62012CC0419_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatus
1. Käesolevad eelotsusetaotlused puudutavad Itaalia õigusnorme, mis käsitlevad teatavate autorendiettevõtjate reisijatevedu.(2) Need on ettevõtjad, kes kasutavad reisijateveoks sõidukeid, milles saab lisaks juhile vedada kuni kaheksat inimest.(3) Erinevalt auto rentimisest inimesele, kes juhib autot ise, kasutab sõitja selle reisijateveo eriliigi puhul asjaomast sõidukit teatavaks sõiduks koos autorendiettevõtja poolt antava juhiga. „Juhiga sõidukirent” täiendab seega avaliku reisijateveo, eelkõige liiniveo pakutavaid võimalusi.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas Itaalia õigusnormid, mis käsitlevad selle teenuse kasutamise tingimusi Lazio maakonnas ja Rooma linnas, on kooskõlas liidu õiguse ja eelkõige asutamisvabadusega. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaoludel puudub piiriülene iseloom, esineb siiski kahtlus eelotsusetaotluse vastuvõetavuse suhtes. Lisaks tekib küsimus, kas Euroopa Kohus peaks käesolevaid põhikohtuasju hindama ka riigi oma kodanike diskrimineerimise keelu seisukohast, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole seda käsitlenud.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
Nõukogu 11. detsembri 1997. aasta määrus (EÜ) nr 12/98, millega kehtestatakse tingimused, mille kohaselt mitteresidendist vedajad võivad osutada liikmesriigis riigisisese reisijate autoveo teenuseid(4)
3. Määrus (EÜ) nr 12/98 tunnistati alates 4. detsembrist 2011 kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 1073/2009 rahvusvahelisele bussiteenuste turule juurdepääsu käsitlevate ühiseeskirjade kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 561/2006.(5)
4. Määruse (EÜ) nr 12/98 artikli 2 punkti 4 kohaselt kehtib määrus „mootorsõiduki[te suhtes], mis oma konstruktsiooni ja varustuse poolest sobivad ja on ette nähtud rohkem kui üheksa inimese, kaasa arvatud juht, veoks.”
B. Siseriiklik õigus
5. „Juhiga sõidukirendi” suhtes kehtib Itaalia õiguses loa taotlemise nõue. Nõutav luba väljastatakse omavalitsusüksuse hankemenetluse tulemuste põhjal.(6) Luba on seotud konkreetse sõidukiga. Ettevõtja võib aga taotleda mitu luba mitme sõiduki jaoks.(7) Vedaja asukoht(8) ja garaaž peavad asuma eranditult selle omavalitsusüksuse territooriumil, kes loa väljastas.(9) Garaažiks võib kvalifitseeruda ka renditud parkimiskoht. Reisijateveo loa kehtivus ei ole piiratud omavalitsusüksuse territooriumiga. Sõit tuleb aga tellida sõiduki garaažis(10), kuhu sõiduk peab pärast veo lõppu tagasi pöörduma, olenemata sellest, kus sõitja peale tuleb ja maha läheb.(11)
6. Lazio maakonna õigusnormid(12) näevad veel ette, et sõitja tuleb peale võtta loa väljastanud omavalitsusüksuse territooriumil.
7. Rooma linnas kehtivad lisaks sellele erieeskirjad. Need näevad muu hulgas ette, et teise omavalitsusüksuse autorendiettevõtja peab tasuma maksu, kui ta sõidab Rooma territooriumi piiratud liiklusega aladel.
III. Põhikohtuasjade asjaolud ja eelotsuse küsimused
A. Liidetud kohtuasjad C‑162/12 ja C‑163/12
8. Põhikohtuasjade kaebajad on Itaalias elavad füüsilised isikud (edaspidi „autorendiettevõtjad”) ja/või Itaalia õiguse alusel asutatud ühistud, kelle asukoht on Itaalias. Kõnealused autorendiettevõtjad ei kasutanud oma sõidukite jaoks loa väljastanud Comune di Grottaferrata (Grottaferrata omavalitsusüksus Itaalias Lazio piirkonnas) territooriumil asuvat garaaži. Nad parkisid oma sõidukid hoopis ühe ühistu garaaži väljaspool Grottaferrata territooriumi. Selle ühistu kasutusse andsid nad, nähtavasti pärast neile väljastatud reisijateveo loa üleandmist, ka asjaomased sõidukid.(13) Politsei tegi selle kohta ettekirjutuse ja autorendiettevõtjatele väljastatud lubade kehtivus peatati 2011. aasta veebruaris ajutiselt. Asjaomased ettevõtjad esitasid põhikohtuasjades kaebuse haldusaktide peale, millega nende load peatati, taotlesid lisaks sellele kahju hüvitamist ja väitsid muu hulgas, et rikutud on liidu õigust.
9. Neil asjaoludel peatas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetlused ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas ELTL artikliga 49, EL lepingu artiklitega 3, 4, 5 ja 6, ELTL artiklitega 101 ja 102 ning määruse (EMÜ) nr 2454/92 ja määrusega (EÜ) nr 12/98 on vastuolus see, kui kohaldatakse 1992. aasta seaduse nr 21 artikli 3 lõiget 3 ja artiklit 11 osas, milles need sätestavad, et „3. Vedaja asukoht ja garaaž asuvad eranditult selle omavalitsusüksuse territooriumil, kes loa väljastas”, ning et „[…] Juhiga renditeenuse veotellimusi võetakse vastu neis garaažides. Juhiga renditeenuse osutamine algab ja lõpeb igal konkreetsel juhul nimetatud garaažis, mis asub loa andnud omavalitsusüksuse territooriumil, nii et sõiduk pöörduks sinna tagasi, samas kui kliendi võib peale võtta ning tema sihtkoht võib olla ka muude omavalitsusüksuste territooriumil. […]”.
2. Kas ELTL artikliga 49, EL lepingu artiklitega 3, 4, 5 ja 6, ELTL artiklitega 101 ja 102 ning määruse (EMÜ) nr 2454/92 ja määrusega (EÜ) nr 12/98 on vastuolus see, kui kohaldatakse Lazio 26. oktoobri 1993. aasta maakondliku seaduse nr 58 artikleid 5 ja 10 osas, milles need sätestavad, et „[…] Kliendi pealevõtmise koht või teenuse osutamise alguspunkt on loa välja andnud omavalitsusüksuse territooriumil”, ning et „[…] kliendi pealevõtmise koht või teenuse osutamise alguspunkt [on] eranditult litsentsi või loa välja andnud omavalitsusüksuse territooriumil; veoteenust võib osutada mis tahes sihtkohta, tingimusel et juht on väljaspool omavalitsusüksuse piire asuva sihtkoha puhul andnud eelneva nõusoleku. […]”.
B. Liidetud kohtuasjad C‑419/12 ja C‑420/12
10. Põhikohtuasjade esemeks on mitme Rooma linna puudutava õigusakti kehtetuks tunnistamise taotlused. Konkreetselt on need Rooma linnavolikogu otsus nr 68/2011 liinivedude alla mittekuuluva avaliku reisijateveo eeskirja vastuvõtmise kohta, Rooma linnavolikogu otsus nr 403/2011, mis käsitleb Rooma linna territooriumile ja liikluspiirangutega aladele sissesõidu loa väljastamise tingimusi ja korda nende sõidukite jaoks, millele on juhiga renditeenuse loa väljastanud mõni teine omavalitsusüksus, ning veel kaks Rooma linnavalitsuse õigusakti, mis näevad muu hulgas ette, et muud kui Roomas asuvad autorendiettevõtjad peavad tasuma sissesõiduloa väljastamise eest teatava summa.
11. Põhikohtuasjade kaebajad on Itaalia autorendiettevõtjad, kellel ei ole Rooma linna väljastatud luba.
12. Nad väidavad, et nimetatud õigusaktid on õigusvastased muu hulgas vastuolu tõttu liidu õigusega, eeskätt ettevõtjatele antud põhivabadusega seada mis tahes Euroopa Liidu liikmesriigis sisse teisene tegevuskoht, kuna liikmesriigis asutatud ettevõtjatele on pandud seda vabadust rikkuv kohustus võtta veotellimusi vastu eranditult oma garaažis, mis peab asuma loa väljastanud omavalitsusüksuse territooriumil ning kus teenuse osutamine peab algama ja lõppema.
13. Sellega kaasneb ettevõtjate ebavõrdne kohtlemine seoses nende tegevusega üksnes geograafilise asukoha alusel. Esiteks koheldakse ebavõrdselt Rooma linna väljastatud loaga rendiettevõtjaid ja teise omavalitsusüksuse (Lazio) väljastatud loaga rendiettevõtjaid ning teiseks viimati nimetatud ettevõtjaid ja mujal kui Lazios asutatud rendiettevõtjaid, kelle suhtes maakondlik seadus ei kehti ja kes ei pea seetõttu järgima pealevõtmise kohaga seotud piiranguid.
14. Neil asjaoludel peatas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetlused ja esitas Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikkel 49, EL lepingu artikkel 3 ja ELTL artiklid 3, 4, 5, 6, 101 ja 102 takistavad 1992. aasta seaduse nr 21 artikli 3 lõike 3, artikli 8 lõike 3 ja artikli 11 kohaldamist osas, milles viidatud artiklid näevad ette, et „[v]edaja asukoht ja garaaž asuvad eranditult selle omavalitsusüksuse territooriumil, kes loa väljastas”; „[j]uhiga renditeenuse osutamiseks loa saamiseks ja säilitamiseks on kohustuslik, et loa väljastanud omavalitsusüksuse territooriumil oleks kehtivate dokumentide alusel olemas tegevuskoht, garaaž või hooldusplatvorm”, ning et „[j]uhiga renditeenuse veotellimusi võetakse vastu garaažis. Juhiga renditeenuse osutamine algab ja lõpeb igal konkreetsel juhul nimetatud garaažis, mis asub loa andnud omavalitsusüksuse territooriumil. Sõiduk peab sinna tagasi pöörduma, samas kui kliendi võib peale võtta ning tema sihtkoht võib olla ka muude omavalitsusüksuste territooriumil.”
IV. Hinnang eelotsuse küsimustele
15. Järgnevalt tuleb kontrollida eelotsusetaotluste vastuvõetavust.
A. Eelotsusetaotluste vastuvõetavus
16. Eelotsuse küsimused puudutavad esiteks kaht teisese õiguse akti, nimelt määrust (EÜ) nr 12/98 ja määrust (EMÜ) nr 2454/92(14) . Teiseks puudutavad need esmase õiguse sätteid, eelkõige ELTL artikleid 101 ja 102, mis käsitlevad konkurentsivastast tegevust, ja ELTL artiklit 49, mis tagab asutamisvabaduse.
17. Nii teisese kui ka esmase õigusega seotud küsimuste vastuvõetavus on kaheldav, kuna ei ole ilmne, et need oleksid põhikohtuasja lahendamiseks vajalikud.
18. Põhimõtteliselt on siseriiklikul kohtul küll pädevus hinnata kohtuasja eripärasid arvestades, kas kohtuotsuse tegemiseks on vaja eelotsust ja kas Euroopa Kohtule esitatud küsimustel on kohtuasja suhtes tähtsust. Euroopa Kohus saab aga siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse tagasi lükata, kui on ilmne, et taotletav tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui küsimus on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(15)
1. Vaidluse eseme puuduv seos määrusega (EMÜ) nr 2454/92 ja määrusega (EÜ) nr 12/98
a) Määrus (EMÜ) nr 2454/92
19. Euroopa Kohus tunnistas määruse (EMÜ) nr 2454/92 tühiseks juba 1994. aastal.(16) Seega ei saa see olla asjakohane põhikohtuasjades, mille asjaolud leidsid aset 2011. aastal. On ilmne, et seos põhikohtuasjade esemega puudub, ja eelotsusetaotlused on selles osas vastuvõetamatud.
b) Määrus (EÜ) nr 12/98
20. Määrus (EÜ) nr 12/98 tunnistati kehtetuks 4. detsembril 2011(17) ja võiks seega oma ajalise kohaldamisala poolest olla põhikohtuasjade asjaoludele veel kohaldatav. Viidatud asjaoludel ei ole kõnealuse määrusega siiski kokkupuutepunkte juba seetõttu, et määrus (EÜ) nr 12/98 kehtib oma artikli 2 punkti 4 kohaselt „mootorsõiduki[te] [suhtes], mis oma konstruktsiooni ja varustuse poolest sobivad ja on ette nähtud rohkem kui üheksa inimese, kaasa arvatud juht, veoks”. Põhikohtuasjades on aga tegemist väiksemate sõidukitega, millega veetakse kuni üheksat isikut, kaasa arvatud juht. Seetõttu on ilmselge, et ka määrusel (EÜ) nr 12/98 ei ole põhikohtuasjade esemega mingit seost, ja eelotsusetaotlused on selles osas vastuvõetamatud.
2. Piisava faktilise ja õigusliku teabe puudumine seoses ELTL artiklitega 101 ja 102 koostoimes EL lepingu artiklitega 3, 4, 5 ja 6 ning ELTL artiklitega 3, 4, 5 ja 6
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Itaalia õigusnormid võivad põhjustada piirkondade isolatsiooni ja konkurentsimoonutusi. Sellega seoses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas kõnealused Itaalia õigusnormid on vastuolus ELTL artiklitega 101 ja 102 koostoimes EL lepingu artiklitega 3, 4 ja 5 ning ELTL artiklitega 3, 4, 5 ja 6. Lisaks viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus sellega seoses EL lepingu artiklile 6, mis sätestab, et liit tunnustab põhiõigusi.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei täpsusta siiski, kuidas on need pädevust käsitlevad esmase õiguse sätted seotud tema küsimuste ja põhikohtuasjadega. Sama puudutab põhiõiguste tunnustamist liidu poolt.
23. Konkurentsiõigusega seotud asjaolude puhul arvesse võetavate kaalutluste keerukuse tõttu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus seoses ELTL artiklitega 101 ja 102 lisaks kirjeldama Euroopa Kohtule üksikasjalikult faktilist ja õiguslikku raamistikku, millega seoses eelotsusetaotluse küsimused on esitatud, või vähemalt selgitama faktilisi eeldusi, millel need küsimused põhinevad.(18)
24. Käesoleval juhul ei vasta eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teave neile nõuetele. ELTL artiklid 101 ja 102 keelavad konkurentsivastased kokkulepped ja tegevuse ning turgu valitseva seisundi kuritarvitamise. Näib aga, et põhikohtuasjades ei ole kõne all ei üks ega teine. Pigem on põhikohtuasjades tegemist siseriiklike ja/või maakondlike õigusaktidega, mis reguleerivad juhiga sõidukirenti, mitte aga ettevõtjate sellise tegevusega, mis oleks konkurentsiõiguslikult problemaatiline. Kuna põhikohtuasjad asjaomaste ettevõtjate konkurentsivastast tegevust üldse ei puuduta, siis ei ole ilmne, mil määral võiksid kõnealused siseriiklikud õigusaktid seda soodustada ja seetõttu kahjustada liidu konkurentsiõiguse tõhusust. Lisaks sellele ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaoludest järeldada, et neil oleks mõju siseturule.
25. Kuna ei ole teada piisavalt faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, mille alusel saaksid Euroopa Kohus ja menetlusosalised esitada viidatud sätete kohta põhikohtuasjade lahendamiseks tarvilikud seisukohad, on ka see eelotsuse küsimuste osa vastuvõetamatu.
3. Küsimuste hüpoteetilisus seoses ELTL artikliga 49
26. Küsitav on ka, kas ELTL artikkel 49 saab käesolevate eelotsusetaotluste suhtes asjakohane olla.
27. Esiteks tekitab kahtlust see, et põhikohtuasjadel ei ole piiriülest iseloomu. Teiseks ei nähtu eelotsusetaotlustest, kas ELTL artikkel 49 on siseriikliku õiguse kohaldamisnõudest tulenevalt asjakohane puhtalt riigisiseses olukorras ja kui see on nii, siis mil määral.
a) Piiriülese iseloomu puudumine
28. Asutamisvabadus saab põhimõtteliselt olla asjakohane ainult siis, kui on alust kohaldada liidu õigust.(19) Selline alus on olemas, kui asjaolud on piiriülese iseloomuga. Asutamisvabadust käsitlevad aluslepingu sätted ei ole seega kohaldatavad juhul, kui tegemist on üksnes liikmesriigisiseste asjaoludega.(20)
29. Eeltoodut arvestades on kaheldav, kas käesolevaid põhikohtuasju saab kontrollida ELTL artikli 49 alusel. Kuigi põhikohtuasjad puudutavad ka Itaalia õigusnorme, mis on nende sõnastuse kohaselt ühtviisi kohaldatavad nii Itaalia kui ka teiste liikmesriikide ettevõtjate suhtes, on põhikohtuasjade asjaolud siiski puhtalt Itaalia-sisese ja piirkondliku iseloomuga, kuna nende ulatus piirdub Lazio maakonnaga ega ole seotud liikmesriikidevahelise kaubandusega. Itaalia õigusnormide sõnastuse kohaselt ei ole küll välistatud, et kõnealused autorendiettevõtjad saavad oma sõidukit kasutada ka naaberliikmesriikidesse sõitmiseks. Selle kohta ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus andmeid esitanud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on aga kirjeldanud Euroopa Kohtule asjaolusid, mis puudutavad ainult Itaalia-sisest reisijatevedu. See on kooskõlas menetlusosaliste poolt kohtuistungil esitatud teabega, mille kohaselt pöördutakse Itaalias autorendiettevõtjate poole tavaliselt lühikeste sõitude tegemiseks. Piiriülese reisijateveo võimalikud probleemid ei ole seega põhikohtuasjade esemeks. Näib, et küsimus on muu hulgas pigem äärealadel asuvate Itaalia ettevõtjate pääsus Rooma turule.
30. Ometigi on Euroopa Kohus võtnud kontrollimisel aluseks ELTL artikli 49 ka selliste põhikohtuasjade puhul, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnatavatel asjaoludel ei olnud seotud teiste liikmesriikide kodanikega ega olnud ka muus osas selgelt piiriülese iseloomuga. See leidis aset siis, kui Euroopa Kohtu arvates „ei saanud sugugi välistada”, et olenemata konkreetsest menetlusolukorrast võisid põhikohtuasjades kõne all olevad asjaomase liikmesriigi õigusnormid mõjutada samasugustel asjaoludel ka teiste liikmesriikide kodanike asutamisvabaduse teostamist.(21)
31. See lähenemisviis, mille kohaselt piisab teise liikmesriigi kodaniku võimalikust ja „mitte sugugi välistatud” puutumusest, on esmapilgul vastuolus väljakujunenud kohtupraktikas korratud üldreegliga, et hüpoteetilisi õigusküsimusi Euroopa Kohtu eelotsusemenetluses ei selgitata, kuna need ei ole põhikohtuasjas asjakohased. Küsimus, mida hõlmab puutumus, mis ei ole veel tegelik, aga „ei ole sugugi välistatud” (mida Euroopa Kohus peab seega kontrollima) ja järelikult ei ole enam pelgalt hüpoteetiline, vajab praktikas kasutatavat selgitust.
32. Näib, et oma hilisemas kohtupraktikas on Euroopa Kohus selle vastuolu „hüpoteetilise” ja „mitte sugugi välistatud” vahel osaliselt lahendanud. Kohtuotsuses Duomo Gpa jt(22) ei piirdu Euroopa Kohus üldise, tõendamata ja täpsemalt põhjendamata sedastusega, et teiste liikmesriikide kodanikud võivad olla põhikohtuasjas kõne all olevatest teenustest „huvitatud”(23), vaid teatavatele pidepunktidele viidates täpsustab need „huvid”, mis annavad asjale piiriülese iseloomu ja lubavad kohaldada ELTL artiklit 49. Pidepunktid tulenevad peale eelotsusetaotluse ka menetlusosaliste esitatud teabest.(24)
33. Selline „täpsustatud” lähenemisviis võimaldab teha Euroopa Kohtu praktikas vahet sellel, mis on pelgalt hüpoteetiline, ja sellel, mis ei ole sugugi välistatud. Lõpuks võetakse arvesse ülesannete jaotust Euroopa Kohtu ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu vahel. Euroopa Kohtu ülesanne ei ole – välja arvatud ilmselgete juhtumite korral – esmapilgul piiriülese iseloomuta asjaolude puhul pidepunktideta hinnata, kas ja – kui jah, siis – mil määral „ei ole sugugi välistatud”, et teiste liikmesriikide kodanikel võib olla asjaomases põhikohtuasjas asjakohane „huvi”. Selle hindamiseks on tunduvalt paremad võimalused eelotsusetaotluse esitanud kohtul(25) ja vajaduse korral menetlusosalistel ning eelotsusetaotluse puhul seega vajaduse korral ka liikmesriikidel.
34. Eeltoodut arvestades tuleb käesoleval juhul esiteks kaaluda, milline tähtsus on asjaolul, et i) komisjonile on (osa) vaidlusaluste Itaalia õigusaktide kohta esitatud kaebus, ja teiseks küsida, ii) kas sellega seoses võib olla oluline, et Itaalia omavalitsusüksused korraldavad autorendi lubade väljastamiseks hankemenetluse.
i) Euroopa Komisjoni menetluse EU Pilot 623/09/TREN asjakohasus
35. Nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka kohtuasja C‑162/12 aluseks oleva põhikohtuasja kaebajad on juhtinud tähelepanu Euroopa Komisjoni menetlusele EU Pilot 623/09/TREN. Viidatud menetlus puudutab peamiselt seaduse nr 21/1992 asjaomasel ajal kehtinud redaktsiooni kooskõla asutamisvabadusega. Euroopa Kohtule esitatud dokumentide kohaselt algatati kõnealune menetlus kaebuse alusel, mille esitas 2009. aastal komisjonile Federnoleggio, kes astus kohtuasja C‑162/12 aluseks olnud põhikohtuasjas menetlusse kaebajate toetuseks. Komisjon esitas kohtuistungil selle menetluse kohta selgitusi: menetlus lõpetati pärast seda, kui Itaalia ametiasutused teatasid, et vaidlustatud sätete kohaldamine on peatatud ja kõnealused õigusaktid vaadatakse läbi. Komisjoni arvates ei ole seetõttu alust rikkumismenetluse algatamiseks.(26)
36. On kaheldav, et ELTL artikli 49 kohaldamiseks muus osas puhtalt siseriiklikus põhikohtuasjas piisab ainuüksi asjaolust, et komisjonile on esitatud selline kaebus.
37. Vastasel korral saaksid pooled kaebuse esitamisega avada meelevaldselt ELTL artikli 49 kohaldamisala ja anda seega aluse eelotsusetaotluse esitamiseks. Ühelt poolt eelotsusemenetlust ja teiselt poolt komisjoni talituste menetlust tuleb käsitleda teineteisest eraldi. Komisjoni menetluse olemasolu ei anna asjaoludele veel piiriülest iseloomu, isegi kui nende suhtes tuleb kohaldada õigusnorme, mis on komisjoni uurimise esemeks.
38. Olukord on erinev, kui teiste liikmesriikide kodanikud esitavad komisjonile asutamisvabadusega seotud kaebuse ja vaidlustavad selle alusel siseriiklikud õigusnormid. Sellisel juhul võib järeldada, et kaebaja on teatavas valdkonnas asutamisvabaduse teostamisest tegelikult huvitatud ja et eelotsusetaotluse esitanud kohus „ei saa sugugi välistada”, et sarnastel asjaoludel võib asi peale konkreetsete poolte puudutada ka teiste liikmesriikide kodanikke. Hinnatav olukord ei välju pelgalt hüpoteetilise piirest mitte alles siis, kui teise liikmesriigi kodanikud astuvad konkreetseid samme teises liikmesriigis asutamisvabaduse teostamiseks või vaidlevad juba koguni kohtus nende sealse tegevuse tingimuste üle. „Huvi” asutamisvabaduse teostamise vastu „ei saa sugugi välistada” juba siis, kui teiste liikmesriikide kodanikud on eelnevalt – kolmandatele isikutele kontrollitavalt – uurinud faktilisi ja õiguslikke asjaolusid ning kui neil on tõsine kavatsus vaidlustada nende jaoks ebasoodsad õigusnormid selleks, et teostada asutamisvabadust.
39. Menetlusel EU Pilot 623/09/TREN on siiski oma eripärad. On ilmne, et see algatati Itaalias asuva Federnoleggio kaebuse alusel. Euroopa Kohtule esitatud dokumentide kohaselt on Federnoleggio esindajale, kes on ka kohtuasja C‑162/12 aluseks oleva põhikohtuasja kaebajate esindaja, oma huvist kaebusega ühineda (sisuliselt samamoodi sõnastatud dokumentidega) teada andnud mitu sama valdkonna ettevõtjat, kelle asukoht ei ole Itaalias. Nimetatud dokumentidest ei nähtu siiski, millest nende huvi tuleneb. Eelkõige ei ole teada, kas kõnealused ettevõtjad soovivad kasutada Itaalias asutamisvabadust ja leiavad, et vaidlusalused õigusnormid takistavad neil seda teha. Seevastu on märkimisväärne, et kõnealustes dokumentides rõhutatakse, et menetluskulud tuleks jätta täielikult Federnoleggio kanda. See näitab pigem solidaarset toetust Itaalia kaebajale, kui võimaldab teha kindlat järeldust toetajate võimaliku isikliku puutumuse kohta. Seetõttu ei tõenda ka teiste liikmesriikide ettevõtjate osalemine kõnealuses komisjoni menetluses ümberlükkamatult, et teiste liikmesriikide kodanike huvi kasutada Itaalias asutamisvabadust „ei ole sugugi välistatud”.
ii) Autorendi lubade väljastamiseks hankemenetluse korraldamise asjakohasus
40. Täpsustavate asjaolude põhjal ei oleks teiste liikmesriikide kodanike huvi kasutada Itaalias autorendiettevõtjana asutamisvabadust „sugugi välistatud” juhul, kui omavalitsusüksused korraldaksid asjaomaste lubade väljastamiseks üleeuroopalisi hankemenetlusi või kui loa majanduslik väärtus oleks sedavõrd suur, et piiriülest osalust oleks oodata sõltumata menetluse avalikust iseloomust. Eelotsusetaotlused seda probleemistikku ei käsitle. Üks menetlusosaline ei välistanud kohtuistungil üleeuroopalist huvi loa väljastamise vastu, kuid ei täpsustanud seda siiski lähemalt.
41. Autorendi lubade väljastamise Euroopa mõõde on siiski äärmiselt küsitav juba seetõttu, et iga luba on seotud konkreetse sõidukiga ja majanduslik tähtsus on seetõttu piiratud. Olukord võib olla teistsugune Itaalia piirialade omavalitsusüksustes, kelle territooriumil – nagu on märkinud eelotsusetaotluse esitanud kohus ja menetlusosalised – ei pruugi kõnealuse tegevusala suhtes kehtida sama õiguslik raamistik nagu Lazios ja keda käesolev menetlus ei puuduta.
42. Kuna piiriülest iseloomu pole asjaolude kaudu võimalik täpsustada, ei ole ELTL artikkel 49 seega käesoleval juhul kohaldatav.
43. Lõpuks tuleb kontrollida, kas käesolevad eelotsusetaotlused annavad alust hinnata asjaolusid lähtuvalt riigi oma kodanike diskrimineerimise suhtes kehtivatest põhimõtetest ja käsitleda sellega seoses ELTL artiklit 49.
b) Riigi oma kodanike diskrimineerimine
44. Isegi kui on selge, et kõik eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt menetletava vaidluse aspektid puudutavad ühtainsat liikmesriiki, võib põhivabadusi käsitlevatele küsimustele olla tarvilik vastata ka juhul, kui põhikohtuasjas kohaldatav siseriiklik õigus näeb ette, et riigi kodanikul peavad olema samad õigused, mis samasuguses olukorras tuleneksid liidu õigusest mõne teise liikmesriigi kodanikule.(27)
45. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole eelotsusetaotlustes siiski sedastanud, et käesoleval juhul tuleneb Itaalia õigusest „vastupidise diskrimineerimise” või riigi oma kodanike diskrimineerimise keeld.(28) Seetõttu tuleb kõigepealt välja selgitada, millised järeldused tuleb selle alusel teha asutamisvabaduse kontrollimiseks Itaalia õigusnormide kontekstis.
46. Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas põhivabadusi kontrollinud ka asjaolude piiriülese iseloomu puudumise korral, lähtudes osalt täpsemalt põhjendamata võimalusest, et siseriiklik õigus võib sisaldada oma kodanike diskrimineerimise keeldu, ning võttes arvesse eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelisõigust hinnata oma eelotsuse küsimuste asjakohasust.(29)
47. Viimasel ajal on selles osas siiski märgata rangemat lähenemist – asjaoludel, mis ei ole ilmselgelt piiriülesed, rakendab Euroopa Kohus riigi oma kodanike diskrimineerimise probleemistiku suhtes lisaks asjaomase nähtuse pelgale mainimisele põhjalikumat kontrolli, uurides eelotsusetaotluste vastuvõetavust.
48. Euroopa Kohus tunnistas näiteks 21. veebruari 2013. aasta otsuses, et „liidul [on] ilmne huvi […] tõlgendada” teatavaid liidu õiguse sätteid muus osas pelgalt riigisiseses (Itaalia-siseses) olukorras; ta tegi seda aga alles pärast seda, kui oli sedastanud, et „eelotsusetaotlusest [nähtub], et selle esitanud kohus leiab, et kui lubataks vastupidist diskrimineerimist, […] läheks see vastuollu siseriikliku õiguse põhimõtetega, mida on kinnitatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtupraktikas”.(30) 22. detsembri 2010. aasta otsuses sedastas Euroopa Kohus eelotsusetaotluse sisu kohta sarnaselt, et sellest ei nähtu, „et põhikohtuasja asjaoludel oleks eelotsusetaotluse esitanud kohus kohustatud tagama Belgias asuvatele ettevõtjatele samad õigused kui need, mis samasuguses olukorras tulenevad liidu õigusest teises liikmesriigis asuvatele ettevõtjatele”.(31) 21. juuni 2012. aasta otsuses pidas Euroopa Kohus aga Soome eelotsusetaotluse puhul piisavaks, et alles „[k]ohtuistungil ütles põhikohtuasjades kaebuse esitanute esindaja, et Soome haldusõiguses on normid, mis tagavad Soome kodanikele kaitse vastupidise diskrimineerimise eest. Neil asjaoludel ei ole ilmselge, et liidu õiguse […] tõlgendusest ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtule kasu”.(32)
49. Eespool viidatud kohtupraktika põhjal võib järeldada, et oma kodanike diskrimineerimise keelu olemasolu eeldatakse eelkõige selle teabe põhjal, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab oma liikmesriigi õigusliku olukorra kohta. Selleks et Euroopa Kohus saaks läbi viia nõuetekohase kontrolli, peaks see teave olema võimalikult üksikasjalik ja ideaaljuhul sisaldama konkreetseid andmeid selle kohta, milliseid riigi oma kodanikega seotud asjaolusid ja milliseid liidu õigusega tagatud asjaolusid tuleb siseriiklikus õiguses sätestatud kohaldamisnõude alusel samaks pidada.
50. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei olnud selliseid andmeid esitanud, võis Euroopa Kohus lugeda piisavaks ka menetlusosaliste (vaidlustamata) andmed oma kodanike diskrimineerimise kohta.
51. Seevastu käesolevates põhikohtuasjades ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks oma kodanike diskrimineerimist käsitlenud. Teiseks ei kattu menetlusosaliste esitatud andmed. Äriühingute Airport Shuttle ja Crono Service esindaja viitab 7. juuli 2008. aasta seaduse nr 88 artiklile 14a, mille kohaselt ei ole Itaalia õigusnormid, mis on teiste liikmesriikide kodanike suhtes diskrimineerivad, kohaldatavad Itaalia kodanikele. Itaalia Vabariigi esindaja viitab seevastu teistele sätetele, kuid ei täpsusta nende sisu.
52. Selle põhjal võib teha kaks järeldust: esiteks – arusaamatuste ja ebaselguse vältimiseks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus esitama vajaduse korral igas eelotsusetaotluses teabe, mis võimaldaks võtta üksikasjaliku seisukoha oma kodanike diskrimineerimise küsimuses, kui tema arvates on otsuse tegemiseks vajalik, et Euroopa Kohus seda küsimust kontrolliks.(33) Teiseks – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus seda ei tee, võib Euroopa Kohus jätta põhivabaduste küsimuse selle riigi oma kodanike diskrimineerimise aspektist kontrollimata eelkõige siis, kui menetlusosaliste seisukohad selle kohta on ebaselged või vastuolulised.
53. Pidades silmas ülesannete jaotust Euroopa Kohtu ja siseriikliku kohtu vahel, ei ole Euroopa Kohtu ülesanne uurida ja kaaluda siseriiklikku õiguskorda ja selle raames riigi oma kodanike diskrimineerimise küsimustele antud hinnanguid. Samuti ei näi asja lahendamiseks vajalik see, et Euroopa Kohus avaldaks riigi oma kodanike diskrimineerimise võimaliku keelu kohta igaks juhuks oma seisukohad, ilma et tal oleks siseriiklike faktiliste ja õiguslike asjaolude kohta piisavalt teavet, eriti kui ta ei tunne sellega seoses kehtivaid siseriiklikke tingimusi ja peab selles osas tuginema oletustele.
54. Kui eelotsusetaotlus ei sisalda oma kodanike diskrimineerimise kohta selget, täielikku ja põhikohtuasjale kohandatud teavet, on koguni alust jätta see kontrollimata isegi siis, kui varasemates sama liikmesriiki puudutavates eelotsusetaotlustes on juba kinnitatud, et asjaomases siseriiklikus õiguses kehtib oma kodanike diskrimineerimise keelu põhimõte. Nimelt ei saa Euroopa Kohtu ülesanne olla selle küsimuse puhul järjekindlalt iga liikmesriigi õiguse arengu jälgimine, milles võib ette tulla muutusi ja olla mitmesuguseid juhtumipõhiseid eripärasid. Pigem peab eelotsusetaotluse esitanud kohus esitama iga juhtumi puhul tegeliku, usaldusväärse ja asjakohase teabe. Käesolev asi näitlikustab vastasel korral tekkivat probleemi selles osas, et ainuke (ühe menetlusosalise) tsiteeritud oma kodanike diskrimineerimist käsitlev siseriiklik õigusnorm, mille kohaldamine põhikohtuasjadele on eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgituse puudumise tõttu ebaselge, näeb „diskrimineerimise” korral ette oma kodanike võrdse kohtlemise, ilma et selguks, milliseid õigusvaldkondi ja asjaolusid sellega konkreetselt silmas peetakse.
55. Lisaks on oht, et kui Euroopa Kohus avaldab arvamust eelotsusetaotluse esitanud kohtult oma kodanike diskrimineerimise keelu kohta konkreetset teavet saamata, tuginedes vajaduse korral oma teadmistele kõnealustest siseriiklikest õigusnormidest, ei kohelda kõiki liikmesriike võrdselt, kui teatavate liikmesriikide õiguslik olukord seoses oma kodanike diskrimineerimisega on Euroopa Kohtule teada, teiste oma aga mitte.
56. Lisaks sellele ei ole ka muudel põhjustel arusaadav, mille poolest peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ELTL artiklit 49 eelotsusetaotluse osas asjakohaseks.
57. Näib, et kohtuasjad C‑419/12 ja C‑420/12 ei puuduta mitte niivõrd püsivat asukohta Itaalias kuivõrd tingimusi, mida väljaspool Roomat asuv autorendiettevõtja peab täitma, kui ta soovib aeg-ajalt sõita Rooma linna territooriumil. Kuna need tingimused mõjutavad ka võrreldavaid teiste liikmesriikide ettevõtjaid, tundub asjakohasem võtta võrdlusaluseks pigem teenuste osutamise vabadus kui asutamisvabadus.
58. Kohtuasjade C‑162/12 ja C‑163/12 puhul saab tõmmata paralleele kohtuotsusega Sbarigia(34), milles Euroopa Kohus leidis, et eelotsusetaotlus, milles esitatakse puhtalt Itaalia-sisestel asjaoludel muu hulgas küsimus, kas Itaalia õigusnormid (apteekide suvepuhkuse kohta) on kooskõlas põhivabadustega, on vastuvõetamatu. Euroopa Kohus märkis sellega seoses, et asutamisvabadus ei ole „põhikohtuasja lahendamisel asjakohane” juba seetõttu, et puhkust reguleerivate sätete kohaldamisalasse kuuluv apteegiomanik, „(kes on eeldatavasti teise liikmesriigi kodanik), tegeles juba järjepidevalt kutsetegevusega,” mistõttu „ei ole [põhikohtuasjas] seega ilmselgelt kõne all [asutamisvabaduse teostamine]”. See lähenemisviis on ülekantav juba järjepidevalt teenuseid osutavatele autorendiettevõtjatele, kelle load garaažiga seotud kohustuste rikkumise tõttu ajutiselt peatati.
59. Viidatud kohtuotsusest nähtub Euroopa Kohtu ilmselgelt rangemaks muutuv lähenemisviis, kui asutamisvabadust puudutavad küsimused tekivad pelgalt siseriiklikel asjaoludel. See suundumus on asjaomase probleemistiku puhul eespool esitatud põhjustel ka kohane.
60. Eeltoodust tulenevalt ei ole ka asutamisvabadusega seotud küsimused vastuvõetavad ja eelotsusetaotlused on tervikuna vastuvõetamatud.
V. Ettepanek
61. Eelnevast lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
Liidetud kohtuasjades C‑162/12 ja C‑163/12 ning liidetud kohtuasjades C‑419/12 ja C‑420/12 esitatud eelotsusetaotlused on vastuvõetamatud.
(1) .
(2)  – Itaalia õigusnormides on kasutatud väljendit „juhiga sõidukirent”.
(3)  – Vt eelotsusetaotlus kohtuasjas C‑162/12, lk 9, ja seal viidatud 30. aprilli 1992. aasta dekreetseaduse artikkel 47.
(4)  – EÜT L 4, lk 10; ELT eriväljaanne 07/03, lk 501.
(5)  – ELT L 300, lk 88.
(6)  – 15. jaanuari 1992. aasta seaduse nr 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea; Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana, edaspidi „ GURI ”,
nr 18, 23.1.1992) artikli 8 lõige 1 põhikohtuasjades kohaldatavas 30. detsembri 2008. aasta dekreetseadusega nr 207 ( GURI
nr 304, 31.12.2008) ja seadusega nr 14/2009 ( GURI
nr 49, 28.2.2009, Supplemento Ordinario
nr 28) muudetud redaktsioonis (edaspidi „seadus nr 21/1992).
(7)  – Seaduse nr 21/1992 artikli 8 lõige 2.
(8)  – Itaalia õigusnormides on kasutatud väljendit „ sede ”. Mõne menetlusosalise esitatud teabe põhjal otsustades piisab aga ka teisesest asukohast, mis, nagu märgib näiteks Itaalia valitsuse esindaja, võimaldab samaaegselt tegutseda mitme omavalitsusüksuse territooriumil.
(9)  – Seaduse nr 21/1992 artikli 3 lõige 3.
(10)  – Seaduse nr 21/1992 artikli 11 lõige 4.
(11)  – Seaduse nr 21/1992 artikli 11 lõike 4 kohaselt võib see toimuda ka teiste omavalitsusüksuste territooriumil.
(12)  – Maakondliku seaduse nr 58/1993 artikkel 5 põhikohtuasjades kohaldatavas redaktsioonis.
(13)  – Vt seaduse nr 21/1992 artikli 7 lõige 2 ja eelotsusetaotlus kohtuasjas C‑162/, lk 12.
(14)  – Nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 2454/92, millega kehtestatakse tingimused, mille kohaselt mitteresidendist vedajad võivad osutada liikmesriigis riigisisese reisijate autoveo teenuseid (EÜT L 251, lk 1).
(15)  – 13. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑379/98: PreussenElektra (EKL 2001, lk I‑2099, punkt 39); 23. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑544/07: Rüffler (EKL 2009, lk I‑3389, punkt 37); 19. novembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑314/08: Filipiak (EKL 2009, lk I‑11049, punkt 41); 7. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑310/10: Agafiţei jt ( EKL 2011, lk I‑5989, punkt 26) ja 15. jaanuari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑416/10: Križan jt (punkt 54).
(16)  – 1. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑388/92: parlament vs.
nõukogu (EKL 1994, lk I‑2067).
(17)  – Vt määruse (EÜ) nr 1073/2009 artiklid 30 ja 31.
(18)  – 11. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑384/08: Attanasio Group (EKL 2010, lk I‑2055, punkt 32).
(19)  – Vt 3. oktoobri 1990. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑54/88, C‑91/88 ja C‑14/89: Nino jt (EKL 1990, lk I‑3537, punktid 9–11).
(20)  – Vt mh 7. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑17/94: Gervais jt (EKL 1995, lk I‑4353, punktid 24–26); 21. juuni 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑84/11: Susisalo jt (punkt 18) ja 10. mai 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑357/10–C‑359/10: Duomo Gpa jt (punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
(21)  – Vt mh apteekide haldamist ja kütuse müüki puudutavad 1. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑570/07 ja C‑571/07: Blanco Pérez ja Chao Gómez (EKL 2010, lk I‑4629, punkt 40) ja eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Attanasio Group, punkt 24.
(22)  – Viidatud eespool 20. joonealuses märkuses.
(23)  – Eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Duomo Gpa jt, punkt 40.
(24)
–	Komisjoni esitatud teabe kohta vt eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Duomo Gpa jt, punkt 28.
(25)  – Vt selle kohta kohtujurist Wahli 5. septembri 2013. aasta ettepanek liidetud kohtuasjades C‑159/12–C‑161/12: Venturini jt (Euroopa Kohtus pooleli olevad).
(26)  – Komisjoni menetluse käigu ja Itaalia Vabariigi kavandatud meetmete asjakohasuse kohta puuduvad eelotsusetaotlustes täpsemad andmed.
(27)  – Vt mh 30. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (EKL 2006, lk I‑2941, punkt 29).
(28)  – Seega ei ole konkreetselt teada, kas ja mil määral tuleb põhikohtuasja asjaoludel vastavalt Itaalia põhiseadusõiguses sätestatud võrdsuse põhimõttele järgida oma kodaniku diskrimineerimise keeldu, ning kas ja mil määral on käesolevale asjale ülekantav 1990‑ndatel aastatel põhiseaduslikkuse järelevalvega seoses väljatöötatud kohtupraktika, mis puudutab EÜ artiklit 28. Vt selle kohtupraktika kohta kohtujurist Maduro 6. mai 2004. aasta ettepanek kohtuasjas C‑72/03: Carbonati Apuani (EKL 2004, lk I‑8027, ettepaneku 57. joonealune märkus).
(29)  – Kaupade vaba liikumise kohta vt 5. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑448/98: Guimont (EKL 2000, lk I‑10663, punktid 21–23); teenuste osutamise vabaduse kohta vt 5. detsembri 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑94/04 ja C‑202/04: Cipolla jt (EKL 2006, lk I‑11421, punktid 30 ja 31); asutamis- ja teenuste osutamise vabaduse kohta vt eespool 27. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Servizi Ausiliari Dottori Commerciali sti, punktid 29 ja 30, ning asutamisvabaduse kohta vt eespool 21. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Blanco Pérez ja Chao Gómez, punkt 36.
(30)  – 21. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑111/12: Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia jt (punktid 34 ja 35).
(31)  – 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑245/09: Omalet (EKL 2010, lk I‑13771, punkt 17).
(32)  – Eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Susisalo jt, punkt 21.
(33)  – Vt selle kohta eespool 25. joonealuses märkuses viidatud kohtujurist Wahli ettepanek liidetud kohtuasjades Venturini jt, ettepaneku punktid 42, 45, 58 ja 60.
(34)  – 1. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑393/08: Sbarigia (EKL 2010, lk I‑6337, punktid 27 ja 28).