61998CC0048_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne sag har Finanzgericht Bremen forelagt Domstolen en række spørgsmål om fortolkningen af EF-toldkodeksen (1) samt vedrørende gyldigheden og fortolkningen af gennemførelsesforordningen til kodeksen (2).
2 Før jeg går videre til de faktiske omstændigheder, hovedsagen og den nærmere redegørelse for lovgivningen, finder jeg det hensigtsmæssigt at sammenfatte de relevante EF-toldprocedurer, som er fastlagt i toldkodeksen.
Oversigt over de relevante toldprocedurer
3 Varer, der føres ind i Fællesskabets toldområde, skal omgående befordres til et toldsted eller en frizone (3); i førstnævnte tilfælde skal varerne frembydes for toldvæsenet (4) og gøres til genstand for en »summarisk angivelse« (5), der identificerer varerne. Varerne skal angives til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse (6) og har, indtil dette er sket, status som varer under midlertidig opbevaring (7). Formaliteterne med henblik på denne angivelse skal opfyldes senest 20 dage fra indgivelsen af den summariske angivelse for så vidt angår varer, der forsendes ad anden vej end søvejen (8), selv om toldmyndighederne, når omstændighederne berettiger dertil, kan forlænge denne frist, forudsat at forlængelsen ikke overstiger det reelle behov under de pågældende omstændigheder (9).
4 »En vares toldmæssige bestemmelse eller anvendelse« omfatter henførsel af varen under en toldprocedure og dens genudførsel fra Fællesskabets toldområde (10). Toldprocedurer omfatter også overgang til fri omsætning (11).
5 Toldskyld opstår på flere nærmere bestemte måder, bl.a. når en af de forpligtelser, der opstår ved en importafgiftspligtig vares midlertidige opbevaring, misligholdes, medmindre det godtgøres, at en sådan misligholdelse ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure (12).
6 Gennemførelsesforordningen indeholder en liste over misligholdelser, der anses for ikke at have reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure, forudsat bl.a. at misligholdelserne ikke skyldes åbenbar forsømmelighed fra den pågældendes side. Det fremgår klart af bestemmelsens ordlyd, at listen er tænkt som en udtømmende liste (13). De anførte misligholdelser omfatter bl.a. overskridelse af fristen for, hvornår varen skulle være angivet til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse, når fristen ville være blevet forlænget, hvis der var blevet anmodet herom i tide (14).
7 Når lovgivningen endvidere hjemler fritagelse for told ved overgang til fri omsætning eller eksport, finder denne fritagelse også anvendelse i de tilfælde, hvor der opstår toldskyld, fordi en forpligtelse, der opstår ved en midlertidig opbevaring, misligholdes, forudsat at der hverken er mistanke om svigagtig fremgangsmåde eller åbenbar forsømmelighed, og at de øvrige betingelser for fritagelsen er opfyldt (15).
8 Godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter kan indrømmes i situationer, der nærmere skal fastlægges i gennemførelsesforordningen, og som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed (16). Disse nærmere fastlagte situationer omfatter tilfælde, hvor toldskylden er opstået på anden måde end ved overgang til fri omsætning eller henførsel under proceduren for midlertidig indførsel med delvis fritagelse for importafgifter, og den pågældende kan forelægge et dokument, der beviser, at de indførte varer, dersom de var blevet angivet til fri omsætning, kunne indrømmes fællesskabsbehandling eller præferencetoldbehandling (17).
9 Proceduren for passiv forædling giver mulighed for midlertidigt at udføre fællesskabsvarer fra Fællesskabets toldområde med henblik på at lade dem undergå forædlingsprocesser; de produkter, der fremkommer ved disse processer, kan derefter overgå til fri omsætning med fuldstændig eller delvis fritagelse for importafgifter (18).
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
10 Sagsøgeren, der er et interessentskab inden for tekstilhandelssektoren, importerer store mængder varer under ordningen om passiv forædling og genudfører til tider ikke-fællesskabsvarer, der er ført ind i Fællesskabets toldområde. I den periode, der har betydning for den foreliggende sag, blev de ikke-fællesskabsvarer, der for sagsøgeren var ført ind i Fællesskabets toldområde, regelmæssigt frembudt for toldkontoret Hohe Tor under Hauptzollamt Bremen-Ost (herefter »Hauptzollamt«) og derefter overgivet til sagsøgeren til midlertidig opbevaring.
11 I august 1993 meddelte sagsøgeren Hauptzollamt, at omlægningen af firmaets toldberegninger til edb, som ville muliggøre en hurtigere fortoldning, endnu ikke var afsluttet, hvorfor fristen på 20 dage til toldbehandlingen ikke ville kunne overholdes i hvert enkelt tilfælde. Hauptzollamt meddelte herefter toldkontoret Hohe Tor, at 20-dagesfristen kun undtagelsesvis ville blive forlænget efter ansøgning. I januar 1994 meddelte Hauptzollamt sagsøgeren, at toldkontoret tidligere jævnligt havde henledt sagsøgerens opmærksomhed på udløbet af frister for varer, der oprindeligt var blevet overgivet til sagsøgeren til opbevaring, men at denne praksis med underretning ikke ville blive opretholdt, efter at toldkodeksen var trådt i kraft den 1. januar 1994. Følgelig måtte sagsøgeren være væsentlig mere opmærksom på overholdelsen af fristerne end hidtil. Sagsøgeren blev samtidig gjort opmærksom på, at der var opstået toldskyld ved indførsel i henhold til toldkodeksens artikel 204, stk. 1, litra a), sammenholdt med toldkodeksens artikel 49.
12 Fra midten af februar 1994 og indtil udgangen af 1994 overskred sagsøgeren jævnligt opbevaringsfristerne, før varerne blev angivet til toldmæssig bestemmelse eller anvendelse. I oktober 1994 gav Hauptzollamt sagsøgeren skriftlig meddelelse om følgerne af denne adfærd for så vidt angår toldskyld og opfordrede firmaet til at angive grundene til, at det ikke overholdt fristerne. Sagsøgeren svarede ikke på denne skrivelse, men fremsendte efterfølgende flere ansøgninger om fristforlængelse, idet firmaet henviste til den uforudsete arbejdspukkel, der var opstået som følge af overgangen til edb i regnskabsafdelingen og personalemangel på grund af sygdom.
13 Mellem den 20. oktober 1994 og den 15. februar 1995 vedtog Hauptzollamt i henhold til toldkodeksens artikel 204, stk. 1, 125 afgiftsafgørelser vedrørende fortoldninger, der var foretaget fra februar til december 1994. Sagsøgeren gjorde indsigelse mod samtlige afgiftsafgørelser og gjorde herved gældende, at der ikke var opstået toldskyld efter den nævnte bestemmelse, fordi de misligholdelser, firmaet havde begået, ikke havde haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure. Subsidiært anmodede sagsøgeren i henhold til toldkodeksens artikel 239, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), om en godtgørelse af de indbetalte importafgifter. Ved to afgørelser af 23. maj 1995 afviste Hauptzollamt sagsøgerens indsigelser og afslog samtidig firmaets anmodning om godtgørelse. Ved afgørelse af 12. maj 1997 afviste Hauptzollamt sagsøgerens klage over afslaget.
14 I juni 1995 anlagde sagsøgeren sag ved Finanzgericht med påstand om annullation af de afgifter, der blev fastsat i afgørelsen af 23. maj 1995 om afvisning af indsigelserne mod afgiftsafgørelserne. I juni 1997 anlagde firmaet sag ved den samme ret til prøvelse af afgørelsen af 12. maj 1997, hvorved klagen over afslaget på godtgørelsesansøgningen var blevet afvist. I december 1997 bestemte Finanzgericht, at de to sager skulle forenes, udsatte sagerne og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Indeholder artikel 859 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 253, s. 1) en gyldigt vedtaget og udtømmende regulering af misligholdelser efter artikel 204, stk. 1, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1), der 'ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af midlertidig opbevaring eller toldprocedurer'?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
a)
Er retten afskåret fra selvstændigt at efterprøve, hvorvidt betingelserne for en fristforlængelse i henhold til artikel 859, nr. 1, i gennemførelsesforordningen er opfyldt, såfremt der i tide er indgivet anmodning herom, når toldmyndigheden har afslået en anmodning om fristforlængelse ved en afgørelse, der er blevet endelig?
b)
Kan anmodningen om forlængelse - i stedet for at henvise til anmeldelser, der nærmere skal opregnes - også generelt fremsættes for alle anmeldelser, der skal foretages i en bestemt periode (i nærværende sag på flere måneder), idet der som begrundelse henvises til særlige problemer for virksomheden i denne periode (f.eks. pludselig sygdom blandt medarbejdere eller disses feriefravær, indkøring af nye medarbejdere, problemer med anvendelsen af et databehandlingssystem, der er udviklet til toldafregning, ekstraordinær arbejdsbyrde som følge af, at der i forbindelse med passiv forædling foretages afskrivninger, der egentlig skulle være foretaget af toldmyndighederne), uden at der foreligger åbenbar forsømmelighed i gennemførelsesforordningens artikel 859, andet leds forstand?
3) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende:
Må det antages, at de misligholdelser, der foreligger ved, at forpligtelsen til at angive de frembudte varer til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse, ikke er efterkommet fristmæssigt, 'ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af midlertidig opbevaring eller toldprocedurer', såfremt der efter fristens udløb angives en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse for de frembudte varer, uden at en fristforlængelse efter toldkodeksens artikel 49, stk. 2, ville have været berettiget?
4) Såfremt spørgsmål 2, litra b), eller spørgsmål 3 besvares benægtende:
Er gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), der er indsat ved artikel 1, nr. 29, i Kommissionens forordning (EF) nr. 3254/94 af 19. december 1994 (EFT L 346, s. 1), ud over at finde anvendelse på området for anvendelse af præferencetoldsatser eller indrømmelse af fællesskabsbehandling også anvendelig på tildeling af andre afgiftsfordele?
5) Såfremt spørgsmål 4 besvares benægtende:
Er toldmyndighederne og retterne, når der er fremsat en anmodning om godtgørelse, forpligtet til ex officio at undersøge alle de situationer, hvor godtgørelse kan komme på tale, selv om ansøgeren udtrykkeligt kun støtter sin godtgørelsesansøgning på en enkelt bestemmelse herom i loven, således at det i nærværende sag også måtte prøves, hvorvidt betingelserne i toldkodeksens artikel 239, stk. 1, andet led, sammenholdt med gennemførelsesforordningens artikel 905, stk. 1, første afsnit, er opfyldt for så vidt angår angivelserne til overgang til fri omsætning, i forbindelse med hvilke der forelå gyldige EUR-1-varecertifikater, henholdsvis formular A-oprindelsescertifikater, hvorved der er tale om en fuldstændig eller delvis fritagelse for importafgifter for varer, der er genindført efter passiv forædling (differencefortoldning), eller for returvarer efter reparation?
6) Skal det, såfremt godtgørelsesbetingelserne i gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), er opfyldt, normalt lægges til grund, at den berettigede ikke har handlet svigagtigt eller udvist åbenbar forsømmelighed?
7) Såfremt spørgsmål 6 og/eller spørgsmål 4 besvares benægtende:
Skal begrebet 'offensichtliche Fahrlässigkeit« (åbenbar forsømmelighed) i toldkodeksens artikel 239, stk. 1, andet led, fastlægges efter objektive eller (også) efter subjektive kriterier, og er det identisk med begrebet 'grobe Fahrlässigkeit' (åbenbar forsømmelighed) i gennemførelsesforordningens artikel 859, andet led, og med begrebet 'offenkundige Fahrlässigkeit' (åbenbar forsømmelighed) i toldkodeksens artikel 212a, og kan det antages, at der ikke foreligger 'offensichtliche Fahrlässigkeit' (åbenbar forsømmelighed) i toldkodeksens artikel 239's forstand, såfremt der er opstået toldskyld ved indførsel i medfør af artikel 204, stk. 1, litra a), fordi fristen i toldkodeksens artikel 49, stk. 1, i mange måneder ikke er blevet overholdt af de i spørgsmål 2, litra b), som eksempler anførte grunde, og der heller ikke forelå omstændigheder, der berettigede til fristforlængelser, således at der også forelå en åbenbar forsømmelighed efter gennemførelsesforordningens artikel 859, andet led?«
15 Parterne i hovedsagen, den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Parterne, den tyske regering og Kommissionen var repræsenteret under retsmødet.
De relevante fællesskabsbestemmelser
16 Det bestemmes i EF-toldkodeksens artikel 49:
»1. Varer, der er omfattet af en summarisk angivelse, skal underkastes formaliteter med henblik på angivelse til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse inden for følgende frister:
...
b) 20 dage fra indgivelsen af den summariske angivelse, for så vidt angår varer, der forsendes ad anden vej end søvejen.
2. Når omstændighederne berettiger dertil, kan toldmyndighederne fastsætte en kortere frist eller forlænge de i stk. 1 omhandlede frister. Forlængelsen må imidlertid ikke overstige det reelle behov under de pågældende omstændigheder.«
17 I artikel 204, stk. 1, er det fastsat:
»1. Toldskyld ved indførsel opstår:
a) når en af de forpligtelser, der opstår ved en importafgiftspligtig vares midlertidige opbevaring eller ved anvendelse af den toldprocedure, som varen er undergivet, misligholdes, eller
b) ...
i andre end de i artikel 203 omhandlede tilfælde, medmindre det godtgøres, at en sådan misligholdelse ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure.«
Artikel 203 vedrører en importafgiftspligtig vares unddragelse fra toldtilsyn.
18 Artikel 212a (19) bestemmer:
»Når toldforskrifterne hjemler fritagelse for import- eller eksportafgifter i medfør af artikel 184-187, finder denne fritagelse også anvendelse i de øvrige tilfælde, hvor der opstår toldskyld i henhold til artikel 202-205, 210 eller 211, forudsat at der hverken er mistanke om svigagtig fremgangsmåde eller åbenbar forsømmelighed, og at det godtgøres, at de øvrige betingelser for anvendelse af fritagelsen er opfyldt« (20).
19 I artikel 239 bestemmes:
»1. Godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter kan indrømmes i andre situationer end dem, der er omhandlet i artikel 236, 237 og 238,
- og som fastlægges efter udvalgsproceduren
- og som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed. De situationer, hvor denne bestemmelse finder anvendelse, samt de nærmere procedureregler herfor fastlægges efter udvalgsproceduren. Godtgørelsen eller fritagelsen kan undergives særlige betingelser.
2. Godtgørelse af eller fritagelse for afgifter med de i stk. 1 omhandlede begrundelser indrømmes, hvis der fremsættes anmodning herom over for det berørte toldsted inden tolv måneder fra datoen for underretningen af debitor om de nævnte afgifter.
Toldmyndighederne kan i behørigt begrundede undtagelsestilfælde tillade, at nævnte frist overskrides.«
Artikel 236, 237 og 238 vedrører henholdsvis de tilfælde, hvor afgifterne ikke var skyldige efter lovgivningen, toldangivelsen erklæres ugyldig, eller de pågældende varer er blevet afvist af importøren, fordi de er defekte eller ikke svarer til betingelserne i kontrakten.
20 Det fastsættes i artikel 249:
»1. Med undtagelse af afsnit VIII fastsættes de nødvendige bestemmelser for anvendelsen af denne kodeks, herunder også af den i artikel 184 omhandlede ordning efter den i stk. 2 og 3 fastlagte procedure under hensyntagen til de af Fællesskabet indgåede internationale forpligtelser, jf. dog artikel 9 og 10 i forordning (EØF) nr. 2658/87 (21) samt stk. 4.
2. Kommissionens repræsentant forelægger udvalget et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Udvalget afgiver en udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyntagen til det pågældende spørgsmåls hastende karakter. Det udtaler sig med det flertal, som er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2, for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Under afstemninger i udvalget tillægges de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, den vægt, der er fastlagt i nævnte artikel. Formanden deltager ikke i afstemningen.
3. a) Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse.
b) Er de påtænkte foranstaltninger ikke i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller hvis der ikke er afgivet nogen udtalelse, forelægger Kommissionen straks Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal vedtages. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
c) Har Rådet efter udløbet af en frist på tre måneder regnet fra forslagets forelæggelse for Rådet ikke truffet nogen afgørelse, vedtages de foreslåede foranstaltninger af Kommissionen.
4. De nødvendige bestemmelser for anvendelsen af artikel 11, 12 og 21 fastsættes efter den procedure, der er omhandlet i artikel 10 i forordning (EØF) nr. 2658/87.«
21 Det bestemmes i gennemførelsesforordningens artikel 859 (22):
»Følgende misligholdelser anses efter kodeksens artikel 204, stk. 1, for ikke at have haft reelle følger for det korrekte forløb af midlertidig opbevaring eller toldprocedurer, forudsat:
- at de ikke er et forsøg på at unddrage varen toldtilsyn
- at de ikke skyldes åbenbar forsømmelighed fra den pågældendes side
- at alle de nødvendige formaliteter til at afklare varens situation er gennemført efterfølgende:
1) overskridelse af fristen for, hvornår varen skulle være angivet til en af de toldmæssige bestemmelser eller anvendelser, der er fastsat i forbindelse med midlertidig opbevaring eller den pågældende toldprocedure, når fristen ville være blevet forlænget, hvis der var blevet anmodet herom i tide
2) overskridelse af fristen for, hvornår en vare, der er henført under en forsendelsesprocedure, skulle være frembudt på bestemmelsesstedet, når varen er blevet frembudt på et senere tidspunkt
3) behandlinger af en vare under midlertidig opbevaring eller under toldoplagsproceduren uden forudgående tilladelse fra toldmyndighederne, når der ville være givet tilladelse til disse behandlinger, hvis der var blevet anmodet herom
4) anvendelse af en vare henført under proceduren for midlertidig indførsel på andre betingelser end de i bevillingen anførte, for så vidt som der ville være givet tilladelse hertil under samme procedure, hvis der var blevet anmodet herom
5) flytning uden tilladelse af en vare, der er under midlertidig opbevaring eller henført under en toldprocedure, såfremt den kan frembydes for toldmyndighederne, hvis de anmoder herom
6) udførsel fra Fællesskabets toldområde af en vare, der er under midlertidig opbevaring eller henført under en toldprocedure, eller dens tilførsel til frizone eller frilager, uden at de nødvendige formaliteter opfyldes
7) overdragelse uden meddelelse til toldmyndighederne af en vare, for hvilken der er indrømmet toldlempelse på grund af dens særlige anvendelsesformål, inden varen er anvendt til det foreskrevne formål, forudsat at
a) overdragelsen fremgår af det regnskab, som overdrageren fører,
og at
b) erhververen er i besiddelse af en bevilling for den pågældende vare
8) en af de situationer, der er omhandlet i kodeksens artikel 204, stk. 1, litra a) og b) under varens henførsel under midlertidig oplagring eller en anden toldordning, inden varen angives til overgang til fri omsætning, når der er tale om en vare, som er berettiget til fuldstændig eller delvis fritagelse for importtold som omhandlet i kodeksens artikel 145 i tilfælde af overgang til fri omsætning
9) undladelse af at anmode om fornyelse af den nødvendige bevilling, mens betingelserne for bevillingens udstedelse var opfyldt, i forbindelse med løbende aktiv forædling.«
22 Det bestemmes i gennemførelsesforordningens artikel 860:
»Toldmyndighederne fastslår, at der er opstået toldskyld i overensstemmelse med toldkodeksens artikel 204, medmindre den eventuelle debitor beviser, at betingelserne i artikel 859 er opfyldt.«
23 I gennemførelsesforordningens artikel 899 bestemmes, at »når den besluttende toldmyndighed, der har fået forelagt den i kodeksens artikel 239, stk. 2, omhandlede ansøgning om godtgørelse eller fritagelse, konstaterer:
- at de begrundelser, der fremføres til støtte for ansøgningen, svarer til en af de i artikel 900 til 903 omhandlede omstændigheder, og at disse omstændigheder ikke er udtryk for, at den berettigede har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, yder den godtgørelse af eller fritagelse for det pågældende importafgiftsbeløb.
Ved 'den berettigede' forstås den eller de personer, der er omhandlet i artikel 878, stk. 1, samt i givet fald, enhver anden person, som har været medvirkende ved opfyldelsen af toldformaliteterne for de pågældende varer, eller som har givet de fornødne instrukser med henblik på opfyldelsen heraf
- at de begrundelser, der fremføres til støtte for ansøgningen, svarer til en af de i artikel 904 nævnte omstændigheder, yder den ikke godtgørelse af eller fritagelse for det pågældende importafgiftsbeløb.«
24 Det fastslås i gennemførelsesforordningens artikel 900 (23), for så vidt det har betydning for denne sag:
»1. Der ydes godtgørelse af eller fritagelse for importafgifter i følgende tilfælde:
...
o) når toldskylden opstår på anden måde end efter artikel 201 i kodeksen, og den pågældende kan forelægge et oprindelsescertifikat, et varecertifikat, et dokument for intern fællesskabsforsendelse eller ethvert andet relevant dokument, der beviser, at de indførte varer, dersom de var blevet angivet til fri omsætning, kunne indrømmes fællesskabsbehandling eller præferencetoldbehandling, forudsat at de øvrige betingelser i artikel 890 var opfyldt.«
25 I gennemførelsesforordningens artikel 905, stk. 1, bestemmes:
»1. Når den besluttende toldmyndighed, der har fået forelagt en godtgørelses- eller fritagelsesansøgning i medfør af toldkodeksens artikel 239, stk. 2, ikke er i stand til på grundlag af bestemmelserne i artikel 899 at træffe afgørelse, og ansøgningen indeholder begrundelser, der kan udgøre en særlig situation, som skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, forelægger den medlemsstat, hvorunder den pågældende myndighed hører, sagen for Kommissionen, for at der kan træffes beslutning efter den i artikel 906 til 909 fastlagte procedure.
Begrebet 'den berettigede' har samme betydning som i artikel 899.
I alle øvrige tilfælde afviser den besluttende toldmyndighed ansøgningen.«
Første spørgsmål
26 Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om der ved gennemførelsesforordningens artikel 859 gyldigt er blevet indført en ordning, der udtømmende regulerer misligholdelser i toldkodeksens artikel 204, stk. 1, litra a)'s forstand, som »ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure«.
27 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret har følt sig foranlediget til at forelægge Domstolen dette spørgsmål, fordi der i tysk retslitteratur tages forbehold med hensyn til, om artikel 860 kan bevirke, at artikel 859 får udtømmende karakter. Forbeholdene bygger på det synspunkt, at toldkodeksen ikke indeholder nogen beføjelse til at gennemføre udtømmende regler for, hvornår misligholdelser skal anses for ikke at have haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure. Den nationale ret, sagsøgeren og den tyske regering er enige i disse forbehold og har fremlagt en række argumenter til støtte for deres synspunkt.
28 Argumenterne bygger i det væsentlige på den opfattelse, at artikel 859 omdefinerer rækkevidden af undtagelsen i artikel 204. Mens det i artikel 204 alene bestemmes, at toldskyld ikke opstår under de i stk. 1, litra a), anførte omstændigheder (24), såfremt misligholdelserne ikke har reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure, fastsætter artikel 859 tre betingelser, der alle skal være opfyldt, for at undtagelsen kan påberåbes (nemlig at misligholdelserne hverken er et forsøg på at unddrage varen toldtilsyn eller skyldes åbenbar forsømmelighed fra den pågældendes side, og at alle de nødvendige formaliteter til at afklare varens situation er gennemført efterfølgende) og angiver derefter på udtømmende måde (se artikel 860) ni specifikke misligholdelser, der skal anses for ikke at have haft reelle følger i artikel 204, stk. 1's forstand. Det gøres gældende, at artikel 859 således går ud over, hvad der var nødvendigt og lovligt for at gennemføre artikel 204, stk. 1, idet artiklen begrænser en undtagelse, der oprindelig var affattet i almindelige vendinger, til kun at gælde i nærmere bestemte tilfælde.
29 Sagsøgeren har endvidere anført, at kodeksens artikel 249 kun indeholder bestemmelser om proceduren for vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser, men ikke giver nogen beføjelse til at vedtage sådanne bestemmelser. Den tyske regering har tilføjet, at hvis det var Rådets hensigt, at artikel 249 skulle indeholde en beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser, ville en lang række specifikke bestemmelser i kodeksen, der giver Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser (f.eks. artikel 19, artikel 30, stk. 3, artikel 34, artikel 35, stk. 3, artikel 36, stk. 2, artikel 76, stk. 1, samt artikel 94, stk. 2 og 3), være overflødige.
30 Den nationale ret og sagsøgeren har konkluderet, at alene Rådet kunne have vedtaget en bestemmelse som artikel 859, og at bestemmelsen burde have været indeholdt i toldkodeksen. Den tyske regering har gjort gældende, at såfremt Rådet havde ønsket at give Kommissionen beføjelse til at lovgive, som den har gjort i artikel 859, ville det have indføjet en udtrykkelig bestemmelse, der gav Kommissionen beføjelse til udtømmende at fastsætte undtagelserne fra artikel 204, stk. 1.
31 Selv om der er en del, der taler for disse argumenter, må disse efter min opfattelse afvejes mod en række andre hensyn.
32 For det første er bestemmelsen i artikel 249 affattet i meget brede vendinger, idet den tillægger Kommissionen beføjelse til at fastsætte »de nødvendige bestemmelser for anvendelsen« af kodeksen (med undtagelse af afsnit VIII, som vedrører klageadgang) efter en nærmere bestemt procedure, der i høj grad involverer Toldkodeksudvalget, der er nedsat ved artikel 247. At det var hensigten at tillægge Kommissionen brede gennemførelsesbeføjelser bekræftes endvidere af præamblen til kodeksen, hvori det hedder:
»Det bør sikres, at denne kodeks anvendes ensartet, og med henblik derpå bør der fastlægges en fællesskabsprocedure, hvorved der kan vedtages gennemførelsesbestemmelser inden for rimelige frister. Der bør nedsættes et toldkodeksudvalg, som kan sikre et snævert og effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen inden for området« (25).
33 Betragtningen fremhæver, at der tilstræbes en høj grad af ensartethed i anvendelsen af kodeksen, hvilket må anses for særlig vigtigt på toldområdet, der er en af Fællesskabets hjørnestene, som kræver en administrativ indsats fra de nationale toldmyndigheder og en meget omhyggelig gennemførelsesprocedure. Det er klart et absolut krav, at bestemmelserne om den toldmæssige status, der skal tildeles varer ved indførslen til Fællesskabet, skal anvendes ensartet i alle medlemsstaterne, uanset ved hvilken grænse indførslen finder sted.
34 Domstolen har endvidere i tilsvarende sager anlagt en bred fortolkning af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser. I Zuckerfabrik Franken-sagen (26), der vedrørte Kommissionens beføjelser til at vedtage gennemførelsesbestemmelser om fastlæggelse af en vigtig proces, der ikke var omhandlet i grundbestemmelserne, fastslog Domstolen således, at en bestemmelse om, at Rådet skal vedtage de almindelige regler vedrørende Kommissionens gennemførelse og vedtagelse af specifikke gennemførelsesbestemmelser i henhold til en udvalgsprocedure, »må ... forstås således, at Kommissionen er beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre grundforordningen, forudsat at de ikke strider mod grundforordningen eller de af Rådet fastsatte gennemførelsesbestemmelser« (27).
Domstolen har bekræftet dette princip i dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (28) og i dommen i sagen Belgien og Tyskland mod Kommissionen (29). Selv om alle tre sager vedrørte forordninger, der var vedtaget som led i den fælles landbrugspolitik, er det min opfattelse, at det udtrykte princip ligeledes finder anvendelse på toldområdet.
35 Som bemærket af Kommissionen har Rådet ikke i toldkodeksens artikel 204 forbeholdt sig beføjelsen til udtømmende at fastsætte typerne af misligholdelse, men har overladt det til Kommissionen at afgøre, om og i givet fald i hvilket omfang det er rimeligt og nødvendigt at vedtage andre bestemmelser. Det kan ikke udledes af den blotte omstændighed, at »medmindre«-reglen i artikel 204 er affattet i generelle vendinger, at Kommissionen ikke var beføjet til at vedtage mere specifikke bestemmelser. Tværtimod finder jeg i betragtning af kravet om retssikkerhed og ensartet fortolkning, at det omvendte er tilfældet, og at den almindelige affattelse af bestemmelsen bør betragtes som en hjemmel for Kommissionen til at vedtage sådanne bestemmelser (30). Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at det ikke alene var rimeligt, men også nødvendigt at opstille en ensartet EF-ramme i form af en udtømmende ordning til brug for de nationale toldmyndigheder.
36 Dette synspunkt støttes tillige af præamblen til toldkodeksen. Ud over ovennævnte syvende betragtning fremgår det af præamblen, at »ved vedtagelsen af gennemførelsesbestemmelser til denne kodeks bør der så vidt muligt skabes grundlag for forebyggelse af svig eller uregelmæssigheder, som kan skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget« (31). Jeg er enig med Kommissionen i, at det for at opfylde dette mål er nødvendigt at vedtage udtømmende fællesskabsbestemmelser om undtagelser, således at toldmyndighederne kan give toldstederne i hele Fællesskabet klare instrukser.
37 Hvad angår argumentet om, at de forskellige specifikke gennemførelsesbeføjelser, som findes rundt omkring i hele kodeksen, ville være overflødige, såfremt artikel 249 skulle fortolkes således, at den giver en generel gennemførelseskompetence, er den logiske konsekvens af et sådant synspunkt, at ingen andre af kodeksens 253 artikler end de ganske få specifikke bestemmelser, der er nævnt af den tyske regering, lovligt kunne gennemføres, og at langt den overvejende del af de 915 artikler i gennemførelsesforordningen derfor var ulovlige. Et sådant synspunkt er klart uholdbart. Kodeksen støtter ikke det synspunkt, at det kun i de tilfælde, hvor der udtrykkeligt er fastsat gennemførelsesbestemmelser, var meningen, at den lovgivning, hvis vedtagelse uddelegeres, kunne vedtages efter den i artikel 249 fastsatte udvalgsprocedure. Disse bestemmelser skal snarere opfattes som tilfælde, hvor man har ment, at en sådan lovgivning var særlig hensigtsmæssig eller i nogle tilfælde endog nødvendig. Det kan naturligvis ikke udledes heraf, at gennemførelsesbestemmelser var udelukket i alle andre tilfælde.
38 Endvidere er der intet i artikel 249, der viser, at artiklens rækkevidde er begrænset på den måde, sagsøgeren har anført. Artiklen begrænser sig ikke til at fastlægge den procedure, der skal følges i de tilfælde, hvor der andetsteds i kodeksen findes specifikke bemyndigelsesbestemmelser, men henviser generelt til »de nødvendige bestemmelser for anvendelsen af denne kodeks« og fastlægger den procedure, der skal følges ved fastsættelsen af alle sådanne bestemmelser.
39 Jeg skal endelig i forbindelse med det første spørgsmål fremhæve et argument, som Kommissionen har nævnt både i sine skriftlige indlæg og under retsmødet, nemlig betydningen af, at det kræves, at gennemførelsesbestemmelserne vedtages af Kommissionen efter den procedure, der er fastsat i artikel 249, stk. 2 og 3. Denne procedure kræver medvirken af Toldkodeksudvalget, der er nedsat ved artikel 247, og som består af repræsentanter for medlemsstaterne og har Kommissionens repræsentant som formand. Ifølge artikel 249 skal Kommissionen forelægge udvalget et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Udvalget skal udtale sig om udkastet med det kvalificerede flertal, der er fastsat i EF-traktatens artikel 148, stk. 2; formanden deltager ikke i afstemningen. Kommissionen kan derefter kun vedtage foranstaltningerne, såfremt disse er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse. Er dette ikke tilfældet, skal Kommissionen forelægge Rådet et forslag, som Rådet skal træffe afgørelse om med kvalificeret flertal. Som Kommissionen har bemærket, er følgen heraf, at medlemsstaterne havde en række valgmuligheder på det tidspunkt, hvor der blev forhandlet om gennemførelsesforordningen. Medlemsstaterne kunne have blokeret den foreslåede forordning, hvorefter de i Rådet med samme (kvalificerede) flertal enten kunne have erstattet forordningen med en anden forordning eller have ændret kodeksen ved at indføje den udtømmende liste over undtagelser, der nu er vedtaget som artikel 859 og 860. Selv om kravet om, at gennemførelsesbestemmelser skal vedtages af Kommissionen efter den procedure, der er fastsat i artikel 249, stk. 2 og 3, naturligvis ikke direkte har betydning for spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem Rådet og Kommissionen, giver denne procedure dog en sikkerhed for, at medlemsstaternes interesser i vidt omfang bliver beskyttet.
40 Som svar på den nationale rets første spørgsmål konkluderer jeg derfor, at der ved gennemførelsesforordningens artikel 859 gyldigt er blevet indført en ordning, der udtømmende regulerer misligholdelser i toldkodeksens artikel 204, stk. 1's forstand, der »ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure«.
Andet spørgsmål
41 Den nationale rets andet spørgsmål skal besvares, såfremt det første spørgsmål som foreslået af mig besvares bekræftende ud fra den antagelse, at artikel 859 er gyldig. Andet spørgsmål består af to led.
Spørgsmål 2, litra a)
42 Med første led af dette spørgsmål ønskes oplyst, om den nationale ret selvstændigt kan efterprøve, hvorvidt betingelserne for en fristforlængelse er opfyldt, såfremt der i tide er indgivet anmodning om en fristforlængelse i henhold til artikel 859, nr. 1, og toldmyndigheden har afslået denne anmodning ved en afgørelse, der er blevet endelig.
43 Som allerede nævnt bestemmer artikel 859, nr. 1, at under tre betingelser (32) anses overskridelse af fristen for, hvornår varen skulle være angivet til en af de toldmæssige bestemmelser eller anvendelser, for ikke at have haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure som omhandlet i kodeksens artikel 204, stk. 1, når fristen ville være blevet forlænget, hvis der blevet anmodet herom i tide.
44 Efter min opfattelse fremgår det klart af ordlyden af artikel 859, nr. 1, at denne bestemmelse skal finde anvendelse i tilfælde, hvor der aldrig er blevet anmodet om fristforlængelse efter kodeksens artikel 49, men hvor den nationale ret er overbevist om, at fristen ville være blevet forlænget, hvis der var blevet anmodet herom. Som påpeget af Det Forenede Kongerige er denne fortolkning endvidere nødvendig af hensyn til retssikkerhedsprincippet og princippet om god retspleje, idet de erhvervsdrivende i modsat fald under en sag, hvor de bestrider en toldskyld, ville kunne anfægte toldmyndighedens nægtelse af at forlænge tidsfristen efter kodeksens artikel 49, selv om selve nægtelsen ikke længere kan påklages. Dette ville skabe usikkerhed omkring alle toldmyndighedernes beslutninger om at nægte fristforlængelse i henhold til artikel 49.
45 Følgelig konkluderer jeg, at såfremt der i tide er indgivet anmodning om en forlængelse af den i artikel 859, nr. 1, omhandlede frist, og denne anmodning er afslået af toldmyndighederne ved en afgørelse, der er blevet endelig, kan den nationale ret ikke selvstændigt efterprøve, hvorvidt betingelserne for at give en sådan fristforlængelse er opfyldt.
Spørgsmål 2, litra b)
46 Med det andet led af den nationale rets andet spørgsmål, som også kun skal besvares, såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende (således at artikel 859 anses for gyldig), ønskes oplyst, om det er muligt at udforme en ansøgning om fristforlængelse således, at den ikke vedrører den enkelte anmeldelse, men i stedet alle de anmeldelser, der vil blive indgivet inden for en bestemt periode (i dette tilfælde en periode på adskillige måneder), når dette begrundes med særlige problemer i sagsøgerens virksomhed i den pågældende periode (f.eks. sygdom blandt medarbejdere eller disses fravær i øvrigt, indkøring af nye medarbejdere samt problemer med anvendelsen af et nyudviklet databehandlingssystem), uden at der herved opstår åbenbar forsømmelighed i gennemførelsesforordningens artikel 859, andet leds forstand.
47 Spørgsmålet vedrører således fortolkningen af toldkodeksens artikel 49, og især hvilke omstændigheder der kan berettige en forlængelse af fristen for opfyldelsen af formaliteter med henblik på angivelse af varer, der er omfattet af en summarisk angivelse, til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse. Det skal erindres, at toldmyndighederne ifølge artikel 49, stk. 2, når omstændighederne berettiger dertil, kan forlænge 20-dagesperioden fra indgivelsen af den summariske angivelse, forudsat at forlængelsen ikke »[overstiger] det reelle behov under de pågældende omstændigheder« (33). Den nationale ret ønsker herudover oplyst, om der skal indgives en ansøgning for hver anmeldelse individuelt, eller om der kan indgives én ansøgning om forlængelse for flere summariske angivelser.
48 Som bemærket af den nationale ret og Kommissionen er forløberen for artikel 49, stk. 2, artikel 7 i Rådets direktiv 68/312/EØF af 30. juli 1968 om harmonisering af lovgivning om 1) toldbehandling af varer, der indføres i Fællesskabets toldområde, og 2) den midlertidige opbevaring af disse varer (34). Denne bestemmelse gav ret til at forlænge den tilsvarende frist, »når særlige omstændigheder taler derfor«. Ordet »særlige« faldt bort, da direktiv 68/312 blev erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 4151/88 af 21. december 1988 om fastsættelse af bestemmelser, der skal finde anvendelse på varer, som føres ind i Fællesskabets toldområde (35). Dette kunne tyde på, at det ikke længere kun er under usædvanlige omstændigheder, at det er berettiget at forlænge fristen.
49 Som den nationale ret og Kommissionen ligeledes har bemærket, peger betydningen af og formålet med bestemmelsen samt bestemmelsens placering i toldsystemet dog i retning af, at sædvanlige omstændigheder ikke er tilstrækkelige til at begrunde fristforlængelser. Lovgivers formål med ordningen med midlertidig opbevaring er at skabe en begrænset overgangsperiode for ikke-fællesskabsvarer, der er frembudt for toldvæsenet og er omfattet af en summarisk angivelse. Overgangsperioden skal vare, indtil de frembudte varer inden for en kort frist er angivet til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse. Det er ikke meningen med bestemmelser om fristforlængelser at gøre det muligt rutinemæssigt at forlænge en midlertidig opbevaring, der således ændres til et toldoplag, som i sig selv er en specifik og særskilt toldprocedure, der kræver toldmyndighedernes godkendelse og tilsyn.
50 Jeg konkluderer derfor, at der kun kan indrømmes forlængelse af den i artikel 49, stk. 1, omhandlede frist, såfremt der foreligger konkrete, usædvanlige omstændigheder, der i sig selv berettiger til en forlængelse af en bestemt varighed. Ved »usædvanlige« forstår jeg i denne forbindelse helt bogstaveligt forhold, der er ud over det sædvanlige. Selv om begivenheder, der vedrører en virksomhed, hvis de er usædvanlige i denne forstand, kan berettige til en fristforlængelse, foreligger der ikke sådanne omstændigheder i den foreliggende sag, idet begivenheder af den type, der er nævnt i det forelagte spørgsmål, er en del af den pågældende virksomheds daglige rutiner og derfor må klares løbende.
51 Den nationale ret spørger også, om der kan indgives én ansøgning om fristforlængelse for en række anmeldelser, eller om der skal indgives en særskilt ansøgning for hver anmeldelse. Såfremt de omstændigheder, der påberåbes for at berettige forlængelsen, gælder for samtlige pågældende anmeldelser, således at der er et rimeligt grundlag for at ansøge om fristforlængelse for alle anmeldelserne, finder jeg, at der kan indgives en enkelt ansøgning for flere anmeldelser. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis der inden for en kort periode er indgivet - eller skal indgives - flere anmeldelser, og de fremførte begrundelser for ansøgningen dækker denne periode. Jeg vil dog understrege, at der i hver ansøgning om forlængelse skal redegøres for de konkrete, usædvanlige omstændigheder, på grundlag af hvilke der søges om fristforlængelse. Som bemærket af sagsøgte vil toldmyndighederne uden en begrundet ansøgning om fristforlængelse ikke være i stand til at vurdere »det reelle behov under de pågældende omstændigheder«. Endvidere viser ordlyden af artikel 859, nr. 1, klart, at bestemmelsen omfatter en ansøgning om forlængelse, hvilket også gælder punkt 15 i tillæg A.2 til den internationale konvention om forenkling og harmonisering af regler om toldbehandling (36), som Fællesskabet er part i og skal overholde. Det tilkommer den nationale ret at vurdere, hvilke omstændigheder der kan berettige til en forlængelse i det konkrete tilfælde, og hvorledes disse omstændigheder kan godtgøres.
52 Det yderligere spørgsmål om, hvorvidt der under de omstændigheder, der er nævnt i spørgsmålet, foreligger åbenbar forsømmelighed, er således ikke længere relevant, idet der efter min opfattelse i den foreliggende sag ikke forelå usædvanlige omstændigheder, der kunne berettige til en fristforlængelse. Spørgsmålet om forsømmelighed skal dog behandles igen i forbindelse med den nationale rets sidste spørgsmål (37).
53 Som svar på andet led af den nationale rets andet spørgsmål kan jeg følgelig konkludere, i) at det kun er tilladt at forlænge den i artikel 49, stk. 1, omhandlede periode i tilfælde, hvor der foreligger konkrete, usædvanlige omstændigheder, som i sig selv berettiger til en forlængelse af en bestemt varighed, og ii) at en ansøgning om fristforlængelse kan vedrøre flere anmeldelser inden for en given periode, forudsat at de konkrete, usædvanlige omstændigheder, der påberåbes, gælder for samtlige de pågældende anmeldelser.
Tredje spørgsmål
54 Med den nationale rets tredje spørgsmål, som kun bliver aktuelt, såfremt det første spørgsmål - modsat min opfattelse - besvares benægtende (således at artikel 859 anses for ugyldig), ønskes oplyst, om det må antages, at de hyppigt forekommende misligholdelser, der foreligger ved, at forpligtelsen til at angive de frembudte varer til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse ikke er efterkommet inden for 20 dage, »ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure«, såfremt der efter de 20 dage angives en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse for de frembudte varer, og en fristforlængelse efter toldkodeksens artikel 49, stk. 2, ikke ville have været berettiget. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret er af den opfattelse, at selv om enkeltstående misligholdelser af den type, der er tale om her, ikke ville anses for at have haft reelle følger i artikel 204, stk. 1's forstand, kan undtagelsesbestemmelsen i sidstnævnte artikel ikke finde anvendelse, såfremt fristerne i løbet af et år er blevet overskredet i en lang række tilfælde.
55 Da dette spørgsmål ikke er aktuelt, såfremt det første spørgsmål som foreslået af mig besvares bekræftende, vil jeg kun behandle det kort.
56 Det synes åbenbart, at hyppige undladelser af at angive varer, der er under midlertidig opbevaring, til en toldmæssig bestemmelse eller anvendelse, vil have reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure. Som nævnt ovenfor er følgen den, at ordningen med midlertidig opbevaring kommer til at fungere som et toldoplag uden den godkendelse eller det tilsyn, lovgivningen kræver ved toldoplag. Ifølge artikel 204, stk. 1, opstår der toldskyld under sådanne omstændigheder. »Medmindre«-reglen har til formål at gøre det muligt at se bort fra en sådan toldskyld ved en formel tilsidesættelse af bestemmelserne, som det er muligt at råde bod på. En sag som den foreliggende, hvor fristen ikke ville være blevet forlænget, indebærer imidlertid ikke en formel tilsidesættelse, som det er muligt at råde bod på.
Fjerde spørgsmål
57 Fjerde spørgsmål er aktuelt, såfremt spørgsmål 2, litra b), eller spørgsmål 3 besvares benægtende. Jeg har foreslået, at spørgsmål 3 og en del af spørgsmål 2, litra b), besvares benægtende. Den nationale ret ønsker oplyst, om gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), der vedrører godtgørelse af afgifter i tilfælde, hvor varerne kunne være indrømmet præferencebehandling eller fællesskabsbehandling, også finder anvendelse, såfremt varerne kunne være indrømmet andre former for præferencetoldbehandling.
58 Dette spørgsmål vedrører sagsøgerens subsidiære påstand om godtgørelse af de opkrævede afgifter i henhold til kodeksens artikel 239. Det skal bemærkes, at ifølge artikel 239 kan der indrømmes godtgørelse af eller fritagelse for afgifter i situationer, som »skyldes omstændigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller åbenbar forsømmelighed«. De situationer, i hvilke artikel 239 skal finde anvendelse, skal fastlægges efter udvalgsproceduren, dvs. efter gennemførelsesforordningen. I gennemførelsesforordningens artikel 900 opregnes en række situationer, hvor der ydes godtgørelse af eller fritagelse for importafgifter, heriblandt den situation, der er omhandlet i stk. 1, litra o), hvor toldskylden er opstået på anden måde end efter kodeksens artikel 201, og den pågældende kan forelægge et oprindelsescertifikat, et varecertifikat, et dokument for intern fællesskabsforsendelse eller ethvert andet relevant dokument, der beviser, at de indførte varer, dersom de var blevet angivet til fri omsætning, kunne indrømmes fællesskabsbehandling eller præferencetoldbehandling, forudsat at de øvrige betingelser i artikel 890 var opfyldt.
59 Ifølge kodeksens artikel 201 opstår toldskyld ved indførsel, når en vare overgår til fri omsætning eller henføres under proceduren for midlertidig indførsel med delvis fritagelse for importafgifter. Der skal sondres mellem proceduren for midlertidig indførsel og midlertidig opbevaring, idet førstnævnte procedure er en toldprocedure. De betingelser, der nævnes i gennemførelsesforordningens artikel 890, er, at det forelagte dokument udtrykkeligt vedrører de pågældende varer, og at alle betingelserne for antagelsen af dette dokument er opfyldt, samt at alle de øvrige betingelser for ydelse af præferencetoldbehandling er opfyldt.
60 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret har stillet dette spørgsmål, fordi sagsøgeren havde gjort gældende, at artikel 900, stk. 1, litra o), også finder anvendelse på varer, der kunne indrømmes andre former for præferencetoldbehandling, nemlig fuldstændig eller delvis fritagelse for importafgifter, dels for varer, der var genindført efter passiv forædling, dels for returvarer efter reparation.
61 Artikel 900, stk. 1, litra o), blev indsat i gennemførelsesforordningen ved forordning nr. 3254/94 (38), i hvis præambel det hedder:
»I artikel 890 i forordning (EØF) nr. 2454/93 fastsættes godtgørelse af eller fritagelse for afgifter ved indførsel af varer, for hvilke der kan indrømmes fællesskabsbehandling eller præferencetoldbehandling, dersom toldskylden er opstået ved overgang til fri omsætning.
Der er også tilfælde, hvor toldskylden opstår på anden måde end ved overgang til fri omsætning, og hvor importøren kan forelægge et dokument, som gør det muligt for ham at nyde godt af en sådan præferencebehandling. Hvis der ikke foreligger uregelmæssigheder eller åbenbar forsømmelighed, forekommer forpligtelsen til i disse tilfælde at betale afgifterne uforholdsmæssig stor i forhold til den beskyttelse, der er indført ved den fælles toldtarif« (39).
62 Det fremgår klart af affattelsen af bestemmelsen, at artikel 900, stk. 1, litra o), alene finder anvendelse, såfremt det kan godtgøres, at varerne, dersom de var blevet angivet til fri omsætning, kunne indrømmes fællesskabsbehandling eller præferencetoldbehandling. At der for varerne ved angivelsen til fri omsætning eventuelt kunne være ret til andre afgiftsnedsættelser eller -fritagelser såsom dem, sagsøgeren har henvist til, medfører ikke en situation, der er omfattet af artikel 900, stk. 1, litra o). Sagsøgerens argument må derfor forkastes.
63 Følgelig konkluderer jeg, at gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), ikke finder anvendelse, såfremt varerne kunne indrømmes andre former for præferencetoldbehandling end dem, der udtrykkeligt er nævnt i denne bestemmelse.
Femte spørgsmål
64 Den nationale rets femte spørgsmål er aktuelt, såfremt det fjerde spørgsmål som foreslået af mig besvares benægtende, nemlig at artikel 900, stk. 1, litra o), som er den eneste bestemmelse, sagsøgeren støtter sit krav om godtgørelse på, ikke finder anvendelse på sagsøgerens situation. Den nationale ret ønsker i det væsentlige oplyst, om toldmyndighederne og retterne under sådanne omstændigheder er forpligtet til af egen drift at undersøge, om andre godtgørelsesbetingelser er opfyldt.
65 Som bemærket af Kommissionen fremgår det klart af SEIM-dommen (40), som vedrørte forløberen for artikel 239, stk. 1 (artikel 13 i Rådets forordning (EØF) nr. 1430/79 (41)), at fællesskabsbestemmelserne, selv om de ikke er til hinder for, at toldmyndighederne - og dermed også de nationale retter - i alle sager undersøger, om de omstændigheder, der påberåbes i en ansøgning om godtgørelse eller fritagelse, er omfattet af andre bestemmelser, på den anden side heller ikke stiller krav om en sådan undersøgelse (42). Om og i hvilken udstrækning der foreligger en forpligtelse til at undersøge, om der er andre godtgørelsesgrunde end dem, der udtrykkeligt er påberåbt, afgøres efter national lovgivning.
66 Følgelig konkluderer jeg, at såfremt der stilles krav om godtgørelse, er toldmyndighederne og retterne ikke forpligtet til ex officio at undersøge, om alle relevante godtgørelsesbetingelser er opfyldt.
Sjette spørgsmål
67 Med det sjette spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om det, såfremt godtgørelsesbetingelserne i gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), er opfyldt, normalt kan lægges til grund, at den berettigede ikke har handlet svigagtigt eller udvist åbenbar forsømmelighed.
68 I gennemførelsesforordningens artikel 899 bestemmes, at »når den besluttende toldmyndighed, der har fået forelagt den i kodeksens artikel 239, stk. 2, omhandlede ansøgning om godtgørelse eller fritagelse, konstaterer, at de begrundelser, der fremføres til støtte for ansøgningen, svarer til en af de i artikel 900-903 omhandlede omstændigheder, og at disse omstændigheder ikke er udtryk for, at den berettigede har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, yder den godtgørelse af« de pågældende afgifter. Sagsøgeren har gjort gældende, at betingelsen om, at den berettigede ikke må have begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed, normalt er opfyldt i sager, der er omfattet af artikel 900, herunder sager, der som den foreliggende sag (efter sagsøgerens opfattelse) falder ind under artikel 900, stk. 1, litra o).
69 Som Kommissionen og sagsøgte dog begge påpeger, er en sådan fortolkning helt åbenbart i strid med bestemmelsens ordlyd. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 899, og det bekræftes af præamblen til forordning nr. 3254/94 (43), hvorved artikel 900, stk. 1, litra o), blev indsat i gennemførelsesforordningen (44), at der kun indrømmes godtgørelse eller fritagelse i henhold til kodeksens artikel 239, såfremt to kumulative betingelser er opfyldt, dvs. for det første, at en af de i artikel 900-903 omhandlede omstændigheder foreligger, og for det andet, at disse omstændigheder ikke er udtryk for, at den berettigede har begået urigtigheder eller gjort sig skyldig i åbenbar forsømmelighed. Jeg skal tilføje, at denne fortolkning helt entydigt bekræftes af såvel den franske som den tyske udgave af artikel 899.
70 Følgelig konkluderer jeg, at det, når godtgørelsesbetingelserne i gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), er opfyldt, ikke kan lægges til grund, at den berettigede ikke har handlet svigagtigt eller udvist åbenbar forsømmelighed.
Syvende spørgsmål
71 Den nationale rets syvende spørgsmål er kun aktuelt, såfremt enten fjerde eller sjette spørgsmål eller både fjerde og sjette spørgsmål besvares benægtende, således som jeg har foreslået for begges vedkommende. Den nationale ret ønsker oplyst, hvorledes udtrykket »åbenbar forsømmelighed« i kodeksens artikel 239, stk. 1, skal forstås, og ønsker især svar på, om det kan antages, at der ikke foreligger »åbenbar forsømmelighed«, såfremt der er opstået toldskyld ved indførsel i medfør af artikel 204, stk. 1, litra a), når den toldpligtige igennem adskillige måneder af de grunde, der er anført som eksempler i spørgsmål 2, litra b), ikke har overholdt fristen i toldkodeksens artikel 49, stk. 1, og der heller ikke foreligger nogen omstændigheder, der begrunder fristforlængelser, med det resultat, at der også er tale om åbenbar forsømmelighed i gennemførelsesforordningens artikel 859, andet leds forstand.
72 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret har følt sig foranlediget til at stille dette spørgsmål på grund af mindre sproglige afvigelser i de forsømmelighedsbegreber, der er anvendt i bestemmelserne om godtgørelse af og fritagelse for toldafgifter (kodeksens artikel 239 og gennemførelsesforordningens artikel 899 og 905) og i bestemmelserne om toldskyld (gennemførelsesforordningens artikel 859). I den engelske og den franske udgave af kodeksen og gennemførelsesforordningen er de samme udtryk, nemlig »obvious negligence« og »négligence manifeste«, anvendt i alle ovennævnte bestemmelser, mens der i den tyske udgave ikke er anvendt fuldstændig ens udtryk: i artikel 239, 899 og 905 anvendes udtrykket »offensichtliche Fahrlässigkeit« (åbenbar/klar forsømmelighed), mens der i artikel 859 benyttes udtrykket »grobe Fahrlässigkeit« (grov/alvorlig uagtsomhed). I artikel 212a, som udvider rækken af omstændigheder, hvorunder der kan hjemles fritagelse for told, ved at bestemme, at fritagelsen skal finde anvendelse, bl.a. forudsat at der hverken er mistanke om »svigagtig fremgangsmåde eller åbenbar forsømmelighed«, anvender den franske udgave igen »négligence manifeste«, mens den tyske udgave anvender endnu et andet udtryk, nemlig »offenkundige Fahrlässigkeit«. Disse forskelle i den engelske og den tyske terminologi har fået den nationale ret til at rejse spørgsmålet, om der kan indrømmes godtgørelse af eller fritagelse for en toldskyld, der opstår som følge af åbenbar forsømmelighed i artikel 859's forstand.
73 Kommissionen har i sine skriftlige indlæg foretaget en udtømmende gennemgang af alle de sproglige udgaver af de pågældende bestemmelser. På grundlag af denne gennemgang må man komme til den hovedkonklusion, at udtrykkene ikke er benyttet systematisk. Som nævnt nøjes den franske udgave af alle fem bestemmelser med at anvende ét udtryk, og det samme er tilfældet med den danske, italienske, portugisiske og spanske udgave. I den engelske udgave anvendes to udtryk, mens der i den finske og græske udgave anvendes tre (men ikke på de samme steder); den nederlandske og svenske udgave har rekorden med fire forskellige udtryk (heller ikke på de samme steder). Efter min opfattelse er den eneste rimelige konklusion, at lovgiver ikke har haft til hensigt at sondre nævneværdigt mellem de forskellige benyttede udtryk. Fortolkes de forskellige udtryk forskelligt, ville dette i betragtning af den helt tilfældige anvendelse af udtrykkene i de forskellige sproglige udgaver i høj grad undergrave den ensartede anvendelse af lovgivningen.
74 Det skal dog tilføjes, at lovgiver som bemærket af Kommissionen med det eller de anvendte udtryk mente noget andet end »grov forsømmelse«, »négligence grave« eller »serious negligence«, der er det udtryk, der er anvendt (og defineret) i tidligere forordninger. »Grov forsømmelse« er således benyttet i artikel 4a, 6a og 11a i forordning nr. 1430/79 (45) og defineret i artikel 2 i forordning nr. 3799/86 (46). Selv om udtrykket »grobe Fahrlässigkeit« benyttes i den tyske udgave af gennemførelsesforordningens artikel 859, anvendtes der i alle andre dengang officielle sproglige udgaver af forordning nr. 3799/86 (dansk, nederlandsk, græsk, italiensk, portugisisk og spansk) et udtryk, der afveg fra - og øjensynlig angav en skærpelse i forhold til - det eller de udtryk, der benyttes i den gældende lovgivning.
75 Artikel 2, litra b), i forordning nr. 3799/86 bestemmer:
»b) ved 'grov forsømmelse af den berettigede' forstås, at den berettigede har tilsidesat procedurebestemmelser, der principielt skal være overholdt, for at der kan indrømmes godtgørelse eller fritagelse, når han ikke kunne være uvidende om, at de fandtes.
'grov forsømmelse af den berettigede' foreligger især i følgende tilfælde:
- når en person, som ikke er toldklarerer af profession, har tilsidesat procedurebestemmelser, der principielt skal være overholdt, for at der kan indrømmes godtgørelse eller fritagelse, og når han tidligere har befundet sig i en tilsvarende situation og som følge heraf er gjort bekendt med de forskrifter, som skal overholdes for at opnå denne godtgørelse eller fritagelse;
- når en person, der er toldklarerer af profession og repræsenterer den person, i hvis navn ansøgningen om godtgørelse eller fritagelse er indgivet, ikke har fulgt dennes instrukser om over for toldmyndighederne at opfylde forskrifterne for at opnå denne godtgørelse eller fritagelse.«
76 Det tidligere kriterium for, om der forelå grov forsømmelse, var således, at den berettigede »ikke kunne være uvidende om, at [der] fandtes« procedurebestemmelser, der principielt skal være overholdt, for at der kan indrømmes godtgørelse eller fritagelse; de tilsvarende tyske og franske verber var »ne pouvait ignorer« og »Kenntnis haben muâte«. Da der mangler en specifik definition af det nuværende kriterium for, om der foreligger »åbenbar forsømmelighed« i toldkodeksens forstand, finder jeg, at man kan tale om åbenbar forsømmelighed, såfremt den berettigede burde have haft kendskab til disse procedurebestemmelser, forstået på den måde, at en fornuftig person i samme branche og under samme omstændigheder ville have haft kendskab til bestemmelserne. Det er normalt den nationale ret, der skal afgøre, om en bestemt adfærd falder ind under dette begreb, men jeg vil dog tilføje, at jeg er enig med Kommissionen i, at en adfærd som den, der beskrives i forelæggelseskendelsen, helt klart kan kvalificeres som åbenbar forsømmelighed.
Forslag til afgørelse
77 I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg, at spørgsmålene fra Finanzgericht Bremen besvares som følger:
»1) Ved artikel 859 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks ('gennemførelsesforordningen') er der gyldigt blevet indført en ordning, der udtømmende regulerer de misligholdelser, der omhandles i artikel 204, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks ('toldkodeksen'), som 'ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure'.
2) Såfremt der i tide er indgivet anmodning om en forlængelse af den frist, der er omhandlet i gennemførelsesforordningens artikel 859, nr. 1, og anmodningen er blevet afslået af toldmyndigheden ved en afgørelse, der er blevet endelig, kan den nationale ret ikke ex officio undersøge, om betingelserne for at give en sådan forlængelse er opfyldt.
3) i) Der kan kun indrømmes en forlængelse af den periode, der er omhandlet i toldkodeksens artikel 49, stk. 1, når der foreligger konkrete, usædvanlige omstændigheder, som i sig selv berettiger til en forlængelse af en bestemt varighed.
ii) En ansøgning om fristforlængelse kan vedrøre flere anmeldelser indgivet i en bestemt periode, forudsat at de konkrete, usædvanlige omstændigheder, der påberåbes, vedrører alle de pågældende anmeldelser.
4) Gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), finder ikke anvendelse, såfremt varerne kunne indrømmes andre former for præferencetoldbehandling end dem, der udtrykkeligt er nævnt i denne bestemmelse.
5) Såfremt der er stillet krav om godtgørelse af eller fritagelse for told efter toldkodeksens artikel 239, stk. 1, er toldmyndighederne og retterne ikke forpligtet til at undersøge ex officio, om alle relevante godtgørelsesbetingelser er opfyldt.
6) Når godtgørelsesbetingelserne i gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), er opfyldt, kan det ikke lægges til grund, at den berettigede ikke har handlet svigagtigt eller udvist åbenbar forsømmelighed.
7) Der vil være tale om 'åbenbar forsømmelighed' i toldkodeksens artikel 239, stk. 1, andet leds forstand, såfremt den berettigede burde have haft kendskab til de procedurebestemmelser, som i princippet skulle være overholdt som betingelse for indrømmelsen af en godtgørelse eller fritagelse, forstået på den måde, at en fornuftig person i samme branche og under samme omstændigheder ville have haft kendskab til bestemmelserne.«
(1) - Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 302, s. 1.
(2) - Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2.7.1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2913/92, EFT L 253, s. 1.
(3) - Toldkodeksens artikel 38, stk. 1.
(4) - Toldkodeksens artikel 40.
(5) - Toldkodeksens artikel 43.
(6) - Toldkodeksens artikel 48.
(7) - Toldkodeksens artikel 50.
(8) - Toldkodeksens artikel 49, stk. 1.
(9) - Toldkodeksens artikel 49, stk. 2.
(10) - Toldkodeksens artikel 4, nr. 15.
(11) - Toldkodeksens artikel 4, nr. 16.
(12) - Toldkodeksens artikel 204, stk. 1.
(13) - Gennemførelsesforordningens artikel 860.
(14) - Gennemførelsesforordningens artikel 859.
(15) - Toldkodeksens artikel 212a, der er indsat ved Europa-Parlamentet og Rådets forordning (EF) nr. 82/97 af 19.12.1996 om ændring af forordning (EØF) nr. 2913/92, EFT 1997 L 17, s. 1.
(16) - Toldkodeksens artikel 239, stk. 1.
(17) - Gennemførelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra o), som indsat ved Kommissionens forordning (EF) nr. 3254/94 af 19.12.1994 om ændring af forordning (EØF) nr. 2454/93, EFT L 346, s. 1.
(18) - Toldkodeksens artikel 145.
(19) - Indsat ved forordning nr. 82/97, som er nævnt i fodnote 15.
(20) - Denne fodnote vedrører alene den engelske version af forslaget til afgørelse.
(21) - Rådets forordning af 23.7.1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif, EFT L 256, s. 1.
(22) - Som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1427/97 af 23.7.1997, EFT L 196, s. 31, hvorved nr. 8 og 9 indsættes.
(23) - Indsat ved forordning nr. 3254/94, som er nævnt i fodnote 17.
(24) - Misligholdelse af en af de forpligtelser, der opstår ved en midlertidig opbevaring eller ved anvendelse af den relevante toldprocedure.
(25) - Syvende betragtning.
(26) - Dom af 15.5.1984, sag 121/83, Sml. s. 2039.
(27) - Dommens præmis 13.
(28) - Dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Sml. I, s. 3081, præmis 30.
(29) - Dom af 4.2.1997, forenede sager C-9/95, C-23/95 og C-156/95, Sml. I, s. 645, præmis 37.
(30) - Se f.eks. dom af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, særlig punkt 42 og 43 i mit forslag til afgørelse samt dommens præmis 36 og 37.
(31) - Ottende betragtning.
(32) - Se punkt 21 ovenfor.
(33) - Professor Ben Terra beskriver i Community Customs Law (1995) dette udtryk som »one of the loveliest expressions of the Code«, bind I, s. 333.
(34) - EFT 1968 II, s. 409.
(35) - EFT L 367, s. 1. Se artikel 15, stk. 2.
(36) - Konventionen er vedlagt Rådets afgørelse 75/199/EØF af 18.3.1975 om indgåelse af den internationale konvention om forenkling og harmonisering af regler om toldbehandling og om godkendelse af det dertil knyttede tillæg vedrørende toldoplæg, EFT L 100, s. 1. Tillæg A.2 findes i bilaget til Rådets afgørelse 78/528/EØF af 6.6.1978 om godkendelse på Fællesskabets vegne af tre tillæg til den internationale konvention om forenkling og harmonisering af regler om toldbehandling, EFT L 160, s. 13.
(37) - Se punkt 71-76 nedenfor.
(38) - Nævnt i fodnote 17.
(39) - Fjortende og femtende betragtning.
(40) - Dom af 18.1.1996, sag C-446/93, Sml. I, s. 73.
(41) - Rådets forordning af 2.7.1979 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, EFT L 175, s. 1, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3069/86 af 7.10.1986, EFT L 286, s. 1.
(42) - Se dommens præmis 52, 53 og 54.
(43) - Nævnt i fodnote 17.
(44) - Se femtende betragtning, der er nævnt i punkt 61.
(45) - Nævnt i fodnote 41.
(46) - Kommissionens forordning (EØF) nr. 3799/86 af 12.12.1986 om gennemførelsesbestemmelserne til artikel 4a, 6a, 11a og 13, i Rådets forordning (EØF) nr. 1430/79 om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, EFT L 352, s. 19. Forordning nr. 3799/86 blev ophævet ved gennemførelsesforordningens artikel 913.