61985J0021
RETSMØDERAPPORT
i sag 21/85 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
I henhold til Kommissionens forordning nr. 588/81 af 4. marts 1981 om levering af blød hvede til Ethiopien som fødevarehjælp (EFT L 60, s. 19) blev Maas NV udpeget som tilslagsmodtager for transport af 5000 tons blød hvede hidrørende fra sagsøgte i hovedsagens lagre. Firmaet lastede i maj 1981 varen på skibene SS »Polanica« og SS »Vingaren«, som begge var registreret i den højeste kategori i klassificeringsregisterne, men som begge var mere end femten år gamle.
Lastningen blev afsluttet den 5. maj 1981 for SS »Polanica's« vedkommende og den 6. maj 1981 for SS »Vingaren's« vedkommende.
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung erklærede imidlertid den af Maas stillede sikkerhed for fortabt, fordi sidstnævnte ikke havde overholdt den lastefrist (1.-30. april 1981), der er fastsat i forordning nr. 588/81, og desuden havde anvendt skibe, der var for gamle, hvorfor sagsøgeren ikke opfyldte de leveringsbetingelser, som artikel 20, stk. 1, andet led i forordning nr. 1974/80 stiller for frigivelse af den sikkerhed, der stilles ved indgivelse af et bud.
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, som Maas indbragte sagen for, var i tvivl om, hvorvidt en sådan afgørelse var forenelig med proportionalitetsprincippet, navnlig fordi retten var af den opfattelse, at en tilslagsmodtager, som f. eks. kun leverede det halve af den udliciterede mængde, ifølge artikel 20, stk. 1, andet led i forordning nr. 1974/80 kun ville fortabe halvdelen af sikkerheden, mens den tilslagsmodtager, som leverer hele den udliciterede mængde, alligevel fortaber hele sikkerheden, hvis han ikke har overholdt en betingelse vedrørende lastefristen eller skibets alder, og dette gælder uanset misligholdelsens grovhed.
Ved kendelse af 15. november 1984 udsatte den derfor sagen og forelagde Domstolen følgende spørgsmål:
»Er artikel 20, stk. 1, 2. led, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1974/80 af 22.7.1980 om almindelige bestemmelser for gennemførelse af visse fødevarehjælpeaktioner i form af korn og ris (EFT L 192 af 26.7.1980) forenelig med proportionalitetsprincippet i det omfang, hele den sikkerhed, som skal stilles efter forordningens artikel 5, fortabes,
såfremt (første tilfælde):
tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse efter artikel 4, stk. 4, litra d), derved, at han lader søtransporten foregå med fartøjer, der ganske vist er registreret i første klasse i godkendte klassificeringsregistre, men som er mere end femten år gamle;
såfremt (andet tilfælde):
tilslagsmodtageren tilsidesætter sin forpligtelse til at indskibe varen inden en nærmere angiven frist [jfr. her Kommissionens forordning (EØF) nr. 588 af 4. marts 1981, bilag A, punkt 16 (EFT 60 af 6.3.1981)], idet han indskiber varen 5 eller 6 dage efter fristens udløb?«.
Forelæggelseskendelsen blev registreret på Domstolens justitskontor den 24. januar 1985.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der afgivet skriftlige indlæg af Den italienske Republiks regering ved Arnaldo Squillante, leder af den diplomatiske juridiske tjeneste i udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato Oscar Fiumara, og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved dens juridiske konsulent Dierk Booss som befuldmægtiget.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Den har imidlertid opfordret Kommissionen til at besvare en række spørgsmål, hvilket denne har gjort ved skrivelse af 15. januar 1986.
Ved beslutning af 25. november 1985 i henhold til procesreglementets artikel 95, stk. 1 og 2 har Domstolen besluttet at henvise sagen til første afdeling.
II — Indlæg afgivet for domstolen
Den italienske Republiks regering har anført, at ifølge bestemmelserne i forordning nr. 1974/80 falder betingelserne for frigivelse af sikkerheden sammen med betalingsbetingelserne, og at betalingen, og altså også frigivelsen af sikkerheden, sker efter at tilslagsmodtageren har opfyldt sine forpligtelser på korrekt måde, dvs. i overensstemmelse med forordningen om åbning af licitationen, i dette tilfælde forordning nr. 588/81, samt under overholdelse af de forpligtelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 4, litra b), c), d) og e) i forordning nr. 1974/80. Ifølge et almindeligt obligationsretligt princip berettiger en ikke korrekt opfyldelse af en forpligtelse til at nægte erlæggelse af modydelsen, undtagen hvis den manglende opfyldelse henset til medkontrahentens interesser kun har ringe betydning. Da de ikke opfyldte forpligtelser i dette tilfælde var specifikt fastsat og pålagt ved de nævnte forordninger, må det antages, at den manglende opfyldelse af disse forpligtelser er en væsentlig misligholdelse.
Hvis dette er tilfældet, står man ifølge den italienske regering slet ikke over for spørgsmålet om en sanktions forholdsmæssighed, men snarere over for spørgsmålet, om de forpligtelser, der er pålagt tilslagsmodtageren, er rimelige. Det afgørende er da ikke om operationen bliver gennemført på rette måde, dvs. at varen ankommer til sit bestemmelsessted, men den betydning det har for en korrekt gennemførelse, at tilslagsmodtageren overholder de påtagne forpligtelser.
Det følger heraf, at hvis manglende opfyldelse af disse forpligtelser er en væsentlig misligholdelse, må sikkerheden erklæres for fortabt.
Det er imidlertid ifølge den italienske regering indlysende, at et så stift system er absurd, hvis det fortolkes bogstaveligt, da man kan rejse det spørgsmål, om disse fastsatte forpligtelser er rimelige, når henses til, at skibets alder tilsyneladende ikke kan forøge risikoen, hvis skibet er i så god stand, at det er registreret i den højeste kategori, og overholdelsen af fristen heller ikke kan garantere, at varen ankommer til modtageren på et bestemt tidspunkt. Fastsættelse af så strenge licitationsbetingelser er navnlig i strid med princippet i artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning nr. 2750/75, hvorefter »licitationsbetingelserne skal sikre lige adgang og behandling af enhver interesseret uanset virksomhedens beliggenhed i Fællesskabet«. Det er notorisk, at middelhavshavnene ikke med hensyn til transportmidler og lastningens varighed byder på samme udvalg af muligheder som dem, der findes i havnene i Nordeuropa. Det ses derfor ikke, hvorfor disse strenge, men urimelige betingelser skal opretholdes.
Den italienske regering har derfor foreslået, at de stillede spørgsmål besvares således, at manglende opfyldelse af forpligtelsen til at anvende et skib, der er mindre end femten år gammelt, og manglende opfyldelse af forpligtelsen til at laste varen inden for en bestemt frist ikke kan være til hinder for at udbetale tilbudsbeløbet og tilbagebetale sikkerheden.
Kommissionen har i sit indlæg henvist til sondringen i Domstolens praksis mellem misligholdelse af hovedforpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for en fællesskabsordnings rette funktion, og misligholdelse af sekundære forpligtelser.
I det første tilfælde er fortabelse af sikkerheden ikke i strid med proportionalitetsprincippet, selv om der er tale om en mindre misligholdelse. De to forpligtelser, der her er tale om, er begge hovedforpligtelser. Lastefristen er bestemmende for licitationsbetingelserne på samme grundlag som de øvrige krav, der er nævnt i bilag A til forordning nr. 588/81, og er nødvendig for licitationen.
Overholdelsen af denne frist er desuden væsentlig for at sikre behørig levering af varerne inden for rammerne af fødevarehjælpen. Den kan ikke fraviges, uden at den således tolererede forsinkelse får indvirkning på datoen for varens ankomst til bestemmelsesstedet.
Endvidere vil en sådan fravigelse være en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling af alle interesserede i licitationen, idet de, der på forhånd har til hensigt ikke at overholde lastefristen, kan opnå fordelagtigere betingelser end de, som har til hensigt at overholde den, og altså kan afgive bud, der er fordelagtigere end sidstnævntes.
Ifølge Kommissionen må det endelig præciseres, at i modsætning til den forelæggende rets opfattelse indeholder fællesskabsreglerne ingen bestemmelser om forskellig behandling af den tilslagsmodtager, som kun leverer en del af varen. Denne fortaber ligeledes hele den sikkerhed, som han har stillet, undtagen i det tilfælde, at nogle mængder ikke er blevet leveret på grund af modtagerens forhold eller de ikke leverede mængder ikke overskrider en tolerancetærskel på 2% af den vægt, der skal leveres.
Med hensyn til betingelsen om skibets alder er der ingen tvivl om, at skibe, der er mere end femten år gamle, frembyder en forøget risiko, hvilket bekræftes af de højere præmier, der kræves for disse skibe af de fleste forsikringsgivere, og af praksis i nogle stater i Mellemøsten, som underkaster disse skibe strengere kontrol ved sejlads i farvande, som hører under deres jurisdiktionskompetence. Hvis man også i dette tilfælde anerkendte muligheden for ikke at overholde disse betingelser, ville man tilsidesætte princippet om ligebehandling, idet de tilbudsgivere, som påregner at anvende ældre, altså billigere skibe, og som derfor kan afgive fordelagtigere tilbud, herved ville blive begunstiget.
Kommissionen har endelig henvist til, at tilladelsen til at anvende skibe, der er mere end femten år gamle, som tilslagsmodtagerne har i henhold til forordning nr. 15/84 om fødevarehjælp til Lesotho, kun er en enkeltstående undtagelse, som er berettiget, fordi det er nødvendigt at stille mindre strenge betingelser for en transport, der er langt vanskeligere end normalt på grund af dette lands geografiske forhold, og derfor altså også mindre attraktiv for de erhvervsdrivende.
III — Kommissionens svar på domstolens spørgsmål
I sit svar af 15. januar 1986 på Domstolens spørgsmål har Kommissionen anført, at alle maritime forsikringsgivere i medlemsstaterne, så vidt den bekendt, kræver en supplerende præmie for forsikring af skibe, der er mere end femten år gamle. Den har ligeledes påpeget, at der ikke er mulighed for at måle eller graduere risikoforøgelsen for et skib, der har passeret denne alder, men at der erfaringsmæssigt sker flere ulykker for sådanne skibe. En reder, som anvender et gammelt skib til sejlads, viser i øvrigt ved selve denne omstændighed, at han ikke råder over særlig rigelige økonomiske midler, hvilket lader formode, at han også vil begrænse de nødvendige vedligholdelsesarbejder for skibet, hvorfor det altså kan konkluderes, at der er en forøget risiko ved transporten.
Kommissionen har endelig præciseret, at det ifølge dens oplysninger navnlig er Saudi-Arabien og Jordan, som underkaster skibe, der er mere end femten år gamle, strengere kontrol.
G. Bosco
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Tysk.