62003CC0074_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella presente causa l’Østre Landsret (Corte regionale orientale) danese ha sottoposto alla Corte due questioni pregiudiziali concernenti le norme comunitarie in materia di domande di autorizzazione all’immissione in commercio di prodotti medicinali da presentarsi alle autorità competenti negli Stati membri. Al tempo cui si riferisce la controversia dette norme erano contenute nella direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, 65/65/CEE per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (in prosieguo: «la direttiva») (2), come modificata, in particolare, dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/21/CEE (3) .
2. L’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva ha previsto una procedura abbreviata per l’ottenimento di tale autorizzazione, in base alla quale il richiedente potrebbe fare riferimento, a sostegno della propria domanda, a dati presentati in relazione ad altro medicinale già in precedenza autorizzato, a condizione che possa dimostrare, tra l’altro, che detto prodotto è essenzialmente simile al proprio. La giurisprudenza comunitaria, analizzata nel prosieguo della presente trattazione (4), ha specificato che due medicinali, per essere essenzialmente simili, devono, inter alia,
avere la stessa composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi.
3. La prima questione posta in questo procedimento è volta a stabilire se si possa ritenere che due prodotti aventi la medesima sostanza attiva, ma in forma di sali diversi, possano soddisfare il secondo criterio. La seconda questione è volta a stabilire se il richiedente nell’ambito di una procedura abbreviata avesse diritto di presentare una documentazione supplementare in forma di prove farmacologiche, tossicologiche o cliniche ad un’autorità competente al fine di dimostrare la similarità essenziale del suo prodotto con quello oggetto di una precedente autorizzazione.
4. Dal tempo cui si riferisce la controversia le norme comunitarie sono state più volte modificate ed oggi forniscono risposte chiare ed affermative ad entrambe le questioni.
Contesto normativo
La direttiva
5. Al tempo cui si riferisce la controversia le norme rilevanti erano principalmente contenute nel capitolo II della direttiva come modificata in particolare dalla direttiva 87/21/CEE (5) . Ai sensi dell’art. 3 della direttiva, in assenza di un’autorizzazione di portata comunitaria, una specialità medicinale poteva essere commercializzata in uno Stato membro solo dopo aver ottenuto l’autorizzazione dalla competente autorità nello Stato membro.
6. L’art. 4 definiva nei dettagli la procedura, i documenti e le informazioni necessari ad ottenere da parte delle autorità competenti di uno Stato membro l’autorizzazione all’immissione in commercio e prevedeva alcune possibili varianti procedurali per l’ottenimento di un’autorizzazione nazionale all’immissione in commercio. In base alla procedura completa, di cui all’art. 4, secondo comma, punto 8, primo comma, il richiedente di un’autorizzazione all’immissione in commercio normalmente doveva produrre i risultati delle prove:
«– fisico-chimiche, biologiche or microbiologiche;
– farmacologiche e tossicologiche;
– cliniche».
7. L’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), fissava alcune procedure alternative nelle quali, in presenza di specifiche circostanze, il richiedente l’autorizzazione all’immissione in commercio era esonerato dall’obbligo di produrre i risultati delle prove farmacologiche e tossicologiche o delle prove cliniche come normalmente previsto dall’art. 4, secondo comma, punto 8, primo comma, e poteva invece far riferimento ai dati presentati per un altro prodotto c.d. «di riferimento» per il quale era stata già ottenuta l’autorizzazione. L’obbligo di fornire i dettagli completi relativi alla natura fisico-chimica del prodotto non veniva pregiudicato. Al fine di potersi avvalere di una delle suddette procedure (in prosieguo: la «procedura abbreviata») il richiedente doveva dimostrare:
«iii)	(…) che la specialità medicinale è essenzialmente analoga ad un prodotto autorizzato secondo le disposizioni comunitarie in vigore da almeno sei anni nella Comunità e commercializzato nello Stato membro interessato dalla domanda; (…) uno Stato membro può (…) estendere questo periodo a 10 anni con decisione unica concernente tutti i prodotti immessi in commercio nel suo territorio se ritiene che le esigenze della salute pubblica lo richiedano (…)».
8. L’ultima frase dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), conteneva la seguente regola speciale («la regola speciale»), derogatoria rispetto alle procedure stabilite da detta disposizione normativa:
«Tuttavia, nei casi in cui la specialità medicinale è destinata ad un impiego terapeutico diverso o deve essere somministrata per vie diverse o a differenti dosaggi rispetto agli altri medicinali commercializzati, devono essere forniti i risultati delle prove farmacologiche, tossicologiche e/o cliniche appropriate».
9. La regola speciale aveva dunque l’effetto di prevedere un’ulteriore procedura finalizzata ad ottenere l’autorizzazione all’immissione in commercio, frequentemente denominata, e alla quale in prosieguo si farà riferimento, come procedura ibrida abbreviata. In base a tale procedura, il richiedente doveva produrre solo i risultati delle prove farmacologiche e tossicologiche e delle prove cliniche la cui opportunità doveva valutarsi alla luce delle differenze nell’uso terapeutico, nelle modalità di somministrazione o nel dosaggio rispetto agli altri medicinali in commercio. Negli altri casi, il richiedente poteva basarsi sui dati relativi al prodotto di riferimento che egli doveva specificare in base a quanto disposto dall’art. 4, secondo comma, punto 8), secondo comma, lett. a), sub iii). La procedura ibrida abbreviata rappresentava quindi una procedura intermedia tra la procedura normale e quella abbreviata per quel che concerne l’onere probatorio imposto al richiedente. I nuovi dati che il richiedente doveva fornire in base alla procedura ibrida abbreviata erano definiti «dati ponte».
10. Nel preambolo alla direttiva e alla direttiva 87/21 sono stati meglio illustrati gli obiettivi dell’art. 4 della direttiva. Il primo ‘considerando’ del preambolo alla direttiva ha chiarito che lo scopo primario sotteso a tutte le norme regolanti l’autorizzazione all’immissione nel mercato di prodotti medicinali è la tutela della salute pubblica. Il secondo ‘considerando’ ha tuttavia posto l’accento sul fatto che il suddetto obiettivo deve essere raggiunto con mezzi che non ostacolino lo sviluppo dell’industria farmaceutica o gli scambi dei prodotti medicinali all’interno della Comunità. Come indicato nel terzo e nel quarto ‘considerando’, le disparità tra le disposizioni nazionali rappresenterebbero un ostacolo agli scambi dei prodotti medicinali e dovevano pertanto essere rimosse.
11. La direttiva 87/21 ha introdotto la versione dell’art. 4, secondo comma, punto 8, che era in vigore al tempo cui fanno riferimento i fatti di causa. Il secondo ‘considerando’ del preambolo di detta direttiva giustifica la disposizione sulla base del fatto che «l’esperienza ha dimostrato la necessità di precisare ancor meglio i casi in cui non è necessario fornire i risultati delle prove farmacologiche, tossicologiche e/o cliniche ai fini dell’autorizzazione di una specialità medicinale essenzialmente simile a un prodotto già autorizzato, senza peraltro svantaggiare le ditte innovatrici». Il quarto ‘considerando’ mette anche in evidenza l’esistenza di considerazioni di ordine pubblico che si oppongono a sperimentazioni ripetute su uomini ed animali, non motivate da un’imperiosa necessità.
La Notice to Applicants
12. Una guida che illustrava la natura dei test e delle prove da effettuarsi in rapporto alle varie procedure di cui all’art. 4 della direttiva era contenuta nell’allegato alla direttiva del Consiglio 20 maggio 1975, 75/318/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri riguardanti le norme ed i protocolli analitici, tossicofarmacologici e clinici in materia di sperimentazione delle specialità medicinali (6), come modificata dalla direttiva della Commissione 19 luglio 1991, 91/507/CEE (7) .
13. In base all’allegato le domande di autorizzazione all’immissione in commercio dovevano essere presentate in modo da tener conto della guida pubblicata dalla Commissione ne «La disciplina relativa ai medicinali nella Comunità europea», volume II: la Guida ad uso dei richiedenti per le autorizzazioni all’immissione in commercio di medicinali per uso umano negli Stati membri della Comunità europea (comunemente nota, e denominata in prosieguo, Notice to Applicants).
14. Al punto 5 del capitolo 1 dell’edizione del 1998 della Notice to Applicants venivano disciplinate le domande abbreviate di autorizzazione all’immissione in commercio. Al punto 5.4 recante il titolo «altre domande abbreviate» erano riportati in una tabella i dati supplementari ordinariamente richiesti in relazione ai diversi tipi di domanda abbreviata. La lett. a) della tabella riguardava le domande di autorizzazione per una specialità medicinale con un «diverso sale o complesso di esteri o derivato (con la stessa parte terapeutica)» intendendosi per parte terapeutica quella porzione del prodotto che è primariamente responsabile del suo effetto terapeutico sul consumatore. Venivano inoltre indicati come necessari i seguenti ulteriori dati: «Prova che non vi sia alcun cambiamento nella farmacocinetica della frazione, nella farmacodinamica e/o nella tossicità che possa modificare il profilo di sicurezza/efficacia (da considerare altrimenti come un nuovo principio attivo)».
15. Nelle versioni della Notice to Applicants emanate a partire dal maggio 2001 (e quindi successivamente rispetto alle domande di autorizzazione all’immissione in commercio di cui al presente procedimento) viene data la seguente spiegazione con riferimento al significato di nuovo principio attivo:
«Una definizione di ciò che deve intendersi per nuovi principi attivi viene fornita nell’appendice III del presente capitolo.
Un principio attivo (o più principi attivi) in forma di diversi sali, esteri, derivati ecc. ma con la stessa parte terapeutica attiva non dovrebbe (normalmente) essere considerato come un nuovo principio attivo, a meno che esso (o essi) differisca (o differiscano) significativamente da ogni altro nelle proprietà riguardanti la sicurezza e l’efficacia.
Una prova sulle stesse proprietà riguardanti la sicurezza e l’efficacia di un diverso sale, estere, altro derivato di un principio attivo dovrebbe essere fornita dal richiedente quando pretende che il prodotto medicinale per il quale è presentata la domanda è essenzialmente simile ad un prodotto medicinale autorizzato contenente un altro sale, estere o altro derivato della stessa sostanza attiva (v. Appendice IV del presente capitolo).
La decisione della questione se una diversa forma del principio attivo debba essere qualificata come nuovo principio attivo dev’essere presa dalle competenti autorità degli Stati membri (EMEA) caso per caso».
16. L’appendice IV al capitolo 1 del volume 2A riproduce la lett. a) della tabella prima contenuta al punto 5.4 della versione del 1998 della Notice to Applicants menzionata in precedenza (8) .
La sentenza Generics
17. Nella causa Generics (9) la Corte, nel prendere in considerazione il significato di similarità essenziale ai fini dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), ha sottolineato che il requisito della similarità essenziale deve essere interpretato alla luce dell’obiettivo primario della direttiva, vale a dire dell’obiettivo della tutela della salute pubblica, al fine di evitare qualsiasi violazione del criterio di sicurezza ed efficacia imposto con riferimento ai medicinali (10) .
18. La Corte ha ritenuto che una sostanza medicinale è essenzialmente simile ad un’altra «quando soddisfa i criteri dell’identità della composizione qualitativa e quantitativa in principi attivi, dell’identità della forma farmaceutica e della bioequivalenza, a condizione che non appaia, con riferimento alle conoscenze scientifiche, che essa presenta delle differenze significative rispetto alla specialità originale per quanto riguarda la sicurezza o l’efficacia». La Corte ha inoltre affermato che l’autorità competente di uno Stato membro non può discostarsi dai tre criteri così determinati quando le venga richiesto di stabilire se due prodotti sono essenzialmente simili (11) .
19. La Corte ha rilevato che il criterio della composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi, forma farmaceutica e bioequivalenza contribuisce ad assicurare che un nuovo prodotto abbia la stessa sicurezza ed efficacia del suo prodotto di riferimento. Tuttavia, la Corte ha ritenuto ulteriormente necessario aggiungere un criterio finale in base al quale i due prodotti non dovrebbero differire significativamente in termini di sicurezza ed efficacia. La necessità di questo requisito finale è stata dalla Corte illustrata osservando che «una specialità medicinale anche se soddisfa i tre criteri enunciati (…) può implicare problemi di sicurezza in relazione agli eccipienti in essa contenuti» (12) .
Successive modifiche
20. Dal tempo cui si riferisce la controversia la direttiva è stata sostituita dalla direttiva del Consiglio 6 novembre 2001, 2001/83/CE («la nuova direttiva») (13) . Inizialmente, la procedura abbreviata, ora disciplinata dall’art. 10, primo comma, lett. a), sub iii), della nuova direttiva, è rimasta in sostanza identica a quella applicabile nel periodo considerato. Nel frattempo l’allegato I alla nuova direttiva è stato modificato dalla direttiva della Commissione 25 giugno 2003, 2003/63/CE (14) . La parte II dell’allegato si occupava dei «dossier e requisiti specifici di autorizzazione all’immissione in commercio». Al punto 2 dello stesso veniva stabilito che, al fine di dimostrare la similarità essenziale, le domande nell’ambito della procedura abbreviata dovevano contenere, «se applicabile, ulteriori dati atti a dimostrare l’equivalenza sotto il profilo della sicurezza e dell’efficacia di diversi sali, esteri o derivati di una sostanza attiva autorizzata». In modo analogo al punto 3 si stabiliva che:
«Qualora la sostanza attiva di un medicinale essenzialmente simile contenga la stessa parte terapeuticamente attiva del medicinale originale autorizzato associata ad un diverso sale/estere o composto/derivato occorre comprovare che non vi sono cambiamenti della farmacocinetica della parte attiva, della farmacodinamica e/o della tossicità che potrebbero mutarne il profilo di sicurezza/efficacia. Se ciò non si verifica, tale associazione va considerata come nuova sostanza attiva».
21. La procedura abbreviata è stata poi significativamente ridefinita dalla direttiva 31 marzo 2004, 2004/27/CE (15) . In base all’art. 10, primo comma, della nuova direttiva, come modificata, il concetto di similarità essenziale è stato sostituito da un requisito (sostanzialmente analogo) che prevede che i richiedenti dimostrino che il loro prodotto è un prodotto generico rispetto ad un medicinale di riferimento autorizzato per non meno di otto anni. L’art. 10, secondo comma, lett. b), definisce un medicinale generico come:
«(…) un medicinale che ha la stessa composizione qualitativa e quantitativa di sostanze attive e la stessa forma farmaceutica del medicinale di riferimento nonché una bioequivalenza con il medicinale di riferimento dimostrata da studi appropriati di biodisponibilità. I vari sali, esteri, eteri, isomeri, miscele di isomeri, complessi o derivati di una sostanza attiva sono considerati la stessa sostanza attiva se non presentano differenze significative delle proprietà relative alla sicurezza e/o efficacia. In tal caso il richiedente deve trasmettere informazioni supplementari destinate a fornire la prova della sicurezza e/o efficacia dei vari sali, esteri o derivati di una sostanza attiva autorizzata».
Fatti
22. Nella presente causa la SmithKline Beecham plc (in prosieguo: la «SmithKline Beecham»), una società farmaceutica, contesta la validità delle autorizzazioni all’immissione in commercio concesse dalla Lægemiddelstyrelsen, la competente autorità danese, a due altre società farmaceutiche, la Synthon BV e la Genthon BV (in prosieguo: la «Synthon e la Genthon»), che appartengono entrambe al gruppo Synthon.
23. La SmithKline Beecham è l’ attuale titolare di un’autorizzazione all’immissione in commercio del medicinale Seroxat. La sostanza attiva del Seroxat è la paroxetina cloridato emidrato in dosi di 20 mg e 30 mg. La prima autorizzazione all’immissione in commercio per il Seroxat risale al 1993.
24. Nel luglio 1999 la Synthon e la Genthon presentavano una nutrita serie di domande conformi di autorizzazione all’immissione in commercio, rispettivamente, del Paroxetin Synthon e del Paroxetin Genthon (in prosieguo: il «prodotto Synthon»). Le loro domande vennero tutte effettuate avvalendosi della procedura abbreviata, citando il Seroxat quale prodotto di riferimento. Come il Seroxat, il prodotto Synthon contiene paroxetina, ma nella forma di un diverso sale, la paroxetina mesilato.
25. Oltre alla documentazione da presentare in base alla procedura abbreviata, la Synthon e la Genthon accludevano anche i risultati di prove farmacologiche e tossicologiche su animali del tipo considerato nell’allegato alla direttiva 75/318/CEE, come modificata dalla direttiva 91/507/CE. A seguito di ciò la Lægemiddelstyrelsen chiedeva ulteriori informazioni.
26. La Synthon e la Genthon non presentavano i risultati di prove cliniche su pazienti, ma facevano valere un’eccezione al riguardo, richiamandosi al fatto che l’applicazione sull’uomo è documentata indirettamente per bioequivalenza rispetto al prodotto di riferimento Seroxat, sperimentato presso un buon numero di volontari sani.
27. Nell’ottobre 2000 la Lægemiddelstyrelsen concedeva le autorizzazioni all’immissione in commercio alla Synthon e alla Genthon per il prodotto Synthon.
Procedimento nazionale e questioni pregiudiziali
28. La SmithKline Beecham ha promosso un’azione dinnanzi all’Østre Landsret per contestare la legittimità della decisione con la quale la Lægemiddelstyrelsen ha concesso l’autorizzazione per il prodotto Synthon.
29. La ricorrente sostiene che il Seroxat ed il prodotto Synthon non sono essenzialmente simili fra loro poiché contengono diverse, sebbene affini, sostanze attive. La sostanza attiva del Seroxat è la paroxetina cloridato emidrato, mentre quella contenuta nel prodotto Synthon è la paroxetina mesilato, un altro sale paroxetina. In base al criterio della similarità essenziale dovrebbe risultare immediatamente evidente se i due prodotti sono essenzialmente simili o meno. Il fatto che ulteriori dati si siano resi necessari per dimostrare la similarità essenziale è sufficiente a confermare che le sostanze attive nel Seroxat e nel prodotto Synthon sono diverse. La presentazione di ulteriori dati in forma di prove farmacologiche e tossicologiche o di prove cliniche nel contesto della procedura abbreviata è consentito solo in base alla regola speciale, e specificatamente nel caso in cui il nuovo prodotto è destinato ad un utilizzo terapeutico diverso, o deve essere somministrato con modalità o in dosi diverse.
30. L’Østre Landsret ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«(1) Se sia compatibile con l’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della prima direttiva sui medicinali (direttiva 65/65/CEE, e relative modifiche) che un prodotto sia autorizzato secondo la procedura di domanda abbreviata quando una forma di sale del principio attivo del prodotto è sostituita rispetto alla forma di sale utilizzata nel prodotto di riferimento.
(2) Se la procedura di domanda abbreviata possa applicarsi se un richiedente, di propria iniziativa o su invito dell’autorità sanitaria nazionale, produce una documentazione supplementare sotto forma di determinate prove farmacologiche, tossicologiche o cliniche al fine di dimostrare che il prodotto è “essenzialmente simile” al prodotto di riferimento».
31. Sono state presentate osservazioni scritte dalla SmithKline Beecham, dalla Synthon e dalla Genthon, dai governi di Danimarca, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito e dalla Commissione, i quali tutti, ad eccezione dei governi dei Paesi Bassi e del Portogallo, hanno esposto osservazioni orali all’udienza.
Valutazione
32. Dall’ordinanza che dispone la richiesta di pronuncia pregiudiziale e dalle osservazioni sottoposte alla Corte risulta chiaro che le due questioni pregiudiziali sono tra loro strettamente collegate. Uno degli argomenti contrari alla conclusione che due prodotti possono essere essenzialmente simili nonostante la modifica del sale della sostanza attiva (il problema sollevato nella prima questione pregiudiziale) consiste nel fatto che il richiedente dovrà poi necessariamente presentare ulteriori dati per dimostrare che i due prodotti non presentano differenze significative sotto il profilo della sicurezza e dell’efficacia, il che si ritiene essere inammissibile (il problema sollevato nella seconda questione pregiudiziale). Propongo pertanto di considerare le due questioni congiuntamente.
33. La Synthon e la Genthon, la Danimarca, i Paesi Bassi e la Commissione sono favorevoli ad una risposta affermativa alle questioni sottoposte alla Corte, così come in pratica il Portogallo. La SmithKline Beecham ed il Regno Unito ritengono che ad entrambe le questioni si dovrebbe rispondere negativamente.
34. Evidentemente, il testo della direttiva non fornisce di per sé una soluzione alle questioni sottoposte alla Corte. Il significato di similarità essenziale non viene definito. Né è completamente chiaro se vi siano limiti per quanto riguarda i dati ulteriori che possono essere presentati nel contesto di una procedura abbreviata.
35. La giurisprudenza della Corte è parimenti suscettibile di interpretazione. La sentenza della causa Generics non specifica nei dettagli che cosa debba intendersi per «identità della composizione qualitativa e quantitativa in principi attivi». Dalle argomentazioni presentate dinnanzi alla Corte emerge che il termine «principio attivo» è impiegato sia con riferimento all’intera molecola che costituisce la componente attiva sia, quando quella componente è in forma di sale, con riferimento alla porzione della molecola (spesso indicata come la «parte terapeutica») che ha un effetto terapeutico sul consumatore del medicinale.
36. Per quel riguarda i dati che un richiedente può presentare, la giurisprudenza si è finora più occupata delle circostanze nelle quali un richiedente può evitare di presentare dati facendo riferimento a quelli già presentati a favore di un altro prodotto.
37. Di conseguenza, le argomentazioni presentate dinnanzi alla Corte sono per la maggior parte incentrate in via generale sul regime della direttiva; sugli obiettivi ad essa sottostanti; e sulla rilevanza di altre norme di diritto comunitario e della Notice to Applicants.
Il regime della direttiva
38. Il Regno Unito e la SmithKline Beecham sottolineano l’importanza, rispetto al regime della direttiva, della distinzione tra la procedura abbreviata di cui all’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), e la procedura ibrida abbreviata stabilita dalla regola speciale. Nelle loro argomentazioni sostengono che tale distinzione risulterebbe compromessa se la definizione di similarità essenziale, adottata dalla Corte nella sentenza Generics, dovesse essere attenuata e la presentazione abituale di ulteriori dati venisse consentita in un più ampio spettro di circostanze rispetto a quelle che esplicitamente o implicitamente ricadono nell’ambito di applicazione della regola speciale.
39. Essi ritengono che la definizione di similarità essenziale data dalla Corte dovrebbe essere interpretata in modo tale che, qualora i criteri individuati siano soddisfatti, sia possibile presumere in modo sicuro che i due prodotti, se messi a confronto, avranno il medesimo profilo di scurezza e di efficacia. Il requisito finale, e cioè che i due prodotti non debbano presentare differenze sostanziali sotto il profilo della loro sicurezza ed efficacia, dovrebbe essere utilizzato solo ad ulteriore salvaguardia, o come domanda «di riserva», contro il rischio che una modifica degli eccipienti utilizzati possa rendere il nuovo prodotto meno sicuro o efficace.
40. Tuttavia, se si ritiene che due sali, che hanno in comune la medesima parte terapeutica, costituiscano la stessa sostanza attiva, tale criterio non sarà più una buona misura di equivalenza in termini di sicurezza ed efficacia. La sostituzione di un sale con un altro potrebbe incidere sull’efficacia terapeutica migliorando o riducendo l’assorbimento di un medicinale e la sua biodisponibilità, o potrebbe incidere sul suo potenziale tossico o sulla sua stabilità, comportando effetti nocivi.
41. Di conseguenza, un richiedente dovrebbe normalmente presentare ulteriori dati al fine di dimostrare che, nonostante la variazione della forma di sale, non si è determinata alcuna differenza significativa relativamente alla sicurezza e all’efficacia dei due prodotti considerati. Il criterio finale del test adottato dalla Corte nella sentenza Generics dovrebbe essere impiegato, se non in tutte, nella maggior parte di tali situazioni. Questo cesserebbe di essere separato dal criterio della sostanza attiva e, in realtà, verrebbe a sostituirlo. Inoltre, un richiedente verrebbe messo nella condizione di presentare dati ponte in un più ampio spettro di circostanze rispetto a quelle individuate (esplicitamente o implicitamente) dalla regola speciale.
42. Tali considerazioni non mi hanno convinto.
43. Considerata la formulazione della seconda questione pregiudiziale, che chiaramente si basa sulla presente linea argomentativa, è necessario ribadire sin dall’inizio che non vi è, a mio parere, nessuna regola generale contraria alla presentazione di dati ulteriori nel contesto della procedura abbreviata. Risposta affermativa, pertanto, a mio giudizio, deve essere data a tale domanda.
44. Ciò si deduce dal testo delle disposizioni rilevanti, ove si stabilisce che la procedura abbreviata è disponibile se il richiedente può dimostrare, tra l’altro, che sussiste similarità essenziale. Risulta chiara l’implicazione che il richiedente può presentare tutte le prove richieste per giungere a siffatta dimostrazione.
45. In modo analogo, non vi è nulla, nella regola speciale, che suggerisca che dati ulteriori possono essere presentati solo in base a tale disposizione. In linea di principio, i dati presentati nel contesto della regola speciale e quelli presentati in base a quanto disposto dall’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), servono a scopi diversi. I primi sono destinati a compensare una mancanza di similarità essenziale, mentre i secondi sono destinati a provare l’esistenza della similarità essenziale.
46. Dal test adottato dalla Corte nella sentenza Generics sembrerebbe anche che dati ulteriori possano rendersi talvolta necessari per dimostrare la similarità essenziale. La Commissione ritiene, ad esempio, che un richiedente in regime di procedura abbreviata possa avere la necessità di presentare una documentazione al fine di dimostrare la bioequivalenza del suo prodotto con il prodotto di riferimento. Dati ulteriori possono anche essere necessari per dimostrare che due prodotti, che soddisfano in modo diverso i criteri specificati dalla Corte nella sentenza Generics,
non differiscono quanto alla loro sicurezza ed efficacia come conseguenza, ad esempio, di differenze negli eccipienti utilizzati, o (come in un esempio fornito dalla Synthon e dalla Genthon) come conseguenza di una modifica nelle modalità di sintesi utilizzate nella produzione del costituente attivo.
47. In via generale, ritengo che sarebbe estremamente poco auspicabile e del tutto contrario al regime posto dalla direttiva limitare la possibilità di presentare ulteriori dati attribuita ad un richiedente in regime di procedura abbreviata, su invito di un autorità competente o di sua propria iniziativa. Stante la specifica politica di esclusività dei dati durante il periodo considerato, la scelta politica opportuna, come risulta chiaramente da molti aspetti delle disposizioni comunitarie rilevanti, è quella di aumentare al massimo le informazioni disponibili all’autorità competente al momento di decidere se concedere un’autorizzazione.
48. Pertanto, la questione rilevante mi sembra consistere non tanto nel determinare se dati ulteriori possano essere o meno presentati in regime di procedura abbreviata, ma piuttosto se, qualora si debba ritenere che due sali aventi la stessa parte terapeutica rappresentino la medesima sostanza attiva, la presentazione di dati ulteriori sarebbe richiesta troppo di frequente in regime di procedura abbreviata, alterando così la distinzione tra quella procedura e la procedura ibrida abbreviata.
49. Sono d’accordo nel ritenere che sussista il rischio di estendere eccessivamente i criteri di similarità essenziale, venendosi in questo modo a far troppo affidamento sul criterio finale del test adottato dalla Corte nella sentenza Generics, e nel processo di erosione della distinzione tra le due procedure, contrariamente al regime posto dalla direttiva.
50. Tuttavia, non sono convinto che l’interpretazione della similarità essenziale sostenuta dalla Synthon e dalla Genthon, dalla Danimarca, dai Paesi Bassi, dal Portogallo e dalla Commissione estenderebbe indebitamente le circostanze nelle quali due prodotti possono essere essenzialmente simili l’uno all’altro.
51. Al contrario, mi apparirebbe un’interpretazione eccessivamente ristretta del concetto di similarità essenziale il subordinare la possibilità che i prodotti siano classificati come essenzialmente simili alla condizione che questi presentino costituenti attivi aventi esattamente la medesima struttura molecolare.
52. Il testo della direttiva non specifica che due prodotti devono essere identici affinché possa applicarsi la procedura abbreviata, ma soltanto che essi devono essere essenzialmente simili. Alcuni tipi di differenza tra i due prodotti sono pertanto chiaramente ammessi.
53. E neppure la necessità di un’esatta coincidenza molecolare tra i costituenti attivi può farsi derivare dal criterio, individuato dalla Corte nella sentenza Generics, in base al quale prodotti essenzialmente simili hanno la stessa composizione quantitativa e qualitativa in termini di principi attivi. Come affermato in precedenza, risulta che il termine principio attivo è talvolta usato per far riferimento alla parte terapeuticamente attiva di una sostanza attiva così come alla sostanza di per sé considerata.
54. Vi è ampio consenso tra le parti sul fatto che sia più realistico concentrarsi sull’azione terapeutica che non sulla precisa struttura molecolare dei costituenti attivi qualora si debba valutare se due prodotti siano riconducibili nell’ambito della similarità essenziale.
55. Così, la Commissione ritiene che l’azione terapeutica di una specialità medicinale nella forma di un sale dipenda tipicamente dalla sua parte attiva e non dalle porzioni collegate della molecola.
56. In modo analogo i Paesi Bassi distinguono, nell’ipotesi in cui il costituente attivo di una specialità medicinale sia in forma di sale, tra la parte positiva del sale, che viene descritta come il principio attivo, e la parte negativa, chiamata elemento inerte. Quando vengono dissolte, le due parti del sale si separano. La parte positiva rende efficace il medicinale.
57. La Synthon e la Genthon, per quanto attiene ai prodotti oggetto di controversia nel procedimento principale (specificatamente, il Seroxat ed il medicinale Synthon), ritengono che entrambi i prodotti derivino la loro efficacia terapeutica sul paziente dalla parte positiva del sale che è il loro costituente attivo. La parte negativa del sale, che differisce nei due prodotti, è semplicemente un veicolo inerte che consente ai medicinali di essere prodotti in forma di compresse. In entrambi i casi, la parte positiva viene assorbita nel flusso sanguigno e distribuita e metabolizzata attraverso il corpo. Al contrario, la parte inerte di ciascun prodotto passa attraverso il tratto gastrointestinale senza venire assorbita e senza produrre alcun effetto sul corpo.
58. In udienza, il governo danese ha anche posto l’accento su quanto accade al costituente attivo dopo che questo è stato somministrato ad un paziente. Nel caso di un sale, normalmente, le due parti del sale si separeranno. La parte terapeuticamente attiva verrà assorbita, mentre l’altra parte verrà eliminata dal corpo.
59. Dette argomentazioni fanno pensare che si possa spesso effettuare un’analogia tra la porzione attiva non terapeutica del sale, nel caso in cui un costituente attivo sia in forma di sale, e qualunque altro costituente inerte di una specialità medicinale. Nella misura in cui siffatta analisi sia corretta, sarebbe irragionevole escludere la similarità essenziale in tutti i casi in cui viene modificata detta porzione mentre la parte terapeuticamente attiva rimane la stessa per i due prodotti. Chiaramente, come nel caso degli eccipienti, vi è sempre il rischio che un’alterazione della porzione collegata del sale determini un’alterazione della sicurezza e dell’efficacia del prodotto. Tuttavia, il criterio finale del test della sentenza Generics serve a tutelare proprio contro un tale rischio.
60. Ritengo, pertanto, che non alteri il regime introdotto dalla direttiva il fatto di sostenere che due prodotti, aventi costituenti attivi caratterizzati dalla medesima parte terapeutica, abbiano la medesima composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi.
61. Al fine di stabilire con certezza se tale interpretazione sia realmente corretta, tuttavia, è anche necessario stabilire se essa si conformi agli obiettivi sottostanti al regime di autorizzazione all’immissione in commercio ed alle varie altre norme di diritto comunitario che sono state citate a sostegno delle argomentazioni proposte dinnanzi alla Corte.
Gli obiettivi sottesi al regime dell’autorizzazione all’immissione in commercio
62. Come emerge dai ‘considerando’ della direttiva, e come è stato affermato dalla Corte, quattro sono gli obiettivi rilevanti di cui si deve tener conto nell’interpretare le norme comunitarie che disciplinano il rilascio delle autorizzazioni all’immissione in commercio negli Stati membri: la tutela della salute pubblica; l’opportunità di evitare sperimentazioni inutili su uomini e animali; la tutela degli interessi delle aziende farmaceutiche innovatrici; e la promozione del mercato interno dei prodotti medicinali, non da ultimo garantendo un approccio armonizzato da parte delle autorità competenti negli Stati membri.
La tutela della salute pubblica
63. Per quanto riguarda l’obiettivo primario di tutela della salute pubblica, che deve permeare di sé tutta la legislazione in materia di autorizzazione delle specialità medicinali, sia il Regno Unito che la SmithKline Beecham indicano circostanze in cui forme di sali diverse dello stesso costituente attivo possono determinare variazioni in termini di sicurezza ed efficacia dei prodotti.
64. Non mi sembra, tuttavia, che si configuri l’ipotesi di rischio per la salute pubblica nel momento in cui due tipi di sali aventi la medesima parte terapeutica vengono dichiarati dotati di similarità essenziale. Le conseguenze di una modifica della forma del sale, individuate dal Regno Unito e dalla SmithKline Beecham, non provano il contrario.
65. Nella misura in cui dette conseguenze si riferissero alla biodisponibilità, esse in ogni caso preclu derebbero una soluzione a favore della similarità essenziale, dal momento che anche la bioequivalenza deve essere dimostrata. Laddove le conseguenze riguardassero la stabilità e la tossicità, esse risulterebbero in una differenza sotto il profilo della sicurezza e dell’efficacia tra i prodotti e sarebbero scoperte avvalendosi del criterio finale del test adottato dalla Corte nella sentenza Generics.
Opportunità di evitare sperimentazioni inutili
66. Come sostenuto dalla Commissione, dalla Danimarca, dalla Synthon e dalla Genthon, l’obiettivo di evitare sperimentazioni inutili su uomini ed animali milita chiaramente a favore di un’interpretazione di similarità essenziale la quale consenta, in linea di principio, di includere diverse forme di sale caratterizzate dalla medesima parte terapeutica. Invece di dover formare un dossier di dati interamente nuovo, con le diverse sperimentazioni che ciò implicherebbe, il richiedente può riferirsi in larga parte ai dati già presentati per il prodotto di riferimento.
Garanzia che aziende farmaceutiche innovatrici non siano svantaggiate.
67. Il Regno Unito ritiene che il test della similarità essenziale dovrebbe essere rigoroso allo scopo di mantenere un giusto equilibrio tra gli interessi delle aziende innovatrici e le società generiche, secondo l’obiettivo che sia la direttiva sia la sentenza della Corte nel caso Generics si proponevano di raggiungere.
68. Io non concordo.
69. La tutela degli interessi delle aziende farmaceutiche innovatrici, a mio parere, si riflette principalmente nella previsione dell’esclusività dei dati per un periodo di sei o dieci anni, di cui all’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii). Il requisito della similarità essenziale è in primo luogo e soprattutto posto a tutela della salute pubblica.
70. Inoltre, la Commissione fa riferimento alla possibilità che, se diverse forme di sale aventi la medesima parte terapeutica non potessero mai essere considerate come essenzialmente simili, le società farmaceutiche potrebbero estendere artificialmente il periodo di esclusività dei dati di cui beneficiano, ritirando un prodotto dal mercato appena prima della scadenza del suo periodo di esclusività dei dati e lanciando un’altra versione del prodotto caratterizzata dallo stesso principio attivo ma nella forma di un sale diverso.
71. Nella misura in cui un tale rischio effettivamente esiste, la sua incidenza verrebbe a ridursi grazie all’interpretazione della similarità essenziale sostenuta dalla Commissione, dalla Danimarca, dai Paesi Bassi, dalla Synthon e dalla Genthon.
Il mercato interno dei prodotti farmaceutici e la procedura di reciproco riconoscimento
72. Secondo la SmithKline Beecham, alla nozione di similarità essenziale deve essere attribuito un significato che possa essere reso operativo dalle autorità competenti degli Stati membri senza esitazione, in maniera semplice e diretta, assicurando così un approccio armonizzato all’interno della Comunità. Un approccio comune è di particolare importanza alla luce della procedura di reciproco riconoscimento, la quale implica che un richiedente che ottenga l’autorizzazione all’immissione in commercio in uno Stato membro su tale stessa base possa ottenere autorizzazioni in altri Stati membri senza bisogno in ogni caso di presentare una domanda completa. A causa della loro mancata equivalenza in termini di sicurezza ed efficacia, sali affini ma diversi richiedono una più complessa valutazione che deve essere effettuata caso per caso. Se i prodotti contenenti tali sali fossero nonostante tutto ritenuti capaci di similarità essenziale, sorgerebbe il rischio di approcci divergenti tra le autorità competenti e con ciò la possibilità di forum shopping da parte delle società farmaceutiche.
73. Concordo nel sostenere che il test della similarità essenziale dovrebbe essere il più chiaro e obiettivo possibile. Il secondo ‘considerando’ del preambolo alla direttiva 87/21/CEE indica l’intenzione del legislatore di stabilire in modo più preciso i casi in cui i dati completi non devono essere presentati dal richiedente l’autorizzazione all’immissione in commercio. L’individuazione di criteri facilmente applicabili è chiaramente da ricondursi alla necessità di garantire il regolare funzionamento della procedura di reciproco riconoscimento e, pertanto, la libera circolazione dei prodotti farmaceutici.
74. Ciò detto, mi sembra sia inevitabile riconoscere alle autorità competenti degli Stati membri un certo margine di discrezionalità nel valutare domande in regime di procedura abbreviata, come risulta evidente dal criterio finale del test indicato dalla Corte nella sentenza Generics. Le autorità competenti dovranno valutare se, ad esempio, una modifica negli eccipienti tra un nuovo prodotto ed il prodotto di riferimento comporti differenze significative sotto il profilo della sicurezza e dell’efficacia.
75. Le conseguenze negative riferibili alla procedura di reciproco riconoscimento non dovrebbero essere sopravvalutate. Con ciascuna delle procedure per l’ottenimento dell’autorizzazione all’immissione in commercio può sorgere il rischio che le autorità competenti negli Stati membri si trovino in disaccordo circa l’opportunità di una determinata autorizzazione. Ed è proprio a causa dell’irriducibile componente di discrezionalità implicita nel regime di autorizzazione che le norme comunitarie delineano un sistema per la risoluzione di tali situazioni di disaccordo (16) . Questo sistema mi sembra del tutto sufficiente a far fronte alle preoccupazioni riguardanti le situazioni di disaccordo e il forum shopping.
76. La mia conclusione generale per quanto concerne gli obiettivi del regime di autorizzazione all’immissione in commercio è dunque che lo scopo di evitare sperimentazioni inutili su uomini ed animali milita a favore della soluzione in base alla quale due prodotti possono essere essenzialmente simili nel caso in cui abbiano la stessa parte terapeutica, anche se in forma di sali diversi. Nessuno degli altri obiettivi dà adito ad una diversa conclusione.
Altre norme di diritto comunitario
77. Secondo quanto sostengono la SmithKline Beecham ed il Regno Unito vari aspetti delle norme comunitarie applicabili nel settore farmaceutico fornirebbero un sostegno indiretto all’affermazione che forme di sali diverse di una sostanza attiva non possono mai essere essenzialmente simili.
78. In primo luogo, viene fatto riferimento alla parte 1 dell’allegato alla direttiva 75/318/CEE. Si ritiene che il modo in cui la composizione qualitativa di una specialità medicinale è ivi descritta implichi che il costituente attivo di una specialità medicinale dovrebbe essere inteso, nel caso dei sali, nel senso che include sia la frazione attiva sia la parte collegata della molecola, e dovrebbe essere individuato come tale.
79. É vero che l’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer aveva affermato, nel proporre nella causa Generics i criteri per stabilire la similarità essenziale, che ciò che si intendeva per composizione di una specialità medicinale era chiaramente descritto nell’allegato (17) . Tuttavia, la ragione per la quale egli faceva riferimento all’allegato era quella di dimostrare che né gli eccipienti né il rivestimento esterno di un prodotto medicinale erano rilevanti ai fini della sua composizione.
80. Dal canto mio, non ritengo che l’allegato abbia un peso decisivo ai presenti fini. Serviva, al tempo cui si riferiscono i fatti di causa, ad individuare le specifiche ed i documenti che dovevano accompagnare le domande di autorizzazione all’immissione in commercio. In quel contesto, aveva senso che la composizione qualitativa del costituente attivo dovesse essere esaustivamente descritta. Diverse considerazioni si applicano nell’interpretazione dei criteri di similarità essenziale specificati dalla Corte nella sentenza Generics.
81. Il Regno Unito e la SmithKline Beecham si richiamano anche al regolamento (CE) della Commissione 10 marzo 1995, n. 541, concernente lo studio della modifica dei termini di autorizzazione all’immissione sul mercato rilasciata da un’autorità competente di uno Stato membro (18) . Al tempo cui si riferisce la controversia, detto regolamento fissava la procedura per l’esame delle domande per modifiche dei termini di un’autorizzazione all’immissione in commercio di specialità medicinali. Il regolamento distingueva tra modifiche di minore portata, che potevano essere effettuate mediante modifica di un’autorizzazione esistente, e variazioni di maggiore portata, che richiedevano la presentazione di una nuova domanda di autorizzazione all’immissione in commercio. Le modifiche del primo tipo erano specificate nell’allegato I al regolamento e quelle del secondo tipo nell’allegato II. Tra i tipi di variazioni di cui all’allegato II erano menzionate «modifiche delle sostanze attive», le quali erano specificate sino ad includere «la sostituzione di sostanze attive con un derivato o un complesso a base di sali o esteri (con la stessa azione terapeutica)». Si è affermato che sarebbe strano se una modifica fosse ritenuta sufficientemente importante da richiedere una nuova autorizzazione all’immissione in commercio, ma non producesse alcun effetto sulla conclusione che un prodotto generico ha la medesima composizione qualitativa e quantitativa di un prodotto di riferimento.
82. Come è stato osservato dal Regno Unito, la Corte ha specificatamente stabilito nella sentenza Generics che l’allegato II al regolamento n. 541/95 non ha alcuna rilevanza per quanto concerne l’applicazione dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva (19) .
83. In ogni caso, non ho difficoltà ad accettare che una modifica tra due prodotti possa essere ritenuta sufficientemente importante da rendere necessaria la domanda per una nuova autorizzazione all’immissione in commercio in base al regolamento n. 541/95, rientrando allo stesso tempo nell’ambito di applicabilità delle procedure che al tempo cui si riferisce la controversia erano previste dall’art. dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a). È degno di nota il fatto che molti tra gli altri tipi di modifiche individuati nell’allegato II ricadano nell’ambito di applicazione della procedura ibrida abbreviata prevista dalla regola speciale di cui all’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a).
84. Infine, la SmithKline Beecham cerca sostegno quanto alla propria interpretazione del concetto di similarità essenziale nelle norme comunitarie relative ai prodotti medicinali orfani che servono a diagnosticare, prevenire o curare malattie rare e che sarebbe pertanto antieconomico sviluppare alle normali condizioni di mercato. L’art. 8 del regolamento (CE) 16 dicembre 1999, n. 141/2000, concernente i medicinali orfani (20), attribuisce a tali prodotti un’esclusiva di mercato per un periodo di 10 anni durante il quale nessuna autorizzazione può essere concessa a nessun medicinale simile con la stessa indicazione terapeutica.
85. L’art. 3 del regolamento della Commissione 27 aprile 2000, n. 847 (21), definisce come medicinale simile «un medicinale contenente uno o più principi attivi simili a quelli contenuti in un medicinale orfano già autorizzato, con la stessa indicazione terapeutica». Un principio attivo simile è quindi definito come «un principio attivo identico o un principio attivo con le stesse caratteristiche principali di struttura molecolare (ma non necessariamente tutte le caratteristiche strutturali molecolari) e che agisce attraverso il medesimo meccanismo». Questo include «isomeri, miscele di isomeri, complessi, esteri, sali e derivati non covalenti del principio attivo originario, oppure un principio attivo che si distingue da quello originario solo per minime differenze della struttura molecolare, come un analogo strutturale».
86. Il fatto che due prodotti siano considerati simili invece che identici quando assumono la forma di sali diversi si considera indice del fatto che tali prodotti non possono avere la stessa composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi ai fini del test della similarità essenziale individuato nella sentenza Generics.
87. A mio avviso, le definizioni contenute nel regolamento della Commissione n. 847/2000 sono strettamente specifiche rispetto al contesto cui si riferiscono e non sono rilevanti nell’interpretazione dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva. Nessuno, ritengo, potrebbe pretendere di sostenere che due diversi sali aventi la stessa parte terapeutica siano identici. La questione, ai presenti fini,
è stabilire se si possa considerare che abbiano la stessa composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi.
88. In ogni caso, anche ritenendo che l’art. 3 di detto regolamento sia rilevante, la definizione di principio attivo simile include espressamente un principio attivo identico, e sarebbe pertanto difficilmente utilizzabile come base per distinguere tra sostanze simili ed identiche.
89. Non ritengo, quindi, che le svariate disposizioni normative individuate dal Regno Unito e dalla SmithKline Beecham vadano contro la mia conclusione secondo cui due prodotti caratterizzati dalla medesima parte terapeutica, ma aventi forme di sale diverse, possono essere essenzialmente simili ai fini dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva.
La Notice to Applicants
90. La Commissione, la Danimarca, i Paesi Bassi, la Synthon e la Genthon fanno tutti riferimento alla Notice to Applicants a sostegno dell’affermazione secondo cui due diversi sali che contengono la stessa parte terapeutica possono essere essenzialmente simili ai sensi dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva.
91. In risposta, il Regno Unito e la SmithKline Beecham sottolineano in primo luogo che il documento non è giuridicamente vincolante. La SmithKline Beecham osserva inoltre che la versione del 2001 della Notice to Applicants non può essere considerata rilevante ai fini del presente procedimento che è cominciato prima della sua pubblicazione. Secondo le osservazioni presentate dal Regno Unito, persino la versione del 1998 della Notice to Applicants, che era in vigore al tempo cui si riferisce la controversia, non fornisce supporto che possa dirsi privo di ambiguità all’affermazione che due sali aventi la medesima parte terapeutica possano essere in linea di principio essenzialmente simili. In detta versione si afferma che tali sali non possono essere considerati essenzialmente simili a meno che non venga dimostrato che «non vi è alterazione della farmacocinetica della frazione, della farmacodinamica e/o della tossicità che potrebbero mutarne il profilo di sicurezza/efficacia. Secondo il Regno Unito, vi è sempre
una possibilità irriducibile che una modifica della forma del sale possa
alterare la sicurezza e l’efficacia». La versione del 1998 della Notice to Applicants è quindi coerente con l’interpretazione in base alla quale due prodotti con sali diversi non possono mai essere considerati essenzialmente simili.
92. Per le ragioni esposte nelle mie conclusioni nella causa Approved Prescription Services (22), ritengo che, nonostante la Notice to Applicants non sia giuridicamente vincolante, alla stessa debba essere comunque accordato un certo peso nell’interpretazione della direttiva. E ciò soprattutto nel caso in cui, come quello in questione, la controversia verta su complesse questioni tecniche.
93. A mio parere, nonostante il suggerimento in senso contrario del Regno Unito, la Notice to Applicants può essere letta solo a sostegno dell’interpretazione in base alla quale due sali in forma diversa caratterizzati dalla medesima parte terapeutica possono essere qualificati come essenzialmente simili. La Notice to Applicants non avrebbe certo individuato una possibilità che considerava doversi poi ignorare costantemente.
94. Detto ciò, non sono del tutto convinto dall’analisi adottata dalla Notice to Applicants per giungere a tale risultato. La Notice to Applicants induce a ritenere che la risposta al quesito se due siffatte forme di sale rappresentino o meno la stessa componente attiva debba dipendere dalla loro sicurezza ed efficacia. Mi sembra che sarebbe stato più coerente con il test della similarità essenziale, previsto dalla Corte nella sentenza Generics,
descrivere i prodotti in questione come prodotti aventi la medesima composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi, invece di rilevare che la loro similarità essenziale dipende in ultima analisi dalla dimostrazione dell’assenza di differenze sotto il profilo della loro sicurezza ed efficacia in conformità con il requisito finale di quel test.
95. In modo analogo, la Notice to Applicants disciplina la domanda presentata sulla base della similarità essenziale di due diverse forme di sale nella parte intitolata «altre domande abbreviate», insieme alle domande presentate in base al regime di cui alla regola speciale. A mio avviso, tuttavia, ad una tale domanda avrebbe dovuto applicarsi il regime standard della procedura abbreviata. Gli ulteriori dati presentati in base alla seconda procedura sarebbero serviti a dimostrare la similarità essenziale dei due prodotti e non a compensare la mancanza di tale similarità.
96. Mentre la Notice to Applicants è dunque coerente con i risultati cui siamo giunti, il modo in cui essa presenta tale conclusione può essere responsabile in parte dell’incertezza e della confusione che sono sorte nell’ambito del presente procedimento.
97. Alla luce del regime e degli obiettivi della direttiva, delle altre norme di diritto comunitario in precedenza considerate, ed anche della Notice to Applicants, ritengo che, in base alla procedura abbreviata secondo il suo regime anteriore alle recenti modifiche, due prodotti contenenti diverse forme di sale dello stesso principio attivo erano suscettibili di essere considerati essenzialmente simili. Era anche possibile per un richiedente secondo tale procedura, su invito dell’autorità competente in uno Stato membro o di sua propria iniziativa, presentare dati ulteriori al fine di dimostrare la similarità essenziale.
98. Vorrei osservare che la conclusione da me qui raggiunta è in accordo con l’interpretazione di similarità essenziale che era esplicitamente sancita nell’allegato della direttiva 2001/83/CE (23), come successivamente modificata dalla direttiva della Commissione 2003/63/CE (24) . Sembra perlomeno sostenibile, dal modo in cui le disposizioni rilevanti del nuovo allegato sono state strutturate, che con esse si intendeva recepire l’interpretazione della Commissione relativamente alla posizione giuridica esistente, piuttosto che modificare lo status quo.
99. Vorrei inoltre osservare che la legislazione comunitaria ha da allora scelto esplicitamente di riconfermare un tale approccio nella nuova versione della procedura abbreviata introdotta dalla direttiva 2004/27/CE (25) . È chiaro che le prime versioni della direttiva devono essere interpretate indipendentemente da tali successivi sviluppi. Ciononostante, la scelta del legislatore suggerisce almeno che la conclusione a cui si è qui giunti è stata considerata attuabile ed appropriata alla luce degli obiettivi delle norme comunitarie concernenti l’autorizzazione all’immissione in commercio.
Conclusione
100. Sono quindi dell’avviso che la Corte dovrebbe risolvere le questioni pregiudiziali sollevate dall’Østre Landsret come segue:
(1) Due prodotti che presentano la medesima parte terapeutica ma assumono la forma di sali diversi hanno la stessa composizione qualitativa e quantitativa in termini di principi attivi e pertanto possono essere essenzialmente simili ai fini dell’art. 4, secondo comma, punto 8, secondo comma, lett. a), sub iii), della direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative alle specialità medicinali, come modificata, a condizione che essi non presentino differenze significative sotto il profilo della sicurezza o dell’efficacia.
(2) A sostegno di una domanda fatta in base a detta disposizione, un richiedente può, di sua propria iniziativa o su invito dell’autorità competente in uno Stato membro, presentare ulteriore documentazione nella forma di prove farmacologiche o tossicologiche o di prove cliniche al fine di dimostrare che il suo prodotto è essenzialmente simile al prodotto di riferimento.
(1) .
(2)
–	GU 1965, P 22, pag. 369.
(3)
–	GU 1987, L 15, pag. 36.
(4)
–	Paragrafi 17 - 19.
(5)
–	La legislazione quadro comunitaria in materia di medicinali è entrata in vigore a partire dal 18 dicembre 2001 nella versione codificata e consolidata della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 6 novembre 2001, 2001/83/CE, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano, (GU 2001, L 311, pag. 67). Le successive modifiche delle disposizioni rilevanti di detta direttiva sono riportate in prosieguo.
(6)
–	GU 1975, L 147, pag. 1.
(7)
–	GU 1991, L 270, pag. 32.
(8)
–	Punto 14.
(9)
–	Sentenza 3 dicembre 1998, causa C-368/96, Generics (UK) e a. (Racc. pag. I-7967).
(10)
–	Punto 22.
(11)
–	Punti 36 e 37 e dispositivo della sentenza.
(12)
–	Punto 32.
(13)
–	Cit. alla nota 5.
(14)
–	GU 2003, L 159, pag. 46.
(15)
–	GU 2004, L 136, pag. 34.
(16)
–	Le disposizioni rilevanti sono attualmente contenute nel capitolo 4 della direttiva 2001/83/CE. Al tempo cui si riferisce la controversia, esse erano contenute nella direttiva in parola e nella direttiva 20 maggio 1975, 75/319/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali, (GU 1975, L 147, pag. 13), come modificate, in particolare, dalla direttiva 14 giugno 1993, 93/39/CE, (GU 2003, L 214, pag. 22).
(17)
–	Paragrafo 37 delle conclusioni.
(18)
–	GU 1995, L 55, pag. 7.
(19)
–	Punto 58 della sentenza.
(20)
–	GU 2000, L 18, pag. 1.
(21)
–	GU 2000, L 103, pag. 5.
(22)
–	Sentenza 8 luglio 2004, causa C-36/03, paragrafi 70 - 73.
(23)
–	Cit. alla nota 5.
(24)
–	Cit. alla nota 14.
(25)
–	Cit. alla nota 15.