61992C0041
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 24. marts 1993 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
Det britiske politiske parti Liberal Democrats (herefter benævnt »sagsøgeren«) har anlagt den foreliggende sag med påstand om, at det fastslås, at Europa-Parlamentet (herefter benævnt »Parlamentet«) har udvist retsstridig passivitet. Parlamentet hævdes at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Romtraktatens artikel 138, stk. 3, første afsnit (
1
), og artikel 7, stk. 1, i den akt om almindelige direkte valg af repræsentanterne i Forsamlingen, der er knyttet til Rådets afgørelse 76/787/EKSF, EØF, Euratom af 20. september 1976 (
2
) (herefter benævnt »akten«), idet det har undladt at forelægge Rådet et forslag til afholdelse af valg til Parlamentet ifølge en i alle medlemsstater ensartet fremgangsmåde.
2.
Sagsøgeren har ved skrivelse af 4. oktober 1991 opfordret Parlamentet til at bringe undladelsen til ophør, men opfordringen er ikke blevet efterkommet.
3.
Det bestemmes i traktatens artikel 138, stk. 3, første afsnit, at
»Europa-Parlamentet udarbejder forslag til afholdelse af almindelige direkte valg ifølge en i alle medlemsstater ensartet fremgangsmåde.«
4.
Det bestemmes i aktens artikel 7, stk. 1, at
»Forsamlingen udarbejder forslag til en ensartet valgprocedure i overensstemmelse med artikel 21, stk. 3, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, artikel 138, stk. 3, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og artikel 108, stk. 3, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab.«
5.
Ifølge sagsøgeren er den sagsøgte institutions undladelse skyld i, at sagsøgeren ikke er repræsenteret i Europa-Parlamentet, idet undladelsen forhindrer, at der vedtages en ensartet valgprocedure.
6.
Parlamentet påstår sagen afvist af følgende tre grunde:
—
Der er ikke tale om retsstridig passivitet, eftersom Parlamentet har opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 138, stk. 3, første afsnit.
—
De forslag, som Parlamentet har pligt til at fremsætte, vil ikke afføde retsvirkninger over for sagsøgeren; institutionens eventuelle tilsidesættelse af forpligtelsen kan derfor ikke forfølges i henhold til traktatens artikel 175.
—
Endelig er sagsøgeren ikke søgsmålskompetent, idet sagsøgeren ikke kan godtgøre at have en umiddelbar og individuel interesse i at rejse en sådan sag.
7.
Selv om Parlamentet ikke har nedlagt andre afvisningspåstande, der bygger på dets manglende passive legitimation på området, tilkommer det Domstolen af egen drift at prøve, om Parlamentet kan være sagsøgt i et passivitetssøgsmål, ligesom Domstolen i dommen af 23. april 1986 i sagen Miljøpartiet »Les Verts« mod Europa-Parlamentet (
3
), prøvede, om Parlamentet kan være sagsøgt i et annullationssøgsmål.
8.
Tillad mig at bedømme rækkevidden af dette spørgsmål. Passivitetssøgsmålet er et særdeles effektivt instrument i forholdet mellem Fællesskabets institutioner.
9.
Som »pressionsmiddel« i den lovgivningsproces, hvor Rådet er den dominerende part, er det blevet betegnet som det vigtigste retsmiddel, som Parlamentet har til rådighed (
4
).
10.
Men kan Parlamentet selv ukontrolleret undlade at afgive udtalelse eller fremsætte forslag i en beslutningsproces, hvor noget sådant er påkrævet?
11.
Med andre ord: Parlamentets aktive legitimation for så vidt angår passivitet gør det allerede til lovlighedskontrollant (
5
), selv om det først og fremmest er Rådet, der er Fællesskabets lovgiver. Anerkender man nu omvendt, at Parlamentet er passivt legitimeret på samme område, underkaster man dermed dets passivitet en retslig kontrol, som det ikke kan unddrage sig.
12.
Traktaten om Den Europæiske Union, som indebærer udvidet anvendelse af samarbejdsprocedurer og procedurer med samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet, og som indfører en ny procedure for fælles beslutningstagning, mangedobler netop derved faren for, at der opstår en fastlåst situation. Heraf fremgår, hvor stor betydning det har at anerkende Parlamentets passive legitimation for så vidt angår passivitet.
13.
Bestemmelsernes kortfattethed og Parlamentets begrænsede beføjelser i de oprindelige traktater har, navnlig i løbet af det sidste tiår, fået Domstolen til at styrke Europaparlamentets muligheder for at være part i søgsmål (
6
). Domstolen fastslog allerede i 1964, at Parlamentets retsakter kan være genstand for en præjudiciel sag (
7
). Ligeledes kan Domstolen i henhold til statuttens artikel 21, stk. 2, anmode Parlamentet om at meddele den oplysninger. Domstolen har, efter at have anerkendt Parlamentets interventionsret (
8
), fastslået, at det er beføjet til at rejse passivitetssøgsmål (
9
), og at dets retsakter kan være genstand for annullationssøgsmål i henhold til artikel 173 (
10
). Endelig har Domstolen anerkendt, at Parlamentet, inden for visse grænser, er kompetent til at rejse annullationssøgsmål til prøvelse af institutionernes retsakter (
11
).
14.
Domstolen har nu lejlighed til at færdiggøre denne konstruktion ved, under visse forudsætninger, at anerkende Parlamentets passive legitimation for så vidt angår passivitetssøgsmål.
15.
Det hedder i traktatens artikel 175:
»Undlader Rådet eller Kommissionen i strid med denne traktat at træffe afgørelse, kan medlemsstaterne eller Fællesskabets andre institutioner indbringe Mage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse af traktaten (
12
).
...
På de i de foregående stykker fastsatte betingelser kan enhver fysisk eller juridisk person indbringe klage til Domstolen over, at en af
Fællesskabets institutioner har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget« (
13
).
16.
I dommen om »Fælles transportpolitik« (
14
), hvori Domstolen anerkendte Parlamentets aktive legitimation for så vidt angår passivitetssøgsmål, anførte den, at Parlamentet figurerede blandt »Fællesskabets institutioner« (
15
) og understregede i forbindelse hermed:
»... artikel 175, stk. 1 ... bestemmer (udtrykkeligt), at et passivitetssøgsmål mod Rådet eller Kommissionen også kan anlægges af ’Fællesskabets andre institutioner’. Bestemmelsen tillægger således samtlige fællesskabsinstitutioner samme ret til at anlægge et passivitetssøgsmål. Man kan ikke for en af disse begrænse udøvelsen af denne ret uden at skade dens institutionelle stilling, som traktaten, navnlig artikel 4, stk. 1, har villet indføre« (
16
).
17.
Dette ræsonnement kan også udmærket anvendes på artikel 175, stk. 3. Hvordan skulle udtrykket »Fællesskabets institutioner« således kunne have to forskellige betydninger inden for samme artikel?
18.
Domstolens praksis med hensyn til Parlamentets muligheder for at være part i søgsmål bygger i vid udstrækning på princippet om den institutionelle ligevægt. Hver enkelt institution skal fuldt ud kunne udøve de beføjelser, som traktaten tillægger den, under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser. For at sikre, at den kompetencemæssige ligevægt mellem institutionerne bevares, udøver Domstolen retslig kontrol af, at hver enkelt institutions beføjelser bliver respekteret (
17
).
19.
I dommen i sagen Les Verts fastslog Domstolen:
»En fortolkning af traktatens artikel 173, hvorefter Europa-Parlamentets retsakter ikke hører til de retsakter, som kan anfægtes, ville føre til et resultat, der er i strid med såvel traktatens ånd, således som den er udtrykt i artikel 164, som med dens system. De retsakter, som Europa-Parlamentet udsteder inden for rammerne af EØF-traktaten, kunne uden mulighed for en prøvelse ved Domstolen gribe ind i medlemsstaternes eller andre institutioners kompetence eller overskride de grænser, som er sat for Parlamentets kompetence. Det må derfor antages, at retsakter fra Parlamentet, som har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand, kan gøres til genstand for annullationssøgsmål« (
18
).
20.
Dermed bekræftede Domstolen Parlamentets passive legitimation for så vidt angår annullationssøgsmål.
21.
I »Tjernobyl«-dommen (
19
) udtalte Domstolen med hensyn til samme retsmiddel, for inden for visse grænser at stadfæste Parlamentets aktive legitimation:
»Den institutionelle ligevagt forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser, og at enhver mulig tilsidesættelse kan forfølges.
Domstolen, som i henhold til traktaterne skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, skal således kunne sikre, at den institutionelle ligevægt opretholdes, og følgelig, at der kan foretages en prøvelse af, at Parlamentets beføjelser ikke er tilsidesat, såfremt Parlamentet i det øjemed indbringer en sag for Domstolen under anvendelse af et retsmiddel, som er afpasset efter det resultat, det ønsker at opnå« (
20
).
22.
For at præcisere sin opgave, og som et foregribende svar på det spørgsmål, der melder sig i denne sag, udtalte Domstolen i mere generelle vendinger:
»Det påhviler imidlertid Domstolen at sikre den fulde gennemslagskraft af traktatbestemmelserne vedrørende den institutionelle ligevægt på en sådan måde, at der, som det er tilfældet for de øvrige institutioner, ikke kan ske en krænkelse af Parlamentets beføjelser, uden at Parlamentet råder over de i traktaten omhandlede rettergangsmuligheder, som uomtvisteligt og effektivt vil kunne iværksættes« (
21
).
23.
Heraf udleder jeg, at fællesskabsretten ikke sikrer tilstedeværelsen af en sammenhængende »retsbeskyttelsesordning« (
22
), og at de øvrige institutioners beføjelser — på samme måde som medlemsstaternes — ville blive krænket, hvis de pågældende institutioner eller medlemsstater ikke kunne indlede passivitetssøgsmål mod Parlamentet. For hvad skulle Domstolens anerkendelse af, at Parlamentets retsakter kan være genstand for annullationssøgsmål, tjene til, hvis Parlamentet ved at forholde sig passivt kunne undgå enhver form for kontrol?
24.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen anerkender Parlamentets passive legitimation for så vidt angår passivitetssøgsmål.
25.
Men passivitetssøgsmål kan ikke antages til realitetsbehandling mod ethvert tilfælde af passivitet fra Parlamentets side.
26.
I Les Verts-dommen slog Domstolen det princip fast, at
»Traktatens ordning går ... ud på at give adgang til direkte søgsmål til prøvelse af enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger« (
23
).
27.
Der kan indledes annullationssøgsmål til prøvelse af enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (
24
). Domstolen fastslog endnu en gang dette i »Komitologi«-dommen (
25
).
28.
I øvrigt har Domstolen udtalt, at
»der inden for traktatens søgsmålssystem er en snæver sammenhæng mellem søgsmålet i medfør af artikel 173, hvorved der kan opnås en annullation af Rådets og Kommissionens ulovlige retsakter, og søgsmålet i henhold til artikel 175, hvorunder det kan statueres, at Rådet eller Kommissionen i strid med traktaten har undladt at vedtage visse retsakter« (
26
).
29.
Det følger heraf, at kriteriet om retsvirkninger er afgørende i denne forbindelse. Hver gang en fællesskabsinstitution undlader at vedtage en retsakt, som afføder retsvirkninger, uanset dens karakter, udgør det en »undladelse af at træffe afgørelse« i artikel 175's forstand.
30.
Denne gennemgang af Parlamentets kompetence og beføjelser, hvoraf det fremgår, at det er nødvendigt at anerkende Parlamentets passive legitimation for så vidt angår passivitetssøgsmål, bør også gøre det muligt at indkredse det praktiske anvendelsesområde herfor.
31.
Passivitetssøgsmålet har — ved konstateringen af, at der foreligger passivitet og forpligtelsen til at bringe den til ophør (
27
) — til formål, at der vedtages en beslutning, som burde have været, men som i strid med traktaten endnu ikke er, vedtaget. Imidlertid har Parlamentet på det regelfastsættende område hverken den initiativret, som er forbeholdt Kommissionen, eller den direkte beslutningskompetence, som udøves af Rådet og Kommissionen.
32.
Desuden afværger traktaten i mange situationer faren for, at Parlamentets passivitet blokerer institutionernes funktion, ved at bestemme, at Parlamentet i tilfælde af længerevarende passivitet stiltiende kan forbigås. Det gælder således inden for rammerne af den samarbejdsprocedure, der er fastlagt i artikel 149, stk. 2, litra b), andet afsnit, og på budgetområdet i artikel 203, stk. 4 og stk. 6 (
28
). I sådanne tilfælde mister artikel 175-søgsmålet hele sit eksistensgrundlag. Traktaten har på forhånd draget konsekvenserne af Parlamentets eventuelle passivitet (
29
).
33.
På samme måde kan der ikke rejses passivitetssøgsmål, hvis Parlamentet undlader at træffe en afgørelse på et område, hvor det har en skønsmæssig beføjelse. Dets undladelse udgør i så fald ikke passivitet, idet Parlamentet ikke derved »har tilsidesat traktaten« (
30
). Det gælder eksempelvis forslag om mistillidsvotum.
34.
Ikke desto mindre øger den styrkelse af Parlamentets rolle i udarbejdelsen af Fællesskabets afgørelser, der navnlig følger af den europæiske fælles akt, hvorved der indføres procedurer for fælles beslutningstagning på en række områder (
31
), faren for, at passivitet fra Parlamentets side blokerer visse procedurer.
35.
Allerede før fællesakten var en ubesvaret anmodning fra Rådet til Parlamentet om at afgive udtalelse i de lovgivningstilfælde, hvor traktaterne foreskriver, at Parlamentet skal høres (artikel 43, stk. 2, artikel 100 osv.), ikke nok til, at kravet om høring af Parlamentet var opfyldt; Domstolen krævede nemlig, at Parlamentet skulle have afgivet udtalelse (
32
). Rådet kan følgelig ikke vedtage en forordning, hvis Parlamentet ikke har afgivet udtalelse, og den manglende udtalelse blokerer således lovgivningsproceduren. Tilsvarende kan nævnes manglende vedtagelse af decharge for gennemførelsen af budgettet (traktatens artikel 206 b) og manglende afgørelse fra Parlamentets formand af, at budgettet er endeligt vedtaget (artikel 203 b, stk. 7).
36.
Det er derfor nødvendigt at fastslå, at der kan rejses passivitetssøgsmål mod Parlamentet for at bringe en sådan situation til ophør.
37.
I de tilfælde, hvor der kan rejses passivitetssøgsmål mod en institution, der undlader at »træffe afgørelse«, dvs. undlader at træffe en retsakt, der afføder retsvirkninger, bør et sådant også kunne rejses mod en institution, der på et lavere niveau undlader at træffe en beslutning, som er en forudsætning for, at den førstnævnte kan føres ud i livet. Også en sådan undladelse afføder nemlig retsvirkninger.
38.
Jeg henviser i denne forbindelse til Domstolens praksis med hensyn budgetproceduren. I dommen Kommissionen mod Rådet (
33
) udtalte Domstolen:»Såfremt budgetmyndighedens retsakter ikke kunne indbringes for Domstolen, ville de institutioner, som udgør denne myndighed, kunne gøre indgreb i medlemsstaternes eller de øvrige institutioners kompetence eller overskride de grænser, som er sat for deres kompetence« (
34
).
39.
I en kommentar til denne præmis bemærker generaladvokat Mischo:
»Domstolen må ... ganske på samme måde som den er beføjet til at efterprøve, om en institution gør indgreb i de andre institutioners eller medlemsstaternes kompetence ved at vedtage visse retsakter, også have denne kompetence i tilfælde, hvor det er en institutions undladelse af at handle, der vil kunne føre til det samme resultat og hindre de øvrige institutioner eller medlemsstaterne i at udøve deres beføjelser« (
35
).
40.
Domstolen anerkendte i en bemærkning i »Komitologi«-dommen, at Parlamentet, så længe Rådet ikke har forelagt et budgetforslag, kan opnå dom for, at Rådet har udvist passivitet (
36
). Er et sådant forslag ikke fremsat, kan Parlamentet nemlig ikke udøve sine beføjelser ifølge traktatens artikel 203, stk. 4-8.
41.
Parlamentet griber ganske vist ikke ind i de øvrige institutioners kompetenceområde, når det undlader at handle i de tilfælde, hvor det ifølge traktaten har ret eller pligt til det. Til gengæld kan det forhindre de øvrige institutioner i at udøve deres beføjelser.
42.
Der er derfor grund til at anlægge den betragtning, at et passivitetssøgsmål mod Parlamentet principielt kan indbringes til påkendelse for Domstolen, såfremt den retsakt, der kræves vedtaget, afføder retsvirkninger.
43.
Som nævnt har Parlamentet fremført tre afvisningspåstande.
44.
Den første — der drejer sig om, hvorvidt det har udarbejdet »forslag til afholdelse af almindelige direkte valg ifølge en i alle medlemsstater ensartet fremgangsmåde« i den i artikel 138 stk. 3, første afsnit, fortsatte betydning — vedrører efter min opfattelse ikke formaliteten, men realiteten; spørgsmålet er, om der overhovedet foreligger passivitet.
45.
Parterne er derfor blevet anmodet om at begrænse deres indlæg i retsmødet til følgende spørgsmål:
1)
Har det forslag, som Parlamentet har vedtaget på grundlag af førnævnte bestemmelse, retsvirkninger?
2)
I hvilken udstrækning berøres sagsøgeren umiddelbart og individuelt?
46.
I det følgende gennemgår jeg disse to spørgsmål et for et.
47.
Har de i artikel 138, stk. 3, første afsnit, omhandlede »forslag« karakter af retsakter, der afføder retsvirkninger?
48.
Den tretrinsprocedure, der er fastlagt i denne bestemmelse, er usædvanlig på mere end én måde. Den er allerede blevet anvendt til at nå frem til Rådets førnævnte afgørelse af 20. september 1976 og den dertil knyttede akt af samme dato »om almindelige direkte valg af repræsentanterne i Forsamlingen.«
49.
Artikel 138 forpligter Parlamentet til at udarbejde forslag til afholdelse af almindelige direkte valg ifølge en i alle medlemsstater ensartet fremgangsmåde (
37
).
50.
Rådet, som skal forelægges disse forlag, fastsætter herom med enstemmighed forskrifter, som det henstiller (
38
) til medlemsstaterne at vedtage i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.
51.
Som anført i teorien er der her tale om en speciel procedure, der både gennemfører og ændrer traktaten. Det er i denne henseende bemærkelsesværdigt, at den akt, som i artikel 1 bestemmer, at repræsentanterne i Europa-Parlamentet skal vælges ved almindelige direkte valg (uden at det hedder »ifølge en af hver enkelt medlemsstat fastsat fremgangsmåde«), og som i artikel 2 fastsætter en ny fordeling mellem medlemsstaterne af repræsentanterne i Forsamlingen, ophæver stk. 1 og 2 i artikel 138, og især, at denne ophævelse nævnes i selve aktens artikel 14.
52.
Traktaten er således integreret i akten. Det er en primær retsregel.
53.
Som en undtagelse i traktaten er det Parlamentet, der har initiativretten, hvilket, som Vergès nævner, er naturligt, da det berøres umiddelbart af ændringen af den måde, hvorpå det sammensættes (
39
).
54.
Akten, som udelukkende drejer sig om »almindelige direkte valg af repræsentanterne i Forsamlingen«, lader såvel Parlamentets som Rådets arbejde ufuldendt, sådan som det pålægges dem i traktatens artikel 138, stk. 3.
55.
Idet akten således anvender »den gradvise gennemførelses teknik« (
40
), foreskriver den ikke desto mindre i førnævnte artikel 7 (
41
), dog uden at fastsætte nogen frist, at opgaven skal afsluttes ved, at der udarbejdes et »forslag til en ensartet valgprocedure«.
56.
Når Parlamentet har forelagt det omtalte »forslag« (
42
) (det bemærkes, at der i den franske version af aktens artikel 7 er benyttet singularis og ikke, som i den franske version af artikel 138, pluralis), og Rådet efter at have behandlet det har fastsat »forskrifterne«, vil det slå fuldt igennem på første, og derefter på andet, afsnit af artikel 138, stk. 3, som herefter vil blive uden virkning, nøjagtig som det i aktens artikel 14 konstateres, at samme artikels stk. 1 og 2 vil være det.
57.
Parlamentets forslag er ikke bindende for Rådet. Det er bemærkelsesværdigt, at proceduren i artikel 138, stk. 3, på et sådant område som indførelsen af et ensartet valgsystem, som berører medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser, og som derfor udelukkende henhører under deres kompetence, gør det muligt at forene bestemmelsernes harmoniseringsmål og hensynet til medlemsstaternes beføjelser.
58.
Som Vergės også nævner, udgør de »forskrifter«, som Rådet skal fastsætte, »sui generis«-retsakter, som hverken kan sidestilles med beslutninger i henhold til artikel 189, stk. 4 (de afføder først retsvirkninger efter at være blevet vedtaget af medlemsstaterne i overensstemmelse med disses respektive forfatningsmæssige bestemmelser), eller med de gensidige overenskomster om ændring af traktaten, som indgås på grundlag af artikel 236 (i sådanne tilfælde træder en tekst vedtaget på en regeringskonference i stedet for en ensidig rådsafgørelse) (
43
).
59.
Bestemmelserne i artikel 138, stk. 3, kan følgelig ikke anses for ikke at have nogen retsvirkninger i analogi med en udtalelse eller en henstilling i den i traktatens artikel 175, stk. 3, eller artikel 189, stk. 5, forudsatte betydning. Så snart bestemmelserne er ratificeret, har samtlige nationale organer, herunder også lovgiver, pligt til at overholde de vedtagne bestemmelser.
60.
Men når man skal afklare, om de i artikel 138, stk. 3, første afsnit, omhandlede »forslag« afføder retsvirkninger, som gør det muligt at påberåbe sig dem i et passivitetssøgsmål, må man erindre, at artikel 175 — og Domstolens praksis — ikke opstiller de samme betingelser for søgsmål rejst af en medlemsstat eller en fællesskabsinstitution som for søgsmål rejst af en privatperson.
61.
Jeg skal undersøge førstnævnte tilfælde.
62.
Der er to fundamentale årsager til, at det kræves, at der foreligger retsvirkninger:
—
For det første det fællesskabsretlige systems økonomi; som det fremgår af Domstolens dom i »AETR«-sagen (
44
), falder retsakter, der overhovedet ikke er bindende, uden for anvendelsesområdet for den fællesskabsretlige legalitetskontrol (
45
).
—
For det andet retsmidlernes sammenhæng (
46
), jf. følgende eksempel: en udtrykkelig afvisning af at vedtage en henstilling kan ikke anfægtes på grundlag af artikel 173 (
47
). Som M. og D. Waelbroek påpeger,»hvis institutionerne eller medlemsstaterne havde adgang til at rejse passivitetssøgsmål til prøvelse af ikke-bindende retsakter, ville en sagsøgt institution for at undgå et søgsmål kun skulle afvise udtrykkelig at udstede en henstilling eller afgive en udtalelse« (
48
).
63.
Når en institution undlader at vedtage en forberedende retsakt, som er nødvendig for, at en anden institution kan vedtage en endelig retsakt, som afføder retsvirkninger, afføder denne undladelse i sig selv retsvirkninger, fordi den hindrer den endelige retsakt i at blive vedtaget. Det er, som nævnt, deri, søgsmålet har sin berettigelse.
64.
Når Kommissionen således inden for rammerne af traktatens artikel 152 undlader at forelægge Rådet et forslag, efter at dette har anmodet den om det, kan Rådet ikke træffe afgørelse, da denne uomgængelige forudsætning ikke er opfyldt. Rådet kan anlægge et passivitetssøgsmål mod Kommissionen for ikke at have vedtaget forslaget inden for den fastsatte frist (
49
), selv om forslaget ikke afføder retsvirkninger »per se«.
65.
Som Joliét nævner — ikke med hensyn til Parlamentet, men med hensyn til Kommissionen: når det kræver to institutioners medvirken at vedtage en retsakt, »tjener det intet formål at kunne rejse et søgsmål mod Rådets undladelse af at handle, hvis et sådant ikke også kan rejses mod Kommissionens undladelse af at tage et initiativ« (
50
).
66.
De »forslag«, som Parlamentet skal udarbejde i henhold til artikel 138, stk. 3, første afsnit, afføder netop konkrete retsvirkninger over for Rådet, fordi Rådet ikke kan udøve sine beføjelser i henhold til andet afsnit, så længe det ikke er blevet forelagt forslagene. Som Vandersanden og Barav (
51
) bemærker, »integreres forberedende retsakter i den endelige retsakt, som kan prøves ved et annullationssøgsmål, hvorimod den blotte undladelse af at handle, som afbryder proceduren, har endelige retsvirkninger«.
67.
Det står klart, at Parlamentets »forslag« vil gøre det muligt for Rådet, og endog forpligte det til at handle. Uden at det berører realiteten, vil Rådet dog kunne se bort fra forslagenes indhold. Til gengæld afføder Parlamentets undladelse af at handle retsvirkninger over for Rådet, eftersom den gør det umuligt for Rådet at opfylde den opgave, som det er blevet tildelt.
68.
Rådets beføjelser vil derfor blive krænket, hvis det ikke i en sådan situation kunne rejse et annullationssøgsmål.
69.
Men afføder Parlamentets undladelse af at vedtage forslagene retsvirkninger over for sagsøgeren? Er betingelserne for at kunne antage et passivitetssøgsmål til realitetsbehandling anderledes, når det er baseret på artikel 175, stk. 3?
70.
Sidstnævnte bestemmelse adskiller sig allerede fra bestemmelsen i samme artikels stk. 1 derved, at en fysisk eller juridisk person ikke kan rejse passivitetssøgsmål med hensyn til undladelsen af at vedtage en retsakt, såsom en henstilling eller en udtalelse.
71.
Bør man i dette tilfælde afvise sagen alene med den begrundelse, at Parlamentet under alle omstændigheder ikke havde kunnet udstede andre retsakter til sagsøgeren end en henstilling eller en udtalelse i henhold til traktatens artikel 175, stk. 3, sådan som Domstolen udtalte i Italsolar-dommen af 14. januar 1993 (
52
) vedrørende et passivitetssøgsmål mod Kommissionen?
72.
Jeg mener at have påvist, at Parlamentets manglende vedtagelse af, i dette tilfælde, »forslagene« afføder retsvirkninger, og at disse retsakter følgelig ikke kan betragtes som henstillinger eller udtalelser i henhold til ovennævnte bestemmelse. På samme måde kan den retsakt, som Rådet skal vedtage, selv om den betegnes som »forskrifter«, som det »henstilles« at vedtage, afføde retsvirkninger, når de af Rådet trufne foranstaltninger er den primære forudsætning for, at medlemsstaterne kan indføre et ensartet valgsystem. Efter min opfattelse udelukker hensynet til Fællesskabet enhver anden harmoniseringsmetode.
73.
Men kan Parlamentets vedtagelse af »forslaget« alligevel afføde retsvirkninger over for borgerne?
74.
I Lord Bethell-dommen af 10. juni 1982 (
53
) udtalte Domstolen, at
»... for at sagen kan antages til realitetsbehandling, skal sagsøgeren være i stand til at godtgøre, enten at han er adressat for en sådan retsakt fra Kommissionen, der har bestemte retsvirkninger over for ham, og som efter sin karakter kan annulleres, eller at Kommissionen, trods behørig opfordring efter artikel 175, stk. 2, har undladt at udstede en retsakt til ham, som han retligt har krav på efter EF-retten« (
54
).
75.
En borger kan således ikke rejse klage over, at den institution, som der er tale om, har undladt at udstede en retsakt til ham, som ikke er af bindende karakter (
55
). Retsakten skal afføde retsvirkninger over for ham.
76.
Denne betingelse håndhæves imidlertid ikke strengt.
77.
I Asia Motor-dommen (
56
) fandt Retten i Første Instans, for hvilken en række virksomheder (som havde rejst klage i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17) (
57
) havde indbragt et passivitetssøgsmål mod Kommissionen for ikke at have vedtaget en foreløbig meddelelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63/EØF (
58
), således, at sagen kunne antages til realitetsbehandling, selv om»artikel 6-meddelelsen« ikke udgør en ende lig afgørelse af en klage.
78.
Vedtagelsen af en sådan meddelelse gør det muligt for en virksomhed at fremsætte sine eventuelle bemærkninger. Der er sålede; tale om en forberedende retsakt uden retsvirkninger for virksomheden, som derfor ikke kan rejse annullationssøgsmål til prøvelse af den på grundlag af traktatens artike 173 (
59
). Til gengæld berøver den manglende vedtagelse virksomheden muligheden for at gøre sine bemærkninger gældende og affødei derfor retsvirkninger for den, som kar begrunde et passivitetssøgsmål.
79.
Denne løsning skimter man i øvrigt oprindelsen til i Domstolens domme i sagerne Deutscher Komponistenverband (
60
) og Gema (
61
).
80.
Der er derfor efter min opfattelse ikke tvivl om, at private i visse tilfælde har mulighed for at rejse passivitetssøgsmål til prøvelse af den manglende vedtagelse af en retsakt, også selv om denne, navnlig hvis der er tale om en forberedende retsakt, ikke kan anfægtes på grundlag af traktatens artikel 173.
81.
Den omstændighed, at de i artikel 138, stk. 3, første afsnit, omhandlede »forslag« ikke, hvis Parlamentet havde vedtaget dem, kunne have været genstand for et annullationssøgsmål rejst af en borger, fordi de ikke affødte retsvirkninger over for den pågældende, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at medføre, at et passivitetssøgsmål til prøvelse af den manglende vedtagelse af sådanne retsakter ikke kan antages til realitetsbehandling. Her træffer man igen princippet om, at den manglende vedtagelse af en retsakt kan afføde retsvirkninger, selv om den vedtagne retsakt ikke gør det.
82.
At efterprøve, om den manglende vedtagelse af retsakten afføder retsvirkninger for sagsøgeren, er ensbetydende med at efterprøve, om dennes subjektive rettigheder berøres af undladelsen. Det er imidlertid kun den retsakt, som Rådet skal vedtage, eller mere nøjagtigt de nationale foranstaltninger, som følger af den, der vil kunne berøre sagsøgerens retlige situation. Og jeg kan ikke se nogen direkte årsagssammenhæng mellem Liberal Democrats' manglende repræsentation i Parlamentet og den passivitet, som dette anklages for. Årsagssammenhængen forekommer mig i dette tilfælde for hypotetisk og for usikker. For at godtgøre, at Parlamentets undladelse afføder retsvirkninger for sagsøgeren, må denne nemlig kunne godtgøre, at der er sikkerhed for, at Parlamentet foreslår, at Rådet derefter benstiller til medlemsstaterne at vedtage, og at disse endelig vedtager forholdstalsvalgsystemet som ensartet valgsystem.
83.
Den første formalitetsindsigelse, hvorefter der ikke affødes retsvirkninger for sagsøgeren, er således tilstrækkeligt til at begrunde sagen afvist. Derfor mener jeg dog ikke, at det er overflødigt at behandle den anden indsigelse.
84.
Her er spørgsmålet følgende: Hvordan skal udtrykket »udstede en retsakt til ham« i traktatens artikel 175, stk. 3, fortolkes? Kan sagsøgeren hævde, at sagsøgeren som fysisk eller juridisk person er adressat for den retsakt, som det drejer sig om?
85.
Når Parlamentet handler inden for rammerne af artikel 138, skal det naturligvis ikke rette sine forslag, uanset hvilke der måtte være tale om, til sagsøgeren.
86.
Det er imidlertid ikke Domstolens opfattelse, at den, der rejser et søgsmål, nødvendigvis skal være adressat for den afgørelse, som vedkommende anklager en institution for ikke at have vedtaget.
87.
I sagen ENU mod Kommissionen, der blev afgjort ved dom af 16. februar 1993 (
62
) beskyldte det portugisiske selskab ENU, der fremstiller koncentreret uran, og som havde store afsætningsvanskeligheder, således Kommissionen for ikke at have pålagt Forsyningsagenturet (
63
) omgående at iværksætte en særlig ordning, som ville have gjort det muligt for ENU straks at løse sit problem med hensyn til afsætning af uran. Kommissionen gjorde gældende, at den pågældende retsakt, hvis den var blevet vedtaget, ikke ville have været rettet til dette selskab, men til agenturet.
88.
Domstolen udtalte, at:
»Følgelig ville en sådan beslutning, også selv om den havde været rettet til agenturet, umiddelbart og individuelt have berørt sagsøgeren, der derfor ville have kunnet anfægte den for Domstolen i henhold til (Euratom-)traktatens artikel 146, stk. 2.
Det følger heraf, at sagsøgeren bør kunne indbringe sagen for Domstolen i henhold til artikel 148, stk. 3, for at anfægte undladelsen af at træffe den ønskede beslutning. Såfremt en sådan mulighed ikke forelå, ville retten i henhold til artikel 53, stk. 2, ikke være undergivet nogen domstolsbeskyttelse« (
64
).
89.
For at sikre den, der, »uden at være adressat for en anfægtet retsakt«, faktisk er berørt af den på samme måde som en adressat ville have været det, retslig beskyttelse, anlægger Domstolen således en bred fortolkning af begrebet »undlade at udstede en retsakt til ham«. Det kriterium, der skal anvendes for at afgøre, om en sagsøger har interesse i at rejse passivitetssøgsmål, er i realiteten det samme som det, Domstolen anvender for annullationssøgsmål; på samme måde som sagsøgeren skal være umiddelbart og individuelt berørt af den retsakt, som han påstår annulleret, skal han være umiddelbart og individuelt berørt af den udviste passivitet (
65
).
90.
Denne brede fortolkning er efter min mening påkrævet på grund af den logik, som nødvendigvis må karakterisere retsmidlerne. En borger, som, uden at være adressat for en retsakt, berøres umiddelbart og individuelt af den, kan anfægte den i henhold til artikel 173, stk. 2. Den pågældende bør ligeledes have mulighed for at rejse sag, hvis institutionen undlader at handle.
91.
Præmis 5 og 6 i Holtz og Willemsendommen (
66
) er særligt oplysende i så henseende:
»... efter ordlyden i artikel 175, stk. 3, kan enhver fysisk og juridisk person på de i artiklens stk. 1 og 2 fastsatte betingelser indbringe klage for Domstolen over, at Rådet og Kommissionen i strid med traktaten har undladt at udstede en retsakt til ham, henstillinger og udtalelser dog undtaget;
... det af sagsøgeren anlagte søgsmål går ud på at opnå en bestemmelse af almengyldig og normativ karakter med den samme juridiske rækkevidde som forordning nr. 1336/72, og ikke en retsakt, som berører sagsøger umiddelbart og individuelt« (
67
).
92.
I denne sag havde en virksomhed kritiseret dels Rådet for at have undladt at vedtage en afgørelse om ydelse af supplerende støtte til forarbejdningen af raps- og rybsfrø i oliemøllerne i Nordrhein-Westfalen, dels Kommissionen for ikke at have forelagt Rådet et forslag herom.
93.
Domstolen fremhævede i sin begrundelse for at afvise sagen, at det forslag, som Kommissionen blev afkrævet, var et »nødvendigt led i en forordnings tilblivelse« og derfor ikke ville »kunne indgå i gruppen af retsakter, som efter artikel 175, stk. 3, kan rettes til sagsøgeren« (
68
).
94.
Denne løsning kan efter min opfattelse også udmærket anvendes på den foreliggende sag.
95.
Endelig kan private, som ikke er adressater for en beslutning, kun være individuelt berørt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som en adressat (
69
).
96.
Nu gælder sagsøgerens interesse imidlertid ikke vedtagelsen af en ensartet fremgangsmåde som sådan, men forholdstalsvalgsystemets fremgangsmåde. Rådet har som nævnt ret til ikke at henstille, at der indføres et sådant system. Ydermere vil det system, som man endeligt lægger sig fast på, berøre samtlige politiske partier i Fællesskabet og ikke sagsøgeren individuelt.
97.
Sammenfattende afføder Parlamentets manglende vedtagelse af et »forslag« — forudsat at den godtgøres — kun retsvirkninger for Rådet, som forhindres i at fastsætte de i traktatens artikel 138, stk. 3, andet afsnit, omhandlede »forskrifter«, og for medlemsstaterne, som nødsages til at vente yderligere på, at det bliver henstillet til dem at vedtage en ensartet ordning.
98.
Uanset dens politiske betydning afføder den imidlertid ikke retsvirkninger for en fysisk eller juridisk person, og en sådan vil heller ikke med nogen ret kunne gøre fordring på at blive betragtet som adressat for den.
99.
Det af Liberal Democrats indledte passivitetssøgsmål må derfor afvises, og sagsøgeren bør betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – Jf. ligeledes EKSF-traktatens artikel 21, stk. 3, og Euratom-traktatens artikel 108, stk. 3.
(
2
) – EFT 1976 L 278, s. 1.
(
3
) – Dom af 23.4.1986, sag 29-1/83, Les Verts mod Európa-Parlamentet, Sml. s. 1339, præmis 19.
(
4
) – Lenacrts: Le Parlement europeen et la Cour de justice des Communautés européennes. Université de Strasbourg, 1987, s. 19.
(
5
) – Jf. Isaac: L'insertion du Parlement européen dans le système juridictionnel des Communautés européennes, AFDI, 1986, s. 795.
(
6
) – Jf. mit bidrag til Mélanges Boulots, s. 75. Jf. ligeledes punkt 3 ff. i mit forslag til afgørelse i sagen Parlamentet moa Rådet, hvori der blev afsagt dom den 27.9.1988, sag 302/87, Sml. s. 5615.
(
7
) – Dom af 12.5.1964, sag 101/63, Wagner, Sml. 1954-1964, s. 483, org. ref. Rec. s. 383.
(
8
) – Domme af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette frères mod Rådet, Smi. s. 3333, og sag 139/79, Maizena mod Rådet, Smi. s. 3393.
(
9
) – Dom af 22.5.1985, sag 13/83, Parlamentet mod Rådet, »Fælles transportpolitik«, Sml. s. 1513.
(
10
) – Ovennævnte dom i sagen Les Verts.
(
11
) – Dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, »Tjernobyl«, Sml. I, s. 2041.
(
12
) – Stk. 1, min fremhævelse. Det er værd at bemærke, at traktaten om Den Europæiske Union af 7.2.1992 udtrykkelig anerkender Parlamentets passive legitimation for så vidt angår passivitetssøgsmål: »Undlader Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen i strid med denne traktat at træffe afgørelse, kan medlemsstaterne eller Fællesskabets andre institutioner indbringe klage for Domstolen for at få fastslået denne overtrædelse af traktaten« (afsnit II, artikel G, nr. 54).
(
13
) – Stk. 3, min fremhævelse.
(
14
) – Ovennævnte sag, jf. note 9.
(
15
) – Denne formulering indgår i traktatens artikel 4, stk. 1, og omfatter udtrykkelig Parlamentet. Ydermere omtales Parlamentet som den første i traktatens femte del om Fællesskabets institutioner.
(
16
) – Præmis 17. Formuleringen er den samme som i ovennævnte domme af 29.10.1980 i sag 138/79 og 139/79, præmis 19.
(
17
) – Jf. ovennævnte »Tjcrnobyl«-dom af 22.5.1990, Parlamentet mod Rådet, præmis 21 og 22.
(
18
) – Præmis 25, mine fremhævelser.
(
19
) – Fornævnte dom, jf. note 11.
(
20
) – Præmis 22 og 23, min fremhævelse.
(
21
) – Præmis 25, min fremhævelse.
(
22
) – Jf. punkt 6 iicraladvokat van Gcrvcn's forslag til afgorclse i »Tjernobyl«-sagen (Sml. 1990 I, s. 2056).
(
23
) – Præmis 24, min fremhævelse.
(
24
) – Jf. dom af 31.3.1971, sag 23/70, Kommissionen mod Rådet, »AETR«, Sml. s. 41, org. réf.: Rec. s. 263, præmis 42.
(
25
) – Dom af 27.9.1988, sag 302/87, Sml. s. 5615, præmis 20. Jf. også herom generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse i sag C-314/91, Beate Weber mod Europa-Parlamentet (dom af 23.3.1993, Sml. I, s. 1093), punkt 4.
(
26
) – Ovennævnte dom af 2.5.1985, »Fælles transportpolitik«, præmis 36.
(
27
) – Traktatens artikel 176.
(
28
) – Jf. ligeledes artikel 189 B, stk. 2, andet afsnit, i traktaten om Den Politiske Union, der blev undertegnet i Maastricht den 7.2.1992.
(
29
) – Jf. Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes, 1981, s. 152.
(
30
) – Dette er baggrunden for Domstolens faste praksis, hvorefter den har afvist passivitetssøgsmål mod Kommissionen for ikke at have indledt en traktatbrudsprocedure, hvilket er et område, hvor Kommissionen har skønsmæssige bcfojelser. Jf. i den forbindelse dom af 1.3.1966, sag 48/65, Luttickc, Sml. 1965-1968, s. 169, org. réf.: Rec. s. 28, og af 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit, Sml. s. 291, præmis 11 og 12, samt kendelse af 30.3.1990, sag C-371/89, Emricll, Sml. I, s. 1555, og af 23.5.1990, sag C-72/90, Asia Motor, Sml. I, s. 2181. Jf. ligeledes præmis 48 i fornævnte dom af 22.5.1985 i sag 13/83: »1 henhold til artikel 175 skal Domstolen i givet fald statuere, at Ridet eller Kommissionen har tilsidesat traktaten derved, at de har undladt at træffe afgørelse ; en situation, hvor vedkommende institution havde pligt hertil« (min fremhævelse).
(
31
) – Jf. mit forslag til afgorelse i førnævnte »Komitologi«-sag, punkt 30, 31 og 32.
(
32
) – Ovennævnte dom af 29.10.1980 i sag 138/79, præmis 34, 35 og 36.
(
33
) – Dom af 3.7.1986, sag 34/86, Sml. s. 2155.
(
34
) – Præmis 12.
(
35
) – Forslag til afgørelse i sagen Parlamentet mod Rådet, punkt 36 (dom af 12.7.1988, sag 377/87, Sml. s. 4017).
(
36
) – Præmis 16.
(
37
) – Det hedder i artikel 138, stk. 3, forste afsnit: »Europa-Parlamentet udarbejder forslag ...« (min fremhævelse).
(
38
) – En på delte punkt enslydende formulering er anvendt i traktatens artikel 201, stk. 3.
(
39
) – I Megret m.fl.: Le droit de la Communauté européenne, bind 9, artikel 138, punkt 9.
(
40
) – A.st., punkt 24.
(
41
) – Jf. ovenfor, punkt 4.
(
42
) – Parlamentet skal den 10.3.1993 have vedtaget en beslutning, hvori det kræver, at Rådet vedtager en ensartet valgprocedure, der bygger pa princippet om forholdsmæssig repræsentation. En sådan beslutning er til dato hverken blevet officielt meddelt Domstolen eller offentliggjort. Dette vil kunne udgore et nyt element af betydning for sagens realitet (sporgsmålet om, hvorvidt der foreligger passivitet). Det vil dog ikke kunne få nogen betydning for dens antagelse til realitetsbehandling.
(
43
) – A.st., punkt 17.
(
44
) – Ovennævnte dom, præmis 38-42.
(
45
) – Jf. A. Barav: Considérations sur la spécificité du recours en carence, RTDE 1975, s. 59: »Jeg kan ikke se nogen grund til, at retsakter skulle kunne anfægtes ved hjælp af et passivitetssøgsmål, når de ikke kan anfægtes ved hjælp af andre retsmidler.«
(
46
) – Jf. M. og D. Waelbroek: Encyclopédie Dalloz, Carence, nr. 26 og 27.
(
47
) – Jf. dom af 18.11.1970, sag 15/70, Chevalley mod Kommissionen, Rec. s. 975.
(
48
) – A.st.
(
49
) – Jf. herom J.V. Louis: Les règlements de la Communauté économique européenne, 1969, s. 7.
(
50
) – Joliet: a.st., s. 154.
(
51
) – Contentieux communautaire, 1977, s. 230.
(
52
) – Sag C-257/90, Sml. I, s. 9, præmis 28-31.
(
53
) – Sag 246/81, Sml. s. 2277, præmis 13.
(
54
) – Ovennævnte dom, præmis 13.
(
55
) – Jf. ligeledes dom af 15.7.1970, sag 6/70, Borroméo, Rec. s. 815, præmis 6 og 7, og af 18.11.1970, sag 15/70, Chevalley, Rec. s. 975, præmis 10 og 11.
(
56
) – Dom af 18.9.1992, sag T-28/90, Sml. II, s. 2285, præmis 29.
(
57
) – »Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86« (EFT 1959-1962, s. 81).
(
58
) – »Hvis Kommissionen er af den opfattelse, at de tilvejebragte oplysninger ikke giver grundlag for at tage en i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 fremsat begæring til følge, underretter den ansøgerne om begrundelsen herfor og fastsætter en frist, inden for hvilken de pågældende skriftligt kan fremsætte deres eventuelle bemærkninger.« Kommissionens forordning af 25.7.1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Rådets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42).
(
59
) – Dom af 11.11.1981, sag 60/81. IBM, Sml. s. 2639, pramis 21. Dom afsagt af Retten i Forste Instans den 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, pramis 49.
(
60
) – Dom af 13.7.1971, sag 8/71, Sml. s. 163, org. ref.: Rec. s. 705. Jf. generaladvokat Rocmcr's forslag til afgorelse i sagen (Rec. s. 715): »(...) der synes ikke at være noget til hinder for at anerkende, at den pågældende ’retsakt’ kan bestå i visse proceduremæssige skridt, såsom horing af personer, der under en procedure har anmodet om at blive hort som sammenslutning, da en sadan horing dels resulterer i, at de pågældende opnår en vis retlig stilling i proceduren, dels affoder retsvirkninger (som eksempelvis kan besta i, at de pågældende under en senere retssag ikke længere kan gore sådannc elementer gældende, som de kunne have fremfort under horingen, og som kunne have påvirket Kommissionens afgorelse).«
(
61
) – Ovennævnte dom af 18.10.1979, sag 125/78, præmis 19, 20 og 21.
(
62
) – Dommen i sag C-107/91, Sml. I, s. 599.
(
63
) – I overensstemmelse med Euratom-traktatens artikel 52.
(
64
) – Præmis 17 og 18, min fremhævelse.
(
65
) – Jf. ovennævnte Chevalley-dom, præmis 6, og Lord Bethelidommen, præmis 16.
(
66
) – Dom af 15.1.1974, sag 134/73, Sml. s. 1.
(
67
) – Min fremhævelse.
(
68
) – Præmis 5.
(
69
) – Dom af 15.7.1963, sag 25/62, Naumann, Smi. 1954-1964, s. 411, navnlig s. 414; org. réf.: Rec. s. 199, navnlig s. 223, og af 22.10.1986, sag 75/84, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 3021, præmis 20.