62005CC0016_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Introducere
1. Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional din 1970 anexat la Acordul de asociere între Comunitatea Economică Europeană și Turcia din 1963 (denumit în continuare __acordul de asociere”) interzice introducerea de noi restricții privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor între părțile contractante. Principala problemă care se ridică în prezenta cauză este dacă această dispoziție interzice totodată statelor membre să stabilească, în ceea ce privește admisia pe teritoriul propriu a resortisanților turci, condiții mai restrictive decât cele care existau anterior intrării în vigoare a acestei dispoziții pentru statul membru în cauză.
II – Dispozițiile relevante
A – Dreptul comunitar
2. Acordul de asociere a fost semnat la Ankara, la 12 septembrie 1963, de Republica Turcia, de statele membre ale CEE și de Comunitate. A fost încheiat, aprobat și confirmat în numele Comunității prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963(2) . Protocolul adițional anexat la acordul de asociere a fost semnat la Bruxelles la 23 noiembrie 1970 și a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele Comunității prin Regulamentul (CEE) nr. 2760/72 al Consiliului din 19 septembrie 1972(3) .
3. Articolul 13 din acordul de asociere conține următoarea dispoziție generală privind libertatea de stabilire între statele membre și Republica Turcia:
__Părțile contractante convin să se inspire din articolele 52-56 și 58 din Tratatul de instituire a Comunității pentru a elimina restricțiile privind libertatea de stabilire între acestea”(4) . [traducere neoficială]
4. Articolul 41 din protocolul adițional prevede:
__(1) Părțile contractante se abțin să introducă în relațiile dintre ele noi restricții privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.
(2) Consiliul de asociere stabilește, în conformitate cu principiile enunțate în articolele 13 și 14 din acordul de asociere, ritmul și modalitățile prin care părțile contractante elimină treptat în relațiile dintre ele restricțiile privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.
Consiliul de asociere stabilește ritmul și modalitățile pentru diferitele categorii de activități, ținând seama de dispozițiile similare pe care Comunitatea le‑a adoptat deja în aceste domenii, precum și de situația specială a Turciei pe plan economic și social. Se acordă prioritate activităților cu o contribuție semnificativă la dezvoltarea producției și a schimburilor.” [traducere neoficială]
Până la această dată, Consiliul de asociere nu a adoptat măsuri în vederea aplicării articolului 41 alineatul (2) din protocolul adițional.
B – Dreptul național
5. Articolul 11 alineatul 1 din Legea privind imigrația din 1971 (Immigration Act din 1971) prevede:
__În sensul prezentei legi, o persoană care ajunge în Regatul Unit cu vaporul sau cu avionul nu va fi considerată intrată în Regatul Unit decât cu condiția să debarce și numai începând din acel moment, iar după debarcarea într‑un port continuă să nu fie considerată intrată pe teritoriul Regatului Unit pentru perioada în care rămâne în acea zonă a portului desemnată în acest scop de un agent al serviciilor de imigrație (dacă există o astfel de zonă). Nu este considerată intrată pe teritoriul Regatului Unit nici persoana care a intrat în Regatul Unit într‑o altă modalitate atât timp cât este reținută, admisă temporar sau pusă în libertate dar riscă să fie reținută, în aplicarea puterilor conferite prin anexa 2 la prezenta lege sau prin partea a III‑a din Immigration and Asylum Act din 1999.”
6. La 1 ianuarie 1973, dată la care Regatul Unit a aderat la Comunitatea Europeană, normele privind imigrația aplicabile în acest stat membru în materie de constituire de întreprinderi și de prestare de servicii erau cuprinse în Statement of Immigration Rules for Control on Entry (HC 509), adoptate de Parlament la 23 octombrie 1972 (denumite în continuare „Normele din 1973 în domeniul imigrației”). În decizia de trimitere aceste norme au fost sintetizate astfel. Punctul 30 din normele din 1973 în domeniul imigrației (sub titlul __Comercianți”) stabilește că pasagerii care nu pot prezenta o autorizație de intrare, dar care par să îndeplinească totuși condițiile cuprinse în oricare dintre cele două alineate care urmează, sunt admiși pentru o perioadă maximă de două luni, având interdicția de a lucra, și sunt invitați să se prezinte în fața Home Office. Punctul 31 impune obligația ca solicitantul să dețină fonduri suficiente pentru a investi în întreprindere, dacă aceasta este deja înființată, și pentru a suporta pierderile care îi revin. De asemenea, se prevede ca solicitantul să fie în măsură să își susțină material propriile necesități și pe cele ale persoanelor aflate în îngrijirea sa, că trebuie să se implice în mod activ în exploatarea întreprinderii și alte dispoziții de acest gen. Punctul 32 prevede că, dacă solicitantul intenționează să exercite o activitate în calitate de lucrător independent, acesta trebuie să demonstreze că va introduce în țară fonduri suficiente pentru exercitarea unei activități ale cărei beneficii, preconizate în mod realist, îi vor permite să își susțină traiul propriu și pe cel al persoanelor aflate în îngrijirea sa fără a fi necesar să recurgă la un loc de muncă pentru care este necesar un permis de muncă .
7. Normele actuale privind persoanele care solicită o autorizație de intrare în Regatul Unit pentru a înființa o întreprindere sunt stabilite în HC 395 (denumite în continuare __normele actuale în domeniul imigrației”). Punctele 201-205 stabilesc următoarele condiții:
__201. Persoana care solicită permisiunea de intrare în Regatul Unit în vederea exercitării unei activități ca lucrător independent trebuie să îndeplinească următoarele condiții: (i) să întrunească fie cerințele de la punctul 202, fie pe cele de la punctul 203; (ii) să dețină cel puțin 200 000 GBP din fonduri proprii, de care poate dispune deplin în Regatului Unit; această sumă trebuie să îi aparțină personal, și nu unui organism sau oricărui alt instrument de investiție și să fie destinată a fi investită în afaceri în Regatul Unit; (iii) să dispună de fonduri suplimentare suficiente pentru a‑și asigura traiul și locuința pentru sine și toate persoanele aflate în întreținerea sa, până când activitatea sa îi va asigura un venit, fără să recurgă la un loc de muncă (în afara muncii prestate pentru întreprindere) sau la fonduri publice; (iv) să se angajeze activ, cu normă întreagă, în activitatea comercială sau în furnizarea de servicii, fie pe cont propriu, fie în calitate de asociat, ori în promovarea și în conducerea societății în calitate de director; (v) aportul său financiar să fie proporțional cu cota de participare pe care o deține în întreprindere; (vi) să dețină o cotă de participare majoritară sau echivalentă în întreprindere și să nu simuleze un loc de muncă printr‑o funcție de conducere sau un parteneriat fictiv; (vii) să fie în măsură să suporte cota sa de participare la obligații; (viii) să propună o investiție și servicii care să răspundă unei necesități reale din Regatul Unit; (ix) să participe la beneficiile întreprinderii într‑o măsură suficientă pentru a‑și asigura traiul și locuința pentru sine și persoanele aflate în întreținerea sa fără a recurge la un loc de muncă (în afara muncii prestate pentru întreprindere) sau la fonduri publice; (x) să nu aibă intenția să își completeze activitățile comerciale exercitând sau căutând un loc de muncă în Regatul Unit, în afara muncii prestate pentru întreprindere și (xi) să fie titulara unei autorizații de intrare în Regatul Unit valabile, emisă cu acest titlu.
202. Persoana care are intenția să preia o întreprindere deja existentă în Regatul Unit, să se asocieze cu aceasta sau să preia conducerea acesteia este obligată să furnizeze, în plus față de condițiile vizate la punctul 201, următoarele documente: (i) o declarație scrisă care să cuprindă condițiile de preluare sau de asociere; (ii) bilanțurile anuale contabile din ultimii ani privind activitățile comerciale; și (iii) dovada că serviciile și investiția sa vor determina o creștere netă a ofertei de angajare în cadrul întreprinderii pentru persoanele rezidente în Regatul Unit de cel puțin două noi locuri de muncă cu normă întreagă.
203. Persoana care are intenția să constituie o întreprindere nouă în Regatul Unit este obligată, în afara condițiilor prevăzute la punctul 201 de mai sus, să aducă dovada: (i) că va aduce suficiente fonduri proprii în țară pentru a constitui o întreprindere și (ii) că întreprinderea va crea locuri noi de muncă, cu normă întreagă, pentru cel puțin două persoane stabilite deja în Regatul Unit.
Permisiunea de intrare în Regatul Unit pentru o persoană care intenționează să exercite o activitate ca lucrător independent
204. Persoana care solicită permisiunea de intrare în Regatul Unit pentru a exercita o activitate ca lucrător independent poate fi admisă pentru o perioadă care să nu depășească 12 luni, cu condiția că nu se va încadra în muncă și dacă prezintă, la sosirea sa, agentului de la serviciul de imigrație, o autorizație de intrare în Regatul Unit valabilă, emisă cu acest titlu.
Interdicția de intrare în Regatul Unit pentru o persoană care intenționează să exercite o activitate ca lucrător independent
205. Permisiunea de intrare în Regatul Unit trebuie să fie refuzată oricărei persoane care intenționează să exercite o activitate ca lucrător independent dacă aceasta nu prezintă, la sosirea sa, agentului de la serviciul de imigrație, o autorizație de intrare în Regatul Unit valabilă, emisă cu acest titlu”.
III – Situația de fapt și procedura
8. Având în vedere că faptele în cauzele Tum și Dari sunt în mare parte similare, se impune să fie expuse împreună.
9. Domnul Veli Tum și domnul Mehmet Dari, ambii resortisanți turci, au sosit în Regatul Unit la 29 noiembrie 2001 și, respectiv, la 1 octombrie 1998. Ambii au obținut o admisie temporară, în baza articolului 11 din Immigration Act din 1971, sub rezerva unei restricții (în cazul domnului Tum) sau a unei interdicții (în cazul domnului Dari) de a se încadra în muncă. Amândoi au formulat cereri de azil în Regatul Unit. Totuși, aceste cereri au fost respinse de către Secretary of State, care a dispus, în aplicarea Convenției de la Dublin(5), expulzarea lor către statele membre în care au solicitat inițial azil, și anume Germania (în cazul domnului Tum) și, respectiv, Franța (în cazul domnului Dari). Tentativele lor ulterioare de modificare a acestor decizii pe cale judecătorească s‑au dovedit nefructuoase.
10. În timpul șederii în Regatul Unit, domnul Dari a înființat propria sa pizzerie la Herne Bay, în Kent. La 30 septembrie 2002, domnul Dari a solicitat serviciului de imigrație autorizația de a intra în Regatul Unit pentru a continua exploatarea întreprinderii sale. În mod similar, domnul Tum a solicitat autorizația de intrare în Regatul Unit pentru a înființa o curățătorie la North London. Având în vedere că se aflau în Regatul Unit în urma unei admisii temporare în temeiul articolului 11 din Regulamentul de aplicare a Immigration Act din 1971 și astfel, în sensul imigrației, nu se putea considera că au intrat în mod formal în Regatul Unit, aceștia și‑au întemeiat cererile pe acordul de asociere și pe protocolul adițional și au solicitat ca cererile lor să fie examinate potrivit Normelor din 1973 în domeniul imigrației.
11. La 12 mai 2003, Secretary of State, analizând cauza în lumina normelor actuale în domeniul imigrației, și nu a Normelor din 1973 în domeniul imigrației, i‑a refuzat domnului Tum autorizația de a intra în Regatul Unit în scopul exercitării unei activități ca lucrător independent și a menționat că au fost luate măsuri pentru a‑l retrimite în Germania imediat ce va fi posibil. Solicitarea domnului Dari a fost respinsă pentru aceleași motive. Domnul Tum a obținut suspendarea măsurilor de retrimitere.
12. În continuare, domnul Tum și domnul Dari au introdus fiecare acțiune în anulare. Cauzele au fost examinate împreună de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division, care s‑a pronunțat prin Decizia din 19 noiembrie 2003. În esență, această instanță a stabilit că domnul Tum și domnul Dari erau îndreptățiți să invoce așa‑numita clauză __standstill” prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional și, în consecință, puteau solicita ca cererile lor de admisie în Regatul Unit în scopul exercitării unei activități economice independente să fie analizate potrivit normelor în domeniul imigrației în vigoare la data la care Regatul Unit a aderat la Comunitate, și anume la 1 ianuarie 1973.
13. Această decizie a fost confirmată de Court of Appeal (England & Wales) printr‑o decizie pronunțată la 24 mai 2004.
14. La 9 iulie 2004, Secretary of State a solicitat House of Lords să îi acorde autorizarea de a introduce recurs împotriva deciziilor pronunțate de Court of Appeal în cauzele conexate. În urma unei ședințe din 27 octombrie 2004, Appellate Committee al House of Lords a dispus sesizarea Curții de Justiție, în conformitate cu articolul 234 CE, cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare cu privire la următoarea întrebare:
__Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional la Acordul de asociere semnat la Bruxelles la 23 noiembrie 1970 trebuie interpretat în sensul că interzice unui stat membru ca, începând cu data de la care acest protocol a intrat în vigoare în statul membru în cauză, să introducă noi restricții privind condițiile și procedura de intrare pe teritoriul său a unui resortisant turc care intenționează să exercite o activitate în acest stat membru?”
15. Domnul Tum și domnul Dari, guvernul slovac și cel al Regatului Unit și, respectiv, Comisia Comunităților Europene au depus observații scrise. În timpul ședinței din 18 mai 2006, domnul Tum și domnul Dari, guvernul Regatului Unit și cel olandez și Comisia au depus și alte observații.
16. Domnul Tum și domnul Dari, guvernul slovac și Comisia apreciază că trebuie dat un răspuns afirmativ la întrebarea formulată de House of Lords. Guvernul Regatului Unit și cel olandez apără poziția adversă și solicită Curții să răspundă negativ la întrebarea menționată.
IV – Rezumatul observațiilor
17. Domnul Tum și domnul Dari susțin, în primul rând, că domeniul de aplicare al clauzei __standstill” menționate, prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional, include nu numai condițiile de stabilire, ci și condițiile de ședere și de intrare. În dreptul comunitar, aceste ultime condiții sunt considerate corolarul necesar al libertății de stabilire(6) . Domnul Tum și domnul Dari recunosc că resortisanții turci nu dobândesc în mod direct din aceste norme un drept de stabilire sau de intrare într‑un stat membru. Totuși, aceștia afirmă că, în temeiul acestei dispoziții, cererea lor de intrare în Regatul Unit, cu scopul de a înființa o întreprindere, ar trebui analizată în temeiul dreptului național, astfel cum acesta se prezenta la data la care Regatul Unit a devenit parte contractantă la protocolul adițional, și anume la 1 ianuarie 1973.
18. Domnul Tum și domnul Dari afirmă că, în cauza Savas(7), Curtea s‑a pronunțat deja în sensul că orice resortisant turc, chiar și acela care se află ilegal pe teritoriul Regatului Unit, are întotdeauna posibilitatea să invoce clauza __standstill”, aplicabilă în mod direct, astfel cum aceasta este prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional. Aceștia arată că, în cauza menționată, Curtea nu a fost nevoită să examineze aspectul intrării domnului Savas în Regatul Unit, având în vedere că acesta intrase legal în țară, dar prelungirea șederii sale pe teritoriul Regatului Unit a fost ilegală. În consecință, Curtea nu s‑a preocupat decât de condițiile în baza cărora domnul Savas ar fi fost autorizat să își prelungească șederea și să se stabilească în Regatul Unit.
19. În argumentarea afirmației principale referitoare la domeniul de aplicare al prevederilor articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, domnul Tum și domnul Dari menționează că, spre deosebire de clauzele __standstill” similare(8), textul în cauză nu sugerează nicidecum faptul că aplicarea sa este limitată la condițiile de ședere și de stabilire, cu excluderea condițiilor de intrare. Astfel, clauza __standstill” ar deveni lipsită de conținut dacă s‑ar permite statelor membre, contrar obiectivelor acordului de asociere, să impună condiții de intrare pe teritoriul lor mai dificile sau chiar imposibile. Ei subliniază faptul că această interpretare a articolului 41 alineatul (1) nu afectează competența statelor membre în ceea ce privește imigrația resortisanților turci. Aceasta nu face decât să îi plaseze pe resortisanții turci în situația în care se aflau la data la care statul membru a devenit parte la protocolul adițional, astfel cum impune clauza __standstill”.
20. În sfârșit, ca răspuns la afirmația Regatului Unit conform căreia protecția prevăzută la articolul 41 alineatul (1) nu ar trebui să fie extinsă și la solicitanții de azil ale căror cereri au fost respinse (a se vedea punctul 25 de mai jos), domnul Tum și domnul Dari subliniază că, deși sunt prezenți fizic în Regatul Unit, ei nu pot fi considerați în mod formal intrați pe teritoriul Regatului Unit în baza articolului 11 din Immigration Act din 1971. Problema dacă pot sau nu pot fi retrimiși spre un alt stat membru, în aplicarea Convenției de la Dublin, nu este pertinentă pentru a răspunde la întrebarea preliminară formulată de House of Lords. Această întrebare se limitează la determinarea normelor aplicabile în cazul cererilor de autorizare a intrării cu scopul de a înființa o întreprindere introduse de domnul Tum și de domnul Dari.
21. Guvernul slovac și Comisia susțin, în mare parte, opiniile exprimate de domnul Tum și de domnul Dari. Aceștia afirmă că, din moment ce articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional interzice statelor membre să impună condiții privind stabilirea resortisanților turci în scopuri profesionale mai dificile față de cele existente la data intrării în vigoare a acestei norme în statul membru respectiv, ca o consecință a acestui fapt, statele nu pot face inaplicabil dreptul de stabilire prin introducerea de noi restricții în privința dreptului de ședere și a dreptului de intrare, în măsura în care aceste drepturi sunt asociate dreptului de stabilire.
22. Ținând cont că în cauza Savas, menționată mai sus, Curtea a acordat beneficiul clauzei __standstill”, prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional, unei persoane care a fost legal admisă într‑un stat membru, dar care nu îndeplinea condițiile legale de ședere, Comisia subliniază că s‑ar crea o situație paradoxală dacă această clauză nu s‑ar aplica și unei persoane care a introdus în condiții legale, în timp ce se afla în Turcia, o cerere de intrare pe teritoriul Regatului Unit. Comisia adaugă că o persoană care a solicitat autorizația de intrare în calitate de turist, deși avea intenția să exercite o activitate ca lucrător independent o dată admis în statul membru, nu ar putea beneficia de protecția garantată de acordul menționat. Cu toate acestea, o astfel de intenție frauduloasă ar fi dificil, dacă nu chiar imposibil, de dovedit.
23. Potrivit Comisiei, deși Curtea a confirmat că Decizia nr. 1/80 nu afectează competența statelor membre de a reglementa condiția de primă intrare a lucrătorilor turci pe teritoriul lor, aceasta nu înseamnă că nici acordul de asociere, nici protocolul adițional nu pot avea vreodată un efect asupra competenței statelor membre de a reglementa intrarea resortisanților turci pe teritoriul lor. În fapt, competența statelor membre de a controla prima admisie a resortisanților turci a fost limitată. Deși acest rezultat trebuie considerat inevitabil, Comisia sugerează că, pe viitor, Curtea ar trebui să limiteze sfera răspunsului său la restricțiile care sunt indisolubil legate de dreptul de stabilire, astfel încât să se evite ca exercitarea dreptului statelor membre de a reglementa prima admisie a resortisanților turci pe teritoriul lor să fie îngreunată.
24. Guvernul Regatului Unit afirmă în primul rând că, în conformitate cu jurisprudența bine stabilită a Curții, statele membre păstrează posibilitatea de a stabili propriile condiții privind prima admisie a resortisanților turci pe teritoriul lor. Acordul de asociere și protocolul adițional nu au ca obiectiv să acorde resortisanților turci drepturi de stabilire comparabile cu cele acordate resortisanților Uniunii Europene. În exercitarea acestei competențe, este legitimă măsura Regatului Unit de a modifica condițiile în care admite resortisanților turci intrarea pe teritoriul său cu scopul constituirii unei întreprinderi, chiar dacă o asemenea modificare a înăsprit condițiile de intrare în Regatul Unit față de cele existente la 1 ianuarie 1973. Acest argument își are temeiul în Hotărârea Savas, citată anterior, în care Curtea a declarat, pe de o parte, că articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu vizează decât condițiile pe care statele membre le aplică celor care, legal intrați într‑un stat membru, urmează să se stabilească în scopuri profesionale și că această dispoziție nu aduce atingere libertății statului membru de a stabili condițiile de primă admisie.
25. În subsidiar, Regatul Unit susține că, în cazul în care Curtea ar declara că articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional interzice într‑adevăr statelor membre să introducă noi restricții la intrarea pe teritoriul lor a resortisanților turci care intenționează să se stabilească în vederea exercitării unei activități ca lucrător independent, această interdicție nu se aplică persoanelor care au intenționat să rămână și să exercite o activitate ca lucrător independent după ce le‑a fost respinsă cererea de azil și care ar putea fi retrimise spre un alt stat membru, conform dispozițiilor Convenției de la Dublin sau unei reglementări ulterioare. În privința acestui aspect, Regatul Unit arată că domnul Tum și domnul Dari au invocat dreptul lor în temeiul articolului 41 alineatul (1) numai atunci când au fost amenințați să fie retrimiși spre Franța sau Germania. A permite unor persoane, în astfel de circumstanțe, să invoce protecția împotriva unei retrimiteri în aplicarea Convenției de la Dublin, ar însemna să se permită solicitantului de azil să împiedice funcționarea sistemului european comun de azil. Aceasta ar echivala cu un abuz de drept, întrucât solicitantul de azil ar putea să beneficieze, în temeiul intrării și șederii sale ilegale într‑un stat membru, de drepturi izvorâte din dreptul comunitar.
26. Guvernul olandez susține aceeași opinie, conform căreia drepturile izvorâte din articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional pot fi invocate de către resortisanții turci numai în măsura în care aceștia au respectat normele naționale în domeniul imigrației care guvernează condițiile de intrare și de ședere pe teritoriul țării. Acordarea beneficiului protecției articolului 41 alineatul (1) persoanelor care au intrat într‑un stat membru în mod ilegal și care ulterior au înființat o întreprindere ar pune în pericol eficacitatea reglementării naționale în materie de imigrație, care rămâne în competența statelor membre. În aceeași măsură, aceasta ar lipsi de eficacitate și sistemul comun de azil. Potrivit guvernul olandez, și în cazul în care domnul Tum și domnul Dari s‑ar fi întors, în fapt, în Turcia și ar fi formulat o nouă cerere de autorizare în vederea intrării în Regatul Unit în temeiul activităților economice desfășurate în cursul șederii lor ilegale, aceștia tot nu ar fi putut invoca articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional. Admiterea unei astfel de solicitări ar constitui un pericol la adresa credibilității și a eficacității reglementării naționale în materie de imigrație.
V – Apreciere
27. Astfel cum deja am indicat în introducerea prezentelor concluzii, problema fundamentală în prezenta cauză este dacă articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional, care interzice, după data intrării în vigoare a protocolului adițional în statul membru în cauză, introducerea de noi restricții în privința libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor, interzice totodată statelor membre să impună condiții de intrare mai restrictive pentru resortisanții turci.
28. În diferitele lor observații, toate părțile se întemeiază pe hotărârea pronunțată de Curte în cauza Savas(9) pentru a‑și susține argumentele lor diametral opuse, în sensul că la această întrebare preliminară trebuie dat fie un răspuns pozitiv, fie unul negativ. În consecință, este necesar să se sintetizeze faptele esențiale din această cauză, precum și din hotărârea Curții.
A – Cauza Savas
29. Domnul Savas(10), un resortisant turc, a obținut o autorizație de intrare în Regatul Unit pentru o lună, în calitate de turist. Viza sa de intrare conținea o condiție expresă care îi interzicea să se încadreze în muncă sau să exercite o activitate profesională. Totuși, după expirarea vizei, domnul Savas a rămas în Regatul Unit, încălcând reglementarea națională în materie de imigrație. Câțiva ani mai târziu, el a început să exploateze o întreprindere de confecții de cămăși, fără să solicite un permis de muncă sau pentru exercitarea unei activități profesionale independente. După ce a exploatat întreprinderea un anumit timp, acesta s‑a adresat, în vederea regularizării situației, serviciilor naționale de imigrație. Cererea sa de autorizare a șederii a fost respinsă și i‑a fost comunicat un ordin de expulzare. Domnul Savas a contestat această decizie, dar această contestație a fost respinsă.
30. Întemeindu‑și cererea inițială numai pe dreptul național, domnul Savas a invocat ulterior articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional, susținând că situația sa ar trebui analizată în temeiul Normelor din 1973 în domeniul imigrației. Acest argument a fost respins de serviciile de imigrație pe considerentul că, la data cererii sale de regularizare a șederii în Regatul Unit, nu avea dreptul să își continue șederea pe teritoriul țării și astfel nu mai putea beneficia de Normele din 1973 în domeniul imigrației. Ulterior, domnul Savas a sesizat Queen’s Bench Division al High Court of Justice. Instanța s‑a întrebat dacă acordul de asociere are ca efect acordarea de drepturi străinilor care, precum domnul Savas, se află ilegal pe teritoriul unui stat membru. În consecință, aceasta a decis să sesizeze Curtea în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare privind efectul direct al articolului 41 din protocolul adițional și sfera protecției garantate prin această dispoziție.
31. În prezenta cauză, este suficient să se facă referire numai la considerațiile Curții privitoare la aplicarea articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional. Cu toate acestea, pentru a fi exhaustivi, observăm că, în acest sens, Curtea nu a avut nicio dificultate în a stabili că această dispoziție poate fi invocată într‑o procedură în fata instanțelor naționale(11) .
32. În ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, domnul Savas a susținut inițial în observațiile sale scrise că a dobândit în mod direct un drept de stabilire și de ședere în conformitate cu această dispoziție, în ciuda faptului că acesta înființase o întreprindere în Regatul Unit prin încălcarea reglementării britanice în domeniul imigrației. Totuși, în timpul ședinței a abandonat argumentul menționat, afirmând că această dispoziție îi dădea dreptul să solicite unei instanțe naționale să aprecieze dacă reglementările în materia libertății de stabilire și a dreptului de ședere care îi erau aplicabile erau mai stricte decât cele aplicabile până la data intrării în vigoare a protocolului adițional în Regatul Unit. Curtea a examinat cele două argumente în hotărârea pe care a pronunțat‑o.
33. Primul argument invocat de domnul Savas a determinat Curtea să amintească principiile de bază pe care aceasta le stabilise în jurisprudența sa în privința lucrătorilor turci. Aceste principii de bază sunt următoarele:
– __în stadiul actual al dreptului comunitar, dispozițiile privind asocierea CEE‑Turcia nu aduc atingere competenței statelor membre de a reglementa atât intrarea pe teritoriul țării a resortisanților turci, cât și condițiile referitoare la primul loc de muncă, ci reglementează exclusiv situația lucrătorilor turci care s‑au integrat deja în mod legal pe piața muncii din statele membre”(12) ;
– „lucrătorii turcii, spre deosebire de resortisanții statelor membre, nu au dreptul să circule liber în interiorul Comunității, ci beneficiază numai de anumite drepturi în statul membru gazdă pe teritoriul căruia au intrat în condiții legale și în care au ocupat legal un loc de muncă pe o durată determinată”(13) ;
– __drepturile […] conferite resortisanților turci [...] implică în mod necesar, sub sancțiunea lipsirii de efect a dreptului de a accede pe piața muncii și de a se încadra în muncă, existența unui drept corelativ de ședere”(14) ;
– __legalitatea locului de muncă ocupat de un resortisant turc în statul membru gazdă presupune o situație stabilă și sigură pe piața muncii din statul membru în cauză și implică, sub acest aspect, un drept de ședere necontestat”(15) ;
– „perioadele în care un resortisant turc a ocupat un loc de muncă fiind în posesia unei autorizații de ședere, care a fost emisă numai în urma unui comportament fraudulos al acestuia, cu consecința condamnării sale, nu se fundamentează pe o situație stabilă și trebuie considerat că aceste perioade sunt împlinite numai provizoriu, deoarece în decursul acestora persoana interesată nu a beneficiat în mod legal de un drept de ședere [...]; este exclus ca ocuparea unui loc de muncă de către un resortisant turc care deține o autorizare de ședere obținută în astfel de condiții de fraudă să poată da naștere unor drepturi în favoarea acestuia”(16) .
34. Curtea a mai declarat că „aceste principii, stabilite în cadrul interpretării dispozițiilor de asociere CEE‑Turcia, care au drept scop realizarea progresivă a libertății de circulație a lucrătorilor turci în Comunitate, ar trebui să se aplice, prin analogie, și în contextul dispozițiilor din acordul de asociere referitoare la dreptul de stabilire”(17) .
35. Curtea a concluzionat, sub acest aspect, că „această clauză «standstill» prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocol nu este, în sine, de natură să confere unui resortisant turc beneficiul dreptului de stabilire și nici al dreptului de ședere, care constituie un corolar al acestuia”(18) .
36. Curtea a stabilit apoi că „prima admisie a unui resortisant turc pe teritoriul unui stat membru este guvernată exclusiv de dreptul național al statului în cauză, iar persoana interesată nu poate să invoce, în temeiul dreptului comunitar, anumite drepturi privind încadrarea în muncă sau exercitarea unei activități independente și, corelativ, privind șederea decât în măsura în care se află în situație legală pe teritoriul statui membru vizat”(19) .
37. În privința statutului său în materie de imigrație, domnul Savas nu putea să invoce un drept direct de stabilire sau de ședere în temeiul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional.
38. Ca răspuns la cel de al doilea argument invocat de domnul Savas, Curtea a amintit că se pronunțase deja în sensul că articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional conferă particularilor drepturi care ar trebui garantate de către instanțele naționale și că această dispoziție „interzice adoptarea de către un stat membru a oricărei noi măsuri care ar avea ca obiect sau ar produce ca efect impunerea unor condiții mai restrictive referitoare la stabilirea și, corelativ, la șederea unui resortisant turc pe teritoriul său decât cele aplicabile la data la care protocolul adițional a intrat în vigoare în statul membru în cauză”(20) . Este de competența instanțelor naționale să determine dacă aceasta este situația în speță.
39. Curtea a rezumat concluziile sale cu privire la domeniul de aplicare al articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional în următorii termeni:
– „Articolul 41 alineatul (1) nu este, în sine, de natură să confere unui resortisant turc un drept de stabilire și nici, corelativ, un drept de ședere în statul membru pe teritoriul căruia acesta a rămas și a exercitat activități profesionale în calitate de lucrător independent, cu încălcarea legislației naționale în materie de imigrație.”
– „În schimb, articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional interzice introducerea oricărei noi restricții naționale privind libertatea de stabilire și dreptul de ședere al resortisanților turci începând cu data la care protocolul amintit a intrat în vigoare în statul membru gazdă. Este de competența instanței naționale să interpreteze dreptul intern pentru a stabili dacă reglementarea aplicată reclamantului din acțiunea principală este mai puțin favorabilă decât cea care era aplicabilă înainte de intrarea în vigoare a protocolului adițional”(21) .
B – Analiză
1. Aspecte rămase neelucidate în Hotărârea Savas
40. După cum s‑a arătat mai sus, domnul Tum și domnul Dari, susținuți de Comisie și de guvernul slovac, au interpretat hotărârea pronunțată de Curte în cauza Savas în sensul că un resortisant turc poate invoca articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional pentru a se asigura că normele privind dreptul de stabilire aplicabile la data intrării în vigoare a protocolului adițional în Regatul Unit sunt aplicate și în situația sa, indiferent dacă prezența sa pe teritoriul ace stui stat membru era sau nu era legală. În argumentarea lor, normele privind dreptul de stabilire cuprind în mod necesar și condițiile de intrare în acest stat membru. Faptul că, în hotărârea sa, Curtea nu a menționat condițiile de intrare poate fi explicat prin împrejurarea că domnul Savas intrase în Regatul Unit în mod legal. Aceștia susțin că aprecierile Curții referitoare la competența statelor membre privind prima admisie a resortisanților turci trebuie să fie considerate ca fiind răspunsul Curții la primul argument invocat de domnul Savas în observațiile sale scrise și că aceste aprecieri nu au legătură răspunsul Curții la cel de al doilea argument invocat de domnul Savas.
41. Guvernul Regatului Unit, susținut de guvernul olandez, se concentrează, în schimb, asupra importanței acordate de Curte în privința competenței exclusive a statelor membre de a reglementa prima admisie a unui resortisant turc pe teritoriul lor. Un resortisant turc poate invoca protecția articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional numai dacă a fost admis în conformitate cu normele în materie de imigrație care erau în vigoare la data cererii sale de admisie. Acesta precizează că, la punctul 69 din Hotărârea Savas (citat la punctul 38 de mai sus), Curtea a menționat exclusiv dreptul de stabilire și, ca un corolar al acestuia, dreptul de ședere ca făcând parte din domeniul de aplicare al articolul 41 alineatul (1) și că, în acest context, Curtea nu s‑a referit la condițiile de intrare.
42. Împrejurarea că Hotărârea Savas este invocată de către toate părțile interveniente în susținerea unor puncte de vedere aparent ireconciliabile nu este surprinzătoare, având în vedere că în această hotărâre constatările Curții sunt ele însele contradictorii. Pe de o parte, Curtea subliniază competența exclusivă a statelor membre de a reglementa prima admisie a resortisanților turci pe teritoriul lor și confirmă că resortisanții turci pot invoca drepturi la încadrarea în muncă sau drepturi de stabilire pentru a înființa o întreprindere numai dacă situația lor în acest stat membru este legală. Pe de altă parte, Curtea admite că un resortisant turc poate invoca articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional pentru a se asigura că nu i se poate aplica nicio condiție de stabilire și de ședere mai strică decât cele aplicabile la data intrării în vigoare a protocolului în statul membru gazdă, chiar dacă prezența resortisantului turc în cauză era ilegală în acest stat membru. Dacă un resortisant turc poate invoca un drept de stabilire pentru a exercita o activitate ca lucrător independent în temeiul legislației naționale numai dacă situația sa în acest stat membru este legală, putem să ne întrebăm de ce are dreptul ca solicitarea sa să fie examinată în lumina dispozițiilor mai vechi și mai favorabile, chiar dacă prezența sa în acest stat membru încalcă reglementările naționale în materie de imigrație?
43. În orice caz, este fără echivoc că, în Hotărârea Savas, Curtea nu a examinat expres aspectul precis dacă resortisanții turci pot invoca articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional pentru a obține permisiunea de a intra
în statul membru în scopul stabilirii și înființării unei întreprinderi. Problema în această cauză a fost că, după intrarea legală în Regatul Unit, în baza unei vize turistice, domnul Savas nu a părăsit
teritoriul, încălcând reglementarea națională în materie de imigrație. În schimb, domnul Tum și domnul Dari, deși erau fizic prezenți în Regatul Unit, în sens juridic nu erau considerați intrați în acest stat membru și nu beneficiau decât de un statut de admisie temporară.
44. Cele două puncte de vedere prezentate de părțile interveniente se raportează la două întrebări diferite, dar corelate, referitoare la interpretarea articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, pe care hotărârea Curții în cauza Savas le‑a lăsat neelucidate:
1) Faptul că resortisantul turc în cauză a fost legal admis pe teritoriul statului membru gazdă constituie o precondiție pentru invocarea protecției prevăzute de reglementarea menționată?
2) Noțiunea __libertate de stabilire” din această reglementare include condițiile de intrare într‑un stat membru?
2. Șederea legală – o precondiție pentru invocarea articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional?
45. În general, reglementarea imigrației resortisanților din țările terțe, inclusiv a resortisanților turci, rămâne în competența statelor membre, în măsura în care această legislație națională în domeniul imigrației nu a făcut obiectul unor măsuri de armonizare în aplicarea articolului 63 punctul 3 CE(22), iar astfel de măsuri sunt aplicabile statului membru în cauză(23) . Aceasta înseamnă că statele membre pot să stabilească condițiile care reglementează admisia resortisanților din țările terțe pe teritoriul lor și, mai precis, să nu îi admită decât după o examinare a situației fiecărei persoane în cauză și a motivelor invocate de aceasta pentru a solicita intrarea pe teritoriul lor.
46. Faptul că statele membre rămân competente în privința imigrației resortisanților turci a fost recunoscut categoric de Curte într‑o serie constantă de hotărâri care vizau atât lucrătorii turci, cât și resortisanții turci care exercitau o profesie independentă. Se poate face trimitere la considerațiile menționate în cauza Savas, citate anterior la punctul 33, care au fost confirmate prin Hotărârea Abatay și alții(24) . În consecință, statele membre sunt competente să decidă admisia resortisanților turci pe teritoriul lor în temeiul criteriilor stabilite prin legislația națională în materie de imigrație.
47. Acest punct nu a fost contestat de părțile din acțiunea principală. Ceea ce le separă este întrebarea dacă invocarea protecției prevăzute la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional este posibilă numai dacă resortisantul turc în cauză a fost admis legal în statul membru gazdă și dacă acesta are reședința legală pe teritoriul acestui stat. Cu alte cuvinte, este necesar ca resortisanții turci, înainte să acceadă la piețele naționale din acest stat membru pentru a exercita o activitate economică în calitate de angajați sau de lucrători independenți, să obțină dreptul de acces pe teritoriul statului membru gazdă în conformitate cu reglementarea națională în materie de imigrație?
48. Asupra acestui aspect, Curtea a declarat, fără echivoc, în aceeași Hotărâre Savas, că resortisanții turci nu pot invoca drepturi economice într‑un stat membru gazdă decât în măsura în care situația lor în acest stat membru este legală(25) . Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu acordă, în sine, în mod direct, resortisanților turci drepturi economice, ci prevede exclusiv că drepturile care pot fi invocate de acești resortisanți în statul membru gazdă trebuie să fie stabilite în raport cu legislația națională, astfel cum se prezenta aceasta la data intrării în vigoare a protocolului adițional în respectivul stat membru. Cu toate acestea, ținând cont de faptul că există un element material clar în stabilirea normelor de drept aplicabile cererii de desfășurare a unei activități economice într‑un stat membru, dat fiind că în baza acestuia se determină sfera drepturilor potențiale prevăzute de dreptul național, nu există niciun motiv pentru care regula, stabilită prin Hotărârea Savas, privind admisia legală anterioară și legalitatea șederii unui resortisant turc să nu se aplice articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional.
49. Într‑adevăr, aceasta ar reprezenta singura modalitate logică de interpretare a Hotărârii Savas. Trebuie să se presupună că, atunci când Curtea a declarat că este de competența instanțelor naționale să stabilească dacă normele naționale aplicate domnului Savas de către serviciile de imigrație competente ar fi avut ca rezultat impunerea unei situații mai dificile în comparație cu aplicarea Normelor din 1973 în domeniul imigrației(26), aceasta se putea referi numai la situația ulterioară datei la care domnul Savas a obținut autorizația formală de intrare în Regatul Unit în scopul stabilirii și înființării unei întreprinderi. Faptul că domnul Savas a obținut permisiunea de intrare în Regatul Unit în baza unei vize turistice nu ar putea fi considerat suficient din acest punct de vedere, dat fiind că stabilirea presupune prin definiție și o ședere pe o perioadă mai îndelungată. Dacă, în schimb, ar trebui să admitem că, în speță, Curtea nu ar fi avut intenția să aplice această cerință domnului Savas, acest lucru l‑ar plasa atât pe el, cât și pe ceilalți resortisanți turci care sunt prezenți pe teritoriul Regatului Unit cu încălcarea reglementării în materie de imigrație a acestui stat membru într‑o situație mai favorabilă comparativ cu resortisanții turci care solicită o autorizație de intrare în scopul stabilirii, în conformitate cu normele naționale actuale în vigoare în materie de imigrație. Nu aceasta a fost intenția Curții. Dreptul comunitar nu ar trebui interpretat și aplicat astfel încât să ușureze și chiar să impulsioneze încălcarea normelor naționale, care, în plus, intră în competența exclusivă a statelor membre.
50. S‑a susținut totodată că, în comparație cu alte dispoziții de „standstill”, precum articolul 13 din Decizia nr. 1/80, articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu conține nicio restricție sau condiție de limitare a aplicării sale. Vom aminti că articolul 13 din Decizia nr. 1/80 interzice introducerea de noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor turci și a membrilor familiei acestora care se găsesc pe teritoriul statelor membre __în situația legală de ședere și de acces pe piața muncii”.
51. Nu considerăm că acest argument este convingător. Articolul 13 din Decizia nr. 1/80 este una dintre dispozițiile detaliate adoptate de Consiliul de asociere în aplicarea articolului 36 din protocolul adițional, care prevede adoptarea de măsuri de către Consiliul de asociere în vederea realizării, prin etape progresive, a liberei circulații a lucrătorilor între statele membre și Turcia. Nicio dispoziție de acest gen nu a fost încă adoptată pentru resortisanții turci care intenționează să se stabilească într‑un stat membru pentru a exercita o activitate ca lucrători independenți. Drepturile lor sunt în întregime definite prin dispoziția __standstill” prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional. În opinia noastră, în această situație, în care lipsesc dispoziții detaliate comparabile care să reglementeze libertatea de stabilire, nu se poate deduce că resortisanții turci ar beneficia, în vederea desfășurării unei activități economice în statul membru, de drepturi de stabilire mai extinse decât de resortisanții turci care solicită accesul pe piața muncii în calitate de angajați, în vederea desfășurării unei activități economice care ar putea fi de același tip. Este necesar să se ajungă la o interpretare convergentă a acestor dispoziții, mai degrabă decât să se facă distincția în acest mod între dispozițiile privind lucrătorii angajați și cele privind persoanele care desfășoară o activitate independentă. Aceasta este cu atât mai necesar cu cât interesele statelor membre privind admisia celor două categorii de resortisanți turci sunt similare, dacă nu identice.
52. Pentru toate aceste motive, considerăm că, pentru a putea invoca protecția articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional cu scopul de a se asigura că cererea lor de stabilire într‑un stat membru va fi examinată potrivit reglementării aplicabile la data intrării în vigoare a protocolului adițional în statul membru gazdă, este necesar ca resortisanții turci să fi fost anterior legal admiși pe teritoriul statului membru în cauză și să fi avut reședința legală în acest stat, conform reglementării naționale în materie de imigrație.
3. În cadrul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, libertatea de stabilire include și un drept de intrare în statul membru?
53. Părțile care au intervenit în sprijinul răspunsului afirmativ la întrebarea preliminară adresată de House of Lords menționează articolul 13 din acordul de asociere, care prevede că părțile contractante trebuie să se inspire din articolul 43 CE pentru a elimina restricțiile dintre ele privind libertatea de stabilire. În conformitate cu jurisprudența sa întemeiată pe articolul 43 CE, Curtea a declarat constant că exercitarea libertății de stabilire între statele membre implică în mod necesar dreptul de intrare în statul membru gazdă(27) . Părțile susțin că această interpretare ar trebui să se aplice și în cadrul acordului de asociere.
54. Părțile au subliniat că în Hotărârea Barkoci și Malik(28), cauză ce a avut ca obiect libertatea de stabilire în cadrul acordului de asociere cu Republica Cehă, Curtea, făcând referire la jurisprudența sa privind tratatul și acordul de asociere cu Republica Turcia, a declarat că __dreptul la tratament național privind stabilirea [...] implică în mod necesar ca resortisanților cehi care intenționează să exercite activități cu caracter industrial, comercial, artizanal sau profesii liberale într‑un stat membru să le fie conferite un drept de intrare și un drept de ședere, ca drepturi corelative ale dreptului de stabilire”(29) .
55. Totuși, în opinia noastră, este discutabil dacă principiile care se aplică libertății de stabilire în interiorul Comunității ar putea fi transpuse, fără nicio altă rezervă, exercitării acestei libertăți de către resortisanții țărilor terțe în cadrul relațiilor dintre Comunitate și țările terțe. Normele și principiile care se aplică libertății de stabilire în interiorul Comunității își au izvorul în obiectivul fundamental al Comunității, care constă în stabilirea unei piețe interne, care, putem aminti, este descrisă la articolul 14 CE ca fiind __un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor este asigurată în conformitate cu dispozițiile prezentului tratat”. Ținând cont de acest obiectiv, dreptul de a intra în statele membre în scopul exercitării libertăților garantate prin tratat este esențial. Piața internă ar deveni iluzorie dacă statele membre ar fi în măsură să impună anumite condiții la intrarea pe teritoriul lor a resortisanților din celelalte state membre.
56. Obiectivul asocierii cu Republica Turcia este cu totul diferit. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din acordul de asociere, acest obiectiv este să __promoveze consolidarea continuă și echilibrată a relațiilor comerciale și economice între părțile contractante, ținând cont pe deplin de necesitatea dezvoltării accelerate a economiei Turciei și de ameliorare a condițiilor de muncă și a nivelului de trai al poporului turc”. În cele din urmă, acordul are drept scop să contribuie la ameliorarea nivelului de trai al poporului turc, ceea ce va facilita aderarea ulterioară a Republicii Turcia la Comunitate(30) .
57. Până la această dată, cooperarea între Comunitate și Republica Turcia s‑a concretizat în stabilirea unei uniuni vamale, dar nu a unei piețe comune sau interne, caracterizată prin absența frontierelor interne. Spre deosebire de uniunile vamale, care sunt limitate la liberalizarea comerțului cu mărfuri între statele în cauză, piețele comune vizează stabilirea liberei circulații a bunurilor, serviciilor și a factorilor de producție. În consecință, acestea ar trebui să garanteze libera circulație a lucrătorilor și a capitalului, precum și libertatea de stabilire. Dispozițiile prevăzute în acordul de asociere și în protocolul adițional în aceste materii sunt esențial programatice și nu prevăd decât un punct de plecare pentru o liberalizare viitoare. Chiar și în domeniile în care au fost încheiate acorduri mai detaliate, precum în cazul liberei circulații a lucrătorilor (articolul 6 și următoarele din Decizia nr. 1/80), aceste dispoziții nu pot fi comparate cu drepturile paralele garantate prin tratat [articolul 39 CE și Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității (JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11)]. În absența dispozițiilor similare destinate să stimuleze libertatea de stabilire, a fortiori
este evident că dispozițiile privind stabilirea prevăzute în acordul de asociere nu ar putea fi interpretate prin analogie cu dispozițiile articolului 43 CE. Cu titlu special, dat fiind că frontierele între statele membre și Turcia nu au fost suprimate în scopul garantării liberei circulații, astfel cum este cazul în cadrul pieței interne a Comunității, dreptul de intrare nu ar putea fi considerat o precondiție necesară exercitării drepturilor de stabilire în cadrul asocierii cu Republica Turcia.
58. O a doua diferență între dispozițiile privind libertatea de ședere prevăzute în tratat și cele din acordul de asociere și din protocolul adițional este aceea că, în timp ce primul conferă un drept de stabilire care poate fi pus în executare în mod direct de instanțele naționale, în temeiul articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, resortisanții turci nu dobândesc un drept direct de stabilire, astfel cum s‑a stabilit și prin Hotărârea Savas. Resortisanții turci pot invoca această dispoziție exclusiv pentru a se asigura că le sunt aplicabile normele naționale privind șederea astfel cum acestea existau la data intrării în vigoare a protocolului adițional în statele membre gazdă. Rezultă că statele membre puteau să aplice astfel de norme naționale privind stabilirea resortisanților turci, indiferent dacă aplicarea acestor norme în contextul Tratatului CE putea fi justificată. Diferența majoră în privința naturii dreptului de stabilire, din perspectiva tratatului și, respectiv, a acordului de asociere, este al doilea motiv pentru care o interpretare convergentă cu articolul 43 CE a articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional și a articolului 13 din acordul de asociere nu este evidentă.
59. Ținând cont de faptul că, spre deosebire de resortisanții statelor membre, resortisanții turci nu beneficiază de un drept direct și automat de stabilire în statele membre, rezultă că, în mod necesar, nu beneficiază de un drept implicit și derivat de intrare pe teritoriul statelor membre în scopul înființării unei întreprinderi. În afara contextului circulației intracomunitare, problema accesului pe teritoriul statelor membre trebuie să fie distinctă de cea a accesului pe piețe în respectivul stat membru. Dreptul de intrare într‑un stat membru nu ar putea fi considerat un corolar necesar al libertății de stabilire în cadrul acordului de asociere cu Republica Turcia. Aceasta înseamnă că normele care reglementează intrarea resortisanților turci pe teritoriul statelor membre nu se încadrează în domeniul de aplicare ratione materiae
al articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional și, în consecință, ele pot fi adaptate sau înăsprite de către statele membre potrivit intereselor lor socio‑economice și demografice.
60. Este adevărat că, în Hotărârea Barkoci și Malik, citată anterior, Curtea a arătat că, în conformitate cu jurisprudența sa privind libertatea de stabilire prin prisma dispozițiilor din tratat și din acordul de asociere cu Republica Turcia, libertatea de stabilire implică în mod corelativ un drept de intrare și un drept de ședere. În acest context, Curtea a citat, în ceea ce privește resortisanții turci, hotărârea sa în cauza Savas. Totuși, punctele citate de Curte în hotărârea sa(31) nu menționează decât dreptul de ședere ca un corolar al libertății de stabilire și nu fac nicio referire cu privire la dreptul de intrare. Într‑adevăr, astfel cum s‑a observat mai sus, Hotărârea Savas nu examinează explicit problema intrării, dat fiind că aceasta nu făcea obiectul cauzei. Dreptul de intrare a resortisanților din țările terțe într‑un stat membru este total diferit de dreptul de ședere în raport cu libertatea de stabilire și nu se poate considera pur și simplu, fără o altă explicație din partea Curții, că decurge din această libertate. Așadar, referirea, în Hotărârea Barkoci și Malik, la dreptul de intrare în raport cu libertatea de stabilire pentru resortisanții turci nu este susținută de jurisprudența Curții.
61. În consecință, concluzionăm că libertatea de stabilire prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu include și condițiile care reglementează intrarea resortisanților turci în statele membre. Rezultă că această dispoziție nu poate fi invocată pentru a evita aplicarea, în cazul unui resortisant turc, a unor condiții de intrare mai restrictive decât cele care erau aplicabile la data intrării în vigoare a protocolului adițional în statul membru în cauză.
4. Problema legată de faptul că normele în materie de imigrație impun condiții privind stabilirea
62. Dacă articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu poate fi invocat de resortisanții turci pentru a contesta aplicarea normelor mai stricte în materie de imigrație, ci se limitează să îi protejeze împotriva aplicării de criterii mai stricte în materie de stabilire, se pune întrebarea cum ar trebui aplicate aceste principii unor dispoziții precum cele în cauză în materie de imigrație din Regatul Unit, ținând cont de faptul că, potrivit acestor norme, decizia de intrare în Regatul Unit a resortisanților turci care intenționează să înființeze o întreprindere depinde de respectarea condițiilor privind stabilirea economică în această țară.
63. Pentru a răspunde la această întrebare, se cuvine să reiterăm că, în stadiul actual al dreptului comunitar, statele membre rămân competente în materie de imigrație și, în consecință, pot să reglementeze prima admisie pe teritoriul lor a resortisanților din țările terțe. În plus, astfel cum am concluzionat mai sus, resortisanții turci pot revendica drepturi economice în cadrul acordului de asociere cu Republica Turcia numai după ce au fost admiși și au reședința legală pe teritoriul statului membru, în conformitate cu criteriile și cu procedurile în materie de imigrație ale acestui stat. În schimb, drepturile economice care ar putea fi acordate resortisanților turci în acest cadru nu pot fi invocate pentru a reclama un drept de intrare într‑un stat membru.
64. Este un fapt necontestat că, începând cu perioada de stagnare economică din Europa de Vest din anii ’70, politicile în materie de imigrație ale statelor membre în ceea ce privește resortisanții statelor terțe, inclusiv resortisanții turci, au devenit mai restrictive. Din punctul de vedere al dreptului comunitar, această orientare a rămas relativ necontroversată, ținând cont de faptul că politica în materie de imigrație face parte din atribuțiile exclusive ale statelor membre. În cadrul politicilor în materie de imigrație, pe lângă impunerea unor criterii privind ordinea publică, statele membre pot să stabilească criterii privind obiectivele pentru care este solicitată o autorizare de intrare pe teritoriu, de exemplu, pentru studii, pentru încadrarea în muncă sau pentru stabilire, și să verifice îndeplinirea acestor criterii înainte de a acorda o autorizație de intrare. În acest fel, statele pot garanta nu numai protecția intereselor politice naționale, dar, în același timp, și faptul că solicitantul resortisant dintr‑o țară terță va reuși probabil să atingă aceste obiective și că solicitarea sa este serioasă. În acest context, este evident că cererea pentru acordarea autorizației de intrare în scopul stabilirii pe teritoriul unui stat membru trebuie să fie examinată cu mai multă atenție decât solicitarea de autorizare de intrare în calitate de turist și că această din urmă solicitare nu va fi utilizată ca temei pentru activitățile care nu erau vizate. Competența exclusivă de care beneficiază statele membre în a reglementa imigrația resortisanților din țările terțe antrenează dreptul acestora de a adapta criteriile pe care le aplică pentru acordarea autorizațiilor de intrare pe teritoriul lor la imperativele privind ordinea publică și la interesele lor socio‑economice și demografice în evoluție și de asemenea, atunci când este necesar, să impună criterii mai stricte.
65. În lumina acestor principii, trebuie recunoscut că articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu ar putea fi invocat de un resortisant turc pentru a se asigura că cererea sa de admisie pe teritoriul unui stat membru în scopul înființării unei întreprinderi va fi examinată în temeiul criteriilor aplicabile la data intrării în vigoare a protocolului adițional în acest stat membru. Competența exclusivă a statelor membre, recunoscută în Hotărârea Savas, de a stabili condițiile privind prima admisie a resortisanților turci ar fi subminată dacă ar trebui recunoscut un astfel de drept. Această competență include nu numai puterea de apreciere a solicitărilor de admisie, ci și, totodată, puterea de a adapta criteriile de evaluare. Într‑un domeniu precum politica în materie de imigrație, dreptul comunitar ar trebui să fie interpretat și aplicat în așa fel încât să garanteze că aceste competențe care continuă să aparțină statelor membre pot fi efectiv exercitate(32) .
66. Se poate adăuga că, întrucât, din punct de vedere economic, este puțin important dacă resortisanții turci desfășoară activități economice în calitate de angajați sau ca lucrători independenți, este absolut ilogic să considerăm că statele membre sunt supuse unei clauze __standstill” în ceea ce privește admisia celor din urmă, dar nu și în ceea ce privește admisia celor din prima categorie.
67. Suntem conștienți că această abordare are, de facto,
ca efect faptul că resortisanții turci trebuie să respecte criterii mai stricte pentru înființarea unei întreprinderi într‑un stat membru decât cele existente la data intrării în vigoare a protocolului adițional în statul membru gazdă. Totuși, acesta este rezultatul inevitabil al repartizării competențelor în materie de imigrație între statele membre și Comunitate. Odată ce un resortisant turc a fost admis pe teritoriul statului membru gazdă, acesta poate invoca protecția articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional pentru a contesta aplicarea oricărei alte condiții de stabilire care a fost înăsprită ulterior. Acest drept este în mod particular pertinent pentru resortisanții turci care au fost admiși într‑un stat membru în calitate de lucrători și care hotărăsc, după un anumit timp, să înființeze o întreprindere pe cont propriu și care au posibilitatea ulterior să beneficieze de condiții de stabilire mai puțin restrictive. Acesta ni se pare a fi obiectivul principal al articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional.
68. În temeiul acestor considerații, concluzionăm că articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional nu se aplică normelor în materie de imigrație astfel cum acestea erau menționate în acțiunea principală.
5. Solicitanții de azil ale căror cereri au fost respinse
69. În ipoteza în care Curtea nu împărtășește această opinie, este necesar să se examineze argumentul invocat în subsidiar de Regatul Unit, și anume acela că solicitanții de azil ale căror cereri au fost respinse nu ar fi îndreptățiți să invoce protecția articolului 41 alineatul (1) din protocolul adițional, întrucât aceasta ar echivala cu un abuz de drept.
70. Cu privire la acest aspect, este important de observat că atât o decizie a unui stat membru prin care se refuză dreptul de azil al unui resortisant turc și, în consecință, prin care se dispune, în aplicarea sistemului comunitar de azil, retrimiterea sa într‑un alt stat membru, cât și o decizie prin care se refuză admisia în scopul stabilirii pe teritoriul său a unui resortisant turc sunt întemeiate exclusiv pe dreptul național. Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional se limitează să precizeze care este legea ratione temporis
în temeiul căreia trebuie să fie adoptată această decizie. Articolul menționat nu conferă un drept independent de stabilire.
71. Fără a fi necesar să se examineze dacă tentativa domnului Tum și a domnului Dari de a invoca articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional ar trebui considerată un abuz de drept, în situația în care Curtea ar declara că aceștia erau îndreptățiți să invoce dispoziția menționată pentru ca cererile lor să fie examinate în conformitate cu Normele din 1973 în domeniul imigrației, acest lucru nu ar afecta în niciun mod – cel puțin din punctul de vedere al dreptului comunitar – validitatea deciziei inițiale privind cererea lor de azil, adoptată de serviciile de imigrație din Regatul Unit.
72. Chiar dacă solicitanții respectă criteriile stabilite prin Normele din 1973 în domeniul imigrației, nu trebuie neglijat faptul că ei nu erau îndreptățiți să solicite acest lucru decât în urma activităților exercitate pe teritoriul Regatului Unit în perioada în care nu erau admiși în mod formal, iar statutul lor juridic era ilegal. O situație de fapt creată în aceste împrejurări de ședere ilegală nu ar putea constitui, în opinia noastră, un fundament adecvat pentru crearea de drepturi economice de stabilire sau, potrivit dispozițiilor naționale mai favorabile care au fost între timp modificate, pentru dreptul de a solicita accesul pe piețele naționale. Cererile de admisie într‑un stat membru în scopul înființării unei întreprinderi pe cont propriu introduse de resortisanții turci care anterior au intrat sau au avut reședința în acest stat cu încălcarea reglementării naționale în materie de imigrație trebuie tratate în aceeași modalitate ca și cererile similare introduse de alți resortisanți turci care solicită intrarea conform normelor naționale în materie de imigrație. În ceea ce privește compatibilitatea acestei abordări cu Hotărârea Savas, facem trimitere la observațiile dezvoltate la punctul 49 de mai sus.
VI – Concluzie
73. Ținând cont de observațiile precedente, considerăm că trebuie să se răspundă la întrebarea adresată de House of Lords, după cum urmează:
__Articolul 41 alineatul (1) din protocolul adițional semnat la Bruxelles la 23 noiembrie 1970, anexat la Acordul de asociere între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, semnat la Ankara la 12 septembrie 1963, nu interzice unui stat membru introducerea, cu începere de la data la care acest protocol a intrat în vigoare în statul membru în cauză, a oricărei noi restrângeri privind condițiile și procedura de intrare pe teritoriul său a unui resortisant turc care intenționează să exercite pe acest teritoriu o activitate profesională în calitate de lucrător independent.”
(1) .
(2)  –	JO 1964, 217, p. 3685, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 10.
(3)  –	JO L 293, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 37.
(4)  – După noua numerotare a Tratatului CE, stabilită prin Tratatul de la Amsterdam, această prevedere va face trimitere la articolele 43 CE-46 CE și la articolul 48 CE.
(5)  –	Convenția de determinare a statului responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într‑unul dintre statele membre ale Comunității Europene, semnată la Dublin, la 15 iunie 1990 (JO 1997, C 254, p. 1, denumită în continuare __Convenția de la Dublin”). Această convenție a fost înlocuită prin Regulamentul (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe. (JO L 50, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 56).
(6)  –	Aceștia fac trimitere la Hotărârea din 8 aprilie 1976, Royer (48/75, Rec., p. 497, punctul 50), la Hotărârea din 12 decembrie 1990, Kaefer și Procacci (C‑100/89 și C‑101/89, Rec., p. I‑4647, punctul 15), la Hotărârea din 20 mai 1992, Ramrath (C‑106/91, Rec., p. I‑3351, punctul 17), și la Hotărârea din 27 septembrie 2001, Barkoci și Malik (C‑257/99, Rec., p. I‑6557, punctul 44).
(7)  –	Hotărârea din 11 mai 2000 (C‑37/98, Rec., p. I‑2927).
(8)  –	Aceștia se referă la articolul 13 din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii, care prevede: __Statele membre ale Comunității și Turcia nu pot introduce noi restricții privind condițiile de acces la încadrarea în muncă a lucrătorilor și a membrilor lor de familie care se găsesc pe teritoriul lor în situație legală de ședere și de acces pe piața muncii ” ( sublinierea noastră ).
(9)  –	Citată la nota de subsol 7.
(10)  –	În fapt, domnul Savas a intrat pe teritoriul Regatului Unit însoțit de soția sa. Pentru a simplifica prezenta expunere, se vor prezenta faptele la singular.
(11)  –	Punctele 46-54 din hotărâre.
(12)  –	Punctul 58 din hotărâre.
(13)  –	Punctul 59 din hotărâre.
(14)  –	Punctul 60 din hotărâre.
(15)  –	Punctul 60 din hotărâre.
(16)  –	Punctele 61 și 62 din hotărâre.
(17)  –	Punctul 63 din hotărâre.
(18)  –	Punctul 64 din hotărâre
(19)  –	Punctul 65 din hotărâre.
(20)  –	Punctul 69 din hotărâre.
(21)  –	Punctul 71 a treia și a patra liniuță din hotărâre.
(22)  –	Numeroase măsuri comunitare privind admisia resortisanților din țările terțe în scopuri specifice au fost adoptate în aplicarea acestei dispoziții. A se vedea, de exemplu, Directiva 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat (JO L 375, p. 12) și Directiva 2005/71/CE a Consiliului din 12 octombrie 2005 privind o procedură specială de admisie a resortisanților țărilor terțe în scopul desfășurării unei activități de cercetare științifică (JO L 289, p. 15).
(23)  –	În temeiul articolelor 1 și 2 din Protocolul privind poziția Regatului Unit și a Irlandei, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul de instituire a Comunității Europene, niciuna dintre aceste directive nu se aplică Regatului Unit.
(24)  –	Hotărârea din 21 octombrie 2003 (C‑317/01 și C‑369/01, Rec., p. I‑12301, punctul 65).
(25)  –	Punctul 65 din hotărâre, citat la punctul 36 în prezentele concluzii.
(26)  –	Punctul 70 din hotărâre.
(27)  –	A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 6.
(28)  –	Citată la nota de subsol 6.
(29)  –	Punctul 50 din hotărâre.
(30)  –	A se vedea al patrulea considerent și, de asemenea, articolul 28 din acordul de asociere.
(31)  –	Punctele 60 și 63, citate la punctele 33 și 34 din prezentele concluzii.
(32)  –	A se vedea în acest sens Concluziile prezentate la 27 aprilie 2006 în cauza Jia (C‑1/05, pendinte în fața Curții), la punctul 63.