62019CC0811
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 4. marca 2021 (
1
)
Združeni zadevi C‑811/19 in C‑840/19
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie
proti
FQ,
GP,
HO,
IN,
druga stranka:
JM
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (vrhovno kasacijsko sodišče Romunije))
in
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție
proti
NC
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (vrhovno kasacijsko sodišče Romunije))
„Predhodno odločanje – Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Člen 325(1) PDEU – Kazenski postopki v zvezi s korupcijo – Projekti, ki se delno financirajo z evropskimi sredstvi – Nacionalna zakonodaja, ki določa zahtevo po specializaciji sodnih senatov v korupcijskih zadevah – Odločba ustavnega sodišča, ki odreja ponovno preučitev na prvi stopnji za sodne odločbe, ki so jih izrekli nespecializirani senati – Pravica do z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča – Člen 47, drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Neodvisnost sodstva – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Primarnost prava Unije – Disciplinski postopki zoper sodnike“
I. Uvod
1.
Ali je sodba nacionalnega ustavnega sodišča – v kateri je bilo ugotovljeno, da nacionalno vrhovno sodišče ni izpolnilo svoje obveznosti imenovanja specializiranih senatov za obravnavanje korupcijskih kaznivih dejanj na prvi stopnji, kar vodi v ponovno preučitev korupcijskih zadev, povezanih z upravljanjem sredstev EU, o katerih je že bilo odločeno – združljiva s pravom EU?
2.
To je v bistvu vprašanje, predloženo Sodišču v obravnavanih zadevah. V zvezi z navedenim dejanskim stanjem želi predložitveno sodišče ugotoviti, ali člen 325(1) PDEU, pa tudi načelo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), nasprotujejo sprejetju take ustavne odločbe. Ti zadevi izpostavljata tudi vprašanje, ali člen 47, drugi odstavek, Listine zajema zahtevo po specializaciji sodnikov.
3.
Več vprašanj, postavljenih v obravnavanih zadevah, se prekriva s tistimi, ki so že bila obravnavana v vzporednih združenih zadevah C‑357/19 in C‑547/19, Euro Box Promotion in drugi, v katerih danes predstavljam ločene sklepne predloge. (
2
) Obravnavani zadevi si številne značilnosti delita tudi z (več) drugimi predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki so jih različna romunska sodišča vložila v letu 2019, za katera sem že prej predstavil (vodilne) sklepne predloge v zadevi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi. (
3
) V delu, v katerem je bilo na vprašanja, postavljena v obravnavanih zadevah, že odgovorjeno v navedenih sklepnih predlogih, se bom oprl na analizo, ki sem jo že opravil.
II. Pravni okvir
A.
Pravo EU
1. Konvencija ZFI
4.
Upoštevne določbe Konvencije, pripravljene na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji, o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: konvencija ZFI), (
4
) so povzete v točkah 4 in 5 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
B.
Romunsko pravo
1. Zakonik o kazenskem postopku
5.
Člen 281(1)(a) Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penalală (zakon št. 135/2010 o zakoniku o kazenskem postopku; v nadaljevanju: zakonik o kazenskem postopku), ki ima naslov „Absolutne bistvene kršitve postopka“, med razlogi, „ki vedno povzročijo razveljavitev“, navaja kršitev pravil o sestavi sodnih senatov.
6.
Člen 421(2)(b) zakonika o kazenskem postopku z naslovom „Odločanje o pritožbi“ določa: „Sodišče, ki obravnava pritožbo, lahko:
[…]
razveljavi prvostopenjsko sodbo in odredi, da se zadeva vrne v ponovno odločanje sodišču, katerega odločba je bila razveljavljena iz razloga, na katerega se je sklicevala ena od strank, da je postopek pred sodiščem potekal v njeni nenavzočnosti, ker ni bila pravilno vabljena, ali pa je bila pravilno vabljena, vendar ni mogla biti navzoča in sodišča o tem ni mogla obvestiti. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje sodišču, katerega odločba je bila razveljavljena, se odredi tudi, ko gre za enega od primerov absolutne bistvene kršitve postopka, razen v primeru nepristojnosti, ko se zadeva predloži pristojnemu sodišču.“
7.
Člen 426(1), člen 428(1) in člen 432(1) zakonika o kazenskem postopku so povzeti v točkah od 12 do 14 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
2. Kazenski zakonik
8.
Člena 154 in 155 Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (zakon št. 286/2009 o kazenskem zakoniku) z dne 17. julija 2009, kakor je bil naknadno spremenjen in dopolnjen, ki vsebujeta upoštevne določbe glede ureditve zastaralnih rokov, sta povzeta v točkah 15 in 16 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
3. Zakon št. 78/2000
9.
Člen 5(1) Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (zakon št. 78/2000 o preprečevanju, odkrivanju in sankcioniranju korupcije; v nadaljevanju: zakon št. 78/2000) določa, da „so v smislu tega zakona kazniva dejanja, določena v členih od 289 do 292 kazenskega zakonika, kazniva dejanja korupcije, tudi kadar jih storijo osebe, navedene v členu 308 kazenskega zakonika“.
10.
Člen 29 zakona št. 78/2000, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 161/2003, določa, da se „v zvezi s kaznivimi dejanji, določenimi s tem zakonom, za odločanje na prvi stopnji imenujejo specializirani senati“.
4. Zakon št. 304/2004
11.
V skladu s členom 19(3) Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (zakon št. 304/2004 o organizaciji pravosodja; v nadaljevanju: zakon št. 304/2004) (
5
)„na začetku vsakega leta upravni svet Înalta Curte de Casație și Justiție [(vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija)] […] odobri imenovanje specializiranih senatov znotraj oddelkov [vrhovnega kasacijskega sodišča] […]“.
5. Zakon št. 303/2004
12.
Člen 99(ș) Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zakon št. 303/2004 o statusu sodnikov in tožilcev; v nadaljevanju: zakon št. 303/2004) (
6
) določa, da neupoštevanje odločb Curtea Constituțională [ustavno sodišče, Romunija] […] pomeni disciplinsko kršitev.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
A.
Zadeva C‑811/19
13.
S sodbo z dne 8. februarja 2018, ki jo je izrekel senat, sestavljen iz treh sodnikov kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča, so bili obtoženci na prvi stopnji obsojeni na zaporne kazni od dveh do osmih let zaradi storitve kaznivih dejanj, vključno s kaznivimi dejanji korupcije (trgovanje z vplivom), pranja denarja, ponarejanja dokumentov in kaznivih dejanj, podobnih korupciji.
14.
Obtožbe zoper obtožence so se nanašale na postopek dodelitve treh javnih naročil, ki ga je leta 2009 začela družba S. C. Compania de Apă Olt S. A. za izvedbo del nadgradnje in razširitve vodovodnega in kanalizacijskega sistema na različnih lokacijah. Javna naročila so bila del projekta, ki je bil pretežno (82 %) financiran z evropskimi sredstvi v okviru sektorskega operativnega programa „Okolje“. V zvezi s kaznivim dejanjem korupcije je bilo med drugim ugotovljeno, da je prvi obtoženi, ki je bil na položajih župana, senatorja in ministra, od direktorja nekega podjetja sprejel obljubo, da mu bo plačal znesek, enak 20 % skupne vrednosti zadevnih treh javnih naročil. Tako je dejansko prejel znesek 6.200.000 romunskih levov (RON) (1.500.000 EUR) v zameno za vplivanje na člane razpisne komisije znotraj družbe S. C. Compania de Apă Olt S. A., uradnike Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor (nacionalni svet za reševanje sporov, Romunija) in sodnike pritožbenega sodišča.
15.
Štirje od petih obtožencev („pritožniki“ v postopku v glavni stvari) in Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (državno tožilstvo – urad državnega tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču – nacionalni direktorat za boj proti korupciji, Romunija; v nadaljevanju: državni tožilec) so vložili pritožbo zoper sodbo na prvi stopnji z dne 8. februarja 2018, ki jo je izrekel senat petih sodnikov kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča.
16.
Medtem ko je pritožbeni postopek še tekel, je Curtea Constituțională a României (v nadaljevanju: ustavno sodišče) izdalo odločbo št. 417 z dne 3. julija 2019 (odločba št. 417/2019). (
7
) V tej odločbi, ki je bila izdana v okviru postopka, začetega na zahtevo predsednika poslanske zbornice, je ustavno sodišče ugotovilo obstoj kolizije ustavnopravne narave med parlamentom na eni strani in vrhovnim kasacijskim sodiščem na drugi, ker vrhovno kasacijsko sodišče ni imenovalo specializiranih senatov za obravnavo kaznivih dejanj korupcije na prvi stopnji, kar je v nasprotju z določilom člena 29(1) zakona št. 78/2000.
17.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je treba sodbo v skladu s členom 281(1)(a) zakonika o kazenskem postopku razveljaviti, če je odločbo izrekel nespecializiran senat. V zadnjenavedeni določbi je izrecno navedeno, da je sankcija za kršitev določb v zvezi s sestavo sodnih senatov razveljavitev odločbe. Tako bi morale v skladu s členom 421(2)(b) zakonika o kazenskem postopku o zadevah pred vrhovnim kasacijskim sodiščem, o katerih so tričlanski senati tega sodišča na prvi stopnji sprejeli odločitev pred 23. januarjem 2019 (datum, ko so bile ustanovljeni specializirani senati), če niso postale pravnomočne, na prvi stopnji ponovno odločati specializirani senati.
18.
Pritožniki so po objavi odločbe št. 417/2019 zahtevali priznanje dejstva, da je ta odločba zavezujoča in da učinkuje na izpodbijano sodbo v postopku v glavni stvari. Zatrjevali so, da je treba izpodbijano sodbo v skladu z odločbo št. 417/2019 razveljaviti. Tričlanski senat, ki je izrekel sodbo na prvi stopnji v postopku v glavni stvari, ni bil specializiran za kazniva dejanja korupcije.
19.
Predložitveno sodišče meni, da odločba št. 417/2019 ustavnega sodišča, katere učinek je razveljavitev prvostopenjskih sodb, ki so jih v določenem obdobju izrekli tričlanski senati sodnikov kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča, krši načelo učinkovitosti kazenskih sankcij v primeru hudih protipravnih ravnanj, ki škodijo finančnim interesom Unije. Razlog za to je, da se po eni strani ustvari videz nekaznovanosti, po drugi pa nastane sistemsko tveganje nekaznovanosti zaradi možnosti, da bo pred izdajo končne sodbe v ponovljenem postopku zadeva zaradi zapletenosti in dolgotrajnosti postopkov zastarala.
20.
Poleg tega predložitveno sodišče meni, da načelo EU o neodvisnosti sodstva nasprotuje temu, da bi se na podlagi sodbe sodnega organa zunaj sodstva uvedli postopkovni ukrepi, s katerimi se brez resnih razlogov zahteva ponovna preučitev nekaterih zadev na prvi stopnji, s čimer se dvomi o kazenskih obtožbah. Tega, da so senati kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča sestavljeni iz sodnikov, ki so specializirani za obravnavanje kazenskih zadev, ni mogoče šteti kot kršitev pravice do poštenega sojenja in pravice do dostopa do pravnega varstva. Predložitveno sodišče tako meni, da pravo EU nasprotuje temu, da se pripisujejo zavezujoči pravni učinki odločbi pravosodnega organa, kot je ustavno sodišče, ki izključuje pristojnost nacionalnega sodišča za presojo, ali se uporablja načelo primarnosti.
21.
V teh okoliščinah se je Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) odločilo prekiniti odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložiti ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 19(1) [PEU], člen 325(1) [PDEU], člen 58 Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES [UL 2015, L 141, str. 73] in člen 4 Direktive (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava [UL 2017, L 198, str. 29] razlagati tako, da nasprotujejo odločbi organa zunaj sodstva, [to je ustavnega sodišča], v kateri se je izrekel o procesnem ugovoru nepravilnega imenovanja senata glede na načelo specializacije sodnikov [vrhovnega kasacijskega sodišča) (ki ni določeno v romunski ustavi), in v kateri je odredil nekemu sodišču, da zadeve, ki so v fazi pritožbenega postopka (z devolutivnim učinkom), vrne v ponovno presojo na prvi stopnji pred istim sodiščem?
2.
Ali je treba člen 2 [PEU] in člen 47[, drugi odstavek, Listine] razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi organ zunaj sodstva ugotovil, da so sestave senatov nekega oddelka vrhovnega sodišča (v sestavo so imenovani sodniki, ki so v trenutku napredovanja med drugim izpolnjevali pogoje za specializacijo, zahtevano za napredovanje v kazenski oddelek vrhovnega sodišča) sestavljene nepravilno?
3.
Ali se načelo primarnosti prava Unije razlaga tako, da nacionalnemu sodniku omogoča, da ne uporabi odločbe ustavnega sodišča, s katero se razlaga pravno pravilo, ki je s hierarhičnega vidika na podustavni ravni, se nanaša na organizacijo [vrhovnega kasacijskega sodišča] in je vsebovano v nacionalni zakonodaji o preprečevanju, odkrivanju in sankcioniranju korupcije ter ga sodišče že 16 let vedno razlaga na enak način?
4.
Ali načelo prostega dostopa do sodnega varstva v skladu s členom 47 [Listine] zajema specializacijo sodnikov in imenovanje specializiranih senatov na vrhovnem sodišču?“
B.
Zadeva C‑840/19
22.
S sodbo z dne 26. maja 2017 je bil nekdanji minister in poslanec v parlamentu obsojen na štiriletno zaporno kazen zaradi kaznivega dejanja korupcije, ki vključuje sredstva EU. To sodbo je izrekel tričlanski senat vrhovnega kasacijskega sodišča.
23.
Obtoženec je obljubil, da bo posredoval pri županu mesta Iași v Romuniji v korist tretje stranke, ki je zdaj priča tožilstva v postopku v glavni stvari. Zadevni obtoženec naj bi župana napeljal k temu, da privoli v podpis pogodbe, povezane s projektom upravljanja cestnega prevoza, z družbo tretje stranke, poleg tega pa naj bi zagotovil nemoteno izvajanje pogodbe v zameno za provizijo v višini 5 % vrednosti zadevne pogodbe. Vrednost sporne pogodbe je bila ocenjena na 69.614.309 RON (brez davka na dodano vrednost). Ta projekt se je financiral s sredstvi EU v okviru programa za regionalni operativni razvoj. Obtožencu je bilo dejansko plačanih okoli 3.400.000 RON. Z zadevno sodbo je bilo tudi odrejeno, da se obtožencu zapleni 303.118 RON (približno 68.000 EUR) in 30.000 EUR.
24.
Na prvi stopnji sta obtoženec („pritožnik“ v postopku v glavni stvari) in državni tožilec na petčlanski senat kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča vložila pritožbo zoper navedeno sodbo. Ta petčlanski senat vrhovnega kasacijskega sodišča je s sodbo z dne 28. junija 2018 delno ugodil pritožbi obtoženca in razveljavil ukrep zaplembe zneska v višini 30.000 EUR, vendar je potrdil obsodbo obtoženca na štiriletno zaporno kazen.
25.
Potem ko je zadevna sodba postala pravnomočna, je bila objavljena odločba ustavnega sodišča št. 685/2018. (
8
) S to odločbo je ustavno sodišče ugotovilo obstoj kolizije ustavnopravne narave med parlamentom na eni in vrhovnim kasacijskim sodiščem na drugi strani, ker so bili le štirje od petih članov petčlanskega senata določeni z žrebom. Ustavno sodišče je v zvezi z učinki te ugotovitve navedlo, da se odločba št. 685/2018 uporablja tudi za pravnomočne sodbe, če za stranke še niso potekli roki za vložitev izrednih pravnih sredstev.
26.
Po objavi odločbe št. 685/2018 ustavnega sodišča sta obtoženec in državni tožilec vložila izredno pravno sredstvo za razveljavitev sodbe z dne 28. junija 2018.
27.
Petčlanski senat vrhovnega kasacijskega sodišča je s sodbama z dne 25. februarja 2019 in 20. maja 2019 v skladu z odločbo št. 685/2018 ustavnega sodišča pravno sredstvo dopustil. V celoti je razveljavil sodbo z dne 28. junija 2018 in odredil ponovno preučitev pritožb, ki sta ju obtoženec in državni tožilec vložila zoper sodbo z dne 26. maja 2017.
28.
Med ponovno obravnavo zadevnih pritožb je ustavno sodišče izreklo odločbo št. 417/2019. Obtoženec je po objavi te odločbe zahteval priznanje dejstva, da je ta sodba zavezujoča in da učinkuje na sodbo z dne 26. maja 2017, ker naj tričlanski senat, ki jo je izrekel, ne bi bil specializiran za področje korupcije.
29.
V teh okoliščinah se je Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče Romunije) odločilo prekiniti odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložiti ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 19(1) [PEU], člen 325(1) [PDEU] in člen 4 [Direktive 2017/1371], sprejete na podlagi člena 83(2) [PDEU], razlagati tako, da nasprotujejo temu, da bi organ zunaj sodstva, to je [vrhovno sodišče], sprejel odločbo, s katero bi odredil ponovno presojo korupcijskih zadev, o katerih je bilo odločeno v določenem obdobju in ki so sedaj v fazi pritožbe, in sicer zato, ker v okviru vrhovnega sodišča niso bile imenovane sestave senatov, specializiranih za tovrstne zadeve, čeprav priznava specializiranost posameznih sodnikov, ki jih sestavljajo?
2.
Ali je treba člen 2 [PEU] in člen 47[, drugi odstavek,] [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta temu, da bi organ zunaj sodstva ugotovil, da imenovanje sestave senata vrhovnega sodišča (v katerega se imenujejo sodniki, ki so v trenutku napredovanja med drugim izpolnjevali pogoj glede specializacije, zahtevane za napredovanje na vrhovno sodišče) ni bilo zakonito?
3.
Ali je treba primarnost prava Unije razlagati tako, da nacionalnemu sodišču omogoča, da ne uporabi odločbe ustavnega sodišča, izrečene v zadevi, ki se je nanašala na ustavni spor, in zavezujoče v smislu nacionalnega prava?“
C.
Postopek pred Sodiščem
30.
Predložitveno sodišče je predlagalo, da se v obeh zadevah, C‑811/19 in C‑840/19, uporabi hitri postopek v skladu s členom 105(1) Poslovnika Sodišča. Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 28. novembra 2019 in 16. decembra 2019, odobril uporabo hitrega postopka za zadevi C‑811/19 in C‑840/19. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 26. februarja 2020 zadevi združil zaradi ustnega postopka in izdaje sodbe.
31.
V zadevi C‑811/19 so pisna stališča predložili prvi pritožnik, državni tožilec, poljska in romunska vlada ter Evropska komisija.
32.
V zadevi C‑840/19 so pisna stališča predložili pritožnik, državni tožilec, romunska in poljska vlada ter Komisija.
33.
Prvi pritožnik v zadevi C‑811/19, pritožnik v zadevi C‑840/19, državni tožilec, romunska vlada in Komisija so odgovorili na vprašanja za pisni odgovor, ki jim jih je postavilo Sodišče.
IV. Analiza
34.
Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja. Prvič, obravnaval bom ugovore glede dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje, ki so jih navedle zainteresirane stranke (razdelek A). Drugič, na kratko bom predstavil pravni okvir EU, tako da bom navedel upoštevne določbe prava EU, ki se uporabljajo za obravnavani zadevi (razdelek B). Tretjič, opravil bom presojo vsebine vprašanj za predhodno odločanje, predloženih Sodišču (razdelek C).
A.
Dopustnost predloženih vprašanj za predhodno odločanje
1. Zadeva C‑811/19
35.
Poljska vlada je navedla, da vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 niso dopustna. Po mnenju zadevne vlade predložitveno sodišče ne sprašuje po razlagi prava EU, temveč dejansko želi, da se preizkusi vsebina sodbe nacionalnega sodišča. V okviru postopka predhodnega odločanja ni naloga Sodišča, da presoja vsebino odločb nacionalnih sodišč in odloča o tem, ali so nacionalna sodišča zavezana spoštovati odločbe drugih nacionalnih sodišč. Poleg tega ta vlada navaja, da odgovor Sodišča na predložena vprašanja ni potreben za rešitev spora v postopku v glavni stvari. Postopek v glavni stvari zadeva izključno notranji položaj, ki se ne nanaša na nobeno od področij, na katerih ima pristojnosti EU. Dalje, Listina se uporablja samo takrat, kadar države članice izvajajo pravo EU, kar pa v obravnavnem primeru ne velja.
36.
Po mojem mnenju ugovorom poljske vlade ni mogoče pritrditi.
37.
Prvič, trditve v zvezi z neobstojem pristojnosti Unije na področju organizacije pravosodja se nanašajo na pristojnost Sodišča, ne pa na nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe. Drži, da Unija dejansko nima nobene neposredne zakonodajne pristojnosti na področju splošne organizacije pravosodja. Vendar je prav tako jasno, da so države članice pri oblikovanju pravil in sprejemanju praks, ki vplivajo na nacionalno uporabo in izvrševanje prava EU, zavezane spoštovati, med drugim, zahteve iz člena 2 in člena 19(1) PEU, člena 325(1) PDEU ter člena 47 Listine. Ta logika je in je vedno bila, kar se tiče omejitve načelne nacionalne procesne avtonomije s strani EU, odvisna od konkretnih okoliščin. Lahko se nanaša na kateri koli element nacionalnih struktur ali postopkov, uporabljenih za nacionalno izvrševanje prava EU.
38.
Zadošča ugotovitev, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe posebej nanaša na razlago obsega prava Unije, zlasti člena 2 in člena 19(1) PEU, člena 325(1) PDEU, direktiv 2015/849 in 2017/1371 ter člena 47 Listine, tako da je Sodišče v celoti pristojno za odločanje o zadevnem predlogu. (
9
)
39.
Glede vprašanja, ali je odgovor Sodišča potreben za to, da bi predložitveno sodišče lahko sprejelo odločitev v postopku v glavni stvari v smislu člena 267 PDEU, (
10
) bi bilo treba opozoriti, da so vsa vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 postavljena v okviru obravnave nerešenih pritožb pred predložitvenim sodiščem. Iz pojasnil zadevnega sodišča izhaja, da je njegova odločitev o tem, ali naj razveljavi prvostopenjsko sodbo in zadeve predloži v ponovno preučitev tričlanskemu senatu (na prvi stopnji), odvisna od odgovorov Sodišča na predložena vprašanja za predhodno odločanje. Cilj teh vprašanj je prav ugotoviti, ali je odločba ustavnega sodišča, ki nalaga ponovno preučitev zadev, v skladu z drugimi določbami prava EU, za katerih razlago prosi (prvo, drugo in tretje vprašanje), in ali je mogoče, da se taka odločba na podlagi načela primarnosti prava EU ne uporabi (četrto vprašanje).
40.
Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da predložena vprašanja za predhodno določanje izpolnjujejo zahtevo po „potrebnosti“ v smislu člena 267 PDEU. Zato so dopustna.
2. Zadeva C‑840/19
41.
Glede dopustnosti predloženih vprašanj za predhodno odločanje v zadevi C‑840/19 je poljska vlada predložila stališča, ki so v bistvu enaka tistim iz zadeve C‑811/19.
42.
Pritožnik trdi, da ni nobene „potrebe“ po sprejetju predhodne odločbe v smislu člena 267 PDEU. Naloga vrhovnega kasacijskega sodišča je zgolj, da odloči o procesnem vprašanju, tako da razveljavi izpodbijano sodbo. Za to ni potrebna predhodna odločba Sodišča. Poleg tega pritožnik glede drugega vprašanja za predhodno odločanje navaja, da to ne povzroča nobene težave v zvezi z razlago prava EU, ki bi se uporabljalo v sporu o glavni stvari. Podobne trditve so navedene glede tretjega vprašanja.
43.
Dalje, pritožnik je tudi navedel, da je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe dejansko stanje predstavljeno napačno, saj so bili vključeni elementi, ki niso del upoštevnega spisa iz postopka v glavni stvari, da se zaradi zagotovitve dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe ustvari povezava s finančnimi interesi Unije. Niti obtožbe zoper njega niti njegova kazen na prvi stopnji se ne nanašajo posebej na kaznivo dejanje korupcije v okviru javnega naročanja, financiranega s sredstvi EU. Informacije, ki jih je uporabilo predložitveno sodišče, izhajajo iz druge kazenske zadeve, v kateri sam ni stranka. Pritožnik v enakem smislu glede prvega vprašanja navaja, da je predložitveno sodišče predložilo nepopolne informacije o nacionalnem pravnem okviru. Podobno so nepopolne in deloma netočne informacije v zvezi z ustavnim sodiščem in njegovo razsodbo v odločbi št. 417/2019.
44.
Menim, da nobena od navedenih trditev, s katerimi se izpodbija dopustnost, ne more uspeti.
45.
Prvič, premisleki iz zgornjih točk od 37 do 40 teh sklepnih predlogov, ki se nanašajo na pristojnost Sodišča in „potrebnost“ odgovorov Sodišča v smislu člena 267 PDEU v zadevi C‑811/19, so upoštevni tudi za skoraj enake trditve, predložene v zadevi C‑840/40.
46.
Drugič, podpreti ni mogoče niti dodatnih trditev, ki jih je pritožnik predložil v zvezi z dopustnostjo vprašanj.
47.
V zvezi s prvo skupino trditev je treba spomniti, da postopek iz člena 267 PDEU temelji na jasni ločitvi funkcij med nacionalnimi sodišči in Sodiščem. Predložitveno sodišče je edino pristojno za ugotavljanje in presojo dejanskega stanja v zadevi, ki jo obravnava, ter za razlago in uporabo nacionalnega prava. Nikakor ni naloga Sodišča, da preizkuša pravilnost normativnega in dejanskega okvira, za katerega opredelitev je odgovorno nacionalno sodišče. (
11
) Poleg tega je treba glede trditev, da ni povezave med obravnavano zadevo in finančnimi interesi Unije, opozoriti, da je namen prvega vprašanja ravno ta, da se ugotovi, ali se člen 325(1) PDEU uporablja v položaju, kot je obravnavan v postopku v glavni stvari.
48.
Zato so vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑840/19 dopustna.
B.
Upoštevno pravo EU
49.
Vrhovno kasacijsko sodišče z različnimi vprašanji za predhodno odločanje v združenih zadevah pred Sodiščem v bistvu prosi za razlago člena 2 in člena 19(1) PEU, člena 47 Listine, člena 325(1) PDEU ter direktiv 2015/849 in 2017/1371. Začel bom z analizo, katere od teh določb prava EU so upoštevne za obravnavane postopke.
1. Člen 2 in člen 19(1) PEU
50.
Kot je navedeno v sklepnih predlogih v zadevi AFJR (
12
) in v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion, (
13
) se v skladu s sedanjo sodno prakso Sodišča člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uporablja, kadar nacionalni organ lahko kot sodišče odloča o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava EU. (
14
) Ni mogoče dvomiti, da je vrhovno kasacijsko sodišče, ki je pravosodni organ, katerega neodvisnost bi lahko bila prizadeta s sporno odločbo ustavnega sodišča v tej zadevi, nacionalni pravosodni organ, ki je kot sodišče pozvan, da odloča o vprašanjih glede uporabe ali razlage prava EU.
51.
Poleg tega se glede člena 2 PEU, ki je omenjen v drugem vprašanju za predhodno odločanje v obeh zadevah, C‑811/19 in C‑840/19, zdi, da za ti zadevi ni treba opraviti ločene analize te določbe. Varstvo pravne države, ki je ena od vrednot, na katerih temelji Unija, se zagotavlja s pravico do učinkovitega sodnega varstva in temeljno pravico do poštenega sojenja, eden od njunih neločljivih delov pa je načelo neodvisnosti sodišč. (
15
) S členom 47 Listine in členom 19(1), drugi pododstavek, PEU se torej natančneje konkretizira ta razsežnost vrednote pravne države, določene v členu 2 PEU. (
16
)
2. Odločba MeSP (in Listina)
52.
Podobno kot v zadevi Euro Box Promotion predložitveni odločbi v obravnavanih zadevah ne vsebujeta posebnih vprašanj glede Odločbe Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (v nadaljevanju: Odločba MeSP). (
17
) Vendar je bila ta odločba podlaga za vse prejšnje zadeve, obravnavane v prvi skupini zadev (AFJR in vzporedna zadeva Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (
18
)). Nanjo se sklicuje tudi v drugi zadevi v drugi skupini zadev, namreč v zadevi C‑379/19, DNA – Serviciul Teritorial Oradea, v kateri bom danes predstavil vzporedne sklepne predloge.
53.
Z izjemo prvega pritožnika v zadevi C‑811/19, so se vse zainteresirane stranke, ki so odgovorile na vprašanja za pisni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče, strinjale, da se Odločba MeSP, zlasti ob upoštevanju meril št. 1 in št. 3 iz njene priloge, uporablja v zvezi z vprašanji, postavljenimi v obravnavanih zadevah v zvezi z bojem proti korupciji, pravno državo in zagotavljanjem neodvisnosti sodstva.
54.
Iz razlogov, ki sem jih podrobno predstavil v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion (
19
) in ki so prav tako v celoti upoštevni v obravnavanih zadevah, vključno z dejstvom, da gre pri sporni nacionalni odločbi za odločbo nacionalnega ustavnega sodišča, se Odločba MeSP uporablja tudi za obravnavani zadevi. S tem postane upošteven tudi člen 47 Listine, ker Odločba MeSP na podlagi člena 51(1) Listine sproži njegovo uporabo.
3. Člen 325(1) PDEU (in Listina)
55.
V skladu s členom 325(1) PDEU države članice preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, z ukrepi, ki delujejo svarilno in so takšni, da v državah članicah omogočajo učinkovito zaščito. Člen 325(1) PDEU je torej mogoče uporabiti, če obstajajo goljufije ali druga nezakonita dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Unije. Zato se postavlja vprašanje, ali to velja v okoliščinah iz obravnavanih zadev.
56.
Menim, da je odgovor na to vprašanje pritrdilen. Prvič, člen 325(1) PDEU se uporablja za kazniva dejanja korupcije, povezana s projekti, financiranimi s sredstvi EU (točka a). Drugič, dejstvo, da se obtožbe, vložene zoper pritožnike v postopku v glavni stvari, ne nanašajo na kazniva dejanja, ki vsebujejo izrecen sklic na finančne interese Unije, tukaj ni relevantno (točka b).
a) Člen 325 PDEU (in Konvencija ZFI) se uporabljata za korupcijo, povezano s sredstvi EU
57.
Prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 je v odgovorih na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navedel, da člena 325(1) PDEU v njegovem primeru ni mogoče uporabiti. Finančnim interesom Unije ne škodijo vsa kazniva dejanja korupcije, ki so povezana s projekti, financiranimi s sredstvi EU. Člen 325(1) PDEU določa obveznost naložitve kazenskih sankcij le v primerih velikih goljufij, zajetih s Konvencijo ZFI. Dalje, prvi pritožnik navaja, da ni bilo zatrjevano, da pri dodelitvi naročil, v zvezi s katerimi je bil spoznan za krivega trgovanja z vplivom, neposredno ali posredno niso bila upoštevana pravila o dodeljevanju sredstev ali javnem naročanju. Poleg tega navaja, da Konvencije ZFI in njenih protokolov ni mogoče uporabiti, ker njegov primer nima nobenega čezmejnega elementa, in da ni bil obtožen niti kaznivega dejanja pasivne korupcije, zajetega s Prvim protokolom h Konvenciji ZFI, niti kaznivega dejanja pranja denarja v povezavi z veliko goljufijo v smislu Konvencije ZFI.
58.
Pritožnik v zadevi C‑840/19, romunska vlada, državni tožilec in Komisija so v odgovorih na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navedli, da člen 325(1) PDEU in zlasti izraz „druga nezakonita dejanja“ zajemata kazniva dejanja korupcije, povezane s projekti ali naročili, financiranimi s sredstvi EU.
59.
S tem se popolnoma strinjam. Glede splošnih razlogov, ki sem jih podrobno pojasnil v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion, (
20
) lahko „druga nezakonita dejanja“ iz člena 325(1) PDEU zajemajo kakršna koli kazniva dejanja korupcije, storjena v povezavi s porabo sredstev EU.
60.
Zdi se, da dodatne trditve prvega pritožnika v zadevi C‑811/19 v tej povezavi niso relevantne. Prvič, nič ne podpira njegove navedbe, da na področje uporabe člena 325(1) PDEU spadajo samo primeri velikih goljufij, zajetih s Konvencijo ZFI. Nasprotno, izraz „vsa druga nezakonita dejanja“ iz člena 325(1) PDEU potrjuje širše področje uporabe te določbe. (
21
)
61.
Drugič, z izrazom „vsa druga nezakonita dejanja“ se ne zahteva – na področju dejanj korupcije, povezanih z upravljanjem ali dodeljevanjem projektov, financiranih s sredstvi EU – da mora biti podana neka dodatna kršitev pravil EU glede dodeljevanja sredstev EU ali javnega naročanja. Kot predložitveno sodišče pojasnjuje v obeh predložitvenih odločbah, sta prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 in pritožnik v zadevi C‑840/19 s svojim ravnanjem, s katerim sta izpolnila znake zadevnega kaznivega dejanja, pridobila pomemben delež vrednosti javnih projektov, financiranih (v veliki meri) s sredstvi EU. Iz navedenega sledi, da zadevna kazniva dejanja škodijo finančnim interesom Unije, saj resno posegajo v zakonito odločanje o projektih, financiranih s sredstvi EU, in s tem v pravilno dodeljevanje in uporabo takih sredstev.
62.
Tretjič, za upoštevnost člena 325(1) PDEU ni potrebna čezmejna povezava. Četrtič, nacionalno sodišče je tisto, ki mora ugotoviti, ali sporna kazniva dejanja spadajo na področje katere od posebnih določb Konvencije ZFI in njenega protokola (kar zadeva kazniva dejanja korupcije). Ne glede na možnost uporabe teh instrumentov pa so sporna kazniva dejanja, zlasti trgovanje z vplivom v zvezi z dodelitvijo javnega naročila, financiranega s sredstvi EU, že zajeta z izrazom „druga nezakonita dejanja“ iz člena 325(1) PDEU in s tem že spadajo na področje uporabe prava EU.
b) Povezava med kazenskimi obtožbami in finančnimi interesi Unije
63.
Prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 in pritožnik v zadevi C‑840/19 sta v pisnih odgovorih na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navedla, da mora v skladu s členom 325(1) PDEU povezava med kaznivimi dejanji in finančnimi interesi Unije izrecno izhajati iz opredelitve kaznivega dejanja. Prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 trdi, da bi le tak pristop lahko zagotovil pravico do obrambe. Pritožnik v zadevi C‑840/19 trdi, da se niti podane obtožbe niti izrečene sodbe zoper njega ne sklicujejo posebej na goljufijo v zvezi s projekti, ki jih financira EU. Čeprav v romunskem pravnem redu obstajajo določena kazniva dejanja, povezana s finančnimi interesi Unije, pritožnik takih kaznivih dejanj ni bil obtožen. (
22
)
64.
S tem stališčem se ne strinjam.
65.
Prvič, področja uporabe člena 325(1) PDEU ni mogoče omejiti na pregon določenih kaznivih dejanj, uvedenih v nacionalni pravni red, ki se izrecno sklicujejo na finančne interese Unije ali celo na sredstva EU. S tem bi bilo področje uporabe zadevne določbe primarnega prava EU odvisno od nacionalne opredelitve določenih kaznivih dejanj.
66.
Kot so pravilno poudarili Komisija, romunska vlada in državni tožilec, vprašanje, ali so bili finančni interesi Unije prizadeti ali ne, ne bi smelo biti odvisno od izrecne opredelitve določenega kaznivega dejanja v nacionalnem pravu. Pri analizi tega je treba upoštevati širši dejanski okvir. Drži, kot navaja romunska vlada, da so nacionalni finančni interesi in finančni interesi Unije pogosto med seboj povezani. V skladu z nacionalnim pravom razmerje med splošnimi kaznivimi dejanji in tistimi, ki posebej zadevajo finančne interese Unije, ne more biti jasno razmejeno, če sredstva upravlja isti organ in se prepletejo v različnih sofinanciranih projektih.
67.
Drugič, v zvezi z zahtevo po spoštovanju pravice do obrambe ne vidim, kako bi dejstvo, da bi lahko bil upošteven člen 325(1) PDEU, (samodejno) kakor koli kršilo pravico do obrambe.
68.
Tretjič in zadnjič, spomniti moram, da ugotovitev uporabe člena 325(1) PDEU ter morebiti tudi člena 2(1) Konvencije ZFI in navsezadnje člena 2(1) Protokola h Konvenciji ZFI posledično neposredno vodi v uporabo Listine. Dejansko, ker sankcije in kazenski postopek, katerih predmet so bili oziroma so obdolženi iz postopka v glavni stvari, pomenijo izvajanje členov 325(1) PDEU in – v odvisnosti od ugotovitev, ki jih opravi nacionalno sodišče – Konvencije ZFI in njenega protokola, je v skladu s členom 51(1) Listine upoštevna tudi ta. (
23
)
4. Direktiva 2015/849 in Direktiva 2017/1371
69.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje se tako v zadevi C‑811/19 kot tudi v zadevi C‑840/19 med potencialno upoštevnimi določbami prava EU sklicuje na člen 4 Direktive 2017/1371. Poleg tega se prvo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 sklicuje tudi na člen 58 Direktive 2015/849.
70.
Zainteresirane stranke so v odgovorih na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navedle različna stališča glede uporabe Direktive 2015/849 in Direktive 2017/1371. Vendar, kot je opozorila romunska vlada, iz informacij, predloženih Sodišču, izhaja, da se dejansko stanje, zaradi katerega je bil uveden pregon v postopku v glavni stvari, nanaša na obdobje pred začetkom veljavnosti obeh direktiv. Tako se zdi, da se zaradi tega obe direktivi v okoliščinah v postopku v glavni stvari ne uporabljata.
5. Vmesni predlog
71.
Če povzamem, Odločba MeSP in člen 325(1) PDEU, skupaj s členom 47, drugi odstavek, Listine, ter – v odvisnosti od ugotovitev nacionalnega sodišča – Konvencija PIF in njen Protokol, pomenijo upoštevne določbe tako v zadevi C‑811/19 kot tudi v zadevi C‑840/19.
72.
V obravnavanih zadevah sta upoštevna tudi člen 19(1) PEU in člen 2 PEU. Vendar je težko videti, kakšno dodatno vsebino ali jasnost bi v teh zadevah prispevali ti določbi, ki še ne bi bila zajeta v bolj specifičnih določbah, navedenih zgoraj. (
24
) Zato je treba kot upošteven pravni okvir vzeti člen 47, drugi odstavek, Listine, saj tako Odločba MeSP kot tudi člen 325(1) PDEU sprožita uporabo Listine.
C.
Analiza
73.
Da bi odgovoril na vprašanja za predhodno odločanja, predložena v obravnavanih zadevah, bom na začetku na kratko predstavil nacionalni pravni okvir (podrazdelek 1). Drugič, obravnaval bom drugi vprašanji za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 ter četrto vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19, ki se nanašajo na razlago člena 47 Listine. Zlasti bom preučil, ali ta določba zahteva specializacijo sodnikov (podrazdelek 2). Tretjič, preučil bom prvo vprašanje za predhodno odločanje v obeh zadevah, tako da se ga bom lotil predvsem ob upoštevanju člena 325(1) PDEU (podrazdelek 3), potem pa se bom na kratko zadržal pri načelu neodvisnosti sodstva (podrazdelek 4). Zaključil bom z načelom primarnosti prava EU, s čimer bom odgovoril na tretje vprašanje v obeh zadevah (podrazdelek 5).
1. Nacionalni pravni okvir
74.
Člen 29 zakona št. 78/2000, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 161/2003, določa, da se v zvezi s kaznivimi dejanji korupcije, določenimi v tem zakonu, za odločanje na prvi stopnji imenujejo specializirani senati. Zdi se, da vrhovno kasacijsko sodišče teh sestav ni določilo do sprejetja odločbe št. 14 upravnega sveta vrhovnega kasacijskega sodišča z dne 23. januarja 2019 (v nadaljevanju: odločba št. 14/2019).
75.
Kot v zadevi C‑840/19 navaja predložitveno sodišče, glede sestave sodnih senatov, ki na prvi stopnji razsojajo o kaznivih dejanjih, določenih v zakonu št. 78/2000, iz sodne prakse vrhovnega kasacijskega sodišča izhaja, da so vsi sodniki kazenskega oddelka vrhovnega kasacijskega sodišča pristojni, da na prvi stopnji obravnavajo vse zadeve, ki spadajo pod pristojnost tega sodišča. (
25
) Posledično, in na podlagi razlage člena 19(3) zakona št. 304/2004 in člena 29 zakona št. 78/2000, pa tudi ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), je vrhovno kasacijsko sodišče kot neutemeljene zavrnilo tožbene razloge, povezane z nezakonito sestavo tričlanskih senatov, ki temeljijo na zahtevi po specializaciji. Tako ni bilo nobene potrebe po uporabi sankcije razveljavitve.
76.
Upravni svet vrhovnega kasacijskega sodišča je z odločbo št. 14/2019 z dne 23. januarja 2019 ugotovil, da so vsi senati vrhovnega kasacijskega sodišča, ki razsojajo o kazenskih zadevah, specializirani senati za kazniva dejanja korupcije, tako da bi vsi tričlanski senati vrhovnega kasacijskega sodišča naprej delovali kot specializirani senati v skladu s členom 29(1) zakona št. 78/2000.
77.
Na zahtevo predsednika poslanske zbornice, je ustavno sodišče z odločbo št. 417/2019 ugotovilo obstoj kolizije ustavnopravne narave med parlamentom in vrhovnim kasacijskim sodiščem. Razlog za to kolizijo je bil, da vrhovno kasacijsko sodišče ni imenovalo specializiranih senatov za obravnavo kaznivih dejanj korupcije na prvi stopnji, kar je v nasprotju z določbo člena 29(1) zakona št. 78/2000, kakor je bil spremenjen z zakonom št. 161/2003. Ker je vrhovno kasacijsko sodišče zavrnilo oblikovanje specializiranih senatov, ni izpolnilo obveznosti spoštovanja zakona, kar je v nasprotju z zahtevami pravne države in spoštovanja ustave, s tem pa je bilo poseženo v institucionalno vlogo romunskega parlamenta kot zakonodajalca. Ustavno sodišče je tudi razglasilo, da so bile s to zavrnitvijo kršene določbe romunske ustave v zvezi s pravico do poštenega sojenja, kar se tiče pravice do z zakonom ustanovljenega sodišča. (
26
)
78.
V izreku odločbe št. 417/2019 je bilo navedeno, da morajo nerešene zadeve pred vrhovnim kasacijskim sodiščem, v zvezi s katerimi je postopek na prvi stopnji potekal pred sprejetjem odločbe št. 14/2019, vendar končna sodba še ni bila izrečena, v skladu s členom 421(2)(b) zakonika o kazenskem postopku ponovno obravnavati specializirani senati, sestavljeni v skladu s členom 29(1) zakona št. 78/2000.
79.
Ustavno sodišče je navedlo, da je treba takrat, kadar v zadevi, za katero je pristojen specializiran senat, sodi senat, ki ni specializiran, odločbo razveljaviti. Člen 281(1)(a) zakonika o kazenskem postopku določa, da kršitev pravil o sestavi sodnega senata povzroči razveljavitev odločbe. (
27
)
80.
Ustavno sodišče je dalje navedlo, da specializacija sodnikov vrhovnega kasacijskega sodišča glede kaznivih dejanj korupcije ni bila določena v nobeni pravni določbi in da je obstajala obveznost ugotavljanja specializacije sodnikov ali vsaj nekaterih od njih. Možnost, da se vsi sodniki – glede na njihovo izobrazbo in strokovne izkušnje – obravnavajo kot specializirani sodniki, ni bila izključena, vendar je ustavno sodišče ugotovilo, da bi bilo treba ta vidik vendarle dokazati. Zato, tudi če bi vsi sodniki vrhovnega kasacijskega sodišča lahko veljali za specializirane na področju kaznivih dejanj, ki jih zajema zakon št. 78/2000, in bi lahko sodelovali v specializiranih senatih, ker imajo zahtevana strokovna znanja, to ne pomeni, da so vsi sodni senati, sestavljeni iz teh sodnikov, pristojni za razsojanje o zadevnih kaznivih dejanjih. Dejstvo, da so vsi sodniki specializirani, pomeni le, da se bo pri sestavljanju senatov izbiralo med vsemi sodniki.
81.
Vendar je ustavno sodišče glede položaja po sprejetju odločbe št. 14/2019 upravnega sveta vrhovnega kasacijskega sodišča navedlo, da je zaradi te odločba sicer prišlo do nepreglednosti pri ugotavljanju specializiranosti senatov, vendar pa po tej odločbi ustava ni bila več kršena. Tako je bil za obdobje po odločbi št. 14/2019 cilj zakona dosežen in ni bilo nobene kršitve več. (
28
)
82.
Postopkovna posledica odločbe št. 417/2019 ustavnega sodišča je bila, da bodo vse korupcijske zadeve, o katerih so v obdobju pred začetkom veljavnosti pravila o specializaciji iz zakona št. 78/2000 (leta 2003) in sprejetjem odločbe št. 14/2019 (leta 2019) na prvi stopnji razsodili tričlanski senati in še niso postale pravnomočne, ponovno obravnavane na prvi stopnji. Vendar pa bi po sprejetju odločbe št. 14/2019, v kateri je bilo odločeno, da so vsi senati vrhovnega kasacijskega sodišča, ki razsojajo o kazenskih zadevah, specializirani senati za korupcijo, po odločbi št. 417/2019 ustavnega sodišča vsi tričlanski senati vrhovnega kasacijskega sodišča naprej delovali kot specializirani senati v smislu člena 29(1) zakona št. 78/2000.
83.
Skratka, če sem pravilno razumel nacionalni okvir, se zdi, da je bistvo zadeve neobstoj formalne določitve. Ko pa je vrhovno kasacijsko sodišče formalno odločilo, da so vsi njegovi kazenski senati specializirani senati za korupcijo, so isti senati v popolnoma enaki sestavi postali zakonito sestavljeni.
2. Specializacija sodnikov in pravica do z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča
84.
Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 izvedeti, ali člen 47 Listine zajema zahtevo po specializaciji sodnikov in imenovanje specializiranih senatov na vrhovnem sodišču, kot je vrhovno kasacijsko sodišče. Pri drugem vprašanju za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 gre v bistvu za to, ali je treba člen 47, drugi odstavek, Listine razlagati tako, da nasprotuje odločbi št. 417/2019 ustavnega sodišča.
85.
Ta vprašanja imajo dva ločena vidika. Prvič, ali je specializacija sodnikov del (avtonomnega) standarda člena 47 Listine, katerega nespoštovanje bi pomenilo nezdružljivost s pravom EU? Drugič, ali bi člen 47 Listine nasprotoval razglasitvi nezakonitosti na podlagi utemeljitve, da ni bila spoštovana nacionalna zakonska določba, ki zahteva specializacijo sodnikov, s čimer bi se potencialno izpostavila vprašanja v zvezi s pravice do nacionalne opredelitve tega, kaj je „z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče“?
86.
Po mojem mnenju je odgovor na ti vprašanji obakrat „ne“. Da bi pojasnil, zakaj sem takega mnenja, je treba najprej analizirati, kakšen natančno je standard, ki izhaja iz člena 47, drugi odstavek, Listine (točka a). Potem bom preučil, ali je treba navedeno določbo razlagati tako, da nasprotuje sporni odločbi ustavnega sodišča (točka b).
a) Standard prava EU
87.
Prvič, po mojem mnenju ni nobene zahteve prava EU po specializaciji sodnikov ali sodnih senatov, ki bi lahko bila zajeta v členu 47 Listine, naj bo to v primerih korupcije, v zvezi z zaščito finančnih interesov Unije ali na drugih področjih prava EU, če je že govora o tem.
88.
Gotovo drži, da bi se moralo vztrajati pri tem, da so dokazana pravna usposobljenost in kvalifikacije del potrebnih zahtev za imenovanje sodnikov. Neupoštevanje tega bi lahko povzročilo težave v smislu nepristranskosti in neodvisnosti sodstva. Formalno gledano drži, da je nesposoben sodnik še vedno lahko samostojen, včasih celo presenetljivo samostojen. Vendar je še vedno upravičeno domnevati, da nesposobni sodniki dolgoročno niso idealni za obrambo in ohranitev neodvisnosti sodstva.
89.
Glede obstoja morebitnih specializacij sodnikov se zdi, da je položaj na nacionalni ravni izrazito raznolik. Nekatere države članice so se dejansko odločile za višjo raven specializacije sodnikov. Druge se niso. Poleg tega se lahko pravila znotraj istega pravnega reda razlikujejo: pogosto je tako, da višje kot napreduje zadeva po pravosodni hierarhiji, manj verjetna je specializacija. Vseeno pa nekateri sistemi dejansko vzdržujejo visoko stopnjo specializacije sodnikov celo na ravni vrhovnih sodišč.
90.
Enaka raznolikost je razvidna tudi iz sodne prakse, ali bolj v molku, ki ga je mogoče zaslediti v njej glede vprašanja specializacije sodnikov, naj bo to v zvezi s členom 47 Listine ali členom 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). V odgovorih na vprašanja Sodišča o morebitni podlagi za argument, da obstaja pravno načelo specializacije sodnikov, je pritožnik v zadevi C‑840/19 navedel odločbo ESČP, ki se nanaša na drug predmet, (
29
) in več nezavezujočih dokumentov, ki so jih izdali mednarodni organi, v katerih se specializacija sodnikov v določenih okoliščinah hvali in spodbuja kot koristna in zaželena. (
30
) Vendar ti dokumenti še zdaleč niso elementi, ki bi podprli trditev, da je specializacija sodnih senatov zahteva, brez katere bi bile kršene zahteve iz člena 47 Listine (ali člena 6 EKČP).
91.
Drugič, v zvezi s tem vprašanjem obstaja še en vidik: pravica do „z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča“ v skladu s členom 47 Listine. Dejansko kljub dejstvu, da zahteva po specializaciji sodnih senatov ni del standarda varstva, ki ga zagotavlja člen 47 Listine, bi taka zahteva, če bi jo določala nacionalna pravila, lahko bila del pravice do „z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča“.
92.
Glavni elementi standarda varstva po pravu EU, ki izhaja iz člena 47, drugi odstavek, Listine, so bili opisani v točkah od 136 do 143 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion. Na tem mestu se bom omejil na to, da spomnim na dva bistvena elementa.
93.
Prvič, pravica do „z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča“ je nujno določena s sklicevanjem na nacionalno pravo. Tako lahko nacionalna pravila dejansko postanejo upoštevna z navzkrižnim sklicevanjem.
94.
Drugič, z vidika EU, in tesno povezano s pristopom ESČP glede tega vprašanja, se ne zdi, da bi kakršna koli kršitev nacionalnih pravil, ki urejajo sestavo sodnih senatov, nujno vodila v kršitev člena 47 Listine. Dejansko, kot izhaja iz zadeve Simpson, nepravilnosti lahko pomenijo kršitev člena 47, drugi odstavek, prvi stavek, Listine, „zlasti če je ta nepravilnost po naravi in teži taka, da ustvarja dejansko nevarnost, da lahko druge veje oblasti, zlasti izvršilna, izvajajo neupravičeno diskrecijsko pravico, ki ogroža celovitost rezultata, do katerega pripelje postopek imenovanja, in ki tako pri pravnih subjektih vzbudi upravičen dvom o neodvisnosti in nepristranskosti enega ali več zadevnih sodnikov […]“. Sodišče je navedlo, da se to zgodi, „če so vprašljiva temeljna pravila, ki so sestavni del vzpostavitve in delovanja tega sodnega sistema“. (
31
)
b) Analiza
95.
Prvič, kot je navedeno zgoraj, in kot so navedli romunska vlada, državni tožilec in Komisija, zahteva po specializaciji sama po sebi ni zajeta s standardom iz člena 47 Listine. Trditev, da obstaja načelo specializacije sodnikov, ki je del standarda iz člena 47 Listine, je tako mogoče zavrniti.
96.
Vendar je, drugič, prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 v odgovorih na vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče, navedel, da se pravica do „z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča“ nanaša na nacionalno zakonodajo, zato člen 47, drugi odstavek, Listine, v okviru katerega je treba spoštovati minimalni standard, zagotovljen s členom 6 EKČP, ne more nalagati standarda na podlagi meril, ki se razlikujejo od jamstev, zagotovljenih na nacionalni ravni. Poleg tega navaja, da je bilo z odločbo št. 417/2019 ugotovljeno, da je vrhovno kasacijsko sodišče očitno kršilo pravne določbe, ki se nanašajo na zahtevo po specializaciji.
97.
Po mojem mnenju te trditve ni mogoče sprejeti.
98.
Avtonomna in neodvisna narava vsebine člena 47 Listine, ki mora v skladu s členom 52(3) Listine dejansko zagotavljati enako ali višjo raven varstva kot ustrezne določbe EKČP, očitno ni v skladu s popolnoma samodejno in formalno presojo. Kršitve člena 47 Listine ne pomeni prav vsaka formalna kršitev katerega od (nacionalnih) pravil, ki bi se lahko nanašal na neki element organizacije pravosodja.
99.
Kot so navedli romunska vlada, državni tožilec in Komisija, kršitev spornega pravila v obravnavani zadevi ne pomeni kršitve člena 47 Listine.
100.
Prvič, zdi se, da je zahteva po specializaciji predvsem formalnega značaja. Kot je navedel državni tožilec, so vsi senati vrhovnega kasacijskega sodišča postali specializirani z enega dne na drugega, potem ko je upravni svet tega sodišča sprejel odločbo št. 14/2019. Z odločbo št. 417/2019 ustavnega sodišča je bil ta rezultat potrjen kot skladen z nacionalnimi ustavnimi zahtevami. To je pomenilo, kot je navedla Komisija, da je zgolj formalno poimenovanje senatov za specializirane, brez kakršne koli vsebinske spremembe, veljalo za zadostno za uskladitev z ustavnimi zahtevami, vključno z zahtevami, naloženimi na podlagi ustavnih temeljnih pravic.
101.
Drugič, to pravilo je videti kot precej omejena izjema, ki se uporablja le za določena področja prava in odločanje na prvi stopnji.
102.
Tretjič, kot je navedla Komisija, drugi dodatni elementi, kot so dvomi o razlagi upoštevne zakonodaje in neobstoj namernega neupoštevanja, bi lahko kazali na to, da kršitev ni „očitna“.
103.
Poleg tega vsi omenjeni premisleki koristno ponazarjajo pravo naravo zahteve po specializaciji na nacionalnem sodišču: dejansko gre predvsem za vprašanje notranjega upravljanja in učinkovitosti pri delu sodišča. Gotovo je, da očitno in namerno nespoštovanje takega pravila, če je bilo predhodno in trdno uveljavljeno v nacionalnem pravnem sistemu, ni brez pravnih posledic. (
32
) Vendar zahteva po specializaciji sodnikov sama po sebi ne pomeni temeljnega pravila pravosodnega sistema – v smislu uporabe standarda iz člena 47, drugi odstavek, Listine – ki bi moralo vedno veljati, da bi bile zahteve iz člena 47 Listine izpolnjene.
104.
Nazadnje, glede člena 47 Listine je tu še eno ključno vprašanje. Po ugotovitvi, da zadevna določba ne zahteva specializacije sodnikov in da tako ni bil kršen njen avtonomni standard o tem, kaj je z zakonom ustanovljeno sodišče, še vedno ostaja vprašanje, ali ta ista določba nasprotuje temu, da bi nacionalno ustavno sodišče tako kršitev ugotovilo na podlagi ustavno varovanih temeljnih pravic ali drugih vrednot.
105.
Iz razlogov, ki sem jih že podrobno navedel v točkah od 145 do 156 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion, je odgovor nikalen; člen 47 Listine ne nasprotuje nobeni taki ugotovitvi.
106.
V zvezi s pravnimi vprašanji in položaji, ki spadajo na področje uporabe prava EU, vendar z njim niso popolnoma opredeljeni, je Sodišče sicer ugotovilo, da je člen 47 Listine kršen predvsem takrat, ko so nepravilnosti po teži take, da ustvarjajo dejansko nevarnost neupravičene diskrecijske pravice, kar vzbudi upravičene dvome o neodvisnosti in nepristranskosti sodnikov, (
33
) vendar to ne nasprotuje ugotovitvi nacionalnega ustavnega sodišča, da je bila na podlagi drugačnega, višjega nacionalnega standarda kršena ustavna pravica do poštenega sojenja. V zadevah in položajih, ki niso popolnoma opredeljeni s pravom EU, iz člena 53 Listine izhaja, da Listina določa najnižje zahteve (minimum) in ne najvišjih (maksimum). Tako lahko nacionalno sodišče privzame in uporabi višji nacionalni standard.
107.
Za opredelitev takega nacionalnega ustavnega standarda, če ta seveda obstaja, so odgovorni pristojni nacionalni organi. Romunska vlada in državni tožilec sta navedla, da zahteva po specializaciji ni del nacionalnega standarda pravice do učinkovitega sodnega varstva. S tem stališčem sem seznanjen, to je pa tudi vse, kar Sodišče lahko stori. Naj še enkrat ponovim, za opredelitev nacionalnega ustavnega standarda so odgovorni nacionalna sodišča in nacionalni akterji. Vendar to ne pomeni nujno, da bo na koncu prav vsak argument, ki se opira na višji nacionalni standard, sprejet kot dovolj dobra utemeljitev z vidika prava EU, kar je vprašanje, ki ga bom obravnaval v naslednjem oddelku.
c) Vmesni predlog
108.
Na podlagi zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 ter na četrto vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 odgovori, da je treba člen 47 Listine razlagati tako, da ne vsebuje zahteve po specializaciji sodnih senatov. Vendar člen 47, drugi odstavek, Listine ne nasprotuje odločbi, s katero nacionalno ustavno sodišče na podlagi resničnega in razumnega nacionalnega standarda varstva pravice do učinkovitega sodnega varstva ter svoje razlage upoštevnih nacionalnih določb ugotovi, da sestava sodnega senata ni zakonita, ker je kršena nacionalna zakonska zahteva po specializaciji sodnih senatov.
3. Zaščita finančnih interesov Unije
109.
V obravnavanih zadevah se postavljata dodatni vprašanji: razlaga člena 325(1) PDEU v povezavi s sprejetjem in učinki odločbe št. 417/2019 ustavnega sodišča ter razlaga členov 19(1) in 2 PEU in člena 47 Listine v povezavi z isto ustavno odločbo. V tem oddelku bom obravnaval precej bolj posebne težave zaradi morebitnega učinka sporne ustavne odločbe na zaščito finančnih interesov Unije.
110.
Glede posebnih vprašanj v okviru člena 325(1) PDEU predložitveno sodišče pojasnjuje, da bi v dveh obravnavanih zadevah zahteva ustavnega sodišča po ponovni preučitvi lahko preprečila uporabo učinkovitih in odvračilnih kazenskih sankcij v zadevah, ki se nanašajo na ravnanja v škodo finančnih interesov Unije. Glede na zapletenost in trajanje postopkov do izreka nove pravnomočne sodbe po ponovni uvedbi postopka na prvi stopnji obstaja tveganje, da bi kazenska odgovornost lahko zastarala. Posledica izvršitve odločbe ustavnega sodišča št. 417/2019, ki je v skladu z nacionalnim pravom zavezujoča, je ponovna uvedba postopka na prvi stopnji, kar pomeni, da se v okviru istega postopka izvedejo dva prvostopenjska postopka in trije pritožbeni postopki. Predložitveno sodišče izraža pomisleke zlasti s sklicevanjem na okoliščine v postopku v glavni stvari v zadevi C‑840/19, v kateri je bil kazenski postopek uveden pred približno štirimi leti, zadeva pa je že v fazi ponovne preučitve redne pritožbe, potem ko je bilo ugodeno izrednemu pravnemu sredstvu za razveljavitev (vloženemu zaradi uporabe odločbe ustavnega sodišča št. 685/2018).
111.
V točkah od 173 do 184 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion podrobno navajam, na kakšnih premislekih bi moral temeljiti preizkus normativne združljivosti nacionalnih pravil in praks s členom 325(1) PDEU. Prvič, tako kot na drugih področjih prava EU, bi to moral ostati preizkus normativne združljivosti. Ta analiza ne bi smela postati bolj ali manj subjektivna in morebiti samovoljna študija izbranih statističnih podatkov o doseženih obsodbah in oprostitvah, ki jih nacionalno sodišče običajno nima na voljo. Drugič, v okviru samega preizkusa je spoštovanje zakonitosti in temeljnih pravic vključeno že v fazi razlage obsega obveznosti, ki izhajajo iz člena 325(1) PDEU. Tretjič, razumni in resnični nacionalni ustavni pomisleki, vključno z morebitno višjo ravnjo varstva tako določenih nacionalnih temeljnih pravic, so po potrebi lahko del enačbe.
112.
Preprosto povedano, usmeritev na tem področju prava bi morala temeljiti na logičnem in splošnem pristopu iz zadev M. A. S., Scialdone in Dzivev, (
34
) ne pa na zadevah Taricco in Kolev. (
35
)
113.
Tako elementi, ki jih je treba upoštevati pri presoji združljivosti nacionalnih določb z zahtevami člena 325(1) PDEU, vključujejo: prvič, normativno in sistematično oceno vsebine spornih pravil, drugič, njihov namen in nacionalni okvir, tretjič, njihove razumno zaznavne ali pričakovane praktične posledice, ki izhajajo iz razlage ali prakse pri uporabi takih pravil (torej neodvisno od kakršne koli statistične ocene števila dejansko ali morebitno vpletenih zadev), četrtič, temeljne pravice in zakonitost kot del notranjega ravnotežja pri razlagi vsebinskih zahtev, ki jih nalaga člen 325(1) PDEU. Vendar mora vsak nacionalni pomislek, uveljavljen v zvezi s tem, odražati razumen in resničen pomislek glede boljšega varstva pravic. Poleg tega mora biti njegov morebitni vpliv na interese, zaščitene s členom 325(1) PDEU, sorazmeren.
114.
Po mojem mnenju nacionalna odločba, obravnavana v postopku v glavni stvari, ne izpolnjuje teh zahtev. Preprosto povedano, precej postransko in čisto formalno imenovanje, ki se očitno zahteva v skladu z nacionalnim pravom, popolnoma nesorazmerno vpliva na varovane interese Unije.
115.
Prvič, z vidika abstraktne in sistematične ocene vsebine sporne odločbe odločba št. 417/2019 na prvi pogled ne zbuja posebnih pomislekov. Ta odločba dejansko ne uvaja novega pravnega sredstva in ne zdi se, da zaobide obstoječi pravni okvir. Kot je navedel pritožnik v zadevi C‑840/19, ta odločba odreja uporabo določb zakonika o kazenskem postopku, v skladu s katerimi mora pritožbeno sodišče zadevo poslati v ponovno preučitev, zlasti v primeru kršitve, ki se nanaša na sestavo sodnega senata. (
36
)
116.
Drugič, glede namena in nacionalnega okvira, v katerega je umeščena odločba št. 417/2019, ugotavljam, da Sodišče iz ničesar, kar ima na voljo – prek objektivnih elementov, vsebinskega okvira ali praktičnih učinkov – ne more sklepati, da je bil namen sporne odločbe zaobiti ali spodkopati pravne instrumente, ki se uporabljajo v boju proti korupciji ali vplivajo na zaščito finančnih interesov Unije.
117.
Menim, da ne zadošča, da se ugotovi drugače na podlagi dejstva, kot je bilo navedeno v predložitvenih odločbah, da je zahtevo, na podlagi katere je bila sprejeta odločba št. 417/2019, vložil predsednik poslanske zbornice, ki je bil takrat predmet kazenske preiskave v zvezi s kaznivim dejanjem, ki spada na področje uporabe zakona št. 78/2000, postopek v fazi pritožbe pa je potekal pred petčlanskim senatom vrhovnega kasacijskega sodišča. Kot je bilo vedno znova poudarjeno v okviru obravnavanih zadev, nobeno sodišče, gotovo pa ne Sodišče, ne more razsojati na podlagi namigovanj in domnev. (
37
)
118.
Tretjič, kot trdita Komisija in državni tožilec, bi dejansko lahko nastali resni pomisleki glede zgoraj navedenega tretjega elementa, ki se nanaša na splošno zaznavne ali pričakovane praktične posledice sporne odločbe. Nasprotno kot pri odločbi ustavnega sodišča v zadevi Euro Box Promotion in drugi (C‑357/19 in C‑547/19), in kot navaja Komisija, se zdi, da so učinki odločbe št. 417/2019, ko se presojajo z več vidikov, precej daljnosežni.
119.
Kot je navedla Komisija, se ne zdi, da bi bili učinki odločbe št. 417/2019 omejeni na razmeroma kratko časovno obdobje: odločba št. 417/2019 zahteva ponovno preučitev na prvi stopnji za vse zadeve, v katerih še ni bilo odločeno o pritožbi in je bila sodba na prvi stopnji izrečena med 21. aprilom 2003 (datum spremembe zakona št. 78/2000, ko je bila uvedena zahteva po specializaciji) in 22. januarjem 2019 (datum, ko je upravni svet vrhovnega kasacijskega sodišča odločil, da se vsi senati štejejo za specializirane). To je skupaj šestnajst let. Kot pravilno poudarja Komisija, glede na splošno raven zapletenosti zadev v zvezi s korupcijskimi kaznivimi dejanji, ki jih storijo osebe, ki spadajo pod pristojnost vrhovnega kasacijskega sodišča (osebe na položaju ali državni uradniki visokega ranga), in glede na verjetnost pritožbe, so učinki zadevne sodne odločbe, ki jih je razumno pričakovati, zelo obsežni.
120.
Temu elementu je gotovo treba dodati, da je namen odločbe št. 417/2019 ta, da so njeni učinki ratione materiae in ratione personae osredotočeni na področje uporabe, ki je posebej kočljivo z vidika zaščite finančnih interesov Unije. Dejansko, kot je navedla Komisija, zadevna odločba vpliva izključno na korupcijske zadeve, v katerih obtožene osebe spadajo pod pristojnost vrhovnega kasacijskega sodišča na prvi stopnji, kar pomeni, da bo imela zahteva po ponovni preučitvi učinek na vse zadeve v zvezi s korupcijskimi kaznivimi dejanji, ki so jih storili javni uslužbenci na visokih položajih.
121.
Čeprav uporaba odločbe št. 417/2019 ne pomeni ustavitve kazenskega postopka, dejansko drži, da postanejo zaradi njene uporabe tveganja zastaranja kazenskega pregona precej pereča. Kot je prav tako navedla Komisija, čeprav člena 154 in 155 kazenskega zakonika ne vsebujeta ureditve zastaranj, ki bi sama po sebi veljala za problematično, uporaba odločbe št. 417/2019 pomeni, da je treba zadeve, ki so v fazi izpodbijanja v pritožbenem postopku, ne le ponovno preučiti v tej fazi, temveč obravnavati od začetka. Posledično se ponovijo vse faze postopka, s čimer se precej poveča možnost, da bodo potekli zastaralni roki.
122.
Četrtič, v obravnavanih zadevah je vsaj po mojem mnenju odločilno zlasti iskanje ravnovesja med interesi Unije in zadevnimi nacionalnimi interesi, poleg tega pa tudi (ne)sorazmeren rezultat v smislu procesnih posledic tega iskanja ravnovesja.
123.
Morda je treba spet spomniti na ustaljeno sodno prakso, da kadar pravo EU državam članicam omogoča diskrecijsko pravico, nacionalni organi in sodišča po lastni presoji zagotavljajo varstvo temeljnih pravic v skladu z nacionalno ustavo, če se s tem ne posega niti v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU. (
38
) Poleg tega je bilo zgoraj v teh sklepnih predlogih navedeno, da bi neki nacionalni ustavni standard dejansko lahko zahteval specializacijo sodnikov, naj bo to kot neodvisen nacionalni standard ali določen kot nacionalno pravilo o tem, kar se šteje za z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče (ali pošteno sojenje, zakonit sodnik ali kakršno koli drugo poimenovanje, pod katerim bi nacionalna ustavna pravila morda umestila tako pravilo). (
39
)
124.
Vendar, kot sem poudaril v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion, (
40
) mora biti vsak tak nacionalni standard razumen in resničen, da bi se nanj lahko sklicevali kot na legitimen nacionalni interes v okviru člena 325(1) PDEU in, če je že govora o tem, višji nacionalni standard varstva v skladu z Listino. Nacionalno pravilo mora odražati resničen pomislek, ki bo razumno prispeval k varstvu temeljnih pravic in vrednot na nacionalni ravni ter bo sprejemljiv (načeloma, ne nujno po stopnji in posebni obliki) kot vrednota znotraj Unije, ki temelji na pravni državi, demokraciji in človeškem dostojanstvu.
125.
Poleg tega, in precej bistveno v okviru obravnavanih zadev, tudi če naj bi bil tak nacionalni standard veljavno pripuščen v enačbo iskanja ravnovesja v okviru člena 325(1) PDEU, mora biti rezultat tega iskanja ravnovesja sorazmeren. Drugače povedano, zakoniti interesi Unije (učinkovita zaščita finančnih interesov Unije) morajo biti razumno uravnoteženi z zakonitimi vrednotami in standardi nacionalnega pravnega reda. Če so zadnjenavedeni interesi dejansko sprejeti, ne smejo posegati v interese Unije zunaj tistega, kar je potrebno za podpiranje teh nacionalnih interesov.
126.
V okviru obravnavanih zadev tako prvi pritožnik v zadevi C‑811/19 kot tudi pritožnik v zadevi C‑840/19 navajata, da člen 325(1) PDEU ne bi smel voditi v neuporabo odločb ustavnega sodišča, ki so odraz pravil nacionalnega prava na ustavni ravni, namenjenih učinkovitemu zagotavljanju temeljne pravice do poštenega sojenja.
127.
Vendar so državni tožilec, romunska vlada in Komisija podvomili v resničnost utemeljitve s temeljnimi pravicami, ki je podlaga za odločbo št. 417/2019. Popolnoma formalni pristop navedene odločbe k zahtevi po specializaciji vodi v praktično ugotovitev, da je za zadeve, ki jih ponovno preučijo popolnoma enaki senati, težko reči, da vodijo v kakršno koli razvidno kršitev nacionalnega prava.
128.
S temi dvomi se strinjam.
129.
Prvič, še naprej me bega, kako naj bi nacionalni standard specializacije sodnikov, ki je popolnoma formalen in sestavljen iz zgolj mehanskega imenovanja popolnoma enakih senatov in sodnikov, obravnavan kot bistven. Težko je razumeti, kako ta zahteva prispeva k višji ravni (učinkovitega) sodnega varstva.
130.
Drugič, prav tako me čudi očitna stopnja „super specializacije“, ki se zahteva po nacionalnem pravu. Lahko si predstavljam, da obstaja specializacija sodnikov za nekatera področja prava (kot so kazensko pravo, davčno pravo, družinsko pravo, pravo intelektualne lastnine in tako dalje). (
41
) Razumem tudi, kako lahko pride do specializacije zaradi posebne pristojnosti nekaterih sodišč na podlagi določenega tipa kaznivih dejanj in/ali glede določene vrste obtožencev. (
42
) Vendar je res nenavadno videti zahtevo po specializaciji, ki se nanaša na (kazniva) dejanja korupcije, ki bi zaradi vsebine ali zapletenosti zahtevala specializacijo (ali strokovno znanje), ki presega potrebne zahteve, da nekdo postane (specializiran) kazenski sodnik na ravni nacionalnega vrhovnega sodišča.
131.
Morda pa bi se lahko zavzelo stališče, da višji nacionalni standard, ki se zagotavlja z odločbo št. 417/2019, ne temelji na zahtevi po specializaciji, temveč na ozki razlagi pojma „z zakonom ustanovljenega sodišča“. Tako potem pri tem, kdo je „specializiran“ za kazniva dejanja korupcije, ne bi šlo zares za vprašanje specializacije, temveč prej za oblikovanje nabora sodnikov, iz katerega bi se dejansko lahko oblikovali senati prve stopnje, s čimer bi to postalo vprašanje zakonite sestave senata. Če bi bilo tako, potem se razprava nujno vrne na vprašanje, ali bi bila temeljna pravica do učinkovitega sodnega varstva kršena s kakršno koli kršitvijo katerega koli – tudi povsem formalnega – pravila, ki nima nobenih posledic in dejanskega učinka na pravico do obrambe ali pravico do poštenega sojenja. (
43
)
132.
Vsekakor pa je poleg vprašanja opredelitve, kaj je nacionalni standard in kakšen je njegov namen, tu še vedno vprašanje sorazmernega rezultata iskanja ravnovesja vrednot v okviru razlage člena 325(1) PDEU. V tem okviru je sporno nacionalno pravilo izrazito neučinkovito. Naravnost povedano, naj se dopusti, da precej vprašljiva nacionalna zahteva, ki se uporablja popolnoma formalno (da ne rečem formalistično) in katere prispevek k učinkovitemu individualnemu varstvu posameznikovih pravic ni tako očiten, morebiti ponovno odpre zadeve, o katerih je bila izrečena sodba v zadnjih šestnajstih letih?
133.
Če bodo nacionalna sodišča vztrajala pri taki razlagi, bi to po mojem mnenju pomenilo, da ti elementi nacionalnega prava niso združljivi z zahtevami člena 325(1) PDEU.
a) Vmesni predlog
134.
Na prvi vprašanji za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19, v delu v katerem se nanašata na člen 325(1) PDEU, je zato treba odgovoriti, da je treba to določbo razlagati tako, da nasprotuje odločbi nacionalnega ustavnega sodišča, s katero se sestava senatov nacionalnega vrhovnega sodišča, ki na prvi stopnji odločajo o korupcijskih kaznivih dejanjih, razglasi za nezakonito z utemeljitvijo, da ti senati niso specializirani za korupcijo, čeprav je bilo priznano, da sodniki, ki sestavljajo te senate, zahtevano specializacijo imajo, če bi taka ugotovitev lahko povzročila sistemsko tveganje nekaznovanosti za kazniva dejanja, ki vplivajo na finančne interese Unije.
4. Načelo neodvisnosti sodstva
135.
S prvima vprašanjema za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19, če se nanašata na člen 19(1) PEU, ter z drugima vprašanjema za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 se želi izvedeti, ali je treba člen 2 PEU, člen 19(1) PEU in člen 47, drugi odstavek, Listine razlagati tako, da nasprotujejo temu, da ustavno sodišče, ki je opredeljeno kot „organ zunaj sodstva“, sprejme tako odločbo, kot je odločba št. 417/2019. Znotraj te razsežnosti (ali vidika razprave) tako oblikovana vprašanja zadevajo predvsem institucionalni ustroj in funkcije ustavnega sodišča ter učinke njegovih odločb na zadeve, o katerih je razsodilo vrhovno kasacijsko sodišče.
136.
Čeprav gre za drugačno odločbo ustavnega sodišča, se v tej zadevi obravnavana vprašanja za prehodno odločanje po svoji širši institucionalni razsežnosti prekrivajo s tistimi, ki so že bila obravnavana v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion. Podobno kot sem pojasnil v navedenih sklepnih predlogih, menim, da ni naloga Sodišča, da in abstracto obravnava institucionalne izbire države članice glede sestave ali pristojnosti nacionalnega ustavnega sodišča, če ni ničesar, kar bi kazalo, da taka institucija strukturno več ne izpolnjuje zahtev po tem, da je neodvisno sodišče v okviru samostojne opredelitve tega pojma v pravu EU. (
44
)
137.
Poleg tega, v nasprotju z nacionalno ustavno odločbo, ki je bila sporna v zadevi Euro Box Promotion, v obravnavani zadevi, vsaj po mojem mnenju, elementi nacionalnega prava iz odločbe št. 417/2019 ustavnega sodišča ne izpolnjujejo zahtev iz člena 325(1) PDEU.
138.
Ob upoštevanju vsega skupaj menim, da vprašanj, ki jih je v okviru obravnavanih zadev postavilo predložitveno sodišče, ni treba ponovno obravnavati.
5. Načelo primarnosti
139.
Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 izvedeti, ali načelo primarnosti prava EU omogoča nacionalnemu sodišču, da ne uporabi odločbe ustavnega sodišča št. 417/2019. Zdi se, da ti vprašanji za predhodno odločanje deloma temeljita tudi na dejstvu, da v skladu c členom 99(ș) zakona št. 303/2004 sodnikovo nespoštovanje odločbe ustavnega sodišča pomeni disciplinsko kršitev.
140.
Te zadeve sem že poglobljeno obravnaval v vzporednih sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion in drugi (združeni zadevi C‑357/19 in C‑547/19), kjer je bilo dejansko ugotovljeno, da pravo EU daje pravico nacionalnemu sodniku, da ne sledi (sicer zavezujočemu) pravnemu mnenju hierarhično višjega sodišča, če meni, da je ta pravna razlaga v nasprotju s pravom EU. Poleg tega mora z vidika prava EU potem enako veljati tudi za vsako morebitno potencialno nacionalno sankcijo za tako ravnanje: če je tako ravnanje z vidika prava EU pravilno, potem zanj ni dopuščene nobene sankcije. (
45
)
141.
Tako bi bilo treba v okviru obravnavane zadeve na tretje vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 odgovoriti pritrdilno: načelo primarnosti je treba razlagati tako, da nacionalnemu sodišču dopušča, da ne uporabi odločbe nacionalnega ustavnega sodišča, ki je po nacionalnem pravu zavezujoča, če predložitveno sodišče ugotovi, da je to potrebno za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz določb prava EU z neposrednim učinkom.
142.
Namesto sklepne ugotovitve je vredno omeniti dvoje. Prvič člen 325(1) PDEU dejansko ima neposreden učinek. (
46
) Drugič, če nacionalno sodišče opusti nacionalno pravo in nacionalna pravila, ker niso združljivi s pravili EU, ki imajo neposreden učinek, je njegovo delovanje seveda na področju uporabe prava EU. Zato mora tudi v okviru posledic neuporabe nezdružljivih nacionalnih pravil spoštovati standarde EU glede temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino. (
47
)
V. Predlog
143.
Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija), odgovori:
–
Na drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 ter na četrto vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑811/19 je treba odgovoriti, da je treba člen 47 Listine razlagati tako, da ne vsebuje zahteve po specializaciji sodnih senatov. Vendar člen 47, drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ne nasprotuje odločbi, s katero nacionalno ustavno sodišče na podlagi resničnega in razumnega nacionalnega standarda varstva pravice do učinkovitega sodnega varstva ter svoje razlage upoštevnih nacionalnih določb ugotovi, da sestava sodnega senata ni zakonita, ker je kršena nacionalna zakonska zahteva po specializaciji sodnih senatov.
–
Na prvi vprašanji v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 je treba odgovoriti, da je treba člen 325(1) PDEU razlagati tako, da nasprotuje odločbi nacionalnega ustavnega sodišča, s katero se sestava senatov nacionalnega vrhovnega sodišča, ki na prvi stopnji odločajo o korupcijskih kaznivih dejanjih, razglasi za nezakonito z utemeljitvijo, da ti senati niso specializirani za korupcijo, čeprav je bilo priznano, da sodniki, ki sestavljajo te senate, zahtevano specializacijo imajo, če bi taka ugotovitev lahko povzročila sistemsko tveganje nekaznovanosti za kazniva dejanja, ki vplivajo na finančne interese Unije.
–
Na tretje vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C‑811/19 in C‑840/19 je treba odgovoriti v smislu, da načelo primarnosti nacionalnemu sodišču dopušča, da ne uporabi odločbe nacionalnega ustavnega sodišča, ki je po nacionalnem pravu zavezujoča, če predložitveno sodišče ugotovi, da je to potrebno za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz določb prava EU z neposrednim učinkom.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	C‑357/19 in C‑547/19; v nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi Euro Box Promotion.
(
3
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, EU:C:2020:746; v nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi AFJR). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
4
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 8, str. 57.
(
5
)	Monitorul Oficial al României, del I, št. 827 z dne 13. septembra 2005.
(
6
)	Monitorul Oficial al României, del I, št. 826 z dne 13. septembra 2005.
(
7
)	Monitorul Oficial al României, del I, št. 825 z dne 10. oktobra 2019.
(
8
)	Glej točke od 127 do 129 mojih sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
9
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2017, X in X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, točka 37); z dne 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odložni učinek pritožbe) (C‑175/17, EU:C:2018:776, točka 24); z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 74), in z dne 9. julija 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, točki 40 in 41).
(
10
)	Enako v tem smislu sodba z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točke od 45 do 51).
(
11
)	Glej na primer sodbo z dne 5. decembra 2013, TVI (C‑618/11, C‑637/11 in C‑659/11, EU:C:2013:789, točka 21 in navedena sodna praksa).
(
12
)	Točke od 204 do 211 sklepnih predlogov v zadevi AFJR.
(
13
)	Točka 71 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
14
)	Sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 29); z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 50); z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 82), in z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 33).
(
15
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 58 in navedena sodna praksa), in z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 120).
(
16
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost vrhovnega sodišča) (C‑619/18, EU:C:2019:531, točka 47 in navedena sodna praksa), in z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča) (C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 167).
(
17
)	UL 2006, L 354, str. 56. Glej točke od 214 do 224 sklepnih predlogov v zadevi AFJR.
(
18
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
19
)	Točke od 75 do 85.
(
20
)	Točke od 91 do 100.
(
21
)	Glede obsega področja uporabe zadevne določbe glej sodbo z dne 2. maja 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, točka 45). Glej tudi moje sklepne predloge v navedeni zadevi (EU:C:2017:553, točki 68 in 69).
(
22
)	Glej v istem smislu trditve glede dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložila zadevna stranka, točka 43 teh sklepnih predlogov.
(
23
)	Sodba z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 27).
(
24
)	Glej tudi točke od 185 do 225 sklepnih predlogov v zadevi AFJR in točko 117 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
25
)	S sklicevanjem na sodbe z dne 12. decembra 2013, 30. januarja 2014 in 27. maja 2019, ki so jih v kazenskih zadevah izrekli petčlanski senati vrhovnega kasacijskega sodišča.
(
26
)	Točke 161, 162 in 167 odločbe št. 417/2019.
(
27
)	Točki 138 in 139 odločbe št. 417/2019.
(
28
)	Točka 146 odločbe št. 417/2019.
(
29
)	Pritožnik se je oprl na sodbo ESČP z dne 3. maja 2007, Bochan proti Ukrajini (CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, točka 71). Vendar pa je ESČP v navedeni sodbi kvalifikacijo sodnikov upoštevalo kot merilo za dodeljevanje zadev sodniku. Ta sodna odločba nikakor ne pomeni, da je treba specializacijo obravnavati kot zahtevo v okviru člena 6 EKČP.
(
30
)	Zadevni pritožnik navaja poročilo Beneške komisije o neodvisnosti sodstva (CDL‑AD (2010) 004) z dne 16. marca 2010, točki 80 in 81, ter celo mnenje št. 1 (2001) Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov z dne 23. novembra 2001 (CCJE (2001) OP št. 1), ocenjevalno poročilo Skupine držav proti korupciji (GRECO) o Romuniji z dne 14. oktobra 2005, priporočilo (iii) (ki priporoča krepitev zmogljivosti služb pregona in sodišč zaradi učinkovitega obravnavanja korupcijskih zadev prek specializacije in usposabljanja) in poročilo skupine GRECO o upoštevanju predpisov z dne 7. decembra 2007, točka 23, v katerem skupina GRECO pozdravlja pobude za povečanje sredstev in specializacije tožilcev in sodnikov.
(
31
)	Sodba z dne 26. marca 2020, Preveritev Simpson in HG/Svet in Komisija, (C‑542/18 RX‑II in C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, točka 75). Moj poudarek.
(
32
)	To točko želim precej jasno poudariti: to ne pomeni, da specializacija sodnikov, če je dejansko določena v nacionalnem pravu, ni pravno relevantna. Prav gotovo bi lahko bila, v položajih, ki segajo od pravilnega dodeljevanja zadev do morebitne zlorabe diskrecijske pravice pri dodeljevanju zadev s strani predsednika sodišča, da se nekateri sodniki „nagradijo“, tako da se jim nenadoma dodelijo zadeve, ki so popolnoma zunaj njihove specializacije in pristojnosti, ne da bi s tem predhodno soglašali.
(
33
)	Sodba z dne 26. marca 2020, Preveritev Simpson in HG/Svet in Komisija, (C‑542/18 RX‑II in C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, točka 75). Moj poudarek.
(
34
)	Sodbe z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936); z dne 2. maja 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295), in z dne 17. januarja 2019, Dzivev in drugi (C‑310/16, EU:C:2019:30).
(
35
)	Sodbi z dne 8. septembra 2015, Taricco in drugi (C‑105/14, EU:C:2015:555), in z dne 5. junija 2018, Kolev in drugi (C‑612/15, EU:C:2018:392).
(
36
)	Člen 421(2)(b) in člen 281(1)(a) zakonika o kazenskem postopku.
(
37
)	Glej v tem smislu točke od 243 do 248 v sklepnih predlogih v zadevi AFJR in točke od 227 do 229 v sklepnih predlogih v zadevi Euro Box Promotion. Poleg tega, kot bi veljalo pri katerem koli drugem dejanskem stanju, bi bili nacionalni organi tisti, ki bi ugotavljali kakršne koli elemente, ki se nanašajo na morebitno zlorabo položaja.
(
38
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 26. februarja 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, točka 60), in z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 29).
(
39
)	Glej točke od 103 do 107 teh sklepnih predlogov.
(
40
)	Glej točke 149, 194 in 195 mojih sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
41
)	Glej točko 5 mnenja (2012) št. 15 Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov (CCJE) o specializaciji sodnikov (CCJE(2012) 4) 13. november 2012 (mnenje CCJE o specializaciji sodnikov).
(
42
)	Glej na primer: Evropska komisija za učinkovitost pravosodja (CEPEJ), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, študije CEPEJ št. 26, 2018, str. 198 in naslednje.
(
43
)	Že obravnavano v točkah od 95 do 103 teh sklepnih predlogov.
(
44
)	Glej točke od 198 do 229 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
45
)	Točke od 235 do 245 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.
(
46
)	Glej sodbo z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točka 39).
(
47
)	Glej točke od 111 do 113 teh sklepnih predlogov in točke od 174 do 176 sklepnih predlogov v zadevi Euro Box Promotion.