62014CJ0081_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑81/14
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Raad van State (Нидерландия) с решение от 12 февруари 2014 г., постъпило в Съда на 17 февруари 2014 г., в рамките на производство по дело
Nannoka Vulcanus Industries BV
срещу
College van gedeputeerde staten van Gelderland,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, C. Vajda, A. Rosas (докладчик), E. Juhász и D. Šváby, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 26 февруари 2015 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Nannoka Vulcanus Industries BV, от M. Baneke, advocaat,
– за нидерландското правителство, от M. Bulterman, B. Koopman и C. Schillemans, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от E. Manhaeve и С. Петрова, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 март 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на приложение IIБ към Директива 1999/13/ЕО на Съвета от 11 март 1999 година за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения, дължащи се на употребата на органични разтворители в определени дейности и инсталации (ОВ L 85, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 5).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между Nannoka Vulcanus Industries BV (наричано по-нататък „Nannoka“) и College van gedeputeerde staten van Gelderland (правителство на провинция Гелдерланд, наричано по-нататък „College“) по повод разпореждането, отправено до Nannoka, да преустанови нарушението на нидерландската правна уредба за транспониране на Директива 1999/13, като в случай на неизпълнение ще му бъде наложена имуществена санкция.
Правна уредба
Правото на Съюза
3. Съображения 5—9 от Директива 1999/13 гласят:
„(5) Като има предвид, че поради техните характеристики използването на органични разтворители в определени дейности и инсталации води до емисии на органични съединения във въздуха, които могат да бъдат вредни за общественото здраве и/или да способстват за местно и трансгранично образуване на фотохимични окислители в граничния слой на тропосферата, което причинява вреди на природни ресурси от жизненоважно екологично и икономическо значение, а при определени условия [на излагане] има вредно въздействие върху човешкото здраве;
(6) Като има предвид, че голямата честота на настъпване на концентрациите на тропосферен озон през последните години предизвика широка загриженост относно въздействието върху общественото здраве и околната среда;
(7) Като има предвид, че поради това са необходими превантивни действия за опазване на общественото здраве и околната среда от последиците на особено вредни емисии вследствие на употребата на органични разтворители и за гарантиране правото на гражданите на чиста и здравословна околна среда;
(8) Като има предвид, че в много дейности и инсталации емисиите от органични съединения могат да се избегнат или намалят поради наличието или очакваното наличие пред следващите години на потенциално по-безвредни заместители; като има предвид, че когато няма подходящи заместители, следва да се предприемат други технически мерки за намаляване на емисиите в околната среда, доколкото това е икономически и технически осъществимо;
(9) Като има предвид, че употребата на органични разтворители и емисиите на органични съединения, които оказват най-сериозно въздействие върху общественото здраве, следва да се намалят, доколкото е технически осъществимо“.
4. Съображения 14 и 15 от същата директива предвиждат:
„(14)	Като има предвид, че постигането на висока степен на опазване на околната среда изисква да се определят и постигнат пределно допустими стойности на емисиите на органични съединения и подходящи условия за работа в съответствие с принципа на най-добрите налични техники за определени инсталации и дейности в Общността, в които се използват органични разтворители;
(15) Като има предвид, че в някои случаи държавите членки могат да освобождават операторите от задължението за спазване на пределно допустими стойности за емисиите, поради това че други мерки като например използването на продукти или техники с ниско или без съдържание на разтворители представляват алтернативно средство за постигане на равностойно намаляване на емисиите“.
5. Съгласно член 1 от Директива 1999/13 тя има за цел да се предотврати или намали прякото или косвеното въздействие на емисиите на летливи органични съединения в околната среда, главно във въздуха, и потенциалните рискове за здравето на човека чрез предвиждане на мерки и процедури, които да се прилагат за определените в приложение I дейности, доколкото те се извършват над изброените в приложение IIА прагове за използване на разтворители.
6. Член 2, точка 1 от посочената директива определя като „инсталация“ по смисъла на тази директива неподвижното техническо съоръжение, в което се извършват една или повече от дейностите, попадащи в определеното в член 1 от нея приложно поле, и всякакви други пряко свързани дейности, които са технически свързани с извършваните в този обект дейности и които биха могли да влияят върху емисиите.
7. Член 3 от Директива 1999/13 предвижда:
„Държавите членки приемат необходимите мерки, с които да се осигури, че:
1) всички нови инсталации съответстват на разпоредбите на членове 5, 8 и 9;
[…]“.
8. Член 4 от същата директива гласи:
„Без да се засягат разпоредбите на Директива 96/61/ЕО [на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183)], държавите членки приемат необходимите мерки, с които да се осигури, че:
1) съществуващите инсталации съответстват на разпоредбите на членове 5, 8 и 9 не по-късно от 31 октомври 2007 г.;
[…]
3) инсталациите, за които трябва да се издаде разрешение или които трябва да се регистрират по посочения в приложение IIБ план за намаляване, уведомяват компетентния орган за това най-късно до 31 октомври 2005 г.
[…]“.
9. Съгласно член 5, параграф 2 от Директива 1999/13:
„Всички инсталации трябва да съответстват:
a) или на пределно допустимите стойности за емисии в отработените газове и стойностите за дифузни емисии, или на пределно допустимите стойности за общи емисии, както и на другите изисквания, предвидени в приложение IIА; или
б) изискванията на плана за намаляване, посочен в приложение IIБ“.
10. Член 9, параграф 1 от Директива 1999/13 гласи:
„Пред компетентния орган се представят достатъчно доказателства за спазване на:
[…]
– изискванията на плана за намаляване съгласно приложение IIБ,
[…]“.
11. Член 15, параграф 1, първа алинея от Директива 1999/13 предвижда:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, най-късно до 1 април 2001 г. Те незабавно информират Комисията за това“.
12. Текстът на приложение IIБ към Директива 1999/13, озаглавено „План за намаляване“, е следният:
„1. Принципи
Целта на плана за намаляване е да се предостави възможност на оператора да постигне намаляване на емисиите чрез други средства, което да е равностойно на намаляването, което би се постигнало чрез прилагане на пределно допустимите стойности за емисии. За тази цел операторът може да използва всеки план за намаляване, който е специално предназначен за неговата инсталация, при условие че накрая се постига равностойно намаляване на емисиите. Съгласно член 11 от директивата държавите членки докладват на Комисията за напредъка в постигането на едно и също намаляване на емисиите включително опита от прилагането на плана за намаляване.
2. Практика
При нанасяне на покрития, лакове, лепила или мастила може да се използва следният план. Когато описаният по-долу метод е неподходящ, компетентният орган може да позволи на оператора да прилага всякакъв алтернативен план […], който по мнение на органа отговаря на очертаните в настоящото приложение принципи. При изготвяне на плана се вземат предвид следните факти:
i) когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, на оператора [трябва] да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите;
ii) еталонната точка за намаляване на емисиите следва в максимална степен да съответства на емисиите, които биха се получили, в случай че не са предприети действия за намаляване;
Описаният по-долу план се прилага за инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите:
i) операторът изпраща план за намаляване на емисиите, който включва намаляване на средното съдържание на разтворители от общо влаганото количество и/или повишена ефективност при използване на твърдите вещества за постигане на намаляване на общите емисии от инсталацията до определен процент от годишните еталонни емисии, определени като целеви емисии. Това трябва да се извърши в следните срокове:
>image>12
ii) Годишните еталонни емисии се изчисляват, както следва:
а) определя се общата маса на употребените за една година твърди вещества в количеството покритие и/или мастило, лак или лепило. Твърдите вещества са всички материали в покрития, мастила, лакове и лепила, които се втвърдяват веднага щом водата или летливите органични съединения се изпарят;
[…]“.
13. Директива 1999/13 е отменена, считано от 7 януари 2014 г., с Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ L 334, 17).
14. От съображение 1 от Директива 2010/75 е видно, че с нея са преработени седем директиви, сред които и Директива 1999/13.
15. Съгласно член 59, параграф 1, първа алинея от Директива 2010/75:
„Държавите членки приемат необходимите мерки, за да гарантират, че по отношение на всяка инсталация е спазено някое от следните:
a) емисиите на летливи органични съединения от инсталации не превишават нормите за допустими емисии в отпадъчни газове и нормите за допустими неорганизирани емисии, или са спазени нормите за допустими общи емисии, както и другите изисквания, предвидени в части 2 и 3 от приложение VII;
б) изискванията на схемата за намаляване, предвидена в част 5 от приложение VII, при условие че се постига равностойно намаляване на емисиите в сравнение с намаляването, постигнато чрез прилагане на нормите за допустими емисии, посочени в буква а)“.
16. Член 80, параграф 1 от Директива 2010/75 гласи:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с […] част 5, точка 1 […] от приложение VII […] до 7 януари 2013 г.
Те прилагат тези мерки от същата тази дата.
[…]“.
17. Член 81, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Директиви […] 1999/13 […] се отменят, считано от 7 януари 2014 г., без да се засягат задълженията на държавите членки относно сроковете за транспониране в националното право и за прилагане на директивите, посочени в приложение IX, част Б“.
18. Част 5, озаглавена „Схема за намаляване на емисиите“, от приложение VII към Директива 2010/75, на свой ред озаглавено „Технически разпоредби във връзка с инсталации и дейности, при които се използват органични разтворители“, гласи следното:
„1. Операторът може да използва всяка схема за намаляване, която е специално предназначена за неговата инсталация.
2. При нанасяне на покрития, лакове, лепила или мастила може да се използва схемата по-долу. Когато описаният по-долу метод е неподходящ, компетентният орган може да позволи на оператора да прилага всякаква алтернативна схема, с която се постигат намаления на емисиите, равностойни на тези, които биха се постигнали чрез прилагане на нормите за допустими емисии в части 2 и 3. При изготвяне на схемата се вземат предвид следните факти:
a) когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, на оператора се дава отсрочка за прилагането на схемите му за намаляване на емисиите;
б) контролната точка, спрямо която се отчита намаляване на емисиите, следва в максимална степен да съответства на емисиите, които биха се получили в случай, че не са предприети действия за намаляване.
3. Описаната по-долу схема се прилага за инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно съдържание на твърди вещества в продукта.
a) [Г]одишните емисии, спрямо които се отчита намалението, се изчисляват както следва:
i) определя се общата маса на годишното количество употребени твърди вещества за покритие и/или мастило, лак или лепило. Твърдите вещества са всички материали в покрития, мастила, лакове и лепила, които се втвърдяват веднага след изпаряването на водата или летливите органични съединения;
ii) годишните емисии, спрямо които се отчита намалението, се изчисляват чрез умножаване на определената в подточка i) маса по съответния коефициент, посочен в таблицата по-долу. Компетентните органи могат да коригират тези коефициенти за отделните инсталации, за да се отрази документираното повишаване на ефективността при използването на твърдите вещества;
[…]“.
Нидерландското право
19. От акта за преюдициално запитване е видно, че член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 от Директива 1999/13 са транспонирани в нидерландското право с член 3, параграф 1 и член 5, буква a) от Постановлението за разтворителите, с което се транспонира Директива 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Stb. 2001, n° 161, наричано по-нататък „Постановлението за разтворителите“).
20. Посочените разпоредби от Постановлението за разтворителите задължават засегнатите предприятия да вземат необходи мите мерки, за да могат най-късно на 31 октомври 2007 г. техните инсталации да са в съответствие с пределно допустимите стойности за емисии, съдържащи се в приложение IIA към това постановление, или с изискванията на плана за намаляване на емисиите на летливи органични съединения (наричан по нататък „план за намаляване“), представен подробно в приложение IIB към споменатото постановление. Съдържанието на това приложение е идентично с това на приложение IIБ към Директива 1999/13.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
21. Nannoka експлоатира инсталация за нанасяне на лакове и покрития.
22. С решение от 7 октомври 2010 г. College разпорежда на Nannoka да преустанови нарушението на разпоредбите на член 3, параграф 1 във връзка с член 5, буква a) от Постановлението за разтворителите, като в случай на неизпълнение ще му бъде наложена имуществена санкция.
23. С решение от 13 юли 2011 г. College отхвърля подадената от Nannoka административна жалба срещу неговото решение от 7 октомври 2010 г.
24. С решение от 3 май 2012 г. Rechtbank Arnhem (Районен съд, Арнем) отхвърля жалбата, подадена от Nannoka срещу решението на College от 13 юли 2011 г.
25. Nannoka подава въззивна жалба срещу това съдебно решение пред Raad van State (Държавен съвет).
26. Запитващата юрисдикция посочва, че отмяната на решението на College от 7 октомври 2010 г. на 7 март 2013 г. не лишава Nannoka от правен интерес от разрешаване на делото по същество в рамките на въззивното производство. Дружеството представяло убедителни доказателства, че в резултат от отмененото решение е претърпяло вреди, тъй като е трябвало да превъзложи на друго предприятие изпълнението на част от дейността си.
27. Според запитващата юрисдикция е безспорно, че към 31 октомври 2007 г. Nannoka не е спазило пределно допустимите стойности за емисии по приложение IIA към Постановлението за разтворителите.
28. Пред запитващата юрисдикция обаче Nannoka твърди, че е изпълнило изискванията на плана за намаляване съгласно приложение IIВ към споменатото постановление, тъй като според него приложението му предоставя отсрочка за прилагането на собствения му план за намаляване и след 31 октомври 2007 г.
29. Всъщност според Nannoka приложение IIБ към Директива 1999/13 предвижда, че когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, на оператора трябва да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите. Nannoka счита, че хипотезата в главното производство отговаря на описаното.
30. Пред запитващата юрисдикция страните са съгласни, че с писмо от 27 октомври 2005 г. Nannoka съобщава на компетентните национални органи намерението си да приложи план за намаляване. По-нататък е безспорно, че Nannoka изготвя такъв план. Според запитващата юрисдикция този план за намаляване обаче не му позволява да достигне до 31 октомври 2007 г. целевите емисии, предвидени в точка 2, втора алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13.
31. Запитващата юрисдикция отбелязва, че приложение IIБ към Директива 1999/13 не налага приемането на план за намаляване, който да е в съответствие с единен модел, а определя принципи, указания и изисквания, с които в съответствие с член 5, параграф 2 от тази директива операторът трябва да се съобрази при изготвяне на своя план за намаляване.
32. Приложение IIБ към Директива 1999/13 обаче не позволява да се определят точно нито случаите, в които може да бъде предоставена правомерно предвидената в него отсрочка, нито за какъв срок е възможно това.
33. Запитващата юрисдикция подчертава, че посоченото приложение предвижда за инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите, прилагане на особен план за намаляване (наричан по-нататък „стандартен режим“). По-нататък приложението съдържало график за достигане на т.нар. „целеви“ емисии, както и метод на изчисляване за тяхното определяне.
34. Нямало основания да се приеме, че в главното производство инсталациите на Nannoka не отговарят на посочените условия за прилагане на стандартния режим. Изглеждало, че в случаите, в които се прилага стандартният режим, не се допуска отклонение от графика съгласно приложение IIБ към Директива 1999/13. Тъй като съгласно този график целевите емисии трябвало да бъдат постигнати до 31 октомври 2007 г. и очевидно планът за намаляване на Nannoka не бил годен да постигне този резултат, според запитващата юрисдикция е налице съмнение относно съвместимостта на този план за намаляване с изискванията на приложение IIБ към Директива 1999/13.
35. Въпреки това, тъй като споменатото приложение посочвало, че трябва да се вземе предвид фактът, че на оператора трябва да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, запитващата юрисдикция си задава въпроса дали все пак е възможно, дори в случаите, при които се прилага стандартният режим, отклонение от графика, който е част от този режим.
36. В този смисъл запитващата юрисдикция разглежда две възможности за тълкуването на приложение IIБ към Директива 1999/13. Съгласно първото тълкуване отсрочка можела да се предостави само ако стандартният режим не е подходящ за съответното положение и поради това се изготвя друг вид план за намаляване. Съгласно второто тълкуване, дори да се прилага стандартният режим, в отклонение от предвидения в него график може да се предостави отсрочка.
37. Ако Съдът възприеме второто тълкуване, запитващата юрисдикция се интересува и относно изискванията, при които операторът може да се ползва от отсрочка, и за какъв срок. Приложение IIБ към Директива 1999/13 например не уточнявало дали отсрочката зависи от разрешението на компетентния орган или възниква по право. Приложението не посочвало и в каква степен трябва да бъде конкретизирано разработването на заместители, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, нито до каква фаза трябва да е достигнало, за да породи право на отсрочка. То също не уточнявало въз основа на какви критерии трябва да се определя продължителността на отсрочката.
38. При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли приложение IIБ към Директива[ 1999/13] да се тълкува в смисъл, че на оператора на инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите, може да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите в отклонение от установения в това приложение график, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка?
[При утвърдителен отговор на първия въпрос:]
2) За да се предостави отсрочка за прилагането на плана за намаляване по смисъла на приложение IIБ към Директива [1999/13], изисква ли се определено действие от страна на оператора на инсталацията или разрешение на компетентния орган?
3) Въз основа на какви критерии се определя продължителността на отсрочката по смисъла на приложение IIБ към Директива [1999/13]?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
39. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали приложение IIБ към Директива 1999/13 трябва да се тълкува в смисъл, че отсрочката, която то предвижда в точка 2, първа алинея, подточка i), може да се предостави на оператора на „инсталация“ по смисъла на член 2, точка 1 от посочената директива за прилагането на плановете му за намаляване, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, в случай че за посочената инсталация може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите.
40. Съгласно член 5, параграф 2 от Директива 1999/13 всички инсталации, за които се отнася тази директива, трябва да съответстват или на пределно допустимите стойности за емисии от летливи органични съединения, посочени в приложение IIА към нея, или на изискванията съгласно плана за намаляване, представен в приложение IIБ към същата.
41. В съответствие с точка 1 от приложение IIБ към същата директива целта на плана за намаляване е да се предостави възможност на оператора чрез други средства, различни от прилагането на посочените пределни допустими стойности за емисии, да постигне намаляване на емисиите, което да е равностойно на намаляването, което би се постигнало чрез прилагане на тези стойности. Както е посочила генералният адвокат в точка 14 от своето заключение, плановете за намаляване се основават на използването на заместители и процедури с по-ниски емисии.
42. Видно от точка 2, първа алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13, при нанасяне на покрития, лакове, лепила или мастила може да се използва определен план, представен в точка 2, втора алинея от това приложение, а именно стандартният режим. Съгласно последната посочена разпоредба този план се прилага за инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите. Точка 2, първа алинея от това приложение уточнява, че когато този метод е неподходящ, компетентният орган може да позволи на оператора да прилага всякакъв алтернативен план, който по мнение на органа отговаря на очертаните в точка 1 от същото приложение принципи.
43. В главното производство, видно от акта за преюдициално запитване, няма доказателства, позволяващи да се констатира, че инсталациите на Nannoka не отговарят на изискванията за прилагане на стандартния режим.
44. Тъй като точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 предвижда, че на оператора трябва да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, следва да се установи дали тази отсрочка трябва да може да се предоставя независимо от плана за намаляване, приложим за инсталацията на този оператор, или такава отсрочка е възможна само при прилагането на план за намаляване, различен от стандартния режим.
45. В това отношение е важно най-напред да се констатира, че текстът на посоченото приложение не позволява да се даде ясен отговор на този въпрос.
46. Макар да изглежда, че съгласно текста на точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 на оператора трябва да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, последователността на трите изречения от първата алинея на точка 2 не позволява да се установи дали отсрочката трябва да се предостави включително в конкретния случай, когато този оператор прилага стандартния режим.
47. Следва да се констатира, че макар във френския текст на Директива 1999/13 да изглежда, че изразът „[à] cet effet [за целта]“, въвеждащ третото изречение на точка 2 от приложение IIБ към нея, на пръв поглед се отнася единствено до хипотезата, описана в предходното изречение от същата точка, на „всякакъв алтернативен план [освен стандартния режим]“, се оказва, че това тълкуване не може да се потвърди недвусмислено с оглед на текста на Директива 1999/13 на други езици, например на немски, английски и нидерландски, които не съдържат израз, еквивалентен на „[à] cet effet“. В посочените текстове третото изречение би могло да се тълкува общо като отнасящо се до всеки план за намаляване, включително до стандартния режим.
48. При това положение нидерландското правителство твърди, че независимо от прилагания от съответния оператор план за намаляване, предоставената му отсрочка не може да бъде до по-късен момент от 31 октомври 2007 г., датата, на която, в съответствие с член 4, точка 1 от Директива 1999/13 и с точка 2, втора алинея, подточка i) от приложение IIБ към нея, емисиите от съществуващи инсталации трябва да бъдат в съответствие с изискванията по член 5 от същата директива, а именно с праговете, посочени в приложение IIА, или с плана за намаляване, описан в приложение IIБ към нея.
49. Това положение обаче не може да се възприеме.
50. Всъщност изрично предвидената в точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 възможност за предоставянето на даден оператор на отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване по необходимост предполага, че всички посочени в тази директива срокове, и по-специално срокът, изтичащ на 31 октомври 2007 г., що се отнася до съществуващите инсталации, могат да се продължат. Видно от посоченото от генералния адвокат в точка 22 от нейното заключение, становището на нидерландското правителство би лишило от нормативен характер приложение IIБ, точка 2, първа алинея, подточ ка i) от споменатата директива и би свело тази разпоредба до обикновен обяснителен текст относно изчисляването на срока.
51. Освен това следва да се отбележи, че при приемането на Директива 2010/75 през 2010 г. в част 5, точка 2, буква a) от приложение VII към нея законодателят на Съюза възпроизвежда с идентична на съдържащата се в точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 формулировка възможността на оператора да се даде отсрочка за прилагането на схема за намаляване. Няма основание да се приеме, както е посочила генералният адвокат в точка 32 от заключението си, че разглежданата разпоредба от Директива 1999/13 е трябвало да бъде изменена при включването ѝ в Директива 2010/75. Следователно законодателят се основава на принципа, че продължаването на срока е възможно дори след 31 октомври 2007 г.
52. Комисията от своя страна поддържа, че точка 2, втора алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13 съдържа специално правило, приложимо за инсталациите, в които се използва продукт с постоянно твърдо съдържание, което се ползва с предимство пред разпоредбата относно отсрочката. Според Комисията отсрочката е възможна само за инсталациите, в които се използва продукт без постоянно твърдо съдържание.
53. В тази връзка, действително съгласно точка 2, втора алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13 определен план за намаляване, а именно стандартният режим, се прилага за инсталации, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите, но този план не представлява специално правило, което изключва предоставянето на отсрочка на операторите на такива инсталации.
54. Действително, следва да се отбележи, че точка 2, първа алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13 посочва, че при нанасяне на покрития, лакове, лепила или мастила „може“ да се използва стандартният режим и че когато той е неподходящ, компетентният орган „може“ да позволи на оператора да прилага всякакъв алтернативен план, който по мнение на органа отговаря на очертаните в точка 1 от приложение IIБ към тази директива принципи. Следва да се констатира, че в текста на посочената разпоредба не се открива никакво основание за изключване на прилагането на друг план за инсталациите, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта, когато стандартният режим е неподходящ. В този смисъл, също както стандартният режим може да не се прилага за тези инсталации, за тях може да се даде отсрочка, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка.
55. Освен това възможността да се даде отсрочка за всички видове инсталации, независимо от приетия план за намаляване, се потвърждава от разума, заложен в разпоредбите на Директива 1999/13 относно продължаването на срока и относно инсталациите с постоянно твърдо съдържание в продукта.
56. От една страна, както е отбелязала генералният адвокат в точка 36 от своето заключение, тази отсрочка е проявление на принципа на пропорционалността. Действително с оглед на този принцип изглежда прекомерно да се налага задължение на операторите на инсталации да осъществяват инвестиции за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения преди определена дата, ако тези емисии могат да се избегнат или намалят значително в близко бъдеще с по-малко разходи, при положение че на разположение ще има заместители, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители и са в процес на разработка. От друга страна, видно от съображение 8 от Директива 1999/13, тя се основава на положението, че емисиите от органични съединения могат да се избегнат или намалят поради наличието или очакваното наличие през следващите години на потенциално по-безвредни заместители. Действително, когато едно предприятие може да избегне скъпо струващи мерки за ограничаването на емисии посредством заместители, е възможно то да има готовност да разработва заместители или да насърчава разработката им. Освен това, доколкото заместители, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, могат да допринесат за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения в околната среда не само в съответните инсталации, тяхното разработване може да обоснове наличието на по-продължителен преходен период.
57. Що се отнася до инсталациите, в които се използва продукт с постоянно твърдо съдържание, от точка 2, втора алинея от приложение IIБ към Директива 1999/13 следва, че това съдържание може да се използва „за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите“. Както заинтересуваните лица изясняват в заседанието, наличието на постоянно твърдо съдържание в продукта в този смисъл позволява да се идентифицира метод за определяне на целевите емисионни стойности на съответните инсталации, като съответният оператор не може да прилага този метод, ако не използва продукт с такова постоянно съдържание. От никоя от разпоредбите на това приложение освен това не следва, че целта на въвеждането на критерия относно наличието на постоянно твърдо съдържание в продукта е да се изключи предоставянето на отсрочка на оператора на инсталация, в която се използва продукт с такова постоянно съдържание.
58. Поради това посоченият критерий изглежда няма никаква връзка с логиката в основата на разпоредбите на Директива 1999/13, уреждащи възможността за предоставяне на отсрочка, в случай че заместители, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка. Поради това във връзка с тази възможност не е оправдано да се провежда разграничение между инсталациите, в които се използва продукт с постоянно твърдо съдържание, и останалите инсталации, тъй като такова разграничение не може ясно да се изведе и от текста на точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13.
59. Наистина в заседанието Комисията посочи, че при приемане на Директива 1999/13 вече са съществували голям брой заместители на продуктите с постоянно твърдо съдържание. Според нея законодателят на Съюза е отчел това обстоятелство и когато в точка 2, втора алинея, подточка i) от приложение IIБ към тази директива е определил сроковете, приложими в рамките на стандартния режим, следва да се счита, че е възнамерявал да изключи напълно възможността за отсрочка по отношение на инсталациите, за които може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта.
60. Все пак нито разпоредбите на Директива 1999/13, нито подготвителните документи позволяват да се потвърдят твърденията на Комисията.
61. В това отношение следва да се добави, че тълкуването на приложение IIБ към Директива 1999/13 в смисъла, че когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, тя не допуска предоставянето на отсрочка на оператор на инсталация, за която може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта, при всички положения би било в противоречие с принципа на правна сигурност, който изисква правната уредба на Съюза да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите задължения и да действат съобразно с тях (вж. в този смисъл решения BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, т. 71, както и ArcelorMittal Luxembourg/Комисия и Комисия/ArcelorMittal Luxembourg и др., C‑201/09 P и C‑216/09 P, EU:C:2011:190, т. 68).
62. Действително, доколкото подобно тълкуване не може да се изведе ясно от текста на приложение IIБ към Директива 1999/13 и изглежда, че също не може да се потвърди нито с оглед на логиката в основата на разпоредбите на точка 2, първа алинея, подточка i) от това приложение, отнасящи се до отсрочката, нито с оглед на структурата на посоченото приложение, принципът на правна сигурност не допуска, на основание на това приложение, на предприятие като Nannoka да не бъде дадена възможност да се ползва от подобна отсрочка.
63. В този смисъл следва да се приеме, че трябва да има възможност да се даде отсрочка, независимо от плана за намаляване, приложим за съответната инсталация, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка.
64. С оглед на всички изложени съображения на първия въпрос следва да се отговори, че приложение IIБ към Директива 1999/13 трябва да се тълкува в смисъл, че отсрочката, която то предвижда в точка 2, първа алинея, подточка i), може да се предостави на оператора на „инсталация“ по смисъла на член 2, точка 1 от посочената директива за прилагането на плановете му за намаляване, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, и то когато за посочената инсталация може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите.
По втория и третия въпрос
65. С втория и третия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи, от една страна, дали точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 трябва да се тълкува в смисъл, че за да се предостави отсрочка за прилагането на план за намаляване, се изисква определено действие от страна на оператора на инсталацията или разрешение на компетентния орган, и от друга страна, въз основа на какви критерии може да се определя продължителността на отсрочката по смисъла на приложение IIБ към Директивата.
66. В тази връзка от самия текст на точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 следва, че отсрочката в тази разпоредба трябва да се „даде“. От това следва, че такава отсрочка не може да настъпи по право и във всички случаи трябва да произтича от решение на компетентните органи. Освен това, както е отбелязала генералният адвокат в точка 65 от своето заключение, по необходимост такова решение предполага предварително искане от оператора на инсталацията, тъй като той желае да му бъде разрешено да се отклони от приложимите при липсата на отсрочка изисквания.
67. В този контекст е важно да се отбележи централната роля, отредена на компетентните органи от разпоредбите на Директива 1999/13 при прилагането на план за намаляване от оператора.
68. Действително съгласно член 4, точка 3 от Директива 1999/13 операторите, които желаят да прилагат план за намаляване, са били задължени да уведомят за него компетентния орган най-късно до 31 октомври 2005 г. Освен това в съответствие с член 9, параграф 1 от тази директива съответствието на нотифицирания по този начин план за намаляване с изискванията на плана за намаляване съгласно приложение IIБ към посочената директива трябва да се докаже от оператора „пред компетентния орган [с] достатъчно доказателства“. Накрая, съгласно точка 2 от приложение IIБ към същата директива, когато стандартният режим е неподходящ, „компетентният орган може да позволи на оператора да прилага всякакъв алтернативен план […], който по мнение на органа отговаря на […] принципи[те]“, очертани в точка 1 от приложението.
69. От изложените разпоредби следва, че компетентният орган разполага с право на преценка, когато трябва да се произнесе по искането на оператор да му бъде разрешено прилагането на план за намаляване.
70. Същото по необходимост се отнася за предоставянето на отсрочка за прилагането на такъв план за намаляване, като нейното предоставяне е тясно свързано с предоставеното на оператор на разрешение за прилагане на схемата.
71. Следователно отсрочка може да се даде само с разрешение от компетентните органи по искане на съответния оператор.
72. В това отношение точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 предвижда само, че когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, на оператора трябва да се даде отсрочка за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите.
73. В качеството си на изключение от общите разпоредби на Директива 1999/13, отсрочката, предвидена в точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към тази директива, трябва да бъде предмет на стриктно тълкуване (вж. в този смисъл решение ACI Adam и др., C‑435/12, EU:C:2014:254, т. 22 и цитираната съдебна практика).
74. В това отношение от самия текст на точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13, който предвижда само „отсрочка“, следва, че прилагането на план за намаляване, основаващ се на това приложение, трябва да бъде ограничено във времето.
75. За да се определи дали трябва да се предостави отсрочка на оператора за прилагане на планове за намаляване и за да се определи продължителността на евентуално предоставената отсрочка, следва да се отчитат целите, преследвани от разпоредбите на приложение IIБ към Директива 1999/13, отнасящи се до отсрочката, а именно, както бе припомнено в точка 56 от настоящото решение, от една страна, да се насърчи разработването на заместители, и от друга страна, да се отчете принципът на пропорционалност.
76. Както е отбелязала генералният адвокат в точки 56 и 57 от своето заключение, в рамките на правото на преценката, с което разполагат компетентните органи, те следва да се уверят по-специално, че действително са в процес на разработване заместители, които са годни за използване в съответната инсталация и за намаляване на емисиите на летливи органични съединения, и че с оглед на представените доказателства осъществяваната работа може да доведе до създаването на такива продукти.
77. При разглеждане на пропорционалността на поисканата отсрочка с оглед на целта да се насърчи разработването на заместители следва да се има предвид съотношението между, от една страна, намаляването на емисиите, което може да бъде постигнато посредством заместители, които са в процес на разработване, както и разходите за тях, и от друга страна, образ уваните през отсрочката допълнителни емисии, както и разходите за евентуални алтернативни мерки. Освен това следва да се потвърди, че няма алтернативна мярка, която би могла да предизвика подобни или още по-големи намалявания на емисиите при по-ниски разходи, и по-специално, че към този момент все още няма други заместители.
78. В този смисъл разработването на заместител, който обещава значителни намаления на емисиите, може да позволи предоставянето на съответния оператор на подобна отсрочка.
79. Във връзка с продължителността на евентуално предоставената отсрочка се налага констатацията, че нито приложение IIБ към Директива 1999/13, нито някоя друга разпоредба от нея съдържа указания в това отношение.
80. За да не бъдат останалите разпоредби на Директива 1999/13 лишени от всякакъв полезен ефект, точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към нея не би могла да се тълкува в смисъл, че компетентните органи трябва да предоставят на съответния оператор отсрочка до момента, в който има заместители, без никакво ограничение във времето.
81. В това отношение от съображение 8 от Директива 1999/13 следва, че предоставянето на отсрочка съгласно точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към тази директива може да се планира само когато към момента, в който трябва да се предостави отсрочката, действително са в процес на разработване заместители, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, и когато може да се приеме, че „през следващите години“ ще бъдат налице.
82. Макар от тази разпоредба да произтича, че отсрочката може да обхваща няколко години, следва все пак да се приеме, че нейната продължителност не трябва да се простира отвъд необходимото за разработването на заместители. Това трябва да се преценява с оглед на всички релевантни обстоятелства, и по-специално като се съпоставят, от една страна, величината на намалените емисии благодарение на разработваните заместители, както и разходите за тези продукти, и от друга страна, величината на допълнителните емисии в резултат от отсрочката, както и разходите за евентуални алтернативни мерки.
83. С оглед на всички изложени съображения на втория и третия въпрос следва да се отговори, че точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 трябва да се тълкува в смисъл, че отсрочката за прилагането на план за намаляване изисква разрешение на компетентния орган, което предполага предварително искане от страна на съответния оператор. За да се определи дали трябва да се предостави отсрочка на оператора за прилагане на план за намаляване и за да се определи продължителността на евентуално предоставената отсрочка, в рамките на правото си на преценка този компетентен орган следва да се увери по-специално, че действително са в процес на разработване заместители, които са годни за използване в съответните инсталации и за намаляване на емисиите на летливи органични съединения, че с оглед на представените доказателства осъществяваната работа може да доведе до създаването на такива продукти и че няма алтернативна мярка, която би могла да предизвика подобни или още по-големи намалявания на емисиите при по-ниски разходи, и по-специално, че към този момент все още няма други заместители. Освен това следва да се има предвид съотношението между, от една страна, намаляването на емисиите, което ще може да бъде постигнато посредством заместители, както и разходите за тези продукти, и от друга страна, образуваните през отсрочката допълнителни емисии, както и разходите за евентуални алтернативни мерки. Продължителността на отсрочката не трябва да се простира отвъд необходимото за разработването на заместители. Това трябва да се преценява с оглед на всички релевантни обстоятелства, и по-специално на величината на допълнителните емисии в резултат от отсрочката, както и разходите за евентуални алтернативни мерки спрямо величината на намалените емисии, които ще могат да бъдат постигнати посредством заместители, както и разходите за тези продукти.
По съдебните разноски
84. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1) Приложение IIБ към Директива 1999/13/ЕО на Съвета от 11 март 1999 година за ограничаване на емисиите на летливи органични съединения, дължащи се на употребата на органични разтворители в определени дейности и инсталации, трябва да се тълкува в смисъл, че отсрочката, която то предвижда в точка 2, първа алинея, подточка i), може да се предостави на оператора на „инсталация“ по смисъла на член 2, точка 1 от посочената директива за прилагането на плановете му за намаляване на емисиите на летливи органични съединения, когато заместителите, които съдържат малки количества или не съдържат разтворители, са все още в процес на разработка, и то когато за посочената инсталация може да се приеме наличие на постоянно твърдо съдържание в продукта и то се използва за определяне на еталонната точка за намаляване на емисиите.
2) Точка 2, първа алинея, подточка i) от приложение IIБ към Директива 1999/13 трябва да се тълкува в смисъл, че отсрочката за прилагането на план за намаляване на емисиите на летливи органични съединения изисква разрешение на компетентния орган, което предполага предварително искане от страна на съответния оператор. За да се определи дали трябва да се предостави отсрочка на оператора за прилагане на план за намаляване на емисиите на летливи органични съединения и за да се определи продължителността на евентуално предоставената отсрочка, в рамките на правото си на преценка този компетентен орган следва да се увери по-специално, че действително са в процес на разработване заместители, които са годни за използване в съответните инсталации и за намаляване на емисиите на летливи органични съединения, че с оглед на представените доказателства осъществяваната работа може да доведе до създаването на такива продукти и че няма алтернативна мярка, която би могла да предизвика подобни или още по-големи намалявания на емисиите при по-ниски разходи, и по-специално, че към този момент все още няма други заместители. Освен това следва да се има предвид съотношението между, от една страна, намаляването на емисиите, което ще може да бъде постигнато посредством разработваните заместители, както и разходите за тези продукти, и от друга страна, образуваните през отсрочката допълнителни емисии, както и разходите за евентуални алтернативни мерки. Продължителността на отсрочката не трябва да се простира отвъд необходимото за разработването на заместители. Това трябва да се преценява с оглед на всички релевантни обстоятелства, и по-специално на величината на допълнителните емисии в резултат от отсрочката, както и разходите за евентуални алтернативни мерки спрямо величината на намалените емисии, които ще могат да бъдат постигнати посредством разработваните заместители, както и разходите за тези продукти.