61973C0036
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 7 NOVEMBRE 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Introduzione
L'art. 74 del trattato che istituisce la Comunità economica europea ha enunciato il principio di una politica comune dei trasporti. Tale politica deve essere realizzata, secondo la procedura indicata all' art. 75, dal Consiglio, cui spetta di stabilire le norme da applicarsi ai trasporti internazionali da o per uno Stato membro, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri.
Il Consiglio determina altresì le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro e prende, in generale, ogni altra disposizione utile.
L'art. 77 riguarda invece il regime delle sovvenzioni nel settore dei trasporti, il quale — come è noto — fruisce tradizionalmente di aiuti o sovvenzioni da parte degli Stati o di enti pubblici. Ora, in forza dell'art. 92, tali sovvenzioni sono in linea di principio, salvo deroghe contemplate dai trattato, incompatibili col mercato comune. L'art. 77 intende precisamente derogare al suddetto principio, autorizzando gli Stati a corrispondere alle imprese di trasporto determinate sovvenzioni richieste dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero intese a compensare le «servitù inerenti alla nozione di servizio pubblico» cui dette imprese sono soggette.
Il contenuto di queste servitù od obblighi di servizio pubblico è stato definito dal regolamento del Consiglio 26 giugno 1969 n. 1191, che ha altresì provveduto a fissare i metodi di calcolo delle compensazioni dovute alle imprese di trasporto.
Quale il motivo di queste disposizioni?
I trasporti costituiscono indubbiamente uno dei settori-chiave del mercato comune, condizionano il buon funzionamento di tutte le attività economiche e vanno acquistando col passar del tempo sempre maggiore importanza. Inoltre, è un dato tradizionale e costante l'intervento degli Stati nel settore dei trasporti con tutto un complesso di norme relative alla sicurezza ed alla regolarità del traffico, ai prezzi ed alle tariffe, ai regimi fiscale ed amministrativo, allo stato giuridico del personale, che non trova il suo equivalente quasi in nessun altro settore economico.
Prima del 1958 ogni paese aveva la propria politica dei trasporti: alcuni paesi erano decisamente orientati in senso dirigistico, altri invece cercavano di conciliare un moderato liberalismo con l'esigenza di tutelare il pubblico. La creazione del mercato comune implicava evidentemente il passaggio graduale dalle diverse politiche nazionali ad un'unica politica comunitaria.
Infine, mentre taluni Stati — come la Germania, la Francia, nonché, in minor misura, il Belgio ed il Lussemburgo — avevano posto l'accento sul carattere complementare dei trasporti, subordinandoli alle esigenze dell'economia nazionale, altri avevano invece tentato di rendere sempre più competitive le loro imprese di trasporto, con lo scopo di portarle allo stesso livello delle altre imprese industriali e commerciali ed all'autosufficienza finanziaria. In questa seconda direzione s'erano mossi, in particolare, i Paesi Bassi.
Oggi, in parte anche in conseguenza del mercato comune, sembra essersi generalizzata l'opinione che le imprese di trasporto, pubbliche o private che siano, devono essere poste in una situazione tale da garantire il loro equilibrio finanziario.
Sembra giusto che, se determinati fini di politica economica o sociale vengono tuttora perseguiti manovrando nel settore dei trasporti, gli oneri che ne risultano per le imprese siano compensati o rimborsati.
Questo è lo scopo del regolamento n. 1191/69. È noto che su certe imprese di trasporto, in ispecie sulle ferrovie, gravano obblighi di servizio pubblico, che possono rivestire tre forme:
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obbligo di trasporto;
—
obbligo d'esercizio;
—
obblighi tariffari di vario genere.
I suddetti obblighi, giustificati in passato in particolare dall'esigenza di garantire al pubblico servizi di trasporto adeguati e di proteggerlo da tariffe troppo elevate, hanno in certi casi perso la loro ragion d'essere e costituiscono ormai soltanto un intralcio alla libertà commerciale delle imprese. In base a queste considerazioni, il regolamento n. 1191/69 dispone che tali obblighi saranno soppressi, salvo ove risultino indispensabili, e che, in caso di mantenimento, i relativi oneri saranno compensati.
Al suddetto regolamento si richiamano le parti in causa, cioè la società delle ferrovie olandesi (Nederlandse Spoorwegen) ed il governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal ministro dei trasporti. Ed è l'interpretazione di alcune norme di tale regolamento che vi è stata chiesta dal giudice di rinvio, il consiglio di Stato dei Paesi Bassi.
I — Gli antefatti
Richiamandosi al regolamento del Consiglio n. 1191/69, il 16 giugno 1970 la società delle ferrovie olandesi sollecitava dal ministro dei trasporti la soppressione di tutti gli obblighi di servizio pubblico, cioè tanto dell'obbligo d'esercizio quanto dell'obbligo di trasporto, come pure dell' obbligo tariffario per qualsiasi forma di trasporto viaggiatori sulla rete in concessione. Essa sosteneva che i predetti obblighi, derivanti dalla legge olandese sui trasporti ferroviari del 1875, le arrecavano «svantaggi economici» nel senso di cui all'art. 5, n. 1, del regolamento. Qualora il ministro non avesse potuto accogliere, in tutto o in parte, le richieste di soppressione degli obblighi di servizio pubblico, la società si dichiarava disposta ad esaminare, di concerto con l'amministrazione, il metodo di calcolo della compensazione, cui essa avrebbe in tal caso avuto diritto.
Il 24 giugno seguente la società, facendo rilevare che il trasporto di merci a carichi completi le aveva causato, negli ultimi anni, notevoli perdite, chiedeva di essere sollevata anche qui dall'obbligo d'esercizio e di trasporto e proponeva un complesso di «misure di riorganizzazione» che avrebbero dovuto riportare in pareggio il ramo in questione. Con lettera di pari data, essa chiedeva altresì misure provisori di compensazione per il trasporto di merci a collettame e per il trasporto di merci a grande velocità.
Infine, il 29 giugno 1970, preso atto che il ministro stava progettando misure compensative da applicare nel ramo dei trasporti merci durante il periodo di riorganizzazione, la società precisava la propria posizione per quanto riguarda il calcolo della compensazione dovuta in seguito al mantenimento in vigore di taluni obblighi. Avendo constatato che il ministro aveva accolto il principio dell' equivalenza fra trasporto di persone e trasporto di merci proprio del metodo della differenziazione dei risultati, essa faceva rilevare che con tale metodo venivano imputate ai trasporti di merci alcune spese che sarebbero state sostenute in ogni caso, anche se tale genere di trasporti non fosse stato effettuato.
In seguito all'atteggiamento dell'amministrazione, la società si dichiarava costretta, al fine di salvaguardare i diritti attribuitile dal regolamento n. 1191/69, a chiedere la soppressione di tutti i suoi obblighi di servizio pubblico, obbligo tariffario incluso, per qualisasi trasporto di merci sulle linee in concessione.
Dopo uno scambio di corrispondenza e trattative fra le parti, il ministro dei trasporti emanava, il 30 dicembre 1971, una serie di provvedimenti.
Con un primo decreto egli decideva, al fine di garantire un'adeguata disponibilità di trasporti, di mantenere a carico della società delle ferrovie olandesi gli obblighi di trasporto e di esercizio nel servizio viaggiatori su tutta la rete. Di conseguenza, veniva corrisposto alla predetta società, per i maggiori oneri che avrebbe subito nell'esercizio 1972 a causa del mantenimento degli obblighi, un'indennità di circa 230 milioni di fiorini.
Per quanto riguarda i trasporti a carichi completi, egli accoglieva invece la richiesta della società e, con un secondo decreto, sopprimeva, a partire dal 1o gennaio 1972, gli obblighi d'esercizio e di trasporto sull'intera rete.
Infine, con lettera inviata alla concessionaria il 30 dicembre 1971, egli prendeva posizione anche in ordine ai trasporti di merce a collettame ed ai trasporti a grande velocità. A questo riguardo non ci sarebbero stati più problemi a partire dal 1o gennaio 1973, in quanto la relativa concessione sarebbe passata interamente alla ditta Van Gend e Loos. L'unico punto in discussione, cioè l'ammontare della compensazione da corrispondersi per l'anno 1972, era definito dall'art. 2 del progetto di legge sulla sistemazione del bilancio della società ferroviaria.
Il ministro aggiungeva che, in generale, non si poteva parlare, per il tipo di trasporti di cui sopra, di obblighi tariffari nel senso del regolamento n. 1191/69.
I provvedimenti ministeriali venivano impugnati dalla società ferroviaria con un ricorso alla Corona, in forza della legge sui ricorsi contro gli atti amministrativi (B.A.B.). Durante il procedimento dinanzi alla sezione del contenzioso amministrativo del consiglio di Stato, incaricata di proporre alla Corona la soluzione della vertenza, la ricorrente, sollevando alcune questioni d'interpretazione del regolamento n. 1191/69, ha chiesto il rinvio della causa alla Corte di giustizia delle Comunità europee per una pronunzia pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 del trattato di Roma. La sezione del contenzioso amministrativo esprimeva parere favorevole alla richiesta e, con decreto 26 gennaio 1973 in cui veniva fatta espressa menzione dell'art. 177, Sua Maestà la Regina dei Paesi Bassi autorizzava la suddetta sezione a sottoporre a questa Corte tre questioni d'interpretazione del regolamento comunitario in esame.
II — Applicazione dell'art. 177 del trattato
Prima di passare all'esame del merito, occorre vedere se, tenuto conto dell'ordinamento, delle competenze e della procedura del consiglio di Stato dei Paesi Bassi, questa istituzione che, in materia di contenzioso amministrativo, si limita a fornire alla Corona un parere non vincolante, possa essere considerata una «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177 del trattato.
È la Corona, infatti, che decide, con decreto motivato, la vertenza. In questo campo è sopravvissuto nei Paesi Bassi il sistema della «giustizia ritenuta».
Per prendere posizione su questo problema che riguarda l'applicazione dell'art. 177, e quindi la vostra competenza, è necessario rifarsi alle origini storiche del consiglio di Stato e mostrare quale lunga evoluzione abbia conferito a questo organo una competenza giurisdizionale di controllo sulla legittimità degli atti amministrativi, senza che, tuttavia, venga messo in causa il potere di decisione del Sovrano.
Gli organi statali sono sorti, nei Paesi Bassi come nella maggior parte degli Stati europei, dal progressivo smembramento della «curia regis». L'amministrazione generale del paese era, intorno alla fine del Medioevo, di competenza del consiglio del Re; sotto la dominazione borgognona esistette, con funzioni analoghe, un consiglio di governo. Verso la metà del XVI secolo l'attribuzione dei poteri amministrativi ad un governatore generale diede origine ad un ordinamento più differenziato, nel quale il consiglio di Stato divenne l'organo consultivo per tutti gli affari di governo.
Questa distinzione fu, veramente, rimessa in causa nel 1581 e durante tutto il periodo in cui si determinò un conflitto di poteri tra consiglio di Stato e Stati generali.
Nell'Ottocento, si ebbe dapprima (sotto l'influenza della Rivoluzione francese e del Primo Impero) l'adozione del sistema del contenzioso amministrativo allora vigente in Francia, e successivamente una reazione che portò, dopo il 1814, a riservare al giudice ordinario la maggior parte delle cause amministrative.
Tuttavia, la Costituzione del 1814 — e soprattutto quella del 1815 — conservarono al consiglio di Stato la sua funzione di organo consultivo del governo; la seconda contemplava anzi espressamente l'obbligo di sentirlo «in merito ad ogni progetto di legge trasmesso dal Re agli Stati generali o da questi ultimi al Re ed in merito ad ogni provvedimento di politica interna».
La Corona, da parte sua, conservava la competenza a decidere sulle vertenze fra provincie o fra comuni, nonché importanti poteri di tutela sulle amministrazioni locali.
L'affermarsi del sistema parlamentare e della responsabilità ministeriale mise in forse la funzione del consiglio di Stato. Mentre alcuni desideravano farne il consiglio di governo della Corona e di ogni singolo ministero, con il compito, come già prima, di elaborare leggi e decreti ed altresì di decidere in ultima istanza sulle vertenze amministrative (tutto ciò avrebbe potuto esser realizzato con una legge ordinaria), un'altra corrente d'opinione, formatasi nella seconda metà dell'Ottocento, ne reclamava, senza successo, l'abolizione.
Il consiglio di Stato rimase l'organo consultivo del governo, non più del Re, come si evince chiaramente dall'art. 28 della legge 21 dicembre 1861, secondo il quale la consultazione del consiglio di Stato deve sempre essere ordinata da un ministro, tuttavia previa autorizzazione del Sovrano. Del pari, l'istituto del ricorso alla Corona, che decideva dopo aver sentito il parere del consiglio di Stato, ricevette una prima disciplina con la legge del 1861, che gli diede la forma di un procedimento pubblico ed in contraddittorio, da tenersi dinanzi al suddetto collegio con l'intervento delle parti.
Successivi provvedimenti legislativi, ultima la legge 9 marzo 1962, hanno perfezionato il procedimento. D'altra parte la legge 20 giugno 1963 sui ricorsi contro gli atti amministrativi (Wet B.A.B.) ha creato dinanzi alla Corona, che decide previo parere del consiglio di Stato, un nuovo ricorso, differente sia dai ricorsi amministrativi in senso stretto sia dai ricorsi giurisdizionali di fronte ai giudici amministrativi. Tale ricorso può infatti essere interposto contro gli atti di un'autorità centrale, che un tempo erano dichiarati non impugnabili.
Le garanzie procedurali, la competenza attribuita alla sezione del contenzioso del consiglio di Stato ed alla Corona, i poteri d'annullamento d'atti amministrativi, che ne sono il corollario, in sostanza tutto il sistema attualmente in vigore inducono a ritenere che il procedimento di cui si tratta abbia perduto il carattere puramente amministrativo delle origini. Esso è diventato un vero e proprio procedimento giurisdizionale, anche se la decisione finale è pur sempre un atto di «giustizia ritenuta».
Presidente del consiglio di Stato è, di diritto, il Sovrano (sopravvive qui l'antica nozione di consiglio del governo), ma in realtà la presidenza effettiva viene esercitata dal vicepresidente. Del resto, uno dei compiti principali del collegio è proprio la definizione delle cause amministrative. La legge del 1962 regola espressamente il funzionamento della sezione per le vertenze amministrative, normalmente chiamata, alla francese, «sezione del contenzioso».
Tale sezione, composta da un presidente ed almeno quattro membri, istruisce i ricorsi e propone alla Corona la soluzione del caso. Attualmente la sezione è, di fatto, suddivisa in undici «camere» (sezioni).
Allorché la Corona sottopone un ricorso al parere della sezione e le trasmette gli atti relativi, le parti ne vengono informate e possono presentare sia delle memorie scritte, sia dei documenti a sostegno delle proprie deduzioni. Il presidente della sezione può chiedere informazioni e documenti alle autorità amministrative contro cui il ricorso è diretto.
Conclusa la fase scritta del procedimento, le parti possono sostenere oralmente le proprie ragioni in un'udienza pubblica e chiedere la citazione di testimoni. La sezione, da parte sua, può citare testimoni, raccogliere informazioni e persino disporre sopralluoghi. In altre parole, il carattere contraddittorio del procedimento è pienamente rispettato.
Infine, la sezione formula il suo parere, cui unisce una proposta di decreto motivato, sottoposta alla decisione della Corona.
Qualora il ministro interessato, come è ammesso, esprima parere contrario alla proposta e, in seguito a ciò, il decreto reale non si conformi al parere della sezione, tanto il parere quanto la relazione inviata dal ministro alla Corona devono essere pubblicati sulla gazzetta ufficiale.
Affinché il ministro non abusi della facoltà che gli viene concessa, è previsto che egli non possa esprimere un'opinione contraria alla proposta, se non dopo aver sentito il ministro della giustizia (qualora questi sia il ministro interessato, deve essere sentito il primo ministro).
Per concludere, se è vero che, in realtà, la sezione del contenzioso non può decidere sulle vertenze, mi sembra tuttavia fuori di dubbio che le decisioni prese dalla Corona, sentito il parere della predetta sezione, hanno carattere giurisdizionale.
L'art. 177, quale voi l'avete interpretato, non richiede altro.
Voi avete, ad esempio, affermato che, affinché un organo nazionale possa valersi della facoltà di rinvio pregiudiziale, e sufficiente che esso «eserciti funzioni giurisdizionali» ed abbia ritenuto necessario, prima di pronunziarsi, che il diritto comunitario venga interpretato, ed avete considerato irrilevante il fatto che l'ordinanza di rinvio sia stata emessa nel corso di un procedimento d'ingiunzione:
—
sentenza 14 dicembre 1971, Politi, causa 43-71, Racc. 1971, pag. 1048;
—
implicitamente: sentenza 10 ottobre 1973, Società Variola, causa 34-73, Racc. 1973, pag. 981.
Del pari, voi avete dichiarato ricevibili domande di pronunzia pregiudiziale provenienti non soltanto da «giurisdizioni», cioè da tribunali (non importa se civili, penali, amministrativi o previdenziali) inseriti in una struttura giudiziaria a piramide, bensì anche da certi organi specializzati situati ai margini dell'ordinamento giudiziario, quale normalmente si ritrova nei paesi europei. È stato il caso, ad esempio, di un organo che, nel sistema dell'assicurazione privata contro le malattie vigente nei Paesi Bassi, era competente a risolvere determinate controversie. Voi avete statuito che questo organo, detto «Scheidsgerecht», regolarmente costituito a norma della legge olandese, competente a conoscere di controversie ben definite dalla legge ed a giudicare in diritto e non in equità, vincolato infine a norme di procedura in contraddittorio simili a quelle vigenti per i tribunali ordinari, poteva validamente far uso della facoltà di cui all'art. 177 e che, di conseguenza, la sua domanda di pronuncia pregiudiziale era ricevibile (sentenza 30 giugno 1966, causa 61-65, Vaassen-Göbbels, Racc. 1966, pag. 407).
Gli stessi criteri possono, a fortiori, venire applicati alla sezione del contenzioso del consiglio di Stato olandese, organo costituzionale cui la legge attribuisce funzioni giurisdizionali e, nel medesimo tempo, consultive in materia di leggi e di regolamenti, mentre la sua composizione, ugualmente stabilita dalla legge, gli garantisce il massimo di imparzialità e di indipendenza. Benché il consiglio emetta solamente pareri motivati, che devono essere sanzionati dalla Corona, tali pareri vengono però formulati al termine di un procedimento di carattere rigorosamente contraddittorio.
La circostanza che le decisioni in merito alle controversie emanino dalla Corona permette soltanto di concludere che S.M. la Regina dei Paesi Bassi partecipa anch' essa all'esercizio della funzione giurisdizionale. Una simile conclusione, d'altronde, viene confermata dal fatto che, richiamando espressamente nel suo decreto motivato del 28 febbraio 1973 l'art. 177 del trattato di Roma, la Sovrana ha ritenuto di dover formalmente autorizzare la sezione del contenzioso a sottoporvi in via pregiudiziale le questioni d'interpretazione del diritto comunitario. È evidente che, così facendo, essa ha inteso impegnare la Corona a conformarsi, nella decisione della causa principale, all'interpretazione che sarà fornita da questa Corte.
Ritengo pertanto che le questioni in esame formino oggetto di un valido rinvio e che sia vostro compito risolverle.
III — Economia generale della normativa comunitaria in materia d'obblighi di servizio pubblico imposti alle imprese di trasporto
Prima di esporre la mia opinione circa le soluzioni da dare alle suddette questioni, è necessario spiegare il sistema creato dal regolamento n. 1191/69, che questa Corte non ha avuto finora occasione d'interpretare.
Il principio enunciato nel regolamento n. 1191/69 è quello dell'abolizione, da parte degli Stati membri, di tutti gli obblighi di servizio pubblico in materia di trasporti (in ispecie per quanto riguarda i trasporti ferroviari), salvo che il loro mantenimento appaia, tenuto conto della situazione di mercato, della domanda e dell'offerta, nonché delle esigenze della collettività nazionale, indispensabile a garantire un'adeguata disponibilità di servizi di trasporto.
Il Consiglio ha voluto, in tal modo, eliminare le disparità causate dagli obblighi di servizio pubblico imposti dagli stati, i cui oneri sono tali da falsare sostanzialmente le condizioni di concorrenza. In linea di massima, esso ha lasciato agli Stati la facoltà di decidere, nell'ambito delle loro competenze, se abolire o meno gli obblighi di cui sopra.
D'altra parte, proprio perché in conseguenza del sistema sovraesposto le imprese sopportano degli oneri, il Consiglio le ha autorizzate a chiedere alle autorità nazionali competenti la soppressione degli obblighi, a condizione che questi implichino per le imprese stesse degli svantaggi economici, che dovranno essere calcolati secondo metodi comuni indicati dal regolamento.
Un secondo principio, messo bene in evidenza dal regolamento, anche se era già stato enunciato in una decisione del Consiglio in data 13 maggio 1965, è quello secondo cui il mantenimento di qualsiasi obbligo di servizio pubblico impone allo Stato, dal momento stesso della decisione in tal senso, di compensare gli oneri che ne risultano per l'impresa interessata.
Un terzo principio, infine: la compensazione degli oneri va effettuata secondo metodi comunitari, nei quali si deve tener conto delle ripercussioni che l'abolizione dell'obbligo potrebbe avere sull'attività dell'impresa.
Per mettere in opera questi principi era indispensabile che il regolamento fornisse anche una definizione degli obblighi di servizio pubblico. Vi provvede l'art. 2, in cui si afferma che per obblighi di servizio pubblico s'intendono gli obblighi che l'impresa di trasporto, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle stesse condizioni. Si tratta quindi di impegni che non sono inerenti alla gestione economica e finanziaria dell'impresa, di attività che non vengono esplicate esclusivamente in base a considerazioni di profitto.
L'art. 2 distingue in proposito tre categorie di obblighi:
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l'obbligo d'esercizio, che è definito come l'obbligo di garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità, ed in cui è compreso l'obbligo di mantenere in buono stato linee, impianti e materiale, anche dopo la soppressione di certi servizi di trasporto;
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l'obbligo di trasporto, cioè di effettuare qualsiasi trasporto di persone o di merci a prezzi e condizioni di trasporto determinate;
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l'obbligo tariffario, consistente nell'applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa e derivanti dall'imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di viaggiatori, per talune categorie di prodotti o per talune relazioni.
Il regolamento precisa che la definizione di cui sopra non si applica agli obblighi derivanti da provvedimenti generali di politica dei prezzi o da provvedimenti adottati in materia di prezzi e di condizioni generali di trasporto per l'organizzazione del mercato dei trasporti o di una parte di questo.
IV — La nozione d'obbligo tariffario ai sensi del regolamento n. 1191/69
La prima questione sottopostavi concerne la nozione medesima di «obbligo tariffario».
Senza dubbio, i termini in cui la questione è stata formulata non sono molto felici: la sezione del contenzioso, chiedendovi se la presa di posizione del ministro dei trasporti secondo cui sulla società delle ferrovie olandesi non graverebbe alcun obbligo tariffario nasca da un'errata interpretazione dell'art. 2, n. 5, del regolamento, sembra invitarvi a sindacare la compatibilità del provvedimento ministeriale col diritto comunitario.
Questa Corte, come non è competente ad applicare il diritto comunitario ad una singola fattispecie, così non può neppure statuire su di un conflitto fra un atto emanato da un organo di uno Stato membro ed il diritto comunitario.
Nondimeno, il vostro orientamento giurisprudenziale è sempre stato nel senso di ammettere che questa Corte può evincere dal provvedimento di rinvio del giudice nazionale i problemi d'interpretazione del diritto comunitario, onde permettere al suddetto giudice di risolvere, con cognizione di causa, la controversia pendente dinanzi a lui.
Nella fattispecie, il vostro compito consiste nell'interpretare la nozione d'«obbligo tariffario» di cui al regolamento n. 1191/69, ed in particolare all'art. 2, n. 5, del medesimo.
Osservo, di sfuggita, che non occorrerà prendere posizione sul problema della pertinenza della questione per quanto riguarda il trasporto di persone.
L'avvocato del ministro ha precisato, nella fase orale, che la compensazione corrisposta in seguito al mantenimento degli obblighi tariffari nel trasporto di persone copriva l'intero ammontare degli oneri a carico dell'impresa. Siamo perciò di fronte ad una questione di fatto, di esclusiva competenza del giudice nazionale.
Circa il significato dell'espressione «obbligo tariffario» mi sembra, d'altro canto, che la tesi sostenuta dalla società delle ferrovie olandesi confonda due nozioni fra loro distinte:
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l'obbligo di trasporto, che l'art. 2, n. 4, definisce come «l'obbligo fatto alle imprese di trasporto di accettare e di effettuare qualsiasi trasporto di persone o di merci a prezzi e condizioni di trasporto determinate»;
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e l'obbligo tariffario, per il quale il n. 5 dello stesso articolo enumera, in materia di prezzi di trasporto, condizioni precise e cumulative, cioè l'applicazione di «prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa e derivanti dall'imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari».
Sono questi due aspetti completamente diversi della politica tariffaria che riguardano al tempo stesso la fissazione e la modifica delle tariffe.
La maggior parte delle compagnie ferroviarie sono sottoposte all'obbligo di tarifficazione, cioè all'obbligo legale di rendere pubblici i loro prezzi nell'ambito di una tariffa, affinché ogni cliente sia in grado di conoscere a priori i prezzi relativi ad ogni singolo tipo di trasporto. La necessità di fissare e di pubblicare una tariffa sorge già in conseguenza del semplice obbligo di trasporto.
Ciò non vuol ancora dire che la tariffa debba essere stabilita od omologata dall' autorità di tutela, che è generalmente il ministro dei trasporti. Nulla vieta che l'impresa possa fissare in modo autonomo la propria tariffa nel rispetto delle disposizioni generali eventualmente emanate dai pubblici poteri in materia di controllo dei prezzi.
Persino nel caso in cui il ministro ha il potere di approvare o di omologare le tariffe che l'impresa ha l'obbligo di proporgli, non è necessario concludere che sul trasportatore gravi un obbligo tariffario ai sensi del regolamento n. 1191/69.
Perché si possa parlare di un obbligo tariffario occorrono due presupposti:
a)
che particolari misure tariffarie siano imposte dal ministro, specialmente per talune categorie di trasporti o per certe relazioni;
b)
e che tali misure siano in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa.
Quanto sopra è espressamente richiesto dal n. 5 dell'articolo 2, il quale del resto non fa che applicare al riguardo il principio enunciato al n. 1 dello stesso articolo, secondo cui l'obbligo di servizio pubblico è un obbligo che l'impresa, ove considerasse il proprio interesse commerciale (cioè il reddito dei capitali investiti), non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle stesse condizioni.
La definizione di obbligo tariffario fornita dall'art. 2, n. 5, non comprende, come s'è visto, tutti i tipi d'obblighi di questo genere che possono gravare sulle imprese, bensì rappresenta una nozione specifica.
È interessante notare in proposito che, nella proposta di regolamento presentata al Consiglio dalla Commissione il 26 maggio 1967 (GU 13 ottobre 1967, n. 248), veniva precisato che tanto l'omologazione da parte delle pubbliche autorità quanto la pubblicazione delle tariffe «servono soprattutto all'organizzazione del mercato dei trasporti negli Stati membri» e non potrebbero pertanto, per la loro stessa natura, costituire obblighi tariffari, il cui mantenimento faccia sorgere il diritto alla compensazione. Si tratta, è ben vero, di un documento preparatorio, ma il suo contenuto corrobora la tesi della portata ristretta che il Consiglio stesso ha voluto conferire, nel regolamento del 1969, alla nozione di obbligo tariffano, includendovi unicamente obblighi di natura tale da arrecare pregiudizio economico alle imprese od a certe categorie di trasporti e da falsare perciò la concorrenza nel settore.
In conclusione, benché non tocchi a questa Corte giudicare al riguardo, mi sembra che il sistema tariffario applicato alle ferrovie olandesi (quale risulta dalla legge del 1875, che su questo punto è rimasta inalterata) non implichi di per sé un obbligo tariffario nel senso di cui al regolamento del Consiglio. L'art. 28 della citata legge si limita infatti a contemplare, in via generale, l'omologazione delle tariffe da parte del ministro dei trasporti e la loro pubblicazione; l'art. 30 prescrive altresì che le modifiche apportate alle tariffe vengano pubblicate almeno un mese prima della loro entrata in vigore. Sebbene l'art. 29 attribuisca al governo il potere di imporre, in certi casi, una riduzione delle tariffe e preveda la concessione di un'indennità compensativa a carico dello Stato, qualora la riduzione implichi un pregiudizio economico per l'impresa, non sembra che questa disposizione sia mai stata applicata, se non in via eccezionale. Al contrario, come risulta da uno studio del Kapteyn sull'ordinamento delle ferrovie nei Paesi Bassi, le compagnie ferroviarie sono sottoposte, per il trasporto di persone, ad un sistema di prezzi fissi resi pubblici, e per il trasporto di merci ad un sistema di prezzi massimi resi pubblici, fissati dall'impresa ed omologati dal ministro. Nel rispetto di questi prezzi massimi, la società è libera di strutturare le sue tariffe come meglio crede e persino di stipulare, con determinati clienti, convenzioni speciali non soggette a pubblicazione.
V — Se la nozione di «svantaggi economici» ai sensi degli artt. 4 e 5 del regolamento n. 1191/69 valga anche per gli svantaggi economici manifestatisi nel corso di un solo anno
La seconda questione sottoposta alla Corte riguarda una nozione contenuta negli artt. 4 e 5 del regolamento. Le imprese di trasporto possono chiedere la soppressione totale o parziale di un obbligo di servizio pubblico solo qualora tale obbligo comporti per esse«svantaggi economici».
Tali svantaggi sussistono, secondo l'art. 5, n. 1, «se la diminuzione delle spese che potrebbe essere realizzata con la soppressione totale o parziale di tale obbligo … è superiore alla diminuzione degli introiti risultante da detta soppressione».
Il n. 2 dello stesso articolo precisa che gli svantaggi economici «sono determinati sulla base di un consuntivo, se del caso attualizzato, degli svantaggi economici annui costituiti dalla differenza fra la riduzione degli oneri annui e la riduzione degli introiti annui derivanti dalla soppressione dell'obbligo».
Il consiglio di Stato dei Paesi Bassi vi chiede se una ragionevole interpretazione di tali norme subordini il riconoscimento degli svantaggi economici al loro manifestarsi per un periodo piuttosto lungo, in ogni caso superiore ad un anno.
La risposta, in astratto, si evince chiaramente dalla lettera dell'art. 5, n. 1, che, mentre definisce gli svantaggi economici in funzione della differenza fra riduzione degli oneri e diminuzione degli introiti d'esercizio, non pone invece alcuna condizione di durata.
Il n. 2, che intende unicamente fissare il metodo di calcolo degli svantaggi economici, contempla l'ipotesi più frequente, cioè che essi si prolunghino per un periodo di diversi anni, e precisa che il calcolo deve essere effettuato sulla base dei consuntivi annuali, se del caso attualizzati.
La precisazione è necessaria perché, in generale, un obbligo di servizio pubblico viene mantenuto in vigore per un periodo di tempo indeterminato.
Inoltre, un certo servizio di trasporti, deficitario durante un esercizio, può benissimo risultare in pareggio o addirittura in attivo durante esercizi successivi.
Poiché la contabilità delle imprese viene, in linea di principio, riassunta nel bilancio compilato alla fine dell'esercizio, era giusto tener conto della differenza fra la riduzione degli oneri annui e la diminuzione degli introiti annui derivanti dalla soppressione dell'obbligo. Ciò era possibile solo rifacendosi ai bilanci dei vari esercizi, eventualmente attualizzati.
Il metodo di calcolo sovraesposto non esclude però in alcun modo che il periodo d'osservazione possa essere limitato ad un anno.
Ed è proprio in questi termini, pare, che la questione è stata sollevata nel corso del procedimento dinanzi al consiglio di Stato.
La società delle ferrovie, infatti, aveva chiesto al ministro di sopprimere tutti gli obblighi di servizio pubblico a suo carico, specialmente nel settore dei trasporti a collettame. Il ministro aveva risposto che, almeno per questa branca d'esercizio, non si poteva parlare di svantaggi economici, dato che la stessa richiedente aveva ammesso che i trasporti a collettame sarebbero stati effettuati in perdita soltanto durante l'esercizio 1972, per ridivenire attivi nel 1973, grazie alle misure da adottarsi in tale settore.
Il vero problema per il giudice nazionale consiste quindi nello stabilire se, tenuto conto del mantenimento dell'obbligo di servizio pubblico in questo settore solo per quanto riguarda l'esercizio 1972, delle perdite effettive possano essere desunte dal bilancio dell'impresa relativo al suddetto esercizio. Spetterà a lui, e non a voi, di decidere su questo punto.
Qualora però il giudice olandese risolvesse il problema in senso affermativo, è mio parere che gli artt. 4 e 5 del regolamento non vietino di tener conto, nel calcolo di un'eventuale compensazione, degli svantaggi che si siano manifestati nel corso di un solo esercizio finanziario.
VI — Metodo di calcolo della compensazione
La terza questione concerne il metodo di calcolo della compensazione a carico dello Stato, qualora, nei confronti di una compagnia ferroviaria che trasporti sulla stessa rete persone e merci, l'obbligo di trasporto sia stato mantenuto soltanto per le prime.
Ai sensi dell'art. 6, n. 2, del regolamento, la compensazione va determinata secondo i metodi comuni di cui agli artt. 10, 11, 12 e 13 del regolamento medesimo.
Il suo ammontare è, in linea di principio, pari alla differenza fra la diminuzione degli oneri e la diminuzione degli introiti dell'impresa, che può derivare dalla soppressione totale o parziale dell'obbligo in questione (art. 10 n. 1, 1o comma). Esso è dunque determinato in funzione degli svantaggi economici derivanti dal mantenimento dell'obbligo.
Tuttavia — precisa l'art. 10, n. 1, 2o comma — se gli svantaggi economici sono stati calcolati suddividendo i costi complessivi sostenuti dall'impresa per la sua attività di trasporto fra le varie parti dell'attività stessa — soprattutto fra settore viaggiatori e settore merci l'ammontare della compensazione è pari alla differenza fra i costi imputabili alla parte dell'attività dell'impresa interessata dall' obbligo di servizio pubblico e l'introito corrispondente.
Bisogna allora ripartire il totale delle spese tra le due categorie di trasporti, attribuendo a ciascuna di esse una quota delle spese comuni — come ha fatto, in questo caso il ministro dei trasporti — oppure si deve — come sostiene la società delle ferrovie — considerare il totale delle spese comuni nel calcolo della compensazione dovuta per i trasporti di persone, in quanto í trasporti di merci sarebbero un'attività puramente accessoria ed in quanto, ad ogni modo, è il traffico viaggiatori, sul quale grava l'obbligo di trasporto, che deve sopportare integralmente le spese comuni?
Senza ritornare sui dettagli tecnici esposti dalle parti durante la discussione orale, bisogna notare che la questione è di notevole importanza pratica e tocca interessi finanziari considerevoli, posto che le spese comuni rappresentano la parte principale dei costi complessivi.
Tali spese, definite nella terminologia dei trasporti — specialmente di quelli ferroviari — come spese collegate ad una pluralità di prestazioni simultanee, non possono essere imputate specificamente ad una singola prestazione.
Esse d'altronde non corrispondono ad una determinata categoria di spese, bensì si ritrovano in ciascuna delle voci di spesa di un'impresa ferroviaria: spese d'esercizio, per il personale, per gl'impianti, per l'energia, interessi passivi e spese generali.
Esse si contrappongono alle spese delle «imputabili» che stanno in un rapporto tecnico diretto con una certa prestazione, che sono cioè specificamente collegate ad una certa categoria di trasporti.
In un'impresa a monoproduzione — ad esempio trasporti ferroviari di sole merci, ipotesi piuttosto eccezionale — l'imputazione delle spese comuni non è difficile, bastando dividere il loro ammontare per le unità prodotte (nel nostro esempio, per il numero delle tonnellate-chilometro).
In un'impresa a produzione multipla, invece, le spese comuni devono essere imputate alle unità prodotte, cioè ripartite proporzionalmente fra le varie categorie di trasporti; in altre parole devono essere suddivise con l'aiuto di un criterio di ripartizione.
La scelta del criterio di ripartizione non può essere effettuata secondo principi rigidi, bensì deve obbedire ad una certa discrezionalità. È pertanto logico che il regolamento del Consiglio non fissi dei criteri pratici di calcolo, tanto per la ripartizione delle spese comuni quanto per l'accertamento delle spese imputabili.
Ciò che vi si chiede ora, però, è di decidere se il principio stesso della ripartizione delle spese sia ammissibile qualora, mantenuto l'obbligo di trasporto delle persone, ma non quello di trasporto delle merci, l'impresa continui tuttavia a trasportare merci secondo propri criteri commerciali (quale che possa essere il sistema d'esercizio).
A questo punto, ci si trova veramente in presenza di un'impresa a produzione multipla e non c'è nulla di strano nel fatto che le spese comuni vengano ripartite proporzionalmente tra il settore viaggiatori ed il settore merci.
Tale è, del resto, la soluzione che, circa il calcolo della compensazione, si ricava dal combinato disposto degli artt. 5, n. 1, 3o comma, e 10, n. 1, 2o comma.
Il primo degli articoli citati recita: «… se degli obblighi di esercizio o di trasporto sono relativi ad una o più categorie di traffico di persone o di merci su una rete o su una parte considerevole di una rete, la valutazione degli oneri che possono essere eliminati in caso di soppressione dell'obbligo viene fatta sulla base di una suddivisione fra le varie categorie di traffico dei costi complessivi sostenuti dall'impresa per la sua attività di trasporto».
La disposizione di cui sopra concerne, com'è noto, il metodo di calcolo degli svantaggi economici, i quali a loro volta danno la misura della compensazione che l'impresa ha diritto a ricevere per il mantenimento dell'obbligo di servizio pubblico.
Il secondo degli articoli sopra menzionati (art. 10, n. 1, 2o comma) prende incontestabilmente le mosse da questa situazione per precisare il metodo di calcolo della compensazione, da adottarsi quando gli svantaggi economici sono stati calcolati suddividendo i costi complessivi fra le varie parti o categorie dell'attività di trasporto.
Le spese direttamente e specificamente imputabili vengono calcolate per intero, ma solo in relazione al settore d'attività su cui continua a gravare l'obbligo di servizio pubblico; le spese comuni, componente notevole delle spese complessive, devono invece essere ripartite.
Una diversa soluzione sarebbe d'altronde in contrasto — come ha spiegato la Commissione — con il fine indicato, prima ancora dell'emanazione del regolamento n. 1191/69, da una decisione del Consiglio in data 13 maggio 1965. Tale fine consiste nel giungere all'eliminazione dei fattori di disturbo della concorrenza — che possono nascere dalla imposizione di determinati obblighi di servizio pubblico — mediante la soppressione di questi ultimi o la compensazione degli oneri ad essi collegati.
Accogliere la tesi della società delle ferrovie olandesi, secondo cui, non essendo il trasporto di merci, per ragioni storiche ed economiche, altro che un'attività puramente accessoria, le spese comuni dovrebbero ricadere nella loro totalità sul traffico viaggiatori, significherebbe garantire — indirettamente, è vero, ma sicuramente — una sovvenzione statale al trasporto di merci, ormai libero da ogni obbligo di servizio pubblico.
In tale modo, non solo si concederebbe all'impresa un arricchimento senza causa, ma si falserebbe altresì la concorrenza, soprattutto a danno delle imprese di trasporto non ferroviarie.
Infine, se si accogliesse l'interpretazione della ricorrente nella causa principale, si correrebbe il rischio di aprire la strada ad ingenti domande di compensazione da parte di compagnie ferroviarie di altri Stati membri, le quali sono in genere sottoposte a gravosi obblighi di servizio pubblico.
La tesi della compagnia olandese sarebbe, a mio giudizio, fondata solo ove essa avesse posto fine ad ogni attività di trasporto di merci o, almeno, avesse notevolmente ridotto l'attività esercitata, direttamente o a mezzo di un'affiliata, nel predetto settore.
Concludo pertanto proponendo che questa Corte affermi per diritto quanto segue:
1o
Non si può parlare di obbligo tariffario, ai sensi dell'art. 2, n. 5, del regolamento del Consiglio n. 1191/69, se non quando i prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità derivano dall'imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di viaggiatori, per talune categorie di prodotti o per talune relazioni, e quando i suddetti prezzi sono in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa. Le due condizioni di cui sopra sono cumulative.
2o
Ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 1191/69 si può tener conto degli svantaggi economici che si manifestano in un periodo limitato ad un solo anno, nel caso soprattutto in cui gli obblighi di servizio pubblico siano stati mantenuti in vigore solo per l'anno considerato e alla fine del medesimo l'impresa rinunci effettivamente ad esercitare l'attività di trasporto in causa.
3o
Se una compagnia continua ad effettuare considerevoli trasporti ferroviari di merci su tutta la rete o su gran parte di essa, senza alcun obbligo di servizio pubblico, la compensazione concernente le spese comuni al traffico viaggiatori ed al traffico merci, ma dovuta soltanto per il mantenimento dell'obbligo di servizio pubblico nel trasporto di viaggiatori, va calcolata in funzione dell'equivalenza fra le due categorie di traffico, vale a dire prendendo in considerazione una quota proporzionale delle spese comuni.
(
1
)	Traduzione dal francese.