61977C0151
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 1O FEBBRAIO 1979 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I —
Nel dicembre 1976, la Commissione aveva manifestato al Consiglio l'intenzione di estendere l'applicazione degli importi compensativi a taluni prodotti alimentari al fine di ovviare alle distorsioni di concorrenza risultanti, per l'industria irlandese, dalle disparità dei prezzi dei prodotti di base presenti nei prodotti trasformati, non soggetti ad importi compensativi. Tali disparità erano dovute al divario esistente fra i tassi di conversione agricoli (tassi «verdi») e i tassi della sterlina inglese e della sterlina irlandese.
In quell'epoca, il Regno Unito era il solo Stato membro la cui moneta fluttuasse in ribasso e non avesse adeguato il tasso «verde» della sua moneta. In effetti, la svalutazione della sterlina «verde» inglese avrebbe provocato l'aumento dei prezzi dei prodotti agricoli nel Regno Unito e ciò avrebbe ostacolato l'azione del Governo intesa ad arginare l'inflazione ed avrebbe inoltre messo in pericolo il patto sociale concluso con i sindacati. In pratica, la differenza di livello fra gli importi compensativi fissati per l'Irlanda e quelli fissati per il Regno Unito provocava l'aumento delle importazioni di prodotti trasformati contenenti zucchero dal Regno Unito in Irlanda e scoraggiava l'esportazione degli stessi prodotti dall'Irlanda nel Regno Unito.
Nell'ambito della riunione del Consiglio tenutasi nel marzo 1977, il Governo irlandese ricordava tale intenzione della Commissione.
Questa prometteva di adoperarsi al fine di trovare, di concerto con il Governo irlandese, una soluzione alle suddette difficoltà, applicando, eventualmente, l'art. 135 dell'Atto d'adesione. Il Governo irlandese considerava dichiaratamente la soluzione del problema parte integrante del «pacchetto» sul quale il Consiglio avrebbe dovuto accordarsi in occasione della prossima «maratona agricola».
Il 23 marzo 1977 la Commissione emanava la decisione n. 77/289 con la quale l'Irlanda era autorizzata ad adottare misure di salvaguardia, in base all'art. 135 dell'Atto di adesione, in relazione ad una serie di «prodotti agricoli trasformati» nella cui fabbricazione vengono impiegati taluni prodotti di base interessati dai provvedimenti monetari vigenti nel settore agricolo.
Nell'allegato della decisione erano indicati gli importi da riscuotere e da versare nonché i prodotti interessati. Si trattava dei prodotti compresi nelle seguenti voci doganali :
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17.04 D, prodotti a base di zucchero non contenenti cacao,
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18.06 B, gelati contenenti cacao,
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18.06 C, cioccolata e prodotti a base di zucchero contenenti cacao,
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19.08 B, prodotti della panetteria fine, della pasticceria e della biscotteria,
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21.07 C, gelati non contenenti cacao.
Le suddette misure consistevano nella riscossione di un dazio all'importazione in Irlanda di tali prodotti originari del Regno Unito e nel versamento di un premio all'esportazione nel Regno Unito di prodotti analoghi di origine irlandese. A norma dell'art. 135 dell'Atto di adesione, che corrisponde all'art. 226 del Trattato CEE, tale autorizzazione era valida fino al 31 dicembre 1977, data in cui avrebbero dovuto essere aboliti gli importi compensativi «adesione».
L'Irlanda si avvaleva di tale facoltà a partire dal 1o aprile 1977.
Poco tempo dopo, cioè il 20 aprile, la Commissione emanava, senza che i comitati di gestione competenti avessero espresso il loro parere, il regolamento n. 800/77, che modificava, per quanto riguarda l'elenco dei prodotti soggetti agli importi compensativi monetari, il regolamento n. 572/76 che fissa detti importi.
Mi soffermerò più avanti sulla motivazione di questo regolamento; per ora mi limiterò ad osservare che esso contemplava l'istituzione, a partire dal 23 maggio 1977, all'importazione nei paesi la cui moneta faceva parte del «serpente monetario europeo» ed all'esportazione da questi stessi paesi — ad eccezione della Danimarca — nonché all'importazione e all'esportazione da paesi la cui moneta non faceva parte del «serpente», di importi compensativi per una serie di prodotti non inclusi nell'allegato II del Trattato, ottenuti da prodotti di base soggetti agli importi compensativi e disciplinati da una normativa specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato. A tale data, infatti, gli importi compensativi concernevano solo una parte dei prodotti non compresi nell'allegato II e disciplinati da una siffatta normativa.
L'eccezione riguardante la Danimarca, la cui moneta fluttua anch'essa nell'ambito del «serpente», si spiega col fatto che questo paese è il solo Stato membro della Comunità la cui moneta sia adeguata in modo da corrispondere all'unità di conto europea; la Danimarca ha potuto così rinunciare all'applicazione degli importi compensativi ed è, da questo punto di vista, il solo paese in cui il mercato comune agricolo funzioni realmente.
La sfera d'applicazione del regolamento n. 800/77 è pertanto più vasta di quella della decisione 23 marzo 1977; detto regolamento applica il regime degli importi compensativi ad un gran numero di prodotti non compresi nell'allegato II del Trattato, disciplinati da una «regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato» — espressione tratta dall'art. 1, n. 2, leu. b), del regolamento del Consiglio n. 974/71 — e di cui solo una parte era stata inclusa nel regime degli importi compensativi con regolamento della Commissione 15 marzo 1976, n: 572, modificato dal regolamento n. 736/77.
La parte 8 a dell'allegato I del regolamento n. 572/76, intitolata «merci cui si applica il regolamento n. 1059/69», comprende fra l'altro, in questa nuova versione, i «prodotti agricoli trasformati» oggetto della citata decisione della Commissione 23 marzo 1977.
Alcuni di tali prodotti (quelli compresi nelle voci 18.06B e C, 21.07 C) erano già stati, in precedenza, soggetti all'applicazione del conguaglio monetario e gli importi compensativi erano stati aboliti solo dal 21 aprile 1975, con regolamento della Commissione 19 marzo 1975, n. 722. Detti prodotti, quindi, sono stati nuovamente assoggettati al regime di cui trattasi dopo un certo periodo di tempo.
Il regolamento n. 800/77, adottato il 20 aprile 1977, andava applicato, come ho già detto, a partire dal 23 maggio 1977. Tuttavia la Commissione, con regolamento 18 maggio 1977 n. 1051, rimandava la sua entrata in vigore al 4 luglio 1977, giacché il periodo transitorio previsto non era sufficiente per consentire agli operatori commerciali che avevano stipulato contratti a lungo termine di adottare le misure necessarie. Nessuna modifica, però, veniva apportata all'art. 2, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 800/77, a norma del quale:
«Per i prodotti … appartenenti alle sottovoci tariffarie 17.04 D, 18.06 B, 18.06 C, 19.08 B e 21.07 C, gli importi compensativi monetari si applicano fino al 31 dicembre 1977al più tardi».
Dal raffronto fra gli importi di cui al regolamento n. 800/77 e l'importo del dazio e del premio autorizzati dalla decisione 23 marzo 1977 risulta che in realtà, per quanto concerne detti prodotti, e negli scambi fra l'Irlanda ed il Regno Unito, il regolamento aveva lo stesso effetto della decisione 23 marzo 1977.
Difatti, la Commissione, con decisione 4 maggio 1977, n. 77/353, modificava, a decorrere dal 1o aprile 1977, alcuni degli importi che l'Irlanda era autorizzata a riscuotere e a versare negli scambi col Regno Unito, allo scopo di tener conto della rettifica degli importi compensativi applicati ai prodotti lattiero-caseari di base, resasi necessaria a seguito dell'emanazione del regolamento del Consiglio 29 marzo 1977, n. 651. In tale decisione era precisato che essa, al pari della decisione n. 77/289, avrebbe cessato di produrre effetti alla data in cui si sarebbe applicato il regolamento n. 800/77.
Nell'adottare quest'ultimo regolamento, la Commissione si era riservata di «riesaminare prima della fine dell'anno la situazione economica di questi prodotti non compresi nell'allegato II del Trattato e rivedere eventualmente l'elenco di quelli soggetti agli importi compensativi monetari».
Di conseguenza, essa, con regolamento 30 giugno 1977 n. 1474, modificava gli importi compensativi per tener conto dell'andamento dei tassi di cambio nonché dei nuovi tassi rappresentativi fissati, nel settore dello zucchero, dal regolamento del Consiglio n. 878/77.
Infine — e veniamo così più direttamente alla situazione che è all'origine delle presenti controversie — la Commissione, con regolamento 30 novembre 1977 n. 2657, aboliva il termine finale stabilito per l'applicazione del regolamento n. 800/77, di modo che il regime degli importi compensativi veniva mantenuto in vigore per i prodotti di cui trattasi. A partire da tale data, l'aliquota degli importi compensativi è stata più volte rettificata, ma i suddetti prodotti continuano ad essere soggetti al regime del conguaglio monetario.
Dal canto suo, il Governo italiano era stato messo in allarme, già il 24 ottobre 1977, dalle voci secondo cui la Commissione si accingeva a prorogare il termine di scadenza del regolamento n. 800/77. In una lettera indirizzata alla Commissione in quella data, esso osservava che il regolamento era stato emanato «essenzialmente» a seguito della richiesta irlandese mirante all'eliminazione delle distorsioni di concorrenza negli scambi fra il Regno Unito e l'Irlanda; tuttavia, ciò non giustificava affatto l'applicazione degli importi compensativi negli altri Stati membri e, comunque, oltre il 31 dicembre 1977.
Dopo aver ricordato le ragioni per le quali detto regolamento gli sembrava esorbitare dall'ambito del regolamento di base del Consiglio n. 974/71 — sottolineando, in particolare, che esso concerneva i prodotti trasformati, non contemplati dal regolamento di base — il Governo italiano osservava, in particolare, che «la Commissione aveva dato affidamento che l'applicazione degli importi compensativi monetari ai prodotti fuori dell'allegato II del Trattato sarebbe stata limitata al 31 dicembre 1977»; esso si era astenuto dall'impugnare la validità del regolamento n. 800/77 appunto perché aveva prestato fede a tali «assicurazioni».
Ciononostante — come si è visto — la Commissione decideva il 30 novembre 1977, con regolamento n. 2657/77 di abrogare la disposizione che limitava al 31 dicembre 1977 l'applicazione degli importi compensativi ai prodotti considerati.
Con atto pervenuto in cancelleria il 2 febbraio 1978, il Governo italiano ha presentato, a norma dell'art. 173 del Trattato CEE, un ricorso mirante all'annullamento dei regolamenti nn. 2657/77 e 800/77.
La Repubblica d'Irlanda è intervenuta a sostegno delle conclusioni della Commissione intese al rigetto del ricorso.
Poco prima e poco dopo la data suddetta, e precisamente il 15 dicembre 1977, il 20 aprile 1978 e il 26 luglio 1978, tre giudici nazionali vi hanno sottoposto diverse questioni relative all'interpretazione del regolamento n. 974/71 nonché alla validità dei regolamenti nn. 800/77 e 2657/77.
Le presenti conclusioni si riferiscono a tutte queste varie cause.
II —
La Commissione ha espresso dubbi sulla ricevibilità del ricorso del Governo italiano in quanto diretto all'annullamento del regolamento n. 800/77. Tuttavia, non eviterò la discussione nel merito circa tale regolamento giacché, da un lato, la sua motivazione è inscindibile da quella del regolamento n. 2657/77 e, dall'altro, la sua validità è stata contestata dinanzi a due dei giudici proponenti, i quali vi hanno chiesto di pronunziarvi a questo proposito (cause 95/78 e 157/78).
Le cause principali sono state promosse da due ditte importatrici tedesche che hanno dovuto versare importi compensativi su merci importate dai Paesi Bassi, dal Beglio e dall'Italia, e da una esportatrice italiana che ha versato questi importi su merci esportate in paesi membri (Belgio, Repubblica federale di Germania) e in paesi terzi (Iran, Libia).
In effetti, l'istituzione degli importi compensativi, mentre nuoce agli interessi degli importatori e dei consumatori dei paesi a moneta forte e a quelli dei produttori dei paesi a moneta deprezzata, favorisce per contro gli esportatori dei paesi a moneta forte e gli importatori ed i consumatori dei paesi a moneta debole.
Ora, esiste un proverbio — opportunamente citato dalla Commissione — che dice «Mors tua vita mea»: in altre parole, i produttori di dolciumi degli Stati membri le cui monete fluttuano in rialzo di concerto si sarebbero immancabilmente lagnati qualora la Commissione non avesse imposto il versamento di importi compensativi all'esportazione dei prodotti di cui trattasi da questi paesi e alla loro importazione nei paesi la cui moneta fluttuava in ribasso fuori del «serpente». Ciò coincide con la constatazione da voi fatta nella sentenza 7 luglio 1976 (causa 7/76 IRCA), cioè che, «anche se in taluni casi può porre gli importatori italiani in situazione sfavorevole rispetto a quella degli importatori di altri Stati membri, il sistema prescelto può, per le medesime ragioni, avere l'effetto inverso per quanto riguarda gli esportatori» (punto 13 della motivazione, Racc. pag. 1225).
Esaminerò i mezzi e gli argomenti dedotti contro la validità o la legittimità dei regolamenti di cui trattasi nell'ordine seguente: sfera d'applicazione per quanto concerne i prodotti, sfera d'applicazione geografica e, infine, sfera d'applicazione temporale.
1.
Per quanto concerne l'applicazione del regime degli importi compensativi a prodotti che «formano oggetto di una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato», il Governo italiano e le attrici nelle cause principali sostengono che la Commissione non ha valutato il rischio — né tanto meno dimostrato l'esistenza — di perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli di base (zucchero, cereali, ecc.), ma l'ha fatto unicamente in relazione agli scambi di prodotti trasformati, non agricoli, contenenti detti prodotti di base; ora, il potere di cui dispone la Commissione nel valutare l'esistenza del rischio di perturbazioni negli scambi commerciali potrebbe essere esercitato solo relativamente ai prodotti agricoli di base, ma non anche per quanto concerne i prodotti trasformati. L'inclusione dei prodotti trasformati nel suddetto regime, sebbene l'art. 1, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 974/71 ne contempli espressamente la possibilità, potrebbe essere disposta solo qualora esistesse il rischio di perturbazioni degli scambi dei prodotti di base. Poiché il prezzo dei prodotti agricoli inciderebbe in scarsa misura sui costi di produzione, gli scambi dei prodotti trasformati di cui trattasi (dolciumi, ecc.) non potrebbero in alcun modo provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli di base.
Tuttavia, è evidente che i divari cui la Commissione si riferisce nelle sue osservazioni comportavano il rischio di perturbazioni negli scambi dei prodotti di base poiché tutti i prodotti agricoli di base presenti nelle merci trasformate erano già soggetti all'applicazione degli importi compensativi. A questo proposito, si potrebbe citare letteralmente il punto 17 della vostra sentenza 20 ottobre 1977 (causa 29/77, Roquette; Race. pag. 1842):
«Se è vero che la Commissione non ha detto espressamente che, in mancanza di importi compensativi monetari, vi sarebbe stato motivo di temere perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli, è palese che l'inserzione di una frase del genere sarebbe stata una semplice formalità».
La Commissione però ammette espressamente che il suo regolamento è basato sull'art. 1, n. 2, leu. b), en n. 3, del regolamento n. 974/71, cioè sul rischio di perturbazioni negli scambi di prodotti «agriccli». Essa ha constatato (terzo punto del preambolo) che, mentre i prodotti di base non trasformati erano soggetti al regime degli importi compensativi, la differenza di prezzo dei prodotti di base presenti nei prodotti finiti si sarebbe senz'altro ripercossa in misura rilevante — a meno di includere la componente «prodotti di base» dei prodotti trasformati nel regime degli importi compensativi — sulle condizioni di concorrenza di taluni prodotti trasformati «sensibili».
I prodotti derivati di cui trattasi nelle presenti cause non erano soggetti al regime degli importi compensativi di cui al regolamento della Commissione 24 marzo 1976, n. 652. Per contro, altre «merci» contemplate dal regolamento n. 1059/69, comprese in voci tariffarie molto vicine (come le voci 18.06 D e 21.07 C), lo erano. Poiché, nell'ambito della causa Roquette già citata, avete dichiarato che l'esame delle questioni sottopostevi (una delle quali mirava appunto a stabilire se sia lecito alla Commissione valutare i rischi di perturbazioni tanto per gli scambi di prodotti di base quanto per gli scambi di prodotti derivati) non aveva rilevato elementi atti ad inficiare la validità del suddetto regolamento, si potrebbe pensare che, su questo punto, il problema è già risolto. Tuttavia, la causa suddetta concerneva prodotti derivati inclusi nell'allegato II e rientranti nell'organizzazione comune dei mercati (prodotti amilacei a base di granturco). È quindi la prima volta, prescindendo dalle cause 12 e 84/78, che siete chiamati a pronunciarvi direttamente sull'inclusione nel regime degli importi compensativi monetari di prodotti derivati che non figurano nell'allegato II, ma sono oggetto di una normativa specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato, inclusione giustificata dall'esistenza di un rischio di perturbazioni negli scambi di tali prodotti.
L'allegato II, com'è noto, enumera limitativamente i prodotti soggetti all'applicazione delle disposizioni particolari del titolo «agricoltura». Come avete affermato nella sentenza 29 maggio 1974 (causa 185/73, König; punto 12 della motivazione; Racc. pag. 618), «nel suddetto elenco figurano non solo i principali prodotti agricoli, ma anche un certo numero di derrate alimentari, la cui differenza dal prodotto agricolo di base le situa in una fase del ciclo industriale che eccede lo stadio della prima trasformazione in senso stretto».
L'elenco avrebbe potuto essere completato entro due anni dall'entrata in vigore del Trattato; tuttavia non ci si è avvalsi di tale possibilità, eccezion fatta per l'alcool etilico. Pertanto, il 4 aprile 1962 il Consiglio istituiva, secondo il procedimento di cui all'art. 235, un «regime di scambi» speciale per le merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli, non incluse nell'allegato II. Questo regime, sebbene destinato a rimanere in vigore per non oltre tre anni, veniva sostituito solo il 1o novembre 1966 con regolamento n. 160/66.
Il Consiglio, per aggirare la difficoltà derivante dal fatto che l'allegato II non poteva più essere completato dopo il 1o gennaio 1960, si avvaleva dell'art. 235 per adottare una normativa analoga al sistema d'organizzazione comune dei mercati nel settore dell'agricoltura, senza tuttavia ricorrere alla fissazione di un livello comune di prezzi. È questo l'oggetto del regolamento n. 160/66.
Il regime di scambi così istituito fra gli Stati membri veniva organizzato in base a criteri analoghi a quelli contemplati dalle disposizioni che disciplinano gli scambi dei prodotti di base allo stato naturale, contenute nei regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati.
All'atto della loro importazione dai paesi terzi, le merci considerate erano assoggettate ad un tributo composto di un elemento fisso, destinato a garantire la protezione dell'industria comunitaria di trasformazione, e di un elemento mobile inteso a compensare la differenza tra i prezzi comunitari dei prodotti agricoli presenti nelle suddette merci e quelli praticati sul mercato mondiale per gli stessi prodotti.
L'elenco di merci allegato al regolamento n. 160/66 corrisponde, in sostanza, a quello gia figurante nella decisione del Consiglio 4 aprile 1962. Tale elenco comprende tutte le merci composte, per buona parte, di prodotti agricoli ed il cui prezzo è determinato dalla presenza di tali prodotti.
Nel corso dei lavori che avevano preceduto l'adozione del regolamento n. 160/66, vari Stati membri si erano opposti all'iscrizione totale o parziale dell'imposta di compensazione nel bilancio comunitario, sostenendo, trattarsi di un'imposta gravante su prodotti industriali. Tuttavia, dalla fine del periodo transitorio, detta imposta è automaticamente attribuita al FEAOG, ciò che costituisce una riprova della natura «agricola» dei prodotti di cui trattasi. Tale ampliamento del settore agricolo è stato consolidato nell'ambito del «Kennedy-Round».
Il regime istituito dal regolamento n. 160/66 è stato sostituito «con effetto dal 1o luglio 1969» dal regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059.
Per risolvere tale questione di puro diritto comunitario è pertanto necessario interpretare l'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 974/71.
Il Governo italiano sostiene che, allo scopo di rimediare alle pertubazioni negli scambi di prodotti non compresi nell'allegato II, si potrebbe far ricorso all'art. 14, n. 4, del regolamento del Consiglio n. 1059/69, a norma del quale «il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può adottare disposizioni adeguate per tener conto di una situazione particolare in cui potrebbero trovarsi talune merci. La validità di tali disposizioni non può tuttavia superare sei mesi».
Tale soluzione sarebbe stata adottata, ad esempio, con regolamento del Consiglio 24 dicembre 1971, n. 2831, in una situazione simile a quella cui si è inteso porre rimedio col regolamento n. 800/77.
La Commissione, dal canto suo, assume che, se il regolamento n. 974/71 è inteso a neutralizzare l'incidenza dei provvedimenti monetari vigenti nel settore agricolo sui prodotti di base impiegati nella fabbricazione dei vari prodotti agricoli trasformati, gli scambi di «prodotti agricoli» di cui lo stesso regolamento mira a prevenire le perturbazioni comprendono anche i prodotti agricoli trasformati. L'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71 dovrebbe essere interpretato nel senso che esso si riferisce sia ai prodotti soggetti ad un'organizzazione comune di mercato nel settore agricolo sia a quelli contemplati dal regolamento n. 1059/69.
I provvedimenti basati sull'art. 14, n. 4, del regolamento n. 1059/69 devono essere approvati dal Consiglio all'unanimità, condizione questa difficilmente realizzabile. Per tale motivo, il Consiglio, tenuto conto della particolare responsabilità che incombe alla Commissione nella gestione del regime degli importi compensativi e delle difficoltà che tale gestione comporta, avrebbe inteso, con l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, consentirle di intervenire anche in relazione ai prodotti che «formano oggetto di una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato». Il regolamento n. 974/71 non menziona espressamente il regolamento n. 1059/69, ma l'espressione «regolamentazione specifica» si riferirebbe in particolare a quest'ultimo; peraltro, la parte 8 a dell'allegato dei regolamenti della Commissione che fissano gli importi compensativi comprende espressamente le «merci cui si applica il regolamento n. 1059/69» e lo stesso regolamento n. 974/71 menziona l'art. 235 del Trattato, ciò che costituirebbe una «base sufficiente». Infine, l'art. 14 del regolamento n. 1059/69, al quale il Governo italiano propone di far ricorso, contemplerebbe ipotesi diverse dalla fluttuazione monetaria.
In mancanza di osservazioni del Consiglio, autore del regolamento n. 974/1, ritengo che la tesi della Commissione sia esatta. L'espressione «prodotti agricoli» ai sensi dell'art. 1, n. 3, si riferisce non solo ai «prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli», ma anche ai prodotti «derivati» che, pur non essendo prodotti agricoli di base, rientrano ugualmente nell'organizzazione comune dei mercati agricoli (prodotti agricoli di prima trasformazione) nonché ai prodotti i quali, pur non essendo prodotti agricoli di trasformazione compresi nell'allegato II, sono prodotti trasformati contenenti una percentuale di prodotti agricoli di base tale da consentire di qualificarli «agricoli»: si tratta, some ricorda l'art. 97 della sezione 16 del capo 2 («disposizioni relative a talune organizzazioni comuni dei mercati») del titolo II («agricoltura») dell'Atto d'adesione, di «prodotti agricoli esportati sotto forma di merci non comprese nell' allegato II del Trattato CEE». Esiste quindi un'organizzazione comune di mercato per i prodotti non compresi nell'allegato Il e questi fanno parte del settore agricolo ai sensi del regolamento n. 974/71 e dell'Atto d'adesione. Inoltre, i prodotti esportati in paesi terzi dall'attrice nella causa principale di cui al procedimento 95/78 (Dulciora) erano tali da fruire di restituzioni, decurtate però degli importi compensativi in quanto i prodotti erano esportati da uno Stato membro a moneta deprezzata.
Tuttavia, secondo il Governo italiano e le attrici nelle cause principali, anche ammettendo che i prodotti di cui alla fattispecie possano in teoria essere assoggettati al regime degli importi compensativi, l'applicazione di questo nei loro confronti non è stata adeguatamente motivata come prescritto dall'art. 190 del Trattato CEE, o, quantomeno, la relativa motivazione è inesatta.
Essi sostengono che l'incidenza, su determinati prodotti agricoli di base, dell'applicazione degli importi compensativi non modifica sostanzialmente la situazione in quanto i vantaggi che eventualmente ne derivano per i prodotti trasformati, non soggetti al conguaglio monetario, sono di gran lunga annullati dai costi di produzione più elevati degli altri ingredienti.
È vero che la Commissione aveva giustificato la soppressione, disposta con il regolamento 19 marzo 1975, n. 722, degli importi compensativi per taluni dei prodotti di cui alla fattispecie (compresi nelle voci 18.06 B e C, e 21.07 C I, II) con la considerazione che il prezzo delle merci non comprese nell'allegato II e rientranti nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1059/69, è «determinato largamente dalla loro trasformazione e dalle relative spese, mentre il valore dei prodotti di base agricoli incide soltanto moderatamente sul valore del prodotto finale», e, inoltre, che «tali prodotti si ravvicinano sensibilmente al settore industriale, per il quale non esiste alcun regime di importi compensativi».
Non è tuttavia possibile, a mio parere, escludere in blocco e a priori che tutti i prodotti trasformati non compresi nell'allegato II e rientranti nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1059/69 siano sottratti al regime degli importi compensativi monetari.
Ciò sarebbe contrario alla stessa lettera dell'art. 1, n. 2, leu. b), del regolamento n. 974/71. Tutto dipende, in definitiva, dall'incidenza del valore dei prodotti di base sul valore del prodotto finito; ora, le perturbazioni derivanti da tale incidenza possono essere utilmente valutate solo al livello degli scambi dei prodotti trasformati e non al livello dei prodotti di base messi in commercio allo stato naturale. La considerazione che, «per i prodotti trasformati non soggetti ad importi compensativi monetari, la differenza di prezzo dei prodotti di base è … divenuta eccessiva perché non si ripercuota manifestamente sulle condizioni di concorrenza dei prodotti trasformati, tenuto conto delle particolarità del mercato di taluni prodotti sensibili», sebbene astratta e concisa, non mi sembra eccedere il margine di valutazione discrezionale di cui dispone la Commissione. Questa ha potuto legittimamente ritenere, senza contraddirsi, che le oscillazioni del corso dei cambi delle monete degli Stati membri, verificatesi fra il marzo 1975 e l'aprile, e successivamente il novembre 1977, avevano comportato la corrispondente modifica degli importi compensativi da applicarsi ai prodotti di base e che, tenuto conto delle proporzioni di questi prodotti impiegate nella fabbricazione dei prodotti trasformati di cui trattasi, dette modifiche si sarebbero necessariamente ripercosse sulle condizioni di concorrenza di questi.
La Commissione spiega inoltre che essa aveva adottato come criterio di applicazione del regolamento n. 974/71 il limite del 5 % invece di quello del 2,5 % stabilito dall'art. 4 del medesimo regolamento. Nessuna delle attrici gliene fa carico; di conseguenza, essa ha potuto a buon diritto ritenere che, se l'esclusione di alcuni dei prodotti di cui trattasi dal regime degli importi compensativi era giustificata nel 1975, tenuto conto di tale limite, il loro riassoggettamento al regime era giustificato nel 1977, se non addirittura prima, dal momento che detto limite era stato superato.
Nella già citata sentenza 20 ottobre 1977 (Roquette, punti 13 e 14 della motivazione; Race. pag. 1842), avete dichiarato che «le possibilità di perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli sono così numerose e svariate che sarebbe difficile, per non dire impossibile, per la Commissione enumerarle tutte in un regolamento; di conseguenza è lecito alla Commissione di accertare, in base unicamente ad un ribasso notevole del corso del cambio di una moneta, il rischio di perturbazioni».
Del pari, è vero che nei regolamenti criticati si parla non del rischio di «perturbazioni» negli scambi dei prodotti trasformati, ma del rischio di «distorsioni di concorrenza», espressione tratta dalla decisione concernente l'Irlanda, il cui Governo denunciava esso stesso una «distorsione degli scambi fra l'Irlanda e il Regno Unito che risulta da accordi monetari esistenti nel settore agricolo»; ciò dimostrerebbe che gli importi compensativi monetari costituiscono più una «imposta» o una «sovvenzione» che un elemento inteso a neutralizzare le oscillazioni monetarie, e favoriscono così i produttori e gli esportatori dei paesi a moneta forte.
Tuttavia, tale diversità di termini non mi sembra particolarmente rilevante; come spiega la Commissione, la «distorsione della concorrenza» fra produttori dei vari Stati membri implica necessariamente perturbazioni negli scambi commerciali. In assenza di importi compensativi, la produzione delle «preparazioni alimentari» di cui trattasi avrebbe continuato .ad essere favorita nei paesi in cui i prezzi dei prodotti agricoli di base erano inferiori in ragione dell'applicazione degli importi compensativi. Così stando le cose, l'istituzione degli importi compensativi, anche se è tornata a vantaggio degli esportatori di tali preparazioni alimentari nella Repubblica federale di Germania, non è stata determinata dalle loro pressioni e lo sviamento di potere dedotto contro i regolamenti n. 800/77 e n. 2657/77 non mi sembra adeguatamente dimostrato.
Secondo alcune delle attrici nelle cause principali, tali regolamenti, sotto il profilo della sfera d'applicazione ratione materiae, hanno carattere discriminatorio in quanto non contemplano talune «preparazioni alimentari» — in particolare il pan pepato (voce 19.08 A) e il cioccolato bianco (voce 17.04 C) — simili ai prodotti di cui alla fattispecie. Tuttavia, ben ché si tratti, in effetti, di merci soggette all'applicazione del regolamento n. 1059/69, bisognerebbe inoltre dimostrare che esse costituiscono davvero prodotti simili ai prodotti «sensibili» contemplati dai regolamenti criticati e con essi concorrenti. Anche se così fosse, ciò non potrebbe comportare l'invalidità di tali regolamenti, ma al massimo l'obbligo di assoggettare anche detti prodotti al regime degli importi compensativi e non vedo affatto quale vantaggio potrebbe risultarne per le attrici.
Nella sentenza 24 ottobre 1973 (causa 43/72, Merkur, punto 16 della motivazione; Racc. pag. 1072) avete affermato che la Commissione non è obbligata a fissare importi compensativi per ciascuno dei prodotti contemplati dal regolamento n. 974/71: essa, «in forza dell'art. 1, n. 2, ultimo capoverso, del regolamento n. 974/71 (nella versione originaria), doveva astenersi dallo stabilire un importo compensativo se il provvedimento' non fosse risultato necessario ad evitare perturbazioni, e ciò a prescindere dall'entità di tale importo in relazione al valore medio del prodotto in oggetto».
Dobbiamo esaminare ancora un mezzo dedotto unicamente dalle attrici nelle cause principali che hanno dato origine ai procedimenti 151/77 e 157/78 e relativo all'esiguità dell'aliquota degli importi compensativi riscossi all'importazione, che priverebbe di qualsiasi forza dissuasiva la loro riscossione. Tale argomento mi sembra inefficace. È escluso che voi possiate pronunziarvi sul carattere dissuasivo o meno di tale aliquota, anche per quanto concerne le correnti di scambio tradizionali in cui la provenienza o la marca della merce hanno una determinata rilevanza. Se gli operatori intendessero continuare ad effettuare importazioni per motivi particolari, ciò potrebbe al massimo dimostrare che in realtà i regolamenti criticati non li danneggiano.
Né va dimenticato che gli importi compensativi, oltre che all'importazione, possono essere riscossi anche all'esportazione, e che quindi l'incidenza del regime del conguaglio monetario è più notevole di quanto non sembri. La modalità del calcolo dell'aliquota degli importi compensativi risultano direttamente dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71 e l'eccezione de minimis è contemplata dall'art. 4, n. 2.
2.
Veniamo ora all'esame della sfera d'applicazione geografica dei regolamenti di cui trattasi.
Il Governo italiano e le attrici nelle cause principali ammettono in sostanza che, anche dopo il 31 dicembre 1977, la situazione esistente negli scambi fra l'Irlanda ed il Regno Unito non era migliorata, che non era più possibile porvi rimedio facendo ricorso all'art. 135 dell'Atto d'adesione e che il mantenimento in vigore del regime istituito dal regolamento n. 800/77 era giustificato almeno per quanto concerne le relazioni fra questi due paesi. Per contro, essi sostengono energicamente che detto regime avrebbe dovuto essere mantenuto in vigore solo negli scambi fra tali Stati; in altri termini, la mancata applicazione del sistema su scala regionale è a loro avviso in contrasto col principio di proporzionalità.
Tuttavia, tale premessa mi sembra implicare necessariamente il ricorso al regolamento n. 974/71, al quale la decisione della Commissione 23 marzo 1977 faceva già allusione, e, di conseguenza, l'istituzione, a norma dell'art. 4, n. 1, di questo regolamento, di importi compensativi in tutti gli Stati membri quando in un solo Stato membro la percentuale di cui all'art. 2, n. 1, supera il 2,5 %. Come si è visto, la Commissione aveva perfino portato tale limite al 5 %.
In udienza, le attrici nelle cause principali di cui ai procedimenti 151/77 e 157/78 hanno tentato di sollevare un'eccezione di illegittimità contro la suddetta disposizione del regolamento del Consiglio, ma su questo punto non posso essere d'accordo con loro.
Nella sentenza 20 ottobre 1977, Roquette, avete dichiarato che:
«Non è possibile interpretare l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71 nel senso che esso obblighi la Commissione a stabilire, di volta in volta, o per ciascuna merce e per ciascun paese di provenienza, se vi sia rischio di perturbazioni» (punto 21 della motivazione; Racc. pag. 1843);
«lo stesso tenore della disposizione dimostra che, a questo proposito, si possono effettuare valutazioni globali» (punto 22 della motivazione).
Quest'ultima frase ricalca letteralmente il punto 9 della vostra sentenza 22 gennaio 1976 (causa 55/75, Balkan; Racc. pag. 30), nella quale si afferma inoltre quanto segue:
«la Commissione non deve solamente prendere in considerazione gli effetti di un deprezzamento o di un aumento di valore della moneta di uno Stato membro sugli scambi tra i paesi terzi e detto Stato, ma deve tener conto anche delle conseguenze di tali oscillazioni sugli scambi tra i vari Stati membri relativamente al gruppo di prodotti in questione.
Dai documenti prodotti dalla Commissione risulta infatti che, se si abolissero gli importi compensativi criticati, potrebbero verificarsi deviazioni di traffico attraverso gli Stati membri a moneta svalutata, deviazioni atte a provocare distorsioni negli scambi».
(punto 10 della motivazione).
Il problema travalicava pertanto l'ambito degli scambi fra l'Irlanda ed il Regno Unito; nel regolamento n. 800/77, sebbene esso sia in pratica succeduto alla decisione 23 marzo 1977, non si accenna al rischio di distorsioni di concorrenza fra i due suddetti Stati membri, ma vengono usati termini generali.
Tenuto conto del rinvio al 4 luglio 1977 della data d'entrata in vigore del regolamento n. 800/77, originariamente fissata al 23 maggio 1977, la Commissione ha preso molto sul serio il rischio di deviazioni di traffico che la limitazione degli importi compensativi agli scambi fra l'Irlanda ed il Regno Unito avrebbe comportato. Con regolamento 27 maggio 1977, n. 1123, essa emanò provvedimenti transitori concernenti gli scambi di prodotti ai quali avrebbero dovuto essere applicati importi compensativi a partire dal 4 luglio 1977, allo scopo di prevenire operazioni speculative su tali prodotti. I provvedimenti transitori consistevano nel subordinare il versamento di importi compensativi:
a)
per quanto concerne i prodotti esportati dagli Stati membri a moneta apprezzata, alla produzione della prova
—
che essi erano stati ottenuti nello Stato esportatore oppure
—
che, anteriormente all'esportazione, le formalità doganali di importazione nello Stato membro esportatore erano state espletate prima del 7 aprile 1977 e dopo il 3 luglio 1977;
b)
per quanto concerne i prodotti importati in Stati membri a moneta deprezzata, alla produzione della prova
—
che essi erano stati ottenuti in un paese terzo o in uno Stato membro diverso dallo Stato membro importatore oppure
—
che, anteriormente all'importazione, le formalità doganali di esportazione dallo Stato membro importatore erano state espletate prima del 7 aprile 1977 o dopo il 3 luglio 1977.
Queste disposizioni si applicavano alle importazioni ed alle esportazioni per le quali le formalità doganali fossero state espletate prima del 29 agosto 1977. Esse non valevano per la reimportazione nel Regno Unito di prodotti ottenuti in questo Stato e provenienti dall'Irlanda né per la reimportazione in Irlanda di prodotti fabbricati in questo Stato e provenienti dal Regno Unito. Per tali prodotti, infatti, l'Irlanda aveva applicato, a partire dal 1o aprile 1977, un sistema di restituzioni all'esportazione e di dazi all'importazione che corrispondevano all'incidenza degli importi compensativi.
Il regolamento n. 1123/77 disponeva inoltre che lo Stato membro responsabile per la concessione degli importi compensativi doveva adottare le necessarie misure di controllo. Il regolamento entrò in vigore il 4 luglio 1977.
Per quanto riguarda la pretesa violazione del principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, ritengo pertanto, conformemente a quanto da voi dichiarato nella sentenza 14 dicembre 1978 (causa 35/78, Schouten, punto 40 della motivazione), che «questo principio non osta affatto all'applicazione, ad altri Stati membri, di importi compensativi che appaiano economicamente giustificati».
3.
Per quanto concerne l'applicazione nel tempo del regime degli importi compensativi, il Governo italiano e l'attrice nella causa che ha dato origine al procedimento n. 95/78 assumono che la proroga oltre il 31 dicembre 1977 del regime istituito dal regolamento n. 800/77 — disposta con regolamento n. 2657/77 — è intervenuta in condizioni irregolari: essa non sarebbe motivata e sarebbe in contrasto con l'impegno assunto dalla Commissione nel regolamento n. 800/77; pertanto, essa disattenderebbe il legittimo affidamento degli operatori.
La fissazione di una data limite nel regolamento n. 800/77, anche se si spiega col fatto che tale regolamento è succeduto alla decisione destinata all'Irlanda, è stata, senz'altro, quantomeno imprudente o inopportuna. Essa poteva tanto più dar luogo ad equivoci in quanto si applicava solo a determinati prodotti, cioè quelli di cui si tratta nelle presenti cause. D'altra parte, se, com'è dichiarato nel regolamento n. 2657/77, la situazione non era «sensibilmente mutata» dall'entrata in vigore del regolamento n. 800/77, e se, di conseguenza, era necessario mantenere in vigore il sistema istituito da quest'ultimo regolamento, sarebbe stato logico conservare anche il termine finale del 31 dicembre 1977. Non mi sembra pertanto che i termini in cui è formulato il regolamento n. 2657/77 siano particolarmente felici.
Si può pensare che la stessa Commissione se ne sia resa conto nel fissare l'entrata in vigore di quest'ultimo regolamento al 1o dicembre 1977, con la conseguenza che gli operatori disponevano, per modificare i contratti a lungo termine eventualmente stipulati, solo della metà del periodo contemplato dal regolamento n. 800/77, così come modificato dal regolamento n. 1051/77.
Tuttavia, l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 800/77, anche se avesse avuto il significato attribuitogli dal Governo italiano e dall'attrice suddetta, non avrebbe potuto avere l'effetto di dispensare la Commissione dal riesaminare la situazione. Essa — come si è visto — l'ha fatto il 30 giugno 1977, con regolamento n. 1474/77, per tener conto dei nuovi prèzzi dello zucchero vigenti dal 1o luglio 1977 e dei nuovi tassi rappresentativi fissati a partire dalla stessa data con regolamento n. 878/77; essa l'ha fatto nuovamente il 30 novembre 1977, tenuto conto della scadenza del 31 dicembre 1977, e varie volte ancora. Il fatto che la motivazione del regolamento n. 2657/77 abbia preso la forma di un richiamo alla situazione descritta nel regolamento n. 800/77 non deve pertanto essere considerato equivalente alla mancanza di motivazione.
Infine, la violazione del legittimo affidamento — anche ammettendo che fosse dimostrata — non ha alcuna rilevanza per quanto concerne l'esame della legittimità o la valutazione della validità di un regolamento; essa potrebbe tutt'al più consentire, a seconda delle situazioni individuali, un'azione di risarcimento.
Sarebbe infatti inopportuno effettuare una valutazione selettiva della validità di un regolamento in funzione delle situazioni particolari delle attrici nelle cause principali. A questo proposito, occorre altresì ricordare che, sin dal 24 ottobre 1977, il Governo italiano, e quindi gli operatori economici, erano al corrente dell'eventualità che il termine di sca-denzà fissato dal regolamento n. 800/77 venisse prorogato.
III —
Consentitemi, prima di concludere, di formulare ancora alcune osservazioni di carattere generale sul regime degli importi compensativi monetari. Questo regime, se sfavorisce taluni paesi la cui moneta fluttua in ribasso autonomamente rispetto ai paesi a monete forti fluttuanti di concerto, costituisce, anche per alcuni paesi del primo gruppo, una protezione nei confronti di quei paesi dello stesso gruppo la cui moneta è deprezzata in misura maggiore. In realità, gli inconvenienti lamentati derivano dall'uso di «tassi verdi» diversi dai tassi di mercato. Il rimedio contro la proliferazione e la permanenza degli importi compensativi consiste nell'adeguamento della «moneta verde»: la svalutazione di questa moneta comporta l'aumento dei prezzi garantiti agli agricoltori e riduce gli importi compensativi che agiscono come una sovvenzione all'esportazione dai paesi a moneta forte. Tuttavia, è necessario che tale svalutazione, ammesso che sia auspicata dallo Stato interessato, venga approvata a Bruxelles dagli altri Stati membri, ed è comprensibile che gli Stati a moneta forte vi si oppongano vigorosamente.
Come la Commissione dichiara nella sua comunicazione al Consiglio del 10 febbraio 1978 sugli «effetti economici del sistema agromonetario» (pag. 2, n. 3), «i rapporti tra i prezzi dei prodotti soggetti al regime agromonetario e quelli degli altri prodotti agricoli ed alimentari si presentavano diversi da uno Stato membro all'altro … A causa di questi ritardi di adattamento (dei “tassi verdi”), i prezzi agricoli comuni hanno perso gran parte della loro funzione economica; gli adattamenti non si operavano difatti per motivi economici dettati dall'interesse della Comunità, del mercato comune agricolo o della politica agraria comune, bensì in funzione di interessi politici o economici nazionali. L'opposizione persistente di diversi Stati membri ha impedito alla Comunità di dotarsi di un sistema di adattamenti economicamente funzionali, sicché essa ha dovuto accettare modifiche di tassi verdi tardive o inopportunamente situate a metà compagna».
In attesa che gli importi compensativi vengano aboliti, la Commissione deve far fronte alla crisi. Non è certo di buon grado ch'essa si risolve a istituire o modificare tali importi, che appesantiscono le formalità amministrative, frenano gli scambi, generano frodi, si traducono in un cospicuo onere di bilancio per il FEAOG e comportano discriminazioni fra consumatori.
Pertanto, non vi è contraddizione nel fatto che, da un lato, si suggerisca la soppressione del regime del conguaglio monetario, e dall'altro si continui ad applicarlo: la riduzione e la soppressione degli importi compensativi saranno possibili solo attraverso l'adeguamento dei tassi rappresentativi in relazione ai valori reali delle monete comunitarie.
La Commissione ha presentato al Consiglio talune proposte intese a modificare e migliorare il regime degli importi compensativi monetari con la presa in considerazione della componente industriale di determinati prodotti e delle condizioni di produzione in taluni settori mediante coefficienti più adeguati. Tuttavia, questa constatazione non basta per dichiarare invalidi o annullare i regolamenti di cui trattasi.
In conclusione, vi suggerisco di:
1)
respingere il ricorso 11/78 e porre le spese a carico del Governo della Repubblica italiana;
2)
dichiarare che l'esame delle questioni sottopostevi non ha messo in luce elementi tali da inficiare la validità dei regolamenti della Commissione nn. 800/77 e 2657/77.
(
1
)	Traduzione dal francese.