62014CC0268_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Quais são as condições e os limites dos poderes da Comissão para exigir, por meio de uma decisão, que as empresas lhe forneçam informações no contexto de um inquérito relacionado com possíveis violações das regras de concorrência da União?
2. Estas são, no essencial, as questões fundamentais suscitadas no recurso interposto pela Italmobiliare SpA (a seguir «Italmobiliare» ou «recorrente») contra o acórdão do Tribunal Geral, em que este negou provimento ao recurso de anulação de uma decisão da Comissão, adotada nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 (2), solicitando à referida empresa o fornecimento de uma quantidade considerável de informações.
3. São suscitadas questões muito semelhantes em três outros recursos, interpostos por outras empresas que operam no mercado do cimento, contra três acórdãos do Tribunal Geral, nos quais este também julgou improcedentes, na sua maioria, os argumentos deduzidos contra decisões da Comissão equivalentes à decisão impugnada pela Italmobiliare. Apresentarei também hoje as minhas conclusões nesses três processos (3) . Por conseguinte, as presentes conclusões devem ser lidas em conjunto com essas conclusões.
I – Quadro jurídico
4. O considerando 23 do Regulamento n.° 1/2003 indica:
«A Comissão deverá dispor, em todo o território da Comunidade, de poderes para exigir as informações necessárias para detetar eventuais acordos, decisões ou práticas concertadas proibidas pelo [artigo 101.° TFUE], ou eventuais abusos de posição dominante proibidos pelo [artigo 102.° TFUE]. Ao cumprirem uma decisão da Comissão, as empresas não podem ser forçadas a admitir que cometeram uma infração, mas são de qualquer forma obrigadas a responder a perguntas de natureza factual e a exibir documentos, mesmo que essas informações possam ser utilizadas para determinar que elas próprias ou quaisquer outras empresas cometeram uma infração.»
5. O artigo 18.° («Pedidos de informações») do Regulamento n.° 1/2003, na parte relevante, estabelece:
«1. No cumprimento das funções que lhe são atribuídas pelo presente regulamento, a Comissão pode, mediante simples pedido ou decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias.
2. Ao dirigir um simples pedido de informações a uma empresa ou associação de empresas, a Comissão deve indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas, bem como as sanções previstas no artigo 23.°, no caso de fornecimento de informações inexatas ou deturpadas.
3. Sempre que solicitar, mediante decisão, às empresas ou associações de empresas que prestem informações, a Comissão deve indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas. Deve indicar igualmente as sanções previstas no artigo 23.° e indicar ou aplicar as sanções previstas no artigo 24.° Deve indicar ainda a possibilidade de impugnação da decisão perante o Tribunal de Justiça.
[…]»
II – Antecedentes do litígio
6. Em 2008 e 2009, a Comissão – agindo ao abrigo do artigo 20.° do Regulamento n.° 1/2003 – levou a cabo uma série de inspeções nas instalações de várias empresas que operavam na indústria do cimento. Essas inspeções abrangeram as instalações da Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (a seguir «Italcementi»), da Ciments français SA, da Ciment Calcia SA e da Ciment Belges SA, empresas que, segundo o acórdão recorrido, são direta ou indiretamente controladas pela recorrente. A essas inspeções seguiram‑se, em 2009 e 2010, vários pedidos de informações formulados ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, dirigidos, entre outras empresas, à Italcementi.
7. Por carta de 4 de novembro de 2010, a Comissão informou a Italcementi de que tencionava enviar‑lhe uma decisão solicitando informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e juntou o projeto de questionário que pretendia anexar àquela decisão. A Italcementi apresentou as suas observações à Comissão em 15 de novembro e 1 de dezembro de 2010.
8. Em 6 de dezembro de 2010, a Comissão informou a recorrente de que, nos termos do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 e do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 773/2004 (4), tinha decidido dar início a um procedimento contra essa empresa e contra sete outras empresas por suspeitar de infrações ao artigo 101.° TFUE, relacionadas com restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros, envolvendo repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins no mercado do cimento e produtos conexos.
9. Em 30 de março de 2011, a Comissão adotou a Decisão C(2011) 2364 final relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 – Cimento e produtos conexos) (a seguir «decisão impugnada»).
10. Na decisão impugnada, a Comissão refere que, nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, no cumprimento das funções que lhe são atribuídas por esse regulamento, pode, mediante simples pedido ou decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias (considerando 3 da decisão impugnada). Depois de recordar que a Italcementi tinha sido informada da sua intenção de adotar uma decisão nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e que esta tinha apresentado as suas observações sobre o projeto de questionário (considerandos 4 e 5 da decisão impugnada), a Comissão, mediante decisão, pediu à recorrente e às suas filiais para responderem ao questionário constante do anexo I. Refira‑se que este anexo tinha 78 páginas e compreendia 10 séries de perguntas. As instruções para as respostas ao questionário constavam do anexo II, enquanto os modelos de respostas constavam do anexo III.
11. A Comissão chamou igualmente a atenção para as alegadas infrações (considerando 2 da decisão impugnada), que descreveu nos seguintes termos: «[a]s alegadas infrações dizem respeito a restrições aos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros, repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins no mercado do cimento e nos mercados de produtos conexos». Referindo‑se à natureza e à quantidade de informações solicitadas, assim como à gravidade das alegadas infrações às regras de concorrência, a Comissão considerou que se devia conceder à recorrente um prazo de doze semanas para responder ao pedido de informações.
12. O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
A Italmobiliare SpA, juntamente com as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela, fornecerá as informações mencionadas no anexo I da presente decisão, na forma indicada nos respetivos anexos II e III, no prazo máximo de doze semanas a contar da data da notificação da presente decisão. Ambos os anexos fazem parte integrante da presente decisão.
Artigo 2.°
A presente decisão tem por destinatários a Italmobiliare SpA, bem como as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela».
13. Em 27 de junho e 11 de julho de 2011, a recorrente forneceu as suas respostas ao questionário enviado pela Comissão.
III – Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
14. Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de junho de 2011, a Italmobiliare pediu a anulação da decisão impugnada.
15. Por acórdão de 14 de março de 2014 (Italmobiliare SpA/Comissão, T‑305/11) (a seguir «acórdão recorrido») (5), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso e condenou a Italmobiliare nas despesas.
IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
16. No seu recurso interposto em 26 de maio de 2014, a Italmobiliare pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o acórdão proferido no processo T‑305/11 e anular a decisão impugnada;
– aplicar as medidas de organização do processo e diligências de instrução que se revelarem necessárias e adequadas, em conformidade com os artigos 62.° e 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça;
– condenar a Comissão nas despesas incorridas em primeira instância e no recurso;
– a título subsidiário, devolver o processo ao Tribunal Geral para que este profira uma nova decisão.
17. A Comissão, por seu turno, pede que o Tribunal de Justiça se digne:
– negar provimento ao recurso;
– em alternativa, na medida em que tal seja necessário, confirmar a legalidade da decisão impugnada;
– condenar a Italmobiliare nas despesas.
V – Apreciação dos fundamentos do recurso
18. A Italmobiliare invoca cinco fundamentos de recurso. De um modo geral, esses fundamentos estão relacionados com a questão de saber se o Tribunal Geral interpretou corretamente os poderes da Comissão para pedir informações ao abrigo do Regulamento n.° 1/2003.
19. As principais disposições legislativas e jurisprudência relacionadas com os poderes da Comissão para pedir informações são analisadas nas conclusões que também hoje apresento no processo HeidelbergCement AG/Comissão (6) .
20. É neste contexto que irei agora apreciar os fundamentos de recurso invocados pela recorrente.
A – Destinatário da decisão
1. Argumentos das partes
21. No seu primeiro fundamento de recurso, a Italmobiliare alega que o Tribunal Geral interpretou e aplicou incorretamente o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 ao considerar que, no caso em apreço, a Comissão podia enviar um pedido de informações a uma mera holding
financeira, quando não tinha sido provado que esta controlava a Italcementi. Além disso, a recorrente invoca uma violação do princípio da proteção da confiança legítima, dado que, em comunicações anteriores, a Comissão tinha declarado que a destinatária de uma decisão adotada nos termos do artigo 18.°, n.° 3 seria a Italcementi. Por último, a recorrente alega violação do princípio da não discriminação, uma vez que tinha sido a única holding
financeira destinatária de uma decisão adotada nos termos do artigo 18.°, n.° 3 no âmbito do inquérito em questão, não obstante alguns dos outros grupos de empresas objeto do inquérito terem, no topo da sua estrutura societária, uma holding
financeira.
22. A Comissão sustenta que a primeira parte deste fundamento de recurso é inadmissível porque suscita questões de facto e que, em qualquer caso, o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 autoriza a Comissão a pedir informações a qualquer pessoa ou entidade se tiver motivos razoáveis para suspeitar de que esta dispõe de informações pertinentes. A Comissão acrescenta que a Italmobiliare não podia retirar conclusões definitivas do facto de o projeto de questionário ter sido enviado à Italcementi e que não tinha garantido à Italcementi, de forma clara e incondicional, que ela própria seria a destinatária de uma futura decisão.
2. Apreciação
23. No seu primeiro fundamento de recurso, a recorrente invoca três erros distintos alegadamente cometidos pelo Tribunal Geral ao considerar que era lícito dirigir a decisão impugnada à recorrente.
24. Antes de analisar a parte mais complexa deste fundamento – ou seja, se uma empresa pode ser a destinatária de um pedido de informações respeitantes sobretudo à atividade de outra empresa na qual detém uma participação social –, gostaria de me debruçar sobre os outros aspetos do primeiro fundamento de recurso.
25. Antes de mais, entendo que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar que a Comissão não tinha dado garantias precisas, incondicionais e concordantes à recorrente de que uma futura decisão adotada ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 teria por destinatária a Italcementi. Em primeiro lugar, o questionário enviado à Italcementi em 4 de novembro de 2010 era apenas um projeto elaborado pelos serviços da Comissão, a fim de permitir que a Comissão recebesse observações com vista a aperfeiçoar o texto do questionário final. Uma mera consulta não pode, por si só, vincular a Comissão relativamente à adoção de uma decisão vinculativa nos termos do artigo 18.°, n.° 3 (7) . Em qualquer caso, o texto do projeto de questionário não podia ser interpretado no sentido de excluir a possibilidade de outras empresas pertencentes ao mesmo grupo de empresas ou com algum tipo de relação societária com a Italcementi serem destinatárias de uma decisão adotada ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3. Em segundo lugar, o facto de a recorrente ser a destinatária da decisão de abertura do procedimento, adotada apenas alguns dias depois de o projeto de questionário ter sido enviado para a Italcementi, exclui a possibilidade de as garantias alegadamente fornecidas pela Comissão à recorrente sobre esta questão serem «precisas, incondicionais e concordantes» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a proteção da confiança legítima (8) .
26. Quanto à alegada discriminação, não vislumbro qualquer mérito nesta alegação. Como irei explicar nos parágrafos que se seguem, o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 autoriza a Comissão a pedir informações a qualquer empresa que seja suspeita de ter em seu poder informações relevantes para o inquérito. Deste modo, a natureza das atividades exercidas por uma empresa que tenha sido destinatária de um pedido de informações é, em princípio, irrelevante. Consequentemente, a questão do eventual tratamento diferenciado entre a Italmobiliare e as outras empresas que eram também holdings financeiras é igualmente irrelevante. Com efeito, não se pode afastar a possibilidade de, no que respeita à posse das informações pretendidas pela Comissão, essas empresas estarem numa posição diferente da posição da Italmobiliare. Nenhum dos elementos constantes dos autos teria permitido ao Tribunal Geral comparar efetivamente a Italmobiliare com essas empresas dessa perspetiva.
27. Dito isto, examinarei agora aquela que constitui, no meu entender, a questão principal suscitada pelo primeiro fundamento de recurso: se a Comissão podia, no caso em análise, dirigir uma decisão de pedido de informações a uma empresa que era acionista das empresas suspeitas de terem violado o artigo 101.° TFUE.
28. Esta questão – que é uma questão de direito e, como tal, admissível no quadro do presente recurso – tem origem na alegação da recorrente de que, à data em que a decisão impugnada foi adotada, atuava meramente na qualidade de « holding
financeira». Segundo a recorrente, nem a decisão impugnada nem o acórdão recorrido fornecem qualquer prova de que esta última controlava as empresas pertencentes ao grupo da Italcementi. Na falta de tal prova, a recorrente considera que não havia motivos razoáveis para acreditar que tinha na sua posse quaisquer informações relevantes para o inquérito.
29. A este respeito, importa não esquecer que, nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, a Comissão pode dirigir um pedido de informações a qualquer empresa suscetível de ter na sua posse informações relevantes, independentemente do seu envolvimento na infração de cuja prática se suspeita.
30. A Comissão goza de uma ampla discricionariedade no exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento n.° 1/2003, nomeadamente pelo seu artigo 18.° No entanto, essa discricionariedade tem limites. Com efeito, no exercício desses poderes, a Comissão está obrigada a observar os princípios gerais de direito e os direitos fundamentais reconhecidos no direito da União (9) . Entendo que esses limites respeitam não apenas a aspetos como a quantidade de informações solicitadas ou o prazo para fornecer essas informações, mas também à escolha da empresa destinatária do pedido de informações.
31. Creio que há três princípios gerais de direito que são particularmente relevantes para o caso em apreço.
32. Em primeiro lugar, segundo jurisprudência assente, o princípio da proporcionalidade é um princípio geral de direito da União que exige que as medidas adotadas através das suas disposições sejam aptas a realizar os objetivos legitimamente prosseguidos pela legislação em causa e não ultrapassem o que for necessário para os alcançar (10) . Quando existe uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos onerosa e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (11) . No contexto das regras de concorrência da União, o Tribunal de Justiça já declarou que uma diligência de instrução é desproporcionada se constituir uma ingerência excessiva e, como tal, intolerável nos direitos das empresas em causa (12) .
33. Em segundo lugar, resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da segurança jurídica, que constitui um princípio geral de direito da União, exige que todos os atos da União, especialmente quando impõem ou permitem a imposição de sanções, sejam claros e precisos, para que as pessoas afetadas possam saber, sem qualquer ambiguidade, quais são os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (13) .
34. Em terceiro lugar, é jurisprudência assente que, durante os procedimentos administrativos relacionados com suspeitas de violações das regras de concorrência da União, a Comissão está obrigada a respeitar o direito a uma boa administração consagrado no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (14) . Esse direito compreende, nomeadamente, a obrigação, por parte da administração da União, de «fundamentar as suas decisões».
35. Considero que, no caso em apreço, a decisão da Comissão suscita questões relacionadas com esses três princípios gerais.
36. Em primeiro lugar, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, é pacífico que a Italmobiliare não exercia a sua atividade nos mercados objeto do inquérito. É igualmente consensual que a Comissão tinha uma ideia muito precisa da identidade das empresas do grupo da Italmobiliare suspeitas de terem infringido as regras de concorrência da União. Na verdade, quatro dessas empresas tinham sido objeto de inspeções in loco
em novembro de 2008. Além disso, a Italcementi era destinatária de vários pedidos de informações apresentados durante 2009 e 2010, bem como do projeto de questionário enviado em 4 de novembro de 2010. Importa salientar que a própria decisão impugnada não incidia sobre as atividades da Italmobiliare, respeitando principalmente às atividades das outras empresas.
37. Mesmo partindo do princípio de que a Italmobiliare tinha em seu poder as informações pretendidas, ou de que, pelo menos, tinha acesso a essas informações, creio que as informações fornecidas seriam, em qualquer caso, provenientes de uma fonte que apenas poderia ser considerada secundária. Por outras palavras, as informações solicitadas seriam, em qualquer caso, fornecidas por uma empresa diferente daquela a que as informações respeitavam e que supostamente as teria compilado.
38. Nessas circunstâncias, não compreendo por que motivo a Comissão não dirigiu a decisão impugnada a essas empresas, cuja identidade – repito – era bem conhecida, mas sim à recorrente. Creio que é óbvio que as informações poderiam ter sido fornecidas mais facilmente e com maior rapidez por essas empresas.
39. Seja como for, se o motivo para dirigir a decisão impugnada à recorrente era obter os dados de todas as empresas pertencentes ao grupo da Italmobiliare numa única versão consolidada, não considero tal motivo válido. Conforme expliquei pormenorizadamente nas conclusões que apresentei no processo HeidelbergCement, o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 não permite que a Comissão exija ao destinatário de um pedido de informações que realize tarefas respeitantes à fase de investigação e instrução do processo e que, consequentemente, deveriam, em princípio, ser executadas pelos serviços da Comissão (15) .
40. A recorrente alega ainda – na minha perspetiva, de modo convincente – que não se pode simplesmente presumir (como a Comissão parece fazer) que a sua qualidade de acionista implicava automaticamente que tinha «controlo» sobre as referidas empresas e que esse facto, por sua vez, significava que tinha em seu poder as informações pretendidas ou que as poderia obter com facilidade e rapidez. De qualquer modo, ainda que se presuma que, em virtude das suas ligações societárias com aquelas empresas, a recorrente tinha acesso às referidas informações, é indiscutível que a recolha, formatação e apresentação das informações solicitadas se tornaram tarefas mais complicadas, mais dispendiosas e mais exigentes em termos de tempo. Simultaneamente, também se torna mais difícil para a Italcementi exercer os seus direitos de defesa, incluindo o direito à não autoincriminação, dado que esses direitos têm de ser exercidos através do «filtro» da Italmobiliare.
41. Isto é especialmente verdade no caso em apreço, uma vez que a decisão impugnada continha um número extraordinariamente elevado de perguntas, que abrangiam assuntos muitos diversos e exigiam respostas extremamente pormenorizadas (16) . No meu entender, a Comissão não poderia razoavelmente esperar que a recorrente – uma mera holding
financeira –já tivesse em seu poder todas essas informações. Tão‑pouco poderia esperar que o pessoal de uma holding
financeira conseguisse organizar e apresentar essas informações de forma tão rápida e eficiente quanto o pessoal das próprias empresas a que as referidas informações respeitavam.
42. Tanto mais que três pedidos de informações anteriormente formulados ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 tinham sido dirigidos à Italcementi, a qual, como lhe incumbia, lhes respondeu. O Tribunal Geral entendeu que muitas das perguntas incluídas na decisão impugnada diziam respeito a informações que já tinham sido anteriormente solicitadas ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2 (17) . Considero que é ilógico que uma decisão que, em grande parte, se limita a pedir informações que já tinham sido fornecidas, com vista a consolidar essas informações num formato diferente (18) ou a enriquecê‑las com mais pormenores (19), não tenha sido dirigida à empresa destinatária dos pedidos anteriores.
43. Além disso, dada a extrema complexidade e rigor do formato exigido para o fornecimento das informações solicitadas, os custos que a decisão impugnada implicava eram certamente significativos (20) . É difícil vislumbrar qualquer razão válida para esses custos serem suportados unicamente por uma das acionistas das empresas visadas pelo inquérito.
44. Neste contexto, entendo que a adoção de uma decisão dirigida às empresas visadas pelo inquérito poderia ser considerada uma medida menos onerosa, especialmente para a recorrente.
45. Em segundo lugar, no que respeita ao princípio da segurança jurídica, considero que o facto de a Comissão não ter tomado uma posição clara e inequívoca sobre as empresas objeto do inquérito – conforme ilustrado nos n. os  25 e 37 das presentes conclusões – poderia gerar dúvidas no espírito da recorrente.
46. Relativamente a esta questão, importa ainda referir que o artigo 1.° da decisão impugnada dispõe que «[a] Italmobiliare SpA, juntamente com as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela, fornecerá as informações […]». Acresce que o artigo 2.° da referida decisão tem a seguinte redação: «A presente decisão tem por destinatários a Italmobiliare SpA, bem como as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela». Porém, a Comissão não forneceu qualquer indicação sobre a definição do conceito de controlo direto ou indireto naquele contexto.
47. É evidente que as referidas disposições não podem ser interpretadas no sentido de que a obrigação legal de fornecer as informações solicitadas era aplicável a qualquer outra empresa diferente da Italmobiliare: é logicamente impossível impor tal obrigação (e cominar sanções financeiras para o seu incumprimento) a empresas que não estão identificadas e que não são facilmente identificáveis. No entanto, foi exigido à Italmobiliare que fornecesse informações sobre empresas de cujo número e identidade não podia estar certa.
48. É sobejamente conhecido que o conceito de «controlo» para efeitos das regras de concorrência da União pode ser, por vezes, algo obscuro. O conceito de «controlo» é utilizado no contexto das regras da União aplicáveis ao controlo das concentrações de empresas (21) . Simultaneamente, no contexto dos procedimentos relativos à aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE, é muitas vezes utilizado o conceito de «unidade económica». Esta terminologia está patente na abundante jurisprudência das jurisdições
da União sobre a responsabilidade das empresas‑mãe por infrações relacionadas com cartéis praticadas pelas suas filiais; esta jurisprudência também assenta na ideia de que as primeiras podem exercer «controlo» sobre as últimas. Além disso, existem regras nacionais e supranacionais sobre normas contabilísticas, que podem impor a obrigação de consolidar as contas de diferentes empresas pertencentes ao mesmo grupo.
49. Neste contexto, na falta de qualquer indicação expressa da Comissão sobre o modo como a recorrente deveria ter interpretado a referência às suas «filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela», considero que a decisão impugnada era suscetível de criar uma situação de insegurança jurídica para a recorrente.
50. No caso em apreço, esta situação era particularmente problemática, dado que a recorrente, enquanto destinatária da decisão impugnada, estava obrigada a cumprir essa decisão sob a ameaça da aplicação das sanções financeiras previstas nos artigos 23.° e 24.° do Regulamento n.° 1/2003. Essa ameaça era novamente destacada no texto do questionário anexo à decisão impugnada, no qual se referia que as informações fornecidas poderiam ser consideradas incorretas ou deturpadas se não fossem apresentadas em conformidade com a definição e as instruções constantes dos anexos II e III da decisão impugnada (22) .
51. Em terceiro lugar, no que respeita ao direito a uma boa administração – na medida em que, no caso em apreço, acrescenta algo ao que decorre diretamente do artigo 296.° TFUE – chamo a atenção para o facto de a Comissão não ter explicado claramente por que motivo tinha pedido as informações à recorrente e não diretamente às empresas visadas pelo inquérito. Assim, era difícil para a Italmobiliare compreender por que motivo tinha sido escolhida como destinatária da decisão, ao invés daquelas empresas. Este problema foi exacerbado pelo facto de a fundamentação da decisão impugnada ser vaga e sucinta (23) .
52. À luz do exposto, entendo que a primeira parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgado procedente e o acórdão recorrido deve ser anulado em conformidade.
B – Finalidade do pedido de informações
1. Argumentos das partes
53. No seu segundo fundamento de recurso, a Italmobiliare alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua interpretação do artigo 296.° TFUE no que diz respeito ao dever de fundamentação numa decisão adotada nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. Além disso, a recorrente critica o Tribunal Geral por ter rejeitado, sem uma explicação adequada, o seu argumento sobre o erro cometido pela Comissão ao adotar um pedido de informações vinculativo ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, ao invés de um simples pedido ao abrigo do n.° 2 dessa disposição.
54. A Comissão alega que este fundamento de recurso deve ser rejeitado. A Comissão salienta que, quando a decisão impugnada foi adotada, o processo ainda se encontrava numa fase inicial. O grau de pormenor de um pedido de informações não pode ser equivalente ao que é exigido para as decisões adotadas no final do inquérito. A Comissão acrescenta ainda que o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 não exige que explique por que motivo optou por adotar uma decisão vinculativa ao invés de formular um simples pedido de informações.
2. Apreciação
55. Antes de mais, importa recordar que, de acordo com jurisprudência assente, a fundamentação dos atos das instituições da União exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecerem os motivos subjacentes a esse ato e ao juiz da União fiscalizar a legalidade desses motivos. O dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada à luz não só da sua redação mas também do seu contexto e do conjunto de regras jurídicas que regulam a matéria em causa (24) .
56. No que respeita às decisões que ordenam a realização de uma inspeção nos termos do artigo 20.° do Regulamento n.° 1/2003, o Tribunal de Justiça confirmou recentemente que a Comissão não está obrigada a comunicar ao destinatário de tal decisão todas as informações de que dispõe sobre as presumíveis infrações nem a proceder a uma qualificação jurídica rigorosa dessas infrações, desde que indique claramente as presunções que pretende verificar. Embora caiba à Comissão precisar o melhor possível o que é investigado e os elementos que devem ser verificados, não é indispensável revelar numa decisão de inspeção a delimitação exata do mercado em questão nem a qualificação jurídica exata das presumíveis infrações ou o período durante o qual essas infrações terão sido cometidas, desde que esta decisão contenha os elementos essenciais acima mencionados. Com efeito, as inspeções são habitualmente realizadas no início do inquérito e, consequentemente, a Comissão ainda não dispõe, nessa fase, de informações precisas sobre esses aspetos. O objetivo da inspeção é precisamente recolher provas relativas a uma infração de cuja prática se suspeita, a fim de que a Comissão possa confirmar as suas suspeitas e fazer uma apreciação jurídica mais específica (25) .
57. Creio que estes princípios são aplicáveis, mutatis mutandis, às decisões em que são pedidas informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. Evidentemente, estes dois tipos de medidas prosseguem o mesmo objetivo, ou seja, a recolha de dados. Embora a sua redação não seja idêntica, a semelhança relativa entre as duas disposições
também parece favorável a uma leitura uniforme de ambas (26) .
58. Tendo isto em conta, a questão crucial consiste em saber se o Tribunal Geral apreciou corretamente a adequação da fundamentação da decisão impugnada. Por outras palavras, a questão é a seguinte: tendo em conta a fase do processo em que a decisão impugnada foi adotada, a fundamentação em causa é suficientemente clara para, por um lado, permitir ao destinatário exercer os seus direitos de defesa e compreender o alcance do seu dever de colaboração com a Comissão e, por outro, habilitar o juiz da União a fiscalizar a legalidade da referida decisão?
59. No meu entender, essa pergunta merece resposta negativa.
60. No n.° 68 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que a fundamentação da decisão impugnada estava redigida «em termos muito gerais que mereceriam ser especificados e expõe‑se, portanto, a críticas quanto a esse ponto». Em minha opinião, esta conclusão dificilmente poderá ser questionada: com efeito, três aspetos importantes da fundamentação carecem do necessário grau de detalhe. Refiro‑me, em especial, à descrição das presumíveis infrações, ao respetivo âmbito geográfico e aos produtos a que dizem respeito as infrações.
61. Relativamente às presumíveis infrações, o considerando 2 da decisão impugnada refere que «[a]s alegadas infrações dizem respeito a restrições aos fluxos comerciais [...], incluindo restrições [...] a importações [...], repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins». Esta descrição das possíveis infrações, além de muito vaga («restrições aos fluxos comerciais», «incluindo restrições [...] a importações»), afigura‑se também muito abrangente («práticas anticoncorrenciais afins»). A referência a «repartição do mercado» e a «coordenação de preços» – sendo tão genérica – pouco contribui para delimitar com maior precisão a natureza do comportamento objeto das suspeitas da Comissão. Na verdade, a maioria dos cartéis inclui elementos de repartição do mercado e de fixação de preços. Na prática, a grande maioria do tipo de acordos proibidos pelo artigo 101.° TFUE parece enquadrar‑se nesta descrição.
62. No que respeita ao âmbito geográfico das presumíveis infrações, a decisão impugnada menciona restrições aos fluxos comerciais no EEE, incluindo restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros. Sendo certo que não se exige que a componente geográfica do mercado relevante seja definida numa decisão adotada nos termos do artigo 18.° (27), deveria ter sido possível mencionar pelo menos alguns dos países afetados. Em especial, não é esclarecido se o mercado possivelmente afetado é todo o EEE ou apenas algumas partes e, nesse caso, que partes.
63. Por último, a decisão impugnada é ainda mais vaga na explicação dos produtos objeto do inquérito. Na prática, apenas o cimento é identificado como produto relevante, dado que, quanto aos restantes, a decisão refere os «mercados dos produtos conexos [com o cimento]». Mais uma vez, esta descrição, além de ser extremamente vaga (qual o grau de «conexão» que deve existir entre o cimento e os produtos?), abrange potencialmente todos os tipos de produtos relevantes para a recorrente (na qualidade de compradora ou de vendedora).
64. Segundo o Tribunal Geral (28), a escassez de pormenores na decisão impugnada é parcialmente compensada pelo facto de esta remeter expressamente para a decisão da Comissão de abertura do procedimento, que contém informações suplementares sobre a extensão geográfica das presumíveis infrações e o tipo de produtos visados.
65. A recorrente considera que não é possível sanar as deficiências da decisão impugnada através de uma mera remissão para uma decisão anterior e salienta que, em qualquer caso, a decisão de abertura do procedimento também peca pela mesma falta de detalhe.
66. Na minha perspetiva, os atos da União que impõem obrigações que constituem uma ingerência na esfera privada dos cidadãos ou das empresas e que, se não forem cumpridas, acarretam o risco de aplicação de pesadas sanções pecuniárias, devem, por uma questão de princípio, ser objeto de uma fundamentação autónoma (29) . Com efeito, é importante dar a esses cidadãos ou empresas a possibilidade de compreenderem os fundamentos desse ato sem um esforço de interpretação excessivo (30), a fim de poderem exercer efetiva e oportunamente os seus direitos, sobretudo quando esses atos incluem referências expressas a atos anteriores com uma fundamentação diferente. Qualquer diferença relevante entre os dois atos poderá suscitar dúvidas na mente do destinatário.
67. Não obstante o exposto, entendo que, excecionalmente, no presente caso, o Tribunal Geral considerou corretamente que a fundamentação da decisão impugnada podia ser lida em conjunto com a fundamentação da decisão de abertura do procedimento. As duas decisões foram adotadas no quadro do mesmo inquérito e, obviamente, dizem respeito às mesmas presumíveis infrações. Além disso, foram adotadas dentro de um curto período de tempo. Mais importante ainda, não parece existir qualquer diferença relevante entre a fundamentação das duas decisões. Por conseguinte, entendo que, no presente caso, a primeira decisão poderia ser considerada como o «contexto» da segunda decisão, não podendo ser ignorada pelo destinatário (31) .
68. No entanto, embora a primeira decisão contivesse informações consideravelmente mais precisas sobre o âmbito geográfico das presumíveis infrações (enumerando os Estados‑Membros potencialmente afetados), não era tão precisa em relação à natureza dessas infrações e aos produtos abrangidos. Em especial, a explicação do conceito de «cimento e produtos conexos» constante da nota de rodapé na página 4 dessa decisão abrange um conjunto potencialmente muito vasto e diversificado de produtos.
69. Dito isto, entendo que o facto de a fundamentação ser demasiado genérica ou algo vaga em relação a alguns aspetos não resulta em invalidade, desde que o resto da decisão permita ao destinatário e ao juiz da União compreenderem, com suficiente precisão, as informações pretendidas pela Comissão e os motivos subjacentes ao seu pedido (32) . Com efeito, o objeto das perguntas apresentadas pode, ainda que apenas de forma indireta ou implícita, clarificar uma fundamentação que tenha sido redigida sem a necessária precisão. A verdade é que, se as perguntas estiverem formuladas de forma muito precisa e direcionada, revelarão inevitavelmente o âmbito do inquérito da Comissão. Creio que esta afirmação será particularmente válida no caso de atos adotados numa fase inicial do processo, em que o âmbito do inquérito ainda não está total e definitivamente estabelecido e poderá até ter de ser reduzido ou alargado numa fase posterior na sequência de informações recolhidas subsequentemente.
70. No presente caso, porém, verifica‑se exatamente o contrário. As perguntas dirigidas à Italmobiliare são em número extraordinariamente elevado e abrangem tipos de informação muito diversificados. Creio que é extremamente difícil compreender a ligação entre muitas das perguntas incluídas no questionário (33) . Além disso, algumas perguntas não correspondem totalmente ao que foi indicado na decisão anterior de abertura do procedimento: por exemplo, as perguntas 3 e 4 (que exigem o fornecimento de uma quantidade particularmente significativa de informações ao longo de um período de dez anos) não dizem apenas respeito aos Estados‑Membros identificados como possivelmente afetados pela decisão de abertura do procedimento.
71. Refira‑se ainda que, se aquilo que ligava algumas daquelas perguntas era o objetivo de obter uma descrição completa da estrutura de receitas e despesas da empresa para que a Comissão a pudesse analisar recorrendo a métodos económicos (comparando‑a com outras empresas que operavam na indústria do cimento), poder‑se‑ia questionar a legitimidade, ao abrigo do artigo 18.°, de um pedido de informações tão amplo e abrangente. A menos que a Comissão tenha em seu poder indícios concretos de um comportamento censurável que a referida análise poderia comprovar, esse pedido de informações dir‑se‑ia mais consentâneo com um inquérito setorial ao abrigo do artigo 17.° do Regulamento n.° 1/2003.
72. Assim, concordo com a recorrente quando afirma que a finalidade do pedido de informações formulado pela Comissão não era suficientemente clara ou inequívoca. Por conseguinte, era excessivamente difícil para aquela empresa compreender as presumíveis infrações de modo a determinar o alcance do seu dever de colaboração com a Comissão e, se necessário, exercer os seus direitos de defesa, nomeadamente recusando‑se a responder a perguntas que considerasse ilícitas. Esta conclusão é reforçada pelo facto de algumas perguntas respeitarem a informações que não eram puramente factuais e que implicavam um juízo de valor (34) e pelo facto de outras perguntas serem relativamente vagas (35) . Como tal, a recorrente não poderia afastar facilmente o risco de dar respostas autoincriminatórias a essas perguntas (36) .
73. Essa falta de detalhe não pode – como alega a Comissão – ser justificada pelo facto de a decisão impugnada ter sido adotada numa fase inicial do inquérito. Com efeito, essa decisão foi adotada quase três anos depois do início do inquérito. Durante esse período, a Comissão realizou algumas inspeções e formulou pedidos de informações muito detalhados, aos quais responderam as empresas visadas. Na verdade, alguns meses depois da adoção da decisão impugnada, a Comissão considerou que tinha recolhido elementos suficientes para abrir um procedimento nos termos do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 e do artigo 2.° do Regulamento n.° 773/2004. Esses elementos deveriam ter permitido à Comissão apresentar uma fundamentação mais detalhada na decisão impugnada.
74. Concordo com a Comissão quando afirma que o grau de detalhe exigido na fundamentação depende, entre outros fatores, das informações que tem em seu poder quando adota uma decisão nos termos do artigo 18.° (37) . Porém, em meu entender, isto significa necessariamente que uma fundamentação que poderá ser aceitável em relação a uma decisão adotada no início de um inquérito (ou seja, uma decisão exigindo que uma empresa se submeta a uma inspeção nos termos do artigo 20.° ou a primeira decisão de pedir informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3) poderá não ser igualmente aceitável em relação a uma decisão adotada numa fase muito posterior do inquérito, em que a Comissão já disponha de mais informações sobre as presumíveis infrações.
75. Nestas circunstâncias, considero indesculpável que, não obstante todas as informações fornecidas à Comissão ao longo dos anos anteriores e os esforços adicionais que a decisão impugnada implicou, a Italmobiliare tenha continuado «às escuras» relativamente ao alcance exato do inquérito da Comissão.
76. Além disso, creio que a recorrente tem razão quando alega que se tornou consideravelmente mais difícil para o juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão impugnada. Como expliquei de forma mais exaustiva nas conclusões que apresento no processo HeidelbergCement (38), dada a escassez de informações sobre as presumíveis infrações constantes da decisão impugnada (mesmo quando lida no contexto da decisão de abertura do procedimento), torna‑se difícil para o Tribunal de Justiça verificar o cumprimento dos requisitos da necessidade e da proporcionalidade do pedido (39) . No que respeita ao primeiro elemento, o Tribunal de Justiça deveria determinar se a correlação existente entre a suposta infração e as informações solicitadas é suficientemente próxima para justificar o pedido da Comissão. Quanto ao segundo elemento, o Tribunal de Justiça tem de determinar se os esforços exigidos a uma empresa se justificam no interesse público e se não são excessivos.
77. Por essas razões, entendo que o Tribunal Geral interpretou e aplicou incorretamente o artigo 296.° TFUE e o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 no que respeita ao dever de fundamentação numa decisão em que são pedidas informações. Por conseguinte, o acórdão recorrido deve ser anulado na parte em que o Tribunal Geral concluiu, pelos motivos indicados nos n. os  51 a 72 do referido acórdão, que a decisão impugnada continha uma fundamentação suficiente.
C – Indícios suficientes de uma infração
1. Argumentos das partes
78. No seu terceiro fundamento de recurso, a Italmobiliare critica a análise que o Tribunal Geral fez do seu argumento de que a Comissão tinha atuado ultra vires
ao adotar uma decisão ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. No entender da recorrente, dada a quantidade significativa de informações solicitadas e o seu caráter vago, é evidente que a Comissão não possuía indícios suficientes da existência de uma infração ao artigo 101.° TFUE aquando da adoção da decisão impugnada. Por conseguinte, a Comissão deveria ter agido ao abrigo do artigo 17.° do referido regulamento. A recorrente critica igualmente o Tribunal Geral por não ter ordenado a realização de quaisquer diligências de instrução destinadas a determinar se a Comissão possuía indícios de infração suficientes para a adoção de uma decisão nos termos do artigo 18.°, n.° 3.
79. A Comissão considera que este fundamento é inadmissível e, em qualquer caso, improcedente.
2. Apreciação
80. Neste fundamento, a Italmobiliare alega, no essencial, que a Comissão não tinha motivos suficientes para suspeitar de uma infração e que a quantidade e o tipo de informações solicitadas revelam que a Comissão andava à «pesca» de informações.
81. Concordo com a Comissão quando afirma que este fundamento é parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
82. Em primeiro lugar, ao sustentar que o Tribunal Geral errou na apreciação dos elementos apresentados em primeira instância em apoio da alegação de um ato ultra vires
por parte da Comissão, a recorrente está essencialmente a pedir ao Tribunal de Justiça para reapreciar esses elementos. Porém, essa reapreciação não é admissível no âmbito do presente recurso.
83. Em segundo lugar, também devem ser rejeitadas as críticas à decisão do Tribunal Geral de não ordenar oficiosamente diligências de instrução ou medidas de organização do processo para confirmar a existência de indícios suficientes de uma infração. Constitui jurisprudência assente que cabe exclusivamente ao Tribunal Geral decidir da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe sobre os processos que lhe são submetidos. O caráter probatório ou não probatório das peças processuais resulta da sua apreciação soberana dos factos, que escapa à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito do recurso de uma decisão do Tribunal Geral, salvo em caso de desvirtuação dos elementos de prova apresentados ao Tribunal Geral, ou quando a inexatidão material das constatações por este efetuadas resulta dos documentos juntos aos autos (40) . A fortiori, este princípio ainda é mais válido quando se trata da adoção oficiosa de diligências de instrução ou de medidas de organização do processo (41) .
84. No caso presente, a recorrente podia ter requerido ao Tribunal Geral a adoção de tais diligências, para determinar se a Comissão possuía indícios suficientes. Com efeito, no processo «paralelo» Cementos Portland Valderrivas/Comissão, a recorrente pediu expressamente ao Tribunal Geral que ordenasse à Comissão a apresentação dos indícios na sua posse, a fim de o Tribunal se poder certificar de que a decisão impugnada não era arbitrária (42) .
85. Porém, no presente caso, a recorrente não apresentou tal pedido. Por conseguinte, considerando a natureza genérica dos elementos aduzidos pela recorrente (uma apreciação que não admite revisão em sede de recurso) e a inexistência de um pedido específico, dificilmente se poderá criticar o Tribunal Geral por ter concluído que não havia que aprofundar a instrução (43) .
D – Proporcionalidade
1. Argumentos das partes
86. No seu quarto fundamento de recurso, a recorrente alega, no essencial, que o Tribunal Geral cometeu um erro na interpretação e na aplicação do princípio da proporcionalidade. No entender da recorrente, o Tribunal Geral, por um lado, não reconheceu a existência de medidas menos onerosas para alcançar o objetivo pretendido (como um inquérito setorial ou um simples pedido de informações) e, por outro lado, não censurou o ónus excessivo e intolerável que a decisão impugnada impunha à recorrente.
87. A Comissão considera que o Tribunal Geral apreciou corretamente o princípio da proporcionalidade no caso em apreço; a decisão impugnada não viola esse princípio.
2. Apreciação
88. Este fundamento de recurso suscita, na perspetiva da proporcionalidade, duas questões distintas. Analisá‑las‑ei sucessivamente.
a) Escolha do instrumento jurídico
89. A primeira parte deste fundamento, em substância, coloca a questão de saber se a Comissão violou o princípio da proporcionalidade – como alega a recorrente – ao adotar uma decisão vinculativa ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, em vez de formular um simples pedido de informações ao abrigo do n.° 2 dessa disposição ou de recorrer ao inquérito setorial previsto no artigo 17.° do mesmo regulamento.
90. Este entendimento não me convence.
91. Em primeiro lugar, no que respeita aos inquéritos setoriais, observo que o Tribunal Geral não concluiu que a Comissão não dispunha de indícios suficientes para poder enviar um pedido de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. As críticas da recorrente sobre esta questão são injustificadas, pelos motivos acima expostos (44) . Consequentemente, a alegação de que a Comissão poderia, ou deveria, ter lançado um inquérito setorial ao abrigo do artigo 17.° do Regulamento n.° 1/2003 não tem fundamento.
92. Se a Comissão tinha em seu poder indícios suficientes de possíveis infrações às regras de concorrência da União (que não compete ao Tribunal de Justiça decidir no âmbito do presente recurso), o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 constitui a base jurídica correta para investigar o caso.
93. Em segundo lugar, no que respeita aos simples pedidos de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, há alguns aspetos que gostaria de esclarecer. A maioria das informações solicitadas na decisão impugnada consistia em dados que a Comissão tinha pedido a todas as empresas suspeitas de terem participado na alegada infração, tendo em vista a comparação entre esses dados. A Comissão só poderia fazer uma verdadeira comparação se as informações solicitadas fossem fornecidas aproximadamente ao mesmo tempo e se fossem exatas e completas. Se existissem erros ou atrasos, ainda que por um único inquirido, a comparação pretendida pela Comissão não teria sido possível ou, em qualquer caso, suficientemente fiável.
94. Nestas circunstâncias, a Comissão podia legitimamente considerar que a adoção de uma decisão vinculativa ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3 era o método mais adequado para assegurar que as informações solicitadas seriam tão completas e corretas quanto possível e que seriam fornecidas dentro do prazo desejado.
95. A primeira parte deste fundamento de recurso deve, por conseguinte, ser rejeitada.
b) Proporcionalidade stricto sensu
96. Antes de mais, gostaria de recordar que o Tribunal de Justiça já salientou, em várias ocasiões, que a exigência de proteger as pessoas contra intervenções arbitrárias e desproporcionadas do poder público na sua esfera privada, mesmo quando se trata de fazer cumprir as regras da concorrência, constitui um princípio geral de direito da União (45) . Em concreto, uma diligência de instrução é arbitrária se constituir uma ingerência excessiva e, como tal, intolerável nesses direitos (46) .
97. Como é óbvio, não existe um critério definitivo para avaliar se determinado pedido de informações que tenha por destinatário uma empresa é ou não excessivo. Só uma avaliação casuística que tenha em conta todas as circunstâncias pertinentes pode proporcionar uma resposta a essa questão.
98. Para avaliar a proporcionalidade de um pedido específico de informações, dois elementos, em especial, devem ser ponderados entre si. Num dos pratos da balança, estão o interesse público que justifica o inquérito da Comissão e a necessidade desta instituição receber informações que lhe permitam desempenhar as tarefas que lhe são atribuídas pelo Tratado. Quanto mais prejudicial para a concorrência for a infração que se suspeita existir, mais legitimamente poderá a Comissão esperar que a empresa se esforçará por fornecer as informações solicitadas, em cumprimento da sua obrigação de colaboração ativa. No outro prato da balança está o volume de trabalho imposto à empresa pelo pedido de informações. Quanto maior for o volume de trabalho gerado (desviando a atenção dos trabalhadores da empresa das suas funções habituais e aumentado os custos), mais excessivo poderá ser considerado um pedido de informações.
99. No caso em apreço, a Comissão sustenta que o alegado comportamento da recorrente constitui uma infração muito grave às regras da concorrência da União. Não obstante a escassez das informações prestadas na decisão impugnada e na decisão de abertura do procedimento sobre esta questão, provavelmente haverá que partilhar o entendimento da Comissão de que as presumíveis infrações, se provadas, poderiam ter consequências particularmente graves para os consumidores europeus (47) .
100. Não obstante esse facto, o volume de trabalho imposto à recorrente pela decisão impugnada (descrita no acórdão recorrido como suscetível de criar um «encargo de trabalho particularmente importante») (48) parece constituir um ónus excessivo e injustificado.
101. Ninguém poderá seriamente negar que a decisão impugnada exigia a apresentação de uma quantidade extraordinária de dados, que abrangiam a quase totalidade das atividades económicas da recorrente, em doze Estados‑Membros, ao longo de uma década.
102. Além disso, a mera compilação de algumas das perguntas feitas pela Comissão impôs à recorrente um volume de trabalho considerável, obrigando‑a a consultar quase todas as transações económicas realizadas por várias empresas do grupo nos dez anos precedentes, a fim de extrair e consolidar os dados solicitados.
103. Outro motivo para o volume de trabalho gerado pela decisão impugnada prende‑se com o formato imposto pela Comissão para o fornecimento das informações solicitadas. Com efeito, na era digital, o facto de um pedido de informações exigir o fornecimento de uma grande quantidade de informações pode ser pouco relevante. Em muitos casos, o volume de trabalho criado por um pedido de informações dependerá principalmente da forma sob a qual a Comissão exige que o destinatário do pedido forneça as informações. Por outras palavras, o maior volume de trabalho para a empresa pode frequentemente resultar do formato exigido pela Comissão para o fornecimento das informações solicitadas.
104. A este respeito, saliento que o anexo II (instruções detalhadas para responder ao questionário) e o anexo III (modelos de respostas) da decisão impugnada perfazem, no total, quase 30 páginas de elevada complexidade. O formato imposto era particularmente rigoroso e as instruções extremamente detalhadas.
105. A propósito do caráter rigoroso do modelo, sublinho que era expressamente indicado que o não cumprimento do formato exigido estaria sujeito a sanções. A caixa que figurava no início do questionário continha o seguinte texto (a negrito e sublinhado): «Se as definições e instruções que se seguem não forem respeitadas, a resposta poderá ser considerada incorreta ou deturpada».
106. Quanto à natureza excecionalmente detalhada das instruções, refiro apenas as regras excessivamente meticulosas aplicáveis às respostas, cuja apresentação num ficheiro Excel era solicitada pela Comissão. A recorrente só podia utilizar os modelos fornecidos no anexo III e estava obrigada a seguir escrupulosamente as instruções relativas, nomeadamente, ao número de ficheiros a apresentar, ao número de folhas de cálculo em cada ficheiro, ao nome de cada folha de cálculo, às abreviaturas a utilizar, aos nomes e números das colunas ou linhas, ao formato das datas e à utilização de espaços, carateres especiais ou símbolos (49) .
107. Além disso, é evidente que os códigos bastante numerosos e quase crípticos cuja utilização era exigida ao destinatário da decisão impugnada (como sublinhado pela Comissão, «uniformemente» e nas «respostas a todas as perguntas» (50) ) não favoreciam a legibilidade ou a convivialidade da decisão impugnada, nem facilitavam a tarefa de compilação das respostas por parte da empresa.
108. Pode afirmar‑se com segurança que, mesmo para um empresário experiente, à primeira vista o formato em questão assemelhava‑se a um enigmático quebra‑cabeças.
109. Como expliquei nas conclusões que apresento no processo HeidelbergCement, o conceito de «informações» na aceção do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 não pode ser interpretado no sentido de autorizar a Comissão a exigir que as empresas apresentem as informações solicitadas de acordo com um formato específico. É óbvio que os destinatários dos pedidos de informações estão obrigados a responder mediante o fornecimento de informações que sejam, não só corretas e completas, mas também claras e precisas. Além disso, quando lhe seja pedido que apresentem informações de modo a fornecer uma resposta útil, o dever de colaboração ativa a que estão sujeitos pode também exigir que tenham em consideração o formato solicitado pela Comissão. Porém, a Comissão não pode exigir às empresas que, ao apresentarem as informações solicitadas, realizem tarefas administrativas de tal modo extensas, complexas e exigentes em termos de tempo que, na prática, possa parecer que a própria empresa objeto do inquérito foi «subcontratada» para conduzir a fase de investigação e instrução do processo instaurado contra si. Afinal, o ónus da prova da infração às regras de concorrência da União impende sobre a Comissão (51) .
110. Seja como for, independentemente da possível violação do artigo 18.° (que a recorrente não invocou), afigura‑se‑me que o formato imposto pela decisão impugnada implicou claramente para a recorrente um volume de trabalho muito significativo. Esta situação é ainda menos aceitável pelo facto de as operações de formatação exigidas pela Comissão respeitarem, em muitos casos, a dados que já se encontravam na sua posse ou no domínio público.
111. Relativamente ao primeiro aspeto, não se deve ignorar que a decisão impugnada se seguiu a outros pedidos de informações particularmente exigentes (que assumiram a forma de simples pedidos formulados nos termos do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003), a que a Italcementi já respondera. Esses pedidos anteriores respeitavam, em grande medida, ao mesmo tipo de informações, com alguns pormenores diferentes ou sob um formato distinto.
112. Por conseguinte, devido ao formato exigido para o fornecimento das informações, a decisão impugnada obrigou a recorrente a envidar esforços adicionais para a mera reformatação de dados já fornecidos à Comissão. Não encontro justificação para tal pedido. Nestas circunstâncias, o pedido da Comissão de reformatação de uma grande quantidade de dados poderia ser comparado, mutatis mutandis, a um pedido de tradução para uma língua diferente de vários documentos volumosos na posse da empresa. O facto de os serviços da Comissão não possuírem os conhecimentos linguísticos necessários não justificaria, no meu entender, esse pedido.
113. Se, nos seus pedidos de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, a Comissão tivesse formulado as suas perguntas como fez na decisão impugnada ou se posteriormente se tivesse limitado a aceitar as informações adicionais solicitadas, a recorrente teria sido poupada a um significativo volume de trabalho.
114. Quanto ao segundo aspeto, a decisão impugnada impunha à recorrente a formalização de informações que pertenciam ao domínio público. Por exemplo, o ponto 10 do anexo II da decisão impugnada refere o seguinte: «Todos os valores monetários devem ser expressos em euros. Se for utilizada uma moeda local diferente do euro, é necessário fazer a conversão para euros aplicando a taxa de câmbio oficial publicada pelo Banco Central Europeu no período de referência». Não se percebe por que motivo esses cálculos não poderiam ser feitos pelos próprios serviços da Comissão (52) .
115. Por todos estes motivos, entendo que a recorrente estava certa ao afirmar que a decisão impugnada violava o princípio da proporcionalidade. Consequentemente, a segunda parte do quarto fundamento de recurso invocado pela recorrente deve ser julgada procedente e o acórdão recorrido anulado em conformidade.
E – Direito de ser ouvido
1. Argumentos das partes
116. No seu quinto fundamento de recurso, a Italmobiliare alega que o acórdão recorrido não toma devidamente em consideração os seus argumentos sobre uma alegada violação do seu direito de ser ouvida.
117. Por seu turno, a Comissão considera que este fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.
2. Apreciação
118. Como a Comissão, também entendo que este fundamento de recurso não procede.
119. Nem as disposições do Regulamento n.° 1/2003 nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhecem o direito de ser ouvido antes da adoção de medidas de investigação como os pedidos de informação às empresas em causa (53) .
120. Se, em alguns casos, a Comissão decide consultar as empresas em causa antes de adotar tal medida (54), fá‑lo por sua própria iniciativa e no seu próprio interesse. As empresas não podem inferir um direito específico a essa consulta, salvo, talvez, o direito a que a Comissão tenha devidamente em conta as observações que possam apresentar em resposta à consulta (55) .
121. Assim, a recorrente não pode legitimamente alegar que, não obstante a Italcementi ter sido consultada sobre o projeto de questionário em 4 de novembro de 2010, antes da adoção da decisão impugnada, o prazo fixado para a apresentação de observações era demasiado curto ou que a Comissão tinha acabado por adotar uma decisão com um questionário parcialmente diferente daquele cujo projeto lhe tinha enviado.
122. Consequentemente, o quinto fundamento de recurso deve ser rejeitado.
VI – Consequências da apreciação
123. Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado. Pode igualmente remeter o processo ao Tribunal Geral.
124. Concluí que três dos cinco fundamentos de recurso invocados pela recorrente devem ser julgados, total ou parcialmente, procedentes e o acórdão recorrido anulado em conformidade.
125. Em face dos elementos de facto disponíveis e da troca de opiniões perante o Tribunal Geral e perante o Tribunal de Justiça, considero que o Tribunal de Justiça está em condições de decidir definitivamente o litígio, sem que seja necessário adotar qualquer medida de organização do processo, tal como pedido pela recorrente.
126. Na petição apresentada ao Tribunal Geral, a Italcementi invocou cinco fundamentos em apoio do seu pedido de anulação da decisão impugnada.
127. À luz das considerações acima expostas, entendo que a decisão impugnada era ilegal por três motivos principais: foi incorretamente dirigida à Italmobiliare (v. n. os  23 a 52 das presentes conclusões); a fundamentação relativa à finalidade do pedido era insuficiente (v. n. os  55 a 77 das presentes conclusões) e a decisão não satisfazia o requisito da proporcionalidade (v. n. os  96 a 115 das presentes conclusões). Cada um desses erros de direito justifica, por si só, a anulação da totalidade da decisão. Por conseguinte, considero que não é necessário examinar o mérito dos restantes fundamentos invocados pela recorrente em primeira instância.
VII – Despesas
128. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
129. Se o Tribunal de Justiça concordar com a minha análise do recurso, nos termos dos artigos 137.°, 138.°, e 184.° do Regulamento de Processo, a Comissão deve ser condenada nas despesas, tanto de primeira instância como do presente recurso.
VIII – Conclusão
130. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:
– anule o acórdão do Tribunal Geral de 14 de março de 2014, proferido no processo T‑305/11, Italmobiliare SpA/Comissão;
– anule a Decisão C(2011) 2364 final da Comissão, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 – Cimento e produtos conexos);
– condene a Comissão nas despesas de primeira instância e do presente recurso.
(1) .
(2)  – Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado (JO 2003 L 1, p. 1).
(3)  – Processos HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P), Schwenk Zement/Comissão (C‑248/14 P) e Buzzi Unicem/Comissão (C‑267/14 P).
(4)  – Regulamento da Comissão, de 7 de abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° e 82.° do Tratado CE (JO 2004, L 123, p. 18).
(5)  – EU:T:2014:126.
(6)  – C‑247/14 P, n. os  22 a 27.
(7)  – V. as conclusões que apresento no processo Buzzi Unicem/Comissão (C‑267/14 P, n. os  120 a 125).
(8)  – V., entre outros, acórdão HGA e o./Comissão (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.° 132 e jurisprudência referida).
(9)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n. os  23 e 24).
(10)  – V., neste sentido, acórdãos ABNA e o. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, EU:C:2005:741, n.° 68); S.P.C.M. e o. (C‑558/07, EU:C:2009:430, n.° 41); e Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321, n.° 51).
(11)  – V., entre outros, acórdão Fédesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.° 13).
(12)  – V., neste sentido, acórdão Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n. os  76 e 80 e jurisprudência referida).
(13)  – V., neste sentido, acórdãos Gondrand e Garancini (169/80, EU:C:1981:171, n.° 17); e Van Es Douane Agenten (C‑143/93, EU:C:1996:45, n.° 27 e jurisprudência referida).
(14)  – V. acórdão Ziegler/Comissão (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.° 154 e jurisprudência referida).
(15)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n. os  98 a 112).
(16)  – Sobre esta questão, v., infra, n. os  70 a 71 das presentes conclusões.
(17)  – V. n.° 107 do acórdão recorrido.
(18)  – V. n. os  106 e 109 do acórdão recorrido.
(19)  – V. n. os  115 a 117 do acórdão recorrido.
(20)  – V., sobre esta questão, as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão ( C‑247/14 P, n.° 121).
(21)  – V., em especial, artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas («Regulamento das concentrações comunitárias») (JO 2004 L 24, p. 1).
(22)  – V., infra, n.° 105 das presentes conclusões.
(23)  – V., infra, n. os  55 a 77 das presentes conclusões.
(24)  – V. acórdão Nexans e Nexans France/Comissão (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, n. os  31 e 32 e jurisprudência referida).
(25)  – Ibidem, n. os  34 a 37 e jurisprudência referida.
(26)  – O artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 estabelece que a decisão deve «indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas». O artigo 20.°, n.° 4, do mesmo regulamento estabelece que a decisão deve «indicar o objeto e a finalidade da inspeção, fixar a data em que esta tem início».
(27)  – Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Nexans e Nexans France/Comissão (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, n. os  35 a 38).
(28)  – N. os  67 e 68 do acórdão recorrido.
(29)  – V. conclusões do advogado‑geral P. Léger no processo BPB Industries e British Gypsum/Comissão (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, n.° 22).
(30)  – V. conclusões do advogado‑geral C. O. Lenz no processo SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, n.° 59).
(31)  – V. jurisprudência referida no n.° 55 das presentes conclusões. V., também, acórdão Acciaierie e ferriere Lucchini/Comissão (1252/79, EU:C:1980:288, n.° 14); e conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Comissão/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, n.° 97).
(32)  – V. conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Nexans e Nexans France/Comissão (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, n.° 52).
(33)  – Para informações mais detalhadas, v. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement (C‑247/14 P, n. os  46 e 47).
(34)  – Como a pergunta 1D. V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n.° 161).
(35)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n. os  138 a 146).
(36)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n. os  149 a 168).
(37)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n.° 50).
(38)  – C‑247/14 P, n. os  52 a 54.
(39)  – V. conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo SEP/Comissão (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, n.° 30).
(40)  – V. acórdão Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Comissão (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, n.° 163 e jurisprudência referida).
(41)  – V., neste sentido, acórdão Chalkor/Comissão (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, n. os  65 e 66).
(42)  – T‑296/11, EU:T:2014:121, n. os  41 a 56.
(43)  – N.° 79 do acórdão recorrido.
(44)  – V., supra, n. os  81 a 85 das presentes conclusões.
(45)  – V. acórdão Hoechst/Comissão (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, n.° 19); e acórdão Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n. os  27, 50 e 52).
(46)  – V., neste sentido, acórdão Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n. os  76 e 80 e jurisprudência referida).
(47)  – Considero, entre outros fatores, o número de empresas envolvidas, o âmbito geográfico das presumíveis infrações e as restrições graves contidas nos acordos suspeitos.
(48)  – N. os  98 e 101 do acórdão recorrido.
(49)  – V. pontos 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 e 15 do anexo III. Como exemplos de instruções de idêntica complexidade, v. também, entre outras, as perguntas 1A e 2 no anexo I.
(50)  – V. pontos 16 e 17 do anexo II.
(51)  – V. artigo 2.° do Regulamento n.° 1/2003.
(52)  – V. as conclusões que apresento no processo HeidelbergCement/Comissão (C‑247/14 P, n.° 120).
(53)  – V., por analogia, acórdão National Panasonic/Comissão (136/79, EU:C:1980:169, n.° 21).
(54)  – Como se propõe fazer, na secção 3.4.3 das Boas práticas na apresentação de evidência económica e de recolha de dados nos procedimentos relativos à aplicação dos artigos 101.° e 102.° TFUE e nos processos de concentração (documento de trabalho dos serviços da Comissão) (a seguir «boas práticas»), quando tal se revelar útil e adequado. Documento publicado em língua inglesa no sítio Web da DG Concorrência da Comissão Europeia.
(55)  – V. conclusões que apresento no processo Buzzi Unicem/Comissão (C‑267/14 P, n. os  120 a 125).