62000CJ0279_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-279/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa og M. Patakia, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato D. Del Gaizo, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 49 EF og 56 EF ved at kræve, at vikarbureauer, der er etableret i andre medlemsstater, skal have hjemsted eller en filial i Italien og skal stille en sikkerhed på 700 mio. ITL hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, F. Macken, og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen (refererende dommer), V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 4. oktober 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. juli 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 49 EF og 56 EF ved at kræve, at vikarbureauer, der er etableret i andre medlemsstater, skal have hjemsted eller en filial i Italien og skal stille en sikkerhed på 700 mio. ITL hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien.
De nationale regler
2 Legge no. 196, Norme in materia di promozione dell'occupazione (lov nr. 196 om bestemmelser til fremme af beskæftigelsen), af 24. juni 1997 (GURI nr. 154 af 4.7.1997, supplemento ordinario nr. 136/L, s. 3, herefter »lov nr. 196/97«) bestemmer i artikel 2, stk. 1, at udøvelse af vikarbureauvirksomhed er forbeholdt selskaber, der er optaget i et register oprettet herfor af den kompetente tjeneste under Arbejds- og Socialministeriet. For at blive optaget i dette register skal selskaberne indhente tilladelse fra samme ministerium, hvilken tilladelse først gives midlertidigt og siden efter to års udøvelse af virksomhed for en ubegrænset periode. Opnåelse af denne tilladelse er undergivet krav om opfyldelse af visse betingelser, som er fastsat i artikel 2, stk. 2, i lov nr. 196/97.
3 Sidstnævnte bestemmelse lyder således:
»Betingelserne for udøvelse af den i stk. 1 nævnte virksomhed er følgende:
a) Stiftelse af selskabet som kapitalselskab eller andelsselskab i overensstemmelse med den lovgivning, som gælder herom i Italien eller i en anden af Den Europæiske Unions medlemsstater; angivelse i selskabets navn af betegnelsen »vikarbureau«; angivelse af denne aktivitet som selskabets eneste formål; kapitalindskud på ikke under 1 mia. ITL; hjemsted eller en filial i Italien.
c) [...] For de første to år skal som garanti for tilgodehavender for arbejdstagere med kontrakt som nævnt i stk. 3 [kontrakt vedrørende udførelse af vikararbejde] og for tilsvarende tilgodehavender for institutioner for bidrag til social sikring stilles en sikkerhed på 700 mio. ITL hos et kreditinstitut med hjemsted eller en filial i Italien; fra det tredje kalenderår skal der til erstatning for sikkerheden oprettes en bankgaranti eller tegnes en forsikring svarende til mindst 5% af omsætningen uden moms, som er opnået i løbet af det foregående regnskabsår, og under alle omstændigheder ikke under 700 mio. ITL.
[...]«
4 Ifølge artikel 10, stk. 1, i lov nr. 196/97 kan personer, som udfører vikartjenester uden at besidde den i lovens artikel 2 nævnte tilladelse, pålægges administrative og strafferetlige sanktioner.
Den administrative procedure
5 Da Kommissionen fandt, at artikel 2, stk. 2, litra a) og c), i lov nr. 196/97 var uforenelig med EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF) og artikel 73 B (efter ændring nu artikel 56 EF), tilstillede den den 29. juli 1998 den italienske regering en åbningsskrivelse, hvori regeringen blev anmodet om at fremkomme med sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.
6 Ved skrivelse af 6. november 1998 svarede den italienske regering, at de nævnte bestemmelser i lov nr. 196/97 var begrundet i hensynet til den offentlige orden som omhandlet i EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF) og EF-traktatens artikel 66 (efter ændring nu artikel 55 EF), fordi de har til formål at sikre en effektiv beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder vedrørende løn og bidrag til social sikring i relation til deres egen arbejdsgiver, dvs. vikarbureauet.
7 Da Kommissionen fandt den italienske regerings bemærkninger utilstrækkelige, fremsendte den den 28. april 1999 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den opfordrede medlemsstaten til inden for en frist på to måneder at regne fra fremsendelsen af udtalelsen at træffe de nødvendige foranstaltninger for at overholde sine forpligtelser efter traktatens artikel 59 og 73 B.
8 Da den italienske regering ikke besvarede den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen nærværende sag.
Indledende bemærkning
9 I sin duplik har den italienske regering henvist til, at den ved artikel 117, stk. 1, i lov nr. 388 af 23. december 2000 (GURI nr. 302 af 29.12.2000, supplemento ordinario nr. 219/L, s. 1) har ændret artikel 2, stk. 2, litra a) og c), i lov nr. 196/97 således, at der i begge de sidstnævnte bestemmelser efter ordene »med hjemsted eller en filial i Italien« er tilføjet »eller i en anden af Den Europæiske Unions medlemsstater«. I betragtning heraf har den italienske regering opfordret Kommissionen til at frafalde sin påstand for så vidt angår det første af dens to klagepunkter (vedrørende kravet om hjemsted eller en filial i Italien) såvel som den anden del af det andet klagepunkt (vedrørende forpligtelsen til at stille sikkerhed hos et kreditinstitut, som har hjemsted eller en filial i Italien).
10 Da Kommissionen ikke har fulgt denne opfordring, skal det bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, efter Domstolens faste praksis må vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 12.12.2000, sag C-435/99, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 11179, præmis 16, og af 11.10.2001, sag C-111/00, Kommissionen mod Østrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 13).
11 Således skal de af Kommissionen fremførte klagepunkter undersøges i deres helhed.
Kravet om hjemsted eller en filial i Italien
12 Kommissionen har gjort gældende, at artikel 2, stk. 2, litra a), i lov nr. 196/97, som forpligter vikarbureauer til at have hjemsted eller en filial i Italien, er i strid med artikel 49 EF, da denne betingelse reelt er udtryk for en ophævelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved nævnte traktatbestemmelse, og da den fratager denne bestemmelse enhver effektiv virkning (jf. i samme retning bl.a. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, præmis 52).
13 Under henvisning til Domstolens dom af 25. juli 1991 i sagen Collectieve Antennevoorziening Gouda (sag C-288/89, Sml. I, s. 4007, præmis 11) og af 14. november 1995 i sagen Svensson og Gustavsson (sag C-484/93, Sml. I, s. 3955, præmis 15) har Kommissionen anført, at sådanne restriktioner, der diskriminerer virksomhedsudøvere, der er etableret i andre medlemsstater, kun kan tillades, hvis de kan henføres under en af de udtrykkelige undtagelsesbestemmelser i artikel 46 EF sammenholdt med artikel 55 EF. Hvad særligt angår »hensynet til den offentlige orden«, som er et af de almene hensyn, der er nævnt i artikel 46 EF, og som den italienske regering henviste til i sit svar på åbningsskrivelsen, har Kommissionen gjort gældende, at begrebet »offentlig orden« skal fortolkes snævert (jf. dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, præmis 24, og af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 28), og at en henvisning til dette begreb under alle omstændigheder forudsætter, at der, ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. bl.a. dom af 7.5.1998, sag C-350/96, Clean Car Autoservice, Sml. I, s. 2521, præmis 40, og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 28). Kommissionen har tilføjet, at de argumenter, som den italienske regering har fremsat i nærværende sag som begrundelse for de nævnte restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser, savner ethvert grundlag.
14 Efter at have henvist til, at Domstolen i dommen af 17. december 1981 i Webb-sagen (sag C-279/80, Sml. I, s. 3305, præmis 18) anerkendte, at udlejning af arbejdskraft er et særligt ømtåleligt område i faglig og social henseende, har den italienske regering gjort gældende, at markedet for vikararbejde fortsat er karakteriseret ved betragtelige problemer med bedrageri og krænkelser af arbejdstagernes rettigheder.
15 Den italienske regering har anført, at kravet om, at et vikarbureau skal have hjemsted eller en filial i Italien, i en sådan kontekst udgør et middel til at sikre beskyttelse af arbejdstageres rettigheder vedrørende løn og betaling af bidrag til social sikring, fordi arbejdstagerne for at gøre deres rettigheder i så henseende gældende ellers ville være tvunget til at anlægge komplekse retssager mod deres arbejdsgivere ved udenlandske domstole uden at have store chancer for at få medhold.
16 Den italienske regering har påpeget, at de problemer, som det nævnte krav skal løse, hovedsageligt er af økonomisk karakter og skyldes, at arbejdstageren for at gøre et krav gældende vedrørende et sædvanligvis beskedent beløb ville blive mødt med betydelige omkostninger for et tilsvarende eller endog højere beløb, hvis han var nødsaget til at anlægge retssag ved en anden medlemsstats domstole.
17 Med henblik på afgørelsen af, om Kommissionens første klagepunkt er berettiget, skal det fastslås, at kravet om, at vikarbureauer, der ønsker at stille arbejdskraft til rådighed for aftagere, der er etableret i Italien, selv skal have hjemsted eller en filial i Italien, er i direkte modstrid med den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som det gør det umuligt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, at udføre tjenesteydelser i Italien (jf. i samme retning dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 27, og dom af 29.5.2001, sag C-263/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4195, præmis 20).
18 For at et sådant krav, der som Domstolen gentagne gange har fastslået reelt er udtryk for en udelukkelse af den fundamentale ret til fri udveksling af tjenesteydelser, skal kunne anses for lovligt, skal det godtgøres, at det udgør en ufravigelig forudsætning for at opnå det tilstræbte formål (jf. dom af 9.7.1997, sag C-222/95, Parodi, Sml. I, s. 3899, præmis 31, og af 25.10.2001, sag C-493/99, Kommissionen mod Tyskland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 19).
19 Det følger i denne henseende af Domstolens praksis, at beskyttelse af arbejdstagere er et af de tvingende almene hensyn, som kan begrunde hindringer af den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. bl.a. Webb-dommen, præmis 19, Collectieve Antennevoorziening Gouda-dommen, præmis 14, og dom af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 36).
20 Det må imidlertid konstateres, at kravet om hjemsted eller en filial i Italien, som følger af artikel 2, stk. 2, litra a), i lov nr. 196/97, går ud over hvad der er nødvendigt for at opfylde målsætningen om beskyttelse af arbejdstagere, som den italienske regering har henvist til.
21 Det nævnte krav finder nemlig ensartet anvendelse på ethvert vikarbureau, der er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, uden hensyntagen til, hvor de arbejdstagere, som pågældende virksomhed beskæftiger, har bopæl.
22 Det kan imidlertid ikke udelukkes, at de arbejdstagere, som stilles til rådighed for en aftager af vikartjenester, der er etableret i Italien, af en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat, har bopæl i sidstnævnte medlemsstat, således at det behov for beskyttelse af arbejdstagerne, som den italienske regering henviser til i denne sag som begrundelse for det omtvistede krav, ikke eksisterer for disse personers vedkommende.
23 Det samme gælder i de tilfælde, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde i Italien i henhold til en individuel arbejdsaftale.
24 Ifølge artikel 5, nr. 1, i konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (konsolideret udgave) (EFT 1998 C 27, s. 1), kan arbejdstageren nemlig anlægge retssag mod sin arbejdsgiver ved retterne i den kontraherende stat, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde, selv om arbejdsgiveren er bosiddende på en anden kontraherende stats område.
25 Den italienske regering har desuden ikke fremført nogen overbevisende argumenter, der kan godtgøre, at en retssag, som en arbejdstager, der har bopæl i Italien, men som er tilknyttet et vikarbureau, der er etableret i en anden medlemsstat, og som bliver stillet til rådighed for en aftager af vikartjenester, der er etableret i Italien, anlægger mod sin arbejdsgiver ved en ret i den anden medlemsstat, nødvendigvis og i alle tilfælde er mere kompleks og har ringere sandsynlighed for et gunstigt udfald end en tilsvarende retssag, som arbejdstageren havde kunnet anlægge ved en italiensk ret.
26 Det følger heraf, at Kommissionens første klagepunkt må tiltrædes.
Forpligtelsen til at stille sikkerhed hos et kreditinstitut, som har hjemsted eller en filial i Italien
27 Kommissionen har gjort gældende, at forpligtelsen til at stille sikkerhed i Italien, som foreskrevet i artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97, ligeledes er i modstrid med artikel 49 EF, fordi denne forpligtelse klart udgør en hindring for virksomheder etableret i andre medlemsstater, der ønsker at udføre vikartjenester i Italien, og som allerede er undergivet de forpligtelser, der følger af lovgivningen i deres hjemstat.
28 I analogi med Svensson og Gustavsson-dommen har Kommissionen endvidere gjort gældende, at forpligtelsen til stille den pågældende sikkerhed hos et kreditinstitut, som har hjemsted eller en filial i Italien, er i modstrid med såvel artikel 56 EF som artikel 49 EF, og at den ikke kan retfærdiggøres med henvisning til de tvingende almene hensyn, som er udtrykkeligt nævnt i artikel 46 EF sammenholdt med artikel 55 EF.
29 Den italienske regering har anført, at forpligtelsen til at stille sikkerhed har til formål at sikre lønkrav og betaling af tilsvarende bidrag til social sikring for arbejdstagere, der er ansat hos vikarbureauer. Den har gjort gældende, at den sikkerhed, som den italienske lovgivning foreskriver, ikke kan betragtes som tilsvarende eller sammenlignelig med de garantier, der kræves efter andre medlemsstaters lovgivninger, fordi disse har til formål at garantere krav opstået i en anden medlemsstat eller forfølger andre formål end den sikkerhed, som artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97 foreskriver.
30 Hvad angår forpligtelsen til at stille den nævnte sikkerhed hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien, har den italienske regering henvist til de grunde, som den anførte i forbindelse med Kommissionens første klagepunkt, idet den samtidig har gjort gældende, at sikkerhedsstillelse hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i en anden medlemsstat, ville medføre højere omkostninger for arbejdstageren.
Forpligtelsen til at stille sikkerhed
31 Det fremgår af fast retspraksis, at artikel 49 EF ikke blot kræver afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion også selv om den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende (jf. bl.a. Parodi-dommen, præmis 18, og Arblade m.fl.-dommen, præmis 33).
32 Det er ikke blevet bestridt, at forpligtelsen til at stille sikkerhed, hvilket er en betingelse for at opnå den fornødne tilladelse til at udøve vikarbureauvirksomhed i Italien, indebærer ulemper for den virksomhed, der udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, og således udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF.
33 Hvad angår de argumenter, som den italienske regering har fremført for at retfærdiggøre denne hindring, bemærkes, at det ligeledes følger af fast retspraksis, at den frie udveksling af tjenesteydelser, som er et grundlæggende princip i traktaten, kun kan begrænses ved regler, der er begrundet i tvingende almene hensyn, og som gælder for enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på modtagerstatens område, og kun i det omfang disse hensyn ikke tilgodeses i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret (jf. bl.a. Parodi-dommen, præmis 21, Arblade m.fl.-dommen, præmis 34, og dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 23).
34 Ved som betingelse for opnåelse af den fornødne tilladelse til at udøve vikarbureauvirksomhed i Italien at kræve, at alle virksomheder skal stille sikkerhed således som foreskrevet i artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97, udelukker loven, at der tages hensyn til forpligtelser, der er tilsvarende for så vidt angår deres formål, og som tjenesteyderen allerede er undergivet i den medlemsstat, hvori denne er etableret (jf. i samme retning dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 38, dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 24, og dom af 9.3.2000, sag C-358/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1255, præmis 13).
35 Kommissionens andet klagepunkt må herefter tiltrædes, for så vidt som det vedrører forpligtelsen til at stille sikkerhed.
Forpligtelsen til at stille sikkerhed hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien
36 I denne henseende bemærkes for det første, at det ikke er blevet bestridt, at kautioner stillet af valutaudlændinge for valutaindlændinge eller af valutaindlændinge for valutaudlændinge, som det fremgår af afsnit IX i den nomenklatur for kapitalbevægelser, som figurerer i bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 (EFT L 178, s. 5), udgør kapitalbevægelser som omhandlet i dette direktivs artikel 1 og dermed er omfattet af artikel 56, stk. 1, EF (jf. i samme retning dom af 13.3.1999, sag C-222/97, Tremmer og Mayer, Sml. I, s. 1661, præmis 21-24).
37 For det andet udgør forpligtelsen til at stille sikkerhed hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien, i henhold til artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97 en restriktion for kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 56, stk. 1, EF, idet denne forpligtelse hindrer virksomheder, der ønsker at udøve vikarbureauvirksomhed i Italien, i at opnå den hertil fornødne tilladelse ved at fremvise en sikkerhed, der er stillet hos et kreditinstitut, der er etableret i en anden medlemsstat.
38 En national bestemmelse som artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97 er desuden udtryk for en forskelsbehandling til skade for kreditinstitutter etableret i andre medlemsstater, der strider imod artikel 49, stk. 1, EF, idet den forbeholder den sikkerhedsstillelse, som er en nødvendig betingelse for opnåelse af den nævnte tilladelse, for kreditinstitutter, som har hjemsted eller en filial i Italien (jf. i samme retning Svensson og Gustavsson-dommen, præmis 12).
39 Hvad angår de argumenter, som den italienske regering har fremført med henblik på at retfærdiggøre artikel 2, stk. 2, litra c), i lov nr. 196/97, skal det blot bemærkes, at forpligtelsen til sikkerhedsstillelse i henhold til denne bestemmelse påhviler vikarbureauet og således ikke skaber udgifter for dettes ansatte.
40 Under disse omstændigheder må det konkluderes, at Kommissionens andet klagepunkt også må tiltrædes, for så vidt som det vedrører forpligtelsen til at stille sikkerhed hos et kreditinstitut, som har hjemsted eller en filial i Italien, hvorefter der må gives Kommissionen medhold i dette klagepunkt i dets helhed.
41 Det følger af ovenstående betragtninger, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 49 EF og 56 EF ved at kræve, at vikarbureauer, der er etableret i andre medlemsstater, skal have hjemsted eller en filial i Italien og skal stille en sikkerhed på 700 mio. ITL hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
42 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 49 EF og 56 EF ved at kræve, at vikarbureauer, der er etableret i andre medlemsstater, skal have hjemsted eller en filial i Italien og skal stille en sikkerhed på 700 mio. ITL hos et kreditinstitut, der har hjemsted eller en filial i Italien.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.