62023CJ0181_RES
Causa C‑181/23
Commissione europea
contro
Repubblica di Malta
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 29 aprile 2025
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 20 TFUE – Cittadinanza dell’Unione – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri – Concessione della cittadinanza di uno Stato membro – Particolare rapporto di solidarietà e di lealtà – Attuazione di un programma di cittadinanza tramite investimento – Naturalizzazione in cambio di pagamenti o di investimenti predeterminati – Regime di naturalizzazione avente natura di transazione, assimilabile a una “commercializzazione” della cittadinanza dell’Unione
Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadinanza di uno Stato membro – Rispettive competenze dell’Unione e degli Stati membri – Limiti – Condizioni per l’acquisizione e la perdita della cittadinanza – Inclusione nella competenza degli Stati membri – Violazione del diritto dell’Unione nell’esercizio, da parte degli Stati membri, della loro competenza in materia di concessione della cittadinanza
(v. punti 81-83)
Cittadinanza dell’Unione – Disposizioni del Trattato – Cittadinanza di uno Stato membro – Concessione della cittadinanza di uno Stato membro – Principio di leale cooperazione – Principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri – Particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra uno Stato membro e i suoi cittadini – Attuazione di un programma di cittadinanza tramite investimento – Naturalizzazione in cambio di pagamenti o investimenti predeterminati – Regime di naturalizzazione avente natura di transazione assimilabile ad una commercializzazione della cittadinanza dell’Unione – Inadempimento
(Artt. 2, 3, § 2, 4, § 3, 10 e 11 TUE; artt. da 20 a 24 TFUE)
(v. punti 84-121, dispositivo 1)
Sintesi
Investita di un ricorso per inadempimento, la Corte, riunita in Grande Sezione, constata che la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 20 TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, istituendo e attuando un programma di cittadinanza tramite investimento, che istituisce una procedura di naturalizzazione avente natura di transazione in cambio di pagamenti o di investimenti predeterminati e che è quindi assimilabile a una commercializzazione della concessione della cittadinanza di uno Stato membro nonché, per estensione, di quella dello status di cittadino dell’Unione europea.
La legge sulla cittadinanza maltese (
1
) disciplina l’acquisizione, la revoca e la rinuncia alla cittadinanza maltese e stabilisce, all’articolo 10, i requisiti per la naturalizzazione ordinaria. Una modifica a tale legge, intervenuta nel 2013, ha aperto, parallelamente alla procedura di cui all’articolo 10, paragrafo 1, la possibilità per un richiedente di ottenere il rilascio di un certificato di naturalizzazione mediante la partecipazione a un «programma per investitori individuali», disciplinato da requisiti e procedure distinte. Detto programma di cittadinanza tramite investimento è stato oggetto di modifiche nel 2020 (in prosieguo: il «programma di cittadinanza tramite investimento del 2020»),
Ai sensi della normativa maltese sulla cittadinanza, che è oggetto del ricorso (
2
), un certificato di naturalizzazione quale cittadino di Malta può essere rilasciato, in particolare, a uno straniero o a un apolide che abbia reso servizi eccezionali alla Repubblica di Malta. Rientrano segnatamente in siffatti servizi vari contributi, tra cui quelli degli investitori. Le condizioni che devono essere soddisfatte affinché un investitore straniero possa chiedere la cittadinanza maltese sono, in primo luogo, il versamento di un contributo di EUR 600000 o di EUR 750000 al governo maltese, in secondo luogo, l’acquisto di un immobile residenziale di un valore minimo di EUR 700000 o la locazione di tale immobile per un canone annuo di almeno EUR 16000 per una durata minima di cinque anni, in terzo luogo, una donazione di almeno EUR 10000 a un’organizzazione o a una società non governativa, in quarto luogo, la residenza legale a Malta per un periodo di 36 mesi, durata che può essere ridotta se il richiedente versa un contributo supplementare, e, in quinto luogo, un accertamento dell’idoneità dell’investitore di cui trattasi ed un’autorizzazione a presentare una domanda di naturalizzazione.
Nell’ambito del procedimento precontenzioso la Commissione ha rilevato che siffatti programmi di cittadinanza tramite investimento potevano essere considerati come uno sfruttamento della realizzazione comune della cittadinanza dell’Unione, in violazione del principio di leale cooperazione tra quest’ultima e gli Stati membri. Nella sua risposta alla lettera di diffida dell’ottobre 2020, la Repubblica di Malta ha segnalato di aver proceduto ad una revisione del quadro legislativo applicabile all’acquisizione della cittadinanza maltese. La Commissione ha precisato, in una lettera di diffida complementare, che il programma di cittadinanza tramite investimento del 2020 non poneva rimedio alla natura transattiva del programma del 2014.
Il 2 marzo 2022 la Repubblica di Malta ha sospeso il suo programma di cittadinanza tramite investimento del 2020 per i cittadini russi e bielorussi, mantenendo nel contempo in vigore il programma per i cittadini di altri paesi terzi.
Considerando che i programmi di cittadinanza tramite investimento del 2014 e del 2020 attuati dalla Repubblica di Malta fossero incompatibili con il diritto dell’Unione, la Commissione ha avviato un procedimento per inadempimento avente unicamente ad oggetto il programma del 2020 e basato su un unico motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 20 TFUE nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Giudizio della Corte
La Corte ricorda anzitutto che, a norma dell’articolo 9 TUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE, è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. Ai sensi delle medesime disposizioni, la cittadinanza dell’Unione si aggiunge a quella nazionale e non la sostituisce.
Essa dichiara poi che, sebbene la definizione dei requisiti per la concessione e la perdita della cittadinanza rientri, in conformità al diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro, tale competenza deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell’Unione.
In tale ambito, né dal testo dei trattati né dal loro impianto sistematico è possibile dedurre la volontà dei loro autori di prevedere, per quanto concerne la concessione della cittadinanza di uno Stato membro, un’eccezione all’obbligo di rispettare il diritto dell’Unione in base alla quale solo le violazioni gravi dei valori e degli obiettivi dell’Unione possono determinare una violazione del diritto dell’Unione allorché gli Stati membri esercitano la loro competenza in materia. Una siffatta eccezione non può essere ammessa, poiché essa equivarrebbe a limitare gli effetti derivanti dal primato del diritto dell’Unione, che fa parte delle caratteristiche essenziali di quest’ultimo e, quindi, del quadro costituzionale dell’Unione.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TUE, l’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne. Oltre al diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, conferito a ogni cittadino dell’Unione, a quest’ultimo sono conferiti anche diritti politici (
3
) che garantiscono la sua partecipazione alla vita democratica dell’Unione, tra i quali il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nonché alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato.
È alla luce di questi diversi diritti che la Corte ha già stabilito, per un verso, che le disposizioni relative alla cittadinanza dell’Unione figurano tra le disposizioni fondamentali dei Trattati che, inserendosi nel quadro del sistema peculiare dell’Unione, sono strutturate in modo da contribuire alla realizzazione del processo di integrazione che costituisce la ragion d’essere dell’Unione stessa e fanno quindi parte integrante del suo quadro costituzionale, e, per altro verso, che lo status di cittadino dell’Unione costituisce lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri.
La cittadinanza dell’Unione costituisce quindi una delle principali concretizzazioni della solidarietà che è alla base stessa del citato processo di integrazione. Essa fa parte, di conseguenza, dell’identità dell’Unione in quanto ordinamento giuridico peculiare, accettato dagli Stati membri a condizione di reciprocità.
Oltretutto, in forza del principio di leale cooperazione, sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, spetta a ciascuno Stato membro astenersi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
Pertanto, l’esercizio della competenza degli Stati membri in materia di definizione dei requisiti per la concessione della cittadinanza di uno Stato membro non è illimitato. La cittadinanza dell’Unione poggia infatti sui valori comuni contenuti nell’articolo 2 TUE e sulla fiducia reciproca che gli Stati membri si accordano quanto al fatto che nessuno di essi eserciti tale competenza in un modo che sia manifestamente incompatibile con la natura stessa della cittadinanza dell’Unione.
In proposito, la Corte rammenta la sua giurisprudenza secondo cui il fondamento del vincolo di cittadinanza di uno Stato membro risiede nel particolare rapporto di solidarietà e di lealtà esistente tra tale Stato e i suoi cittadini, nonché nella reciprocità di diritti e di doveri.
Per quanto riguarda l’instaurazione di tale particolare rapporto di solidarietà e di lealtà, la definizione dei requisiti di acquisizione della cittadinanza di uno Stato membro non rientra nella competenza dell’Unione, ma in quella di ciascuno Stato membro, che dispone di un ampio margine discrezionale nella scelta dei criteri da applicare. Tali criteri devono tuttavia essere applicati nel rispetto del diritto dell’Unione.
Orbene, uno Stato membro viola in modo manifesto la necessità di un siffatto rapporto particolare, allorché introduce e attua un programma di naturalizzazione che si basa su una procedura avente natura di transazione tra tale medesimo Stato membro e coloro che presentano una domanda di concessione della cittadinanza, che è assimilabile a una commercializzazione della concessione dello status di cittadino di uno Stato membro nonché, per estensione, della concessione dello status di cittadino dell’Unione.
Inoltre, gli Stati membri sono tenuti a riconoscere gli effetti derivanti dall’attribuzione a una persona, da parte di un altro Stato membro, della cittadinanza di quest’ultimo al fine dell’esercizio dei diritti e delle libertà derivanti dal diritto dell’Unione. Una naturalizzazione avente natura di transazione, accordata in cambio di pagamenti o investimenti predeterminati, è quindi non solo contraria al principio di leale cooperazione, ma è anche tale da mettere in discussione la fiducia reciproca sottesa a tale obbligo di riconoscimento. Detta fiducia poggia infatti sulla premessa secondo cui l’attribuzione della cittadinanza di uno Stato membro è fondata su un particolare rapporto di solidarietà e di lealtà che giustifica la concessione dei diritti derivanti, in particolare, dallo status di cittadino dell’Unione.
Nella fattispecie, i primi tre requisiti stabiliti dalle disposizioni che disciplinano il programma di cittadinanza tramite investimenti del 2020 mirano a precisare che taluni pagamenti o investimenti, per importi minimi predeterminati, ricoprono un ruolo decisivo in tale programma, lasciando intendere che quest’ultimo è assimilabile a una commercializzazione della concessione della cittadinanza di uno Stato membro all’esito di una procedura avente natura di transazione. Una siffatta qualificazione non può essere messa in discussione dalle altre condizioni alle quali è subordinata la concessione della cittadinanza maltese a titolo di tale programma, in particolare quella attinente alla verifica dell’idoneità del richiedente. Quest’ultima infatti mira, in sostanza, a garantire che l’attuazione del programma di cittadinanza tramite investimento del 2020 non pregiudichi taluni obiettivi di interesse pubblico della Repubblica di Malta, in particolare la sicurezza pubblica e la sicurezza nazionale di tale Stato membro nonché la sua immagine sul piano interno ed esterno, e non invece ad esaminare se la situazione del richiedente giustifichi che a quest’ultimo sia concessa la cittadinanza maltese. Peraltro, il programma di cittadinanza tramite investimento del 2020 è stato presentato pubblicamente dalla Repubblica di Malta come un programma che offre principalmente i vantaggi derivanti dalla cittadinanza dell’Unione, in particolare il diritto di circolare e di soggiornare liberamente negli altri Stati membri. Una siffatta presentazione contribuisce a dimostrare che, tramite tale programma, detto Stato membro ha istituito una procedura avente natura di transazione assimilabile a una commercializzazione della concessione della cittadinanza di uno Stato membro, sfruttando i diritti connessi allo status di cittadino dell’Unione al fine di promuovere la procedura stessa.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [legge sulla cittadinanza maltese (capitolo 188 delle leggi di Malta)].
(
2
)	Articolo 10, paragrafo 9, della legge sulla cittadinanza maltese, come modificata dal Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (legge XXXVIII del 2020) [legge recante modifica n. 2 della legge sulla cittadinanza maltese (legge n. XXXVIII del 2020)] (The Malta Government Gazette n. 20,452, del 31 luglio 2020), e i Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [regolamento del 2020 sulla concessione della cittadinanza per servizi eccezionali (legislazione derivata 188.06 delle leggi di Malta)] (The Malta Government Gazette n. 20,524, del 20 novembre 2020).
(
3
)	Indicati agli articoli 10 e 11 TUE e concretizzati negli articoli 20, 22 e 24 TFUE.