61977C0146
CONCLUSIONI DEL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 23 MAGGIO 1978
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il problema dell'applicabilità a contratti in corso di nuove normative comunitarie, tali da peggiorare la situazione di uno dei contraenti, ha già dato luogo a numerose procedure davanti a questa Corte, in relazione a situazioni ed a materie diverse; ma per lo più nel campo della disciplina comunitaria dell'agricoltura.
Nel presente procedimento la questione si ripresenta — e la parte danneggiata vorrebbe risolverla, come vedremo, facendo ricorso al generale principio della tutela dell'affidamento — nel tormentato settore degli importi compensativi monetari.
Comincerò col ricordare che, in virtù dell'articolo 3 del regolamento del Consiglio n. 974/71, la Commissione è tenuta a modificare gli importi compensativi monetari ogni qualvolta il divario fra la parità ufficiale della moneta nazionale considerata e la media aritmetica dei corsi effettivi di cambio rilevati settimanalmente dalla Commissione, rispetto alle monete degli Stati membri che fanno parte del cosiddetto «serpente monetario», sia mutato di almeno un punto rispetto alla percentuale considerata per la fissazione precedente.
Nel corso dell'ultima settimana di settembre 1976, la Commissione constatò che la sterlina britannica, sottoposta fin dalla metà del mese a una forte pressione sul mercato dei cambi (la quale aveva già comportato l'aumento per il Regno Unito del precedente livello degli importi compensativi monetari), aveva subito un'ulteriore importante svalutazione nei confronti delle monete del «serpente». L'entità di tale svalutazione faceva nuovamente sorgere l'obbligio per la Commissione, ai sensi della norma innanzi citata, di modificare gli importi compensativi monetari in vigore per gli scambi con la Gran Bretagna. Tuttavia, dato che questi avevano raggiunto la misura assai elevata del 30 %, la Commissione preferì non disporre immediatamente un aumento corrispondente alla percentuale della svalutazione ulteriore, e propose invece al Consiglio di adottare con procedura di urgenza un provvedimento di variazione della parità della sterlina verde, cioè del rapporto fra la moneta britannica e l'unità di conto in cui vengono espressi i prezzi agricoli «unici» nella Comunità. La svalutazione della sterlina verde avrebbe dovuto consentire che restassero invariati, al livello del 30 %, gli importi compensativi monetari applicabili al Regno Unito. Al tempo stesso, la Commissione adottò il regolamento n. 2405/76 in data 1o ottobre 1976 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 4 ottobre seguente), stabilendo con esso di mantenere «a titolo conservativo», in attesa della decisione urgente del Consiglio, gli imponi compensativi monetari precedentemente fissati con decorrenza dal 27 settembre 1976 per la sterlina britannica e quella irlandse. Tale regolamento entrò in vigore lunedì 4 ottobre.
In sede di Consiglio, l'opposizione britannica impedì che fosse accolta la proposta della Commissione di fissare una nuova parità della sterlina verde britannica, mentre veniva accettata l'analoga proposta relativa alla sterlina irlandese.
In seguito a tale decisione, e di fronte ai reclami di importatori di prodotti agricoli nel Regno Unito, la Commissione provvide allora immediatamente ad aumentare gli importi compensativi applicabili agli scambi con questo paese, mediante regolamento n. 2424/76 del 5 ottobre 1976, entrato in vigore il giorno seguente, ma che poteva essere applicato, su richiesta, a partire dal 4 ottobre. Quest'ultima facoltà era prevista per favorire gli importatori di prodotti agricoli nel Regno Unito, i quali avevano evidentemente interesse all'applicazione dei nuovi importi fin dall'inizio della settimana, secondo la normale prassi relativa alla decorrenza dei provvedimenti modificativi degli importi compensativi. D'altro canto, la Commissione non aveva ritenuto opportuno imporre a tutti la decorrenza del 4 ottobre (e aveva preferito fissare, come ho detto, l'entrata in vigore del regolamento alla data del 6 ottobre) in quanto ciò avrebbe comportato la retroattività dei nuovi importi e un aggravamento dell'onere per gli esportatori dei prodotti agricoli britannici.
2.
Tra il 29 settembre e il 6 ottobre 1976 — e quindi sia prima che dopo l'adozione da parte della Commissione del citato regolamento 2405/76 del 1o ottobre che «congelava» gli importi compensativi già in vigore — la ditta British Beef Co. stipulò parecchi contratti di vendita di partite di carne, che dovevano essere esportate dal Regno Unito nel corso della settimana avente inizio il 4 ottobre. Nel concordare i prezzi di tali partite, tale ditta fece affidamento sulla previsione formulata dall'organismo nazionale competente in materia di carni (Meat and Livestock Commission) — comunicata con riserva mediante telex del 29 settembre e confermata con telex del 1o ottobre seguente — secondo cui la detta misura di congelamento sarebbe rimasta in vigore tutta quella settimana.
In seguito all'aumento degli importi compensativi stabilito dal citato regolamento 2424/76 del 5 ottobre, e al rifiuto della Commissione di esentarne gli esportatori di carne britannici che avessero concluso dei contratti prima che esso fosse stato reso noto, la ditta British Beef Co. ha intentato un'azione contro l'organismo britannico d'intervento per il settore agricolo (The Intervention Board for agricultural Produce). Davanti alla High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, la ricorrente ha sostenuto che il regolamento 2424/76, se correttamente interpretato, debba ritenersi non applicabile alle esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati prima della sua pubblicazione. In via subordinata, la ricorrente ha sostenuto che il regolamento, nella misura in cui lo si consideri applicabile alle suddette esportazioni, sia invalido per violazione del principio generale della tutela del legittimo affidamento.
La giurisdizione britannica ha perciò posto alla Corte di giustizia le seguenti domande pregiudiziali:
«1.
Se una corretta interpretazione del regolamento CEE della Commissione 5 ottobre 1976, n. 2424, escluda che questo si applichi ad esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento stesso.
2.
Se, per i motivi sopra indicati, o qualcuno di essi, il summenzionato regolamento sia invalido in quanto implichi la propria applicazione a siffatte esportazioni».
3.
In relazione alla prima di queste domande, bisogna chiedersi anzitutto se il regolamento 2424/76 offra una qualsiasi possibilità di essere interpretato nel senso che i contratti in corso siano esclusi dall'aumento degli imponi compensativi monetari.
Nessuna clausola che così disponga è inserita nel testo del citato regolamento. Indicazioni in senso contrario si ricavano anzi dal preambolo, il quale ricorda che la misura di «congelamento» rappresentata dal regolamento 2405/76 era stata presa a titolo precauzionale, in pendenza di una decisione urgente del Consiglio (vale a dire della decisione sulla svalutazione della sterlina verde, che la Commissione aveva proposto) e che, non essendo stato preso tale provvedimento, gli importi compensativi dovevano essere fissati sulla base delle quotazioni della sterlina britannica nel periodo 22-28 settembre 1976 (vale a dire, in conformità alle norme del regolamento 974/71 del Consiglio). Ciò implica chiaramente che, venuta meno la ragione del «congelamento», la Commissione intendeva tornare alla normalità, considerandosi d'altronde obbligata a farlo. Nella parte dispositiva del regolamento, poi, la fissazione della data di entrata in vigore al mercoledì 6 ottobre, accompagnata dalla clausola dell'applicabilità su richiesta a partire dal 4 ottobre, si discostava senza dubbio dalla normalità; ma anche perciò sarebbe stata necessaria un'altra disposizione esplicita per l'eventuale esenzione dei contratti in corso, che avrebbe egualmente costituito un fatto eccezionale. In conclusione, il tenore letterale dell'articolo 2 del regolamento in questione e il contesto dell'atto non fanno sorgere nessun dubbio sul fatto che esso era destinato ad applicarsi a tutte le esportazioni effettuate a partire dal 6 ottobre 1976, anche se in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore all'emanazione del regolamento.
Resta da vedere se, nel silenzio del regolamento, si possa eventualmente fare appello ad un principio interpretativo generale di sottrazione dei contratti in corso a nuove regolamentazioni più sfavorevoli. Ma il principio generalmente riconosciuto e costantemente applicato da questa Corte è in verità tutt'altro: i regolamenti che modificano precedenti normative si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della normativa anteriore (v. da ultimo la sentenza del 4 luglio 1973 nella causa 1/73, Westzucker, Raccolta 1973 pag. 723.
Resta impregiudicata — ma ciò è implicito, mi sembra, nella stessa formulazione del suddetto principio — l'altra regola non scritta del rispetto dei diritti quesiti. Ed è appunto in tale prospettiva che deve, a mio avviso, intendersi la pronuncia della nostra Corte del 18 marzo 1975 nella causa 78/74, Deuka (Raccolta 1975, pag. 422, spec. pag. 434), relativa alla salvaguardia di situazioni maturatesi prima dell'adozione di un regolamento che diminuiva l'importo del premio di denaturazione per il grano tenero (v. anche le osservazioni in merito dell'avvocato generale Trabucchi, nelle conclusioni relative alla causa 74/74, CNTA, Raccolta 1975, pag. 557).
Nell'ipotesi considerata da tale sentenza, infatti, l'impresa interessata, prima che fosse emanato il provvedimento modificativo, aveva già notificato al competente organismo d'intervento le previste operazioni di denaturazione corrispondenti ai suoi impegni. Tale notifica conferiva dunque a tali impegni carattere di ufficialità e certezza, e poteva essere considerata idonea ad attribuire all'impresa, riguardo alle operazioni dell'ente d'intervento, un diritto all'applicazione degli importi in vigore a quel tempo. In siffatto ordine di idee diventava possibile affermare, in nome della certezza del diritto, che il regolamento modificativo non fosse applicabile, nel silenzio del legislatore, nei confronti di chi avesse già provveduto ad effettuare nei termini la detta notifica; giacchè l'interprete non può presumere la volontà del legislatore di sopprimere diritti acquisiti. Veniva così salvaguardata la posizione dell'interessato, pur mantenendo salvo il regolamento modificativo. La stessa linea si è espressa ancor più chiaramente, per ragioni e in circostanze strettamente analoghe, nella sentenza del 25 giugno 1975 nella causa 5/75, Deuka (Raccolta 1975, pag. 759 e ss.).
Nella specie, non vi è alcun presupposto per parlare di diritti quesiti, come d'altronde ha ammesso lo stesso difensore dell'impresa British Beef.
In definitiva, dunque, manca ogni giustificazione per interpretare il regolamento 2424/76 nel senso indicato dalla prima domanda del giudice britannico.
4.
Passiamo al problema prospettato con la seconda domanda. Si tratta di stabilire se il regolamento in questione, per non aver esentato dall'aumento degli importi compensativi gli esportatori che avessero stipulato contratti di vendita anteriormente alla data in cui fu emanato, abbia violato il principio generale di diritto secondo cui le istituzioni comunitarie debbono tutelare le legittime aspettive degli interessati, nella misura in cui ciò sia compatibile con la tutela di superiori esigenze d'interesse pubblico.
Tale principio è stato applicato dalla Corte, a favore di chi lo invocava, in tre casi di modifiche normative: ricordo le sentenze del 5 giugno 1973 nella causa 81/72, Commissione/Consiglio (Raccolta 1973, pag. 575 e ss.); del 14 maggio 1975 nella causa 74/74, CNTA/Commissione (Raccolta 1975, pag 533 e ss.); del 25 giugno 1975, già citata, nella causa 78/74, Deuka (Raccolta 1975, pag. 759 e ss.).
Assai più numerosi sono però i casi in cui la Corte, pronunciandosi in relazione allo stesso problema, ha deciso in senso contrario alle richieste delle imprese che invocavano il principio della tutela delle legittime aspettative. Ricordo le sentenza del 4 luglio 1973 nella causa 1/73, Westzucker (già citata); del 27 maggio 1975 nella causa 2/75, Mackprang (Raccolta 1975, pag. 607); del 10 dicembre 1975 nelle cause riunite da 95 a 98/74, 15 e 100/75, Coopératives agricoles de céréales/Commissione-Consiglio (Raccolta 1975, pag. 1615); del 17 marzo 1976 nelle cause riunite 67 a 85/75, Lesieur Cotelle/Commissione (Raccolta 1976, pag. 391); del 31 marzo 1977 nelle cause riunite da 54 a 60/76, Compagnie industrielle et agricole du Comté de Loheac/Commissione-Consiglio (Raccolta 1977, pag. 645); del 26 gennaio 1978 nelle cause riunite da 44 a 51/77, Union Malt e altri/Commissione, e del 1o febbraio 1978 nella causa 78/77, Luhrs, entrambe non ancora pubblicate.
Quel che importa, comunque, è il criterio generale che emerge da questa abbondante giurisprudenza. A me sembra che esso possa esprimersi nei seguenti termini: non può ammettersi che si faccia leggittimo affidamento sulla continuità di una regolamentazione, né quindi che si pretenda la tutela di questo affidamento, quando la possibilità di una modifica normativa è ragionevolmente prevedibile al momento dell'assunzione di un impegno contrattuale: quell'impegno la cui esecuzione si vorrebbe poi sottrarre alla sopravvenuta modifica «in peius».
Ciò posto, diventa essenziale stabilire se, in un caso avente le caratteristiche descritte dalla giurisdizione richiedente, gli operatori economici fossero o no in grado di attendersi un provvedimento come quello che ha indotto la ricorrente nella causa principale a invocare la tutela di una sua pretesa legittima aspettativa.
5.
Ho già sottolineato che la normativa di base in materia di importi compensativi (regolamento del Consiglio n. 974/71, articolo 3) è caratterizzata dall'obbligo imposto alla Commissione di ripercuotere sugli importi medesimi ogni scarto monetario oltrepassante una data percentuale.
In un contesto più ampio, la nostra Corte ha parlato del «dovere delle istituzioni comunitarie di modificare il sistema ogni qualvolta ciò appaia necessario per garantire la sua funzione correttiva» (citata sentenza del 10 dicembre 1975, Coopératives agricoles de céréales/Commissione-Consiglio). Tutto questo è pienamente coerente con la ratio del sistema, poiché bisogna sempre ricordare che esso fu istituito non per tutelare interessi particolari degli operatori economici, bensì per ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria può recare al funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato: in vista dunque della tutela di un interesse generale (v. soprattutto le sentenze del 15 maggio 1975 nella causa 74/74, CNTA, cit., e del 17 marzo 1976 nelle cause riunite da 67 a 85/75, Lesieur, cit.).
Ben s'intende come l'efficace adempimento delle funzioni assegnate al regime degli importi compensativi esiga che gli adattamenti avvengano con la massima rapidità. Sollo per motivi eccezionali la Commissione ha qualche volta derogato a tale regola di base, come è accaduto di fronte a certe variazioni improvvise dei tassi di cambio monetari dovute a movimenti speculativi, in quanto in corsi rilevati durante una sola settimana non potevano essere considerati rappresentativi della situazione reale della moneta sottoposta a pressione speculativa (v. regolamenti 1356/76 dell'11 giugno 1976 (GU n. L 153/39 del 1976) e 283/78 del 10 febbraio 1978 (GU n. L 41/25 del 1978).
Il regolamento 2405/76 del 1o ottobre 1976, che congelava al livello già in vigore gli importi compensativi applicabili al commercio dei prodotti agricoli in provenienza e a destinazione della Gran Bretagna, sebbene si fossero verificate le condizioni a cui il citato articolo 3 del regolamento 974/71 ricollega la modifica obbligatoria di tali importi, costituisce pur esso un caso eccezionale di deroga alla menzionata regola di base. Tuttavia, a differenza che nei due casi di deroga sopra citati — in cui il livello precedente degli importi compensativi veniva confermato puramente e semplicemente, ed era quindi destinato a restare in vigore per tutta la settimana successiva —, il regolamento 2405/76 affermava chiaramente nella motivazione che il precedente livello veniva congelato in via conservativa, in attesa di una decisione che il Consiglio avrebbe dovuto adottare con procedura d'urgenza.
Di tale decisione gli operatori del settore non potevano ignorare né l'oggetto nè il carattere aleatorio. Nulla poteva garantire che il Consiglio avrebbe accolto la proposta della Commissione, anche a prescindere dal fatto che l'opposizione del Governo britannico era già stata anticipata dalla stampa. D'altra pane, nell'ipotesi del rigetto di quella proposta, non c'era da fare alcun affidamento sulla possibilità che la Commissione tardasse ancora ad adempiere il preciso obbligo derivante dal citato articolo 3 del regolamento 974/71, di stabilire un nuovo livello degli importi compensativi monetari per le operazioni di esportazione e di importazione relative al Regno Unito. Tenuto conto sia del carattere d'urgenza della proposta della Commissione, sia della natura soltanto conservativa del regolamento 2405/75, era logico attendersi che la decisione del Consiglio, positiva o negativa che fosse, sarebbe intervenuta molto rapidamente, e si doveva prevedere che, qualora essa fosse stata negativa, sarebbe verosimilmente seguita un'immediata fissazione dei nuovi importi compensativi monetari. Il minimo che possa dirsi è che non sarebbe stato giustificato escludere totalmente quest'ultima eventualità.
Gli interessati erano a conoscenza delle circostanze di fatto e non potevano ignorare la logica e gli imperativi del sistema, risultanti obbiettivamente dai testi normativi. Sempre sulla base di regole obbiettive (quelle concernenti le modifiche degli importi compensativi monetari), essi erano anche in grado di prevederne l'eventuale nuovo livello con un notevole grado di approssimazione. Ciò era stato d'altronde precisato dalla stessa Commissione nelle osservazioni esplicative con cui aveva accompagnato la sua proposta di stabilire una nuova parità della «sterlina verde» britannica.
Si potrebbe obbiettare che il regolamento di fissazione della nuova parità della sterlina verde, secondo il progetto della Commissione, avrebbe dovuto entrare in vigore solo l'11 ottobre. A mio avviso, tuttavia, ciò non implicava alcun impegno per la Commissione di mantenere l'importo compensativo congelato fino alla data suddetta, nell'ipotesi che la sua proposta non fosse accolta.
È vero che la Commissione, quando modifica il livello degli importi compensa tivi, fa normalmente decorrere l'applicazione dei nuovi importi dall'inizio della settimana successiva a quella del provvedimento di variazione. Ma è anche vero che la rispondenza degli importi compensativi alla reale situazione dei cambi deve essere verificata settimanalmente, e che la differenza accertata nel corso di ogni settimana rispetto al precedente livello dei cambi deve ripercuotersi, qualora sussistano le condizioni stabilite dall'articolo 3 più volte citato, sul livello degli importi compensativi applicabili fin dall'inizio della settimana successiva a quella dell'accertamento. Quando accade, come nel caso di specie, che per ragioni eccezionali la Commissione non si conforma immediatamente a questa regola di base e decide invece di soprassedere temporaneamente, in vista di una soluzione alternativa proposta al Consiglio, ci si trova evidentemente in una situazione anomala, chiaramente caratterizzata come tale di fronte agli interessati. L'anomalia è insita nella misura di congelamento, che, come ho detto, costituisce una deroga al sistema previsto dal citato articolo 3 del regolamento di base; tale misura non può considerarsi equivalente a un provvedimento confermativo puro e semplice. Perciò, in tale situazione eccezionale, e di fronte a un regolamento che mostrava esplicitamente il suo carattere puramente transitorio, è fuor di luogo riferirsi alla prassi normale secondo cui la «fissazione» degli importi compensativi resta applicabile per un'intera settimana.
Né d'altra parte, nell'ipotesi qui considerata, mi sembra pertinente riferirsi al criterio secondo cui sarebbe ingiustificato adottare con effetto immediato e senza preavviso un provvedimento normativo che incide negativamente sull'esecuzione dei contratti in corso, quando nessun inderogabile interesse pubblico si opponga alla introduzione di norme transitorie. Questo criterio, invocato dall'impresa British Beef, è stato applicato dalla Corte in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità e non già di validità di atti normativi, e precisamente nei confronti di un esportatore che aveva ottenuto la prefissazione delle restituzioni, assumendosi così di fronte alla Comunità in impegno irrevocabile, garantito da cauzione, per l'esecuzione delle operazioni che entravano in rilievo ai fini dell'applicazione d'importi compensativi monetari (sentenza 74/74, CNTA, cit., Raccolta 1975, pag. 549). Del tutto diversa è l'ipotesi che stiamo considerando nella presente causa.
Va inoltre tenuto presente che qualora la Commissione avesse mantenuto la misura di congelamento per tutta la settimana che iniziava il 4 ottobre, nonostante l'obbligo impostole dall'articolo 3 del citato regolamento di base, avrebbe rischiato di esser chiamata a rispondere per il danno che avrebbe provocato agli importatori britannici di prodotti agricoli, i quali non avrebbero fruito di un aumento degli importi compensativi atto a compensare il maggior scarto fra il valore reale di cambio della loro moneta e il rapporto fittizio fra essa e l'unità europea di conto.
Si è infine molto discusso, in corso di causa, delle assicurazioni fornite dalla Meat and Livestock Commission con i suoi telex del 29 settembre e del 1o ottobre. Ora, a prescindere dal fatto che il primo messaggio era soggetto a conferma e che il secondo, pur dando questa conferma, notava al tempo stesso che la situazione era «unclear», va detto che gli operatori del settore, prima di assumere impegni all'esportazione, avrebbero dovuto riflettere sul testo del citato regolamento della Commissione 2405/76 del 1o ottobre 1976 e sulla natura eccezionale della deroga che esso portava alla normativa di base. Il fatto che essi si siano invece contentati delle previsioni effettuate da un organismo settoriale nazionale (il quale non agiva per conto della Comunità) circa l'andamento probabile degli eventi, non basta a rendere «legittimo» il loro affidamento. Da un punto di vista obbiettivo, la situazione si presentava del tutto precaria, e condizionata dalla decisione del Consiglio; il rischio che questo non accogliesse la proposta della Commissione, e che pertanto venisse meno il congelamento provvisorio degli importi compensativi, era ragionevolmente prevedibile. L'aspettativa di una continuità degli importi in vigore, durante tutta la settimana avente inizio il 4 ottobre, non aveva che fragile base.
6.
In conclusione, per i motivi fin qui esposti, propongo alla Corte di rispondere alle domande pregiudiziali poste dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, con decisione del 15 novembre 1977, dichiarando che:
1o
Il regolamento 2424/76 della Commissione del 5 ottobre 1976 va interpretato nel senso che esso si applica anche alle esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento.
2o
Non risultano elementi atti ad infirmare la validità del detto regolamento.