62010CP0149_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Den foreliggende præjudicielle forelæggelse vedrører fortolkningen af rammeaftalen vedrørende forældreorlov, der blev iværksat ved direktiv 96/34/EF (2) .
2. Det, der skal afklares, er omfanget af den orlov, som medlemsstaterne skal indrømme forældrene i tilfælde af tvillingefødsler. Skal der indrømmes en særskilt forældreorlov for hvert tvillingebarn? Eller er det tilstrækkeligt til at opfylde forskrifterne i rammeaftalen, at tvillingefødsler ikke behandles anderledes end fødsler af enkelte børn, og der kun tildeles én forældreorlov?
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
3. Ved direktiv 96/34/EF iværksattes rammeaftalen vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995 mellem de generelle tværfaglige organisationer (Sammenslutningen af Industri- og Arbejdsgiverorganisationer i Europa, UNICE, Det Europæiske Center for Offentlige Virksomheder og Virksomheder af Almindelig Interesse, CEEP, og Den Europæiske Faglige Samarbejdsorganisation, EFS), og som findes i bilaget til direktivet.
4. Rammeaftalen vedrørende forældreorlov tilsigter at indføre minimumsforskrifter for forældreorlov, fordi de generelle tværfaglige organisationer anser dette for et vigtigt middel til at forene arbejdsliv og familieliv og til at fremme lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder (3) .
5. Rammeaftalen er derved båret af den betragtning, at fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder i punkt 16 kræver, at der skal træffes foranstaltninger, der skal gøre det muligt for mænd og kvinder at forene deres erhvervsmæssige og familiemæssige forpligtelser (4) .
6. Rammeaftalens § 2 har følgende ordlyd:
»1. I medfør af denne aftale, dog med forbehold af stk. 2, bevilges der arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, individuel ret til forældreorlov i forbindelse med et barns fødsel eller i forbindelse med adoption af et barn, for at den pågældende kan passe dette barn i mindst tre måneder, indtil barnet har nået en nærmere fastsat alder, der kan være op til otte år, og som fastlægges af medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter.
2. For at fremme lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder finder de underskrivende parter af denne aftale, at retten til forældreorlov som defineret i stk. 1 i princippet ikke bør kunne overdrages.
3. Adgangsbetingelserne for og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov fastlægges ved lov og/eller kollektive overenskomster i medlemsstaterne under overholdelse af minimumsforskrifterne i denne aftale. Medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter kan især:
a) beslutte, om forældreorloven skal tildeles på fuldtid, på deltid, i flere dele eller i form af en afspadseringsordning
b) lade retten til forældreorlov være afhængig af en arbejdsperiode og/eller en anciennitetsperiode, som ikke må overstige et år
c) tilpasse betingelserne for adgang til og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov til de særlige omstændigheder i forbindelse med adoption
[…]«
7. Rammeaftalens § 4, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan opretholde eller indføre bestemmelser, der er gunstigere end dem, der er fastsat i denne aftale.«
8. Med hensyn til fortolkningen af rammeaftalen er følgende fastsat i § 4, stk. 6:
»Uden at det berører Kommissionens, de nationale domstoles og Domstolens respektive beføjelser, bør ethvert spørgsmål vedrørende fortolkning af denne aftale på europæisk plan i første omgang af Kommissionen forelægges for de underskrivende parter, som afgiver udtalelse herom.«
B – National ret
9. Bestemmelserne i direktiv 96/34 blev i græsk ret gennemført for ansatte inden for den offentlige sektor ved artikel 53 (»Sociale fordele, der indrømmes tjenestemænd med forsørgerforpligtelser«) i den nye lov vedrørende vedtægten for tjenestemænd i den civile offentlige administration og tjenestemænd i offentligretlige juridiske personer (lov 3528/2007), hvori bl.a. er fastsat følgende:
»[…] stk. 2. Den daglige arbejdstid for tjenestemænd, der har børn, nedsættes med to timer, såfremt den pågældendes børn er under to år, og med en time, hvis vedkommendes børn er mellem to og fire år. Tjenestemanden har ret til betalt forældreorlov på ni måneder med henblik på børnepasning, såfremt den pågældende ikke vælger ordningen med nedsat arbejdstid som omhandlet i første punktum. For enlige, efterladte eller fraskilte forældre eller forældre med en invaliditetsgrad på mindst 67% forlænges den i første punktum omhandlede nedsatte arbejdstid med seks måneder eller den i andet punktum nævnte ferie med én måned. Ved det fjerde barns fødsel forlænges den nedsatte arbejdstid med yderligere to år. […]«
10. Den forelæggende ret har anført, at der i national ret ikke er særlige regler for tildeling af forældreorlov i tilfælde af tvillingefødsler.
III – Sagens faktiske omstændigheder og hovedsagen
11. Sagsøgeren i hovedsagen, Zoi Chatzi, er tjenestemand ved skattecenter nr. 1 i Thessaloniki. Den 21. maj 2007 nedkom hun med tvillinger. Hendes arbejdsgiver tildelte hende de ni måneders forældreorlov, der i græsk ret er fastsat for beskæftigede inden for den offentlige sektor ved fødsel af et barn, med virkning fra den 20. september 2007.
12. Den 30. januar 2009 ansøgte Zoi Chatzi om tildeling af en anden periode med forældreorlov fra den 1. marts 2009. Hun anførte, at der ved en tvillingefødsel måtte tilkomme hende en ret til forældreorlov for hvert barn. Denne ansøgning blev afslået den 14. maj 2009. Zoi Chatzi anlagde sag til prøvelse af dette afslag ved den forelæggende ret, Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (5) .
13. Den forelæggende ret har anført, at Symvoulio tis Epikrateias (6) fortolker den græske bestemmelse om forældreorlov med hensyn til søskendebørn, der ikke er tvillinger, således, at forældrene har ret til ni måneders forældreorlov for hvert søskendebarn. I denne forbindelse har to overforvaltningsretter (7) afgjort, at der også ved tvillingefødsler i mangel af særlige retsforskrifter herom skal indrømmes forældreorlov for hvert tvillingebarn. Det græske statsråd har imidlertid ikke fulgt denne praksis.
IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
14. Ved afgørelse af 17. februar 2010, der indgik til Domstolen den 29. marts 2010, besluttede den forelæggende ret at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Kan det antages, at der med § 2, stk. 1, i rammeaftalen vedrørende forældreorlov, når den fortolkes sammenholdt med artikel 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der vedrører barnets rettigheder, og under hensyntagen til den forbedring af beskyttelsesniveauet for disse rettigheder, som er indtrådt med chartret om grundlæggende rettigheder, også skabes en ret til forældreorlov for barnet, således at tildeling af én forældreorlov i tilfælde af tvillingefødsel er en tilsidesættelse af artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, da den udgør en forskelsbehandling på grund af fødsel og en begrænsning af rettighederne for tvillinger i strid med proportionalitetsprincippet?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal udtrykket »fødsel« i § 2, stk. 1, i rammeaftalen vedrørende forældreorlov da forstås således, at det giver erhvervsaktive forældre en dobbelt ret til forældreorlov, som hviler på, at en tvillingegraviditet ender med to på hinanden følgende barnefødsler (tvillinger), eller skal det forstås således, at forældreorlov gives til én fødsel, uafhængigt af, hvor mange børn der fødes ved denne, uden at dette i sidstnævnte tilfælde udgør en tilsidesættelse af ligheden for loven i henhold til artikel 20 i chartret om grundlæggende rettigheder?«
15. Domstolens præsident har ved kendelse af 12. maj 2010 efterkommet den forelæggende rets begæring om en fremskyndet procedure som omhandlet i artikel 62a i Domstolens procesreglement. Under retsforhandlingerne ved Domstolen har den estiske, den græske, den polske, den tjekkiske og Det Forenede Kongeriges regering samt Europa-Kommissionen afgivet skriftlige indlæg i sagen og mundtlige indlæg under retsmødet den 7. juli 2010. Desuden har den tyske og den cypriotiske regering afgivet skriftlige indlæg i sagen.
V – Analyse
A – Indledende bemærkninger
1. Udstrækningen af Domstolens fortolkningskompetence
16. Jeg skal først kort komme ind på udstrækningen af Domstolens kompetence til at fortolke den omtvistede rammeaftale. Den tyske regering har fremhævet, at der ved fortolkningen af rammeaftalen i særlig grad skal lægges vægt på arbejdsmarkedets parters vilje, da deres rettigheder, således som de er anerkendt i artikel 28 i chartret om grundlæggende rettigheder og i artikel 155 TEUF, ellers vil blive tilsidesat.
17. Arbejdsmarkedets parters betydning ved fortolkningen af rammeaftalen kommer også til udtryk i dennes § 4, stk. 6, hvor det er anført, at »ethvert spørgsmål vedrørende fortolkning af denne aftale på europæisk plan i første omgang af Kommissionen [bør] forelægges for de underskrivende parter, som afgiver udtalelse herom«.
18. Det kan imidlertid ikke udledes heraf, at Domstolens fortolkningskompetence skulle være begrænset, såfremt der ikke foreligger en udtalelse fra rammeaftalens underskrivende parter.
19. Det påhviler Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF at fortolke direktiver inden for rammerne af præjudicielle forelæggelser. Den rammeaftale, der er knyttet som bilag til direktiv 96/34, er ganske vist indgået mellem arbejdsmarkedets parter, men blev i kraft af artikel 1 i direktiv 96/34 en integrerende bestanddel heraf og fik direktivets juridiske karakter (8) . Det fremgår således også klart af rammeaftalens § 4, stk. 6, at bestemmelserne heri gælder, uden at det berører »Domstolens beføjelser«. Udstrækningen af Domstolens fortolkningskompetence med hensyn til rammeaftalen adskiller sig dermed ikke fra dens omfattende kompetence til at fortolke andre direktivbestemmelser. Desuden kan Domstolens fortolkningskompetence, der følger af primærretten, i forvejen ikke begrænses ved en bestemmelse, der er indeholdt i et direktiv, såsom rammeaftalens § 4, stk. 6.
2. Direktiv 96/34’s anvendelighed på tjenestemænd
20. Henset til den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen er tjenestemand, skal det desuden indledningsvis afklares, om også tjenestemænd kan falde ind under det personelle anvendelsesområde for direktiv 96/34 og for den i bilaget optrykte rammeaftale.
21. Det nævnes ganske vist i rammeaftalens § 1, stk. 2, at aftalen gælder for alle arbejdstagere, hvilket kunne tyde på, at tjenestemænd er udelukket. Hverken direktivet eller rammeaftalen indeholder imidlertid holdepunkter for at antage, at deres anvendelsesområde skulle være begrænset til kontrakter, der er indgået mellem arbejdstagere og arbejdsgivere i den private sektor alene, hvorfor de også gælder for den offentlige sektor (9) . Domstolen har også anlagt en vid fortolkning af arbejdstagerbegrebet i artikel 141 EF (nu artikel 157 TEUF vedrørende lige løn til mænd og kvinder) og henført tjenestemænd herunder (10) . Domstolen støttede sig på, at det ved bestemmelsen kodificerede ligelønsprincip henhører under Fællesskabets grundlæggende principper, og at den offentlige sektor derfor ikke kan udelukkes fra dets anvendelsesområde. Domstolen har ligeledes med hensyn til direktiv 76/207/EØF (11) og 75/117/EØF (12) fastslået, at de i overensstemmelse med det i direktiverne fastsatte princip om ligebehandling af mænd og kvinder har almen betydning (13) . Da direktiv 96/34 også skal fremme ligebehandling af mænd og kvinder (14), skal arbejdstagerbegrebet ligeledes forstås i vid forstand og også omfatte tjenestemænd.
B – Det første præjudicielle spørgsmål
22. Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om rammeaftalens § 2, stk. 1, tillægger børn en individuel ret til forældreorlov, således at afvisningen af at indrømme en yderligere periode med forældreorlov i tilfælde af en tvillingefødsel udgør en krænkelse af tvillingebørnenes rettigheder.
23. Dette spørgsmål besvares med rette benægtende af alle procesdeltagerne. Rammeaftalen giver ingen holdepunkter for at antage, at barnet har et retskrav på forældreorlov. Rammeaftalen giver kun forældrene en individuel ret til forældreorlov. Dette fremgår tydeligt af ordlyden af rammeaftalens § 2, stk. 1, idet det dér udtrykkeligt er anført, at erhvervsaktive mænd og kvinder har en individuel ret til forældreorlov.
24. Denne ordlydsfortolkning støttes også af formålsbetragtninger. Ifølge indledningen til rammeaftalen og dennes § 1, stk. 1, er hensigten og formålet med forældreorloven at gøre det lettere at forene arbejdsliv og familieliv for erhvervsaktive forældre og at fremme ligebehandling af mænd og kvinder. Til opfyldelse af dette formål tildeles erhvervsaktive forældre ved rammeaftalen en individuel ret til forældreorlov, og derved reguleres retsforholdet mellem forældrene og deres arbejdsgivere (15) . Med henblik på at opnå målet om en bedre forening af familiemæssige og arbejdsmæssige forpligtelser er det heller ikke påkrævet, at barnet indrømmes et retskrav på forældreorlov.
25. En anden fortolkning af rammeaftalen følger heller ikke af artikel 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som den forelæggende ret har henvist til. Det bestemmes heri, at børn har ret til den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for deres trivsel. For at efterkomme denne ret til beskyttelse og omsorg er det imidlertid ikke nødvendigt at tillægge børn et selvstændigt retskrav på, at forældrene tildeles forældreorlov. Det er tilstrækkeligt, at et sådant krav tilkommer forældrene, der jo i sidste ende bestemmer, hvordan børnene skal passes, og som også kan beslutte sig for at sikre børnenes pasning og omsorg på anden måde end ved at fremsætte krav om forældreorlov.
C – Det andet præjudicielle spørgsmål
26. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om der i medfør af rammeaftalen skal indrømmes et særskilt retskrav på forældreorlov for hvert tvillingebarn, eller om det er tilstrækkeligt til at opfylde forskrifterne i rammeaftalen, at tvillingefødsler ikke behandles anderledes end fødsler af enkelte børn, og at der kun tildeles én forældreorlov.
27. Dette spørgsmål opstår på tilsvarende vis ved fødsel af trillinger, firlinger osv. Da der i hovedsagen er tale om en tvillingefødsel, vil jeg i det følgende tage udgangspunkt i en sådan konstellation.
1. Fortolkning af rammeaftalens § 2, stk. 1
28. Ifølge rammeaftalens § 2, stk. 1, har arbejdstagere, mænd såvel som kvinder, »individuel ret til forældreorlov i forbindelse med et barns fødsel eller i forbindelse med adoption af et barn, for at den pågældende kan passe dette barn i mindst tre måneder«. En lignende ordlyd findes i artikel 33, stk. 2, i Unionens charter om grundlæggende rettigheder, der bl.a. bestemmer, at enhver »for at kunne forene familieliv og arbejdsliv har […] ret til […] forældreorlov efter et barns fødsel eller ved adoption af et barn«.
29. De følgende bemærkninger vedrørende den nærmere forståelse af denne bestemmelse angår først kun den minimumsvarighed af forældreorloven på tre måneder, der er fastsat i direktivet. Først i anden omgang skal det afklares, hvilke konsekvenser det har, når en medlemsstat fastsætter en forældreorlov af længere varighed.
30. Den cypriotiske og Det Forenede Kongeriges regering har med rette gjort opmærksom på, at brugen af ental (»et barns fødsel«, »passe dette barn«) (16) taler for, at retten til forældreorlov gælder separat for hvert barn. I rammeaftalen anføres det ikke generelt, at forældreorloven skal benyttes til »børnepasning«, men retten til orlov individualiseres derimod til et bestemt barn, nemlig »dette barn«, hvis fødsel orloven er forbundet med. Dette skal forstås således, at hver fødsel af et barn afføder en særskilt ret til en forældreorlov på mindst 3 måneder.
31. Rammeaftalens ordlyd giver således belæg for en antagelse om, at der ved tvillingefødsler opstår en særskilt ret til forældreorlov for hvert barn.
32. Andre procesdeltagere er af den opfattelse, at retten til forældreorlov er snævert forbundet med selve »fødslen«, uanset hvor mange børn der fødes, hvilket jeg ikke finder overbevisende. Efter min mening kan en sådan fortolkning ikke støttes på ordlyden af rammeaftalens § 2, stk. 1. Bestemmelsen taler nemlig ikke blot om forældreorlov efter en fødsel, men derimod om fødsel af »et barn« for at muliggøre en pasning af »dette barn«. Normteksten fokuserer dermed ikke på fødslen, men på det pågældende barn, og tager udgangspunkt i det princip, at der skal indrømmes en forældreorlov pr. barn.
33. Denne fortolkning, hvorefter § 2, stk. 1, ikke er forbundet med selve fødslen, uanset antallet af fødte børn, men derimod med de fødte børn, bekræftes af Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Luxembourg (17) . I denne dom fastslog Domstolen i forbindelse med spørgsmålet om den tidsmæssige anvendelighed af forældreorlovsdirektivet udtrykkeligt, at der også er ret til forældreorlov i en situation, hvor barnet allerede blev født før direktivets ikrafttræden. Domstolen begrundede dette med, at det ikke er fødslen og fødselsdatoen, der er afgørende for retten til forældreorlov, men alene den omstændighed, at der forefindes et barn på tidspunktet for ansøgningens indgivelse (18) . Fokuseres der imidlertid på barnet og ikke på fødslen, forekommer det utilladeligt at opstille et princip, hvorefter hver fødsel, uanset antallet af fødte børn, kun giver ret til én forældreorlov. Der skal snarere fokuseres på begge tvillinger, hvilket gør det nærliggende at gå ud fra, at der foreligger to særskilte krav på forældreorlov.
34. Som mellemresultat må det derfor konstateres, at rammeaftalens § 2, stk. 1, efter sin ordlyd fastsætter et særskilt krav på forældreorlov for hvert barn, der fødes Det kan ikke udledes af rammeaftalens ordlyd, at der skulle gælde noget andet ved tvillingefødsler.
2. Formålsfortolkning
35. Hensigten og formålet med rammeaftalen taler ikke for at begrænse den fortolkning, der følger af ordlyden.
36. Formålet med rammeaftalen er at styrke foreningen af arbejdsliv og familieliv, idet forældrene i en bestemt periode får mulighed for selv at passe deres børn uden derved at få erhvervsmæssige ulemper (19) . Forældrene skal kunne forene deres erhvervsmæssige og familiemæssige forpligtelser (20) . På denne måde skal fødselshyppigheden, henset til den demografiske udvikling, også påvirkes positivt (21) . Samtidig skal såvel kvindernes erhvervsfrekvens som ligebehandlingen af mænd og kvinder styrkes ved forældreorloven (22) .
37. Det resultat, som jeg nåede frem til ved ordlydsfortolkningen, hvorefter der gælder en særskilt ret til forældreorlov for hvert af tvillingebørnene, er specielt egnet til at fremme ovennævnte mål i rammeaftalen. En særskilt ret til forældreorlov på tre måneder for hvert tvillingebarn er bedst egnet til at hjælpe forældre, der er særligt belastet af pasningen af tvillinger, med at forene deres erhvervsmæssige og familiemæssige pligter. Den kan desuden udgøre en tilskyndelse for den af forældrene, der passer børnene – hvilket i praksis stadig oftest er moderen – til ikke at opgive sin erhvervsmæssige beskæftigelse, henset til de udfordringer, der følger med en tvillingefødsel.
38. Nogle af procesdeltagerne har dog hertil indvendt, at tvillingebørn passes på samme tid, og at rammeaftalens hensigt og formål derfor i tilstrækkelig grad opfyldes, hvis forældre til tvillinger kun tildeles én forældreorlov.
39. Denne indvending kan dog ikke ændre ved resultatet. En fortolkning i lyset af det EU-retlige ligebehandlingsprincip er til hinder for kun at tildele én forældreorlov ved tvillingefødsler.
40. Det må dog medgives, at pasningen af tvillinger kan medføre nogle synergieffekter. Alligevel er den byrde, der er forbundet med pasningen af tvillinger, væsentlig større, og den kan ikke sammenlignes med den, der er forbundet med pasningen af et enkelt barn. Da de har samme alder, har de ganske vist som udgangspunkt også de samme behov, men disse behov skal dels dækkes to gange, og der er desuden ingen garanti for, at tvillinger eksempelvis er sultne på samme tidspunkt eller sover på samme tidspunkt. Hvis man kun tildelte forældre til tvillinger én forældreorlov ligesom til forældre med ét barn, ville man abstrahere fra denne forskel og dermed med urette behandle forskellige sagsforhold ens.
41. I det følgende skal to eksempler illustrere, at tildeling af blot en enkelt forældreorlov til tvillinger er i strid med ligebehandlingsprincippet.
42. Kommissionen har med rette henvist til, at forældreorloven efter forbilledet i rammeaftalen ikke umiddelbart skal afholdes i forlængelse af barselsorloven, men også kan tages senere. Således angives i § 2, stk. 1, den tidsmæssige ramme, inden for hvilken medlemsstaterne kan fastsætte forældreorloven, til barnets ottende år. Dette medfører, at forældreorloven ved i kronologisk orden fødte søskendebørn for den førstefødte også kan tages efter det andet barns fødsel.
43. Også i en sådan konstellation kan forældre, der er blevet tildelt forældreorlov på grund af et af børnene, imidlertid passe begge børn, uden at rammeaftalen giver grundlag for, at forældreorloven for det andet barn så skal bortfalde. På tilsvarende vis må argumentet om den samtidige pasningsmulighed heller ikke ved tvillinger begrænse retten til forældreorlov til en enkelt orlov.
44. Følgende eksempel taler også imod kun at tildele én forældreorlov til tvillinger: Med udgangspunkt i forbilledet i rammeaftalen, hvor det lægges til grund, at forældreorloven kan tages inden for en mulig tidsramme på otte år, kan forældre til søskendebørn beslutte at tage orloven for et barn, mens det endnu er et spædbarn, og dermed følge denne udviklingsfase mere intensivt, mens de kan tage forældreorloven for det andet barn i skolefasen for dér at yde barnet særlig støtte. Forældre til tvillinger ville blive frataget denne fleksibilitet, hvis de i tilfælde af tvillinger kun fik tildelt én forældreorlov. Her er der ligeledes tale om en retsstridig ulige behandling.
45. For så vidt som den græske regering på retsmødet fremhævede, at behovet for intensiv pasning ved tvillinger ophører på samme tid, og der derfor kun skal tildeles én forældreorlov, skal jeg henvise til, at forældreorloven efter de græske bestemmelser kan tages inden for barnets første fire år. Den græske lovgiver har således også fastsat en vid tidsmæssig ramme, inden for hvilken forældrene kan vælge tidspunktet for forældreorloven. Denne mulighed ville de blive frataget ved tvillinger, hvis forældrene kun fik tildelt én forældreorlov ved tvillingesøskende.
46. I det følgende skal jeg behandle en indvending fra den tyske regering. Denne regering har henvist til, at det først er i den nye affattelse af rammeaftalen vedrørende forældreorlov (23), at der er blevet indsat særlige regler for handicappede og langtidssyge børn. Heri bestemmes det i § 3, stk. 3, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter bør vurdere behovet for at tilpasse betingelserne for adgang til og gennemførelsesbestemmelserne vedrørende forældreorlov til behovet hos forældre til børn med et handicap eller en langvarig sygdom. Den tyske regering har udledt af den omstændighed, at den særlige situation ved fødsel af flere børn ikke er nævnt i den nye affattelse, at denne situation hverken er reguleret i den nye eller i den gamle affattelse af direktivet. Den kan således kun ændres af arbejdsmarkedets parter for fremtiden.
47. Dette argument finder jeg ikke overbevisende, fordi tavsheden med hensyn til fødsler af flere børn i den nye rammeaftale lige så godt kan tjene som argument for, at de falder ind under de almindelige bestemmelser om forældreorlov i § 2, stk. 1, i den oprindelige affattelse af rammeaftalen, hvilket jeg har gjort mig til talsmand for. Forholder det sig således, er der nemlig overhovedet ikke noget behov for særlige bestemmelser, hvilket tavsheden i den nye affattelse af rammeaftalen fra 2010 lige så godt kan give belæg for.
48. Nogle procesdeltagere har desuden henvist til et forslag fra Kommissionen (24) til ændring af direktiv 92/85/EØF (25) om moderbeskyttelse. Dette skal ændres således, at medlemsstaterne opfordres til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre sig, at der bl.a. ved en fødsel af flere børn indrømmes ekstra barselsorlov. Af den omstændighed, at der her kun planlægges en forlængelse og ikke en fordobling af orloven, kan der imidlertid ikke drages slutninger vedrørende fortolkningen af rammeaftalen vedrørende forældreorlov. Som Kommissionen med rette gjorde opmærksom på under retsmødet, forfølger disse direktiver nemlig forskellige formål. Genstanden for moderbeskyttelsesdirektivet er i første række beskyttelse af kvindens fysiske tilstand (26), hvorimod forældreorlovsdirektivet vedrører pasning af barnet med henblik på en forening af arbejds- og familieliv. Mens beskyttelsen af kvindens fysiske tilstand efter en tvillingefødsel i tilstrækkelig grad kan varetages ved blot at forlænge barselsorloven, kan dette resultat ikke overføres på kravene med hensyn til forældreorloven, der tjener et andet formål.
49. Procesdeltagerne har desuden påberåbt sig Domstolens praksis, hvorefter en orlov, der er garanteret efter fællesskabsretten, ikke kan gøre indgreb i en anden orlov garanteret efter fællesskabsretten (27) . Disse domme vedrørte imidlertid orlovsperioder, der tjente forskellige formål – i Merino Gómez-sagen således barsels- og årlig ferie (28) . I det foreliggende tilfælde er der imidlertid ikke tale om en konflikt mellem forskellige orlovstyper. Man kunne dog godt overveje, om de her omhandlede orlovsrettigheder ikke alligevel forfølger forskellige formål. Man kunne for så vidt argumentere for, at det ene orlovskrav tjener til pasning af den første tvilling, og det andet pasning af den anden tvilling. Også for så vidt kunne orlovskravene forfølge forskellige formål. Det afgørende måtte være, hvor vidt eller snævert begrebet »forskelligt formål« skal forstås. Jeg anser det imidlertid ikke for fornødent endeligt at afklare, om ovennævnte retspraksis kan overføres på det foreliggende tilfælde, da der allerede foreligger tilstrækkelige argumenter, der taler for, at rammeaftalens § 2, stk. 1, skal fortolkes således, at der for hvert barn, uanset om det er en tvilling eller et enkelt barn, skal indrømmes en ret til forældreorlov.
50. Der skal endelig knyttes nogle bemærkninger til medlemsstaternes beføjelse til frit at fastlægge den tidsmæssige ramme for forældreorloven inden for grænsen på de otte år, der er fastsat i rammeaftalen. Denne kompetence fremgår af rammeaftalens § 2, stk. 1. Det sidste punktum lyder således i den tyske affattelse: »Die genauen Bestimmungen sind von den Mitgliedstaaten und/oder Sozialpartnern festzulegen« [o.a.: Den danske version heraf har følgende ordlyd: »[…], og som fastlægges af medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter«]. I den tyske affattelse springer det ikke umiddelbart i øjnene, hvad denne tillægssætning vedrører. Dette kan dog udledes ved at kaste et blik på de andre sprogversioner af rammeaftalen. Disse versioner indeholder i tilknytning til aldersgrænsen på otte år i stedet for denne tillægssætning en bisætning, der overlader det til medlemsstaterne at fastsætte aldersgrænsen for afholdelse af forældreorloven (29) . Medlemsstaternes eller arbejdsmarkedets parters nærmere fastsættelse vedrører herefter den tidsramme, inden for hvilken forældreorloven skal afholdes under overholdelse af grænsen på otte år.
51. Med udgangspunkt i denne kompetence for medlemsstaterne til at fastlægge en konkret maksimumsalder for barnet til afholdelse af forældreorlov kunne man forestille sig, at de bestemte, at forældreorloven kun kunne afholdes i løbet af de tre måneder, der følger efter afslutningen af barselsorloven. Så ville der teoretisk set gælde en særskilt ret for hver tvilling, men i praksis ville der kun tilkomme forældrene én forældreorlov, da den ville skulle afholdes for begge tvillinger på samme tid. Ved fastlæggelsen af rammerne for afholdelse af forældreorloven har medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter et vidtgående spillerum med hensyn til fastlæggelsen af afholdelsen af forældreorloven. Ved udøvelsen af dette skøn skal medlemsstaterne dog også sikre sig, at rammeaftalens praktiske vi rkning ikke hindres. Den konkrete udformning af tidsrammen må altså ikke føre til, at de to særskilte perioder på tre måneder med forældreorlov, der tilkommer forældrene, rent faktisk ikke kan indrømmes for tvillingebørn.
52. Som mellemresultat må det følgelig fastslås, at forældre til tvillinger i medfør af rammeaftalen skal tildeles to særskilte krav på forældreorlov af mindst tre måneders varighed.
3. Om en varighed af forældreorloven, der går ud over mindstekravet
53. Som anført ovenfor lå den i rammeaftalen som minimumskrav fastlagte varighed af forældreorloven på tre måneder til grund for min hidtidige gennemgang.
54. Det skal endnu undersøges, hvilke konsekvenser det forestående fortolkningsresultat har, når en medlemsstat indrømmer en forældreorlov, der går ud over minimumsorloven. De af medlemsstaterne fastsatte perioder med forældreorlov er af stærkt varierende længde. Eksempelvis indrømmes der efter lovgivningen i Det Forenede Kongerige en forældreorlov på 13 uger, efter lovgivningen i Grækenland er der ret til ni måneders orlov for ansatte inden for den offentlige sektor, og i andre medlemsstater er der ret til orlov i tre år (f.eks. i Tyskland, Frankrig, Litauen, Spanien og Tjekkiet (30) ).
55. Man kan herefter rejse spørgsmålet, om den i national ret fastsatte forældreorlov for ét barn også skal fordobles ved fødsel af tvillinger.
56. Udgangspunktet for besvarelse af dette spørgsmål er det faktum, at rammeaftalen kun indeholder minimumsforskrifter (31) . Ifølge rammeaftalen forlanges det kun, at en medlemsstat fastsætter en periode med forældreorlov af mindst tre måneders varighed for hvert barn. Beslutter en medlemsstat sig for at indrømme en forældreorlov, der går ud over dette minimum, tilkommer der den et vidt spillerum ved den nærmere udformning heraf. En sådan orlov, der går ud over minimumskravet, skal principielt også indrømmes på samme betingelser for alle de personer, der henhører under direktivets anvendelsesområde, medmindre forskelsbehandlingen kan begrundes objektivt (32) .
57. Indfører en medlemsstat en længere forældreorlov, så udstrækker dens spillerum sig ikke kun til fastlæggelse af en højere absolut varighed af forældreorloven pr. barn. Ved indrømmelsen af en længere forældreorlov har den ligeledes mulighed for at fastsætte forskrifter for det tidsmæssige sammenfald af krav på forældreorlov for forskellige børn. Dette følger allerede af den hensigt og det formål, der forfølges med rammeaftalen, nemlig fremme af mulighederne for at forene arbejds- og familieliv. For så vidt kan der forefindes en objektiv begrundelse for den ulige behandling i forhold til fødsler af et enkelt barn. Det Forenede Kongeriges regering har således under retsmødet anført, at en ulige behandling kan være berettiget ved en forældreorlov af længere varighed, hvilket fortrinsvis er op til medlemsstaterne at vurdere.
58. Navnlig ved en længere forældreorlov kan den gentagne tildeling af fuld forældreorlov – således som den estiske og den tyske regering med rette har anført – føre til en så lang uafbrudt forældreorlov, at den ikke længere fremmer opnåelsen af det dermed tilstræbte formål om tilbagevenden til erhvervslivet, men endog giver modsatrettede incitamenter, eller i hvert fald gør denne tilbagevenden væsentligt sværere. Det betones da også i punkt 6 i de generelle betragtninger til rammeaftalen, at foranstaltningerne til forening af arbejdsliv og familieliv bør tage hensyn til såvel virksomhedernes som arbejdstagernes behov.
59. Derudover er det ikke indlysende, at den særlige belastning ved pasning af tvillinger nødvendiggør flere perioder med forældreorlov, hvis orloven allerede ved et enkelt barn er meget længere end den EU-retlige minimumsvarighed på tre måneder. I en sådan situation kan det faktum, at der med pasning af tvillinger er forbundet synergieffekter, tillægges særlig betydning. Jo længere den forældreorlov, der allerede er indrømmet for ét barn, er, jo mere udligner den merbelastningen ved tvillinger, hvilket ikke sker ved en orlov på tre måneder.
60. Det må således fastholdes, at der, også når en medlemsstat har fastsat en længere forældreorlov end den orlov på mindst tre måneder, der følger af rammeaftalen, principielt tilkommer forældrene en ret til forældreorlov for hvert tvillingebarn. Dog indebærer princippet om ligebehandling ikke en skematisk fordobling af det krav på forældreorlov, der går ud over minimumsvarigheden på tre måneder, men det kan, henset til de formål, der forfølges med rammeaftalen, være berettiget at fastsætte forskrifter om den tidsmæssige beregning, som reducerer forældreorloven i forhold til en dobbelt tildeling. De nødvendige afvejninger skal medlemsstaten foretage under hensyn til det formål, der forfølges med rammeaftalen, nemlig at fremme foreneligheden af arbejds- og familieliv.
61. Den græske lovgiver har ikke fastsat en udtrykkelig modregningsregel ved tvillingefødsler. Den forelæggende ret skal efterprøve, om den ved fortolkning af den nationale ret kan udlede en modregningsregel, der opfylder de nævnte kriterier. Er dette ikke tilfældet, skal der ifølge direktivet principielt indrømmes dobbelt forældreorlov.
VI – Stillingtagen
62. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som Dioikitiko Efeteio Thessalonikis har forelagt, som følger:
»1) § 2, stk. 1, i den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995, og som er optrykt som bilag til Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS, som ændret ved Rådets direktiv 97/75/EF af 15. december 1997, skal ikke fortolkes således, at den tillægger børn en individuel ret til forældreorlov.
2) § 2, stk. 1, i den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995, og som er optrykt som bilag til Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS, som ændret ved Rådets direktiv 97/75/EF af 15. december 1997, skal fortolkes således, at erhvervsaktive mænd og kvinder har en individuel ret til en periode med forældreorlov på mindst tre måneder for hvert barn ved en tvillingefødsel.«
(1) .
(2)  –	Rådets direktiv 96/34/EF af 3.6.1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE, CEEP og EFS (EFT L 145, s. 4), som ændret ved Rådets direktiv 97/75/EF af 15.12.1997 (EFT 1998 L 10, s. 24), (herefter »direktiv 96/34« eller »forældreorlovsdirektivet«). Rådets direktiv 2010/18/EU af 8.3.2010 om iværksættelse af den reviderede rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP og EFS, og om ophævelse af direktiv 96/34/EF skal gennemføres senest den 8.3.2012 og finder således ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde. Det indeholder i øvrigt heller ingen relevante ændringer for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål.
(3)  –	Jf. første afsnit i indledningen til rammeaftalen.
(4)  –	Punkt 4 i de generelle betragtninger til rammeaftalen.
(5)  –	Overforvaltningsretten i Thessaloniki.
(6)  –	Statsrådet.
(7)  –	Dioikitiko Efeteio Athinon og Dioikitiko Efeteio Thessalonikis.
(8)  –	Jf. dom af 15.4.2008, sag C-268/06, Impact, Sml. I, s. 2483, præmis 58, hvori der henvises til mit forslag til afgørelse i den pågældende sag af 9.1.2008, punkt 87.
(9)  –	Jf. i denne retning dom af 4.7.2006, sag C-212/04, Adeneler, Sml. I, s. 6057, præmis 54 ff., og af 7.9.2006, sag C-180/04, Vassallo, Sml. I, s. 7251, præmis 32.
(10)  –	Jf. dom af 2.10.1997, sag C-1/95, Gerster, Sml. I, s. 5253, præmis 18.
(11)  –	Rådets direktiv 76/207/EØF af 9.2.1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår (EFT L 39, s. 40).
(12)  –	Rådets direktiv 75/117/EØF af 10.2.1975 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om gennemførelse af princippet om lige løn til mænd og kvinder (EFT L 45, s. 19).
(13)  –	Dom af 21.5.1985, sag 248/83, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1459, præmis 16.
(14)  –	Punkt 4 og 7 i de generelle betragtninger til rammeaftalen og første afsnit i indledningen til rammeaftalen.
(15)  –	Dom af 14.4.2005, sag C-519/03, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3067, præmis 46.
(16)  –	I den franske version er det tilsvarende udtryk: »naissance d’un enfant/pour pouvoir s’occuper de cet enfant«, i den engelske version står der: »the birth of a child/to enable them to take care of that child« og i den græske »λόγω γέννησης ή υιοθεσίας παιδιού/ώστε να μπορέσουν να ασχοληθούν με το παιδί αυτό«.
(17)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, nævnt i fodnote 15.
(18)  –	Dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, nævnt i fodnote 15, præmis 47.
(19)  –	Jf. rammeaftalens § 1, stk. 1.
(20)  –	Punkt 4 i de generelle betragtninger til rammeaftalen.
(21)  –	Jf. punkt 7 i de generelle betragtninger til rammeaftalen.
(22)  –	Punkt 4 og 7 i de generelle betragtninger til rammeaftalen og første afsnit i indledningen til rammeaftalen.
(23)  –	Findes i bilaget til direktiv 2010/18/EU, nævnt i fodnote 2.
(24)  –	KOM(2008) 637 endelig.
(25)  –	Rådets direktiv 92/85/EØF af 19.10.1992 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af sikkerheden og sundheden under arbejdet for arbejdstagere, som er gravide, som lige har født, eller som ammer (tiende særdirektiv i henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 89/391/EØF) (EFT L 348, s. 1, herefter »moderbeskyttelsesdirektivet«).
(26)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, nævnt i fodnote 15, præmis 32.
(27)  –	Dom af 20.1.2009, forenede sager C-350/06 og C-520/06, Schultz-Hoff, Sml. I, s. 179, præmis 26, og af 18.3.2004, sag C-342/01, Merino Gómez, Sml. I, s. 2605, præmis 32 og 33, dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, nævnt i fodnote 15, præmis 33, og dom af 20.9.2007, sag C-116/06, Kiiski, Sml. I, s. 7643, præmis 56.
(28)  –	Merino Gómez-dommen, nævnt i fodnote 27.
(29)  –	Jf. eksempelvis den franske version: »[…] au moins trois mois jusqu’à un âge déterminé pouvant aller jusqu’à huit ans, à définir par les États membres et/ou les partenaires sociaux«, den engelske: »[…] for at least three months, until a given age up to 8 years to be defined by Member States and/or management and labour«, eller den græske: »[…] τουλάχιστον επί τρεις μήνες, μέχρι μιας ορισμένης ηλικίας, η οποία μπορεί να φθάσει μέχρι τα 8 έτη και προσδιορίζεται από τα κράτη μέλη ή/και τους κοινωνικούς εταίρους«.
(30)  –	I Tyskland for hver af forældrene, indtil barnet fylder fire år, i de øvrige medlemsstater for begge forældre tilsammen.
(31)  –	Jf. blot tiende betragtning til direktiv 96/34.
(32)  –	Jf. generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse af 18.1.2005 i sag C-519/03, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3067, punkt 49.