62020CC0165
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GERARDA HOGANA
przedstawiona w dniu 23 września 2021 r. (
1
)
Sprawa C‑165/20
ET, działający w charakterze syndyka Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG)
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Dyrektywa 2008/101/WE – Uwzględnienie działalności lotniczej – Nieodpłatny przydział uprawnień do emisji lotniczych operatorom statków powietrznych w odniesieniu do okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020 – Zaprzestanie działalności lotniczej w 2017 r. z powodu upadłości operatora statków powietrznych – Cofnięcie uprawnień do emisji w odniesieniu do okresu 2018–2020 – Zasada pewności prawa – Rozporządzenie (UE) nr 389/2013 – Artykuł 10 ust. 5, art. 29, art. 55 ust. 1 lit. a), art. 55 ust. 3 i art. 56 – Ważność – Wniosek o przydział nieuwzględniony przed końcem okresu rozliczeniowego – Przeniesienie na kolejny okres rozliczeniowy
I. Wprowadzenie
1.
Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy), który wydano w dniu 30 marca 2020 r. i który wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 16 kwietnia 2020 r., został złożony w ramach postępowania toczącego się między ET [działającym w charakterze syndyka spółki Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG), zwanej dalej „Air Berlin”] a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec; zwaną dalej „stroną przeciwną”), reprezentowaną przez Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (niemiecki urząd ds. handlu uprawnieniami do emisji przy federalnym urzędzie ds. środowiska; zwany dalej „urzędem ds. handlu uprawnieniami”). Pytania prejudycjalne dotyczą zasadniczo kwestii tego, jak w kontekście toczącego się postępowania upadłościowego należy traktować przydzielone uprzednio operatorowi statków powietrznych uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych, po tym jak operator ten zaprzestał działalności.
2.
Postępowanie to pozostaje w związku w szczególności z decyzją urzędu ds. handlu uprawnieniami z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie cofnięcia części nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, który został wcześniej przyznany Air Berlin, będącej operatorem statków powietrznych wykonującym zarobkowe przewozy lotnicze. Rzeczone uprawnienia dotyczyły okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020. Cofnięcie, które objęło konkretnie lata 2018–2020, uzasadniono tym, że w październiku 2017 r. Air Berlin zaprzestała działalności lotniczej z powodu upadłości.
3.
W związku z tym do Trybunału zwrócono się o dokonanie wykładni niektórych przepisów dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (
2
), zmienionej w szczególności dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (
3
) i rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (
4
).
4.
Rozpatrywane odesłanie prejudycjalne dotyczy zatem szerszego zagadnienia zakresu, w jakim takie uprawnienia, przyznane nieodpłatnie, można traktować jako rodzaj wartości niematerialnych i prawnych mogących stanowić przedmiot obrotu niezależnie od sytuacji, w jakiej aktualnie znajduje się operator statków powietrznych, któremu zostały one pierwotnie przyznane.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Dyrektywa 2003/87
5.
Motywy 5 i 7 dyrektywy 2003/87 przewidują:
„(5)
[Unia] oraz jej państwa członkowskie uzgodniły, iż będą wspólnie spełniać swoje zobowiązania w celu zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją 2002/358/WE. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia.
[…]
(7)
Przepisy [unijne] odnoszące się do rozdzielania przydziałów [uprawnień] przez państwa członkowskie są niezbędne w celu przyczynienia się do zachowania spójności rynku wewnętrznego oraz w celu uniknięcia zakłócania konkurencji.
[…]”.
6.
Motyw 20 dyrektywy 2008/101, którą zmieniono dyrektywę 2003/87 i która dotyczy działalności lotniczej, przewiduje:
„Aby uniknąć zakłóceń konkurencji, należy wyznaczyć zharmonizowaną metodę rozdzielania przydziałów [uprawnień] umożliwiającą określenie łącznej liczby przydziałów [uprawnień], które należy wydać, oraz rozdział przydziałów [uprawnień] pomiędzy operatorów statków powietrznych. Pewien odsetek przydziałów [uprawnień] będzie rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej zgodnie z zasadami, które ma opracować Komisja. Należy stworzyć specjalną rezerwę przydziałów [uprawnień], po to by zapewnić dostęp do rynku nowym operatorom statków powietrznych i by wspierać operatorów statków powietrznych, którzy znacznie zwiększyli liczbę wykonywanych przez siebie tonokilometrów. Operatorzy statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, powinni być w dalszym ciągu brani pod uwagę przy rozdzielaniu przydziałów [uprawnień] do końca okresu, w odniesieniu do którego nieodpłatne przydziały [uprawnienia] zostały już rozdzielone”.
7.
Zatrzymam się w tym miejscu, aby zwrócić uwagę na fakt, że zdanie ostatnie motywu 20, które pozwoliłem sobie wyróżnić, jest w niniejszej sprawie przedmiotem kontrowersji, ponieważ Komisja utrzymuje, iż zostało ono włączone do dyrektywy 2003/87 i w niej pozostawione w wyniku błędu. Do tej kwestii powrócę oczywiście w dalszej części niniejszej opinii, natomiast na tym etapie stosowne wydaje się kontynuowanie przedstawiania właściwego kontekstu prawnego.
8.
Artykuł 1 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych [w Unii] […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.
9.
Artykuł 2 owej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, brzmi:
„1.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do emisji z działań wymienionych w załączniku I oraz gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II.
[…]”.
10.
Artykuł 3 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
b) »emisje« oznaczają uwolnienie gazów cieplarnianych do powietrza ze źródła znajdującego się w jakiejkolwiek instalacji lub uwolnienie ze statku powietrznego wykonującego działanie lotnicze wymienione w załączniku I gazów określonych dla tego działania;
[…]
o) »operator statków powietrznych« oznacza osobę, która eksploatuje statek powietrzny w czasie wykonywania działania lotniczego wymienionego w załączniku I, lub właściciela statku powietrznego, w przypadku gdy wspomniana osoba nie jest znana lub nie została wskazana przez właściciela statku powietrznego;
[…]”.
11.
Artykuł 3a został dodany dyrektywą 2008/101 i znajduje się w rozdziale dyrektywy 2003/87 zatytułowanym „Lotnictwo”. Artykuł 3a, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„Przepisy niniejszego rozdziału mają zastosowanie do rozdzielania i wydawania przydziałów [uprawnień] w odniesieniu do działań lotniczych wymienionych w załączniku I”.
12.
Artykuł 3c, zatytułowany „Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji dla lotnictwa”, brzmi:
„1.   Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji, które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., odpowiada 97% historycznych emisji lotniczych.
2.   Łączna liczba przydziałów [uprawnień], które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres, o którym mowa w art. 13, rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. i – w przypadku gdy po przeglądzie, o którym mowa w art. 30 ust. 4, nie zostaną wprowadzone żadne zmiany – na każdy następny okres, odpowiada 95% historycznych emisji lotniczych pomnożonym przez liczbę lat w danym okresie.
[…]
3a.   Każdy przydział uprawnień w odniesieniu do działań lotniczych wykonywanych do i z lotnisk znajdujących się w państwach spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) dokonany po dniu 31 grudnia 2023 r. podlega przeglądowi, o którym mowa w art. 28b.
[…]”.
13.
Artykuł 3d dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Metoda rozdzielania przydziałów [uprawnień] dla lotnictwa w drodze sprzedaży aukcyjnej”, ma następujące brzmienie:
„1.   W okresie, o którym mowa w art. 3c ust. 1, 15% przydziałów [uprawnień] rozdziela się w drodze sprzedaży aukcyjnej.
2.   Od dnia 1 stycznia 2013 r. odsetek przydziałów [uprawnień] rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej wynosi 15%. W odniesieniu do systemu EU ETS i globalnego środka rynkowego opracowanego przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) Komisja przeprowadza badania dotyczące zdolności sektora lotnictwa do przenoszenia kosztów związanych z emisją CO2 na klientów sektora. Badania te zawierają ocenę zdolności sektora lotnictwa do przenoszenia kosztów wymaganych jednostek emisji – w porównaniu ze zdolnością przemysłu i sektora energetycznego – a jej celem jest sformułowanie wniosku o zwiększenie odsetka przydziałów [uprawnień] rozdzielanych w drodze sprzedaży aukcyjnej na podstawie przeglądu, o którym mowa w art. 28b ust. 2, przy uwzględnieniu analizy przenoszenia kosztów, dostosowania się do innych sektorów i konkurencyjności między różnymi rodzajami transportu.
3.   Komisja jest uprawniona do przyjmowania zgodnie z art. 23 aktów delegowanych w celu uzupełnienia niniejszej dyrektywy w zakresie szczegółowych ustaleń w sprawie sprzedaży aukcyjnej uprawnień dla lotnictwa przez państwa członkowskie, zgodnie z ust. 1 i 2 niniejszego artykułu lub art. 3f ust. 8. Liczba uprawnień, które w każdym okresie mają zostać sprzedane na aukcji przez każde państwo członkowskie, jest proporcjonalna do udziału tego państwa w łącznej ilości emisji dla lotnictwa przypisanych dla wszystkich państw członkowskich na dany rok odniesienia, raportowanych zgodnie z art. 14 ust. 3 i weryfikowanych zgodnie z art. 15. Dla okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 1, rokiem odniesienia jest rok 2010, a dla każdego następnego okresu, o którym mowa w art. 3c, rokiem odniesienia jest rok kalendarzowy kończący się 24 miesiące przed początkiem okresu, do którego odnosi się sprzedaż aukcyjna. Akty delegowane zapewniają poszanowanie zasad określonych w art. 10 ust. 4 akapit pierwszy.
[…]”.
14.
Artykuł 3e dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Rozdzielanie i wydawanie przydziałów [uprawnień] operatorom statków powietrznych”, stanowi:
„1.   Na każdy okres, o którym mowa w art. 3c, każdy operator statku powietrznego może ubiegać się o przyznanie przydziałów [uprawnień], które mają być rozdzielane nieodpłatnie. Z wnioskiem można wystąpić do właściwego organu w administrującym państwie członkowskim, przedstawiając zweryfikowane dane dotyczące tonokilometrów odnoszące się do działań lotniczych wymienionych w załączniku I wykonywanych przez tego operatora statku powietrznego w monitorowanym roku. Do celów niniejszego artykułu monitorowany rok to rok kalendarzowy kończący się dwadzieścia cztery miesiące przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z załącznikami IV i V, lub rok 2010 w odniesieniu do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 1. Wniosek składa się na co najmniej dwadzieścia jeden miesięcy przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek, lub do dnia 31 marca 2011 r. w odniesieniu do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 1.
2.   Co najmniej osiemnaście miesięcy przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek, lub do dnia 30 czerwca 2011 r. w odniesieniu do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 1, państwa członkowskie przedkładają Komisji wnioski otrzymane na mocy ust. 1.
3.   Co najmniej piętnaście miesięcy przed początkiem każdego okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 2, lub do dnia 30 września 2011 r., w odniesieniu do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 1, Komisja oblicza i podejmuje decyzję określającą:
a)
łączną liczbę przydziałów [uprawnień], które mają zostać rozdzielone na ten okres zgodnie z art. 3c;
b)
liczbę przydziałów [uprawnień], które mają zostać rozdzielone w tym okresie w drodze sprzedaży aukcyjnej zgodnie z art. 3d;
c)
liczbę przydziałów [uprawnień] stanowiących w tym okresie specjalną rezerwę dla operatorów statków powietrznych zgodnie z art. 3f ust. 1;
d)
liczbę przydziałów [uprawnień], które mają zostać przyznane w tym okresie nieodpłatnie, przez odjęcie liczby przydziałów [uprawnień], o której mowa w lit. b) i c), od łącznej liczby przydziałów [uprawnień] ustalonej zgodnie z lit. a); oraz
e)
wzorzec porównawczy, który ma być wykorzystywany przy nieodpłatnym przyznawaniu przydziałów [uprawnień] operatorom statków powietrznych, których wnioski zostały przedłożone Komisji zgodnie z ust. 2.
Wzorzec porównawczy, o którym mowa w lit. e), wyrażony liczbą przydziałów na tonokilometr, wylicza się poprzez podzielenie liczby przydziałów [uprawnień], o których mowa w lit. d), przez sumę tonokilometrów podanych we wnioskach przedłożonych Komisji zgodnie z art. 2.
4.   W terminie trzech miesięcy od dnia podjęcia przez Komisję decyzji na mocy ust. 3 każde administrujące państwo członkowskie oblicza i publikuje:
a)
łączną liczbę przydziałów [uprawnień] przyznanych na dany okres każdemu operatorowi statków powietrznych, którego wniosek państwo to przedłożyło Komisji zgodnie z ust. 2, obliczoną przez pomnożenie liczby tonokilometrów podanych we wniosku przez wartość wzorca porównawczego, o której mowa w ust. 3 lit. e); oraz
b)
liczbę przydziałów [uprawnień] przyznanych każdemu operatorowi statków powietrznych na każdy rok, którą określa się przez podzielenie łącznej liczby przyznanych temu operatorowi przydziałów [uprawnień] na dany okres, obliczonych zgodnie z lit. a), przez liczbę lat w okresie, w którym ten operator statków powietrznych wykonuje działanie lotnicze wymienione w załączniku I.
5.   Do dnia 28 lutego 2012 r. i do dnia 28 lutego każdego następnego roku właściwy organ administrującego państwa członkowskiego wydaje każdemu operatorowi statków powietrznych taką liczbę przydziałów [uprawnień], jaka została przyznana temu operatorowi statków powietrznych na dany rok zgodnie z niniejszym artykułem lub art. 3f”.
15.
Artykuł 3f dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Specjalna rezerwa dla niektórych operatorów statków powietrznych”, brzmi:
„1.   W każdym okresie, o którym mowa w art. 3c ust. 2, 3% łącznej liczby przydziałów [uprawnień], które mają zostać rozdzielone, przeznacza się do specjalnej rezerwy przeznaczonej dla operatorów statków powietrznych:
a)
rozpoczynających wykonywanie działania lotniczego objętego załącznikiem I po roku monitorowania, którego dotyczyła liczba tonokilometrów przedstawiona zgodnie z art. 3e ust. 1 odnosząca się do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 2; lub
b)
w przypadku których liczba tonokilometrów rośnie średnio o ponad 18% rocznie między rokiem monitorowania, którego dotyczyła liczba tonokilometrów przedstawiona zgodnie z art. 3e ust. 1, odnosząca się do okresu, o którym mowa w art. 3c ust. 2, a drugim rokiem kalendarzowym tego okresu;
oraz których działanie zgodnie z lit. a) lub dodatkowe działanie zgodnie z lit. b) nie jest w całości ani w części kontynuacją działania lotniczego wykonywanego uprzednio przez innego operatora statków powietrznych.
2.   Operator statków lotniczych, uprawniony zgodnie z ust. 1, może ubiegać się o nieodpłatne przyznanie przydziałów [uprawnień] ze specjalnej rezerwy przez złożenie wniosku do właściwego organu swojego administrującego państwa członkowskiego. Wniosek składa się do dnia 30 czerwca w trzecim roku okresu określonego w art. 3c ust. 2, którego dotyczy wniosek.
Operatorowi statków lotniczych przyznaje się zgodnie z ust. 1 lit. b) nie więcej niż 1000000 przydziałów [uprawnień].
[…]
8.   Państwa członkowskie rozdzielają w drodze sprzedaży aukcyjnej wszystkie nieprzyznane przydziały [uprawnienia] ze specjalnej rezerwy.
[…]”.
16.
Artykuł 10a ust. 19 dyrektywy 2003/87 ma następujące brzmienie:
„Nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień instalacjom, które zaprzestały działalności, chyba że prowadzący instalację wykaże właściwemu organowi, że instalacja ta wznowi produkcję w określonym i rozsądnym czasie. Instalacje, których zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych wygasło lub zostało cofnięte, oraz instalacje, które z przyczyn technicznych nie mogą funkcjonować lub wznowić działalności, uważa się za instalacje, które zaprzestały działalności”.
17.
Artykuł 12 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przenoszenie, przekazywanie oraz anulowanie przydziałów [uprawnień]”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, że [by] przydziały [uprawnienia] mogą być [mogły być] przenoszone między:
a)
osobami w Unii;
b)
osobami w Unii oraz osobami w państwach trzecich, w przypadku gdy takie przydziały są uznane zgodnie z procedurą określoną w art. 25 bez ograniczeń innych niż zawarte w niniejszej dyrektywie lub przyjęte na mocy niniejszej dyrektywy.
[…]
2a.   Administrujące państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku każdy operator statków powietrznych zwracał liczbę przydziałów [uprawnień] odpowiadającą całkowitej ilości emisji wytworzonych w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, pochodzących z działań lotniczych wymienionych w załączniku I, które wykonuje ten operator statków powietrznych, zweryfikowanej zgodnie z art. 15. Państwa członkowskie zapewniają, aby przydziały [uprawnienia] zwrócone zgodnie z niniejszym ustępem zostały następnie anulowane [umorzone].
[…]”.
18.
Artykuł 13 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Ważność uprawnień”, brzmi:
„Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. są ważne bezterminowo. Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. zawierają informację wskazującą, w jakim dziesięcioletnim okresie po dniu 1 stycznia 2021 r. zostały wydane, i są ważne w odniesieniu do emisji począwszy od pierwszego roku tego okresu”.
19.
Artykuł 19 tej dyrektywy, zatytułowany „Rejestry”, ma następujące brzmienie:
„1.   Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. są rejestrowane w rejestrze [Unii] w celu wykonywania działań związanych z prowadzeniem kont rozliczeniowych otwartych w państwach członkowskich oraz przydziałem, przekazywaniem do rozliczenia i umorzeniem uprawnień na mocy aktów, o których mowa w ust. 3.
[…]
3.   Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 23 w celu uzupełnienia niniejszej dyrektywy przez określenie wszystkich niezbędnych wymogów dotyczących rejestru Unii na okres rozliczeniowy rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2013 r. i na kolejne okresy w formie standaryzowanych elektronicznych baz danych zawierających wspólne elementy danych umożliwiające śledzenie wydania, posiadania, przeniesienia oraz anulowania, w stosownym przypadku, uprawnień oraz w celu zapewnienia, odpowiednio, publicznego dostępu oraz poufności. Te akty delegowane obejmują również przepisy mające na celu wprowadzenie w życie zasad wzajemnego uznawania uprawnień w umowach w celu powiązania systemów handlu uprawnieniami do emisji.
4.   Akty, o których mowa w ust. 3, zawierają odpowiednie warunki dotyczące rejestru wspólnotowego pozwalające na realizowanie transakcji oraz innych operacji służących wdrożeniu porozumień, o których mowa w art. 25 ust. 1 lit. b). Akty te zawierają także procedury dotyczące zmiany rejestru [Unii] i rozwiązywania problemów z nimi związanych w odniesieniu do kwestii wymienionych w ust. 1 niniejszego artykułu. Zawiera ono [Zawierają one] odpowiednie warunki dotyczące rejestru [Unii] w celu zapewniania państwom członkowskim możliwości podejmowania inicjatyw związanych z poprawą wydajności, zarządzaniem kosztami administracyjnymi i kontrolą jakości”.
20.
Artykuł 20 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Główny zarządca”, stanowi:
„1.   Komisja wyznacza głównego zarządcę w celu utrzymania niezależnego rejestru transakcji, odnotowującego wydanie, przeniesienie oraz anulowanie przydziałów [uprawnień].
2.   Główny zarządca przeprowadza zautomatyzowaną kontrolę każdego operatora w rejestrach przez niezależny rejestr w celu zapewnienia, że nie ma żądnych nieprawidłowości w wydawaniu, przekazywaniu oraz anulowaniu przydziałów [uprawnień].
[…]”.
21.
Artykuł 28a tej dyrektywy, zatytułowany „Odstępstwa mające zastosowanie przed wdrożeniem globalnego środka rynkowego ICAO”, brzmi:
„1.   Na zasadzie odstępstwa od art. 12 ust. 2a, art. 14 ust. 3 i art. 16 państwa członkowskie uznają wymogi określone w tych przepisach za spełnione i nie podejmują działań przeciwko operatorom statków powietrznych w odniesieniu do:
a)
wszystkich emisji pochodzących z lotów do i z lotnisk znajdujących się w państwach spoza EOG w każdym roku kalendarzowym od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., z zastrzeżeniem przeglądu, o którym mowa w art. 28b;
b)
wszystkich emisji pochodzących z lotów pomiędzy lotniskiem znajdującym się w regionie najbardziej oddalonym w rozumieniu art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a lotniskiem znajdującym się w innym regionie EOG w każdym roku kalendarzowym od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., z zastrzeżeniem przeglądu, o którym mowa w art. 28b.
[…]
2.   Na zasadzie odstępstwa od art. 3e i 3f operatorzy statków powietrznych korzystający z odstępstw przewidzianych w ust. 1 lit. a) oraz b) niniejszego artykułu otrzymują co roku liczbę bezpłatnych uprawnień zmniejszoną proporcjonalnie do ograniczenia obowiązku umarzania uprawnień przewidzianego w tych literach.
Na zasadzie odstępstwa od art. 3f ust. 8 uprawnienia nieprzydzielone ze specjalnej rezerwy są anulowane.
Od dnia 1 stycznia 2021 r. liczba uprawnień przyznanych operatorom statków powietrznych podlega zastosowaniu współczynnika liniowego, o którym mowa w art. 9, z zastrzeżeniem przeglądu, o którym mowa w art. 28b.
Jeżeli chodzi o działania w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. państwa członkowskie publikują przed dniem 1 września 2018 r. liczbę uprawnień do emisji lotniczych przyznanych każdemu operatorowi statków powietrznych.
3.   Na zasadzie odstępstwa od art. 3d państwa członkowskie sprzedają na aukcji liczbę uprawnień do emisji lotniczych zmniejszoną proporcjonalnie do ograniczenia całkowitej liczby wydanych uprawnień.
4.   Na zasadzie odstępstwa od art. 3d ust. 3 liczba uprawnień, które mają być zostać rozdzielone w drodze sprzedaży aukcyjnej przez każde państwo członkowskie w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., zostanie zmniejszona, aby odpowiadała udziałowi przyznanych emisji lotniczych pochodzących z lotów, do których nie mają zastosowania odstępstwa przewidziane w ust. 1 lit. a) i b) niniejszego artykułu.
[…]”.
22.
Artykuł 28b, zatytułowany „Sprawozdanie i przegląd Komisji w sprawie wdrażania globalnego środka rynkowego ICAO”, ma następujące brzmienie:
„[…]
2.   W terminie 12 miesięcy od przyjęcia przez ICAO odpowiednich instrumentów i zanim globalny środek rynkowy zostanie uruchomiony, Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w którym rozpatrzy sposoby wdrożenia tych instrumentów do prawa unijnego w drodze przeglądu niniejszej dyrektywy […].
[…]”.
23.
Załącznik I do dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Kategorie działań, do których zastosowanie ma niniejsza dyrektywa”, stanowi w odniesieniu do kategorii „Lotnictwo”:
„[…]
Działania te nie obejmują:
[…]
j)
lotów, które w innym przypadku mieściłyby się w zakresie niniejszej kategorii działań, wykonywanych przez operatora wykonującego zarobkowe przewozy lotnicze, który wykonuje:
–
mniej niż 243 loty w jednym okresie przez trzy kolejne czteromiesięczne okresy, albo
–
loty, których łączna roczna emisja wynosi mniej niż 10000 ton”.
2. Rozporządzenie nr 389/2013
24.
Artykuł 6 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Dziennik transakcji Unii Europejskiej”, przewiduje:
„1.   Ustanawia się dziennik transakcji Unii Europejskiej (EUTL) – w formie standaryzowanej elektronicznej bazy danych – zgodnie z art. 20 dyrektywy 2003/87/WE, dla transakcji w zakresie objętym niniejszym rozporządzeniem. W EUTL zapisuje się również wszelkie informacje związane z posiadaniem i przekazywaniem jednostek Kioto udostępnionych zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji nr 280/2004/WE.
2.   Centralny administrator obsługuje i prowadzi EUTL zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia.
[…]”.
25.
Artykuł 9 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rachunki”, ma następujące brzmienie:
„1.   Państwa członkowskie i centralny administrator zapewniają, by każdy rejestr PzK i rejestr Unii obejmował rachunki określone w załączniku I.
[…]”.
26.
Artykuł 10 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Status rachunków”, stanowi:
„1.   Rachunki posiadają jeden z następujących statusów: otwarty, zablokowany, wyłączony lub zamknięty.
[…]
3.   Z rachunku zamkniętego nie można inicjować żadnych procesów. Rachunek zamknięty nie może zostać ponownie otwarty i nie mogą na niego wpływać jednostki.
[…]
5.   Po powiadomieniu ze strony właściwego organu, że w danym roku loty operatora statków powietrznych nie są już objęte systemem unijnym zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy 2003/87/WE, krajowy administrator nadaje odpowiedniemu rachunkowi posiadania operatora statków powietrznych status »wyłączony« po uprzednim zawiadomieniu o tym danego operatora statków powietrznych oraz do czasu otrzymania powiadomienia od właściwego organu, że loty operatora statków powietrznych są ponownie objęte systemem unijnym.
6.   Z rachunku wyłączonego nie można inicjować żadnych procesów, z wyjątkiem procesów wyszczególnionych w art. 25 i 68 oraz procesów wyszczególnionych w art. 35 i 67 odpowiadających okresowi, w którym status rachunku nie został jeszcze ustalony jako wyłączony”.
27.
Artykuł 29 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Zamykanie rachunków posiadania operatora statków powietrznych”, przewiduje:
„Rachunki posiadania operatora statków powietrznych są zamykane przez krajowego administratora, jedynie jeżeli polecił mu to właściwy organ wskutek odkrycia przez ten organ – w wyniku powiadomienia przez posiadacza rachunku lub otrzymania innych dowodów – że operator statków powietrznych dokonał połączenia z innym operatorem statków powietrznych lub zaprzestał prowadzenia całej działalności objętej załącznikiem I do dyrektywy 2003/87/WE”.
28.
Artykuł 32 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dodatnie saldo na zamykanych rachunkach”, ma następujące brzmienie:
„1.   Jeżeli występuje dodatnie saldo uprawnień lub jednostek Kioto na rachunku, który administrator ma zamknąć zgodnie z art. 27, 28 i 29, to administrator zwraca się do posiadacza rachunku z wnioskiem o wskazanie innego rachunku, na który takie uprawnienia lub jednostki Kioto zostaną przekazane. Jeżeli posiadacz rachunku nie odpowie na wniosek administratora w ciągu 40 dni roboczych, administrator przekazuje uprawnienia i jednostki Kioto na swój krajowy rachunek posiadania.
[…]”.
29.
Artykuł 40 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Charakter uprawnień i nieodwracalność transakcji”, stanowi:
„1.   Uprawnienie lub jednostka Kioto jest zamiennym, niematerialnym instrumentem, który jest zbywalny na rynku.
2.   Niematerialny charakter uprawnień i jednostek Kioto oznacza, że zapis w rejestrze Unii stanowi wystarczające potwierdzenie prima facie prawa własności uprawnienia lub jednostki Kioto oraz potwierdzenie wszelkich innych kwestii, które zgodnie z niniejszym rozporządzeniem są kierowane lub mogą być wprowadzane do rejestru Unii.
[…]
4.   Nabywca i posiadacz uprawnienia lub jednostki Kioto działający w dobrej wierze nabywa prawo własności uprawnienia lub jednostki Kioto, które nie jest obciążone ewentualnymi wadami prawnymi po stronie zbywcy”.
30.
Artykuł 41 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Tworzenie uprawnień”, brzmi:
„1.   Centralny administrator może utworzyć w zależności od przypadku unijny rachunek wszystkich uprawnień do emisji, unijny rachunek wszystkich uprawnień do emisji lotniczych, unijny rachunek aukcyjny uprawnień do emisji, unijny rachunek aukcyjny uprawnień do emisji lotniczych, unijny rachunek wymiany jednostek emisji i unijny rachunek międzynarodowych jednostek emisji oraz tworzy lub anuluje rachunki i uprawnienia zgodnie z wymogami aktów prawa Unii, w tym zgodnie z wymogami art. 3e ust. 3, art. 9, art. 9a, art. 10a ust. 8 i art. 11a dyrektywy 2003/87/WE, art. 10 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1031/2010 [(Dz.U. 2010, L 302, s. 1)] lub art. 41 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 920/2010 [(Dz.U. 2010, L 270, s. 1)].
[…]”.
31.
Artykuł 46 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Przekaz uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie”, ma następujące brzmienie:
„1.   Centralny administrator w odpowiednim czasie dokonuje przekazu uprawnień do emisji lotniczych z unijnego rachunku wszystkich uprawnień do emisji lotniczych na unijny rachunek przydziału uprawnień do emisji lotniczych w ilości odpowiadającej sumie uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie określonej decyzją Komisji przyjętą na podstawie art. 3e ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE.
2.   Jeżeli liczba uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie zostaje zwiększona decyzją przyjętą na podstawie art. 3e ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE, centralny administrator dokonuje przekazu dodatkowych uprawnień do emisji lotniczych z unijnego rachunku wszystkich uprawnień do emisji lotniczych na unijny rachunek przydziału uprawnień do emisji lotniczych w ilości odpowiadającej zwiększeniu liczby uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie.
3.   Jeżeli liczba uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie zostaje zmniejszona decyzją przyjętą na podstawie art. 3e ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE, centralny administrator usuwa uprawnienia do emisji lotniczych z unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji lotniczych w ilości odpowiadającej zmniejszeniu liczby uprawnień do emisji lotniczych przydzielanych bezpłatnie”.
32.
Artykuł 50 tego rozporządzenia, zatytułowany „Usuwanie uprawnień do emisji lotniczych”, stanowi:
„Centralny administrator dopilnowuje, aby z końcem każdego okresu rozliczeniowego wszystkie uprawnienia pozostałe na unijnym rachunku przydziału uprawnień do emisji lotniczych przekazywano na unijny rachunek usunięcia uprawnień”.
33.
Artykuł 54 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Wprowadzenie tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych do EUTL”, brzmi:
„1.   Do dnia 30 września 2012 r. każde państwo członkowskie zgłasza Komisji swoją tabelę krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych na okres [obejmujący lata] 2013–2020. Państwa członkowskie zapewniają, by tabele krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych zawierały informacje określone w załączniku XI.
2.   Jeżeli Komisja uzna, że tabela krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych jest zgodna z dyrektywą 2003/87/WE, w szczególności z przydziałami uprawnień obliczonymi i opublikowanymi przez państwa członkowskie zgodnie z art. 3e ust. 4 wspomnianej dyrektywy, poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził tabelę krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych do EUTL. W przeciwnym wypadku w odpowiednim okresie odmawia [ona] przyjęcia tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych i bezzwłocznie informuje o tym dane państwo członkowskie, podając przyczyny odmowy oraz przedstawiając kryteria, jakie należy spełnić, aby kolejne zgłoszenie zostało przyjęte. Dane państwo członkowskie w ciągu trzech miesięcy przedkłada Komisji zmienioną tabelę krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych”.
34.
Artykuł 55 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Zmiany w tabelach krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych”, ma następujące brzmienie:
„1.   Krajowy administrator wprowadza zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych w EUTL, jeżeli:
a) operator statków powietrznych zaprzestał prowadzenia całej działalności objętej załącznikiem I do dyrektywy 2003/87/WE;
[…]
2.   Państwo członkowskie powiadamia Komisję o zmianach w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych dotyczących:
a) wszelkich przydziałów ze specjalnej rezerwy zgodnie z art. 3f dyrektywy 2003/87/WE;
b) dostosowań wynikających z przyjęcia środków zgodnie z art. 25a dyrektywy 2003/87/WE;
c) wszelkich innych zmian, o których nie wspomniano w ust. 1.
3.   Jeżeli Komisja uzna, że zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych są zgodne z dyrektywą 2003/87/WE, w szczególności z przydziałami uprawnień obliczonymi i opublikowanymi zgodnie z art. 3f ust. 7 wspomnianej dyrektywy w przypadku przydziałów ze specjalnej rezerwy, poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził odpowiednie zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych w EUTL. W przeciwnym wypadku w odpowiednim okresie odmawia [ona] przyjęcia zmian i bezzwłocznie informuje o tym państwo członkowskie, podając przyczyny odmowy oraz przedstawiając kryteria, jakie należy spełnić, aby kolejne zgłoszenie zostało przyjęte.
[…]”.
35.
Artykuł 56 rozporządzenia nr 389/2013, zatytułowany „Bezpłatny przydział uprawnień do emisji lotniczych”, stanowi:
„1.   Krajowy administrator wskazuje w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych dla każdego operatora statków powietrznych i każdego roku, czy dany operator statków powietrznych powinien otrzymać przydział na odnośny rok.
2.   Od dnia 1 lutego 2013 r. centralny administrator dopilnowuje, by rejestr Unii automatycznie przekazywał uprawnienia do emisji lotniczych z unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji lotniczych zgodnie z odpowiednią tabelą rozdziału uprawnień na odpowiedni otwarty lub zablokowany rachunek posiadania operatora statków powietrznych, uwzględniając zasady automatycznego przekazywania uprawnień określone w specyfikacjach dotyczących wymiany danych i specyfikacjach technicznych przewidzianych w art. 105.
3.   W przypadku gdy wyłączony rachunek posiadania operatora statków powietrznych nie otrzyma uprawnień na mocy ust. 2, uprawnienia te nie zostaną przekazane na ten rachunek, jeżeli zostanie mu następnie nadany status »otwarty«”.
B.
Prawo niemieckie
1. Ustawa o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (TEHG)
36.
Paragraf 2 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (niemieckiej ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1475; zwanej dalej „TEHG”), zatytułowany „Zakres stosowania” (
5
), jest sformułowany w następujący sposób:
„[…]
6. W odniesieniu do działalności lotniczej zakresem niniejszej ustawy objęte są wszystkie emisje pochodzące ze statków powietrznych, które wynikają ze zużycia paliwa. Zużycie paliwa przez statek powietrzny obejmuje również paliwo zużyte przez pomocnicze źródła zasilania. Niniejsza ustawa ma zastosowanie wyłącznie do działalności lotniczej prowadzonej:
1) przez operatorów statków powietrznych posiadających niemiecką koncesję […]; lub
2) przez operatorów statków powietrznych, których administrującym państwem członkowskim są Niemcy […] i którzy nie posiadają ważnej koncesji wydanej przez inne państwo będące stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
[…]”.
37.
Paragraf 9 TEHG, zatytułowany „Nieodpłatny przydział uprawnień do emisji operatorom instalacji”, przewiduje:
„[…]
6. Decyzja w sprawie przydziału zostaje cofnięta, jeżeli wskutek wydania aktu prawnego Unii Europejskiej musi ona zostać zmieniona z mocą wsteczną. Ten przepis pozostaje bez uszczerbku dla §§ 48 i 49 Verwaltungsverfahrensgesetz [(ustawy o postępowaniu administracyjnym; zwanej dalej „VwVfG”)]”.
38.
Paragraf 11, zatytułowany „Zwykły nieodpłatny przydział uprawnień operatorom statków powietrznych” (
6
), ma następujące brzmienie:
„1. Operatorowi statku powietrznego przydziela się nieodpłatnie pewną liczbę uprawnień do emisji lotniczych na okres rozliczeniowy, która odpowiada iloczynowi wolumenu przewozów osiągniętego w roku bazowym i wyrażonego w tonokilometrach oraz wzorca porównawczego obliczanego zgodnie z art. 3e ust. 3 zdanie pierwsze lit. e) i art. 3 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2003/87.
2. Rokiem bazowym dla wolumenu przewozów jest rok kalendarzowy kończący się 24 miesiące przed początkiem okresu, którego dotyczy przydział. W odniesieniu do okresu rozliczeniowego obejmującego rok 2012 i okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020 rokiem bazowym jest rok 2010.
3. W celu otrzymania przydziału na okres rozliczeniowy operator statków powietrznych składa wniosek do właściwego organu na co najmniej 21 miesięcy przed początkiem okresu, którego dotyczy wniosek. Po upływie tego okresu operatorowi statków powietrznych przestaje przysługiwać roszczenie o bezpłatne uprawnienia do emisji lotniczych. Zdania pierwsze i drugie nie mają zastosowania do okresu rozliczeniowego obejmującego rok 2012 ani do okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020.
4. We wniosku operator statków powietrznych podaje wolumen przewozów osiągnięty w roku bazowym w ramach wykonywania działalności lotniczej. Jest on określany zgodnie z wymogami rozporządzenia Komisji [(UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r.] w sprawie monitorowania [i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2012, L 181, s. 30)]. Jeżeli operator statków powietrznych przedłożył sprawozdanie dotyczące długości lotów i ładowności zgodnie z § 5 ust. 1 zdanie pierwsze Datenerhebungsverordnung 2020 [(rozporządzenia z 2020 r. w sprawie gromadzenia danych)], to takie sprawozdanie uznaje się za wniosek o przydział na okres rozliczeniowy obejmujący rok 2012 i na okres rozliczeniowy obejmujący lata 2013–2020, chyba że operator statków powietrznych zgłasza sprzeciw w terminie miesiąca od wejścia w życie niniejszej ustawy. W razie zgłoszenia sprzeciwu operator statków powietrznych nie jest uprawniony do nieodpłatnego przydziału zgodnie z ust. 1. Informacje na temat wolumenu przewozów są weryfikowane przez organ kontrolny zgodnie z § 21. Powyższe nie ma zastosowania, w przypadku gdy sprawozdanie dotyczące długości lotów i ładowności zostało już skontrolowane zgodnie z § 11 [rozporządzenia z 2020 r. w sprawie gromadzenia danych].
5. Co najmniej 18 miesięcy przed początkiem okresu rozliczeniowego właściwy organ przedkłada wniosek [Komisji]. Właściwy organ weryfikuje przedłożone przez wnioskodawcę informacje na temat wolumenu przewozów i przekazuje [Komisji] jedynie te informacje, których poprawność jest wystarczająco zapewniona w chwili upływu terminu wyznaczonego na przekazanie wniosku. Jeżeli właściwy organ zwraca się o przekazanie dodatkowych informacji lub dokumentacji uzupełniającej w celu dokonania oceny wniosku i zawartych w nim informacji, operator statków powietrznych na żądanie właściwego organu udziela takich informacji w terminie określonym przez ten organ.
6. Właściwy organ dokonuje nieodpłatnego przydziału uprawnień w terminie trzech miesięcy od dnia podania do wiadomości przez [Komisję] wzorca porównawczego zgodnie z art. 3e ust. 3 dyrektywy 2003/87. Właściwy organ podaje do wiadomości wykaz zawierający nazwy (nazwiska) operatorów statków powietrznych oraz liczbę przydzielonych uprawnień w Bundesanzeiger [(federalnym dzienniku urzędowym)]”.
39.
Paragraf 11 TEHG, zatytułowany „Nieodpłatny przydział uprawnień operatorom statków powietrznych” (
7
), stanowi:
„1.   Operatorowi statków powietrznych, któremu nieodpłatnie przyznano uprawnienia do emisji na okres rozliczeniowy obejmujący lata 2013–2020 zgodnie z §§ 11 lub 12, w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 stycznia 2019 r., w latach 2021–2023 nadal przydziela się uprawnienia w liczbie odpowiadającej liczbie uprawnień przydzielonych na rok 2020, zgodnie z art. 28a ust. 2 dyrektywy 2003/87. Do przydziałów na lata począwszy od roku 2021 stosuje się liniowy współczynnik redukcji, o którym mowa w art. 9 dyrektywy 2003/87.
[…]
6.   Decyzja w sprawie przydziału zostaje uchylona, jeżeli musi zostać zmieniona a posteriori wskutek wydania aktu prawnego Unii Europejskiej, w szczególności również w następstwie przeglądu, o którym mowa w art. 28b dyrektywy 2003/87, lub jeżeli operator statków powietrznych zaprzestaje działalności lotniczej. Ten przepis pozostaje bez uszczerbku dla §§ 48 i 49 [VwVfG]”.
40.
Paragraf 30 TEHG, zatytułowany „Wykonywanie obowiązku zwrotu uprawnień”, przewiduje:
„[…]
3. Operator jest w dalszym ciągu zobowiązany do zwrotu wszystkich brakujących uprawnień najpóźniej do dnia 31 stycznia kolejnego roku; jeżeli emisje zostały oszacowane zgodnie z ust. 2, uprawnienia są zwracane zgodnie z dokonanym oszacowaniem. Jeżeli operator nie zwróci brakujących uprawnień najpóźniej do dnia 31 stycznia kolejnego roku, uprawnienia, do których przydziału lub wydania operator ten jest uprawniony, zalicza się na poczet wykonania obowiązku nałożonego na niego zgodnie ze zdaniem pierwszym”.
2. Ustawa o postępowaniu administracyjnym (VwVfG)
41.
Paragraf 48 VwVfG, zatytułowany „Cofnięcie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego”, ma następujące brzmienie:
„1.   Niezgodny z prawem akt administracyjny może zostać cofnięty w całości lub w części ze skutkiem wstecznym lub na przyszłość, także w wypadku gdy stał się on ostateczny. Cofnięcie aktu administracyjnego konstytutywnego lub deklaratoryjnego w odniesieniu do prawa lub przywileju prawnego (aktu administracyjnego, na mocy którego strona nabywa prawa) może nastąpić wyłącznie z zachowaniem ograniczeń ust. 2–4.
2.   Niezgodny z prawem akt administracyjny, który przyznaje jednorazowe lub systematyczne świadczenie pieniężne lub świadczenie z natury podzielne lub który stanowi warunek dla tych świadczeń, nie może zostać cofnięty, jeżeli beneficjent ma uzasadnione oczekiwania odnośnie do utrzymania w mocy aktu administracyjnego, zaś jego oczekiwania zasługują na ochronę w następstwie ich porównania z interesem publicznym danego cofnięcia. Co do zasady oczekiwania zasługują na ochronę, jeżeli beneficjent wykorzystał przyznane świadczenia lub dokonał rozporządzeń majątkowych, których nie może już odwołać lub które może odwołać jedynie w ten sposób, że poniesie szkodę, której poniesienia nie można od niego rozsądnie wymagać. Beneficjent nie może się powoływać na uzasadnione oczekiwania, jeżeli:
1) doprowadził do wydania aktu administracyjnego na skutek podstępu, groźby lub przekupstwa;
2) doprowadził do wydania aktu administracyjnego na podstawie informacji w istotnym aspekcie nieprawdziwych lub niepełnych;
3) był świadomy niezgodności z prawem aktu administracyjnego lub nie był tego świadomy wskutek rażącego niedbalstwa.
W przypadkach, o których mowa w zdaniu trzecim, akt administracyjny zostaje co do zasady cofnięty ze skutkiem wstecznym.
3.   Jeżeli niezgodny z prawem akt administracyjny, który nie jest objęty zakresem regulacji ust. 2, zostaje cofnięty, organ, na złożony wniosek, naprawia szkodę, jaką poniosła osoba poszkodowana ze względu na uzasadnione oczekiwania co do obowiązywania tego aktu, w zakresie, w jakim jej oczekiwania zasługują na ochronę w następstwie ich porównania z interesem publicznym. Ustęp 2 zdanie trzecie stosuje się. Szkodę majątkową naprawia się jednak do wartości interesu, jaki osoba poszkodowana ma w utrzymaniu w mocy aktu administracyjnego. Szkoda majątkowa, którą należy naprawić, zostaje określona przez organ. Roszczenie należy zgłosić w ciągu roku, który to okres rozpoczyna bieg z chwilą przekazania przez organ osobie poszkodowanej informacji w tym przedmiocie.
4.   Jeżeli organ poweźmie wiedzę o okolicznościach uzasadniających cofnięcie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego, cofnięcie musi nastąpić w ciągu roku od dnia powzięcia takiej wiedzy. Powyższe nie ma zastosowania w sytuacji, o której mowa w ust. 2 zdanie trzecie pkt 1.
5.   Jeżeli akt administracyjny stał się ostateczny, decyzję w przedmiocie cofnięcia podejmuje organ właściwy zgodnie z ust. 3. Powyższe ma zastosowanie także w przypadku, gdy akt administracyjny, który ma zostać cofnięty, został wydany przez inny organ”.
42.
Paragraf 49 VwVfG, zatytułowany „Uchylenie zgodnego z prawem aktu administracyjnego”, stanowi:
„1.   Zgodny z prawem akt administracyjny, na mocy którego strona nie nabywa praw, może zostać uchylony w całości lub w części ze skutkiem na przyszłość, także w wypadku gdy stał się on ostateczny, chyba że konieczne byłoby wydanie aktu administracyjnego o podobnej treści lub jeżeli uchylenie jest niedopuszczalne z innych powodów.
2.   Zgodny z prawem akt administracyjny, na mocy którego strona nabywa prawa, może zostać uchylony w całości lub w części ze skutkiem na przyszłość, także w wypadku gdy stał się on ostateczny, jedynie:
1) gdy uchylenie jest dopuszczalne z mocy prawa lub gdy możliwość uchylenia zastrzeżono w samym akcie administracyjnym;
2) gdy akt administracyjny jest związany ze zobowiązaniem, którego beneficjent nie wykonał w całości lub którego nie wykonał w wyznaczonym terminie;
3) gdyby organ był uprawniony, wskutek późniejszej zmiany okoliczności, do niewydania aktu administracyjnego, a nieuchylenie tego aktu byłoby sprzeczne z interesem publicznym;
4) gdyby organ był uprawniony, wskutek zmiany przepisu prawa, do niewydania aktu administracyjnego, o ile beneficjent jeszcze nie skorzystał ze świadczenia lub nie otrzymał żadnych świadczeń przysługujących na mocy aktu administracyjnego, a brak uchylenia zagrażałby interesowi publicznemu;
5) w celu niedopuszczenia do wystąpienia lub w celu wyeliminowania poważnej szkody dla dobra wspólnego. Paragraf 48 ust. 4 stosuje się odpowiednio.
3.   Zgodny z prawem akt administracyjny, który przyznaje jednorazowe lub systematyczne świadczenie pieniężne lub świadczenie z natury podzielne w określonym celu lub który stanowi warunek dla tych świadczeń, może zostać uchylony w całości lub w części, również ze skutkiem wstecznym, także w wypadku gdy stał się on ostateczny:
1) jeżeli przyznane świadczenie nie zostaje wykorzystane lub nie zostaje wykorzystane albo bez zbędnej zwłoki, albo w celu określonym w akcie administracyjnym;
2) jeżeli akt administracyjny był obwarowany zobowiązaniem, którego beneficjent albo nie wykonał, albo którego nie wykonał w wyznaczonym mu terminie. Paragraf 48 ust. 4 stosuje się odpowiednio.
4.   Uchylony akt administracyjny traci moc obowiązującą z chwilą, w której uchylenie staje się skuteczne, chyba że organ określi inny termin.
5.   Jeżeli akt administracyjny stał się ostateczny, decyzje w przedmiocie uchylenia podejmuje organ właściwy zgodnie z ust. 3. Powyższe ma zastosowanie także w przypadku, gdy akt administracyjny, który ma zostać uchylony, został wydany przez inny organ.
6.   W przypadku gdy akt administracyjny, na mocy którego strona nabywa prawa, zostaje uchylony w okolicznościach objętych zakresem regulacji ust. 2 pkt 3–5, organ na wniosek naprawia szkodę, jaką poniosła osoba poszkodowana ze względu na uzasadnione oczekiwania co do utrzymania w mocy tego aktu, w zakresie, w jakim jej oczekiwania zasługują na ochronę. Paragraf 48 ust. 3 zdania od trzeciego do piątego stosuje się odpowiednio. Spory o naprawienie szkody przez zapłatę odszkodowania są rozstrzygane przez sądy powszechne”.
III. Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
43.
Do drugiej połowy 2017 r. Air Berlin działała jako operator statków powietrznych wykonujących zarobkowe przewozy lotnicze i podlegała obowiązkom wynikającym z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (zwanymi dalej „obowiązkami w ramach EU ETS”). Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. urząd ds. handlu uprawnieniami przydzielił Air Berlin, w odniesieniu do okresów przydziału obejmujących rok 2012 i lata 2013–2020, w sumie 28759739 uprawnień do emisji lotniczych. W odniesieniu do okresu obejmującego lata 2013–2020 przydzielono po 3174922 uprawnienia do emisji lotniczych za każdy rok. Decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. urząd ds. handlu uprawnieniami częściowo cofnął decyzję w sprawie przydziału z dnia 12 grudnia 2011 r. i ustalił przydział na 18779668 uprawnień do emisji lotniczych. To cofnięcie wynikało z moratorium wprowadzonego rozporządzeniem (UE) nr 421/2014 (
8
) w sprawie włączenia wskazanych w tym rozporządzeniu lotów międzynarodowych do systemu handlu uprawnieniami do emisji za okres obejmujący lata 2013–2016. Wskazano, że ta decyzja w sprawie cofnięcia stała się prawomocna.
44.
W dniu 15 sierpnia 2017 r. Air Berlin złożyła wniosek o wszczęcie postępowania upadłościowego dotyczącego jej majątku. Sąd właściwy w sprawie upadłości wydał zarządzenie w sprawie tymczasowego pozostawienia majątku we władaniu („vorläufige Eigenverwaltung”) spółki Air Berlin. W dniu 28 października 2017 r. Air Berlin oficjalnie zaprzestała wykonywania operacji lotniczych. Postępowanie główne dotyczące upadłości wszczęto postanowieniem z dnia 1 listopada 2017 r. wydanym przez sąd upadłościowy. W dniu 16 stycznia 2018 r. ET (zwany dalej „skarżącym”) został wyznaczony na syndyka.
45.
W dniu 28 lutego 2018 r. urząd ds. handlu uprawnieniami wydał wobec skarżącego, działającego w charakterze syndyka, decyzję zawierającą sześć punktów. W pkt 1 urząd ds. handlu uprawnieniami częściowo cofnął, ze względu na niezgodność z prawem, decyzję z dnia 12 grudnia 2011 r., zmienioną decyzją o częściowym cofnięciu z dnia 15 stycznia 2015 r., i skorygował przydział w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2013–2020 na 12159960 uprawnień. W pkt 2 urząd ds. handlu uprawnieniami częściowo cofnął przydział dotyczący okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020 w zakresie, w jakim po odliczeniu przydzielonych na okres rozliczeniowy obejmujący rok 2012 uprawnień do emisji lotniczych wspomniany przydział przekraczał 7599975 uprawnień. Urząd ds. handlu uprawnieniami stwierdził, że wydanie skorygowanego przydziału na okres obejmujący lata 2013–2017 zostało już w pełni przeprowadzone, jak również zaznaczył, że przydział na lata 2018–2020 nie zostanie dokonany. W pkt 3 urząd ds. handlu uprawnieniami nakazał, tytułem środka zapobiegawczego, natychmiastowe przystąpienie do częściowego cofnięcia ze względu na niezgodność z prawem, o której mowa w pkt 1 i 2. Ponadto status rachunku w rejestrze Unii został zmieniony na „wyłączony” ze skutkiem natychmiastowym (pkt 4 i 5), z zastrzeżeniem uchylenia cofnięcia przydziału i uchylenia zmiany statusu rachunku na „wyłączony” (pkt 6).
46.
Urząd ds. handlu uprawnieniami wskazał, że podstawą dokonanego w pkt 1 decyzji z dnia 28 lutego 2018 r. cofnięcia jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2392 z dnia 13 grudnia 2017 r. zmieniające dyrektywę 2003/87 w celu utrzymania obecnych ograniczeń zakresu zastosowania w odniesieniu do działań lotniczych i w celu przygotowania wdrożenia globalnego środka rynkowego po 2021 r. (
9
) i że cofnięciem tym utrzymano wyłączenie niektórych lotów międzynarodowych z obowiązków w ramach EU ETS w latach 2017–2020 (
10
). Cofnięcie, o którym mowa w pkt 2, wynikało z tego, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez Air Berlin spółka ta zaprzestała, po wszczęciu postępowania upadłościowego, wykonywania operacji lotniczych w dniu 28 października 2017 r. (
11
)
47.
Decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. urząd ds. handlu uprawnieniami oddalił złożone w trybie administracyjnym odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 28 lutego 2018 r. Zdaniem urzędu ds. handlu uprawnieniami skarżący nie może się powoływać na uzasadnione oczekiwania, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013 uprawnienia do emisji lotniczych nie mogą być wydawane, jeżeli zainteresowany operator statków powietrznych nie wykonuje już lotów podlegających obowiązkom w ramach EU ETS. Ponadto urząd ten uznał, że motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101 nie należy brać pod uwagę, ponieważ jego treść nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach materialnych prawa Unii i ponieważ zdanie to nie zostało wprowadzone w życie przez prawodawcę Unii.
48.
W dniu 23 lipca 2018 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu pomocy prawnej w celu zaskarżenia części decyzji urzędu ds. handlu uprawnieniami. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (wyższy sąd administracyjny dla Berlina i Brandenburgii, Niemcy) przyznał skarżącemu pomoc prawną w postępowaniu w pierwszej instancji. W rzeczonym postanowieniu ten sąd krajowy uznał zasadniczo, że zarówno cel, jak i systematyka dyrektywy 2008/101 sugerują, iż zaprzestanie działalności lotniczej nie uzasadnia cofnięcia decyzji w sprawie przydziału. Za takim rozwiązaniem – które również jawi się owemu sądowi jako nieprzekonujące – przemawia przede wszystkim fakt, że przydział uprawnień do emisji lotniczych nowym podmiotom wchodzącym na rynek zgodnie z art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie jest możliwy, jeżeli nowa lub zintensyfikowana działalność lotnicza stanowi w całości lub w części kontynuację działania lotniczego wykonywanego uprzednio przez innego operatora statków powietrznych. Bardzo ograniczona możliwość przydziału uprawnień z rezerwy przeznaczonej dla nowych operatorów statków powietrznych skutkowałaby znaczącym zmniejszeniem całkowitej liczby dostępnych uprawnień do emisji lotniczych, gdyby jednocześnie przydział miał być cofany z chwilą zaprzestania działalności lotniczej.
49.
W związku z tym sąd odsyłający zastanawia się, czy jest to zgodne z zamiarem prawodawcy Unii, skoro początkowo zamierzano przyznawać uprawnienia do emisji odpowiadające 100% historycznych emisji z sektora lotnictwa (ostatecznie wartość ta została obniżona, odpowiednio, do poziomu 97% i 95% (art. 3c ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/87). Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (wyższy sąd administracyjny dla Berlina i Brandenburgii) dodaje, że prawodawca Unii, który dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87 w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (
12
) wprowadził do dyrektywy 2003/87 art. 10a ust. 19 i 20 i ustanowił już szczególne zasady dotyczące przydziału uprawnień instalacjom stacjonarnym w przypadku zaprzestania lub znaczącego ograniczenia działalności, zmienił regulację zawartą w art. 10a ust. 20, gdy nowelizował dyrektywę 2003/87 dyrektywą 2018/410, nie wykorzystując tego jako okazji do uregulowania procedury mającej zastosowanie w przypadku częściowego lub całkowitego zaprzestania działalności przez operatora statków powietrznych.
50.
Skierowaną do skarżącego decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. urząd ds. handlu uprawnieniami stwierdził, że według stanu na dzień 30 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił 795754 uprawnienia mniej niż należało, i zażądał od niego zapłaty kwoty 82806161,24 EUR. Urząd ds. handlu uprawnieniami nie rozpoznał jeszcze odwołania złożonego od tej decyzji.
51.
W złożonej do sądu odsyłającego skardze z dnia 2 stycznia 2020 r. skarżący twierdzi, że częściowe cofnięcie uprawnień, o którym mowa w pkt 2 decyzji urzędu ds. handlu uprawnieniami z dnia 28 lutego 2018 r., jest pozbawione podstawy prawnej. Nie może ono być oparte na §§ 48 i 49 VwVfG (cofnięcie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego lub uchylenie zgodnego z prawem aktu administracyjnego), ponieważ ani § 11 TEHG, ani żadne inne przepisy TEHG nie zawierają normy przewidującej możliwość cofnięcia decyzji o przydzieleniu uprawnień operatorowi statków powietrznych już po jej wydaniu. Przeciwko cofnięciu przydziału przemawia też wola prawodawcy Unii, ponieważ w motywie 20 dyrektywy 2008/101 jednoznacznie wskazano, że roszczenie o przydział nadal istnieje. Powyższe jest właściwe również ze względu na okoliczność, że ogólna liczba przydzielonych uprawnień do emisji nie ulega zmianie.
52.
W każdym wypadku Air Berlin miała uzasadnione oczekiwania odnośnie do utrzymania w mocy decyzji w sprawie przydziału, a ponadto – jeszcze wiosną i latem 2017 r. – sprzedała znaczną część wydanych jej w 2017 r. uprawnień do emisji lotniczych. Sytuacja taka zaistniała w oczekiwaniu na przyznanie uprawnień do emisji, jakie miały zostać wydane w kolejnych latach okresu rozliczeniowego. W chwili sprzedaży uprawnień do emisji lotniczych wydanych w 2017 r. nie dało się jeszcze przewidzieć upadłości.
53.
Zgodnie z informacjami posiadanymi aktualnie przez skarżącego w dniu 11 sierpnia 2017 r. Air Berlin odmówiono finansowania. Odmowa dalszego kredytowania była nieoczekiwana i doprowadziła do niewypłacalności Air Berlin. Nawet gdyby przyjąć, że w chwili sprzedaży niewypłacalność dało się przewidzieć, uzasadnione oczekiwania Air Berlin zasługiwały na ochronę.
54.
Wszystkie statki powietrzne we flocie Air Berlin były najmowane, od różnych leasingodawców. W ramach sprzedaży aktywów w czasie trwania tymczasowego postępowania upadłościowego, a nawet po wszczęciu postępowania upadłościowego, przydzielone Air Berlin czasy na start lub lądowanie zostały sprzedane innym przewoźnikom lotniczym. Skarżący nie dysponuje informacjami na temat tego, czy owe przedsiębiorstwa faktycznie wykorzystywały przejęte czasy na start lub lądowanie w ten sam sposób co wcześniej Air Berlin, czy też wykorzystywały je do obsługi innych tras. Sprzedane czasy na start lub lądowanie dotyczyły lotów krótko- i średniodystansowych.
55.
Skarżący jest zdania, że kontynuacja działania lotniczego w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie jest istotna z punktu widzenia kwestii zachowania przydziału uprawnień przez operatorów statków powietrznych. Poza tym w orzecznictwie nie wyjaśniono jeszcze, kiedy dochodzi do kontynuacji działania lotniczego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu.
56.
Co więcej, skarżący uważa, że przesłanki zastosowania § 49 ust. 2 pkt 3 VwVfG nie zostały spełnione. Nie jest dla niego jasne, z jakiego powodu interes publiczny związany z funkcjonowaniem EU ETS byłby zagrożony, gdyby nie uchylono decyzji w sprawie przydziału, ani w jaki sposób Air Berlin uzyskałaby nienależną korzyść, ze szkodą dla pozostałych uczestników rynku. Nie istniało zagrożenie naruszenia konkurencji, ponieważ Air Berlin nie konkuruje już na rynku.
57.
Strona przeciwna twierdzi, że §§ 48 i 49 VwVfG stanowią wystarczającą podstawę cofnięcia przydziału w odniesieniu do okresu 2018–2020. Przydziału dokonano pierwotnie w odniesieniu do okresu 2013–2020 ze względu na fakt, że Air Berlin miała zamiar prowadzenia do 2020 r. działalności lotniczej podlegającej obowiązkom w ramach EU ETS. Po ostatecznym zaprzestaniu wykonywania operacji lotniczych Air Berlin przestała podlegać EU ETS, a zatem nie była już objęta zakresem stosowania TEHG. Wraz z upływem okresu obowiązywania koncesji Air Berlin utraciła status operatora statków powietrznych. Zgodnie z TEHG prawo do przydziału było związane z istnieniem obowiązków w ramach EU ETS. Prawo Unii tego nie zabraniało. W wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127) Trybunał wyraźnie stwierdził, że dana instalacja jest objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wyłącznie jeśli wytwarza bezpośrednie emisje CO2. Zgodnie z tym wyrokiem wyłącznie instalacje, których działalność zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2003/87 jest objęta EU ETS, mogłyby skorzystać z nieodpłatnego przydziału takich uprawnień. Powyższe rozważania mają zastosowanie mutatis mutandis do działalności lotniczej.
58.
I tak art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013 przewiduje, że rachunkowi operatora statków powietrznych, który nie wykonuje już lotów objętych EU ETS, należy nadać status „wyłączony”. Zgodnie z art. 10 ust. 6 rozporządzenia nr 389/2013 z takiego rachunku nie można inicjować żadnych procesów, z wyjątkiem procesów odpowiadających okresowi, w którym status rachunku nie został jeszcze ustalony jako „wyłączony”. Artykuł 56 ust. 1 rozporządzenia nr 389/2013 stanowi, że krajowy administrator wskazuje w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych dla każdego operatora statków powietrznych i każdego roku, czy dany operator statków powietrznych powinien otrzymać przydział na odnośny rok. Włączenie tych przepisów do rozporządzenia nr 389/2013 dowodzi, że cofnięcie decyzji w sprawie przydziału jest niewątpliwie zgodne z prawem.
59.
Motyw 20 dyrektywy 2008/101 jest niezgodny z EU ETS. Motyw ten został zredagowany przed przyjęciem – wyraźnie niezgodnego z nim – rozporządzenia nr 389/2013 i nie został ponownie wyrażony w rozporządzeniu nr 421/2014 ani w rozporządzeniu 2017/2392, którymi zmieniono dyrektywę 2003/87 w odniesieniu do lotnictwa.
60.
Skarżący nie może również powoływać się na uzasadnione oczekiwania zasługujące na ochronę. Powodu do przyjęcia takiego założenia nie dają ani reguły dotyczące przydziału, ani zachowanie strony przeciwnej. Poza tym za cofnięciem przemawiał interes publiczny. Zasady handlu uprawnieniami do emisji zostałyby naruszone, gdyby takie uprawnienia trafiły na rynek. Wywarłoby to wpływ na poziom ceny rynkowej.
61.
Zdaniem strony przeciwnej zachowanie przydziału po zaprzestaniu działalności lotniczej byłoby niezgodne z zakazem pomocy państwa określonym w art. 107 TFUE, zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją przewidzianą w art. 119 ust. 1 TFUE, wolnością prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz z zasadą równości określoną w art. 20 karty.
62.
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dyrektywę [2003/87] i dyrektywę [2008/101] należy interpretować przy uwzględnieniu motywu 20 dyrektywy 2008/101 w ten sposób, że sprzeciwiają się one uchyleniu nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych operatorom statków powietrznych na lata 2018–2020, jeśli przydział na lata 2013–2020 został dokonany, a w 2017 r. operator statku powietrznego zaprzestał działalności lotniczej z powodu upadłości?
Czy art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 należy interpretować w ten sposób, że uchylenie decyzji w sprawie przydziału po zaprzestaniu działalności lotniczej z powodu upadłości jest uzależnione od kontynuowania działalności lotniczej przez innych operatorów statków powietrznych? Czy art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 należy interpretować w ten sposób, że ma miejsce kontynuacja działalności lotniczej, jeżeli prawa do lądowania na tzw. skoordynowanych lotniskach (czasy na start i lądowanie) zostały sprzedane w części (działalność związana z lotami krótko- i średniodystansowymi przewoźnika lotniczego w upadłości) trzem innym operatorom statków powietrznych?
2)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy przepisy art. 10 ust. 5, art. 29, art. 55 ust. 1 lit. a) i art. 55 ust. 3, a także art. 56 rozporządzenia [nr 389/2013] są zgodne z dyrektywą 2003/87 i dyrektywą 2008/101 oraz ważne, jeśli sprzeciwiają się one wydaniu przydzielonych, lecz jeszcze nie wydanych bezpłatnych uprawnień do emisji lotniczych, w wypadku gdy operator statku powietrznego zaprzestał działalności z powodu upadłości?
3)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze:
Czy dyrektywy 2003/87 i 2008/101 należy interpretować w ten sposób, że uchylenie decyzji w sprawie nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych jest wymagane w świetle prawa Unii?
4)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze i odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie:
Czy art. 3c ust. 3а, art. 28a ust. 1 i 2 oraz art. 28b ust. 2 dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą [2018/410], należy interpretować w ten sposób, że w odniesieniu do operatora statku powietrznego trzeci okres rozliczeniowy nie kończy się z upływem 2020 r., lecz dopiero w 2023 r.?
5)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie czwarte:
Czy roszczenia o dodatkowy przydział bezpłatnych uprawnień operatorowi statku powietrznego w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego mogą zostać zaspokojone po zakończeniu tego okresu uprawnieniami z czwartego okresu rozliczeniowego, jeżeli istnienie takiego roszczenia zostanie stwierdzone przez sąd dopiero po upływie trzeciego okresu rozliczeniowego, czy też niezaspokojone jeszcze roszczenia o przydział wygasają wraz z końcem trzeciego okresu rozliczeniowego?”.
IV. Postępowanie przed Trybunałem
63.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżącego, stronę przeciwną, rząd niemiecki i Komisję.
64.
Do stron i osób zainteresowanych, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skierowano szereg pytań wymagających udzielenia odpowiedzi na piśmie, a także pytań wymagających udzielenia odpowiedzi ustnej na rozprawie. Odpowiedzi na pytania na piśmie zostały udzielone przez skarżącego, stronę przeciwną, rząd niemiecki i Komisję. Strony te przedstawiły także uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się przed Trybunałem w dniu 10 czerwca 2021 r.
V. Ocena
A.
W przedmiocie pytania pierwszego
1. Część pierwsza
65.
Poprzez część pierwszą pytania pierwszego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy dyrektywa 2003/87, w zmienionym brzmieniu, stoi na przeszkodzie cofnięciu (
13
) nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych operatorowi statków powietrznych w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2018–2020, jeśli przydział w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2013–2020 został dokonany, a w 2017 r. operator statków powietrznych zaprzestał działalności lotniczej z powodu upadłości. W tym względzie sąd odsyłający zastanawia się przede wszystkim nad znaczeniem, jakie należy przypisywać motywowi 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101, zgodnie z którym, w szczególności, „[o]peratorzy statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, powinni być w dalszym ciągu brani pod uwagę przy rozdzielaniu przydziałów do końca okresu, w odniesieniu do którego nieodpłatne przydziały zostały już rozdzielone”.
a) Uwagi wstępne
66.
Uprawnienia, o których mowa w pytaniu pierwszym, dotyczą okresu rozliczeniowego rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2013 r. i kończącego się w dniu 31 grudnia 2020 r. W wyniku objęcia na mocy dyrektywy 2008/101 działalności lotniczej zakresem dyrektywy 2003/87 operatorzy statków powietrznych co do zasady podlegają EU ETS, a zgodnie z art. 12 ust. 2a dyrektywy 2003/87 każdego roku zwracają liczbę uprawnień odpowiadającą całkowitej ilości emisji wytworzonych w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego pochodzących z działań lotniczych wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy (
14
).
67.
Zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 3e dyrektywy 2003/87, która dotyczy zarówno rozdzielania, jak i wydawania uprawnień operatorom statków powietrznych, operatorzy statków powietrznych mogą złożyć wniosek (
15
) o przyznanie uprawnień, które mają być rozdzielane nieodpłatnie, w szczególności w odniesieniu do okresu rozliczeniowego rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2013 r. (
16
). Jak stanowi art. 3e ust. 4 lit. a) dyrektywy 2003/87, łączna liczba przyznanych między innymi na okres obejmujący lata 2013–2020 bezpłatnych uprawnień jest obliczana przez administrujące państwo członkowskie dla każdego operatora statków powietrznych zgodnie z metodą określoną w tym przepisie (
17
).
68.
Ponadto zgodnie z art. 3e ust. 4 lit. b) owej dyrektywy liczba uprawnień przyznanych na każdy rok operatorowi statków powietrznych jest określana przez administrujące państwo członkowskie w drodze podzielenia łącznej liczby uprawnień przyznanych operatorowi statków powietrznych w szczególności na okres obejmujący lata 2013–2020 przez „liczbę lat w okresie, w którym ten operator statków powietrznych wykonuje działanie lotnicze wymienione w załączniku I” (
18
).
69.
Z brzmienia art. 3e ust. 4 dyrektywy 2003/87 jasno wynika, że łączną liczbę uprawnień i liczbę uprawnień przyznanych każdemu operatorowi statków powietrznych na każdy rok określa się na początku każdego okresu rozliczeniowego, mianowicie w terminie trzech miesięcy od dnia podjęcia przez Komisję decyzji na mocy art. 3e ust. 3 owej dyrektywy, w której to decyzji wskazuje się w szczególności łączną liczbę uprawnień, które mają zostać rozdzielone w tym okresie rozliczeniowym.
70.
Artykuł 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 stanowi natomiast, że uprawnienia przyznane zgodnie z art. 3e owej dyrektywy lub jej art. 3f, na mocy którego tworzy się specjalną rezerwę dla niektórych operatorów statków powietrznych, są wydawane corocznie w dniu 28 lutego.
71.
Dyrektywa 2003/87 nie reguluje konkretnie kwestii tego, jak należy traktować nieodpłatny przydział uprawnień, jeżeli operator statków powietrznych, któremu zostały one przyznane, zaprzestaje działalności. Stanowi to wyraźny kontrast w stosunku do podejścia przyjętego w art. 10a ust. 19 dyrektywy 2003/87, który został wprowadzony dyrektywą 2009/29 (
19
). Zgodnie z tym przepisem, który dotyczy instalacji stacjonarnych, „[n]ie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień instalacjom, które zaprzestały działalności” (
20
).
b) Argumenty
72.
Zdaniem skarżącego ta różnica w podejściu jest rezultatem świadomej decyzji podjętej przez prawodawcę Unii, o czym świadczy motyw 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101. Skarżący uważa, że z przebiegu procedury ustawodawczej, której zwieńczeniem było objęcie sektora lotniczego zakresem regulacji dyrektywy 2003/87, wynika, iż dokonano „wyboru strukturalnego”, opartego na założeniu, że nowe podmioty muszą co do zasady nabyć niezbędne uprawnienia do emisji za opłatą, czy to na aukcji, czy też na rynku, natomiast w razie zaprzestania działalności już przydzielone uprawnienia są nadal wydawane do końca okresu rozliczeniowego. Gdyby miało być inaczej, cofnięcie takich uprawnień spowodowałoby sztuczne obniżenie łącznej liczby uprawnień i zakłóciłoby równowagę – do której osiągnięcia dążył prawodawca zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2003/87 – między ochroną klimatu a względami gospodarczymi. Artykuł 3c ust. 2 dyrektywy 2003/87 stanowi zatem zasadniczo, że w odniesieniu do okresu rozliczeniowego rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2013 r. łączna liczba uprawnień, które zostaną przyznane, odpowiada 95% historycznych emisji lotniczych (
21
). Według skarżącego zaprzestanie działalności lotniczej niekoniecznie oznacza, że z rynku znika odpowiadający jej wolumen ruchu. Inni operatorzy mogą wciąż zwiększać swój udział w rynku, a wiele tras obsługiwanych przez upadłego operatora będzie obsługiwanych w przyszłości przez innych operatorów.
73.
Skarżący jest zdania, że z uwagi na fakt, iż po upływie okresu, o którym mowa w art. 3f ust. 2 dyrektywy 2003/87, to jest po dniu 30 czerwca 2015 r., nie można się ubiegać o nieodpłatny przydział uprawnień ze specjalnej rezerwy, operatorzy muszą pozyskiwać uprawnienia na rynku. Logiczne jest zatem zachowanie przydziału uprawnień na rzecz operatora, który zaprzestał działalności lotniczej. Skarżący utrzymuje również, że utrzymanie przydziału nie zależy od tego, czy inny operator kontynuuje działanie lotnicze w znaczeniu prawnym, jakie temu pojęciu nadaje się w art. 3f ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/87, ponieważ kwestia „kontynuacji” działania lotniczego ma znaczenie jedynie w odniesieniu do wyłączenia ze specjalnej rezerwy, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego w art. 3f ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/87 nie uregulowano, co dzieje się z uprawnieniami w przypadku zaprzestania działalności, natomiast założono, że uprawnienia przyznane operatorom statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, są zasadniczo zachowywane. Ponadto w motywie 20 nie wprowadzono żadnego rozróżnienia w zależności od tego, czy działalność jest kontynuowana przez inne przedsiębiorstwo, czy też nie.
74.
Rząd niemiecki utrzymuje natomiast, że ani dyrektywa 2003/87, ani dyrektywa 2008/101 nie stoją na przeszkodzie cofnięciu uprawnień do emisji lotniczych w przypadku upadłości operatora statków powietrznych. W tym względzie powołuje się on w szczególności na art. 2 ust. 1 dyrektywy 2003/87 w związku z załącznikiem I do tej dyrektywy, jak również na jej art. 3 lit. o) i art. 3f. Rząd niemiecki uważa, że sprzedanie przez skarżącego przedmiotowych uprawnień przyniosłoby korzyści wierzycielom Air Berlin, natomiast nie przyczyniłoby się do osiągnięcia celu dyrektywy 2003/87, jakim jest ochrona środowiska naturalnego. Zauważa on w szczególności, że liczba uprawnień wydanych Air Berlin stanowiła około 30% wszystkich uprawnień wydanych w 2017 r. przez urząd ds. handlu uprawnieniami. Jeżeli takie uprawnienia miałyby zostać wydane w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2018–2020, nastąpiłoby podwojenie odsetka uprawnień rozdzielanych w drodze sprzedaży aukcyjnej, który – zgodnie z art. 3d ust. 2 dyrektywy 2003/87 – wynosi 15% uprawnień dla lotnictwa.
75.
Rząd niemiecki twierdzi, że skoro w dziedzinie lotnictwa nie istnieje przepis równoważny z art. 10a ust. 19 dyrektywy 2003/87, który dotyczy instalacji stacjonarnych, państwa członkowskie mogą – zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej – ustanowić zasady dotyczące odebrania lub cofnięcia uprawnień w przypadku zaprzestania działalności przez operatora statków powietrznych. Rząd ten podnosi, że przepisy rozporządzenia nr 389/2013, zwłaszcza zaś art. 10 ust. 3, 5 i 6, art. 29, art. 55 ust. 1 lit. a) i art. 56 ust. 2 i 3, potwierdzają, iż zaprzestanie działalności lotniczej skutkuje utratą prawa do przydziału i prawa dostępu do uprawnień zapisanych na rachunku.
76.
Komisja uważa, że wobec braku określonych przez prawo Unii przepisów w tym zakresie uregulowanie mających zastosowanie zasad należy w myśl utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich, o ile z jednej strony te zasady nie będą mniej korzystne niż te, które regulują podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności), oraz z drugiej strony nie uczynią wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (
22
). Komisja zwraca uwagę, że jeżeli przedmiotowy nieodpłatny przydział nie zostałby cofnięty, nastąpiłoby bardzo poważne zakłócenie systemu handlu. Air Berlin znajduje się w takiej samej sytuacji co ponad 40 innych operatorów statków powietrznych, którzy od 2013 r. zaprzestali swojej działalności. Gdyby nie istniała możliwość cofnięcia przydziału, przedsiębiorstwom tym do końca 2023 r. przydzielono by nieodpłatnie – mimo zaprzestania przez nie wykonywania lotów – około 28 milionów uprawnień. Ponadto kombinacja nieodpłatnych przydziałów i sprzedaży aukcyjnej spowodowałaby zwiększenie się łącznej liczby uprawnień o około 33 miliony, która to liczba odpowiada objętym EU ETS rocznym emisjom Bułgarii lub Norwegii (ze wszystkich sektorów) lub 40% wszystkich emisji lotniczych w 2019 r. Całkowita wartość tych uprawnień przekracza 700000000 EUR. Nieodpłatny przydział tak dużej liczby uprawnień, który nie byłby powiązany ze spoczywającym na beneficjentach obowiązkiem ich zwrotu, negatywnie wpłynąłby na rynek handlu uprawnieniami do emisji i w poważny sposób naruszyłby integralność EU ETS.
c) Analiza
77.
Uważam – wbrew temu, co w przedłożonych uwagach na piśmie twierdzi Komisja oraz, w mniejszym stopniu, rząd niemiecki – że cofnięcie w wypadku upadłości nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych przyznanych operatorowi statków powietrznych nie stanowi wyłącznie zagadnienia z zakresu krajowej autonomii proceduralnej, które należy do kompetencji państw członkowskich, w sytuacji, w której ta kwestia nie została wyraźnie uregulowana w prawie Unii w sposób równoważny z regulacją art. 10a ust. 19 dyrektywy 2003/87. Jak zamierzam wykazać, wiele przepisów dyrektywy 2003/87 stoi na przeszkodzie wydawaniu uprawnień do emisji lotniczych przydzielonych nieodpłatnie operatorowi statków powietrznych po zaprzestaniu działalności lotniczej przez tego operatora.
78.
Z uwagi na to, że przedmiotowe uprawnienia zostały przydzielone nieodpłatnie zgodnie z systemem przewidzianym w akcie prawnym Unii, jak również na to, że nie pochodzą one ani z majątku, ani z działalności gospodarczej operatora statków powietrznych, w tym przypadku Air Berlin, nie stanowią one praw własności, które muszą być zagwarantowane przez porządek prawny Unii w szczególności na podstawie art. 17 karty (
23
). System handlu uprawnieniami do emisji jest po prostu mechanizmem mającym zachęcać do podejmowania określonego zachowania gospodarczego (mianowicie do zmniejszania emisji gazów cieplarnianych). O ile te uprawnienia mogły być i były przedmiotem obrotu (
24
), o tyle było to dopuszczalne w przypadku przedsiębiorstw prowadzących jeszcze inną działalność gospodarczą (taką jak działalność lotnicza), która siłą rzeczy mogła się przyczyniać do zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Nigdy nie zakładano ani tego, że owe uprawnienia będzie można jako takie spieniężyć niezależnie od tej działalności gospodarczej, ani też tego, że uzna się je za swoistą quasi-walutę, którą można będzie następnie traktować jako składnik aktywów płynnych w razie upadłości.
79.
Tym niemniej jeżeli operator statków powietrznych nadal spełnia warunki przydziału i wydawania takich bezpłatnych uprawnień, to sprzeczna z zasadą pewności prawa, która wymaga, aby w szczególności uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek lub przedsiębiorstw było jasne i precyzyjne oraz aby sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych (
25
), jak również z zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 20 karty (
26
), byłaby sytuacja, w której owe uprawnienia do emisji lotniczych nie byłyby wydawane zgodnie z art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87.
80.
Wszystko to oznacza, że w ramach tego typu systemów handlu – czy to obowiązujących w przeszłości systemów kwot mlecznych, czy też funkcjonujących obecnie systemów handlu uprawnieniami do emisji – generowany jest osobliwy rodzaj aktywów. O ile te aktywa te mają pewną wartość monetarną (są w końcu przecież zbywalne), o tyle różnią się one od zwykłych aktywów pieniężnych, które stanowią fundament klasycznego rozumienia praw własności uznanych w karcie, europejskiej konwencji praw człowieka i konstytucjach państw członkowskich, pod tym względem, że są nierozerwalnie związane z samą działalnością gospodarczą i przepisami dotyczącymi ich przydziału, wydawania oraz okresu ważności. W związku z tym podmioty, które twierdzą, że naruszono przyznane im przez prawo uprawnienia w odniesieniu do aktywów pochodzących z danego systemu handlu, muszą zasadniczo się powoływać nie na prawa własności jako takie, lecz na zasadę uzasadnionych oczekiwań.
81.
Tak właśnie jest w niniejszym przypadku, ponieważ skarżący również odwołał się do zasady uzasadnionych oczekiwań. Moim zdaniem o ile zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań są ze sobą w pewnym stopniu powiązane, o tyle druga z tych zasad opiera się w szczególności na istnieniu określonych zapewnień. I tak, tytułem przykładu, w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 97) Trybunał orzekł, że uprawnienie do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga udzielenia zainteresowanemu przez właściwe organy Unii dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Uprawnienie to przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, udzielając temu podmiotowi konkretnych zapewnień, wzbudziły uzasadnione nadzieje. Zapewnieniami takimi są – niezależnie od formy, w jakiej zostały przekazane – dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje (
27
). Ponieważ z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, że Air Berlin uzyskała takie zapewnienia, w szczególności od instytucji Unii czy też od urzędu ds. handlu uprawnieniami, wydaje się, iż owa zasada nie ma znaczenia w rozpatrywanym przypadku.
82.
W tym miejscu należy przeanalizować odpowiednie przepisy prawne w celu ustalenia, w jakiej sytuacji takie warunki są spełnione (
28
). Jak już wskazałem, skarżący w swoich uwagach w istotnym stopniu opierał się na motywie 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101. W zdaniu tym wprost wskazano, że operatorzy statków powietrznych, którzy zaprzestali działalności, a tym samym stali się niewypłacalni, są mimo to w dalszym ciągu brani pod uwagę „przy rozdzielaniu przydziałów [uprawnień] do końca okresu, w odniesieniu do którego nieodpłatne przydziały [uprawnienia] zostały już rozdzielone”.
83.
Mimo że brzmienie tego zdania zawartego w motywie 20 jest jasne i jednoznaczne, to jednak nie istnieje żaden przepis materialny czy to dyrektywy 2003/87, czy też dyrektywy 2008/101, który by mu odpowiadał lub był w jakikolwiek sposób z nim równoważny. Jak w ogóle do tego doszło?
84.
W odpowiedzi na wystosowane do Komisji przez Trybunał pytanie na piśmie Komisja potwierdziła, że brzmienie motywu 20 zdanie czwarte dyrektywy 2008/101 zostało pozostawione w ostatecznym tekście tego aktu prawnego wskutek pomyłki. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r. przedstawiciel Komisji posunął się nawet do stwierdzenia, że jest zawstydzony tym, że taki błąd wkradł się do projektu aktu ustawodawczego, i tym, że przedmiotowy środek został przyjęty bez zwrócenia na to uwagi.
85.
Komisja utrzymywała, że ta pomyłka zaistniała wskutek tego, iż w toku procedury ustawodawczej poprzedzającej przyjęcie dyrektywy 2008/101 zaprezentowano szereg różnych rozwiązań. We wniosku Komisji przewidziano zakup uprawnień przez nowe podmioty, co szło w parze z możliwością zachowania przez operatorów występujących z rynku ich uprawnień na czas trwania okresu rozliczeniowego w celu zapewnienia dostępności wystarczającej liczby uprawnień. Komisja wskazała, że ponieważ ostatecznie postanowiono utworzyć dla nowych podmiotów specjalną rezerwę na podstawie art. 3f dyrektywy 2003/87, bezcelowe stało się pozostawienie możliwości zachowania przydzielonych nieodpłatnie uprawnień po zaprzestaniu działalności.
86.
O ile tekst motywu dyrektywy może uściślać treść jej przepisu i stanowi istotny element wykładni (
29
), o tyle zgodnie z utrwalonym orzecznictwem motywy aktu ustawodawczego Unii, takiego jak dyrektywa, nie mają jako takie mocy prawnie wiążącej. Takie motywy nie mogą być powoływane ani dla uzasadnienia odstępstw od przepisów danej dyrektywy, ani w celu dokonania wykładni tych przepisów w sposób ewidentnie sprzeczny z ich brzmieniem (contra legem) (
30
). Skoro motyw nie ma sam w sobie mocy prawnej, to nie może być samodzielnie powoływany jako podstawa praw lub obowiązków w braku równoważnych lub uzupełniających przepisów zawartych w części normatywnej dyrektywy (
31
).
87.
Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby bowiem równoznaczne z naruszeniem zasady pewności prawa, która stanowi niezbędny element państwa prawa. Należy założyć, że prawodawca Unii przemawia przez przepisy materialne aktu ustawodawczego, takiego jak dyrektywa, natomiast motywy owego aktu dostarczają dodatkowych wskazówek, które pomagają dokonać wykładni tych przepisów. Jeżeli jednak owe przepisy materialne milczą w danej kwestii, to na fakt istnienia motywu (i to niezależnie od tego, czy do tekstu wprowadzono go przez pomyłkę, czy też nie), który sugeruje przyjęcie odmiennego podejścia, nie można się skutecznie powoływać w celu zaprzeczenia tymże przepisom materialnym lub ich uzupełnienia.
88.
W każdym razie szereg przepisów dyrektywy 2003/87 w sposób oczywisty stoi na przeszkodzie wydawaniu uprawnień do emisji lotniczych zgodnie z art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 byłemu operatorowi statków powietrznych, takiemu jak Air Berlin, który nie wykonuje już działania lotniczego zgodnie z art. 3e ust. 4 lit. b) tej dyrektywy.
89.
Po pierwsze, art. 2 ust. 1 dyrektywy 2003/87 stosuje się do emisji z działań wymienionych w załączniku I do owej dyrektywy. Lotnictwo stanowi jedno z działań wymienionych w załączniku I. Sąd odsyłający wskazał, że Air Berlin oficjalnie zaprzestała działalności w dniu 28 października 2017 r. (
32
). Jest zatem jasne, że Air Berlin nie wykonywała już działalności lotniczej w rozpatrywanym okresie, czyli w latach 2018–2020. Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 3a dyrektywy 2003/87 przestała ona być objęta zakresem zastosowania rozdziału II („Lotnictwo”) owej dyrektywy oraz zawartych w nim przepisów regulujących przydział i – co istotniejsze – wydawanie uprawnień w odniesieniu do działalności lotniczej w tym okresie. Potwierdzają to wyjątki dotyczące działalności lotniczej, o których mowa w załączniku I do dyrektywy 2003/87 [kategoria „Lotnictwo” lit. j)] i zgodnie z którymi przepisy rozdziału II owej dyrektywy nie mają zastosowania do operatora statków powietrznych, który wykonuje mniej niż 243 loty w jednym okresie przez trzy kolejne czteromiesięczne okresy albo który wykonuje loty, których łączna roczna emisja wynosi mniej niż 10000 ton.
90.
Po drugie, zgodnie z art. 3 lit. o) dyrektywy 2003/87 Air Berlin, która zaprzestała działalności w dniu 28 października 2017 r., utraciła z tą chwilą status „operatora statków powietrznych”, „któr[y] eksploatuje statek powietrzny w czasie wykonywania działania lotniczego wymienionego w załączniku I” do owej dyrektywy.
91.
Po trzecie, moim zdaniem w rozpatrywanym kontekście szczególne znaczenie ma art. 3e ust. 4 i 5 dyrektywy 2003/87. Jak wskazano wcześniej, art. 3e ust. 4 lit. a) dyrektywy 2003/87 dotyczy obliczenia łącznej liczby uprawnień przyznanych operatorowi statków powietrznych w szczególności na okres obejmujący lata 2013–2020, natomiast jej art. 3e ust. 4 lit. b) dotyczy obliczenia liczby bezpłatnych uprawnień przyznanych operatorowi statków powietrznych na każdy rok. Drugi z tych przepisów opiera się na założeniu, że operator statków powietrznych wykonuje w danym roku działalność lotniczą. Ponadto art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 stanowi, że do dnia 28 lutego „właściwy organ administrującego państwa członkowskiego wydaje każdemu operatorowi statków powietrznych taką liczbę przydziałów, jaka została przyznana temu operatorowi statków powietrznych na dany rok” (
33
) zgodnie z art. 3e i 3f owej dyrektywy.
92.
Moim zdaniem z brzmienia art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87, w szczególności w związku z jej art. 3e ust. 4 lit. b), jasno wynika, że o ile urząd ds. handlu uprawnieniami będzie zobowiązany wydać operatorowi statków powietrznych w dniu 28 lutego przyznane mu na odnośny rok uprawnienia zgodnie z art. 3e i 3f dyrektywy 2003/87, o tyle nie może on tego uczynić w przypadku byłego operatora statków powietrznych, takiego jak Air Berlin, który zaprzestał działalności, a tym samym nie wykonuje już działalności lotniczej, w odniesieniu do rozpatrywanego w niniejszej sprawie okresu obejmującego lata 2018–2020.
93.
Po czwarte, skoro Air Berlin nie była operatorem statków powietrznych i w latach 2018–2020 nie prowadziła ani nie brała udziału w działalności lotniczej, to nie podlegała ona w tym okresie ustanowionym w art. 12 ust. 2a dyrektywy 2003/87 obowiązkom w ramach EU ETS, a zatem nie powinno jej przysługiwać roszczenie o wydanie bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do tego okresu. W tym względzie należy zauważyć przez analogię, że zgodnie z art. 28a ust. 1 lit. a) dyrektywy 2003/87 (
34
) operatorzy statków powietrznych nie podlegają obowiązkom w ramach EU ETS w odniesieniu do emisji pochodzących z lotów do i z lotnisk znajdujących się w państwach niebędących członkami EOG. Artykuł 28a ust. 2 dyrektywy 2003/87, który wprowadza odstępstwo od jej art. 3e i 3f, stanowi w szczególności, że operatorzy statków powietrznych korzystający z odstępstwa przewidzianego w art. 28a ust. 1 lit. a) owej dyrektywy otrzymują co roku liczbę bezpłatnych uprawnień zmniejszoną proporcjonalnie do ograniczenia obowiązku umarzania uprawnień przewidzianego w jej art. 3e i 3f (
35
).
94.
W związku z tym uważam, że coroczne wydawanie w dniu 28 lutego nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych zgodnie z art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 jest nieodłącznie związane z utrzymaniem statusu operatora statków powietrznych, wykonywaniem działalności lotniczej, jak również z dalszym istnieniem w danej chwili obowiązków w ramach EU ETS. Choć tak się nieszczęśliwie składa, że prawodawca Unii nie przewidział w odniesieniu do lotnictwa żadnego konkretnego uregulowania równoważnego z uregulowaniem zawartym w art. 10a ust. 19 dyrektywy 2003/87, który dotyczy instalacji stacjonarnych, to jednak urząd ds. handlu uprawnieniami nie może wydać Air Berlin takich uprawnień na okres obejmujący lata 2018–2020, ponieważ Air Berlin nie jest już operatorem statków powietrznych, nie wykonuje działalności lotniczej i nie podlegała w rozpatrywanym okresie obowiązkom w ramach EU ETS. W tym względzie, zważywszy na jasne i precyzyjne brzmienie w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 lit. o), art. 3a, art. 3e ust. 1, art. 3e ust. 5, art. 12 ust. 2a i art. 28a ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/87 oraz załącznika I do tej dyrektywy, które sprawia, że sposób stosowania tych przepisów jest możliwy do przewidzenia, skarżący nie może się powoływać na zasadę pewności prawa w celu wystąpienia z roszczeniem o wydanie przedmiotowych uprawnień.
95.
Za taką wykładnią przemawiają również cele dyrektywy 2003/87 oraz jej systematyka. Uważam, że skuteczność dyrektywy 2003/87, która usiłuje godzić względy ochrony środowiska naturalnego i względy rozwoju gospodarczego, byłaby naruszona, gdyby przyznane nieodpłatnie uprawnienia do emisji lotniczych zostały skarżącemu, będącemu syndykiem Air Berlin, przez urząd ds. handlu uprawnieniami wydane w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2018–2020, w sytuacji gdy ów były operator statków powietrznych zaprzestał działalności i nie podlega już obowiązkom w ramach EU ETS (
36
). W takiej sytuacji przydzielanie i wydawanie Air Berlin bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS (
37
) przestaje mieć jakąkolwiek rację bytu i skutkuje jedynie powstaniem nieoczekiwanej korzyści po stronie skarżącego, ze szkodą dla EU ETS (
38
).
96.
W związku z tym – co stanowi także odpowiedź na pytanie trzecie zadane Trybunałowi przez sąd odsyłający – na podstawie art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 nie można wydać przydzielonych nieodpłatnie uprawnień, jeżeli operator statków powietrznych zaprzestał działalności (
39
). Przyjęcie odmiennego wniosku naruszałoby zharmonizowane w całej Unii zasady dotyczące nieodpłatnego przydziału i wydawania uprawnień, które są istotnym elementem dyrektywy 2003/87 (
40
).
97.
Zdaniem skarżącego duże znaczenie ma fakt, że cofnięcie uprawnień podważa cele dyrektywy 2003/87 i zakłóca zamierzoną przez nią równowagę między ograniczaniem emisji z jednej strony a względami dotyczącymi utrzymania rozwoju gospodarczego i poziomu zatrudnienia z drugiej strony (
41
). W tym względzie zauważa on, że przewidziany w art. 3c ust. 2 dyrektywy 2003/87 w odniesieniu do okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020 próg czy też pułap na poziomie 95% historycznych emisji wypracowano w drodze kompromisu politycznego i że stanowi on rezultat złożonej operacji wyważania, w ramach której brano także pod uwagę potencjalne skutki gospodarcze, jakie wywołałoby zmniejszenie liczby uprawnień. Z kolei Komisja wskazuje, że w razie braku cofnięcia nieodpłatnego przydziału uprawnień nastąpiłoby bardzo poważne zakłócenie EU ETS.
98.
Uważam, że choć pułap czy też próg na poziomie 95% historycznych emisji, który dotyczy uprawnień przyznawanych operatorom statków powietrznych, jest ustanowiony w art. 3c ust. 2 dyrektywy 2003/87, to jednak ten odsetek nie jest dany raz na zawsze, skoro zgodnie z art. 3c ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 może on zostać zmieniony w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy 2003/87 (
42
). Ponadto liczbę bezpłatnych uprawnień wydawanych zgodnie z art. 3e i 3f dyrektywy 2003/87, a ostatecznie w sposób dorozumiany także pułap na poziomie 95%, który przewidziano w art. 3c ust. 2 owej dyrektywy, obniżono rozporządzeniem nr 421/2014 i rozporządzeniem 2017/2392 w celu dostosowania EU ETS w odniesieniu do lotnictwa przez ograniczenie jego zakresu z myślą o zawarciu przyszłego międzynarodowego porozumienia mającego na celu kontrolę emisji gazów cieplarnianych z lotnictwa (
43
). Uważam zatem, że wszelkie kwestie dotyczące ewentualnych zagrożeń dla równowagi, do osiągnięcia której dąży dyrektywa 2003/87, wywołanych zbyt dużą lub zbyt małą liczbą bezpłatnych uprawnień (
44
), mogą, a nawet muszą zostać ocenione i w ostatecznym rozrachunku rozstrzygnięte wyłącznie przez prawodawcę Unii.
99.
Proponuję zatem, aby na część pierwszą pytania pierwszego Trybunał odpowiedział w ten sposób, że art. 2 ust. 1, art. 3 lit. o), art. 3a, art. 3e ust. 1 i 5, art. 12 ust. 2a i art. 28a ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/87 oraz załącznik I do tej dyrektywy sprzeciwiają się corocznemu wydawaniu przydzielonych nieodpłatnie uprawnień do emisji lotniczych operatorowi statków powietrznych w wypadku zaprzestania przez tego operatora działalności lotniczej.
2. Część druga
100.
Poprzez część drugą pytania pierwszego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy uchylenie decyzji w sprawie przydziału po zaprzestaniu przez operatora statków powietrznych działalności lotniczej z powodu upadłości jest zależne od kontynuacji działania lotniczego przez innych operatorów statków powietrznych. Ponadto sąd odsyłający pyta zasadniczo, czy kontynuacja działania lotniczego w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 ma miejsce w sytuacji, w której Air Berlin sprzedała częściowo przydzielone jej czasy na start lub lądowanie innym operatorom statków powietrznych, mianowicie Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook.
101.
Artykuł 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 przewiduje utworzenie specjalnej rezerwy w celu nieodpłatnego przyznawania na jej podstawie uprawnień w odniesieniu do nowego lub dodatkowego działania lotniczego, pod warunkiem że owo działanie nie jest w całości ani w części kontynuacją działania lotniczego, które było wykonywane przez innego operatora statków powietrznych. Choć pojęcie „kontynuacji” nie zostało zdefiniowane w dyrektywie 2003/87, uważam, że celem owego przepisu jest zapewnienie, aby nie doszło do kolejnego lub dodatkowego nieodpłatnego przyznania uprawnień w odniesieniu do zasadniczo tego samego działania lotniczego (
45
).
102.
Specjalna rezerwa ustanowiona na mocy art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 jest wyrażona jako stały odsetek, mianowicie 3% łącznej liczby uprawnień, które mają zostać rozdzielone (
46
). Zgodnie z art. 3f ust. 8 dyrektywy 2003/87 państwa członkowskie mają rozdzielać w drodze sprzedaży aukcyjnej wszystkie nieprzyznane uprawnienia ze specjalnej rezerwy. Artykuł 3d ust. 2 dyrektywy 2003/87 stanowi, że odsetek uprawnień rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej wynosi 15% (
47
). Z powyższego wynika, że 82% uprawnień do emisji lotniczych jest nieodpłatnie rozdzielanych i wydawanych na podstawie art. 3e dyrektywy 2003/87 (
48
).
103.
Moim zdaniem nie ma bezpośredniego związku między bezpłatnymi uprawnieniami do emisji lotniczych przyznanymi ze specjalnej rezerwy utworzonej na podstawie art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 a uprawnieniami do emisji lotniczych przyznanymi i wydanymi zgodnie z art. 3e owej dyrektywy. Uważam zatem, że cofnięcie decyzji w sprawie przydziału po zaprzestaniu przez operatora statków powietrznych działalności lotniczej z powodu upadłości nie jest zależne od tego, czy działanie lotnicze było kontynuowane przez innych operatorów statków powietrznych w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87.
104.
W każdym wypadku „kontynuacja” działania lotniczego w rozumieniu art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie miała miejsca wówczas, gdy czasy na start i lądowanie Air Berlin zostały sprzedane (częściowo) innym operatorom statków powietrznych, mianowicie Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook, po tym jak Air Berlin zaprzestała działalności w październiku 2017 r. Artykuł 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie ma zastosowania ratione temporis w kontekście niniejszego postępowania, które dotyczy konkretnie okresu obejmującego lata 2018–2020. Ewentualny wniosek o nieodpłatne przyznanie uprawnień ze specjalnej rezerwy w odniesieniu do okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2013–2020 należało zgodnie z art. 3f dyrektywy 2003/87 złożyć do dnia 30 czerwca 2015 r. (
49
), a więc na długo przed upadłością Air Berlin i zaprzestaniem przez nią działalności.
105.
Ponadto o ile wydaje się, że czasy na start lub lądowanie (
50
), które wcześniej posiadała Air Berlin (
51
), zostały sprzedane spółkom Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook w ramach sprzedaży aktywów, o tyle w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wskazano w sposób wyraźny, iż urząd ds. handlu uprawnieniami rzeczywiście zamierza przydzielić lub wydać bezpłatne uprawnienia, które były przydzielone uprzednio Air Berlin w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2018–2020, tym innym operatorom statków powietrznych, choć uważa on, że takie przekazanie jest w pewnych okolicznościach dopuszczalne w świetle prawa krajowego (
52
). Wydaje się bowiem, że skarżący stanowczo sprzeciwia się takiemu ewentualnemu przekazaniu na rzecz Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook (
53
).
106.
Z uwagi na konkretne okoliczności niniejszej sprawy kwestia tego, czy Deutsche Lufthansa, Easyjet i Thomas Cook przysługuje – w następstwie zakupu czasów na start lub lądowanie przydzielonych Air Berlin – prawo do uprawnień w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2018–2020, wychodzi moim zdaniem poza ramy niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
B.
W przedmiocie pytania drugiego
107.
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza, poprzez pytanie drugie, do uzyskania wyjaśnień dotyczących ważności przepisów art. 10 ust. 5, art. 29, art. 55 ust. 1 lit. a)–art. 55 ust. 3 oraz art. 56 rozporządzenia nr 389/2013.
108.
Uważam, w świetle odpowiedzi zaproponowanej przeze mnie na pytanie pierwsze, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie. W każdym razie jestem zdania, że przywołane przepisy rozporządzenia nr 389/2013 nie stoją w sprzeczności z podejściem, jakie przyjąłem w odniesieniu do pytania pierwszego.
109.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/87 uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. są rejestrowane w rejestrze Unii. Jak wynika w szczególności z art. 1 rozporządzenia nr 389/2013, zostało ono przyjęte przez Komisję w celu ustanowienia wymogów ogólnych oraz wymagań dotyczących prowadzenia i utrzymania między innymi unijnego rejestru uprawnień na okres rozliczeniowy rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2013 r. i na kolejne okresy rozliczeniowe. W tym kontekście Komisja była obowiązana przestrzegać ram prawnych ustalonych w ten sposób w dyrektywie 2003/87, w tym w szczególności zakresu stosowania tej dyrektywy i granic przekazanych jej uprawnień (
54
). Ponadto wynika stąd, że przepisy rozporządzenia nr 389/2013 należy interpretować w świetle wymogów, które wynikają z dyrektywy 2003/87 (
55
).
110.
Artykuł 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013 stanowi, że po powiadomieniu ze strony właściwego organu, że w danym roku loty operatora statków powietrznych nie są już objęte EU ETS zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy 2003/87/WE, krajowy administrator nadaje, po uprzednim zawiadomieniu o tym tego operatora, jego rachunkowi posiadania status „wyłączony” do czasu ponownego objęcia lotów tego operatora EU ETS (
56
). Wydaje się, że takie działanie ma, co do zasady, charakter tymczasowy.
111.
Natomiast zgodnie z art. 29 rozporządzenia nr 389/2013 rachunki posiadania operatora statków powietrznych są zamykane przez krajowego administratora, jedynie jeżeli polecił mu to właściwy organ wskutek odkrycia przez ten organ, że operator statków powietrznych zaprzestał prowadzenia działalności objętej załącznikiem I do dyrektywy 2003/87 (
57
). Z rachunku zamkniętego nie można inicjować żadnych procesów; rachunek zamknięty nie może też zostać ponownie otwarty i nie mogą na niego wpływać jednostki (
58
).
112.
Z uwagi na fakt, że Air Berlin ostatecznie zaprzestała działalności z powodu upadłości i nie podlega już obowiązkom w ramach EU ETS, jej rachunki posiadania mogą, co do zasady, zostać zamknięte (
59
). Ponadto na rachunek zamknięty nie można przekazać żadnych uprawnień zgodnie z art. 56 ust. 2 rozporządzenia nr 389/2013.
113.
Okoliczność, że rachunek Air Berlin nie otrzymał statusu „zamknięty”, lecz „wyłączony” (
60
), nie ma moim zdaniem znaczenia w kontekście niniejszego postępowania, skoro z pkt 6 decyzji urzędu ds. handlu uprawnieniami z dnia 28 lutego 2018 r. zdaje się wynikać, że sprawa jest ponownie rozpatrywana oraz że ta decyzja została w każdym wypadku zaskarżona przed sądami krajowymi. Istotne jest to, że na rachunek wyłączony lub zamknięty nie można przekazać żadnego przydziału uprawnień do emisji lotniczych (
61
).
114.
Ponadto o ile kwestia statusu rachunku (rachunków) posiadania operatora statków powietrznych nadawanego zgodnie z rozporządzeniem nr 389/2013 ma rzeczywiście – tak samo zresztą, jak kwestia tego, co się na tych rachunkach znajduje – duże znaczenie z punktu widzenia prawidłowego księgowania transakcji w ramach EU ETS, o tyle ostatecznie status ten nie rozstrzyga, czy taki operator jest uprawniony do przydziału lub wydania bezpłatnych uprawnienia, w szczególności na podstawie art. 3e ust. 4 i 5 dyrektywy 2003/87.
C.
W przedmiocie pytania trzeciego
115.
W świetle odpowiedzi, jakiej proponuję udzielić na pytanie pierwsze, uważam, że dyrektywy 2003/87 i 2008/101 należy interpretować w ten sposób, iż nie można dokonać corocznego wydania Air Berlin, po zaprzestaniu przez nią działalności lotniczej, przydzielonych nieodpłatnie uprawnień do emisji lotniczych na podstawie art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87. Ponadto, z uwagi na fakt, że Air Berlin ostatecznie nie prowadziła już działalności lotniczej w okresie obejmującym lata 2018–2020, w tym miejscu wystarczy stwierdzić, iż urząd ds. handlu uprawnieniami może, w celu nadania pełnej skuteczności przepisom dyrektywy 2003/87, zwłaszcza zaś jej art. 3e ust. 5, na gruncie jego prawa krajowego cofnąć lub zmienić w odniesieniu do tego okresu pierwotną decyzję w sprawie przydziału.
D.
W przedmiocie pytania czwartego
116.
Sąd odsyłający wskazał, że w ramach pytania czwartego należy wyjaśnić, kiedy kończy się trzeci okres rozliczeniowy dla operatorów statków powietrznych. Innymi słowy – chodzi o ustalenie, czy okres ten kończy się dnia 31 grudnia 2020 r., czy też dnia 31 grudnia 2023 r. W tym względzie w pytaniu czwartym powołano się konkretnie na art. 3c ust. 3a, art. 28a ust. 1 i 2 oraz art. 28b ust. 2 dyrektywy 2003/87.
117.
Już z samego brzmienia tego pytania wynika, że sąd odsyłający zwraca się o udzielenie na nie odpowiedzi jedynie na wypadek, gdyby na pierwsze pytanie prejudycjalne udzielono odpowiedzi twierdzącej, a na pytanie trzecie – odpowiedzi przeczącej. W świetle zaproponowanych przeze mnie odpowiedzi na pytania pierwsze i trzecie uważam, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie czwarte. Z racji tego, że Air Berlin zaprzestała działalności w 2017 r., bez znaczenia pozostaje w kontekście niniejszego postępowania kwestia tego, czy trzeci okres rozliczeniowy kończy się w dniu 31 grudnia 2020 r., czy też trwa do dnia 31 grudnia 2023 r. Moim zdaniem począwszy od 2018 r. Air Berlin nie można wydawać żadnych przydzielonych jej nieodpłatnie uprawnień na podstawie art. 3e ust. 5 dyrektywy 2003/87 (
62
).
118.
W każdym wypadku chociaż żaden przepis dyrektywy 2003/87 nie stanowi wyraźnie, że okres rozliczeniowy rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. kończy się w dniu 31 grudnia 2020 r. (
63
), uważam, iż z art. 13 dyrektywy 2003/87, który znajduje się w jej rozdziale IV, a zatem ma zastosowanie tak do lotnictwa, jak i do instalacji stacjonarnych, wynika, że nowy okres rozliczeniowy rozpoczyna się w dniu 1 stycznia 2021 r. i trwa dziesięć lat oraz że czasową ważność uprawnień wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. regulują odmienne zasady (
64
).
119.
Tym niemniej w wielu przepisach dyrektywy 2003/87 jest w odniesieniu do uprawnień do emisji lotniczych mowa o dniu 1 stycznia 2023 r. W mojej ocenie przepisy te nie skutkują przedłużeniem okresu rozliczeniowego rozpoczynającego się w dniu 1 stycznia 2013 r. poza termin 31 grudnia 2020 r. w ten sposób, by jego koniec przypadał czy to w dniu 31 grudnia 2023 r., czy też w późniejszym terminie. Tym samym nie zmieniają one regulacji zawartej w art. 13 dyrektywy 2003/87.
120.
W tym względzie art. 3c ust. 3a dyrektywy 2003/87 stanowi jedynie, że niektóre przydziały dokonane po dniu 31 grudnia 2023 r. podlegają przeglądowi, o którym mowa w art. 28b owej dyrektywy. Ponadto art. 28a ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2003/87 odzwierciedla ograniczenie zakresu stosowania dyrektywy 2003/87 i obowiązków w ramach EU ETS w odniesieniu do lotnictwa w perspektywie do 2023 r., co jest powiązane ze zmniejszeniem liczby bezpłatnych uprawnień i uprawnień, które mają zostać rozdzielone w drodze sprzedaży aukcyjnej, tak aby uwzględnić postępy międzynarodowe w tej dziedzinie (
65
). O ile przepisy te skutkują pewnym pokryciem się z okresem przydziału uprawnień w odniesieniu do lotnictwa, trwającym od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., o tyle nie zmieniają one regulacji zawartej w art. 13 dyrektywy oraz nie wpływają na fakt, że nowy okres rozliczeniowy rozpoczyna się w dniu 1 stycznia 2021 r. i trwa dziesięć lat.
E.
W przedmiocie pytania piątego
121.
Poprzez pytanie piąte, które ma znaczenie jedynie wówczas, gdy w szczególności na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, a na pytanie trzecie – odpowiedź przecząca, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy roszczenia o dodatkowy nieodpłatny przydział operatorom statków powietrznych uprawnień do emisji w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego (który trwa od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.) mogą zostać zaspokojone po zakończeniu tego okresu uprawnieniami z czwartego okresu rozliczeniowego, jeżeli istnienie takiego roszczenia zostanie stwierdzone przez sąd dopiero po upływie trzeciego okresu rozliczeniowego, czy też niezaspokojone jeszcze roszczenia wygasają wraz z końcem trzeciego okresu rozliczeniowego.
122.
Ściśle rzecz ujmując, w świetle odpowiedzi, jakiej proponuję udzielić na pierwsze i trzecie pytanie prejudycjalne, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie piąte. Dla pełności wywodu proponuję jednak zwięźle ustosunkować się do tego pytania.
123.
Sąd odsyłający wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów niemieckich zakończenie pierwszego i drugiego okresu rozliczeniowego skutkowało tym, iż niezaspokojone do dnia 30 kwietnia roku następującego po zakończeniu okresu rozliczeniowego roszczenia o przydział nie mogły już być zaspokojone ze względu na brak wyraźnego przepisu przejściowego w prawodawstwie krajowym. Ponadto w prawodawstwie krajowym nie przewidziano przepisu przejściowego mającego zastosowanie w trzecim okresie rozliczeniowym odnośnie do niezaspokojonych roszczeń o przydział, które są rozpatrywane na drodze sądowej. Ten brak krajowego przepisu przejściowego uzasadniono w ten sposób, że reguły nieodpłatnego przydziału uprawnień w okresie rozliczeniowym trwającym od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. określono ostatecznie w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2019/331 (
66
) oraz że przeniesienie roszczeń o przydział między okresami jest dozwolone, wyłącznie jeśli przewidziano to w rozporządzeniu delegowanym Komisji 2019/331 na czwarty okres rozliczeniowy (
67
).
124.
Artykuł 13 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87, w brzmieniu nadanym mu dyrektywą 2018/410, stanowi, że „[u]prawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. są ważne bezterminowo”. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w szczególności z pytaniem, czy w takim przypadku roszczenia o dodatkowy nieodpłatny przydział uprawnień do emisji w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego mogą zostać zaspokojone uprawnieniami z czwartego okresu rozliczeniowego. W myśl art. 13 zdanie drugie dyrektywy 2003/87 (zmienionej dyrektywą 2018/410) uprawnienia wydawane od roku 2021 są ważne wyłącznie od początku dziesięcioletniego okresu, w którym zostały wydane (czyli od dnia 1 stycznia 2021 r.). W związku z tym wnioskodawca, któremu przyznano prawo do przydziału bezpłatnych uprawnień, nie będzie w stanie wywiązać się z obowiązków spoczywających na nim na mocy art. 12 ust. 2a dyrektywy 2003/87 z wykorzystaniem uprawnień z czwartego okresu rozliczeniowego.
125.
Aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, można w pewien sposób przeformułować jego pytanie. Nie może się ono zatem ograniczać do tego, czy takie roszczenie można zaspokoić uprawnieniami z czwartego okresu rozliczeniowego. Pytanie sądu odsyłającego sprowadza się więc zasadniczo do tego, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – ewentualne roszczenie o nieodpłatny przydział uprawnień do emisji może zostać zaspokojone po zakończeniu trzeciego okresu rozliczeniowego w braku konkretnego przepisu dotyczącego tej kwestii.
126.
Jak wynika z zaproponowanej przeze mnie odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne, trzeci okres rozliczeniowy zakończył się w dniu 31 grudnia 2020 r. Okres przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji lotniczych na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. trwa jednak do dnia 31 grudnia 2023 r. Te dwa rozpatrywane okresy nie pokrywają się więc dokładnie ze sobą. W tym względzie wydaje mi się, że analizowane pytanie ma znaczenie jedynie w odniesieniu do okresu następującego po dniu 31 grudnia 2023 r.
127.
Uważam, że skoro art. 13 dyrektywy 2003/87 stanowi, iż uprawnienia wydane na okres rozliczeniowy są ważne bezterminowo, to jeżeli operatorowi statków powietrznych przysługuje roszczenie o takie wydanie, roszczenie to nadal istnieje i nie może wygasnąć, pomimo tego że rozpoczął się nowy okres rozliczeniowy i roszczenia nie mogą zostać zaspokojone uprawnieniami wydanymi na ten okres. Nie oznacza to, że nie występują realne problemy praktyczne dotyczące tego, w jaki sposób można faktycznie zaspokoić roszczenia wynikające z trzeciego okresu rozliczeniowego, które nadal istnieją.
128.
Da się wyróżnić dwa aspekty problemu zaspokojenia ewentualnego roszczenia o nieodpłatny przydział uprawnień do emisji na trzeci okres rozliczeniowy. Po pierwsze, w grę wchodzi podstawa formalna takiej zmiany przydziału, a po drugie – kwestia „pochodzenia” tych uprawnień.
129.
Co się tyczy pierwszej z tych kwestii – wszelkie korekty stanowią zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień, o której mowa w art. 54 rozporządzenia nr 389/2013 (
68
), które to rozporządzenie stosuje się zgodnie z art. 88 rozporządzenia delegowanego 2019/1122 do dnia 1 stycznia 2026 r. w odniesieniu do wszystkich operacji wymaganych w odniesieniu do okresu rozliczeniowego między 2013 a 2020 r. W razie orzeczenia przez sąd, że operator jest uprawniony do dodatkowego nieodpłatnego przydziału uprawnień do emisji, dane państwo członkowskie powiadamia o tym Komisję [art. 55 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 389/2013], zaś Komisja poleca centralnemu administratorowi, aby wprowadził odpowiednie zmiany do tabeli krajowego rozdziału uprawnień znajdującej się w EUTL. Centralny administrator dopilnowuje następnie, w myśl art. 56 ust. 2 rozporządzenia nr 389/2013, by rejestr Unii przekazywał odpowiednie uprawnienia z unijnego rachunku przydziału uprawnień do emisji lotniczych zgodnie ze skorygowaną tabelą krajowego rozdziału uprawnień na rachunek posiadania operatora.
130.
Jeśli chodzi o drugi aspekt, mianowicie o pochodzenie tych uprawnień, rząd niemiecki oświadczył na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r., że cofnięcie decyzji w sprawie przydziału uprawnień do emisji lotniczych w przypadku upadłości operatorów statków powietrznych nie narusza EU ETS w odniesieniu do lotnictwa, ponieważ w żaden istotny sposób nie wpływa ani na liczbę dostępnych uprawnień, ani na ich cenę. Wynika to z faktu, że operatorzy statków powietrznych mogą zwracać „uprawnienia do emisji ogólnych” (
69
). W tym względzie rząd niemiecki stwierdził, że 30% uprawnień zwróconych przez operatorów statków powietrznych w odniesieniu do okresu obejmującego lata 2013–2019 stanowiły „uprawnienia do emisji ogólnych”. Ponadto liczba uprawnień do emisji lotniczych stanowi jedynie 2% uprawnień do emisji ogólnych, zaś nadwyżka uprawnień jest stale wycofywana w ramach rezerwy stabilności rynkowej, o której mowa w decyzji 2015/1814.
131.
Z uwagi na fakt, że uprawnienia wydawane operatorom statków powietrznych i uprawnienia wydawane operatorom instalacji stacjonarnych są najwyraźniej zamienne, co musi jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, roszczenie o nieodpłatny przydział uprawnień do emisji w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego może moim zdaniem zostać zaspokojone z rezerwy stabilności rynkowej. W tym względzie uważam, że pkt 94–97 mojej opinii w sprawie ExxonMobil Production Deutschland (C‑126/20, EU:C:2021:457) należy zastosować przez analogię do sektora lotnictwa.
132.
Mając powyższe na uwadze, proponuję, aby na pytanie piąte sądu odsyłającego odpowiedzieć w ten sposób, że roszczenia o dodatkowy nieodpłatny przydział uprawnień do emisji w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego mogą zostać zaspokojone po zakończeniu trzeciego okresu rozliczeniowego uprawnieniami z trzeciego okresu rozliczeniowego, jeśli istnienie takiego roszczenia zostanie stwierdzone przez sąd dopiero po upływie trzeciego okresu rozliczeniowego. Uprawnienia w odniesieniu do trzeciego okresu rozliczeniowego nie wygasają wraz z końcem trzeciego okresu rozliczeniowego.
VI. Wnioski
133.
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) odpowiedział następująco:
Artykuł 2 ust. 1, art. 3 lit. o), art. 3a, art. 3e ust. 1 i 5, art. 12 ust. 2a i art. 28a ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE oraz załącznik I do tej dyrektywy sprzeciwiają się corocznemu wydawaniu przydzielonych nieodpłatnie uprawnień do emisji lotniczych operatorowi statków powietrznych w wypadku zaprzestania przez tego operatora działalności lotniczej.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dz.U. 2003, L 275, s. 32. Dyrektywa 2003/87 została ostatnio zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz.U. 2018, L 76, s. 3). Co się tyczy ważności dyrektywy 2008/101 zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864).
(
3
)	Dz.U. 2009, L 8, s. 3.
(
4
)	Dz.U. 2013, L 122, s. 1.
(
5
)	Wersja z dnia 13 lipca 2017 r.
(
6
)	Wersja z dnia 15 lipca 2013 r.
(
7
)	Wersja z art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 stycznia 2019 r., z mocą obowiązującą od dnia 25 stycznia 2019 r.
(
8
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniające dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa (Dz.U. 2014, L 129, s. 1).
(
9
)	Dz.U. 2017, L 350, s. 7.
(
10
)	Podstawę prawną cofnięcia stanowiły § 48 ust. 2 zdanie pierwsze VwVfG, rozporządzenie 2017/2392 i art. 28a ust. 2 dyrektywy 2003/87.
(
11
)	Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w listopadzie 2017 r. wykonano jedynie 23 loty, a unijna koncesja Air Berlin wygasła w dniu 1 lutego 2018 r. Podstawę prawną cofnięcia stanowił § 48 ust. 2 zdanie pierwsze VwVfG w związku z niektórymi przepisami TEHG.
(
12
)	Dz.U. 2009, L 140, s. 63.
(
13
)	Wydaje się, że termin „cofnięcie” pochodzi z prawa niemieckiego (zob. § 9 ust. 6 TEHG). Zobacz także §§ 48 i 49 VwVfG. Termin ten nie pojawia się w dyrektywie 2003/87 w kontekście lotnictwa.
(
14
)	Niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kar, zgodnie z art. 16 dyrektywy 2003/87.
(
15
)	Z wnioskiem należy wystąpić do właściwego organu w administrującym państwie członkowskim, to znaczy w państwie członkowskim odpowiedzialnym za administrowanie EU ETS w odniesieniu do operatora statków powietrznych zgodnie z art. 18a dyrektywy 2003/87.
(
16
)	Zgodnie z art. 3c ust. 2 dyrektywy 2003/87 roczny pułap czy też limit uprawnień do emisji lotniczych na okres rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. odpowiada 95% historycznych emisji lotniczych. W art. 3 lit. s) dyrektywy 2003/87 „historyczne emisje lotnicze” zdefiniowano jako „średnią rocznych emisji w latach kalendarzowych 2004, 2005 i 2006, pochodzących ze statków powietrznych wykonujących działania lotnicze wymienione w załączniku I”. Jak zapisano w art. 3e ust. 1 dyrektywy 2003/87, operatorzy statków powietrznych mogą występować do właściwego organu w administrującym państwie członkowskim z wnioskiem o przyznanie bezpłatnych uprawnień; wniosek ten jest następnie, na podstawie art. 3e ust. 2 owej dyrektywy, przedkładany Komisji, która obliczyła wzorzec porównawczy zgodnie z art. 3e ust. 3 lit. e) w celu określenia liczby bezpłatnych uprawnień przydzielanych podmiotom, które o nie wystąpiły. W myśl art. 3e ust. 3 lit. a) dyrektywy 2003/87 Komisja jest zobowiązana do obliczenia łącznej liczby uprawnień, które mają zostać rozdzielone w okresie 2013–2020, jak również do podjęcia decyzji określającej tę liczbę 15 miesięcy przed początkiem tego okresu.
(
17
)	Z wykorzystaniem między innymi wzorca porównawczego określonego przez Komisję.
(
18
)	Podkreślenie moje.
(
19
)	Należy zauważyć, że miało to miejsce już po objęciu lotnictwa zakresem regulacji dyrektywy 2003/87.
(
20
)	Zobacz także art. 26 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/331 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2019, L 59, s. 8).
(
21
)	Odsetek ten może zostać zmieniony w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy 2003/87. Zobacz także art. 3c ust. 3 i art. 30 ust. 4 dyrektywy 2003/87.
(
22
)	Wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., INEOS Köln, C‑572/16 (EU:C:2018:100, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 marca 1994 r., Bostock (C‑2/92, EU:C:1994:116, pkt 19).
(
24
)	Zobacz na przykład art. 40 rozporządzenia nr 389/2013.
(
25
)	Wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in. (C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 148).
(
26
)	Równość wobec prawa stanowi zasadę ogólną prawa Unii, która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny. Zobacz wyrok z dnia 17 października 2013 r., Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 76).
(
27
)	Zobacz także wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 153).
(
28
)	Zobacz pkt 79 niniejszej opinii. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawidłowa wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki on się wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część. Geneza przepisu prawa Unii może również niekiedy zawierać elementy istotne dla jego wykładni. Wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
29
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Puppinck i in./Komisja, C‑418/18 P (EU:C:2019:1113, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
30
)	Wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Karen Millen Fashions (C‑345/13, EU:C:2014:2013, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
31
)	W tym względzie uważam również, że strona nie może się powoływać na genezę aktu ustawodawczego Unii takiego jak dyrektyw, w celu dokonania wykładni tego aktu w sposób sprzeczny z jego brzmieniem (contra legem) lub – w braku jednoznacznych sformułowań zawartych w części normatywnej dyrektywy – w sposób sprzeczny z wyraźnymi celami danej dyrektywy.
(
32
)	Należy zauważyć, że choć Air Berlin zaprzestała działalności w dniu 28 października 2017 r., to spór w postępowaniu głównym wydaje się dotyczyć, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, jedynie okresu 2018–2020.
(
33
)	Podkreślenie moje.
(
34
)	W brzmieniu nadanym rozporządzeniem 2017/2392.
(
35
)	Podobne odstępstwo zostało po raz pierwszy wprowadzone do dyrektywy 2003/87 rozporządzeniem nr 421/2014. Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że uprawnienia, które przyznano nieodpłatnie Air Berlin, zostały następnie decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. cofnięte przez urząd ds. handlu uprawnieniami w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 421/2014. Ta decyzja w sprawie cofnięcia stała się prawomocna. Zobacz s. 4 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. O przedmiotowym częściowym cofnięciu oraz o decyzji urzędu ds. handlu uprawnieniami z dnia 15 stycznia 2015 r. była również mowa w pkt 1 decyzji urzędu ds. handlu uprawnieniami z dnia 28 lutego 2018 r.
(
36
)	Celem dyrektywy 2003/87 jest ustanowienie systemu handlu uprawnieniami do emisji mającego służyć ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych do atmosfery do poziomu zapobiegającego niebezpiecznemu zakłócaniu klimatu przez czynniki antropogeniczne i zmierzającego ostatecznie do ochrony środowiska. System ten jest oparty na logice gospodarczej, która zachęca wszystkich jego uczestników do emitowania ilości gazów cieplarnianych niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia. Wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, pkt 38, 39 i przytoczone tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 138) Trybunał wyjaśnił, że przepisy zawarte w dyrektywie 2008/101 mają na celu rozciągnięcie na operatorów statków powietrznych systemu handlu uprawnieniami ustanowionego w dyrektywie 2003/87. Służą one zatem w szczególności realizacji celu polegającego na lepszej ochronie środowiska naturalnego.
(
37
)	W motywie 14 dyrektywy 2008/101 jest mowa o tym, że „[c]elem zmian w dyrektywie 2003/87/WE dokonanych przez niniejszą dyrektywę jest ograniczenie potencjalnego wpływu lotnictwa na zmiany klimatu przez włączenie emisji pochodzących z działań lotniczych do systemu wspólnotowego”.
(
38
)	W wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, pkt 27) Trybunał wskazał, że systematyka dyrektywy 2003/87 opiera się na dokładnym księgowaniu wydanych, posiadanych, przenoszonych i umorzonych uprawnień. Jeżeli operator statków powietrznych zaprzestaje działalności i przestaje podlegać obowiązkom w ramach EU ETS, wydawanie bezpłatnych uprawnień traci całkowicie zasadność. Moim zdaniem wydawanie bezpłatnych uprawnień w tego rodzaju sytuacjach podważałoby nie tylko poszczególne przepisy dyrektywy 2003/87, lecz także jej systematykę.
(
39
)	Zważywszy, że Air Berlin ostatecznie zaprzestała działalności lotniczej z powodu upadłości, a tym samym nie wznowiła jej w latach 2018–2020, urząd ds. handlu uprawnieniami może – w celu zagwarantowania pewności prawa i skutecznego wdrażania dyrektywy 2003/87 do wewnętrznego porządku prawnego – cofnąć lub zmienić w odniesieniu do tego okresu pierwotną decyzję w sprawie przydziału. W świetle prawa Unii takie cofnięcie lub taka zmiana są zatem dopuszczalne, ale nie obowiązkowe, chyba że są niezbędne do zagwarantowania pewności prawa i skutecznego wprowadzania w życie dyrektywy 2003/87 na gruncie prawa krajowego. Obowiązkowo należy natomiast zapewnić, aby Air Berlin nie wydano nieodpłatnego przydziału uprawnień w odniesieniu do okresu 2018–2020.
(
40
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, pkt 51–54).
(
41
)	Zobacz motyw 5 dyrektywy 2003/87.
(
42
)	Przede wszystkim pragnę zauważyć, że podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący – spowodowanego cofnięciem uprawnień – zakłócenia równowagi między ograniczaniem emisji a rozwojem gospodarczym i poziomem zatrudnienia stanowi jedynie ogólnikowe twierdzenie. W aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie przedstawiono, choćby niepotwierdzonego, dowodu świadczącego o takim zakłóceniu.
(
43
)	Zobacz także art. 3c ust. 3 dyrektywy 2003/87, który stanowi, że zgodnie z art. 30 ust. 4 Komisja dokonuje przeglądu łącznej liczby uprawnień, które mają zostać przyznane operatorom statków powietrznych.
(
44
)	Ponadto w świetle odpowiedzi, jakiej proponuję udzielić na pytanie piąte, wydaje się, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, że w rzeczywistości nie występuje sytuacja niedoboru uprawnień.
(
45
)	Komisja stwierdziła, że „działanie lub dodatkowe działanie operatora statków powietrznych uważa się za kontynuację działania lotniczego wykonywanego uprzednio przez innego operatora statków powietrznych, jeżeli ten inny operator statków powietrznych zachowuje roszczenie o nieodpłatny przydział w odniesieniu do tego samego działania lotniczego (loty wykonywane na tych samych trasach, dla których dokonano już pierwotnego nieodpłatnego przydziału zgodnie z art. 3e). W takich przypadkach kryterium kwalifikacji [z art. 3f ust. 1 dyrektywy 2003/87] nie będzie spełnione”. Dokument „Frequently Asked Questions Free allocation from the Special Reserve (Art. 3f ETS Directive)” z dnia 19 marca 2015 r. Dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/transport/aviation/docs/faq_special_reserve_en.pdf
(
46
)	Ta wartość została zmniejszona zgodnie z art. 28a ust. 2 dyrektywy 2003/87.
(
47
)	Ta wartość została zmniejszona zgodnie z art. 28a ust. 3 dyrektywy 2003/87. Zmniejszenie jest proporcjonalne do ograniczenia całkowitej liczby wydanych uprawnień.
(
48
)	Ta wartość została zmniejszona zgodnie z art. 28a ust. 2 owej dyrektywy.
(
49
)	Zobacz art. 3f ust. 2 dyrektywy 2003/87.
(
50
)	Zobacz definicja z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1993, L 14, s. 1) (z późniejszymi zmianami).
(
51
)	Wydaje się zatem, co jednak musi zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, że Air Berlin nie została sprzedana jako działające przedsiębiorstwo, lecz że aktualnie trwa proces jej likwidacji i sprzedaży należących do niej aktywów.
(
52
)	Rząd niemiecki uważa, że skoro ta kwestia nie została poruszona w dyrektywie 2003/87, to może zostać uregulowana przez prawo krajowe. W odpowiedzi na pytanie na piśmie wystosowane przez Trybunał rząd niemiecki wskazał, że przekazanie prawa do przydziału na okres 2018–2020 może nastąpić na podstawie przepisów krajowego prawa spółek i prawa umów, jeżeli inny operator wykonuje działalność Air Berlin, która podlegała EU ETS. Pragnę zauważyć, że z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, w żaden sposób nie wynika, w jakim zakresie trzech operatorów statków powietrznych, o których mowa, wykonuje dotychczasową działalność Air Berlin. Każda próba podjęcia tego zagadnienia miałaby zatem wysoce spekulatywny charakter.
(
53
)	Nie mam również pewności, czy przed sądem odsyłającym w ogóle zawisł spór dotyczący takiego przekazania.
(
54
)	Zobacz art. 19 ust. 3 dyrektywy 2003/87, który upoważnia Komisję do przyjmowania aktów delegowanych w celu uzupełnienia tej dyrektywy w odniesieniu do rejestru Unii na okres rozliczeniowy rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. i na kolejne okresy. Zobacz także art. 23 dyrektywy 2003/87, który określa zasady, na jakich Komisja może wykonywać przekazane jej uprawnienia. W pkt 47 wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja (C‑540/14 P, EU:C:2016:469) Trybunał wyjaśnił, że środki wykonawcze przyjmowane przez Komisję nie mogą ani zmieniać istotnych elementów uregulowania podstawowego, ani uzupełniać go o nowe istotne elementy.
(
55
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 17 maja 2018 r., Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia 26 września 2014 r., Romonta/Komisja (T‑614/13, EU:T:2014:835, pkt 97, 98).
(
56
)	Z zastrzeżeniem pewnych wyjątków z rachunków wyłączonych nie można inicjować żadnych procesów. Zobacz art. 10 ust. 6 rozporządzenia nr 389/2013. Ponadto z art. 56 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 389/2013 wynika jasno, że rejestr Unii nie może przekazywać uprawnień do emisji lotniczych na wyłączony rachunek posiadania operatora statków powietrznych.
(
57
)	Lub że ów operator statków powietrznych dokonał połączenia z innym operatorem statków powietrznych. Artykuł 55 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 389/2013 stanowi, że krajowy administrator jest obowiązany wprowadzić zmiany w tabeli krajowego rozdziału uprawnień do emisji lotniczych w EUTL, który ustanowiono na podstawie art. 20 dyrektywy 2003/87, aby odnotowywać wydawanie, przekazywanie i umarzanie uprawnień, jeżeli operator statków powietrznych zaprzestał prowadzenia działalności objętej załącznikiem I do dyrektywy 2003/87.
(
58
)	Zobacz art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 389/2013. Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 389/2013 jeżeli występuje dodatnie saldo uprawnień na rachunku, który ma zostać zamknięty, to posiadacz rachunku może wskazać inny rachunek, na który takie uprawnienia zostaną przekazane. Zdaniem Komisji z uwagi na fakt, że ponowne otwarcie zamkniętego rachunku jest niemożliwe, zamknięcie rachunku, na którym występuje dodatnie saldo, stanowiłoby wywłaszczenie. Posiadacz rachunku posiadania operatora statków powietrznych, który ma zostać zamknięty z uwagi na stały brak działalności lotniczej objętej EU ETS, może przekazać uprawnienia na inny rachunek i rozporządzić nimi według własnego uznania, na przykład w drodze ich sprzedaży na rynku. Rozporządzenie nr 389/2013 nie przewiduje żadnych ograniczeń co do liczby rachunków (lub posiadaczy rachunków), na które (lub którym) można przekazać uprawnienia, pod warunkiem że rachunki te są zarejestrowane w rejestrze Unii. Komisja wskazuje, że jeżeli operator statków powietrznych, który zaprzestał działalności, posiada uprawnienia na swoim rachunku, to taki rachunek nie jest zamykany, lecz jest mu nadawany status „wyłączony” zgodnie z art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 389/2013.
(
59
)	O ile nie posiada ona rachunku, na którym występuje dodatnie saldo.
(
60
)	Zobacz art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 389/2013.
(
61
)	Zobacz w tym względzie art. 56 rozporządzenia nr 389/2013. Zobacz także art. 10 ust. 3 owego rozporządzenia.
(
62
)	W odpowiedzi na pytanie na piśmie wystosowane przez Trybunał rząd niemiecki wskazał, że Air Berlin nie została wymieniona w publikacji, o której mowa w art. 28a ust. 2 dyrektywy 2003/87. Skarżący zajmuje podobne stanowisko, choć, co się tyczy Air Berlin, dysponuje w tej kwestii informacjami jedynie za 2018 r. W każdym razie skarżący, rząd niemiecki i Komisja uważają, że taka publikacja sama w sobie nie może przesądzać o tym, czy operator statków powietrznych ma prawo do przydziału. Mogę się jedynie zgodzić z tym stwierdzeniem.
(
63
)	Zobacz jednak art. 33 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/1122 z dnia 12 marca 2019 r. uzupełniającego dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do funkcjonowania rejestru Unii (Dz.U. 2019, L 177, s. 3), w którym znajduje się konkretna wzmianka o okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się w dniu 1 stycznia 2021 r.
(
64
)	Ponadto, zgodnie z art. 9 dyrektywy 2003/87 i jej art. 28a ust. 2 akapit trzeci, począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. liczba uprawnień przyznanych operatorom statków powietrznych podlega zastosowaniu współczynnika liniowego wynoszącego 2,2%, z zastrzeżeniem jednak przeglądu, o którym mowa w art. 28b owej dyrektywy.
(
65
)	Artykuł 3c ust. 3a, art. 28a ust. 1, 2 i 4 oraz art. 28b dyrektywy 2003/87 zostały dodane do dyrektywy 2003/87 rozporządzeniem 2017/2392. Jak wynika z motywu 8 owego rozporządzenia, te przepisy zdecydowano się wprowadzić, gdyż „w celu wsparcia tempa działań w [Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (zwanej dalej »ICAO«)] i ułatwienia uruchomienia systemu ICAO należy – z zastrzeżeniem, że podlega to przeglądowi – przedłużyć do dnia 31 grudnia 2023 r. obecnie obowiązujące odstępstwo dotyczące obowiązków w ramach systemu EU ETS w odniesieniu do lotów do i z państw trzecich, tak aby umożliwić zebranie doświadczeń niezbędnych do wdrażania systemu ICAO. W związku z przedłużeniem obowiązywania odstępstwa liczba uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji i wydawanych bezpłatnie, w tym ze specjalnej rezerwy, powinna pozostać proporcjonalna do ograniczenia obowiązku umorzenia uprawnień. Od dnia 1 stycznia 2021 r. liczba uprawnień przyznawanych operatorom statków powietrznych powinna zmniejszać się co roku według liniowego współczynnika redukcji mającego zastosowanie do wszystkich pozostałych sektorów objętych systemem EU ETS, z zastrzeżeniem, że podlega to przeglądowi w związku z wdrażaniem systemu ICAO”.
(
66
)	Rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87 (Dz.U. 2019, L 59, s. 8).
(
67
)	Sąd odsyłający wskazał, że w myśl motywu 7 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. 2015, L 264, s. 1) uprawnienia nieprzydzielone instalacjom zgodnie z art. 10a ust. 7 dyrektywy 2003/87 oraz uprawnienia nieprzydzielone instalacjom w wyniku zastosowania art. 10a ust. 19 i 20 tej dyrektywy (zwane dalej „nieprzydzielonymi uprawnieniami”) należy umieścić w rezerwie w roku 2020. Sąd odsyłający uważa, że ten sam motyw 7 potwierdza tezę, iż przejście z trzeciego do czwartego okresu rozliczeniowego nie pociąga za sobą wygaśnięcia roszczeń o dodatkowy przydział, które jak dotąd nie zostały zaspokojone. Nie istnieje jednak żaden wyraźny przepis określający, co dzieje się z roszczeniami o dodatkowy przydział, które nie zostały zaspokojone do końca trzeciego okresu rozliczeniowego.
(
68
)	Zobacz także art. 55 rozporządzenia nr 389/2013.
(
69
)	Wydaje się, że chodzi tutaj o wszystkie uprawnienia, które przydzielono i wydano w inny sposób niż w oparciu o art. 3c ust. 2 dyrektywy 2003/87, takie jak uprawnienia przydzielone i wydane instalacjom stacjonarnym na podstawie rozdziału III dyrektywy 2003/87. Zobacz art. 3 pkt 7 i 8 rozporządzenia nr 389/2013.