62013CC0335
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 19 czerwca 2014 r. (
1
)
Sprawa C‑335/13
Robin John Feakins
przeciwko
The Scottish Ministers
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Scottish Land Court (Zjednoczone Królestwo)]
„Wspólna polityka rolna — Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 — Rozporządzenie (WE) nr 795/2004 — Płatność jednolita — Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych — Rezerwa krajowa — Kumulacja uprawnień”
I – Wprowadzenie
1.
Z szeregu spraw (
2
) wynika już, iż rok 2003 jest punkiem zwrotnym w systemie bezpośredniego wsparcia dochodowego dla rolników w Unii. Pomoc zależna od produkcji została zasadniczo zastąpiona „płatnością jednolitą”, na której wysokość nie ma wpływu aktualna produkcja gospodarstwa.
2.
Jednakże wielkość wcześniejszej produkcji rolnika miała jeszcze istotne znaczenie dla pierwszego obliczenia płatności, która przysługiwała rolnikowi zgodnie z nowym uregulowaniem: Płatność zależała bowiem zasadniczo od wysokości pomocy otrzymywanej jeszcze zgodnie ze starym systemem pomocy, nawiązującym do wielkości produkcji, w wyznaczonych jako okres referencyjny latach 2000–2002.
3.
Jeżeli produkcja ucierpiała w tym okresie z określonych powodów, miało to nieuchronny wpływ na wysokość płatności jednolitej. Przeciwdziałać miało temu uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych, które zezwalało na modyfikację okresu referencyjnego.
4.
Ponadto, w przypadku spełnienia określonych przesłanek, nowy system zezwalał też na zgłaszanie uprawnień do płatności do „rezerwy krajowej”.
5.
Niniejsza sprawa dotyczy rolnika, który nie mógł otrzymać świadczeń z rezerwy krajowej, ponieważ skorzystał już z uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych w celu dostosowania okresu referencyjnego. Specjalna reguła największej wartości wyklucza bowiem kumulację. Poniżej należy wyjaśnić zagadnienie wykładni i ważności tego przepisu.
II – Ramy prawne
6.
W zakresie prawa Unii ramy prawne tworzą nieobowiązujące już rozporządzenie nr 1782/2003 (
3
), zwane dalej „rozporządzeniem podstawowym”, oraz przyjęte dla jego wykonania rozporządzenie nr 795/2004 (
4
), zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym”.
1. Rozporządzenie podstawowe
7.
Centralnym punktem rozporządzenia podstawowego są uregulowania dotyczące płatności jednolitej. Rozporządzenie to skodyfikowało w znacznej mierze istniejące do tej pory zależne od produkcji wsparcie dochodowe dla rolników.
8.
Motyw 29 tego rozporządzenia stanowi wprost, że:
„W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego uregulowania dotyczącego, celow[e] jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwiania uczestnictwa nowych rolników w systemie”.
9.
Zgodnie z art. 22 („Wnioski o pomoc”) każdego roku rolnik składa wniosek o płatności bezpośrednie podlegające tak zwanemu zintegrowanemu systemowi, zawierający między innymi wszystkie działki rolne gospodarstwa oraz liczbę i kwotę uprawnień do płatności.
10.
Artykuł 37 ust. 1 ustala, że przy określaniu kwoty pomocy należy nawiązać do kwoty referencyjnej. Kwota referencyjna odpowiada średniej z trzech lat całkowitych kwot płatności, które rolnik otrzymywał w każdym roku kalendarzowym okresu referencyjnego.
11.
Okres referencyjny obejmuje na podstawie art. 38 lata kalendarzowe 2000, 2001 i 2002.
12.
Zgodnie z art. 40 rolnik, którego produkcja ucierpiała w trakcie okresu referencyjnego na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, jest uprawniony w drodze odstępstwa od art. 37 do wnioskowania o obliczenie kwoty referencyjnej na podstawie roku lub lat kalendarzowych, w których nie wystąpiło działanie siły wyższej ani nadzwyczajne okoliczności (uregulowanie to będzie zwane dalej także „uregulowaniem dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych”).
13.
W art. 40 ust. 5 z okolicznością nadzwyczajną zrównano między innymi wypadek, w którym rolnik w okresie referencyjnym podlegał określonym zobowiązaniom rolno-środowiskowym.
14.
Artykuł 42 zawiera uregulowania dotyczące rezerwy krajowej. Zgodnie z jego ust. 1 i 7 państwa członkowskie w celu zaspokojenia roszczeń dokonują liniowego procentowego zmniejszenia kwot referencyjnych. Ustępy 3–5 wskazują wypadki, w których można wykorzystać rezerwę krajową.
15.
Zgodnie z art. 42 ust. 3 i 5 państwa członkowskie mogą wykorzystać rezerwę krajową do przyznawania kwot referencyjnych rolnikom, którzy rozpoczynają swoją działalność rolniczą lub podlegającym określonym krajowym programom restrukturyzacji lub rozwoju.
16.
Artykuł 42 ust. 4 stanowi:
„Państwa członkowskie wykorzystują rezerwę krajową w celu ustanowienia, zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników oraz aby uniknąć wystąpienia zakłóceń na rynku oraz zniekształcenia konkurencji, kwot referencyjnych dla rolników znajdujących się w specyficznej sytuacji, która zostanie zdefiniowana przez Komisję […]”.
2. Rozporządzenie wykonawcze
17.
Zgodnie z motywem 13 rozporządzenia wykonawczego:
„Artykuł 42 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 zezwala Komisji na zdefiniowanie specyficznych sytuacji, w których dopuszczalne jest określanie kwot referencyjnych dla określonych rolników, którzy znaleźli się w sytuacjach, które uniemożliwiły im w całości lub w części otrzymanie płatności bezpośrednich w okresie referencyjnym. A zatem należy wymienić takie specyficzne sytuacje poprzez ustanowienie zasad w celu uniknięcia kumulacji korzyści z innego przyznania temu samemu rolnikowi uprawnień do płatności, pozostawiając Komisji możliwość dodawania kolejnych przypadków, stosownie do przypadku. Ponadto państwom członkowskim należy zapewnić elastyczność w określaniu kwoty referencyjnej, która ma być przyznawana”.
18.
Artykuł 12 dotyczy wniosków o wstępne przyznanie uprawnień do płatności. Wyciąg z art. 12 ust. 8 brzmi:
„[…] Działek nie należy zgłaszać w celu ustalenia uprawnień do płatności, chyba że w celu ustalenia uprawnień do płatności z rezerwy krajowej określonej w […] art. 18–23a […]”.
19.
Artykuł 18 ust. 1 stanowi, że „rolnicy znajdujący się w specyficznej sytuacji” to rolnicy, co do których mogą znaleźć zastosowanie art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego. Artykuły te dotyczą wypadków, w których rolnik w okresie referencyjnym z określonych powodów nie otrzymał w całości lub w części płatności bezpośrednich.
20.
Artykuł 18 ust. 2 przewiduje zakaz kumulacji w formie reguły największej wartości:
„W przypadku gdy rolnik znajdujący się w specyficznej sytuacji spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby art. 19–23a [rozporządzenia wykonawczego] lub art. 37 ust. 2, [art.] 40, [art.] 42 ust. 3 lub [art.] 42 ust. 5 [rozporządzenia podstawowego], otrzymuje on liczbę uprawnień do płatności nie większą niż liczba hektarów, którą zgłosił w pierwszym roku wdrażania system[u] płatności jednolitych, a których wartość jest największą wartością, jaką może uzyskać poprzez odrębne zastosowanie każdego artykułu, dla zastosowania którego spełnia warunki”.
21.
Zgodnie z art. 22 zakup dzierżawionych gruntów stanowi specyficzną sytuację. Rolnik otrzymuje uprawnienia do płatności, jeżeli nabył gospodarstwo, którego grunty były wydzierżawione w trakcie okresu referencyjnego, w celu rozpoczęcia lub rozwinięcia swojej działalności rolniczej w terminie jednego roku od wygaśnięcia dzierżawy oraz gdy spełnione są określone inne przesłanki.
III – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
22.
R.J. Feakins był posiadaczem gospodarstwa rolnego w Zjednoczonym Królestwie. W 2001 r. cały jego żywy inwentarz został ubity podczas epidemii pryszczycy, tak że nie był w stanie odnowić stada do 2002 r. i nie mógł prowadzić w tym okresie swojego gospodarstwa.
23.
Zgodnie z jego wnioskiem w zaistniałej sytuacji ustalono kwotę referencyjną konieczną do ustalenia płatności jednolitej na podstawie uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych rozporządzenia podstawowego. Jako okres referencyjny przyjęto rok 2000.
24.
W 2002 r. R.J. Feakins nabył dwa dalsze gospodarstwa, które w tym okresie były wydzierżawione na rzecz osób trzecich. Po upływie okresu dzierżawy R.J. Feakins zamierzał prowadzić gospodarstwa osobiście i objął je w 2005 r. względnie w 2007 r. w bezpośrednie posiadanie. W obu tych latach złożył też odpowiednio dla każdego gospodarstwa wniosek o pomoc. Już przedtem w 2005 r. R.J. Feakins wystąpił o tymczasowe przyznanie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 22 rozporządzenia wykonawczego.
25.
Organy administracyjne wyraziły zgodę na tymczasowe przyznanie uprawnień, jednakże następnie wskazały na regułę największej wartości. W konsekwencji odmówiono R.J. Feakinsowi przyznania uprawnień do płatności z rezerwy krajowej, ponieważ w stosunku do niego przy ustaleniu jego kwoty referencyjnej zastosowano już uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych z art. 40 rozporządzenia podstawowego.
26.
Wstępując na drogę prawną, R.J. Feakins zwrócił się do Scotish Land Cort – sądu odsyłającego. Sąd ten ma wątpliwości dotyczące wykładni i ważności reguły największej wartości i kieruje do Trybunału następujące trzy pytania:
1)
Czy prawidłowo interpretowany art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stosuje się:
a)
w przypadku gdy rolnik spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby spośród następujących przepisów: art. 19, 20, 21, 22, 23 i 23a rozporządzenia wykonawczego oraz art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 [i] 5 rozporządzenia podstawowego, lub
b)
w przypadku gdy rolnik spełnia warunki [zastosowania] dwóch lub większej liczby przepisów spośród art. 19, 20, 21, 22, 23 i 23a [...] rozporządzenia wykonawczego bądź odrębnie dwóch lub większej liczby przepisów spośród art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 i 5 rozporządzenia podstawowego?
2)
W przypadku gdy art. 18 ust. 2 należy interpretować w sposób określony w pkt l lit. a) powyżej – czy art. 18 ust. 2 jest w całości lub w części nieważny z jednej lub obydwu spośród następujących przyczyn podnoszonych przez skarżącego:
a)
ze względu na to, że Komisja, przyjmując rozporządzenie wykonawcze, nie posiadała uprawnień do uchwalenia art. 18 ust. 2 z treścią jaką przepis ten zawiera lub
b)
ze względu na to, że Komisja przyjmując rozporządzenie wykonawcze (WE) nr 795/2004, nie podała uzasadnienia dla uchwalenia art. 18 ust. 2?
3)
W przypadku gdy art. 18 ust. 2 należy interpretować w sposób określony w pkt l lit. a) powyżej, a na pytanie 2 należy udzielić odpowiedzi przeczącej – czy art. 18 ust. 2 stosuje się, w sytuacji gdy rolnik otrzymuje w 2005 r. tymczasową zgodę na przyznanie płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 22 rozporządzenia wykonawczego na gospodarstwo, jednak przyznanie tego uprawnienia zostaje zgłoszone dopiero w formularzu IACS w 2007 r., kiedy gospodarstwo zostało przejęte przez rolnika?”.
27.
W postępowaniu przed Trybunałem uwagi na piśmie przedstawili R.J. Feakins, Scottish Ministers, Komisja oraz Republika Grecka, którzy wzięli też udział w rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r.
IV – Ocena prawna
28.
W celu udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym warto na wstępie wyjaśnić zasady systemu płatności jednolitych.
A – Zasady systemu płatności jednolitych
29.
Artykuły 37 i 38 rozporządzenia podstawowego definiują podstawową zasadę obowiązującą przy obliczaniu płatności jednolitej. Zgodnie z nią miarodajne są płatności bezpośrednie, które rolnik otrzymywał w okresie referencyjnym przed zmianą systemu.
30.
Od zasady podstawowej przewidziano określone wyjątki. Głównie chodzi o uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych z art. 40 rozporządzenia podstawowego oraz o wypadki, które uprawniają do zgłaszania uprawnień do rezerwy krajowej na podstawie art. 42 rozporządzenia podstawowego.
31.
Jeżeli w odniesieniu do rolnika zastosowanie znajduje kilka wyjątków od zasady podstawowej obliczania płatności jednolitej, to zgodnie z zawartą w rozporządzeniem wykonawczym – jednakże nie występującą w rozporządzeniu podstawowym – regułą największej wartości może on co najwyżej powoływać się na ten przepis, który zapewnia mu największą wartość dodaną. Ma to wykluczyć kumulację uprawnień (
5
).
32.
Sąd odsyłający pyta zarówno o wykładnię reguły największej wartości (litera B poniżej), jak i o jej ważność (litera C poniżej). Za pomocą dalszego pytania dąży on do wyjaśnienia, czy liczba hektarów gospodarstwa została skutecznie wskazana właściwym organom już we wniosku o tymczasową zgodę na przyznanie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej, czy też nastąpiło to dopiero z chwilą ich określenia we wniosku rolnika o rzeczywiste płatności, zwanym dalej „formularzem IACS” (litera D poniżej). Niezależnie od powyższych zagadnień należy ponadto rozważyć możliwość czasowego ograniczenia skutków wyroku Trybunału (litera E poniżej).
B – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
33.
Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający pragnie zasadniczo wyjaśnić wykładnię reguły największej wartości. Jest ona pomiędzy uczestnikami postępowania sporna, gdyż reguła największej wartości odnosi się zarówno do przepisów rozporządzenia podstawowego, jak również do przepisów rozporządzenia wykonawczego.
34.
Większość stron stoi na stanowisku, iż zgodnie z podejściem „koniunkcyjnym” wszystkie wskazane przepisy powinny być traktowane jako równorzędne i objęte zakazem kumulacji. Natomiast zgodnie z reprezentowanym przez R.J. Feakinsa podejściem „dysjunkcyjnym” reguła największej wartości powinna być rozumiana w ten sposób, że odnosi się ona do dwóch różnych grup przepisów: z jednej strony do art. 19–23a rozporządzenia tymczasowego, zaś z drugiej strony do art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 i 5 rozporządzenia podstawowego. Drugi ze sposobów rozumienia oparty jest na tym, iż obie grupy są językowo w pewnym stopniu powiązane, ale jednocześnie także oddzielone od siebie, na przykład w języku niemieckim poprzez zwrot „oder von”.
35.
W przypadku R.J. Feakinsa konsekwencją pierwszego podejścia jest, iż po skorzystaniu z uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych w związku z epizootią nie może podnosić już obok tego żadnych roszczeń do uprawnień do płatności na podstawie art. 22 rozporządzenia wykonawczego. W przypadku wykładni reguły największej wartości zgodnie z drugim podejściem taka ewentualność byłaby jak najbardziej możliwa.
36.
Sąd odsyłający w zrozumiały sposób przyjmuje, iż naturalne rozumienie reguły największej wartości wskazuje na wykładnię zgodnie z podejściem koniunkcyjnym. Jeżeli autor rozporządzenia chciałby oddzielić od siebie dwie różne grupy przepisów, a zakaz kumulacji stosować jedynie w ramach danej grupy, to znając ryzyko wieloznaczności, najprawdopodobniej zastosowałby bardziej jednoznaczne sformułowanie.
37.
Należy jednak stwierdzić, iż brzmienie reguły największej wartości nie pozwala na jej jednoznaczną wykładnię. Przy czym problemem nie jest wcale rozbieżność brzmienia różnych wersji językowych. Przeciwnie, już wykładnia gramatyczna poszczególnych wersji, jak na przykład niemieckiej, angielskiej (
6
) lub francuskiej (
7
), nie prowadzi do jednoznacznego wyniku.
38.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu dokonania wykładni przepisu prawa Unii należy jednakże brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której część stanowi (
8
).
1. Uwagi systemowe
39.
R.J. Feakins argumentuje, że przepisy art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego z jednej strony oraz art. 37 ust. 2, art. 40 i art. 42 ust. 3 i 5 rozporządzenia podstawowego z drugiej strony służą różnym celom. Pierwsze zestawienie przepisów odnosi się do wypadków, w których rolnik nie może podnosić roszczeń do płatności z rezerwy krajowej, gdyż dokonał inwestycji w celu zwiększania swojej produkcji, które nie znalazły jednak swojego odzwierciedlenia przy określaniu jego kwoty referencyjnej. Drugie zestawienie obejmuje zaś wypadki, w których płatność jednolita, która przysługiwałaby rolnikowi na podstawie zasady podstawowej wynikającej z art. 37 rozporządzenia podstawowego, musi zostać „znormalizowana”, przykładowo ponieważ u rolnika wystąpiła nadzwyczajna okoliczność i w konsekwencji jego produkcja w okresie referencyjnym była ograniczona.
40.
To podejście nie jest przekonujące. Jak przyznaje sam R.J. Feakins, art. 19 rozporządzenia wykonawczego nie dotyczy wypadku dokonywania inwestycji w celu rozszerzenia produkcji. Przepis ten jest skierowany raczej do producentów mleka, których produkcja w okresie referencyjnym podlegała ograniczeniom. To samo dotyczy art. 23a rozporządzenia wykonawczego, który odnosi się do wypadków, w których rolnik na mocy ostatecznego orzeczenia sądu lub aktu administracyjnego został upoważniony do otrzymania uprawnień do płatności.
41.
Natomiast w przypadku rolnika, który po upływie lub w końcowej fazie okresu referencyjnego podął działalność rolniczą i w związku z tym ewentualnie może rościć sobie uprawnienia do płatności na podstawie art. 42 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, nie zachodzi wypadek, w którym ma miejsce „normalizacja” płatności jednolitej ustalonej zgodnie z zasadą podstawową z art. 37 rozporządzenia podstawowego. Taki rolnik nie otrzymał bowiem jeszcze w ogóle żadnych płatności bezpośrednich.
42.
Niezależnie od ich normatywnej podstawy nie można zatem wyraźnie rozgraniczyć omawianych przepisów rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego. Celem wszystkich tych przepisów jest raczej kompensata uszczerbków, jakie poniósłby rolnik, gdyby przy ustalaniu kwoty referencyjnej odnoszono się wyłącznie do płatności otrzymywanych przez niego w okresie referencyjnym w latach 2000–2002.
2. Argumenty teleologiczne
43.
Jak wynika z motywu 13 rozporządzenia wykonawczego, celem reguły największej wartości jest zapobieżenie sytuacji kumulowania przez rolnika różnych uprawnień do płatności.
44.
Jeżeli jednak reguła największej wartości będzie interpretowana w sposób odpowiadający podejściu dysjunktywnemu, tak jak proponuje je R.J. Feakins, rolnik mógłby kumulować uprawnienia do płatności. Przykładowo istniałaby zasadniczo możliwość dochodzenia uprawnienia z art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego na przykład obok uprawnienia z art. 42 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. Cel reguły największej wartości zostałby w ten sposób podważony.
3. Wniosek wstępny
45.
Podsumowując należy zatem stwierdzić, iż lepsze argumenty przemawiają za podejściem koniunkcyjnym. Jako wniosek pośredni należy zatem przyjąć, iż reguła największej wartości znajduje zastosowanie, jeżeli rolnik spełnia przesłanki z dwóch lub kilku z następujących przepisów: art. 19, 20, 21, 22, 23, 23a rozporządzenia wykonawczego oraz art. 37 ust. 2, art. 40 i art. 42 ust. 3 i 5 rozporządzenia podstawowego.
46.
W związku z tym należy zbadać drugie pytanie prejudycjalne postawione na wypadek przyjęcia podejścia koniunkcyjnego.
C – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
47.
Sąd odsyłający chciałby ustalić poprzez to pytanie, czy reguła największej wartości nie jest nieważna, ponieważ Komisja nie była uprawniona do jej uchwalenia w tej formie lub też z tego powodu, że nie podała ona uzasadnienia dla jej uchwalenia. Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą w szczególności możliwości naruszenia zasady równego traktowania.
48.
Zakres badania ważności reguły największej wartości jest tym samym ujęty szeroko. Dlatego też zajmę się poniżej podstawą prawną dla jej uchwalenia (pkt 1 poniżej), przestrzeganiem obowiązku uzasadnienia przez Komisję (pkt 2 poniżej), możliwym naruszeniem skuteczności reguły największej wartości (pkt 3 poniżej) oraz zasadą równego traktowania (pkt 4 poniżej).
1. W przedmiocie podstawy prawnej
49.
Na wstępie należy ocenić ważność reguły największej wartości pod kątem tego, czy Komisja przy jej uchwalaniu oparła się na odpowiedniej podstawie prawnej, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE Komisja nie może przekroczyć granic przyznanych jej uprawnień.
50.
Jak wynika z odniesień zawartych w preambule rozporządzenia wykonawczego, Komisja przyjmując to rozporządzenie, przywołała jako podstawę prawną w szczególności art. 42 ust. 4 oraz art. 145 lit. c) rozporządzenia podstawowego.
a) W przedmiocie art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego
51.
Zgodnie z motywem 13 rozporządzenia wykonawczego reguła największej wartości jest wyraźnie oparta na art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego.
52.
Jednakże z tekstu tego przepisu można wyprowadzić jedynie zobowiązanie do zdefiniowania, kiedy rolnik znajduje się „w specyficznej sytuacji”. Komisja wykonała ten obowiązek w art. 18 ust. 1 oraz art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego.
53.
W ocenie Komisji z upoważnienia do zdefiniowania specyficznych sytuacji, które uzasadniają dochodzenie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej, ma wynikać także dorozumiane uprawnienie do ustalenia reguł w celu ograniczenia liczby dochodzonych uprawnień.
54.
Jednakże argument ten nie jest przekonujący. Już brzmienie art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego wskazuje bowiem w odniesieniu do kompetencji wykonawczej Komisji na całkiem inny kierunek. Brzmienie przepisu nawiązuje w sposób wyraźny jedynie do definicji „specyficznych sytuacji”.
55.
Przyjęcie dorozumianego uprawnienia do uchwalenia reguły największej wartości w istniejącej formie jest też sprzeczne z systematyką art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, gdyż reguła największej wartości zakazuje na przykład rolnikowi zgłaszania uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 42 ust. 5, jeżeli podlegał programom restrukturyzacji określonym w tym przepisie, a ponadto zastosowanie znalazło wobec niego uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych z art. 40. Taki rolnik nie znajduje się w „specyficznej sytuacji”, która powinna być zdefiniowana na podstawie art. 42 ust. 4.
56.
W związku z tym art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego nie może być odpowiednią podstawą prawną dla reguły największej wartości.
b) W przedmiocie art. 145 rozporządzenia podstawowego
57.
Scottish Ministers argumentują jednak, iż przyjęcie reguły największej wartości znajduje swoją podstawę w art. 145 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności w jego lit. c). Zgodnie z tym przepisem zostaną przyjęte „szczegółowe przepisy dotyczące wdrożenia” rozporządzenia podstawowego, w szczególności dotyczące przyznawania przewidzianej w nim pomocy.
58.
Trybunał interpretuje pojęcie „wykonania” w ramach wspólnej polityki rolnej zasadniczo szeroko (
9
). W tym kontekście wskazuje na szczególną rolę Komisji w związku z nieprzerwanym i uważnym śledzeniem rozwoju rynku rolnego i podkreśla, iż jedynie Komisja jest w stanie podjąć niezwłoczne działania, jeśli wymaga tego sytuacja (
10
). Jak jednak zostało uściślone przez Trybunał, taka szeroka wykładnia uprawnień Komisji wchodzi w rachubę jedynie w ramach regulacji dotyczących rynków rolnych (
11
). Poza tym należy przyjąć, iż uprawnienie wykonawcze Komisji upoważnia do doprecyzowania treści aktu podstawowego (
12
). W każdym wypadku Komisja jest uprawniona do podjęcia działań wykonawczych jedynie w takim zakresie, w jakim nie są one sprzeczne z aktem podstawowym (
13
).
59.
Niniejsza sprawa nie należy do spraw z zakresu sterowania rynkiem. Należy stwierdzić, iż z samego rozporządzenia podstawowego nie można wyprowadzić zakazu odnoszenia korzyści z kilku przepisów zawierających odstępstwa od zasady podstawowej obliczania płatności jednolitej wynikającej z art. 37. Nic odmiennego nie wynika w szczególności z motywu 29 rozporządzenia podstawowego, którego brzmienie raczej dopuszcza możliwość kumulacji.
60.
Nie można też przypisać Radzie, jako autorowi rozporządzenia, przeoczenia, które prowadziłoby do powstania luki prawnej wymagającej usunięcia, gdyż jak wynika właśnie z art. 35 rozporządzenia podstawowego, ustawodawca jak najbardziej rozpatrywał możliwość kumulacji uprawnień do płatności. Zgodnie z tym przepisem w odniesieniu do powierzchni odpowiadającej liczbie kwalifikujących się hektarów można zasadniczo złożyć wniosek zarówno o płatność jednolitą, jak również o wszelkie inne płatności bezpośrednie lub inną pomoc.
61.
Uchwalając regułę największej wartości, Komisja nie zdefiniowała zatem zakazu kumulacji, którego źródło znajdowało się w rozporządzeniu podstawowym. Przeciwnie, został on stworzony w wyniku jej samodzielnej działalności prawodawczej, co doprowadziło do materialnej zmiany systemu stworzonego przez rozporządzenie podstawowe. W związku z tym Komisja przekroczyła ramy kompetencji wykonawczej polegającej na szczegółowym sprecyzowaniu przepisów rozporządzenia podstawowego.
c) Wniosek pośredni
62.
Jako wniosek pośredni należy zatem przyjąć, iż reguła największej wartości jest nieważna, ponieważ ani art. 42 ust. 4 ani też art. 145 rozporządzenia podstawowego nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej dla jej uchwalenia.
2. W przedmiocie przestrzegania obowiązku uzasadnienia
63.
Niezależnie od powyższych rozważań należy w następnej kolejności ocenić, czy nieważność reguły największej wartości nie wynika też z naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadniania.
64.
Obowiązek uzasadniania aktów prawnych jest uregulowany w art. 296 akapit drugi TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres obowiązku uzasadnienia zależy od charakteru danego aktu. W przypadku aktów generalnych uzasadnienie może ograniczać się do wskazania całościowej sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia takiego aktu, i określenia ogólnych celów, które zamierza się osiągnąć dzięki niemu (
14
).
65.
Z orzecznictwa Trybunału wynika ponadto, że przewidziany w art. 296 akapit drugi TFUE obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg proceduralny. Należy odróżnić go od kwestii zasadności uzasadnienia, gdyż ta badana jest w ramach materialnej zgodności z prawem danego aktu (
15
).
66.
Reguła największej wartości jest częścią aktu generalnego przyjętego przez Komisję w celu wykonania regulacji dotyczącej płatności jednolitej. Jak podkreślono w motywie 13 rozporządzenia wykonawczego, dopuszczalne jest na podstawie art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego określanie kwot referencyjnych dla rolników w specyficznej sytuacji. Należy zatem wymienić takie specyficzne sytuacje. Ponadto wyjaśniono, że Komisja pragnie ustalić reguły, które zapobiegną kumulacji uprawnień do płatności u tego samego rolnika.
67.
Pod względem proceduralnym Komisja wskazała zatem w preambule rozporządzenia wykonawczego w wystarczającym zakresie na kontekst, który doprowadził do przyjęcia reguły największej wartości. Ponadto wskazała cel, który ma zostać osiągnięty poprzez ten przepis. Nie doszło zatem do naruszenia obowiązku uzasadniania wynikającego z art. 296 akapit drugi TFUE.
3. W przedmiocie naruszenia skuteczności uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych
68.
Niezależnie od rozważanych już zagadnień formalnych pojawia się kwestia materialnoprawna, czy reguła największej wartości nie ogranicza skuteczności uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych. W tym celu należy najpierw zająć się uregulowaniem dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych, a następnie jego stosunkiem do przepisów o rezerwie krajowej.
a) W przedmiocie uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych
69.
Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych z jednej strony dotyczy rolników, których produkcja na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności została ograniczona, a z drugiej strony obejmuje zgodnie z art. 40 ust. 5 rozporządzenia podstawowego także rolników, którzy w okresie referencyjnym na skutek uczestniczenia w działaniach rolno-środowiskowych nie mogli wykazać reprezentatywnej produkcji. Także ta grupa mogła tym samym wnosić o dostosowanie okresu referencyjnego przy ustalaniu kwoty referencyjnej.
70.
Tak jak to już stwierdził Trybunał, celem art. 40 ust. 5 rozporządzenia podstawowego było spowodowanie, aby rolnicy objęci działaniami rolno-środowiskowymi w trakcie okresu referencyjnego znajdowali się w takiej samej sytuacji, w jakiej znaleźliby się, gdyby nie byli objęci tymi działaniami (
16
). Rolnik, który podjął się takich zobowiązań, nie powinien być stawiany z tego powodu w gorszej sytuacji w ramach późniejszego uregulowania dotyczącego wsparcia Unii. Nie był on bowiem w stanie przewidzieć, że jego decyzja będzie miała wpływ na płatności bezpośrednie w przyszłości z powodu później przyjętego rozporządzenia (
17
). Uwzględnienie działań rolno-środowiskowych w uregulowaniu dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych rozporządzenia podstawowego służy tym samym w szczególności realizacji zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (
18
).
71.
Co prawda rolnik dotknięty (prawdziwą) nadzwyczajną okolicznością, taką jaką była w niniejszej sprawie pryszczyca, nie może w taki sam sposób – inaczej niż podnosił to na rozprawie R.J. Feakins – powoływać się na powyższe zasady, nie podjął on bowiem żadnych zobowiązań na przykład w odniesieniu do określonych działań rolno-środowiskowych, jednak nie zmienia to nic odnośnie do okoliczności, że za pomocą art. 40 rozporządzenia podstawowego dąży się do tego, aby rolnika dotkniętego okolicznościami nadzwyczajnymi w odniesieniu do obliczenia kwoty referencyjnej dla płatności jednolitej postawić w takiej sytuacji, w której znajdowałby się, gdyby te okoliczności nie wystąpiły. Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych nie powoduje bowiem w konsekwencji nic innego, niż to, iż w ramach obliczania kwoty referencyjnej wyłącza się ten okres, którego dotyczyło ograniczenie produkcji.
72.
Systematyka uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych pozwala poza tym stwierdzić, że autor rozporządzenia dążył wręcz do tego, aby w szczególnie szerokim zakresie skompensować skutki okoliczności nadzwyczajnych. Jeżeli bowiem szczególna okoliczność powodowała ograniczenia produkcji podczas całego okresu referencyjnego określonego w art. 38 rozporządzenia podstawowego, można było zgodnie z art. 42 ust. 2 przyjąć do obliczenia kwoty referencyjnej okres od 1997 r. do 1999 r. lub część tego okresu.
73.
W odniesieniu do sytuacji wyjściowej przy ustalaniu kwoty referencyjnej dla płatności jednolitej dąży się w konsekwencji do zrównania rolnika dotkniętego okolicznością nadzwyczajną z rolnikiem, który nie został dotknięty taką sytuacją. W dążeniu tym autor rozporządzenia zrobił nawet więcej, niż wynika to wymogów, które można wyprowadzić z orzecznictwa Trybunału dotyczącego wypadków o podobnej strukturze (
19
).
b) W przedmiocie stosunku uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych do rezerwy krajowej
74.
Rozporządzenie podstawowe wyraźnie oddziela uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych zawarte w art. 40 od rezerwy krajowej uregulowanej w art. 42. W przypadku tej drugiej może wystąpić sytuacja, iż środki dostępne w celu pokrycia uprawnień, które powinny zostać zaspokojone w pierwszej kolejności z tej puli, nie są wystarczające. W konsekwencji państwa członkowskie dokonują liniowego zmniejszenia uprawnień.
75.
Natomiast uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych nie zawiera takiego ograniczenia. Nie powoduje ono otrzymania dodatkowych uprawnień do płatności, a jedynie modyfikację okresu referencyjnego dla potrzeb obliczania płatności jednolitej. Stany faktyczne, które uprawniają do stosowania uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych, są zatem traktowane priorytetowo.
76.
Prace przygotowawcze poprzedzające przyjęcie rozporządzenia podstawowego potwierdzają to zróżnicowanie i przyznanie priorytetu uregulowaniu dotyczącemu okoliczności nadzwyczajnych. Zgodnie z pierwotną propozycją Komisji głównym celem rezerwy krajowej było uzupełnienie kwot referencyjnych tych rolników, którzy zostali dotknięci nadzwyczajnymi okolicznościami (
20
).
77.
Podczas konsultacji z Radą oraz w Radzie porzucono jednak ten zamysł. Rezerwa krajowa nie miała być właśnie przewidziana dla przypadków ograniczenia produkcji w okresie referencyjnym w wyniku okoliczności nadzwyczajnych lub też zobowiązania rolnika do działań rolno-środowiskowych (
21
). Przeciwnie, z rezerwy krajowej miały zostać ostatecznie w pierwszej kolejności pokryte uprawnienia do płatności rolników znajdujących się w specyficznej sytuacji (
22
).
78.
Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych oraz rezerwa krajowa różnią się ponadto także co do ich celu. Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych dąży do osiągnięcia szczególnego celu w postaci uniknięcia niekorzystnych skutków dla takich osób jak w niniejszym przypadku rolnik, którego poniósł skutki epizootii, wynikających z ustalenia okresu referencyjnego na lata 2000–2002. Natomiast rezerwa krajowa nie jest dodatkowym uregulowaniem dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych (
23
). Jest ona skierowana głównie na skompensowanie niekorzystnych skutków, które nie wynikają z wyboru określonego okresu referencyjnego, lecz z okoliczności, iż w ogóle wprowadzono system płatności jednolitych (
24
). I tak na przykład w przypadku J.R. Feakinsa należy przyjąć, iż w razie prowadzenia przez niego gospodarstw nabytych w 2002 r. mógłby on otrzymywać pomoc na podstawie starego systemu wsparcia nawiązującego do produkcji.
c) Wniosek
79.
Z powyższych wywodów wynika zatem, iż uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych oraz rezerwa krajowa są dwoma systemami różniącymi się pod względem jakościowym. Uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych dąży do wyrównania sytuacji rolników dotkniętych nadzwyczajnymi okolicznościami z takimi, którzy nie zostali nimi dotknięci. Ponadto rozporządzenie podstawowe przyznaje priorytet stanom faktycznym objętym uregulowaniem dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych w porównaniu do uprawnień z rezerwy krajowej.
80.
Reguła największej wartości określona w rozporządzeniu wykonawczym nie różnicuje natomiast pomiędzy uregulowaniem dotyczącym okoliczności nadzwyczajnych a rezerwą krajową. Przeciwnie, reguła ta odnosi się ogólnie do przepisów, które kompensują niekorzystne skutki przy obliczaniu płatności jednolitej wynikające ze stosowania zasady podstawowej zgodnie z art. 37 rozporządzenia podstawowego.
81.
Oznacza to, że reguła największej wartości ogranicza skuteczność uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych. Z uwagi na regułę największej wartości rolnicy mogliby rezygnować z korzystania z uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych, aby nie tracić możliwości otrzymania płatności z rezerwy krajowej. Jeżeli zaś rolnik wnosił zarówno o zastosowanie uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych, jak i o płatność z rezerwy krajowej, musiał z uwagi na regułę największej wartości wybrać jeden z tych wariantów. W ten sposób podważono jednak cel uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych, którym jest zrównanie sytuacji rolników dotkniętych takimi okolicznościami z sytuacją pozostałych rolników.
82.
Reguła największej wartości jest zatem nieważna, gdyż ogranicza skuteczność uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych rozporządzenia podstawowego.
4. W przedmiocie zasady równego traktowania
83.
Ponadto należy wyjaśnić, czy reguła największej wartości jest zgodna z zasadą równego traktowania. Ważność reguły największej wartości była z tej perspektywy szczególnie intensywnie dyskutowana przed Trybunałem przez strony.
84.
R.J. Feakins wskazuje na okoliczność, że taki rolnik jak on, którego produkcja ucierpiała w okresie referencyjnym z powodu epizootii i który z tego powodu skorzystał z uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych w celu „normalizacji” jego kwoty referencyjnej, nie może już z uwagi na regułę największej wartości równocześnie zgłaszać uprawnień do płatności do rezerwy krajowej. Taką możliwość ma jednak jak najbardziej rolnik, który nie poniósł skutków epizootii, w czym R.J. Feakins dopatruje się obiektywnie nieuzasadnionego odmiennego traktowania.
85.
Natomiast Komisja, Scottish Ministers oraz Grecja zaprzeczają, by doszło do odmiennego traktowania, już z uwagi na brak porównywalnej sytuacji lub też przyjmują, na wypadek dojścia do przeciwnego wniosku, iż odmienne traktowanie było obiektywnie uzasadnione.
86.
Zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, zapisaną w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
25
). Wymaga ona, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (
26
).
87.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału należy określić i ocenić elementy różnych stanów faktycznych i w związku z tym ich porównywalność między innymi w świetle przedmiotu i celu regulacji, która wprowadza sporne rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (
27
).
a) W przedmiocie występowania odmiennego traktowania
88.
Na wstępie należy stwierdzić, że reguła największej wartości powoduje odmienne traktowanie. Reguła ta odróżnia w ostatecznej konsekwencji rolnika, którego kwota referencyjna ustalona została przy zastosowaniu uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych rozporządzenia podstawowego, od rolnika, którego kwota referencyjna została ustalona na podstawie zasady podstawowej wynikającej z art. 37 rozporządzenia podstawowego. Pierwszy z nich nie może równolegle dochodzić uprawień do płatności z rezerwy krajowej, mimo że znajduje się w nadzwyczajnych okolicznościach, podczas gdy drugi z nich, nieznajdujący się w takich okolicznościach, w „specyficznej sytuacji” może skorzystać z zasobów rezerwy.
b) W przedmiocie oceny porównywalności stanów faktycznych
89.
W związku z tym należałoby zbadać porównywalność stanów faktycznych w odniesieniu do przedmiotu i celu środka wprowadzającego rozróżnienie oraz w odniesieniu do zasad i celów danej dziedziny prawa.
90.
W mojej niedawno ogłoszonej opinii w sprawie Nordea Bank (
28
) zrezygnowałam z przeprowadzenia takiej oceny porównywalności. Tamto postępowanie dotyczyło swobody przedsiębiorczości oraz zagadnienia jej zgodności z określonymi krajowymi przepisami podatkowymi. Do takiego podejścia skłoniła mnie okoliczność, iż orzecznictwo dotyczące wykładni swobód podstawowych rozwinęło się i brakuje jasności w kwestii kryteriów stosowanych przez Trybunał w przypadku badania porównywalności sytuacji w sprawach podatkowych (
29
).
91.
Taki stan niejasności nie występuje w niniejszej sprawie. Kwestia porównywalności pojawia się tu w odniesieniu do ogólnej zasady równego traktowania, a nie w szczególnym kontekście swobód podstawowych oraz prawa podatkowego, dlatego też zajmę się osobno tym zagadnieniem.
92.
Tak jak to już przedstawiono, uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych ma spowodować zrównanie sytuacji rolnika, który z uwagi na okoliczności nadzwyczajne może powoływać się na ten przepis, z sytuacją rolnika, który nie został dotknięty okolicznością nadzwyczajną (
30
). Zatem nie ma trudności, aby stwierdzić porównywalność sytuacji odnośnie do celu, do którego osiągnięcia dążyła Rada jako autor rozporządzenia.
c) Uzasadnienie
i) Kryterium oceny
93.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić kwestię uzasadnienia dla odmiennego traktowania.
94.
Jak słusznie podkreślają Komisja i Scottish Ministers, Trybunał pozostawia prawodawcy Unii zasadniczo szeroki zakres uznania w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, co idzie w parze z ograniczeniem kontroli sędziowskiej do oczywistych błędów w ocenie oraz nadużycia uprawnień dyskrecjonalnych (
31
).
95.
W ramach konkretyzacji ogólnej zasady równego traktowania art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego wymaga wyraźnie od państw członkowskich, aby zapewniły równe traktowanie rolników przy ustalaniu kwot referencyjnych dla rolników w specyficznych sytuacjach. W związku z tym także Komisja musi uwzględniać zasadę równego traktowania, jeżeli powołuje się na ten przepis w celu ustalenia przesłanek, od których zależą uprawnienia rolnika do płatności z rezerwy krajowej (
32
).
96.
W rezultacie należy zbadać, czy jest obiektywnie uzasadnione odmienne traktowanie dwóch rolników w zależności od tego, według jakiego okresu referencyjnego została ustalona kwota referencyjna dla płatności jednolitej.
ii) Obiektywne uzasadnienie
97.
Według Komisji odmienne traktowanie uzasadnia cel w postaci zapobieżenia kumulacji różnych korzyści u jednego rolnika. Ma służyć to w ocenie Komisji ochronie interesów finansowych rolników, dla których płatności jednolite ustalono według zasady podstawowej z art. 37 rozporządzenia podstawowego. Duża ilość uprawnień do płatności zgłaszanych do rezerwy krajowej musi bowiem zostać skompensowana zgodnie z art. 42 ust. 1 i 7 rozporządzenia podstawowego przez liniowe zmniejszenie kwot referencyjnych przyznanych poza rezerwą krajową.
98.
Cel przedstawiony przez Komisję należy uznać zasadniczo za uzasadniony. Tak jak to już sama przedstawiałam, w szczególności środki z rezerwy krajowej są dobrem ograniczonym i może być wskazane ograniczenie ilości uprawnień do płatności zgłaszanych do rezerwy krajowej (
33
).
99.
Wbrew stanowisku reprezentowanemu na przykład przez Scottish Ministers nie jest jednak prawdą, iż uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych jako takie już stanowi korzyść. Uregulowanie to zmierza raczej wpierw do kompensacji uszczerbku występującego po stronie objętego nim rolnika. Dlatego też w aktualnie obowiązującym kształcie reguła największej wartości prowadzi do nieuzasadnionego stawiania rolników dotkniętych okolicznościami nadzwyczajnymi w gorszej sytuacji.
100.
W tym kontekście należy też odrzucić argument, iż zastosowanie uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych mogłoby przynieść nawet nadmierne korzyści rolnikowi dotkniętemu takimi okolicznościami, ponieważ przy obliczaniu kwoty referencyjnej można byłoby teoretycznie odnieść się do okresu ze szczególnie wysoką produkcją, a okres ten w konsekwencji stanowi podstawę obliczenia płatności jednolitej.
101.
Taka konsekwencja jest po prostu immanentną cechą podejścia, które zastosował autor rozporządzenia dla ustalenia płatności jednolitej. Miarodajna jest produkcja podczas okresu referencyjnego. W tym okresie niektórzy rolnicy mogą wykazać ponadprzeciętny przychód, zaś produkcja innych rolników mogłaby być także obniżona, mimo że nie byli dotknięci okolicznością nadzwyczajną. Żaden z tych przypadków nie stanowi powodu, aby ingerować w sposób korygujący.
iii) Wniosek wstępny
102.
Dlatego też dochodzę do wniosku pośredniego, iż reguła największej wartości jest nieważna także z uwagi na naruszenie zasady równego traktowania, w takim zakresie, w jakim uniemożliwia rolnikowi dochodzenie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 22 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli w stosunku do niego zastosowano już uregulowanie dotyczące okoliczności nadzwyczajnych na podstawie art. 40 rozporządzenia podstawowego.
D – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
103.
Poprzez trzecie pytanie sąd odsyłający pragnie w końcu ustalić, czy reguła największej wartości znajduje zastosowanie w wypadku, w którym rolnik taki jak R.J. Feakins w 2005 r. otrzymał tymczasową zgodę na przyznanie płatności z rezerwy krajowej na gospodarstwo, jednakże przyznanie to zostało zgłoszone dopiero 2007 r. – po tym kiedy w końcu sam przejął to gospodarstwo – w formularzu, w którym rolnik ten wystąpił o rzeczywistą wypłatę środków.
104.
Sąd odsyłający stawia to pytanie jedynie na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej w kwestii nieważności reguły największej wartości. W świetle moich wywodów w przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego odpowiedzi na to pytanie jest więc zbędna, jednakże wydaje mi się właściwe udzielić pomocniczo i przy zachowaniu niezbędnej zwięzłości następujących wskazówek.
105.
Reguła największej wartości odnosi się do „liczb[y] hektarów, którą [rolnik] zgłosił w pierwszym roku wdrażania uregulowania dotyczącego płatności”. Zdaniem R.J. Feakinsa reguła największej wartości znajduje zatem zastosowanie jedynie do wniosków, które zostały złożone w pierwszym roku obowiązywania uregulowania dotyczącego płatności jednolitych, to jest w 2005 r.
106.
R.J. Feakins wniósł w owym roku o przyznanie tymczasowych uprawnień do płatności z rezerwy krajowej dla obu gospodarstw nabytych w 2002 r., podając przy tym odpowiednią liczbę hektarów, na co też początkowo uzyskał zgodę.
107.
Rzeczywiste pobranie płatności zakłada jednak dodatkowo złożenie wniosku o pomoc zgodnie z art. 22 rozporządzenia podstawowego („formularz IACS”). R.J. Feakins złożył taki wniosek dla gospodarstwa, w którego posiadanie wszedł w 2007 r., po raz pierwszy w tym właśnie roku. R.J. Feakins argumentuje obecnie, że rolnik „zgłasza” określoną liczbę hektarów jedynie wtedy, gdy podaje je w formularzu IACS, i że w stosunku do jego zgłoszenia dokonanego w 2007 r. w formularzu IACS reguła największej wartości nie może znaleźć zastosowania.
108.
Niezależnie od słuszności poglądu, że reguła największej wartości znajduje zastosowanie wyłącznie w pierwszym roku stosowania płatności jednolitej, należy stwierdzić, że art. 12 rozporządzenia wykonawczego reguluje wstępne przyznanie uprawnień do płatności. Zgodnie z ust. 8 tego artykułu w celu ustalenia uprawnień do płatności, z wyjątkiem uprawnień skierowanych do rezerwy krajowej, nie należy zgłaszać działek.
109.
Jak słusznie argumentuje Komisja, wynika z tego w drodze wnioskowania z przeciwieństwa, iż uprawnienia do płatności z rezerwy krajowej nie mogą zostać przyznane tymczasowo bez zgłoszenia odpowiednich powierzchni.
110.
Dlatego też wbrew stanowisku R.J. Feakinsa brak jest podstaw dla takiej wykładni reguły największej wartości, iż zawiadomienie o ilości hektarów we wniosku o tymczasowe przyznanie uprawnień do płatności nie stanowi „zgłoszenia” tych powierzchni.
E – W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków stwierdzenia nieważności
111.
Na wypadek, gdyby Trybunał zaprzeczył ważności reguły największej wartości, Komisja wniosła na rozprawie o ograniczenie w czasie skutków jego wyroku.
112.
Jeżeli Trybunał w ramach badania odesłania prejudycjalnego unieważni akt organu Unii, to taki wyrok wywołuje, podobnie jak wyrok stwierdzający nieważność, zasadniczo skutki wsteczne (
34
). Jeżeli jednak Trybunał z uwagi na uzasadnione nadrzędne względy pewności prawa uzna to za niezbędne, może wskazać w drodze stosowania przez analogię art. 264 akapit drugi TFUE, które ze skutków spornego aktu są ostateczne (
35
).
113.
Komisja przewiduje, iż państwa członkowskie będą skonfrontowane z poważnymi trudnościami w związku z ponownym obliczaniem uprawnień do płatności rolników, jeżeli nieważność reguły największej wartości stwierdzono by bez ograniczenia skutków tego orzeczenia do przyszłości.
114.
Rzeczywiście, w przypadku gdyby nie przyjęto reguły największej wartości w obecnie istniejącym kształcie, rolnicy, którzy skorzystali z uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych, mogliby obok tego zgłaszać uprawnienia płatnicze do rezerwy krajowej. Ze zwiększonym korzystaniem z rezerwy krajowej byłoby powiązane jako konsekwencja wynikająca z art. 42 ust. 7 rozporządzenia podstawowego liniowe zmniejszenie kwot referencyjnych dla innych rolników. Tak więc w szczególności finansowe interesy tych ostatnich mogłyby zostać naruszone przez stwierdzenie nieważności reguły największej wartości.
115.
W odniesieniu do niniejszej sprawy należy jednak stwierdzić, iż brak jest szczegółowych danych o częstości stosowania uregulowania dotyczącego okoliczności nadzwyczajnych. Równie trudno ocenić, ile dodatkowych uprawnień do płatności zgłoszono by wobec rezerwy krajowej. Można poza tym przyjąć, że dla większości wypadków, w których w międzyczasie wnioskowano o płatności jednolite na podstawie rozporządzenia podstawowego, istnieją ostateczne decyzje w sprawie przyznania wsparcia.
116.
Brak jest zatem wystarczających powodów, które pozwalałyby przyjąć, iż uzasadnione jest ograniczenie czasowych skutków wyroku z uwagi na nadrzędne względy pewności prawa.
V – Wnioski
117.
Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następująco:
Artykuł 18 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 795/2004 jest nieważny.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zobacz na przykład wyroki: Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652; Grootes, C‑152/09, EU:C:2011:671; Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590; Confédération paysanne, C‑298/12, EU:C:2013:630; a także moje opinie w dwu ostatnich z przytoczonych spraw (EU:C:2011:464; EU:C:2013:319).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników […] (Dz.U. L 270, s. 1), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 118/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r., modyfikującym załącznik VIII rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 […] (Dz.U. L 24, s. 15), uchylone przez rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników […] (Dz.U. L 30, s. 16).
(
4
)	Rozporządzenie Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 […] (Dz.U. L 141, s. 1), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1701/2005 z dnia 18 października 2005 r. zmieniającym rozporządzenie nr 795/2004 […] (Dz.U. L 273, s. 6), uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 316, s. 1).
(
5
)	Zobacz motyw 13 rozporządzenia wykonawczego.
(
6
)	„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 […]”.
(
7
)	„Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 […]”.
(
8
)	Zobacz wyroki: Merck, 292/92, EU:C:1983:335, pkt 12; NCC Construction Danmark, C‑174/08, EU:C:2009:669, pkt 23; Spedition Welter, C‑306/12, EU:C:2013:650, pkt 17.
(
9
)	Zobacz wyroki: Rey Soda i in., C‑23/75, EU:C:1975:142, pkt 11; Vandemoortele/EWG, C‑27/85, EU:C:1987:120, pkt 14; Włochy/Komisja, C‑285/94, EU:C:1997:313, pkt 22; Somalfruit i Camar, C‑369/95, EU:C:1997:562, pkt 62.
(
10
)	Wyrok Rey Soda i in., EU:C:1975:142, pkt 11.
(
11
)	Wyrok Vreugdenhil i in., 22/88, EU:C:1989:277, pkt 17; podkreślenie moje.
(
12
)	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Parlament i Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 39.
(
13
)	Wyroki: Zuckerfabrik Franken, 121/83, EU:C:1984:175, pkt 13; Alessandrini i in./Komisja, C‑295/03 P, EU:C:2005:413, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
14
)	Zobacz wyroki: Beus, 5/67, EU:C:1968:13, s. 144; Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑150/94, EU:C:1998:547, pkt 25; Hiszpania/Komisja, C‑304/01, EU:C:2004:495, pkt 51; Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, pkt 115.
(
15
)	Zobacz wyroki: Francja/Komisja, C‑17/99, EU:C:2001:178, pkt 35; AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, pkt 60; Gascogne Sack Deutschland/Komisja, C‑40/12 P, EU:C:2013:768, pkt 46.
(
16
)	Wyrok Confédération paysanne, EU:C:2013:630, pkt 29.
(
17
)	Wyroki: Confédération paysanne, EU:C:2013:630, pkt 26; Grootes, EU:C:2010:671, pkt 36, 44.
(
18
)	Zobacz moja opinia w sprawie Confédération paysanne, EU:2013:319, pkt 28, 30.
(
19
)	Zobacz wyroki: Erpelding, 84/87, EU:C:1988:245, pkt 30; Kühn, C‑177/90, EU:C:1992:2, pkt 18.
(
20
)	Zobacz art. 43 i 45 propozycji Komisji; dokument COM(2003) 23 wersja ostateczna.
(
21
)	Zobacz w tym względzie opublikowany w załączniku IV dokumentu Rady 9971/03 z dnia 3 czerwca 2003 r.„non-paper”„Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, pkt 1, wiersz 1.
(
22
)	W przedmiocie wzajemnego stosunku uregulowań dotyczących rezerwy krajowej zawartych w art. 42 ust. 3–5 rozporządzenia podstawowego zob. pkt 48 mojej opinii w sprawie Unió Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:464.
(
23
)	Wyjątkiem jest co najwyżej art. 19 rozporządzenia wykonawczego. Na przepis ten mogą powoływać się po spełnieniu określonych przesłanek producenci mleka, którzy znaleźli się w sytuacji określonej w art. 40 rozporządzenia podstawowego.
(
24
)	Zobacz też motyw 17 rozporządzenia wykonawczego.
(
25
)	Wyroki: Ruckdeschel i in., C‑117/76 i C‑16/77, EU:C:1977:160, pkt 7; Akzo Nobel Chemicals i Akros Chemicals/Komisja, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, pkt 54.
(
26
)	Wyroki: IATA i ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, pkt 95; Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23; Akzo Nobel Chemicals i Akros Chemicals/Komisja, EU:C:2010:512, pkt 55.
(
27
)	Wyroki: Arcelor Atlantique et Lorraine i in., EU:C:2008:728, pkt 25 i nast.; AJD Tuna, EU:C:2011:153, pkt 93; Luksemburg/Parlament i Rada, C 176/09, EU:C:2011:290, pkt 32.
(
28
)	C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Ibidem, pkt 21 i nast.
(
30
)	Punkt 69 i nast. niniejszej opinii.
(
31
)	W przedmiocie uprawnień dyskrecjonalnych Rady zob. wyroki: Stölting, 138/78, EU:C:1979:46, pkt 7; Fedesa i in., 331/88, EU:C:1990:391, pkt 8, 14; Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 80; Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 43. W przedmiocie uprawnień dyskrecjonalnych Komisji zob. wyrok AJD Tuna, EU:C:2011:153, pkt 80.
(
32
)	Zobacz wyrok Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, pkt 36.
(
33
)	Opinia w sprawie Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:464, pkt 64.
(
34
)	Wyroki: Roquette Frères, C‑228/92, EU:C:1994:168, pkt 17; FMC i in., C‑212/94, EU:C:1996:40, pkt 56.
(
35
)	Wyroki: Loms i in., C/38/90 i C‑151/90, EU:C:1992:116, pkt 24; Silos, C‑228/99, EU:C:2001:599, pkt 35; Regie Networks, C‑337/07, EU:C:2008:764, pkt 121; Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, pkt 93.