62000CC0079_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Espanjan Tribunal Supremo (korkein oikeus) pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua televiestinnän yhteenliittämisestä soveltaen avoimen verkon tarjoamisen (ONP) periaatteita yleispalvelun ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi 30 päivänä kesäkuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/33/EY(1) (jäljempänä direktiivi 97/33/EY) 4 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan 2 kohdan sekä liitteen VII tulkinnasta.
2 Tribunal Supremo pyytää erityisesti ratkaisemaan, voivatko jäsenvaltiot näiden säännösten mukaan antaa oikeussääntöjä, joilla merkittävässä markkina-asemassa oleva yleiseen käyttöön rakennetun televerkon operaattori velvoitetaan
- tarjoamaan yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin ja/tai
- järjestämään tilaajayhteyden käyttöoikeus.
Direktiivi 97/33/EY
3 Nyt voimassa oleva televiestintää koskeva yhteisön lainsäädäntö muodostuu pääasiallisesti vapauttamisdirektiiveistä, jotka komissio on antanut EY 86 artiklan (aikaisempi EY:n perustamissopimuksen 90 artikla)(2) nojalla, ja yhdenmukaistamisdirektiiveistä, jotka parlamentti ja neuvosto ovat antaneet EY 95 artiklan (aikaisempi EY:n perustamissopimuksen 100 a artikla) nojalla.(3)
4 Viimeksi mainittu direktiivien ryhmä koskee niiden ehtojen yhdenmukaistamista, joilla säädellään vapaata ja tehokasta liittymistä yleisiin televerkkoihin ja -palveluihin sekä niiden käyttöä.(4) Niistä käytetään usein yhteistä nimitystä "avoimen verkon tarjoamista koskevat direktiivit, eli ONP-direktiivit" tai "ONP-järjestelmä". Direktiivi 97/33/EY on kenties tämän järjestelmän keskeisin säädös.
5 Direktiivin 97/33/EY 1 artiklassa, jonka otsikko on "soveltamisala ja tavoite", säädetään seuraavaa:
"Tällä direktiivillä annetaan säädöspuitteet yhteisön televerkkojen yhteenliittämisen ja erityisesti palvelujen yhteentoimivuuden turvaamiseksi ja yleispalvelujen tarjoamisen varmistamiseksi avoimilla ja kilpailulle avoimilla markkinoilla.
Tämä direktiivi koskee niiden ehtojen yhdenmukaistamista, jotka liittyvät yleisten televerkkojen ja yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen avoimeen ja tehokkaaseen yhteenliittämiseen sekä niiden käyttöön."
6 "Yhteenliittämisellä" tarkoitetaan 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan "saman tai toisen organisaation käyttämien televerkkojen fyysistä ja loogista yhteenliittämistä, jotta yhden organisaation käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen organisaation käyttäjien kanssa tai käyttää toisen organisaation tarjoamia palveluja. Palveluja voivat tarjota mukana olevat osapuolet tai muut osapuolet, joilla on pääsy verkkoon."
7 Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Liitteessä II mainituilla yleisten televerkkojen ja/tai yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoamiseen luvan saaneilla organisaatioilla on oikeus ja, kun tuohon ryhmään kuuluvat organisaatiot sitä pyytävät, velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä keskenään kyseisten palvelujen tarjoamiseksi - - ".
8 Liitteessä II viitataan neljäntyyppisiin organisaatioihin (liitteessä II esitetyt organisaatiot),
- jotka ylläpitävät yleisiä televerkkoja ja/tai tarjoavat yleisesti saatavilla olevia telepalveluja, jotka voivat olla kiinteitä ja/tai matkaviestipohjaisia, ja valvovat näin ollen pääsyä yhteen tai useampaan verkon liitäntäpisteeseen
- jotka tarjoavat kiinteän yhteyden käyttäjän tiloihin
- joilla on lupa tarjota yhteyksiä kolmansiin maihin, tai
- jotka tarjoavat telepalveluja ja jotka saavat tässä ryhmässä liittyä yhteen asiaankuuluvien kansallisten toimilupa- tai lupajärjestelmien mukaisesti.
9 Direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Liitteessä I mainittujen yleisten televerkkojen ja yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoamiseen luvan saaneiden organisaatioiden, jotka ovat merkittävässä markkina-asemassa, on täytettävä kaikki kohtuulliset verkkoon pääsyä koskevat vaatimukset, mukaan lukien verkkoon pääsy muista kuin suurimmalle osalle loppukäyttäjistä tarjotuista verkon liitäntäpisteistä."
10 Liitteessä I luetellaan kolme yleisten televerkkojen ja yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen erityisryhmää, joita "pidetään eurooppalaisittain merkittävinä", eli yleinen kiinteä puhelinverkko ja siihen liittyvät palvelut (1 osa), kiinteän yhteyden palvelut (2 osa) ja yleiset matkaviestintäverkot ja -palvelut (3 osa). Näiden verkkojen ja palvelujen tarjoajista käytän nimitystä "liitteessä I esitetyt organisaatiot".
11 Merkittävän markkina-aseman käsite, johon viitataan 4 artiklan 2 kohdassa, määritellään 4 artiklan 3 kohdassa seuraavasti: Organisaation katsotaan pääsääntöisesti olevan merkittävässä markkina-asemassa, kun sen hallussa on yli 25 prosentin osuus tietyistä televiestintämarkkinoista sillä maantieteellisellä alueella, jolla sillä on lupa harjoittaa toimintaa. Toimivaltaiset kansalliset sääntelyviranomaiset voivat kuitenkin päättää taloudellisen arvion pohjalta, että organisaatiolla on merkittävä markkina-asema, vaikka sen osuus olisi pienempi kuin 25 prosenttia, tai että tätä suurempaa osuutta markkinoista hallussaan pitävällä organisaatiolla ei ole merkittävää markkina-asemaa.
12 Liitteessä I esitettyjä organisaatioita koskevia muita erityissääntöjä sisältyy 6-8 artikloihin. Esimerkiksi yleistä kiinteää puhelinverkkoa ylläpitävien tai siihen liittyviä palveluja tarjoavien liitteessä I esitettyjen organisaatioiden, joilla kansallisten sääntelyviranomaisten ilmoituksen mukaan on merkittävä markkina-asema, on
- noudatettava syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteita muille tarjotun yhteenliittämisen osalta (6 artikla)
- noudatettava kustannuksiin suhteuttamisen ja avoimuuden periaatteita yhteenliittämismaksujen osalta (7 artiklan 2 kohta)
- julkaistava yhteenliittämisen viitetarjous (7 artiklan 3 kohta)
- eriteltävä yhteenliittämismaksut riittävästi, jotta pyynnön tekijä ei joudu maksamaan mistään sellaisesta, joka ei liity suoranaisesti pyydettyyn palveluun (7 artiklan 4 kohta)
- käytettävä kustannuslaskentamenetelmiä, jotka soveltuvat kaikkien edellä mainittujen vaatimusten toteuttamiseen (esim. erillinen kirjanpito yhteenliittämistoiminnoille ja muille toiminnoille) (7 artiklan 5 kohta ja 8 artiklan 2 kohta).
13 Direktiivin 9 artiklan otsikko on "Kansallisten sääntelyviranomaisten yleiset velvollisuudet".
14 Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on "kannustettava riittävään yhteenliittämiseen kaikkien käyttäjien hyväksi ja turvattava se käyttämällä vastuutaan tavalla, joka on taloudellisesti mahdollisimman tehokas ja loppukäyttäjille mahdollisimman hyödyllinen". Tällöin niiden on otettava huomioon muun muassa "tarve edistää kilpailulle avoimia markkinoita", "tarve varmistaa yhdenmukaistettujen eurooppalaisten televiestintämarkkinoiden oikeudenmukainen ja asianmukainen kehitys" ja "syrjimättömyyden (mukaan lukien yhdenvertainen pääsy) ja suhteellisuuden periaatteet".
15 Direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa, eli nyt käsiteltävän asian kannalta keskeisessä säännöksessä, säädetään seuraavaa:
"Kansallisen sääntelyviranomaisen etukäteen asettamat yleiset ehdot on julkaistava 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Erityisesti liitteessä II esitettyjen organisaatioiden yhteenliittämisen osalta kansalliset sääntelyviranomaiset
- voivat asettaa ennakkotietoja liitteessä VII olevassa 1 osassa luetelluilla aloilla
- ovat velvollisia edistämään liitteessä VII olevassa 2 osassa mainittujen seikkojen sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin."
16 Liitteessä VII, jonka otsikko on "Puitteet yhteenliittämissopimuksista käytäville neuvotteluille" säädetään seuraavaa:
"1 osa
Alat, joilla kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa ennakkoehtoja
a) Riitojen ratkaisumenettely
b) Yhteenliittämissopimusten julkistamista/saatavuutta sekä määräajoin tapahtuvaan julkistamiseen liittyviä muita velvollisuuksia koskevat vaatimukset
c) Yhdenvertaisen verkkoon pääsyn ja numeroiden siirrettävyyden varmistamista koskevat vaatimukset
d) Järjestelmien jakamista koskevat vaatimukset, niiden rinnakkain sijoittaminen mukaan lukien
e) Olennaisten vaatimusten ylläpidon varmistamista koskevat vaatimukset
f) Numerointiresurssien jakoa ja käyttöä koskevat vaatimukset (mukaan lukien puhelinluettelopalvelujen, hätänumeropalvelujen ja yleiseurooppalaisten numeroiden käyttö)
g) Palvelujen päästä päähän -palvelutason ylläpitämistä koskevat vaatimukset
h) Tarvittaessa sen yhteenliittämismaksun erittelemättömän osan määrittely, jolla katetaan osa yleispalveluvelvoitteiden nettokustannuksista
2 osa
Muut kysymykset, joiden sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin on edistettävä
a) Kuvaus tarjottavista yhteenliitetyistä palveluista
b) Maksuehdot, laskumenettelyt mukaan lukien
c) Yhteenliittämispisteiden sijainnit
- - ".
17 Direktiivin 9 artiklan 3-6 kohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset sääntelyviranomaiset
- voivat milloin tahansa omasta aloitteestaan - ja kumman tahansa osapuolen pyynnöstä niillä on velvollisuus - puuttua asiaan määrittääkseen ne seikat, jotka on sisällytettävä yhteenliittämissopimukseen, tai asettaa erityisehtoja, joita yhden tai useamman tällaisen sopimuksen osapuolen on noudatettava (9 artiklan 3 kohta)
- voivat erityistapauksissa vaatia muutoksia jo tehtyihin yhteenliittämissopimuksiin varmistaakseen perustelluissa tapauksissa tehokkaan kilpailun ja/tai käyttäjille tarkoitettujen palvelujen yhteentoimivuuden (9 artiklan 3 kohta)
- voivat milloin tahansa omasta aloitteestaan tai kumman tahansa osapuolen pyynnöstä myös asettaa määräaikoja, joiden kuluessa yhteenliittämisneuvottelut on käytävä; jos sopimukseen ei päästä määräajassa, kansallisen sääntelyviranomaisen on ryhdyttävä toimiin sopimuksen aikaansaamiseksi sen vahvistamien menettelyjen mukaisesti (9 artiklan 3 kohta)
- voivat tarkastaa kaikki yhteenliittämissopimukset, jotka ovat sellaisten organisaatioiden tekemiä, joilla on lupa ylläpitää yleisiä televerkkoja tai tarjota yleisiä telepalveluja (9 artiklan 4 kohta)
- sitoutuvat, jos organisaatiot jossakin jäsenvaltiossa riitaantuvat yhteenliittämisestä, kumman tahansa osapuolen pyynnöstä ryhtymään toimiin riidan ratkaisemiseksi kuuden kuukauden kuluessa; riita on ratkaistava siten, että molempien osapuolten oikeutetut edut ovat oikeudenmukaisessa tasapainossa (9 artiklan 5 kohta)
- voivat, jos organisaatiot, joilla on lupa ylläpitää yleisiä televerkkoja tai tarjota yleisiä telepalveluja, eivät ole liittäneet yhteen järjestelmiään, vaatia kyseisiä organisaatioita "suhteellisuusperiaatteen mukaisesti", "käyttäjien edun mukaisesti" ja "viimeisenä keinona" liittämään yhteen järjestelmänsä ja tarvittaessa asettaa yhteenliittämiselle ehtoja (9 artiklan 6 kohta).
18 Vuonna 1999 komissio aloitti keskustelun uudesta ja laajemmasta "sähköisen viestinnän perusrakenteiden ja niihin liittyvien palvelujen järjestelmästä".(5) Ehdotetulla järjestelmällä pyritään korvaamaan nykyinen ONP-järjestelmä ja siihen on tarkoitus sisällyttää televiestinnän lisäksi kaikki viestinnän perusrakenteet ja palvelut. Heinäkuussa 2000, eli sen jälkeen kun ennakkoratkaisupyyntö esitettiin nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, komissio teki kuusi konkreettista lakiehdotusta.(6) Yksi näistä ehdotuksista, joka koskee asetusta tilaajayhteyksien eriytetystä tarjonnasta,(7) on jo hyväksytty.(8) Toisesta ehdotuksesta direktiivin 97/33/EY korvaavaksi direktiiviksi(9) keskustellaan vielä.
Asiaa koskevat kansalliset säännökset
19 Yhteisön säädösten täytäntöönpanemiseksi Espanjassa annettiin 24.4.1998 säädös Ley 11/1998 General de Telecomunicaciones (yleinen televiestintälaki) (jäljempänä laki 11/1998).(10)
20 Lain 11/1998
23 §:ssä määritellään "määräävässä asemassa oleva operaattori" sellaiseksi verkko-operaattoriksi, joka on saavuttanut - edellisen vuoden kuluessa kunnassa, autonomisella alueella, valtiossa tai muulla rajatulla maantieteellisellä alueella - 25 prosentin tai sitä suuremman markkinaosuuden.
21 Lain 24 §:n mukaan sellaisten yleisten televerkkojen omistajien, joilla katsotaan olevan määräävä markkina-asema, on taattava kaikille sitä pyytäville televiestintäpalvelujen käyttäjille ja tarjoajille pääsy verkkoihinsa puolueettomilla, avoimilla ja syrjimättömillä ehdoilla. Lisäksi tällaisten omistajien on täytettävä kaikki teknisesti toteutettavissa olevat ja asianmukaisesti perustellut pyynnöt, jotka koskevat verkkoon pääsyä muista kuin suurimmalle osalle loppukäyttäjistä tarjotuista verkon liitäntäpisteistä. Avointa pääsyä koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset on vahvistettava täytäntöönpanoasetuksella.
22 Lain 11/1998 nojalla Espanjan hallitus hyväksyi yhteenliittämisestä sekä pääsystä yleisiin verkkoihin ja numeroinnista 24.7.1998 annetun riidanalaisen kuninkaan asetuksen 1651/1998(11) (jäljempänä kuninkaan asetus 1651/1998), jolla hyväksyttiin asetus yleisen televiestintälain 11/1998 II osaston täytäntöönpanemisesta. Kuninkaan asetuksen johdanto-osassa mainitaan, että sillä saatetaan asiaa koskevat yhteisön direktiivit, erityisesti direktiivi 97/33/EY, osaksi Espanjan oikeutta.
23 Kuninkaan asetuksen 1651/1998
9 §:n otsikko on "Määräävässä markkina-asemassa olevan operaattorin velvoitteet" ja siinä säädetään asiaa koskevilta osiltaan seuraavaa:
"Määräävässä markkina-asemassa olevia yleisten televiestintäverkkojen operaattoreita koskevat seuraavat velvoitteet:
- -
3. Yhteenliittämisen tarjoaminen paikallisissa kytkentäkeskuksissa ja ylemmällä kytkentätasolla olevissa kytkentäkeskuksissa.
Jos määräävässä asemassa olevan operaattorin tiettyihin kytkentäkeskuksiin ei teknisistä syistä ole väliaikaisesti mahdollista yhdistää, operaattorin on ilmoitettava arvio aikataulusta, jolloin yhteenliittämiselle välttämättömät tekniset muutokset on tehty näissä keskuksissa.
Televiestintämarkkinakomitea (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) voi edellyttää operaattoreilta teknisiä perusteluja sille, miksi ne eivät tarjoa yhteenliittämistä tiettyihin kytkentäkeskuksiin, ja vaatia teknisten vaihtoehtojen käyttöönottoa - - .
4. Tilaajayhteyden käyttöoikeuden järjestäminen sinä päivänä ja niillä edellytyksillä, jotka Ministerio del Fomento (kehitysministeriö) sille mahdollisesti asettaa televiestintämarkkinakomitean lausunnon perusteella.
- - "
Kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä oleva asia
24 Tribunal Supremossa vireillä olevassa oikeudenkäyntiasiassa Telefónica de España S.A. (jäljempänä Telefónica) vaatii kuninkaan asetuksen 1651/1998 useiden säännösten kumoamista. Telefónica väittää muun muassa, että seuraavat velvoitteet ovat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa:
- määräävässä asemassa olevan operaattorin on asetuksen 9 §:n 3 momentin mukaan tarjottava yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin
- määräävässä asemassa olevan operaattorin on asetuksen 9 §:n 4 momentin mukaan järjestettävä tilaajayhteyden käyttöoikeus.
25 Tribunal Supremo arvioi, että kuninkaan asetuksen 1651/1998
9 §:n 3 ja 4 momentti saattavat olla ristiriidassa direktiivin 97/33/EY kanssa sekä katsoo erityisesti, että direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa sekä liitettä VII(12) on mahdollista tulkita kahdella eri tavalla.
26 Toisaalta vaikuttaa siltä, että yhteenliittämispisteiden täsmällinen määrittely on direktiivissä jätetty vain operaattoreiden välisten neuvottelujen varaan, koska sitä ei mainita niiden alojen joukossa, joilla kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa ennakkoehtoja liitteessä VII olevan 1 osan mukaan. Näyttää siltä, että kyseessä ei ole pelkkä unohdus, vaan tosiasiallinen poissulkeminen, koska liitteessä VII olevan 2 osan c kohdassa yhteenliittämispisteet nimenomaisesti sisällytetään neuvottelujen piiriin.
27 Toisaalta voidaan väittää, että 4 artiklan 2 kohdan yleissäännöksestä, jonka mukaan merkittävässä markkina-asemassa olevien operaattoreiden on "täytettävä kaikki kohtuulliset verkkoon pääsyä koskevat vaatimukset", todetaan epäsuorasti, että kaikkien yhteenliittämispisteiden on oltava avoimet muille operaattoreille. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat siksi ennakkoon velvoittaa merkittävässä markkina-asemassa olevat operaattorit asettamaan paikalliset kytkentäkeskuksensa ja ylemmällä kytkentätasolla olevat kytkentäkeskuksensa muiden operaattoreiden saataville sekä tarjoamaan tilaajayhteyden käyttöoikeus. Näin ollen nämä velvoitteet vain ilmentävät tai selventävät direktiivin 97/33/EY 4 artiklan 2 kohdassa asetettua velvoitetta.
28 Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen epäilyjä vahvistaa se, että kuninkaan asetuksen 1651/1998 valmistelun aikana televiestintämarkkinakomitea antoi lausunnon, jossa se esitti 9 §:n 3 ja 4 momentin poistamista. Se katsoi, että näissä säännöksissä tarkoitetut tilanteet eivät kuulu aloihin, joilla kansalliset sääntelyviranomaiset saivat asettaa ennakkoehtoja direktiivin 9 artiklan 2 kohdan nojalla luettuina yhdessä sen liitteen VII kanssa.
29 Tribunal Supremo päätti 14.2.2000 esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Kun televiestinnän yhteenliittämisestä soveltaen avoimen verkon tarjoamisen (ONP) periaatteita yleispalvelun ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi 30 päivänä kesäkuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/33/EY 4 artiklan 2 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa sekä direktiivin liitteessä VII olevaa 2 osan c kohtaa tulkitaan yhdessä, onko sallittua
a) että kansalliset sääntelyviranomaiset asettavat merkittävässä markkina-asemassa olevalle operaattorille ennakolta velvoitteen järjestää muille operaattoreille tilaajayhteyden käyttöoikeuden ja tarjota yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin,
b) vai onko sitä vastoin niin, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat, siltä osin kuin kyseessä on pääsy verkkoon ja yhteenliittäminen näihin tiettyihin verkon liitäntäpisteisiin, ainoastaan 'edistää' eri operaattoreiden välillä käytäviä neuvotteluja, mutta eivät voi asettaa merkittävässä markkina-asemassa olevalle operaattorille ennakolta yhtaikaa sekä velvollisuutta mahdollistaa pääsy verkkoon että velvollisuutta mahdollistaa yhteenliittäminen?"
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
30 Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Telefónica ja Espanjan, Italian ja Belgian hallitukset sekä komissio. Kirjalliset huomautuksensa esittäneet olivat (Belgian hallitusta lukuun ottamatta) myös edustettuina suullisessa käsittelyssä.
31 Telefónican mukaan direktiivin 97/33/EY 9 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ja rakenteesta tulkittuna yhdessä sen liitteen VII kanssa ilmenee, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa ennakkoehtoja vain liitteessä VII olevassa 1 osassa mainituilla aloilla. Aloilla, jotka mainitaan liitteen 2 osassa, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vain edistää niiden sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin. Liitteessä VII luetellaan sen 2 osan c kohdassa "yhteenliittämispisteiden sijainnit". Näin ollen yhteenliittämispisteiden määrittäminen on kysymys, josta osapuolet neuvottelevat keskenään. Kansalliset sääntelyviranomaiset eivät sen vuoksi saaneet vaatia ennakkoon, että operaattorin on tarjottava yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiinsa tai ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiinsa. Direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa ja liitteessä VII käsiteltyjen kysymysten jako kahteen ryhmään olisi tarkoitukseton, jos kansalliset sääntelyviranomaiset voisivat ennakolta määrittää yhteenliittämispisteet. Tätä tulkintaa tukee direktiivin useat säännökset(13) ja sen johdanto-osan perustelukappaleet,(14) joista ilmenee, että direktiivissä annetaan etusija osapuolten välisille neuvotteluille ja sallitaan sääntelyviranomaisten puuttuminen asiaan ennakolta vain, jos se on ehdottoman välttämätöntä.
32 Telefónica väittää, että sen ehdottama tulkinta ei ole ristiriidassa direktiivin 4 artiklan 2 kohdan kanssa. Tässä kohdassa vahvistetaan vain yleinen periaate ja sitä on tarkasteltava yhdessä 4 artiklan 1 kohdan kanssa, jossa annetaan etusija osapuolten välisille neuvotteluille. Edelleen 4 artiklan 2 kohdan mukaan vain "kohtuulliset" vaatimukset on täytettävä.
33 Tilaajayhteyden käyttöoikeuden osalta Telefónica väittää pääasiallisesti, että vuonna 1998 Espanjan viranomaisilla ei vielä ollut oikeutta velvoittaa operaattoreita antamaan pääsyä tähän nimenomaiseen televerkon osaan. Se, että yhteisön lainsäädännössä vasta äskettäin on hyväksytty erityisiä sääntöjä tilaajayhteyksien eriytetystä tarjoamisesta,(15) osoittaa, että direktiivi 97/33/EY ei oikeuttanut kansallisia sääntelyviranomaisia asettamaan ennakolta kyseistä alaa koskevia velvoitteita.
34 Espanjan ja Italian hallitus sekä komissio väittävät, että direktiivissä 97/33/EY ei kielletä kansallisia sääntelyviranomaisia vaatimasta ennakolta, että merkittävässä markkina-asemassa olevien organisaatioiden on tarjottava yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin sekä tilaajayhteyksien käyttöoikeutta.
35 Espanjan ja Italian hallituksen sekä komission mukaan Telefónican esittämä näkemys direktiivin 9 artiklan 2 kohdasta sananmukaisesti tulkittuna ei ole ainoa mahdollinen. Vaikka on totta, että direktiivissä pääsääntöisesti annetaan etusija osapuolten välisille neuvotteluille, siinä on myös vapaiden ja kilpailulle avoimien markkinoiden turvaamiseksi "epäsymmetrisiä" säännöksiä, joiden nojalla jäsenvaltiot saavat asettaa erityisiä velvoitteita organisaatioille, joilla on merkittävä markkina-asema, sekä sellaisia säännöksiä, joilla taataan kansallisille sääntelyviranomaisille suuret valtuudet puuttua käyttöoikeuksia tai yhteenliittämistä koskeviin neuvotteluihin. Direktiivissä annetaan tässä suhteessa jäsenvaltioille erittäin suuri liikkumavara.
36 Asian kannalta merkitykselliset kansalliset säännökset ovat myös kansainvälisten velvoitteiden, ja erityisesti palvelukaupan yleissopimuksen perusteleviestintäpalveluja koskevaan neljänteen pöytäkirjaan(16) perustuvien Espanjan ja yhteisön velvoitteiden mukaiset.
37 Direktiivin 97/33/EY 4 artiklan 2 kohta - jota on tarkasteltava yhdessä direktiivin 98/10/EY 16 artiklan kanssa(17) - koskee vain "tilaajayhteyksien rinnakkaiskäyttöoikeutta".(18) Direktiivi 97/33/EY ei näin ollen koske "tilaajayhteyden täysin eriytettyä käyttöoikeutta".(19) Koska asiaa koskevia yhteisön säännöksiä ei ollut, saivat jäsenvaltiot vapaasti velvoittaa merkittävässä markkina-asemassa olevia organisaatioita tarjoamaan tilaajayhteyden käyttöoikeuden.
38 Belgian hallitus ei ota lopullista kantaa ennakkoratkaisukysymykseen, vaan tarkastelee ainoastaan tilaajayhteyden täysin eriytetyn käyttöoikeuden suhdetta velvoitteen kohteena olevan operaattorin varallisuusoikeuksiin.
Tapauksen tarkastelu
Ennakkoratkaisukysymyksen ulottuvuus
39 Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin pyrkii kysymyksellään(20) selvittämään, voivatko kansalliset sääntelyviranomaiset asiaa koskevien yhteisön säännösten nojalla velvoittaa merkittävässä markkina-asemassa olevaa organisaatiota järjestämään muille organisaatioille tilaajayhteyden käyttöoikeuden ja tarjoamaan yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin vai rajoittuuko kansallisten sääntelyviranomaisten toimivalta näiden kysymysten osalta ainoastaan osapuolten välillä neuvoteltujen sopimusten edistämiseen.
40 Huomattakoon, että kysymys on esitetty menettelyn yhteydessä, jolla pyritään kumoamaan kansallisia hallinnollisia säännöksiä, joilla kyseessä olevat käyttöoikeutta ja yhteenliittämistä koskevat velvoitteet perustetaan, eikä esimerkiksi yhteenliittämistä koskevan tosiasiallisen kiistan yhteydessä.
41 Siksi yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään varsinaisesti vain arvioimaan sitä kielletäänkö direktiivissä jäsenvaltioita antamasta kuninkaan asetuksen 1651/1998
9 §:n 3 ja 4 momentin kaltaisia säännöksiä.
42 Mainittu kieltoa koskeva suppea kysymys on erotettava siitä laajemmasta ja vaikeammasta kysymyksestä, joka koskee direktiivissä jäsenvaltioilta tosiasiallisesti edellytettäviä velvoittavia sääntelytoimenpiteitä.
43 Katson, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimen on syytä keskittyä sen tutkittavaksi saatettuun suppeaan kysymykseen, eikä sen tarvitse ottaa kantaa esimerkiksi direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohtaan perustuviin jäsenvaltioiden täsmällisiin velvoitteisiin. Kapeampi tarkastelukulma on tarkoituksenmukaisempi, koska yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ensimmäistä kertaa tulkitsemaan direktiivin 97/33/EY säännöksiä. Direktiivissä säädetyt muut laajemmat kysymykset ovat tärkeitä ja arkaluonteisia. Kun otetaan huomioon kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan oikeudenkäyntiasian erityinen luonne, eivät yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset sitä paitsi oikeastaan ole koskeneet näitä laajempia kysymyksiä.
44 Huomautettakoon, että yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan direktiivin 97/33/EY 4 artiklan 2 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa.
45 Direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan yleisiä televerkkoja ja yleisesti saatavilla olevia telepalveluja tarjoavien tiettyjen organisaatioiden, jotka ovat merkittävässä markkina-asemassa, on "täytettävä kaikki kohtuulliset verkkoon pääsyä koskevat vaatimukset, mukaan lukien verkkoon pääsy muista kuin suurimmalle osalle loppukäyttäjistä tarjotuista verkon liitäntäpisteistä". Vaikka säännöksen täsmällinen velvoittava sisältö ei ole selkeä (esimerkiksi ilmaisujen "verkkoon pääsy" tai "kohtuulliset vaatimukset" merkitys), on selvää - eikä huomautuksensa esittäneistä osapuolista ainoakaan kiistä tätä tulkintaa - että se ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio voi antaa sellaisia säännöksiä, joista nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse.
46 Edellä puoltamani kapean tarkastelukulman mukaisesti keskityn tämän vuoksi tarkastelemaan direktiivin 9 artiklan 2 kohtaa luettuna yhdessä sen liitteen VII kanssa ja tutkin sitä, kielletäänkö mainitussa kohdassa sellaiset kansalliset säännökset, joilla merkittävässä markkina-asemassa oleva organisaatio velvoitetaan tarjoamaan yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin ja järjestämään tilaajayhteyden käyttöoikeuden.
Sananmukainen tulkinta
47 Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan "kansallisen sääntelyviranomaisen etukäteen asettamat yleiset ehdot on julkaistava 14 artiklan 1 kohdan mukaisesti". Tästä julkaisuvelvollisuudesta ilmenee epäsuorasti, että sellaisia tilanteita on väistämättä olemassa, joissa kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa yleisiä ennakkoehtoja.
48 Direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Erityisesti liitteessä II esitettyjen organisaatioiden yhteenliittämisen osalta kansalliset sääntelyviranomaiset
- voivat asettaa ennakkoehtoja liitteessä VII olevassa 1 osassa luetelluilla aloilla,
- ovat velvollisia edistämään liitteessä VII olevassa 2 osassa mainittujen seikkojen sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin."
49 Liitteessä VII olevassa 1 osassa luetellaan "alat, joilla kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa ennakkoehtoja". Liitteen 2 osassa luetellaan "muut kysymykset, joiden sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin on edistettävä". Liitteen 2 osan c kohdassa mainitaan "yhteenliittämispisteiden sijainnit".
50 On totta, että tämä kaksiosainen rakenne tukee ensi näkemältä Telefónican perusteluja. Edellä esitetyistä sanamuodoista seuraa kuitenkin, että Telefónican ehdottama tulkinta ei ole ainoa mahdollinen. Mainituissa säännöksissä ei ole mitään osoitusta siitä, että 1 osan luettelo olisi tyhjentävä. Niissä ei myöskään ilmaista selkeästi 2 osan kysymysten osalta, että kansalliset sääntelyviranomaiset eivät saa toteuttaa pitemmälle meneviä toimenpiteitä kuin edistää niiden sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin. Se, että viranomaiset velvoitetaan direktiivissä edistämään 2 osan kysymysten sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin ja että niiden sallitaan asettaa ennakkoehtoja 1 osaan kuuluvilla aloilla, ei automaattisesti merkitse sitä, että jäsenvaltiot eivät saa velvoittaa määräävässä asemassa olevaa operaattoria järjestämään tilaajayhteyden käyttöoikeutta tai tarjoamaan yhteenliittämistä tietyissä yhteenliittämispisteissä.
51 Sitä paitsi on epäselvää, voidaanko direktiivin kyseessä olevia säännöksiä lainkaan soveltaa.
52 Koska 9 artiklan 2 kohdan toinen alakohta alkaa sanalla "erityisesti" ja koska sen viittaus on tehty "liitteessä II esitettyjen organisaatioiden yhteenliittämisen" osalta, näyttää ensiksikin siltä, että tämä säännös ei koske sellaista erilaista tilannetta, jossa on kyse liitteessä I esitettyjen merkittävässä markkina-asemassa olevien organisaatioiden palvelujen käyttöoikeudesta tai niihin yhteenliittämisestä. Tässä yhteydessä on huomautettava, että kyseessä olevat Espanjan säännökset, eli kuninkaan asetuksen 1651/1998
9 §:n 3 ja 4 momentti, koskevat vain "määräävässä markkina-asemassa olevia yleisten televiestintäverkkojen operaattoreita"(21) ja että lain 11/1998
23 §:n määritelmän mukaan "määräävässä asemassa oleva operaattori" on samalla tavalla yhteisön oikeuden mukaan määriteltynä "organisaatio, jolla on merkittävä asema markkinoilla".(22)
53 Sille kannalle, jonka mukaan 9 artiklan 2 kohdan toinen alakohta koskee vain liitteessä II esitettyjen organisaatioiden välistä yhteenliittämistä, saadaan tukea liitteestä II itsestään. Liitteen II johdantovirkkeiden mukaan yhteenliittäminen sellaisten organisaatioiden kesken, joilla on 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti sekä oikeuksia että velvollisuuksia keskinäiseen yhteenliittämiseen, "edellyttää kansallisten sääntelyviranomaisten suorittamaa lisävalvontaa 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti". Liitteessä I sitä vastoin ei viitata 9 artiklan 2 kohtaan, vaan todetaan, että liitteessä I esitettyjen organisaatioiden, jotka ovat merkittävässä markkina-asemassa, "on yhteenliittämisen ja verkkoon pääsyn osalta noudatettava 4 artiklan 2 kohdassa sekä 6 ja 7 artiklassa määriteltyjä erityisvelvoitteita".
54 Sitä paitsi voidaan väittää, että liitteessä VII olevan 2 osan c kohdan ilmaisulla yhteenliittämispisteiden "sijainnit" viitataan vain niiden maantieteelliseen sijaintiin. Silloin liitteessä VII olevan 2 osan c kohta ei missään tapauksessa koskisi kansallisia oikeussääntöjä, joissa määritellään vain käyttöoikeuden tai yhteenliittämisen taso. Siksi voidaan väittää, että velvollisuus tarjota yhteenliittämistä "paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin" tai velvollisuus järjestää "tilaajayhteyden" käyttöoikeus ei koske kysymystä yhteenliittämispisteiden tarkasta "sijainnista".
55 Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että liitteestä VII tai 9 artiklan 2 kohdasta ei kummastakaan välttämättä käy ilmi, että mainitun liitteen 1 osan luettelo olisi tyhjentävä ja että kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi pelkästään oikeus edistää 2 osassa lueteltujen kysymysten sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin. Sananmukainen tulkinta johtaa lisäksi vahvoihin epäilyihin siitä, voidaanko 9 artiklan 2 kohtaa tarkasteltuna yhdessä liitteen VII kanssa soveltaa tässä kyseessä oleviin Espanjan säännöksiin.
Lain valmistelutyöt
56 Komission direktiiviehdotuksen(23) säännöksessä, joka vastaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan sääntöä,(24) säädetään, että liitteessä II esitettyjen organisaatioiden yhteenliittämisen suhteen kansallisten sääntelyviranomaisten
- oli asetettava ennakkoehdot aloilla, jotka nyt ovat liitteessä VII olevassa 1 osassa
- oli varmistettava, että yhteenliittämissopimuksiin sisällytetään useita seikkoja, jotka nyt esitetään liitteessä VII olevassa 2 osassa
- oli myötävaikutettava siihen, että osapuolet sisällyttävät yhteenliittämissopimuksiinsa muita seikkoja, jotka nyt esitetään liitteessä VII olevan 2 osan m-s kohdissa.
57 Komission perustelujen mukaan yksi direktiiviehdotuksen tunnusmerkeistä oli, että "kansallisilla televiestintää sääntelevillä viranomaisilla on tietyt vastuualueet".(25)
58 Lainsäädäntömenettelyssä neuvosto esitti 9 artikan 2 kohdan ja liitteen VII sanamuodon sellaisena kuin se lopullisena hyväksyttiin.(26) Neuvosto esitti perusteluissaan, että se kantaansa määritellessään pääasiallisesti halusi "lisätä suunniteltujen säännösten joustavuutta".(27)
59 Näin ollen vaikuttaa siltä, että yhteisön lainsäätäjän tarkoitus on ollut luoda yhteenliittämissopimusten neuvotteluille 9 artiklan 2 kohdan ja liitteen VII avulla avoimet ja joustavat puitteet. Lain valmistelutöissä ei ole mitään osoitusta siitä, että 1 osan luettelo olisi pyritty laatimaan tyhjentäväksi tai että kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi pelkästään oikeus edistää 2 osan kysymysten sisällyttämistä yhteenliittämissopimuksiin.
Systemaattiset ja teleologiset perusteet
60 Direktiivin 97/33/EY tarkoitus on taata televerkkojen yhteenliittäminen, palvelujen yhteentoimivuus ja yleispalvelujen tarjoaminen avoimilla ja kilpailulle avoimilla markkinoilla (1 artiklan ensimmäinen kohta). Sen tavoitteena on luoda ehtoja "jotka liittyvät yleisten televerkkojen ja yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen avoimeen ja tehokkaaseen yhteenliittämiseen sekä näiden käyttöön" (1 artiklan toinen kohta).
61 Edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi, mikä on direktiivin ensimmäinen yleinen tunnusmerkki, siinä annetaan pääsääntöisesti etusija osapuolten välisille kaupallisille neuvotteluille.(28)
62 Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään esimerkiksi, että "asianomaisten osapuolten on sovittava keskenään yhteenliittämisen teknisistä ja kaupallisista järjestelyistä" ja että jäsenvaltioiden on "toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet poistaakseen mahdolliset rajoitukset, jotka estävät yleisten televerkkojen ja yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoamiseen jäsenvaltioilta luvan saaneita teleorganisaatioita neuvottelemasta niiden välisistä yhteenliittämissopimuksista".
63 Direktiivin johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan "televerkkojen tai yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoamiseen kaikkialla yhteisössä tai sen osassa luvan saaneiden organisaatioiden pitäisi voida vapaasti neuvotella yhteisön lainsäädännön mukaisesti kaupallisista yhteenliittämissopimuksista".
64 Toiseksi direktiivissä todetaan kuitenkin, että jäsenvaltioissa on erilaisia markkinoiden toimijoita. Direktiivissä pyritään tasapainottamaan kunkin toimijaryhmän oikeuksia ja velvollisuuksia niiden suhteellisen markkina-aseman mukaan.(29) Direktiivissä näyttää olevan yleisesti katsoen kolme toimijoiden ryhmää, eli liitteessä II esitetyt organisaatiot, liitteeseen II kuulumattomat organisaatiot ja liitteessä I esitetyt organisaatiot, jotka ovat merkittävässä markkina-asemassa.(30)
65 Liitteessä II esitetyt organisaatiot ovat pääsääntöisesti sellaisia, jotka ylläpitävät yleisiä televerkkoja tai tarjoavat yleisesti saatavilla olevia telepalveluja ja jotka valvovat pääsyä yhteen tai useampaan verkon liitäntäpisteeseen.(31) Tämän ryhmän rajoja ei ilmeisesti ole täysin yhdenmukaistettu, sillä kaikki telepalvelujen tarjoajat, jotka ovat saaneet jäsenvaltioilta luvan liittyä yhteen kyseisessä ryhmässä, ovat myös osa tätä ryhmää.(32) Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan liitteessä II esitetyillä organisaatioilla on sekä oikeus että velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä keskenään. Liitteessä II esitettyjen organisaatioiden välisiä suhteita näyttävät leimaavan voimakkaat vastavuoroiset oikeudet ja velvollisuudet.
66 Liitteeseen II kuulumattomilla organisaatioilla, jotka siten eivät kuulu 4 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, näyttää olevan vähemmän oikeuksia, mutta myös vähemmän velvollisuuksia. Tiedonsiirtopalvelujen tarjoajalla, jolla ei ole liitteen II mukaista jäsenvaltion lupaa liittyä yhteen, ei esimerkiksi ehkä ole erityistä lähtökohtaista oikeutta saada liitteessä II esitetyltä organisaatiolta yhteenliittämistä eikä sillä myöskään ole velvollisuutta suostua muiden esittämiin yhteenliittämispyyntöihin. Käyttöoikeuksia tai yhteenliittämistä koskevissa riita-asioissa kaikilla osapuolilla on ilmeisesti kuitenkin oikeus pyytää kansallisia sääntelyviranomaisia puuttumaan asiaan (9 artiklan 3 kohta).
67 Kolmas toimijoiden ryhmä, eli organisaatiot, jotka kuuluvat liitteen I soveltamisalaan ja/tai ovat merkittävässä markkina-asemassa, on erityisen merkityksellinen nyt käsiteltävän asian kannalta. Tältä osin yhteisö on äskettäin julkaissut taulukon organisaatioista, jotka jäsenvaltioiden direktiivin 97/33/EY mukaisesti antamien tietojen mukaan kuuluvat liitteen I soveltamisalaan ja/tai ovat merkittävässä markkina-asemassa.(33) Taulukossa luetellaan kiinteän puheensiirtoverkon segmentissä pääasiallisesti aikaisempia televiestinnän monopoliyhtiöitä. Liitteessä I esitettyjä organisaatioita ja/tai organisaatioita, joilla on merkittävä markkina-asema, koskee erityinen "epäsymmetrinen" sääntely, koska niiden on noudatettava erityisiä velvoitteita 4 artiklan 2 kohtaan, 6 artiklaan, 7 artiklaan ja 8 artiklan 2 kohtaan perustuvien yhteenliittämisen ja käyttöoikeuksien osalta.(34)
68 Direktiivissä 97/33/EY annettujen säädöspuitteiden kolmas yleinen tunnusmerkki on kansallisille sääntelyviranomaisille annettu tärkeä valvontatehtävä. Direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa säädetään esimerkiksi, että osapuolet ovat vapaat neuvottelemaan yhteenliittämissopimuksista, joita "kansalliset sääntelyviranomaiset valvovat ja joihin he voivat tarvittaessa puuttua". Kansallisten sääntelyviranomaisten laaja toimivalta käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta perustuu 9 artiklan yleissäännöksen(35) lisäksi myös esimerkiksi 7 artiklan 3 kohtaan, jonka mukaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on oltava mahdollisuus tehdä muutoksia yhteenliittämisen viitetarjoukseen tiettyjen merkittävässä markkina-asemassa olevien organisaatioiden osalta.
69 Neljäs yleinen tunnusmerkki on direktiivissä jäsenvaltioille annettu suuri liikkumavara sen täytäntöönpanon suhteen.
70 Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa käytetään sanaa "puitteet", johon direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa lisätään määrite "yleiset" direktiivin säännösten luonnehtimiseksi. Direktiivillä ei näin ollen pyritä täydelliseen yhdenmukaistamiseen.
71 Edelleen direktiivissä käytetään useiden keskeisten käsitteiden osalta epätäsmällisiä määritelmiä (esimerkiksi "yhteenliittäminen"(36)), annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa sovellettavien oikeussääntöjen henkilöllisen soveltamisalan osalta (esimerkiksi "merkittävässä markkina-asemassa olevat organisaatiot",(37) "liitteessä II esitetyt organisaatiot"(38)) tai ei esitetä mitään määritelmää ("pääsy verkkoon"). Talous- ja sosiaalikomitea esitti komission ehdotuksen johdosta seuraavan kommentin "koska direktiiviehdotus on erittäin tärkeä, sen olisi oltava nykyistä selkeämpi ja siinä olisi esitettävä konkreettisia määrittelyjä ja rajoituksia. Lisäksi sen rakenteen olisi oltava systemaattisempi ja loogisempi".(39)
72 Näyttää siltä, että neuvosto on lainsäädäntömenettelyn kuluessa lisännyt sen säännöksiin joustavuutta sen sijaan että se olisi tiukentanut niitä.(40)
73 Joustavuus on ehkä väistämätön seuraus televiestinnän alan nopeasta teknologisesta ja taloudellisesta kehityksestä ja vapautumisen eri asteista yhteisössä. Jäsenvaltioissa, joissa velvoitteiden kohteena olevalla organisaatiolla on aikaisempien erityis- tai yksinoikeuksien perusteella erittäin vahva asema markkinoilla, on käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien sopimusten epäsymmetrinen sääntely ja tiukka valvonta välttämätön kilpailulle avoimien markkinoiden luomiseksi. Muissa maissa, joissa markkinat jo ovat kilpailulle avoimet, saattaa ankara sääntelymenettely sitä vastoin vaikuttaa haitallisesti perusrakenteisiin kohdistettaviin investointeihin. Jäsenvaltioilla on siten ehdottomasti oltava tietty harkintavara, kun ne mukauttavat säädöspuitteensa kansallisten televiestintämarkkinoidensa taloudelliseen kehitykseen.
74 Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 97/33/EY olennaiset tunnusmerkit ovat
- etusija yhteenliittämisen osapuolten välisille kaupallisille neuvotteluille
- "epäsymmetriset" säännökset, joilla asetetaan erityisiä velvoitteita toimijoille, joilla on vahva asema markkinoilla
- käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskeviin sopimuksiin kohdistuva kansallisten sääntelyviranomaisten valvonta
- säännösten tietty joustavuus.
75 Siten kuin Telefónica tulkitsee 9 artiklan 2 kohtaa ja liitettä VII, eivät kansalliset sääntelyviranomaiset missään olosuhteissa voi asettaa ennakkoehtoja muilla kuin liitteessä VII olevassa 1 osassa luetelluilla aloilla.
76 Edellä määritellyistä direktiivin 97/33/EY tavoitteista ja yleisistä tunnusmerkeistä seuraa kuitenkin, että tämä tulkinta ei voi olla oikea. Erityisesti sitä ei voida soveltaa, kun liitteessä I esitettyä merkittävässä markkina-asemassa olevaa organisaatiota pyydetään luovuttamaan käyttöoikeus tai tarjoamaan yhteenliittämistä. Tällaisessa tapauksessa ennakkoehtojen asettaminen yksinomaan liitteessä VII olevassa 1 osassa mainituilla aloilla(41) olisi riittämätöntä direktiivin yleisen tavoitteen saavuttamiseksi, joka on avoimen ja tehokkaan yhteenliittämisen ja saatavuuden edellytysten luominen. Lisäksi liitteessä VII olevan 1 osan luettelo ei heijasta erityisiä velvoitteita, jotka koskevat merkittävässä markkina-asemassa olevia organisaatioita direktiivin 4 artiklan 2 kohdan sekä 6, 7 ja 8 artiklan mukaan. Tämän vuoksi ainakin liitteessä I mainittujen merkittävässä markkina-asemassa olevien organisaatioiden osalta 1 osaan sisältyvää eri aloja koskevaa luetteloa joko ei voida lainkaan soveltaa(42) tai se ei voi olla tyhjentävä.
77 Telefónican tulkintaa on myös vaikea sovittaa yhteen direktiivin muiden säännösten kanssa.
78 Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan yleissäännön mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten ei pelkästään edellytetä kannustavan riittävää yhteenliittämistä kaikkien käyttäjien hyväksi, vaan niiden on myös "turvattava" se. Ainakin määräävässä asemassa olevien operaattoreiden osalta tiettyjen, liitteessä VII olevan 1 osan luettelon ylittävien ennakkoehtojen asettaminen on ilmeisen välttämätöntä.
79 Direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat "omasta aloitteestaan" ja "milloin tahansa" puuttua asiaan 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin päämääriin pyrittäessä. Tästä näyttää seuraavan, että viranomaiset voivat puuttua asiaan jo ennen kaupallisten neuvottelujen aloittamista.
80 Direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on oltava toimivalta tehdä muutoksia yhteenliittämisen viitetarjouksiin.(43) Vaatimus muuttaa yhteenliittämisen viitetarjousta, joka on luonteeltaan yleinen ja sisältää vakioehtoja, on tämän vuoksi vaikutukseltaan sama kuin ennakkoehtojen asettaminen.
81 Edellä esitettyjen näkökohtien valossa direktiivin 97/33/EY 9 artiklan 2 kohtaa tarkasteltuna yhdessä sen liitteen VII kanssa ei voida tulkita siten, että siinä kielletään jäsenvaltiota velvoittamasta merkittävässä markkina-asemassa olevia yleisten televerkkojen operaattoreita tarjoamasta yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä kytkentätasolla oleviin kytkentäkeskuksiin.
Direktiivin 98/10/EY 16 artikla ja palvelukaupan yleissopimuksen (GATS) neljäs pöytäkirja
82 Tukeakseen edelleen väitteitään, joiden mukaan Espanjan säännökset eivät ole direktiivin 97/33/EY vastaisia, komissio viittaa direktiivin 98/10/EY 16 artiklaan,(44) kun taas Espanjan hallitus viittaa palvelukaupan yleissopimuksen (GATS) neljänteen pöytäkirjaan(45) liitettyyn lisäsitoumusten luetteloon "Additional commitment by the European Communities and their Member States".
83 Koska huomautuksensa esittäneistä osapuolista yksikään ei katso, että kyseessä olevilla säännöksillä kielletään jäsenvaltioita antamasta sellaisia hallinnollisia säännöksiä, joita pääasiassa on tarkasteltu, ei tässä ole tarpeen ottaa kantaa niiden tulkintaan tai vaikutukseen yhteisön oikeusjärjestyksessä.
Tilaajayhteyden käyttöoikeus
84 Tilaajayhteyden käyttöoikeuden osalta komissio väittää, että direktiivi 97/33/EY koskee vain "tilaajayhteyksien rinnakkaiskäyttöoikeutta" eikä asetuksessa N:o 2887/2000(46) tarkoitettua "tilaajayhteyden täysin eriytettyä käyttöoikeutta". Komissio katsoo siksi, että koska viimeksi mainittua kysymystä koskevaa yhteisön sääntelyä ei ole, jäsenvaltiot ovat aina saaneet vapaasti velvoittaa tiettyjä organisaatioita tarjoamaan tilaajayhteyden täysin eriytettyä käyttöoikeutta.
85 Mielestäni tämänkään vuoksi ei ole tarpeen ottaa kantaa direktiivin 97/33/EY täsmälliseen soveltamisalaan tilaajayhteyden käyttöoikeuden osalta tai määritellä sitä. Direktiivin 97/33/EY säännöksissä ei missään tapauksessa kielletä jäsenvaltioita velvoittamasta merkittävässä markkina-asemassa olevaa organisaatiota tarjoamasta yhteenliittämistä tai pääsyä verkkoonsa tietyissä ennakkoon määrätyissä pisteissä.
86 Edelleen vaikuttaa siltä, että kysymys tilaajayhteyden käyttöoikeuden järjestämisen velvollisuudesta on jossakin määrin hypoteettinen. On syytä muistaa, että kuninkaan asetuksen 1651/1998
9 §:n 4 momentin mukaan kyseessä olevan operaattorin on järjestettävä tilaajayhteyden käyttöoikeus vain "sinä päivänä ja niillä edellytyksillä", joista toimivaltainen ministeri päättää. Komissio totesi suullisessa käsittelyssä, että Espanjan hallitus on vasta äskettäin tehnyt tällaisen päätöksen. Neljä päivää asetuksen N:o 2887/2000 antamisen jälkeen, eli 22.12.2000, Espanjan hallitus antoi kuninkaan asetuksen, jossa edellytetään tilaajayhteyden täysin eriytettyä käyttöoikeutta.(47)
Ratkaisuehdotus
87 Edellä esitetyn perusteella katson, että Tribunal Supremon esittämään ennakkoratkaisukysymykseen on annettava seuraava vastaus:
Televiestinnän yhteenliittämisestä soveltaen avoimen verkon tarjoamisen (ONP) periaatteita yleispalvelun ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi 30 päivänä kesäkuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/33/EY 4 artiklan 2 kohta ja 9 artiklan 2 kohta tarkasteltuna yhdessä sen liitteen VII kanssa ei estä jäsenvaltiota velvoittamasta merkittävässä markkina-asemassa olevia yleisten televerkkojen operaattoreita
- tarjoamaan yhteenliittämistä paikallisiin kytkentäkeskuksiin ja ylemmällä tasolla oleviin kytkentäkeskuksiin ja
- järjestämään tilaajayhteyden käyttöoikeus.
(1) - EYVL L 199, s. 32, direktiivi sellaisena kuin se on muutettuna 24 päivänä syyskuuta 1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/61/EY, EYVL L 268, s. 37.
(2) - Ks. esim. kilpailusta telepäätemarkkinoilla 16 päivänä toukokuuta 1988 annettu komission direktiivi 88/301/ETY, EYVL L 131, s. 73; kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetussa komission direktiivissä 90/388/ETY, EYVL L 192, s. 10; direktiivien 88/301/ETY ja 90/388/ETY muuttamisesta erityisesti satelliittiviestinnän osalta 13 päivänä lokakuuta 1994 annettu komission direktiivi 94/46/EY, EYVL L 268, s. 15; direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta kaapelitelevisioverkkojen käyttöä jo vapautettujen telepalveluiden tarjontaan koskevien rajoitusten poistamiseksi 18 päivänä lokakuuta 1995 annettu komission direktiivi 95/51/EY, EYVL L 256, s. 49; direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta matkaviestinnän ja henkilökohtaisen viestinnän osalta 16 päivänä tammikuuta 1996 annettu komission direktiivi 96/2/EY, EYVL L 20, s. 59; täydellisen kilpailun toteuttamista televiestintämarkkinoilla pohjustavan direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1996 annettu komission direktiivi 96/19/EY, EYVL L 74, s. 13; direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta sen varmistamiseksi, että operaattorin omistamat televerkot ja kaapelitelevisioverkot ovat erillisiä oikeudellisia yksiköitä 23 päivänä kesäkuuta1999 annettu komission direktiivi 1999/64/EY, EYVL L 175, s. 39.
(3) - Ks. esim. direktiivin 97/33/EY lisäksi telepalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamisesta avoimen verkon tarjoamisen avulla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/387/ETY, EYVL L 192, s. 1; avoimen verkon tarjoamisen soveltamisesta kiinteisiin johtoihin 5 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/44/ETY, EYVL L 165, s. 27; avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta pientaajuuspuheviestitykseen 13 päivänä joulukuuta 1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/62/EY, EYVL L 321, s. 6, joka on myöhemmin korvattu avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta puhelintoimintaan ja teleyleispalvelusta kilpailuympäristössä 26 päivänä helmikuuta 1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/10/EY, EYVL L 101, s. 24; telepalvelualan yleisten valtuutusten ja yksittäisten toimilupien yhteisistä puitteista 10 päivänä huhtikuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/13/EY, EYVL L 117, s. 15; neuvoston direktiivien 90/387/ETY ja 92/44/ETY muuttamisesta niiden mukauttamiseksi kilpailuympäristöön televiestinnän alalla 6 päivänä lokakuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/51/EY, EYVL L 295, s. 23; henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15 päivänä joulukuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY, EYVL L 24, s. 1.
(4) - Ks. edellä alaviitteessä 4 mainitun direktiivin 90/387/ETY 1 artikla.
(5) - Komission 10.11.1999 antama tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Kohti sähköisen viestinnän perusrakenteiden ja niihin liittyvien palvelujen uutta järjestelmää - vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkastelu, KOM(99) 539 lopullinen.
(6) - Ehdotukset on julkaistu EYVL:n numerossa 2000 C 365 E, s. 198-255. Ks. esim. 12.7.2000 tehty ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä, s. 198.
(7) - EYVL C 365 E, s. 212.
(8) - Ks. tilaajayhteyksien eriytetystä tarjoamisesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2887/2000, EYVL L 336, s. 4. Ks. myös 25 päivänä toukokuuta 2000 annettu komission suositus tilaajayhteyksien eriytetty tarjonta: kilpailun mahdollistaminen kaikessa sähköisessä viestinnässä, mukaan luettuna laajakaistamultimedia ja nopea Internet, EYVL L 156, s. 44 ja 26.4.2000 annettu vastaava komission tiedonanto KOM(2000) 237.
(9) - EYVL C 365 E, s. 215.
(10) - BOE nro 99, 25.4.1998, s. 13909.
(11) - BOE nro 181, 30.7.1998, s. 25865.
(12) - Ks. mainittujen säännösten sanamuoto tämän ratkaisuehdotuksen 9, 15 ja 16 kohdassa.
(13) - Telefónica viittaa 3 artiklan 1 ja 2 kohtaan sekä 9 artiklan 1 kohtaan.
(14) - Telefónica viittaa esimerkiksi johdanto-osan viidenteen perustelukappaleeseen.
(15) - Ks. edellä alaviitteessä 9 mainittu tilaajayhteyksien eriytetystä tarjoamisesta 18 päivänä joulukuuta 2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2887/2000.
(16) - Ks. perusteleviestintäpalveluja koskevien WTO-neuvottelujen tulosten hyväksymisestä Euroopan yhteisöjen puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 28 päivänä marraskuuta 1997 tehty neuvoston päätös 97/838/EY, EYVL L 347, s. 45.
(17) - Mainittu edellä alaviitteessä 4.
(18) - Ks. tämän määrittelyn osalta edellä alaviitteessä 9 mainitun asetuksen 2887/2000
2 artiklan g alakohta.
(19) - Ks. edellisessä alaviitteessä mainitun asetuksen 2 artiklan f alakohta.
(20) - Ks. edellä 29 kohta.
(21) - Ks. edellä 23 kohta.
(22) - Ks. edellä 11 ja 20 kohta.
(23) - EYVL C 313, s. 7; ks. myös perustelut asiakirjassa KOM(95) 379 lopullinen.
(24) - Ehdotuksen 9 artiklan 3 kohdan toinen alakohta.
(25) - Edellä alaviitteessä 24 mainitut perustelut, s. 5.
(26) - Ks. neuvoston 18 päivänä kesäkuuta 1996 vahvistama yhteinen kanta, EYVL C 220, s. 13.
(27) - Ibidem, s. 31.
(28) - Ks. myös alaviitteessä 24 mainittuun komission ehdotukseen liitetyt perustelut, s. 5.
(29) - Ks. edellä alaviitteessä 24 mainitut perustelut, s. 6.
(30) - Ibidem.
(31) - Ks. liitteessä II esitettyjen organisaatioiden ensimmäinen ryhmä. Yhteenveto liitteestä II esitetään edellä 8 kohdassa.
(32) - Ks. liitteessä II esitettyjen organisaatioiden viimeinen ryhmä.
(33) - EYVL C 66, s. 2.
(34) - Ks. edellä 12 kohta. Ks. myös televerkkojen yhteenliittämistä koskevan tiedon julkistamista ja saatavuutta jäsenvaltioissa koskevan tiedonannon johdantokohdat, EYVL C 112, s. 2.
(35) - Ks. edellä 13-17 kohta.
(36) - Ks. edellä 6 kohta.
(37) - Ks. edellä 11 kohta.
(38) - Ks. edellä 65 kohta.
(39) - EYVL C 153, s. 21, 2.1.4. kohta.
(40) - Ks. edellä 58 kohta.
(41) - Ks. luettelo näistä aloista edellä 16 kohdassa.
(42) - Ks. edellä 51-53 kohta.
(43) - Ks. edellä 68 kohta.
(44) - Mainitaan edellä alaviitteessä 4.
(45) - Mainitaan edellä alaviitteessä 17, s. 52.
(46) - Mainitaan edellä alaviitteessä 9.
(47) - Kuninkaan asetus 3456/2000, BOE nro 307, s. 45567.