62003CJ0511_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑511/03. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Hoge Raad der Nederlanden (Hollandia) a Bírósághoz 2003. december 8‑án érkezett, 2003. december 5‑i határozatával terjesztett elő az előtte
a Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
és
a Ten Kate Holding Musselkanaal BV,
a Ten Kate Europrodukten BV,
a Ten Kate Produktie Maatschappij BV
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: A. Rosas (előadó) tanácselnök, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus és A. Ó Caoimh bírák,
főtanácsnok: C. Stix‑Hackl,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2004. december 2‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Ten Kate Holding Musselkanaal BV, a Ten Kate Europrodukten BV és a Ten Kate Produktie Maatschappij BV képviseletében H. Bronkhorst és J. A. M. A. Sluysmans advocaten,
– a holland kormány képviseletében H. G. Sevenster és J. G. M. van Bakel, meghatalmazotti minőségben,
– a francia kormány képviseletében R. Abraham és E. Puisais, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében T. van Rijn, A. Bordes és H. van Vliet, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2005. február 17‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem lényegében a tagállam amiatti felelősségére vonatkozó közösségi jog értelmezésére irányul, hogy nem indított a Bíróság előtt az Európai Közösségek Bizottsága ellen keresetet.
2. E kérdéseket a holland állam és a Ten Kate Holding Musselkanaal BV, a Ten Kate Europrodukten BV és a Ten Kate Produktie Maatschappij BV (a továbbiakban: Ten Kate és társai) – borjúk számára készülő mesterséges tej gyártásához sertészsír átalakításával fehérjéket előállító társaságok – között folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő. E jogvita célja a holland állam felelősségének megállapítása az ilyen fehérjék forgalomba hozatalának a Ten Kate és társai számára történt lehetetlenné válása miatt őket ért kárért.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3. A Bizottság elfogadta a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmára és az emlősökből nyert fehérjéket tartalmazó takarmányokra vonatkozó védekezési intézkedésekről szóló, 1994. június 27‑i 94/381/EK határozatot (HL L 172., 23. o.). E határozat 1. cikke előírja:
„(1) A jelen határozatról való értesítést követő 30 napon belül a tagállamok minden kérődző esetében megtiltják az emlősállati szövetből nyert fehérjével történő takarmányozást.
(2) Azokat a tagállamokat azonban, amelyek képesek a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérje közötti különbségtételt lehetővé tévő rendszert bevezetni, a Bizottság a 90/425/EGK rendelet 17. cikkében meghatározott eljárás szerint felhatalmazza, hogy a kérődzők kérődzőkön kívüli állatfajtákból nyert fehérjével történő takarmányozását engedélyezzék.” [nem hivatalos fordítás]
4. Az egyes élő állatok és állati termékek Közösségen belüli kereskedelmében a belső piac megvalósításának céljával alkalmazandó állat-egészségügyi és tenyésztéstechnikai ellenőrzésekről szóló, 1990. június 26‑i 90/425/EGK tanácsi irányelv (HL L 224., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 10. kötet, 138. o.) 17. cikke ekként rendelkezik:
„Azon esetekben, amikor az e cikkben meghatározott eljárásra történik hivatkozás, a 68/361/EGK határozat alapján létrehozott Állat-egészségügyi Állandó Bizottság hoz döntést, a 89/662/EGK irányelv 17. cikkében meghatározott módon.”
5. A belső piac megvalósításának céljával a Közösségen belüli kereskedelemben alkalmazható állat-egészségügyi ellenőrzésekről szóló, 1989. december 11‑i 89/662/EGK tanácsi irányelv (HL L 395., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 9. kötet, 214. o.) helyesbített (HL 1990. L 151., 40. o.) 17. cikke ekként rendelkezik:
„(1) Amennyiben az e cikkben meghatározott eljárást kell alkalmazni, akkor az ügyeket az elnök saját kezdeményezésére vagy egy tagállam kérésére, haladéktalanul a 68/361/EGK tanácsi határozattal felállított Állat-egészségügyi Állandó Bizottság (a továbbiakban: bizottság) elé terjeszti.
(2) A Bizottság képviselője tervezetet nyújt be a bizottsághoz a szükséges intézkedésekről. A bizottság a tervezetre vonatkozó véleményét két napon belül alakítja ki. Az olyan határozatok esetében, amelyeket a Bizottság javaslata alapján a Tanácsnak kell elfogadnia, a véleményt a Szerződés 148. cikkének (2) bekezdésében [jelenleg az EK 205. cikk (2) bekezdése] megállapított többséggel fogalmazzák meg [helyes fordítása: többséggel kell megfogalmazni]. A Bizottságon [helyes fordítása: bizottságon] belül a tagállamok képviselőinek szavazatait az e cikkben meghatározott módon kell súlyozni. Az elnök nem szavazhat.
(3) A Bizottság a tervezett intézkedéseket elfogadja, ha azok összhangban vannak a bizottság véleményével.
(4) Ha a tervezett intézkedések nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottság a meghozandó intézkedésekről haladéktalanul javaslatot terjeszt a Tanács elé.
A Tanács minősített többséggel határoz.
Amennyiben a Tanács a véleményezésétől számított 15 napos határidő letelte után nem döntött, a javaslatot a Bizottság fogadja el, kivéve ha a Tanács egyszerű többséggel visszautasította az említett intézkedéseket.”
6. A kérdést előterjesztő bíróság határozatában a 17. cikk 1990‑ben történt helyesbítése előtti szövegét idézi. E szöveg (2) bekezdése a következőt írta elő: „A bizottság a tervezetre vonatkozó véleményét az elnök által az ügy sürgősségétől függően kitűzött határidőn belül alakítja ki” [nem hivatalos fordítás].
7. A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma kórokozójának hatástalanítására tekintettel az állati hulladékok feldolgozására szolgáló alternatív hőkezelő rendszerek jóváhagyásáról szóló, 1996. július 18‑i 1996/449/EK bizottsági határozat (HL L 184., 43. o.) megtiltotta az emlősökből származó állati hulladékok feldolgozását, egy meghatározott eljárást, a hőkezelést kivéve. Az érintett vállalkozások berendezései átalakításának vagy cseréjének lehetővé tétele érdekében a hatálybalépés napjaként 1997. április 1‑jét állapították meg.
A nemzeti szabályozás
8. A előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdésében írt engedély megszerzése érdekében a több szakmát érintően az állati takarmány forgalmazására létrejött, közjogi rendelkezések hatálya alá tartozó szövetség (Productschap voor veevoeder, a továbbiakban: Productschap) az érintett gazdasági szereplőkkel és a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal folytatott egyeztetést követően az állati eredetű termékek takarmányban történő feldolgozásáról szóló, 1994. november 9‑i rendelet (Verordening Vvr verwerking regeling dierlijke produkten in diervoeders, 1994., a továbbiakban: 1994. évi rendelet) mellékleteként az úgynevezett „fehérjék megkülönböztetéséről szóló” jegyzőkönyvben olyan termelő- és ellenőrzőrendszert dolgozott ki, amellyel a kérődzők fehérjéit a más állatfajtákból, mint például sertésből nyert fehérjéktől meg lehet különböztetni.
9. A holland kormány 1994. november 29‑én kelt levelével a 94/381 határozatnak megfelelően, a 90/425 irányelv 17. cikke szerinti eljárásban kérelmezte a Bizottságnál a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyv felhasználásának engedélyezését.
10. A Bizottság engedélyére várva a hatáskörrel rendelkező miniszter az 1994. évi rendeletet nem hagyta jóvá. A Ten Kate és társai termelési eljárásukat a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyvhöz igazították. Az országos állat- és húsvizsgáló szolgálat (Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, a továbbiakban: RVV) a Ten Kate és társai számára engedélyezte, hogy tevékenységüket eszerint gyakorolják.
11. A holland kormány 1995. december 18‑i levelében felhívta a Bizottságot az engedélyezési eljárás megkezdésére. Kérelmét 1997. június 27‑i levelében megismételte, hangsúlyozva a végleges válasz fontosságát avégett, hogy a Holland Királyság e tárgyban világos választ adhasson a vállalkozásoknak.
12. A 96/449 határozat elfogadását követően a holland szabályozást a késztermék-hőkezelési rendszerekről szóló, 1997. március 25‑i rendelet (Regeling warmtebehandelingssytemen en einproducten, Stcrt. 1997, n° 61) módosította, amely 1997. július 30‑án lépett hatályba. Tekintettel az új szabályozásban előírt hőkezelés folytán szükségessé vált jelentős beruházásokra, és arra, hogy még mindig semmi jele nem volt annak, hogy a Bizottság a 94/381 határozat alapján megadná az engedélyt, a Ten Kate és társai a sertészsírból nyert fehérjék előállítását felfüggesztették.
13. A hatáskörrel rendelkező miniszter 1998. március 9‑i levelében felkérte a Productschapot, hogy az 1994. évi rendeletet hozza összhangba a 94/381 határozattal, mivel európai szinten nem születik rövid időn belül határozat a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyv vonatkozásában. A Produktschap elnöke 1998. június 30‑án új határozatot fogadott el, melyben a húsliszt előállítását e jegyzőkönyvnek megfelelően megtiltotta.
14. A mezőgazdasági, természetvédelmi és halászati államtitkár 1999. február 22‑én rendeletet bocsátott ki az állati takarmányokban a húsliszt tilalmáról (Regeling verbod diermelen in diervoeders, Stcrt. 1999, nº 37), mely 1999. március 1‑jén lépett hatályba.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
15. A Ten Kate és társai 1998. február 24‑én keresetet indítottak a Rechtbank te ‘s-Gravenhage előtt a holland állam ellen abból eredő káruk megtérítése iránt, hogy sertészsírból nyert fehérje 1997. július 30. óta nem állítható elő, és hogy az 1997. július 30. előtt felhalmozott készlet ezen időpont után nem adható el. Keresetüket az annak biztosításához szükséges állami intézkedések elmulasztására alapozták, hogy a Bizottság megadja a kért engedélyt. Többek között arra hivatkoztak, hogy az államnak az EK‑Szerződés 175. cikke (jelenleg EK 232. cikk) alapján keresetet kellett volna indítania a Bizottság ellen intézményi mulasztás megállapítása iránt.
16. Az elsőfokú bíróság e kérelmet elutasította. A fellebbezési eljárásban a Gerechtshof te ‘s Gravenhage annak helyt adott.
17. Az alapeljárásban részt vevő egyetlen fél sem vitatja, hogy a Ten Kate és társai nem indíthattak maguk intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet a Bizottság ellen, mivel nem voltak személyükben érintettek. Az EK‑Szerződés 215. cikke (jelenleg EK 288. cikk) szerinti kártérítési keresettel pedig nem lehetne elérni, hogy a Ten Kate és társai folytathassák tevékenységüket.
18. A Hoge Raad számára az államnak az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítása tekintetében meglévő mérlegelési jogköre kérdéses. Megállapítja, hogy az állam a nemzetközi kapcsolatok politikája területén széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az állam felelősségének mérlegeléséhez először is azt kell eldönteni, hogy a holland nemzeti jog vagy a közösségi jog szabályait kell‑e alkalmazni. Ez utóbbi megoldás mellett az szólhat, hogy a nemzeti jog szabályain alapuló döntés éppen a különböző tagállamok – és közvetve polgáraik – európai közösségi szervekkel szembeni jogai és igényei kérdésében vezetne jogegyenlőtlenséghez e tagállamok polgárai között.
19. E bíróság számára kérdéses az is, hogy kizárólagos előterjesztési joggal rendelkezik‑e a Bizottság a 90/425 irányelv 17. cikkének és a 89/662 irányelv 17. cikkének rendelkezései alapján az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság intézkedéseinek tervezetei tekintetében. Ilyen jog léte ugyanis azt jelentené, hogy a Bizottság nem köteles eljárni, és hogy az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset nem vezethet eredményre.
20. Ebben a helyzetben a Hoge Raad der Nederlanden eljárását felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Azt a kérdést, hogy az állam a jelen ügybelihez hasonló esetben köteles‑e az érdekelt állampolgár – mint a Ten Kate – vonatkozásában az EK‑Szerződés 175. cikke […] és az EK‑Szerződés 173. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 230. cikk) szerint fennálló keresetindítási jogával élni, illetve e kötelezettség nem teljesítése esetén az érintett polgárt emiatt ért kárt megtéríteni, a holland nemzeti jog rendelkezései vagy a közösségi jog rendelkezései szerint kell megítélni?
2) Ha az első kérdést részben vagy egészben a közösségi jog rendelkezései alapján kell megválaszolni:
a) Fennállhat‑e bizonyos körülmények között a közösségi jog szerint ilyen kötelezettség és felelősség e kérdésben?
b) Ha a második kérdés a) részére adott válasz igenlő, az első kérdés konkrét, a jelen ügyhöz hasonló esetben történő megválaszolásánál a közösségi jog mely rendelkezéseit kell irányadónak tekinteni?
3) A 94/381/EK határozat 1. cikkének (2) bekezdését – szükség szerint a 90/425/EGK irányelv 17. cikkével és a 89/662/EGK irányelv 17. cikkével együtt olvasva – úgy kell‑e értelmezni, hogy az kötelezi a Bizottságot, illetve a Tanácsot az abban meghatározott felhatalmazás megadására, ha a rendszer, melyet a kérelmező állam alkalmaz vagy alkalmazni fog, ténylegesen is megfelelő a kérődzők fehérjéinek a nem kérődzők fehérjéitől való megkülönböztetésére?
4) Mennyiben vezet a harmadik kérdésre adott válasz a tagállam első kérdésben említett azon jogának vagy kötelezettségének korlátozásához, hogy az EK‑Szerződés 175. cikke […] szerint a jelen ügyben kérdéseshez hasonló engedély megadásának elmulasztása miatt, illetve az EK‑Szerződés 173. cikke […] szerint ilyen engedély megadásának megtagadása miatt eljárjon?”
21. A kérdéseket előterjesztő bíróság kifejti, hogy a harmadik kérdés akkor is jelentőséggel bír, ha az első kérdést a holland nemzeti jog alapján kell megítélni, de akkor is, ha ennek a közösségi jog alapján kell megtörténnie, kivéve ha ez utóbbi esetben a második kérdés a) részére nemleges válasz születne. A negyedik kérdésnek csak a második kérdés b) részével együtt van jelentősége.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első két kérdésről
22. Egyszerre vizsgálandó első két kérdésével a kérdéseket előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy mely jog az alkalmazandó annak meghatározásához, hogy köteles‑e valamely tagállam valamely polgára vonatkozásában az EK 230. cikk szerinti megsemmisítés iránti vagy az EK 232. cikk szerinti intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megindítására, illetve hogy ennek elmulasztása esetén terheli‑e felelősség. E bíróság azt is kérdezi, hogy a közösségi jog ír‑e elő ilyen kötelezettséget, és alapoz‑e meg ilyen felelősséget.
23. Emlékeztetni kell arra, hogy az EK 5. cikk szerint a Közösség az EK‑Szerződésben rá ruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el.
24. Emellett az EK 234. cikk akként rendelkezik, hogy a Bíróság előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben rendelkezik hatáskörrel: a szerződés értelmezése; a közösségi intézmények és az Európai Központi Bank jogi aktusainak értelmezése; a Tanács jogi aktusa által létrehozott szervek alapokmányának értelmezése, ha az alapokmány így rendelkezik.
25. Ebből az következik, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a tagállam belső jogának értelmezésére (a C‑307/95. sz. Max Mara-ügyben 1995. december 21‑én hozott végzés [EBHT 1995., I‑5083. o.] 5. pontja, a C‑58/98. sz. Corsten-ügyben 2000. október 3‑án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑7919. o.] 24. pontja, valamint a C‑391/00. sz. Colapietro-ügyben 2001. január 19‑én hozott végzés [az EBHT-ban nem tették közzé] 8. és 9. pontja).
26. Ezért a Bíróság nem válaszolhat arra a kérdésre, hogy a holland jog szabályai alapján az állam köteles lehet‑e valamely polgára vonatkozásában megsemmisítés iránti vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megindítására, illetve hogy ennek elmulasztása esetén terheli‑e felelősség.
27. A közösségi jog értelmezéséről szólva először is megállapítandó, hogy sem az EK 230. cikk, sem az EK 232. cikk szövege nem kötelezi a tagállamot keresetindításra. Éppen ellenkezőleg, az EK 232. cikk azt tartalmazza, hogy a tagállamok „keresettel fordulhatnak” a Bírósághoz a jogsértés megállapítása iránt, ha az e rendelkezés első bekezdésében írt intézmények egyike elmulasztja a döntéshozatalt.
28. Ilyen kötelezettség nem vezethető le a felperesek által állításuk alátámasztásául hivatkozott EK 10. cikkből sem. Az ebben a cikkben kifejezett elv a tagállamokra és az intézményekre a jóhiszemű együttműködés kölcsönös kötelezettségét rója (a 230/81. sz., Luxemburg kontra Parlament ügyben 1983. február 10‑én hozott ítélet [EBHT 1983., 255. o.] 37. pontja, a C‑2/88. Imm. sz., Zwartfeld és társai ügyben 1990. július 13‑án hozott végzés [EBHT 1990., I‑3365. o.] 17. pontja), ám nem értelmezhető akként, hogy az állam köteles valamely polgára vonatkozásában megsemmisítés iránti vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megindítására.
29. Ezzel szemben, a keresetek elfogadhatóságának a szerződésekben írt feltételeire és a hatékony bírói jogvédelemhez való jogra tekintettel a Bíróság a jóhiszemű együttműködés elvét akként értelmezte, hogy a nemzeti bíróságoknak, amennyire csak lehetséges, oly módon kell értelmezniük és alkalmazniuk a keresetindításra vonatkozó belső eljárási szabályaikat, ami a természetes és jogi személyek számára lehetővé teszi az általános hatályú közösségi jogi aktusok velük szembeni alkalmazása során hozott bármely határozat vagy egyéb nemzeti intézkedés törvényességének bíróság előtti vitatását a közösségi jogi aktus érvénytelenségére hivatkozva (a C‑50/00. P. sz., Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑6677. o.] 42. pontja). Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha a természetes vagy jogi személy a döntéshozatalnak az EK 232. cikk értelmében vett, általa a közösségi joggal ellentétesnek vélt, elmulasztására hivatkozik.
30. Igaz ugyan, hogy a közösségi jog a tagállam számára semmiféle kötelezettséget nem ír elő megsemmisítés iránti vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megindítására valamely állampolgára érdekében, azonban az előterjesztett kérdések hasznos megválaszolása érdekében vizsgálni kell azt is, ellentétes‑e ezzel a joggal az ilyen kötelezettséget tartalmazó vagy a nem ekként eljáró tagállam felelősségét kimondó nemzeti jog.
31. E tekintetben nem derül ki, miben lenne ellentétes a közösségi joggal, ha a nemzeti jog ilyen kötelezettséget tartalmazna, vagy ilyen esetben a tagállam felelősségét mondaná ki. A tagállam azonban megsértené az EK 10. cikk szerinti jóhiszemű együttműködés kötelezettségét, ha nem tartana fenn magának mérlegelési jogkört a keresetindítás szükségességét illetően, keresetek – köztük minden bizonnyal megalapozatlan keresetek – áradatának téve ki ezzel a közösségi bíróságot, veszélyeztetve ezzel ezen intézmény helyes működését.
32. Ezen adatokra tekintettel az első két kérdésre az a válasz adandó, hogy a közösségi jog a tagállam számára semmiféle kötelezettséget nem ír elő az EK 230. cikk szerinti megsemmisítés iránti vagy az EK 232. cikk szerinti intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset állampolgára javára történő megindítására. Fő szabályként nem zárja azonban ki, hogy a nemzeti jog ilyen kötelezettséget tartalmazzon vagy a tagállam felelősségét mondja ki, ha az nem így járna el.
A harmadik kérdésről
33. Harmadik kérdésével a kérdéseket előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 94/381/EK határozat 1. cikkének (2) bekezdését – szükség szerint a 90/425/EGK irányelv 17. cikkével és a 89/662/EGK irányelv 17. cikkével összefüggésben – hogy az kötelezi a Bizottságot, illetve a Tanácsot az abban meghatározott felhatalmazás megadására, ha a rendszer, melyet a kérelmező állam alkalmaz vagy alkalmazni fog, ténylegesen is megfelelő a kérődzők fehérjéinek a nem kérődzők fehérjéitől való megkülönbözetésére.
A Bírósághoz benyújtott észrevételek
34. A Ten Kate és társai a 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő „felhatalmazza” kifejezésre helyezik a hangsúlyt, amely a Bizottság számára semmiféle mérlegelési lehetőséget nem enged. Ezt az értelmezést e határozat hatodik preambulumbekezdésének parancs jellegű szövege is alátámasztja, miszerint „ha a tagállam képes a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérjék megkülönböztetését lehetővé tévő rendszert bevezetni, a Bizottságnak fel kell hatalmaznia […]” [nem hivatalos fordítás].
35. A holland kormány és a Bizottság viszont úgy vélik, hogy az ügy körülményeire tekintettel a Bizottság nem volt köteles ilyen felhatalmazást adni. Kifejtik, hogy szemben azzal, amit a kérdéseket előterjesztő bíróság sejtet, az üggyel az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság 1995. március 7‑i és 8‑i ülésén foglalkozott. A bizottság azonban nem foglalt állást. A Bizottság sem terjesztett javaslatot a Tanács elé. Rávilágítanak a BSE terén meglévő ismeretek fejlődésére, ami a határozathozatal hiányát igazolja. Ezenkívül a holland kormány a C‑151/98. P. sz., Pharos kontra Bizottság ügyben 1999. november 18‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8157. o.) 25. pontjára és a C‑352/98. P. sz., Bergaderm és Goupil kontra Bizottság ügyben 2000. július 4‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑5291. o.) 66. pontjára hivatkozva előadja, hogy a közösségi jogalkotó gyors eljárásra utasította ugyan a Bizottságot, ám bizonyos mozgásteret hagyott neki, és hogy a „haladéktalanul javaslatot terjeszt a Tanács elé” fordulat a konkrét körülmények függvénye.
36. A Bizottság kifejti továbbá, hogy még a Holland Királyság felhatalmazás iránti kérelmének 1994. november 29‑i benyújtása előtt, 1994. november 11‑i levelében kérdéseket intézett a holland hatóságokhoz a 94/381 határozat végrehajtását illetően. E kérdéseket 1995. március 21‑i és 1995. június 20‑i levelében megismételte, de azokra kielégítő választ nem kapott. Emellett, miután a brit Spongiform Encephalopathy Advisory Committee 1996. március 20‑án bejelentette, hogy a BSE és a Creutzfeldt-Jakob-kór között kapcsolat lehetséges, vizsgálati programot hajtottak végre a tagállamokban. Hollandiában 1996. december 9‑től 13‑ig került sor a vizsgálatra. Ebből az tűnt ki, hogy a 94/381 határozat alkalmazására vonatkozó ellenőrzések elégtelenek, mivel többek között nem terjedtek ki a késztermékek laboratóriumi vizsgálatára. A Bizottság 1997. július 7‑i felszólító levelének megküldésével kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított a Holland Királysággal szemben, melyet az 1998‑ban és 1999‑ben lefolytatott információcserét követően szüntettek meg.
A Bíróság álláspontja
37. Emlékeztetni kell arra, hogy a kérődzők emlősállati szövetből nyert fehérjével történő takarmányozását megtiltó 94/381 határozat a BSE – mint abban az időben csak állatokat megtámadónak vélt betegség – elleni küzdelem keretében elfogadott intézkedés. E határozat 1. cikkének (2) bekezdése e tilalom alóli kivételként azt írja elő, hogy azokat a tagállamokat, amelyek képesek a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérje közötti különbségtételt lehetővé tévő rendszert bevezetni, a Bizottság a 90/425/EGK rendelet – 89/662 irányelv 17. cikkére továbbutaló – 17. cikkében meghatározott eljárás szerint felhatalmazza, hogy a kérődzők kérődzőkön kívüli állatfajtákból nyert fehérjével történő takarmányozását engedélyezzék.
38. A 89/662 irányelv 17. cikke az ügyek Állat-egészségügyi Állandó Bizottság elé terjesztését, a Bizottság szükséges intézkedésekre vonatkozó tervezetének benyújtását, e bizottság véleményét, a Bizottság e véleménnyel összhangban lévő határozatát és – ha a tervezett intézkedések nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt – a Bizottság által a meghozandó intézkedésekről a Tanács elé terjesztendő javaslatot szabályozza.
39. A holland kormány és a Bizottság észrevételeiből és a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a kérdéseket előterjesztő bíróság feltételezésével ellentétben a felhatalmazás iránti kérelmeket az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság elé terjesztették, és az azokat 1995. március 7‑i és 8‑i ülésén megvitatta, de nem foglalt állást.
40. E körülményre figyelemmel a kérdést ekként kell átfogalmazni: az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság állásfoglalásának hiánya ellenére köteles‑e a Bizottság javaslatot terjeszteni a Tanács elé a meghozandó intézkedésekről?
41. E tekintetben a Bíróság a 94/381 határozatban szabályozotthoz hasonló normatív eljárás kapcsán már kimondta, hogy a Bizottság részére elegendő mérlegelési jogkört kell biztosítani ahhoz, hogy az ügy teljes ismeretében határozhassa meg a közegészség védelméhez szükséges és arra alkalmas intézkedéseket (a C‑198/03. P. sz., Bizottság kontra CEVA és Pfizer ügyben 2005. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6357. o.] 80. pontja).
42. Ha az alapügy tényállásához hasonlóan a Bizottság rendelkezésére álló adatok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérjék megkülönböztetését lehetővé tévő rendszer keretében végzett ellenőrzések – valamely tagállam felhatalmazásának mérlegelése során – kellő biztosítékot nyújtanak a közegészség védelmére, és az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság a tagállam kérelmével foglalkozott, de – többek között a közegészségre gyakorolt kockázatról kialakult felfogást módosító új adatok miatt – nem foglalt állást, akkor az a vélekedés a helyes, hogy a Bizottság nem köteles javaslatot terjeszteni a Tanács elé az elfogadandó intézkedésekről (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Pharos kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 23. és 24. pontját). Márpedig a Tanács csak akkor határozhat, ha elé a Bizottság javaslatot terjeszt.
43. Így a harmadik kérdésre az a válasz adandó, hogy a 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdését a 90/425 irányelv 17. cikkének és a 89/662 irányelv 17. cikkének rendelkezéseivel együttesen akként kell értelmezni, hogy amennyiben a Bizottság rendelkezésére álló adatok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a kérődzőkből nyert állati fehérjék és a nem kérődzőkből nyert állati fehérjék megkülönböztetését lehetővé tévő rendszer keretében végzett ellenőrzések – valamely tagállam felhatalmazásának mérlegelése során – kellő biztosítékot nyújtanak a közegészség védelmére, és az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság e tagállam kérelmével foglalkozott, de – többek között a közegészségre gyakorolt kockázatról kialakult felfogást módosító új adatok miatt – nem foglalt állást, úgy az a vélekedés a helyes, hogy a Bizottság nem köteles javaslatot terjeszteni a Tanács elé az elfogadandó intézkedésekről.
A negyedik kérdésről
44. Negyedik kérdésével a kérdéseket előterjesztő bíróság arra vár választ, mennyiben korlátozza a harmadik kérdésre adott válasz a tagállam első kérdésben említett azon jogát vagy kötelezettségét, hogy a jelen ügyben szereplő felhatalmazás megtagadásával, illetve ilyen felhatalmazás megadásának elmaradásával szemben jogvitát kezdeményezzen.
45. Az első három kérdésre adott válaszra figyelemmel a negyedik kérdésre a közösségi jog értelmezését illetően nem kell választ adni. Ezen kívül a Bíróság, mint arra a jelen ítélet 25. pontjában emlékeztetett, nem rendelkezik hatáskörrel a kérdés nemzeti jog értelmezését illető megválaszolására.
A költségekről
46. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A közösségi jog a tagállam számára semmiféle kötelezettséget nem ír elő az EK 230. cikk szerinti megsemmisítés iránti vagy az EK 232. cikk szerinti intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset állampolgára javára történő megindítására. Fő szabályként nem zárja azonban ki, hogy a nemzeti jog ilyen kötelezettséget tartalmazzon, vagy a tagállam felelősségét mondja ki, ha az nem így járna el.
2) A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmára és az emlősökből nyert fehérjéket tartalmazó takarmányokra vonatkozó védekezési intézkedésekről szóló, 1994. június 27‑i 94/381/EK bizottsági határozat 1. cikkének (2) bekezdését az egyes élő állatok és állati termékek Közösségen belüli kereskedelmében a belső piac megvalósításának céljával alkalmazandó állat-egészségügyi és tenyésztéstechnikai ellenőrzésekről szóló, 1990. június 26‑i 90/425/EGK tanácsi irányelv 17. cikkének és a belső piac megvalósításának céljával a Közösségen belüli kereskedelemben alkalmazható állat-egészségügyi ellenőrzésekről szóló, 1989. december 11‑i 89/662/EGK tanácsi irányelv 17. cikkének rendelkezéseivel együttesen akként kell értelmezni, hogy amennyiben az Európai Közösségek Bizottságának rendelkezésére álló adatok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a kérődzőkből nyert állati fehérjék és a nem kérődzőkből nyert állati fehérjék megkülönböztetését lehetővé tévő rendszer keretében végzett ellenőrzések – valamely tagállam felhatalmazásának mérlegelése során – kellő biztosítékot nyújtanak a közegészség védelmére, és az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság e tagállam kérelmével foglalkozott, de – többek között a közegészségre gyakorolt kockázatról kialakult felfogást módosító új adatok miatt – nem foglalt állást, úgy az a vélekedés a helyes, hogy a Bizottság nem köteles javaslatot terjeszteni az Európai Unió Tanácsa elé az elfogadandó intézkedésekről.