62002CC0201_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tarkasteltavana olevassa asiassa High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Yhdistynyt kuningaskunta) esittää viisi ennakkoratkaisukysymystä neuvoston direktiivin 85/337/ETY(2) tulkinnasta. Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat toisaalta Delena Wells ja toisaalta Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ja joka koskee louhintatoiminnan uudelleen aloittamista Delena Wellsin kodin läheisyydessä sijaitsevalla rakennusaineksen louhoksella nimeltä Conygar Quarry.
2. Louhintatoiminta sallittiin kyseisellä louhoksella vuonna 1947, mutta sitä ei ollut harjoitettu enää moneen vuoteen, kun Delena Wells osti talonsa vuonna 1984. Toimivaltaiset viranomaiset määrittelivät vuosina 1997 ja 1999 ehdot, joilla louhinta voitiin aloittaa uudelleen Conygar Quarryssa. Viranomaiset eivät kuitenkaan tutkineet ennalta louhinnan vaikutuksia ympäristöön, mistä direktiivissä 85/337/ETY säädetään.
3. Ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään yhtäältä onko direktiivin 85/337/ETY säännöksiä sovellettava tarkasteltavana olevassa asiassa ja toisaalta voiko Delena Wells nostaa valtiota vastaan kanteen edellä mainitun direktiivin soveltamatta jättämisen johdosta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
4. Direktiivi 85/337/ETY liittyy Euroopan yhteisöjen ympäristöalan toimintaohjelmiin, joiden mukaan on tärkeämpää estää saasteiden ja haittojen muodostuminen niiden alkulähteillä, kuin yrittää myöhemmin torjua niiden vaikutuksia.(3) Direktiivin tavoitteena on, että sellaisia julkisia ja yksityisiä hankkeita varten, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, myönnettäisiin lupa ainoastaan näiden vaikutusten ennakkoarvioinnin jälkeen.(4) Siinä pyritään myös siihen, että tämä arviointi toteutetaan hankkeen toteuttajan sekä viranomaisten ja kansalaisten, joita hanke koskee, toimittamien tietojen perusteella.(5)
5. ”Luvan” käsite määritellään direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa ”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätökseksi, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”. Saman säännöksen mukaan ”hankkeella” tarkoitetaan muun muassa ”luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista, mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen”.
6. Direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia”.
7. Edellä mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että liitteessä I lueteltujen hankkeiden ympäristövaikutukset on aina arvioitava.(6) Saman artiklan 2 kohdan mukaan liitteessä II mainitut hankkeet arvioidaan vain, ”jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan”. Rakennusaineksen louhinta mainitaan liitteessä II.
8. Direktiivin 85/337/ETY 5–10 artiklassa ja liitteessä III tarkennetaan arvioinnissa tarvittavat tiedot ja noudatettava menettely. Kyseisten säännösten mukaan arviointi on toteutettava hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen pohjalta. Tiedot on välitettävä asianomaisille viranomaisille ja saatettava yleisön saataville. Viranomaisilla ja yleisöllä on mahdollisuus ilmaista kantansa. Viranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia myöntämään hankkeelle luvan, on otettava huomioon kaikki arviointimenettelyn aikana saadut tiedot. Yleisölle on tiedotettava päätöksen sisällöstä ja siihen mahdollisesti liittyvistä ehdoista.
B Kansallinen lainsäädäntö
9. Toisen maailmansodan jälkeisen jälleenrakennustarpeen tyydyttämiseksi Yhdistynyt kuningaskunta alkoi vuodesta 1946 tehdä Interim Development Ordereita (alueiden kehittämisestä tehtyjä väliaikaisia päätöksiä, jäljempänä IDO), joilla myönnettiin nimenomaisesti lupia aineksen louhintaan.(7)
10. Planning and Compensation Act 1991 (maankäytön suunnittelua ja vahingonkorvausta koskeva laki)(8) tuli voimaan vuonna 1991. Sen 22 §:ssä säädetään erityisestä järjestelmästä IDO:n nojalla myönnetyille vanhoille louhintaluville.
11. Järjestelmässä vanhan louhintaluvan haltijoiden, joilla oli oikeus maahan tai mineraaleihin, oli haettava luvan rekisteröintiä Mineral Planning Authoritylta (louhintatoiminnan suunnittelusta vastaava viranomainen)(9) ennen 25.3.1992. Jos näin ei tehty, vanha lupa raukesi.(10) Rekisteröintiä seuranneiden 12 kuukauden kuluessa tällaisen henkilön oli pyydettävä MPA:ta vahvistamaan lupaa koskevat ehdot hakemuksessa esitettyjen ehtojen pohjalta. Tämänkin vaatimuksen noudattamatta jättämisestä seurasi luvan raukeaminen.
12. Vuoden 1991 laissa tehdään ero niin sanottujen aktiivisten ja käyttämättömien lupien välillä. Jälkimmäiset koskevat tilannetta, jossa merkittävää louhintatoimintaa ei ollut toteutettu 1.5.1991 edeltäneenä kahtena vuonna. Aktiivisten lupien tapauksessa louhintatoiminta voi jatkua ja sitä koskevat uudet ehdot, kun nämä on hyväksytty. Käyttämättömien lupien tapauksessa toimintaa saadaan jatkaa vasta, kun ehdot on lopullisesti vahvistettu.
13. MPA:n on vahvistettava lupaa koskevat ehdot kolmen kuukauden kuluessa ja jos se ei toimi näin, hakemuksessa esitetyt ehdot katsotaan hyväksytyiksi. Jos MPA vahvistaa ehdot määräajassa, niihin voivat sisältyä ”kaikki ehdot, jotka voidaan asettaa mineraalien louhinta- ja hyödyntämishanketta tai mineraalijätteen sijoittamista koskevalle luvalle”.(11)
14. Jos ehdot poikkeavat hakemuksessa täsmennetyistä, hakijalla on oikeus valittaa Secretary of State for Transport, Local Government and the Regionsille.(12) Secretary of Staten päätökseen voi hakea muutosta kuuden viikon kuluessa.(13) IDO:n nojalla myönnettyjä lupia, joille on vahvistettu uusia ehtoja vuoden 1991 lain mukaisesti, voidaan myös muuttaa tai peruuttaa ennen kuin toiminta, johon lupa on myönnetty, on saatu päätökseen.(14)
II Tosiseikat
A Asian tausta
15. Vuonna 1947 myönnettiin IDO:n nojalla lupa Conygar Quarryn louhintaan. Useita vuosia käyttämättömänä olleella louhoksella käynnistettiin kesäkuussa 1991 toiminta joksikin aikaa uudestaan. Tästä seurasi räjäytystöitä, raskaiden ajoneuvojen liikettä Delena Wellsin talon ohi kulkevalla tiellä sekä murskaustoimintaa. Toiminnan vuoksi Delena Wellsin talon rakenteet kärsivät murtumisvaurioita, ja hänen oli pidettävä ikkunansa suljettuina.(15)
16. Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajien vanha louhintalupa rekisteröitiin 24.8.1992 vuoden 1991 lain mukaisesti. Lupaa pidettiin käyttämättömänä, koska mitään toimintaa ei ollut harjoitettu 1.5.1991 edeltäneenä kahtena vuonna. Louhintatoiminnan harjoittajat pyysivät myös MPA:ta vahvistamaan lupaa koskevat ehdot. MPA asetti 22.12.1994 tekemässään päätöksessä tiukempia ehtoja kuin ne, joita hakemuksessa oli esitetty.(16)
17. Louhintatoiminnan harjoittajat käyttivät oikeuttaan hakea muutosta Secretary of Statelta. Jälkimmäinen teki 25.6.1997 päätöksen, jossa se asetti louhintaluvalle 54 ehtoa. Se jätti MPA:n harkintavaltaan muutaman seikan, kuten melutason ja räjäytystöiden valvonnan louhosalueella. MPA hyväksyi viimeksi mainitut seikat 8.7.1999.(17)
18. Ennen Secretary of Staten 25.6.1997 ja MPA:n 8.7.1999 tekemiä päätöksiä ei toteutettu direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsoivat tuolloin, ettei direktiivin säännöksiä sovelleta vuoden 1991 lain mukaisesti tehtävään uusien louhintaehtojen vahvistamiseen.(18) House of Lords katsoi kuitenkin asiassa R. vastaan North Yorkshire County Council, ex parte Brown (2000, 1 A.C. 397), 11.2.1999 antamassaan ratkaisussa, että tällaisten ehtojen vahvistaminen on direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu luvan myöntäminen.(19) Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöä muutettiin tämän ratkaisun jälkeen, jotta vuoden 1991 lain mukainen uusien louhintaehtojen vahvistaminen edellyttää mainitun direktiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Muutos tuli voimaan 15.12.2000.
B Pääasia
19. Delena Wells pyysi 10.6.1999 päivätyllä kirjeellä Secratary of Statea ryhtymään toimenpiteisiin sen seikan korjaamiseksi, ettei Conygar Quarryn louhintatoiminnan uudelleen aloittamisen ympäristövaikutuksia ollut arvioitu. Hänen pyyntöönsä ei vastattu. Tämän jälkeen Delena Wells nosti kanteen High Courtissa.
20. Tälle tuomioistuimelle antamansa sitoumuksen mukaisesti Secretary of State vastasi 28.3.2001 päivätyllä kirjeellä 10.6.1999 päivättyyn kirjeeseen. Se kieltäytyi peruuttamasta tai muuttamasta louhintalupaa tai määräämästä, että louhintatoiminta olisi keskeytettävä. Se perusteli päätöstään toteamalla muun muassa, että yhteisön lainsäädäntö estää sitä kohdistamasta suoraan toimia louhintatoiminnan harjoittajiin ja poistamasta louhintaa koskevia oikeuksia. Se esitti myös, että asianmukainen menettelytapa olisi ollut, että Delena Wells olisi valittanut vuonna 1997 uusista louhintaehdoista. Se lisäsi vielä, että ehtojen vahvistamisesta on kulunut niin pitkä aika, että ehtojen kyseenalaistaminen olisi oikeusvarmuuden periaatteen vastaista ja suhteetonta.
21. Delena Wells vaati High Courtia kumoamaan tämän päätöksen.
III Ennakkoratkaisukysymykset
22. High Court päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko uusien ehtojen hyväksyminen [IDO:n] nojalla myönnetylle olemassa olevalle luvalle [vuoden 1991 lain] 22 §:n ja liitteen 2 nojalla direktiivissä [85/337/ETY] tarkoitettu lupa?
2) Kun vanhalle IDO-louhintaluvalle on hyväksytty uusia ehtoja [vuoden 1991 lain] nojalla, voidaanko näissä uusissa ehdoissa edellytettyjen lisäseikkojen hyväksymistä pitää tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa direktiivissä tarkoitettuna lupana?
3) Jos [1] kohtaan vastataan myöntävästi, mutta [2] kohtaan kieltävästi, onko jäsenvaltiolla kuitenkin jatkuva velvollisuus korjata laiminlyöntinsä, joka koskee sitä, että se ei ole edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointia, ja jos on, niin miten tämä on tehtävä?
4) i) Voivatko yksittäiset kansalaiset riitauttaa sen, että jäsenvaltio ei ole edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointia, vai ii) voidaanko tämä kieltää heiltä niiden rajoitusten perusteella, joita yhteisöjen tuomioistuin on asettanut välittömän oikeusvaikutuksen doktriiniin ja jotka koskevat esimerkiksi horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta tai valtionhallinnon yksityisille oikeussubjekteille asettamia rasituksia tai velvoitteita?
5) Jos [4] kohdan ii alakohtaan vastataan myöntävästi, mitkä ovat tällaisten välitöntä oikeusvaikutusta koskevien kieltojen rajat tässä tapauksessa, ja mihin toimenpiteisiin Yhdistynyt kuningaskunta voi laillisesti direktiivin [85/337/ETY] mukaisesti ryhtyä?”
IV Arviointi
A Alustavia huomautuksia
23. Ennen ennakkoratkaisukysymysten tarkastelua on mielestäni tarpeen esittää seuraavat kaksi huomautusta. Ensimmäinen huomautus koskee kysymystä siitä, onko Conygar Quarryn louhinta hanke, jonka ympäristövaikutukset pitäisi direktiivin 85/337/ETY nojalla arvioida ennalta. Kuten edellä todettiin, kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ja liitteen II mukaan rakennusaineksen louhintahankkeiden ympäristövaikutukset on arvioitava ennalta vain, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan. Jäsenvaltioilla on näin ollen tällaisten hankkeiden yhteydessä harkintavaltaa siinä, onko niistä tehtävä riidanalainen arviointi.(20)
24. Tarkasteltavana olevassa asiassa Secretary of State ei todennut pääasian kanteen kohteena olevassa päätöksessään, että Conygar Quarryn louhintahanke pitäisi jättää mainitun arviointimenettelyn ulkopuolelle direktiivin 85/337/ETY 4 artiklan nojalla. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei kiistäkään yhteisöjen tuomioistuimelle esittämissään huomautuksissa tällaisen hankkeen ympäristövaikutusten merkittävyyttä. Lähden siis siitä asianosaisten ja ennakkoratkaisukysymykset esittäneen tuomioistuimen implisiittisesti hyväksymästä oletuksesta, että rakennusaineksen louhinnan uudelleen aloittamisella Conygar Quarrylla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön.
25. Jälkimmäinen huomautus koskee kahden ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamista. Komissio epäilee tutkittavaksi ottamista sen perusteella, että nämä kysymykset eivät sen mukaan ole merkityksellisiä pääasian riidan ratkaisemisen kannalta. Komissio tuo ensinnäkin esiin, että kyseinen riita koskee Secretary of Staten kieltäytymistä peruuttamasta tai muuttamasta Conygar Quarryn louhintalupaa, mikä tarkoittaa, että lupa on jossakin vaiheessa annettu. Toiseksi komissio tuo esiin, että kysymysten taustalla on periaate, jonka mukaan luvan myöntämisen täsmällisen ajankohdan määrittely on yhteisön oikeuteen liittyvä kysymys, mutta asiassa Gedeputeerde Staten van Noord-Holland(21) 18.6.1998 antamansa tuomion 20 ja 21 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin totesi sen mukaan, että tämä kysymys kuuluu kansallisen lainsäädännön piiriin.
26. Väitteet eivät mielestäni ole perusteltuja. Ensinnäkin on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 234 artiklassa vahvistetussa yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuimien välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt tästä, että kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta ainoastaan, jos on ilmeistä, että kyseisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen.(22)
27. Näin ei kuitenkaan ole tarkasteltavana olevassa asiassa. Ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ilmenee todellakin, että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkoituksena on sen selvittäminen, onko Conygar Quarryn louhintaehtojen vahvistamista vuoden 1991 lain nojalla pidettävä direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana. Tähän kysymykseen annettavasta vastauksesta riippuu se, sovelletaanko kyseistä direktiiviä pääasian riidassa ja pitikö Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaisten viranomaisten näin ollen teettää ympäristövaikutusten ennakkoarviointi.
28. Toinen ennakkoratkaisukysymys taas liittyy siihen, että Conygar Quarryn louhintaehdot vahvistettiin kahdessa vaiheessa: ensin silloin, kun Secretary of State teki päätöksensä 25.6.1997, ja sitten, kun MPA hyväksyi sen harkintavallassa olleet ehdot 8.7.1999. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa tämän kysymyksen avulla selvittää, kumpi näistä päätöksistä on direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lupa. Riippuu kysymykseen annettavasta vastauksesta, olisiko Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaisten viranomaisten pitänyt ennen jälkimmäistä päätöstä teettää ympäristövaikutusten ennakkoarviointia.
29. Mainitut kaksi kysymystä ovat siis mielestäni täysin merkityksellisiä pääasian riidan ratkaisemisen kannalta.
30. Mitä taas tulee väitteeseen, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuin olisi jo tulkinnut direktiivissä 85/337/ETY määritellyn luvan käsitteen olevan kansalliseen lainsäädäntöön liittyvä kysymys, minun on vaikea nähdä, miten tämä voisi johtaa kahden riidanalaisen kysymyksen tutkimatta jättämiseen. Kysymykset liittyvät yhteisön oikeuden säännöksen tulkintaan, ja niiden on jo todettu olevan merkityksellisiä pääasian riidan ratkaisemisen kannalta. Yhteisöjen tuomioistuimen aiempi tulkinta voisi näin ollen johtaa siihen, että riidanalaisiin kysymyksiin vastataan yksinkertaistetusti työjärjestyksen 104 artiklan 3 kohdassa vahvistetun menettelyn mukaisesti, muttei siihen, että kyseiset kysymykset jätetään tutkimatta.
31. Ehdotan näin ollen, että kaksi ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä otetaan tutkittavaksi ja että niihin vastataan.
B Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
32. Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että vanhaan louhintalupaan sovellettavien ehtojen vahvistaminen on tässä säännöksessä tarkoitettu lupa siinä tapauksessa, että vanha louhintalupa on menettänyt vaikutuksensa vuonna 1991 eikä louhintatoimintaa voida aloittaa uudelleen, ennen kuin louhintaehdot on lopullisesti vahvistettu.
33. On syytä muistuttaa, että direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa määritellään, että luvalla tarkoitetaan ”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”.
34. Komissio väittää ensinnäkin, että käsite on luonteeltaan puhtaasti kansallinen. Tämä analyysi pohjautuu edellä mainitussa asiassa Gedeputeerde Staten van Noord-Holland annetun tuomion 20 ja 21 kohtaan sekä mainitun käsitteen määritelmän sanamuotoon. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja Delena Wells eivät yhdy tähän analyysiin. Minäkään en yhdy siihen.
35. Luvan käsitteen määritelmästä ilmenee toki, että kunkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä vahvistetaan hetki, josta lähtien hankkeen toteuttajalla on oikeus aloittaa hankkeen toteuttaminen. Luvan saantia koskevat menettelysäännöt ja ehdot määritellään siis kansallisessa lainsäädännössä. Viittausta kansalliseen lainsäädäntöön ei mielestäni voida kuitenkaan tulkita siten, että myös luvan laajuus voidaan jättää kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan. Direktiivin 85/337/ETY tarkoituksena on poistaa eroavuudet julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia koskevasta jäsenvaltioiden lainsäädännöstä.(23) Direktiivissä tarkennetaan vielä, että ”erityisesti arvioinnin kohteena olevien hankkeiden – – ympäristövaikutusten arvioinnin periaatteet” on syytä yhdenmukaistaa.(24) Sen hyväksyminen, että jäsenvaltiot voisivat luvan käsitteen suppeasti määrittelemällä sulkea mainitun direktiivin soveltamisen ulkopuolelle hankkeita, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, olisi siis selkeästi vastoin direktiivin 85/337/ETY tavoitteita samoin kuin yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen periaatetta.
36. Analyysi ei mielestäni ole ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Gedeputeerde Staten van Noord-Holland omaksuman kannan kanssa. Kyseisessä asiassa yhteisön tuomioistuimelta kysyttiin, voidaanko direktiiviä 85/337/ETY tulkita siten, että sen mukaan on mahdollista, että jäsenvaltio vapauttaa ympäristövaikutusten arviointivelvollisuudesta direktiivin liitteessä I mainitut hankkeet ensinnäkin silloin, kun näille hankkeille on jo myönnetty lupa ennen 3.7.1988, jolloin määräaika direktiivin täytäntöönpanolle päättyi, toiseksi silloin, kun ennen luvan myöntämistä ei ole suoritettu direktiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia, ja kolmanneksi silloin, kun uusi lupamenettely on varsinaisesti aloitettu 3.7.1988 jälkeen.
37. Kuten yhteisöjen tuomioistuin mainitsi tuomion 21 kohdassa, ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin piti riidattomana sitä, että riidanalainen hanke oli saanut direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun uuden luvan. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin totesi 20 kohdassa aluksi, että ”kansallisen tuomioistuimen tehtäviin kuuluu määrittää jokaisessa yksittäistapauksessa ja sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteella, onko yleiskaavan hyväksyminen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lupa”. Toteamus ei siis mielestäni sulje pois sitä mahdollisuutta, että luvan käsitteelle voidaan tunnustaa itsenäinen luonne. Toisin sanoen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on määritellä sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteella ja yhteisöjen tuomioistuimen tulkintaperusteet huomioon ottaen, onko direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lupa myönnetty.
38. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi jo esittänyt luvan käsitteen tulkintaperusteet ja vahvistanut siten epäsuorasti, että sille on tunnustettava yhteisön oikeuden mukainen sisältö. Edellä mainitussa asiassa WWF ym. yhteisöjen tuomioistuin tarkensi ehdot, joiden nojalla voidaan soveltaa direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa säädettyä poikkeusta, jonka mukaan direktiiviä ”ei sovelleta hankkeisiin, joista on yksityiskohtaisesti säädetty erityisellä kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvalla säädöksellä”. Yhteisöjen tuomioistuin totesi etenkin, että kyseisellä säädöksellä on oltava samat ominaispiirteet kuin direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla luvalla. Se tarkensi, että hankkeen täytyy säädöksellä tulla yksityiskohtaisesti eli riittävän täsmällisesti ja lopullisesti hyväksytyksi siten, että ”siinä luvan tapaan on, lainsäätäjän otettua ne huomioon, kaikki hankkeen kannalta merkitykselliset seikat ympäristövaikutusten arvioinnin osalta”.(25)
39. Direktiivissä 85/337/ETY tarkoitetulla luvan käsitteellä on näin ollen oltava myös itsenäinen ulottuvuus.
40. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavaan vastaukseen liittyy kaksi vastakkaista näkemystä. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että uusien ehtojen vahvistaminen IDO:n nojalla myönnetylle luvalle ei ole direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettu lupa. Sen mukaan tarkasteltavana oleva tilanne voidaan rinnastaa niin sanottujen valmisteilla olleiden hankkeiden (”pipe-line”-hankkeet) tilanteeseen. Tällaisten hankkeiden lupamenettely oli aloitettu ennen 3.7.1988, jolloin direktiivin täytäntöönpanon määräaika kului umpeen, mutta niistä ei ollut kyseiseen päivään mennessä tehty päätöstä. Se muistuttaa yhteisöjen tuomioistuimen todenneen, ettei direktiiviä sovelleta tällaisiin hankkeisiin.
41. Delena Wells ja komissio puolestaan katsovat, ettei tarkasteltavana olevaa tilannetta voida rinnastaa valmisteilla olleiden hankkeiden tilanteeseen ja että direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettu uusi lupa on todellakin myönnetty. Tämä on myös minun analyysini tulos.
42. On syytä muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin laati valmisteilla olleisiin hankkeisiin liittyvän oikeuskäytännön asiassa komissio vastaan Saksa 11.8.1995 antamassaan tuomiossa(26) ja selvensi sitä edellä mainitussa asiassa Gedeputeerde Staten van Noord-Holland antamassaan tuomiossa. Oikeuskäytännön mukaan direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdassa esitettyä periaatetta, jonka mukaan sellaisten hankkeiden, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristövaikutukset on arvioitava, ei sovelleta hankkeisiin, joita koskeva lupamenettely oli aloitettu ennen 3.7.1988 ja joka oli tuona päivänä vielä kesken. Ratkaisuun päädyttiin siitä syystä, että direktiivissä 85/337/ETY ei säädetä siirtymätoimenpiteistä tällaisille hankkeille. Lisäksi direktiiviä sovelletaan useimmiten tietyn merkityksen omaaviin hankkeisiin, joiden toteuttaminen kestää usein pitkään. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi näin ollen, ettei ole asianmukaista, että menettelyt, jotka jo kansallisestikin ovat monitahoisia ja jotka on varsinaisesti aloitettu ennen 3.7.1988, vaikeutuvat ja viivästyvät sen vuoksi, että niille asetetaan direktiivissä erityisiä edellytyksiä, ja että näin vaikutetaan jo syntyneisiin tilanteisiin.(27)
43. Tarkasteltavana olevassa asiassa Conygar Quarryn louhintatoiminnan uudelleen aloittamista Secretary of Staten ja MPA:n vuosina 1997 ja 1999 tekemien päätösten seurauksena ei voida analysoida hankkeena, jonka lupamenettely oli aloitettu ennen 3.7.1988 ja joka oli tuona päivänä vielä kesken. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajat saivat varsinaisen louhintaluvan IDO:n nojalla vuonna 1947 ja että lupa oli yhä voimassa 3.7.1988. Lupa menetti kuitenkin vaikutuksensa vuoden 1991 lain nojalla, koska kyseisen lain mukaan louhintatoimintaa ei voitu aloittaa uudelleen ennen kuin sille oli lopullisesti vahvistettu uudet ehdot, jos merkittävää toimintaa ei ollut harjoitettu 1.5.1991 edeltäneenä kahtena vuonna.(28)
44. Pääasian tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista käy ilmi, että Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajat ryhtyivät 3.7.1988 jälkeen tarpeellisiin toimenpiteisiin saadakseen toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta luvan louhia uudelleen ainesta kyseisellä alueella. Kyseisistä seikoista seuraa myös, että Secretary of Staten 25.6.1997 ja MPA:n 8.7.1999 tekemät päätökset mahdollistivat tämän toiminnan uudelleen aloittamisen ja että niissä määriteltiin täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti ehdot, joiden puitteissa toimintaa voitiin harjoittaa. Päätöksistä oli lisäksi mahdollisuus valittaa. Päättelen edellä mainitusta, että Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajat saivat toimivaltaisilta viranomaisilta uuden päätöksen, jonka mukaisesti he saivat oikeuden toteuttaa aineksen louhintahankkeensa, kuten direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa esitetyn luvan käsitteen määritelmässä vahvistetaan.(29)
45. Analyysi on mielestäni direktiivin tavoitteiden mukainen, sillä direktiivin johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen ja 2 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on, että kaikkiin hankkeisiin, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, sovelletaan ennakkoarvioinnin periaatetta. Analyysi noudattaa myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa direktiiville pyritään antamaan laaja soveltamisala. Asiassa Kraaijeveld ym. 24.10.1996 antamassaan tuomiossa(30) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ainoastaan siitä seikasta, ettei direktiivissä 85/337/ETY mainita nimenomaisesti liitteeseen II kuuluvien hankkeiden muutoksia, vaikka liitteessä I mainittujen hankkeiden muutokset mainitaan, ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että edelliset eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Se katsoi, että hankkeiden muutosten käsite kuuluu direktiivin soveltamisalaan myös liitteessä II tarkoitettujen hankkeiden osalta, koska olisi direktiivin tavoitteen vastaista, jos hankkeiden muutoksiksi luokittelu mahdollistaisi sen, ettei tiettyjä hankkeita koskisi velvollisuus ympäristövaikutusten arviointiin, vaikka niillä voi olla laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi merkittäviä ympäristövaikutuksia.(31)
46. Kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että louhintaehtojen vahvistaminen vanhalle louhintaluvalle on tässä säännöksessä tarkoitettu lupa silloin, kun vanha louhintalupa on menettänyt vaikutuksensa vuonna 1991 eikä toimintaa voida aloittaa uudelleen, ennen kuin louhintaehdot lopullisesti vahvistetaan.
C Toinen ennakkoratkaisukysymys
47. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, että jos ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko silloin, kun vanhaan louhintalupaan sovellettavat louhintaehdot on hyväksytty kahdessa vaiheessa, yksityiskohtaisten ehtojen vahvistamista jälkimmäisessä vaiheessa pitää direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana.
48. Ennakkoratkaisukysymykset esittäneen tuomioistuimen mielestä ongelmana on, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti louhintatoiminnan uudelleen aloittamisen sallimista koskeva periaate hyväksyttiin siinä vaiheessa, kun Secretary of State vahvisti pääehdot 25.6.1997. Tämä merkitsee sitä, että MPA ei voinut vahvistaa harkintavallassaan olleita ehtoja, jotka olisivat menneet Secretary of Staten määrittelemiä parametreja pitemmälle. Louhintatoimintaa ei kuitenkaan voitu aloittaa uudelleen, ennen kuin MPA hyväksyi harkintavallassaan olleet ehdot 8.7.1999.(32)
49. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että Conygar Quarryn louhintaa ei voitu aloittaa uudelleen ennen kuin MPA vahvisti harkintavallassaan olleet ehdot, ei ole ratkaisevaa selvitettäessä, onko tällaisten ehtojen vahvistaminen direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettu lupa. Silloin, kun direktiivin 85/337/ETY soveltamisalaan kuuluvan hankkeen toteuttamisessa sovellettavaan hallinnolliseen menettelyyn kuuluu useita vaiheita, ratkaisevaa on se, millä menettelyn hetkellä voidaan katsoa, että direktiivin tavoitteet on saavutettu.
50. Asiassa Linster 19.9.2000 annetussa tuomiossa(33) yhteisöjen tuomioistuimelta oli kysytty, miten tulkitaan direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua sellaisen erityisen kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvan säädöksen käsitettä, joka on vaikutuksiltaan rinnastettavissa direktiivissä tarkoitettuun lupaan. Kyseisessä asiassa oli määriteltävä, kattaako erityisen kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvan säädöksen käsite lain, jonka parlamentti on säätänyt julkisen keskustelun jälkeen ja jossa sallitaan moottoritien rakentaminen vahvistamatta kuitenkaan kyseisen moottoritien linjausta. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että mainittu käsite kattaa tällaisen lain ”silloin, kun lainsäädäntömenettelyn avulla direktiivin 85/337/ETY tavoitteet, mukaan luettuna tietojen antaminen, on kyetty saavuttamaan, ja kun ne tiedot, jotka parlamentilla oli käytettävissään ajankohtana, jolloin se sääti hankkeesta yksityiskohtaisesti, vastasivat tietoja, jotka olisi pitänyt toimittaa toimivaltaiselle viranomaiselle tavallisessa hanketta koskevassa lupamenettelyssä”.(34) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että vaikka rakennettavan moottoritien linjausta ei ollutkaan vahvistettu kyseisessä säädöksessä, on mahdollista, että esimerkiksi silloin, kun useita linjausvaihtoehtoja on tutkittu yksityiskohtaisesti hankkeen toteuttajan sekä viranomaisten ja kansalaisten, joita hanke koskee, toimittamien tietojen perusteella, lainsäätäjä on todennut, että kyseisillä vaihtoehdoilla on toisiaan vastaavat ympäristövaikutukset.(35)
51. Direktiivin 85/337/ETY johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan direktiivin tavoitteena on, että toimivaltainen viranomainen ottaa hankkeen ympäristövaikutukset huomioon päätöksentekomenettelyn mahdollisimman aikaisessa vaiheessa.
52. Päättelen edellä mainituista seikoista, että jos, kuten tarkasteltavana olevassa tapauksessa, lupamenettely koostuu kahdesta vaiheesta, joista ensimmäisessä vahvistetaan pääasialliset louhintaehdot ja toisessa määritellään joitakin yksityiskohtaisia ehtoja, ympäristövaikutukset on arvioitava jo ensimmäisessä vaiheessa. Yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Linster omaksuman kannan mukaan on myös mahdollista katsoa, että direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lupa annetaan sillä hetkellä, kun pääehdot vahvistetaan, jos kyseisen direktiivin tavoitteet on saavutettu. Tämä tarkoittaa, että kaikista kyseiseen hankkeeseen liittyvistä seikoista, joilla todennäköisesti on ympäristövaikutuksia, on tehtävä ennakkoarviointi mainitussa direktiivissä säädetyin edellytyksin.(36)
53. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että direktiivin 85/337/ETY johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan arviointi on suoritettava hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen sekä viranomaisten ja kansalaisten, joita hanke koskee, ilmaiseman kannan perusteella. Direktiivin 5 artiklan 2 kohdan ja liitteen III mukaan hankkeen toteutta jan toimittamissa tiedoissa on oltava ainakin kuvaus hankkeesta, joka sisältää tiedot hankkeen sijainnista, suunnitelmasta ja laajuudesta, kuvaus merkittävien haitallisten vaikutusten välttämiseksi, vähentämiseksi ja jos mahdollista parantamiseksi suoritetuista toimenpiteistä sekä tarvittavat tiedot hankkeen pääasiallisten todennäköisten ympäristövaikutusten yksilöimiseksi ja arvioimiseksi.(37) Direktiivin 6 ja 8 artiklasta seuraa myös, että tiedot on saatettava niiden kansalaisten saataville, joita hanke koskee, että heillä on oltava mahdollisuus ilmaista kantansa ja että toimivaltaisen viranomaisen on otettava kaikki nämä seikat huomioon lupamenettelyssä.
54. Vain jos toimivaltainen viranomainen on jo arvioinut vahvistettavaksi jäävien ehtojen ympäristövaikutukset edellä mainittujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti sen päätöksen yhteydessä, joka koskee pääehtojen vahvistamista, tätä päätöstä voidaan pitää direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana. Muussa tapauksessa arviointia on täydennettävä jäljelle jäävien ehtojen vahvistamiseksi, ja päätöstä, jossa nämä ehdot vahvistetaan, on pidettävä direktiivissä tarkoitettuna lupana.
55. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on määritellä tässä asiassa kyseessä olevassa tilanteessa, missä hallinnollisen menettelyn vaiheessa direktiivin 85/337/ETY tavoitteet on saavutettu.(38) Tarkasteltavana olevassa asiassa ei ole suoritettu ympäristövaikutusten arviointia, joten minun on vaikea nähdä, miten ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin voisi katsoa, että direktiivin tavoitteet oli saavutettu silloin, kun Secretary of State teki päätöksensä 25.6.1997. Näin ollen, jos MPA:n 8.7.1999 tekemässä päätöksessään vahvistamilla ehdoilla saattoi todennäköisesti olla merkittäviä ympäristövaikutuksia,(39) MPA:n olisi direktiivin mukaan pitänyt teettää ennakkoarviointi näistä vaikutuksista. Ennakkoratkaisukysymykset esittäneen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, oliko MPA:n 8.7.1999 vahvistamilla ehdoilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
56. Edellä mainitun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että silloin, kun vanhaan louhintalupaan sovellettavat louhintaehdot on hyväksytty kahdessa vaiheessa, yksityiskohtaisten ehtojen vahvistaminen jälkimmäisessä vaiheessa on tässä säännöksessä tarkoitettu lupa, jos näillä viimeksi mainituilla ehdoilla on todennäköisesti ympäristövaikutuksia eikä toimivaltainen viranomainen ole arvioinut näitä vaikutuksia mainitussa direktiivissä säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti sen päätöksen yhteydessä, jossa vahvistettiin pääehdot.
D Kolmas ennakkoratkaisukysymys
57. Ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin esittää kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen vain siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattu myöntävästi ja toiseen kysymykseen kieltävästi. Tähän jälkimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastauksen johdosta katson, ettei kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ole syytä vastata.
E Neljäs ennakkoratkaisukysymys
58. Tässä kysymyksessä ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa ja 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että silloin, kun niiden säännöksiä ei ole noudatettu, yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin jäsenvaltion tuomioistuimessa kansallisia viranomaisia vastaan, vai estävätkö rajoitukset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle, näiden säännösten kanssa ristiriidassa olevien päätösten sivuuttamisen tai muuttamisen.
59. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kysymyksen taustalla on Secretary of Staten väite, jonka mukaan kantajan vaatimien toimenpiteiden toteuttaminen, kuten louhintaluvan peruuttaminen tai luvan ehtojen muuttaminen, velvoittaisi Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen toteuttamaan toimenpiteitä, joilla olisi kielteisiä seurauksia Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajille. Secretary of Staten mukaan tämä olisi vastoin rajoituksia, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle. Se korostaakin, että asiassa Marshall 26.2.1986 annetussa tuomiossa(40) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että direktiivi ei sellaisenaan voi luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille. Se tuo myös esiin, että asiassa Kolpinghuis Nijmegen 8.10.1987 annetussa tuomiossa(41) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kansallinen viranomainen ei voi yksityistä oikeussubjektia vastaan vedota sellaisen direktiivin säännökseen, jota ei vielä ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
60. Katson kantajan ja komission tavoin, ettei Secretary of Staten väitteitä voida hyväksyä ja että tarkasteltavana olevan kysymyksen ensimmäiseen osaan on vastattava myöntävästi. Päätelmäni perustuu seuraaviin seikkoihin.
61. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aina, kun direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin jäsenvaltiota vastaan, jos jäsenvaltio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti.(42) On myös vakiintuneen oikeuskäytännön mukaista, että yksityiset oikeussubjektit voivat pyytää kansallista tuomioistuinta tarkastamaan, ettei jäsenvaltio ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja niissä tapauksissa, joissa direktiivissä jätetään jäsenvaltioille todellista harkintavaltaa. On syytä korostaa, että yhteisöjen tuomioistuin vahvisti edellä mainituissa asioissa Kraaijeveld ym., WWF ym. ja Linster antamissaan tuomioissa, että tätä viimeksi mainittua mahdollisuutta voidaan käyttää muun muassa direktiivin 85/337/ETY tulkinnan yhteydessä.
62. Tarkasteltavana olevassa asiassa on selvää, että Delena Wellsillä on oikeus vedota direktiivin 85/337/ETY säännöksiin. Mahdollisuus perustuu edellä mainittuihin tuomioihin, koska Delena Wells pyytää samalla tavalla kuin kantajat asioissa, joissa tuomiot on annettu, kansallista tuomioistuinta tarkastamaan kansallisen lainsäädäntötoimen yhdenmukaisuuden direktiivin 85/337/ETY kanssa, mikä saattaa johtaa kyseisen toimen toteamisen pätemättömäksi. Mahdollisuus voisi mielestäni perustua myös siihen, että ne direktiivin 85/337/ETY säännökset, jotka velvoittavat jäsenvaltiot asettamaan hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, luvan saannille edellytykseksi ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin, jonka yhteydessä henkilöille, joita hanke koskee, on annettava mahdollisuus esittää kantansa, ovat riittävän täsmällisiä.
63. Yksityisille oikeussubjekteille annetusta oikeudesta seuraa, että jäsenvaltioilla on EY 10 artiklassa määrätty velvollisuus toteuttaa kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön oikeudesta johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Näihin kuuluu velvoite poistaa lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat yhteisön oikeuden loukkaamisesta.(43) Tämä oikeus velvoittaa kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia oikeusviranomaiset mukaan luettuina. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten, joiden tehtävänä on toimivaltansa rajoissa soveltaa yhteisön oikeussääntöjä, on varmistettava näiden oikeussääntöjen täysimääräinen vaikutus, ja suojeltava niitä oikeuksia, joita niissä annetaan yksityisille.(44) Kansallisen tuomioistuimen on siis oltava soveltamatta sellaisia kansallisia lainsäädäntötoimia, jotka estävät yhteisön normien täyden tehokkuuden.(45) Velvoite sitoo välittömän oikeusvaikutuksen periaatteen ja ensisijaisuusperiaatteen nojalla.(46)
64. Edellä mainitusta seuraa, että silloin, kun direktiivin 85/337/ETY säännöksiä ei ole noudatettu, kansallisten tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten on, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainituissa asioissa Kraaijeveld ym. ja WWF ym. annetuissa tuomioissa, toteutettava kaikki tarpeelliset yleis- ja erityistoimenpiteet, jotta kyseisen hankkeen ympäristövaikutukset tutkitaan.
65. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle asetetut rajoitukset eivät voi missään tapauksessa estää kyseisen velvoitteen toteuttamista. On syytä muistuttaa, mitkä nämä rajoitukset ovat.
66. Edellä mainitussa asiassa Marshall annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 249 artiklan mukaan direktiivi velvoittaa ainoastaan jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu. Se päätteli tästä, että ”direktiivi ei sellaisenaan voi luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille ja että direktiivin säännökseen ei näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan”.(47) Tästä toteamuksesta, jonka mukaan direktiivillä voi olla vain ”nouseva” vertikaalinen oikeusvaikutus, on johdettu oikeuskäytännössä kaksi seurausta. Ensinnäkään direktiiveillä ei ole horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta eli yksityinen oikeussubjekti ei voi vedota niihin sellaisenaan riita-asiassa toista yksityistä oikeussubjektia vastaan. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan oikeuskäytännön, joka koskee sitä, että direktiiveihin voidaan vedota viranomaisia vastaan, ulottaminen yksityisten oikeussubjektien välisiin suhteisiin ”merkitsisi sitä, että yhteisöllä olisi toimivalta asettaa välittömin oikeusvaikutuksin velvoitteita yksityisille oikeussubjekteille, vaikka sillä itse asiassa on tämä toimivalta ainoastaan silloin, kun sillä on toimivalta antaa asetuksia”.(48) Toiseksi direktiiveillä ei voi olla ”laskevaa” vertikaalista välitöntä oikeusvaikutusta, eli kansallinen viranomainen ei voi vedota yksityistä oikeussubjektia vastaan sellaisen direktiivin säännökseen, jota ei vielä ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä.(49)
67. Mikään näistä oikeuskäytännössä vahvistetuista periaatteista ei mielestäni estä sitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteuttavat Delena Wellsin pyytämät toimenpiteet, kuten louhintaluvan peruuttamisen tai vuosina 1997 ja 1999 määriteltyjen ehtojen muuttamisen.
68. Ensinnäkin direktiivien horisontaalisten välittömien oikeusvaikutusten puuttumista koskeva periaate ei ole este, koska pääasian oikeudenkäynnissä eivät ole vastakkain Delena Wells ja Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajat vaan Delena Wells ja valtion elin.(50) Kyseessä on siis direktiivien vertikaalisen välittömän oikeusvaikutuksen perinteinen soveltaminen. Tällaisessa tapauksessa on täysin mahdollista, että päätöksellä, joka toimivaltaisen tuomioistuimen on tehtävä yhteisöjen tuomioistuimen antaman tulkintaa koskevan tuomion perusteella, ja sen jälkeen mahdollisesti päätöksellä, jonka toimivaltaiset hallintoviranomaiset tekevät kansallisen päätöksen mukaisesti, on vaikutuksia yksityisten oikeussubjektien oikeuksiin. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan edes varmuus siitä, että näin käy, ei riitä perusteeksi sille, että kantajalta evätään oikeus vedota sellaisen direktiivin säännöksiin, jota ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä tai joka on saatettu virheellisesti osaksi sitä. Asiassa Fratelli Costanzo 22.6.1989 antamassaan tuomiossa(51) yhteisöjen tuomioistuin katsoi näin ollen, että julkisen rakennusurakan tarjouksen tekijällä oli oikeus vedota direktiivin säännöksiin kuntaa vastaan käymässään riita-asiassa, jossa hän riitautti kunnan päätöksen myöntää urakka kilpailijalle.(52) Samaten asiassa Smith & Nephew ja Primecrown 12.11.1996 antamassaan tuomiossa(53) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että taloudellinen toimija voi vedota direktiivin säännöksiin riitauttaakseen kilpailijalle myönnetyn lääkevalmisteen markkinoille saattamista koskevan luvan pätevyyden.
69. Toiseksi laskevan vertikaalisen välittömän oikeusvaikutuksen puuttumista koskeva periaate ei voi myöskään olla este pyydetyille toimenpiteille. On syytä muistuttaa, että periaatteen tarkoituksena on estää jäsenvaltiota vetoamasta direktiivin säännöksiin, kun se ei ole direktiivistä ja EY 10 artiklasta seuraavien velvoitteidensa vastaisesti toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Periaatteen tarkoituksena on siis estää kyseistä jäsenvaltiota hyötymästä omasta laiminlyönnistään.(54) Tämä periaate ei kuitenkaan voi estää kansallisia viranomaisia toteuttamasta velvoitettaan poistaa direktiivin säännösten rikkomisen seuraukset yhtäältä olemalla soveltamatta säännösten kanssa ristiriidassa olevia kansallisia toimenpiteitä ja toisaalta toteuttamalla tarvittavat toimenpiteet, jotta säännöksiin sisältyvät vaatimukset täytetään. Tällaisessa tapauksessa asianomainen jäsenvaltio ei luo omaksi edukseen yksityiselle oikeussubjektille velvoitteita sellaisen direktiivin pohjalta, jota ei ole saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, vaan toteuttaa kaikki tarpeelliset toimenpiteet direktiivin täytäntöönpanemiseksi.
70. Päinvastaisen väitteen hyväksyminen johtaisi siihen, että jäsenvaltio, joka ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystään määräajassa tai virheettömästi, ei voisi korjata tätä epäkohtaa sellaisissa tapauksissa, joissa yhteisön oikeuden täytäntöönpanosta aiheutuisi velvoitteita yksityisille oikeussubjekteille tai seuraisi jälkimmäisten oikeuksien vaarantaminen. Tällainen tulkinta laskevan vertikaalisen välittömän oikeusvaikutuksen puuttumista koskevasta periaatteesta johtaisi epäilemättä siihen, että kyseenalaistettaisiin yhteisön oikeuden ensisijaisuusperiaate, jonka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut asiassa Costa 15.7.1964 antamassaan keskeisessä tuomiossa(55) yhteisön olemassaolon edellytykseksi.
71. Edellä mainitusta seuraa, että rajoitukset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle, eivät estä Delena Wellsiä vetoamasta direktiivin 85/337/ETY säännöksiin kansallisessa tuomioistuimessa, eivätkä ne estä valtion oikeus- ja hallintoviranomaisia toteuttamasta Conygar Quarryn louhinnan osalta kaikkia asianmukaisia toimenpiteitä, joilla poistetaan mainitun direktiivin rikkomisesta aiheutuvat lainvastaiset seuraukset ja varmistetaan direktiivin säännösten noudattaminen. Ehdoista, joiden mukaisesti tämä velvoite on täytettävä, ei ole olemassa yhteisön lainsäädäntöä, joten asianomaisten viranomaisten vastuulla on toteuttaa tehtävä kansallisen oikeusjärjestyksen sääntöjen mukaisesti, vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden määrittelemissä kansallisten järjestelmien menettelyllisen itsemääräämisoikeuden rajoissa.(56)
72. Edellä mainittujen seikkojen johdosta ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa ja 2 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että silloin, kun niiden säännöksiä ei ole noudatettu, yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin jäsenvaltion tuomioistuimessa kansallisia viranomaisia vastaan, ja rajoitukset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle, eivät estä sitä, että näiden säännösten kanssa ristiriitaiset päätökset sivuutetaan tai että niitä muutetaan.
F Viides ennakkoratkaisukysymys
73. Ennakkoratkaisukysymykset esittänyt tuomioistuin esittää tämän kysymyksen vain siinä tapauksessa, että edelliseen kysymykseen on vastattu, että rajoitukset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle, estävät direktiivin 85/337/ETY säännösten kanssa ristiriitaisten päätösten sivuuttamisen tai muuttamisen. Edelliseen kysymykseen ehdottamani vastauksen johdosta katson, ettei viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen ole syytä vastata.
V Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykset esittäneen tuomioistuimen kysymyksiin seuraavasti:
1) Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että louhintaehtojen vahvistaminen vanhalle louhintaluvalle on tässä säännöksessä tarkoitettu lupa silloin, kun vanha louhintalupa on menettän yt vaikutuksensa vuonna 1991 eikä toimintaa voida aloittaa uudelleen, ennen kuin louhintaehdot lopullisesti vahvistetaan.
2) Silloin, kun nämä louhintaehdot on hyväksytty kahdessa vaiheessa, yksityiskohtaisten ehtojen vahvistaminen jälkimmäisessä vaiheessa on direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lupa, jos näillä viimeksi mainituilla ehdoilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia eikä toimivaltainen viranomainen ole arvioinut näitä vaikutuksia mainitussa direktiivissä säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti sen päätöksen yhteydessä, jossa vahvistettiin pääehdot.
3) Direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa ja 2 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että silloin, kun niiden säännöksiä ei ole noudatettu, yksityiset oikeussubjektit voivat vedota niihin jäsenvaltion tuomioistuimessa kansallisia viranomaisia vastaan, ja rajoitukset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien välittömälle oikeusvaikutukselle, eivät estä sitä, että näiden säännösten kanssa ristiriitaiset päätökset sivuutetaan tai että niitä muutetaan.
(1) .
(2)  –	Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annettu direktiivi (EYVL L 175, s. 40).
(3)  –	Johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(4)  –	Johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(5)  –	Idem.
(6)  –	Tällaisia ovat esimerkiksi öljynjalostamot, lämpö- ja ydinvoimalaitokset, kemianteollisuuden laitokset ja moottoriteiden rakentaminen.
(7)  –	Ennakkoratkaisupyynnön alaviite 2.
(8)  –	Jäljempänä vuoden 1991 laki.
(9)  –	Jäljempänä MPA.
(10)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 16 ja 42 kohta.
(11)  –	Ennakkoratkaisun 46 kohta.
(12)  –	Jäljempänä Secretery of State.
(13)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 50 kohta.
(14)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 52 kohta.
(15)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 12 kohta.
(16)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 17 kohta.
(17)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 27 ja 29 kohta.
(18)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 20 kohta.
(19)  –	Ennakkoratkaisupyynnön alaviite 6.
(20)  –	Harkintavalta ei ole rajaton. Asiassa C-435/97, WWF ym., 16.9.1999 antamassaan tuomiossa (Kok. 1999, s. I-5613) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että 2 artiklan 1 kohdassa rajoitetaan tätä harkintavaltaa, kun siinä asetetaan velvollisuus tehdä ympäristövaikutusten arviointi sellaisista hankkeista, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Yhteisöjen tuomioistuin totesi myös, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, ovatko toimivaltaiset viranomaiset ylittäneet tietyssä hankkeessa harkintavaltansa rajat, kun ne ovat jättäneet sen arvioinnin ulkopuolelle.
(21)  –	Asia C-81/96 (Kok. 1998, s. I-3923).
(22)  –	Ks. viimeaikaisen soveltamisen osalta asia C-473/00, Cofidis, tuomio 21.11.2002 (Kok. 2002, s. I-10875, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(23)  –	Johdanto-osan toinen perustelukappale.
(24)  –	Johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.
(25)  –	Tuomion 59 kohta.
(26)  –	Asia C-431/92 (Kok. 1995, s. I-2189, 32 kohta).
(27)  –	Em. asia Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (tuomion 23 ja 24 kohta).
(28)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta.
(29)  –	House of Lords päätyi samaan päätelmään em. asiassa R. v. North Yorkshire County Council, ex parte Brown antamassaan ratkaisussa.
(30)  –	Asia C-72/95 (Kok. 1996, s. I-5403).
(31)  –	Tuomion 39 kohta.
(32)  –	Ennakkoratkaisupyynnön 8 kohta.
(33)  –	Asia C-287/98 (Kok. 2000, s. I-6917).
(34)  –	Tuomiolauselman 3 kohta.
(35)  –	Em. asia Linster (tuomion 58 kohta).
(36)  –	Ks. vastaavasti em. asia WWF ym. (tuomion 60 kohta).
(37)  –	Em. asia Linster (tuomion 55 kohta).
(38)  –	Em. asia Linster (tuomion 58 kohta).
(39)  –	Ennakkoratkaisupyynnössä (27 kohta) todetaan, että Conygar Quarryn louhintatoiminnan harjoittajien piti toimittaa MPA:lle muun muassa suunnitelmia, jotka koskivat parannuksia alueelle pääsyyn, toiminnan yksityiskohtia, räjäytystöiden valvontaa ja melutason valvontaa.
(40)  –	Asia 152/84 (Kok. 1986, s. 723, Kok. Ep. VIII, s. 457).
(41)  –	Asia 80/86 (Kok. 1987, s. 3969, Kok. Ep. IX, s. 215).
(42)  –	Asia 8/81, Becker, tuomio 19.1.1982 (Kok. 1982, s. 295, Kok. Ep. VI, s. 53) ja yhdistetyt asiat C-253/96–C-258/96, Kampelmann ym., tuomio 4.12.1997 (Kok. 1997, s. I-6907, 37 kohta). Ks. myös viimeaikaisen soveltamisen osalta esimerkiksi asia C-276/01, Steffensen, tuomio 10.4.2003 (38 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(43)  –	Yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5357, Kok. Ep. XI, s. I-467, 36 kohta).
(44)  –	Asia 106/77, Simmenthal, tuomio 9.3.1978 (Kok. 1978, s. 629, Kok. Ep. IV, s. 73, 16 kohta) ja em. asia Francovich ym. (tuomion 32 kohta).
(45)  –	Em. asia Simmenthal (tuomion 22 kohta) ja asia C-213/89, Factortame ym., tuomio 19.6.1990 (Kok. 1990, s. I-2433, Kok. Ep. X, s. 453, 20 kohta).
(46)  –	Em. asiat Simmenthal (tuomion 14–18 kohta) ja Factortame ym. (tuomion 18 kohta).
(47)  –	Tuomion 48 kohta.
(48)  –	Asia C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994 (Kok. 1994, s. I-3325, Kok. Ep. XVI, s. I-1, 24 kohta). Ks. myös asia C-192/94, El Corte Inglés, tuomio 7.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1281, 20 kohta) ja asia C-343/98, Collino ja Chiappero, tuomio 14.9.2000 (Kok. 2000, s. I-6659, 20 kohta).
(49)  –	Asia 14/86, Pretore di Salò, tuomio 11.6.1987 (Kok. 1987, s. 2545, Kok. Ep. IX, s. 111, 19 kohta) ja em. asia Kolpinghuis Nijmegen (tuomion 10 kohta).
(50)  –	Yhteisöjen tuomioistuin on laajentanut direktiivien vertikaalista välitöntä oikeusvaikutusta katsomalla, että niiden säännöksiin voidaan vedota paitsi jäsenvaltiota vastaan myös valtion määräys- tai valvontavaltaan kuuluvia toimielimiä tai yksikköjä vastaan tai sellaisia toimielimiä tai yksiköitä vastaan, joilla on yksityisten oikeussubjektien välisiin suhteisiin sovellettavista säännöistä ilmeneviin toimivaltuuksiin verrattuna tavattomat toimivaltuudet, eli alueellisten yhteisöjen tai toimielinten kaltaisia tahoja vastaan, joiden tehtäväksi on niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta viranomaisen antamalla säädöksellä annettu yleishyödyllisen palvelun tuottaminen kyseisen viranomaisen valvonnassa (em. asia Kampelmann, tuomion 46 kohta).
(51)  –	Asia 103/88 (Kok. 1989, s. 1839, Kok. Ep. X, s. 95).
(52)  –	Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin kysyi yhteisöjen tuomioistuimelta, ovatko hallintoviranomaiset, kunnalliset hallintoviranomaiset mukaan luettuina, kansallisen tuomioistuimen tavoin velvollisia soveltamaan asianomaisen direktiivin säännöksiä ja olemaan soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole niiden mukaisia. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi loogisesti, että ”olisi ristiriitaista katsoa, että yksityiset voivat vedota direktiivin – – säännöksiin – – hallintoviranomaisia vastaan, ja samalla väittää, että hallintoviranomaisilla ei kuitenkaan ole velvollisuutta soveltaa direktiivin säännöksiä [olemalla] soveltamatta sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia” (tuomion 31 kohta).
(53)  –	Asia C-201/94 (Kok. 1996, s. I-5819).
(54)  –	Yhteisöjen tuomioistuin on päätellyt tästä erityisesti, että direktiivillä ei voi itsessään ja sen soveltamiseksi annetusta jäsenvaltion sisäisestä lainsäädännöstä riippumatta olla sellaista vaikutusta, että direktiivin säännöksiä rikkovien henkilöiden rikosoikeudellinen vastuu määriteltäisiin tai että se ankaroituisi pelkästään direktiivin perusteella (em. asia Pretore di Salò, tuomion 20 kohta; em. asia Kolpinghuis Nijmegen, tuomion 13 kohta ja asia C-168/95, Arcaro, tuomio 26.9.1996, Kok. 1996, s. I-4705, 37 kohta).
(55)  –	Asia 6/64 (Kok. 1964, s. 1141, 1160, Kok. Ep. I, s. 211).
(56)  –	Asia C-78/98, Preston ym., tuomio 16.5.2000 (Kok. 2000, s. I-3201, 31 kohta).