62016TJ0682
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího senátu)
26. září 2018 (
*1
)
„EZZF – Podpory na plochu – Řízení o pozastavení měsíčních plateb členskému státu – Článek 41 odst. 2 písm. b) nařízení (EU) č. 1306/2013 – Základní součásti vnitrostátního kontrolního systému – Zjištěné nedostatky – Akční plán obsahující jasné ukazatele pokroku vypracovaný po konzultaci s Komisí – Proporcionalita“
Ve věci T‑682/16,
Francouzská republika, zastoupená F. Alabrunem, D. Colasem, D. Segoinem, A.-L. Desjonquères a S. Horrenbergerem, jako zmocněnci,
žalobkyně,
podporovaná
Portugalskou republikou, zastoupenou L. Inez Fernandesem, M. Figueiredem, P. Estêvão a J. Saraiva de Almeidou, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Lewisem a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podle článku 263 SFEU znějící na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise C(2016) 4287 final ze dne 12. července 2016, kterým se Francouzské republice pozastavují měsíční platby z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF),
TRIBUNÁL (třetí senát),
ve složení S. Frimodt Nielsen (zpravodaj), předseda, V. Kreuschitz a N. Półtorak, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec a skutečnosti předcházející sporu
Sporná ustanovení
1
Článek 41, nadepsaný „Snížení a pozastavení měsíčních a průběžných plateb“, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549, oprava Úř. věst. 2016, L 130, s. 5), stanoví:
„2.   Komise může přijmout prováděcí akty, kterými členskému státu sníží nebo pozastaví měsíční nebo průběžné platby, jestliže z důvodu závažnosti nebo přetrvávání zjištěných nedostatků neexistuje nebo není účinná jedna nebo více základních součástí daného vnitrostátního kontrolního systému nebo existují podobné závažné nedostatky v systému zpětného získávání neoprávněných plateb a je-li splněna jedna z těchto podmínek:
[…]
b)
Komise dospěla k závěru, že daný členský stát není schopen bezodkladně provést nezbytná nápravná opatření v souladu s akčním plánem obsahujícím jasné ukazatele pokroku, který má být vypracován po konzultaci s Komisí. […]
Snížení nebo pozastavení se v případě výskytu nedostatků uplatní na příslušné výdaje uskutečněné platební agenturou po dobu určenou prováděcími akty uvedenými v tomto odstavci, která nepřekročí dvanáct měsíců […]
Prováděcí akty uvedené v tomto odstavci se přijímají v souladu s poradním postupem uvedeným v čl. 116 odst. 2.
Před přijetím prováděcích aktů uvedených v tomto odstavci informuje Komise o tomto záměru dotyčný členský stát a požádá jej, aby reagoval ve lhůtě, která nesmí být kratší než 30 dnů.
Prováděcí akty stanovující měsíční platby uvedené v čl. 18 odst. 3 nebo průběžné platby uvedené v článku 36 zohlední prováděcí akty přijaté podle tohoto odstavce.“
2
Článek 41 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 stanoví:
„Snížení a pozastavení podle tohoto článku se použijí v souladu se zásadou proporcionality a nemají vliv na použití článků 51 [o schvalování účetní závěrky] a 52 [o schvalování souladu].“
Vypracování a schválení akčního plánu
3
Dopisem ze 14. května 2013 upozornila Evropská komise francouzské orgány, že několik auditů provedených jejími útvary odhalilo opakující se problémy týkající se podpor na plochu přidělovaných v rámci společné zemědělské politiky (SZP). Tyto problémy se týkaly především integrovaného administrativního a kontrolního systému (dále jen „IACS“), identifikačního systému zemědělských pozemků (dále jen „LPIS“), zvaného též „grafický registr pozemků“ („RPG“), křížových správních kontrol a kontrol na místě. V důsledku toho vyzvala Komise francouzské orgány k předložení „akčního plánu s podrobně rozpracovanými opatřeními nutnými k nápravě zjištěných nedostatků“.
4
Dopisem ze 13. listopadu 2013, po řadě jednání s Komisí, předložily francouzské orgány svůj akční plán. V dopise ze dne 28. listopadu 2013 Komise uvedla, že tento akční plán může „být považován za definitivní“ (dále jen „akční plán“), přičemž poukázala na to, že „v oblasti podpor na plochu […] mohou být navrhované činnosti ještě doplněny [a] podrobněji rozpracovány během jeho provádění“.
5
První ze čtyř složek akčního plánu se týkala podpor na plochu. Tato složka obsahovala zaprvé různá opatření zaměřená na aktualizaci LPIS, zadruhé opatření týkající se kontrol na místě a zatřetí opatření týkající se výpočtu plateb a sankcí. Co se týče aktualizace LPIS, plánovaná opatření byla zaměřena především na interpretaci fotografických prvků obsažených v databázi pojmenované BD TOPO (dále jen „databáze BD TOPO“), v níž byly digitalizovány různé krajinné prvky jako lesy, vodní toky nebo budovy. Tato systematická interpretační práce měla umožnit přepočet ploch, na které lze poskytnout podporu a na nichž byly založeny platby. Další tři složky akčního plánu, které nejsou předmětem projednávané věci, se týkaly podmíněnosti podpor, platebních nároků a prémií na zvířata.
Sledování, žádost o přezkum a nové prováděcí podmínky akčního plánu
6
Akční plán obsahoval úpravu sledování, na základě které proběhla četná jednání mezi francouzskými orgány a Komisí. Akční plán tak stanovil, že francouzské orgány budou předkládat zprávy o pokroku při jeho realizaci. V roce 2014 byly takovéto zprávy předloženy 4. února, 4. dubna, 2. července a 14. října.
7
V dopise ze dne 22. prosince 2014 Komise došla k závěru, na základě auditu uskutečněného v listopadu 2014 za účelem vyhodnocení pokroku při plnění akčního plánu, že databáze BD TOPO je příliš zastaralá a nedokonalá na to, aby umožnila aktualizaci systému LPIS, a proto nemohla být potvrzena úspěšnost akčního plánu. Komise však uvedla, že zaznamenala, že francouzské orgány vypracovávaly alternativní postup, který měl zjištěné problémy částečně vyřešit. Komise tedy usoudila, že aby se zabránilo případnému pozastavení nebo snížení plateb podle čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013, „je požadováno vypracování revidovaného akčního plánu“ a že „se jeví jako nezbytné odstranit tyto nedostatky před zahájením hospodářského roku 2015 (duben 2015).“
8
Dopisem ze dne 23. prosince 2014 sdělily francouzské orgány Komisi „očekávané prvky týkající se provádění akčního plánu […] v roce 2014 a jeho pokračování v roce 2015“. Tyto prvky byly doplněny o pátou zprávu o pokroku, předloženou francouzskými orgány Komisi dne 30. ledna 2015.
9
V dopise ze dne 17. února 2015 Komise poukázala především na to, že několik aspektů týkajících se provádění akčního plánu, které francouzské orgány plánovaly v průvodním dopise k páté zprávě o pokroku ze dne 30. ledna 2015, vyžadovalo upřesnění. Dopisem ze dne 25. února 2015 Komise vyrozuměla francouzské orgány o několika prvcích, týkajících se výsledků šetření, které se vztahovalo na roky pro podání žádosti 2013 a 2014 a z něhož vyplývá, že „systém kontrol zavedený ve Francii vykazuje nedostatky kvůli nedostatkům systému LPIS […], problémům spojeným s definicí způsobilých ploch, neúčinnosti kontrol na místě a kvůli způsobu výpočtu podpory a sankcí při neexistenci zpětného výběru částek“. Následně Komise uskutečnila návštěvu ve Francii ve dnech od 11. do 13. března 2015 a francouzské orgány přistoupily k aktualizaci akčního plánu. V nové zprávě ze dne 30. března 2015 francouzské orgány sdělily Komisi doplňující prvky.
Provádění řízení o pozastavení plateb
10
Dopisem ze dne 13. dubna 2015 Komise zaslala francouzským orgánům sdělení podle čl. 41 odst. 2 čtvrtého pododstavce nařízení č. 1306/2013 (dále jen „sdělení ze dne 13. dubna 2015“).
11
V první části Komise připomněla různé prvky týkající se akčního plánu a jeho přezkumu.
12
Komise zaprvé uvedla, že akční plán byl zaměřen konkrétně na aktualizaci systému LPIS, aby byla pro každý referenční pozemek maximální způsobilá plocha stanovena podle právních předpisů, především s ohledem na novější ortofotosnímky, výsledky kontrol na místě a nezpůsobilé prvky obsažené v existujících databázích.
13
Zadruhé Komise vysvětlila důvody, na základě kterých po auditu v listopadu 2014 usoudila, že vytyčených milníků nebylo dosaženo, že kvalita práce vykazuje mezery a že se objevují problémy týkající se ploch, na které je vyplácena jednotná platba, a v důsledku toho požadovala po francouzských orgánech dopisem ze dne 22. prosince 2014„revidovaný akční plán“.
14
Zatřetí Komise v tomto ohledu poukázala na to, že „revidovaný akční plán předložený Francií [v dopise ze dne 23.] prosince 2014“ obsahoval prvky týkající se výkladu snímků podle pravidel zajišťujících způsobilost ploch a jejich soulad s právními předpisy, prvky týkající použití poměrného systému ve smyslu článku 10 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 181, s. 48) (dále jen „poměrný systém“), prvky týkající se způsobilosti některých trvalých travních porostů ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. h) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608), podle místní zavedené praxe (dále jen „způsobilost některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe“) a prvky týkající se „grafického vykazování zemědělských pozemků od roku 2015“. Komise nicméně poukázala na to, že v dopise ze dne 20. ledna 2015 francouzské orgány popsaly, pokud jde o provádění revidovaného akčního plánu, obtíže, s jakými se potýkaly při vyřizování žádostí o podporu na rok 2015, přičemž tyto obtíže byly předmětem rozhovorů při návštěvě ve Francii uskutečněné v březnu 2015.
15
Ve druhé části Komise přistoupila k hodnocení provádění akčního plánu, kde zmínila především způsob, jakým francouzské orgány uplatňují poměrný systém a rizika, která podle ní stále přetrvávají ve stanovení způsobilosti některých ploch podle zavedené místní praxe. V tomto ohledu Komise učinila závěr, že „není dodržován akční plán […] z důvodu, že ne všechny plochy zařazené do RPG disponují maximální způsobilou plochou stanovenou v souladu s ustanoveními unijního práva“.
16
Ve třetí části Komise zmiňuje také způsoby zpracování žádostí o podporu pro rok 2015, které byly mimo jiné představeny francouzskými orgány.
17
Vzhledem k výše uvedenému Komise uvedla, že „kombinovaný účinek nedostatků vlastní [momentální] kvality systému řízení a kontroly a odchylek od pravidel pro předkládání žádostí o podporu, které chtěla Francie uplatnit pro žádosti na rok 2015“, „neskýtá požadované přiměřené záruky pro řádné řízení podpor a pro legalitu a správnost výdajů“ a „stupňuje pochybnosti [Komise] ohledně možnosti uskutečnit správné platby ve lhůtách, které si francouzské orgány stanovily“. V důsledku toho plánovala Komise pozastavení nebo snížení plateb zhruba o 5 %, pokud francouzské orgány nerozptýlí do 16. října 2015 pochybnosti zjištěné ve vztahu k provádění akčního plánu a ke způsobům vyřizování žádostí o podporu pro rok 2015.
18
Francouzské orgány odpověděly na sdělení ze 13. dubna 2015 novou aktualizací akčního plánu ze dne 24. dubna 2015, nazvanou „Akční plán […] – Cíl časového harmonogramu pro hospodářský rok SZP 2015“, a dopisem ze dne 7. května 2015, jehož předmětem je „sledování akčního plánu […]“, ve kterém rekapitulovaly svoje stanovisko.
19
Následovalo několik jednání mezi Komisí a francouzskými orgány: dne 10. června 2015 se konala oboustranná schůzka, dne 13. července 2015 byla Komisi předána průběžná zpráva o pokroku, dne 9. října 2015 byl předložen šestý etapový plán a dne 1. prosince 2015 uskutečnily útvary Komise návštěvu ve Francii.
20
Dopisem ze dne 22. prosince 2015 Komise předložila doplňující vyjádření v rámci řízení o pozastavení plateb. Připomněla, že zprávy o pokroku jí nebyly zaslány ve stanovených lhůtách a že použití poměrného systému, jakož i stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe a kontroly na místě jsou předmětem připomínek z její strany.
21
Dopisem ze dne 13. ledna 2016 francouzské orgány odpověděly na toto doplňující vyjádření. Zaprvé zrekapitulovaly všechny údaje předložené Komisi. Následně rozebraly provádění prvků obsažených v akčním plánu a připomněly, že podle akčního plánu tak, jak byl schválen v listopadu 2013, by tyto činnosti měly být dokončeny v roce 2016. Komise se tedy za účelem přijetí opatření k pozastavení plateb nemůže dovolávat v roce 2015 neexistence provádění akčního plánu. Francouzské orgány rovněž připomněly nové způsoby interpretace snímků zavedené od roku 2015. Nakonec francouzské orgány odpověděly na různá vyjádření Komise o používání poměrného systému a o způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe, stejně jako na kritické připomínky k provádění kontrol na místě. V důsledku toho francouzské orgány uvedly, že v plném rozsahu splnily nebo v plném rozsahu splní závazky uvedené v akčním plánu schváleném v listopadu 2013.
22
Po těchto jednáních byly Komisi předloženy zprávy o pokroku, a to dne 28. ledna, 26. února, 4. a 29. dubna 2016. Kromě toho byla naplánována další návštěva Komise ve Francii od 11. do 15. dubna 2016.
23
Dopisem ze dne 20. května 2016 Komise předložila doplňující sdělení podle čl. 41 odst. 2 čtvrtého pododstavce nařízení č. 1306/2013 (dále jen „doplňující sdělení ze dne 20. května 2016“). Vyzdvihla zde potřebu prověřit kvalitu kontrol na místě a řádné přidělování platebních nároků. Komise rovněž poukázala na „nedostatky týkající se kvality rychlých návštěv“ a zmínila „problém souladu s definicí ‚trvalých travních porostů‘ podle zavedené místní praxe“ a „problémy spojené s vytvořením [poměrného systému]“. Na tomto základě Komise informovala francouzské orgány, že zvažuje pozastavení nebo snížení plateb zhruba o 3 %.
24
Dopisem ze dne 16. června 2016 francouzské orgány odpověděly na doplňující sdělení ze dne 20. května 2016. Uvedly, že měly za to, že provádějí akční plán v souladu se svými závazky, a že zjištění ohledně nových způsobů řízení travních porostů zaváděných v rámci reformy SZP vycházejí z nepodložených posouzení.
25
Dne 12. července 2016 Komise přijala prováděcí rozhodnutí o pozastavení měsíčních plateb Francouzské republice v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) (dále jen „napadené rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí Komise rozhodla, že měsíční platby Francouzské republice uskutečněné na základě článku 18 nařízení č. 1306/2013 jsou pozastaveny až do částky vyplývající z použití procentní sazby ve výši 3 % na měsíční platby týkající se podpor na plochu za rok 2015 a že se pozastavení vztahuje na měsíční platby vyplácené Francouzské republice podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 pro měsíční výdaje vynaložené platební agenturou Agence de services et de paiement (Agentura pro služby a platby) od července 2016 do června 2017 včetně. Toto rozhodnutí bylo francouzským orgánům oznámeno dne 13. července 2016.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
26
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 23. září 2016 podala Francouzská republika projednávanou žalobu.
27
Dne 22. prosince 2016 předložila Komise svoji žalobní odpověď. Ve stanovených lhůtách byly podány replika a duplika.
28
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 7. prosince 2016 podala Portugalská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu Francouzské republiky. Rozhodnutím ze dne 12. ledna 2017 předseda třetího senátu Tribunálu tomuto návrhu vyhověl. Portugalská republika předložila svůj spis a hlavní účastnice řízení k němu předložily svá vyjádření ve stanovených lhůtách.
29
Organizačním procesním opatřením ze dne 26. ledna 2018, přijatým na základě čl. 89 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu, byly účastnice řízení vyzvány k zodpovězení několika otázek. Účastnice řízení na tuto výzvu odpověděly ve stanovené lhůtě.
30
Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (třetí senát) rozhodl, vzhledem k tomu, že účastnice řízení nepodaly žádost o konání jednání, a za použití čl. 106 odst. 3 jednacího řádu, že rozhodne bez konání ústní části řízení. Tribunál měl totiž za to, že věc byla dostatečně objasněna na základě písemností ve spise, aby rozhodl bez pokračování v řízení.
31
Francouzská republika navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
32
Portugalská republika, vedlejší účastnice podporující Francouzskou republiku, navrhuje, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí.
33
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu,
–
uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
34
Francouzská republika uplatňuje ve své žalobě dva žalobní důvody. První žalobní důvod, uplatněný jako hlavní, vychází z porušení čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013, vzhledem k tomu, že francouzské orgány v plném rozsahu provedly akční plán, který obsahuje jasné ukazatele pokroku vypracované po konzultaci s Komisí, na jedné straně a na druhé straně, že napadené rozhodnutí je založeno na skutečnostech, které nebyly stanoveny v akčním plánu. Druhý žalobní důvod, uplatňovaný podpůrně, vychází z porušení zásady proporcionality.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013
35
Úvodem Francouzská republika připomíná, že řízení o schvalování souladu upravené v článku 52 nařízení č. 1306/2013 (dále jen „řízení o schvalování souladu“) zajišťuje, aby zemědělské výdaje byly uskutečňovány v souladu s právem Evropské unie. Toto řízení umožňuje členským státům využívat záruk požadovaných pro předložení jejich stanoviska a je vymezeno obecnými pokyny Komise, které upřesňují především to, jak jsou vypočítávány finanční dopady schvalování souladu. Naproti tomu řízení o pozastavení plateb, upravené v článku 41 nařízení č. 1306/2013 (dále jen „řízení o pozastavení“), nebylo v podstatě nikdy využito a není vymezeno obecnými pokyny Komise.
36
Podle Francouzské republiky se řízení o pozastavení nevztahuje na případ neshody, která se týká, jako je tomu v projednávané věci, jednak použití poměrného systému a jednak stanovení způsobilosti některých ploch podle zavedené místní praxe. Připustit, že takové neshody se lze dovolávat v rámci dvou odlišných řízení, by mohlo ohrozit procesní záruky, které má dotyčný členský stát k dispozici v rámci řízení o schvalování souladu, donutit tento stát ke změně jeho postupů v rámci řízení o pozastavení i přesto, že existence nesplnění povinnosti ještě nebyla zjištěna, nebo i zbavit řízení o schvalování souladu jeho účinku. Odkazem na tuto neshodu v rámci řízení o pozastavení Komise znemožnila řádný průběh jednání v řízení o schvalování souladu.
37
Stejně tak podle Portugalské republiky článek 41 nařízení č. 1306/2013 neumožňuje přijmout rozhodnutí o pozastavení měsíčních plateb na základě skutečností, které nebyly navrženy dotyčným členským státem v jeho akčním plánu. Takové rozhodnutí by mělo účinky rovnocenné finanční opravě, aniž by však byly dodrženy procesní záruky poskytované v rámci řízení o schvalování souladu. Pokud Komise jednostranně měnila nebo přezkoumávala přesně formulované závazky členského státu, použila postup skýtající citelně slabší záruky. V případě existence nových skutečností, které se objevily později, měla Komise zahájit řízení o schvalování souladu.
38
Francouzská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013, jelikož Komise nemohla dospět k závěru, že dotyčný členský stát „není schopen provést opatření v souladu s akčním plánem obsahujícím jasné ukazatele pokroku, který má být vypracován po konzultaci s Komisí“. Tato podmínka není splněna, protože na jednu stranu byl akční plán v celém rozsahu proveden a na druhou stranu je napadené rozhodnutí založeno na skutečnostech, které nebyly obsaženy v akčním plánu.
39
Zaprvé Francouzská republika připomíná, že se zavázala provádět akční plán schválený v listopadu 2013. Jelikož se zprvu navržené postupy aktualizace systému LPIS nejevily jako uspokojivé, Francouzská republika dopisem ze dne 23. prosince 2014 navrhla, jak též připomíná, alternativní postupy, které byly schváleny Komisí.
40
Zadruhé Francouzská republika tvrdí, že akční plán, schválený v listopadu 2013 a změněný v prosinci 2014, byl v celém rozsahu proveden.
41
Co se týče aktualizace systému LPIS, Francouzská republika připomíná, že původním záměrem bylo aktualizovat fotografie a využít stávající databáze, především databázi BD TOPO, aby se usnadnila jeho interpretace, a že revidované postupy navržené v prosinci 2014 měly za cíl překonat obtíže, které vyvstaly, když se databáze BD TOPO ukázala jako nedostatečně spolehlivá. Tato aktualizace byla provedena ve stanovené nejdelší lhůtě. Problém, který představovalo stáří fotografií, byl vyřešen na konci roku 2014, jak je uvedeno v dopise francouzských orgánů ze dne 23. prosince 2014, a práce na interpretaci fotografií byly dokončeny v roce 2016, jak uvedla čtrnáctá zpráva o pokroku ze dne 1. září 2016.
42
Pokud jde o kontroly na místě, Francouzská republika poukazuje na to, že jí bylo vytknuto, že zahrnula i prvky a oblasti nezpůsobilé pro podporu. Aby byl tento problém vyřešen, stanovil akční plán zavedení řízení, kterým budou nařízení prefekta v této oblasti postoupena výše na úroveň ústřední státní správy, a to před jejich podpisem. Toto opatření bylo provedeno ve stanovené lhůtě, tedy pro hospodářský rok 2014.
43
Co se týče výpočtu plateb a sankcí, Francouzská republika zdůrazňuje, že jí bylo vytknuto provádění nesprávných výpočtů, neexistence sledování zpětně vybraných částek a nevymáhání neoprávněných plateb. K vyřešení tohoto problému bylo stanoveno pro hospodářské roky 2013 a 2014 posílení pokynů příslušným útvarům a zlepšení dohledu, a od hospodářského roku 2015 pak přezkum algoritmu výpočtu sankcí za oddělenou podporu, přičemž toto pozdější datum umožní zapracovat změny algoritmu, které jsou nutné v důsledku reformy SZP. Tato opatření byla přijata ve stanovených lhůtách. Zejména pokud bylo možné potvrdit správné provedení přezkumu algoritmu až v srpnu 2016, spolu s účinným vypořádáním plateb za hospodářský rok 2015, jednalo se pouze o zjištění účinků nového algoritmu k prvnímu možnému datu. Závazek obsažený v akčním plánu, který spočíval v přezkumu algoritmu v roce 2015, byl splněn ve stanovené lhůtě.
44
V tomto ohledu Francouzská republika podotýká, že ačkoli provádění opatření stanovených v akčním plánu, jako je aktualizace LPIS nebo přezkum algoritmu, způsobilo zpoždění při provádění plateb za hospodářský rok 2015, tato otázka nespadá do působnosti samotného akčního plánu, který se netýkal časového harmonogramu činností v tomto hospodářském roce, ani v žádném jiném.
45
Zatřetí Francouzská republika tvrdí, že Komise nemůže za účelem přijetí rozhodnutí o pozastavení plateb vycházet z prvků neobsažených v akčním plánu. Přijetí takového rozhodnutí by umožňovalo pouze nedodržení opatření stanovených v akčním plánu přijatém v listopadu 2013 a revidovaném v prosinci 2014.
46
V tomto ohledu Francouzská republika nejprve uznává, že při jednáních s Komisí o provádění akčního plánu se diskuse týkala použití poměrného systému nebo stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe. Francouzská republika podotýká, že provádění nových možností upravených unijním právem, počínaje hospodářským rokem 2015, mohlo zahrnovat, pro aktualizaci LPIS, doplnění prací na interpretaci fotografií obsažených v akčním plánu o provádění některých návštěv v terénu u dosti omezeného počtu ploch. Nicméně použití poměrného systému a stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe nebyly francouzskými orgány nikdy zahrnuty, jako takové, mezi ukazatele pokroku v akčním plánu, a Komisi nepřísluší jednostranně měnit tento plán, aby je do něj zahrnula. Žádný ukazatel pokroku tyto otázky nezmiňuje ve zprávách o pokroku předložených Komisi ani v aktualizacích akčního plánu, jako byly aktualizace ze dne 12. března a 24. dubna 2015.
47
Následně Francouzská republika upozorňuje na to, že v napadeném rozhodnutí Komise uvedla, že stále existuje podstatné zpoždění, co se týká vyřizování žádostí o podporu, zejména u spisů týkajících se trvalých travních porostů. Komise z toho vyvodila, že cíle akčního plánu nebudou moci být dosaženy v nejbližší budoucnosti. Podle Francouzské republiky však byl akční plán, ke kterému se zavázala, proveden ve stanovených lhůtách. Zpoždění při provádění plateb za hospodářský rok 2015 se nevztahuje k akčnímu plánu, který neupravoval časový harmonogram provádění činností v tomto hospodářském roce, ani v žádném jiném. Pokud Komise usoudila, že v nejbližším období neexistuje vyhlídka na provedení akčního plánu, a že tedy může přijmout napadené rozhodnutí, bylo to proto, že zahrnula do akčního plánu použití poměrného systému a stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe, tedy dvě otázky, ve vztahu k nimž akční plán neobsahoval žádné ukazatele pokroku.
48
Zaprvé se v dopise ze dne 17. února 2015 Komise vyjádřila o „úzké spojitosti mezi správným prováděním akčního plánu a návrhem reformy SZP, především co se týče otázek způsobilosti ploch a některých krajinných prvků.“ Taková spojitost však nemůže vést k závěru, že akční plán je ipso facto rozšířen tak, že tyto prvky pokrývá. Akční plán a reforma SZP jsou dvě odlišné věci. V tomtéž dopise Komise též jednostranně zahrnula do dokumentu, který nazývá „revidovaným akčním plánem“, opatření o souladu poměrného systému a o stanovení způsobilosti některých typů ploch. Komise však nemá pravomoc provést takovou jednostrannou změnu akčního plánu.
49
Zadruhé Komise do svého sdělení ze dne 13. dubna 2015 znovu začlenila, jako klíčový prvek revidovaného akčního plánu, prvky týkající se použití poměrného systému a zahrnutí trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe, které však nejsou součástí akčního plánu, jak byl schválen v listopadu 2013, nebo revidovaného akčního plánu z prosince 2014. Na základě „kombinovaného účinku“ těchto údajných nedostatků Komise rozhodla o tom, že provádění akčního plánu „neskýtá požadované přiměřené záruky pro řádné řízení podpor“.
50
Zatřetí v dopise Komise ze dne 22. prosince 2015 je neshoda, týkající se použití poměrného systému a zahrnutí některých trvalých travních porostů do ploch způsobilých pro podporu podle zavedené místní praxe, určujícím hlediskem argumentace Komise.
51
Začtvrté, pokud se v napadeném rozhodnutí Komise opírá o údajně značné zpoždění ve zpracování žádostí o podporu, činí tak poté, co obšírně prezentovala neshodu týkající se použití poměrného systému a zahrnutí některých trvalých travních porostů do ploch způsobilých pro podporu podle zavedené místní praxe. V napadeném rozhodnutí Komise též odkazuje na „revidovaný“ akční plán z března 2015, zatímco poslední revize pochází z prosince 2014. Právě na trvání této neshody je tedy založen závěr Komise, že francouzské orgány nebyly schopny provést akční plán.
52
Závěrem Francouzská republika tvrdí, že neshoda právní povahy týkající se použití poměrného systému a stanovení způsobilosti některých typů ploch je zcela odlišná od neshody týkající se nedostatků kontrolního systému, která byla důvodem přijetí akčního plánu. Na straně jedné totiž akční plán představuje v podstatě technickou práci spočívající v aktualizaci zeměpisných prvků, na jejichž základě byl vypracován LPIS. Na straně druhé bylo v rámci reformy SZP umožněno stanovit způsobilost určitého podílu dotčené plochy pro podporu, nebo určit jako způsobilé některé plochy, na nichž je možný chov zvířat, ačkoli na nich nedominuje rostlinný porost, v případě, kdy zavedená místní praxe umožňuje považovat tyto plochy za způsobilé k chovu zvířat.
53
Kromě toho Francouzská republika na jedné straně připomíná, že ze sporného ustanovení vyplývá, že napadené rozhodnutí se může zakládat pouze na prokázání skutečnosti, že francouzské orgány nebyly schopny provést opatření obsažená v akčním plánu. Komise by se měla opřít o nedostatky v provádění opatření obsažených v akčním plánu, a nikoli o obecně uvedený „souhrn slabin a nedostatků“. Na druhé straně žádná skutečnost uvedená Komisí neprokázala existenci nedostatků v provádění opatření obsažených v akčním plánu. Co se tedy týče aktualizace LPIS, která měla být podle akčního plánu účinná od roku 2016, nebo co se týče kontrol na místě a výpočtu plateb, Komise neuvedla, že tato opatření nebyla provedena, ale spokojila se s tvrzením, že zjištěná zpoždění představují porušení závazků vyplývajících z akčního plánu.
54
Nakonec Francouzská republika tvrdí, že i když je pravda, že její rozhodnutí používat poměrný systém přineslo potřebu revidovat systém plateb a především LPIS, neznamená to ještě, že poměrný systém je neoddělitelný od provádění akčního plánu, nebo že akční plán může být považován za otevřený. Modernizace nástroje, jenž umožňuje stanovit plochy způsobilé pro podporu, s cílem aktualizovat databáze považované za zastaralé, by měla být odlišena od svého přezkumu za účelem začlenění nového parametru, jenž vzešel z právní úpravy. Tyto dvě činnosti jsou oddělitelné. Dynamickou a vyvíjející se povahu zde nemá akční plán, ale nástroj pro stanovení způsobilých ploch.
55
Portugalská republika tvrdí, že napadené rozhodnutí spočívá na „revidovaném akčním plánu“, jak jej nazvala Komise, která jednostranně stanovila jeho znění v návaznosti na zavedení poměrného systému uplatňovaného francouzskými orgány v souladu s článkem 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014. Avšak provádění ustanovení unijního práva týkajících se použití poměrného systému nebo stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe nemá žádnou souvislost s nedostatky kontrolních systémů, které vedly k přijetí akčního plánu. Napadené rozhodnutí porušuje čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013, protože potřeba případných změn LPIS odůvodněných zavedením poměrného systému byla zmíněna až po vypracování akčního plánu a nepodléhala řízení o schvalování souladu vedoucímu k závěru, že základní součásti vnitrostátního kontrolního systému neexistují nebo jsou neúčinné z důvodu závažnosti nebo přetrvávání zjištěných nedostatků. Napadené rozhodnutí porušuje sporné ustanovení také proto, že není založeno konkrétně na závazcích obsažených v akčním plánu, který se dotyčný členský stát zavázal provádět, ale na prvcích stojících mimo tyto závazky, jako je zavedení poměrného systému.
56
Mimoto se Portugalská republika dovolává zásady ochrany legitimního očekávání. Portugalská republika tvrdí, přičemž v tomto ohledu odkazuje na body 71, 161 a 167 rozsudku ze dne 22. června 2006, Belgie a Forum 187 v. Komise (C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416), že v případě, že Komise změnila své posouzení pouze na základě přísnějšího uplatnění právních pravidel, nebo – jako je tomu v projednávané věci – extra legem, aniž by poskytla čas potřebný pro účinné zohlednění této změny v posouzení, došlo k porušení uvedené zásady. Portugalská republika taktéž připomíná, že právní předpisy Unie musí být jasné a jejich použití pro procesní subjekty předvídatelné. Zásada právní jistoty vyžaduje, aby jakýkoli akt orgánů mající právní účinky byl jasný, přesný a byl sdělen zúčastněnému tak, aby mohl s jistotou rozpoznat okamžik, od kterého tento akt existuje a začíná působit svými právními účinky. S odkazem na bod 124 rozsudku ze dne 22. ledna 1997, Opel Austria v. Rada (T‑115/94, EU:T:1997:3), má Portugalská republika za to, že tento požadavek právní jistoty je nutno uplatňovat důsledně v případě, kdy se jedná o akt způsobilý mít finanční dopady, jako je tomu v projednávané věci, aby mohli zúčastnění přesně zjistit rozsah povinností, které jim akt stanoví.
57
Komise nesouhlasí s touto argumentací s odkazem na skutečnosti předcházející sporu. V podstatě namítá, že ačkoli se Francouzská republika dovolává opatření přijatých pro provádění akčního plánu, v tomto provádění došlo ke zpožděním a nedostatkům, které odůvodňují přijetí napadeného rozhodnutí.
58
V projednávaném případě je třeba podotknout, že v napadeném rozhodnutí Komise pozastavila měsíční platby Francouzské republice z titulu EZZF podle čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013.
59
V bodě 1 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise připomněla, že toto ustanovení jí umožňuje pozastavit měsíční platby členskému státu na jedné straně v případě, kdy „jedna nebo více základních součástí daného vnitrostátního kontrolního systému neexistuje nebo není účinná z důvodu závažnosti nebo přetrvávání zjištěných nedostatků“, a na druhé straně, kdy „dospěla k závěru, že daný členský stát není schopen bezodkladně provést nezbytná nápravná opatření v souladu s akčním plánem obsahujícím jasné ukazatele pokroku, který má být vypracován po konzultaci s Komisí.“
60
V tomto ohledu je třeba připomenout, že předmět řízení o pozastavení není shodný s předmětem řízení o schvalování souladu. Řízení o pozastavení totiž umožňuje Komisi dočasně pozastavit měsíční platby členskému státu z EZZF nebo z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), zejména v případě vážných nedostatků ve vnitrostátních kontrolních systémech nebo ve vymáhání neoprávněných plateb. Naproti tomu řízení o schvalování souladu umožňuje Komisi stanovit částky, které mají být definitivně vyloučeny z financování Unií, pokud výdaje v rámci EZZF nebo EZFRV nebyly uskutečněny v souladu s unijním právem. Na rozdíl od toho, co tvrdí Francouzská republika a Portugalská republika, z existence řízení o schvalování souladu umožňujícího stanovit částky, které mají být vyloučeny z financování Unií, nelze vyvodit, že Komise nemůže, předtím či současně, použít řízení o pozastavení, co se týče měsíčních plateb odpovídajících takovým částkám. Článek 41 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 totiž výslovně stanoví, že pozastavení upravená tímto ustanovením nemají vliv na použití článků 51 a 52 nařízení č. 1306/2013, které se týkají schvalování účetní závěrky, respektive schvalování souladu.
61
Navíc je třeba poukázat na to, že stejně jako řízení o schvalování souladu i řízení o pozastavení měsíčních plateb poskytuje dotyčnému státu procesní záruky, aby mohl uplatnit své připomínky před přijetím rozhodnutí o pozastavení plateb. V projednávané věci byla Francouzská republika takto informována dvakrát, a to sdělením ze dne 13. dubna 2015 a doplňujícím sdělením ze dne 20. května 2016, o úmyslu Komise přijmout rozhodnutí o pozastavení měsíčních plateb z důvodů uvedených v těchto sděleních. Francouzská republika taktéž v tomto ohledu předložila své připomínky dne 24. dubna 2015 a 16. června 2016.
62
Stejně tak pokud jde o tvrzení Francouzské republiky ohledně nebezpečí porušení procesních záruk přiznaných dotyčnému státu z titulu řízení o schvalování souladu nebo ohledně skutečnosti, že důvody vyložené Komisí pro potřeby řízení o pozastavení zabránily řádnému průběhu jednání v rámci řízení o schvalování souladu, je třeba konstatovat, že taková tvrzení, ostatně nepodložená, spadají do odlišného řízení, které není předmětem projednávané věci. Stejně je tomu u otázky plateb měsíčních částek pozastavených napadeným rozhodnutím, kterou vznesl Tribunál v organizačním procesním opatření ze dne 26. ledna 2018, které – jak zdůrazňuje Komise – je předmětem řízení o schvalování souladu.
63
V důsledku toho zaprvé z výše uvedeného vyplývá, že předmětem napadeného rozhodnutí není vyloučit s konečnou platností částky z financování Unií a obejít tak řízení o schvalování souladu, jak v podstatě tvrdí Francouzská republika a Portugalská republika, ale pouze pozastavit měsíční platby na základě řízení stanoveného za tímto účelem.
64
Aby mohla přijmout rozhodnutí o pozastavení měsíčních plateb, musí se tedy Komise ujistit o tom, že byly splněny podmínky stanovené v čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013.
65
V projednávané věci je první požadovanou podmínkou pro umožnění pozastavení měsíčních plateb situace, kdy „jeden nebo více klíčových prvků daného vnitrostátního kontrolního systému neexistuje nebo je kvůli závažnosti či přetrvávání zjištěných nedostatků neúčinný“.
66
V tomto ohledu Komise v bodě 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že „několik auditů provedených Komisí ukázalo problémy spojené, mimo jiné, s [IACS], se [LPIS], s křížovými správními kontrolami a s kontrolami na místě“ a že „byl francouzskými orgány v listopadu 2013 vypracován akční plán, aby byly odstraněny slabiny systému řízení a kontroly podpor na plochu financovaných z [EZZF], který obsahoval kromě jiných aspektů i aktualizaci a zlepšení kvality informací ze LPIS ve Francii“.
67
Dopisem ze dne 14. května 2013 (viz bod 3 výše) tedy Komise podala zprávu o opakujících se problémech týkajících se zejména podpor na plochu. Tři hlavní slabiny zjištěné v této oblasti byly následující:
–
zaprvé, co se týče LPIS, maximální plocha nezpůsobilá pro podporu nebyla aktuální z důvodu zastaralosti používaných fotografií a nesprávného výkladu ustanovení právních předpisů týkajících se krajinných prvků (mlází využitelné k pastvě, rybníky, skály);
–
zadruhé, co se týče kontrol na místě, krajinné prvky a nezpůsobilé oblasti byly považovány za plochy, na které lze poskytnout podporu (mlází využitelné k pastvě, rybníky, skály, zahrady, parky, parkovací plochy, zalesněné oblasti jako například pastviny porostlé výhradně dřevinami);
–
zatřetí, co se týče výpočtu plateb a sankcí, byl zjištěn nesprávný výpočet plateb, neexistence sledování zpětně vybraných částek a v některých případech nevymáhání neoprávněných plateb.
68
V důsledku toho je zadruhé třeba poznamenat, že Francouzská republika v projednávané věci nepopírá, že ve vztahu k několika základním součástem chybí kontrolní systém z důvodu závažnosti nebo přetrvávání nedostatků zjištěných v průběhu let, které předcházely přijetí akčního plánu, zejména co se týče „aktualizace a zlepšení kvality informací ze LPIS ve Francii“. Následkem těchto nedostatků došlo k tomu, že prvky nezpůsobilé pro podporu na plochu byly přesto zohledněny, ačkoli měly být vyloučeny, a to jak původně, na základě LPIS, tak následně, po kontrolách na místě nebo po výpočtu plateb a sankcí. Konkrétně to znamená, že plochy, které byly vykazovány příjemci podpor, obsahovaly prvky, které z nich měly být vyloučeny již ve fázi žádosti o podporu, kdy interpretace snímků této plochy tyto prvky zjistila, nebo při pozdějším zjištění nezpůsobilosti takových prvků.
69
Druhou podmínkou, kterou čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013 vyžaduje pro umožnění pozastavení měsíčních plateb je, aby Komise mohla učinit závěr, že „daný členský stát není schopen bezodkladně provést nezbytná nápravná opatření v souladu s akčním plánem obsahujícím jasné ukazatele pokroku, který má být vypracován po konzultaci s Komisí“.
70
V projednávané věci Francouzská republika, aby napravila situaci popsanou Komisí, stanovila akční plán, který byl předán Komisi dopisem ze dne 13. listopadu 2013. Akční plán stanovil následující opatření a etapy.
71
Zaprvé, co se týče LPIS, francouzské orgány usilovaly o řešení problému zastaralosti fotografií tím, že zajistí dodržování jejich maximálního stáří a urychlí obnovování snímků. Francouzské orgány v tomto ohledu uvedly, že v roce 2013 bylo 100 % fotografií mladších pěti let. Ukazatel dohledu měl být určen v prosinci 2013 a měl být uplatňován od roku 2016.
72
Pokud jde o nesprávný výklad ustanovení právních předpisů týkajících se krajinných prvků, francouzské orgány uváděly, že již posílily pokyny pro zohlednění výsledků kontrol provedených v hospodářském roce 2012. Počítaly též s tím, že systematicky začlení výsledky kontrol na místě, provedených počínaje hospodářským rokem 2013, s tím cílem, aby zemědělci mohli sestavit výkazy za rok 2014 s RPG zcela aktualizovaným na základě výsledků kontrol.
73
Francouzské orgány taktéž uvedly, že studují způsob systematické interpretace nových ortofotosnímků, která měla být zaváděna postupně v hospodářských letech 2012 až 2015 a nejpozději v roce 2016. Navrhovaly použití databáze BD TOPO, aby dosáhly jednotlivých výsledků:
–
začlenění databáze BD TOPO do systému řízení mělo umožnit vytvoření křížové kontroly uměle vytvořených prvků pro hospodářské roky 2012 (hranice 5 arů) a 2013 (snížení hranice na 2 ary), přičemž tyto uměle vytvořené prvky měly být začleněny do vrstvy ploch RPG, na které nelze poskytnout podporu;
–
začlenění databáze BD TOPO pro všechny uměle vytvořené prvky na území bez hranice výměry mohlo být odloženo na rok 2015, vzhledem k malému překryvu ploch pod 2 ary (méně než 800 hektarů celkem), přičemž rozhodnutí v tomto ohledu mělo být přijato v listopadu nebo v prosinci 2013;
–
začlenění do IACS vrstvy „les“ databáze BD TOPO, s cílem zavést křížovou kontrolu, bylo plánováno od října nebo listopadu 2013, pro práci zahájenou v hospodářském roce 2014, která může podle počtu překrývání pokračovat v roce 2015 a nejpozději v roce 2016;
–
začlenění do IACS vrstev „vodní plocha“ a skály, uvedených databázi BD TOPO, s cílem zavést křížovou kontrolu, bylo plánováno od prosince 2013 nebo ledna 2014, přičemž hospodářský rok, kdy budou využity tyto vrstvy, bude stanoven na základě výsledků technické analýzy a kvantifikace překrývání.
74
Kromě toho se francouzské orgány zavázaly zlepšit kvalitu ortofotosnímků, což mělo být hotovo pro hospodářský rok 2013 nebo v dubnu 2014 pro začátek vykazovaného období, posoudit kvalitu RPG včetně nových grafických vrstev, a to při příležitosti první výroční zprávy připravené v prvním půlroce roku 2014 za hospodářský rok 2013, a zavést v roce 2014 plán informovanosti a pomoci pro zemědělce v oblasti kvality výkazů.
75
Zadruhé, co se týče kontrol na místě, francouzské orgány uváděly, že zavedou řízení o zasílání nařízení prefekta výše postaveným orgánům ke schválení před jejich podpisem, a ve zbytku odkazovaly na křížovou kontrolu s databází BD TOPO, jenž je postupně zaváděna pro uměle vytvořené a trvalé prvky.
76
Zatřetí, co se týče výpočtu plateb a sankcí, francouzské orgány uváděly, že algoritmus výpočtu sankcí z oddělené podpory v případě odchylky bude přezkoumán v rámci provádění reformy SZP v roce 2015, přičemž k vypracování dojde v průběhu hospodářského roku 2015 a k uplatnění na podzim 2015, s tím, že ostatní opatření k odstranění dalších obtíží budou prováděna v hospodářském roce 2013 a v hospodářském roce 2014.
77
Dopisem ze dne 28. listopadu 2013 (viz bod 4 výše) Komise sdělila francouzským orgánům, že akční plán může „být považován za konečný“, avšak podotkla, že „v oblasti podpor na plochu by navrhovaná opatření mohla být ještě doplněna [a] podrobněji rozpracována během jejich provádění“.
78
Je tedy třeba zdůraznit, že akční plán může být doplněn nebo podrobněji rozpracován v průběhu svého provádění. V tomto kontextu Komise v bodě 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla:
„Zprávy [o pokroku] předložené francouzskými orgány a audit provedený Komisí v listopadu 2014 odhalily významná zpoždění v provádění základních bodů akčního plánu, která svými účinky mohou ovlivnit i řízení roku 2015. V důsledku toho byl původní akční plán přezkoumán v březnu 2015.“
79
Dopisem ze dne 22. prosince 2014 (viz bod 7 výše) Komise sdělila francouzským orgánům svá zjištění o pokroku v provádění akčního plánu. Poukázala na následující:
–
„pokrok akčního plánu […] zcela neodpovídá skutečnosti. Například, jak bylo objasněno ze strany francouzských orgánů, průměrné stáří vrstvy ‚zastavěná plocha‘ musí být zvýšeno o dva roky pro každý departement (vrstva je začleněna od roku 2012), což pro rok 2014 znamená, že ortofotosnímky používané pro aktualizaci RPG jsou starší [pěti] let“;
–
„odhad pro celé území, týkající se objemu anomálií vzniklých křížením RPG s vrstvou ‚zastavěná plocha‘ a ‚vegetace‘ s hranicí 0 arů, nebyl k dnešnímu dni dodán, (přičemž se jedná o práci, která měla být podle akčního plánu dokončena v roce 2013 pro ‚zastavěnou plochu‘ a v roce 2014 pro vrstvu ‚vegetace‘)“;
–
„v databázi BD TOPO byly zjištěny nedostatky a chybějící prvky (v ohraničení prvků vrstev ‚vegetace‘ a ‚zastavěná plocha‘), což má za následek nespuštění včasného varování pro řešení případného překrývání, zejména pokud jde o zastavěné plochy o více než 2 arech a o vegetaci o více než 50 arech (podle hranic stanovených francouzskými orgány)“;
–
„finanční dopad potvrzeného překrývání, s uvedenou hranicí, nebyl francouzskými orgány dosud vyčíslen. Podle podaného vysvětlení jsou pro předmětné hranice platby zastaveny v případě překrývání“;
–
„zpracování ploch ‚zastavěná plocha‘ a ‚vegetace‘ pod 2 ary, respektive 50 arů, musí být ještě provedeno a finanční dopad vyčíslen. Navíc dochází k odložení začlenění vrstvy ‚voda‘ a ‚liniové prvky‘ na rok 2015, v rozporu s tím, co bylo původně plánováno (léto roku 2014 pro liniové prvky a konec roku 2014 pro vodní plochy)“;
–
„návštěvy v terénu prokázaly, že plochy přijímané jako způsobilé pro přímou podporu v prvním pilíři nesplňují právní předpisy Evropské unie. Je tomu tak zejména u stálých pastvin, vřesovišť a výhonů pro dobytek […] V širším smyslu pak nařízení prefekta a/nebo jejich provedení není v souladu s právními předpisy Evropské unie“.
80
V tomto dopise Komise taktéž uvedla, že vzhledem k výše uvedeným zjištěním nemůže být potvrzen skutečný pokrok při provádění akčního plánu ani jeho úspěšnost. Komise nicméně poznamenala, že její útvary zaznamenaly, že francouzské orgány pracují na alternativním přístupu, který má částečně vyřešit zjištěné problémy. Komise byla proto toho názoru, že „[je] nezbytné vypracování revidovaného akčního plánu“.
81
Komise proto vyzvala francouzské orgány, aby předložily takový plán, který měl obsahovat alespoň následující prvky: „přesné uvedení lhůt (měsíc a rok); přímé začlenění informací získaných z IGN do [nástroje řízení] ISIS, znovuzakreslení ostrůvků; správnou interpretaci snímků zemědělského terénu v souladu s příslušnými ustanoveními právních předpisů od roku 2015, [s upřesněním, že] vzhledem k výsledkům návštěv v terénu získaným na konci návštěvy, je na uvážení francouzských orgánů zavedení podílu pro každý pozemek pastvin/vřesovišť a výhonů pro dobytek“.
82
Závěrem Komise uvedla, že se „ukázalo jako nevyhnutelné napravit tyto nedostatky před zahájením hospodářského roku 2015 (duben 2015), především co se týče systémových problémů výkladu právních předpisů“. Komise upřesnila v tomto ohledu, že „nedodržení bude posouzeno z hlediska čl. 41 [odst. 2 písm. b) nařízení č.] 1306/2013, který uvádí, že neexistence provádění akčního plánu může vést k omezení/pozastavení plateb“. V důsledku toho Komise uvedla, že „příští zpráva o pokroku, která má být odevzdána […] do konce ledna 2015, [musí] obsahovat potřebné úpravy“.
83
Dopisem ze dne 23. prosince 2014 (viz bod 8 výše) francouzské orgány sdělily Komisi „očekávané prvky týkající se provádění [akčního plánu] v roce 2014 a jeho pokračování v roce 2015“.
84
Úvodem francouzské orgány připomněly, že akční plán byl stanoven pro hospodářské roky 2014 a 2015, což znamenalo, že měl skončit v okamžiku provedení plateb za hospodářský rok 2015.
85
Pokud jde o aktualizaci RPG, francouzské orgány uváděly, že za pomoci interpretace snímků a křížení s databázemi ploch Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) [Národní institut pro zemědělské a lesnické informace] jsou prováděny práce pro zajištění toho, aby všechny plochy nezpůsobilé pro podporu byly vyloučeny ze základu ploch, na které lze čerpat platby. Způsoby provedení těchto prací byly rozpracovány. Tyto práce měly umožnit vymezit plochy, na které lze poskytnout podporu ze SZP, ale také „plochy využívané v ekologickém zájmu (EFA)“, v rámci budoucích plateb z titulu ekologizace. Francouzské orgány poukazovaly na to, že časový harmonogram je „mimořádně napjatý“, protože práce měly být provedeny ve lhůtách slučitelných s hospodářským rokem 2015. Poukazovaly na to, že tyto práce měly „obrovský rozsah, vzhledem k počtu spisů SZP k posouzení, [konkrétně] 80 % spisů SZP podaných v roce 2014, tedy více než 300000 z 372000“. Jako prozatímní cíle dodání grafických vrstev sdělily francouzské orgány následující časový harmonogram: leden 2015 pro obrysy ostrůvků; březen 2015 pro nezemědělské plochy na ostrůvcích a červen 2015 pro nezemědělské plochy přiléhající k ostrůvkům. Kromě toho francouzské orgány uvedly, že „jedna z těžkostí provádění těchto prací v průběhu dvou let [je] spojena se skutečností, že v návaznosti na rozhodnutí týkající se reformy SZP se [budou] nutně muset měnit pravidla v oblasti posuzování způsobilosti ploch pro přímou podporu“.
86
Z těchto důvodů francouzské orgány též sdělily Komisi, že se rozhodly zahájit v roce 2015 celkovou renovaci RPG. V tomto ohledu upřesnily, že mechanismus zavedený v roce 2015, do kterého budou začleněny výsledky akčního plánu, nebude nadále využívat vrstvy z databáze BD TOPO, ale zvláštní grafické vrstvy vypracované IGN pro potřeby SZP. Francouzské orgány uzavřely takto: „Jinými slovy, akční plán, [který bude prováděn v roce] 2015, nebude pouhým prodloužením akčního plánu, [který byl prováděn] v roce 2014 (se snížením hranic), ale zcela novým zevrubným prováděním interpretace snímků, jež povede k vytvoření těchto grafických vrstev“.
87
Údaje obsažené v dopise ze dne 23. prosince 2014 byly doplněny pátou zprávou o pokroku, předanou francouzskými orgány Komisi dne 30. ledna 2015 (viz bod 8 výše). V této zprávě chtěly francouzské orgány přinést odpovědi na dopis Komise ze dne 22. prosince 2014 a sdělit nové údaje.
88
Pokud jde o provádění akčního plánu v roce 2014, francouzské orgány připomněly, že se zavázaly dokončit složku RPG tohoto plánu za „dva roky (případně tři): hospodářské roky 2014 a 2015 (případně 2016)“. V roce 2014 se tedy rozhodly zabývat se přednostně tím, co představovalo potenciálně největší finanční riziko pro EZZF: vrstvou „zastavěná plocha“ nad 2 ary a vrstvou „vegetace“ nad 50 arů. Prvky, které nebyly řešeny v roce 2014, měly být začleněny do akčního plánu prováděného v roce 2015.
89
Pokud jde provádění „revidovaného akčního plánu pro rok 2015“, francouzské orgány na jedné straně uvedly, že vzaly na vědomí „zásadu schvalování útvary Komise“, a na druhé straně připomněly „údaje sdělené k tomuto tématu již (dne 23. prosince [2014])“. Co se týče výkladu ustanovení právních předpisů týkajících se krajinných prvků a způsobilosti určitých ploch pro podporu, francouzské orgány oznámily Komisi rovněž svoje „rozhodnutí, podle článku 10 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, používat poměrný systém pro stanovení plochy trvalých travních porostů, na které lze poskytnout podporu“, stejně jako metodu, kterou zamýšlí k tomuto účelu použít a která obsahuje mimo jiné vnitrostátní tabulku procentních podílů o pěti kategoriích.
90
Nakonec francouzské orgány připomněly svůj návrh uspořádat v Paříži (Francie) technickou schůzku s představiteli útvarů Komise s cílem představit „nová prováděcí pravidla akčního plánu […], která budou provedena v roce 2015“.
91
Dopisem ze dne 17. února 2015 (viz bod 9 výše) Komise požadovala vysvětlení k několika aspektům týkajícím se provádění akčního plánu, o kterých se francouzské orgány zmínily ve svém průvodním dopise k páté zprávě o pokroku ze dne 30. ledna 2015. Komise zde uvedla, že je nutné znát finanční dopad a datum, ke kterému bude dokončeno vyčíslení, pokud jde o vrstvu „zastavěná plocha“ pod 2 ary, vrstvu „vegetace“ pod 50 arů a o prvky „voda“ a „liniové prvky“.
92
V tomto dopise ze dne 17. února 2015 uvedla Komise rovněž názor, s ohledem na údaje získané v rámci auditu v listopadu 2014, že technika interpretace snímků není v souladu s předpisy, co se týče krajinných prvků a způsobilosti některých ploch pro podporu. Komise rovněž zdůraznila, že je třeba vyjasnit vnitrostátní tabulku klasifikující podíly do pěti kategorií a otázku způsobilosti ploch, jako jsou plochy porostlé houštím a rybníky, že je třeba zahájit návštěvy na místě v případě pochybností a urychleně předložit „revidovaný akční plán“ upřesňující cíle a milníky.
93
Dopisem ze dne 25. února 2015 (viz bod 9 výše) sdělila Komise francouzským orgánům několik skutečností týkajících se výsledků šetření, které proběhlo ve Francii ve vztahu k rokům 2013 a 2014, ze kterého vyplynulo, že existují nedostatky systému LPIS spojené se zastaralostí ortofotosnímků a se špatnou interpretací snímků. Komise rovněž uvedla, že existují problémy související s definicí způsobilých ploch, pokud jde o krajinné prvky a topografické zvláštnosti, jakož i „vřesoviště a výhony pro dobytek“, že kontroly na místě nejsou dostatečně účinné a že existují problémy, pokud jde o výpočet plateb a sankcí a o zpětný výběr částek.
94
Dopisem ze dne 12. března 2015 (viz bod 9 výše) francouzské orgány předložily Komisi akční plán uvádějící „různé aktualizace“. Tento dokument, nazvaný „Akční plán […] – Cíl časového harmonogramu pro hospodářský rok SZP 2015“, obsahoval tři položky nazvané „LPIS/RPG – Omezit zastaralost ortofotosnímků“, „LPIS/RPG – Provést hodnocení kvality RPG“ a „Změna řízení RPG a propojení s kontrolami na místě“. V nové zprávě ze dne 30. března 2015 (viz bod 9 výše) sdělily francouzské orgány Komisi doplňující skutečnosti.
95
Posouzení změn akčního plánu umožňuje konstatovat, že lhůty stanovené pro různé plánované činnosti poběží od 15. ledna 2015, pokud jde o dodání nových ortofotosnímků pro sestavení RPG 2015, do konce roku 2015 pro provedení plateb.
96
Tudíž zatřetí z výše uvedeného vyplývá, že činnosti původně plánované v akčním plánu schváleném v listopadu 2013 byly následně revidovány během jeho provádění s cílem zohlednit mimo jiné obtíže, kterým francouzské orgány čelily, pokud jde o použití databáze BD TOPO. Především vzhledem k tomu, že nebyly schopny provést nezbytná opatření k nápravě situace týkající se nedostatků zjištěných v oblasti aktualizace a zlepšení kvality LPIS, v hospodářském roce 2013 nebo v hospodářském roce 2014, se francouzské orgány zavázaly provést je během hospodářského roku 2015.
97
V této souvislosti Francouzskou republiku nelze následovat v její argumentaci, když tvrdí, že je důležité poukázat na to, že jejím závazkem v rámci akčního plánu bylo dokončit jej v roce 2016. Jak vyplývá z výše uvedených skutečností, řada ukazatelů uvedených v akčním plánu předpokládala postupné provádění v čase, s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo na konci každého hospodářského roku. Provádění bylo tedy postupné a nebylo omezeno pouze na dosažení cílů v roce 2016.
98
Zejména pokud jde o změny provedené v akčním plánu v rámci revizí spojených na straně jedné s obtížemi, jimž francouzské orgány čelily při použití databáze BD TOPO, a na straně druhé s možnostmi, které přinesl vstup v platnost ustanovení o používání poměrného systému a o zahrnutí některých trvalých travních porostů do ploch způsobilých pro podporu podle zavedené místní praxe, je třeba uvést, že důraz byl kladen na provádění těchto opatření v průběhu hospodářského roku 2015.
99
S cílem doložit nedostatečné provádění akčního plánu Komise uvedla v bodech 3 až 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí následující skutečnosti:
„(3)
[…] Audit provedený Komisí v březnu 2015 potvrdil, že přetrvávají závažné nedostatky, pokud jde o provádění akčního plánu.
(4)
V důsledku toho, podle čl. 41 odst. 2 čtvrtého pododstavce nařízení […] č. 1306/2013, Komise sdělila Francii dopisem ze dne 13. dubna 2015 svůj úmysl snížit nebo pozastavit měsíční platby, pokud neobdrží doplňující informace nebo pokud tyto doplňující informace nebudou uspokojivé. Francie odpověděla dopisem ze dne 7. května 2015, v němž uvedla, že nápravná opatření byla provedena s cílem dokončit akční plán v roce 2015.
(5)
Nedostatky uvedené v dopise ze dne 13. dubna 2015 se týkaly mimo jiné způsobu, jakým Francie stanovila poměrný systém pro posouzení maximální způsobilé plochy s trvalými travními porosty podle článku 10 nařízení v přenesené pravomoci […] č. 640/2014 […], který nebyl v souladu s doporučeními obsaženými v hlavních zásadách Komise a který představoval významná rizika z hlediska řízení a kontroly; stanovení způsobilosti některých druhů ploch, zejména těch se značnou hustotou stromů a/nebo s malým množstvím travnatých porostů, jako jsou například kaštanové háje, kapradinové porosty nebo pozemky, které mají podíl nižší než 50 %; způsobu, jakým Francie bude moci řešit anomálie spojené například se stanovováním podílu pro způsobilost trvalých travních porostů a se stanovováním plochy využívané v ekologickém zájmu (EFA) z titulu ekologizace. Obecně bylo konstatováno, že akční plán stále ještě nebyl proveden z toho důvodu, že všechny plochy uvedené v systému LPIS neměly maximální způsobilou plochu stanovenou v souladu s požadavky právní úpravy. Francouzské orgány byly vyzvány k nápravě všech bodů uvedených v dopise před 16. říjnem 2015.
(6)
Všechny výše uvedené prvky, zejména lhůty a nedostatky v aktualizaci a zlepšení kvality LPIS ve Francii, měly ve skutečnosti značně negativní dopad na zpracování žádostí o podporu pro rok 2015, zejména pokud jde o poskytování požadovaných informací příjemci, a to informací o maximální způsobilé ploše a o nezemědělských plochách, včetně ploch využívaných v ekologickém zájmu (EFA).
(7)
Monitorovací zpráva zaslaná Francií dne 9. října 2015 a nový audit provedený Komisí v týdnu od 30. listopadu 2015 umožnily učinit závěr, že stále existuje značné zpoždění, pokud jde o správní zpracování žádostí o podporu, o oznámení provozovatelům ohledně údajů, které vyplývají z jejich výkazů, o výpočet způsobilé plochy a o EFA, o zpracování anomálií vyplývajících ze správních kontrol a kontrol na místě, o rychlé návštěvy v terénu za účelem posouzení způsobilosti trvalých travních porostů a o kontroly na místě. Tato zpoždění byla následně potvrzena auditem provedeným Komisí ve dnech 11. až 15. dubna 2016. Kontroly na místě tak byly dokončeny nejdříve až v červenci 2016, což má vliv na jejich účinnost a tím i na jejich užitečný účinek, zejména v případě pochybností o způsobilosti ploch nebo o dodržení požadavků na diverzifikaci plodin v rámci ekologizace. To potvrzuje, že cíle akčního plánu nebudou moci být dosaženy v nejbližší budoucnosti, což neposkytuje požadované přiměřené záruky, pokud jde o řádné řízení podpory a o legalitu a správnost plateb pro rok 2015. Kromě toho se tato zpoždění dotýkají rovněž stanovení konečné hodnoty platebních nároků, k němuž mělo dojít nejpozději dne 1. dubna 2016 v souladu s článkem 18 nařízení v přenesené pravomoci […] č. 639/2014 […], jakož i provádění plateb samotných. V důsledku toho je pozastavení plateb přiměřené.“
100
Přezkum jednotlivých dokumentů uvedených v napadeném rozhodnutí a zmíněných v bodech 69 až 98 výše skutečně umožňuje prokázat nedostatečné provádění akčního plánu, které je v něm konstatováno. Z těchto dokumentů totiž vyplývá, jak tvrdí Komise, že lhůty a nedostatky zjištěné v aktualizaci LPIS a zlepšení jeho kvality způsobilo závažné negativní důsledky pro zpracování žádostí o podporu pro rok 2015, zejména pokud jde o poskytování požadovaných informací příjemci, a to informací o maximální způsobilé ploše a o nezemědělských plochách.
101
Na rozdíl od závazků přijatých poprvé v akčním plánu schváleném v listopadu 2013 a obnovených podruhé při změnách v akčním plánu, z důvodu obtíží francouzských orgánů, pokud jde o použití databáze BD TOPO, a vzhledem k možnostem spojeným se vstupem v platnost ustanovení upravených v reformě SZP, francouzské orgány nebyly schopny provést uspokojivě tyto závazky během hospodářského roku 2015.
102
Z důvodů uvedených v jednotlivých dokumentech zmíněných v napadeném rozhodnutí, které byly uvedeny v bodech 69 až 98 výše, byla Komise oprávněna mít za to, že zjištěné nedostatky způsobují skutečně zpoždění a obtíže v řádném vedení hospodářského roku 2015 navzdory závazkům, které přijaly v tomto ohledu francouzské orgány.
103
Ze zjištění učiněných Komisí v jejím sdělení ze dne 13. dubna 2015 tak vyplývá, že přetrvávala řada otázek ohledně provádění akčního plánu, zejména pokud jde o „způsoby zpracování žádostí o podporu v roce 2015“. V tomto ohledu Komise uvedla, že „přetrvává skutečná nejistota ohledně plochy, na kterou se vztahuje žádost o podporu a ohledně které se zemědělec zavazuje“, a to z důvodu kvality a množství informací, které příjemce obdrží ze strany správního orgánu, aby mohl podat žádost o podporu. Komise rovněž uvedla, že je proto „obtížné zjistit, do jaké míry bude moci platební agentura řešit četné anomálie, které vyvstanou po správním zpracování žádostí“ a že „rozdělování a přidělování platebních nároků by mohlo být dotčeno, s možnými důsledky pro následující hospodářské roky“.
104
Stejně tak Komise ve svém dopise ze dne 22. prosince 2015 (viz bod 20 výše) připomněla, že se francouzské orgány zavázaly k provedení činností stanovených v revidovaném akčním plánu do konce roku 2015. Komise v tomto ohledu poukázala na to, že když v rámci návštěvy uskutečněné ve Francii dne 1. prosince 2015 francouzské orgány uvedly, že tyto činnosti budou moci být dokončeny až v dubnu nebo v květnu 2016, podruhé tím zdržovaly provádění akčního plánu. Přitom podle Komise taková zpoždění měla za následek ponechání nedostatků v aktualizaci LPIS a existenci značného počtu anomálií, kterými bude ještě nutné se zabývat.
105
Konečně v doplňujícím sdělení ze dne 20. května 2016 přijatém v návaznosti na audit provedený ve Francii v dubnu 2016 Komise uvedla, že existují „další zpoždění“, především v „konečném stanovení hodnoty a počtu platebních nároků, […], provádění rychlých návštěv a kontrol na místě, na základě čehož bylo provádění plateb pro hospodářský rok 2015 plánováno až na období po červnu 2016“. Komise měla dokonce obavy, že „zpoždění ovlivní rovněž řádné provádění kontrol na místě a platby za hospodářský rok 2016“.
106
Žádný argument předložený Francouzskou republikou nemůže tento závěr zpochybnit. Kromě toho, že se Francouzská republika odvolává na skutečnost, že v konečném důsledku splnila své závazky, což však nemůže zabránit Komisi, aby pro účely napadeného rozhodnutí upozornila na nastalá zpoždění, s ohledem na plánované lhůty a jejich důsledky, Francouzská republika se omezuje v podstatě na tvrzení, že napadené rozhodnutí je založeno na neshodě právní povahy mezi ní a Komisí, pokud jde o uplatňování poměrného systému a stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe.
107
I když se přitom skutečně ukazuje, jak upozorňuje Francouzská republika, že použití poměrného systému a stanovení způsobilosti některých trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe nepatří mezi ukazatele pokroku stanovené akčním plánem, jak v jeho původním, tak v revidovaném znění, připomínky Komise týkající se těchto dvou otázek byly uvedeny v napadeném rozhodnutí pouze incidenčně v rámci výčtu jednotlivých zjištěných nedostatků (viz napadené rozhodnutí, bod 5 odůvodnění).
108
Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, a zejména z bodů 6 a 7 odůvodnění, jakož i z dokumentů zmíněných v uvedeném rozhodnutí, Komise mohla mít za to, že v roce 2015 nebyl proveden akční plán z důvodu zpoždění a nedostatků v aktualizaci a zlepšení systému LPIS a že toto selhání způsobilo závažné negativní důsledky pro zpracování žádostí v rámci tohoto roku. Komise proto mohla oprávněně dospět k závěru, že Francouzská republika nebyla schopna provést nezbytná opatření k bezodkladné nápravě situace.
109
Pokud jde o argumenty předložené Portugalskou republikou na podporu žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a z porušení zásady právní jistoty, je nutno konstatovat, že takové žalobní důvody Francouzská republika nevznesla ve své žalobě, která je postavena primárně na porušení čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013 a podpůrně na porušení zásady proporcionality. Není tedy namístě odpovídat na tyto žalobní důvody, které jsou nepřípustné, jelikož vedlejší účastník řízení nemůže vznést žalobní důvod nevznesený žalobcem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. června 1998, British Airways a další v. Komise, T‑371/94 a T‑394/94, EU:T:1998:140, bod 75).
110
Z výše uvedeného vyplývá, že Francouzská republika, podporovaná Portugalskou republikou, není oprávněna tvrdit, že napadené rozhodnutí porušuje čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013.
111
První žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
112
Podpůrně se Francouzská republika domáhá zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu porušení zásady proporcionality. Nejprve připomíná, že v napadeném rozhodnutí se Komise rozhodla pozastavit platby Francouzské republice „ve výši 3 % z celkové částky měsíčních plateb týkajících se oddělených podpor na plochu za rok 2015, odpovídající výdajům uskutečněným každý měsíc Francouzskou republikou od července 2016 do července 2017 včetně“. Francouzská republika rovněž uvádí, že pro odůvodnění této sazby ve výši 3 %, Komise konstatovala na jedné straně, že oprava ve výši 5 % odpovídá opravě použitelné v rámci řízení o schvalování souladu v případě nedostatků v klíčových kontrolách, a na druhé straně, že je třeba rovněž zohlednit určitý počet opatření přijatých Francouzskou republikou k nápravě situace.
113
V této souvislosti Francouzská republika zdůrazňuje, že nezpochybňuje pravidla zvolená Komisí pro stanovení sazby pozastavení měsíčních plateb, ale „vyměřovací základ pozastavení“, „tedy všechny měsíční platby podpor na plochu pro rok 2015“. Napadené rozhodnutí je totiž v zásadě založeno na trvající neshodě mezi Komisí a francouzskými orgány ohledně použití právní úpravy týkající se podílu a zahrnutí některých ploch jako trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe. Na jedné straně se všechny plochy dotčené RPG odhadují přibližně na 27 milionu hektarů a trvalé travní porosty, na něž lze použít poměrný systém nebo které mohou být prohlášeny za způsobilé podle zavedené místní praxe, představují pouze malou část celkové plochy způsobilé k zemědělské podpoře. Na druhé straně se veškeré trvalé travní porosty odhadují na 8,6 milionů hektarů, přičemž tento soubor pokrývá rozmanité případy. Tento soubor v podstatě tvoří louky porostlé trávou, které jsou tedy zjevně způsobilé pro podporu, aniž by bylo třeba použít poměrný systém nebo ověřit, zda existuje zavedená místní praxe pastvy navzdory malému množství travního porostu. Plochy, kterých se týká poměrný systém nebo prohlášení o způsobilosti pro podporu podle zavedené místní praxe, dosahují tedy nejvýše přibližně 520000 hektarů v roce 2015, což představuje přibližně 2 % všech ploch dotčených RPG, přičemž je třeba poznamenat, že v roce 2015 bylo 500283 hektarů plochy prohlášeno za dřevní pastviny a 20852 hektarů za dubové a kaštanové háje udržované prasaty nebo drobnými přežvýkavci. V důsledku toho by napadené rozhodnutí mělo uplatňovat sazbu 3 % pouze na vyměřovací základ odpovídající 2 % celkových měsíčních plateb týkajících se výdajů vynaložených každý měsíc Francouzskou republikou od července 2016 do června 2017 včetně.
114
Kromě toho v odpovědi na argument, že se Komise mohla dovolávat nejen nedostatků při provádění akčního plánu, ale také nedostatků v systému plateb jako celku, Francouzská republika tvrdí, že takový argument není skutkově podložen. Stejně tak v odpovědi Komisi, která tvrdí, že francouzské orgány měly vznést otázku porušení zásady proporcionality při své odpovědi na doplňující sdělení ze dne 20. května 2016, Francouzská republika uvádí, že žádné pravidlo nestanoví takovou povinnost.
115
Portugalská republika rovněž tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu proporcionality z důvodu, že se týká všech měsíčních plateb, a nikoli pouze těch, které se týkají ploch spadajících do poměrného systému. Rozhodnutí o pozastavení měsíčních plateb má totiž za cíl vyhnout se riziku, pokud jde o budoucí platby, a proto má odpovídat přibližně výši výdajů považovaných za nesprávné. V opačném případě by platby, které nemají žádný vztah k nesrovnalostem, rovněž mohly být pozastaveny, což by zpochybnilo financování výdajů na SZP. V napadeném rozhodnutí se přitom Komise omezila na použití pozastavení plateb odpovídající paušální sazbě ve výši 3 %, aniž by vyčíslila výši výdajů považovaných za nesprávné. S odkazem na zvláštní zprávu nazvanou „Audit postupu schvalování účetní závěrky“, kterou vypracoval v roce 2010 Evropský účetní dvůr, má Portugalská republika za to, že paušální opravy by měly být obdobně založeny na přesném odhadu skutečně způsobené finanční újmy.
116
Komise úvodem poznamenává, že napadené rozhodnutí není založeno pouze na nedostatku zohlednění poměrného systému. Důvody uvedené v tomto rozhodnutí jsou širší. Zjištěné nedostatky ovlivňují všechny plochy, a nikoli pouze plochy s trvalými travními porosty. Dotčenými platbami tedy nejsou pouze ty platby, které se týkají stanovení způsobilých oblastí podle poměrného systému, „ale všechny plochy, tedy [všech] 8,6 milionů hektarů trvalých travních porostů“. Kromě toho se uvedené riziko nedotýká stejným způsobem všech ploch, a především proto byla zvolena sazba ve výši 3 % namísto sazby ve výši 5 %. Komise rovněž tvrdí, že Francouzská republika mohla a měla vznést otázku porušení zásady proporcionality ve fázi správního řízení. Přitom v návaznosti na doplňující sdělení ze dne 20. května 2016, které jasně uvedlo, jaký bude vyměřovací základ pro pozastavení plateb, jakož i použitelná sazba, tedy 3 %, se Francouzská republika ve své odpovědi ze dne 16. června 2016 touto otázkou nezabývala.
117
Komise rovněž připomíná, že potíž, s níž se potýkala, spočívala v identifikaci způsobilé plochy. Systém LPIS vykazoval takové nedostatky, že nebylo možné určit způsobilé plochy, což vedlo ke značnému finančnímu riziku pro EZZF. Stejně tak, s ohledem na zjištěné nedostatky, Komise nebyla schopna vypočítat příslušné plochy a Francouzská republika jí k tomu nepředala informace ve své odpovědi ze dne 16. června 2016. Kromě toho vyměřovací základ pro pozastavení a zvolená sazba byly vypočteny s odkazem na metodiku stanovenou ve sdělení Komise C(2015) 3675 final, kterým se stanoví pokyny pro výpočet finančních oprav v rámci schvalování souladu a účetní závěrky. Francouzské orgány mohly předložit, stejně jako v rámci řízení o schvalování souladu, objektivní důkazy umožňující prokázat, že maximální ztráta pro EZOZF byla omezena na částku nižší, než je ta, která by byla dosažena použitím nižší než navržené paušální sazby, ale neučinily tak.
118
Je třeba uvést, že z ustálené judikatury vyplývá, že zásada proporcionality coby obecná zásada unijního práva vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení cílů sledovaných dotčenou právní úpravou. Pokud se tedy nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Řecko v. Komise, T‑632/11, nepublikován, EU:T:2014:934, bod 59 a citovaná judikatura).
119
V tomto ohledu z čl. 41 odst. 2 druhého pododstavce nařízení č. 1306/2013 vyplývá, že prováděcí akt přijatý Komisí pro pozastavení měsíčních plateb členskému státu se uplatní „v případě výskytu nedostatků […] na příslušné výdaje uskutečněné platební agenturou po dobu určenou […], která nepřekročí dvanáct měsíců“. Článek 41 odst. 3 nařízení č. 1306/2013 rovněž výslovně upravuje, že takový prováděcí akt se použije „v souladu se zásadou proporcionality“.
120
V tomto ohledu, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, možnost členského státu dovolávat se před unijním soudem porušení zásady proporcionality nevyžaduje, aby tento stát formuloval předem takový žalobní důvod před Komisí v rámci správního řízení, které předchází přijetí prováděcího aktu k pozastavení měsíčních plateb. V unijním právu totiž neexistuje pravidlo, podle kterého by právo členského státu dovolávat se určitých právních skutečností zaniklo, pokud by ho členský stát během správního řízení před Komisí neuplatnil (obdobně viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Archer Daniels Midland v. Komise, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, bod 123). Jak vyplývá z čl. 41 odst. 3 nařízení č. 1306/2013, Komise je povinna dodržovat zásadu proporcionality a unijnímu soudu přísluší to ověřit, je-li o to požádán, jako je tomu v projednávané věci. Komise musí přijmout konečné rozhodnutí v souladu s právem bez ohledu na to, zda adresát tohoto rozhodnutí svoje práva obhajoby během správního řízení skutečně uplatnil, a bez ohledu na rozsah tohoto uplatnění (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci Archer Daniels Midland v. Komise, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, bod 123).
121
Skutečnost, že Francouzská republika nevznesla otázku porušení zásady proporcionality ve stadiu správního řízení, což mohla učinit, jí ještě nemůže zbavit práva zpochybnit napadené rozhodnutí v tomto ohledu, pokud Komise zaujala k této otázce stanovisko, jak je podle výše uvedených ustanovení povinna.
122
V projednávaném případě Komise v napadeném rozhodnutí rozhodla, že „měsíční platby Francouzské republice prováděné na základě článku 18 nařízení č. 1306/2013 se pozastavují do výše částky vyplývající z použití procentního podílu ve výši 3 % na měsíční platby týkající se podpor na plochu na rok 2015, uvedené v příloze tohoto rozhodnutí“ (napadené rozhodnutí, čl. 1 první pododstavec). Komise rovněž rozhodla, že „pozastavení se uplatní na měsíční platby vyplácené Francouzské republice podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 pro měsíční výdaje vynaložené platební agenturou Agence de services et de paiement [Agentura pro služby a platby], od července 2016 do června 2017 včetně“ (napadené rozhodnutí, bod 8 odůvodnění a čl. 1 druhý pododstavec).
123
Pokud jde o soulad opatření se zásadou proporcionality, Komise uvedla v bodě 9 odůvodnění napadeného rozhodnutí následující:
„V souladu se zásadou proporcionality, s ohledem na závažnost a přetrvávání zjištěných nedostatků a ve světle závěrů učiněných na základě auditů, se Komise domnívá, že je vhodné stanovit míru pozastavení na 3 % celkových příslušných výdajů. I když se jedná o nedostatky v klíčových kontrolách a pomocných kontrolách, u nichž paušální oprava činí 5 % podle [pokynů týkajících se výpočtu finančních oprav v rámci řízení o schvalování souladu], pozastavení ve výši 3 % je opodstatněné. Ačkoli provádění akčního plánu trpí zpožděními a nedostatky, od počátku roku 2015 přijala Francouzská republika doplňující opatření ke zhojení situace, což ovlivní pozitivně křížové kontroly provedené v okamžiku platby, a to zejména díky dodání nových ortofotosnímků pro vytvoření grafického registru pozemků. Má se za to, že finanční riziko je rovněž sníženo tím, že francouzské orgány se rozhodly provést platby až poté, co budou provedeny všechny kontroly (správní a na místě).“
124
V této souvislosti Francouzská republika nezpochybňuje způsob stanovení sazby pozastavení ve výši 3 % z příslušných výdajů, který Komise zvolila. Francouzská republika zpochybňuje pouze skutečnost, že „vyměřovací základ pozastavení“ stanovený Komisí se týká „všech měsíčních plateb podpor na plochu pro rok 2015“, zatímco napadené rozhodnutí je založeno hlavně na použití právní úpravy týkající se poměrného podílu a zahrnutí některých ploch jako trvalých travních porostů podle zavedené místní praxe, a nikoli na všech plochách dotčených RPG.
125
Především zaprvé Francouzská republika uvádí, že plochy dotčené RPG v metropolitní Francii představují celkem 27,272 milionů hektarů. Podle Francouzské republiky se jedná o plochy způsobilé pro zemědělskou podporu v roce 2015.
126
Zadruhé Francouzská republika tvrdí, že trvalé travní porosty, které představují celkem 8,6 milionů hektarů, tak tvoří pouze malou část celkové plochy způsobilé pro zemědělskou podporu. Francouzská republika upřesnila, že velká část těchto trvalých travních porostů jsou louky porostlé trávou, které jsou zjevně způsobilé pro zemědělskou podporu, aniž by bylo nutné použít poměrný systém nebo ověřit, zda existuje zavedená místní praxe pastvy navzdory malému množství travního porostu.
127
Zatřetí Francouzská republika rovněž tvrdí, že mezi plochami způsobilými pro zemědělskou podporu v roce 2015 činí plochy skutečně dotčené poměrným systémem nebo prohlášením o způsobilosti podle zavedené místní praxe maximálně přibližně 520000 hektarů, což představuje téměř 2 % celkové plochy dotčené RPG. Podle Francouzské republiky se jedná na jedné straně o 500283 hektarů, prohlášených za dřevní pastviny pro rok 2015, a o 20852 hektarů dubových a kaštanových hájů udržovaných prasaty nebo drobnými přežvýkavci.
128
Nicméně na rozdíl od toho, co tvrdí Francouzská republika, která tvrdí, že jediné zjištěné nedostatky, a v důsledku toho dotčené výdaje, jsou ty, které odpovídají plochám skutečně dotčeným poměrným systémem nebo prohlášením o způsobilosti podle zavedené místní praxe, z napadeného rozhodnutí jasně vyplývá, že nedostatky zjištěné Komisí jsou rozsáhlejší.
129
Podle toho, co je uvedeno v bodech 5 a 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí, se nedostatky uvedené Komisí týkaly „mimo jiné“„způsobu jakým Francouzská republika vypracovala poměrný systém pro posouzení maximální způsobilé plochy u trvalých travních porostů“. Komise navíc uvedla, že obecně platí, že akční plán doposud nebyl proveden z toho důvodu, že všechny plochy uvedené v systému LPIS nedisponují maximální způsobilou plochou stanovenou v souladu s požadavky právních předpisů. Tyto skutečnosti, a zejména zpoždění a nedostatky v aktualizaci a zlepšení systému LPIS, přinesly podle Komise závažné negativní důsledky pro zpracování žádostí o podporu na rok 2015, zejména co se týče informování příjemce podpory o maximální způsobilé ploše a o nezemědělských plochách, včetně ploch využívaných v ekologickém zájmu. Stejně tak, jak je uvedeno v bodě 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí, zaprvé tyto nedostatky způsobily – v rozsahu, v němž cíle akčního plánu nemohly být dosaženy v nejbližší budoucnosti – že nemohly být poskytnuty „požadované přiměřené záruky, pokud jde o řádné řízení podpory a o legalitu a správnost plateb pro rok 2015“. Zadruhé tato zpoždění také způsobila, jak Komise zdůraznila, že „bylo dotčeno rovněž stanovení konečné hodnoty platebních nároků, které měly vzniknout nejpozději dne 1. dubna 2016, […], jakož i provádění samotných plateb“. Z důvodů uvedených v bodech 100 až 105 výše přitom Komise poukazovala v průběhu celého správního řízení na nedostatky v aktualizaci LPIS a na jejich dopad na řízení a kontrolu podpor na plochu financovaných z EZZF, aniž by na ně francouzské orgány poskytly uspokojivé odpovědi.
130
Nelze proto souhlasit s argumentací Francouzské republiky, když tvrdí, že se Komise nemohla v projednávané věci dovolávat nedostatků platebního systému jako celku.
131
V důsledku toho měla Komise oprávněně za to, že souhrn všech plateb týkajících se podpor na plochu na rok 2015 mohl být vzat za vyměřovací základ pro uplatnění procentní sazby pozastavení, jejíž výši Francouzská republika nerozporuje, tedy 3 %.
132
Vzhledem k tomu, že pouze Portugalská republika zpochybňuje metodiku použitou Komisí pro výpočet 3% sazby pozastavení, a sice použití per analogiam jejích pokynů pro výpočet finančních oprav v rámci řízení o schvalování souladu, je třeba konstatovat, že obdobné použití uvedených pokynů samo o sobě neumožňuje prokázat nepřiměřenost pozastavené částky v projednávaném případě. Kromě toho vzhledem k neexistenci jiných relevantních údajů, které by byly k dispozici ve spisu, pokud jde o vykázané plochy, které skutečně představovaly problém z hlediska zjištěných nedostatků, je třeba mít za to, že použití paušální hodnoty Komisí není jako takové metodicky nepřiměřené.
133
Z výše uvedeného vyplývá, že Francouzská republika, podporovaná Portugalskou republikou, nemůže oprávněně tvrdit, že napadené rozhodnutí je stiženo vadou spočívající v porušení zásady proporcionality.
134
Druhý žalobní důvod tedy musí být zamítnut, a v důsledku toho musí být zamítnuta i tato žaloba v celém rozsahu.
K nákladům řízení
135
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Francouzská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
136
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Portugalská republika tudíž ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Francouzská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3)
Portugalská republika ponese vlastní náklady řízení.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 26. září 2018.
Podpisy.
Obsah
Právní rámec a skutečnosti předcházející sporu
Sporná ustanovení
Vypracování a schválení akčního plánu
Sledování, žádost o přezkum a nové prováděcí podmínky akčního plánu
Provádění řízení o pozastavení plateb
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Právní otázky
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 41 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1306/2013
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.