62009CC0230_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przedstawione przez niemiecki Bundesfinanzhof (Federalny Trybunał Finansowy), dotyczą wykładni rozporządzeń Rady (WE) nr 1788/2003 i 1782/2003(2) . W postępowaniu przed tym trybunałem Hauptzollamt Koblenz (główny urząd celny w Koblencji) toczy spór z K. Etlingiem i T. Etlingiem, zaś Hauptzollamt Oldenburg (główny urząd celny w Oldenburgu) prowadzi spór z T. Aissenem i H. Rohaanem. Obydwie sprawy dotyczą zasadniczo przeniesienia ilości referencyjnych mleka w trakcie jednego roku produkcyjnego.
I – Kontekst prawny
2. Artykuł 5 lit. j) i k) rozporządzenia nr 1788/2003 stanowią odpowiednio, że dla celów tego rozporządzenia „indywidualna ilość referencyjna” oznacza „ilość referencyjną producenta z dnia 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu” oraz że „dostępna ilość referencyjna” oznacza „ilość referencyjną dostępną dla producentów dnia 31 marca dwunastomiesięcznego okresu, dla którego obliczona jest opłata wyrównawcza, przy uwzględnieniu wszystkich transferów, sprzedaży, przeliczeń i tymczasowych zmian przydziałów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu i mających miejsce podczas tego dwunastomiesięcznego okresu”.
3. Artykuł 95 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi między innymi, że „[i]ndywidualne ilości referencyjne, które podlegają tymczasowym przeniesieniom […], obowiązujące w dniu 31 marca danego roku kalendarzowego, są uważane za posiadane przez gospodarstwo cesjonariusza dla tego roku kalendarzowego”.
4. Dla celów niniejszej opinii nie zachodzi potrzeba przytaczania w tym miejscu wszystkich odnośnych przepisów prawa. Będę natomiast przywoływać stosowne uregulowania w trakcie mojej analizy.
5. Jeśli chodzi o prawo krajowe, to § 14 ust. 1 niemieckiego rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2004 r wprowadzającego regulacje Wspólnoty Europejskiej (a obecnie Unii Europejskiej) opłat wyrównawczych od mleka (Verordnung zur Durchführung der EG‑Milchabgabenregelung (BGBl I, s. 2143) stanowi, że „[s]kupujący może przydzielić ilości referencyjne dostaw, które nie zostały wykorzystane w danym dwunastomiesięcznym okresie (niewykorzystane dostawy) innym producentom mleka, których dostawy przekroczyły przyznane im ilości referencyjne dostaw (dostawy nadmierne). Przydział niewykorzystanych ilości referencyjnych dostaw poszczególnym dostawcom nadwyżkowym następuje według następującej formuły:
Suma dostaw niewykorzystanych x ilość referencyjna dostaw dostawcy nadwyżkowego
__________________________________________________________________
Suma ilości referencyjnych dostaw dostawców nadwyżkowych”.
6. Paragraf 5 ust. 2 niemieckiej ustawy z dnia 30 maja 2006 r. wprowadzającej w życie system płatności jednolitych (SPJ) (Betriebsprämiendurchführungsgesetz, BGBl I, s. 1298) stanowi zasadniczo, że kwota płatności jednolitej rolnika, ustalona zgodnie z § 5 ust. 1 tej ustawy, podlega zwiększeniu zgodnie z art. 62 rozporządzenia nr 1782/2003 o kwotę odpowiadającą premii mlecznej przewidzianej w art. 95 tego rozporządzenia oraz kwotę płatności dodatkowych, o których mowa w art. 96 rozporządzenia.
7. Paragraf 6 niemieckiego rozporządzenia z dnia 18 lutego 2004 r. wprowadzającego w życie premię mleczną oraz płatności dodatkowe (Verordnung über die Durchführung der Milchprämie und der Ergänzungszahlung zur Milchprämie, BGBl I, s. 267) przewiduje zasadniczo, że ilości referencyjne, jakimi dysponuje producent na dzień 31 marca roku, którego ilości te dotyczą, i które winny być brane pod uwagę przy przyznawaniu premii mlecznej, należy potwierdzić w zaświadczeniu wskazującym koniecznie ilości mleka rzeczywiście dostarczonego przez producenta w dwunastomiesięcznym okresie kończącym się z dniem 31 marca danego roku.
II – Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
8. W sprawie C‑230/09 K. Etling i T. Etling są producentami mleka, którym w roku gospodarczym 2004/2005 przysługiwała ilość referencyjna (kwota mleczna) wynosząca 533 678 kg. Począwszy od 2000 r. dzierżawili oni na rzecz osoby trzeciej część (50 000 kg) swej pierwotnej ilości referencyjnej. W lutym 2005 r. umowa dzierżawy została rozwiązana, a K. Etling i T. Etling otrzymali decyzję, na mocy której ilość referencyjna 50 000 kg została im zwrócona ze skutkiem od dnia 1 marca 2005 r. Ponieważ wskazana ilość mleka została już dostarczona przez dzierżawcę, mleczarnia (skupujący) wydała zaświadczenie, zgodnie z którym ilość referencyjna przysługująca K.Etlingowi i T. Etlingowi na dzień 31 marca 2005 r. wynosiła 553 678 kg. Kurt i Thomas Etlingowie zaskarżyli to zaświadczenie przed Finanzgericht (sądem finansowym), który zmienił zaświadczenie w ten sposób, że wynikało z niego teraz, iż „dostępna” im ilość referencyjna obejmowała także zwróconą ilość referencyjną wynoszącą 50 000 kg, wskazując w uzasadnieniu, że dostarczenie ilości referencyjnej przez poprzedniego dzierżawcę nie ma wpływu na zakres uprawnienia do płatności. Hauptzollamt Koblenz wniósł odwołanie do Bundesfinanzhof, który zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo [UE], a w szczególności art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003 należy rozumieć w ten sposób, że ilość referencyjna producenta w dwunastomiesięcznym okresie, w którym przeniesiona została na niego ilość referencyjna innego producenta, nie obejmuje ilości mleka, którą ten inny producent dostarczył już w danym dwunastomiesięcznym okresie?”.
9. W sprawie C‑231/09 T. Aissen i H. Rohaan przejęli gospodarstwa rolne w trakcie dwunastomiesięcznego okresu 2004/2005 i dostarczali mleko wyprodukowane w swych gospodarstwach do mleczarni (skupującego). W związku z tym przekroczyli ilość referencyjną, jaka przysługiwała im w tym dwunastomiesięcznym okresie, gdyż poprzedni posiadacze prowadzonych przez nich gospodarstw dostarczali mleko skupującemu już w trakcie tego samego okresu. Hauptzollamt Oldenburg uznał zatem, że są oni zobowiązani do uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka. Przydzielił każdemu z nich ilość referencyjną, która nie została wykorzystana przez innych producentów i która odpowiadała jedynie części ilości referencyjnej, jaka mogła jeszcze zostać dostarczona po przejęciu gospodarstw, oraz wymierzył stosowne opłaty wyrównawcze. T. Aissen i H. Rohaan zaskarżyli tę decyzję przed Finanzgericht, który uwzględnił ich skargi, wskazując w uzasadnieniu, że w ramach systemu bilansowania ilości referencyjnych obliczenia muszą być dokonywane na podstawie indywidualnych ilości referencyjnych przydzielanych gospodarstwom i że nie należało brać pod uwagę ilości mleka dostarczonego w trakcie tego samego dwunastomiesięcznego okresu przez poprzednich posiadaczy gospodarstw. Hauptzollamt wniósł odwołanie do Bundesfinanzhof, który zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami:
„1) Czy prawo [UE], a w szczególności art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003 należy rozumieć w ten sposób, że ilość referencyjna producenta, który podczas trwającego dwunastomiesięcznego okresu przejął gospodarstwo od innego producenta, nie obejmuje ilości mleka, którą w tym dwunastomiesięcznym okresie dostarczył już ten inny producent?
2) Czy uregulowania prawa [UE] albo ogólne zasady wspólnej organizacji rynku mleka i produktów mlecznych sprzeciwiają się regulacji prawa krajowego, która w ramach przewidzianego w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 systemu kompensowania nadwyżek dostaw z niewykorzystaną częścią ilości referencyjnej dla danego państwa pozwala producentowi znajdującemu się w sytuacji opisanej w pytaniu pierwszym, który przejął gospodarstwo podczas trwania dwunastomiesięcznego okresu, na uczestnictwo w podziale tej niewykorzystanej części, w odniesieniu do ilości, która obejmuje także część ilości referencyjnej, jaka została dostarczona przez innego producenta?”.
III – Analiza
A – Główne argumenty stron
10. W sprawie C‑230/09 Hauptzollamt Koblenz podnosi, że premia mleczna nie może zostać przyznana osobie, która nie wyprodukowała mleka objętego kwotą. W sytuacji, gdy niewykorzystana ilość referencyjna zostaje przeniesiona na inną osobę w trakcie dwunastomiesięcznego okresu, premia mleczna za ten rok przysługuje beneficjentowi takiego transferu. Kurt i Thomas Etlingowie oraz Komisja twierdzą zasadniczo, że dostępna ilość referencyjna stanowi ilość, jaka może zostać dostarczona w trakcie dwunastomiesięcznego okresu bez powstania obowiązku uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka, niezależnie od tego jaka ilość mleka została rzeczywiście dostarczona w ramach tego limitu. Termin „ilość referencyjna” oznacza zatem uprawnienie o charakterze abstrakcyjnym.
11. W sprawie C‑231/09, w szczególności w odniesieniu do pytania pierwszego, Hauptzollamt Oldenburg podnosi zasadniczo, że co się tyczy obowiązku uiszczenia opłaty wyrównawczej beneficjent transferu może powoływać się na kwoty mleczne tylko w zakresie, w jakim odpowiadające im ilości nie zostały jeszcze dostarczone przez osobę dokonującą transferu. T. Aissen i H. Rohaan oraz Komisja twierdzą w istocie, że ilość referencyjna przysługująca beneficjentowi transferu nie powinna być pomniejszana w celu odzwierciedlenia dostaw zrealizowanych przez osobę dokonującą transferu.
12. Co się tyczy pytania drugiego Hauptzollamt Oldenburg podnosi zasadniczo, że ilość referencyjna, która została już wzięta pod uwagę w celu przyznania zwolnienia z opłaty wyrównawczej od mleka nie podlega przeniesieniu w dwunastomiesięcznym okresie, w trakcie którego została ona wykorzystana. Ilość ta nie może zostać przeniesiona aż do rozpoczęcia kolejnego roku gospodarczego, w trakcie którego może zostać wykorzystana ponownie. Panowie Aissen i Rohaan, tak jak Komisja, twierdzą zasadniczo, że w ramach systemu bilansowania dokonane transfery winny być brane pod uwagę na podstawie definicji „dostępnej ilości referencyjnej”, czyli zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003.
B – Ocena
1. Pytanie pierwsze
13. W pytaniu przedstawionym w sprawie C‑230/09 oraz w pierwszym z pytań przedstawionych w sprawie C‑231/09 sąd krajowy zmierza zasadniczo do wyjaśnienia, czy prawo UE, a w szczególności art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003 należy rozumieć w ten sposób, że gdy ilość referencyjna przypadająca na danego producenta zostaje przeniesiona w trakcie dwunastomiesięcznego okresu, ilość referencyjna, jaka winna zostać przydzielona beneficjentowi transferu nie może obejmować ilości mleka, jaka w danym roku gospodarczym została już dostarczona przez osobę dokonującą transferu.
14. Co się tyczy sprawy C‑230/09, powyższe pytanie powstaje w kontekście stanowiącego część SPJ systemu premii mlecznych i dotyczy ono kwestii przeniesienia (zwrotu) indywidualnej ilości referencyjnej po rozwiązaniu umowy dzierżawy, której było ono przedmiotem. W szczególności sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia, czy dla celów przyznania premii mlecznej na podstawie art. 95 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1782/2003 termin „ilość referencyjna” należy rozumieć w ten sposób, że oznacza on całkowitą ilość referencyjną, jaką producent dysponuje na początku dwunastomiesięcznego okresu, czy też odnosi się on raczej do obniżonej ilości referencyjnej, jaka pozostaje do jego dyspozycji pod koniec tego okresu, w trakcie którego część ilości referencyjnej została już wykorzystana przez osobę dokonującą transferu.
15. Rozważę najpierw odnośne przepisy, gdyż ich wykładnia w niniejszej sprawie jest jednoznaczna. Artykuł 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003(3) stanowi, że „[w] latach 2004–2007 producenci mleka kwalifikują się do premii mlecznej. Jest ona przyznawana na rok kalendarzowy, na gospodarstwo i na tonę indywidualnej ilości referencyjnej [w wersji niemieckiej: einzelbetriebliche Referenzmenge ] kwalifikującej się do premii, posiadanej przez dane gospodarstwo”.
16. Artykuł 5 lit. j) rozporządzenia nr 1788/2003 definiuje „indywidualną ilość referencyjną” („einzelbetriebliche Referenzmenge”) jako „ilość referencyjną producenta z dnia 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu”.
17. Chociaż art. 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 wiąże termin „indywidualna ilość referencyjna” ze sformułowaniem „posiadana przez dane gospodarstwo” („ über die Betrieb verfügt” ), to jednak nie użyto w nim wprost terminu dostępna ilość referencyjna („ verfügbare Referenzmenge” ).
18. Artykuł 5lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003 definiuje „dostępną ilość referencyjną” jako ilość referencyjną dostępną dla producentów dnia 31 marca dwunastomiesięcznego okresu, dla którego obliczona jest opłata wyrównawcza, przy uwzględnieniu wszystk`ich transferów, sprzedaży, przeliczeń i tymczasowych zmian przydziałów mających miejsce podczas tego dwunastomiesięcznego okresu.
19. Powstaje zatem pytanie, czy mimo że art. 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nie posługuje się wprost terminem dostępna ilość referencyjna, przepis ten – wobec umieszczenia w nim wyrażenia „posiadana przez dane gospodarstwo” – wymaga aby premia mleczna obliczana była na podstawie brzmienia art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003, czy też należy w tym względzie zastosować art. 5 lit. j) tego rozporządzenia.
20. Według mnie zawarte w art. 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 wyrażenie „posiadana przez dane gospodarstwo” jasno wskazuje, że przepis ten odnosi się do definicji sformułowanej w art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003. Gdyby bowiem prawodawca UE zamierzał odnieść się do terminu „indywidualna ilość referencyjna”, wyrażenie „posiadana przez dane gospodarstwo” byłoby zbędne. Dlatego w tym kontekście przymiotnik indywidualna ( einzelbetriebliche ) opisujący ilość referencyjną służy jedynie odróżnieniu tej ilości referencyjnej od „krajowej” ( einzelstaatliche ) ilości referencyjnej.
21. Jak wskazał sąd krajowy, ponieważ art. 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 oferuje producentom mleka premię obliczaną na podstawie ilości referencyjnej posiadanej przez dane gospodarstwo, można sobie wyobrazić, że – nawet w przypadku przeniesienia ilości referencyjnej na innego producenta w trakcie dwunastomiesięcznego okresu – jej przydział winien być dokonywany na podstawie indywidualnej ilości referencyjnej, jaka w czasie właściwym dla przyznania premii – czyli pod koniec roku gospodarczego – była w posiadaniu osoby przejmującej ilość referencyjną. Dzieje się tak nawet jeśli beneficjent transferu nie był w stanie w pełni skorzystać z wynikającego stąd prawa – które zostało już częściowo wyczerpane przez osobę dokonująca transferu – do dostarczania mleka bez uiszczania opłaty wyrównawczej i a fortiori nie posiada już tego uprawnienia w czasie właściwym dla obliczania ostatecznego salda, czyli pod koniec dwunastomiesięcznego okresu. Ani prawo UE, ani prawo niemieckie nie przewiduje podziału ilości referencyjnej na część, która należała do osoby dokonującej transferu i część pozostającą beneficjentowi transferu.
22. Jak wskazała Komisja ogólna logika SPJ także przemawia za tym, by punkt odniesienia stanowił koniec roku gospodarczego – w tym przypadku roku gospodarczego w sektorze mlecznym – i aby pod uwagę brane były transfery, które miały miejsce w trakcie tego okresu.
23. Prawidłowość tej wykładni potwierdza także art. 95 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli indywidualne ilości referencyjne podlegały pewnym tymczasowym przeniesieniom, to rozstrzygająca dla ustalenia, w posiadaniu którego z gospodarstw – gospodarstwa osoby dokonującej transferu czy beneficjenta transferu – winna znaleźć się ilość referencyjna, jest sytuacja istniejąca w dniu 31 marca danego roku kalendarzowego. W tych okolicznościach należy w istocie uznać, że przeniesiona ilość referencyjna winna znaleźć się w posiadaniu gospodarstwa beneficjenta transferu(4) . Przepis ten jest zatem spójny z art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003, który odnosi się do ostatniego dnia roku gospodarczego w sektorze mlecznym.
24. Oznacza to, że wobec użycia wyrażenia „indywidualna ilość referencyjna [.…] posiadana przez dane gospodarstwo” ( einzelbetriebliche[r] Referenzmenge, über die der Betrieb verfügt ), art. 95 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 odnosi się do definicji zawartej w art. 5 lit. k) rozporządzenia nr 1788/2003, a zatem podstawę kalkulacji premii mlecznej musi stanowić „dostępna ilość referencyjna”.
25. Jeśli chodzi o sprawę C‑231/09, to analizowane pytanie powstało w kontekście kompensowania niewykorzystanej części ilości referencyjnej dla danego państwa z nadwyżkami dostaw, przewidzianego w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003, i dotyczy przeniesienia indywidualnej ilości referencyjnej po przejęciu gospodarstwa rolnego.
26. Artykuł 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 stanowi, że wkład każdego producenta w uiszczenie opłaty wyrównawczej zostaje ustanowiony w drodze decyzji danego państwa członkowskiego, „wówczas gdy wszelkie niewykorzystane części krajowej ilości referencyjnej przydzielonej dostawom zostały lub nie zostały ponownie przydzielone”, proporcjonalnie do indywidualnej ilości referencyjnej każdego producenta. O ile w angielskiej wersji językowej rozporządzenia nr 1788/2003 art. 10 ust. 3 posługuje się terminem nieco niejednoznacznym („each producer's reference quantity”), o tyle w wersji niemieckiej – mającej znaczenie w niniejszej sprawie – w przepisie tym posłużono się wprost wyrażeniem „ verfügbaren Referenzmenge des einzelnen Erzeugers” (tak jak w wersji francuskiej: quantité de référence disponible ), które zdefiniowane jest w art. 5 lit. k) tego rozporządzenia.
27. Oznacza to, że ilość referencyjna posiadana przez danego producenta w ramach systemu bilansowania przewidzianego w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 odzwierciedla definicję zawartą w art. 5 lit. k) tego rozporządzenia. Przeniesienia ilości referencyjnych w ramach systemu bilansowania należy zatem uwzględniać w kontekście definicji „dostępnej ilości referencyjnej”.
28. Ponadto rozporządzenie nr 1788/2003 przewiduje transfery ilości referencyjnych. W szczególności art. 17 tego aktu reguluje transfery mające miejsce w przypadku sprzedaży, dzierżawy lub następujące w jakikolwiek inny sposób.
29. Należy zaznaczyć, że w każdym z czterech ustępów artykułu 17 rozporządzenia nr 1788/2003 wyraźnie podkreślono, że transfer „indywidualnych ilości referencyjnych” winien odbywać się z poszanowaniem szczegółowych reguł, których ustanowienie należy do państw członkowskich. Uregulowania te odnoszą się, poprzez art. 17 ust. 4 rozporządzenia, do dzierżaw mających wygasnąć (sytuacji zachodzącej w sprawie C‑230/09) a poprzez art. 17 ust. 1 do sprzedaży lub przeniesienia w jakikolwiek inny sposób wywołujący porównywalne skutki prawne (sytuacji zachodzącej w sprawie C‑231/09). Według mnie art. 17 ust. 1 i 4 mają zastosowanie w niniejszych sprawach, chociażby w drodze analogii.
30. Komisja podnosi kwestię konsekwencji, jakie w niniejszej sprawie należy wyciągnąć z faktu, że art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 dotyczy transferu „indywidualnych ilości referencyjnych”.
31. Stanowiąc, że indywidualne ilości referencyjne podlegają przeniesieniom, art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 odnosi się jednoznacznie do definicji zawartej w art. 5 lit. j) tego rozporządzenia, a mianowicie do ilości, jaką dysponuje producent na dzień 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu. Prawodawca UE stanął zatem na stanowisku, że (późniejsze) dostawy nie powinny mieć konsekwencji dla przedmiotu transferów oraz że ilości referencyjne winny być przenoszone bez względu na zakres, w jakim zostały już wykorzystane. Faktycznie chodzi tu raczej o bezwzględną liczbę, która odpowiada ilości referencyjnej przydzielonej producentowi mleka na początku roku gospodarczego (lub, jak określa to sąd krajowy, o „uprawnienie o charakterze abstrakcyjnym”, które powstaje w pierwszym dniu, wobec czego jest niezmienne, bez względu na to, jakie ilości dostarczone zostaną później). Jak wskazał H. Rohaan, art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 nie przewiduje, że w przypadku transferów dokonanych podczas dwunastomiesięcznego okresu, w trakcie którego osoba dokonująca transferu dostarczała już mleko, ilość referencyjna ma zostać przeniesiona tylko w części. Przeciwnie, z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem transferu jest cała ilość referencyjna.
32. Rozporządzenie nr 1788/2003 nie zawiera żadnego konkretnego przepisu dotyczącego skutków prawnych, jakie powinny wystąpić w odniesieniu do roku gospodarczego, w którym miało miejsce przeniesienie ilości referencyjnej. W tym względzie należy jednak podkreślić, że art. 17 przewiduje, że transferów należy dokonywać z poszanowaniem szczegółowych reguł stanowionych przez państwa członkowskie.
33. Zgadzam się zatem z Komisją, iż z brzmienia art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 jasno wynika, że – z zastrzeżeniem uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich do stanowienia szczegółowych reguł mających zastosowanie do przenoszenia ilości referencyjnych – przepis ten nie wyklucza możliwości przeniesienia całej ilości referencyjnej przydzielonej producentowi na początku roku gospodarczego (w tym części, która została już dostarczona)(5) .
34. Uważam (podobnie jak H. Rohann oraz K. i. T. Etlingowie), że powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr1788/2003. W przepisie tym prawodawca UE wyraźnie wskazał bowiem, że w przypadku gdy skupujący zastępuje w całości lub w części co najmniej jednego ze skupujących, indywidualne ilości referencyjne, którymi dysponują producenci, są uwzględniane dla reszty trwającego dwunastomiesięcznego okresu, „po odliczeniu ilości już dostarczonych [.…]”.
35. Przejdę teraz do analizy czterech różnych kwestii podniesionych przez sąd krajowy, które w ocenie tego sądu mogą jednak wymagać wyłączenia z zakresu transferów dostaw, które zostały już zrealizowane.
36. Po pierwsze Komisja słusznie wskazała (jak wynika z pkt 34 powyżej), że gdyby prawodawca UE życzył sobie, aby dostawy miały znaczenie także w związku z transferami ilości referencyjnych, uregulowałby tę kwestię wyraźnie, tak jak uczynił to w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1788/2003. Co więcej, gdyby już samo pojęcie ilości referencyjnej zakładało jej pomniejszenie, tak aby odzwierciedlić dostawy zrealizowane, sformułowanie „po odliczeniu ilości już dostarczonych” byłoby zbędne i pozbawione znaczenia.
37. Oznacza to, że chociaż, mówiąc wprost, art.11 ust. 2 rozporządzenia nr 1788/2003 odnosi się do kwestii innej niż rozpatrywana w niniejszej sprawie (dotyczy on zmiany skupujących a nie producentów), to jednak umożliwia on wyciągnięcie pewnych wniosków, które mają znaczenie dla niniejszej analizy. Wskazuje on bowiem, że terminy „indywidualna ilość referencyjna” i „ilość już dostarczona” są przeciwstawne: istnieje między nimi pewna antynomia. Można zatem wnioskować, że dostarczona ilość w rozumieniu rozporządzenia nr 1788/2003 stanowi część pojęcia „indywidualna ilość referencyjna”. Jak stwierdziła Komisja, dostarczona ilość jest pojęciem niezwiązanym z definicją indywidualnej ilości referencyjnej, które funkcjonuje niezależnie od tej definicji i które w stosownych przypadkach powinno być wyraźnie wymieniane.
38. Oznacza to, że transfery dotyczą bezwzględnej i niezależnej liczby, odpowiadającej ilości referencyjnej, jaką dysponuje producent na początku roku gospodarczego, bez względu na jakiekolwiek realizowane później dostawy. Liczba ta ma znaczenie w kolejnych latach gospodarczych, o ile nabywca ilości referencyjnych ewidentnie potrzebuje zachowania do swej dyspozycji całej indywidualnej ilości referencyjnej, w tym ilości, która została już dostarczona.
39. Po drugie sąd krajowy uważa, iż nie można dokonywać rozróżnienia pomiędzy prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych oraz ilością referencyjną, na podstawie której obliczane jest roszczenie producenta o premię. Komisja słusznie twierdzi jednak, iż z analizy tej wynika, że art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 oparty jest na założeniu, że transfery dotyczą co do zasady „indywidualnych ilości referencyjnych” a nie prawa do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych. Odnosi się to zatem do pojęcia „dostępnej ilości referencyjnej”, o którym mowa w art. 5 lit. k) rozporządzenia. W rozporządzeniu nr 1788/2003 wyraźnie odróżniono prawo do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych od „indywidualnej ilości referencyjnej”. Komisja wyjaśniła także, że rozróżnienie to jest logiczne, o ile prawo do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych stanowi tylko jeden ze skutków prawnych działania rożnych mechanizmów regulacyjnych, których podstawą jest pojęcie „dostępna ilość referencyjna”. Inne tego rodzaju mechanizmy, takie jak system bilansowania przewidziany w art. 10 ust. 3 rozporządzenia czy premia mleczna, nie muszą wcale wywoływać skutku prawnego, w postaci umożliwienia realizacji dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych.
40. W odniesieniu do systemu bilansowania zakres, w jakim ilość referencyjna została już wykorzystana, ma rzeczywiście znaczenie w pierwszej kolejności. Wykorzystane już ilości referencyjne służą jednak jedynie określeniu „niewykorzystanej części krajowej ilości referencyjnej przydzielonej dostawom” (niewykorzystane dostawy). W drugiej kolejności określa się sposób, w jaki niewykorzystane dostawy zostaną rozdzielone między „producentów, którzy zrealizowali dostawy nadmierne”, czyli przekraczające ilość referencyjną. Jak podniosła Komisja, pozbawione sensu byłoby zatem kategoryczne wyłączanie –jako podstawy obliczania – ilości dostarczonego już mleka z ilości referencyjnych „producentów, którzy zrealizowali dostawy nadmierne”. Wszyscy ci producenci z definicji dokonali dostaw przewyższających przyznane im ilości referencyjne. Gdyby istotą systemu bilansowania był wymóg istnienia zgodności między prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych a ilością referencyjną producenta, który dokonał nadmiernych dostaw, bilansowanie byłoby niewykonalne. System bilansowania opiera się bowiem na założeniu, że w celu umożliwienia podziału niewykorzystanych dostaw między różnych „producentów, którzy zrealizowali dostawy nadmierne”, wprowadzono różnicę między prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych a ilością referencyjną. Można bez obaw stwierdzić, że system bilansowania nie wywiera skutków dla opłaty wyrównawczej, gdyż dotyczy on jedynie producentów, którzy dokonali nadmiernych dostaw. Jeżeli beneficjent transferu uczestniczy w systemie bilansowania, posiadając nienaruszoną ilość referencyjną, innym producentom przydzielone zostaną mniejsze ilości, ale nie uniemożliwi to realizacji celów rozporządzenia. Nie powstaje tu po prostu niebezpieczeństwo przekroczenia kwoty krajowej i poddania w wątpliwość skuteczności całego systemu unijnego.
41. System premii mlecznych przewidziany w rozporządzeniu nr 1782/2003 także nie musi być powiązany z prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych. Jak wskazali Kurt i Thomas Etlingowie, system premii mlecznych stanowi część SPJ, który zmierza do całkowitego oddzielenia wsparcia dochodowego dla rolników od produkcji (zob. motyw 24 preambuły do rozporządzenia). W konsekwencji system premii mlecznych powinien także być oddzielony od rzeczywistej produkcji. W przeciwieństwie bowiem do systemu, który istniał przed wprowadzeniem w życie rozporządzenia nr 1782/2003, właściwym kryterium przyznawania premii mlecznej jako wsparcia dochodowego nie jest wyprodukowanie określonej ilości produktów rolniczych, lecz dostępna ilość referencyjna. Jak wskazała Komisja, wspomniane oddzielenie – w wyniku którego w systemie premii mlecznych przedmiotem transferu może być niepowiązana z dostawami ilość referencyjna – prowadzi, niezależnie od tego, który producent zrealizował dostawę w ramach tej ilości referencyjnej, do sytuacji, w której beneficjent transferu ilości referencyjnej nabywa prawo do premii mlecznej, a zbywcy tej ilości premia mleczna nie przysługuje. Z rozporządzenia nr 1782/2003, a w szczególności z art. 95 ust. 3 tego aktu wynika, że taki właśnie był zamiar prawodawcy UE.
42. Może zatem istnieć różnica między prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych a ilością referencyjną, na podstawie której obliczane jest prawo producenta do premii mlecznej, bądź na podstawie której dokonywane jest bilansowanie.
43. Po trzecie sąd krajowy stoi także na stanowisku, że przyznanie premii według pełnej indywidualnej ilości referencyjnej, bez uwzględnienia dostaw mleka dokonanych już przez poprzedniego posiadacza ilości referencyjnej, może stanowić niedopuszczalne „podwójne wykorzystanie” ilości referencyjnej, które nie jest zgodne z ogólnymi zasadami dotyczącymi wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, i którego nie można pogodzić w szczególności z zasadą, według której obowiązek uiszczania opłat wyrównawczych od mleka musi mieć charakter „ściśle osobisty”(6) .
44. Jak podniosły wszystkie strony postępowania z wyjątkiem Hauptzollamt Koblenz i Hauptzollamt Oldenburg, nie istnieje żadne ryzyko takiego niedopuszczalnego podwójnego wykorzystania. Z powyższych rozważań jasno wynika, że istnieje rozróżnienie między prawem do dostaw mleka wolnych od opłat wyrównawczych a podstawą, na jakiej dokonywane są obliczenia w ramach systemu bilansowania czy systemu premii mlecznych. Niedopuszczalne podwójne wykorzystanie nie ma miejsca, ponieważ beneficjent transferu zajmuje miejsce osoby dokonującej transferu (która traci status dłużnika) w odniesieniu do ilości referencyjnej, zaś ilość dostarczona przez osobę dokonującą transferu przypisywana jest oczywiście beneficjentowi transferu i zaliczana na poczet ilości referencyjnej. Inaczej mówiąc niedopuszczalne podwójne wykorzystanie nie będzie mieć miejsca, nawet jeśli ilość referencyjna zostanie w części wykorzystana przez osobę dokonującą transferu, o ile przydział całej ilości referencyjnej beneficjentowi transferu nie będzie mieć wpływu na opłatę wyrównawczą, a jego zakres będzie odpowiedni do wielkości premii. Ponieważ osoba dokonująca transferu nie wykorzystuje żadnej ilości referencyjnej, nie mamy tu oczywiście do czynienia z podwójnym wykorzystaniem. Jak wskazała Komisja na rozprawie, wykładni takiej nie sprzeciwiają się wyroki w sprawach Ballmann i Milchwerke Köln(7) . Sprawy te dotyczyły bowiem definicji „producenta”, a nie kwestii stosowania rozporządzenia.
45. Uważam (podobnie jak Komisja), że poszczególne mechanizmy regulacyjne służą realizacji różnych celów. Poszczególne pojęcia odnoszące się do ilości referencyjnej, opisane w art. 5 rozporządzenia nr 1788/2003, stanowią jedynie definicje i nie wywołują żadnych skutków prawnych. Skutki prawne odnaleźć można w różnych mechanizmach regulacyjnych, a obowiązek uiszczania opłaty wyrównawczej od mleka jest tylko jednym z tych mechanizmów. Jeżeli inne mechanizmy regulacyjne, takie jak system bilansowania czy system premii mlecznych, także posługują się definicją zawartą w art. 5 rozporządzenia nr 1788/2003 w celu określenia swych własnych skutków prawnych, to nie można uznać, że okoliczność ta prowadzi do niedopuszczalnego podwójnego wykorzystania ilości referencyjnej, ale że stanowi ona raczej wspólny punkt wyjściowy, którego przyjęcie może jednak prowadzić do powstania różnych praw w ramach różnych mechanizmów.
46. Po czwarte wreszcie sąd krajowy stawia pytanie, czy nie odpowiadałoby lepiej charakterowi premii mlecznej, zmierzającej do wyrównania utraty dochodów w wyniku spadku cen mleka, przyznanie premii temu, kto w dniu 31 marca jest posiadaczem gospodarstwa, jedynie według ilości referencyjnej, którą on sam dostarczył (albo co najmniej mógł dostarczyć w sposób wolny od opłaty wyrównawczej). W przypadkach, w których ilość referencyjna została dostarczona w okresie referencyjnym przez różnych producentów, należałoby zatem premię podzielić oraz przydzielić ją tym producentom w odpowiednich częściach, przy czym przy zastosowaniu takiego podejścia należałoby wziąć pod uwagę związane z tym trudności w wykonaniu regulacji premiowej.
47. Wystarczy stwierdzić, że – jak przyznał sam sąd krajowy – rozporządzenie nr 1782/2003 nie zawiera żadnego przepisu w tym względzie i że przyjęcie takiego podejścia nie zostało najwyraźniej przewidziane.
48. W każdym razie, jak wskazano wyżej i co przyznały zasadniczo wszystkie strony postępowania z wyjątkiem Hauptzollamt Koblenz i Hauptzollamt Oldenburg, należy stwierdzić, że przewidziane w rozporządzeniu nr 1782/2003 wsparcie dochodowe takie jak premia mleczna nie powinno być powiązane z rzeczywistą produkcją. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego przewidziany w tym rozporządzeniu system premii mlecznych miałby ograniczać się do ilości dostarczonej przez samego producenta.
49. Należy wreszcie zaznaczyć, że – jak wskazano w pkt 29 i nast. powyżej – art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003 wskazuje jednak jasno, że transfer winien odbywać się „z poszanowaniem szczegółowych reguł, których ustanowienie należy do państw członkowskich”. Na marginesie można zwrócić uwagę, że brzmienie tego przepisu pokrywa się w znacznej mierze z brzmieniem art. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3950/92(8) .
50. W tym względzie należ y stwierdzić, zgodnie z treścią wyroku w sprawie Mulligan i in(9) ., że te szczegółowe reguły nie mogą być stanowione przez państwa członkowskie w sposób, który zagraża urzeczywistnieniu celów rozporządzenia nr 1788/2003 i że gdy właściwe władze państw członkowskich stanowią lub stosują takie reguły, muszą to robić na podstawie obiektywnych kryteriów.
51. W szczególności motyw 19 preambuły rozporządzenia nr 1788/2003 stanowi, że państwa członkowskie powinny być upoważnione do umieszczania części przeniesionych ilości w rezerwie krajowej zgodnie z różnymi rodzajami transferu ilości referencyjnych i przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów.
52. Wobec tego – jak wskazała Komisja – prawodawca UE wyraźnie przewidział, że państwa członkowskie mogą także ograniczać ilość takich transferów. Ograniczenia takie nie mogą jednak utrudniać realizacji celu rozporządzenia nr 1788/2003 ani sprzeciwiać się zasadzie wyrażonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którą krajowa ilość referencyjna winna zostać w całości rozdzielona między producentów i rezerwę krajową. System, który ogranicza ilość transferów w trakcie dwunastomiesięcznego okresu musi zatem w sposób jednoznaczny określać, jaka część ilości referencyjnej ma zostać przydzielona poszczególnym producentom lub przekazana do rezerwy krajowej. W szczególności system ten nie może prowadzić do zniknięcia lub usunięcia z niego ilości referencyjnych.
53. Oznacza to, że państwa członkowskie są uprawnione do ograniczania ilości transferów w zakresie odpowiadającym ilości dostarczonej już przez osobę dokonującą transferu, o ile uregulowanie takie nie wywiera skutku w postaci zniknięcia z systemu ilości referencyjnych(10) .
2. Pytanie drugie
54. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza zasadniczo do wyjaśnienia, czy prawo UE stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który – w kontekście systemu bilansowania przewidzianego w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 – przydziela beneficjentowi transferu ilość, która została już dostarczona przed dokonaniem transferu.
55. Jak wynika z rozważań dotyczących pytania pierwszego, w ramach systemu bilansowania dokonane transfery winny być brane pod uwagę na podstawie definicji „dostępnej ilości referencyjnej”, czyli zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 1788/2003. Ponadto powyżej wskazano także, że prawo UE nie stoi na przeszkodzie temu, aby transfer obejmował także część indywidualnej ilości referencyjnej, która odpowiada ilości dostarczonej już przez osobę dokonującą transferu. Co więcej, wykładni takiej nie sprzeciwia się cel, jakiemu służy mechanizm regulacyjny systemu bilansowania.
IV – Wnioski
56. Sugeruję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania przedłożone mu przez Bundesfinanzhof:
1. W sytuacji, w której ilość referencyjna producenta jest przedmiotem transferu w trakcie dwunastomiesięcznego okresu, prawo Unii Europejskiej, a w szczególności art. 5 lit. k) rozporządzenia Rady (WE) z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych, nie stoi na przeszkodzie temu, aby ilość referencyjna obejmowała także ilość, w odniesieniu do której w trakcie dwunastomiesięcznego okresu mleko zostało już dostarczone przez producenta. Jednakże państwa członkowskie mogą – w ramach uprawnień dyskrecjonalnych, jakie przyznano im w celu stanowienia szczegółowych reguł dotyczących transferów – ograniczyć transfer ilości referencyjnych, które zostały już dostarczone w trakcie bieżącego okresu dwunastomiesięcznego, o ile ograniczenie takie nie prowadzi do zniknięcia tych ilości referencyjnych z systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1788/2003.
2. Prawo UE, ani – mówiąc ściślej – żadna z ogólnych zasad wspólnej organizacji rynku mleka i produktów mlecznych nie sprzeciwia się regulacji prawa krajowego, która w ramach przewidzianego w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 systemu kompensowania nadwyżek dostaw z niewykorzystaną częścią ilości referencyjnej dla danego państwa pozwala producentowi, który przejął gospodarstwo podczas trwania dwunastomiesięcznego okresu, na uczestnictwo w podziale tej niewykorzystanej części, w odniesieniu do ilości, która obejmuje także część ilości referencyjnej, jaka została dostarczona przez innego producenta.
(1) .
(2)
–	Odpowiednio rozporządzenie Rady (WE) z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. 2003, L 270., s. 123) oraz rozporządzenie Rady (WE) z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników [.…] (Dz.U. 2003, L 270, s. 1).
(3)  –	Zobacz orzecznictwo odnoszące się do tego rozporządzenia: wyrok z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie C‑420/06 Jager, Zb.Orz. s. I‑1315; z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C‑428/07 Horvath, Zb.Orz. s. I‑6355; z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑170/08 Nijemeisland, Zb.Orz. s. I‑5127; z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C‑449/08 Elbertsen, Zb.Orz. s. I‑10241; z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C‑470/08 Van Dijk, Zb.Orz. s. I‑603; z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie C‑434/08 Harms, Zb.Orz. s. I‑4431 (w sprawie tej przedstawiłem opinię). Zobacz także sprawy w toku: C‑61/09 Niedermair‑Schiemann (zob. opinia przedstawiona przeze mnie w dniu 11 maja 2010 r.); C‑133/09 Uzonyi; C‑152/09 (zob. opinia przedstawiona przeze mnie w dniu 8 lipca 2010 r.); C‑153/09 Agrargut Bäbelin (zob. opinia przedstawiona przeze mnie w dniu 2 września 2010 r.); C‑536/09 Omejc.
(4)  – Jak wskazał sąd krajowy, regulacja ta nie opiera się bowiem na tym, w jakim zakresie nabywający ilość referencyjną lub przenoszący dostarczył indywidualną ilość referencyjną, a ponadto byłaby w tym właśnie znaczącym praktycznie przypadku niepotrzebna, gdyby należało się oprzeć na tym, że nabywca, a nie przenoszący dostarczył daną część przeniesionej ilości referencyjnej.
(5)  –	Niemcy ustanowiły rzeczywiście takie reguły w 2006 r. (odzwierciedlają one zasadniczo argumentację Hauptzollamt Koblenz i Hauptzollamt Oldenburg). Jednakże te przepisy krajowe nie mają znaczenia w rozpatrywanych okolicznościach faktycznych i nie są objęte przedmiotem niniejszego postępowania.
(6)  –	Zobacz wyrok z dnia 15 stycznia 1991 r., w sprawie C‑341/89 Ballmann, Rec. s. I‑25, pkt 9 i nast.), i z dnia 14 lipca 1994 r, w sprawie C‑352/92 Milchwerke Köln Rec. s. I‑3385, pkt 21).
(7)  – Ibidem.
(8)  – Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiające opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U.  L 405, s. 1), uchylone przez rozporządzenie nr 1788/2003. Zobacz orzecznictwo dotyczące rozporządzenia nr 3950/92: wyroki z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑401/99 Thomsen, Rec. s. I‑5775) i w sprawie C‑313/99 Mulligan i in., Rec. s. I‑5719); z 25 marca 2004 r., w sprawach połączonych od C 480/00 do C 482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C 497/00 do C 499/00 Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in., oraz z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑278/06 Otten, Zb.Orz. s. I‑4513). W odniesieniu do kwestii ważności rozporządzenia nr 1788/2003 zob. wyrok z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie C‑34/08 Azienda Agricola Disarò Antonio i in., Zb.Orz. s. I‑4023).
(9)  – Ibidem, pkt 26 i nast.
(10)  – W tym względzie warto zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do Niemiec, inne państwa członkowskie znalazły odmienne rozwiązania tego problemu. Na przykład Francja rozdziela ilość referencyjną w danym roku gospodarczym zgodnie z zasadą pro rata temporis. Na rozprawie Komisja stwierdziła, że idealnym rozwiązaniem byłoby przyznanie premii beneficjentowi transferu.