61999CC0212_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1. Nella presente causa la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, con riferimento alla prassi amministrativa e contrattuale posta in essere da alcune università pubbliche, prassi che si traduce nel mancato riconoscimento dei diritti quesiti degli ex lettori di lingua straniera, mentre tale riconoscimento è garantito alla generalità degli altri lavoratori nazionali, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE).
2. Questa causa è lo strascico di due precedenti sentenze della Corte: la sentenza Allué e Coonan/Università degli studi di Venezia (in prosieguo: la «sentenza Allué I») e la sentenza Allué e a. (in prosieguo: la «sentenza Allué II») .
Sfondo normativo nazionale
3. In seguito alle summenzionate sentenze - e ad un primo ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE (ora art. 226 CE) - il governo italiano ha fatto adottare una legge concernente la riforma dell'insegnamento delle lingue straniere nelle università italiane.
4. La suddetta legge, approvata il 21 giugno 1995 (in prosieguo: la «legge n. 236/95») reca quattro principali disposizioni:
a) la figura del lettore di lingue straniere è stata soppressa e sostituita da quella del «collaboratore ed esperto linguistico di lingua madre» (in prosieguo: il «collaboratore linguistico»);
b) i collaboratori linguistici sono assunti dalle università con contratto di lavoro subordinato di diritto privato (e non più con contratto di lavoro autonomo ), normalmente con contratto di lavoro a tempo indeterminato e solo in casi eccezionali, per esigenze temporanee, con contratti di lavoro a tempo determinato;
c) l'assunzione dei collaboratori linguistici avviene per selezione pubblica, le cui modalità sono disciplinate dalle università secondo i rispettivi ordinamenti;
d) gli ex lettori di lingua straniera godono di un diritto di assunzione preferenziale e inoltre conservano i diritti quesiti in relazione ai precedenti rapporti.
Nell'ambito della presente controversia assume particolare rilievo l'art. 4, terzo comma, della legge che sancisce la conservazione dei diritti quesiti (v., supra, punto d). La conservazione dei diritti quesiti è garantita, in via generale, ai lavoratori italiani dalla legge n. 230/1962.
5. Tuttavia l'autonomia di cui godono le università in Italia fa sì che lo status giuridico dei collaboratori linguistici sia disciplinato, oltre che dalla legge n. 235/96 e più in generale dalla normativa in materia di rapporti di lavoro di diritto privato, dai seguenti atti: il contratto collettivo di lavoro del settore universitario, il contratto collettivo di lavoro di ogni singola università e il contratto individuale di lavoro stipulato fra ciascuna università e il singolo collaboratore linguistico. Il contratto collettivo di lavoro del settore universitario prevede al suo art. 51, quinto comma, la possibilità che i contratti collettivi di una singola università concedano un aumento di stipendio in considerazione della produttività e dell'esperienza dei collaboratori interessati.
6. Le università italiane, a loro volta, hanno scelto modalità diverse per la riassunzione degli ex lettori. Alcune hanno trasformato il contratto di lavoro a tempo determinato in un contratto di lavoro a tempo indeterminato ed hanno ricostruito la carriera degli ex lettori. Le università della Basilicata, di Milano, di Palermo, di Pisa e di Roma («La Sapienza») e l'Istituto Universitario Orientale di Napoli hanno invece scelto modalità che non consentono la piena ricostruzione della carriera degli ex lettori. La compatibilità di queste ultime soluzioni con il diritto comunitario è precisamente l'oggetto della presente causa.
Procedimento
7. Dopo l'entrata in vigore della legge n. 236/95, la Commissione ha ricevuto numerose denunce da parte di ex lettori di lingua straniera, i quali si lamentavano del trattamento discriminatorio che avrebbero subito ad opera delle università italiane nel passaggio al nuovo ordinamento (da allora essi ricoprono le funzioni di «collaboratori linguistici»).
8. In seguito a tali denunce, la Commissione ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (ora art. 226 CE) avviava contro la Repubblica italiana un procedimento di infrazione inviandole il 23 dicembre 1996 una lettera di richiesta di osservazioni, in cui erano formulati due addebiti. Il primo addebito riguardava il fatto che talune università italiane non riconoscessero i diritti quesiti dei lettori, il secondo concerneva modifiche da apportare allo status giuridico dei collaboratori linguistici. Il governo italiano rispondeva il 12 marzo 1997, ma la Commissione, non soddisfatta della risposta, emetteva il 16 maggio 1997 un parere motivato. Le autorità italiane fornivano allora le informazioni richieste, il che portava a sua volta all'invio di una lettera integrativa da parte della Commissione il 9 luglio 1998. Con questa lettera la Commissione riformulava il primo addebito e lasciava cadere il secondo.
9. Secondo la Commissione, risulta dalle informazioni fornite dal governo italiano che non si è posto fine alla violazione dell'art. 48 del Trattato CE, quale dettagliatamente descritta dalla Commissione stessa nella sua lettera integrativa del 9 luglio 1998. Con riferimento a sei delle nove università menzionate nella lettera il governo italiano non ha presentato alla Commissione alcun documento da cui si possa ricavare che gli anni di servizio compiuti dai collaboratori linguistici in qualità di lettori prima dell'entrata in vigore della legge n. 236/95 siano stati riconosciuti ai fini dello stipendio e della previdenza sociale.
10. Quanto sopra ha condotto all'emissione di un parere motivato integrativo in data 28 febbraio 1999 e infine al presente procedimento dinanzi alla Corte. L'udienza di trattazione della causa si è svolta l'11 gennaio 2001.
Argomenti delle parti
11. Secondo la Commissione, sei università pubbliche hanno adottato per l'assunzione di collaboratori linguistici una prassi che risulta incompatibile con il principio della libera circolazione dei lavoratori quale enunciato dall'art. 48 del Trattato CE. Questa prassi implica il mancato riconoscimento dell'esperienza che i collaboratori linguistici hanno maturato come lettori di lingue straniere prima dell'entrata in vigore della legge n. 236/95, mentre tutti i lavoratori nazionali beneficiano del riconoscimento dei diritti quesiti. L'art. 2 della legge n. 230/62 dispone infatti che, quando il contratto di lavoro a tempo determinato si trasforma ai sensi della legge in un contratto di lavoro a tempo indeterminato, il contratto si considera a tempo indeterminato fin dalla data della prima assunzione del lavoratore.
La situazione delle singole università
12. Presso l'università della Basilicata i collaboratori linguistici che sono stati in precedenza lettori e i collaboratori linguistici di nuova assunzione percepiscono, secondo la Commissione, lo stesso stipendio. Anche se questo stipendio è superiore a quello previsto dal contratto collettivo di lavoro del settore universitario, ciò non significa che si sia tenuto conto dell'esperienza individuale maturata dall'ex lettore, mentre invece l'art. 4, terzo comma, della legge n. 235/96 e l'art. 51, quinto comma, del contratto collettivo di lavoro del settore universitario, che a loro volta danno attuazione all'art. 48 del Trattato CE, esigono chiaramente che se ne tenga conto. La Commissione aggiunge che il governo italiano riconosce implicitamente la fondatezza dell'addebito quando spiega che una soluzione dei problemi segnalati dalla Commissione potrà essere trovata grazie ad un nuovo contratto collettivo di lavoro del settore universitario ed ai contratti che avranno per base questo contratto collettivo. Il governo italiano obietta che i collaboratori linguistici percepiscono una retribuzione assai più elevata dello stipendio di base indicato all'art. 51, quinto comma, del contratto collettivo di lavoro del settore universitario. In tal modo essi si vedrebbero pienamente riconoscere la loro esperienza professionale. Il governo italiano ritiene inoltre che le prove addotte dalla Commissione a sostegno delle sue allegazioni siano insufficienti.
13. Il contratto collettivo di lavoro dell'università di Milano non contiene disposizioni relative ai diritti quesiti e non opera alcuna distinzione sulla base dell'anzianità. Certo, l'università precisa, secondo quanto risulta da una lettera delle autorità italiane dell'11 dicembre 1998, che essa riconosce agli ex lettori un trattamento più vantaggioso sulla base della loro esperienza, ma questa asserzione non è comprovata da alcun documento. Inoltre il Ministero delle Università indica, in una sua lettera del 23 aprile 1999, che l'università di Milano ha avviato trattative con i sindacati allo scopo di ridefinire il trattamento dei collaboratori linguistici tenendo conto della loro passata esperienza. In altri termini, l'università si sarebbe messa sulla buona strada. La Commissione si ritiene tuttavia obbligata, nelle more, a constatare una violazione dell'art. 48 del Trattato CE. Il governo italiano fa valere in risposta che gli ex lettori percepiscono di fatto già attualmente una retribuzione superiore a quella dei collaboratori linguistici di nuova assunzione. Il fatto che siano state avviate trattative con i sindacati significherebbe soltanto che l'università intende disciplinare la situazione in modo formale e definitivo.
14. L'Istituto Universitario Orientale di Napoli ha concluso contratti di lavoro a tempo indeterminato con ex lettori soltanto a partire dal 1996, ma ha previsto contestualmente - secondo la Commissione - una drastica riduzione degli stipendi. Dai documenti fatti pervenire alla Commissione risulterebbe un aumento dello stipendio annuo da ITL 12 618 650 a ITL 17 707 830, collegato tuttavia ad un contestuale aumento delle ore lavorative da 114 a 318. La commissione sostiene che ciò costituisce un inadempimento grave. Nel suo controricorso il governo italiano rileva che con delibera del 14 luglio 1999 il Consiglio d'amministrazione dell'Istituto ha deliberato la corresponsione di un aumento di stipendio sulla base dell'esperienza acquisita, come esige l'art. 51 del contratto collettivo di lavoro del settore universitario, e che anche in precedenza erano state concesse gratifiche sulla base dell'esperienza acquisita. Il governo italiano contesta inoltre l'esattezza delle cifre fornite dalla Commissione, sopra riprodotte. Il governo del Regno Unito produce invece, con il suo intervento, nove dichiarazioni di cittadini britannici - ex lettori di lingua straniera - i quali sostengono di non aver ricevuto alcun aumento di stipendio. All'udienza della Corte dell'11 gennaio 2001 il problema del trattamento effettivo degli ex lettori dell'Istituto Universitario Orientale di Napoli è stato abbondantemente dibattuto. Ne è risultato che la situazione è assai complessa, ma ne é anche risultato che - sebbene sia già stata adottata una disciplina che tiene conto della carriera pregressa degli interessati - tale disciplina è stata adottata soltanto con la citata delibera del 14 luglio 1999.
15. All'università di Palermo quaranta contratti di lavoro a tempo determinato di ex lettori sono stati trasformati in contratti di lavoro a tempo indeterminato senza che da alcun documento risulti il riconoscimento dei diritti quesiti. Trentotto dei quaranta ex lettori hanno impugnato con successo dinanzi ai giudici l'atto che fissava il loro stipendio, mentre in altri undici casi il contratto a tempo determinato è stato esso pure trasformato in un contratto a tempo indeterminato. La tesi del governo italiano secondo cui la situazione all'università di Palermo è attualmente in ordine non risulta, a parere della Commissione, assolutamente dimostrata. Nel suo controricorso il governo italiano fa valere che anche a Palermo gli ex lettori di lingua straniera percepiscono di fatto uno stipendio superiore a quello percepito dai collaboratori linguistici di nuova assunzione. La Commissione, nella replica, contesta l'esattezza di questa asserzione, rinviando alle pronunce dei giudici del lavoro in Italia.
16. La situazione dell'università di Pisa è paragonabile a quella dell'università della Basilicata, in quanto non vi si tiene alcun conto dell'esperienza pregressa. In una lettera del 17 luglio 1998, allegata alla lettera inviata dalle autorità italiane il 23 aprile 1999, il rettore dell'università di Pisa afferma che si tiene conto dell'esperienza maturata dagli ex lettori. Questa asserzione si fonda, a parere della Commissione, su un fraintendimento del parere motivato. Il contratto collettivo di lavoro dell'università non riconosce l'esperienza professionale specifica e individuale. Nel suo controricorso il governo italiano sostiene che già dal 1994 gli ex lettori di lingua straniera avevano ottenuto un aumento di stipendio del 30% e che l'aumento è stato confermato con l'entrata in vigore della legge n. 236/95.
17. L'università «La Sapienza» di Roma non ha inserito nel suo contratto collettivo di lavoro alcuna clausola che tenga conto dell'esperienza degli ex lettori ed ha perciò adottato una prassi comparabile a quella delle università della Basilicata e di Pisa. Il governo italiano ammette la mancanza di clausole di questo tipo nel contratto collettivo. La Commissione prende nota del fatto che l'università di Roma si prepara a riconoscere l'esperienza individuale. Nelle more, essa constata l'esistenza di una violazione dell'art. 48 del Trattato CE. Nel suo controricorso il governo italiano rileva che con provvedimento del 28 gennaio 1999 l'università di Roma ha riconosciuto l'anzianità degli ex lettori, attribuendo loro retroattivamente un trattamento economico integrativo. Nella sua memoria di replica, la Commissione contesta l'esattezza di questa asserzione visto che la delibera del 28 gennaio 1999 prevede indubbiamente un aumento di stipendio per i collaboratori linguistici, ma non tiene alcun conto dell'anzianità in tale contesto. La tesi della Commissione è appoggiata dal Regno Unito, parte interveniente.
Considerazioni generali
18. In sintesi, la Commissione conclude che le sei università summenzionate non riconoscono nei contratti di lavoro stipulati con i collaboratori linguistici gli anni di lavoro compiuti da questi ultimi in veste di lettori di lingue straniere. Essa trova conferma alla propria tesi nel fatto che quattro delle sei università stiano ora trattando con i sindacati il riconoscimento dei diritti quesiti.
19. A parere della Commissione, il comportamento delle sei università non è conforme a quanto dispone la legge n. 235/96. L'Italia si rende così responsabile di una discriminazione (vietata) sulla base della cittadinanza a scapito degli ex lettori di lingua straniera, visto che la normativa italiana (legge n. 230/62) prevede che i contratti di lavoro a tempo determinato dei lavoratori italiani i cui rapporti di lavoro sono disciplinati dal diritto privato si trasformino automaticamente in contratti di lavoro a tempo indeterminato fin dalla data della prima assunzione del lavoratore. Ricordo a questo proposito che anche i contratti di lavoro dei collaboratori linguistici ricadono sotto il diritto privato.
20. Riproduco qui di seguito, nella loro sostanza, gli argomenti della Commissione.
21. L'argomento principale della Commissione è il seguente: Il sistema deve avere come risultato che ad ogni collaboratore linguistico deve essere riconosciuta l'esperienza specifica ed individuale maturata sotto l'impero della precedente normativa. Si tratta, secondo la Commissione, del riconoscimento effettivo ed individuale dell'anzianità. Le modalità del riconoscimento sono irrilevanti. In nessuna delle sei università interessate si riscontra un effettivo riconoscimento dell'anzianità sul piano individuale.
22. Il secondo argomento della Commissione concerne il modo in cui si può accertare che le sei università non riconoscono l'anzianità in maniera effettiva e su base individuale. La Commissione produce a questo riguardo esempi di singole università che avrebbero correttamente riconosciuto l'anzianità. In particolare essa menziona le soluzioni adottate dalle tre università che all'inizio erano esse pure coinvolte nell'azione per inadempimento, cioè dalle università dell'Aquila, di Venezia e di Genova.Nei contratti collettivi di lavoro delle tre predette università è stata inserita una clausola che riconosce i diritti quesiti, sia mediante uno specifico aumento di stipendio proporzionale all'anzianità (all'Aquila su base annua, a Venezia su base oraria), sia mediante la concessione di un importo forfettario, anch'esso proporzionale all'anzianità (Genova).
23. Il terzo argomento della Commissione riguarda la prova. A sostegno delle sue allegazioni, la Commissione ha prodotto un'ampia documentazione. Spetta al governo italiano dimostrare che il contenuto di tali documenti non è rilevante.
24. La Commissione non attribuisce, d'altra parte, soverchia importanza ai problemi di prova. Il fatto che gli ex lettori ed i collaboratori linguistici di nuova assunzione percepiscano lo stesso stipendio, senza che si tenga alcun conto dell'esperienza professionale anteriormente maturata, è a suo avviso più che sufficiente.
25. Col suo quarto argomento la Commissione fa valere che la violazione del divieto di discriminazione sancito dall'art. 48 del Trattato CE deriva dal fatto che - come la Commissione stessa ha già in precedenza esposto - per i lavoratori italiani la trasformazione ope legis del contratto di lavoro a tempo determinato in un contratto di lavoro a tempo indeterminato avviene (in forza della legge n. 230/62) fin dalla data della prima assunzione del lavoratore. A questo riguardo, la Commissione osserva che il comportamento delle sei università costituisce anche una violazione della suddetta legge. Gli ex lettori sono sempre obbligati - per vedersi riconoscere i loro diritti - ad adire i giudici nazionali. La necessità di far intervenire i giudici per ottenere parità di trattamento con i lavoratori italiani rappresenta già di per sé un fatto incompatibile con il diritto comunitario.
26. Il quinto argomento della Commissione consiste nell'affermare che è irrilevante che singole università si stiano dando da fare per eliminare l'inadempimento (Milano) o l'abbiano già eliminato (Napoli). Nella sua memoria di replica, essa rinvia alla sentenza Commissione/Francia, in cui la Corte ha dichiarato: «(...) secondo una giurisprudenza costante, la sussistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato» . La Commissione ne desume, anche qui rifacendosi ad una giurisprudenza consolidata, che essa ha interesse ad ottenere una sentenza della Corte anche se nel frattempo l'inadempimento è stato rimosso: «(...) secondo una giurisprudenza costante della Corte, l'oggetto del ricorso proposto a norma dell'art. 169 del Trattato CEE è determinato dal parere motivato della Commissione e..., pure nel caso in cui l'inosservanza sia stata sanata dopo la scadenza del termine stabilito a norma del secondo comma dello stesso articolo, vi è interesse alla prosecuzione del giudizio.Questo interesse, in particolare, può consistere nel far stabilire il fondamento della responsabilità eventualmente incombente allo Stato membro, a causa dell'inadempimento, nei confronti degli altri Stati membri, della Comunità o dei singoli». In questo caso, spiega la Commissione, si tratta di accertare la responsabilità nei confronti degli ex lettori.
27. Il sesto argomento della Commissione riguarda l'imputabilità dell'inadempimento al governo italiano. Il governo italiano - sostiene la Commissione - avrebbe potuto diffondere una circolare interpretativa dell'art. 4 della legge n. 236/95. Una simile circolare avrebbe potuto regolare in modo ordinato ed uniforme la transizione degli ex lettori verso il nuovo regime. Poiché il governo italiano ha trascurato di farlo, ogni singola università ha dato esecuzione a modo suo al suddetto articolo.
28. Nel suo controricorso il governo italiano pone l'accento sulla situazione che si riscontra di fatto nelle università interessate. La situazione è questa: o non si può di fatto (nella controreplica il governo italiano usa anche il termine «sostanzialmente») constatare una discriminazione degli ex lettori e la Commissione non è riuscita a dimostrare il contrario oppure le università stanno facendo il necessario per eliminare la discriminazione. Gli addebiti sollevati nei confronti dell'Italia avrebbero del resto carattere più che altro formale.
29. Il governo italiano sottolinea che le università non avevano alcuna intenzione di discriminare gli ex lettori rispetto ad altri lavoratori. L'esecuzione corretta della legge richiede tempo, tanto più se si considera l'esistenza di un contezioso nei rapporti di lavoro con gli ex lettori.
30. Indipendentemente dalle intenzioni delle università, non vi sarebbe nemmeno di fatto una discriminazione, dal momento che sarebbe provato che gli ex lettori percepiscono uno stipendio superiore a quello dei collaboratori linguistici di nuova assunzione.
31. Di conseguenza, il governo italiano contesta l'uso che la Commissione fa della legge n. 230/62 come base per la comparazione con i lavoratori nazionali. Tale legge non è comparabile con la legge n. 236/95. Mentre la prima prevede una trasformazione automatica dei contratti di lavoro a tempo determinato, la seconda non contempla nulla di analogo. Semplicemente, essa dispone che gli ex lettori possono essere presi in considerazione per le funzioni di collaboratori linguistici, se superano un test di selezione.
32. Il governo italiano rinvia poi all'autonomia finanziaria e giuridica delle università italiane. Il riconoscimento dei diritti quesiti è un tipico problema di diritto contrattuale che sorge nell'ambito dei rapporti fra le università e gli ex lettori. Un problema di questo genere non può essere risolto per atto unilaterale dell'autorità pubblica. Il governo italiano ritiene poi che la Commissione, formulando specifiche proposte di soluzione del problema, abbia esorbitato dalle proprie competenze. La formulazione di tali proposte non compete alla Commissione, ma rientra nell'ambito dei poteri sovrani del legislatore nazionale.
33. Il governo britannico appoggia la tesi della Commissione, sottolineando in particolare come l'obbligo di tener conto dell'esperienza professionale implichi che occorre prendere in considerazione l'intera esperienza professionale. Esso nega che la violazione dell'art. 48 del Trattato CE sia di natura puramente formale. Dichiara inoltre di continuare a ricevere denunce di cittadini britannici in relazione al trattamento degli ex lettori in Italia.
Precedenti cause relative ai lettori di lingua straniera in Italia
34. La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi in tre precedenti cause relative al trattamento dei lettori di lingua straniera in Italia. Si tratta anzitutto delle cause Allué I e Allué II, già menzionate al paragrafo 2 di queste conclusioni. In seguito alle sentenze della Corte l'Italia ha adattato la propria legislazione nazionale. La terza sentenza è la sentenza Petrie . Esaminerò ora queste sentenze, nei limiti in cui appaiono rilevanti per le conclusioni nella presente causa.
35. La sentenza Allué I riguardava la durata del rapporto di lavoro tra le università e i lettori di lingue straniere. Questa durata era limitata ad un anno, ma con possibilità di rinnovo annuale fino a cinque anni, mentre non vi era in generale alcuna analoga limitazione a danno di lavoratori che svolgessero attività comparabili. La Corte comparò i lettori di lingue straniere con i professori universitari assunti per contratto, che esercitano anch'essi le funzioni di docente senza aver superato un concorso.
36. La Corte considerò tale limitazione come una sorta di discriminazione fondata sulla cittadinanza in base al seguente ragionamento.La limitazione della durata del rapporto di lavoro si applica indipendentemente dalla cittadinanza, ma colpisce essenzialmente lavoratori cittadini di altri Stati membri. Infatti, soltanto il 25% dei lettori di lingue straniere ha la cittadinanza italiana . Le giustificazioni addotte dal governo italiano a sostegno della limitazione della durata del rapporto di lavoro furono respinte dalla Corte.
37. La sentenza Allué II chiarisce la portata della sentenza Allué I. Il suo dispositivo recita: «L'art. 48, n. 2, del Trattato CEE osta a che la normativa di uno Stato membro limiti nella generalità dei casi ad un anno, con possibilità di rinnovo, la durata dei contratti di lavoro dei lettori di lingua straniera, mentre una tale limitazione non esiste, in linea di principio, per quanto riguarda gli altri insegnanti». Il valore aggiunto di questa sentenza risiede, a mio parere, nel fatto che la Corte non si riferisce più ad uno specifico gruppo di riferimento (i professori assunti per contratto), ma effettua una comparazione di carattere generale con gli altri insegnanti.
38. La Corte considera poi che gli Stati membri possono certamente adottare provvedimenti indistintamente applicabili, intesi a garantire la buona gestione delle loro università e che possono riguardare_in particolare, i cittadini degli altri Stati membri. Simili provvedimenti possono anche limitare la durata del rapporto di lavoro. Tuttavia, essi devono essere conformi al principio di proporzionalità. Ora, nel caso in questione la durata limitata del rapporto di lavoro non soddisfa questa condizione. L'insegnamento di una lingua straniera risponde in effetti di norma ad un bisogno permanente. In tali circostanze, l'assunzione di lettori mediante contratto a tempo determinato appare dunque per definizione un provvedimento inadeguato. Qualora la situazione dovesse poi mutare con riferimento ad una determinata lingua e, ad un dato momento, non ci fosse più bisogno di docenti di quella lingua, ci sarebbero altri mezzi per liberarsi dei lettori in esubero. Ad esempio, sarebbe possibile far luogo al licenziamento dei lettori in esubero, così da adeguare il numero degli effettivi alle nuove condizioni. Questa misura - precisa la Corte - avrebbe effetti meno restrittivi sulla libera circolazione dei lavoratori rispetto al provvedimento controverso.
39. La sentenza Petrie e a.riguardava una normativa italiana in materia di accesso retribuito agli affidamenti e alle supplenze universitarie. Nella sentenza la Corte compara anzitutto i lettori di lingue straniere con i professori universitari e con i ricercatori confermati, il cui accesso all'insegnamento universitario avviene mediante concorsi pubblici. Per i ricercatori confermati è inoltre previsto che le loro competenze didattiche e scientifiche siano sottoposte ad una valutazione. Queste due categorie di docenti possono accedere alle supplenze, mentre i lettori di lingue straniere sono esclusi da questa possibilità. La Corte dichiara poi che i lettori di lingue straniere non si trovano nella stessa situazione in cui si trovano le altre due categorie di docenti, alle quali pertanto non possono essere paragonati. Il nocciolo di questo ragionamento è che le università possono correttamente utilizzare il concorso pubblico come presupposto per scegliere i docenti che accedono alle supplenze, che i lettori di lingue straniere non hanno superato un concorso pubblico e che sarebbe inadeguato [«incompatibil(e) con le esigenze di una buona amministrazione delle università»] organizzare concorsi ad hoc per l'accesso alle supplenze. La Corte aggiunge che la normativa nazionale potrebbe tuttavia risultare discriminatoria se aprisse l'accesso alle supplenze ad altre categorie professionali che, al pari dei lettori di lingue straniere, non avessero superato un concorso pubblico.
Libera circolazione dei lavoratori
40. Prima di entrare nel merito giuridico della causa, desidero menzionare brevemente gli altri aspetti della giurisprudenza della Corte in materia di libera circolazione dei lavoratori che possono risultare rilevanti per il presente caso. Intendo specificamente riferirmi a come - di fronte a forme di discriminazione dissimulata - venga attuato il secondo paragrafo dell'art. 48 del Trattato, che così recita: «Essa (la libera circolazione) implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro».
41. La Corte ha già interpretato dettagliatamente il concetto di discriminazione enunciato all'art. 48 del Trattato. Essa ha indicato in proposito che il divieto generale di discriminazione sulla base della cittadinanza, enunciato all'art. 6 del Trattato CE (ora art. 12 CE), viene di volta in volta esplicitato per i settori specificamente disciplinati dal Trattato. Questo divieto di discriminazione sulla base della cittadinanza va interpretato estensivamente. Come risulta da una giurisprudenza consolidata, l'art. 48 non vieta soltanto le discriminazioni palesi sulla base della cittadinanza, ma altresì tutte le forme di discriminazione dissimulata che, attraverso l'applicazione di altri criteri di distinzione, conducono in pratica al medesimo risultato.
42. Nella sentenza O'Flynn la Corte ha formulato una sintesi della sua giurisprudenza in materia di discriminazione dissimulata o indiretta dei lavoratori in base alla loro cittadinanza. Eccola:
«17 Secondo la costante giurisprudenza della Corte, l'art. 48 del Trattato e l'art. 7 del regolamento n. 1612/68 in materia di parità di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato.
18 Devono pertanto essere giudicate indirettamente discriminatorie le condizioni poste dall'ordinamento nazionale le quali, benché indistintamente applicabili secondo la cittadinanza, riguardino essenzialmente o in gran parte i lavoratori migranti, nonché le condizioni indistintamente applicabili che possono essere soddisfatte più agevolmente dai lavoratori nazionali che dai lavoratori migranti o che rischiano di essere sfavorevoli, in modo particolare, ai lavoratori migranti.
19 Una soluzione diversa è ammissibile solo se dette disposizioni siano giustificate da considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza dei lavoratori interessati, e se siano adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito dall'ordinamento nazionale.
20 Dal complesso di tale giurisprudenza discende che, a meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto nazionale dev'essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad essere applicata più ai lavoratori migranti che a quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi.
21 Non è necessario al riguardo accertare se la disposizione di cui trattasi si applichi, in concreto, a una percentuale notevolmente più elevata di lavoratori migranti. Basta rilevare che detta disposizione è in grado di produrre un effetto del genere. Occorre aggiungere che i motivi per cui un lavoratore migrante sceglie di far uso della propria libertà di movimento all'interno della Comunità non possono essere presi in considerazione per valutare la natura discriminatoria di una norma nazionale. La facoltà di valersi di una libertà tanto fondamentale quale la libertà di movimento delle persone non può infatti essere limitata da considerazioni siffatte, di ordine meramente soggettivo» .
43. Nella recente sentenza Österreichischer Gewerkschaftsbund si trattava - proprio come nella presente causa - della mancata presa in considerazione dell'anzianità in occasione del calcolo dello stipendio di docenti assunti per contratto. La legislazione austriaca subordinava in quel caso la presa in considerazione di periodi di lavoro compiuti in altri Stati membri a condizioni che risultavano più rigorose di quelle prescritte per la presa in considerazione di periodi di lavoro compiuti in Austria. La Corte ha statuito che una normativa di questo tipo è incompatibile - tra l'altro - con l'art. 48 del Trattato CE. Questa causa viene dopo altre cause nelle quali la mancata presa in considerazione di periodi di lavoro compiuti in altri Stati membri era stata considerata come una discriminazione indiretta . Ad abundantiam ricordo come nella suddetta sentenza la Corte abbia confermato che la deroga prevista dall'art. 48, n. 4, del Trattato CEE per il pubblico impiego non si applica ai docenti.
Presa di posizione sulla controversia
Nel merito
44. Mi sembra che la questione principale nella presente causa sia la seguente: «Si deve ritenere che l'Italia si sia adeguatamente conformata alle sentenze Allué I e Allué II, in cui la Corte ha dichiarato che le modalità di assunzione dei lettori di lingue straniere costituivano una discriminazione dissimulata in base alla cittadinanza, proibita dall'art. 48 del Trattato CEE»? Va osservato che per statuire quanto sopra la Corte è, partita dalla considerazione che questi lettori erano lavoratori in prevalenza cittadini di Stati membri diversi dall'Italia.
45. Per ottemperare alle citate sentenze l'Italia ha adottato la legge 21 giugno 1995, n. 236. Io parto dalla premessa che la legge n. 236/95 soddisfa di per sé le esigenze del diritto comunitario.Non si tratta quindi di contestare la legge stessa. Si tratta piuttosto di pronunciarsi, nella presente causa, sul modo in cui la legge è stata eseguita e sulla questione se la prassi amministrativa italiana sia conforme al contenuto e alla portata della legge stessa. Non c'è dubbio che la prassi amministrativa è molto complessa non solo sotto l'aspetto giuridico, ma anche in punto di fatto, vista l'autonomia di cui godono le università nell'assumere i propri collaboratori linguistici. Ricordo che lo status giuridico dei collaboratori linguistici è disciplinato, oltre che dalla citata legge, anche da diversi atti di natura contrattuale (v. paragrafo 5 delle presenti conclusioni).
46. Non attribuisco importanza determinante alle difficoltà che accompagnano un'esecuzione complessa e decentralizzata. Spetta alla Corte decidere se il governo italiano possa correttamente sostenere che si è posto fine alla violazione del diritto comunitario rappresentata dalla discriminazione degli ex lettori di lingua straniera, che la Corte aveva già una prima volta accertato nella sentenza Allué I del 30 maggio 1989. Ritengo - tenuto conto anche dei numerosi anni ormai trascorsi dalla sentenza Allué I - che si possa ben esigere dal governo italiano la dimostrazione della soppressione completa della discriminazione in precedenza accertata.Non si può più ammettere che il governo italiano dichiari che si sta dando da fare al riguardo. In altre parole, ormai è questione di risultato e non più di sforzi da fare per ottenerlo.
47. E' ovvio che la parità di trattamento degli ex lettori di lingua straniera non implica soltanto che essi debbano ottenere un contratto di lavoro a tempo indeterminato - cosa che era l'oggetto del contendere nelle cause Allué I e Allué II - ma richiede altresì che il contratto di lavoro a tempo indeterminato sia conforme ai normali principi che reggono il diritto italiano del lavoro. Come risulta fra l'altro dalla legge n. 230/62 e dall'art. 4, terzo comma, della legge n. 236/95, la presa in considerazione dell'esperienza professionale precedente è uno di questi principi. Anche a parere della Commissione si deve adottare un regime che abbia per risultato il riconoscimento a favore di ciascun collaboratore linguistico dell'esperienza individuale e specifica da lui maturata. Il governo italiano non contesta questo punto nel merito. Ad abundantiam ricordo ancora che anche nella normativa di altri Stati membri il riconoscimento della carriera pregressa, costituisce un principio del diritto del lavoro. Menziono a questo riguardo diverse sentenze della Corte, fra cui più di recente la sentenza Österreichische Gewerkschaftsbund, che si riferiscono precisamente alla presa in considerazione dell'esperienza professionale dell'interessato.
48. Le modalità del riconoscimento mi sembrano, a questo riguardo, irrilevanti. Ciò che importa è che esista un rapporto fra la retribuzione e la durata dell'esperienza compiuta. E' naturalmente inammissibile che coloro che hanno un'esperienza professionale di un solo anno siano retribuiti esattamente come coloro che svolgono la loro attività già da vent'anni. Nel presente procedimento, in cui si discute di una violazione dell'art. 48 del Trattato CE, si tratta di stabilire se un importante principio del diritto del lavoro, che vale per i lavoratori italiani, si applichi anche agli ex lettori di lingua straniera. Considerato che il principio della parità di trattamento è un principio fondamentale del diritto del lavoro, mi sembra privo di rilievo stabilire se si debba assumere come punto di riferimento la legge n. 230/62 oppure la legge n. 236/95.
49. La Corte deve ora accertare se le università di cui trattasi abbiano (debitamente) tenuto conto della carriera pregressa degli ex lettori di lingua straniera.I dati forniti dalla Commissione mostrano che non sempre ciò è avvenuto. Ricordo, al riguardo, che in talune università gli ex lettori e i collaboratori linguistici di nuova assunzione percepiscono lo stesso stipendio e che in nessuna delle suddette università si tiene conto della precedente carriera dell'ex lettore interessato.
50. In un caso del genere, si può parlare di inadempimento già per il semplice fatto che il governo italiano non è in grado di dimostrare che - a differenza di quanto sostiene la Commissione - si tiene conto della passata esperienza. Certo, visto che si tratta di eseguire le sentenze della Corte, tocca allo Stato membro provare che esso ha ottemperato agli obblighi che gli derivano dal Trattato.
L'applicazione
51. Le università italiane godono di un'ampia autonomia nell'assunzione di collaboratori linguistici.Questa autonomia porta ad una situazione assai variopinta. Ogni università stabilisce essa stessa se e come occorra tener conto dell'esperienza professionale dei collaboratori linguistici. L'autonomia delle università rafforza quindi di per sé la presunzione che il risultato voluto dal diritto comunitario, cioè la presa in considerazione dell'esperienza professionale individuale, non sia stato conseguito in tutti i casi.
52. Poiché su questo verte in effetti il litigio fra le parti, in udienza è ancora emerso chiaramente un altro punto. Il governo italiano non contesta nel merito che si debba tener conto della carriera pregressa dell'interessato, ma nega la conclusione cui la Commissione è giunta in punto di fatto, cioè che le sei università non siano pervenute a garantire questo risultato. Inoltre il governo italiano non è d'accordo con la Commissione per prendere come punto di riferimento la legge n. 230/62.
53. Si può pensare a diversi modi di tener conto dell'esperienza professionale individuale. Nel suo ricorso la Commissione fa alcuni esempi (L'Aquila, Venezia, Genova). A mio parere, non è necessario, nell'ambito di questa causa, discutere singolarmente ciascun esempio. Si tratta di raggiungere un risultato, e precisamente di far sì che nei contratti di lavoro con gli ex lettori si tenga conto della precedente esperienza lavorativa individuale. Partendo dalle informazioni che le parti ci hanno fornito, qualifico la situazione nelle sei università, in relazione a questo punto, come segue:
- le università dalla Basilicata, di Pisa e di Roma non tengono conto della precedente esperienza professionale degli ex lettori. Gli ex lettori sono retribuiti esattamente come i collaboratori linguistici di nuova assunzione. Il governo italiano non contesta questo fatto. Ritengo d'altra parte irrilevante che gli ex lettori ( come pure i collaboratori linguistici di nuova assunzione) percepiscano una retribuzione superiore allo stipendio di base previsto dal contratto collettivo di lavoro del settore universitario;
- per quanto riguarda le università di Milano e di Palermo, le parti non sono d'accordo sulla questione se si tenga conto o meno della precedente esperienza professionale. A mio parere il governo italiano non è riuscito a dimostrare che se ne tiene conto.Le sue allegazioni al riguardo non sono comprovate da documenti.Nel caso di Palermo queste allegazioni sono anche difficilmente conciliabili con i procedimenti in corso dinanzi al giudice del lavoro, nei quali 38 lettori hanno impugnato con successo l'atto che fissava il livello delle loro retribuzioni. Aggiungo ancora che non è stato provato in alcun modo che si tenga conto della carriera individuale degli ex lettori;
- la situazione dell'Istituto Universitario Orientale di Napoli è molto complessa e non risulta chiaro come si sia sviluppata la retribuzione degli ex lettori, almeno in relazione alle ore di lavoro prestate. Mi pare importante ciò che è emerso chiaramente in udienza, vale a dire che si è giunti ad una disciplina che tiene conto della precedente esperienza individuale, ma che tale disciplina è stata adottata soltanto il 14 luglio 1999. Questa data è posteriore alla data (28 gennaio 1999) in cui la Commissione ha emesso il parere motivato.
54. In conclusione, ritengo che il governo italiano non sia riuscito a rendere credibile che nelle sei citate università si tenga conto della precedente esperienza lavorativa individuale degli ex lettori. Così stando le cose, il governo italiano non può sostenere credibilmente che si è posto fine alla violazione del diritto comunitario costituita dalla discriminazione degli ex lettori di lingua straniera, che la Corte aveva già accertato una prima volta nella sentenza Allué I del 30 maggio 1989. Non sussiste inoltre alcuna ragione che possa giustificare la discriminazione.
55. Propongo perciò alla Corte di dichiarare che, con riferimento alla prassi amministrativa e contrattuale posta in essere da talune università pubbliche_la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dall'art. 48 del Trattato CE.
In subordine
56. Ritengo di avere, nelle precedenti considerazioni, compiutamente esaminato i primi tre argomenti della Commissione, che - dovrebbe essere chiaro - appoggio sostanzialmente. Non ritengo perciò necessario esaminare per esteso le esigenze che la Commissione menziona per la presa in considerazione dell'anzianità. In subordine, qualora la Corte dovesse disattendere le mie conclusioni o accoglierle solo in parte, esamino anche i restanti argomenti avanzati dalla Commissione, così come - laddove appaia necessario - le difese del governo italiano.
57. Il quarto argomento della Commissione riguarda la comparazione degli ex lettori con i lavoratori il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal diritto privato, e più in particolare la comparazione dei loro diritti con i diritti che nascono dalla legge n. 230/62. Si tratta ora di vedere se la comparazione effettuata dalla Commissione sia corretta. La questione si suddivide in numerose parti:
a) Se sia giusto comparare gli ex lettori con i lavoratori italiani in generale oppure se si debba prendere in considerazione un gruppo di riferimento più specifico. Ricordo che nelle tre precedenti cause dinanzi alla Corte concernenti gli ex lettori la comparazione è sempre stata effettuata con categorie specifiche di personale docente.
b) Se i diritti che nascono dalla legge n. 230/62 possano essere comparati con i diritti che nascono dalla legge n. 236/95 visto che gli ex lettori vengono in considerazione per le funzioni di collaboratori linguistici soltanto dopo aver superato un test di selezione e che non si può quindi parlare di una trasformazione automatica del contratto di lavoro.
c) Se dalla legge n. 230/62 risulti che per i lavoratori italiani si deve effettivamente tener conto della precedente esperienza lavorativa individuale del lavoratore oppure se le esigenze della legge possano ritenersi soddisfatte con un più generico riconoscimento dell'anzianità.
d) Se gli ex lettori di lingua straniera non possano altresì invocare la legge n. 230/62 quando nei loro confronti non si tiene conto della loro precedente esperienza lavorativa individuale.
e) In caso di soluzione positiva del punto d) se ci siano delle obiezioni al fatto che gli ex lettori devono rivolgersi al giudice nazionale per far valere i propri diritti, tenuto conto della circostanza che tali diritti nascono (anche) dal diritto comunitario.
58. Punto a): la Commissione assume come gruppo di riferimento i lavoratori italiani il cui rapporto di lavoro è disciplinato dal diritto privato. Gli ex lettori di lingua straniera devono essere trattati allo stesso modo dei lavoratori italiani. D'altra parte, la Commissione effettua una seconda comparazione: essa compara gli ex lettori di lingua straniera con i collaboratori linguistici di nuova assunzione: visto che gli ex lettori di lingua straniera hanno un'esperienza lavorativa diversa da quella dei collaboratori linguistici di nuova assunzione debbono anche essere trattati in modo diverso. Trovo curioso che la Commissione non compari gli ex lettori con altre categorie di personale universitario che hanno una precedente esperienza lavorativa comparabile a quella degli ex lettori di lingua straniera. Se la Commissione avesse dimostrato che in relazione a categorie paragonabili di personale universitario, composte nella loro assoluta maggioranza di cittadini italiani, si tiene effettivamente conto della precedente esperienza lavorativa individuale, sarebbe stato facile accertare una violazione dell'art. 48 del Trattato CE. Le tre precedenti sentenze della Corte che si riferiscono ai lettori di lingue straniere in Italia offrono a questo riguardo sufficienti punti d'appoggio.
59. Piuttosto, trovo nel presente caso che anche la comparazione degli ex lettori di lingua straniera con i lavoratori italiani in generale è sufficientemente concreta per permettere di accertare l'esistenza di una discriminazione dissimulata quale è contemplata dall'art. 48 del Trattato CE. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che si può parlare di discriminazione quando si accerta che i diritti derivanti da una legge generale non si applicano ad uno specifico gruppo di lavoratori, composto prevalentemente da cittadini di un altro Stato membro.
60. Punto b): la Commissione fonda il suo ricorso su quanto dispone la legge n. 230/62 precisamente nel senso che, per quanto riguarda i lavoratori italiani, un contratto di lavoro a tempo determinato si trasforma automaticamente in un contratto di lavoro a tempo indeterminato fin dalla data della prima assunzione del lavoratore interessato, diversamente dall'esecuzione che hanno dato alla suddetta legge n. 236/95 le sei università di cui trattasi. Il governo italiano contesta la rilevanza del confronto, in quanto nel caso degli ex lettori non si potrebbe assolutamente parlare di una trasformazione automatica del contratto di lavoro. Non posso condividere su questo punto la tesi del governo italiano. Entrambe le leggi si propongono, sebbene ciascuna di esse prenda in considerazione una situazione diversa, un obiettivo comparabile: esse mirano infatti a far sì che in un contratto di lavoro si tenga conto della precedente esperienza professionale del lavoratore. Inoltre, non solo le due leggi hanno lo stesso obiettivo, ma esse hanno altresì lo stesso effetto, cioè fanno in modo che si tenga effettivamente conto della precedente esperienza lavorativa. Per l'art. 4, terzo comma, della legge n. 236/95 vale quindi bene come presupposto che le università diano correttamente esecuzione al suddetto articolo.
61. Punto c): questa parte della questione riguarda il contenuto della legge n. 230/62. Si tratta di accertare se la precisa interpretazione che la Commissione fornisce di tale contenuto, vale a dire che si deve tener conto dell'esperienza lavorativa individuale del lavoratore, possa ricavarsi dal testo della legge. La questione riguarda tuttavia l'interpretazione di una legge nazionale, sulla quale la Corte non ha bisogno di pronunciarsi. Per accertare una discriminazione ai sensi dell'art. 48 del Trattato CE è a mio giudizio sufficiente che dalla legge n. 230/62 si possa ricavare un principio di diritto del lavoro che non viene applicato (in tutti i casi) agli ex lettori di lingua straniera.
62. Punti d) ed e): risulta dal fascicolo che - almeno presso l'università di Palermo - un certo numero di ex lettori si è rivolto con successo ai giudici nazionali. La Commissione sostiene che la necessità di ricorrere ai giudici nazionali per ottenere parità di trattamento con i lavoratori italiani risulta già di per sé in contrasto con il diritto comunitario. Qualunque cosa uno possa pensare di questa tesi in generale, nel presente caso si tratta dell'esecuzione di una sentenza della Corte, dalla quale sorge per lo Stato membro Italia l'obbligo di porre fine alla violazione del diritto comunitario costituita dalla discriminazione degli ex lettori di lingua straniera. Mi pare che in un simile caso lo Stato membro interessato non abbia soddisfatto questo obbligo, se risulta che gli ex lettori sono costretti a rivolgersi individualmente ai giudici nazionali per opporsi ad una discriminazione ancora esistente.
63. Passo ora al quinto argomento della Commissione. La Commissione cita una giurisprudenza costante della Corte da cui risulta che la violazione del diritto comunitario può essere valutata, in un procedimento come quello di cui si tratta, sulla base della situazione esistente alla scadenza del termine indicato nel parere motivato. Mi sembra che in questo modo la Commissione abbia chiaramente spiegato perché essa non è tenuta a prendere in considerazione le più recenti modifiche della prassi amministrativa italiana. E' fuori dubbio che gli ex lettori hanno interesse ad ottenere una sentenza della Corte di giustizia per poter citare in giudizio il governo italiano o le università interessate. Ricordo ancora che per accertare l'esistenza di una violazione del diritto comunitario si deve tener conto della mancanza di un risultato e non degli sforzi compiuti dal governo italiano per ottenerlo.
64. Il sesto argomento della Commissione concerne l'imputabilità dell'inadempimento al comportamento del governo italiano in quanto quest'ultimo si è astenuto dal diffondere una circolare interpretativa dell'art. 4, quarto comma, della legge n. 236/95. Mi sembra determinante osservare che, poiché in questa causa si deve guardare al risultato, la colposità o meno del comportamento dello Stato membro Italia è irrilevante. Ad abundantiam aggiungo che a mio parere - almeno visti i precedenti, cioè le sentenze Allué I e Allué II - il governo italiano avrebbe dovuto sforzarsi in tutti i modi di porre termine alla discriminazione degli ex lettori. Una circolare sull'interpretazione della nuova normativa non sarebbe di certo stata fuori luogo in tale contesto.
Conclusione
65. Alla luce dei fatti e delle circostanze sopra ricordate concludo proponendo alla Corte:
«1) di dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa imposti dall'art. 48 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 39 CE), con riferimento alla prassi amministrativa contrattuale posta in essere da alcune università pubbliche in occasione della riassunzione, in qualità di collaboratori linguistici, di ex lettori di lingua straniera, prassi in cui i diritti che costoro avevano individualmente acquisito sulla base delle loro precedenti attività non sono stati riconosciuti o lo sono stati solo parzialmente, mentre un tale riconoscimento è generalmente concesso agli altri lavoratori nazionali;
2) di condannare la Repubblica italiana alle spese del giudizio ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura».