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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda in esame un regolamento del Consiglio che impone un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di cuscinetti a sfera di provenienza giapponese, e le cui disposizioni essenziali sono state annullate dal Tribunale di primo grado, per motivi d'ordine generale, ma solamente nella parte in cui impongono un dazio sui prodotti dei due fabbricanti che hanno proposto in tempo utile un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato della Comunità Economica Europea (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE). In che misura un importatore comunitario di cuscinetti a sfera fabbricati dalla sua società-capogruppo giapponese, sui cui prodotti il dazio è parimenti applicato, ma che non sia stato né parte, né menzionato nei ricorsi di annullamento, può far valere tale annullamento dinanzi ad un giudice nazionale per ottenere la remissione o il rimborso del dazio antidumping imposto? Questa è, in sostanza, la questione sollevata nella presente causa dal Finanzgericht di Düsseldorf.
La procedura antidumping
2. Un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di cuscinetti a sfera con un diametro massimo esterno superiore a 30 mm (in prosieguo: «cuscinetti a sfera»), di provenienza giapponese, è stato per la prima volta istituito dal regolamento del Consiglio n. 1739/85 . Tale dazio si applicava a tutti i cuscinetti a sfera di quel tipo, con la sola eccezione di quelli prodotti da quattro ditte menzionate. Aliquote individuali di questo dazio erano state fissate per i prodotti di altre dieci ditte menzionate, delle quali è necessario, qui, citarne solo quattro. Un dazio del 3,2% era stato imposto sui cuscinetti a sfera prodotti dalla NTN Toyo Bearing Co Ltd (in prosieguo: «NTN»), del 5,5% su quelli prodotti dalla Koyo Seiko Co Ltd (in prosieguo: «Koyo Seiko»), del 16,7% su quelli prodotti dalla Nippon Seiko KK (in prosieguo: «NSK») e del 13,9% a quelli prodotti dalla Nachi Fujikoshi Corporation (in prosieguo: «Nachi Fujikoshi»).
3. Nel maggio 1989, la Commissione ha annunciato un riesame di queste misure antidumping che, in conformità all'art. 15, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 2423/88 (in prosieguo: «il regolamento base»), dovevano scadere nel 1990. Queste misure sono state, comunque, mantenute in vigore come previsto dall'art. 15, n. 4, del regolamento base, in attesa del risultato del riesame.
4. La procedura di riesame si è conclusa il 28 settembre 1992, con l'adozione del regolamento del Consiglio n. 2849/92 (in prosieguo: «il regolamento controverso»), circa tre anni e mezzo dopo il suo inizio e più di due anni dopo la data prevista di scadenza del regolamento n. 1739/85. Nelle sue motivazioni, il Consiglio ha confermato l'esistenza di margini di dumping (punti 21 e 23 del preambolo), si è domandato se la situazione dell'industria comunitaria fosse tale che la scadenza delle misure in vigore avrebbe portato a un nuovo pregiudizio e ha concluso che questo era ciò che si sarebbe verificato (punti 26-39). Considerando che l'interesse della Comunità stesse chiaramente nel mantenere una difesa della sua industria dei cuscinetti a sfera (punti 40-44), e, avendo poi confrontato i livelli dei prezzi (punti 45-52), il Consiglio ha deciso di modificare i dazi definitivi già esistenti. L'aliquota base del dazio è stata fissata al 13,7%, con aliquote inferiori per i cuscinetti a sfera prodotti dai quattro produttori menzionati (art. 1, n. 2), e l'esenzione per altri sette produttori menzionati (art. 1, n. 3).
5. In conseguenza di questo riesame le aliquote dei dazi erano ormai aumentate all'11,6% per la NTN (rispetto al precedente 3,2%), e al 13,7% per la Koyo Seiko (rispetto al precedente 5,5%) e ridotte al 6,5% per la NSK (rispetto al precedente 16,7%) e al 7,7% per la Nachi Fujikoshi (rispetto al precedente 13,9%) (art. 1, n. 2).
Il controllo giurisdizionale
Il primo grado
6. Il regolamento n. 2849/92 è stato impugnato, con ricorso dinanzi alla Corte di Giustizia, dalla NTN e dalla Koyo Seiko (i due produttori giapponesi maggiormente sfavoriti dai cambiamenti delle aliquote dei dazi), entro il termine perentorio di due mesi fissato nel terzo comma dell'ex art. 173 del Trattato CEE. Tali ricorsi contro il Consiglio sono stati in seguito trasferiti al Tribunale di primo grado come cause T-163/94 e T-165/94. In questi procedimenti il Consiglio era sostenuto dalla Commissione e dalla Federation of European Ball Bearing Manufacturers' Associations (Federazione dell'industria europea dei cuscinetti a sfera), ma nessuno degli altri produttori giapponesi o degli importatori europei interessati aveva cercato di intervenire a sostegno della NTN o della Koyo Seiko. La NTN aveva chiesto alla Corte di «annullare l'art. 1 del regolamento n. 2849/92 in quanto impone un dazio antidumping alla ricorrente» e la Koyo Seiko aveva chiesto alla Corte di «dichiarare il regolamento n. 2849/92 nullo nella parte in cui riguarda la ricorrente».
7. Nella sentenza pronunciata il 2 maggio 1995, il Tribunale di primo grado ha ritenuto necessario esaminare solo due dei motivi dei ricorrenti, ritenendoli entrambe fondate.
8. Con il primo motivo, i ricorrenti avevano sostenuto che il Consiglio non era riuscito a determinare l'esistenza di un danno ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento base, a norma del quale, essenzialmente, il pregiudizio è determinato soltanto nel caso in cui il danno o la minaccia di danno ad un'industria comunitaria sia imputabile agli effetti del dumping e non ad altri fattori. Ai punti 69-116 di questa sentenza, il Tribunale di primo grado ha esaminato nel dettaglio i considerando 27-38 del regolamento controverso. In numerosi considerando il Tribunale ha riscontrato errori di fatto, esposizione incompleta di fatti, ipotesi o dichiarazioni troppo vaghe per sostenere qualsiasi conclusione. Il Tribunale ha anche riscontrato che il Consiglio aveva basato parte del suo ragionamento sull'esistenza di una recessione, che non poteva essere presa in considerazione al fine di quantificare l'ammontare del danno. Il Tribunale ha concluso che era possibile che in mancanza di tali errori di fatto e di diritto, il Consiglio non avrebbe riscontrato l'esistenza di una minaccia di danno.
9. Con il secondo motivo esaminato, i ricorrenti sostenevano che l'art. 7, n. 9, lett. a), del regolamento base, a norma del quale un'inchiesta dovrebbe «normalmente» concludersi entro un anno dal suo inizio, era stato violato, in quanto non esistevano ragioni sufficienti a spiegare perché quel termine non era stato rispettato. Il Tribunale di primo grado ha dichiarato che un'inchiesta non deve essere estesa oltre un termine ragionevole e che il Consiglio non aveva dedotto ragioni sufficienti a giustificare l'ampio lasso di tempo utilizzato in questo caso (punti 119-124 della sentenza).
10. Per entrambi questi motivi, il Tribunale di primo grado ha annullato l'art. 1 del regolamento impugnato «in quanto impone un dazio antidumping alle ricorrenti».
Il ricorso contro la sentenza del Tribunale di primo grado
11. Il 12 luglio 1995, la Commissione ha proposto ricorso (causa C-245/95 P) avverso la sentenza pronunciata nelle cause riunite T-163/94 e T-165/94, sostenendo che il Tribunale di primo grado aveva commesso un errore di diritto, in primo luogo, nella sua interpretazione della definizione di danno ai sensi del regolamento base, e, in secondo luogo, nella sua interpretazione e applicazione dell'art. 7, n. 9, lett. a), di tale regolamento, in quanto il Tribunale aveva ritenuto che la durata eccessiva dell'inchiesta comportasse necessariamente l'annullamento del regolamento impugnato.
12. In sede d'impugnazione la NSK e otto delle sue controllate europee hanno chiesto, e ottenuto, di poter intervenire a sostegno della NTN e della Koyo Seiko .
13. Nella sentenza 10 febbraio 1998, la Corte ha respinto la tesi della Commissione secondo cui i criteri per stabilire l'esistenza di un danno, fissati all'art. 4 del regolamento base, non si potevano applicare nel contesto di un riesame di misure antidumping esistenti, ma solo nel caso di misure imposte per la prima volta, ed ha perciò respinto il suo primo motivo. Dato che il Tribunale di primo grado aveva accertato che il Consiglio non era riuscito a provare alcun danno o minaccia di danno ai sensi del detto articolo, e dato che tale accertamento era sufficiente a legittimare l'annullamento dell'art. 1 del regolamento controverso, la Corte non ha preso in esame il secondo argomento della Commissione.
14. Nella loro istanza di intervento in sede d'impugnazione, la NSK e le sue controllate hanno domandato alla Corte non solo di accogliere le conclusioni della NTN e della Koyo Seiko, ma anche di confermare che l'annullamento dell'art. 1 del regolamento controverso si estendeva anche alla NSK. Al punto 24 della sentenza, la Corte ha sostenuto che quest'ultima pretesa era inammissibile ai sensi dell'art. 37, quarto comma, del suo statuto, a norma del quale l'istanza di intervento deve limitarsi a sostenere le conclusioni di una delle parti.
15. Il 3 giugno 1998, la Commissione ha pubblicato un «Avviso riguardante le misure antidumping sulle importazioni di cuscinetti a sfera con diametro esterno massimo superiore a 30 mm., originari del Giappone», nel quale ha affermato che, in seguito all'annullamento dell'art. 1 del regolamento controverso, nella parte che riguarda la NTN e la Koyo Seiko, e al rigetto del ricorso contro quell'annullamento, «per quanto concerne i dazi definitivi riscossi dopo l'entrata in vigore del regolamento in questione, gli importatori potranno chiedere il rimborso di questi alle autorità doganali nazionali per quanto riguarda prodotti manufatti da» NTN e Koyo Seiko.
Il procedimento nella presente causa
16. La Nachi Europe GmbH è una controllata europea della Nachi Fujikoshi. Nel novembre e nel dicembre del 1995, ha importato cuscinetti a sfera di provenienza giapponese, pagando un totale di DEM 58 891.51 per dazi antidumping, imposti dagli ordini di pagamento di imposta del 17 novembre 1995 e del 29 dicembre 1995.
17. In una lettera ricevuta dallo Hauptzollamt (Ufficio della Dogana) di Krefeld il 19 novembre 1998, la Nachi Europe ha richiesto il rimborso del dazio antidumping in ragione dell'illegittimità della sua imposizione alla luce delle sentenze pronunciate nelle cause riunite T-163/94 e T-165/94 e nella causa C-245/95 P.
18. Lo Hauptzollamt ha respinto la richiesta di rimborso con decisione dell'11 gennaio 1999. La Nachi Europe ha allora presentato domanda di riesame del rifiuto, ma l'Hauptzollamt ha rifiutato di nuovo, motivando di non essere nella posizione di poter determinare se il regolamento controverso fosse illegittimo.
19. La Nachi Europe ha allora presentato ricorso dinanzi al Finanzgericht di Düsseldorf, il quale ha ritenuto che la richiesta di rimborso avrebbe potuto essere accolta se l'art. 1, n. 2, del regolamento controverso fosse stato dichiarato nullo. Il Finanzgericht ha poi osservato che sebbene la sentenza del Tribunale di primo grado avesse dichiarato l'articolo nullo solo nei confronti della NTN e della Koyo Seiko, d'altra parte, i motivi sui quali il Tribunale ha basato la sua decisione potevano applicarsi alla generalità dei casi e che anche la sentenza della Corte sul ricorso avverso la sentenza del Tribunale si basava su considerazioni altrettanto generali.
20. Il Finanzgericht ha dunque sospeso il procedimento pendente dinanzi ad esso e ha chiesto che la Corte si pronunciasse sulle seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2849/92 sia invalido.
2) In caso di risposta affermativa alla questione sub 1), a partire da che momento l'invalidità dell'art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) n. 2849/92 dispieghi i suoi effetti a favore della ricorrente?»
21. Osservazioni scritte sono state presentate dalla Nachi Europe, dal Consiglio e dalla Commissione; ciascuna delle parti ha anche presentato conclusioni orali in udienza.
Analisi
22. Il giudice nazionale chiede se l'art. 1, n. 2, del regolamento controverso, sia invalido e, se sì, a partire da che momento debba essere considerato invalido nei confronti della Nachi Europe.
23. Il modo in cui è formulata la seconda questione e il tenore generale dell'ordinanza di rinvio indicano che la questione di validità non è posta in termini generali ma dovrebbe piuttosto essere letta come se domandasse se l'annullamento in favore della NTN e della Koyo Seiko abbia avuto un qualche effetto sulla validità del regolamento nei confronti della Nachi Europe.
24. Il dibattito dinanzi alla Corte si è infatti concentrato su questa questione più delimitata, insieme con l'ulteriore questione se alla Nachi Europe - non avendo essa presentato ricorso diretto nel termine prescritto a tal fine - sia ora preclusa la possibilità d'invocare l'invalidità di quel regolamento dinanzi ad un giudice nazionale.
25. Prima di affrontare le due questioni, comunque, ritengo utile esaminare un aspetto rilevante per entrambe: le circostanze in cui un ricorso diretto, volto all'annullamento del regolamento controverso, possa essere proposto dinanzi al Tribunale di primo grado.
I diritti di ricorso contro il regolamento contestato
26. Ai sensi dell'art. 230 CE, gli Stati membri e, pur soggette a determinate differenze, le istituzioni comunitarie godono del diritto di contestare la validità di un atto comunitario senza dover dimostrare un interesse specifico. Il quarto comma di questo articolo, tuttavia, (l'ex terzo comma dell'art. 173 del Trattato CEE), riconosce alle persone fisiche e giuridiche il diritto di proporre ricorso contro le decisioni prese nei loro confronti o altri atti che le riguardino direttamente e individualmente. Tutti questi ricorsi debbono essere proposti entro due mesi dalla pubblicazione, notificazione o conoscenza dell'atto, a seconda dei casi.
27. I regolamenti, essendo atti aventi portata generale, non possono, in via di principio, essere impugnati dai singoli, a norma di queste disposizioni. Alcuni regolamenti possono, tuttavia, interessare direttamente o individualmente una persona fisica o giuridica e possono perciò essere impugnati da questa persona direttamente dinanzi al Tribunale di primo grado, ai sensi dell'art. 230 CE.
28. I regolamenti antidumping sono frequentemente (e correttamente) descritti come aventi natura ibrida. Da una parte, essi sono atti ad applicazione generale, dal momento che si applicano a tutte le importazioni dei prodotti specificati, a prescindere dall'identità dell'importatore che deve pagare il dazio. Dall'altra parte, essi riguardano direttamente e individualmente gli esportatori di questi prodotti - perlomeno gli esportatori espressamente menzionati - e gli importatori legati a tali esportatori da un rapporto di esclusiva.
29. Nella causa in esame, è incontestabile che la Nachi Fujikoshi stessa avrebbe potuto presentare ricorso direttamente dinanzi al Tribunale di primo grado per chiedere l'annullamento del regolamento nella parte in cui esso riguardava i suoi prodotti, così come hanno effettivamente fatto la NTN e la Koyo Seiko, che erano in una posizione esattamente comparabile. I produttori o gli esportatori di prodotti cui è imposto un dazio antidumping possono sempre essere considerati come interessati direttamente e individualmente, almeno nei limiti in cui essi sono identificati nel regolamento o interessati dalle inchieste preliminari .
30. Comunque, il ricorso nazionale qui è stato proposto non dalla società madre Nachi Fujikoshi, sui prodotti della quale il dazio era imposto, ma dalla sua controllata Nachi Europe, che importa quei prodotti e paga il dazio. La situazione per quel che riguarda gli importatori può variare, nonostante le regole siano chiaramente stabilite.
31. I ricorsi di annullamento proposti dagli importatori sono ammissibili nel caso in cui, come previsto dall'art. 2, n. 8, lett. b), del regolamento base, ci sia un'associazione tra l'importatore e l'esportatore o produttore sui cui prodotti il dazio è stato imposto, e i prezzi di rivendita dell'importatore siano stati usati per stabilire l'esistenza del dumping o per fissare il dazio antidumping stesso. Inoltre, la Corte ha accettato ricorsi in cui, come nella causa Extramet, l'importatore può affermare l'esistenza di altre circostanze che soddisfano le condizioni fissate nella sentenza Plaumann .
32. Per quel che riguarda la causa di cui si tratta, si afferma al punto 6 del preambolo del regolamento controverso che la Commissione «ha chiesto e verificato tutte le informazioni ritenute necessarie ai fini del presente procedimento e ha svolto inchieste presso le sedi delle seguenti società: (...) Nachi (Germany) GmbH (...)». Al paragrafo 17 si afferma che: «Quando le esportazioni sono state effettuate ad importatori comunitari collegati ai produttori giapponesi, i prezzi all'esportazione sono stati costruiti in base ai prezzi di rivendita al primo acquirente indipendente nella Comunità (...)».
33. Secondo gli atti allegati dal giudice nazionale, Nachi (Germany) GmbH era il nome precedente della Nachi Europe, ricorrente nel procedimento principale, che fa parte del gruppo della Nachi Fujikoshi. E' evidente che la società è stata coinvolta nelle inchieste e che i suoi prezzi sono stati usati per fissare i margini di dumping implicati.
34. Alla luce di queste circostanze, non può esserci dubbio che la Nachi Europe avrebbe potuto presentare ricorso direttamente dinanzi al Tribunale di primo grado per contestare la validità del regolamento controverso. Può essere inoltre sottolineato che non c'erano dubbi in ordine alla data di notifica come dies a quo del termine per presentare tale ricorso, dal momento che il regolamento controverso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee e si deve presumere così notificato alla Nachi Europe. Inoltre, questa società può essere stata difficilmente all'oscuro dei suoi diritti a tal proposito, dal momento che non solo la sua società capogruppo ha presentato in molteplici occasioni ricorsi per l'annullamento di regolamenti antidumping, ma, nel primo di questi ricorsi, ha agito congiuntamente con due controllate europee, una delle quali era la Nachi (Deutschland) GmbH, che a quanto sembra era un precedente nome della Nachi Europe.
35. Sulla base di questi dati, prenderò ora in considerazione la prima delle due questioni essenziali che si presentano in questa causa.
Effetto dell'annullamento sulle importazioni dei cuscinetti a sfera della Nachi Fujikoshi
36. Nella causa T-163/94 la NTN aveva richiesto l'annullamento dell'art. 1 del regolamento controverso in quanto «impone un dazio antidumping alla ricorrente» e nella causa T-165/94 la Koyo Seiko aveva chiesto che il regolamento fosse dichiarato «nullo nella parte in cui riguarda la ricorrente». Il Tribunale di primo grado ha annullato l'art. 1 «in quanto impone un dazio antidumping alle ricorrenti» .
37. L'art. 1 inizia, però, con l'imporre un dazio antidumping definitivo, in linea di principio, a tutti i cuscinetti a sfera del tipo specificato, di origine giapponese. Esso è contenuto in un regolamento, che è un atto a portata generale. Inoltre, l'annullamento è stato pronunciato per ragioni relative all'inadeguatezza e/o alla inattendibilità della motivazione in generale e non con specifico riguardo a un particolare produttore. Dal momento che è riconosciuto che una sentenza che annulla un atto comunitario ha effetto erga omnes, ci si può domandare se l'annullamento qui non si estendesse necessariamente in generale all'imposizione del dazio antidumping. Questo sembra essere proprio l'approccio propugnato dalla Nachi Europe.
38. Il Consiglio e la Commissione, invece, sottolineano i termini chiaramente circoscritti del dispositivo della sentenza di annullamento e fanno riferimento alla sentenza AssiDomän, nella quale la Corte ha statuito che l'annullamento di una decisione nei confronti di taluni destinatari, come risultato di un ricorso da questi presentato, non ha effetto sulla sua validità nei confronti di altri destinatari che non erano parti nel procedimento.
39. Io concordo essenzialmente con quest'ultimo punto di vista, nonostante vi siano differenze tra la situazione di fatto nella causa AssiDomän e quella nella causa di cui si tratta.
40. La questione nella causa AssiDomän era se, in seguito all'annullamento di una decisione della Commissione nella parte in cui imponeva ammende a certi partecipanti a presunte concertazioni di prezzi, la Commissione fosse obbligata, per conformarsi pienamente alla sentenza di annullamento, a riconsiderare le ammende imposte nella stessa decisione ad altri destinatari che non ne avevano richiesto l'annullamento. Comunque, il fatto che questo problema sia stato sollevato e la conclusione infine raggiunta dalla Corte - che la Commissione non era assoggettata a un simile obbligo - presuppongono che l'annullamento non potesse aver prodotto effetti nei confronti di questi altri destinatari.
41. Un annullamento parziale di quel tipo - che opera in favore solamente di quei destinatari o di quelle parti direttamente e individualmente interessate che hanno impugnato l'atto - è possibile solo nei confronti di atti che sono in realtà decisioni o fasci di decisioni. Quando è impugnato un «vero» regolamento, qualunque annullamento, anche solo parziale, di sue disposizioni ha efficacia erga omnes. Per quel che riguarda gli esportatori e gli importatori a loro associati, un regolamento antidumping ricade nella prima categoria, cosicché un annullamento parziale può avere effetti limitati a singoli.
42. A mio parere è chiaro che la sentenza che ha annullato il regolamento controverso nella parte in cui riguardava la NTN e la Koyo Seiko non ha avuto alcun effetto sul dazio imposto su altri cuscinetti a sfera.
43. Innanzi tutto, il dispositivo della sentenza era esplicitamente limitato al dazio imposto «alle ricorrenti». E' vero, come sottolineato dalla Corte nella sentenza AssiDomän, che l'efficacia erga omnes di una sentenza di annullamento inerisce tanto al dispositivo quanto alla motivazione e quest'ultima può chiarire la precisa portata del primo. Ad ogni modo, non vi può essere ragione per estendere la portata esplicitamente limitata del dispositivo sulla base del fatto che la motivazione della sentenza avrebbe potuto ugualmente ben giustificare una portata più ampia. Inoltre, «l'autorità di un punto della motivazione di una sentenza di annullamento non può applicarsi alla sorte di persone che non erano parti processuali e nei confronti delle quali la sentenza non può pertanto aver deciso alcunché» .
44. Non solo il dispositivo della sentenza di annullamento era espressamente circoscritto, ma il suo la sua portata non avrebbe potuto essere resa in alcun modo più ampia. Come la Corte ha dichiarato in AssiDomän, richiamando la sua giurisprudenza costante, «poiché il giudice comunitario dell'eccesso di potere non può statuire ultra petita, (...), l'annullamento da lui pronunciato non può eccedere quello richiesto dal ricorrente». Dal momento che la NTN e la Koyo Seiko avevano richiesto l'annullamento solo nei limiti in cui il regolamento le riguardava, il Tribunale di primo grado non aveva la competenza per annullarlo sotto qualsiasi altro aspetto.
45. E non solo la NTN e la Koyo Seiko avevano richiesto l'annullamento con una portata ben delimitata, ma era loro preclusa la possibilità di chiedere un annullamento più ampio. In paralleli procedimenti antidumping concernenti cuscinetti a sfera con un diametro esterno massimo non superiore a 30 mm, il Consiglio aveva adottato un regolamento nel 1984 che istituiva specifici dazi su tali prodotti fabbricati da, tra gli altri, NTN, Koyo Seiko, NSK e Nachi Fujikoshi. Tutte e quattro queste società avevano presentato ricorso diretto contro quel regolamento, ciascuna chiedendo una dichiarazione generale che il regolamento era nullo . In ognuna di queste cause il Consiglio ha sostenuto che il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato ammissibile solo nella parte in cui si riferiva ai prodotti specifici del ricorrente, e in ognuna di queste cause la Corte ha condiviso tale opinione, in termini praticamente identici.
46. La Corte ha dichiarato, per esempio, con riguardo alla Nachi Fujikoshi:
«va tuttavia precisato che il regolamento impugnato non stabilisce norme generali da applicarsi ad un complesso di operatori economici riguardati indistintamente, ma impone dazi antidumping diversi ad una serie di società produttrici od esportatrici di microcuscinetti a sfera con sede in Giappone ed a Singapore che sono espressamente menzionate, così come alle altre società, non menzionate, che svolgono le medesime attività in questi stessi paesi. Stando così le cose, bisogna riconoscere che la Nachi è individualmente riguardata soltanto dalle disposizioni del regolamento impugnato che le impongono un particolare dazio antidumping e ne fissano l'importo, e non da quelle che impongono dazi antidumping ad altre società.
Risulta da quanto precede che l'eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio va accolta e che la domanda proposta in via principale, diretta all'annullamento del regolamento n. 2089/84 nel suo complesso, va respinta. Vanno invece esaminate nel merito le domande proposte in via subordinata, dirette all'annullamento del regolamento impugnato limitatamente alle disposizioni che riguardano esclusivamente la Nachi» .
47. E' vero che nel primo gruppo di casi antidumping giunti dinanzi alla Corte, la Corte ha annullato il regolamento nella sua interezza. In quelle occasioni, però, la Corte aveva ritenuto che tutti i produttori interessati dal regolamento fossero parti nei procedimenti . Non sembra che la Corte abbia mai annullato tale regolamento in modo da ricomprendere i prodotti di fabbricanti o importatori associati che non fossero parti nei procedimenti.
48. Sono quindi convinto che il Tribunale di primo grado non abbia annullato, e non avrebbe potuto annullare, il regolamento impugnato in questa causa, tranne che nella parte che riguardava la NTN e la Koyo Seiko.
49. Dovrei forse menzionare, tuttavia, una circostanza che sembrerebbe corroborare l'opinione che gli effetti dell'annullamento fossero, in realtà, più ampi di così: mi riferisco al ragionamento seguito dalla Corte per autorizzare la NSK e le sue controllate europee ad intervenire nell'impugnazione della NTN e della Koyo Seiko .
50. La Corte ha statuito che la NSK possedeva un diritto di ricorso autonomo contro il regolamento controverso perché essa era direttamente e individualmente interessata da quelle parti del regolamento che imponevano un dazio sui suoi prodotti, ma non dalle altre parti, e che, dal momento che essa non aveva proposto ricorso di annullamento, il suo intervento doveva essere limitato a sostenere le conclusioni della NTN e della Koyo Seiko . La Corte ha stabilito che le controllate avevano importato cuscinetti a sfera prodotti dalla NKS, e che su queste importazioni esse avevano pagato un dazio specifico in forza del regolamento. Da questo, ha concluso che l'esito del ricorso avrebbe inciso sui loro interessi e che esse avevano un interesse diretto e attuale nell'assicurarsi che le conclusioni della NTN e della Koyo Seiko fossero accolte .
51. In queste circostanze, io, invece, non vedo che interesse all'esito del ricorso la NSK e le sue controllate avessero dimostrato di avere - per lo meno nella misura in cui sostenevano la NTN e la Koyo Seiko. La conferma o l'annullamento del dazio sui prodotti della NTN e della Koyo Seiko non potevano avere effetto diretto sugli affari della NSK. Avrebbero potuto avere un effetto indiretto, dal momento che l'annullamento del dazio poteva solo rendere i loro prodotti più competitivi di quelli della NKS, ma in quel caso ci si sarebbe aspettati che la NSK e le sue controllate sostenessero la posizione della Commissione, e non quella della NTN e della Koyo Seiko.
52. Confesso che ritengo che l'ordinanza che autorizza l'intervento fosse errata. E' ipotizzabile che la NKS avesse un interesse all'esito dell'impugnazione ai fini - per esempio - di un riesame, da parte della Commissione, delle misure antidumping, ma non c'è alcun accenno, nell'ordinanza, al fatto che considerazioni di questo tenore fossero state avanzate dalla NSK o fossero presenti nelle intenzioni della Corte. Sembra piuttosto che l'autorizzazione ad intervenire sia stata richiesta e concessa sulla base di un interesse generale, svincolato dall'esito della causa particolare. La Corte, comunque, è stata molto chiara nel suo rifiuto di prendere in considerazione la domanda della NSK diretta a ottenere conferma che l'annullamento si riferiva anche ai suoi prodotti .
53. Sono perciò persuaso che né la sentenza che annulla il regolamento impugnato, nella parte in cui concerne la NTN e la Koyo Seiko, né la sentenza pronunciata sull'impugnazione avrebbero potuto avere un qualsiasi effetto sulla validità dell'imposizione di un dazio antidumping sui cuscinetti a sfera prodotti dalla Nachi Fujikoshi - sebbene questo, come chiarirò più avanti, non significhi che la Nachi Fujikoshi o la Nachi Europe non ne abbiano tratto una qualche utilità.
54. Devo ora rivolgere l'attenzione alla seconda questione sollevata in questa causa e che, sebbene si disputi con la prima la nostra attenzione, rappresenta sotto molti aspetti un problema completamente diverso.
Il diritto della Nachi Europe di sostenere l'illegittimità del regolamento controverso dinanzi a un giudice nazionale
- Applicazione del principio TWD
55. E' giurisprudenza costante che, per ragioni di certezza del diritto, una decisione che non sia stata impugnata dal destinatario dinanzi ai giudici comunitari nei termini fissati nell'art. 230 CE, diventa definitiva nei suoi confronti, e, in conformità con la sentenza TWD, lo stesso vale per una persona, diversa dal destinatario, che sia direttamente e individualmente interessata dalla decisione. Sempre secondo la sentenza TWD, la validità di una tale decisione non può in seguito essere contestata o chiamata in causa da questa persona nemmeno dinanzi alle giurisdizioni nazionali .
56. La causa TWD riguardava un beneficiario di aiuti di Stato il cui rimborso era stato ordinato in seguito a una decisione della Commissione che li dichiarava illegittimi. La decisione della Commissione era stata resa nota al beneficiario, insieme all'indubbio diritto per quest'ultimo di impugnarla, ma esso non lo aveva fatto nel rispetto dei termini e aveva sostenuto, in seguito, l'illegittimità della decisione dinanzi al giudice nazionale nel procedimento concernente il provvedimento nazionale diretto ad ottenere il rimborso. La Corte ha dichiarato che, in tali circostanze di fatto e di diritto, la natura definitiva della decisione della Commissione l'aveva resa vincolante per il giudice nazionale in virtù del principio di certezza del diritto.
57. Nella sentenza Accrington Beef, la Corte ha apparentemente ammesso che il principio sancito nella sentenza TWD valeva anche nel caso in cui il provvedimento in questione fosse un regolamento. In tale causa, la Corte ha disatteso l'argomento vertente sull'irricevibilità dell'eccezione d'illegittimità, sollevata dinanzi a un giudice nazionale e deferita alla Corte con un rinvio pregiudiziale, non sulla semplice base che il provvedimento impugnato era un regolamento ma in quanto esso era un regolamento, e «non è evidente che un ricorso della Accrington Beef e altri, fondato sull'[art. 230 CE] avverso il detto regolamento sarebbe stato ricevibile».
58. Perciò, secondo questa giurisprudenza, ogniqualvolta una parte ha un diritto incontestabile di chiedere l'annullamento di un provvedimento con un ricorso diretto dinanzi ai giudici comunitari, deve farlo o tacere per sempre . Nel caso in cui non sia titolare di un simile diritto, essa deve avere la possibilità di contestare la validità del provvedimento de quo dinanzi ai giudici nazionali, i quali devono adire la Corte di Giustizia in via pregiudiziale .
59. Ho spiegato in precedenza che la Nachi Europe era titolare in effetti di un diritto, alla luce di una giurisprudenza senza ambiguità, di impugnare il regolamento controverso direttamente dinanzi al Tribunale di primo grado. Di conseguenza, non avendo presentato un tale ricorso entro il termine perentorio di due mesi, in conformità con il principio fissato nella sentenza TWD, essa non può più cercare di farlo dinanzi al giudice nazionale.
60. Questa, comunque, non è ancora la soluzione del problema. La causa de qua differisce dalla causa TWD in quanto è evidente che il regolamento impugnato era illegittimo nella sua interezza e nonostante ciò continuava a produrre effetti ogni volta che venivano importate merci del tipo di cui si tratta. Comunque, dimostrerò più avanti che l'applicazione della regola enunciata nella sentenza TWD non comporta che questi fattori non si sarebbero potuti prendere in considerazione in ogni caso. Prima, però, devo affrontare un'eccezione specifica sollevata dalla Nachi.
- Il diritto di contestare indirettamente un atto senza limitazione di tempo
61. La Nachi Europe ha sostenuto in udienza che la regola elaborata dalla sentenza TWD era incompatibile con il diritto sancito dall'art. 241 CE di invocare dinanzi alla Corte di Giustizia l'inapplicabilità di un regolamento in causa in una controversia, anche dopo lo spirare del termine previsto per la presentazione dei ricorsi diretti dall'art. 230.
62. Vale la pena di sottolineare che l'art. 241 CE non trova diretta applicazione nei ricorsi pregiudiziali; esso sembra essere formulato in termini tali da riguardare solo i ricorsi diretti, e non si colloca nel contesto dell'art. 234, che contiene le sue disposizioni sulle questioni da sottoporre alla Corte sulla validità di un atto comunitario quando la questione è sollevata nel corso di un procedimento nazionale. Comunque, il principio generale che esprime si applica parimenti nel contesto dell'art. 234.
63. Nella sentenza Universität Hamburg la Corte ha dichiarato che «conformemente ad un principio giuridico generale, espresso nell'[art. 241 CE], il richiedente deve avere la possibilità, nell'ambito del ricorso proposto in base al diritto nazionale contro il rigetto della sua domanda, di eccepire l'illegittimità della decisione della Commissione sulla quale è basato il provvedimento nazionale adottato nei suoi confronti» e che «la questione della validità della decisione può essere sottoposta alla Corte nell'ambito di un procedimento pregiudiziale».
64. A mio parere, il principio in questione significa che ad una parte pregiudicata da un atto (nazionale o comunitario) che la riguardi direttamente e individualmente non può essere negato il diritto di impugnare quell'atto semplicemente perché tale impugnazione non potrebbe avere successo senza chiamare in causa l'atto comunitario avente applicazione generale, che costituisce la base dell'atto individuale, e che non può più essere impugnato direttamente in quanto il termine prescritto a tal fine è scaduto. In tali circostanze, l'atto generale può ancora essere impugnato nei limiti necessari a stabilire l'illegittimità della misura individuale.
65. Il termine di due mesi fissato all'art. 230 non si applica, quindi, qualora si impugni indirettamente l'atto generale, di base. Un atto comunitario di attuazione deve, certamente, essere ancora impugnato entro il termine perentorio di due mesi, ma l'art. 241 CE permette alle parti interessate di eccepire l'illegittimità dell'atto di base, a prescindere dal tempo trascorso dalla sua adozione. Nel caso in cui la misura di attuazione sia un provvedimento nazionale, i termini imposti al ricorso avverso la misura di attuazione saranno quelli fissati dal diritto nazionale.
66. Nel caso in cui la parte interessata sia una persona fisica o giuridica - e non un ricorrente privilegiato come uno Stato membro, che gode di un diritto automatico di impugnare anche atti a portata generale dinanzi alla Corte - il mancato ricorso contro il provvedimento base entro il termine, sarà quasi certamente dovuto non ad un ritardo nel presentare ricorso, ma al fatto che la parte mancava del tutto di legittimazione a presentare ricorso diretto.
67. Di questo è stato tenuto conto nella sentenza Simmenthal, nella quale la Corte ha confermato che l'art. 241 CE «è espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare, al fine di ottenere l'annullamento di una decisione che la concerne direttamente e individualmente, la validità di precedenti atti delle istituzioni comunitarie, che costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata, qualora non avesse il diritto di proporre, in forza dell'[art. 230CE], un ricorso diretto contro tali atti, di cui essa subisce così le conseguenze senza averne potuto chiedere l'annullamento».
68. Il diritto di presentare eccezione d'illegittimità vale solo per gli atti a portata generale e non si estende agli atti che riguardano il soggetto direttamente e individualmente. Ciò deriva dal riferimento, nell'art. 241, a un «regolamento» (ma si applicherebbe anche a una direttiva utilizzata come fondamento giuridico per un provvedimento successivo) ed è stato confermato dalla Corte nella sentenza Salerno, ove ha dichiarato che «la possibilità di chiedere la disapplicazione di un regolamento non costituisce un'azione autonoma e può essere fatta valere unicamente in via incidentale: la validità del regolamento è messa in discussione in quanto esso costituisce il fondamento giuridico degli atti di applicazione impugnati» e, con riferimento a uno Stato membro, nella sentenza Commissione/Belgio, nella quale la Corte ha sottolineato che l'art. 241 «non può essere invocato dallo Stato membro che sia stato destinatario di una [precedente] decisione individuale».
69. Dal momento che il principio che si applica all'eccezione d'illegittimità sollevata nei confronti di un provvedimento comunitario, dinanzi alle giurisdizioni nazionali e che comporta un rinvio a questa Corte, è lo stesso di quello espresso nell'art. 241, e le stesse limitazioni devono applicarsi anche in tale contesto. Se così non fosse, il termine previsto dall'art. 230 diventerebbe, ai fini pratici, lettera morta per quel che riguarda provvedimenti che riguardano direttamente e individualmente persone fisiche o giuridiche.
70. Nel contesto specifico della legislazione antidumping, il tipo di situazione in cui il principio opera è esemplificato nella causa Nakajima . In quella causa il ricorrente, un produttore giapponese sui cui prodotti era stato imposto un dazio antidumping definitivo dal regolamento n. 3651/88, ha presentato ricorso dinanzi alla Corte di Giustizia chiedendo direttamente di annullare quel regolamento nella parte in cui riguardava la Nakajima e, in forza di quello che ora è l'articolo 241 CE, di dichiarare che alcune disposizioni del regolamento base, sulla base delle quali il regolamento n. 3651/88 era stato adottato, non erano applicabili nei suoi confronti.
71. Ciò che non è previsto, invece, è la possibilità che il regolamento che impone il dazio, e che riguarda direttamente e individualmente il ricorrente, sia contestato in modo indiretto oltre il termine - in altre parole, semplicemente non c'è spazio per applicare il principio ad un caso come quello di specie, in cui solo il provvedimento individuale, e non quello di base, è stato impugnato.
72. E' vero che nella sentenza Universität Hamburg il ricorrente aveva potuto contestare la validità di una decisione della Commissione mentre impugnava, dinanzi al giudice nazionale, il rifiuto da parte delle autorità nazionali, in forza di questa decisione, di esentare certe importazioni dal dazio. Comunque, come la Corte ha rilevato nella sentenza TWD, in quella causa il ricorrente nel procedimento nazionale non si era mai trovato nella posizione di poter impugnare direttamente il provvedimento comunitario.
73. La Nachi Europe non può sostenere di essere stata nell'impossibilità di impugnare il regolamento controverso e di aver potuto solo impugnare la decisione nazionale di riscuotere il dazio. Il regolamento controverso non lasciava alle autorità nazionali alcun potere discrezionale circa la sua attuazione, essendo, tale attuazione, meramente automatica e derivando dalla sola normativa comunitaria senza l'intervento di nessun'altra norma intermedia . In effetti, nella sentenza Nachi Fujikoshi/Consiglio la Corte non ha accolto un'eccezione di irricevibilità, vertente sul fatto che solo le misure di attuazione nazionali potevano essere impugnate dagli importatori dinanzi al giudice nazionale, rilevando «l'indole puramente automatica di detta esecuzione che, peraltro, si opera non già in virtù di norme nazionali intermedie, bensì in forza della sola disciplina comunitaria».
74. Nei limiti in cui il principio generale di fondo vale anche per questi provvedimenti nazionali, la sua operatività può essere correttamente circoscritta ai casi - numerosi nel campo della concorrenza, degli aiuti di Stato e dell'antidumping - in cui l'interessato disponeva di un diritto incontestabile a impugnare direttamente il provvedimento comunitario. La ratio di questo principio è di impedire un diniego di giustizia, e tale diniego non sussiste se una persona in tale posizione aveva effettivamente il diritto di impugnare e le viene solamente impedito di aspettare un provvedimento di attuazione e quindi di invocare tardivamente l'illegittimità del provvedimento di base. In queste circostanze, non vedo alcuna incompatibilità tra l'applicazione della giurisprudenza TWD al caso di specie, e il principio contenuto nell'art. 241 CE.
- La giurisprudenza TWD e il problema della legittimazione ad agire
75. Nonostante il problema non si presenti direttamente qui, si possono brevemente menzionare i dubbi espressi da tanti commentatori sulla sentenza TWD, secondo i quali l'applicazione del principio ivi espresso dipende dallo stabilire un incontestabile diritto di ricorso ai sensi dell'art. 230 CE, ed è spesso difficile stabilire chiaramente l'esistenza di un tale diritto.
76. Avevo osservato nelle mie conclusioni in quella causa, che è solo quando la legittimazione ad agire è certa oltre ogni dubbio che la esperibilità di un ricorso diretto dovrebbe precludere alla parte interessata la possibilità di inoltrare una contestazione indiretta dinanzi a un giudice nazionale. La Corte ha seguito una simile linea di ragionamento sottolineando che la sua decisione era basata sulle circostanze di fatto e di diritto del caso, in particolare sul fatto che la TWD era consapevole del suo indubbio diritto a ricorrere.
77. Queste, ritengo, devono rimanere le condizioni per l'applicazione di tale regola. Ogniqualvolta non ci siano dubbi che il ricorrente avrebbe potuto presentare ricorso diretto, ma non lo ha fatto, - e in molti campi, incluso quello dell'antidumping, i criteri sono molto più chiari di quello che spesso si dice - i giudici nazionali dovrebbero rifiutare di rinviare alla Corte a titolo pregiudiziale la questione sulla validità perché il risultato può essere stabilito in anticipo. Quando, invece, il giudice nazionale non si sente nelle condizioni di prendere le necessarie decisioni, dovrebbe, in tal caso, chiedere l'opinione della Corte. Per questa ragione non sono d'accordo con la tesi del Consiglio secondo la quale la questione sollevata dal giudice nazionale in questa causa dovrebbe essere ritenuta inammissibile sulla base della sentenza TWD, anche se le circostanze di diritto e di fatto non lasciano dubbi sul diritto della Nachi Europe di presentare ricorso diretto.
Conclusioni da trarsi nella presente causa
78. Le conclusioni a cui sono giunto fino ad ora, in particolare che la sentenza del Tribunale di primo grado che ha annullato il regolamento controverso nella parte in cui riguarda i prodotti della NTN e dalla Koyo Seiko non poteva avere ripercussioni sul dazio imposto ai prodotti della Nachi Fujikoshi e che, non avendo impugnato il regolamento direttamente, alla Nachi Europe è ora preclusa la possibilità di farlo indirettamente, potrebbero essere sufficienti per affrontare il problema in oggetto in questa causa.
79. Queste conclusioni prendono in considerazione ipotesi diverse, ma per quello che riguarda il procedimento principale il risultato è lo stesso in entrambi i casi: il giudice nazionale è vincolato dal regolamento controverso nella parte in cui impone un dazio antidumping ai cuscinetti a sfera della Nachi Fujikoshi.
80. Questo non significa che nessuna via di ricorso sarebbe stata esperibile da una parte nella posizione della Nachi.
81. Diversamente da una decisione che infligge una multa o ordina il rimborso di un aiuto di Stato - in entrambi i casi si richiede il pagamento di un unico importo - un regolamento antidumping produce costantemente nuovi effetti ogni volta che le merci, nei confronti delle quali esso rimane valido, sono importate. C'è un certo paradosso nell'idea che il regolamento controverso possa continuare, da una posizione di assoluta inattaccabilità, a produrre tali effetti nonostante il Tribunale di primo grado abbia stabilito che la sua adozione era viziata da illegittimità.
82. Il regolamento base antidumping prevede la possibilità di un riesame intermedio della necessità del mantenimento di misure antidumping, da eseguirsi su richiesta di, tra gli altri, qualsiasi esportatore o importatore che produca elementi di prova sufficienti a giustificare la necessità del riesame. A seconda del risultato del riesame, le misure in vigore possono essere revocate, mantenute o emendate . Nonostante l'esistenza di una sentenza di annullamento possa non essere stata al primo posto nella mente del legislatore come fattore che comportasse la necessità di un riesame, io penso che la Commissione fosse vincolata - per ragioni di buona amministrazione, più che di conformità agli obblighi previsti all'art. 233 CE, in questione nella sentenza in AssiDomän - a tenere conto di tale sentenza, e in particolare a valutare le ragioni in base alle quali il regolamento era stato dichiarato illegittimo.
83. In effetti, è interessante notare che nella presente causa tale riesame era stato iniziato - nel 1994, prima della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa NTN e Koyo Seiko - su iniziativa non degli esportatori o importatori interessati, ma della Federation of European Bearing Manufacturers' Association. Tale riesame, a cui la Nachi Fujikoshi ha collaborato, è culminato nel 1997 con la revoca del regolamento controverso, circa cinque mesi prima della sua scadenza. Nonostante, nel regolamento che ha operato tale revoca, non sia stata fatta alcuna menzione della sentenza del Tribunale di primo grado, vale la pena di notare che, al punto 31 del preambolo, si afferma che «si è cercato di evitare di attribuire gli effetti sull'industria comunitaria causati da altri fattori alle importazioni in questione».
84. Infine, nonostante nel regolamento base non vi sia alcuna disposizione specifica che preveda una revoca con efficacia retroattiva in seguito al riesame provvisorio, si può osservare che in una recente sentenza il Tribunale di primo grado ha ritenuto che, in circostanze di fatto specifiche, è necessario dare effetto retroattivo a una modifica risultante da un riesame nel caso in cui le conseguenze derivanti dalle conclusioni del riesame lo richiedano.
Conclusioni
85. La mia opinione è che la Corte dovrebbe risolvere le questioni sottopostele dal Finanzgericht di Düsseldorf nel modo seguente:
Né la sentenza del Tribunale di primo grado nelle cause riunite T-163/94 e T-165/94, NTN Corporation e Koyo Seiko/Consiglio, né la sentenza della Corte di Giustizia nella causa C-245/95 P, Commissione/NTN Corporation e Koyo Seiko, hanno avuto alcun effetto sulla validità del dazio antidumping imposto dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 2849/92 sui cuscinetti a sfera prodotti dalla Nachi Fujikoshi Corporation.
Un importatore di tali prodotti, come la Nachi (Europe) GmbH, che era mainifestamente titolare di un diritto a contestare la validità dell'imposizione di quel dazio direttamente dinanzi al Tribunale di primo grado, ma non lo ha fatto nel termine concesso a tal fine, non può, in seguito, contestarne la validità indirettamente in un procedimento dinanzi a un giudice nazionale, neanche qualora possa invocare i motivi in base ai quali lo stesso regolamento era stato dichiarato, in tali sentenze, illegittimo rispetto all'imposizione di altri dazi.