62008CC0263
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 2. juulil 2009 (
1
)
Kohtuasi C-263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
versus
Stockholms kommun genom dess marknämnd
„Direktiiv 85/337/EMÜ — Üldsuse kaasamine keskkonnaalaste otsuste tegemise menetlusse — Õigus esitada kaebus eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga projekti teostusloa andmise otsuste peale”
1.
Käesolevas eelotsusetaotluses küsib Högsta domstolen (Rootsi Ülemkohus), kas direktiiv 85/337 (
2
) lubab pärast selle ümbersõnastamist 2003. aastal seoses selle Århusi konventsioonile vastavaks kohandamisega riikliku õigusaktiga tagada õiguskaitse kättesaadavuse üksnes vähemalt kahe tuhande liikmega valitsusvälistele keskkonnakaitseorganisatsioonidele.
2.
Enne eeltoodut tuleb selgeks teha, kas maa-aluste elektriliinide ehitustööd ja elektriliinide tunnelisse lekkiva põhjavee ärajuhtimistööd kuuluvad nimetatud direktiivi II lisas loetletud projektide hulka.
I. Õiguslik raamistik
A. Århusi konventsioon
3.
Euroopa Ühendus, liikmesriigid ja 19 muud riiki allkirjastasid 1998. aastal konventsiooni keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise kohta, mida tuntakse pigem Århusi konventsioonina. Kõnealune juriidiline dokument võeti vastu ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni raames 25. juunil 1998 mainitud Taani linnas peetud assambleel. See jõustus lõplikult .
4.
Selle preambuli põhjendustes 7, 8, 13 ja 18 on loetletud taotletavad eesmärgid:
„Tõdedes samuti, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele, ning et tal on kohustus praeguste ja tulevaste põlvkondade hüvanguks kaitsta keskkonda ning teha selle seisundi parandamiseks teistega koostööd;
arvestades, et selle õiguse elluviimiseks ja nimetatud kohustuse täitmiseks tuleb teha info kõigile kättesaadavaks ning anda igaühele õigus osaleda keskkonnaasjade otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse, ning samas tunnistades, et inimesed võivad vajada oma õiguste teostamiseks abi;
[…]
arvestades, et keskkonnakaitses on tähtis iga inimese ning valitsusvälise organisatsiooni ja erasektori panus;
[…]
olles huvitatud sellest, et organisatsioonidel ja teistel üldsuse esindajatel on võimalik pöörduda kohtu poole või kasutada muid õiguslikke vahendeid, et kaitsta oma õigustatud huve ja tagada seaduste täitmine”.
5.
Konventsiooni artikli 2 lõigetes 4 ja 5 on „üldsuse” ja „asjaomase üldsuse” mõisteid määratletud järgmiselt:
„Konventsioonis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
4.
Üldsusena käsitatakse üht või mitut füüsilist või juriidilist isikut ning siseriiklike õigusaktide või -praktika kohaselt ka nende isikute organisatsioone, rühmi või muid ühendusi;
5.
Asjast huvitatud üldsus on avalikkus, keda mõjutab või tõenäoliselt mõjutab otsuste tegemine või kes on huvitatud keskkonnaasjade otsustamisest; asjast huvitatud üldsusena käsitatakse ka keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, mis vastavad siseriikliku õiguse nõuetele.”
6.
Konventsiooni artikli 9 lõigetes 2, 4 ja 5 on toodud nii eraisikute kui ka valitsusväliste organisatsioonide õiguskaitse kättesaadavusega seotud sätted ning kohtumenetlusele kehtivad nõuded:
„2.   Iga konventsiooniosaline peab siseriiklike õigusaktidega tagama, et asjaomase üldsuse esindajal,
a)
kellel on põhjendatud huvi või
b)
kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega, on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning, kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.
Mõisted „põhjendatud huvi” ja „õiguse rikkumine” määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda.
Lõike 2 sätted ei välista võimalust rakendada kaebuse läbivaatamisel kohtueelset menetlust avaliku võimu organis ega mõjuta haldusmenetluse võimaluste ammendamise nõuet enne kohtumenetluse algatamist, kui selline nõue on sätestatud siseriikliku õigusega.
4.   Lisaks lõikele 1 ja piiramata selle kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid. Selle artikli alusel tehakse või talletatakse otsused kirjalikult. Kohtuotsused ja võimaluse korral ka muu asutuse otsused peavad olema üldsusele kättesaadavad.
5.   Selle artikli sätete mõju tõhustamiseks tagab konventsiooniosaline, et üldsust teavitatakse haldus- ja kohtumenetlusele juurdepääsu võimalustest, ning kaalub võimalust luua kohased abistamise mehhanismid, et kõrvaldada või vähendada õigusemõistmisele juurdepääsu rahalisi ja muid takistusi.” (
3
)
B. Direktiiv 85/337/EÜ direktiiviga 2003/35 muudetud redaktsioonis
7.
Århusi konventsioon võeti ühenduse õiguskorda üle mitme õigusaktiga, mille hulka kuulub ka direktiiv 2003/35. Kõnealuse õigusaktiga muudeti mitut kehtivat direktiivi, mille seas on antud kohtuasjas väga asjakohane direktiiv 85/337/EÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta.
8.
Direktiivi 2003/35 põhjendustes 3 ja 4 on määratletud selle eesmärgid, toonitades eraldi valitsusväliste keskkonnakaitseorganisatsioonide osa:
„(3)
Üldsuse tõhus kaasamine otsuste tegemisse võimaldab üldsusel väljendada ja otsustajatel arvesse võtta arvamusi ja probleeme, mis võivad olla selliste otsuste puhul asjakohased, ning suurendada otsustamisprotsessi vastutustundlikkust ja läbipaistvust, panustada üldsuse teadlikkusesse keskkonnaküsimustes ning avaldada toetust vastuvõetavatele otsustele.
(4)
Osavõttu, sealhulgas ühenduste, organisatsioonide ja rühmade osavõttu ning eelkõige valitsusväliste keskkonnakaitseorganisatsioonide osavõttu tuleb seega toetada, edendades muu hulgas üldsusele pakutavat keskkonnaalast haridust.”
9.
2003. aastal viidi direktiivi 85/337 sisse järgmised muudatused artiklites 1 ja 6 ning uus artikkel 10a. Artikkel 1 määratleb mõisted „üldsus” ja „asjaomane üldsus”; artikkel 6 sätestab hindamistoimingutes osalemise ja teavitamise kanalid ja artikkel 10a õiguskaitse kättesaadavuse direktiivi 85/337 tähenduses. Muudetud redaktsioon sätestab järgmist:
„üldsus: üks või mitu füüsilist või juriidilist isikut ja vastavalt siseriiklikele õigusaktidele või tavadele nende ühendused, organisatsioonid või rühmad;
asjaomane üldsus: üldsus, keda artikli 2 lõikes 2 osutatud keskkonnaalaste otsuste tegemise kord mõjutab või võib mõjutada, või üldsus, kelle huvidega see on seotud; selle määratluse puhul arvestatakse, et selline huvi on keskkonnakaitset edendavatel valitsusvälistel organisatsioonidel, kes vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele.
[…]
Artikkel 6
[…]
2.   Üldsust teavitatakse kas avalike teadaannete abil või muul kohasel viisil, näiteks olemasolu korral elektroonilise ajakirjanduse abil, järgmistest küsimustest artikli 2 lõikes 2 osutatud keskkonnaalaste otsuste tegemise korra varajases etapis ja hiljemalt siis, kui teavet saab nõuetekohaselt esitada:
a)
teostusloa taotlus;
b)
tõsiasi, et projekti keskkonnamõju tuleb hinnata, ja vajadusel tõsiasi, et selle suhtes kohaldatakse artiklit 7;
c)
üksikasjad pädevate asutuste kohta, kes vastutavad otsuse tegemise eest, asutuste kohta, kust saab asjakohast teavet, asutuste kohta, kellele võib esitada märkusi ja küsimusi, ning märkuste ja küsimuste edastamise ajakava koha;
d)
võimaliku otsuse laad ja olemasolu korral otsuse eelnõu;
e)
teadaanne artikli 5 kohaselt kogutud teabe kättesaadavuse kohta;
f)
teadaanne selle kohta, millal, kus ja kuidas tehakse asjakohane teave kättesaadavaks;
g)
üksikasjad käesoleva artikli lõike 5 kohase üldsuse kaasamise korra kohta.
3.   Liikmesriigid tagavad, et üldsusele tehakse mõistlike tähtaegade piires kättesaadavaks järgmine:
a)
mis tahes artikli 5 kohaselt kogutud teave;
b)
kooskõlas siseriiklike õigusaktidega peamised aruanded ja nõuanded, mis on pädevale asutusele või pädevatele asutustele esitatud ajal, mil asjaomast üldsust teavitati käesoleva artikli lõike 2 kohaselt;
c)
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/4/EÜ (keskkonnateabe avaliku juurdepääsu kohta) sätete kohaselt muu kui käesoleva artikli lõikes 2 nimetatud teave, mis on vajalik otsuse tegemiseks vastavalt artiklile 8 ja mis saab kättesaadavaks alles pärast seda, kui asjaomast üldsust on käesoleva artikli lõike 2 kohaselt teavitatud.
4.   Asjaomasele üldsusele antakse õigeaegsed ja tõhusad võimalused võtta osa artikli 2 lõikes 2 nimetatud keskkonnaalaste otsuste tegemise korrast ning selleks antakse üldsusele õigus esitada pädevale asutusele või pädevatele asutustele märkusi ja arvamusi, kui selleks on enne teostusloa taotluse kohta otsuse tegemist veel võimalus.
5.   Üldsuse teavitamise (näiteks müürilehtede kasutamine teatavas ümbruskonnas, teadete avaldamine kohalikes ajalehtedes) ning asjaomase üldsusega konsulteerimise (näiteks kirjalike esildiste või avalike küsitluste teel) üksikasjaliku korra määravad kindlaks liikmesriigid.
6.   Menetluse eri etappideks nähakse ette mõistlikud tähtajad, jättes piisavalt aega üldsuse teavitamiseks ja asjaomase üldsuse ettevalmistuseks ja tõhusaks kaasamiseks keskkonnaalaste otsuste tegemisse vastavalt käesoleva artikli sätetele.
[…]
Artikkel 10a
Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel elanikkonnal:
a)
kellel on küllaldane huvi, või teisel juhul,
b)
kelle õigust on kahjustatud, kui liikmesriigi menetlusseadus seab selle eeltingimuseks,
juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste, seaduste ja puuduste sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses käesoleva direktiivi sätete kohaselt üldsuse kaasamisega.
Liikmesriigid määravad kindlaks, mis etapis võib otsuseid, seadusi või puudusi vaidlustada.
Liikmesriigid määravad kindlaks, mis moodustab küllaldase huvi ja õiguse kahjustatuse, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. Sel eesmärgil loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses piisavaks kõikide valitsusväliste organisatsioonide huvi, kui need vastavad artikli 1 lõike 2 punktis a loetletud nõuetele. Samuti võib eeldada, et sellistel organisatsioonidel on õigusi, mida saab kahjustada käesoleva artikli punkti b tähenduses.
Käesoleva artikli sätted ei välista eelnevat läbivaatamismenetluse võimalust haldusasutuse poolt ega mõjuta nõuet ammendada läbivaatamismenetlus halduskorras enne asja kohtusse läbivaatamisele saatmist, kui siseriiklike õigusaktide alusel on selline nõue olemas.
Iga selline menetlus on erapooletu, õiglane, õigeaegne ja mitte üle jõu käivalt kulukas.
Käesoleva artikli sätete tõhususe soodustamiseks tagavad liikmesriigid, et üldsusele tehtaks kättesaadavaks praktiline teave halduslikus või kohtulikus korras läbivaatamismenetluste kasutamise võimaluse kohta.”
10.
Selleks et vastata esimesele eelotsuse küsimusele (mis ei ole käesoleva kohtuasja põhiküsimus), on vaja esile tõsta ka viidatud direktiivi 85/337 artiklit 4, I lisa punkti 11 ja II lisa punkti 10 alapunkti l. Kõnealuse õigusakti artikkel 4 kehtestab kohustuse viia läbi keskkonnamõjude hindamine erinevate kriteeriumide alusel liikmesriigi oma äranägemise järgi. Kindlasti tuleb hinnata kõnealuse direktiivi I lisas toodud projekte:
„11.
Põhjaveevõtu- või kunstlikud põhjaveemoodustussüsteemid, kui võetud või moodustatud vee kogus on 10 miljonit või enam kuupmeetrit aastas.”
11.
Projektid, mida tuleb hinnata vastavalt liikmesriikide poolt välja töötatud kriteeriumidele, on ära toodud II lisa punktis 10:
„l)
I lisaga hõlmamata põhjaveevõtu- või kunstlikud põhjaveemoodustussüsteemid.”
C. Siseriiklikud õigusnormid
12.
Miljöbalken’i (keskkonnaseadustiku) 11. peatüki artiklites 2 ja 9 kehtestatu kohaselt on põhjavee ärajuhtimine ning põhjaveekihi kunstlik juurdejuhtimine, samuti selleks vajalike rajatiste ehitamine veega seotud tööd, mille tegemiseks on vaja luba.
13.
Keskkonnamõju hindamist puudutavad sätted on toodud miljöbalken’i 6. peatükis. Selle artikkel 4 sätestab, et need, kes kavandavad töid, mille tegemiseks on vaja luba […], peavad oma tegevuse kooskõlastama länsstyrelseni (läänivalitsus), järelevalveasutuse ja üksikisikutega, keda kavandatav tegevus isiklikult puudutada võib. Kui artiklis 4 sätestatust tuleneb või länsstyrelsen otsustab, et tegevusega kaasnevad sellised tagajärjed, tuleb tegevus kooskõlastada nii teiste riigiorganite kui ka kohalike omavalitsuste, üldsuse ja organisatsioonidega, keda see puudutada võib.
14.
16. peatüki artiklid 12 ja 13 käsitlevad õigust pöörduda kohtusse menetlemaks miljöbalken’i alusel vastu võetud määruseid ja otsuseid. Kui artikkel 12 tunnustab kõnealust õigust, siis artikkel 13 kehtestab rea asjakohaseid piiranguid mittetulundusorganisatsioonidele, kelle põhikirjaline eesmärk on looduse või keskkonna kaitse. Artikli 13 lõige 2 nõuab eelkõige, et nimetatud organisatsioonid „oleks olnud Rootsis tegevad vähemalt kolm aastat ning et neil oleks vähemalt 2000 liiget.”
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
15.
Stockholmi vald lubas rajada Djurgårdeni põhjaosas asuvate Hjorthageni ja Fisksjöängi piirkondade vahele maa-aluse kõrgepingeliinide tunneli. Selle projekti teostamiseks pidi lepingu alusel töid teostav ettevõtja ehitama umbes 1 km pikkuse maa-aluse tunneli kaablite jaoks. Projekt nägi ette nii elektriliinide tunnelisse kui ka selle juurdepääsutunnelisse imbuva põhjavee ärajuhtimise. Samuti tuli põhjavee taseme võimaliku alanemise kompenseerimiseks ehitada teatavatele kõnealuses piirkonnas asuvatele kinnisasjadele vee ärajuhtimise ja tagasi maapinda või kalju sisse filtreerimise rajatised ning tagada nende hooldamine.
16.
Eelotsusetaotlusest tulenevalt uuris Länsstyrelsen i Stockholms län [Stockholmi läänivalitsus] tegevusloa taotlust ja leidis oma 27. mai 2004. aasta otsuses, et kõnealuse tegevusega kaasneb oluline keskkonnamõju.
17.
Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt [Stockholmi esimese astme kohtu keskkonnaasjade koda] andis oma 13. detsembri 2006. aasta otsusega Stockholmi vallale loa kõnealuste tööde teostamiseks. Menetluse käigus esitas Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening [Djurgården-Lilla Värtani keskkonnakaitseühing, edaspidi „DVM”] oma märkused, olles taotluse rahuldamise vastu.
18.
DVM esitas Miljödomstoleni otsuse peale apellatsioonkaebuse (Svea Hovrätti) Miljööverdomstolenile (Svealandi apellatsioonikohtu keskkonnaasjade koda), mis tunnistas kaebeõiguse puudumise tõttu apellatsioonkaebuse vastuvõetamatuks. Kohus leidis, et kaebuse esitajal ei olnud keskkonnaseadustiku alusel tehtavate otsuste edasikaebamiseks nõutavat 2000 liiget, nagu näeb ette selle 16. peatüki artikkel 13.
19.
DVM esitas Miljööverdomstoleni otsuse peale kassatsioonikaebuse Högsta domstolenisse [kõrgeim kohus].
20.
Poolte väiteid arvesse võttes otsustas Högsta domstolen esitada Euroopa Kohtule kolm eelotsuse küsimust:
„1.
Kas direktiivi 85/337/EMÜ II lisa punkti 10 tuleb tõlgendada nii, et selle alla kuulub tegevus, mis hõlmab elektriliinide tunnelisse imbuva põhjavee ärajuhtimist ning selle maapinda või kalju sisse tagasifiltreerimist võimaliku põhjavee taseme alanemise kompenseerimiseks, ning tegevus, mis hõlmab vee ärajuhtimise ning tagasifiltreerimise rajatiste ehitamist ja hooldamist?
2.
Juhul kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, kas siis direktiivi 85/337/EMÜ artiklis 10a sätestatu – et teatavatel tingimustel peab asjaomasel üldsusel olema juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste sisulist või protseduurilist seaduslikkust – tähendab, et kehtib ka nõue, et asjaomasel üldsusel peab olema õigus vaidlustada otsus, mille kohus on teinud loataotluse osas, juhul kui kõnealusel asjaomasel üldsusel on juba olnud võimalus osaleda vastava taotluse kohtulikul läbivaatamisel ning esitada selle käigus kohtule oma seisukohad?
3.
Juhul kui vastused esimesele ja teisele küsimusele on jaatavad, kas siis direktiivi 85/337/EMÜ artikli 1 lõiget 2, artikli 6 lõiget 4 ning artiklit 10a tuleb tõlgendada nii, et need tähendavad, et liikmesriigid võivad võtta vastu viidatud asjaomase üldsuse kohta teistsuguseid sätteid kui need, millele viidatakse artikli 6 lõikes 4 ja artiklis 10a, mille tagajärjel on kohalikel väikestel keskkonnakaitseorganisatsioonidel õigus võtta osa artikli 6 lõikes 4 viidatud keskkonnaalaste otsuste tegemise menetlusest seoses projektidega, mis toovad eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju vastava ühingu tegevuspiirkonnas, kuid mitte artiklis 10a sätestatud kaebeõigust?”
21.
Oma kirjalikud märkused esitasid Rootsi valitsus, DVM ja komisjon. 7. mail 2009 peetud kohtuistungil osalesid Rootsi valitsuse ja komisjoni ametnikud ning samuti DVM-i esindaja, kes esitasid oma suulised märkused.
III. Esimene eelotsuse küsimus
22.
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult teada muudetud direktiivi 85/337 kohaldamisala kohta. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus puudutab viidatud õigusakti II lisa täiendatud punkti 10 alapunkti l, mis nõuab „põhjaveevõtu- või kunstlike põhjaveemoodustussüsteemide” keskkonnamõju hindamise teostamist vastavalt iga liikmesriigi poolt välja töötatud kriteeriumidele. Põhiliselt tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas „põhjavee võtmise projektide” eeltingimus on vee hilisem kasutamine või vastupidi: seda võib ette võtta üksnes tunneli hoolduse tagamise eesmärgil. Eelotsusetaotluses on oma kahtluste põhjendamiseks toetutud erinevustele viidatud punkti 10 alapunkti l mõne keeleversiooni vahel.
23.
Selle kohta leiavad Rootsi valitsus ja komisjon, et kõnealune projekt kuulub II lisa kohaldamisalasse. DVM seevastu aga oma arvamust selles punktis ei esita.
24.
Nimelt väidab komisjon, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu toodud piirav tõlgendus ei esine muudetud direktiivi 85/337 üheski keeleversioonis. Juhul kui kahtlused tuleneksid tõlkest, siis ühtivad komisjoni ja Rootsi valitsuse arvamused, et seda laadi lahknevus ei saa viia viidatud direktiivi kohaldamisala piirava tõlgenduseni.
25.
Nõustun komisjoni ja Rootsi valitsuse seisukohaga.
26.
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et „direktiivi 85/337 kohaldamisala on ulatuslik ja selle eesmärk väga lai”. (
4
) Selle väite taga on õigustatud hirm, et on olemas mittekaheldava keskkonnamõjuga projektid, mis direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni piiratult tõlgendades ei nõuagi keskkonnamõjude hindamist. See oleks aga vastuolus direktiivi enda eesmärgiga, mis on keskkonnakaitse kõrge tase ennetamise tasandil, võttes aluseks, et „parim keskkonnapoliitika on pigem reostuse või saaste tekkimise takistamine nende tekkekohas kui pingutus nende mõju hilisemaks kõrvaldamiseks”. (
5
)
27.
II lisa punkti 10 alapunkti l ja I lisa vastava osa keeleversioonid üksteisest märkimisväärselt ei erine. Komisjonil on õigus, kui ta väidab, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused ei tulene tõlkelistest erinevustest. Mina ei leidnud ühtegi keeleversiooni, milles oleks põhjavee ärajuhtimise piirav tingimus selle kindel lõppotstarve või veel vähem selle vee hilisem ärakasutamine. (
6
)
28.
Pigem vastupidi – II lisa punktis 10, mis puudutab „infrastruktuuritöid”, on toodud 13 liiki töid, millest vaid kolm on piiratud kui sihtotstarbelised. Nii on alapunktis g viidatud „tammidele ja muudele vee kinnihoidmiseks või pikaajaliseks säilitamiseks mõeldud rajatistele”. (
7
) Alapunkt k hõlmab „rannikurajatisi ärauhtumise vältimiseks ja rannikut muutvaid töid”. (
8
) Ning alapunktis h mainitakse „trammiteesid, kõrgendatud ja maa-aluseid raudteid, rippteid ja samalaadseid eriteid, mida kasutatakse üksnes või peaasjalikult reisijate veoks”. (
9
) Need sõnastused eristuvad selgelt praegu vaidlusalusest alapunktist l, mille sõnastuses ei mainita vee ärajuhtimis- ja filtreerimistööde tagajärgesid ega eesmärke.
29.
Nagu komisjon suulise kohtuistungi käigus õigesti märkis, ei ole projekti eesmärk pealegi seotud selle võimaliku keskkonnamõjuga. Kui ka viidatakse taotletavatele eesmärkidele, ei pruugi need olla kuidagi seotud projekti hilisemate võimalike mõjudega looduskeskkonnale. Seetõttu ma ei arva, et see kriteerium peaks kuidagi mõjutama direktiivi lisade tõlgendamist.
30.
Euroopa Kohtu pretsedendiõigusest ja kogu II lisa läbilugemisest tuleneb, et veevarude ärakasutamine ei pea olema „põhjaveevõtu- või kunstlike põhjaveemoodustussüsteemidega” seotud tööde ainus ja välistav eesmärk. Vastasel juhul võiks II lisa punkti 10 alapunkti l kohaldada vaid väheste projektide puhul, mis kahandaks Euroopa Kohtu eespool viidatud kohtupraktikast tulenevat, direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni „ulatuslikku kohaldamisala.
31.
Eeltoodut arvestades vastan esimesele küsimusele, et direktiivi 85/337 muudetud versiooni II lisa punkti 10 tuleb tõlgendada selliselt, et see hõlmab elektriliinide tunnelisse imbuva põhjavee ärajuhtimist ning selle maapinda tagasifiltreerimist võimaliku põhjavee taseme alanemise kompenseerimiseks ning samuti vee ärajuhtimise ning tagasifiltreerimise rajatiste ehitamist ja hooldamist. Ärajuhitud põhjaveel ei pea olema spetsiifilist lõppotstarvet või eesmärki.
IV. Teine eelotsuse küsimus
32.
Högsta domstolen küsib Euroopa Kohtult, kas direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikkel 10a lubab loataotluse halduskorras läbivaatamisel osalenud „asjaomasel üldsusel” pöörduda ilma igasuguste kitsendusteta kohtu poole otse.
33.
Seda küsimust pean ma üksikasjalikumalt analüüsima – kuna see on eelotsusetaotluse esitanud kohtu keskne küsimus –, kas direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikkel 6, mida rakendatakse seoses artikli 1 lõikes 2 sätestatuga ja mis näeb ette keskkonnaasutuste kui „asjaomase üldsuse” kaasamise loataotluse läbivaatamise haldusmenetluses, on nagu võti, mis avab automaatselt artiklis 10a ette nähtud õiguskaitse uksed.
34.
Siiski käsitlen ma esmalt küsimust, millele tuleb kõigepealt vastus leida – kas Miljödomstolen on kohtu- või haldusasutus? Kõnealune asutus kuulub õigusemõistmise süsteemi, kuid käesoleva juhtumi puhul andis ta nõusoleku elektriliinide allmaatunnelite ehitamiseks ja põhjavee ärajuhtimiseks. Selles osas on vaja selgust saada, sest kui kõnealune asutus toimis kohtuasutusena, siis ei tule kohaldada mitte direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artiklit 6, vaid artiklis 10a sätestatut, kuid selle valguses muutub eelotsuse küsimus mõttetuks.
A. Kas Miljödomstolen on haldus- või kohtuasutus?
35.
Direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 6 järgi ühendab haldusmenetlus kõigi asjaomaste poolte huvid keskkonnapoliitikaga seotud otsuse tegemise eesmärgil. Võttes arvesse loataotluse rahuldamise otsustava keskkonnamõju hindavate asutuste laialdast kaalutlusõigust, püütakse õigusaktiga suurendada kaasamist maksimumini, et tagada vastuvõetud meetme seaduslikkus ning see, et see oleks kohane ka tehnoloogilises, sotsiaalses, majanduslikus ja muus mõttes. Kohtuprotsess seevastu tähendab aga pooltevahelist vaidlust õigussätete ja nende kohaldamise üle seoses konkreetsete juhtumitega.
36.
Käesoleva juhtumi puhul osutab kõik sellele, et Miljödomstolen täitis loataotluse läbivaatamise menetluses haldusasutuse ülesandeid.
37.
Miljöbalken määrab teatud juhtimis- ja järelevalveülesanded keskkonnaasjade kodade pädevusse. Käesoleva asja puhul täitis Rootsi kohtusüsteemi kuuluv Miljödomstolen haldusasutuse ülesandeid, millest tulenevalt väljastatakse projekti teostusluba või keeldutakse sellest sõltuvalt projekti keskkonnamõjust. Nagu osutas Euroopa Ühenduste Komisjon oma kirjalikes märkustes ja avaldas suulisel kohtuistungil Rootsi valitsuse esindaja, ei takista kohtustruktuuri kuulumine Miljödomstolenil toimida miljöbalken’i kohaldamisel haldusasutusena. (
10
)
38.
Käesoleva kohtuasja puhul on selge, et Miljödomstolen ei täitnud kohtu ülesandeid. Seetõttu on selle kohtuasja aluseks oleva projekti loataotluse läbivaatamise menetluse käigus tehtud otsus osa „keskkonnaalaste otsuste tegemise menetlusest”, millele viitab direktiivi muudetud redaktsiooni artikkel 6.
B. Direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikkel 6 kui eelnev vajalik samm õiguskaitse kättesaadavuseks
39.
Teisele esitatud küsimusele vastuse andmiseks pööran ma tähelepanu 2003. aastal muudetud direktiivi 85/337 sõnastusele ja nende muudatustega taotletud eesmärkidele.
40.
Kasutades Århusi konventsiooni mõisteid, teeb direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõige 2 vahet „asjaomasel üldsusel” ja „üldsusel” – neil, kes on otseselt huvitatud keskkonnaprojektide teostamisest, ja neil, keda projekt otseselt ei mõjuta. Selleks et rõhutada keskkonnakaitsega seotud liikumiste tähtsust, lisab viidatud artikkel 1, et asjaomane üldsus on „keskkonnakaitset edendavad valitsusvälised organisatsioonid, kes vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”.
41.
„Asjaomase üldsuse” mõiste alla kvalifitseerumise praktiline tähendus kajastub direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artiklites 6 ja 10a. Esimene artikkel tagab asjaomasele üldsusele keskkonnateabe kättesaadavuse (
11
) ja annab õiguse võtta reaalselt osa projekti hindamise haldusmenetlusest. (
12
) Artikkel 10a arendab sama mõtet edasi ja tagab „asjaomasele üldsusele” juurdepääsu kohtutele ja muudele samaväärsetele asutustele, andes õiguse vaidlustada direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni alusel tehtud otsuste seaduslikkus alati, kui nende „õigusi on kahjustatud” (
13
) või kui neil on „küllaldane huvi”. (
14
)
42.
Erinevalt füüsilistest isikutest kvalifitseeruvad keskkonnakaitset edendavad valitsusvälised organisatsioonid alati„asjaomase üldsusena” tingimusel, et need vastavad artikli 1 lõike 2 järgi „siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”. Kui keskkonnakaitseorganisatsioonid vastavad nimetatud määratlusele, näeb artikkel 10a sõnaselgelt ette, et neid saab käsitleda kui asutusi, kelle „õigusi on kahjustatud” või kellel on „küllaldane huvi”.
43.
Seetõttu on nimetatud organisatsioonidele automaatselt tagatud õiguskaitse kättesaadavus. (
15
) Äsja viidatud artikli 1 lõikes 2 keskkonnakaitseorganisatsioonide kasuks sisse viidud eeldus, mida rakendatakse seoses artikliga 10a, tagab neile soodsama režiimi kui füüsilistele või juriidilistele isikutele, kes ei tegele keskkonnakaitse edendamisega.
44.
Kindlalt võib öelda, et valitsusvälisele organisatsioonile, kes võtab „asjaomase üldsusena” osa keskkonnamõju hindamise haldusmenetlusest, kehtib samuti laialdane kaebeõigus, kui ta otsustab ametiasutuste otsuse kohtus vaidlustada. Siiski ei ole eelnev osalemine haldusmenetluse faasis kohtusse pääsemise eeldus. Pigem viitab õigusakti sisu sellele, et artikkel 10a avab kohtuuksed eeldusel, et keskkonnakaitseasutus vastab artikli 1 lõike 2 nõuetele ja kvalifitseerub „asjaomase üldsusena”.
45.
Pealegi ma ei usu, et kui artikkel 10a annab oma sõnastuse alguses õiguse pöörduda kohtute poole „kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga”, siis tähendaks see liikmesriikidele lisavolituste määramist kõnealuse õigusakti ülevõtmisel. See viitab minu arvates ühele olulisele asjaolule: õiguskaitse kättesaadavuse kohaseid seadussätteid kohaldatakse iga liikmesriigi protsessiõiguse raames. See tähendab seda, et peale artiklis 10a ette nähtud õiguste kehtivad nii eraisikutele kui ka keskkonnakaitseorganisatsioonidele siseriikliku menetluskorra õigusnormid kohtualluvuse, tähtaegade, kohtumenetlusõigus- ja teovõime jms kohta.
46.
Selle seisukoha põhjal on lihtne Rootsi valitsuse väited kõrvale heita.
47.
Nimetatud valitsuse seisukoht põhineb artiklite 6 ja 10a erinevatel eesmärkidel ja samaväärsetel Århusi konventsiooni eesmärkidel. Samuti väidab valitsus, et siseriiklik õigus tagab keskkonnamõju hindamise haldusmenetluse faasis „üldsusele” praktiliselt piiramatu juurdepääsu. Rootsi valitsus väidab, et asjaolu, et nende õigusnormid on asjaomases küsimuses konventsioonist ja direktiivist kaitsvamad, lubab neil artikli 10a kohaldamist piirata.
48.
Mina ei ole sellega nõus.
49.
Rootsi valitsus jätab oma seisukohas kõrvale ühe asjaolu, millest ei saa mööda vaadata – selle vaidluse algatanud kaebuse esitaja ei ole füüsiline ega juriidiline isik, vaid keskkonnakaitset edendav valitsusväline organisatsioon. Kui kõnealune organisatsioon vastab artikli 1 lõikes 2 sätestatud nõuetele, on ta „asjaomane üldsus”. (
16
) Seetõttu on tal õigus teabe kättesaadavusele ja haldusmenetluse faasis osalemisele, nagu ka ametiasutuse otsuste vaidlustamise nimel kohtusse pöördumisele.
50.
„Asjaomase üldsuse” ühtse mõiste kasutamine kogu direktiivi 85/337 lõikes aitab paremini kaitsta selles kehtestatud eesmärke. Kuna keskkonnakaitseorganisatsioonidele kehtib erinevalt eraisikutele kohaldatavast mõistest oma „asjaomase üldsuse” mõiste, on pealegi iseloomulik, et õigusaktid määravad neile asutustele eriomase järelevalveorgani rolli. Kui see kord antud staatus kogu teksti lõikes killustataks, oleks see kõnealuse filosoofiaga vastuolus ja liikmesriikidel lubataks iga viidatud direktiivi sätte osas mõistet oma äranägemise järgi tõlgendada.
51.
Sellest tulenevalt olen jõudnud järeldusele, et keskkonnakaitset edendavatele valitsusvälistele organisatsioonidele kohaldatavat „asjaomase üldsuse” staatust tuleb ühte moodi tõlgendada kogu direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni lõikes. (
17
) Kui artiklites 6 ja 10a käsitletaks seda mõistet erinevalt, oleks tekstis seda ka sõnaselgelt väljendatud.
52.
Kokkuvõttes olen jõudnud järeldusele, et „asjaomase üldsuse” õigus pöörduda kohtusse ei sõltu eelnevast menetluses osalemisest direktiivi 85/337 artikli 6 tähenduses. Küll aga kehtib keskkonnakaitset edendavale valitsusvälisele organisatsioonile, kes vastab viidatud direktiivi artikli 1 lõikes 2 sätestatud „asjaomase üldsuse” nõuetele, automaatselt õigus pöörduda kohtusse, nagu näeb ette sama direktiivi artikkel 10a. (
18
)
V. Kolmas eelotsuse küsimus
53.
Oma kolmandas küsimuses soovib Högsta domstolen teada, kas direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikkel 10a lubab liikmesriikidel piirata keskkonnakaitseorganisatsioonide õiguskaitse kättesaadavust, kui need on juba osalenud loataotluse läbivaatamise menetluses.
54.
Komisjon ja Rootsi valitsus esitasid märkused oma vastanduvate seisukohtade kaitseks, mille siin lühidalt välja toon.
55.
Komisjoni arvates piirab viidatud õigusakt, määrates keskkonnakaitseorganisatsioonidele eraisikutega võrreldes suurema juurdepääsu õiguskaitsele, veelgi rohkem liikmesriikide kaalutlusõigust ning takistab direktiivi eesmärke õõnestavate piirangute kehtestamist. Seetõttu arvab komisjon, et Rootsi seadusandja rikub ühenduse õigust, piirates alla kahe tuhande liikmega keskkonnakaitseorganisatsioonide õigust pöörduda kohtusse.
56.
Rootsi valitsus aga rõhutab direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artiklite 6 ja 10a vahelist seost, korrates veel, et Rootsi riigi kaitsvam kord seoses haldusmenetlusse kaasamisega ei tähenda kindlasti seda, et õiguskaitse kättesaadavus sätestatakse samadel tingimustel. Niisiis väidab Rootsi, et liikmesriigid võivad haldusasutuse menetlusõigus- ja teovõime karmimaid tingimusi heaks kiita seoses kohtutega. See teise eelotsuse küsimuse suhtes võetud seisukohale sarnane arvamus tingib Rootsi valitsuse avalduse, et kõnealune siseriiklik õigusakt ühildub direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooniga.
57.
Direktiivi 85/337 artikkel 6 ei toimi iseenesest automaatselt võtmena, mis tagab õiguskaitse kättesaadavuse kõigile neile, kes kvalifitseeruvad „asjaomase üldsusena”. (
19
) Pigem näeb artikkel 10a ette otsese ja piiranguteta õiguskaitsele juurdepääsu süsteemi nendele valitsusvälistele organisatsioonidele, kes on viidatud artikli 1 lõike 2 järgi „asjaomane üldsus”. (
20
) Kui mainitud direktiiv volitab liikmesriike piirama keskkonnakaitseorganisatsioonide hagi esitamise õigust, siis seega ei põhine see artiklil 10a, vaid artikli 1 lõikes 2 sätestatud, neile üksustele kohaldatava „asjaomase üldsuse” mõiste määratlusel.
58.
Järgnevalt analüüsin liikmesriikide kaalutlusõiguse piire kõnealuse mõiste ülevõtmisel siseriiklikku õiguskorda. (
21
) Esmalt vaatlen direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni sõnasõnalist tõlgendamist, analüüsides Århusi konventsiooniga ja viidatud direktiiviga taotletavaid eesmärke seoses keskkonnakaitseorganisatsioonidega.
A. Valitsusväliste organisatsioonide roll keskkonnakaitse edendamises ja keskkonnaküsimuste kohtulik kaitse
59.
Käesolevas vaidluses tekkinud, keskkonnaga seotud küsimustes õiguskaitsele juurdepääsu käsitlevad õigussätted lähtuvad eeldusest, et keskkond on meie kõigi ühine vara. Keskkonnakahjustuste vältimise eest vastutab kogu ühiskond, see ei ole üksnes üksikisikute või erahuvisid teeniv kohustus. Selles valguses annavad Århusi konventsiooni ja direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni sätted õigusliku vormi kollektiivse tegevuse loogikale. (
22
) Grupis tegutsedes saab üksikisik kaitset ning kõik üksikisikud koos tugevdavad gruppi. Üksikisikute ja üldised huvid on selliselt paremini kaitstud ja kõik osalejad saavad sellest rohkem kasu kui kahju. Seetõttu tunnistavad mõlemad õigusaktid valitsusväliste organisatsioonide olulist rolli keskkonnakaitses.
60.
Selle seisukohaga kaasnevad muud mõjud, mis väärivad käsitlemist.
61.
Esiteks on keskkonnakaitset edendavad valitsusvälised organisatsioonid kõnealuste kollektiivsete huvide väljendus. Esindades tegijaid ja huve, kaitsevad nad oma tegemistes üldiseid eesmärke, mis annab neile kollektiivse mõõtme. (
23
) Nemad jagavad ka erialaseid teadmisi, mis aitab eristada olulisi teemasid vähem olulistest. Nad räägivad ühel häälel paljude poolte nimel ja teevad seda tehnilise asjatundlikkusega, mis alati ei ole kättesaadav üksikisikutele. Sellises mõõtmes ratsionaliseerivad need üksused viisi, kuidas erinevaid konfliktis olevaid huvisid väljendatakse ja ametivõimudele esitatakse.
62.
Teiseks tahetakse selle keskkonnapoliitika arusaamaga tugevdada kohtute toimimist. Julgustades vaidlusi lahendama keskkonnakaitset edendavate valitsusväliste organisatsioonide kaudu, tunnistavad Århusi konventsioon ja direktiiv 85/337 muudetud redaktsioonis, et need asutused ei koorma kohtuid ega takista nende tööd. Pigem ühendavad nad paljude üksikisikute kaebused üheksainsaks hagiks. Kuigi loomulikult ei takista miski ka mõnel valitsusvälise organisatsiooni liikmel osaleda enda nimel mõnes vaidluses, on selle poliitika üleilmne tulemus filtri loomine, mis pikemas perspektiivis hakkab kohtute tööd hõlbustama. (
24
) Kui lisame sellele ka eelmises punktis toodu, et neil üksustel on tehnilised teadmised, mis eraisikutel tavaliselt puuduvad, siis on ka nendepoolse tehnilise teabe jagamine menetluse käigus positiivne asjaolu, mis asetab lõppotsuse tegemist silmas pidades kohtu paremale positsioonile.
63.
Kolmandaks tundub mulle oluline tõsta esile seda, et Århusi konventsioon ja direktiiv 85/337 oma muudetud redaktsioonis on keelanud keskkonnaküsimustes actio popularis’e esitamise. Kuigi liikmesriigid võivad siseriiklikes õiguskordades otsustada sedalaadi menetluse lubamise kasuks, ei ole rahvusvaheliste ega ühenduse õigusnormidega selles astmes viidatud meetmele panustatud. (
25
) Sellele vaatamata tundub mulle, et just selle meetme tagasilükkamise tõttu otsustasid Århusi konventsiooni koostajad tugevdada valitsusväliste organisatsioonide rolli keskkonnakaitse edendamises. Sedasi otsustades üritati leida keskteed, mis tasakaalustaks rahvahagi maksimalistlikku lähenemisviisi minimalistliku ideega üksikisiku hagist, mida saavad esitada üksnes vaidlusküsimuses otsest huvi omavad isikud. Kaebeõiguse eristaatuse andmine valitsusvälistele organisatsioonidele rahuldab mõlemaid seisukohti. (
26
) Minu arvates on tegu väga mõistliku kaalutlusega.
64.
Eelnevast tulenevalt arvan, et Århusi konventsioon ja direktiiviga 2003/35 muudetud direktiiv 85/377 on otsustanud sõnaselgelt tugevdada keskkonnakaitset edendavate valitsusväliste organisatsioonide rolli. Selle tulemuseni jõutakse, mõistes, et nende osalemine nii haldusmenetluses kui ka kohtumenetluses tugevdab ametiasutuste vastu võetud otsuseid ja parandab keskkonnakahjustuste vältimise menetluste toimimist.
65.
Sellele eeldusele toetudes asun järgnevalt analüüsima seda, kas kõnealuste üksuste kaasamisele kehtivad mingid tingimused, ning kui jah, siis mil määral.
B. Mõiste „asjaomane üldsus” määratlus direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõikes 2 ning keskkonnakaitset edendavatele valitsusvälistele organisatsioonidele kohaldatavad „riiklike õigusaktidega sätestatud nõuded”
66.
Nagu ma juba varem mainisin, on direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõikes 2 määratletud mõisted „üldsus” ja „asjaomane üldsus”. Õigusakt lisab, et nimetatud teise kategooria alla arvatakse füüsiliste ja juriidiliste isikute – kes on või võivad olla asjast huvitatud – kõrval ka „valitsusvälised organisatsioonid, kes […] vastavad siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”. Seega viib direktiiv sisse eelduse kõnealuste organisatsioonide kasuks, vabastades nad nõudest tõendada, et kõnealune keskkonnakaitsealane otsus neid kuidagi mõjutab.
67.
Siiski lisab see säte olulise tähendusvarjundi – keskkonnakaitseorganisatsioon peab vastama siseriiklike õigusnormidega sätestatud nõuetele. Rootsi valitsuse sõnul peitub just selles direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõike 2 käesolevas protsessis vaidlusaluseks olev piirang, mis annab kaebeõiguse üksnes üle 2000 liikmega valitsusvälistele organisatsioonidele.
68.
Jagan Rootsi valitsuse ja Euroopa Komisjoni arvamust, et see lõik annab liikmesriikidele teatud määral kaalutlusõiguse.
69.
Samuti nõustun Euroopa Ühenduste Komisjoni arvamusega, milles ta väidab, et vaatamata sellele kaalutlusõiguse määrale, peavad liikmesriigid võtma kõik kohased meetmed, mis on kooskõlas muudetud redaktsioonis direktiivi 85/337 eesmärkidega ja ei mõjuta direktiivi tõhusust.
70.
Toetudes neile eeldustele ja võttes arvesse käesoleva ettepaneku punkte 61–64, tundub mulle vajalik suhtuda ettevaatlikult piiride määramisse „siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele” seoses käesoleva kohtuasjaga.
71.
„Asjaomase üldsuse” mõiste määratlus on tõenäoliselt Århusi konventsiooni ja muudetud redaktsioonis direktiiviga 85/337 rajatud ehitise päiskivi. Nagu ma juba käesoleva ettepaneku punktides 40–45 mainisin, ei ole kohane arutada, kas kõnealuse staatuse saanud keskkonnakaitseühingu osalemine haldusmenetlustes tingib selle hilisema juurdepääsu õiguskaitsele. Tähtis on see, et organisatsioon on „asjaomane üldsus”, mitte asjaolu, kas ta osaleb või ei osale mõnes menetluse faasis.
72.
Silmas pidades selle mõiste tähtsust, tundub mulle ilmselge, et Århusi konventsiooni ja muudetud redaktsioonis direktiivi 85/337, mille sõnaselge eesmärk on tagada „üldsuse kaasamine otsuste tegemisse […] keskkonnaküsimustes” ja „eelkõige keskkonnakaitset edendavate valitsusväliste organisatsioonide osavõttu […] toetada”, (
27
) ei saa tõlgendada selliselt, et juurdepääs haldus- ja kohtumenetlustele muutuks kõnealuste üksuste jaoks veel keerulisemaks. Veelgi enam: just seetõttu, et keskkonnakaitseühingutele kohaldatud mõiste „asjaomane üldsus” avab uksed kõigi Århusi konventsiooni ja direktiiviga 85/337 (selle muudetud redaktsioonis) ette nähtud sisuliste õiguste teostamisele, tuleb erilist tähelepanu pöörata sellele, kuidas liikmesriigid seda mõistet tõlgendavad. (
28
)
73.
Kui direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõikes 2 viidatakse „siseriiklike õigusaktidega sätestatud nõuetele”, siis arvan, et siin mõeldakse kahte liiki tingimusi. Esiteks on olemas siseriiklike nõuetega seotud tingimused ühingute registreerimise, asutamise või tunnustamise kohta, mille eesmärk on kinnitada juriidiliselt nende üksuste olemasolu siseriikliku õiguse alusel. Teiseks on olemas selliste organisatsioonide tegevusele ja selle seosele keskkonnahuvide seadusliku kaitsmisega esitatavad tingimused. Just selles seisnebki mõiste valupunkt – selle seose huvides võib kehtestada piiranguid, mis on selges vastuolus muudetud redaktsioonis direktiivi 85/337 eesmärkidega, mille hulka kuulub ka artikli 10a kohaselt eesmärk „anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele”.
74.
Kui siseriiklikus õiguses kehtestatakse tingimused, mille kohaselt peab organisatsiooni ja keskkonnaasjade üle otsustamise vahel olema seos, siis peavad need tingimused olema erapooletud, läbipaistvad ja ühilduma muudetud redaktsioonis direktiivi 85/337 eesmärkidega. Seega ei ole kohane anda ametiasutusele laialdane kaalutlusõigus uurida üksikjuhtumeid, et otsustada, kas keskkonnakaitseorganisatsioonid järgivad seaduslikke eesmärke või mitte. Samuti ei tohi kehtestada ebaselge ja ebapiisava sõnastusega tingimusi, mis osutuvad ebamääraseks ja millega võivad kaasneda diskrimineerivad tulemused. Tagasi tuleb lükata kõik piirangud, mille eesmärk on keskkonnakaitseorganisatsioonide haldus- ja kohtumenetlustele juurdepääsu takistamine, mitte selle hõlbustamine.
75.
Miljöbalken’i 16. peatüki artikkel 13 kehtestab keskkonnakaitseorganisatsioonidele kolm nõuet, millest ühe kohta – kohustus, et ühingul peab olema vähemalt 2000 liiget – on käesoleva menetluse käigus esitatud ka küsimus. Eelmises lõigus toodust tulenevalt tundub mulle ilmselge, et see õigusnorm osutuks põhjaliku analüüsi tulemusel muudetud redaktsioonis direktiiviga 85/337 vastuolus olevaks.
76.
Selle järelduseni jõudmiseks toetun kahele viimasele eespool osutatud kriteeriumile seoses läbipaistvuse ja viidatud direktiivi eesmärkidele vastamisega.
77.
Kindla liikmete arvu nõue „asjaomase üldsuse” mõttes tekitab praktikas üksjagu probleeme. Esiteks tundub, et Rootsi õigusaktides ei ole mõiste „liige” selgelt määratletud. Kui suulisel kohtuistungil selle asja kohta Rootsi valitsuse esindajalt küsisin, kinnitas viimane, et see mõiste on ebaselge ja kõnealuse riigi kohtud ei ole selle tähendust selgitanud. Teiseks kohaldatakse liikmete arvu miinimumnõuet üksnes valitsusvälistele mittetulundusühingutele, mis tekitab küsimusi tulunduslike keskkonnakaitseühingute rolli kohta. Mis positsioonil on keskkonnakaitseühingud, mis on tulunduslikud? Küsisin ka seda Rootsi Kuningriigi esindajalt, kuid vastust sellele ei saanud. Seega jõudsin järeldusele, et vaatamata võimalikule objektiivsusele, ei ole Rootsi Kuningriigi õiguskord läbipaistev ja tekitab ebamäärasust. Kõige paremini kinnitavad Rootsi Kuningriigi õigusnormi puudusi järgmised asjaolud: nagu Rootsi valitsuse esindaja asja suulisel läbivaatamisel tunnistas, on täna Rootsis vaid kaks keskkonnakaitseorganisatsiooni, kes võivad vastavalt miljöbalken’ile pöörduda Rootsi Kuningriigi kohtute poole. (
29
)
78.
Veel problemaatilisem näib vaidlusalune siseriiklik säte, kui seda vaadelda Århusi konventsiooni ja muudetud redaktsioonis direktiiviga 85/337 taotletavate eesmärkide valguses. Õigusnorm, mis nõuab, et kohtusse pöördumiseks peab keskkonnakaitseühingul olema teatud vähim arv liikmeid, võib sulgeda kohtuuksed paljude üksuste ees, kel võiks olla õiguspärane huvi kohtusse pöördumiseks. Käesolevas kohtuasjas karistab viidatud seadussäte karmilt kohalikke keskkonnakaitseorganisatsioone, kes ei saa otsuseid kohtusse kaevata isegi juhul, kui menetlusalune projekt on üksnes kohaliku tähtsusega. (
30
) Lisaks sellele ei ole õigusnormi mõjul kohtumaastikult pühitud üksnes kohalikud keskkonnakaitseorganisatsioonid, vaid ka paljud riiklikud ühingud ja – mis veelgi märkimisväärsem – ka rahvusvahelised ühingud. (
31
) Kokkuvõttes võib öelda, et miljöbalken’i 16. peatüki artikli 13 sätetega saavutatakse Århusi konventsiooni ja muudetud redaktsioonis direktiivi 85/337 eesmärkidele vastupidine tulemus. (
32
)
79.
Olenemata sellest, kas see on Rootsi seadusandja tegevuse tahtlik või tahtmatu tagajärg, on kindel see, et Rootsi keskkonnakaitset edendavatel valitsusvälistel organisatsioonidel puudub täna juurdepääs õiguskaitsele.
80.
Lõpetuseks tahan lisada, et minu arvates oleks ka Århusi konventsiooni artikli 9 või direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 10a puudumisel tulemus sama. Euroopa Kohtu praktika on paljudel juhtudel kinnitanud, et liikmesriigid ei saa võtta vastu protseduurireegleid, mis muudaksid ühenduse õigusega antud õiguste teostamise võimatuks. (
33
) Direktiiv 85/337, mis kehtestab keskkonnamõju hindamise süsteemi ja annab õigused, kaotab oma tõhususe, kui siseriiklik kohtusüsteem ei taga juurdepääsu kohtutele. Käesolevaga läbi vaadatud kohtuasi on hea tõend sellest, et kui võtta arvesse seda, et kõigil keskkonnakaitseorganisatsioonidel ei ole ühte moodi võimalik pöörduda kohtute poole, siis ei ole selline meede kooskõlas ühenduse õiguse tõhususe põhimõttega.
81.
Sellest tulenevalt leian, et direktiivi 85/337 (muudetud direktiiviga 2003/35) artiklit 10a tuleb seoses artikli 1 lõikes 2 sätestatuga tõlgendada nii, et sellega on vastuolus miljöbalken’i 16. peatüki artiklis 13 sätestatu, mis annab õiguse esitada kaebus üksnes sellistele keskkonnakaitset edendavatele valitsusvälistele organisatsioonidele, kellel on vähemalt 2000 liiget.
VI. Ettepanek
82.
Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esitatud küsimustele järgmiselt:
1.
Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (direktiiviga 2003/35/EÜ muudetud redaktsioonis) II lisa punkti 10 tuleb tõlgendada selliselt, et see hõlmab elektriliinide tunnelisse imbuva põhjavee ärajuhtimist ja selle maapinda tagasifiltreerimist võimaliku põhjavee taseme alanemise kompenseerimiseks ning samuti vee ärajuhtimise ning tagasifiltreerimise rajatiste ehitamist ja hooldamist. Ärajuhitud põhjaveel ei pea olema spetsiifilist lõppotstarvet või eesmärki.
2.
Direktiivi 85/337/EMÜ (direktiiviga 2003/35 muudetud redaktsioonis) artikkel 10a ei tähenda üldiselt seda, et viidatud direktiivi artikli 6 kohases teostusloa taotluse läbivaatamise menetluses osalemine tagab „asjaomasele üldsusele” piiramatu juurdepääsu õiguskaitsele. Küll aga kehtib keskkonnakaitset edendavale valitsusvälisele organisatsioonile, kes vastab direktiivi 85/337/EMÜ (direktiiviga 2003/35 muudetud redaktsioonis) artikli 1 lõikes 2 sätestatud „asjaomase üldsuse” nõuetele, automaatselt õigus pöörduda kohtusse, nagu näeb ette sama direktiivi artikkel 10a.
3.
Direktiivi 85/337 (direktiiviga 35/2003 muudetud redaktsioonis) artiklit 10a tuleb seoses artikli 1 lõikes 2 sätestatuga tõlgendada nii, et sellega on vastuolus miljöbalken’i 16. peatüki artiklis 13 sätestatu, mis annab õiguse esitada kaebus üksnes sellistele keskkonnakaitset edendavatele valitsusvälistele organisatsioonidele, kellel on vähemalt 2000 liiget.
(
1
)	Algkeel: hispaania.
(
2
)	Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248), muudetud nõukogu . aasta direktiiviga 97/11/EÜ (EÜT L 73, lk 5; ELT eriväljaanne 15/03, lk 151) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu . aasta direktiiviga 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466).
(
3
)	Rootsi viis Århusi konventsiooni artikli 9 lõikesse 2 sisse reservatsiooni, piirates keskkonnakaitseorganisatsioonide võimalusi „vaidlustada kohtutes kohalike ametiasutuste keskkonnamõju hindamise kohta tehtud otsuseid […]”. Reservatsiooni tekstis jõutakse otsusele, et „valitsus soovib, et Rootsis hakataks võimalikult kiiresti tervikuna järgima artikli 9 lõikes 2 sätestatut”.
(
4
)	Vt 24. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas C-72/95: Kraaijeveld jt (EKL 1996, lk I-5403, punkt 31); . aasta otsus kohtuasjas C-435/97: WWF jt (EKL 1999 lk I-5613, punkt 40); . aasta otsus kohtuasjas C-474/99: komisjon vs. Hispaania (EKL 2002, lk I-5293, punkt 46); . aasta otsus kohtuasjas C-2/07: Abraham jt (EKL 2008, lk I-1197, punkt 32) ja . aasta otsus kohtuasjas C-142/07: Ecologistas en Acción-CODA (EKL 2008, lk I-6097, punkt 28).
(
5
)	Direktiivi 85/337 põhjendus 1.
(
6
)	Saksa-, inglis-, hispaania-, prantsus-, itaalia-, hollandi-, portugali-, soome- või rootsikeelsetes versioonides ei osutata ühelegi konkreetsele eesmärgile.
(
7
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
8
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
9
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
10
)	Euroopa Kohtule esitatud teabest tulenevalt võttis Miljödomstolen oma halduspädevust teostades aluseks vaidlusaluse projekti tähenduse. Vähemtähtsate projektide hindamine kuulub kohtuväliste ametiasutuste pädevusse.
(
11
)	Artikli 6 lõiked 3, 5 ja 6.
(
12
)	Artikli 6 lõiked 4, 5 ja 6.
(
13
)	Artikli 10a alapunkt b.
(
14
)	Artikli 10a alapunkt a.
(
15
)	Artikli 10a neljas lõik.
(
16
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 40-45.
(
17
)	Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamatu (The Aarhus Convention Implementation Guide, 2000) leheküljel 41 on sätestatud: „once an NGO meets the requirements set, it is a member of the „public concerned”for all purposes under the Convention” (kohtujuristi kursiiv). Kui Århusi konventsioonis kogu teksti lõikes on „asjaomane üldsus” üheselt mõistetav, peab seega see nii olema ka direktiivi 85/337 muudetud redaktsioonis.
(
18
)	Teisiti on siis, kui eraisiku või keskkonnakaitseorganisatsiooni puhul ei saa kohaldada mõistet „asjaomane üldsus”. Sellisel juhul oleks tegemist „üldsusega” direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 1 lõike 2 tähenduses, nagu tunnistas ka Rootsi valitsuse esindaja kohtuasja läbivaatamise käigus. Siis oleksime silmitsi teist laadi probleemiga: kas „üldsusest” saab viidatud direktiivi artikli 6 kohaselt teostusloa taotluse läbivaatamise menetluses osalemisega „asjaomane üldsus”. Selle küsimuse kohta on olemas ametlik arvamus: eespool viidatud Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat sedastab leheküljel 129, et „it is consistent with the objectives of the Convention to hold that a member of the public who actually participates in a hearing under article 6, paragraph 7 [vastab direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni artikli 6 lõikes 4 sätestatule], would thereby gain the status of a member of the public concerned. This is logically supported by the fact that the full results of public participation must be taken into account by the public authority under article 6, paragraph 8”. See väide eeldab, et Rootsi-taoline riik, kes otsustas direktiivi 85/337 muudetud versiooni artiklis 6 sätestatu üle võtta väga laialdasel ja kaitsval moel, peab „asjaomase üldsusena” käsitlema neid, kes teostusloa taotluse läbivaatamise menetluses osalevad „üldsusena”. Vastupidiselt Rootsi valitsuse väidetele ei koormaks selline tulemus kohtuid tööga üle, sest erinevalt keskkonnakaitseorganisatsioonidest on eraisikute „asjaomase üldsusena” käsitlemise ja otsuste vaidlustamise õiguse eeltingimus asjaolu, et nende õigusi on kahjustatud või et neil on küllaldane huvi (artikkel 10a, teine lõik). Nagu ma varem juba märkisin, on käesoleva vaidluse alus „asjaomase üldsuse” mõiste seoses keskkonnakaitseorganisatsiooniga ja ei ole vaja hakata arutlema mõiste „üldsus” võimalike mutatsioonide üle.
(
19
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 40–45.
(
20
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 42.
(
21
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 64 jj.
(
22
)	Olson, M., „The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups”, Cambridge, Harvard University Press, 1971.
(
23
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 59 ja de Sadeleer, N., Roller, G. ja Dross, M., „Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs: Empirical Findings and Legal Appraisal, Groninga, Europa Law Publishing, 2005, lk 177.
(
24
)	Seda ideed kinnitavad empiirilised uurimistulemused keskkonnakaitseorganisatsioonide osalemise mõju kohta kohtustatistikale de Sadeleer, N., Roller, G. ja Dross, M. järgi eespool viidatud teoses lk 165–170.
(
25
)	Komisjon lükkas ühes oma 2003. aasta dokumendis tagasi igasuguse Århusi konventsiooni rakendussätte, mis tunnistas actio popularis’t. Oma direktiiviettepanekus seoses õiguskaitse kättesaadavusega keskkonnaalastes küsimustes (KOM (2003) 624 (lõplik), 24.10.2003) sedastas komisjon, et „actio popularis’t ei ole Århusi konventsioonis otseselt ette nähtud, seega kuulub selle tunnustamine liikmesriikide pädevusse”. See avaldus, mis on tehtud pärast direktiiviettepanekut, mis lõpuks kajastus direktiivis 2003/35, tundub mulle käesolevas kohtuasjas asjakohane.
(
26
)	Ebbesson, J., „Access to Justice in Environmental Matters in the EU”, Haag, Kluwer Law International, 2002, lk 29.
(
27
)	Direktiivi 2003/35 põhjendused 3 ja 4 (kohtujuristi kursiiv).
(
28
)	Dette, B., „The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation”, Ormond, T., Führ, M. ja Barth, R. (kirjastajad) väljaandes Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century, Liber amicorum Betty Gebers, Berlin, Lexxion, 2006, lk 78.
(
29
)	Rootsi valitsus ja komisjon kinnitavad, et üksnes Sveriges ornitologiska förening (Rootsi Ornitoloogiaühing) ja Naturskyddsföreningen (Looduskaitseühing) vastavad 2000 liikme nõudele. Rootsi valitsuse väitel võivad kohalikud organisatsioonid, mis ei vasta miljöbalken’i nõuetele, esitada kaebusi nende kahe, praegu ainsa seadusliku ühingu kaudu. Pean seda võimalust täielikult ebapiisavaks ning vaevalt on see kooskõlas Århusi konventsiooni ja direktiivi 85/337 muudetud redaktsiooni filosoofiaga.
(
30
)	Tegelikult on käesolevas kohtuasjas DVM-i näol tegemist kohaliku organisatsiooniga, kes tahab vaidlustada omavalitsuse kohaliku mõjuga otsuse.
(
31
)	Nagu selgus kohtuistungil, puudub ka sellisel organisatsioonil nagu Greenpeace Rootsi miljöbalken’i alusel praegu õigus otsuseid vaidlustada.
(
32
)	Komisjon toonitab õigusega asjaolu, et eespool viidatud Århusi konventsiooni rakendamise käsiraamat osutab avalikult miljöbalken’i 16. peatüki artiklile 13, kui deklareerib, et „parties may impose requirements based on objective criteria that are not unnecessarily exclusionary. For example, one UNECE country requires environmental NGOs to have been active in that country for three years and to have at least 2,000 members. […] The membership requirement might […] be considered overly strict under the Convention”. Kohtuistungil loobus Rootsi valitsus (vaatamata minu ettepanekule) kõnealuse riigi poolt Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 2 seoses kehtestatud reservatsioonile toetumisest. See viib mind mõttele, et võib-olla on Rootsil kahtlused oma õigusnormide õiguspärasuse suhtes.
(
33
)	Mh 14. detsembri 1995. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-430/93 ja C-431/93: van Schijndel ja van Veen (EKL 1995, lk I-4705, punkt 17); . aasta otsus kohtuasjas C-129/00: komisjon vs. Itaalia (EKL 2003, lk I-14637, punkt 25); . aasta otsus kohtuasjas C-432/05: Unibet (EKL 2007, lk I-2271, punkt 43) ja . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-222/05–C-225/05: van der Weerd jt (EKL 2007, lk I-4233).