62016CJ0217
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
9. studenoga 2017. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Odluka Europske komisije o povratu plaćenih iznosa koja je ovršni naslov – Članak 299. UFEU‑a – Izvršenje – Mjere izvršenja – Određivanje nacionalnog suda nadležnog za sporove o izvršenju – Određivanje osobe koja je odgovorna za ispunjenje novčane obveze – Uvjeti primjene nacionalnih postupovnih pravila – Postupovna autonomija država članica – Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti”
U predmetu C‑217/16,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni, Grčka), odlukom od 3. ožujka 2016., koju je Sud zaprimio 18. travnja 2016., u postupku
Europska komisija
protiv
Dimos Zagoriou,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen (izvjestitelj), predsjednik vijeća, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby i M. Vilaras, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: L. Hewlett, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 8. ožujka 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Europsku komisiju, D. Triantafyllou, M. Konstantinidis i A. Katsimerou, u svojstvu agenata,
–
za Dimos Zagoriou, G. Papadopoulos, dikigoros,
–
za vladu Helenske Republike, E. Tsaousi i K. Georgiadis, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. svibnja 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 299. UFEU‑a i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2052/88 od 24. lipnja 1988. o zadaćama strukturnih fondova i njihovoj učinkovitosti i o koordinaciji aktivnosti među njima i njihovih aktivnosti s aktivnostima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata (SL 1988., L 185, str. 9.), Uredbe Vijeća (EEZ) br. 4253/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe br. 2052/88 u pogledu koordiniranja aktivnosti različitih strukturnih fondova među njima samima te s projektima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata (SL 1988., L 374, str. 1.) i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 4256/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88 u vezi s Komponentom za smjernice EFSJP‑a (SL 1988., L 374, str. 25.).
2
Taj zahtjev podnesen je u okviru spora između Europske komisije i Dimosa Zagoriou (općina Zagori, Grčka), o povratu – na temelju Komisijine odluke o povratu ranije plaćenih iznosa koja je ovršni naslov, u skladu s člankom 299. UFEU‑a – dijela potpore koju je dodijelio Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP).
Pravni okvir
3
Članak 24. Uredbe br. 4253/88 određuje:
„1.   Ako provedba aktivnosti ili mjere opravdava samo dio iznosa dodijeljene joj financijske potpore, Komisija će u suradnji s državom članicom na odgovarajući način ispitati slučaj tako što će zatražiti od države članice ili drugih tijela koja je ona imenovala za provedbu aktivnosti da u određenom roku dostave svoja očitovanja.
2.   Nakon te provjere Komisija može smanjiti ili privremeno obustaviti potporu za aktivnost ili mjeru o kojoj je riječ ako se prilikom ispitivanja potvrdi da je došlo do nepravilnosti i, osobito, značajne promjene koja utječe na uvjete provedbe projekta ili mjere za koju nije bilo zatraženo odobrenje Komisije.
3.   Svaki iznos koji dovodi do obveze vraćanja plaćenih iznosa treba vratiti Komisiji. Kamate na račun zakašnjelog plaćanja zaračunavaju se na iznose koji nisu vraćeni […].” [neslužbeni prijevod]
Glavni postupak i prethodna pitanja
4
Komisija je Odlukom C(2006) 4798 od 4. listopada 2006., koja je na temelju članka 299. UFEU‑a ovršni naslov, odredila da svota koju joj duguje Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (Općinsko poduzeće za turistički razvoj općine Aristi Zagoriou Ioanninon, Grčka) iznosi 284739,20 eura. Predmet te odluke bio je povrat potpore dodijeljene potonjem tijekom 1993.
5
Budući da je nad tim općinskim poduzećem proveden postupak likvidacije, Komisija je općini Kentriko Zagori (Grčka) – kojoj je u međuvremenu pripojena općina Aristi Zagori Ioanninon i koja je stoga preuzela prava i obveze potonje – 31. kolovoza 2008. dostavila nalog za plaćanje te je zatim aktom od 7. listopada 2008., koji je općini Kentriko Zagori uručen 15. listopada 2008., zaplijenila 322213,54 eura s bankovnih računa općine Kentriko Zagori u jednoj bankovnoj instituciji. Pri izvršenju akta o zapljeni potonja je taj čitav iznos isplatila Komisiji.
6
Kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, općina Kentriko Zagori (Grčka), u ime koje općina Zagori sudjeluje u glavnom postupku u svojstvu univerzalnog pravnog slijednika, podnijela je Monomeles Protodikeio Athinonu (Prvostupanjski građanski sud (inokosni sudac) u Ateni, Grčka), prigovor na nalog za plaćanje koji joj je dostavljen na temelju te Komisijine odluke.
7
Općina Kentriko Zagori je u okviru istog postupka također zahtijevala poništenje akta o zapljeni.
8
U potporu svojim zahtjevima podnositelj prigovora je istaknuo, s jedne strane, da on nema pasivnu legitimaciju i da, slijedom toga, ne može biti predmet takve mjere izvršenja i, s druge strane, da se sporni iznos odnosi na prihode koji se ne mogu plijeniti.
9
Monomeles Protodikeio Athinon (Prvostupanjski građanski sud (inokosni sudac) u Ateni) se u presudi od 14. svibnja 2013. proglasio nadležnim za odlučivanje o sporu jer je on privatne naravi te je djelomično prihvatio zahtjeve podnositelja prigovora time što je poništio navedeni akt o zapljeni zbog nepostojanja pasivne legitimacije općine Kentriko Zagori.
10
Komisija je protiv te presude podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev, u kojoj je osobito smatrala da je prvostupanjski sud pogrešno protumačio pravo Unije. Ta institucija u biti smatra da taj prvostupanjski sud nije nadležan za odlučivanje u glavnom postupku jer je riječ o sporu upravne naravi pa o njemu odlučuju upravni sudovi. Komisija također tvrdi da se izvršenje može tražiti protiv općine Zagori.
11
U tim je okolnostima Efeteio Athinon (Žalbeni sud u Ateni, Grčka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Koja je narav [Komisijinih] akata, kada ona izvršava svoje nadležnosti u skladu s uredbama br. 205[2]/88, 4253/88 i 4256/88 i, konkretnije, jesu li ti akti Komisije akti javnoga prava i može li se protiv njih uvijek pokrenuti upravni spor u odnosu na meritum, posebno kada se u slučaju [Komisijine] pljenidbe u odnosu na imovinu trećih osoba radi o privatno‑pravnom dugu, dok prvotni dug, radi čijeg se namirenja provodi izvršenje, potječe iz pravnog odnosa koji je uređen javnim pravom i nastao je iz gore navedenih [Komisijinih] akata, ili se radi o aktima privatnog prava i mogu li se protiv njih pokretati sporovi privatno‑pravne naravi?
2.
Imajući u vidu činjenicu da na temelju članka 299. UFEU‑a, izvršenje [Komisijinih] akata, kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, jest uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi i da je na temelju tog članka ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti sudova dotične države, kako se utvrđuje nadležnost nacionalnih sudova u pogledu sporova koji proizlaze iz takvog izvršenja, kada prema nacionalnom zakonodavstvu ti sporovi predstavljaju upravne sporove u odnosu na meritum, odnosno kada je temeljni odnos javno‑pravne naravi?
3.
Treba li u slučaju izvršenja [Komisijinih] akata koji su doneseni u skladu s uredbama 205[2]/88, 4253/88 i 4256/88 i kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, utvrditi pasivnu legitimaciju dužnika na temelju nacionalnog prava ili prava Zajednice?
4.
U slučaju u kojem osoba odgovorna za ispunjenje novčane obveze koja proizlazi iz [Komisijina] akta donesenog u skladu s uredbama 205[2]/88, 4253/88 i 4256/88 jest općinsko poduzeće, koje je kasnije prestalo postojati, postoji li obveza općine, koja je bila vlasnik takvog poduzeća, da ispuni tu novčanu obvezu prema [Komisiji] na temelju gore navedenih uredbi?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
12
Svojim prvim i drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 299. UFEU‑a tumačiti na način da on određuje izbor nacionalnog suda koji je nadležan kad je riječ o pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje Komisijinih akata kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, a koji su ovršni naslov, u skladu s navedenim člankom.
13
S tim u vezi iz teksta članka 299. prvog stavka UFEU‑a proizlazi da su osobito akti Komisije kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršivi.
14
Iako članak 299. drugi stavak UFEU‑a pojašnjava da je izvršenje uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi, upućivanje na pravila građanskog postupka treba razumjeti kao da se odnosi na nacionalna pravila koja uređuju izvršenje. Naime, u članku 299. trećem stavku UFEU‑a određeno je da, kad je priložena potvrda o izvršivosti, zainteresirana osoba može zahtijevati izvršenje u skladu s nacionalnim pravom, a u članku 299. četvrtom stavku UFEU‑a da je ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti sudova dotične države.
15
Iz teksta i strukture članka 299. UFEU‑a proizlazi da on ne sadržava izričitu odredbu koja u nacionalnom pravu određuje izbor suda koji je nadležan za odlučivanje o sporovima koji se odnose na izvršenje Komisijinih akata kojima se nameće novčana obveza i koji su ovršni naslov.
16
Stoga je zadaća nacionalnog pravnog poretka svake države članice da na temelju načela njezine postupovne autonomije to utvrdi te da uredi postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena osiguranju prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da primjena nacionalnog prava ne smije narušavati primjenu i djelotvornost prava Unije i da bi to osobito bilo tako ako bi ta primjena praktički onemogućavala povrat nepravilno dodijeljenih sredstava. Nacionalno pravo se također mora primjenjivati nediskriminirajuće u odnosu na postupke u kojima se odlučuje o nacionalnim sporovima iste vrste te nacionalni sudovi u vezi s tim moraju postupati s istom pažnjom i na način da povrat predmetnih svota ne bude teži od onoga u usporedivim slučajevima koji se odnose na provedbu odgovarajućih nacionalnih odredbi (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2008., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i dr., C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, t. 48. i 50. i navedenu sudsku praksu).
17
U svojim pisanim očitovanjima Komisija tvrdi da pravo Unije nalaže da sudovi istog pravnog poretka budu nadležni i za odlučivanje o pravnim sredstvima koja se odnose na povrat potpora koje su nepravilno isplaćene iz nacionalnih sredstava i o onima koja se odnose na povrat potpora koje su nepravilno isplaćene iz sredstava Europske unije.
18
U tom pogledu, iz razmatranja sadržanih u točki 16. ove presude proizlazi da treba jednako postupati s pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akta nacionalnog tijela javne vlasti i onima koja se odnose na izvršenje akta institucije Unije iz članka 299. UFEU‑a.
19
U tu svrhu potrebno je, s jedne strane, odrediti usporedive postupke ili usporediva pravna sredstva i, s druge strane, utvrditi postupa li se s pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akta iz članka 299. UFEU‑a nepovoljnije nego s usporedivim pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akta nacionalnog tijela javne vlasti.
20
Kao prvo, kad je riječ o usporedivosti pravnih sredstava, zadaća je nacionalnog suda, koji izravno poznaje primjenjiva postupovna pravila, da provjeri sličnost predmetnih pravnih sredstava s aspekta njihova predmeta, svrhe i bitnih elemenata (presuda od 27. lipnja 2013., Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, t. 39. i navedena sudska praksa).
21
Kao drugo, kad je riječ o sličnom postupanju s pravnim sredstvima, valja podsjetiti da nacionalni sud mora ispitati svaki slučaj u kojem se postavi pitanje o tome je li nacionalna postupovna odredba o pravnim sredstvima koja se temelje na pravu Unije nepovoljnija od onih koje se odnose na slična nacionalna pravna sredstva uzimajući u obzir mjesto te odredbe u čitavom postupku, njegov tijek te njegove posebnosti pred različitim nacionalnim sudovima (presuda od 1. prosinca 1998., Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, t. 44. i navedena sudska praksa).
22
Stoga nacionalni sud mora ispitati jesu li nacionalna pravila koja se primjenjuju na pravna sredstva koja se odnose na izvršenje akta iz članka 299. UFEU‑a nepovoljnija od onih koja se primjenjuju na pravna sredstva koja se odnose na izvršenje akta nacionalnog tijela javne vlasti. Tako će pravo Unije biti povrijeđeno ako primjena različitih pravila na slične sporove dovodi do nepovoljnijeg postupanja s pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akta iz članka 299. UFEU‑a.
23
S tim u vezi valja podsjetiti da postupovno pravilo na temelju kojeg o sličnim sporovima odlučuju različiti nacionalni sudovi ovisno o tome odnose li se oni na pravo Unije ili na nacionalno pravo nužno ne predstavlja postupovno pravilo koje se može kvalificirati kao nepovoljno (vidjeti analogijom presudu od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 46.).
24
S tim u vezi valja utvrditi da u predmetnom slučaju, s jedne strane, nije podnesen nikakav prigovor u skladu s kojim su osobito pravna sredstva koja su podnesena građanskim sudovima nepovoljnija za Komisiju od onih koja su podnesena upravnim sudovima i, s druge strane, da spis koji je na raspolaganju Sudu ne sadržava ništa o tome. Stoga je zadaća nacionalnog suda da ispita je li u predmetnom slučaju eventualno povrijeđeno načelo ekvivalentnosti.
25
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 299. UFEU‑a treba tumačiti na način da taj članak ne određuje izbor nadležnog nacionalnog suda kad je riječ o pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje Komisijinih akata kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, i koji su ovršni naslov, u skladu s navedenim člankom, nego je to određivanje pitanje nacionalnog prava na temelju načela postupovne autonomije, pod uvjetom da ono ne narušava primjenu i djelotvornost prava Unije.
26
Zadaća je nacionalnog suda utvrditi primjenjuju li se nacionalna postupovna pravila o pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akata iz članka 299. UFEU‑a nediskriminirajuće u odnosu na postupke u kojima se odlučuje o nacionalnim sporovima iste vrste i na način da povrat svota na koje se odnose ti akti nije teži od onoga u usporedivim slučajevima koji se odnose na provedbu odgovarajućih nacionalnih odredbi.
Treće i četvrto pitanje
27
Svojim trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 299. UFEU‑a i uredbe br. 2052/88, 4253/88 i 4256/88 tumačiti na način da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku oni određuju osobe protiv kojih je moguće izvršiti Komisijinu odluku o povratu plaćenih iznosa koja je ovršni naslov.
28
S tim u vezi valja podsjetiti da su, sukladno članku 299. prvom stavku UFEU‑a, akti Vijeća Europske unije, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršivi.
29
Iz te odredbe proizlazi da ti akti mogu biti predmet izvršenja protiv osoba na koje se odnose, osim protiv država.
30
Kad je riječ o nacionalnim pravilima o izvršenju, iz tog članka 299. UFEU‑a drugog i trećeg stavka proizlazi da ta pravila uređuju postupak izvršenja, a ne identitet osobe na koju se može odnositi to izvršenje.
31
Stoga, budući da ne postoje pravila prava Unije koja podrobnije određuju navedene osobe i omogućuju određivanje osobito toga može li se zahtijevati izvršenje protiv osobe koja nije adresat Komisijine odluke, nacionalni pravni poredak svake države članice mora odrediti osobe protiv kojih se može zahtijevati izvršenje, pod uvjetom da nacionalna pravila nisu nepovoljnija od onih koja vrijede u sličnim situacijama uređenim nacionalnim pravom (načelo ekvivalentnosti) i da ne onemogućuju ili pretjerano ne otežavaju izvršavanje prava dodijeljena pravom Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2015., Baczó i Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, t. 41. i 42. i navedenu sudsku praksu).
32
Na tom temelju sud koji je uputio zahtjev mora – ako osoba protiv koje je donesena odluka kojom se nameće novčana obveza prestane postojati – odrediti tu osobu.
33
S tim u vezi Komisija tvrdi da relevantna nacionalna pravila o sljedništvu u potpunosti isključuju ili pretjerano otežavaju izvršenje odluka donesenih na temelju članka 299. UFEU‑a kad je riječ o kategoriji dužnika Unije, a u svakom slučaju otežavaju povrat tražbina Unije u odnosu na analogne tražbine grčke države. Naime, Komisija smatra da ta pravila omogućavaju tijelu javne vlasti koje nadzire društvo koje je nepravilno primilo potporu Unije da provede likvidaciju nad tim društvom i u biti prisvoji sva njegova sredstva, uključujući tu potporu, pri čemu ima diskrecijsku ovlast odreći se njegovih obveza. Tako je u glavnom predmetu općina Zagori naslijedila dugove općine Kentriko Zagori prema grčkoj državi i tijelima socijalne sigurnosti, ali ne i njezine dugove prema Uniji.
34
Međutim, treće i četvrto pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev ne odnose se na usklađenost s pravom Unije pravila nacionalnog prava o sljedništvu općinskog poduzeća nad kojim je proveden postupak likvidacije. Osim toga, odluka o upućivanju prethodnog pitanja ne sadržava relevantni pravni okvir koji se odnosi na pravila o sljedništvu u nacionalnom pravu i stoga Sudu ne omogućuje da pomogne sudu koji je uputio zahtjev u rješavanju konkretnog spora koji se pred njime vodi.
35
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 299. UFEU‑a i uredbe br. 2052/88, 4253/88 i 4256/88 treba tumačiti na način da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku oni ne određuju osobe protiv kojih je moguće izvršiti Komisijinu odluku o povratu plaćenih iznosa koja je ovršni naslov. Te osobe mora odrediti nacionalno pravo uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
Troškovi
36
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Članak 299. UFEU‑a treba tumačiti na način da taj članak ne određuje izbor nadležnog nacionalnog suda kad je riječ o pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje Komisijinih akata kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, i koji su ovršni naslov, u skladu s navedenim člankom, nego je to određivanje pitanje nacionalnog prava na temelju načela postupovne autonomije, pod uvjetom da ono ne narušava primjenu i djelotvornost prava Unije.
Zadaća je nacionalnog suda utvrditi primjenjuju li se nacionalna postupovna pravila o pravnim sredstvima koja se odnose na izvršenje akata iz članka 299. UFEU‑a nediskriminirajuće u odnosu na postupke u kojima se odlučuje o nacionalnim sporovima iste vrste i na način da povrat svota na koje se odnose ti akti nije teži od onoga u usporedivim slučajevima koji se odnose na provedbu odgovarajućih nacionalnih odredbi.
2.
Članak 299. UFEU‑a i Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2052/88 od 24. lipnja 1988. o zadaćama strukturnih fondova i njihovoj učinkovitosti i o koordinaciji aktivnosti među njima i njihovih aktivnosti s aktivnostima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata, Uredbu Vijeća (EEZ) br. 4253/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe br. 2052/88 u pogledu koordiniranja aktivnosti različitih strukturnih fondova među njima samima te s projektima Europske investicijske banke i drugih postojećih financijskih instrumenata i Uredbu Vijeća (EEZ) br. 4256/88 od 19. prosinca 1988. o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2052/88 u vezi s Komponentom za smjernice EFSJP‑a treba tumačiti na način da u okolnostima poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku oni ne određuju osobe protiv kojih je moguće izvršiti Komisijinu odluku o povratu plaćenih iznosa koja je ovršni naslov.
Te osobe mora odrediti nacionalno pravo uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki