Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
16 april 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Milieu – Luchtverontreiniging – Systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten – Richtlijn 2003/87/EG – Overgangsregels voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing – Artikel 10 bis – Nationale regeling die exploitanten met een aanzienlijke hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten onderwerpt aan een belasting op koolstofdioxide-emissies (CO2) ”
In zaak C‑519/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Veszprémi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Veszprém, Hongarije) bij beslissing van 8 juli 2024, ingekomen bij het Hof op 29 juli 2024, in de procedure
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
tegen
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin (rapporteur), M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 juni 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        Nitrogénművek Vegyipari Zrt., vertegenwoordigd door P. Bibók, Zs. Okányi en D. Zlati, ügyvédek,
–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Armenia, B. Béres, B. De Meester en G. Wils als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 oktober 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van:
–        de overwegingen 5, 7 en 20, artikel 1, artikel 3, onder f), en de artikelen 10 en 11 van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling
voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 (PB 2018, L 76, blz. 3) (hierna: „richtlijn 2003/87”);
–        de artikelen 18, 49 en 56 VWEU;
–        de artikelen 17 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”);
–        artikel 14 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), en artikel 1 van aanvullend Protocol nr. 1 daarbij, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952.
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Nitrogénművek Vegyipari Zrt., een Hongaarse naamloze vennootschap die actief is in de sector van de productie van meststoffen (hierna: „Nitrogénművek”), en de Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (nationale belasting‑ en douanedienst, afdeling bezwaren, Hongarije) over de betaling van de belasting op emissierechten voor koolstofdioxide (CO2) (hierna: „belasting op CO2‑emissierechten”) die voortvloeit uit het gebruik van kosteloze emissierechten, zoals vastgesteld in de nationale regeling.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3        De overwegingen 5, 7 en 20 van richtlijn 2003/87 zijn als volgt geformuleerd:
„(5)      De [Europese Unie]
en haar lidstaten zijn overeengekomen gezamenlijk aan hun verplichtingen uit hoofde van het Protocol van Kyoto [Japan] betreffende de reductie van de antropogene broeikasgasemissies te voldoen, overeenkomstig beschikking 2002/358/EG [van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (PB 2002, L 130, blz. 1)]. De richtlijn draagt ertoe bij dat de Europese [Unie] en haar lidstaten door middel van een efficiënte Europese markt voor broeikasgasemissierechten doeltreffender en met een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid aan hun verplichtingen voldoen.
[...]
(7)      Gemeenschapsbepalingen inzake de toewijzing van emissierechten door de lidstaten zijn noodzakelijk om de eenheid van de interne markt te helpen bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen.
[...]
(20)      Met deze richtlijn wordt beoogd het gebruik te bevorderen van energiezuiniger technologieën, waaronder warmtekrachtkoppeling, waarmee de uitstoot per eenheid output wordt verminderd, [...].”
4        Artikel 1 („Onderwerp”) van die richtlijn bepaalt in lid 1:
„Bij deze richtlijn wordt een [Unieregeling] vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten, hierna ‚het EU‑ETS’ genoemd, teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen.”
5        Artikel 3 („Definities”) van deze richtlijn luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
f)      ‚exploitant’: persoon die een installatie exploiteert of beheert [of], indien de nationale wetgeving daarin voorziet, aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen”.
6        Artikel 10 („Veiling van emissierechten”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1, eerste en tweede alinea:
„Met ingang van 2019 veilen de lidstaten alle emissierechten die niet kosteloos zijn toegewezen overeenkomstig de artikelen 10 bis en 10 quater van deze richtlijn en niet zijn opgenomen in de marktstabiliteitsreserve die is ingesteld bij besluit (EU) 2015/1814 van het Europees Parlement en de Raad [van 6 oktober 2015 betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG (PB 2015, L 264, blz. 1)] of geannuleerd overeenkomstig artikel 12, lid 4, van deze richtlijn.
Vanaf 2021, en zonder vooruit te lopen op een eventuele verlaging op grond van artikel 10 bis, lid 5 bis, bedraagt het aandeel van de te veilen rechten 57 %.”
7        Artikel 10 bis („Overgangsregels voor de hele Unie voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing”) van richtlijn 2003/87 bepaalt in de leden 1 en 6:
„1.      De [Europese] Commissie is bevoegd om overeenkomstig artikel 23 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze richtlijn met betrekking tot de volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Unie voor het toewijzen van in de leden 4, 5, 7 en 19 van dit artikel bedoelde emissierechten.
[...]
6.      Lidstaten zouden ten behoeve van bedrijfstakken of deeltakken die aan een reëel koolstofweglekrisico zijn blootgesteld als gevolg van aanzienlijke indirecte kosten die werkelijk zijn opgelopen door in de elektriciteitsprijzen doorberekende broeikasgasemissiekosten, financiële maatregelen overeenkomstig de tweede en de vierde alinea moeten vaststellen, mits die financiële maatregelen stroken met de regels inzake staatssteun en met name geen ongegronde verstoringen van de mededinging op de interne markt veroorzaken. [...]
[...]”
Hongaars recht
Wet nr. CL van 2017
8        § 195 van
adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (wet nr. CL van 2017
houdende het wetboek fiscaal procesrecht) (Magyar Közlöny 2017/192) bepaalt:
„Indien de belastingplichtige een corrigerende aangifte heeft ingediend waarin hij uitsluitend stelt dat het wettelijke voorschrift tot vaststelling van de belastingverplichting in strijd is met de Hongaarse grondwet of met een algemene, rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling van Unierecht, of dat de gemeentelijke regeling in strijd is met een andere wettelijke bepaling, beslist de belastingautoriteit binnen 15 dagen na de indiening daarvan over die corrigerende aangifte, zonder enige controle te verrichten, mits de beslissing van de [Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije), de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije)] of het Hof van Justitie van de Europese Unie over die kwestie op het tijdstip van de indiening van de corrigerende aangifte nog niet is gepubliceerd, of de corrigerende aangifte niet in overeenstemming is met de inhoud van de gepubliceerde beslissing.”
Regeringsbesluit nr. 320/2023
9        A jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (regeringsbesluit nr. 320/2023 houdende bepaalde noodvoorschriften voor exploitanten van installaties aan wie een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen) van 17 juli 2023 (Magyar Közlöny 2023/106; hierna: „regeringsbesluit nr. 320/2023”) is vastgesteld in het kader van de door de Hongaarse autoriteiten afgekondigde noodtoestand wegens de oorlog tussen Oekraïne en Rusland. Bij dit regeringsbesluit worden twee fiscale lasten opgelegd aan exploitanten aan wie
in het kader van het EU‑ETS
een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze broeikasgasemissierechten is toegewezen. Volgens § 4 ervan treedt dit besluit in werking op de derde dag volgend op de dag na de bekendmaking, die plaatsvond op 17 juli 2023.
10      Volgens § 1, lid 1, van regeringsbesluit nr. 320/2023 wordt als exploitant aan wie een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen beschouwd elke exploitant van wie de installatie een productbenchmark-subinstallatie omvat als omschreven in gedelegeerde verordening (EU) 2019/331 van de Commissie van 19 december 2018 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2019, L 59, blz. 8), of een procesemissies-subinstallatie in de zin van die gedelegeerde verordening, en van wie de installatie of subinstallatie
–        gedurende de drie jaren voorafgaand aan het referentiejaar een jaarlijks gemiddelde van gecertificeerde CO2‑emissies had dat hoger was
dan 25 000 ton, en
–        in het jaar voorafgaand aan het referentiejaar kosteloze emissierechten toegewezen heeft gekregen die overeenkomen met ten minste 50 % van het gemiddelde van zijn totale gecertificeerde CO2‑emissies over de drie jaren voorafgaand aan het referentiejaar.
11      De eerste bij dit besluit ingevoerde fiscale last – de enige waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben – is de belasting op CO2‑emissierechten, die 36 EUR per ton jaarlijkse emissie van de exploitant bedraagt. De maatstaf van heffing van deze belasting moet worden aangegeven en de belasting moet vóór 31 mei van het jaar volgend op het betrokken belastingjaar worden betaald. Voor het jaar 2023 is de belasting op de CO2‑emissierechten geheven over alle emissies van het jaar, dus ook over de emissies die dateren van vóór de inwerkingtreding van dat besluit.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
12      Nitrogénművek, die binnen de werkingssfeer van regeringsbesluit nr. 320/2023 valt, is gehouden tot voldoening van de eerste van de bij dat besluit ingevoerde fiscale lasten.
13      Op 21 december 2023 heeft zij bij de Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (nationale belasting‑ en douanedienst, directoraat belastingen en douane, provincie Veszprém, Hongarije) op grond van § 195 van wet nr. CL van 2017 een corrigerende aangifte betreffende de belasting op CO2‑emissierechten ingediend. Zij gaf aan dat zij voornemens was om haar belastingplicht voor de periode van 1 april 2023 tot en met 30 juni 2023 met een bedrag van 2 561 256 000 Hongaarse forint (HUF) te verminderen.
14      Zij betwistte met name dat regeringsbesluit nr. 320/2023 verenigbaar was met de Magyarország Alaptörvénye (Hongaarse grondwet) en met het Unierecht.
15      Nadat de nationale belasting‑ en douanedienst, directoraat belastingen en douane, provincie Veszprém, en vervolgens de nationale belasting‑ en douanedienst, afdeling bezwaren, de corrigerende aangifte van Nitrogénművek in wezen hadden afgewezen, heeft de vennootschap zich tot de Veszprémi Törvényszék (rechter in eerste aanleg Veszprém, Hongarije), de verwijzende rechter, gewend.
16      Nitrogénművek voert voor deze rechter aan dat de belasting op CO2‑emissierechten, die rechtstreeks verband houdt met de krachtens richtlijn 2003/87 toegewezen kosteloze CO2‑emissierechten, onverenigbaar is met de doelstellingen van de Unie in het kader van het EU‑ETS. Bovendien is regeringsbesluit
nr. 320/2023 discriminerend, vormt het een belemmering voor de uitoefening van de door de Verdragen gewaarborgde fundamentele vrijheden, is het in strijd met de vrijheid van dienstverrichting, de vrijheid van vestiging alsook
het eigendomsrecht en kan het onder de wetgeving inzake staatssteun vallen.
17      De verwijzende rechter vraagt zich af of de belasting op CO2‑emissierechten verenigbaar is met richtlijn 2003/87. Hij overweegt dat de antwoorden op de in de onderhavige zaak gestelde vragen niet duidelijk uit de rechtspraak van het Hof kunnen worden afgeleid, gelet op het feit dat de arresten waarop Nitrogénművek zich beroept, een ander voorwerp hadden dan het bij hem aanhangige beroep.
18      In die omstandigheden heeft de Veszprémi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten – of kunnen – de doelstellingen en bepalingen van richtlijn [2003/87] – met name, maar niet uitsluitend, de artikelen 1, 10 en 11 en de overwegingen 5, 7 en 20 ervan – aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel [(regeringsbesluit nr. 320/2023)] die ertoe strekt dat:
–        emissies ten gevolge van het gebruik van emissierechten achteraf worden belast (oplegging van een last);
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf worden belast (oplegging van een last);
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf worden belast (oplegging van een last) waardoor de kosteloze emissierechten hun waarde verliezen en hun compenserende werking wordt ontnomen;
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf worden belast (oplegging van een last) waardoor exploitanten worden ontmoedigd om hun emissies terug te dringen, hun milieu-efficiëntie te verbeteren of in milieuvriendelijkere technologieën te investeren;
–        emissies ten gevolge van het gebruik van kosteloze emissierechten achteraf worden belast (oplegging van een last) met een doel dat geen verband houdt met milieubescherming of met het [EU‑ETS] en de doelstellingen daarvan, maar met als enige doel, en als enige grond voor de verlening van de bevoegdheid om die last op te leggen, om de gevolgen van het gewapende conflict en de humanitaire ramp in de nabijheid van Hongarije te ondervangen?
2)      Moet – of kan – het begrip ‚exploitant’ zoals gedefinieerd in artikel 3, onder f), van [richtlijn 2003/87], in het licht van het discriminatieverbod dat volgt uit de artikelen 18, 49 en 56 [VWEU], artikel 21 van het Handvest [...] en artikel 14 [EVRM], aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale maatregel [(regeringsbesluit nr. 320/2023)] die een bepaalde categorie van die exploitanten ongerechtvaardigd, willekeurig en zonder grond in enige dwingende reden van algemeen belang discrimineert ten opzichte van exploitanten die niet binnen de werkingssfeer ervan vallen?
3)      Moeten – of kunnen – de artikelen 18, 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale maatregel [(regeringsbesluit nr. 320/2023)] die de uitoefening van die vrijheden beperkt en die:
–        een bepaalde categorie van exploitanten in de zin van artikel 3, onder f), van [richtlijn 2003/87], ongerechtvaardigd, willekeurig en zonder grond in enige dwingende reden van algemeen belang discrimineert door hen aan een andere (meer belastende) regeling te onderwerpen;
–        op willekeurige wijze en zonder rechtvaardiging in een dwingende reden van algemeen belang zijn personele werkingssfeer vaststelt, niet geschikt is om de doelstellingen van de bevoegdheidsverlening te verwezenlijken krachtens welke hij is vastgesteld, en
–        plotseling en onvoorzienbaar is ingevoerd, met een tijdspanne van slechts drie dagen tussen de bekendmaking en de inwerkingtreding ervan, en tegelijkertijd achteraf verplichtingen met terugwerkende kracht oplegt, ten aanzien van feiten die zich vóór de inwerkingtreding ervan hebben voorgedaan?
4)      Moet – of kan – de bescherming van het eigendomsrecht, zoals gegarandeerd door artikel 17 van het Handvest en door artikel 1 van het Eerste aanvullend protocol bij het EVRM, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale maatregel [(regeringsbesluit nr. 320/2023)] die confiscatoir van aard is en die de exploitanten die binnen de werkingssfeer ervan vallen in de nabije toekomst volledig van hun winsten berooft en daardoor een onevenredige en ontoelaatbare inmenging vormt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
19      Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren (arrest van 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punt 32).
20      De omstandigheid dat een verwijzende rechter bij de formulering van een verzoek om een prejudiciële beslissing formeel heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er niet aan in de weg dat het Hof deze rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van het bij haar aanhangige geding, ongeacht of de uitgelegde bepalingen in haar vragen worden vermeld. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de aspecten van Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arrest van 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punt 33).
21      In casu heeft het hoofdgeding in essentie betrekking op de rechtmatigheid van regeringsbesluit nr. 320/2023, waarbij een belasting op broeikasgasemissierechten wordt opgelegd. Overeenkomstig § 3 van dit besluit is de maatstaf van heffing de hoeveelheid emissies van de belastingplichtige exploitant uitgedrukt in ton CO2 en bedraagt deze belasting het equivalent in Hongaarse forint van 36 EUR per ton CO2. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing onderwerpt § 1 van dat besluit elke exploitant aan wie in het kader van het EU‑ETS een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze broeikasgasemissierechten wordt toegewezen, die beschikt over een installatie of een productbenchmark‑ en/of procesemissies-subinstallatie en van wie de installatie of subinstallatie, ten eerste, gedurende de drie jaren voorafgaand aan het referentiejaar een jaarlijks gemiddelde van gecertificeerde CO2‑emissies had dat hoger was dan 25 000 ton, en, ten tweede, in het jaar voorafgaand aan het referentiejaar kosteloze emissierechten toegewezen heeft gekregen die overeenkomen met ten minste 50 % van het gemiddelde van haar totale gecertificeerde CO2‑emissies over de drie jaren voorafgaand aan het referentiejaar.
22      In de oorspronkelijke versie van richtlijn 2003/87 was de regeling voor de kosteloze toewijzing van CO2‑emissierechten opgenomen in artikel 10 ervan, maar
sinds de vaststelling van richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB 2009, L 140, blz. 63) is artikel 10 bis ervan de relevante bepaling. In het kader van de eerste vraag dient dus artikel 10 bis van deze richtlijn te worden uitgelegd.
23      Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of de artikelen 1 en 10 bis van richtlijn 2003/87, gelezen in het licht van de overwegingen 5, 7 en 20 van deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die een marktdeelnemer aan wie in het kader van het EU‑ETS een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze broeikasgasemissierechten is toegewezen, specifiek onderwerpt aan de betaling van een belasting op de CO2‑emissierechten van zijn productbenchmark‑ of procesemissiesinstallatie wanneer deze regeling de compenserende werking van deze emissierechten neutraliseert en in strijd is met de doelstellingen om het concurrentievermogen te waarborgen en koolstoflekkage te voorkomen.
24      Zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2003/87 wordt bij deze richtlijn in de Unie een EU‑ETS ingesteld teneinde CO2‑emissies op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen (arrest van 12 april 2018,
PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, punt 18).
25      Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat richtlijn 2003/87 voornamelijk beoogt de uitstoot van broeikasgassen aanzienlijk te verminderen. Bij de verwezenlijking van deze doelstelling moet een aantal subdoelstellingen in acht worden genomen en moet van bepaalde instrumenten gebruik worden gemaakt. Het voornaamste instrument in dit verband is het EU‑ETS. Zoals in de punten 5 en 7 van de richtlijn is uiteengezet, zijn de andere subdoelstellingen van die regeling met name
het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid alsmede het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden (arrest van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      Zoals ook is uiteengezet in overweging 20 van richtlijn 2003/87 bestaat een andere subdoelstelling van het EU‑ETS erin deze emissies te verminderen door middel van technologische verbeteringen, zoals het gebruik van energiezuinigere technologieën waarmee de uitstoot per eenheid output wordt verminderd.
27      Om de emissies van broeikasgassen in die omstandigheden te verminderen steunt richtlijn 2003/87 op de economische waarde van de rechten om ondernemingen aan te sporen hun emissies te verminderen en voert zij daartoe het EU‑ETS in. Ondernemingen kunnen de hun toegewezen emissierechten dus gebruiken of verkopen, al naargelang de marktwaarde van die emissierechten en de winst die zij daaruit kunnen halen (zie in die zin arresten van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punten 47, 49 en 55, en 12 april 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, punt 24).
28      In dit verband is voorzien in een kosteloze toewijzing van emissierechten om te vermijden dat de industrietakken van de Unie hun concurrentievermogen verliezen, wat kan leiden tot het verschijnsel dat bekendstaat als „koolstoflekkage”, namelijk de verplaatsing van de productie (zie in die zin arresten van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punt 39, en 26 februari 2015, ŠKO-Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, punt 28). Om deze doelstelling inzake het concurrentievermogen van de industrie van de Unie te bereiken stelt artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 dus een reeks overgangsregels van de Unie voor de kosteloze toewijzing van emissierechten vast. Zo bepaalt lid 1, eerste alinea, van dat artikel dat de Commissie bevoegd is om overeenkomstig artikel 23 van die richtlijn gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van die richtlijn met betrekking tot volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Unie voor het toewijzen van de in artikel 10 bis, leden 4, 5, 7 en 19, bedoelde emissierechten. Artikel 10 bis, lid 1, tweede tot en met vierde alinea, en artikel 10 bis, lid 2, van die richtlijn bepalen
nader hoe de kosteloze emissierechten worden berekend en toegewezen, nadat in afzonderlijke bedrijfstakken en deeltakken productspecifieke ex
ante
benchmarks zijn vastgesteld.
29      Artikel 10 bis, lid 6, eerste en vierde alinea, van richtlijn 2003/87 staat de lidstaten in essentie toe om ten behoeve van bedrijfstakken of deeltakken die aan een reëel koolstofweglekrisico zijn blootgesteld als gevolg van aanzienlijke indirecte kosten die werkelijk zijn opgelopen door in de elektriciteitsprijzen doorberekende broeikasgasemissiekosten, financiële maatregelen vast te stellen, mits die financiële maatregelen stroken met de regels inzake staatssteun en met name geen ongegronde verstoringen van de mededinging op de interne markt veroorzaken.
30      Zoals de advocaat-generaal in punt 54 van haar conclusie opmerkt, zijn de regels voor deze toewijzing in dit verband volledig geharmoniseerd op Unieniveau. Dat volgt met name uit overweging 23 van richtlijn 2009/29, waarin staat te lezen: „[o]m concurrentieverstoring binnen de [Unie] tot een minimum te beperken dienen de kosteloze overgangstoewijzingen volgens geharmoniseerde regels voor de hele [Unie] [...] aan installaties te worden verstrekt”.
31      Het Hof heeft overigens geoordeeld dat de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 10 bis, lid 1, van richtlijn 2003/87 het gebod van volledige harmonisatie heeft benadrukt door te bepalen dat „de Commissie [...] volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Unie voor het toewijzen van [...] de [...] emissierechten” vaststelt. Daarnaast heeft de wetgever in die bepaling de Commissie criteria aan de hand gedaan voor de harmonisatie, namelijk, in wezen, op basis van benchmarks per bedrijfstak en deeltak (zie in die zin arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punt 52).
32      Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de Uniewetgever, door te kiezen voor een dergelijke methode voor de kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten, die volledig is geharmoniseerd per bedrijfstak, concrete vorm heeft gegeven aan het wezenlijke vereiste om verstoringen van de mededinging op de interne markt tot een minimum te beperken (arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punt 53).
33      Uit het voorgaande volgt dat weliswaar geen van deze bepalingen uitdrukkelijk het recht van de lidstaten beperkt om fiscale maatregelen vast te stellen die de economische gevolgen van de broeikasgasemissierechten kunnen beïnvloeden, maar de vaststelling van dergelijke maatregelen geen afbreuk mag doen aan de in de punten 27 en 29 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van richtlijn 2003/87. Voor de goede werking van het EU‑ETS is het namelijk noodzakelijk dat een nationale fiscale maatregel de prikkel om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen niet zodanig afzwakt dat deze volledig verdwijnt.
34      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Hongaarse belasting op CO2‑emmissies in essentie elke exploitant van een installatie aan wie een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze emissierechten is toegewezen,
van wie de installatie een productbenchmark-subinstallatie en/of een procesemissies-subinstallatie omvat en van wie de installatie een jaarlijks gemiddelde van gecertificeerde CO2‑emissies heeft dat hoger is dan 25 000 ton en kosteloze emissierechten toegewezen heeft gekregen die overeenkomen met ten minste 50 % van het gemiddelde van zijn totale gecertificeerde CO2‑emissies, aan een belasting op broeikasgasemissierechten wordt onderworpen, en dat het tarief van deze belasting 36 EUR
per ton CO2 bedraagt.
35      Aangezien een dergelijke belasting specifiek bepaalde marktdeelnemers belast die kosteloze broeikasgasemissierechten toegewezen hebben gekregen, heeft zij tot gevolg dat de prikkel om te investeren in maatregelen ter vermindering van hun emissies voor deze marktdeelnemers ten belope van het bedrag van de verschuldigde belasting wordt weggenomen. Een dergelijke belasting kan dus een aanzienlijk deel van de economische waarde van die emissierechten tenietdoen en komt erop neer dat de stimuleringsmechanismen waarop het EU‑ETS is gebaseerd, teniet worden gedaan en dat bijgevolg de prikkels ter bevordering van de vermindering van broeikasgasemissies worden weggenomen. In dit verband kan de omstandigheid dat het bedrag van de verschuldigde belasting recht evenredig is met de werkelijke emissies, niet worden opgevat als enige prikkel voor de exploitanten.
36      Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het betoog van de Hongaarse regering dat is ontleend aan het mechanisme van § 3, lid 6, van regeringsbesluit nr. 320/2003, dat exploitanten ertoe aanzet om hun emissies te verminderen door een belastingplichtige in staat te stellen de maatstaf van heffing van de belasting met 50 % te verlagen wanneer zijn CO2‑emissies ten opzichte van de gecertificeerde emissies van het tweede jaar voorafgaand aan het referentiejaar zijn afgenomen met een hoeveelheid die ten minste gelijk is aan de lineaire verminderingsfactor die door het EU‑ETS wordt gebruikt en vereist. Deze verlaging van de maatstaf van heffing heeft immers ook tot gevolg dat broeikasgasemissierechten een aanzienlijk deel van hun economische waarde verliezen, zodat marktdeelnemers geen enkele prikkel meer hebben om te investeren in maatregelen ter vermindering van hun emissies, waardoor zij voordeel kunnen halen uit de verkoop van hun ongebruikte emissierechten.
37      Zo heeft dat de Hongaarse belasting op CO2‑emissierechten schijnbaar tot gevolg dat het in artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 neergelegde beginsel van kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten wordt geneutraliseerd en dat afbreuk wordt gedaan aan de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
38      Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 1 en 10 bis van richtlijn 2003/87, gelezen in het licht van de overwegingen 5, 7 en 20 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die een marktdeelnemer aan wie in het kader van het EU‑ETS een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze broeikasgasemissierechten is toegewezen, specifiek onderwerpt aan een belasting op de CO2‑emissierechten van zijn productbenchmark‑ of procesemissiesinstallatie wanneer deze regeling de compenserende werking van deze emissierechten neutraliseert en in strijd is met de doelstellingen om het concurrentievermogen te waarborgen en koolstoflekkage te voorkomen.
Tweede tot en met vierde vraag
39      Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeven de tweede tot en met de vierde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
40      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 1 en 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018, gelezen in het licht van de overwegingen 5, 7 en 20 van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een nationale regeling die een marktdeelnemer aan wie in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie een aanzienlijke hoeveelheid kosteloze broeikasgasemissierechten is toegewezen, specifiek onderwerpt aan een belasting op de CO2-emissierechten van zijn productbenchmark‑ of procesemissiesinstallatie wanneer deze regeling de compenserende werking van deze emissierechten neutraliseert en in strijd is met de doelstellingen om het concurrentievermogen te waarborgen en koolstoflekkage te voorkomen.
ondertekeningen
*      Procestalen: Frans en Hongaars.