62015TJ0112
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (osmého senátu)
30. března 2017 (
*1
)
„EZOZF — Záruční sekce — EZZF a EZFRV — Výdaje vyloučené z financování — Nařízení (ES) č. 1782/2003 — Nařízení (ES) č. 796/2004 — Režim podpor na plochu — Pojem ‚stálé pastviny‘ — Povinnost uvést odůvodnění — Proporcionalita — Paušální finanční oprava — Odpočet předchozí opravy“
Ve věci T-112/15,
Řecká republika, zastoupená původně I. Chalkiasem, G. Kanellopoulosem, E. Leftheriotou a A. Vasilopoulou, poté G. Kanellopoulosem, E. Leftheriotou a A. Vasilopoulou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené původně M. D. Triantafyllouem a A. Marcoulli, poté D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 263 SFEU a znějící na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2014/950/EU ze dne 19. prosince 2014, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2014, L 369, s. 71),
TRIBUNÁL (osmý senát),
ve složení D. Gratsias, předseda, M. Kančeva a N. Półtorak (zpravodajka), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. září 2016,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
Komise Evropských společenství mezi 26. a 29. zářím 2008 a mezi 23. a 27. únorem 2009 provedla šetření AA/2008/012/GR a AA/2009/031/GR ohledně výdajů vynaložených Řeckou republikou z titulu podpor na plochu a opatření pro rozvoj venkova v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), jakož i v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).
2
Dopisy ze dne 21. listopadu 2008 a 13. května 2009 zaslala Komise Řecké republice svá vyjádření. Řecká republika odpověděla na první z nich dne 21. ledna 2009 a na druhé z nich dne 13. července 2009.
3
Dne 8. dubna 2010 proběhlo dvoustranné jednání. Dne 2. června 2010 Komise oznámila Řecké republice stanovisko, na které Řecká republika odpověděla dne 2. srpna 2010.
4
Dopisem ze dne 31. května 2013 Komise informovala Řeckou republiku, že nadále zastává své stanovisko ohledně čisté částky ve výši 104758550,31 eura, kterou zamýšlí uložit Řecké republice, a důvodů pro tyto opravy.
5
Řecká republika se obrátila na smírčí orgán dopisem ze dne 11. července 2013, ve kterém zejména zpochybnila výši navrhovaných oprav.
6
Ve svém stanovisku vydaném dne 31. ledna 2014 smírčí orgán sice konstatoval, že nebylo možné sladit rozdílné postoje stran, nicméně tyto strany vyzval, aby navázaly další kontakty za účelem sladění jejich příslušných postojů.
7
Dne 26. března 2014 přijala Komise v návaznosti na stanovisko smírčího orgánu konečné stanovisko, ve kterém konstatovala slabiny ve fungování systému identifikace zemědělských pozemků a systému zeměpisných informací (dále jen „SIZP-SZI“), které ovlivňovaly křížové a správní kontroly, slabiny v kontrolách na místě, jakož i nesprávné výpočty plateb a sankcí. Kromě toho Komise zdůraznila opakovanost těchto zjištění. Konečná čistá částka opravy uložené Řecké republice činila 86007771,11 eura.
8
Dne 19. prosince 2014 přijala Komise prováděcí rozhodnutí 2014/950/EU, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF, v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci EZFRV (Úř. věst. 2014, L 369, s. 71, dále jen „napadené rozhodnutí“).
9
V napadeném rozhodnutí Komise vůči Řecké republice uplatnila paušální opravy za rok žádosti 2008 v oblasti podpor na plochu v celkové výši 61012096,85 eura, od které odečetla částku 2135439,32 eura. Komise rovněž uložila opravy za rok žádosti 2008 v oblasti rozvoje venkova v celkové výši 10504391,90 eura, od které odečetla částku 2588231,20 eura. Výše finančních dopadů, které z toho vyplývají, činí v prvním případě 58876657,53 eura a v druhém případě 7916160,70 eura.
10
Komise odůvodnila uložení paušálních oprav následujícími důvody, uvedenými v souhrnné zprávě přiložené k napadenému rozhodnutí (dále jen „souhrnná zpráva“):
—
Pokud jde o SIZP-SZI: útvary Komise zastávaly názor, že nebyl v souladu s požadavky vyplývajícími z článku 20 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1), ve znění změn, konkrétně:
—
byla zjištěna pochybení ohledně hranic referenčních pozemků a jejich maximální přípustné plochy, přičemž tyto údaje byly vesměs nepřesné; konkrétně byla tato pochybení zjištěna v souvislosti s plochami užívanými jako pastviny, které podle ověření nemohly být vždy považovány za plochy, na které lze poskytnout podporu na základě čl. 2 prvního pododstavce bodů 2 a 2a nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003 (Úř. věst. 2004, L 141, s. 18), ve znění změn; v důsledku toho nebyli zemědělci správně informováni o způsobilosti pozemků, které chtěli vykázat; kromě toho křížové kontroly, které mají zabránit tomu, aby nebyla stejná podpora neoprávněně poskytnuta na stejný pozemek několikrát, nebyly důsledné, kromě případů, že došlo ke kontrolám na místě, které odhalily nesprávnou polohu pozemků a jejich způsobilost;
—
od roku 2009 se v SIZP-SZI používala nová informace pro žádosti a křížové kontroly; výsledky křížových kontrol se přitom nemohly využít k hodnocení rizika pro Fond za rok 2008; v roce 2008 totiž zemědělci vykázali své pozemky na základě předchozího SIZP-SZI, přitom pokud by systém v roce 2008 řádně fungoval, byla by jako nezpůsobilá odmítnuta část těchto pozemků, z nichž významný podíl tvořily trvalé pastviny, které řecké orgány považovaly za způsobilé a ve vztahu ke kterým Komise již v předchozí korespondenci poukázala na jejich nezpůsobilost z důvodu nedodržení relevantních právních ustanovení;
—
kontroly na místě neodpovídaly pro rok žádosti 2008 požadavkům článků 23 a 30 nařízení č. 796/2004, konkrétně:
—
pokud jde o pastviny: neexistence výměru pastvin byla považována za zvláště znepokojující; v řadě případů byly způsobilé plochy zarostlé dřevinami a další pozemky byly z části pokryty zelenými pícninami, takže nesplňovaly kritéria stálých pastvin podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004; vykázané plochy se často nacházely ve vzdálených oblastech, neměly viditelné hranice a byly těžko přístupné; bylo konstatováno, že inspektoři nevyměřili plochy v souladu s požadavky článku 30 nařízení č. 796/2004; ačkoliv Řecká republika opakovaně uvedla, že zpochybněné plochy se vždy používaly jako pastviny, aniž by Komise zpochybnila jejich způsobilost, tyto plochy byly rovněž nezpůsobilé podle pravidel používaných před rokem 2006 a generální ředitelství (GŘ) „Zemědělství“ rovněž kritizovalo jejich způsobilost (šetření AP/2001/06);
—
pokud jde o kontroly na místě na základě dálkového průzkumu: použitý postup nebyl v souladu s požadavky; v důsledku toho byly podpory vyplaceny na pozemky, které nebyly způsobilé podle čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 a článku 2 nařízení č. 796/2004;
—
pokud jde o klasické kontroly na místě: „nové měření“ odhalilo rozdíly, aniž by nicméně prokázalo systematické nedostatky ve fungování tohoto typu kontroly, s výjimkou pastvin; v roce 2008 Řecká republika s ohledem na zavedení nového SIZP-SZI nezanesla do tohoto systému souřadnice pozemků podléhajících klasickým kontrolám na místě; v důsledku toho neexistovalo žádné grafické vyobrazení umožňující odhalit kumulaci žádostí;
—
zjištěné mezery představovaly trvalý nedostatek ve fungování klíčových kontrol a dodatečných kontrol a vyvolávaly riziko pro Fond ve vztahu k podporám na plochu; kromě toho se tato zjištění opakovala;
—
zjištěné mezery se odrazily na dodatečných „vázaných“ podporách na plochu.
11
Komise použila s ohledem na zjištění týkající se slabin v SIZP-SZI a kontrolách na místě opravy rozdělené podle následující klasifikace:
—
pro zemědělce vykazující pouze pastviny byla uložena paušální oprava ve výši 10 % z důvodu problematické situace v SIZP a kontrolách na místě, které odhalily velký počet chyb a tedy významné nesrovnalosti; přestože je podle Komise v souladu s dokumentem č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997 nazvaným „Pokyny pro výpočet finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument č. VI/5330/97“) odůvodněna oprava ve výši 25 %, použití paušální opravy ve výši 10 % se jeví jako přiměřenější s ohledem na „tamponový účinek“.
—
pro zemědělce, kteří nevykazují pastviny, byla uložena paušální oprava ve výši 2 % zohledňující „tamponový účinek“, zlepšení klasických kontrol na místě a skutečnost, že v této kategorii zemědělců byla úroveň zjištěných nesrovnalostí nižší a klasické kontroly na místě představovaly podstatnou část kontrol;
—
pro dodatečné podpory vázané na plochu byla uložena paušální oprava ve výši 5 % z důvodu, že byly negativně ovlivněny opožděným zavedením kontrol na místě a chybějícím „tamponovým účinkem“;
—
pro všechna opatření pro rozvoj venkova založená na ploše byla uložena paušální oprava ve výši 5 %.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
12
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 2. března 2015 podala Řecká republika tuto žalobu.
13
Na základě zprávy soudkyně zpravodajky rozhodl Tribunál (osmý senát) o zahájení ústní části řízení.
14
V rámci organizačních procesních opatření upravených v článku 89 jeho jednacího řádu vyzval Tribunál Komisi k předložení dvou dokumentů. Komise této výzvě ve stanovené lhůtě vyhověla.
15
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 15. září 2016. V průběhu tohoto jednání Řecká republika předložila některé dokumenty, které se již nacházely ve spise.
16
Řecká republika navrhuje, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž z financování Evropskou unií vylučuje některé výdaje vynaložené na podpory na plochu za rok žádosti 2008 a odpovídající 10 % celkové výše výdajů vynaložených na podpory týkající se pastvin, 5 % celkové výše výdajů vynaložených na dodatečné vázané podpory a 5 % celkové výše výdajů vynaložených na rozvoj venkova.
17
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
—
uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
18
Na podporu své žaloby Řecká republika vznáší tři žalobní důvody znějící na zrušení. První žalobní důvod, který se týká paušální finanční opravy ve výši 10 % pro podpory na plochu, vychází z nesprávného výkladu a použití čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004, z nedostatečného odůvodnění a porušení zásady proporcionality a mezí, které jsou stanoveny pro diskreční pravomoc Komise. Druhý žalobní důvod, který se týká paušální finanční opravy ve výši 5 % pro doplňkové vázané podpory, vychází z nesprávného skutkového zjištění, z nedostatečného odůvodnění a z porušení zásady proporcionality. Třetí žalobní důvod, který se týká finanční opravy ve výši 5 % použité na podpory v rámci druhého pilíře společné zemědělské politiky (SZP) věnovaného rozvoji venkova, vychází z nedostatečného odůvodnění, z nesprávného skutkového zjištění a z porušení zásady proporcionality.
19
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury evropské zemědělské fondy financují pouze výdaje vynaložené v souladu s unijním právem v rámci společné organizace zemědělských trhů (rozsudek ze dne 27. února 2013, Polsko v. Komise, T-241/10, nezveřejněný, EU:T:2013:96, bod 20).
20
Jestliže Komise odmítne účtovat určité výdaje k tíži fondů z důvodu porušení ustanovení unijního práva, které lze přičíst členskému státu, není povinna prokázat vyčerpávajícím způsobem nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátními správními orgány nebo nesprávnost číselných údajů jimi předaných, ale musí předložit důkaz vážné a rozumné pochybnosti, kterou má ohledně těchto kontrol nebo těchto číselných údajů. Toto zmírnění důkazního požadavku kladeného na Komisi se vysvětluje skutečností, že tím, kdo má nejlepší předpoklady ke shromáždění a ověření údajů nezbytných pro schválení účetních závěrek evropských zemědělských fondů, je členský stát, takže je na něm, aby předložil co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o reálnosti svých kontrol nebo číselných údajů, popřípadě i o nesprávnosti tvrzení Komise (rozsudky ze dne 11. ledna 2001, Řecko v. Komise, C-247/98, EU:C:2001:4, body 7 až 9, a ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 21).
21
Je tak třeba ověřit, zda dotyčný členský stát prokázal na základě použití spolehlivého a účinného systému kontroly nepřesnost posouzení Komise nebo neexistenci rizika ztráty nebo nesrovnalosti pro fondy (rozsudek ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 22; v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C-300/02, EU:C:2005:103, bod 95).
22
Právě s ohledem na tyto úvahy je třeba posoudit žalobní důvody, které vznesla Řecká republika na podporu své žaloby v souvislosti se třemi kategoriemi paušálních oprav, které byly použity v napadeném rozhodnutí.
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 10% ohledně podpor na plochu
23
Pokud jde o paušální opravu ve výši 10%, která se týká podpor na plochu, uvádí Řecká republika tři výtky vycházející z nesprávného výkladu a použití čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004, kterým se definuje pojem pastvina, z nedostatku odůvodnění a z porušení zásady proporcionality.
K první výtce, vycházející z nesprávného výkladu a použití čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004
24
Řecká republika v zásadě tvrdí, že definice „stálých pastvin“ uvedená v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 musí být vykládána v tom smyslu, že zahrnuje plochy pokryté křovinami a dřevinami, které jsou typické pro pastviny takzvaného středomořského typu.
25
Úvodem je třeba uvést, že v souladu s článkem 31 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1) Komise vyloučí z financování Unie výdaje, které nebyly uskutečněny v souladu s pravidly Unie. Z toho vyplývá, že Komise je povinna sledovat cíl zákonodárce v mezích stanovených dotyčnými nařízeními a podpora zemědělských příjmů není poskytována diskrečně, ale pouze jestliže je v souladu s podmínkami uvedenými v použitelných předpisech.
26
Protože se účastníci řízení neshodnou na výkladu definice „stálých pastvin“, na které lze poskytnout podporu na základě právní úpravy platné pro rok žádosti 2008, je třeba nejprve určit relevantní pravidla, pokud jde o definici „stálých pastvin“, a jejich výklad a dále přezkoumat, zda se Komise nedopustila pochybení, když na základě provedených zjištění uložila spornou paušální opravu.
27
Zaprvé je třeba uvést, že pro účely určení nároků na platbu podpory stanovil článek 43 nařízení č. 1782/2003, ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, nárok na platbu na hektar, přičemž počet hektarů zahrnuje podle odst. 2 písm. b) tohoto článku všechny krmné plochy v referenčním období. Tyto plochy byly definovány v odstavci 3 čl. 43 nařízení č. 1782/2003, podle kterého zahrnovaly „plochu zemědělského podniku, která byla […] dostupná […] pro chov zvířat“, s výjimkou zejména budov, lesů, rybníků a cest.
28
Podle čl. 44 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, uděluje každý platební nárok vázaný na hektar, na který lze poskytnout podporu, právo na výplatu částky podpory. Podle odstavce 2 téhož článku se hektarem, na který lze poskytnout podporu, rozumí „jakákoli zemědělská plocha zemědělského podniku, která se využívá jako orná půda nebo stálá pastvina, kromě ploch, na nichž jsou […] lesy nebo které jsou vyčleněny pro nezemědělskou činnost“.
29
Z toho vyplývá, že systém zavedený nařízením č. 1782/2003 ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, vyhrazoval podpory vázané na plochu pouze pro zemědělské plochy, jinými slovy každou plochu zahrnující zemědělskou výrobu, aby se zabránilo tomu, že bude možné poskytnout podporu na plochy, které se ve skutečnosti nevyužívaly k zemědělské činnosti.
30
Zadruhé byly stálé pastviny definovány v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 ve znění použitelném v roce 2008 jako „půda k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin na přírodních (přirozený osev) nebo uměle vytvořených (umělý osev) plochách, které nejsou zahrnuty do střídání plodin v zemědělském podniku po dobu pěti let nebo déle“.
31
Dále se podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2a nařízení č. 796/2004, ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, jako „trávy a jiné zelené pícniny“ označovaly „veškeré byliny, které se tradičně nacházejí na přírodních pastvinách nebo jsou běžně přítomny ve směsích osiv pro pastviny či louky v členském státě (bez ohledu na to, zda jsou využívány k pastvě zvířat)“.
32
Kromě toho podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 796/2004, ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, se „zalesněný pozemek považuje za zemědělský pozemek pro účely režimu podpory na ‚plochu‘ za předpokladu, že zemědělské činnosti uvedené v článku 51 nařízení […] č. 1782/2003 nebo případně plánovanou produkci lze provádět podobným způsobem jako na nezalesněných pozemcích, které se nacházejí ve stejné zóně“.
33
Je třeba bez dalšího konstatovat, že definice „stálých pastvin“ uvedená v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 uvádí výslovně jako „stálé pastviny“ pouze půdu k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin.
34
Přestože tedy nejsou jiné rostliny než trávy a jiné zelené pícniny výslovně z této definice vyloučeny, rozlišuje tato definice implicitně mezi trávami a jinými zelenými pícninami na jedné straně a v protikladu k nim všemi nebylinnými rostlinami, a sice dřevinami, na straně druhé. Z formulace slovního spojení „pěstování trav nebo jiných zelených pícnin“ totiž vyplývá, že s ohledem na uvedenou definici lze v zásadě poskytnout podporu jedině na trávy a jiné zelené pícniny.
35
Pokud se tedy jedná o podpory na pastviny, byl kritériem vyplývajícím z nařízení č. 796/2004 k zajištění, aby nedošlo k vyplacení podpor na plochy nevyužívané k zemědělské činnosti, druh vegetace, která se nacházela na dotčené ploše. Převážný výskyt jiných rostlin než bylin totiž ukazuje na upuštění od zemědělské činnosti na dotčených plochách, v projednávané věci na pastvinách. Omezení definice „stálých pastvin“ pouze na plochy porostlé trávou a zelenými pícninami, přičemž posledně uvedené slouží jako přírodní pícniny, mělo zabránit riziku poskytnutí podpor na plochy, které jsou určeny na nezemědělské činnosti a nejsou skutečně užívány pro chov zvířat. Dřeviny (stromy a křoví) mohly být nanejvýš tolerovány v rozsahu, v němž nenarušují rozvoj zdrojů krmiv a tím skutečné využívání pozemků jako pastvin.
36
V důsledku toho jak ze znění čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 tak z cílů a kontextu tohoto nařízení vyplývá, že pojem „stálé pastviny“ musí být vykládán v tom smyslu, že lesy a pozemky pokryté dřevinami jsou v zásadě vyloučeny z poskytnutí podpory.
37
Dále ze spisu vyplývá, že Joint Research Center zveřejňuje příručku určenou k tomu, aby členským státům poskytla pokyny k nejlepšímu způsobu dodržování platných právních ustanovení týkajících se společné zemědělské politiky (SZP).
38
Podle verze příručky použitelné v roce 2008 a poskytnuté Komisí v odpovědi na organizační procesní opatření:
„Útvary Komise jsou názoru, že ‚lesy‘ mají být vykládány jako plochy v rámci zemědělského pozemku, které jsou pokryty stromy (včetně křoví atd.), které brání růstu podrostu pod stromy vhodného pro pastviny, přičemž v souladu s čl. 8 odst. 1 nařízení č. 796/2004 musí být zalesněné plochy v rámci zemědělského pozemku s hustotou větší než 50 stromů na hektar považované obecně za nezpůsobilé; výjimky, předem odůvodněné členskými státy, mohou být zvažovány pro druhy stromů smíšených kultur, jako jsou sady a z důvodů hospodářských a životního prostředí; […] pokud jde o křoví, horniny atd., podmínky, za kterých tyto prvky mohou být považovány za součást zemědělského pozemku, musí být definovány na základě obvyklých norem členského státu nebo dotyčného regionu“.
39
Z výňatku z uvedené příručky vyplývá, že omezený počet stromů, nižší než 50 stromů na hektar, nevylučoval poskytnutí podpory na zemědělské pozemky, jestliže takový marginální výskyt nebránil jejich skutečnému zemědělskému využívání. Podle příručky bylo rovněž možné stanovit další výjimky z vyloučení stromů a dalších dřevin, za podmínky, že budou předem vymezené a odůvodněné.
40
Je třeba rovněž uvést, že v projednávaném případě Komise, pokud jde o paušální opravu použitou na podpory týkající se pastvin, opřela své rozhodnutí o následující zjištění. V prvním dopise zaslaném Řecké republice dne 21. listopadu 2008 Komise uvedla, že kontroly na místě provedené v rámci dotčených šetření prokázaly, že některé plochy, na které byla poskytnuta podpora, nesplňovaly kritéria způsobilosti stanovená článkem 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 a článkem 2 nařízení č. 796/2004. Komise uvedla následující příklady:
—
642-526-7231-031B: z 18 vykázaných/schválených hektarů mohlo být pouze 10 % považováno za způsobilé; pozemek nemohl být, tak jak byl zakreslen na mapě, lokalizován v rámci obecní pastviny;
—
665-522-0095-039B: 35 vykázaných/schválených hektarů; část pozemku vykázaného zemědělcem byla na písčitém mořském břehu s málo travinami, částečně upraveného jako zkušební dráha; řecké orgány schválily plochu jako pastvinu, protože jí zvířata přecházela, což nebylo považováno za přijatelné kritérium;
—
585-559-2915-001B: vykázaný/schválený pro 3,1 hektar; celý pozemek měřil 38,4 hektaru, z toho 37,7 hektaru bylo obcí považováno za pastvinu, na kterou lze poskytnout podporu; pozemek jakožto obecní pastvinu nebylo možné lokalizovat; na fotografii poskytnuté na konci mise byla přinejmenším polovina celého pozemku pokrytá hustým křovím nebo lesem;
—
522-528-2317-401B: vykázaný/schválený pro 20 hektarů; celý pozemek měřil 33,69 hektaru, z toho 32,75 hektaru bylo obcí považováno za pastvinu, na kterou lze poskytnout podporu; celý pozemek byl zcela pokrytý stromy a ve skutečnosti byl lesem; orgány tvrdily, že zvířata do něj mohou proniknout; v novém SIZP-SZI se celek považuje na základě ortosnímků za les;
—
513-526-3201-401B: vykázaný/schválený pro 7 hektarů; celý pozemek měřil 9,3 hektaru, z toho 8,8 hektaru bylo obcí považováno za pastvinu, na kterou lze poskytnout podporu; celý pozemek byl ve skutečnosti horským úbočím pokrytým z 80 % hustým křovím a stromy, v novém SIZP-SZI je celek považován za 100% způsobilý na základě ortosnímků, což bylo považováno za nesprávné, vedle celku se nachází pastvina a zemědělec, který tento celek vykázal, pase svá zvířata na skutečné pastvině mimo celek;
—
512-526-9460-402B: vykázaný/schválený pro 18 hektarů; celý pozemek měřil 42 hektarů, z toho 41,2 hektaru bylo obcí považováno za pastvinu, na kterou lze poskytnout podporu; celý pozemek se nacházel na příkrém horském svahu pokrytém stromy/křovím a keři; v novém SIZP-SZI se celek na základě ortosnímků považuje za les.
41
Z pozdější korespondence mezi Komisí a Řeckou republikou vyplývá, že řecké orgány nedokázaly odůvodnit nedostatky zjištěné Komisí. V důsledku toho Komise v souhrnné zprávě konstatovala, že „pro zemědělce vykazující pouze pastviny: situace odhalila velký počet chyb a tedy významné nesrovnalosti“. Souhrnná zpráva dále v několika případech uvádí, že způsobilé pozemky nebyly pokryté zelenými pícninami, ale dřevinami a někdy byly části pozemků pokryty zelenými pícninami, takže nesplňovaly kritéria stálých pastvin vyplývající z čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004. Kromě toho bylo podle souhrnné zprávy dosti běžné, že byly vykázané plochy lokalizovány ve vzdálených oblastech (veřejných/obecních), které nebyly vždy viditelně vymezeny a snadno přístupné. Bylo například zjištěno, že inspektoři nevyměřili plochy vykázaných zemědělských pozemků v souladu s požadavky článku 30 nařízení č. 796/2004, protože byl někdy uveden pouze jediný referenční bod, aniž by došlo ke skutečnému určení plochy.
42
Z výše uvedeného vyplývá, že nesrovnalosti zjištěné službami Komise mohly představovat důkaz vážných a rozumných pochybností, které měla Komise vůči podporám vyplacených na pastviny, v souladu s judikaturou citovanou v bodě 20 výše.
43
Řecká republika přitom nepředkládá žádný důkaz, který by prokázal nepřesnost posouzení Komise a umožnil zpochybnit rozhodnutí uložit paušální opravu na stálé pastviny v souladu s judikaturou citovanou v bodě 21 výše.
44
Řecká republika totiž v zásadě uvádí, že není ani logické ani odůvodněné vyloučit pastviny „středomořského typu“ z podpor SZP, a vznáší na podporu svého tvrzení řadu argumentů, které mají prokázat, že se Komise dopustila pochybení tím, že uložila spornou paušální opravu v rozsahu, v němž měla být pro plochy pokryté dřevinami, které slouží jako přirozené pícniny pro zvířata středomořských zemí, poskytnuta podpora jako pro pastviny.
45
Je třeba předeslat, že touto výtkou nezamýšlí Řecká republika zpochybnit legalitu definice „stálé pastviny“ obsaženou v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004.
46
Kromě toho zaprvé Řecká republika tvrdí, že cílem SZP bylo vždy podporovat pastviny středomořského typu, které se nacházejí na podstatné části řeckého, francouzského, italského, španělského a portugalského území. Dále je podle Řecké republiky vyloučení středomořských pastvin z definice „stálých pastvin“ v rozporu s unijními ustanoveními v oblasti ochrany životního prostředí.
47
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Řecká republika se omezuje na abstraktní tvrzení, že cílem SZP bylo vždy podporovat stálé pastviny středomořského typu, přičemž své tvrzení opírá jen o abstraktní odkaz na rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Řecko v. Komise (T-632/11, nezveřejněný, EU:T:2014:934), bez vysvětlení ohledně jeho relevance.
48
Pokud jde o údajný cíl SZP, kterým je podpora stálých pastvin středomořského typu, je třeba nejprve uvést, že takový cíl ani není obsažen mezi cíli SZP uvedenými v článku 39 SFEU ani nevyplývá z ustanovení nařízení č. 1782/2003, které ve svém bodě 4 odůvodnění pouze stanoví, že „jelikož mají stálé pastviny kladný vliv na životní prostředí, je vhodné přijmout opatření podporující zachování stávajících stálých pastvin, aby se zabránilo jejich obecně rozšířené přeměně na ornou půdu“.
49
Kromě toho je třeba konstatovat, že v rozsahu, v němž Řecká republika uvádí, že napadené rozhodnutí musí být v souladu s unijními ustanoveními v oblasti ochrany životního prostředí, neupřesňuje údajně porušená ustanovení.
50
Zadruhé Řecká republika uvádí, že ve středomořských zemích odkazuje pojem „stálé pastviny“ na plochy pokryté přírodní vegetací, dřevinnou nebo lesní, určenou pro pastvu hospodářských zvířat. Řecká republika se rovněž dovolává opakovaných požadavků chovatelů z jižní Evropy ohledně uznání způsobilosti pastvin středomořského typu pro podporu z titulu SZP, bez ohledu na vegetaci, která se na nich nachází.
51
Je třeba nejprve uvést, že se Řecká republika nemůže užitečně dovolávat údajného vnitrostátního pojmu pastvin, který připouští plochy převážně pokryté dřevinnou vegetací jakožto zdroj krmiva, když je podle unijní definice platné v době rozhodné z hlediska skutečností původního řízení tolerován pouze marginální výskyt dřevin (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. července 2012, Řecko v. Komise, T-86/08, EU:T:2012:345, bod 68).
52
Dále se Řecká republika na podporu svého argumentu zakládajícího se na opakovaných požadavcích ohledně uznání způsobilosti pastvin středomořského typu pro podporu z titulu SZP omezuje na odkaz na sérii příloh, z nichž nejstarší je z roku 2011, aniž by vysvětlila či identifikovala relevantní pasáže těchto příloh.
53
Přitom z čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Tribunálu vyplývá, že skutkové a právní okolnosti, o něž se žaloba opírá, musejí alespoň shrnujícím způsobem vycházet z textu samotné žaloby, a že tedy nedostačuje odkaz v žalobě na takové okolnosti uvedené v její příloze. Tribunálu rovněž nepřísluší, aby v přílohách vyhledával a určoval žalobní důvody, které by mohl pokládat za důvody představující základ žaloby, neboť přílohy mají čistě důkazní a pomocnou funkci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P až C-208/02 P a C-213/02 P, EU:C:2005:408, body 94, 97 a 100). Z toho vyplývá, že povšechný odkaz na přílohy uvedené Řeckou republikou je třeba odmítnout jako nepřípustný.
54
Je třeba nicméně uvést, že práce na reformě SZP 2014-2020 začaly v dubnu 2010 zahájením veřejné diskuse o budoucnosti SZP, jejích cílů a zásad. Dále v říjnu 2011 Komise předložila soubor legislativních návrhů, které vedly mimo jiné k přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608). Uvedené nařízení rozšířilo definici „stálých pastvin“ na plochy pokryté dřevinami. Je tedy možné dospět na základě obsahu dokumentů, kterých se snaží dovolávat Řecká republika, k závěru, že tyto byly vyhotoveny a zveřejněny v rámci kampaně, která měla za cíl ovlivnit rozhodnutí zákonodárce ohledně sporného ustanovení týkajícího se stálých pastvin. I za předpokladu, že by přílohy, jichž se Řecká republika dovolává, mohly být relevantní v rámci zpochybnění legality nařízení č. 796/2004, v projednávaném případě neuplatněného, v rozsahu, v němž toto nařízení vylučuje definici pastvin středomořského typu z definice stálých pastvin, nejsou nicméně relevantní k odůvodnění rozšířeného výkladu sporného ustanovení v projednávaném případě.
55
Zatřetí Řecká republika tvrdí, že sporné plochy vždy sloužily jako pastviny, aniž by Komise zpochybnila jejich způsobilost.
56
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise není povinna převzít k tíži evropských zemědělských fondů výdaje uskutečněné členským státem na základě objektivně chybného uplatňování unijního práva vycházejícího ale z výkladu, který je přijat v dobré víře, jestliže nesprávný výklad unijního práva nelze přičíst orgánu Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2009, Španělsko v. Komise, T-369/05, nezveřejněný, EU:T:2009:213, bod 67).
57
Přitom je třeba konstatovat, že Řecká republika nepředkládá žádný důkaz, který by umožnil dospět k závěru, že její výklad pojmu pastviny v roce 2008 byl přičitatelný chování Komise. Omezuje se na potvrzení argumentu, napadeného Komisí, vycházejícího z toho, že způsobilost ploch, na kterých tradičně probíhá pastva, nebyla zpochybněna, což je argument, který již uvedla v rámci postupu před zahájením soudního řízení, aniž by předložila důkazy na jeho podporu. V tomto ohledu ze souhrnné zprávy vyplývá, že podle pravidel platných před rokem 2006 byly tyto plochy považovány za nezpůsobilé a Komise zpochybnila jejich způsobilost. V důsledku toho je třeba tento argument odmítnout.
58
Začtvrté Řecká republika uvádí, že jí zastávaný výklad sporného pojmu je podložen zaprvé doporučeními Komise, o něž se opíral řecký akční plán k hodnocení způsobilosti pastvin na základě vyhodnocení satelitních snímků zemědělských pozemků vypracovaný v roce 2012, a zadruhé změnou dotčené definice, ke které došlo v nařízení č. 1307/2013.
59
Pokud jde o změnu definice „stálých pastvin“ v nařízení č. 1307/2013, je třeba konstatovat, že svým argumentem se Řecká republika dovolává pozdějších právních předpisů na podporu svého výkladu právních předpisů použitelných v projednávaném případě.
60
Přitom je nesporné, že relevantní ustanovení nového nařízení č. 1307/2013 jsou použitelná od 1. ledna 2015, aniž by bylo předpokládáno zpětné použití. Je třeba konstatovat, že s ohledem na skutečnost, že zákonodárci Unie, který má při výkonu své pravomoci široký prostor pro uvážení, přísluší, aby posoudil situaci a rozhodl případně o vhodnosti změnit platné ustanovení, z pouhé pozdější změny sporné definice nevyplývá, že čl. 2 první pododstavec bod 2 nařízení č. 796/2004 musí být vykládán ve smyslu provedené změny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2006, Deutsche Bahn v. Komise, T-351/02, EU:T:2006:104, bod 112). Tuto výtku je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou.
61
Pokud jde o doporučení a akční plán z roku 2012, z výňatku z těchto doporučení, předloženého Řeckou republikou, vyplývá, že pokud byl počet stromů na hektar pastvin nižší než 50, byl celý pozemek považován čistě za pastvinu. Pokud byl naopak počet stromů na hektar referenčního pozemku vyšší než 50, mělo se za to, že celý pozemek není pastvina. Pokud jde o pozemky s řídkým křovím, byla vyhotovena následující klasifikace:
—
jestliže plocha způsobilá jako pastvina činila na základě fotografií odhadem 0 % až 25 %, bylo třeba mít za to, že způsobilých je 0 % celé plochy,
—
jestliže plocha způsobilá jako pastvina činila na základě fotografií odhadem 25 % až 50 %, bylo třeba mít za to, že způsobilých je 37,5 % celé plochy,
—
jestliže plocha způsobilá jako pastvina činila na základě fotografií odhadem 50 % až 75 %, bylo třeba mít za to, že způsobilých je 62,5 % celé plochy,
—
jestliže plocha způsobilá jako pastvina činila na základě fotografií odhadem 75 % až 100 %, bylo třeba mít za to, že způsobilých je 100 % celé plochy.
62
Uvedená doporučení se zakládala na příručce zveřejněné Joint Research Center ve znění použitelném v roce 2012, která je určená k tomu, aby členským státům poskytla vodítku k nejlepším způsobu, jak dodržovat platná právní ustanovení týkající se SZP (viz body 37 až 39 výše). Podle výňatku z této příručky, připojeného k výše uvedeným doporučením a totožného se zněním platným v roce 2008:
„[J]e Komise toho názoru, že ‚lesy‘ mají být vykládány jako plochy v rámci zemědělského pozemku, které jsou pokryty stromy (včetně křovin atd.), které brání růstu podrostu pod stromy vhodnému pro pastvu, přičemž pokud jde o pozemky obsahující stromy, zastávají útvary Komise názor, že v důsledku toho zalesněné plochy v rámci zemědělského pozemku s hustotou větší než 50 stromů na hektar musí být obecně považovány za nezpůsobilé; výjimky, odůvodněné předem členskými státy, mohou být zvažovány pro druhy stromů smíšených kultur, jako jsou sady, a z důvodů hospodářských a životního prostředí; […] pokud jde o křoví, horniny atd., podmínky, za kterých tyto prvky mohou být považovány za součást zemědělského pozemku, musí být definovány na základě obvyklých norem členského státu nebo dotyčného regionu“.
63
Na rozdíl od verze platné v roce 2008, verze z roku 2012 upřesňovala, že pro hodnocení plochy způsobilé být v rámci zemědělského pozemku stálou pastvinou mohou členské státy použít koeficient snížení v jedné z následujících forem: „- systém pro rata […]“.
64
Ze spisu a informací, které Komise poskytla na jednání, vyplývá, že akční plán zakládající se na doporučeních Komise, na který odkazuje Řecká republika, se vypracovával v roce 2012 s perspektivou vstupu nařízení č. 1307/2013 v platnost, které změnilo definici „stálých pastvin“. Přitom ze spisu nijak nevyplývá, že se uvedený akční plán a doporučení, na kterých se zakládá, používaly před rokem vypracování plánu, tedy před rokem 2012. Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že akční plán a uvedená doporučení umožňují podpořit široký výklad pojmu pastviny, takže lze podporu poskytnout na plochy pokryté dřevinami nad 50 stromů na hektar, Řecká republika se nemůže dovolávat vypracování tohoto akčního plánu a těchto doporučení, aby zpochybnila uložení sporné paušální opravy zakládající se na zjištěních pro rok žádosti 2008.
65
Je tedy třeba konstatovat, že Řecká republika neprokázala nesprávnost závěrů Komise.
66
Konečně je třeba pro úplnost konstatovat, že s ohledem na nedostatky zjištěné při používání pravidel týkajících se pastvin a ve fungování systému kontrol SIZP-SZI, uvedené v bodech 40 a 41 výše, by byly sporné plochy nezpůsobilé, ať už by byla použitá definice v souladu se zněním čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 nebo by Komise použila výklad vyplývající z akčního plánu z roku 2012 nebo dokonce výklad přijatý v nařízení č. 1307/2013.
67
S ohledem na vše výše uvedené je třeba zamítnout první výtku Řecké republiky, vycházející z nesprávného výkladu definice „stálých pastvin“ obsažené v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004.
K druhé výtce, vycházející z nedostatku odůvodnění
68
Řecká republika tvrdí, že Komise tím, že nezohlednila skutečnosti, které uplatnila na podporu výtky vycházející z nesprávného výkladu a použití definice pastvin, chápané v širším kontextu cílů SZP, neposkytla ve svém rozhodnutí odůvodnění.
69
Je třeba bez dalšího poznamenat, že z pouhé skutečnosti, že Komise nevyhověla Řecké republice, nevyplývá, že napadené rozhodnutí je stiženo nedostatkem odůvodnění.
70
Kromě toho je třeba připomenout, že povinnost uvést odůvodnění představuje podstatnou formální náležitost, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá do legality merita sporného aktu. Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění požadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Nizozemsko v. Komise, C-159/01, EU:C:2004:246, bod 65).
71
Rozhodnutí Komise v oblasti schválení účetní závěrky Fondu jsou přijímána na základě souhrnné zprávy a korespondence mezi Komisí a dotyčným členským státem (rozsudek ze dne 14. března 2002, Nizozemsko v. Komise, C‑132/99, EU:C:2002:168, bod 39). Za těchto podmínek musí být odůvodnění rozhodnutí, které odmítá přiznat k tíži Fondu část vykázaných výdajů, považováno za dostatečné, pokud byl stát, jenž je jeho příjemcem, úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a pokud znal důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit Fond spornou částkou (rozsudky ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise, C-263/98, EU:C:2001:455, bod 98, a ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 94).
72
V projednávaném případě z dokumentů ve spisu vyplývá, že Řecká republika byla zapojena do procesu vypracování napadeného rozhodnutí a že otázka nezpůsobilosti vykázaných ploch z důvodu nesouladu s definicí „stálých pastvin“ v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 byla výslovně vznesena v počáteční korespondenci, v rámci smírčího řízení a v konečném stanovisku přijatém Komisí, jak to vyplývá z dopisů mezi Komisí a Řeckou republikou, ze stanoviska smírčího orgánu a souhrnné zprávy.
73
Z dopisů Komise ze dne 21. listopadu 2008 a 31. května 2013, jakož i ze stanoviska smírčího orgánu a souhrnné zprávy připojené k napadenému rozhodnutí, jasně vyplývá, že Řecká republika věděla o nesrovnalostech, které odůvodňovaly uložené opravy. Útvary Komise totiž výslovně zpochybnily způsob, kterým řecké orgány určovaly plochy pastvin způsobilé pro podporu, a přitom se opřely o příklady nesrovnalostí, jakož i konstatovaly a vyčetly nedostatky ve fungování systému SIZP-SZI a kontrol na místě.
74
Konečně v souhrnné zprávě Komise dospěla k následujícímu závěru: „Pro zemědělce vykazující pouze pastviny: situace odhalila velký počet chyb a tedy významné nesrovnalosti; v důsledku toho je v souladu s ustanoveními dokumentu VI/5330/97, strany 11 a 12, odůvodněná oprava ve výši 25 %, nicméně s ohledem na skutečnost, že mnozí zemědělci vlastní mnohem více půdy než nároků (‚tamponový účinek‘) [pouze část stálých pastvin, které byly vykázány, je užívaná pro aktivaci platebních nároků], se jeví jako přiměřenější použít paušální opravu ve výši 10 %.“
75
Z toho vyplývá, že Řecká republika byla úzce zapojena do procesu vypracování napadeného rozhodnutí, že znala důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit Fond spornou částkou, a že Komise v průběhu řízení výslovně uvedla důvody uložení paušální opravy ve výši 10 % podpory vyplacené Řecké republice v roce 2008 jako podpory na plochu týkající se stálých pastvin.
76
Z výše uvedených zjištění vyplývá, že napadené rozhodnutí je odůvodněno v souladu s požadavky článku 296 SFEU. Tato výtka proto musí být zamítnuta.
K třetí výtce, vycházející z porušení zásady proporcionality
77
Řecká republika v zásadě uvádí, že 10% sazba opravy uložená v napadeném rozhodnutí je nepřiměřená a neměla by překročit 5 %.
78
Podle judikatury má finanční oprava uložená Komisí v souladu s pokyny, které přijala v dané oblasti, zabránit tomu, aby k tíži Fondu šly částky, které nesloužily k financování cíle sledovaného dotčenou unijní právní úpravou, a nepředstavuje sankci (viz rozsudek ze dne 31. března 2011, Řecko v. Komise, T-214/07, nezveřejněný, EU:T:2011:130, bod 136 a citovaná judikatura). Judikatura tak uznala, že paušální sazby použité v pokynech umožňují jak dodržení unijního práva a řádné řízení unijních prostředků, tak zabránění tomu, aby Komise vykonávala svou diskreční pravomoc tím, že uloží členským státům nepřiměřené a disproporční opravy (rozsudek ze dne 10. září 2008, Itálie v. Komise, T-181/06, nezveřejněný, EU:T:2008:331, bod 234).
79
Ohledně výše finanční opravy je třeba připomenout, že Komise může zajít až tak daleko, že odmítne úhradu vynaložených nákladů z evropského zemědělského fondu v plném rozsahu, konstatuje-li, že nejsou dány dostatečné kontrolní mechanismy (rozsudek ze dne 11. června 2009, Řecko v. Komise, T-33/07, nezveřejněný, EU:T:2009:195, bod 140). Komise však musí dodržet zásadu proporcionality, která vyžaduje, aby akty orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení sledovaného cíle (rozsudky ze dne 17. května 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, bod 25, a ze dne 19. června 1997, Air Inter v. Komise, T-260/94, EU:T:1997:89, bod 144).
80
Podle ustálené judikatury je na Komisi, aby prokázala existenci porušení unijních předpisů; jakmile je však toto porušení prokázáno, náleží případné prokázání toho, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, pokud jde o finanční důsledky, které je z tohoto porušení třeba vyvodit, členskému státu (rozsudky ze dne 14. února 2008, Španělsko v. Komise, T-266/04 P, nezveřejněný, EU:T:2008:37, bod 105, a ze dne 5. července 2012, Řecko v. Komise, T-86/08, EU:T:2012:345, bod 196).
81
Pokud jde o druh opravy použité v projednávaném případě, je třeba připomenout, že s ohledem na pokyny Komise uvedené v dokumentu č. VI/5330/97, není-li možné přesně vyčíslit ztráty vzniklé Unii, lze uvažovat o paušální opravě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. září 2003, Spojené království v. Komise, C-346/00, EU:C:2003:474, bod 53).
82
Podle dokumentu č. VI/5330/97, jestliže není zaveden kontrolní systém nebo má značné nedostatky a existují důkazy o velmi častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji s neoprávněnými nebo podvodnými postupy, je třeba použít opravu ve výši 25 % výdajů, jelikož existuje riziko neobyčejně vysokých ztrát na straně Fondu.
83
Pokud jedna nebo více klíčových kontrol nejsou provedeny nebo jsou prováděny tak špatně nebo zřídka, že jsou neúčinné pro určení přípustnosti žádosti nebo pro předejití nesprávnostem, je třeba provést opravu ve výši 10 %, neboť existuje zvýšené riziko značných ztrát pro evropský zemědělský fond.
84
Pokud jde o nedostatky zjištěné Komisí, je třeba úvodem poznamenat, že Řecká republika nezpochybňuje jejich existenci, ale pouze rozsah uložené opravy, a sice ve výši 10 %.
85
V projednávaném případě je nesporné, že uplatňování systému kontroly zcela nechybělo. Je tedy třeba v souladu s kritérii uvedenými v bodě 82 výše ověřit, zda Komise mohla mít právem za to, že s ohledem na zjištěné nedostatky bylo uplatňování kontrolního systému značně nedostatečné.
86
Ze souhrnné zprávy vyplývá, že Komise konstatovala mezery v SIZP-SZI, které s sebou nesly věcné nepřesnosti, pokud jde o hranice a maximálně přípustné plochy referenčních pozemků. V důsledku toho křížové kontroly, určené k zabránění tomu, aby stejná podpora nebyla neoprávněně několikrát poskytnuta na stejný pozemek, nebyly přesvědčivé, kromě případů, že došlo ke kontrolám na místě, které odhalily nesprávnou polohu pozemků a jejich nezpůsobilost.
87
Konkrétněji Komise konstatovala závažné problémy týkající se ploch vykázaných jako stálé pastviny, které Řecká republika považovala za způsobilé, ale které Komise opakovaně odmítla z důvodu nesouladu s relevantními ustanoveními.
88
Účastníci řízení se liší v jejich posouzení způsobu, jak určit „pastviny, na něž lze poskytnout podporu“. Nicméně z analýzy provedené v rámci první výtky tohoto žalobního důvodu vyplývá, že bez ohledu na rozsah definice „stálých pastvin“ používané v projednávaném případě by zjištěné nesrovnalosti tak jako tak vedly Komisi k uložení použité paušální opravy.
89
Konkrétněji Komise v souhrnné zprávě uvedla, že v důsledku aktualizace SIZP-SZI byla část pozemků vykázaných v roce 2008 odstraněna od roku 2009 ze systému. Přitom pokud by SIZP-SZI fungoval řádně v roce 2008, tyto části ploch by nebyly považovány za způsobilé. Tato mezera se týkala vysokého podílu ploch, které byly na základě nesprávné definice neprávem považovány za způsobilé jakožto stálé pastviny.
90
Dále Komise v roce 2008 konstatovala, že SIZP-SZI nefungoval správně, jelikož při zavedení nového SIZP-SZI v roce 2009 Řecká republika nezanesla do uvedeného systému souřadnice pozemků podléhajících klasickým kontrolám na místě. V důsledku toho neexistovalo žádné grafické zobrazení, které by umožňovalo odhalit kumulaci žádostí. Přitom na základě pravidel unijního práva týkajících se fondů členským státům přísluší vytvořit účinný systém kontrol a dozoru. Takový požadavek s sebou nese, aby hranice referenčních pozemků a jejich maximální plocha přípustná pro podporu byly definovány precizně a přesně. Tyto informace jsou totiž podstatné pro to, aby byly zajištěny spolehlivé správní křížové kontroly, aby tak mohly být provedeny kontroly na místě a zemědělci disponovali správnými informacemi umožňujícími jim podat správné žádosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Bulharsko v. Komise, T-335/11, nezveřejněný, EU:T:2013:262, bod 29).
91
Pokud jde dále o kontroly na místě, Komise v souhrnné zprávě konstatovala, že nebyly provedeny v souladu s normami platnými v roce 2008.
92
Zaprvé, pokud jde o kvalitu kontrol na místě, Komise konstatovala, že nevyměřování pastvin bylo obzvláště znepokojující. Kromě nesouladu ploch s definicí „stálé pastviny“ podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 se vykázané plochy často nacházely ve vzdálených oblastech, bez viditelných hranic a těžce přístupné; bylo konstatováno, že inspektoři nevyměřili plochy v souladu s požadavky článku 30 nařízení č. 796/2004, jelikož byl někdy uveden pouze jediný referenční bod, aniž by došlo ke skutečnému určení plochy.
93
Zadruhé, pokud jde o kontroly na základě dálkového průzkumu, použitý postup nebyl v souladu s požadavky. Audity totiž ukázaly, že kód T-4 (pozemek zakrytý mraky) byl příliš často přidělen pozemkům, jejichž způsobilost byla pochybná. V tomto ohledu Komise upozornila na technické specifikace, podle kterých tyto kódy nesměly být přidělovány pozemkům, jejichž způsobilost byla na základě informatického vyhodnocení snímku pochybná.
94
Zatřetí, pokud jde o běžné kontroly na místě, Komise v souhrnné zprávě uvedla, že pokud jde o všechny pozemky v roce 2008, nebyly údaje, které byly předmětem těchto kontrol, zaregistrovány, takže nebylo možné odhalit kumulaci žádostí.
95
Z výše uvedeného vyplývá, že pokud jde o výdaje spojené s pastvinami, Komise konstatovala nedostatky v systému kontroly vedoucí k tomu, že řecké orgány připustily podporu na pastviny pro plochy, které nebyly v souladu s platnými pravidly. Toto zjištění Komise nemůže být zpochybněno ani s přihlédnutím k širokému výkladu znění čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004. Tyto nedostatky v systému kontroly, k nimž se pojí další zjištěné nedostatky nezpochybněné Řeckou republikou, tak představují značně nedostatečné uplatňování kontrolního systému, které s sebou nese vysoký počet chyb svědčících o obecných nesrovnalostech, které pravděpodobně vedly k neobyčejně vysokým ztrátám pro Fond (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. října 2005, Řecko v. Komise, C-175/03, nezveřejněný, EU:C:2005:643, bod 79). Nicméně Komise zohlednila nižší riziko ztrát pro Fond vyplývající z „tamponového účinku“, podle kterého je jen část vykázaných ploch zohledňována pro aktivaci platebních nároků.
96
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Komise mohla použít na tyto výdaje paušální opravu ve výši 10 %, aniž se dopustila pochybení.
97
Žádný z argumentů Řecké republiky nezpochybňuje tento závěr.
98
Zaprvé se Řecká republika dovolává zlepšení klasických kontrol, aniž by byl nicméně její argument podpořen a aniž by upřesnila, o jaká zlepšení se jedná.
99
V tomto ohledu, co se týče kontrol na místě, ze souhrnné zprávy vyplývá, že Komise skutečně konstatovala trvalou zvýšenou úroveň kontrol na místě (vyšší než 10 %) u zemědělců v letech žádosti 2007 a 2008, kterou zohlednila při výpočtu paušálních oprav. Přitom je třeba rovněž konstatovat, že pokud jde o kvalitu systému kontrol na místě, v souhrnné zprávě Komise vytýkala Řecké republice mezery a nedostatky, aniž by nicméně konstatovala zlepšení, pokud jde o pastviny.
100
Bez důkazů, které umožňují ověřit tvrzení Řecké republiky, musí být argument týkající se zjištěných zlepšení zamítnut.
101
Zadruhé, pokud jde o prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 15. dubna 2011, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF, v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci EZFRV (Úř. věst. 2011, L 102, s. 33), kterým Komise uložila Řecké republice 5% sazbu opravy pro rok 2007 na základě stejných zjištění, jaká jsou obsažena v napadeném rozhodnutí, je třeba uvést, že zjištění Komise týkající se předchozího roku žádosti nemohou stačit k vyvrácení zjištění Komise týkajících se dotčeného roku žádosti, protože posledně uvedená zjištění mohou odůvodnit stanovisko a uloženou paušální opravu. Komise kromě toho v souhrnné zprávě uvedla, že se zjištěné nedostatky opakují.
102
Konečně je třeba spolu s Komisí uvést, že plochy stálých pastvin se snížily na 1,5 milionu hektarů, a to navzdory tomu, že se od roku 2012 používá širší definice „stálých pastvin“ zahrnující dřevinnou vegetaci. Komise správně uvádí, že takové snížení způsobilých ploch o 50 %, namísto předpokládaného zvýšení ploch v důsledku rozšíření sporné definice, potvrzuje šíři původního problému, který se týká žádostí na plochy, které v každém případě neodpovídaly definici pastvin, byť rozšířené.
103
Přitom zatímco rozdíl mezi plochami pastvin zakládajícími platební nároky a skutečně vykázanými plochami pastvin, kterého se dovolává Řecká republika, byl řádně zohledněn a umožnil snížit použitou paušální opravu na 10 % díky zohlednění „tamponového účinku“, zůstává tento rozdíl nezávislý na problému konstatovaném v roce 2008 a týkajícím se původních žádostí. Řecká republika totiž nemůže užitečně tvrdit, že i když se zohlední snížení způsobilých ploch na 1,5 milionu hektarů, nevyplývá z toho žádné riziko pro Fond. Skutečnost, že plochy pastvin zakládající platební nároky vázané na plochu představují jen zlomek vykázaných ploch pastvin, nezpochybňuje zjištěné nepřesnosti ve fungování SIZP-SZI a klíčových kontrolách, podle kterých tyto plochy, na které byla poskytnuta podpora, nebyly vždy zcela způsobilé pro podporu, protože nesplňovaly požadavky čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 204).
104
Je tedy třeba mít za to, že Řecká republika neprokázala nesprávnost závěrů Komise nebo neexistenci rizika ztráty či nesrovnalosti k tíži Fondu, s ohledem na vážné a rozumné pochybnosti, které Komise projevila ve vztahu k fungování SIZP-SZI a kontrol.
105
Z toho vyplývá, že Komise měla správně za to, že nedostatky v SIZP-SZI a mezery v klíčových kontrolách vyplývaly z uplatňování systému kontrol, který byl značně nedostatečný a obsahoval vysoký počet chyb svědčících o obecných nesrovnalostech. S ohledem na nižší riziko pro Fond vyplývající z „tamponového účinku“ použila Komise správně finanční opravu ve výši 10 %.
106
S ohledem na výše uvedené je třeba zamítnout tuto výtku a tedy v plném rozsahu žalobní důvod týkající se paušální opravy ve výši 10 % použité na pastviny.
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 5 % ohledně dodatečné podpory na plochu
107
V rámci žalobního důvodu týkajícího se finanční opravy ve výši 5 % ohledně dodatečné podpory na plochu vznáší Řecká republika tři výtky, které vycházejí z nesprávného skutkového zjištění, nedostatku odůvodnění a porušení zásady proporcionality.
108
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v rámci tohoto žalobního důvodu se Řecká republika omezuje na výčet uvedených výtek v obsahu žalobního důvodu, přičemž tento výčet následuje zmatená a zčásti nepodložená argumentace, pokud jde o údajně porušené zásady. Nicméně z písemností Řecké republiky vyplývá, že se v zásadě dovolává porušení procesních záruk v rámci postupu před zahájením soudního řízení a porušení zásady proporcionality.
K první výtce, vycházející z porušení procesních záruk v rámci postupu před zahájením soudního řízení
109
V rámci této výtky se Řecká republika domáhá určení, že byla zbavena procesní záruky uvedené v článku 31 nařízení č. 1290/2005 a v článku 11 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90), z důvodu, že Komise vůči ní opomenula včas namítnout opožděnost kontrol.
110
Je třeba připomenout, že konečné rozhodnutí o schválení účetní závěrky musí být přijato po ukončení zvláštního kontradiktorního řízení, v jehož průběhu musí dotyčné členské státy disponovat všemi zárukami požadovanými pro předložení jejich stanoviska (rozsudek ze dne 14. prosince 2000, Německo v. Komise, C-245/97, EU:C:2000:687, bod 47).
111
Kromě toho je Komise podle ustálené judikatury povinna ve vztazích s členskými státy dodržovat podmínky, které sama sobě stanovila v prováděcích nařízeních. Nedodržování těchto podmínek totiž může, v závislosti na své důležitosti, zbavit podstaty procesní záruku poskytnutou členským státům v článku 31 nařízení č. 1290/2005 (obdobně viz rozsudek ze dne 17. června 2009, Portugalsko v. Komise, T-50/07, nezveřejněný, EU:T:2009:206, bod 27).
112
Článek 31 nařízení č. 1290/2005 a článek 11 nařízení č. 885/2006 se kromě toho vztahují na stejnou etapu postupu schválení účetní závěrky, totiž na odeslání prvního oznámení členskému státu Komisí po ukončení jí uskutečněných kontrol (viz rozsudek ze dne 30. dubna 2015, Francie v. Komise, T-259/13, nezveřejněný, probíhá řízení o kasačním opravném prostředku, EU:T:2015:250, bod 100 a citovaná judikatura).
113
Článek 11 nařízení č. 885/2006 definuje jednotlivé fáze, které je třeba dodržet při postupu schválení účetní závěrky. Konkrétně čl. 11 odst. 1 první pododstavec tohoto nařízení upřesňuje obsah prvního písemného sdělení, kterým Komise sděluje výsledek svých ověření členským státům, před svoláním dvoustranného jednání. Podle tohoto ustanovení musí první sdělení upřesnit výsledek ověřování Komise členskému státu a poukázat na nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s dotčenými unijními pravidly (rozsudek ze dne 24. března 2011, Řecko v. Komise, T-184/09, nezveřejněný, EU:T:2011:120, bod 40).
114
Kromě toho je třeba připomenout, že již bylo rozhodnuto, že písemné sdělení uvedené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006 musí mít takovou povahu, aby členskému státu umožnilo dokonale se seznámit s výhradami Komise, tedy aby mohlo plnit varovnou funkci, která je mu uložena (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. června 2009, Portugalsko v. Komise, T-50/07, nezveřejněný, EU:T:2009:206, bod 39)
115
Z toho vyplývá, že v prvním sdělení, kterého se týká čl. 11 odst. 1 nařízení č. 885/2006, musí Komise dostatečně přesně uvést předmět šetření vedeného jejími útvary a nedostatky zjištěné při tomto šetření, které mohou být uplatněny později jako důkazy o závažné a důvodné pochybnosti, kterou má vůči kontrolám provedeným vnitrostátními správními orgány nebo číselným údajům předaným těmito orgány, a tak odůvodnit finanční opravy provedené v konečném rozhodnutí o neposkytnutí financování Unie u některých výdajů uskutečněných dotčeným členským státem v rámci fondu (rozsudek ze dne 17. června 2009, Portugalsko v. Komise, T-50/07, nezveřejněný, EU:T:2009:206, bod 40).
116
V důsledku toho musí sdělení stanovené v článku 11 nařízení č. 885/2006, aby splnilo svou varovnou funkci, zejména s přihlédnutím k článku 31 nařízení č. 1290/2005, nejprve s dostatečnou přesností identifikovat veškeré nesrovnalosti vytýkané dotyčnému členskému státu, na nichž byla s konečnou platností založena provedená finanční oprava. Pouze takové sdělení může zajistit poskytnutí dokonalé znalosti výhrad Komise a může představovat skutečnost určující počátek běhu 24měsíční lhůty stanovené v článku 31 nařízení č. 1290/2005 (rozsudky ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C-24/11 P, EU:C:2012:266, bod 31, a ze dne 30. dubna 2015, Francie v. Komise, T-259/13, nezveřejněný, probíhá řízení o kasačním opravném prostředku, EU:T:2015:250, bod 106).
117
V souladu s uvedenou judikaturou je třeba přezkoumat, zda sdělení výsledků splňuje požadavky článku 11 nařízení č. 885/2006 a představuje v důsledku toho řádné sdělení na základě uvedeného ustanovení.
118
Je nutno konstatovat, že tomu tak je. Jak totiž uvádí Komise, při sdělení výsledků šetření v dopise ze dne 21. listopadu 2008, jakož i v dopise ze dne 31. května 2013, vyhotoveném na základě čl. 16 odst. 1 nařízení č. 885/2006, Komise výslovně poukázala na problém opoždění při provádění kontrol na místě, přičemž uvedla, že tato opoždění ovlivnila kvalitu kontrol na místě ve vztahu k podporám na plochu. V důsledku toho Komise v konečném stanovisku jasně identifikovala mezery vyplývající z toho, že opožděnost kontrol na místě negativně ovlivnila jejich kvalitu (viz dopis ze dne 26. března 2014).
119
V důsledku toho je třeba konstatovat, že jak sdělení výsledků, tak sdělení zaslané Řecké republice v rámci smírčího řízení identifikují ve smyslu výše uvedené judikatury opožděnost kontrol vytýkanou členskému státu, která v projednávaném případě přispěla k uložení finanční opravy týkající se dodatečných podpor na plochu.
120
S ohledem na skutečnost, že výtka opožděnosti kontrol, která ovlivňovala jejich kvalitu, což mohlo způsobit ztráty pro Fond a odůvodnit uložení finanční opravy, byla sdělena Řecké republice během postupu před zahájením soudního řízení přinejmenším dvakrát, tak Řecká republika nemůže užitečně tvrdit, že Komise porušila svou povinnost vést dvoustranné jednání o každém výsledku kontroly, který může představovat důvod zvýšené sazby opravy.
121
Z toho vyplývá, že první výtka Řecké republiky musí být zamítnuta.
Ke druhé výtce, vycházející z porušení zásady proporcionality
122
V rámci této výtky Řecká republika uvádí, že vzhledem ke zjištěním týkajícím se jiných ploch než pastvin a zlepšením konstatovaným oproti předchozímu období je třeba omezit opravu nanejvýš na 2 %.
123
Je třeba nejprve uvést, že Řecká republika nezpochybňuje opožděnost při provádění klasických kontrol na místě.
124
Z přílohy 2 výše uvedeného dokumentu č. VI/5330/97 vyplývá, že nedostatky ovlivňující fungování SIZP-SZI a nedostatky ohledně kontrol na místě se týkají klíčových kontrol (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Bulharsko v. Komise, T-335/11, nezveřejněný, EU:T:2013:262, bod 92).
125
Z dokumentu č. VI/5330/97 rovněž vyplývá, že pokud jsou provedeny všechny klíčové kontroly, ale není dodržen jejich počet, četnost nebo přísnost předepsaná nařízeními, a lze se důvodně domnívat, že tyto kontroly neposkytují očekávanou úroveň záruky ohledně řádnosti žádostí, je třeba provést opravu ve výši 5 %, neboť existuje významné riziko ztrát pro fond.
126
Jak již bylo uvedeno v rámci přezkumu třetí výtky prvního žalobního důvodu a první výtky druhého žalobního důvodu, Komise v souhrnné zprávě konstatovala nedostatky v SIZP-SZI, který obsahoval věcně nesprávné informace o hranicích a maximálních způsobilých plochách pozemků. Přestože se tyto nedostatky týkají obzvláště pastvin, byly nicméně konstatovány pro všechny druhy pozemků.
127
Dále, pokud je o kontroly na místě, Komise v souhrnné zprávě konstatovala, že nebyly provedeny v souladu s normami platnými v roce 2008, ačkoliv to bylo zásadní pro řádné ověření způsobilosti vykázané plochy a tak zajištění dodržení článků 23 a 30 nařízení č. 796/2004. Pokud jde o kontroly na základě dálkového průzkumu, použitý postup nebyl v souladu s požadavky. Audity totiž ukázaly, že kód T-4 (pozemek zakrytý mraky) byl příliš často přidělen pozemkům, jejichž způsobilost byla pochybná. V souvislosti s běžnými kontrolami na místě Komise uvedla, že pokud jde o všechny pozemky, nebyly souřadnice, které byly předmětem těchto kontrol, v roce 2008 zaregistrovány, takže nebylo možné odhalit kumulaci žádostí.
128
Pokud jde konkrétně o klasické kontroly na místě, Komise v souhrnné zprávě uvedla, že přestože „nové měření“ odhalilo rozdíly, tyto nemohou podpořit závěr, podle kterého ve fungování těchto kontrol existovaly systematické nedostatky.
129
Konečně Komise uvedla, že pokud jde o dodatečné podpory vázané na plochu, byly kontroly na místě negativně ovlivněny opožděním v jejich provádění.
130
Komise dospěla k závěru, že zjištěné mezery představovaly trvalý nedostatek ve fungování klíčových kontrol a pomocných kontrol. Konkrétně konstatovala, že pro dotčený rok nebyly nedostatky týkající se SIZP-SZI opraveny ve vztahu k předchozímu roku žádosti (2007).
131
Z výše uvedeného vyplývá, že pokud jde o podpory vázané na plochu, Komise na ně mohla použít paušální opravu ve výši 5 % v souladu s ustanoveními dokumentu č. VI/5330/97, aniž se dopustila pochybení.
132
Řecká republika uvádí, že zlepšení v klasických kontrolách na místě a trvalé zlepšení SIZP-SZI vyvrací závažné a rozumné pochybnosti vyjádřené Komisí, které podle ní odůvodňují uložení 5% sazby opravy pro dodatečné podpory vázané na plochu. Kromě toho měla Komise podle Řecké republiky použít 2% sazbu použitelnou na podpory poskytované na jiné plochy než pastviny.
133
Argument vycházející z neopodstatněnosti přetrvávání závažných a rozumných pochybností navzdory zlepšení SIZP-SZI však musí být zamítnut. Z bodu 4 žaloby a z přílohy 4 žaloby totiž vyplývá, že zlepšení v SIZP-SZI uplatňovaná Řeckou republikou se neuplatnila v roce žádosti 2008. Pozdější vylepšení vnesená do SIZP-SZI tak nemohou zpochybnit zjištění nedostatků během sporného období (obdobně viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 206).
134
Kromě toho zjištěná zlepšení v systému klasických kontrol na místě sama o sobě nestačí k tomu, aby zpochybnila posouzení rizik pro Fond provedené na základě všech výše uvedených nedostatků zjištěných pro sporný rok.
135
Konečně je třeba zamítnout argument Řecké republiky, že Komise měla při vážení rizik pro Fond odkázat na typ dodatečných podpor vázaných na plochu a použít na ně 2% sazbu, kterou použila na podpory poskytnuté na jiné plochy než pastviny.
136
Dále vedle skutečnosti, že Řecká republika na podporu svého argumentu pouze poukazuje na akcesorickou povahu podpor vázaných na plochu, ze souhrnné zprávy vyplývá, že snížení sazby opravy z 5 % na 2 % uložené pro podpory na jiné plochy než pastviny (ornou půdu) vyplývá z použití „tamponového účinku“. Jak přitom uvádí Komise, stejné snížení díky „tamponovému účinku“ se nemůže použít na dodatečné podpory na plochu, pro které tento účinek nehraje žádnou roli. Pro tento typ podpor, které jsou vázány na produkci, se totiž nevyužívají „platební nároky“, protože tyto podpory jsou aktivovány na základě přípustných ploch, jejichž počet může být nižší než celkové plochy vykázané zemědělcem. V případě dodatečných podpor na plochy je pouze skutečně obdělávaná plocha, která byla vykázána, základem pro odpovídající podporu.
137
S ohledem na výše uvedené je třeba zamítnout tuto výtku a tedy v plném rozsahu žalobní důvod, který se vztahuje k opravě ve výši 5 % týkající se dodatečných podpor na plochu.
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 5 % ohledně podpory na rozvoj venkova
138
V rámci žalobního důvodu týkajícího se finanční opravy ve výši 5 % ohledně podpory na rozvoj venkova vznáší Řecká republika tři výtky, které vycházejí z nedostatku odůvodnění, z nesprávného skutkového zjištění a z porušení zásady proporcionality. Dále uvádí dvojí uložení opravy z téhož důvodu.
139
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v rámci tohoto žalobního důvodu se Řecká republika znovu omezuje na výčet uvedených výtek v obsahu žalobního důvodu, přičemž tento výčet následuje zmatená a zčásti nepodložená argumentace, pokud jde o údajně porušené zásady. Nicméně, i když je uvedená nejistota politováníhodná, nebrání Komisi předkládat argumenty na obranu, ani Tribunálu rozhodnout o žalobě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2011, Sachsa Verpackung v. Komise, T-79/06, nezveřejněný, EU:T:2011:674, bod 21). Z písemností Řecké republiky totiž vyplývá, že v zásadě uplatňuje výtku vycházející z nedostatku odůvodnění a výtku vycházející z dvojího uložení opravy z téhož důvodu ve vztahu k opatření 214 programu pro rozvoj venkova.
K první výtce vycházející z nedostatku dodatečného odůvodnění
140
Zaprvé, jak již bylo uvedeno, rozhodnutí Komise v oblasti schválení účetní závěrky Fondu jsou přijímána na základě souhrnné zprávy a korespondence mezi Komisí a dotyčným členským státem (rozsudek ze dne 14. března 2002, Nizozemsko v. Komise, C-132/99, EU:C:2002:168, bod 39). Za těchto podmínek musí být odůvodnění rozhodnutí, které odmítá přiznat k tíži fondu část vykázaných výdajů, považováno za dostatečné, pokud byl stát, jenž je jeho příjemcem, úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a pokud znal důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit fond spornou částkou (rozsudky ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise, C-263/98, EU:C:2001:455, bod 98, a ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 94).
141
Zadruhé, v souladu s článkem 73 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1) Komise k zajištění řádného finančního řízení v souladu s článkem 274 ES v rámci sdíleného řízení provádí opatření a kontroly stanovené v čl. 9 odst. 2 nařízení (ES) č. 1290/2005.
142
V souladu s čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 Komise ověřuje zejména existenci a řádné fungování systémů pro řízení a kontrolu v členských státech.
143
Kromě toho je třeba uvést, jak správně poznamenává Komise a aniž jí Řecká republika oponovala, že podpory na rozvoj venkova dotčené v projednávaném případě jsou podpory vázané na vykázanou zemědělskou plochu.
144
Z toho vyplývá, že integrovaný systém pro řízení a kontrolu se použije na režimy přímé podpory, jakož i na opatření pro rozvoj venkova, která jsou poskytována na základě počtu hektarů.
145
V tomto ohledu je třeba připomenout již evokovaný význam, který má zavedení SIZP-SZI pro fungování režimu podpory vázané na plochu. Identifikace zemědělských pozemků totiž představuje klíčový prvek správné aplikace režimu vázaného na plochu. Absence spolehlivého systému identifikace pozemků s sebou nese zvýšené riziko újmy pro rozpočet Unie (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. března 2011, Řecko v. Komise, T-214/07, nezveřejněný, EU:T:2011:130, bod 57, a ze dne 5. července 2012, Řecko v. Komise, T-86/08, EU:T:2012:345, bod 122).
146
V projednávaném případě z dokumentů ve spisu vyplývá, že Řecká republika byla zapojena do procesu vypracování napadeného rozhodnutí a že Komise poukázala na nedostatky ve fungování SIZP-SZI a kontrol na místě v počáteční korespondenci, v rámci smírčího řízení a v konečném stanovisku, jak to vyplývá z dopisů mezi Komisí a Řeckou republikou, ze stanoviska smírčího orgánu a ze souhrnné zprávy. Zjištěné nedostatky ovlivňovaly všechny druhy podpor vázaných na plochu.
147
Z dopisů Komise ze dne 21. listopadu 2008 a 31. května 2013, jakož i z jejího konečného stanoviska jasně vyplývá, že Řecká republika věděla o nesrovnalostech, které odůvodňovaly uložené opravy. Útvary Komise totiž výslovně vůči řeckým orgánům namítaly funkční nedostatky v SIZP-SZI a kontrolách na místě.
148
Konečně v souhrnné zprávě dospěla Komise k závěru, že „pro veškerá opatření druhého pilíře zakládající se na ploše se s ohledem na kombinaci zjištění a v souladu s ustanoveními dokumentu VI/5330/97 navrhuje paušální oprava ve výši 5 %“.
149
Z toho vyplývá, že Řecká republika byla úzce zapojena do procesu vypracování napadeného rozhodnutí, že znala důvody, proč Komise měla za to, že nesmí zatížit fond spornou částkou, a že Komise v průběhu správního řízení výslovně uvedla důvody uložení dotčené paušální opravy.
150
V tomto ohledu je irelevantní a navíc nepodložené tvrzení Řecké republiky, že Komise za účelem posouzení rizik, která představují zjištěné nedostatky, nezohlednila zvýšení kontrol na místě předepsané v rámci provádění dotčeného opatření pro rozvoj venkova. I kdyby se zvýšení kontrol na místě prokázalo, nemůže nahradit nedostatky zjištěné při jejich provádění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. května 2013, Řecko v. Komise, T-294/11, nezveřejněný, EU:T:2013:261, bod 205).
151
Dále, jak bylo uvedeno v bodě 133 výše, je třeba poznamenat, že za předpokladu, že se Řecká republika při poukazu na stálé zlepšování SIZP-SZI odvolává na zlepšení učiněná od roku 2009 v důsledku akčního plánu přijatého za tímto účelem, nemohou zlepšení učiněná po roce 2008, i kdyby se prokázala, zpochybnit výše uvedené úvahy. První výtku vycházející z nedostatku dodatečného odůvodnění je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou.
Ke druhé výtce, vycházející z údajné dvojí opravy uložené z téhož důvodu
152
Řecká republika v zásadě uvádí, že oprava týkající se podpor pro rozvoj venkova musí být zrušena v rozsahu, v němž se používá podruhé ohledně opatření pro rozvoj venkova s číslem 214.
153
Konkrétně Řecká republika nejprve uvádí, že v souladu s pokyny používanými Komisí, vyhotovenými v dokumentu č. VI/5330/97, jestliže je v témže systému odhaleno více nedostatků, paušální opravy se nepoužijí kumulativně, ale zohlední se pouze nedostatek nejzávažnější z hlediska rizik, jimž je vystaven systém kontroly v jeho celku.
154
Jak bylo upřesněno v replice a na jednání, Řecká republika zpochybňuje způsob výpočtu opravy uložené v projednávaném případě.
155
Řecká republika totiž uvádí, že navzdory odpočtu 2318055,75 eura uložila Komise dvojí opravu ze stejného důvodu, jaký měla oprava uložená dříve. Konkrétně má Řecká republika za to, že dotčený odpočet nezohledňuje celou opravu uloženou na základě prováděcího rozhodnutí Komise 2013/214/EU ze dne 2. května 2013, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF, v rámci EZZF a v rámci EZFRV (Úř. věst. 2013, L 123, s. 11). Řecká republika uvádí, že nemůže pochopit metodu výpočtu částky 2318055,75 eura, která byla jako jediná zohledněna při opravě uložené na základě prováděcího rozhodnutí 2013/214, ačkoliv tato posledně uvedená činila 3328030,09 eura.
156
Nejprve ze souhrnné zprávy, na kterou odkazuje prováděcí rozhodnutí 2013/214, vyplývá, že slabiny v kontrolách zjištěné Komisí se týkaly dodržení uložených závazků, jakož i úplnosti zpráv o kontrole a dohledatelnosti, pokud jde zejména o opatření podpory pro rozvoj venkova s číslem 214 pro rok žádosti 2008. Naproti tomu se tyto zjištěné nedostatky netýkaly ploch (hranic a maximálních způsobilých ploch) pozemků, které byly uvedeny v rámci šetření, jež vedlo k přijetí rozhodnutí napadeného v projednávaném případě, zejména v rámci téhož opatření podpory pro rozvoj venkova s číslem 214.
157
V důsledku toho je třeba konstatovat, že obě po sobě jdoucí paušální opravy byly uloženy za různé slabiny a nedostatky odhalené při dvou po sobě jdoucích šetřeních vedených Komisí v rámci téhož opatření podpory pro rozvoj venkova. V tomto ohledu Komise jak v písemné odpovědi na organizační procesní opatření, tak i na jednání potvrdila, že měla povinnost snížit částku sporné opravy, aby se vyhnula kumulaci oprav, ale uvádí, že odpočet 2318055,75 eura je za tímto účelem správný.
158
Pokud jde o prováděcí rozhodnutí 2013/214, z části přílohy uvedeného rozhodnutí věnované rozpočtové položce 6711 vyplývá, že Komise uložila jednak 2% paušální opravu za rok 2009 z důvodu slabin v kontrolách na místě, pokud jde o druhý pilíř SZP, ve výši 959020,82 eura, a jednak 5% paušální opravu za rok 2009 z důvodu slabin v kontrolách na místě, pokud jde o druhý pilíř SZP, ve výši 2369009,27 eura. Celková částka opravy uložené za rok 2009 z důvodu slabin v kontrolách na místě, pokud jde o rozvoj venkova (druhý pilíř SZP), činila 3328030,09 eura.
159
Pokud jde dále o částky oprav uložených v napadeném rozhodnutí, z části přílohy uvedeného rozhodnutí věnované rozpočtové položce 6711 vyplývá, že Komise uložila paušální opravu ve výši 5 % z důvodu slabin týkajících se SIZP a kontrol na místě, pokud jde o rozvoj venkova (druhý pilíř SZP). Podle téže přílohy činila původní částka této opravy 5007867,36 eura, ze které Komise odečetla částku 2318055,75 eura z důvodu předchozí opravy uložené podle prováděcího rozhodnutí 2013/214. S ohledem na tento odpočet činí finanční dopad sporné opravy 2689811,61 eura.
160
Pokud jde o výše uvedený odpočet 2318055,75 eura, z vysvětlení poskytnutých Komisí v žalobní odpovědi a duplice vyplývá, že částka 2318055,75 eura odpovídající částce předchozí opravy odečtené od opravy dotčené v projednávaném případě, byla pro rok žádosti 2008 zahrnuta do částky paušální opravy 2369009,27 eura, která se týkala dvou let žádosti, a sice 2008 a 2009.
161
Komise, která byla dotazována na způsob výpočtu částky 2318055,75 eur odečtené od sporné opravy, vysvětlila ve své odpovědi na organizační procesní opatření a dále na jednání, že dřívější oprava přičtená v roce 2009 na rok 2008 činila 3745694,27 eura z celkové částky výdajů ve výši 134518285,02 eura. Podle vysvětlení Komise se tato oprava týkala nicméně všech opatření pro rozvoj venkova (označených položkou končící na 001). Pro téže období činily podle Komise přímé platby 83247820,42 eura. Z toho podle Komise vyplývá, že poměr mezi přímými platbami vázanými na plochu a veškerými výdaji z důvodu agroenvironmentálních opatření činil řádově 61 %.
162
Komise dále uvádí, že vzhledem k tomu, že pro účely zamezení dvojí opravě musela odečíst pouze částku dřívější opravy týkající se podpor pro rozvoj venkova odpovídající procentu těchto podpor na plochu, použila na dřívější opravu sazbu 61 % podle poměru uvedeného v bodě 161 výše. Tímto způsobem získala částku 2318055,75 eura, kterou odečetla.
163
Nicméně je třeba konstatovat, že písemnosti předložené Komisí na podporu jejího způsobu výpočtu odečtené částky 2318055,75 eura jej každopádně nepotvrzují. Částky uvedené v tabulkách předložených Komisí v příloze VIa k její žalobní odpovědi nejsou v souladu s částkami v tabulkách předložených Komisí v příloze její odpovědi na organizační procesní opatření. Konkrétně se zaprvé základy výpočtu uložených oprav neshodují s dokumenty předloženými Komisí a zadruhé Komise nevyjasnila původ částky 134518285,02 eura a částky dřívějšího odpočtu připsané v roce 2009 za rok žádosti 2008, která činila 3745694,27 eura, přičemž tyto částky nevyplývají z žádného dalšího dokumentu ve spisu. Stejně tak Komise nevysvětlila relevanci těchto číselných údajů pro výpočet sporného odpočtu a pro odstranění dvojí opravy mezi prováděcím rozhodnutím 2013/214 a napadeným rozhodnutím.
164
Kromě toho je třeba uvést, že „přímé podpory“, na které Komise odkazuje v odpovědi na organizační procesní opatření, patří do prvního pilíře SZP. Přitom jak sporná oprava, tak předchozí oprava uložená na základě prováděcího rozhodnutí 2013/214, která měla být údajně odečtena, se týkají rozvoje venkova (druhý pilíř SZP). Z toho vyplývá, že odpověď Komise na organizační procesní opatření je nejasná a matoucí v rozsahu, v němž uvádí, že nesprávný výpočet ploch má dopad jak na přímé platby, tak na podpory pro rozvoj venkova, ale že neupřesňuje, v čem toto odůvodňuje následující vysvětlení.
165
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury z odůvodnění vyžadovaného článkem 296 SFEU musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž sporný akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby unijní soud mohl vykonat přezkum (viz rozsudek ze dne 12. května 2016, Itálie v. Komise, T-384/14, EU:T:2016:298, bod 43 a citovaná judikatura).
166
Přitom je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí obsahuje jen částky uložené opravy a odpočtu, bez jakéhokoliv údaje, který by mohl objasnit jejich výpočet. Dále, jak bylo uvedeno v bodě 163 výše, úvaha, která vedla Komisi k názoru, že odpočet částky 2318055,75 eura byl dostatečný pro zohlednění předchozí opravy, uložené podle prováděcího rozhodnutí 2013/214, zůstává nejasná a mezerovitá.
167
Z toho s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 165 výše vyplývá, že napadené rozhodnutí je stiženo nedostatkem odůvodnění, pokud jde o neexistenci kumulace oprav. V důsledku toho musí být třetímu žalobnímu důvodu Řecké republiky vyhověno a napadené rozhodnutí musí být zrušeno, pokud jde o výpočet částky opravy ve výši 5007867,36 eura, odpočtu ve výši 2318055,75 eura a finančního dopadu ve výši 2689811,61 eura ohledně výdajů týkajících se podpory na rozvoj venkova (druhý pilíř), uložených za rok 2009 za slabiny týkající se SIZP a kontrol na místě za rok žádosti 2008.
168
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že je třeba zaprvé pro nedostatek odůvodnění zrušit napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž z financování Unií vylučuje výdaje vynaložené Řeckou republikou v odvětví rozvoje venkova EZFRV Axe 2 (2007-2013, opatření vázaná na plochu) za hospodářský rok 2009, z důvodu slabin týkajících se SIZP a kontrol na místě (druhý pilíř, rok žádosti 2008) a zadruhé ve zbývající části žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
169
Podle čl. 134 odst. 3 jednacího řádu každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud měl ve věci částečně úspěch i neúspěch. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Tribunál rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
170
V projednávaném případě je třeba konstatovat, že Řecká republika nenavrhovala, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení.
171
V důsledku toho, jelikož Řecká republika nenavrhla, jak má být rozhodnuto o nákladech řízení, a žalobě bylo vyhověno jen částečně, je třeba uložit Řecké republice, aby nesla vlastní náklady řízení a nahradila náklady řízení vynaložené Komisí v souladu s návrhovým žádáním Komise.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát),
rozhodl takto:
1)
Prováděcí rozhodnutí Komise 2014/950/EU ze dne 19. prosince 2014, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), se zrušuje v rozsahu, v němž se týká částky opravy ve výši 5007867,36 eura, odpočtu ve výši 2318055,75 eura a finančního dopadu ve výši 2689811,61 eura, pokud jde o výdaje vynaložené Řeckou republikou v odvětví rozvoje venkova EZFRV Axe 2 (2007-2013, opatření vázaná na plochu) za hospodářský rok 2009, uložené z důvodu slabin týkajících se systému identifikace zemědělských pozemků (SIZP) a kontrol na místě (druhý pilíř, rok žádosti 2008).
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Řecká republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Gratsias
Kančeva
Półtorak
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 30. března 2017.
Podpisy.
Obsah
Skutečnosti předcházející sporu
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Právní otázky
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 10% ohledně podpor na plochu
K první výtce, vycházející z nesprávného výkladu a použití čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004
K druhé výtce, vycházející z nedostatku odůvodnění
K třetí výtce, vycházející z porušení zásady proporcionality
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 5 % ohledně dodatečné podpory na plochu
K první výtce, vycházející z porušení procesních záruk v rámci postupu před zahájením soudního řízení
Ke druhé výtce, vycházející z porušení zásady proporcionality
K žalobnímu důvodu, který se týká finanční opravy ve výši 5 % ohledně podpory na rozvoj venkova
K první výtce vycházející z nedostatku dodatečného odůvodnění
Ke druhé výtce, vycházející z údajné dvojí opravy uložené z téhož důvodu
K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.