62023CJ0540
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
5. februar 2026 (
*1
)
»Appel – aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – artikel 4, stk. 3, andet afsnit – beskyttelse af beslutningsprocessen – afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende medlemsstaternes stemmer angående ændring af bilag III til forordning (EF) nr. 1925/2006 – forordning (EU) nr. 182/2011 – udvalgsprocedure – afgørelse 1999/468/EF – forskriftsprocedure med kontrol – kontraappel«
I sag C-540/23 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 23. august 2023,
Europa-Kommissionen først ved Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar og A. Spina, derefter ved C. Ehrbar og A. Spina, som befuldmægtigede,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Covington & Burling LLP, Saint-Josse-ten-Noode (Belgien),
Bart Van Vooren, Meise (Belgien),
ved advocaat P. Diaz Gavier,
sagsøgere i første instans,
støttet af:
Kongeriget Nederlandene ved M.K. Bulterman, H.S. Gijzen og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,
intervenient i appelsagen,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M.L. Arastey Sahún, og dommerne J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (refererende dommer) og B. Smulders,
generaladvokat: M. Szpunar
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. juni 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 14. juni 2023, Covington Burling og Van Vooren mod Kommissionen (T-201/21, herefter den appellerede dom, EU:T:2023:333), hvorved Retten annullerede Kommissionens afgørelse C(2021) 2541 final af 7. april 2021 (herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som Kommissionen ved denne afgørelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) gav afslag på aktindsigt i dokumenterne vedrørende medlemsstaternes individuelle stemmer inden for rammerne af en udvalgsprocedure med henblik på ændring af bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1925/2006 af 20. december 2006 om tilsætning af vitaminer og mineraler samt visse andre stoffer til fødevarer (EUT 2006, L 404, s. 26) for så vidt angår botaniske arter, der indeholder hydroxyantracenderivater.
2
Med deres kontraappel har Covington & Burling LLP og Bart Van Vooren (herefter »sagsøgerne i første instans«) nedlagt påstand om ophævelse af den appellerede dom, for så vidt som Retten fandt, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 1049/2001
3
I anden og fjerde betragtning til forordning nr. 1049/2001 hedder det:
»(2)
Åbenheden giver borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system. Åbenhed bidrager til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende frihedsrettigheder som fastsat i artikel 6 [TEU] og i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
[…]
(4)
Formålet med nærværende forordning er at give retten til aktindsigt størst mulig virkning og at fastsætte de generelle principper herfor og begrænsninger heri i overensstemmelse med […] artikel 255, stk. 2[, EF].«
4
Forordningens artikel 1 fastsætter:
»Formålet med denne forordning er:
a)
at fastlægge de principper, betingelser og begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser, der skal gælde for retten til aktindsigt i Europa-Parlamentets, [Rådet for Den Europæiske Unions] og Kommissionens dokumenter (herefter »institutionerne«) som fastlagt ved […] artikel 255 [EF] med henblik på at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter
[…]«
5
Forordningens artikel 4, stk. 1 og 3, lyder således:
»1.   Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for:
[...]
b)
privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til Fællesskabets lovgivning om beskyttelse af personoplysninger.
[...]
3.   Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.«
Forordning (EF) nr. 178/2002
6
Artikel 58 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EUT 2002, L 31, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 652/2014 af 15. maj 2014 (EUT 2014, L 189, s. 1), bestemmer følgende i stk. 1:
»Kommissionen bistås af en stående komité for planter, dyr, fødevarer og foder [...]. Denne komité er et udvalg som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 [af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT 2011, L 55, s. 13)] [...]«
Forordning (EF) nr. 1925/2006
7
Artikel 8 i forordning (EF) nr. 1925/2006, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2019/650 af 24. april 2019 (EUT 2019, L 110, s. 21), med overskriften »Stoffer, der er forbudt, underlagt begrænsninger eller under fællesskabsovervågning«, bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Den procedure, der er fastsat i denne artikel, iværksættes, hvis et andet stof end et vitamin eller et mineral eller en ingrediens, der indeholder et andet stof end et vitamin eller et mineral, tilsættes til fødevarer eller anvendes i fremstillingen af fødevarer på en måde, som medfører indtag af dette stof i mængder, der langt overstiger de mængder, som under normale omstændigheder med rimelighed kan forventes at blive indtaget gennem en afbalanceret og varieret kost, og/eller som på anden måde udgør en potentiel risiko for forbrugerne.
2.   Kommissionen kan på eget initiativ eller på grundlag af oplysninger, den modtager fra medlemsstaterne, efter [Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets (EFSA)] vurdering af de tilgængelige oplysninger i hvert enkelt tilfælde efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 14, stk. 3, træffe afgørelser til ændring af ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning, med henblik på om nødvendigt at anføre stoffet eller ingrediensen i bilag III. [...]
[...]«
8
Forordningens artikel 14 med overskriften »Udvalgsprocedure« fastsætter i stk. 1 og 3:
»1.   Kommissionen bistås af Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed, oprettet ved artikel 58, stk. 1, i forordning [nr. 178/2002].
[...]
3.   Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5a, stk. 1-4, og artikel 7 i [Rådets] afgørelse 1999/468/EF [af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (EFT 1999, L 184, s. 23)], jf. dennes artikel 8.«
Forordning nr. 182/2011
9
6., 10. og 19.-21. betragtning til forordning nr. 182/2011 lyder således:
»(6)
I de basisretsakter, der kræver medlemsstaternes kontrol, for at Kommissionen kan vedtage gennemførelsesretsakter, bør der med henblik på denne kontrol nedsættes udvalg sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og med Kommissionen som formand.
[...]
(10)
Der bør fastsættes kriterier for at afgøre, hvilken procedure der skal anvendes til Kommissionens vedtagelse af gennemførelsesretsakter. For at opnå en højere grad af sammenhæng bør procedurekravene stå i et rimeligt forhold til arten og virkningen af de gennemførelsesretsakter, der skal vedtages.
[...]
(19)
Det bør sikres, at offentligheden har adgang til oplysninger om arbejdet i udvalgene i overensstemmelse med [forordning nr. 1049/2001].
(20)
Et register med oplysninger om arbejdet i udvalgene bør føres af Kommissionen. Som følge heraf bør de regler for beskyttelse af klassificerede dokumenter, der gælder for Kommissionen, også gælde for brug af registret.
(21)
Afgørelse [1999/468] bør ophæves. For at sikre overgangen mellem ordningen i afgørelse [1999/468] og denne forordning bør alle henvisninger i gældende lovgivning til procedurerne i nævnte afgørelse, bortset fra forskriftsproceduren med kontrol i afgørelsens artikel 5a, forstås som en henvisning til de tilsvarende procedurer i denne forordning. Retsvirkningerne af artikel 5a i afgørelse [1999/468] bør opretholdes midlertidigt[…] for så vidt angår gældende basisretsakter, der henviser til den pågældende artikel.«
10
Forordningens artikel 2 med overskriften »Valg af procedure« fastsætter i stk. 2:
»Undersøgelsesproceduren anvendes navnlig til vedtagelse af:
a)
generelle gennemførelsesretsakter
[...]«
11
Forordningens artikel 3 med overskriften »Fælles bestemmelser« lyder således:
»1.   De fælles bestemmelser i nærværende artikel anvendes på alle procedurerne i artikel 4-8.
2.   Kommissionen bistås af et udvalg sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne. En repræsentant for Kommissionen varetager udvalgets formandskab. [...]
3.   Formanden forelægger udvalget det udkast til gennemførelsesretsakt, der skal vedtages af Kommissionen.
[...]
4.   Indtil udvalget har afgivet udtalelse, kan ethvert medlem af udvalget foreslå ændringer, og formanden kan fremlægge ændrede udgaver af udkastet til gennemførelsesretsakt.
Formanden bestræber sig på at finde de løsninger, der er bredest mulig tilslutning til i udvalget. [...]
5.   Formanden kan i behørigt begrundede tilfælde indhente udvalgets udtalelse efter en skriftlig procedure. Formanden sender udvalgets medlemmer udkastet til gennemførelsesretsakt og fastsætter en tidsfrist for afgivelse af en udtalelse under hensyntagen til, hvor meget sagen haster. Udvalgsmedlemmer, der ikke gør indsigelse mod udkastet til gennemførelsesretsakt, eller som ikke udtrykkeligt erklærer at ville afholde sig fra at stemme inden udløbet af tidsfristen, anses for stiltiende at have tiltrådt udkastet til gennemførelsesretsakt.
[...]
6.   Udvalgets udtalelse optages i mødeprotokollen. [...]
[...]«
12
I forordningens artikel 4 med overskriften »Rådgivningsprocedure« hedder det:
»1.   Når rådgivningsproceduren finder anvendelse, afgiver udvalget udtalelse, om nødvendigt ved afstemning. [...]
2.   Kommissionen træffer afgørelse om det udkast til retsakt, der skal vedtages, idet der tages størst muligt hensyn til konklusionerne af udvalgets drøftelser og udvalgets udtalelse.«
13
Forordningens artikel 9 med overskriften »Forretningsorden« lyder således:
»1.   Hvert udvalg vedtager med et simpelt flertal af medlemmerne sin forretningsorden på forslag af formanden på grundlag af en standardforretningsorden, der udarbejdes af Kommissionen efter høring af medlemsstaterne. Standardforretningsordenen offentliggøres af Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende.
Eksisterende udvalg tilpasser i det omfang, det måtte være nødvendigt, deres forretningsorden til standardforretningsordenen.
2.   De principper og betingelser for aktindsigt og regler for databeskyttelse, der gælder for Kommissionen, gælder også for udvalgene.«
14
Artikel 10 i forordning nr. 182/2011 med overskriften »Information om arbejdet i udvalgene« fastsætter:
»1.   Kommissionen fører et register over arbejdet i udvalgene, der skal indeholde:
a)
en fortegnelse over udvalgene
b)
dagsordener for udvalgsmøderne
c)
mødeprotokollerne med lister over de myndigheder og organer, hvortil de personer, som medlemsstaterne har udpeget til deres repræsentanter, er knyttet
d)
udkastene til gennemførelsesretsakter, som udvalgene skal afgive udtalelse om
e)
afstemningsresultaterne
f)
de endelige udkast til gennemførelsesretsakter efter udvalgenes afgivelse af udtalelser
g)
oplysninger om Kommissionens vedtagelse af de endelige udkast til gennemførelsesretsakter og
h)
statistiske oplysninger om udvalgenes arbejde.
2.   Kommissionen offentliggør desuden en årsberetning om udvalgenes arbejde.
3.   Europa-Parlamentet og Rådet skal have adgang til oplysningerne i stk. 1 i overensstemmelse med gældende bestemmelser.
4.   Samtidig med at de dokumenter, der er nævnt i stk. 1, litra b), d) og f), sendes til udvalgets medlemmer, stiller Kommissionen dem til rådighed for Europa-Parlamentet og Rådet, som på samme tid informeres om tilgængeligheden af disse dokumenter.
5.   Henvisninger til samtlige dokumenter, som er nævnt i stk. 1, litra a)-g), samt oplysningerne i stk. 1, litra h), offentliggøres i et register.«
15
Forordningens artikel 11 med overskriften »Europa-Parlamentets og Rådets ret til indsigelse« fastsætter, at når en basisretsakt er vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure, kan såvel Parlamentet som Rådet til enhver tid tilkendegive over for Kommissionen, at et udkast til gennemførelsesretsakt efter deres opfattelse overskrider de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i basisretsakten, i hvilket tilfælde Kommissionen reviderer udkastet til gennemførelsesretsakt under hensyntagen til de udtrykte holdninger.
16
Forordningens artikel 12 lyder således:
»Afgørelse [1999/468] ophæves.
Retsvirkningerne af artikel 5a i afgørelse [1999/468] opretholdes med henblik på de gældende basisretsakter, der indeholder henvisninger til den.«
17
Forordningens artikel 13 med overskriften »Overgangsbestemmelser: tilpasning af gældende basisretsakter« fastsætter:
»1.   Indeholder basisretsakter, der er vedtaget inden denne forordnings ikrafttræden, bestemmelser om Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser i henhold til afgørelse [1999/468], finder følgende regler anvendelse:
a)
[H]enviser basisretsakten til artikel 3 i afgørelse [1999/468], finder rådgivningsproceduren i denne forordnings artikel 4 anvendelse.
[...]
e)
[H]enviser basisretsakten til artikel 7 og 8 i afgørelse [1999/468], finder denne forordnings artikel 10 og 11 anvendelse.
2.   Denne forordnings artikel 3 og 9 finder anvendelse på alle eksisterende udvalg med henblik på stk. 1.
[...]«
Afgørelse 1999/468
18
Betragtning 7a til afgørelse 1999/468, som ændret ved Rådets afgørelse 2006/512/EF af 17. juli 2006 (EUT 2006, L 200, s. 11), lyder således:
»det er nødvendigt at følge forskriftsproceduren med kontrol i forbindelse med generelle foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i en retsakt, der er vedtaget efter proceduren i [...] artikel 251 [EF], herunder ved at lade visse sådanne bestemmelser udgå eller ved at supplere med nye ikke-væsentlige bestemmelser. Denne procedure skal gøre det muligt for lovgivningsmyndighedens to parter at foretage kontrol forud for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger. De væsentlige bestemmelser i en retsakt kan kun ændres af lovgiveren på grundlag af traktaten.«
19
Afgørelsens artikel 5a med overskriften »Forskriftsprocedure med kontrol« fastsatte i stk. 1-4:
»1.   Kommissionen bistås af et forskriftsudvalg med kontrol, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, og som har Kommissionens repræsentant som formand.
2.   Kommissionens repræsentant forelægger udvalget et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Udvalget afgiver udtalelse om udkastet inden for en frist, som formanden kan fastsætte alt efter, hvor meget spørgsmålet haster. Det udtaler sig med det flertal, der efter [...] artikel 205, stk. 2 og 4, [EF] gælder for afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Ved afstemninger i udvalget vægtes de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, som anført i nævnte artikel. Formanden deltager ikke i afstemningen.
3.   Er de foranstaltninger, Kommissionen påtænker, i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, finder følgende procedure anvendelse:
a)
Kommissionen forelægger straks udkastet til foranstaltninger for Europa-Parlamentet og Rådet til kontrol.
b)
Europa-Parlamentet, der træffer afgørelse med flertal blandt sine medlemmer, eller Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal, kan modsætte sig Kommissionens vedtagelse af det pågældende udkast, idet de begrunder deres modstand ved at tilkendegive, at det udkast til foranstaltninger, som Kommissionen har fremlagt, indebærer en overskridelse af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i basisretsakten, eller at udkastet ikke er foreneligt med basisretsaktens formål eller indhold eller ikke overholder subsidiaritetsprincippet eller proportionalitetsprincippet.
c)
Hvis Europa-Parlamentet eller Rådet inden for en frist på tre måneder regnet fra udkastets forelæggelse modsætter sig udkastet til foranstaltninger, vedtager Kommissionen ikke foranstaltningerne. I så fald kan Kommissionen forelægge udvalget et ændret udkast til foranstaltninger eller fremsætte forslag til en retsakt i henhold til traktaten.
d)
Har hverken Europa-Parlamentet eller Rådet ved udløbet af denne frist modsat sig udkastet til foranstaltninger, vedtager Kommissionen foranstaltningerne.
4.   Er de foranstaltninger, Kommissionen påtænker, ikke i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller er der ikke afgivet nogen udtalelse, finder følgende procedure anvendelse:
a)
Kommissionen forelægger straks Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes, og fremsender samtidig forslaget til Europa-Parlamentet.
b)
Rådet træffer med kvalificeret flertal afgørelse om forslaget inden for en frist på to måneder regnet fra forslagets forelæggelse.
c)
Hvis Rådet inden for denne frist med kvalificeret flertal modsætter sig de foreslåede foranstaltninger, vedtages disse ikke. [...]
d)
Påtænker Rådet at vedtage de foreslåede foranstaltninger, forelægger det dem straks for Europa-Parlamentet. Træffer Rådet ikke afgørelse inden for førnævnte frist på to måneder, forelægger Kommissionen straks foranstaltningerne for Europa-Parlamentet.
e)
Europa-Parlamentet, der træffer afgørelse med flertal blandt sine medlemmer inden for en frist på fire måneder regnet fra forslagets fremsendelse i overensstemmelse med litra a), kan modsætte sig vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger [...].
f)
Hvis Europa-Parlamentet inden for denne frist modsætter sig de foreslåede foranstaltninger, vedtages disse ikke. [...]
g)
Har Europa-Parlamentet ved udløbet af ovennævnte frist ikke modsat sig de foreslåede foranstaltninger, vedtages disse alt efter tilfældet af Rådet eller af Kommissionen.«
Standardforretningsordenen
20
Artikel 10 i standardforretningsordenen for udvalg (EUT 2011, C 206, s. 11, herefter »standardforretningsordenen«) med overskriften »Mødereferater og ‑protokoller« bestemmer i stk. 2:
»Formanden er ansvarlig for udarbejdelsen af en mødeprotokol, jf. artikel 10 i forordning [nr. 182/2011], hvori der redegøres for hvert punkt på dagsordenen og resultaterne af afstemningen om eventuelle udkast til gennemførelsesretsakter, der er forelagt udvalget. I mødeprotokollen nævnes det enkelte medlems holdning under drøftelserne i udvalget ikke.«
21
Standardforretningsordenens artikel 13 med overskriften »Aktindsigt og fortrolighed« bestemmer:
»1.   Anmodninger om aktindsigt i udvalgets dokumenter skal behandles i overensstemmelse med [forordning nr. 1049/2001]. Det er Kommissionen, der træffer afgørelse om anmodninger om aktindsigt i disse dokumenter, jf. dens forretningsorden som ændret ved [Kommissionens] afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom [af 5. december 2001 om ændring af dens forretningsorden (EUT 2001, L 345, s. 94)]. [...]
2.   Drøftelserne i udvalget er fortrolige.
3.   Dokumenter, der sendes til udvalgsmedlemmerne, eksperter og repræsentanter for tredjeparter, er fortrolige […], medmindre der er givet aktindsigt i disse dokumenter i medfør af stk. 1, eller Kommissionen på anden måde har offentliggjort dem.
4.   Udvalgsmedlemmerne, eksperter og repræsentanter for tredjeparter skal overholde kravene om fortrolig behandling i denne artikel. Formanden sikrer, at eksperter og repræsentanter for tredjeparter informeres om kravene om fortrolig behandling.«
Tvistens baggrund
22
Der er redegjort for tvistens baggrund i den appellerede doms præmis 2-7 på følgende måde:
»2
Den 4. december 2020 indgav [sagsøgerne i første instans] via Kommissionens onlineportal en begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indeholdt stemmer afgivet af 22 medlemsstater i Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder – sektionen for generel fødevarelovgivning [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, herefter »Scopaff«]. Stemmerne blev afgivet for udkastet til Kommissionens forordning om ændring af bilag III til [forordning nr. 1925/2006], som førte til vedtagelsen af Kommissionens forordning (EU) 2021/468 af 18. marts 2021 om ændring af bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1925/2006 for så vidt angår botaniske arter, der indeholder hydroxyantracenderivater (EUT 2021, L 96, s. 6, [...]).
3
Den 11. januar 2021 sendte Kommissionens Generaldirektorat for Sundhed og Fødevaresikkerhed et svar på begæringen om aktindsigt af 4. december 2020 pr. post til »Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP«.
4
I denne skrivelse anførte Kommissionen, at 21 dokumenter [...] var blevet udpeget som værende omfattet af begæringen. Der blev givet afslag på aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i [forordning nr. 1049/2001].
5
Ved e-mail af 29. januar 2021 genfremsatte Van Vooren begæringen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 som svar på det oprindelige afslag.
6
Den 15. februar 2021 underrettede Kommissionen i en e-mail til Van Vooren sagsøgerne [i første instans] om, at fristen for vedtagelse af en bekræftende afgørelse var blevet forlænget med yderligere 15 arbejdsdage, dvs. indtil den 12. marts 2021.
7
Den 10. marts 2021 sendte Kommissionen en ny e-mail til sagsøgerne [i første instans], hvori den anførte, at den ikke var i stand til at vedtage en bekræftende afgørelse inden for den forlængede frist.«
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
23
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. april 2021 anlagde sagsøgerne i første instans i mangel af et udtrykkeligt svar på deres genfremsatte begæring af 29. januar 2021, som er nævnt i den appellerede doms præmis 5, sag med påstand om annullation af Kommissionens stiltiende afslag på denne begæring. Den 7. april 2021 vedtog og meddelte Kommissionen imidlertid Van Vooren den omtvistede afgørelse, hvorved den bekræftede sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter, idet den støttede sig på undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Den påberåbte sig i afgørelsen i øvrigt undtagelsen om beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b), med henblik på at begrunde sit afslag på aktindsigt i personoplysningerne i de ønskede dokumenter.
24
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 2021 tilpassede sagsøgerne i første instans i henhold til artikel 86 i Rettens procesreglement deres stævning med henblik på at nedlægge påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
25
Til støtte for søgsmålet fremsatte sagsøgerne fem anbringender, det første, som blev fremført principalt, om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, det andet i det væsentlige om, at det ikke var blevet godtgjort, at udbredelse af de ønskede dokumenter ville være til skade for beslutningsprocessen, og at denne skade ville være alvorlig, det tredje om Kommissionens fejlagtige påberåbelse af forordning nr. 182/2011 med henblik på at begrunde sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter, det fjerde om Kommissionens fejlagtige påberåbelse af standardforretningsordenen med henblik på at begrunde sit afslag på at give aktindsigt i de ønskede dokumenter og det femte om tilsidesættelse af princippet om gennemsigtighed og om, at den demokratiske legitimitet af de gennemførelsesretsakter, som var vedtaget i henhold til den procedure, der er fastsat i forordning nr. 182/2011, var blevet undergravet.
26
Sagsøgerne i første instans gjorde nærmere bestemt med deres første anbringende gældende, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 efter selve ordlyden ikke fandt anvendelse på deres begæring om aktindsigt. For det første vedrørte deres begæring de stemmer fra 22 medlemsstater, der var blevet afgivet for udkastet til Kommissionens forordning om ændring af bilag III til forordning nr. 1925/2006 for så vidt angår botaniske arter, der indeholder hydroxyantracenderivater. Disse stemmer udgjorde imidlertid ikke »drøftelser og indledende konsultationer«, men var resultatet heraf. En sådan stemme var »ekstern« i forhold til den »interne« beslutningsproces, som er det eneste, der er beskyttet af den omhandlede undtagelse. For det andet udtrykte en sådan stemme ikke holdningen hos et individuelt medlem af et udvalg, men udgjorde en handling, hvorved der blev udøvet en suveræn beføjelse på en medlemsstats vegne.
27
I denne henseende fandt Retten, at de ønskede dokumenter var blevet udstedt i forbindelse med den beslutningsproces, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 2021/468, og som var blevet gennemført på grundlag af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1925/2006 i overensstemmelse med forskriftsproceduren med kontrol i denne forordnings artikel 14, stk. 3, og følgelig i overensstemmelse med artikel 5a i afgørelse 1999/468. Det fremgår af den appellerede dom, at det var i medfør af denne artikel, at Kommissionen forelagde det udkast til forordning, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 2021/468, for Scopaff, som afgav en positiv udtalelse om udkastet, der efterfølgende blev forelagt Parlamentet og Rådet, inden det blev vedtaget af Kommissionen.
28
Retten bemærkede, at Scopaff, der består af repræsentanter for medlemsstaterne og har en repræsentant for Kommissionen som formand, er en stående komité, som i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1925/2006 bistår Kommissionen ved udøvelsen af dens gennemførelsesbeføjelser. I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 40 og 41, at medlemsstaternes stemmer ganske vist er udtryk for deres suveræne rettigheder, men at de blev afgivet i den pågældende komité med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen at fastlægge en holdning, og det inden det udkast til forordning, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 2021/468, blev forelagt Parlamentet og Rådet. Som anført i den appellerede doms præmis 42 og 43 har resultatet af disse individuelle stemmer således haft indflydelse på Kommissionens interne beslutningsproces, og de skal derfor betragtes som forberedende retsakter til det pågældende udkast til forordning, som Kommissionen skulle tage hensyn til i sin interne beslutningsproces, og dermed anses for at være afgivet »som led i drøftelser og indledende konsultationer« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
29
Retten forkastede således det første anbringende, der var fremsat af sagsøgerne i første instans, da den fandt, at betingelserne for at anvende denne bestemmelse var opfyldt. Retten præciserede i denne henseende i den appellerede doms præmis 44, at spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaternes stemmer selv er drøftelser eller er resultatet af drøftelser, er uden betydning, for så vidt som stemmerne i det mindste udgør det sidste led i drøftelserne i Kommissionen. Retten henviste herved til dom af 14. september 2022, Pollinis France mod Kommissionen (T-371/20 og T-554/20, EU:T:2022:556), hvori det ifølge den appellerede doms præmis 45 blev bekræftet, at Kommissionen i behørigt begrundede tilfælde kan afslå at give aktindsigt i de dokumenter, der vedrører de enkelte medlemsstaters holdning ved Scopaff.
30
Retten undersøgte derefter samlet det andet til det femte anbringende, som sagsøgerne i første instans havde fremsat subsidiært, og hvorved de i det væsentlige gjorde gældende, at Kommissionen dels ikke havde godtgjort, at udbredelse af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen, dels havde begået en retlig fejl ved at fastslå, at den omhandlede udbredelse ikke kunne begrundes. De påberåbte sig endelig, at Kommissionen havde tilsidesat det almindelige princip om gennemsigtighed, der er sikret ved traktaterne og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og at den demokratiske legitimitet af de gennemførelsesretsakter, der var blevet vedtaget i henhold til den procedure, som er fastsat i forordning nr. 182/2011, var blevet undergravet.
31
Retten undersøgte først de argumenter, som sagsøgerne i første instans havde fremført med henblik på at anfægte den omtvistede afgørelse, hvorefter hele den retlige ramme for udvalgsproceduren klart fastsætter, at de enkelte medlemsstaters holdninger i forbindelse med stemmeafgivelsen skal behandles fortroligt. Retten fastslog i den appellerede doms præmis 68, at denne retlige ramme ikke var til hinder for retten til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 og ikke som sådan kunne begrunde, at der var risiko for alvorlig skade for Kommissionens beslutningsproces.
32
Idet Retten navnlig flere gange henviste til dom af 14. september 2022, Pollinis France mod Kommissionen (T-371/20 og T-554/20, EU:T:2022:556), bemærkede den for det første i den appellerede doms præmis 59, at EU-reglerne om aktindsigt i henhold til retspraksis ikke kan begrunde, at en institution principielt nægter aktindsigt i dokumenter, der vedrører dens forhandlinger, med henvisning til, at de indeholder oplysninger om de holdninger, som medlemsstaternes repræsentanter har indtaget.
33
Hvad for det andet angår standardforretningsordenen, som Kommissionen har påberåbt sig i den omtvistede afgørelse, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 63, at bestemmelserne i et udvalgs forretningsorden eller endog bestemmelserne i standardforretningsordenen ikke kunne gøre det muligt at yde dokumenter, som er omfattet af en begæring om aktindsigt, en beskyttelse, der går ud over, hvad der er fastsat i forordning nr. 1049/2001.
34
For det tredje fastslog Retten, at det ligeledes var med urette, at Kommissionen havde støttet sig på artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 182/2011 med henblik på at begrunde sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. Det bemærkes i den appellerede doms præmis 67, at selv om denne bestemmelse ganske vist kun fastsætter, at der skal føres et register over arbejdet i det pågældende udvalg med henblik på at registrere det samlede afstemningsresultat og ikke over medlemsstaternes individuelle stemmer, vedrører bestemmelsen ikke desto mindre kun indholdet af dette register og ikke aktindsigt i dokumenter vedrørende dette arbejde.
35
Hvad for det andet angår den risiko, som en udbredelse af de ønskede dokumenter ifølge Kommissionen indebærer, og navnlig risikoen for at påvirke den gensidige tillid mellem medlemsstaterne inden for rammerne af udvalgsproceduren, bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 73 og 74, at de af Kommissionen anførte grunde var abstrakte og baseret på en forudsætning om, at udvalgsprocedurerne beskytter fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger, en forudsætning, som ifølge Retten er forkert.
36
Retten annullerede således den omtvistede afgørelse, for så vidt som Kommissionen herved gav afslag på aktindsigt i medlemsstaternes repræsentanters individuelle stemmer på grundlag af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og fastslog, at det ikke var nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde udbredelse af de ønskede dokumenter, eller en eventuel tilsidesættelse af princippet om gennemsigtighed.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
37
Kommissionen har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Alle de anbringender, som Retten tiltrådte i første instans, forkastes.
–
Domstolen træffer endelig afgørelse i sagen.
–
Subsidiært hjemvises sagen til Retten.
–
Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes, hvis sagen hjemvises til Retten, eller sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne, hvis Domstolen træffer endelig afgørelse i sagen.
38
Sagsøgerne i første instans har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Den appellerede dom stadfæstes i sin helhed.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
39
Kongeriget Nederlandene, som ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 9. februar 2024 har fået tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgerne i første instans’ påstande, har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, at den appellerede dom stadfæstes i sin helhed, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
40
Sagsøgerne i første instans har i kontraappelskriftet nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves, idet Retten fastslog, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse.
–
Domstolen træffer selv endelig afgørelse, idet det fastslås, at medlemsstaternes individuelle stemmer inden for rammerne af en udvalgsprocedure uden undtagelse skal offentliggøres.
–
Subsidiært hjemvises sagen til Retten.
–
Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes, hvis sagen hjemvises til Retten, eller Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, hvis Domstolen træffer endelig afgørelse i sagen.
41
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Kontraappellen forkastes.
–
Sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
Kontraappellen
42
Sagsøgerne i første instans har til støtte for deres kontraappel fremsat et enkelt anbringende om, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse i den foreliggende sag, og har således nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves i sin helhed.
Parternes argumenter
43
Sagsøgerne i første instans har med deres eneste anbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 35-47 fastslog, at medlemsstaternes individuelle stemmer som afgivet i Scopaff skulle anses for at være afgivet som led i drøftelser og indledende konsultationer som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. De har anført, at en anerkendelse af, at disse stemmer henhører under disse indledende drøftelser og konsultationer, ville betyde, at det kun er den endelige retsakt fra en proces som den omhandlede, dvs. i det foreliggende tilfælde forordning nr. 2021/468, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse i forordning nr. 1049/2001.
44
Ifølge sagsøgerne i første instans udgør disse stemmer for det første ikke midlertidige meningstilkendegivelser, der til enhver tid kan ændre sig, men resultatet af drøftelser. De udgør heller ikke interne drøftelser eller indledende konsultationer i Scopaff eller Kommissionen, for så vidt som afstemningen om et spørgsmål finder sted efter afslutningen af forhandlingerne eller drøftelserne om dette spørgsmål. Det er kun drøftelserne eller konsultationerne, der er omfattet af ordlyden af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
45
For det andet henhører stemmerne, som det fremgår af dom af 21. juli 2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen (C-506/08 P, EU:C:2011:496), ikke under kategorien »meningstilkendegivelser til internt brug« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. De henhører heller ikke under den type meningstilkendegivelser, for hvilken det er nødvendigt, at medlemmerne af det omhandlede udvalg har et »råderum til at tænke«. Medlemsstaternes individuelle stemmer i Scopaff er udtryk for deres suverænitet og er ikke »interne« stemmer i Kommissionen eller udvalget.
46
For det tredje ville det, henset til artikel 2 TEU, være til skade for den demokratiske legitimitet af Unionens gennemførelsesretsakter at anse medlemsstaternes individuelle stemmer inden for rammerne af en udvalgsprocedure for at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. EU-borgerne ville ikke alene blive forhindret i at få kendskab til, hvordan medlemsstaterne har stemt, men de ville heller ikke i et tilfælde som det foreliggende kunne kontrollere lovligheden af en afgørelse, der er truffet inden for rammerne af en procedure som den omhandlede.
47
Kommissionen har bestridt denne argumentation.
Domstolens bemærkninger
48
Som det fremgår af Domstolens praksis, sondrer artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 klart imellem den omstændighed, at en procedure er afsluttet, eller at dette ikke er tilfældet. På den ene side omfatter anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen ifølge artikel 4, stk. 3, første afsnit, ethvert dokument, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen (dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 78).
49
På den anden side har EU-lovgiver, som fandt, at når en beslutning er vedtaget, er kravene til beskyttelse af beslutningsprocessen mindre strenge (dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 80), i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, undergivet påberåbelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 strenge betingelser. Denne undtagelse omfatter nemlig kun visse typer dokumenter, nemlig dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, og begrundelsen for at afslå aktindsigt i sådanne dokumenter er, at udbredelsen kan være til »alvorlig« skade for institutionens beslutningsproces (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 77).
50
Som generaladvokaten har anført i punkt 58 i forslaget til afgørelse, finder den nævnte undtagelse imidlertid, som det allerede er blevet fastslået af Domstolen, anvendelse på ethvert dokument, der indeholder sådanne meningstilkendegivelser (dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 93).
51
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de bestemmelser, der regulerer den procedure, under hvilken stemmerne fra de medlemsstater, som begæringen fra sagsøgerne i første instans vedrører, blev afgivet, at afgivelsen af disse stemmer udgør en etape i den omhandlede beslutningsproces, og de nævnte stemmer skal anses for at være meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for Kommissionen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
52
Medlemsstaterne stemte ved de pågældende stemmer i Scopaff nærmere bestemt for et udkast til Kommissionens forordning om ændring af bilag III til forordning nr. 1925/2006, som i henhold til denne forordnings artikel 8, stk. 2, og artikel 14, stk. 3, kan ændres efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 5a i afgørelse 1999/468.
53
Det var efter afstemningen i denne komité, som bistår Kommissionen i henhold til artikel 58 i forordning nr. 178/2002 og artikel 5a, stk. 1, i afgørelse 1999/468, og i lyset af komitéens positive udtalelse, at Kommissionen i medfør af den nævnte afgørelses artikel 5a, stk. 3, litra a), forelagde udkastet til forordning for Parlamentet og Rådet til kontrol.
54
Som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 43, udgør de stemmer, som begæringen fra sagsøgerne i første instans vedrører, og på grundlag af hvilke den omhandlede komité afgiver en udtalelse, inden Kommissionen forelægger sit udkast til forordning for Parlamentet og Rådet, således »meningstilkendegivelser« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, der ikke som sådanne kan anses for at være det endelige resultat af den omhandlede beslutningsproces.
55
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 62 i forslaget til afgørelse, er der nemlig for det første intet i forordning nr. 1049/2001, der gør det muligt at udelukke dokumenter, der ikke betegnes som »meningstilkendegivelser«, men som den pågældende institution er i besiddelse af, og som er til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for denne, fra anvendelsesområdet for forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit. For så vidt som det ikke kan bestrides, at de stemmer, som begæringen fra sagsøgerne i første instans vedrører, konkretiserer de meningstilkendegivelser, som medlemsstaterne fremsatte i Scopaff om de foranstaltninger, som Kommissionen påtænkte at træffe med henblik på at ændre bilag III til forordning nr. 1925/2006, skal stemmerne følgelig anses for at udgøre meningstilkendegivelser som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
56
For det andet fremgår det af artikel 5a, stk. 3 og 4, i afgørelse 1999/468, at den positive eller negative udtalelse, som det pågældende udvalg, i det foreliggende tilfælde Scopaff, afgiver efter afstemningen blandt de repræsentanter for medlemsstaterne, som udvalget består af, ikke er det element, der sandsynligvis vil være afgørende for, om de af Kommissionen påtænkte foranstaltninger vil blive vedtaget eller ej, for så vidt som Kommissionen under alle omstændigheder er forpligtet til at forelægge Parlamentet og Rådet et forslag til foranstaltninger uafhængigt af, hvordan udvalgets udtalelse falder ud.
57
Det hedder ganske vist i artikel 5a, stk. 3, i afgørelse 1999/468, at når de foranstaltninger, Kommissionen påtænker, som i det foreliggende tilfælde er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, »forelægger [Kommissionen] straks« udkastet til foranstaltninger for Parlamentet og Rådet til kontrol. I modsætning til, hvad sagsøgerne i første instans synes at gøre gældende, kan ordlyden af denne bestemmelse imidlertid ikke medføre, at den status, der må tillægges det pågældende udvalg, som i henhold til artikel 5a, stk. 1, bistår Kommissionen, eller karakteren af de stemmer, som medlemsstaterne afgiver i udvalget, varierer afhængigt af, hvordan udvalgets udtalelse falder ud. De pågældende stemmer kan således under ingen omstændigheder anses for i sig selv at udmunde i vedtagelsen af en ændringsforordning som i det foreliggende tilfælde forordning 2021/468.
58
Disse betragtninger kan ikke drages i tvivl af den argumentation, som sagsøgerne i første instans har fremført, og som der er redegjort for i denne doms præmis 46. Den omstændighed, at medlemsstaternes stemmer inden for rammerne af en proces som den beslutningsproces, Kommissionen har påberåbt sig i det foreliggende tilfælde, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, betyder nemlig ikke, at unionsborgerne generelt bliver forhindret i at få kendskab til, hvordan der er stemt, og kan således ikke anses for at være til skade for den demokratiske legitimitet af Unionens gennemførelsesretsakter. Det skal herved bemærkes, at der i henhold til denne bestemmelse kun kan gives afslag på aktindsigt i et dokument, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende interesse i udbredelse af det.
59
Det skal imidlertid bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 i henhold til dens artikel 1, litra a), sammenholdt med fjerde betragtning, som anført af generaladvokaten i punkt 67 i forslaget til afgørelse har til formål at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter. Denne ret er ganske vist underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser, selv når der er tale om dokumenter, der henhører under en institutions virksomhed som lovgiver, men da undtagelser i denne henseende fraviger princippet om, at der skal gives offentligheden videst mulig adgang til dokumenterne, skal de fortolkes og anvendes strengt (jf. i denne retning dom af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France, C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
60
På baggrund af det ovenstående skal det eneste anbringende, som er fremsat af sagsøgerne i første instans, forkastes, og følgelig skal kontraappellen forkastes i sin helhed.
Hovedappellen
61
Kommissionen har til støtte for sin appel fremsat to anbringender, det første om, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den fastslog, at den retlige ramme for udvalgsproceduren ikke var relevant i forbindelse med undersøgelsen af spørgsmålet om, hvorvidt udbredelse af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og det andet om, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den i forbindelse med denne undersøgelse ikke foretog en samlet vurdering af alle relevante faktorer.
Det første anbringende
Parternes argumenter
62
Det første appelanbringende er opdelt i to led.
63
Med det første anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved anvendelsen af princippet om, at forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes i overensstemmelse med andre sektorspecifikke regler, der ikke direkte vedrører aktindsigt, og at den følgelig tilsidesatte sin begrundelsespligt.
64
Idet den mere specifikt har henvist til den appellerede doms præmis 64 og 67, har Kommissionen anført, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 182/2011 og standardforretningsordenens artikel 10, stk. 2, ikke var relevante i forbindelse med aktindsigt. Disse bestemmelser er relevante for anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 og burde have været taget i betragtning i forbindelse med analysen af, om der var risiko for skade på institutionens beslutningsproces. Kommissionen har til støtte herfor påberåbt sig dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 58 og 59), af 21. september 2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen (C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 79 ff.), af 28. juni 2012, Kommissionen mod Agrofert Holding (C-477/10 P, EU:C:2012:394), og af 14. november 2013, LPN og Finland mod Kommissionen (C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 59-64).
65
På baggrund af disse domme er Kommissionen af den opfattelse, at den omstændighed, at udvalgsprocedurereglerne foreskriver, at mødeprotokollen for de drøftelser, der gennemføres på grundlag af disse regler, skal nævne afstemningsresultatet uden at angive de enkelte medlemmers holdninger, er en af de relevante »objektive grunde«, der skal tages i betragtning ved den konkrete vurdering af fortroligheden af dokumenterne vedrørende de individuelle stemmer. Da Retten ikke forklarede, hvorfor den afveg fra de domme, der er nævnt i denne doms foregående præmis, er Kommissionen af den opfattelse, at Retten desuden tilsidesatte sin begrundelsespligt.
66
Med det første appelanbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten fortolkede standardforretningsordenens artikel 13 forkert. Med henvisning til navnlig den appellerede doms præmis 66 og 67 har Kommissionen i det væsentlige anført, at hvis der ikke blev taget behørigt hensyn til udvalgsprocedurereglerne, ville de ikke længere tjene noget formål. Rettens fortolkning af standardforretningsordenens artikel 13 er i strid med ordlyden heraf og med ordlyden af standardforretningsordenens artikel 10, stk. 2, idet disse to bestemmelser afspejler den følsomme karakter af de enkelte medlemsstaters holdninger.
67
Det fremgår klart af disse bestemmelser, sammenholdt med artikel 10 i forordning nr. 182/2011, hvortil der henvises i standardforretningsordenens artikel 10, stk. 2, at de holdninger, der gives udtryk for af de enkelte medlemmer af det pågældende udvalg, og de dokumenter, der sendes til disse medlemmer, anses for at indeholde følsomme oplysninger. Kommissionen har i denne henseende fremhævet forskellen mellem på den ene side standardforretningsordenens artikel 13, stk. 2, der er formuleret i absolutte vendinger, og på den anden side artikel 13, stk. 3, som udtrykkeligt nævner undtagelserne vedrørende dokumenter, der udveksles med repræsentanter for tredjeparter i komitologiudvalgene. Kommissionen anerkender, at »det ledende princip er gennemsigtighed«, men er af den opfattelse, at det fremgår af denne forskel og af bestemmelserne i forordning nr. 182/2011, at EU-lovgiver har haft til hensigt at give de »drøftelser«, der finder sted inden for rammerne af udvalgsproceduren, og de holdninger, der gives udtryk for af de enkelte medlemmer af disse udvalg, en øget beskyttelse. Der kan ikke ses bort fra disse regler alene med den begrundelse, at de dokumenter, der udveksles inden for rammerne af udvalgsprocedurerne, er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001.
68
Idet Kommissionen i øvrigt har henvist til den appellerede doms præmis 63, har den anført, at regler som artikel 339 TEUF ikke udgør en lex specialis, der gør det muligt at fravige kravene i forordning nr. 1049/2001, men kan og skal tages i betragtning i forbindelse med anvendelsen heraf, idet forordningen ikke på forhånd og på abstrakt vis fastsætter en særlig grad af gennemsigtighed, der gælder for Unionens aktiviteter, og ikke begrænser de forskellige retlige eller faktiske omstændigheder, som kan tages i betragtning med henblik på konkret at godtgøre, at udbredelse af et dokument kan skade de interesser, der kan beskyttes ved forordningens artikel 4.
69
Endelig har Kommissionen gjort gældende, at Retten af de samme grunde som dem, der er nævnt i denne doms præmis 66-68, begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 73-76 at konkludere, at Kommissionen støttede sig på en abstrakt begrundelse vedrørende opretholdelsen af samarbejdet mellem medlemsstaterne inden for rammerne af udvalgsprocedurerne generelt.
70
Sagsøgerne i første instans har, støttet af Kongeriget Nederlandene, bestridt denne argumentation.
Domstolens bemærkninger
71
Med det første anbringendes to led, som skal behandles samlet, har Kommissionen i det væsentlige på den ene side anfægtet Rettens fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 182/2011 og standardforretningsordenen. Ifølge Kommissionen fastslår disse bestemmelser fortroligheden af arbejdet i et udvalg som Scopaff og navnlig fortroligheden af de holdninger, som medlemsstaterne giver udtryk for i udvalget. På den anden side har Kommissionen anfægtet den af Retten fastslåede sammenhæng mellem disse bestemmelser og bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001.
72
Med denne argumentation har Kommissionen i det væsentlige anmodet Domstolen om at anerkende, at der i det foreliggende tilfælde er en generel formodning for fortrolighed og dermed for, at visse dokumenter, der henhører under udvalgsprocedurerne, ikke skal udleveres, navnlig dokumenter vedrørende de enkelte medlemsstaters holdninger, der er kommet til udtryk under arbejdet i udvalg som Scopaff.
73
Det skal i denne henseende bemærkes, at det i henhold til fast retspraksis for at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument i princippet ikke er tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Den pågældende institution skal også give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel, som institutionen har påberåbt sig (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 53, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
74
Domstolen har imidlertid anerkendt, at den pågældende EU-institution i denne henseende kan basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
75
Anerkendelsen af en sådan generel formodning i forhold til en ny kategori af dokumenter indebærer imidlertid, at det forud herfor godtgøres, at udbredelsen af den type dokumenter, der falder ind under denne kategori, med rimelighed kan forventes at kunne være til skade for den interesse, der er beskyttet ved den pågældende undtagelse. Da de generelle formodninger udgør en undtagelse til den berørte EU-institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel gennemgang af hvert af de dokumenter, der er genstand for en begæring om aktindsigt, og mere generelt til princippet om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med, skal de i øvrigt fortolkes og anvendes strengt (dom af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen, C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
76
I denne type situationer gør anerkendelsen af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af en af de interesser, der er oplistet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og besvare denne på tilsvarende vis (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
77
I det foreliggende tilfælde præciseres det – som Retten med rette bemærkede i den appellerede doms præmis 67 – for det første i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 182/2011, sammenholdt med 67. betragtning til forordningen, at retten til aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af forordningens anvendelsesområde, udøves inden for rammerne af forordning nr. 1049/2001. Som det fremgår af samme præmis i den appellerede dom, er artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 182/2011, som alene opregner de elementer, der skal indgå i det register, der føres over arbejdet i et udvalg som Scopaff, herved uden relevans, idet denne bestemmelse ikke indeholder nogen særlig regel om aktindsigt i disse elementer eller i andre dokumenter.
78
For det andet kan bestemmelserne i standardforretningsordenen, som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 63-68, heller ikke fortolkes således, at de udelukker offentlighedens adgang til de enkelte medlemsstaters holdninger. Navnlig kan den omstændighed, at det i standardforretningsordenens artikel 10, stk. 2, fastsættes, at mødeprotokollen for arbejdet i udvalgene ikke nævner de enkelte medlemsstaters holdninger, som Retten med rette bemærkede i dommens præmis 64, på ingen måde være til hinder for, at offentligheden efter begæring kan få aktindsigt i dokumenter, der henviser til de enkelte medlemsstaters holdninger. Standardforretningsordenens artikel 13 indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt regulerer forholdet mellem standardforretningsordenen og forordning nr. 1049/2001. Ifølge artikel 13, stk. 1, skal begæringer om aktindsigt i udvalgenes dokumenter nemlig uden undtagelse behandles af Kommissionen i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001.
79
Som Retten fremhævede i den appellerede doms præmis 66, bestemmer artikel 13, stk. 2, ganske vist, at »drøftelserne« i udvalgene er fortrolige. Det må imidlertid konstateres, at artikel 13, stk. 3, som underlægger dokumenter, der sendes til udvalgsmedlemmerne, eksperter og repræsentanter for tredjeparter, ordningen i forordning nr. 1049/2001, selv om de er fortrolige, ikke indeholder nogen undtagelse.
80
Under alle omstændigheder skal artikel 13 i standardforretningsordenen, der i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 182/2011 er en tekst, der »udarbejdes« og »offentliggøres« af Kommissionen »efter høring af medlemsstaterne«, fortolkes i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001, hvorved EU-lovgiver som anført i denne doms præmis 59 har fastslået princippet om størst mulig adgang til EU-institutionernes dokumenter.
81
Det følger heraf, at Retten med rette og under overholdelse af sin begrundelsespligt i den appellerede doms præmis 67 og 68 fastslog, at den retlige ramme for udvalgsprocedurerne ikke i sig selv kunne være til hinder for den ret til aktindsigt, der følger af forordning nr. 1049/2001, og ikke i sig selv kunne give Kommissionen grundlag for at hævde, at der var risiko for alvorlig skade for dens beslutningsproces.
82
Den retspraksis, som Kommissionen har påberåbt sig i denne henseende, er ikke relevant i den foreliggende sag.
83
For det første fastslog Domstolen i dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), at generelle formodninger som dem, der er omhandlet i nærværende doms præmis 74, kan følge af de regler, der gælder for procedurerne for statsstøttekontrol, og af retspraksis vedrørende adgang til aktindsigt i dokumenterne i de administrative sagsakter i forbindelse hermed. Som Domstolen fastslog i den nævnte doms præmis 56, fastsatte Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT 1999, L 83, s. 1), der fandt anvendelse i den sag, der gav anledning til dommen, »ikke, at interesserede parter [inden for rammerne af procedurerne for statsstøttekontrol] har adgang til aktindsigt i dokumenter i Kommissionens sagsakter«. Dette er imidlertid hverken tilfældet for forordning nr. 182/2011 eller for standardforretningsordenen, der, som det fremgår af nærværende doms præmis 77 og 78, enten udtrykkeligt eller i det væsentlige henviser til den ordning for aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001.
84
For det andet gælder der nogle betragtninger svarende til dem, der er fremført i den i den foregående præmis nævnte dom, i relation til fusionskontrolprocedurer, som Domstolen har anført i præmis 59 i dom af 28. juni 2012, Kommissionen mod Agrofert Holding (C-477/10 P, EU:C:2012:394). Det blev nemlig i denne doms præmis 62 fastslået, at en almindelig adgang støttet på forordning nr. 1049/2001 til de dokumenter, der inden for rammerne af en sådan procedure er udvekslet mellem Kommissionen og de anmeldende parter og tredjemænd, ville kunne bringe den ligevægt, som EU-lovgiver har haft til hensigt at tilvejebringe mellem forpligtelsen for de berørte virksomheder til at fremlægge eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger for Kommissionen med henblik på at give denne mulighed for at vurdere, om den planlagte fusion er forenelig med fællesmarkedet, på den ene side og den garanti for forstærket beskyttelse, der i kraft af tavshedspligten i relation til forretningshemmeligheder er forbundet med de oplysninger, der således tilstilles Kommissionen, på den anden side, i fare. Som generaladvokaten har anført i punkt 91 i forslaget til afgørelse, kan standardforretningsordenen imidlertid ikke anses for at være resultatet af en sådan afvejning foretaget af EU-lovgiver med henblik på at beskytte komitologiudvalgenes arbejde.
85
For det tredje anerkendte Domstolen i dom af 14. november 2013, LPN og Finland mod Kommissionen (C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738), at der var en generel formodning som den, der er nævnt i nærværende doms præmis 74, for så vidt angår dokumenterne vedrørende en traktatbrudsprocedure. Det fremgår af denne første doms præmis 59, at EU-retten ikke giver en privatperson ret til adgang til sagsakterne i en sådan procedure, selv om proceduren er iværksat som følge af en klage fra vedkommende. Det må imidlertid konstateres, at betragtninger som de i den pågældende første doms præmis 63 anførte, der specifikt henviser til de konsekvenser, som en eventuel udbredelse af dokumenter, der indgår i sådanne sagsakter, kan have for den pågældende traktatbrudsprocedures forløb, ikke er relevante i den foreliggende sag.
86
For det fjerde kan den retlige ramme, der finder anvendelse på udvalgsprocedurerne, heller ikke sammenlignes med de regler, der regulerer udbredelsen af indlæg indgivet af en institution i forbindelse med en retslig procedure. Ifølge retspraksis er der ikke fastsat en generel ret til aktindsigt for tredjemand i indlæg indgivet til Domstolen i forbindelse med sådanne procedurer (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 99).
87
Endelig kan den retspraksis, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, ikke finde anvendelse i den foreliggende sag på grund af den særlige karakter af den procedure, som de ønskede dokumenter henhører under.
88
Herved bemærkes, at udvalg som Scopaff, som det fremgår af artikel 2, stk. 2, litra a), i forordning nr. 182/2011, bistår Kommissionen, bl.a. i proceduren for vedtagelse af generelle gennemførelsesretsakter. Det fremgår i øvrigt af betragtning 7a til afgørelse 1999/468, at forskriftsproceduren med kontrol, som er anvendt i det foreliggende tilfælde, skal gøre det muligt for lovgivningsmyndighedens to parter at foretage en kontrol forud for vedtagelsen af foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i en retsakt, der er vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure.
89
Der skal derfor ved undersøgelsen af Kommissionens argumentation tages hensyn til de fordele, som ifølge anden betragtning til forordning nr. 1049/2001 er forbundet med en større åbenhed, nemlig at give borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 45).
90
Selv om disse betragtninger navnlig har betydning, når EU-institutionerne optræder som lovgivende myndighed (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 46), er de ligeledes relevante, når Kommissionen udøver sine beføjelser i forbindelse med en procedure for vedtagelse af generelle gennemførelsesretsakter, såsom proceduren for udarbejdelse af et udkast til forordning om ændring af bilag III til forordning nr. 1925/2006, idet alle EU-borgere kan blive berørt af disse retsakter, som generaladvokaten har anført i punkt 46 i forslaget til afgørelse.
91
Henset til det ovenstående skal det første appelanbringende forkastes.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
92
Det andet anbringende er opdelt i to led.
93
Med det andet anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt og foretog en ufuldstændig vurdering af de grunde, som den omtvistede afgørelse var støttet på.
94
Retten opdelte navnlig de i afgørelsen anførte grunde i to kategorier, nemlig grundene vedrørende »de enkelte medlemsstaters holdninger i udvalgsprocedurerne«, som blev undersøgt i den appellerede doms præmis 54-69, og grundene vedrørende »medlemsstaternes samarbejde inden for rammerne af udvalgsproceduren«, som blev undersøgt i dommens præmis 70-76. Retten undersøgte ikke risikoen ved udbredelse af de omhandlede dokumenter i lyset af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU. Denne bestemmelse kan imidlertid begrunde, at fortrolige oplysninger ikke videregives, når en videregivelse kan skade lovgivningsprocessen.
95
Retten undlod i øvrigt at tage hensyn til, at proceduren for vedtagelse af forordning nr. 2021/468 ikke var fuldstændig afsluttet, hvilket udgjorde et væsentligt element, der beviste, »at det ikke var udelukket, at Kommissionen måtte genåbne drøftelserne inden den endelige vedtagelse [af forordningen]«. Retten tilsidesatte derfor sin begrundelsespligt og foretog en »ufuldstændig vurdering af de argumenter, som Kommissionen havde fremført i [den omtvistede afgørelse]«.
96
Med det andet anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten ikke foretog en samlet vurdering af de omstændigheder, der blev fremført i forbindelse med Kommissionens vurdering om, at der var risiko for alvorlig skade for beslutningsprocessen, som påberåbt i den omtvistede afgørelse.
97
Sagsøgerne i første instans har bestridt denne argumentation.
Domstolens bemærkninger
98
Med det andet anbringendes to led, som skal behandles samlet, har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Retten i forbindelse med sin vurdering af, om der var risiko for alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, undlod at foretage en samlet vurdering af de forhold, som Kommissionen havde henvist til. Retten forkastede navnlig relevansen af dels artikel 4, stk. 3, TEU, dels udvalgsprocedurereglerne om fortroligheden af arbejdet i udvalg som Scopaff. Under disse omstændigheder tilsidesatte Retten desuden ifølge Kommissionen sin begrundelsespligt.
99
Som det fremgår af denne doms præmis 73 og 74, er EU-institutionerne – medmindre der er tale om et af de tilfælde, hvor Domstolen anerkender en generel formodning for, at en kategori af dokumenter ikke skal udleveres – forpligtet til at foretage en individuel og konkret undersøgelse af hvert af de ønskede dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 og til at give specifikke forklaringer vedrørende den risiko for skade for beslutningsprocessen, som de har påberåbt sig, og de kan derfor ikke nøjes med at give abstrakte og generelle begrundelser for ikke at udlevere disse dokumenter.
100
Som det fremgår af de betragtninger, der er fremsat i forbindelse med undersøgelsen af det første anbringende i denne appelsag, er den forudsætning, som Kommissionen baserede sig på i den omtvistede afgørelse, nemlig at reglerne for udvalgsprocedurerne for så vidt angår enhver begæring om aktindsigt beskytter fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger, forkert.
101
Henset til disse konstateringer kan ingen af de argumenter, som Kommissionen har fremført i forbindelse med sit andet anbringende, rejse tvivl om den appellerede doms præmis 73, hvori Retten fastslog, at den omtvistede afgørelse er baseret på en abstrakt begrundelse vedrørende opretholdelsen af samarbejdet mellem medlemsstaterne inden for rammerne af udvalgsprocedurerne generelt.
102
Dette gælder navnlig den af Kommissionen påberåbte omstændighed, at Retten ikke undersøgte det argument, Kommissionen udledte af artikel 4, stk. 3, TEU, som Retten under alle omstændigheder udtrykkeligt henviste til i den appellerede doms præmis 72, som et selvstændigt argument. Retten bemærkede nemlig i dommens præmis 73 og 74, uden at Kommissionen har bestridt det under denne appelsag, at de negative konsekvenser, der blev henvist til i den omtvistede afgørelse for så vidt angår medlemsstaternes samarbejde, ikke havde nogen som helst konkret forbindelse med de specifikke omstændigheder i den omhandlede beslutningsproces, idet disse negative konsekvenser var baseret på den forudsætning, at udvalgsprocedurerne beskyttede fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger for så vidt angår enhver begæring om aktindsigt, hvilken forudsætning som bemærket i denne doms præmis 100 er forkert.
103
Det samme gælder for så vidt angår det af Kommissionen hævdede om, at Retten ikke tog hensyn til udvalgsprocedurereglerne om fortrolighed i forbindelse med procedurer som dem, der er omhandlet i den foreliggende sag. I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 68 og 69, at selv om den retlige ramme for udvalgsprocedurerne hverken kunne være til hinder for den ret til aktindsigt, der følger af forordning nr. 1049/2001, eller få Kommissionen til at hævde, at der var risiko for alvorlig skade for beslutningsprocessen alene på grund af anvendelsen af denne retlige ramme, var dette på ingen måde til hinder for, at Kommissionen i behørigt begrundede tilfælde afslog at give aktindsigt i dokumenter som de i den foreliggende sag ønskede, for så vidt som offentliggørelsen ville medføre en risiko for gøre konkret skade på de interesser, der er beskyttet af undtagelserne i forordningens artikel 4. Kommissionen har imidlertid ikke hævdet, at den i den omtvistede afgørelse har anført konkrete forhold, der kan godtgøre, at der var en sådan risiko med hensyn til den pågældende beslutningsproces.
104
Selv om Kommissionen har gjort gældende, at Retten fejlagtigt opdelte de grunde, der er anført i den omtvistede afgørelse, i to kategorier, må det i øvrigt konstateres, at institutionen hverken har forklaret, hvorledes Retten ikke tog hensyn til alle de relevante forhold i den foreliggende sag, eller hvorfor en anden metode til undersøgelse af disse grunde ville have ført til et andet resultat.
105
Under disse omstændigheder kan Kommissionen heller ikke gøre gældende, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt.
106
Endelig må Kommissionens argument om, at Retten undlod at undersøge det forhold, at proceduren for vedtagelse af forordning nr. 2021/468 ikke var fuldstændig afsluttet, hvilket ifølge Kommissionen fremgår af den omtvistede afgørelse, forkastes.
107
Det må nemlig for det første konstateres, at det fremgår af bl.a. præmis 25 og domskonklusionen i den appellerede dom, at Kommissionen – som i appelskriftet ikke har gjort gældende, at der er tale om en urigtig gengivelse i denne henseende – i den omtvistede afgørelse påberåbte sig artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 og ikke artikel 4, stk. 3, første afsnit, som vedrører beskyttelsen af en beslutningsproces, der stadig er i gang. Som generaladvokaten har anført i punkt 114 i forslaget til afgørelse, kan Kommissionen, eftersom den støtter sig på dette andet afsnit, ikke påberåbe sig den hævdede manglende afslutning af proceduren med henblik på at gøre gældende, at udbredelse af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for dens beslutningsproces.
108
For det andet blev forordning nr. 2021/468 under alle omstændigheder vedtaget den 18. marts 2021, dvs. inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse den 7. april samme år. Det kan således ikke antages, at proceduren for vedtagelse af den nævnte forordning ikke var fuldstændig afsluttet på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
109
På baggrund af det ovenstående skal det andet anbringende forkastes, og følgelig skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
110
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
111
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
112
Da Kommissionen har tabt hovedappellen, og da sagsøgerne i første instans har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges Kommissionen at betale omkostningerne i forbindelse med i hovedappellen.
113
Da sagsøgerne i første instans har tabt kontraappellen, og da Kommissionen har nedlagt påstand om, at disse parter tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges dem at betale omkostningerne i forbindelse med kontraappellen.
114
Artikel 140, stk. 1, i Domstolens procesreglement, der i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, fastsætter, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.
115
Kongeriget Nederlandene bærer følgelig sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):
1)
Hovedappellen og kontraappellen forkastes.
2)
Europa-Kommissionen betaler omkostningerne i forbindelse med hovedappellen.
3)
Covington & Burling LLP og Bart Van Vooren betaler omkostningerne i forbindelse med kontraappellen.
4)
Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.