62021CC0693
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GIOVANNI PITRUZZELLA
prednesené 13. júla 2023 (
1
)
Spojené veci C‑693/21 P a C‑698/21 P
EDP España, SA
proti
Naturgy Energy Group, SA, predtým Gas Natural SDG, SA,
Európskej komisii (C‑693/21 P)
a
Naturgy Energy Group, SA, predtým Gas Natural SDG, SA
proti
Európskej komisii (C‑698/21 P)
„Odvolanie – Štátna pomoc – Environmentálne stimuly prijaté Španielskom pre uhoľné elektrárne – Rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania – Povinnosť odôvodnenia – Žaloba o neplatnosť“
1.
V rámci dvoch spojených odvolaní navrhujú spoločnosti EDP España (vec C‑693/21 P) a Naturgy Energy Group (vec C‑698/21 P) (ďalej len „odvolateľky“) zrušiť rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisia (
2
) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým uvedený súd zamietol žalobu o neplatnosť rozhodnutia Komisie C(2017) 7733 final z 27. novembra 2017 vo veci štátnej pomoci SA.47912 (2017/NN) – Environmentálne stimuly prijaté Španielskom pre uhoľné elektrárne (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
I. Právny rámec
2.
V článku 4 ods. 4 nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 stanovujúcom podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (
3
) sa uvádza:
„Keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len ‚rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania‘).“
3.
Podľa článku 6 ods. 1 rovnakého nariadenia:
„Rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania zhrnie relevantné skutkové a právne otázky, zahrnie predbežné posúdenie Komisie o povahe navrhovaného opatrenia ako pomoci a vysvetlí pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Rozhodnutím sa vyzve dotknutý členský štát a iné zainteresované strany, aby predložili pripomienky v stanovenej lehote, ktorá spravidla nepresiahne jeden mesiac. V riadne odôvodnených prípadoch môže Komisia stanovenú lehotu predĺžiť.“
4.
Podľa článku 9 ods. 1 a 2 uvedeného nariadenia:
„1.   Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 10, formálne vyšetrovacie konanie sa ukončí prostredníctvom rozhodnutia, ako to upravujú odseky 2 až 5 tohto článku.
2.   Ak Komisia zistí, že po príslušných následných úpravách dotknutého členského štátu notifikované opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia.“
II. Okolnosti predchádzajúce sporu
5.
V rokoch 1998 až 2007 mohla každá elektráreň v Španielsku poberať bez ohľadu na používanú technológiu príspevok s názvom „záruka za výkon“, zameraný na podporu zriadenia a údržby výrobnej kapacity v rámci elektrizačnej sústavy a zabezpečenie spoľahlivých dodávok. Naproti tomu zariadeniam na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov sa takýto stimul neposkytoval, pričom dostali osobitnú formu náhrady.
6.
V roku 2007 španielsky normotvorca udelil ministrovi priemyslu, cestovného ruchu a obchodu právomoc nahradiť záruku za výkon novým poplatkom známym ako „poplatok z kapacity“.
7.
Predmetné rozhodnutie sa oficiálne prijalo kráľovským dekrétom č. 871/2007 (
4
), ktorým sa od 1. júla 2007 upravili tarify za elektrinu. Podľa uvedeného dekrétu, vydaného 29. júna 2007 (
5
), mal byť poplatok z kapacity účinný od 1. októbra 2007.
8.
Tarify za elektrinu sa upravujú v Orden ITC/2794/2007 (vyhláška ITC/2794/2007) (
6
), vydanej 27. septembra 2007 (
7
), ktorá nadobudla účinnosť 1. októbra 2007 (ďalej len „ITC/2794/2007“).
9.
Uvedenou vyhláškou sa spresňujú rôzne opatrenia, ktoré je potrebné dodržiavať pri odmeňovaní kapacity vrátane stimulov na zabezpečenie dostupnosti zariadení a na podporu investícií do výroby.
10.
Stimul týkajúci sa dostupnosti je určený v prospech výrobných zariadení patriacich do bežného režimu Pyrenejského polostrova s minimálnou inštalovanou kapacitou 50 megawattov (MW). To sa vzťahuje na zariadenia uvedené do prevádzky po 1. januári 1998, ktoré ešte nedosiahli desať rokov činnosti. Cieľom tohto stimulu je podporiť výstavbu a uvedenie nových zariadení do prevádzky poskytovaním platieb, ktoré pomáhajú kompenzovať investičné náklady. Výška príspevku je pevne stanovená na 20000 eur za megawatt ročne.
11.
V prílohe III k ITC/2794/2007 sa stanovujú investičné stimuly: v bode 10 sa uvádza, že minister priemyslu, cestovného ruchu a obchodu má právomoc prijímať predmetné opatrenia pre investície do výrobných závodov patriace do bežného režimu systému Pyrenejského polostrova s inštalovaným výkonom 50 MW alebo viac. Uvedené stimuly možno poskytnúť na významné investície potrebné na rozšírenie alebo podstatné úpravy existujúcich zariadení, alebo na investície nových zariadení do prioritných technológií v súlade s cieľmi energetickej politiky a bezpečnosti dodávok.
12.
Opatrenie, ktoré je predmetom tohto textu, sa uplatnilo s cieľom uľahčiť uhoľným elektrárňam realizáciu „environmentálnych“ investícií do odsírovacích zariadení. Podmienky poskytnutia predmetného príspevku sa stanovili v Orden ITC/3860/2007 (vyhláška ITC/3860/2007) (
8
) (ďalej len „napadnuté opatrenie“) z 28. decembra 2007 (
9
), ktorým sa s účinnosťou od 1. januára 2008 upravili tarify za elektrinu.
13.
Na uvedený stimul majú nárok len uhoľné elektrárne, ktoré sú súčasťou Národného plánu znižovania emisií pre existujúce veľké spaľovacie zariadenia (ďalej len „NPZE‑VSZ“), schváleného rozhodnutím španielskej vlády zo 7. decembra 2007, a ktoré sú tiež zahrnuté do tzv. emisného „účtu“ stanoveného v NPZE‑VSZ, ktorým sa pre jednotlivé podniky stanovuje množstvo povolených emisií.
14.
Okrem toho investície bolo potrebné uskutočniť pred nadobudnutím účinnosti ITC/2794/2007, t. j. pred 1. októbrom 2007, alebo žiadosť o schválenie bolo potrebné podať aspoň tri mesiace pred uvedeným dátumom.
15.
V roku 2011 sa výhoda vyplývajúca z napadnutého opatrenia rozšírila na uhoľné elektrárne, ktoré investovali nielen do odsírovacích zariadení, ale pred 1. januárom 2008 realizovali aj iné „environmentálne“ investície na zníženie emisií oxidu siričitého.
16.
Európska komisia začala 29. apríla 2015 sektorové vyšetrovanie v jedenástich členských štátoch vrátane Španielska. Po tomto vyšetrovaní informovala španielske orgány, ktoré následne preskúmali predmetné opatrenie, pričom 27. novembra 2017 rozhodla v danej súvislosti o začatí formálneho vyšetrovacieho konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
17.
Komisia v tomto rozhodnutí podľa svojho vyhlásenia dospela k predbežnému záveru, že napadnuté opatrenie je štátnou pomocou, pričom vyjadruje pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Komisia predovšetkým usúdila, že napadnuté opatrenie predstavuje pomoc na investície uskutočnené s cieľom uviesť uhoľné elektrárne do súladu so smernicou 2001/80/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení (Ú. v. ES L 309, 2001, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 299).
III. Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
18.
Dňa 28. mája 2018 podala Naturgy Energy Group, predtým známa ako Gas Natural SDG, t. j. španielska spoločnosť pôsobiaca v energetickom sektore a zaoberajúca sa výrobou elektriny z uhlia, žalobu do kancelárie Všeobecného súdu. Išlo o návrh na zrušenie rozhodnutia, ktoré táto spoločnosť napadla.
19.
Pokiaľ ide o danú vec, ako vedľajší účastníci na podporu žalobkyne do konania vstúpili spoločnosti EDP España a Viesgo Producción.
20.
Všeobecný súd v napadnutom rozsudku zamietol predmetné návrhy na zrušenie, pričom konštatoval neopodstatnenosť prvého žalobného dôvodu týkajúceho sa povinnosti odôvodniť selektívnu povahu predmetného opatrenia.
21.
Všeobecný súd upozornil v bode 60 napadnutého rozsudku na skutočnosť, že podľa nariadenia 2015/1589 možno formálne vyšetrovacie konanie začať zhrnutím relevantných skutkových a právnych aspektov týkajúcich sa opatrenia štátu spolu s predbežným posúdením predmetného opatrenia s cieľom zistiť, či ho možno kvalifikovať ako pomoc, a s uvedením dôvodov, pre ktoré vznikli pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
22.
V bode 61 napadnutého rozsudku Všeobecný súd dodal, že Komisia bola povinná začať uvedené vyšetrovanie, pokiaľ jej počiatočné preskúmanie neumožnilo prekonať všetky ťažkosti vyplývajúce z otázky, či predmetné opatrenie predstavuje alebo nepredstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
23.
V bode 62 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že účelom rozhodnutia o začatí konania bolo umožnenie zainteresovaným stranám, aby sa aktívne podieľali na formálnom vyšetrovacom konaní. Všeobecný súd tiež vysvetlil, že rozhodnutie zahŕňa predbežné hodnotenia a že Komisia nebola počas tejto počiatočnej fázy povinná objasniť všetky potenciálne nevyriešené otázky.
24.
V bode 63 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uviedol, že je dôležité pripomenúť, že klasifikácia štátneho opatrenia, ako je opatrenie v takomto rozhodnutí, má len predbežný charakter. Uvedené potvrdzuje článok 9 ods. 2 nariadenia 2015/1589, podľa ktorého Komisia môže na záver formálneho vyšetrovacieho konania konštatovať, že predmetné opatrenie v skutočnosti nepredstavuje štátnu pomoc. Klasifikáciu štátneho opatrenia ako štátnej pomoci preto možno zmeniť a nemusí byť nevyhnutne trvalá.
25.
Všeobecný súd v bodoch 64 a 65 napadnutého rozsudku odmietol tvrdenia žalobkyne týkajúce sa dvoch predchádzajúcich rozhodnutí. (
10
) Prvostupňový súd považoval tieto tvrdenia za irelevantné, pretože prvý z uvedených prípadov sa týkal rozhodnutia o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania a druhý uvedený prípad sa netýkal preskúmania dodržania povinnosti odôvodnenia.
26.
V bode 73 napadnutého rozsudku dospel Všeobecný súd k záveru, že na základe povahy, znenia, obsahu, kontextu a príslušných ustanovení právnych predpisov týkajúcich sa napadnutého rozhodnutia bola žalobkyňa schopná pochopiť dôvody, z ktorých vychádzalo predbežné stanovisko Komisie, podľa ktorého sa dané opatrenie javilo ako selektívne.
27.
Bod 74 napadnutého rozsudku sa týka tvrdenia žalobkyne súvisiaceho s údajným opomenutím Komisie preskúmať, či napadnuté opatrenie zvýhodňovalo určité podniky alebo tovar v porovnaní s inými podnikmi alebo tovarmi, ktoré sa, pokiaľ ide o cieľ daného opatrenia, nachádzali v podobnej situácii. Všeobecný súd toto tvrdenie v každom prípade odmietol s vysvetlením, že takéto porovnanie môže byť vo fáze predbežného preskúmania formálneho vyšetrovacieho konania predčasné, pričom zdôraznil, že úvaha vo veci porovnateľnosti by mohla viesť k predčasným výsledkom vyšetrovania.
28.
V bode 75 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uviedol, že tvrdenie týkajúce sa selektívnej povahy opatrenia nebránilo žalobkyni predniesť v druhom žalobnom dôvode vyčerpávajúce úvahy o porovnateľnosti uvedených situácií.
29.
V bode 76 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že mu nebolo bránené v preskúmaní zákonnosti napadnutého rozhodnutia.
30.
Z tohto dôvodu Všeobecný súd v bode 81 napadnutého rozsudku zamietol prvý žalobný dôvod ako neopodstatnený.
31.
Všeobecný súd zamietol ako neopodstatnený aj druhý žalobný dôvod týkajúci sa rozporu s článkom 107 ods. 1 ZFEÚ v súvislosti so selektívnou povahou predmetného opatrenia.
32.
Na úvod je dôležité poznamenať, že v bodoch 98 a 99 napadnutého rozsudku sa objasnilo, že pri podaní žaloby proti rozhodnutiu o začatí formálneho vyšetrovacieho konania Komisiou vo veci klasifikácie dotknutého opatrenia ako štátnej pomoci sa skúmanie súdom Únie obmedzuje na overenie, či sa Komisia dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď dospela k záveru, že počas jej predbežnej analýzy predmetného opatrenia sa jej nepodarilo prekonať všetky prekážky.
33.
Konkrétne v bodoch 102 až 116 napadnutého rozsudku Všeobecný súd dôkladne preskúmal a v konečnom dôsledku odmietol tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého sa napadnuté opatrenie jednoducho zameriavalo na vyrovnanie príslušných investícií uskutočnených po roku 1998, bez ohľadu na konkrétnu použitú technológiu alebo druh dotknutých zariadení.
34.
Všeobecný súd v bodoch 117 až 125 napadnutého rozsudku tiež analyzoval a odmietol tvrdenie žalobkyne, že uhoľné elektrárne nie sú podobné elektrárňam využívajúcim inú technológiu.
35.
V bode 126 napadnutého rozsudku sa preto uviedlo, že žalobkyni sa nepodarilo preukázať, že Komisia sa v súvislosti s porovnávacou analýzou dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.
36.
Všeobecný súd v bodoch 128 až 130 napadnutého rozsudku odmietol tvrdenia spoločností Naturgy Energy Group a EDP España, ktoré vychádzali z rozsudku Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (
11
), pretože tento rozsudok sa týkal rozhodnutí Komisie prijatých na záver formálneho vyšetrovacieho konania.
37.
V bodoch 131 až 133 napadnutého rozsudku Všeobecný súd odmietol aj tvrdenia žalobkyne vo veci nevyhnutnosti napadnutého opatrenia z hľadiska bezpečnosti dodávok, pričom vychádzal z predpokladu, že sa týkali posúdenia zlučiteľnosti pomoci, a nie jej klasifikácie, a že článok 107 ods. 1 ZFEÚ podľa ustálenej judikatúry nerozlišuje medzi príčinami alebo cieľmi štátnych zásahov, ale definuje ich z hľadiska účinkov.
38.
V bode 134 napadnutého rozsudku preto Všeobecný súd zamietol druhý žalobný dôvod ako neopodstatnený a z tohto dôvodu zamietol žalobu v celom rozsahu.
39.
Všeobecný súd napokon uložil žalobkyni povinnosť znášať nielen vlastné trovy konania, ale aj trovy konania vynaložené Komisiou a spoločnostiam Viesgo Producción a EDP España uložil povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.
IV. Návrhy účastníkov konania
40.
Podaným odvolaním Naturgy Energy Group (žalobkyňa v prvostupňovom konaní) a EDP España navrhujú Súdnemu dvoru, aby zrušil napadnutý rozsudok, zrušil sporné rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
41.
Komisia vo svojom vyjadrení navrhuje, aby Súdny dvor odvolanie zamietol a uložil odvolateľkám povinnosť nahradiť trovy konania.
42.
Spoločnosť Generaciones Eléctricas Andalucía, pôvodne Viesgo Producción, vedľajší účastník konania v prvom stupni navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok.
43.
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 31. mája 2022 sa spoločnosti Endesa Generación povolil vstup do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu odvolateliek, pričom táto spoločnosť navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, zrušil sporné rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
V. Analýza odvolania
A.
Úvodné úvahy
44.
Hoci ide o dva odlišné odvolacie dôvody, je zrejmé, že vzájomne súvisia: prvým odvolacím dôvodom sa namieta nesprávny výklad a uplatnenie povinnosti odôvodenia Všeobecným súdom v súvislosti s pojmom selektívnosť, druhý odvolací dôvod poukazuje na nesprávny výklad a uplatnenie článku 107 ods. 1 ZFEÚ vo vzťahu k pojmu selektívnosť.
45.
Články 107 a 108 ZFEÚ stanovujú právnu úpravu štátnej pomoci na úrovni primárneho práva, pričom v článku 107 sa vymedzujú všeobecné kritériá, podľa ktorých sa konkrétna pomoc môže alebo nemusí považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom, a v článku 108 sa vymedzuje postup, ktorý má Komisia dodržať pri posudzovaní, či pomoc je alebo nie je zlučiteľná s vnútorným trhom. Nariadenie 2015/1589 obsahuje podrobné pravidlá uplatňovania článku 108 ZFEÚ, konkrétne v článkoch 4 až 9 opisuje postup, ktorý sa má dodržiavať pri hodnotení pomoci: predbežné preskúmanie (článok 4), rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania (článok 6), rozhodnutie o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania (článok 9).
46.
Odvolateľky a vedľajší účastníci konania v podstate napadnutý rozsudok kritizujú z dôvodu, že uznáva bezchybnosť rozhodnutia Komisie, ktoré je podľa ich názoru naopak postihnuté nedostatkom odôvodnenia. Konkrétne rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania neobsahovalo podľa nich riadne odôvodnenie, pokiaľ ide o selektívnosť prijatého opatrenia, pričom Komisia nevykonala analýzu porovnateľnosti situácie príjemcov predmetného stimulačného opatrenia so situáciou iných podnikov. Druhým odvolacím dôvodom sa napadnutému rozsudku subsidiárne vytýka, že Všeobecný súd uznal ako správnu (z dôvodu, že nešlo o zjavne nesprávne posúdenie) klasifikáciu napadnutého opatrenia ako pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom.
47.
Právnu otázku, ktorá je jadrom prejednávanej veci, možno zhrnúť tak, že spočíva vo viac či menej širokom obsahu povinnosti Komisie odôvodniť rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania a z tohto dôvodu subsidiárne aj v správnej alebo nesprávnej klasifikácii napadnutého opatrenia ako pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom. Na účely hodnotenia prípadnej existencie vád napadnutého rozsudku vyplývajúcich z nesprávneho právneho posúdenia, na ktoré poukázali odvolateľky a vedľajší účastníci konania, budú predmetom nasledujúcej analýzy tieto otázky: a) uplatnenie všeobecných zásad odôvodnenia na rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania; b) rozdiely vo funkcii a obsahu rozhodnutia o začatí konania a rozhodnutia o ukončení konania, najmä pokiaľ ide o predbežné a súhrnné požiadavky, ktorými sa vyznačuje rozhodnutie o začatí konania; c) potreba vykonať v uvedenom rozhodnutí o začatí konania analýzu porovnateľnosti situácie príjemcov stimulačného opatrenia so situáciou iných podnikov; d) rozloženie dôkazného bremena medzi Komisiu a účastníkov konania napádajúcich jej rozhodnutie.
48.
V podstate bude potrebné posúdiť, či Všeobecný súd pri vecnom preskúmaní rozhodnutia Komisie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania správne uplatnil všeobecné zásady týkajúce sa odôvodnenia rozhodnutí inštitúcií Únie, najmä niektoré zásady v oblasti štátnej pomoci; či pri tom správne uplatnil uvedené zásady na rozhodnutie, ako je sporné rozhodnutie v prejednávanej veci, v ktorom Komisia pri hodnotení (hoci predbežnom) predmetného opatrenia ako selektívneho nevykonala analýzu porovnateľnosti situácií príjemcov daného stimulačného opatrenia so situáciou iných podnikov; či to zainteresovaným stranám v konkrétnom prípade umožnilo uplatniť ich právo na obranu v súlade s pravidlami rozloženia dôkazného bremena vzťahujúcimi sa na prejednávanú vec.
B.
O prvom odvolacom dôvode týkajúcom sa porušenia povinnosti odôvodnenia
1. Argumentácia účastníkov konania
49.
Prvým odvolacím dôvodom odvolateľky namietajú nesprávny výklad Všeobecného súdu, pokiaľ ide o uplatnenie povinnosti odôvodnenia v súvislosti s kritériom selektívnosti.
50.
Podľa názoru vedľajších účastníkov konania je prvý odvolací dôvod opodstatnený, pričom vychádzajú z podobných tvrdení ako odvolateľky.
51.
Odvolateľky uvádzajú, že odôvodnenie 28 sporného rozhodnutia nie je dostatočným dôvodom na to, aby bola splnená podmienka selektívnej povahy napadnutého opatrenia, tým skôr, že rozhodnutie o začatí konania by mohlo mať závažné právne následky, ako je pozastavenie alebo vymáhanie súm vyplatených z tohto dôvodu.
52.
Generaciones Eléctricas Andalucía dodáva, že toto rozhodnutie vedie nielen k pozastaveniu údajných platieb pomoci, ale zároveň vnútroštátnym súdom priznáva právomoc prijať všetky potrebné opatrenia na vyvodenie zodpovednosti voči osobám, ktoré porušia povinnosť pozastaviť vykonávanie opatrenia (rozsudok z 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755).
53.
Odvolateľky, ako aj vedľajší účastníci konania okrem toho uvádzajú, že hoci je sporné rozhodnutie len rozhodnutím o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, malo by zahŕňať analýzu porovnateľnosti zainteresovaných spoločností a v súlade s článkom 296 ZFEÚ vysvetliť dôvod, prečo príslušné právne predpisy rozlišujú medzi rôznymi technológiami a akým spôsobom sú uhoľné elektrárne v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii ako elektrárne využívajúce iné technológie.
54.
Poukazujú na to, že Všeobecný súd sa v bodoch 64 a 65 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pretože odmietol tvrdenia vychádzajúce z rozsudkov z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), a z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
55.
Všeobecný súd mal ďalej v bode 66 napadnutého rozsudku nesprávne vyložiť a uplatniť zásady vychádzajúce z rozsudkov z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), a z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
56.
Z tohto dôvodu treba vykonať dôkladné a presne zdokumentované posúdenie selektívnosti opatrenia, a to na základe ustálenej judikatúry. Toto posúdenie by malo byť dostatočne podrobné, aby umožnilo úplné súdne preskúmanie, najmä pokiaľ ide o vyhodnotenie, či situácia subjektov, ktoré majú z opatrenia prospech, je porovnateľná so situáciou tých, ktoré takýto osoh nemajú. S cieľom zaručiť úplné súdne preskúmanie musia byť takéto hodnotenia skutočne „dostatočne odôvodnené“ (rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/World Duty Free Group SA a i., C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981).
57.
V bode 74 napadnutého rozsudku sa Všeobecný súd podľa odvolateliek dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že vykonanie predbežnej analýzy porovnateľnosti v priebehu procesu formálneho vyšetrovania by sťažilo rozlíšenie medzi pôvodným rozhodnutím a konečným rozhodnutím na záver konania.
58.
Generaciones Eléctricas Andalucía zastáva ďalej názor, že Všeobecný súd tiež nesprávne porozumel povahe právomoci Komisie rozhodnúť o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, pričom uvádza, že nejde o voľnú úvahu, ale o presne vymedzenú právomoc.
59.
Uvedená spoločnosť dodáva, že „jednoduchá indícia“ je nevhodná v kontexte článku 6 nariadenia 2015/1589, ktorý od Komisie vyžaduje poskytnutie objektívnej analýzy možnej štátnej pomoci. Komisia je povinná preukázať pred začatím formálneho vyšetrovania, že konkrétne opatrenie možno klasifikovať ako štátnu pomoc.
60.
Komisia mala preto poukázať na ťažkosti vyžadujúce nutný odkaz na hlbšiu analýzu.
61.
Podľa názoru spoločnosti EDP España Všeobecný súd v bode 73 napadnutého rozsudku uznal „súhrnný“ charakter úvahy Komisie vo veci selektívnej povahy predmetného opatrenia. V bode 66 sa v každom prípade pokúsil napraviť uvedený „súhrnný“ charakter predpokladom, že predmetné opatrenie sa prijalo „v kontexte, ktorý žalobkyňa vzhľadom na povahu svojej činnosti dobre poznala“, a že okrem toho, „ako vyplýva zo žaloby“, žalobkyni boli známe všetky príslušné právne predpisy.
62.
V bodoch 68 až 73 napadnutého rozsudku sa Všeobecný súd napokon nesprávne pokúsil o nápravu uvedeného nedostatočného odôvodnenia, keď príslušné dôvody nanovo formuloval na základe rôznych bodov sporného rozhodnutia.
63.
Z tohto dôvodu dospel Všeobecný súd k nesprávnemu záveru, že Komisia neporušila svoju povinnosť odôvodnenia.
64.
Komisia zastáva názor, že prvý odvolací dôvod treba zamietnuť ako neopodstatnený. Uvádza totiž, že Všeobecný súd správne analyzoval povinnosť odôvodnenia napadnutého rozsudku.
65.
Všeobecný súd sa podľa názoru Komisie nedopustil v bodoch 63 a 64 napadnutého rozsudku nesprávneho právneho posúdenia, keď tvrdenia odvolateliek a vedľajších účastníkov konania považoval za irelevantné. Rozhodnutie Všeobecného súdu má podporu v rozsudku z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), v ktorom sa Súdny dvor nezaoberal povinnosťou odôvodnenia, ale zameral sa na podstatu danej veci. V rozsudku z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), dospel Súdny dvor k záveru, že k porušeniu povinnosti odôvodnenia došlo v dôsledku selektívnosti opatrenia uplatneného len na jedno odvetvie činnosti. V danom prípade však sporné rozhodnutie obsahovalo predbežnú analýzu, pričom Komisia nekonštatovala, že by dané opatrenie zvýhodňovalo konkrétne odvetvie.
66.
Komisia reaguje na tvrdenie odvolateliek vo veci neexistujúcej analýzy porovnateľnosti odkazom na článok 6 ods. 1 nariadenia 2015/1589, podľa ktorého by rozhodnutie malo obsahovať zhrnutie relevantných skutkových a právnych otázok a zahŕňať predbežné posúdenie. Ak preto rozhodnutie spĺňa kritériá uvedené v bodoch 73 a 76 napadnutého rozsudku, samotná stručnosť analýzy nestačí na to, aby predstavovala porušenie povinnosti odôvodnenia.
67.
Komisia usudzuje, že Všeobecný súd správne konštatoval, že odvolateľky pochopili dôvody, pre ktoré bolo sporné opatrenie uznané za selektívne, ako sa uvádza v bode 75 napadnutého rozsudku.
68.
Táto inštitúcia uvádza, že právne následky spojené so začatím uvedeného formálneho vyšetrovacieho konania sú v prejednávanej veci hypotetické a nebránia predbežnému a stručnému odôvodneniu v zmysle článku 6 ods. 1 nariadenia 2015/1589.
69.
Sporné rozhodnutie bolo predmetom analýzy Všeobecného súdu, ktorý na podporu tejto analýzy odkázal na iné prvky odôvodnenia sporného rozhodnutia. Súdny dvor zároveň uznal, že od rozhodnutí Komisie sa nevyžaduje nijaká osobitná štruktúra a že pri posudzovaní splnenia povinnosti odôvodnenia by sa mal preskúmať obsah rozhodnutia ako celku (rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko a i., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, bod 93).
2. Posúdenie
70.
Prvým odvolacím dôvodom odvolateľky vytýkajú Všeobecnému súdu nesprávne právne posúdenie pri skúmaní odôvodnenia sporného rozhodnutia, pokiaľ ide o selektívnu povahu napadnutého opatrenia.
71.
V súvislosti s otázkou, ktorá je predmetom prvého odvolacieho dôvodu, Všeobecný súd v napadnutom rozsudku v podstate uvádza, že rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania sa môže obmedziť na zhrnutie relevantných skutkových a právnych skutočností, pričom obsahuje predbežné hodnotenie, ktoré bude následne predmetom dôkladného preskúmania v samotnom konaní.
72.
Uvedené tvrdenia sú správne a možno s nimi súhlasiť. Z týchto premís však Všeobecný súd, pravdepodobne za predpokladu radikálnej odlišnosti funkcie a obsahu (aj z hľadiska odôvodnenia) rozhodnutia o začatí a rozhodnutia o ukončení predmetného konania, vyvodzuje niektoré dôsledky, ktoré sú podľa môjho názoru nesprávne a vedú k právnym a logickým vadám.
73.
Všeobecný súd totiž konštatuje, že niektoré predchádzajúce rozhodnutia Súdneho dvora sa na prejednávanú vec nevzťahujú, pretože sa týkajú rozhodnutia o ukončení konania (
12
) alebo prípadov, v ktorých sa neskúmala konkrétna otázka týkajúca sa povinnosti odôvodnenia, (
13
) že odôvodnenie rozhodnutia Komisie je napriek svojej stručnosti primerané, pretože účastníci konania boli schopní pochopiť dôvody, ktoré boli základom tohto rozhodnutia, čo preukázala ich následná obrana, a pretože samotné rozhodnutie bolo prijaté za okolností, ktoré boli týmto účastníkom dobre známe; že analýza porovnateľnosti medzi rôznymi podnikmi na účely stanovenia selektívnosti opatrenia by bola v rámci rozhodnutia o začatí konania predčasná, pretože by mohla viesť k predčasným záverom, ktoré sa majú vyvodiť na záver samotného konania.
74.
Podľa ustálenej judikatúry musí byť odôvodnenie vyžadované v článku 296 ZFEÚ prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, povahu uvádzaných dôvodov a záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto objasnení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (rozsudok z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, bod 16).
75.
Pri uplatnení tejto zásady na opatrenia Komisie v oblasti štátnej pomoci je potrebné poznamenať, že rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania nie je opatrením, v ktorom by požiadavka odôvodnenia bola obzvlášť mierna alebo povrchná.
76.
Dôkladné oboznámenie sa s článkami 4, 6 a 7 nariadenia 2015/1589 totiž umožňuje pochopiť, že predpokladom rozhodnutia o začatí predmetného konania je z časového a logického hľadiska predbežné preskúmanie: Komisia preto vykoná spolu s dotknutým štátom vyšetrovanie, v rámci ktorého sa už analyzujú skutočnosti, na základe ktorých možno konkrétne opatrenie klasifikovať ako pomoc a dospieť k záveru, hoci predbežnému, že existujú pochybnosti o zlučiteľnosti skúmaného opatrenia s vnútorným trhom. V opačnom prípade Komisia ukončí konanie rozhodnutím nevzniesť námietky.
77.
Rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania preto nie je prvým aktom, po ktorom nasleduje analýza všetkých prvkov, na základe ktorých konkrétne opatrenie možno alebo nemožno klasifikovať ako zakázanú pomoc, ale ide o ďalšiu fázu, v rámci ktorej Komisia po vykonaní predbežného preskúmania dospela, hoci predbežne, k „záveru“, že existujú pochybnosti o zlučiteľnosti daného opatrenia s vnútorným trhom. Postup nasledujúci po rozhodnutí o začatí konania slúži na to, aby všetky zainteresované osoby mohli uplatniť svoje právo na obranu prednesením tvrdení odporujúcich právnym argumentom Komisie pri klasifikácii (hoci dočasnej) konkrétneho opatrenia ako nezlučiteľného s vnútorným trhom.
78.
Z uvedeného vyplýva, že Komisia je práve so zreteľom na všetky okolnosti prípadu povinná uviesť už v rozhodnutí o začatí konania všetky tvrdenia a právne argumenty, na základe ktorých považuje dotknuté opatrenie za nezlučiteľné s vnútorným trhom, pričom takúto analýzu nemôže odložiť na neskôr.
79.
Dočasný charakter posúdenia nemožno zamieňať s jeho povrchnosťou, ani nemôže viesť k vynechaniu analýz, testov a porovnaní, ktoré bolo možné vykonať už pri začatí konania.
80.
Len v prípade, že nie je možné, najmä v technicky zložitých prípadoch, vykonať určitú analýzu vyžadujúcu skutkové okolnosti, ktoré možno získať až v rámci konania nasledujúceho po začatí konania, môže Komisia s uvedením dôvodov analýzu, test alebo hodnotenie odložiť na čas konečného rozhodnutia.
81.
Z týchto dôvodov má už rozhodnutie o začatí konania, ako opakovane uviedli odvolateľky a vedľajší účastníci konania, nezávislý význam a môže mať konkrétne a relevantné účinky na hospodárske záujmy dotknutých strán. Začatie formálneho vyšetrovacieho konania vo veci štátnej pomoci zaväzuje k pozastaveniu platieb údajnej pomoci a oprávňuje vnútroštátne súdy, aby prijali opatrenia potrebné na vyvodenie dôsledkov z porušenia povinnosti pozastaviť vykonávanie napadnutého opatrenia. (
14
)
82.
Z rovnakých dôvodov treba dôkladne preskúmať uplatniteľnosť alebo neuplatniteľnosť zásad vyjadrených v judikatúre týkajúcej sa štátnej pomoci, pričom ako neúčinné nemožno vylúčiť niektoré zásady vyjadrené v prípadoch, v ktorých boli predmetom analýzy rozhodnutia o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania.
83.
Rozhodnutia o začatí a o ukončení konania podľa článkov 6 a 9 nariadenia 2015/1589 sa samozrejme líšia a plnia rôzne funkcie. Z vyššie uvedených dôvodov však nemožno vynechať nijaké posúdenie zásad vyjadrených Súdnym dvorom len preto, že sa týkajú ukončenia konania.
84.
Postup nasledujúci po rozhodnutí o začatí konania totiž slúži na to, aby účastníkom konania umožnil presvedčiť Komisiu k zmene pôvodného názoru vyjadreného v rozhodnutí o začatí konania, že konkrétne opatrenie predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom.
85.
V rozsudku Comunidad Autónoma Súdny dvor konštatoval porušenie povinnosti odôvodnenia v súvislosti so zásadou selektívnosti, pričom uviedol, že opatrenie, z ktorého má prospech len jedno odvetvie činnosti alebo len časť podnikov tohto odvetvia, nie je nevyhnutne selektívne, a ak také je, tak len v prípade, ak v rámci daného právneho režimu malo za následok zvýhodnenie iba niektorých podnikov oproti iným podnikom, ktoré patria do iných odvetví alebo patria do toho istého odvetvia a vzhľadom na cieľ sledovaný touto schémou sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii. (
15
)
86.
Aj keď sa rozsudok Comunidad Autónoma týka rozhodnutia Komisie prijatého na záver formálneho konania, je dôležité poznamenať, že Súdny dvor vychádza zo zásad odvodených z rozsudku Lübeck (
16
) týkajúceho sa rozhodnutia o začatí formálneho vyšetrovacieho konania.
87.
Z uvedeného vyplýva, že Komisia pokojne mohla, a dokonca mala vykonať analýzu porovnateľnosti medzi rôznymi podnikmi v danom odvetví. Všeobecný súd preto nesprávne konštatoval, že „vyžadovať za každých okolností vo fáze predbežnej analýzy, ktorá je súčasťou rozhodnutia o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, odôvodnenie vo veci porovnateľnosti situácií, by mohlo byt predčasné a mohlo by vopred viesť k záverom, ktoré sa vyvodzujú na záver tohto konania“; s obávaným rizikom, že dôjde k „zmierneniu rozdielu medzi rozhodnutím o začatí formálneho vyšetrovacieho konania a rozhodnutím o ukončení takéhoto konania“ (
17
).
88.
Komisia je podľa môjho názoru aj vo fáze začatia formálneho vyšetrovacieho konania povinná spresniť dôvody, prečo skutočnosť, že určité opatrenie zvýhodňuje len niektoré podniky v odvetví, umožňuje vopred považovať dotknuté opatrenie za selektívne, pričom v tejto súvislosti nemôže opomenúť ani predbežné preskúmanie porovnateľnosti podnikov, ktoré majú z opatrenia prospech, s podnikmi pôsobiacimi v tom istom odvetví, ktoré z neho prospech nemajú.
89.
Pokiaľ ide o ďalšie tvrdenie Všeobecného súdu, podľa ktorého mali byť účastníci konania dobre oboznámení so súvislosťami a mali sa brániť aj v otázke porovnania s inými podnikmi, zastávam názor, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, ktoré má negatívny vplyv na rozloženie dôkazného bremena a dotýka sa aj druhého odvolacieho dôvodu. (
18
)
90.
V rozhodnutí o začatí konania má Komisia vykonať všetky analýzy potrebné na to, aby sa účastníci konania mohli pokúsiť vyrovnať s právnou argumentáciou, na základe ktorej sa dotknuté opatrenie prijaté členským štátom (dočasne) klasifikuje ako spôsobilá štátna pomoc nezlučiteľná s vnútorným trhom.
91.
Bolo by v rozpore s bežným rozložením dôkazného bremena, ak by sa účastníkom konania zverila úloha povinne rekonštruovať, nepriamo alebo indukciou, právne tvrdenia Komisie, a to na účely ich vyvrátenia.
92.
Komisia preto mala analyzovať porovnateľnosť situácií medzi subjektmi na trhu prednesením všetkých tvrdení potrebných na splnenie predpokladov štátnej pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom, a to napriek dočasnému charakteru analýzy, ktorú možno meniť v priebehu formálneho vyšetrovacieho konania.
93.
V rozsudku Deutsche Post/Komisia (
19
), ktorý sa týka rozhodnutia o rozšírení formálneho konania považovaného za nedostatočne odôvodnené, sa jasne vysvetlilo, že Komisia má na záver predbežného posúdenia dotknutého opatrenia odôvodniť svoje rozhodnutie v prípade, že sa rozhodne začať formálne vyšetrovacie konanie. (
20
)
94.
Okrem toho v rovnakom rozsudku Všeobecný súd vyhlásil, že „akékoľvek rozhodnutie prijaté Komisiou na konci fázy predbežného preskúmania musí zahŕňať predbežné posúdenie predmetného štátneho opatrenia s cieľom určiť, či toto opatrenie má povahu štátnej pomoci“ (
21
).
95.
Analýzu porovnateľnosti preto nemožno nikdy ponechať na formálne vyšetrovacie konanie, keďže vždy je možné vykonať hoci len predbežné úvahy.
96.
Aj keď Komisia správne konštatovala, že pri hodnotení odôvodnenia je nevyhnutné zohľadniť obsah rozhodnutia ako celku, (
22
) treba poznamenať, že v predmetnom rozhodnutí úplne chýba analýza porovnateľnosti.
97.
S ohľadom na vyššie uvedené skutočnosti zastávam názor, že prvému odvolaciemu dôvodu sa má vyhovieť.
C.
O druhom odvolacom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 107 ods. 1 ZFEÚ s ohľadom na kritérium selektívnosti
1. Argumentácia účastníkov konania
98.
Druhým odvolacím dôvodom odvolateľky namietajú porušenie článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pokiaľ ide o kritérium selektívnosti.
99.
Podľa názoru vedľajších účastníkov konania je druhý odvolací dôvod opodstatnený, pričom uvádzajú podobné tvrdenia ako odvolateľky.
100.
Naturgy Energy Group kritizuje Všeobecný súd v súvislosti s bodom 82 napadnutého rozsudku, pričom upozorňuje, že žalobkyňa v prvom stupni uviedla, že Komisia sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia pri hodnotení selektívnej povahy predmetného opatrenia.
101.
Podľa tvrdenia odvolateliek a vedľajších účastníkov konania mal Všeobecný súd dôkladne preskúmať analýzu Komisie vo veci selektívnosti predmetného opatrenia (Naturgy cituje rozsudok z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 111). V tejto súvislosti odvolateľky odkazujú na analýzu Súdneho dvora v rozsudku z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck, (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), v ktorom Súdny dvor konštatoval nesprávne právne posúdenie, a nie zjavne nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o selektívnosť opatrenia, ktoré bolo predmetom rozhodnutia o začatí formálneho vyšetrovacieho konania.
102.
Podľa spoločnosti Naturgy Energy Group sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď porovnal investície uskutočnené pred rokom 1998 a po tomto roku, namiesto toho, aby určil, či článok 10 bod 2 prílohy III k ITC/2794/2007 predstavuje selektívne opatrenie. Toto ustanovenie umožňuje vláde prispieť na významné investície všetkým elektrárňam bez ohľadu na ich technológiu.
103.
Pokiaľ ide o porovnateľnosť situácií uhoľných elektrární a elektrární, ktoré nepoužívajú uhlie ako hlavné palivo, odvolateľky a vedľajší účastníci konania uvádzajú, že Všeobecný súd sa nielen dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri uplatnení preskúmania z dôvodu zjavného pochybenia, ale v bodoch 102 až 126 obrátil dôkazné bremeno, keď uviedol, že odvolateľka mala preukázať neexistenciu diskriminácie elektrární, ktoré nepoužívajú uhlie ako hlavné palivo (rozsudok z 8. septembra 2011, Komisia/Holandsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 62).
104.
Komisia by mala prijať úlohu identifikovať prípady diskriminácie, aj keď ide o predbežnú analýzu. To znamená, ako poznamenal Všeobecný súd, identifikáciu prípadov podobných tým, ktoré sa uvádzajú v bodoch 121 a 124 napadnutého rozsudku.
105.
EDP España zdôrazňuje najmä skutočnosť, že analýzu účelnosti začať formálne vyšetrovacie konanie nemožno obmedziť na hľadanie zjavne nesprávneho posúdenia, ale musí ísť nad tento rámec (rozsudok z 8. septembra 2021, Achema a Achema Gas Trade/Komisia, T‑193/19, neuverejnený, EU:T:2021:558, body 43 a 44).
106.
Ak by preto Všeobecný súd vykonal preskúmanie zákonnosti v súlade s judikatúrou súdov Únie, v napadnutom rozsudku by dospel k rovnakému záveru.
107.
Endesa Generación ďalej usudzuje, že ak sa kritérium na posúdenie existencie pomoci zakladalo na zjavne nesprávnom posúdení, Všeobecný súd mal konštatovať, že Komisia sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia pri analýze, či sporné opatrenie bolo alebo nebolo selektívne. Tento záver potvrdzuje vysvetlenie uvedené v bode 28 sporného rozhodnutia.
108.
Rovnaká spoločnosť uvádza, že napadnutý rozsudok je v každom prípade postihnutý nesprávnym právnym posúdením, pretože Všeobecný súd zastáva názor, že Komisia sa v spornom rozhodnutí takéhoto pochybenia nedopustila, pričom – predbežne – dospel k záveru, že sporné opatrenie bolo selektívne len na základe skutočnosti, že sa vzťahovalo na konkrétne podniky, a to bez vykonania analýzy porovnateľnosti, ktorú na účely identifikácie selektívnej povahy opatrenia vyžaduje judikatúra.
109.
Generaciones Eléctricas Andalucía napokon usudzuje, že Všeobecný súd pochybil, keď sa zameral len na požiadavku zjavne nesprávneho posúdenia, a to vzhľadom na významné dôsledky začatia formálneho vyšetrovacieho konania. Táto spoločnosť uvádza, že Komisia nemá právomoc rozhodnúť o začatí takéhoto konania a že namiesto toho má potvrdiť, že analyzované situácie spĺňajú kritérium selektívnosti.
110.
Táto spoločnosť opätovne poukazuje na to, že Všeobecný súd si v napadnutom rozsudku zamenil predbežnú povahu analýzy v rámci rozhodnutia o začatí formálneho vyšetrovacieho konania s existenciou voľnej úvahy Komisie.
111.
Komisia zastáva názor, že druhý odvolací dôvod treba zamietnuť ako neopodstatnený.
112.
Španielsky zákon umožňujúci rôzne platby výrobcom elektriny nevylučuje podľa názoru Komisie selektívnu povahu dotknutého opatrenia. Aj keď elektrárne postavené po konkrétnom dátume môžu mať prospech z návratnosti investície, dotknuté opatrenie v každom prípade poskytuje selektívnu výhodu v rôznej výške (rozsudok z 22. júna 2006 v spojených veciach C‑182/03 a C‑217/03, Belgicko a Forum 187/Komisia, EU:C:2006:416, body 112 a 120). Okrem toho nárok na toto opatrenie majú len uhoľné elektrárne uvedené v NPZE-VSZ.
113.
Z ustálenej judikatúry podľa tejto inštitúcie vyplýva, že preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o začatí konania o začatí formálneho vyšetrovacieho konania sa obmedzuje na overenie toho, či došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu (rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P EU:C:2016:971, bod 78).
114.
Súdny dvor tiež konštatoval, že na preukázanie, že došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu komplexných skutočností, ktoré odôvodňujú zrušenie rozhodnutia, musia dôkazy predložené žalobcami postačovať na to, aby bolo posúdenie skutkového stavu uvedené v danom akte nepravdepodobné, pričom s výhradou tohto testu pravdepodobnosti nie je úlohou Všeobecného súdu nahradiť posúdenie zložitých skutočností autorom dotknutého rozhodnutia svojím vlastným posúdením [rozsudok z 15. októbra 2009, Enviro Tech (Europe), C 425/08, EU:C:2009:635, bod 47].
115.
Z tohto dôvodu nemožno podľa Komisie ani tvrdiť, že Všeobecný súd sa pri hodnotení selektívnosti dopustil nesprávneho právneho posúdenia, pokiaľ sa neposkytli dôkazy vedúce k neprípustnosti hodnotení uvedených v spornom rozhodnutí. Táto dôkazná povinnosť je vlastná pre každé hodnotenie zjavne nesprávneho posúdenia a nemá nič spoločné so skutočnosťou, že prináleží Komisii, aby predbežne preukázala, akým spôsobom je dotknuté opatrenie selektívne.
116.
Posúdenie Všeobecného súdu v bodoch 102 až 126 napadnutého rozsudku je plne v súlade s nevyhnutným preskúmaním zákonnosti vychádzajúcim z judikatúry. Všeobecný súd preskúmal presnosť predložených dôkazov, ich spoľahlivosť a súladnosť, pričom sa uistil, že pri posúdení komplexnej situácie sa zohľadnili všetky podstatné informácie (rozsudky z 22. novembra 2007, Španielsko/Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, bod 57, a zo 6. novembra 2008, Holandsko/Komisia, C‑405/07 P, EU:C:2008:613).
117.
Tvrdenie, podľa ktorého mal Všeobecný súd nesprávne posúdiť, či príloha III ods. 10 druhý pododsek k vyhláške ITC/2794/2007 predstavuje selektívne opatrenie, nie je dôvodné. Dôvodom je skutočnosť, že pomoc sa v skutočnosti poskytla prostredníctvom nasledujúcej vyhlášky (vyhlášky ITC/3860/2007), potvrdeného vo štvrtom odôvodnení sporného rozhodnutia a uznaného Všeobecným súdom v bode 109 napadnutého rozsudku.
118.
Naturgy Energy Group nijako neodôvodnila svoje tvrdenie, že hodnotenia Všeobecného súdu sú skreslené, a to najmä v bodoch 102 až 105 napadnutého rozsudku. Komisia uvádza, že Všeobecný súd vykonal dôkladnú analýzu vnútroštátnych právnych predpisov a konštatoval neexistenciu dôkazov naznačujúcich, že predmetná schéma bola určená len v prospech veľkých investícií uskutočnených po roku 1998.
119.
Komisia poznamenala, že prednesené tvrdenia sú nielen nedôvodné, ale aj neopodstatnené. Dôvodom je, že, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, článok 107 ods. 1 Zmluvy nerozlišuje štátne zásahy podľa ich príčin alebo cieľov, ale hodnotí ich podľa ich účinkov. Pojem pomoc je preto objektívnym pojmom a závisí najmä od toho, či štátne opatrenie poskytuje alebo neposkytuje výhodu jednému alebo viacerým podnikom. Po konštatovaní existencie štátnej pomoci je Komisia povinná preskúmať, či je pomoc štruktúrovaná takým spôsobom, aby sa zabezpečilo, že jej pozitívne účinky pri dosahovaní cieľa spoločného záujmu prevažujú nad jej potenciálnymi negatívnymi účinkami na obchod a hospodársku súťaž.
120.
Pokiaľ ide napokon o porovnateľnosť uhoľných elektrární s elektrárňami, ktoré nepoužívajú uhlie ako palivo, a tvrdenie, že Všeobecný súd mal v podstate zrušiť sporné rozhodnutie, pretože neobsahuje podrobnú analýzu porovnateľnosti medzi týmito dvoma skupinami podnikov, Komisia pripomína, že v spornom rozhodnutí sa vysvetľuje, že napadnuté opatrenie považuje za selektívne z dôvodu, že z neho majú prospech len uhoľné elektrárne uvedené v NPZE-VSZ, na rozdiel od iných uhoľných elektrární alebo elektrární využívajúcich odlišnú technológiu. Uvedená inštitúcia dospela k záveru, že Všeobecný súd v bodoch 117 až 126 napadnutého rozsudku na základe tvrdení odvolateliek a vedľajších účastníkov konania správne preskúmal, či sa Komisia dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keďže uhoľné elektrárne neboli v právnej a skutkovej situácii porovnateľnej so situáciou elektrární využívajúcich iné druhy technológie, pričom správne usudzuje, že tvrdenia odvolateliek a vedľajších účastníkov konania tento záver nespochybnili.
121.
K obráteniu dôkazného bremena preto podľa Komisie vôbec nedošlo; Všeobecný súd preskúmal, či posúdenie Komisie v spornom rozhodnutí bolo dôvodné a či tvrdenia odvolateliek neviedli k jeho neprípustnosti. Z tohto dôvodu odvolateľky nepreukázali a ani netvrdili, že by Všeobecný súd skreslil skutočnosti, ktoré sú základom jeho záverov.
2. Posúdenie
122.
Druhý odvolací dôvod sa navrhuje subsidiárne pre prípad, že Súdny dvor nevyhovie prvému odvolaciemu dôvodu. Keďže Súdnemu dvoru navrhujem, aby prvému odvolaciemu dôvodu vyhovel, k druhému odvolaciemu dôvodu uvediem len niekoľko krátkych úvah, a to aj vzhľadom na skutočnosť, že, ako už bolo uvedené, tieto dva odvolacie dôvody spolu úzko súvisia.
123.
Druhým dôvodom totiž odvolateľky poukazujú na neprávne právne posúdenie pri skúmaní uplatnenia článku 107 ods. 1 ZFEÚ vo vzťahu k selektívnej povahe dotknutého opatrenia.
124.
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Komisie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, sa, pokiaľ ide o kvalifikáciu sporného opatrenia ako „štátnej pomoci“, obmedzuje na overenie toho, či sa Komisia nedopustila zjavne nesprávnych posúdení. (
23
) Komisia je povinná začať formálne vyšetrovacie konanie, ak nemôže preukázať, že oznámené opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom, alebo ak má pochybnosti o tom, či dotknuté opatrenie predstavuje štátnu pomoc podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ. (
24
)
125.
V tom istom rozsudku Súdny dvor uviedol, že v prípade, ak dotknutý členský štát tvrdí, že jeho opatrenia sa počas analýzy Komisie neklasifikujú ako štátna pomoc, musí Komisia túto otázku dostatočne preskúmať na základe informácií, ktoré jej poskytol uvedený štát, aj ak takéto skúmanie nevyústi do definitívneho posúdenia. Okrem toho, ak je na základe informácií dostupných počas začatia konania zjavné, že dotknuté opatrenie nemožno kvalifikovať ako novú pomoc, treba rozhodnutie o začatí konania proti tomuto opatreniu zrušiť. (
25
)
126.
Po druhé v bode 99 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že nie je jeho úlohou s končenou platnosťou rozhodnúť o zjavne selektívnej povahe napadnutého opatrenia. (
26
) Tento súd totiž zastáva názor, že je potrebné vyhnúť sa konečnému rozhodnutiu o otázkach, ktoré Komisia posúdila ako sporné len predbežne. (
27
)
127.
Na základe tejto judikatúry Všeobecný súd v prvostupňovom konaní zamietol uvedený „žalobný dôvod“ týkajúci sa nesprávneho právneho posúdenia pri kvalifikácii sporného opatrenia ako štátnej pomoci na základe skutočnosti, že odvolateľky a vedľajší účastníci konania nedokázali podľa jeho názoru preukázať zjavne nesprávne posúdenie Komisie.
128.
Kritickým bodom tejto úvahy je viackrát naznačená súvislosť medzi dvoma žalobnými dôvodmi: podľa vyjadrenia Všeobecného súdu má Komisia v rozhodnutí o začatí konania v podstate pomerne obmedzenú povinnosť odôvodnenia zameranú len na zhrnutie skutkových a právnych otázok s možnosťou odložiť následnú dôkladnú analýzu na ďalšiu fázu po začatí konania, a to vrátane analýzy porovnateľnosti podnikov, ktoré majú prospech z dotknutého opatrenia, s podnikmi pôsobiacimi v rovnakom odvetví, ktoré z neho prospech nemajú.
129.
Pokiaľ ide ďalej o rozsah preskúmania Všeobecným súdom a súvisiace dôkazné bremeno účastníkov konania, ktorí majú záujem predniesť argumenty odporujúce tvrdeniam Komisie (v zmysle nesplnenia dostatočných predpokladov na klasifikáciu sporného opatrenia ako štátnej pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom), účastníci konania sú povinní preukázať zjavne nesprávne posúdenie, pričom množstvom tvrdení a dôkazov vyvrátia neúplné (pretože sa majú doplniť v priebehu konania) argumenty Komisie.
130.
Takáto úvaha má negatívny vplyv na správne rozloženie dôkazného bremena.
131.
Komisia je povinná vykonať predbežné preskúmanie s členským štátom, ktorý odôvodňuje rozhodnutie začať formálne vyšetrovacie konanie, pretože sa na základe známych informácií vychádza z predpokladu, že napadnuté opatrenie možno klasifikovať ako štátnu pomoc, pričom existujú pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
132.
Rozhodnutie o začatí konania musí obsahovať analýzu, ktorá je na základe známych údajov a informácií predbežná, ale úplná, aby účastníkom konania umožnila oboznámiť sa so všetkými právnymi dôvodmi, z ktorých vychádza klasifikácia dotknutého opatrenia ako štátnej pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom. Takéto hodnotenie Komisie je predbežné (opakujem však, že nie neúplné), pretože ho možno meniť v priebehu konania na základe tvrdení zainteresovaných strán.
133.
Právo účastníkov konania na obranu sa však v plnej miere dodržiava, pokiaľ majú možnosť poznať už v čase rozhodnutia o začatí konania všetky informácie a právne argumenty na podporu klasifikácie, ktorú, hoci predbežne, vykonala Komisia. Len v prípade, že z dôvodu osobitnej technickej zložitosti si niektoré hodnotenia alebo testy vyžadujú dodatočné informácie, ktoré môže Komisia preskúmať až po zásahu dotknutých strán iných ako členský štát (s ktorým sa diskutovalo už počas predbežného preskúmania), možno ich s uvedením príslušných dôvodov odložiť na ďalšie konanie. Uvedené platí aj pre analýzu porovnateľnosti.
134.
Po rešpektovaní vyššie opísaného dôkazného bremena je správne predpokladať, že preskúmanie Všeobecným súdom by sa malo obmedziť na existenciu zjavne nesprávneho posúdenia v analýze Komisie, pričom súd nemôže vecne vstupovať do už vykonaného komplexného a dôkladného posúdenia. V opačnom prípade, t. j. v prípade nedostatočného a neúplného odôvodnenia, hrozí, že obmedzenie súdneho preskúmania na existenciu zjavne nesprávneho posúdenia v analýze Komisie sa prejaví ako obrátenie správneho rozloženia dôkazného bremena na úkor zainteresovaných strán, ktoré majú záujem predniesť argumenty odporujúce tvrdeniam Komisie.
135.
Napriek súhlasu s tvrdeniami Komisie týkajúcimi sa obmedzení súdneho preskúmania, tak ako sa zdôrazňujú v najnovšej judikatúre Súdneho dvora, (
28
) v súvislosti s označením napadnutého opatrenia ako selektívneho mi vyššie uvedené nedostatky odôvodnenia neumožňujú dospieť v prejednávanej veci k záveru, že druhý odvolací dôvod, ktorý má v skutočnosti správne subsidiárnu povahu vo vzťahu k prvému odvolaciemu dôvodu, treba zamietnuť.
136.
Ak by sa totiž Súdny dvor rozhodol nevyhovieť prvému odvolaciemu dôvodu a uznal by tak bezchybnosť logického postupu Všeobecného súdu, ktorý rozhodnutiu Komisie nevytkol nedostatok odôvodnenia, na základe skutočností vyplývajúcich zo spisu, najmä neexistencie porovnávacej analýzy v rozhodnutí o začatí konania, by bolo rozhodnutie Komisie možné považovať za postihnuté zjavne nesprávnym posúdením.
VI. Návrh
137.
Na základe všetkých predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor:
–
vyhovel prvému navrhnutému odvolaciemu dôvodu,
–
zrušil napadnutý rozsudok a sporné rozhodnutie Komisie.
(
1
)	Jazyk prednesu: taliančina.
(
2
)	Pozri rozsudok z 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisia (T‑328/18, neuverejnený, EU:T:2021:548).
(
3
)	(Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
(
4
)	Real Decreto 871/2007 por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (kráľovský dekrét č. 871/2007, ktorým sa upravujú tarify za elektrinu od 1. júla 2007).
(
5
)	BOE č. 156 z 30. júna 2007, s. 28324.
(
6
)	Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (vyhláška ITC/2794/2007 o prehodnotení taríf za elektrinu od 1. októbra 2007).
(
7
)	BOE č. 234 z 29. septembra 2007, s. 39690.
(
8
)	Orden ITC/3860/2007, por la que se revisant las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (vyhláška ITC/3860/2007 o prehodnotení taríf za elektrinu od 1. januára 2008).
(
9
)	BOE č. 312 z 29. decembra 2007, s. 53781.
(
10
)	Rozsudok z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), a z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
11
)	Rozsudok z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
12
)	Rozsudok z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
13
)	Rozsudok z 21. decembra 2016, Komissione/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
14
)	Pozri uznesenie z 13. novembra 2019, ktorým Všeobecný súd povolil vstup EDP España do konania, keďže táto spoločnosť preukázala priamy a bezprostredný záujem na konaní.
(
15
)	Rozsudok z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, bod 61).
(
16
)	Rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 58): „opatrenie, z ktorého má prospech len jedno odvetvie činnosti alebo len časť podnikov tohto odvetvia, nie je nevyhnutne selektívne... toto opatrenie je selektívne len v prípade, ak v rámci daného právneho režimu má za následok zvýhodnenie iba niektorých podnikov oproti iným podnikom, ktoré patria do iných odvetví alebo patria do toho istého odvetvia a vzhľadom na cieľ sledovaný týmto režimom sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii“.
(
17
)	Napadnutý rozsudok, bod 74.
(
18
)	Na ktorý sa odkazuje nižšie.
(
19
)	Rozsudok z 10. apríla 2019, Deutsche Post/Komisia (T‑388/11, EU:T:2019:237).
(
20
)	„Bez toho, aby bola povinnosť odôvodnenia podľa článku 296 ods. 2 ZFEÚ zbavená svojej podstaty, akékoľvek rozhodnutie prijaté Komisiou na konci fázy predbežného preskúmania musí zahŕňať predbežné posúdenie predmetného štátneho opatrenia s cieľom určiť, či toto opatrenie má povahu štátnej pomoci, a uviesť, ak sa Komisia rozhodne začať formálne vyšetrovacie konanie, dôvody, ktoré ju vedú k pochybnostiam o jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom“.
(
21
)	Rozsudok z 10. apríla 2019, Deutsche Post/Komisia (T‑388/11, EU:T:2019:237, bod 72).
(
22
)	Rozsudok z 25, júla 2018, Komisia/Španielsko a i. (C‑128/16 P, EU:C:2018:591, bod 93).
(
23
)	Rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, bod 61), a rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 78).
(
24
)	Rozsudok zo 16. marca 2021, Komisia/Poľsko (C‑562/19 P, EU:C:2021:201).
(
25
)	Rozsudok zo 16. marca 2021, Komisia/Poľsko (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, bod 53).
(
26
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 73).
(
27
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. októbra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisia (T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99, EU:T:2002:258, bod 48), a rozsudok z 25. marca 2009, Alcoa Trasformazioni/Komisia (T‑332/06, neuverejnený, EU:T:2009:79, bod 61).
(
28
)	Rozsudok zo 16. marca 2021, Komisia/Poľsko (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, body 50 a 52).