62021CJ0814
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2024. november 19. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 20. cikk – Uniós polgárság – EUMSZ 21. cikk – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog – EUMSZ 22. cikk – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az ezen állam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – Uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – Politikai pártban való tagsághoz való jog hiánya – EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk – A demokrácia elve – Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése – A tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartása – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 12. cikke – A politikai pártok szerepe az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában”
A C‑814/21. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2021. december 21‑én
az Európai Bizottság (képviselik: A. Szmytkowska és J. Tomkin, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Lengyel Köztársaság (képviselik: B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska és A. Siwek‑Ślusarek, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
a Cseh Köztársaság (képviselik: A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó fél,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, T. von Danwitz elnökhelyettes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin és D. Gratsias tanácselnökök, E. Regan, I. Ziemele (előadó), Csehi Z. és O. Spineanu–Matei bírák,
főtanácsnok: J. Richard de la Tour,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2023. szeptember 12‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2024. január 11‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelével az Európai Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem lengyel állampolgárok, de Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A nemzetközi jog
2
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én aláírt egyezménynek (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) a „Gyülekezés és egyesülés szabadsága” című 11. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.   Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát.
2.   E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a Cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza.”
3
Az EJEE „Külföldiek politikai tevékenységének korlátozása” című 16. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A 10., 11. és 14. Cikkek rendelkezéseit nem lehet úgy tekinteni, mint amelyek akadályoznák a Magas Szerződő Feleket, hogy a külföldiek politikai tevékenységét korlátozásnak vessék alá.”
4
A Párizsban, 1952. március 20‑án aláírt, EJEE‑hez fűzött kiegészítő jegyzőkönyv (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény) „Szabad választásokhoz való jog” című 3. cikkének szövege a következő:
„A Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését.”
Az uniós jog
Az EU‑Szerződés és az EUM‑Szerződés
5
Az EUSZ 2. cikk a következőket írja elő:
„Az [Európai] Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”
6
Az EUSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdése a következőképpen szól:
„(1)   Az 5. cikkel összhangban minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad.
(2)   Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.”
7
Az EUSZ 5. cikk (1) és (2) bekezdése alapján:
„(1)   Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör‑átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó.
(2)   A hatáskör‑átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”
8
Az EUSZ 10. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul.
(2)   Az Unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg.
A tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam‑, illetve kormányfőjük, [az Európai Unió Tanácsában] pedig a kormányuk látja el, amelyek maguk vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel.
(3)   Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében. A döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni.
(4)   Az európai szintű politikai pártok hozzájárulnak az európai politikai tudatosság kialakításához és az uniós polgárok akaratának kinyilvánításához.”
9
Az EUMSZ 18. cikk első bekezdése kimondja:
„A Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés.”
10
Az EUMSZ 20. cikk szövege a következő:
„(1)   Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2)   Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. Így az uniós polgárok többek között:
[…]
b)
választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai;
[…]
Ezek a jogok a Szerződésekben és a végrehajtásukra elfogadott intézkedésekben megállapított feltételekkel és korlátozásokkal gyakorolhatók.”
11
Az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése értelmében:
„A Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.”
12
Az EUMSZ 22. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.
(2)   A 223. cikk (1) bekezdése és az annak végrehajtására elfogadott rendelkezések sérelme nélkül minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.”
A Charta
13
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A gyülekezés és az egyesülés szabadsága” című 12. cikkének szövege a következő:
„(1)   Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez, ami magában foglalja mindenkinek a jogát ahhoz, hogy érdekei védelmére szakszervezetet alapítson, vagy azokhoz csatlakozzon.
(2)   Az uniós szintű politikai pártok hozzájárulnak az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításához.”
14
A Chartának az „Aktív és passzív választójog az európai parlamenti választásokon” című 39. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Minden uniós polgár választásra jogosult és választható a lakóhelye szerinti tagállam európai parlamenti választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
(2)   Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon választják.”
15
A Chartának az „Aktív és passzív választójog a helyhatósági választásokon” című 40. cikke értelmében:
„Minden uniós polgár választásra jogosult és választható a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.”
A 93/109/EK irányelv
16
A 2012. december 20‑i 2013/1/EU tanácsi irányelvvel (HL 2013. L 26., 27. o.) módosított, az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1993. december 6‑i 93/109/EK tanácsi irányelv (HL 1993. L 329., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 7. o.; a továbbiakban: 93/109 irányelv) harmadik, negyedik, ötödik, hatodik, hetedik és tizedik preambulumbekezdése kimondja:
„mivel az [EK‑Szerződés] 8b. cikke (2) bekezdésében foglalt, az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójog a belföldi és külföldi közösségi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma elve alkalmazásának példája és [az EK‑Szerződés] 8a. cikkében rögzített szabad mozgás és tartózkodás jogának szükségszerű következménye;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikkének (2) bekezdése az európai parlamenti választásokkal kapcsolatban csak az aktív és passzív választójog lehetőségével foglalkozik az EK‑Szerződés 138. cikke (3) bekezdésének sérelme nélkül, amely a választásokra valamennyi tagállamban egységes eljárást ír elő; mivel a szabályozás alapvetően az aktív és passzív választójog gyakorlásához a legtöbb tagállamban mindmáig megkívánt saját állampolgárság feltételének eltörlését célozza;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikke (2) bekezdésének alkalmazása nem feltételezi a tagállamok választási rendszereinek harmonizálását; mivel ezen túlmenően az EK‑Szerződés 3b. cikkének harmadik bekezdésében meghatározott arányosság elvének figyelembevétele érdekében a vonatkozó közösségi jogszabályok tartalma ezen a téren nem terjedhet túl azon, mint ami az EK‑Szerződés 8b. cikkének (2) bekezdésében foglalt célok eléréséhez szükséges;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikke (2) bekezdésének az a célkitűzése, hogy az adott államban az Unió minden polgárának ugyanolyan feltételekkel biztosítsa az aktív és passzív választójogot az európai parlamenti választásokon, akár annak a tagállamnak a polgárai, ahol lakóhellyel rendelkeznek, akár nem; mivel ezért a nem állampolgárokra vonatkozó feltételeknek, beleértve az ott tartózkodás időtartamát és annak bizonyítását is, azonosaknak kell lenniük a vonatkozó tagállam állampolgáraira vonatkozó előírásokkal, ha vannak ilyenek;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikk (2) bekezdése biztosítja a lakóhely szerinti tagállamban az aktív és passzív választójogot az európai parlamenti választásokon, ugyanakkor azonban nem törli azt a jogot, hogy az uniós polgár abban a tagállamban válasszon vagy legyen választható, amelynek állampolgára; mivel tiszteletben kell tartani az uniós polgároknak azt a jogát, hogy maguk válasszák meg azt a tagállamot, amelyben részt kívánnak venni az európai választásokon, ugyanakkor azonban biztosítani kell, hogy ezzel a joggal ne élhessenek vissza a több mint egy országban szavazó vagy jelöltként induló személyek;
[…]
mivel az uniós polgárság célja, hogy az unió állampolgárai jobban integrálódhassanak a lakóhelyük szerinti befogadó országban; mivel ebben az összefüggésben a Szerződés létrehozói szándékának megfelelően kerülni kell a polarizálódást a belföldi és külföldi állampolgár jelöltek listái között”.
17
A 93/109 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az európai parlamenti választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
18
Ezen irányelv 10. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A választáson jelöltként való részvételére irányuló nyilatkozatának megtételekor a passzív választójoggal rendelkező közösségi választópolgárnak ugyanolyan okiratokat kell benyújtania, mint azoknak a jelölteknek, akik az adott állam állampolgárai. Ezeken túl egy olyan hivatalos nyilatkozatot is be kell nyújtania, amelyben nyilatkozik a következőkről:
a)
állampolgársága, születési helye és ideje, a származása szerinti tagállambeli legutolsó lakcíme, valamint a lakóhelye szerinti tagállam választási területén belüli lakcíme;
b)
hogy más tagállamban nem jelölteti magát az európai parlamenti választásokon;
c)
ha alkalmazható, akkor a származás szerinti tagállamnak az a települése vagy választókerülete, amelynek választói névjegyzékébe a nevét legutóbb felvették, és
d)
a származása szerinti tagállamban nem fosztották meg passzív választójogától bírósági vagy – jogorvoslat lehetősége mellett – közigazgatási határozattal.”
19
Az említett irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„Amennyiben valamely személy választói névjegyzékbe való felvételét megtagadták, vagy a választáson jelöltként való részvételére irányuló kérelmét elutasították, az érintett személy ugyanolyan feltételek szerint jogosult jogorvoslatra, mint amilyen feltételeket a lakóhely szerinti tagállam joga az aktív, illetve passzív választójoggal rendelkező saját állampolgárai számára biztosít.”
A 94/80/EK irányelv
20
Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1994. december 19‑i 94/80/EK tanácsi irányelv (HL 1994. L 368., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 12. o.) negyedik, ötödik és tizennegyedik preambulumbekezdésének szövege a következő:
„mivel [az EK‑Szerződés] 8b. cikkének (1) bekezdése nem feltételezi a tagállamok választási rendszereinek teljes harmonizálását; mivel a szabályozás alapvetően az aktív és passzív választójog gyakorlásához a legtöbb tagállamban jelenleg megkívánt saját állampolgárság feltételének eltörlését célozza; mivel továbbá figyelembe kívánja venni [az EK‑Szerződés] 3b. cikkének harmadik bekezdésében meghatározott arányosság elvét, a vonatkozó közösségi jogszabályok tartalma ezen a területen nem terjedhet túl azon, mint ami [az EK‑Szerződés] 8b. cikke (1) bekezdésében foglalt célok eléréséhez szükséges;
mivel [az EK‑Szerződés] 8b. cikke (1) bekezdésének az a célkitűzése, hogy az adott államban az unió minden polgárának ugyanolyan feltételekkel biztosítsa a helyhatósági választásokon az aktív és passzív választójogot, akár annak a tagállamnak az állampolgárai, ahol lakóhellyel rendelkeznek, akár nem; mivel ezért a nem állampolgárokra vonatkozó feltételeknek, beleértve az ott tartózkodás időtartamát és annak bizonyítását is, azonosaknak kell lenniük a vonatkozó tagállam állampolgáraira vonatkozó előírásokkal, ha vannak ilyenek; mivel a nem állampolgároktól nem lehet megkívánni, hogy bármely különleges feltételeknek megfeleljenek, kivéve ha kivételes esetben az állampolgárokra és a nem állampolgárokra vonatkozó különböző elbánás az utóbbiak sajátos, az előzőektől őket megkülönböztető körülményeivel igazolható;
[…]
mivel az uniós polgárság célja, hogy az unió állampolgárai jobban integrálódhassanak a lakóhelyük szerinti befogadó országban; mivel ebben az összefüggésben a Szerződés létrehozói szándékának megfelelően kerülni kell a polarizálódást a belföldi és külföldi állampolgár jelöltek listái között”.
21
A 94/80 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
22
Ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdésének szövege a következő:
„Azok a […] választópolgárok, akiket a lakóhely szerinti tagállam választói névjegyzékébe felvettek, szerepelnek a névjegyzékben – ugyanolyan feltételek szerint, mint az állampolgársággal rendelkező szavazók – mindaddig, amíg hivatalból nem törlik őket, mert már nem teljesítik az aktív választójog gyakorlásához szükséges követelményeket.
Azokat a választópolgárokat, akiket saját kérésükre vettek fel a választói névjegyzékbe, kérelmükre törölni is lehet a névjegyzékből.
Ha az ilyen választópolgárok ugyanannak a tagállamnak egy másik alapszintű helyhatósági egységébe helyezik át lakóhelyüket, ugyanolyan feltételek szerint kerülnek felvételre ennek az egységnek a választói névjegyzékébe, mint az adott állam állampolgárságával rendelkező választópolgárok.”
23
Az említett irányelv 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A választáson jelöltként való részvételére irányuló nyilatkozatának megtételekor a 3. cikkben említett passzív választójoggal rendelkező személynek ugyanazokat az alátámasztó okiratokat kell benyújtania, mint azoknak a jelölteknek, akik az adott állam állampolgárai. A lakóhely szerinti tagállam megkívánhatja, hogy hivatalosan nyilatkozzon állampolgárságáról és a lakóhelye szerinti tagállamban található lakcíméről.”
24
Ugyanezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdése szerint:
„Ha valamely személy választói névjegyzékbe való felvétele nem történik meg, ha elutasítják kérelmét a választói névjegyzékbe való felvételre, vagy ha a választáson jelöltként való részvételére irányuló kérelmét utasítják el, az érintett személy ugyanolyan feltételek szerint jogosult jogorvoslatra, mint amilyen feltételeket a lakóhely szerinti tagállam joga az aktív, illetve passzív választójoggal rendelkező saját állampolgárai számára biztosít.”
A lengyel jog
25
A módosított 1997. április 27‑i ustawa o partiach politycznych (a politikai pártokról szóló törvény, Dz. U. 1997, 98. sz., 604. tétel) 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Lengyel Köztársaság azon állampolgárai, akik legalább 18 évesek, politikai párt tagjai lehetnek.”
26
A politikai pártokról szóló törvény 5. cikke értelmében:
„A közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákhoz való hozzáférést külön törvényekben meghatározott szabályokkal összhangban kell biztosítani a politikai pártok számára.”
27
E törvény 24. cikke kimondja:
„(1)   A politikai pártok vagyona a tagok által fizetett tagdíjakból, adományokból, öröklésből, hagyatékból, tulajdonból származó bevételekből, valamint törvény által előírt juttatásokból és támogatásokból származik.
(2)   A politikai pártok vagyona kizárólag az alapszabályban meghatározott célokra vagy jótékonysági célokra használható fel.
[…]
(4)   A politikai párt csak a következő esetekben szerezhet jövedelmet a vagyonából:
1)
bankszámlákon tartott pénzeszközök és a lekötött betétek kamatai;
2)
az államkincstár kötvényeivel és államkincstárjegyeivel való kereskedés;
3)
eszközátruházás;
[…]”
28
Az említett törvény 28. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az a politikai párt, amely:
1)
a Szejm tagjainak megválasztása céljából saját választási bizottságot alakított, és választókerületi képviselőjelölt‑listája az országosan leadott érvényes szavazatok legalább 3%‑át megkapta, vagy
2)
olyan választási koalícióhoz csatlakozott a Szejm tagjainak megválasztása céljából, amelynek választókerületi képviselőjelölt‑listái az országosan leadott érvényes szavazatok legalább 6%‑át megkapták,
jogosult arra, hogy a parlamenti ciklus alatt és az e törvényben meghatározott feltételekkel és szabályokkal összhangban az állami költségvetésből finanszírozott támogatásban részesüljön […] az alapszabályában rögzített tevékenységeinek megvalósítása érdekében.”
29
Ugyanezen törvény 36. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:
„A politikai párt választási alapját a párt által teljesített befizetések, valamint adományok, örökség és hagyaték képezhetik.”
30
A 2011. január 5‑i ustawa Kodeks wyborczy (választási törvénykönyv, Dz. U. 2011, 21. sz., 112. tétel) jelen keresetre alkalmazandó változatának (a továbbiakban: választási törvénykönyv) 84. cikke értelmében:
„(1)   A jelöltállítás joga a választási bizottságokat illeti meg. A választási bizottságok egyéb választási tevékenységeket is végeznek, különösen a kizárólagosság elve alapján választási kampányt folytatnak a jelöltek javára.
(2)   A Szejm és a Szenátus tagjainak megválasztása, valamint a Lengyel Köztársaságban az európai parlamenti választások során választási bizottságokat politikai pártok és politikai pártok koalíciói, valamint választópolgárok is alakíthatnak.
[…]
(4)   A helyi és regionális önkormányzatok képviselőtestületeinek megválasztásán és a polgármester‑választáson a választási bizottságokat politikai pártok és politikai pártok koalíciói, egyesületek és társadalmi szervezetek (a továbbiakban: szervezetek), valamint választópolgárok alakíthatják meg.”
31
A választási törvénykönyv 87. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A politikai pártok közös jelöltek állítása céljából választási koalíciót hozhatnak létre. Egy politikai párt csak egy választási koalícióhoz tartozhat.
(2)   A választási koalíció nevében a választási tevékenységet az egyes pártoknak a nyilvánossággal szembeni képviseletére jogosult szervei által alkotott koalíciós választási bizottság végzi.
[…]”
32
E törvénykönyv 89. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Legalább tizenöt választójoggal rendelkező állampolgár alakíthatja meg a választópolgárok választási bizottságát.”
33
Az említett törvény 117. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Azok a választási bizottságok, amelyek jelöltjeit nyilvántartásba vették, a szavazás napját megelőző 15. naptól a választási kampány zárónapjáig jogosultak arra, hogy a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákon a műsorszolgáltatók költségén ingyenesen bemutassák választási programjukat.”
34
Ugyanezen törvénykönyv 119. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 117. cikk (1) bekezdésében említett jog sérelme nélkül, minden választási bizottság attól a naptól kezdve, amikor az illetékes választási hatóság a megalakulásáról szóló bejelentést kézhez vette, a választási kampány zárónapjáig a közszolgálati és kereskedelmi rádió‑ és televíziócsatornákon díjfizetés ellenében bemutathatja választási programját.”
35
A választási törvénykönyv 126. cikke értelmében:
„A választási bizottságok a választásokkal kapcsolatban felmerülő költségeket saját forrásból fedezik.”
36
E törvénykönyv 130. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A választási bizottság pénzügyi kötelezettségeiért a pénzügyi megbízott felel.
(2)   A választási bizottság nevében és terhére a pénzügyi megbízott írásbeli hozzájárulása nélkül nem lehet pénzügyi kötelezettséget vállalni.
(3)   Amennyiben a pénzügyi megbízott rendelkezésére álló eszközök nem elegendőek a választási bizottsággal szembeni követelések fedezésére:
1)
a politikai párt vagy szervezet választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a bizottságot létrehozó politikai párt vagy szervezet felel;
2)
a koalíció választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a koalíciót alkotó politikai pártok egyetemlegesen felelnek;
3)
a választópolgárok választási bizottságának pénzügyi kötelezettségvállalásaiért a bizottság tagjai egyetemlegesen felelnek.
[…]”
37
Az említett törvénykönyv 132. cikkének szövege a következő:
„(1)   A politikai párt választási bizottságának pénzügyi forrásai kizárólag e párt [politikai pártokról szóló törvény] rendelkezéseinek megfelelően létrehozott választási alapjából származhatnak.
(2)   A koalíció választási bizottságának pénzügyi forrásai kizárólag azon pártok választási alapjából származhatnak, amelyek a koalíciót alkotják.
(3)   A
1)
szervezet választási bizottságának, illetve
2)
a választópolgárok választási bizottságának
a pénzügyi forrásai csak a Lengyel Köztársaság területén állandó lakóhellyel rendelkező lengyel állampolgárok hozzájárulásaiból, valamint a kizárólag választások céljából felvett banki kölcsönökből származhatnak.
[…]”
38
Ugyanezen kódex 133. cikke úgy rendelkezik, hogy a választási kampány során a politikai párt vagy koalíció választási bizottsága, a választópolgárok választási bizottsága és a szervezet választási bizottsága ingyenesen használhatja a politikai párt, a választópolgárok választási bizottságának bármely tagja, illetve e szervezet helyiségeit és irodai eszközeit.
39
A választási törvénykönyvnek az európai parlamenti választásokat szabályozó VI. szakasza tartalmazza többek között e törvénykönyv 341. és 343. cikkét. Az említett törvénykönyv 341. cikke értelmében a választásokon jelöltállításra a politikai pártok választási bizottságai, a koalíciók választási bizottságai és a választópolgárok választási bizottságai jogosultak. Ugyanezen törvénykönyv 343. cikkével összhangban a jelöltlistához legalább 10000, az érintett választási körzetben állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár aláírását kell megszerezni.
40
A választási törvénykönyvnek a helyi önkormányzati képviselők választását szabályozó VII. szakasza tartalmazza többek között annak 399–403. cikkét.
41
E törvénykönyv 399. cikke úgy rendelkezik, hogy a jelöltállítás joga a politikai pártok választási bizottságait, a koalíciók választási bizottságait, a szervezetek választási bizottságait és a választópolgárok választási bizottságait illeti.
42
Az említett törvénykönyv 400. cikkének (1) bekezdése értelmében a politikai párt választási bizottsága a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig köteles értesíteni a nemzeti választási bizottságot a megalakulásáról.
43
Ugyanezen törvénykönyv 401. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy koalíciós választási bizottság alakítható a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig terjedő időszakban, amiről a koalíciós választási bizottság választási megbízottja legkésőbb a szavazás időpontját megelőző 55. napon tájékoztatja a nemzeti választási bizottságot.
44
A választási törvénykönyv 402. cikkének (1) bekezdése szerint a szervezetek választási bizottságai kötelesek a választások megtartásáról szóló rendelet kihirdetésének napjától a szavazás időpontját megelőző 55. napig bejelenteni a szervezet székhelye szerint illetékes választási biztosnak a megalakulásukat.
45
E törvénykönyv 403. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Legalább tizenöt választójoggal rendelkező állampolgár alakíthatja meg a választópolgárok választási bizottságát.
(2)   Miután a választási képviselő összegyűjtött legalább 1000 aláírást olyan választójoggal rendelkező állampolgároktól, akik támogatják a választópolgárok választási bizottságának létrehozását, értesíti a nemzeti választási bizottságot e bizottság megalakulásáról, a (3) bekezdés rendelkezéseire is figyelemmel. A bejelentést legkésőbb a szavazás időpontja előtti ötvenötödik napon lehet megtenni.
(3)   Ha a választópolgárok választási bizottságát azzal a céllal hozták létre, hogy egyetlen választókerületben állítsanak jelölteket:
1)
az (1) bekezdésben említett állampolgárok száma 5;
2)
a (2) bekezdésben említett aláírások száma 20, és a (2) bekezdésben említett értesítést a bizottság székhelye szerint illetékes választási biztosnak kell címezni.”
46
Az 1992. december 29‑i ustawa o radiofonii i telewizji (a rádiózásról és televíziózásról szóló törvény, Dz. U. 1993, 7. sz., 34. tétel) jelen keresetre alkalmazandó változata 23. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornák lehetőséget biztosítanak a politikai pártoknak arra, hogy a közügyek alapvető kérdéseivel kapcsolatban kifejthessék álláspontjukat.
47
Az 1989. április 7‑i ustawa Prawo o stowarzyszeniach (az egyesületekről szóló törvény) Dz. U. 1989, 20. sz., 104. tétel) 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a Lengyelországban lakóhellyel rendelkező külföldiek is egyesület tagjai lehetnek.
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
48
2013. április 26‑án az EU Pilot rendszer keretében történt eredménytelen levélváltást követően a Bizottság felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben felhívta a lengyel hatóságok figyelmét arra, hogy álláspontja szerint az uniós joggal összeegyeztethetetlen e tagállam szabályozása, amely kizárólag saját állampolgárai számára tartja fenn azt a jogot, hogy politikai pártot alapítsanak, és ilyen pártba belépjenek. Az említett tagállam 2013. július 24‑én válaszolt, vitatva az uniós jog megsértését.
49
2014. április 22‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben fenntartotta, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel megtagadja a Lengyel Köztársaság területén állandó lakóhellyel rendelkező, nem lengyel állampolgár uniós polgároktól azt a jogot, hogy politikai pártot alapítsanak, valamint hogy ilyen pártba belépjenek. Következésképpen ezen intézmény felszólította a Lengyel Köztársaságot, hogy a kézhezvételtől számított két hónapon belül tegye meg az indokolással ellátott véleményben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.
50
A Lengyel Köztársaság 2014. június 16‑i válaszában azzal érvelt, hogy az EUMSZ 22. cikk nem biztosítja a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárságával nem rendelkező uniós polgárok számára a jogot, hogy a lakóhelyük szerinti tagállamban politikai pártot alapítsanak, vagy politikai párthoz csatlakozzanak.
51
Az igazságügyért felelős európai biztos 2020. december 2‑i levelében tájékoztatást kért a Lengyel Köztársaságtól utóbbi álláspontjának esetleges alakulásáról, illetve azokról az esetleges jogszabály‑módosításokról, amelyeket a szóban forgó jogoknak az ország területén lakóhellyel rendelkező, nem lengyel állampolgár uniós polgárok számára történő biztosítása érdekében fogadtak el.
52
Mivel a lengyel hatóságok 2021. január 26‑i levelükben megismételték korábbi álláspontjukat, amely szerint a lengyel jog nem összeegyeztethetetlen az EUMSZ 22. cikkel, a Bizottság úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet azzal, hogy annak tárgyát leszűkíti arra, hogy e tagállam nem teljesítette az e rendelkezésből eredő kötelezettségeit, mivel a politikai pártban való tagságot kizárólag a lengyel állampolgárok számára tartja fenn.
53
A Bíróság elnöke 2022. május 10‑i határozatával megengedte a Cseh Köztársaság számára, hogy a Lengyel Köztársaság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A keresetről
A kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
54
Beavatkozási beadványában a Cseh Köztársaság a Bizottság keresetének elfogadhatatlanságára hivatkozik, mivel a keresetlevél nem jelöli meg egyértelműen azokat a jogi elemeket, amelyeken a kereset alapul, és azt nem úgy fogalmazták meg, hogy megakadályozza a Bíróságot abban, hogy a kereseti kérelmen túlterjeszkedve határozzon. A Bizottság ugyanis, miközben keresetét az EUMSZ 22. cikkre alapította, az uniós jog más rendelkezéseinek, különösen a Charta 11. cikkének és 12. cikke (1) bekezdésének, valamint az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése b) pontjának megsértésére is hivatkozott, amelyek a keresetlevelében foglalt kereseti kérelmeiben már nem szerepeltek.
55
A Bizottság vitatja ezen érvelés megalapozottságát.
A Bíróság álláspontja
56
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdése alapján a beavatkozásra vonatkozó kérelemben tett indítványok csak az egyik fél indítványainak támogatására korlátozódhatnak.
57
Márpedig az alperesként eljáró Lengyel Köztársaság, amelynek támogatása végett a Cseh Köztársaság részére megengedték a beavatkozást, nem emelt semmilyen elfogadhatatlansági kifogást a Bizottság keresetével szemben.
58
Ebből következik, hogy a beavatkozóként eljáró Cseh Köztársaság nem emelhet elfogadhatatlansági kifogást (lásd analógia útján: 2007. november 8‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet, C‑141/05, EU:C:2007:653, 27. és 28. pont).
59
A Bíróság mindazonáltal hivatalból vizsgálhatja, hogy a tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset benyújtásához fennállnak‑e az EUMSZ 258. cikkben előírt feltételek (lásd ebben az értelemben: 2016. június 2‑iBizottság kontra Hollandia ítélet, C‑233/14, EU:C:2016:396, 43. pont; 2017. április 5‑iBizottság kontra Bulgária ítélet, C‑488/15, EU:C:2017:267, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60
E tekintetben a Bíróság eljárási szabályzata 120. cikkének c) pontja és az e rendelkezéssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat szerint a keresetlevélnek meg kell jelölnie a jogvita tárgyát, a jogalapokat és a felhozott érveket, valamint tartalmaznia kell e jogalapok rövid ismertetését. E megjelölésnek, illetve ismertetésnek kellően egyértelműnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az alperes elő tudja készíteni védekezését, valamint a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Mindebből következik, hogy a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell koherens és érthető módon kitűnniük, és a keresetlevélben a kérelmeket egyértelműen kell megfogalmazni, nehogy a Bíróság a határozatában túlterjeszkedjen a kereseti kérelmen, vagy ne határozzon valamely kifogás tekintetében (2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 188. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61
A Bíróság azt is megállapította, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján indított kereset esetében a keresetnek koherensen és pontosan kell tartalmaznia a kifogásokat annak érdekében, hogy a tagállam és a Bíróság az uniós jog felrótt megsértésének terjedelmét pontosan meg tudja ítélni, ami szükségszerű feltétele annak, hogy az említett állam hasznosan érvelhessen védekezési jogalapjaival, és hogy a Bíróság vizsgálni tudja az állítólagos kötelezettségszegés fennállását (2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 189. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
Konkrétan a Bizottság keresetének tartalmaznia kell azon okok koherens és részletes kifejtését, amelyek a Bizottságot arra a meggyőződésre vezették, hogy az érintett tagállam nem teljesítette valamely, a Szerződésekből eredő kötelezettségét (2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 190. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
63
A jelen ügyben rá kell mutatni, hogy a keresetlevélben foglalt kereseti kérelmekből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság azt rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy az megsértette az EUMSZ 22. cikket azáltal, hogy e tagállam megtagadja az ország területén lakóhellyel rendelkező, nem lengyel állampolgár uniós polgároktól a politikai pártban való tagsághoz való jogot. A keresetlevél összefüggően és pontosan kifejti azokat az okokat, amelyek alapján ezen intézmény úgy ítélte meg, hogy e megtagadás megakadályozza ezen uniós polgárokat abban, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon ugyanolyan feltételekkel gyakorolják passzív választójogukat, mint a lengyel állampolgárok.
64
Így különösen, amint arra a főtanácsnok az indítványának 48. pontjában rámutatott, a kereset indokolásából világosan kitűnik, hogy a Bizottság álláspontja szerint az EUMSZ 22. cikket többek között az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontja által meghatározott összefüggésben, valamint az említett EUMSZ 22. cikk és a Charta 11. és 12. cikke között fennálló kapcsolatok figyelembevételével kell értelmezni, és ebből nem következik, hogy a Bizottság e rendelkezések önálló megsértését kívánná bizonyítani. A keresetlevél egyes pontjaiban az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontjára, valamint a Charta 11. és 12. cikkére való hivatkozás ennélfogva nem teszi e keresetlevél megfogalmazását félreérthetővé.
65
Következésképpen a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset benyújtásával kapcsolatban az EUMSZ 258. cikkben előírt feltételek teljesülnek, és a Bizottság keresetét elfogadhatónak kell tekinteni.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
66
A Bizottság előadja, hogy az EUMSZ 22. cikk biztosítja, hogy minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, e tagállam helyhatósági és európai parlamenti választásain választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. Következésképpen a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel a politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdése alapján kizárólag a lengyel állampolgárok számára tartotta fenn a politikai pártban való tagságot, és ezáltal megakadályozta, hogy azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon ugyanolyan feltételekkel gyakorolják választójogukat, mint a lengyel állampolgárok.
67
Az EUMSZ 22. cikk az egyenlő bánásmód általános elvét mondja ki, és maga után vonja az e választásokon biztosított aktív és passzív választójog feltételeként alkalmazott állampolgársági követelmény, valamint minden olyan intézkedés eltörlését, amely alkalmas arra, hogy megakadályozza, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, ugyanolyan feltételekkel gyakorolják passzív választójogukat, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárai. Ezen uniós polgárok számára tehát a nemzeti jogrendben rendelkezésre álló mindazon eszközt biztosítani kell, amely az említett választásokon a tagállam állampolgárságával rendelkező jelöltek rendelkezésére áll.
68
Márpedig, legelsőként, a politikai pártok alapvető szerepet játszanak a tagállamok választási rendszerében, mivel ezek jelentik a politikai életben való részvétel alapvető formáját és a választásokon jelöltként való részvétel leggyakoribb módját. E körülmények között az a tény, hogy azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem lehetnek politikai párt tagjai, és így – különösen az ismertség, az emberi és pénzügyi erőforrások, a szervezeti infrastruktúra, valamint a médiához való hozzáférés terén – nem részesülhetnek az ilyen tagsággal járó számos előnyben, csökkenti az esélyeit annak, hogy ugyanolyan feltételekkel legyenek képesek sikeresen és hatékonyan indulni a választásokon, mint a lengyel állampolgárok.
69
Még ha az ilyen uniós polgárt egyéni megállapodás útján fel is lehet venni egy politikai párt választási bizottságának jelöltlistájára, e polgár helyzete kedvezőtlenebb, mint azoké a jelölteké, akik a szóban forgó párt tagjai. Az az uniós polgár ugyanis, aki Lengyelországban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, nem fog azonos eséllyel előnyös helyen szerepelni ezen a listán, illetve egy olyan programhoz kellene csatlakoznia, amelynek kidolgozásában főszabály szerint nem vett részt. Maga a tény, hogy az említett listán csak az őt állító párton kívüli jelöltként indulhat, miközben a lengyel állampolgárok ezt e párt tagjaként tehetik meg, önmagában is azt tanúsítja, hogy azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban lakóhellyel rendelkeznek, de annak nem állampolgárai, nem ugyanolyan feltételekkel indulhatnak jelöltként a választásokon, mint a lengyel állampolgárok.
70
Másodsorban a Bizottság rámutat, hogy bár a helyhatósági és az európai parlamenti választásokkal kapcsolatos, uniós szinten nem harmonizált szempontok szabályozása jelenleg a tagállamok feladata, ezen államoknak az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk a hatáskörüket. Az olyan nemzeti intézkedés, amely alkalmas arra, hogy korlátozza az uniós polgári jogállásból eredő jogok valamelyikének, például az e választásokon biztosított passzív választójognak a gyakorlását, csak akkor igazolható a közérdekkel, ha ez az intézkedés összeegyeztethető az uniós jog által biztosított alapvető jogokkal, ami a jelen ügyben nincs így.
71
Az EUMSZ 22. cikk azon értelmezését, amely szerint az uniós jogalkotó szándéka kizárólag az volt, hogy eltörölje az azon uniós polgárokkal szemben támasztott formális követelményeket, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, nem tükrözi sem e rendelkezés, sem a 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv szövege, és ez az értelmezés megfosztaná az EUMSZ 22. cikket a hatékony érvényesülésétől. Az említett rendelkezés tartalma és tárgyi hatálya nem korlátozható kizárólag az ezen irányelvekben szabályozott formális szempontokra, és az EUMSZ 22. cikkből eredő, egyenlő bánásmód biztosítására vonatkozó kötelezettséget nem teszi kétségessé, hogy e rendelkezés nem tartalmazza az e körben teljesítendő feltételek kimerítő felsorolását.
72
Harmadsorban, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon biztosított passzív választójogra vonatkozó rendelkezések elfogadásával a Lengyel Köztársaság a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jogot hajtja végre, tehát köteles megfelelni a Charta rendelkezéseinek. Így az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontját és az EUMSZ 22. cikket a Charta e rendelkezéseire, és különösen annak 12. cikke (1) bekezdésére tekintettel kell értelmezni, amelynek szövege megfelel az EJEE 11. cikke szövegének.
73
A politikai pártban való tagsághoz való jog elvonása az egyesüléshez való alapvető jog korlátozását jelenti, és az a Charta 52. cikkének (3) bekezdésével összhangban nem haladhatja meg az EJEE által elfogadott korlátozásokat. Az EJEE 11. cikkének (2) bekezdésében foglalt indokok, amelyek igazolhatják az egyesülés szabadságához való jog korlátozását, a jelen ügyben nem alkalmazhatók. Ezenkívül az Emberi Jogok Európai Bírósága az 1995. április 27‑i Piermont kontra Franciaország ítéletben (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64. §) megállapította, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak az EJEE 16. cikkére más tagállamok olyan állampolgáraival szemben, akik a Szerződések által rájuk ruházott jogokat érvényesítik.
74
A politikai pártban való tagság megtiltása nem igazolható azzal a céllal, hogy el kell kerülni, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, részt vehessenek a lakóhelyük szerinti állam politikai életében, és befolyásolhassák többek között a parlamenti választások vagy az elnökválasztás eredményét, amelyek a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartoznak.
75
Egyrészt a Bizottság, bár nem állítja, hogy az uniós jog elismeri, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, jogosultak bármifajta korlátozás nélkül részt venni e tagállam politikai életében, megjegyzi, hogy a politikai jogok azért kaptak helyet az EUM‑Szerződés polgárságra vonatkozó rendelkezései között, hogy biztosítsák, hogy az említett polgárok beilleszkedhessenek, és a helyhatósági és európai parlamenti választásokhoz kapcsolódóan aktív politikai szerepet tölthessenek be a lakóhelyük szerinti tagállamban, amint azt a 93/109 irányelv tizedik preambulumbekezdése és a 94/80 irányelv tizennegyedik preambulumbekezdése egyaránt megerősíti. Másrészt a tagállamoknak jogában áll a nemzeti vagy bizonyos esetekben a regionális választásokon saját állampolgáraik számára fenntartani a passzív választójogot, vagy akár olyan különös szabályokat is elfogadhatnak, amelyek korlátozzák azokat a jogokat, amelyeket egy politikai párt tagjaként, e minőségükben biztosítanak azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, többek között azáltal, hogy megtagadják tőlük az érintett párt nemzeti parlamenti választásokon való jelöltállítással kapcsolatos döntéseinek meghozatalában való részvétel jogát.
76
Az EUMSZ 22. cikk Bizottság által támogatott értelmezése nem sérti a nemzeti identitás tiszteletben tartásának elvét, mivel egyrészt az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését a Szerződések egyéb rendelkezéseivel, köztük az EUMSZ 22. cikkel összhangban kell értelmezni, másrészt pedig ez utóbbi cikk kizárólag a helyhatósági és európai parlamenti választásokra alkalmazandó, a nemzeti parlamenti választásokra nem.
77
Mindenesetre a Lengyel Köztársaság semmilyen bizonyítékot nem szolgáltatott arra vonatkozóan, hogy az a lehetőség, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, és akik az említett tagállamban a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon jelöltként kívánnak indulni, politikai párt tagjai lehessenek, veszélyt jelentene az említett tagállam nemzeti identitására.
78
A Cseh Köztársaság által támogatott Lengyel Köztársaság legelsőként arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 22. cikk nem közvetlenül alkalmazandó, és további jogalkotási aktusok elfogadását teszi szükségessé a Tanács részéről. Az EUMSZ 22. cikkben foglalt jogok gyakorlásának részletes szabályait a 94/80 irányelv és a 93/109 irányelv határozza meg, amelyek preambulumbekezdései kifejezetten utalnak az EK 8b. cikk – amely jelenleg az EUMSZ 22. cikknek felel meg – (1) és (2) bekezdése szerinti szabályozás fő céljára és körülményeire. Márpedig a 94/80 irányelv negyedik preambulumbekezdéséből és a 93/109 irányelv ötödik preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az EUMSZ 22. cikk nem feltételezi a tagállamok választási rendszereinek átfogó harmonizációját. Az uniós jogalkotó szándéka az volt, hogy eltörölje azokat a formális követelményeket, amelyek megakadályozzák, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, aktív és passzív választójogukat gyakorolják, vagy amelyek ezt a jogot olyan további feltételekre tekintettel korlátozzák, amelyeket a tagállamok kizárólag e személyekre írtak elő, megfelelő igazolás nélkül.
79
Másodsorban a Lengyel Köztársaság – a Cseh Köztársaság támogatásával – megjegyzi, hogy a lengyel jogban érvényesülnek az EUMSZ 22. cikkből eredő garanciák. Konkrétan, e jog alapján a politikai pártban való tagság nem feltétele annak, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, jelöltként indulhassanak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon. Ezenkívül a lengyel jog biztosítja, hogy azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a jelöltség valamennyi rendelkezésre álló formáját igénybe vehessék, ideértve a politikai párt vagy politikai pártkoalíció által állított listán való jelöltséget is, mivel az ilyen listára való felvételnek nem feltétele, hogy e személy párt tagja legyen.
80
Harmadsorban e tagállam a Cseh Köztársaság támogatásával előadja, hogy az EUMSZ 22. cikk nem biztosít jogot azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, hogy politikai párt tagjai legyenek és korlátozás nélkül részt vehessenek a lakóhelyük szerinti tagállam politikai életében, és nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy lehetővé tegyék e polgárok számára e jog gyakorlását, illetve azt, hogy a pártrendszer révén befolyást gyakoroljanak a nemzeti parlamenti választások és az elnökválasztás eredményére. A politikai pártban való tagság lehetővé tenné a részvételt e párt azon belső szerveinek megválasztásában, amelyek a párt tevékenységeinek irányáról döntenek, minden szinten, nem csupán a helyhatósági és az európai parlamenti választások kapcsán.
81
A tagállamokban működő politikai pártok működési szabályainak, felépítésének és céljainak meghatározása főszabály szerint az egyes tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az EUMSZ 22. cikk Bizottság által javasolt értelmezése ellentétes e rendelkezés céljával és hatályával, valamint a hatáskör‑átruházás EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében meghatározott elvével. Ez a Szerződések rendelkezéseinek a tagállamok hatáskörébe tartozó területen történő alkalmazásához vezetne, ami az EUSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdését sérti.
82
Mivel az EUMSZ 22. cikk nem biztosítja az uniós polgárok számára a politikai pártba való belépéshez való jogot, a Charta 12. cikke nem alkalmazható. Ezzel szemben a lengyel jog teljes mértékben tiszteletben tartja az EJEE 11. cikkében foglalt egyesülési jogot, figyelembe véve ezen egyezmény 16. cikkét, amely lehetővé teszi a külföldiek politikai tevékenységével kapcsolatos korlátozások megállapítását.
83
Negyedsorban, a Cseh Köztársaság által támogatott Lengyel Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem bizonyította azon állítását, amely szerint az azon uniós polgárok politikai pártba való belépésére vonatkozó tilalom, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, korlátozza e polgárok azon lehetőségét, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon gyakorolják passzív választójogukat, valamint hogy ez az állítás pusztán hipotetikus, amelyet konkrét adatok vagy bizonyítékok nem támasztanak alá.
84
A Lengyel Köztársaság vitatja a Bizottság azon érvelését, amely szerint a politikai pártban való tagság számos olyan előnnyel jár a választásokon induló jelöltek számára, amelyekben a független jelöltek nem részesülhetnek. Először is a Bizottság nem bizonyította, hogy a párttagság releváns lenne a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon induló jelöltek által a választópolgárokban kialakított kép szempontjából. Ez a kép inkább a jelöltek tevékenységétől függ, és nem kapcsolódik pártkötődéshez. Utóbbi tehát nem érinti a megválasztásuk esélyét.
85
Másodszor, a Bizottság nem vette figyelembe a lengyel jogban létező azon mechanizmusokat sem, amelyek annak megelőzését célozzák, hogy a pártok és a koalíciók választási bizottságait a választópolgárok és a szervezetek választási bizottságaihoz képest előnyösebben kezeljék, nevezetesen a választási propagandához kapcsolódó kiadásokra vonatkozó, valamennyi választási bizottságra alkalmazandó korlátot, a helyiségek és eszközök használatával kapcsolatban a választási bizottságokra alkalmazandó szabályokat, valamint a médiához való hozzáférésre vonatkozó nemzeti szabályozást, amely hasonló feltételek mellett biztosítja a hozzáférést valamennyi választási bizottság számára. Ezt meghaladóan az, hogy a politikai pártok számára biztosított az a jog, hogy a választási kampányidőszakon kívül a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákon közügyekben megnyilvánuljanak, a pártoknak az állam politikai rendszerében betöltött szerepéből ered, és az állam hatáskörébe tartozik. Ezenkívül a közösségi médiához minden jelölt egyenlő módon hozzáfér.
86
Végül a Bizottság azon állítása, amely szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, kevésbé ismertek, és így a politikai pártban való tagságból származó előnyök az ő számukra még nagyobbak, szintén egy tényekkel alá nem támasztott előzetes feltételezésen alapul. Az, hogy egy személy társadalmon belüli ismertsége mekkora, kizárólag a saját kezdeményezéseitől, valamint elkötelezettségének mértékétől függ, és annak nincs köze az állampolgársághoz. Azok az uniós polgárok, akik a lengyelországi helyhatósági és európai parlamenti választásokon jelöltként indulnak úgy, hogy nem rendelkeznek lengyel állampolgársággal, a választópolgárok érdeklődését válthatják ki pusztán amiatt, hogy egy másik tagállamból származnak, és tapasztalatuk újdonságot hozhat a lengyel közéletbe. A Lengyel Köztársaság úgy véli, hogy a Centrum Badania Opinii Społecznej (közvélemény‑kutatási központ, Lengyelország) által készített tanulmányról szóló jelentésre hivatkozva bizonyította, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választások sajátosságai folytán a jelölt személyisége alapvető jelentőséggel bír az általa a választópolgárokban kialakított kép szempontjából, és politikai pártban való tagsága e tekintetben másodlagos.
87
A Cseh Köztársaság hozzáteszi, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy közvetlen kapcsolat áll fenn a politikai pártban való tagság és a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon való hatékony és tényleges jelöltség lehetősége között. Egyébiránt e tagállam úgy véli, hogy a Bizottság keresetének alátámasztása érdekében téves jogalapra hivatkozott. Az olyan nemzeti szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét, amely megakadályozza, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, politikai pártba belépjenek, nem az EUMSZ 22. cikk, hanem az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikkben foglalt általános tilalma alapján kell vizsgálni. Márpedig, mivel az ilyen polgár politikai pártban fennálló tagsága önmagában nem biztosít jelöltséget a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon, az ilyen nemzeti szabályozás nem tekinthető összeegyeztethetetlennek a hátrányos megkülönböztetés EUMSZ 18. cikkben foglalt általános tilalmával vagy az elsődleges jog más, a hátrányos megkülönböztetés különös tilalmát előíró rendelkezésével.
A Bíróság álláspontja
88
Keresetével a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel azon uniós polgároktól, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek – nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
89
E kereset megalapozottságának vizsgálata érdekében meg kell határozni az EUMSZ 22. cikk hatályát, mielőtt értékelni lehetne, hogy e rendelkezés tiltja‑e a politikai pártba való belépés lehetőségét illetően a lengyel szabályozásban ily módon létrehozott állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot, vagy ez adott esetben a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartásával kapcsolatos okokkal igazolható.
– Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
90
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit és az általa követett célokat kell figyelembe venni, hanem a szövegkörnyezetét is. Az uniós jogi rendelkezés keletkezéstörténete szintén releváns elemeket hordozhat értelmezése szempontjából (2022. július 14‑iOlaszország és Comune di Milano kontra Tanács [Az Európai Gyógyszerügynökség székhelye] ítélet, C‑59/18 és C‑182/18, EU:C:2022:567, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
91
Először is, az EUMSZ 22. cikk értelmében azok az uniós polgárok, akiknek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkeznek és választhatók ugyanolyan feltételekkel, mint ez utóbbi tagállam állampolgárai, és e jog a Tanács által elfogadott részletes szabályok szerint gyakorolható.
92
Az EUMSZ 22. cikk szövege nem tartalmaz utalást a politikai pártban való tagság megszerzésével kapcsolatos feltételekre.
93
Ezzel szemben az említett szövegből kitűnik, mindenekelőtt, hogy az azon uniós polgároknak biztosított aktív és passzív választójog, akiknek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgárai, az említett tagállam helyhatósági és európai parlamenti választásait érinti.
94
Másodszor, a szövegből az következik, hogy ezen uniós polgárokat e jog „ugyanolyan feltételekkel” illeti meg, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárait. Az EUMSZ 22. cikk azáltal, hogy az ilyen uniós polgár lakóhelye szerinti tagállam állampolgáraira alkalmazandó aktív és passzív választójog feltételeire utal, megtiltja, hogy e tagállam más feltételektől tegye függővé e jog ezen uniós polgár általi gyakorlását, mint amelyeket a saját állampolgáraira kell alkalmazni.
95
E rendelkezés tehát az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó különös szabályt állapít meg, amely az aktív és passzív választójognak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 12‑iSpanyolország kontra Egyesült Királyság ítélet, C‑145/04, EU:C:2006:543, 66. pont; 2006. szeptember 12‑iEman és Sevinger ítélet, C‑300/04, EU:C:2006:545, 53. pont; 2015. október 6‑iDelvigne ítélet, C‑650/13, EU:C:2015:648, 42. pont), következésképpen minden olyan nemzeti intézkedésre alkalmazni kell, amely olyan eltérő bánásmódot valósít meg, amely sértheti e jogok tényleges gyakorlását.
96
Ezenkívül rá kell mutatni, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának ezen elve csupán az egyenlőség általános elvének sajátos kifejeződése, amely az uniós jog egyik általános elve (lásd analógia útján: 2024. február 20‑iX [A felmondás indokolásának hiánya] ítélet, C‑715/20, EU:C:2024:139, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
97
Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az EUMSZ 18. cikk első bekezdése csak az uniós jog által szabályozott azon esetekben alkalmazható önállóan, amelyekre az EUM‑Szerződés nem tartalmaz hátrányos megkülönböztetést tiltó különös szabályokat (2021. július 15‑iThe Department for Communities in Northern Ireland ítélet, C‑709/20, EU:C:2021:602, 65. pont).
98
A Cseh Köztársaság tehát a Lengyel Köztársaság támogatása érdekében nem hivatkozhat érvényesen arra, hogy a Bizottság keresetének tárgyát képező nemzeti szabályozás az EUMSZ 18. cikk első bekezdésének hatálya alá tartozik, és nem az EUMSZ 22. cikk hatálya alá.
99
Végül az EUMSZ 22. cikk szövegéből kitűnik, hogy az aktív és passzív választójog gyakorlását a Tanács által elfogadott részletes szabályok határozzák meg.
100
E tekintetben az EK 8b. cikk (jelenleg EUMSZ 22. cikk) alapján elfogadott 93/109 irányelv és 94/80 irányelv határozza meg az aktív és passzív választójog európai parlamenti választásokon, illetve helyhatósági választásokon történő gyakorlásának részletes szabályait.
101
Kétségtelen, hogy ezek az irányelvek, amelyek – amint az a 93/109 irányelv ötödik preambulumbekezdéséből és a 94/80 irányelv negyedik preambulumbekezdéséből kitűnik – nem harmonizálják kimerítően a tagállamok választási rendszereit, és nem tartalmaznak azzal kapcsolatos rendelkezéseket, hogy milyen feltételek mellett szerezhetnek politikai pártban tagságot azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.
102
Mindazonáltal ezen irányelvek hatálya még hallgatólagosan sem korlátozhatja az EUMSZ 22. cikkből eredő jogok és kötelezettségek tartalmát. Ennek kapcsán ugyanis rá kell mutatni, hogy az e rendelkezésben szereplő, az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó különös szabályt általános jelleggel fogalmazták meg, és magának az EUMSZ 22. cikknek a szövege szerint kizárólag az e rendelkezésben biztosított aktív és passzív választójog gyakorlása tartozik a Tanács által megállapított részletes szabályok hatálya alá. Bár e részletes szabályok kétségkívül „eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják”, e sajátos eseten kívül azonban nem veszélyeztethetik általános jelleggel e jogok hatékony érvényesülését.
103
E tekintetben, bár az azokra a feltételekre vonatkozó különös rendelkezések hiányában, amelyek mellett azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, e tagállamban politikai pártok tagjai lehetnek, e feltételek meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik, ez utóbbiak e hatáskör gyakorlása során kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogból eredő kötelezettségeiket (lásd analógia útján: 2010. március 2‑iRottmann ítélet, C‑135/08, EU:C:2010:104, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. december 14‑iStolichna obshtina, rayon Pancharevo ítélet, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 38. pont; 2023. június 5–iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 63. pont; 2023. szeptember 5‑iUdlændinge‑ og Integrationsministeriet [A dán állampolgárság elvesztése] ítélet, C‑689/21, EU:C:2023:626, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
104
Így a tagállam az említett irányelvekben meghatározott részletes szabályoknak való megfelelés mellett az uniós polgárra, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, az ezen irányelvek által szabályozott területeken kívül nem alkalmazhat olyan nemzeti rendelkezéseket, amelyek az EUMSZ 22. cikkben ezen uniós polgár számára biztosított jogok gyakorlása során eltérő bánásmódhoz vezetnek, anélkül hogy ne veszélyeztetné az említett cikkben foglalt, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó szabály hatékony érvényesülését (lásd analógia útján az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését illetően: 2014. március 12‑iO. és B. ítélet, C‑456/12, EU:C:2014:135, 54. pont; 2018. június 27‑iAltiner és Ravn ítélet, C‑230/17, EU:C:2018:497, 26. pont).
105
Következésképpen sem az, hogy a 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv nem tartalmaz azon feltételekkel kapcsolatos rendelkezéseket, amelyek mellett azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, e tagállamban politikai pártok tagjai lehetnek, sem pedig az EUSZ 4. cikk (1) bekezdésében és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében rögzített azon elv, amely szerint minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad, nem enged arra következtetni, hogy a politikai pártban vagy való tagság megszerzésére vonatkozó feltételek meghatározása nem tartozik az EUMSZ 22. cikk hatálya alá.
106
Másodszor, ami az EUMSZ 22. cikk szövegkörnyezetét illeti, az EUM‑Szerződés más rendelkezéseire és többek között az EU‑Szerződésben és a Chartában szereplő, azonos szintű rendelkezésekre kell hivatkozni.
107
E tekintetben először is rögzíteni kell, hogy az EUMSZ 22. cikk az EUM‑Szerződés második részében található, amely a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz.
108
Az EUMSZ 20. cikk az uniós polgár jogállását biztosítja mindenki számára, aki valamely tagállam állampolgára, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azzal a céllal, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen (2001. szeptember 20‑iGrzelczyk ítélet, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31. pont; 2022. január 18‑iWiener Landesregierung [Honosításra vonatkozó biztosíték visszavonása] ítélet, C‑118/20, EU:C:2022:34, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économique ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49. pont).
109
Az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikk a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot az uniós polgári jogálláshoz köti (lásd ebben az értelemben: 2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économique ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49–51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. április 18‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économiques ítélet, C‑716/22, EU:C:2024:339, 40. és 41. pont).
110
Másfelől, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése, valamint az EUMSZ 21. cikk alapján az uniós polgárság alapvető és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén, az EUM‑Szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel (2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économiques ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 50. pont).
111
Ily módon kapcsolat áll fenn egyrészt a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, másrészt pedig a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon azon uniós polgárok számára biztosított aktív és passzív választójog között, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. Amint arra a főtanácsnok indítványának 94. és 95. pontjában rámutatott, e kapcsolat már ezen aktív és passzív választójog Maastrichti Szerződés általi elismerésével létrejött, azzal, hogy az említett jog összekapcsolódott a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joggal.
112
Másodszor, az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul, amelyben a demokrácia értéke ölt testet. Ez az EUSZ 2. cikk értelmében egyike azon értékeknek, amelyeken az Unió alapul (lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iPuppinck és társai kontra Bizottság ítélet, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 64. pont; 2019. december 19‑iJunqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63. pont).
113
Az EUSZ 10. cikk (2) és (3) bekezdése elismeri az uniós polgárok azon jogát, hogy közvetlen képviselettel rendelkezzenek az Európai Parlamentben, és részt vegyenek az Unió demokratikus életében.
114
Amint arra a főtanácsnok indítványának 101. pontjában lényegében rámutatott, az EUSZ 10. cikk az európai parlamenti választásokat illetően nyilvánvalóvá teszi az Unión belüli képviseleti demokrácia elve és az uniós polgársághoz fűződő, az EUMSZ 22. cikk (2) bekezdésében az európai parlament választásokon biztosított aktív és passzív választójog közötti kapcsolatot.
115
Harmadszor, a Charta 12. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez.
116
Ez az említett jog az EJEE 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított jognak felel meg, e jog tartalmát és terjedelmét a Charta 52. cikke (3) bekezdése alapján tehát azonosnak kell tekinteni az utóbbiéval (lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 111. pont), ami ugyanakkor nem akadályozza meg, hogy az uniós jog szélesebb körű védelmet nyújtson (2023. június 22‑iK. B. és F. S. [Büntetőügyekben hivatalból való figyelembevétel] ítélet, C‑660/21, EU:C:2023:498, 41. pont).
117
E kontextusban az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint az egyesülés szabadságához fűződő jog a demokratikus és plurális társadalom egyik alappillére, hiszen lehetővé teszi a polgárok számára, hogy a közérdekű ügyekben közösen lépjenek fel, és ezzel hozzájáruljanak a közélet megfelelő működéséhez (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2004. február 17., Gorzelik és társai kontra Lengyelország, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88., 90. és 92. §).
118
Márpedig az európai szintű politikai pártok tekintetében az EUSZ 10. cikk (4) bekezdése és a Charta 12. cikkének (2) bekezdése elismeri a politikai pártok elsődleges szerepét az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában.
119
A politikai pártok, amelyek egyik feladata, hogy jelölteket indítsanak a választásokon (lásd analógia útján: EJEB, 2008. július 8., Grúz munkáspárt kontra Grúzia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, 142. §) így alapvető szerepet töltenek be a képviseleti demokrácia azon rendszerében, amelyen az EUSZ 10. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió működése alapul.
120
Ebből következik, hogy a politikai pártban fennálló tagság jelentősen hozzájárul az EUMSZ 22. cikkben biztosított passzív választójog tényleges gyakorlásához.
121
Harmadszor, ami az EUMSZ 22. cikk célját illeti, e cikk célja elsősorban az, hogy biztosítsa az e tagállam demokratikus választási folyamatában való részvétel jogát azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. E jog, amint az a jelen ítélet 93. pontjában megállapítást nyert, kiterjed az e folyamatban való, az európai és helyi szinten biztosított aktív és passzív választójog révén történő részvételre.
122
Az említett cikk célja másodsorban az, hogy biztosítsa az uniós polgárok közötti egyenlő bánásmódot, aminek része, hogy annak érdekében, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, passzív választójogukat ténylegesen gyakorolhassák, egyenlő hozzáférést kell biztosítani a nemzeti jogrendben meglévő azon eszközökhöz, amelyek az említett tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon rendelkezésre állnak e jog gyakorlása céljából.
123
Harmadsorban, a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, és az e választásokon való aktív és passzív választójog között fennálló – a jelen ítélet 111. pontjában hivatkozott – kapcsolatból az következik, hogy ez utóbbi jog célja többek között az érintett uniós polgár fogadó tagállam társadalmába való fokozatos beilleszkedésének elősegítése (2017. november 14‑iLounes ítélet, C‑165/16, EU:C:2017:862, 56. pont; 2022. január 18‑iWiener Landesregierung [Honosításra vonatkozó biztosíték visszavonása] ítélet, C‑118/20, EU:C:2022:34, 42. pont).
124
Amint azt a főtanácsnok indítványának 101. és 102. pontjában hangsúlyozta, az EUMSZ 22. cikk célja ily módon az, hogy biztosítsa azon uniós polgárok képviseletét mint a fogadó tagállam társadalmába való integrációjuk alapvető elemét, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.
125
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel, az EUSZ 10. cikkel, valamint a Charta 12. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikkből az a követelmény fakad, hogy ahhoz, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, ténylegesen gyakorolhassák e tagállamban aktív és passzív választójogukat a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon, e személyeknek egyenlő hozzáférést kell biztosítani azokhoz az eszközökhöz, amelyek az említett tagállam állampolgárai számára rendelkezésre állnak e jogok tényleges gyakorlása céljából.
– Az EUMSZ 22. cikk által tiltott eltérő bánásmód fennállásáról
126
Amint az a jelen ítélet 89. pontjából kitűnik, a lengyel szabályozás a politikai pártba való belépés lehetősége kapcsán állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot valósít meg.
127
A Cseh Köztársaság által támogatott Lengyel Köztársaság álláspontja szerint azonban, másodlagosan, ez az eltérő bánásmód nem ellentétes az EUMSZ 22. cikkel, mivel először is a lengyel jog biztosítja, hogy azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a választáson a jelöltség rendelkezésre álló valamennyi formáját igénybe vehessék, beleértve a politikai párt vagy pártkoalíció listáján való jelöltállítást is, mivel az ilyen listára való felvételnek nem feltétele, hogy e személy valamely politikai párt tagja legyen.
128
Másodszor, a Bizottság nem bizonyította, hogy az ilyen uniós polgárok politikai pártba való belépésére vonatkozó tilalom korlátozná az őket a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon megillető passzív választójog gyakorlását.
129
Ez utóbbi tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következően a Bizottságnak – nem vélelmekre támaszkodva – bizonyítania kell az általa felrótt kötelezettségszegések fennállását (2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
130
A kötelezettségszegés fennállása azonban abban az esetben, ha a kötelezettségszegés olyan törvényi vagy rendeleti intézkedés elfogadásából ered, amelynek a létezése és alkalmazása nem vitatott, ezen intézkedés rendelkezéseinek jogi elemzésével bizonyítható (2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476,37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. november 16‑iBizottság kontra Magyarország [A menedékkérők számára történő segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése] ítélet, C‑821/19, EU:C:2021:930, 106. pont).
131
A jelen ügyben a Bizottság által a Lengyel Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés olyan jogalkotási intézkedésnek – nevezetesen a politikai pártokról szóló törvény 2. cikke (1) bekezdésének – az elfogadásából ered, amelynek e tagállam sem a létezését, sem az alkalmazását nem vitatja, és amelynek rendelkezései a keresetlevélben jogi elemzés tárgyát képezik.
132
Ezen elemzés megalapozottságának értékelése körében tehát azt kell vizsgálni, hogy a politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdésével megvalósított eltérő bánásmód azt eredményezi‑e, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, az EUMSZ 22. cikket sértő módon nem biztosított az egyenlő hozzáférés azokhoz az eszközökhöz, amelyek e tagállam állampolgárai számára a passzív választójoguk tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.
133
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a választási törvénykönyv 84. cikkének (1) bekezdése értelmében a jelöltállítás joga a választási bizottságokat illeti meg, amelyek a kizárólagosság elve alapján választási kampányt folytatnak a jelöltek javára. Az említett törvénykönyv 84. cikkének (2) és (4) bekezdéséből kitűnik, hogy a Lengyel Köztársaságban az európai parlamenti választások során választási bizottságokat politikai pártok és politikai pártok koalíciói, valamint választópolgárok alakíthatnak, illetve hogy a helyi és regionális önkormányzatok képviselőtestületeinek megválasztásán és a polgármester‑választáson ezenkívül társadalmi szervezetek is alakíthatnak választási bizottságokat.
134
Főszabály szerint tehát lehetséges, amint arra a Lengyel Köztársaság hivatkozik, hogy politikai párt vagy pártkoalíció választási bizottsága politikai párthoz nem tartozó független jelöltet állítson.
135
Mindazonáltal egyrészt az a tény, hogy az olyan uniós polgár, aki Lengyelországban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, a politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdése alapján nem lehet politikai párt tagja, főszabály szerint azzal a következménnyel jár, hogy az e párt választási bizottsága általi jelölését illető kérdésekben ki lesz zárva a párt döntéshozatalában való részvételből, vagy e részvétel legalábbis korlátozott lesz. A Lengyel Köztársaság azon érvei, amelyek azzal kívánják igazolni, hogy ezen uniós polgárok nem léphetnek be politikai pártba, hogy meg kell akadályozni, hogy az ilyen uniós polgárok befolyásolhassák többek között a politikai párt azon belső szerveit, amelyek annak tevékenységéről döntenek, éppen hogy annak fontosságát tanúsítják, hogy a politikai párt döntéseiben való részvételhez párttagnak kell lenni.
136
Ami azokat a potenciális jelölteket illeti, akik valamely politikai párt politikai nézeteit osztják, a belépésre vonatkozó tilalom, ha nem is teszi lehetetlenné e személyek politikai párt vagy pártkoalíció választási bizottsága általi jelölését, legalábbis nehezíti azt, mivel főszabály szerint a politikai párt tagjai döntenek arról, hogy kiket állítanak jelöltként, és hogy e személyek milyen helyet foglalnak el a listáikon, ami befolyásolhatja utóbbiak megválasztásának esélyeit.
137
E körülmény folytán azok az uniós polgárok, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a politikai párt által a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon állított listán való jelölésük lehetősége szempontjából kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint a politikai pártban tagsággal rendelkező lengyel állampolgárok.
138
Másrészt az a tény, hogy a lengyel állampolgárok választhatnak, hogy politikai párt tagjaként vagy független jelöltként indulnak, míg azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, csak ez utóbbi lehetőség áll a rendelkezésére, azt bizonyítja – amint arra a főtanácsnok indítványának 119. pontjában rámutatott –, hogy ezen uniós polgárok e választásokon nem gyakorolhatják ugyanolyan feltételekkel a passzív választójogukat, mint a lengyel állampolgárok.
139
A politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdésével megvalósított eltérő bánásmód tehát azt eredményezi, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem biztosított az egyenlő hozzáférés azokhoz az eszközökhöz, amelyek e tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójog tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.
140
E következtetést nem teszik kétségessé a Lengyel Köztársaság azon érvei, amelyek szerint egyrészt a politikai pártban való tagság nem érinti a jelöltek megválasztási esélyeit, mivel azok valójában a jelöltek tevékenységétől és személyiségétől függenek, másrészt pedig azoknak az uniós polgároknak, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon olyan listán is lehetőségük van indulni, amelyet nem politikai párt választási bizottsága, hanem más választási bizottság állított.
141
Ugyanis, először is, amint arra a jelen ítélet 117–119. pontja emlékeztet, a politikai pártok alapvető szerepet játszanak a választási rendszerben, következésképpen pedig az európai demokratikus rendszer megfelelő működésében. A Lengyel Köztársaság maga is elismeri ezt a szerepet a nemzeti választások kapcsán, amikor arra hivatkozik, hogy a politikai pártok alakításának és működésének fő célja tagjaik hatalomhoz jutásának elősegítése az érintett tagállamban. Márpedig ez a megállapítás a helyhatósági választásokra és az európai parlamenti választásokra is érvényes.
142
Ennélfogva, bár a választásokon a jelöltek által a személyiségükkel és tevékenységükkel a választópolgárok körében elért hatást nem lehet alábecsülni, az, hogy ők egy politikai párt tagjai, amely lényegénél fogva arra törekszik, hogy a jelöltjei a választásokon kedvező eredményt érjenek el, és amelynek szervezeti felépítése, valamint emberi, adminisztratív és pénzügyi erőforrásai e cél elérését szolgálják, elősegítheti a megválasztásukat. Egyébiránt a különböző tanulmányokról szóló, Lengyel Köztársaság által benyújtott jelentésekből az derül ki, hogy a politikai párthoz tartozás egyike azoknak a szempontoknak, amelyek a választópolgárok döntését orientálják.
143
Másodszor, azzal kapcsolatban, hogy azon uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, lehetőségük van arra, hogy e választásokon ne politikai párt választási bizottsága által benyújtott listán jelöltessék magukat, hanem más módon, vagyis úgy, hogy a választópolgárok vagy valamely szervezet választási bizottsága jelöli őket a helyi és regionális önkormányzatok képviselőtestületeinek megválasztásán és a polgármester‑választáson, meg kell állapítani, hogy ezen uniós polgárok arra való ösztönzése, hogy a politikai párt által állított listára való felvételtől eltérő lehetőségeket vegyenek igénybe, a belföldi és külföldi állampolgár jelöltek listái közötti polarizálódáshoz, a politikai diskurzus széttagoltságához és e jelöltek marginalizálódásához vezethet, ami ellentétes lenne az EUMSZ 22. cikk integrációs céljával.
144
Harmadszor, ami a Lengyel Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint a lengyel jog előír bizonyos mechanizmusokat, amelyek célja annak elkerülése, hogy a politikai pártok és pártkoalíciók választási bizottságaira kedvezőbb feltételek vonatkozzanak, mint az egyéb választási bizottságokra, mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a választási törvénykönyv 126. cikke értelmében a választási bizottságok a választásokkal kapcsolatban felmerülő költségeket saját forrásból fedezik.
145
Ezzel összefüggésben e törvénykönyv 132. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a politikai párt választási bizottságának pénzügyi forrásai kizárólag e párt – politikai pártokról szóló törvény rendelkezéseinek megfelelően létrehozott – választási alapjából származhatnak. Márpedig e törvény 24. és 28. cikke alapján a politikai párt forrásai a tagok által fizetett tagdíjakból, adományokból, öröklésből vagy hagyatékból, tulajdonból származó bevételekből, valamint törvény által előírt juttatásokból és támogatásokból, emellett többek között banki kamatokból, kötvényekkel való kereskedésből és egyes eszközei átruházásából származó jövedelemből állnak, illetve ha a párt a Szejm tagjainak megválasztása során bizonyos számú szavazatot szerzett, a parlamenti ciklusban támogatást kap. A politikai pártokról szóló törvény 36. cikkének (1) bekezdése értelmében a politikai párt választási alapját a párt által teljesített befizetések, valamint adományok, örökség és hagyaték képezhetik.
146
Ezzel szemben a választópolgárok vagy a szervezetek választási bizottságának finanszírozási forrásai e törvénykönyv 132. cikkének (3) bekezdése értelmében a Lengyelországban állandó lakóhellyel rendelkező lengyel állampolgárok hozzájárulásaira, valamint a kizárólag a választások céljából felvett banki kölcsönökre korlátozódnak.
147
Következésképpen, még ha az alkalmazandó nemzeti rendelkezések tartalmaznak is a kiadások felső határára vonatkozó szabályt, amelyet a választási bizottságok nem léphetnek túl, ez nem változtat azon, hogy a politikai pártok választási kampányukat több forrásból finanszírozhatják, így főszabály szerint e célból jelentősebb forrásokkal rendelkeznek.
148
Másodszor, a választási törvénykönyv 133. cikke úgy rendelkezik, hogy a választási kampány során a politikai párt vagy koalíció választási bizottsága, a választópolgárok választási bizottsága és a szervezet választási bizottsága ingyenesen használhatja a politikai párt, a választópolgárok választási bizottságának bármely tagja, illetve e szervezet helyiségeit és irodai eszközeit. Márpedig abból a körülményből, hogy amint az a jelen ítélet 145. pontjából kitűnik, a politikai pártok számos finanszírozási forrással rendelkeznek többek között helyiségeik és irodai eszközeik beszerzése vagy bérlése céljából, egyenesen következik, hogy a választási bizottságok többi típusánál a politikai pártok választási bizottságai a helyiségek és irodai eszközök tekintetében főszabály szerint nagyobb kapacitással rendelkeznek választási kampányuk előmozdítására.
149
Végül ugyanezen okokból a politikai pártok vagy pártkoalíciók bizottságai főszabály szerint többet áldozhatnak az olyan politikai kommunikációval kapcsolatos kiadásokra, amely kívül esik a választási programoknak a közszolgálati rádió‑ és televíziócsatornákon való, a műsorszolgáltatók költségén történő, a választási törvénykönyv 117. cikkének (1) bekezdése szerinti ingyenes bemutatásán, nevezetesen a közösségi médiában közzétett reklámok költségeire.
150
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a politikai pártokról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdésében megvalósított eltérő bánásmód azt eredményezi, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem biztosított az egyenlő hozzáférés az e tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójog tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre álló eszközökhöz, így az az EUMSZ 22. cikk által főszabály szerint tiltott eltérő bánásmódnak minősül.
– A nemzeti identitás tiszteletben tartásáról
151
Meg kell még vizsgálni a Lengyel Köztársaság azon érveit, amelyek szerint az EUMSZ 22. cikk olyan értelmezése, hogy annak biztosítása érdekében, hogy az említett cikkben kimondott hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét tiszteletben tartsák az aktív és passzív választójog helyhatósági és európai parlamenti választásokon történő gyakorlása során, a tagállamoknak lehetővé kell tenniük, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, e tagállamban politikai párt tagjai legyenek, ellentétes az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésével, amely úgy rendelkezik, hogy az Unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének.
152
A Lengyel Köztársaság előadja, hogy a tagállam nem kötelezhető arra, hogy lehetővé tegye az ilyen uniós polgárok számára, hogy állandó jelleggel és korlátozás nélkül részt vehessenek a lakóhelyük szerinti tagállam politikai életében, és hogy a politikai pártok rendszere révén befolyást gyakoroljanak a nemzeti parlamenti választások és az elnökválasztás eredményére, márpedig ez lenne a helyzet, ha az ilyen polgároknak joguk lenne politikai pártba belépni.
153
E tekintetben rá kell mutatni először is, hogy a nemzeti politikai élet szervezése, amelyhez a politikai pártok hozzájárulnak, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében a nemzeti identitás részét képezi.
154
Ugyanakkor, másodszor, mivel az EUMSZ 22. cikk által az azon uniós polgároknak biztosított aktív és passzív választójog, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az említett tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokra vonatkozik, e rendelkezésből nem következik e tagállamra nézve sem olyan kötelezettség, hogy a nemzeti választásokon aktív és passzív választójogot kellene biztosítania e polgároknak, sem pedig olyan tilalom, hogy ugyanezen tagállam ne fogadhatna el olyan különös szabályokat a politikai párton belüli, a nemzeti választásokon való jelöltállítással kapcsolatos döntéshozatalra vonatkozóan, amelyek kizárják, hogy a párt azon tagjai, akik nem az említett állam állampolgárai, az ilyen döntéshozatalban részt vegyenek.
155
Harmadszor, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését az azonos rangú rendelkezések, nevezetesen az EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk figyelembevételével kell értelmezni, és az nem mentesítheti a tagállamokat az e rendelkezésekből eredő követelmények tiszteletben tartása alól (lásd ebben az értelemben: 2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 72. pont).
156
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a demokrácia elve és az egyenlő bánásmód elve az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapértékeinek minősül (lásd ebben az értelemben: 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet, C‑650/18, EU:C:2021:426, 94. pont).
157
Az EUSZ 2. cikk nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik, és amelyek a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmazó elvekben testesülnek meg (2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑156/21, EU:C:2022:97, 232. pont; 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑157/21, EU:C:2022:98, 264. pont).
158
Ezenkívül, amint az a jelen ítélet 112. pontjából kitűnik, az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácia elvén alapul, amelyben a demokráciának az EUSZ 2. cikkben említett értéke ölt testet (2019. december 19‑iJunqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
159
Az EUMSZ 22. cikkben – azáltal, hogy az említett tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokon biztosítja az aktív és passzív választójogot azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, mégpedig ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárainak – a demokrácia elvei öltenek testet, csakúgy mint az uniós polgárokkal szembeni egyenlő bánásmód elve, ahogyan az a jelen ítélet 96. pontjában megállapítást nyert, amely elvek az Unió identitása és közös értékei közé tartoznak, amelyekhez a tagállamok csatlakoznak, és amelyek tiszteletben tartását saját területükön biztosítaniuk kell.
160
Következésképpen annak elismerése, hogy az ilyen uniós polgárok a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvének teljes körű végrehajtása érdekében a lakóhelyük szerinti tagállamban politikai pártba beléphetnek, nem tekinthető úgy, hogy sérti e tagállam nemzeti identitását.
161
A fenti megfontolások összességére tekintettel megállapítható, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem lengyel állampolgárok, de Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
162
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Lengyel Köztársaságot, mivel a jelen kereset tekintetében pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
163
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Következésképpen a Cseh Köztársaság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
A Lengyel Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem lengyel állampolgárok, de Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi a saját költségein felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
3)
A Cseh Köztársaság maga viseli saját költségeit.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: lengyel.