ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
20 mars 2003(1)
«Manquement d'État - Directive 98/56/CE - Commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales - Non-transposition dans le délai prescrit - Difficultés d'interprétation»
Dans l'affaire C-135/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Braun, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing et Mme B. Muttelsee-Schön, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en n'ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit national la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales (JO L 226, p. 16), la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et de ladite directive,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. C. Gulmann et V. Skouris (rapporteur), Mme F. Macken et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 14 novembre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 mars 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit national la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales (JO L 226, p. 16, ci-après la «directive»), la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et de ladite directive.
Le cadre juridique
2.
La directive a notamment pour objet d’harmoniser les exigences relatives à la qualité et à l’état phytosanitaire des matériels de multiplication des plantes ornementales.
3.
Son article 2, point 1, est libellé comme suit:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1)     ‘Matériel de multiplication’: un matériel végétal destiné à:
—    la multiplication de plantes ornementales
ou
—    la production de plantes ornementales; toutefois, dans le cas de productions effectuées à partir de plantes complètes, la présente définition ne s’applique que dans la mesure où la plante ornementale qui en résulte est destinée à être commercialisée,
‘multiplication’: reproduction par voie végétative ou autre».
4.
L’article 19, paragraphe l, de la directive dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci le 1er juillet 1999 et qu’ils en informent immédiatement la Commission.
La procédure précontentieuse
5.
La Commission n’ayant reçu aucune communication relative à la transposition de la directive en droit allemand, elle a engagé à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne la procédure prévue à l’article 226 CE en la mettant en demeure, par lettre du 16 novembre 1999, de lui présenter ses observations dans un délai de deux mois.
6.
Par lettre transmise à la Commission le 18 janvier 2000, la République fédérale d’Allemagne a répondu à la lettre de mise en demeure. Le gouvernement allemand indiquait en substance que les mesures de transposition de la directive étaient en cours de préparation et il invoquait, pour justifier le retard pris dans le cadre de cette transposition, les difficultés occasionnées par la définition de la notion de «matériel de multiplication».
7.
Le 19 juillet 2000, la Commission a émis un avis motivé dans lequel elle indiquait que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas pris les mesures qu’elle aurait dû arrêter au plus tard le 1er juillet 1999 pour transposer la directive. Elle invitait cet État membre à se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
8.
Dans sa réponse à l’avis motivé, qu’elle a transmise à la Commission par lettre du 10 octobre 2000, la République fédérale d’Allemagne insistait encore sur les difficultés de transposition liées, selon elle, à la définition de la notion de «matériel de multiplication», tout en faisant valoir que la procédure de modification de la législation nationale suivait son cours.
9.
Dans une communication transmise à la Commission par lettre du 15 décembre 2000, la République fédérale d’Allemagne a annoncé que la transposition de la directive interviendrait dans un proche avenir.
10.
Par la suite, la Commission n’a reçu du gouvernement allemand aucune information lui permettant de constater que la République fédérale d’Allemagne s’était entièrement conformée à son obligation de transposition de la directive.
11.
Eu égard à cette situation, la Commission a introduit le présent recours.
Sur la recevabilité
Arguments des parties
12.
Dans sa défense, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que le recours est irrecevable en raison de l’irrégularité de la procédure précontentieuse.
13.
En particulier, les autorités allemandes auraient, dans leur réponse à la lettre de mise en demeure, indiqué que c’était la notion de «matériel de multiplication», déterminante pour le champ d’application de la directive, qui donnait lieu à des difficultés de transposition, tous les États membres ne l’ayant pas définie de la même manière. La République fédérale d’Allemagne expose, d’une part, qu’il est difficile de savoir si la définition figurant à l’article 2, point 1, de la directive se rapporte à la production de plantes complètes ou à la production à partir de plantes complètes. En effet, la version allemande de cette disposition accréditerait la première hypothèse par l’emploi du mot «von» et la version anglaise la seconde par l’usage du mot «from». D’autre part, la directive ne préciserait ni ce qu’il faut entendre par «plantes complètes» ni la mesure dans laquelle, compte tenu de la définition du «matériel de multiplication» donnée par la directive, les différents stades de commercialisation des différentes catégories de produits (par exemple, oignons de fleurs, plantes herbacées, arbres et arbustes d’ornement) sont couverts par le régime instauré. L’absence d’interprétation communautaire uniforme de la notion de «matériel de multiplication» aurait persisté même après la réunion que le comité permanent des matériels de multiplication des plantes ornementales, institué par l’article 17 de la directive, a tenue le 25 novembre 1999 (ci-après la «réunion du 25 novembre 1999»).
14.
Toutefois, la Commission n’aurait, à aucun stade de la procédure précontentieuse, mentionné ces difficultés, alors qu’elle aurait été tenue de répondre aux objections avancées par la République fédérale d’Allemagne. Cette omission ainsi que le fait que la Commission n’a pas défini la notion communautaire de «matériel de multiplication» seraient constitutives d’un défaut de motivation viciant la procédure précontentieuse, parce que, en n’ayant pas suffisamment clarifié le contenu des obligations de transposition, la Commission n’aurait pas donné à la République fédérale d’Allemagne l’occasion de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire. Partant, le recours serait irrecevable.
15.
Dans sa réplique, la Commission répond que, contrairement à ce que soutient la République fédérale d’Allemagne, la notion de «matériel de multiplication» ne suscite dans les autres États membres aucun doute de nature à empêcher la transposition de la directive, au moins depuis la réunion du 25 novembre 1999 au cours de laquelle un consensus se serait dégagé en ce qui concerne la notion de «plante complète» et la définition du «matériel de multiplication».
16.
Les versions linguistiques anglaise («production from complete plants») et française («productions effectuées à partir de plantes complètes») de l’article 2, point 1, de la directive ne laisseraient d’ailleurs planer aucun doute sur le sens à donner au libellé, certes ambigu [«bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen»], de la version allemande.
17.
Quant aux difficultés qui, prétendument, continueraient d’entraver la transposition de la directive en droit allemand, il ne s’agirait apparemment pas tant du sens à donner à une définition désormais claire que d’une conception du champ d’application de la réglementation allemande qui, sur le fond, ne cadrerait pas avec cette définition et avec le consensus auquel sont parvenus les États membres. En n’intervenant pas plus qu’il n’était nécessaire dans ce débat interne, la Commission n’aurait pas commis d’erreur affectant la procédure précontentieuse.
18.
Dans sa duplique, la République fédérale d’Allemagne maintient l’exception d’irrecevabilité soulevée dans sa défense et elle conteste les affirmations de la Commission quant au résultat de la réunion du 25 novembre 1999.
Appréciation de la Cour
19.
Il convient de rappeler que le but de la procédure précontentieuse prévue à l’article 226 CE est de donner à l’État membre la possibilité de se conformer aux obligations découlant pour lui du droit communautaire ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (arrêt du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 13; ordonnance du 11 juillet 1995, Commission/Espagne, C-266/94, Rec. p. I-1975, point 16, et arrêt du 13 décembre 2001, Commission/France, C-1/00, Rec. p. I-9989, point 53).
20.
La régularité de la procédure précontentieuse constitue une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini (arrêt Commission/France, précité, point 53).
21.
Ainsi, la procédure précontentieuse poursuit les trois objectifs suivants: permettre à l’État membre de mettre fin à l’infraction éventuelle, le mettre en mesure d’exercer ses droits de la défense et délimiter l’objet du litige en vue d’une éventuelle saisine de la Cour (arrêt du 10 décembre 2002, Commission/Irlande, C-362/01, non encore publié au Recueil, point 18).
22.
Conformément à ce qui précède, il incombe, en principe, à la Commission de faire état, dans son avis motivé, des appréciations qu’elle porte sur les observations formulées par l’État membre dans sa réponse à la lettre de mise en demeure (voir arrêt Commission/Irlande, précité, point 19).
23.
Toutefois, en l’espèce, en s’abstenant de prendre position sur les prétendues difficultés d’interprétation entourant la notion de «matériel de multiplication» et, en tout état de cause, en s’abstenant de définir cette notion dans le cadre de la procédure précontentieuse, la Commission n’a pas, contrairement à ce que prétend la République fédérale d’Allemagne, placé cet État membre dans l’incertitude sur l’étendue de ses obligations et ne l’a donc pas empêché de mettre fin à l’infraction reprochée.
24.
En effet, d’une part, la Commission n’a pas le pouvoir de déterminer de manière définitive, par les avis formulés en vertu de l’article 226 CE ou par d’autres prises de position dans le cadre de cette procédure, les droits et obligations d’un État membre ou de lui donner des garanties concernant la compatibilité avec le droit communautaire d’un comportement déterminé (voir, en ce sens, arrêt du 27 mai 1981, Essevi et Salengo, 142/80 et 143/80, Rec. p. 1413, point 16).
25.
D’autre part, un État membre ne saurait invoquer des difficultés liées à l’interprétation d’une directive pour en différer la transposition au-delà des délais prévus (arrêt du 8 mars 2001, Commission/Allemagne, C-316/99, Rec. p. I-2037, point 9).
26.
Il n’apparaît pas non plus que, par son attitude au cours de la procédure précontentieuse, la Commission ait nui aux droits de la défense de la République fédérale d’Allemagne ou qu’elle ait empêché que le litige porté devant la Cour à l’issue de cette procédure ait un objet clairement défini.
27.
Il en résulte que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la République fédérale d’Allemagne doit être rejetée.
Sur le manquement
Arguments des parties
28.
La Commission soutient que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire en n’adoptant pas les mesures nécessaires pour se conformer, dans le délai prévu, aux dispositions de la directive. Elle relève que cet État membre ne conteste pas la nécessité de prendre des mesures nationales pour transposer intégralement cette directive.
29.
La République fédérale d’Allemagne reconnaît qu’elle n’a pas transposé la directive dans le délai prescrit. Elle soutient cependant que les complications et les retards intervenus dans la transposition sont en partie imputables à la Commission, en ce que celle-ci n’aurait pas donné une définition de la notion de «matériel de multiplication» permettant une application uniforme du droit communautaire. Cela constituerait une violation du principe de coopération loyale découlant de l’article 10 CE. En raison de cette violation, le recours ne serait pas fondé.
Appréciation de la Cour
30.
Ainsi qu’il ressort des points 23 à 26 du présent arrêt, la Commission n’a pas méconnu les obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire en s’abstenant de définir, dans le cadre de la procédure précontentieuse, la notion de «matériel de multiplication» figurant à l’article 2, point 1, de la directive. Partant, son comportement ne saurait être regardé comme contraire au principe de coopération loyale.
31.
Dans ces conditions, et compte tenu du fait que la transposition de la directive n’a pas été réalisée dans le délai imparti, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission.
32.
Il convient dès lors de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit national la directive, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
33.
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)    En n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer en droit national la directive 98/56/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant la commercialisation des matériels de multiplication des plantes ornementales, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)     La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Puissochet
Gulmann
Skouris
Macken
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 mars 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1: Langue de procédure: l'allemand