Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 21 maj 2026 (*)
” Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för varor – Offentlig kontroll av livsmedel – Förordning (EU) 2017/625 – Artikel 9.7 – Fullständig harmonisering – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet att anmäla ankomsten av kosttillskott från andra medlemsstater – Krav på att det ska vara absolut nödvändigt för den effektiva organisationen av offentlig kontroll med hänsyn till skyddet av människors hälsa och konsumenterna ”
I mål C‑626/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) genom beslut av den 17 september 2024, som inkom till domstolen den 24 september 2024, i målet
PRAGON s.r.o.
mot
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin (referent), N. Piçarra och N. Fenger,
generaladvokat: A. Biondi,
justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 september 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        PRAGON s.r.o., genom M. Kadlec, advokát,
–        Tjeckiens regering, genom J. Očková, M. Smolek och J. Vláčil, båda i egenskap av ombud,
–        Europeiska kommissionen, genom M. Salyková och F. Thiran, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 18 december 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 34 och 36 FEUF samt artikel 9.7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll) (EUT L 95, 2017, s. 1).
2        Begäran har framställts i ett mål mellan PRAGON s. r. o (nedan kallat Pragon), ett bolag bildat enligt tjeckisk rätt, och Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (den nationella myndigheten för livsmedelskontroll, inspektionen i Prag, Tjeckien) (nedan kallad den nationella myndigheten för livsmedelskontroll). Målet rör en begäran om skydd från detta bolag mot ett påstått olagligt ingrepp som denna myndighet påstås ha gjort i form av en utförd kontroll.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Primärrätten
3        I artikel 26.1 TFUE föreskrivs följande:
”[Europeiska] Unionen ska besluta om åtgärder i syfte att upprätta den inre marknaden eller säkerställa dess funktion i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen.”
4        Artikel 34 FEUF har följande lydelse:
”Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna.”
5        I artikel 36 FEUF föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 ska inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.”
6        I artikel 43.2 TFUE föreskrivs följande:
”Europaparlamentet och [Europeiska unionens råd] ska, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört [Europeiska ekonomiska] och sociala kommittén, upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som föreskrivs i artikel 40.1 och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri.”
7        I 114.1 TFUE föreskrivs följande:
”Om inte annat föreskrivs i fördragen ska följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 26. Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört [Europeiska ekonomiska] och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.”
8        I artikel 168.4 b FEUF stadgas följande:
”Med avvikelse från artiklarna 2.5 och 6 a och i enlighet med artikel 4.2 k ska Europaparlamentet och rådet, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört [Europeiska ekonomiska] och sociala kommittén samt [Europeiska regionkommittén], bidra till att de mål som anges i denna artikel uppnås genom att, för att klara av de gemensamma frågorna på säkerhetsområdet,
…
b)      besluta om sådana åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet som direkt syftar till att skydda folkhälsan”.
Sekundärrättsliga bestämmelser
–       Förordning (EG) nr 178/2002.
9        I artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 2002, s. 1) föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med livsmedel alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor.
…”
–       Direktiv 2002/46/EG
10      I artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/46/EG av den 10 juni 2002 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosttillskott (EGT L 183, 2002, s. 51) föreskrivs följande:
”För att underlätta en effektiv övervakning av kosttillskott kan medlemsstaterna kräva att tillverkaren eller den som saluför produkten inom deras territorium skall informera den behöriga myndigheten om saluföringen genom att skicka in ett exemplar av den etikett som används för produkten.”
–       Förordning 2017/625
11      Skälen 1–3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 och 99 i förordning 2017/625 har följande lydelse:
”(1)      Enligt [EUF-fördraget] ska en hög hälsoskyddsnivå för människor och djur och en hög miljöskyddsnivå säkerställas vid utformning och genomförande av unionspolitik och unionsåtgärder. Detta mål ska bland annat uppnås genom åtgärder på veterinär- och växtskyddsområdet som i slutändan syftar till att skydda människors hälsa.
(2)      I EUF-fördraget föreskrivs också att unionen ska bidra till att uppnå en hög konsumentskyddsnivå genom åtgärder som beslutas inom ramen för förverkligandet av den inre marknaden.
(3)      Unionslagstiftningen säkerställer genom en uppsättning harmoniserade bestämmelser att livsmedel och foder är säkra och hälsosamma, och att verksamhet som kan inverka på säkerheten i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan eller på skyddet av konsumenternas intressen i fråga om livsmedel och livsmedelsinformation genomförs i enlighet med särskilda krav. Det har även införts unionsbestämmelser i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa samt växtskydd och djurskydd i alla led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan och på alla de områden där kampen mot eventuell spridning av djursjukdomar, som i vissa fall kan överföras till människor, eller av skadegörare som är skadliga för växter eller växtprodukter är ett viktigt mål, och i syfte att skydda miljön mot risker som kan uppstå till följd av genetiskt modifierade organismer eller växtskyddsmedel. Den korrekta tillämpningen av dessa bestämmelser, nedan tillsammans kallade unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, bidrar till den inre marknadens funktion.
…
(15)      Ansvaret för att se till att unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan efterlevs vilar på medlemsstaterna, vars behöriga myndigheter genom organisationen av offentlig kontroll övervakar och verifierar att relevanta unionskrav uppfylls och upprätthålls effektivt.
…
(19)      I strävan efter bättre lagstiftning bör den övergripande rättsliga ramen rationaliseras och förenklas och de bestämmelser som gäller för offentlig kontroll på specifika områden bör integreras i en enda rättslig ram. …
(20)      Denna förordning bör ha som mål att fastställa harmoniserade unionsramar för organisationen av offentlig kontroll, och av annan offentlig verksamhet än offentlig kontroll, i alla led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, med beaktande av såväl bestämmelserna om offentlig kontroll i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 2004, s. 1)] och i relevant sektorsspecifik lagstiftning som erfarenheterna av tillämpningen av dessa bestämmelser.
…
(37)      En medlemsstats behöriga myndigheter bör i undantagsfall, utan att det påverkar spårbarhetskrav i sektorsspecifik lagstiftning och enbart i den utsträckning som är absolut nödvändig för att organisera offentlig kontroll, ha möjlighet att kräva att aktörer anmäler ankomsten av djur och varor från en annan medlemsstat.
(38)      För att säkerställa att unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan genomdrivs på ett korrekt sätt bör de behöriga myndigheterna ha befogenhet att utföra offentlig kontroll av djur och varor som omfattas av den lagstiftningen i alla produktions-, bearbetnings- och distributionsled. För att säkerställa att den offentliga kontrollen utförs grundligt och är verkningsfull bör de behöriga myndigheterna även ha befogenhet att utföra offentlig kontroll av varor, ämnen, material eller föremål som inte omfattas av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan i alla produktions- och distributionsled, om det behövs för en grundlig undersökning av eventuella överträdelser av den lagstiftningen och för att fastställa orsaken till dessa överträdelser. För att de behöriga myndigheterna ska kunna utföra den offentliga kontrollen på ett effektivt sätt bör de upprätta och upprätthålla förteckningar eller register över de aktörer som ska kontrolleras.
…
(43)      Genom denna förordning fastställs en enda rättslig ram för organisation av offentlig kontroll för att verifiera efterlevnaden av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan på samtliga områden som den lagstiftningen omfattar. …
…
(99)      Eftersom målet för denna förordning, nämligen att säkerställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som utförs för att säkerställa att unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan tillämpas, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av dess verkningar, komplexitet och gränsöverskridande och internationella karaktär, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [FEU] …”
12      Artikel 1.1 a och 1.2 a i förordning 2017/625 har följande lydelse:
”1.      Denna förordning innehåller bestämmelser om
a)      offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter,
…
2.      Denna förordning ska tillämpas på offentlig kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser, oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna, för tillämpning av unionslagstiftningen, på följande områden:
a)      Livsmedel och livsmedelssäkerhet, integritet och hälsosamhet i valfritt produktions-, bearbetnings- och distributionsled, inklusive bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsumentskydd och konsumentinformation, samt bestämmelser om tillverkning och användning av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel.”
13      I artikel 3.11, 3.12 och 3.29 i denna förordning föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
11)      varor: allt som omfattas av en eller flera av de bestämmelser som avses i artikel 1.2, utom djur.
12)      livsmedel: livsmedel enligt definitionen i artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002.
…
29)      aktör: varje fysisk eller juridisk person som har en eller flera av de skyldigheter som fastställs i de bestämmelser som avses i artikel 1.2”.
14      I artikel 9.1, 9.2 och 9.4–9.7 i förordning 2017/625 föreskrivs följande:
”1.      De behöriga myndigheterna ska regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer …
…
2.      De behöriga myndigheterna ska utföra offentliga kontroller regelbundet och med lämplig riskbaserad frekvens för att identifiera eventuella avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 som begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande, med beaktande av den information om sådana överträdelser som delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108 och all annan information som tyder på sådana överträdelser.
…
4.      Offentlig kontroll ska utföras utan föranmälan, utom då en föranmälan är nödvändig och vederbörligen motiverad för att offentlig kontroll ska kunna utföras. Vad gäller offentlig kontroll på aktörens begäran får den behöriga myndigheten avgöra om de offentliga kontrollerna ska utföras med eller utan föranmälan. Offentlig kontroll med föranmälan ska inte utgöra något hinder för offentlig kontroll utan föranmälan.
5.      Offentlig kontroll ska i möjligaste mån utföras med minsta möjliga administrativa börda och verksamhetsstörningar för aktörerna, utan att detta inverkar negativt på kontrollens verkningsfullhet.
6.      De behöriga myndigheterna ska utföra offentlig kontroll på samma sätt, med beaktande av behovet av att anpassa kontrollen till den specifika situationen, oavsett om de berörda djuren och varorna
a)      tillhandahålls på unionsmarknaden, antingen de har sitt ursprung i den medlemsstat där den offentliga kontrollen utförs eller i en annan medlemsstat,
…
7.      Destinationsmedlemsstater får i den utsträckning som är absolut nödvändig för organisationen av offentlig kontroll kräva att aktörer som får djur eller varor levererade till sig från en annan medlemsstat anmäler djurens eller varornas ankomst.”
15      I artikel 10.1 a och c samt 10.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”1.      De behöriga myndigheterna ska i den utsträckning som krävs för att säkerställa att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 efterlevs utföra offentlig kontroll av
a)      djur och varor i alla produktions-, bearbetnings-, distributions- och användningsled,
…
c)      aktörer med avseende på verksamhet, inklusive djurhållning, utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under deras kontroll och deras omgivningar samt relaterad dokumentation.
2.      De behöriga myndigheterna ska, utan att det påverkar bestämmelserna om befintliga förteckningar eller register som upprättats utifrån de bestämmelser som avses i artikel 1.2, upprätta en förteckning över aktörer och hålla den uppdaterad. Om det redan finns en sådan förteckning för andra ändamål kan den också användas för tillämpningen av denna förordning.”
16      Artikel 11.1 i förordningen har följande lydelse:
”De behöriga myndigheterna ska utföra offentlig kontroll med en hög grad av öppenhet och ska åtminstone en gång om året, bland annat genom offentliggörande på internet, tillhandahålla allmänheten relevant information om hur den offentliga kontrollen är organiserad och hur den utförs.
De ska också säkerställa att information om följande offentliggörs regelbundet och i vederbörlig tid:
a)      Typ, antal och resultat av offentliga kontroller.
b)      Typ av och antal fall av bristande efterlevnad som påvisats.
c)      Typ av och antal fall där de behöriga myndigheterna vidtagit åtgärder i enlighet med artikel 138.
d)      Typ av och antal fall där de sanktioner som avses i artikel 139 ålagts.”
17      I artiklarna 102–108 i förordning 2017/625 fastställs bestämmelser om administrativt stöd och samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter i samband med de förfaranden som regleras i förordningen.
18      I artikel 111.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att den fleråriga nationella kontrollplan som avses i artikel 109.1 tillhandahålls allmänheten, med undantag av de delar av planen vars röjande skulle kunna undergräva den offentliga kontrollens verkningsfullhet.”
Tjeckisk lagstiftning
Livsmedelslagen
19      I 3d § 3 zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (lag nr 110/1997 om livsmedelsprodukter och tobaksvaror samt om ändring och komplettering av vissa med denna sammanhängande lagar) (nedan kallad livsmedelslagen) har följande lydelse:
”En livsmedelsföretagare som på destinationsorten tar emot sådana livsmedel som anges i genomförandebestämmelserna från en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller ett tredjeland ska underrätta den behöriga tillsynsmyndigheten i enlighet med 16 § 4 eller 16 § 5 om leveransen i enlighet med genomförandebestämmelserna, vilken på grundval av en riskbedömning som ska utföras i enlighet med artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning [nr 178/2002], i den utsträckning som är absolut nödvändig för organisationen av offentlig kontroll, ska fastställa typen av livsmedel, tidsfristen, omfattningen och sättet för anmälan.”
Förordning nr 172/2015
20      1 § i vyhláška č 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (förordning nr 172/2015 om informationsskyldigheter för mottagaren av livsmedel på destinationsorten), i den version som var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad förordning nr 172/2015) har följande lydelse:
”1)      I denna förordning regleras omfattningen av livsmedelsföretagarens informationsskyldighet på destinationsorten … i enlighet med direkt tillämplig unionslagstiftning.
2)      Denna förordning är tillämplig på följande:
…
e)      Kosttillskott.
…
3)      Denna förordning ska endast tillämpas när destinationsorten är den ort där den första leveransen tas emot, inbegripet den ort där den första bearbetningen eller behandlingen sker i Tjeckien av de livsmedel som avses i punkt 2.”
21      I 2 § 1 i förordning nr 172/2015 föreskrivs följande:
”Mottagaren av livsmedel från en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller från ett tredjeland ska, när det gäller de livsmedel som anges i 1 § 2 a–e och när destinationsorten är den som anges i 1 § 3 underrätta den nationella myndigheten för livsmedelskontroll via informationssystemet minst 24 timmar före leverans av livsmedel till destinationsorten angående följande uppgifter:
a)      Typen av livsmedel som ska ankomma till destinationsorten.
b)      Mängden livsmedel som ska ankomma till destinationsorten.
c)      Medlemsstaten i Europeiska unionen eller tredjelandet, namnet på och adressen till den livsmedelsföretagare som ska leverera livsmedlen till destinationsorten.
d)      Namnet, adressen och identifikationsnumret på destinationsorten och mottagaren av livsmedlen på destinationsorten.
e)      Datumet för leverans av livsmedlen till destinationsorten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
22      Den 7 juni 2021 genomförde den nationella myndigheten för livsmedelskontroll, med stöd av förordning nr 172/2015, innehållande bestämmelser om genomförande av livsmedelslagen, en offentlig kontroll av huruvida de kosttillskott som Pragon mottagit uppfyllde säkerhetskraven. Denna kontroll genomfördes i enlighet med ett nationellt regelverk, vilket enligt 3 § 3 i livsmedelslagen jämförd med 1 § 2 i förordning nr 172/2015, föreskriver att livsmedelsföretagare är skyldiga att underrätta de behöriga kontrollmyndigheterna om ankomsten av vissa livsmedel, däribland kosttillskott, från en annan medlemsstat i unionen eller från ett tredjeland.
23      Pragon ifrågasatte den kontroll som utförts av den nationella myndigheten för livsmedelskontroll genom att väcka talan med yrkande om skydd mot ingripandena från myndighetens sida som Pragon hävdade var olagliga med hänsyn till unionsrätten. Talan väcktes vid Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Tjeckien), som ogillade talan genom dom av den 6 oktober 2022.
24      Pragon överklagade domen till Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien), som den 10 maj 2023 upphävde denna dom med motiveringen att Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) felaktigt hade slagit fast att det inte var olagligt att utföra en kontroll på grundval av en förordning som strider mot unionsrätten. Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) tillbakavisade därför målet till domstolen i första instans för prövning av huruvida förordning nr 172/2015 var förenlig med unionsrätten och huruvida förordningen skulle tillämpas i det aktuella målet.
25      Genom dom av den 12 oktober 2023 ogillade Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) Pragons talan genom vilken lagenligheten av den kontroll som utförts med tillämpning av förordning nr 172/2015 ifrågasattes. Enligt domstolen i första instans uppfyller denna förordning villkoren i artikel 9.7 i förordning 2017/625, nämligen dels att de berörda aktörerna i förväg ska anmäla ankomst av kosttillskott till Tjeckien i syfte att offentliga kontroller ska kunna organiseras, dels att denna anmälan är absolut nödvändig för detta ändamål. Att anmälningsskyldigheten är proportionerlig följer av att denna skyldighet inte är tillämplig på samtliga livsmedel, utan endast på vissa kategorier av livsmedel, varvid förteckningen av dessa varierar beroende på bedömningen av de risker som de medför vid ett visst datum, vilket således utgör ett riktat krav och inte ett generellt krav. Nämnda skyldighet avser dessutom endast de uppgifter som är nödvändiga för riskbedömningen, och det är uppgifter som de aktörer som omfattas av denna skyldighet innehar. Eftersom anmälan av ankomsten av livsmedel, i enlighet med artikel 2.1 i förordning nr 172/2015, ska ske via ett online-formulär minst 24 timmar före ankomsten, är en sådan skyldighet mindre betungande än den som följer av tidigare lagstiftning, i vilken det föreskrevs en skyldighet att göra anmälan 48 timmar före ankomsten. Utan den information som krävs enligt gällande tjeckisk lagstiftning skulle det dock inte vara möjligt att fullgöra skyldigheten att regelbundet genomföra offentliga kontroller utan förhandsanmälan, vilket krävs enligt artikel 9.2 och 9.4 i förordning 2017/625.
26      Pragon överklagade domen av den 12 oktober 2023 till Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen), som är den hänskjutande domstolen. Pragon gjorde till stöd för överklagandet gällande att den anmälningsskyldighet som föreskrivs i den tjeckiska lagstiftningen på ett uppenbart sätt strider mot den fria rörligheten för varor, eftersom varorna inte kan levereras i Tjeckien samma dag som beställningen görs, vilket utgör ett icke-tariffärt handelshinder som är förbjudet enligt unionsrätten. Pragon hävdade dessutom att livsmedel som har sitt ursprung utanför Tjeckien är föremål för en diskriminerande behandling i förhållande till den behandling som förbehålls varor med ursprung i denna medlemsstat, eftersom dessa varor inte omfattas av någon skyldighet att göra en förhandsanmälan och således kan saluföras omedelbart.
27      Bland de skäl som ligger till grund för den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen framhållit att livsmedel som hör till en kategori som anges i förordning nr 172/2015 kan, när de har sitt ursprung i Tjeckien, saluföras av mottagaren av dessa livsmedel så snart det är möjligt utan att det är nödvändigt att uppfylla någon informationsskyldighet. Om samma livsmedel däremot kommer från en annan medlemsstat ska de, i enlighet med denna förordning, anmälas minst 24 timmar före ankomst till Tjeckien. En sådan skyldighet innebär en mer komplicerad planering för livsmedelsföretagarna, eftersom varje sådan beställning endast kan levereras 24 timmar efter det att denna skyldighet har fullgjorts, vilket medför extrakostnader och ytterligare förseningar för de berörda livsmedelsföretagarna. Av dessa skäl har den hänskjutande domstolen förklarat att den är benägen att anse att den informationsskyldighet som föreskrivs i 3d § 3 i livsmedelslagen, som genomförs genom förordning nr 172/2015, kan avhålla livsmedelsföretagare från att importera eller saluföra livsmedel från andra medlemsstater på marknaden i Tjeckien och utgör således en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 34 FEUF.
28      Enligt den hänskjutande domstolen ska det fastställas huruvida den anmälningsskyldighet som föreskrivs i den tjeckiska lagstiftningen är proportionerlig, det vill säga fastställa huruvida det finns ett jämförbart sätt att skydda människors hälsa –
vilket den hänskjutande domstolen anser är ett syfte som kan motivera denna skyldighet – som skulle utgöra ett mindre ingrepp i den fria rörligheten för varor inom unionen än den som föreskrivs i denna lagstiftning. Den hänskjutande domstolen anser att det enligt artikel 9.7 i förordning 2017/625 är tillåtet att ålägga en mottagare av livsmedel från en annan medlemsstat en informationsskyldighet. Den undrar därför i vilken utsträckning denna skyldighet får vara systematisk med hänsyn till skäl 37 i nämnda förordning, av vilket det framgår att en informationsskyldighet om ankomst av varor endast är möjlig i undantagsfall. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida en anmälningsskyldighet som är inriktad på de aktuella riskerna med mottagna livsmedel eller som endast åläggs vid ankomsten av sådana livsmedel till destinationsmedlemsstaten eller vid specifika leveranser skulle utgöra en alternativ åtgärd som kan anses tillräcklig. Den hänskjutande domstolen utesluter emellertid inte att ett krav på förhandsanmälan kan anses vara proportionerligt, eftersom en sådan anmälan ökar möjligheterna att upptäcka ett livsmedel som inte uppfyller kraven i unionsrätten.
29      Vad särskilt gäller kosttillskott anser den hänskjutande domstolen att de skiljer sig från färska livsmedel eller livsmedel av animaliskt ursprung när det gäller särskilda krav på hållbarhetstid, transport, lagring, form och användning. Eftersom kosttillskott inte är lättfördärvliga är det inte nödvändigt att utföra en offentlig kontroll inom 24 timmar. Det framgår emellertid av den tjeckiska lagstiftningen att bibehållandet av kosttillskott i förteckningen över livsmedel, som föreskrivs i förordning nr 172/2015, motiveras av att tillskott eventuellt kan innehålla anabola ämnen, farmaceutiska produkter, hormoner och andra förbjudna ämnen, på grund av att de på förpackningen angivna ämnen som ingår i nämnda tillskott ofta inte överensstämmer med verkligheten eller överskrider den tillåtna halten. Kosttillskott kan vidare eventuellt innehålla farliga ämnen, såsom tungmetaller eller aromatiska kolväten, och vitaminer eller mineralämnen som kan medföra särskilda skadliga effekter vid överkonsumtion tillsammans med mat. Den hänskjutande domstolen uttrycker dock reservationer när det gäller nödvändigheten av att, även mot bakgrund av ovan gjorda förklaringar, genomföra offentliga kontroller av kosttillskott inom en lika kort tidsfrist efter deras ankomst till Tjeckien som gäller beträffande lättfördärvliga livsmedel.
30      Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Utgör artikel 34 FEUF, mot bakgrund av artikel 36 FEUF och artikel 9.7 i [förordning nr 2017/625,] hinder för en sådan nationell lagstiftning som ålägger mottagaren av kosttillskott från en annan medlemsstat en allmän skyldighet att minst 24 timmar i förväg anmäla deras ankomst till destinationsorten och samtidigt tillhandahålla de uppgifter som krävs för att kunna utföra en riskbedömning och planera den offentliga kontrollen?”
Tolkningsfrågan
31      Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 34 och 36 FEUF samt artikel 9.7 i förordning 2017/625 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en aktör som mottar kosttillskott från en annan medlemsstat åläggs en skyldighet att i förväg anmäla ankomsten av kosttillskott till destinationsorten och att tillhandahålla de uppgifter som krävs för att kunna bedöma riskerna med dessa och för att planera offentliga kontroller.
32      Det ska inledningsvis påpekas att enligt artikel 1.1 a och 1.2 i förordning 2017/625 innehåller förordningen bestämmelser om bland annat offentliga kontroller som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser, oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna, på området för livsmedel och livsmedelssäkerhet, livsmedlens integritet och hälsosamhet i valfritt produktions-, bearbetnings- och distributionsled, inklusive bestämmelser för att säkerställa god handelssed, konsumentskydd och konsumentinformation,
33      Det framgår dessutom av skälen 15, 19, 20, 43 och 99 i denna förordning att de bestämmelser som införs genom förordningen utgör en enda rättslig ram som syftar till att säkerställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för medlemsstaternas organisation av offentlig kontroll för att verifiera efterlevnaden av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan på samtliga områden som den lagstiftningen omfattar.
34      Inom denna exklusiva rättsliga ram fastställs i artikel 9 i den förordningen allmänna bestämmelser för offentlig kontroll. I artikel 7 föreskrivs särskilt att medlemsstaterna får kräva att aktörer som får djur eller varor levererade till sig från en annan medlemsstat anmäler djurens eller varornas ankomst, förutsatt att detta är absolut nödvändigt för att organisera offentlig kontroll.
35      Domstolen påpekar att kosttillskott omfattas av begreppet varor i den mening som avses i den bestämmelsen. Begreppet varor definieras nämligen i artikel 3 led 11 i förordning 2017/625 som allt som omfattas av en eller flera av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i denna förordning, med undantag för djur. Såsom framgår av artikel 3 led 12 i denna förordning, jämförd med artikel 2 i förordning nr 178/2002, omfattas kosttillskott av begreppet livsmedel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2011, Bablok m.fl., C‑442/09, EU:C:2011:541, punkt 69). Dessutom hänvisar artikel 1.2 a i förordning 2017/625 uttryckligen till bestämmelserna om ”livsmedel och livsmedelssäkerhet”.
36      Det framgår av en samlad läsning av dessa bestämmelser att villkoren
för när medlemsstaterna, i förekommande fall, får ålägga en skyldighet att anmäla ankomsten till destinationsorten av kosttillskott från en annan medlemsstat har blivit föremål för en uttömmande harmonisering genom förordning 2017/625.
37      Enligt domstolens fasta praxis ska en nationell lagstiftning som ålägger en sådan skyldighet således prövas enbart mot bakgrund av bestämmelserna i denna förordning, särskilt dess artikel 9.7, och inte mot bakgrund av artiklarna 34 och 36 FEUF (se, analogt, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
38      I detta avseende följer det av artikel 9.7 i förordning 2017/625 att det endast är i den utsträckning som det är absolut nödvändigt för organisationen av offentlig kontroll som destinationsmedlemsstaterna får kräva att aktörer som får djur eller varor levererade till sig från en annan medlemsstat ska anmäla djurens eller varornas ankomst.
39      Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, exempelvis, dom av den 17 november 1983,
Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 19 juni 2025,
Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
40      För det första framgår det av ordalydelsen i artikel 9.7 i förordning 2017/625 att skyldigheten att anmäla ankomsten av varor från en annan medlemsstat, som medlemsstaterna har möjlighet att föreskriva, inte bara ska syfta till att säkerställa genomförandet av offentliga kontroller, utan ska även vara absolut nödvändig för detta ändamål.
41      Villkoret ”absolut nödvändig” innebär i sig att det inte får finnas mindre ingripande åtgärder än en sådan anmälningsskyldighet för att säkerställa att offentliga kontroller organiseras på ett effektivt sätt.
42      Vad därefter gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, ska det påpekas att den, i den mån den ger medlemsstaterna möjlighet att behandla varorna olika beroende på deras ursprung, innebär ett undantag från den allmänna regeln i artikel 9.6 i förordningen, enligt vilken offentlig kontroll, även om den måste anpassas till olika situationer, ändå ska utföras på samma sätt, oberoende av om de berörda varorna har sitt ursprung i den medlemsstat där den offentliga kontrollen utförs eller i en annan medlemsstat. Villkoren för genomförande av artikel 9.7 i nämnda förordning, vilka angetts i punkt 40 ovan, måste således tolkas restriktivt (se, analogt, dom av den 18 januari 2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34, punkt 25).
43      Denna bedömning stöds av vissa delar av ingressen till förordning 2017/625.
44      Det framgår således av skäl 37 i denna förordning att det är i ”undantagsfall” som en medlemsstats behöriga myndigheter bör ha möjlighet att kräva att aktörer anmäler ankomsten av djur och varor från en annan medlemsstat.
45      Det framgår dessutom av skäl 38 i nämnda förordning att offentlig kontroll bör vara möjlig i alla produktions-, bearbetnings- och distributionsled av djur och varor som omfattas av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Däremot saknas det uppgift om att när dessa djur och varor kommer från en annan medlemsstat, ska kontrollerna av dessa ske systematiskt och med nödvändighet äga rum vid ankomsten av nämnda djur och varor till den berörda medlemsstaten.
46      Enligt artikel 10.1 i förordning 2017/625 ska de behöriga myndigheterna om det behövs utföra offentlig kontroll av de varor som omfattas av förordningen i alla led i produktionen, bearbetningen, distributionen och användningen av varorna.
47      Vad slutligen gäller syftet med förordning 2017/625 framgår det av skälen 1, 2, 3, 15 och 20 i förordningen att den, genom att inrätta en harmoniserad unionsram för genomförandet av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i hela den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, syftar till att på ett effektivt sätt säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa, miljön och konsumenternas intressen. Vidare antogs nämnda förordning inte bara med stöd av artikel 168.4 b FEUF, som bland annat avser skyddet för folkhälsan, utan även med stöd av artiklarna 43.2 och 114 FEUF, vilket visar att förordningen även har till syfte att säkerställa den fria rörligheten för varor. I skäl 3 i denna förordning anges att den korrekta tillämpningen av unionslagstiftningen om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan bidrar till den inre marknadens funktion.
48      Med hänsyn till detta dubbla syfte ska artikel 9.7 i förordning 2017/625, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, förstås så, att den upprättar en särskild balans mellan, å ena sidan, den fria rörligheten för livsmedel och, å andra sidan, skyddet av människors och djurs hälsa samt miljön och konsumenternas intressen.
49      Det framgår av samtliga dessa omständigheter att artikel 9.7 i förordning 2017/625 ska tolkas så, att det är tillåtet för medlemsstaterna att kräva en anmälan av ankomsten av djur eller varor från en annan medlemsstat, men enbart i undantagsfall i vilka skyldigheten att göra en sådan anmälan är absolut nödvändig, i avsaknad av mindre ingripande åtgärder, för att garantera en effektiv offentlig kontroll för att säkerställa skyddet av bland annat människors hälsa och konsumenterna.
50      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida den anmälningsskyldighet som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artikel 9.7 i förordning 2017/625. EU-domstolen kan för detta ändamål, när den meddelar ett förhandsavgörande, bidra med preciseringar för att vägleda den nationella domstolen vid dess avgörande
(dom av den 12 mars 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
51      Domstolen påpekar i detta avseende att en sådan anmälningsskyldighet, såsom den tjeckiska regeringen i huvudsak har gjort gällande, kan vara ägnad att eftersträva syftet att säkerställa en effektiv organisation av offentliga kontroller av dessa livsmedel, genom att de behöriga myndigheterna, med hjälp av den information som erhålls, får möjlighet att göra en fullständig bedömning av riskerna för människors hälsa och för konsumenterna. En sådan bedömning gör det möjligt att fastställa vilka livsmedel som ska bli föremål för sådana kontroller redan i det första ledet i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan i Tjeckien eller innan de distribueras till slutkonsumenterna.
52      Ett sådant syfte motsvarar det som anges i punkt 49 ovan. Enligt artikel 9.7 i förordning 2017/625 är det möjligt, för att uppnå detta syfte, att införa en skyldighet för de berörda aktörerna att anmäla ankomsten av varor från en annan medlemsstat, förutsatt att denna skyldighet är absolut nödvändig för att uppnå detta syfte.
53      Det ska emellertid påpekas att den skyldighet som är aktuell i det nationella målet avser ankomsten till Tjeckien av alla kosttillskott från andra medlemsstater och att skyldigheten därvid är tillämplig på samtliga aktörer som mottar sådana kosttillskott.
54      Domstolen framhåller härvidlag att enligt artikel 9.1 i förordning 2017/625 ska offentliga kontroll organiseras på ett sådant sätt att alla aktörer regelbundet och med lämplig frekvens blir föremål för riskbaserad offentlig kontroll.
55      Med hänsyn till de förfaranden för skydd, utbyte och insamling av information som föreskrivs i förordning 2017/625, särskilt i artikel 9.2, artikel 10.2, artikel 11.1 och artikel 111.1 i samma förordning, framstår det emellertid inte som om skyldigheten att anmäla ankomsten av alla kosttillskott från en annan medlemsstat, som åligger alla aktörer som mottar sådana kosttillskott, är nödvändig för organisationen av offentliga kontroller som uppfyller kraven i artikel 9.1 och artikel 10.1 i denna förordning.
56      Medlemsstaterna har nämligen, enligt artikel 11.1 i förordning 2017/625, i princip tillgång till information om bland annat typ, antal och resultat av offentliga kontroller samt typ och antal av de fall av bristande efterlevnad som under ett år har upptäckts och bestraffats i andra medlemsstater samt, enligt artikel 111.1 i denna förordning, övriga medlemsstaters fleråriga nationella kontrollplaner. Det framgår dessutom av artikel 9.2 i nämnda förordning att medlemsstaterna även har tillgång till information om eventuella avsiktliga överträdelser av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen, vilka har delats genom de mekanismer för administrativt stöd som föreskrivs i artiklarna 102–108 i samma förordning.
57      Denna information gör det möjligt för den berörda medlemsstaten att närmare fastställa skyldigheten att anmäla ankomst av kosttillskott från en annan medlemsstat, som har till syfte att organisera offentlig kontroll av dessa varor, på grundval av de risker som framgår av denna information eller avsaknad av sådan information.
58      Vidare ska de behöriga myndigheterna, enligt artikel 10.2 i förordning 2017/625, upprätta och uppdatera en förteckning över ”aktörer”, i den mening som avses i artikel 3 led 29 i denna förordning, inbegripet aktörer som mottar kosttillskott på en medlemsstats territorium från andra medlemsstater.
59      Med hjälp av denna förteckning kan även kosttillskott som inte omfattas av någon anmälningsskyldighet vid ankomst från andra medlemsstater – varvid förteckningen fastställs utifrån de risker som framgår av de uppgifter som nämns i punkt 56 ovan eller avsaknaden av sådana uppgifter – redan i det första ledet i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan i ankomstmedlemsstaten bli föremål för offentlig kontroll riktade mot de aktörer som är mottagare av dessa kosttillskott, om dessa kontroller genomförs med lämplig frekvens och på ett riskbaserat sätt, i enlighet med artikel 9.1 i förordning 2017/625.
60      För att göra det möjligt för medlemsstaterna att genom en effektiv övervakning förebygga de särskilda risker som saluföring av kosttillskott kan medföra, ger artikel 10 i direktiv 2002/46 medlemsstaterna möjlighet att kräva att tillverkaren eller den som saluför ett kosttillskott inom deras territorium ska informera den behöriga myndigheten om saluföringen genom att skicka in ett exemplar av den etikett som används för produkten.
61      I detta sammanhang har den tjeckiska regeringen emellertid hävdat att en sådan allmän lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är absolut nödvändig för organisationen av offentlig kontroll av kosttillskott, eftersom det vid upprepade tillfällen har konstaterats att kosttillskott innehåller anabola ämnen, farmaceutiska produkter, hormoner och andra förbjudna ämnen, eftersom uppgifterna på förpackningen ofta inte överensstämmer med kosttillskottets innehåll, exempelvis vad gäller mängden vitaminer, samt eftersom dessa kosttillskott ofta innehåller otillåtna former av mineralämnen eller skadliga föroreningar, såsom tungmetaller och aromatiska kolväten.
62      Sådana överväganden är dock inte av sådan art att de, mot bakgrund av de omständigheter som nämns ovan i punkterna 55–60, visar att det föreligger ett undantagsfall som innebär att skyldigheten att systematiskt anmäla ankomsten av kosttillskott från en annan medlemsstat bör anses vara absolut nödvändig för att säkerställa en effektiv offentlig kontroll.
63      I synnerhet följer det inte av dessa överväganden att ankomsten till Tjeckien av kosttillskott från en annan medlemsstat skulle innebära – innan dessa kosttillskott når slutkonsumenterna – en verklig risk för att skyddet för människors hälsa eller för konsumenterna undergrävs på ett sätt som inte effektivt kan förebyggas genom mindre ingripande åtgärder. Sådan åtgärder kan avse en individualiserad skyldighet att anmäla ankomst eller offentliga kontroller som utförs i olika led i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan med hjälp av de förfaranden som avses i punkterna 55–60 ovan.
64      Detta gäller i än högre grad då, såsom Europeiska kommissionen med rätta har påpekat, enbart den omständigheten att en produkt har sitt ursprung i en annan medlemsstat inte i sig innebär att denna produkt automatiskt medför en viss risk, eftersom produkter från andra medlemsstater har omfattats, i dessa medlemsstater, av harmoniserade unionsbestämmelser som syftar till att säkerställa livsmedelssäkerheten.
65      Mot bakgrund av det ovanstående ska artikel 9.7 i förordning 2017/625 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en aktör som mottar kosttillskott från en annan medlemsstat åläggs en skyldighet att i förväg anmäla ankomsten av kosttillskott till destinationsorten och att tillhandahålla sådana uppgifter som är nödvändiga för att bedöma riskerna med dessa och för planeringen av offentliga kontroller.
Rättegångskostnader
66      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Artikel 9.7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll)
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ekonomisk aktör som mottar kosttillskott från en annan medlemsstat åläggs en skyldighet att i förväg anmäla ankomsten av kosttillskott till destinationsorten och att tillhandahålla sådana uppgifter som är nödvändiga för att bedöma riskerna med dessa och för planeringen av offentliga kontroller.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: tjeckiska.