62014CC0025_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszych sprawach połączonych najpierw partnerzy społeczni wynegocjowali porozumienia zbiorowe w celu ustanowienia uzupełniającego systemu ubezpieczeniowego, który miał służyć w szczególności do pokrywania kosztów opieki zdrowotnej, i wyznaczyli w tych porozumieniach jednego ubezpieczyciela bez przeprowadzenia procedury przetargowej. Następnie, w ramach procedury rozszerzenia zakresu obowiązywania, organy władzy państwowej objęły tym systemem wszystkich pracowników i pracodawców danej branży.
2. Główne zagadnienie prawne podniesione w niniejszych sprawach dotyczy kwestii, czy orzecznictwo odnoszące się do wykładni art. 56 TFUE, a także do zasady równego traktowania i obowiązku przejrzystości, który z niej wynika, wypracowane przez Trybunał w szczególności w dziedzinie koncesji na świadczenie usług, ma zastosowanie mutatis mutandis do wyżej wymienionej procedury rozszerzenia zakresu obowiązywania.
3. Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Conseil d’État (Francja) dotyczą wniesionych z jednej strony przez Union des syndicats de l’immobilier (unię związków zawodowych pracowników branży nieruchomości, zwaną dalej „UNIS”) w sprawie C‑25/14 i z drugiej strony przez Beaudout Père et Fils SARL (zwaną dalej „Beaudout”) w sprawie C‑26/14 skarg o stwierdzenie nieważności dwóch zarządzeń ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé (ministra pracy, zatrudnienia i zdrowia) mających na celu dokonanie takiego rozszerzenia zakresu obowiązywania porozumień zbiorowych. Wnioski te poruszają kwestię, czy ewentualny obowiązek przejrzystości wynikający z art. 56 TFUE ma zastosowanie do powziętej przez władze publiczne decyzji o rozszerzeniu zakresu obowiązywania, która przyznaje prawo wyłączne(2) jednemu podmiotowi gospodarczemu. Tym samym niniejsze sprawy w pełni pokrywają się ze sprawą zakończoną wyrokiem AG2R Prévoyance(3) w zakresie, w jakim wymagają oceny tego samego systemu, a mianowicie systemu będącego przedmiotem w sprawie C‑26/14, w świetle swobód podstawowych, w szczególności swobody świadczenia usług, a nie reguł konkurencji przewidzianych w prawie Unii.
II – Ramy prawne obowiązujące we Francji
4. We Francji zwrot kosztów poniesionych z powodu choroby lub wypadku jest pokrywany częściowo przez podstawowy system zabezpieczeń społecznych. Część kosztów obciążająca ubezpieczonego może zostać częściowo zwrócona w ramach dodatkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
5. Odpowiednie przepisy prawa francuskiego znajdują się w code de la sécurité sociale (kodeksie zabezpieczeń społecznych, zwanym dalej „kodeksem zabezpieczeń społecznych”) oraz w code du travail (kodeksie pracy, zwanym dalej „kodeksem pracy”).
6. Na mocy art. L. 911‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych zakres zbiorowej ochrony ubezpieczeniowej, którą są objęci pracownicy najemni, może zostać określony w szczególności w drodze układów lub porozumień zbiorowych, których postanowienia wiążą zasadniczo jedynie członków reprezentatywnych organizacji pracodawców i pracowników najemnych, którzy je wynegocjowali i zawarli. Artykuł
L. 911‑3 tego samego kodeksu przewiduje, że porozumienia te mogą jednak zostać rozszerzone przez właściwego ministra w drodze zarządzenia.
7. Zgodnie z art. L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 czerwca 2006 r. do dnia 25 grudnia 2013 r. „w przypadku gdy porozumienia branżowe lub międzybranżowe określone w art. L. 911‑1 przewidują wzajemne ubezpieczenie objętych nimi rodzajów ryzyka w jednej lub kilku z instytucji określonych w art. 1 ustawy nr 89–1009 […] lub w jednej lub kilku z instytucji określonych w art. L. 370‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych, do których przystępują obowiązkowo przedsiębiorstwa objęte zakresem stosowania tych porozumień, to porozumienia te zawierają postanowienie określające, na jakich warunkach i z jaką częstotliwością zasady wzajemnego ubezpieczenia ryzyka mogą podlegać weryfikacji. Weryfikacji należy dokonywać przynajmniej raz na pięć lat”(4) .
8. Procedura rozszerzenia zakresu obowiązywania układu lub porozumienia zbiorowego jest regulowana przepisami kodeksu pracy, w szczególności art. L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 i D. 2261‑3 tego kodeksu. Z przepisów tych wynika, że układy sektorowe lub porozumienia branżowe lub międzybranżowe zawarte z udziałem wspólnego komitetu, tak samo jak ich aneksy i załączniki, mogą, pod pewnymi warunkami, podlegać rozszerzeniu zakresu obowiązywania w drodze zarządzenia wydanego przez właściwego ministra, które ma na celu nadanie im charakteru obowiązkowego dla wszystkich pracowników najemnych i pracodawców, którzy są objęci zakresem stosowania danego układu czy porozumienia. Przed wydaniem takiego zarządzenia należy przeprowadzić konsultacje z Commission nationale de la convention collective (krajową komisją ds. negocjacji zbiorowych), która musi wydać pozytywną umotywowaną opinię. W przypadku umotywowanego sprzeciwu przynajmniej dwóch organizacji pracodawców lub dwóch organizacji pracowników reprezentowanych w tej komisji minister może ponownie skonsultować się szczegółowo z komisją, a następnie, w świetle nowej opinii, zdecydować o rozszerzeniu zakresu obowiązywania.
9. Artykuł L. 2261‑2 kodeksu pracy stanowi:
„Minister pracy może, po uwzględnieniu uzasadnionej opinii wydanej przez krajową komisję ds. negocjacji zbiorowych, wyłączyć rozszerzenie obowiązywania tych postanowień, które byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawowymi.
Może on także wykluczyć postanowienia, które nie byłyby odpowiednie dla sytuacji w danej branży czy branżach wchodzących w dany zakres stosowania, a które można usunąć z układu czy porozumienia bez naruszenia ich struktury.
[…]”.
10. Artykuł D. 2261‑3 kodeksu pracy przewiduje:
„Jeżeli przewiduje się wydanie zarządzenia w przedmiocie rozszerzenia lub powiększenia zakresu obowiązywania, to jest ono poprzedzone publikacją ogłoszenia w Journal officiel de la République française [francuskim dzienniku urzędowym]. Ogłoszenie to wzywa organizacje i osoby zainteresowane do przedłożenia swoich uwag. Wskazuje ono miejsce, w którym złożone zostały układ lub porozumienie, oraz urząd, w którym można składać uwagi.
Organizacje i osoby zainteresowane mogą zgłaszać swoje uwagi w terminie czternastu dni od daty opublikowania ogłoszenia”.
11. Artykuł 1 ustawy nr 89‑1009 z dnia 31 grudnia 1989 r. wzmacniającej gwarancje oferowane osobom ubezpieczonym od określonego ryzyka(5) stanowi:
„Postanowienia niniejszego tytułu stosują się do działań, których przedmiotem jest zapobieganie i ubezpieczenie od ryzyka zgonu, ryzyka dotyczącego naruszenia ciała osoby lub związanego z macierzyństwem lub ryzyka związanego z niezdolnością do pracy lub z niepełnosprawnością, lub ryzyka bezrobocia. Do przeprowadzania transakcji ubezpieczeniowych, o których mowa w akapicie pierwszym, uprawnione są wyłącznie następujące instytucje:
a) przedsiębiorstwa regulowane przepisami code des assurances (kodeksu ubezpieczeń, zwanego dalej »kodeksem ubezpieczeń«);
b) instytucje objęte tytułem III księgi VII kodeksu zabezpieczeń społecznych;
c) instytucje objęte sekcją 4 rozdziału II tytułu II księgi VII code rural (kodeksu rolnego);
d) towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych objęte code de la mutualité (kodeksem ubezpieczeń wzajemnych)”.
III – Okoliczności faktyczne, postępowania główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
12. Co się tyczy sprawy C‑25/14, krajowy układ zbiorowy pracy branży nieruchomości został zawarty w dniu 9 września 1988 r. Obowiązkowy system ubezpieczeniowy obejmujący ryzyko zgonu, niezdolności do pracy i niepełnosprawności oraz obowiązkowy system refundacji kosztów opieki zdrowotnej zostały ustanowione aneksem nr 48 z dnia 23 listopada 2010 r. i aneksami nr. 49 i 50 z dnia 17 maja 2011 r. do tego układu zbiorowego. Na podstawie art. 17 załącznika nr 48 zakład ubezpieczeń społecznych grupy Mornay (zwany dalej „IPGM”) został wyznaczony na okres trzech lat na jedynego ubezpieczyciela gwarantującego wypłatę świadczeń w ramach obu tych systemów.
13. Zarządzeniem z dnia 13 lipca 2011 r. ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé nadał rzeczonym aneksom nr 48–50 charakter obowiązkowy dla wszystkich pracowników najemnych i pracodawców danej branży.
14. Co się tyczy sprawy C‑26/14, krajowy układ zbiorowy przedsiębiorstw piekarniczych i piekarniczo-cukierniczych (przedsiębiorstwa rzemieślnicze) został zawarty w dniu 19 marca 1976 r. Dodatkowy system refundacji kosztów opieki zdrowotnej na rzecz pracowników tej branży został ustanowiony aneksem nr 83 z dnia 24 kwietnia 2006 r. do tego układu, na podstawie wzajemnego ubezpieczenia objętych rodzajów ryzyka i obowiązkowego przystąpienia pracodawców. W tym samym aneksie zakład ubezpieczeń społecznych AG2R Prévoyance (zwany dalej „AG2R”) został wyznaczony jako jedyna instytucja odpowiedzialna za zarządzanie tym systemem. AG2R został ponownie wyznaczony na okres pięciu lat jako jedyny ubezpieczyciel tego systemu na mocy art. 6 aneksu nr 100 z dnia 27 maja 2011 r.
15. Zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2011 r. ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé nadał rzeczonemu aneksowi nr 100 charakter obowiązkowy dla wszystkich pracowników i pracodawców danej branży.
16. UNIS i Beaudout, w skargach wniesionych do Conseil d’État (sądu najwyższego), odpowiednio, w dniach 23 września 2011 r. i 24 lutego 2012 r., domagają się stwierdzenia nieważności zarządzeń ministra w przedmiocie rozszerzenia zakresu obowiązywania z dnia 13 lipca 2011 r. i z dnia 23 grudnia 2011 r.
17. Poza innymi zarzutami UNIS i Beaudout podnoszą, że wyznaczenie ubezpieczycieli dla rozpatrywanych uzupełniających systemów opieki społecznej zostało dokonane z naruszeniem obowiązku przejrzystości wynikającego z art. 56 TFUE, tak jak został on zinterpretowany przez Trybunał. UNIS i Beaudout oparły się w tym względzie w szczególności na wyroku Sporting Exchange(6), w którym Trybunał uznał rozpatrywany obowiązek przejrzystości za bezwzględnie wiążący warunek wstępny prawa państwa członkowskiego do przyznania jednemu podmiotowi wyłącznego prawa do wykonywania działalności gospodarczej, niezależnie od trybu wyboru tego podmiotu.
18. Zdaniem sądu odsyłającego zakłady ubezpieczeń społecznych IPGM i AG2R – choć prowadzona przez nie w celu niezarobkowym działalność gospodarcza opiera się na zasadzie solidarności – należy uznać za prowadzące działalność gospodarczą przedsiębiorstwa, wybrane przez partnerów społecznych spośród innych przedsiębiorstw, z którymi konkurują one na rynku oferowanych przez nie usług ubezpieczeń społecznych.
19. Sąd odsyłający uważa, że odpowiedź na zarzuty dotyczące naruszenia obowiązku przejrzystości zależy od tego, czy poszanowanie rzeczonego obowiązku jest bezwzględnie wiążącym warunkiem wstępnym do rozszerzenia zakresu obowiązywania takiego jak to rozpatrywane w postępowaniach głównych, oraz że pytanie to jest decydujące dla rozstrzygnięcia rozpatrywanych przez niego sporów.
20. Żywiąc wątpliwości co do wykładni art. 56 TFUE, Conseil d’État dwoma postanowieniami z dnia 30 grudnia 2013 r. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym, które ma identyczne brzmienie w tych dwóch sprawach:
„Czy poszanowanie wynikającego z art. 56 [TFUE] obowiązku przejrzystości stanowi bezwzględnie wiążący warunek wstępny do objęcia przez państwo członkowskie wszystkich przedsiębiorstw danej branży układem zbiorowym, który powierza jednemu podmiotowi, wybranemu przez partnerów społecznych, zarządzanie obowiązkowym uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym ustanowionym na rzecz pracowników?”.
21. Uwagi pisemne zostały przedstawione przez UNIS, Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) e.a. (krajowy związek ośrodków turystycznych i in., zwany dalej „SNRT”), Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie pâtisserie française (kr ajową konfederację francuskiej branży piekarniczej i piekarniczo-cukierniczej), Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT e.a. (zrzeszenie branży rolno-spożywczej w ramach centrali związkowej CFDT i in.), rządy francuski i belgijski oraz przez Komisję Europejską; wszystkie reprezentowane podczas rozprawy w dniu 22 stycznia 2015 r.
IV – Analiza
A – Uwagi wstępne
22. Na wstępie pragnę wyjaśnić, że pytanie Conseil d’État dotyczy procedury, w ramach której państwo członkowskie rozszerza obowiązywanie układu zbiorowego, w którym wyznaczono jednego ubezpieczyciela, na wszystkie przedsiębiorstwa z danej branży, a nie wyboru tego podmiotu przez partnerów społecznych. Wydaje mi się jednak oczywiste, że analiza zgodności rozpatrywanych decyzji z przepisami dotyczącymi swobody świadczenia usług nie może być przeprowadzona w oderwaniu od procedury zastosowanej przez partnerów społecznych, która stanowi warunek wstępny tych decyzji, ponieważ w ramach decyzji o rozszerzeniu zakresu obowiązywania właściwy minister nie może wybrać zakładu ubezpieczeń społecznych innego niż wybrany przez partnerów społecznych.
23. Niektórzy uczestnicy postępowania, którzy przedstawili uwagi pisemne, podkreślali znaczenie swobody zawierania umów i prawa do rokowań zbiorowych. Prawdą jest, że prawo do rokowań zbiorowych jest prawem uznanym zarówno przez postanowienia rozmaitych międzynarodowych aktów prawnych, przy których tworzeniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły, jak i przez postanowienia aktów ustanowionych przez same państwa członkowskie na szczeblu wspólnotowym lub w ramach Unii Europejskiej – takie jak art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, której art. 6 TUE przyznaje moc prawną na równi z traktatami(7) .
24. Korzystanie z prawa podstawowego do rokowań zbiorowych należy jednak pogodzić z wymogami wynikającymi ze swobód chronionych traktatem FUE i musi ono być zgodne z zasadą proporcjonalności(8) .
25. Zatem klauzule zawarte w układach zbiorowych nie są wyłączone z zakresu stosowania postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu osób. Należy poszukiwać właściwej równowagi między prawami wynikającymi z postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału a celami polityki społecznej(9) .
26. Tytułem drugiego punktu wstępnego należy zauważyć, że ustawodawstwo francuskie uległo zmianie po złożeniu niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
27. W decyzji z dnia 13 czerwca 2013 r.(10) francuski Conseil constitutionnel (francuski trybunał konstytucyjny), do którego wpłynął wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją francuską przepisów ustawy zwanej „ustawą dotyczącą zabezpieczenia zatrudnienia”(11), uznał bowiem za niezgodne z konstytucją postanowienia akapitów pierwszego i drugiego art. L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych dotyczących obowiązkowego przystąpienia przez przedsiębiorstwa objęte zakresem stosowania niektórych układów zbiorowych do uzupełniającego systemu refundacji kosztów opieki zdrowotnej zarządzanego przez jedną wyznaczoną instytucję.
28. Zgodnie z decyzją Conseil constitutionnel stwierdzenie niezgodności z konstytucją wspomnianego art. L. 912‑1 stało się skuteczne z chwilą ogłoszenia tej decyzji, czyli w dniu 16 czerwca 2013 r., przy czym nie ma ona jednak zastosowania do umów zawartych na tej podstawie, które obowiązywały w chwili ogłoszenia.
29. W następstwie tej decyzji art. L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych został zmieniony ustawą nr 2013‑1203 z dnia 23 grudnia 2013 r.(12) w ten sposób, że przewiduje on teraz, iż układy branżowe mogą zapewniać ubezpieczenie danych rodzajów ryzyka poprzez zarekomendowanie minimum jednej instytucji uprawnionej do występowania w charakterze ubezpieczyciela. Zgodnie ze wspomnianym art. L. 912‑1 ust. 1 „ta rekomendacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem procedury przetargowej dla określonych instytucji lub innych podmiotów w warunkach przejrzystości, bezstronności i równego traktowania kandydatów
oraz zgodnie z zasadami przewidzianymi w dekrecie”(13) .
30. Jednak niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy przeanalizować w świetle ustawodawstwa obowiązującego przed tą zmianą.
31. Swoją analizę rozpocznę od zbadania znaczenia art. 56 TFUE dla celów postępowań głównych. Następnie, aby ocenić, czy wymogi przejrzystości, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wynikają z art. 56 TFUE, muszą być przestrzegane w niniejszym przypadku, należy rozważyć, czy zarządzanie rozpatrywanymi w postępowaniach głównych systemami ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne, i przywołać orzecznictwo Trybunału dotyczące umów koncesyjnych na świadczenie usług. Swoją analizę zakończę zbadaniem, czy wykładnia art. 56 TFUE, rozwinięta zasadniczo w orzecznictwie dotyczącym umów koncesyjnych na świadczenie usług i odnoszącym się do obowiązku przejrzystości, może znaleźć zastosowanie do okoliczności charakteryzujących sprawy w postępowaniach głównych. Wreszcie pozostanie mi wypowiedzieć się w przedmiocie wniosku o ograniczenie w czasie skutków wyroku, który Trybunał wyda.
B – W przedmiocie możliwości zastosowania art. 56 TFUE w niniejszym przypadku
32. Przede wszystkim należy określić, czy postępowania główne rzeczywiście są objęte zakresem swobody świadczenia usług. Podczas rozprawy SNRT i Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie pâtisserie française podniosły, że jedynie instytucje, które uzyskały zezwolenie państwa francuskiego i które mają siedzibę we Francji, mogą prowadzić działalność w dziedzinie ochrony społecznej(14) .
33. Warto jednak moim zdaniem przypomnieć w tym względzie, że systemami ubezpieczeniowymi rozpatrywanymi w sprawach w postępowaniach głównych mogły zarządzać, poza zakładami ubezpieczeń społecznych, przedsiębiorstwa regulowane przepisami kodeksu ubezpieczeń.
34. Od upływu terminu transpozycji dyrektywy 92/49(15), trzeciej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie, warunkiem podjęcia i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej jest udzielenie przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym mieści się siedziba zarządu danego zakładu ubezpieczeń, jednolitego oficjalnego zezwolenia. Zezwolenie takie umożliwia prowadzenie działalności przez zakład na całym obszarze Unii na zasadach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Należy wskazać, że zgodnie z art. L. 362‑2 kodeksu ubezpieczeń każdy wspólnotowy zakład ubezpieczeniowy mający siedzibę w państwie członkowskim innym niż Francja może ubezpieczać lub podejmować na terytorium Republiki Francuskiej, na zasadach swobody świadczenia usług za pośrednictwem tego zakładu, rodzaje ryzyka lub zobowiązania zgodnie z zezwoleniami, które uzyskał on od organów kontroli w swoim państwie pochodzenia.
35. Systemy ubezpieczeniowe rozpatrywane w postępowaniach głównych są uzupełniającymi systemami zabezpieczeń społecznych, w związku z czym nie są częścią ustawowego systemu zabezpieczeń społecznych. Należy jednak dodać, że z wyroku Komisja/Belgia wynika, iż nawet jeżeli dyrektywa 92/49 nie dotyczy co do zasady ubezpieczeń stanowiących część ustawowego systemu zabezpieczeń społecznych, to dyrektywa ta znajduje zastosowanie do ubezpieczeń stanowiących część ustawowego systemu zabezpieczeń społecznych oferowanych przez zakłady ubezpieczeń na ich własne ryzyko(16) .
36. Ze względu zatem na wspomnianą dyrektywę, ustawodawstwo krajowe i wyrok Komisja/Belgia uważam, że zakłady ubezpieczeń, które mają siedzibę w innych państwach członkowskich i które uzyskały zezwolenie w tych państwach członkowskich, powinny móc oferować swoje usługi we Francji na zasadach swobody świadczenia usług w odniesieniu do zarządzania uzupełniającym systemem refundacji kosztów opieki zdrowotnej takim jak rozpatrywany w postępowaniach głównych.
37. Należy jednak dodać, że nawet gdyby oferta transgraniczna dotycząca takich usług nie była możliwa, pytanie o implikacje obowiązku przejrzystości w ramach wyboru ubezpieczyciela miałoby, niezależnie od wszystkiego innego, znaczenie w świetle swobody przedsiębiorczości.
38. Pragnę wreszcie zauważyć, że powołując się na art. 56 TFUE, sąd odsyłający wychodzi z założenia, że przyznanie praw wyłącznych takich jak rozpatrywane w postępowaniach głównych stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług i że to ograniczenie może być uzasadnione. Ponieważ pytanie prejudycjalne nie dotyczy oceny istnienia takiego ograniczenia lub jego uzasadnienia, a także dlatego że istnienie takiego ograniczenia lub jego uzasadnienie nie zostało zakwestionowane, nie będę pogłębiał dalej tej kwestii.
39. Przed dokładniejszym zbadaniem wykładni art. 56 TFUE dokonanej przez Trybunał w przedmiocie zarysu obowiązku przejrzystości, a także pytania, czy ta wykładnia znajduje zastosowanie do okoliczności charakteryzujących sprawy w postępowaniach głównych, należy zbadać, czy działalność będąca przedmiotem spraw w postępowaniach głównych ma znaczenie transgraniczne, co zresztą stanowi warunek wstępny do zastosowania obowiązku przejrzystości rozwiniętego w orzecznictwie Trybunału.
C – W przedmiocie niewątpliwego znaczenia transgranicznego zarządzania uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym takim jak systemy rozpatrywane w postępowaniach głównych
40. Na wstępie pragnę zauważyć, że we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający nie odniósł się do pojęcia niewątpliwego znaczenia transgranicznego. Według twierdzeń UNIS i Beaudout przedstawionych podczas rozprawy kwestia tego znaczenia nie została także wyraźnie przedyskutowana przed tym sądem. Jednak brak uprzednich ustaleń sądu odsyłającego w przedmiocie ewentualnego istnienia niewątpliwego znaczenia transgranicznego nie oznacza niedopuszczalności wniosku, jeśli pomimo tych braków Trybunał, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, uzna, że jest w stanie udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu. Niemniej jednak udzielona przez Trybunał odpowiedź będzie mogła zostać wykorzystana jedynie z zastrzeżeniem, że sąd odsyłający ustali istnienie niewątpliwego znaczenia transgranicznego na podstawie dokładnej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postępowaniu głównym(17) .
41. W moim przekonaniu przedstawionemu pytaniu prejudycjalnemu towarzyszy założenie, że zarządzanie systemami rozpatrywanymi w postępowaniach głównych ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne. Uważam zatem, że zagadnienie to należy zbadać.
42. Opinie uczestników postępowania, którzy przedstawili uwagi pisemne, różnią się w przedmiocie odpowiedzi na pytanie, czy działalność polegająca na zarządzaniu uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym takim jak te rozpatrywane w postępowaniach głównych ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne.
43. Zdaniem Beaudout i Komisji zarządzanie takimi systemami ma znaczenie transgraniczne. Komisja twierdzi, że przedsiębiorstwo z innego państwa członkowskiego może zaoferować taką usługę bez napotykania szczególnych trudności. Beaudout zwraca ponadto uwagę, w sprawie C‑26/14, na wartość rozpatrywanej umowy zarządzania, którą ocenia na 70 mln EUR(18) .
44. Z kolei inni uczestnicy postępowania, którzy przedstawili uwagi pisemne, z wyjątkiem rządu francuskiego, utrzymują, że ten rodzaj umowy nie może być przedmiotem zainteresowania podmiotu gospodarczego mającego siedzibę w innym państwie członkowskim. Wśród licznych powodów przedstawionych w tym względzie znajdują się sytuacja ekonomiczna rynku ubezpieczeń(19), a także ścisłe związki, które należy utrzymywać z administracją zabezpieczeń społecznych oraz z danymi pracodawcami i pracownikami. Ponadto związki, jakie wybrany zakład ubezpieczeń społecznych utrzymuje z partnerami społecznymi, którzy zapewniają jego kontrolę w sposób parytetowy, mają taki charakter, że żadna jednostka mająca siedzibę w innym państwie nie może odgrywać roli takiej instytucji.
45. Istnienie znaczenia transgranicznego było przedmiotem badania w orzecznictwie dotyczącym zamówień publicznych, które ze względu na swoją wartość nie podlegają procedurom przewidzianym w dyrektywach obowiązujących w rozpatrywanej tu dziedzinie i w orzecznictwie dotyczącym umów koncesyjnych na świadczenie usług.
46. I tak w wyroku SECAP i Santorso(20) Trybunał stwierdził, że istnienie znaczenia transgranicznego danego zamówienia należy oceniać w odniesieniu do jego właściwości. Zamówienie publiczne może stanowić tego rodzaju przedmiot zainteresowania np. ze względu na swą szacowaną wartość w związku z wymaganą wiedzą techniczną lub lokalizacją robót w miejscu wzbudzającym zainteresowanie podmiotów zagranicznych. Jednym z obiektywnych kryteriów wskazujących na istnienie niewątpliwego znaczenia transgranicznego mogłaby być w szczególności stosunkowo wysoka kwota danego zamówienia w połączeniu z miejscem wykonania robót. Równie możliwe jest również wykluczenie zaistnienia takiego znaczenia, np. w przypadku bardzo ograniczonego znaczenia ekonomicznego danego zamówienia.
47. Z wyroku w sprawie Belgacom(21) wynika, że niewątpliwe znaczenie transgraniczne może w szczególności wynikać ze znaczenia gospodarczego porozumienia, którego zawarcie jest planowane, miejsca jego wykonania lub właściwości technicznych. Do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie szczegółowej oceny wszystkich istotnych elementów w tym zakresie.
48. Dla istnienia niewątpliwego znaczenia transgranicznego nie jest konieczne, aby podmiot gospodarczy faktycznie okazał zainteresowanie. Jest tak w szczególności wtedy, gdy spór dotyczy braku przejrzystości spornego porozumienia. W takim bowiem wypadku przedsiębiorcy mający siedzibę w innych państwach członkowskich nie mają faktycznej możliwości wykazania zainteresowania otrzymaniem koncesji(22) .
49. Jeżeli chodzi o znaczenie ekonomiczne rozpatrywanego w niniejszych sprawach rodzaju działalności, z uwag rządu francuskiego wynika, że system krajowego układu zbiorowego przedsiębiorstw piekarniczych i piekarniczo-cukierniczych (przedsiębiorstw rzemieślniczych) ubezpiecza 117 476 pracowników tej branży(23) . Natomiast krajowy układ zbiorowy branży nieruchomości gwarantuje 142 800 pracownikom tej branży szerszy zakres świadczeń niż krajowy układ zbiorowy przedsiębiorstw piekarniczych i piekarniczo-cukierniczych (przedsiębiorstw rzemieślniczych). Wydaje się zatem, że znaczenie ekonomiczne zarządzania tymi systemami nie może zostać określone jako ograniczone.
50. Prawdą jest, że niektóre właściwości dziedziny ubezpieczeń uzupełniających mogą prowadzić do uznania, że chodzi o rynek zasadniczo krajowy(24) .
51. Nie wydaje mi się jednak wykluczone, że zarządzanie uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym takim jak rozpatrywane w postanowieniach głównych może mieć niewątpliwe znaczenie transgraniczne z uwagi w szczególności na znaczenie ekonomiczne związane z tymi systemami. W każdym razie konieczność obecności na miejscu i wymogi językowe nie stanowiłyby przeszkody nie do pokonania dla przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, a przynajmniej w sąsiednich państwach członkowskich(25) .
52. Do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie szczegółowej oceny wszystkich istotnych elementów dotyczących przedmiotowego zamówienia w celu ustalenia, czy w tych przypadkach występuje niewątpliwe znaczenie transgraniczne(26) .
53. Zakładając, że faktycznie istnieje niewątpliwe znaczenie transgraniczne, należy teraz, aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek w celu rozstrzygnięcia zawisłych przed nim sporów, omówić obowiązek przejrzystości rozwinięty w orzecznictwie Trybunału i możliwość jego zastosowania w niniejszym przypadku.
D – W przedmiocie obowiązku przejrzystości zgodnie z orzecznictwem dotyczącym umów koncesyjnych na świadczenie usług
54. Wyrok Sporting Exchange, do którego odnieśli się zarówno sąd odsyłający, jak i uczestnicy postępowania, którzy przedstawili uwagi pisemne, wpisuje się w linię orzecznictwa Trybunału dotyczącego umów koncesyjnych na świadczenie usług. W wyroku Sporting Exchange, który nie dotyczył koncesji na świadczenie usług, Trybunał rozciągnął swoje orzecznictwo dotyczące umów koncesyjnych na świadczenie usług na przyznanie wyłącznego prawa, uznając, że obowiązek przejrzystości jawi się jako wstępny i bezwzględnie wiążący warunek prawa państwa członkowskiego do udzielenia podmiotowi gospodarczemu wyłącznego prawa do wykonywania działalności gospodarczej, niezależnie od trybu wyboru tego podmiotu(27) . W celu lepszego wyjaśnienia zasięgu tego orzeczniczego obowiązku przejrzystości należy przeanalizować orzecznictwo dotyczące umów koncesyjnych na świadczenie usług.
55. Umowy koncesyjne na świadczenie usług nie podlegają obecnie żadnej z dyrektyw, w których prawodawca Unii uregulował materię zamówień publicznych(28) . Niemniej jednak organy władzy publicznej zawierające takie umowy zobowiązane są do poszanowania podstawowych zasad traktatu FUE, zwłaszcza postanowień art. 56 TFUE, a w szczególności zasad równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, jak również wynikającego z nich obowiązku przejrzystości(29) .
56. Pragnę na wstępie zaznaczyć, że obowiązek przejrzystości, rozwinięty w orzecznictwie Trybunału dotyczącym koncesji na świadczenie usług, jest obowiązkiem spoczywającym na organach władzy publicznej państw członkowskich, które zawierają umowy koncesyjne na świadczenie usług(30) . Wskazany obowiązek przejrzystości ma zastosowanie w sytuacji, gdy dana koncesja na świadczenie usług może być przedmiotem zainteresowania przedsiębiorstwa mającego siedzibę w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym koncesja ma zostać udzielona(31) .
57. Co się tyczy celów, których osiągnięciu służy obowiązek przejrzystości, z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 56 TFUE i zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, a także wynikający z nich obowiązek przejrzystości dążą do osiągnięcia celów identycznych z tymi, które przyświecają dyrektywie 92/50/EWG(32) dotyczącej zamówień publicznych na usługi; ich celem w szczególności jest swobodny przepływ usług oraz otwarcie państw członkowskich na niezakłóconą konkurencję(33) . Aby zatem zbadać cele, których osiągnięciu służy obowiązek przejrzystości, przydatne może być zbadanie w drodze analogii celów realizowanych przez wspomnianą dyrektywę.
58. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału cel wspomnianej dyrektywy polega na uniknięciu ryzyka faworyzowania krajowych oferentów lub kandydatów przy udzielaniu zamówienia przez instytucje zamawiające i jednocześnie zapobieżeniu sytuacjom, w których podmioty finansowane lub kontrolowane przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego mogłyby się kierować kryteriami pozagospodarczymi(34) . Obowiązek przejrzystości dąży do osiągnięcia identycznych celów w ramach, w szczególności, udzielania koncesji na świadczenie usług lub przyznawania praw wyłącznych.
59. Tym samym obowiązek przejrzystości daje organom władzy publicznej udzielającym koncesji możliwość upewnienia się, że przestrzegane są zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Zadaniem organu władzy publicznej udzielającego koncesji jest przeprowadzenie, pod kontrolą właściwego organu sądowniczego, oceny dotyczącej stosowności sposobu ogłoszenia pod kątem szczególnych cech koncesji na świadczenie danych usług publicznych(35) .
60. Wspomniany obowiązek przejrzystości, nie wiążąc się w sposób konieczny z obowiązkiem przeprowadzenia przetargu, zobowiązuje organ udzielający koncesji do zapewnienia, z korzyścią dla każdego potencjalnego oferenta, odpowiedniego poziomu ogłaszania pozwalającego na otwarcie rynku usług dla konkurencji, a także na kontrolę bezstronności postępowania o udzielenie zamówienia(36) .
61. Z wyroków Parking Brixen i Komisja/Włochy wynika, że całkowite pominięcie procedury przetargowej w przypadku udzielania koncesji na świadczenie usług, takiej jak koncesje rozpatrywane w sprawach zakończonych tymi wyrokami, nie jest zgodne z art. 49 TFUE i 56 TFUE, a w szczególności narusza ogólną zasadę przejrzystości, a także obowiązek zapewnienia odpowiedniego poziomu ogłoszenia(37) .
62. We wspomnianym wyroku w sprawie Sporting Exchange Trybunał uznał, odnosząc się do udzielenia wyłącznego zezwolenia w dziedzinie gier losowych, że fakt, iż owo zezwolenie nie było równoważne z umową koncesyjną na świadczenie usług, nie mógł sam w sobie uzasadniać naruszenia wymogów wynikających z art. 56 TFUE, w szczególności zasady równego traktowania i obowiązku przejrzystości, przy udzielaniu zezwolenia administracyjnego takiego jak będące przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym. Zdaniem Trybunału obowiązek przejrzystości powinien mieć zastosowanie również w ramach reżimu zezwolenia na rzecz jednego podmiotu, przyznawanego przez władze państwa członkowskiego w wykonaniu uprawnień z zakresu utrzymywania porządku publicznego, ponieważ skutki takiego zezwolenia względem przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, które byłyby potencjalnie zainteresowane wykonywaniem tej działalności, są takie same jak skutki umowy koncesyjnej(38) .
63. Ta wykładnia dotycząca praw wyłącznych została potwierdzona w wyroku Belgacom odnoszącym się do koncesji na świadczenie usług. Trybunał orzekł w nim, że przedsiębiorca z danego państwa członkowskiego może powołać się przed sądami tego państwa członkowskiego na naruszenie obowiązku przejrzystości wypływającego z art. 56 TFUE, którego dopuszczono się przy zawarciu porozumienia, na podstawie którego jeden podmiot lub więcej podmiotów publicznych rzeczonego państwa członkowskiego albo udziela przedsiębiorcy z tego samego państwa członkowskiego koncesji na usługi mającej niewątpliwe znaczenie transgraniczne, albo przyznaje przedsiębiorcy wyłączne prawo wykonywania działalności gospodarczej mającej takie znaczenie (39) .
64. W wyroku AG2R Prévoyance Trybunał orzekł, że jeżeli AG2R należałoby uznać za przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą, to decyzja władz publicznych o obowiązkowym objęciu uzupełniającym systemem zwrotu kosztów opieki zdrowotnej wszystkich przedsiębiorstw danej branży bez przyznania żadnej możliwości zwolnienia musiałaby pociągać za sobą konieczność przyznania tej instytucji wyłącznego prawa do poboru składek uiszczanych w ramach tego systemu przez należących do tego sektora pracodawców i pracowników, a także zarządzania tymi składkami(40) .
65. Wynika z tego, że skutki takiego prawa wyłącznego względem przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, które byłyby potencjalnie zainteresowane wykonywaniem tej działalności, można traktować na równi ze skutkami umowy koncesyjnej na świadczenie usług. Należy zatem zbadać teraz pozostałe warunki stosowania obowiązku przejrzystości.
E – W przedmiocie możliwości zastosowania obowiązku przejrzystości w kontekście procedury rozszerzenia zakresu obowiązywania
66. Zdaniem UNIS, Beaudout, rządu francuskiego i Komisji z wyroku Sporting Exchange(41) wynika, że obowiązek przejrzystości wynikający z art. 56 TFUE musi być przestrzegany w sytuacji, gdy w drodze procedury rozszerzenia zakresu obowiązywania układu zbiorowego podmiotowi gospodarczemu przyznawane jest prawo wyłączne.
67. Pozostali uczestnicy postępowania, którzy złożyli uwagi pisemne, utrzymują, że wykładni art. 56 TFUE przyjętej w wyroku Sporting Exchange nie można przenieść na okoliczności spraw w postępowaniach głównych, a tym samym obowiązek przejrzystości nie znajduje zastosowania. Przede wszystkim uczestnicy ci utrzymują, że w przeciwieństwie do okoliczności rozpatrywanych we wspomnianym wyroku lub w kontekście zamówień publicznych i koncesji na świadczenie usług wybór ubezpieczyciela nie wynika z decyzji organów władzy publicznej, lecz z porozumienia partnerów społecznych działających w ramach rokowań zbiorowych. Minister właściwy do rozszerzenia zakresu obowiązywania układu zbiorowego, wyznaczając ubezpieczyciela, nie bierze udziału w jego wyborze i w ramach procedury rozszerzenia zakresu obowiązywania nie dysponuje żadnymi uprawnieniami w kwestii tego wyboru.
68. Przypominam, że obowiązek przejrzystości rozwinięty w orzecznictwie Trybunału dotyczącym koncesji na świadczenie usług jest obowiązkiem spoczywającym na organach władzy publicznej państw członkowskich, które zawierają umowę koncesyjną na świadczenie usług(42), i że obowiązek ten nie oznacza konieczności przeprowadzenia przetargu. Wymóg przejrzystości umożliwia przedsiębiorstwu mającemu siedzibę na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo usługobiorcy uzyskanie odpowiednich informacji dotyczących wspomnianej koncesji przed jej udzieleniem, tak że gdyby to przedsiębiorstwo sobie tego życzyło, to mogłoby wyrazić zainteresowanie uzyskaniem tej koncesji(43) .
69. Jak już wspomniałem w pkt 22 niniejszej opinii, pytanie Conseil d’État dotyczy procedury, w ramach której państwo członkowskie rozszerza obowiązywanie układu zbiorowego na wszystkie przedsiębiorstwa z danej branży. Oznacza to konieczność przyznania prawa wyłącznego instytucji wybranej przez partnerów społecznych.
70. Wydaje się zgodne z dorobkiem przywołanego powyżej orzecznictwa dokonanie wykładni art. 56 TFUE w ten sposób, że sprzeciwia się on przyznaniu przez organy władzy publicznej państwa członkowskiego wyłącznego prawa jednemu podmiotowi gospodarczemu wybranemu w ramach zupełnie nieprzejrzystej procedury, niezależnie od trybu wyboru tego podmiotu.
71. W przypadku gdy wybór takiego podmiotu jest dokonywany przez podmiot inny niż organy władzy publicznej, które przyznają takie prawo wyłączne, i gdy organy te są związane owym wyborem podmiotu dokonanym w wyniku procedury, która nie była przez nie przeprowadzona, obowiązek przejrzystości musi być przestrzegany w takiej procedurze wstępnego wyboru. W przypadku braku jego poszanowania wymogi wynikające z art. 56 TFUE nie byłyby spełnione, ponieważ przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich nie mogłyby wyrazić swojego zainteresowania przed dokonaniem wyboru instytucji zarządzającej. W takim przypadku fakt, że postępowanie w przedmiocie rozszerzenia zakresu obowiązywania układu zbiorowego jest przejrzyste wewnątrz ministerstwa, jak twierdzi rząd francuski, nie może uzasadnić nieprzejrzystości procedury wyboru zakładu ubezpieczeń społecznych.
72. Wniosek taki nie oznacza, że obowiązek przejrzystości, jako taki, spoczywa na partnerach społecznych, którzy zawsze mogą korzystać z przysługującego im prawa do rokowań zbiorowych(44), natomiast oznacza on wyłącznie, że jeżeli władze publiczne mają następnie objąć wynegocjowanym układem zbiorowym całą branżę, wówczas podczas tej wstępnej procedury powinien zostać osiągnięty minimalny poziom przejrzystości.
73. Należy także podkreślić, że obiektywizm wyboru ubezpieczyciela nie jest sam w sobie wystarczający do zagwarantowania poszanowania wymogów wynikających z art. 56 TFUE. Nieprzejrzysta procedura wyboru, nawet jeżeli jest obiektywna, nie pozwala zainteresowanym przedsiębiorstwom ani na uzyskanie odpowiednich informacji, ani na wyrażenie zainteresowania, zanim wspomniany wybór zostanie dokonany. Wymóg minimalnego poziomu przejrzystości pozwala zainteresowanym przedsiębiorstwom zapoznać się z kryteriami wyboru i ocenić ich obiektywność, a także bezstronność wyboru.
74. Pragnę przypomnieć, że ustawodawstwo francuskie w tej materii zostało niedawno zmienione w celu wprowadzenia procedury przetargowej przeprowadzanej przez partnerów społecznych na etapie wyboru ubezpieczyciela. Wydaje się zatem, że możliwe jest także bardziej przejrzyste rozwiązanie w odniesieniu do procedury wstępnego wyboru i że a contrario ograniczenie przejrzystości procedury wyboru nie jest konieczne do ochrony wchodzących w grę interesów ogólnych.
F – Czy obowiązek przejrzystości został dopełniony w niniejszym przypadku?
75. Wedle uwag pisemnych rządu francuskiego, zgodnie z art. L. 2261‑19 kodeksu pracy, aby układy lub porozumienia branżowe lub międzybranżowe, lub też załącznik do jednego z nich mogły podlegać rozszerzeniu zakresu obowiązywania, konieczne jest, aby zostały one wynegocjowane i zawarte z udziałem wspólnego komitetu. W skład tego komitetu wchodzą partnerzy społeczni z danej branży, czyli inaczej mówiąc, reprezentatywne organizacje pracodawców i pracowników objęte zakresem stosowania danego układu zbiorowego.
76. W ramach tej fazy rokowań zbiorowych byłoby możliwe przedstawienie przez ubezpieczyciela partnerom społecznym z danej branży swojej kandydatury w celu powierzenia mu zarządzania uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym tej branży. W tym względzie rząd francuski podkreśla dostępność układów zbiorowych na stronach internetowych i możliwość bezproblemowego śledzenia okresów renegocjacji dotyczących zarządzania uzupełniającymi systemami ubezpieczeniowymi, jakie mają zainteresowane przedsiębiorstwa.
77. Moim zdaniem nie jest wykluczone, że ta krajowa praktyka pozwala już uniknąć, w pewnej mierze, wystąpienia ryzyka, którego zapobieżeniu służy obowiązek przejrzystości, i w szczególności pozwala zainteresowanym przedsiębiorstwom na uzyskanie dostępu do potrzebnych informacji i wyrażenie opinii, zanim wybór instytucji zostanie dokonany. Mam jednak poważne wątpliwości w tym zakresie.
78. W tym względzie należy także określić, czy obowiązek przejrzystości oznacza, że wymogi przejrzystości mają być zagwarantowane na poziomie ustawodawstwa, czy też wystarczy, aby faktyczna przejrzystość, nawet wobec braku wyraźnego uregulowania, była skutecznie zapewniona przez pewien poziom informacji i publikacji danych, jak utrzymuje rząd francuski w niniejszym przypadku.
79. Nie wydaje mi się, aby orzecznictwo Trybunału wymagało ustawowych gwarancji przejrzystości, jeżeli jej dostateczny stopień jest zagwarantowany za pomocą innych środków.
80. Należy dodać, że moim zdaniem kwestia omawiana podczas rozprawy dotycząca skutków kontroli, jaką partnerzy społeczni mogą sprawować nad wybranym przez nich ubezpieczycielem, pozostaje bez znaczenia dla celów ewentualnego uzasadnienia nieprzejrzystości procedury wyboru. Zgodnie bowiem z wcześniejszym orzecznictwem(45) ścisła kontrola sprawowana przez państwo członkowskie nad wybranym podmiotem mogłaby, w pewnych sytuacjach, uzasadniać brak przejrzystości na etapie wyboru. Należy jednak zauważyć, że takie rozwiązanie ma zastosowanie w przypadku kontroli, którą władze publiczne mogą sprawować bezpośrednio nad wybranym podmiotem, tymczasem w postępowaniach głównych to partnerzy społeczni mogą, w pewnej mierze(46), sprawować kontrolę nad ubezpieczycielami. Tym samym w niniejszym przypadku państwo członkowskie nie kontroluje tych ubezpieczycieli ani bezpośrednio, ani za pośrednictwem partnerów społecznych.
81. Zatem do sądu krajowego należy ocena, z uwzględnieniem wszystkich tych elementów, czy w kontekście takim jak rozpatrywany w postępowaniach głównych procedura wyboru ubezpieczycieli dla danych systemów ubezpieczeniowych była wystarczająco przejrzysta z punktu widzenia swobody świadczenia usług, aby uzasadnić rozszerzenie zakresu obowiązywania spornymi zarządzeniami ministra.
G – W przedmiocie wniosku o ograniczenie w czasie skutków wyroku
82. W swoich uwagach pisemnych rząd francuski wystąpił o ograniczenie w czasie skutków wyroku Trybunału, jeżeli ten miałby stwierdzić, że procedury rozpatrywane w postępowaniach głównych nie są zgodne z obowiązkiem przejrzystości, z uwagi na ryzyko poważnych konsekwencji dla zdrowia beneficjentów systemów, których zakres obowiązywania został rozszerzony zarządzeniami ministerialnymi(47), i na dobrą wiarę zainteresowanych. Podczas rozprawy Beaudout wniosła o oddalenie tego wniosku, podczas gdy Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie pâtisserie française wniosła o dostosowanie w czasie skutków wyroku.
83. Trybunał jedynie w wyjątkowych przypadkach może, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw porządku prawnego Unii, uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na zinterpretowany przez niego przepis celem podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji(48) .
84. Moim zdaniem elementy przedstawione przez rząd francuski nie spełniają wspomnianych przesłanek. Stwierdzenie nieważności zarządzeń ministerialnych nie oznacza koniecznie ustania różnych stosunków umownych istniejących w niniejszym przypadku w dziedzinie ubezpieczeń. Skutki takiego stwierdzenia nieważności, zarówno dla pracodawców, jak i ubezpieczonych, pozostają niepewne, przynajmniej z punktu widzenia prawa cywilnego, a zatem określenie rzeczywistych skutków wyroku, który wyda Trybunał, musi nastąpić na podstawie prawa krajowego.
V – Wnioski
85. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na przedłożone przez Conseil d’Etat (Francja) pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział w sposób następujący:
Poszanowanie wynikającego z art. 56 TFUE obowiązku przejrzystości stanowi bezwzględnie wiążący warunek wstępny do rozszerzenia przez państwo członkowskie na wszystkie przedsiębiorstwa danej branży obowiązywania porozumienia zbiorowego, które powierza jednemu podmiotowi, wybranemu przez partnerów społecznych, zarządzanie obowiązkowym uzupełniającym systemem ubezpieczeniowym ustanowionym na rzecz pracowników. Do sądu krajowego należy ocena, czy w kontekście takim jak występujący w sprawach w postępowaniach głównych procedura wyboru ubezpieczycieli dla danych systemów ubezpieczeniowych była wystarczająco przejrzysta z punktu widzenia swobody świadczenia usług, aby uzasadnić sporne rozszerzenia zakresu obowiązywania.
(1) .
(2)
– Należy jednak zaznaczyć, że prawo wyłączne rozpatrywane w postępowaniach głównych nie jest „naturalnym” lub tradycyjnym prawem wyłącznym w rozumieniu klasycznego orzecznictwa odnoszącego się np. do rynku usług telekomunikacyjnych (zob. w szczególności wyrok British Telecommunications, C‑302/94, EU:C:1996:485, pkt 27).
(3)
– C‑437/09, EU:C:2011:112. W sprawie tej Trybunał miał już możliwość ocenienia, po pierwsze, zgodności z postanowieniami art. 101 TFUE i 102 TFUE zasad obowiązkowego objęcia systemem zarządzanym przez jedną instytucję bez żadnej możliwości zwolnienia przedsiębiorstw z rozpatrywanego sektora, a po drugie, ewentualnego nadużycia pozycji dominującej. Równolegle ze wspomnianą sprawą AG2R Prévoyance Trybunał rozpoznawał trzy wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez tribunal d’instance de Dax (Francja), które dotyczyły zgodności tych samych zasad objęcia systemem zawartych w krajowym układzie zbiorowym przedsiębiorstw piekarniczo-cukierniczych (przedsiębiorstw rzemieślniczych) z art. 102 TFUE (sprawy C‑97/10, C‑98/10 i C‑99/10). Po wydaniu wyroku AG2R Prévoyance tribunal d’instance de Dax powiadomił Trybunał, że nie podtrzymuje swoich odesłań prejudycjalnych. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. prezes Trybunału zarządził wykreślenie tych spraw z rejestru Trybunału.
(4)
–	Artykuły L. 911‑1, L. 911‑3 i L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych początkowo miały na celu transpozycję do prawa krajowego w szczególności dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie „ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie”) (Dz.U. L 228, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 1, s. 346) [zob. ustawa nr 94‑678 z dnia 8 sierpnia 1994 r. w sprawie dodatkowej ochrony społecznej pracowników, w której dokonano transpozycji dyrektyw Rady Wspólnot Europejskich nr 92‑49 i nr 92‑96 z dnia 18 czerwca i z dnia 10 listopada 1992 r. (JORF z dnia 10 sierpnia 1994 r., s. 11655). Artykuły te zostały zmienione zarządzeniem nr 2006‑344 z dnia 23 marca 2006 r. (JORF z dnia 24 marca 2006 r., s. 4456), które weszło w życie w dniu 24 czerwca 2006 r.
(5)
–	JORF z dnia 2 stycznia 1990 r., s. 13.
(6)
–	C‑203/08, EU:C:2010:307.
(7)
–	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy, C‑271/08, EU:C:2010:426, pkt 37.
(8)
–	Wyrok Komisja/Niemcy, C‑271/08, EU:C:2010:426, pkt 42–44 i przytoczone tam orzecznictwo.
(9)
–	Wyrok International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union, C‑438/05, EU:C:2007:772, pkt 54, 79.
(10)
– Decyzja nr 2013‑672 DC z dnia 13 czerwca 2013 r.
(11)
– Rzeczona ustawa została ogłoszona po tej decyzji dnia 14 czerwca 2013 r. (JORF z dnia 16 czerwca 2013 r., s. 9958). Zgodnie ze wspomnianą decyzją Conseil constitutionnel może dokonać oceny zgodności z konstytucją ogłoszonej już ustawy w ramach badania przepisów ustawowych, które zmieniają, uzupełniają lub wpływają na zakres tej ustawy. Zakwestionowane przepisy ustawy dotyczącej zabezpieczenia zatrudnienia uzupełniają postanowienia art. L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych.
(12)
–	JORF z dnia 24 grudnia 2013 r., s. 21034.
(13)
–	Podkreślenie moje. Zasady tej procedury przetargowej zostały określone dekretem nr 2015‑13 z dnia 8 stycznia 2015 r. dotyczącym procedury przetargowej dla instytucji w ramach zalecenia przewidzianego w art. L. 912‑1 kodeksu zabezpieczeń społecznych (JORF z dnia 10 stycznia 2015 r., s. 450). Przedmiotem dekretu jest zdefiniowanie stosowanej procedury szczególnie w celu zapewnienia jej przejrzystości.
(14)
– SNRT odniósł się do art. L. 931‑4 kodeksu zabezpieczeń społecznych, który dotyczy zezwolenia administracyjnego wymaganego od zakładów ubezpieczeń społecznych.
(15)
– Dyrektywa ta została następnie uchylona przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (Dz.U. L 335, s. 1).
(16)
– C‑206/98, EU:C:2000:256, pkt 44. Wspomniany wyrok Komisja/Belgia dotyczył obowiązkowych ubezpieczeń od wypadków przy pracy, które należały do belgijskiego ustawowego systemu zabezpieczeń społecznych.
(17)
–	Wyroki: Serrantoni i Consorzio stabile edili, C‑376/08, EU:C:2009:808, pkt 25; a także Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” i in., C‑113/13, EU:C:2014:2440, pkt 48.
(18)
–	Ponadto podczas rozprawy Beaudout stwierdziła, że we Francji istniały już branże, w których zagraniczne przedsiębiorstwa wykazały zainteresowanie zarządzaniem takim systemem, i przedsiębiorstwa, które wybrały zagranicznego ubezpieczyciela do zarządzania ich uzupełniającym systemem refundacji kosztów opieki zdrowotnej. UNIS nie odniósł się do kwestii znaczenia transgranicznego w swoich uwagach pisemnych, ale podczas rozprawy opowiadał się za istnieniem znaczenia transgranicznego. Ponadto zdaniem UNIS francuskie instytucje oferują już swoje usługi w innych państwach członkowskich.
(19)
–	Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française odniosła się do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczącego badania sektorowego na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 1/2003 w zakresie ubezpieczeń gospodarczych (sprawozdania końcowego) (COM(2007) 556 wersja ostateczna; do wglądu pod adresem: http://eurlex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0556 & from=EN). Zgodnie z tym sprawozdaniem, z wyjątkiem dużych klientów i dużego ryzyka, rynek ubezpieczeń pierwotnych ma zazwyczaj zasięg krajowy. Przyczyny przedstawione przez Komisję obejmują zróżnicowanie krajowych systemów prawnych regulujących ogólnie umowy, ubezpieczenia i odpowiedzialność, wymóg obecności na miejscu, a także problemy językowe. Jednakże należy podkreślić, że badanie zostało przeprowadzone przez Komisję, „mając na uwadze identyfikację konkretnych praktyk ograniczających lub zakłócających konkurencję, które wchodzą w zakres art. 81 lub 82 traktatu”, co już zakłada istnienie rynku transgranicznego w rozpatrywanym sektorze. W związku z powyższym ustalenia Komisji w przedmiocie aktualnego stanu rynku ubezpieczeń nie mogą być decydujące dla oceny istnienia znaczenia transgranicznego.
(20)
– C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277, pkt 24, 31.
(21)
–	C‑221/12, EU:C:2013:736, pkt 29, 30.
(22)
–	Wyrok w sprawie Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, pkt 31). Jednak samo wskazanie przez Komisję w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, że w związku ze spornym zamówieniem wpłynęła do niej skarga, nie może być wystarczające do wykazania, iż zamówienie to ma niewątpliwe znaczenie transgraniczne, i stwierdzenia w związku z tym istnienia uchybienia (wyrok w sprawie Komisja/Irlandia, C‑507/03, EU:C:2007:676, pkt 34).
(23)
–	Jak zostało już wskazane w pkt 43 niniejszej opinii, Beaudout ocenia wartość spornej umowy zarządzania na 70 mln EUR.
(24)
–	Niemniej jednak nawet przy założeniu, że aktualny rynek jest zasadniczo krajowy, nie musi to oznaczać braku znaczenia transgranicznego. Zgodnie ze sprawozdaniem końcowym grupy ekspertów utworzonej przez Komisję różnice pomiędzy ustawodawstwami krajowymi dotyczącymi umów utrudniają transgraniczne świadczenie produktów ubezpieczeniowych, ponieważ pociągają za sobą wyższe koszty, niepewność prawa, a także trudności konsumentów i przedsiębiorstw z ubezpieczeniem się w innych państwach członkowskich Unii [zob. komunikat prasowy z dnia 27 lutego 2014 r. dotyczący sprawozdania końcowego (Final Report of the Commission Expert Group on European Insurance Contract Law); sprawozdanie dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/justice/contract/files/expert_groups/insurance/final_report_en.pdf]. Tym samym z ograniczonej liczby zagranicznych ubezpieczycieli obecnych na danym rynku nie można wywodzić, że zagraniczni ubezpieczyciele nie chcą na ten rynek wejść.
(25)
–	Przypominam także, że nawet jeżeli nie jest tutaj rozważana kwestia ubezpieczeń stanowiących część zabezpieczeń społecznych, przepisy prawa Unii dotyczące ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie mogą w pewnych wypadkach mieć zastosowanie do ubezpieczeń stanowiących część ustawowego systemu zabezpieczeń społecznych oferowanych przez zakłady ubezpieczeniowe na ich własne ryzyko (zob. podobnie wyrok Komisja/Belgia, C‑206/98, EU:C:2000:256, pkt 44).
(26)
–	Wyroki: SECAP i Santorso (C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277, pkt 34); a także Serrantoni i Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, pkt 25).
(27)
–	C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 47.
(28)
–	Ramy prawne dotyczące umów koncesyjnych na świadczenie usług zostały objaśnione w komunikacie wyjaśniającym Komisji dotyczącym koncesji w prawie wspólnotowym z dnia 29 kwietnia 2000 r. (Dz.U. C 121, s. 2). Ponadto należy zauważyć, że w dniu 26 lutego 2014 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły dyrektywę 2014/23/UE w sprawie udzielenia koncesji (Dz.U. L 94, s. 1), termin jej transpozycji został wyznaczony na dzień 18 kwietnia 2016 r.
(29)
–	Wyroki: Telaustria i Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, pkt 60, 61; Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 46; Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 33; a także Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 39.
(30)
–	Wyroki: Telaustria i Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, pkt 62; Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 49, 50; a także Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 36.
(31)
–	Wyroki: Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, pkt 17; Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 34; Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 40.
(32)
– Dyrektywa Rady z dnia 18 czerwca 1992 r. odnosząca się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. L 209, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 1, s. 322).
(33)
–	Wyrok Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 48.
(34)
–	Wyroki: Mannesmann Anlagenbau Austria i in., C‑44/96, EU:C:1998:4, pkt 33; BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, pkt, 42, 43; a także University of Cambridge, C‑380/98, EU:C:2000:529, pkt 17.
(35)
–	Wyrok Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 49, 50.
(36)
–	Wyroki: Telaustria i Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, pkt 62; Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 49; Komisja/Włochy, C‑260/04, EU:C:2007:508, pkt 24; Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 36; a także Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 41.
(37)
–	Wyroki: Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 50; Komisja/Włochy, C‑260/04, EU:C:2007:508, pkt 25.
(38)
–	Wyrok Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 46, 47.
(39)
–	Zobacz podobnie wyrok Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, pkt 34 (wyróżnienie moje).
(40)
– C‑437/09, EU:C:2011:112, pkt 66.
(41)
–	C‑203/08, EU:C:2010:307.
(42)
–	Wyroki: Telaustria i Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, pkt 62; Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, pkt 49, 50; a także Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, pkt 36.
(43)
–	Wyroki: Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, pkt 21; Coditel Brabant, C‑324/07, EU:C:2008:621, pkt 25; Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 41 (wyróżnienie moje).
(44)
– W rozumieniu w szczególności art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(45)
–	Z orzecznictwa Trybunału wynika, że ograniczenia swobody podstawowej ustanowionej w art. 56 TFUE wynikające konkretnie z procedur przyznania i przedłużania zezwolenia na rzecz jednego podmiotu mogą być uważane za uzasadnione, jeżeli zainteresowane państwo członkowskie decyduje o przyznaniu lub przedłużeniu zezwolenia podmiotowi publicznemu, którego zarząd podlega bezpośredniemu nadzorowi państwa, albo podmiotowi prywatnemu, nad którego działalnością władze publiczne są w stanie sprawować ścisłą kontrolę (wyrok Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 59).
(46)
–	Należy zauważyć, że opinie uczestników postępowania, którzy wzięli udział w rozprawie, były bardzo rozbieżne w kwestii tego, czy związki niebędące sygnatariuszami układu zbiorowego mogą wchodzić w skład wspólnego komitetu po rozszerzeniu zakresu obowiązywania, a tym samym – sprawować kontrolę nad ubezpieczycielem.
(47)
–	Wśród powodów przedstawionych na poparcie wniosku zostało w szczególności podniesione, że stwierdzenie nieważności zarządzeń w przedmiocie rozszerzenia zakresu obowiązywania, które jest prawdopodobnym następstwem takiego wyroku Trybunału na poziomie krajowym, położyłoby kres zasadzie ubezpieczania wzajemnego, która leży u podstaw tych systemów, i podważyłoby ich równowagę finansową i gwarancje przez nie ustanowione. Ponadto w przypadku krajowego porozumienia zbiorowego branży nieruchomości wejście w życie tego systemu było uwarunkowane publikacją zarządzenia w przedmiocie rozszerzenia zakresu obowiązywania na wszystkie przedsiębiorstwa, w tym także będące członkami porozumienia.
(48)
–	Wyrok Balazs i Casa Judeţeană de Pensii Cluj, C‑401/13 i C‑432/13, EU:C:2015:26, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo.