FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 9. januar 2019(1)
Sag C-620/16
Europa-Kommissionen
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
»Tilsidesættelse – artikel 258 TEUF – Rådets afgørelse 2014/699/EU – princippet om loyalt samarbejde – artikel 4, stk. 3, TEU – formaliteten – tidligere adfærd – Forbundsrepublikken Tysklands afvisning af at stemme i overensstemmelse med Rådets afgørelse ved det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg«
I.      Introduktion
1.        Såvel Den Europæiske Union som 26 af EU-medlemsstaterne er parter i konventionen om internationale jernbanebefordringer af 9. maj 1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3. juni 1999 (herefter »COTIF«), som forvaltes af den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer (herefter »OTIF«) – en international organisation med sæde i Bern. Med henblik på forberedelsen af et møde i denne organisation vedtog Rådet den 24. juni 2014 afgørelse 2014/699/EU (2), som fastlagde fordelingen af kompetence mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater med hensyn til udøvelse af stemmeretten på det nævnte møde.
2.        De efterfølgende begivenheder førte til to sager ved Domstolen: først et annullationssøgsmål indledt af Forbundsrepublikken Tyskland mod Rådet, hvorunder det mere præcist blev gjort gældende, at Den Europæiske Union ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen (Tyskland fik ikke medhold i denne sag af Domstolen i dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet) (3), dernæst en traktatbrudssag indledt af Europa-Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, som er genstand for nærværende sag.
3.        Ved sit søgsmål i henhold til artikel 258 TEUF har Kommissionen nedlagt påstand om, at Domstolen skal fastslå, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til afgørelse 2014/699 og artikel 4, stk. 3, TEU, idet den ikke har stemt i overensstemmelse med den nævnte afgørelse og ikke offentligt har givet udtryk for sin misbilligelse af afgørelsens indhold i forbindelse med mødet.
4.        Denne sag rejser grundlæggende spørgsmål om antageligheden af en traktatbrudssag, hvor den påståede upassende adfærd ligger i fortiden, og dens retsvirkninger angiveligt er udtømt. I denne henseende har Domstolen fået mulighed for at præcisere sin retspraksis vedrørende antageligheden af traktatbrudssager.
5.        I forhold til materien afslører denne sag endvidere betydningen af princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU i forbindelse med Den Europæiske Unions eksterne forbindelser og i særdeleshed situationer, hvor dette princip har retsvirkninger, som adskiller sig fra dem, der findes i andre EU-retlige forskrifter. I denne henseende illustrerer denne sag – som det er blevet påpeget i den juridiske litteratur – at det i praksis ikke altid er let at »isolere« princippet om kompetencetildeling (4) fra andre principper, såsom den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU (5).
6.        Min vurdering af denne sag vil føre mig til at foreslå Domstolen, at den fastslår, at Kommissionens traktatbrudssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, og at Kommissionen skal gives medhold.
II.    Retsforskrifter
A.      Folkeretten
1.      COTIF
7.        COTIF trådte i kraft den 1. juli 2006. OTIF udgøres af de 49 stater, som er parter i COTIF, herunder alle Den Europæiske Unions medlemsstater med undtagelse af Republikken Cypern og Republikken Malta. Den Europæiske Union tiltrådte COTIF med virkning fra den 1. juli 2011.
8.        OTIF har ifølge COTIF’s artikel 2, § 1, til formål at tilgodese, forbedre og fremme international jernbanetrafik på alle områder især ved at etablere fælles retsordninger på forskellige retlige områder inden for international jernbanetrafik.
9.        OTIF’s revisionsudvalg består i princippet af alle COTIF’s parter. I henhold til COTIF’s artikel 17, § 1, litra a) og b), træffer OTIF’s revisionsudvalg inden for rammerne af sine beføjelser afgørelse vedrørende forslag om ændring af COTIF og vurderer de forslag, der skal forelægges OTIF’s generalforsamling til beslutning. Beføjelsen for disse to organer i OTIF til at foretage ændringer af COTIF fremgår af konventionens artikel 33.
10.      I kapitel VI i COTIF – med overskriften »Ændring af konventionen« – fastsætter artikel 33 med overskriften »Kompetence« følgende:
»[…]
§ 2      Generalforsamlingen træffer beslutning om forslag til ændring af konventionen, for så vidt §§ 4 til 6 ikke fastsætter et andet kompetenceforhold.
[…]
§ 4      Med forbehold af generalforsamlingens beslutning i henhold til § 3, første sætning, træffer revisionsudvalget beslutning om forslag til ændring af
a)      artikel 9 og 27, §§ 2 til 5
[…]
d)      fælles regler CUV, med undtagelse af artiklerne 1, 4, 5 og 7 til 12
[…]«
11.      Ifølge COTIF’s artikel 35 (»Udvalgenes beslutninger«) gælder følgende:
»§ 1      Ændringer til konventionen, der er vedtaget af udvalgene, meddeles medlemslandene af generalsekretæren.
§ 2      Ændringer af selve konventionen, vedtaget af revisionsudvalget, træder for alle medlemslande i kraft på den første dag i den tolvte måned efter den måned, hvori generalsekretæren har meddelt medlemslandene dem. Medlemslandene kan gøre indsigelse inden for en frist på fire måneder regnet fra den dag, da meddelelsen blev givet. Såfremt en fjerdedel af medlemslandene rejser indsigelse, træder ændringerne ikke i kraft. Hvis et medlemsland gør indsigelse mod en beslutning taget af revisionsudvalget inden for en frist på fire måneder, og det opsiger konventionen, træder denne opsigelse i kraft på den dag, hvor beslutningen træder i kraft.
§ 3      Ændringer af bilagene til konventionen, vedtaget af revisionsudvalget, træder for alle medlemslande i kraft på den første dag i den tolvte måned efter den måned, hvori generalsekretæren har meddelt medlemslandene dem. Ændringer vedtaget af ekspertudvalget i RID eller af det tekniske ekspertudvalg træder for alle medlemslande i kraft på den første dag i den sjette måned efter den måned, hvori generalsekretæren har meddelt medlemslandene dem.
§ 4      Medlemslandene kan gøre indsigelse inden for en frist på fire måneder regnet fra den dag, da meddelelsen blev givet i henhold til § 3. Såfremt en fjerdedel af medlemslandene rejser indsigelse, træder ændringen ikke i kraft. I de medlemslande, der har gjort indsigelse mod en beslutning inden for den fastsatte frist, suspenderes gennemførelsen af det pågældende bilag i sin helhed for så vidt angår trafikken med og mellem medlemslandene, regnet fra det tidspunkt, hvor beslutningerne træder i kraft. I tilfælde af indsigelse mod godkendelse af en teknisk standard eller mod vedtagelse af en fælles teknisk forskrift suspenderes kun disse for så vidt angår trafikken med og mellem medlemslandene regnet fra den dag, hvor beslutningerne træder i kraft; det samme gælder for indsigelse mod delelementer.
[…]«
12.      Det følger af COTIF’s artikel 38, § 2, at Den Europæiske Union som en regional organisation, der har tiltrådt COTIF, kan udøve de rettigheder, som dens medlemmer har i medfør af COTIF, for så vidt de dækker områder, der hører under dens kompetence. Det fremgår af bestemmelsens § 3, at med hensyn til stemmeret og ret til at gøre indsigelse i henhold til artikel 35, §§ 2 og 4, har den et stemmetal svarende til de af dens medlemmer, der ligeledes er medlem af OTIF. Disse kan kun udøve deres rettigheder, især deres stemmeret, inden for rammerne af bestemmelsens § 2.
2.      Tiltrædelsesaftalen
13.      Aftalen mellem Den Europæiske Union og [OTIF] om Den Europæiske Unions tiltrædelse af [COTIF] af 9. maj 1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3. juni 1999 (EUT 2013, L 51, s. 8) (herefter »tiltrædelsesaftalen«), undertegnet den 23. juni 2011 i Bern, trådte i kraft den 1. juli 2011 i henhold til dens artikel 9.
14.      Artikel 6 i denne aftale fastsætter, at:
»1.      Når det drejer sig om beslutninger inden for områder, der henhører under Unionens enekompetence, udøver Den Europæiske Union de stemmerettigheder, der tilkommer dens medlemsstater i henhold til konventionen.
2.      Når det drejer sig om beslutninger inden for områder, hvor Unionen har delt kompetence med sine medlemsstater, stemmer enten Unionen eller dens medlemsstater.
3.      Med forbehold af artikel 26, stk. 7, i konventionen råder Unionen over samme antal stemmer som de af dens medlemsstater, som også er parter i konventionen. Når Unionen stemmer, stemmer dens medlemsstater ikke.
4.      Unionen underretter i hvert enkelt tilfælde de øvrige parter i konventionen om, i hvilke tilfælde den i forbindelse med de forskellige punkter, der er opført på dagsordenen for generalforsamlingen og de øvrige besluttende organer, vil udøve de i stk. 1, 2 og 3 fastsatte stemmerettigheder. Denne forpligtelse gælder også for de beslutninger, der træffes pr. korrespondance. Denne underretning skal gives til OTIF’s generalsekretær så tidligt, at den kan rundsendes sammen med mødedokumenter eller en beslutning, der skal træffes pr. korrespondance.«
B.      EU-retten
15.      Tiltrædelsesaftalen blev godkendt på Unionens vegne ved Rådets afgørelse 2013/103/EU (6).
16.      Afgørelsens artikel 5 fastsætter, at »[d]e interne ordninger for forberedelse af OTIF-møderne samt for repræsentation og stemmeafgivning på sådanne møder findes i bilag III til denne afgørelse«.
17.      Bilag III med overskriften »Interne ordninger for Rådet, medlemsstaterne og Kommissionen i procedure under OTIF« har følgende ordlyd:
»Under hensyntagen til kravet om enhed i Unionens og dens medlemsstaters internationale repræsentation i henhold til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og retspraksis fra Den Europæiske Unions Domstol, også ved gennemførelsen af internationale forpligtelser, anvender Rådet, medlemsstaterne og Kommissionen følgende interne ordninger:
1.      Anvendelsesområde
Disse interne ordninger finder anvendelse på ethvert møde i alle de organer, der er oprettet under OTIF. Enhver henvisning til »møde« i disse ordninger skal forstås således, at den også omfatter en henvisning til andre procedurer såsom skriftlig procedure.
2.      Koordineringsprocedure
2.1.      For at forberede OTIF-møder, herunder, men ikke udelukkende, møder i generalforsamlingen, administrationsudvalget og andre udvalg, afholdes der koordineringsmøder:
–      i Bruxelles i Rådets kompetente gruppe (normalt Landtransportgruppen) så tidligt som muligt og så mange gange som nødvendigt inden OTIF-møder og
–      på stedet især ved indledningen af samt om nødvendigt under og ved afslutningen af et OTIF-møde.
2.2.      Koordineringsmøderne bliver enige om holdninger på Unionens vegne eller eventuelt på Unionens og dens medlemsstaters vegne. Medlemsstaternes holdninger vedrørende deres enekompetence kan koordineres på disse møder, hvis medlemsstaterne er enige om det.
2.3.      Koordineringsmøderne tager stilling til kompetenceudøvelse med hensyn til erklæringer og stemmeafgivning vedrørende hvert punkt på dagsordenen for OTIF-mødet, hvor der kan afgives en erklæring eller forventes stemmeafgivning.
2.4.      For at forberede de koordineringsmøder, der er omhandlet i punkt 2.1, herunder udkast til erklæringer og positionspapirer, afholdes der om nødvendigt foreløbige drøftelser i det relevante udvalg, der er nedsat af den relevante EU-lovgivning om jernbanetransport, dvs.:
–      udvalget for transport af farligt gods for emner, der er omfattet af tillæg C til konventionen; hvis sådanne emner påvirker jernbaneinteroperabiliteten eller den fælles sikkerhedsstrategi, der er udviklet i henhold til direktiv 2004/49/EF, bør udvalget for jernbaneinteroperabilitet og ‑sikkerhed også inddrages
–      udvalget for udvikling af Unionens jernbaner for emner, der er omfattet af tillæg A, B, D eller E til konventionen, og for andre ordninger for enhedslovgivning, der udarbejdes af OTIF
–      udvalget for jernbaneinteroperabilitet og ‑sikkerhed for emner, der er omfattet af bilag F eller G til konventionen.
2.5.      Inden alle OTIF-møder gør Kommissionen opmærksom på dagsordenspunkter, med hensyn til hvilke der skal foretages EU-koordinering, og udarbejder udkast til erklæringer og positionspapirer, der skal drøftes på koordineringsmøderne.
2.6.      Hvis Kommissionen og medlemsstaterne ikke kan nå til enighed om en fælles holdning, herunder hvis der er uenighed om kompetencefordelingen, forelægges spørgsmålet for De Faste Repræsentanters Komité og/eller Rådet.
3.      Erklæringer og stemmeafgivning på OTIF-møder
3.1.      Hvis et dagsordenspunkt handler om spørgsmål, hvor Unionen har enekompetence, taler og stemmer Kommissionen på Unionens vegne. Medlemsstaterne kan også efter passende koordinering tage ordet for at støtte og/eller udbygge Unionens holdning.
3.2.      Hvis et dagsordenspunkt handler om spørgsmål, hvor medlemsstaterne har enekompetence, taler og stemmer medlemsstaterne.
3.3.      Hvis et dagsordenspunkt handler om spørgsmål, der indeholder elementer, hvor der er både national kompetence og EU-kompetence, fremlægger formandskabet og Kommissionen den fælles holdning. Medlemsstaterne kan også efter passende koordinering tage ordet for at støtte og/eller udbygge den fælles holdning. Medlemsstaterne eller Kommissionen stemmer, når det er hensigtsmæssigt, på vegne af Unionen og dens medlemsstater i overensstemmelse med den fælles holdning. Der tages stilling til, hvem der afgiver stemme, alt efter hvor den overvejende kompetence ligger i det pågældende spørgsmål (f.eks. hovedsagelig national kompetence eller hovedsagelig EU-kompetence).
3.4.      Hvis et dagsordenspunkt handler om spørgsmål, der indeholder elementer, hvor der er både national kompetence og EU-kompetence, og Kommissionen og medlemsstaterne ikke har kunnet nå til enighed om en fælles holdning, jf. punkt 2.6, kan medlemsstaterne og Kommissionen tale og stemme om spørgsmål, der klart falder inden for deres respektive kompetenceområde.
3.5.      For så vidt angår spørgsmål, hvor der ikke er enighed mellem Kommissionen og medlemsstaterne om kompetencefordelingen, eller hvor det ikke har været muligt at opnå det nødvendige flertal for en EU-holdning, vil der blive gjort en maksimal indsats for at afklare situationen eller nå frem til en EU-holdning. Indtil da har medlemsstaterne og/eller Kommissionen efter passende koordinering, og når det er relevant, taleret på betingelse af, at den holdning, der gives udtryk for, ikke foregriber en fremtidig EU-holdning, er konsekvent i forhold til Unionens politikker og tidligere EU-holdninger og er i overensstemmelse med EU-retten.
3.6.      Medlemsstaternes og Kommissionens repræsentanter kan deltage i OTIF-grupper, der forbereder møder i OTIF’s tekniske udvalg, nemlig Ekspertkomitéen for befordring af farligt gods (RID) og Den Tekniske Ekspertkomité (TEC). Når medlemsstaternes og Kommissionens repræsentanter deltager i disse grupper, kan de forelægge tekniske bidrag og deltage fuldt ud i de tekniske drøftelser på grundlag af deres tekniske viden. Disse drøftelser er ikke bindende for Unionen. Medlemsstaternes og Kommissionens repræsentanter gør en seriøs indsats for at nå frem til en fælles holdning og forsvare denne holdning under drøftelserne i OTIF’s grupper.
[…]«
III. Tvistens baggrund
A.      Sagens faktiske omstændigheder
18.      Den 24. juni 2014 vedtog Rådet afgørelse 2014/699.
19.      Afgørelsens artikel 1, stk. 1, bestemmer, at »den holdning, som på Unionens vegne skal indtages på det 25. møde i revisionsudvalget nedsat ved konventionen om internationale jernbanebefordringer, skal være i overensstemmelse med bilaget til denne afgørelse«. Det fremgår af afgørelsens artikel 1, stk. 2, at »[r]epræsentanterne for Unionen i revisionsudvalget kan uden yderligere afgørelse truffet af Rådet aftale mindre ændringer af de dokumenter, der er nævnt i bilaget til denne afgørelse«.
20.      I forbindelse med de forskellige emner på dagsordenen for OTIF’s revisionsudvalgs 25. møde nævnes i punkt 3 i bilaget til afgørelsen kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater, udøvelsen af stemmeret og den anbefalede koordinerede holdning.
21.      I en vis udstrækning vedrører dagsordenspunkt 4 tillige med dagsordenspunkt 5, 7 og 12 de omtvistede ændringer.
22.      På det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg fremlagde Kommissionen Unionens holdning, der var fastlagt i bilaget til afgørelse 2014/699, mens Forbundsrepublikken Tyskland indtog en selvstændig holdning til de foreslåede ændringer af COTIF’s artikel 12 samt af tillæg B (CIM), D (CUV) og E (CUI) og påberåbte sig retten til selv at stemme om disse spørgsmål. Forbundsrepublikken Tyskland stemte imod Unionens holdning for så vidt angik de foreslåede ændringer af COTIF’s artikel 12 og af tillæg D (CUV). Da der var det fornødne flertal for dette forslag, blev de pågældende ændringer vedtaget af OTIF’s revisionsudvalg.
B.      Den administrative procedure
23.      Ved skrivelse af 4. august 2014 opfordrede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland til at forklare sin adfærd på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg.
24.      I sit svar af 12. november 2014 anførte Forbundsrepublikken Tyskland, at den fandt sin adfærd berettiget og lovlig på baggrund af, at ingen af de omhandlede ændringer faldt ind under Den Europæiske Unions kompetence, idet denne ikke havde udøvet sin kompetence indadtil på de pågældende områder.
25.      Den 22. december 2014 anlagde Forbundsrepublikken Tyskland sag ved Domstolen med påstand om delvis annullation af afgørelse 2014/699 for så vidt angår de omtvistede ændringer. Dens anbringender vedrørte påstået tilsidesættelse af i) princippet om kompetencetildeling (artikel 5, stk. 2, TEU) grundet Den Europæiske Unions manglende kompetence, ii) begrundelsespligten (artikel 296 TEUF) og iii) princippet om loyalt samarbejde (artikel 4, stk. 3, TEU), sammenholdt med princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse (7).
26.      Den 29. maj 2015 indledte Kommissionen en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258, stk. 1, TEUF ved at rette en åbningsskrivelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den anførte, at denne medlemsstat ved sin adfærd på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til afgørelse 2014/699 og artikel 4, stk. 3, TEU. Kommissionen bemærkede endvidere, at det på baggrund af Forbundsrepublikken Tysklands udtrykkelige opfattelse – ifølge dens egne udtalelser – af, at dens adfærd var berettiget, kunne udledes, at det var sandsynligt, at denne medlemsstat ville udvise en lignende adfærd i fremtiden i en tilsvarende situation.
27.      I sit svar af 7. juli 2015 afviste Forbundsrepublikken Tyskland Kommissionens påstande.
28.      Den 11. december 2015 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt sin holdning som udtrykt i åbningsskrivelsen. Kommissionen opfordrede Forbundsrepublikken Tyskland til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for to måneder fra modtagelsen af udtalelsen og i særdeleshed at sætte en stopper for den påståede ulovlige praksis beskrevet deri.
29.      Ved skrivelse af 1. februar 2016 besvarede Forbundsrepublikken Tyskland den begrundede udtalelse, idet den fastholdt det standpunkt, som den havde tilkendegivet i svaret på åbningsskrivelsen.
C.      Sagens behandling ved Domstolen
30.      Kommissionen er af den opfattelse, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har truffet nogen foranstaltninger for at imødegå konsekvenserne af den påståede ulovlige adfærd eller under alle omstændigheder begrænse disse konsekvenser og fjerne enhver tvivl med hensyn til dens fremtidige adfærd. Kommissionen har ligeledes anført, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har anerkendt retsstridigheden af sin adfærd over for OTIF eller Kommissionen, men derimod har fastholdt, at dens adfærd var lovlig.
31.      Da Kommissionen ikke fandt Forbundsrepublikken Tysklands svarskrivelse af 1. februar 2016 tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.
32.      Efter afslutningen af den skriftlige forhandling i nærværende sag afsagde Domstolen den 5. december 2017 dom i sagen Tyskland mod Rådet (8), i hvilken den frifandt Rådet for Den Europæiske Union ved at forkaste alle tre anbringender, som Forbundsrepublikken Tyskland havde gjort gældende.
33.      Forbundsrepublikken Tyskland har ved særskilt dokument indgivet en formalitetsindsigelse til Domstolens Justitskontor den 8. februar 2017. Efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen den 10. maj 2017 henskudt sin afgørelse heraf til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.
34.      Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. december 2017 har Rådet for Den Europæiske Union fremsat anmodning om at måtte intervenere til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelse af 3. januar 2018 imødekom Domstolens præsident denne anmodning.
35.      Både den tyske regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 4. juli 2018, og det samme har Rådet for Den Europæiske Union.
IV.    Bedømmelse
A.      Formaliteten
1.      Parternes argumenter
a)      Forbundsrepublikken Tyskland
36.      Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling. Den har gjort gældende, at den omtvistede adfærd i denne sag havde udtømt alle sine virkninger inden afslutningen af det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, dvs. inden udløbet af den frist, som Kommissionen fastsatte i den begrundede udtalelse. Desuden har Forbundsrepublikken Tyskland anført, at Kommissionen ifølge Domstolens praksis ikke kan indbringe et traktatbrudssøgsmål for Domstolen, såfremt den pågældende medlemsstat har bragt overtrædelsen til ophør inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at et traktatbrudssøgsmål endvidere må afvises, når den adfærd, som medlemsstaten lægges til last, inden denne frists udløb ikke længere har retsvirkninger (9).
37.      Denne medlemsstat har endvidere gjort gældende, at dens udøvelse af stemmeret ikke havde nogen indflydelse på udfaldet af de beslutninger, der blev truffet på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, hvilket Kommissionen har erkendt, ligesom det heller ikke skadede Den Europæiske Unions omdømme, troværdighed eller fælles repræsentation hos medlemmer af det internationale samfund. Under alle omstændigheder har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at Den Europæiske Union organiserede proceduren for vedtagelsen af afgørelse 2014/699 på en sådan måde, at Forbundsrepublikken Tyskland blev forhindret i at opnå retsbeskyttelse mod den nævnte afgørelse, hvilket bidrog til meningsuoverensstemmelsen på denne samling.
38.      Endelig har Forbundsrepublikken Tyskland fastholdt, at den påståede skade på Den Europæiske Unions image ikke længere kan afhjælpes. Den har bestridt Kommissionens anbringende om, at medlemsstaten ikke har truffet nogen foranstaltninger hverken for at afhjælpe konsekvenserne af sin adfærd i tvisten i den foreliggende traktatbrudssag eller for at fjerne tvivl med hensyn til dens fremtidige adfærd. Da Rådets afgørelse (EU) 2015/1734 (10) blev vedtaget, fremsatte Forbundsrepublikken Tyskland således en erklæring (herefter »erklæringen af 17. september 2015«), som fremgår af protokollen for Rådets møde, hvori det blev præciseret, at trods opfattelsen af, at denne afgørelse var ulovlig, ville medlemsstaten ikke gøre brug af sin stemmeret på de omtvistede punkter ved afvigelse fra Unionens standpunkter, så længe der ikke var afsagt dom i sagen Tyskland mod Rådet (C-600/14). Denne medlemsstat er således allerede ophørt med den praksis, som Kommissionen har anfægtet i sin begrundede udtalelse, før den periode, der er angivet deri, er begyndt at løbe.
39.      For så vidt som Kommissionen forventede, at Forbundsrepublikken Tyskland offentligt ville undskylde og opgive sit juridiske standpunkt, har Forbundsrepublikken Tyskland ikke set nogen grund til at gøre dette og har stillet spørgsmålstegn ved, i hvilket omfang en sådan undskyldning a posteriori må forventes at kunne fjerne den påståede skade på Den Europæiske Unions omdømme og troværdighed. Under alle omstændigheder ville Forbundsrepublikken Tyskland hverken i åbningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse blive anset for at have overtrådt EU-retten som følge af en manglende fremlæggelse af en sådan undskyldning. I øvrigt er den omstændighed, at der foreligger uenighed mellem en medlemsstat og Kommissionen om retlige spørgsmål i henhold til Domstolens retspraksis, ikke tilstrækkelig til at fremme et traktatbrudssøgsmål til realitetsbehandling, så længe den pågældende medlemsstat ikke desto mindre handler i overensstemmelse med Kommissionens standpunkt. Dette gælder så meget desto mere, når det retlige spørgsmål allerede er genstand for en sag ved Domstolen, således som det er tilfældet her.
40.      Jeg kan ikke lade være med at tænke på talemåden »pociąg odjechał« (11) – som sammenfatter Forbundsrepublikken Tysklands argumenter i én sætning.
b)      Kommissionen
41.      Kommissionen har medgivet, at et søgsmål i henhold til artikel 258 TEUF vedrørende en overtrædelse, som har udtømt alle sine virkninger inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, ikke kan antages til realitetsbehandling, men den har samtidig fremhævet, at dette princip ikke er uden undtagelse.
42.      Ifølge Kommissionen kan det af dom af 31. marts 1992, Kommissionen mod Italien (12), udledes, at selv om overtrædelsen ophørte med at have retsvirkninger inden udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, kan sagen fortsat antages til realitetsbehandling, når Kommissionen, selv hvis den havde handlet i god tid, ikke ville havde haft den nødvendige tid til at afslutte den administrative procedure, før overtrædelsen ophørte. Under sådanne omstændigheder vil der være en almen interesse i, at Domstolen præciserer den retlige situation for at undgå tvivl hos den pågældende medlemsstat eller hos andre medlemsstater. En sådan interesse er så meget desto mere oplagt, når der er en tvist mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat om lovligheden af medlemsstatens adfærd.
43.      Kommissionen har påpeget, at det under omstændighederne i den foreliggende sag ikke har været muligt at afslutte den indledende fase af traktatbrudsproceduren i god tid.
44.      Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at det i henhold til Domstolens retspraksis ikke er nødvendigt at påvise en risiko for gentagelse af den adfærd, der lægges til last.
45.      Med hensyn til klagepunktet om tilsidesættelse af det princip om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, har Kommissionen erkendt, at den forårsagede skade ikke længere kan afhjælpes fuldt ud, selv om skaden vil kunne begrænses via præciseringer på et senere OTIF-møde. Under alle omstændigheder bør sagen antages til realitetsbehandling, eftersom det var umuligt for Kommissionen at undgå sådanne uoprettelige skader gennem en traktatbrudsprocedure.
46.      Hvad angår argumentet om, at Den Europæiske Unions adfærd gav anledning til en situation, som var til skade for dens troværdighed og omdømme, har Kommissionen anført, at mens virkningerne af Forbundsrepublikken Tysklands adfærd ikke kan bestrides, kan kritikken af Kommissionens og Rådets adfærd højst blive drøftet under sagens realitetsbehandling. Under alle omstændigheder ville dette argument være ugrundet. Dette ræsonnement gælder også for medlemsstatens argument om, at den ikke havde nogen domstolsbeskyttelse.
47.      Kommissionen har desuden bestridt Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at den har gjort alt for at udrydde tvivl om sin fremtidige adfærd og endog for så vidt muligt at ophæve følgerne af traktatbruddet for så vidt angår skade på Den Europæiske Unions image. Navnlig har medlemsstaten i OTIF’s revisionsudvalg ikke anerkendt, at den havde begået en fejl.
2.      Bedømmelse
48.      Den foreliggende sag rejser spørgsmålet, om Kommissionens søgsmål skal afvises, da den konstaterede overtrædelse angiveligt har udtømt sine retsvirkninger før udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse.
a)      Traktatens ordlyd
49.      Udgangspunktet er ordlyden af artikel 258 TEUF.
50.      Såfremt Kommissionen er af den opfattelse, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaterne (dvs. en forpligtelse, der følger af EU-retten), skal den i henhold til denne bestemmelse fremsætte en begrundet udtalelse herom efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Retter den pågældende stat sig ikke efter den fremsatte udtalelse inden for den frist, der er fastsat af Kommissionen, kan denne indbringe sagen for Domstolen.
51.      Man kunne således fristes til at udlede af ordlyden af artikel 258 TEUF, at denne bestemmelse nødvendigvis forudsætter, at der er en igangværende tilsidesættelse, som medlemsstaten kan bringe til ophør under sagens behandling. Man kan sige, at for at en medlemsstat kan efterkomme en begrundet udtalelse, må tilsidesættelsen være igangværende, da det ellers er umuligt for medlemsstaten at efterkomme den begrundede udtalelse.
52.      Hvor fristende denne kategoriske udtalelse end kan forekomme, må den alligevel forkastes.
b)      Relevant retspraksis
53.      Det bemærkes indledningsvis, at Domstolens retspraksis ikke støtter en sådan antagelse.
54.      Det er korrekt, at Domstolen konsekvent har fastslået, at Kommissionen ikke kan indlede en traktatbrudsprocedure, når den berørte medlemsstat har bragt sin adfærd i overensstemmelse med EU-retten inden udløbet af den frist, Kommissionen har fastsat herfor i den begrundede udtalelse (13).
55.      De tilfælde, hvor Domstolen har afvist at antage et traktatbrudssøgsmål til realitetsbehandling, er dog ganske sjældne.
56.      I dommen i sagen Kommissionen mod Italien (14) vedrørende udbud fastslog Domstolen således, at når virkningerne af en udbudsbekendtgørelse var udtømt før udstedelsen af den begrundede udtalelse, var den påtalte overtrædelse ophørt med at eksistere på tidspunktet for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at Kommissionens søgsmål derfor måtte afvises (15).
57.      Domstolen støttede sin argumentation på den omstændighed, at »Kommissionen ikke har handlet rettidigt for ved hjælp af de procedurer, den har til rådighed, at afværge, at det påståede traktatbrud fik virkninger, og at den ikke engang har påberåbt sig, at der forelå omstændigheder, som ville have forhindret den i at bringe den i artikel [258 TEUF] fastsatte administrative procedure til afslutning, før traktatbruddet var bragt til ophør« (16). Domstolen »fulgte [dermed] i det væsentlige« generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse, ifølge hvilket der var undtagelser fra denne regel i tilfælde af »sæsonbestemte overtrædelser, hvor, på grund af sit formål og sin retlige karakter, overtrædelse af traktaten er begrænset til en begrænset periode (som f.eks. i tilfælde af import- og eksportrestriktioner, der blev indført på sæsonbasis for beskyttelse af nationale erhvervsdrivende), og hvis det på grund af denne adfærd forud for traktatbrudssøgsmål [at] opfylde forpligtelser, rent tidsmæssigt, vanskeligere, hvis ikke helt umulig«. Herved fulgte Domstolen »i det væsentlige« (17) forslaget til afgørelse fra generaladvokat Lenz, hvorefter der er fravigelser fra princippet (18) i forbindelse med »sæsonbetingede overtrædelser […], når overtrædelsen på grund af dens formål og retlige karakter er tidsbegrænset (som f.eks. sæsonbetingede import- eller eksportbegrænsninger til beskyttelse af indenlandske virksomheder), og den forudgående administrative procedure af denne grund vanskeliggøres rent tidsmæssigt eller endog bliver umulig at gennemføre« (19).
58.      Det er min opfattelse, at dette aspekt var afgørende for Domstolens argumentation: Da Kommissionen hverken havde handlet, da den kunne have gjort dette, eller havde givet en passende begrundelse for denne undladelse, burde den ikke kunne anlægge et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat på et senere stadium, såfremt den påståede overtrædelse var ophørt med at eksistere.
59.      Domstolen anvender i sin retspraksis således to (kumulative) kriterier: For at afvise en sag må overtrædelsen for det første være ophørt ved udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, og for det andet skal Kommissionen have været i stand til at handle for at undgå, at det påståede traktatbrud fik retsvirkninger. Hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, kan søgsmålet ikke afvises.
60.      Anvendes disse to kriterier på den foreliggende sag, følger det, at Kommissionens søgsmål kan antages til realitetsbehandling, da det var umuligt for Kommissionen at forhindre Tyskland i at begå den påståede overtrædelse (20).
61.      Selv om Kommissionen i princippet ikke er berettiget til at anlægge sag i forbindelse med overtrædelser, der er blevet bragt til ophør, udelukker det – som generaladvokat Mengozzi tydeligt har formuleret det – ikke, »at Kommissionen forfølger kortvarige traktatbrud, over for hvilke Kommissionen, selv om den handlede meget hurtigt, ikke materielt ville have tid til at afslutte den forudgående administrative procedure inden traktatbruddenes ophør« (21). Også generaladvokat Geelhoed har efter min opfattelse en væsentlig pointe, når han advarer mod en åbenlyst streng fortolkning af formaliteten med det argument, at »[i] sin yderste konsekvens vil standpunktet betyde, at der ikke i fremtiden vil kunne anlægges sag mod allerede fuldbyrdede og uoprettelige tilsidesættelser af [EU-retten] i henhold til artikel [258 TEUF]. Dette vil kunne åbne døren for en systematisk tilsidesættelse« (22).
62.      Den tilgang, som jeg foreslår, er i fuld overensstemmelse med Domstolens tidlige praksis vedrørende formaliteten i traktatbrudssager. Allerede i 1973 forsøgte Domstolen således at foregribe medlemsstaters eventyrlige argumenter for, at sagen bør antages til realitetsbehandling, da den fandt, at »man på ingen måde kan følge sagsøgte, der for at undgå retsforfølgning påberåber sig en fuldbyrdet kendsgerning, som parten selv er ansvarlig for« (23). Jeg finder det ikke nødvendigt at uddybe betydningen af denne udtalelse for den foreliggende sag.
c)      Kommissionen skal godtgøre en »særlig søgsmålsinteresse«
63.      Det bør endelig tilføjes, at inden for rammerne af artikel 258 TEUF er der ikke krav om, at Kommissionen skal godtgøre en særlig søgsmålsinteresse (24). Kommissionen behøver således ikke godtgøre en særlig søgsmålsinteresse ved udøvelsen af sine beføjelser i henhold til artikel 258 TEUF. I kraft af sin rolle som traktaternes vogter er Kommissionen herefter enekompetent til at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure og til at fastlægge den handlemåde eller undladelse fra den pågældende medlemsstats side, på grundlag af hvilken denne procedure bør iværksættes (25).
d)      Ingen indskrænkende fortolkning af artikel 258 TEUF
64.      Med hensyn til det mere generelle og grundlæggende argument fremsat af den tyske regering, hvorefter artikel 258 TEUF som processuel bestemmelse bør fortolkes indskrænkende for at opnå størst mulig retssikkerhed, er det tilstrækkeligt at bemærke, at et sådant princip intetsteds kan udledes af Domstolens retspraksis (26).
65.      Det forholder sig lige modsat. Bortset fra sin liberale retspraksis vedrørende realitetsbehandling af anmodninger om præjudicielle afgørelser (27) har Domstolen med rette ikke undladt at fortolke traktatens procedurebestemmelser praeter legem (for at sige det mildt) for at fastholde retsstatsprincippet, der udgør grundlaget for Unionens retsorden (28), eller princippet om den institutionelle ligevægt (29). Hvad angår dommen i sagen Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, som den tyske regering udtrykkeligt har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, valgte Domstolen i dette tilfælde således ikke at fortolke artikel 263, stk. 4, TEUF for bredt. Til forskel fra den foreliggende sag vedrørte denne sag dog begrebet individuelt berørt som omhandlet i artikel 263 TEUF og dermed legalitetsprøvelse af EU-institutionernes foranstaltninger. Hvis Domstolen havde lempet disse kriterier og ændret sin retspraksis, ville dette have påvirket det samlede system af retsmidler i Unionens retsorden og forholdet og samspillet mellem annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF og en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF, hvorfor Domstolen har peget på muligheden for at foretage traktatændringer i henhold til artikel 48 TEU (30).
66.      Nærværende sag kan således antages til realitetsbehandling.
B.      Realiteten
1.      Tilsidesættelse af afgørelse 2014/699
a)      Parternes argumenter
1)      Kommissionen
67.      Kommissionen har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland tilsidesatte afgørelse 2014/699 ved på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg at stemme mod Den Europæiske Unions holdning i denne afgørelse med hensyn til punkt 4 og 7 i revisionsudvalgets dagsorden og ved offentligt at anfægte Den Europæiske Unions udøvelse af stemmeretten.
68.      Kommissionen har anført, at afgørelse 2014/699 i overensstemmelse med artikel 288, fjerde afsnit, TEUF er bindende i alle enkeltheder både for EU-institutionerne og for medlemsstaterne. Kommissionen har tilføjet, at den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland stemte imod vedtagelsen af denne afgørelse i Rådet og anlagde annullationssøgsmål til prøvelse af den samme afgørelse, ikke påvirker afgørelsens bindende karakter og de heraf følgende forpligtelser for medlemsstaterne.
69.      Faktisk fremgår det af Domstolens praksis, at medlemsstaterne ikke selv kan udføre udlignende eller beskyttende foranstaltninger, der har til formål at forhindre den institution, der har vedtaget den anfægtede akt, i at tilsidesætte EU-retten. Det må følge heraf, at så længe Domstolen ikke har annulleret afgørelse 2014/699 eller udsat fuldbyrdelsen heraf, vil Forbundsrepublikken Tyskland være forpligtet til at efterkomme den. I modsat fald vil en konsekvent og ensartet anvendelse af EU-retten, som er et grundlæggende træk ved EU-systemet, blive undermineret.
70.      Kommissionen har desuden anført, at det hverken var umuligt eller unødigt for Forbundsrepublikken Tyskland at anmode om midlertidige foranstaltninger. Kommissionen har henvist til, at traktaten har et omfattende system af retsmidler, der gør det muligt at håndtere nødsituationer, som det fremgår af artikel 278 TEUF og 279 TEUF. Eventuelle problemer i denne henseende, såsom dem, denne medlemsstat har påberåbt sig, ville ikke berettige medlemsstaterne til ensidigt at handle i strid med EU-retten.
71.      I denne forbindelse har Kommissionen i øvrigt påpeget, at Forbundsrepublikken Tyskland havde haft mulighed for at få iværksat foreløbige forholdsregler i tide. I denne henseende har Kommissionen mindet om, at afgørelserne truffet af OTIF’s revisionsudvalg ikke i sig selv skaber gældende ret, som finder anvendelse fra datoen for vedtagelsen heraf; yderligere skridt skulle stadig tages, før disse ændringer ville træde i kraft. Forbundsrepublikken Tyskland kunne således have fået iværksat foreløbige forholdsregler mellem datoen for vedtagelsen af de pågældende afgørelser i OTIF’s revisionsudvalg og ikrafttrædelsen af ændringerne. For det første følger det, med hensyn til ændring af COTIF’s artikel 12, af COTIF’s artikel 33, § 2, og artikel 33, § 4, litra a), at denne ændring skulle vedtages endeligt på OTIF’s generalforsamling, der først fandt sted den 30. september 2015. For det andet, for så vidt angår ændring af artikel 2 og 9 i bilag D (CUV), ville denne ændring i henhold til COTIF’s artikel 35, §§ 3 og 4, ikke træde i kraft straks. Det ville således have været muligt for Den Europæiske Union – hvis det lægges til grund, at Domstolen havde udsat gennemførelsen af afgørelse 2014/699 – at rejse indsigelse hos OTIF inden for fire måneder efter datoen for vedtagelsen af den pågældende ændring.
2)      Forbundsrepublikken Tyskland
72.      Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at åbningsskrivelsen ikke opfylder kravet om en tilstrækkelig klar formulering, eftersom Kommissionen i sine påstande ikke har angivet, at den alene drager medlemsstaten til ansvar for manglende overholdelse af forpligtelserne med hensyn til punkt 4 og 7 på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. Ifølge denne medlemsstat præciserede Kommissionen først dette i sin korte replik.
73.      Endvidere har Forbundsrepublikken Tyskland anført, at den omhandlede afgørelse er en ikkeeksisterende retsakt (31) på grund af dens påståede alvorlige mangler, hvilket er et spørgsmål, som Domstolen skal undersøge ex officio.
74.      Forbundsrepublikken Tyskland har medgivet, at den ikke handlede i overensstemmelse med afgørelse 2014/699, for så vidt som denne afgørelse fastsatte Den Europæiske Unions udøvelse af stemmeret med hensyn til punkt 5, 7 og 12 på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. Den er dog af den opfattelse, at de tilsvarende bestemmelser i nævnte afgørelse ikke kan gøres gældende over for den, da de er ulovlige af de grunde, der allerede er anført i den sag, der gav anledning til dom af 5. december 2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935) (32).
75.      Denne medlemsstat har i denne sammenhæng præciseret, at den i overensstemmelse med artikel 277 TEUF har ret til at gøre indsigelse mod lovligheden af denne afgørelse under denne traktatbrudssag. I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat – ikke et direktiv eller en afgørelse rettet til medlemsstaterne, hvis ulovlighed i overensstemmelse med Domstolens retspraksis ikke kan påberåbes af medlemsstaterne som et forsvar i et traktatbrudssøgsmål på baggrund af manglende overholdelse af en sådan retsakt – men en almengyldig afgørelse, som ikke er forkyndt for dem, som den er rettet til, i overensstemmelse med artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at udtrykket »i en retstvist, der angår en almengyldig retsakt« i artikel 277 TEUF omfatter det tilfælde, hvor lovligheden af en generel retsakt anfægtes i forbindelse med en traktatbrudssag.
76.      Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at det tilkommer den yderligere at påberåbe sig retsstridigheden af afgørelse 2014/699 i det foreliggende traktatbrudssøgsmål også set i lyset af det forhold, at det i realiteten var umuligt for medlemsstaten at opnå retsbeskyttelse mod denne afgørelse forud for afholdelsen af det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. Da det desuden var Den Europæiske Union, der tilrettelagde den procedure, der førte til vedtagelsen af afgørelse 2014/699 på en sådan måde, at Forbundsrepublikken Tyskland blev forhindret i at opnå retsbeskyttelse mod afgørelsen, ville det være i strid med princippet nemo turpitudinem suam allegans auditur (at man ikke kan støtte et argument på egne fejl), at udelukke muligheden for, at denne medlemsstat yderligere kan påberåbe sig denne afgørelses retsstridighed i den foreliggende sag. Ifølge denne medlemsstat ville en begæring, som foreslået af Kommissionen, efter det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg om iværksættelse af foreløbige forholdsregler fra Domstolen med den virkning, at Rådet ville være tvunget til at gøre indsigelse i overensstemmelse med COTIF’s artikel 35, mod de beslutninger, der blev truffet på dette møde, skulle afvises. Under alle omstændigheder var det ikke Forbundsrepublikken Tysklands hensigt at forhindre vedtagelsen af de omtvistede ændringer, men snarere at afklare kompetencespørgsmålet.
77.      Under alle omstændigheder har Forbundsrepublikken Tyskland med hensyn til ændringen af COTIF’s artikel 12, som er genstand for punkt 4 på dagsordenen af OTIF’s revisionsudvalg, påpeget, at den ikke har tilsidesat afgørelse 2014/699, idet denne afgørelse fastslår, at det er medlemsstaterne, der udøver stemmeretten, og at den kun fastlægger en »anbefalet koordineret holdning«. Denne medlemsstat påpeger, at en henstilling i overensstemmelse med artikel 288, stk. 5, TEUF ikke er bindende. Med hensyn til ændringen af artikel 2 og 9 i bilag D (CUV), som er omfattet af punkt 7 på dagsordenen i OTIF’s revisionsudvalg, har denne medlemsstat gjort gældende, at selv om afgørelse 2014/699 foreskrev udøvelse af Den Europæiske Unions stemmerettigheder, var Den Europæiske Union begrænset til at definere anbefalede holdninger uden bindende virkning.
78.      I retsmødet har Forbundsrepublikken Tyskland formelt frafaldet sin ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF.
b)      Bedømmelse
79.      For så vidt angår Forbundsrepublikken Tysklands kritik vedrørende præcisionen af Kommissionens indlæg fremgår det efter min opfattelse tydeligt af Kommissionens indlæg, at Forbundsrepublikken Tyskland kun for så vidt angår punkt 4 og 7 på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg har givet udtryk for en afvigende holdning og stemt imod Den Europæiske Unions holdning som fastlagt i afgørelse 2014/699. Desuden har Kommissionen i sit indlæg alene henvist til artikel 1 og bilaget til afgørelse 2014/699, for så vidt som dette bilag vedrører de ændringer af COTIF, der er omfattet af punkt 4 og 7 på dagsordenen for det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg. Det er derfor min opfattelse, at der med henvisningen til afgørelse 2014/699 i sin helhed ikke kunne være usikkerhed om rækkevidden af den påståede overtrædelse uanset den generelle ordlyd af Kommissionens påstande i stævningen.
80.      Der er endvidere ikke tale om en ikkeeksisterende retsakt (33).
81.      Bortset fra, at henvisningerne i afgørelse 2014/699 til en »anbefalet koordineret holdning« ikke med rimelighed kan fortolkes således, at det tillades en medlemsstat at afvige fra Den Europæiske Unions holdning, havde Domstolen, hvis det havde været dens opfattelse, formodentlig allerede i dom af 5. december 2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935), fastslået, at afgørelsen var behæftet med iboende logiske mangler, der fører til, at der er tale om en ikkeeksisterende retsakt.
82.      Eftersom Forbundsrepublikken Tyskland ikke har bestridt de faktiske omstændigheder, således som de er fremlagt af Kommissionen, og da den i øvrigt har frafaldet sin ulovlighedsindsigelse, kan bedømmelsen gøres forholdsvis kort.
83.      Referatet af det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg efterlader ingen tvivl: Forbundsrepublikken Tyskland har givet udtryk for sine synspunkter vedrørende punkt 4 og 7 på dagsordenen i OTIF’s revisionsudvalg og har stemt mod Den Europæiske Unions holdning som fastlagt i afgørelse 2014/699. Med hensyn til punkt 7 på dagsordenen udøvede Forbundsrepublikken Tyskland også sin stemmeret på dette specifikke punkt i strid med den fremgangsmåde for afstemning, der er fastlagt i den nævnte afgørelse.
84.      Domstolen har desuden præciseret, at Den Europæiske Union havde kompetence til at vedtage afgørelsen. Dette er dog ikke problemet her. Da afgørelse 2014/699 blev vedtaget, var Tyskland forpligtet til at respektere og gennemføre den. I Den Europæiske Union, der bygger på retsstatsprincippet, er der en formodning for, at institutionernes retsakter er lovlige. Der findes procedurer for at få prøvet lovligheden af sådanne foranstaltninger. Tyskland kan således anfægte enhver retsakt i henhold til artikel 263, stk. 1, TEUF uden at skulle godtgøre en søgsmålsinteresse. I en sådan situation kan en medlemsstat forventes at skulle »bide det i sig« og rette sig efter afgørelsen – uanset om denne medlemsstat finder det acceptabelt at gøre det. Hvad en medlemsstat ikke kan gøre, er at tage loven i egen hånd. En ensidig foranstaltning er ikke mulig. Ifølge fast retspraksis er en medlemsstat ikke er berettiget til ensidigt at træffe udlignings- eller beskyttelsesforanstaltninger for at imødegå en institutions (34) (påståede) overtrædelse af bestemmelserne i EU-retten. Forbundsrepublikken Tyskland har derfor handlet imod og dermed tilsidesat bestemmelserne i afgørelse 2014/699.
2.      Tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, TEU
a)      Parternes argumenter
85.      Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland stemte imod Den Europæiske Unions holdning på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, tog afstand fra den stemme, som Den Europæiske Union afgav, og anmodede om at udøve sin ret til at stemme, selv om denne ret var blevet tillagt Den Europæiske Union, skabte forvirring med hensyn til resultatet af afstemningen og var til skade for Den Europæiske Unions troværdighed og omdømme, enheden i den internationale repræsentation og Unionens image generelt. Denne adfærd ville således have tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, som er nedfældet i artikel 4, stk. 3, TEU.
86.      Heroverfor har Forbundsrepublikken Tyskland anført, at Kommissionen hverken har godtgjort, at der faktisk foreligger en skade på Den Europæiske Unions troværdighed og omdømme, eller at medlemsstatens adfærd var årsagen til en sådan skade. Det var tværtimod Den Europæiske Unions tiltrædelse af OTIF, der medførte nye udfordringer for OTIF, og det var den hast, med hvilken EU-institutionerne forberedte det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg, der skabte forvirring under afstemningen i dette organ.
b)      Bedømmelse
87.      Artikel 4, stk. 3, TEU bestemmer, at i medfør af princippet om loyalt samarbejde skal Unionen og medlemsstaterne respektere hinanden og bistå hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Medlemsstaterne skal træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Medlemsstaterne skal bistå Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.
88.      Denne bestemmelse, som er af central betydning for Unionens retsorden, har til formål at sikre Den Europæiske Unions funktionsmåde (35), er blevet beskrevet som »det iboende underliggende formål med hele det europæiske integrationsprojekt« (36), og som fremhæver den gensidige karakter af samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater, er et generelt princip, som er kommet konkret til udtryk i en række andre bestemmelser i traktaten (37).
89.      I betragtning af, at enhver overtrædelse af EU-retten, såsom tilsidesættelse af afgørelse 2014/699, ligeledes tilsidesætter princippet om loyalt samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater (38), står artikel 4, stk. 3, TEU som udgangspunkt tilbage bag den specifikke tilsidesættelse og frembyder ingen selvstændige retsvirkninger. Bestemmelsen har derfor i mange tilfælde deklaratorisk karakter. Eksempelvis har Domstolen udtrykkeligt afstået fra at analysere dette princip i forbindelse med traktatbrudsprocedurer vedrørende manglende gennemførelse af direktiver, når den har konstateret en tilsidesættelse i form af en manglende gennemførelse, da den finder det »ufornødent« at gøre dette (39).
90.      Der er dog tilfælde, hvor artikel 4, stk. 3, TEU udgør et uafhængigt grundlag for forpligtelser (40).
91.      Der er plads til en sådan særskilt anvendelse af artikel 4, stk. 3, TEU, ikke mindst fordi det foreliggende spørgsmål ligger inden for området for Unionens eksterne forbindelser.
92.      Navnlig på området for blandede aftaler (41) har Domstolen ved flere lejligheder påpeget, at når det er åbenbart, at indholdet af en aftale eller konvention henhører delvis under Den Europæiske Unions kompetence og delvis under medlemsstaternes, er det afgørende at sikre et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne både under forhandlingerne og ved indgåelsen og ved opfyldelsen af de indgåede forpligtelser. Denne forpligtelse til at samarbejde er en følge af kravet om enhed i Den Europæiske Unions optræden udadtil (42).
93.      Denne udtalelse (43) ville efter min opfattelse være tilsvarende sand, hvis man byttede rundt på årsag og virkning og anså kravet om enhed som afledt af pligten til at samarbejde (44).
94.      Desuden har Domstolen fastslået, at en aftale mellem Rådet og Kommissionen om stemmeret i en international organisation (FN’s fødevare- og landbrugsorganisation (FAO)) udgør en opfyldelse af forpligtelsen til at samarbejde mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne i den pågældende internationale organisation (45).
95.      Selv om Den Europæiske Unions troværdighed og omdømme på den internationale scene i ingen af disse tilfælde var konkret på spil, ved vi fra denne retspraksis, at princippet om loyalt samarbejde har en særlig betydning på området for eksterne forbindelser, og at det i særdeleshed finder anvendelse med hensyn til udøvelse af stemmeret i et område med delt kompetence (46).
96.      Efter min opfattelse er det eneste, som Domstolen skal gøre i den foreliggende sag, at tage sagen et skridt videre. Det bør præciseres, at Den Europæiske Unions omdømme og troværdighed på den internationale scene udgør en selvstændig retlig interesse, der beskyttes af artikel 4, stk. 3, TEU, og som i den foreliggende sag rækker ud over ordlyden af og formålet med Rådets afgørelse 2014/699.
97.      Manglende overholdelse af denne afgørelse sammen med en klar tilkendegivelse af uenighed med hensyn til afgørelsens indhold skader Den Europæiske Unions omdømme på internationalt plan. Den giver indtryk af, at Den Europæiske Union ikke handler tilstrækkeligt effektivt som en enhed ved forberedelsen af et møde i en international organisation.
98.      Som Kommissionen i øvrigt med rette har gjort gældende, kan den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tysklands stemmeafgivelse ikke havde nogen betydning for resultatet af mødet, ikke ændre denne konstatering.
V.      Forslag til afgørelse
99.      På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at:
»–      Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat Rådets afgørelse 2014/699/EU af 24. juni 2014 om den holdning, der skal indtages på vegne af Den Europæiske Union på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg for så vidt angår visse ændringer i konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) og bilagene dertil, samt artikel 4, stk. 3, TEU, idet den på det 25. møde i revisionsudvalget for Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer (OTIF) stemte mod den holdning, der var fastsat i denne afgørelse, og offentligt talte imod denne holdning samt imod Den Europæiske Unions udøvelse af stemmeret, der er fastsat deri.
–      Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagsomkostningerne.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Rådets afgørelse om fastsættelse af den holdning, der skulle indtages på vegne af Den Europæiske Union på det 25. møde i OTIF’s revisionsudvalg for så vidt angår visse ændringer i konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) og tillæggene dertil (EUT 2014, L 293, s. 26).
3 –      C-600/14, EU:C:2017:935.
4 –      Som fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU.
5 –      Jf. I. Govaere, »To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon«, i M. Cremona, Structural Principles in EU External Relations Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2018, s. 71-91, på s. 73.
6 –      Afgørelse af 16.6.2011 om undertegnelse og indgåelse af aftalen mellem Den Europæiske Union og Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer om Den Europæiske Unions tiltrædelse af konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) af 9.5.1980, som ændret ved Vilniusprotokollen af 3.6.1999 (EUT 2013, L 51, s. 1).
7 –      I dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935), frifandt Domstolen Rådet i det hele.
8 –      Dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935).
9 –      Forbundsrepublikken Tyskland henviser til følgende sager: dom af 5.6.2003, Kommissionen mod Italien (C-145/01, EU:C:2003:324, præmis 15), af 27.10.2005, Kommissionen mod Italien (C-525/03, EU:C:2005:648, præmis 15), og af 11.10.2007, Kommissionen mod Grækenland (C-237/05, EU:C:2007:592, præmis 29).
10 –      Afgørelse af 18.9.2015 om fastlæggelse af den holdning, som på Den Europæiske Unions vegne skal indtages på den 12. generalforsamling i Den Mellemstatslige Organisation for Internationale Jernbanebefordringer (OTIF), for så vidt angår visse ændringer til konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) og til tillæggene dertil (EUT 2015, L 252, s. 43).
11 –      Bogstaveligt oversat »toget er kørt«.
12 –      C-362/90, EU:C:1992:158, præmis 11-13.
13 –      Jf. f.eks. dom af 24.3.1988, Kommissionen mod Grækenland (240/86, EU:C:1988:173, præmis 15 og 16), og af 15.1.2002, Kommissionen mod Italien (C-439/99, EU:C:2002:14, præmis 16 og 17). For en omfattende oversigt over retspraksis vedrørende tidligere overtrædelser jf. L. Prete Infringement proceedings in EU law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 151-154.
14 –      Jf. dom af 31.3.1992 (C-362/90, EU:C:1992:158).
15 –      Jf. dom af 31.3.1992, Kommissionen mod Italien (C-362/90, EU:C:1992:158, præmis 11 og 12). I en anden sag på det udbudsretlige område vedrørende tildeling af offentlige kontrakter fastslog Domstolen, at et traktatbrudssøgsmål må afvises, hvis den omhandlede kontrakt allerede var blevet fuldstændig opfyldt, da den fastsatte frist i den begrundede udtalelse udløb: dom af 2.6.2005, Kommissionen mod Grækenland (C-394/02, EU:C:2005:336, præmis 18). I dette tilfælde var kontrakten dog ikke blevet fuldstændig opfyldt, idet kun 85% af arbejderne var blevet fuldført, da den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udløb. Jf. også dom af 29.10.2009, Kommissionen mod Tyskland (C-536/07, EU:C:2009:664, præmis 23). Også her var den pågældende kontrakt, dvs. det omhandlede projekt betragtet i sin helhed, således ikke blevet fuldstændigt opfyldt på tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, blot fordi det pågældende byggearbejde var afsluttet. Denne transaktions led vedrørende »leje« havde således stadig virkninger på dette tidspunkt.
16 –      Jf. dom af 31.3.1992, Kommissionen mod Italien (C-362/90, EU:C:1992:158, præmis 12). Denne fremgangsmåde blev gentaget i dom af 25.10.2001, Tyskland mod Kommissionen (C-276/99, EU:C:2001:576, præmis 32). Sidstnævnte dom blev afsagt i henhold til artikel 88 i den nu ikke længere gældende traktat om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab. I dette tilfælde afveg traktatbrudsprocedurerne i den henseende, at efter afslutningen af den administrative procedure blev rollerne byttet om, sammenlignet med artikel 258 TEUF: I stedet for en begrundet udtalelse vedtog Kommissionen en afgørelse (artikel 14 EKSF, som i denne henseende er sammenlignelig med artikel 288 TEUF), som derefter kunne anfægtes af en medlemsstat ved Domstolen.
17 –      Jf. generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kommissionen mod Grækenland (C-237/05, EU:C:2007:98, punkt 42, fodnote 11).
18 –      Hvor princippet er, at »når overtrædelserne er ophørt før [udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse], er der i princippet ingen grund til at antage, at det har interesse at fortsætte sagen«, jf. generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse Kommissionen mod Italien (C-362/90, EU:C:1992:95, punkt 12).
19 –      Jf. generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse Kommissionen mod Italien (C-362/90, EU:C:1992:95, punkt 13).
20 –      Jeg vil gerne påpege, at vi stadig behandler spørgsmålet om formaliteten. Hvorvidt en overtrædelse faktisk forelå på det relevante tidspunkt, er naturligvis et spørgsmål, der henhører under behandlingen af sagens realitet, jf. også generaladvokat Albers forslag til afgørelse Kommissionen mod Østrig (C-328/96, EU:C:1999:5, punkt 30).
21 –      Generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kommissionen mod Grækenland (C-237/05, EU:C:2007:98, punkt 66).
22 –      Jf. generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (C-20/01 og C-28/01, EU:C:2002:717, punkt 53). For fuldstændighedens skyld fortsætter citatet »af direktiv 92/50 ved indgåelse af langvarige kontrakter, der ikke kan anfægtes« (sagen omhandlede udbudsprocedurer).
23 –      Jf. dom af 7.2.1973, Kommissionen mod Italien (39/72, EU:C:1973:13, præmis 10).
24 –      Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen med Den Italienske Republik (C-385/02, EU:C:2004:276, punkt 15). Jf. også C. Nowak, »§ 10 Vertragsverletzungsverfahren«, punkt 44, i St. Leible, J. Ph. Terhechte, Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden-Baden, 2014, som yderligere sondrer mellem begreberne »Rechtsschutzinteresse«, »Rechtsschutzbedürfnis« og »Klageerhebungsinteresse«. Jf. ligeledes N. Póltorak, kommentar til artikel 258 TEUF, i A. Wróbel (redaktør), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, Vol. II, Warszawa, 2012, p. 269
25 –      Jf. dom af 10.4.2003, Kommissionen mod Tyskland (C-20/01 og C-28/01, EU:C:2003:220, præmis 29 og 30 samt den deri nævnte retspraksis). Jf. også generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Kommissionen mod Grækenland (C-394/02, EU:C:2005:105, punkt 15). Jf. tillige M. Taborowski, Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex – Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 265 ff.
26 –      Det er interessant, at Forbundsrepublikken Tyskland i svarskriftet – som led i sin argumentation om sin ulovlighedsindsigelse (jf. nedenfor i dette forslag til afgørelse) for at begrunde denne indsigelse i forbindelse med en traktatbrudsprocedure – selv har erkendt, at i tilfælde, hvor der var risiko for et hul i retsbeskyttelsen, har Domstolen fortolket traktatens relevante bestemmelser udvidende og også ud over deres ordlyd.
27 –      Jf. eksempelvis dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 19-26) og af 25.7.2018, AY (arrestordre – vidne) (C-268/17, EU:C:2018:602, præmis 23-31).
28 –      Jf. dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, præmis 24).
29 –      Jf. dom af 22.5.1990, Parlamentet mod Rådet (C-70/88, EU:C:1990:217, præmis 26).
30 –      Jf. dom af 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet (C-50/00 P, EU:C:2002:462, præmis 45).
31 –      Da medlemsstaten under retsmødet blev spurgt om, hvorfor den ikke havde påberåbt sig, at der forelå en ikkeeksisterende retsakt i forbindelse med sag C-600/14, Tyskland mod Rådet, svarede den, at den først bemærkede dette forhold på et senere tidspunkt.
32 –      Forbundsrepublikken Tyskland havde i pågældende sag gjort gældende, at afgørelse 2014/699 tilsidesatte princippet om kompetencetildeling (artikel 5, stk. 2, TEU), var utilstrækkeligt begrundet og tilsidesatte princippet om loyalt samarbejde, sammenholdt med princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse.
33 –      Selv om det kan forekomme rimeligt at forhindre en medlemsstat, der allerede har anfægtet en retsakt, som den antog eksisterede i relation til et annullationssøgsmål, i efterfølgende at påberåbe sig en påstået ikke-eksistens, tilkommer det naturligvis Domstolen at undersøge spørgsmålet om en ikkeeksisterende restakt ex officio.
34 –      Jf. i denne retning dom af 12.2.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-45/07, EU:C:2009:81, præmis 26). Det samme gælder for en anden medlemsstats overtrædelse, jf. dom af 23.5.1996, Hedley Lomas (C-5/94, EU:C:1996:205, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
35 –      Jf. W. Obwexer, i H. von der Groeben, J. Schwarze, J.A. Hatje (red.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. udgave, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 4 EUV, punkt 67.
36 –      Jf. W. Kahl i Chr. Calliess, M. Ruffert (red.), EUV/AEUV, 5. udgave, C.H. Beck, München, 2016, Artikel 4 EUV, punkt 35: »Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts«. Jf. ligeledes A. Sikora, Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex – Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 38 ff.
37 –      F.eks. artikel 344 TEUF, jf. dom af 30.5.2006, Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 169).
38 –      Jf. eksempelvis i C. Franzius, i M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 4 EUV, punkt 101.
39 –      Jf. dom af 13.10.1993, Kommissionen mod Spanien (C-378/92, EU:C:1993:843, præmis 6), og af 19.1.1995, Kommissionen mod Belgien (C-66/94, EU:C:1995:13, præmis 6).
40 –      Jf. C.O. Lenz, i C.O. Lenz, K.-D. Borchardt, EU-Verträge Kommentar, Bundesanzeiger Verlag, 6. udg., Køln, 2013, Artikel 4 EUV, punkt 17 ff., R. Streinz, i R. Streinz (red.), EUV/AEUV (Kommentar), 2. udg., C.H. Beck, München, 2012, Artikel 4 EUV, punkt 27.
41 –      Om pligten til loyalt samarbejde i blandede aftaler jf. J. Heliskoski, Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, Kluwer Law International, Haag, 2001, s. 61-67, og M. Cremona, »Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance« i B. de Witte, M. Cremona (red.), EU Foreign Relations Law, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2008, s. 158-161.
42 –      Jf. også afgørelse 1/78 af 14.11.1978 (EU:C:1978:202, præmis 34-36) (analogt vedrørende Euratomtraktaten), udtalelse 2/91 (ILO konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 36), udtalelse 1/94 (aftaler, som er knyttet til WTO-aftalen) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 108) og udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001 (EU:C:2001:664, præmis 18). Jf. også udtalelse 1/08 (aftaler om ændring af listerne over særlige forpligtelser i henhold til GATS-aftalen) af 30.11.2009 (EU:C:2009:739, præmis 136), og dom af 20.4.2010, Kommissionen mod Sverige (C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 73).
43 –      Domstolen synes i mellemtiden at have opgivet kravet om enhed, jf. dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 54).
44 –      I samme retning anfører Chr. Hillion, »Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the »Duty of Cooperation«« i Chr. Hillion og P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2010, s. 87-115, på s. 89, at det retlige grundlag for pligten til samarbejde skal findes i artikel 4, stk. 3, TEU. Samme forfatter argumenterer, ibidem, s. 91, på overbevisende måde for, at »kravet ikke oprindeligt var tænkt som et fundament for pligten til samarbejde, men som et middel til at anvende den i EØF-sammenhæng, idet grundlaget er det samme som i Euratom-sammenhæng, nemlig det almindelige princip om loyalt samarbejde«.
45 –      Jf. dom af 19.3.1996, Kommissionen mod Rådet (C-25/94, EU:C:1996:114, præmis 49). Om de begivenheder, der førte til denne tvist, se J. Heliskoski, »Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO«, i A. Dashwood, Chr. Hillion, The general law of E.C. external relations, Sweet & Maxwell, London, 2000, s. 79-99.
46 –      For at undgå enhver misforståelse bemærkes, at jeg forstår princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU således, at det omfatter en »pligt til samarbejde«, som Domstolen tidligere har henvist til i ovennævnte sager. Jeg forstår også generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i udtalelsessag 2/15 (Frihandelsaftalen mellem EU og Singapore, EU:C:2016:992, punkt 569) på samme måde. Dette har desuden stået særlig klart siden MOX-Plant-sagen, hvor Domstolen for første gang udtrykkeligt henviste til traktatens bestemmelse i den tidligere artikel 10 EF i denne forbindelse (selv om sagen grundlæggende handlede om den mere specifikke bestemmelse i artikel 344 TEUF), jf. dom af 30.5.2006, Kommissionen mod Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 114). Om dette forhold jf. ligeledes Chr. Hillion, »Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the »Duty of Cooperation««, i Chr. Hillion og P. Koutrakos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2010, s. 87-115, på s. 90 og 91.