61997CC0102_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Denna talan om fördragsbrott rör Tysklands påstådda underlåtenhet att införliva artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor,(1) i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986,(2) i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna skall prioritera behandling av spilloljor genom regenerering framför omhändertagande genom förbränning eller annan behandling. Parternas argument rör i huvudsak frågan om bestämmelsen i artikel 3.1, som hänvisar till tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar, skall förstås som ett undantag som skall tolkas strikt, eller som en nödvändig förutsättning för skyldigheten att prioritera i dess allmänna, vida mening. Det är min åsikt att medlemsstaterna enligt bestämmelsen i första hand skall behandla spilloljor genom regenerering, men att de har möjlighet att ta hänsyn till vissa praktiska begränsningar när de fastställer arten och omfattningen av de införda åtgärderna.
II - Rättslig och faktisk bakgrund
2 Artiklarna 1-6 i den ursprungliga lydelsen av direktivet ersattes helt och hållet av nya villkor genom artikel 1 i ändringsdirektivet. I direktivet föreskrevs tidigare att medlemsstaterna i så stor utsträckning som möjligt skulle se till att omhändertagande av spilloljor skedde genom återvinning (regenerering och/eller förbränning).(3) Det andra övervägandet i ändringsdirektivets ingress har följande lydelse:
"Regenerering är vanligen den mest rationella metoden för att återanvända spilloljor, med hänsyn till de energibesparingar som kan göras. Behandling av spilloljor genom regenerering bör därför prioriteras i de fall en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar."
I artikel 1 i direktivet definieras ett antal relevanta termer:
"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
- Spilloljor
mineralbaserade smörjoljor eller oljor för industriellt bruk som inte längre är lämpliga för det avsedda ändamålet, särskilt använda oljor för förbränningsmotorer och växellådor, oljor för turbiner samt hydrauloljor;
- Omhändertagande
behandling eller destruktion av spilloljor, liksom lagring och dumpning av sådana oljor ovan eller under jord;
- Behandling
åtgärder för att möjliggöra återanvändning av spilloljor, varmed avses regenerering och förbränning;
- Regenerering
processer genom vilka basoljor kan framställas genom raffinering av spilloljor, särskilt genom avlägsnande av föroreningar, oxidationsprodukter och tillsatsämnen som ingår i sådana oljor;
... "
3 I artikel 2 i direktivet stadgas följande:
"Om inte annat följer av bestämmelserna i direktiv 78/319/EEG(4) gäller att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att spilloljor uppsamlas och omhändertas på ett sådant sätt att skada som kan undvikas inte uppkommer på människor och miljön."
4 I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering, om en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.
2. Om spilloljor inte regenereras beroende på de begränsningar som avses i punkt 1, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att all förbränning av spilloljor sker på ett sätt som är godtagbart från miljösynpunkt och i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, om en sådan förbränning är genomförbar med hänsyn till tekniska, ekonomiska och organisatoriska förhållanden.
3. Om spilloljor av skäl som avses i punkterna 1 och 2 varken regenereras eller förbränns, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att oljorna destrueras på ett säkert sätt eller lagras eller dumpas under kontrollerade förhållanden."
5 I artikel 5.2 i direktivet föreskrivs följande:
"Om de mål som anges i artikel 2, 3 och 4 inte kan uppnås på annat sätt, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att ett eller flera företag svarar för uppsamling och/eller omhändertagande av spilloljor som tillhandahålls av innehavarna. Uppsamling och/eller omhändertagande skall när det är lämpligt ske inom det område som anvisas av de behöriga myndigheterna."
6 I artiklarna 14 och 15 i direktivet(5) stadgas följande:
"Artikel 14
Som en kompensation för de skyldigheter som företagen åläggs av medlemsstaterna i enlighet med artikel 5 kan en gottgörelse betalas avseende de tjänster i form av uppsamling och/eller omhändertagande som utförs. En sådan gottgörelse får inte överstiga den del av företagets årliga kostnader som inte har täckts, med beaktande av att en skälig vinst skall erhållas.
Gottgörelsens storlek skall vara sådan att den inte leder till en beaktansvärd snedvridning av konkurrensen eller ger upphov till en onormal handel med varorna.
Artikel 15
Gottgörelsen kan bl.a. finansieras genom en avgift, vilken tas ut på varor som efter användningen övergår till spilloljor eller på spilloljorna.
Ersättningen skall finansieras i överensstämmelse med principen att 'förorenaren betalar'."
7 I artiklarna 17 och 18 i direktivet(6) föreskrivs följande:
"Artikel 17
Varje medlemsstat skall regelbundet lämna uppgifter till kommissionen om det tekniska kunnande som medlemsstaten besitter och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits enligt detta direktiv.
Kommissionen skall sända en sammanfattning av dessa uppgifter till medlemsstaterna.
Artikel 18
Medlemsstaterna skall vart tredje år upprätta en lägesrapport som avser omhändertagandet av spilloljor och sända rapporten till kommissionen."
8 Enligt artikel 2 i ändringsdirektivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa i direktivets nya bestämmelser, däribland artikel 3.1, senast den 1 januari 1990 och genast informera kommissionen om detta. Enligt artikel 4 i ändringsdirektivet skall medlemsstaterna även till kommissionen överlämna texterna till centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av direktivet.
9 I Tyskland utgjorde Abfallgesetz (avfallslagen)(7) fram till och med den 7 oktober 1996 lagstödet för införandet av detaljerade åtgärder rörande omhändertagande av spilloljor, inklusive Altölverordnung (förordning om spilloljor).(8) I 2 och 3 §§ i AltölV tillåts återvinning av vissa specificerade spilloljor till basoljor eller andra produkter, medan återvinning av andra spilloljor underkastas villkor rörande dess miljöförstörande innehåll. I 4 § första stycket i AltölV föreskrivs att spilloljor med hög halt PCB(9) eller halogent innehåll skall omhändertas separat och att de inte får sammanblandas med andra spilloljor. Enligt 4 § andra stycket är det förbjudet att sammanblanda vissa spilloljor specificerade i andra stycket med andra spilloljor. Genom undantag från de två föregående styckena föreskrivs i 4 § tredje stycket i AltölV att sådana spilloljor får sammanblandas vid godkända anläggningar för återvinning, förbränning, eller omhändertagande. Enligt andra bestämmelser i AbfG får spilloljor bara omhändertas genom förbränning på anläggningar där det är möjligt att maximera återvunnen energi.
10 I 5b § AbfG ålades företag som sålde olja för förbränningsmotorer, som är särskilt lämplig för regenerering, att efter användning samla in spilloljor från sina kunder utan avgift. AbfG ersattes från och med den 7 oktober 1996 av Kreislaufwirtschafts- och Abfallgesetz (lagen om återvinning och avfall).(10) I 6 § Krw/AbfG föreskrivs att företräde skall ges den metod att omhänderta avfall som är mest gynnsam för miljön och att det är tillåtet att införa förordningar om företräde i speciella fall för antingen regenerering eller förbränning, beroende på omständigheterna. I 5 § andra stycket föreskrivs att den metod för omhändertagande som är bäst lämpad för
avfallets art och karaktär skall väljas.
III - Parternas argument
11 Tyskland har yrkat att kommissionens talan skall avvisas med motiveringen att kommissionens beslut att avge ett motiverat yttrande i detta mål, innan en detaljerad text för ärendets godkännande hade förberetts, strider mot kollegialitetsprincipen. Tyskland återkallade emellertid detta yrkande vid den muntliga förhandlingen mot bakgrund av domstolens dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland.(11)
12 Kommissionen har i sin formella underrättelse av den 10 augusti 1992, i sitt motiverade yttrande av den 14 mars 1995 och i detta mål gjort gällande att Tyskland har åsidosatt de skyldigheter som det åligger det enligt artikel 3.1 i direktivet, eftersom Tyskland inte har prioriterat behandling av spilloljor genom regenerering framför omhändertagande genom förbränning, utan att ha kunnat rättfärdiga denna underlåtelse med hänvisning till tekniska, ekonomiska eller organisatoriska begränsningar. Kommissionen har hävdat att hänvisningen till sådana begränsningar i artikel 3.1 är ett undantag från kravet på att prioritera regenerering, och därför skall tolkas restriktivt mot bakgrund av direktivets syften.(12) Vid den muntliga förhandlingen framhöll kommissionens ombud att detta undantag endast gäller situationer när det på grund av begränsningarna i artikel 3.1 är omöjligt att prioritera regenerering; emellertid var han oförmögen att ge domstolen något exempel på begränsningar som skulle kunna uppfylla detta krav.
13 Tyskland anser att en medlemsstat inte är skyldig att ordagrant införliva artikel 3.1 i direktivet under förutsättning att, beroende på den konkreta situationen inom dess territorium och med reservation för de begränsningar som nämns i artikeln, villkoren för regenerering fastställs.(13) I artikel 3.1 i direktivet förutsätts att vissa begränsningar existerar, vilket innebär att skyldigheten att i första hand behandla spilloljor genom regenerering därför inte är ovillkorlig, utan är underkastad villkoret att sådana begränsningar har övervunnits. Hänvisningen till odefinierade tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar skall därför inte tolkas restriktivt utan ger medlemsstaterna en vidsträckt befogenhet att skönsmässigt bedöma huruvida sådana begränsningar föreligger och att bedöma dem kumulativt; bedömningarna får därvid inte överprövas med mindre de är uppenbart felaktiga, vilket bekräftas genom en jämförelse med den mer restriktiva texten i kommissionens ursprungliga förslag.(14) Den tyska regeringens ombud sammanfattade kommissionens inställning vid den muntliga förhandlingen på så sätt att den antingen vill att Tyskland skall införa ett innehållslöst lagstadgande, vilket vore meningslöst, eller ingripa på marknaden, vilket inte krävs enligt artikel 3.1.
14 Mot bakgrund av omständigheterna anser sig Tyskland i tillräcklig mån i ovannämnda tyska lagstiftning ha uppfyllt villkoren i artikel 3. Tyskland anser vidare att förbudet i AltölV att sammanblanda spilloljor lämpade för återvinning med andra spilloljor utgör en garanti för att alla lämpliga spilloljor är tillgängliga för återvinningsindustrin. Till stöd för detta påstående har Tyskland hänvisat till att försäljarna enligt 5b § i AbfG är skyldiga att samla in spilloljor. Mer än 50 procent av den spilloljor som produceras i Tyskland varje år återvinns.(15) Mot bakgrund av ekonomiska och tekniska begränsningar har den tyska regeringen förklarat att den inte är skyldig att vidta fler åtgärder för att ytterligare prioritera regenerering. Kapaciteten att producera basoljor av spilloljor har minskat med ungefär en tredjedel med anledning av att en regenereringsanläggning nyligen har stängts.(16) Även om regenererade basoljor helt och hållet accepteras av stora biltillverkare, accepteras de inte av konsumenterna. Vidare har Tyskland hävdat att den bristande efterfrågan på regenererad olja och allmänt minskande krav på motorolja, överkapacitet i den europeiska basoljeindustrin(17) och de låga kostnaderna för ny olja utgör ekonomiska begränsningar. Den tidigare ersättningen för återvinning enligt 30 § i AbfG togs nyligen bort i enlighet med principen att förorenaren skall betala ("polluter pays").
15 Tyskland har i vart fall gjort gällande att varje incitament till en ökning av kapaciteten att regenerera spilloljor skulle kunna vilseleda företag, utgöra ett olagligt statligt stöd, orättmätigt missgynna andra aktörer på marknaden, det vill säga återvinningsföretag som producerar andra produkter än basoljor, cement- och stålindustrin och specialiserade förbränningsugnar som erhåller värmeenergi från förbränning av spilloljor, och leda till att de två kvarstående regenereringsanläggningarna erhåller en monopolställning.(18) Att medge regenereringsanläggningar förköpsrätt till spilloljor som innehas av insamlingsföretag, till ett acceptabelt pris, utgör en oacceptabel nackdel för sistnämnda företag som skulle vara tvungna att fortsätta att betala normalpris för insamlad spilloljor. Vidare skulle överenskommelser mellan företagen i syfte att införa ett sådant system kunna skapa konkurrensrättsliga problem. Dessutom skulle transporterna av spilloljor från alla delar av Tyskland till de två existerande regenereringsanläggningarna bli kostsamma och innebära miljörisker, vilket strider mot artikel 2 i direktivet. Eftersom det inte finns någon särskild skatt på smörjmedel i Tyskland, kan inga skattemässiga fördelar erbjudas till regenereringsanläggningar för spilloljor. Eftersom den högsta punktskatt som skulle kunna påföras spilloljor enligt artikel 2.2 i rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor(19) är 30 DM per ton, skulle en befrielse för regenereringsanläggningar från att betala denna skatt (om de skulle beskattas) i vart fall inte ge dem en tillräcklig konkurrensfördel i förhållande till företag som köper in spilloljor för förbränningsändamål; beskattningen skulle helt enkelt utgöra en ytterligare börda för företag som samlar in spilloljor och därför äventyra effektiviteten av och jämvikten i insamlingssystemet.
16 Kommissionen har gjort gällande att behandling av spilloljor genom regenerering inte har prioriterats i Tyskland, varken formellt eller materiellt. Kravet i 6 § i Krw/AbfG att den ur miljösynpunkt bästa återvinningsmetoden skall användas utgör inte ett införlivande av artikel 3.1 i direktivet, eftersom den senare prioriterar regenerering för att spara energi, vilket framgår av andra övervägandet i direktivet. Förbudet i AltölV att sammanblanda olika typer av spilloljor är ett nödvändigt villkor för regenerering av de mest lämpliga oljorna, men det garanterar inte prioritet.
17 Kommissionen har hävdat att de begränsningar som Tyskland har hänvisat till är alltför generella för att en restriktiv tolkning av undantagsbestämmelsen i artikel 3.1 skall kunna rättfärdigas. Överkapaciteten inom regenereringsindustrin, som framgår av det faktum att en anläggning har stängts, visar att det inte finns några tekniska begränsningar vad gäller prioritet. Ekonomiska begränsningar kan bara åberopas när regenereringsföretag saknas i medlemsstaten eller är oförmögna att uppnå nödvändig verksamhetsnivå eller när det har visat sig att det inte finns några andra möjligheter att marknadsföra regenererade basoljor. Tysklands argument om att regenerering av spilloljor inte är vinstgivande avser alla nuvarande marknadsvillkor snarare än den situation som förmodligen skulle uppkomma om åtgärder vidtogs för att prioritera sådan regenerering. I direktivet föreskrivs, till exempel i ersättningsbestämmelserna i artiklarna 14 och 15, att åtgärder skall vidtas för att motverka marknadskrafterna. Kommissionen har deklarerat att den inte kan uttala sig om medlemsstaternas olika införlivandemöjligheter men förordar större marknadsföringssatsningar och har påpekat att en gynnsam skattebehandling - till skillnad från subventioner - av regenerering jämfört med förbränning av spilloljor skulle få en positiv effekt. Kommissionens ombud hänvisade vid den muntliga förhandlingen till en rapport från 1997 av Coopers och Lybrand som visar att det endast skiljde 20 DM mellan priset på spilloljor för regenereringsföretag och priset för företag som köpte in spilloljor för förbränning, en skillnad som skulle kunna överbryggas genom skattefördelar. I detta avseende är Tyskland inte skyldigt att utnyttja den möjlighet att undanta förbränningsolja från punktskatt som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 92/81/EEG och som utvidgats genom rådets beslut 97/425/EG.(20) Kommissionens ombud deklarerade även vid den muntliga förhandlingen att det inte nödvändigtvis var uteslutet att regenereringsanläggningar kunde beviljas statligt stöd. Vidare föreskrivs åtgärder i syfte att garantera regenereringsföretag leveranser av spilloljor till ett rimligt pris, såsom en förköpsrätt, i artikel 5.2 i direktivet. I det avseendet har kommissionen påpekat att spilloljor redan har transporterats långväga för att omhändertas genom förbränning. Införandet av åtgärder som prioriterar behandling av spilloljor genom regenerering förutsätter nödvändigtvis nackdelar för ekonomiska operatörer som använder spilloljor för andra syften. Det är föga troligt att sådan prioritet leder till att de existerande anläggningarna får en monopolställning, eftersom de kan utsättas för konkurrens från andra företag i gemenskapen och eftersom andra företag med en överkapacitet att producera nya oljor skulle lockas in på regenereringsmarknaden om den är ekonomiskt attraktiv.
IV - Bedömning
18 Jag vill inledningsvis påpeka att en medlemsstats skyldighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de syften som föreskrivs i ett direktiv är en bindande skyldighet som föreskrivs i artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget och i själva direktivet.(21)
19 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs en bindande skyldighet, med undantag av det förbehåll som däri anges, att "vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering".
Det är enligt min mening uppenbart att denna bestämmelse har ett visst innehåll och inte är ett "innehållslöst lagstadgande". Att regenerering skall prioriteras har ett praktiskt miljömässigt syfte och avser samtidigt att genomföra energibesparingar.(22) Om de syften som bland annat definieras i artikel 3 inte kan uppnås på annat sätt, stadgas i artikel 5.2 ytterligare åtgärder som medlemsstaterna måste vidta för att säkerställa att vissa företag behandlar (inklusive regenererar) spilloljor. Att en sådan konkret skyldighet föreligger talar för att artiklarna 2, 3 och 4 i direktivet medför konkreta skyldigheter. I praktiken innebär det faktum att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering att påtagliga åtgärder måste vidtas för att gynna denna behandlingsmetod framför förbränning, destruktion, lagring eller dumpning.
20 Det är likaså uppenbart att medlemsstaterna har en mycket stor befogenhet att skönsmässigt avgöra hur de skall uppnå det resultat som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet, vilket framgår av att skyldigheten uttrycks i mycket generella ordalag och av det flertal möjliga konkreta åtgärder som diskuterades av parterna vid den muntliga förhandlingen. Dessa innefattar marknadsföringskampanjer, skatteåtgärder och tvingande åtgärder. Under sådana förhållanden kan varken kommissionen eller domstolen ange vilka exakta åtgärder som medlemsstaterna måste vidta. När medlemsstaterna har ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning kan domstolen emellertid på initiativ av kommissionen undersöka om det är uppenbart att en medlemsstat inte har vidtagit nödvändiga åtgärder, eller otillräckliga åtgärder, för att uppfylla sina skyldigheter. Till exempel i dom av den 9 december 1997 i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike,(23) hänvisade domstolen till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har avseende åtgärder enligt tvingande rätt för att eliminera importhinder i en viss situation och påpekade att gemenskapsinstitutionerna inte kan föreskriva vilka åtgärder som skall vidtas.(24) Med anledning av omständigheterna i målet fastslog dock domstolen att "de åtgärder som den franska regeringen vidtagit i detta fall ... uppenbarligen inte har varit tillräckliga".(25) I dom av den 19 maj 1998 mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna,(26) ansåg domstolen sig kunna fastslå att en medlemsstat hade åsidosatt den skyldighet som det åligger den enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar,(27) nämligen skyldigheten att klassificera särskilda skyddsområden (SSO) för bevarandet av vissa fågelarter, eftersom antalet och den totala storleken på områdena "uppenbart understiger" antalet och den totala storleken på de mest lämpliga områdena.(28)
21 Det verkar i förevarande fall vara uppenbart att Tyskland inte har vidtagit några åtgärder för att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering. Det är inte i detta sammanhang nödvändigt att ta hänsyn ordalydelsen av Krw/AbfG, som trädde i kraft efter delgivningen av det motiverade yttrande som föregick detta mål. I vilket fall som helst och oavsett den formella likhet som enligt denna föreligger mellan regenerering och förbränning, avser denna åtgärd enbart införandet av speciella konkreta åtgärder som det inte har nämnts några andra exempel på vid domstolen än de som vidtogs vid tillämpningen av AbfG. Jag håller med kommissionen om att varken skyldigheten i 5b § i AbfG för försäljare av särskilda oljor till slutkonsumenter att samla in spilloljor från sina kunder eller förbudet i AltölV att sammanblanda spilloljor lämpliga för regenerering är tillräckligt för att regenerering skall kunna anses vara prioriterad, även om båda dessa åtgärder kan vara nödvändiga för att uppnå detta syfte. Ingen av dessa åtgärder förefaller medföra en konkret fördel för regenerering jämfört med till exempel omhändertagande av spilloljor genom förbränning.
22 Det är därför nödvändigt att utreda om den tyska regeringen, vilket den har påstått, var förhindrad att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering på grund av tekniska, ekonomiska eller organisatoriska begränsningar. Jag skulle vilja göra två inledande påpekanden vad avser lydelsen av klassificeringen i artikel 3.1 i direktivet. För det första håller jag inte med kommissionen om att klassificeringen i artikel 3.1 skall ses som ett undantag och därför tolkas restriktivt. Även om räckvidden bör fastställas med hänsyn till direktivets syfte, vilket krävs enligt den rättspraxis vad avser undantag som kommissionen har åberopat, löser detta inte frågan, eftersom det syfte att prioritera regenerering som framgår av andra övervägandet i ingressen innehåller samma klassificering med hänvisning till tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar. Även om regenerering bör prioriteras, föreskrivs vidare bestämmelser i artikel 3 andra och tredje stycket i direktivet om alternativ till regenerering när spilloljor inte regenereras med hänvisning till dessa begränsningar. Dessa begränsningar inverkar även på frågan huruvida spilloljor under dessa omständigheter skall behandlas genom förbränning eller på andra sätt. Den roll som de tekniska, ekonomiska och organisatoriska hindren har vid prövningen av de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna bör därför inte ses som ett undantag, utan snarare som en central del av de alternativa lösningar som anges i preferensordning i artikel 3.
23 För det andra bör hänsyn tas till strukturskillnaderna mellan de olika språkversionerna av artikel 3.1 i direktivet i den del som avser sådana begränsningar. Enligt den danska, den finska och den svenska språkversionen måste åtgärder vidtas när detta är möjligt mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar.(29) Enligt den spanska, den engelska, den franska, den italienska och den portugisiska språkversionen måste nödvändiga åtgärder för att prioritera vidtas i de fall, eller så länge som, tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar medger detta.(30) Den tyska, den grekiska och den holländska språkversionen däremot uttrycks i negativa ordalag och enligt dessa måste sådana åtgärder vidtas så länge som, eller varje gång, sådana begränsningar inte utgör hinder eller inte existerar.(31) De verb eller adjektiv som används i den tyska, den grekiska och den holländska språkversionen kan ordagrant förstås så, att dessa begränsningar kan åberopas varje gång de utgör ett hinder, även obetydligt, för nationella åtgärder. De övriga språkversionerna kan däremot ordagrant förstås så, att medlemsstaterna endast får underlåta att vidta sådana åtgärder när de verkligen är förhindrade på grund av tekniska, ekonomiska eller organisatoriska begränsningar. När sådana skillnader föreligger skall bestämmelsen tolkas "utifrån den allmänna uppbyggnaden av och syftet med det regelverk i vilket bestämmelsen ingår".(32) I förevarande fall förefaller syftet med artikel 3, med dess alternativa metoder för behandling av spilloljor, kombinerat med kopplingen mellan regenerering och det praktiska syftet att uppnå energibesparingar, vara sådant att det inte finns skäl att godta kommissionens argument att medlemsstaterna bara kan befrias från skyldigheten att prioritera regenerering i fall där det är absolut omöjligt på tekniska, ekonomiska och organisatoriska grunder. Å andra sidan skulle artikel 3.1 förlora sitt syfte och skyldigheten i denna bestämmelse åsidosättas om enbart existensen av tekniska, ekonomiska och organisatoriska hinder vore tillräcklig för att medlemsstaterna inte skulle behöva vidta de åtgärder som är nödvändiga. Det framgår underförstått av kravet att medlemsstaterna skall "vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering" att den normala tendensen på den relevanta marknaden för olja och smörjmedel, spilloljor, regenererade basoljor och lättantändligt material kan behöva påverkas genom nationella ekonomiska åtgärder, att ansträngningar eventuellt måste göras för att övervinna tekniska hinder och att organisatoriska strukturer som inte tidigare fanns eventuellt måste införas.
24 Det är tydligt att det saknas bestämmelser i tysk lag om att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering. Denna situation kan endast rättfärdigas om frånvaron av "tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar" enligt artikel 3.1 är ett villkor för skyldigheten att vidta åtgärder. Det är uppenbart att detta inte var det avsedda resultatet och dessutom strider det mot uttalandet i ingressen att "regenerering är vanligen den mest rationella metoden för att återanvända spilloljor". Sådana begränsningar kommer alltid att existera. Det framgår av relationen mellan skyldigheten och begränsningarna att prioriteten inte är absolut, utan att hänsyn även måste tas till uppenbara praktiska hinder. Detta kan lämpligen ses som ett särskilt uttryck för proportionalitetsprincipen eller för jämvikten mellan det slutliga målet, det vill säga regenerering, och de medel som krävs för att uppnå detta, det vill säga de åtgärder som skall vidtas. Det åligger därför enligt min mening medlemsstaterna att prioritera behandling av spilloljor genom regenerering genom praktiska åtgärder i den utsträckning det är effektivt och dessa åtgärder inte underkastas oproportionerliga tekniska, ekonomiska eller organisatoriska begränsningar, med anledning av syftet att uppnå energibesparingar och de alternativa behandlingsmetoder som det hänvisas till i artikel 3.2 och 3.3 i direktivet.(33)
25 Inte desto mindre utgör skyldigheten att prioritera regenerering fortfarande den centrala skyldigheten i artikel 3.1. Jag har redan framhållit att Tyskland uppenbarligen har underlåtit att vidta några tgärder för att effektivt prioritera behandling av spilloljor genom regenerering. Tyskland har till exempel inte uppmärksammat kommissionens förslag att genomföra marknadsföringskampanjer för regenererad basolja, vilken man vet är ett acceptabelt alternativ till smörjoljor för vanliga motorer. Vad gäller möjligheten till skatteförmåner, betalning av ersättningar eller åtgärder för att ge regenereringsanläggningar företräde till leveranser av spilloljor eller andra alternativ, oavsett form, som kan prioritera regenererad olja, är det inte tillräckligt att Tyskland helt enkelt utesluter vissa alternativ som medför vissa kostnader för staten eller som ofrånkomligen kommer att medföra nackdelar för företag som behandlar spilloljor med andra metoder än regenerering. En medlemsstat kan inte heller göra gällande att de särskilda åtgärderna kan strida mot gemenskapens konkurrensregler och regler om statligt stöd om den inte har visat att den har rådfrågat kommissionen i det avseendet.(34)
26 När en medlemsstat stöter på problem som den anser gör det omöjligt eller, mot bakgrund av reservationen i artikel 3.1 i direktivet, orimligt svårt att med hänsyn till tekniska, ekonomiska eller organisatoriska begränsningar fullgöra skyldigheten i den bestämmelsen, skall medlemsstaten enligt min mening, på grund av sina skyldigheter enligt artikel 5 i EG-fördraget, kontakta kommissionen för att försöka nå en lämplig lösning. Domstolen fastslog i dom av den 10 juli 1990 i mål C-217/88, kommissionen mot Tyskland,(35) i vilket den skulle avgöra om det var absolut omöjligt för Tyskland att uppfylla förpliktelserna i en förordning, att kommissionen och medlemsstaten är tvungna, till följd av den ömsesidiga skyldighet att samarbeta lojalt som de har särskilt enligt artikel 5 i EG-fördraget, att ärligt arbeta tillsammans för att överbrygga dessa svårigheter.(36) Det målet rörde ett ensidigt beslut av Tyskland att inte verkställa beslut om destillering av vissa kvantiteter vin under omständigheter där gemenskapslagstiftaren hade fastställt villkoren för dispens på ett sådant uttömmande sätt att medlemsstaterna inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning.(37) Domstolen fastslog att ett ensidigt beslut att inte genomföra de åtgärder som krävs enligt gemenskapsrätten utgör en överträdelse av samarbetsplikten.(38) Jag tror att domstolens resonemang även är tillämpligt i fall såsom det förevarande, i vilket en medlemsstat anser sig ha mött svårigheter när den skall anta de genomförandeåtgärder för vilka den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och i vilket medlemsstaten rättfärdigar sitt misslyckande med att det var relativt omöjligt i stället för absolut omöjligt.(39) Jag väcker inte denna fråga i förevarande mål för att fastställa att artikel 5 i EG-fördraget har åsidosatts (vilket inte har påståtts av kommissionen), utan snarare för att illustrera att Tyskland inte har uttömt alla möjligheter att försöka överbrygga de svårigheter som uppstått för att kunna uppfylla skyldigheterna enligt artikel 3.1 i direktivet. Under dessa omständigheter har Tyskland, genom att uppenbart ha underlåtit att vidta de åtgärder som krävs för att tillse att spilloljor i första hand behandlas genom regenerering, tydligt åsidosatt denna bestämmelse.
27 Följaktligen anser jag att domstolen bör fastställa att Tyskland har underlåtit att på rätt sätt fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i direktivet. Tyskland bör även förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
V - Förslag till avgörande
28 Av ovannämnda skäl föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor, i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/191/EEG av den 22 december 1986, genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs för att spilloljor i första hand skall behandlas genom regenerering,
2) förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 194, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229, nedan kallat direktivet. Om inte annat anges använder jag denna term för att hänvisa till direktiv 75/439 i dess ändrade lydelse.
(2) - EGT L 42, s. 43, svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197, nedan kallat ändringsdirektivet.
(3) - Artikel 3 i direktivet i dess ursprungliga lydelse.
(4) - Rådets direktiv av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85).
(5) - Tidigare artiklarna 13 och 14 i direktivet innan ändringsdirektivet trädde i kraft.
(6) - Tidigare artiklarna 15 och 16 i direktivet innan ändringsdirektivet trädde i kraft.
(7) - BGBl. 1986 I, s. 1410, nedan kallad AbfG.
(8) - BGBl. 1987 I, s 2335, nedan kallad AltölV.
(9) - Polyklorerade bifenyler.
(10) - BGBl. 1994 I, s. 2705, nedan kallad Krw/AbfG.
(11) - REG 1998, s. I-5449.
(12) - Kommissionen har hänvisat till dom av den 6 december 1979 i mål 47/79, Nehlsen (REG 1979, s. 3639), punkt 4, av den 22 mars 1984 i mål 90/83, Patterson m.fl. (REG 1984, s. 1567), punkt 16, av den 11 juli 1984 i mål 133/83 Scott och Rimmer (REG 1984, s. 2863), punkt 15, av den 25 juni 1992 i mål C-116/91, British Gas (REG 1992, s. I-4071), punkterna 12 och 20, av den 15 december 1993 i mål C-116/92, Charlton m.fl. (REG 1993, s. I-6755), punkt 20, av den 21 mars 1996 i mål C-39/95, Goupil (REG 1996, s. I-1601), punkt 8, och i mål C-335/94, Mrozek och Jäger (REG 1996, s. I-1573), punkt 8.
(13) - Dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825), punkt 6.
(14) - EGT C 58, 1985, s. 3: "Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att i så stor utsträckning som möjligt säkerställa att behandling av spilloljor sker genom regenerering."
(15) - Mellan åren 1991 och 1996 behandlades 430 000 till 460 000 ton per år, vilket resulterade i 240 000 till 260 000 ton återvunnen olja, varav 122 000 ton utgjorde basoljor.
(16) - Anläggningen, som stängdes år 1996, producerade 42 000 ton basoljor per år av spilloljor.
(17) - Tyskland har som bevis hävdat att den europeiska basoljeproduktionen har en överkapacitet på 2 miljoner ton per år.
(18) - Dessa har kapacitet att producera 8 000 respektive 70 000 ton basolja per år.
(19) - EGT L 316, s. 12; svensk specialutgåva, område 9, volym 2, s. 91.
(20) - Rådets beslut av den 30 juni 1997 om tillåtelse för medlemsstater att i enlighet med det förfarande som föreskrivs i direktiv 92/81/EEG för vissa mineraloljor, när dessa används för särskilda ändamål, tillämpa och fortsätta tillämpa gällande nedsättning av eller befrielse från punktskatt (EGT L 182, s. 22).
(21) - Dom av den 1 februari 1977 i mål 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (REG 1977, s. 113), punkt 22, av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457), punkt 48, och av den 18 december 1997 i mål C-129/96, Inter-Environement Wallonie (REG 1997, s. I-7411), punkt 40.
(22) - Se andra övervägandet i direktivets ingress.
(23) - REG 1997, s. I-6959.
(24) - Ibidem, punkterna 33 och 34.
(25) - Ibidem, punkt 52, min kursivering.
(26) - REG 1998, s. I-3031.
(27) - EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(28) - Ibidem, punkt 63, min kursivering.
(29) - "[N]år dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organistoriske hensyn" (danska); "Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista" (finska); "[O]m en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar" (svenska).
(30) - "Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan" (spanska); "Where technical, economic and organisational constraints so allow" (engelska), "Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationel le permettent" (franska); "Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam" (portugisiska).
(31) - "Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen" (tyska); "Eöóóïí äåí õðÜñ÷ïõí åìðüäéá ôå÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò" (grekiska); "Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten" (holländska).
(32) - Dom av den 7 december 1995 i mål C-449/93, Rockfon (REG 1995, s. I-4291), punkt 28, se även dom av den 5 december 1996 i de förenade målen C-267/95 och C-268/95, Merck och Beecham (REG 1996, s. I-6285), punkt 22.
(33) - Vad avser medlemsstaternas skyldighet att vidta effektiva och proportionerliga åtgärder i det fall då de har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning enligt direktivet, se dom av den 2 oktober 1991 i mål C-7/90, Vandevenne m.fl. (REG 1991, s. I-4371), punkt 11, och av den 8 juni 1994 i mål C-383/92, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1994, s. I-2479; svensk specialutgåva, volym 15), punkt 40.
(34) - Beslut i sistnämnda fråga måste fattas mot bakgrund av domstolens beslut rörande de nuvarande artiklarna 14 och 15 i direktivet i
dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU (REG 1985, s. 531), särskilt punkt 18.
(35) - REG 1990, s. I-2879, punkt 33.
(36) - Se även, vad avser frågan om det var omöjligt att kräva tillbaka statligt stöd, dom av den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 89), punkt 16 och av den 23 februari 1995 i mål C-349/93, kommissionen mot Italien (REG 1995, s. I-343), punkt 13.
(37) - A. st., punkt 30, se även generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande, punkterna 33 och 34.
(38) - Ibidem, punkt 33. Se även dom av den 7 februari 1975 i mål 128/78, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1979, s. 419), punkt 10.
(39) - Samrådsplikten förstärks i förevarande fall av kraven i artiklarna 17 och 18 i direktivet, i vilka det föreskrivs att medlemsstaterna skall informera kommissionen om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits enligt direktivet och om omhändertagandet av spilloljor inom dess territorium.