62023CC0158
LAILA MEDINA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. június 6. (
1
)
C‑158/23. sz. [Keren] (
i
) ügy
T. G.
kontra
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(a Raad van State [államtanács, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Menekültpolitika – 2011/95/EU irányelv – Nemzetközi védelemben részesülő személyek – Menekültek – 34. cikk – Az integrációt elősegítő intézkedésekhez való hozzáférés – Az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosításának kötelezettsége – Genfi Egyezmény – 34. cikk – A menekültek számára állampolgársági beilleszkedési kötelezettséget előíró nemzeti szabályozás – A tanfolyamra járásra és a tanfolyam költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettség – Kölcsön igénylésének lehetősége e költségek finanszírozására – Vizsga három éven belüli sikeres teljesítésére vonatkozó kötelezettség – Az integrációt elősegítő program előírt határidőn belüli befejezésének elmulasztása – Bírságfizetési kötelezettség – A kölcsön visszafizetésére vonatkozó kötelezettség”
1.
A menekültek integrációja fontos és összetett folyamat, amelyhez valamennyi érdekelt fél, azaz maguk a menekültek és a fogadó ország társadalma részéről is erőfeszítésekre van szükség. Az integrációs folyamat jogi, gazdasági, társadalmi és kulturális szempontokat foglal magában. Ezért természetes, hogy az olyan nemzetközi aktusok, mint a Genfi Egyezmény, (
2
) jogi kötelezettségként írják elő a szerződő államok számára, hogy könnyítsék meg a menekültek „beilleszkedését és meghonosodását”. (
3
) Ezt a kötelezettséget az elismerési irányelv (
4
) 34. cikke ültette át az uniós jogba, amely alapján a tagállamok „hozzáférést biztosítanak az integrációt elősegítő programokhoz, vagy megteremtik az ilyen programokhoz való hozzáférés előfeltételeit”.
2.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a T. G. és a Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szociális és munkaügyi miniszter; a továbbiakban: miniszter) között folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő. A jogvita a miniszter azon határozatára vonatkozik, amely egyrészt 500 euró bírságot szabott ki a menekült T. G.‑vel szemben amiatt, hogy az előírt határidőn belül nem tette le az állampolgársági beilleszkedési vizsgát, másrészt pedig arra kötelezte T. G.‑t, hogy térítse vissza a holland hatóságok által az integrációt elősegítő programok költségeinek finanszírozása érdekében számára nyújtott 10000 euró összegű kölcsönt. E határozatot azzal indokolták, hogy T. G. az előírt határidőn belül nem tett eleget állampolgársági beilleszkedési kötelezettségének.
3.
Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a tagállamok az elismerési irányelv alapján előírhatják‑e – és ha igen, milyen mértékben – a nemzetközi védelemben részesülő személyek (a továbbiakban: menekültek) (
5
) számára bírság terhe mellett az állampolgársági beilleszkedési vizsga megfelelő időben történő letételének kötelezettségét, valamint az e vizsgával és az arra való felkészüléssel kapcsolatos költségek megfizetését. Ezen ügy egyik sajátossága az, hogy a nemzeti integrációt elősegítő programok az Európai Unió és a tagállamok közötti megosztott hatáskörök keretében egyfelől a menekült uniós jog szerinti jogának, másfelől pedig a nemzeti jog alapján a menekült kötelezettségének minősülnek.
I. Jogi háttér
A. Az Európai Unió joga
4.
A jelen ügyben az elismerési irányelv (3), (4), (12), (13), (15), (16), (40), (41) és (47) preambulumbekezdése releváns.
5.
Az elismerési irányelvnek „Az integrációt elősegítő intézkedésekhez való hozzáférés” című 34. cikke a következőket írja elő:
„A nemzetközi védelemben részesülő személyek társadalomba történő integrációjának elősegítése érdekében a tagállamok hozzáférést biztosítanak az integrációt – a menekült jogállásban vagy kiegészítő védelmi jogállásban részesülő személyek sajátos igényeinek figyelembevételével – szerintük legjobban elősegítő programokhoz, vagy megteremtik az ilyen programokhoz való hozzáférés előfeltételeit.”
B. A holland jog
6.
Az elismerési irányelv 34. cikkét a Wet inburgering (a továbbiakban: állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény) ültette át a holland jogba, amelynek célja, hogy a külföldi állampolgárokat arra ösztönözze, hogy saját maguk vállaljanak felelősséget a beilleszkedésükért. E törvény 3. cikkének az alapügy tényállásának megvalósulása idején alkalmazandó változata értelmében a menekültekre ugyanúgy vonatkozik az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség, mint bizonyos más tartózkodási engedélyek jogosultjaira, mint például a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyekre. Főszabály szerint minden állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alá eső személynek három éven belül (a továbbiakban: állampolgársági beilleszkedési határidő) kell letennie az állampolgársági beilleszkedési vizsga valamennyi elemét.
7.
A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény 7b. cikke szerint a miniszter meghosszabbítja az állampolgársági beilleszkedési határidőt azokban az esetekben, amikor nem róható fel az állampolgársági beilleszkedésre kötelezett személynek e határidő túllépése, vagy ha az írás‑ és olvasáskészséget fejlesztő tanfolyamon vesz részt. A miniszter meghosszabbíthatja az állampolgársági beilleszkedési időszakot, ha a beilleszkedésre kötelezett személy igazolható erőfeszítéseket tett a beilleszkedés érdekében. Bizonyos esetekben a miniszter mentesítheti az érintett személyt e kötelezettség alól.
8.
A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy főszabály szerint a nemzeti integrációt elősegítő programok költségei az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség hatálya alá tartozó személyeket terhelik, akik e célból legfeljebb 10000 euró összegű kölcsönt igényelhetnek. Ezt állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokra, állampolgársági beilleszkedési vizsgákra és/vagy az írás‑ és olvasáskészséget fejlesztő tanfolyamokra használhatja fel. A menekültnek nem kell visszafizetnie a kölcsönt, ha az állampolgársági beilleszkedési időszakon belül leteszi az állampolgársági beilleszkedési vizsga valamennyi elemét, vagy az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alól a beilleszkedési időszakon belül felmentést vagy mentességet kap. Ha nem vagy nem időben tesz eleget az állampolgársági beilleszkedési kötelezettségének, főszabály szerint teljes egészében vissza kell fizetnie a kölcsönt.
9.
A Regeling inburgering (az állampolgársági beilleszkedésről szóló rendelet) 4.16a. cikke 2022. január 1‑jén lépett hatályba. E rendelkezés értelmében, amely azokra a személyekre alkalmazandó, akik a kölcsönüket ebben az időpontban még fizetik, a kölcsön egészét vagy egy részét el lehet engedni. A miniszter főszabály szerint csak akkor engedi el a tartozás egy részét, ha az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség kötelezettje a határidő lejártát követő hat hónapon belül teljesíti e kötelezettségét, vagy e határidőn belül mentesül e kötelezettség alól. Kivételes esetekben a miniszter akkor is törölheti részben a tartozást, ha az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség hatálya alá tartozó személy hat hónapon belül nem tett eleget az állampolgársági beilleszkedési kötelezettségének, illetve teljes mértékben törölheti is a tartozást.
10.
A kölcsön visszafizetésének határideje nem haladhatja meg a 10 évet, figyelembe véve az adós teherviselő képességét. A fizetési képesség hiánya esetén a miniszter a visszatérítendő összeget havi 0 euróban állapíthatja meg. A 10 év után fennmaradó egyenlegeket – a lejárt törlesztőrészletek kivételével – törölni kell.
11.
Az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény 31. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a miniszter közigazgatási bírságot szab ki minden olyan állampolgársági beilleszkedésre kötelezett személlyel szemben, aki a hároméves időszakon vagy a meghosszabbított határidőn belül nem teljesítette sikeresen beilleszkedési vizsgája minden elemét.
12.
E törvény 32. cikke előírja:
„A 31. cikk (1) bekezdése szerinti szankciót kiszabó határozatban a miniszter új, kétéves határidőt állapít meg, amelyen belül az állampolgársági beilleszkedésre kötelezett személynek a bírságot kiszabó határozat közlését követően véglegesen le kell tennie a 7. cikk (2) bekezdésének b) és c) pontja szerinti állampolgársági beilleszkedési vizsga elemeit.”
13.
Az említett törvény 33. cikke értelmében:
„(1)   A miniszter közigazgatási bírsággal sújtja az állampolgársági beilleszkedésre kötelezett olyan személyt, aki nem teljesítette az állampolgársági beilleszkedési vizsga 7. cikk (2) bekezdésének b) és c) pontjában meghatározott elemeit a 32. cikkben előírt határidőn belül. A 32. cikk értelemszerűen alkalmazandó.
(2)   Ha az állampolgársági beilleszkedésre kötelezett személy a 32. cikkben előírt határidő lejárta után nem teljesíti a 7. cikk (2) bekezdésének b) és c) pontjában említett állampolgársági beilleszkedési vizsga elemeit, a miniszter kétévente közigazgatási bírságot szab ki vele szemben.”
14.
A Beleidsregel boetevaststelling inburgering (az állampolgársági beilleszkedéssel összefüggő bírságok megállapításáról szóló iránymutatás) 1. cikke (1) bekezdésének az alapügy tényállása idején alkalmazandó változata rögzíti a bírság összegének meghatározása során figyelembe veendő kritériumokat. E kritériumok között szerepel az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alá eső személy által állampolgársági beilleszkedési tanfolyamon vagy holland mint második nyelv képzésen töltött órák száma, azon alkalmak száma, amikor az érintett az állampolgársági beilleszkedési vizsga vagy a holland mint második nyelv állami vizsga elemein részt vett, valamint e vizsgáknak az érintett által sikeresen teljesített elemeinek száma. Az iránymutatás 1. cikkének (2) bekezdése rögzíti, hogy a bírság összegét az említett iránymutatás mellékletében szereplő bírságtáblázat alapján határozzák meg.
15.
Az 1. cikk (2) bekezdésének melléklete tartalmaz egy táblázatot, amely szerint a bírság mértéke 0–149 óra részvétel esetén 1250 euró, 150–299 óra részvétel esetén 875 euró, 300 vagy annál több óra részvétel esetén pedig 500 euró. Ezenkívül meg lehet hosszabbítani az állampolgársági beilleszkedési időszakot, és ez esetben nem szabható ki bírság. A bírság összege a vizsga egy elemének sikeres teljesítése esetén 20%‑kal, két elem sikeres teljesítése esetén 40%‑kal, három elem sikeres teljesítése esetén 60%‑kal, négy vagy több elem sikeres teljesítése esetén pedig 80%‑kal csökkenthető.
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16.
T. G. eritreai állampolgár, és 17 éves korában lépett be Hollandia területére. Ezt követően megkapta a menedékjogra jogosultak ideiglenes tartózkodási engedélyét, amely alapján nemzetközi védelmet élvez Hollandiában.
17.
2016. január 8‑án, amikor T. G. 18 éves volt, a miniszter közölte vele, hogy az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény szerint 2016. február 1‑jétől állampolgársági beilleszkedési kötelezettség terheli. Ez azt jelenti, hogy főszabály szerint három éven belül az állampolgársági beilleszkedési vizsga minden elemét le kellett tennie. A miniszter ezt a határidőt 2020. február 1‑jéig meghosszabbította, mivel T. G. már meglehetősen hosszú ideje egy menedékkérőket befogadó központban tartózkodott, és elvégzett egy képzést.
18.
Mivel T. G. az előírt határidőn belül nem tett eleget állampolgársági beilleszkedési kötelezettségének, a miniszter 500 euró bírságot szabott ki vele szemben, és elrendelte a Dienst Uitvoering Onderwijs‑től (az oktatás végrehajtásáért felelős szolgálat, Hollandia) felvett 10000 euró összegű kölcsön teljes visszafizetését.
19.
T. G. a miniszter határozata ellen fellebbezést terjesztett elő, amelyet az 2021. február 25‑én megalapozatlannak nyilvánított. 2021. november 4‑én a rechtbank Amsterdam (amszterdami bíróság, Hollandia) a 2021. február 25‑i határozattal szemben T. G. által benyújtott keresetet mint megalapozatlant elutasította. E bíróság úgy ítélte meg, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás nem sérti az elismerési irányelv 34. cikkét, mivel olyan rendszert hoz létre, amely kiterjesztések és mentességek lehetőségeit kínálja. Lehetővé teszi továbbá, hogy a nyújtott kölcsön visszafizetése az egyén pénzügyi teljesítőképessége alapján történjen. E bíróság úgy ítélte meg, hogy nem sérült az arányosság elve, mivel a miniszter az összes körülményt megvizsgálta, és azokat indokolással ellátva mérlegelte. A rechtbank Amsterdam (amszterdami bíróság) szerint a miniszter kellően figyelembe vette az alapeljárás felperesének személyes helyzetét, amikor háromról négy évre meghosszabbította az állampolgársági beilleszkedés időtartamát, és csökkentette a bírság összegét. E bíróság a P és S ítéletre (
6
) hivatkozva nem ítélte meg úgy, hogy a bírság túl magas lenne. E bíróság szerint a miniszter nem volt köteles eltekinteni a bírságtól vagy a kölcsön visszafizetésére vonatkozó kötelezettségtől.
20.
2021. december 2‑án, azaz 1 évvel és 10 hónappal a beilleszkedési időszak lejárta után T. G. mentesült az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alól, mivel a miniszter szerint ebben az időszakban elegendő erőfeszítést tett az állampolgársági beilleszkedési tanfolyam elvégzése érdekében. Ez a mentesség nem változtatott azon, hogy T. G. ‑nek meg kell fizetnie a bírságot és vissza kell fizetnie a kölcsönt.
21.
T. G. fellebbezést nyújtott be a 2021. november 4‑i ítélettel szemben a Raad van State (államtanács, Hollandia), a kérdést előterjesztő bíróság előtt.
22.
A kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az elismerési irányelv 34. cikkével ellentétes‑e az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség előírása a nemzetközi védelemben részesülő személyekkel szemben – ami azzal a kötelezettséggel jár, hogy főszabály szerint három éven belül, pénzbírság terhe mellett le kell tenni a vizsgát –, illetve hogy azzal ellentétes‑e, hogy az integrációt elősegítő programok költségeit az e kötelezettség hatálya alá tartozó személyek viselik.
23.
Ami először is az állampolgársági beilleszkedési kötelezettséget illeti, a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a P és S ítélet (
7
) alkalmazható a jelen ügyre, mivel az említett ítélet a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25‑i 2003/109/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: 2003/109 irányelv) (
8
) 5. cikkének (2) bekezdésére vonatkozik, amely szerint a tagállamok beilleszkedési kötelezettséget írhatnak elő, míg ilyen lehetőség az elismerési irányelv alapján nem áll rendelkezésre.
24.
Másodszor, abban az esetben, ha az uniós jog alapján előírható állampolgársági beilleszkedési kötelezettség, a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az uniós jogból eredő, az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférésre vonatkozó pozitív jog a nemzeti jog alapján olyan tiltott gyakorlatot eredményezhet‑e, amely e jog gyakorlásának hiányában szankcionálható.
25.
Harmadszor, ami az integrációt elősegítő programok költségeit illeti, a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az elismerési irányelv 34. cikkével ellentétes az, hogy a menekülteket e költségek teljes összegének megfizetésére kötelezik. E tekintetben ezen irányelv 34. cikke előírja a tagállamok számára annak biztosítását, hogy minden menekült hozzáférjen az integrációt elősegítő programokhoz. A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy az a tény, hogy az érintettek fizetési megállapodást köthetnek, nem tűnik relevánsnak, mivel a jelentős adósság visszafizetésének kötelezettsége 10 évig terjedő időszakig fennáll, ami akadályozhatja a fogadó tagállamba való tényleges beilleszkedést.
26.
Negyedszer, felmerül a kérdés, hogy a bírság és a kölcsön mértéke sérti‑e az elismerési irányelv 34. cikke céljának és tényleges érvényesülésének megvalósítását. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a nemzeti hatóságok kötelesek csökkenteni a bírságot, ha az arányos jellegének biztosításához szükséges. Mindazonáltal a pénzbírságot és a kölcsönt együttesen úgy lehet tekinteni, mint amely meghaladja az e rendelkezés által követett cél eléréséhez, azaz az integráció elősegítéséhez szükséges mértéket. A visszafizetés egyes módjai enyhíthetik e pénzügyi szankciók hatását. T. G. azonban az alapügyben arra hivatkozik, hogy a szóban forgó intézkedés a munkavállalástól visszatartó tényezőként hathat, ami veszélyezteti a beilleszkedését.
27.
E körülmények között a Raad van State (államtanács, Hollandia) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni az elismerési irányelv 34. cikkét, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint amilyen a Wet inburgering (az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény) 7b. cikke, amely a [menekülteket] pénzbírsággal sújtható állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére kötelezi?
2)
Úgy kell‑e értelmezni az elismerési irányelv 34. cikkét, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a [menekült] főszabály szerint maga viseli az integrációt elősegítő programok teljes költségét?
3)
Releváns‑e a második kérdés megválaszolása szempontjából, hogy a [menekült] kölcsönt kaphat az integrációt elősegítő programok költségeinek kifizetésére, és elengedik e kölcsönt, ha az érintett időben teljesíti az állampolgársági beilleszkedési vizsgát, vagy időben mentesül, illetve felmentést kap a beilleszkedési kötelezettség alól?
4)
Ha az elismerési irányelv 34. cikke lehetővé teszi, hogy a [menekültet] pénzbírsággal sújtható állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére és az integrációt elősegítő programok teljes költségének viselésére kötelezzék, akkor a visszafizetendő kölcsön összege – esetleg a pénzbírsággal együtt számítva – befolyásolja‑e az elismerési irányelv 34. cikke céljának elérését és hatékony érvényesülését?”
28.
Írásbeli észrevételeket T. G., a holland kormány és az Európai Bizottság nyújtott be. Ugyanezen személyek szóbeli észrevételeket terjesztettek elő a 2024. február 20‑i tárgyaláson.
III. Értékelés
29.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem azt a kérdést veti fel, hogy a tagállamok az elismerési irányelv alapján milyen mértékben írhatnak elő a menekültek számára egyrészt bírság terhe mellett állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére vonatkozó kötelezettséget, másrészt az állampolgársági beilleszkedési tanfolyam és az ahhoz kapcsolódó vizsga költségeinek részben vagy egészben történő viselésére vonatkozó kötelezettséget.
30.
Előzetesen megjegyzem, hogy a holland jog négy különálló kötelezettségfajtát tartalmaz, nevezetesen először is az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettségét, másodszor e tanfolyamok költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettséget (amelyhez kölcsön nyújtható), harmadszor az állampolgársági beilleszkedési vizsgán való részvétel és a vizsga letételének kötelezettségét (és az ehhez kapcsolódó költségek megfizetését), negyedszer pedig az e vizsga letételének elmaradásából eredő pénzügyi kötelezettségeket, nevezetesen a pénzbírság megfizetését és a kölcsön visszafizetését.
31.
Mivel a beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettsége a tanfolyamok költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettséget von maga után, e két kötelezettség együtt jár, és azokat együttesen kell elemezni. Időrendi szempontból e két kötelezettség megelőzi a beilleszkedési vizsgán való részvételre és a vizsga letételére vonatkozó kötelezettséget, valamint az e vizsga letételének elmaradásából eredő pénzügyi kötelezettségeket. Ennélfogva a jelen indítványban azt, hogy e kötelezettségek megfelelnek‑e az elismerési irányelv 34. cikkének, nem a kérdést előterjesztő bíróság által megjelölt sorrendben, hanem inkább időrendi sorrendben fogom megvizsgálni. Egyébiránt negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében annak vizsgálatát kéri a Bíróságtól, hogy a fent említett kötelezettségek sértik‑e ezen irányelv hatékony érvényesülését (effet utile). E problémakört a többi kérdéssel együtt fogom vizsgálni.
32.
Ebben az összefüggésben először megvizsgálom az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel és azok költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettséget, amelyek a második és a harmadik kérdés tárgyát képezik, valamint a negyedik kérdés első részét (A. rész). Ezt követően az első kérdés és a negyedik kérdés második részének tárgyát képező, az állampolgársági beilleszkedési vizsgán való részvételre és a vizsga letételére vonatkozó kötelezettséggel, valamint a vizsga letételének elmaradásából eredő pénzügyi kötelezettségekkel foglalkozom (B. rész).
A. A beilleszkedési tanfolyamokon való részvételre és azok költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettségről
33.
Második és harmadik kérdésével, valamint negyedik kérdésének első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az elismerési irányelv 34. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra kötelezi a menekülteket, hogy viseljék az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamok teljes költségét, és van‑e jelentősége annak, hogy a menekültek e tanfolyamok költségeinek finanszírozása érdekében állami kölcsönben részesülhetnek, és hogy a kölcsönt elengedik, ha sikeresen teljesítik az állampolgársági beilleszkedési vizsgát, vagy kellő időben mentesültek az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alól.
34.
E kérdések megválaszolása előtt néhány előzetes megjegyzést tartok szükségesnek a beilleszkedés, az állampolgársági beilleszkedési tanfolyam és a beilleszkedési vizsga fogalmával kapcsolatban. Ezt követően, mivel az e tanfolyamokon való részvételre vonatkozó kötelezettség e tanfolyamok kifizetésének kötelezettségét vonja maga után, elemezni fogom az első kötelezettségnek az elismerési irányelv 34. cikkével való összeegyeztethetőségét. Csak ezt követően vizsgálom meg ez utóbbi kötelezettséget.
1.
Előzetes megjegyzések a menekülteknek tartott állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokkal és vizsgákkal kapcsolatban
35.
Először is megjegyzem, hogy – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság kifejti – sem a menekült jogállás megadása, sem annak fenntartása nem függ az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozástól.
36.
Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróság magyarázatai alapján úgy értem, hogy a holland jog értelmében az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség hatálya alá tartozó személyeknek három éven belül – amely azonban meghosszabbítható – le kell tenniük a különböző részvizsgákból álló vizsgát, ideértve a holland nyelvű szóbeli és írásbeli készségeket legalább A2 szinten, valamint a holland társadalomra vonatkozó ismereteket. (
9
) Úgy tűnik, hogy a tanfolyamok ehhez a vizsgához kapcsolódnak, és így magukban foglalják a nyelvtanfolyamokat és a holland társadalomra vonatkozó ismereteket. (
10
) Ennélfogva a jelen indítványban végzett elemzés szempontjából az „állampolgársági beilleszkedési tanfolyam” fogalma a fogadó ország nyelvének és társadalmának ismeretéhez kapcsolódó tanfolyamokra vonatkozik (e kifejezés „állampolgársági” eleme), és ugyanez vonatkozik az „állampolgársági beilleszkedési vizsgára” is, amely magában foglalja a fogadó ország nyelvére és társadalmára vonatkozó ismeretek vizsgálatát is. (
11
)
37.
Harmadszor, a jelen indítvány szempontjából fontos megkülönböztetni a harmadik országbeli állampolgár és a menekült fogalmát, mivel csak az utóbbi tartozik a Genfi Egyezmény és az elismerési irányelv hatálya alá. (
12
)„[A]mennyiben a menekülteket a »migránsok« szélesebb kategóriájába sorolják, mozgásuk ellenőrzése valószínűleg előnyt fog élvezni védelmi szükségleteikkel szemben. Ahogy a »migráns« és a »menekült« közötti határvonal elmosódik, úgy a migráció ellenőrzése és a menekültvédelem közötti különbségtétel is elhalványul.” (
13
)
38.
E tekintetben a Bíróság a fent hivatkozott P és S ítélet (
14
) 48. pontjában kimondta, hogy az állampolgársági beilleszkedési vizsga letételének kötelezettsége olyan ismeretek elsajátítását teszi lehetővé az érintett harmadik országbeli állampolgárok számára, amelyek vitathatatlanul hasznosnak bizonyulnak ahhoz, hogy a fogadó tagállammal kapcsolatokat alakítsanak ki, és hogy az ilyen, pénzbüntetéssel párosuló kötelezettség hozzájárulhat a 2003/109 irányelv által követett célok megvalósításához. Mivel azonban ezen irányelv 5. cikk (2) bekezdése szerint a tagállamok beilleszkedési kötelezettséget írhatnak elő, míg az elismerési irányelv nem rendelkezik ilyen lehetőségről, ez az ítélet nem alkalmazható mutatis mutandis a jelen ügyre.
39.
A jelen ügyben, mivel T. G. menekült jogállást kapott, a jelen indítvány csak a menekülteknek biztosított jogokra vonatkozik. Ebben az összefüggésben kulcsfontosságú kérdés az, hogy a tagállamok, amelyek kötelesek a menekültek integrációjának elősegítésére, előírhatnak‑e kötelezettségeket a menekültek számára az integrációt elősegítő intézkedések tekintetében, és ha igen, melyeket.
2.
Az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettsége
40.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy a holland állampolgársági beilleszkedési rendszert az elismerési irányelv 34. cikkét átültető intézkedésnek tekintik, amennyiben előírja a tagállamok számára az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosításának kötelezettségét, valamint a menekültek ezzel összefüggő jogát ahhoz, hogy hozzáférjenek az ilyen programokhoz. (
15
) Meg kell tehát vizsgálni ezen intézkedés jogi jellegét és az elismerési irányelv 34. cikkének követelményeit annak meghatározása érdekében, hogy a tagállamok előírhatják‑e a menekültek számára az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettségét.
a)
A tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek arra vonatkozóan, hogy az integrációt elősegítő programokban való részvétel kötelező jellegű‑e
41.
Először is meg kell jegyezni, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben az Európai Unió és a tagállamok az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének j) pontja értelmében megosztott hatáskörökkel rendelkeznek. (
16
) Az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése szerint amennyiben egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, a tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta. (
17
) Az integrációt elősegítő programokat illetően az uniós jogalkotó elfogadta az elismerési irányelv 34. cikkét, amely arra kötelezi a tagállamokat, hogy biztosítsák az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést. Ez a kötelezettség magából e rendelkezés szövegéből következik, amely szerint „[a] tagállamok hozzáférést biztosítanak az integrációt […] elősegítő programokhoz”. E kötelezettség velejárójaként az elismerési irányelv 34. cikke biztosítja a menekültek számára az e programokhoz való hozzáférés jogát. (
18
)
42.
Ebből következik, hogy ez a rendelkezés arra kötelezi a tagállamokat – és kizárólag a tagállamokat –, hogy biztosítsák az e programokhoz való hozzáférést, és e hozzáférés biztosítása során figyelembe kell venniük a menekültek sajátos szükségleteit. (
19
) Ennélfogva e rendelkezés szövegében semmi nem utal arra, hogy a menekültek kötelesek lennének részt venni az integrációt elősegítő intézkedésekben. Véleményem szerint az ilyen követelmény túlmenne az uniós jogalkotó által elérni kívánt mértéken. (
20
) Ami a menekülteket illeti, az elismerési irányelv hozzáférést biztosít az integrációt elősegítő programokhoz, és nem ír elő ennek megfelelő kötelezettséget a menekült számára. Amennyiben e jog gyakorlására nem vonatkoznak az uniós joggal és különösen az elismerési irányelvvel ellentétes korlátozások, a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek arra vonatkozóan, hogy az integrációt elősegítő programokban való részvétel kötelező jellegű‑e, vagy nem. E fenntartás mellett a tagállamok kötelezhetik a menekülteket állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvételre, mivel ez a kötelezettség nem tartozik ezen irányelv, és így az uniós jog hatálya alá. (
21
)
43.
Ezt követően az a kérdés merül fel, hogy az elismerési irányelv 34. cikke mennyiben akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy nemzeti jogszabályaikban előírják, hogy a menekültek kötelesek részt venni az integrációt elősegítő programokban azon az alapon, hogy az ilyen kötelezettség sértheti a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogokat, ideértve az e programokhoz való hozzáférés jogát is.
b)
Az elismerési irányelv követelményei
44.
Amint arra a Bíróság már rámutatott, a tagállamok nem alkalmazhatnak olyan nemzeti szabályozást, amely veszélyeztetheti az elismerési irányelv célkitűzéseinek megvalósítását, és ennélfogva megfoszthatja ezen irányelvet tényleges érvényesülésétől. (
22
) Fontos, hogy az alkalmazandó nemzeti rendelkezések ne sérthessék az ezen irányelv, és különösen annak 34. cikke által bevezetett minimumszabályokat.
45.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi. (
23
)
1) A szöveg szerinti értelmezésről
46.
Ami az elismerési irányelv 34. cikkének szövegét illeti, amint azt fent jeleztem, (
24
) egyrészt e cikk arra kötelezi a tagállamokat, hogy biztosítsák az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést, és ehhez kapcsolódóan jogot biztosítanak a menekültek számára, hogy hozzáférjenek e programokhoz.
47.
Ami az „integráció” és az „elősegítés” kifejezéseket illeti, fontos különbséget tenni e két fogalom között. Az integráció tipikusan akkor valósul meg, amikor az egyének képesek elfogadni az uralkodó vagy befogadó kultúra kulturális normáit, miközben megtartják származási kultúrájukat – és így gyakran a bikulturalizmus szinonimája –, (
25
) míg az „integráció elősegítése” kifejezést úgy kell érteni, mint olyan intézkedések elfogadását, amelyek többek között támogatást és tanácsadást, biztonságot, integrációs programokat, kulturális kapcsolatokat, nyelvtanfolyamokat vagy tanulási tanfolyamokat, nemzeti értékeket, alapvető normákat, elveket és életmódokat kínálnak a menekülteknek. (
26
) Ebből következik, hogy az integráció elősegítésére irányuló cél a fogadó tagállam társadalmát terhelő kötelezettséget tükröz. Következésképpen, amikor az elismerési irányelv 34. cikke ezt a megkönnyítést említi, kötelezettséget ír elő a tagállamok számára, amelyeknek pozitív intézkedéseket kell hozniuk a menekültek integrációja érdekében. (
27
) Ezenkívül ez a fogalom nemcsak tanfolyamokat foglal magában, hanem egyéb jogi, gazdasági, társadalmi és kulturális kapcsolatok kialakítását, valamint a támogató eszközök összességének létrehozását is. Ebből következik, hogy az integrációt elősegítő programok, amelyek rendszerint beilleszkedési tanfolyamok formáját öltik, számos más eszköz mellett a beilleszkedés megkönnyítésére szolgálnak. Amint azt az elismerési irányelv (47) preambulumbekezdéséből is kitűnik, ezek a programok adott esetben magukban foglalják a nyelvi képzést és „az adott tagállamon belüli [menekült] jogállásukhoz fűződő egyéni jogaikkal és kötelezettségeikkel kapcsolatos tájékoztatás nyújtását”. (
28
)
48.
Másrészt az elismerési irányelv 34. cikke „az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosítására”vagy„az ilyen programokhoz való hozzáférés előfeltételeinek megteremtésére” vonatkozó kötelezettséget ír elő. Az „[integrációt elősegítő] programokhoz való hozzáférés előfeltételei” kifejezés azt sugallja, hogy a tagállamokat pozitív kötelezettség terheli arra, hogy olyan feltételeket állapítsanak meg, amelyek biztosítják a menekültek számára az integrációt elősegítő programokban való részvétel lehetőségét. E rendelkezésben a „vagy” kötőszó használata ellenére ebből logikusan az következik, hogy ezen előfeltételek létrehozásának kötelezettsége az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosításának kötelezettségét kiegészítő kötelezettség, amely akkor áll fenn, ha az érintettnek segítségre van szüksége az e programokhoz való hozzáféréshez.
49.
Harmadszor, az elismerési irányelv 34. cikke kimondja, hogy a beilleszkedési programoknak megfelelőnek [a magyar változatban: „az integrációt […] legjobban elősegítő”] kell lenniük „a menekültek sajátos igényeinek figyelembevételével”. Ez a kötelezettség magában foglalja – amint azt a (47) preambulumbekezdése kimondja –, hogy a menekültek számára biztosított integrációt elősegítő programoknak a lehető leginkább figyelembe kell venniük a menekültek különleges igényeit és helyzetük sajátosságait, ideértve adott esetben a nyelvoktatást és az adott tagállamon belüli védelmi jogállásukhoz fűződő egyéni jogaikkal és kötelezettségeikkel kapcsolatos tájékoztatás nyújtását.
50.
Ebből következik, hogy bár az elismerési irányelv 34. cikkének szó szerinti értelmezése arra kötelezi a tagállamokat, hogy vegyék figyelembe a menekültek különleges igényeit, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a tagállamok előírhatják‑e a menekültek számára a beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettségét. Ezért meg kell vizsgálni azt a kontextust, amelybe e rendelkezés illeszkedik, valamint az irányelv célját.
2) A rendszertani értelmezésről
51.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az elismerési irányelvet a Genfi Egyezmény és az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdésében említett egyéb vonatkozó szerződések, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) által elismert jogok tiszteletben tartásával kell értelmezni. (
29
) Ezenkívül figyelembe kell venni az ezen irányelv VII. fejezete által biztosított jogokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatot.
i) A Genfi Egyezmény 34. cikke
52.
Az elismerési irányelv 34. cikke, még ha csak részben is, átülteti a Genfi Egyezmény 34. cikkét az uniós jogba, így az előbbit ezen egyezményi rendelkezés fényében kell értelmezni, de csak annyiban, amennyiben azt az uniós jogba beépítették. Az elismerési irányelv 34. cikkének legalább a Genfi Egyezmény 34. cikkében biztosítottal egyenértékű védelmi szintet kell biztosítania. (
30
)
53.
E tekintetben a Genfi Egyezmény 34. cikkének szövegéből kitűnik, hogy a szerződő államok kötelesek többek között a lehető legnagyobb mértékben megkönnyíteni a menekültek beilleszkedését. A Genfi Egyezményhez fűzött kommentár (
31
) megerősíti azt az álláspontot, amely szerint a Genfi Egyezmény arra kötelezi a részes államokat, hogy biztosítsanak hozzáférést a nyelvtanuláshoz. A „beilleszkedés” kifejezés a nyelvtanfolyamokat és a társadalmi ismereteket jelenti. Az elismerési irányelv 34. cikkét tehát úgy kell értelmezni, hogy az a fogadó tagállam társadalmába való beilleszkedés minimumkövetelményét írja elő.
54.
Ezenkívül a Genfi Egyezmény 34. cikkében szereplő „megkönnyítés” fogalmából következik, hogy az államoknak figyelembe kell venniük az ezen egyezmény középpontjában álló, menekült jogállással rendelkező személyek kiszolgáltatottságát. A Genfi Egyezmény alkotói kizárták a menekülteket terhelő kényszer vagy kötelezettség előírását. (
32
) A UNHCR Hivatala azt is hangsúlyozza, hogy a menekültek különleges kiszolgáltatottsága miatt nem szabad szankciót kiszabni azokra a menekültekre, akik nem tudják letenni a nyelvvizsgát, mivel az ilyen szankciók a menekültet többek között a Genfi Egyezmény alapján megillető jogok megsértéséhez vezethetnek. (
33
) A Genfi Egyezmény 34. cikke szerinti „beilleszkedés megkönnyítésének” célja annak lehetővé tétele a menekültek számára, hogy számos, a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogot élvezzenek. Ebből következik, hogy az elismerési irányelv 34. cikkét a Genfi Egyezménnyel összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy az az integráció elősegítésére irányul, nem pedig az e cél akadályozására alkalmas korlátozások előírására. Hasonlóképpen, e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a beilleszkedés megkönnyítése során a tagállamoknak figyelembe kell venniük a menekült jogállással rendelkező személyek kiszolgáltatottságát, és biztosítaniuk kell az e jogálláshoz kapcsolódó jogok élvezetét.
ii) A Charta 18. cikkében biztosított menedékjog
55.
A Charta 18. cikke a „menedékjogról” szól. Az e rendelkezésre vonatkozó magyarázatok szerint, amelyeket figyelembe kell venni annak értelmezése során, (
34
)„[e] cikk szövege [a korábbi EK 63. cikken] alapult, amelynek helyébe az [EUMSZ 78. cikk] lép, és amely kimondja, hogy az Uniónak tiszteletben kell tartania a menekültekről szóló genfi egyezményt”. A magyarázatok tehát azt sugallják, amint arra a tudomány egyes képviselői is hivatkoztak, hogy a Charta 18. cikkének nincs önálló tartalma, hanem a Genfi Egyezményben és annak jegyzőkönyvében foglalt biztosítékok végrehajtására szorítkozik. (
35
)
56.
A Genfi Egyezményre utalás azonban nem jelenti azt, hogy a Charta 18. cikke nem bír hozzáadott értékkel. Először is, a menedékjog alapja nem a másodlagos uniós jog, hanem azt az elsődleges uniós jog is rögzíti, és nem csupán olyan jogalapként, amely lehetővé teszi az uniós jogalkotó számára, hogy a Genfi Egyezményt az uniós jogrendbe építse be, hanem alapvető jogként is. A Genfi Egyezménnyel ellentétben, amelyet úgy lehet értelmezni, mint amely arra korlátozódik, hogy nemzetközi kötelezettségeket ír elő a szerződő felek számára, a Charta alapjogi dimenziót biztosít a menedékjog számára.
57.
Véleményem szerint ez a dimenzió alátámasztja azt az álláspontot, amely szerint az elismerési irányelv 34. cikkét és VII. fejezetében szereplő egyéb rendelkezéseket úgy kell értelmezni, hogy azok jogokat rögzítenek, mivel a Charta 18. cikkét konkretizálják. (
36
) Ennélfogva az a tény, hogy a tagállamok feladata eldönteni, hogy a menekültek számára elő kell‑e írni a beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettségét, nem kérdőjelezheti meg magát a menedékjogot, és nem veszélyeztetheti a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogok tényleges érvényesülését sem.
58.
Ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy a Charta 18. cikke lehetővé teszi azon elgondolás megerősítését, amely szerint a menedékjog mindenekelőtt abban áll, hogy jogokat ruház a menekültekre, nem pedig olyan kötelezettségeket ír elő, amelyek veszélyeztethetik e jogok hatékonyságát.
iii) Az elismerési irányelv VII. fejezete által biztosított jogokról
59.
Figyelembe kell venni az elismerési irányelv VII. fejezetének sajátos jellegét. Közelebbről a 2004/83 irányelvnek az elismerési irányelv VII. fejezetét megelőző VII. fejezete által biztosított jogokat illetően a Bíróság kimondta, hogy „[m]ivel […] a menekülteknek biztosított ezen jogok a következményei a menekült jogállás megadásának, a menekültnek – amíg rendelkezik e jogállással – rendelkeznie kell a 2004/83 irányelv által számára biztosított jogokkal, amelyek csak az ezen irányelv VII. fejezetében rögzített feltételek tiszteletben tartása mellett korlátozhatók, mivel a tagállamok nem jogosultak olyan korlátozások bevezetésére, amelyek nem szerepelnek itt”. (
37
) Mivel az elismerési irányelv VII. fejezete az irányelv VII. fejezetével szinte azonos rendelkezéseket tartalmaz, ez az ítélkezési gyakorlat továbbra is releváns. E tekintetben a Bíróság kimondta, hogy a tagállamok nem rendelkeznek semmilyen mérlegelési mozgástérrel abban a tekintetben, hogy továbbra is biztosítsák e menekült számára a 2004/83 irányelv VII. fejezetében biztosított tényleges jogosultságokat, vagy hogy megtagadják tőle azokat. (
38
)
60.
Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy az alapügyben szóban forgó beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettsége a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogok olyan korlátozásait jelenti‑e, amelyeket az elismerési irányelv VII. fejezete nem ír elő, és különösen, hogy az érinti‑e a menekülteknek az ezen irányelv által számukra biztosított integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférését. (
39
)
3) A teleologikus értelmezésről
61.
Amint azt már hangsúlyoztam, a tagállamok nem akadályozhatják meg a menekülteket abban, hogy ténylegesen hozzáférjenek az integrációt elősegítő programokhoz, és más, a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogokat élvezzenek. (
40
) Következésképpen, amennyiben a tagállamok olyan feltételeket szabnak meg, amelyeket a menekülteknek teljesíteniük kell ahhoz, hogy részt vehessenek az integrációt elősegítő programokban, tiszteletben kell tartaniuk az elismerési irányelv 34. cikke által követett két célkitűzést: először is az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosítását vagy az e programokhoz való hozzáférés előfeltételeinek megteremtését; másodszor, a menekültek különleges igényeinek figyelembevételét.
62.
Ami az első célkitűzést illeti, az előkészítő anyagokban a Bizottság javaslatához csatolt indokolás jelzi, hogy az integrációs programok célja, hogy „különleges támogatást nyújtsanak a hátrányos helyzetű csoportoknak”, „nem pedig az, hogy csak egyenlő hozzáférést biztosítsanak számukra a foglalkoztatáshoz és az oktatási lehetőségekhez”. (
41
) Következésképpen, mivel az elismerési irányelv 34. cikke a „hátrányos helyzetű csoport” helyzetének kiegyenlítésére irányuló intézkedésnek minősül annak érdekében, hogy e csoportot a fogadó tagállamok állampolgáraiéhoz hasonló szintre emeljék a foglalkoztatási és oktatási lehetőségek szempontjából, ezen intézkedést úgy kell végrehajtani, hogy az ténylegesen lehetővé tegye az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést. (
42
) Ellenkező esetben az ilyen intézkedés nem érné el a kiegyenlítési célját.
63.
Ami a második célkitűzést illeti, az elismerési irányelv 34. cikke értelmében a tagállamok „figyelembe veszik a menekültjogállásban […] részesülők sajátos [igényeit]”. (
43
) E tekintetben a (47) preambulumbekezdés hozzáteszi, hogy a menekültek számára nyújtott integrációt elősegítő programokban a lehető leginkább figyelembe kell venni különleges igényeiket, valamint helyzetük sajátosságait, ideértve adott esetben a nyelvoktatást és az adott tagállamokon belüli védelmi jogállásukhoz fűződő egyéni jogaikkal és kötelezettségeikkel kapcsolatos tájékoztatás nyújtását.
64.
Ezenkívül az előkészítő munkálatokban a Bizottság az integrációt elősegítő intézkedésekhez való hozzáférést és az elismerési irányelv szerinti védelem tartalmát illetően többek között kifejtette, hogy „[a] védelemben részesülőket hivatalosan megillető jogok hatékony gyakorlásának biztosítása érdekében foglalkozni kell a beilleszkedésüket nehezítő sajátos kihívásokkal”. (
44
) Ami az integrációs intézkedésekhez való hozzáférést illeti, a Bizottság szerint „[a menekültek] hatékony integrációs lehetőségei jelentősen megerősödnének, ha az integrációt elősegítő intézkedésekben hatékonyan figyelembe vennék különböző iskolai és szakmai hátterüket és helyzetük egyéb sajátosságait”. (
45
)
65.
E javaslat hatásvizsgálata az ilyen integrációt elősegítő programokra példaként említi az „olyan bevezető jellegű programok[at] és nyelvi képzések[et], amelyeket a lehető leginkább a nemzetközi védelemben részesülő személyek igényei szerint alakítottak ki”. (
46
) A „megfelelő jellegre” való hivatkozás azt jelenti, hogy a tagállamoknak „lehetőségük van arra, hogy az általuk legmegfelelőbbnek és leghatékonyabbnak ítélt intézkedéseket alkalmazzák, figyelembe véve az olyan releváns tényezőket, mint az érintett személyek oktatási szintje és szakmai háttere, a nemzetközi védelemben részesülők közösségeinek mérete és összetétele”. (
47
)
66.
Ebből véleményem szerint az következik, hogy a menekültek állampolgársági beilleszkedési tanfolyamok látogatására vonatkozó kötelezettségének előírása önmagában nem jelenti az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés jogának korlátozását, és így azt az elismerési irányelv 34. cikke nem zárja ki. Az integráció elősegítésére irányuló célkitűzés fényében azonban ezeket a tanfolyamokat a lehető legnagyobb mértékben hozzá kell igazítani a menekültek igényeihez, és adott esetben hozzá kell járulniuk a „hátrányos helyzetű csoport” helyzetének kiegyenlítéséhez.
c)
A jelen ügyre való alkalmazás
67.
A jelen esetben kétségtelen, hogy a fogadó tagállam nyelvére és társadalmára vonatkozó ismeretek megszerzése hozzájárul az elismerési irányelv által garantált jogok többsége mindennapi gyakorlásának megkönnyítéséhez, különösen ami a munkavállaláshoz, az oktatáshoz, a szociális védelemhez, az egészségügyi ellátáshoz és a lakhatáshoz való hozzáférést illeti. Következésképpen az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel megkönnyíti az elismerési irányelv célkitűzéseinek megvalósítását, és hatékonyabbá teszi a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogok élvezetét. Ebből következik, hogy az ilyen képzéseken való részvételre vonatkozó kötelezettség önmagában nem tekinthető úgy, hogy korlátozza az ezen irányelv VII. fejezetében és különösen annak 34. cikkében biztosított jogokhoz való hozzáférést.
68.
Más lenne azonban az értékelés, ha a gyakorlatban az ilyen tanfolyamokon való részvételre vonatkozó kötelezettség korlátozná vagy gátolná a menekültek azon képességét, hogy gyakorolják jogaikat, és részesüljenek az elismerési irányelv által biztosított előnyökben. Amint azt a Bizottság hangsúlyozta, ez lehet a helyzet például akkor, ha az órák gyakorisága és időtartama, vagy az említett órákra való felkészüléssel járó munkateher akadályozza a menekülteket abban, hogy munkát vállaljanak vagy munkát keressenek, vagy gátolja az oktatáshoz és a szakképzéshez való jogukat. (
48
) Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha a beilleszkedési tanfolyamok nem igazodnak a menekültek sajátos igényeihez, például amikor a menekült korlátozott oktatási lehetőségekkel szembesül, vagy gyenge írás‑ és olvasáskészséggel rendelkezik. A teljesség kedvéért pontosítom, hogy – mivel ezen tanfolyamok és vizsgák pénzügyi aspektusával a jelen indítvány B. részében foglalkozom – e megfontolás nem vonatkozik erre a szempontra.
69.
Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a szóban forgó beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettsége és különösen annak gyakorlati végrehajtása korlátozza‑e az elismerési irányelv, és különösen annak VII. fejezete által biztosított jogokhoz való hozzáférést. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy e tanfolyamoknak a menekültek számára a nemzeti jog értelmében kötelezővé tett tartalma és feltételei figyelembe veszik‑e különleges igényeiket. E célból meg kell vizsgálni, hogy a tanfolyamok nehézsége és volumene megfelel‑e a menekült különleges igényeinek, a fent hivatkozott kiegyenlítési cél elérése érdekében.
3.
Az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamok költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettség
70.
A kérdést előterjesztő bíróság pontosította, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás által előírt rendszer azon az elven alapul, hogy maguknak a menekülteknek kell viselniük az integrációt elősegítő programok költségeit. E célból legfeljebb 10000 euró összegű hitelt kérhetnek és vehetnek fel. A menekültnek nem kell visszafizetnie a kölcsönt, ha az állampolgársági beilleszkedési időszakon belül leteszi az állampolgársági beilleszkedési vizsga valamennyi elemét, vagy az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alól az állampolgársági beilleszkedési időszakon belül felmentést vagy mentességet kap. Ezzel szemben ha nem vagy nem időben tesz eleget az állampolgársági beilleszkedési kötelezettségének, főszabály szerint teljes egészében vissza kell fizetnie a kölcsönt.
71.
Előzetesen megjegyzem, hogy a jelen ügyben T. G. a teljes 10000 euró összeget az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvételre és a vizsga letételére használta fel. Ebben a szakaszban tehát elemezni fogom a sajátos helyzetét, elvonatkoztatva más olyan esetektől, amikor valamely személynek kevesebb képzésre lehet szüksége a vizsga letételéhez, és így kevesebb tandíjat fizethet.
72.
Az elismerési irányelv értelmében a tagállamok nemzeti jogszabályaikkal összhangban meghatározhatják az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamokon való részvétel kötelezettségének teljesítéséhez teljesítendő feltételeket, feltéve, hogy biztosítják a menekültek számára az integrációs programokhoz való tényleges hozzáférést és az ezen irányelv VII. fejezetében biztosított egyéb jogok tényleges gyakorlását. E fenntartás mellett a tagállamok dönthetnek úgy, hogy maguknak a menekülteknek kell viselniük az e kötelezettség miatt felmerült költségeket vagy azok egy részét, vagy úgy, hogy az adófizetők viselik e költségeket. Mindenesetre, amint azt már jeleztem, (
49
) ha egy tagállam az első lehetőséget választja, a nemzeti joga által előírt feltételek nem veszélyeztethetik az elismerési irányelv 34. cikke által követett célokat, amely szerint egyrészt a tagállamok biztosítják az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést, vagy olyan előfeltételeket teremtenek, amelyek biztosítják az ilyen programokhoz való hozzáférést; másodszor, figyelembe kell venniük a menekültek különleges igényeit. (
50
)
73.
Ami az első célt illeti, mivel az elismerési irányelv 34. cikke a „hátrányos helyzetű csoport” helyzetének kiegyenlítésére vonatkozó intézkedésnek minősül annak érdekében, hogy e csoportot egyenlő helyzetbe hozza a fogadó tagállam állampolgáraival a foglalkoztatás és az oktatási lehetőségek tekintetében, (
51
) a menekültek által a vizsgákért fizetendő árat olyan szinten kell megállapítani, amely ténylegesen lehetővé teszi az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést. (
52
) Ellenkező esetben az ilyen intézkedés nem érné el a kiegyenlítési célját. (
53
)
74.
Ezenkívül e szint meghatározásával számomra úgy tűnik, hogy az érintett tagállamnak meg kell vizsgálnia, hogy a szóban forgó integrációs programok „potenciálisan támogathatók‑e az Európai Menekültügyi Alapból”, (
54
) amely 2014‑ben Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap lett (AMIF), (
55
) és ha igen, ezt az alapot ténylegesen e programok egy részének finanszírozására használják‑e fel. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a szóban forgó programok részesülnek‑e ezen alap finanszírozásában, és ha igen, milyen hatást gyakorol e finanszírozás a nyelvtanfolyamok költségeire.
75.
Amennyiben egy tagállam arra kötelezi a menekülteket, hogy viseljék az integrációt elősegítő programok olyan mértékű költségeit, amelyek ténylegesen lehetővé teszik az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést, (
56
) a nemzeti bíróságoknak az e költségekhez kapcsolódó fizetési feltételeket is meg kell vizsgálniuk. Ezek a feltételek nem korlátozhatják az ilyen programokhoz való hozzáférés jogát. Amint azt fentebb kiemeltem, a tagállamok nem alkalmazhatnak olyan nemzeti szabályozást, amely veszélybe sodorhatja az elismerési irányelv által követett célok megvalósítását, és ennélfogva megfoszthatja azt tényleges érvényesülésétől. (
57
) Ebből következik, hogy a menekültek által fizetendő összeg nem teheti rendkívül nehézzé vagy lehetetlenné a beilleszkedéshez való jog gyakorlását, mivel a tagállamok kötelesek elősegíteni az integrációt. Ezenkívül a fizetendő összeg nem járhat azzal a következménnyel, hogy akadályozza az elismerési irányelv VII. fejezete szerinti egyéb jogok gyakorlását, például a lakhatást, az orvosi ellátást vagy az oktatást. A menekültek nem kényszerülhetnek arra, hogy veszélyeztessék ezeket a jogokat azért, hogy fizetni tudjanak az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség teljesítéséért.
76.
E tekintetben annak megállapításához, hogy valamely személynek viselnie kell‑e az integrációt elősegítő programok költségeit, a nemzeti hatóságoknak egyénileg kell értékelniük a menekült pénzügyi helyzetét. Az ilyen egyedi értékelés annak meghatározására szolgál, hogy a menekültnek milyen mértékben kell pénzügyileg hozzájárulnia az integrációt elősegítő programok és a vizsgák kifizetéséhez. (
58
) Másként fogalmazva, a szóban forgó pénzügyi kötelezettséget a menekült pénzügyi és szociális helyzete alapján kell előírni, nem pedig attól függően, hogy az állampolgársági beilleszkedési vizsga sikeres volt‑e, vagy sem. Ha a nemzeti hatóságok az állampolgársági beilleszkedési programok költségét a menekült pénzügyi és társadalmi helyzetének figyelembevétele nélkül hárítják át a menekültre, „nem teremtik meg azokat az előfeltételeket”, amelyek az elismerési irányelv 34. cikke értelmében „ténylegesen biztosítják az e programokhoz való hozzáférést”. Véleményem szerint az „előfeltételek” fogalma azt jelenti, hogy az ilyen egyedi értékelést rögtön, vagyis az érintett személy állampolgársági beilleszkedési tanfolyamának megkezdése előtt kell elvégezni. (
59
)
77.
Ezenkívül, ha a képzési költségek túl magasak, felmerül a kérdés, hogy a tagállam ténylegesen biztosította‑e az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést azáltal, hogy a menekültet az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamok költségeinek megfizetésére kötelezte. Míg a menekült jogállás elismerése az elismerési irányelv 34. cikke alapján biztosítja a beilleszkedés előnyeihez való tényleges hozzáférés jogát, a menekült magas költségei miatt költséges pénzügyi feltételek mellett történő integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés nem minősül tényleges hozzáférésnek.
78.
Az a tény, hogy az állampolgársági beilleszkedési kötelezettség alá eső személyek kölcsönt kérhetnek az integrációt elősegítő programok költségeinek finanszírozására, nem változtat ezen az értékelésen, mivel a kölcsön csupán a fizetési kötelezettség elhalasztásának módja. Ezenkívül, ha kamatot szednek be a kölcsön után, ami úgy tűnik, hogy a nemzeti szabályozás alapján fennáll, de amelynek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata, a fizetési kötelezettség nemcsak a díjak megfizetésére, hanem a kölcsön után fizetendő kamatokra is kiterjed.
79.
A szóban forgó nemzeti szabályozás értelmében a beilleszkedés költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettség még a menekültnek nyújtott kölcsön esetén is végső soron a menekültet terheli. Ha a menekült nem vagy nem időben tudja letenni az állampolgársági beilleszkedési vizsgát, a teljes kölcsönt vissza kell fizetnie, és magas tartozása marad. Azok a menekültek, akik életüket a fogadó tagállamban kezdik meg, valószínűleg nehézségekbe ütköznek az adott tagállam társadalmába való beilleszkedés terén. Ennek megfelelően fennáll a kettős hátrány kockázata: egyrészt az a hátrány, hogy valaki menekültként kiszolgáltatott csoport tagja, másrészt pedig az a hátrány, hogy a (magas) hitelt vissza kell fizetnie az állampolgársági beilleszkedési vizsga sikeres letételének elmulasztása miatt. Ráadásul, ha valamely személy nem teljesíti a beilleszkedési vizsgát, valószínűleg nehezebb munkát találnia, ami azt jelenti, hogy valószínűleg a vizsgán megbukó menekültek a leghátrányosabb helyzetű és legkiszolgáltatottabb csoport valamennyi menekült közül. E kettős hátrány véleményem szerint társadalmilag kirekesztett helyzetbe hozhatja a menekültet, ami nyomást gyakorol az állami forrásokra, és pénzügyi függőséget és méltóságvesztést eredményez a menekültek számára. (
60
) Ez éppen az ellenkezője annak, amit az uniós jogalkotó szem előtt tartott, amikor úgy döntött, hogy a tagállamoknak elő kell segíteniük az integrációt. (
61
) Végül az elismerési irányelv 34. cikkének céljaira tekintettel a beilleszkedési tanfolyamok vagy vizsgák számlázásának rendszere nem alakítható át a rossz vizsgaeredményekkel rendelkező menekültekre vonatkozó megtorló mechanizmussá vagy az e tanfolyamokból és vizsgákból hasznot húzó vállalkozások számára biztosított szakmai lehetőséggé.
80.
E tekintetben megjegyzem, hogy T. G. hangsúlyozta, hogy a Rasszizmus és Intolerancia Elleni Európai Bizottság (ECRI) (
62
) aggodalmának adott hangot egy olyan menekültcsoport kapcsán, akik 2022 előtt sikeresen nyújtottak be menedékjog iránti kérelmet, mivel továbbra is a szóban forgó nemzeti szabályozás hatálya alá tartoznak, és többek között azon kötelezettség alá esnek, hogy az állampolgársági beilleszkedés magas költségeit meg kell fizetniük, továbbá adott esetben az előírt határidőn belüli meg nem felelés esetén viszonylag magas bírságot kell fizetniük. (
63
) Ezenkívül az ECRI arra a következtetésre jutott, hogy az integráció megtorló megközelítése, amely jelentős szankciókkal és magas hiteltörlesztéssel párosul, nem tekinthető kétirányú folyamatnak, amely megkönnyítené, támogatná és elősegítené az integrációt.
81.
Ami a második feltételt illeti, amely szerint a tagállamoknak figyelembe kell venniük a menekültek különleges igényeit, (
64
) a fentieknek megfelelően úgy tűnik, hogy ez a feltétel a tanfolyamok lényegi részére vonatkozik, amelyet lehetőség szerint a menekültekre kell személyre szabni. E tekintetben a tanfolyamok költsége elkerülhetetlenül a menekültek szükségleteitől függ. A menekülteknek kiszámlázott külön összeg azonban nem lehet olyan magas, hogy korlátozza a tanfolyamokhoz való tényleges hozzáférést. Emellett az összeg nem lehet magas a tanulási nehézségekkel küzdő menekültek számára, mivel több képzésen kell részt venniük és végül többet kell fizetniük, különösen kiszolgáltatott helyzetük ellenére. Ki kell zárni azt az elképzelést, hogy minél kiszolgáltatottabb valaki, annál több tanfolyamra van szüksége, és annál többet kell fizetnie.
82.
A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy az elismerési irányelv 34. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely anélkül kötelezi a menekülteket az állampolgársági beilleszkedési programok költségeinek viselésére, hogy a nemzeti hatóságok előzetesen egyedileg értékelték volna pénzügyi és szociális helyzetüket, mivel e kötelezettség összeegyeztethetetlen az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosítására vonatkozó kötelezettséggel, és nem teremti meg az e programokhoz való hozzáférés előfeltételeit. Mindenesetre a költségek – amennyiben azok megfizetését előírják – nem lehetnek olyan magasak, hogy megfosszák tényleges érvényesülésétől az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés jogát.
B. Az állampolgársági beilleszkedési vizsgán való részvételre és a vizsga letételére vonatkozó kötelezettség, valamint az ennek elmulasztása esetén kiszabható szankciók
83.
Első kérdésével és a negyedik kérdés második részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az elismerési irányelv 34. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a menekülteket bírság terhe mellett állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére kötelezik.
1.
A beilleszkedési vizsga összeegyeztethetősége az elismerési irányelvvel
84.
Amint azt fent említettem, az elismerési irányelv 34. cikke nem akadályozza meg kifejezetten a tagállamokat abban, hogy a menekülteket beilleszkedési programokban való részvételre és beilleszkedési tanfolyamokon való részvételre kötelezzék. E tanfolyamok továbbá vizsgával zárulhatnak, és e rendelkezés nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy a menekülteket állampolgársági beilleszkedési vizsgákon való részvételre kötelezzék. (
65
) Ebből a szempontból meg kell vizsgálni, hogy a megjelenésre és a vizsga letételére vonatkozó, az alapügyben szóban forgó kötelezettség érinti‑e a menekültek integrációt elősegítő programokhoz vagy az elismerési irányelv által számukra biztosított egyéb jogokhoz való hozzáférését. (
66
) Mindazonáltal a beilleszkedési vizsgán való részvétel és e vizsga letétele közötti különbségtétel elemzése előtt megvizsgálom a beilleszkedési vizsgáknak a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó más irányelvekkel való összeegyeztethetőségére vonatkozó ítélkezési gyakorlat relevanciáját.
a)
A beilleszkedési vizsgákkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlat más irányelvek tekintetében
85.
Először is, a P és S ítéletben (
67
) a Bíróság kimondta, hogy a 2003/109 irányelvvel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállással már rendelkező harmadik országbeli állampolgárokat bírság terhe mellett állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére kötelezi, amennyiben e vizsga lefolytatásának módja nem alkalmas az ezen irányelv által követett célok megvalósításának veszélyeztetésére, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
86.
E következtetés alátámasztására a Bíróság többek között megállapította, hogy az állampolgársági beilleszkedési vizsga sikeres letételének kötelezettségét illetően „nem vitatható, hogy a fogadó állam nyelvére és társadalmára vonatkozó ismeretek megszerzése nagymértékben megkönnyíti a harmadik országok állampolgárai és a hazai állampolgárok közötti kommunikációt, és elősegíti a köztük lévő kölcsönhatást és a szociális kapcsolatok kialakítását is. Az sem vitatható, hogy a fogadó állam nyelvének elsajátítása megkönnyíti a harmadik országbeli állampolgárok számára a munkához és a szakképzéshez való hozzájutást”. (
68
)
87.
A Bíróság azt is hangsúlyozta, hogy mivel a vizsga letételének kötelezettsége „olyan ismeretek elsajátítását teszi lehetővé az érintett harmadik országbeli állampolgárok számára, amelyek vitathatatlanul hasznosnak bizonyulnak ahhoz, hogy a fogadó tagállammal kapcsolatokat alakítsanak ki, azt kell megállapítani, hogy önmagában az ilyen kötelezettség nem hogy nem sodorja veszélybe a 2003/109 irányelv által követett célok megvalósítását, de éppen azok megvalósítását segíti elő” (
69
).
88.
Másrészt a K és A ítéletben (
70
) a Bíróság ugyanebben az értelemben megállapította, hogy a 2003/86 irányelvvel nem ellentétes, ha a tagállamok a harmadik országok állampolgáraitól állampolgársági beilleszkedési vizsga letételét követelik meg. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy az alapfokú állampolgársági beilleszkedési vizsga letételének kötelezettsége olyan ismeretek elsajátítását teszi lehetővé az érintett harmadik országbeli állampolgárok számára, amelyek vitathatatlanul hasznosnak bizonyulnak ahhoz, hogy a fogadó tagállammal kapcsolatokat alakítsanak ki.
89.
Kétségtelen, hogy a P és S ítéletben, (
71
) valamint a K és A ítéletben (
72
) kifejtett megfontolások nem ültethetők át mutatis mutandis a jelen ügyre. Az első ítélet csak azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik, akik a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállást a 2003/109 irányelv alapján (
73
) kérelmezték, amely elismeri a harmadik országok olyan állampolgárainak a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogálláshoz való jogát, akik öt évig tartózkodtak valamely tagállam területén, és amely 5. cikkének (2) bekezdésében kifejezetten lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy az ilyen jogállás megszerzése érdekében beilleszkedésre vonatkozó feltételeket fogadjanak el. A második ítélet a 2003/86 irányelv 7. cikkének (2) bekezdésére vonatkozik, amely szerint a tagállamok előírhatják a harmadik országok állampolgárai számára, hogy a nemzeti jognak megfelelően eleget tegyenek a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseknek, az ezen irányelv szerinti családegyesítés céljából. Ezzel szemben az elismerési irányelv nem tartalmaz az e két rendelkezéssel egyenértékű rendelkezést. E tekintetben, amint az az elismerési irányelv 13. cikkéből kitűnik, a tagállamok kötelesek megadni a menekült jogállást, ha az ezen irányelv II. és III. fejezetében előírt feltételek teljesülnek. A beilleszkedés nem feltétele a menekült jogállás megszerzésének. Ezenkívül az elismerési irányelv (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy ezen irányelv rendelkezéseinek fő célja nem maguknak a menekülteknek az integrációja, hanem annak biztosítása, hogy azonos feltételeket alkalmazzanak a nemzetközi védelmet igénylő személyek azonosítására, és hogy e személyek számára valamennyi tagállamban az előnyök minimális szintjét biztosítsák (egységes jogállás). (
74
)
90.
Mindemellett a Bíróság által e két ügyben a fogadó tagállam nyelvére és társadalmára vonatkozó ismereteknek a munkaerőpiachoz és az oktatási rendszerhez való hozzáférés céljából való hasznosságára és szükségességére vonatkozóan tett megfontolások főszabály szerint egyetemesek, és jogállásuktól függetlenül valamennyi harmadik országbeli állampolgárra alkalmazhatók. Ezek a megfontolások tehát a menekültek vonatkozásában is érvényesek. Mivel a 2003/109 és 2003/86 irányelv rendelkezéseitől eltérően az elismerési irányelv 34. cikke az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférési jogot tartalmaz, különbséget kell tenni a beilleszkedési vizsgán való részvétel kötelezettsége és az ilyen vizsga letételének kötelezettsége között.
b)
A beilleszkedési vizsgán való részvétel kötelezettsége
91.
Ha a menekültnek joga van hozzáférni a beilleszkedési programokhoz, az állampolgársági beilleszkedési tanfolyamra és a vizsga letételére vonatkozó kötelezettség bizonyos mértékben elősegítheti az e képzéseken megszerzett ismeretek megszerzését, és ezáltal megkönnyítheti a beilleszkedést. A menekült esetében a vizsgára való felkészülés lehetővé teszi az adott személy számára, hogy az ismereteket elsajátítsa, és további erőfeszítésekre ösztönözze. A tagállam számára a vizsgaszervezés eszköz annak értékelésére, hogy egy személy a képzésen szerzett ismereteket elsajátította‑e. Így a vizsgák tartása hasznos eszköz lehet a tanfolyamok hatékonyságának mérésére és ellenőrzésére – különösen akkor, ha ezeket az tanfolyamokat állami forrásokból finanszírozzák. Emellett hasznos eszköz lehet arra, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára, hogy információkat gyűjtsenek nemcsak a menekültek mint csoportok integrációjával kapcsolatos készségekről és ismeretekről, hanem az egyes menekültekről is, hogy személyre szabottabb megoldásokat nyújtsanak számukra.
92.
Ezért úgy gondolom, hogy a beilleszkedési tanfolyamokkal összefüggésben a vizsgákon való részvétel hozzájárulhat a tanulási folyamathoz, és ezáltal megkönnyítheti a menekültek integrációját. Úgy vélem, hogy ilyen esetben az a tény, hogy a tagállamok előírják a menekültek számára, hogy a program végén vegyenek részt vizsgán, önmagában nem veszélyeztetheti az elismerési irányelv célkitűzéseinek megvalósítását, feltéve hogy a vizsgák határideje és az előírt munkateher nem érinti az elismerési irányelv által biztosított egyéb jogok és előnyök tényleges gyakorlását. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is értékelnie kell, hogy a három éven belül a vizsgán való részvételre vonatkozó kötelezettség – amint az jelenleg a szóban forgó nemzeti szabályozás alapján fennáll – megfelelő‑e olyan tényezők figyelembevételével, mint először is a tanfolyamokon átadott ismeretek tartalma, mennyisége és relevanciája, másodszor az érdekelt azon képessége, hogy ezeket az ismereteket elsajátítsa, harmadszor az ismeretek megszerzéséhez szükséges idő, és negyedszer, hogy maga a vizsga strukturált‑e, illetve oly módon szervezik‑e meg, amely lehetővé teszi‑e a vizsgán részt vevő személy számára, hogy bizonyíthassa a megszerzett ismereteket.
93.
Mindazonáltal a 2003/109 és 2003/86 irányelv rendelkezéseitől eltérően az elismerési irányelv 34. cikke előírja a tagállamok számára azt a kötelezettséget, hogy az integrációt elősegítő programokat a lehető leginkább a menekültek igényeihez igazítsák, (
75
) ami azt jelenti, hogy ha a tagállamok úgy döntenek, hogy ilyen vizsgákat tartanak, azok tartalmát és határidejét ezekhez az igényekhez kell igazítani, ami szükségessé teheti a vizsgamódszerek kiigazítását.
94.
Ebből következik, hogy a vizsgán való részvétel kötelezettsége az arról való meggyőződés eszköze lehet, hogy az érintett olyan ismereteket szerez, amelyek vitathatatlanul hasznosak a menekültek számára ahhoz, hogy kapcsolatokat alakítsanak ki a fogadó tagállammal. Ennélfogva megállapítható, hogy a vizsgán való részvételre vonatkozó kötelezettség önmagában nem veszélyezteti az elismerési irányelv által követett célok megvalósítását, hanem éppen ellenkezőleg, hozzájárulhat azok megvalósításához. (
76
) Figyelemmel azonban a vizsga fent említett céljára, a vizsgadíjat véleményem szerint meg kell szüntetni a menekültek esetében. Bár a jelen ügyben a vizsgán való egyetlen részvétel 290 eurós költséggel jár, megismételt vizsga esetén a ráfordított összeg növekedni fog, (
77
) ami valószínűleg azt jelenti, hogy az ilyen helyzetben lévő menekültek kevesebb forrással rendelkeznek majd az elismerési irányelv VII. fejezete szerinti egyéb jogok gyakorlásához.
95.
E tekintetben fontos megjegyezni, hogy a Bíróság a fent említett két ítéletben – P és S ítélet, (
78
) valamint K és A ítélet – (
79
) megállapította, hogy az állampolgársági beilleszkedési vizsga díjainak összege veszélyeztethette a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésére irányuló, a 2003/109 irányelvből eredő célkitűzés megvalósítását, illetve a 2003/86 irányelv által előírt családegyesítési jog gyakorlását, megfosztva ezen irányelveket a tényleges érvényesüléstől. (
80
) E két ügyben az állampolgársági beilleszkedési vizsga letételére vonatkozó kötelezettség be nem tartását szankcionáló bírság megfizetéséről volt szó, a vizsgák költségeinek megfizetésén felül. Ezek az ítéletek tehát relevánsak azon menekültek szempontjából, akik számára nehézséget jelenthet a vizsgaköltségek egyszeri vagy többszöri kifizetése. Mivel az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés joga az elismerési irányelv által a menekültek számára biztosított jog, a vizsgán való részvételért fizetendő díj megfosztja a 34. cikket a tényleges érvényesülésétől.
c)
A beilleszkedési vizsga sikeres letételének kötelezettsége
96.
Ami a beilleszkedési vizsga sikeres letételének kötelezettségét illeti, a holland jog lényegében azt írja elő, hogy a menekülteknek bizonyos határidőn belül le kell tenniük a holland nyelv és a holland társadalom ismeretére vonatkozó vizsgát.
97.
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság az ítélkezési gyakorlatában a huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás megszerzését megelőző beilleszkedési feltételekkel és a családegyesítési jog gyakorlásához való joggal foglalkozott. (
81
) A jelen ügyben azonban a beilleszkedési vizsgák csak a személyek készségeinek és ismereteinek javítását szolgáló eszköznek tekinthetők az elismerési irányelv 34. cikke szerinti jogaik gyakorlása során. A fentieknek megfelelően az állampolgársági beilleszkedési vizsgákon való részvételre és azok letételére vonatkozó kötelezettség nincs hatással a menekült jogállás megszerzésére. Következésképpen, amint arra a Bizottság e tekintetben rámutatott, a 2003/109 és 2003/86 irányelvre vonatkozó ítélkezési gyakorlatból eredő megfontolások nem alkalmazhatók mutatis mutandis az elismerési irányelvre.
98.
A vizsga sikeres letételének kötelezettsége azt jelenti, hogy a sikeres vizsgához el kell érni egy osztályzatot. Az elismerési irányelvvel összefüggésben előfordulhat, hogy egy ilyen osztályzat előírása nem teremthet olyan helyzetet, amely rendkívül nehézzé vagy lehetetlenné teszi az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáféréshez, illetve azok sikeres kiegészítéséhez való jog gyakorlását. A vizsgán való megfelelési kötelezettség elmulasztásának következményei demotiválóak vagy elidegenítőek lehetnek a menekültek számára, és így gyakorlati értelemben akadályozhatják integrációjukat.
99.
A menekültek Európai Unióba történő integrációjáról szóló feljegyzésében az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa hangsúlyozta, hogy a szigorú nyelvi vizsgák, valamint a fogadó ország történelmével és kultúrájával kapcsolatos vizsgák bevezetése büntetheti a menekültek bizonyos kategóriáit, különösen az időseket és az írástudatlan személyeket. (
82
)
100.
E megfontolásokra tekintettel az elismerési irányelv 34. cikke értelmében a tagállamok véleményem szerint nem követelhetik meg a menekültektől, hogy a beilleszkedés bizonyítékaként bizonyos minimális pontszámot érjenek el a beilleszkedési vizsgákon. Következésképpen az a körülmény, hogy valamely tagállam a fogadó tagállam nyelvének vagy társadalmának ismeretével kapcsolatos vizsga letételének kötelezettségét írja elő, nem tekinthető olyan intézkedésnek, amely hozzájárul ezen irányelv céljainak megvalósításához.
101.
Ezenkívül a beilleszkedési vizsga letételére vonatkozó kötelezettség fennállása a vizsga letétele kötelező jellegének biztosítása érdekében szükségszerűen (pénzügyi vagy egyéb) szankció kiszabását vonja maga után. A továbbiakban rátérek erre a szempontra.
2.
A szankciók: pénzbírság megfizetésére vonatkozó kötelezettség és a kölcsön visszafizetésére vonatkozó kötelezettség
102.
A szankciórendszernek két aspektusa van. Először is a beilleszkedési vizsga sikeres letételének elmulasztása 1250 euróig terjedő bírsággal sújtható, amelyet a miniszter ismételten kiszabhat. Ugyanakkor a jelen ügyben a miniszter 500 euró bírságot szabott ki T. G.‑re, és az iratok nem utalnak arra, hogy e bírságot újból kiszabták volna. Ennélfogva a jelen ügy nem érinti sem a bírság maximális összegét, sem annak ismételt kiszabását. Másodszor, kötelezettség áll fenn a kölcsön legfeljebb 10000 euró összeg erejéig történő visszafizetésére. Bár a nemzeti bíróság ezt nem minősíti „szankciónak”, az szankcióvá válhat, ha a menekült nem teljesíti megfelelő időben a beilleszkedési vizsgát, és e körülmények között büntető jellegűvé válik. E két „szankció” egymás mellett létezik, és azokat együttesen szabják ki. A jelen ügyben ugyanis T. G. 2021 decembere óta mentesül beilleszkedési kötelezettsége alól, tekintettel az általa tett erőfeszítésekre, de e két pénzügyi szankció továbbra is fennáll.
103.
Elöljáróban emlékeztetek arra, hogy – amint azt az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa is hangsúlyozza – a menekültek különös kiszolgáltatottsága miatt semmilyen szankció nem szabható ki azokra a személyekre, akik nem teszik le a beilleszkedési vizsgát. A Genfi Egyezmény alkotói kifejezetten nem kívántak kényszert vagy kötelezettséget előírni a menekültek számára. (
83
) Az elismerési irányelv 34. cikkének értelmezése során a kényszer hiányának kell irányadónak lennie. (
84
) A kényszer hiánya közelebbről azt jelenti, hogy az integráció elősegítését célzó intézkedések nem lehetnek büntető jellegűek.
104.
Ami a hitel visszafizetésére vonatkozó kötelezettséget illeti, az elismerési irányelv 34. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy olyan „előfeltételeket” állapítsanak meg, amelyek biztosítják a menekültek számára az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférést. Ennélfogva az állampolgársági beilleszkedési vizsga előírt határidőn belüli sikertelensége esetén a beilleszkedési tanfolyamok és vizsgák költségeinek viselésére vonatkozó kötelezettség büntető jellegű, és mint ilyen sérti az e rendelkezés által követett célt. A legkiszolgáltatottabb menekültek, akik nem tudják időben letenni a vizsgákat, azon személyek közé tartoznak, akiket ez a büntető intézkedés a leginkább érint. (
85
)
105.
E tekintetben kevésbé fontos az a tény, hogy a menekültek olyan fizetési rendszerbe kerülhetnek, amely figyelembe veszi fizetési képességüket. Ilyen körülmények között a jelentős adósság visszafizetésére vonatkozó kötelezettség 10 évig marad hatályban, ami ténylegesen akadályozhatja a tagállamba történő hatékony integrációt. Amint arra az ECRI rámutat, az integráció büntető megközelítése – a szankciók és a magas hitelek visszafizetése révén – nem tekinthető olyan folyamatnak, amely megkönnyítené, támogatná és elősegítené az integrációt. (
86
)
106.
Ezenkívül az ilyen bírság menekültekre történő kiszabása szükségszerűen a pénzügyi forrásaik csökkenését vonja maga után, ami negatív hatással lehet az elismerési irányelv VII. fejezetében meghatározott jogaik gyakorlására, különösen akkor, ha a pénzügyi forrásaik már eleve korlátozottak.
107.
Amint arra a Bizottság rámutatott, a beilleszkedési vizsga valamely tagállam általi, pénzbírság terhe mellett történő előírása visszatarthatja a harmadik országok állampolgárait attól, hogy az érintett tagállamban nemzetközi védelmet kérjenek, vagy az ilyen kötelezettséget elő nem író tagállamokba irányuló másodlagos migrációhoz vezethet. Mindazonáltal az elismerési irányelv egyik célja, hogy hozzájáruljon a tagállamok közötti másodlagos migráció korlátozásához, amint az ezen irányelv (13) preambulumbekezdéséből kitűnik.
108.
Mindenesetre, ha a Bíróság úgy döntene, hogy a sikeres állampolgársági beilleszkedési vizsga elmulasztását szankcionáló bírság szabható ki, az 500 euró összeg aránytalannak, és így az uniós joggal ellentétesnek tűnik. (
87
)
109.
Ezen okok miatt úgy vélem, hogy a tagállam részéről a menekültek számára beilleszkedési vizsga letételére vonatkozó kötelezettség kölcsön visszafizetésének, illetve bírság kiszabásának terhe mellett történő előírása veszélyezteti az elismerési irányelv célkitűzéseinek megvalósítását, és sérti az irányelv 34. cikkének tényleges érvényesülését.
IV. Végkövetkeztetés
110.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Raad van State (államtanács, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseit és különösen annak 34. cikkét a következőképpen kell értelmezni:
–
azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a menekülteket állampolgársági beilleszkedési képzéseken való részvételre kötelezi, amennyiben e kötelezettség nem korlátozza az ezen irányelv és különösen annak VII. fejezete által számukra biztosított jogokhoz való hozzáférést, és figyelembe veszi különleges igényeiket;
–
azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely anélkül kötelezi a menekülteket az integrációt elősegítő programok magas költségeinek viselésére, hogy a nemzeti hatóságok előzetesen egyedileg értékelték volna pénzügyi és szociális helyzetüket, mivel e kötelezettség összeegyeztethetetlen az integrációt elősegítő programokhoz való hozzáférés biztosítására vonatkozó kötelezettséggel, és nem teremti meg az e programokhoz való hozzáférés előfeltételeit;
–
azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra kötelezi a menekülteket, hogy a fogadó tagállam hivatalos nyelvén szóbeli és írásbeli kompetenciákra, valamint e tagállam társadalmának ismeretére vonatkozó állampolgársági beilleszkedési vizsgán vegyenek részt; és
–
azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra kötelezi a menekülteket, hogy sikeresen teljesítsék az ilyen vizsgát, különben a kölcsönt vissza kell fizetniük, és bírságot szabnak ki velük szemben, mivel az veszélyezteti a 2011/95 irányelv célkitűzéseinek megvalósítását, és sérti ezen irányelv 34. cikkének tényleges érvényesülését.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
i
)	A jelen ügy neve fiktív. Az nem egyezik az eljárásban részt vevő egyetlen fél valódi nevével sem.
(
2
)	A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezmény (Recueil des traités des Nations unies [1954], 189. kötet, 150. o., 2545. sz. [1954], 150. o.; kihirdette: 1989. évi 15. tvr.) 1954. április 22‑én lépett hatályba. Ezen egyezményt kiegészítette a menekültek helyzetére vonatkozó, New Yorkban 1967. január 31‑én aláírt jegyzőkönyv (kihirdette: 1989. évi 15. tvr.), amely 1967. október 4‑én lépett hatályba (a továbbiakban: Genfi Egyezmény).
(
3
)	Ezen egyezmény „Honosítás” című 34. cikke kimondja, hogy „[a] Szerződő Államok a lehető legnagyobb mértékben megkönnyítik a menekültek beilleszkedését és meghonosodását. Különösen mindent elkövetnek azért, hogy meggyorsítsák az állampolgárság megszerzéséhez szükséges eljárást és lehetőleg csökkentsék az ilyen eljárással járó díjakat és költségeket.”
(
4
)	A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítések: HL 2017. L 167., 58. o.; HL 2019. L 19., 20. o.).
(
5
)	Bár az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és az abban szereplő kérdések a „nemzetközi védelemben részesülő személyekre” vonatkoznak, amint az e kérelemből kitűnik, T. G. menekült jogállással rendelkezik, és a jelen indítványban nem tűnik szükségesnek a kiegészítő védelemben részesülő személyek helyzetének elemzése. A Genfi Egyezmény 1. cikke A. pontja (2) bekezdésének első albekezdése értelmében a „menekült” kifejezés alkalmazandó minden olyan személyre, aki „faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni”. Ezt a fogalommeghatározást beépítették az elismerési irányelv 2. cikkének d) pontjába.
(
6
)	2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
7
)	2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 48. pont).
(
8
)	HL 2004. L 16., 44. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 272. o.
(
9
)	Az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény 7. cikkének (2) bekezdése.
(
10
)	Lásd az állampolgársági beilleszkedésről szóló törvény 16. cikkét.
(
11
)	Grahl-Madsen professzor többek között megállapítja, hogy „[a] 34. cikk valójában az alapok vagy ugródeszkák lerakását jelenti, hogy a menekült megismerkedhessen annak a nemzetnek a nyelvével, szokásaival és életmódjával, amelyben él, hogy – anélkül, hogy kényszerítve érezné magát – könnyebben beilleszkedhessen a befogadó ország gazdasági, társadalmi és kulturális életébe”. (lásd: Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa [UNHCR], Commentary on the Refugee Convention 1951 (2–11., 13–37. cikk), 1997. október, 146. o.).
(
12
)	Lásd különösen az elismerési irányelv (3), (4) és (15) preambulumbekezdését.
(
13
)	Feller, E., az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának korábbi védelmi főbiztos‑helyettese.
(
14
)	2015. június 4‑i ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
15
)	Lásd az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 4. pontját.
(
16
)	Az EUMSZ 67. cikk (2) bekezdése szerint az Unió közös politikát alakít ki többek között a menekültügy területén. Ezen túlmenően az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdése előírja, hogy az Unió közös menekültügyi politikát alakít ki, amely összhangban van a Genfi Egyezménnyel. Az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése hozzáteszi, hogy e célból az uniós jogalkotó intézkedéseket fogad el.
(
17
)	Lásd ebben az értelemben: 2013. szeptember 19‑iPanellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou ítélet (C‑373/11, EU:C:2013:567, 26. pont).
(
18
)	Lásd ebben az értelemben az elismerési irányelv (12) és (40) preambulumbekezdését, valamint 23. cikkének (2) bekezdését, valamint: 2015. június 24‑iT. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413, 95., 96. és 97. pont); 2019. május 14‑iM és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet (C‑391/16, C‑77/17 és C‑78/17, EU:C:2019:403, 91. és 99. pont).
(
19
)	Lásd különösen a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről szóló tanácsi irányelvre irányuló javaslat (COM/2001/0510 végleges) indokolását. Ami a 31. cikket (jelenleg a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről [helyesen: feltételeire] és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv (HL 2004. L 304., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 7. kötet, 96. o.) 34. cikke) illeti, a Bizottság kifejti, hogy „a hátrányos helyzetű csoportoknak, köztük számos menekültnek külön támogatást kell nyújtani, ahelyett hogy pusztán egyenlő hozzáférést biztosítanak számukra a munkához és az oktatási lehetőségekhez”.
(
20
)	Ezzel szemben a jogalkotó a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült- vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról, továbbá a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25-i 2003/109/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló rendelettervezetben (COM/2016/0466 final) olyan rendelkezést vezetett be, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kötelezővé tegyék a nemzetközi védelemben részesülő személyek integrációt elősegítő intézkedésekben való részvételét (a 38. cikk (2) bekezdése).
(
21
)	Lásd analógia útján: 2013. október 24‑iDrozdovs ítélet (C‑277/12, EU:C:2013:685, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2017. szeptember 14‑iDelgado Mendes ítélet (C‑503/16, EU:C:2017:681, 47. pont).
(
22
)	Lásd ebben az értelemben: 2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 45. pont). Lásd még az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését, amelyből az következik, hogy a tagállamoknak meg kell tenniük a megfelelő intézkedéseket az elismerési irányelvből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében, és tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti ezen irányelv célkitűzéseinek megvalósítását. Lásd analógia útján: 2010. március 4-iChakroun ítélet (C‑578/08, EU:C:2010:117, 43. pont) a családegyesítés kapcsán; 2011. április 28‑iEl Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 53–55. pont) a jogellenes bevándorlás és tartózkodás területén.
(
23
)	2014. szeptember 10‑iBen Alaya ítélet (C‑491/13, EU:C:2014:2187, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
24
)	Lásd a fenti 41. és 42. pontot.
(
25
)	Berry, J. W. (1992). Acculturation and adaptation in a new society. International Migration, 30. kötet, 1992., 69–85. o.
(
26
)	A tudományos szakemberek az integráció kapcsán olyan koncepcionális keretet javasoltak, amely négy fő területre tagolódik: i. Alapvető elem: menekült jogállás, hozzáférés a jogokhoz és az állampolgársághoz; ii: Funkcionális elem: hozzáférés a lakhatáshoz, az egészséghez, a szociális biztonsághoz, a tisztességes munkához, a pénzügyi szolgáltatásokhoz és az oktatáshoz; iii. Szociális elem: szociális kapcsolatok és kötődések a fogadó közösségen belül, közösségi hidak, hálózatok, közösségi kapcsolatok; iv. Elősegítési elem: nyelv, képzés, tanácsadás, kulturális ismeretek, biztonság és stabilitás. Lásd: Ager, A., Strang, A. (2008). Understanding integration: A conceptual framework. Journal of Refugee Studies, 21. kötet, 2008., 166–191. o.; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Az elismerési irányelv VII. fejezete e területek némelyikét a menekülteknek biztosított jogok formájában konkretizálja.
(
27
)	Az emberi jogi jogterületen különbséget lehet tenni a tiszteletben tartási kötelezettségek, a védelmi kötelezettségek és a jogérvényesítési kötelezettségek között, bár ez a különbségtétel nem következetes. Az elismerési irányelv 34. cikke a harmadik kategóriába tartozik. Másodlagosan különbséget lehet tenni a pozitív és a negatív kötelezettségek között.
(
28
)	Lásd még a 2004/83 irányelvre vonatkozó, a 19. lábjegyzetben hivatkozott eredeti javaslat indokolását, amelyben a Bizottság a 2001. évi foglalkoztatási iránymutatások (a tagállamok foglalkoztatáspolitikáira vonatkozó 2001. évi iránymutatásokról szóló, 2001. január 19‑i 2001/63/EK tanácsi határozat [HL 2001. L 22., 18. o.) 7. iránymutatására hivatkozik, amely szerint „a menekülteknek a tagállam társadalmába való beilleszkedését elősegítő programok magukban foglalhatnak például” egy „foglalkoztatásra és oktatásra”, „nyelvi képzésre és továbbképzésre”, „alapképzésre és továbbképzésre”, „önfenntartást elősegítő intézkedésekre”, „a tagállam történelmébe és kultúrájába való bevezetést célzó eseményekre” és a „tagállamok állampolgáraival közösen szervezett, a kölcsönös megértést elősegítő eseményekre” vonatkozó „személyre szabott cselekvési tervet”.
(
29
)	Lásd többek között: 2021. november 9‑iBundesrepublik Deutschland (A család egységének fenntartása) ítélet (C‑91/20, EU:C:2021:898, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
30
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. május 14‑iM és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet (C‑391/16, C‑77/17 és C‑78/17, EU:C:2019:403).
(
31
)	Az 1951. évi menekültügyi egyezményhez fűzött kommentár 2–11. és 13–37. cikke, kiadta a ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Hivatalának nemzetközi védelmi részlege, 1997., 146. o.
(
32
)	Lásd Grahl‑Madsen professzor 11. lábjegyzetben idézett kommentárját.
(
33
)	Lásd: UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, 2007. május, mely a következő internetes oldalon érhető el: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
34
)	Lásd a Charta 52. cikkének (7) bekezdését.
(
35
)	Lock, T., „Article 18 CFR”, in Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert és Jonathan Tomkin (szerk.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2154. o.
(
36
)	Meg kell jegyezni, hogy a (16) preambulumbekezdés kimondja, hogy az elismerési irányelv célja, hogy biztosítsa „az emberi méltóság, valamint a menedékkérők és az őket kísérő családtagjaik menedékhez való jogának teljes körű tiszteletben tartását, valamint elő kívánja mozdítani e Charta 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. és 35. cikke alkalmazását, ezért ennek megfelelően kell végrehajtani”.
(
37
)	2015. június 24‑iT. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413, 97. pont).
(
38
)	Uo., 95. pont.
(
39
)	Uo., 98. pont.
(
40
)	Lásd a fenti 44. pontot.
(
41
)	Lásd a fenti 19. lábjegyzetben szereplő indokolás 31. cikkét.
(
42
)	Lásd a fenti 44. pontot.
(
43
)	Lásd még az elismerési irányelv (41) preambulumbekezdését.
(
44
)	Indokolás a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslathoz (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/(COM(2009) 551 végleges) – COD 2009/0164/ „A javaslat jogi elemei”, 7. pont.
(
45
)	Uo.
(
46
)	A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslatot kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum – Hatásvizsgálat (COM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), 33. o.
(
47
)	Uo.
(
48
)	Lásd ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnok P és S ügyre vonatkozó indítványa (C‑579/13, EU:C:2015:39, 81. pont).
(
49
)	Lásd a fenti 44. pontot.
(
50
)	Lásd a fenti 62. és 63. pontot.
(
51
)	Lásd a 19. lábjegyzetben hivatkozott indokolást.
(
52
)	Lásd analógia útján a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25‑én aláírt, és az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal jóváhagyott egyezmény (HL 2005. L 124., 1. o.; kihirdette: 2001. évi LXXXI. törvény) 9. cikkének (4) bekezdését, amely kimondja, hogy a nemzeti jogorvoslati eljárások költsége nem lehet mértéktelenül magas (2018. március 15‑iNorth East Pylon Pressure Campaign és Sheehy ítélet, C‑470/16, EU:C:2018:185, 48. pont).
(
53
)	Ezenkívül, mivel kiegyenlítő intézkedésről van szó, figyelembe kell venni a fogadó tagállam vagy harmadik országok állampolgárainak (például a munkavállalóknak vagy a diákoknak) kínált hasonló tanfolyamokat, amelyek szintén e társadalmi csoportok helyzetének kiegyenlítésére irányulnak, a menekültek e csoportokhoz viszonyított esetleges hátrányos megkülönböztetésének elkerülése érdekében.
(
54
)	A Tanács 2000. szeptember 28‑án elfogadta az Európai Menekültügyi Alap létrehozásáról szóló 2000/596/EK határozatot, amely a tagállamok által a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek befogadására, illetve a befogadással járó következmények vállalására és viselésére tett erőfeszítések közötti egyensúly megteremtését szolgáló szolidaritási intézkedés.
(
55
)	Lásd a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap létrehozásáról, a 2008/381/EK tanácsi határozat módosításáról, valamint az 573/2007/EK és az 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozatok és a 2007/435/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 16‑i 516/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2014. L 150., 168. o.) 8. cikkének d) pontját, amely előírja, hogy az Alap „átfogó társadalomismereti képzés[t] és nyelvoktatás[t]” támogat.
(
56
)	Lásd a fenti 44. pontot.
(
57
)	Közelebbről, ami a P és S ítéletben a 2003/109 irányelv alapján előírt beilleszkedési vizsgák tekintetében fennálló tényleges érvényesülés kérdését illeti, a Bíróságnak az ilyen vizsgák sikertelensége miatt kiszabott bírság maximális összegéről kellett határoznia. Értékelése keretében a Bíróság elemezte a megkísérelt vizsgákra vonatkozó díjakat, az esetleges felkészülési költségeket, valamint azt a tényt, hogy e költségeket nem térítették meg a vizsga sikertelensége esetén. Ebben az ügyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a teljesített vizsgákhoz kapcsolódó költségeken felül a bírság megfizetése veszélyeztetheti a 2003/109 irányelv célkitűzéseit, és ennélfogva megfoszthatja azt tényleges érvényesülésétől. Lásd: 2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54. pont). A 2015. július 9‑iK és A ítéletben (C‑153/14, EU:C:2015:453) a Bíróság megvizsgálta a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelvet (HL 2003. L 251., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 224. o.), valamint a holland jogszabályokból eredő azon kötelezettséget, hogy az e tagállam területére való belépést megelőzően külföldön állampolgársági beilleszkedési alapvizsgát kell letenni. Közelebbről, ami a költségeket illeti, a Bíróság kimondta, hogy főszabály szerint a tagállamok szabadon írhatják elő a harmadik országok állampolgárai számára a költségek megfizetését, és meghatározhatják annak összegét, de a költségek összegének nem lehet az a célja vagy hatása, hogy rendkívül nehézzé vagy lehetetlenné tegye a családegyesítési jog gyakorlását.
(
58
)	Lásd analógia útján a Charta 47. cikkében foglalt hatékony bírói jogvédelem elvére tekintettel az egyéni fizetőképességre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot. Amint arra Kokott főtanácsnok az Edwards ügyre vonatkozó indítványában (C‑260/11, EU:C:2012:645, 38. pont) rámutatott, a költségmentesség feltétlenül szükséges lehet, ha az elvileg elfogadott költségkockázatok az érintett személy korlátozott pénzügyi teljesítőképessége miatt az igazságszolgáltatás igénybevételének leküzdhetetlen akadályát képezik. Lásd még: 2010. december 22‑iDEB‑ítélet (C‑279/09, EU:C:2010:811, 60. és 61. pont); 2012. június 13‑iGREP‑végzés (C‑156/12, EU:C:2012:342, 40. és azt követő pontok).
(
59
)	A pénzügyi kapacitás utólagos értékelése arra is kihathat, hogy a menekültnek joga van más jogokat, például a munkához való jogot gyakorolni, mivel az integrációt elősegítő programot követően kialakult pénzügyi helyzetének figyelembevétele ütközhet gazdasági és társadalmi jólétével.
(
60
)	Lásd az elismerési irányelv (16) preambulumbekezdését.
(
61
)	A 19. lábjegyzetben idézett indokolás.
(
62
)	Az ECRI 2022. március 3‑i Hollandiával kapcsolatos következtetései, CRI(2022)03, 4. o., elérhető a következő weboldalon: https://www.coe.int/en/web/european‑commission‑against‑racism‑and‑intolerance/netherlands.
(
63
)	Uo.
(
64
)	Lásd a fenti 49., 62., 63. és 65. pontot.
(
65
)	Lásd analógia útján: 2015. június 24‑iT. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413, 47. és 48. pont), amelyben a Bíróság megállapította, hogy az, hogy a 2004/83 irányelv 24. cikke (1) bekezdésének szövege kifejezetten nem zárja ki a korábban a menekült részére megadott tartózkodási engedély visszavonásának lehetőségét, egyike az azon értelmezést alátámasztó érveknek, amely lehetővé teszi a tagállamok számára az ilyen intézkedés alkalmazását.
(
66
)	Lásd analógia útján: 2015. június 24‑iT. ítélet (C‑373/13, EU:C:2015:413, 98. pont).
(
67
)	2015. június 4‑i ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
68
)	Uo., 47. pont.
(
69
)	Uo., 47., 48. és 50. pont.
(
70
)	2015. július 9‑i ítélet (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
71
)	2015. június 4‑i ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369).
(
72
)	2015. július 9‑i ítélet (C‑153/14, EU:C:2015:453).
(
73
)	E jogállást 2007. január 1. és 2010. január 1. között kérelmezték.
(
74
)	2019. május 14‑iM és társai (Menekült jogállás visszavonása) ítélet (C‑391/16, C‑77/17 és C‑78/17, EU:C:2019:403, 79. pont).
(
75
)	Lásd a fenti 49., 62., 63. és 65. pontot.
(
76
)	Lásd analógia útján: 2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 48. pont).
(
77
)	Az iratokból kitűnik, hogy a vizsgadíjat minden vizsgaalkalommal meg kell fizetni.
(
78
)	2015. június 4‑i ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54. pont).
(
79
)	2015. július 9‑i ítélet (C‑153/14, EU:C:2015:453, 69. pont).
(
80
)	Lásd: 2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 54. pont); 2015. július 9‑iK és A ítélet (C‑153/14, EU:C:2015:453, 69. pont).
(
81
)	Uo.
(
82
)	Lásd: Note on the Integration of Refugees in the European Union, 2007. május, mely a következő internetes oldalon érhető el: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
83
)	Lásd a fenti 11. lábjegyzetben idézett kommentárt.
(
84
)	Lásd a fenti 54. pontot.
(
85
)	Médiabeszámolók szerint a menekültek és migránsok fele nem felel meg időben, azaz a beilleszkedési vizsga letételéhez szükséges három éven belül a beilleszkedési követelményeknek; lásd: https://nos.nl/artikel/2100445‑helft‑nieuwkomers‑haalt‑inburgeringsexamen‑niet.
(
86
)	Lásd a fenti 80. pontot.
(
87
)	2015. június 4‑iP és S ítélet (C‑579/13, EU:C:2015:369, 51–54. pont).