ORDONNANCE DU JUGE DES RÉFÉRÉS
8 septembre 2011(*)
« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel de fonds et de ressources économiques – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑439/10 R,
Fulmen, établie à Téhéran (Iran), représentée par Me A. Kronshagen, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Bishop et Mme R. Liudvinaviciute-Cordeiro, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par MM. M. Konstantinidis, T. Scharf et Mme E. Cujo, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande de sursis à l’exécution des actes attaqués suivants, en ce qu’ils concernent la requérante :
–        la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39) ;
–        le règlement d’exécution (UE) n° 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 195, p. 25) ;
–        la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413 (JO L 281, p. 81) ;
–        le règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1),
LE JUGE DES RÉFÉRÉS
remplaçant le président du Tribunal conformément à l’article 106 du règlement de procédure du Tribunal,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, Fulmen, est une société de droit iranien dont l’activité consiste dans la conception, la fabrication, l’approvisionnement, l’installation et le service après-vente dans le domaine du transport et de la distribution d’énergie électrique.
2        Le présent litige trouve son origine dans l’inclusion de la requérante parmi les personnes et entités faisant l’objet de gel de fonds et de ressources économiques, dans le cadre du régime de mesures restrictives instauré en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran pour qu’elle mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires.
3        À cet égard, il convient de rappeler que, le 23 décembre 2006, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le « Conseil de sécurité ») a adopté la résolution 1737 (2006), dont l’annexe énumère les personnes et entités qui, selon le Conseil de sécurité, étaient impliquées dans la prolifération nucléaire en Iran et dont les fonds et ressources économiques devaient être gelés. Cette liste a été régulièrement mise à jour par le Conseil de sécurité par le biais de différentes résolutions. La requérante elle-même n’a cependant pas fait l’objet de mesures de gel de fonds décidées par le Conseil de sécurité.
4        Afin de mettre en œuvre la résolution 1737 (2006), le Conseil de l’Union européenne a, le 27 février 2007, adopté la position commune 2007/140/PESC concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 61, p. 49). Cette position commune a été abrogée et remplacée par la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 195, p. 39).
5        Tant l’article 5, paragraphe 1, de la position commune 2007/140 que l’article 20, paragraphe 1, de la décision 2010/413 prévoient, outre le gel de fonds et de ressources économiques des personnes et des entités désignées par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, également le gel de fonds et de ressources économiques de personnes et d’entités non désignées par lesdites résolutions, mais concourant au programme nucléaire ou de missile balistique de la République islamique d’Iran. C’est à ce titre que le nom de la requérante figure depuis le 26 juillet 2010 dans la liste constituant l’annexe II de la décision 2010/413. La décision 2010/413 a été modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010 (JO L 281, p. 81), adoptée à la suite d’un réexamen de la liste des personnes et des entités figurant à l’annexe II de la décision 2010/413. Les modifications apportées n’ont pas concerné la requérante.
6        En vue de mettre en œuvre la position commune 2007/140, le Conseil avait adopté le règlement (CE) n° 423/2007, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 103, p. 1). L’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 prévoyait le gel des fonds et des ressources économiques qui appartiennent aux personnes et aux entités non visées par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité « qui ont été reconnues conformément à l’article 5, paragraphe 1, sous b), de la position commune 2007/140 […] : a) comme participant, étant directement associé[e]s ou apportant un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ; ou b) comme participant, étant directement associé[e]s ou apportant un appui à la mise au point par l’Iran de vecteurs d’armes nucléaires ; ou c) comme agissant au nom ou sur les instructions d’une personne, d’une entité ou d’un organisme visé [sous] a) ou b) ; ou d) comme une personne morale, une entité ou un organisme détenu ou contrôlé par une personne, une entité ou un organisme visé [sous] a) ou b), y compris par des moyens illicites ».
7        Le règlement d’exécution (UE) n° 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 423/2007 (JO L 195, p. 25), a inscrit la requérante sur la liste des personnes et des entités visées par ledit article et figurant à l’annexe V du règlement n° 423/2007.
8        Le règlement n° 423/2007 a été abrogé par le règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 281, p. 1). L’article 16, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement n° 961/2010 prévoit le gel des fonds et des ressources économiques qui appartiennent aux personnes et aux entités non visées par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité qui ont été reconnues « conformément à l’article 20, paragraphe 1, [sous] b), de la décision 2010/413 […] : a) comme participant, étant directement associé[e]s ou apportant un appui aux activités nucléaires de l’Iran posant un risque de prolifération ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires par l’Iran, y compris en concourant à l’acquisition de biens et technologies interdits, ou comme étant détenus par une telle personne ou entité […], ou se trouvant sous leur contrôle, y compris par des moyens illicites, ou agissant pour leur compte ou selon leurs instructions […] ; comme étant une personne physique ou morale, une entité ou un organisme ayant aidé une personne, une entité ou un organisme figurant sur une liste à enfreindre les dispositions du présent règlement, de la décision 2010/413 […] ou des résolutions 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) et 1929 (2010) du Conseil de sécurité […], ou à s’y soustraire ». La requérante figure parmi les personnes et entités auxquels l’article 16, paragraphe 2, du règlement n° 961/2010 s’applique, figurant à l’annexe VIII de ce règlement.
Procédure et conclusions des parties
9        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 septembre 2010, la requérante a introduit un recours visant, en substance, à obtenir l’annulation de la décision 2010/413 ainsi que du règlement n° 668/2010 dans la mesure où ils la concernent. Dans le cadre de la réplique déposée au greffe du Tribunal le 21 mars 2011, la requérante a étendu ses conclusions à l’annulation de la décision 2010/644 ainsi qu’à celle du règlement n° 961/2010 dans la mesure où ils la concernent.
10      Par ordonnance du 8 mars 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis la Commission européenne à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
11      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 7 juillet 2011, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au juge des référés :
–        ordonner le sursis à l’exécution de la décision 2010/413, du règlement n° 668/2010, de la décision 2010/644 et du règlement n° 961/2010, dans la mesure où ils la concernent ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
12      Dans leurs observations écrites respectives sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 27 juillet 2011, le Conseil et la Commission concluent à ce qu’il plaise au juge des référés :
–        rejeter la demande en référé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
13      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 TFUE et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires.
14      L’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal dispose que les demandes en référé doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent. Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient prononcés et produisent leurs effets dès avant la décision sur le recours principal. Ces conditions sont cumulatives, de sorte que les mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut [ordonnance du président de la Cour du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, point 30]. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (ordonnance du président de la Cour du 23 février 2001, Autriche/Conseil, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, point 73).
15      En outre, dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [ordonnances du président de la Cour du 19 juillet 1995, Commission/Atlantic Container Line e.a., C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, point 23, et du 3 avril 2007, Vischim/Commission, C‑459/06 P(R), non publiée au Recueil, point 25].
16      Par ailleurs, il importe de souligner que l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 17 décembre 2009, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, T‑396/09 R, non publiée au Recueil, point 31, et la jurisprudence citée).
17      Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de toutes les informations nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
18      En ce qui concerne la demande visant à obtenir le sursis à l’exécution du règlement n° 668/2010, elle doit d’emblée être rejetée en ce qu’elle concerne un règlement qui met en œuvre une disposition du règlement n° 423/2007, lequel a été abrogé.
19      S’agissant de la demande visant à obtenir le sursis à l’exécution de la décision 2010/413, tel que modifiée par la décision 2010/644, et du règlement n° 961/2010 (ci-après, pris ensemble, les « autres actes attaqués »), dans la mesure où ils concernent la requérante, il convient d’examiner d’abord si la condition de l’urgence est remplie.
20      La requérante prétend, en substance, que, en l’absence du sursis à exécution sollicité, elle subirait un préjudice grave et irréparable tant financier que moral.
21      Selon une jurisprudence constante, l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la mesure provisoire. L’imminence du préjudice ne doit pas être établie avec une certitude absolue ; il suffit, particulièrement lorsque la réalisation du préjudice dépend de la survenance d’un ensemble de facteurs, qu’elle soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Toutefois, la partie qui s’en prévaut demeure tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du président du Tribunal du 8 juin 2009, Dover/Parlement, T‑149/09 R, non publiée au Recueil, point 25, et la jurisprudence citée).
22      En premier lieu, la requérante invoque un préjudice financier grave et irréparable consistant en la cessation de son activité, en la perte de parts de marché et en un manque à gagner. Elle s’appuie, notamment, sur la circonstance que les autres actes attaqués l’empêchent de s’approvisionner auprès de ses partenaires étrangers et qu’ils ont été à l’origine de la suspension ou de l’absence de renouvellement de nombreux contrats.
23      À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, un préjudice d’ordre purement financier ne peut, sauf circonstances exceptionnelles, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut normalement faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [ordonnance du président de la Cour du 11 avril 2001, Commission/Cambridge Healthcare Supplies, C‑471/00 P(R), Rec. p. I‑2865, point 113, et ordonnance du président du Tribunal du 15 juin 2001, Bactria/Commission, T‑339/00 R, Rec. p. II‑1721, point 94].
24      En ce qui concerne, premièrement, le préjudice constitué par le manque à gagner que les autres actes attaqués causeraient à la requérante, il ne saurait être pris en compte, en ce qu’il est susceptible de faire l’objet d’une compensation ultérieure. Dès lors, en application de la jurisprudence citée au point 23 ci-dessus, il ne peut être considéré comme irréparable ou même difficilement réparable.
25      En ce qui concerne, deuxièmement, l’allégation de la requérante tirée d’une possible cessation de son activité, il est certes exact que l’éventualité d’un tel préjudice peut constituer une circonstance exceptionnelle au sens de la jurisprudence citée au point 23 ci-dessus, s’il est établi que, en l’absence de la mesure provisoire demandée, la partie qui la sollicite se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril son existence avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure principale. L’imminence de la disparition du marché constituant effectivement un préjudice tant irrémédiable que grave, l’adoption de la mesure provisoire demandée apparaît justifiée dans une telle hypothèse (voir ordonnance du président du Tribunal du 9 juin 2011, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commission, T‑533/10 R, non encore publiée au Recueil, point 30, et la jurisprudence citée).
26      Toutefois, force est de constater que, si les éléments de preuve avancés démontrent une baisse considérable de l’activité de la requérante, il ressort également de leur examen, et notamment du rapport d’audit figurant en annexe A 13, que la requérante a été en mesure de concourir à des appels d’offres et de poursuivre une activité économique au cours de l’année 2011, postérieurement à son inclusion parmi les personnes et entités faisant l’objet d’un gel de fonds et de ressources économiques.
27      Il convient également de prendre en compte la circonstance que la requérante a déposé la demande en référé plus de neuf mois après l’introduction du recours principal. S’il appartenait à la requérante de juger de l’opportunité d’introduire une demande de sursis à exécution et de décider du moment de la procédure auquel cette demande serait présentée, le juge des référés peut être amené à apprécier, au regard des circonstances de l’espèce, le moment auquel la demande en référé a été introduite lorsqu’il statue sur l’urgence (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 9 juillet 2003, AIT/Commission, T‑288/02 R, Rec. p. II‑2885, point 17). Dans la mesure où il ne ressort pas du dossier une modification des circonstances de l’espèce depuis l’introduction du recours principal, force est de constater que le dépôt de la demande en référé après un tel délai est un élément qui tend à révéler l’absence d’urgence à ordonner le sursis sollicité.
28      Partant, compte tenu de la capacité de la requérante à poursuivre une activité économique postérieurement aux mesures prises à son égard et du délai important séparant la date d’introduction de la présente demande en référé de celle du recours principal, il convient de conclure que la requérante n’a pas démontré être dans une situation susceptible de mettre en péril son existence avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure principale.
29      En ce qui concerne, troisièmement, le préjudice constitué par la réduction de l’activité de la requérante et la perte de marchés qui s’en est suivie, il convient de rappeler qu’un tel préjudice ne peut relever des circonstances exceptionnelles mentionnées au point 23 ci-dessus qu’à la condition que la partie qui sollicite la mesure provisoire démontre un risque de modification irrémédiable des parts de marché présentant également un caractère grave (ordonnance DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commission, point 25 supra, point 35).
30      À cet égard, force est de constater que la requérante se contente d’alléguer que le secteur d’activité dans lequel elle opère est « hautement concurrentiel » et qu’elle dispose d’une « notoriété incontestable » risquant d’être ternie en l’absence de sursis à l’exécution des autres actes attaqués. Ces seules allégations ne suffisent cependant pas à établir que la requérante ne serait pas en mesure, dans l’éventualité où il serait fait droit à ses prétentions dans le cadre du recours principal, de reconquérir une fraction appréciable de ses parts de marché et que, partant, cette perte revêtirait un caractère irrémédiable.
31      Au vu de tout ce qui précède, il convient de conclure que la condition relative à l’urgence fait défaut s’agissant du préjudice financier allégué.
32      En second lieu, la requérante estime avoir subi un préjudice moral constitué par l’atteinte à sa réputation et à la renommée de ses activités.
33      Il suffit, à cet égard, de souligner que, s’il n’est pas exclu qu’un sursis à l’exécution des autres actes attaqués puisse remédier à un préjudice moral de cette nature, il convient néanmoins de constater qu’un tel sursis ne pourrait le faire plus que ne le fera, à l’avenir, une éventuelle annulation desdits actes au terme de la procédure principale (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 27 août 2008, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 R, non publiée au Recueil, point 53). Dans la mesure où la finalité de la procédure en référé n’est pas d’assurer la réparation d’un préjudice, mais de garantir la pleine efficacité de la décision au fond, il convient de conclure, s’agissant du préjudice moral, que la condition relative à l’urgence fait également défaut.
34      Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que les éléments de preuve apportés par la requérante ne permettent pas d’établir à suffisance de droit que, à défaut d’octroi de la mesure provisoire demandée, elle subirait un préjudice grave et irréparable.
35      En conséquence, la demande en référé doit être rejetée pour défaut d’urgence, sans qu’il soit besoin d’examiner si les autres conditions du sursis à exécution sollicité sont remplies.
Par ces motifs,
LE JUGE DES RÉFÉRÉS
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 8 septembre 2011.
Le greffier
Le juge
E. Coulon
M. Prek
* Langue de procédure : le français.