Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 12. ožujka 2026.(1)
Predmet C-11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
protiv
Konkurences padome
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Članak 102. UFEU-a – Zlouporaba vladajućeg položaja – Pojam gospodarske djelatnosti i poduzetnika – Organizacija usluge gospodarenja otpadom u općini i ovlast za izbor sustava odabira ugovaratelja – Odluke koje su dio izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti – Postupak odabira ugovaratelja koji će pružati uslugu gospodarenja komunalnim otpadom – Izravna dodjela – Pružatelj usluga koji je djelomično u vlasništvu općine”
1.        Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Gradska uprava grada Jelgave, Latvija) sklopila je 2004. ugovor o pružanju usluga skupljanja i obrade otpada u općini s društvom čiji je većinski dioničar.
2.        Ugovaratelj je odabran bez provedbe postupka nadmetanja. Razdoblje važenja ugovora obuhvaćalo je vrijeme do 2029.
3.        Konkurences padome (Vijeće za tržišno natjecanje, Latvija) utvrdio je 2021. da je Gradska uprava izravnim odabirom ugovaratelja povrijedila zabranu zlouporabe vladajućeg položaja te joj je stoga izrekao novčanu kaznu.
4.        Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 102. UFEU-a kako bi u biti utvrdio djeluje li gradska uprava kao „poduzetnik” prilikom donošenja odluke o načinu na koji organizira pružanje usluge gospodarenja otpadom na svojem području.
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva 75/442/EEZ(2)
5.        Člankom 5. nalaže se:
„Države članice osnivaju ili imenuju nadležno tijelo ili tijela odgovorna za planiranje, organizaciju, odobravanje i nadzor postupaka zbrinjavanja otpada na određenom području.”
2.      Direktiva 2008/98/EZ(3)
6.        U skladu s člankom 13. („Zaštita zdravlja ljudi i okoliša”):
„Države članice poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi, ne šteti okolišu, a posebno:
(a)      ne ugrožava voda, zrak, tlo, biljke ili životinje;
(b)      ne uzrokuju neugodnosti u pogledu buke ili neugodnih mirisa; i
(c)      bez štetnih utjecaja na krajolik ili mjesta od posebnog interesa.”
B.      Latvijsko pravo
1.      Zakon o tržišnom natjecanju(4)
7.        U skladu s člankom 1. stavkom 1., „vladajući položaj” znači gospodarski položaj jednog ili više gospodarskih subjekata na određenom tržištu kada mogu spriječiti, ograničiti ili znatno narušiti tržišno natjecanje na tom tržištu tijekom dovoljno dugog razdoblja, pri čemu djeluju u potpunosti ili djelomično neovisno o konkurentima, kupcima, dobavljačima ili potrošačima.
8.        Člankom 1. stavkom 9. „gospodarski subjekt” definira se kao svaka osoba, uključujući i strance, koja obavlja ili namjerava obavljati gospodarsku djelatnost na državnom području Latvije ili čija djelatnost utječe ili može utjecati na tržišno natjecanje na latvijskom državnom području.
9.        Članak 13. ima isti sadržaj kao i članak 102. UFEU-a(5).
2.      Zakon o uređenju javne uprave(6)
10.      U skladu s člankom 1. točkom 2., „pravna osoba javnog prava s povjerenim ovlastima” znači općina ili druga pravna osoba javnog prava osnovana zakonom ili na temelju zakona.
11.      Člankom 87. određuje se da pravna osoba javnog prava djeluje u području privatnog prava kada i. obavlja radnje koje su potrebne za njezino funkcioniranje; ii. pruža usluge; ili iii. osniva društvo kapitala ili stječe udio u postojećem društvu kapitala. Na pravnu osobu javnog prava koja djeluje u području privatnog prava primjenjuju se zakoni kojima se općenito uređuju privatnopravne radnje, pod uvjetom da to djelovanje nije ograničeno drugim pravnim pravilima.
3.      Zakon o općinama(7)
12.      U skladu s člankom 15., jedna od samostalnih ovlasti općina jest organiziranje javne komunalne usluge za stanovništvo, uključujući gospodarenje komunalnim otpadom.
4.      Zakon o gospodarenju otpadom(8)
13.      U skladu s člankom 9., općine na svojem upravnom području organiziraju gospodarenje komunalnim otpadom, uključujući opasni otpad, u skladu s planovima gospodarenja otpadom.
14.      Člankom 15. uređuje se nadležnost lokalnog tijela za odabir subjekta koji će obavljati skupljanje, prijevoz i skladištenje komunalnog otpada te rukovati njime na odgovarajućem području gospodarenja, u skladu s postupkom koji se predviđa propisima o javnoj nabavi, na način da organizira postupak javne nabave za gospodarenje komunalnim otpadom na određenom području(9).
5.      Zakon o javnoj nabavi za potrebe države ili općina(10)
15.      U skladu s člankom 1. stavkom 3. točkom (a), „javni naručitelj” znači javna uprava, drugo tijelo javne vlasti, pravna osoba javnog prava s povjerenim ovlastima, kao i subjekt privatnog prava koji istodobno ispunjava sljedeće kriterije:
–        osnovan je u svrhu ili s funkcijom ispunjavanja javne potrebe te nije komercijalne prirode,
–        pod kontrolom je ili odlučujućim utjecajem javne uprave, drugog tijela javne vlasti, pravne osobe javnog prava s povjerenim ovlastima ili subjekta privatnog prava koji ispunjava te kriterije (u kojem ima većinu glasačkih prava prilikom odabira članova nadzornih ili upravljačkih tijela ili imenovanja rukovoditeljâ) ili čijih više od 50 % djelatnosti financira država, pravna osoba javnog prava
s povjerenim ovlastima ili osoba privatnog prava koja ispunjava te kriterije.
16.      Članak 4. sadržava iznimke od primjene Zakona te se njime javnom naručitelju dopušta da ne primijeni taj zakon u slučaju dodjele ugovora čiji je predmet, među ostalim, usluga koju pruža tijelo osnovano radi obavljanja zadaća javnog naručitelja, koje je pod potpunom kontrolom javnog naručitelja ili mu je podređeno, koje svoje usluge uglavnom pruža (više od 80 % njihove vrijednosti) javnom naručitelju te koje u svojim odnosima s trećim osobama u potpunosti ispunjava zakonom određene zahtjeve.
II.    Činjenice, spor i prethodno pitanje
17.      U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku prikazuju se sljedeće činjenice:
–        Društvo SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (u daljnjem tekstu: SIA JKP), u čijem temeljnom kapitalu 51 % udjela ima Gradska uprava grada Jelgave, a 49 % pravna osoba privatnog prava, upisano je u Trgovački registar Republike Latvije 27. rujna 2004.
–        Gradska uprava grada Jelgave sklopila je 1. studenoga 2004. ugovor o pružanju usluga s društvom SIA JKP, čiji je predmet bilo gospodarenje otpadom te razvoj i promicanje sustava gospodarenja otpadom u Općini Jelgava do 31. prosinca 2029. (u daljnjem tekstu: ugovor o uslugama).
–        Gradska uprava grada Jelgave sklopila je taj ugovor o uslugama bez provedbe postupka nadmetanja jer se pozvala na iznimku predviđenu Zakonom o javnoj nabavi koji je u tom trenutku bio na snazi, odnosno provela je postupak in house.
–        Vijeće za tržišno natjecanje zaprimilo je 25. svibnja 2020. prijavu pojedinca u kojoj se navodilo da je postupak odabira pružatelja usluga gospodarenja otpadom na području Općine Jelgave bio nezakonit te da stoga ugovor o uslugama treba raskinuti i provesti novi postupak odabira ugovaratelja.
–        Vijeće za tržišno natjecanje donijelo je 22. srpnja 2021. odluku kojom je utvrdilo da je Gradska uprava grada Jelgave povrijedila članak 13. stavak 1. Zakona o tržišnom natjecanju (zabrana zlouporabe vladajućeg položaja) te joj je izreklo novčanu kaznu.
18.      Gradska uprava grada Jelgave protiv te je odluke podnijela tužbu Administratīvā apgabaltiesi (Okružni upravni sud, Latvija). Ukratko, tvrdila je da dodjela ugovora o pružanju usluga skupljanja otpada provedbom postupka in house nije odluka koju donosi sudionik na tržištu. Prilikom donošenja odluke o postupku odabira subjekta za gospodarenje komunalnim otpadom, Gradska uprava izvršavala je javne ovlasti (na koje se primjenjuje javno pravo) nad kojima tijelo nadležno za tržišno natjecanje ne provodi nadzor.
19.      Prvostupanjski sud odbio je tužbu te se složio s razmatranjima Vijeća za tržišno natjecanje, pri čemu je potvrdio da je Gradska uprava grada Jelgave sudionik na tržištu i da je zloupotrijebila svoj vladajući položaj.
20.      Gradska uprava grada Jelgave podnijela je žalbu protiv prvostupanjske presude Augstākā tiesi (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija).
21.      U tim je okolnostima Augstākā tiesa (Senāts) (Vrhovni sud) Sudu uputila sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 102. [UFEU-a] tumačiti na način da je, s obzirom na okolnosti ovog slučaja, njegovim područjem primjene obuhvaćena i odluka koju je pravna osoba javnog prava s povjerenim ovlastima donijela u pogledu načina provođenja organizacije gospodarenja otpadom na području općine i koja se, u ovom slučaju, sastojala u tome da se za organizaciju pružanja navedene usluge u postupku in house dodijelilo pravo na pružanje te usluge poduzetniku koji je djelomično u vlasništvu Gradske uprave?
Konkretno, može li se smatrati da gradska uprava djeluje u svojstvu sudionika na tržištu ili poduzetnika u smislu članka 102. [UFEU-a] ako odluku o organizaciji pružanja usluga gospodarenja komunalnim otpadom donese na temelju dodjele, u postupku in house, prava na pružanje te usluge poduzetniku koji je djelomično u vlasništvu te gradske uprave?”
III. Postupak pred Sudom
22.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 9. siječnja 2025.
23.      Pisana očitovanja podnijeli su Gradska uprava grada Jelgave, Vijeće za tržišno natjecanje, latvijska vlada i Europska komisija. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 10. prosinca 2025.
IV.    Ocjena
A.      Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
24.      Sud koji je uputio zahtjev detaljno navodi(11) razloge koji, prema njegovu mišljenju, idu u prilog dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku:
–        Priznaje da u ovom slučaju zlouporaba vladajućeg položaja ne može utjecati na trgovinu među državama članicama, s obzirom na to da se činjenice odnose na potpuno unutarnju situaciju. U načelu su primjenjiva samo nacionalna pravna pravila, odnosno Zakon o tržišnom natjecanju.
–        Objašnjava da je latvijsko zakonodavstvo o tržišnom natjecanju sastavljeno tako da bude u skladu s pravom Unije. Zakon o tržišnom natjecanju donesen 2001. u biti odgovara člancima 81. i 82. Ugovora o EZ-u (koji su kasnije postali članci 101. i 102. UFEU-a).
–        Kad je riječ o zabrani zlouporabe vladajućeg položaja, ističe da je članak 13. stavak 1. točka 2. Zakona o tržišnom natjecanju istovjetan članku 102. UFEU-a, osim u pogledu utjecaja na trgovinu među državama. Slijedom toga, u okviru tumačenja nacionalnog prava koje se odnosi na tu odredbu ne smije se odstupiti od načina na koji se primjenjuje pravo Unije.
–        Navodi da se Sud proglasio nadležnim za odlučivanje o zahtjevima za prethodnu odluku koji su se odnosili na odredbe prava Unije „u situacijama u kojima činjenično stanje glavnog predmeta nije izravno ulazilo u područje primjene [prava Unije], ali u kojima su spomenute odredbe bile primjenjive na temelju nacionalnog zakonodavstva, koje je za potpuno unutarnje situacije usvojilo rješenja istovjetna onima predviđenima pravom Unije”(12).
25.      Slažem se s pristupom suda koji je uputio zahtjev. Bez potrebe za detaljnim razmatranjima, dovoljno je uputiti na presudu od 5. prosinca 2024., donesenu povodom sličnog zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputila Administratīvā apgabaltiesa (Okružni upravni sud)(13), kako bi se potkrijepila dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.
26.      U predmetu C-606/23:
–        Tumačenje članka 101. stavka 1. UFEU-a zatraženo je s obzirom na činjenice koje su, iako su se nalazile izvan područja izravne primjene prava Unije, bile uređene nacionalnim odredbama u kojima se radi rješavanja potpuno unutarnje situacije vodilo pravima Unije.
–        Latvijski sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je tumačenje prava Unije nužno za odlučivanje o primjeni članka 11. stavka 1. Zakona o tržišnom natjecanju. Prema njegovu mišljenju, tumačenje te odredbe ne bi trebalo biti različito od tumačenja članka 101. stavka 1. UFEU-a jer se tim dvjema odredbama u biti uspostavlja sličan pravni okvir.
27.      U odgovoru na taj zahtjev Sud je:
–        Prihvatio svoju nadležnost za odlučivanje jer iz tada podnesene odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku „[…] proizlazi da se člankom 11. stavkom 1. Zakona o tržišnom natjecanju predviđa pravni okvir koji je jednak pravnom okviru predviđenom člankom 101. stavkom 1. UFEU‑a i da se navedeni članak 11. stavak 1. u latvijskom pravnom poretku tumači na isti način kao i članak 101. stavak 1. UFEU‑a”(14).
–        Podsjetio na to da se već proglasio nadležnim za odlučivanje o zahtjevima za prethodnu odluku koji se odnose na tumačenje članka 101. stavka 1. UFEU-a, a koje su uputili latvijski sudovi u sličnim situacijama(15).
28.      Ta razmatranja vrijede mutatis mutandis u predmetu kao što je ovaj, u kojem je riječ o tumačenju članka 102. UFEU-a.
B.      Analiza prethodnog pitanja
29.      Odluka Vijeća za tržišno natjecanje temelji se na dvostrukoj pretpostavci da je Gradska uprava grada Jelgave prilikom dodjele spornog ugovora djelovala kao poduzetnik i zloupotrijebila svoj vladajući položaj na tržištu pružanja usluge skupljanja komunalnog otpada na svojem području(16).
30.      Međutim, nije jasno je li se u odluci Vijeća za tržišno natjecanje razmatrao samo trenutak (1. studenoga 2004.)(17) u kojem je dodijeljen ugovor o uslugama ili je ta odluka, naprotiv, proširena na trenutak (25. svibnja 2020.) u kojem je podnesena prijava koja je dovela do postupanja tog tijela.
31.      Određivanje trenutka koji se uzeo u obzir za ocjenu zlouporabe vladajućeg položaja moglo bi imati posljedice u pogledu primjenjivog prava Unije(18).
32.      Konkretno, članak 102. UFEU-a nije bio na snazi 2004. Suprotno tomu, na snazi je bio članak 82. Ugovora o EZ-u. Budući da se njihov sadržaj u biti podudara, ništa me ne sprečava u tome da se usredotočim na odredbu primarnog prava Unije o kojoj sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje (članak 102. UFEU-a).
1.      Priroda ugovora
33.      Na raspravi je došlo do diskusije o tome može li se sporna transakcija kvalificirati kao ugovor o uslugama ili ugovor o koncesiji.
34.      Odgovor na to pitanje mogao bi biti koristan kako bi se razjasnilo je li, s gledišta prava Unije kojim se uređuje javna nabava, primjenjiva Direktiva 2014/24/EU(19) ili Direktiva 2014/23/EU(20).
35.      Na sudu koji je uputio zahtjev je da pojasni prirodu tog ugovora s obzirom na njegov točan sadržaj, za čiju ocjenu taj sud raspolaže svim potrebnim elementima(21).
36.      Odabir jednog ili drugog rješenja ne uvjetuje odgovor na pitanje o tumačenju članka 102. UFEU-a. Ako je Gradska uprava grada Jelgave djelovala kao poduzetnik i zloupotrijebila vladajući položaj, proizlazi li ta (hipotetska) zlouporaba iz ugovora o uslugama ili koncesije ne čini mi se odlučujućim.
37.      Ne smatram ni da je ta razlika toliko relevantna da bi se u ovom predmetu razmatrao pravni sustav dodjela in house, na koje ću uputiti u nastavku. Taj je pravni sustav sličan na temelju članka 12. Direktive 2014/24 (za ugovore o uslugama) ili članka 17. Direktive 2014/23 (za koncesije)(22).
38.      U svakom slučaju, kako bih slijedio terminologiju koju je upotrijebio sud koji je uputio zahtjev, u ovom ću mišljenju upućivati na „ugovor o usluzi”.
2.      Okolnosti spora i stajalište suda koji je uputio zahtjev
39.      Sud koji je uputio zahtjev navodi sljedeće razloge koji su ga potaknuli da se obrati Sudu:
–        Kako bi se na Gradsku upravu primjenjivala obveza utvrđena u članku 13. stavku 1. Zakona o tržišnom natjecanju, treba je smatrati sudionikom na tržištu ili poduzetnikom i ona usto treba imati vladajući položaj na referentnom tržištu.
–        Pravna osoba javnog prava može djelovati u području privatnog prava. Ako djeluje kao poduzetnik, mora poštovati pravna pravila o tržišnom natjecanju.
–        U kontekstu članka 102. UFEU-a, činjenica da se neki subjekt smatra poduzetnikom ovisi o tome mogu li se njegove djelatnosti kvalificirati kao gospodarska djelatnost ili, suprotno tomu, kao djelatnost povezana s izvršavanjem javnih ovlasti.
–        Pružanje usluga gospodarenja otpadom samo po sebi predstavlja gospodarsku djelatnost. Osnivanjem pravne osobe privatnog prava ili stjecanjem udjela u postojećem društvu kapitala gradska uprava djeluje u području privatnog prava.
–        Međutim, postoje dvojbe u pogledu toga postupa li gradska uprava u području privatnog prava kad odlučuje o načinu na koji će organizirati gospodarenje otpadom na području općine.
–        U skladu s latvijskim pravom, organizacija gospodarenja otpadom samostalna je ovlast gradske uprave i njezina obveza javnog prava. Odgovara izvršavanju ovlasti tijela javne vlasti, kako su uređene nacionalnim zakonodavstvom(23).
–        Gradska uprava, kao pravna osoba javnog prava koja je zakonski obvezna organizirati gospodarenje otpadom, mora odabrati subjekt za gospodarenje tim otpadom u skladu s postupkom koji je utvrđen zakonom, u kojem se upućuje na postupke koji se predviđaju pravnim pravilima o javnoj nabavi(24).
–        U vrijeme dodjele ugovora o uslugama (2004.) nacionalni zakon nije sadržavao nijednu odredbu o postupku na temelju kojeg općina odabire subjekt za upravljanje tom uslugom. Međutim, Satversmes tiesa (Ustavni sud, Latvija) odlučila je da se zakonodavstvo o javnoj nabavi primjenjuje na odabir pružateljâ usluge skupljanja otpada od 2002.
–        U skladu sa Zakonom o javnoj nabavi, gradske uprave ne mogu primijeniti propise kojima se uređuje javna nabava ako ugovor sklapaju sa subjektom pod njihovom potpunom kontrolom. Ako preduvjeti za primjenu postupka in house nisu ispunjeni, treba provesti postupak javne nabave.
40.      Na temelju tih pretpostavki, sud koji je uputio zahtjev smatra da „gradska uprava ne djeluje u uvjetima tržišnog natjecanja, nego izvršava ovlasti tijela javne vlasti”(25) kada odlučuje(26) o načinu pružanja usluga gospodarenja otpadom.
41.      U istom smislu, sud koji je uputio zahtjev dodaje da bi se provjera toga je li Gradska uprava pravilno izvršila ovlast javnog prava mogla provesti u kontekstu povreda propisa o javnoj nabavi. Stoga se čini da implicitno isključuje da tu provjeru treba provesti s obzirom na nacionalna pravna pravila o tržišnom natjecanju u kojima se preuzima sadržaj članka 102. UFEU-a.
3.      Utjecaj članka 102. UFEU-a
a)      Pojam poduzetnika i javnih tijela koji obavljaju djelatnosti povezane s izvršavanjem ovlasti tijela javne vlasti
42.      Sud je prvotno polazio od organskog shvaćanja u okviru kojeg je pojam „poduzetnik” podrazumijevao jedinstvenu organizaciju osobnih, materijalnih i nematerijalnih elemenata povezanih s pravno samostalnim subjektom koji trajno želi postići određeni gospodarski cilj(27).
43.      Kasnije je fokus preusmjerio na funkcionalno gledište. Težište se prebacilo sa subjekta na gospodarsku djelatnost koju obavlja: „[…] pojmom poduzetnika obuhvaćen je svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost, bez obzira na njegov pravni oblik i način na koji se financira […]”(28).
44.      Prema mišljenju Suda, „[…] pojmu gospodarske djelatnosti svojstveno je nuđenje robe ili usluga na određenom tržištu […]”(29). Obično je riječ o uslugama koje se pružaju u zamjenu za naknadu, koja je „ekonomska protučinidba za isporuku o kojoj je riječ”(30).
45.      Na temelju toga, moguće je da javni subjekt djeluje kao poduzetnik u smislu članka 102. UFEU-a(31). Međutim, „[n]emaju […] gospodarski karakter koji bi opravdavao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih Ugovorom […] djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti […]”(32).
46.      Obavljanje djelatnosti povezanih s izvršavanjem ovlasti tijela javne vlasti ne isključuje mogućnost da javna osoba istodobno obavlja privatne gospodarske djelatnosti za koje ju se smatra poduzetnikom(33).
47.      Stoga će biti potrebna analiza ad casum kako bi se razjasnilo djeluje li javni subjekt u konkretnoj situaciji kao poduzetnik.
b)      Organizacija gospodarenja otpadom
48.      Kad je riječ o organizaciji gospodarenja otpadom, pravilo prava Unije koje je služilo kao referentno kad je Gradska uprava grada Jelgave 2004. dodijelila ugovor za upravljanje uslugom komunalnog otpada bila je Direktiva 75/442.
49.      Člankom 4. Direktive 75/442 državama članicama nalagalo se da poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale da se gospodarenje otpadom provodi na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi i ne šteti okolišu. Člankom 5. od njih se zahtijevalo da osnuju ili imenuju nadležno tijelo ili tijela odgovorna za, među ostalim, za organizaciju postupaka zbrinjavanja otpada na određenom području(34).
50.      Direktivom 75/442 nije bio propisan poseban javni ili privatni sustav gospodarenja komunalnim otpadom. Nije propisan ni kasnijom Direktivom 2008/98. Unutar Unije u okviru tih direktiva istodobno postoje različiti modeli za uređenje tog gospodarenja, ovisno o preferencijama svake države članice.
51.      U državama članicama koje se odluče za neeksternalizirani model, odnosno sustav kojim upravljaju njihova tijela javne vlasti (obično lokalne zajednice), ta tijela mogu sama preuzeti odgovornost za pružanje usluge s pomoću vlastitih ljudskih i materijalnih resursa ili povjeriti upravljanje instrumentalnom subjektu koji je pod njihovom kontrolom, pod uvjetima prihvatljivima za dodjele in house(35).
52.      Kad je riječ o načelima samodostatnosti i blizine obrade otpada te u skladu s „načelom da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru”, Sud je naglasio ulogu lokalnih zajednica nadležnih u tom području(36).
53.      Stoga se ničim ne sprečava da se, s gledišta prava Unije, nacionalnim zakonodavstvom lokalnoj zajednici, kao osobi koja izvršava ovlasti tijela javne vlasti, povjeri organizacija skupljanja, prijevoza, obrade i zbrinjavanja komunalnog otpada.
54.      Isto tako, nadležna lokalna zajednica ne može se smatrati „poduzetnikom” na kojeg se primjenjuju pravna pravila o tržišnom natjecanju iz UFEU-a (osobito članka 102. UFEU-a).
55.      Iako se tu lokalnu zajednicu može kvalificirati kao poduzetnika s obzirom na druge gospodarske djelatnosti, ustrajem na tome da to nije slučaj kad organizira gospodarenje komunalnim otpadom u okviru pravnog sustava kojim se to gospodarenje povezuje s izvršavanjem ovlasti tijela javne vlasti.
56.      Informacije koje su Sudu dostavljene u okviru zahtjeva za prethodnu odluku upućuju na to da općine u Republici Latviji imaju funkcionalnu autonomiju za organizaciju usluga gospodarenja otpadom(37).
57.      Ne dovodeći u pitanje ocjenu nacionalnog prava koju je proveo sud koji je uputio zahtjev, Gradska uprava treba odlučiti o načinu na koji se gospodari komunalnim otpadom na njezinu području, uključujući odabir subjekta koji će ga skupljati, prevoziti, održavati i skladištiti(38).
58.      Logično je da je na sudu koji je uputio zahtjev da prilikom ocjenjivanja postupanja Gradske uprave grada Jelgave razjasni je li organizacija gospodarenja komunalnim otpadom dio izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti i, ako jest, je li ta gradska uprava postupila u skladu sa zakonom kojim se uređuje to područje.
59.      Ako sud koji je uputio zahtjev potvrdi (kao što na to sam upućuje u zahtjevu za prethodnu odluku) da Gradska uprava prilikom odlučivanja o tome kako će organizirati gospodarenje komunalnim otpadom ne djeluje u uvjetima tržišnog natjecanja, nego izvršava ovlasti tijela javne vlasti, primjena članka 102. UFEU-a jednostavno će biti isključena: Gradska uprava tada ne bi postupala kao poduzetnik.
60.      A fortiori, kao što to pravilno napominje sud koji je uputio zahtjev, u toj situaciji nije potrebno ocijeniti „vladajuć[i] položa[j] na tržištu […], s obzirom na to da zbog njezine prirode ovlast za donošenje te odluke (ili mogućnost utjecaja na tržište) ne proizlazi iz gospodarskog položaja Gradske uprave na referentnom tržištu, nego iz činjenice da joj je zakonom uvedena obveza javnog prava da organizira gospodarenje otpadom na području o kojem je riječ”(39).
61.      Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je, u svrhu odgovora na prethodno pitanje, kako je postavljeno, dovoljno istaknuti da se gradska uprava koja u okviru izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti donosi odluku o organizaciji pružanja usluge skupljanja i obrade otpada na području općine ne može kvalificirati kao poduzetnik u smislu članka 102. UFEU-a. To je zapravo ključno pitanje iz zahtjeva za prethodnu odluku.
62.      Međutim, kako bi taj odgovor bio potpun, također treba razmotriti probleme koji su se pojavili u pogledu sadržaja ugovora sklopljenog između Gradske uprave grada Jelgave i društva SIA JKP u okviru postupka in house. Na njih se odnosi drugi dio zahtjeva za prethodnu odluku.
4.      Primjena propisa o javnoj nabavi
63.      Prema informacijama koje su dostavljene Sudu, nacionalnim se pravom lokalnim zajednicama dodjeljuje određena margina prosudbe prilikom odabira načina na koji se organizira pružanje usluga gospodarenja otpadom.
64.      Ta je margina prosudbe omogućila Gradskoj upravi grada Jelgave da dodijeli ugovor o pružanju usluga nakon postupka nadmetanja (eksternalizacija usluge) ili da sama pruža uslugu skupljanja otpada (internalizacija usluge)(40).
65.      Ako se Gradska uprava grada Jelgave odlučila za internalizaciju usluge, mogla ju je pružati s pomoću vlastitih instrumentalnih sredstava, izravno ili u okviru unutarnjeg postupka koji se uobičajeno naziva „postupak in house”.
66.      Gradska uprava grada Jelgave tvrdi da je 2004. odlučila pružati usluge gospodarenja komunalnim otpadom na način da u okviru postupka in house angažira poduzetnika u čijem kapitalu ima većinski udio.
67.      U pogledu održivosti te vrste dodjela postoji opsežna sudska praksa(41). Kao što je to ponovio Sud, iznimka in house „[…] opravdana je time što javno tijelo, koje je javni naručitelj, ima mogućnost ostvariti svoje zadaće u javnom interesu s vlastitim administrativnim, tehničkim i ostalim sredstvima bez obveze povjeravanja vanjskim tijelima, koja ne pripadaju njegovim službama […]”(42).
68.      Sud dodaje da se ta iznimka „[…] može proširiti na situacije u kojima je suugovaratelj subjekt pravno različit od javnog naručitelja kada potonji nad naručiteljem izvršava nadzor sličan onome koji izvršava nad vlastitim službama i da taj subjekt izvršava bitan dio svoje djelatnosti s njim ili s javnim naručiteljem koji ga nadzire […]”, pri čemu se u tim slučajevima može smatrati da „javni naručitelj koristi vlastita sredstva”(43).
69.      U presudi Undis Servizi, o čijem se utjecaju na spor diskutiralo na raspravi, Sud je ponovio ista razmatranja i dodao da se priznavanje iznimke in house opravdava „[…] postojanjem posebne unutrašnje povezanosti, u tom slučaju, između javnog naručitelja i izabranog ugovaratelja, iako je potonji pravno različiti subjekt od prvo navedenog […]. U tom slučaju, može se smatrati da javni naručitelj zapravo koristi vlastita sredstva […] te da je uspješni naručitelj gotovo dio njegovih unutarnjih službi”(44).
70.      Sud koji je uputio zahtjev ne traži tumačenje pravila prava Unije o dodjelama in house koje su isključene iz propisa o javnoj nabavi(45). Ne obraća se Sudu kako bi mu on pomogao razjasniti ispunjava li unutarnji subjekt kojem je Gradska uprava grada Jelgave izravno dodijelila upravljanje uslugom skupljanja otpada posebne uvjete za dodjelu in house.
71.      Međutim, Vijeće za tržišno natjecanje i latvijska vlada zagovaraju da primjena pravnih pravila o javnoj nabavi ne isključuje to da tijela nadležna za zaštitu tržišnog natjecanja ocjenjuju usklađenost određenog postupanja obuhvaćenog tim zakonodavstvom s pravom tržišnog natjecanja (čiji je dio članak 102. UFEU-a).
72.      Dodaju da bi ta procjena omogućila da se utvrdi povreda zabrane zlouporabe vladajućeg položaja iz članka 102. UFEU-a, neovisno o tome je li sporno postupanje obuhvaćeno područjem primjene sektorskih propisa (u ovom slučaju propisa o javnoj nabavi)(46).
73.      Na raspravi su Vijeće za tržišno natjecanje i latvijska vlada priznali da prvonavedeno tijelo nema ovlast da samostalno ocijeni nezakonitost odluke gradske uprave kojom se upravljanje uslugom povjerava njezinu unutarnjem subjektu u okviru ugovora. Nadzor nad tom odlukom provodi Iepirkumu uzraudzības birojs (Ured za nadzor javne nabave, Latvija) te ju naknadno preispituje sud(47).
74.      U ovoj fazi i nakon utvrđenja pretpostavke da Vijeće za tržišno natjecanje nije nadležno za odlučivanje o tome je li došlo do nezakonite dodjele in house (odnosno dodjele koja nije u skladu s člankom 12. Direktive 2014/24 ili člankom 17. Direktive 2014/23), rasprava se usredotočuje na rješavanje pitanja je li ta (navodna) nezakonita dodjela dovoljna kako bi se utvrdilo da postoji zlouporaba vladajućeg položaja.
75.      Prema mojem mišljenju, „dvostruki nadzor” koji zagovaraju Vijeće za tržišno natjecanje i latvijska vlada ne može dovesti do utvrđenja da postupak dodjele in house ugovora o javnoj nabavi sam po sebi podrazumijeva zlouporabu vladajućeg položaja.
76.      Ako bi teza Vijeća za tržišno natjecanje i latvijske vlade imala opći doseg, postupak in house sam bi po sebi doveo do utvrđenja zlouporabe vladajućeg položaja jer si lokalna zajednica prisvaja gospodarsku djelatnost na određenom tržištu i isključuje konkurente na tom tržištu tijekom duljeg ili kraćeg razdoblja.
77.      Latvijska vlada u tom smislu tvrdi da je provedba postupka in house dovela do isključivanja konkurenata i da je negativno utjecala na tržišno natjecanje na tržištu o kojem je riječ(48).
78.      Međutim, svrha postupaka dodjele in house koji se odobravaju i uređuju pravom Unije (članak 12. Direktive 2014/24 i članak 17. Direktive 2014/23) jest da se pod strogim uvjetima olakša odabir instrumentalnog sredstva svojstvenog tijelima javne vlasti koje će se upotrebljavati kao sredstvo za pružanje usluge. Isto tako, odabir (unutarnjeg) uspješnog ponuditelja za obavljanje zadaće pružanja usluge podrazumijeva, eo ipso, isključenje svih ostalih hipotetskih konkurenata.
79.      Svjestan sam činjenice da određena tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje nisu sklona provedbi postupaka dodjele ugovora in house. Logično je da se pitaju o negativnim učincima koje širenje tih postupaka može imati na tržišta (osobito na tržišta usluga)(49).
80.      Međutim, prihvaćanje dodjela in house bila je svjesna odluka zakonodavca Unije, koji je u skladu s vlastitim političkim opredjeljenjima ocijenio da je tijela javne vlasti država članica, u određenim slučajevima, prikladno osloboditi obveze provedbe natjecateljskih postupaka javne nabave.
81.      Ponavljam da se tom odlukom dopušta da tijela javne vlasti država članica svojim instrumentalnim subjektima (ako nad njima izvršavaju istu kontrolu koju izvršavaju nad vlastitim službama) dodjeljuju određene zadaće, bez potrebe zadovoljavanja potreba za nabavom radova, usluga i robe na tržištu(50).
82.      Za razliku od prethodno navedenog, pojedinačne odluke tijela javne vlasti kojima se pružanje usluge povjerava vlastitom instrumentalnom subjektu nisu u skladu s direktivama 2014/24 ili 2014/23.
83.      To bi mogao biti slučaj ako postupak in house nije proveden pod uvjetima predviđenima zakonom, osobito u pogledu „potpune kontrole koju lokalna zajednica ima nad društvom, što nije moguće ako privatno društvo drži udio u društvu”(51). Vijeće za tržišno natjecanje stoga kritizira „nezakonitu primjenu načela internalizacije”(52).
84.      U tom pogledu, čini mi se da je stajalište suda koji je uputio zahtjev točno: treba utvrditi je li Gradska uprava pravilno izvršila svoje ovlasti javnog prava kad je dodijelila ugovor subjektu in house moglo bi se ispitati u okviru postupka koji se odnosi na povredu propisa o javnoj nabavi(53).
85.      Naime, odluka Gradske uprave grada Jelgave koja sadržava nepravilnost može se pobijati pred tijelima zaduženima za odlučivanje o aktima javnih uprava u području javne nabave(54). U okviru tog pobijanja može se pak tvrditi da mjera nije u skladu sa zakonom, da je nepotrebna ili neproporcionalna, o čemu u konačnici trebaju odlučiti nadležni sudovi.
86.      U svakom slučaju, sve to samo po sebi nije povezano s člankom 102. UFEU-a. S jedne strane, zato što se, kao što sam to već naveo, ta odredba ne primjenjuje na gradsku upravu koja donosi odluku o gospodarenju otpadom u okviru izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti. S druge strane, zato što (eventualna) povreda pravnih pravila o javnoj nabavi ne podrazumijeva nužno zlouporabu vladajućeg položaja na unutarnjem tržištu ili na njegovu znatnom dijelu.
V.      Zaključak
87.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Augstākā tiesi (Senāts) (Vrhovni sud, Latvija) odgovori na sljedeći način:
„Gradsku upravu koja u okviru izvršavanja ovlasti tijela javne vlasti donosi odluku o organizaciji pružanja usluge skupljanja i obrade otpada na području općine, pri čemu se ugovor unutarnjim postupkom (postupkom in house) dodjeljuje subjektu nad kojim se izvršava ista kontrola koju gradska uprava izvršava nad vlastitim službama, ne može se kvalificirati kao ‚poduzetnika’ u smislu članka 102. UFEU-a.”
1      Izvorni jezik: španjolski
2      Direktiva Vijeća od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL 1975., L 194, str. 47.)
3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.). Među direktivama stavljenima izvan snage nalazi se Direktiva 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (SL 2006., L 114, str. 9.).
4      Konkurences likums od 4. listopada 2001. (Latvijas Vēstnesis, 2001., br. 151). Dostupno na https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums
5      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. rujna 2017., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C-177/16, EU:C:2017:689, t. 6.).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums od 6. kolovoza 2002. (Latvijas Vēstnesis, 2002., br. 94). Dostupan na https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums
7      Likums „Par pašvaldībām” od 19. svibnja 1994. (Latvijas Vēstnesis, 1994., br. 61). Dostupan na https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Stavljen je izvan snage 1. siječnja 2023.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums od 14. prosinca 2000. (Latvijas Vēstnesis, 2000., br. 473/476). Dostupan na https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Stavljen je izvan snage 18. studenoga 2010.
9      U verziji donesenoj 22. lipnja 2005., koja je stupila na snagu 26. srpnja 2005.
10      Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām” od 5. srpnja 2001. (Latvijas Vēstnesis, 2001., br. 110). Dostupan na: https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Kasnije je zamijenjen Zakonom o javnoj nabavi iz 2006. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006., br. 65) i iz 2016. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016., br. 254).
11      Točka 8. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
12      Sud koji je uputio zahtjev u tom se pogledu poziva na presudu od 26. studenoga 2015., Maxima Latvija (C-345/14, EU:C:2015:784, t. 12. i navedena sudska praksa).
13      Predmet Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004)
14      Presuda od 5. prosinca 2024., Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004, t. 20.)
15      Presuda od 18. studenoga 2021., Visma Enterprise (C-306/20, EU:C:2021:935, t. 47. i navedena sudska praksa)
16      Prema mišljenju Vijeća za tržišno natjecanje (bilješka 27. iz njegovih pisanih očitovanja), u ovom je predmetu mjerodavno tržište skupljanja i prijevoza komunalnog otpada na upravnom području grada Jelgave.
17      Latvija je dotad već pristupila Europskoj uniji. Akti o pristupanju Republike Latvije objavljeni su u Službenom listu Europske unije od 23. rujna 2003. (SL 2003., L 236, str. 33.).
18      Posljedice bi eventualno moglo imati i u pogledu primjene nacionalnog prava. U točki 16. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev navodi utjecaj koji bi s gledišta nacionalnog prava mogao imati jedan ili drugi datum: prema mišljenju Gradske uprave grada Jelgave, s obzirom na to da 2004. nije postojalo nijedno pravno pravilo o postupku koji treba provesti u svrhu odabira ugovaratelja, na nju se nisu primjenjivali propisi o javnoj nabavi.
19      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2023./90063, L)
20      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.)
21      Presuda od 29. travnja 2025., Fastned Deutschland (C-452/23, EU:C:2025:284, t. 41.): „[…] pitanje treba li transakciju kvalificirati kao ‚ugovor o javnoj nabavi’ u smislu Direktive 2014/24 ili kao ‚koncesiju’ u smislu Direktive 2014/23 treba ocjenjivati isključivo s obzirom na pravo Unije […]”.
22      Presuda od 29. travnja 2025., Fastned Deutschland (C-452/23, EU:C:2025:284, t. 48.): „[…] primjena pravila prava Unije u području koncesija bila [je] isključena ako je nadzor koji javni naručitelj izvršava nad koncesionarom bio sličan nadzoru koji taj naručitelj provodi nad svojim poslovnim jedinicama i ako je taj koncesionar bitan dio svojih aktivnosti izvršavao s javnim naručiteljem koji je njegov vlasnik […]. Naime, u slučaju takve dodjele in house smatra se da javni naručitelj koristi vlastita sredstva jer, čak i ako je koncesionar od njega pravno odvojen, on se u praksi može izjednačiti s unutarnjim službama javnog naručitelja, tako da poziv na nadmetanje nije bio obvezan […]. Ta su načela sada utvrđena i pojašnjena u članku 17. Direktive 2014/23, u kojem se navode uvjeti pod kojima koncesija između subjekata javnog sektora nije obuhvaćena područjem primjene te direktive”.
23      Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je ta obveza također u skladu s obvezama javnog prava utvrđenima u članku 8. Direktive 75/442 (odnosno članku 8. i članku 15. stavku 1. direktiva 2006/12 i 2008/98).
24      U članku 15. stavku 1. Zakona o gospodarenju otpadom od 14. prosinca 2000. utvrđuje se da gradske uprave trebaju odabrati poduzetnika zaduženog za gospodarenje otpadom u skladu s postupcima utvrđenima u propisima kojima se uređuje javna nabava. Slična odredba nalazi se u Zakonu o gospodarenju otpadom od 28. listopada 2010.
25      Točka 18. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
26      Prema mišljenju latvijske vlade i Vijeća za tržišno natjecanje, koji su to tvrdili u različitim dijelovima svojih pisanih očitovanja i ponovili na raspravi, u spisu se ne nalazi akt kojim je Gradska uprava grada Jelgave odobrila primjenu postupka in house prije sklapanja ugovora. Međutim, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku pretpostavlja se da je postojao taj akt, na koji se upućuje u njezinim točkama 13. i 18. U svakom slučaju, potpisivanje ugovora između Gradske uprave grada Jelgave i društva SIA JKP samo po sebi pokazuje, bez potrebe za daljnjim dokumentiranim dokazima, da se Gradska uprava odlučila za taj sustav dodjele usluge; ugovor je samo odraz volje općine u tom smislu.
27      Presuda od 13. srpnja 1962., Mannesmann/Visoko tijelo (19/61, EU:C:1962:31, str. 705. i 706.)
28      Presuda od 23. travnja 1991., Höfner i Elser (C-41/90, EU:C:1991:161, t. 21.)
29      Presuda od 11. srpnja 2006., FENIN/Komisija (C-205/03 P, EU:C:2006:453, t. 25.)
30      Presuda od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 48.)
31      Presuda od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank, (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 35.)
32      Presude od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 36.); od 19. siječnja 1994., SAT Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7, t. 30. i 31.) i od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 49.)
33      Presuda od 1. srpnja 2008., MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, t. 25.): „[…] činjenica da subjekt ima ovlasti tijela javne vlasti za obavljanje dijela svojih djelatnosti sama po sebi nije prepreka tomu da ga se kvalificira kao poduzetnika u smislu prava tržišnog natjecanja Zajednice u odnosu na njegove ostale gospodarske djelatnosti […]. Naime, svaku djelatnost koju obavlja određeni subjekt treba zasebno kvalificirati kao djelatnost povezanu s izvršavanjem ovlasti tijela javne vlasti ili kao gospodarsku djelatnost”.
34      Vidjeti članak 13. Direktive 2008/98, koji se navodi u točki 6. ovog mišljenja. Člankom 16. te direktive nalaže se državama članicama da uspostave integriranu i odgovarajuću mreže postrojenja za zbrinjavanje otpada namijenjenog odlaganju i „miješanog komunalnog otpada skupljenog iz kućanstava, uključujući slučajeve kad tako skupljeni otpad obuhvaća otpad koji potječe i od drugih proizvođača”.
35      Vidjeti Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, koji je Komisija objavila u kolovozu 2016. Kako bi sažela postojeću situaciju u državama članicama, tvrdi: „[l]ocal authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures” (str. 1.).
36      Presuda od 11. studenoga 2021., Regione Veneto (Pošiljke miješanog komunalnog otpada) (C-315/20, EU:C:2021:912, t. 25.): „[…] države članice raspolažu marginom prosudbe u pogledu odabira dijela državnog područja koji smatraju pogodnim za postizanje samodostatnosti na nacionalnoj razini u obradi otpada o kojem je riječ. […] [M]eđutim, […] jedna od najvažnijih mjera koje su usvojile države članice, ponajprije posredstvom lokalnih zajednica kojima su dodijelile odgovarajuću nadležnost, sastoji od toga da se pronađe rješenje za obradu navedenog otpada u postrojenju koje je najbliže moguće mjestu njegova nastanka […]”. Moje isticanje
37      Članak 15. Zakona o općinama od 19. svibnja 1994.
38      Članci 9. i 15. Zakona o gospodarenju otpadom od 14. prosinca 2000.
39      Točka 18. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
40      Vijeće za tržišno natjecanje u svojim pisanim očitovanjima (točka 17.) priznaje da, u skladu s nacionalnim pravom, gradske uprave mogu same organizirati gospodarenje otpadom na način da ga povjere vlastitom subjektu ili ga ugovore s privatnim subjektima. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „internalizacijom” se nazivaju usluge gospodarenja koje obavlja lokalna zajednica.
41      Konkretno, počevši od presuda od 18. studenoga 1999., Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562) i od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5).
42      Presuda od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C-15/13, EU:C:2014:303, t. 25. i navedena sudska praksa). Nedavno, u presudi od 8. prosinca 2016., Undis Servizi (C-553/15, EU:C:2016:935; u daljnjem tekstu: presuda Undis Servizi, t. 30.).
43      Presuda od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C-15/13, EU:C:2014:303, t. 25. i navedena sudska praksa)
44      Presuda Undis Servizi, t. 30.
45      Člankom 12. Direktive 2014/24 pojašnjavaju se uvjeti u kojima ugovor koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi javnog ili privatnog prava nije obuhvaćen područjem primjene te direktive. Slično se predviđa i u članku 17. Direktive 2014/23.
46      Vijeće za tržišno natjecanje u prilog svojim tezama navodi presudu od 27. veljače 2025., Aeroportul Internaţional „Avram Iancu” Cluj (C-220/24, EU:C:2025:124, t. 30. i 31.). U tom je predmetu primjenjivi sektorski propis bila Direktiva Vijeća 96/67/EZ od 15. listopada 1996. o pristupu tržištu zemaljskih usluga u zračnim lukama Zajednice (SL 1996., L 272, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 98.). Sud je utvrdio da članci 1. i 6. Direktive 96/67 „ne predstavljaju prepreku primjeni članka 102. UFEU‑a u okolnostima u kojima je pružatelju zemaljskih usluga uskraćen pristup infrastrukturi zračne luke potrebnoj za obavljanje te djelatnosti u zračnoj luci Europske unije čiji je godišnji promet na dan tog uskraćivanja pristupa bio manji od dva milijuna putnika” (izreka).
47      Točka 28. pisanih očitovanja Vijeća za tržišno natjecanje
48      Točka 12. pisanih očitovanja latvijske vlade: „Zlouporaba vladajućeg položaja koju je počinila Gradska uprava [grada Jelgave] odrazila se u isključenju te je negativno utjecala na tržišno natjecanje na mjerodavnom tržištu. Naime, djelovanje općine koje je bez objektivne potrebe (opravdanja) uključivalo prisvajanje gospodarskih djelatnosti na predmetnom tržištu i zaštitu svojeg društva kćeri od tržišnog natjecanja dovelo je do isključivanja konkurenata s tog tržišta tijekom duljeg razdoblja”.
49      Vidjeti primjerice izvješće Comisióna Nacional de los Mercados y de la Competencia (Državna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska) od 19. lipnja 2013., naslovljeno „Vlastita sredstva i povjeravanje upravljanja: implikacije njihove primjene iz perspektive promicanja tržišnog natjecanja”. U njemu se navodi: „Ograničenjem tržišnog natjecanja uskraćuje se pristup usluzi o kojoj je riječ za sve pružatelje usluga osim za vlastito sredstvo, čime se ograničava njihova sposobnost da svoje proizvode nude upravi, koja često može potraživati tu vrstu robe i usluga u velikim količinama” (točka VI. drugi zaključak, str. 94.). „Taj instrument, kojim se inherentno ograničava tržišno natjecanje, treba upotrebljavati tako da se opravda pravilna dodjela svojstva vlastitog sredstva tijelu javne vlasti i povjeravanje zadaće upravljanja prilikom svake pojedine nabave” (točka VII., str. 97.). Moje isticanje. Izvješće je dostupno na https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20%22medios%20propios%22&offset=0.
50      U ovoj točki preuzimam razmatranja koja sam iznio u mišljenju u predmetu LitSpecMet (C-567/15, EU:C:2017:319, t. 69.).
51      Točka 7. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
52      Točka 7. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
53      Točka 18. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Na kraju te točke, sud koji je uputio zahtjev ističe da se „prethodna pitanja koja se odnose na valjanost primjene postupka in house u pravilu upućuju u okviru postupaka u kojima se dovodi u pitanje odluka neke institucije o namjeri izravnog sklapanja ugovora u okviru postupka javne nabave”. Kad je riječ o dodjelama in house koje su dovele do upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku u sektoru otpada, vidjeti, među ostalim, presude od 10. rujna 2009., Sea (C-573/07, EU:C:2009:532); od 29. studenoga 2012., Econord (C-182/11 i C-183/11, EU:C:2012:758) i od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici (C-719/20, EU:C:2022:372).
54      Vijeće za tržišno natjecanje u točki 28. svojih pisanih očitovanja priznaje da se „opravdanje i primjena odabira svakog oblika pružanja usluga uvjetuju pravnim kriterijima te stoga nad njima nadzor provode nadzorna tijela (a kasnije i sudovi). Primjerice, u kontekstu tržišta skupljanja i prijevoza komunalnog otpada, nad relevantnošću primjene članka 3. stavka 1. točke 7. [Zakona o javnoj nabavi] koju izvršava općina koja neovisno pruža uslugu provodi se sudski nadzor”.