61985CC0338_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. As questões que foram apresentadas ao Tribunal pelo pretore de Lucca por motivo do diferendo que opõe a sociedade Pardini ao Ministério do Comércio Externo italiano e à Banca Toscana articulam-se à volta de dois temas cuja importância de princípio é conhecida do Tribunal: a legalidade da adopção de medidas de execução retroactivas e o significado e alcance do princípio da confiança legítima. Se é verdade que a jurisprudência do Tribunal permite já extrair uma determinada orientação a este respeito, não é menos verdade que o processo que foi submetido ao Tribunal apresenta particularidades que acentuam a sua dificuldade.
I - Quanto à competência
2. O exame deste processo quanto ao mérito comporta uma questão prévia de ordem processual. Como é do conhecimento do Tribunal, a Comissão, inicialmente, manifestou, nas suas observações escritas, sérias dúvidas quanto à admissibilidade do presente pedido e entendeu que o Tribunal tinha necessidade de interrogar o Governo italiano sobre certos aspectos relativos ao processo de urgência,
previsto pelo artigo 700.° do Código de Processo Civil italiano, no âmbito do qual o pretore solicitou a intervenção do Tribunal. Ao mesmo tempo, tanto o Governo italiano como a requerente no processo principal foram convidados a tomar posição sobre o núcleo do problema, a saber, sobre a competência do Tribunal - noção que nos parece mais exacta que a de admissibilidade do pedido prejudicial - para responder, nos termos do artigo 177.° do Tratado, às questões apresentadas por um órgão jurisdicional nacional, uma vez que este último entenda que é necessária uma decisão prejudicial para proferir a sua sentença.
3. Se as respostas fornecidas às questões formuladas pelo Tribunal clarificaram bem a actual fase processual da causa principal e nos esclareceram sobre a tramitação do processo de urgência em direito italiano, e ainda mesmo que a Comissão, na audiência, tenha retirado quanto ao essencial, remetendo para o prudente arbítrio do Tribunal, as objecções por ela formuladas a este propósito, devemos afirmar que as nossas dúvidas não foram, mesmo assim, inteiramente dissipadas. Com efeito, a exposição dos traços essenciais do processo interno por ocasião do reenvio deixa ainda pairar alguma incerteza quanto à competência do Tribunal.
4. Se, em várias ocasiões, o Tribunal teve já ensejo de se debruçar sobre a interpretação do próprio artigo 177.°, até agora não considerou ainda, tanto quanto sabemos, o aspecto particular que vem hoje ao caso. A letra deste artigo e, sem dúvida, o espírito que o anima conduzem, naturalmente, a responder às questões de interpretação e de validade do direito comunitário apresentadas
por um órgão jurisdicional nacional desde que a resposta do Tribunal seja útil ao juiz do reenvio, ele próprio chamado a decidir um litígio. Ora, no caso presente, a decisão de reenvio é um despacho que ordena providências cautelares proferido inaudita altera parte pelo juiz a quo, que questiona o Tribunal a pedido expresso da sociedade Pardini, cujo requerimento nesse sentido é baseado na necessidade de fornecer ao juiz do mérito da causa - que não é o pretore, que decide a título provisório e cuja intervenção não é certo que venha a ser solicitada - os elementos de direito comunitário por ela julgados necessários para a solução do litígio. É esta circunstância não habitual que nos obriga a formular algumas considerações de ordem geral sobre a admissibilidade de um pedido de decisão prejudicial como o presente.
5. Salientêmo-lo a título preliminar: aqui a decisão de reenvio foi tomada pelo pretore com violação, ao que parece, do Código de Processo Civil italiano, que o obrigava a fixar uma data para a comparência das partes perante ele, a fim de confirmar, modificar ou revogar, observando os direitos da defesa, a providência cautelar concedida de forma unilateral. Mas parece que a Corte di cassazione italiana considera que esta irregularidade não prejudica o despacho e que o pretore continua no direito de convocar as partes enquanto o processo quanto ao mérito não for instaurado.
6. Mas a irregularidade do processo nacional não pode ter incidência sobre a solicitação da intervenção deste Tribunal. Com efeito, o Tribunal julgou no acórdão Reina (1) que não lhe cabe
verificar se a decisão que solicita a sua intervenção foi tomada em conformidade com as normas relativas à organização e ao processo judiciais de direito interno.
7. Mais importante é o que se segue. Com efeito, necessariamente, só o juiz chamado a decidir o litígio é que está habilitado a solicitar a intervenção do Tribunal. Essa exigência resulta, em primeiro lugar, da própria letra do artigo 177.° Tratando-se de órgãos jurisdicionais cujas decisões são susceptíveis de recurso em direito interno, está expressamente especificado ser com vista a proferir a sua sentença que esse órgão jurisdicional pode recorrer ao Tribunal a título prejudicial. Este imperativo é o corolário da ampla autonomia reconhecida ao órgão jurisdicional de reenvio. Além da decisão sobre a oportunidade do reenvio, a escolha do respectivo momento, a pertinência da questão e a respectiva formulação, que pertence unicamente ao juiz do reenvio, essa autonomia subsiste não apenas face às partes no processo principal mas também em relação às instâncias jurisdicionais de nível superior. Nenhuma das decisões do Tribunal o ilustra melhor que o acórdão Rheinmuehlen (2), em que, depois de ter lembrado que os órgãos jurisdicionais nacionais referidos no segundo parágrafo do artigo 177.°
"têm a mais ampla faculdade de solicitar a intervenção do Tribunal, se considerarem que um processo pendente perante eles suscita questões que comportam uma interpretação ou uma apreciação da validade de disposições de direito comunitário que exigem uma decisão da sua parte",
o Tribunal declarou
"que resulta destas considerações que uma norma de direito nacional, que vincula os tribunais que não decidem em última instância a apreciações jurídicas de instâncias superiores, não pode retirar àqueles tribunais a faculdade de recorrerem ao Tribunal quanto a questões de interpretação do direito comunitário sobre o qual incidem tais apreciações jurídicas".
Por outras palavras, um tribunal nacional não pode ser privado do direito de recorrer ao Tribunal por uma decisão de uma instância jurisdicional de nível superior que reforme ou anule a decisão de reenvio.
8. Esta autonomia dos órgãos juridicionais internos tem a sua contrapartida, isto é, nenhum pode ser forçado a aceitar uma resposta a uma questão prejudicial que ele próprio não formulou.
9. Ninguém contesta que o pedido a título prejudicial postula a tomada em consideração do acórdão do Tribunal, em primeiro lugar pelo próprio juiz do reenvio. Foi essa ideia que conduziu o Tribunal a afirmar, por exemplo, no processo Irish Creamery (3), face a um argumento destinado a contestar a admissibilidade do pedido prejudicial em razão do seu carácter pretensamente prematuro, que, dado que o juiz de reenvio "deve assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir", é a ele que cabe decidir do momento
oportuno e da fase do processo em que convém recorrer ao Tribunal. Essa mesma ideia serviu, nos acórdâos Damiani (4) e Moser (5), para o Tribunal explicar que é por essa razâo que lhe incumbe apreciar a pertinência das questòes suscitadas e a necessidade de uma decisâo prejudicial "para estar em condiçòes de proferir a sua sentença" (6). O Tribunal acaba de recordar esta jurisprudência no recente acórdâo pretore de Salò (7), no qual se refere, aliás, como no despacho de 5 de Março de 1986 no processo Wuensche (8), ao "juiz nacional destinatário" do acórdâo a título prejudicial.
10. Portanto, tudo concorre para demonstrar que só o juiz que tiver de proferir uma sentença na sequência do acórdão do Tribunal a título prejudicial pode solicitar a intervenção deste, ao abrigo do artigo 177.° Os protagonistas, neste diálogo entre juízes, são um órgão jurisdicional nacional, solicitado por um litígio concreto, e o Tribunal, convidado, por ocasião desse litígio, a avançar os elementos de direito comunitário necessários à sua solução, ainda que, pela autoridade dos acórdãos, a resposta a título prejudicial tenha repercussões para lá do processo a propósito do qual foi formulada.
11. É certo que a autoridade dos acórdãos prejudiciais implica que os tribunais de recurso fiquem vinculados pelas decisões a título prejudicial proferidas a pedido do juiz de primeira instância. Mas, nesta hipótese, o juiz do reenvio terá realmente proferido a sua sentença na sequência e em consequência do acórdão do Tribunal e será por via dos mecanismos de recurso de âmbito nacional que os
órgãos jurisdicionais superiores se verão confrontados com ele. Nesta perspectiva, é a questão da autoridade dos acórdãos a título prejudicial que se coloca, mas em termos bem diferentes dos que aqui vêm ao caso. Aliás, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, os órgãos jurisdicionais nacionais podem solicitar de novo a sua intervenção. Ainda a propósito da autoridade dos acórdãos a título prejudicial, o Tribunal nunca explicitou directamente a posição dos órgãos juridicionais nacionais chamados a conhecer de um processo que deu lugar, na primeira instância, a um desses acórdãos. Mas não deixa de ter interesse notar que, diferentemente do que acontece na parte decisória dos restantes acórdãos, em que se utiliza a fórmula "o Tribunal decide", a fórmula consagrada nos acórdãos a título prejudicial é "o Tribunal declara", o que traduz uma concepção objectiva da interpretação a título prejudicial. O acórdão Benedetti (9) confirma essa ideia, pois nele pode ler-se
"que um acórdão proferido a título prejudicial tem por objecto decidir uma questão de direito... ".
Esta mesma concepção aparece no acórdão Denkavit italiana (10), em que o Tribunal explicou que
"A interpretação que, no exercício da competência que lhe confere o artigo 177.°, o Tribunal dá de uma norma de direito comunitário, esclarece e especifica, quando necessário, o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ou deveria ter sido compreendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor."
12. O despacho do Tribunal no processo Wuensche, já referido, declara sem ambiguidade
"... que um acórdão pelo qual o Tribunal decide a título prejudicial sobre a interpretação ou a validade de um acto adoptado por uma instituição da Comunidade decide, com força de caso julgado, uma ou várias questões de direito comunitário...".
A doutrina dominante considera que o juiz do reenvio, em primeiro lugar, e qualquer outro órgão jurisdicional nacional confrontado com o problema decidido pelo acórdão a título prejudicial ficam vinculados por este último, ressalvando a faculdade de voltar a recorrer ao Tribunal, que este sempre reconheceu e cujas condições especificou no acórdão International Chemical Corporation (11), bem como no despacho proferido no processo Wuensche. Por outro lado, desde o acórdão Da Costa (12), o Tribunal admitiu que a autoridade da interpretação dada pode exonerar os órgãos jurisdicionais nacionais referidos no terceiro parágrafo do artigo 177.° da obrigação de recorrer ao Tribunal. Essa solução foi, ao mesmo tempo, confirmada e aperfeiçoada pelo acórdão Cilfit (13).
13. Resta a questão da fundamentação do despacho de reenvio. O Tribunal declarou, pela primeira vez, ao que parece, no acórdão Foglia/Novello (14) que:
"A fim de permitir ao Tribunal desempenhar a sua missão em conformidade com o Tratado, é indispensável que os órgãos jurisdicionais nacionais expliquem, quando não resultem
inequivocamente dos elementos do processo, as razões pelas quais consideram que uma resposta às suas questões é necessária para a solução do litígio."
Esta obrigação de fundamentação, formulada por ocasião de um processo muito particular, foi reiterada no acórdão Holdijk (15), no qual o Tribunal esclareceu que a fundamentação é exigida não somente para permitir ao Tribunal fornecer respostas úteis mas também para permitir aos Estados-membros e às partes interessadas, referidas no artigo 20.° do Estatuto do Tribunal, exercerem utilmente o seu direito de apresentar ao Tribunal as respectivas observações. Por fim, o Tribunal recordou a mesma obrigação nos acórdãos Haug-Adrion (16) e Bertini (17).
14. Mas, à excepção do processo Foglia/Novello, o Tribunal nunca se declarou incompetente face a decisões de reenvio que não continham fundamentação, e mesmo naquele processo a decisão no sentido da incompetência do Tribunal foi adoptada por razões diversas da falta da fundamentação. É certo que, no processo Bertini, o Tribunal manifestou o seu desagrado pela falta de motivação, mas nas circunstâncias desse caso o Tribunal entendeu que seria contrário à economia do processo deixar de responder, só por essa razão. Da mesma forma, o Tribunal estava em condições, examinando os elementos do processo Haug-Adrion, de identificar o objecto da questão prejudicial, ainda que esta estivesse formulada de uma forma muito geral e imprecisa. A fundamentação é certamente importante, como se comprova pelo acórdão Tissier (18), em que o Tribunal pôde deduzir as questões prejudiciais, especialmente, da fundamentação da decisão de reenvio.
15. Nenhuma fundamentação figura no despacho do pretore de Lucca e até se poderia ser inclinado a pensar que o reenvio foi decidido pela razão avançada pela requerente no processo principal, a saber, permitir ao juiz do mérito da causa decidir o litígio que eventualmente será levado perante ele. Se fosse indiscutivelmente essa a única razão, proporia ao Tribunal, sem hesitar, que declinasse a respectiva competência. Mas pode continuar a existir uma dúvida quanto a esse ponto. Por outro lado, resulta das explicações dadas pelo Governo italiano e pela requerente no processo principal que o juiz a quo continua a ser competente enquanto o processo não transitar para o juiz do mérito da causa, podendo ainda, designadamente, com observância do princípio do contraditório, confirmar, modificar ou revogar as medidas decretadas, tendo em conta as respostas que o Tribunal lhe der. Por pouco provável que seja, é esta eventualidade - e só ela - que nos leva a propor ao Tribunal que se reconheça competente. Mas parece-me essencial que, nesta ocasião, o Tribunal afirme claramente que um juiz não pode, a título prejudicial, interrogar o Tribunal por conta de outro juiz.
II - Quanto ao mérito da causa
16. Abordemos, pois, o mérito da causa. O presente processo levanta problemas complexos relativos à aplicação no tempo das disposições em matéria agro-monetária, como provam as questões que o Tribunal colocou à Comissão e ao Governo italiano. Mas, através das questões
a título prejudicial e para lá das particularidades do caso, o Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre princípios de importância fundamental.
A - Quanto à retroactividade
17. O problema da retroactividade, que constitui a essência das duas primeiras questões formuladas pelo juiz a quo, põe-se em relação à interpretação do n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82, da Comissão de 14 de Maio de 1982, que institui a fixação prévia dos montantes compensatórios monetários (19). Nos termos dessa disposição,
"os montantes compensatórios monetários previamente fixados serão ajustados no caso de entrar em vigor uma nova taxa representativa decidida antes da apresentação do pedido de fixação prévia".
Recordemos que esta formulação é quase idêntica à do artigo 7.° do Regulamento da n.° 243/78 Comissão, que instituiu pela primeira vez a fixação prévia dos montantes compensatórios monetários (20).
18. Se a interpretação desse artigo foi solicitada ao Tribunal é porque o Conselho, pelo Regulamento n.° 1223/83, de 20 de Maio de 1983, relativo às taxas de câmbio a aplicar no sector agrícola (21), estabeleceu uma nova paridade entre a lira italiana e a moeda verde e porque, no mesmo dia, a Comissão aprovou dois regulamentos de execução, n.os 1244/83 (22) e 1245/83 (23), cujo efeito, no que respeita
ao presente processo, é duplo:
- em primeiro lugar, são suprimidos os montantes compensatórios monetários, mesmo previamente fixados, relativos ao período de 17 a 23 de Maio de 1983;
- em segundo lugar, é limitado no tempo o exercício do direito reconhecido pelo último parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento do Conselho n.° 1134/68, de 30 de Julho de 1968 (24), a qualquer interessado, de requerer, em certas circunstâncias, a anulação da fixação prévia e do certificado ou título que a atestam. Este aspecto constitui objecto da quarta questão e será posteriormente abordado.
19. O Regulamento n.° 1223/83, publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 21 de Maio de 1983, entrou em vigor, em conformidade com o seu artigo 8.°, em 23 de Maio de 1983. Ora - recorde-se - a Comissão, em 20 de Maio de 1983, por efeito dos dois regulamentos já referidos, publicados no jornal oficial de 23 de Maio de 1983 e entrados em vigor no mesmo dia, suprimiu os montantes compensatórios monetários em relação à Itália com efeito a partir de 17 de Maio de 1983, ao passo que o anexo VII do Regulamento n.° 1223/83 dispõe que a nova taxa representativa da lira italiana, que desencadeou esta supressão, era apenas aplicável a partir de 23 de Maio. Por outras palavras, a questão consiste em saber a partir de que data devia ocorrer o ajustamento dos montantes compensatórios monetários previamente fixados.
20. É aqui que o desacordo entre a Comissão, por um lado, e o Governo italiano e a sociedade Pardini, por outro, foi mais acentuado. Para a Comissão, foi no dia em que o Conselho decidiu a alteração das taxas representativas que teve lugar o ajustamento dos montantes compensatórios monetários previamente fixados. Assim, antes da sua adopção formal, antes da sua publicação no jornal oficial, antes da sua entrada em vigor, o regulamento do Conselho produziria efeito por intermédio, na ocorrência, da comunicação do seu conteúdo à imprensa. Em contrapartida, para a sociedade Pardini e para o Governo italiano, só no dia da entrada em vigor do regulamento que altera as taxas representativas é que os montantes compensatórios fixados previamente deviam ser ajustados.
21. Temos, pois, quatro datas a considerar:
- 17 de Maio, data em que a decisão material do Conselho foi tomada e comunicada à imprensa (quando a reserva italiana ainda nem sequer tinha sido levantada);
- 20 de Maio, dia da adopção do regulamento pelo Conselho;
- 21 de Maio, dia da sua publicação no jornal oficial;
- finalmente, 23 de Maio, dia da sua entrada em vigor.
As duas primeiras questões referem-se às datas de 17, 20 e 21 de Maio. Mas a questão de princípio é a de saber se o Regulamento do Conselho n.° 1223/83 podia produzir efeito antes de 23 de Maio, dia da sua entrada em vigor.
22. A regra geral, enunciada no artigo 191.° do Tratado, é a de que
"Os regulamentos serão publicados no jornal oficial Comunidades, entrando em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da publicação".
No acórdão Neumann (25), o Tribunal declarou que
"esta ampla liberdade concedida aos autores de um regulamento não pode considerar-se, no entanto, isenta de qualquer controlo judicial, especialmente em relação a um eventual efeito retroactivo."
23. Estamos tentados a dizer, de acordo com a ortodoxia mais clássica, que nenhum efeito jurídico pode ser produzido por um regulamento antes da sua entrada em vigor. A segurança jurídica impõe esta solução e a não retroactividade afigura-se um princípio
fundamental. Mas, em matéria económica, os princípios jurídicos sofrem excepções e a jurisprudência do Tribunal reconhece, com efeito, que tal pode ser o caso. No entanto, antes de investigar se existe uma razão válida para que um regulamento do Conselho que altera as taxas representativas das moedas verdes possa servir de base jurídica a um regulamento da Comissão que altera retroactivamente os montantes compensatórios monetários previamente fixados, num contexto como o do caso em apreço, convém ter conhecimento da situação exacta, tal como resulta de uma leitura textual e razoável dos textos.
24. Ora, a este propósito, parece-nos que, de acordo com o n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82, o ajustamento dos montantes compensatórios fixados previamente só se verifica após a entrada em vigor da nova taxa representativa. No caso em apreço e em conformidade com o artigo 8.° e o anexo VII do Regulamento n.° 1223/83, que o prevêem expressamente, o mesmo é dizer que a nova taxa se aplica a partir de 23 de Maio de 1983. Se é certo que estes textos são relativamente claros, nem por isso o seu significado deixa de se prestar a interpretações diferentes.
25. A Comissão avançou um argumento literal, ligado a considerações de ordem sistemática, para sustentar a legalidade da aplicação retroactiva de novos coeficientes dos montantes compensatórios. Segundo ela, com efeito, é a partir do dia em que o Conselho adopta materialmente a decisão de alterar as taxas representativas, que se podem efectuar os ajustamentos dos montantes compensatórios previamente fixados, em primeiro lugar porque o termo "decidido",
constante do n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82, apenas pode remeter para o momento da tomada de decisão pelo Conselho. Esta tese explica-se pela consideração de que, a partir do momento em que é decidida a alteração das taxas representativas, os operadores económicos já não podem afirmar que não estavam avisados da iminência de uma redução dos montantes compensatórios.
26. Houve uma "decisão" do Conselho em 17 de Maio de 1983? Pode duvidar-se seriamente. A reserva italiana só foi levantada três dias depois e 20 de Maio é precisamente a data da adopção do regulamento, de acordo com o texto publicado no jornal oficial. Importa sublinhar que, enquanto o regulamento não foi oficialmente adoptado, pode ter havido apenas, quando muito, uma "pré-decisão"; a questão que se põe, então, é a de saber, não se a decisão foi adoptada em 17 de Maio, mas se o anúncio da adopção iminente de novas taxas representativas pode justificar uma alteração, a partir da data do anúncio, de montantes compensatórios previamente fixados, portanto, antes mesmo de a decisão ser formalmente adoptada.
27. O texto, digamo-lo, não favorece uma tal leitura; analisemos, então, a pretensão da Comissão, que consiste em sustentar que, a partir do comunicado de imprensa, os operadores económicos já não podiam legitimamente esperar que a taxa em vigor no momento da fixação antecipada lhes seria efectivamente aplicada. Conhecemos, evidentemente, o Regulamento n.° 3152/85 da Comissão, de 11 de
Novembro de 1985, invocado perante o Tribunal (26), segundo o qual, a partir do anúncio público da decisão relativa à alteração da taxa de conversão agrícola, esta se presume conhecida. Mas esse regulamento respeita apenas ao direito de anulação de certos documentos e, em todo o caso, é posterior àquele cuja interpretação foi solicitada ao Tribunal no caso presente. É, por isso, aqui descabido. Se se quisesse, todavia, extrair dele alguma conclusão, viria, em nossa opinião, contrariar a posição defendida pela Comissão. Com efeito, pode-se sustentar que, se a Comissão julgou necessário esclarecer que é a partir "da publicação de um comunicado de imprensa do organismo competente para a alteração da taxa de conversão agrícola em causa" (27) que a alteração se pode presumir conhecida, é porque, anteriormente a esse regulamento, a questão não estava decidida.
28. Encontramo-nos, por conseguinte, na presença de uma situação em que parece resultar dos textos que, em primeiro lugar, a decisão relativa à alteração das taxas representativas da moeda verde deve ocorrer antes da apresentação do pedido de fixação prévia e, em segundo lugar, o ajustamento de montantes compensatórios monetários fixados previamente pode apenas efectuar-se após a entrada em vigor dessas novas taxas. Ora, no nosso caso, a Comissão sustenta que o anúncio de uma decisão iminente equivale à própria tomada de decisão e que, por conseguinte, o ajustamento de montantes compensatórios previamente fixados, previsto, recordêmo-lo, na sequência da entrada em vigor de novas taxas, podia remontar até ao dia desse anúncio.
29. Tendo em conta os textos aplicáveis, não podemos partilhar a tese da Comissão. Não existe nenhuma decisão jurídica antes da sua adopção formal e não pode haver qualquer ajustamento de montantes compensatórios monetários antes da entrada em vigor da alteração das taxas representativas.
30. Mas se essa nos parece a resposta face aos textos em questão, poderá haver uma razão válida, um "interesse público decisivo", para retomar a fórmula utilizada pelo Tribunal no acórdão CNTA (28), para que outra interpretação lhes seja dada? Digamos de imediato que uma outra interpretação, que permitisse reconhecer efeito retroactivo a disposições regulamentares, só se imporia em caso de argumentos dirimentes e de necessidades imperiosas, no nosso caso, de racionalidade económica.
31. Recordemos em primeiro lugar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, o direito comunitário não exclui toda a possibilidade de regulamentação retroactiva (29). Mas o Tribunal tem sublinhado que é a "título excepcional, quando a finalidade a atingir o exija e a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada", que se pode atribuir efeito retroactivo a uma disposição regulamentar (30). As circunstâncias do processo Pardini justificarão a retroactividade e, em caso de resposta afirmativa, até que data?
32. Não obstante o facto de nenhum considerando do preâmbulo do seu regulamento fazer alusão a isso, a Comissão explica que a finalidade que prosseguiu foi a de evitar a especulação. Notemos a este propósito que o seu Regulamento n.° 243/78 tinha já previsto medidas contra o "risco de abuso com fins especulativos" - como se diz no
terceiro considerando - que pode resultar da fixação prévia, particularmente dos montantes compensatórios monetários. Essas medidas são, segundo este regulamento, nomeadamente, a fixação prévia simultânea dos montantes compensatórios monetários e dos direitos niveladores ou restituições, a identidade do prazo de validade de fixação prévia dos montantes compensatórios monetários e dos direitos niveladores ou restituições, que não pode ultrapassar seis meses, e a limitação do certificado de fixação prévia dos montantes compensatórios monetários ao território do Estado-membro de importação ou de exportação indicado pelo interessado. No presente processo, a Comissão insiste, sobretudo, num tema constante na sua argumentação, a saber, o respeito pela confiança legítima. Segundo a Comissão, já que aqueles que, em 17 de Maio de 1983, tinham apresentado pedidos de certificados de importação com fixação prévia na mesma data podiam esperar que uma redução dos montantes compensatórios monetários se verificasse a todo o momento, não podiam invocar o princípio da confiança legítima para exigir a manutenção dos montantes previamente fixados.
33. Mas já que antes de 20 de Maio de 1983, dia do levantamento da reserva por parte da Itália e data que figura no próprio regulamento, nenhuma decisão pode ser considerada juridicamente adoptada, entendemos, face ao n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82, que é somente à data da publicação do regulamento, isto é, 21 de Maio de 1983, que se pode, quando muito, fazer remontar a supressão dos montantes compensatórios previamente fixados. Tal
seria o caso, se se devesse admitir que o objectivo a atingir pela regulamentação exigia essa solução e que, mesmo antes da entrada em vigor de novas taxas representativas, a falta de confiança legítima já não permitia aos operadores económicos considerar que as taxas previamente fixadas lhes deviam ser aplicadas.
34. Esta tese implica uma discussão sobre o princípio da confiança legítima ou, mais precisamente, sobre a questão de saber a partir de que momento um operador económico já não pode invocá-la. Lembremos que a protecção da confiança legítima, enquanto princípio jurídico, foi especialmente elaborada no direito alemão, em que esse Vertrauensschutz significa que "certas expectativas, suscitadas por um sujeito de direito em virtude de um determinado comportamento em relação a outro sujeito de direito ou em relação à comunidade jurídica no seu conjunto, produzem efeitos jurídicos" (31). A noção de confiança legítima, invocada muitas vezes e por ocasião de situações contenciosas diversas, surge na jurisprudência do Tribunal desde 1965 (32), e o Tribunal reconheceu, no acórdão Toepfer (33), que esse princípio faz parte da ordem jurídica comunitária, "de forma que a sua inobservância constitui uma 'violação do Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação', na acepção do artigo 173.°".
35. Voltando ao nosso caso, a Comissão sustenta que foi a partir do momento em que se comunicou à imprensa que teria lugar uma alteração das taxas de conversão da moeda verde, que os operadores económicos
deixaram de se poder basear na confiança legítima para conseguir a manutenção dos montantes compensatórios fixados antes da entrada em vigor de novas taxas representativas, mas posteriormente a essa comunicação. Levando este raciocínio até às últimas consequências, não se deveria ir ao ponto de considerar que, numa perspectiva geral de desmantelamento dos montantes compensatórios monetários e, por conseguinte, em face de um esforço permanente para reduzir a diferença entre a moeda verde e a moeda real, se deve sempre esperar uma alteração das taxas representativas, que provoca uma redução desses montantes? Na mesma linha de raciocínio, não se poderia afirmar, por exemplo, que os operadores económicos já não podiam invocar qualquer confiança legítima a partir do momento em que a proposta da Comissão foi publicada no jornal oficial, isto é, na ocorrência, em 7 de Fevereiro de 1983 (34)? A própria Comissão reconhece que as decisões que alteram as taxas representativas da moeda verde foram esperadas durante largos meses, que o seu sentido geral era previsível e que as suas próprias propostas na matéria eram largamente conhecidas. Mas, de acordo com ela, foi unicamente a partir do momento em que um acordo, mesmo imperfeito e ainda não formalizado, se registou no seio do Conselho e foi comunicado à imprensa, que os operadores económicos que efectuaram fixações prévias nesse mesmo dia deixaram de poder invocar uma confiança legítima na manutenção dos montantes à taxa previamente fixada.
36. A Comissão considera, por conseguinte, que um comunicado de imprensa faz desaparecer a confiança legítima. O seu raciocínio parece sugerir que a retroactividade podia ser a regra, a partir do momento em que caísse o bastião da confiança legítima. Esta
concepção, que põe em pé de igualdade os princípios da confiança legítima e da não retroactividade, deve ser categoricamente rejeitada: a não retroactividade é a regra e a retroactividade a excepção, que não deve nunca atentar contra a confiança legítima nem, a fortiori, contra um direito adquirido.
37. Para dizer a verdade, de facto, pensamos que, no que toca aos montantes previamente fixados, é preferível fazer apelo à noção de direitos adquiridos que à noção de confiança legítima.
38. Se resulta da jurisprudência do Tribunal que não existe qualquer direito adquirido aos montantes compensatórios antes que a operação para a qual foram previstos tenha tido efectivamente lugar (35), não parece ser esse o caso na hipótese de fixação prévia. Esta foi criada, precisamente, para permitir aos operadores económicos precaverem-se contra aleatórias flutuações monetárias. Com efeito, no terceiro considerando do Regulamento n.° 243/78, que estabelece a fixação prévia dos montantes compensatórios monetários, lê-se que "a verdadeira razão económica da fixação prévia é a certeza que convém dar ao comércio...". Pode deduzir-se implicitamente do vosso acórdão CNTA (36) que uma fixação prévia confere um direito adquirido ao beneficiário e invocar, a este propósito, o acórdão Merkur (37), no qual o Tribunal reconheceu que o sistema de fixação prévia dos montantes compensatórios "adesão" (Reino Unido) concedia à requerente, titular de um certificado de exportação com montantes compensatórios previamente fixados, um direito a esses montantes.
39. Mais geralmente, o Tribunal declarou no seu acórdão Groupement d' Intérêt Economique "Union Malt" que "o titular de um certificado de exportação com fixação prévia da restituição... tem um direito adquirido a receber, aquando da exportação, a restituição previamente fixada" (38). Este princípio aplica-se, logicamente, a todos os casos de fixação prévia.
40. Quaisquer que sejam os factores económicos que justifiquem uma regulamentação retroactiva, a segurança jurídica deve ser mantida. Como observou o advogado-geral Warner, não é necessário admitir a retroactividade para "facilitar a tarefa do executivo" (39). Ora, na audiência, o agente da Comissão reconheceu que foram razões de ordem puramente administrativas que ditaram a escolha pela Comissão do método retroactivo, no que toca aos montantes compensatórios. Uma solução mais conforme com o direito teria sido ordenar aos organismos nacionais que gerem a política agrícola comum que suspendessem a emissão de certificados de importação com fixação prévia, solução que, como a Comissão reconheceu na audiência, era perfeitamente admitida pelos textos. É de surpreender que a Comissão tenha permitido a fixação prévia, quando ela própria encarava a hipótese - segundo as informações prestadas na audiência, é a sua prática habitual - do ajustamento retroactivo dos montantes compensatórios previamente fixados. A fixação prévia não pode ser completamente esvaziada de conteúdo. Concebida para proteger os operadores económicos contra as flutuações monetárias, tornar-se-ia, segundo o raciocínio da Comissão, um instrumento jurídico de dois gumes: ou a operação projectada tinha de ser efectuada em condições
menos favoráveis, até com prejuízo, ou a caução constituída a fim de garantir a sua efectivação nas condições previamente fixadas era confiscada. Esta alternativa não é aceitável.
41. Se "a própria natureza do sistema" e "as necessidades do mecanismo", às quais o Tribunal se referiu num contexto diferente mas que respeitava, todavia, aos montantes compensatórios monetários (40), justificam, a título excepcional e na dupla condição de que o objectivo a atingir o exija e de que a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada (41), a entrada em vigor de um acto comunitário numa data anterior à da sua publicação, não é menos verdade, como o Tribunal tem afirmado, nomeadamente nos seus acórdãos de Racke e Decker, que,
"em regra geral, o princípio da segurança das situações jurídicas opõe-se a que o alcance no tempo de um acto comunitário tenha o seu ponto de partida em data anterior à sua publicação" (42),
e que
"um princípio fundamental da ordem jurídica comunitária exige que um acto que emana dos poderes públicos não seja oponível aos particulares antes que estes possam tomar dele conhecimento" (43).
42. O n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82 parece-nos dever ser entendido no sentido de que só os montantes compensatórios monetários previamente fixados depois da publicação efectiva das novas taxas representativas devem ser ajustados e que esse ajustamento deve ocorrer depois da entrada em vigor dessas novas taxas em relação a operações realizadas depois dessa data. Isto significa que a supressão dos montantes compensatórios monetários efectuada pelos regulamentos da Comissão em vigor a partir de 23 de Maio não podia afectar senão os montantes previamente fixados entre 21 e 23 de Maio. Esta resposta e os desenvolvimentos que a precedem conduzem-nos a responder afirmativamente à primeira questão formulada pelo pretore de Lucca, tornando supérflua uma resposta à segunda questão.
B - Quanto à anulação
43. A problemática da retroactividade amplifica-se ainda quando se aborda as duas últimas questões formuladas pelo juiz do reenvio, que respeitam, no fundo, ao direito à anulação dos certificados de importação com fixação prévia.
44. No essencial, o pretore solicita uma interpretação de várias disposições contidas em diversos regulamentos do Conselho e da Comissão, para saber se o titular de um certificado de importação com uma fixação prévia simultânea dos direitos niveladores e dos montantes compensatórios pode pedir, em certos casos, a sua anulação.
45. Para responder a esta interrogação, é necessário examinar os textos em causa. Em primeiro lugar, trata-se do último parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1134/68 do Conselho. Nos termos desta disposição,
"... qualquer interessado que tenha obtido uma fixação prévia para uma operação determinada obtém, mediante pedido por escrito que deve dar entrada no organismo de intervenção competente no prazo de 30 dias a contar da data da entrada em vigor das medidas relativas à fixação dos montantes ajustados, a anulação da fixação prévia e do certificado ou título que a atestam" (tradução não oficial).
46. A Comissão sustenta que esta disposição apenas se aplica aos montantes calculados em ecus e expressos em moeda nacional, e não aos montantes compensatórios monetários, que são calculados e expressos em moeda nacional. Por outro lado, o n.° 1 do artigo 4.° do mesmo regulamento diz respeito apenas "à alteração da relação entre a paridade da moeda de um Estado-membro e o valor da unidade de conta" (actualmente o ecu) e não entre a moeda verde e a moeda real.
47. Ora, o Regulamento n.° 1223/83, do Conselho, relativo - não o esqueçamos - às taxas de câmbio a aplicar no sector agrícola, prevê no n.° 1 do seu artigo 4.° que as disposições do Regulamento n.° 1134/68 são aplicáveis à matéria por ele regida. No n.° 2 do mesmo artigo, estabelece que a disposição já referida do Regulamento n.° 1134/68 "aplicar-se-á apenas se a aplicação das novas taxas representativas conduzir a um prejuízo para o interessado". Disposição idêntica figura no artigo 4.° do Regulamento n.° 878/77, do Conselho, relativo às taxas de câmbio a aplicar no sector agrícola (44), revogado pelo Regulamento n.° 1223/83. A aplicação, em certas condições, do último parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1134/68 é igualmente prevista no artigo 2.° do Regulamento da Comissão n.° 1054/78, relativo às modalidades de aplicação do Regulamento n.° 878/77 (45). É a partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 1054/78, que determina as condições para que possa ser solicitada a anulação da fixação prévia, que a questão da anulação dos montantes compensatórios previamente fixados se coloca, pois que, como assinalámos, somente a partir do Regulamento n.° 243/78, de 1 de Fevereiro de 1978, é que os montantes compensatórios monetários puderam ser previamente fixados.
48. Ora, no seu Regulamento n.° 1244/83, adoptado em execução do Regulamento n.° 1223/83, do Conselho, a Comissão limitou a aplicação do último parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1134/68, do Conselho, e, por conseguinte, o direito de pedir a anulação de certificados com fixação prévia, aos emitidos antes de 17 de Maio de 1983.
49. A Comissão explica que, em caso de alteração das taxas representativas da moeda verde, não há nenhuma necessidade de prever a possibilidade de obter a anulação dos montantes compensatórios previamente fixados, pois estes são ajustados pela própria Comissão, tendo em atenção a confiança legítima dos operadores económicos. Em
contrapartida, no que respeita aos direitos niveladores e às restituições previamente fixados, são automaticamente ajustados pelos Estados-membros, sem ter em conta a confiança legítima desses operadores, o que justifica, sempre segundo a Comissão, que o direito de pedir a sua anulação seja previsto pelo seu regulamento apenas em benefício daqueles que, no momento da fixação prévia, tinham razões para colocar a sua confiança legítima na manutenção dos direitos niveladores e/ou restituições às taxas previamente fixadas, na ocorrência os titulares de certificados emitidos antes de 17 de Maio de 1983.
50. Não podemos admitir que seja fundada essa diferença entre os regimes aplicáveis aos montantes compensatórios previamente fixados, por um lado, e aos direitos niveladores e restituições previamente fixados, por outro. Não se pode pretender, como sustenta a Comissão, que a confiança legítima dos operadores económicos fica sempre salvaguardada desde que ocorra uma alteração da relação entre a paridade da moeda de um Estado-membro e o ecu ou da taxa representativa da moeda verde. Essa tese levanta, de facto, novamente a questão de saber a partir de que momento se pode presumir que os operadores económicos não beneficiam de uma confiança legítima na manutenção dos montantes às taxas previamente fixadas e já considerámos que, nesta matéria, seria juridicamente mais correcto analisar a situação em termos de direitos adquiridos pelo titular de um certificado de importação com fixação prévia. Excluir o direito de pedir a anulação de certificados com montantes compensatórios previamente fixados pela razão de que estes últimos são ajustados tendo em conta a confiança legítima dos seus titulares
parece-nos arbitrário, na medida em que a Comissão entende dever presumir-se que todos os operadores económicos estão advertidos, a partir de uma data por ela determinada (neste caso, o anúncio de uma decisão próxima, cuja data de adopção pelo Conselho, como a Comissão admitiu na audiência, não podia ser prevista com certeza), da redução dos montantes compensatórios monetários. Por outras palavras, os operadores económicos, de acordo com a Comissão, tinham a alternativa de realizar a operação inicialmente prevista por eles em condições diversas das existentes na altura da obtenção, em contrapartida de uma garantia bancária, do certificado com fixação prévia, ou renunciar à operação, perdendo o montante da caução. Semelhante solução, contrária à equidade, não é imposta pelos textos nem pelas necessidades do mecanismo. Deve admitir-se que a faculdade de anulação dos certificados com fixação prévia seja reconhecida em benefício de todos os montantes previamente fixados, sejam eles direitos niveladores, restituições ou montantes compensatórios monetários, nas condições fixadas pela regulamentação comunitária.
51. Estas, como o Tribunal sabe, têm sido progressivamente precisadas. Inicialmente prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1134/68, do Conselho, a anulação da fixação prévia e do certificado ou título que a atestam só é possível, de acordo com o n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 878/77, do Conselho, "se a aplicação das novas taxas representativas conduzir a um prejuízo para o interessado".
52. Nos termos do segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1054/78 da Comissão, a faculdade de anulação das fixações prévias cujos pedidos foram apresentados antes da alteração do montante em causa está limitada aos apresentados antes de ser previsível a alteração.
53. Para completar, lembremos que o Regulamento n.° 3152/85 da Comissão, que não está aqui em causa, esclarece, no segundo considerando do seu preâmbulo, que "é legítimo supor que os interessados tenham aceite a desvantagem se, no momento em que a alteração da taxa de conversão agrícola era já conhecida, se envolveram numa operação a executar após esta alteração" e "que, em tal caso, a anulação não é justificada".
54. Resulta dos textos aplicáveis ao caso em apreço que a anulação dos certificados com fixações prévias só é concedida quando os respectivos titulares suportam uma desvantagem resultante da alteração da taxa da moeda verde. Se, como explica a Comissão, nenhuma desvantagem é criada em detrimento dos que fixaram previamente os montantes compensatórios monetários e os direitos niveladores em virtude do ajustamento dos primeiros pela Comissão e dos segundos pelos Estados-membros, não há razão para afastar o direito de pedir a anulação quanto a este último ponto. A Comissão também não nos conseguiu convencer da necessidade e, portanto, da legalidade de um regime heteróclito de fixações prévias.
55. Sugerimos que o Tribunal, por conseguinte, declare que
- o n.° 1 do artigo 7.° do Regulamento n.° 1160/82 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que o ajustamento dos montantes compensatórios previamente fixados não pode ocorrer antes da entrada em vigor de novas taxas representativas e de que não afecta as fixações prévias anteriores à data da publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias do regulamento que estabelece a nova taxa representativa;
- o último parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1134/68 do Conselho deve ser interpretado no sentido de que todo o operador económico titular de um certificado de importação com fixação prévia dos direitos niveladores e dos montantes compensatórios monetários tem o direito de obter a anulação depois da alteração das taxas representativas que lhe ocasionam um prejuízo, na condição de o pedido de fixação prévia ter sido apresentado antes da publicação dessa alteração no Jornal Oficial das Comunidades Europeias;
- o último travessão do artigo 1.° do Regulamento da n.° 1244/83 da Comissão não se aplica aos pedidos de anulação de certificados de fixação prévia emitidos antes de 21 de Maio de 1983.
(*) Tradução do francês.
(1) Acórdão de 14 de Janeiro de 1982, 65/81, Recueil, p. 33, 42 e 43.
(2) Acórdão de 16 de Janeiro de 1974, 166/73, Recueil, p. 33, especialmente p. 38 e 39.
(3) Acórdão de 10 de Março de 1981, 36 e 71/80, Recueil, p. 735.
(4) Acórdão de 14 de Fevereiro de 1980, 53/79, Recueil, p. 273.
(5) Acórdão de 28 de Junho de 1984, 180/83, Recueil, p. 2539.
(6) Acórdãos Damiani, já citado, p. 282, e Moser, já citado, p. 2545; ver igualmente acórdão de 14 de Fevereiro de 1984, 278/82, Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH e Rewe-Markt Herbert Kureit, Recueil, p. 721 (tradução provisória).
(7) Acórdão de 11 de Junho de 1987, 14/86, Colectânea, p. 2545.
(8) 69/85, Colectânea 1986, p. 947.
(9) Acórdão de 3 de Fevereiro de 1977, 52/76, Recueil, p. 163 e 183 (tradução provisória).
(10) Acórdão de 27 de Março de 1980, 61/79, Recueil, p. 1205, p. 1223 (tradução provisória).
(11) Acórdão de 13 de Maio de 1981, 66/80, Recueil, p. 1191.
(12) Acórdão de 27 de Março de 1963, 28 e 30/62, Recueil, p. 59.
(13) Acórdão de 6 de Outubro de 1982, 283/81, Recueil, p. 3415.
(14) Acórdão de 16 de Dezembro de 1981, 244/80, Recueil, p. 3045, 3062 (tradução provisória).
(15) Acórdão de 1 de Abril de 1982, 141 a 143/81, Recueil, p. 1299.
(16) Acórdão de 13 de Dezembro de 1984, 251/83, Recueil, p. 4277.
(17) Acórdão de 12 de Junho de 1986, 98, 162 e 258/85, Colectânea, p. 1885.
(18) Acórdão de 20 de Março de 1986, 35/85, Colectânea p. 1207.
(19) JO L 134, de 15.5.1982, p. 22 (tradução não oficial).
(20) JO L 37, de 7.2.1978, p. 5, revogado pelo artigo 11.° do Regulamento n.° 1160/82 (JO L 134, de 15.5.1982, p. 22).
(21) JO L 132, de 21.5.1983, p. 33; revogado pelo Regulamento n.° 1678/85 do Conselho, de 11 de Junho de 1985 (JO L 164, de 24.6.1985, p. 11).
(22) JO L 135, de 23.5.1983, p. 1.
(23) JO L 135, de 23.5.1983, p. 3.
(24) JO L 188, de 1.8.1968, p. 1.
(25) Acórdão de 13 de Dezembro de 1967, 16/67, Recueil, p. 571, 592 (tradução provisória).
(26) JO L 310, de 21.11.1985, p. 1 (EE 03 F38 p. 230).
(27) N.° 2 do artigo 1.° do Regulamento n.° 3152/85, já referido.
(28) Acórdão de 14 de Maio de 1975, 74/74, Recueil, p. 553, 549.
(29) Acórdão de 31 de Março de 1977, Société pour l' exportation des sucres SA, Recueil, p. 709.
(30) Acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke, Recueil, p. 69 (tradução provisória).
(31) Jºrg P. Miller: Vertrauensschutz im Vºlkerrecht, Colónia-Berlim 1971, citado por P. Tavernier: "Le juge communautaire et l' application dans le temps des règlements CEE", Annuaire français de droit international, 1976, p. 169, especialmente p. 195.
(32) Acórdão de 17 de Novembro de 1965, Lemmerz-Werke GmbH, 111/63, Recueil, p. 853.
(33) Acórdão de 3 de Maio de 1978, 112/77, Recueil, p. 1019 (tradução provisória).
(34) JO C 32, p. 73.
(35) Ver, por exemplo, acórdão de 10 de Dezembro de 1975, 95 a 98/74, 15 e 100/73, Union Nationale des Coopératives agricoles de Céréales, Recueil, p. 1615.
(36) Acórdão de 14 de Maio de 1975, 74/74, Recueil, p. 553, 539.
(37) Acórdão de 8 de Junho de 1977, 97/76, Recueil, p. 1063.
(38) Acórdão de 26 de Janeiro de 1978, 44 a 51/77, Recueil, p. 57, 79 (tradução provisória).
(39) 7/76, IRCA, conclusões relativas ao acórdão de 7 de Julho de 1976, Recueil, p. 1213, 1240.
(40) Acórdão de 7 de Julho de 1976, 7/76, IRCA, Recueil, p. 1213.
(41) 98/78, já citado; acórdão de 25 de Janeiro de 1979, 99/78, Decker, Recueil, p. 101.
(42) 98/78, já citados, e 99/78, citado, Recueil, p. 86 e 111 (tradução provisória).
(43) Ibidem, respectivamente, p. 84 e 109 (tradução provisória).
(44) JO L 106, de 29.4.1977, p. 27.
(45) JO L 134, de 22.5.1978, p. 40.