61965C0016
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JOSEPH GAND
presentadas el 28 de octubre de 1965 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Las seis cuestiones planteadas por el Hessisches Finanzgericht a este Tribunal de Justicia no sólo le ofrecen a éste la oportunidad de pronunciarse sobre un problema sumamente importante para el buen funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados en el marco de la CEE. También le llevan a precisar, en relación con determinados aspectos, el lugar y el alcance del artículo 177 en el conjunto de las normas del Tratado que establecen su competencia y las garantías jurisdiccionales otorgadas a los nacionales de los Estados miembros.
Los hechos son sencillos. El 31 de enero de 1964, la empresa Schwarze, con domicilio social en Bremen, obtuvo del Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Organismo de importación y abastecimiento de cereales y forrajes; en lo sucesivo, «Einfuhr- und Vorratsstelle») certificados de importación de 1.100 toneladas de cebada que debían importarse de los Países Bajos durante el mes de febrero de dicho ario. El Einfuhr- und Vorratsstelle fijó en 96,75 DM por tonelada la exacción reguladora prevista en el artículo 2 del Reglamento no 19 del Consejo, por el que se establece gradualmente una organización común de mercados en el sector de los cereales. Sabido es que la exacción reguladora es igual a la diferencia entre el precio franco frontera correspondiente al Estado miembro exportador, calculado y fijado semanalmente por la Comisión de la CEE, y el precio umbral del Estado miembro importador, adoptado anualmente por dicho Estado, previa deducción de un «importe a tanto alzado» destinado a promover los intercambios intracomunitarios.
Tanto ante el Einfuhr- und Vorratsstelle, ante el que se presentó una reclamación que tenía por objeto la reducción de la exacción reguladora en 15 DM por tonelada, como posteriormente ante el Hessisches Finanzgericht, la controversia se centró exclusivamente sobre la Decisión de la Comisión de 24 de enero de 1964, que fijó el precio franco frontera para las importaciones de cebada efectuadas en la República Federal de Alemania procedentes de los Países Bajos en 301 HFL por tonelada, el cual, a su vez, determinaba la fijación de la exacción objeto de litigio por parte del Einfuhr- und Vorratsstelle.
Contra dicha Decisión, cuyo destinatario era la República Federal de Alemania, la empresa Schwarze formuló tanto motivos de forma como motivos de fondo: que dicha Decisión no estaba motivada, en contra de lo establecido en el artículo 190 del Tratado, y que tomó como base el precio de la cebada americana importada en los Países Bajos, y no el aplicado por la cebada cosechada en este último Estado, infringiendo así los Reglamentos nos 19 y 89. Según Schwarze, esta doble irregularidad hacía que la Decisión de 24 de enero de 1964 no vinculara a los Estados miembros, y el Einfuhr- und Vorratsstelle no hubiera debido tenerla en cuenta para la determinación de la exacción reguladora, por más que el Gobierno federal se hubiera abstenido de interponer ante el Tribunal de Justicia el recurso previsto en el artículo 173.
Estas son las circunstancias en las que el Hessisches Finanzgericht planteó, a instancia conjunta de las partes, las seis cuestiones siguientes, que procede recordar en razón de las dudas que se han expresado sobre la admisibilidad de algunas de ellas respecto al artículo 177.
En primer lugar, se pregunta al Tribunal -éste es el objeto de las cuestiones primera y segunda- si la fijación del precio franco frontera que realizó la Comisión el 24 de enero de 1964 debía ser motivada y, en caso afirmativo, si cada Decisión debe contener los motivos específicos que enumera el Finanzgericht, o si es suficiente haber indicado en una Decisión anterior las consideraciones que tuvo en cuenta la Comisión.
Partiendo del supuesto -cuya exactitud no ha sido discutida por la Comisión- de que esta última utilizó como referencia cebada cosechada fuera de los Países Bajos, mediante la tercera cuestión se pide al Tribunal que interprete los artículos 2 y 3 del Reglamento no 19: el precio franco frontera, ¿puede determinarse o no en función de las cotizaciones relativas a cereales procedentes de países terceros pero negociados en el Estado miembro exportador?
Cuarta cuestión. Si la decisión litigiosa no está suficientemente motivada o si se funda ¡legalmente en cotizaciones de precios relativos a cereales cosechados en un país tercero, y si, pese a ello, no fue impugnada por la República Federal de Alemania en el plazo establecido en el artículo 173, ¿adolece dicha Decisión de nulidad absoluta, de nulidad relativa, o es obligatoria para los importadores alemanes?
Cuestiones quinta y sexta. En el caso de que se responda a la cuarta cuestión en el sentido de que la fijación de que se trata no es nula ni inoponible a los importadores alemanes, ¿puede un importador impugnarla basándose en el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, aun cuando sólo le afecte indirectamente, alegando que la cuantía de la exacción fue calculada sobre la base de unos precios fijados erróneamente? En caso afirmativo, ¿debe interponer dicho recurso en el plazo de dos meses a partir de la fecha en que se le comunicó, mediante la decisión prejudicial relativa a la cuarta cuestión, el carácter obligatorio de los precios fijados?
Como el Tribunal puede ver, los autores de la remisión no pasaron por alto ninguno de los aspectos ni de las consecuencias, por remotas que sean, del litigio de que conocen. Algunas de las cuestiones que plantean al Tribunal corren el riesgo de llevarle tan lejos que no está de más examinar en primer lugar su admisibilidad. Tal como observa la Comisión, lo que el Finanzgericht pregunta al Tribunal de Justicia, en definitiva, es si debe considerarse que la Decisión de 24 de enero de 1964 es nula o tiene eficacia obligatoria y, en este último caso, si sólo para los Estados destinatarios o también para los importadores. Por tanto, lo que se plantea al Tribunal mediante la cuarta cuestión es el problema de la validez de dicha Decisión, que las tres primeras preguntas, presentadas bajo la forma de cuestiones de interpretación del artículo 190 del Tratado y de los artículos 2 y 3 del Reglamento no 19, no hacen sino introducir.
Un importador que, en virtud de una jurisprudencia ya consolidada, no está legitimado para interponer el recurso previsto en dicho artículo 173 (véase, por ejemplo, la sentencia Getreide-Import Gesellschaft/Comisión, 38/64, Rec. 1965, p. 263), plantea el problema en relación con una Decisión que el Estado miembro, que es su destinatario, no impugnó ante el Tribunal en el plazo establecido en el artículo 173.
Por otro lado, de la sentencia del Finanzgericht se deduce que, a su entender, los motivos que pueden afectar a la validez de la Decisión controvertida no se refieren a la existencia jurídica formal de ésta, sino a su legalidad en el sentido más amplio: falta o insuficiencia de motivación, e infracción del Reglamento no 19 en la medida en que toma como base el precio de la cebada importada en los Países Bajos.
¿Es a esto a lo que se refiere efectivamente la letra b) del párrafo primero del artículo 177 del Tratado cuando atribuye al Tribunal de Justicia la competencia de pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad? Considero que así se desprende de la sentencia de 18 de febrero de 1964, Internationale Crediet (asuntos acumulados 73/63 y 74/63_↔ Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 7), en la cual el Tribunal, en respuesta a la petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional neerlandés, abordó fundamentalmente la cuestión de la validez de las Decisiones de la Comisión dirigidas a los Estados miembros. A raíz de las observaciones presentadas por el Gobierno de la República Federal de Alemania, el Abogado General Sr. Roemer examinó con mucha profundidad los dos aspectos del problema. A su juicio, la «validez» a que alude el artículo 177 excede del aspecto formal del acto jurídico, y comprende asimismo su legalidad en el sentido más amplio, pese a la diferencia de los términos utilizados, respectivamente, en dicho artículo y en el artículo 173; por otra parte, el Abogado General consideró que el artículo 177 permitía examinar la legalidad de las Decisiones dirigidas a los Estados miembros. En su sentencia, el Tribunal se pronunció, implícita pero necesariamente, en el mismo sentido, ya que, tras haber examinado las cuestiones planteadas y, en particular, el alcance de los poderes de la Comisión cuando autoriza a un Estado miembro a adoptar medidas de salvaguardia al amparo del artículo 226 del Tratado, poderes que había utilizado para adoptar las Decisiones litigiosas, concluyó que: «el examen de las cuestiones que se han sometido al Tribunal de Justicia no pone de manifiesto la existencia de ningún elemento que pueda afectar a la validez de dichas Decisiones». Por lo demás, ya en los fundamentos de Derecho de la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Wöhrmann/Comisión (asuntos acumulados 31/62 y 33/62_↔ Rec. pp. 965 y ss., especialmente p. 971) se expuso una tesis análoga.
El Gobierno francés objeta a lo antedicho que, de este modo, lo que se solicita al Tribunal de Justicia es que aprecie un determinado acto emanado de una Institución de la Comunidad, y que se pronuncie, en consecuencia, sobre un problema perteneciente al ámbito de los recursos de anulación. La objeción sería pertinente si nos encontráramos en el ámbito de la pura interpretación; pero no puede acogerse cuando se trata de una cuestión prejudicial referida, como permite el artículo 177, a la validez de un acto de la Comisión.
Además, la cuarta cuestión no se limita únicamente a preguntar si las irregularidades alegadas entrañan la «no validez» de la Decisión litigiosa-algo que forma parte del examen de la propia Decisión-; la cuestión se refiere asimismo a la naturaleza, en su caso, de esta «no validez», lo que constituye por tanto una cuestión de interpretación del Tratado, a la que volveré a referirme de inmediato.
Sobre la base de estas observaciones, paso a ocuparme ahora de dos aspectos esenciales que se le han planteado a este Tribunal, ampliamente abordados ya tanto durante la fase escrita del procedimiento como en los informes orales.
A.
La Decisión controvertida, ¿debe ser motivada y está suficientemente motivada?
1.
En la mayoría de los casos, las organizaciones comunes de los mercados agrícolas han sustituido todas las demás medidas de protección en frontera por el sistema de exacciones reguladoras, que pretende compensar la diferencia existente entre los precios practicados en el interior y los practicados en el exterior del Estado miembro importador. En el sector de los cereales, la exacción reguladora se ajusta en función de las variaciones de los precios de mercado, diariamente en el caso de los precios cif y semanalmente en el de los precios franco frontera. Así pues, los precios franco frontera que fija la Comisión son uno de los dos factores determinantes del cálculo de la exacción reguladora intracomunitaria, mientras que el otro factor lo constituye el precio umbral del Estado miembro importador. La Comisión fija dichos precios en función de los criterios enunciados en el Reglamento no 89 de la Comisión: el precio franco frontera es igual al precio más favorable para el Estado miembro importador vigente en los mercados más representativos para la exportación a dicho Estado, al que se le suman los gastos de transporte.
En efecto, la Comisión fija el precio a partir de los datos que le transmiten por télex los Estados miembros; acto seguido, la Decisión se notifica a las Representaciones Permanentes de dichos Estados, e inmediatamente es comunicada por télex a los servicios interesados. No se publica en el Diario Oficial, si bien en el Suplemento Agrícola de este último se publica semanalmente la tabla anexa a la Decisión en la que figuran los distintos precios. Todas estas operaciones deben efectuarse en un plazo aproximado de veinticuatro horas. Es decir, la rapidez y la frecuencia de la fijación de los precios son condiciones necesarias para el buen funcionamiento del sistema en el caso de un producto que, como en el presente caso, puede sufrir variaciones en un corto período de tiempo. Ahora bien, esto no representa sino una ínfima parte de las tareas de la Comisión en este ámbito; basta consultar el Suplemento Agrícola del Diario Oficial, que obra en autos, para comprobar que cada semana la Comisión debe fijar cientos de precios cif, precios franco frontera o primas para los productos más diversos. He aquí un elemento de hecho que forzosamente debe tenerse en cuenta.
2.
En cuanto a la naturaleza del acto por el que se fijan los precios franco frontera, el Abogado de la empresa Schwarze expresó, por razones fáciles de comprender, serias dudas al respecto. En su opinión, el carácter obligatorio de la exacción reguladora se deriva del Reglamento no 19, que es el único que produce efectos jurídicos, de modo que la fijación de los precios no es más que una apreciación de hecho que podría encargarse a expertos independientes y que, en todo caso, no crea ningún derecho u obligación nuevos. A su entender, se trata de un acto sui generis, y no de una Decisión a efectos del artículo 189 del Tratado. Esta opinión, contraria a la jurisprudencia del Tribunal, no puede por menos que desestimarse. Tal como subrayó la Comisión, del Reglamento no 19 se deriva el compromiso de fijar una exacción reguladora, pero no una exacción reguladora determinada; el importe de ésta sólo se aprueba una vez conocido el precio franco frontera, fijado mediante una Decisión individual y concreta. Además, si se tratara de un acto sui generis, no comprendido en las categorías establecidas en el artículo 189, ¿qué disposición de Derecho comunitario podría invocarse para exigir que fuera motivado? Porque el artículo 190 que invoca la demandante en el procedimiento principal se refiere únicamente a «los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones».
3.
Obra en los autos copia de la Decisión de 24 de enero de 1964. En su exposición de motivos, se hace referencia al Tratado y a la Decisión de la Comisión, de 21 de diciembre de 1962, por la que se fijan los precios franco frontera de los cereales, harinas, grañones y sémolas; la Decisión se basa -sin especificarlos- en los precios de los que la Comisión tenía conocimiento.
Por lo que respecta a la propia Decisión, establece que los precios franco frontera que sirven de base para el cálculo de las exacciones reguladoras intracomunitarias y de las restituciones a la exportación hacia los Estados miembros aplicables a los productos contemplados en las letras a), b) y c) del artículo 1 del Reglamento no 19 del Consejo se modifican con arreglo a la tabla anexa; los precios así fijados serán válidos a partir del 27 de enero de 1964 y hasta su modificación mediante una ulterior Decisión de la Comisión; se precisa que la Decisión va dirigida a todos los Estados miembros.
4.
Cuando el artículo 190 establece la obligación de motivar, formula una norma general cuyo alcance debe adaptarse a la naturaleza muy diversa de los actos de las Instituciones: actos reglamentarios o individuales, decisiones relativas a la situación de un funcionario o decisión adoptada en el ámbito de la economía, así como autorizaciones de todo tipo otorgadas a los Estados miembros al amparo del Tratado. Tal como este Tribunal ha recordado, en particular, en el asunto Alemania/Comisión (24/62_↔ Rec. 1963, pp. 129 y ss., especialmente p. 135), esta obligación no «no persigue sólo un objetivo formal, sino que pretende permitir a las partes defender sus derechos, al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los Estados miembros, así como a cualquier ciudadano interesado, conocer las circunstancias en que la Comisión ha aplicado el Tratado»; esto lleva a exigir que la Decisión exponga los principales elementos de hecho y de Derecho que han resultado determinantes para la adopción de la medida.
Partiendo de dichos principios, la empresa Schwarze afirma que, para ser conforme al artículo 190 del Tratado, la Decisión que fija el precio franco frontera debe indicar sobre qué ofertas, referidas a qué cantidades, de qué calidades, y utilizando qué fuentes de información decidió la Comisión.
Está claro que la Decisión litigiosa no contiene estas precisiones. Sin lugar a dudas, la Decisión no debe apreciarse de manera aislada, sino, bien al contrario, interpretarse a la luz de la Decisión de 21 de diciembre de 1962, a la que remite expresamente. Esta última Decisión, por la que se fijaron los precios franco frontera para los mismos productos y que había sido modificada periódicamente con el fin de tener en cuenta la evolución del mercado, puede considerarse la Decisión de base en la materia. En su exposición de motivos, mucho más detallada, se enumeran todas las disposiciones reglamentarias que facultan a la Comisión para fijar los precios franco frontera, y se mencionan todos los criterios que dicha Institución debe tener en cuenta al proceder a su fijación, y la Comisión declara fijar los precios franco frontera objeto de su Decisión aplicando precisamente estos criterios a los precios de los que ha tenido conocimiento. La misma referencia a los «precios de los que la Comisión ha tenido conocimiento» figura en los vistos de la Decisión controvertida.
De la conjugación de estas dos Decisiones se puede deducir sin demasiadas dificultades que el autor del acto pretendía aplicar los criterios enumerados en los Reglamentos, con lo que se pueden conocer los elementos de Derecho que tuvo en cuenta; en cambio, la referencia a los precios de mercado conocidos por la Comisión no va acompañada de ninguna indicación precisa ni de cifras que permitan saber según qué cotización se fijaron los precios, y por qué obtiene precisamente esos precios y no a otros.
¿Cabe, no obstante, considerar que la Decisión está suficientemente motivada a efectos del artículo 190 del Tratado? Para afirmarlo, la Comisión, con el firme apoyo de los tres Estados miembros que presentaron observaciones, aporta fundamentalmente argumentos de orden práctico. Se trata, en primer lugar, de las condiciones en que debe funcionar el sistema de la organización común de mercados: hay que fijar un gran número de precios en un plazo muy breve, lo que no permite incluir en las propias Decisiones las cotizaciones en las que se basan. A este respecto, los anexos 3 y 4 del escrito de la Comisión resultan particularmente significativos.
Pero, sobre todo, el sistema funciona y sólo puede funcionar en la medida en que se basa, total o parcialmente, en las informaciones facilitadas por los importadores y exportadores. Tales informaciones constituyen secretos comerciales, y sólo se comunican a condición de que el destinatario las considere confidenciales. Sin invocar siquiera el artículo 214 del Tratado, relativo al secreto profesional, la divulgación de tales informaciones tendría como resultado inevitable hacer callar a su fuente. Esta discrecionalidad debe llegar muy lejos, ya que, tal como observa la Comisión, la indicación de elementos de cálculo concretos sólo tiene sentido si es exhaustiva y conduce a precios fijos; en consecuencia, carecería de sentido mencionar únicamente los elementos de hecho que pueden divulgarse sin revelar la identidad del informador. El mismo razonamiento se aplica, según la Comisión, mutatis mutandis, por lo que respecta a los gastos de transporte considerados para la determinación de los precios franco frontera: una gran parte de las tarifas de transporte cuyo conocimiento se necesita son objeto de acuerdos que sólo se comunican en calidad de información confidencial.
No obstante, la Comisión considera que, en materia de fijación de precios, dicho sistema es válido en la medida en que permite a los destinatarios -los Estados miembros-estar informados de la motivación de Decisiones que, por lo demás, no han de ser publicadas. Ahora bien, los criterios del Reglamento no 89 fueron aprobados en el seno del Comité de gestión integrado por representantes de los Estados miembros, y los hechos que sirvieron de base para la fijación de los precios franco frontera les son conocidos, ya que son sus servicios los que comunican los datos necesarios.
Por lo que respecta a los importadores, en cuyo caso el sistema adoptado dificulta el control de la fijación de los precios, la Comisión señala que, si así lo solicitan, les comunica los elementos de cálculo concretos de un determinado precio cuando no hay riesgo de revelar la identidad de un informador. Y, por supuesto, el secreto se levanta en todo caso ante los órganos jurisdiccionales.
Es preciso optar entre estas dos tesis opuestas. La de la empresa Schwarze, por la que se inclina también el Finanzgericht, se adecua mejor al rigor de los principios y a la orientación general de la jurisprudencia de este Tribunal. Sin embargo, no me decido a adoptarla, y ello por las razones expuestas por la Comisión y los Estados miembros. Si cada Decisión de precios debiera contener en su exposición de motivos las indicaciones que reclama la empresa y a las que me he referido anteriormente, el sistema de exacciones reguladoras quedaría paralizado en un primer momento por simples dificultades materiales, y anulado más tarde por la desaparición de los informadores. Cabría concebir otras formas de organización de los mercados en las cuales las exacciones reguladoras fueran independientes de la recogida diaria o semanal de precios y, por consiguiente, menos precisas o más arbitrarias, es decir, portante, menos satisfactorias para la economía y los agentes económicos; pero esa no es mi función. Sólo puedo situarme en el interior del sistema tal y como existe, y señalar que hay razones materiales y psicológicas que se oponen a que las Decisiones de precios vayan acompañadas de una motivación más completa que la que contienen. ¿Basta esto para que dichas Decisiones cumplan las exigencias del artículo 190?
La alegación de la Comisión según la cual sólo debe tenerse en cuenta la información de los destinatarios, a saber, los Estados miembros, no puede acogerse, ya que ignora a los importadores.
Más en general, considero que procede reconocer que las imposibilidades materiales impiden motivar las Decisiones de este tipo de un modo más amplio del que he descrito, y que, habida cuenta de esta situación de hecho, debe considerarse que la Decisión controvertida es válida a este respecto.
B.
La Decisión por la que se fijan los precios franco frontera, ¿puede basarse en cotizaciones relativas a cereales procedentes de países terceros, pero negociados en el Estado miembro exportador? ¿O sólo debe tener en cuenta los cereales cosechados en dicho Estado? Mediante dichas cuestiones, se pregunta al Tribunal, fundamentalmente, sobre la interpretación de los artículos 2 y 3 del Reglamento no 19.
La Decisión controvertida se basa en las cotizaciones de precios que se aplicaban a la cebada de origen americano que se encontraba en aquel momento en los Países Bajos. Según la demandante en el procedimiento principal, por aquel entonces el precio de dicha cebada era inferior en aproximadamente cuatro unidades de cuenta al de la cebada neerlandesa; en consecuencia, el precio franco frontera no se correspondía con el precio al que un importador alemán podía comprar cebada neerlandesa en los Países Bajos, y la exacción reguladora intracomunitaria resultó incrementada en la misma proporción.
La empresa Schwarze sostiene que este método de cálculo es ilegal. Se apoya, en primer lugar, en el tenor del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 19, en su versión alemana, el cual, a su entender, al establecer que el precio franco frontera era el precio del producto procedente (stammend aus) del Estado miembro exportador entregado franco frontera del Estado miembro importador, sólo se refería a los cereales cosechados en el Estado miembro exportador. Según Schwarze el artículo 3 de ese mismo Reglamento confirma esta interpretación. Ahora bien, no creo que esta cuestión pueda resolverse únicamente en el plano lingüístico. Si bien es cierto que en las otras tres versiones el Reglamento habla de productos procedentes del Estado miembro, dicho término, considerado a la luz del apartado 2 del artículo 9 del Tratado, en el que también se utiliza, debe oponerse al de «producto originario del Estado miembro» y comprender, en consecuencia, los cereales importados. En consecuencia, debe desestimarse esta primera alegación.
A continuación, la empresa Schwarze se refiere a la razón de ser, es decir, al objeto de los precios franco frontera cuya fijación se contempla en el Reglamento no 19. De acuerdo con el artículo 2, el precio franco frontera sólo interviene como elemento que sirve para determinar la exacción reguladora intracomunitaria (el precio cif previsto en el artículo 10 se utiliza, en cambio, para la determinación de la exacción reguladora frente a Estados terceros). Ahora bien, en el artículo 1 del Reglamento no 86 se reserva expresamente la aplicación de la exacción reguladora intracomunitaria a los cereales cosechados en el Estado miembro exportador; en él se establece que, en caso de importación de dichos productos procedentes de un Estado miembro, debe percibirse la exacción reguladora frente a países terceros si los mismos no han sido cosechados en el Estado miembro exportador. Por tanto, la consecuencia lógica es que los precios franco frontera sólo se calculan y fijan para los cereales cosechados en el Estado miembro exportador y que, en aplicación del Reglamento no 89, por el que se fijan los criterios para la determinación de dichos precios, la Comisión sólo puede tener en cuenta cotizaciones relativas a los cereales autóctonos.
El Tribunal conoce la respuesta de la Comisión. Consiste, en primer lugar, en elevar el debate. Si bien el Reglamento no 19 no precisa expresamente a qué importaciones deben aplicarse exacciones reguladoras intracomunitarias y a cuáles exacciones reguladoras frente a países terceros, el régimen de intercambios entre Estados miembros -o con los países terceros- establecido en dicho Reglamento debe ser necesariamente el mismo que el previsto en el propio Tratado. Ahora bien, desde el punto de vista de la eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas, el artículo 9 reserva a los productos procedentes de países terceros que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros el mismo trato que a los productos originarios de dichos Estados miembros. Están sujetos a la exacción reguladora intracomunitaria los bienes que estuvieran sujetos a las medidas sustituidas por dicha exacción: por consiguiente, todos los cereales que se encuentren en libre práctica en el Estado miembro exportador están sujetos a la exacción reguladora intracomunitaria, independientemente de que hayan sido cosechados o no en dicho Estado. De ello se desprende, asimismo, que el precio franco frontera debía definirse como el precio de los cereales procedentes del Estado miembro exportador, independientemente de cuál sea su origen, y el Reglamento no 89 no aporta a este respecto ninguna restricción al mecanismo establecido mediante el Reglamento no 19.
Hasta aquí, el sistema es perfectamente coherente, y recurrir a las normas del Tratado para aclarar el Reglamento no 19 resulta tentador. Pero está el Reglamento no 86, el cual, para evitar desvíos de tráfico comercial, limita la exacción reguladora intracomunitaria a los cereales cosechados en el Estado miembro exportador. Para excluir el vínculo que parece lógico establecer entre la aplicación de la exacción reguladora y la fijación del precio franco frontera, la Comisión invoca fundamentalmente dos argumentos.
En primer lugar, se trata de la necesidad de fijar un precio franco frontera para la determinación de la exacción reguladora intracomunitaria aplicable a los productos transformados contemplados en el artículo 1 del Reglamento no 19, aun en el caso en que el producto de base no se coseche en el Estado miembro exportador o de que se haya agotado la cosecha autóctona, precio que, evidentemente, sólo puede fijarse en función de cereales importados. Esto es, en efecto, lo que parece derivarse del régimen extremadamente complejo establecido mediante el Reglamento no 55, sustituido por el Reglamento no 141/64.
Por otra parte, cuando en el Estado miembro exportador se comercializan cereales autóctonos y cereales importados, resulta lógico tener en cuenta también estos últimos para la determinación de los precios franco frontera, ya que, a igual calidad, unos y otros deben tener necesariamente el mismo precio, ya que son intercambiables. El Tribunal puede reconocer aquí, más o menos claramente, la idea de unidad de mercado, de la que se ha hablado mucho durante la vista y que ha sido firmemente discutida por la empresa Schwarze. En contra de esta idea, se ha alegado la existencia de dos exacciones reguladoras, una de las cuales implica la deducción del importe a tanto alzado, la diferencia entre los precios de transporte, añadiendo que el Reglamento no 86 no podía sino reforzar esta tendencia a la dualidad de los mercados. Pero entramos aquí en el ámbito de las hipótesis.
En definitiva, no parece que haya un vínculo necesario entre la aplicación de la exacción reguladora, tal como se establece en el Reglamento no 86, y la fijación del precio franco frontera. Se trata de dos cuestiones que pueden disociarse. En consecuencia, cabe acoger los motivos de Derecho y las alegaciones de hecho expuestos por la Comisión, y procede concluir, respondiendo así a la tercera cuestión planteada por el Hessisches Finanzgericht, que el término «procedente» utilizado en los artículos 2 y 3 del Reglamento no 19 permite tener en cuenta, a efectos de la fijación del precio franco frontera, cotizaciones de cereales de países terceros negociados en el Estado miembro exportador.
C.
Si el Tribunal adopta el punto de vista que le propongo, no tendrá necesidad de seguir respondiendo a las cuestiones que le ha planteado el Juez alemán, ya que las que siguen no se suscitan en el caso de que se considere que la Decisión controvertida no es válida.
Por mi parte, debo contemplar el supuesto de que el Tribunal no se adhiera a mi tesis. ¿Qué respuesta dar en ese caso a la cuarta cuestión? El Finanzgericht no sólo pregunta si la Decisión litigiosa es válida o no; pretende que se determine también cuál sería la naturaleza de una eventual «no validez» y, sobre este particular, se trata en realidad de interpretar el propio artículo 177. En la medida en que he entendido correctamente los matices de su planteamiento, el Finanzgericht contempla diversas hipótesis: que la no validez de la Decisión entrañara su nulidad erga omnes, incluidas las autoridades alemanas y, en particular, la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; que la Decisión fuera inoponible a los importadores, que serían los únicos que podrían invocar su invalidez, y por último, que, pese a su no validez, la Decisión siguiera siendo obligatoria para dichos importadores.
En mi opinión, el problema debe plantearse del siguiente modo: cuando, a raíz de una petición de decisión prejudicial de un Juez nacional, el Tribunal de Justicia declara, en el marco del procedimiento del artículo 177, la ilegalidad de un acto, ¿cuáles son los efectos que se derivan de la fuerza de cosa juzgada mediante su sentencia? ¿se trata de un efecto relativo o de un efecto erga omnes? Aunque los autores están divididos sobre este particular, por mi parte no titubeo en modo alguno en adoptar la primera solución. En efecto, debe distinguirse con sumo cuidado, tanto por lo que respecta a su ámbito como por lo que respecta a sus efectos, la anulación de un acto a raíz de un recurso con arreglo al artículo 173 y la declaración de ilegalidad con arreglo al artículo 177. En el primer caso, la acción la ejerce una persona que justifica su legitimación activa, y está sujeta a condiciones de plazo muy estrictas para no prolongar la precariedad del acto. El alcance de los efectos del recurso tiene su contrapartida en los límites establecidos a su admisibilidad. Por el contrario, el Juez nacional puede solicitar en todo momento al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de un acto que, desde hace tiempo, ya no puede ser objeto de un recurso directo; si se remite al Tribunal de Justicia es para poder resolver el litigio de que él mismo conoce, y basta con que la sentencia del Tribunal produzca sus efectos en el marco de dicho litigio. Por lo demás, otorgar un efecto erga omnes a la declaración de ilegalidad equivaldría prácticamente a reabrir el plazo de recurso del artículo 173 cada vez que un litigio sometido a un órgano jurisdiccional cuestione la validez de un acto de las Instituciones de la Comunidad. En consecuencia, considero que la Decisión cuya ilegalidad se ha declarado sólo queda privada de eficacia entre las partes del litigio principal; en otros términos, en el caso de que el Tribunal considere «no válida» la Decisión de 24 de enero de 1964 la empresa Schwarze podrá invocar su sentencia, pero no podrán hacerlo los demás importadores a los que se ha aplicado la misma exacción reguladora, que no son partes del litigio. Así pues, la respuesta que propongo dar a la cuarta cuestión no se corresponde con ninguno de los supuestos planteados por el Finanzgericht.
D.
Quedan dos cuestiones más relativas a la admisibilidad del recurso interpuesto por el importador ante este Tribunal al amparo del artículo 173 y sobre las condiciones de plazo a que está sometido dicho recurso. Una y otra carecen de objeto habida cuenta de la respuesta que propongo dar, en su caso, a la cuarta cuestión. He aquí una razón, entre otras, para no entrar en ellas.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas en los siguientes términos y dentro de los siguientes límites:
1)
Las Decisiones de la Comisión por las que se fijan precios franco frontera deben ser motivadas.
2)
Una Decisión de este tipo cumple las disposiciones del artículo 190 del Tratado cuando indica, ya sea en su propio texto, ya mediante remisión a una Decisión anterior, las consideraciones que tuvo en cuenta la Comisión para la fijación de los precios.
3)
Los artículos 2 y 3 del Reglamento no 19 por el que se establece gradualmente una organización común de mercados en el sector de los cereales deben interpretarse en el sentido de que el precio franco frontera puede determinarse, asimismo, basándose en las cotizaciones de los cereales de países terceros negociados en el Estado miembro exportador.
4)
El examen de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión de la Comisión, de 24 de enero de 1964, por la que se fija el precio franco frontera de la cebada para la importación en la República Federal de Alemania.
Por último, propongo reservar al Hessisches Finanzgericht la decisión sobre las costas del presente procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: francés.