62023CC0414
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 12. prosince 2024 (
1
)
Věc C‑414/23
Metsä Fibre Oy,
za účasti:
Energiavirasto
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Helsingin hallinto-oikeus (správní soud v Helsinkách, Finsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Registr Unie – Nařízení (EU) č. 389/2013 – Zaznamenání vrácení povolenek do registru Unie – Vrácení podle ustanovení, které Soudní dvůr následně zrušil – Nemožnost získat zpět již odevzdané povolenky“
1.
Podle směrnice 2003/87/ES (
2
) jsou společnostem provozujícím určitá zařízení přidělovány povolenky na emise skleníkových plynů (
3
). Každá z těchto společností je povinna každoročně odevzdat, za účelem jejich zrušení, takový počet přidělených povolenek, který se rovná celkovým emisím plynů, které vypustila do atmosféry během předchozího kalendářního roku ze zdrojů umístěných v jejím zařízení.
2.
Na základě směrnice 2003/87 a za účelem jejího doplnění přijala Komise nařízení (EU) č. 601/2012 (
4
). V tomto nařízení se uvádělo, že povinnost odevzdání zahrnuje povolenky na emise CO2 ze zařízení na pálení vápence, i když je CO2 přemístěn do jiného zařízení na výrobu vysráženého uhličitanu vápenatého (PCC).
3.
V období 2013 až 2017 společnost se sídlem ve Finsku (
5
), provozovatelka zařízení, které byly přiděleny povolenky, dodržovala systém stanovený směrnicí 2003/87 a doplněný nařízením č. 601/2012. V souladu s tímto systémem zařadila mezi povolenky, které každoročně odevzdávala za účelem zrušení, i povolenky odpovídající emisím z tohoto zařízení.
4.
V roce 2017 Soudní dvůr (
6
) prohlásil, že „ustanovení čl. 49 odst. 1 druhé věty nařízení č. 601/2012 a bodu 10 části B přílohy IV tohoto nařízení jsou v rozsahu, v němž do emisí ze zařízení na pálení vápence systematicky zařazují CO2 přemístěný do jiného zařízení za účelem výroby PCC bez ohledu na to, zda byl tento CO2 uvolněn do atmosféry, neplatná“.
5.
Ve sporu, který je předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se diskutuje právě o důsledcích tohoto zneplatnění.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice 2003/87
6.
Článek 2, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví, že tato směrnice se použije na emise z činností uvedených v příloze I a na skleníkové plyny uvedené v příloze II.
7.
Článek 12, nadepsaný „Převod, vyřazení a zrušení povolenek“, v odstavci 3 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek […] rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřeným podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny.“
8.
Článek 19, nadepsaný „Registr“, stanoví:
„1.   Povolenky vydané od 1. ledna 2012 se zaznamenávají v registru Společenství za účelem provádění postupů týkajících se správy účtů otevřených v členském státě a přidělování, vyřazování a rušení povolenek na základě nařízení Komise uvedeného v odstavci 3.
[…]
3.   K provádění této směrnice přijme Komise […] nařízení týkající se normalizovaného a bezpečného systému registrů ve formě standardizovaných elektronických databází obsahujících společné datové prvky ke sledování vydávání, držení, převádění a rušení povolenek, k zajištění přístupu veřejnosti a přiměřené důvěrnosti údajů a k zajištění toho, aby nedocházelo k žádným převodům neslučitelným s povinnostmi vyplývajícími z Kjótského protokolu. […]
[…]
2. Nařízení (EU) č. 389/2013 (
7
)
9.
Bod 8 odůvodnění uvádí:
„Jelikož povolenky a kjótské jednotky existují pouze v zaknihované podobě a jsou zastupitelné, mělo by vlastnické právo k povolence nebo kjótské jednotce být stanoveno na základě jejich existence na účtu v registru Unie, na kterém jsou umístěny. Navíc, aby se snížila rizika spojená se zrušením transakcí zaznamenaných v registru a s následným narušením systému a trhu, které toto zrušení může způsobit, je nutné zajistit, aby povolenky a kjótské jednotky byly zcela zastupitelné. Konkrétně po okamžiku stanoveném pravidly registru není možné transakce zrušit, odvolat nebo vzít zpět jinak než způsobem stanoveným v uvedených pravidlech. Žádná ustanovení tohoto nařízení by neměla bránit držiteli účtu nebo třetí osobě ve výkonu jakéhokoliv práva nebo uplatnění nároku vyplývajícího z uskutečněné transakce, které mají ze zákona za účelem vymáhání nebo odškodnění v souvislosti s transakcí, jež byla zadána do systému, například v případě podvodu nebo technické chyby, pokud to nevede ke zrušení, odvolání nebo zpětvzetí transakce. Získání povolenky nebo kjótské jednotky v dobré víře by navíc mělo být chráněno.“
10.
Článek 40, nadepsaný „Povaha povolenek a konečnost transakcí“, stanoví:
„1.   Povolenka nebo kjótská jednotka je zastupitelný, dematerializovaný nástroj, který je předmětem vyjednávání na trhu.
2.   Z dematerializované povahy povolenek a kjótských jednotek vyplývá, že záznam v registru Unie představuje dostatečný důkaz prima facie prokazující vlastnické právo k povolence nebo kjótské jednotce a jakémukoli jinému předmětu, který toto nařízení řídí nebo u kterého povoluje, aby byl zaznamenán v registru Unie.
3.   Ze zastupitelnosti povolenek a kjótských jednotek vyplývá, že jakékoli povinnosti vymáhání nebo odškodnění, které mohou vzhledem k povolence nebo kjótské jednotce vzniknout podle vnitrostátního práva, se uplatní pouze na věcnou povolenku nebo kjótskou jednotku.
Nestanoví-li jinak článek 70 a postup srovnávání podle článku 103, stává se transakce konečnou a neodvolatelnou po svém ukončení podle článku 104. Aniž je dotčeno jakékoli ustanovení nebo nápravné opatření podle vnitrostátního práva, z něhož může vyplynout požadavek nebo příkaz provést novou transakci v registru Unie, žádný právní předpis, žádná pravidla nebo praxe upravující zrušení smluv nebo transakcí nevedou v registru ke zpětvzetí transakce, která se stala konečnou a neodvolatelnou podle tohoto nařízení.
Žádnému držiteli účtu nebo třetí straně se nebrání v uplatňování jakékoli práva nebo nároku vyplývajícího z uzavřené transakce, které mají ze zákona za účelem vymáhání, odškodnění nebo náhrady v souvislosti s transakcí, jež byla v registru Unie, například v případě podvodu nebo technické chyby, pokud to nevede ke zrušení, odvolání nebo zpětvzetí transakce v registru Unie.
4.   Kupující a držitel povolenky nebo kjótské jednotky jednající v dobré víře získá vlastnické právo k povolence nebo kjótské jednotce bez jakýchkoli narušení ve vlastnickém právu převoditele.“
11.
Článek 70, nadepsaný „Zrušení ukončených postupů zahájených omylem“, stanoví:
„1.   Zahájil-li držitel účtu nebo národní správce jednající jménem držitele účtu neúmyslně nebo omylem jednu z transakcí uvedených v odstavci 2, může držitel účtu prostřednictvím písemné žádosti správci svého účtu navrhnout, aby provedl zrušení provedené transakce. Žádost musí být řádně podepsána zmocněným zástupcem nebo zmocněnými zástupci držitele účtu oprávněnými zahajovat druh transakce, která má být zrušena, a podána do pěti pracovních dní od ukončení postupu. Žádost musí obsahovat prohlášení, že transakce byla zahájena omylem nebo neúmyslně.
2.   Držitelé účtů mohou navrhnout zrušení těchto transakcí:
a)
odevzdání povolenek;
b)
výmazu povolenek;
c)
výměny mezinárodních kreditů.
3.   Pokud správce účtu zjistí, že žádost splňuje podmínky podle odstavce 1, a se žádostí souhlasí, může navrhnout zrušení transakce v registru Unie.
4.   Pokud národní správce neúmyslně nebo omylem zahájil jednu z transakcí uvedenou v odstavci 5, může ústřednímu správci prostřednictvím písemné žádosti navrhnout zrušení ukončené transakce. Žádost musí obsahovat prohlášení, že transakce byla zahájena omylem nebo neúmyslně.
5.   Národní správci mohou navrhnout zrušení těchto transakcí:
a)
přidělení všeobecných povolenek;
b)
přidělení povolenek pro letectví.
6.   Ústřední správce zajistí, aby registr Unie přijal návrh na zrušení předložený podle odstavců 1 a 4, zablokoval jednotky, které mají být v rámci zrušení převedeny, a zaslal návrh ústřednímu správci, pokud jsou splněny všechny tyto podmínky:
a)
transakce, kterou se odevzdávají nebo vymazávají povolenky a která má být zrušena, nebyla provedena dřív než 30 pracovních dnů před podáním návrhu správce účtu podle odstavce 3;
b)
žádný provozovatel zařízení by se v důsledku zrušení nestal za předchozí rok nevyhovujícím;
c)
cílový účet transakce, která má být zrušena, ještě obsahuje množství jednotek takového druhu, jichž se týkala transakce, která má být zrušena;
d)
přidělení všeobecných povolenek, které má být zrušeno, bylo provedeno po datu ukončení platnosti povolení pro zařízení.
7.   Ústřední správce zajistí, aby registr Unie provedl zrušení s jednotkami stejného druhu na cílovém účtu rušené transakce.“
B.
Vnitrostátní právo. Zákon o obchodování s emisemi (
8
)
12.
Podle § 46 odst. 1 zákona o obchodování s emisemi je správcem odpovědným za fungování na celostátní úrovni registru uvedeného v článku 19 směrnice 2003/87, úřad pro obchodování s emisemi, který musí zajistit, že prostřednictvím roční evidence bude přesně evidováno držení, převádění a rušení emisních povolenek. Podle odstavce 3 tohoto paragrafu se vytvoření a vedení tohoto registru, jakož i jeho funkce, řídí nařízením č. 389/2013.
13.
Podle § 48 téhož zákona se zápis roční evidence povolenek a držení, převádění a rušení povolenek a projektových jednotek do registru, jakož i právo veřejnosti nahlédnout do údajů vedených v registru a důvěrnost těchto údajů řídí nařízením č. 389/2013.
II. Skutkový stav, spor a předběžné otázky
14.
V období 2013 až 2017 společnost Metsä Fibre odevzdala povolenky, které jí byly přiděleny pro její zařízení Äänekoski, za účelem jejich zrušení.
15.
Dne 26. dubna 2022 opravil Energiavirasto (Energetický úřad, Finsko, dále jen „Úřad“) celkové množství emisí CO2 ze zařízení Äänekoski za roky 2013 až 2017.
16.
K přehodnocení došlo proto, že Úřad zjistil, že v důsledku rozsudku Schaefer Kalk byly roční emise vykázané zařízením Äänekoski za dané období vyšší, než jaké měly být vykázány, a proto nebyly v souladu s nařízením č. 601/2012. Provedl tedy jejich úpravu směrem dolů, takže účet pro zajištění shody zařízení Äänekoski vedl ke kladnému výsledku (
9
).
17.
Úřad však měl za to, že není namístě vrátit společností Metsä Fibre nadměrně odevzdané povolenky na účet zařízení. Tvrdil, že mu v tom brání režim lhůt stanovený v článku 70 nařízení č. 389/2013 a v rozhodnutích č. 280/2004/ES (
10
) a č. 406/2009/ES (
11
) pro zrušení chybně registrované transakce.
18.
Podle názoru Úřadu se nařízení č. 389/2013 nevztahuje na situaci, kdy bylo odevzdání povolenek provedeno na základě ustanovení, která byla později prohlášena za neplatná. Nestanoví ani možnost převést kladný stav shody na účtu pro zajištění shody na účet jiného zařízení společnosti Metsä Fibre.
19.
Společnost Metsä Fibre podala proti rozhodnutí Úřadu žalobu na neplatnost k Helsingin hallinto-oikeus (správní soud v Helsinkách, Finsko). V této žalobě:
–
Napadá skutečnost, že oprava emisí zařízení za období 2013 až 2017 byla omezena na orientační saldo stavu shody tohoto zařízení v registru Unie, aniž Úřad na účet tohoto zařízení znovu převedl množství povolenek odpovídající této opravě.
–
Navrhuje, aby bylo rozhodnutí Úřadu zrušeno, aby společnosti Metsä Fibre byly „nesprávně odevzdané povolenky vráceny na účet zařízení Äänekoski a společnost s nimi bude moci svobodně nakládat“ (
12
).
20.
V této souvislosti správní soud v Helsinkách předkládá Soudnímu dvoru následující předběžné otázky navržené společností Metsä Fibre a Úřadem:
„1)
Jsou ustanovení článků 70 a 40 nařízení [č. 389/2013], která upravují lhůty pro zrušení transakcí a konečnou a neodvolatelnou povahu transakcí, s přihlédnutím k právu na vlastnictví, které je zakotveno v článku 17 Listiny základních práv Evropské unie, a dalším právům chráněným Listinou, neplatná, jestliže uvedená ustanovení brání vrácení povolenek společnosti Metsä Fibre v situaci, kdy se odevzdání nadměrného počtu povolenek do registru Unie zakládalo na použití ustanovení, o jejichž neplatnosti bylo rozhodnuto v rozsudku Schaefer Kalk, a společnost nemůže kladný stav shody na účtu pro zajištění shody využít z důvodu nízkých emisí zařízení Äänekoski?
2)
V případě záporné odpovědi na první otázku: Jsou ustanovení článků 70 a 40 nařízení [č. 389/2013] vůbec použitelná v situaci, kdy se odevzdání nadměrného počtu povolenek do registru Unie zakládalo na použití ustanovení, o jejichž neplatnosti bylo rozhodnuto v rozsudku Schaefer Kalk, a nikoliv na transakci neúmyslně nebo omylem zahájené držitelem účtu nebo národním správcem jednajícím jménem držitele účtu?
3)
V případě záporné odpovědi na první otázku a kladné odpovědi na druhou otázku, Existuje nějaký jiný způsob, který umožňuje unijní právo a kterým je možné společnost Metsä Fibre, pokud jde o využití povolenek, uvést do situace, v níž by se nacházela, pokud by ustanovení, o jehož neplatnosti bylo rozhodnuto v rozsudku Schaefer Kalk, neexistovalo a společnost by z tohoto důvodu neodevzdala nadměrný počet povolenek?“
III. Řízení před Soudním dvorem
21.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 6. července 2023.
22.
Písemná vyjádření předložily Metsä Fibre, Úřad, finská vláda a Evropská komise. Všechny tyto subjekty se zúčastnily jednání, které se konalo dne 17. října 2024.
IV. Analýza
A.
Úvodní poznámky
23.
Klíčovým faktorem, z něhož tento spor vyplývá, bylo prohlášení několika ustanovení nařízení č. 601/2012, která byla před lety uplatněna na společnost Metsä Fibre jako provozovatele zařízení Äänekoski, za neplatná rozsudkem Schaefer Kalk.
24.
Jak již bylo zdůrazněno, v období 2013 až 2017 společnost Metsä Fibre odevzdala, za účelem jejich zrušení, více povolenek, než kolik mělo být odevzdáno, přičemž výrazem „mělo být odevzdáno“ se rozumí povolenky vyplývající z neplatnosti vyhlášené v rozsudku Schaefer Kalk.
25.
Po zjištění této skutečnosti (kterou nelze přičítat společnosti, jež před částečným zrušením nařízení č. 601/2012 pouze dodržovala podmínky tohoto nařízení) Úřad v roce 2022 opravil údaje o emisích CO2 pro zařízení Äänekoski směrem dolů. Podle nového výpočtu společnost Metsä Fibre, provozovatelka tohoto zařízení, odevzdala do registru Unie nadměrný počet povolenek za účelem jejich zrušení.
26.
Úřad však považoval navrácení nadměrného počtu povolenek, které společnost Metsä Fibre odevzdala, za neproveditelné. Tvrdil, že lhůty stanovené v nařízení č. 389/2013 pro zrušení nesprávně registrované transakce již uplynuly.
27.
Podle Úřadu se možnosti společnosti Metsä Fibre získat zpět nadměrný počet povolenek, které odevzdala, v zásadě omezily na dvě: buď se (původní) transakce vyřazení povolenek zruší, nebo se nadměrný počet povolenek použije v budoucnu.
28.
Úřad se však domnívá, že žádná z těchto možností není možná:
–
Prvnímu řešení brání článek 70 nařízení č. 389/2013, který stanoví pouze možnost zrušit do pěti pracovních dnů transakce provedené omylem nebo neúmyslně. V souladu s článkem 40 téhož nařízení jsou transakce konečné a neodvolatelné (
13
).
–
Druhé řešení je v praxi neproveditelné, jelikož zařízení Äänekoski by při současné úrovni svých ročních emisí potřebovalo šest až sedm tisíc let na využití nadměrného počtu povolenek (
14
). Kromě toho nařízení č. 389/2013 nestanoví převod stavu nadměrného počtu povolenek jednoho zařízení na účet jiného zařízení (
15
).
29.
V této souvislosti se předkládající soud v zásadě táže: a) zda jsou ustanovení článků 40 a 70 nařízení č. 389/2013 neplatná; b) pokud jsou platná, zda se těmito články řídí situace, která je předmětem sporu; a c) zda existuje jiný způsob v unijním právu, který by umožnil, aby se společnost Metsä Fibre dostala do „situace, v níž by se nacházela, kdyby ustanovení, o jehož neplatnosti bylo rozhodnuto v rozsudku Schaefer Kalk, neexistovalo a společnost by z tohoto důvodu neodevzdala nadměrný počet povolenek“.
B.
První a druhá předběžná otázka
30.
První a druhou předběžnou otázku lze podle mého názoru zodpovědět společně. Obě vznášejí otázku platnosti režimu lhůt nařízení č. 389/2013 a jeho použití na spor.
31.
Prakticky všechny strany se shodují na tom, že nařízení č. 389/2013 neumožňuje vrátit společnosti Metsä Fibre, na účet zařízení Äänekoski, nadměrný počet povolenek, které odevzdala v letech 2013 až 2017, a které byly proto v té době zrušeny (
16
).
32.
Podle předkládajícího soudu tato nemožnost brání tomu, aby se projevily účinky rozsudku Schaefer Kalk. Tato okolnost by mohla mít za následek neplatnost ustanovení nařízení č. 389/2013 týkajících se lhůt v rozsahu, v němž neumožňují nápravu účinků způsobených pravidly, které tento rozsudek zrušil.
33.
Finská vláda navrhla alternativní řešení. Podle jejího názoru by článek 40 nařízení č. 389/2013 neměl představovat překážku pro vyhovění žádosti společnosti Metsä Fibre (
17
), tj. pro vrácení povolenek do majetku společnosti prostřednictvím účtu jejího zařízení. Bylo by tak dosaženo cíle systému obchodování s emisemi (podnítit provozovatele ke snižování emisí).
34.
Zdá se mi však, že taková alternativa není proveditelná. Články 40 a 70 nařízení č. 389/2013 stanoví neodvolatelnost transakcí, které nebyly z určitých důvodů zrušeny v určitých lhůtách. Mezi tyto důvody nepatří ten, o který se jedná v projednávané věci (použití normativních ustanovení, která byla zrušena po jejich uplatnění).
35.
Články 40 a 70 nařízení č. 389/2013 totiž brání navrácení dotčených povolenek, kterým se rozumí zrušení původního odevzdání (toho, které vedlo ke zrušení těchto povolenek) a jeho nahrazení novým elektronickým záznamem (
18
) na účtu vedeném v registru Unie.
36.
Soudní dvůr připomněl, že „[o]becná struktura směrnice 2003/87 spočívá na vedení přesné evidence vydávání, držení, převádění a rušení povolenek, jejíž rámec stanoví článek 19 uvedené směrnice, který nařizuje vytvoření normalizovaného systému registrů prostřednictvím samostatného nařízení Komise“ (
19
).
37.
V zájmu této „přísné evidence“ a s cílem snížit rizika spojená se zrušením registrovaných transakcí a s tím souvisejícím narušením systému a trhu zavedlo nařízení č. 389/2013 velmi přísný režim zneplatnění. V jeho rámci je zaručena neodvolatelnost transakcí (článek 40) s výhradou jejich zrušení z důvodu, že transakce byla zahájena omylem nebo neúmyslně, a to ve lhůtě pěti dnů (článek 70).
38.
Jak Komise zdůraznila, přesné limity stanovené v článcích 40 a 70 nařízení č. 389/2013 jsou nezbytné pro zjištění počtu povolenek, které jsou v systému k dispozici, a pro splnění jejích povinností podle směrnice 2003/87, jakož i pro zajištění přesnosti prohlášení Unie v rámci Kjótského protokolu (
20
).
39.
Nedomnívám se, že by tento přísný právní režim, který zahrnuje neodvolatelnost transakcí po uplynutí krátké doby od jejich zápisu do registru Unie, byl stižen jakýmikoli vadami, které by jej činily neplatným.
40.
Podle mého názoru by tato otázka neměla být položena tak, jak navrhuje Komise, totiž že tak jedinečný a téměř neopakovatelný případ, o jaký se jedná v projednávané věci, není dostatečným důvodem pro prohlášení dotčených ustanovení za neplatná. Podle názoru Komise se tato výjimečnost nemůže stát argumentem pro prohlášení článků 40 a 70 nařízení č. 389/2013 za neplatné.
41.
Rozhodně souhlasím s Komisí, že zrušení těchto dvou ustanovení erga omnes by mohlo mít negativní dopad na fungování trhu a zejména na prohlášení pro druhé období Kjótského protokolu (2013–2020), pro které byla nejzazší lhůta pro prohlášení Unie stanovena na 24. října 2023 (
21
).
42.
Je však třeba si položit otázku, zda články 40 a 70 nařízení č. 389/2013 nemohou samy o sobě rovněž porušovat právo na vlastnictví, na které odkazuje předkládající soud, když se dovolává článku 17 Listiny, tím, že brání náhradě za účinky způsobené pravidly, která byla rozsudkem Schaefer Kalk zrušena.
43.
Takový přístup by z dialektických důvodů vyžadoval připustit, že existují skutečná vlastnická práva (
22
) k povolenkám přidělovaným bezplatně jako obchodovatelná finanční aktiva. Na tomto základě by jiné řešení než navrácení těchto povolenek (jako elektronických záznamů) na účet zařízení bylo v souladu s článkem 17 Listiny, pokud by držitel obdržel přiměřenou náhradu za vzniklou ztrátu. K tomu se vrátím později.
44.
Domnívám se, že články 40 a 70 nařízení č. 389/2013 nebrání tomu, aby se rozvinuly právní účinky spojené se zrušením prohlášeným rozsudkem Schaefer Kalk.
45.
Je logické předpokládat, že mimo tuto konkrétní projednávanou věc vedlo použití rozsudku Schaefer Kalk, pokud to bylo možné, k revizi emisí, které byly v té době vypočteny na základě později zrušených ustanovení. Pokud tomu tak bylo, nařízení č. 389/2013 nebránilo nápravě nepříznivých účinků u těch, kteří tyto povolenky odevzdali v souladu s ustanoveními, která byla později zrušena.
46.
Rovněž je třeba předpokládat, že náprava nebude provedena zrušením odevzdání povolenek vypočtených podle zrušené právní úpravy (
23
). Spíše budou přijata jiná opatření, jako je přidělení nadměrného počtu na účty příslušných zařízení pro budoucí použití (
24
).
47.
Mám za to, že tento prostředek nápravy není neslučitelný s povahou a fungováním unijního režimu pro obchodování s emisemi, který byl zaveden směrnicí 2003/87, Kjótským protokolem a rozhodnutím č. 406/2009. Jedním ze základních kamenů tohoto režimu je, jak jsem již vysvětlil, registrační mechanismus, který zajišťuje přesnou evidenci transakcí.
48.
Nařízení č. 389/2013 tedy nebrání řádnému provedení rozsudku Schaefer Kalk v obecné rovině. Je možné věcně rovnocenné řešení, které by zahrnovalo navrácení nadměrného počtu odevzdaných povolenek zařízení.
49.
Pokud je to proveditelné, navrácení těchto povolenek na účty dotčených zařízení pro budoucí použití zajistí, že provozovatelé těchto zařízení neutrpí na trhu obchodování s povolenkami žádnou újmu.
50.
Zbývá vyjasnit, co se stane, když vzhledem k jedinečným okolnostem zařízení (
25
) není takové navrácení proveditelné. To je koneckonců skutečná podstata sporu. A jak jsem již uvedl, domnívám se, že dotčená společnost má k dispozici prostředky k získání přiměřené náhrady škody, která jí vznikla.
51.
Souhrnně řečeno, neshledávám žádné důvody, které by mě vedly k tomu, abych se vyslovil pro neplatnost článků 40 a 70 nařízení č. 389/2013, tedy ustanovení, která je třeba na spor použít.
C.
Třetí předběžná otázka
52.
Znění odpovědí na první dvě předběžné otázky vede k otázce, zda, jak se táže předkládající soud, existuje „jiný způsob“ umožňující vyhovět společnosti Metsä Fibre.
53.
Žádost o zrušení (ze strany Úřadu) emisí vykázaných společností Metsä Fibre za období 2013 až 2017 obdržela Komise dne 12. února 2021. Od vyhlášení rozsudku Schaefer Kalk tedy uplynuly více než čtyři roky (
26
).
54.
Za těchto podmínek jsem již uvedl, že:
–
oprava registru se zpětnou účinností nebyla proveditelná, protože by mohla mít negativní dopad na fungování trhu založeného na přísnosti evidence;
–
ani výše uvedené věcně rovnocenné řešení nebylo proveditelné, a to s ohledem na jedinečnou situaci zařízení Äänekoski (
27
), které představovalo výjimečný případ.
55.
Analýza článků 40 a 70 nařízení č. 389/2013 však musí respektovat důsledky rozsudku Schaefer Kalk, který má obecnou působnost, a proto se v zásadě vztahuje i na „ojedinělé případy“.
56.
V „ojedinělém případě“, o který se jedná v projednávané věci, je jeho uplatnění spojeno, opakuji, s (údajným) porušením práva na vlastnictví, které utrpěla osoba, jež jednala v dobré víře a spoléhala na platnost ustanovení, která byla následně zrušena Soudním dvorem (
28
).
57.
Prakticky všechny strany se shodly na tom, že důvody pro zrušení uvedené v článku 70 nařízení č. 389/2013 jsou omezeny na transakce zahájené omylem nebo neúmyslně, přičemž tyto důvody musí být uplatněny v určitých lhůtách a jejich uplatnění nesmí být ponecháno otevřené sine die.
58.
Úřad však upozornil na možnosti stanovené v čl. 40 odst. 3 třetím pododstavci nařízení č. 389/2013. Toto ustanovení:
–
připouští, že držitelé účtů uplatňují „jak[á]koli práva nebo nárok[y] vyplývající z uzavřené transakce, které mají ze zákona za účelem vymáhání, odškodnění nebo náhrady v souvislosti s transakcí, jež byla v registru Unie, například v případě podvodu nebo technické chyby […]“;
–
jako nevyhnutelnou podmínku stanoví, že uplatnění těchto případných práv nebo nároků „nevede ke zrušení, odvolání nebo zpětvzetí transakce v registru Unie“.
59.
Podle mého názoru lze výjimečnou situaci zařízení Äänekoski napravit tímto ustanovením, které umožňuje jak uspokojit zájmy jeho vlastníka, tak zachovat řádné fungování registru Unie.
60.
Pokud jde o registr Unie, je zajištěno, že sporná transakce nebude zrušena, odvolána nebo vzata zpět, čímž se vyloučí jakékoli narušení fungování trhu.
61.
Pokud jde o držitele dotčeného účtu, může uplatnit právo na náhradu škody způsobené transakcí, která se ex post ukázala jako nadměrná, ale vzhledem k tomu, že je neodvolatelná a konečná, nelze ji již zrušit.
62.
Článek 40 odst. 3 třetí pododstavec nařízení č. 389/2013 je dostatečně otevřený k tomu, aby umožnil řešení, které navrhuje Úřad. Podvod nebo technická chyba jsou v ustanovení uvedeny jako příklady, nikoliv však vyčerpávající, příčin, které mohou odůvodnit uplatnění „práv nebo nároků“, mezi něž patří získání „náhrady“.
63.
V souladu s vyjádřením Úřadu se čl. 40 odst. 3 třetí pododstavec nařízení č. 389/2013 neomezuje na nápravná opatření podle vnitrostátního práva (pouze ta jsou však uvedena v prvním a druhém pododstavci odst. 3 tohoto článku), ale odkazuje obecně na práva a právní nároky, které může mít držitel účtu nebo třetí osoba (
29
).
64.
Ustanovení nařízení č. 389/2013 tak v souhrnu umožňují napravit účinky způsobené nesprávným použitím ustanovení zrušených Soudním dvorem v rozsudku Schaefer Kalk. V některých případech využitím nadměrně odevzdaných kvót v budoucích letech. V jiných případech, jako je tomu v projednávané věci, formou náhrady za vzniklou hospodářskou škodu.
65.
Konečně, ustanovení nařízení č. 389/2013 neukládají v takovém případě, jako je tento případ, nevyhnutelným způsobem obětovat dotčená práva a hospodářské zájmy, o které se jedná v rámci trhu s povolenkami.
66.
Konkrétně, pokud by toto řešení bylo přijato, společnost Metsä Fibre by nebyla poškozena na svých (případných) vlastnických právech k povolenkám, které jí byly přiděleny a které odevzdala v nadměrném počtu. Nebyla by ani vystavena diskriminačnímu zacházení ve srovnání s provozovateli jiných zařízení. Navrhované řešení navíc nenarušuje integritu a řádné fungování trhu.
V. Závěry
67.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Helsingin hallinto-oikeus (správní soud v Helsinkách, Finsko) následovně:
„1)
Přezkum otázek položených předkládajícím soudem neodhalil žádnou skutečnost, která by mohla mít vliv na platnost článků 40 a 70 nařízení Komise (EU) č. 389/2013 ze dne 2. května 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009 a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011.
Články 40 a 70 nařízení č. 389/2013 nečiní účinky použití ustanovení, která byla Soudním dvorem prohlášena za neplatná v rozsudku ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), nenapravitelné.
2)
V situaci, kdy účinná náhrada nadměrně odevzdaných povolenek na emise skleníkových plynů není proveditelná, může provozovatel dotčeného zařízení uplatnit práva nebo nároky uvedené v čl. 40 odst. 3 třetím pododstavci nařízení č. 389/2013, včetně práva na náhradu způsobené škody.“
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63).
(
3
) – „Povolenkou“ se rozumí povolení vypouštět jednu tunu ekvivalentu oxidu uhličitého (CO2) po specifikované období.
(
4
) – Nařízení Komise ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2012, L 181, s. 30.).
(
5
) – Společnost se nazývá Metsä Fibre Oy a její zařízení Metsä Fibre Äänekoski (dále jen „zařízení Äänekoski“).
(
6
) – Rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15; EU:C:2017:29; dále jen „rozsudek Schaefer Kalk“).
(
7
) – Nařízení Komise ze dne 2. května 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009 a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011 (Úř. věst. 2013, L 122, s. 1).
(
8
) – Päästökauppalaki n.o 311, de 8 de abril de 2011 (zákon o obchodování s emisemi).
(
9
) – Podle Úřadu činil počet povolenek, které byly do registru Unie společností Metsä Fibre odevzdány nadměrně, celkem 115312 kusů.
(
10
) – Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. února 2004 o mechanismu monitorování emisí skleníkových plynů ve Společenství a provádění Kjótského protokolu (Úř. věst. 2004, L 49, s. 1).
(
11
) – Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009 o úsilí členských států snížit emise skleníkových plynů, aby byly splněny závazky Společenství v oblasti snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 136).
(
12
) – Bod 7 předkládacího rozhodnutí. Společnost Metsä Fibre v písemném vyjádření (bod 8) uvádí, že možnost volně nakládat s těmito povolenkami by jí umožnila „prodat je jako přebytek v souladu se systémem a logikou obchodování s emisemi“. Dodává, že taková možnost je jí odepřena, protože „povolenky stanovené v rámci opravy [provedené Úřadem] skutečně neexistují, pokud nejsou zapsány v centrálním registru [Unie]“.
(
13
) – Podle bodu 20 předkládacího rozhodnutí byl Úřad v kontaktu s Komisí, která se domnívala, že podmínky pro zrušení odevzdání povolenek nebyly splněny, neboť byly překročeny lhůty stanovené v článku 70 nařízení č. 389/2013. Neproveditelnost tohoto řešení proto potvrdila sama Komise, na kterou se Úřad několikrát obrátil, aby získal její stanovisko k výkladu platných pravidel.
(
14
) – K tomu je třeba dodat, že podle přílohy I bodu 1 směrnice 2003/87, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/959 ze dne 10. května 2023 (Úř. věst. 2023, L 130, s. 134), se na zařízení Äänekoski nebude ode dne 1. ledna 2026 vztahovat systém pro obchodování s povolenkami.
(
15
) – Podle čl. 16 odst. 2 nařízení č. 389/2013 se vkladními účty rozumí každé konkrétní zařízení. Nadměrný počet povolenek odevzdaný z účtu zařízení Äänekoski by hypoteticky mohl být vrácen na stejný účet, nikoli však na účet jiného zařízení provozovaného společností Metsä Fibre.
(
16
) – Na jednání vyšlo najevo, že Komise zahájila legislativní postup s cílem umožnit v budoucnu nápravu takových situací, jako je situace společnosti Metsä Fibre. Toto řešení, pokud by se nakonec uskutečnilo, by se na tento spor nevztahovalo, ledaže by mělo výslovně zpětnou účinnost.
(
17
) – Bod 20 písemného vyjádření finské vlády.
(
18
) – Povolenky, které jsou svou povahou zastupitelné, existují pouze v elektronické podobě jako evidence.
(
19
) – Rozsudek ze dne 17. října 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), bod 27. V bodě 65 svého stanoviska ve věci ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516) jsem uvedl, že „[d]ůraz na přesný počet povolenek na emise, jakož i na požadavky na tyto povolenky kladené je výrazem snahy Unie zlepšit fungování trhu odstraněním nesrovnalostí, jež by mohly vzniknout v případě jakýchkoli pochybností ohledně oprávněnosti a platnosti těchto povolenek, s ohledem na úlohu platební jednotky, kterou na tomto trhu hrají […]“
(
20
) – Body 29 a 30 písemného vyjádření Komise.
(
21
) – Bod 33 písemného vyjádření Komise.
(
22
) – Odkazuji na body 2, 5, 80, 85 a 94 až 98 svého stanoviska ve věci ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). V nich jsem analyzoval, zda lze povolenky z hlediska unijního práva považovat za majetek, nebo spíše za správní povolení. V poznámce pod čarou 11 téhož stanoviska jsem uvedl, že způsoby, jakými je na vnitrostátní úrovni chápána právní povaha povolenek na emise, jsou stejně rozmanité jako označení, jimiž jsou tyto povolenky pojmenovány v jednotlivých jazykových zněních směrnice 2003/87. Zatímco například ve španělském znění je používán výraz „derechos de emisión“ a v nizozemském „emissierecht“, italské a francouzské znění hovoří o „quota di emissioni“ a „quota“, anglické dává přednost výrazu „allowance“, německé výrazu „Zertifikat“ a konečně v portugalském znění byl zvolen výraz „licença de emissão“. V dané věci se předkládající soud dotazoval na právní kvalifikaci povolenek jako majetku, který může podléhat nucenému vyvlastnění.
(
23
) – Když byla Komise na tuto otázku dotázána na jednání, uvedla, že jí nejsou známy žádné případy zrušení transakcí v návaznosti na rozsudek Schaefer Kalk.
(
24
) – Podle Komise (písemné vyjádření, poznámka pod čarou 12) vedlo zrušení ustanovení zrušených rozsudkem ve věci Schaefer Kalk ve Finsku k odškodněním ve prospěch sedmi zařízení. Komise dodává, že „Úřad […] opravil úrovně emisí u šesti zařízení; u pěti zařízení jsou úrovně emisí plně nahraditelné v rámci náhrady emisních kvót zařízení, zatímco u jednoho zařízení nebyla dosud nahrazena přibližně pětina opravených úrovní emisí“. Společnost Metsä Fibre rovněž zmiňuje tato zařízení, aby zdůraznila rozdílné zacházení.
(
25
) – Viz bod 28 a poznámky pod čarou 13 až 15 tohoto stanoviska. Předkládající soud v první otázce zdůrazňuje, že společnost Metsä Fibre „nemůže kladný stav shody na účtu pro zajištění shody využít z důvodu nízkých emisí zařízení Äänekoski“.
(
26
) – Bod 25 písemného vyjádření Komise.
(
27
) – Viz bod 48 tohoto stanoviska.
(
28
) – Společnost Metsä Fibre dále namítá porušení zásady rovnosti (ve srovnání s provozovateli zařízení, kterým byly navráceny tehdy neoprávněně odevzdané povolenky) a nedodržení cílů právní úpravy týkající se obchodování s povolenkami.
(
29
) – Bod 33 písemného vyjádření Úřadu.