62023CC0510
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 5. septembra 2024 (
1
)
Zadeva C‑510/23
Trenitalia SpA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
ob udeležbi
Federconsumatori
Zadeva C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
ob udeležbi
Unione nazionale consumatori - Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija))
„Predhodno odločanje – Varstvo potrošnikov – Direktiva 2005/29/ES – Nepoštene poslovne prakse podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu – Konkurenca – Člen 102 PDEU – Zloraba prevladujočega položaja – Krepitev vloge nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, da bodo uveljavljali pravila o konkurenci – Direktiva (EU) 2019/1 – Nacionalni postopki za ugotavljanje kršitev na področju prava varstva potrošnikov – Predhodna faza preiskave – Nespoštovanje razumnega roka – Nacionalna ureditev, ki določa obveznost uvedbe postopka preiskave v 90-dnevnem prekluzivnem roku – Razglasitev ničnosti odločbe o naložitvi sankcije zaradi neupoštevanja tega roka – Načelo učinkovitosti – Načelo pravne varnosti – Pravica do obrambe“
I. Uvod
1.
Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) na podlagi člena 267 PDEU, se nanašata na razlago pravil Unije o varstvu potrošnikov in konkurence. Medtem ko predložitveno sodišče v zadevi C‑510/23 prosi za razlago Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (
2
), v zadevi C‑511/23 poziva Sodišče, naj se opredeli do razlage člena 102 PDEU v povezavi z načeloma varstva konkurence in učinkovitosti upravnega postopka.
2.
Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov med dvema družbama in Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ za varstvo konkurence in trga, Italija) (v nadaljevanju: AGCM) v zvezi s sankcijami, izrečenimi proti tema družbama zaradi nepoštene poslovne prakse in zlorabe prevladujočega položaja. Navedeni družbi izpodbijata sklepa AGCM, ker ju je ta sprejel po izteku 90-dnevnega roka iz nacionalne ureditve. Ta ureditev določa izgubo pravice do izvajanja pristojnosti, podeljene AGCM za ugotavljanje kršitev, izrekanje prepovedi in sankcioniranje, v primeru neupoštevanja tega roka, kar ima lahko po presoji predložitvenega sodišča negativne posledice za delovanje tega javnega organa. Predložitveno sodišče želi v bistvu dobiti pojasnila o zahtevah, ki jih pravo Unije določa za nacionalni pravni okvir, ki ureja pristojnosti organov, ki morajo zagotavljati spoštovanje pravil notranjega trga na zgoraj navedenih področjih.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Pravila na področju varstva potrošnikov
a) Direktiva 2005/29
3.
Člen 1 Direktive 2005/29, naslovljen „Namen“, določa:
„Namen te direktive je prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga in doseči visoko raven varstva potrošnikov s približevanjem zakonov in drugih predpisov držav članic o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ekonomskim interesom potrošnikov.“
4.
Člen 11 te direktive, naslovljen „Izvrševanje“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da so v interesu potrošnikov z namenom uveljavitve skladnosti z določbami te direktive na voljo ustrezna in učinkovita sredstva za boj proti nepoštenim poslovnim praksam.
Taka sredstva vključujejo predpise, po katerih osebe ali organizacije, ki imajo po nacionalnem pravu upravičen interes za boj proti nepoštenim poslovnim praksam, vključno s konkurenti, lahko:
(a)
sprožijo sodni postopek proti takim nepoštenim poslovnim praksam;
in/ali
(b)
prijavijo take nepoštene poslovne prakse upravnemu organu, ki odloča o pritožbah ali sproži ustrezne sodne postopke.
[…]
2.   V skladu s predpisi iz odstavka 1 države članice prenesejo na sodišča ali upravne organe pooblastila, ki jim v primerih, kjer ocenijo take ukrepe za potrebne, ob upoštevanju vseh interesov in zlasti javnega interesa omogočajo:
(a)
odreditev prenehanja ali uvedbo ustreznih sodnih postopkov za odreditev prenehanja nepoštenih poslovnih praks;
ali
(b)
če se nepoštene poslovne prakse še ne izvajajo, vendar so tik pred izvedbo, odreditev prepovedi prakse ali uvedbo ustreznih sodnih postopkov, s katerimi se odredi prepoved take prakse,
tudi če ni dokazov o dejanski izgubi ali škodi ali o naklepu ali malomarnosti trgovca.
[…]“
5.
Člen 13 navedene direktive, naslovljen „Kazni“, določa:
„Države članice določijo kazni za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za uporabo te direktive, in sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev, da se izvršujejo. Te kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“
b) Uredba (EU) 2017/2394
6.
Člen 1 Uredbe (EU) 2017/2394 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2017 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov, in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (
3
), naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„V tej uredbi so določeni pogoji, pod katerimi pristojni organi, ki so jih njihove države članice imenovale kot odgovorne za izvrševanje zakonodaje Unije o varstvu interesov potrošnikov, sodelujejo in se usklajujejo med seboj in s Komisijo, da bi uveljavili skladnost s to zakonodajo in zagotovili nemoteno delovanje notranjega trga ter izboljšali varstvo ekonomskih interesov potrošnikov.“
7.
Člen 2 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1.   Ta uredba se uporablja za kršitve znotraj Unije, močno razširjene kršitve in močno razširjene kršitve z razsežnostjo Unije, tudi če navedene kršitve prenehajo pred začetkom ali zaključkom izvrševanja.
[…]“
8.
Člen 12 navedene uredbe, naslovljen „Prošnje za izvršilne ukrepe“, določa:
„1.   Zaprošeni organ na prošnjo organa prosilca z izvajanjem pooblastil iz člena 9 in morebitnih dodatnih pooblastil, ki jih ima v skladu z nacionalnim pravom, sprejme vse potrebne in sorazmerne izvršilne ukrepe za prenehanje ali prepoved kršitve znotraj Unije. Zaprošeni organ določi ustrezne izvršilne ukrepe, potrebne, da se doseže prenehanje ali prepoved kršitve znotraj Unije, in jih sprejme brez odlašanja, najpozneje pa v šestih mesecih po prejemu prošnje, razen če poda posebne razloge za podaljšanje tega roka. V ustreznih primerih zaprošeni organ trgovcu, odgovornemu za kršitev znotraj Unije, izreče kazni, kot so globe ali periodične denarne kazni. […]
2.   Zaprošeni organ redno obvešča organ prosilec o sprejetih korakih in ukrepih ter o korakih in ukrepih, ki jih namerava sprejeti. Zaprošeni organ prek elektronske zbirke podatkov iz člena 35 brez odlašanja uradno obvesti organ prosilec, pristojne organe drugih držav članic in Komisijo o sprejetih ukrepih in njihovem učinku na kršitev znotraj Unije, med drugim tudi o tem:
(a)
ali so bili uvedeni začasni ukrepi;
(b)
ali je kršitev prenehala;
(c)
kateri ukrepi so bili sprejeti in ali so bili navedeni ukrepi tudi izvedeni;
(d)
v kolikšni meri so bile potrošnikom, prizadetim zaradi domnevne kršitve, zagotovljene popravne zaveze.“
9.
Člen 17 Uredbe 2017/2394, naslovljen „Sprožitev usklajenega ukrepanja in imenovanje koordinatorja“, določa:
„1.   V primeru utemeljenega suma močno razširjene kršitve pristojni organi, ki jih ta kršitev zadeva, na podlagi medsebojnega dogovora sprožijo usklajeno ukrepanje. O sprožitvi usklajenega ukrepanja brez odlašanja uradno obvestijo enotne povezovalne organe, ki jih ta kršitev zadeva, in Komisijo.
2.   Pristojni organi, ki jih domnevna močno razširjena kršitev zadeva, en pristojni organ, ki ga domnevna močno razširjena kršitev zadeva, imenujejo za koordinatorja. Če se pristojni organi o tem imenovanju ne morejo dogovoriti, vlogo koordinatorja prevzame Komisija.
3.   Če Komisija utemeljeno sumi, da obstaja močno razširjena kršitev z razsežnostjo Unije, na podlagi člena 26 o tem brez odlašanja uradno obvesti pristojne organe in enotne povezovalne organe, ki jih ta domnevna kršitev zadeva. Komisija v uradnem obvestilu utemelji morebitno usklajeno ukrepanje. Pristojni organi, ki jih zadeva močno razširjena kršitev z razsežnostjo Unije, na podlagi informacij, ki so jim na voljo ali so jim zlahka dostopne, opravijo ustrezne preiskave. Pristojni organi, ki jih zadeva močno razširjena kršitev z razsežnostjo Unije, o rezultatih takih preiskav na podlagi člena 26 uradno obvestijo druge pristojne organe, enotne povezovalne organe, ki jih zadeva ta kršitev, in Komisijo, in sicer v enem mesecu od dneva uradne obvestitve s strani Komisije. Če se na podlagi teh preiskav izkaže, da se morda dogaja močno razširjena kršitev z razsežnostjo Unije, pristojni organi, ki jih ta kršitev zadeva, sprožijo usklajeno ukrepanje in sprejmejo ukrepe iz člena 19 ter, kadar je primerno, ukrepe iz členov 20 in 21.
[…]
5.   Pristojni organ se vključi v usklajeno ukrepanje, če se med izvajanjem tega usklajenega ukrepanja izkaže, da ga močno razširjena kršitev ali močno razširjena kršitev z razsežnostjo Unije zadeva.“
2. Pravila o konkurenci
a) Uredba (ES) št. 1/2003
10.
Člen 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (
4
), naslovljen „Razmerje med členoma [101] in [102 PDEU] in nacionalno zakonodajo o konkurenci“, določa:
„1.   […] Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za zlorabo, ki je prepovedana s členom [102 PDEU], uporabljajo tudi člen [102 PDEU].
[…]“
11.
Člen 5 te uredbe, naslovljen „Pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah“, določa:
„Organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, so pristojni za uporabo členov [101 in 102 PDEU] v posameznih primerih. Za ta namen lahko po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo naslednje odločbe, ki:
–
zahtevajo odpravo kršitve,
–
odredijo začasne ukrepe,
–
sprejmejo zaveze,
–
naložijo globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, predvidene po nacionalnem pravu.
Kadar na podlagi razpoložljivih informacij pogoji za prepoved niso izpolnjeni, se lahko odločijo, da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje.“
12.
Člen 11 navedene uredbe, naslovljen „Sodelovanje med Komisijo in organi, pristojnimi za konkurenco v državah članicah“, določa:
„1.   Komisija in organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, v sodelovanju uporabljajo pravila konkurence Skupnosti.
[…]
6.   Ko Komisija začne postopek za izdajo odločbe iz poglavja III, razbremeni organe, pristojne za konkurenco v državah članicah, uporabe členov [101] in [102 PDEU]. Če organ, pristojen za konkurenco v državi članici, že obravnava primer, Komisija sproži svoje postopke šele po posvetovanju z nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco.“
13.
Člen 9 te uredbe, naslovljen „Zaveze“, določa:
„1.   Kadar namerava Komisija sprejeti odločbo, ki zahteva odpravo kršitve, in zadevna podjetja ponudijo zaveze, da bodo upoštevala skrbi, ki jih je v predhodni oceni izrazila Komisija, lahko Komisija z odločbo spremeni te zaveze v zavezujoče za podjetja.
[…]“
14.
Člen 22 Uredbe št. 1/2003, naslovljen „Preiskave, ki jih izvajajo organi, pristojni za konkurenco v državah članicah“, določa:
„1.   Organ, pristojen za konkurenco v državi članici, lahko na svojem ozemlju opravlja vse preglede ali druge preiskovalne ukrepe na podlagi svojega nacionalnega prava v imenu in za račun organa, pristojnega za konkurenco v drugi državi članici, zato da se ugotovi, ali je šlo za kršitev člena [101] ali člena [102 PDEU]. […]
2.   Na zaprosilo Komisije organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, izvajajo preglede, za katere Komisija meni, da so potrebni na podlagi člena 20(1), ali jih je odredila z odločbo v skladu s členom 20(4). Uradniki organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah, ki so odgovorni za vodenje teh pregledov, pa tudi tistih, ki so jih dovolili ali odredili sami, svoja pooblastila izvajajo v skladu s svojimi nacionalnimi predpisi.
Če tako zahteva Komisija ali organ, pristojen za konkurenco v državi članici, na ozemlju katere se bo izvajal pregled, lahko uradniki in druge spremljajoče osebe, ki jih je pooblastila Komisija, pomagajo uradnikom zadevnega organa.“
15.
V skladu s členoma 23 in 24 te uredbe lahko Komisija podjetjem in podjetniškim združenjem naloži globe in periodične denarne kazni.
16.
Člen 25 navedene uredbe, naslovljen „Zastaralni rok za izrek sankcij“, določa:
„1.   Pristojnosti Komisije po členih 23 in 24 zastarajo:
(a)
tri leta pri kršitvi določb, ki zadevajo zahteve po informacijah ali izvedbo pregledov;
(b)
pet let pri vseh drugih kršitvah.
2.   Zastaranje začne teči na dan, ko je bila kršitev storjena. Vendar pa pri trajajočih ali ponavljajočih se kršitvah zastaranje začne teči na dan, ko kršitev preneha.
[…]“
17.
Člen 26 te uredbe, naslovljen „Zastaranje izvršljivosti“, določa:
„1.   Pooblastilo Komisije o izvršljivosti odločb o uporabi členov 23 in 24 zastara v petih letih.
2.   Zastaranje začne teči na dan, ko odločba postane pravnomočna.
[…]“
18.
Člen 35 Uredbe št. 1/2003, naslovljen „Določitev organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah“, v odstavku 1 določa:
„Države članice določijo organ ali organe, pristojne za konkurenco, ki so odgovorni za uporabo členov [101] in [102 PDEU] tako, da [se] učinkovito izpolnjujejo [uporabljajo] določbe te uredbe. […]“
b) Direktiva (EU) 2019/1
19.
Člen 1 Direktive (EU) 2019/1 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (
5
), naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:
„[…]
2.   Ta direktiva zajema uporabo členov 101 in 102 PDEU ter vzporedno uporabo nacionalnega konkurenčnega prava v isti zadevi. […]
3.   Ta direktiva določa nekatera pravila o medsebojni pomoči za zaščito nemotenega delovanja notranjega trga in nemotenega delovanja sistema tesnega sodelovanja v okviru Evropske mreže za konkurenco.“
20.
Člen 3 te direktive, naslovljen „Zaščitni ukrepi“, določa:
„1.   Postopek v zvezi s kršitvami člena 101 ali 102 PDEU, vključno z izvajanjem pooblastil iz te direktive s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, mora biti skladen s splošnimi načeli prava Unije in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
2.   Države članice zagotovijo, da se pri izvajanju pooblastil iz odstavka 1 uporabljajo ustrezni zaščitni ukrepi glede pravic obrambe podjetij, vključno s pravico do izjave in pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.
3.   Države članice zagotovijo, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, postopek za uveljavljanje pravil konkurence […] izvedejo v razumnem časovnem okviru. Države članice zagotovijo, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, pred sprejetjem odločbe na podlagi člena 10 te direktive sprejmejo povzetek ugotovitev o domnevnih kršitvah.“
21.
Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Neodvisnost“, določa:
„1.   Da se zagotovi neodvisnost nacionalnih upravnih organov, pristojnih za konkurenco, pri uporabi členov 101 in 102 PDEU, države članice zagotovijo, da ti organi opravljajo svoje naloge in izvajajo svoja pooblastila nepristransko ter v interesu učinkovite in enotne uporabe zadevnih določb ter ob upoštevanju sorazmernih zahtev glede odgovornosti in brez poseganja v tesno sodelovanje med organi, pristojnimi za konkurenco, v okviru Evropske mreže za konkurenco.
[…]
5.   Nacionalni upravni organi, pristojni za konkurenco, so pooblaščeni, da prednostno razporedijo svoje naloge za uporabo členov 101 in 102 PDEU, kot je navedeno v členu 5(2) te direktive. Kolikor so nacionalni upravni organi, pristojni za konkurenco, obvezani obravnavati formalne pritožbe, so ti organi pooblaščeni, da takšne pritožbe zavržejo z utemeljitvijo, da obravnavo takšnih pritožb ne uvrščajo med svoje prednostne naloge. To ne posega v pooblastilo nacionalnih upravnih organov, pristojnih za konkurenco, da pritožbe zavržejo iz drugih razlogov, določenih v nacionalnem pravu.“
22.
Člen 5 Direktive 2019/1, naslovljen „Viri“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo vsaj, da imajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, zadostno število usposobljenega osebja in ustrezne finančne, tehnične in tehnološke vire, ki so potrebni za učinkovito opravljanje njihovih nalog in učinkovito izvajanje njihovih pooblastil za uporabo členov 101 in 102 PDEU, kakor je določeno v odstavku 2 tega člena.
2.   Nacionalni organi, pristojni za konkurenco, so za namene odstavka 1 zmožni najmanj opravljati preiskave z namenom uporabe členov 101 in 102 PDEU, sprejemati odločbe ob uporabi zadevnih določb na podlagi člena 5 Uredbe [št. 1/2003] in tesno sodelovati v okviru Evropske mreže za konkurenco, da se zagotovi učinkovita in enotna uporaba členov 101 in 102 PDEU.
[…]“
23.
Členi 10, 12, 13 in 16 te direktive urejajo pooblastila nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, v zvezi z ugotavljanjem in odpravo kršitev, zavezami, ki jih dajo podjetja in podjetniška združenja, globami za podjetja in podjetniška združenja ter periodičnimi denarnimi kaznimi.
24.
V skladu z njenim členom 36 je Direktiva 2019/1 začela veljati 3. februarja 2019. V skladu s členom 34(1) te direktive so morale države članice uveljaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 4. februarja 2021.
B.
Italijansko pravo
1. Zakon št. 689/81
25.
Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (zakon št. 689 z dne 24. novembra 1981 o spremembah kazenskega sistema) (v nadaljevanju: zakon št. 689/81) opredeljuje splošni sistem upravnih denarnih kazni.
26.
Člen 12 tega zakona, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„Določbe tega poglavja se upoštevajo, če se uporabljajo in če ni določeno drugače, za vse kršitve, za katere je določena upravna sankcija za plačilo denarnega zneska, tudi kadar ta sankcija ni predvidena namesto kazenske sankcije. Ne uporabljajo se za disciplinske prekrške.“
27.
Člen 14 navedenega zakona, naslovljen „Obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah in vročitev“, določa:
„O kršitvi je treba, če je mogoče, takoj obvestiti kršitelja in osebo, ki je solidarno odgovorna za plačilo zneska, dolgovanega za to kršitev.
Če vse ali nekatere osebe iz prejšnjega odstavka niso bile obveščene o ugotovitvah, je treba v 90 dneh o njih obvestiti zadevne osebe, ki prebivajo na ozemlju Italijanske republike, v 360 dneh od ugotovitve kršitve pa osebe, ki prebivajo v tujini.
Kadar so dokumenti o kršitvi pristojnemu organu posredovani z odločbo pravosodnega organa, roki iz prejšnjega odstavka tečejo od datuma prejema [teh dokumentov].
[…]
Za osebo, ki ni bila obveščena v predpisanem roku, preneha obveznost plačila zneska, dolgovanega zaradi kršitve.“
28.
Člen 28 istega zakona, naslovljen „Zastaranje“, določa:
„Pravica do izterjave zneskov, dolgovanih za kršitve, na katere se nanaša ta zakon, zastara v petih letih od datuma, ko je bila kršitev storjena.
Pretrganje zastaranja urejajo pravila civilnega zakonika.“
2. Pravila na področju varstva potrošnikov
a) Zakonik o varstvu potrošnikov
29.
Člen 1 decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (zakonska uredba št. 206 o zakoniku o varstvu potrošnikov) z dne 6. septembra 2005 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakonik o varstvu potrošnikov), v odstavku 1 določa:
„Ob upoštevanju ustave in v skladu z načeli, določenimi v Pogodbah o ustanovitvi Evropskih skupnosti, Pogodbi o Evropski uniji, zakonodaji Unije, zlasti členu 153 [ES], in mednarodnih pogodbah, ta zakonik harmonizira in preoblikuje predpise o postopkih nakupa in porabe, da se zagotovi visoka raven varstva potrošnikov in uporabnikov.“
30.
Člen 27 tega zakonika, naslovljen „Upravno in sodno varstvo“, določa:
„1.   [AGCM] izvaja pooblastila, ki jih ureja ta člen, tudi kot organ, pristojen za izvajanje [Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov (Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov) (UL 2004, L 364, str. 1)], ob upoštevanju zakonskih določb.
1a.   Tudi v sektorjih, ki jih ureja člen 19(3), je za posredovanje v zvezi z ravnanji podjetnikov, ki pomenijo nepošteno poslovno prakso, brez poseganja v upoštevanje veljavnih predpisov, izključno pristojen [AGCM], ki posreduje na podlagi pooblastil iz tega člena, potem ko pridobi mnenje pristojnega regulativnega organa. […]
2.   [AGCM] po uradni dolžnosti ali na zahtevo katerega koli zainteresiranega subjekta ali organizacije prepove nepoštene poslovne prakse in odpravi njihove učinke. V ta namen [AGCM] uporablja preiskovalna in izvršilna pooblastila iz navedene uredbe [št. 2006/2004] tudi v zvezi s kršitvami, ki niso čezmejne. Za opravljanje nalog, navedenih v odstavku 1, [AGCM] lahko zaprosi za pomoč Guardia di Finanza, ki ukrepa s pooblastili, ki so ji podeljena za nadzor davka na dodano vrednost in davka od dohodka. Posredovanje organa ni odvisno od tega, ali se zadevni potrošniki nahajajo na ozemlju države članice, v kateri ima podjetnik sedež, ali v drugi državi članici.
3.   [AGCM] lahko z utemeljenim sklepom v posebno nujnih primerih odredi začasno prekinitev nepoštenih poslovnih praks. O preiskavi v vsakem primeru obvesti podjetnika.
[…]
8.   Če [AGCM] presodi, da je poslovna praksa nepoštena, prepove njeno razširjanje, kadar javnost še ni bila seznanjena z njo, ali njeno ohranitev, če se je praksa že začela. Isti sklep lahko v breme in na stroške podjetnika določa tudi objavo sklepa, tudi v obliki izvlečka, to je posebne izjave o popravku, tako da se prepreči, da nepoštene poslovne prakse še naprej učinkujejo.
9.   [AGCM] s sklepom o prepovedi nepoštene poslovne prakse ob upoštevanju resnosti in trajanja kršitve naloži tudi upravno denarno kazen v višini od 5000 do 5.000.000 EUR. V primeru nepoštenih poslovnih praks v smislu člena 21(3) in (4) denarna kazen ne more biti nižja od 50.000 EUR.
[…]
11.   [AGCM] s svojim poslovnikom ureja postopek preiskave tako, da zagotavlja kontradiktornost, popolno seznanjenost s preiskovalnimi dejanji in pripravo zapisnikov.
[…]
13.   Za upravne denarne kazni, ki so posledica kršitev te uredbe, se upoštevajo določbe poglavja I, oddelek I, ter členov 26, 27, 28 in 29 zakona [št. 689/81], kakor je bil spremenjen, če se uporabljajo. Upravne denarne kazni iz tega člena morajo biti plačane v 30 dneh od obvestila o sklepu [AGCM] […].“
b) Uredba o postopkih preiskave na področju varstva potrošnikov
31.
Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (uredba o postopkih preiskave na področju varstva potrošnikov) je bila odobrena z delibera n. 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (sklep AGCM št. 25411 z dne 1. aprila 2015), sprejetim na podlagi člena 27(11) zakonika o varstvu potrošnikov.
32.
V skladu s členom 6(1) in členom 5(1)(f) in (2) te uredbe je treba postopek preiskave začeti z – med drugim – obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah v roku 180 dni od prejema predloga za intervencijo, to je roku, ki se lahko prekine v primeru zahteve za posredovanje podatkov. Kadar se postopek ne začne v navedenem roku, se šteje, da se je faza predhodne preiskave končala z ustavitvijo postopka, pri čemer ima AGCM možnost, da predlog za intervencijo pozneje vloži v spis, da bi po uradni dolžnosti opravil temeljito preiskavo na podlagi novih elementov ali drugačne presoje prednostnih nalog intervencije.
33.
Členi od 10 do 12 navedene uredbe opredeljujejo postopkovna jamstva v fazi preiskave, in sicer možnost, da stranke, ki so bile obveščene o začetku preiskave, in druge zadevne stranke na podlagi člena 10 te uredbe sodelujejo v preiskavi in predložijo pripombe, dostop do dokumentov in informacij, ki jih ima AGCM, ter možnost zahtevati, da se opravijo zaslišanja.
3. Pravila o konkurenci
a) Zakon št. 287/90
34.
Člen 1 legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (zakon št. 287 z dne 10. oktobra 1990 o sprejetju pravil v zvezi z varstvom konkurence in trga) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 287/90), naslovljen „Področje uporabe in povezava s pravom Unije“, določa:
„1.   Določbe tega zakona, s katerimi se izvaja člen 41 ustave, ki ščiti in zagotavlja pravico do gospodarske pobude, se uporabljajo za omejevalne sporazume, zlorabe prevladujočega položaja in koncentracije podjetij.
2.   [AGCM] v isti zadevi hkrati uporablja tudi člena 101 in 102 [PDEU] ter člena 2 in 3 tega zakona o sporazumih, ki omejujejo svobodno konkurenco, in o zlorabah prevladujočega položaja.
[…]
4.   Pravila, zajeta s tem naslovom, se razlagajo na podlagi načel prava [Unije] na področju konkurenčnega prava.“
35.
Člen 3 tega zakona, naslovljen „Zloraba prevladujočega položaja“, določa:
„1.   Zloraba prevladujočega položaja s strani enega ali več podjetij na nacionalnem trgu ali njegovem znatnem delu je prepovedana, kakor tudi:
(a)
neposredno ali posredno določanje nakupnih ali prodajnih cen ali drugih neupravičeno strogih pogodbenih pogojev;
[…].“
36.
Člen 12 navedenega zakona, naslovljen „Preiskovalna pooblastila“, določa:
„1.   [AGCM] po oceni dokazov, ki jih ima na voljo, in tistih, ki mu jih sporočijo javne uprave ali katere koli druge zadevne osebe, med drugim združenja potrošnikov, izvede preiskavo, da bi preveril, ali so bile kršene prepovedi iz členov 2 in 3.
[…]“
37.
Člen 14 istega zakona, naslovljen „Preiskava“, določa:
„1.   [AGCM] ob domnevnih kršitvah člena 2 ali 3 zadevna podjetja in subjekte obvesti o začetku preiskave.
[…]“
38.
Člen 15 zakona št. 287/90, naslovljen „Uradni opomin in sankcije“, določa:
„1.   Kadar [AGCM] po preiskavi iz člena 14 ugotovi kršitve člena 2 ali 3, zadevnim podjetjem in subjektom določi rok za odpravo teh kršitev. V primeru resnih kršitev lahko ob upoštevanju teže in trajanja kršitev poleg tega naloži upravno denarno kazen v višini do 10 % prometa, ki ga je konkretno podjetje ali subjekt dosegel v zadnjem zaključenem poslovnem letu pred vročitvijo uradnega opomina, in določi rok, v katerem mora podjetje plačati denarno kazen.
[…]“
39.
Člen 31 tega zakona, naslovljen „Denarne kazni“, določa:
„1.   Upravne denarne kazni, ki so posledica kršitve tega zakona, so urejene z določbami oddelkov I in II poglavja I zakona [št. 689/81], če se uporabljajo.“
b) Uredba o postopkih preiskave, za katere je pristojen AGCM
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (odlok predsednika republike št. 217 z dne 30. aprila 1998) o uvedbi Regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (uredba o postopkih preiskave, za katere je pristojen AGCM) je bil sprejet na podlagi člena 10(5) zakona št. 287/90, v skladu s katerim „se določijo postopki preiskave, ki zadevnim osebam zagotavljajo popolno seznanjenost s preiskovalnimi dejanji, spoštovanje kontradiktornosti in pripravo zapisnikov“.
41.
Členi 7, 13 in 14 te uredbe opredeljujejo postopkovna jamstva v fazi preiskave, in sicer možnost, da stranke, ki so bile obveščene o začetku preiskave, in druge zadevne stranke na podlagi člena 7(2) navedene uredbe sodelujejo v preiskavi in predložijo pripombe, dostop do dokumentov in informacij, ki jih ima AGCM, ter možnost zahtevati, da se opravijo zaslišanja pred sporočanjem rezultatov preiskave.
III. Dejansko stanje, postopka v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
A.
Zadeva C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia, javna družba, ki je prek druge družbe v celoti pod nadzorom Ministero dell’economia e delle finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), je glavna družba za upravljanje železniškega potniškega prevoza v Italiji. Hkrati opravlja regionalne storitve in storitve na srednje in dolge razdalje, pri čemer ta zadnja kategorija vključuje med drugim tako imenovane „tržne“ vlake, kot je storitev prevoza z visokimi hitrostmi.
43.
AGCM je med letoma 2011 in 2016 prejel prijave in pritožbe potrošnikov, Autorità di regolazione dei trasporti (organ za regulacijo prometa, Italija) in združenja Federconsumatori, ki so se nanašale na načine spletne prodaje železniških vozovnic. AGCM je 21. oktobra 2016 v spis dodal rezultate simulacij nakupov, ki so jih njegovi uslužbenci opravili med 26. avgustom in 30. septembrom 2016.
44.
AGCM je 15. novembra 2016 družbo Trenitalia uradno obvestil o odločitvi glede začetka postopka za ugotavljanje kršitve na področju varstva potrošnikov in opravil inšpekcijski pregled na sedežu te družbe, kjer je bila zasežena dokumentacija. Svetovalci družbe Trenitalia so lahko vpogledali v spis preiskave in navedli argumente v obrambo. Poleg tega je bil inšpekcijski pregled opravljen tudi v družbi, ki je zagotovila informacijski sistem, ki ga je uporabljala družba Trenitalia.
45.
AGCM je s sklepom z dne 3. avgusta 2017, sprejetim 19. julija 2017, ugotovil obstoj nepoštene poslovne prakse družbe Trenitalia pri spletni prodaji železniških vozovnic. V zvezi s potovalnimi rešitvami, ponujenimi prek telematskega sistema za zagotavljanje informacij o vozovnicah ter za njihovo iskanje in nakup, naj bi ta družba namreč navedla predvsem rezultate, ki vključujejo uporabo „tržnih“ vlakov, izpustila pa rezultate, ki za iste ure vključujejo uporabo precej cenejših regionalnih vlakov. Zato je ta organ družbi Trenitalia odredil, naj preneha z očitano prakso, ji dodelil rok za opredelitev za to potrebnih ukrepov ter ji ob upoštevanju teže in trajanja kršitve naložil denarno kazen v višini 5 milijonov EUR.
46.
Družba Trenitalia pred predložitvenim sodiščem izpodbija sklep AGCM, pri čemer se sklicuje med drugim na neupoštevanje prekluzivnega roka 90 dni iz člena 14 zakona št. 689/81 glede uvedbe postopka za ugotavljanje kršitve na področju varstva potrošnikov. Faza pred obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah naj bi namreč trajala več kot štiri leta.
47.
V zvezi s tem predložitveno sodišče ugotavlja, da sankcije, ki jih je naložil AGCM tako za kršitve na področju konkurence kot za kršitve na področju varstva potrošnikov, spadajo na „kvazikazensko“ področje. (
6
) Da se zagotovi enakost orožij in prepreči, da bi pretečeni čas škodil obtožencu, je zato treba spoštovati načela, določena v členu 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), in členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki določata takojšnje obveščanje o ugotovitvah o možnih kršitvah.
48.
V skladu s sodno prakso Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki se je nedavno razvila v tej smeri, mora AGCM, da ne bi izgubil pristojnosti za sankcioniranje, začeti postopek preiskave, tako da pošlje obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah v tem 90-dnevnem roku, potem ko zbere dejanske dokaze, potrebne za to obvestilo.
49.
Za določitev začetka teka navedenega roka mora upravno sodišče opraviti retrospektivno presojo, tako da se postavi v položaj, v katerem je bil AGCM, in preveriti, od katerega datuma so bili elementi, razpoložljivi v danem trenutku, zadostni za pripravo obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah. Vsaka prekoračitev tega roka povzroči razglasitev ničnosti sklepa AGCM v celoti. Poleg tega na podlagi načela ne bis in idem ni več mogoče začeti novega postopka preiskave v zvezi z isto prakso, tudi kadar zadevno podjetje ni nikoli prenehalo s to prakso.
50.
Po presoji predložitvenega sodišča te okoliščine na eni strani posegajo v avtonomijo AGCM s tem, da mu nalagajo obveznost, da začne preiskavo na podlagi povsem kronološkega merila. Poleg tega prehiter začetek postopka povečuje tveganje, da ta organ ne bo mogel dobiti potrebnih dokazov za ugotovitev očitane kršitve. Upoštevati je treba veliko kompleksnost dejavnosti AGCM, zlasti ker mora v preiskavah v zvezi z dejavnostjo velikih gospodarskih akterjev zbrati informacije o velikem številu dejstev v neprekinjenem obdobju, da lahko pride do abstraktne pravne opredelitve.
51.
V tem kontekstu predložitveno sodišče to primerja s sankcijami, sprejetimi na področju konkurence, kjer mora pristojni organ postopek preiskave končati v razumnem roku. Taka zahteva se po analogiji uporablja tudi na področju varstva potrošnikov.
52.
Na drugi strani, ker zadevnemu podjetju ni treba dokazati škode zaradi prepoznega začetka postopka preiskave, iz tega izhaja neizpodbojna domneva kršitve pravice tega podjetja do obrambe, kadar se postopek začne po izteku tega 90-dnevnega roka.
53.
Vsekakor z uporabo roka, katerega začetek teka se spreminja glede na obravnavani primer, ni mogoče ustrezno varovati legitimnih pričakovanj sankcioniranih podjetij. Da bi se preprečilo pošiljanje obvestil o ugotovitvah o možnih kršitvah v pretirano dolgem roku, italijansko pravo določa petletni zastaralni rok, ki teče od prenehanja nezakonitega ravnanja.
54.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 11 Direktive [2005/29] v povezavi z načeloma varstva potrošnikov in učinkovitosti upravnega postopka razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je tista, ki izhaja iz uporabe člena 14 zakona [št. 689/81], kakor se razlaga v sodni praksi in v skladu s katerim mora organ za varstvo konkurence in trga začeti preiskavo, da bi se ugotovila nepoštena poslovna praksa, v roku devetdesetih dni, ki začne teči od datuma, ko se navedeni organ seznani z bistvenimi elementi kršitve, ki so lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve?“
B.
Zadeva C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (v nadaljevanju: C&T) je družba, ki opravlja storitev pretovarjanja v Mesinski ožini, kjer ima skoraj monopolen položaj.
56.
AGCM je 24. marca 2018 prejel prijavo potrošnika, ki se je pritožil zaradi pretirano visokih cen storitve pretovarjanja, ki jo opravlja družba C&T, in zahteval začetek preiskave. AGCM je nato 23. aprila 2019 pristaniškemu organu v Mesini poslal zahtevo po informacijah, nato pa 19. novembra 2019 opomin, na katerega je ta organ odgovoril 26. novembra 2019.
57.
AGCM je 4. avgusta 2020 družbo C&T uradno obvestil o odločitvi glede začetka postopka za ugotavljanje kršitve na področju konkurence.
58.
AGCM je s sklepom z dne 11. aprila 2022, sprejetim 29. marca 2022, na podlagi člena 3 zakona št. 287/90 ugotovil obstoj prevladujočega položaja družbe C&T zaradi zaračunavanja pretiranih cen za storitev pretovarjanja vozil v Mesinski ožini. Zato je ta organ družbi C&T odredil, naj v prihodnje, vsaj od konca izrednih razmer zaradi pandemije, preneha zaračunavati pretirane cene, in ji ob upoštevanju teže kršitve naložil denarno kazen v višini 3.719.370 EUR.
59.
Družba C&T ob podpori Assarmatori in Confederazione Italiana Armatori (v nadaljevanju: Confitarma), poklicnih združenj v pomorskem sektorju, pred predložitvenim sodiščem izpodbija sklep AGCM, pri čemer se sklicuje med drugim na neupoštevanje prekluzivnega roka 90 dni iz člena 14 zakona št. 689/81 glede uvedbe postopka za ugotavljanje kršitve na področju konkurence. Faza pred obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah je namreč trajala skupno 855 dni.
60.
V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da tudi če se zadeva v glavni stvari nanaša na zlorabo prevladujočega položaja, omejeno na nacionalni trg, obstaja dejanski interes Unije, da se določbe za preprečevanje kršitev konkurence uporabljajo enotno. Ker pa mora v skladu s sodno prakso Sodišča Komisija svoje postopke končati v razumnem roku, (
7
) obstaja na nacionalni in evropski ravni razlika med pravili, ki urejajo začetek postopkov na področju konkurence.
61.
Poleg tega predložitveno sodišče ugotavlja, da sankcije, ki jih je AGCM naložil na področju konkurence, spadajo na „kvazikazensko“ področje. Da se zagotovi enakost orožij in prepreči, da bi pretečeni čas škodil obtožencu, je zato treba spoštovati načela, določena v členu 6 EKČP in členu 41 Listine o temeljnih pravicah, ki določata takojšnje obveščanje o ugotovitvah o možnih kršitvah.
62.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se na podlagi starejše sodne prakse Consiglio di Stato (državni svet) člen 14 zakona št. 689/81 ne uporablja za postopke, ki jih AGCM izvaja na področju konkurence, tako da za začetek preiskave s pošiljanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah ne velja poseben rok. Vendar mora po spremembi te sodne prakse AGCM, da ne bi izgubil pristojnosti za sankcioniranje, zdaj začeti postopek preiskave tako, da pošlje to obvestilo v spornem roku, potem ko zbere dejanske dokaze, potrebne za to obvestilo.
63.
Predložitveno sodišče pojasnjuje posledice te spremembe sodne prakse, ki so opisane zgoraj, in sicer, da mora upravno sodišče opraviti retrospektivno presojo, da določi točen začetek teka 90-dnevnega roka, da se v primeru prekoračitve spornega roka sklep AGCM razglasi za ničen in da se uporabi načelo ne bis in idem, ki preprečuje začetek novega postopka preiskave v zvezi z isto prakso.
64.
Druge izjave predložitvenega sodišča, ki je izrazilo dvom o skladnosti nacionalne ureditve s konkurenčnim pravom Unije, se v bistvenem delu ujemajo z izjavami, ki so bile predstavljene v zadevi C‑510/23, kar zadeva pravo varstva potrošnikov.
65.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 102 PDEU v povezavi z načeloma varstva konkurence in učinkovitosti upravnega postopka razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je tista, ki izhaja iz uporabe člena 14 zakona [št. 689/81], kakor se razlaga v sodni praksi in v skladu s katerim mora [AGCM] začeti preiskavo, da bi se ugotovila zloraba prevladujočega položaja, v roku devetdesetih dni od datuma, ko se navedeni organ seznani z bistvenimi elementi kršitve, ki so lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve?“
IV. Postopek pred Sodiščem
66.
Predložitveni odločbi v zadevah C‑510/23 in C‑511/23 z dne 2. avgusta 2023 oziroma 1. avgusta 2023 sta v sodno tajništvo Sodišča prispeli 8. avgusta 2023.
67.
V zadevi C‑510/23 so stranki v postopku v glavni stvari, italijanska vlada in Evropska komisija pisna stališča predložile v roku, določenem v členu 23 Statuta Sodišča Evropske unije.
68.
V zadevi C‑511/23 so stranki v postopku v glavni stvari, združenja Assarmatori, Confitarma in UNC Sicilia, italijanska, grška, madžarska in slovaška vlada ter Komisija predložili pisna stališča v skladu z zgoraj navedeno določbo.
69.
Sodišče je 14. maja 2024 na podlagi člena 76(2) Poslovnika odločilo, da se obravnava ne opravi.
V. Pravna analiza
A.
Uvodne opombe
70.
Najprej je treba pojasniti, da se ti zadevi ne nanašata na razlago določb materialnega prava, temveč bolj pravil in načel prava Unije, ki določajo omejitve procesne avtonomije držav članic. Kot se je pogosto zgodilo v sodni praksi Sodišča, bo imelo načelo učinkovitosti ključno vlogo pri analizi postavljenih vprašanj. Ker je sporna nacionalna ureditev v obeh zadevah enaka, jo bo treba preučiti z vidika pravil Unije o varstvu potrošnikov in konkurenci. Kot bomo videli, se nekateri preudarki zaradi številnih povezav, ki ju združujejo, uporabljajo enako za obe področji prava. Nazadnje, ne sme se pozabiti, da je končni cilj ukrepanja države za zaščito konkurence prav blaginja potrošnikov. (
8
) Iz tega razloga bo prihodnja sodba Sodišča pomembna na več področjih.
71.
Zaradi jasnosti je treba na kratko opisati, kako potekajo postopki, s katerimi AGCM ugotavlja obstoj nepoštenih in protikonkurenčnih poslovnih praks. Kot je razvidno iz spisov obeh zadev, ti postopki potekajo zlasti v dveh fazah: 1) faza predhodne preiskave, v kateri AGCM zbere elemente preiskave, potrebne za oblikovanje ugotovitev o možnih kršitvah v zvezi z zadevno stranko; 2) faza preiskave (ali faza odločanja), ki poteka od pošiljanja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zadevni stranki in v kateri se uporabijo vsa jamstva upravnega postopka. Ta faza se glede na okoliščine konča s sprejetjem sklepa o ugotovitvi obstoja nepoštene ali protikonkurenčne poslovne prakse in naložitvi sankcij.
72.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se v zadevni nacionalni ureditvi, ki ureja zgoraj opisana postopka, pravo Unije dejansko ne uporablja. V podporo tej trditvi iudex a quo navaja nekatere vidike te ureditve, ki so po njegovem mnenju problematični. Eden od teh vidikov je rok, določen za fazo predhodne preiskave. Iz predložitvenih odločb je razvidno, da zadevna ureditev za postopke sankcioniranja, ki privedejo do naložitve plačila denarnega zneska, določa 90‑dnevni prekluzivni rok za pošiljanje obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah. V skladu s sodno prakso Consiglio di Stato (državni svet) kot vrhovnega upravnega sodišča ta rok teče od trenutka, ko se AGCM seznani z bistvenimi elementi kršitve, ki so lahko zgolj prva prijava kršitve. Ta določba se uporablja tudi za postopke sankcioniranja na področju nepoštenih poslovnih praks in konkurence.
73.
Poleg tega je iz spisov razvidno, da prekluzija deluje ipso jure, neodvisno od konkretne ugotovitve kršitve pravice podjetja do obrambe. Zaradi enotnosti ukrepa se prekluzija uporablja za odločbo v celoti, tako v zvezi z ugotovitvijo in ukrepi prepovedi kot v zvezi z naložitvijo sankcije. Nazadnje, prekluzija vpliva na trajajoče kršitve, še preden se končajo, in je povezana z načelom ne bis in idem, ki preprečuje novo ugotovitev, tudi če kršitev po odločbi o sankciji še vedno traja. Pri preučitvi skladnosti te ureditve s pravom Unije bo treba upoštevati povezanost vseh teh vidikov v celoti.
74.
Na podlagi načela učinkovitosti države članice ne smejo praktično onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja prava Unije in morajo prav na področju konkurenčnega prava zagotoviti, da pravila, ki jih oblikujejo ali uporabljajo, ne vplivajo na učinkovito uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU. (
9
) Zlasti nacionalni organi, pristojni za konkurenco, ki so določeni v skladu s členom 35(1) Uredbe št. 1/2003, morajo zagotoviti učinkovito izvajanje teh členov v splošnem interesu. (
10
) V tem kontekstu je treba navesti, da sekundarna zakonodaja vsebuje določbe, ki uvajajo zahtevo po zagotavljanju učinkovitega izvajanja prava Unije v zvezi s posebnimi obveznostmi. Enako velja za sorodno področje varstva potrošnikov. Ob upoštevanju prednostne uporabe sekundarne zakonodaje bo treba za namene analize opredeliti upoštevne določbe sekundarne zakonodaje. Na podlagi teh določb bo treba ugotoviti, ali zadevna nacionalna ureditev izpolnjuje zahtevo po učinkovitosti.
B.
Dopustnost
75.
Vendar bo treba najprej preučiti, ali je predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑511/23 dopusten. Družba C&T ter združenji Assarmatori in Confitarma menijo, da je nedopusten, ker se kršitev, očitana družbi C&T, nanaša le na kršitev prepovedi zlorabe prevladujočega položaja iz člena 3 zakona št. 287/90, in ne iz člena 102 PDEU, saj se je AGCM v skladu z Uredbo št. 1/2003 odločil uporabiti izključno nacionalno konkurenčno pravo. Poleg tega naj bi bil člen 14 zakona št. 689/81, ki določa sporni rok, določba, ki spada zgolj v okvir procesne avtonomije držav članic, brez povezave z materialnim konkurenčnim pravom.
76.
Te trditve se mi vseeno ne zdijo prepričljive, iz sicer iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju.
77.
Prvič, iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da lahko Sodišče v položaju, ko je gospodarski subjekt sankcioniran zgolj na podlagi nacionalnega konkurenčnega prava, vseeno odloči o predlogu za sprejetje predhodne odločbe glede razlage člena 102 PDEU, kadar se ta določba uporablja na podlagi nacionalnega prava, ker je v njem napoteno na vsebino tega člena 102 PDEU. Kadar je treba nacionalno pravo uporabiti skladno s členom 102 PDEU, namreč obstaja nedvomen interes Unije za to, da se ta določba razlaga enotno. (
11
)
78.
V obravnavanem primeru ni sporno, da člen 1(4) zakona št. 287/90 določa, da se določbe naslova I tega zakona razlagajo na podlagi načel prava Unije, ki se uporabljajo na področju konkurence. Poleg tega je člen 3(1)(a) tega zakona, ki je del istega naslova, ubeseden skoraj enako kot člen 102(2)(a) PDEU. Dalje, predložitveno sodišče izrecno poudarja, da „člen 3 zakona [št. 287/90] določa prenos člena 102 PDEU v nacionalno pravo, saj imata ti določbi v bistvu enakovreden normativni obseg“. V teh okoliščinah se mi zdi dovoljeno ugotoviti, da določbe naslova I zakona št. 287/90 za primere, ki so povsem notranjega značaja, sprejemajo enake rešitve, kot jih določa pravo Unije, zlasti na podlagi člena 102 PDEU.
79.
Drugič, prav v zvezi z določbami naslova I zakona št. 287/90 je treba opozoriti, da je Sodišče že sprejelo podobno razlogovanje v sodbi, ki jo je izdalo v zadevi ETI in drugi, (
12
) in tako ugotovilo svojo pristojnost za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki se je nanašal na člen 81 ES (postal člen 101 PDEU), medtem ko je v zadevi v glavni stvari AGCM uporabil zgolj nacionalne določbe o prepovedi omejevalnih sporazumov. V nasprotju s tem, kar družba C&T trdi v svojem stališču, ne vem, kako bi začetek veljavnosti Uredbe št. 1/2003 lahko kar koli spremenil glede te presoje, ki temelji na obstoju neposredne in brezpogojne napotitve nacionalnega prava na pravo Unije.
80.
Tretjič, zdi se mi, da to, da se ta zadeva ne nanaša na razlago materialnih določb nacionalnega konkurenčnega prava iz naslova I zakona št. 287/90, temveč na postopkovno določbo člena 14 zakona št. 689/81, ne vpliva na dopustnost predloga. Na eni strani, kot navaja predložitveno sodišče, se člen 14 zakona št. 689/81 namreč za upravne denarne kazni zaradi kršitve zakona št. 287/90 uporablja na podlagi člena 31(1) zadnjenavedenega zakona. (
13
) Na drugi strani zgolj okoliščina, da določba nacionalnega prava spada v okvir procesne avtonomije držav članic, ne pomeni, da zanjo ne veljajo zahteve, določene v pravu Unije: če taka določba ureja uporabo določb nacionalnega prava, ki morajo biti skladne z enakovrednimi določbami prava Unije, mora biti skladna vsaj z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti.
81.
Ob upoštevanju navedenega menim, da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑511/23 razglasiti za dopusten.
C.
Vsebinska presoja
1. Cilji določb, ki se uporabljajo na področjih konkurence in varstva potrošnikov
82.
Upoštevne obveznosti držav članic za namene te analize izhajajo iz številnih določb, ki bodo v nadaljevanju najprej predstavljene, nato pa bom preučil, ali zadevna nacionalna ureditev pomeni pravilno izpolnjevanje teh obveznosti. V okviru te druge faze bo treba presoditi, ali zadevna nacionalna ureditev učinkovito prispeva k uresničevanju ciljev, določenih v pravu Unije.
a) Temeljna jamstva, določena v Direktivi 2019/1, in vprašanje uporabe te direktive v zadevi C‑511/23
83.
Kar zadeva področje konkurenčnega prava, bom navedel obveznosti, ki jih nalaga Direktiva 2019/1, ki v skladu s členom 1(1) v povezavi z njenimi uvodnimi izjavami 1, 6 in 8 določa nekatera temeljna jamstva za namene uporabe členov 101 in 102 PDEU s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, da se tem organom omogoči popolna učinkovitost pri dejanskem uveljavljanju teh določb, zlasti da se zagotovijo pošteni in odprti konkurenčni trgi, da se potrošnike in podjetja ščiti pred protikonkurenčnimi praksami ter da se prepreči, da se take prakse izognejo sankcijam. (
14
)
84.
Direktiva 2019/1 določa več pomembnih obveznosti, kot je zagotoviti, da organi, pristojni za konkurenco, postopke za uveljavljanje pravil izvedejo v razumnem roku in da so podjetja o ugotovitvah o domnevnih kršitvah obveščena, preden se v skladu s členom 10 Direktive 2019/1 sprejme odločba o ugotovitvi kršitve in zahteva odprava kršitve, ter zagotoviti neodvisnost nacionalnih upravnih organov, pristojnih za konkurenco, s tem, da se jim prizna pristojnost, da prednostno razporejajo svoje naloge za uporabo členov 101 in 102 PDEU. Te obveznosti se mi zdijo v obravnavanem primeru posebno upoštevne za preučitev skladnosti nacionalnih pravil s pravom Unije na področju konkurence.
85.
Za tako preučitev se logično predpostavlja, da se Direktiva 2019/1 uporablja za zadevo C‑511/23. Vendar predložitveno sodišče meni, da ni tako, ker je bila ta direktiva v italijansko pravo prenesena šele leta 2021, to je po začetku preiskave, in dodaja, da se z navedeno direktivo poleg tega zgolj kodificira „splošno načelo pravnega reda“.
86.
Sam nisem pripravljen Direktivi 2019/1 odreči vsakršne upoštevnosti v teh okoliščinah, ker države članice, na katere je direktiva naslovljena, med rokom za njen prenos v skladu z ustaljeno sodno prakso ne smejo sprejemati predpisov, s katerimi bi bila lahko resno ogrožena uresničitev cilja, določenega v tej direktivi. (
15
) Iz take obveznosti vzdržanja izhaja med drugim, da se morajo sodišča držav članic, kolikor je mogoče, vzdržati razlage notranjega prava, ki bi lahko po izteku roka za prenos direktive resno ogrozila uresničitev cilja te direktive. (
16
)
87.
Kot je razvidno iz njenega člena 36, je Direktiva 2019/1 začela veljati 3. februarja 2019, pri čemer so se morale države članice v skladu s členom 34(1) te direktive uskladiti s to direktivo do 4. februarja 2021. V obravnavanem primeru je iz spisa razvidno, prvič, da je bila odločitev AGCM, da začne postopek preiskave, sprejeta 4. avgusta 2020, to je v obdobju prenosa Direktive 2019/1. Drugič, ni sporno, da je usmeritev sodne prakse Consiglio di Stato (državni svet) v prid uporabi zadevne ureditve za postopke, ki se izvajajo na podlagi zakona št. 287/90, obstajala že pred datumom začetka postopka preiskave.
88.
V teh okoliščinah menim, da bo moralo predložitveno sodišče za presojo, ali je bila odločitev AGCM o začetku postopka preiskave prepozna glede na prekluzivni rok iz člena 14 zakona št. 287/90, upoštevati tudi določbe Direktive 2019/1. Zato mu bo treba povedati, ali in v kolikšnem obsegu lahko uporaba te nacionalne ureditve resno ogrozi uresničevanje ciljev, ki jim sledi ta direktiva.
b) Zahteve iz Direktive 2005/29
89.
V skladu s členom 1 Direktive 2005/29 je njen namen prispevati k pravilnemu delovanju notranjega trga in doseči visoko raven varstva potrošnikov s približevanjem zakonov in drugih predpisov držav članic o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ekonomskim interesom potrošnikov.
90.
Čeprav Direktiva 2005/29 neposredno ščiti ekonomske interese potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami podjetij v razmerju do potrošnikov, dejstvo ostaja, da posredno ščiti tudi podjetja, ki poslujejo zakonito, pred njihovimi konkurenti, ki ne upoštevajo pravil te direktive, in tako na področjih, ki jih ureja ta direktiva, zagotavlja pošteno konkurenco, kot je razvidno iz uvodne izjave 8 te direktive. To poudarja tesno povezavo med pravom varstva potrošnikov in konkurenčnim pravom, ki sem jo omenil zgoraj.
91.
V skladu s členom 11(1), prvi pododstavek, Direktive 2005/29 države članice zagotovijo, da so v interesu potrošnikov z namenom uveljavitve skladnosti z določbami te direktive na voljo ustrezna in učinkovita sredstva za boj proti nepoštenim poslovnim praksam. V skladu z odstavkom 2 tega člena države članice prenesejo na upravne organe pooblastila, ki jim v primerih, kjer ocenijo take ukrepe za potrebne, ob upoštevanju vseh interesov in zlasti javnega interesa omogočajo odreditev prenehanja nepoštenih poslovnih praks.
92.
Poleg tega je iz člena 13 Direktive 2005/29 razvidno, da države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev izvajanja teh kazni, pri čemer morajo biti tako določene kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Po presoji Sodišča Direktiva 2005/29 državam članicam pušča polje proste presoje glede izbire nacionalnih ukrepov za boj proti nepoštenim poslovnim praksam v skladu s členoma 11 in 13 te direktive, če so ti ukrepi ustrezni in učinkoviti ter če so tako določene kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne. (
17
)
93.
Čeprav predložitveno sodišče člena 13 Direktive 2005/29 ni izrecno vključilo v predlog za razlago, menim, da je treba v okviru analize upoštevati tudi to določbo, ker se ti zadevi nanašata med drugim na pristojnost AGCM za sankcioniranje kršitev. Tožbi, ki sta ju vložili družbi Trenitalia in C&T, se namreč nanašata na denarni kazni, ki sta jima bili naloženi. V zvezi s tem je treba navesti, da so sankcije, vključno z denarnimi kaznimi, del instrumentov, ki se pogosto uporabljajo v boju proti kršitvam prava Unije, in to ne glede na zadevno področje. (
18
) Zato bo moralo Sodišče, da bo predložitvenemu sodišču dalo koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča, opozoriti na upoštevnost te določbe. (
19
)
2. Vidiki, povezani z nacionalno ureditvijo, ki lahko ogrozijo učinkovitost prava Unije
94.
Potem ko sem nakazal obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije, je treba v nadaljevanju preučiti, ali in, če da, v kolikšni meri lahko nacionalna ureditev onemogoča cilje, ki jih je postavil zakonodajalec Unije. V ta namen je treba opraviti sistematično analizo, za katero se ta ureditev razstavi na njene različne elemente, da se preučijo posamično in v celoti.
95.
Ta preučitev bo osredotočena na več vidikov, povezanih z navedeno ureditvijo, ki se mi zdijo pravno gledano problematični, in sicer kratkost roka, določenega za končanje faze predhodne preiskave, negotovost glede začetka teka tega roka, pravne posledice tega, da se formalni postopek ni začel v navedenem roku, in uporaba načela ne bis in idem. Preučitev bo pokazala, da lahko vsak vidik sam po sebi ogrozi učinkovitost prava Unije. Skupaj resno spodkopavajo naloge AGCM kot nacionalnega organa, pristojnega za ugotavljanje in sankcioniranje kršitev na področju prava varstva potrošnikov in konkurenčnega prava.
96.
Ob tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru postopka iz člena 267 PDEU, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, to zadnje ni pristojno za razlago nacionalnega prava ter da je le nacionalno sodišče pristojno za ugotovitev in presojo dejanskega stanja spora o glavni stvari. (
20
) Sodišče pa je pristojno, da nacionalnemu sodišču da vse elemente razlage iz prava Unije, ki mu omogočijo presojo združljivosti pravil nacionalnega prava z ureditvijo Unije. (
21
)
a) Kratkost roka za končanje faze predhodne preiskave
97.
Najbolj osupljiv vidik zadevne nacionalne ureditve se mi zdi 90-dnevni rok, ki ga določa za AGCM, da konča fazo predhodne preiskave. Ta rok je problematičen ne le zaradi kratkosti, temveč tudi zaradi togosti, ker se uporablja za vse primere, in sicer ne glede na kompleksnost zadeve ali delovno obremenitev AGCM.
98.
V zvezi s tem je treba takoj navesti, da tak rok ni določen v nobenem od aktov sekundarne zakonodaje, omenjenih v prejšnjih točkah. Poleg tega je treba opozoriti, da morajo v decentraliziranem sistemu izvajanja pravil konkurenčnega prava Unije, v katerem nacionalni organi, pristojni za konkurenco, neposredno uporabljajo ta pravila, pravila o zastaranju na področju izrekanja sankcij teh organov ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti določiti države članice. Iz tega sledi, da iz členov 25 in 26 Uredbe št. 1/2003, ki določata zastaralne roke za pristojnost Komisije za izrekanje in izvrševanje sankcij, naloženih v obliki globe ali periodične denarne kazni, ni mogoče izpeljati nobene pravne zahteve za države članice. Sodišče je namreč že odločilo, da ti roki načeloma ne veljajo za nacionalne organe, pristojne za konkurenco, za katere veljajo nacionalna pravila o zastaranju. (
22
)
99.
Poleg tega je Sodišče je odločilo, da ker ni zavezujočih določb prava Unije, morajo države članice ob spoštovanju prava Unije ter zlasti načel enakovrednosti in učinkovitosti določiti in uporabljati postopkovna pravila v zvezi z izrekanjem sankcij, ki jih naložijo pristojni nacionalni organi. (
23
) Iz sodne prakse je razvidno tudi, da je treba pri določitvi in uporabi takih pravil spoštovati pravo Unije, ki zahteva določitev razumnih rokov, ki hkrati varujejo zadevno osebo in zadevno upravo. (
24
)
100.
Kar posebej zadeva določitev postopkovnih rokov, ki urejajo delovanje nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, je treba opozoriti, da kadar država članica izvaja pravo Unije na področju konkurence, se zahteve, ki izhajajo iz načela dobrega upravljanja kot splošnega načela prava Unije, zlasti pravice vsakogar, da se njegove zadeve obravnavajo nepristransko in v razumnem roku, uporabljajo v okviru postopka, ki ga vodi pristojni nacionalni organ. (
25
) Taka zahteva izhaja tudi iz določbe člena 3(3) Direktive 2019/1, ki določa nekatera od prej omenjenih temeljnih jamstev. (
26
)
101.
Sodišče je tako odločilo, da morajo biti nacionalna pravila, ki določajo zastaralne roke, oblikovana tako, da se vzpostavi ravnotežje med cilji zagotavljanja pravne varnosti in zagotovitve obravnave zadev v razumnem roku kot splošnih načel prava Unije, na eni strani, ter dejanskim in učinkovitim izvajanjem členov 101 PDEU in 102 PDEU, na drugi strani, zaradi spoštovanja javnega interesa, katerega namen je preprečiti izkrivljanje delovanja notranjega trga s sporazumi ali praksami, ki škodujejo konkurenci. (
27
) Po presoji Sodišča je treba za ugotovitev, ali nacionalna ureditev zastaranja vzpostavlja tako ravnotežje, upoštevati vse elemente te ureditve, med katerimi so lahko med drugim datum, od katerega začne teči zastaralni rok, trajanje tega roka in način zadržanja ali pretrganja tega roka. (
28
) Zdi se primerno, da se ta načela sodne prakse smiselno uporabijo za to zadevo.
102.
Kar zadeva kratkost roka, določenega v zadevni nacionalni ureditvi, jo je treba, kot je poudarilo Sodišče, presojati ob upoštevanju posebnosti zadev konkurenčnega prava in natančneje okoliščine, da te zadeve načeloma terjajo izvedbo kompleksne dejanske in ekonomske analize. (
29
) Kot namreč pojasnjuje Komisija v pisnem stališču, mora organ, pristojen za konkurenco, pred sprejetjem odločitve o začetku postopka, ki zahteva intenzivne kontradiktorne preiskave v zadevnih podjetjih in uporabo številnih virov, opraviti kompleksne dejanske in ekonomske analize.
103.
V fazi pred formalnim začetkom preiskave mora organ, pristojen za konkurenco, v številnih primerih pripraviti tudi vrsto prehodnih pripravljalnih ukrepov. Zlasti preiskave na področju konkurence pogosto zahtevajo inšpekcijske preglede v prostorih zadevnih podjetij, ki se običajno opravijo pred začetkom postopka ali vzporedno z njim, da se prepreči, da bi ta podjetja uničila ali prikrila dokaze, ki so zanje škodljivi. Da bi bili ti inšpekcijski pregledi učinkoviti, morajo biti skrbno pripravljeni, kar vključuje iskanje zadostnih indicev za utemeljitev teh pregledov in čim bolj natančno opredelitev dokazov, ki jih je treba najti. Navedeni inšpekcijski pregledi običajno zahtevajo posredovanje organov pregona, pogosto potekajo hkrati na več lokacijah podjetja in včasih zahtevajo usklajevanje z organi, pristojnimi za konkurenco, iz drugih držav članic ali s Komisijo ali vsemi temi, kar ima očitne posledice za potrebne roke za pripravo.
104.
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se razumnost trajanja postopka presoja glede na posebne okoliščine vsakega primera, kot sta kompleksnost primera in ravnanje strank. (
30
) Ne le, da rok, določen v zadevni nacionalni ureditvi, ne upošteva kompleksnosti zadev na področju konkurence, temveč se zdi, da temelji na premisi, v kateri se sploh ne upošteva, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, pogosto zahtevajo sodelovanje zadevnih podjetij, na primer s pošiljanjem zahtev po informacijah. Nesodelovanje podjetja pa lahko v nekaterih okoliščinah pripelje do zavlačevanja (
31
) in celo do prekoračitve tega roka, ne da bi bil za to lahko odgovoren organ, pristojen za konkurenco. Vseeno bodo na podlagi te nacionalne ureditve pravne posledice enake ne glede na to, ali se odgovornost za zamudo pripisuje podjetju ali AGCM.
105.
Poleg tega je treba upoštevati, da se pred formalnim začetkom postopka nacionalni organi, pristojni za konkurenco, običajno uskladijo med seboj in s Komisijo, da se zagotovi optimalna razporeditev zadev med različne organe znotraj mreže iz Uredbe št. 1/2003 (Evropska mreža za konkurenco). To usklajevanje je zlasti potrebno v primeru pritožb ali prošenj za prizanesljivost, naslovljenih na več nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco. Poleg tega lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v nekaterih primerih pred začetkom formalnega postopka presodi, da je treba počakati na odločitev drugega organa, zlasti za oceno morebitne uporabe načela ne bis in idem, ali nacionalnega sodišča ali sodišča Unije.
106.
Ob upoštevanju obsega teh pripravljalnih dejavnosti se mi, tako kot Komisiji, zdi, da je v številnih primerih izredno težko, celo nemogoče, da bi AGCM svoje dejavnosti opravil v zgolj 90 dneh. Možnost sprejetja potrebnih ukrepov v roku, določenem v nacionalni ureditvi, je otežena tudi zato, ker ne omogoča pretrganja ali prestavitve roka.
107.
Zaradi določitve enotnega roka mora AGCM vse kršitve, o katerih je obveščen, obravnavati brez razlikovanja. Posledica tega je, da je njegovo delo povsem mehansko v smislu, da je treba različne kršitve, ki jih mora preučiti, obravnavati po kronološkem vrstnem redu, v katerem so bile vpisane, ne pa glede na njihovo kompleksnost ali težo. To, da spoštovanje roka postane nujnost, pa pomeni, da AGCM ne more svobodno organizirati svojega dela, kot se zahteva v členu 4(5) Direktive 2019/1, se pravi, da ne more prednostno razporediti svojih nalog za uporabo členov 101 in 102 PDEU. Zato lahko to, da organ nima dovolj časa za obravnavanje najkompleksnejših in verjetno manj očitnih kršitev, tudi če te zahtevajo temeljito preiskavo, posega v njegovo neodvisnost.
108.
Obveznost preučitve kršitev v nerazumno kratkem roku bi lahko AGCM potisnila do meja njegovih zmogljivosti. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 5(1) Direktive 2019/1 države članice zagotovijo vsaj, da imajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, zadostno število usposobljenega osebja in ustrezne finančne, tehnične in tehnološke vire, ki so potrebni za učinkovito opravljanje njihovih nalog in učinkovito izvajanje njihovih pooblastil za uporabo členov 101 in 102 PDEU. Pretirana uporaba virov AGCM brez nudenja potrebne podpore, da bi se zagotavljalo njegovo neprekinjeno pravilno delovanje, bi se torej lahko potencialno štela za kršitev zgoraj navedene določbe.
109.
Nazadnje, 90-dnevni rok, določen v zadevni nacionalni ureditvi, bi lahko AGCM spodbudil, da prednostno preiskuje najpreprostejše primere in zanemarja najkompleksnejše, za katere rok zelo verjetno ne bi bil upoštevan, ker ni dovolj dolg, tako da je mogoče, da nekatere protikonkurenčne prakse, med katerimi so zagotovo prakse, ki so zelo škodljive za ekonomske interese konkurentov, nikoli ne bi bile ugotovljene in posledično sankcionirane.
110.
Zdi se mi, da je večino zgoraj predstavljenih preudarkov mogoče prenesti na sorodno področje varstva potrošnikov. Čeprav Direktiva 2005/29 ne določa nobenega roka za postopke za ugotavljanje morebitnih nepoštenih poslovnih praks, dejstvo ostaja, da je treba člena 11 in 13 te direktive razlagati z vidika njenega cilja, ki je doseči visoko raven varstva potrošnikov s približevanjem predpisov držav članic o nepoštenih poslovnih praksah, ki škodijo ekonomskim interesom potrošnikov. (
32
)
111.
Tako morajo biti v notranjem pravnem redu vsake države članice določena postopkovna pravila, ki zagotavljajo obstoj ustreznih in učinkovitih sredstev za boj proti nepoštenim poslovnim praksam in za njihovo učinkovito, sorazmerno in odvračilno sankcioniranje, kot določata člena 11 in 13 Direktive 2005/29. Vendar ta postopkovna pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo, in ne smejo v praksi onemogočati ali pretirano oteževati uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Unije.
112.
V zvezi z načelom učinkovitosti, katerega spoštovanje je predmet analize, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba vsak primer, v katerem se postavlja vprašanje, ali se z neko nacionalno procesno določbo onemogoča ali pretirano otežuje uporaba prava Unije, preučiti ob upoštevanju umestitve te določbe v celotnem postopku, poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. (
33
) S tega vidika je treba po potrebi upoštevati načela, na katerih temelji nacionalni sodni sistem, kot so varstvo pravice do obrambe, načelo pravne varnosti in učinkovit potek postopka. (
34
)
113.
Čeprav pravo Unije načeloma ne nasprotuje določitvi postopkovnih rokov v interesu pravne varnosti, (
35
) ti roki vseeno ne smejo ogrožati uresničevanja ciljev, ki jih varuje Direktiva 2005/29. (
36
) Torej je treba preučiti, ali v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, 90-dnevni rok, določen v zadevni nacionalni ureditvi, lahko pretirano otežuje ali praktično onemogoča obstoj ustreznih in učinkovitih sredstev za boj proti nepoštenim poslovnim praksam in za njihovo učinkovito, sorazmerno in odvračilno sankcioniranje, kot določata člena 11 in 13 Direktive 2005/29.
114.
V zvezi s tem je treba poudariti, da AGCM kot organ, ki ga je Italijanska republika pooblastila za izvajanje Direktive 2005/29, mora imeti na voljo razumen rok, da podpre informacije, navedene v prijavah posameznih potrošnikov, ali preveri informacije, ki jih je v zadevnih posameznih primerih pridobil po uradni dolžnosti. Zavezujoč 90-dnevni rok za trajanje faze predhodne preiskave je lahko razumen v razmeroma preprostih primerih, vendar se zdi prekratek v drugih primerih, ki so na primer dejansko ali pravno kompleksnejši. Iz tega sledi, da obstaja nezanemarljivo tveganje, da AGCM nima potrebnega časa in sredstev za boj proti nepoštenim poslovnim praksam in za njihovo sankcioniranje v smislu te direktive. AGCM bi bil tako v enako kritičnem položaju, kot sem ga opisal v prejšnjih točkah v zvezi z bojem proti protikonkurenčnim praksam.
115.
Poleg tega lahko 90-dnevni rok vpliva na sodelovanje med AGCM ter podobnimi organi drugih držav članic in Komisijo na podlagi Uredbe 2017/2394, ki se v skladu z njenim členom 2(1) uporablja za „kršitve znotraj Unije, močno razširjene kršitve in močno razširjene kršitve z razsežnostjo Unije, tudi če navedene kršitve prenehajo pred začetkom ali zaključkom izvrševanja“. Poglavje IV te uredbe ureja mehanizma za usklajeno preiskovanje in izvrševanje pri močno razširjenih kršitvah z razsežnostjo Unije. Zlasti člena 17 in 19 navedene uredbe urejata sprožitev usklajenega ukrepanja in preiskovalne ukrepe, ki se lahko izvajajo v okviru takega ukrepanja. Na podlagi teh določb se lahko zgodi, da mora organ države članice ukrepati na podlagi prijave organa druge države članice ali Komisije.
116.
Rok, predpisan v zadevni nacionalni ureditvi, lahko ni tako razumen, da bi omogočal učinkovito sodelovanje med organi, in sicer iz istih razlogov, kot so navedeni zgoraj v kontekstu konkurenčnega prava. Zlasti ni mogoče izključiti, da lahko velika delovna obremenitev v povezavi s prekratkim rokom AGCM prisili k temu, da se v celoti ali delno odpove temu sodelovanju. Zato se lahko posledice prekluzije zaradi neupoštevanja 90-dnevnega roka prenesejo na uporabo pravil o varstvu potrošnikov zunaj države članice, v kateri so kršitve storjene, in se lahko razširijo po celi Uniji.
117.
Ta rok se mi zdi prekratek, zlasti ker italijanski pravni red že določa petletni zastaralni rok, ki zadostno upošteva interes pravne varnosti. Po izteku tega petletnega zastaralnega roka zadevna podjetja načeloma ne bi smela pričakovati, da bo AGCM ukrepal v zvezi z določeno kršitvijo. Iz tega razloga je 90-dnevni rok očitno nekoristen, ob upoštevanju presoje predložitvenega sodišča. Ker je navedeni zastaralni rok razumno dolg, po mojem mnenju ne vzbuja nobenega dvoma o spoštovanju načela učinkovitosti. Za primerjavo je treba navesti, da člena 25 in 26 Uredbe št. 1/2003 določata zastaralne roke od treh do petih let, kar kaže, da je rok, določen v italijanskem pravnem redu, blizu zgornje meje, ki se uporablja za postopke, ki jih izvaja Komisija.
118.
Nazadnje, preučiti je treba trditev družbe C&T, da je sporni rok utemeljen z varstvom legitimnih pričakovanj zadevnih podjetij. Ta trditev se opira na premiso, da pasivnost AGCM pri izvajanju njegovih pristojnosti za sankcioniranje vzbuja legitimno pričakovanje pri podjetju, ki je predmet preiskave. Po navedbah družbe C&T neupoštevanje razumnega roka za začetek preiskave na področju konkurence pomeni kršitev ne le načel ustreznosti in učinkovitosti upravnega postopka, temveč tudi interesa gospodarskega subjekta, ki opravlja dejavnost na trgu, da je hitro obveščen o ugotovitvah o možnih kršitvah, da se lahko učinkovito brani kmalu po tem, ko se je zgodilo očitano ravnanje, in po potrebi sam spremeni to ravnanje.
119.
Zdi se, da navedena trditev temelji na napačnem razumevanju vloge nacionalnega organa, pristojnega za ugotavljanje in sankcioniranje kršitev na področjih prava varstva potrošnikov in konkurenčnega prava; neukrepanje tega organa namreč ne pomeni, da je poslovna praksa razglašena za skladno s pravili notranjega trga. Povedano drugače, iz neukrepanja navedenega organa, ki lahko pomeni tiho privolitev, ni mogoče pravno sklepati, da je zadevna poslovna praksa zakonita. Zato ne obstaja nobena domneva zakonitosti poslovne prakse, na katero bi se podjetje lahko sklicevalo v teh okoliščinah. Če bi bilo drugače, bi sistem nadzora postal absurden, ker bi se podjetje lahko oprlo na neukrepanje organa, čeprav bi bila zadevna poslovna praksa v očitnem nasprotju s pravom Unije. Učinkovita uporaba pravil prava varstva potrošnikov in konkurenčnega prava bi bila resno ogrožena. Iz teh razlogov menim, da je treba zadevno trditev zavrniti.
b) Negotovost glede začetka teka roka
120.
Drugi vidik, ki vzbuja dvom glede spoštovanja načela razumnega roka kot splošnega načela prava Unije, ki ureja upravni postopek, se nanaša na negotovost, povezano z začetkom teka spornega roka. Kot sem navedel zgoraj, je ta vidik po presoji Sodišča eno od meril, ki jih je treba upoštevati pri presoji kratkosti postopkovnega roka. (
37
) Kot je razvidno iz predložitvenih odločb, je z zadevno nacionalno ureditvijo AGCM naložena obveznost, da postopek preiskave za ugotavljanje zlorabe prevladujočega položaja ali nepoštene poslovne prakse začne v roku 90 dni, „ki začne teči od datuma, ko se navedeni organ seznani z bistvenimi elementi kršitve, ki so lahko zgolj prva prijava kršitve“.
121.
Način, kako je začetek teka roka opisan v vprašanjih za predhodno odločanje, razkriva, da se dogodek, s katerim začne teči ta rok, lahko spreminja glede na okoliščine obravnavanega primera. To je odvisno od vprašanja, ali pritožba vsebuje vse informacije, ki jih AGCM potrebuje za opredelitev kršitve. To bi moral biti verjetno najpreprostejši primer za natančno določitev začetka teka roka. Kot pa pojasnjuje predložitveno sodišče, se zdi, da ta scenarij v praksi ni vedno podan. Iz spisa je namreč razvidno, da se mnenja strank iz postopka v glavni stvari o natančnem začetku teka roka v ustreznih zadevah razhajajo. To je predvsem posledica nejasnosti zakonskih zahtev, ki jim mora biti zadoščeno. Predložitveno sodišče sámo priznava, da začetka teka roka ni mogoče jasno opredeliti ex ante.
122.
V opisu pravil za začetek teka spornega roka predložitveno sodišče uporablja več podobnih ubeseditev. Tako ta rok začne teči, ko se AGCM „seznani z bistvenimi elementi kršitve“. Za določitev začetka teka navedenega roka mora italijansko upravno sodišče ex post ugotoviti, od katerega trenutka so elementi, ki jih je ta organ imel na voljo v danem trenutku, „zadostni za pripravo obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah“, ali se tako obvestilo „lahko razumno pripravi“ in celo od katerega trenutka je „zbiranje dejanskih dokazov, potrebnih za obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, končano“. Ta trenutek lahko sovpada s prvo prijavo kršitve, s katero je seznanjen AGCM, vendar ni nujno, da sovpada z njo.
123.
Prostor, ki je tako puščen za razlago, pomeni, da začetek teka roka postane naključen, kot potrjujejo pisna stališča, predložena v teh zadevah. V zvezi s tem moram opozoriti, da morajo v skladu z ustaljeno sodno prakso države članice, kadar sprejmejo ukrepe, s katerimi izvajajo pravo Unije, na podlagi načela pravne varnosti, katerega namen je zagotoviti predvidljivost položajev in pravnih razmerij, ki jih ureja pravo Unije, zagotoviti, da so ta pravna pravila jasna in natančna. (
38
)
124.
Menim pa, da ureditev, kot je ta, ki se obravnava, ne izpolnjuje zahtev po pravni varnosti, zlasti če se upošteva interes vseh strank za to, da vedo, ali so sklepi, ki jih sprejme AGCM, skladni z zakoni ali pa so bile pravice zadevnih podjetij kršene. Odgovor na to vprašanje bi moral biti jasen, z objektivnega vidika pa se zdi nesprejemljivo zahtevati, da je zanj potrebno pojasnilo sodnega organa, toliko bolj, ker je izračun roka temeljno vprašanje v izmenjavah med upravo in državljanom v okviru upravnega postopka.
125.
Ker zgoraj navedena merila ne omogočajo, da se začetek teka roka določi s potrebno gotovostjo, obstaja tveganje, da AGCM sprejme sklepe, za katere bi se lahko štelo, da so nezakoniti, in ki se posledično lahko izpodbijajo pred nacionalnimi sodišči, kar zmanjšuje njegovo učinkovitost kot nacionalnega organa, pristojnega za zagotavljanje spoštovanja pravil notranjega trga na področju v njegovi pristojnosti.
c) Resne posledice tega, da se formalni postopek ni začel v roku
126.
Učinek te nacionalne ureditve je večji, ker ima neupoštevanje roka resne pravne posledice, in sicer izgubo pravice do izvajanja pristojnosti za ugotavljanje, prepoved in sankcioniranje, ki je podeljena AGCM. Kot navaja predložitveno sodišče, je zaradi poznega začetka postopka preiskave končni ukrep, ki ga sprejme AGCM, „neveljaven“. Kadar mora torej nacionalno sodišče odločiti o zakonitosti ukrepa, sprejetega v teh okoliščinah, se njegova odločba nanaša tako na denarno kazen kot na morebitne druge določbe (na primer odredbe o prenehanju ali obveznosti opustitve), „kar torej izniči ukrepanje AGCM“. Povedano drugače, neupoštevanje spornega roka samodejno povzroči, da je sklep AGCM v celoti razglašen za ničnega.
127.
Torej je treba v tej fazi analize ugotoviti, da italijanski pravni red posebno strogo sankcionira kršitev postopkovnega pravila, zaradi česar se postavlja vprašanje zakonske utemeljitve takega pristopa. Po navedbah predložitvenega sodišča zadevna nacionalna ureditev „vzpostavlja neizpodbojno domnevo kršitve pravice do obrambe podjetnika, povezano z iztekom prekluzivnega roka“. Ker se z zadevno nacionalno ureditvijo izvaja pravo Unije, mora biti predmet strogega preverjanja. Predvsem je treba preveriti, ali je skladna z zahtevami prava Unije. Konkretneje je treba preučiti, ali ta nacionalna ureditev ustrezno upošteva pravico do obrambe.
128.
Iz sodne prakse je razvidno, da morajo države članice pri izvajanju svoje procesne avtonomije zagotoviti ne le polno učinkovitost prava Unije, temveč tudi spoštovanje temeljnih pravic, med katerimi je pravica do obrambe, ki jo imajo podjetja, ki so predmet postopkov za ugotavljanje kršitev. (
39
) Sodišče je poleg tega že odločilo, da pretirano dolga prva faza upravnega postopka lahko vpliva na prihodnjo možnost obrambe zadevnih podjetij zlasti s tem, da zmanjšuje učinkovitost pravice do obrambe, ko se ta izvršuje v drugi fazi postopka. (
40
) V zvezi s tem je lahko pomembno opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča na področju konkurence faza predhodne preiskave začne teči od trenutka, ko pristojni organ sprejme ukrepe, ki vključujejo očitek o storjeni kršitvi in imajo pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. (
41
)
129.
Kar zadeva sekundarno zakonodajo, je treba opozoriti na člen 3(2) Direktive 2019/1, ki izrecno določa obveznost, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, v postopkih v zvezi s kršitvami člena 102 PDEU spoštujejo pravico podjetij do obrambe, vključno s pravico do izjave. Podobno člen 3(3) Direktive 2019/1 zahteva, da ti nacionalni organi pred sprejetjem odločbe o ugotovitvi kršitve in odreditvi prenehanja sprejmejo obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah.
130.
V obravnavanem primeru tako kot Komisija težko razumem, kako bi sporna nacionalna ureditev lahko varovala pravico do obrambe. V zvezi s tem je treba, prvič, opozoriti na dejstvo, da podjetjem, ki se jim očita, da so izvajala protikonkurenčno ali nepošteno poslovno prakso, zaradi izteka 90-dnevnega roka pravica do obrambe ni kršena, saj AGCM nikakor ne more izreči sankcije, ne da bi izvedel fazo preiskave, med katero zadevna podjetja uživajo potrebna jamstva in lahko uveljavljajo pravico do obrambe. Na podlagi nacionalne ureditve, ki se uporablja, imajo ta podjetja namreč možnost dostopati do spisa ter predložiti pisne pripombe in dokumente. (
42
)
131.
Drugič, navesti je treba, da se za varstvo pravice do obrambe ne zdi potrebno zahtevati, da podjetje v vseh primerih svoje pravice uveljavlja v okviru faze predhodne preiskave. Sodišče je tako že odločilo, da čeprav je res treba preprečiti, da bi bila pravica podjetja do obrambe nepopravljivo kršena v predhodni fazi postopka za ugotavljanje kršitve, ki ga vodi Komisija, pa ni treba v vsakem primeru tega podjetja obvestiti o sami možnosti pripravljalnih ukrepov ali ukrepov pregona na podlagi konkurenčnega prava Unije. (
43
) Zato je načeloma dovolj zagotoviti, da se ta pravica uveljavlja, preden AGCM sprejme sklep, kot je določeno v zgoraj navedeni nacionalni ureditvi.
132.
Ti preudarki se mi zdijo toliko bolj upoštevni, ker je v skladu s sodno prakso Sodišča prekoračitev razumnega roka s strani Komisije pri uporabi pravil o konkurenci lahko razlog za razglasitev ničnosti odločb o ugotovitvi kršitev le, če je bilo ugotovljeno, da je kršitev načela razumnega roka posegla v pravico zadevnih podjetij do obrambe. Če tega ni, neupoštevanje obveznosti Komisije, da odloči v razumnem roku, ne vpliva na veljavnost postopka za ugotavljanje kršitve. (
44
) Ta sodna praksa po mojem mnenju kaže, da jamstvo razumnega roka nima samostojnega namena, temveč izhaja iz pravice do obrambe. Posledično upravna odločba zaradi prekoračitve razumnega roka ne more biti nezakonita, razen če se je s to prekoračitvijo konkretno poseglo v pravico do obrambe. Sodišče je večkrat poudarilo, da breme dokazovanja te škode nosi podjetje, ki se sklicuje na kršitev svoje pravice, in da mu mora biti zadoščeno na poseben način, in ne zgolj s splošnimi trditvami. (
45
) Po mojem mnenju je treba navedeno sodno prakso po analogiji uporabiti za postopke, ki jih vodijo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, kadar ti delujejo na podlagi člena 102 PDEU.
133.
Kot sem navedel v prejšnjih točkah, taka kršitev pravice do obrambe v obravnavanem primeru še zdaleč ni očitna. Zato menim – ker prekoračitev spornega roka vključuje neizpodbojno domnevo posega v pravico zadevnih podjetij do obrambe, če uporabim izraze predložitvenega sodišča – da zadevna nacionalna ureditev ne vzpostavlja ustreznega ravnotežja med dejansko uporabo člena 102 PDEU in pravico teh podjetij do obrambe, kot se zahteva v sodni praksi Sodišča. (
46
) Sankcija v obliki ničnosti, določena v tej ureditvi, se mi zdi očitno nesorazmerna s ciljem, ki naj bi mu ta ureditev sledila.
134.
Poleg tega je očitno, da bi zadevna nacionalna ureditev lahko imela negativen učinek na pravico do obrambe. Kot namreč pojasnjuje predložitveno sodišče, če AGCM v fazi predhodne preiskave zaradi prekratkega roka ne bi mogel pridobiti koristnih dokazov v podporo hipotezi obtožbe, bi moral „ribariti“ za informacijami med kontradiktorno preiskavo, tako da bi brez razlikovanja zbiral vse elemente, ki so tako ali drugače povezani z dejavnostjo podjetja, kar bi znatno povečalo breme za obe strani. Takemu scenariju, v katerem bi bilo podjetje lahko izpostavljeno potencialno bolj vsiljivim ukrepom, bi se bilo zlahka mogoče izogniti, če bi AGCM imel dovolj časa za zbiranje elementov preiskave, potrebnih za oblikovanje ugotovitev o možnih kršitvah v zvezi z zadevno stranko.
135.
Resne posledice tega, da se formalni postopek ni začel v roku, tako onemogočajo učinkovito opravljanje nalog, ki so podeljene AGCM. Iz zgornje analize izhaja, da take neučinkovitosti pri izvajanju člena 102 PDEU ter členov 11 in 13 Direktive 2005/29 ni mogoče sprejeti na podlagi domnevnega varstva pravice do obrambe.
d) Uporaba načela ne bis in idem
136.
Taka ugotovitev bi že bila dovolj, da se ugotovi, da zadevna nacionalna ureditev, kot jo razlaga vrhovno upravno sodišče, ne izpolnjuje zahtev iz prava Unije. Vseeno ostaja še en vidik, povezan s to ureditvijo, ki ga je treba preučiti, to je vidik, ki po mojem mnenju znatno slabi delovanje sistema nadzora, uvedenega na področjih konkurence in varstva potrošnikov, in to tako zelo, da opredelitev in sankcioniranje kršitev lahko postaneta iluzorna; gre za uporabo načela ne bis in idem.
137.
V praksi uporaba tega načela pomeni, da če se je rok iztekel, ne da bi AGCM podjetnika formalno obvestil o začetku postopka preiskave, ta organ absolutno ne more pozneje preiskovati poslovne prakse in sprejeti kakršnega koli ukrepa za varstvo potrošnikov, na primer, da odredi prenehanje ravnanja ali prepove njegovo uvedbo. Enako velja za ukrepe za varstvo svobodne konkurence.
138.
Taka posledica pa bi po mojem mnenju omogočila tako nadaljevanje že vzpostavljene nepoštene in protikonkurenčne poslovne prakse kot uvedbo take poslovne prakse. Poleg tega taka poslovna praksa ne bi bila nikoli sankcionirana, kar bi v poslovnem svetu torej vzbudilo občutek nekaznovanosti. (
47
) Druga podjetja bi lahko nato napačno sklepala, da je taka poslovna praksa zakonita, in se na nesprejemljiv način sklicevala na načeli pravne varnosti in enakega obravnavanja, da bi upravičila posnemanje teh poslovnih praks. Številne navedene poslovne prakse bi se lahko nadaljevale in se celo razširile, kar bi imelo resne posledice za enotni trg.
139.
AGCM, ki ne bi mogel ukrepati proti tem odstopanjem, bi tvegal, da bi bila njegova avtoriteta resno omajana. Prav tako ne bi mogel sodelovati s partnerskimi organi v drugih državah članicah in s Komisijo v okviru mrež, ustanovljenih v ta namen. Tak rezultat bi bil očitno v nasprotju s ciljem varstva potrošnikov in podjetij pred morebitnimi nezakonitimi ravnanji gospodarskih subjektov.
140.
Posledice tega vidika sporne ureditve so gotovo odvisne od tega, kako se načelo ne bis in idem razlaga v italijanskem pravnem redu. Predvsem je za oceno vpliva na delovanje sistema nadzora ključen normativni obseg tega pojma. Zgornji preudarki temeljijo na informacijah, ki so na voljo v spisih. Zato mora nacionalno sodišče, ki temeljito pozna notranje pravo, sámo presoditi, ali ta ureditev onemogoča cilje prava Unije.
D.
Končne opombe
141.
Na podlagi zgornje analize je mogoče trditi, da kombinacija več vidikov te nacionalne ureditve, ki določa rok za končanje ene faze upravnega postopka, pomeni veliko oviro za delo AGCM, ki je nikakor ni mogoče utemeljiti s preudarki, kot so pravna varnost, legitimno pričakovanje ali pravica do obrambe, ki so načela prava Unije. Glede na merila, določena v sodni praksi, spornega roka ni mogoče opredeliti kot „razumnega“. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da zadevna nacionalna ureditev ne izpolnjuje zahtev načela učinkovitosti, ker pretirano otežuje in celo praktično onemogoča izvajanje pravil Unije na področju varstva potrošnikov in konkurence.
142.
Konkretneje, v teh sklepnih predlogih je bilo ugotovljeno, da je AGCM lahko onemogočeno, da odredi prenehanje protikonkurenčnih in nepoštenih praks, zlasti v kompleksnejših zadevah, in da jih posledično sankcionira, kar je v nasprotju s tem, kar zahtevajo člen 102 PDEU ter člena 11 in 13 Direktive 2005/29. Poleg tega je lahko oslabljena tudi sposobnost AGCM, da neodvisno organizira svoje delo, kot zahteva člen 4(5) Direktive 2019/1. Nazadnje, resno je lahko zmanjšana tudi njegova sposobnost učinkovitega sodelovanja s partnerskimi organi in Komisijo. To bi povzročilo, da mehanizmi nadzora notranjega trga Unije na ozemlju Italijanske republike ne bi delovali, kar bi torej ogrozilo enega od glavnih dosežkov evropskega povezovanja, ki je izrecno omenjen v členu 3(3) PEU.
143.
Ob tej ugotovitvi se postavlja vprašanje, ali je v obravnavanem primeru nacionalno pravo vseeno mogoče razlagati tako, da je cilje, ki jim sledijo zadevne določbe prava Unije, mogoče doseči. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča obveznost držav članic, ki izhaja iz direktive, da dosežejo rezultat, ki ga ta določa, in njihova dolžnost na podlagi člena 4(3) PEU in člena 288 PDEU, da sprejmejo vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da bi zagotovile izpolnjevanje te obveznosti, veljata za vse organe držav članic, vključno s sodnimi organi v okviru njihovih pristojnosti. (
48
)
144.
Za izpolnitev te obveznosti načelo skladne razlage zahteva, da nacionalni organi ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih to priznava, naredijo vse, kar je v njihovi pristojnosti, da zagotovijo polni učinek prava Unije in dosežejo rešitev v skladu z njegovim ciljem. (
49
) Vendar ima to načelo skladne razlage nacionalnega prava nekatere omejitve. Obveznost nacionalnega sodišča, da se pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil nacionalnega prava sklicuje na pravo Unije, je tako omejena s splošnimi pravnimi načeli in ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem. (
50
)
145.
V obravnavanem primeru mora nacionalno sodišče ob upoštevanju zgornjih preudarkov ugotoviti, ali lahko nacionalno ureditev razlaga skladno s pravom Unije, pri čemer po potrebi ne uporabi zadevne ureditve v postopkih za ugotavljanje kršitev, ki jih AGCM vodi na področjih varstva potrošnikov in konkurence. Ob upoštevanju presoje, ki jo mora opraviti nacionalno sodišče, se mi na prvi pogled ne zdi, da bi taka možnost naletela na nepremostljive ovire, zlasti ker je iz predložitvenih odločb razvidno, da se sedanja sodna praksa Consiglio di Stato (državni svet) šteje za ustaljeno šele zadnjih nekaj let. (
51
) Zdi se torej, da ima nacionalno sodišče dovolj širok manevrski prostor pri razlagi, ki jo lahko poda v zvezi z nacionalnimi določbami, ki so obravnavane v sporih o glavni stvari. V teh okoliščinah se zdi mogoče vrniti se k prejšnji sodni praksi, v skladu s katero se zadevna ureditev ne uporablja za tovrstne postopke. (
52
)
146.
Iz razlogov, predstavljenih v teh sklepnih predlogih, menim, da je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 102 PDEU, člen 4(5) Direktive 2019/1 ter člena 11 in 13 Direktive 2005/29 v povezavi z načelom učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnim določbam, kot je člen 14 zakona št. 689/81, ki določajo kratke prekluzivne roke in s tem nacionalnim organom, pristojnim za izvajanje zgoraj navedenih normativnih aktov Unije, ne omogočajo, da uvedejo ustrezna in učinkovita sredstva za boj proti protikonkurenčnim in nepoštenim poslovnim praksam na enotnem trgu ter za njihovo učinkovito, sorazmerno in odvračilno sankcioniranje.
VI. Predlog
147.
Glede na zgornje navedbe Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), odgovori:
Člen 102 PDEU, člen 4(5) Direktive (EU) 2019/1 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga ter člena 11 in 13 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) v povezavi z načelom učinkovitosti
je treba razlagati tako, da
nasprotujejo nacionalnim določbam, kot je člen 14 legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (zakon št. 689 z dne 24. novembra 1981 o spremembah kazenskega sistema), ki določajo kratke prekluzivne roke in s tem nacionalnim organom, pristojnim za izvajanje zgoraj navedenih normativnih aktov Unije, ne omogočajo, da uvedejo ustrezna in učinkovita sredstva za boj proti protikonkurenčnim in nepoštenim poslovnim praksam na enotnem trgu ter za njihovo učinkovito, sorazmerno in odvračilno sankcioniranje.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL 2005, L 149, str. 22.
(
3
)	UL 2017, L 345, str. 1.
(
4
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205.
(
5
)	UL 2019, L 11, str. 3.
(
6
)	V zvezi s tem se predložitveno sodišče opira na „Englova merila“; glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 8. junija 1976, Engel in drugi proti Nizozemski (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, točki 82 in 83).
(
7
)	Sklic na sodbo z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
)	Glej v zvezi s tem Albæk, S., „Consumer Welfare in EU Competition Policy“, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, str. 67 in naslednje; Martenet, V., in Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2. izdaja, Schulthess, Ženeva, 2021, str. 2 in naslednje; Pitruzzella, G., „Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?“, Quaderni costituzionali 3, 2019, str. 601 in 607, ter Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4. izdaja, C.H. Beck, München, 2023, točka 5 in naslednje.
(
9
)	Glej sodbi z dne 14. junija 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, točka 24), in z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 46).
(
10
)	Glej sodbi z dne 7. decembra 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, točka 56), in z dne 14. junija 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, točka 19).
(
11
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 11. decembra 2007, ETI in drugi (C‑280/06, EU:C:2007:775, točke od 21 do 26), in z dne 30. januarja 2020, Generics (UK) in drugi (C‑307/18, EU:C:2020:52, točke 24 in od 26 do 29 ter navedena sodna praksa). Podobno glej v zvezi s členom 101 PDEU sodbo z dne 26. oktobra 2023, EDP – Energias de Portugal in drugi (C‑331/21, EU:C:2023:812, točke 39 in od 41 do 44).
(
12
)	Sodba z dne 11. decembra 2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
)	Glej točko 39 teh sklepnih predlogov.
(
14
)	Glej zlasti člen 1(1) ter uvodne izjave 1, 6 in 8 Direktive 2019/1.
(
15
)	Sodbi z dne 18. decembra 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, točka 45), in z dne 5. maja 2022, BPC Lux 2 in drugi (C‑83/20, EU:C:2022:346, točki 65 in 66).
(
16
)	Sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi (C‑212/04, EU:C:2006:443, točka 123), in z dne 23. aprila 2009, VTB-VAB in Galatea (C‑261/07 in C‑299/07, EU:C:2009:244, točka 39).
(
17
)	Glej sodbi z dne 19. septembra 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, točka 31), in z dne 2. februarja 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavajajoče tipske zavarovalne pogodbe) (C‑208/21, EU:C:2023:64, točka 79).
(
18
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi C‑768/21, Land Hessen (Obveznost ukrepanja organa, pristojnega za varstvo podatkov) (C‑768/21, EU:C:2024:291), v zvezi z naložitvijo upravnih denarnih kazni, določenih na področju varstva osebnih podatkov in na področju konkurenčnega prava.
(
19
)	Sodba z dne 10. marca 2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs (Celovito zavarovalno kritje) (C‑247/20, EU:C:2022:177, točka 48).
(
20
)	Sodba z dne 28. aprila 2022, SeGEC in drugi (C‑277/21, EU:C:2022:318, točka 21).
(
21
)	Sodba z dne 30. septembra 2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, točka 24).
(
22
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 37).
(
23
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 45).
(
24
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 48).
(
25
)	Sodbe z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točke 181, 184, 199 in 230); z dne 21. septembra 2006, Technische Unie/Komisija (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, točka 40); z dne 19. decembra 2012, Heineken Nederland in Heineken/Komisija (C‑452/11 P, neobjavljena, EU:C:2012:829, točka 97), in z dne 30. januarja 2024, Agentsia Patna infrastruktura (Evropsko financiranje cestne infrastrukture) (C‑471/22, EU:C:2024:99, točka 41).
(
26
)	Glej točko 83 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
27
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 49).
(
28
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 50).
(
29
)	Sodba z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 51).
(
30
)	Sodba z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija (od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 82).
(
31
)	Sodba z dne 12. januarja 2017, Timab Industries in CFPR/Komisija (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, točka 169).
(
32
)	Sodba z dne 19. septembra 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, točka 29).
(
33
)	Sodba z dne 22. septembra 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, točka 35).
(
34
)	Sodba z dne 1. oktobra 2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, točka 51).
(
35
)	Sodba z dne 8. julija 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, točka 36).
(
36
)	Sodba z dne 29. oktobra 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, točka 40).
(
37
)	Glej točko 101 teh sklepnih predlogov.
(
38
)	Sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi (C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 41).
(
39
)	Sodba z dne 7. decembra 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, točka 63).
(
40
)	Sodba z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točka 49).
(
41
)	Sodba z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točka 182).
(
42
)	Uredba o postopkih preiskave na področju varstva potrošnikov in uredba o postopkih preiskave, za katere je pristojen AGCM, opredeljujeta postopkovna jamstva v fazi preiskave (glej točki 33 in 41 teh sklepnih predlogov).
(
43
)	Sodba z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točki 117 in 120).
(
44
)	Sodba z dne 28. januarja 2021, Qualcomm in Qualcomm Europe/Komisija (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, točka 32).
(
45
)	Sodba z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točki 129 in 130).
(
46
)	Glej točko 101 teh sklepnih predlogov.
(
47
)	Glej sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točke 56, 57 in 65).
(
48
)	Glej sodbo z dne 19. septembra 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, točka 59).
(
49
)	Glej sodbo z dne 19. septembra 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, točka 60). Glej med drugim sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 60), v zvezi z razlago nacionalnih določb z vidika prava Unije ter, natančneje, besedila in cilja člena 101 PDEU.
(
50
)	Glej sodbo z dne 19. septembra 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, točka 61).
(
51
)	Glej točki 48 in 62 teh sklepnih predlogov.
(
52
)	Glej za primerjavo položaj, opisan v sodbi z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, točki 24 in 64), v katerem sta na nacionalni ravni obstajali dve usmeritvi sodne prakse, od katerih je bila prva naklonjena ozki razlagi nacionalnih pravil, ki urejajo zastaralne roke, druga pa se je sklicevala na prožno razlago teh pravil, pri čemer je bila ta druga razlaga edina skladna z zahtevami prava Unije.