62012CJ0427_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑427/12,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on pantu vireille 19.9.2012,
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Smulders, C. Zadra ja E. Manhaeve, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään L. Visaggio ja A. Troupiotis, prosessiosoite Luxemburgissa, ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Moore ja I. Šulce,
vastaajina,
joita tukevat
Tšekin tasavalta, asiamiehinään M. Smolek, E. Ruffer ja D. Hadroušek,
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään V. Pasternak Jørgensen ja C. Thorning,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues, D. Colas ja N. Rouam,
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään M. Bulterman ja M. Noort,
Suomen tasavalta, asiamiehinään H. Leppo ja J. Leppo, ja
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään C. Murrell ja M. Holt, avustajanaan barrister B. Kennelly,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts (esittelevä tuomari), jaostojen puheenjohtajat A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, E. Juhász ja M. Safjan sekä tuomarit A. Rosas, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby ja S. Rodin,
julkisasiamies: P. Cruz Villalón,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Tourrès,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 1.10.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 19.12.2013 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan biosidivalmisteiden asettamisesta saataville markkinoilla ja niiden käytöstä 22.5.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 528/2012 (EUVL L 167, s. 1) 80 artiklan 1 kohdan siltä osin kuin kyseisen säännöksen mukaan toimenpiteet, joilla vahvistetaan Euroopan kemikaalivirastolle (jäljempänä kemikaalivirasto) suoritettavat maksut, on toteutettava SEUT 291 artiklan 2 kohtaan perustuvalla toimella (jäljempänä täytäntöönpanotoimi) eikä SEUT 290 artiklan 1 kohdan nojalla annetulla toimella (jäljempänä säädösvallan siirron nojalla annettu toimi tai delegoitu toimi).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 528/2012
2. Asetuksella N:o 528/2012, jolla yhdenmukaistetaan tietyt biosidivalmisteiden asettamista saataville markkinoilla ja käyttöä koskevat säännöt, kemikaalivirastolle annetaan – kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan 17 perustelukappaleesta ilmenee – ”tietyt tehtävät, jotka liittyvät tehoaineiden arviointiin ja tiettyihin luokkiin kuuluvia biosidivalmisteita koskeviin unionin lupiin – –”.
3. Mainitun asetuksen johdanto-osan 64 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tämän asetuksen toimintaan liittyvistä menettelyistä aiheutuvat kustannukset on perittävä niiltä, jotka asettavat tai pyrkivät asettamaan biosidivalmisteita saataville markkinoilla, sekä niiltä, jotka tukevat tehoaineiden hyväksymistä. Jotta voidaan edistää sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa, olisi vahvistettava sekä kemikaalivirastolle että jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille suoritettavia maksuja koskevat yhteiset periaatteet, muun muassa se, että tarvittaessa [pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritykset)] erityistarpeet olisi otettava huomioon.”
4. Asetuksen N:o 528/2012 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, 13 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan, 43 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan, 45 artiklan 1 ja 3 kohdan, 50 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan, 54 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä 80 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kemikaalivirasto voi vaatia maksun toimistaan menettelyissä, jotka koskevat tehoaineen hyväksymistä tai tehoaineen hyväksymisen edellytysten myöhempää muuttamista, tällaisen hyväksymisen uusimista, unionin biosidivalmisteille myöntämää lupaa, tällaisen luvan uusimista ja muuttamista sekä tehoaineiden teknisen vastaavuuden toteamista. Saman asetuksen 77 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ”muutosta [kemikaaliviraston tekemiin päätöksiin] hakevalta henkilöltä voidaan periä maksuja”.
5. Mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, 13 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa, 43 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, 45 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa ja 54 artiklan 3 kohdassa säädetään kemikaalivirastolle suoritettavien maksujen määräajoista, että ”kemikaaliviraston on ilmoitettava hakijalle 80 artiklan 1 kohdan nojalla suoritettavista maksuista ja hylättävä hakemus, jos hakija ei suorita maksuja 30 päivän kuluessa”.
6. Asetuksen N:o 528/2012 78 artiklan 1 kohta koskee kemikaaliviraston talousarviota, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovellettaessa kemikaaliviraston tulot koostuvat:
a) Euroopan unionin yleiseen talousarvioon (pääluokka ’Komissio’) sisältyvästä unionin tuesta;
b) kemikaalivirastolle tämän asetuksen mukaisesti suoritetuista maksuista;
c) maksuista, jotka suoritetaan kemikaalivirastolle korvauksena sen tämän asetuksen nojalla tarjoamista palveluista;
d) jäsenvaltioiden vapaaehtoisesta tuesta.”
7. Asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan otsikko on ”Maksut ja palkkiot”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Komissio hyväksyy 3 kohdassa mainittujen periaatteiden pohjalta täytäntöönpanoasetuksen, jossa täsmennetään
a) kemikaalivirastolle suoritettavat maksut, mukaan luettuna vuosimaksu valmisteista, joille on myönnetty unionin lupa VIII luvun mukaisesti, ja maksu vastavuoroista tunnustamista koskevista hakemuksista VII luvun mukaisesti;
b) säännöt, joissa määritellään alennettuja maksuja, maksujen perimättä jättämistä sekä biosidivalmistekomitean esittelevän jäsenen palkkiota koskevat ehdot; ja
c) maksuehdot.
Tämä täytäntöönpanoasetus hyväksytään 82 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Sitä sovelletaan ainoastaan kemikaalivirastolle suoritettuihin maksuihin.
Kemikaalivirasto voi periä palkkioita muista tarjoamistaan palveluista.
Kemikaalivirastolle suoritettavat maksut on asetettava tasolle, jolla varmistetaan, että niistä saadut tulot yhdistettyinä kemikaaliviraston muihin tähän asetukseen perustuviin tulonlähteisiin riittävät kattamaan suoritetuista palveluista aiheutuneet kustannukset. Kemikaaliviraston on julkistettava suoritettavat maksut.
2. Jäsenvaltioiden on veloitettava hakijoita suoraan niistä palveluista, joita jäsenvaltiot tarjoavat tämän asetuksen mukaisissa menettelyissä, mukaan luettuina jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamat palvelut niiden toimiessa arvioinnista vastaavana toimivaltaisena viranomaisena.
Komissio antaa yhdenmukaista maksurakennetta koskevia ohjeita 3 kohdassa tarkoitettujen periaatteiden pohjalta.
Jäsenvaltiot voivat periä vuosimaksuja markkinoillaan saataville asetetuista biosidivalmisteista.
Jäsenvaltiot voivat periä palkkioita muista tarjoamistaan palveluista.
Jäsenvaltioiden on vahvistettava ja julkaistava niiden toimivaltaisille viranomaisille suoritettavien maksujen määrät.
3. Sekä 1 kohdassa tarkoitetussa täytäntöönpanoasetuksessa että maksuja koskevissa jäsenvaltioiden omissa säännöissä on noudatettava seuraavia periaatteita:
a) maksut asetetaan tasolle, jolla varmistetaan, että niistä saadut tulot riittävät lähtökohtaisesti kattamaan suoritetuista palveluista aiheutuneet kustannukset; maksut eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen kustannusten kattamiseksi;
b) maksut maksetaan osittain takaisin, jos hakija ei toimita pyydettyjä tietoja asetetussa määräajassa;
c) pk-yritysten erityistarpeet otetaan tarvittaessa huomioon, mukaan luettuna mahdollisuus jakaa maksut useaan erään ja vaiheeseen;
d) maksurakenteessa ja maksujen määrässä otetaan huomioon, onko tiedot toimitettu yhdessä vai erikseen;
e) asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, ja jos kemikaalivirasto tai toimivaltainen viranomainen sen hyväksyy, maksu voidaan jättää perimättä kokonaan tai osittain; ja
f) maksujen määräajat vahvistetaan ottaen asianmukaisesti huomioon tässä asetuksessa säädettyjen menettelyjen määräajat.”
8. Asetuksen N:o 528/2012 97 artiklan toisen kohdan mukaan asetusta sovelletaan 1.9.2013 lähtien.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
9. Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta sekä Iso-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 15.1. ja 5.2.2013 tekemillä päätöksillä asiassa väliintulijoiksi tukemaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston vaatimuksia. Tanskan kuningaskunta hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 5.2.2013 tekemällä päätöksellä asiassa väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
10. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan siltä osin kuin siinä säädetään kemikaalivirastolle suoritettavien maksujen vahvistamista koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta SEUT 291 artiklaan perustuvalla täytäntöönpanotoimella eikä SEUT 290 artiklan nojalla annetulla delegoidulla toimella
– pitää voimassa kumotun säännöksen ja sellaisten muiden toimien vaikutukset, jotka annetaan sen nojalla, siihen saakka, kunnes kohtuullisen ajan kuluessa tulee voimaan uusi säännös, jolla kumottu säännös on tarkoitus korvata, ja
– velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
11. Komissio vaatii toissijaisesti siinä tilanteessa, että unionin tuomioistuin katsoisi, ettei tätä mainitun asetuksen osittaista kumoamista koskevaa vaatimusta voida ottaa tutkittavaksi, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen kokonaisuudessaan ja pitää voimassa sen ajalliset vaikutukset.
12. Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13. Parlamentti vaatii lisäksi toissijaisesti siltä varalta, että unionin tuomioistuin hyväksyisi kanteen, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan ja sellaisten muiden toimien vaikutukset, jotka on mahdollisesti annettu sen nojalla, pidetään voimassa siihen saakka, kunnes kohtuullisen ajan kuluessa tulee voimaan uusi säännös, jolla kumottu säännös on tarkoitus korvata.
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
14. Neuvosto, jota Alankomaiden kuningaskunta ja Yhdistynyt kuningaskunta tukevat, väittää, ettei asetuksen N:o 528/2012 osittaista kumoamista koskevaa vaatimusta voida ottaa tutkittavaksi, koska kyseisen asetuksen 80 artiklan 1 kohtaa, jonka kumoamista komissio vaatii, ei voida erottaa asetuksen muista säännöksistä. Neuvosto ja kyseiset jäsenvaltiot viittaavat tämän päätelmän tueksi siihen, että maksun suorittaminen on edellytys sille, että kemikaalivirasto ryhtyy toimiin biosidivalmisteen hyväksymismenettelyn kuluessa.
15. Parlamentti, komissio ja Suomen tasavalta katsovat sitä vastoin, että pelkällä asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan kumoamisella ei vaikuteta asetuksen pääsisältöön. Osittaista kumoamista koskeva vaatimus on näin ollen otettava tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
16. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista (ks. mm. tuomio 10.12.2002, komissio v. neuvosto, C-29/99, EU:C:2002:734, 45 kohta ja tuomio 30.9.2003, Saksa v. komissio, C-239/01, EU:C:2003:514, 33 kohta). Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että tämä erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä (tuomio 29.3.2012, komissio v. Puola, C-504/09 P, EU:C:2012:178, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17. Nyt käsiteltävässä asiassa on huomautettava, että asetuksella N:o 528/2012 vahvistetaan yhdenmukaistetut säännöt, jotka koskevat biosidivalmisteiden asettamista saataville markkinoilla ja niiden käyttöä. Kemikaalivirasto suorittaa kyseisen asetuksen yhteydessä tehtäviä, jotka liittyvät tehoaineiden arviointiin ja tiettyihin luokkiin kuuluvia biosidivalmisteita koskeviin unionin lupiin.
18. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 19 kohdassa huomauttanut, asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa komissiolle vain annetaan toimivalta, joka on tarpeen sellaisen täyt äntöönpanoasetuksen hyväksymiseksi, jossa täsmennetään kemikaalivirastolle kyseisen asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä suoritetuista tehtävistä suoritettavat maksut sekä noiden maksujen maksuehdot.
19. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohta koskee seikkaa, joka voidaan irrottaa asetuksella vahvistetusta säännöstöstä, eikä sen mahdollisella kumoamisella vaikutettaisi näin ollen tuon asetuksen pääsisältöön.
20. Komission kanne, jossa vaaditaan asetuksen N:o 528/2012 osittaista kumoamista, voidaan siis ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
21. Komissio esittää kanteensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, joka koskee EUT-sopimuksen rikkomista ja joka perustuu toimivaltaa, jonka unionin lainsäätäjä voi antaa komissiolle SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan nojalla, koskevan järjestelmän noudattamatta jättämiseen.
22. Komissio väittää mainittujen artiklojen soveltamisalojen osalta ensinnäkin, että sille SEUT 291 artiklan nojalla myönnetty toimivalta on luonteeltaan puhdasta täytäntöönpanovaltaa, kun taas SEUT 290 artiklan nojalla sillä on lähes lainsäädäntövaltaa.
23. Komissio toteaa toiseksi, että sen, päättääkö unionin lainsäätäjä antaa komissiolle toimivallan toteuttaa delegoidun toimen vai täytäntöönpanotoimen, olisi perustuttava objektiivisiin ja selkeisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimien valvonnan kohteena. Komissio huomauttaa tästä yhtäältä, että SEUT 290 ja SEUT 291 artiklan soveltamisalat ovat erilaisia ja toinen toisensa poissulkevia. Kun toisaalta otetaan huomioon näiden artiklojen sanamuoto, ainoana ratkaisevana perusteena eron tekemiseksi delegoidun toimen ja täytäntöönpanotoimen välillä voidaan pitää komissiolle myönnetyn toimivallan luonnetta ja tavoitetta. Jos kyseisellä toimivallalla on tarkoitus antaa soveltamisalaltaan yleisiä, muita kuin keskeisiä oikeussääntöjä, joiden oikeudellisena tehtävänä on saattaa valmiiksi kyseessä olevaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea koskeva oikeussäännöstö, näillä oikeussäännöillä täydennetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea SEUT 290 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Jos sitä vastoin kyseisillä oikeussäännöillä pyritään yksinomaan saattamaan tehokkaiksi perustoimessa jo säädetyt säännöt ja varmistamaan yhdenmukaiset soveltamisedellytykset unionissa, ne kuuluvat komission mukaan SEUT 291 artiklan soveltamisalaan. Täytäntöönpanovallan käyttäminen tuon jälkimmäisen artiklan nojalla ei voi millään tavalla vaikuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen sisältöön.
24. Sellaisina seikkoina, jotka ovat ratkaisevia tehtäessä eroa delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välillä, ei voida komission mielestä pitää erikseen tarkasteltuina sitä, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säännös, jolla komissiolle annetaan toimivalta, on erittäin yksityiskohtainen, sitä, että komissiolla on sen perusteella harkintavaltaa eikä myöskään sitä, otetaanko toimella, joka komission on annettava, käyttöön uusia oikeuksia ja velvollisuuksia. Se, perustuuko komissiolle myönnetty toimivalta lainsäädäntövallan siirtoon vai täytäntöönpanovaltaan, määritetään kyseisen toimivallan luonteen ja tavoitteen perusteella.
25. Komissio väittää asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan laillisuudesta, että unionin lainsäätäjä on kyseisellä säännöksellä antanut sille virheellisesti täytäntöönpanovallan SEUT 291 artiklan nojalla. Komissiolle näin annetun toimivallan luonteen ja tavoitteen tarkastelu näet osoittaa, että komission tehtävänä on antaa toimi, jolla täydennetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia SEUT 290 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
26. Komissio väittää ensinnäkin, että asetuksen N:o 528/2012 78 artiklan mukaan kemikaaliviraston tulot eivät koostu yksinomaan kemikaalivirastolle suoritetuista maksuista vaan myös unionin tuesta, kaikista kemikaalivirastolle korvauksena sen tarjoamista palveluista suoritetuista maksuista ja jäsenvaltioiden vapaaehtoisesta tuesta. Kyseisen asetuksen 80 artiklassa ei kuitenkaan vahvisteta perusteita, joiden tarkoituksena on varmistaa kemikaaliviraston eri rahoittamismuotojen koordinointi ja yhdenmukaisuus.
27. Toiseksi asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 ja 3 kohdasta yhdessä seuraa, että komission tehtävänä ei ole yksinomaan määrittää kyseisillä säännöksillä vahvistettujen maksuja koskevien ”periaatteiden” mukaan kunkin lupamenettelyn osalta siihen liittyvän maksun määrää. Kyseisen artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 3 kohdan a alakohdassa näet säädetään yhtäältä, että maksujen on ”lähtökohtaisesti” oltava oikeassa suhteessa suoritettuihin palveluihin ja niillä on katettava kustannukset. Komission on siis määriteltävä poikkeukset periaatteesta erityisten kriteerien perusteella ja siis täydennettävä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säännöstä. Unionin lainsäätäjä ei toisaalta ole niiden sääntöjen osalta, joissa määritellään alennettuja maksuja, maksujen perimättä jättämistä ja palkkioita koskevat ehdot ja joihin saman 80 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 3 kohdan e alakohdassa viitataan, täsmentänyt olosuhteita, jotka oikeuttavat sen, että maksu jätetään perimättä kokonaan tai osittain. Mainituilla säännöksillä komissiolle annetaan siis toimivalta täydentää lainsäädäntöä tämän asian osalta lisäämällä siihen muita kuin keskeisiä osia.
28. Näin on komission mukaan myös asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädettyjen ”maksuehtojen” osalta; kyseisen käsitteen ulottuvuutta ei ole täsmennetty, ja se saattaa siis kattaa sekä pelkät maksutavat, joiden noudattamatta jättämisellä ei ole mitään vaikutusta lupamenettelyyn, että ehdot, joiden noudattamatta jättäminen saattaisi mahdollisesti olla vahingollista lupahakemuksen hyväksymisen kannalta.
29. Komissio vetoaa myös siihen, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 3 kohdan c alakohdassa todetaan, että komission on ”tarvittaessa” otettava huomioon pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritykset) erityistarpeet, minkä johdosta sillä ei ole pelkästään mahdollisuutta päättää ”täytäntöönpanoa” koskevista yksityiskohtaisista säännöistä vaan sillä on myös toimivalta täydentää lainsäädäntökehystä vahvistamalla yleiset kriteerit, jotka koskevat alennettuja maksuja, joita pk-yrityksiin saatettaisiin soveltaa.
30. Komissio huomauttaa lopuksi, että sillä, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 3 kohdassa täsmennetään myös periaatteet, joita jäsenvaltioiden vahvistamissa maksuja koskevissa säännöissä on noudatettava, ei ole mitään vaikutusta kysymykseen siitä, perustuuko komissiolle annettu toimivalta SEUT 290 artiklan nojalla annettuihin delegoituihin toimiin vai SEUT 291 artiklan nojalla annettuihin täytäntöönpanotoimiin.
31. Parlamentti ja neuvosto sekä kaikki nyt käsiteltävässä asiassa väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa komissiolle annetaan perustellusti SEUT 291 artiklassa tarkoitettu täytäntöönpanovalta. Kyseisessä 80 artiklassa käyttöön otetun kaltainen maksuja koskeva järjestelmä on näet esitetty ja määritelty riittävän yksityiskohtaisesti lainsäädännön tasolla, joten komissiolle annettu toimivalta on vain SEUT 291 artiklassa tarkoitettua täytäntöönpanovaltaa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
32. Asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa komissiolle myönnetään SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla toimivalta antaa täytäntöönpanoasetus, joka koskee kemikaalivirastolle suoritettavia maksuja, jotka liittyvät kemikaaliviraston kyseisen asetuksen täytäntöönpanon yhteydessä suorittamiin eri toimiin.
33. On todettava, että SEUT 291 artiklassa ei määritellä täytäntöönpanotoimen käsitettä vaan sen 2 kohdassa viitataan vain siihen, että komission tai, tietyissä erityistapauksissa, neuvoston on annettava tällainen toimi sen varmistamiseksi, että unionin oikeudellisesti sitova toimi pannaan unionissa yhdenmukaisesti täytäntöön.
34. SEUT 291 artiklan 2 kohdasta ilmenee lisäksi, että ainoastaan, ”jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa, kyseisillä säädöksillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle tai, tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja [SEU] 24 ja [SEU] 26 artiklassa määrätyissä tapauksissa, neuvostolle”.
35. Lopuksi on huomautettava, että SEUT 291 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanotoimen käsitettä on tarkasteltava suhteessa säädösvallan siirron nojalla annetun toimen käsitteeseen, sellaisena kuin se ilmenee SEUT 290 artiklasta.
36. Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa näet EY 202 artiklan kolmanteen luetelmakohtaan sisältynyt ilmaisu ”täytäntöönpanotoimivalta” kattoi yhtäältä toimivallan panna unionin tasolla täytäntöön unionin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksymä toimi tai tietyt sen säännökset ja toisaalta tietyissä olosuhteissa toimivallan toteuttaa lainsäädäntötoimia, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia. Eurooppa-valmistelukunta ehdotti eron tekemistä näiden kahden erityyppisen toimivallan välillä, mikä ilmenee Euroopan perustuslakia koskevan sopimusehdotuksen I-35 ja I-36 artiklasta. Kyseinen muutos otettiin lopulta Lissabonin sopimuksen SEUT 290 ja SEUT 291 artiklaan.
37. SEUT 290 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia”.
38. Kun unionin lainsäätäjä antaa komissiolle lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella SEUT 290 artiklan 1 kohdan mukaisen siirretyn säädösvallan, komission tehtävänä on vahvistaa säännöt, joilla täydennetään tai muutetaan kyseisen toimen muita kuin sen keskeisiä osia. Tuon määräyksen toisen alakohdan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä toimessa, jolla säädösvalta siirretään, on nimenomaisesti määriteltävä säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Tämä vaatimus merkitsee sitä, että siirretyn säädösvallan antaminen koskee sellaisten sääntöjen vahvistamista, jotka muodostavat osan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä perustoimella määriteltyä säännöstöä.
39. Kun unionin lainsäätäjä antaa komissiolle SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla täytäntöönpanovallan, komission on sitä vastoin täsmennettävä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen sisältö sen varmistamiseksi, että se pannaan yhdenmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa.
40. On korostettava, että unionin lainsäätäjällä on harkintavaltaa silloin, kun se päättää antaa komissiolle SEUT 290 artiklan 1 kohdan nojalla siirretyn säädösvallan tai SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla täytäntöönpanovallan. Tuomioistuinvalvonta rajoittuu siis vain ilmeisiin arviointivirheisiin sen osalta, onko lainsäätäjä voinut kohtuudella katsoa yhtäältä, että sen asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun maksuja koskevan järjestelmän osalta vahvistamaa oikeussäännöstöä on, jotta se voidaan panna täytäntöön, vain täsmennettävä ilman, että sen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia olisi muutettava tai täydennettävä, ja toisaalta, että asetuksen N:o 528/2012 kyseistä järjestelmää koskevat säännökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa.
41. Ensinnäkin asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa komissiolle annetaan toimivalta ”täsmentää” ”[kyseisen artiklan] 3 kohdassa mainittujen periaatteiden pohjalta” kemikaalivirastolle suoritettavat maksut, niiden maksuehdot ja tietyt säännöt, jotka koskevat maksujen alentamista, perimättä jättämistä ja takaisin maksamista.
42. Tässä yhteydessä on todettava ensinnäkin, että asetuksen N:o 528/2012 johdanto-osan 64 perustelukappaleessa vahvistetaan itse periaate, joka koskee maksujen suorittamista kemikaalivirastolle, ja toiseksi, että kyseisen asetuksen 80 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan mukaan mainitut maksut on ”asetettava tasolle, jolla varmistetaan, että niistä saadut tulot yhdistettyinä kemikaaliviraston muihin tähän asetukseen perustuviin tulonlähteisiin riittävät kattamaan suoritetuista palveluista aiheutuneet kustannukset”.
43. Lainsäätäjä on siis itse vahvistanut asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa säädetyn maksuja koskevaa järjestelmää ohjaavan periaatteen päättäessään, että maksuilla pyritään yksinomaan kattamaan palvelun kustannukset ilman, että niitä olisi mahdollista käyttää johonkin muuhun tarkoitukseen tai niiden määrä olisi mahdollista vahvistaa kemikaaliviraston suorittamasta palvelusta aiheutuvia kustannuksia suuremmaksi.
44. Toisin kuin komissio väittää, se, ettei asetuksella N:o 528/2012 vahvisteta kriteereitä, joiden nojalla kyseisen asetuksen 78 artiklan 1 kohdassa mainitut kemikaaliviraston eri rahoituslähteet sovitetaan yhteen, ja se, että kyseisen asetuksen 80 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan perittävillä maksuilla on ”lähtökohtaisesti” katettava kustannukset, eivät millään tavalla puolla sitä, että komissiolle olisi annettu siirretty säädösvalta.
45. Tässä yhteydessä on korostettava, että kemikaalivirastolle suoritettujen maksujen määrän vahvistaminen tasolle, joka on riittävä kemikaaliviraston suorittamista palveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, on arvioon perustuva toimitus, johon liittyy tiettyjä epävarmuustekijöitä, kuten kemikaalivirastolle tehtyjen hakemusten määrä. Kuten parlamentti ja neuvosto korostavat, ilmaisulla ”lähtökohtaisesti” ilmaistaan siis olennaisilta osin vaikeutta taata kaikissa olosuhteissa se, että kemikaaliviraston perimät maksut riittävät kattamaan niitä vastaavista palveluista aiheutuneet kustannukset. Mainitun asetuksen 78 artiklan 1 kohdassa säädetään juuri tästä syystä myös sellaisista kemikaalivirastolla olevista muista rahoituslähteistä, joilla maksuihin yhdistettynä voidaan varmistaa tällainen kustannusten kattaminen.
46. Lisäksi on todettava, että siihen, että komissio käyttää sille asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa annettua toimivaltaa, sovelletaan tiettyjä ehtoja ja kriteereitä, jotka unionin lainsäätäjä on itse vahvistanut kyseisessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä toimessa. Saman artiklan 3 kohdassa säädetään tästä, että maksut maksetaan osittain takaisin, jos hakija ei toimita pyydettyjä tietoja asetetussa määräajassa (3 kohdan b alakohta); että pk-yritysten erityistarpeet otetaan tarvittaessa huomioon, mukaan luettuna mahdollisuus jakaa maksut useaan erään ja vaiheeseen (3 kohdan c alakohta); että maksurakenteessa ja maksujen määrässä otetaan huomioon, onko tiedot toimitettu yhdessä vai erikseen (3 kohdan d alakohta); että asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, ja jos kemikaalivirasto sen hyväksyy, maksu voidaan jättää perimättä kokonaan tai osittain (3 kohdan e alakohta) ja lopuksi, että maksujen määräajat vahvistetaan ottaen asianmukaisesti huomioon mainitussa asetuksessa säädettyjen menettelyjen määräajat (3 kohdan f alakohta).
47. Komissio väittää kuitenkin, ettei unionin lainsäätäjä ole täsmentänyt niiden sääntöjen osalta, joissa vahvistetaan maksujen alentamista, perimättä jättämistä ja takaisin maksamista koskevat ehdot ja joihin asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 3 kohdan e alakohdassa viitataan, olosuhteita, jotka oikeuttavat sen, että maksu jätetään perimättä tai se jätetään perimättä osittain, ja se on näin implisiittisesti myöntänyt komissiolle toimivallan täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea. Samalla tavoin asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan c alakohdalla rikotaan komission mukaan SEUT 291 artiklaa, koska siinä annetaan komissiolle toimivalta määrittää kemikaalivirastolle suoritettavien maksujen ”maksuehdot”.
48. Tällaista perustelua ei voida hyväksyä. Unionin lainsäätäjä on näet voinut kohtuudella katsoa, että asetuksessa N:o 528/2012 vahvistetaan tämän tuomion 40 kohdassa tarkoitettu kattava oikeussäännöstö kemikaalivirastolle suoritettavien maksujen alentamisen, perimättä jättämisen ja takaisin maksamisen osalta, koska kyseisen asetuksen 7 artiklan 4 kohdassa, 43 artiklan 4 kohdassa ja 80 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetään eri tilanteista, joissa maksujen osittaiseen takaisin maksamiseen on saatava lupa, koska mainitun 80 artiklan 3 kohdan c alakohdassa todetaan, että ”pk-yritysten erityistarpeet otetaan – – huomioon”, ja koska saman 3 kohdan e alakohdan mukaan maksu voidaan jättää perimättä kokonaan tai osittain ”asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, ja jos kemikaalivirasto – – sen hyväksyy”.
49. Sama koskee komissiolle asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdan c alakohdassa myönnettyä toimivaltaa vahvistaa ”maksuehdot”. Kyseisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, 13 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa, 43 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, 45 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa ja 54 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan näet 30 päivän määräaika kemikaalivirastolle sen eri toimista suoritettavan maksun maksamiselle. Mainitun asetuksen 80 artiklan 3 kohdan f alakohdan mukaan kemikaaliviraston eri toimista suoritettavien maksujen määräajat ”vahvistetaan ottaen asianmukaisesti huomioon [samassa] asetuksessa säädettyjen menettelyjen määräajat”. Muiden maksuehtojen osalta 80 artiklan 3 kohdan c alakohdassa viitataan ”mahdollisuu[teen] jakaa maksut useaan erään ja vaiheeseen” pk-yritysten erityistarpeiden huomioon ottamiseksi. Se, että komissio käyttää sille 80 artiklan 1 kohdan c alakohdassa myönnettyä toimivaltaa, muodostaa siis osan sitä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella itsellään vahvistettua oikeussäännöstöä, jonka muita kuin keskeisiä osia täytäntöönpanotoimella ei voida muuttaa eikä täydentää.
50. Komissio vetoaa kanteensa tueksi lopuksi siihen, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 3 kohdan c alakohdassa todetaan, että sen on ”tarvittaessa” otettava huomioon pk-yritysten erityistarpeet, millä komissiolle annetaan sen mukaan paitsi mahdollisuus valita ”täytäntöönpanoa” koskevat yksityiskohtaiset säännöt myös toimivalta vahvistaa yleiset kriteerit sille, voidaanko, ja missä määrin, pk-yrityksiin soveltaa alennettuja maksuja.
51. Myöskään näitä perusteluja ei voida hyväksyä. Ilmaisun ”tarvittaessa” käyttö osoittaa, että komission täytäntöönpanoasetuksessa ei tarvitse säätää pk-yrityksiä kaikissa tapauksissa koskevista alennetuista maksuista. Tällainen alennus myönnetään ainoastaan, jos kyseisten yritysten erityispiirteet sitä edellyttävät. Komission velvollisuus ottaa ”tarvittaessa” huomioon pk-yritysten erityistarpeet tukee siis sitä, että unionin lainsäätäjä on katsonut tarpeelliseksi vahvistaa itse tämän tuomion 40 kohdassa tarkoitetun kattavan oikeussäännöstön asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa säädetyn maksuja koskevan järjestelmän osalta. Kyseisen artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaan siis maksut on asetettava tasolle, jolla voidaan lähtökohtaisesti kattaa kemikaaliviraston suorittamista palveluista aiheutuvat kustannukset ja jolla tämän lisäksi otetaan pk-yritysten osalta huomioon myös kyseisten yritysten erityispiirteet. Tuon saman 3 kohdan c alakohdassa viitataan itsessään maksuehtojen osalta mahdollisuuteen jakaa maksut useaan erään ja vaiheeseen pk-yritysten osalta.
52. Edellä esitetystä ilmenee, että unionin lainsäätäjä on kohtuudella voinut katsoa, että asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa komissiolle ei anneta toimivaltaa täydentää kyseisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen tiettyjä, muita kuin keskeisiä osia, vaan siinä annetaan toimivalta täsmentää kyseisen toimen normatiivinen sisältö SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla.
53. Toiseksi on niin, että koska asetuksen N:o 528/2012 80 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu maksuja koskeva järjestelmä liittyy unionin virastolle suoritettaviin maksuihin, täytäntöönpanovallan antamista komissiolle SEUT 291 artiklan 2 kohdan nojalla voidaan pitää kohtuullisena sen varmistamiseksi, että kyseinen järjestelmä pannaan yhdenmukaisesti täytäntöön unionissa.
54. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komission kanteensa tueksi esittämä ainoa kanneperuste ei ole perusteltu ja että kanne on siis hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
55. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta, jotka ovat olleet asiassa väliintulijoina parlamentin ja neuvoston vaatimuksia tukeakseen, vastaavat mainitun työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta sekä Iso-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.