62020CC0640
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 29. rujna 2022. (
1
)
Predmet C‑640/20 P
PV
protiv
Europske komisije
„Žalba – Javna služba – Uznemiravanje – Liječnička mišljenja – Neopravdani izostanci – Primici od rada – Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije – Članak 11.a – Sukob interesa – Članci 21.a i 23. – Nacionalno kazneno pravo – Stegovni postupak – Udaljavanje s radnog mjesta – Povlačenje – Pravni interes – Novi stegovni postupak – Novo udaljavanje s radnog mjesta”
I. Uvod
1.
Svojom žalbom osoba PV zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 30. siječnja 2020., PV/Komisija (T‑786/16 i T‑224/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, neobjavljena, EU:T:2020:17), kojom je taj sud odbio njezine zahtjeve kojima traži da se utvrdi da je bila žrtva uznemiravanja, ukine nekoliko akata i naloži Europskoj komisiji da naknadi imovinsku i neimovinsku štetu koju tvrdi da je pretrpjela kada je bila dužnosnik Komisije.
2.
Ta žalba, koja je spada u područje europskog službeničkog prava, sadržava deset žalbenih razloga kojima se u biti osporava većina ključnih utvrđenja Općeg suda u pobijanoj presudi koja se odnose na zahtjev osobe PV za poništenje. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje odnositi na prva dva žalbena razloga i na osmi žalbeni razlog. Prilikom ispitivanja tih žalbenih razloga analizirat ću niz novih pravnih pitanja, odnosno primjenjivost kaznenog prava država članica na dužnosnike Unije, obvezu nepristranosti u javnoj službi i mogućnost podnošenja Općem sudu zahtjeva za poništenje upravne odluke nakon njezina povlačenja.
II. Pravni okvir
3.
Člankom 11.a Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije u verziji primjenjivoj na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) određuje se:
„1.   Dužnosnik pri obavljanju poslova ne smije, osim kako je predviđeno u daljnjem tekstu, obavljati zadaće u kojima ima izravan ili neizravan osobni interes koji bi mogao narušiti njegovu neovisnost, a posebno obiteljske i financijske interese.
2.   Svaki dužnosnik koji pri obavljanju poslova treba obaviti zadaću iz stavka 1. mora o tome odmah obavijestiti tijelo za imenovanje. Tijelo za imenovanje poduzima potrebne mjere i može, osobito, dužnosnika osloboditi od odgovornosti u vezi s tom zadaćom.
3.   Dužnosnik ne smije u poduzećima koja podliježu ovlaštenju njegove institucije, ili koja s njom posluju izravno ili neizravno, zadržati ni stjecati udjele čija bi vrsta ili opseg mogli narušiti njegovu neovisnost u obavljanju poslova.”
4.
Člankom 12.a Pravilnika o osoblju predviđa se:
„1.   Dužnosnici se suzdržavaju od svih oblika uznemirivanja ili spolnog uznemirivanja.
2.   Institucija se ne smije štetno odnositi prema dužnosniku koji je žrtva uznemirivanja ili spolnog uznemirivanja. Institucija se ne smije štetno odnositi prema dužnosniku koji je svjedočio o uznemirivanju ili spolnom uznemirivanju, pod uvjetom da je djelovao u dobroj vjeri.
3.   ‚Uznemirivanje’ znači svako neprimjereno postupanje koje traje tijekom određenog razdoblja, ponavlja se ili je sustavno te se izražava fizičkim ponašanjem, usmenim ili pisanim izjavama, gestama ili drugim namjernim djelovanjem koje može štetiti osobnosti, dostojanstvu, ili fizičkom ili psihičkom integritetu osobe.
[…]”
5.
U članku 19. prvom stavku Pravilnika o osoblju navodi se:
„Bez dopuštenja tijela za imenovanje dužnosnik ne smije ni po kojoj osnovi iznositi u bilo kojem sudskom postupku informacije kojima raspolaže na temelju obavljanja poslova. Dopuštenje se uskraćuje samo ako je to potrebno zbog interesa Unije i ako to uskraćivanje ne povlači za sobom kaznene posljedice za dužnosnika. Dužnosnik je dužan pridržavati se ove obveze i nakon odlaska iz službe.”
6.
Članak 21.a Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi:
„1.   Ako primi nalog koji smatra nepropisnim ili smatra da bi primljeni nalog mogao prouzročiti ozbiljne poteškoće, dužnosnik o tome obavješćuje neposrednog nadređenoga koji, ako je obavijest priopćena u pisanom obliku, na nju odgovara u pisanom obliku. Pridržavajući se stavka 2., ako neposredni nadređeni potvrdi nalog a dužnosnik smatra da se tom potvrdom nije primjereno odgovorilo na razloge njegove zabrinutosti, dužnosnik upućuje pitanje u pisanom obliku sljedećem neposrednom nadređenomu. Ako potonji u pisanom obliku potvrdi nalog, dužnosnik ga mora provesti, osim ako je nalog očigledno nezakonit ili se njime krše mjerodavni sigurnosni standardi.
2.   Ako neposredno nadređeni smatra da se nalog mora provesti odmah, dužnosnik ga provodi, osim ako je nalog izričito nezakonit ili se njime krše mjerodavni sigurnosni standardi. Neposredno nadređeni dužan je na zahtjev dužnosnika izdati taj nalog u pisanom obliku.
3.   Dužnosnik koji svoje nadređene obavijesti o nalogu koji smatra nepropisnim ili za koji smatra da bi mogao prouzročiti ozbiljne poteškoće, ne smije zbog toga snositi nikakve posljedice.”
7.
Člankom 23. prvim stavkom Pravilnika o osoblju određuje se:
„Povlastice i imuniteti dodjeljuju se dužnosnicima isključivo u interesu Unije. Pridržavajući se Protokola o povlasticama i imunitetima, dužnosnici se ne izuzimaju od ispunjivanja privatnih obveza, odnosno od poštovanja zakonâ i policijskih propisa koji su na snazi.”
8.
Članak 24. Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi:
„Unija pomaže svakom dužnosniku, posebno u postupcima protiv počinitelja prijetnji, uvreda, klevete i širenja klevete te svih vrsta napada usmjerenih na osobu ili imovinu dužnosnika ili člana njegove obitelji zbog njegova položaja ili poslova.
U tim slučajevima Unija solidarno nadoknađuje dužnosniku štetu koju dužnosnik nije uzrokovao namjerno ili teškom nepažnjom i koju ne može nadoknaditi od počinitelja.”
9.
Člankom 59. stavcima 1. i 3. Pravilnika o osoblju predviđa se:
„1.   Dužnosnik koji predoči dokaz o nesposobnosti za obavljanje poslova zbog bolesti ili nesreće ima pravo na bolovanje.
Dotični dužnosnik što prije obavješćuje instituciju o nesposobnosti i istovremeno navodi svoju trenutačnu adresu. Ako izostane duže od tri dana, dužnosnik mora predočiti liječničku potvrdu. Potvrda se mora poslati najkasnije petog dana izostanka, što se potvrđuje poštanskim pečatom. Ako to ne učini, dužnosnikov izostanak smatra se neopravdanim, osim ako potvrdu nije poslao zbog razloga koji su izvan njegova nadzora.
Od dužnosnika se u bilo kojem trenutku može zahtijevati da obavi liječnički pregled u organizaciji institucije. Ako se pregled ne može obaviti zbog razloga pripisivih dužnosniku, njegov se izostanak smatra neopravdanim od datuma kada se pregled trebao obaviti.
Ako se pregledom utvrdi da je dužnosnik sposoban obavljati poslove, njegov se izostanak, podložno sljedećem podstavku, smatra neopravdanim od datuma pregleda.
Ako dužnosnik smatra zaključke liječničkog pregleda u organizaciji tijela za imenovanje medicinski neutemeljenima, on ili liječnik koji djeluje u njegovo ime mogu u roku od dva dana dostaviti instituciji zahtjev da se u predmetu zatraži mišljenje neovisnog liječnika.
Institucija odmah upućuje zahtjev drugom liječniku kojega sporazumno odaberu dužnosnikov liječnik i službeni liječnik institucije. Ako se dogovor o odabiru liječnika ne postigne u roku od pet dana, institucija odabire osobu s popisa neovisnih liječnika koji svake godine za tu potrebu i uz opću suglasnost sastave tijelo za imenovanje i odbor osoblja. Dužnosnik može podnijeti prigovor protiv odabira institucije, nakon čega institucija odabire drugu osobu s popisa i taj je odabir konačan.
Mišljenje neovisnog liječnika podneseno nakon savjetovanja s dužnosnikovim liječnikom i službenim liječnikom institucije obvezujuće je. U slučaju da se mišljenjem neovisnog liječnika potvrdi zaključak pregleda u organizaciji institucije, izostanak se smatra neopravdanim od datuma tog pregleda. U slučaju da se mišljenjem neovisnog liječnika ne potvrdi zaključak tog pregleda, izostanak se za sve potrebe smatra opravdanim.
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje primjenu pravila o stegovnom postupku, svaki izostanak koji se u skladu sa stavcima 1. i 2. smatra neopravdanim oduzima se, prema potrebi, od dužnosnikova godišnjeg odmora. U slučaju da je dužnosnik iskoristio pravo na godišnji odmor, gubi pravo na primitke od rada za odgovarajuće razdoblje.”
10.
Članak 60. prvi stavak Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi:
„Dužnosnik ne može izostati s posla bez prethodnog dopuštenja neposredno nadređenoga, osim u slučaju bolesti ili nesreće. Ne dovodeći u pitanje stegovne mjere koje se mogu primijeniti, svaki utvrđeni neodobreni izostanak oduzima se od dužnosnikovoga godišnjeg odmora. Ako je dužnosnik iskoristio cijeli godišnji odmor, gubi pravo na primitke od rada za odgovarajuće razdoblje.”
11.
Člankom 6. stavkom 5. Priloga IX. Pravilniku o osoblju predviđa se:
„Dotični dužnosnik ima pravo odbiti jednog člana povjerenstva u roku od pet dana od njegova osnivanja. Institucija isto tako ima pravo odbiti jednog člana povjerenstva.
Članovi povjerenstva mogu u istom vremenskom roku zatražiti da ih se zbog opravdanih razloga oslobodi od dužnosti te se moraju povući ako postoji sukob interesa.
[…]”
III. Okolnosti spora, postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
A. Okolnosti spora
12.
Okolnosti spora navedene su u točkama 1. do 33. pobijane presude. One se za potrebe ovog postupka mogu sažeti kako slijedi.
13.
Osoba PV, koja je bila dužnosnik Komisije od 16. srpnja 2007., bila je raspoređena u Komisijinu Glavnu upravu (u daljnjem tekstu: GU) za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje do 30. rujna 2009.
14.
Osoba PV smatrala je da je žrtva uznemiravanja pa je 5. kolovoza 2009. podnijela zahtjev za pomoć na temelju članka 24. i članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju. Taj je postupak okončan 9. lipnja 2010. nakon istrage koju je proveo Ured Komisije za istražne radnje i stegovne postupke, koji je zaključio da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 12.a stavka 3. Pravilnika o osoblju koji su potrebni da bi se ponašanje kvalificiralo kao uznemiravanje, i nakon premještaja osobe PV u Komisijin GU za proračun 1. listopada 2009.
15.
Osoba PV raspoređena je 1. travnja 2013. u odjel za „Proračunsko i financijsko upravljanje” Komisijina GU‑a za usmeno prevođenje.
16.
Voditelj tog odjela podnio je 12. studenoga 2013. stegovnu pritužbu protiv osobe PV zbog problematičnog ponašanja, neprimjene važećih postupaka i nedovoljne učinkovitosti.
17.
Osoba PV od 8. svibnja 2014. više nije dolazila na radno mjesto jer je smatrala da je žrtva uznemiravanja te je poslala liječničke potvrde koje je izdao njezin redovni liječnik.
18.
Komisijini službeni liječnici dali su 27. lipnja i 10. listopada 2014. liječnička mišljenja u kojima su naveli da je osoba PV sposobna za nastavak s radom. Slijedom toga, osoba PV pozvana je na kontrolne liječničke preglede, na koje se nije odazvala.
19.
Osoba PV podnijela je 23. prosinca 2014. drugi zahtjev za pomoć na temelju članka 24. Pravilnika o osoblju. Odlukom od 12. ožujka 2015. tijelo za imenovanje odlučilo je da ne postoje indicije ni o kakvom uznemiravanju osobe PV i zaključilo da primjena hitnih mjera udaljavanja stoga nije opravdana.
20.
Budući da je smatrala da su izostanci osobe PV bili neopravdani, Komisija je donijela nekoliko odluka o odbitku od plaće osobe PV.
21.
Komisija je 10. srpnja 2015. pokrenula stegovni postupak CMS 13/087 protiv osobe PV zbog ponovljenog neposluha pri obavljanju svojih dužnosti, neprimjerenog ponašanja i neopravdanih izostanaka.
22.
U odlukama od 31. svibnja i 5. srpnja 2016., tijelo za imenovanje smatralo je neodobrenima izostanke osobe PV u razdoblju od 5. veljače do 31. ožujka 2016. i od 4. travnja do 31. svibnja 2016.
23.
Odlukom od 11. srpnja 2016., Ured za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu (u daljnjem tekstu: PMO) odlučio je obustaviti isplatu tužiteljeve plaće počevši od 1. srpnja 2016.
24.
Odlukom tijela za imenovanje od 26. srpnja 2016., koja je donesena nakon zaključaka stegovnog postupka CMS 13/087, osoba PV razriješena je svojih dužnosti s učinkom od 1. kolovoza 2016. (u daljnjem tekstu: odluka o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016.). Osoba PV protiv te je odluke podnijela žalbu, koja je odbijena odlukom tijela za imenovanje od 2. veljače 2017.
25.
Dopisom od 31. srpnja 2016., glavni direktor GU‑a za usmeno prevođenje obavijestio je osobu PV o svojoj namjeri da njezine izostanke od 2. lipnja do 31. srpnja 2016. smatra neodobrenima i da provede odgovarajuće odbitke od njezine plaće. Žalba koju je protiv tog dopisa podnijela osoba PV odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 17. siječnja 2017.
26.
Dopisom o prethodnoj obavijesti od 21. rujna 2016., PMO je obavijestio osobu PV da je Komisiji dužna isplatiti dug u iznosu od 42704,74 eura, koji odgovara njezinim neopravdanim izostancima. Žalba koju je protiv te odluke podnijela osoba PV odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 17. siječnja 2017.
27.
Tijelo za imenovanje povuklo je 24. srpnja 2017. svoju odluku o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016. te je osoba PV dopisom glavnog direktora GU‑a za ljudske resurse i sigurnost obaviještena da će se 16. rujna 2017. vratiti na radno mjesto u odjelu za „Računalne i konferencijske sustave” GU‑a za usmeno prevođenje. Žalba koju je osoba PV podnijela protiv odluke o povlačenju njezina udaljavanja s radnog mjesta odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 15. siječnja 2018.
28.
Dopisom od 12. rujna 2017. direktor PMO‑a nadoknadio je dugovane iznose osobi PV za razdoblje tijekom kojeg je bila razriješena svojih dužnosti i njezine dugove prema Komisiji, što je dovelo do plaćanja iznosa od 9550 eura u korist osobe PV. Žalba koju je protiv tog dopisa o naknadi podnijela osoba PV odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 9. ožujka 2018.
29.
Osoba PV obaviještena je 20. rujna 2017. da se njezini izostanci od 16. rujna 2017. smatraju neodobrenima.
30.
Komisija je 6. listopada 2017. pokrenula stegovni postupak CMS 17/025 zbog istih prigovora kao što su oni u stegovnom postupku CMS 13/087. Žalba koju je osoba PV podnijela protiv pokretanja novog stegovnog postupka odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 2. svibnja 2018.
31.
Komisija je 13. listopada 2017. donijela odluku o utvrđivanju iznosa plaće osobe PV na nulu od 1. listopada 2017.
32.
Porukom elektroničke pošte od 15. studenoga 2017., osoba PV pozvana je da sudjeluje u postupku ocjenjivanja FP 2016. Žalba koju je protiv tog poziva podnijela osoba PV odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 16. ožujka 2018.
33.
Porukom elektroničke pošte od 22. veljače 2018., osoba PV pozvana je da sudjeluje u postupku ocjenjivanja FP 2017. Žalba koju je protiv tog poziva podnijela osoba PV odbijena je odlukom tijela za imenovanje od 1. lipnja 2018.
34.
Odlukom od 21. listopada 2019., Komisija je nakon zaključaka stegovnog postupka CMS 17/025 razriješila osobu PV njezinih dužnosti. To udaljavanje s radnog mjesta stupilo je na snagu 1. studenoga 2019.
B. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
35.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 17. prosinca 2017., nakon što joj je predsjednik Općeg suda priznao pravo na pravnu pomoć, osoba PV pokrenula je pred Općim sudom postupak za poništenje nekoliko akata i da se Komisiji naloži da joj isplati 889000 eura te 132828,67 eura za naknadu navodne neimovinske odnosno imovinske štete.
36.
U prilog toj tužbi osoba PV istaknula je pet tužbenih razloga, koji se temelje, kao prvo, na povredi članka 12.a Pravilnika o osoblju, kao drugo, na povredi članaka 11.a, 21.a i 23. Pravilnika o osoblju i načela zakonitosti i pravilnosti upravnih akata, kao treće, na povredi načela brižnog postupanja i dužnosti pružanja pomoći utvrđene u članku 24. Pravilnika o osoblju te, kao četvrto, povredi članaka 59. i 60. Pravilnika o osoblju.
37.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. travnja 2018. osoba PV pokrenula je pred Općim sudom postupak kojim se nastoji utvrditi da je bila žrtva uznemiravanja, poništiti druge akte i naložiti Komisiji da joj isplati 98000 eura te 23190,44 eura za naknadu navodne neimovinske odnosno imovinske štete.
38.
U prilog toj tužbi osoba PV istaknula je sedam tužbenih razloga, koji se među ostalim temelje, kao prvo, na povredi članka 12.a Pravilnika o osoblju, kao drugo, na povredi članaka 21.a i 23. Pravilnika o osoblju, kao i načela zakonitosti i pravilnosti upravnih akata, kao treće, na povredi članka 11.a Pravilnika o osoblju i članka 41. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kao četvrto, na povredi načela brižnog postupanja te, kao peto, na povredi načela prigovora neizvršavanja i načela zakonitosti.
39.
Pobijanom presudom Opći sud u cijelosti je odbio tužbe koje je podnijela osoba PV.
40.
Kao prvo, Opći sud proglasio je nedopuštenima zahtjeve osobe PV kojima se od Općeg suda traži da utvrdi da je bila žrtva uznemiravanja, kao i zahtjeve za poništenje, među ostalim, odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016. i odluka koje se podredno pobijaju u predmetu T‑786/16, među kojima su odluke o odbitku od plaće, odluke o odbijanju zahtjevâ za pomoć i liječnička mišljenja o neopravdanim izostancima.
41.
Kao drugo, Opći sud odbio je zahtjeve za poništenje u obje tužbe kao neosnovane.
42.
Prije svega, smatrao je da uznemiravanje koje navodi osoba PV nije utvrđeno u dovoljnoj mjeri.
43.
Kao treće, Opći sud odbio je argumente osobe PV koji se odnose na povredu članaka 11.a, 21.a i 23. Pravilnika o osoblju, načela zakonitosti i pravilnosti upravnih akata i načela brižnog postupanja, kao i dužnosti pružanja pomoći utvrđene u članku 24. Pravilnika o osoblju, članaka 59. i 60. Pravilnika o osoblju te načela prigovora neizvršavanja i načela zakonitosti.
44.
Kao četvrto, Opći sud odbio je zahtjeve osobe PV za naknadu štete jer je smatrao da se u biti temelje na navodnoj nezakonitosti odluka protiv kojih su podnesene tužbe za poništenje a da se njihova nezakonitost nije utvrdila.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
A. Postupak pred Sudom
45.
U skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika, Sud je odlučio da neće održati raspravu.
B. Zahtjevi stranaka
46.
Osoba PV podnijela je žalbu 23. studenoga 2020. te je ona upisana u registar tajništva Suda 30. studenoga 2020. Osoba PV od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu,
–
odluči o sporu i
–
naloži Komisiji snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
47.
Komisija je podnijela odgovor na žalbu 22. travnja 2021., upisan u registar tajništva Suda 23. travnja 2021., u kojem od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbu i
–
naloži osobi PV snošenje troškova.
V. Pravna analiza
A. Uvodne napomene
48.
Kao što sam to naveo u uvodu, ovo će se mišljenje odnositi na prva dva žalbena razloga i na osmi žalbeni razlog. Pravna pitanja koja treba ispitati u biti se odnose na primjenjivost kaznenog prava država članica na dužnosnike Unije, obvezu nepristranosti u javnoj službi i mogućnost podnošenja Općem sudu zahtjeva za poništenje upravne odluke nakon njezina povlačenja. Ispitivanje tih pravnih pitanja s obzirom na poseban kontekst ovog predmeta čini se neophodnim za rješenje spora.
49.
S obzirom na složenost činjenica ovog predmeta, čini se uputnim najprije podsjetiti na pravila kojima se uređuje žalbeni postupak. U skladu s člankom 256. stavkom 1. drugim podstavkom UFEU‑a i člankom 58. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, žalba je ograničena na pitanja prava. Naime, kao što to potvrđuje ustaljena sudska praksa, Opći je sud jedini nadležan, s jedne strane, utvrditi činjenice i, s druge strane, ocijeniti te činjenice. Suprotno tomu, Sud nije nadležan utvrđivati činjenice niti, načelno, ispitivati dokaze koje je Opći sud prihvatio u prilog tim činjenicama. Slijedom toga, ocjena dokaza koju provodi Opći sud ne čini pravno pitanje koje, kao takvo, podliježe nadzoru Suda (
2
).
50.
Međutim, kada je Opći sud utvrdio ili ocijenio činjenice, Sud je na temelju članka 256. UFEU‑a nadležan za nadzor njihove pravne kvalifikacije i pravnih zaključaka koje je Opći sud izvukao iz tih činjenica. U iznimnom slučaju, Sud može izvršiti nadzor ocjene činjenica koju provodi Opći sud kad tužitelj tvrdi da je Opći sud iskrivio dokaze (
3
). U tom slučaju, tužitelj treba precizno navesti dokaze koji su iskrivljeni i dokazati pogreške u ocjeni koje su, prema njegovu mišljenju, dovele do tog iskrivljavanja. Kao što to proizlazi iz sudske prakse, iskrivljavanje dokaza postoji kada je bez izvođenja novih dokaza ocjena postojećih dokaza očito netočna (
4
).
51.
Te su uvodne napomene osobito važne u ovom kontekstu, s obzirom na to da osoba PV dovodi u pitanje ocjenu različitih činjeničnih elemenata kao i određenih zaključaka koje je izveo Opći sud. Konkretno, riječ je o tome da su osobu PV navodno uznemiravali drugi dužnosnici u okviru njezinih funkcija a da pritom to nije uspjela dokazati u prvostupanjskom postupku. U tom pogledu valja istaknuti da je Opći sud u svojoj presudi utvrdio, pri čemu nije počinio pogrešku koja se tiče prava, da se na temelju informacija koje je pružila osoba PV ne može zaključiti da je postojalo takvo uznemiravanje (
5
). Usto valja napomenuti da je Opći sud pravilno naveo da su u Pravilniku o osoblju izričito predviđene brojne mjere za koje se prigovara Komisiji i za koje je osoba PV smatrala da mogu predstavljati uznemiravanje, kao što su obustava plaće zbog neopravdanih izostanaka i ocjena sposobnosti, učinkovitosti i ponašanja u službi svakog dužnosnika (
6
). Očito je da se, u nedostatku dokaza koji bi potvrdili suprotno, ne može ozbiljno dovesti u pitanje zakonitost tih mjera.
52.
Slijedom toga, iako osoba PV osporava obrazloženje pobijane odluke, žalbeni postupak ne može se zloupotrijebiti na način da se Sud obveže na to da sâm ponovno ocijeni činjenice. Suprotno tomu, uzimajući u obzir jasnu podjelu nadležnosti između sudova Unije, koja je opisana u prethodnim točkama, nužno je ograničiti ispitivanje žalbe na temeljitu analizu pravnih pitanja koja su upućena Sudu.
B. Prvi žalbeni razlog
1.
Argumenti stranaka
53.
Svojim prvim žalbenim razlogom osoba PV osporava ocjenu Općeg suda iz točaka 184. i 185. pobijane presude u pogledu argumenata u prvostupanjskom postupku koji se temelje na povredi članaka 21.a i 23. Pravilnika o osoblju.
54.
Kao prvo, Opći sud povrijedio je članak 2. UEU‑a te članak 67. stavak 3. i članak 270 UFEU‑a time što je u točki 185. pobijane presude odlučio da se radni odnos između dužnosnika i njegove institucije isključivo uređuje Pravilnikom o osoblju, iako su relevantni i drugi izvori prava, osobito kazneno pravo države članice na čijem državnom području radi dotični službenik. Stoga svako kazneno djelo koje je počinio službenik predstavlja povredu članka 23. Pravilnika o osoblju. Doista, uznemiravanje, krivotvorenje javnih dokumenata, lažna liječnička mišljenja i korupcija predstavljaju povrede belgijskog Kaznenog zakonika.
55.
Kao drugo, Opći sud iskrivio je činjenice propustom koji se sastoji od neuzimanja u obzir nekoliko odlučujućih elemenata. Prije svega, osoba PV navodi rješenja belgijskog suca istrage kojima se nalaže saslušanje, u skladu sa sustavom „Salduz III”, određenih dužnosnika Komisije uključenih u donošenje određenih pobijanih akata a koja dokazuju da se te osobe smatraju osumnjičenima za djela koja im se stavljaju na teret. Slijedom toga, upućuje na to da je sudac istrage 19. rujna 2018. zaplijenio spis iz stegovnog postupka CMS 17/025 kao dokaz o kaznenom djelu „krivotvorenja javnih dokumenata”.
56.
Kao treće, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 184. pobijane presude smatrao da se uznemiravanje ili krivotvorenje dokumenata može utvrditi isključivo osuđujućom presudom i time što je odbio uzeti u obzir rješenja donesena u okviru belgijske istrage koja se odnosila na te činjenice.
57.
Na prvom mjestu, Komisija tvrdi da prigovor osobe PV koji se temelji na navodnoj pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio u točki 185. pobijane presude proizlazi iz pogrešnog tumačenja te presude. Opći sud u toj je točki samo podsjetio na to da se radni odnos između dužnosnika i njegove institucije uređuje Pravilnikom o osoblju te da Opći sud primjenjuje isključivo službeničko pravo, a ne bilo koje nacionalno pravo.
58.
Na drugom mjestu, Opći sud istaknuo je da belgijski sudovi nisu odlučili o činjenicama koje je navela osoba PV, pri čemu nije iskrivio činjenice. U tom pogledu, pozivanje nekoliko dužnosnika Komisije na saslušanje u skladu sa sustavom „Salduz III” ni na koji način ne predstavlja priznavanje njihove krivnje. Usto, Opći sud nije iskrivio činjenice time što nije izveo nikakav zaključak iz toga što je belgijski sudac istrage, na inicijativu osobe PV, navodno zaplijenio spis iz stegovnog postupka CMS 17/025, iz kojeg ni na koji način ne proizlazi da je utvrđeno „krivotvorenje javnih dokumenata”.
59.
Na trećem mjestu, Opći sud pravilno je smatrao da kaznene prijave koje su u fazi istrage ne omogućuju da se dokaže postojanje uznemiravanja ili krivotvorenja javnih dokumenata.
2.
Ocjena
60.
Svojim prvim žalbenim razlogom osoba PV tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 185. pobijane presude odlučio da se radni odnos između dužnosnika i njegove institucije uređuje „isključivo” Pravilnikom o osoblju. U svojem rasuđivanju u toj točki Opći sud isključio je, na temelju članka 270. UFEU‑a, relevantnost nacionalnog prava i konkretno kaznenog prava prilikom ispitivanja toga je li tijelo za imenovanje povrijedilo članke 21. i 23. Pravilnika o osoblju time što je donijelo pobijane odluke u prvostupanjskom postupku. Međutim, prema mišljenju osobe PV, Opći sud nije uzeo u obzir „druge izvore prava” kojima se ipak uređuje radni odnos, a osobito kazneno zakonodavstvo države članice mjesta rada dužnosnika.
61.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je osoba PV pred Općim sudom tvrdila da su predmetne odluke nezakonite jer se temelje na aktima koji predstavljaju kaznena djela koja su dužnosnici i službenici Komisije počinili na belgijskom državnom području. Osoba PV tvrdila je da, na temelju članka 21.a stavka 2. Pravilnika o osoblju, dužnosnik ili službenik Unije treba odbiti počinjenje nezakonitih radnji i da je, u skladu s člankom 23. Pravilnika o osoblju, dužan poštovati policijske propise zemlje u kojoj radi. Zbog toga osoba PV smatra da je tijelo za imenovanje trebalo uzeti u obzir odluke koje su belgijska pravosudna tijela donijela nakon imovinskopravnih zahtjeva koje je podnijela protiv brojnih osoba.
a)
Pravila službeničkog prava u pravnom poretku Unije
62.
Uvodno valja napomenuti da su, kao što to navodi osoba PV u svojim očitovanjima, pravna pravila kojima se uređuje javna služba prisutna na svim razinama hijerarhije pravila pravnog poretka Unije, odnosno u primarnom pravu, u općim načelima i u sekundarnom pravu. U tom kontekstu, nikako ne treba zanemariti vrijedan doprinos sudske prakse Suda i Općeg suda pravilima koja se primjenjuju na dužnosnike i druge službenike. Na temelju članka 266. UFEU‑a njihove su presude obvezujuće za institucije. S obzirom na to, za potrebe ispitivanja prvog žalbenog razloga od ključne je važnosti kodificirano pravo, kao i njegovo međudjelovanje s nacionalnim pravnim porecima.
1) Primarno pravo i opća pravna načela
63.
Primarno pravo prvenstveno se sastoji od osnivačkih Ugovora i njihovih protokola, kao i Povelje. Brojna temeljna načela utvrđena Ugovorima primjenjuju se na dužnosnike pri obavljanju njihovih dužnosti. Na primjer, riječ je o vrijednostima i ciljevima Unije navedenima u članku 2. odnosno 3. UEU‑a. Usto, na temelju članka 298. stavka 1. UFEU‑a, institucije, tijela, uredi i agencije Unije imaju potporu otvorene, učinkovite i neovisne europske administracije u obavljanju svojih zadaća. S druge strane, radi provedbe ostalih odredbi primarnog prava, institucije moraju donijeti akte sekundarnog prava. To je slučaj s člankom 336. UFEU‑a, kojim se određuje da Europski parlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s ostalim zainteresiranim institucijama, utvrđuju Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjete zaposlenja ostalih službenika Unije.
64.
Članak 270. UFEU‑a dodjeljuje Sudu Europske unije nadležnost u svim sporovima između Unije i njezinih službenika u granicama i prema uvjetima utvrđenima u Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja za ostale službenike Unije. Člankom 340. UFEU‑a predviđa se pak da je Unija, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti i da se osobna odgovornost službenikâ prema Uniji uređuje odredbama utvrđenima u Pravilniku o osoblju ili u Uvjetima zaposlenja koji se na njih primjenjuju. Konkretnije, člankom 339. UFEU‑a dužnosnicima Unije nalaže se obveza neotkrivanja podataka obuhvaćenih obvezom čuvanja poslovne tajne, a osobito podataka o poduzećima, njihovim poslovnim odnosima ili troškovima.
65.
U skladu s člankom 51. UEU‑a, protokoli imaju istu pravnu snagu kao i Ugovori te su stoga sastavni dio primarnog prava. Među njima, nekoliko odredbi Protokola br. 7 o povlasticama i imunitetima Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol br. 7) izravno se odnosi na dužnosnike i ostale službenike te im je posvećeno njegovo poglavlje V. Taj protokol sadržava odredbe koje su bitne za javnu službu, osobito u području poreznog imuniteta i imuniteta od jurisdikcije, na koje ću se osvrnuti kasnije u analizi (
7
).
66.
Povelja, koja u skladu s člankom 6. stavkom 1. UEU‑a ima istu pravnu snagu kao i Ugovori, primjenjuje se na sve akte sekundarnog prava Unije, koji među ostalim uključuju Pravilnik o osoblju. Dužnosnici imaju prava zaštićena Poveljom i trebaju poštovati temeljna prava građana pri obavljanju svojih dužnosti. U tom je pogledu od osobite važnosti članak 41. Povelje, kojim se utvrđuje pravo na dobru upravu (
8
).
67.
Tijekom procesa europske integracije, Sud je utvrdio brojna opća načela prava Unije. U području javne službe, ta se načela većinom odnose na temeljna prava zaštićena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP). Na temelju članka 6. stavka 3. UEU‑a, temeljna prava, kako su zajamčena EKLJP‑om, čine opća načela prava Unije. Prije nego što je Povelja postala obvezujuća, EKLJP je bio ključan izvor u području zaštite građana, uključujući dužnosnike.
68.
Iako je točno da Povelja danas ima prevladavajuću ulogu, sud Unije se, ako je to potrebno, i dalje poziva na EKLJP i sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava kako bi tumačio odredbe sadržane u Povelji ili čak kako bi dopunio zaštitu koja se njima jamči. EKLJP nije izgubio svoju važnost za razvoj prava Unije jer se člankom 52. stavkom 3. Povelje određuje da su, u onoj mjeri u kojoj Povelja sadrži prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, značenje i opseg primjene tih prava jednaki onima iz spomenute Konvencije a da se pritom ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.
2) Sekundarno pravo
69.
Pravilnikom o osoblju detaljno se utvrđuje sustav koji se primjenjuje na dužnosnike koji rade u institucijama Unije u pogledu, među ostalim, zapošljavanja i razvoja karijere, uvjeta rada, prava i obveza, prihoda i stegovnog sustava (
9
). Pravilnik o osoblju ima pravni oblik uredbe, što znači da su svi njegovi dijelovi obvezujući te da se primjenjuje na institucije i agencije Unije, kao i na države članice. Kao što je to Sud naglasio u svojoj sudskoj praksi, „[i]z toga proizlazi da, osim učinaka koje Pravilnik o osoblju proizvodi u unutarnjem poretku uprave Unije, on također obvezuje države članice u mjeri u kojoj je njihova suradnja nužna za njegovu provedbu” (
10
), što podrazumijeva da su, u slučaju da se odredbom Pravilnika o osoblju zahtijevaju provedbene mjere na nacionalnoj razini, „države članice dužne donijeti sve opće ili posebne mjere koje su prikladne” (
11
).
70.
Pravna pravila koja se primjenjuju na odnos između dužnosnika i njegove institucije utvrđena su odredbama Pravilnika o osoblju koje su donesene uredbom, što podrazumijeva da ih Parlament i Vijeće mogu izmijeniti ako je to potrebno. Stoga je riječ o radnom odnosu koji se uređuje javnim pravom, pri čemu njime relevantna institucija izravno upravlja, što znači da ta institucija, u skladu s pravilima i postupcima koji su utvrđeni Pravilnikom o osoblju ili općim provedbenim odredbama, jednostrano donosi sve odluke koje mogu utjecati na dužnosnika i koje predstavljaju upravne mjere. Sustav utvrđen Pravilnikom o osoblju u cijelosti se primjenjuje na dužnosnika Unije, odnosno na svaku osobu koja je u skladu s tim Pravilnikom o osoblju imenovana na stalno radno mjesto u jednoj od institucija Unije na temelju akta koji je izdalo tijelo za imenovanje.
71.
Iako je Pravilnik o osoblju središnji tekst sekundarnog službeničkog prava Unije (
12
), postoje i drugi akti kojima se provode različite odredbe Pravilnika o osoblju i kojima se uređuju, među ostalim, porezni sustav, pravila o jeziku, zaštita osobnih podataka, načini izdavanja propusnica i zapošljavanje prilikom pristupanja novih članica. To područje obilježava heterogenost pravnih pravila kojima se provode ili tumače odredbe Pravilnika o osoblju. Općenito, akti koji su izričito predviđeni Pravilnikom o osoblju razlikuju se od akata sui generis. S obzirom na to, iscrpno nabrajanje tih akata prelazi okvir ovog mišljenja i nadilazi moju zadaću. Međutim, u ovoj fazi analize valja utvrditi da, neovisno o heterogenosti normativnih akata, načelo jedinstvenosti sustava utvrđenog Pravilnikom o osoblju zahtijeva da provedbeni tekstovi budu jednaki u svim institucijama i da se izbjegnu suviše različita tumačenja. Taj zahtjev odgovara interesu jamčenja jedinstvenosti europske javne službe, koja je utvrđena kao načelo u članku 9. stavku 3. Ugovora iz Amsterdama (
13
), kao što se to izražava u člancima 1. i 1.a Pravilnika o osoblju.
b)
Utjecaj nacionalnog prava na europsku javnu službu
1) Neovisnost Unije u području upravljanja javnom službom
72.
Iz onoga što sam upravo naveo proizlazi da pravni poredak Unije ima vlastita pravila kojima se uređuje odnos između dužnosnika i njegove institucije, koja su većinom kodificirana u Pravilniku o osoblju. Zbog toga se u nekoliko odredbi, čak i primarnog prava (
14
), upućuje na taj Pravilnik o osoblju, konkretno, u članku 270. UFEU‑a, koji Opći sud navodi u pobijanoj presudi kako bi podsjetio na isključivu nadležnost suda Unije za rješavanje sporova u području javne službe (
15
).
73.
Na temelju svoje organizacijske autonomije, uprava Unije uvelike je neovisna o nacionalnim pravnim porecima, što ne isključuje mogućnost potrebe da same institucije Unije ili države članice provedu određena pravna pravila kako bi se osiguralo dobro funkcioniranje Unije kao nadnacionalne organizacije. Međutim, taj aspekt sam po sebi nije dovoljan kako bi se moglo tvrditi da nacionalno pravo na neki način određuje funkcioniranje uprave Unije. Takva je tvrdnja pogrešna, s obzirom na očitu namjeru osnivača Unije da stvore „neovisnu” europsku javnu službu u smislu članka 298. stavka 1. UFEU‑a, što se uostalom odražava u pravnoj prirodi njezinih pravila i institucionalnoj strukturi te nadnacionalne organizacije (
16
).
74.
S tog stajališta, tvrdnja Općeg suda iz točke 185. pobijane presude, prema kojoj se „radni odnos između dužnosnika i njegove institucije isključivo uređuje Pravilnikom o osoblju”, nije pravno pogrešna. S jedne strane, može se postaviti pitanje je li s pravnog gledišta, s obzirom na mnogobrojne izvore službeničkog prava, dovoljno precizno upotrebljavati prilog „isključivo” u tom kontekstu. S druge strane, takva se tvrdnja čini u potpunosti opravdanom s obzirom na prethodno navedeno načelo jedinstvenosti Pravilnika o osoblju, na temelju kojeg se na sve dužnosnike svih institucija Unije primjenjuje jedinstveni Pravilnik o osoblju, a time i iste odredbe. Kao prvo, nije sporno da je Pravilnik o osoblju središnji element pravnog korpusa koji se sastoji od različitih pravnih pravila. Kao drugo, očito je da se na sve dužnosnike Komisije, među kojima je i osoba PV, primjenjuju pravila Pravilnika o osoblju. Slijedom toga, smatram da točku 185. pobijane presude treba tumačiti na način da je cilj Općeg suda bio ponovno naglasiti primjenjivost pravila Pravilnika o osoblju na dužnosnike Komisije, što s pravnog stajališta nije sporno.
75.
Osoba PV prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije uzeo u obzir relevantnost nacionalnog kaznenog prava. Prema mišljenju osobe PV, pobijane odluke u prvostupanjskom postupku nisu se mogle donijeti jer nisu u skladu s belgijskim kaznenim pravom. Međutim, valja napomenuti da je Opći sud uputio samo na „radni odnos između dužnosnika i njegove institucije”, koji se doista uređuje Pravilnikom o osoblju. Naime, ovaj se predmet odnosi na spor koji je isključivo obuhvaćen javnom službom Unije i čiji je predmet profesionalna djelatnost osobe PV u Komisiji.
76.
Stoga nije potrebno ispitati je li belgijsko kazneno pravo primjenjivo u ovom slučaju. Sudovi Unije nisu nadležni za tumačenje belgijskog kaznenog prava. Tužba kojom se traži tumačenje nacionalnog prava očito je nedopuštena. Čini mi se da je upravo to Opći sud želio izraziti upućivanjem na članak 270. UFEU‑a. Uostalom, valja podsjetiti na to da ni nacionalni sudovi nisu nadležni za odlučivanje o tumačenju pravilâ Pravilnika o osoblju, čime se naglašava neovisnost Unije u upravljanju javnom službom.
2) Odnos između kaznenog i stegovnog postupka
77.
Neovisno o tim razmatranjima, točno je da, u skladu s člankom 23. prvim stavkom Pravilnika o osoblju, dužnosnici Unije imaju obvezu „poštovanja zakonâ i policijskih propisa koji su na snazi”, što očito uključuje kazneno pravo. Povreda navedenih zakona i propisa države u kojoj se nalazi sjedište institucije može zahtijevati ukidanje imuniteta dužnosnika, u skladu s člankom 17. Protokola br. 7, kako bi se, po potrebi, omogućilo provođenje kaznenih istraga protiv njega. Kao što je Sud pojasnio u presudi Komisija/RQ (
17
), „odluka o ukidanju imuniteta dužnosnika […] mijenja [njegov] pravni položaj […] samim učinkom ukidanja zaštite koju tom dužnosniku pruža imunitet od jurisdikcije iz članka 11. točke (a) Protokola br. 7, ponovno uspostavljajući u odnosu na njega status osobe na koju se primjenjuju opći pravni propisi država članica i izlažući ga, a da pritom nije potrebna bilo kakva posredna mjera, uz ostalo mjerama pritvora i sudskog progona, predviđenima tim općim pravnim propisima” (
18
).
78.
S obzirom na to, ipak valja istaknuti činjenicu da belgijska pravosudna tijela nisu provela kaznenu istragu o ponašanju osobe PV kao dužnosnika o kojem je riječ u ovom predmetu. Osoba PV zapravo prigovara svojim kolegama da su povrijedili belgijsko kazneno pravo. Uostalom, sâm Opći sud skreće pozornost na tu okolnost u točki 187. pobijane presude. Slijedom toga, nije jasno kakav bi učinak na njezin vlastiti status dužnosnika mogla imati navodna primjenjivost belgijskog kaznenog prava na treće osobe.
79.
Osim tih dvojbi u pogledu relevantnosti nacionalnog kaznenog prava u ovom sporu, valja istaknuti da ono zbog svoje posebne svrhe općenito ima samo neizravan utjecaj na radni odnos između dužnosnika i njegove institucije. Naime, kazneni postupak odnosi se na poštovanje pravila o očuvanju poretka koja su propisana kako bi se zajamčilo dobro funkcioniranje cjelokupnog društva (
19
). Suprotno tomu, njime se ne uređuje radni odnos dužnosnika u instituciji Unije.
80.
Međutim, treba priznati da povreda kaznenog prava u određenim okolnostima može utjecati na radni odnos i dovesti do stegovne sankcije, osobito ako je dužnosnik počinio povredu pri obavljanju svojih dužnosti i ako ona štetno utječe na interese Unije. Naime, budući da je cilj stegovnog postupka osigurati poštovanje pravila kojima se jamči dobro funkcioniranje institucije (
20
), pokretanje takvog postupka može se pokazati opravdanim zbog okolnosti slučaja.
81.
U tom pogledu ipak valja napomenuti da, iako se ponašanjem može povrijediti kazneno kao i stegovno pravilo, posljedice koje iz toga proizlaze utvrđuju se Pravilnikom o osoblju. Naime, stegovna sankcija ocjenjuje se u odnosu na stegovni sustav, a ne na kaznenu sankciju. Slijedom toga, stegovno tijelo prilikom izbora primjerene stegovne sankcije ne može biti dužno bez ikakve zadrške uzeti u obzir kaznene sankcije donesene u okviru kaznenog postupka u kojem sudjeluje ista osoba (
21
). To proizlazi iz različitih svrha kaznenih i stegovnih postupaka, ali i neovisnosti Unije u upravljanju javnom službom.
82.
Zbog prethodno navedenih razloga, u ovoj fazi analize valja utvrditi da nacionalno kazneno pravo ne određuje funkcioniranje europske javne službe, suprotno onomu što se čini da navodi osoba PV u svojim pisanim očitovanjima.
3) Pretpostavka nedužnosti u okviru kaznenog postupka
83.
Osim toga, želim istaknuti da se čini da pitanje primjenjivosti belgijskog kaznenog prava na druge dužnosnike, za koje osoba PV tvrdi da su počinili kaznena djela, nije relevantno u svrhu rješavanja ovog spora, kao što ću to objasniti u nastavku. Kao prvo, nije sporno da Opći sud nije utvrdio slučajeve koji se mogu smatrati uznemiravanjem i ni na koji se način ne može zaključiti da je Opći sud iskrivio činjenice prilikom svoje ocjene dokaza (
22
). Kao drugo, ništa ne upućuje ni na to da su navodna kaznena djela stvarno počinjena jer belgijski sudovi nisu donijeli konačnu odluku o tim optužbama.
84.
Osoba PV kao dokaze može podnijeti jedino rješenja o saslušanju koja su belgijski sudovi donijeli u pogledu određenih dužnosnika. Međutim, valja napomenuti da takva sudska mjera ne predstavlja „dokaz” u pravnom smislu jer pretpostavka nedužnosti i dalje postoji ako nije donesena osuđujuća presuda. Pretpostavka nedužnosti priznata je člankom 48. Povelje koji odgovara članku 6. stavcima 2. i 3. EKLJP‑a (
23
). Na razini sekundarnog prava Unije, pretpostavka nedužnosti utvrđena je u Direktivi (EU) 2016/343 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava sudjelovati na raspravi u kaznenom postupku (
24
), koju su države članice, uključujući Kraljevinu Belgiju, obvezne prenijeti u svoje nacionalne pravne sustave.
85.
Ta se pretpostavka nedužnosti primjenjuje u pogledu statusa „osumnjičenika”, koji je kolegama osobe PV dodijeljen na temelju belgijskih zakona o kaznenom postupku. Konkretnije, status „osumnjičenika” osobi koja je pod istragom općenito dodjeljuje određena prava obrane u odnosu na pravosudna tijela, poput prava na pomoć odvjetnika i prava na obavijest o optužbama podnesenim protiv nje, kao što je to utvrđeno Direktivom 2013/48/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o pravu na pristup odvjetniku u kaznenom postupku i u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga te o pravu na obavješćivanje treće strane u slučaju oduzimanja slobode i na komunikaciju s trećim osobama i konzularnim tijelima (
25
). Zbog toga je pravnim sustavima država članica zajedničko to što se unutar njih pravi jasna razlika u pogledu statusa dotične osobe u okviru kaznenog postupka. Taj se status mijenja ovisno o konkretnoj razini sumnje u pogledu osobe koja je navodno počinila kazneno djelo (
26
).
86.
Radi cjelovitosti, u tom kontekstu valja istaknuti da se u službeničkom pravu uzima u obzir pretpostavka nedužnosti, s obzirom na to da se u članku 25. Priloga IX. Pravilniku o osoblju izričito predviđa da se, ako se dužnosnik kazneno goni zbog činjenica koje su opravdale pokretanje stegovnog postupka, konačna odluka donosi tek nakon pravomoćne presude suda pred kojim se taj predmet nalazi. To se pravilo također objašnjava činjenicom da kazneni sudovi imaju veće istražne ovlasti od tijela za imenovanje unutar uprave. Iz prethodno navedenog proizlazi da se pretpostavka nedužnosti kao jamstvo poštenog suđenja treba uzeti u obzir u kaznenim i u stegovnim pitanjima.
87.
Kad je riječ o okolnostima ovog slučaja, čini se da sve upućuje na to da su kaznene istrage još u preliminarnoj fazi postupka, tako da nije poznato jesu li sumnje potkrijepljene. Mjere koje su belgijski sudovi donijeli u toj fazi, na koje upućuje osoba PV, služe samo za prikupljanje potrebnih dokaza. Uostalom, valja istaknuti da se „zakonom Salduz”, na koji se osoba PV poziva u svojim očitovanjima, pružaju prava i jamstva svakoj osobi koju je pravosudno tijelo saslušalo na bilo kojoj osnovi, u skladu s načelima poštenog suđenja (
27
). Iz toga slijedi da se na temelju primjene odredbi tog zakona dok se kazneni postupak još nije okončao ne može donijeti nikakav zaključak u pogledu navodne krivnje dužnosnika koje su saslušala belgijska pravosudna tijela. Usto, valja naglasiti da, suprotno onomu što se čini da osoba PV tvrdi u svojim očitovanjima, ona ne može„stvoriti”te dokaze pukim podnošenjem pritužbi protiv dotičnih dužnosnika, nego pravosudna tijela trebaju ocijeniti činjenice i utvrditi predstavljaju li prikupljeni elementi valjane dokaze.
88.
U tom pogledu, valja istaknuti da pravosudna tijela općenito imaju obvezu osigurati da se na temelju istraga utvrdi istina te da se prilikom njihove provedbe utvrde inkriminirajući i oslobađajući elementi, odnosno da ta tijela istodobno trebaju ispitati dokaze o nedužnosti i o krivnji te osobe (
28
). Slijedom toga, pravosudna tijela pokreću kazneni progon samo ako nakon istrage postoje dovoljni dokazi (
29
). Stoga mi se čini da se argumentacija osobe PV, u kojoj navodi krivnju dotičnih dužnosnika samo zbog toga što se u pogledu njih provode istrage, temelji na povredi načelâ kaznenog postupka.
c)
Završne napomene
89.
Zbog prethodno navedenih razloga, osobito povezanih s neovisnošću Unije u upravljanju javnom službom i nerelevantnošću nacionalnog kaznenog prava u okolnostima ovog slučaja, smatram da valja odbiti argumentaciju osobe PV prema kojoj su pobijane odluke u prvostupanjskom postupku nezakonite zbog toga što se temelje na aktima koji predstavljaju kaznena djela koja su dužnosnici Komisije počinili na belgijskom državnom području i što tijelo za imenovanje, na temelju belgijskog kaznenog prava, nije smjelo donijeti te akte.
90.
Tvrdnja Općeg suda iz točke 185. pobijane presude, prema kojoj se „radni odnos između dužnosnika i njegove institucije isključivo uređuje Pravilnikom o osoblju”, ne sadržava nikakvu pogrešku koja se tiče prava jer je treba shvatiti na način da se njome odbija argumentacija osobe PV kojom se u biti tvrdi da nacionalno kazneno pravo ima prednost nad službeničkim pravom Unije ili da je nacionalno kazneno pravo barem „izvor” službeničkog prava Unije. Tu argumentaciju valja odbiti jer se temelji na povredi prava Unije.
3.
Međuzaključak
91.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se prvi žalbeni razlog odbije kao neosnovan.
C. Drugi žalbeni razlog
1.
Argumenti stranaka
92.
Svojim drugim žalbenim razlogom, osoba PV kritizira ocjenu Općeg suda iz točaka 184. i 192. pobijane presude.
93.
Kao prvo, osoba PV tvrdi da se utvrđenje Općeg suda iz točke 184. pobijane presude, prema kojem nijedna od činjenica koje je osoba PV kvalificirala kao uznemiravanje ili lažno iskazivanje nije bila utvrđena kao takva niti je bila predmet kaznene presude belgijskog nacionalnog suda, objašnjava Komisijinim „sabotiranjem” kaznenih istraga. Komisija je zloupotrijebila funkcionalni imunitet time što je sustavno odbijala odobriti saslušanje osumnjičenikâ, čime je povrijedila načelo lojalne suradnje iz članka 4. UEU‑a, iako nije riječ ni o kakvom aktu tijela javne vlasti.
94.
Kao drugo, Opći sud iskrivio je spis u točki 192. pobijane presude time što se prilikom odbijanja prigovora osobe PV koji se temelji na povredi članka 11.a Pravilnika o osoblju oslonio na utvrđenje prema kojem obična pritužba koju je dužnosnik podnio protiv osoba zaduženih za donošenje odluka u odnosu na njega ne može sama po sebi stvoriti sukob interesa, iako je nakon pritužbi koje je osoba PV podnijela protiv dvojice od tri člana tijela za imenovanje došlo do kaznenih istraga. Prema mišljenju osobe PV, ta je okolnost trebala navesti Opći sud na to da utvrdi postojanje sukoba interesa tih članova tijela za imenovanje u okviru stegovnih postupaka CMS 13/087 i CMS 17/025, kao i odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 21. listopada 2019. nakon potonjeg stegovnog postupka. Slijedom toga, Opći sud trebao je utvrditi povredu članka 41. Povelje, članka 11.a Pravilnika o osoblju i članka 6. stavka 5. Priloga IX. Pravilniku o osoblju.
95.
Prema Komisijinu mišljenju, prigovor koji se temelji na nepostojanju lojalne suradnje s belgijskim pravosudnim tijelima zbog toga što je sustavno odbijala odobriti da sudac istrage sasluša osumnjičenike ističe se prvi put i stoga se Općem sudu ne može prigovoriti da se nije izjasnio o tom pitanju. Komisija podredno smatra da je osnovano odbila zahtjeve belgijskih pravosudnih tijela koji se temelje na članku 19. Pravilnika o osoblju.
96.
Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi članka 11.a Pravilnika o osoblju, Komisija smatra da osoba PV ne osporava sudsku praksu na koju se pozvao Opći sud, nego se oslanja na činjenična utvrđenja zbog kojih je taj prigovor nedopušten i koja, u svakom slučaju, ne omogućuju da se dovede u pitanje zaključak do kojeg je Opći sud došao u točki 192. pobijane presude. Usto, taj se prigovor odnosi na dva postupka koje je Opći sud izričito isključio iz svojeg nadzora, s obzirom na to da je prvi doveo do donošenja odluke o udaljavanju s radnog mjesta koja je naknadno povučena, dok je drugi bio predmet zasebnog spora.
2.
Ocjena
97.
Ispitivanje drugog žalbenog razloga odnosit će se na rasuđivanje Općeg suda iz točke 192. pobijane presude, kojom je Opći sud odbio argument osobe PV, prema kojem su dvojica od tri člana tijela za imenovanje koji su donijeli pobijane odluke u prvostupanjskom postupku bila u sukobu interesa jer su oboje bili uključeni u kaznene postupke pokrenute u Belgiji zbog uznemiravanja ili krivotvorenja javnih dokumenata. Osoba PV poziva se na povredu načela nepristranosti zajamčenog člankom 41. stavkom 1. Povelje i člankom 11.a Pravilnika o osoblju. Usto, smatra da tvrdnju Općeg suda, prema kojoj okolnost da su dotične osobe uključene u navedene postupke nije dovoljna da bi se dovela u pitanje njihova nepristranost, treba smatrati iskrivljavanjem činjenica, s obzirom na to da je Opći sud smatrao da su predmetni postupci proizašli iz pritužbi koje je žalitelj podnio kako bi izbjegao stegovni postupak.
a)
Pojam „nepristranost” u službeničkom pravu
98.
Uvodno valja istaknuti da se u članku 41. stavku 1. Povelje navodi da svatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano. Zahtjevom nepristranosti nastoji se osigurati jednako postupanje na kojem se temelji Unija. Isto tako, želim podsjetiti na to da je Sud nedavno potvrdio, u presudi Parlament/UZ, da se zahtjev nepristranosti primjenjuje i u području javne službe (
30
). U tom kontekstu, upućujem na svoje mišljenje u tom predmetu, u kojem sam naveo da se „s obzirom na to da unutarnje funkcioniranje i vanjska slika institucija, tijela, ureda i agencija ovise o poštovanju tog zahtjeva, on mora nužno protegnuti na sva područja djelovanja uprave Unije, uključujući aspekte povezane s upravljanjem javnom službom, kao što su to imenovanje, promaknuće i sankcioniranje osoblja” (
31
). Stoga, prema mojem mišljenju, nema nikakve dvojbe da se zahtjev nepristranosti primjenjuje na stegovni postupak kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu.
99.
Članak 11.a Pravilnika o osoblju, na koji se osoba PV poziva u svojim očitovanjima, sadržava posebna pravila kojima se nastoji zajamčiti da dužnosnik obavlja svoje poslove na način da sukobi interesa ne naruše obavljanje njegove zadaće (
32
). U skladu sa stavkom 1. tog članka, dužnosnik pri obavljanju poslova ne smije obavljati zadaće u kojima ima izravan ili neizravan osobni interes koji bi mogao narušiti njegovu neovisnost, a posebno obiteljske i financijske interese. Budući da ta pravila odražavaju zahtjev nepristranosti u širem smislu, smatram da ih je potrebno tumačiti s obzirom na pojam „nepristranost”, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda. Čini mi se da je Opći sud primijenio upravo taj pristup kada je u točki 190. pobijane presude naveo da članku 11.a Pravilnika o osoblju valja priznati „široko područje primjene s obzirom na to da ciljevi neovisnosti i integriteta koji se nastoje ostvariti tom odredbom predstavljaju temeljne ciljeve i da je obveza koja se propisuje dužnosnicima i službenicima općenita” (moje isticanje).
100.
Sud se u svojoj sudskoj praksi oslanja na pojam „nepristranost” koji sadržava dvije sastavnice. S jedne strane, subjektivnu nepristranost na temelju koje nijedan član dotične institucije ne smije pokazati pristranost ili osobne predrasude i, s druge strane, objektivnu nepristranost u skladu s kojom ta institucija mora pružiti dovoljno jamstava da isključi svaku osnovanu sumnju o mogućoj predrasudi. U tom pogledu, sud je podsjetio na to da se za dokazivanje da organizacija upravnog postupka ne jamči dovoljnu isključenost svake osnovane sumnje o postojanju moguće predrasude ne zahtijeva utvrđivanje postojanja izostanka nepristranosti. Dovoljno je da u tom pogledu postoji osnovana sumnja koja se ne može otkloniti (
33
). Rasuđivanje Općeg suda valja ocijeniti s obzirom na prethodna razmatranja.
101.
Kad je riječ o objektivnoj nepristranosti, valja napomenuti da je Opći sud, nakon što je u točkama 180. i 191. pobijane presude naveo argumente koje je žalitelj iznio u pogledu postojanja sukoba interesa zbog toga što su osobe koje su donijele odluke u stegovnim postupcima pokrenutima protiv njega bile uključene u kaznene postupke pokrenute zbog uznemiravanja ili krivotvorenja javnih dokumenata, u točkama 193. i 194. iste presude utvrdio da takvi argumenti nisu potkrijepljeni nikakvim dokazom. Štoviše, valja napomenuti da u okviru ove žalbe osoba PV ne pruža nikakav dokaz koji bi dodatno potkrijepio taj aspekt.
102.
Slijedom toga, kao što sam već naveo (
34
), smatram da treba polaziti od pretpostavke da u ovom slučaju nije bilo uznemiravanja. Isto vrijedi i za navod iznesen protiv trojice članova tijela za imenovanje da su počinili kaznena djela, s obzirom na to da kazneni postupci pokrenuti u Belgiji nisu doveli do donošenja kaznene presude, što predstavlja aspekt koji je Opći sud pravilno naglasio u točki 184. pobijane presude. Budući da se dotične osobe imaju pravo pozvati na pretpostavku nedužnosti, čini mi se da je očito da podnošenje obične pritužbe samo po sebi nije dovoljno da bi se pobudila sumnja u nepristranost članova, u nedostatku drugih elemenata koji bi omogućili zaključak da postoji sukob interesa. Drukčiji zaključak doveo bi u pitanje pravo na pretpostavku nedužnosti, kao jamstvo poštenog suđenja, i prebacio teret dokazivanja u kaznenom postupku, što mi se čini da nije u skladu s vladavinom prava.
b)
Zlouporaba prava i rizici za dobro funkcioniranje uprave
103.
Već ta razmatranja omogućuju da se odbije velik dio argumenata koje osoba PV navodi u pogledu navodnog iskrivljavanja koje proizlazi iz rasuđivanja Općeg suda u točki 192. pobijane presude. Međutim, smatram da je taj prigovor potrebno detaljno ispitati kako bi se otklonila svaka sumnja koja može postojati u pogledu zakonitosti obrazloženja iznesenog u navedenoj presudi.
104.
Opći sud u prethodno navedenoj točki utvrdio je da bi „žaliteljeva teza prema kojoj je podnošenje pritužbe, ako je ona dopuštena, dovoljno za nastanak sukoba interesa, imala takav učinak da bi se svakom dužnosniku omogućilo da omete donošenje stegovnih mjera u odnosu na njega”, pri čemu je dodao da bi „dužnosnik na kojeg se odnosi stegovni postupak mogao jednostavno podnijeti pritužbu protiv osoba zaduženih za donošenje odluka u odnosu na njega i, slijedom toga, zahtjev za primjenu članka 11.a Pravilnika o osoblju”. U tom pogledu, osoba PV tvrdi da se postupci u tijeku pred belgijskim sudom ne mogu tumačiti kao „obična pritužba” koju je podnijela kako bi izbjegla stegovni postupak. Prema mišljenju osobe PV, postojanje sukoba interesa utvrđuje se nakon kaznene istrage.
105.
Rasuđivanje Općeg suda navedeno u prethodnoj točki omogućuje da se zajamči nepristranost stegovnog postupka i osigura dobro funkcioniranje uprave. S jedne strane, iz točaka 189. i 190. pobijane presude proizlazi da je Opći sud u potpunosti bio svjestan važnosti članka 11.a Pravilnika o osoblju i da je podsjetio na to da je cilj te odredbe „zajamčiti neovisnost, cjelovitost i nepristranost dužnosnikâ i službenikâ”. S druge strane, valja istaknuti da je Opći sud pravilno priznao da je tumačenje pojma „nepristranost” na način da se članovi tijela za imenovanje uključeni u kaznene istrage trebaju suzdržati od sudjelovanja u stegovnom postupku, kao što to zagovara osoba PV, pravno neodrživo zbog toga što nije bilo nikakvog objektivnog razloga da se dovede u pitanje nepristranost dotičnih osoba i toga što bi, u slučaju takvog tumačenja, postojao nezanemariv rizik od ometanja rada uprave.
106.
Konkretnije, Opći sud uputio je na rizik od toga da dužnosnik podnese pritužbu na način koji se može kvalificirati kao „zlouporaba” kako bi stvorio sukob interesa i zatražio izuzeće osoba zaduženih za donošenje odluka u odnosu na njega, čime se može ugroziti cilj stegovnog postupka. U tom pogledu valja skrenuti pozornost na činjenicu da je osoba PV podnijela brojne pritužbe koje su dovele do pokretanja postupaka u odnosu na oko 40 dužnosnika i službenika Komisije. Stoga su se optužbe za uznemiravanje i počinjenje kaznenih djela na inicijativu osobe PV odnosile na znatan broj osoba unutar te institucije. Ta je okolnost vrijedna pažnje i zahtijeva određene komentare u pogledu prava.
107.
Smatram da se ne može isključiti da postoje okolnosti u kojima se ostvarivanje prava, kao što je pravo na zahtjev da se dužnosnika razriješi njegove dužnosti zbog navodnog sukoba interesa, može kvalificirati kao zlouporaba. Sud je u nekoliko navrata naveo da se pojedinci, na temelju općeg načela prava Unije, ne mogu prijevarno ili zlouporabno pozivati na norme tog prava (
35
). Kao što to proizlazi iz sudske prakse, za dokazivanje zlouporabe potrebno je, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari pogodnost koja proizlazi iz propisa Unije umjetnim stvaranjem uvjeta potrebnih za njezino ostvarenje (
36
).
108.
Iako je točno da Opći sud nije izričito kvalificirao ponašanje osobe PV kao „zlouporabu” na temelju kriterija navedenih u sudskoj praksi, iz točke 192. pobijane presude ipak proizlazi da je imao ozbiljne sumnje da su pritužbe koje je osoba PV podnijela protiv dotičnih dužnosnika bile osnovane. U tom kontekstu, čini mi se da je Opći sud mogao opravdano izraziti određenu zabrinutost u pogledu rizika koji tumačenje koje zagovara osoba PV podrazumijeva za postupanje u skladu sa stegovnim postupkom, osobito s obzirom na izrazito velik broj pritužbi podnesenih protiv različitih dužnosnika u Komisiji, s jedne strane, te na nepostojanje dokaza o uznemiravanju i kaznenim djelima u predmetnim okolnostima, s druge strane.
109.
Naime, da te pritužbe nisu podnesene s jedinim ciljem da se omete rad tijela za imenovanje, razumno bi se moglo očekivati da će osoba PV uspjeti dokazati nekoliko situacija uznemiravanja, što očito nije slučaj. Budući da ne postoje indicije o protivnome, postavlja se pitanje je li osoba PV stvarno postupala u dobroj vjeri, kao što se to zahtijeva pravom Unije, ili joj je cilj bio koristiti se zaštitom koja se dodjeljuje člankom 11.a Pravilnika o osoblju, kako se tumači s obzirom na zahtjev nepristranosti, kako bi postigla cilj koji zakonodavac Unije očito nije predvidio, a to je omogućiti dužnosniku da sabotira rad uprave i nanese štetu svojim kolegama.
110.
U tom bi slučaju to ponašanje nedvojbeno ispunjavalo kriterije koji su potrebni da bi se ono kvalificiralo kao zlouporaba, što bi imalo za posljedicu to da se osobi PV treba uskratiti pravo koje se dodjeljuje prethodno navedenom odredbom (
37
). Drugim riječima, osoba PV nije se mogla valjano pozvati na članak 11.a Pravilnika o osoblju. S obzirom na to, valja istaknuti da je u konačnici riječ o činjeničnom pitanju na koje je Opći sud dao dovoljno jasan odgovor na temelju ocjene okolnosti. Čini mi se da je oprezan pristup Općeg suda u pogledu ponašanja osobe PV prema upravi, i osobito u okviru predmetnog stegovnog postupka, opravdan u posebnim okolnostima ovog predmeta. Zbog toga dolazim do zaključka da rasuđivanje Općeg suda ne sadržava pogrešku koja se tiče prava.
111.
Neovisno o prethodnim razmatranjima, smatram da nije potrebno da se Sud iscrpno izjasni o pitanjuje li Opći sud mogao odbiti argumentaciju osobe PV uz obrazloženje da je počinila zlouporabu jer u svakom slučaju poštovanje pretpostavke nedužnosti i nepostojanje dokaza o protivnome sami po sebi predstavljaju čvrste argumente na temelju kojih se može zaključiti da povreda zahtjeva nepristranosti ne postoji zbog toga što su određeni članovi tijela za imenovanje na koje su se odnosile pritužbe koje je podnijela osoba PV sudjelovali u donošenju odluka. Prema mojem mišljenju, potreba za općenitim sprečavanjem zlouporaba na koju upućuje Opći sud samo je dodatan argument kojim se nastoji poduprijeti već dovoljno uvjerljivo rasuđivanje.
3.
Završne napomene
112.
Ispitivanje drugog žalbenog razloga, konkretnije, ispitivanje u pogledu razloga iznesenih u točkama 189. do 194. pobijane presude, ne ukazuje ni na kakvu pogrešku koja se tiče prava. Naprotiv, valja zaključiti da je Opći sud ispravno utvrdio područje primjene članka 11.a Pravilnika o osoblju, kako se tumači s obzirom na načelo nepristranosti iz članka 41. stavka 1. Povelje, i da je pravilno odlučio da sudjelovanje određenih članova tijela za imenovanje protiv kojih je osoba PV podnijela pritužbe ne stvara sukob interesa koji može dovesti do nezakonitosti odluka donesenih u odnosu na osobu PV u okviru stegovnog postupka.
113.
Rizik koji Opći sud navodi u točki 192. pobijane presude, da zlouporaba načela nepristranosti može prouzročiti nepravilno funkcioniranje uprave, a osobito na štetu postupanja u skladu s predmetnim stegovnim postupkom, opravdan je posebnim okolnostima predmeta, odnosno činjenicom da je osoba PV podnijela izrazito velik broj pritužbi protiv različitih dužnosnika Komisije unatoč tome što nisu postojali dokazi za to da su je ti dužnosnici uznemiravali i da su počinili kaznena djela. Slijedom toga, smatram da valja odbiti argumentaciju osobe PV koja se temelji na navodnoj povredi zahtjeva nepristranosti.
4.
Međuzaključak
114.
Po završetku ove analize, smatram da se drugi žalbeni razlog ne može prihvatiti. Predlažem da se odbije kao neosnovan.
D. Osmi žalbeni razlog
1.
Argumenti stranaka
115.
Svojim osmim žalbenim razlogom osoba PV tvrdi da ocjena Općeg suda o dopuštenosti njegova zahtjeva za poništenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016. sadržava dvije pogreške koje se tiču prava.
116.
Kao prvo, Opći sud u točki 81. pobijane presude nije mogao valjano utvrditi da je tijelo za imenovanje izvršilo prijeboj dugova osobe PV prema Komisiji i iznosa koje je Komisija dugovala žalitelju. Povlačenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta dovodi do retroaktivnog nestanka svih posljedica te odluke, osobito utvrđenjâ o neopravdanim izostancima. Iz toga slijedi da je nakon tog povlačenja trebalo poništiti dugove i nadoknaditi odbitke od plaće osobe PV, tako da se prijeboj nije mogao izvršiti.
117.
Kao drugo, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 82. pobijane presude utvrdio da su financijski učinci odluke o udaljavanju s radnog mjesta neutralizirani prije podnošenja tužbe u predmetu T‑786/16. Tijelo za imenovanje nije nadoknadilo financijske posljedice svoje odluke o udaljavanju s radnog mjesta jer je u tu svrhu osobi PV trebalo isplatiti naknadu za imovinsku i neimovinsku štetu.
118.
Prema Komisijinu mišljenju, kao prvo, poništenje stegovnog postupka zbog neprovođenja istrage nije dovelo do nestanka ranije donesenih odluka koje su opravdale pokretanje tog postupka i koje su u potpunosti odvojive i neovisne o navedenom postupku. Kao drugo, financijski učinci povlačenja odluke o udaljavanju s radnog mjesta stvarno su bili neutralizirani.
2.
Ocjena
119.
Na zahtjev Suda, ispitivanje osmog žalbenog razloga odnosit će se na rasuđivanje Općeg suda iz točaka 81. i 82. pobijane presude, u kojem se utvrđuje nedopuštenost tužbe osobe PV za poništenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016. Konkretnije, osoba PV osporava utvrđenje Općeg suda iz točke 82. pobijane presude prema kojem je zahtjev za poništenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016. bespredmetan s obzirom na to da je ta odluka povučena i da su njezini financijski učinci neutralizirani prije podnošenja tužbe u predmetu T‑786/16. Prema mišljenju osobe PV, tijelo za imenovanje nije nadoknadilo financijske posljedice odluke o udaljavanju s radnog mjesta jer je osoba PV u tu svrhu trebala dobiti naknadu imovinske i neimovinske štete koja je proizašla iz tog udaljavanja.
a)
„Pravni interes” koji se zahtijeva postupovnim pravom
120.
Kao što je to objasnila nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem mišljenju u predmetu Wunenburger/Komisija (
38
), na postupovnoj razini, zahtjev pravnog interesa jamči da se od sudova ne traži da daju svoje mišljenje kako bi se razjasnila isključivo hipotetska pravna pitanja. Stoga je pravni interes apsolutni uvjet dopuštenosti koji može postati relevantan u različitim fazama postupka. Taj pravni interes nedvojbeno treba postojati od podnošenja tužbe. Međutim, on treba postojati i nakon podnošenja tužbe, i to do donošenja presude o meritumu (
39
).
121.
Ako pravni interes nestane tek tijekom faze sudskog postupka, odluka suda o meritumu svakako više nije opravdana. Međutim, od tužitelja se ne može zahtijevati da prihvati da je njegova tužba, koja je prilikom podnošenja bila dopuštena, jednostavno odbijena i da treba snositi troškove postupka. Suprotno tomu, jedino prikladno rješenje u takvom slučaju jest proglasiti da je spor postao „bespredmetan”, čime se, s jedne strane, izražava da je osnova za tužbu nestala tek nakon njezina podnošenja i čime se, s druge strane, izbjegavaju negativne novčane posljedice za tužitelja.
122.
Na temelju sudske prakse, očuvanje tužiteljeva pravnog interesa može proizlaziti, kao prvo, iz opasnosti od ponavljanja (navodno) nezakonitih djelovanja neke institucije Unije. Naime, članak 266. stavak 1. UFEU‑a obvezuje instituciju čiji je akt proglašen ništavim da „poduz[me] potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda”, što u praksi znači da je ta institucija dužna uzeti u obzir razloge ništavosti koji su izneseni u navedenoj presudi u slučaju da treba odlučiti o naknadnoj zamjeni poništenog akta (
40
). Kao drugo, pravni interes može se očuvati ako je odluka koja se odnosi na tužbu za poništenje važna za eventualni tužiteljev zahtjev za naknadu štete. Kao treće, tužitelj u određenim slučajevima, a osobito u predmetima o javnoj službi, može imati interes za uklanjanje negativnih izjava koje se odnose na njega kako bi se mogao rehabilitirati u budućnosti.
b)
Ispitivanje rasuđivanja Općeg suda
123.
Pobijana presuda odnosi se na drugi od ta tri slučaja, odnosno na žaliteljev zahtjev za naknadu štete. Sud je odlučio da se pravni interes tužitelja mora ocijeniti in concreto, uzimajući u obzir, među ostalim, posljedice navodne nezakonitosti i prirodu navodno pretrpljene štete (
41
). Situaciju osobe PV u ovom predmetu treba ispitati s obzirom na ta načela. U okviru ispitivanja potrebno je provjeriti i jesu li se prilikom rasuđivanja Općeg suda uzela u obzir ta načela.
124.
U tom pogledu, najprije valja skrenuti pozornost na činjenicu da se osoba PV ne nalazi u situaciji koja je navedena u točki 121. ovog mišljenja. Tužba osobe PV za poništenje nije „bespredmetna” zbog toga što je pravni interes nestao tijekom faze sudskog postupka, nego zbog toga što je sporna odluka prestala postojati i prije podnošenja tužbe. Naime, valja podsjetiti na to da je tijelo za imenovanje povuklo svoju odluku o udaljavanju s radnog mjesta 24. srpnja 2017., odnosno prije datuma podnošenja tužbe Općem sudu. U tom je kontekstu Opći sud prije svega podsjetio, u točki 80. pobijane presude, na temeljnu razliku između „stavljanja izvan snage”, kojim odluka prestaje postojati tek u budućnosti (
42
), i „povlačenja” takve odluke, koje ima retroaktivan učinak. Zatim je Opći sud u točki 82. pobijane presude utvrdio da je povlačenje predmetne odluke o udaljavanju s radnog mjesta dovelo do njezina nestajanja s retroaktivnim učinkom i da, posljedično, s obzirom na to da pobijana odluka više ne postoji, ona više ne može naštetiti osobi PV. To mi se utvrđenje čini pravno utemeljenim.
125.
Kad je riječ o postojanju pravnog interesa za naknadu štete, valja podsjetiti na to da je Sud odlučio da je tužba za naknadu štete „autonomno” pravno sredstvo koje ima posebnu funkciju u sustavu pravnih sredstava i ovisi o pretpostavkama za primjenu koje su određene uzimajući u obzir njegovu posebnu svrhu (
43
). Slijedom toga, podnošenje tužbe za poništenje protiv nekog akta ne predstavlja nužan preduvjet za podnošenje tužbe za naknadu štete s ciljem da se popravi šteta koja proizlazi iz tog akta (
44
). U kontekstu ovog predmeta, valja napomenuti da je osoba PV stvarno priložila zahtjev za naknadu štete svojoj tužbi za utvrđivanje ništavosti. Stoga mi se čini da nepostojanje pravnog interesa u tužbi za utvrđivanje ništavosti nije odlučujuće za utvrđivanje dopuštenosti njezina zahtjeva za naknadu štete. Suprotno tomu, smatram da je nužno utvrditi jesu li u ovom slučaju ispunjeni uvjeti dopuštenosti navedene tužbe kao i oni navedeni u članku 340. drugom stavku UFEU‑a, upravo s obzirom na njezinu „autonomnost”.
126.
Kad je riječ o uvjetima iz zahtjeva za naknadu štete (
45
), dvojim u pogledu toga jesu li oni ispunjeni u ovom slučaju. Konkretno, čini mi se dvojbenim da može postojati uzročna veza između odluke o udaljavanju s radnog mjesta, koju je povuklo sâmo tijelo za imenovanje, i imovinske štete koju je navodno pretrpjela osoba PV. Kao što je to Opći sud naveo u točki 81. pobijane presude, povlačenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta od 24. srpnja 2017. imalo je za posljedicu to da se, s jedne strane, osoba PV vratila na radno mjesto u Komisiju počevši od 16. rujna 2017. te, s druge strane, da su joj se retroaktivno dodijelili primici od rada i dani godišnjeg odmora koji odgovaraju razdoblju od 1. kolovoza 2016. do 15. rujna 2017.
127.
Štoviše, valja istaknuti da je tijelo za imenovanje izvršilo prijeboj dugova osobe PV prema Komisiji i iznosa koje je Komisija dugovala osobi PV za prethodno navedeno razdoblje te je isplatilo iznos od 9550 eura u korist osobe PV. Slijedom toga, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 82. pobijane presude, povučena je odluka o udaljavanju s radnog mjesta od 26. srpnja 2016., a njezini su financijski učinci neutralizirani. Iako osoba PV u svojoj žalbi tvrdi da je taj prijeboj neopravdan, valja joj odgovoriti da povlačenje odluke o udaljavanju s radnog mjesta nije dovelo do nestanka ranijih odluka u kojima su utvrđeni neopravdani izostanci na kojima se temelji stegovni postupak. Stoga je Opći sud valjano potvrdio prijeboj žaliteljevih dugova slijedom njegovih neopravdanih izostanaka i iznosa koje mu je Komisija dugovala za predmetno razdoblje. U tim je okolnostima teško shvatiti na koji je način osoba PV mogla pretrpjeti imovinsku štetu.
c)
Završne napomene
128.
Na temelju ispitivanja rasuđivanja Općeg suda iz točaka 81. i 82. pobijane presude ne može se utvrditi nikakva pogreška koja se tiče prava. S obzirom na prethodna razmatranja, sklon sam, kao i Opći sud, isključiti pravni interes, osobito zbog toga što ne postoji nikakav akt koji negativno utječe na osobu PV. Naime, čini se da sve upućuje na to da je odluka o udaljavanju s radnog mjesta koju pobija osoba PV povučena s retroaktivnim učinkom prije podnošenja tužbe za poništenje, tako da ta odluka više ne proizvodi učinke koji na nju mogu negativno utjecati. Stoga je Opći sud pravilno odlučio da je zahtjev za poništenje nedopušten.
129.
Kad je riječ o zahtjevu osobe PV za naknadu štete, čini mi se da se na temelju argumentacije koju je ona iznijela ne može ocijeniti u kojoj je mjeri mogla pretrpjeti imovinsku štetu, s obzirom na to da je prijeboj koji je izvršila Komisija bio opravdan, kao što je to Opći sud utvrdio u svojoj presudi. Slijedom toga, smatram da valja odbiti argumentaciju osobe PV u potporu navodnog prava na naknadu štete.
3.
Međuzaključak
130.
Zbog prethodno navedenih razloga, predlažem da se osmi žalbeni razlog odbije kao neosnovan.
VI. Zaključak
131.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da se prvi, drugi i osmi žalbeni razlog proglase neosnovanima.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, t. 128.) i presudu od 17. prosinca 2020., BP/FRA (C‑601/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:1048, t. 71.).
(
3
)	Vidjeti presude od 25. siječnja 2007., Sumitomo Metal Industries i Nippon Steel/Komisija (C‑403/04 P i C‑405/04 P, EU:C:2007:52, t. 39.) i od 17. prosinca 2020., Inpost Paczkomaty/Komisija (C‑431/19 P i C‑432/19 P, EU:C:2020:1051, t. 51.).
(
4
)	Vidjeti presudu od 26. siječnja 2017., Duravit i dr./Komisija (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, t. 86.) i presudu od 28. studenoga 2019., Brugg Kabel i Kabelwerke Brugg/Komisija (C‑591/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1026, t. 63.).
(
5
)	Vidjeti točku 175. pobijane presude.
(
6
)	Vidjeti točke 60., 171., 221., 222. i 231. pobijane presude.
(
7
)	Vidjeti točku 77. ovog mišljenja.
(
8
)	Za detaljnije objašnjenje prava na dobru upravu, koje je utvrđeno u članku 41. Povelje, upućujem na svoje mišljenje u predmetu Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497, t. 66. i sljedeće).
(
9
)	Pilorge‑Vrancken, J., Le droit de la fonction publique de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2017., str. 15.
(
10
)	Presuda od 4. veljače 2021., Ministre de la Transition écologique et solidaire i Ministre de l’Action et des Comptes publics (C‑903/19, EU:C:2021:95, t. 37.)
(
11
)	Presuda od 20. listopada 1981., Komisija/Belgija (137/80, EU:C:1981:237, t. 9.)
(
12
)	Andreone, F., „Hiérarchie des normes et sources du droit de la fonction publique de l’Union européenne”, Groupe de réflexion sur l’avenir du service public européen, izdanje 25., lipanj 2015., str. 16.
(
13
)	Presuda od 14. prosinca 2017., RL/Sud Europske unije (T‑21/17, EU:T:2017:907, t. 51.)
(
14
)	Vidjeti točku 64. ovog mišljenja.
(
15
)	Vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., OH (Imunitet od sudskih postupaka) (C‑758/19, EU:C:2021:603, t. 24. i 25.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu SATCEN/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, t. 91.).
(
16
)	Giacobbo Peyronnel, V. i Perillo, E. u Statut de la fonction publique de l’Union européenne (Larcier, Bruxelles, 2017., str. 17.) podsjećaju na namjeru osnivača Europske zajednice za ugljen i čelik da stvore neovisnu javnu službu koju čine dužnosnici na nadnacionalnoj razini.
(
17
)	Presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481)
(
18
)	Presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, t. 45.)
(
19
)	Presuda od 6. listopada 2021., AV i AW/Parlament (T‑43/20, neobjavljena, EU:T:2021:666, t. 106.)
(
20
)	Presuda od 6. listopada 2021., AV i AW/Parlament (T‑43/20, neobjavljena, EU:T:2021:666, t. 106.)
(
21
)	Presuda od 6. listopada 2021., AV i AW/Parlament (T‑43/20, neobjavljena, EU:T:2021:666, t. 106.)
(
22
)	Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.
(
23
)	Vidjeti presude od 5. rujna 2019., AH i dr. (Pretpostavka nedužnosti) (C‑377/18, EU:C:2019:670, t. 41.) i od 25. veljače 2021., Dalli/Komisija (C‑615/19 P, EU:C:2021:133, t. 223.).
(
24
)	SL 2016., L 65, str. 1.
(
25
)	SL 2013., L 294, str. 1.
(
26
)	Vidjeti u tom pogledu ESLJP, 28. listopada 1994., Murray protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:1994:1028JUD001431088, t. 55.).
(
27
)	De Béco, R., „L’audition par la police, le parquet ou le juge d’instruction”, Justice‑en‑ligne (članak od 25. kolovoza 2021.), objašnjava da se belgijskim pravom o kaznenom postupku pružaju prava i jamstva svakoj osobi koja se saslušala na bilo kojoj osnovi (kao žrtva, podnositelj pritužbe, zviždač, svjedok, osumnjičenik, osoba koja je dobila poziv od policije ili osoba lišena slobode).
(
28
)	Što je slučaj u kaznenom pravu nekoliko država članica, uključujući Kraljevinu Belgiju, kao što to navodi Du Jardin, J. u „Belgique, les principes de procédure pénale et leur application dans les procédures disciplinaires”, Revue internationale de droit pénal, svezak 74, br. 3 i 4, 2003., str. 801. Konkretnije, člankom 56. prvim i drugim stavkom Codea d’instruction criminelle (Zakonik o istrazi u kaznenom postupku) određuje se, u pogledu zadaća suca istrage, da on „preuzima odgovornost da se prilikom provedbe istrage utvrde inkriminirajući i oslobađajući elementi” te da „[o]sigurava zakonitost dokaza i poštenost njihova prikupljanja” (moje isticanje). U tom kontekstu također valja skrenuti pozornost na članak 5. stavak 4. Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”) (SL 2017., L 283, str. 1.), iz kojeg proizlazi da „EPPO provodi istrage na nepristran način i prikuplja sve relevantne dokaze, bez obzira na to jesu li oni optužujući ili oslobađajući”, što se može shvatiti kao izraz temeljnog načela prava o kaznenom postupku Unije (moje isticanje).
(
29
)	Ligeti, K., „The Place of the Prosecutor in Common Law and Civil Law Jurisdictions”, The Oxford Handbook of Criminal Process, Oxford University Press, Oxford, 2019., objašnjava da je državni odvjetnik, na temelju načela zakonitosti, ako nakon istrage postoje dovoljni dokazi, u načelu dužan pokrenuti kazneni progon i ne može odbaciti predmet.
(
30
)	Presuda od 21. listopada 2021., Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, t. 51. i sljedeće)
(
31
)	Vidjeti točku 104. mojeg mišljenja u predmetu Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497) (moje isticanje).
(
32
)	Giacobbo Peyronnel, V. i Perillo, E., Statut de la fonction publique de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2017., str. 170.
(
33
)	Presuda od 21. listopada 2021., Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:863, t. 54.)
(
34
)	Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.
(
35
)	Vidjeti presudu od 9. rujna 2021., Volkswagen Bank i dr. (C‑33/20, C‑155/20 i C‑187/20, EU:C:2021:736, t. 121.).
(
36
)	Vidjeti presudu od 9. rujna 2021., Volkswagen Bank i dr. (C‑33/20, C‑155/20 i C‑187/20, EU:C:2021:736, t. 122. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Vidjeti po analogiji presudu od 26. veljače 2019., T Danmark i Y Denmark (C‑116/16 i C‑117/16, EU:C:2019:135, t. 72.), u kojoj je Sud odlučio da se korištenje odredbama prava Unije mora uskratiti kada se na njih poziva ne kako bi se ostvarili ciljevi tih odredaba, nego kako bi se ostvarila neka pogodnost na temelju prava Unije iako su uvjeti za njezino ostvarivanje samo formalno ispunjeni.
(
38
)	C‑362/05 P, EU:C:2007:104, t. 35. i 36.
(
39
)	Vidjeti presudu od 28. svibnja 2013., Abdulrahim/Vijeće i Komisija (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, t. 61.) i presudu od 27. lipnja 2013., Xeda International i Pace International/Komisija (C‑149/12 P, neobjavljena, EU:C:2013:433, t. 31.).
(
40
)	Lenaerts, K., Maselis, I. i Gutman, K., EU Procedural Law, t. 7.223., str. 416.
(
41
)	Presuda od 28. svibnja 2013., Abdulrahim/Vijeće i Komisija (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, t. 65.)
(
42
)	Presuda od 27. lipnja 2013., Xeda International i Pace International/Komisija (C‑149/12 P, neobjavljena, EU:C:2013:433, t. 32.)
(
43
)	Presude od 23. ožujka 2004., Médiateur/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, t. 59.) i od 6. listopada 2020., Bank Refah Kargaran/Vijeće (C‑134/19 P, EU:C:2020:793)
(
44
)	Presuda od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 82. i 83.)
(
45
)	U skladu s ustaljenom sudskom praksom, uspostava izvanugovorne odgovornosti Unije i implementacija prava na popravljanje pretrpljene štete, na temelju članka 340. UFEU‑a, ovisi o ispunjenju skupa uvjeta koji se tiču nezakonitosti ponašanja koje se pripisuje instituciji, stvarnog postojanja štete i postojanja uzročne veze između tog ponašanja i štete na koju se poziva (vidjeti presudu od 19. lipnja 2014., Commune de Millau i SEMEA/Komisija, C‑531/12 P, EU:C:2014:2008, t. 96.).