62014TJ0732
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
13 de setembro de 2018 (
*1
)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia — Inscrição seguida da manutenção do nome da recorrente na lista das entidades às quais se aplicam medidas restritiva — Erro de apreciação — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Direito de propriedade — Direito de exercer uma atividade económica»
No processo T‑732/14,
Sberbank of Russia OAO, com sede em Moscovo (Rússia), representada por D. Rose, M. Lester, QC, J.‑A. Fearns e P. Crowther, solicitors,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por S. Boelaert e J.‑P. Hix, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por D. Gauci e L. Havas e T. Scharf, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado a obter a anulação, em primeiro lugar, da Decisão 2014/512/PESCdo Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13), conforme alterada pela Decisão 2014/659/PESC do Conselho, de 8 de setembro de 2014 (JO 2014, L 271, p. 54), pela Decisão (PESC) 2015/971 do Conselho, de 22 de junho de 2015 (JO 2015, L 157, p. 50), pela Decisão (PESC) 2015/2431 do Conselho, de 21 de dezembro de 2015 (JO 2015, L 334, p. 22), pela Decisão (PESC) 2016/1071 do Conselho, de 1 de julho de 2016 (JO de 2016, L 178, p. 21), pela Decisão (PESC) 2016/2315 do Conselho, de 19 de dezembro de 2016 (JO de 2016, L 345, p. 65), e pela Decisão (PESC) 2017/1148 do Conselho, de 28 de junho de 2017 (JO 2017, L 166, p. 35), e, em segundo lugar, do Regulamento (UE) n.o 833/2014, Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 960/2014 do Conselho, de 8 de setembro de 2014 (JO 2014, L 271, p. 3), na parte em que estes atos dizem respeito à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: G. Berardis (relator), presidente, D. Spielmann e Z. Csehi, juízes, juízes,
secretário: C. Heeren, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 8 de novembro de 2017,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
A recorrente, Sberbank of Russia OAO, é um banco de retalho russo, com sede em Moscovo (Rússia), que fornece serviços bancários a clientes nacionais e internacionais.
2
Em 20 de fevereiro de 2014, o Conselho da União Europeia condenou veementemente o recurso à violência na Ucrânia. Apelou à cessação imediata da violência e ao pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais na Ucrânia. O Conselho equacionou igualmente a instauração de medidas restritivas contra as pessoas responsáveis pelas violações dos direitos humanos, pelas violências e pelo recurso excessivo à força.
3
Numa reunião extraordinária que decorreu em 3 de março de 2014, o Conselho condenou os atos de agressão das forças armadas russas, que constituíam uma violação manifesta da soberania e da integridade territorial da Ucrânia, bem como a autorização dada pelo Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Conselho da Federação da Assembleia Federal da Federação Russa, em 1 de março de 2014, de recorrer às forças armadas no território da Ucrânia. A União Europeia pediu à Federação da Rússia que deslocasse imediatamente as suas forças armadas para os locais de estacionamento permanente, em conformidade com as suas obrigações internacionais.
4
Em 5 de março de 2014, o Conselho adotou medidas restritivas com vista ao congelamento e à recuperação de fundos desviados pertencentes ao Estado ucraniano.
5
Em 6 de março de 2014, os chefes de Estado ou de Governo da União Europeia aprovaram as conclusões do Conselho adotadas em 3 de março de 2014. Condenaram veementemente a violação, pela Federação da Rússia, da soberania e da integridade territorial da Ucrânia e exortaram a Federação da Rússia a retirar imediatamente as suas forças armadas para os seus locais de estacionamento permanente, em conformidade com os acordos aplicáveis. Os chefes de Estado ou de Governo da União declararam que qualquer outra medida da Federação da Rússia que fosse de natureza a desestabilizar a situação na Ucrânia, acarretaria outras consequências, de alcance significativo, para as relações entre a União e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Federação da Rússia, por outro, e isso num elevado número de domínios económicos. Pediram à Federação da Rússia que autorizasse um acesso imediato aos observadores internacionais, sublinhando que a solução para a crise na Ucrânia devia assentar na integridade territorial, na soberania e na independência do país e no respeito rigoroso das normas internacionais.
6
Em 16 de março de 2014, o Parlamento da República Autónoma da Crimeia e o Governo local da cidade de Sébastopol, ambas subdivisões da Ucrânia, realizaram um referendo sobre o estatuto da Crimeia. No âmbito desse referendo, pedia‑se à população da Crimeia que indicasse se desejava ser anexada à Federação da Rússia na qualidade de sujeito da Federação ou se desejava que a Constituição de 1992 e o estatuto da Crimeia fossem restabelecidos no seio da Ucrânia. O resultado anunciado na República Autónoma da Crimeia indicava 96,77% de votos a favor da integração na Federação da Rússia, com uma taxa de participação de 83,1%.
7
Em 17 de março de 2014, o Conselho adotou novas conclusões relativas à Ucrânia. O Conselho condenou veementemente a realização, em 16 de março de 2014 na Crimeia, do referendo sobre a anexação à Federação da Rússia, realizado, em seu entender, em manifesta violação da Constituição ucraniana. O Conselho instou à Federação da Rússia que tomasse medidas para apaziguar a crise, que retirasse imediatamente as suas forças até aos efetivos e às bases anteriores à crise, em conformidade com os seus compromissos internacionais, que iniciasse discussões diretas com o Governo da Ucrânia e que fizesse uso de todos os mecanismos internacionais pertinentes para encontrar uma solução pacífica e negociada, com pleno respeito pelos seus compromissos bilaterais e multilaterais de garantir a soberania e a integridade territorial da Ucrânia. A este respeito, o Conselho deplorou que o Conselho de Segurança das Nações Unidas não tenha podido adotar uma resolução, em razão de um veto oposto pela Federação da Rússia. Além disso, exortou a Federação da Rússia a nada fazer no sentido de anexar a Crimeia em violação do direito internacional.
8
No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 29.o TUE, a Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16) bem como, com base no artigo 215.o TFUE, o Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), através das quais o Conselho impôs restrições em matéria de deslocações bem como o congelamento de bens visando as pessoas responsáveis pelas ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial e a independência da Ucrânia bem como as pessoas e as entidades a elas associadas.
9
Em 17 de março de 2014, a Federação da Rússia reconheceu oficialmente os resultados do referendo realizado na Crimeia em 16 de março de 2014. Na sequência desse referendo, o Conselho Supremo da Crimeia e o Conselho Municipal de Sébastopol proclamaram a independência da Crimeia em relação à Ucrânia e pediram a integração na Federação da Rússia. No mesmo dia, o presidente russo assinou um decreto em que reconhecia a República da Crimeia como Estado soberano e independente.
10
Em 21 de março de 2014, o Conselho Europeu recordou a declaração dos Chefes de Estado ou de Governo da União, de 6 de março de 2014, e pediu à Comissão Europeia e aos Estados‑Membros que ponderassem outras eventuais medidas direcionadas.
11
Em 23 de junho de 2014, o Conselho decidiu que a importação na União de mercadorias originárias da Crimeia e de Sebastopol devia ser proibida, com exceção das mercadorias originárias da Crimeia ou de Sebastopol para as quais o Governo ucraniano tivesse emitido um certificado de origem.
12
Na sequência do acidente de 17 de julho de 2014 que culminou na destruição, em Donetsk (Ucrânia), do avião da Malaysia Airlines fretado para o voo MH17, o Conselho pediu à Comissão e ao Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) que finalizasse os seus trabalhos preparatórios acerca de eventuais medidas seletivas e que apresentasse, o mais tardar, até 24 de julho seguinte, propostas de medidas, incluindo no que respeita ao acesso aos mercados de capitais, à defesa, aos bens de dupla utilização e às tecnologias sensíveis, designadamente no setor energético.
13
Em 31 de julho de 2014, atendendo à gravidade da situação na Ucrânia não obstante a adoção, no mês de março de 2014, de restrições em matéria de deslocações e de um congelamento dos bens de certas pessoas singulares e coletivas, o Conselho adotou, com fundamento no artigo 29.o TUE, a Decisão 2014/512/PESC, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 13), com vista a introduzir medidas restritivas seletivas nos domínios do acesso aos mercados de capitais, da defesa, dos bens de dupla utilização e das tecnologias sensíveis, designadamente no setor energético.
14
Por considerar que estas últimas medidas eram abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado FUE e que a sua implementação carecia de uma ação regulamentar à escala da União, o Conselho adotou na mesma data, com fundamento no artigo 215.o, n.o 2, TFUE, o Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia (JO 2014, L 229, p. 1), que contém disposições mais detalhadas a fim de tornar eficaz, tanto a nível da União como nos Estados‑Membros, o prescrito na Decisão 2014/512.
15
O objetivo declarado dessas medidas restritivas consistia em aumentar o custo das ações da Federação da Rússia destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e em promover uma resolução pacífica da crise. Para esse efeito, a Decisão 2014/512 estabeleceu, em especial, proibições de exportação de certos produtos e de tecnologias sensíveis destinadas ao setor petrolífero na Rússia, bem como restrições ao acesso ao mercado de capitais da União a certos operadores nesse setor.
16
Seguidamente, o Conselho adotou, em 8 de setembro de 2014, a Decisão 2014/659/PESC, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2014, L 271, p. 54), e o Regulamento (UE) n.o 960/2014, que altera o Regulamento n.o 833/2014 (JO 2014, L 271, p. 3) a fim de alargar a proibição relativa a certos instrumentos financeiros que tinha sido decidida em 31 de julho de 2014 e de impor restrições suplementares relativas ao acesso ao mercado de capitais.
17
O artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2014/512, conforme alterada pela Decisão 2014/659, tem a seguinte redação:
«1.   São proibidas a aquisição ou venda direta ou indireta e a prestação direta ou indireta de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar obrigações, ações ou instrumentos financeiros análogos cujo prazo de vencimento seja superior a 90 dias, que tenham sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014:
a)
Pelas principais instituições de crédito ou instituições financeiras de desenvolvimento estabelecidas na Rússia cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo I;
b)
Por qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecidos fora da União cuja propriedade seja detida em mais de 50% por uma entidade enumerada no anexo I; ou
c)
Por uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade da categoria referida na alínea b) do presente número ou enumerada no anexo I.»
18
O nome da recorrente figura no ponto 1 do anexo I da Decisão 2014/512 conforme alterada pela Decisão 2014/659.
19
O artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 960/2014 (a seguir «regulamento impugnado»), tem a seguinte redação:
«1.   São proibidas a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar valores mobiliários e instrumentos do mercado monetário cujo prazo de vencimento seja superior a 90 dias, que tenham sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014 por:
a)
Uma das principais instituições de crédito ou outra das principais instituições com mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos, estabelecida na Rússia, cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo III; ou
b)
Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido fora da União, cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50% por uma entidade enumerada no anexo III; ou
c)
Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida na alínea b) do presente número ou enumerada no anexo III.»
20
O nome da recorrente figura no anexo III do Regulamento n.o 833/2014.
21
Por carta de 22 de outubro de 2014, a recorrente pediu que lhe fosse concedido acesso aos documentos e aos elementos de prova que lhe dissessem respeito que figuram no dossier do Conselho.
22
Por carta de 9 de dezembro de 2014, o Conselho respondeu ao pedido da recorrente e transmitiu‑lhe elementos de prova e documentos em sua posse, relativos à decisão de inscrever o seu nome na lista das entidades visadas pelas medidas restritivas em causa.
23
A validade da Decisão 2014/512 foi prorrogada até 31 de janeiro de 2016, pela Decisão (PESC) 2015/971 do Conselho, de 22 de junho de 2015, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2015, L 157, p. 50), depois, até 31 de julho de 2016, pela Decisão (PESC) 2015/2431 do Conselho, de 21 de dezembro de 2015, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2015, L 334, p. 22), até 31 de janeiro de 2017 pela Decisão (PESC) 2016/1071 do Conselho, de 1 de julho de 2016, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2016, L 178, p. 21), até 31 de julho de 2017 pela Decisão (PESC) 2016/2315 do Conselho, de 19 de dezembro de 2016, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2016, L 345, p. 65) e, por último, até 31 de janeiro de 2018 pela Decisão (PESC) 2017/1148 do Conselho de 28 de junho de 2017, que altera a Decisão 2014/512 (JO 2017, L 166, p. 35).
Tramitação processual e pedidos das partes
24
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de outubro de 2014, a recorrente interpôs o presente recurso.
Intervenção
25
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de fevereiro de 2015, a Comissão pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
26
A recorrente apresentou as suas observações sobre esse pedido em 12 de março de 2015.
27
Por despacho de 26 de maio de 2015, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu dar deferimento a esse pedido.
28
Em 2 de julho de 2015, a Comissão apresentou um articulado de intervenção.
29
A recorrente e o Conselho formularam observações sobre esse articulado no prazo fixado para esse efeito.
Suspensão da instância
30
Em 12 de março de 2015, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu ouvir as partes sobre uma eventual suspensão da instância enquanto aguardava a decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância no processo C‑72/15, Rosneft. Por carta da Secretaria do Tribunal Geral de 23 de março de 2015, foi fixado um prazo às partes para o efeito.
31
O Conselho e a recorrente formularam observações sobre essa eventual suspensão por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente em 1 e 8 de abril de 2015.
32
Por decisão de 29 de outubro de 2015, adotada com fundamento no artigo 69.o, alínea a), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o presidente da Nona Secção do Tribunal Geral decidiu suspender o processo com o fundamento de que havia uma coincidência, pelo menos parcial, entre as disposições cujo alcance e validade o Tribunal de Justiça era chamado a apreciar no processo C‑72/15, Rosneft, e as disposições pertinentes no presente processo.
33
Na sequência do acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), foi posto termo à suspensão da instância, em conformidade com o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.
34
As partes no processo principal foram convidadas, neste contexto, a apresentar as suas observações sobre as consequências a retirar do acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), no que diz respeito aos fundamentos e aos argumentos apresentados no âmbito do presente recurso. As partes responderam a este pedido dentro do prazo fixado.
Adaptação da petição
35
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de junho de 2015, a recorrente adaptou a petição a fim de visar igualmente a anulação Decisão da 2015/971, na medida em que esta prorroga a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512, incluindo a inscrição do seu nome na lista das entidades visadas por essas medidas, até 31 de janeiro de 2016.
36
O Conselho formulou observações sobre esse articulado por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de agosto de 2015.
37
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de janeiro de 2016, a recorrente adaptou a sua petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2015/2431, na medida em que esta prorroga a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512, incluindo a inscrição do seu nome na lista das entidades visadas por essas medidas, até 31 de julho de 2016.
38
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de abril de 2017, a recorrente adaptou a sua petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2016/1071 e da Decisão 2016/2315, na medida em que estas prorrogam a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512, incluindo a inscrição do seu nome na lista das entidades visadas por essas medidas, até 31 de janeiro de 2017 e até 31 de julho de 2017 respetivamente.
39
O Conselho formulou observações sobre esses articulados por requerimento apresentado na secretaria do Tribunal Geral em 15 de maio de 2017.
40
Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de julho de 2017, a recorrente adaptou a sua petição a fim de visar igualmente a anulação da Decisão 2017/1148, na medida em que esta prorroga a aplicabilidade das medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/512, incluindo a inscrição do seu nome na lista das entidades visadas por essas medidas, até 31 de janeiro de 2018.
41
O Conselho formulou observações sobre esse articulado por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de agosto de 2017.
Alteração da composição das Secções
42
Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afeto à Sexta Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído, em conformidade com o artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento de Processo.
Pedidos das partes
43
A recorrente conclui, em substância, pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a Decisão 2014/512, conforme prorrogada ou alterada pela Decisão 2014/659, a Decisão 2015/971, a Decisão 2015/2431, a Decisão 2016/1071, a Decisão 2016/2315, a Decisão 2016/2315 e a Decisão 2017/1148 (a seguir «decisão impugnada»), por um lado, e o Regulamento n.o 833/2014, conforme alterado pelo Regulamento n.o 960/2014 (a seguir «regulamento impugnado»), por outro (a seguir, conjuntamente considerados, «atos impugnados»), na parte em que estes atos lhe dizem respeito;
–
condenar o Conselho nas despesas;
44
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso por este escapar parcialmente à sua competência e por ser inadmissível, na íntegra, ou, de qualquer modo, por ser improcedente;
–
condenar a recorrente nas despesas.
Na sua resposta escrita à pergunta do Tribunal Geral na sequência do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), o Conselho precisou que já não punha em causa a competência do Tribunal Geral para fiscalizar a legalidade da decisão impugnada, na medida em que esta comporta medidas restritivas na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, o que foi confirmado na audiência.
45
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne negar provimento ao recurso, na íntegra.
Questão de direito
46
Em apoio do seu recurso de anulação, a recorrente invoca quatro fundamentos relativos, o primeiro, ao facto de o Conselho ter incorrido num erro manifesto de apreciação e de ter agido ultra vires ao inscrever o seu nome nos anexos dos atos impugnados, o segundo, a uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, e o terceiro, a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva, e, o quarto, a uma violação dos direitos fundamentais, incluindo os direitos à proteção da propriedade, a exercer uma atividade e ao respeito da reputação, consagrados nos artigos 16.o e 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). A recorrente invoca, além disso, uma exceção de ilegalidade, baseada no artigo 277.o TFUE, no que respeita ao artigo 1.o da decisão impugnada e o artigo 5.o do regulamento impugnado.
47
Importa, a título preliminar, examinar a admissibilidade do recurso.
Quanto à admissibilidade
48
O Conselho contesta a legitimidade da recorrente para pedir a anulação dos atos impugnados.
49
O Conselho sustenta que o pedido de anulação das medidas através das quais o nome da recorrente foi inscrito nas listas dos atos impugnados não preenche os critérios de admissibilidade previstos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Assim, a recorrente não tem legitimidade ativa em nenhum dos três casos previstos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
50
O Conselho observa, a título preliminar, que a recorrente não contestou que não tem a qualidade de um recorrente privilegiado nem o facto de não ser destinatária das medidas instauradas pelo regulamento impugnado. O primeiro caso contemplado no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE não é, portanto, aplicável.
51
Seguidamente, no que diz respeito à segunda e terceira situações previstas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, o Conselho considera, em primeiro lugar, que o ato não diz «direta e individualmente respeito» à recorrente na aceção desta disposição.
52
A este respeito, o Conselho sustenta que a inscrição do nome da recorrente na lista em anexo ao regulamento impugnado não significa que a recorrente é diretamente visada pelas medidas controvertidas previstas no referido regulamento, e isso em razão da natureza da atividade proibida por esse texto. O artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado não proíbe a emissão de instrumentos financeiros pelas entidades visadas, mas a compra ou a venda de serviços de investimento ou de ajuda à emissão dos instrumentos financeiros em causa por parte de pessoas singulares ou coletivas que são abrangidos pela competência da União. A recorrente é uma entidade que pode emitir instrumentos financeiros, mas não demonstrou que é ativa num dos serviços proibidos no que respeita à emissão dos instrumentos financeiros em questão. Os atos impugnados não dizem, portanto, diretamente respeito à recorrente. O facto de o nome da recorrente ser mencionado não é suficiente para que o recurso seja admissível, uma vez que os atos impugnados não afetam «diretamente» a sua situação jurídica.
53
Em segundo lugar, no que respeita à qualificação das medidas em causa, o Conselho alega que as disposições da decisão impugnada carecem de medidas de execução suplementares, que, de resto, foram adotadas através do regulamento impugnado. O regulamento impugnado constitui, em contrapartida, um ato regulamentar que não carece de medidas de execução suplementares.
54
Em terceiro lugar, o Conselho sustenta que os atos impugnados não dizem «individualmente respeito» à recorrente. A recorrente não demonstrou nem pode demonstrar que se encontra numa situação especial que a caracteriza em relação aos outros estabelecimentos cujo acesso ao mercado de capitais e de empréstimos da União foi restringido pelos atos impugnados O Conselho observa a este respeito que os atos impugnados podem afetar as atividades comerciais de um grande número de operadores sem que isso comporte o direito de obter a anulação das medidas restritivas neles previstas. A incidência económica das medidas em causa não pode, de resto, ser às instituições financeiras, abrangendo antes um elevado número de profissionais e de empresas e não apenas as entidades estabelecidas no país terceiro visado.
55
A recorrente contesta estes argumentos.
56
Recorde‑se, a este respeito, que, segundo o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe dizem diretamente respeito e que não comportam medidas de execução. A segunda parte do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE precisa, assim, que, se a pessoa singular ou coletiva que interpõe o recurso de anulação não for o destinatário do ato impugnado, a admissibilidade do recurso está sujeita à condição de que esse ato lhe diga direta e individualmente respeito. O Tratado de Lisboa acrescentou, além disso, ao artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE uma terceira parte que tornou flexíveis os requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas. Com efeito, essa parte do artigo, sem fazer depender a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas do requisito de afetação individual, abre essa via de recurso no que respeita aos «atos regulamentares» que não careçam de medidas de execução e digam diretamente respeito a um recorrente (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 56 e 57).
57
Em primeiro lugar, no que respeita ao requisito relativo à afetação direta da recorrente, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, o requisito segundo o qual uma pessoa singular ou coletiva deve ser diretamente afetada, conforme previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, exige que a medida da União contestada produza diretamente efeitos na situação jurídica do particular e não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários que estão incumbidos da sua aplicação, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias (v., neste sentido, Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, n.o 47 e jurisprudência referida).
58
No caso vertente, o artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da decisão impugnada e o anexo I da referida decisão, por um lado, e o artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado e o anexo III do referido regulamento (a seguir, conjuntamente, «disposições pertinentes dos atos impugnados»), por outro, proíbem a todos os operadores da União a realização de certos tipos de operações financeiras com instituições de crédito estabelecidas na Rússia, que preencham as condições fixadas nos referidos artigos e cujo nome figure nesses anexos.
59
Constate‑se, por conseguinte, que as disposições pertinentes dos atos impugnados dizem diretamente respeito à recorrente. Com efeito, as medidas restritivas em causa aplicam‑se‑lhe diretamente em consequência imediata do facto de a recorrente ser uma entidade visada por essas disposições, lidas à luz dos anexos correspondentes, e, sem deixar nenhum poder de apreciação aos destinatários incumbidos da sua aplicação. Pouco importa, a este respeito, que as referidas disposições não proíbam a recorrente de realizar fora da União as operações referidas. Com efeito, é pacífico que as disposições pertinentes dos atos impugnados impõem à recorrente restrições ao acesso ao mercado de capitais da União.
60
Do mesmo modo, há que rejeitar a argumentação do Conselho segundo a qual a recorrente não é diretamente afetada quanto à sua situação jurídica, dado que as medidas instauradas pelos atos impugnados se aplicam unicamente aos organismos com sede na União. Embora seja certo que os atos impugnados enunciam proibições que se aplicam às instituições de crédito e aos outros organismos financeiros com sede na União, essas proibições têm por objeto e por efeito afetar diretamente as entidades, tais como a recorrente, cuja atividade económica é objeto de limitações pelo facto de essas medidas lhes serem aplicadas. É evidente que cabe aos organismos estabelecidos na União aplicar as referidas medidas, dado que os atos adotados pelas instituições da União não são, em princípio, aplicáveis fora do território da União. Isso não significa, no entanto, que as entidades afetadas pelos atos impugnados não são diretamente visadas pelas medidas restritivas que lhes são aplicadas. Com efeito, o facto de proibir aos operadores da União a realização de certos tipos de operações com entidades com sede fora da União equivale a proibir essas entidades de efetuarem as operações em causa com operadores da União. Além disso, acolher a tese do Conselho a este respeito equivaleria a considerar que, mesmo nos casos de congelamento de fundos individuais, as pessoas que figuram na lista às quais se aplicam as medidas restritivas não são diretamente afetadas por essas medidas, uma vez que cabe em primeira linha aos Estados‑Membros da União e às pessoas singulares ou coletivas abrangidas pela sua competência aplicar essas medidas.
61
Além disso, é em vão que o Conselho se baseia, a este respeito, no processo que deu origem ao despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (T‑18/10, EU:T:2011:419). Com efeito, nesse processo, o Tribunal Geral considerou que o Regulamento (CE) n.o 1007/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativo ao comércio de produtos derivados da foca (JO 2009, L 286, p. 36) afetava unicamente a situação jurídica dos recorrentes que operam no mercado da União na comercialização dos produtos derivados da foca e aos quais se aplicava a proibição geral de colocação desses produtos no mercado, diversamente dos recorrentes cuja atividade não era a colocação desses produtos no mercado ou diversamente daqueles que estavam abrangidos pela exceção prevista no Regulamento n.o 1007/2009, uma vez que, em princípio, a colocação no mercado da União dos produtos derivados da foca provenientes de formas de caça tradicionalmente praticadas pelas comunidades inuitas e por outras comunidades indígenas para fins de subsistência continuava a ser autorizada (v., neste sentido, despacho de 6 de setembro de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, T‑18/10, EU:T:2011:419, n.o 79). No caso vertente, em contrapartida, constate‑te que a recorrente opera no mercado dos serviços financeiros visados pelas disposições pertinentes dos atos impugnados, e não num qualquer mercado a montante ou a jusante desses serviços, como o Conselho alega. Com efeito, foi em razão dos atos impugnados que a recorrente se viu na impossibilidade de efetuar certas transações financeiras proibidas com organismos com sede na União, ao passo que teria podido efetuar essas transações se esses atos não tivessem sido adotados.
62
Conclui‑se, por conseguinte, que as disposições pertinentes dos atos impugnados dizem diretamente respeito à recorrente, na parte em que a ela se referem.
63
Em segundo lugar, sem que seja necessário examinar se as disposições pertinentes dos atos impugnados comportam ou não medidas de execução, saliente‑se que a condição relativa à afetação individual, prevista pela segunda hipótese do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, está igualmente preenchida no caso vertente.
64
Com efeito, recorde‑se, a este propósito, que qualquer inscrição numa lista de pessoas ou de entidades visadas por medidas restritivas permite a essa pessoa ou a essa entidade, uma vez que essa inscrição equivale, no que lhe diz respeito, a uma decisão individual, aceder ao juiz da União, por força do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, para o qual remete o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 50; de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 44, e de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 103 e jurisprudência referida).
65
Ora, no caso vertente, uma vez que o seu nome é mencionado nas listas do anexo I da decisão impugnada e do anexo III do regulamento impugnado entre as entidades às quais as medidas previstas pelas disposições pertinentes dos atos impugnados se aplicam, deve considerar‑se que essas medidas dizem individualmente respeito à recorrente.
66
Qualquer outra solução violaria as disposições do artigo 263.o e do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE e seria, por conseguinte, contrária ao sistema de fiscalização jurisdicional instituído pelo Tratado FUE, bem como ao direito ao recurso efetivo consagrado no artigo 47.o da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2014, National Iranian Oil Company/Conselho, T‑578/12, não publicado, EU:T:2014:678, n.o 36).
67
Por conseguinte, há que concluir que a recorrente tem legitimidade para pedir a anulação das medidas restritivas instauradas pelas disposições pertinentes dos atos impugnados, na parte em que lhe dizem respeito.
Quanto ao mérito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo, em substância, a um erro de apreciação alegadamente cometido pelo Conselho ao inscrever o nome da recorrente nos anexos dos atos impugnados
68
No âmbito do seu primeiro fundamento, a recorrente alega que o Conselho incorreu em dois erros de facto materiais bem como num erro manifesto de apreciação e agiu ultra vires ao considerar que a recorrente preenchia os critérios previstos no artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado, que permitem a inscrição do seu nome nos anexos dos atos impugnados.
69
Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que não é detida nem controlada pelo governo russo e que opera em vista de finalidades puramente comerciais. Alega que o facto de o seu primeiro acionista, isto é, o Banco Central da Federação da Rússia, deter mais de 50% das ações com direito de voto não altera esta situação. O Banco Central da Federação da Rússia atua independentemente dos poderes públicos, tendo o seu estatuto sido codificado, designadamente, no artigo 75.o da Constituição russa.
70
A recorrente considera ainda que o facto de ser «detida ou controlada pelo Estado» deve ser interpretado no sentido de que visa uma detenção ou um controlo pelo governo russo. Qualquer interpretação mais lata seria contrária ao princípio da interpretação estrita das medidas restritivas em razão das suas consequências e da ingerência nos direitos fundamentais que as mesmas implicam para as entidades visadas.
71
Em segundo lugar, a recorrente alega que resulta claramente dos seus estatutos que a recorrente não dispõe de um mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos. Dado que as condições referidas no artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado são, em seu entender, cumulativos e que o Conselho não demonstrou que a recorrente possuía o referido mandato, o Conselho equivocou‑se de modo manifesto na sua apreciação segundo a qual a recorrente preenche os critérios enunciados. A recorrente insiste no caráter cumulativo das duas condições enunciadas no artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado. Considera que, se houve dúvidas sobre a interpretação do artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado, incumbiria ao Tribunal Geral interpretar as disposições a seu respeito de maneira restritiva, aproveitando à recorrente qualquer situação de ambiguidade. Além disso, na audiência, a recorrente apresentou um quadro que consiste numa compilação das diferentes versões linguísticas do artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado, que demonstra que, em várias dessas versões linguísticas, a exigência de dispor de um mandato expresso é uma condição suplementar que se aplica a qualquer uma das principais instituições de crédito detida em mais de 50% pelo Estado russo à data de 1 de agosto de 2014.
72
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos.
73
A título preliminar, observe‑se que se deve considerar que a recorrente invoca um erro de direito e um erro de apreciação e não um erro manifesto de apreciação.
74
Com efeito, a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta exige nomeadamente que o juiz da União se assegure de que a decisão mediante a qual medidas restritivas foram adotadas ou mantidas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos subjacente à referida decisão, de modo a que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da verosimilhança abstrata dos motivos invocados, antes tendo por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, é considerado suficiente, por si só, para fundamentar esta mesma decisão, têm fundamento (acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 119).
75
Em primeiro lugar, refira‑se que o artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado visa certos tipos de estabelecimentos detidos ou controlados em mais de 50% pelo «Estado» russo e não pelo «governo» russo, como sugere a recorrente. A interpretação restritiva proposta pela recorrente equivale a restringir o âmbito de aplicação do regulamento impugnado e a redefinir os critérios de base previstos pela decisão impugnada e não pode, por conseguinte, ser acolhida.
76
Ora, a recorrente não contesta que é detida em mais de 50% pelo Bamco Central da Federação da Rússia. Além disso, resulta da Lei Federal n.o 86‑FZ, de 10 de julho de 2002, relativa ao Banco Central da Federação da Rússia que este é um organismo federal sujeito à autoridade do Estado (artigo 1.o, parágrafo 2) cujo presidente e conselho de administração são nomeados pela Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Duma Estatal da Assembleia Federal da Federação da Rússia) sob proposta ou com o acordo do presidente da Federação da Rússia (artigo 5.o), que participa na elaboração da política económica do Governo da Federação da Rússia (artigo 21.o), que representa os interesses da Federação da Rússia junto, designadamente, de organismos monetários e financeiros internacionais (artigo 51.o) e que transfere para o orçamento federal do Estado 50% (75% a partir de 1 de janeiro de 2016) dos seus lucros anuais.
77
Em segundo lugar, importa examinar se a condição relativa ao «mandato expresso» enunciada no artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado é uma condição alternativa, como alegam o Conselho e a Comissão, ou cumulativa, como alega a recorrente, no que respeita ao conceito de «uma das principais instituições de crédito».
78
Recorde‑se, a este respeito, que a redação do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado, que é algo mais precisa e detalhada do que a do artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da decisão impugnada, prevê que «[s]ão proibidas a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar valores mobiliários e instrumentos do mercado monetário cujo prazo de vencimento seja superior a 90 dias, que tenham sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014 por […] uma das principais instituições de crédito ou outra das principais instituições com mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos, estabelecida na Rússia, cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo III».
79
É verdade que uma leitura do texto de várias versões linguísticas do artigo 5.o n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado poderia fazer pensar que a alternativa reside entre, por um lado, «uma das principais instituições de crédito» e, por outro, «outra das principais instituições» e que estes dois tipos de estabelecimentos devem, em todos os casos, ter um mandato expresso para promover a competitividade da economia russa e a sua diversificação e favorece os investimentos, como alega a recorrente.
80
Além disso, uma leitura das diferentes versões linguísticas do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado não permite, enquanto tal, confirmar a tese do Conselho segundo a qual existe na realidade uma alternativa entre, por um lado, «uma das principais instituições de crédito» e, por outro, «outra das principais instituições com mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos». Além disso, como o Conselho reconheceu na audiência, certas versões linguísticas são ambíguas e poderiam ser interpretadas no sentido adiantado pela recorrente, ou seja, no sentido de que exigem, mesmo para uma das principais instituições de crédito, a existência de um «mandato expresso».
81
A este propósito, importa recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, as disposições do direito da União devem ser interpretadas e aplicadas de modo uniforme à luz das versões existentes em todas as línguas da União. Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um texto da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que essa disposição constitui um elemento (v. Acórdão de 8 de dezembro de 2005, Jyske Finans, C‑280/04, EU:C:2005:753, n.o 31 e jurisprudência referida; v. igualmente, neste sentido, acórdão de 21 de novembro de 1974, Moulijn/Comissão, 6/74, EU:C:1974:129, n.os 10 e 11).
82
No caso vertente, dado que o artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado tem por objetivo, em conformidade com o artigo 215.o TFUE, a adoção das medidas necessárias para dar efeito ao artigo 1.o, n.o 1, da decisão impugnada, os termos desta primeira disposição devem ser interpretados, na medida do possível, à luz desta última (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 141).
83
O artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da decisão impugnada faz referência às «principais instituições de crédito ou instituições financeiras de desenvolvimento estabelecidas na Rússia cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, tal como enumeradas no anexo I (n.o 17 supra). Assim, existe efetivamente uma alternativa entre as «principais instituições de crédito» e as «instituições financeiras de desenvolvimento», estando estas últimas definidas de maneira mais precisa no artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado como sendo «outra das principais instituições com mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos».
84
Por conseguinte, é sem razão que a recorrente alega que qualquer uma das «principais instituições de crédito» devia igualmente ter um «mandato expresso para a promoção da competitividade da economia da Rússia, a sua diversificação e o fomento dos investimentos», além de preencher as restantes condições fixadas no artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado, para poder ser inscrito na lista do anexo III do referido regulamento.
85
Por conseguinte, foi sem incorrer em nenhum erro de direito que nem em nenhum erro de apreciação que o Conselho pôde considerar que a recorrente era uma das «principais instituições de crédito […], estabelecida na Rússia, cuja propriedade ou controlo seja detido em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014, preenchendo, por conseguinte, as condições previstas no artigo 5.o, n.o 1, do regulamento impugnado para poder ser inscrita no anexo III do referido regulamento.
86
O primeiro fundamento da recorrente deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo, em substância, a uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.
87
No âmbito do seu segundo fundamento, a recorrente alega que o Conselho não forneceu uma fundamentação adequada ou suficiente para a incluir no âmbito de aplicação dos atos impugnados, em violação do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.
88
A recorrente sustenta que não recebeu nenhuma carta nem nenhuma notificação do Conselho para a informar da sua inclusão no âmbito de aplicação dos atos impugnados, e menos ainda para a informar dos motivos pelos quais o Conselho pretendia incluí‑la no âmbito de aplicação desses atos, acompanhados de provas que os corroborassem. A este respeito, a recorrente considera ser irrelevante que as disposições pertinentes dos atos impugnados não possam ser qualificadas de medidas de congelamento de bens, uma vez que essas disposições representam medidas restritivas que afetam negativamente pessoas singulares ou coletivas visadas individualmente. O Conselho era, portanto, obrigado a ter fornecido à recorrente os motivos que justificavam incluí‑la no âmbito de aplicação dos atos impugnados e a publicação das medidas em causa no Jornal Oficial da União Europeia é, em seu entender, insuficiente.
89
Em segundo lugar, a recorrente considera que é impossível discernir, nos atos impugnados, o fundamento com base no qual o Conselho considerou que a recorrente era abrangida pelos critérios de inscrição e em que factos se baseou para este fim, uma vez que o seu nome é mencionado nos anexos dos atos impugnados sem nenhuma explicação. Por outro lado, o argumento segundo o qual as próprias disposições fornecem a fundamentação exigida que permite incluir a recorrente nas listas dos anexos dos atos impugnados equivale, em seu entender, a um raciocínio circular da parte do Conselho.
90
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos do recorrente.
91
Nos termos do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, «[o]s atos jurídicos são fundamentados». Por força do artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta, à qual o artigo 6.o, n.o 1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que aos Tratados, o direito a uma boa administração inclui, designadamente, a «obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões».
92
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE e pelo artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta deve ser adaptada à natureza do ato impugnado e ao contexto em que este foi adotado. Deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo a permitir ao interessado conhecer as razões da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço (v. Acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho, T‑200/14, não publicado, EU:T:2016:216, n.o 94 e jurisprudência referida).
93
Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.o TFUE e do artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais deve ser apreciada à luz, não apenas da sua redação, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Assim, por um lado, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando se tenha produzido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito. Por outro lado, o grau de precisão da fundamentação de um ato deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou temporais nas quais este deve ser adotado (v. Acórdão de 14 de abril de 2016, Ben Ali/Conselho, T‑200/14, não publicado, EU:T:2016:216, n.o 95 e jurisprudência referida).
94
Em primeiro lugar, no que respeita à argumentação da recorrente segundo a qual os atos impugnados deveriam ter sido objeto de uma comunicação individual, refira‑se que tal acusação enquadra‑se mais no fundamento relativo a uma violação dos direitos de defesa e será, por conseguinte, examinada no âmbito do terceiro fundamento.
95
Em segundo lugar, no que respeita, mais especialmente, ao alcance do dever de fundamentação que recai sobre o Conselho no caso vertente, recorde‑se que a recorrente pede a anulação das disposições pertinentes dos atos impugnados, unicamente na parte em que lhe dizem respeito preveem a inscrição do seu nome nas listas anexadas a esses atos.
96
A este respeito, recorde‑se que o objeto das medidas restritivas resultante dessas disposições é definido por referência a entidades específicas, dado que proíbem, designadamente, a execução de diversas operações financeiras em relação a entidades inscritas no anexo I da decisão impugnada e no anexo III do regulamento impugnado, entre as quais figura‑a recorrente. Trata‑se, portanto, em relação à recorrente, de medidas restritivas individuais (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 100 e 119).
97
A jurisprudência precisou que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva não devia apenas identificar a base jurídica dessa medida, mas igualmente as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerava, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado devia ser objeto dessa medida (v. Acórdão de 3 de julho de 2014, National Iranian Tanker Company/Conselho, T‑565/12, EU:T:2014:608, n.o 38 e jurisprudência referida).
98
Por conseguinte, importa afastar a argumentação do Conselho segundo a qual os critérios jurisprudenciais relativos ao dever de fundamentação de atos que impõem medidas restritivas individuais não são aplicáveis no caso vertente.
99
Deve, no entanto, em conformidade com a jurisprudência enunciada no n.o 93 supra, atender‑se ao contexto no qual as medidas restritivas foram adotadas, bem como ao conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.
100
No caso vertente, em primeiro lugar, constate‑se que as medidas restritivas decorrentes das disposições pertinentes dos atos impugnados se inscrevem no contexto, conhecido da recorrente, de tensão internacional que precedeu a adoção dos atos impugnados, recordado nos n.os 2 a 12 supra. Resulta dos considerandos 1 a 8 da decisão impugnada e do considerando 2 do regulamento impugnado que o objetivo declarado dos atos impugnados é aumentar o custo das ações da Federação da Rússia que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e promover uma resolução pacífica da crise. Esses atos indicam, assim, a situação global que conduziu à sua adoção e os objetivos gerais que tais atos se propõem alcançar (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 123).
101
Em segundo lugar, recorde‑se que as disposições pertinentes dos atos impugnados preveem a proibição, imposta aos operadores da União, da compra, da venda ou do fornecimento, direito ou indireto, de serviços de investimento ou do apoio à emissão ou qualquer outra operação relativa a obrigações, ações ou instrumentos financeiros semelhantes cujo vencimento seja superior a 90 dias se não tiverem sido emitidos depois de 1 de agosto de 2014 e até 12 de setembro de 2014, ou cujo vencimento seja superior a 30 dias, se tiverem sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014, por pessoas coletivas que preenchem as condições estabelecidas nessas disposições, entre as quais figura a de serem detidos ou controlados em mais de 50% pelo Estado russo, e cujo nome figure no anexo I da decisão impugnada e no anexo III do regulamento impugnado (v. n.os 17 e 19 supra). Esses anexos, por sua vez, não contêm nenhuma fundamentação específica relativa a cada uma das entidades que figuram na lista.
102
Deve, no entanto, considerar‑se que as «razões específicas e concretas» pelas quais o Conselho entendeu, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que a recorrente devia ser objeto das medidas em causa, na aceção da jurisprudência mencionada no n.o 97 supra, correspondem, no caso vertente, aos critérios que são fixados nas disposições pertinentes dos atos impugnados.
103
Com efeito, a recorrente foi visada unicamente pelo facto de que preenchia as condições específicas e concretas previstas nas disposições pertinentes dos atos impugnados.
104
A este respeito, recorde‑se que o facto de ter recorrido às mesmas considerações para adotar medidas restritivas que visam várias pessoas não exclui que as referidas considerações constituam uma fundamentação suficientemente específica para cada uma das pessoas em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 115.
105
Além disso, resulta dos elementos dos autos que, em resposta à carta da recorrente de 22 de outubro de 2014, o Conselho precisou, por carta de 9 de dezembro de 2014, que era efetivamente na sua qualidade de uma das principais instituições de crédito estabelecida na Rússia, detida em mais de 50% pelo Banco Central da Federação da Rússia, que o nome da recorrente tinha sido inscrito nas listas dos anexos dos atos impugnados.
106
Tal fundamentação complementar não pode ser considerada tardia, na meda em que mais não visa do que completar a fundamentação já fornecida baseando‑se em elementos que eram do conhecimento da recorrente no momento da adoção dos atos impugnados (v., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2015, Tomana e o./Conselho e Comissão, T‑190/12, EU:T:2015:222, n.o 152). Nestas circunstâncias, embora admitindo que teriam sido preferíveis motivos mais detalhados, há que concluir que a fundamentação apresentada permitiu ao recorrente conhecer, de forma suficientemente precisa, a justificação das medidas restritivas adotadas contra ele e contestar essa justificação. Do mesmo modo, a referida fundamentação permite ao Tribunal exercer a fiscalização da legalidade dos atos impugnados (v., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2015, Ministry of Energy of Iran/Conselho, T‑564/12, EU:T:2015:599, n.os 45 e 46).
107
Vistas estas considerações, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
108
No âmbito do seu segundo fundamento, a recorrente invoca uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva tendo em conta, tendo em conta, por um lado, que não recebeu uma notificação individual dos atos impugnados e, por outro, que o Conselho não apresentou nenhum elemento de prova para corroborar os fundamentos no sentido de justificar essa inscrição. Assim, o Conselho comunicou documentos relativos à decisão de inclusão da recorrente no âmbito de aplicação dos atos impugnados que não constituem o mínimo fundamento factual no que respeita a esta decisão.
109
O Conselho contesta os argumentos da recorrente e considera que, dado que as disposições pertinentes dos atos impugnados não constituem medidas restritivas «seletivas» e não dizem direta e individualmente respeito à recorrente, considera que não era obrigado a informá‑la individualmente. A recorrente não demonstrou, além disso, em que é que a falta de notificação individual violou os seus direitos de defesa no caso vertente. O Conselho alega, além disso que não tem obrigação de permitir oficiosa e espontaneamente, a uma entidade inscrita na lista, acesso aos documentos que figuram no dossier que lhe diz respeito. No entanto, respondeu ao pedido da recorrente em 9 de dezembro de 2014 e transmitiu‑lhe os elementos de prova e os documentos relativos à decisão impugnada que figuravam no dossier.
110
Recorde‑se que o respeito dos direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva são direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União, em relação aos quais os órgãos jurisdicionais da União devem garantir uma fiscalização, em princípio, integral da legalidade do conjunto dos atos da União (v., neste sentido, acórdão de 24 de maio de 2016, Good Luck Shipping/Conselho, T‑423/13 e T‑64/14, EU:T:2016:308, n.os 47 e 48 e jurisprudência referida).
111
O respeito dos direitos de defesa, que está expressamente consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta, comporta, ao longo de um processo que precede a adoção de medidas restritivas, o direito de ser ouvido e o direito de acesso aos autos no respeito dos interesses legítimos da confidencialidade (v., neste sentido, acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, n.o 60, e de 15 de junho de 2017, Kiselev/Conselho, T‑262/15, EU:T:2017:392, n.o 139 e jurisprudência referida).
112
O direito a uma proteção jurisdicional efetiva, afirmado no artigo 47.o da Carta, exige que o interessado possa conhecer os motivos em que se baseia a decisão tomada a seu respeito quer através da leitura da própria decisão, quer através da comunicação desses fundamentos, feita a seu pedido, sem prejuízo do poder do juiz competente de exigir à autoridade em causa que lhe comunique esses fundamentos, a fim de lhe permitir defender os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidir com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz competente, bem como para que este último possa exercer plenamente a fiscalização da legalidade da decisão em causa (v. Acórdão de 24 de maio de 2016, Good Luck Shipping/Conselho, T‑423/13 e T‑64/14, EU:T:2016/308, n.o 50 e jurisprudência referida).
113
Quando desta comunicação, a autoridade competente da União deve permitir a essa pessoa que dê utilmente a conhecer o seu ponto de vista acerca dos fundamentos contra ela invocados (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 112).
114
É à luz destes princípios que os argumentos da recorrente devem ser examinados.
115
A título preliminar, importa rejeitar o argumento do Conselho segundo o qual a jurisprudência em matéria de medidas restritivas individuais não é aplicável no caso em apreço uma vez que se trata de medidas de alcance geral e não de medidas direcionadas. Com efeito, a competência do Tribunal Geral no que respeita à decisão impugnada decorre precisamente do facto que o presente recurso tem por objeto a fiscalização da legalidade de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, como decidiu o Tribunal de Justiça no processo que deu origem ao Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).
116
Em primeiro lugar, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual o Conselho deveria ter‑lhe notificado individualmente os atos impugnados, na medida em que esses atos preveem medidas restritivas a seu respeito, note‑se que a falta de comunicação individual dos atos impugnados, se tiver incidência sobre o momento no qual o prazo começou a correr, não justifica, só por si, a anulação dos atos em questão. A este respeito, a recorrente não invoca nenhum argumento que demonstre que, no caso em apreço, a falta de comunicação individual desses atos teve por consequência uma violação dos seus direitos que justifique a anulação desses atos na parte em que lhe dizem respeito (v., neste sentido, Acórdão de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, n.o 122 e jurisprudência referida).
117
Em segundo lugar, no que respeita à alegada falta de comunicação pelo Conselho, dos elementos de prova que fundamentem a adoção das medidas restritivas a seu respeito, há que examinar separadamente os atos iniciais através dos quais o nome da recorrente foi inscrito nas listas das entidades visadas pelas medidas restritivas pela primeira vez (a seguir «atos iniciais») e o atos subsequentes que confirmam essa inscrição e mantêm o seu nome nas referidas listas.
118
Em primeiro lugar, no que respeita aos atos iniciais, importa recordar que a jurisprudência reconheceu que, no caso de uma decisão inicial de congelamento de fundos, o Conselho não era obrigado a comunicar previamente à pessoa ou à entidade em causa os motivos nos quais essa instituição tencionava basear a inclusão do nome dessa pessoa ou dessa entidade na lista pertinente. Com efeito, tal medida, para não comprometer a sua eficácia, deve, pela sua própria natureza, poder beneficiar de um efeito surpresa e ser aplicada imediatamente. Nesse caso, basta, em princípio, que a instituição proceda à comunicação dos motivos à pessoa ou à entidade em causa e lhe conceda o direito à audição desta simultaneamente ou imediatamente após a adoção da decisão (Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Colet., EU:C:2011:853, n.o 61).
119
Interrogado na audiência a este propósito, o Conselho alega que a jurisprudência referida no n.o 118 supra não era aplicável no caso vertente, dado que as medidas restritivas em causa tinham por objeto restrições ao acesso ao mercado de capitais da União, de alcance geral, e não medidas individuais de congelamento de fundos em sentido estrito. A título subsidiário, o Conselho considera que, mesmo que essa jurisprudência fosse aplicável no caso vertente, não tinha nenhuma obrigação de ouvir a recorrente previamente à adoção dos atos iniciais nem de lhe comunicar os elementos tidos em conta a seu respeito desde essa fase.
120
Esta interpretação não pode ser acolhida.
121
Com efeito, recorde‑se que o direito fundamental ao respeito dos direitos de defesa no decorrer de um processo que precede a adoção de uma medida restritiva decorre diretamente do artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta (v. n.o 111 supra).
122
Consequentemente, na medida em que as restrições impostas à recorrente por força das disposições pertinentes dos atos impugnados constituem medidas restritivas de alcance geral que lhe dizem respeito (v. n.o 96 supra) e não sendo demonstrada a necessidade de conferir um efeito surpresa a essa medias a fim de garantir a sua eficácia, o Conselho deveria ter comunicado os motivos relativos à aplicação dessas medidas no que respeita à recorrente previamente à adoção dos atos impugnados.
123
Recorde‑se, no entanto, que, no caso em apreço, os motivos acolhidos pelo Conselho para impor medidas restritivas no que respeita à recorrente, que figuram elas próprias nas disposições pertinentes dos atos impugnados, consistem no facto de que a recorrente é uma instituição de crédito com sede na Rússia, detida ou controlada em mais de 50% pelo Estado à data de 1 de agosto de 2014.
124
Ora, a recorrente não explica em que medida o facto de o Conselho não ter comunicado previamente certos elementos dos autos relativos a esses motivos afetou os seus direitos de defesa ou o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva de modo a implicar a anulação dos atos iniciais.
125
Com efeito, recorde‑se que, para que uma violação dos direitos de defesa implique a anulação de um ato, é necessário que, se essa irregularidade não tivesse existido, o resultado do processo pudesse ser diferente (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de setembro de 2014, Georgias e o./Conselho e Comissão, T‑168/12, EU:T:2014:781, n.o 106, e de 15 de junho de 2017, Kiselev/Conselho, T‑262/15, EU:T:2017:392, n.o 153).
126
No caso vertente, a recorrente não explica quais são os argumentos ou os elementos que teria podido invocar se tivesse recebido os documentos em causa mais cedo e também não demonstrou que esses argumentos ou elementos teriam podido conduzir a um resultado diferente no seu caso. Com efeito, a recorrente não pode validamente afirmar que ignorava, no momento da adoção dos atos iniciais, que era uma instituição de crédito com sede na Rússia, detida ou controlada em mais de 50% pelo Estado. Além disso, ainda que a recorrente tenha contestado, no âmbito do seu primeiro fundamento, que preenchia os critérios fixados nas disposições pertinentes dos atos impugnados, não explicou em que é que a falta de comunicação prévia desses critérios pôde afetar os seus direitos de defesa no caso vertente. Assim, a presente acusação não pode implicar a anulação dos atos iniciais.
127
Em segundo lugar, no que respeita aos atos sucessivos através dos quais as medidas restritivas foram mantidas no que respeita à recorrente, a jurisprudência precisou que, no âmbito da adoção de uma decisão que mantém o nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de pessoas ou de entidades visadas por medidas restritivas, o Conselho devia respeitar o direito dessa pessoa ou dessa entidade a que lhe sejam comunicados elementos que lhe são imputados e o direito de ser ouvida previamente à adoção dessa decisão quando lhe imputava novos elementos, isto é, elementos que não figuravam na decisão inicial de inscrição do seu nome nessa lista (v., neste sentido, acórdãos de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.o 63, e de 18 de junho de 2015, Ipatau/Conselho, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, n.o 26 e jurisprudência referida).
128
Ora, no caso vertente, os critérios acolhidos para a imposição de medidas restritivas no que respeita à recorrente figuram, desde a sua origem, no artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da decisão impugnada e no artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do regulamento impugnado. Com efeito, é em razão da sua qualidade de uma das principais instituições de crédito estabelecida na Rússia, detida ou controlada em mais de 50% pelo Estado à data de 1 de agosto de 2014, que a recorrente foi inscrita no anexo I da decisão impugnada e no anexo III do regulamento impugnado. Estes elementos eram efetivamente conhecidos da recorrente e não podem ser, portanto, considerados elementos novos na aceção da jurisprudência atrás referida.
129
Recorde‑se que, quando foram comunicadas informações suficientemente precisas, que permitam ao interessado dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos que lhe são imputados pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não implica que essa instituição seja obrigada a facultar espontaneamente o acesso a todos os documentos constantes do seu processo. Só a pedido do interessado é que o Conselho é obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. Acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:T:2009:401, n.o 97 e jurisprudência referida).
130
No caso vertente, há que constatar que o Conselho respeitou esta obrigação e respondeu ao pedido de informações da recorrente de 22 de outubro de 2014, por carta de 9 de dezembro de 2014. Neste contexto, o Conselho facultou o acesso aos documentos em sua posse relativos à decisão de impor medidas restritivas respeitantes à recorrente.
131
Consequentemente, há que considerar que a comunicação destes elementos foi feita dentro de um prazo razoável e foi suficiente a fim de permitir à recorrente invocar os seus direitos de maneira efetiva e de respeitar os seus direitos de defesa.
132
Por conseguinte, a segunda acusação da recorrente bem como o terceiro fundamento, na íntegra, devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao quarto fundamento, relativo, em substância, a violação dos direitos fundamentais da recorrente, em especial, o direito de exercer uma atividade e o direito ao respeito da sua reputação
133
No âmbito do seu quarto fundamento, a recorrente alega que decisão do Conselho de adotar as medidas restritivas em causa equivale a uma violação injustificada e desproporcionada dos seus direitos fundamentais, em especial dos seus direitos de propriedade, de exercer uma atividade económica e ao respeito da sua reputação, que decorrem dos artigos 16.o e 17.o da Carta e do artigo 1.o do Protocolo à Convenção de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950.
134
Em primeiro lugar, a recorrente considera que a inclusão do seu nome nas listas dos atos impugnados é desproporcionada em relação a qualquer objetivo legítimo. O facto de a incluir nas listas destes atos não está de acordo com o objetivo legítimo das medidas restritivas tomadas em relação às ações da Federação da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia. De resto, também não foi alegado que a recorrente tenha financiado o processo de elaboração de políticas ou de decisões ligadas a essas ações nem que tenha desempenhado algum papel nesse processo. A recorrente alega mesmo que apoia a economia ucraniana facultando capitais e liquidez suplementar aos seus clientes situados na Ucrânia. Os atos impugnados devem, em seu entender, ser interpretados no sentido de que visam exercer pressão sobre as ações da Federação da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia e não exercer uma maior pressão sobre as empresas ou cidadãos que não têm nenhuma ligação à situação na Ucrânia. A recorrente considera, portanto, que a ligação entre as pessoas ou entidades nomeadas nos atos impugnados a as atividades do governo russo na Ucrânia deveria ser determinante no que respeita à inclusão do nome dessas pessoas e entidades nos referidos atos.
135
Em segundo lugar, a recorrente alega que a inclusão do seu nome nas listas dos atos impugnados gera perdas e um prejuízo profundo. A ofensa à sua reputação é danosa para a recorrente, mas gera igualmente uma perda de confiança e efeitos negativos para a integralidade do grupo e da marca.
136
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos.
137
Além disso, nos termos do artigo 16.o da mesma Carta, «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito comunitário e as legislações e práticas nacionais».
138
Segundo, o artigo 17.o, n.o 1, da Carta prevê o seguinte:
«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.»
139
É verdade que medidas restritivas como as que estão em causa no caso vertente limitam incontestavelmente os direitos de que a recorrente beneficia ao abrigo dos artigos 16.o e 17.o da Carta (v, neste sentido e por analogia, Acórdão de 22 de setembro de 2016, NIOC e o./Conselho, C‑595/15 P, não publicado, EU:C:2016:721, n.o 50 e jurisprudência referida).
140
No entanto, os direitos fundamentais invocados pela recorrente não constituem prorrogativas absolutas e podem, por conseguinte, ser objeto de restrições, nas condições enunciadas no artigo 52.o, n.o 1, da Carta (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 121, e de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 195 e jurisprudência referida).
141
Recorde‑se, a este propósito, que, nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, por um lado, «[q]ualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela Carta […] deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, por outro, «[n]a observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».
142
Assim, para ser conforme com o direito da União, uma restrição ao exercício do direito de propriedade deve preencher três condições. Primeiro, a restrição deve estar prevista na lei. Por outras palavras, a medida em causa deve ter uma base legal. Segundo, a restrição deve visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União. Terceiro, a restrição não deve ser excessiva. Por um lado, deve ser necessária e proporcional ao objetivo pretendido. Por outro lado, o «conteúdo essencial», isto é, a substância do direito ou da liberdade em causa não pode ser ofendido (v., neste sentido e por analogia, acórdão do 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:T:2016:689, n.os 170 a 173 e jurisprudência referida).
143
Ora, impõe‑se constatar que essas condições não estão preenchidas no caso vertente.
144
Em primeiro lugar, as medidas restritivas em causa são «previstas por lei», uma vez que estão enunciadas em atos que têm, designadamente, um alcance geral e que dispõem de uma base jurídica clara em direito da União bem como de uma fundamentação suficiente (v. n.os 91 a 107 supra).
145
Em segundo lugar, resulta dos considerandos 1 a 8 da decisão impugnada e do considerando 2 do Regulamento n.o 833/2014 que o objetivo declarado destes atos é aumentar o custo das ações da Federação da Rússia que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e promover uma resolução pacífica da crise. Esse objetivo ajusta‑se ao que consiste em preservar a paz e a segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.o TUE (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 115).
146
Em terceiro lugar, quanto ao princípio da proporcionalidade, há que recordar que, enquanto princípio geral do direito da União, este princípio exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando uma escolha se ofereça entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desmedidos em relação aos objetivos visados (v. Acórdão de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:T:2016:689, n.o 178 e jurisprudência referida).
147
A jurisprudência precisa, a este propósito, que, quanto à fiscalização jurisdicional do respeito do princípio da proporcionalidade, há que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação em domínios que implicam, da parte deste último, escolhas de natureza política, económica e social, e nas quais este é chamado a levar a cabo apreciações complexas. Por conseguinte, apenas o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesses domínios, tendo em conta o objetivo que a instituição competente tenciona prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 146 e jurisprudência referida).
148
Em primeiro lugar, a recorrente considera que as medidas restritivas que lhe foram impostas por força dos atos impugnados não permitem alcançar o objetivo prosseguido por esses atos, que é exercer pressão sobre o Governo russo ao restringir o acesso aos mercados de capitais dos bancos públicos russos identificados pelo Conselho, uma vez que a recorrente não desempenha o menor papel nas ações da Federação da Rússia de desestabilização da situação na Ucrânia.
149
No entanto, a circunstância de a recorrente não ter desempenhado o menor papel nas ações da Federação da Rússia de desestabilização da situação na Ucrânia não tem pertinência, uma vez que não foi por essa razão que não lhe foram impostas medidas restritivas, mas em razão do facto de ser uma das principais instituições de crédito, estabelecida na Rússia, detida ou controlada em mais de 50% pelo Estado à data de 1 de agosto de 2014.
150
Além disso, é certo que as medidas restritivas comportam, por definição, efeitos que afetam os direitos de propriedade e o livre exercício das atividades profissionais, causando, assim, prejuízos a partes que não têm nenhuma responsabilidade quanto à situação que levou à adoção das sanções. É esse, a fortiori, o efeito das medidas restritivas direcionadas, para as entidades visadas por essas medidas (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 149 e jurisprudência referida).
151
No entanto, saliente‑se que a importância dos objetivos prosseguidos pelos atos impugnados, isto é, a proteção da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia bem como a promoção de uma resolução pacífica da crise neste país, que se inscrevem no objetivo mais amplo da manutenção da paz e da segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação exterior da União enunciados no artigo 21.o TUE, é de natureza a justificar as consequências negativas, mesmo quando sejam significativas, para certos operadores que não têm nenhuma responsabilidade quanto à situação que conduziu à adoção das sanções (v., neste sentido, acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 149 e 150 e jurisprudência referida).
152
Em segundo lugar, contrariamente ao que a recorrente sustenta, existe uma proporção razoável entre as medidas restritivas em causa e o objetivo prosseguido pelo Conselho ao adotar essas medidas. Com efeito, na medida em que esse objetivo é manifestamente aumentar o custo das ações da Federação da Rússia destinadas a comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, a abordagem que consiste em visar bancos públicos russos preenche, de maneira coerente, o referido objetivo e não pode, de qualquer modo, ser considerada como manifestamente inadequada atendendo ao objetivo prosseguido (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 147).
153
Com efeito, o Conselho podia legitimamente considerar que o facto de restringir o acesso à recorrente ao mercado de capitais da União era suscetível de contribuir para alcançar o objetivo dos atos impugnados, que consiste em aumentar o custo das ações da Federação Russa que visam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e promover a resolução pacífica da crise (v. n.o 15 supra). A este respeito, na medida em que a recorrente alega que, na sequência da adoção das medidas restritivas em causa, sofreu perdas e um prejuízo continuado, isso é suscetível de demonstrar que as medidas restritivas em causa permitem alcançar o seu objetivo, uma vez que, em caso de dificuldades financeiras, incumbe aos seus acionistas e, em última instância, ao Estado russo, resgatá‑la.
154
Por conseguinte, o Conselho podia legitimamente considerar que, para alcançar esse objetivo, deveriam visar‑se as principais instituições de crédito ou instituições financeiras de desenvolvimento estabelecidas na Rússia detidas ou controladas em mais de 50% pelo Estado em 1 de agosto de 2014.
155
Em terceiro lugar, recorde‑se que as medidas adotadas pelo Conselho no caso em apreço consistem em sanções económicas direcionadas, que não podem ser consideradas uma interrupção total das relações des económicas e financeiras com um país terceiro, mesmo quando o Conselho dispõe desse poder por força do artigo 215.o TFUE.
156
Nestas condições, e atendendo, designadamente, à evolução progressiva da intensidade das medidas restritivas adotadas pelo Conselho em reação à crise na Ucrânia, a ingerência na liberdade de empresa e no direito de propriedade da Rosneft não pode ser considerada desproporcionada (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 150).
157
No que respeita, por último, ao direito à reputação da recorrente, refira‑se que uma ofensa à reputação de uma pessoa visada por medidas restritivas que resultam dos motivos que justificam essas medidas não pode, em si, constituir uma violação desproporcionada do direito de propriedade e à liberdade empresarial dessa pessoa. Assim, por falta de precisões sobre a ligação entre as ofensas à sua reputação alegadas pela recorrente e as violações dos direitos fundamentais que são objeto de presente fundamento, este argumento é inoperante. Por outro lado, recorde‑se que, segundo jurisprudência consolidada, tal como o direito de propriedade e a liberdade de empresa, o direito à proteção da sua reputação não constitui uma prorrogativa absoluta e o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União. Assim, a importância dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas em causa é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo significativas, para a reputação das pessoas ou das entidades em causa (v. Acórdão de 30 de junho de 2016, Al Matri/Conselho, T‑545/13, não publicado, EU:T:2016:376, n.os 167 e 168 e jurisprudência referida).
158
Atentas as considerações precedentes, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto à exceção de ilegalidade do artigo 1.o da decisão impugnada e do artigo 5.o do regulamento impugnado
159
A recorrente pede ao Tribunal Geral que declare a ilegalidade, com fundamento no artigo 277.o TFUE, do artigo 1.o da decisão impugnada e do artigo 5.o do regulamento impugnado.
160
A recorrente alega que o Conselho pode apenas inserir critérios de designação adequados e proporcionados às medidas em causa. A recorrente considera que, no caso vertente, o Conselho não demonstrou de que modo a imposição de proibições tendo por objeto valores mobiliários e instrumentos do mercado monetário aos estabelecimentos visados pelos atos impugnados seria justificada em relação aos objetivos visados por estes atos e ainda menos de que modo essa proibição seria uma maneira proporcionada de alcançar esses objetivos.
161
O Conselho sustenta que a exceção de inadmissibilidade deve ser declarada inadmissível ou, de qualquer modo, improcedente.
162
Observe‑se que os argumentos invocados em apoio de tal fundamento, relativos ao caráter inapropriado e desproporcionado das medidas restritivas em causa, são idênticos ou coincidem em larga medida com os já examinados no âmbito do quarto fundamento supra.
163
Consequentemente, sem que seja necessário examinar a admissibilidade deste fundamento, importa necessariamente remeter para as considerações enunciadas nos n.os 146 a 157 supra e julgar improcedente, pelos mesmo motivos, a exceção de ilegalidade invocada pela recorrente.
164
Por conseguinte, a exceção de ilegalidade deve ser julgada improcedente, bem como o recurso, na íntegra, sem que seja necessário decidir quanto à admissibilidade dos pedidos de adaptação da petição.
Quanto às despesas
165
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, como pedido pelo Conselho.
166
Por outro lado, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Nestes termos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
declara:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Sberbank of Russia OAO é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Berardis
Spielmann
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de setembro de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.