62008CJ0160_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑160/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 16. dubna 2008,
Evropská komise,
zastoupená M. Kellerbauerem a D. Kukovcem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo,
zastoupené M. Lummou a J. Möllerem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
podporované
Nizozemským královstvím,
zastoupeným C. M. Wissels a Y. de Vriesem, jako zmocněnci,
vedlejším účastníkem,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení K. Lenaerts (zpravodaj), předseda senátu, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský a T. von Danwitz, soudci,
generální advokátka: V. Trstenjak,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 11. února 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že nezadala zakázky v oblasti veřejných služeb zdravotní přepravy v naléhavých případech a kvalifikované služby přepravy pacientů (dále jen „veřejné služby přepravy pacientů“) transparentním způsobem, nevyhlásila nabídkové řízení na tyto služby a nezveřejnila oznámení o zadání zakázek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), jakož i ze zásad svobody usazování a volného pohybu služeb, jak jsou stanoveny v článcích 43 ES a 49 ES.
Právní rámec
Směrnice 92/50
2. Podle čl. 1 písm. a) směrnice 92/50 se „veřejnými zakázkami na služby“ rozumějí zakázky sjednané písemně úplatnou smlouvou mezi poskytovatelem služeb a zadavatelem.
3. Článek 3 odst. 2 této směrnice uvádí:
„Zadavatelé zajistí, aby nedocházelo k diskriminaci jednotlivých poskytovatelů služeb.“
4. Článek 7 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že se tato směrnice vztahuje na veřejné zakázky na služby, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty není menší než 200 000 eur.
5. Článek 10 téže směrnice uvádí:
„Zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené jak v příloze I A, tak I B, jsou zadávány v souladu s ustanoveními hlav III až VI, pokud hodnota služeb uvedených v příloze I A je vyšší než hodnota služeb uvedených v příloze I B. Pokud se nejedná o tento případ, zadávají se v souladu s články 14 a 16.“
6. Hlavy uvedené v článku 10 směrnice 92/50, použitelné v plném rozsahu na případy uvedené v první větě uvedeného článku, se týkají výběru postupů při zadávání zakázek a pravidel, kterými se řídí veřejné soutěže na určitý výkon (hlava III; články 11 až 13), obecných technických předpisů (hlava IV; článek 14), obecných pravidel pro vyhlašování (hlava V; články 15 až 22) a obecných pravidel pro účast, kvalitativních kritérií výběru a kritérií pro zadání zakázek (hlava VI; články 23 až 37).
7. Článek 14 této směrnice se týká technických specifikací, které musejí být obsaženy v dokumentech týkajících se zakázky.
8. Článek 16 uvedené směrnice uvádí:
„1. Zadavatelé, kteří zadali zakázku nebo pořádali veřejnou soutěž na určitý výkon, zašlou oznámení o výsledcích řízení Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství.
2. Vyhlášení se zveřejňuje:
– v případě veřejných zakázek na služby uvedených v příloze I A, v souladu s články 17 až 20,
– v případě veřejných soutěží na určitý výkon, v souladu s článkem 17.
3. V případě veřejných zakázek na služby uvedené v příloze I B uvedou zadavatelé ve vyhlášení, zda souhlasí s jeho zveřejněním.
[…]“
9. Mezi službami vyjmenovanými v příloze I A směrnice 92/50 jsou uvedeny v kategorii 2 „[p]ozemní přeprava včetně přepravy peněz a kurýrních služeb, s výjimkou přepravy pošty“, a v kategorii 3 „[l]etecká přeprava cestujících i nákladu, s výjimkou pošty“. Mezi službami vyjmenovanými v příloze I B směrnice 92/50 jsou v kategorii 25 uvedeny „[z]dravotnictví a sociální služby“.
Směrnice 2004/18
10. Článek 1 odst. 2 písm. a) a d) směrnice 2014/18 obsahuje tyto definice:
„a) ‚Veřejné zakázky‘ jsou úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu této směrnice.
[…]
d) ‚Veřejné zakázky na služby‘ jsou veřejné zakázky jiné než veřejné zakázky na stavební práce nebo na dodávky, jejichž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II.
[…]“
11. Článek 2 této směrnice uvádí:
„Veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem.“
12. Podle čl. 7 písm. b) uvedené směrnice se tato vztahuje na veřejné zakázky na služby, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty se rovná hodnotě 249 000 eur nebo je vyšší. Tato částka byla postupně snížena na 236 000 eur nařízením Komise (ES) č. 1874/2004 ze dne 28. října 2004, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. L 326, s. 17), pak na 211 000 eur nařízením Komise (ES) č. 2083/2005 ze dne 19. prosince 2005, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. L 333, s. 28).
13. Směrnice 2004/18 obsahuje v hlavě II, nazvané „Pravidla pro veřejné zakázky“, článek 22, který uvádí:
„Zakázky, jejichž předmětem jsou jak služby uvedené v příloze II A, tak služby uvedené v příloze II B, se zadávají v souladu s články 23 až 55, je-li hodnota služeb uvedených v příloze II A vyšší než hodnota služeb uvedených v příloze II B. V ostatních případech se zakázky zadávají v souladu s článkem 23 a čl. 35 odst. 4.“
14. Články 23 až 55 směrnice 2004/18 použitelné v plném rozsahu na případy uvedené v první větě článku 22 této směrnice, postupně uvádějí zvláštní pravidla pro zadávací dokumentaci a dokumenty týkající se zakázky (články 23 až 27), pravidla řízení (články 28 až 34), pravidla pro zveřejňování a transparentnost (články 35 až 43) a pravidla týkající se průběhu řízení (články 44 až 55).
15. Článek 23 směrnice 2004/18 se týká technických specifikací, které musejí být obsaženy v dokumentech týkajících se zakázky.
16. Článek 35 odst. 4 této směrnice uvádí:
„Veřejní zadavatelé, kteří zadali veřejnou zakázku nebo uzavřeli rámcovou dohodu, zašlou oznámení o výsledcích zadávacího řízení do 48 dnů od zadání zakázky nebo uzavření rámcové dohody.
[…]
V případě veřejných zakázek na služby uvedené v příloze II B veřejní zadavatelé v oznámení sdělí, zda souhlasí s jeho zveřejněním. […]
[…]“
17. Služby uvedené v kategoriích 2 a 3 přílohy II A, jakož i v kategorii 25 přílohy II B směrnice 2004/18 se shodují se službami uvedenými v odpovídajících kategoriích příloh I A a I B směrnice 92/50.
Skutkový základ žaloby
18. Komise obdržela řadu stížností zejména od podniků usazených v jiných členských státech než Spolkové republice Německo v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek na veřejné služby přepravy pacientů v tomto členském státě.
Obecné souvislosti
19. V Německu spadá organizace záchranných služeb do pravomoci spolkových zemí.
20. Ve většině spolkových zemí spadá poskytování záchranných služeb do tzv. „duálního“ systému („duales System“), rovněž nazývaného „dělicí model“ („Trennungsmodell“). Tento model spočívá v rozlišení mezi veřejnými záchrannými službami, které představují přibližně 70 % veškerých záchranných služeb, a poskytováním záchranných služeb založeným na povoleních udělovaných podle zákonů spolkových zemí v této oblasti, které odpovídá přibližně 30 % veškerých uvedených služeb.
21. Veřejné záchranné služby obecně obsahují poskytování zdravotní přepravy v naléhavých případech a kvalifikované služby přepravy pacientů. Zdravotní přeprava v naléhavých případech označuje přepravu zraněných osob v ohrožení života nebo nemocných osob v záchranném voze s odbornou péčí. Kvalifikovaná služba přepravy pacientů odpovídá přepravě nemocných, zraněných nebo jiných osob odkázaných na cizí pomoc, které nejsou pacienty v kritickém stavu, v záchranném voze s odbornou péčí. Oba tyto typy poskytování služeb jsou obecně obyvatelstvu k dispozici nepřetržitě na celém dotyčném území a většinou zahrnují organizaci nepřetržité pohotovostní služby a služby zásahových vozidel.
22. Zdravotní služby jsou k dispozici v případě zdravotní přepravy v naléhavých případech, jakož i, i v menším měřítku, v případě kvalifikované služby přepravy pacientů. Avšak většina zásahů při pohotovostní zdravotní přepravě, jakož i všechny zásahy v případě kvalifikované služby přepravy pacientů probíhá bez asistence lékaře. V případě zdravotní přepravy v naléhavých případech jsou zdravotní služby poskytovány převážně ambulantně. Poskytování služeb pohotovostními lékaři se obecně řídí samostatnými dohodami uzavřenými s nemocnicemi.
23. V oblasti veřejných záchranných služeb územně správní celky jako orgány odpovídající za organizaci těchto služeb uzavírají s poskytovateli služeb smlouvy s cílem poskytování uvedených služeb všemu obyvatelstvu jimi spravovaného území. Odměna za dotčené služby je hrazena buďto přímo zadavatelem, podle takzvaného „podřízeného modelu“ – pouze něj se týká projednávaná žaloba – nebo výběrem finanční protihodnoty smluvní stranou od pacientů nebo od zdravotních pojišťoven, podle takzvaného „koncesionářského modelu“.
24. Autoři stížností zaslaných Komisi tvrdili, že v Německu nejsou veřejné zakázky na veřejné služby přepravy pacientů zpravidla vyhlašovány na úrovni Evropské unie a nejsou zadávány transparentně. Někteří z nich tvrdili, že případy, které byly důvodem k podání jejich stížnosti, jsou odrazem obecné praxe v tomto členském státě.
25. Šetření uskutečněná Komisí ukázala, že mezi roky 2001 a 2006 bylo v Úředním věstníku Evropských společenství
nebo v Úředním věstníku Evropské unie
zveřejněno pouze třináct vyhlášení zakázky pocházejících od jedenácti různých územně správních celků, pokud jde o poskytování služeb zdravotní přepravy v naléhavých případech a kvalifikované služby přepravy pacientů. V průběhu téhož období byl údajně počet oznámení týkajících se výsledků zadání veřejné zakázky rovněž velmi omezený, došlo pouze ke dvěma zveřejněním.
Případy, které jsou základem žaloby
26. Případy oznámené Komisi a z její strany předložené jako příklady praxe, ke které se vztahuje projednávaná žaloba, se týkají spolkových zemí Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Dolní Sasko.
Spolková země Sasko-Anhaltsko
27. Podle informací Komise používá město Magdeburg od října 2005 „schvalovací řízení“ („Genehmigungsverfahren“) týkající se zadávání veřejných zakázek na veřejné služby přepravy pacientů na základě úplatné smlouvy. Poskytování služeb spočívá v poskytnutí personálu a vozidel pro zdravotní přepravu v naléhavých případech a kvalifikovanou službu přepravy pacientů pro období mezi lety 2007 a 2011. Celkový roční objem zakázky činí 7,84 milionu eur. Vyhlášení zakázky nebylo zveřejněno na úrovni Unie.
Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko
28. Podle informací Komise město Bonn v roce 2004 zadalo veřejnou zakázku na veřejné služby přepravy pacientů na období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2008. Předmětem dotčené veřejné zakázky byl zejména provoz čtyř stanovišť záchranné služby. Celková částka této zakázky činila ne jméně 5,28 milionu eur. Uvedené vyhlášení zakázky nebylo zveřejněno na úrovni Unie, nýbrž na vnitrostátní úrovni. Nejméně jeden uchazeč byl vyloučen poté, co projevil svůj zájem, a zadávací řízení nakonec bylo z nedostatku hospodářského výsledku zastaveno. Dotčená zakázka byla nakonec zadána stávajícímu poskytovateli.
29. Rovněž podle informací Komise dal jeden podnik městu Witten najevo zájem o převzetí provozu stanoviště záchranné služby Witten-Herbede. Provozování tohoto stanoviště záchranné služby, které představuje zakázku v roční hodnotě 945 753 eur, však bylo zadáno Deutsches Rotes Kreuz (Německý červený kříž, dále jen „DRK“). Vyhlášení zakázky nebylo na úrovni Unie zveřejněno.
Spolková země Dolní Sasko
30. Podle informací Komise v roce 2004 region Hannover poprvé uskutečnil zadávací řízení týkající se poskytování veřejných služeb přepravy pacientů na svém území. Tohoto řízení se mohly zúčastnit pouze subjekty již v dané době pověřené těmito službami, totiž Arbeiter-Samariter-Bund (dále jen „ASB“), DRK, Johanniter-Unfall Hilfe (dále jen „JUH“) a RKT GmbH. Objem zakázky, která se týká období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2009, činil zhruba 65 milionů eur.
31. Rovněž podle informací Komise v roce 1993 pověřil kraj Hameln-Pyrmont krajské sdružení DRK poskytováním veřejných služeb přepravy pacientů na svém území. Smlouva s původní dobou platnosti v délce deseti let nebyla ukončena. V roce 2003 byla prodloužena o dalších deset let, aniž bylo zveřejněno vyhlášení zakázky. Mimoto bylo v roce 1999 vytvořeno nové stanoviště záchranné služby v obci Emmerthal, jehož provozováním byl DRK rovněž pověřen, aniž bylo nejprve zveřejněno vyhlášení zakázky. Celková částka těchto zakázek činí 7,2 milionu eur ročně.
32. Komise rovněž obdržela informace, že krajské sdružení DRK od roku 1992 poskytovalo veřejné služby přepravy pacientů na území kraje Uelzen. Smlouva uzavřená mezi tímto krajem a krajským sdružením DRK byla v roce 2002 rozšířena o provozování stanoviště záchranné služby v Bad Bevensen, aniž bylo zveřejněno vyhlášení zakázky. Týká se celkové částky 4,45 milionu eur ročně.
Spolková země Sasko
33. Podle informací, které Komise obdržela, platí existující smlouvy uzavřené mezi Rettungszweckverband Westsachsen na jedné straně a ASB, DRK, JUH a profesionálním hasičským sborem Zwickau na straně druhé s původní dobou platnosti v délce čtyř let pro kraje Chemnitzer Land, Aue-Schwarzenberg, Zwickauer Land a město Zwickau. V roce 2003 byly tyto smlouvy o celkové hodnotě zakázky 7,9 milionu eur ročně prodlouženy na další čtyři roky, aniž bylo zveřejněno vyhlášení zakázky. V době skončení platnosti těchto smluv byla jejich platnost prodloužena do 31. prosince 2008.
34. Existující smlouvy mezi Rettungszweckverband Chemnitz/Stollberg na jedné straně a ASB, DRK, JUH a profesionálním hasičským sborem Chemnitz na straně druhé s původní dobou platnosti v délce čtyř let platí pro kraj Stollberg a město Chemnitz. Dne 1. září 2002 byly tyto smlouvy o celkové hodnotě zakázky 3,3 milionu eur ročně prodlouženy na další čtyři roky, aniž bylo zveřejněno vyhlášení zakázky. V době skončení platnosti těchto smluv byla jejich platnost prodloužena do 31. prosince 2008.
35. Existující smlouvy mezi Rettungszweckverband Vogtland na jedné straně a ASB, DRK, JUH, soukromou společností poskytující záchranné služby města Plauen, jakož i profesionálním hasičským sborem Plauen na straně druhé s dobou platnosti v délce čtyř let platí pro kraj Vogtland a město Plauen. Tyto smlouvy o celkové hodnotě zakázky 3,9 milionu eur ročně byly uzavřeny, aniž bylo zveřejněno vyhlášení zakázky, a nabyly účinnosti dne 1. ledna 2002, resp. dne 1. ledna 2004. V době skončení jejich platnosti byly prodlouženy do 31. prosince 2008.
Postup před zahájením soudního řízení
36. Ve výzvě dopisem ze dne 10. dubna 2006 oznámila Komise Spolkové republice Německo, že možná
– v oblasti zadávání úplatných veřejných zakázek týkajících se záchranných služeb, kde převažuje poskytování přepravy ve smyslu kategorií 2 nebo 3 přílohy I A směrnice 92/50 nebo přílohy II A směrnice 2004/18, porušovala do 31. ledna 2006 článek 10 směrnice 92/50 ve spojení s hlavami III až VI uvedené směrnice a od 1. února 2006 článek 22 směrnice 2004/18 ve spojení s články 23 až 55 uvedené směrnice, a
– v oblasti zadávání úplatných veřejných zakázek týkajících se záchranných služeb, kde převažuje poskytování zdravotních služeb ve smyslu kategorie 25 přílohy I B směrnice 92/50 nebo přílohy II B směrnice 2004/18, porušovala do 31. ledna 2006 článek 10 směrnice 92/50 ve spojení s článkem 16 uvedené směrnice a od 1. února 2006 článek 22 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 35 odst. 4 uvedené směrnice, a každopádně porušila zásady svobody usazování a volného pohybu služeb obsažené v článcích 43 ES a 49 ES, zejména zákaz diskriminace, vlastní těmto zásadám.
37. Spolková republika Německo na tuto výzvu dopisem odpověděla dopisem ze dne 10. července 2006, ve kterém uvedla zejména, že úkoly týkající se veřejných záchranných služeb jsou organizovány podle pravidel veřejného práva a že jejich výkon je částí státní svrchovanosti. Podle tohoto členského státu tedy dohody týkající se služeb zdravotní přepravy nemohou být označovány za „veřejné zakázky na služby“.
38. Jelikož Komise nebyla s touto odpovědí spokojena, zaslala dne 15. prosince 2006 Spolkové republice Německo odůvodněné stanovisko, ve kterém setrvala na vytýkaných skutečnostech formulovaných ve výzvě dopisem a vyzvala tento členský stát k přijetí opatření nezbytných k ukončení tohoto porušení ve lhůtě dvou měsíců od přijetí tohoto stanoviska.
39. Jelikož Spolková republika Německo ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko, zaslané dopisem ze dne 22. února 2007, setrvala na svém postoji, rozhodla se Komise podat projednávanou žalobu.
K žalobě
K přípustnosti
40. Vzhledem k tomu, že podmínky přípustnosti žaloby a žalobních důvodů v ní uvedených jsou nepominutelné podmínky řízení, může je Soudní dvůr zkoumat i bez návrhu, v souladu s čl. 92 odst. 2 svého jednacího řádu. Mimoto je oprávněn ověřit bez návrhu dodržení procesních záruk svěřených právním řádem Unie (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. května 1991, Interhotel v. Komise, C‑291/89, Recueil, s. I‑2257, body 14 a 15).
41. Je třeba připomenout, že v řízení pro nesplnění povinnosti je cílem postupu před zahájením soudního řízení poskytnout dotyčnému členskému státu jednak příležitost splnit své povinnosti vyplývající z práva Unie, a jednak efektivně uplatnit své prostředky obrany proti skutečnostem vytýkaným Komisí (rozsudek ze dne 24. června 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑350/02, Sb. rozh. s. I‑6213, bod 18).
42. Zachování pravidel tohoto postupu je podstatnou zárukou, kterou Smlouva o ES zamýšlela nejen za účelem ochrany práv předmětného členského státu, ale rovněž pro zajištění toho, aby předmětem případného soudního řízení byl jasně vymezený spor (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 19).
43. Důsledkem toho je, že předmět řízení zahájeného podle článku 226 ES je omezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným tímto ustanovením, a tudíž již nemůže být rozšířen během soudního řízení. Odůvodněné stanovisko Komise a žaloba musejí být založeny na stejných důvodech, takže Soudní dvůr nemůže zkoumat důvod, který nebyl uveden v odůvodněném stanovisku, které musí obsahovat soudržný a podrobný výklad důvodů, které vedly Komisi k přesvědčení, že dotčený členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 20, jakož i rozsudek ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo, C‑441/02, Sb. rozh. s. I‑3449, body 59 a 60).
44. Z tohoto důvodu přísluší Komisi, aby již ve fázi před zahájením soudního řízení odkázala na konkrétní ustanovení, které nebo která vymezují povinnost, jež byla údajně ze strany členského státu porušena (viz rozsudek ze dne 22. března 2007, Komise v. Belgie, C‑437/04, Sb. rozh. s. I‑2513, bod 39).
45. V projednávané věci je třeba jednak uvést, že jak ve výzvě dopisem, tak v odůvodněném stanovisku Komise vymezila žalobní důvod vycházející z porušení článků 43 ES a 49 ES tak, že se týká zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů charakterizovaných převahou hodnoty zdravotních služeb ve smyslu přílohy I B směrnice 92/50 nebo přílohy II B směrnice 2004/18 nad hodnotou přepravních služeb ve smyslu přílohy I A směrnice 92/50 nebo přílohy II A směrnice 2004/18.
46. Co se týče zadávání veřejných zakázek na takové služby charakterizované opačnou převahou, týkaly se výtky Komise v průběhu postupu před zahájením soudního řízení porušení směrnic 92/50 a 2004/18. Naproti tomu ve výzvě dopisem a v odůvodněném stanovisku nebyl nijak zmíněn žalobní důvod vycházející z porušení článků 43 ES a 49 ES v souvislosti se zadáním uvedených zakázek.
47. Naopak ve své žalobě Komise nyní žalobní důvod vycházející z porušení článků 43 ES a 49 ES formuluje také vůči zadávání veřejných zakázek uvedených v předchozím bodě, což představuje neoprávněné rozšíření předmětu tvrzeného nesplnění povinnosti, tak jak byl vymezen ve fázi postupu před zahájením soudního řízení. Proto musí být žalobní důvod vycházející z porušení uvedených článků prohlášen za nepřípustný v rozsahu, v němž se týká zadávání těchto zakázek.
48. Zároveň v rozsahu, v němž podle znění některých pasáží žaloby musí být projednávaná žaloba chápána tak, že obsahuje žalobní důvod vycházející z porušení čl. 3 odst. 2 směrnice 92/50 nebo článku 2 směrnice 2004/18 v různých dotčených zadáních veřejných zakázek, je třeba poznamenat, že obě tato ustanovení nebyla nijak Komisí jako předmět tvrzeného porušení zmíněna ve fázi postupu před zahájením soudního řízení. Žalobní důvod vycházející z porušení uvedených ustanovení je tudíž rovněž nepřípustný.
49. Konečně je třeba uvést, že z ustanovení čl. 38 odst. 1 ve spojení s čl. 42 odst. 2 jednacího řádu vyplývá, že předmět žaloby musí být určen v návrhu a že návrh poprvé formulovaný v replice mění původní předmět žaloby, a proto musí být považován za nový návrh, a tudíž být odmítnut jako nepřípustný.
50. V projednávané věci je třeba konstatovat, že Komise v žalobě výslovně uvedla, že se projednávaná žaloba omezuje na zadávání veřejných zakázek ve spolkových zemích Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko, ačkoli ke sporné praxi zadávání zakázek dochází i v jiných spolkových zemích.
51. Za těchto podmínek představuje návrh Komise obsažený v její replice, který směřuje k tomu, aby Soudní dvůr konstatoval existenci dotčené praxe v měřítku celého území Spolkové republiky Německo, neoprávněné rozšíření původního předmětu žaloby. Proto musí být žalobní důvody formulované Komisí prohlášeny za nepřípustné v rozsahu, v němž se týkají jiných spolkových zemí než těch, které jsou určeny v předchozím bodě.
52. Z toho vyplývá, že žaloba musí být prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž směřuje k tomu, aby Soudní dvůr konstatoval:
– porušení článků 43 ES a 49 ES, pokud jde o zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů charakterizovaných převahou hodnoty přepravních služeb ve smyslu přílohy I A směrnice 92/50 nebo přílohy II A směrnice 2004/18 nad hodnotou zdravotních služeb ve smyslu přílohy I B směrnice 92/50 nebo přílohy II B směrnice 2004/18;
– porušení čl. 3 odst. 2 směrnice 92/50 nebo článku 2 směrnice 2004/18 a
– existenci praxe zadávání zakázek na veřejné záchranné služby v rozporu s právem Unie v jiných spolkových zemích než ve spolkových zemích Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko.
K věci samé
Argumentace účastníků řízení
53. Komise zaprvé tvrdí existenci porušení článků 10 a 16 směrnice 92/50, jakož i článku 22 a čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18. Tvrdí, že bez ohledu na význam hodnoty dopravních služeb a služeb zdravotních v jednotlivých zakázkách uvedených v její žalobě nebyly výsledky zadání těchto zakázek nijak zveřejněny.
54. Komise rovněž tvrdí existenci porušení zásady zákazu diskriminací obsažené v článcích 43 ES a 49 ES, která platí pro veřejné zadavatele vedle povinností vyplývajících ze směrnic 92/50 a 2004/18. V tomto ohledu je podmínka týkající se existence nepochybného přeshraničního významu stanovená v rozsudku ze dne 13. listopadu 2007, Komise v. Irsko (C‑507/03, Sb. rozh. s. I‑9777, body 29 a 30), v projednávané věci vzhledem k původu stížností zaslaných Komisi a významu hospodářské hodnoty dotčených služeb splněna.
55. Komise tvrdí, že případy, které jí byly oznámeny, vyplývají z běžné praxe spočívající v zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů bez dodržování ustanovení práva Unie směřujících k zajištění transparentnosti těchto zakázek a jejich otevření hospodářské soutěži. Velmi omezený počet zadávacích řízení zahájených územně správními celky v evropském měřítku, totiž třináct vyhlášení zakázky v období šesti let, zveřejněných jedenácti z více než 400 krajů a měst Německa, existenci této praxe potvrzují.
56. Zadruhé Komise tvrdí, že nezohlednění právní úpravy Unie o veřejných zakázkách na služby ze strany německých územně správních celků nemůže být odůvodněno úvahami vycházejícími z výkonu státní svrchovanosti.
57. Tvrdí, že na služby dotčené v projednávané věci se nevztahují články 45 ES a 55 ES, jelikož jako takové nezakládají přímou a konkrétní účast na výkonu veřejné moci. Komise zvlášť zdůrazňuje, že uvedené služby neznamenají, že jejich poskytovatelé mají zvláštní donucovací moc nebo zvláštní zásahové pravomoci.
58. Ani použití světelných majáků a sirén ani přiznání práva přednosti v jízdě ve prospěch poskytovatelů těchto služeb ve smyslu německých předpisů o silničním provozu ani okolnost, že opatření pohotovostní záchranné služby mohou být přijata bez souhlasu zraněného nebo ambulantním pracovníkem, který nemá úplné lékařské vzdělání, nejsou podle Komise výrazem takové moci nebo takových pravomocí.
59. I kdyby bylo připuštěno, jak tvrdí Spolková republika Německo, že veřejné záchranné služby pro veřejné entity, které za ně přebírají odpovědnost, představují úkol znamenající přímý a zvláštní výkon veřejné moci, neznamená však funkční začlenění pomocného personálu pověřeného poskytováním služeb zdravotní přepravy do plánování, organizace a správy těchto služeb, že tyto osoby mají svrchovaná práva nebo donucovací moc.
60. Zatřetí Komise zpochybňuje, že čl. 86 odst. 2 ES může být účinně uplatněn v projednávané věci. V tomto ohledu zdůrazňuje, že rozsudek ze dne 25. října 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Recueil, s. I‑8089), není relevantní pro posouzení slučitelnosti sporné praxe s právem Unie týkajícím se veřejných zakázek a že použitelnost tohoto ustanovení vyžadovala důkaz, že by použití pravidel vnitřního trhu mohlo bránit v poskytování kvalitní, účinné a rentabilní záchranné služby, což Spolková republika Německo ani nikdy netvrdila.
61. Spolková republika Německo nejprve zpochybňuje některé skutečnosti tvrzené Komisí.
62. Co se zaprvé týče zadávacího řízení uskutečněného městem Bonn, Spolková republika Německo uvádí, že uchazeč byl vyloučen, jelikož mu bylo z důvodu nedostatku profesní spolehlivosti odepřeno prodloužení povolení požadovaného zákonem spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko pro provádění soukromých záchranných služeb, což orgány tohoto města musely zohlednit v rámci zadávání veřejné zakázky.
63. Co se zadruhé týče stanoviště záchranné služby Bad Bevensen, Spolková republika Německo tvrdí, že jediným cílem operace uskutečněné smlouvou uzavřenou v dubnu 2004 bylo, aby krajské sdružení DRK převzalo činnosti, personál a materiál sdružení obcí Bevensen, jakož i smlouvu z července 1984, kterou uvedené sdružení obcí uzavřelo s krajem Uelzen. Tato smlouva z dubna 2004 navazovala na původní smlouvu, na kterou se neuplatňovala směrnice 92/50, jelikož smlouva byla uzavřena v červenci 1984. Tato původní smlouva nebyla podstatně změněna, ať už jde o předmět, zeměpisný rozsah trhu, nabídku služeb nebo o způsob financování.
64. Co se zatřetí týče spolkové země Sasko, Spolková republika Německo uvádí, že tvrzené nesplnění povinností skončilo s ukončením platnosti smluv prodloužených mezi roky 2002 a 2004, jakož i se vstupem nové právní úpravy této spolkové země v platnost v lednu 2005, která napříště ukládá použití transparentního zadávacího řízení na zakázky na veřejné služby přepravy pacientů.
65. Zadruhé Spolková republika Německo, podporovaná v tomto bodě Nizozemským královstvím, tvrdí, že na veřejné služby přepravy pacientů jakožto součást veřejné politiky předcházení rizikům a ochrany zdraví se vztahuje výjimka uvedená v článcích 45 ES a 55 ES, což je vyjímá z působnosti práva Unie týkajícího se veřejných zakázek.
66. V tomto ohledu zdůrazňuje, že kvalifikace dotčené činnosti vzhledem k vnitrostátnímu právu je rozhodná pro posouzení její spojitosti s výkonem veřejné moci. V projednávané věci organizace veřejných služeb přepravy pacientů, včetně smluv uzavřených s poskytovateli těchto služeb, podléhá pravidlům veřejného práva. Mimoto a především se činnost svěřená těmto poskytovatelům podílí na výkonu veřejné moci, o čemž údajně svědčí právo přednosti v jízdě a atributy, které se s ním pojí, totiž používání světelného majáku a sirény, které mají řidiči záchranných vozidel.
67. Spolková republika Německo dodává, že činnosti spojené s veřejnými službami přepravy pacientů typicky předpokládají disponování zvláštními pravomocemi, totiž plánováním, organizací a správou služeb, ukládáním informačních a ohlašovacích povinností třetím osobám, jakož i rozhodnutími o zásahu určenými jiným zvláštním službám a účastí na jmenování zaměstnanců těchto služeb jakožto správních úředníků. Tyto činnosti jsou založeny na úzké koordinaci mezi jednotlivými lidskými a technickými složkami „záchranného řetězce“, což je údajně schopna trvale a na celém dotyčném území provádět pouze veřejná moc.
68. Spolková republika Německo a Nizozemské království tvrdí, že okolnost, že veřejné záchranné služby představují jako takové pro veřejnou entitu veřejnou pravomoc, která je jim svěřena, svědčí rovněž ve prospěch funkční spojitosti poskytovatelů těchto služeb s výkonem veřejné moci. Totéž platí pro spolupráci těchto poskytovatelů s jinými aktéry, rovněž zúčastněnými v plánování, organizaci a správě těchto služeb, jako jsou policejní složky, civilní ochrana a hasičské sbory, které plní úkoly prevence nebo ochrany a mohou přijímat evakuační a bezpečnostní opatření, opatření uzávěrek, pomoci v provádění umísťovacích opatření, například osob trpících duševními chorobami, jelikož tyto úkoly a tato opatření se vyznačují takovou veřejnou pravomocí.
69. Zatřetí Spolková republika Německo, rovněž podporovaná v tomto bodě Nizozemským královstvím, podpůrně tvrdí, že služby zdravotní přepravy spadají pod pojem „služby obecného hospodářského zájmu“ ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES, s kterým se pojí povolení odchýlit se nejen od pravidel hospodářské soutěže (viz výše uvedený rozsudek Ambulanz Glöckner), nýbrž i od základních svobod a pravidel o veřejných zakázkách.
70. Spolková republika Německo uvádí, že odchýlení se od uvedených svobod a pravidel je nezbytné pro umožnění křížových dotací mezi zeměpisnými oblastmi s vysokou hustotou obyvatelstva, ve kterých poskytování služeb zdravotní přepravy přináší zisk, a zeměpisnými oblastmi s nízkou hustotou obyvatelstva, v tomto ohledu o mnoho méně rentabilními.
71. Existující vazba mezi záchrannými službami a civilní ochranou podle Spolkové republiky Německo rovněž svědčí ve prospěch odchýlení se od pravidel práva Unie o veřejných zakázkách. Povinnost státu zajistit civilní ochranu v případě katastrofy totiž vyžaduje ochranu vnitrostátních zdravotních organizací, které jsou povinny poskytnout svou pomoc v takovém případě a účinně zajišťují dostupnost velkého počtu dobrovolníků bydlících v blízkosti místa zásahu.
Závěry Soudního dvora
72. Vzhledem k důsledkům spojeným s uplatněním čl. 45 prvního pododstavce ES a článku 55 ES je třeba především ověřit, zda jsou tato ustanovení v projednávané věci použitelná (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Itálie, C‑465/05, Sb. rozh. s. I‑11091, bod 31).
– K výjimce stanovené v čl. 45 prvním pododstavci ES ve spojení s článkem 55 ES
73. Podle čl. 45 prvního pododstavce ES ve spojení s článkem 55 ES se ustanovení týkající se svobody usazování a volného pohybu služeb nevztahují na činnosti, které jsou v členském státě spjaty, i když jen příležitostně, s výkonem veřejné moci.
74. Jak uvedla generální advokátka v bodě 51 svého stanoviska, takové činnosti rovněž nepodléhají působnosti směrnic, které, jako je tomu v případě směrnic 92/50 a 2004/18, mají za cíl provedení ustanovení Smlouvy o svobodě usazování a volném pohybu služeb.
75. Je tedy třeba ověřit, zda dotčené činnosti služeb zdravotní přepravy spadají mezi činnosti, na něž se vztahuje čl. 45 první pododstavec ES.
76. V tomto ohledu je třeba připomenout, že jakožto výjimky ze základních pravidel svobody usazování a volného pohybu služeb musí být články 45 ES a 55 ES vykládány takovým způsobem, jaký omezuje jejich působnost na případy, kdy je to striktně nezbytné k hájení zájmů, jejichž ochranu tato ustanovení členským státům umožňují (viz zejména rozsudky ze dne 15. března 1988, Komise v. Řecko, 147/86, Recueil, s. 1637, bod 7; ze dne 30. března 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Sb. rozh. s. I‑2941, bod 45, a ze dne 22. října 2009, Komise v. Portugalsko, C‑438/08, Sb. rozh. s. I‑10219, bod 34).
77. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že posouzení případného použití výjimek stanovených v článcích 45 ES a 55 ES musí vzít v úvahu také skutečnost, že uvedené výjimky podléhají omezením stanoveným právem Unie (viz zejména rozsudek ze dne 21. června 1974, Reyners, 2/74, Recueil, s. 631, bod 50, a výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 35).
78. Podle ustálené judikatury musí být odchylka stanovená v uvedených článcích omezena na činnosti, které, vzaty samy o sobě, jsou přímo a konkrétně spjaty s výkonem veřejné moci (viz výše uvedený rozsudek Reyners, bod 45; rozsudek ze dne 13. července 1993, Thijssen, C‑42/92, Recueil, s. I‑4047, bod 8, a výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 36).
79. Jak uvedla generální advokátka v bodě 58 svého stanoviska, taková spjatost znamená dostatečně kvalifikovaný výkon zvláštních práv, výsad veřejné moci nebo donucovacích pravomocí.
80. V projednávané věci je nejdříve třeba zdůraznit, že spoluúčast na ochraně veřejného zdraví, k níž může být každý jednotlivec vyzván, zejména tím, že poskytne pomoc osobě nacházející se v ohrožení života nebo zdraví, nepostačuje k založení účasti na výkonu veřejné moci (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 29. října 1998, Komise v. Španělsko, C‑114/97, Recueil, s. I‑6717, bod 37, a výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 38).
81. Pokud jde o právo poskytovatelů služeb zdravotní přepravy používat takové nástroje, jako jsou světelný maják nebo siréna, jakož i právo přednosti v jízdě, které je jim přiznáno německými předpisy o silničním provozu, ty zajisté vyjadřují přednostní význam, který vnitrostátní zákonodárce přikládá veřejnému zdraví, v porovnání s obecnými pravidly silniční dopravy.
82. Taková práva však sama o sobě nemohou být považována za přímou a konkrétní účast na výkonu veřejné moci, jelikož dotyčným poskytovatelům nejsou svěřeny výsady nebo donucovací pravomoc přesahující obecné právo za účelem zajištění jeho dodržování, které spadají, jak je mezi účastníky řízení nesporné, do pravomoci policejních a soudních orgánů (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Komise v. Itálie, bod 39, a Komise v. Portugalsko, bod 44).
83. Za vyjádření dostatečně kvalifikovaného výkonu výsad veřejné moci nebo výsad přesahujících obecné právo nemohou být považovány ani takové prvky, jaké uvádí Spolková republika Německo, které souvisejí se zvláštními organizačními pravomocemi v oblasti poskytnutých služeb, s pravomocí požadovat informace od třetích osob nebo zásah jiných zvláštních služeb, nebo s účastí na jmenování správních úředníků v souvislosti s dotčenými službami.
84. Ani skutečnost, rovněž zdůrazněná Spolkovou republikou Německo, že poskytování služeb přepravy pacientů předpokládá spolupráci s veřejnými orgány, jakož i členy profesionálních sborů pověřených výsadami veřejné moci, jako jsou členové policejních složek, nezakládá spojitost činností těchto služeb s výkonem veřejné moci (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Reyners, bod 51).
85. Totéž platí pro okolnost, rovněž tvrzenou Spolkovou republikou Německo, že smlouvy týkající se zakázek na dotčené služby spadají do veřejného práva a že dotyčné činnosti jsou vykonávány na účet entit veřejného práva, které na sebe berou odpovědnost za veřejné záchranné služby (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Jundt, C‑281/06, Sb. rozh. s. I‑12231, body 36 až 39).
86. Z toho vyplývá, že použití článků 45 ES a 55 ES na činnosti dotčené v projednávané věci je vyloučeno.
87. Je tedy třeba zkoumat, zda je nesplnění povinností tvrzené Komisí prokázáno.
– K nesplnění povinností tvrzenému Komisí
88. Úvodem je třeba uvést, že zaprvé z údajů poskytnutých Komisí v jejích písemných vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že projednávaná žaloba je mezi různými způsoby poskytování veřejných služeb přepravy pacientů existujícími ve Spolkové republice Německo omezena na takzvaný „podřízený model“, podle něhož poskytovatel, kterému byla zadána zakázka, je přímo odměňován zadavatelem, se kterým uzavřel smlouvu, nebo finanční institucí spojenou s tímto zadavatelem.
89. Zadruhé Spolková republika Německo nezpochybnila tvrzení Komise, podle kterého územně správní celky, které zadaly jednotlivé veřejné zakázky označené v žalobě, jsou zadavateli ve smyslu čl. 1 písm. b) směrnice 92/50 nebo čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18 (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. listopadu 2004, Komise v. Německo, C‑126/03, Sb. rozh. s. I‑11197, bod 18).
90. Zatřetí, pokud jde o okolnost tvrzenou Spolkovou republikou Německo, že smlouvy, kterými byly zadány tyto zakázky, spadají do veřejného práva, nemůže zastřít existenci smluvního prvku požadovaného v čl. 1 písm. a) směrnice 92/50 nebo v čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/18. Jak uvádí Komise, tato okolnost naopak svědčí ve prospěch tohoto prvku (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 12. července 2001, Ordine degli Architetti a další, C‑399/98, Recueil, s. I‑5409, bod 73).
91. Spolková republika Německo nezpochybňuje, že tyto smlouvy mají písemnou a úplatnou povahu, ani nepopírá číselné údaje Komise, podle kterých hodnota jednotlivých dotčených zakázek výrazně překračuje prahové hodnoty pro použití stanovené v článku 7 směrnice 92/50 nebo směrnice 2004/18.
92. Začtvrté je mezi účastníky řízení rovněž nesporné, že služby zdravotní přepravy v naléhavých případech nebo kvalifikované služby přepravy pacientů, dotčené v projednávané věci, spadají jak do kategorie 2 nebo 3 přílohy I A směrnice 92/50 nebo přílohy II A směrnice 2004/18, tak i kategorie 25 přílohy I B směrnice 92/50 nebo přílohy II B směrnice 2004/18, takže se na veřejné zakázky, jejichž předmětem jsou takové služby, použije článek 10 směrnice 92/50 nebo článek 22 směrnice 2004/18 (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 24. září 1998, Tögel, C‑76/97, Recueil, s. I‑5357, bod 40).
93. Naproti tomu Spolková republika Německo vyvrací některé skutečnosti tvrzené Komisí. Zpochybňuje rovněž tvrzení Komise, podle kterého uvedené skutečnosti vyplývají z běžné praxe v oblasti zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů.
K tvrzeným skutečnostem
94. Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud se Komise dovolává podrobně odůvodněných stížností, které poukazují na opakovaná nesplnění povinností vyplývajících z práva Unie, přísluší dotyčnému členskému státu, aby konkrétním způsobem zpochybnil skutečnosti tvrzené v těchto stížnostech (viz rozsudek ze dne 19. března 2009, Komise v. Řecko, C‑489/06, Sb. rozh. s. I‑1797, bod 40 a citovaná judikatura).
95. V projednávané věci Spolková republika Německo nezpochybňuje pravdivost skutečností uvedených Komisí, pokud jde o zakázku zadanou městem Magdeburg ve spolkové zemi Sasko-Anhaltsko, zakázku spojenou s provozem pohotovostní služby ve Witten-Herbede ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko, jakož i zakázky zadané regionem Hannover a krajem Hameln-Pyrmont ve spolkové zemi Dolní Sasko; dotčené zakázky jsou uvedeny v bodech 27 a 29 až 31 tohoto rozsudku.
96. Tento členský stát má naproti tomu výhrady k skutkovým tvrzením Komise týkajícím se veřejných zakázek zadaných městem Bonn, krajem Uelzen a některými územně správními celky spolkové země Sasko.
97. Co se nejprve týče veřejné zakázky zadané městem Bonn, uvedené v bodě 28 tohoto rozsudku, upřesnění poskytnutá Spolkovou republikou Německo ohledně důvodů vyloučení jednoho německého uchazeče však nemohou zastřít tvrzení Komise, nezpochybněná tímto členským státem, že v rámci této zakázky nebyla dodržena pravidla práva Unie týkající se transparentnosti v oblasti veřejných zakázek.
98. Pokud jde dále o veřejnou zakázku zadanou krajem Uelzen, uvedenou v bodě 32 tohoto rozsudku, spočívá žalobní důvod vyjádřený Komisí, jak vyplývá z diskuse, k níž došlo mezi účastníky řízení před Soudním dvorem, v tom, že v roce 2004 byl v rozporu s právem Unie týkajícím se veřejných zakázek rozšířen předmět smlouvy uzavřené v roce 1984 mezi uvedeným krajem a krajským sdružením DRK na provoz stanoviště záchranné služby Bad Bevensen.
99. V tomto ohledu je třeba připomenout, že změna původní zakázky může být považována za podstatnou, a tudíž představující nové zadání zakázky ve smyslu směrnice 92/50 nebo směrnice 2004/18, zejména pokud značnou měrou zakázku rozšiřuje o služby, které původně nebyly předpokládány (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. června 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, Sb. rozh. s. I‑4401, bod 36).
100. V projednávané věci z údajů obsažených ve spise vyplývá, že částka zakázky týkající se provozu stanoviště záchranné služby Bad Bevensen činí 673 719,92 eur, tedy částku jasně přesahující prahové hodnoty pro použití stanovené v článku 7 směrnice 92/50 a směrnice 2004/18.
101. Za těchto podmínek musí být rozšíření smlouvy uvedené v bodě 98 tohoto rozsudku, jak tvrdí Komise, považováno za podstatnou změnu původní zakázky, která vyžadovala dodržování relevantních ustanovení práva Unie týkajícího se veřejných zakázek.
102. Co se konečně týče zakázek zadaných ve spolkové zemi Sasko, uvedených v bodech 33 až 35 tohoto rozsudku, okolnost tvrzená Spolkovou republikou Německo vycházející z ukončení vytýkaného neplnění povinnosti uplynutím platnosti smluv prodloužených mezi lety 2002 a 2004 a vstupem v platnost v lednu 2005 nové právní úpravy této spolkové země zavádějící transparentní postup zadávání zakázek na veřejné záchranné služby nemůže vyvrátit tvrzení Komise, nezpochybněná tímto členským státem, podle kterých uvedené smlouvy byly prodlouženy v době platnosti předcházející právní úpravy s účinností do 31. prosince 2008 bez jakékoli transparentnosti na úrovni Unie.
103. Situace uvedená Komisí v souvislosti s jednotlivými zakázkami spolkové země Sasko tak trvala k datu uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, jež je relevantní pro posouzení tvrzeného nesplnění povinnosti (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 6. října 2009, Komise v. Španělsko, C‑562/07, Sb. rozh. s. I‑9553, bod 23), tedy ke dni 16. února 2007.
104. Z toho vyplývá, že veškeré skutečnosti tvrzené Komisí musí být považovány za prokázané.
K tvrzené praxi
105. Spolková republika Německo vytýká Komisi, že se dovolává jednotlivých případů, když poukazuje na existenci obecné praxe zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů v rozporu s právem Unie.
106. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Komise se může u Soudního dvora domáhat určení nesplnění povinností plynoucích z ustanovení práva Unie z důvodu, že orgány členského státu přijaly obecnou praxi, která je s tímto právem v rozporu, přičemž tuto praxi osvětlí na konkrétních situacích (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 25. října 2007, Komise v. Irsko, C‑248/05, Sb. rozh. s. I‑9261, bod 64 a citovaná judikatura).
107. Určení tvrzeného nesplnění povinnosti na základě správní praxe prováděné v členském státě však vyžaduje ze strany Komise dostatečně doložené a podrobné prokázání vytýkané praxe. Musí z něj vyplývat, že tato správní praxe vykazuje určitý stupeň stálosti a obecnosti. Za tímto účelem se Komise nemůže opírat o žádnou domněnku (viz rozsudek ze dne 7. června 2007, Komise v. Řecko, C‑156/04, Sb. rozh. s. I‑4129, bod 50 a citovaná judikatura, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 19. března 2009, Komise v. Řecko, bod 48).
108. Pokud Komise předložila dostatečné poznatky, které mají prokázat, že orgány žalovaného členského státu vytvořily opakovanou a trvající praxi, která je v rozporu s právem Unie, přísluší tomuto členskému státu, aby podstatně a podrobně popřel předložené údaje a důsledky z nich vyplývající (viz rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, Sb. rozh. s. I‑3331, bod 47, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 25. října 2007, Komise v. Irsko, bod 69).
109. V projednávané věci Spolková republika Německo, jež čelí skutkovým tvrzením Komise týkajícím se opakovaných případů nesplnění povinností vyplývajících z práva Unie v rámci zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů ve spolkových zemích Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko, nebyla schopna, jak vyplývá z bodů 95 až 104 tohoto rozsudku, vyvrátit existenci poukazovaných skutečností. Navíc neposkytla skutečnosti, jimiž by mohlo být prokázáno, že v těchto spolkových zemích byly ostatní veřejné zakázky zadané podle podřízeného modelu zadány v souladu s právem Unie týkajícím se veřejných zakázek.
110. Naopak, jak uvedla generální advokátka v bodě 150 svého stanoviska, údaje Komise, které Spolková republika Německo nezpochybnila, prokazující velmi omezený počet případů zadání zakázky na veřejné služby přepravy pacientů v souladu s právem Unie potvrzují, že ve čtyřech dotčených spolkových zemích funguje praxe přesahující jednotlivé případy, které se dovolává Komise v projednávané žalobě.
111. Z výše uvedeného vyplývá, že praxe tvrzená Komisí musí být považována za prokázanou, pokud jde o spolkové země Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko.
112. V důsledku toho je třeba posoudit existenci porušení směrnic 92/50 a 2004/18, jakož i článků 43 ES a 49 ES, tvrzených Komisí.
K porušením vycházejícím z nedodržení směrnice 92/50 nebo směrnice 2004/18, jakož i článků 43 ES a 49 ES
113. Ve své žalobě Komise tvrdí, že v případech zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů charakterizovaných převahou hodnoty přepravních služeb nad hodnotou zdravotních služeb představuje dotčená praxe porušení článku 10 směrnice 92/50 ve spojení s hlavami III až VI této směrnice nebo, od 1. února 2006, článku 22 směrnice 2004/18 ve spojení s články 23 až 55 této směrnice. Na základě těchto jednotlivých hlav a ustanovení je zejména zadavatel za účelem zadání dotčené zakázky povinen zveřejnit vyhlášení zakázky na úrovni Unie a zajistit zveřejnění výsledků zadání této zakázky.
114. V případech zadávání zakázek na veřejné služby přepravy pacientů charakterizovaných převahou hodnoty zdravotních služeb nad hodnotou přepravních služeb Komise uvádí, že dotčená praxe představuje porušení článku 10 směrnice 92/50 ve spojení s článkem 16 této směrnice nebo, od 1. února 2006, článku 22 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 35 odst. 4 této směrnice. Tato ustanovení v podstatě zadavateli ukládají zajistit zveřejnění výsledků zadání dotčené zakázky.
115. Komise rovněž vznáší žalobní důvod vycházející z porušení článků 43 ES a 49 ES, který však, jak vyplývá z bodů 45 až 47 a 52 tohoto rozsudku, není přípustný v rozsahu, v němž se týká zadání zakázek spadajících do skupiny případů uvedené v předchozím bodě.
116. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury přísluší Komisi v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti tím, že Soudnímu dvoru předloží poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakékoli domněnky (viz rozsudek ze dne 29. října 2009, Komise v. Finsko, C‑246/08, Sb. rozh. s. I‑10605, bod 52 a citovaná judikatura).
117. Jak uvedla generální advokátka v bodě 113 svého stanoviska, je povinnost Komise přesně prokázat konkrétní předmět tvrzeného nesplnění povinností nezbytná k tomu, aby žalovaný stát správně pochopil opatření, která po něm budou požadována v případě určení uvedeného nesplnění povinností, aby mohl být obnoven plný soulad vytýkaného stavu s právem Unie.
118. V projednávané věci vyplývá ze spisu, že Komise, poté, co v odůvodněném stanovisku uvedla, že nemá dostačující informace pro určení toho, které služby – zda služby přepravní, nebo služby zdravotní – vykazují převažující hodnotu v určených zakázkách, se, jak generální advokátka uvedla v bodě 96 svého stanoviska, záměrně vyhnula rozhodnutí o tomto aspektu v rámci projednávané žaloby, aniž by ze spisu vyplývalo, že tato volby byla diktována údajnou nespoluprací ze strany německých orgánů v průběhu postupu před zahájením soudního řízení.
119. Ve své žalobě totiž Komise obecně tvrdila, že jak v zakázkách týkajících se kvalifikovaných služeb přepravy pacientů, tak i zakázkách týkajících se služeb zdravotní přepravy v naléhavých případech, může být hodnota zdravotní služeb značná a že jelikož sporné zakázky obecně zahrnují současně oba typy služeb, liší se poměr mezi jejich dotčenými hodnotami zakázku od zakázky, takže je možno představit si jak zakázky charakterizované převahou hodnoty přepravních služeb nad hodnotou zdravotních služeb, tak i zakázky charakterizované obrácenou převahou.
120. Komise tím, že zvolila přístup založený na takových předpokladech, vědomě upustila od prokázaní toho, že dotčené zakázky nebo alespoň některé z nich jsou charakterizovány převahou hodnoty přepravních služeb nad hodnotou zdravotních služeb.
121. Naopak, pokud jde o směrnice 92/50 a 2004/18, soustředila své žalobní důvody na skutečnost, že bez ohledu na další právní členění provedené v článku 10 směrnice 92/50 nebo v článku 22 směrnice 2004/18 byl při zadávání každé z těchto zakázek vzhledem k nezveřejnění výsledků zadání uvedených zakázek porušen článek 16 směrnice 92/50 nebo čl. 35 odst. 4 směrnice 2004/18, což Spolková republika Německo pro žádnou z dotčených zakázek nezpochybnila.
122. V takovém kontextu, kdy vzhledem k neexistenci dostatečně konkrétních poznatků poskytnutých Komisí nemůže být vyloučeno, že žádná ze zakázek určených v žalobě není charakterizována převahou hodnoty přepravních služeb nad hodnotou zdravotních služeb, je třeba určení nesplnění povinností vyplývající ze směrnic 92/50 a 2004/18 omezit na porušení článku 10 směrnice 92/50 ve spojení s článkem 16 této směrnice nebo, od 1. února 2006, článku 22 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 35 odst. 4 této směrnice, jelikož uvedené články jsou každopádně použitelné na zakázky, které se podobně jako v projednávaném případě týkají zároveň přepravních služeb i zdravotních služeb bez ohledu na poměr mezi příslušnou hodnotou těchto služeb v rámci dotčené zakázky.
123. Jak uvedla generální advokátka v bodě 93 svého stanoviska, Komise se navíc nesnažila prokázat, že zakázky určené v její žalobě nebo alespoň některé z nich jsou charakterizovány převahou hodnoty zdravotních služeb nad hodnotou přepravních služeb. Za těchto podmínek, kdy vzhledem k neexistenci dostačujících konkrétních údajů nemůže být vyloučeno, že žádná z dotčených zakázek není takovou převahou charakterizována, nemůže Soudní dvůr určit údajné nesplnění povinností vyplývajících z článků 43 ES a 49 ES. Tento závěr nutně platí i pro otázku, zda zakázky určené Komisí mají nepochybný přeshraniční význam.
124. Dále je třeba ověřit opodstatněnost argumentace Spolkové republiky Německo a Nizozemského království týkající se odůvodnění vycházejícího z čl. 86 odst. 2 ES.
– K odůvodnění vycházejícímu z čl. 86 odst. 2 ES
125. V bodech 55 a 60 výše uvedeného rozsudku Ambulanz Glöckner označil Soudní dvůr služby přepravy v naléhavých případech za „služby obecného hospodářského zájmu“ ve smyslu čl. 86 odst. 2 ES.
126. Z ustálené judikatury však vyplývá, že členskému státu, který se dovolává čl. 86 odst. 2 ES, přísluší prokázat, že jsou splněny veškeré podmínky pro použití tohoto ustanovení (viz zejména rozsudek ze dne 23. října 1997, Komise v. Francie, C‑159/94, Recueil, s. I‑5815, bod 101).
127. V projednávané věci Spolková republika Německo zdůraznila nezbytnost zajistit v oblasti služeb zdravotní přepravy křížové dotace mezi ziskovými a méně ziskovými zeměpisnými oblastmi v závislosti na hustotě obyvatelstva. Spolková republika Německo rovněž vyzdvihla význam blízkosti služby a spolupráce s dalšími službami zapojenými do záchranných úkolů, což zahrnuje poskytnutí personálu nacházejícího se v blízkosti zásahových míst a snadno mobilizovatelného v naléhavém případě nebo při katastrofě.
128. Takové úvahy by však zajisté mohly být důvodem pro to, jak zdůraznila Komise, aby příslušný zadavatel využil zvláštních opatření, jež mají zajistit, zejména způsoby odměňování přizpůsobenými zvláštnostem území, které má být pokryto, nebo povinností dostatečné přítomnosti personálu a technických prostředků na místě, aby smluvní strana poskytovala za hospodářsky přijatelných podmínek kvalitní a účinné služby přepravy pacientů, dostupné na celém dotyčném území.
129. Naproti tomu tyto úvahy nevysvětlují, v čem by povinnost zajistit zveřejnění výsledků zadání dotyčné zakázky mohla mařit plnění takového poslání obecného hospodářského zájmu.
130. Z toho vyplývá, že argumentaci založenou na čl. 86 odst. 2 ES nelze přijmout.
131. Vzhledem ke všem předcházejícím úvahám je třeba určit, že Spolková republika Německo tím, že nezveřejnila oznámení o výsledcích postupu zadávání veřejných zakázek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 směrnice 92/50 ve spojení s článkem 16 této směrnice nebo, od 1. února 2006, z článku 22 směrnice 2004/18 ve spojení s čl. 35 odst. 4 této směrnice v rámci zadávání zakázek na veřejné služby zdravotní přepravy v naléhavých případech a kvalifikované přepravy pacientů podle podřízeného modelu ve spolkových zemích Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko.
132. Ve zbývající části musí být žaloba zamítnuta.
K nákladům řízení
133. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 69 odst. 3 tohoto jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch. Jelikož v projednávané věci Komise i Spolková republika Německo měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponesou vlastní náklady.
134. V souladu s čl. 69 odst. 4 prvním pododstavcem téhož jednacího řádu členský stát, který vstoupil do řízení jako vedlejší účastník, nese vlastní náklady. Nizozemské království tudíž ponese vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Spolková republika Německo tím, že nezveřejnila oznámení o výsledcích postupu zadávání veřejných zakázek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby ve spojení s článkem 16 této směrnice nebo, od 1. února 2006, z článku 22 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ve spojení s čl. 35 odst. 4 této směrnice v rámci zadávání zakázek na veřejné služby zdravotní přepravy v naléhavých případech a kvalifikované služby přepravy pacientů podle podřízeného modelu ve spolkových zemích Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko, Dolní Sasko a Sasko.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropská komise, Spolková republika Německo a Nizozemské království ponesou vlastní náklady řízení.