62003CO0250_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-250/03,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italien), genom beslut av den 13 november 2002,
som inkom till domstolen den
11 juni 2003
, i målet mellan
Giorgio Emanuele Mauri
och
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano,
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans (referent) samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk och J. Klučka,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter att ha meddelat den domstol som hänskjutit frågan att domstolen har för avsikt att avgöra saken genom att meddela ett motiverat beslut i enlighet med artikel 104.3 i rättegångsreglerna,
efter att ha berett parter och övriga som avses i artikel 23 i domstolens stadga tillfälle att yttra sig i denna fråga,
och efter att ha hört generaladvokaten,
följande
Beslut
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av ”de bestämmelser i EG‑fördraget i vilka skyddet för de gemenskapsrättsliga principerna om fri konkurrens och icke-diskriminering slås fast”.
2. Begäran har framställts i en tvist mellan, å ena sidan, Giorgio Emanuele Mauri och, å andra sidan, Ministero della Giustizia (justitieministeriet) och Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano (kommittén för advokatexamen vid appellationsdomstolen i Milano), avseende vägran att ge Giorgio Emanuele Mauri tillträde till den muntliga delen av den statsexamen som ger behörighet att utöva advokatyrket (nedan kallad statsexamen).
De nationella bestämmelserna
3. Av beslutet om hänskjutande framgår att det för utövandet av advokatyrket i Italien krävs att en statsexamen har avlagts.
4. Enligt artikel 22 i kungligt lagdekret nr 1578 av den 27 november 1933 (GURI nr 281 av den 5 december 1933, s. 5521) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 1578/33), i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna vid den nationella domstolen, utses examinationsnämnden för statsexamen av justitieministern och består av fem ledamöter, nämligen två advokater som sedan minst åtta år är medlemmar i ett lokalt advokatsamfund inom den appellationsdomsaga inom vilken examensprovet äger rum, två domare från samma domsaga, vilka inte skall ha en lägre befattning än rådgivare vid Corte d'appello, samt en ordinarie eller biträdande lärare i juridik vid universitet eller högskola.
5. Consiglio nazionale forense (nationella rådet för advokatsamfundet) (nedan kallat CNF) utser de två advokater som skall ingå i den ifrågavarande examinationsnämnden på gemensamt förslag av råden för advokatsamfunden inom domsagan. Justitieministern utser den ene av dem till ordförande för examinationsnämnden och den andre till vice ordförande.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
6. I december 2001 deltog Giorgio Emanuele Mauri i de skriftliga proven inom domsagan Corte d'appello di Milano för att erhålla statsexamen. När proven rättades av examinationsnämnden, fick han inte ett tillräckligt högt poängantal för att få göra den muntliga delen av provet. Han fick således inte delta i detta delprov.
7. Giorgio Emanuele Mauri väckte talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han gjorde bland annat gällande att examinationsnämndens sammansättning enligt vad som föreskrivs i artikel 22 i lagdekret nr 1578/33 inte möjliggör en oberoende bedömning och inte säkerställer ett korrekt system för konkurrens för tillträde till advokatyrket, i strid med bestämmelserna i artiklarna 3 g EG, 28 EG, 49 EG och följande artiklar, samt artiklarna 81 EG och 82 EG.
8. Enligt den hänskjutande domstolen förefaller det inte som om den kritik som Giorgio Emanuele Mauri anfört helt saknar grund vad beträffar befogenheterna för advokatsamfundens råd, vilka är advokatsamfundens styrande organ, att utse de mest inflytelserika ledamöterna i examinationsnämnden och att således mer eller mindre direkt uppställa villkor för examinationsnämndens bedömning. De advokater som utövar verksamhet i den ifrågavarande domsagan måste vara medlemmar i dessa samfund.
9. Rådet utser nämligen två av de fem ledamöterna i examinationsnämnden, vilka dessutom är ordförande och vice ordförande, och det är fullt möjligt och även vanligt förekommande att även den tredje ledamoten, som undervisar i juridik, är advokat och således medlem i samma advokatsamfund.
10. Enligt den hänskjutande domstolen förefaller det, åtminstone i teorin, vara så att denna omständighet gör det möjligt för advokatsamfundet att på ett eller annat sätt begränsa tillträdet till yrket för att skydda intressena hos dem som redan utövar yrket, genom att inte endast i kvalitativt utan även i kvantitativt hänseende göra ett urval i enlighet med marknadslogiken.
11. Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia anser att det för utgången av den tvist som den skall pröva krävs en tolkning av gemenskapsrätten, och har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Skall de bestämmelser i fördraget i vilka, enligt EG‑domstolens tolkning, de gemenskapsrättsliga principerna om fri konkurrens och icke-diskriminering slås fast tolkas så, att de italienska nationella bestämmelser, särskilt artikel 22 i kungligt lagdekret nr 1578 av den 27 november 1933, enligt vilka yrkesmässig näringsverksamhet som advokat endast får utövas av dem som dessförinnan har avlagt en statsexamen, är oförenliga med fördraget och därmed rättsstridiga, då de lokala styrande organen i det yrkessamfund i vilket ekonomiska aktörer som redan är verksamma inom det särskilda geografiska område som är i fråga ges en övergripande befogenhet vad gäller bedömningen av lämplighet och yrkesmässiga färdigheter?”
Bedömning av tolkningsfrågan
12. Domstolen anser att svaret på den fråga som hänskjutits till domstolen klart kan utläsas av rättspraxis och har därför i enlighet med artikel 104.3 i domstolens rättegångsregler meddelat den nationella domstolen att den avser avgöra saken genom att meddela ett motiverat beslut, och har i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga uppmanat parterna att inkomma med synpunkter.
13. Den italienska och den irländska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission har följt denna uppmaning. De båda regeringarna har uttryckt önskemål om att domstolen skall avgöra saken genom dom med hänsyn till hur viktigt målet är enligt deras uppfattning. Kommissionen däremot har anfört att den inte har några invändningar mot att domstolen avgör saken genom att meddela ett motiverat beslut.
Huruvida målet kan upptas till prövning
Yttranden som inkommit till domstolen
14. Den italienska regeringen har gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan upptas till prövning, eftersom den inte är nödvändig för att pröva den talan som väckts av den sökande som inte fått avlägga statsexamen och, under alla omständigheter, eftersom det inte är möjligt att på grundval av beslutet om hänskjutande dra slutsatsen att det är nödvändigt att ställa tolkningsfrågan.
15. Vidare avser nämnda fråga den gemenskapsrättsliga principen om icke-diskriminering – närmare bestämt, enligt den italienska regeringen, principen om nationell behandling i fråga om etableringsfrihet eller fritt tillhandahållande av tjänster – och kan därför enligt den italienska regeringen inte tas upp till prövning, eftersom fördragsbestämmelserna om fri rörlighet, däribland etableringsfriheten och fritt tillhandahållande av tjänster, inte är tillämpliga på verksamhet som i sin helhet begränsar sig till en enda medlemsstat.
16. Inte heller den irländska regeringen anser att tolkningsfrågan kan tas upp till prövning.
17. Enligt denna regering avser tvisten vid den nationella domstolen det italienska utbildningssystemet, och organisationen av utbildningssystemen omfattas av medlemsstaternas och inte av gemenskapens behörighet. Tolkningsfrågan är vidare hypotetisk, eftersom det av beslutet om hänskjutande framgår att examinationsnämndens sammansättning ”åtminstone i teorin” kan utgöra ett hinder för tillträde till yrket. Slutligen innehåller begäran om förhandsavgörande inte tillräckligt med detaljerade upplysningar om det system som är i fråga vid den nationella domstolen för att domstolen skall kunna meddela ett förhandsavgörande.
Domstolens bedömning
18. Domstolen erinrar om att det uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EG‑domstolen. EG‑domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av gemenskapsrätten. EG‑domstolen kan vägra att avgöra en fråga som en nationell domstol har ställt endast då det är uppenbart att den begärda tolkningen eller bedömningen av giltigheten av en gemenskapsbestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk eller när domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se bland annat dom av den 25 mars 2004 i de förenade målen C‑480/00–C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00 och C‑497/00–C‑499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., REG 2004, s. I-0000, punkt 72, och där angiven rättspraxis).
19. Så är emellertid inte fallet i förevarande mål.
20. Eftersom den nationella domstolen skall avgöra en tvist i vilken sökanden har åberopat att vissa gemenskapsrättsliga principer har åsidosatts till följd av sammansättningen av den examinationsnämnd som har beslutat att inte låta sökanden göra den muntliga delen av statsexamen, kan det nämligen inte rimligen anses att den fråga som denna domstol har ställt saknar samband med föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller att frågan är hypotetisk.
21. Vad därefter gäller den italienska regeringens invändning att fördragsbestämmelserna om fri rörlighet inte är tillämpliga på grund av att den verksamhet som är i fråga vid den nationella domstolen i sin helhet begränsar sig till en enda medlemsstat, påpekar domstolen att ett svar ändå kan vara till nytta för den nationella domstolen såvida en italiensk sökande till statsexamen, i ett sådant förfarande som det förevarande, enligt nationell rätt skall ha samma rättigheter som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i samma situation enligt gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2000 i mål C‑448/98, Guimont, REG 2000, s. I‑10663, punkt 23, och av den 5 mars 2002 i de förenade målen C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 och C‑526/99–C‑540/99, Reisch m.fl., REG 2002, s. I‑2157, punkt 26).
22. Domstolen anser slutligen att begäran om förhandsavgörande och de yttranden som inkommit till domstolen innehåller tillräckligt med upplysningar för att domstolen skall kunna ge ett användbart svar på den fråga som ställts.
23. Tolkningsfrågan skall således besvaras.
Prövning i sak
24. Domstolen påpekar inledningsvis att tolkningsfrågan består av två delar.
25. Den nationella domstolen har till att börja med hänvisat till de ”gemenskapsrättsliga principerna om fri konkurrens” och har således ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 81 EG och 82 EG.
26. Denna domstol har därefter hänvisat till de ”gemenskapsrättsliga principerna om icke-diskriminering” och har begärt att domstolen skall tolka artikel 43 EG, som innehåller ett diskrimineringsförbud för medlemsstaterna (dom av den 21 juni 1974 i mål 2/74, Reyners, REG 1974, s. 631, punkterna 15 och 16; svensk specialutgåva, volym 2, s. 309).
27. Tolkningsfrågan skall däremot inte prövas med avseende på artikel 49 EG, trots att även denna artikel innehåller ett diskrimineringsförbud (dom av den 3 december 1974 i mål 33/74, van Binsbergen, REG 1974, s. 1299, punkt 27; svensk specialutgåva, volym 2, s. 379). Såsom den irländska regeringen med rätta har gjort gällande finns det nämligen ingenting som tyder på att en advokat i en annan medlemsstat som tillhandahåller en tjänst i Italien skall ha avlagt en statsexamen.
– Artiklarna 81 EG och 82 EG
28. Den nationella domstolen vill genom tolkningsfrågans första del få klarhet i om artiklarna 81 EG och 82 EG utgör hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i lagdekret nr 1578/33, i vilken det föreskrivs att examinationsnämnden för statsexamen skall vara sammansatt av fem ledamöter som utses av justitieministeriet, nämligen två domare, en lärare i juridik och två advokater, vilka advokater skall vara utsedda av CNF på förslag av råden för advokatsamfunden i den ifrågavarande domsagan.
29. Av fast rättspraxis framgår att även om artiklarna 81 EG och 82 EG endast omfattar företags beteenden och inte avser lagar och andra författningar som antagits av medlemsstaterna, medför dessa bestämmelser, jämförda med artikel 10 EG, i vilken det föreskrivs en skyldighet att samarbeta, att medlemsstaterna inte får vidta eller bibehålla åtgärder – inte heller i form av lagar eller andra författningar – som kan leda till att de konkurrensregler som är tillämpliga på företag förlorar sin ändamålsenliga verkan (se bland annat dom av den 19 februari 2002 i mål C‑35/99, Arduino, REG 2002, s. I‑1529, punkt 34, och av den 9 september 2003 i mål C‑198/01, CIF, REG 2003, s. I‑8055, punkt 45, och där angiven rättspraxis).
30. Domstolen har bland annat fastställt att det utgör en överträdelse av artiklarna 10 EG och 81 EG när en medlemsstat antingen påbjuder eller främjar avtal, beslut och samordnade förfaranden som strider mot artikel 81 EG eller förstärker verkningarna av sådana avtal, beslut och samordnade förfaranden, eller när den fråntar sina egna bestämmelser deras offentligrättsliga karaktär genom att delegera ansvaret för att besluta om ingripanden av ekonomiskt intresse till privata aktörer (domarna i de ovannämnda målen Arduino, punkt 35, och CIF, punkt 46, och där angiven rättspraxis).
31. Även om det antas att advokater i egenskap av ledamöter i examinationsnämnden för statsexamen kan anses utgöra företag i den mening som avses i artiklarna 81 EG och 82 EG, framgår det inte att staten under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen fråntagit sina egna bestämmelser om tillträde till advokatyrket deras offentligrättsliga karaktär genom att delegera ansvaret för att fatta beslut i fråga om tillträde till advokatyrket till advokater.
32. Domstolen påpekar inledningsvis att staten intar en betydande roll inom själva examinationsnämnden genom att två av de fem ledamöterna är domare, som måste anses representera staten, även om de inte är underställda justitieministeriet.
33. Domstolen påpekar därefter att, såsom det framgår av handlingarna, justitieministeriet har omfattande befogenheter som innebär att det i varje skede kan kontrollera examinationsnämndens arbete och till och med ingripa i detta arbete om det skulle bli nödvändigt.
34. Justitieministeriet utser examinationsnämndens ledamöter, väljer vilka områden examensprovet skall omfatta, kan ogiltigförklara examensprovet vid oegentligheter och kan ingripa genom att utse en egen företrädare för genomförandet av de erhållna instruktionerna för att säkerställa ordning och att examinationen sker på ett tillfredsställande sätt.
35. Vidare kan ett beslut att inte godkänna en sökande som fattats av examensnämnden överklagas till förvaltningsdomstol, vilken kan göra en omprövning.
36. Staten utövar kontroll i alla skeden under det examensprov som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, varför den slutsatsen således kan dras att staten inte har avstått från att utöva sina befogenheter till förmån för privata aktörer.
37. Av dessa skäl kan det inte heller påstås att denna stat påbjuder eller främjar avtal, beslut eller samordnade förfaranden som strider mot artikel 81 EG eller förstärker verkningarna av sådana förfaranden (se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Arduino, punkt 43), eller att den påbjuder eller främjar missbruk av dominerande ställning som strider mot artikel 82 EG, eller förstärker verkningarna av sådant missbruk.
38. Domstolen drar således den slutsatsen att artiklarna 81 EG och 82 EG inte utgör hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i lagdekret nr 1578/33.
– Artikel 43 EG
39. Den nationella domstolen vill genom tolkningsfrågans andra del få klarhet i huruvida artikel 43 EG utgör hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i kungligt dekret nr 1578/33.
40. Domstolen erinrar om att det i artikel 43 EG föreskrivs att inskränkningar av etableringsfriheten skall avskaffas. Som sådana inskränkningar skall anses varje åtgärd som innebär att utövandet av denna frihet förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt (se bland annat dom av den 17 oktober 2002 i mål C‑79/01, Payroll m.fl., REG 2002, s. I‑8923, punkt 26, och där angiven rättspraxis).
41. Det följer vidare av fast rättspraxis att åtgärder som utgör en inskränkning och som är tillämpliga på alla personer eller företag som utövar en verksamhet på värdmedlemsstatens territorium kan vara berättigade när de svarar mot tvingande hänsyn av allmänintresse, förutsatt att åtgärderna i fråga är ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se bland annat domen i det ovannämnda målet Payroll m.fl., punkt 28, och där angiven rättspraxis).
42. Även om ett krav på examen för att få tillträde till advokatyrket kan utgöra ett hinder för utövandet av etableringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 maj 1991 i mål C‑340/89, Vlassopoulou, REG 1991, s. I‑2357, punkt 15; svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑189), påpekar domstolen emellertid att det i målet vid den nationella domstolen endast är bestämmelsen om examinationsnämndens sammansättning som har ifrågasatts, inte anordnandet av en sådan examen.
43. Det finns ingenting som tyder på att en sådan bestämmelse innebär en inskränkning av etableringsfriheten oberoende av den inskränkning som i förekommande fall följer av själva examen.
44. Även om det antas att den omständigheten att advokater deltar i examinationsnämnden för statsexamen i sig utgör en inskränkning av etableringsfriheten, kan den under alla omständigheter anses berättigad i förevarande fall, såsom den italienska och den irländska regeringen samt kommissionen har gjort gällande.
45. Att advokater deltar svarar nämligen mot ett tvingande hänsyn av allmänintresse, nämligen nödvändigheten av att på bästa sätt bedöma hur lämpliga de personer är som avser att utöva advokatyrket och deras färdigheter. Genom deras deltagande säkerställs detta mål i den meningen att advokaterna har en yrkeserfarenhet som gör dem särskilt lämpliga att bedöma sökandena med hänsyn till de särskilda krav som är förenade med detta yrke. Genom de begränsningar som anges i punkterna 32–35 i förevarande beslut säkerställs även att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det ovannämnda målet.
46. Domstolen drar således slutsatsen att artikel 43 EG inte utgör hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i lagdekret nr 1578/33.
47. Tolkningsfrågan skall således besvaras så, att artiklarna 81 EG, 82 EG och 43 EG inte utgör hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i lagdekret nr 1578/33, i vilken det föreskrivs att examinationsnämnden vid en sådan examen som skall avläggas för att få tillträde till advokatyrket skall vara sammansatt av fem ledamöter som utses av justitieministern, nämligen två domare, en lärare i juridik och två advokater, vilka advokater skall vara utsedda av CNF på gemensamt förslag av råden för advokatsamfunden inom den ifrågavarande domsagan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
48. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
På dessa grunder fattar domstolen (andra avdelningen) följande beslut:
Artiklarna 81 EG, 82 EG och 43 EG utgör inte hinder mot en sådan bestämmelse som den i artikel 22 i kungligt lagdekret nr 1578/33 av den 27 november 1933 i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna vid den nationella domstolen, i vilken det föreskrivs att examinationsnämnden vid en sådan examen som skall avläggas för att få tillträde till advokatyrket skall vara sammansatt av fem ledamöter som utses av justitieministern, nämligen två domare, en lärare i juridik och två advokater, vilka advokater skall vara utsedda av Consiglio nazionale forense (det nationella rådet för advokatsamfundet) på gemensamt förslag av råden för advokatsamfunden i den ifrågavarande domsagan.