olla yhtä mieltä siitä, että paras tapa suojautua on se, jolla riski eliminoidaan täysin?
10 Valitettavasti tätä ratkaisua ei voida aina panna täytäntöön; toimeenpano voi olla osittaistakin, jolloin vain vähennetään syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan aineen käyttöä. Tässä tapauksessa toimiin on ryhdyttävä toisella tasolla, eli sillä tasolla, joka koskee työntekijöiden altistumista haitallisille aineille, joiden olemassaolo ei ole vältettävissä; näin yhteisön lainsäätäjä onkin tehnyt säätämällä direktiivin 5 artiklassa joukon velvoitteita. Tällä tasolla kyse ei enää ole ongelman poistamisesta kieltämällä syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan aineen käyttö, koska se on osoittautunut mahdottomaksi, vaan aineen käyttöön liittyvän vaaran minimoinnista mikäli mahdollista poistamalla nämä riskit tai ainakin hallitsemalla niitä.
11 Tätä varten on vaara ensin arvioitava, koska on vaikea ymmärtää, kuinka olisi mahdollista suojautua altistumisriskiltä tehokkaasti, ellei sitä ole konkreettisesti tutkittu. Suojautumiskeinojen valinta ja niiden asianmukaisuus riippuvat täysin yrityksen työntekijöille aiheutuvan vaaran luonteesta ja esiintymismuodoista yrityksen sisällä. Nämä muodot voivat vaihdella huomattavastikin saman yrityksen sisällä eri työtilojen osalta, joten riskit on tosiasiassa tunnistettava työpistekohtaisesti, jos suojan halutaan olevan mahdollisimman hyvä.
12 Tästä syystä niiden toimien osalta, joilla pyritään välttämään tai vähentämään altistumista, yhteisön lainsäätäjä on täsmentänyt direktiivin 5 artiklassa, että ne on pantava toimeen siinä järjestyksessä kuin lainsäätäjä on määrännyt, "jos 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun arvioinnin tulokset osoittavat työntekijöiden terveydelle tai turvallisuudelle aiheutuvan vaaraa"; huomautettakoon, että viimeksi mainitun säännöksen mukaan "työntekijöiden altistumisen laatu, määrä ja kesto on määritettävä".
13 Yhteisön lainsäätäjän toimet ovat siis täysin johdonmukaisia työntekijöiden terveyden suojaamista koskevaa tavoitetta ajatellen. Kuten komissio aivan oikein esittää, direktiivillä asetetaan työnantajalle velvollisuuksia, jotka jäsentyvät seuraavalla tavalla kiteytettävissä olevan loogisen ketjun mukaan:
- syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän poistaminen tai korvaaminen tuotantoketjussa, kun se on teknisesti mahdollista,
- syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän vähentäminen prosessissa minimiinsä, kun se on teknisesti mahdollista,
- työntekijöiden altistumisriskin määrittäminen syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän olemassaolon johdosta,
- ryhtyminen toimenpiteisiin, joilla pyritään vähentämään työntekijöiden altistuminen niin alhaiseksi kuin on teknisesti mahdollista.
14 Tätä direktiivin lähtökohtana olevaa logiikkaa ei kuitenkaan näytä löytyvän sellaisenaan asetuksesta nro 626/94, jolla direktiivi on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä. Tästä syystä Italiana petroli on kiistänyt väitteet ja kansallinen tuomioistuin on joutunut esittämään ensimmäisen kysymyksensä. Mainitun asetuksen asian kannalta merkitykselliset säännökset, 62 ja 63 §, ovat sanamuodoltaan seuraavanlaisia:
62 §
"Vähentäminen ja korvaaminen
1. Työnantajan on ehkäistävä tai vähennettävä syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän käyttöä työpaikalla ja korvattava se aineella, valmisteella tai prosessilla, joka käyttöolosuhteissaan ei ole vahingollinen tai on vähemmän vahingollinen työntekijän terveydelle ja turvallisuudelle, mikäli se on teknisesti mahdollista.
2. Ellei ole teknisesti mahdollista korvata syöpäsairauden vaaraa aiheuttavaa tekijää, työnantajan on huolehdittava siitä, että syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän valmistus tai käyttö tapahtuu suljetussa järjestelmässä, mikäli se on teknisesti mahdollista.
3. Ellei suljettu järjestelmä ole teknisesti mahdollinen, työnantajan on huolehdittava siitä, että työntekijöiden altistuminen jää niin alhaiselle tasolle kuin on teknisesti mahdollista."
63 §
"Vaaran arviointi
1. Jollei 62 §:stä muuta johdu, työnantajan on arvioitava syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille altistuminen, ja arvioinnin tulokset säilytetään 4 §:n 2 momentissa tarkoitetussa asiakirjassa.
2. Tässä arvioinnissa otetaan huomioon erityisesti työtehtävien laatu, kesto ja toistuvuus, valmistettujen tai käytettyjen syöpäsairauden vaaraa aiheuttavien tekijöiden määrä, niiden väkevyys ja kyky tunkeutua elimistöön eri imeytymisteitä pitkin, näiden tekijöiden olomuoto, jolloin olomuodon ollessa kiinteä arvioidaan, onko näitä tekijöitä sisältävä aine tiivistä, haurasta vai jauhemaista ja onko aine sellaisessa kestävärakenteisessa paikassa, joka rajoittaa sitä vapautumasta tai estää sen.
3. Työnantajan on ryhdyttävä 1 momentissa tarkoitetun arvioinnin tulosten perusteella tässä luvussa säädettäviin ennaltaehkäisy- ja suojatoimenpiteisiin ja sopeutettava ne erilaisten työtilanteiden erityispiirteisiin."
15 On huomattava, että Italian lainsäätäjä on tarkoin seurannut yhteisön säännöksiä niiden sanamuodon osalta, mutta ne on järjestetty hieman eri tavalla. Vaikka nimittäin 62 §:n 1 momentissa, kuten direktiivin 4 artiklassakin, annetaan ehdoton etusija syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan tekijän poistamiselle tai, jos tämä ei ole mahdollista, sen käytön vähentämiselle, saman pykälän 2 ja 3 momentin nojalla näyttää siltä, että työnantaja velvoitetaan ryhtymään toimenpiteisiin työntekijöiden altistumisen vähentämiseksi niin alhaiselle tasolle kuin on teknisesti mahdollista jo ennen näille aiheutuvan vaaran arviointia ja tämän arvioinnin tuloksista riippumatta.
16 Kansallisen tuomioistuimen esittämän kysymyksen ydin tässä tilanteessa on seuraava:
- Onko direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artiklaa tulkittava siten, että velvollisuus ryhtyä syöpäsairauden vaaraa aiheuttavan aineen vähentämistä ja korvaamista koskeviin toimenpiteisiin sekä toimenpiteisiin tälle aineelle altistumisen välttämiseksi ja vähentämiseksi riippuu 3 artiklassa tarkoitetun vaaran arvioinnin tuloksesta?
- Jos vastaus on myöntävä, niin onko tämän direktiivin kanssa ristiriidassa sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään, että työnantajan on vähennettävä aineen käyttöä tai korvattava se toisella ja/tai alennettava työntekijöiden altistuminen niin alhaiseksi kuin mahdollista riippumatta 3 artiklassa säädetystä vaaran konkreettisesta arvioinnista ja todentamisesta, kun näiden velvollisuuksien laiminlyömisestä on säädetty rikoslaissa ankara rangaistus, joka voi olla vankeuttakin?
Alustavat huomautukset
17 Tältä osin haluaisin tehdä kaksi alustavaa huomautusta.
18 Ensiksikin huomauttaisin, että yhteisöjen tuomioistuin on hankalassa tilanteessa joutuessaan ottamaan kantaa toimenpiteisiin, joilla direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, kun asianomainen jäsenvaltio ei ole yhteisöjen tuomioistuimen käsittelyssä lausunut näkemystään riidanalaisille kansalliseen lainsäädäntöön kuuluville säännöksille annettavasta tulkinnasta.
19 Onko italialaisen tuomioistuimen 62 ja 63 §:n tulkinta, joka sai sen esittämään kysymyksensä yhteisöjen tuomioistuimelle, täysin Italian lainsäätäjän tahdon mukainen? Onko tämä todella velvoittanut ryhtymään toimenpiteisiin altistumisasteen vähentämiseksi, vaikka minkäänlaista työntekijöille aiheutuvan vaaran täsmällisesti määrittävää tutkimusta ei ole olemassa? Vai pyritäänkö 62 ja 63 §:n määräysten muotoilulla vain ryhmittelemään yhteen pykälään toimenpiteet, joihin työnantajan on ryhdyttävä alentaakseen riskiä, ja toiseen kaikki ne säännökset, jotka koskevat vaaran arviointia, ilman tarkoitusta olla noudattamatta direktiivin säännöksiä? Eikö edellä mainittua 63 §:n 3 momenttia voitaisi tulkita niin, että se velvoittaa työnantajan ryhtymään vaaran arviointiin joka tapauksessa?
20 Ennakkoratkaisumenettelyssä ei ole mahdollista korvata kansallisen tuomioistuimen kansallisesta lainsäädännöstä tekemää tulkintaa yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnalla, mutta on selvää, että sen seikan, että yhteisöjen tuomioistuimen päättely rakentuu kuvaukselle, jonka kysymyksen esittänyt tuomioistuin on kansallisen oikeuden vaatimuksista antanut, ei voida katsoa merkitsevän, että yhteisöjen tuomioistuin ottaisi kantaa tulkintaan, joka ei kuulu sen toimivaltaan.
21 Toiseksi on huomattava, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen neuvosto hyväksyi direktiivin 90/394/ETY muuttamisesta ensimmäistä kertaa 27 päivänä kesäkuuta 1997 annetun direktiivin 97/42/EY.(3) Tämä direktiivi sisältää kaksi tämän asian kannalta kiinnostavaa seikkaa. Yhtäältä siinä asetetaan altistumisrajat bentseenin osalta, mikä oli jäänyt ratkaisematta direktiivin 90/394/ETY alkuperäisen version liitteessä III, ja toisaalta 5 artiklaan lisättiin uusi 4 kohta, jonka mukaan "altistuminen ei saa ylittää syöpää aiheuttavalle aineelle liitteessä III säädettyä raja-arvoa".
22 Se, että 5 artiklaa muutettiin tällä tavoin, viittaa siihen, että yhteisön lainsäätäjä havaitsi, ettei direktiivin alkuperäisessä versiossa raja-arvon merkitystä ollut selvennetty riittävällä tavalla. Tämä ilmeni itse asiassa vasta 16 artiklassa, jossa säädetään seuraavaa:
"1.
Neuvosto määrittelee perustamissopimuksen 118 a artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti käytettävissä olevan tiedon, mukaan lukien tieteellisen ja teknillisen tiedon, perusteella direktiivein raja-arvot kaikille niille syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille, joille se on mahdollista - -
2.
Raja-arvot ja muut suoranaisesti niihin liittyvät säännökset annetaan liitteessä III."
Tässä liitteessä ei kuitenkaan ollut kuin maininta "p.m.".
23 Nyttemmin liitteessä III säädetään työssä tapahtuvan altistumisen raja-arvoksi 1 ppm (miljoonaa hiukkasta ilmayksikköä kohden). Siirtymävaiheessa sallitaan 3 ppm:n raja-arvo 27.6.2000 alkaen, jolloin uusi direktiivi astuu voimaan, aina 27.6.2003 asti.
24 Mutta merkitseekö se, että 5 artiklan 4 kohdassa tarkennetaan nyt, että "altistuminen ei saa ylittää syöpää aiheuttavalle aineelle liitteessä III säädettyä raja-arvoa", sitä, että tämä on tästä lähin ainoa kriteeri, jota työnantajien on pidettävä mittapuunaan? Toisin sanoen, menettääkö Italiana petrolin väite työnantajille asetetun velvoitteen "varmistaa, että työntekijöiden altistumisen taso vähennetään niin alhaiseksi kuin on teknisesti mahdollista" epäselvyydestä ja epätäsmällisyydestä merkityksensä, kun Italian tasavalta saattaa direktiivin muutoksen osaksi kansallista lainsäädäntöä?
25 Tilanne on valitettavasti epäselvä, sillä juuri lainaamani kohta on pysytetty ennallaan 5 artiklan 3 kohdassa. Suullinen käsittely ei tuonut valaistusta tähän asiaan.
26 Näin ollen on oletettava, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut toteuttaa yhtä aikaa molemmat lähestymistavat, jotka eivät sivumennen sanoen sulje pois toisiaan.
27 Toisessa työnantaja velvoitetaan ryhtymään aina kaikkiin käytettävissä oleviin teknisiin toimenpiteisiin vähentääkseen työntekijöiden altistumisvaaran minimiin.
28 Toisessa asetetaan raja, jonka ylittämistä ei voida pitää hyväksyttävänä. Yhdistettäessä nämä kaksi lähestymistapaa - kuten yhteisön lainsäätäjä näyttää tekevän - on tietenkin keskeytettävä sellaisten yritysten toiminta, joissa teknisen mahdottomuuden tai työnantajan rikollisen mielen takia, olipa syy sitten mikä vain, altistuminen ylittää säädetyn raja-arvon. Mutta lisäksi sellainen työnantaja, joka ei turvaudu kaikkiin käytettävissä oleviin keinoihin työntekijöiden altistumisen minimoimiseksi, ei suinkaan vapaudu vastuustaan, vaikka työntekijöiden altistuminen jää raja-arvon alapuolelle.
29 Vaikka tällainen vaativa asenne onkin hyväksyttävä, ei voida jättää huomiotta siihen oikeusvarmuuden kannalta liittyviä ongelmia. Jotta voidaan arvioida, täyttääkö työnantaja velvoitteensa, on mittapuuna käytettävä sekä objektiivista vaatimusta - siis raja-arvoa - että vähemmän objektiivista vaatimusta eli ponnisteluja, joihin on ryhdytty viimeisimmän teknologian mahdollisuuksien hyödyntämiseksi.
30 Ei ole minun asiani kyseenalaistaa yhteisön lainsäätäjän valitsemaa lähestymistapaa varsinkaan, kun ymmärrän hyvin, että pelkkä raja-arvon määrittäminen olisi näyttänyt luvan antamiselta vähäisilläkin panostuksilla vältettävissä olevien riskien siirtoon työntekijöiden kannettaviksi tiettyyn pisteeseen saakka. Katson kuitenkin, että raja-arvon ylittämisen ja kaikkien teknologian kehityksen mukanaan tuomien mahdollisuuksien toimeenpanon laiminlyönnin välinen ero, joka muistuttaa lopputulosta koskevan velvoitteen ja keinoa koskevan velvoitteen välistä eroa, olisi otettava huomioon määrättäessä työnantajaa kummassakin tapauksessa kohtaavien rangaistusseuraamusten ankaruutta.
31 Raja-arvon noudattamiseen ei voida vedota vastuusta vapauttavana tekijänä työnantajan syyllistyessä laiminlyönteihin, mutta se on otettava huomioon määrättäessä laiminlyönnistä koituvaa seuraamusta.
32 Täsmennettyäni näin kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämien kysymysten puitteita palaan kysymyksistä ensimmäiseen, jossa tiedustellaan, onko direktiivi 90/394/ETY saatettu virheellisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä asetuksen nro 626/94/ETY 62 ja 63 §:llä.
33 Ongelma ainoastaan näyttää yksinkertaiselta. Kysymys ei nimittäin ole pelkästään siitä, ovatko Italian viranomaiset pysyneet EY:n perustamissopimuksen 189 artiklassa heille kiistämättä annetun harkintavallan piirissä, kun ne ovat antaneet asetuksen 62 ja 63 §:n.
34 Siinä tapauksessa, että direktiivi todettaisiin virheellisesti toimeenpannuksi, on tutkittava myös, koska kyseessä on EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan alaan kuuluva työntekijöiden terveyttä koskeva direktiivi, voidaanko yksinkertaisesti katsoa, että kyseessä on tosiasiassa tiukempi työsuojelua koskeva toimenpide, jollaisiin jäsenvaltiolla on nimenomainen oikeus ryhtyä 118 a artiklan 3 kohdan nojalla.
35 Ensimmäisen kysymyksen osalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä vaikuttaisi löytyvän apua asian ratkaisemiseen. Toisen kysymyksen osalta sitä vastoin olemme tuntemattomilla vesillä, sillä yhteisöjen tuomioistuimella ei vielä tähän päivään mennessä ole ollut tilaisuutta päättää 118 a artiklan 3 kohdan soveltamisalasta. Katson kuitenkin - kuten komissiokin tältä osin - että suhteellisuusperiaatetta, joka on osa yhteisön oikeusjärjestelmää ja jonka perusteella voidaan arvioida jäsenvaltion direktiivin täytäntöönpanemiseksi suorittamia toimenpiteitä, voidaan pitää sopivana välineenä ratkaistaessa 118 a artiklassa tarkoitetun tiukemman suojelutoimenpiteen hyväksyttävyyttä.
Jäsenvaltioille kuuluva harkintavalta direktiivin täytäntöönpanossa
36 Kun kyse on direktiivin täytäntöönpanosta, kukaan tuskin kiistää, että direktiivin käyttö yhteisön lainsäätäjän toimintakeinona poikkeaa asetuksista ja edellyttää kansalliselta viranomaiselta toimia, jotka eivät ole tiukan mekaanisia, jättäen tilaa tietylle määrälle aloitteellisuutta ja harkintavaltaa. Tämän harkintavallan olemassaoloa ei pidä kyseenalaistaa tulkinnan avulla. On kuitenkin täsmennettävä, että tätä harkintavaltaansa käyttäessään jäsenvaltio on sidottu yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin.
37 Jos direktiivissä 90/394/ETY vain edellytettäisiin jäsenvaltioilta tehokkaimpia mahdollisia toimenpiteitä työntekijöiden terveyden suojaamiseksi riskeiltä, joita syöpävaaralliset aineet työpaikoilla aiheuttavat, ei asetuksessa nro 626/94 valitun tavan suhteen varmastikaan olisi mitään huomautettavaa.
38 Mutta näin ei ole asian laita, kuten olemme nähneet, sillä direktiivin 3, 4 ja 5 artiklassa ei vain aseteta tavoitetta, johon pyritään, vaan niissä määritetään tätä varten strategia ja erotellaan kaksi toiminnan tasoa: toiminta syöpävaarallisten aineiden käyttöä vastaan ja toiminta työntekijöiden näille aineille altistumista vastaan. Toisessa toimiin ryhdytään lähtökohtaisesti, toisessa taas työntekijöille aiheutuvan vaaran konkreettisen arvioinnin perusteella.
39 Tiettyihin altistumisriskin pienentämiseksi suoritettaviin toimenpiteisiin ryhtymisen vaatiminen systemaattisesti tämän riskin arvioinnista riippumatta vaikuttaa minusta yhteisön lainsäätäjän määrittämästä strategiasta huomattavasti poikkeavalta lähestymistavalta. Jo pelkästään tästä syystä kallistuisin sille kannalle, että direktiiviä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön, minkä myöntäminen näyttää tuottavan komissiolle suuria vaikeuksia, vaikka se onkin huomauttanut, että "nämä säännökset [asetuksen 62 ja 63 §] voivat näyttää siltä, etteivät ne täysin vastaa direktiivin säännöksiä".
40 Vaikka katsottaisiinkin, että Italian viranomaisten valitsema tapa pysyy direktiivin jättämän harkintavallan rajoissa, olen silti sitä mieltä, ettei direktiivin täytäntöönpanotapa ole hyväksyttävissä. Se olisi tosiasiassa suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tämä periaate edellyttää sekä sitä, että toimenpiteet, joilla toimijoille asetetaan velvoitteita, ovat asianmukaisia ja tarpeellisia oikeutettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, että myös sitä, että kun valittavissa on useampia asianmukaisia toimenpiteitä, niistä valitaan vähiten velvoittava, eivätkä asetetut velvoitteet saa olla suhteettomia verrattuna päämäärään, johon pyritään.
41 Nämä vaatimukset asetettiin tosin ensin yhteisön lainsäädännölle, mutta viimeistään asiassa Pastoors ja Trans-Cap(4) annetun tuomion jälkeen ne koskevat kiistattomasti myös kansallista lainsäätäjää tämän toimiessa yhteisön oikeuden alueella.
42 Mutta vaikka tässä tapauksessa direktiivissä säädetty strategia näyttää kaikilta osin täyttävän mainitut vaatimukset, Italian lainsäätäjän työnantajille asettamat velvoitteet eivät selvästikään täyty. On hämmästyttävää, että komissio voi todeta työnantajille asetettujen velvoitteiden olevan huomattavasti raskaampia kuin ne, joista direktiivissä säädetään, toteamatta kuitenkaan suhteellisuusperiaatteen rikkomista.
43 Mielestäni on vaikea kiistää sitä, että velvoittaminen tiettyjen altistumisriskiä vähentävien, joskus työnantajalle hyvinkin kalliiksi osoittautuvien menetelmien käyttämiseen ilman, että on ensin ryhdytty riskin luonteen ja laajuuden konkreettiseen arviointiin, ei juurikaan viittaa suhteellisuusperiaatteen noudattamiseen. Vaikka turvallisuudella ei olisikaan hintaa, siitä aiheutuu silti kuluja, eikä turvallisuuteen liittyvään investointiin voida ryhtyä ilman tiettyä rationaalisuutta, mikä siis merkitsee tässä tapauksessa juuri etukäteisarviointia.
EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklassa sallitut tiukemmat suojelutoimenpiteet
44 Onko jäsenvaltioille 118 a artiklan 3 kohdassa annetun mahdollisuuden asettaa yhteisön oikeuden asettamia vaatimuksia tiukempia vaatimuksia katsottava kuitenkin johtavan siihen, ettei Italian lainsäätäjä ole rikkonut yhteisön oikeutta antaessaan asetuksen 62 ja 63 §:n, kun niitä tulkitaan kansallisen tuomioistuimen kysymyksissään tekemällä tavalla?
45 Toisin kuin komissio, en usko niin tässäkään. Väittämättä, että analysoisin kaikkia 118 a artiklan suomia mahdollisuuksia, uskon, että tämän artiklan soveltamisalaa tutkittaessa on lähdettävä siitä huomiosta, että työntekijöiden turvallisuus kuuluu osana sosiaalipolitiikkaa yhteisön oikeuden soveltamisalaan. Näin ollen jäsenvaltiot eivät ole enää vapaita toimimaan tällä alalla ottamatta huomioon toimenpiteitä, joihin yhteisö on ryhtynyt. Perustamissopimuksen 118 a artiklan 3 kohtaa ei mitenkään voida tulkita siten, että se avaisi jäsenvaltioille mahdollisuuksia toimia rajoituksetta aina, kun kyse on työntekijöiden terveyden turvaamisesta, saati että tässä artiklassa annettaisiin vapaus olla huomioimatta yhteisön piirissä laadittuja suuntaviivoja ja toimintastrategioita.
46 Niillä on vain oikeus asettaa ankarampia vaatimuksia, mennä edelle, mutta vain siltä osin, kuin niiden toimet ovat samoilla linjoilla kuin yhteisönkin. Ne voivat ennakoida yhteisön toimia, mutta eivät voi määrätä yksipuolisesti suuntaa, jota ne aikovat noudattaa. Yhteisön ja jäsenvaltioiden toimien on oltava sopusoinnussa, mikä vaarantuisi, jos myönnettäisiin asetuksen 62 ja 63 §:n olevan hyväksyttävissä EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan 3 kohdan nojalla. Direktiivissä ja asetuksessa säädetyn välillä ei ole aste-eroa, johon ei olisi mitään huomauttamista, mutta niiden keinot ovat erilaiset. Direktiivissä omaksuttu pragmaattinen lähestymistapa on korvattu lähestymistavalla, jossa vaaditaan täsmällisiä toimenpiteitä jo ennen riskin kartoittamista ja määrittelyä. Tältä osin on samantekevää, että Italian lainsäätäjän valitsema menetelmä saattaa tuottaa riskin eliminoinnin kannalta yhtä hyviä tuloksia kuin yhteisön lainsäätäjän valitsema menetelmä.
47 Jäsenvaltioille 118 a artiklassa annettavaa mahdollisuutta ryhtyä ankarampiin toimenpiteisiin käytettäessäkin on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ja ne johtopäätökset, joita tämän periaatteen rikkomisesta esitin asetuksen 62 ja 63 §:n osalta käsitellessäni direktiivin toimeenpanoa, pätevät soveltuvin osin myös tutkittaessa Italian toimenpiteitä 118 a artiklan kannalta.
48 On myös muistutettava, että 118 a artiklan 2 kohdassa määrätään, että tällä perusteella säädetyissä direktiiveissä on vältettävä asettamasta sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia esteitä, jotka haittaisivat pienten ja keskisuurten yritysten perustamista ja kehitystä. Tämä pätee myös kansallisiin "tiukempiin suojelutoimenpiteisiin".
49 Katson siis, että vaikka 118 a artikla otettaisiinkin mukaan keskusteluun, Italian lainsäätäjä ei voi vaatia direktiivin 5 artiklassa mainittuihin toimenpiteisiin ryhtymistä riippumatta direktiivin 3 artiklassa säädetyn arvioinnin tuloksista.
50 Yhtä asiaa on vielä täsmennettävä. Kuten komissio ja Ranskan hallitus huomauttavat, ja toisin kuin Italiana petroli väittää, 118 a artiklaan ei voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklassa mainittuja poikkeuksien tekemiselle asetettuja menettelyllisiä ehtoja. Perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan komissiolle tiedoksi direktiivin määräyksiä tiukemmat kansalliset säännökset. Komissio "vahvistaa kyseiset säännökset ja määräykset todettuaan, etteivät ne ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen".
51 Tällaista määräystä ei 118 a artiklassa ole. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei komissiolla olisi keinoja valvoa tiukempia kansallisia toimenpiteitä. Säädös, jolla direktiivi sisällytetään kansalliseen oikeuteen, on nimittäin annettava komissiolle tiedoksi yhteisön oikeuden täytäntöönpanotoimia koskevalla tavanomaisella tavalla.
52 Jos kyseessä on uusi toimenpide, johon ei ole ryhdytty tarkkaan ottaen direktiivin puitteissa, ollaan lisäksi useimmiten teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetussa neuvoston direktiivissä 83/189/ETY(5) vaadittujen tiedonantojen piirissä.
53 Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siis mielestäni vastattava, että on sekä suhteellisuusperiaatteen että EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan ja direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artiklan vastaista antaa kansallisia säännöksiä, jotka koskevat työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojaamista altistumiselta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville aineille ja joissa määrätään ryhtymään toimenpiteisiin altistumisvaaran vähentämiseksi joka tapauksessa ja riippumatta vaaran arvioinnin tuloksista.
Bentseenipitoisuuden vähentämistä "vielä alhaisempien" rajojen alle koskeva kysymys (kolmas kysymys)
54 Kolmas kysymys koskee myöskin direktiiviä 90/394/ETY, ja siksi on järkevää tarkastella sitä ensimmäisen kysymyksen jälkeen. Kansallinen tuomioistuin kysyy pääasiassa sitä, asetetaanko direktiivin 3, 4 ja 5 artiklassa työnantajille eli huoltoasemanpitäjille sekä näiden asemien laitteiden suunnittelijoille ja omistajille ylimääräisiä ja epäselviä velvoitteita alentaa polttoaineen bentseenipitoisuutta verrattuna niihin, joita asetetaan bensiinin lyijypitoisuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä maaliskuuta 1985 annetussa neuvoston direktiivissä 85/210/ETY(6) (jossa rajoitetaan polttoaineen bentseenipitoisuus 5 prosenttiin 1.10.1989 lukien) ja Italiassa annetussa asetuksessa nro 246/96 (jossa mainittu raja on 1,4 % 1.7.1997 lukien ja 1 % 1.7.1999 lukien).
55 Toisin sanoen onko hyväksyttävää vaatia huoltoasemanpitäjää hankkimaan bentseenipitoisuudeltaan alhaisempaa polttoainetta kuin mitä toimittaa sen yhtiön jalostamo, jonka jälleenmyyjänä tämä on, jos tämä on tarpeen työntekijöiden bentseenille altistumisen vähentämiseksi?
56 Tähän kysymykseen on helppo vastata. Kuten komissio painottaa, direktiiveillä 85/210/ETY ja 90/394/ETY pyritään erilaisiin tavoitteisiin, jotka eivät kuitenkaan ole vastakkaisia; ensimmäisellä pyritään suojelemaan kansanterveyttä ja ympäristöä, toisella taas työntekijöitä henkilöinä, jotka altistuvat erityisesti syöpävaarallisille aineille.
57 On kiistämätöntä, että huoltoasemista vastuussa olevat eivät voi myydä kuin niitä tuotteita, joita heidän tavarantoimittajansa heille toimittavat, eivätkä he voi näin vaikuttaa myymänsä polttoaineen bentseenipitoisuuteen. Tämän pitoisuuden osalta heiltä voidaan vaatia ainoastaan, että asetuksessa nro 246/96 määrättyä raja-arvoa noudatetaan. Mainittua asetusta on pidettävä yhteisön oikeuden mukaisena, koska siinä määrätty bentseenipitoisuuden laskeminen direktiivissä 85/210/ETY säädetystä pitoisuudesta on annettu komissiolle tiedoksi EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan mukaisesti ilman, että se olisi herättänyt vastalauseita.
58 Olisi järjetöntä väittää, että direktiivin 90/394/ETY 4 artiklassa velvoitettaisiin heidät alentamaan entisestäänkin bentseenipitoisuutta, sillä heidän asemassaan se ei selvästikään ole teknisesti mahdollista.
59 Sitä vastoin he ovat velvollisia suojaamaan työntekijöitään altistumiselta. Asiakirjoista käy ilmi, että polttoaineiden bentseenipitoisuuksista riippumatta tätä riskiä ei lähtökohtaisesti voi pitää olemattomana, koska huoltoasemat toimivat Italiassa vain harvoin itsepalveluperiaatteella, ja näin ollen on työntekijöitä, joiden pysyvänä tehtävänä on asiakkaiden ajoneuvojen tankkien täyttäminen. Pääsääntöisesti työnantajan on siis ryhdyttävä direktiivin 3 artiklassa säädettyyn vaaran arviointiin ja sen tulosten perusteella 5 artiklan mukaisiin toimenpiteisiin, jos tämä osoittautuu tarpeelliseksi.
60 Komissio ehdottaa, tosin kantaansa juurikaan selventämättä, että asia voisi olla toisin polttoaineen tuottajien kohdalla, joille saatettaisiin direktiivissä 90/394/ETY asettaa velvollisuus vähentää bentseenipitoisuutta alle asetuksessa nro 246/96 määrätyn raja-arvon; tämä asetus menee itsekin pitemmälle kuin direktiivi 85/210/ETY. Minun ei ole tarpeen ryhtyä tähän keskusteluun pystyäkseni vastaamaan kolmanteen kysymykseen, joka nähdäkseni koskee vain huoltoasemista vastaavien velvoitteita.
61 Joka tapauksessa on vaikea väittää, että polttoaineita asiakkailleen myyville tuottajille voitaisiin asettaa velvoitteita direktiivillä 90/394/ETY, jolla säädellään erityisesti työnantajien velvoitteita työntekijöitään kohtaan.
62 Tästä päättelen, että direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artikloja on tulkittava siten, että niissä ei aseteta velvoitetta työnantajille - tässä tapauksessa huoltoasemista vastaaville - alentaa jakelemansa polttoaineen bentseenipitoisuutta siinä tapauksessa, että nämä polttoaineet noudattavat direktiivissä 85/210/ETY säädettyä enimmäistasoa tai tätä tiukempaa, yhteisön oikeuden mukaista kansallista määräystä.
Työvälineiden muuttamista varten asetettua määräaikaa koskeva kysymys (toinen kysymys)
63 Päädyn lopulta tarkastelemaan toista ennakkoratkaisukysymystä, jossa kansallinen tuomioistuin kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, onko direktiivin 89/655/ETY 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa ristiriidassa sellainen kansallinen täytäntöönpanolainsäädäntö, jossa mahdollisesti kohtuullisuus- ja suhteellisuusperiaatteita rikkoen asetetaan yhtenäinen - toisin sanoen eroa ei tehdä uusien ja olemassaolevien, muutostöitä vaativien laitteiden välillä - kolmen kuukauden määräaika sen voimaantulolle ja ankarat rikosoikeudelliset seuraamukset työnantajalle, joka määräajan päättymisen jälkeen teettää työntekijöillään työtä määräysten vastaisilla laitteilla.
64 Jotta tämä kysymys tulisi ymmärrettäväksi, on välttämätöntä tutkia ensin direktiivin säännöksiä ja sitten tapaa, jolla ne on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä asetuksella nro 626/94.
65 Jäsenvaltioiden oli pantava direktiivi täytäntöön viimeistään 31.12.1992. Direktiivin 4 artiklassa, joka koskee työvälineitä, säädetään seuraavaa:
"1. Työnantajan tulee, tämän rajoittamatta 3 artiklan soveltamista, hankkia tai käyttää:
- -
b) työvälineitä, jotka täyttävät liitteessä annetut vähimmäisvaatimukset viimeistään neljän vuoden kuluttua 31 päivästä joulukuuta 1992, jos nämä työvälineet on annettu yrityksen tai laitoksen työntekijöiden käyttöön jo ennen kyseistä päivää."
66 Täytäntöönpano Italiassa myöhästyi syistä, joita ei ole täsmennetty, ja merkitykselliset säännökset annettiin vasta 13.11.1994 asetuksella nro 626/94. Sen 36 §:n mukaan "kaikki työvälineet, joita käytettäessä on vaarana kaasun, höyryn, nesteen taikka jauheen karkaaminen, on varustettava asianmukaisilla varo- tai poistojärjestelmillä, joiden on oltava vaaraa mahdollisesti aiheuttavan päästölähteen läheisyydessä". Tämä velvoite, joka selvästikin koskee huoltoasemia, astui voimaan 13.2.1995.
67 Tilanne, jossa kysymykset ovat kansallisessa tuomioistuimessa heränneet, oli siis seuraava: yhteisön vuoden 1989 direktiivi, joka oli pantava täytäntöön viimeistään 31.12.1992, antoi aikaa olemassaolevien laitteiden muutostöille aina 31.12.1996 asti, kun taas Italian lainsäätäjä, joka ryhtyi toimiin vasta 13.11.1994, sääti, että näiden muutostöiden oli oltava tehtyinä 13.2.1995, siis kolmen kuukauden määräajassa. Onko tällainen Italian viranomaisten toiminta hyväksyttävää yhteisön oikeuden kannalta?
68 Tämä on juuri se kysymys, joka meille on esitetty, ja minusta tuntuu siltä, että siinä on pitäydyttävä, eli mielestäni ei ole tarpeellista eikä toivottavaa ryhtyä teoreettiseen keskusteluun jäsenvaltion mahdollisuudesta ottaa kiinni, jos näin voi sanoa, viranomaisen myöhästyminen yhteisön oikeuden täytäntöönpanossa tilanteessa, jossa jäsenvaltiota uhkaa laiminlyöntikanne, vaatimalla taloudellisilta toimijoilta lähes välitöntä uusien määräysten noudattamista, vaikka yhteisön lainsäätäjä oli hyvin ymmärtänyt, että siirtymäaika oli tarpeen.
69 Esillä olevassa tapauksessa jo se seikka, ettei toimeenpanolle asetettua määräaikaa - joka siis päättyi 31.12.1992 - ollut noudatettu, saattoi Italian tasavallan laiminlyöntikanteen vaaraan. Viivästys ei kuitenkaan vaarantanut lopullisesti mahdollisuutta päästä siihen tavoitteeseen, että direktiivissä säädettynä ajankohtana eli 31.12.1996 italialaiset huoltoasemat toimisivat yhteisön säännösten mukaisesti. Tästä syystä on vaikea ymmärtää, miksi Italian lainsäätäjä katsoi parhaaksi säätää olemassaolevien laitteiden muutostöille annetun määräajan loppumaan 13.2.1995, riistäen taloudellisilta toimijoilta ne lähes kaksi vuotta, jotka olisivat olleet näille suureksi hyödyksi saatettaessa laitteistoja määräysten mukaisiksi.
70 Katson, että tehdessään tällaisen valinnan Italian lainsäätäjä on rikkonut yhteisön oikeutta, ja tämä johtuu useammastakin syystä.
71 Ensinnäkin kolmen kuukauden määräajan asettaminen on nähdäkseni täysin vastoin direktiivin henkeä; direktiivissä pyrittiin jättämään työnantajille riittävä määräaika, joka saattoi sen mukaan olla neljäkin vuotta. Kuten direktiivin 4 artiklasta käy selvästi ilmi, neljä vuotta oli pelkkä enimmäisaika, ja katsonkin, että jäsenvaltio olisi ylittänyt direktiivin toimeenpanoa koskevan harkintavaltansa, jos se olisi katsonut, että työnantajilla olisi ollut oikeus neljän vuoden siirtymäaikaan. Mielestäni olisi ollut täysin hyväksyttävää, että laitteet olisi täytynyt muuttaa säännösten mukaisiksi viimeistään 13.2.1995, jos direktiivi olisi toimeenpantu viimeistään 31.12.1992, niin kuin olisi pitänyt. On nimittäin hyvin tiedossa, että joskus on syytä kiirehtiä ja että nopealla etenemisellä on joissakin tilanteissa saatu suuria voittoja. On sitä vastoin aivan turhaa vaatia maratoniin osallistuvaa juoksemaan pikajuoksijan vauhdilla. Mutta juuri tällaisen vaatimuksen Italian valtio esitti huoltoasemista vastaaville.
72 Se, että yhteisön lainsäätäjä asetti riittävän pitkän siirtymäkauden, ei suinkaan johtunut äärimmäisestä varovaisuudesta, sillä näyttää selvältä, että tuhansien polttoaineen myyntipisteiden muutostyöt vaativat sekä merkittäviä investointeja että teknisiä töitä, joihin tarvitaan runsaasti henkilökuntaa melkoisen pitkäksi aikaa. Kuten jo alussa totesin ensimmäisen kysymyksen osalta, Italian viranomaisten etenemistapa oli siis ristiriidassa yhteisön lainsäätäjän edellyttämän etenemistavan kanssa.
73 Lähestymistapojen eroavuus muuttuu entistäkin vakavammaksi siksi, että se on omiaan vahingoittamaan yhteisön toiminnan uskottavuutta työntekijöiden suojelun alalla, sillä mahdottomien vaatimusten asettamisella kyseenalaistetaan lainsäätäjän auktoriteetti ja herätetään vihamielisyyttä oikeussubjekteissa, jotka turhaan vetoavat laiminlyöntejään perustellessaan siihen, ettei kukaan voi olla velvoitettu mahdottomaan.
74 Näin päädyn toiseen syyhyn, jonka vuoksi Italiana petrolin tapaan pidän kolmen kuukauden määräaikaa liian lyhyenä, eli siihen, että kyseessä oli suhteellisuusperiaatteen rikkomus; kuten olen edellä esittänyt, jäsenvaltioiden on noudatettava tätä periaatetta pannessaan direktiivejä täytäntöön.
75 Nähdäkseni ei ole mitenkään perusteltavissa, että työnantajilta, joita direktiivi itsessään ei millään tavoin velvoittanut - vaikka nämä olisivatkin tienneet siitä jo pitkän aikaa - riistettäisiin suurin osa siitä muutostöitä varten annetusta ajasta, joka erottaa 13.11.1994 tapahtunutta tosiasiallista täytäntöönpanoa ja 31.12.1996 ollutta, direktiivissä uusien määräysten noudattamiselle asetettua ehdotonta määräpäivää.
76 Lisäisin vielä, ettei sen enempää kuin niiden toimenpiteidenkään kohdalla, joihin ryhdytään direktiivin 90/394/ETY nojalla, voida saada EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklasta sellaista tukea, että yhteisön oikeuden mukaisena voitaisiin pitää liian lyhyenä sovittamattomassa ristiriidassa direktiivin 89/655/ETY kanssa olevaa määräaikaa, sillä kohtuuton toimenpide ei muutu hyväksyttäväksi vain luokittelemalla se tiukemmaksi suojelutoimenpiteeksi.
77 On vielä tutkittava ne kaksi vastaväitettä, jotka voidaan esittää. Jos myönnetään, että yhteisön oikeuden yleisiä oikeusperiaatteita, kuten suhteellisuusperiaatetta, sovelletaan jo
- ennen direktiivissä säädettyä viimeistä täytäntöönpanopäivämäärää,
- ennen direktiivissä säädetylle velvoitteelle direktiivissä asetettua täyttämispäivämäärää,
eikö näin yllytetä jäsenvaltioita panemaan direktiivit täytäntöön niin myöhään kuin mahdollista?
78 Kysymyksen ensimmäisen osan osalta sanoisin, ettei ole vakavaa, jos jäsenvaltio panee direktiivin täytäntöön vasta määräajan lopussa, sillä jäsenvaltiolla ei ole mitään velvollisuutta tehdä sitä aikaisemmin.
79 Toisen tapauksen osalta (joka on tässä käsillä) edellä esitetyt näkökohdat ovat nähdäkseni osoittaneet, ettei aina ole direktiivin täytäntöönpanon kannalta hyvä asia olla käyttämättä määräaikaa, jonka neuvosto on antanut säädetyn velvoitteen täyttämiseksi. Tällöin on näet olemassa riski, että asetetaan sellaisia vaatimuksia, joita on mahdoton noudattaa, ja murennetaan näin lainsäätäjän auktoriteettia.
80 Muilta osin on tärkeää ottaa vielä kantaa komission tekemään huomioon, joka koskee rikosoikeudellisia seuraamuksia. Mikäli ymmärsin komissiota oikein, se katsoo, että suhteellisuusperiaatteeseen liittyvä ongelma ei koskisi niinkään taloudellisille toimijoille annetun määräajan lyhyyttä, vaan määräajan laiminlyönnistä säädettyjen rangaistusten ankaruutta (kolmesta kuuteen kuukautta vankeutta).
81 Tältä osin huomauttaisin, että tässäkin murennettaisiin lainsäätäjän auktoriteettia, jos toimijoille asetettaisiin erittäin vaikeasti määräajassa täytettäviä velvoitteita ja samalla ilmaistaisiin hyvin lieviä rangaistuksia määräämällä, ettei näiden oikeastaan edes odoteta noudattavan annettuja määräyksiä.
82 Näin ollen päätelmäni toisen kysymyksen osalta on, että sellainen kansallinen säännös, jossa määrätään niin lyhyt määräaika, ettei se mahdollista laitteistojen saattamista määräysten mukaisiksi direktiivissä tarkoitetulla tavalla, on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja direktiivin 89/655/ETY 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa.
Ratkaisuehdotus
83 Tuotuani esiin yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten ratkaisemisen kannalta tarpeelliset näkökohdat ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa
1)
ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että on sekä suhteellisuusperiaatteen että EY:n perustamissopimuksen 118 a artiklan ja työntekijöiden suojelemisesta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille altistumiseen työssä liittyviltä vaaroilta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/394/ETY (kuudes direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 3, 4 ja 5 artiklan vastaista antaa kansallisia säännöksiä, jotka koskevat työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojaamista altistumiselta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville aineille ja joissa määrätään ryhtymään toimenpiteisiin altistumisvaaran vähentämiseksi joka tapauksessa ja riippumatta vaaran arvioinnin tuloksista;
2)
kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 90/394/ETY 3, 4 ja 5 artiklaa on tulkittava siten, että niissä ei aseteta huoltoasemista vastaaville velvoitetta alentaa jakelemansa polttoaineen bentseenipitoisuutta siinä tapauksessa, että nämä polttoaineet noudattavat bensiinin lyijypitoisuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä maaliskuuta 1985 annetussa neuvoston direktiivissä 85/210/ETY säädettyä enimmäistasoa tai tätä tiukempaa, yhteisön oikeuden mukaista kansallista määräystä;
3)
toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että sellainen kansallinen säännös, jossa asetetaan olemassaolevien laitteistojen saattamiselle määräysten mukaisiksi niin lyhyt määräaika, ettei se mahdollista direktiivissä säädetyn päämäärän saavuttamista, on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista 30 päivänä marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/655/ETY (toinen direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa.
(1) - EYVL L 393, s. 13.
(2) - EYVL L 196, s. 1.
(3) - EYVL L 179, s. 4.
(4) - Asia C-29/95, Pastoors ja Trans-Cap, tuomio 23.1.1997 (Kok. 1997, s. I-285).
(5) - EYVL L 109, s. 8.
(6) - EYVL L 96, s. 25.