62003CC0470_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De Tampereen käräjäoikeus (rechtbank van eerste aanleg te Tampere, Finland) heeft het Hof een ingewikkelde zaak voorgelegd die, naar aanleiding van de uitlegging van een richtlijn over de veiligheid van machines, vooral vragen opwerpt ter zake van de aansprakelijkheid van de staat voor handelingen van zijn ambtenaren, de beperking van het vrije verkeer van goederen door in het openbaar gedane uitlatingen en, ten slotte, de aansprakelijkheid van de staat.
2. Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen de Italiaanse onderneming A.G.M.-COS.MET Srl (hierna: „AGM”), die hefbruggen voor voertuigen produceert, en de Finse Staat alsmede een van zijn ambtenaren, T. Lehtinen. AGM vordert van de Finse Staat en Lehtinen schadevergoeding wegens omzetverlies dat volgens AGM is ontstaan omdat Lehtinen in het openbaar heeft verklaard dat de hefbruggen niet voldoen aan de norm en gevaarlijk zijn. De Finse regering brengt hiertegen in dat Lehtinen bewust het officiële standpunt van haar ministerie heeft tegengesproken en dat het ministerie dit aan het grote publiek duidelijk heeft gemaakt. Lehtinen betoogt onder andere dat de uitlatingen onder de vrijheid van meningsuiting vallen.
3. Tegen deze achtergrond legt de Tampereen käräjäoikeus het Hof een reeks gedetailleerde vragen voor, die kunnen worden ingedeeld in drie groepen: in de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter, teneinde te kunnen beoordelen of de betrokken hefbruggen voldoen aan de norm, om uitlegging van de richtlijn inzake de veiligheid van machines. In de tweede plaats vraagt hij of de in het openbaar gedane uitlatingen van Lehtinen als beperkingen van het vrije verkeer van goederen en schending van het beginsel van gemeenschapstrouw aan de staat kunnen worden toegerekend en, zo ja, in hoeverre deze door de vrijheid van meningsuiting en het doel van de bescherming van de volksgezondheid kunnen worden gerechtvaardigd. Mochten de artikelen 28 EG en 30 EG of artikel 10 EG zijn geschonden, dan verzoekt de Tampereen käräjäoikeus in de derde plaats om duidelijkheid over de vraag of voldaan is aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht, of het gemeenschapsrecht tevens aansprakelijkheid van de betrokken ambtenaar vereist en in hoeverre de voorwaarden voor de verkrijging van schadevergoeding in voorkomend geval een met het gemeenschapsrecht strokende uitlegging van het Finse recht vereisen.
II – Rechtskader
4. Het rechtskader van deze zaak wordt gevormd door de artikelen 10 EG, 28 EG en 30 EG, alsmede richtlijn 98/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende machines(2) (hierna ook: „richtlijn”), en de geharmoniseerde norm EN 1493 : 1998.
1. Richtlijn 98/37
5. Om handelsbelemmeringen als gevolg van verschillen in de nationale veiligheids‑ en gezondheidsvoorschriften weg te werken en ter voorkoming van ongevallen door machines, heeft de Gemeenschap richtlijn 98/37 vastgesteld. Deze richtlijn stelt fundamentele veiligheids‑ en gezondheidseisen betreffende machines en hun veiligheidscomponenten, en voorziet in een beoordeling en verklaring van de conformiteit met deze bepalingen. De conformiteit wordt aangegeven met een CE‑markering.
6. Artikel 2, lid 1, van de richtlijn schrijft voor dat de lidstaten
„alle dienstige maatregelen [treffen] om ervoor te zorgen dat de machines of veiligheidscomponenten waarop deze richtlijn van toepassing is, uitsluitend in de handel kunnen worden gebracht en in bedrijf gesteld indien zij geen gevaar opleveren voor de veiligheid en de gezondheid van personen [...] indien zij [...] overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt”.
7. Volgens artikel 2, lid 2, doen de bepalingen van de richtlijn
„geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van het Verdrag, de eisen voor te schrijven die zij noodzakelijk achten ter bescherming van personen, inzonderheid van werknemers, bij het gebruik van de bedoelde machines of veiligheidscomponenten, voor zover deze voorschriften geen wijzigingen inhouden van deze machines of veiligheidscomponenten ten opzichte van de bepalingen van deze richtlijn”.
8. Artikel 3 van de richtlijn luidt:
„De machines [...] waarop deze richtlijn van toepassing is, moeten voldoen aan de in bijlage I opgenomen fundamentele veiligheids‑ en gezondheidsvoorschriften.”
9. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten mogen het op hun grondgebied in de handel brengen en in bedrijf stellen van machines [...] die voldoen aan de bepalingen van deze richtlijn, niet verbieden, beperken of verhinderen.”
10. Ingevolge artikel 5, lid 1, van de richtlijn beschouwen de lidstaten
„als in overeenstemming te zijn met het bepaalde in deze richtlijn, met inbegrip van de conformiteitsbeoordelingsprocedures van hoofdstuk II:
– machines die voorzien zijn van de CE-markering en vergezeld gaan van de in bijlage II, deel A, bedoelde EG-verklaring van overeenstemming”.
11. Artikel 7, lid 1, van de richtlijn bepaalt evenwel het volgende:
„Wanneer een lidstaat vaststelt dat [...] machines die voorzien zijn van de CE‑markering, [...] bij gebruik overeenkomstig hun gebruiksdoel, de veiligheid van personen [...] of goederen in gevaar dreigen te brengen, neemt hij alle nodige maatregelen om de machines of de veiligheidscomponenten uit de handel te nemen, het in de handel brengen en in bedrijf stellen te verbieden of het vrije verkeer ervan te beperken.
De lidstaat stelt de Commissie onmiddellijk van deze maatregel in kennis en geeft de redenen van zijn besluit aan, met name of het gebrek aan overeenstemming voortvloeit uit:
a) het niet in acht nemen van de in artikel 3 bedoelde fundamentele voorschriften;
b) een verkeerde toepassing van de in artikel 5, lid 2, bedoelde normen;
c) een leemte in de in artikel 5, lid 2, bedoelde normen zelf.”
12. De artikelen 8 en 9 van de richtlijn voorzien in gedetailleerde regelingen met betrekking tot de procedure voor de vaststelling van de overeenstemming van een machine met de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn en artikel 10 van de richtlijn regelt de modaliteiten ter zake van de markering van overeenstemming bestaande uit de initialen „CE”.
13. Volgens bijlage I, eerste opmerking vooraf, van de richtlijn, „[zijn] [d]e verplichtingen vervat in de fundamentele veiligheids‑ en gezondheidseisen alleen van toepassing indien het desbetreffende gevaar bij de betrokken machine aanwezig is wanneer deze op de door de fabrikant bedoelde wijze wordt gebruikt. De eisen van de punten 1.1.2, 1.7.3 en 1.7.4 zijn in elk geval van toepassing op alle onder de richtlijn vallende machines”.
14. Punt 1.1.2, betreffende de „[i]n het ontwerp van de machine verwerkte veiligheidsbeginselen” luidt onder meer:
„a) De machine dient zodanig te zijn gebouwd dat ze kan functioneren en kan worden afgesteld en onderhouden zonder dat men aan gevaar blootstaat wanneer deze handelingen worden voltrokken onder de door de fabrikant vastgestelde omstandigheden.
De genomen maatregelen moeten erop gericht zijn elk ongevalsrisico gedurende de te verwachten levensduur van de machine, ook bij het monteren en demonteren, volledig uit te sluiten, ook wanneer deze risico’s het gevolg zijn van te voorziene abnormale omstandigheden.
b) Bij het kiezen van de meest passende oplossingen moet de fabrikant de volgende beginselen toepassen, in de gegeven volgorde:
– de risico’s uitsluiten of zoveel mogelijk beperken [bij het ontwerp en de bouw in de machine verwerkte beveiliging];
– de noodzakelijke beveiligingsmaatregelen treffen voor risico’s die niet kunnen worden uitgesloten;
– de gebruikers informeren over de risico’s die nog aanwezig zijn als gevolg van een niet volledige doelmatigheid van de getroffen beveiligingsmaatregelen [...].
c) Bij het ontwerpen en de bouw van de machine alsmede bij de opstelling van de gebruiksaanwijzing moet de fabrikant niet alleen uitgaan van een normaal gebruik van de machine, maar tevens van het redelijkerwijze te verwachten gebruik.
De machine dient zodanig te zijn ontworpen dat abnormaal gebruik, indien gevaarlijk, wordt voorkomen. In voorkomend geval dient de gebruiksaanwijzing de aandacht van de gebruiker te vestigen op te ontraden gebruik van de machine dat uit de ervaring zou kunnen blijken.
[...]”
15. Voor hijsen en heffen onder de door de fabrikant voorziene omstandigheden bepaalt punt 4.1.2.3 („Mechanische sterkte”) het volgende:
„De machines [...] moeten bestand zijn tegen de belastingen waaraan zij in [...] in alle mogelijke desbetreffende configuraties worden onderworpen onder door de fabrikant voorziene [...] voorwaarden [...].
De machines moeten zodanig zijn ontworpen en geconstrueerd dat zij zonder defect de dynamische proeven, die worden verricht met de werklast vermenigvuldigd met de dynamische beproevingscoëfficiënt, kunnen doorstaan. [...]
De dynamische proeven moeten worden uitgevoerd [...] onder normale gebruiksomstandigheden [...]. Deze proeven worden in het algemeen uitgevoerd met de door de fabrikant aangegeven nominale snelheden. Wanneer de stuurstroomkring van de machine meerdere gelijktijdige bewegingen toelaat [bijvoorbeeld draaien en verplaatsen van de last], moet de proef worden uitgevoerd onder de ongunstigste omstandigheden [...].”
16. Ten slotte wil ik erop wijzen dat bijlage IV, sub A, punt 15, van de richtlijn hefbruggen voor voertuigen vermeldt, zodat het in deze zaak in elk geval gaat om machines die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
2. De geharmoniseerde norm EN 1493 : 1998
17. Uit de zeventiende overweging van de considerans van de richtlijn volgt dat
„deze richtlijn [...] alleen algemene fundamentele eisen op het gebied van veiligheid en gezondheid geeft, die worden aangevuld met een reeks meer specifieke voorschriften voor bepaalde categorieën machines; dat het, om het voor de fabrikanten gemakkelijker te maken aan te tonen dat is voldaan aan de fundamentele eisen, gewenst is dat er op Europees niveau geharmoniseerde normen op het gebied van risicopreventie bij het ontwerp en de bouw van machines zijn die tevens de controle op de overeenstemming met de fundamentele eisen mogelijk moeten maken; dat deze op Europees niveau geharmoniseerde normen worden opgesteld door particuliere instellingen en dat zij hun karakter van niet-verbindende tekst dienen te behouden [...]”.
18. De twintigste overweging van de considerans van de richtlijn preciseert vervolgens dat
„het gewenst is – zoals momenteel in de lidstaten algemeen gebruikelijk is – de fabrikanten voor eigen verantwoordelijkheid verklaringen te laten opstellen inzake de overeenstemming van hun machines met de fundamentele eisen; dat de overeenstemming met geharmoniseerde normen een vermoeden van overeenstemming met de desbetreffende fundamentele eisen vormt [...]”.
19. Dienovereenkomstig wordt ingevolge artikel 5, lid 2, van de richtlijn
„aangenomen dat de volgens deze norm gebouwde machine of veiligheidscomponent voldoet aan de desbetreffende fundamentele voorschriften”.
20. De Europese normalisatiecommissie (CEN) heeft voor hefbruggen voor voertuigen de geharmoniseerde norm EN 1493 : 1998(3) (hierna: „EN 1493”) vastgesteld, waarnaar de Commissie heeft verwezen door middel van een mededeling.(4)
21. De geharmoniseerde norm bepaalt met betrekking tot de eisen die aan de dragende constructie van de hefbruggen voor voertuigen worden gesteld, onder punt 5.6 (Afmeting van de dragende constructie), 5.6.1 (Algemeen) het volgende:
„The design of vehicle lifts in relation to materials, construction and equipment shall be such that a satisfactory level of safety is achieved under all operating conditions. [...]”
(Hefbruggen voor voertuigen moeten met betrekking tot het gebruikte materiaal, de constructie en de uitrusting zo zijn ontworpen dat in alle omstandigheden van gebruik ervan de veiligheid gewaarborgd is.)
22. Voor hefbruggen waarbij tijdens het heffen wegvoertuigen op het chassis rusten, schrijft deze norm onder punt 5.6.4.2 het volgende voor met betrekking tot de verdeling van de last tijdens het gebruik:
„For structural design purposes vehicle positioning on load carrying devices shall be considered in both directions.
[...]
The calculation shall be carried out in the most unfavourable configuration.
[...].”
(Ten behoeve van het ontwerp van het toestel moet rekening worden gehouden met de plaatsing van het voertuig op de lastdragende onderdelen in beide rijrichtingen.
Bij de berekening moet van de meest ongunstige lastenverdeling worden uitgegaan.)
III – Feiten en hoofdgeding
AGM-hefbruggen voor voertuigen
23. Verzoekster in het hoofdgeding is een Italiaanse vennootschap die hefbruggen voor voertuigen produceert en deze in Europa verhandelt onder het merk AGM. Onder de door AGM aangeboden modellen bevinden zich de qua constructie overeenkomende typen G 28, G 32 en G 35, waarvan de Finse importeur sinds 1996 ongeveer 150 stuks heeft verkocht aan ondernemingen in de Finse autobranche.
24. De hefbruggen van dit type bestaan uit twee kolommen, waartussen het te heffen voertuig moet worden gereden. Aan elk van de twee kolommen zijn twee laadarmen bevestigd, een korte en een lange, die onder het chassis van de te heffen auto worden geschoven. De aldus geplaatste laadarmen kunnen door middel van een in de kolommen aangebracht mechanisme zo ver omhoog worden gebracht dat het mogelijk is om staande onder de auto te werken.
25. Ten behoeve van het bedienen van de hefbrug is er een bedieningshandleiding, waarin het maximaal toelaatbare totaalgewicht van het te heffen voertuig wordt aangegeven. Het exacte maximale totaalgewicht is evenwel afhankelijk van twee factoren. In de eerste plaats geldt dat hoe verder de laadarmen naar buiten zijn gebracht, hoe lager het toegestane gewicht van het voertuig wordt. Bovendien staat in de bedieningshandleiding dat het maximaal toelaatbare gewicht voor de lange draagarm lager is dan voor de korte. Degene die gebruik maakt van de hefbrug moet zich vóór het heffen dus vergewissen van de afstand tussen de laadarmen en van de op het registratiebewijs vermelde asdruk van het voertuig. De bedieningshandleiding schrijft daarom voor dat het voertuig zo tussen de kolommen moet worden gereden dat de hogere asdruk op de korte laadarm en de lagere asdruk op de lange draagarm rust.
26. Het model G 35 is in 1997 in overeenstemming met de richtlijn verklaard en voorzien van de CE‑markering. De certificering is uitgevoerd door ICEPI Srl, een vennootschap naar Italiaans recht die door de Italiaanse staat als certificeringsinstantie is toegelaten en aan de Commissie is medegedeeld.
27. Op 22 maart 2000 is in een Finse onderneming een kampeerwagen van een AGM-hefbrug van het type G 32 gestort, omdat de veiligheidsvergrendeling van de laadarmen tegen zijwaartse bewegingen het begaf, hoewel het gewicht van het voertuig lager was dan het voor de hefbrug maximaal toelaatbare totaalgewicht. Hierbij hebben zich geen persoonlijke ongelukken voorgedaan.
Markttoezichtprocedure door het ministerie
28. Het ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid (hierna: „ministerie”) ontving in mei 2000 van de arbeidsinspectie van een bepaald district een mededeling in het kader van het markttoezicht. Hierin werd gemeld dat tijdens een inspectie de ontoereikendheid was gebleken van de veiligheidsvergrendeling van een hefbrug van het model G 35. De dienst arbeidsinspectie van het ministerie leidde een markttoezichtprocedure in en belastte onder andere hoofdingenieur Lehtinen als deskundige met de zaak.
29. In de loop van de markttoezichtprocedure werd de importeur meermaals gehoord. Voorts werd tweemaal een hefbrug van het model G 35 aan een belastingtest onderworpen, teneinde de conformiteit van de vergrendelinginrichting met norm EN 1493 vast te stellen. Lehtinen heeft verschillende rapporten in het Fins en in het Engels opgesteld, die alle waren voorzien van het opschrift „ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid”, „dienst arbeidsinspectie”, en „hoofdingenieur T. Lehtinen”.
30. In zijn eerste rapport heeft Lehtinen onder andere erop gewezen dat de eerste belastingtest had aangetoond dat de vergrendelingsinrichting niet voldeed aan de eisen van norm EN 1493 en dat het ontwerp ervan moest worden verbeterd. AGM heeft hierop een nieuwe vergrendelingsinrichting ontworpen. In december 2000 heeft Lehtinen in zijn tweede rapport erkend dat een tweede test had uitgewezen dat deze nieuwe inrichting voldeed en overeenstemde met de norm. De laatste keer dat de importeur werd gehoord, op 20 december 2000, werd bijgevolg overeengekomen dat de inrichtingen van de reeds in Finland in gebruik zijnde toestellen uiterlijk op 15 maart 2001 moesten zijn verbeterd. Tot dan zouden de gebruikers van de toestellen per brief op de hoogte worden gebracht van de gevaren van de verminderde belastbaarheid en de vervanging van de gebrekkige onderdelen.
31. In alle rapporten van Lehtinen spitste de kritiek zich evenwel toe op het feit dat de bedieningshandleiding van de hefbrug beperkingen stelt aan de richting waarin het voertuig op de hefbrug wordt gereden. De norm EN 1493 zou dergelijke beperkingen niet toelaten. De Italiaanse certificeringsinstantie en AGM zouden de norm in die zin verkeerd hebben uitgelegd, dat bij het onderzoek van de belastbaarheid moet worden uitgegaan van een lastenverdeling conform de bedieningshandleiding van de fabrikant. Norm EN 1493 zou evenwel met betrekking tot de belastbaarheidsberekeningen uitgaan van de meest ongunstige lastenverdeling. De constructie van de hefbrug zou bijgevolg van dien aard moeten zijn dat deze de hoogst aangegeven belasting moet kunnen doorstaan, in de meest ongunstige omstandigheden. Onder deze omstandigheden zou de hefbrug slechts 1 500 kg in plaats van de vermelde 3 500 kg kunnen dragen.
32. Op grond hiervan heeft de bevoegde regeringsadviseur nog op 20 december 2000 het beslissingsbevoegde afdelingshoofd van de dienst arbeidsinspectie voorgesteld om de verhandeling en het gebruik van AGM‑hefbruggen in Finland te verbieden. Het afdelingshoofd was echter van mening dat voor een dergelijke beslissing niet voldoende bewijzen voorhanden waren en verwees de zaak terug voor nader nieuw onderzoek.
De in het openbaar gedane uitlatingen van Lehtinen en het ministerie
33. Op 9 januari 2001 heeft Lehtinen, in het kader van zijn functie en als vertegenwoordiger van het ministerie, deelgenomen aan een bijeenkomst van het Finse verbond van technische handel. Hierbij zijn ongeveer 200 ondernemingen aangesloten, waaronder leveranciers van apparatuur en machines voor de autobranche. Lehtinen heeft tijdens die bijeenkomst verklaard dat AGM‑hefbruggen van het type G 35 gevaarlijk waren, niet aan de richtlijn voldeden en uit de handel moesten worden genomen. Uit een schrijven van het verbond van 29 januari 2001 aan het ministerie blijkt evenwel dat het verbond op de hoogte was van de stand van de procedure en van het afwijkende standpunt van het ministerie.
34. Op 17 januari 2001 heeft TV 1, de nationale Finse televisiezender, tijdens het nationale televisiejournaal van 20.30 uur een reportage uitgezonden over de AGM‑hefbruggen. De uitzending bevatte ook een vraaggesprek met Lehtinen dat was opgenomen in zijn kantoor op het ministerie met toestemming van de regeringsadviseur, zijn directe hiërarchieke meerdere. Hij heeft hierin verklaard dat de toestellen volgens hem een direct gevaar kunnen vormen, aangezien er mensen onder de geheven last werken. De nieuwslezer wees er dienaangaande op dat het voor de autoriteiten om het tot dan toe ernstigste geval ging en dat volgens de autoriteiten de toestellen ook dan de gegeven last zouden moeten kunnen dragen, wanneer het voertuig in de verkeerde richting op de hefbrug wordt gereden. Verder zei hij dat de Finse arbeidsinspectie van mening was dat het in Italië gecertificeerde toestel niet voldeed aan de normen van de Europese Unie. Toen Lehtinen voor een tweede keer in beeld kwam, voegde hij hieraan toe dat de betrokken certificeringsinstantie, die door de fabrikant zelf was gekozen, de bepalingen verkeerd had uitgelegd. Afwijkende opvattingen van het ministerie en de stand van de markttoezichtprocedure bleven onvermeld.
35. Op 8 februari 2001 heeft het hoofd van de dienst arbeidsinspectie een fax gezonden aan het Finse industrie‑ en werkgeversverbond. Hierin verklaarde hij de werking van de interne markt niet door een verkoopverbod in gevaar te willen brengen, aangezien met betrekking tot de hefbruggen slechts beweringen en geen bewijzen naar voren zouden zijn gebracht. Het groothandelsverbond zou ernstig gewaarschuwd moeten worden voor de nefaste gevolgen voor de handel, indien daar verder zou worden geluisterd naar Lehtinen.
36. Op 12 februari 2001 heeft Lehtinen zijn derde rapport opgesteld. Hierin heeft hij voor de eerste keer ook melding gemaakt van de modellen G 28 en G 32, die niet aan een conformiteitsbeoordeling waren onderworpen, en zijn standpunt herhaald met betrekking tot de beperking betreffende de richting waarin het voertuig op de hefbrug wordt gereden.(5) Hij wees er met name op dat op grond van een verkeerde uitlegging van de norm de laadarmen van de hefbruggen te kort waren, en dat „de ernstige fouten in het ontwerp van de hefbrug kunnen leiden tot een ongeval, wanneer bij een onbeoogde overbelasting van de hefbrug, de constructie haar sterkte en stabiliteit verliest”. Hij heeft dit rapport aan het Finse verbond van metaalarbeiders gestuurd.
37. Op 16 februari 2001 heeft het afdelingshoofd besloten het dossier niet langer door Lehtinen te laten behandelen, op grond dat deze in een lopende zaak zienswijzen naar buiten had gebracht die niet strookten met het officiële standpunt van het ministerie en op die manier niet overeenkomstig de aanwijzingen en het communicatiebeleid van het ministerie had gehandeld. De dienst arbeidsinspectie heeft naderhand, op 20 maart 2001, een memorandum opgesteld volgens hetwelk Lehtinen niet langer met de zaak belast was, omdat er ernstige aanwijzingen waren dat hij door samen te werken met de concurrenten van AGM in strijd met het beginsel van goed bestuur en in het nadeel van de belangen van AGM had gehandeld.
38. In de Aamulehti, een regionale krant met een grote oplage, van 17 februari 2001 verscheen een artikel met het opschrift „Expert waarschuwt voor haperende hefbruggen voor voertuigen”. Het artikel had uitdrukkelijk betrekking op de AGM‑hefbruggen en was geschreven op basis van interviews van Lehtinen en het afdelingshoofd van het ministerie. Het krantenartikel vermeldde dat volgens Lehtinen, hoofdingenieur van de dienst arbeidsinspectie van het ministerie, „levensgevaarlijke hefbruggen voor voertuigen worden verkocht”. Het artikel citeerde de uitspraak van Lehtinen, dat de toestellen duidelijk drie à vier ernstige gebreken vertoonden. Ook werd evenwel vermeld dat het hoofd van de dienst arbeidsinspectie de uitlatingen van Lehtinen als de weergave van diens persoonlijke mening beschouwde. Volgens hem had het ministerie dit toestel onderzocht en vastgesteld dat het aan alle voorschriften van de richtlijn voldeed. Het toestel zou geen gebreken vertonen, aangezien het bewijs hiervoor niet zou zijn geleverd.
39. Op 19 februari 2001 heeft Lehtinen zijn in het Engels gesteld rapport van dezelfde datum zonder toestemming van zijn hiërarchieke meerdere naar de Zweedse arbeidsinspectie gestuurd. Zijn rapport werd daar opgevat als het officiële standpunt van het ministerie en leidde tot een verzoek om opheldering aan de Italiaanse autoriteiten. Bovendien heeft Lehtinen zijn rapport onder Europese deskundigen verspreid.
40. Op 22 februari 2002 heeft het verbond van metaalarbeiders een nota gezonden aan zijn onderafdelingen voor de auto‑ en machinereparatiebranche, alsmede aan de veiligheidsdiensten van de ondernemingen. De bond gaf hierin te kennen dat de modellen G 28, 32 en 35 van de AGM‑hefbruggen voor voertuigen zonder meer onveilig bleken te zijn en dat de adressaten onverwijld bij deze kwestie moesten stilstaan. Bij het schrijven was het rapport van Lehtinen van 12 februari 2001 gevoegd dat door laatstgenoemde aan de bond was toegezonden.(6)
41. Op 13 juni 2001 is in de regionale krant met grote oplage Etelä‑Saimaa een artikel verschenen onder de kop „Metaalbond eist een verbod op het gebruik van gevaarlijke hefbruggen voor voertuigen” en met de ondertitel „Dagelijks lopen 150 monteurs gevaar”. In het artikel werd aangegeven dat de dienst arbeidsinspectie van het ministerie had vastgesteld dat de gebruiksveiligheid van AGM-hefbruggen voor voertuigen ernstig tekortschoot. De in autohefbruggen gespecialiseerde hoofdingenieur die met deze zaak belast was, zou reeds in een vroeg stadium hebben voorgesteld beperkingen te stellen aan het gebruik van de Italiaanse AGM-hefbruggen en een verbod op de verkoop van nieuwe. In het artikel stond echter ook dat het hoofd van de dienst arbeidsinspectie een andere opvatting huldigde en vond dat er onvoldoende bewijs was en dat de behandeling van de zaak nog niet was afgerond.
Beslissingen en maatregelen van het ministerie
42. Op 14 juni 2001 heeft de dienst arbeidsinspectie van het ministerie ter zake een beslissing genomen. Hij heeft onder andere vastgesteld dat het dossier geen element bevatte dat maatregelen van het ministerie in het kader van het markttoezicht jegens de fabrikant of de importeur van de AGM‑hefbruggen voor voertuigen zou kunnen rechtvaardigen, nu de fabrikant de geconstateerde gebreken bij de nieuwe toestellen had verholpen en de importeur hetzelfde deed bij de in gebruik zijnde toestellen.
43. Op 1 oktober 2001 heeft het ministerie Lehtinen een berisping gegeven vanwege het feit dat hij in een nieuwsuitzending en in een nota aan de plaatselijke arbeidsinspecties een misleidend beeld had geschetst van het standpunt van het ministerie en zijn ambtsplicht had geschonden door te handelen in strijd met het communicatiebeleid van het ministerie. De commissie ambtenarenberoepen heeft de beslissing bevestigd op grond dat Lehtinen niet alleen een bevel van zijn hiërarchieke meerdere had genegeerd, maar zich bovendien met de zaak was blijven bezighouden ondanks het feit dat hij sinds 16 februari 2001 niet meer met het dossier was belast. Dat Lehtinen op 17 januari 2001 een televisie‑interview had gegeven, vond de ambtenarencommissie daarentegen niet ernstig genoeg voor een schriftelijke berisping. De Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve gerechtshof) heeft de beslissing van de bezwarencommissie gehandhaafd.
Hoofdgeding
44. AGM heeft bij de Tampereen käräjäoikeus beroep ingesteld tegen de Finse Staat en Lehtinen. AGM eist de hoofdelijke veroordeling van verweerders tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden in de vorm van omzetverlies en aantasting van haar goede naam in Finland en elders in Europa.
45. Tot staving van haar vordering heeft verzoekster erop gewezen dat in de periode 2000-2001 haar marktaandeel op de Finse markt van hefbruggen voor voertuigen 10-15 % bedroeg. Als gevolg van het optreden van Lehtinen en het ministerie zou de omzet zijn gedaald van ongeveer 135 000 EUR in het jaar 2000 tot 1 070 EUR in 2002. Bovendien zou na 2001 ook in de andere Europese landen een aanzienlijke daling zijn opgetreden. Alleen al de winstderving zou in het jaar 2001 ongeveer 300 000 EUR en in het jaar 2002 ongeveer 750 000 EUR hebben bedragen.
46. Deze en andere schade zou ten nadele van AGM zijn ontstaan doordat Lehtinen in het openbaar eenzijdige, onjuiste en misleidende informatie over haar hefbruggen heeft verspreid en het ministerie op geen enkel moment de foutieve en misleidende informatie van Lehtinen heeft gerectificeerd door middel van bijvoorbeeld een officiële mededeling.
IV – Prejudicieel verzoek en procesverloop voor het Hof
47. Bij beslissing van 7 november 2003 heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de navolgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Is er sprake van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG of van een maatregel waarvan men zich dient te onthouden krachtens artikel 10, tweede alinea, EG, wanneer een [ter zake] deskundige [ambtenaar] zonder beslissingsbevoegdheid behorende tot een overheidsinstelling bevoegd voor de veiligheid op het werk, na de aanhangigmaking van een markttoezichtzaak, maar vóór de afronding daarvan, uitspraken doet tijdens de belangrijkste nieuwsuitzending van een nationaal televisiekanaal, zodat zijn rechtstreeks gedane of door anderen herhaalde uitspraken over het gevaar voor de gezondheid of zelfs het leven van personen van toestellen die door een bepaalde producent worden vervaardigd en in de handel gebracht en waaromtrent een markttoezichtprocedure is ingeleid, die die toestellen in een negatief daglicht kunnen stellen en de verkoop ervan kunnen schaden?
2) Moet [de] richtlijn [...] aldus worden uitgelegd dat een hefbrug voor voertuigen niet voldoet aan de in de richtlijn gestelde fundamentele eisen op het gebied van veiligheid, wanneer zij niet volgens norm EN 1493 is gebouwd, in die zin dat er bij het ontwerp van de constructie geen rekening mee is gehouden dat het voertuig in beide rijrichtingen op de laadarmen moet kunnen worden geplaatst en bij de berekening van de belastbaarheid van elke laadarm geen rekening is gehouden met de meest ongunstige configuratie?
3) a)	Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, zijn de in die vraag beschreven handelingen van de ambtenaar dan strijdig met het EG-Verdrag wegens de onevenredigheid tussen die handelingen en het legitieme doel van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, ook al moet ook de tweede vraag bevestigend worden beantwoord, wanneer rekening wordt gehouden met de aard van de handelingen, met name met het feit dat het bekendmaken en verhinderen van de gevaren ook op een andere dan de in de eerste vraag beschreven wijze had kunnen geschieden, met het feit dat de handelingen hebben plaatsgevonden voordat de bevoegde instantie in de markttoezichtprocedure een besluit had genomen, en met het feit dat de handelingen, doordat zij slechts op een bepaald product waren gericht, het op de markt brengen van dat product kunnen hebben geschaad?
b) Indien het aan de nationale rechter staat te oordelen over de in de derde vraag, sub a, aan de orde gestelde evenredigheid, moet deze dan meer belang hechten aan een mogelijk gebrek aan overeenstemming met de Europese of nationale veiligheidsbeginselen of aan de omstandigheden van de openbaarmaking van het niet in overeenstemming zijn met die beginselen?
4) Kunnen de in de eerste vraag beschreven handelingen van de ambtenaar in de in de derde vraag, sub a, genoemde omstandigheden worden gerechtvaardigd op grond van de vrijheid van meningsuiting bedoeld in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, ook al zijn die handelingen in strijd met de artikelen 28 EG en 30 EG of met artikel 10 EG?
5) a)	Indien de in de eerste vraag beschreven handelingen van de ambtenaar strijdig zijn met de artikelen 28 EG en 30 EG of met artikel 10 EG, is de inbreuk dan zo ernstig en klaarblijkelijk dat de staat, indien aan de andere voorwaarden voor aansprakelijkheid is voldaan, op grond van het gemeenschapsrecht de verplichting heeft om de schade te vergoeden die die handelingen hebben berokkend aan degene die het toestel op de markt brengt?
b) Is een inbreuk als bedoeld in de vijfde vraag, sub a, ook dan klaarblijkelijk en ernstig indien aan de beslissingsbevoegde instantie of ambtenaar geen fout of nalatigheid kan worden verweten en die instantie of ambtenaar op geen enkele wijze met die handelingen heeft ingestemd noch heeft bijgedragen tot het ontstaan van de feitelijke gevolgen?
c) Kan artikel 10 EG, inzonderheid de tweede alinea ervan, in omstandigheden als bedoeld in de eerste vraag rechten scheppen voor particulieren?
d) Kan naast de staat en onder dezelfde voorwaarden de ambtenaar zelf op grond van het gemeenschapsrecht aansprakelijk worden gesteld voor de in de eerste vraag bedoelde handelingen indien deze strijdig zijn met het gemeenschapsrecht?
e) Wordt het verkrijgen van schadevergoeding op grond van het gemeenschapsrecht in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt wanneer naar nationaal recht een vergoeding voor economische schade, niet zijnde schade aan personen of goederen, slechts kan worden verkregen indien de schade het gevolg is van een strafbaar gestelde handeling of van het uitoefenen van het openbaar gezag, dan wel in gevallen waarin voor het toekennen van schadevergoeding een dwingende noodzaak bestaat?
6) a)	Indien wegens een inbreuk op of een niet-nakoming van de vereisten van het vrije verkeer van goederen een schadevergoeding wordt toegekend naar nationaal recht, verlangt het gemeenschapsrecht dan dat de toegekende schadevergoeding een doeltreffende en afschrikkende sanctie is, en is het onverenigbaar met de aansprakelijkheidsregels van het gemeenschapsrecht dat een ambtenaar die zich schuldig heeft gemaakt aan een inbreuk of nalatigheid, op grond van het nationale recht niet noodzakelijk de volledige schade, maar slechts een redelijk deel ervan moet vergoeden, of geen schadevergoeding verschuldigd is indien hem slechts een lichte schuld treft, of dat de ambtenaar en de voor de fouten en nalatigheden van ambtenaren verantwoordelijke staat slechts kunnen worden verplicht de economische schade, niet zijnde schade aan personen of goederen, te vergoeden indien deze schade het gevolg is van een strafbaar gestelde handeling of van het uitoefenen van openbaar gezag, dan wel in gevallen waarin voor het toekennen van schadevergoeding een dwingende noodzaak bestaat?
b) Indien één van de in de zesde vraag, sub a, genoemde beperkingen van de aansprakelijkheid onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, moet die dan bij het toekennen van schadevergoeding naar nationaal recht buiten toepassing worden gelaten met betrekking tot de betrokken ambtenaar, ook wanneer de gehoudenheid van de ambtenaar tot het betalen van schadevergoeding daardoor groter wordt dan het geval zou zijn op grond van het nationale recht?”
48. In de procedure voor het Hof hebben AGM, de Finse regering, Lehtinen, de Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Zweedse regering schriftelijke en mondelinge opmerkingen ingediend. De Nederlandse regering heeft schriftelijk een standpunt ingenomen.
V – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
49. Lehtinen is van mening dat het prejudiciële verzoek van de Tampereen käräjäoikeus niet-ontvankelijk is. Volgens hem bevindt de procedure bij de verwijzende rechter zich nog in een preliminaire fase, waarin het voorwerp van geding nog onvoldoende duidelijk is afgebakend. Zolang geen bewijsvoering heeft plaatsgevonden staan de – door de verwijzende rechter te constateren – feiten niet vast. Bijgevolg staat de relevantie van de prejudiciële vragen evenmin vast. Aangezien overigens een gemeenschapsrechtelijke grondslag voor aansprakelijkheid van nationale ambtenaren ontbreekt, zijn de hierover gestelde prejudiciële vragen in elk geval niet-ontvankelijk.
50. Uit artikel 234, tweede alinea, EG blijkt ondubbelzinnig dat het aan de nationale rechter is te beslissen, in welke stand van het geding hij het Hof een prejudiciële vraag voorlegt. Hij alleen beschikt over rechtstreekse kennis van de feiten en is bijgevolg het best in staat om te beoordelen in welk stadium van de procedure een prejudicieel verzoek geboden is.(7)
51. Verder is het volgens vaste rechtspraak van het Hof een zaak van de nationale rechter om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing om uitspraak te kunnen doen te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Het Hof kan enkel in die gevallen geen uitspraak doen, waarin duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of beoordeling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of nog wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.(8)
52. De verwijzende rechter heeft het feitelijke kader en rechtskader van het hoofdgeding gedetailleerd beschreven. Partijen bevestigen in hun opmerkingen in essentie de door de rechter weergegeven feiten. De verwijzende rechter motiveert uitgebreid, waarom hij verzoekt om de uitlegging van de betrokken gemeenschapsrechtelijke bepalingen, waarom hij twijfelt over de uitlegging van de bepalingen en waarom hij de uitlegging ervan noodzakelijk acht voor de beslechting van het hoofdgeding. Partijen hebben op basis hiervan een standpunt kunnen innemen. De verwijzende rechter kon in deze omstandigheden ervan uitgaan, dat zijn vragen relevant waren.
53. De vraag of het gemeenschapsrecht aansprakelijkheid van nationale ambtenaren gebiedt of toelaat, vergt een uitlegging van het materiële gemeenschapsrecht. Zij komt derhalve aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van de prejudiciële vragen.
54. Het prejudiciële verzoek is bijgevolg ontvankelijk.
B – Beantwoording van de prejudiciële vragen
55. Aangezien het antwoord op de tweede prejudiciële vraag gevolgen kan hebben voor de beantwoording van de andere vragen, dient deze als eerste te worden behandeld. Bovendien moeten de andere vragen gezien hun onderling verband samen worden beantwoord.
1. Uitlegging van richtlijn 98/37 (tweede vraag)
56. Om te kunnen beoordelen of de hefbrug voldoet aan de eisen van gemeenschapsrecht, verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van de richtlijn over de veiligheid van machines. Hij vraagt, kort gezegd, of de richtlijn vereist dat voertuigen in beide rijrichtingen op een hefbrug moeten kunnen worden geplaatst, zonder dat de door de fabrikant aangegeven maximale belasting daardoor wordt beïnvloed.
57. De geharmoniseerde norm EN 1493 schrijft voor dat de hoogst aangegeven belasting wordt berekend in de meest ongunstige verdeling van de last. Zij laat geen beperking toe van de richting waarin het voertuig op de hefbrug wordt gereden. De maximaal toegestane last voor modellen als in de onderhavige zaak moet ingevolge punt 5.6.4.2. van de norm(9) veeleer worden bepaald in de meest ongunstige van beide richtingen waarin het voertuig op de brug kan worden gereden, en moet dienovereenkomstig lager worden aangegeven dan bij de gunstiger richting mogelijk is.
58. Krachtens de zeventiende en de twintigste overweging van de considerans en artikel 5, lid 2, van de richtlijn(10), vormt de overeenstemming met geharmoniseerde normen evenwel enkel een vermoeden van overeenstemming met de fundamentele veiligheidseisen van de richtlijn. De norm vereenvoudigt derhalve enkel het bewijs van overeenstemming van een machine met de richtlijn. Dit bewijs kan echter ook op een andere wijze worden geleverd. Zoals de Finse regering terecht heeft opgemerkt, bepaalt de richtlijn zelf bijvoorbeeld in artikel 8, lid 2, sub b, dat een dergelijk bewijs ook kan worden geleverd door middel van een onderzoek van een model van de machine. Het voldoen aan norm EN 1493 is dus geen voorwaarde voor de overeenstemming van hefbruggen met de richtlijn.
59. Voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn is de Italiaanse certificeringsinstantie uitgegaan van de bedieningshandleiding van de fabrikant. Het is juist dat de richtlijn enkel voorschrijft dat de machines geen gevaar mogen opleveren „indien zij [...] overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt”, „wanneer deze op de door de fabrikant bedoelde wijze word[en] gebruikt”, „onder de door de fabrikant vastgestelde omstandigheden”, en „op de door de fabrikant verwachte gebruiksomstandigheden” zijn afgestemd.(11) Bijgevolg stelt AGM zich in beginsel terecht op het standpunt dat bij de beoordeling moet worden uitgegaan van de bedieningshandleiding van de fabrikant.
60. Bij het wegnemen van belemmeringen van de interne markt heeft de richtlijn evenwel met name oog voor de „kosten voor de maatschappij” van ongevallen als gevolg van het gebruik van machines. Zij beklemtoont dat het aantal ongevallen kan worden verlaagd door de veiligheid in het ontwerp en de bouw van de machines zelf te integreren. Zij wil een onderlinge aanpassing van de veiligheidsbepalingen bereiken zonder dat dit leidt tot verlaging van het beschermingsniveau. De handhaving en verbetering van het veiligheidsniveau vormt een van haar hoofddoeleinden.(12)
61. In het licht van deze doelstellingen moet bijzonder gewicht worden toegekend aan punt 1.1.2 van bijlage I.(13) Ingevolge de tweede volzin van de eerste opmerking vooraf van bijlage I zijn deze eisen los van de aanwijzingen van de fabrikant op alle machines van toepassing. Volgens punt 1.1.2, sub a, moet de machine zodanig zijn gebouwd dat ze onder de door de fabrikant vastgestelde omstandigheden kan functioneren zonder dat men aan gevaar blootstaat. Veiligheidsmaatregelen moeten erop gericht zijn elk ongevalsrisico uit te sluiten, ook wanneer deze risico’s het gevolg zijn van te voorziene abnormale omstandigheden. Punt 1.1.2, sub c, schrijft voor dat de machine zodanig moet zijn ontworpen dat abnormaal gebruik, indien gevaarlijk, wordt voorkomen.
62. Punt 1.1.2, sub c, bepaalt dat de fabrikant bij het kiezen van de meest passende oplossingen in de eerste plaats door middel van een bij het ontwerp en de bouw in de machine verwerkte beveiliging de risico’s moet uitsluiten of zoveel mogelijk moet beperken. Pas bij risico’s die niet op deze wijze kunnen worden uitgesloten, moet hij de noodzakelijke beveiligingsmaatregelen treffen. Enkel wanneer ook dit niet volledig mogelijk is, dient hij de gebruikers te informeren over de risico’s die nog aanwezig zijn.
63. Bijgevolg moet worden geconstateerd, dat de richtlijn grote waarde hecht aan de bescherming van de gezondheid en, uitgaande van de technische en economische mogelijkheden, het hoogst mogelijke en redelijkerwijs haalbare beschermingsniveau verlangt. De risico’s moeten dus reeds bij het ontwerp van de machine of, anders, door geschikte veiligheidsmaatregelen worden uitgesloten en pas in de laatste plaats dienen zij door middel van informatie aan de gebruikers te worden verkleind.
64. Zoals de Commissie onweersproken heeft betoogd, laat de praktijk zien dat het bij de huidige stand van de techniek mogelijk is om hefbruggen te ontwerpen die de maximale last kunnen dragen zonder een beperking van de richting waarin het voertuig op de brug wordt gereden en die de hieruit volgende lastenverdeling aankunnen. Met betrekking tot hefbruggen als die in het hoofdgeding kan met name worden gedacht aan laadarmen en dergelijke die zo zijn ontworpen dat het aangegeven maximale gewicht in alle omstandigheden van belasting kan worden gedragen. Voor zover bekend, staan noch technische, noch onoverkomelijke economische hindernissen hieraan in de weg.
65. Ook is een veiligheidsmaatregel denkbaar in de vorm van een automatisch waarschuwingsmechanisme dat bij overschrijding van de belastbaarheid door signalen en het blokkeren van het hefmechanisme mogelijke gevaren uitsluit. Dit zou neerkomen op een veiligheidsaanpak die zeer wel vergelijkbaar is met een in de constructie geïntegreerde oplossing en zou voordeliger kunnen zijn.
66. De derde mogelijkheid zou zijn een bedieningshandleiding die het gevaar van verkeerd gebruik en de hiermee verbonden risico’s verkleint. Anders dan de twee bovengenoemde alternatieven herbergt deze oplossing ook bij ogenschijnlijk eenvoudige aanwijzingen het risico van gebruiksfouten en biedt zij hiermee geen vergelijkbaar beschermingsniveau. De gremia voor de coördinatie van de certificeringsinstanties hebben derhalve terecht een uitleggingsadvies gegeven volgens hetwelk beperkingen van de richting waarin het voertuig de hefbrug op wordt gereden en het gebruik van belastingtabellen niet verenigbaar zijn met de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn.
Voorlopige conclusie
67. De richtlijn moet in die zin worden uitgelegd dat hefbruggen als die in het hoofdgeding enkel aan de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn voldoen indien zij voertuigen, ongeacht de richting waarin zij op de hefbrug worden gereden, tot de maximaal toelaatbare last kunnen dragen of indien op zijn minst door middel van doelmatige beschermingsmaatregelen is gewaarborgd dat mogelijke verkeerde of te grote belastingen doeltreffend worden uitgesloten.
2. Beperkingen van het vrije verkeer van goederen; schending van de gemeenschapstrouw (eerste, derde en vierde vraag)
68. Met zijn eerste, zijn derde en zijn vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of in omstandigheden als die in het hoofdgeding uitlatingen als door Lehtinen in het openbaar gedaan, moeten worden aangemerkt als een aan de staat toerekenbare gedraging die het vrije verkeer van goederen belemmert (b) of een schending van de gemeenschapstrouw vormt (c), en in hoeverre deze mogelijk kan worden gerechtvaardigd op grond van de vrijheid van meningsuiting of het doel van de bescherming van de gezondheid, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel (d). Om te beginnen moet evenwel worden stilgestaan bij het beoordelingscriterium (a).
a) Beoordelingscriterium: de richtlijn in plaats van artikel 28 EG
69. De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of de handelingen van Lehtinen en van het ministerie verenigbaar zijn met artikel 28 EG. Artikel 28 EG kan evenwel niet als beoordelingscriterium dienen, voor zover de betrokken materie door afgeleid recht volledig is geharmoniseerd. Alle nationale maatregelen op een gebied waarop een geharmoniseerde regeling tot stand is gebracht, moeten aan deze harmonisatiemaatregel worden getoetst en niet aan de fundamentele vrijheden. Of sprake is van een volledige geharmoniseerde regeling, moet worden vastgesteld aan de hand van de doelstellingen en de inhoud van de harmonisatieregeling.(14)
70. Zoals blijkt uit artikel 1 juncto bijlage IV, A, punt 15, van de richtlijn vallen hefbruggen binnen de werkingssfeer van de richtlijn. De richtlijn bevat in artikel 3 en bijlage I talrijke en specifieke veiligheidsvoorschriften voor machines. Artikel 8 legt nauwkeurige en gedetailleerde regels vast voor de beoordeling van deze voorschriften en artikel 10 voorziet in een CE‑markering die bij overeenstemming wordt verleend. De artikelen 2, lid 1, en 3 verbieden de verhandeling van machines die niet voldoen aan de voorschriften. Ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn mogen lidstaten het in de handel brengen van machines die voldoen aan de richtlijn niet verbieden. Deze verboden weerspiegelen de doelstelling van de richtlijn, zoals die tevens uit de zesde en de zevende overweging van de considerans volgt: de aanpassing van de nationale normen en procedures op het gebied van veiligheid, teneinde de belemmeringen van het vrije handelsverkeer van machines weg te nemen. Artikel 2, lid 2, bevestigt dit, aangezien hierin wordt bepaald dat de lidstaten geen bijkomende veiligheidsnormen voor machines mogen vaststellen. Enkel in geval van gevaren die later aan het licht komen, nemen de lidstaten krachtens artikel 7 de nodige maatregelen.
71. De voor het vrije verkeer van goederen relevante veiligheidsvoorschriften voor het in de handel brengen van machines zijn derhalve volledig geharmoniseerd.(15) Bijgevolg is, zoals Lehtinen ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, de richtlijn het enige beoordelingscriterium. Artikel 28 EG dient niet bij de beoordeling te worden betrokken, ook niet bij wijze van aanvulling.
b) Schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn (eerste vraag)
72. De verwijzende rechter verzoekt het Hof om opheldering met betrekking tot de vraag of in de omstandigheden van de zaak sprake is van handelingen van de staat die het in artikel 28 EG bedoelde vrije verkeer van goederen belemmeren. Om de verwijzende rechter evenwel een nuttig antwoord te verschaffen(16) dient, op grond van de zojuist gedane vaststellingen, te worden nagegaan of de richtlijn is geschonden.(17) Wat hier in aanmerking moet worden genomen, is dat uitlatingen als die van Lehtinen en van het ministerie in strijd zijn met artikel 4, lid 1, van de richtlijn.
73. Van schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn is sprake wanneer een lidstaat een maatregel treft die het in de handel brengen van een met de richtlijn overeenstemmende machine beperkt of verhindert.
i) Overeenstemming van de hefbrug met de richtlijn
74. Het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn opgenomen verbod op beperking geldt bijgevolg alleen wanneer de machine voldoet aan de bepalingen van de richtlijn. Volgens de beschikbare gegevens moet evenwel ervan worden uitgegaan dat een hefbrug als die van AGM objectief gezien niet voldoet aan de hierboven genoemde veiligheidsvoorschriften.
75. In dit geval geldt het in artikel 5, lid 1, van de richtlijn opgenomen vermoeden van conformiteit, daar de hefbrug is gecertificeerd als conform aan de richtlijn en krachtens artikel 10 van de richtlijn is voorzien van een CE‑markering van overeenstemming. Dit betekent evenwel niet dat de lidstaten geen maatregelen kunnen treffen wanneer zich risico’s voordoen. Een lidstaat is krachtens artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn juist gehouden alle maatregelen te treffen die nodig zijn om machines uit de handel te nemen, wanneer hij vaststelt dat de machine bij gebruik overeenkomstig haar gebruiksdoel, de veiligheid van personen of goederen in gevaar dreigt te brengen. Ingevolge de tweede alinea van dit artikel stelt de lidstaat de Commissie onmiddellijk van deze maatregel in kennis en geeft hij de redenen van zijn besluit aan. Bijgevolg stelt de vaststelling van een gevaar het in artikel 5, lid 1, van de richtlijn bedoelde vermoeden van conformiteit buiten werking.
76. Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter heeft het bevoegde ministerie die vaststelling evenwel niet gedaan en heeft het evenmin maatregelen genomen om de hefbruggen uit de markt te nemen. Voorts heeft een met redenen omklede kennisgeving aan de Commissie in de zin van artikel 7, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn niet plaatsgevonden. De omstandigheden van het hoofdgeding lijken er daarom voor te pleiten dat het vermoeden van conformiteit van de hefbruggen met de richtlijn nog bestond ten tijde van de feiten en dat bijgevolg het in artikel 4, lid 1, van de richtlijn bedoelde verbod van beperking van het vrije verkeer onverminderd gold voor het model van de AGM‑hefbruggen.
ii) Handelingen van een lidstaat
77. De verwijzende rechter houdt het voor mogelijk dat de in het openbaar afgelegde verklaringen van Lehtinen dat de AGM‑hefbruggen niet voldoen aan de richtlijn en gevaarlijk zijn, een beperking door de staat van het vrije handelsverkeer vormt. Bijgevolg moet worden nagegaan of publieke waarschuwingen van een ambtenaar voor een product als handelingen van een lidstaat moeten worden aangemerkt. Anders gezegd: kan de lidstaat aansprakelijk worden gesteld voor uitlatingen als die van Lehtinen?
78. Om te beginnen wijs ik erop dat het Hof zich nog niet heeft uitgesproken over een zaak als de onderhavige. Tot nu toe heeft het Hof toerekenbaarheid in de eerste plaats erkend voor (uiteraard) het normale geval waarin ambtenaren volgens instructie van hun hiërarchieke meerderen of overeenkomstig de nationale wetgeving handelen. In de tweede plaats heeft het Hof handelingen van particulieren aan de staat toegerekend, in geval van handelingen volgens aanwijzingen van de autoriteiten van de lidstaat.(18) Ten slotte heeft het Hof, in de derde plaats, een staat in zekere zin aansprakelijk gesteld voor handelingen van particulieren zonder dat er sprake was van aanwijzingen van de staat, maar er voor de lidstaat niettemin een positieve verplichting bestond om deze handelingen van particulieren te beteugelen.(19)
79. Met uitzondering van AGM zijn in deze zaak alle partijen van mening dat de handelingen van Lehtinen als handelingen van een particulier moeten worden beschouwd. Zij zijn deze mening toegedaan op grond dat Lehtinen geen beslissingsbevoegdheid had en het ministerie in het openbaar had verklaard dat Lehtinen niet het officiële standpunt van het ministerie vertegenwoordigde. Zij nemen derhalve het standpunt in dat enkel handelingen van een afdelingshoofd gelijkstaan aan handelingen van de Staat. Van aansprakelijkheid van de Finse Staat kan derhalve alleen sprake zijn, voor zover het afdelingshoofd door niet op te treden tegen Lehtinen de beschermingsverplichtingen die in de zin van het arrest Commissie/Frankrijk(20) en verordening (EG) nr. 2679/98(21) op de staat rusten, heeft geschonden. Deze criteria zijn evenwel enkel van toepassing wanneer de staat op handelingen van particulieren moet reageren, maar niet wanneer hij zelf – bijvoorbeeld via zijn ambtenaren – heeft gehandeld.(22) Derhalve moet eerst worden stilgestaan bij de vraag of Lehtinen namens de Staat of als particulier heeft gehandeld.
80. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat – anders dan bij een verbod op producten – van waarschuwingen (door de staat) voor producten op zichzelf nog geen handelsbelemmerende werking uitgaat. Het zijn veeleer de reacties van de betrokken marktpartijen op deze waarschuwingen die een dergelijke werking met zich kunnen brengen. Doorslaggevend bij de toerekenbaarheid van uitlatingen van een ambtenaar aan diens hiërarchieke meerdere is bijgevolg de vraag hoe de betrokken marktpartijen de uitlatingen opvatten.(23) Moeten de marktpartijen namelijk op grond van de omstandigheden ervan uitgaan dat het bij de uitlatingen van de ambtenaar gaat om een door de staat gegeven waarschuwing voor een product, dan beïnvloeden deze uitlatingen hun gedragingen met hetzelfde gezag als een echte waarschuwing van de staat. De gevolgen van dergelijke uitlatingen kunnen in zo’n geval zeer wel overeenkomen met een verbod door de autoriteiten.
81. Zoals de verwijzende rechter uiteenzet, bestaat ook hier sterk de indruk dat de daling van de verkoopcijfers tot bijna nul aan de verklaringen van Lehtinen te wijten is. Bij een dergelijke daling komt de werking van de uitlatingen overeen met een verkoopverbod. Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de aansprakelijkheid van ambtenaren in het gemeenschapsrecht dat naast formeel overheidsoptreden ook feitelijke handelingen(24), zoals in het openbaar gedane uitlatingen(25) of de publicatie van ambtelijke informatie(26), tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen leiden. Aan het daarnaast vereiste verband tussen de verklaringen en de activiteiten van de dienst zou in de omstandigheden van het onderhavige geval voldaan zijn.
82. Het staat aan de lidstaten om te waarborgen dat hun ambtenaren niet met het gezag van hun functie standpunten verkondigen die in tegenspraak zijn met het officiële beleid van de staat. Wordt toch de indruk van ambtsgezag gewekt, dan moet deze indruk onverwijld door passende informatie worden weggenomen. Anders volgt toerekening aan de staat, tenzij de ambtenaar kennelijk onbevoegd is.
83. Anders dan de Nederlandse en Zweedse regering menen, kan een lidstaat zich niet disculperen met een verwijzing naar de interne verdeling (binnen het ministerie) van de bevoegdheden.(27) Voor de gevolgen van de in het openbaar afgelegde verklaringen telt enkel de waarneming ervan door de adressaten.
84. Dit is in lijn met het volkenrecht, waarnaar het Hof heeft verwezen.(28) Op grond hiervan vindt toerekening enkel plaats indien en voor zover de juridische schijn van uitoefening van staatsgezag gegeven is.(29) Ook de andere situaties waarin toerekening plaatsvindt, komen in het volkenrecht en het gemeenschapsrecht overeen: handelen van een orgaan(30), handelen op instructie(31), en gedogen door de staat of verwijtbaar niet-ingrijpen.(32)
85. In overeenstemming met deze uitgangspunten zijn ook de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van oordeel dat ambtenaren van elke rang, hoe laag ook, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden kunnen schenden. Dit geldt ook, wanneer ambtenaren zonder toestemming handelen en zelfs wanneer hun handelen buiten de ontvangen instructies om of in strijd ermee plaatsvindt.(33)
86. Het staat weliswaar aan de nationale rechter om de gemeenschapsrechtelijke criteria op het individuele geval toe te passen(34), maar het Hof kan aan hand van de omstandigheden van het geval nadere inlichtingen en richtlijnen verschaffen. (35)
87. Zoals ik reeds heb uiteengezet(36), is voor de toerekenbaarheid van uitlatingen van een ambtenaar aan diens hiërarchieke meerdere doorslaggevend of de adressaten van de uitlatingen op grond van de omstandigheden ervan uitgaan dat het gaat om standpunten van de staat die de bevoegde ambtenaar inneemt met het gezag dat bij zijn functie hoort, of dat zij de uitlatingen kunnen herkennen als de opvatting van een particulier. De verwijzende rechter moet bij de beoordeling van deze vraag rekening houden met alle omstandigheden.
88. Bepaalde omstandigheden van het hoofdgeding, die voor de adressaten van de uitlatingen een aanwijzing vormen dat Lehtinen enkel zijn eigen opvatting heeft weergegeven, pleiten tegen toerekening aan de Finse Staat.
89. De brief van 29 januari 2001 van het Finse verbond van technische handel aan het ministerie met betrekking tot de uitlatingen van Lehtinen van 9 januari 2001 tijdens een bijeenkomst van het Finse verbond van technische handel, duidt er bijvoorbeeld op dat het voor de aanwezigen duidelijk was dat het standpunt van Lehtinen niet dat van het ministerie was.(37)
90. Dit geldt ook voor de artikelen die zijn verschenen in regionale kranten van 17 februari 2001 en 13 juni 2001. Volgens de beschikbare gegevens hebben zij de divergerende standpunten van Lehtinen en het afdelingshoofd weergegeven en voorts vermeld dat het afdelingshoofd de beslissingsbevoegde meerdere van Lehtinen was.(38)
91. Andere omstandigheden, op grond waarvan de adressaten van de uitlatingen konden aannemen dat Lehtinen als bevoegde ambtenaar het officiële standpunt van zijn ministerie weergaf, pleiten daarentegen vóór toerekening van zijn handelingen aan de Finse Staat.
92. De verklaringen van de verwijzende rechter met betrekking tot de televisie‑uitzending van 17 januari 2001 doen bijvoorbeeld vermoeden dat de kijkers de indruk konden krijgen dat Lehtinen als bevoegde ambtenaar de opvatting van het ministerie verwoordde. Het standpunt van Lehtinen werd in de uitzending namelijk als dat van de Finse autoriteiten aangeduid en er werd in de uitzending een interview van hem getoond dat met toestemming van zijn directe meerdere, de regeringsadviseur, in zijn bureau was opgenomen.(39)
93. De uiteenzettingen van de verwijzende rechter wijzen er eveneens op dat het verbond van metaalarbeiders en veiligheidsfunctionarissen van ondernemingen (dat wil zeggen de doelgroep van de kopers van hefbruggen) de indruk konden krijgen dat het standpunt van Lehtinen ook het standpunt van het ministerie was. Deze doelgroep hadden namelijk het rapport van Lehtinen van 12 februari 2001 ontvangen met het opschrift „ministerie van Sociale Zaken en Gezondheid”, „dienst arbeidsinspectie”, en „hoofdingenieur T. Lehtinen”.(40)
94. Bovendien blijkt uit de weergave van de verwijzende rechter dat de Zweedse arbeidsinspectie het in het Engels gestelde rapport van Lehtinen van 19 februari 2001 heeft aangezien als het standpunt van het ministerie.(41) Volgens deze gegevens bestond onder Europese deskundigen eveneens de indruk dat het rapport de opvatting van het ministerie weergaf.(42)
95. Met betrekking tot de uitlatingen van Lehtinen vermeldt de verwijzende rechter bovendien dat Lehtinen telkens als ambtenaar van het ministerie is opgetreden en zijn opvatting op geen enkel moment als een persoonlijke opvatting kenbaar heeft gemaakt. Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter kwam Lehtinen evenmin bij het publiek over als kennelijk onbevoegd. Bovendien was Lehtinen, totdat het afdelingshoofd op 16 februari 2001 besloot hem de zaak niet langer te laten behandelen, belast met de markttoezichtprocedure.
96. Wanneer de indruk wordt gewekt dat uitlatingen met een feitelijk niet bestaand ambtsgezag worden gedaan, kan een lidstaat evenwel de toerekening van deze uitlatingen vermijden, wanneer hij deze indruk onverwijld door middel van passende informatie wegneemt.(43)
97. Volgens de mededelingen van de verwijzende rechter heeft het ministerie de adressaten van de uitlatingen van Lehtinen van 17 januari en 12 en 19 februari 2001 evenwel op geen enkel moment van de andersluidende opvatting van het ministerie op de hoogte gebracht. Bijgevolg wijst niets erop dat het ministerie wat deze uitlatingen betreft met de geboden onverwijlde spoed heeft gehandeld om ervoor te zorgen dat de indruk werd weggenomen dat Lehtinen een officieel standpunt innam. Bovendien hebben de twee in regionale kranten verschenen artikelen wellicht een minder groot publiek dan het televisie‑interview en andere groepen van adressaten dan de uitlatingen van Lehtinen gehad.
98. Samenvattend lijken de omstandigheden van het hoofdgeding met betrekking tot de uitlatingen van Lehtinen van 9 januari 2001, 17 februari 2001 en 13 juni 2001 eerder ervoor te pleiten dat de handelingen van Lehtinen zuiver persoonlijk waren. De omstandigheden van het hoofdgeding met betrekking tot de uitlatingen van Lehtinen van 17 januari en 12 en 19 februari 2001 doen daarentegen vermoeden dat zijn handelingen aan de Finse Staat moeten worden toegerekend en dat bijgevolg sprake is van handelingen van een lidstaat.(44)
99. Voor een definitieve beoordeling van de toerekenbaarheid zal de verwijzende rechter de nadere omstandigheden evenwel nog verder in kaart moeten brengen. Op vragen van het Hof hebben de Finse regering en Lehtinen namelijk pas ter terechtzitting verklaard dat het televisiekanaal TV 1 later ook het standpunt van het ministerie heeft uitgezonden. Bovendien zou het afdelingshoofd kort daarna het verbond van metaalarbeiders en de Zweedse regering hebben verduidelijkt dat Lehtinen zijn persoonlijke mening had weergegeven. De verwijzende rechter zal derhalve moeten nagaan in hoeverre maatregelen van het ministerie de adressaten van de uitlatingen van Lehtinen toch nog op tijd hebben bereikt om de indruk weg te nemen dat het ging om een officieel standpunt van het ministerie.(45)
iii) Beperking of belemmering van de handel in hefbruggen
100. De vraag rest of het gedrag van Lehtinen de handel in hefbruggen heeft beperkt of belemmerd.
101. Artikel 4, lid 1, van richtlijn verbiedt, als de uitdrukking in secundair recht van het vrije verkeer van goederen, in de zin van de zogenaamde Dassonville‑formule iedere maatregel die de intracommunautaire handel in machines die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen, al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren.(46)
– Beperkingen door toerekenbare handelingen
102. Indien de in het openbaar gedane uitlatingen van Lehtinen van 17 januari en 12 en 19 februari 2001 zijn toe te rekenen aan de Finse Staat, moet hier worden nagegaan of deze uitlatingen, die dan van de staat afkomstig zijn, artikel 4 van de richtlijn schenden.
103. In het arrest Buy Irish heeft het Hof geoordeeld dat reeds een reclamecampagne voor binnenlandse producten die op generlei wijze concurrerende buitenlandse producten in diskrediet brengt, een beperkende werking heeft.(47) Uitlatingen van staatszijde die een machine in de televisiejournaals, in onder een breed publiek verspreide en ogenschijnlijk officiële rapporten en in kranteninterviews als strijdig met de norm en gevaarlijk bestempelen, kunnen a fortiori op zijn minst indirect en potentieel het in de handel brengen van die machine beperken.
104. De omstandigheden van het hoofdgeding doen bijgevolg vermoeden dat bij deze uitlatingen van Lehtinen sprake is van maatregelen van een lidstaat die het in de handel brengen van een als richtlijnconform gecertificeerde machine beperken of belemmeren en daarmee artikel 4, lid 1, van de richtlijn schenden.
105. De prejudiciële vraag moet derhalve worden beantwoord als volgt:
Niet-geautoriseerde uitlatingen van een ambtenaar die een als richtlijnconform gecertificeerde machine als strijdig met de norm en gevaarlijk bestempelen, vormen een schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn indien de handelingen van de ambtenaar aan de lidstaat zijn toe te rekenen. Toerekenbaar aan de lidstaat zijn uitlatingen die op grond van hun vorm en de omstandigheden bij de adressaten ervan de indruk wekken dat het gaat om een officieel standpunt van de staat en niet om de persoonlijke opvatting van de ambtenaar. Hierbij kan met name van belang zijn
– dat de ambtenaar in het algemeen voor de betrokken sector bevoegd is,
– dat de ambtenaar zijn verklaringen op schrift verspreidt met het officiële briefhoofd van de bevoegde dienst,
– dat de ambtenaar televisie‑interviews geeft in de lokaliteiten van zijn dienst,
– dat de ambtenaar noch vermeldt dat hij zijn persoonlijke mening weergeeft, noch melding maakt van het hiervan afwijkende officiële standpunt van de bevoegde dienst, en
– dat de bevoegde overheidsdiensten niet onverwijld de nodige stappen zetten om bij de adressaten van de uitlatingen van de ambtenaar de indruk weg te nemen dat het om een officieel standpunt van de staat gaat.
– Beperkingen door niet-toerekenbare handelingen
106. Voor zover de verwijzende rechter op grond van voornoemde criteria de verklaringen van Lehtinen opvat als weergave van diens persoonlijke mening, die niet aan de staat kan worden toegerekend, komt schending van artikel 4 van de richtlijn in aanmerking op grond dat de Finse Staat door niet in te grijpen zijn verplichtingen niet is nagekomen.
107. Zo heeft het Hof verklaard dat de artikelen 28 EG en 10 EG de lidstaten ertoe verplichten om alle noodzakelijke en passende maatregelen te treffen om de eerbiediging van de fundamentele vrijheid op hun grondgebied te verzekeren en toereikende maatregelen vast te stellen om belemmeringen van het vrije goederenverkeer te voorkomen die met name het gevolg zijn van acties van particulieren op zijn grondgebied tegen producten uit andere lidstaten.(48) Met betrekking tot de maatregelen die in een gegeven situatie het meest geschikt zijn, beschikken de lidstaten evenwel over een beoordelingsmarge, en staat het niet aan de gemeenschapsinstellingen zich in de plaats van de lidstaten te stellen en deze voor te schrijven, welke maatregelen zij moeten vaststellen en daadwerkelijk moeten toepassen.(49) Het is evenwel de taak van het Hof om, rekening houdend met deze beoordelingsvrijheid, na te gaan of de betrokken lidstaat wel geschikte maatregelen heeft genomen.(50)
108. Volgens de gegevens van de verwijzende rechter was, met betrekking tot de verklaringen van Lehtinen van 9 januari 2001, het ministerie door de latere brief van het Finse verbond van technische handel ervan op de hoogte gebracht dat het verbond de afwijkende opvatting van het ministerie kende. Het afdelingshoofd heeft bovendien op 8 februari 2001 een fax gezonden aan de voorzitter van het Finse industrie‑ en werkgeversverbond, waarin hij stelling nam tegen de opvattingen van Lehtinen. De krantenartikelen van 17 februari 2001 en 13 juni 2001(51) vermeldden dat de markttoezichtprocedure nog niet was afgesloten, dat het ministerie op dat tijdstip van de conformiteit van de machine met de richtlijn uitging en dat de machine volgens het ministerie niet gevaarlijk was.(52)
109. In dergelijke omstandigheden mocht het ministerie ervan uitgaan dat geen verdere maatregelen geboden waren. Bijgevolg zou de Finse Staat bij belemmeringen door particulieren op het vrije verkeer van goederen aan zijn beschermingsverplichtingen hebben voldaan. In zoverre zou dan geen sprake zijn van beperkingen door de lidstaat in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn.
c) Artikel 10, tweede alinea, EG
110. De verwijzende rechter wenst met zijn eerste vraag ook nog te vernemen of met de handelingen van Lehtinen en het ministerie de in artikel 10, tweede alinea, EG bedoelde verplichtingen zijn geschonden. Als lex generalis moet artikel 10, tweede alinea, EG bij schendingen van concretere normen evenwel buiten toepassing blijven.(53) Op artikel 10, tweede alinea, EG kunnen slechts aanspraken worden gebaseerd voor zover naast de concrete schending van de norm nog een niet-nakoming van verplichtingen is vastgesteld.(54) Het hoofdgeding biedt hiervoor geen aanknopingspunten.
d) Rechtvaardiging (derde en vierde vraag)
111. Rekening houdend met het beoordelingscriterium en bovenstaande constateringen wenst de verwijzende rechter met zijn derde en zijn vierde vraag in wezen te vernemen of de schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn door de handelingen van Lehtinen gerechtvaardigd kan worden op grond van het doel van bescherming van de gezondheid of de vrijheid van meningsuiting.
i) Rechtvaardiging op grond van het doel van bescherming van de gezondheid (derde vraag)
112. De richtlijn regelt juist de bescherming van de volksgezondheid met betrekking tot de hieronder vallende machines. Wanneer machines voldoen aan de richtlijn zijn bijgevolg verdergaande beperkingen van het in de handel brengen ervan ter bescherming van de volksgezondheid enkel toegestaan op basis van artikel 7, lid 1.
113. Volgens de gegevens die de verwijzende rechter met betrekking tot het hoofdgeding verstrekt, heeft het ministerie geen maatregelen krachtens artikel 7 van de richtlijn genomen. Op het tijdstip van de uitlatingen van Lehtinen was de markttoezichtprocedure nog niet afgerond, en volgens het beslissingsbevoegde afdelingshoofd was juist géén gevaar voor de volksgezondheid in de zin van artikel 7 van de richtlijn vastgesteld. Ook heeft geen kennisgeving in de zin van artikel 7, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn aan de Commissie plaatsgevonden. Alleen al op grond van het feit dat de lidstaat in het geheel geen doelstellingen van bescherming van de volksgezondheid nastreefde, is een rechtvaardiging uit dien hoofde problematisch.
114. Verder valt er, volgens de verklaringen van de verwijzende rechter, hier ook geen objectieve dreiging te ontdekken. Maar ook wanneer een dreiging wel in aanmerking komt, is het zeer waarschijnlijk dat de door Lehtinen teweeggebrachte beperkingen hier onevenredig zijn.
115. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, de vastgestelde maatregelen niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, de maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(55)
116. In het openbaar geuite waarschuwingen als die van Lehtinen voor de risico’s van de AGM‑hefbruggen mogen weliswaar geschikt zijn om het „gevaar” te verminderen, maar ten aanzien van de noodzaak ervan blijven twijfels bestaan. Een even geschikte, minder vergaande alternatieve maatregel had bijvoorbeeld kunnen zijn om de gebruikers van de hefbruggen schriftelijk te informeren over de aanhoudende, door Lehtinen waargenomen risico’s. Voor deze aanpak was niet voor niets reeds voor de gebrekkige veiligheidsvergrendeling gekozen.
117. Hoe dan ook lijkt het te schorten aan de evenredigheid van de uitlatingen. Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter kan namelijk het „gevaar” dat Lehtinen zag in de beperking van de rijrichting van de auto op de hefbrug niet buitengewoon groot zijn geweest: het toestel en de belastingstabellen waren volgens die inlichtingen eenvoudig te gebruiken en er zijn bij het tamelijk grote aantal verkochte toestellen ook geen ongelukken gerapporteerd die het gevolg waren van de beperking van de rijrichting van de auto op de hefbrug.(56) Het is daarentegen zeer waarschijnlijk dat uitlatingen als door Lehtinen publiekelijk gedaan, het vrije verkeer van goederen aanzienlijk kunnen belemmeren.
ii) Rechtvaardiging op grond van de vrijheid van meningsuiting (vierde vraag)
118. Vooral de Zweedse regering heeft terecht het belang benadrukt van het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting, dat verankerd is in artikel 12 van de Finse grondwet en in artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en dat als algemeen rechtsbeginsel in het gemeenschapsrecht gewaarborgd is. De vrijheid van meningsuiting komt als een van de essentiële fundamenten van een democratische maatschappij ook toe aan de ambtenaren van de lidstaten en aan de ambtenaren van de Gemeenschap.(57)
119. De lidstaat zelf beschikt daarentegen niet over het recht van vrije meningsuiting. Hij dient juist – evenals de instellingen van de Gemeenschap – de eerbiediging van deze vrijheid te waarborgen. De lidstaat dient zijn justitiabelen de vrijheid van meningsuiting te waarborgen en kan zich niet tegenover hen hierop beroepen.
– Rechtvaardiging van toerekenbare handelingen
120. Voor zover de handelingen van Lehtinen aan de Finse Staat zijn toe te rekenen, komt bijgevolg de vrijheid van meningsuiting als rechtvaardigingsgrond niet in aanmerking. Bij de uitlatingen van Lehtinen van 17 januari en 12 en 19 februari 2001 gaat het bij een toerekening immers om standpunten van de staat en niet om die van een particulier. De Finse Staat kan zich evenwel niet op een eigen recht op vrije meningsuiting beroepen en dit tegenover AGM aanvoeren. Ook een recht van zijn ambtenaar Lehtinen had hij in zoverre niet hoeven te eerbiedigen. Lehtinen mag namelijk dan wel op grond van de vrijheid van meningsuiting het recht hebben gehad om op persoonlijke titel te spreken, maar niet om zich in de ogen van het grote publiek als vertegenwoordiger van de Finse Staat te uiten.
– Rechtvaardiging van niet-toerekenbare handelingen
121. Een aan de vrijheid van meningsuiting ontleende rechtvaardiging is daarentegen in beginsel mogelijk, voor zover de handelingen van Lehtinen niet aan de staat toerekenbaar zijn. Spreekt een ambtenaar zich namelijk op persoonlijke titel uit, dan doet hij tegenover zijn lidstaat een beroep op zijn vrijheid van meningsuiting. Aangezien de lidstaat echter tegelijkertijd het vrije verkeer van goederen dient te waarborgen en hieruit mogelijk een verplichting tot optreden volgt(58), kan in zoverre sprake zijn van een spanningsveld.
122. Is sprake van een dergelijk spanningsveld, dan moet de lidstaat zich in zoverre op de vrijheid van meningsuiting van zijn ambtenaar kunnen beroepen als hij deze in de concrete omstandigheden dient te eerbiedigen. Dienovereenkomstig moeten aan de hand van alle omstandigheden van het individuele geval de belangen worden afgewogen. Hierbij beschikt de lidstaat over een ruime beoordelingsmarge. Niettemin staat het aan het Hof om na te gaan of de beperkingen van de fundamentele vrijheden in een evenredige verhouding staan tot de bescherming van de grondrechten.(59)
123. Volgens de verwijzende rechter heeft Lehtinen zijn opvatting geuit vóór een beslissing van het ministerie. Zijn kritiek was behoorlijk scherp en gericht tegen de hefbruggen van slechts één merk, maar hij heeft zijn standpunt gestaafd met concrete overwegingen ten aanzien van het model hefbrug en heeft dit bovendien niet onnodig afgebroken. Hij heeft met zijn uitlatingen op zijn minst ook doelstellingen met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid nagestreefd. Lehtinen heeft dus gebruik gemaakt van zijn recht op vrije meningsuiting op een terrein waarop hij een bijzondere deskundigheid bezit en heeft met zijn verklaringen belangrijke doelen van algemeen belang nagestreefd.
124. Het ministerie heeft daarbij juist aan de naar informatie verlangende lezers van de krantenartikelen duidelijk gemaakt dat Lehtinen zijn persoonlijke opvatting had weergegeven, dat de markttoezichtprocedure nog niet was afgerond en dat zowel een van de hefbruggen uitgaand gevaar als de non-conformiteit met de richtlijn niet was aangetoond. Het ministerie heeft hiermee maatregelen getroffen om de gevolgen van de uitlatingen van Lehtinen voor het vrije verkeer van goederen zoveel mogelijk te beperken.
125. In dergelijke omstandigheden moet worden aangenomen dat het ministerie in het kader van zijn beoordelingsmarge ervan kon uitgaan dat de resterende door de uitlatingen van Lehtinen veroorzaakte beperkingen van het vrije verkeer van goederen aanvaardbaar waren, aangezien een verdergaande bescherming niet mogelijk was zonder een onevenredige inperking van de vrijheid van meningsuiting van Lehtinen.
126. Wat in het bijzonder niet in aanmerking kan komen, is een spreekverbod dat als preventieve maatregel door het ministerie aan Lehtinen wordt opgelegd. Een preventief spreekverbod miskent de vrijheid van meningsuiting in het concrete geval en is bijgevolg enkel onder buitengewone omstandigheden te rechtvaardigen. Voor zover in elk geval het Finse (ambtenaren)recht al een spreekverbod toelaat, kan het gemeenschapsrecht dit in dergelijke omstandigheden nooit ter bescherming van het vrije verkeer van goederen eisen. Ook de vorm en het tijdstip van de uitlatingen wijzen er niet op dat een kordater ingrijpen geboden was en dat de Finse Staat met de daadwerkelijk genomen maatregelen buiten zijn beoordelingsmarge is getreden.
iii) Voorlopige conclusie
127. Onder omstandigheden als in het onderhavige geval kan schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn door uitlatingen van een ambtenaar die aan zijn lidstaat toerekenbaar zijn, noch door doelstellingen van bescherming van de volksgezondheid, noch op grond van de vrijheid van meningsuiting van de ambtenaar worden gerechtvaardigd. Een lidstaat is evenwel in omstandigheden als in het onderhavige geval niet gehouden om persoonlijke uitlatingen van een ambtenaar die gevolgen kunnen hebben voor het vrije verkeer van goederen, tegen te gaan.
3. Aansprakelijkheid van de staat en aansprakelijkheid van de ambtenaar (vijfde en zesde vraag)
128. Indien, in omstandigheden als in het hoofdgeding, sprake is van schending van de artikelen 28 EG en 30 EG of van artikel 10 EG, verzoekt de verwijzende rechter nog om uitleg met betrekking tot de vraag of is voldaan aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht, of het gemeenschapsrecht ook aansprakelijkheid van de handelende ambtenaar toelaat of gebiedt, en in hoeverre de voorwaarden voor een dergelijke aansprakelijkheid mogelijkerwijs een met het gemeenschapsrecht overeenstemmende uitlegging van het Finse recht verlangen.
129. Rekening houdend met de conclusies op grond van de voorgaande beoordeling, moeten deze vragen van de verwijzende rechter evenwel worden beantwoord met het oog op schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn door de uitlatingen van Lehtinen van 17 januari en 12 en 19 februari 2001, ten aanzien waarvan de omstandigheden van het hoofdgeding erop wijzen dat zij aan de Finse Staat toerekenbaar zijn en dat zij een maatregel van de staat vormen die het in de handel brengen van de hefbruggen beperkt of belemmert.
a) Aansprakelijkheid van de staat
130. Volgens de rechtspraak van het Hof moet een lidstaat de schade vergoeden die particulieren door zijn schendingen van het gemeenschapsrecht lijden, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: de geschonden rechtsregel strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending van de op de staat rustende verplichting en de door de particulieren geleden schade.(60)
131. Deze drie voorwaarden gelden zowel wanneer de te vergoeden schade het gevolg is van een nalaten van de lidstaat, als wanneer de schade voortvloeit uit de vaststelling van een met het gemeenschapsrecht strijdige wetgevende of bestuurlijke handeling, ongeacht of deze van de lidstaat zelf dan wel van een van de staat juridisch onafhankelijk publiekrechtelijk lichaam afkomstig is.(61)
i) Rechten die particulieren beschermen (vijfde vraag, sub c)
132. Met zijn vijfde vraag, sub c, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 10 EG, inzonderheid de tweede alinea ervan, in de onderhavige omstandigheden rechten kan scheppen voor particulieren.
133. Aangezien de toepassing van de richtlijn voorrang heeft, kan artikel 10 EG op zichzelf hier geen rechten scheppen die door particulieren kunnen worden ingeroepen.(62) Artikel 4, lid 1, van de richtlijn verleent de individuele marktpartijen immers rechten waarop deze zich tegenover de lidstaten kunnen beroepen.(63)
ii) Voldoende gekwalificeerde schending (vijfde vraag, sub a en b)
134. Met zijn vijfde vraag, sub a en b, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de schending van het gemeenschapsrecht in de gegeven omstandigheden voldoende gekwalificeerd is om een aansprakelijkheid van de staat in het leven te roepen.
135. Om vast te stellen of een schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd is, moet als beslissend criterium worden gehanteerd de kennelijke en ernstige miskenning door een lidstaat van de grenzen waarbinnen diens discretionaire bevoegdheid dient te blijven. Elementen die in dit verband door de bevoegde rechterlijke instantie in de beschouwing kunnen worden betrokken, zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale of gemeenschapsinstanties laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, en de vraag of een rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is.(64)
136. Dient de lidstaat echter op het moment van de rechtsschending geen normatieve beslissingen te nemen en had hij slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge, dan kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan voor de vaststelling van een voldoende gekwalificeerde schending.(65)
137. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn verleent de lidstaten geen discretionaire bevoegdheid, handelingsvrijheid of beoordelingsmarge, zelfs niet ter zake van machines waarvan de conformiteit met de richtlijn enkel wordt vermoed. In geval van latere twijfels aan de conformiteit van de machine met de richtlijn laat deze namelijk enkel maatregelen krachtens artikel 7 toe. Volgens de verklaringen van de verwijzende rechter heeft het bevoegde ministerie evenwel bewust geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden en Lehtinen zijn gang laten gaan.(66) De omstandigheden van het hoofdgeding lijken er bijgevolg op te wijzen dat de schending op grond van toerekenbare uitlatingen van Lehtinen voldoende gekwalificeerd is.
iii) Bijkomende nationale voorwaarden (vragen 5, sub e, en 6, sub a, eerste en derde volzin)
138. Met zijn vijfde vraag, sub e, en zesde vraag, sub a, eerste en derde volzin, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het nationale recht in het bijzonder voor economische schade, niet zijnde schade aan personen of goederen, bijkomende voorwaarden kan vaststellen voor de aansprakelijkheid van de staat, respectievelijk of de schadevergoeding een doeltreffende en afschrikkende sanctie moet vormen.
139. Indien is voldaan aan de voorwaarden voor een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiend recht op schadevergoeding, dan staat het, volgens de rechtspraak van het Hof, aan de lidstaat om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken, met dien verstande dat de door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding vastgestelde voorwaarden niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden, en niet van dien aard mogen zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.(67) Bijgevolg is evenmin aanvaardbaar dat bijvoorbeeld winstderving of andere soorten schadevergoeding worden uitgesloten van de voor vergoeding in aanmerking komende schade, omdat dit in geval van bepaalde geschillen vergoeding van de schade feitelijk onmogelijk zou kunnen maken.(68)
140. Het gemeenschapsrecht vordert derhalve een doeltreffende schadeloosstelling en duldt geen bijkomende voorwaarden naar nationaal recht die het verkrijgen van schadevergoeding of van bepaalde soorten schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
141. Volgens de verwijzende rechter voorziet het Finse recht evenwel enkel in vergoeding van zuiver economische schade, indien die schade is veroorzaakt door een strafbaar gestelde handeling of door het uitoefenen van openbaar gezag, of wanneer hiervoor bijzondere dwingende redenen zijn. Dergelijke bijkomende voorwaarden voor het verkrijgen van schadevergoeding dienen in die zin te worden uitgelegd dat zij het verkrijgen van schadevergoeding voor zuiver economische schade in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Aan de vereisten van het gemeenschapsrecht zou evenwel zijn voldaan, indien de bepalingen van het nationale recht in overeenstemming met het gemeenschapsrecht in die zin kunnen worden uitgelegd, dat buitensporige moeilijkheden uitgesloten zijn. Dit is bijvoorbeeld denkbaar, wanneer schendingen van het gemeenschapsrecht steeds als bijzonder dwingende reden worden aangemerkt.
142. Ook volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht niet ter afschrikking of bestraffing dient, maar ter vergoeding van schade die particulieren leiden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht door lidstaten.
iv) Voorlopige conclusie
143. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn verleent rechten aan particulieren waarop deze zich tegenover de lidstaten kunnen beroepen. Artikel 10 EG kan niet naast de richtlijn worden aangewend. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn biedt de lidstaten ter zake van (ook vermoedelijk) met de eisen van de richtlijn overeenstemmende machines geen discretionaire bevoegdheid, handelingsvrijheid of beoordelingsmarge. Inbreuk op artikel 4, lid 1, vormt een voldoende gekwalificeerde schending in de zin van aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht. Het gemeenschapsrecht laat geen bijkomende voorwaarden op grond van nationaal recht toe die het daadwerkelijk verkrijgen van schadevergoeding in het algemeen of met betrekking tot bepaalde soorten van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
b) Aansprakelijkheid van ambtenaren
i) Mogelijke bijkomende aansprakelijkheid van ambtenaren op grond van het gemeenschapsrecht (vijfde vraag, sub d)
144. Met zijn vijfde vraag, sub d, wenst de verwijzende rechter te vernemen, of naast de staat de ambtenaar zelf op grond van het gemeenschapsrecht aansprakelijk kan worden gesteld voor zijn schending van het gemeenschapsrecht.
145. Het gemeenschapsrecht laat de inrichting van de aansprakelijkheid aan de nationale rechtsorde over, mits het daadwerkelijk geldend maken van de aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten niet bovenmatig moeilijk is en het verkrijgen van schadevergoeding doeltreffend gewaarborgd is. Het Hof heeft bijvoorbeeld ook verklaard dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat dat naast de lidstaat zelf, ook een publiekrechtelijk lichaam aansprakelijk kan zijn.(69)
146. Voor zover de vergoeding van schade wegens schending van het gemeenschapsrecht door een orgaan van een lidstaat daadwerkelijk is gewaarborgd, verzet het gemeenschapsrecht zich er niet tegen dat naast de staat zelf een ander rechtssubject aansprakelijk kan worden gesteld. Ook tegen een bijkomende aansprakelijkheid van de handelende ambtenaar is bijgevolg uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht niets in te brengen.
ii) Gemeenschapsrechtelijke verplichting om aansprakelijkheid van ambtenaren vast te leggen (zesde vraag, sub a, eerste en tweede volzin)
147. Met zijn zesde vraag, sub a, eerste en tweede volzin, wenst de verwijzende rechter allereerst te vernemen of de lidstaten op grond van het gemeenschapsrecht moeten vastleggen dat hun ambtenaren aansprakelijk zijn wegens schending door hen van het gemeenschapsrecht.
148. Uit de rechtspraak van het Hof(70) valt niet af te leiden dat het gemeenschapsrecht de lidstaten verplicht om vast te leggen dat hun ambtenaren persoonlijk aansprakelijk zijn. Het gemeenschapsrechtelijke aansprakelijkheidsrecht laat de lidstaten juist vrij in hun interne organisatie en de manier waarop deze aanspraken geldend worden gemaakt. Hierbij mag het daadwerkelijk geldend maken van de aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten evenwel niet bovenmatig bemoeilijkt worden en moet het verkrijgen van schadevergoeding doeltreffend gewaarborgd zijn. Doorslaggevend is bijgevolg dat het nationale recht op zijn minst voorziet in een met de staat vergelijkbaar aansprakelijkheidssubject dat tot betalen in staat is, niet in welk. Voorziet het nationale recht dus reeds in aansprakelijkheid van de staat die voldoet aan de gemeenschapsrechtelijke eisen, dan bestaat geen gemeenschapsrechtelijke verplichting om een bijkomende aansprakelijkheid van ambtenaren vast te leggen.
iii) Bijkomende voorwaarden of beperkingen aan de aansprakelijkheid van ambtenaren (zesde vraag, sub b)
149. Met zijn zesde vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter ten slotte te vernemen of de lidstaten bijkomende voorwaarden of beperkingen kunnen stellen aan de aansprakelijkheid van hun ambtenaren.
150. Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak(71) blijkt dat ten opzichte van de criteria voor een aan het gemeenschapsrecht ontleende aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het gemeenschapsrecht, bijkomende voorwaarden of beperkingen ten aanzien van de aansprakelijkheid van ambtenaren mogelijk zijn, voor zover het gaat om een bijkomende
aansprakelijkheid van ambtenaren. Een doeltreffende schadevergoeding is in dat geval immers reeds door de aansprakelijkheid van de staat gewaarborgd.
151. Is daarentegen in de nationale rechtsorde de aansprakelijkheid van de staat zo ingericht dat op de ambtenaar enkel een aansprakelijkheid rust die bij verzuim overgaat op de staat of die naar hem wordt overgeheveld, dan moeten de gemeenschapsrechtelijke vereisten ter zake van een doeltreffende bescherming van de rechten van de particulier ook bij de regeling van de aansprakelijkheid van de ambtenaar tot gelding komen. Indien de aansprakelijkheid van de staat volgt uit de aansprakelijkheid van de ambtenaar, dan mag namelijk geen enkele bijkomende voorwaarde van nationaal recht het verkrijgen van schadevergoeding in een niet te verwaarlozen mate bemoeilijken.
iv) Voorlopige conclusie
152. Een bijkomende aansprakelijkheid van ambtenaren is vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt mogelijk, maar niet geboden. Zij kan gepaard gaan met bijkomende voorwaarden of beperkingen ten opzichte van de criteria voor aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht. Indien daarentegen de aansprakelijkheid van de ambtenaar de aansprakelijkheid van de staat doet ontstaan, kan het gemeenschapsrecht vanuit het oogpunt van een doeltreffende bescherming van de rechten van de particulier geen bijkomende voorwaarden van nationaal recht dulden, wanneer deze het verkrijgen van schadevergoeding in een niet te verwaarlozen mate bemoeilijken.
VI – Conclusie
153. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging, de Tampereen käräjäoikeus te antwoorden als volgt:
„1) Richtlijn 98/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende machines moet die zin worden uitgelegd dat hefbruggen als die in het hoofdgeding enkel aan de veiligheidsvoorschriften van de richtlijn voldoen, indien zij voertuigen, ongeacht de richting waarin zij op de hefbrug worden gereden, tot de maximaal toelaatbare last kunnen dragen of indien op zijn minst door middel van doelmatige beschermingsmaatregelen is gewaarborgd dat mogelijke verkeerde of te grote belastingen doeltreffend worden uitgesloten.
2) Niet-geautoriseerde uitlatingen van een ambtenaar die een als richtlijnconform gecertificeerde machine als strijdig met de norm en gevaarlijk bestempelen, vormen een schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn indien de handelingen van de ambtenaar aan de lidstaat zijn toe te rekenen. Toerekenbaar aan de lidstaat zijn uitlatingen die op grond van hun vorm en de omstandigheden bij de adressaten ervan de indruk wekken dat het gaat om een officieel standpunt van de staat en niet om de persoonlijke opvatting van de ambtenaar. Hierbij kan met name van belang zijn
– dat de ambtenaar in het algemeen voor de betrokken sector bevoegd is,
– dat de ambtenaar zijn verklaringen op schrift verspreidt met het officiële briefhoofd van de bevoegde dienst,
– dat de ambtenaar televisie‑interviews geeft in de lokaliteiten van zijn dienst,
– dat de ambtenaar noch vermeldt dat hij zijn persoonlijke mening weergeeft, noch melding maakt van het hiervan afwijkende officiële standpunt van de bevoegde dienst, en
– dat de bevoegde overheidsdiensten niet onverwijld de nodige stappen zetten om bij de adressaten van de uitlatingen van de ambtenaar de indruk weg te nemen dat het om een officieel standpunt van de staat gaat.
3) Onder omstandigheden als in het onderhavige geval kan schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn door uitlatingen van een ambtenaar die aan zijn lidstaat toerekenbaar zijn, noch door doelstellingen van bescherming van de volksgezondheid, noch op grond van de vrijheid van meningsuiting van de ambtenaar worden gerechtvaardigd. Een lidstaat is evenwel in omstandigheden als in het onderhavige geval niet gehouden om persoonlijke uitlatingen van een ambtenaar die gevolgen kunnen hebben voor het vrije verkeer van goederen, tegen te gaan.
4) Artikel 4, lid 1, van de richtlijn verleent rechten aan particulieren waarop deze zich tegenover de lidstaten kunnen beroepen. Artikel 10 EG kan niet naast de richtlijn worden aangewend. Artikel 4, lid 1, van de richtlijn biedt de lidstaten ter zake van (ook vermoedelijk) met de eisen van de richtlijn overeenstemmende machines geen discretionaire bevoegdheid, handelingsvrijheid of beoordelingsmarge. Inbreuk op artikel 4, lid 1, vormt een voldoende gekwalificeerde schending in de zin van aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht. Het gemeenschapsrecht laat geen bijkomende voorwaarden op grond van nationaal recht toe die het daadwerkelijk verkrijgen van schadevergoeding in het algemeen of met betrekking tot bepaalde soorten van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
5) Een bijkomende aansprakelijkheid van ambtenaren is vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt mogelijk, maar niet geboden. Zij kan gepaard gaan met bijkomende voorwaarden of beperkingen ten opzichte van de criteria voor aansprakelijkheid van de staat op grond van het gemeenschapsrecht. Indien daarentegen de aansprakelijkheid van de ambtenaar de aansprakelijkheid van de staat doet ontstaan, kan het gemeenschapsrecht vanuit het oogpunt van een doeltreffende bescherming van de rechten van de particulier geen bijkomende voorwaarden van nationaal recht dulden, wanneer deze het verkrijgen van schadevergoeding in een niet te verwaarlozen mate bemoeilijken.”
(1) .
(2)  –	PB L 207, blz. 1.
(3)  –	Zie Europese norm EN 1493 van het CEN voor hefbruggen van 10 juli 1998.
(4)  –	PB 1999, C 165, blz. 4.
(5)  –	Zie punt 31 van deze conclusie.
(6)  –	Zie punten 31 en 36 van deze conclusie.
(7)  –	Arresten van 10 maart 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e.a. (36/80 en 71/80, Jurispr. blz. 735, punten 5, 7 en 8); 30 maart 2000, JämO (C‑236/98, Jurispr. blz. I‑2189, punt 30), en 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659, punten 39 en 41).
(8)
–	Arresten Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punten 30 en 35-38); 15 december 1995, Bosman (C‑415/93, Jurispr. blz. I‑4921, punt 59), en 20 januari 2005, Salgado Alonso (C‑306/03, Jurispr. blz. I‑705, punten 40‑42).
(9)  –	Zie punten 21 en 22 van deze conclusie.
(10)  –	Zie punten 17 en 18 van deze conclusie.
(11)  –	Artikel 2, lid 1, bijlage I, eerste opmerking vooraf, en punten 1.1.2, sub a, en 4.1.2.3, van de richtlijn; zie punten 6 en 13 e.v. van deze conclusie.
(12)  –	Zie vierde, zevende en tiende overweging van de considerans van de richtlijn.
(13)  –	Zie punt 14 van deze conclusie.
(14)  –	Arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage (C‑37/92, Jurispr. blz. I‑4947, punt 9); 13 december 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Jurispr. blz. I‑9897, punten 32 en 42); 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, Jurispr. blz. I‑14887, punt 64), en 14 december 2004, Radlberger Getränkegesellschaft en Spitz (C‑309/02, Jurispr. blz. I‑11761, punt 53).
(15)  –	Zie de analoge beoordeling met betrekking tot de richtlijnen 81/851/EEG van de Raad van 28 september 1981 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik (PB L 317, blz. 1), en 81/852/EEG van de Raad van 28 september 1981 inzake de analytische, toxicologisch-farmacologische en klinische normen en voorschriften betreffende proeven op geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik (PB L 317, blz. 16), in het arrest van 2 april 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Jurispr. blz. I‑1531, punten 33‑35).
(16)  –	Arrest van 12 oktober 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, Jurispr. blz. I‑9553, punt 24).
(17)  –	Overigens zou een beoordeling aan de hand van artikel 28 EG hier tot hetzelfde resultaat leiden.
(18)  –	Arresten van 24 november 1982, Commissie/Ierland, Buy Irish (249/81, Jurispr. blz. 4005, punten 27 en 28); 18 februari 1986, Bulk Oil (174/84, Jurispr. blz. 559, punt 9); 12 december 1990, Hennen Olie (C‑302/88, Jurispr. blz. I‑4625, punten 15 en 16), en 5 november 2002, Commissie/Duitsland, Markenqualität aus deutschen Landen (C‑325/00, Jurispr. blz. I‑9977, punten 17‑20).
(19)  –	Arresten van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz. I‑6959, punten 28‑32), en Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punten 58 en 59).
(20)  –	Aangehaald in voetnoot 19.
(21)  –	Verordening van de Raad van 7 december 1998 inzake de werking van de interne markt wat het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten betreft (PB L 337, blz. 8).
(22)  –	Zie punt 78 van deze conclusie.
(23)  –	Zie dienaangaande de vrees van de Commissie in de zaak die leidde tot het arrest van 13 december 2001, Commissie/Cwik (C‑340/00 P, Jurispr. blz. I‑10269, punten 4, 25 en 26).
(24)  –	Arresten van 7 oktober 1982, Berti/Commissie (131/81, Jurispr. blz. 3493, punten 21, 22 en 24), en 27 maart 1990, Grifoni/EGA (C‑308/87, Jurispr. blz. I‑1203, punten 12‑17).
(25)  –	Arresten van 4 februari 1975, Compagnie Continentale Frankrijk/Raad (169/73, Jurispr. blz. 117, punten 18‑21), en 9 november 1989, Briantex en Di Domenico/Commissie (353/88, Jurispr. blz. 3623, punten 2 en 8; uiteindelijk werd evenwel geen aansprakelijkheid vastgesteld).
(26)  –	Arresten van 7 november 1985, Adams/Commissie (145/83, Jurispr. blz. 3539, punten 35, 37, 42, 44 en 53), en 5 oktober 1988, Hamill/Commissie (180/87, Jurispr. blz. 6141, punten 10‑13).
(27)  –	Zie voor aansprakelijkheid op grond van het gemeenschapsrecht arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, Jurispr. blz. I‑1029, punt 58), en 4 juli 2000, Haim (C‑424/97, Jurispr. blz. I‑5123, punt 44).
(28)  –	Arrest Brasserie du pêcheur en Factortame (aangehaald in voetnoot 27, punt 34).
(29)
–	Zie artikel 7 (Excess of authority or contravention of instructions) van het ontwerp van de Commissie voor Internationaal Recht met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de staat voor handelingen in strijd met het volkenrecht:
„The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions.”
alsmede het hierbij horende commentaar (beide beschikbaar in verschillende talen op < http://www.un.org/law/ilc/texts/State_responsibility/responsibilityfra.htm >, blz. 95 en 96, punt 13, en blz. 104 e.v., met verwijzingen).
(30)  –	Zie punt 78 van deze conclusie en, met betrekking tot het volkenrecht, artikel 4 (Conduct of organs of a State) van het ontwerp van de Commissie voor Internationaal Recht (aangehaald in voetnoot 29):
„1. The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State.
2. An organ includes any person or entity which has that status in accordance with the internal law of the State.”
alsmede het hierbij horende commentaar (blz. 84 e.v.) dat een samenvatting geeft van de stand van het volkenrecht (beide beschikbaar in verschillende talen op < http://www.un.org/law/ilc/texts/State_responsibility/responsibilityfra.htm >, en het advies van het Internationaal Gerechtshof van 29 april 1999 met betrekking tot het geschil inzake de immuniteit tegen gerechtelijke procedures van een speciale rapporteur van de Commissie voor Mensenrechten (I.C.J. Reports 1999, blz. 62, 63, punt 62, beschikbaar op < http://www.icj-cij.org >, sous „Decisions/Décisions”).
(31)  –	Zie punt 78 van deze conclusie en, met betrekking tot het volkenrecht, artikel 8 (Conduct directed or controlled by a State) van het ontwerp van de Commissie voor Internationaal Recht (aangehaald in voetnoot 29):
„The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or group of persons is in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of that State in carrying out the conduct.”
alsmede het hierbij horende commentaar (eveneens aangehaald in voetnoot 29, blz. 103 e.v.) en het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 24 mei 1980 in de zaak betreffende diplomatiek en consulair personeel van de Verenigde Staten in Teheran (I.C.J. Reports 1980, blz. 3 en 4, punt 58, eveneens beschikbaar op < http://www.icj-cij.org >, onder „Decisions/Décisions”).
(32)  –	Zie punt 78 van deze conclusie en, met betrekking tot het volkenrecht, het commentaar (aangehaald in voetnoot 29, blz. 70 en 81); arrest van het Internationaal Gerechtshof met betrekking tot de gijzelingszaak in Teheran (aangehaald in voetnoot 32, punten 61‑67), en arrest van het Internationaal Gerechtshof van 9 april 1949 in de zaak Korfu Channel (I.C.J. Reports 1949, blz. 4, 22 en 23, eveneens beschikbaar op < http://www.icj-cij.org >, onder „Decisions/Décisions”).
(33)  –	Zie het rapport van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens van 25 januari 1976 in zaak nr. 5310/71 (Ierland/Verenigd Koninkrijk, Yearbook 19, blz. 758):
„... the State[’s] ... existing obligations can be violated also by a person exercising an official function vested in him at any, even the lowest level, without express authorisation and even outside or against instructions.”
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in deze zaak gevolgd (zie EHRM, arrest Ierland/Verenigd Koninkrijk van 18 januari 1978, Serie A nr. 25, § 159) en heeft in 1999 het toenmalige standpunt van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens uitdrukkelijk bevestigd (zie EHRM, arrest Wille/Liechtenstein van 28 oktober 1999, Reports of Judgments and Decisions 1999-VII, § 46).
(34)  –	Arresten Haim (aangehaald in voetnoot 27, punt 44) en Brasserie du pêcheur en Factortame (aangehaald in voetnoot 27, punt 58).
(35)  –	Arresten van 26 maart 1996, British Telecommunications (C‑392/93, Jurispr. blz. I‑1631, punten 41 e.v.); 17 oktober 1996, Denkavit e.a. (C‑283/94, C‑291/94 en C‑292/94, Jurispr. blz. I‑5063, punten 49 e.v.); 18 januari 2001, Stockholm Lindöpark (C‑150/99, Jurispr. blz. I‑493, punt 38), en 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, Jurispr. blz. I‑10239, punten 101 e.v.).
(36)  –	Zie in het bijzonder punten 80 en 82 van deze conclusie.
(37)  –	Zie punt 33 van deze conclusie.
(38)  –	Zie punten 38 en 41 van deze conclusie.
(39)  –	Zie punt 34 van deze conclusie.
(40)  –	Zie punt 36 van deze conclusie.
(41)  –	Zie punt 39 van deze conclusie.
(42)  –	Zie punt 43 van deze conclusie.
(43)  –	Zie in het bijzonder punt 82 van deze conclusie.
(44)  –	Bijgevolg kunnen in zoverre de criteria uit het arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 19) en verordening nr. 2679/98 (aangehaald in voetnoot 21) geen toepassing vinden.
(45)  –	Het Hof moet bij de beantwoording van de prejudiciële vragen daarentegen uitgaan van de feiten zoals die door de verwijzende rechter zijn weergegeven. Enerzijds heeft namelijk noch de Finse regering, noch Lehtinen nadere inlichtingen verschaft over de tussenkomst van het ministerie. Anderzijds zijn de inlichtingen in tegenspraak met die van de verwijzende rechter en moeten zij derhalve alleen al daarom buiten beschouwing blijven.
(46)  –	Zie met betrekking tot deze formule arresten van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5), en 9 februari 1999, Van der Laan (C‑383/97, Jurispr. blz. I‑731, punt 18).
(47)  –	Arrest (aangehaald in voetnoot 18, punten 2, 3 en 25-29).
(48)  –	Arresten Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 19, punten 31 en 32), en Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punten 58 en 59.
(49)  –	Arresten Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 19, punten 32‑34), en Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punt 64).
(50)  –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 19, punt 35).
(51)  –	Het op 13 juni 2001 gepubliceerde artikel berustte volgens Lehtinen niet op een interview met hem.
(52)  –	Zie dienaangaande punten 38 en 41 van deze conclusie.
(53)  –	Arresten van 18 oktober 1979, Buys e.a. (5/79, Jurispr. blz. 3203, punt 30), en 12 juli 1990, Commissie/Griekenland (C‑35/88, Jurispr. p I-3125, punten 42 en 43).
(54)  –	Arresten van 19 februari 1991, Commissie/België (C‑374/89, Jurispr. blz. I‑367, punten 13 e.v.), en 7 mei 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, Jurispr. blz. I‑2357, punt 14).
(55)  –	Arresten van 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 81); 12 maart 2002, Omega Air (C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 62); Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punt 79); 3 juli 2003, Lennox (C‑220/01, Jurispr. blz. I‑7091, punt 76), en 10 maart 2005, Tempelman en Van Schaijk (C‑96/03 en C‑97/03, Jurispr. blz. I‑1895, punt 47).
(56)  –	Het bekend geworden geval was te wijten aan de veiligheidsvergrendeling; zie punt 27 van deze conclusie.
(57)  –	Arrest van het Hof van 6 maart 2001, Connolly/Commissie (C‑274/99 P, Jurispr. blz. I‑1611, punten 39 e.v.); Europees Hof voor de rechten van de mens, arresten Vogt/Duitsland van 26 september 1995, Series A nr. 323, § 52, en Ahmed e.a./Verenigd Koninkrijk van 2 september 1998, Reports 1998-VI, § 41, 55 en 56.
(58)  –	Zie punten 78 en 106 e.v. van deze conclusie, maar zoals ik reeds in deze punten heb uiteengezet lijkt hier, zelfs zonder rekening te houden met de vrijheid van meningsuiting, geen sprake van een dergelijke verplichting.
(59)  –	Arrest Schmidberger (aangehaald in voetnoot 7, punten 71‑82).
(60)  –	Zie met betrekking tot de vaste rechtspraak van het Hof arrest Haim (aangehaald in voetnoot 27, punt 36).
(61)  –	Arrest Haim (aangehaald in voetnoot 27, punt 37).
(62)  –	Zie punt 110 van deze conclusie.
(63)  –	Zie punten 72 e.v. en 100 e.v. van deze conclusie.
(64)  –	Arrest Brasserie du pêcheur en Factortame (aangehaald in voetnoot 27, punten 55 en 56).
(65)  –	Arresten van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. p I-2553, punt 28); Haim (aangehaald in voetnoot 27, punt 38), en Stockholm Lindöpark (aangehaald in voetnoot 35, punten 40 en 41).
(66)  –	Zie punt 113 van deze conclusie.
(67)  –	Arresten van 9 november 1983, San Giorgio (199/82, Jurispr. blz. 3595, punt 14); 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, Jurispr. blz. I‑5357, punten 41‑43), en Brasserie du pêcheur en Factortame (aangehaald in voetnoot 27, punt 67).
(68)  –	Arrest Brasserie du pêcheur en Factortame (aangehaald in voetnoot 27, punt 87).
(69)  –	Arresten van 1 juni 1999, Konle (C‑302/97, Jurispr. blz. I‑3099, punten 63 e.v.), en Haim (aangehaald in voetnoot 27, punten 30‑32).
(70)  –	Zie punten 144 en 145 van deze conclusie.
(71)  –	Zie punten 144 en 145 van deze conclusie.