Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
R. NORKUS
представено на 5 март 2026 година(1)
Дело C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
срещу
Úřad pro ochranu osobních údajů
(Преюдициално запитване, отправено от
Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чехия)
„ Преюдициално запитване — Сближаване на законодателствата — Отворени данни и повторно използване на информацията от обществения сектор — Директива
(ЕС)
2019/1024 — Член 2, точка 3 — Понятие „публично предприятие“ — Финансово участие в предприятие, притежавано от няколко публични органа — Презумпция за „доминиращо влияние“ — Критерии за преценка “
I.      Въведение
1.        Предмет на настоящото преюдициално запитване, което Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чехия) отправя до Съда на основание член 267 ДФЕС, е тълкуването на член 2, точка 3 от Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор(2).
2.        Запитването е отправено в рамките на спор между дружеството
Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (наричано по-нататък „жалбоподателят“) и Úřad pro ochranu osobních údajů (Служба за защита на личните данни, Чехия, наричана по-нататък „Службата“). Спорът се отнася до искане за достъп до протоколите от заседания на органите на жалбоподателя. Последният отказва да изпълни искането с мотива, че не може да бъде квалифициран като „задължен субект“ по смисъла на националните разпоредби. Съгласно тези разпоредби, с които се цели транспонирането на Директива 2019/1024 във вътрешното право, „публичните предприятия“ са длъжни да предоставят определена информация, ако изпълняват условия, съответстващи на посочените в член 2, точка 3 от тази директива. По-конкретно, става дума за условията, свързани с наличието на „доминиращо влияние“ от страна на публични органи. Тези условия са предмет на двата преюдициални въпроса.
3.        Доколкото настоящото дело се отнася до обществения достъп до информация, уреден от националното право, а не до повторното използване на данните по смисъла на Директива 2019/1024, възниква въпросът за компетентността на Съда да се произнесе по понятието „публично предприятие“. Фактът, че националният законодател изрично е възприел понятие от правото на Съюза, по принцип подкрепя тълкувателната компетентност на Съда. Всъщност съгласно съдебната практика, установена с решение Dzodzi(3), наличието на интерес за Съюза може да обоснове единно тълкуване на това понятие, стига между двата разглеждани правни режима да съществува функционална връзка. Въпреки че общественият достъп до информация може, в определени случаи, да отвори пътя към повторно използване на данни, това не променя факта, че тези два режима преследват отчасти различни цели. Тези аспекти ще бъдат разгледани в настоящото заключение, което — в съответствие с искането на Съда — ще се съсредоточи върху въпроса за компетентността.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 2014/25
4.        Съгласно член 3 („Възлагащи органи“), параграф 1 от Директива
2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО(4):
„За целите на настоящата директива „възлагащи органи“ означава държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или сдруженията, състоящи се от един или повече държавни, регионални и местни органи или от една или повече публичноправни организации“.
5.        Член 4 („Възложители“), параграф 2 от тази директива гласи:
„Публично предприятие“ означава всяко предприятие, върху което възлагащите органи могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние поради собствеността си върху него, финансовото си участие в него или правилата, които го уреждат.
Доминиращо влияние от страна на възлагащите органи се предполага във всеки от следните случаи, в които тези органи пряко или непряко:
а)      притежават мажоритарния дял от записания капитал на предприятието;
б)      контролират мнозинството от гласовете, свързани с акциите/дяловете, емитирани от предприятието;
в)      могат да назначат повече от половината от членовете на административния, управителния или надзорния орган на предприятието“.
2.      Директива 2019/1024
6.        Член 1 от Директива 2019/1924, озаглавен „Предмет и обхват“, гласи:
„1.      С цел да се насърчи използването на отворени данни и да се стимулират иновациите в продуктите и услугите, настоящата директива установява набор от минимален брой правила, уреждащи повторното използване и практическите механизми за улесняване на повторното използване на:
а)      съществуващите документи, притежавани от органите от обществения сектор в държавите членки;
б)      съществуващите документи, притежавани от публични предприятия, които:
i)      развиват дейност в областите, определени в Директива 2014/25/ЕС;
[…]
в)      научноизследователските данни съгласно условията, посочени в член 10.
2.      Настоящата директива не се прилага по отношение на:
[…]
б)      документи, притежавани от публични предприятия:
i)      изготвени извън обхвата на предоставянето на услуги от обществен интерес, съгласно определеното в закон или други обвързващи правила в държавата членка;
ii)      свързани с дейностите, които са пряко изложени на конкуренция и по тази причина за тях, съгласно член 34 от Директива 2014/25/ЕС, не се прилагат правилата за възлагане на обществени поръчки;
[…]
г)      документи, като чувствителни данни, които са изключени от достъп по силата на режимите за достъп в държавата членка, включително от съображения за:
i)      защита на националната сигурност (а именно държавната сигурност), отбраната или обществената сигурност;
ii)      статистическа поверителност;
iii)      търговска поверителност (включително търговски, професионални или дружествени тайни);
[…]
е)      документи, достъпът до които е ограничен по силата на режимите за достъп в държавите членки, включително в случаи, при които гражданите или юридическите лица трябва да докажат конкретен интерес, за да получат достъп до документи;
[…].
3.      Настоящата директива надгражда и не засяга режимите на достъп на Съюза и националните режими на достъп.
[…]
7.      С настоящата директива се урежда повторното използване на съществуващи документи, притежавани от органите от обществения сектор и публичните предприятия в държавите членки […]“.
7.        Член 2 („Определения“) от тази директива има следния текст:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)      „орган от обществения сектор“ означава държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или обединените сдружения, сформирани от един или повече такива органи или от една или повече такива публичноправни организации;
2)      „публичноправни организации“ означава организации, които имат всяка една от посочените характеристики:
а)      създадени са с конкретната цел да отговорят на нуждите от обществен интерес и нямат промишлен, нито търговски характер;
б)      [са] юридическо лице; и
в)      получават по-голямата част от финансирането си от държавата, от регионалните или от местните органи или от други публичноправни организации; или са обект на управленски надзор от такива органи или организации; или имат административен, управителен или надзорен съвет, повечето от половината от членовете на чийто състав са назначени от държавата, регионалните или местните органи или от други публичноправни организации;
3)      „публично предприятие“ означава всяко предприятие, което развива дейност в областите, определени в член 1, параграф 1, буква б), върху което органите от обществения сектор могат да упражняват, пряко или косвено, доминиращо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на правила, регулиращи дейността му. Счита се, че е налице доминиращо влияние от страна на органите от обществения сектор във всеки от следните случаи, когато тези органи, пряко или косвено:
а)      притежават мажоритарния дял от записания капитал на предприятието;
б)      контролират мнозинството от гласовете, свързани с акциите/дяловете, емитирани от предприятието;
в)      могат да назначат повече от половината от членовете на административния, управителния или надзорния орган на предприятието;
[…]
6)      „документ“ означава:
а)      всяко съдържание, независимо от носителя му (хартиен носител или електронна форма, или като звукозапис, видеозапис, или аудио-визуален запис); или
б)      всяка част от такова съдържание;
[…]
11)      „повторно използване“ означава използването от страна на физически или юридически лица на документи, притежание на:
а)      органи от обществения сектор, за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел в рамките на обществената функция, за която документите са били създадени, с изключение на обмена на документи между органите от обществения сектор с единствената цел изпълнение на техните обществени функции; или
б)      публични предприятия, за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел за предоставяне на услуги от обществен интерес, за която документите са били създадени, с изключение за обмен на документи между публичните предприятия и органите от обществения сектор единствено с цел изпълнение на обществените функции на органите от обществения сектор;
[…]“.
8.        Съгласно член 4 („Обработване на заявленията за повторно използване“), параграфи 1 и 6 от посочената директива:
„1.      Органите от обществения сектор, там където е уместно и подходящо, обработват чрез електронни средства заявленията за повторно използване и предоставят документа за повторно използване на заявителя или, ако е необходим лиценз, финализират предложението за лиценз на заявителя в рамките на разумен срок, който да съответства на графиците, установени за обработката на заявления за достъп до документи.
[…]
6.      За следните образувания не се изисква да съответстват на настоящия член:
а)      публични предприятия;
[…]“.
Б.      Чешкото право
9.        Член 2, параграф 1 от Zákon č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (Закон № 106/1999 за свободния достъп до информация)
(наричан по-нататък „Законът за свободен достъп до информация“) гласи:
„Задължените субекти, които по силата на този закон са длъжни да предоставят информация за дейността си, са държавните органи, единиците на местното самоуправление и техните органи, както и публичните институции“.
10.      Съгласно член 2a от този закон:
„1.      „Задължен субект“ е и публично предприятие, което за целите на този закон е юридическо лице, което не е задължен субект по смисъла на член 2, параграф 1, но
a)      което:
1.      извършва съответните дейности в съответствие със Закона за обществените поръчки,
2.      действа като оператор на обществени услуги по смисъла на член 2 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета [от 23 октомври 2007 година] относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета [ОВ L 315, 2007 г., стр. 1],
3.      действа като въздушен превозвач, който изпълнява задължение за предоставяне на обществена услуга съгласно член 16 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета [от 24 септември 2008 година] относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността [ОВ L 293, 2008 г., стр. 3], или
4.      действа като корабособственик, който изпълнява задължение за обществена услуга съгласно член 4 от Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета [от 7 декември 1992 година] относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите членки (морски каботаж) [ОВ L 364, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 83], и
b)      върху което задълженият субект по член 2, параграф 1 може пряко или косвено да упражнява доминиращо влияние по силата на участието си в това юридическо лице или на правила, регулиращи дейността му.
2.      Счита се, че условието за доминиращо влияние е изпълнено, ако задълженият субект по член 2, параграф 1 пряко или косвено:
a)      притежава мажоритарния дял от записания капитал на публичното предприятие;
b)      контролира мнозинството от гласовете, свързани с акциите/дяловете, емитирани от публичното предприятие; или
c)      може да назначава повече от половината от членовете на административния, управителния или надзорния орган на публичното предприятие“.
11.      В изложението на мотивите към zákon č.241/2022 Sb., kterým se mění zákon č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů (Закон № 241/2022 за изменение на Закон № 106/1999 за свободния достъп до информация (изменен), на Закон № 123/1998 за правото на информация за околната среда (изменен) и на Закон № 130/2002 за насърчаване с публични средства на научните изследвания, експерименталното развитие и иновациите и за изменение на някои свързани закони (Закон за насърчаване на научните изследвания, експерименталното развитие и иновациите) (изменен), с който Чешката република транспонира Директива 2019/1024 в чешкия правен ред, се посочва:
„Още при транспонирането на първата директива относно повторната употреба на информацията в обществения сектор (Директива 2003/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 ноември 2003 г. (OB L 345, 2003 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 73) Чешката република избира да обвърже законодателно повторното използване на информацията (чиято цел, най-просто казано, е не общественият контрол върху държавната власт, а други начини на използване — частни или търговски — на събраните данни, тяхното обработване и т.н.) с упражняването на политическото право на информация по смисъла на член 17, параграф 5 от Хартата на основните права [на Чешката република] (чийто ключов елемент е общественият контрол върху държавата, по-специално що се отнася до разпореждането с имущество). Всъщност, когато прилагат Закона за свободен достъп до информация, задължените субекти нямат реална и ефективна възможност (с някои изключения, произтичащи от съдебната практика) да анализират мотивите на заявителя за достъп до информация, нито намеренията му относно начина, по който ще бъде обработвана получената информация (което би влязло в противоречие с конституционните гаранции на политическото право на информация).
Така на практика е почти невъзможно да се установи реална разлика между двете форми на достъп. Тъй като обаче правото на информация е с конституционен ранг, и на „обикновените“ заявители следва да се предоставят гаранции, идентични с предвидените за лицата, които искат информация с цел нейното повторно използване по смисъла на Директивата, поради което е уместно да се поддържа единен режим. Следователно оптималното решение за задължените субекти, а в крайна сметка и за заявителите, е обвързването на двата правни режима“.
III. Обстоятелствата по спора в главното производство, главното производство и преюдициалните въпроси
12.      Жалбоподателят е акционерно дружество по чешкото право, което осъществява дейност в сектора на водоснабдяването и канализацията. То e почти изцяло притежавано от чешки градове и общини, без при това нито един от акционерите да притежава самостоятелно мажоритарен дял.
13.      На основание на Закона за свободен достъп до информация до него е подадено искане за информация с предмет няколко протокола от заседания на неговите органи.
14.      Жалбоподателят отхвърля това искане с мотива, че не е длъжен да предостави информацията, тъй като не е „задължен субект“ по смисъла на Закона за свободен достъп до информация.
15.      Срещу това решение е подадена жалба до Службата, която с решение от 7 март 2023 г. задължава жалбоподателя да разгледа искането за информация в съответствие със Закона за свободен достъп до информация.
16.      Жалбоподателят обжалва последното решение пред Městský soud v Praze (Градски съд Прага), който е запитващата юрисдикция.
17.      Последната счита, че за да разреши спора, трябва да определи дали жалбоподателят следва да бъде квалифициран като „публично предприятие“ по смисъла на член 2a, параграф 1 от Закона за свободен достъп до информация.
18.      Тя уточнява, че тази категория задължени субекти е въведена в Закона за свободен достъп до информация със закон, който транспонира Директива 2019/1024.
19.      Според Městský soud v Praze (Градски съд Прага) спорът в главното производство се отнася по-специално до въпроса дали доминиращото влияние върху предприятието трябва да се упражнява от един субект, или то може да се упражнява съвместно от няколко публичноправни организации, например единици на местното самоуправление, както е в главното производство.
20.      Пред запитващата юрисдикция Службата поддържа, че член 2a, параграф 1 от Закона за свободен достъп до информация трябва да се тълкува в съответствие с Директива 2019/2014 в смисъл, че е достатъчно няколко публичноправни организации съвместно да притежават мажоритарен дял в жалбоподателя и поради това да упражняват доминиращо влияние.
21.      За сметка на това жалбоподателят твърди, че подобно тълкуване не намира потвърждение в Директива 2019/2014 и че наличието на доминиращо влияние може да се установи само когато единица на местното самоуправление притежава самостоятелно мажоритарен дял или когато няма никакво съмнение, че няколко публичноправни организации, притежаващи съвместно такъв дял, действат съгласувано.
22.      При това положение Městský soud v Praze (Градски съд Прага) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли член 2, точка 3 от Директива [2019/1024] да се тълкува в смисъл, че публично предприятие е и предприятие, в което няколко органа от обществения сектор могат съвместно да упражняват доминиращо влияние по силата на собствеността си, на финансовото си участие в предприятието или на правилата, регулиращи дейността му?
2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос счита ли се, че е налице доминиращо влияние по смисъла на посочената разпоредба от Директива 2019/1024 и когато няколко органа от обществения сектор съвместно притежават мажоритарния дял от записания капитал на предприятието, контролират мнозинството от гласовете, свързани с акциите/дяловете, емитирани от предприятието, или могат да назначат повече от половината от членовете на административния, управителния или надзорния орган на предприятието, или пък следва да се провери дали тези органи от обществения сектор действително действат съгласувано и имат общи интереси?“.
IV.    Производството пред Съда
23.      Актът за преюдициално запитване от 23 юли 2024 г. постъпва в секретариата на Съда на 28 август 2024 г.
24.      Страните в главното производство, чешкото правителство и Европейската комисия представят писмени становища в предвидения в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз срок.
25.      На общото събрание от 7 октомври 2025 г. в съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния си правилник Съдът решава да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания.
26.      На 21 октомври 2025 г. Съдът изпраща до запитващата юрисдикция искане за разяснения, на което е отговорено с писмо от 12 ноември 2025 г.
V.      Правен анализ
А.      Предварителни бележки
1.      Европейската политика за отворени данни
27.      С Директива 2019/1024 се цели да се стимулира повторното използване на информацията от обществения сектор и да се насърчи предоставянето ѝ в целия Европейски съюз. Тя се основава на принципа, че притежаваните от публичните органи данни са стратегически ресурс за цифровата икономика, иновациите и гражданското общество(5). С установяването на хармонизирана правна рамка тази директива търси начини за премахване на пречките пред повторното използване на публично достъпната информация и за поощряване на нейното свободно разпространение в рамките на вътрешния пазар(6).
28.      Една от основните цели на Директива 2019/1024 е хармонизирането на техническите и правните условия за предоставянето и повторното използване на публичните данни. В нея се определят общи минимални стандарти, като използването на отворени формати, машинната четимост, и доколкото е възможно, повторното използване, предоставено безплатно или на пренебрежимо ниска цена, за да се гарантира оперативната съвместимост и ефективното използване на данните. Като очертава механизмите за повторно използване, стандартизираните лицензи и евентуалните такси, тази директива създава рамка, благоприятстваща развитието на европейска екосистема на отворените данни(7).
29.      Съществена част от Директива 2019/1024 се отнася до наборите от данни с висока стойност и голям потенциал за генериране на икономически и социални ползи. Тези набори трябва да бъдат предоставяни безплатно в стандартизирани и машинночетими формати, и — когато е приложимо — посредством приложно-програмен интерфейс (API). Комисията е натоварена със задачата да уточни тези категории данни в актове за изпълнение. Целта на този подход е да се стимулират иновациите, по-специално в областта на изкуствения интелект, цифровите услуги и научните изследвания(8).
30.      Накрая, Директива 2019/1024 е част от цялостна стратегия за модернизиране на публичната администрация и за подобряване на прозрачността. Тя извежда на преден план ролята на отворените данни за насърчаването на демократичното участие и за засилването на отчетността на публичните органи. Като въвежда ясна, съгласувана и съобразена с технологичното развитие правна рамка, Директивата допринася за появата на приобщаваща и устойчива икономика, основана на данни, и същевременно гарантира справедлива рамка за повторното използване на публичната информация в полза на гражданите, предприятията и научната общност(9).
2.      Транспонирането на Директива 2019/1024 от държавите членки
31.      Тази директива заменя и модернизира Директива
2003/98 относно повторната употреба на информацията в обществения сектор (наричана още „Директивата за ИОС“). Държавите членки е трябвало да транспонират Директива 2019/1024 в националното си право до 17 юли 2021 г. Към днешна дата много държави членки вече са транспонирали нейните разпоредби, докато други отбелязват закъснение. Съответно Комисията започна производства за установяване на неизпълнение на задължения срещу няколко държави членки за липса на транспониране или недостатъчно транспониране. В крайна сметка Съдът констатира наличие на неизпълнение на задължения от страна на Кралство Белгия, Република България, Република Латвия и Кралство Нидерландия и ги осъди да заплатят еднократни суми(10).
32.      Макар да не се вписва в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС, а в рамките на преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС, настоящият спор все пак дава някакви индикации за начина, по който държавите членки са транспонирали Директива 2019/1024 във вътрешния си правен ред. Някои от тях, като Чешката република, избират например да уредят повторното използване на данните и достъпа до информацията в единен законодателен инструмент(11), въпреки че нормативната компетентност, свързана с тези две области, е различна, а целите на двата режима съвпадат само частично.
33.      Всъщност, докато достъпът до информацията, с изключение на някои секторни уредби, попада в обхвата на правото на държавите членки(12), то повторното използване на данни е предмет на правна уредба на Съюза, в случая Директива 2019/1024. Съответно Съдът постановява в решение HP —
Hrvatska pošta(13), че заявление за достъп до документи, притежавани от орган от обществения сектор, не попада в приложното поле на тази директива. В този контекст и като се има предвид, че Съдът може да тълкува правото на Съюза единствено в пределите на предоставената му компетентност(14), фактът, че национална юрисдикция го сезира с въпрос относно разпоредбите, уреждащи достъпа до информация, повдига деликатни въпроси относно компетентността на Съда.
Б.      По компетентността на Съда
34.      В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като отправените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе(15).
35.      В постоянната съдебна практика обаче се приема и че Съдът следва да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност(16). Поради това е логично тя да извърши такъв преглед в ситуация, при която е налице — както в конкретния случай —
особена връзка между правото на Съюза и националното право, произтичаща от начина, по който националният законодател е решил да транспонира дадена директива във вътрешния си правен ред.
1.      Припомняне на съдебната практика относно препращането към правото на Съюза в националното право
36.      В това отношение следва да се отбележи, че чешкият законодател е въвел право на достъп до информация и по отношение на субектите, отговарящи на понятието „публично предприятие“ по смисъла на Директива 2019/1024. С това препращане той транспонира във вътрешното право понятие, присъщо на правото на Съюза, прилагайки го обаче към положения, които не попадат в материалния обхват на тази директива. Това разширяване създава припокриване между два a priori различни нормативни режима, връзката между които може да се разбере напълно само ако същите се анализира с оглед на специфичната за всеки от тях цел. По-късно ще се върна на този въпрос.
37.      По принцип тълкувателната компетентност на Съда е строго ограничена до нормите на Директива 2019/1024, които са действително транспонирани във вътрешното право и релевантни за разрешаването на спора. Следователно стриктното тълкуване на условията, уреждащи преюдициалното производство, би следвало да доведе до изключване на компетентността на Съда да тълкува понятието „публично предприятие“, когато същото се използва единствено в рамките на спор относно националното право в областта на достъпа до информация, какъвто е настоящият случай. Съдебната практика обаче допуска изключение, когато националният законодател възприема по свое желание понятия от правото на Съюза, за да уреди област, различна от тази, обхваната от вторичното право. В такъв контекст наличието на интерес за Съюза от гарантиране на еднаквото тълкуване на тези понятия може да обоснове сезирането на Съда.
38.      Именно в тази перспектива се вписва съдебната практика, установена с решение Dzodzi, съгласно която Съдът може да бъде призован да тълкува разпоредба от правото на Съюза, интегрирана във вътрешния правен ред, за да се избегне рискът национални различия да застрашат търсената хармонизация на равнището на Съюза. Това разширяване на компетентността обаче остава строго ограничено. То предполага, от една страна, разглежданата разпоредба да е транспонирана или интегрирана във вътрешното право, и от друга страна, да е налице обективен интерес за Съюза от това да се гарантира еднаквото ѝ тълкуване. Препращането към дадена концептуална категория на правото на Съюза само по себе си не е достатъчно: трябва да се докаже наличието на функционална връзка между материалния обхват на правото на Съюза и националната правна уредба, възприелата неговите термини.
39.      На практика тази съдебна практика се прилага тогава, когато даден спор по самото си естество не попада в обхвата на правото на Съюза, но разглежданата национална правна уредба препраща пряко и безусловно към негови разпоредби, с което установява тази функционална връзка между разпоредбата на правото на Съюза и националното право. В такъв случай компетентността на Съда е оправдана, доколкото съществува достатъчно тясна връзка между станалата по този начин приложима разпоредба от правото на Съюза и националната правна уредба, така че решаването на правния спор да зависи от нейното тълкуване(17).
40.      Този подход на Съда показва, че дори когато спорът попада предимно в обхвата на националното право, доброволното включване на понятия, изведени от правото на Съюза, може да създаде пространство за намеса на Съда, при условие че интересът на Съюза от гарантиране на еднаквото тълкуване е ясно доказан. В това отношение е важно да се отбележи, че както Съюзът, така и неговите държави членки имат интерес от това едно и също понятие да не бъде тълкувано по два различни начина — единия в рамките на прилагането на правото на Съюза, а другия в чисто вътрешен контекст(18). Преюдициалното запитване обаче остава стриктно функционално, като Съдът не се произнася по чисто национални въпроси, а само по такива, чието тълкуване може да повлияе на съгласуваното прилагане на правото на Съюза. Това изискване позволява съвместяване на принципа на субсидиарност с необходимостта да се запази ефективността и съгласуваността на вторичното право.
41.      Съгласно съдебната практика конкретните данни, позволяващи да се установи, че националното право е направило приложими разпоредбите от правото на Съюза, трябва да бъдат видни от самия акт за преюдициално запитване(19) или поне от отговора, даден от запитващата юрисдикция на отправено от Съда искане за разяснения в този смисъл(20). Поради това анализът ми се основава главно на предоставените от запитващата юрисдикция данни за особеностите на чешкото законодателство. От особено значение в това отношение е информацията, позволяваща да се разбере начинът, по който чешкият законодател е възнамерявал да транспонира Директива 2019/1024 във вътрешния си правен ред.
42.      С оглед на тези съображения, за да се определи компетентността на Съда, следва да се провери изпълнението в настоящото дело на условията, изведени от тази съдебна практика.
2.      Прилагане към случая на съдебната практика относно препращането към правото на Съюза
а)      Транспонирането или интегрирането във вътрешното право на разпоредба на правото на Съюза
43.      Първо, разпоредбата на правото на Съюза трябва да е била официално транспонирана или интегрирана в националния правен ред. Това означава, че съответната норма на Съюза, първоначално попадаща само в сферата на компетентност на Съюза, е възприета от националния законодател — чрез закон, наредба или някакъв друг вътрешен правен инструмент.
44.      Това условие очевидно е изпълнено в настоящия случай, тъй като, както посочих по-горе, чешкият законодател е включил понятието „публично предприятие“, изведено от правната уредба на Съюза в областта на обществените поръчки(21) и впоследствие възприето в Директива 2019/1024, в Закона за свободен достъп до информация. Ето защо следва да се приеме, че това понятие е станало приложимо в националното право, независимо че е използвано в област a priori различна от тази, която е имал предвид законодателят на Съюза, а именно обществения достъп до информация.
б)      Наличието на пряко и безусловно препращане към разпоредбите на правото на Съюза
45.      Второ, съгласно съдебната практика в националното право трябва да се съдържа „пряко“ и „безусловно“ препращане към разпоредбите на правото на Съюза, чието тълкуване се иска, за да се установи ефективна правна връзка между националната и наднационалната норма(22). С това изискване се гарантира, че прилагането на националната разпоредба е строго подчинено на правото на Съюза, което позволява на Съда да допринесе за нейното еднакво тълкуване и да предотврати евентуални различия между държавите членки.
46.      Съгласно това условие Съдът следва да се произнася само тогава, когато намесата му е необходима, за да се гарантира хармонизирането на равнището на Съюза, а не по всяко дело, отнасящо се до разпоредби, изведени от правото на Съюза. Така критериите, установени в съдебната практика, се явяват инструменти за идентифициране на случаите на прилагане. За да бъдат приложени правилно в конкретния случай, е необходимо преди това да се уточнят смисълът и обхватът на понятията „пряко препращане“ и „безусловно препращане“.
1)      Пряко препращане
47.      Понятието „пряко“ трябва да се разбира в смисъл, че препращането трябва да е изрично и недвусмислено(23). Тези качества предполагат, че в националното законодателство намерението на законодателя да се позове на съдържанието на разпоредбите на правото на Съюза е изразено по достатъчно ясен начин. Не се изисква обаче позоваването на релевантните правила на Съюза да фигурира изрично в самия текст на приложимата национална разпоредба, стига то да е формулирано по достатъчно точен и недвусмислен начин.
48.      В това отношение следва да се отбележи, че в член 1 от Закона за свободен достъп до информация се посочва, че с него „се транспонират релевантните разпоредби на правото на Европейския съюз и се определят правилата за предоставяне на информация, както и условията за упражняване на правото на свободен достъп до тази информация“ (курсивът е мой)(24). В първата бележка под линия се внасят някои уточнения в това отношение, като се посочва, че разпоредбите на правото на Съюза, които въпросният закон има за цел да транспонира, са тези на Директива 2019/1024. Запитващата юрисдикция подчертава това и в отговора си на искането за разяснения на Съда.
49.      Що се отнася по-специално до определението за „публично предприятие“ в член 2 от въпросния закон, следва да се отбележи, че в основната си част то възпроизвежда текста на определението в член 2, параграф 3 от Директива 2019/1024. Това съответствие се проявява по-специално в критерия относно „доминиращото влияние“, упражнявано от публичните органи върху съответното предприятие — критерий, чието тълкуване представлява предмета на отправеното от запитващата юрисдикция преюдициално запитване.
50.      Съгласно обясненията, предоставени от запитващата юрисдикция в отговор на искането за разяснения на Съда, чешкият законодател съзнателно е решил да „приведе в съответствие приложното поле ratione personae на Закона за свободен достъп до информация с това на Директивата“. Това се потвърждава и от почти пълната идентичност на формулировката на релевантните разпоредби и на изложението на мотивите, както и от сравнителната таблица, озаглавена „Съвместимост с правото на Съюза“, която е приложена към законопроект № 241/2022.
51.      Намерението на чешкия законодател да установи „пряко“ препращане към разпоредбите на Директивата по смисъла на практиката на Съда се потвърждава от подготвителните работи, от които е видно, че Законът за свободен достъп до информация, в първоначалната си редакция, вече е имал за цел да транспонира Директива 2003/98, т.е. предходния нормативен акт(25). След преразглеждането на този инструмент чешкият законодател е счел за необходимо да включи — чрез закон за изменение — промените, въведени с Директива 2019/1024, за да гарантира приемствеността и съответствието на националната рамка с правото на Съюза.
52.      Следователно трябва да се приеме, че първото от условията, установени в практиката на Съда, е изпълнено в настоящия случай.
2)      Безусловно препращане
53.      Що се отнася до термина „безусловно“, същият трябва да се разбира като включващ две отделни изисквания. Той предполага, от една страна, че разпоредбите на правото на Съюза, към които се препраща, са приложими без ограничение към разглеждания в главното производство случай(26), поради което запитващата юрисдикция не може да се отклони от даденото от Съда тълкуване(27). Това тълкуване произтича от съдебната практика, съгласно която от съществено значение е решението на Съда да има обвързващо действие в главното производство(28).
54.      В случая това първо изискване е изпълнено, както се вижда от дадените от запитващата юрисдикция уточнения, от които става ясно, че релевантните разпоредби на Директива 2019/1024 се прилагат без ограничение към главното производство. Според запитващата юрисдикция самата тя счита, че не може да се отклонява от тълкуването, което ще даде Съдът. Следователно Съюзът би имал правен интерес от това разпоредбите на правото на Съюза да получат еднакво тълкуване, за да се избегнат последващи различия в това отношение. Това указание потвърждава, че тълкуването, което Съдът ще даде на понятието „публично предприятие“ по настоящото дело, ще бъде задължително за запитващата юрисдикция, макар да се отнася конкретно до правото на достъп.
55.      Думата „безусловно“, от друга страна, изисква препращането да обхваща целия нормативен контекст на съответната разпоредба или, по-технически казано, правната уредба на Съюза като цяло(29). Следователно препращане от страна на националния законодател към дадено понятие, изведено от законодателството на Съюза, не може да се квалифицира като „безусловно“, доколкото прилагането на практиката на Съда към подобен случай, а в крайна сметка и отговорът на преюдициалния въпрос, биха могли да се окажат без връзка с главното производство и поради това да са от чисто хипотетичен характер(30). Целта на това изискване е да не се допуска Съдът да бъде сезиран с въпроси, при които липсва достатъчна функционална връзка с ефективното прилагане на правото на Съюза. То отразява волята — многократно потвърждавана в съдебната практика — за ограничаване на компетентността на съда на Съюза до хипотезите, в които националното законодателство прави съответните разпоредби от правото на Съюза действително приложими, а не до тези, в които то само черпи вдъхновение от тях или просто транспонира някои техни концептуални елементи(31).
56.      Приложено към настоящия случай, това изискване води до заключението, че чешкият законодател е транспонирал Директива 2019/1024 в Закона за свободен достъп до информация. Той обаче не е ограничил това действие до стриктното изпълнение на задълженията за транспониране, произтичащи от правото на Съюза. Напротив, разширил е материалното приложно поле на тази директива до аспекти, свързани с достъпа до информация — материя, която по принцип попада в обхвата на вътрешната нормативна компетентност. С това разширяване националният законодател е разширил нормативния обхват на посочената директива, така че правилата относно достъпа до информация се оказват донякъде обусловени от правото на Съюза. Подобна инициатива свидетелства за волята да се осигури съгласуваност и приемственост на националната правна рамка със структурните изисквания на правния ред на Съюза отвъд границите на минималните предписания, наложени от същата директива.
57.      Всъщност, както се вижда от подготвителните работи, според чешкия законодател е обективно „невъзможно да се прави разграничение между заявление за достъп до информация и заявление за повторно използване“(32). Поради това и в двете хипотези на заявителите следва да се предложат равностойни гаранции и условия за третиране. Тъй като субектите, натоварени с разглеждането на тези заявления, нямат възможността да проучват какви са мотивите или намеренията на заявителите, нито да ги проверяват, чешкият законодател е счел за целесъобразно да се въведе единен правен режим. Такъв подход е счетен за най-подходящ както за органите, натоварени с тези задължения, така и в крайна сметка за самите заявители.
58.      Изборът на чешкия законодател да възприеме едно и също определение на понятието „публично предприятие“ за правото на достъп до информация и за повторното използване е структурен елемент в националната нормативна архитектура. Като хармонизира определенията, той осигурява материалноправна съгласуваност между два традиционно различни правни режима и същевременно налага на публичните предприятия двойно задължение за прозрачност: това да предоставят информацията, с която разполагат, и това да позволят нейното повторно използване. Този подход допринася за опростяването на правната рамка и за предотвратяването на различията в тълкуването, които биха могли да възникнат при паралелно прилагане на различни режими. Същевременно обаче той води до един по-трудно доловим ефект, разширявайки косвено обхвата на правото на Съюза към положения, които по принцип се отнасят само до правото на достъп до информация. Така логиката на Директива 2019/1024 се оказва интегрирана в самото сърце на националния режим относно административната прозрачност, като засилва общата съгласуваност на системата(33).
59.      При тези обстоятелства следва да се приеме, че връзката между чешкото законодателство и правото на Съюза е „безусловна“ по смисъла на практиката на Съда. Действително националният закон не се ограничава до това да почерпи вдъхновение от Директива 2019/1024, а осигурява нейното ефективно прилагане, като разширява нормативните ѝ последици до положения, уредени от вътрешното право. Това съществено и систематично препращане към Директивата, съчетано с прякото включване на определенията и принципите, придава на правото на Съюза решаващо нормативно значение за тълкуването и прилагането на националната правна рамка. Следователно направеното препращане е „безусловно“, доколкото се отнася до целия нормативен контекст на Директивата, а не само до някой от нейните абстрактни принципи.
в)      По интереса за Съюза да се осигури еднакво тълкуване на релевантните разпоредби от правото на Съюза
60.      Както посочих по-горе, с изискването за „пряко“ и „безусловно“ препращане към разпоредбите на правото на Съюза по същество се цели да се установят случаите, в които е налице конкретен интерес за Съюза да се гарантира последователно и еднакво тълкуване на понятията от правото на Съюза, възприети от националния законодател, така че да се предотвратят последващи разминавания в съдебната практика.
61.      Независимо от показания в моя анализ пряк и безусловен характер на връзката между чешкото законодателство и Директива 2019/1024, е необходимо да се разгледа също обективният интерес, който Съюзът би могъл да има от това да се гарантира еднакво тълкуване на понятието „публично предприятие“ в настоящото дело(34). Според мен истинският обхват на тези критерии може да се разкрие напълно само ако се разбере естеството на този интерес за Съюза. Това изискване произтича от самата логика на преюдициалното запитване, тъй като компетентността на Съда се оправдава само ако поставеният въпрос излиза извън рамките на националния правен ред.
62.      Като упражнява тълкувателната си компетентност, Съдът допринася за съгласуваната и хармонична конструкция на правния ред на Съюза. Следователно приносът, който би се очаквал от Съда в случая, както и последиците от евентуалното му въздържане да упражни тази компетентност, следва да се преценят именно с оглед на тази функция. Както ще изложа в настоящото заключение, в настоящото дело интересът от това да се осигури еднакво тълкуване изглежда очевиден.
63.      Необходимостта да се установи наличието на интерес за Съюза от тълкуването на конкретна разпоредба, възприета от националния законодател, се обяснява с индикативния характер на критериите, изведени от съдебната практика. Както вече отбелязах, те са инструменти за установяване на положенията, в които е необходимо такова тълкуване(35). Когато тези критерии са изпълнени, по принцип се прави презумпция за наличие на функционална връзка с правния ред на Съюза, което не променя факта, че тази презумпция може да бъде оборена при липсата на такава обвързаност.
64.      За да се избегне — в случаите, когато тези критерии са изпълнени само формално — окончателното признаване на компетентността на Съда при липса на реален интерес за Съюза, следва да се извърши по-задълбочен анализ на начина, по който разпоредбата, възприета от националния законодател, е интегрирана в правния ред на Съюза.
Особено важна в това отношение е връзката ѝ с разпоредбите за транспониране на Директива 2019/1024.
1)      По тясната и неразривна връзка между достъпа до информацията и последващото ѝ повторно използване
65.      На първо място, следва да се отбележи, че понятието „публично предприятие“, възприето в чешкото законодателство, запазва функцията и обхвата, които са му предоставени от правото на Съюза, доколкото в него се определят субектите, натоварени със задължения за прозрачност и за предоставяне на информация, която може да бъде повторно използвана. Ето защо неговото тълкуване, дори в контекст, свързан с правото на достъп до информация, не може да бъде разделено от тълкуването, възприето в рамките на Директива 2019/1024, тъй като това би застрашило съгласуваността на нормативния режим на Съюза в областта на свободния достъп до публични данни.
66.      Всъщност достъпът до информацията представлява предварително и задължително условие за всяка възможност за повторно използване. Повторното използване по смисъла на Директива 2019/1024 може да се отнася само до информация, която вече е била направена достъпна, т.е. предоставена на разположение от публичен орган или публично предприятие по силата на признатото на гражданите право на достъп. Телеологичното тълкуване на съответните разпоредби на Директивата, разгледано в светлината на съображенията към нея, впрочем потвърждава наличието на тясна и неразривна връзка между достъпа до информация и нейното последващо повторно използване, както ще покажа по-долу.
67.      Това че достъпът до информацията представлява съществено условие за нейното повторно използване, е посочено ясно още в съображение 5 от Директива 2019/1024, в което се припомня, че достъпът до информация е основно право, закрепено в Хартата на основните права на Европейския съюз, което включва свободата да се получава и да се разпространява информация без намеса на публичните власти. Позоваването на това основно право би било безполезно, ако то не допринасяше за постигането на целта за повторно използване, заложена в тази директива. Съображение 18 потвърждава тази връзка между двете области, като уточнява, че европейската политика относно повторното използване се отнася до „достъпни данни от обществения сектор“, което предполага наличието на предварителен достъп.
68.      Освен това в съображение 23 от посочената директива се подчертава, че държавите членки трябва да направят всички съществуващи документи повторно използваеми, освен ако достъпът е ограничен или изключен съгласно националните правила за достъп до документи, като същевременно се уточнява, че Директива 2019/1024 се основава на националните режими за достъп до документи и няма за цел да ги променя. Тези принципи са отразени и в няколко разпоредби на член 1, параграф 2 от тази директива, които обвързват достъпа до определени видове документи с националното право, чиято валидност е препотвърдена в параграф 3 от този член. Съответно член 4, параграф 3 от Директива 2019/1024 позволява на публичните органи да откажат заявление за повторно използване на данни на основание на разпоредбите, действащи в съответната държава членка, или на разпоредбите за транспониране на тази директива, които изключват достъпа до определени категории документи. Накрая, в съображения
27 и 28 от посочената директива е изтъкната необходимостта държавите членки да осигуряват достъп до данните, по-специално за научни цели, както и да разработват стратегиите, необходими за улесняване на тяхното предоставяне.
69.      На второ място, следва да се отбележи, че двете области, макар и различни по своя непосредствен предмет — доколкото едната е свързана с прозрачността на администрацията, а другата — с икономическата и социалната валоризация на публичните данни, остават тясно свързани и взаимозависими от гледна точка на своето прилагане. Наистина, от анализа на Директива 2019/1024 следва, че с правото на достъп до информация, признато в правовия ред на редица държави членки и привеждано в изпълнение с различни административни норми, какъвто е случаят и в Чешката република, се цели също да се позволи на гражданите да упражняват демократичен контрол върху администрацията(36). Тази цел обаче по никакъв начин не изключва възможността с това право на достъп да се преследват и други цели, и по-специално повторното използване на информацията, която по този начин става достъпна за цели, също свързани с обществен интерес и също обхванати от Директивата, както става ясно от текста на съображенията.
70.      От една страна, съображение 14 от Директива 2019/1024 показва, че възможността за повторно използване на документи, притежавани от орган от обществения сектор, „насърчава прозрачността и отчетността“. От друга страна, от съображение 16 от тази директива следва, че политиките за отворени данни, с които се цели да се гарантират широкото наличие и повторното използване на информация от обществения сектор за частни или търговски цели с минимални или никакви правни, технически или финансови ограничения, и с които се поощрява разпространението на информация не само за икономическите оператори, но предимно за обществеността, могат да играят важна роля за „насърчаването на социалното участие“. Според мен това твърдение се отнася до интереса на гражданите да участват в процеса на формиране на политическата воля в демократичното общество. Този обществен интерес от прозрачност обаче не влиза в противоречие с регулаторната цел на Директива 2019/1024; напротив, той трябва да се разглежда като до голяма степен съвместим с нея(37).
71.      Директива 2019/1024 се основава имплицитно на тази взаимовръзка между двете области, доколкото не създава самостоятелно право на достъп до информация, а предполага наличието във всяка държава членка на ефективен национален режим на достъп. В крайна сметка намерението на законодателя на Съюза е било понятието „повторно използване“ да се интегрира в прилежаща нормативна рамка, вече създадена от националния законодател. Като кодифицира тези области в единен правен инструмент, последният на свой ред се стреми да улесни тяхното интегриране във вътрешния правен ред. Така всеки допринася за съгласуваността на една интегрирана правна уредба, съдържаща елементи, които попадат едновременно в обхвата на националното право и на правото на Съюза.
72.      От това следва, че за целите на настоящото дело тълкуването на понятия, общи за двете области, и по-специално на понятието „публично предприятие“, трябва да се разглежда по съгласуван начин, за да се избегне всяко противоречие в прилагането на релевантните правила. Изкуственото разграничаване на тези два режима всъщност би могло да компрометира целта на Директива 2019/1024, която е да се осигури възможно най-широк, прозрачен и икономически полезен достъп до информация от обществения сектор. Следователно съществува необходимост от еднакво тълкуване, което само Съдът може да гарантира.
2)      По риска от различия в тълкуването
i)      Рисковете пред създаването на съгласувано европейско пространство на данни
73.      На трето място, следва да се отбележи, че опасността от тълкувателни различия — в случай че Съдът приеме, че не е компетентен да отговори на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция по настоящото дело — изобщо не е теоретична. Самостоятелно национално тълкуване би могло да доведе до ограничаване или, обратно, до неоснователно разширяване на кръга субекти, длъжни да предоставят притежаваната от тях информация, което ще застраши целта за хармонизиране, преследвана от Директива 2019/1024.
74.      Фактът, че чешкият законодател изрично е възприел понятието „публично предприятие“, определено в Директива 2019/1024, за да гарантира достъпа до информация и нейното повторно използване, предполага, че тълкуването му на национално равнище е неразривно свързано с тълкуването в правото на Съюза. Ако обаче това понятие започне да се тълкува самостоятелно от националните юрисдикции, рискът от терминологични и функционални различия би бил значителен. Такова развитие неизбежно би довело до появата на хетерогенни национални режими, основани на различни критерии за определяне на субектите, длъжни да предоставят притежаваната от тях информация. Всъщност националните юрисдикции биха могли да тълкуват посоченото понятие — не само в тази област, а и във връзка с правото на повторно използване на информацията — въз основа на съответното си национално право, което би лишило изискванията на правото на Съюза от тяхната пълна ефективност. Подобни различия биха засегнали търсената от законодателя на Съюза цялостна съгласуваност и биха застрашили постигането на целите за хармонизиране, преследвани с Директива 2019/1024(38).
75.      Твърде стеснено тълкуване би довело до освобождаването на важни субекти — като публични дружества, развиващи дейност в стратегически сектори — от задълженията за предоставяне на данни, лишавайки по този начин ползвателите и икономическите оператори от основни ресурси. Обратно, твърде широко тълкуване би могло да доведе до прекомерно прилагане на тези задължения спрямо субекти, които съгласно правото на Съюза не би следвало да се квалифицират като „публични предприятия“, което би могло да възпрепятства непропорционално тяхната икономическа дейност. И в двата случая единството и ефективността на европейския режим за повторно използване на информацията от обществения сектор биха били застрашени.
76.      Отвъд тези рискове различията в тълкуването между държавите членки биха могли да предизвикат и нарушения на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар. Всъщност на конкурентни публични предприятия, установени в различни държави членки, могат да бъдат налагани коренно различни задължения за предоставяне на информация в зависимост от обхвата, който всеки национален законодател придава на това понятие. Подобна фрагментация би довела до дисбаланс в административната и икономическата тежест за тези субекти, като по този начин би създала изкуствени конкурентни предимства, ненамиращи никакво основание в намерението на законодателя на Съюза. С това целта за осигуряване на еднакви условия на конкуренция, която е залегнала в основата на цялостната отворена и хармонизирана политика в областта на данните, би била сериозно компрометирана.
77.      Освен това липсата на еднакво тълкуване на понятието „публично предприятие“ би била особено проблематична предвид структурната му роля в Директива 2019/1024. Това понятие всъщност определя един от централните елементи в приложното поле ratione personae на Директивата и обуславя идентифицирането на субектите, натоварени със задълженията за достъп и повторно използване на информацията. Тълкувателната фрагментация би създала правна несигурност както за публичните органи, така и за частните субекти, и би могла да възпрепятства новаторски инициативи, основани на трансграничното повторно използване на публичните данни. Това би влязло в противоречие с основната цел на Директивата да насърчава широко, прозрачно и икономически полезно предоставяне на данни от обществения сектор в целия Съюз(39).
78.      Тази амбиция предполага създаването на съгласувано европейско пространство на данни, основано на общи критерии и на взаимно доверие в обхвата на задълженията, наложени на публичните субекти.
Всяко различие в определението на понятието „публично предприятие“ би възпрепятствало изграждането на това пространство, като ограничи оперативната съвместимост на данните, възпрепятства трансграничното повторно използване и намали капацитета на операторите да разработват цифрови услуги и продукти, които могат да се използват в целия Съюз. Следователно еднаквото тълкуване на това понятие съвсем не е предмет на чисто терминологичен дебат, а елемент от съществено значение за съгласуваността и ефективността на европейската правна уредба, приложима по отношение на повторното използване на информацията от обществения сектор.
ii)    Рисковете пред вътрешната нормативна съгласуваност
79.      Приемането на единно тълкуване на понятието „публично предприятие“ изглежда наложително, по-специално за да се запази вътрешната нормативна съгласуваност.
Различно разбиране на това понятие в рамките на един и същ национален правен ред, в зависимост от това дали става дума за достъпа до информация или за нейното повторно използване, всъщност би довело до разминавания в процедурните условия, приложими по отношение на заявленията, подавани за тези две цели. Такова положение впрочем би било трудно съвместимо с изискванията за систематична съгласуваност, тъй като, както вече посочих, повторното използване на информацията логично предполага, че по-рано е бил предоставен достъп до нея(40). Струва ми се, че подобни съображения са насочили чешкия законодател към идеята за въвеждане на единен режим(41).
80.      Спазването на принципа на правна сигурност също подкрепя еднаквото тълкуване на понятието „публично предприятие“ в рамките на един и същ вътрешен правен ред. Правните субекти трябва да могат със сигурност да определят дали попадат в обхвата на релевантните разпоредби. Ако това понятие се тълкува по различен начин в зависимост от съответната регулаторна област, би се стигнало до състояние на нормативна непредвидимост, което би попречило на съответните субекти да бъдат напълно запознати с правата и задълженията си. Впрочем такава правна несигурност би била в противоречие с общия принцип на предвидимост и стабилност на правната норма, който е от особено значение в правото на Съюза. Само последователно и хоризонтално тълкуване позволява да се гарантира, че съответните субекти ще могат с точност да оценят своите задължения за предоставяне на информация или на достъп(42).
81.      Освен това принципът на равно третиране на правото на Съюза изисква понятието „публично предприятие“ да бъде определено по един и същ начин. Тълкувания, които се разминават в зависимост от правния контекст, биха могли да доведат до различно третиране на обективно сходни субекти само в зависимост от това дали заявителят се е позовал на правото на достъп до информация или на правото си на повторно използване. Такава разлика в третирането не би била оправдана и би могла да представлява неравенство в третирането на съпоставими ситуации. Напротив, принципът на равно третиране налага аналогични положения да се третират по един и същ начин при липса на императивни съображения, които да обосновават тяхното разграничаване(43). Това изрично изключва фрагментирането на определението в зависимост от съответната област.
82.      Още един довод произтича от принципа на ефективност, съгласно който разпоредбите на правото на Съюза трябва да пораждат пълното си действие. Разминаване при тълкуването на понятието „публично предприятие“ рискува да застраши целите, преследвани от съответните директиви, а именно насърчаването на прозрачността, публичната отчетност и създаването на функциониращ вътрешен пазар на информация. Ако субектите се квалифицират по различен начин в зависимост от правната област, това на практика би могло да създаде значителни пречки пред достъпа до информация или пред нейното повторно използване. Подобна фрагментация би навредила на ефективното прилагане на правото на Съюза и би лишила правните норми от тяхното полезно действие. Обратно, еднаквото тълкуване гарантира съгласувано прилагане и осигурява пълната ефективност на разглежданите разпоредби.
83.      По съображенията, изложени в предходните точки, считам, че Съюзът има явен интерес от осигуряването на еднакво тълкуване на разглежданото понятие — условие, което е необходимо за цялостната съгласуваност на рамката, уреждаща прозрачността и повторното използване на информацията от обществения сектор. С оглед на това Съдът е длъжен да вземе предвид това изискване и да даде личен принос за тази съгласуваност, като упражни пълната си тълкувателна компетентност.
3.      Междинно заключение
84.      От това следва, че Съдът е компетентен да се произнесе по тълкуването на понятието „публично предприятие“ в контекста на спора в главното производство. Наличието на пряка и безусловна връзка между националното законодателство и Директива 2019/1024, съчетано с явния интерес на Съюза от гарантирането на еднакво тълкуване на това понятие, обосновава разглеждането на поставения въпрос като попадащ в обхвата на преюдициалната компетентност на Съда. Следователно е необходимо да се разгледа по същество обхватът, който понятието „публично предприятие“ трябва да получи с оглед на нормативната рамка на Директивата и на нейното интегриране в чешкото право.
VI.    Заключение
Съдът е компетентен да отговори на въпросите, поставени от Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чехия) с акта му от 23 юли 2024 г.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      ОВ L 172, 2019 г., стр. 56.
3      Решение от 18 октомври 1990 г., Dzodzi (C‑297/88 и C‑197/89, EU:C:1990:360, наричано по-нататък „решение Dzodzi“).
4      ОВ L 94, 2014 г., стр. 243.
5      Началото на движението „отворени данни“ („Open Data“) е поставено в Съединените щати през 1957—1958 г. със създаването на World Data Center System — международна мрежа, установена през Международната геофизична година с цел събиране и предоставяне на свободен достъп до големи набори научни данни. Впоследствие то получава правно основание през 1966 г. с Freedom of Information Act (Закон за свободата на информацията), подсилен през 2007 г. с Open Government Act (Закон за отворено управление), с който прозрачността и разпространението на публичните данни се превръщат в правителствени приоритети. След това движението се разширява до Европа, и по-специално до Обединеното кралство и Франция, където национални инициативи насърчават отварянето и повторното използване на публичните данни. Тази динамика постепенно прави от Open Data глобално усилие за подобряване на достъпа до знания, насърчаване на иновациите и засилване на гражданското участие (Noyer, J.‑M., Carmes, M.
Le circution „Le mouvement“Open data“
dans la grande transformation des intelligences collectives.
Les courant du numérique, Paris 2013, p. 137).
6      Вж. по-специално съображения
3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 и 65 от Директива 2019/1024.
7      Вж. по-специално съображения
2, 15, 17—19, 34, 66 и 68 от Директива 2019/1024.
8      Вж. по-специално съображения
3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66—69 от Директива 2019/1024.
9      Вж. по-специално съображения
6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 и 70 от Директива 2019/1024.
10      Вж. решения от 22 май 2025 г., Комисия/Латвия (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор) (C‑238/23, EU:C:2025:374), Комисия/България (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор) (C‑237/23, EU:C:2025:373), Комисия/Белгия (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор) (C‑215/23, EU:C:2025:371) и Комисия/Нидерландия (Директива за отворените данни и повторното използване на информацията от обществения сектор) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Няколко други държави членки — а именно Република Хърватия, Република Естония, Република Финландия, Португалската република, Румъния и Република Словения — изглежда, също са предпочели да уредят повторното използване на данните и достъпа до информацията в единна законодателна рамка.
12      При сегашното състояние на правото на Съюза правото на достъп до документи, притежавани изключително от националните органи, е от компетентността на държавите членки, които определят обхвата и механизмите за неговото упражняване чрез вътрешните си правила за прозрачност. ЕС не разполага с общ режим, който пряко да налага задължения на националните органи; минимални изисквания са предвидени само в някои секторни законодателства, по-специално в областта на информацията относно околната среда и повторното използване на информацията от обществения сектор. Тези намеси обаче не бива да се тълкуват в смисъл, че установяват общо право на достъп до национални административни документи, поради което това право остава по същество нехармонизирано и уредено от вътрешното право.
13      Решение от 21 ноември 2024 г., HP —
Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Вж. решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, т. 40).
15      Вж. решения Dzodzi (т. 34 и 35), от 14 февруари 2019 г., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 47), и от 10 декември 2020 г., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, т. 31).
16      Вж. решения от 16 юни 2016 г., Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, т. 55), от 10 декември 2020 г., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, т. 32), от 5 декември 2024 г., Tallinna Kaubamaja Grupp и KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, т. 17), и от 19 юни 2025 г., Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:46, т. 29).
17      Вж. решения от 24 ноември 2022 г., Cafpi и Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, т. 30—32), и от 13 ноември 2025 г., Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, т. 35—37).
18      Вж. заключението на генерален адвокат Bobek по дело J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, т. 61).
19      Вж. решение от 16 ноември 2023 г., BG (Отпускане на парични заеми без разрешение) (C‑427/22, EU:C:2023:877, т. 43 и цитираната съдебна практика).
20      Вж. например решения от 16 юни 2016 г., Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, т. 63), от 30 януари 2020 г., Generics (UK) и др. (C‑307/18, EU:C:2020:52, т. 28),
и от 24 ноември 2022 г., Cafpi и Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, т. 29 и 33), както и определение от 5 юли 2024 г., EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, т. 20).
21      И по-конкретно понятието, посочено в член 4, параграф 2 от Директива
2014/25.
22      Вж. решения Dzodzi (т. 34 и 36), от 28 март 1995 г., Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, т. 16), и от 13 октомври 2022 г., Baltijas Starptautiskā Akadēmija и Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 и C‑318/21, EU:C:2022:785, т. 35).
23      Вж. решения от 21 декември 2011 г., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 25),
и от 7 ноември 2013 г., Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, т. 19—38). Вж. също заключението на генерален адвокат Cruz Villalón по дело Allianz Hungária Biztosító и др. (C‑32/11, EU:C:2012:663, т. 29).
24      Оригинален текст на чешки език: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím“.
25      Вж. точка 31 от настоящото заключение.
26      Вж. решение от 21 декември 2011 г., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 27).
27      Вж. определение от 9 септември 2014 г., Първа инвестиционна банка и др. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, т. 29).
28      Вж. решения от 28 март 1995 г., Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, т. 23 и 24), от 17 юли 1997 г., Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, т. 27 и сл.), и от 17 юли 1997 г., Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, т. 24 и сл.).
29      Вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Cruz Villalón по дело Allianz Hungária Biztosító и др. (C‑32/11, EU:C:2012:663, т. 29), както и заключението на генерален адвокат Pikamäe по съединени дела Deutsche Post и др. (C‑203/18 и C‑374/18, EU:C:2019:502, т. 49).
30      Вж. в това отношение заключението на генерален адвокат Jacobs по дело Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, т. 75), както и това на генерален адвокат Tizzano по дело Adam (C‑267/99, EU:C:2001:1900, т. 34). Вж. също така точка 32 от заключението на генерален адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Kofisa Italia (C‑1/99 и C‑226/99, EU:C:2000:498), според който „Съдът е длъжен да се произнесе единствено когато фактологичният и правният контекст на спора попадат в приложното поле на общностната норма“.
31      Вж. решение от 10 декември 2020 г., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, т. 44 и сл.), в което Съдът отхвърля наличието на пряко и безусловно препращане с мотива, че националната правна уредба се ограничава до това да заимства понятия, изведени от правото на Съюза, без да прави приложима нормативната рамка в нейната цялост. В конкретния случай националният законодател не е възнамерявал да разширява обхвата на Общия регламент относно защитата на данните (ОРЗД) извън присъщото му приложно поле, а променя целта и обхвата му, като ги адаптира към конкретен правен контекст.
32      Вж. точка 11 от настоящото заключение.
33      Конфигурацията в настоящия случай показва известна прилика със случая, в който национален законодател транспонира разпоредби на правото на Съюза по собствена инициатива, с цел да хармонизира режима, приложим за чисто вътрешни положения, с този за приложения, попадащи в обхвата на правото на Съюза (вж. решение от 21 ноември 2019 г., Deutsche Post и др., C‑203/18 и C‑374/18, EU:C:2019:999, т. 40).
34      Възприетият в случая подход в общи линии съответства на подхода, защитаван от генерален адвокат Bobek в заключението му по дело J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, т. 60 и сл.). Той с основание поставя въпросът дали такъв интерес от страна на Съюза трябва да се потвърждава във всички случаи или има нужда от диференцирана преценка в зависимост от обстоятелствата, присъщи на всяко дело. Съгласно този подход Съдът следва да определя наличието на такъв интерес във всеки конкретен случай.
35      Вж. точка 46 от настоящото заключение.
36      В отговора си на искането за разяснения на Съда запитващата юрисдикция обяснява, че със Закона за свободен достъп до информация се цели да се гарантира конституционното право на обществеността на достъп до информацията, притежавана от публичните органи, от единиците на местното самоуправление, както и от други публични институции и публични предприятия. От 2016 г. в него се съдържа и обща разпоредба относно отворените данни, с което целта му се разширява до насърчаването на повторното използване на информацията от обществения сектор.
37      Вж. точка 30 от настоящото заключение.
38      Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2ème
édition, Oxford 2023, 6.29, р. 259, обясняват, че признавайки своята тълкувателна компетентност, Съдът не позволява разглежданата разпоредба от правото на Съюза да заживее свой собствен живот. Впрочем според мен именно такава би била неизбежната последица, ако Съдът реши да не упражни компетентността си да тълкува понятието „публично предприятие“ в настоящото дело, включително с оглед на правото на достъп.
39      Вж. точка 27 и сл. от настоящото заключение.
40      Вж. точка 66 и сл. от настоящото заключение.
41      Вж. точка 57 от настоящото заключение.
42      Съдът многократно е постановявал, че за да се удовлетвори изискването за правна сигурност, е от особено значение правното положение на частноправните субекти да бъде ясно и точно, което да им позволява да познават в пълнота своите права и задължения и при необходимост да се позовават на тях пред националните съдилища (вж. решения от 15 ноември 2001 г., Комисия/Италия, C‑49/00, EU:C:2001:611, т. 22, и от 20 ноември 2003 г., Комисия/Франция, C‑296/01, EU:C:2003:626, т. 55).
43      Вж. решения от 15 април 2010 г., Gualtieri/Комисия (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, т. 70), и от 20 ноември 2025 г., Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, т. 40).