PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo prošireno vijeće)
5. svibnja 2021.(*)
„Lijekovi za humanu primjenu – Zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičke inačice lijeka Tecfidera – EMA‑ina odluka kojom se odbija odobravanje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet – Prethodna Komisijina odluka kojom se zauzima stajalište da lijek Tecfidera – dimetil fumarat nije bio obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm – Prigovor nezakonitosti – Dopuštenost – Prethodno odobrena kombinacija djelatnih tvari – Naknadno odobrenje za stavljanje u promet komponente kombinacije djelatnih tvari – Ocjena postojanja dvaju različitih globalnih odobrenja za stavljanje lijeka u promet – Očita pogreška u ocjeni”
U predmetu T‑611/18,
Pharmaceutical Works Polpharma S. A., sa sjedištem u Starogardu Gdańskom (Poljska), koji zastupaju M. Martens i N. Carbonnelle, odvjetnici, i S. Faircliffe, solicitor,
tužitelj,
protiv
Europske agencije za lijekove (EMA), koju zastupaju T. Jabłoński, S. Drosos i R. Pita, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupiru
Europska komisija, koju zastupaju A. Sipos i L. Haasbeek, u svojstvu agenata,
i
Biogen Netherlands BV, sa sjedištem u Badhoevedorpu (Nizozemska), koji zastupa C. Schoonderbeek, odvjetnik,
intervenijenti,
povodom, s jedne strane, zahtjeva za proglašenje dopuštenim i osnovanim prigovora nezakonitosti istaknutog protiv Provedbene odluke Komisije C(2014) 601 final od 30. siječnja 2014. o odobrenju za stavljanje u promet lijeka za humanu uporabu Tecfidera – dimetil fumarat, u dijelu u kojem je u toj provedbenoj odluci Komisija zaključila da lijek Tecfidera – dimetil fumarat nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm, i, s druge strane, zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje EMA‑ine odluke od 30. srpnja 2018. o odbijanju odobravanja zahtjeva koji je tužitelj podnio radi dobivanja odobrenja za stavljanje u promet generičke inačice lijeka Tecfidera,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće),
u sastavu: R. da Silva Passos (izvjestitelj), predsjednik, V. Valančius, I. Reine, L. Truchot i M. Sampol Pucurull, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 13. srpnja 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
I.      Okolnosti spora
1        Tužitelj, Pharmaceutical Works Polpharma S. A., farmaceutsko je društvo koje razvija i stavlja u promet razne lijekove, među kojima su i generički lijekovi.
2        Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Savezni institut za lijekove i medicinske proizvode, Njemačka, u daljnjem tekstu: BfArM) izdao je 9. kolovoza 1994. društvu Fumapharm AG dva odobrenja za stavljanje u promet za dva doziranja lijeka pod nazivom Fumaderm. Lijek Fumaderm sadržava fumarat dimetil ili dimetil fumarat (u daljnjem tekstu: DMF) i razne soli etilhidrogenfumarata (soli monoetil fumarata, u daljnjem tekstu: MEF). S jedne strane, lijek Fumaderm prae, ili Fumaderm initial, namijenjen je upotrebi tijekom trotjedne početne faze radi poboljšanja tolerancije na liječenje. Dostupan je u obliku tableta koje sadržavaju 30 mg DMF‑a, 67 mg kalcijeve soli MEF‑a, 5 mg magnezijeve soli MEF‑a i 3 mg cinkove soli MEF‑a. S druge strane, lijek Fumaderm namijenjen je upotrebi na kraju početne faze te je dostupan u obliku tableta koje sadržavaju, među ostalim, 120 mg DMF‑a, 87 mg kalcijeve soli MEF‑a, 5 mg magnezijeve soli MEF‑a i 3 mg cinkove soli MEF‑a. Lijek Fumaderm indiciran je za liječenje psorijaze.
3        Ta dva odobrenja za stavljanje lijeka u promet uzastopno su prenesena na društvo Almirall Hermal GmbH, društvo Fumedica AG i naposljetku na društvo Biogen Idec. Osim toga, u listopadu 2003. društvo Fumapharm dalo je društvu Biogen Idec isključivu licenciju za prava na razvoj i prodaju proizvoda koji sadržavaju DMF, a zatim je 2006. društvo Biogen Idec preuzelo društvo Fumapharm.
4        Društvo Biogen Idec Ltd. 8. lipnja 2011. Europskoj agenciji za lijekove (EMA) podnijelo je zahtjev za ispitivanje ispunjavanja uvjeta za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom na razini Europske unije na temelju članka 3. stavka 2. točke (b) Uredbe (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini, te uspostavi Europske agencije za lijekove (SL 2004., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.). Člankom 3. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 726/2004 predviđa se:
„[Unija] može izdati odobrenje za stavljanje u promet bilo kojeg lijeka koji nije naveden u Prilogu [Uredbi br. 726/2004] u skladu s [navedenom] Uredbom, ako […] podnositelj zahtjeva dokaže da lijek predstavlja značajnu terapijsku, znanstvenu ili tehničku inovaciju ili da je izdavanje odobrenja u skladu s [navedenom] Uredbom u interesu pacijenata ili zdravlja životinja na razini [Unije].”
5        Zahtjev naveden u točki 4. ove presude odnosio se na proizvod koji je sadržavao DMF i koji je bio namijenjen liječenju multiple skleroze. U dopisu uz taj zahtjev društvo Biogen Idec navelo je sljedeće podatke. Kao prvo, navelo je da je DMF djelatna tvar koja prethodno nije bila odobrena ili ocijenjena kao monotvar, odnosno kao pojedinačna komponenta lijeka, ni za koju indikaciju. Kao drugo, istaknulo je da namjerava podnijeti „potpuni” zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet, to jest zahtjev popraćen svim podacima iz članka 8. stavka 3. Direktive 2001/83/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o lijekovima za humanu primjenu (SL 2001., L 311, str. 67.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 56., str. 27.) i, osobito, rezultatima pretkliničkih i kliničkih ispitivanja. Kao treće, pojasnilo je da je ono bilo nositelj odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm koje je 1994. dodijeljeno društvu Fumapharm, a koji je sadržavao DMF i soli MEF‑a (vidjeti točku 2. ove presude).
6        U tim okolnostima društvo Biogen Idec zatražilo je, s jedne strane, potvrdu da proizvod za koji je zatražilo izdavanje odobrenja za stavljanje u promet i koji je sadržavao DMF nije bio obuhvaćen područjem primjene globalnog odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83.
7        U članku 6. stavku 1. Direktive 2001/83 predviđa se:
„Lijek se ne može staviti u promet u državi članici ako nadležno tijelo te države članice nije dalo odobrenje za stavljanje u promet lijeka u skladu s ovom Direktivom ili ako nije dano odobrenje u skladu s Uredbom (EEZ) br. 726/2004 […].
Kad lijek dobije prvo odobrenje za stavljanje u promet u skladu s prvom točkom, sve dodatne jačine, farmaceutski oblici, putovi primjene, vrste i veličine pakiranja lijeka, kao i sve izmjene i proširenja odobrenja, također moraju biti odobrene u skladu s prvom točkom ili moraju biti uključene u prvo odobrenje za stavljanje lijeka u promet. Sva ta odobrenja za stavljanje lijeka u promet smatraju se dijelom istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, posebno u svrhu primjene članka 10. stavka 1.”
8        U članku 10. stavku 1. Direktive 2001/83 predviđa se:
„Odstupajući od članka 8. stavka 3. točke i. i ne dovodeći u pitanje pravo industrijskog i [trgovačkog] vlasništva, podnositelj zahtjeva nije obvezan priložiti rezultate pretkliničkih i kliničkih ispitivanja ako može dokazati da je lijek generički lijek referentnog lijeka koji jest ili je bio odobren u skladu s člankom 6. u državi članici ili u [Uniji] prije najmanje osam godina.
Generički lijek odobren u skladu s ovom odredbom ne smije biti stavljen u promet prije isteka roka od deset godina od prvog odobrenja za stavljanje referentnog lijeka u promet.
Prvi podstavak također se primjenjuje ako referentni medicinski proizvod nije bio odobren u državi članici u kojoj je podnesen zahtjev za generički lijek. U tom slučaju, podnositelj zahtjeva u obrascu zahtjeva [navodi] državu članicu u kojoj referentni lijek jest ili je bio odobren. Na zahtjev nadležnog tijela države članice u kojoj je zahtjev podnesen nadležno tijelo druge države članice obvezno je u roku od mjesec dana dostaviti potvrdu da je referentni lijek odobren ili je bio odobren s podacima o cjelovitom sastavu referentnog lijeka te, ako je potrebno, druge podatke iz dokumentacije o referentnom lijeku.
Razdoblje od deset godina iz drugog podstavka se produljuje na najviše jedanaest godina ako u prvih osam od tih deset godina, nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet dobije odobrenje za jednu ili više novih terapijskih indikacija za koje je prije njihovog odobrenja znanstveno ocjenjeno da će iste ostvariti značajnu kliničku korist u usporedbi s postojećom primjenom lijeka.”
9        S druge strane, i s obzirom na prethodno navedeno, društvo Biogen Idec je 8. lipnja 2011. od EMA‑e također zatražilo potvrdu da će proizvod za koji je zatražilo izdavanje odobrenja za stavljanje u promet, ako se odobri na temelju potpunog zahtjeva, biti obuhvaćen razdobljem zaštite podataka iz članka 14. stavka 11. Uredbe br. 726/2004, neovisno o pitanju je li djelatna tvar koju je sadržavao, DMF, kvalificirana kao „nova djelatna tvar” ili nije.
10      Člankom 14. stavkom 11. Uredbe (EZ) br. 726/2004 propisuje se:
„Ne dovodeći u pitanje pravo o zaštiti industrijskog i trgovačkog vlasništva, razdoblje zaštite podataka u trajanju od osam godina i razdoblje zaštite stavljanja u promet u trajanju od deset godina primjenjuje se za lijekove za humanu uporabu koji su odobreni u skladu s odredbama [navedene] Uredbe, s time da se posljednje navedeno razdoblje može produžiti na najdulje 11 godina ako za vrijeme prvih osam godina od navedenih deset godina nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet pribavi odobrenje za jednu ili više novih terapijskih indikacija za koje se, za vrijeme znanstvene ocjene prije njihovog odobravanja, smatra da predstavljaju značajnu kliničku prednost u usporedbi s postojećim terapijama.”
11      Odbor za lijekove za humanu uporabu (u daljnjem tekstu: CHMP), osnovan člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 726/2004, zaključio je 21. srpnja 2011. da je proizvod društva Biogen Idec, koji sadržava DMF, ispunjavao uvjete za podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom jer je predstavljao značajnu terapijsku inovaciju u smislu članka 3. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 726/2004 (vidjeti točku 4. ove presude).
12      EMA je dopisom od 3. kolovoza 2011. obavijestila društvo Biogen Idec da je CHMP smatrao da je njegov proizvod, koji sadržava DMF, ispunjavao uvjete za podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom. EMA je u tom dopisu objasnila da se odobrenje za kombinaciju djelatnih tvari ne smatra obuhvaćenim globalnim odobrenjima za stavljanje u promet različitih pojedinačnih djelatnih tvari u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83. Dodala je, uzevši u obzir tu ocjenu i činjenicu da je tužitelj za svoj proizvod koji sadržava DMF proveo cjelokupni razvoj, da predmetni lijek u načelu uživa zaštitu podataka predviđenu člankom 14. stavkom 11. Uredbe br. 726/2004 neovisno o pitanju je li djelatna tvar kvalificirana kao „nova djelatna tvar” ili nije.
13      Društvo Biogen Idec podnijelo je EMA‑i 28. veljače 2012. zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka za humanu primjenu Tecfidera – dimetil fumarat (u daljnjem tekstu: Tecfidera – dimetil fumarat ili Tecfidera) u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 726/2004. Taj zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet sadržavao je sve podatke navedene u članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83. Društvo Biogen Idec u tom je zahtjevu, u biti, istaknulo da je lijek Tecfidera bio naveden za liječenje multiple skleroze. Taj se zahtjev odnosio na tvrde želučanootporne kapsule od 120 mg i 240 mg DMF‑a. Predloženo doziranje sastojalo se od početne doze od 120 mg dva puta dnevno tijekom sedam dana, a zatim od povećanja te doze kako bi se dosegnula preporučena doza od 240 mg dva puta dnevno. Osim toga, društvo Biogen Idec u obrascu priloženom svojem zahtjevu navelo je da se njegov zahtjev odnosio na poznatu djelatnu tvar te nije navelo da je lijek Tecfidera sadržavao novu djelatnu tvar koja nikad nije bila odobrena u Uniji.
14      CHMP je, s obzirom na sve dostavljene podatke i znanstvene rasprave koje su održane u sklopu tog tijela, 21. ožujka 2013. dao mišljenje u prilog izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera.
15      Društvo Biogen Idec nakon tog mišljenja kontaktiralo je Europsku komisiju te je zatražilo da se u odluci o izdavanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet navede da se zaštita podataka iz članka 14. stavka 11. Uredbe br. 726/2004 primjenjuje na lijek Tecfidera u skladu sa stajalištem koje je EMA iznijela u svojem dopisu od 3. kolovoza 2011. (vidjeti točku 12. ove presude).
16      Dana 16. svibnja 2013. održan je sastanak između Komisije i društva Biogen Idec. Komisija je na tom sastanku naglasila da u odlukama kojima se dodjeljuje odobrenje za stavljanje lijeka u promet nije dana nikakva izjava o zaštiti podataka jer je zaštita podataka dinamičan pojam koji se mijenja u slučaju prijenosa imovine između društava. Komisija je dodala da odluke o izdavanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet na temelju znanstvene ocjene koju provodi CHMP sadržavaju isključivo izjavu o statusu „nove djelatne tvari” u smislu Priloga I. dijela II. točke 3. Direktivi 2001/83. U toj je točki, među ostalim, propisano da, „[a]ko djelatna tvar istovrsnog lijeka sadržava isti djelatni dio molekule kao i izvorni odobreni lijek u obliku druge soli/estera kompleksa/derivata, potrebno je dokazati da nema promjene u farmakokinetici, farmakodinamici i/ili toksičnosti molekule koje bi mogle izmijeniti profil sigurnosti/djelotvornosti” te da se, „[a]ko to nije slučaj, taj spoj smatra novom djelatnom tvari”. Osim toga, Komisija je izrazila zabrinutost u vezi s EMA‑inim tumačenjem u pogledu zaštite podataka za lijek Tecfidera, neovisno o statusu „nove djelatne tvari” (vidjeti točku 12. ove presude). Stoga je Komisija obavijestila društvo Biogen Idec da ima izbor. S jedne strane, društvo Biogen Idec moglo je prepustiti Komisiji donošenje odluke o dodjeli odobrenja za stavljanje lijeka u promet bez izjave o statusu „nove djelatne tvari”. Budući da to pitanje nije bilo razmotreno u CHMP‑ovu izvješću o ocjeni, društvo Biogen Idec moralo bi, da je zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičke verzije lijeka Tecfidera bio usvojen, braniti svoj slučaj pred sudom. S druge strane, društvo Biogen Idec moglo je uputiti zahtjev Komisiji da suspendira postupak donošenja odluke o izdavanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet i zatraži ocjenu u vezi sa statusom „nove djelatne tvari”. Komisija je navela da bi taj postupak mogao potrajati te je naglasila da nije moguće predvidjeti ishod znanstvenog ocjenjivanja. Zaključno, Komisija je od društva Biogen Idec zatražila da ga što prije obavijesti o svojem izboru.
17      Komisija je u dopisu od 17. svibnja 2013. upućenom EMA‑i, među ostalim, navela da u ovom slučaju njezina odluka o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera ne može uključivati izjavu o statusu „nove djelatne tvari” jer to pitanje nije bilo razmotreno u CHMP‑ovu izvješću o ocjeni.
18      Komisija je u dopisu od 18. rujna 2013. upućenom predsjedniku CHMP‑a navela da je društvo Biogen Idec zatražilo analizu pitanja o tome može li se djelatna tvar DMF kvalificirati kao nova djelatna tvar. Osim toga, Komisija je pojasnila da je nova djelatna tvar bila definirana kao kemijska tvar koja prethodno nije bila odobrena kao lijek u Uniji. U tom pogledu, uputila je na Prilog I. „Obavijesti podnositeljima zahtjeva, svezak 2A, Postupci koji se odnose na izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet, Poglavlje 1., Odobrenja za stavljanje lijeka u promet” (Notice to applicants, Volume 2A, Procedures for marketing autorisation, Chapter 1, Marketing authorisations, u daljnjem tekstu: Obavijest podnositeljima zahtjeva), u njegovoj verziji iz lipnja 2013. Osim toga, istaknula je da DMF prethodno nije bio odobren kao lijek u Uniji, nego da je bio dio lijeka Fumaderm, koji je u Njemačkoj bio odobren 1994. Stoga, kako bi se ocijenilo je li DMF bio nova djelatna tvar, Komisija je od CHMP‑a zatražila da ocijeni je li DMF bio različit od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. Komisija je stoga pozvala CHMP da preispita svoje izvješće o ocjeni radi uključivanja ocjene DMF‑a u lijeku Tecfidera vezano uz status „nove djelatne tvari”.
19      EMA je 23. rujna 2013. zaprimila zahtjev društva Biogen Idec da se DMF u lijeku Tecfidera kvalificira kao „nova djelatna tvar”.
20      CHMP‑ov izvjestitelj u izvješću o ocjeni od 9. listopada 2013. u vezi sa statusom „nove djelatne tvari” DMF‑a u lijeku Tecfidera zaključio je da je DMF bio različit od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i MEF‑a. Međutim, radi dosljednosti sa sličnim prethodnim slučajevima, izvjestitelj je zatražio mišljenje Quality Working Partyja, odnosno stalne radne skupine koja je, među ostalim, savjetovala CHMP o kvaliteti lijekova, s obzirom na pitanje o tome jesu li se DMF i MEF mogli smatrati derivatima jedan drugoga.
21      U drugom izvješću o ocjeni od 9. listopada 2013. CHMP‑ov suizvjestitelj zaključio je da se lijek Tecfidera, koji se sastoji od DMF‑a, razlikuje od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i MEF‑a. Međutim, zatražio je mišljenje Quality Working Partyja kako bi saznao slaže li se on s time da su, s jedne strane, DMF i MEF kemijski različiti i da, s druge strane, DMF i MEF nisu derivati jedan drugoga.
22      U zajedničkom izvješću od 18. listopada 2013. CHMP‑ovi izvjestitelj i suizvjestitelj (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: izvjestitelji) smatrali su da je potrebna dostava dodatnih informacija u potporu tvrdnji da je DMF različit od lijeka Fumaderma, koji se sastoji od DMF‑a i MEF‑a. Izvjestitelji su u tim okolnostima društvu Biogen Idec uputili više prigovora. Kao prvo, smatrali su da je društvo Biogen Idec trebalo obrazložiti zašto se MEF i DMF nisu mogu smatrati esterima i derivatima jedan drugoga. Kao drugo, pozvali su društvo Biogen Idec da s obzirom na neškodljivost i/ili djelotvornost obradi eventualne značajne razlike sa stajališta njihovih svojstava između, s jedne strane, DMF‑a u lijeku Tecfidera i, s druge strane, mješavine DMF‑a i soli MEF‑a sadržane u lijeku Fumaderm.
23      CHMP je na sastanku održanom 24. listopada 2013. iznio dva glavna prigovora protiv zahtjeva za dodjelu statusa „nove djelatne tvari” DMF‑u. Tim se prigovorima željelo, kao prvo, pojasniti jesu li DMF i MEF esteri ili derivati jedan drugoga i, kao drugo, pozabaviti relevantnim kliničkim razlikama u pogledu neškodljivosti i/ili djelotvornosti između, s jedne strane, DMF‑a i, s druge strane, DMF‑a kombiniranog s MEF‑om.
24      Društvo Biogen Idec dostavilo je 4. studenoga 2013. svoje odgovore na CHMP‑ove prigovore.
25      Izvjestitelji su u zajedničkom izvješću od 11. studenoga 2013. analizirali odgovore društva Biogen Idec i zaključili da se djelatna tvar DMF sadržana u lijeku Tecfidera ne može kvalificirati kao „nova djelatna tvar” jer iz dostavljenih podataka nije proizlazilo da se svojstva DMF‑a u pogledu neškodljivosti i/ili djelotvornosti znatno razlikuju od proizvoda Fumaderm, koji je već bio odobren i koji je sadržavao mješavinu DMF‑a i soli MEF‑a.
26      CHMP je 21. studenoga 2013. dao mišljenje koje je bilo revidirano s obzirom na mišljenje doneseno 21. ožujka 2013. (vidjeti točku 14. ove presude). CHMP je u tom revidiranom mišljenju naglasio da je Komisija u svojem zahtjevu za ispitivanje statusa DMF‑a u lijeku Tecfidera kao „nove djelatne tvari” od 18. rujna 2013. (vidjeti točku 18. ove presude) pojasnila, s jedne strane, da je „nova djelatna tvar” u smislu Direktive 2001/83 kemijska tvar koja prethodno nije bila odobrena kao lijek u Uniji i, s druge strane, da je DMF bio dio lijeka Fumaderm, koji je u Njemačkoj odobren 1994., ali koji ranije kao lijek nije bio odobren u Uniji.
27      CHMP je u istom mišljenju na temelju članka 7. Uredbe br. 726/2004 jednoglasno preporučio dodjelu odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera. Osim toga, na temelju ispitivanja znanstvenih dokaza i u skladu s Komisijinim pojašnjenjima od 18. rujna 2013. (vidjeti točku 18. ove presude), CHMP je smatrao da je DMF različit od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. CHMP je iz toga zaključio da je djelatna tvar lijeka Tecfidera, DMF, „nova djelatna tvar”.
28      CHMP je 26. studenoga 2013. donio Europsko javno izvješće o ocjeni (u daljnjem tekstu: EPAR) za lijek Tecfidera. EPAR je objavljen u skladu s člankom 13. stavkom 3. Uredbe br. 726/2004. U njemu je sadržan sažetak svojstava lijeka razumljiv javnosti zajedno s razlozima CHMP‑ova mišljenja koji idu u prilog izdavanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet. EPAR koji se odnosi na lijek Tecfidera sastoji se od četiriju dijelova. CHMP je u prvom dijelu naveo okolnosti postupka. U drugom dijelu CHMP je proveo znanstvenu raspravu koja se pogotovo odnosi na aspekte kakvoće, nekliničke aspekte, kliničke aspekte i status „nove djelatne tvari” DMF‑a sadržanog u lijeku Tecfidera. U trećem dijelu CHMP je izvršio ocjenu odnosa koristi/rizika lijeka Tecfidera te je zaključio da to izvješće ide u prilog liječenju „odraslih koji boluju od recidivnih oblika multiple skleroze”. U četvrtom dijelu CHMP je preporučio dodjelu odobrenja za stavljanje lijeka u promet pod uvjetom poštovanja određenih uvjeta.
29      Što se konkretno tiče statusa „nove djelatne tvari” DMF‑a u lijeku Tecfidera, CHMP je podsjetio na Komisijino pojašnjenje od 18. rujna 2013., navedeno u točki 18. ove presude. Osim toga, CHMP je istaknuo da je, kako bi ocijenio je li DMF različit od lijeka Fumaderm, koji se sastojao od DMF‑a i soli MEF‑a, uzeo u obzir članak 10. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/83, u kojem se, među ostalim, predviđa da se „[r]azličite soli, esteri, eteri, izomeri, mješavine izomera, kompleksi ili derivati djelatnih tvari smatraju istom djelatnom tvari, osim ako ne postoje značajne razlike u njihovim svojstvima u pogledu sigurnosti primjene i/ili djelotvornosti”. Naposljetku, CHMP je smatrao da su i MEF i DMF bili djelatne tvari i da nisu odgovarali istoj djelatnoj tvari jer njihova terapijski djelatna komponenta nije bila ista. U tom pogledu CHMP je uputio na Prilog I. dio II. točku 3. Direktivi 2001/83, koja je navedena u točki 16. ove presude. Iz toga je zaključio da nije potrebno daljnje istraživanje potencijalne značajne razlike u pogledu profila sigurnosti primjene/djelotvornosti. CHMP je zaključio da je djelatna tvar lijeka Tecfidera, DMF, nova djelatna tvar.
30      Komisija je 19. prosinca 2013. Stalnom odboru za lijekove za humanu uporabu, osnovanom na temelju članka 121. stavka 1. Direktive 2001/83, koji se navodi u članku 87. stavku 1. Uredbe br. 726/2004, podnijela nacrt provedbene odluke o izdavanju odobrenju za stavljanje u promet lijeka za humanu uporabu Tecfidera – dimetil fumarat, kako bi pisanim putem pribavila njegovo mišljenje.
31      Jedan od članova Stalnog odbora za lijekove za humanu uporabu zatražio je 10. siječnja 2014. održavanje plenarne sjednice tog odbora u skladu s člankom 10. stavkom 3. točkom (c) Uredbe br. 726/2004. Taj je član bio suglasan s davanjem odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera na temelju odnosa koristi/rizika. Nasuprot tomu, nije bio suglasan s ocjenom prema kojoj DMF lijeka Tecfidera predstavlja novu djelatnu tvar, s obzirom na to da se DMF već koristio u kombinaciji s drugom djelatnom tvari u lijeku Fumaderm. Unatoč tom neslaganju, smatrao je da je lijek Tecfidera obuhvaćen novim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet, s obzirom na to da ne predstavlja dodatno doziranje, farmaceutski oblik, put primjene ili pakiranje lijeka Fumaderm ni njihovo proširenje.
32      Plenarna sjednica Stalnog odbora za lijekove za humanu uporabu održala se 28. siječnja 2014. u Bruxellesu (Belgija) kako bi se raspravljalo o nacrtu Komisijine provedbene odluke o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka za humanu uporabu Tecfidera – dimetil fumarat na temelju Uredbe br. 726/2004.
33      Tijekom tog sastanka mnogi članovi izrazili su mišljenje prema kojem se status „nove djelatne tvari” nije mogao primijeniti na tvar koja je bila uključena u već odobren lijek i da, slijedom toga, DMF nije bio nova djelatna tvar.
34      U tim okolnostima, izmijenjena je uvodna izjava 3. nacrta Komisijine provedbene odluke kako bi se, s jedne strane, uklonilo upućivanje na status „nove djelatne tvari” i, s druge strane, navela činjenica da se zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83. Stalni odbor za lijekove za humanu uporabu potom je dao pozitivno mišljenje o tom izmijenjenom nacrtu.
35      Komisija je 30. siječnja 2014. donijela Provedbenu odluku C(2014)601 final o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka za humanu primjenu Tecfidera – dimetil fumarat na temelju Uredbe br. 726/2004 (u daljnjem tekstu: Provedbena odluka od 30. siječnja 2014.). Sažetak te provedbene odluke objavljen je u Službenom listu Europske unije od 28. veljače 2014. (SL 2014., C 59, str. 1.).
36      Komisija u uvodnoj izjavi 1. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. navodi da lijek Tecfidera – dimetil fumarat ispunjava zahtjeve Direktive 2001/83.
37      U uvodnoj izjavi 2. te provedbene odluke Komisija ističe da stoga valja odobriti njegovo stavljanje u promet.
38      Članak 3. navedene provedbene odluke glasi kako slijedi:
„[DMF], djelatna tvar sadržana u lijeku ‚Tecfidera – dimetil fumarat’, ulazi u sastav odobrenog lijeka Fumaderm, koji sadržava DMF i kalcijevu sol etililnog fumarata, magnezijevu sol etilhidrogenfumarat i cinkovu sol etilhidrogenfumarat (soli monoetilnog fumarata), i pripada istom nositelju odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Odbor za lijekove za humanu uporabu zaključio je da su [MEF] i [DMF] oboje djelatni i da nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije ista. Stoga se smatra da je lijek Tecfidera koji sadržava DMF različit od lijeka Fumaderm, drugog već odobrenog lijeka koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. Stoga, lijek ‚Tecfidera – Dimethyl fumarate’, zahtjev za izdavanje čijeg odobrenja se temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83/EZ, i već odobreni lijek ‚Fumaderm’ nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83/EZ.”
39      Nakon donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., u EPAR je dodana napomena (vidjeti točku 28. ove presude) kako bi se navelo da je, „s obzirom na razvoj regulatornih razmatranja, o čemu svjedoči uvodna izjava [3.] [Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.], završna izjava CHMP‑ovog mišljenja, prema kojoj je djelatna tvar lijeka Tecfidera, odnosno DMF, [bila] nova djelatna tvar, [prestala važiti]”. CHMP je, međutim, pojasnio da su sva druga znanstvena razmatranja i zaključci u vezi s njegovom ocjenom i dalje valjani.
40      Tužitelj je 22. lipnja 2015. BfArM‑u podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju mjerodavnog njemačkog prava. Taj se zahtjev u biti odnosio na sve dokumente koji su bili u BfArM‑ovu posjedu i koji su bili povezani sa zahtjevom za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. BfArM je 20. veljače 2017. odbio taj zahtjev s obrazloženjem da su informacije kojima je zatražen pristup obuhvaćene trgovačkom i poslovnom tajnom društva Biogen Idec te da se ono usprotivilo tom pristupu.
41      Tužitelj je 22. studenoga 2017. BfArM‑u uputio novi zahtjev za pristup dokumentima. Taj se zahtjev odnosio na sve dokumente koji su bili u BfArM‑om posjedu i koji su bili povezani sa zahtjevom za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. Taj se zahtjev za pristup dokumentima također odnosio na proizvod pod nazivom Panaclar 120 mg, koji je bio namijenjen liječenju psorijaze. Društvo Fumapharm je 2005. za taj proizvod BfArM‑u podnijelo zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet koji je potom povučen.
42      Tužitelj je 27. studenoga 2017. podnio zahtjev EMA‑i. Tim je zahtjevom nastojao dobiti potvrdu da ispunjava uvjete za podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 726/2004 za generički lijek pod nazivom Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma. U članku 3. stavku 3. Uredbe br. 726/2004 propisuje se da nadležna tijela država članica mogu, pod određenim uvjetima, odobriti generički lijek na temelju referentnog lijeka koji je odobrila Unija u skladu, među ostalim, s Direktivom 2001/83.
43      EMA je dopisom od 14. prosinca 2017. potvrdila primitak zahtjeva navedenog u točki 42. ove presude. Osim toga, obavijestila je tužitelja da je na temelju podnesene dokumentacije Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma ispunjavao uvjete za podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 726/2004. Osim toga, EMA je istaknula da će tužiteljev zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet biti odobren tek nakon isteka razdoblja zaštite podataka, u smislu članka 14. stavka 11. Uredbe br. 726/2004, odobrenog za referentni lijek pod nazivom Tecfidera, u pogledu kojeg je 30. siječnja 2014. izdano prvotno odobrenje za stavljanje lijeka u promet. EMA je u tom pogledu uputila na Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014. (vidjeti točku 35. ove presude). EMA je objasnila da je Komisija u toj provedbenoj odluci smatrala da lijek Tecfidera – dimetil fumarat, s jedne strane, i već odobreni lijek pod nazivom Fumaderm, s druge strane, nisu obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 (vidjeti točku 7. ove presude). EMA je u svojem dopisu od 14. prosinca 2017. također navela da se imenovanje izvjestiteljâ neće provesti prije nego što podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet bude moguće. Naposljetku, EMA je pozvala tužitelja da je obavijesti, najkasnije sedam mjeseci unaprijed, o svojoj namjeri podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet s obzirom na razdoblje zaštite podataka koje se primjenjivalo na lijek Tecfidera.
44      BfArM je 19. ožujka 2018. odbio zahtjev za pristup dokumentima iz točke 41. ove presude.
45      EMA je u dopisu od 22. ožujka 2018. uputila na tužiteljev dopis od 27. studenoga 2017. (vidjeti točku 42. ove presude) i obavijestila ga da su CHMP i Odbor za ocjenu rizika u području farmakovigilancije na sastanku u ožujku 2018. zajedno odredili izvjestitelja za svakog od njih.
46      Tužitelj je 19. travnja 2018. podnio tužbu protiv BfArM‑ove odluke navedene u točki 44. ove presude kojom je BfArM odbio njegov zahtjev za pristup dokumentima.
47      Tužitelj je 27. lipnja 2018. EMA‑i podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera. Taj je zahtjev izmijenjen 5. i 18. srpnja 2018. On se odnosio na želučanootporne tvrde kapsule od 120 mg i 240 mg DMF‑a. Temeljio se na članku 10. stavku 1. Direktive 2001/83, u kojem se predviđa podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s takozvanim „skraćenim” postupkom (vidjeti točku 8. ove presude).
48      EMA je dopisom od 11. srpnja 2018. od tužitelja zahtijevala dostavu dodatnih informacija.
49      Tužitelj je 18. srpnja 2018. odgovorio na EMA‑in zahtjev.
50      EMA je dopisom od 30. srpnja 2018. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), među ostalim, istaknula da, u skladu s uvodnom izjavom 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., lijek Tecfidera – dimetil fumarat, zahtjev za izdavanje čijeg se odobrenja temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83/EZ, s jedne strane, i lijek Fumaderm, koji je već bio odobren, s druge strane, nisu bili dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83 jer su i MEF i DMF bili djelatni i nisu bili ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije bila ista. Osim toga, EMA je podsjetila na to da se, u skladu s člankom 14. stavkom 11. Uredbe br. 726/2004, na lijekove za humanu uporabu odobrene u skladu s odredbama navedene uredbe, ne dovodeći u pitanje pravo na zaštitu industrijskog i trgovačkog vlasništva, primjenjuje razdoblje zaštite podataka u trajanju od osam godina i razdoblje zaštite stavljanja lijeka u promet u trajanju od deset godina. EMA je stoga smatrala da je u pogledu lijeka Tecfidera očito postojalo pravo na neovisno vlastito razdoblje od osam godina zaštite podataka i da to razdoblje zaštite još nije isteklo. EMA je, uzevši u obzir ta utvrđenja, navela da upućivanje na podatke u vezi s pretkliničkim i kliničkim ispitivanjima sadržanima u spisu lijeka Tecfidera trenutačno nije dopušteno u svrhu podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet na temelju članka 10. stavka 1. Direktive 2001/83. Zaključila je da ne može usvojiti tužiteljev zahtjev za dodjelu odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera.
51      BfArM je 8. listopada 2018. odbio tužiteljevu tužbu navedenu u točki 46. ove presude u dijelu u kojem se ona odnosila na dokumente u vezi s odobrenjem za stavljanje u promet lijeka Fumaderm.
II.    Postupak i zahtjevi stranaka
52      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. listopada 2018. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
53      EMA je 17. siječnja 2019. podnijela odgovor na tužbu.
54      Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2018. i 31. siječnja 2019. Biogen Netherlands BV, odnosno društvo na koje je preneseno odobrenje za stavljanje u promet lijeka Tecfidera (u daljnjem tekstu: Biogen), i Komisija zatražili su intervenciju u potporu EMA‑inu zahtjevu.
55      EMA je dopisima od 5., 7. i 25. veljače 2019. u odnosu na Biogen i Komisiju zatražila povjerljivo postupanje s određenim informacijama koje su se nalazile u prilozima odgovoru na tužbu.
56      Tužitelj je podnio repliku 11. ožujka 2019.
57      Rješenjem predsjednika devetog vijeća Općeg suda od 19. ožujka 2019. društvu Biogen i Komisiji dopuštena je intervencija u potporu EMA‑inu zahtjevu. Odluka o osnovanosti zahtjeva za povjerljivo postupanje donijet će se naknadno.
58      EMA je podnijela odgovor na repliku 29. travnja 2019.
59      Društvo Biogen i Komisija su na temelju nepovjerljivih verzija postupovnih dokumenata podnijeli svoje intervencijske podneske 16. odnosno 17. svibnja 2019.
60      EMA i tužitelj podnijeli su svoja očitovanja na intervencijski podnesak 21. odnosno 24. lipnja 2019.
61      Budući da je sastav vijećâ Općeg suda bio promijenjen, sudac izvjestitelj od 4. listopada 2019. raspoređen je u sedmo vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet, u skladu s člankom 27. stavkom 5. Poslovnika Općeg suda.
62      Na prijedlog sedmog vijeća, Opći sud je na temelju članka 28. Poslovnika odlučio predmet uputiti proširenom sastavu suda.
63      Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (sedmo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak te je u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. njegova Poslovnika pozvao stranke da odgovore na nekoliko pisanih pitanja i da podnesu određene dokumente. Stranke su udovoljile tim zahtjevima u za to određenim rokovima.
64      Budući da je rasprava koja je prvotno bila zakazana za 7. svibnja 2020. odgođena, Opći sud saslušao je izlaganja stranaka, kao i njihove odgovore na usmena pitanja koja im je postavio na raspravi održanoj 13. srpnja 2020.
65      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        proglasi dopuštenim i osnovanim prigovor nezakonitosti koji je istaknuo protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., u dijelu u kojem Komisija u toj provedbenoj odluci smatra da lijek Tecfidera – dimetil fumarat nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm;
–        poništi pobijanu odluku;
–        naloži EMA‑i snošenje troškova.
66      EMA u bitnome od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbaci kao nedopušten prigovor nezakonitosti usmjeren protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.;
–        u svakom slučaju odbije tužbu za poništenje kao u cijelosti neosnovanu;
–        naloži tužitelju snošenje svih troškova ovog postupka.
67      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbaci kao nedopušten prigovor nezakonitosti usmjeren protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. i, posljedično, odbije tužbu kao neosnovanu;
–        u svakom slučaju odbije prigovor nezakonitosti usmjeren protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. kao neosnovan i, posljedično, odbije tužbu kao neosnovanu.
68      Društvo Biogen od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbaci kao nedopušten prigovor nezakonitosti usmjeren protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.;
–        u svakom slučaju odbije tužbu kao u cijelosti neosnovanu;
–        naloži tužitelju snošenje troškova ovog postupka, uključujući njegove troškove.
III. Pravo
69      Prvim dijelom svojeg tužbenog zahtjeva tužitelj od Općeg suda zahtijeva da prigovor nezakonitosti koji je istaknuo protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. proglasi dopuštenim i osnovanim. Drugim dijelom svojeg tužbenog zahtjeva tužitelj od Općeg suda zahtijeva poništenje pobijane odluke.
A.      Prvi dio tužbenog zahtjeva, kojim se od Općeg suda traži da prigovor nezakonitosti istaknut protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. proglasi dopuštenim i osnovanim
70      U skladu s člankom 277. UFEU‑a, svaka se stranka u postupcima o aktu opće primjene koji je donijela neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije može pred Sudom Europske unije pozvati na neprimjenjivost tog akta zbog razloga određenih u članku 263. drugom stavku UFEU‑a.
71      Članak 277. UFEU‑a predstavlja izraz općeg načela kojim se svakoj stranci osigurava pravo da uzgredno, s ciljem ishođenja poništenja odluke koja je protiv nje donesena, osporava valjanost općih akata koji su pravna osnova te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija, 92/78, EU:C:1979:53, t. 39. i od 19. siječnja 1984., Andersen i dr./Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, t. 6.).
72      Utvrđenje nezakonitosti koje provodi sud nema učinak erga omnes, nego povlači za sobom nezakonitost pojedinačne pobijane odluke, pri čemu se na snazi u pravnom poretku ostavlja akt opće primjene bez utjecaja na zakonitost drugih akata koji su na temelju njega doneseni i koji nisu pravodobno bili pobijani tužbom (vidjeti presudu od 25. listopada 2018., KF/SATCEN, T‑286/15, EU:T:2018:718, t. 157. i navedenu sudsku praksu).
73      Stoga mogućnost pozivanja na neprimjenjivost akta opće primjene na temelju članka 277. UFEU‑a nije samostalno pravo na tužbu i može se koristiti samo uzgredno (vidjeti rješenje od 8. srpnja 1999., Area Cova i dr./Vijeće, T‑194/95, EU:T:1999:141, t. 78. i navedenu sudsku praksu, presuda od 6. lipnja 2013., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, EU:T:2013:299, t. 96.).
74      Osim toga, u okviru zahtjeva za poništenje pojedinačnog akta kojim se nanosi šteta, točno je da je sud Unije nadležan podredno utvrditi nezakonitost odredbe opće primjene na kojoj se pobijani akt temelji. Međutim, nije nadležan iznositi takva utvrđenja u izrekama svojih presuda (vidjeti presudu od 14. prosinca 2018., GQ i dr./Komisija, T‑525/16, EU:T:2018:964, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
75      U ovom slučaju tužitelj zasebnim tužbenim zahtjevom zahtijeva da Opći sud prigovor nezakonitosti koji je istaknuo protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. proglasi dopuštenim i osnovanim u dijelu u kojem je Komisija u toj odluci smatrala da lijek Tecfidera – dimetil fumarat nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm.
76      Iz sudske prakse navedene u točkama 70. do 73. ove presude proizlazi da je prvi dio tužbenog zahtjeva nedopušten i da ga treba odbiti.
77      Međutim, s obzirom na sadržaj tužbe, taj zaključak ne sprečava Opći sud da u okviru svojeg odgovora na drugi dio tužbenog zahtjeva ispita prigovor nezakonitosti Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. kojim se zahtijeva poništenje pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 2018., GQ i dr./Komisija, T‑525/16, EU:T:2018:964, t. 38. i 39. i od 12. prosinca 2019., Feral/Odbor regija, T‑529/16, neobjavljenu, EU:T:2019:851, t. 27., 33. i 58.).
B.      Drugi dio tužbenog zahtjeva, kojim se zahtijeva poništenje pobijane odluke
78      U prilog svojem zahtjevu za poništenje tužitelj ističe jedan jedini tužbeni razlog, koji se temelji na nezakonitosti Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. u dijelu u kojem je Komisija u njoj smatrala da lijek Tecfidera nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm. Tužitelj u biti tvrdi da je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014., koja služi kao jedini pravni temelj pobijane odluke, nezakonita i da je, u skladu s člankom 277. UFEU‑a, treba proglasiti neprimjenjivom. Stoga je pobijana odluka kojom se odbija odobrenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera lišena pravnog temelja te je valja poništiti, među ostalim, zbog nepostojanja obrazloženja u skladu s člankom 296. UFEU‑a.
79      EMA, koju podupiru Komisija i društvo Biogen, protivi se argumentu o postojanju zapreke vođenju postupka.
1.      Dopuštenost
80      EMA, koju podupiru Komisija i društvo Biogen, u biti tvrdi da, pod pretpostavkom da Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. jest regulatorni akt jer je Komisija u toj odluci smatrala da lijek Tecfidera nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm, prigovor nezakonitosti koji je tužitelj istaknuo treba odbaciti kao nedopušten. Naime, tužitelju je na temelju članka 263. UFEU‑a bilo dopušteno pobijati navedenu provedbenu odluku te je stoga trebao podnijeti tužbu za njezino poništenje, što nije učinio.
81      Kao prvo, EMA tvrdi da, iako je, kao što to ističe tužitelj, Provedbena odluka od 30. siječnja 2014., s obzirom na svoju uvodnu izjavu 3., regulatorni akt, ona izravno i bez provedbenih mjera proizvodi učinke na pravni položaj navedenog tužitelja. EMA smatra da je ta provedbena odluka dovela do toga da je u pogledu lijeka Tecfidera odobreno zasebno razdoblje zaštite podataka i, posljedično, da se tužitelja spriječilo da se do isteka tog razdoblja osloni na spis lijeka Tecfidera.
82      Kao drugo, EMA, koju podupire društvo Biogen, tvrdi da je tužitelj imao pravni interes tražiti poništenje Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. jer je Komisija u toj odluci potvrdila da lijek Tecfidera i lijek Fumaderm nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet. EMA u tom pogledu naglašava da bi poništenje te provedbene odluke dovelo do zaključka da je lijek Tecfidera dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm te bi stoga omogućilo tužitelju da odmah podnese zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičke verzije lijeka Tecfidera.
83      EMA smatra da je nesumnjivo postojao negativan utjecaj na tužiteljev pravni položaj u razdoblju između objave sažetka Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. u Službenom listu Europske unije od 28. veljače 2014. i isteka roka za podnošenje tužbe za poništenje te provedbene odluke.
84      Komisija također tvrdi da ne postoji izravna pravna veza između pobijane odluke i određenih pripremnih mjera za Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014.
a)      Kvalifikacija Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. kao „akta opće primjene”
85      Iz teksta članka 277. UFEU‑a proizlazi da se prigovor nezakonitosti može istaknuti samo protiv akta opće primjene (vidjeti točku 70. ove presude).
86      Osim toga, člankom 288. četvrtim stavkom UFEU‑a određuje se da je „[o]dluka u cijelosti obvezujuća” i da je „[a]ko su u njoj određeni njezini adresati ona obvezujuća samo za njih”.
87      U ovom slučaju Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. donesena je nakon što je društvo Biogen Idec podnijelo zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Osim toga, tom se provedbenom odlukom odobrenje za stavljanje lijeka u promet dodjeljuje određenom društvu, odnosno društvu Biogen Idec. Naposljetku, društvo Biogen Idec jedini je adresat te provedbene odluke.
88      Stoga, s formalnog stajališta, Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. je pojedinačna odluka, a ne akt opće primjene.
89      Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, izbor oblika ne može promijeniti narav akta, tako da valja postaviti pitanje odgovara li sadržaj akta obliku koji mu je dodijeljen (presuda od 13. prosinca 1989., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 14. i rješenje od 27. listopada 2015., Belgija/Komisija, T‑721/14, EU:T:2015:829, t. 20.). Osim toga, radi određivanja dosega akta sud Unije ne može se ograničiti na službeni naziv akta, nego kao prvo mora voditi računa o njegovu predmetu i sadržaju (presuda od 14. prosinca 1962., Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i dr./Vijeće, 16/62 i 17/62, neobjavljena, EU:C:1962:47, str. 918.).
90      Akt jest opće primjene ako se primjenjuje na objektivno određene situacije i proizvodi pravne učinke u pogledu općenito i apstraktno određenih kategorija osoba (presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 29.).
91      Područje primjene članka 277. UFEU‑a stoga treba proširiti na akte institucija koji, iako nemaju oblik uredbe, proizvode slične učinke (presuda od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija, 92/78, EU:C:1979:53, t. 40.). Drugim riječima, prigovor nezakonitosti ne može se ograničiti na akte koji imaju oblik akta opće primjene u smislu članka 277. UFEU‑a kako bi se učinkovit nadzor zakonitosti općih akata institucija osigurao u korist osoba koje nisu imale pravo podnošenja izravne tužbe protiv takvih akata, kada se provedbene odluke na njih izravno i osobno odnose (vidjeti u tom smislu presudu Reinarz/Komisija od 26. listopada 1993., T‑6/92 i T‑52/92, EU:T:1993:89, t. 56.).
92      U ovom slučaju u uvodnoj izjavi 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. Komisija je smatrala da je lijek Tecfidera, koji sadržava DMF‑a, različit od lijeka Fumaderma, drugog lijeka koji je već bio odobren, a koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. Iz toga je zaključila da lijek Tecfidera – dimetil fumarat, zahtjev za izdavanje čijeg se odobrenja temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83, i već odobreni lijek Fumaderm nisu bili dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive.
93      U tom pogledu, važno je naglasiti da članak 6. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2001/83 upućuje na njezin članak 10. stavak 1. i stoga izričito povezuje pojam „globalno odobrenje” s razdobljem zakonske zaštite podataka za referentne lijekove iz spomenutog članka 10. stavka 1., neovisno o činjenici da taj pojam obuhvaća različite vrste razvoja originalnog lijeka glede kojih se tijekom vremena moraju podnositi zasebni podaci (presuda od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija, C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 64.). To utvrđenje vrijedi i za razdoblje zakonske zaštite podataka propisano člankom 14. stavkom 11. Uredbe br. 726/2004.
94      Stoga utvrđenje iz uvodne izjave 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., prema kojem lijek Tecfidera i prethodno odobreni lijek Fumaderm nisu bili dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83, ima za posljedicu to da navedenu provedbenu odluku treba tumačiti na način da znači da je razdoblje zakonske zaštite podataka u vezi s lijekom Tecfidera primjenjivo.
95      Dakle, Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. primjenjuje se na objektivno određene situacije zbog utvrđenja koje je u njoj sadržano u pogledu odnosnih svojstava lijekova Fumaderm i Tecfidera. Osim toga, budući da primjena razdoblja zakonske zaštite podataka u vezi s lijekom Tecfidera proizlazi iz tog utvrđenja, ta provedbena odluka može proizvesti pravne učinke u pogledu općenito i apstraktno određenih kategorija osoba, odnosno svakog gospodarskog subjekta čija je djelatnost eventualno povezana s lijekom Tecfidera i, osobito, svakog gospodarskog subjekta koji ima mogućnost proizvodnje generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera.
96      Stoga je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014., kao što su to na raspravi tvrdili EMA i Komisija, u dijelu u kojem se u njezinoj uvodnoj izjavi 3. utvrđuje da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm, akt opće primjene u smislu članka 277. UFEU‑a.
b)      Postojanje veze između pobijane odluke i ocjena koje osporava tužitelj
97      Komisija ističe da postoji izravna pravna veza između pobijane odluke i Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. jer je odbijanje u pobijanoj odluci izravno vezano, kao prvo, s utvrđenjem prema kojem je lijek Tecfidera različit od lijeka Fumaderm i, kao drugo, s autonomnim razdobljem zaštite podataka koje proizlazi iz te kvalifikacije. Nasuprot tomu, Komisija tvrdi da ne postoji izravna pravna veza između pobijane odluke i određenih pripremnih mjera za Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014., odnosno revidiranog CHMP‑ova mišljenja od 21. studenoga 2013. (vidjeti točku 26. ove presude) i, a fortiori, EPAR‑a od 26. studenoga 2013. koji se odnosi na lijek Tecfidera (vidjeti točku 28. ove presude).
98      Budući da cilj članka 277. UFEU‑a nije omogućavanje stranci da osporava primjenjivost bilo kojeg akta opće primjene u korist bilo koje tužbe, doseg prigovora nezakonitosti mora se ograničiti na ono što je nužno za rješenje spora. Iz toga slijedi da akt opće primjene čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe (vidjeti presudu od 25. listopada 2018., KF/SATCEN, T‑286/15, EU:T:2018:718, t. 156. i navedenu sudsku praksu).
99      Tako je u slučaju tužbe za poništenje podnesene protiv pojedinačnih odluka Sud priznao da odredbe akta opće primjene koje čine osnovu navedenih odluka (vidjeti u tom smislu presude od 28. listopada 1981., Krupp Stahl/Komisija, 275/80 i 24/81, EU:C:1981:247, t. 32. i od 11. srpnja 1985., Salerno i dr./Komisija i Vijeće, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 i 10/84, EU:C:1985:318, t. 36.) ili imaju izravnu pravnu vezu s takvim odlukama (vidjeti u tom smislu presude od 31. ožujka 1965., Macchiorlati Dalmas/Visoko tijelo, 21/64, EU:C:1965:30, str. 245., od 9. rujna 2003., Kik/OHIM, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, t. 76. i od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 237.) valjano mogu biti predmet prigovora nezakonitosti.
100    U tom je pogledu točno da je u presudi od 22. siječnja 2015., Teva Pharma i Teva Pharmaceuticals Europe/EMA (T‑140/12, EU:T:2015:41, t. 52. i 53.), na koju se poziva Komisija, Opći sud odbacio kao nedopušten prigovor nezakonitosti istaknut protiv sažetog izvješća i mišljenja Odbora za lijekove za rijetke bolesti EMA‑e. U toj je presudi Opći sud istaknuo da su ti akti pripremni akti i da Komisija može odstupiti od mišljenja navedenog odbora. Iz toga je zaključio da ti akti nisu akti opće primjene i nisu po svojoj naravi akti koji mogu biti pravna osnova pobijane odluke ili imati izravnu pravnu vezu s njom, tako da njihova navodna nezakonitost nije mogla utjecati na rješenje spora.
101    Međutim, kao prvo, valja istaknuti da u okviru tužbe tužitelj formalno protiv CHMP‑ova mišljenja ili EPAR‑a ne ističe prigovor nezakonitosti. Naime, tužitelj tvrdi da je CHMP‑ova znanstvena ocjena očito pogrešna jer se u njoj zaključuje da postoji značajna razlika između lijeka Tecfidera i lijeka Fumaderm. Tužitelj smatra da iz toga proizlazi da je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014., kojom se potvrđuju CHMP‑ova utvrđenja u tom pogledu, nezakonita i neprimjenjiva.
102    Kao drugo, iz sudske prakse proizlazi da, u mjeri u kojoj se odlukom samo i jednostavno potvrđuje EMA‑ino mišljenje, valja smatrati da je sadržaj tog mišljenja, kao uostalom i sadržaj izvješća o ocjeni na kojem se ono temelji, sastavni dio obrazloženja te odluke, osobito u pogledu znanstvene ocjene lijeka o kojem je riječ (vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Laboratoires CTRS/Komisija, T‑452/14, neobjavljenu, EU:T:2015:373, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
103    Komisija u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. nije preuzela CHMP‑ov zaključak prema kojem je djelatna tvar lijeka Tecfidera, DMF, nova djelatna tvar. Međutim, Komisija se u toj provedbenoj odluci izričito oslonila, s jedne strane, na CHMP‑ovu ocjenu prema kojoj su i MEF i DMF djelatni i nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije ista te, s druge strane, na CHMP‑ov zaključak prema kojem je DMF različit od lijeka Fumaderm. Komisija je iz toga zaključila da lijek Tecfidera i lijek Fumaderm nisu bili dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Stoga je nakon donošenja te provedbene odluke u EPAR koji se odnosi na lijek Tecfidera dodana napomena kako bi se navelo da je, „s obzirom na razvoj regulatornih razmatranja, o čemu svjedoči uvodna izjava [3.] [Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.], završna izjava CHMP‑ovog mišljenja, prema kojoj je djelatna tvar lijeka Tecfidera, odnosno DMF, [bila] nova djelatna tvar, [prestala važiti]”. Međutim, CHMP je pojasnio da su sva druga znanstvena razmatranja i zaključci u vezi s njegovom ocjenom i dalje valjani.
104    Stoga valja smatrati da je sadržaj revidiranog CHMP‑ova mišljenja, kao uostalom i sadržaj EPAR‑a na kojem se ono temelji, sastavni dio obrazloženja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., osobito u pogledu znanstvene ocjene o postojanju razlike između lijeka Tecfidera i lijeka Fumaderm.
105    Stoga je tužitelj, kako bi dokazao nezakonitost Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., ovlašten osporavati ocjene koje se, kao prvo, nalaze u revidiranom CHMP‑ovu mišljenju, kao i u EPAR‑u, i koje, kao drugo, čine osnovu navedene provedbene odluke.
106    Stoga se odbija argumentacija koju je Komisija iznijela i koja se temelji na nepostojanju izravne pravne veze između pobijane odluke i određenih pripremnih mjera za Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014.
c)      Tužiteljevo pravo na podnošenje izravne tužbe protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
107    Članak 277. UFEU‑a izraz je općeg načela koje svakoj stranci jamči pravo da u svrhu poništenja odluke koja se na nju izravno i osobno odnosi osporava valjanost ranijih akata institucije koji čine pravni temelj pobijane odluke ako ta stranka nije na temelju članka 263. UFEU‑a imala pravo podnošenja izravne tužbe protiv tih akata, čije štetne posljedice trpi a da nije bila u mogućnosti zahtijevati njihovo poništenje (presude od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija, 92/78, EU:C:1979:53, t. 39. i od 17. lipnja 1999., ARAP i dr./Komisija, T‑82/96, EU:T:1999:127, t. 46.).
108    Pod uvjetom da tužitelj ima pravo podnijeti tužbu za poništenje protiv akta protiv kojeg je naknadno istaknuo prigovor nezakonitosti, prigovor nezakonitosti istaknut protiv tog akta odbija se kao nedopušten s obrazloženjem prekluzije tog uzgrednog osporavanja konačnog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2011., Regione autonoma della Sardegna i dr./Komisija, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, EU:T:2011:493, t. 68.). Naime, priznanje da se tužitelj u okviru tužbe za poništenje odluke može pozivati na nepravilnosti u vezi s ranijim aktom čije je poništenje mogao zatražiti omogućilo bi da se posredno dovedu u pitanje ranije odluke protiv kojih u roku predviđenom u članku 263. UFEU‑a nisu pokrenuti postupci i tako izbjegne taj rok (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 1995., Španjolska/Komisija, C‑135/93, EU:C:1995:201, t. 17.).
109    Stoga valja ispitati je li, s obzirom na elemente spisa, tužba koju je tužitelj podnio na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. bila dopuštena.
110    U tom kontekstu, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 263. stavkom četvrtim UFEU‑a, „[s]vaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”.
111    U ovom je slučaju nesporno da tužitelj nije bio adresat Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
112    U tom kontekstu treba podsjetiti na to da dopuštenost tužbe koju je fizička ili pravna osoba podnijela protiv akta koji joj nije upućen, prema članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a, ovisi o tome priznaje li joj se procesna legitimacija, koja postoji u dvama slučajevima. S jedne strane, takav postupak može se pokrenuti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, takva osoba može pokrenuti postupak protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (presude od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 59. i 91. i od 13. ožujka 2018., Industrias Químicas del Vallés/Komisija, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, t. 39.).
113    Kao prvo, kada je riječ o uvjetu osobnog utjecaja na tužitelja, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da subjekti koji nisu adresati neke odluke mogu tvrditi da se ta odluka osobno odnosi na njih samo ako na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih zbog toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223., od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 72. i od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 46.).
114    Mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači da treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (vidjeti u tom smislu presude od 22. studenoga 2001., Antillean Rice Mills/Vijeće, C‑451/98, EU:C:2001:622, t. 52. i od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, t. 47.).
115    U ovom slučaju, kao prvo, okolnost da je tužitelj proizvođač generičkih lijekova i da je eventualno razmatrao da u promet stavi generički lijek proizišao iz lijeka Tecfidera ne može ga kao takvog individualizirati, s obzirom na to da se drugi gospodarski subjekti mogu naći u istoj situaciji kao i on.
116    Nadalje, valja utvrditi da je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. donesena nakon što je društvo Biogen Idec podnijelo zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet.
117    U okviru Direktive 2001/83 ili Uredbe br. 726/2004 postupak izdavanja odobrenja za stavljanje lijeka u promet zamišljen je kao dvostrani postupak koji uključuje samo podnositelja zahtjeva i nadležno tijelo (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 2014., Olainfarm, C‑104/13, EU:C:2014:2316, t. 34.). Naime, riječ je o postupku između podnositelja zahtjeva i uprave tijekom kojeg ona mora uzeti u obzir interes podnositelja zahtjeva za dobivanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet i javni interes zaštite zdravlja ljudi. Treće strane, poput tužitelja u ovom slučaju, ne mogu sudjelovati u tom postupku niti mogu postati CHMP‑ov i Komisijin sugovornik kad je riječ o ocjeni znanstvenih podataka o dotičnom lijeku (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2003., Olivieri/Komisija i EMEA, T‑326/99, EU:T:2003:351, t. 94.).
118    Naposljetku, valja naglasiti da je u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. Komisija smatrala da je lijek Tecfidera, koji sadržava DMF, različit od lijeka Fumaderm, drugog već odobrenog lijeka, koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a, te da stoga lijek Tecfidera – dimetil fumarat, zahtjev za izdavanje čijeg se odobrenja temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83, i već odobreni lijek Fumaderm nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83.
119    Tako iz postupka donošenja i sadržaja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. proizlazi da tužiteljev pojedinačni položaj nije uzet u obzir prilikom donošenja navedene provedbene odluke, uključujući dio u kojem je Komisija u toj odluci smatrala da lijek Tecfidera i već odobreni lijek Fumaderm nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83.
120    Stoga se Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. na tužitelja odnosila samo zbog razloga njegova objektivnog svojstva proizvođača lijekova, osobito generičkih lijekova, na isti način kao i na sve druge gospodarske subjekte koji su se u istom trenutku i potencijalno nalazili u istovjetnom položaju.
121    Stoga nije utvrđeno da se Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. osobno odnosila na tužitelja.
122    Kao drugo, što se tiče postojanja regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere, valja naglasiti da pojam „regulatorni akt” u smislu članka 263. stavka 4. trećeg dijela rečenice UFEU‑a obuhvaća sve nezakonodavne akte opće primjene (presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 28.).
123    U ovom slučaju valja podsjetiti na to da Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. ima opću primjenu u pogledu ocjena koje osporava tužitelj (vidjeti točke 85. do 96. ove presude). Osim toga, nesporno je da ta provedbena odluka nije zakonodavni akt.
124    Navedena provedbena odluka stoga je regulatorni akt u dijelu u kojem se u uvodnoj izjavi 3. utvrđuje da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm.
125    U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, izraz „koji ne podrazumijevaju provedbene mjere” u smislu članka 263. četvrtog stavka trećeg dijela rečenice UFEU‑a valja tumačiti s obzirom na cilj te odredbe, koji je, kao što to proizlazi iz pozadine njezina nastanka, izbjegavanje da pojedinac bude prisiljen prekršiti pravo kako bi ostvario pristup sudu. Ako određeni regulatorni akt proizvodi izravne učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe a da pritom ne zahtijeva provedbene mjere, ta bi osoba mogla biti lišena djelotvorne sudske zaštite ako pred sudom Unije ne raspolaže pravnim lijekom radi osporavanja zakonitosti tog regulatornog akta. Naime, u nedostatku provedbenih mjera, fizička ili pravna osoba, iako se predmetni akt izravno odnosi na nju, mogla bi ostvariti sudski nadzor tog akta samo nakon što je povrijedila njegove odredbe, pozivajući se na njihovu nezakonitost u okviru postupaka koji su protiv nje pokrenuti pred nacionalnim sudovima (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
126    Suprotno tomu, ako regulatorni akt podrazumijeva provedbene mjere, sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Unije osiguran je neovisno o tome potječu li navedene mjere od Unije ili od država članica. Fizičke ili pravne osobe koje zbog pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne mogu izravno pred sudom Unije pobijati regulatorni akt Unije zaštićene su od primjene tog akta na njih mogućnošću pobijanja provedbenih mjera koje taj akt podrazumijeva (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
127    Ako je provedba takvog akta na institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije, fizičke ili pravne osobe mogu protiv provedbenih akata podnijeti izravnu tužbu sudovima Unije pod uvjetima iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a te se u prilog osnovanosti te tužbe i na temelju članka 277. UFEU‑a mogu pozvati na nezakonitost osnovnog akta u pitanju (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
128    Osim toga, Sud je u više navrata presudio da se, radi ocjene podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere, potrebno usredotočiti na položaj osobe koja se poziva na pravo na pokretanje postupka na temelju članka 263. stavka 4. trećeg dijela rečenice UFEU‑a. Slijedom navedenog, pitanje podrazumijeva li akt u pitanju provedbene mjere u odnosu na druge osobe nije relevantno (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
129    Usto, u okviru te ocjene valja se ograničiti isključivo na predmet tužbe i, u slučaju kada tužitelj zahtijeva samo djelomično poništenje nekog akta, u obzir se moraju uzeti, ako je to potrebno, samo one provedbene mjere koje taj dio akta eventualno sadržava (vidjeti presudu od 10. prosinca 2015., Kyocera Mita Europe/Komisija, C‑553/14 P, neobjavljenu, EU:C:2015:805, t. 45. i navedenu sudsku praksu, vidjeti također u tom smislu presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 61.).
130    Naposljetku, tekstom članka 263. stavka 4. posljednjeg dijela rečenice UFEU‑a ne zahtijeva se, kako bi se neku mjeru smatralo provedbenom mjerom regulatornog akta, da je taj akt pravna osnova te mjere. Jedna te ista mjera može biti provedbena mjera kako akta čije su odredbe njezina pravna osnova tako i zasebnog akta ako će se svi ili neki učinci potonjeg akta u odnosu na tužitelja proizvesti tek posredstvom te mjere (presuda od 13. ožujka 2018., Industrias Químicas del Vallés/Komisija, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, t. 72.).
131    Pitanje jesu li provedbene mjere mehaničke prirode nije relevantno (presuda od 13. ožujka 2018., Industrias Químicas del Vallés/Komisija, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, t. 47.). Drugim riječima, pitanje ostavlja li pobijani regulatorni akt diskrecijsku ovlast tijelima zaduženima za provedbene mjere nije relevantno za utvrđivanje podrazumijeva li on provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (presuda od 6. lipnja 2013., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, EU:T:2013:299, t. 53., vidjeti također u tom smislu rješenje od 14. srpnja 2015., Forgital Italy/Vijeće, C‑84/14 P, neobjavljeno, EU:C:2015:517, t. 44.).
132    U tom pogledu, s jedne strane, valja istaknuti da je sadržaj uvodne izjave 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. preuzet u pobijanoj odluci. Osim toga, nesporno je da se pobijana odluka temelji na Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. Naime, Komisija je u svojem intervencijskom podnesku navela da je odbijanje odobravanja u pobijanoj odluci bilo izravno povezano s ocjenama iz Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. Komisija je u svojim pisanim odgovorima na pitanja koja je postavio Opći sud dodala da je EMA bila vezana sadržajem uvodne izjave 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
133    S druge strane, valja podsjetiti na to da je Komisija na sastanku održanom 16. svibnja 2013. između njezinih službi i društva Biogen Idec istaknula da u odlukama kojima se izdaje odobrenje za stavljanje lijeka u promet nije dana nikakva izjava o zaštiti podataka jer je zaštita podataka dinamičan pojam podložan izmjenama u slučaju prijenosa imovine između društava. Osim toga, kao što je to Komisija objasnila u svojem intervencijskom podnesku, EMA u okviru postupka odobravanja provjerava je li razdoblje zakonske zaštite podataka za referentni lijek isteklo. EMA je u svojim pisanim odgovorima na pitanja Općeg suda pojasnila da, kako bi se utvrdilo je li referentni lijek bio odobren prije najmanje osam godina, valja provjeriti je li nositelj odobrenja za stavljanje u promet referentnog lijeka ujedno nositelj odobrenja za druge proizvode koji sadržavaju istu djelatnu tvar. Naposljetku, kao što su to EMA i Komisija pojasnile na raspravi, provjere koje EMA provodi u okviru svoje nadležnosti odobravanja sastoje se, općenitije, od ocjene je li spis podnositelja zahtjeva za odobrenje za stavljanje lijeka u promet cjelovit s obzirom na članak 8. stavak 3. i članak 10. stavak 1. Direktive 2001/83.
134    Stoga valja istaknuti da je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014., kojom se utvrđuje da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm, proizvela pravne učinke u odnosu na tužitelja samo posredstvom pobijane odluke, koja je donesena nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet prema takozvanom „skraćenom” postupku (vidjeti točku 8. ove presude) i kojom je odbijeno odobravanje zahtjeva.
135    Točno je da je Sud presudio da bi bilo neprirodno obvezati konkurenta korisnika nacionalne mjere koja nije državna potpora da od nacionalnih tijela zahtijeva dodjelu tog prava i da pobija akt o odbijanju tog zahtjeva pred nacionalnim sudom kako bi naveo taj sud da Sudu postavi pitanje o valjanosti Komisijine odluke o navedenoj mjeri (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 66. i navedenu sudsku praksu).
136    Međutim, u ovom slučaju tužitelj je samo podnošenjem zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera mogao valjano pokazati razloge zbog kojih se Provedbenom odlukom od 30. siječnja 2014. moglo proizvesti izravne, konkretne i određene učinke na njegov pravni položaj. Stoga se podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera ne može kvalificirati kao neprirodno jer je tužitelju omogućilo da pokaže da je imao mogućnost proizvodnje generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera i da je odlučio takav lijek staviti u promet. Valja dodati da je EMA nakon podnošenja tog zahtjeva provjerila je li referentni lijek koji je odredio tužitelj, odnosno lijek Tecfidera, bio obuhvaćen razdobljem zakonske zaštite podataka na temelju članka 14. stavka 11. Uredbe br. 726/2004.
137    Iz toga slijedi, s jedne strane, da Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. podrazumijeva provedbene mjere jer se u uvodnoj izjavi 3. utvrđuje da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm te, s druge strane, da pobijana odluka upućena tužitelju čini jednu od tih mjera.
138    U svakom slučaju, ništa ne sprečava tužitelja da istakne prigovor nezakonitosti protiv akta opće primjene s obrazloženjem da, u roku predviđenom za podnošenje tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, nije mogao opravdati pravni interes da protiv njega poduzima radnje (vidjeti po analogiji presudu od 27. ožujka 2019., Canadian Solar Emea i dr./Vijeće, C‑236/17 P, EU:C:2019:258, t. 103. i mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Pitruzzelle u predmetu Compagnie des pêches de Saint‑Malo, C‑212/19, EU:C:2020:179, t. 49. i 50.).
139    U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju je podnijela fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ona ima interes da pobijani akt bude poništen. Takav pravni interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
140    Nasuprot tomu, pravni interes ne postoji kada povoljan ishod neke tužbe u svakom slučaju tužitelju ne može donijeti zadovoljštinu (vidjeti presudu od 23. studenoga 2017., Bionorica i Diapharm/Komisija, C‑596/15 P i C‑597/15 P, EU:C:2017:886, t. 85. i navedenu sudsku praksu).
141    Tužiteljev pravni interes mora biti postojeći i stvaran. Ne smije se odnositi na buduću ili hipotetsku situaciju (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
142    Pravni interes je, prema tome, bitna i primarna pretpostavka svake tužbe (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
143    U ovom slučaju točno je da je tužitelj 27. veljače 2014., odnosno dan prije objave sažetka Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. u Službenom listu Europske unije, pred Europskim patentnim uredom podnio prigovor protiv europskog patenta koji je u svibnju 2013. bio dodijeljen društvu Biogen Idec, a koji se odnosio na „sastave i njihovu upotrebu u liječenju multiple skleroze” i obuhvaćao upotrebu DMF‑a u liječenju multiple skleroze primjenom određenih doza odobrenih za lijek Tecfidera. Osim toga, društvo Biogen dostavilo je tužiteljevu publikaciju koja se, s jedne strane, odnosi na djelatne farmaceutske sastojke koji su bili u fazi razvoja tijekom prvog tromjesečja 2014. i u kojoj se, s druge strane, DMF navodi za liječenje multiple skleroze.
144    Međutim, valja istaknuti da se u tužiteljevoj publikaciji koju je dostavilo društvo Biogen navodi da je razvoj DMF‑a u prvom tromjesečju 2014. bio u ranoj fazi. Osim toga, valja navesti da je tužitelj tvrdio, a da mu druge stranke na raspravi nisu proturječile, da postupak razvoja generičkog lijeka uključuje mnogobrojne etape i studije kako bi se prikupili podaci koji su potrebni za spis zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Također je tvrdio da su rezultati nekih od tih studija ostali neizvjesni sve do njihova dovršetka. Pojasnio je da među potrebnim studijama neke od njih, poput studije bioekvivalencije, nisu mogle započeti ili se nisu mogu provesti sve dok referentni lijek, u ovom slučaju lijek Tecfidera, nije bio u prometu.
145    Stoga, s jedne strane, tužiteljeva objašnjenja pokazuju da njegov interes da izravno zahtijeva poništenje Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., na datum na koji je imao pravo podnijeti tužbu za poništenje protiv navedene provedbene odluke, nije bio postojeći i stvaran, već budući, s obzirom na to da na taj datum tužiteljevo podnošenje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera nije bilo moguće i jer je vrijeme potrebno za podnošenje takvog zahtjeva uvelike premašilo rok za podnošenje tužbe za poništenje. S druge strane, navedena pojašnjenja također pokazuju da je neizvjesno bi li tužitelj mogao ispuniti uvjete za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera na dan na koji je imao pravo podnijeti tužbu za poništenje protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
146    Stoga, s obzirom na tužiteljev položaj između datuma na koji je sažetak Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. bio objavljen u Službenom listu Europske unije i isteka roka za podnošenje tužbe za poništenje te odluke, nije dokazano da je tužitelj imao postojeći i stvaran pravni interes za podnošenje tužbe izravno protiv navedene provedbene odluke.
147    Osim toga, presuđeno je da puka izjava o namjeri ulaska na tržište, s obzirom na to da se odnosila na buduću i neizvjesnu situaciju, ne može biti dovoljna za utvrđenje postojećeg i stvarnog pravnog interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2017., Bionorica i Diapharm/Komisija, C‑596/15 P i C‑597/15 P, EU:C:2017:886, t. 114. i 115.).
148    Posljedično, valja utvrditi da iz elemenata spisa ne proizlazi da je tužitelju bilo dopušteno podnijeti tužbu na temelju članka 263. UFEU‑a radi poništenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
149    Stoga se odbija prigovor nedopuštenosti prigovora nezakonitosti.
2.      Meritum
150    Tužitelj tvrdi da je Komisija primijenila pogrešan kriterij i počinila očitu pogrešku u ocjeni zaključivši da su lijek Tecfidera i lijek Fumaderm različiti i da stoga lijek Tecfidera nije obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. Naime, kao prvo, tužitelj tvrdi da je Komisija, kako bi utvrdila jesu li lijek Tecfidera i lijek Fumaderm različiti u svrhu globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, primijenila pogrešan kriterij kojim nisu bili uzeti u obzir svi relevantni čimbenici. Kao drugo, tužitelj tvrdi kako, da su CHMP i Komisija primijenili odgovarajući kriterij i uzeli u obzir sve relevantne čimbenike, oni nisu mogli zaključiti da lijek Tecfidera nije obuhvaćen područjem primjene odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. S obzirom na sadržaj tužbe, Opći sud smatra da ta dva prigovora treba ispitati zajedno jer se oba, u biti, odnose na tvrdnju da je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni jer se Komisija prilikom njezina donošenja oslonila na elemente koji nisu predstavljali sve dostupne i relevantne podatke koje je trebalo uzeti u obzir. Konkretnije, tužitelj ističe da, u slučaju podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet djelatne tvari koja je bila dio prethodno odobrene kombinacije djelatnih tvari, ocjena postojanja razlike između te kombinacije i te izolirane djelatne tvari ovisi o pitanju imaju li pojedinačne djelatne tvari u kombinaciji dokumentiran i relevantan terapijski doprinos unutar navedene kombinacije.
151    Stoga će Opći sud najprije iznijeti određena uvodna očitovanja o bespredmetnosti jedinog tužbenog razloga i opsegu sudskog nadzora. Potom će ocijeniti je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je donijela Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014., ispitujući redom sljedeća četiri pitanja: kao prvo, globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet i njegove ciljeve, kao drugo, primjenjivo pravo Unije i razvoj znanstvenih spoznaja između 1994. i 2014., kao treće, načelo uzajamnog priznavanja odluka koje su donijela nacionalna tijela i, kao četvrto, podatke kojima su raspolagali ili mogli raspolagati Komisija i EMA u pogledu uloge MEF‑a u lijeku Fumaderm.
a)      Uvodna očitovanja
152    Najprije valja provjeriti je li jedini tužbeni razlog bespredmetan i odrediti opseg sudskog nadzora.
1)      Predmetnost tužbenog razloga
153    EMA je u okviru svojih odgovora na mjere upravljanja postupkom navedene u točki 63. ove presude tvrdila da iz teksta pobijane odluke proizlazi da se ona temeljila na dvjema međusobno različitim pravnim osnovama, odnosno, s jedne strane, na članku 14. stavku 11. Uredbe br. 726/2004, u vezi s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83, i, s druge strane, na Provedbenoj odluci Komisije od 30. siječnja 2014. EMA je također objasnila da se pobijana odluka temeljila na usporedbi kvalitativnih sastava djelatnih tvari lijeka Fumaderm i lijeka Tecfidera, s jedne strane, i na Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014., s druge strane. EMA smatra da su te dvije pravne osnove različite jer se temelje na ponešto različitim obrazloženjima.
154    S obzirom na prethodno navedeno, EMA je u svojim pisanim odgovorima na pitanja Općeg suda tvrdila da je jedini tužbeni razlog bespredmetan jer tužitelj nije osporavao nijedan od razloga pobijane odluke, odnosno usporedbu kvalitativnih sastava lijekova Fumaderm i Tecfidera koju je sama EMA provela u fazi odobravanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Dimethyl Fumarate Pharmaceutical Works Polpharma.
155    Međutim, kao prvo, valja utvrditi da je EMA u pobijanoj odluci najprije podsjetila na tekst uvodne izjave 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., u kojoj se pak upućuje na ocjene koje je proveo CHMP. Nadalje, EMA je podsjetila na odredbe članka 14. stavka 11. Uredbe br. 726/2004. Naposljetku, skrenula je pozornost na činjenicu da se lijek Tecfidera i lijek Fumaderm razlikuju po svojem kvalitativnom sastavu u pogledu djelatnih tvari. U tom pogledu navela je sadržaj članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83. Dodala je da, kao što je to Komisija navela u svojoj Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014., lijek Tecfidera i lijek Fumaderm nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet i da je bilo očito da je lijek Tecfidera uživao vlastito neovisno razdoblje zaštite podataka u trajanju od osam godina.
156    EMA je iz toga zaključila – s obzirom na Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014., u kojoj se priznaje da lijek Tecfidera i lijek Fumaderm ne pripadaju istom globalnom odobrenju za stavljanje lijeka u promet i s obzirom na članak 14. stavak 11. Uredbe br. 726/2004 – da nije mogla odobriti zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet koji je tužitelj podnio za generičku verziju lijeka Tecfidera.
157    Dakle, iz pobijane odluke proizlazi da se u njoj EMA oslonila isključivo na zaključak koji je već iznesen u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014., a prema kojem „su [MEF] i [DMF] oboje djelatni i nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije ista [te da] se stoga smatra da je lijek Tecfidera koji sadržava DMF različit od lijeka Fumaderm, drugog već odobrenog lijeka koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a”.
158    Pobijana odluka ne može se stoga tumačiti na način da je sama EMA provela usporedbu kvalitativnih sastava lijekova Fumaderma i Tecfidera u fazi potvrđivanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet koji je tužitelj podnio za generički lijek proizišao iz lijeka Tecfidera.
159    Uostalom, s obzirom na to da se Komisija već očitovala o usporedbi kvalitativnih sastava lijekova Fumaderm i Tecfidera, EMA nije trebala provesti vlastitu usporedbu kvalitativnih sastava lijekova Fumaderm i Tecfidera.
160    Kao drugo, valja naglasiti da tumačenje pobijane odluke koje je EMA provela u okviru svojih pisanih odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud nije u skladu s pojašnjenjima koja je iznijela u odgovoru na tužbu i u odgovoru na repliku.
161    Točno je da je EMA u odgovoru na tužbu pojasnila da se utvrđenje postojanja različitih globalnih odobrenja za stavljanje lijeka u promet na temelju usporedbe sažetka opisa svojstava predmetnih proizvoda (u daljnjem tekstu: RCP) moglo provesti prilikom odobrenja svakog od zahtjeva za izdavanje odobrenja za generičke verzije lijeka Tecfidera, bilo da se radilo o zahtjevu podnesenom EMA‑i ili nadležnom nacionalnom tijelu. Osim toga, EMA je pojasnila da se njezina odluka temeljila na činjenici da lijek Tecfidera nije bio obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje u promet lijeka Fumaderm jer su kvalitativni sastavi u pogledu djelatnih tvari lijekova Tecfidera i Fumaderm bili različiti.
162    Međutim, EMA je u istom odgovoru na tužbu tvrdila da se kriterij usporedbe kvalitativnih sastava dvaju lijekova, kako su bili odobreni, mogao ispuniti na dva načina: bilo na temelju usporedbe RCP‑a koji se odnose na lijek Fumaderm i lijek Tecfidera, kako je to EMA navela u svojem dopisu od 3. kolovoza 2011. (vidjeti točku 12. ove presude), bilo nakon ocjene koja je prethodila zaključku da su DMF i MEF različite djelatne tvari (kriterij koji je Komisija primijenila u vrijeme izdavanja odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera). Osim toga, iz EMA‑inih pismena proizlazi da je tvrdila kako je imala mogućnost ograničiti se na usporedbu RCP‑a koji se odnose na predmetne lijekove i da jednostavno utvrđenje, na temelju usporedbe navedenih RCP‑a, o postojanju različitog kvalitativnog sastava u pogledu djelatnih tvari omogućava donošenje zaključka. Drugim riječima, EMA je objasnila da je u ovom slučaju „bilo moguće” slijediti takav pristup i da je to pristup koji će se slijediti u budućnosti. Suprotno tomu, EMA u svojem odgovoru na tužbu i odgovoru na repliku nikad nije tvrdila da je to pristup koji je ona stvarno slijedila u pobijanoj odluci. U tom je pogledu znakovito da se EMA u potporu svojoj argumentaciji u više navrata oslonila na pristup koji je zagovarala u svojem dopisu od 3. kolovoza 2011., a ne na sadržaj pobijane odluke. Osim toga, pobijana odluka ne sadržava nikakvo upućivanje na RCP‑e koji se odnose na lijek Fumaderm odnosno lijek Tecfidera.
163    Stoga valja odbiti EMA‑inu argumentaciju koja se temelji na tome da je jedini tužbeni razlog bespredmetan jer tužitelj nije osporio nijedan od razloga pobijane odluke.
2)      Opseg sudskog nadzora
164    Kada je odluka upravnog tijela rezultat složenih tehničkih ocjena, primjerice u području medicinske farmakologije, one su u načelu predmet ograničenog sudskog nadzora, što znači da sud Unije ne može svojom ocjenom činjenica zamijeniti ocjenu navedenog tijela (vidjeti presudu od 19. studenoga 2008., Schräder/CPVO (SUMCOL 01), T‑187/06, EU:T:2008:511, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
165    Naime, kada je institucija Unije pozvana provesti složene ocjene, ona raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije je izvršavanje podvrgnuto sudskom nadzoru, pri čemu se samo provjerava je li predmetna mjera zahvaćena očitom pogreškom ili zlouporabom ovlasti odnosno je li nadležno tijelo očito prekoračilo granice svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti presudu od 11. prosinca 2014., PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija, T‑189/13, neobjavljenu, EU:T:2014:1056, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
166    Međutim, iako sud Unije priznaje upravi diskrecijsku ovlast u gospodarskom ili tehničkom području, to ne znači da se mora suzdržati od nadzora nad tumačenjem uprave podataka tehničke ili ekonomske prirode. Naime, sud Unije ne mora samo provjeriti materijalnu točnost navedenih dokaznih elemenata, kao i njihovu pouzdanost i dosljednost, već i to predstavljaju li navedeni elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir prilikom ocjene složene situacije te jesu li oni takve naravi da podupiru zaključke koji su iz njih izvedeni (vidjeti presudu od 19. studenoga 2008., Schräder/CPVO (SUMCOL 01), T‑187/06, EU:T:2008:511, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
167    Sudski nadzor, čak i ograničenog opsega, zahtijeva da institucije Unije koje su autori predmetnog akta mogu pred sudom Unije dokazati da je akt donesen djelotvornom provedbom njihove diskrecijske ovlasti, što podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti situacije koja se aktom namjerava urediti (vidjeti u tom smislu presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, t. 34. i od 30. travnja 2015., Polynt i Sitre/ECHA, T‑134/13, neobjavljenu, EU:T:2015:254, t. 53.).
168    Kako bi se utvrdilo da je institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje akta, dokazi koje je podnio tužitelj moraju biti dovoljni da se ocjena činjenica iz tog akta ne čini vjerodostojnom (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2011., Francuska/Komisija, T‑257/07, EU:T:2011:444, t. 86. i navedenu sudsku praksu).
169    Što se tiče CHMP‑ova mišljenja, Opći sud ne može vlastitom ocjenom zamijeniti ocjenu tog odbora. Naime, sudski nadzor izvršava se samo nad pravilnosti funkcioniranja odbora, kao i nad unutarnjom dosljednosti i obrazloženjem njegova mišljenja. S tog posljednjeg aspekta, sud je samo ovlašten provjeriti sadržava li mišljenje obrazloženje koje omogućuje da se ocijene razmatranja na kojima se temelji i utvrđuje li se u njemu da između medicinskih ili znanstvenih utvrđenja i zaključaka postoji razumljiva veza. U tom pogledu, valja naglasiti da je CHMP u svojem mišljenju dužan navesti glavna izvješća i znanstvena vještačenja na koja se oslanja i, u slučaju znatnog odstupanja, pojasniti razloge zbog koji se udaljava od zaključaka iz izvješća ili vještačenja koja su podnijela predmetna poduzeća. Ta se obveza osobito nalaže u slučaju znanstvene nesigurnosti. Jamčeći kontradiktornost i transparentnost savjetovanja s Odborom, ta obveza omogućuje da se osigura da je predmetna tvar bila predmet temeljite i objektivne znanstvene ocjene koja se temelji na usporedbi najzastupljenijih znanstvenih teza i znanstvenih stajališta koja su iznijeli predmetni farmaceutski laboratoriji (vidjeti presudu od 11. prosinca 2014., PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija, T‑189/13, neobjavljenu, EU:T:2014:1056, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
170    Konačno, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u sporovima za poništenje zakonitost pobijanog akta mora se ocjenjivati s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su postojali na dan kada je akt donesen (vidjeti presude od 10. rujna 2019., HTTS/Vijeće, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, t. 37. i navedenu sudsku praksu i od 17. rujna 2007., Microsoft/Komisija, T‑201/04, EU:T:2007:289, t. 260.) i informacije koje je institucija koja je donijela akt mogla imati u trenutku njegova donošenja (presuda od 9. rujna 2009., Brink’s Security Luxembourg/Komisija, T‑437/05, EU:T:2009:318, t. 96., vidjeti također u tom smislu presudu od 12. travnja 2013., Du Pont de Nemours (Francuska) i dr./Komisija, T‑31/07, neobjavljenu, EU:T:2013:167, t. 157.).
171    Tužitelj se stoga pred sudom Unije ne može pozivati na činjenice nastale nakon akta čija se zakonitost osporava ili o kojima autor akta nije mogao imati saznanja prilikom njegova donošenja. Naime, argumenti koji se temelje na takvim elementima su bespredmetni.
172    S obzirom na ta razmatranja valja ispitati je li Komisija u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da lijek Tecfidera, koji se sastoji isključivo od DMF‑a, nije obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje u promet lijeka Fumaderm koje je 1994. izdao BfArM.
b)      Globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet i njegovi ciljevi
173    Tužitelj tvrdi da činjenica da je lijek Tecfidera odobren u okviru različitog postupka za drugu indikaciju i s trgovačkim nazivom različitim od naziva Fumaderm ne predstavlja čimbenik na koji se kao takav može pozivati kako bi se tvrdilo da lijek Tecfidera nije obuhvaćen područjem primjene globalnog odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. Ističe da je terapijski učinak ili nepostojanje takvog učinka soli MEF‑a u lijeku Fumaderm ključno za utvrđenje postoji li bilo kakva relevantna razlika između lijeka Tecfidera i lijeka Fumaderm u svrhu globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Tužitelj dodaje da terapijski učinak soli MEF‑a u lijeku Fumaderm mora biti relevantan. Naime, neprikladno je dva proizvoda smatrati „različitima” samo zato što jedan od njih sadržava poseban spoj koji ima određeni farmaceutski učinak koji kod proizvoda s kojim se uspoređuje ne postoji. U suprotnom bi nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet mogao prelako ostvariti dugo razdoblje dodatne zakonske zaštite podataka, i to dodavanjem ili uklanjanjem, u trenutku proširenja proizvoda na novu terapijsku indikaciju, farmaceutski djelatne tvari koja klinički nije relevantna. Isto vrijedi i za tvar s relevantnim djelovanjem koja je prisutna u kombinaciji, ali u dozi koja je preslaba da proizvodi bilo kakav značajan terapijski učinak i koja se također može ukloniti iz kombinacije bez ikakva značajnog utjecaja na terapijsko djelovanje. Tužitelj tvrdi da bi, ako bi se takve izmjene nagradile dodjeljivanjem novog razdoblja zakonske zaštite podataka samo zato što je za predmetne djelatne tvari pojedinačno bilo dokazano (određeno) terapijsko djelovanje, to bilo protivno ciljevima Direktive 2001/83 i ne bi omogućilo postizanje pravedne ravnoteže između zaštite interesa inovativnih proizvođača i potrebe za poticanjem proizvodnje generičkih lijekova s obzirom na opći interes.
174    EMA osporava tužiteljev argument prema kojem bi se pravnim kriterijem koji je Komisija primijenila kako bi utvrdila jesu li dva lijeka dio različitih globalnih odobrenja za stavljanje lijeka u promet poduzećima moglo pružiti sredstvo za zaobilaženje pravila o zakonskoj zaštiti podataka. EMA smatra da je rizik od zaobilaženja mjera na koji se poziva tužitelj u potpunosti hipotetski.
175    Člankom 10. stavkom 1. Direktive Vijeća 2001/83 (vidjeti točku 8. ove presude) nastoje se uravnotežiti, s jedne strane, dostatna zaštita istraživačkih radova i razvoja koje provode inovativna farmaceutska poduzeća te, s druge strane, želja za izbjegavanjem nepotrebnih ispitivanja na ljudima i životinjama. Tako je, prema uvodnoj izjavi 9. navedene direktive, preporučljivo „precizno propisati slučajeve u kojima nije potrebno priložiti rezultate toksikoloških i farmakoloških ili kliničkih ispitivanja radi dobivanja odobrenja za lijek koji je u osnovi sličan već odobrenom lijeku, ne dovodeći u nepovoljan položaj inovativna poduzeća”, dok se u uvodnoj izjavi 10. navodi da „postoje razlozi općeg interesa da se ne provode ponovljena ispitivanja na ljudima ili životinjama bez izuzetno važnog razloga” (presuda od 15. rujna 2015., Novartis Europharm/Komisija, T‑472/12, EU:T:2015:637, t. 62.).
176    Pojam globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet iz članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83, kako je izmijenjena (vidjeti točku 7. ove presude), počiva na ustaljenoj sudskoj praksi Suda u kojoj je taj pojam razvijen osobito kako bi se u obzir uzeo cilj takozvanog „skraćenog” postupka, a to je omogućiti uštedu vremena i troškova potrebnih za prikupljanje rezultata farmakoloških, toksikoloških i kliničkih ispitivanja te izbjegavanje ponavljanja ispitivanja na ljudima i životinjama. Taj bi cilj očito bio ugrožen ako bi proizvođač originalnog lijeka mogao beskonačno produljivati razdoblje zakonske zaštite podataka i time spriječiti proizvođače generičkih lijekova da se njime koriste kao referentnim lijekom kad istekne razdoblje zakonske zaštite podataka koje je zakonodavac izričito predvidio kako bi uravnotežio interese inovativnih poduzeća i opći interes (vidjeti presudu od 15. rujna 2015., Novartis Europharm/Komisija, T‑472/12, EU:T:2015:637, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
177    S obzirom na tekst članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 i cilj te odredbe, Opći sud je, s jedne strane, presudio da područje primjene globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, utvrđeno u članku 6. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2001/83, kako je izmijenjena, obuhvaća razvoj koji je predmet zasebnih odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s centraliziranim postupkom i, s druge strane, da činjenica da je nositelj uspio
u skladu s navedenim postupkom ishoditi odobrenje za stavljanje lijeka u promet za nove terapijske indikacije pod novim nazivom stoga nije relevantna za potrebe primjene razdoblja zakonske zaštite podataka (presuda od 15. rujna 2015., Novartis Europharm/Komisija, T‑472/12, EU:T:2015:637, t. 82.). U tom pogledu, Sud je također presudio da pojam „globalno odobrenje” u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 obuhvaća sav kasniji razvoj originalnog lijeka, bez obzira na postupke njegova odobrenja, bilo izmjenom prvotnog odobrenja za stavljanje u promet tog lijeka ili ishođenjem zasebnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet (presuda od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija, C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 72.).
178    Naposljetku, valja dodati da je, s obzirom na cilj „promicanja istraživanja o novim terapijskim indikacijama koje osiguravaju značajnu kliničku korist i poboljšavaju kvalitetu života i dobrobit pacijenta”, pri čemu je istodobno „potrebno održati odgovarajuću ravnotežu između takvih inovacija i potrebe za poticanjem proizvodnje generičkih lijekova”, zakonodavac Unije u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Direktive 2001/83 predvidio da se desetogodišnje razdoblje isključivog prava stavljanja u promet koje uživa referentni lijek produljuje za jednu godinu „ako u prvih osam od tih deset godina nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet dobije odobrenje za jednu ili više novih terapijskih indikacija za koje je prije njihovog odobrenja znanstveno ocjenjeno da će iste ostvariti značajnu kliničku korist u usporedbi s postojećom primjenom lijeka”. To produljenje razdoblja isključivog prava stavljanja u promet za jednu godinu stoga predstavlja, prema mišljenju zakonodavca Unije, prikladnu prednost kojom se nagrađuju ulaganja u nove terapijske indikacije (vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija, C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 77. i 78.).
179    Isto tako, u članku 10. stavku 5. Direktive 2001/83 predviđa se da se „osim odredaba utvrđenih stavkom 1., kada je podnesen zahtjev za odobrenje nove indikacije za poznatu djelatnu tvar, odobrava nekumulativno jednogodišnje razdoblje zaštite podataka, pod uvjetom da su provedena značajna pretklinička ili klinička ispitivanja za novu indikaciju”. Članak 10. stavak 5. Direktive 2001/83 odnosi se na poznate djelatne tvari koje ulaze u sastav lijekova za koje je razdoblje zakonske zaštite podataka isteklo. Osim toga, zaštita podataka u trajanju od godinu dana predviđena tom odredbom primjenjuje se samo na podatke u vezi s novom indikacijom, a ne na sve podatke u vezi s prethodno odobrenim lijekom.
180    Slijedi da je činjenica, navedena u uvodnoj izjavi 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., da se zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera temeljio na članku 8. stavku 3. Direktive 2001/83, odnosno „potpunom” zahtjevu (vidjeti točku 5. ove presude), bez učinka na područje primjene pojma globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet (vidjeti točku 177. ove presude). Osim toga, upravo s obzirom na ciljeve navedene u točkama 174. do 179. ove presude valja analizirati je li u ovom slučaju, kao što to u biti tvrdi tužitelj, postojao rizik da će društvo Biogen Idec imati pravo na cjelovito razdoblje zakonske zaštite podataka u trajanju od osam godina samo zato što je, u trenutku podnošenja zahtjeva za stavljanje lijeka u promet za indikaciju različitu od one obuhvaćene lijekom Fumaderm, uklonilo MEF koji je bio u sastavu lijeka Fumaderm, ali koji nije bio klinički relevantan, to jest čija je doza bila preslaba da bi proizvela bilo kakav značajan terapijski učinak u sklopu lijeka Fumaderm.
c)      Primjenjivo pravo Unije i razvoj znanstvenih spoznaja od 1994. do 2014.
181    Tužitelj tvrdi da se u ovom slučaju nije moglo pretpostaviti da soli MEF‑a imaju relevantan terapijski doprinos u sklopu lijeka Fumaderm jer ga je BfArM prethodno ocijenio te je za njega dao odobrenje za stavljanje lijeka u promet. U tom pogledu tužitelj naglašava da se Direktivom 2001/83 ne zahtijeva dokazivanje postojanja terapijskog doprinosa za sve djelatne tvari koje se nalaze u fiksnim kombinacijama djelatnih tvari. Osim toga, sadržaj smjernica koje se odnose na kombinacije djelatnih tvari i, konkretnije, standard dokazivanja propisan tim smjernicama mijenjao se tijekom vremena. Nadalje, budući da smjernice pravno nisu obvezujuće, od njih je moguće odstupiti.
182    Tužitelj u svojoj replici kritizira EMA‑inu tvrdnju prema kojoj je prikladan pravni kriterij onaj koji je EMA izložila društvu Biogen Idec u svojem dopisu od 3. kolovoza 2011. (vidjeti točku 12. ove presude) i prema kojoj se ne smatra da je odobrenje kombinacije djelatnih tvari obuhvaćeno globalnim odobrenjem za stavljanje u promet različitih djelatnih tvari od kojih se ta kombinacija sastoji. Naime, kao prvo, to tumačenje ne proizlazi iz teksta Direktive 2001/83 ni iz Obavijesti podnositeljima zahtjeva. Kao drugo, tužitelj smatra da je EMA naknadno iznijela opravdanje, dok jednostavnost kriterija koji je predložila nije bio u skladu s postupkom koji se slijedio u ovom slučaju. Naime, da je tumačenje koje EMA predlaže točno, do rasprave u vezi s mogućnosti da lijek Tecfidera uživa cjelovito razdoblje zakonske zaštite podataka i detaljne znanstvene ocjene koju je Komisija provela u ovom slučaju nikada ne bi došlo.
183    EMA tvrdi da je zaključak da lijek Fumaderm i lijek Tecfidera nisu obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet moguć s obzirom na to da je lijek Fumaderm bio odobren kao fiksna kombinacija koja sadržava dvije djelatne tvari, DMF i MEF, dok je lijek Tecfidera bio odobren kao monoterapija koja sadržava samo djelatnu tvar DMF. Taj pristup odražavao se u primjeni dvaju načela koja su dugi niz godina uspostavljena u zakonodavstvu. Prvo načelo povezano je s pojmom globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet i s ocjenom prema kojoj su dva lijeka obuhvaćena zasebnim globalnim odobrenjima za stavljanje u promet kada se razlikuju po svojem kvalitativnom sastavu u pogledu djelatnih tvari. Prema tom prvom načelu, ako je neki proizvod odobren kao fiksna kombinacija, to automatski pretpostavlja da se njegov kvalitativni sastav u pogledu djelatnih tvari razlikuje od kvalitativnog sastava svakog lijeka odobrenog kao monoterapija. Drugo načelo koje je EMA navela povezano je s usklađivanjem pravila Unije o izdavanju odobrenja za lijekove za humanu uporabu, koje jamči da se unutar Unije lijekovi odobravaju u skladu s istim pravilima i standardima u području kvalitete, neškodljivosti i djelotvornosti.
184    Kao prvo, među strankama je nesporno da se, kada je društvo Biogen Idec podnijelo zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera, prvi put na razini Unije postavilo pitanje o tome pripadaju li odobrene kombinacije djelatnih tvari, s jedne strane, i komponenta te kombinacije, s druge strane, istom općem odobrenju za stavljanje lijeka u promet.
185    Taj zaključak potvrđuju izmjene dijela Obavijesti podnositeljima zahtjeva koja se odnosi na pojam globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet.
186    Naime, u verziji iz lipnja 2013. Obavijesti podnositeljima zahtjeva pojašnjava se samo:
„Ako lijek koji se ocjenjuje sadržava izmjenu postojeće tvari i pripada istom podnositelju zahtjeva/[nositelju odobrenja za stavljanje lijeka u promet], tijekom postupka je [za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet] potrebno pojasniti sadrži li lijek novu djelatnu tvar ili ne. To pojašnjenje utječe na postojanje ili nepostojanje [globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet]. Ta se ocjena provodi u skladu s kriterijima navedenima u Prilogu I. na kraju tog poglavlja, a zaključak se navodi barem u izvješću o ocjeni. Ako se u njemu ne navodi da lijek sadržava novu djelatnu tvar, smatrat će se da predmetni lijek sadržava istu djelatnu tvar i da je obuhvaćen [globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet].”
187    Tek nakon Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., odnosno u srpnju 2015., u dijelu Obavijesti podnositeljima zahtjeva koja se odnosi na pojam globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet predviđeni su uvjeti primjene tog pojma na zahtjeve koji se odnose na komponentu prethodno odobrene kombinacije djelatnih tvari.
188    Naime, u točki 2.3. podtočki 3. Obavijesti podnositeljima zahtjeva, u njezinoj verziji iz srpnja 2015., navodi se, među ostalim:
„Ako lijek koji se procjenjuje sadržava samo jednu djelatnu tvar koja je dio odobrene kombinacije djelatnih tvari, novi lijek čini novi i jedinstveni lijek za koji je potrebno zasebno [odobrenje za stavljanje lijeka u promet]. Budući da je tijekom postupka ocjene već odobrene kombinacije djelatnih tvari [nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet] dokazao da svaka tvar fiksne kombinacije djelatnih tvari daje dokumentiran terapijski doprinos u sklopu kombinacije i da su stoga sve komponente različite djelatne tvari, ne smatra se da je odobrenje za taj novi lijek obuhvaćeno [globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet] za već odobrenu kombinaciju djelatnih tvari kako je to navedeno u članku 6. stavku 1. te Direktive 2001/83/EZ.”
189    Kao drugo, Komisija je u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. odobrila stavljanje u promet lijeka Tecfidera te je smatrala da taj lijek nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm. BfArM je odobrio stavljanje u promet lijeka Fumaderm 1994., odnosno više od petnaest godina prije podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera.
190    Na dan kada je za lijek Fumaderm izdano odobrenje za stavljanje lijeka u promet, ispitivanje zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u vezi s kombinacijama djelatnih tvari bilo je uređeno, kao prvo, Direktivom Vijeća 65/65/EEZ od 26. siječnja 1965. o usklađivanju odredaba propisanih zakonom, propisima ili upravnim mjerama koje se odnose na patentirane lijekove (SL 1965., 22, str. 369.), koja je više puta izmijenjena, kao drugo, Direktivom Vijeća 75/318/EEZ od 20. svibnja 1975. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na analitičke, farmakološko‑toksikološke i kliničke standarde i protokole u vezi s testiranjem patentiranih lijekova (SL 1975., L 147, str. 1.), koja je više puta izmijenjena, i, kao treće, drugom Direktivom Vijeća 75/319/EEZ od 20. svibnja 1975. o usklađivanju odredaba propisanih zakonom, propisima ili upravnim mjerama koje se odnose na patentirane lijekove (SL 1975., L 147, str. 13.), koja je više puta izmijenjena.
191    Člankom 4. drugim stavkom točkom 8. podtočkom (b) Direktive 65/65, u verziji koja proizlazi iz Direktive Vijeća 87/21/EEZ od 22. prosinca 1986. (SL 1987., L 15, str. 36.), bilo je predviđeno da je „[u] pogledu novog patenta koji [je] sadržava[o] poznate komponente, ali koje do sada nisu [bile] korištene u kombinaciji za terapijske svrhe, [bilo] potrebno dostaviti rezultate farmakoloških, toksikoloških i kliničkih ispitivanja koje se odnose na kombinaciju dok nije [bilo] potrebno dostaviti dokumentaciju koja se odnosi na svaku pojedinu komponentu”[neslužbeni prijevod].
192    Osim toga, kao što to proizlazi iz EMA‑inih pisanih odgovora na pitanja Općeg suda, podaci i dokumenti koji trebaju biti priloženi zahtjevu za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 4. Direktive 65/65 navedeni su u Prilogu I. Direktivi 75/318, kako je izmijenjena Direktivom Komisije 91/507/EEZ od 19. srpnja 1991. (SL 1991., L 270, str. 32.). Taj prilog sadržavao je četiri dijela, koja su bila posvećena sažetku spisa, kemijskim, farmaceutskim i biološkim ispitivanjima lijekova, toksikološkim i farmakološkim ispitivanjima i kliničkoj dokumentaciji.
193    Treći dio tog priloga, koji se odnosi na toksikološka i farmakološka ispitivanja, sadržavao je točku II., koja se odnosila na provođenje ispitivanja. U točki II. F, koja se odnosi na farmakodinamiku, odnosno istraživanje promjena nastalih u funkcijama organizma primjenom lijeka, bilo da su one uobičajene ili eksperimentalno izmijenjene, navedeno je:
„Kombinacije djelatnih tvari mogu biti potaknute farmakološkom pretpostavkom ili znacima terapijskog učinka.
U prvom slučaju farmakodinamička ispitivanja trebaju pokazati interakcije koje bi samu kombinaciju mogle učiniti vrijednom za kliničku uporabu.
U drugom slučaju, gdje je znanstveno opravdanje za kombinaciju traženo kroz terapijsko eksperimentiranje, ispitivanje će odrediti mogu li se očekivani učinci kombinacija dokazati na životinjama, a značaj bilo kojeg od sporednih učinaka potrebno je istražiti.
Ako kombinacija sadržava novu djelatnu tvar, ona se prethodno mora temeljito ispitati”[neslužbeni prijevod].
194    U točki II. G, posvećenoj farmakokinetici, odnosno studiji ishoda do kojeg dolazi u organizmu, koja obuhvaća ispitivanje apsorpcije, raspodjele, biotransformacije i izlučivanja, navedeno je da „[u] slučaju novih kombinacija tvari koje su već poznate i ispitane u skladu s odredbama ove Direktive, farmakokinetička istraživanja možda nisu potrebna ako ispitivanja toksičnosti i terapijskih učinaka opravdavaju njihovo izostavljanje”[neslužbeni prijevod].
195    U četvrtom dijelu tog priloga, koji se odnosi na kliničku dokumentaciju, u točki C, naslovljenoj „Prikaz rezultata”, pod točkom C. 6. bilo je sadržano sljedeće: „Podaci koji se odnose na novu kombinaciju djelatnih tvari moraju biti istovjetni onima predviđenima za nove lijekove i moraju potkrijepiti neškodljivost i djelotvornost kombinacije”[neslužbeni prijevod].
196    Kao prvo, dokumenti koje su stranke podnijele Općem sudu ne omogućuju zaključak o tome proizlazi li lijek Fumaderm iz farmakološke pretpostavke ili znakova terapijskog učinka. Ni elementi spisa ne omogućuju zaključak o tome je li BfArM smatrao da su MEF i DMF bile poznate ili nove tvari. Općenitije, navedeni elementi ne omogućuju utvrđivanje metode kojom se BfArM koristio za analizu lijeka Fumaderm i različitih tvari od kojih se on sastoji.
197    Spis kojim Opći sud raspolaže sadržava, nasuprot tomu, publikaciju Nieboer, C., de Hoop, D., van Loenen, A. C., Langendijk, P. N. J. i van Dijk, E., naslovljenu „Systemic therapy with fumaric acid derivatives: New possibilities in the treatment of psoriasis” (J Am Acad Dermatol 1989.; 20(4):601 – 608, u daljnjem tekstu: studija Nieboer i dr. iz 1989.), kojom je EMA raspolagala pri ispitivanju zahtjeva za izdavanje odobrenja stavljanja u promet lijeka Tecfidera. U toj je publikaciji objašnjeno da je nova terapija, nazvana „terapija na bazi fumarne kiseline”, postala popularna tijekom posljednjih dvadeset godina u zapadnoj Europi među tisućama pacijenata s psorijazom. Tu je terapiju započeo biokemičar koji je sam bolovao od psorijaze i koji je objavio radove 1959. i 1966. U studiji Nieboer i dr. iz 1989. nadalje se navodi da je tu terapiju standardizirano njemački liječnik opće prakse koji joj je dodao strogi sustav prehrane i koji je 1982. i 1984. objavio studije. U studiji Nieboer i dr. iz 1989. također se navodi da je klinika specijalizirana za tu terapiju bila utemeljena u Švicarskoj. Osim toga, iz druge publikacije iz 1998., koja se nalazi u spisu podnesenom Općem sudu i s kojom su EMA i Komisija mogli biti upoznati prilikom ispitivanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera, proizlazi da je estere fumarne kiseline od 1959. koristila mala skupine liječnika u Njemačkoj, Švicarskoj i Nizozemskoj.
198    Kao drugo, valja istaknuti da normativni tekstovi navedeni u točkama 190. do 195. ove presude ne sadržavaju nikakvo pojašnjenje u pogledu oblika koji može imati opravdanje za kombinaciju djelatnih tvari u pogledu neškodljivosti i djelotvornosti.
199    Iako se trećim dijelom Priloga I. Direktivi 75/318 predviđa da, u slučaju kombinacija djelatnih tvari koje proizlaze iz farmakoloških pretpostavki, farmakodinamička ispitivanja moraju pokazati međudjelovanja koja samu kombinaciju čine „vrijednom” za kliničku uporabu, u tom prilogu nije navedeno na koji način treba istaknuti ta međudjelovanja. Osim toga, ta se odredba odnosi na „vrijednost” kombinacije u cijelosti. Naposljetku, u slučaju kombinacija djelatnih tvari koje proizlaze iz kliničkih indikacija, u istom se dijelu Priloga I. Direktivi 75/318 navode očekivani učinci „kombinacije”, koji se mogu dokazati kod životinja.
200    Kao treće, kao što je to EMA objasnila u svojim pisanim odgovorima na pitanja koja je postavio Opći sud, informacije koje su, prema mišljenju Vijeća Europske unije, trebale pratiti zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet kombinacije djelatnih tvari u 1994. zapravo su se nalazile u Prilogu V. Preporuci Vijeća 83/571/EEZ od 26. listopada 1983. o ispitivanjima radi stavljanja u promet patentiranih lijekova (SL 1983., L 332, str. 11.). Taj Prilog V., naslovljen „Fiksne kombinacije djelatnih tvari”, bio je pojašnjenje za primjenu trećeg dijela točke II. C.2 Priloga Direktivi 75/318/EEZ (koji je postao četvrti dio točka C.6 Priloga Direktivi 75/318, kako je izmijenjena, navedena u točki 195. ove presude), u svrhu izdavanja odobrenja za stavljanje u promet novog lijeka.
201    U tom je pogledu točno da je u Prilogu V. Preporuci 83/571 navedeno kako slijedi:
„Podnositelji zahtjeva dužni su opravdati određenu kombinaciju djelatnih tvari koja se predlaže. Fiksne kombinacije djelatnih tvari smatraju se prihvatljivima samo ako se predložena kombinacija temelji na valjanim terapijskim načelima.
[…]
Indikacije koje se navode za fiksnu kombinaciju djelatnih tvari moraju biti takve da je prisutnost svake komponente opravdana za svaku od indikacija. Pripravak se mora izraditi tako da količina i udio svake od njegovih komponenti budu prikladni za sve preporučene upotrebe.
[…]
Nova kombinacija mora biti predmet kliničkih ispitivanja kako bi se definirala uloga koju svaka od njezinih komponenti ima u cjelini.
[…]
Uvijek se valja razmotriti mogućnost međudjelovanja između komponenti. Kada se čini da je farmaceutsko, farmakokinetičko ili farmakodinamičko međudjelovanje moguće, podnositelj zahtjeva mora dostaviti podatke kojima se dokazuje da do njega nije došlo ili da je ono dobro poznato i definirano”[neslužbeni prijevod].
202    Međutim, iz teksta, sadržaja i konteksta njegova donošenja ne proizlazi da je taj dokument proizvodio obvezujuće pravne učinke za države članice i, konkretnije, za nacionalna tijela.
203    Osim toga, kao što to navodi tužitelj, sadržaj smjernica koje se odnose na kombinacije djelatnih tvari i opseg podataka koji se traže od podnositelja zahtjeva znatno se promijenio u tom pogledu između, s jedne strane, datuma izdavanja odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm 9. kolovoza 1994. i, s druge strane, trenutka donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
204    Drugim riječima, ispitivanje uzastopnih verzija preporuka ili smjernica koje se odnose na kombinacije djelatnih tvari pokazuje da su one postupno bile nadopunjavane i da je cilj tih dopuna bilo to da se razlikuju različite vrste kombinacija djelatnih tvari i da se nacionalnim tijelima preporuči da od podnositelja zahtjeva traže sve više informacija.
205    U tom pogledu, smjernice u revidiranoj verziji iz travnja 1996. (Note for Guidance concerning the application of section C.6 Part 4 of the Annex to Directive 75/318/EEC as amended) razlikuju se u odnosu na Preporuku 83/571 u sljedećem:
–        njima se predviđa da podnositelj zahtjeva mora jasno navesti sastoji li se navedena indikacija od terapije prve primjene (namijenjena pacijentima koji nisu primili nijednu od predmetnih tvari) ili terapije druge primjene (provedena kada monoterapija nije pokazala zadovoljavajući omjer koristi/rizika) ili pak odgovara drugim upotrebama. U tim smjernicama, u njihovoj revidiranoj verziji iz travnja 1996., navodi se da se klinički razvoj mora provoditi u skladu s tim;
–        u njima je sadržan odjeljak posvećen farmakodinamičkim i farmakokinetičkim studijama u kojima se navode dodatni zahtjevi koji se mogu nametnuti podnositeljima zahtjeva. Te su studije osobito važne u pogledu međudjelovanja između tvari od kojih se kombinacija sastoji. Tako se u smjernicama, u njihovoj revidiranoj verziji iz travnja 1996., objašnjava da podnositelj zahtjeva mora dokazati da različite tvari ne utječu na njihov farmakokinetički profil;
–        u njima je sadržan odjeljak koji se odnosi na sastav i dozu, u kojem se preporučuje da predloženo doziranje bude opravdano. Tako je navedeno da „[d]oziranje svake tvari u fiksnoj kombinaciji mora biti takvo da je kombinacija neškodljiva i djelotvorna za značajnu populacijsku podskupinu i da je ocjena koristi/rizika fiksne kombinacije jednaka ili viša od one svake od njezinih tvari uzetih pojedinačno”, da se „multilevel factorial design može koristiti, ali [da] postoje drugi načini potvrde kako bi se dokazalo da je kombinacija superiornija od svojih tvari” i da „[o]pisna sredstva, poput response surface methods, mogu biti korisna (vidjeti informacije o odnosu doza‑odgovor radi davanja potpore odobrenju proizvoda)”;
–        one sadržavaju točku koja se odnosi na terapijska ispitivanja, a kojom se predviđa da su potvrdna klinička ispitivanja nužna kako bi se dokazala djelotvornost, po mogućnosti usporednim grupnim usporedbama u kojima se fiksna kombinacija uspoređuje s njezinim pojedinačnim tvarima. Ako je to moguće, preporučeno je uključenje placebo grupe.
206    Valja dodati da se u Prilogu V. Preporuci 83/571 izričito ne spominje potreba da svaka tvar fiksne kombinacije djelatnih tvari daje dokumentiran doprinos u okviru kombinacije. Naime, upravo je u smjernicama, u njihovoj revidiranoj verziji iz travnja 1996., prvi put navedeno da svaka tvar fiksne kombinacije djelatnih tvari mora davati „dokumentiran doprinos” u okviru kombinacije. Zatim je u smjernicama, u njihovoj verziji donesenoj 2009. („Gudeline on clinical development of fixed combination medicinal products”), naveden dokumentiran „terapijski” doprinos.
207    Općenitije, u smjernicama koje su slijedile revidirane smjernice iz 1996. preporuke su dodatno ojačane te su informacije i podaci koji se očekuju od podnositelja zahtjeva bili povećani i pobliže određeni.
208    Tako na dan donošenja odluke o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm nijedan pravno obvezujući tekst nije na precizan način predviđao uvjete kojima podliježe izdavanje odobrenja za stavljanje u promet kombinacije djelatnih tvari ni način na koji je trebalo opravdati kombinaciju djelatnih tvari. Nadalje, točno je da je u Preporuci 83/571 već bilo predviđeno da su podnositelji zahtjeva dužni opravdati konkretnu kombinaciju djelatnih sastojaka koja je predložena i da nova kombinacija mora biti predmet kliničkih ispitivanja kako bi se definirala uloga koju svaka od njezinih komponenti ima u cjelini. Međutim, ti uvjeti, koji su se nalazili u neobvezujućem tekstu, ostaju ograničeni i neprecizni u pogledu načina provedbe, pogotovo u vezi s uvjetima koji su naknadno formulirani kako bi se, među ostalim, uzela u obzir najnovija dostignuća.
209    U tom pogledu valja utvrditi da je društvo Biogen Idec u dopisu upućenom Komisiji 1. svibnja 2013., koji je ona dostavila Općem sudu, objasnilo da je BfArM odobrio lijek Fumaderm kao kombinaciju četiriju djelatnih sastojaka. Međutim, društvo Biogen Idec pojasnilo je da „je BfArM smatrao da […] spis lijeka Fumaderm nije sadržava[o] kliničke podatke o pojedinačnim djelatnim farmaceutskim sastojcima (API); u njemu su [bili] sadržani samo podaci o neškodljivosti i djelotvornosti kombinacije djelatnih tvari koje su općenito razmatrane, pri čemu svojstva DMF‑a uzeta zasebno nisu bila poznata”.
210    Također valja istaknuti da je u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio na raspravi EMA‑in zastupnik objasnio da, prema njegovim saznanjima, pojam „djelatna tvar” nije bio definiran na razini Unije prije stupanja na snagu Direktive 2001/83. Navedena direktiva stupila je na snagu nakon BfArM‑ove odluke kojom je odobreno stavljanje u promet lijeka Fumaderm.
211    Konačno, u 2013. još se uvijek smatralo da je, prema tadašnjem stanju prava Unije, bilo teško izbjeći da, sve dok usklađivanje mjera potrebnih za osiguranje zaštite zdravlja ne bude potpunije, i dalje postoje razlike među državama članicama prilikom razvrstavanja proizvoda u kontekstu Direktive 2001/83 (vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Laboratoires Lyocentre, C‑109/12, EU:C:2013:626, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
212    Kao treće, u skladu s uvodnom izjavom 7. Direktive 2001/83, „pojmovi sigurnosti i terapijske djelotvornosti mogu se analizirati samo u međusobnom odnosu i procjena njihovog odnosa ovisi o napretku znanosti i uporabi za koju je lijek namijenjen”.
213    U tom pogledu već je presuđeno da se, kako bi se ustanovilo je li proizvod obuhvaćen definicijom „lijeka” u smislu Direktive 2001/83, nacionalna tijela koja djeluju pod sudskim nadzorom o tome trebaju odrediti od slučaja do slučaja, imajući u vidu sve značajke tog proizvoda, a osobito njegov sastav, farmakološka, imunološka ili metabolička svojstva, i to ona koja se mogu ustanoviti na temelju trenutačnih znanstvenih spoznaja, način korištenja, način distribucije, saznanja koja o njemu imaju potrošači i rizike koje uključuje njegovo korištenje (vidjeti presudu od 10. srpnja 2014., D. i G., C‑358/13 i C‑181/14, EU:C:2014:2060, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
214    Odobrenje za stavljanje lijeka u promet stoga se izdaje ovisno o stanju znanstvenih spoznaja na dan kada je ono izdano.
215    U ovom slučaju valja podsjetiti na to da je odluka o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm razdobljem duljim od petnaest godina odvojena od podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera. Iz spisa podnesenog Općem sudu proizlazi da su se tijekom tog razdoblja značajno promijenile znanstvene spoznaje o tvarima od kojih se lijek Fumaderm sastoji, njihovu djelovanju i sredstvima za njihovo proučavanje.
216    Nadalje, iz sadržaja spisa proizlazi da je društvo Biogen Idec, tijekom ispitivanja pitanja o tome je li lijek Tecfidera bio dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm, podnijelo dokaze koji su utvrđeni nakon BfArM‑ove odluke i da je te dokaze CHMP uzeo u obzir. Naime, društvo Biogen Idec u svojem zahtjevu da se lijeku Tecfidera dodijeli status „nove djelatne tvari” uputilo je na nekoliko studija objavljenih nakon BfArM‑ove odluke. Osim toga, društvo Biogen Idec u potporu svojem zahtjevu podnijelo je, među ostalim, dopis od 9. rujna 2013., pod naslovom „Komentari o razlikama u kemijskoj strukturi između lijeka Tecfidera i kombinacije djelatnih tvari Fumaderm”. Znanstvena literatura spomenuta u tom dopisu, uz jednu iznimku, slijedi nakon BfArM‑ove odluke. Naposljetku, CHMP je u EPAR‑u smatrao da su MEF i DMF oboje djelatni i da nisu ista djelatna tvar, osobito na temelju podataka koji su uslijedili nakon BfArM‑ove odluke koje je podnijelo društvo Biogen Idec.
217    S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je u ovom slučaju Komisija bila suočena s novim pitanjem o tome je li odobrenje za stavljanje lijeka u promet, čija je jedina djelatna tvar bila komponenta prethodno odobrene kombinacije djelatnih tvari, bilo dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i ono dodijeljeno za navedenu kombinaciju. Osim toga, to novo pitanje postavilo se u posebnom kontekstu obilježenom činjenicom da je odluku o odobrenju za stavljanje u promet predmetne kombinacije djelatnih tvari donijelo nacionalno tijelo 1994., odnosno više od petnaest godina prije podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka koji se sastoji samo od jedne djelatne tvari. Međutim, 1994. stanje prava Unije i znanstvene spoznaje bili su znatno drukčiji.
218    U tom konkretnom kontekstu valja utvrditi, s jedne strane, da Komisija opravdano nije slijedila pristup koji je EMA iznijela u svojem dopisu društvu Biogen Idec od 3. kolovoza 2011., prema kojem se odobrenje kombinacije djelatnih tvari nije smatralo obuhvaćenim globalnim odobrenjima za stavljanje u promet različitih pojedinačnih djelatnih tvari u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83 (vidjeti točku 12. ove presude), i da je, s druge strane, ona u svojem dopisu od 18. rujna 2013. od CHMP‑a zatražila da ocijeni je li DMF bio različit od lijeka Fumaderm, koji se sastojao od DMF‑a i soli MEF‑a (vidjeti točku 18. ove presude).
d)      Načelo uzajamnog priznavanja odluka koje su donijela nacionalna tijela
219    Tužitelj tvrdi da je bilo ključno to da Komisija provjeri je li utvrđeno da su soli MEF‑a s terapijskog gledišta imale relevantno djelovanje u lijeku Fumaderm. Međutim, CHMP i Komisija takvu provjeru nisu proveli. Nijedan raspoloživi element ne dokazuje da je taj kriterij dokumentiranog terapijskog doprinosa doista bio primijenjen tijekom početne ocjene lijeka Fumaderm u pogledu soli MEF‑a. Osim toga, ništa ne dokazuje da je CHMP tijekom ocjene lijeka Tecfidera u bilo kojem trenutku zatražio od BfArM‑a da mu dostavi informacije kako bi se uvjerio da je djelovanje soli MEF‑a u lijeku Fumaderm bilo pravilno ocijenjeno.
220    EMA se poziva na načelo uzajamnog priznavanja i tvrdi da je isključena mogućnost da regulatorno tijelo, poput Komisije ili nje same, preispita ocjenu drugog regulatornog tijela u okviru ispitivanja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet. Naime, EMA nije pravno ovlaštena, osim u iznimnim okolnostima (primjerice, u slučaju pokretanja postupka na temelju članka 31. Direktive 2001/83), provesti novu ocjenu prvotne znanstvene ocjene odobrenog lijeka. EMA dodaje da je pitanje ocjene terapijskog učinka DMF‑a i MEF‑a u lijeku Fumaderm već bilo razmotreno u okviru ocjene koju je proveo BfArM i da, kad to ne bi bio slučaj, lijek Fumaderm ne bi mogao biti odobren kao kombinacija djelatnih tvari.
221    EMA osporava tužiteljev argument prema kojem navodni terapijski doprinos MEF‑a u lijeku Fumaderm nikad nije bio provjeren prilikom CHMP‑ove ocjene niti je uzet u obzir u okviru Komisijina postupka odlučivanja. Naime, provjera dokumentiranog terapijskog doprinosa MEF‑a u lijeku Fumaderm ne bi de facto ušla u okvir ocjene koju je Komisija u pogledu DMF‑a zatražila od CHMP‑a. Osim toga, ta provjera bila bi de lege izvan područja primjene CHMP‑ove ocjene jer u okviru odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera potonji nije ovlašten ponovno pokrenuti znanstvenu ocjenu lijeka Fumaderm koju je proveo BfArM.
222    Naposljetku, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, u Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014. sadržano je jasno upućivanje na BfArM‑ovo odobrenje lijeka Fumaderm i činjenicu da je Fumaderm bio odobren kao lijek koji sadržava djelatne tvari MEF i DMF. Takvo upućivanje nužno uključuje upućivanje na znanstvenu ocjenu terapijskog doprinosa svake tvari kombinacije koja je dovela do odobrenja lijeka Fumaderm kao kombinacije djelatnih tvari.
223    Točno je da je Sud, što se tiče postupka uzajamnog priznavanja iz članka 28. stavka 2. Direktive 2001/83, smatrao da se tumačenje prema kojem bi država članica kojoj je podnesen zahtjev za uzajamno priznavanje mogla, čak i izvan pretpostavke opasnosti za javno zdravlje iz članka 29. navedene direktive, provesti novu ocjenu podataka koji se odnose na temeljnu sličnost koja je navela referentnu državu članicu da prihvati skraćeni zahtjev, ne može prihvatiti (vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2008., Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, t. 31.). Sud je dodao da ne samo da bi takvo tumačenje bilo protivno samom tekstu članaka 28. i 29. Direktive 2001/83 nego bi te odredbe lišilo njihova korisnog učinka. Naime, ako bi država članica pozvana da prizna odobrenje koje je već izdala druga država članica mogla uvjetovati takvo odobrenje drugom ocjenom cijelog ili dijela zahtjeva za izdavanje odobrenja, time bi se postupak uzajamnog priznavanja koji je uspostavio zakonodavac Unije lišio svakog smisla te bi se ozbiljno ugrozilo ostvarenje ciljeva Direktive 2001/83, kao što je to, osobito, slobodno kretanje lijekova na unutarnjem tržištu (presuda od 16. listopada 2008., Synthon, C‑452/06, EU:C:2008:565, t. 32.).
224    Također je točno da je Sud u vezi s decentraliziranim postupkom iz članka 28. stavka 3. Direktive 2001/83 smatrao da, jednom kada se utvrdi opći sporazum država članica u kojima je podnesen zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet, nadležna tijela tih država članica ne mogu prilikom donošenja svoje odluke o stavljanju u promet tog lijeka na svojem državnom području dovesti u pitanje rezultat tog postupka. Tumačenje prema kojem bi takva mogućnost bila dopuštena ne samo da bi bilo protivno izričaju članka 28. stavka 5. Direktive 2001/83 nego bi i oduzelo svaki smisao decentraliziranom postupku te bi ugrozilo, među ostalim, ostvarenje cilja slobodnog kretanja lijekova, koji je naveden u uvodnoj izjavi 14. te direktive (presuda od 14. ožujka 2018., Astellas Pharma, C‑557/16, EU:C:2018:181, t. 26.).
225    Međutim, prije svega, u presudama navedenima u točkama 223. i 224. ove presude Sud nije bio pozvan odlučiti o predmetima u kojima je, kao u ovom slučaju, EMA zaprimila zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet poput onoga koji se odnosi na lijek Tecfidera u okviru centraliziranog postupka predviđenog Uredbom br. 726/2004 i u kojima je Komisija bila tijelo koje je trebalo donijeti odluku o tom zahtjevu.
226    Naime, valja istaknuti da su u predmetima u kojima su donesene presude od 16. listopada 2008., Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565) i od 14. ožujka 2018., Astellas Pharma (C‑557/16, EU:C:2018:181) Sudu bila upućena pitanja koja se odnose na nadležnosti tijela država članica u okviru postupka uzajamnog priznavanja ili decentraliziranog postupka. Iz članaka 28. i 29. Direktive 2001/83 proizlazi da se ti postupci odnose na izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u više od jedne države članice, a stoga i na odnose među državama članicama.
227    Stoga se iz presuda od 16. listopada 2008., Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565) i od 14. ožujka 2018., Astellas Pharma (C‑557/16, EU:C:2018:181), na koje se EMA pozvala u odgovoru na tužbu, ne može zaključiti da Komisija nije imala pravo od CHMP‑a zahtijevati da provede novu znanstvenu ocjenu lijeka koji je nacionalno tijelo već odobrilo ili barem zatražiti od BfArM‑a informacije potrebne da bi se provjerila ocjena koju je prethodno provelo to nacionalno tijelo.
228    Nadalje, valja istaknuti da bi EMA, u skladu s uvodnom izjavom 19. Uredbe br. 726/2004, ponajprije trebala biti zadužena za davanje najkvalitetnijih mogućih znanstvenih mišljenja institucijama Unije i državama članicama kako bi im se omogućilo izvršavanje nadležnosti koje su im dodijeljene zakonodavstvom Unije u sektoru lijekova, u području izdavanja odobrenja i nadzora lijekova. Također u skladu s uvodnom izjavom 19. Uredbe br. 726/2004, Unija bi odobrenje za stavljanje lijeka u promet trebala izdati tek nakon jedinstvene znanstvene ocjene, primjenjujući najviše moguće standarde, u kojoj se ocjenjuju kakvoća, sigurnost primjene i djelotvornost lijekova visoke tehnologije te je to potrebno provesti putem hitnog postupka u kojem će biti osigurana uska suradnja između Komisije i država članica.
229    Iz Uredbe br. 726/2004 proizlazi da je EMA zadužena za koordinaciju postojećih znanstvenih resursa koje su joj države članice stavile na raspolaganje radi ocjene, nadzora i farmakovigilancije lijekova te da se ona sastoji, među ostalim, od CHMP‑a zaduženog za izradu EMA‑ina mišljenja o svim pitanjima u vezi s ocjenjivanjem lijekova za humanu uporabu. U skladu s člankom 57. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 726/2004, EMA pruža državama članicama i institucijama Unije najbolje moguće znanstvene savjete o bilo kojim pitanjima koja su joj upućena, a koja se odnose na ocjenjivanje kakvoće, neškodljivosti i djelotvornosti lijekova za humanu uporabu ili veterinarsko‑medicinskih proizvoda, u skladu s odredbama zakonodavstva Unije o lijekovima. U skladu s člankom 60. Uredbe br. 726/2004, EMA je, na zahtjev Komisije, dužna u pogledu odobrenih lijekova prikupiti sve dostupne podatke o metodama kojima se nadležna tijela država članica koriste za određivanje dodane terapijske vrijednosti koju pruža bilo koji novi lijek.
230    Naposljetku, valja naglasiti da je, u skladu s uvodnom izjavom 12. Direktive 2001/83, u slučaju neslaganja među državama članicama u vezi s kakvoćom, sigurnosti primjene ili djelotvornosti lijeka, potrebno izvršiti njegovu znanstvenu ocjenu u skladu sa standardom Unije, iz koje će proizići jedinstvena odluka u vezi s neslaganjem, a koja će biti obvezna za te države članice. Tu je odluku potrebno usvojiti u ubrzanom postupku koji zahtijeva blisku suradnju Komisije i država članica. Usto, u skladu s uvodnom izjavom 17. Uredbe br. 726/2004, Unija bi trebala imati na raspolaganju sredstva za znanstvenu ocjenu lijekova predstavljenih u skladu s decentraliziranim postupcima za izdavanje odobrenja. Štoviše, radi osiguranja učinkovitog usklađenja upravnih odluka koje države članice donose u pogledu lijekova predstavljenih u skladu s decentraliziranim postupcima za izdavanje odobrenja, potrebno je dodijeliti Uniji sredstva za rješavanje nesuglasica između država članica u pogledu kakvoće, sigurnosti primjene i djelotvornosti lijekova.
231    Tako, u skladu s člankom 30. stavkom 1. Direktive 2001/83, ako su predana dva ili više zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu sa člancima 8., 10., 10.a, 10.b, 10.c i 11. te direktive i ako su države članice donijele različite odluke u vezi s davanjem, privremenim oduzimanjem ili ukidanjem odobrenja za stavljanje određenog lijeka u promet država članica, Komisija ili podnositelj zahtjeva ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet mogu dostaviti predmet CHMP‑u radi primjene postupka predviđenog člancima 32., 33. i 34. te direktive.
232    Također valja naglasiti da će, u skladu s člankom 31. stavkom 1. Direktive 2001/83, države članice, Komisija, podnositelj zahtjeva ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet, u posebnim slučajevima kad su interesi Unije u pitanju, uputiti predmet Odboru radi primjene postupka iz članaka 32., 33. i 34. te direktive, prije donošenja bilo koje odluke o zahtjevu za odobrenje za stavljanje lijeka u promet ili o privremenom povlačenju ili ukidanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet, ili o bilo kojim drugim izmjenama odobrenja za stavljanje lijeka u promet koje se pokažu potrebnima.
233    Donošenjem Direktive 2004/27/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o izmjeni Direktive 2001/83 (SL 2004., L 136, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 61., str. 101.) zakonodavac Unije dodijelio je Komisiji nadležnost za donošenje akata koji proizvode obvezujuće učinke u odnosu na države članice, osobito nakon što je izmijenio članak 31. Direktive 2001/83.
234    Kada se pred CHMP‑om vode posebni slučajevi koji su od interesa za Uniju, u okviru postupka predviđenog člankom 31. stavkom 1. Direktive 2001/83, na njemu je da provede vlastitu ocjenu predmetnog lijeka na razini Unije. Ocjena koju je proveo taj odbor neovisna je o ocjeni nacionalnih tijela. U tom se pogledu CHMP‑u ne može istaknuti, s obzirom na informacije koje prvi put treba analizirati, ocjena koju je nacionalno tijelo moglo imati za te informacije u prošlosti (presuda od 3. prosinca 2015., PP Nature‑Balance Lizenz/Komisija, C‑82/15 P, neobjavljena, EU:C:2015:796, t. 37., vidjeti također u tom smislu presudu od 19. rujna 2019., GE Healthcare/Komisija, T‑783/17, EU:T:2019:624, t. 101.).
235    Postupak predviđen člankom 31. Direktive 2001/83 stoga može, osobito na inicijativu Komisije, nakon što je CHMP proveo neovisnu ocjenu, dovesti do Komisijine odluke u kojoj ona nadležna tijela dotičnih država članica obvezuje da sama donesu odluku na temelju članka 116. Direktive 2001/83, odnosno odluku o suspenziji, povlačenju ili izmjeni odobrenja za stavljanje lijeka u promet kada se smatra da je dotični lijek štetan, da terapijski učinak nedostaje, da je odnos koristi/rizika nepovoljan ili da kvalitativni ili kvantitativni sastav lijeka ne odgovara navedenom.
236    S obzirom na prethodno navedeno i bez potrebe za odlučivanjem o primjenjivosti članka 31. Direktive 2001/83 u ovom slučaju, valja utvrditi da EMA i Komisija u okviru postupaka za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet koji se provode na razini Unije ili u državama članicama obnašaju posebnu funkciju koja nije usporediva s onom nacionalnih tijela. Stoga načelo uzajamnog priznavanja, na koje se poziva EMA, ne može biti prepreka tomu da, nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u okviru centraliziranog postupka, CHMP ispita ocjene koje je prethodno provelo nacionalno tijelo ili da sam provede neovisno ocjenjivanje. To je osobito slučaj kada se zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet podnese na razini Unije za tvar koja ulazi u sastav kombinacije djelatnih tvari koja je petnaest godina prije toga bila odobrena na nacionalnoj razini i kada podaci u CHMP‑ovu posjedu mogu učiniti nevjerodostojnom teoriju da tvar koja je uklonjena iz navedene kombinacije, u ovom slučaju MEF, ima u okviru nje ulogu.
237    To osobito vrijedi u ovom slučaju jer su se, nakon zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera podnesenog u skladu s centraliziranim postupkom, EMA, putem CHMP‑a, a zatim Komisija, izjasnile o tome je li lijek Tecfidera obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm. Ta je ocjena na razini Unije imala utjecaj na razdoblje zakonske zaštite podataka u vezi s lijekom Tecfidera i mogla je biti prepreka tomu da nadležna tijela država članica ili Komisija dodijele odobrenje za stavljanje u promet generičkog lijeka proizišlog iz lijeka Tecfidera. Stoga pitanje je li lijek Tecfidera bio obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm i, u tom kontekstu, pitanje je li MEF imao ulogu u lijeku Fumaderm čine poseban slučaj koji je od interesa za Uniju, s jedne strane, s obzirom na ciljeve koji se općenito žele postići Direktivom 2001/83, odnosno, s obzirom na glavni cilj zaštite javnog zdravlja i cilj slobode kretanja lijekova, i, s druge strane, s obzirom na ciljeve koji se žele postići konceptom globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, navedene u točkama 174. do 179. ove presude.
238    Komisijino postupanje tijekom postupka koji je prethodio donošenju Provedbene odluke od 30. siječnja 2014., kao i analize koje je CHMP proveo na njezin zahtjev u pogledu lijeka Tecfidera, potvrđuju posebnu ulogu koju ta institucija i taj odbor imaju. One pokazuju da se Komisija nije smatrala vezanom odlukom koju je BfArM donio 1994. Naime, Komisija je smatrala da utvrđenje prema kojem lijek Tecfidera nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem kao i lijek Fumaderm podliježe ocjeni statusa „nove djelatne tvari” lijeka Tecfidera. U tim je okolnostima Komisija dopisom od 18. rujna 2013. od CHMP‑a zatražila da ocijeni je li DMF različit od lijeka Fumaderm (vidjeti točku 18. ove presude). Nakon tog zahtjeva, izvjestitelji su ispitali jesu li DMF i MEF bili različite djelatne tvari te je li lijek Fumaderm, koji se sastoji od MFF‑a i DMF‑a, bio različit od DMF‑a u pogledu sigurnosti primjene i djelotvornosti. Komisijin zahtjev od 18. rujna 2013. kao i prikupljeni podaci i ispitivanje koje je CHMP proveo nakon tog zahtjeva mogli su dovesti do ocjena i zaključka koji bi bili protivni BfArM‑ovoj odluci o odobravanju stavljanja u promet lijeka Fumaderm kao kombinacije djelatnih tvari.
e)      Podaci kojima su raspolagali ili mogli raspolagati EMA i Komisija u pogledu uloge MEF‑a u lijeku Fumaderm
239    Važno je podsjetiti na to da je Komisija u svojem dopisu od 18. rujna 2013. upućenom predsjedniku CHMP‑a navela da je društvo Biogen Idec zatražilo analizu pitanja o tome može li se djelatna tvar DMF kvalificirati kao nova djelatna tvar. Osim toga, Komisija je pojasnila da se nova djelatna tvar definira kao kemijska tvar koja prethodno nije bila odobrena kao lijek u Uniji. Usto je istaknula da DMF prethodno nije bio odobren kao lijek u Uniji, nego da je bio dio lijeka Fumaderm, koji je u Njemačkoj bio odobren 1994. (vidjeti točku 18. ove presude).
240    Nakon tog dopisa i nakon ocjena koje su izvjestitelji proveli u zajedničkom izvješću od 18. listopada 2013. (vidjeti točku 22. ove presude), CHMP je tijekom sastanka koji je održan 24. listopada 2013. istaknuo dva prigovora protiv zahtjeva za dodjelu DMF‑u statusa „nove djelatne tvari” (vidjeti točku 23. ove presude). Tim se prigovorima, kao prvo, željelo pojasniti jesu li DMF i MEF bili esteri ili derivati jedan drugoga i, kao drugo, obraditi u pogledu neškodljivosti i/ili djelotvornosti pitanje relevantnih kliničkih razlika između, s jedne strane, DMF‑a i, s druge strane, DMF‑a kombiniranog s MEF‑om. Društvo Biogen Idec 4. studenoga 2013. dostavilo je svoje odgovore na prigovore koje je istaknuo CHMP. Izvjestitelji su u zajedničkom izvješću od 11. studenoga 2013. analizirali odgovore društva Biogen Idec i dali svoju ocjenu (vidjeti točku 25. ove presude).
241    CHMP je u EPAR‑u smatrao da su MEF i DMF oboje djelatni i da nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije bila ista. CHMP je iz toga zaključio da nije potrebno detaljnije istražiti potencijalne značajne razlike u pogledu profila neškodljivosti/djelotvornosti. Osim toga, na temelju znanstvenih dokaza i u skladu s Komisijinim objašnjenjima iz dopisa od 18. rujna 2013., CHMP je smatrao da je DMF različit od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. To utvrđenje, kao i upućivanje na sadržaj Komisijina dopisa od 18. rujna 2013., također se nalaze u CHMP‑ovu mišljenju od 21. studenoga 2013. (vidjeti točku 26. ove presude).
242    U tim je okolnostima CHMP prikupio kliničke podatke koji se odnose, među ostalim, na farmakološko djelovanje MEF‑a promatrano zasebno i na farmakološko djelovanje MEF‑a u lijeku Fumaderm. Tužitelj je te kliničke podatke podnio Općem sudu u potporu svojim tvrdnjama.
243    Tužitelj u biti tvrdi da dokazi koje je podnijelo društvo Biogen Idec i koji su uzeti u obzir tijekom postupka koji je prethodio donošenju Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. nisu bili dostatni ni dovoljno jaki da bi se na temelju njih donio zaključak o postojanju relevantne „razlike” između lijeka Tecfidera i lijeka Fumaderm. Konkretno, tužitelj tvrdi da CHMP na temelju dostupnih dokaza nije mogao zaključiti da soli MEF‑a imaju relevantno terapijsko djelovanje u okviru kombinacije DMF‑a i soli MEF‑a u lijeku Fumaderm. Stoga je jedina relevantna djelatna tvar u lijeku Fumaderm bio DMF. Ta su utvrđenja, uostalom, potkrijepljena činjenicom da se dostupnim kliničkim dokazima ne dokazuje terapijsko djelovanje MEF‑a uzetog zasebno.
244    EMA tvrdi da je CHMP s pravom na temelju ograničenih kliničkih dokaza donio zaključak o farmakološkom djelovanju MEF‑a, s jedne strane, jer su ti dokazi bili dokumentirani nekliničkim podacima i, s druge strane, jer je u pogledu lijeka Fumaderm odobrenje za stavljanje u promet već bilo dobiveno te je njegovo farmakološko djelovanje nadležno tijelo države članice već utvrdilo. EMA dodaje da su tužiteljevi navodi protiv ocjene koju je proveo CHMP bespredmetni. Naime, u okviru osporavanja ocjene kliničkih i nekliničkih podataka koju je proveo CHMP tužitelj nije poštovao cilj koji se nastoji postići tom ocjenom te je pošao od pogrešne pretpostavke prema kojoj je CHMP bio dužan provesti ocjenu terapijskog učinka MEF‑a u lijeku Fumaderm. BfArM je već proveo tu ocjenu te je činjenica da je lijek Fumaderm bio odobren kao kombinacija djelatnih tvari podrazumijevala da se tijekom tog ocjenjivanja pokazalo da DMF i MEF imaju dokumentiran terapijski doprinos u okviru te kombinacije. Stoga CHMP nije bio dužan ponovno provesti tu ocjenu u okviru zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Tecfidera. EMA pojašnjava da je CHMP analizirao kliničke podatke koje je podnijelo društvo Biogen Idec, a na koje se tužitelj zatim pozvao, samo kako bi utvrdio farmakološko djelovanje MEF‑a. Budući da su klinički podaci koji se odnose na MEF‑a bili relativno ograničeni, djelovanje MEF‑a neposredno je provjereno usporedbom podataka dobivenih od pacijenata izloženih MEF‑u u kombinaciji s DMF‑om s podacima dobivenima od pacijenata izloženih samo DMF‑u. U tom pogledu, EMA pojašnjava da se CHMP pozvao na publikaciju Nieboer, C., de Hoop, D., Langendijk, P. N. J., van Loenen, A. C. i Gubbels, J. pod naslovom „Fumaric acid therapy in psoriasis: a double‑blind comparison between fumaric acid compound therapy and monotherapy with dimethylfumaric acid ester” (Dermatologica., 1990.; 181(1):33–37, u daljnjem tekstu: „studija Nieboer i dr. iz 1990.”) samo u svrhu potpore zaključku prema kojem MEF jest djelatna tvar s farmakološkog gledišta.
245    Kao prvo, kada je riječ o kliničkom djelovanju MEF‑a uzetog zasebno, CHMP je ispitao studiju Nieboer i dr. iz 1989. (vidjeti točku 197. ove presude), u kojoj se opisuje šest terapijskih režima na bazi DMF‑a i MEF‑a koji su se koristili u liječenju psorijaze.
246    EMA u odgovoru na tužbu ističe da su istraživanja provedena u okviru te studije pokazala da „je učestalost svrbeža [pokazala] veći pad u skupini koja je primila [MEF‑a] nego u skupini koja je primila placebo” te da su „znatne razlike (p < 0,05) [bile] uočene između konačnih rezultata ljuštenja i svrbeža dviju skupina” pacijenata koje su primile različite doze MEF‑a.
247    Prema EMA‑inu mišljenju, iz prethodno navedenog jasno proizlazi da je primjena MEF‑a dala rezultate različite od onih koji su ostvareni primjenom placeba što se tiče kriterija ljuštenja i da su različite doze MEF‑a dovele do vrlo različitih rezultata u pogledu ljuštenja i svrbeža.
248    Međutim, kao prvo, u zajedničkom izvješću o ocjeni izvjestiteljâ od 18. listopada 2013. navodi se da se studija Nieboer i dr. iz 1989. odnosi na formulacije proizvoda koje nisu u potpunosti opisane i na populaciju za koju kriteriji uključivanja i ozbiljnosti simptoma također nisu prijavljeni. Osim toga, u zajedničkom izvješću o ocjeni izvjestiteljâ od 11. studenoga 2013. navedeno je da „[…] DMF i soli MEF‑a ne pokazuju nijednu klinički značajnu razliku u pogledu neškodljivosti[, da] nije moguće zaključiti o postojanju relevantnih kliničkih razlika u pogledu djelotvornosti jer jedini dostupni podaci proizlaze iz studije [Nieboer i dr. iz 1989. i da] je u ovom slučaju samo deset pacijenata koji boluju od psorijaze u okviru studije čija se vjerodostojnost ne može sa sigurnošću utvrditi uzimalo isključivo MEF”.
249    S druge strane, CHMP u EPAR‑u objašnjava da su raspoloživi klinički podaci u pogledu isključivo MEF‑a izvedeni iz objavljene literature i da su ograničeni.
250    Stoga elementi spisa upućuju na to da studija Nieboer i dr. iz 1989. ne pruža relevantne i dostatne podatke u pogledu kliničkog djelovanja MEF‑a uzetog zasebno.
251    U svakom slučaju, valja istaknuti da je u okviru studije Nieboer i dr. iz 1989. uspoređena natrijeva sol MEF‑a (MEF‑Na) s placebom. Međutim, MEF‑Na ne ulazi u sastav lijeka Fumaderm (vidjeti točku 2. ove presude). Osim toga, u okviru usporedbe između skupine koja je primala dnevnu dozu od 240 mg natrijeve soli MEF‑a (MEF‑Na) i skupine koja je dobila placebo navodi se da ne postoji nikakva razlika kada je riječ o slučajevima poboljšanja, izostanka poboljšanja ili pogoršanja. U istoj studiji objašnjeno je da je konačni prosječan rezultat isti u objema skupinama i da je samo u pogledu rezultata svrbeža zabilježen znatan pad u skupini koja je primila MEF‑Na. Autori studije također objašnjavaju da je provedena komparativna studija između dnevnog unosa 720 mg MEF‑Na i dnevnog unosa 240 mg MEF‑Na jer se dnevna doza od 240 mg MEF‑Na pokazala nedjelotvornom. Međutim, u studiji Nieboer i dr. iz 1989. autori su utvrdili da nije primijećena nikakva razlika između uzimanja 720 mg MEF‑Na i uzimanja 240 mg MEF‑Na s obzirom na broj pacijenata čija se situacija poboljšala.
252    Kao drugo, što se tiče usporedbe između uzimanja samog DMF‑a i kombinacije DMF‑a i soli MEF‑a, EMA najprije, u pogledu studije Nieboer i dr. iz 1989., naglašava da je CHMP u EPAR‑u također „istaknuo da su učinci liječenja [bili] primijećeni ranije kada je DMF bio kombiniran s MEF‑om, a ne kada je primijenjen samo DMF”. EMA smatra da samo farmakološko djelovanje MEF‑a može objasniti činjenicu da primjena DMF‑a u kombinaciji s MEF‑om brže proizvodi učinke od primjene isključivo DMF‑a.
253    Međutim, najprije valja podsjetiti na to da se metodologija studije Nieboer i dr. iz 1989. nije mogla pouzdano ocijeniti (vidjeti točku 248. ove presude). Tako elementi spisa pokazuju da se u okviru te studije ne daju relevantni podaci u pogledu uloge MEF‑a u lijeku Fumaderm.
254    Nadalje, iz zajedničkog izvješća o ocjeni izvjestiteljâ od 18. listopada 2013. proizlazi da se na temelju studije Nieboer i dr. iz 1989. ne može donijeti ocjena o opsegu u kojem DMF i MEF imaju farmakološko djelovanje u lijeku Fumaderm. Stoga su izvjestitelji u biti smatrali da društvo Biogen Idec treba podrobnije opisati djelovanje DMF‑a i MEF‑a kako bi pomoglo u utvrđivanju uloge koju je MEF imao u lijeku Fumaderm.
255    Osim toga, u studiji Nieboer i dr. iz 1989. autori su istaknuli da je, u okviru kombinacije DMF‑a i MEF‑a, doza DMF‑u bila znatno viša od doze primijenjene za ispitivanja koja se odnose na sam DMF. Stoga, uzimajući u obzir primijenjene doze, rezultati studije Nieboer i dr. iz 1989. nisu bili dovoljni da se na temelju njih zaključi kako su učinci liječenja bili brže utvrđeni za kombinaciju DMF‑a i MEF‑a nego za sam DMF‑a.
256    Naposljetku, u studiji Nieboer i dr. iz 1989. autori su naveli da će pitanje ima li dodavanje DMF‑u soli MEF‑a dodatni ili pak potencijalni učinak biti predmet studije.
257    Kao drugo, valja podsjetiti na to da je CHMP prilikom ispitivanja pitanja o tome je li lijek Tecfidera obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm također ispitao studiju Nieboer i dr. iz 1990. (vidjeti točku 244. ove presude), koja se odnosi na dvostruko slijepo kliničko ispitivanje, kako bi se usporedili učinci DMF‑a kao jedine sastavnice i učinci kombinacije DMF‑a i MEF‑a.
258    U tom pogledu EMA tvrdi da je nakon studije Nieboer i dr. iz 1990. CHMP zaključio da je „[…] postotak poboljšanja (odnosno smanjenje rezultata ozbiljnosti psorijaze za više od polovice) iznosio 55 % u skupini koja je liječena DMF‑om i 80 % u skupini koja je liječena kombinacijom DMF/soli MEF‑a” te da su „krivulja konačnog rezultata i različiti parametri o četiri mjeseca ispitivanja dokazivali tendenciju bržeg dobivanja rezultata u skupini koja je primala kombinaciju DMF/soli MEF‑a nego u onoj koja je liječena samo DMF‑om”. EMA iz toga zaključuje da primjena DMF‑a u kombinaciji s MEF‑om proizvodi učinke različite od onih ostvarenih primjenom samo DMF‑a.
259    Međutim, u studiji Nieboer i dr. iz 1990. autori u uvodu objašnjavaju da DMF i soli MEF‑a čine djelatne sastojke želučanootpornih tableta koje se obično propisuju u okviru terapija na bazi fumarne kiseline. Prema mišljenju autora, čini se da se ta kombinacija temelji na povijesnim čimbenicima, a ne na racionalnom terapijskom pristupu.
260    Osim toga, kao što to tvrdi tužitelj, sažetak koji je sastavio CHMP ne odražava na odgovarajući način glavna utvrđenja i zaključke autora, odnosno da
–        se „[r]azlike primijećene između dviju skupina nisu činile značajnima”;
–        promjena ukupnog srednjeg indeksa u dvjema skupinama koje su podvrgnute liječenju na bazi DMF‑a, s jedne strane, i DMF‑a i MEF‑a, s druge strane, „nikada nije bilo bitno različito [u bilo kojem trenutku]”, da, „[z]atim, različiti parametri također nisu pokazivali značajnu razliku tijekom vremena” i da „[n]akon četiri mjeseca rezultati nisu bili statistički različiti”;
–        „je [r]azvoj ukupnih indicija i različitih parametara tijekom četiri mjeseca studije pokazao da je rezultat bio brže vidljiv kod [kombinacije DMF‑a i MEF‑a] nego kod monoterapije [na bazi samo DMF‑a]”, ali da „[ipak] ta razlika nije bila osjetna, a završni indeks bio je jednak u dvjema skupinama”;
–        i da je, zaključno, „dakle bilo moguće tvrditi da liječenje psorijaze [kombinacijom DMF‑a i MEF‑a] nije dove[lo] do boljeg kliničkog rezultata nego monoterapija [na bazi samo DMF‑a]”.
261    Osim toga, u publikaciji Rostami‑Yazdi, M., Clement, B. i Mrowietz, U., pod naslovom „Pharmacokinetics of anti‑psoriatic fumaric acid esters in psoriasis patients” (Arch Dermatol Res. 2010.; 30(7):531‑538), kojom je CHMP raspolagao tijekom ispitivanja lijeka Tecfidera, autori su rezultate studije Nieboer i dr. iz 1990. protumačili na način da je u njoj pokazano „da je osnovna komponenta lijeka Fumaderm DMF jer liječenje psorijaze mješavinom DMF‑a i MEF‑a, u usporedbi s osnovnom monoterapijom na bazi DMF‑a, nije bilo djelotvornije”.
262    Kao treće, u svojem zajedničkom izvješću o ocjeni od 18. listopada 2013. izvjestitelji su objasnili da postoji poseban interes u pogledu doprinosa soli MEF‑a farmakološkom djelovanju lijeka Fumaderm. Međutim, iako je on bio odobren i stavljen u promet u Njemačkoj za liječenje psorijaze 1994., izvjestitelji su istaknuli da društvo Biogen Idec nije provelo kliničku studiju lijeka Fumaderm na pacijentima koji boluju od multiple skleroze, što je zakompliciralo ocjenu.
263    Osim toga, važno je podsjetiti na to da su, unatoč činjenici da su raspolagali rezultatima studije Nieboer i dr. iz 1989. i studije Nieboer i dr. iz 1990., izvjestitelji u svojem zajedničkom izvješću o ocjeni od 18. listopada 2013. naveli da društvo Biogen Idec treba podrobnije opisati u kojoj su mjeri DMF i MEF ostvarivali svoje farmakološko djelovanje kao komponente proizvoda Fumaderm, kako bi se utvrdila uloga koju je MEF imao u lijeku Fumaderm. Dakle, u biti, smatrali su da je društvo Biogen Idec dostavilo vrlo malo kliničkih podataka i da ono mora detaljnije opisati djelovanje DMF‑a i MEF‑a kako bi pomoglo u utvrđivanju uloge koju MEF ima u lijeku Fumaderm.
264    Kao četvrto i prije svega, važno je naglasiti da su u svojem zajedničkom izvješću od 11. studenoga 2013. izvjestitelji analizirali odgovore društva Biogen Idec te su smatrali da se djelatna tvar DMF iz lijeka Tecfidera ne može kvalificirati kao „nova djelatna tvar” jer iz dostavljenih podataka nije proizlazilo da se svojstva DMF‑a u pogledu sigurnosti primjene i/ili djelotvornosti znatno razlikuju od proizvoda Fumaderm, koji je tada bio odobren i koji je sadržavao mješavinu DMF‑a i soli MEF‑a.
265    Iz prethodno navedenog proizlazi da se na temelju kliničkih ispitivanja koja je CHMP ispitao ne može zaključiti da je primjena DMF‑a u kombinaciji s MEF‑om proizvodila učinke različite od učinaka ostvarenih primjenom samo DMF‑a. Informacije kojima su EMA i Komisija raspolagale mogle su, naprotiv, dovesti u pitanje vjerodostojnost teorije prema kojoj MEF ima terapijsku ulogu u lijeku Fumaderm.
266    U prilogu odgovoru na tužbu EMA je dostavila odluku o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm i njezine priloge iz 1994., odnosno, među ostalim, RCP tog lijeka i uvjete o kojima ovisi njegovo stavljanje u promet.
267    Uvodno valja istaknuti da su EMA i Komisija u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda objasnile da nisu bile u posjedu tih dokumenata u trenutku donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
268    U svakom slučaju, važno je utvrditi da je u RCP‑u lijeka Fumaderm pojašnjeno da „mehanizam djelovanja estera fumarne kiseline u liječenju psoriasis vulgara još nije pojašnjen” i da „nijedna pretklinička studija nije dostupna zbog razloga nepostojanja odgovarajućih životinjskih modela”.
269    Osim toga, neka objašnjenja iz podnesenih dokumenata dovode u sumnju ulogu MEF‑a u lijeku Fumaderm.
270    Naime, valja podsjetiti na to da je BfArM izdao dva odobrenja za stavljanje u promet, prvo koje se odnosi na lijek Fumaderm prae ili lijek Fumaderm initial i drugo koje se odnosi na lijek Fumaderm. Količina DMF‑a sadržana u tabletama lijeka Fumaderm prae četiri je puta niža od količine DMF‑a sadržane u tabletama lijeka Fumaderm (vidjeti točku 2. ove presude).
271    U prilogu koji se odnosi na uvjete stavljanja u promet lijeka Fumaderm prae i lijeka Fumaderm BfArM objašnjava da lijek Fumaderm prae ne može biti terapija za psorijazu jer njegova klinička djelotvornost nije bila dokazana. U tom pogledu BfArM navodi da je moguće priznati da se prethodnom trotjednom primjenom lijeka Fumaderm prae poboljšava tolerancija na liječenje lijekom Fumaderm. Međutim, BfArM pojašnjava da je još nemoguće razumjeti zašto se postotak mješavine triju komponenti fumarne kiseline u lijeku Fumaderm prae mora potpuno razlikovati od postotka prisutnog u lijeku Fumaderm. BfArM dodaje da je potrebno temeljitije ispitivanje.
272    Točno je da se u RCP‑u lijeka Fumaderm navodi da su se, što se tiče akutne toksičnosti, komponente želučanootpornih tableta lijeka Fumaderm pokazale manje toksičnima u kombinaciji nego pojedinačno. Međutim, kao što je to EMA navela u odgovoru na tužbu, u zajedničkom izvješću o ocjeni od 11. studenoga 2013. navodi se da „se čini da [DMF i MEF] imaju sličan nefotoksičan potencijal, što je u skladu s nuspojavama zabilježenima nakon liječenja esterima fumarata kod pacijenata koji boluju od psorijaze”. U tom je izvješću također navedeno da je, „[k]ako je spomenuto […] u dijelu koji se odnosi na renalnu toksičnost, određena granična doza estera fumarata (bez obzira na sadržaj DMF‑a i MFA‑a) očito dovoljna za stvaranje gastrointestinalnih [nuspojava] (kao i nuspojava na bubrezima)”. Osim toga, važno je podsjetiti na to da su u svojem zajedničkom izvješću od 11. studenoga 2013. izvjestitelji analizirali odgovore društva Biogen Idec te su smatrali da se djelatna tvar DMF sadržana u lijeku Tecfidera ne može kvalificirati kao „nova djelatna tvar” jer iz dostavljenih podataka ne proizlazi da se svojstva DMF‑a znatno razlikuju, u pogledu neškodljivosti i/ili djelotvornosti, od lijeka Fumaderm, koji je tada bio odobren i koji je sadržavao mješavinu DMF‑a i soli MEF‑a. Osim toga, EPAR koji se odnosi na lijek Tecfidera sadržava nekoliko upućivanja na iskustva u pogledu sigurnosti primjene stečena nakon stavljanja u promet lijeka Fumaderm.
273    Iz toga slijedi da su EMA i Komisija prilikom donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. raspolagale ili su mogle raspolagati podacima koji mogu dovesti u pitanje vjerodostojnost teorije prema kojoj je MEF imao ulogu u lijeku Fumaderm.
274    Stoga je postojao rizik od toga da će se društvu Biogen Idec dodijeliti cijelo i dodatno razdoblje zakonske zaštite podataka u trajanju od osam godina samo zato što je u trenutku podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet za indikaciju različitu od one obuhvaćene lijekom Fumaderm uklonilo MEF koji je bio u sastavu lijeka Fumaderm, ali koji nije bio klinički relevantan ili čija je doza bila preslaba da bi proizvela bilo kakav značajan terapijski učinak u lijeku Fumaderm.
275    U takvim posebnim okolnostima dodjela novog razdoblja zakonske zaštite podataka u korist društva Biogen Idec u trajanju od osam godina za lijek koji obuhvaća novu terapijsku indikaciju kombiniranu s izmjenom doze lijeka bila bi protivna ciljevima koji se žele postići člancima 6. i 10. Direktive 2001/83 (vidjeti točke 174. i 179. ove presude). Naime, takvim zakonskim razdobljem zaštite podataka ne jamči se pravedna ravnoteža između zaštite interesa inovativnih poduzeća i potrebe za poticanjem proizvodnje generičkih lijekova. Osim toga, ta zaštita bila bi protivna cilju takozvanog „skraćenog” postupka, a to je ušteda vremena i troškova potrebnih za prikupljanje rezultata farmakoloških, toksikoloških i kliničkih ispitivanja te izbjegavanje ponavljanja ispitivanja na ljudima ili životinjama.
276    Taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom, na koju podsjeća EMA, da je CHMP u EPAR‑u također uzeo u obzir članak 10. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/83 i odredbe Priloga I. dijela II. točke 3. toj direktivi (vidjeti točku 29. ove presude).
277    Naime, kao prvo, valja utvrditi da su te odredbe primijenjene samo kako bi se ispitalo jesu li MEF i DMF, promatrani pojedinačno, a ne u okviru kombinacije djelatnih tvari, različite djelatne tvari. Tako je CHMP u EPAR‑u utvrdio da su MEF i DMF oboje djelatni i nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije ista. Kako je to naveo u svojem mišljenju od 21. studenoga 2013. (vidjeti točku 26. ove presude), CHMP je u EPAR‑u smatrao da je DMF različit od lijeka Fumaderm, koji se sastoji od DMF‑a i MEF‑a, „na temelju ispitivanja znanstvenih dokaza i u skladu s pojašnjenjima koja je Komisija dala u svojem dopisu od 18. rujna 2013.”. Među Komisijinim pojašnjenjima je i činjenica da je DMF bio dio lijeka Fumaderm, koji je u Njemačkoj odobren 1994.
278    Kao drugo, s jedne strane, odredbe Priloga I. dijela II. točke 3. Direktivi 2001/83 primjenjuju se kada je riječ o ocjeni odnosa između u osnovi sličnog lijeka i već odobrenog proizvoda, kada djelatna tvar u osnovi sličnog lijeka sadržava istu terapijski djelatnu tvar kombiniranu s kompleksom/derivatom soli/estera. One se stoga odnose na odnos između potencijalnog generičkog lijeka i referentnog lijeka. Te se odredbe ne odnose na ispitivanje, kao u ovom slučaju, odnosa između dvaju referentnih lijekova kako bi se utvrdilo jesu li oni obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. Zapravo, cilj odredbi Priloga I. dijela II. točke 3. Direktivi 2001/83 jest ocijeniti je li predmetna djelatna tvar „nova djelatna tvar”. Kao što to proizlazi iz točaka 26. do 39. ove presude, CHMP je u svojem revidiranom mišljenju i u EPAR‑u najprije zaključio da je DMF nova djelatna tvar. Komisija je taj zaključak preuzela u nacrtu Provedbene odluke koju je podnijela Stalnom odboru za lijekove za humanu uporabu, koji je uspostavljen člankom 121. stavkom 1. navedene direktive. Međutim, nakon prigovora iznesenih na ovu temu u tom odboru, upućivanje na status nove djelatne tvari u pogledu DMF‑a izbrisano je iz uvodne izjave 3. navedene provedbene odluke, kako ju je usvojila Komisija. Stoga je EPAR izmijenjen dodavanjem napomene kojom se pojašnjava da je završna izjava CHMP‑ova mišljenja o dodjeli tog statusa DMF‑u prestala vrijediti.
279    S druge strane, valja istaknuti da se u članku 10. stavku 2. točki (b) Direktive 2001/83 navodi definicija generičkog lijeka. U tom pogledu valja utvrditi da je točno da je svaki lijek za koji se na temelju članka 10. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/83 može tvrditi da je generički lijek prethodno odobrenog referentnog lijeka nužno obuhvaćen istim globalnim odobrenjem kao i taj lijek. Međutim, činjenica da se lijek ne smatra generičkim lijekom u smislu članka 10. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/83 nije nužno prepreka tomu da taj lijek bude obuhvaćen istim globalnim odobrenjem kao i prethodno odobreni lijek. Pojam globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet iz članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 stoga je širi od definicije generičkog lijeka iz članka 10. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/83.
280    Što se tiče odnosa između kombinacije djelatnih tvari i tvari od kojih se ona sastoji, nesporno je da je dokumentirani terapijski doprinos svake od tih tvari u toj kombinaciji uvjet za izdavanje odobrenja za tu kombinaciju kao sastavljenu od različitih djelatnih tvari. Komisija je u svojim pisanim odgovorima na pitanja Općeg suda, uostalom, istaknula da „postoji izražena očita povezanost između utvrđivanja terapijskog doprinosa svake od različitih djelatnih tvari sadržanih u fiksnoj kombinaciji djelatnih tvari i odgovora na pitanje može li se pojedina djelatna tvar koja se koristi u drugom lijeku kvalificirati kao djelatna tvar istovjetna djelatnoj tvari uključenoj u fiksnu kombinaciju”. Stoga ocjena razlike između kombinacije djelatnih tvari i tvari od kojih se ona sastoji ovisi o postojanju dokumentiranog terapijskog doprinosa svake od navedenih tvari u okviru te kombinacije. Iz toga slijedi da se na temelju utvrđenja prema kojem su MEF i DMF dvije različite djelatne tvari, kada se pojedinačno analiziraju s obzirom na članak 10. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/83, ne može zaključiti da se jedino DMF razlikuje, i da je stoga obuhvaćen različitim globalnim odobrenjem, od kombinacije djelatnih tvari koja se sastoji od MEF‑a i DMF‑a. Naime, da bi se to zaključilo, potrebno je dokazati da MEF i DMF imaju, svaki od njih, terapijski doprinos u okviru te kombinacije.
281    Kao treće, iz uvodne izjave 3. Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. jasno proizlazi da se ocjena prema kojoj je lijek Tecfidera različit od lijeka Fumaderm i nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet te kombinacije djelatnih tvari temelji na dvama utvrđenjima: CHMP‑ovu utvrđenju da su i MEF i DMF djelatni i da nisu ista djelatna tvar te utvrđenju da je odobrenje za stavljanje u promet već bilo izdano za lijek Fumaderm, kao kombinaciju djelatnih tvari sastavljenu od DMF‑a i MEF‑a.
282    U ovom slučaju ta utvrđenja nisu bila dovoljna kako bi se zaključilo da je lijek Tecfidera obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet koje je različito od onoga lijeka Fumaderm. Naime, uzevši u obzir cilj globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, pravo Unije koje je 1994. bilo primjenjivo na kombinacije djelatnih tvari i promjene znanstvenih spoznaja između 1994. i 2014., posebnu funkciju koju obavljaju EMA i Komisija te podatke kojima su one raspolagale ili mogle raspolagati, a koji bi u pitanje mogli dovesti vjerodostojnost teorije prema kojoj je MEF imao važnu ulogu u lijeku Fumaderm (vidjeti točke 175. do 275. ove presude), valja smatrati da Komisija nije bila ovlaštena zaključiti da je lijek Tecfidera bio obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet različitim od onoga prethodno odobrenog lijeka Fumaderm a da nije provjerila ili od CHMP‑a zatražila da provjeri je li i, prema potrebi, kako BfArM ocijenio ulogu koju je MEF imao u lijeku Fumaderm odnosno da od CHMP‑a nije zatražila da provjeri koju je ulogu MEF imao u lijeku Fumaderm.
283    Kao prvo, valja utvrditi da, kao što to proizlazi iz pisanih odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud, ni EMA ni Komisija nisu prije donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. raspolagale spisom koji je doveo do izdavanja odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. Osim toga, valja podsjetiti na to da EMA na dan donošenja te provedbene odluke nije bila u posjedu dokumenata podnesenih u prilogu odgovoru na tužbu, odnosno odluka na njemačkom jeziku o odobrenju za stavljanje u promet lijekova Fumaderm praea i Fumaderm i njihovih priloga (vidjeti točku 266. ove presude). Za usporedbu, valja istaknuti, u skladu s člankom 28. Direktive 2001/83, koji se odnosi na postupak uzajamnog priznavanja i decentralizirani postupak, da se svim državama članicama dostavlja spis zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet i ocjena koju je provela referentna država članica (vidjeti također članak 60. Uredbe br. 726/2004, navedene u točki 229. ove presude).
284    Također valja istaknuti da je u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud tužitelj dostavio odluku kojom je BfArM odbio njegov zahtjev za pristup dokumentima koji se odnose na odobrenje za stavljanje u promet lijeka Fumaderm (vidjeti točku 51. ove presude). U toj odluci BfArM je objasnio da za lijekove za koje je odobrenje zatraženo prije 6. rujna 2005. nije postojala nikakva obveza izrade ili objave javnog izvješća o ocjeni i da, slijedom toga, informacije kojima je tužitelj zatražio pristup nisu bile u javnoj domeni.
285    Osim toga, nije utvrđeno da je društvo Biogen Idec tijekom ocjenjivanja lijeka Tecfidera EMA‑i ili Komisiji dostavilo podatke koji su predočeni radi ishođenja odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm. U tom pogledu valja naglasiti da je EMA u svojim pisanim odgovorima na pitanja koja je postavio Opći sud objasnila da nije bilo moguće sa sigurnošću identificirati koji su dokument ili dokumenti i znanstvena literatura bili u njezinu posjedu tijekom ocjenjivanja lijeka Tecfidera, koje je BfArM također analizirao u okviru zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm.
286    Osim toga, iz elemenata spisa, osobito pisanih odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud, proizlazi da tijekom postupka koji je prethodio donošenju Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. EMA i Komisija od BfArM‑a nisu zatražile podatke. Također nisu provjerile je li potonji ocijenio ulogu MEF‑a u lijeku Fumaderm ili ispitale kako je BfArM proveo svoju analizu.
287    Kao drugo, iz elemenata spisa proizlazi da je CHMP, a zatim Komisija u svojoj Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014., samo objasnila da je DMF bio dio kombinacije djelatnih tvari koja je već bila odobrena, odnosno lijeka Fumaderm, i da on nikad nije kao lijek bio odobren u Uniji.
288    Kao treće, nesporno je da se, unatoč posebnim okolnostima ovog slučaja, EMA i, konkretnije CHMP, u EPAR‑u koji se odnosi na lijek Tecfidera ograničila na ocjenjivanje jesu li soli MEF‑a, uzete zasebno, djelatne tvari s farmakološkog gledišta (vidjeti točku 242. ove presude). Suprotno tomu, provedenim ispitivanjem nije se nastojala ocijeniti uloga MEF‑a u lijeku Fumaderm ni u tom pogledu zatražiti informacije od BfArM‑a.
289    Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, valja utvrditi da prije donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. Komisija nije analizirala sve relevantne podatke koje je trebalo uzeti u obzir kako bi se zaključilo da su lijek Tecfidera i lijek Fumaderm bili obuhvaćeni zasebnim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
290    Taj zaključak nije doveden u pitanje mišljenjem nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2016:1003), na koje se poziva EMA.
291    Točno je da je u točki 43. svojeg mišljenja u spojenim predmetima Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2016:1003) nezavisni odvjetnik M. Bobek naveo da je najvažniji element lijeka njegova djelatna tvar. Dodao je da se odobrenje za stavljanje u promet za lijek čija je djelatna tvar različita od one originalnog lijeka teško može smatrati razvojem, s obzirom na tekst članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83. Pojasnio je da je, ako razlika u djelatnoj tvari nije dovela do drugog globalnog odobrenja za stavljanje u promet, teško pretpostaviti koja bi vrsta inovacije podnositelju zahtjeva mogla pružiti zasebno razdoblje zakonske zaštite podataka. Osim toga, nezavisni odvjetnik M. Bobek u točki 45. navedenog mišljenja objasnio je da su se svi primjeri koje je Komisija dostavila u pogledu izmjena originalnog lijeka koje nisu bile obuhvaćene istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet odnosili na slučajeve u kojima je postojala izmjena u djelatnoj tvari (ili kombinaciji djelatnih tvari) originalnih lijekova te da je to bio slučaj, kao prvo, za fiksne kombinacije djelatnih tvari u smislu članka 10.b Direktive 2001/83, kao drugo, za djelatnu tvar koja je bila izdvojena iz prethodne kombinacije djelatnih tvari ili pak, kao treće, za izmjenu postojeće djelatne tvari koja je činila novu djelatnu tvar. Iz toga je u točki 46. svojeg mišljenja zaključio da se pojam globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet temelji na identitetu nositelja odobrenja za stavljanje lijeka u promet i djelatne tvari (ili djelatnih tvari) i da, u slučaju promjene nositelja odobrenja za stavljanje lijeka u promet ili djelatne tvari, navedeno globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet više nije primjenjivo.
292    Međutim, važno je utvrditi da u presudi od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498) Sud nije dao nikakvu naznaku koja bi išla u smjeru prijedloga nezavisnog odvjetnik M. Bobeka. Usto, u predmetu u kojem je doneseno navedeno mišljenje Sudu nije postavljeno pitanje je li odobrenje za stavljanje lijeka u promet dodijeljeno na razini Unije za komponentu kombinacije djelatnih tvari koju je prethodno odobrilo nacionalno tijelo obuhvaćeno istim globalnim odobrenjem kao i predmetna kombinacija. Osim toga, valja naglasiti da, kao što to proizlazi iz točaka 150. do 282. ove presude, pristup koji se temelji isključivo na razlici djelatnih tvari predstavlja rizik da se u ovom slučaju odobri zakonska zaštita podataka koja je suprotna ciljevima koji se žele postići pojmom globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet.
293    Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno i, konkretnije, s obzirom na to da, unatoč posebnim okolnostima ovog slučaja, ni CHMP ni Komisija nisu ocijenili ulogu koju je MFF imao u lijeku Fumaderm niti su u tom pogledu zatražili informacije od BfArM‑a, valja prihvatiti jedini tužbeni razlog koji je tužitelj istaknuo, zato što je Provedbena odluka od 30. siječnja 2014. zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni, s obzirom na to da je Komisija u toj odluci zaključila da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm.
294    Budući da se taj zaključak ne temelji na prigovoru koji se temelji na povredi načela dobre uprave ni na sadržaju priloga C.1 i C.2 tužiteljevim očitovanjima na intervencijske podneske niti na sadržaju priloga R.8 tužiteljevim pisanim odgovorima na pitanja Općeg suda, nije potrebno odlučiti o dopuštenosti navedenog prigovora koji EMA osporava kao ni o dopuštenosti navedenih priloga.
295    Stoga valja prihvatiti prigovor nezakonitosti koji je istaknuo tužitelj i proglasiti Provedbenu odluku od 30. siječnja 2014. neprimjenjivom, s obzirom na to da je Komisija u njoj smatrala da lijek Tecfidera nije dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet kao i lijek Fumaderm.
296    Slijedom toga, pobijana odluka, koja se temelji na Provedbenoj odluci od 30. siječnja 2014., nije osnovana i treba je poništiti.
IV.      Troškovi
297    U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da EMA nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i tužiteljevih troškova, sukladno njegovu zahtjevu.
298    U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Komisija će snositi vlastite troškove.
299    Naposljetku, na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, društvo Biogen snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.      Poništava se Odluka Europske agencije za lijekove (EMA) od 30. srpnja 2018. o odbijanju odobravanja zahtjeva koji je društvo Pharmaceutical Works Polpharma S. A. podnijelo radi dobivanje odobrenja za stavljanje u promet generičke inačice lijeka Tecfidera.
2.      U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.      EMA će snositi, osim vlastitih, i troškove nastale društvu Pharmaceutical Works Polpharma.
4.      Društvo Biogen Netherlands BV i Europska komisija snose vlastite troškove.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Truchot
Sampol Pucurull
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. svibnja 2021.
Potpisi
Sadržaj
I. Okolnosti spora
II. Postupak i zahtjevi stranaka
III. Pravo
A. Prvi dio tužbenog zahtjeva, kojim se od Općeg suda traži da prigovor nezakonitosti istaknut protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. proglasi dopuštenim i osnovanim
B. Drugi dio tužbenog zahtjeva, kojim se zahtijeva poništenje pobijane odluke
1. Dopuštenost
a) Kvalifikacija Provedbene odluke od 30. siječnja 2014. kao „akta opće primjene”
b) Postojanje veze između pobijane odluke i ocjena koje osporava tužitelj
c) Tužiteljevo pravo na podnošenje izravne tužbe protiv Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.
2. Meritum
a) Uvodna očitovanja
1) Predmetnost tužbenog razloga
2) Opseg sudskog nadzora
b) Globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet i njegovi ciljevi
c) Primjenjivo pravo Unije i razvoj znanstvenih spoznaja od 1994. do 2014.
d) Načelo uzajamnog priznavanja odluka koje su donijela nacionalna tijela
e) Podaci kojima su raspolagali ili mogli raspolagati EMA i Komisija u pogledu uloge MEFa u lijeku Fumaderm
IV. Troškovi
*      Jezik postupka: engleski