Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
RIMVYDAS NORKUS
της 5ης Μαρτίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑575/24
Vodovody
a
kanalizace
Přerov, a.s.
κατά
Úřad
pro
ochranu
osobních údajů
[αίτηση του Městský soud v Praze (περιφερειακού δικαστηρίου Πράγας, Τσεχική Δημοκρατία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Ανοικτά δεδομένα και περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα – Οδηγία (ΕΕ) 2019/1024 – Άρθρο 2, σημείο 3 – Έννοια της “δημόσιας επιχείρησης” – Χρηματοοικονομική συμμετοχή στην επιχείρηση που ανήκει σε διάφορους δημόσιους φορείς – Τεκμήριο “αποφασιστικής επιρροής” – Κριτήρια εκτιμήσεως »
I.      Εισαγωγή
1.        Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Městský soud v Praze (περιφερειακό δικαστήριο Πράγας, Τσεχική Δημοκρατία) στο Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο 3, της οδηγίας (ΕΕ) 2019/1024 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2019, για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα (2).
2.        Η υπό κρίση αίτηση εμπίπτει στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (στο εξής: προσφεύγουσα) και της Úřad pro ochranu osobních údajů (υπηρεσίας προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, Τσεχική Δημοκρατία, στο εξής: Υπηρεσία). Η υπό κρίση διαφορά αφορά αίτηση πρόσβασης στα πρακτικά των συνεδριάσεων των οργάνων της προσφεύγουσας. Η προσφεύγουσα απέρριψε την αίτηση, υποστηρίζοντας ότι δεν μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «υπόχρεη οντότητα» κατά την έννοια των εθνικών διατάξεων. Οι ως άνω διατάξεις, οι οποίες αποσκοπούν στη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 2019/1024, ορίζουν ότι οι «δημόσιες επιχειρήσεις» είναι υποχρεωμένες να κοινοποιούν ορισμένες πληροφορίες εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 2, σημείο 3, της εν λόγω οδηγίας. Πιο συγκεκριμένα, πρόκειται για τις προϋποθέσεις που αφορούν την ύπαρξη «αποφασιστικής επιρροής» εκ μέρους των δημόσιων φορέων. Οι προϋποθέσεις αυτές αποτελούν αντικείμενο των δύο προδικαστικών ερωτημάτων.
3.        Στον βαθμό που η υπό κρίση υπόθεση αφορά την πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες, η οποία διέπεται από το εθνικό δίκαιο, και όχι την περαιτέρω χρήση δεδομένων κατά την έννοια της οδηγίας 2019/1024, ανακύπτει το ζήτημα περί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου να αποφανθεί επί της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης». Το γεγονός ότι ο εθνικός νομοθέτης έχει ρητώς υιοθετήσει μια έννοια του δικαίου της Ένωσης αποτελεί, κατ’ αρχήν, επιχείρημα υπέρ της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου περί της ως άνω ερμηνείας. Πράγματι, σύμφωνα με τη νομολογία που διαμορφώθηκε με την απόφαση Dzodzi (3), η ύπαρξη συμφέροντος της Ένωσης μπορεί να δικαιολογήσει μια ομοιόμορφη ερμηνεία αυτής της έννοιας, υπό την προϋπόθεση ότι υπάρχει λειτουργική σύνδεση μεταξύ των δύο νομικών καθεστώτων. Μολονότι η πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να δημιουργήσει τις προϋποθέσεις για την περαιτέρω χρήση δεδομένων, εντούτοις, τα εν λόγω δύο νομικά καθεστώτα επιδιώκουν εν μέρει διαφορετικούς στόχους. Οι ως άνω πτυχές θα εξεταστούν στις παρούσες προτάσεις, οι οποίες, σύμφωνα με το αίτημα του Δικαστηρίου, θα επικεντρωθούν στο ζήτημα της αρμοδιότητας.
II.    Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
1.      Η οδηγία 2014/25
4.        Το άρθρο 3, της οδηγίας 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (4), το οποίο τιτλοφορείται «Αναθέτουσες αρχές», ορίζει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας ως “αναθέτουσες αρχές” νοούνται το κράτος, οι περιφερειακές αρχές ή οι αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις μιας ή περισσότερων από αυτές τις αρχές ή ενός ή περισσότερων από αυτούς τους οργανισμούς δημοσίου δικαίου.»
5.        Το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής, με τίτλο «Αναθέτοντες φορείς», ορίζει, στην παράγραφο 2, τα ακόλουθα:
«Ως “δημόσια επιχείρηση” νοείται κάθε επιχείρηση στην οποία οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να ασκούν, άμεσα ή έμμεσα, δεσπόζουσα επιρροή λόγω κυριότητας, χρηματοδοτικής συμμετοχής ή των κανόνων που τη διέπουν.
Η δεσπόζουσα επιρροή εκ μέρους των αναθετουσών αρχών τεκμαίρεται σε οποιαδήποτε από τις ακόλουθες περιπτώσεις στις οποίες οι εν λόγω αρχές, άμεσα ή έμμεσα:
α)      κατέχουν την πλειοψηφία του εγγεγραμμένου κεφαλαίου της επιχείρησης, ή
β)      ελέγχουν την πλειοψηφία των ψήφων που συνδέονται με τις μετοχές που εκδίδει η επιχείρηση, ή
γ)      μπορούν να διορίζουν περισσότερα από τα μισά μέλη του διοικητικού, διευθυντικού ή εποπτικού οργάνου της επιχείρησης.»
2.      Η οδηγία 2019/1024
6.        Το άρθρο 1 της οδηγίας 2019/1024, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1.      Με σκοπό να προαχθεί η χρήση των ανοικτών δεδομένων και να ενθαρρυνθεί η καινοτομία στον τομέα των προϊόντων και των υπηρεσιών, η παρούσα οδηγία θεσπίζει μια ελάχιστη δέσμη κανόνων που διέπουν την περαιτέρω χρήση και τις πρακτικές ρυθμίσεις για τη διευκόλυνση της περαιτέρω χρήσης:
α)      υφιστάμενων εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα των κρατών μελών·
β)      υφιστάμενων εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή δημόσιων επιχειρήσεων που:
i)      δραστηριοποιούνται στους τομείς που καθορίζονται στην οδηγία 2014/25/ΕΕ·
[...]
γ)      ερευνητικών δεδομένων, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στο άρθρο 10.
2.      Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται:
[...]
β)      σε έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή δημόσιων επιχειρήσεων:
i)      τα οποία παράγονται έξω από το πεδίο παροχής υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, όπως ορίζεται από το νόμο ή με άλλους δεσμευτικούς κανόνες στο κράτος μέλος·
ii)      που σχετίζονται με δραστηριότητες που έχουν άμεση έκθεση στον ανταγωνισμό και, συνεπώς, σύμφωνα με το άρθρο 34 της οδηγίας 2014/25/ΕΕ, δεν υπόκεινται σε κανόνες περί συμβάσεων·
[...]
δ)      σε έγγραφα, όπως τα ευαίσθητα δεδομένα, στα οποία η πρόσβαση αποκλείεται δυνάμει των καθεστώτων πρόσβασης που ισχύουν στα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων, για λόγους:
i)      προστασίας της εθνικής ασφάλειας (δηλαδή ασφάλειας του κράτους), της άμυνας ή της δημόσιας ασφάλειας,
ii)      του στατιστικού απορρήτου,
iii)      του εμπορικού απορρήτου (μεταξύ άλλων επιχειρηματικό, επαγγελματικό ή εταιρικό απόρρητο)·
[...]
στ)      σε έγγραφα στα οποία η πρόσβαση περιορίζεται δυνάμει των καθεστώτων πρόσβασης στα κράτη μέλη, περιλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες οι πολίτες ή οι νομικές οντότητες πρέπει να αποδείξουν ότι έχουν ιδιαίτερο συμφέρον να αποκτήσουν πρόσβαση στα έγγραφα·
[...]
3.      Η παρούσα οδηγία βασίζεται στα ενωσιακά και εθνικά καθεστώτα πρόσβασης και δεν θίγει τα εν λόγω καθεστώτα.
[...]
7.      Η παρούσα οδηγία διέπει την περαιτέρω χρήση υφιστάμενων εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα και δημόσιων επιχειρήσεων των κρατών μελών [...]».
7.        Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», έχει ως ακολούθως:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
1)      “φορείς του δημόσιου τομέα”: οι κρατικές, περιφερειακές ή τοπικές αρχές, οι οργανισμοί δημόσιου δικαίου ή οι ενώσεις οι σχηματιζόμενες από μία ή περισσότερες από τις αρχές αυτές ή από έναν ή περισσότερους από τους εν λόγω οργανισμούς δημόσιου δικαίου.
2)      “οργανισμός δημόσιου δικαίου”: κάθε οργανισμός με όλα τα εξής χαρακτηριστικά:
α)      ο οποίος έχει συσταθεί με συγκεκριμένο σκοπό την κάλυψη αναγκών γενικού συμφέροντος, χωρίς βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα,
β)      ο οποίος διαθέτει νομική προσωπικότητα, και
γ)      του οποίου, είτε η δραστηριότητα χρηματοδοτείται κατά κύριο λόγο από το κράτος, τις περιφερειακές ή τοπικές αρχές ή άλλους οργανισμούς δημόσιου δικαίου· είτε η διαχείρισή του υπόκειται στην εποπτεία των ανωτέρω αρχών ή οργανισμών είτε διοικείται, διευθύνεται ή εποπτεύεται από όργανο του οποίου περισσότερα από τα μισά μέλη διορίζονται από το κράτος, τις περιφερειακές ή τοπικές αρχές, ή άλλους οργανισμούς δημόσιου δικαίου·
3)      “δημόσια επιχείρηση”: κάθε επιχείρηση η οποία δραστηριοποιείται στους τομείς που ορίζονται στο άρθρο 1
παράγραφος 1
στοιχείο β) στην οποία οι φορείς του δημόσιου τομέα μπορούν να ασκούν άμεσα ή έμμεσα αποφασιστική επιρροή λόγω κυριότητας ή χρηματοοικονομικής συμμετοχής τους σε αυτή ή δυνάμει των κανόνων που τη διέπουν. Η ύπαρξη αποφασιστικής επιρροής των φορέων του δημόσιου τομέα τεκμαίρεται σε οποιαδήποτε από τις ακόλουθες περιπτώσεις στις οποίες οι φορείς αυτοί, άμεσα ή έμμεσα:
α)      κατέχουν την πλειοψηφία του εγγεγραμμένου κεφαλαίου της επιχείρησης, ή
β)      ελέγχουν την πλειοψηφία των ψήφων που συνδέονται με τις μετοχές που εκδίδει η επιχείρηση, ή
γ)      μπορούν να διορίζουν περισσότερα από τα μισά μέλη του διοικητικού, διευθυντικού ή εποπτικού οργάνου της επιχείρησης·
[...]
6)      “έγγραφο”:
α)      κάθε περιεχόμενο, ανεξάρτητα από το χρησιμοποιηθέν υπόθεμα (χαρτί ή ηλεκτρονική μορφή ή ως ηχητική, οπτική ή οπτικοακουστική εγγραφή)·
β)      κάθε τμήμα τέτοιου περιεχομένου·
[...]
11)      “περαιτέρω χρήση”: η χρήση από πρόσωπα ή νομικές οντότητες:
α)      εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα, για εμπορικούς ή μη εμπορικούς σκοπούς, εκτός του αρχικού σκοπού στα πλαίσια της δημόσιας αποστολής για τον οποίο παρήχθησαν τα έγγραφα, εξαιρουμένης της ανταλλαγής εγγράφων μεταξύ φορέων του δημόσιου τομέα αποκλειστικά και μόνο προς εκπλήρωση της δημόσιας αποστολής τους· ή
β)      εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή δημόσιων επιχειρήσεων, για εμπορικούς ή μη εμπορικούς σκοπούς, εκτός του αρχικού σκοπού παροχής υπηρεσιών γενικού συμφέροντος για τον οποίο παρήχθησαν τα έγγραφα, εξαιρουμένης της ανταλλαγής εγγράφων μεταξύ δημόσιων επιχειρήσεων και φορέων του δημόσιου τομέα αποκλειστικά και μόνο προς εκπλήρωση της δημόσιας αποστολής τους.
[...]»
8.        Το άρθρο 4 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επεξεργασία αιτήσεων περαιτέρω χρήσης», προβλέπει, στις παραγράφους 1 και 6, τα εξής:
«1.      Οι φορείς του δημόσιου τομέα επεξεργάζονται, με ηλεκτρονικά μέσα όπου αυτό είναι δυνατό και ενδεδειγμένο, τις αιτήσεις περαιτέρω χρήσης και χορηγούν το έγγραφο προς περαιτέρω χρήση στον αιτούντα ή, εάν χρειάζεται άδεια, οριστικοποιούν τη σχετική προσφορά τους προς τον αιτούντα σε εύλογο χρόνο που συνάδει με τα προβλεπόμενα χρονικά διαστήματα για την επεξεργασία αιτήσεων πρόσβασης σε έγγραφα.
[...]
6.      Οι ακόλουθες οντότητες δεν υποχρεούνται να συμμορφώνονται με το παρόν άρθρο.
α)      δημόσιες επιχειρήσεις·
[...]».
Β.      Το τσεχικό δίκαιο
9.        Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (νόμου αριθ. 106/1999 για την ελεύθερη πρόσβαση στις πληροφορίες· στο εξής: νόμος περί πληροφοριών), ορίζει:
«Υπόχρεες οντότητες οι οποίες, δυνάμει του παρόντος νόμου, υπέχουν υποχρέωση παροχής πληροφοριών σχετικά με τις δραστηριότητές τους είναι οι κρατικές αρχές, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα όργανά τους, καθώς και οι δημόσιοι οργανισμοί.»
10.      Κατά το άρθρο 2a του νόμου αυτού:
«1.      Υπόχρεη οντότητα αποτελεί επίσης η δημόσια επιχείρηση η οποία, για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, νοείται ως νομικό πρόσωπο το οποίο δεν αποτελεί υπόχρεη οντότητα βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, και
a)      το οποίο:
1      ασκεί συναφείς δραστηριότητες σύμφωνα με τον νόμο περί δημοσίων συμβάσεων,
2      ενεργεί ως φορέας δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 23ης Οκτωβρίου 2007,] για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 [(ΕΕ 2007, L 315, σ. 1)],
3      ενεργεί ως αερομεταφορέας που εκπληρώνει υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας δυνάμει του άρθρου 16 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1008/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 24ης Σεπτεμβρίου 2008,] σχετικά με κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα [(ΕΕ 2008, L 293, σ. 3)], ή
4      ενεργεί ως πλοιοκτήτης που παρέχει δημόσια υπηρεσία σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3577/92 του Συμβουλίου [της 7ης Δεκεμβρίου 1992] για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές στο εσωτερικό των κρατών μελών (θαλάσσιες ενδομεταφορές-καμποτάζ) [(ΕΕ 1992, L 364, σ. 7)],
b)      στο οποίο η υπόχρεη οντότητα δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, μπορεί να ασκεί άμεσα ή έμμεσα αποφασιστική επιρροή λόγω της χρηματοοικονομικής συμμετοχής της στο εν λόγω νομικό πρόσωπο ή στους κανόνες που διέπουν τη λειτουργία του.
2.      Η προϋπόθεση της αποφασιστικής επιρροής τεκμαίρεται ότι πληρούται εάν η υπόχρεη οντότητα σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, άμεσα ή έμμεσα:
a)      κατέχει την πλειοψηφία του εγγεγραμμένου κεφαλαίου της δημόσιας επιχείρησης·
b)      ελέγχει την πλειοψηφία των ψήφων που συνδέονται με τις μετοχές που εκδίδει η δημόσια επιχείρηση, ή
c)      μπορεί να διορίζει περισσότερα από τα μισά μέλη του διοικητικού, διαχειριστικού ή εποπτικού οργάνου της δημόσιας επιχείρησης.»
11.      Η αιτιολογική έκθεση του zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [νόμου 241/2022 για την τροποποίηση του νόμου 106/1999 για την ελεύθερη πρόσβαση στις πληροφορίες, όπως τροποποιήθηκε, νόμου 123/1998 για το δικαίωμα στην πληροφόρηση σε θέματα περιβάλλοντος, όπως τροποποιήθηκε, και νόμου 130/2002 για την προώθηση της έρευνας, της πειραματικής ανάπτυξης και της καινοτομίας με δημόσιους πόρους και την τροποποίηση ορισμένων συναφών νόμων (νόμου για την προώθηση της έρευνας, της πειραματικής ανάπτυξης και της καινοτομίας), όπως τροποποιήθηκε], με τον οποίο μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη της Τσεχικής Δημοκρατίας η οδηγία 2019/1024, προβλέπει τα εξής:
«Από τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της πρώτης οδηγίας σχετικά με την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα ([οδηγία 2003/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Νοεμβρίου 2003, (ΕΕ 2003, L 345, σ. 90)]), η Τσεχική Δημοκρατία επέλεξε μια λύση η οποία, σε νομοθετικό επίπεδο, συνδέει τη θεσμοθέτηση της περαιτέρω χρήσης πληροφοριών (ο στόχος της οποίας δεν είναι, με απλά λόγια, ο δημόσιος έλεγχος της εξουσίας του κράτους, αλλά άλλες χρήσεις –ιδιωτικές ή εμπορικές– των συλλεγόμενων δεδομένων, η επεξεργασία τους κ.λπ.) με την άσκηση του πολιτικού δικαιώματος στην ενημέρωση κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 5, του [Listina základních práv a svobod (Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Τσεχικής Δημοκρατίας)] (το βασικό στοιχείο του οποίου είναι ο δημόσιος έλεγχος του κράτους, ιδίως όσον αφορά τη διάθεση δημόσιων αγαθών). Πράγματι, όταν οι υπόχρεες οντότητες εφαρμόζουν τον νόμο περί πληροφοριών δεν διαθέτουν την πραγματική και ουσιαστική δυνατότητα (εκτός από ορισμένες περιπτώσεις που ορίζονται από τη νομολογία) να εξετάσουν τα κίνητρα του αιτούντος πληροφορίες, ούτε τις προθέσεις του σχετικά με τον τρόπο επεξεργασίας των πληροφοριών που λαμβάνονται (πράγμα που θα αντίκειτο στις συνταγματικές εγγυήσεις του πολιτικού δικαιώματος στην ενημέρωση). Ως εκ τούτου, στην πράξη, είναι σχεδόν αδύνατο να γίνει πραγματική διάκριση μεταξύ των δύο μορφών πρόσβασης. Ωστόσο, δεδομένου ότι το δικαίωμα στην ενημέρωση έχει συνταγματική ισχύ, πρέπει να προσφέρονται στους “συνήθεις” αιτούντες πληροφορίες οι ίδιες εγγυήσεις με εκείνες που παρέχονται στα πρόσωπα τα οποία αιτούνται πληροφορίες για περαιτέρω χρήση, όπως ορίζεται από την οδηγία· ως εκ τούτου, ενδείκνυται η διατήρηση ενιαίου καθεστώτος. Επομένως, η λύση που συνίσταται στη σύνδεση των δύο νομικών καθεστώτων είναι η βέλτιστη για τις υπόχρεες οντότητες και, εν τέλει, για τους αιτούντες.»
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, η κύρια δίκη και τα προδικαστικά ερωτήματα
12.      Η προσφεύγουσα είναι ανώνυμη εταιρία τσεχικού δικαίου που δραστηριοποιείται στον τομέα της ύδρευσης και της αποχέτευσης. Ανήκει σχεδόν εξ ολοκλήρου σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, ωστόσο ουδείς εκ των μετόχων δεν κατέχει μόνος του την πλειοψηφία των μετοχών.
13.      Η προσφεύγουσα εταιρία έλαβε, βάσει του νόμου περί πληροφοριών, αίτηση παροχής πληροφοριών σχετικά με πρακτικά των συνεδριάσεων των οργάνων της.
14.      Η προσφεύγουσα εταιρία απέρριψε την εν λόγω αίτηση καθόσον εκτίμησε ότι δεν αποτελούσε «υπόχρεη οντότητα» σύμφωνα με τον νόμο περί πληροφοριών.
15.      Κατά της απόφασης αυτής υποβλήθηκε καταγγελία στην Υπηρεσία, η οποία, με απόφαση της 7ης Μαρτίου 2023, διέταξε την προσφεύγουσα να διεκπεραιώσει προσηκόντως την αίτηση παροχής πληροφοριών σύμφωνα με τον νόμο περί πληροφοριών.
16.      Η προσφεύγουσα άσκησε κατά της αποφάσεως αυτής προσφυγή ενώπιον του Městský soud v Praze (περιφερειακού δικαστηρίου Πράγας), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου.
17.      Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι, για την επίλυση της διαφοράς, εναπόκειται στο ίδιο να καθορίσει εάν η προσφεύγουσα πρέπει να χαρακτηριστεί ως «δημόσια επιχείρηση» κατά την έννοια του άρθρου 2a, παράγραφος 1, του νόμου περί πληροφοριών.
18.      Διευκρινίζει ότι η εν λόγω νέα κατηγορία υπόχρεων οντοτήτων εισήχθη στον νόμο περί πληροφοριών με τον νόμο με τον οποίο μεταφέρθηκε η οδηγία 2019/1024 στην εσωτερική έννομη τάξη.
19.      Κατά το Městský soud v Praze (περιφερειακό δικαστήριο Πράγας), η κύρια διαφορά αφορά κυρίως το κατά πόσον η αποφασιστική επιρροή πρέπει να ασκείται από έναν και μόνον φορέα ή αν είναι δυνατόν η αποφασιστική επιρροή να ασκείται από κοινού από πλείονες οργανισμούς δημοσίου δικαίου, όπως, στην υπό κρίση υπόθεση, οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.
20.      Η Υπηρεσία υποστηρίζει, ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ότι το άρθρο 2a, παράγραφος 1, του νόμου περί πληροφοριών πρέπει να ερμηνευθεί σύμφωνα με την οδηγία 2019/2014, υπό την έννοια ότι, συναφώς, αρκεί πλείονες οργανισμοί δημοσίου δικαίου να κατέχουν από κοινού πλειοψηφική συμμετοχή στην προσφεύγουσα και να ασκούν κατά τον τρόπο αυτό αποφασιστική επιρροή.
21.      Αντιθέτως, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι η εν λόγω ερμηνεία δεν επιρρωννύεται από την οδηγία 2019/2014 και ότι η ύπαρξη αποφασιστικής επιρροής μπορεί να διαπιστωθεί μόνον όταν ένας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης κατέχει μόνος πλειοψηφική συμμετοχή ή όταν δεν χωρεί ουδεμία αμφιβολία ότι οι πλείονες οντότητες που κατέχουν από κοινού πλειοψηφική συμμετοχή ενεργούν συντονισμένα.
22.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Městský soud v Prazee (περιφερειακό δικαστήριο Πράγας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Έχει το άρθρο 2, σημείο 3, της οδηγίας [2019/1024], την έννοια ότι δημόσια επιχείρηση είναι επίσης κάθε επιχείρηση στην οποία πλείονες φορείς του δημόσιου τομέα μπορούν να ασκούν από κοινού αποφασιστική επιρροή λόγω κυριότητας ή χρηματοοικονομικής συμμετοχής τους σε αυτή ή δυνάμει των κανόνων που τη διέπουν;
2)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, τεκμαίρεται η ύπαρξη αποφασιστικής επιρροής κατά την προμνημονευθείσα διάταξη της οδηγίας 2019/1024 και όταν πλείονες φορείς του δημόσιου τομέα κατέχουν από κοινού την πλειοψηφία του εγγεγραμμένου κεφαλαίου της επιχείρησης, ελέγχουν την πλειοψηφία των ψήφων που συνδέονται με τις μετοχές που εκδίδει η επιχείρηση ή μπορούν να διορίζουν περισσότερα από τα μισά μέλη του διοικητικού, διευθυντικού ή εποπτικού οργάνου της επιχείρησης ή πρέπει να εξετάζεται αν οι εν λόγω φορείς του δημόσιου τομέα ενεργούν πράγματι συντονισμένα και έχουν κοινά συμφέροντα;»
IV.    Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
23.      Η από 23 Ιουλίου 2024 απόφαση περί παραπομπής περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Αυγούστου 2024.
24.      Οι διάδικοι της κύριας δίκης, η Τσεχική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις εντός της προθεσμίας που τάσσει το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
25.      Κατά τη γενική συνέλευση της 7ης Οκτωβρίου 2025, το Δικαστήριο αποφάσισε να μη διεξαχθεί επ’ ακροατηρίου συζήτηση, σύμφωνα με το άρθρο 76, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του.
26.      Στις 21 Οκτωβρίου 2025 το Δικαστήριο απηύθυνε στο αιτούν δικαστήριο αίτηση παροχής διευκρινίσεων, στην οποία δόθηκε απάντηση με το από 12ης Νοεμβρίου 2025 έγγραφο.
V.      Νομική εκτίμηση
Α.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1.      Η Ευρωπαϊκή πολιτική ανοικτών δεδομένων
27.      Η οδηγία 2019/1024 αποσκοπεί στην προώθηση της περαιτέρω χρήσης πληροφοριών του δημόσιου τομέα και στην ενίσχυση της διαθεσιμότητάς τους σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Βασίζεται στην αρχή ότι τα δεδομένα που βρίσκονται στην κατοχή δημόσιων φορέων αποτελούν στρατηγικό πόρο για την ψηφιακή οικονομία, την καινοτομία και την κοινωνία των πολιτών (5). Η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί, με την καθιέρωση ενός εναρμονισμένου νομικού πλαισίου, να εξαλείψει τους φραγμούς στην περαιτέρω χρήση των δημόσιων πληροφοριών και να διευκολύνει την ελεύθερη κυκλοφορία τους εντός της εσωτερικής αγοράς (6).
28.      Ένας από τους θεμελιώδεις στόχους της οδηγίας 2019/1024 είναι η εναρμόνιση των τεχνικών και νομικών προϋποθέσεων για τη διάθεση και την περαιτέρω χρήση των δημόσιων δεδομένων. Καθορίζει κοινά ελάχιστα πρότυπα, όπως η χρήση ανοικτών μορφότυπων, η αναγνωσιμότητα από μηχανή και, στο μέτρο του δυνατού, η δωρεάν ή οριακού κόστους διάθεση για περαιτέρω χρήση, ώστε να διασφαλίζεται η διαλειτουργικότητα και η αποτελεσματική εκμετάλλευση των δεδομένων. Με τη θέσπιση ρυθμίσεων περί της περαιτέρω χρήσης, των τυποποιημένων αδειών και των ενδεχόμενων εξόδων, η εν λόγω οδηγία καθιερώνει ένα πλαίσιο κατάλληλο για την ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού οικοσυστήματος ανοικτών δεδομένων (7).
29.      Μια βασική πτυχή της οδηγίας 2019/1024 αφορά τα σύνολα δεδομένων υψηλής αξίας, τα οποία έχουν σημαντικό δυναμικό δημιουργίας κοινωνικοοικονομικών οφελών. Αυτά τα σύνολα δεδομένων πρέπει να διατίθενται δωρεάν, σε τυποποιημένους και μηχαναγνώσιμους μορφότυπους και, κατά περίπτωση, μέσω διεπαφής προγραμματισμού εφαρμογών (API). Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για τον καθορισμό, μέσω εκτελεστικών πράξεων, αυτών των κατηγοριών δεδομένων. Η εν λόγω προσέγγιση αποσκοπεί στην ενθάρρυνση της καινοτομίας, ιδίως στους τομείς της τεχνητής νοημοσύνης, των ψηφιακών υπηρεσιών και της επιστημονικής έρευνας (8).
30.      Τέλος, η οδηγία 2019/1024 αποτελεί μέρος μιας συνολικής στρατηγικής για τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης και την ανάπτυξη της διαφάνειας. Υπογραμμίζει τον ρόλο των ανοικτών δεδομένων στην προώθηση της δημοκρατικής συμμετοχής και στην ενίσχυση της λογοδοσίας των δημόσιων αρχών. Με τη θέσπιση ενός σαφούς, συνεκτικού νομικού πλαισίου προσαρμοσμένου στις τεχνολογικές εξελίξεις, η οδηγία συμβάλλει στην ανάδυση μιας βιώσιμης και χωρίς αποκλεισμούς οικονομίας δεδομένων, ενώ παράλληλα εγγυάται ένα δίκαιο πλαίσιο για την περαιτέρω χρήση των δημόσιων πληροφοριών προς όφελος των πολιτών, των επιχειρήσεων και της επιστημονικής κοινότητας (9).
2.      Η μεταφορά της οδηγίας 2019/1024 από τα κράτη μέλη
31.      Η εν λόγω οδηγία αντικατέστησε και εκσυγχρόνισε την οδηγία 2003/98 για την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα (γνωστή και ως «οδηγία ΠΔΤ»). Τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο την οδηγία 2019/1024 το αργότερο έως τις 17 Ιουλίου 2021. Κατά την ως άνω ημερομηνία, πολλά κράτη μέλη είχαν ήδη μεταφέρει στο εσωτερικό τους δίκαιο τις διατάξεις της, ενώ άλλα καθυστερούσαν. Στη συνέχεια, η Επιτροπή κίνησε διαδικασίες επί παραβάσει κατά αρκετών κρατών μελών για παράλειψη μεταφοράς ή ανεπαρκή μεταφορά. Το Δικαστήριο διαπίστωσε τελικά την ύπαρξη παραβάσεων εκ μέρους του Βασιλείου του Βελγίου, της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας, της Δημοκρατίας της Λεττονίας και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και υποχρέωσε τα εν λόγω κράτη στην καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσών (10).
32.      Μολονότι η υπό κρίση διαφορά δεν εμπίπτει στο πλαίσιο της διαδικασίας επί παραβάσει βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ αλλά στο πλαίσιο της αίτησης προδικαστικής αποφάσεως βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, εντούτοις, παρέχει σε κάποιον βαθμό, πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει την οδηγία 2019/1024 στα εθνικές έννομες τάξεις τους. Ορισμένα από αυτά, όπως η Τσεχική Δημοκρατία, έχουν επιλέξει να ρυθμίσουν την περαιτέρω χρήση δεδομένων από κοινού με την πρόσβαση σε μια ενιαία νομοθετική πράξη (11), παρόλο που οι κανονιστικές αρμοδιότητες σχετικά με αυτούς τους δύο τομείς είναι διακριτές και οι στόχοι των δύο καθεστώτων συμπίπτουν μόνο εν μέρει.
33.      Πράγματι, ενώ η πρόσβαση σε πληροφορίες, εξαιρουμένων ειδικών τομεακών κανόνων, διέπεται από το δίκαιο των κρατών μελών (12),
η περαιτέρω χρήση δεδομένων αποτελεί αντικείμενο κανονιστικής ρυθμίσεως σε επίπεδο Ένωσης, εν προκειμένω από την οδηγία 2019/1024. Κατά συνέπεια, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση HP – Hrvatska pošta (13), το Δικαστήριο έκρινε ότι αίτηση προσβάσεως σε έγγραφα τα οποία βρίσκονται στην κατοχή φορέα του δημόσιου τομέα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Στο πλαίσιο αυτό, και δεδομένου ότι το Δικαστήριο μπορεί μόνον να ερμηνεύσει το δίκαιο της Ένωσης εντός των ορίων των δοτών αρμοδιοτήτων (14), η υποβολή ερωτήματος σε αυτό από εθνικό δικαστήριο σχετικά με τις διατάξεις που διέπουν την πρόσβαση σε πληροφορίες εγείρει λεπτά ζητήματα σχετικά με την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
Β.      Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου
34.      Κατ’ αρχάς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων την οποία καθιερώνει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της δικαστικής αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί, να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες της υπόθεσης, τόσο την αναγκαιότητα της προδικαστικής αποφάσεως για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο. Επομένως, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να αποφανθεί (15).
35.      Εντούτοις, κατά πάγια επίσης νομολογία, εναπόκειται στο Δικαστήριο να ερευνήσει τις συνθήκες υπό τις οποίες του έχουν υποβληθεί τα ερωτήματα από τον εθνικό δικαστή, προκειμένου να ελέγξει κατά πόσον είναι αρμόδιο να απαντήσει (16). Επομένως, είναι εύλογο να προβαίνει σε μια τέτοια εξέταση, σε περίπτωση κατά την οποία, όπως εν προκειμένω, υφίσταται ιδιαίτερη σύνδεση μεταξύ του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου, λόγω του τρόπου με τον οποίο ο εθνικός νομοθέτης επέλεξε να μεταφέρει μια οδηγία στην εσωτερική έννομη τάξη.
1.      Υπόμνηση της νομολογίας σχετικά με τη γενομένη από το εθνικό δίκαιο παραπομπή στο δίκαιο της Ένωσης
36.      Συναφώς, επισημαίνεται ότι ο Τσέχος νομοθέτης έχει επίσης θεσπίσει δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες όσον αφορά οντότητες που εμπίπτουν στην έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» όπως ορίζεται στην οδηγία 2019/1024. Με την αναφορά αυτή, μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο μια έννοια προσιδιάζουσα στο δίκαιο της Ένωσης, την οποία, ωστόσο, εφαρμόζει σε περιπτώσεις που δεν καλύπτονται από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Η ως άνω επέκταση της εφαρμογής δημιουργεί μια αλληλεπικάλυψη μεταξύ δύο κατ’ αρχήν διακριτών κανονιστικών καθεστώτων, η σύνδεση των οποίων μπορεί να γίνει πλήρως κατανοητή μόνον εφόσον αναλυθούν υπό το πρίσμα των αντίστοιχων ειδικών σκοπών τους. Επ’ αυτού θα επανέλθω αργότερα.
37.      Κατ’ αρχήν, η ερμηνευτική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου περιορίζεται αυστηρά στις διατάξεις της οδηγίας 2019/1024 που έχουν πράγματι μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο και είναι λυσιτελείς για την επίλυση της διαφοράς. Μια αυστηρή ερμηνεία των προϋποθέσεων που διέπουν τη διαδικασία έκδοσης προδικαστικής αποφάσεως θα πρέπει, επομένως, να οδηγεί στον αποκλεισμό της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου να ερμηνεύσει την έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» όταν αυτή χρησιμοποιείται αποκλειστικά στο πλαίσιο διαφοράς που αφορά διατάξεις εθνικού δικαίου περί πρόσβασης σε πληροφορίες, όπως στην υπό κρίση υπόθεση. Ωστόσο, η νομολογία αναγνωρίζει μια εξαίρεση όταν ο εθνικός νομοθέτης υιοθετεί σκόπιμα έννοιες του δικαίου της Ένωσης για να ρυθμίσει έναν τομέα διαφορετικό από αυτόν που καλύπτεται από το παράγωγο δίκαιο. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, η ύπαρξη συμφέροντος της Ένωσης να διασφαλίσει την ομοιόμορφη ερμηνεία αυτών των εννοιών μπορεί να δικαιολογήσει την παραπομπή στο Δικαστήριο.
38.      Ακριβώς σε αυτό το πλαίσιο εντάσσεται η νομολογία που απορρέει από την απόφαση Dzodzi, σύμφωνα με την οποία το Δικαστήριο μπορεί να κληθεί να ερμηνεύσει διάταξη του δικαίου της Ένωσης που έχει μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη, προκειμένου να αποφευχθούν αποκλίνουσες εθνικές ρυθμίσεις που θα έθεταν σε κίνδυνο την επιδιωκόμενη εναρμόνιση σε επίπεδο Ένωσης. Ωστόσο,
η εν λόγω επέκταση αρμοδιότητας παραμένει αυστηρά οριοθετημένη. Προϋποθέτει, πρώτον, ότι η επίμαχη διάταξη έχει μεταφερθεί ή ενσωματωθεί στο εσωτερικό δίκαιο και, δεύτερον, ότι υφίσταται αντικειμενικό συμφέρον της Ένωσης να διασφαλίσει την ομοιόμορφη ερμηνεία της. Η απλή αναφορά σε μια εννοιολογική κατηγορία του δικαίου της Ένωσης δεν αρκεί: πρέπει να αποδεικνύεται η ύπαρξη λειτουργικής σύνδεσης μεταξύ του καθ’ ύλην πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης και των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων οι οποίες επαναλαμβάνουν τις διατάξεις του.
39.      Στην πράξη, η νομολογία αυτή εφαρμόζεται όταν μια διαφορά δεν εμπίπτει, εκ φύσεως, στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, αλλά, στο πλαίσιό της, η επίμαχη εθνική ρύθμιση παραπέμπει ευθέως και ανεπιφύλακτα σε διατάξεις του εν λόγω δικαίου, δημιουργώντας κατά τον τρόπο αυτόν τη λειτουργική σύνδεση μεταξύ της διάταξης του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου. Σε μια τέτοια περίπτωση, η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου δικαιολογείται όταν υφίσταται αρκούντως στενή σύνδεση μεταξύ της διάταξης του δικαίου της Ένωσης που καθίσταται εφαρμοστέα και της εθνικής κανονιστικής ρύθμισης, κατά τρόπο ώστε η επίλυση της διαφοράς να εξαρτάται από την ερμηνεία της (17).
40.      Αυτή η προσέγγιση του Δικαστηρίου δείχνει ότι, ακόμη και όταν η διαφορά εμπίπτει πρωτίστως στο εθνικό δίκαιο, η προαιρετική υιοθέτηση εννοιών από το δίκαιο της Ένωσης μπορεί να δημιουργήσει περιθώριο για παρέμβαση του Δικαστηρίου, υπό την προϋπόθεση ότι αποδεικνύεται σαφώς το συμφέρον της Ένωσης να διασφαλίσει την ομοιόμορφη ερμηνεία. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να επισημανθεί ότι τόσο η Ένωση όσο και τα κράτη μέλη της έχουν συμφέρον να αποτρέψουν τη διπλή ερμηνεία της ίδιας έννοιας, ήτοι μιας ερμηνείας στο πλαίσιο της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης και έτερης ερμηνείας σε ένα αμιγώς εσωτερικό πλαίσιο (18). Ωστόσο, η προδικαστική παραπομπή παραμένει αυστηρά λειτουργική, καθώς το Δικαστήριο δεν αποφαίνεται επί αμιγώς εθνικών ζητημάτων, αλλά μόνον επί εκείνων των οποίων η ερμηνεία ενδέχεται να επηρεάσει τη συνεκτική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης. Η απαίτηση αυτή επιτρέπει τον συγκερασμό της αρχής της επικουρικότητας με την ανάγκη διατήρησης της αποτελεσματικότητας και της συνοχής του παράγωγου δικαίου.
41.      Κατά τη νομολογία, τα συγκεκριμένα στοιχεία βάσει των οποίων αποδεικνύεται ότι το εθνικό δίκαιο προβλέπει την εφαρμογή των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης πρέπει να προκύπτουν από την ίδια την απόφαση περί παραπομπής (19) ή, τουλάχιστον, από την απάντηση του αιτούντος δικαστηρίου σε σχετικό αίτημα του Δικαστηρίου περί παροχής διευκρινίσεων (20). Συνεπώς, η ανάλυσή μου βασίζεται κυρίως στις πληροφορίες που παρείχε το αιτούν δικαστήριο σχετικά με τις ιδιαιτερότητες της τσεχικής νομοθεσίας. Εν προκειμένω, ιδιαίτερη σημασία έχουν οι πληροφορίες που επιτρέπουν την κατανόηση του τρόπου με τον οποίο ο Τσέχος νομοθέτης επέλεξε να μεταφέρει την οδηγία 2019/1024 στην εσωτερική έννομη τάξη.
42.      Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, πρέπει να εξεταστεί εάν στην υπό κρίση υπόθεση συντρέχουν οι απορρέουσες από την ως άνω νομολογία προϋποθέσεις προκειμένου να διαπιστωθεί η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
2.      Εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση της νομολογίας σχετικά με την παραπομπή στο δίκαιο της Ένωσης
α)      Η μεταφορά ή η ενσωμάτωση στο εθνικό δίκαιο διάταξης του δικαίου της Ένωσης
43.      Κατ’ αρχάς, απαιτείται η τυπική μεταφορά ή ενσωμάτωση διάταξης του δικαίου της Ένωσης στην εσωτερική έννομη τάξη. Αυτό σημαίνει ότι η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης, η οποία αρχικά ενέπιπτε αποκλειστικά στο πεδίο αρμοδιότητας της Ένωσης, υιοθετήθηκε από τον εθνικό νομοθέτη –
είτε μέσω νόμου, είτε μέσω διατάγματος είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης νομικής πράξης του εσωτερικού δικαίου.
44.      Στην υπό κρίση υπόθεση, είναι καταφανές ότι πληρούται αυτή η προϋπόθεση, καθώς, όπως προεκτέθηκε, ο Τσέχος νομοθέτης μετέφερε την αντλούμενη από τη νομοθεσία της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων και στη συνέχεια περιληφθείσα στην οδηγία 2019/1024 έννοια της «δημόσιας επιχείρησης (21) » στον τσεχικό νόμο περί πληροφοριών. Ως εκ τούτου, πρέπει να θεωρηθεί ότι η έννοια αυτή έχει καταστεί εφαρμοστέα στο εθνικό δίκαιο, ακόμη και αν χρησιμοποιείται σε έναν τομέα που κατ’ αρχήν διαφέρει από αυτόν που προβλέπεται από τον νομοθέτη της Ένωσης, δηλαδή στον τομέα της πρόσβασης του κοινού στην πληροφόρηση.
β)      Η ύπαρξη άμεσης και ανεπιφύλακτης παραπομπής στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης
45.      Δεύτερον, βάσει της νομολογίας απαιτείται η διάταξη του εθνικού δικαίου να περιέχει «άμεση» και «ανεπιφύλακτη» παραπομπή στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης των οποίων ζητείται η ερμηνεία, προκειμένου να δημιουργηθεί αποτελεσματική νομική σύνδεση μεταξύ του εθνικού κανόνα και του υπερεθνικού κανόνα (22). Η απαίτηση αυτή διασφαλίζει ότι η εφαρμογή της διάταξης του εθνικού δικαίου εξαρτάται αυστηρά από το δίκαιο της Ένωσης, παρέχοντας κατά τον τρόπο αυτό στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να συμβάλει στην ομοιόμορφη ερμηνεία του και να αποφύγει τυχόν ερμηνευτικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών.
46.      Υπό την προϋπόθεση αυτή, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί μόνον όταν η παρέμβασή του είναι αναγκαία για να διασφαλιστεί η εναρμόνιση σε επίπεδο Ένωσης, και όχι σε κάθε υπόθεση που αφορά διατάξεις αντλούμενες από το δίκαιο της Ένωσης. Προκύπτει, επομένως, ότι τα κριτήρια που απορρέουν από τη νομολογία αποτελούν μέσα προσδιορισμού των περιπτώσεων εφαρμογής. Για την ορθή εφαρμογή τους στην υπό κρίση υπόθεση, πρέπει προηγουμένως να διευκρινιστεί η έννοια και το περιεχόμενο του όρου «“άμεση” παραπομπή» και «“ανεπιφύλακτη” παραπομπή».
1)      Άμεση παραπομπή
47.      Ο όρος «άμεση» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η παραπομπή πρέπει να είναι ρητή και ανεπίδεκτη παρερμηνείας (23). Τα εν λόγω χαρακτηριστικά προϋποθέτουν ότι η εθνική νομοθεσία εκφράζει με αρκούντως σαφή τρόπο την πρόθεση του νομοθέτη να παραπέμψει στο περιεχόμενο των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, δεν απαιτείται η παραπομπή στους σχετικούς κανόνες της Ένωσης να περιληφθεί ρητώς στο ίδιο το κείμενο της εφαρμοστέας διάταξης του εθνικού δικαίου, αρκεί να διατυπώνεται κατά τρόπο αρκούντως ακριβή και μη επιδεχόμενο παρανόηση.
48.      Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να σημειωθεί ότι ο τσεχικός νόμος περί πληροφοριών ορίζει, στο πρώτο άρθρο του, ότι «μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο τις σχετικές διατάξεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και καθορίζει τους κανόνες που αφορούν την παροχή πληροφοριών, καθώς και τις προϋποθέσεις ασκήσεως του δικαιώματος ελεύθερης πρόσβασης στις πληροφορίες αυτές» (η υπογράμμιση δική μου) (24). Η πρώτη υποσημείωση παρέχει περαιτέρω διευκρινίσεις επ’ αυτού, επισημαίνοντας ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης τις οποίες ο εν λόγω νόμος αποσκοπεί να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο είναι εκείνες της οδηγίας 2019/1024. Το στοιχείο αυτό επισημαίνεται και από το αιτούν δικαστήριο στην απάντησή του επί του αιτήματος παροχής διευκρινίσεων του Δικαστηρίου.
49.      Ειδικότερα, επισημαίνεται ότι στον ορισμό της «δημόσιας επιχείρησης», όπως διατυπώνεται στο άρθρο 2a του εν λόγω νόμου, αναπαράγεται, ως προς τα ουσιώδη στοιχεία του, το περιεχόμενο του ορισμού που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 2019/1024. Η συνοχή αυτή καθίσταται ιδιαιτέρως προφανής στο κριτήριο που αφορά την «αποφασιστική επιρροή» που ασκούν οι δημόσιες αρχές στην οικεία επιχείρηση, η ερμηνεία του οποίου αποτελεί το ίδιο το αντικείμενο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο.
50.      Σύμφωνα με τις εξηγήσεις του αιτούντος δικαστηρίου σε απάντησή του επί του αιτήματος παροχής διευκρινίσεων του Δικαστηρίου, ο Τσέχος νομοθέτης αποφάσισε σκόπιμα να «ευθυγραμμίσει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του νόμου περί πληροφοριών με εκείνο της οδηγίας». Τούτο επιβεβαιώνεται επίσης από τη σχεδόν ταυτόσημη διατύπωση των σχετικών διατάξεων και την αιτιολογική έκθεση, καθώς και τον συγκριτικό πίνακα με τίτλο «Συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης», ο οποίος επισυνάπτεται στο σχέδιο νόμου αριθ. 241/2022.
51.      Η πρόθεση του Τσέχου νομοθέτη να θεσπίσει «άμεση» παραπομπή στις διατάξεις της οδηγίας, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, επιβεβαιώνεται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες, οι οποίες δείχνουν ότι ο νόμος περί πληροφοριών, στην αρχική του έκδοση, ήδη αποσκοπούσε στη μεταφορά της οδηγίας 2003/98, δηλαδή της προγενέστερης κανονιστικής πράξης (25). Μετά την αναθεώρηση της εν λόγω πράξης, ο Τσέχος νομοθέτης έκρινε αναγκαίο να ενσωματώσει στο εσωτερικό δίκαιο, μέσω τροποποιητικού νόμου, τις προσαρμογές που εισήγαγε η οδηγία 2019/1024, προκειμένου να διασφαλιστεί η συνέχεια και η συμμόρφωση του εθνικού πλαισίου με το δίκαιο της Ένωσης.
52.      Συνεπώς, στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να θεωρηθεί ότι πληρούται η πρώτη προϋπόθεση που ορίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου.
2)      Ανεπιφύλακτη παραπομπή
53.      Ο όρος «ανεπιφύλακτη» πρέπει να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει δύο διαφορετικές απαιτήσεις. Συγκεκριμένα, συνεπάγεται, αφενός, ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης στις οποίες γίνεται η παραπομπή εφαρμόζονται χωρίς περιορισμούς στην υπόθεση της κύριας δίκης (26), κατά τρόπο ώστε το αιτούν δικαστήριο δεν μπορεί να αποστεί από την ερμηνεία που έχει δώσει το Δικαστήριο (27). Η ερμηνεία αυτή προκύπτει από τη νομολογία σύμφωνα με την οποία είναι σημαντικό η απόφαση του Δικαστηρίου να έχει δεσμευτική ισχύ στην κύρια δίκη (28).
54.      Η πρώτη αυτή απαίτηση εκπληρώνεται στην υπό κρίση περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη των διευκρινίσεων που παρέχει το αιτούν δικαστήριο, από τις οποίες προκύπτει ότι οι σχετικές διατάξεις της οδηγίας 2019/1024 εφαρμόζονται χωρίς περιορισμό στη διαδικασία της κύριας δίκης. Σύμφωνα με το αιτούν δικαστήριο, το ίδιο έκρινε ότι δεν μπορεί να αποκλίνει από την ερμηνεία που παρέχει το Δικαστήριο. Συνεπώς, η ομοιόμορφη ερμηνεία των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης προς αποφυγή μελλοντικών ερμηνευτικών αποκλίσεων συνιστά έννομο συμφέρον της Ένωσης. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνει ότι η ερμηνεία που θα δώσει το Δικαστήριο στην έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» στην υπό κρίση υπόθεση θα είναι δεσμευτική για το αιτούν δικαστήριο, ακόμη και αν αφορά ειδικά το δικαίωμα πρόσβασης.
55.      Ο όρος «ανεπιφύλακτη» απαιτεί, από την άλλη πλευρά, ότι η παραπομπή πρέπει να γίνεται στο εκάστοτε κανονιστικό πλαίσιο της οικείας διάταξης στο σύνολό της ή, πιο τεχνικά, στο σύνολο της επίμαχης ρυθμίσεως της Ένωσης (29). Συνεπώς, η παραπομπή του εθνικού νομοθέτη σε μεμονωμένη αρχή που αντλείται από τη νομοθεσία της Ένωσης δεν μπορεί να θεωρηθεί «ανεπιφύλακτη», στον βαθμό που η εφαρμογή της νομολογίας του Δικαστηρίου στην περίπτωση αυτή και, επομένως, η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα θα υπήρχε κίνδυνος να αποβούν χωρίς σημασία για την κύρια δίκη και να καταστούν, εξ αυτού του λόγου, αμιγώς υποθετικές (30). Η απαίτηση αυτή αποσκοπεί στο να μην επιλαμβάνεται το Δικαστήριο ζητημάτων που στερούνται επαρκούς λειτουργικής σύνδεσης με την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης. Αποτυπώνει την πρόθεση, η οποία έχει επανειλημμένα επιβεβαιωθεί στη νομολογία, να περιοριστεί η αρμοδιότητα του δικαστή της Ένωσης στις περιπτώσεις όπου η εθνική νομοθεσία καθιστά πράγματι εφαρμοστέες τις σχετικές διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, και να μην περιλαμβάνει εκείνες όπου απλώς εμπνέεται από αυτές ή μεταφέρει ορισμένα μόνο εννοιολογικά στοιχεία (31).
56.      Εφαρμοζόμενη στην υπό κρίση υπόθεση, η απαίτηση αυτή οδηγεί στη διαπίστωση ότι ο Τσέχος νομοθέτης μετέφερε την οδηγία 2019/1024 στο εσωτερικό δίκαιο μέσω του νόμου περί πληροφοριών. Ωστόσο, δεν περιόρισε την εν λόγω μεταφορά στην αυστηρή εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης. Αντιθέτως, επέκτεινε το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας σε πτυχές που σχετίζονται με την πρόσβαση σε πληροφορίες, ένα ζήτημα που κατ’ αρχήν εμπίπτει στην εσωτερική κανονιστική αρμοδιότητα. Με την εν λόγω επέκταση, ο εθνικός νομοθέτης διεύρυνε το κανονιστικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, κατά τρόπο ώστε οι κανόνες που αφορούν την πρόσβαση σε πληροφορίες να καθορίζονται, σε κάποιον βαθμό, από το δίκαιο της Ένωσης. Μια τέτοια πρωτοβουλία καταδεικνύει την πρόθεση διασφάλισης της συνοχής και της συνέχειας του εθνικού νομικού πλαισίου σε ευθυγράμμιση με τις διαρθρωτικές απαιτήσεις της έννομης τάξης της Ένωσης, πέραν των απλών ελάχιστων επιταγών που επιβάλλει η ίδια η οδηγία.
57.      Πράγματι, όπως προκύπτει σαφώς από τις προπαρασκευαστικές εργασίες, ο Τσέχος νομοθέτης θεώρησε ότι ήταν αντικειμενικά «αδύνατο να γίνει διάκριση μεταξύ αιτήσεως πρόσβασης σε πληροφορίες και αιτήσεως περαιτέρω χρήσης» (32). Ως εκ τούτου, ήταν σκόπιμο να εξασφαλιστούν για τους αιτούντες, και στις δύο περιπτώσεις, ισοδύναμες εγγυήσεις και ισοδύναμες διαδικασίες διεκπεραίωσης των αιτημάτων. Δεδομένου ότι οι φορείς που είναι υπεύθυνοι για την επεξεργασία αυτών των αιτήσεων δεν διαθέτουν την εξουσία να διερευνήσουν ή να επαληθεύσουν τα κίνητρα ή τις προθέσεις των αιτούντων, ο Τσέχος νομοθέτης έκρινε αναγκαίο να θεσπίσει ένα ενιαίο νομικό καθεστώς. Η ως άνω προσέγγιση θεωρήθηκε η καταλληλότερη, τόσο για τις υπόχρεες οντότητες όσο και, τελικά, για τους ίδιους τους αιτούντες.
58.      Η επιλογή του Τσέχου νομοθέτη να διατηρήσει τον ίδιο ορισμό της έννοιας «δημόσια επιχείρηση» τόσο για το δικαίωμα πρόσβασης όσο και για την περαιτέρω χρήση αποτελεί διαρθρωτικό στοιχείο του εθνικού κανονιστικού πλαισίου. Με την ως άνω υιοθέτηση κοινού ορισμού, εξασφάλισε ουσιαστική συνοχή μεταξύ δύο παραδοσιακά διακριτών νομικών καθεστώτων, ενώ ταυτόχρονα υπέβαλε τις δημόσιες επιχειρήσεις σε διπλή υποχρέωση διαφάνειας: την υποχρέωση να κοινοποιούν τις πληροφορίες που κατέχουν και την υποχρέωση να επιτρέπουν την περαιτέρω χρήση τους. Η εν λόγω προσέγγιση συμβάλλει στην απλούστευση του νομικού πλαισίου και στην αποτροπή των ερμηνευτικών αποκλίσεων που θα μπορούσε να δημιουργήσει η παράλληλη εφαρμογή διαφορετικών καθεστώτων. Ωστόσο, επιφέρει επίσης ένα δευτερογενές αποτέλεσμα, επεκτείνοντας έμμεσα το πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης σε περιπτώσεις που, κατ’ αρχήν, υπάγονται αποκλειστικά στο δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες. Συνεπώς, η λογική της οδηγίας 2019/1024 ενσωματώνεται στον ίδιο τον πυρήνα του εθνικού καθεστώτος για τη διοικητική διαφάνεια, ενισχύοντας τη συνολική συνοχή του συστήματος (33).
59.      Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η σύνδεση μεταξύ της τσεχικής νομοθεσίας και του δικαίου της Ένωσης είναι «ανεπιφύλακτη» κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου. Πράγματι, το εθνικό δίκαιο δεν εμπνέεται απλώς από την οδηγία 2019/1024, αλλά διασφαλίζει την αποτελεσματική εφαρμογή της επεκτείνοντας τα κανονιστικά της αποτελέσματα σε καταστάσεις που διέπονται από το εσωτερικό δίκαιο. Αυτή η ουσιαστική και συστηματική παραπομπή στην οδηγία, σε συνδυασμό με την άμεση ενσωμάτωση των ορισμών και των αρχών της, προσδίδει στο δίκαιο της Ένωσης αποφασιστική κανονιστική επιρροή όσον αφορά την ερμηνεία και την εφαρμογή του εθνικού νομικού πλαισίου. Συνεπώς, η παραπομπή είναι «ανεπιφύλακτη», υπό την έννοια ότι αφορά το κανονιστικό πλαίσιο της οδηγίας στο σύνολό του και όχι μόνο κάποια από τις αφηρημένες αρχές της.
γ)      Σχετικά με το συμφέρον της Ένωσης να διασφαλίσει την ομοιόμορφη ερμηνεία των οικείων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης
60.      Όπως εκτέθηκε ανωτέρω, η απαίτηση περί «άμεσης» και «ανεπιφύλακτης» παραπομπής στις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης αποσκοπεί, κατ’ ουσίαν, στον εντοπισμό καταστάσεων στις οποίες υφίσταται ειδικό συμφέρον της Ένωσης για τη διασφάλιση μιας συνεκτικής και ομοιόμορφης ερμηνείας των εννοιών του δικαίου της Ένωσης που υιοθετούνται από τον εθνικό νομοθέτη, προς αποφυγή μελλοντικών αποκλίσεων στη νομολογία.
61.      Παρά την άμεση και ανεπιφύλακτη σύνδεση μεταξύ της τσεχικής νομοθεσίας και της οδηγίας 2019/1024, όπως επισημάνθηκε στην ανάλυσή μου, παραμένει αναγκαίο να εξεταστεί το αντικειμενικό συμφέρον που ενδέχεται να έχει η Ένωση για τη διασφάλιση ομοιόμορφης ερμηνείας της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» στην υπό κρίση υπόθεση (34). Κατά τη γνώμη μου, η πραγματική εμβέλεια αυτών των κριτηρίων γίνεται πλήρως αντιληπτή μόνον όταν γίνει κατανοητή η φύση αυτού του ειδικού συμφέροντος της Ένωσης. Η εν λόγω απαίτηση απορρέει από την ίδια τη λογική της προδικαστικής παραπομπής, καθώς η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου δικαιολογείται μόνο στο μέτρο που το υποβληθέν ερώτημα υπερβαίνει το απλό πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης.
62.      Το Δικαστήριο, με την άσκηση της ερμηνευτικής του αρμοδιότητας, συμβάλλει στη συνεκτική και αρμονική οικοδόμηση της έννομης τάξης της Ένωσης. Επομένως, υπό το πρίσμα αυτής της λειτουργίας πρέπει να εκτιμηθεί η συμβολή που αναμένεται να παρέχει το Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση, καθώς και οι συνέπειες τυχόν μη άσκησης αυτής του της αρμοδιότητας. Όπως θα εκθέσω στις παρούσες προτάσεις, το συμφέρον για τη διασφάλιση ομοιόμορφης ερμηνείας είναι σαφώς εμφανές στην υπό κρίση υπόθεση.
63.      Η ανάγκη για εξακρίβωση της ύπαρξης συμφέροντος της Ένωσης να ερμηνεύσει συγκεκριμένη διάταξη που υιοθετείται από τον εθνικό νομοθέτη απορρέει από τον ενδεικτικό χαρακτήρα των κριτηρίων που διαμορφώνονται από τη νομολογία. Όπως έχω ήδη επισημάνει, τα κριτήρια αυτά αποτελούν μέσα για τον εντοπισμό καταστάσεων στις οποίες απαιτείται τέτοια ερμηνεία (35). Όταν πληρούνται αυτά τα κριτήρια, τότε υφίσταται κατά κανόνα τεκμήριο λειτουργικής σύνδεσης με την έννομη τάξη της Ένωσης, αλλά το τεκμήριο αυτό μπορεί, εντούτοις, να ανατραπεί ελλείψει τέτοιας σύνδεσης.
64.      Προκειμένου να αποφευχθεί, όταν τα εν λόγω κριτήρια πληρούνται μόνο τυπικά, η τελική αναγνώριση της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου χωρίς να υπάρχει πραγματικό συμφέρον της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επιβάλλεται η περαιτέρω ανάλυση της ένταξης της διάταξης, την οποία έχει υιοθετήσει ο εθνικός νομοθέτης, στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συναφώς, η σύνδεσή της με τις διατάξεις που μεταφέρουν την οδηγία 2019/1024 στο εσωτερικό δίκαιο έχει ιδιαίτερη σημασία.
1)      Σχετικά με την εγγενή και άρρηκτη σύνδεση μεταξύ της πρόσβασης σε πληροφορίες και της επακόλουθης περαιτέρω χρήσης τους
65.      Πρώτον, πρέπει να επισημανθεί ότι η έννοια της «δημόσιας επιχείρησης», όπως υιοθετήθηκε στην τσεχική νομοθεσία, διατηρεί τη λειτουργία και το περιεχόμενο που της προσδίδει το δίκαιο της Ένωσης, στον βαθμό που ορίζει τις οντότητες που υπόκεινται στις υποχρεώσεις διαφάνειας και διάθεσης πληροφοριών που δύνανται να χρησιμοποιηθούν περαιτέρω. Η ερμηνεία της, ακόμη και σε ένα πλαίσιο που αφορά το δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες, δεν μπορεί επομένως να διαχωριστεί από αυτήν που υιοθετείται στο πλαίσιο της οδηγίας 2019/1024, άλλως θα διακυβευόταν η συνοχή του κανονιστικού καθεστώτος της Ένωσης για τη διάθεση των δημόσιων δεδομένων.
66.      Η πρόσβαση στις πληροφορίες αποτελεί, στην πραγματικότητα, προηγούμενη και αναγκαία προϋπόθεση για κάθε δυνατότητα περαιτέρω χρήσης. Η περαιτέρω χρήση, όπως ορίζεται από την οδηγία 2019/1024, μπορεί να αφορά μόνο πληροφορίες που έχουν προηγουμένως καταστεί προσβάσιμες, δηλαδή έχουν καταστεί διαθέσιμες από δημόσια αρχή ή δημόσια επιχείρηση βάσει δικαιώματος πρόσβασης που αναγνωρίζεται στους πολίτες. Μια τελεολογική ερμηνεία των σχετικών διατάξεων της εν λόγω οδηγίας, η οποία βασίζεται στις αιτιολογικές της σκέψεις, επιβεβαιώνει την ύπαρξη μιας εγγενούς και άρρηκτης σύνδεσης μεταξύ της πρόσβασης στις πληροφορίες και της επακόλουθης περαιτέρω χρήσης τους, όπως θα καταδείξω εν συνεχεία.
67.      Το γεγονός ότι η πρόσβαση στις πληροφορίες αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την περαιτέρω χρήση τους προκύπτει ήδη σαφώς από την αιτιολογική σκέψη 5 της οδηγίας 2019/1024, η οποία υπενθυμίζει ότι η πρόσβαση στις πληροφορίες αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα που κατοχυρώνεται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συμπεριλαμβανομένης της ελευθερίας λήψης και μετάδοσης πληροφοριών χωρίς την ανάμειξη δημόσιων αρχών. Η αναφορά σε αυτό το θεμελιώδες δικαίωμα θα ήταν άνευ χρησιμότητας εάν δεν συνέβαλε στην επίτευξη του στόχου περαιτέρω χρήσης που επιδιώκει η εν λόγω οδηγία. Η αιτιολογική σκέψη 18 επιβεβαιώνει αυτή τη σύνδεση μεταξύ των δύο τομέων, καθόσον διευκρινίζει ότι η ευρωπαϊκή πολιτική περαιτέρω χρήσης στοχεύει σε «προσβάσιμα δημόσια δεδομένα», πράγμα που προϋποθέτει την ύπαρξη προηγούμενης πρόσβασης.
68.      Η αιτιολογική σκέψη 23 της οδηγίας τονίζει περαιτέρω ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν κάθε υφιστάμενο έγγραφο για περαιτέρω χρήση, εκτός εάν η πρόσβαση περιορίζεται ή απαγορεύεται βάσει των εθνικών κανόνων για την πρόσβαση σε έγγραφα και διευκρινίζει ότι η οδηγία 2019/1024 βασίζεται στους εθνικούς κανόνες για την πρόσβαση σε έγγραφα και δεν αποσκοπεί στη μεταβολή τους. Αυτές οι αρχές αντανακλώνται επίσης σε διάφορες διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, βάσει των οποίων η πρόσβαση σε ορισμένα είδη εγγράφων υπάγεται σε κανόνες του εθνικού δικαίου, ενώ η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου επιβεβαιώνει το κύρος των εν λόγω κανόνων. Κατά συνέπεια, το άρθρο 4_παράγραφος 3, της οδηγίας 2019/1024 επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να απορρίπτουν αίτηση για περαιτέρω χρήση δεδομένων βάσει των διατάξεων που ισχύουν στο οικείο κράτος μέλος ή των διατάξεων που μεταφέρουν την εν λόγω οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο και οι οποίες αποκλείουν την πρόσβαση σε ορισμένες κατηγορίες εγγράφων. Τέλος, οι αιτιολογικές σκέψεις 27 και 28 της οδηγίας υπογραμμίζουν την ανάγκη τα κράτη μέλη να εγγυώνται την πρόσβαση στα δεδομένα, ιδίως για επιστημονικούς σκοπούς, και να αναπτύσσουν τις απαραίτητες στρατηγικές για να διευκολύνουν τη διαθεσιμότητά τους.
69.      Δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί ότι οι δύο τομείς, μολονότι διακριτοί ως προς τον άμεσο σκοπό τους –ο ένας αφορά τη διοικητική διαφάνεια και ο άλλος την οικονομική και κοινωνική αξιοποίηση των δημόσιων δεδομένων– παραμένουν στενά συνδεδεμένοι και αλληλεξαρτώμενοι όσον αφορά ζητήματα εφαρμογής. Πράγματι, από την εξέταση της οδηγίας 2019/1024 προκύπτει ότι η θέσπιση του δικαιώματος πρόσβασης σε πληροφορίες, που αναγνωρίζεται στις έννομες τάξεις αρκετών κρατών μελών και εφαρμόζεται μέσω διαφόρων διοικητικών νόμων, όπως συμβαίνει και στην Τσεχική Δημοκρατία, έχει επίσης σκοπό να παρέχει στους πολίτες τη δυνατότητα άσκησης δημοκρατικού ελέγχου επί των διοικητικών αρχών (36). Ωστόσο, δεν αποκλείεται, εξ αυτού του σκοπού, η επιδίωξη, με τη θέσπιση αυτού του δικαιώματος, και άλλων σκοπών, συμπεριλαμβανομένης της περαιτέρω χρήσης πληροφοριών που καθίστανται προσβάσιμες για σκοπούς που εξυπηρετούν επίσης το δημόσιο συμφέρον και καλύπτονται από την οδηγία, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις.
70.      Αφενός, κατά την αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας 2019/1024, η δυνατότητα περαιτέρω χρήσης εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα «προωθεί τη διαφάνεια και τη λογοδοσία». Αφετέρου, κατά την αιτιολογική σκέψη 16 της εν λόγω οδηγίας, οι πολιτικές ανοικτών δεδομένων, οι οποίες στοχεύουν στη διασφάλιση της ευρείας διαθεσιμότητας και περαιτέρω χρήσης πληροφοριών του δημόσιου τομέα για ιδιωτικούς ή εμπορικούς σκοπούς με ελάχιστους ή καθόλου νομικούς, τεχνικούς ή οικονομικούς περιορισμούς, και οι οποίες προωθούν την κυκλοφορία των πληροφοριών όχι μόνο για τους οικονομικούς φορείς αλλά πρωτίστως για το κοινό, μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην «ενθάρρυνση της κοινωνικής συμμετοχής». Κατά τη γνώμη μου, η ανωτέρω διαπίστωση αφορά το συμφέρον των πολιτών να συμμετέχουν στη διαδικασία διαμόρφωσης της πολιτικής βούλησης σε μια δημοκρατική κοινωνία. Ωστόσο, αυτό το δημόσιο συμφέρον για διαφάνεια δεν έρχεται σε αντίθεση με τον κανονιστικό στόχο της οδηγίας 2019/1024· αντιθέτως, θα πρέπει να θεωρείται σε μεγάλο βαθμό συμβατό με αυτόν (37).
71.      Η οδηγία 2019/1024 στηρίζεται εμμέσως σε αυτή τη σύνδεση μεταξύ των δύο τομέων, στον βαθμό που δεν δημιουργεί αυτοτελές δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες, αλλά προϋποθέτει την ύπαρξη, σε κάθε κράτος μέλος, ενός αποτελεσματικού εθνικού καθεστώτος πρόσβασης. Εν τέλει, ο νομοθέτης της Ένωσης αποσκοπούσε στο να εντάξει την έννοια της «περαιτέρω χρήσης» σε ένα συναφές κανονιστικό πλαίσιο που έχει ήδη θεσπιστεί από τον εθνικό νομοθέτη. Από την πλευρά του, ο εθνικός νομοθέτης, κωδικοποιώντας τα εν λόγω ζητήματα σε μια ενιαία νομική πράξη, επιδίωξε να διευκολύνει την ένταξή τους στην εσωτερική έννομη τάξη. Έκαστος συνέβαλε, κατά τον τρόπο αυτό, στη συνοχή ενός ενιαίου και ολοκληρωμένου νομικού πλαισίου, που αποτελείται από στοιχεία τόσο του εθνικού δικαίου όσο και του δικαίου της Ένωσης.
72.      Ως εκ τούτου, για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, η ερμηνεία των εννοιών που είναι κοινές και στους δύο τομείς, ιδίως της «δημόσιας επιχείρησης», πρέπει να είναι συνεπής προς αποφυγή τυχόν αντιφάσεων κατά την εφαρμογή των σχετικών κανόνων. Πράγματι, ο τεχνητός διαχωρισμός των δύο καθεστώτων θα ήταν ικανός να υπονομεύσει τον σκοπό της οδηγίας 2019/1024, η οποία αποσκοπεί να διασφαλίσει τη μέγιστη δυνατή ευρύτητα, διαφάνεια και οικονομική χρησιμότητα των πληροφοριών του δημόσιου τομέα. Συνεπώς, υπάρχει ανάγκη για ομοιόμορφη ερμηνεία, την οποία μόνο το Δικαστήριο μπορεί να εγγυηθεί.
2)      Σχετικά με τον κίνδυνο ερμηνευτικών αποκλίσεων
i)      Οι κίνδυνοι για τη δημιουργία ενός συνεκτικού ευρωπαϊκού χώρου δεδομένων
73.      Τρίτον, πρέπει να επισημανθεί ότι ο κίνδυνος ερμηνευτικών αποκλίσεων, σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν είναι αρμόδιο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση, δεν είναι σε καμία περίπτωση θεωρητικός. Μια αυτοτελής ερμηνεία σε εθνικό επίπεδο θα μπορούσε να οδηγήσει είτε σε αδικαιολόγητο περιορισμό είτε, αντιθέτως, σε αδικαιολόγητη διεύρυνση του κύκλου των φορέων που υποχρεούνται να διαθέτουν τις πληροφορίες τους, υπονομεύοντας, κατά τον τρόπο αυτόν, τον στόχο εναρμόνισης που επιδιώκει η οδηγία 2019/1024.
74.      Το γεγονός ότι ο Τσέχος νομοθέτης υιοθέτησε ρητώς την έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» όπως ορίζεται στην οδηγία 2019/1024 προκειμένου να διασφαλίσει την πρόσβαση σε πληροφορίες και την περαιτέρω χρήση τους σημαίνει ότι η ερμηνεία της σε εθνικό επίπεδο είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την προκρινόμενη από το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία. Ωστόσο, εάν η έννοια αυτή ερμηνευθεί αυτοτελώς από τα εθνικά δικαστήρια, θα υπάρξει σημαντικός κίνδυνος αποκλίσεων, τόσο ως προς την ορολογία όσο και ως προς τη λειτουργία. Μια τέτοια εξέλιξη θα οδηγούσε αναπόφευκτα στην εμφάνιση ετερογενών εθνικών καθεστώτων, βασισμένων σε διαφορετικά κριτήρια για τον προσδιορισμό των φορέων που υποχρεούνται να διαθέτουν τις πληροφορίες τους. Πράγματι, τα εθνικά δικαστήρια ενδεχομένως να ερμηνεύσουν αυτή την έννοια, όχι μόνο σε αυτόν τον τομέα, αλλά και σε σχέση με το δικαίωμα περαιτέρω χρήσης των πληροφοριών, βάσει του αντίστοιχου εθνικού δικαίου τους, πράγμα που θα είχε ως αποτέλεσμα να θιγεί η πλήρης αποτελεσματικότητα των απαιτήσεων του δικαίου της Ένωσης. Τέτοιες αποκλίσεις θα υπονόμευαν τη συνολική συνοχή που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης και θα έθεταν σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων εναρμόνισης που επιδιώκει η οδηγία 2019/1024 (38).
75.      Μια υπέρ το δέον στενή αντίληψη και ερμηνεία του όρου θα είχε ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό ορισμένων σημαντικών φορέων –όπως οι δημόσιες εταιρίες που δραστηριοποιούνται σε στρατηγικούς τομείς– από τις υποχρεώσεις διάθεσης δεδομένων, στερώντας κατά τον τρόπο αυτό από τους χρήστες και τους οικονομικούς φορείς βασικούς πόρους. Αντιθέτως, μια υπερβολικά ευρεία αντίληψη και ερμηνεία του όρου θα μπορούσε να οδηγήσει σε καταχρηστική επιβολή των εν λόγω υποχρεώσεων σε φορείς οι οποίοι, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, δεν προορίζονται να χαρακτηριστούν ως «δημόσιες επιχειρήσεις», πράγμα που ενδεχομένως να παρεμπόδιζε δυσανάλογα την οικονομική τους λειτουργία. Και στις δύο περιπτώσεις, η ενότητα και η αποτελεσματικότητα του ευρωπαϊκού καθεστώτος για την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα θα υπονομεύονταν.
76.      Πέραν αυτών των κινδύνων, οι ερμηνευτικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών είναι επίσης ικανές να προκαλέσουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, θα μπορούσαν ενδεχομένως να επιβληθούν στις ανταγωνιστικές δημόσιες επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε διαφορετικά κράτη μέλη εντελώς διαφορετικές υποχρεώσεις διάθεσης δεδομένων, ανάλογα με το περιεχόμενο που προσδίδει κάθε εθνικός νομοθέτης σε αυτήν την έννοια. Ένας τέτοιος κατακερματισμός θα οδηγούσε σε ανισορροπία στις διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις για τους εν λόγω φορείς δημιουργώντας κατά τον τρόπο αυτό τεχνητά ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα που δεν βρίσκουν κανένα έρεισμα στην πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης. Επομένως, θα διακυβευόταν σοβαρά ο στόχος της διασφάλισης ισότιμων όρων ανταγωνισμού, ο οποίος διέπει συνολικά την εναρμονισμένη πολιτική για τα ανοικτά δεδομένα.
77.      Επιπλέον, η έλλειψη ομοιόμορφης ερμηνείας της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» θα ήταν ιδιαίτερα προβληματική δεδομένου του διαρθρωτικού της ρόλου στην οδηγία 2019/1024. Η ως άνω έννοια αποτελεί πράγματι ένα από τα κεντρικά στοιχεία του προσωπικού πεδίου εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας και καθορίζει ποιοι φορείς υπόκεινται στις υποχρεώσεις διάθεσης και περαιτέρω χρήσης πληροφοριών. Ο ερμηνευτικός κατακερματισμός θα δημιουργούσε έλλειψη ασφάλειας δικαίου τόσο για τις δημόσιες αρχές όσο και για τους ιδιωτικούς φορείς και θα μπορούσε να αποθαρρύνει καινοτόμες πρωτοβουλίες που βασίζονται στη διασυνοριακή περαιτέρω χρήση δημόσιων δεδομένων. Τούτο θα αντέβαινε στον θεμελιώδη στόχο της οδηγίας, ο οποίος είναι η προώθηση της ευρείας, διαφανούς και οικονομικά ωφέλιμης διάθεσης δεδομένων του δημόσιου τομέα σε ολόκληρη την Ένωση (39).
78.      Αυτή η φιλοδοξία προϋποθέτει τη δημιουργία ενός συνεκτικού ευρωπαϊκού χώρου δεδομένων, βασισμένου σε κοινά κριτήρια και αμοιβαία εμπιστοσύνη στο πεδίο των υποχρεώσεων που βαρύνουν τους δημόσιους φορείς. Τυχόν απόκλιση στον ορισμό της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» θα εμπόδιζε την υλοποίηση αυτού του χώρου, περιορίζοντας τη διαλειτουργικότητα των δεδομένων, δυσχεραίνοντας τη διασυνοριακή περαιτέρω χρήση και μειώνοντας την ικανότητα των φορέων εκμετάλλευσης να αναπτύσσουν ψηφιακές υπηρεσίες και προϊόντα που ισχύουν σε ολόκληρη την Ένωση. Συνεπώς, η ομοιόμορφη ερμηνεία αυτής της έννοιας, δεν αποτελεί απλώς μια συζήτηση περί ορολογίας αλλά συνιστά ουσιώδες στοιχείο για τη συνοχή και την αποτελεσματικότητα του ευρωπαϊκού νομικού πλαισίου που εφαρμόζεται στην περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα.
ii)    Οι κίνδυνοι για την εσωτερική κανονιστική συνοχή
79.      Ειδικότερα, κρίνεται απαραίτητο να υιοθετηθεί μια ομοιόμορφη ερμηνεία της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» προκειμένου να διατηρηθεί η εσωτερική κανονιστική συνοχή. Μια διαφορετική κατανόηση αυτής της έννοιας εντός της ίδιας εθνικής έννομης τάξης, ανάλογα με το αν πρόκειται για την πρόσβαση σε πληροφορίες ή την περαιτέρω χρήση τους, θα οδηγούσε πράγματι σε απόκλιση στις διαδικαστικές προϋποθέσεις που εφαρμόζονται στα αιτήματα που υποβάλλονται για αυτούς τους δύο σκοπούς. Ωστόσο, μια τέτοια κατάσταση θα ήταν δύσκολο να συμβιβαστεί με τις απαιτήσεις της συστημικής συνοχής, καθώς, όπως έχω ήδη εξηγήσει, η περαιτέρω χρήση πληροφοριών προϋποθέτει λογικά την προηγούμενη χορήγηση πρόσβασης σε αυτές (40). Φρονώ ότι παρόμοιες σκέψεις οδήγησαν τον Τσέχο νομοθέτη στη θέσπιση ενός ενιαίου καθεστώτος (41).
80.      Ο σεβασμός της αρχής της ασφάλειας δικαίου συνηγορεί επίσης υπέρ μιας ομοιόμορφης ερμηνείας της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» εντός της ίδιας εσωτερικής έννομης τάξης. Τα υποκείμενα δικαίου πρέπει να είναι σε θέση να προσδιορίζουν με βεβαιότητα εάν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των σχετικών διατάξεων. Τυχόν διαφορετική ερμηνεία της έννοιας αυτής ανάλογα με τον σχετικό κανονιστικό τομέα θα δημιουργούσε μια κατάσταση κανονιστικής αοριστίας, γεγονός που θα εμπόδιζε τους αντίστοιχους φορείς να κατανοήσουν πλήρως τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους. Ωστόσο, μια τέτοια έλλειψη ασφάλειας δικαίου θα ήταν αντίθετη με τη γενική αρχή της προβλεψιμότητας και της σταθερότητας των κανόνων, η οποία έχει ιδιαίτερη σημασία στο δίκαιο της Ένωσης. Μόνο μια συνεπής και γενικού χαρακτήρα ερμηνεία μπορεί να διασφαλίσει ότι οι ενδιαφερόμενοι φορείς μπορούν να αξιολογήσουν με ακρίβεια τις υποχρεώσεις τους όσον αφορά την υποχρέωση παροχής πληροφοριών ή παροχής πρόσβασης σε αυτές (42).
81.      Επιπλέον, η αρχή της ίσης μεταχείρισης η οποία κατοχυρώνεται στο δίκαιο της Ένωσης επιτάσσει τον ομοιόμορφο ορισμό της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης». Οι αποκλίνουσες ερμηνείες ανάλογα με το νομικό πλαίσιο θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε διαφορετική μεταχείριση αντικειμενικά συγκρίσιμων φορέων, απλώς και μόνον επειδή ένας αιτών επικαλείται το δικαίωμα πρόσβασης σε πληροφορίες ή το δικαίωμα περαιτέρω χρήσης τους. Μια τέτοια διαφορετική μεταχείριση είναι αδικαιολόγητη και ενδεχομένως να συνιστά άνιση μεταχείριση μεταξύ παρόμοιων καταστάσεων. Αντιθέτως, η αρχή της ισότητας, επιβάλλει να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο παρόμοιες καταστάσεις, εφόσον δεν υφίστανται επιτακτικοί λόγοι που να δικαιολογούν διάκριση (43). Η επιταγή αυτή αντιτίθεται σαφώς σε οποιονδήποτε κατακερματισμό του ορισμού ανά τομέα.
82.      Επιπλέον, από την αρχή της αποτελεσματικότητας, σύμφωνα με την οποία οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης πρέπει να παράγουν τα πλήρη αποτελέσματά τους, απορρέει ένα ακόμη επιχείρημα. Μια αποκλίνουσα ερμηνεία της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τους στόχους που επιδιώκουν οι εν λόγω οδηγίες, δηλαδή την προώθηση της διαφάνειας, της δημόσιας λογοδοσίας και τη δημιουργία μιας λειτουργικής εσωτερικής αγοράς πληροφοριών. Εάν οι φορείς χαρακτηρίζονταν διαφορετικά ανάλογα με τον νομικό τομέα, τότε, στην πράξη, θα δημιουργούνταν σημαντικά εμπόδια στην πρόσβαση στις πληροφορίες ή την περαιτέρω χρήση τους. Ένας τέτοιος κατακερματισμός θα υπονόμευε την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και θα καθιστούσε τους κανόνες άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας. Αντιθέτως, μια ομοιόμορφη ερμηνεία διασφαλίζει τη συνεπή εφαρμογή και εγγυάται την πλήρη αποτελεσματικότητα των εν λόγω διατάξεων.
83.      Για τους λόγους που εκτέθηκαν στα ανωτέρω σημεία, εκτιμώ ότι η Ένωση διατηρεί πρόδηλο συμφέρον για τη διασφάλιση μιας ομοιόμορφης ερμηνείας της εν λόγω έννοιας, η οποία αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συνολική συνοχή του πλαισίου που διέπει τη διαφάνεια και την περαιτέρω χρήση των πληροφοριών του δημόσιου τομέα. Υπό το πρίσμα αυτό, εναπόκειται στο Δικαστήριο να λάβει υπόψη την ως άνω επιταγή και να συμβάλει το ίδιο στην απαιτούμενη συνοχή ασκώντας πλήρως την ερμηνευτική αρμοδιότητά του.
3.      Ενδιάμεσο συμπέρασμα
84.      Συνεπώς, το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί της ερμηνείας της έννοιας της «δημόσιας επιχείρησης» στο πλαίσιο της κύριας δίκης. Η ύπαρξη άμεσης και ανεπιφύλακτης σύνδεσης μεταξύ της εθνικής νομοθεσίας και της οδηγίας 2019/1024, σε συνδυασμό με το πρόδηλο συμφέρον της Ένωσης για τη διασφάλιση μιας ομοιόμορφης ερμηνείας της εν λόγω έννοιας, δικαιολογεί τον χαρακτηρισμό του προδικαστικού ερωτήματος ως εμπίπτοντος στην προδικαστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί, επί της ουσίας, ποιο περιεχόμενο πρέπει να έχει η έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» υπό το πρίσμα του κανονιστικού πλαισίου της εν λόγω οδηγίας και της ενσωμάτωσής της στο τσεχικό δίκαιο.
VI.    Πρόταση
Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Městský soud v Praze (περιφερειακό δικαστήριο Πράγας, Τσεχική Δημοκρατία), με την απόφασή του της 23ης Ιουλίου 2024.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2      ΕΕ 2019, L 172, σ. 56.
3      Απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 1990, Dzodzi (C‑297/88 και C‑197/89, στο εξής: απόφαση Dzodzi, EU:C:1990:360).
4      ΕΕ 2014, L 94, σ. 243.
5      Το κίνημα των «ανοικτών δεδομένων» («Open Data») ξεκίνησε στις Ηνωμένες Πολιτείες το 1957-1958 με τη δημιουργία του World Data Center System (Παγκόσμιου Συστήματος Κέντρων Δεδομένων), ενός διεθνούς δικτύου που ιδρύθηκε κατά τη διάρκεια του Διεθνούς Γεωφυσικού Έτους για τη συλλογή και την ελεύθερη πρόσβαση σε ευρεία σύνολα δεδομένων επιστημονικών δεδομένων. Στη συνέχεια, το κίνημα απέκτησε νομική βάση το 1966 με τον Freedom of Information Act (νόμο περί ελευθερίας της πληροφόρησης), ο οποίος ενισχύθηκε το 2007 με τον Open Government Act (νόμο περί ανοικτής διακυβέρνησης), με τον οποίο τέθηκαν ως κυβερνητικές προτεραιότητες η διαφάνεια και η διάδοση των δημόσιων δεδομένων. Στη συνέχεια το κίνημα εξαπλώθηκε στην Ευρώπη, ιδίως στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Γαλλία, όπου εθνικές πρωτοβουλίες ενθάρρυναν τη διάθεση και την περαιτέρω χρήση των δημόσιων δεδομένων. Η δυναμική αυτή μετέτρεψε σταδιακά το κίνημα Open Data σε μια παγκόσμια προσπάθεια με στόχο τη βελτίωση της πρόσβασης στη γνώση, την προώθηση της καινοτομίας και την ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών (Noyer, J.‑M., και Carmes, M., «Le mouvement “Open data” dans la grande transformation des intelligences collectives», Les débats du numérique, Παρίσι 2013, σ. 137).
6      Βλ. ιδίως αιτιολογικές σκέψεις 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 και 65 της οδηγίας 2019/1024.
7      Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 2, 15, 17 έως 19, 34, 66 και 68 της οδηγίας 2019/1024.
8      Βλ. ιδίως αιτιολογικές σκέψεις 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66 και 69 της οδηγίας 2019/1024.
9      Βλ. ιδίως αιτιολογικές σκέψεις 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 και 70 της οδηγίας 2019/1024.
10      Βλ. αποφάσεις της 22ας Μαΐου 2025, Επιτροπή κατά Λεττονίας (Οδηγία για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα) (C‑238/23, EU:C:2025:374),
Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Οδηγία για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα) (C‑237/23, EU:C:2025:373),
Επιτροπή κατά Βελγίου (Οδηγία για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα) (C‑215/23, EU:C:2025:371), και Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Οδηγία για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Αρκετά άλλα κράτη μέλη –ιδίως η Δημοκρατία της Κροατίας, η Δημοκρατία της Εσθονίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, η Πορτογαλική Δημοκρατία, η Ρουμανία και η Δημοκρατία της Σλοβενίας–
έχουν επίσης προφανώς επιλέξει να ρυθμίσουν την περαιτέρω χρήση δεδομένων και την πρόσβαση σε πληροφορίες εντός ενός ενιαίου νομοθετικού πλαισίου.
12      Το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα τα οποία βρίσκονται αποκλειστικά στην κατοχή των εθνικών αρχών εμπίπτει, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία καθορίζουν το περιεχόμενο και τις διαδικασίες του μέσω των εθνικών κανόνων διαφάνειας. Η Ένωση δεν διαθέτει γενικό καθεστώς το οποίο να επιβάλλει άμεσα υποχρεώσεις στις εθνικές αρχές· μόνον ορισμένες τομεακές νομοθετικές ρυθμίσεις –ιδίως όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πληροφορίες και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα– προβλέπουν ελάχιστες απαιτήσεις. Ωστόσο, οι ως άνω παρεμβάσεις δεν μπορούν να ερμηνευθούν ως θεσπίζουσες γενικό δικαίωμα πρόσβασης σε εθνικά διοικητικά έγγραφα, με αποτέλεσμα το δικαίωμα αυτό να παραμένει κατά κύριο λόγο μη εναρμονισμένο και να διέπεται από το εσωτερικό δίκαιο.
13      Απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Βλ. απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, σημείο 40).
15      Βλ. αποφάσεις Dzodzi (σημεία 34 και 35), της 14ης Φεβρουαρίου 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, σημείο 47), και της 10ης Δεκεμβρίου 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, σημείο 31).
16      Βλ. αποφάσεις της 16 Ιουνίου 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, σκέψη 55), της 10ης Δεκεμβρίου 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, σημείο 32), της 5ης Δεκεμβρίου 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp και KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:100), σημείο 17), και της 19ης Ιουνίου 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, σημείο 29).
17      Βλ. αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2022, Cafpi και Aviva assurances (C--691/21, EU:C:2022:926, σκέψεις 30 έως 32), και της 13ης Νοεμβρίου 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, σκέψεις 35 έως 37).
18      Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Bobek στην υπόθεση J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, σημείο 61).
19      Βλ. απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 2023, BG (Χορήγηση δανείων χωρίς άδεια) (C‑427/22, EU:C:2023:877, σημείο 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
20      Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, σημείο 63), της 30ης Ιανουαρίου 2020, Generics (UK) κ.λπ. (C‑307/18, EU:C:2020:52, σημείο 28), της 24ης Νοεμβρίου 2022, Cafpi και Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, σημεία 29 και 33), καθώς και διάταξη της 5ης Ιουλίου 2024, EUROCASH1 (C--788/23, EU:C:2024:589, σημείο 20).
21      Πιο συγκεκριμένα, η έννοια που περιλαμβάνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/25.
22      Βλ. αποφάσεις Dzodzi (σημεία 34 και 36), της 28ης Μαρτίου 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, σημείο 16), και της 13ης Οκτωβρίου 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija et Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 και C‑318/21, EU:C:2022:785, σημείο 35).
23      Βλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, σημείο 25) και της 7ης Νοεμβρίου 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, σημεία 19 έως 38). Βλ. επίσης προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón στην υπόθεση Allianz Hungária Biztosító κ.λπ. (C‑32/11, EU:C:2012:663, σημείο 29).
24      Πρωτότυπο κείμενο στην τσεχική γλώσσα: «Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.»
25      Βλ. σημείο 31 των παρουσών προτάσεων.
26      Βλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, σημείο 27).
27      Βλ. διάταξη της 9ης Σεπτεμβρίου 2014, Parva Investitsionna Banka κ.λπ. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, σημείο 29).
28      Βλ. αποφάσεις της 28ης Μαρτίου 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, σκέψεις 23 και 24), της 17ης Ιουλίου 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, σκέψεις 27 επ.), και της 17 Ιουλίου 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, σκέψεις 24 επ).
29      Πρβλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón στην υπόθεση Allianz Hungária Biztosító κ.λπ. (C‑32/11, EU:C:2012:663, σημείο 29) και του γενικού εισαγγελέα P. Pikamäe στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Deutsche Post κ.λπ. (C‑203/18 και C‑374/18, EU:C:2019:502, σημείο 49).
30      Βλ., συναφώς, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα F. Jacobs στην υπόθεση Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, σημείο 75) και προτάσεις του γενικού εισαγγελέα A. Tizzano στην υπόθεση Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, σημείο 34). Βλ. επίσης σημείο 32 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα D. Ruiz-Jarabo Colomer στις υποθέσεις Kofisa Italia (C‑1/99 και C‑226/99, EU:C:2000:498), κατά το οποίο «το Δικαστήριο πρέπει να αποφαίνεται μόνον όταν το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο της διαφοράς εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της κοινοτικής διατάξεως».
31      Βλ. απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, σκέψεις 44 επ.), στην οποία το Δικαστήριο απέκλεισε την ύπαρξη άμεσης και ανεπιφύλακτης παραπομπής με την αιτιολογία ότι η εθνική ρύθμιση απλώς δανείστηκε έννοιες από το δίκαιο της Ένωσης χωρίς να καταστήσει το κανονιστικό του πλαίσιο εφαρμοστέο στο σύνολό του. Ειδικότερα, ο εθνικός νομοθέτης δεν είχε την πρόθεση να επεκτείνει την εφαρμογή του γενικού κανονισμού για την προστασία δεδομένων (ΓΚΠΔ) εκτός του πεδίου εφαρμογής του, αλλά τροποποίησε το αντικείμενο και το περιεχόμενό του προσαρμόζοντάς τον σε ένα διαφορετικό νομικό πλαίσιο.
32      Βλ. σημείο 11 των παρουσών προτάσεων.
33      Η υπό κρίση υπόθεση εμφανίζει ορισμένες ομοιότητες με την περίπτωση κατά την οποία ένας εθνικός νομοθέτης μεταφέρει, με δική του πρωτοβουλία, διατάξεις του δικαίου της Ένωσης προκειμένου να διασφαλίσει την εναρμόνιση του καθεστώτος που εφαρμόζεται σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις και σε εκείνες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης (βλ. απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2019, Deutsche Post κ.λπ., C‑203/18 και C‑374/18, EU:C:2019:999, σημείο 40).
34      Η προσέγγιση που υιοθετείται στο σημείο αυτό αντιστοιχεί, σε γενικές γραμμές, σε αυτήν που υποστήριξε ο γενικός εισαγγελέας Μ.
Bobek στις προτάσεις του στην υπόθεση J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, σκέψεις 60 επ.). Ορθώς έθεσε το ερώτημα εάν ένα τέτοιο συμφέρον της Ένωσης πρέπει να θεωρείται υπαρκτό σε όλες τις περιπτώσεις ή εάν χρειάζεται κατά περίπτωση εκτίμηση ανάλογα με τις συγκεκριμένες περιστάσεις κάθε υπόθεσης. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση, εναπόκειται στο Δικαστήριο να εξακριβώσει κατά περίπτωση την ύπαρξη ενός τέτοιου συμφέροντος σε κάθε συγκεκριμένη υπόθεση.
35      Βλ. σημείο 46 των παρουσών προτάσεων.
36      Στην απάντησή του στο αίτημα του Δικαστηρίου για παροχή διευκρινίσεων, το αιτούν δικαστήριο εξηγεί ότι ο νόμος περί πληροφοριών αποσκοπεί στη διασφάλιση του συνταγματικού δικαιώματος του κοινού σε πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και άλλοι δημόσιοι οργανισμοί και δημόσιες επιχειρήσεις. Από το 2016 έχει επίσης περιληφθεί σε αυτόν μια γενική διάταξη για τα ανοικτά δεδομένα, η οποία επεκτείνει τον σκοπό του ώστε να περιλαμβάνει την προώθηση της περαιτέρω χρήσης πληροφοριών του δημόσιου τομέα.
37      Βλ. σημείο 30 των παρουσών προτάσεων.
38      Βλ. Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2η έκδ., Oxford University Press, Οξφόρδη, 2023, σημείο 6.29, σ. 259, όπου εξηγείται ότι, το Δικαστήριο, αναγνωρίζοντας την ερμηνευτική του αρμοδιότητα, αποφεύγει το ενδεχόμενο αυτοτελούς διαφορετικής λειτουργίας της επίμαχης διάταξης του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, αυτή ακριβώς θα ήταν, κατά τη γνώμη μου, η αναπόφευκτη συνέπεια εάν το Δικαστήριο δεν ασκούσε, στην υπό κρίση υπόθεση, την αρμοδιότητά του να ερμηνεύσει την έννοια της «δημόσιας επιχείρησης» όσον αφορά, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα πρόσβασης.
39      Βλ. σημεία 27 επ. των παρουσών προτάσεων.
40      Βλ. σημεία 66 επ. των παρουσών προτάσεων.
41      Βλ. σημείο 57 των παρουσών προτάσεων.
42      Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα κρίνει ότι είναι ιδιαιτέρως σημαντικό, για την τήρηση της επιταγής της ασφάλειας δικαίου, η νομική κατάσταση των ιδιωτών να είναι σαφής και συγκεκριμένη και να τους επιτρέπει να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών τους και, ενδεχομένως, να τα επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων (βλ. αποφάσεις της 15ης Νοεμβρίου 2001, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑49/00, EU:C:2001:611, σημείο 22, και της 20ής Νοεμβρίου 2003, Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑296/01, EU:C:2003:626, σημείο 55).
43      Βλ. αποφάσεις της 15ης Απριλίου 2010, Gualtieri κατά Επιτροπής (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, σημείο 70), και της 20ης Νοεμβρίου 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, σημείο 40).