62011CC0518_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie daje Trybunałowi po raz pierwszy okazję do rozpatrzenia wpływu prawa Unii na kompetencje państw członkowskich do wytyczenia przedsiębiorstwom świadczącym usługi rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych granicy podwyższania ceny detalicznej tych usług. Cecha szczególna sprawy głównej polega na tym, że środek ograniczający, o który chodzi w postępowaniu głównym, przybrał formę klauzuli zawartej w umowie, mocą której jednostka samorządu terytorialnego, a mianowicie Gemeente Hilversum (gmina Hilversum), sprzedała swą sieć kablową prywatnemu przedsiębiorstwu.
I – Ramy prawne
2. Główne przepisy wtórnego prawa Unii miarodajne dla odpowiedzi na postawione w niniejszej sprawie pytania prejudycjalne to przepisy szeregu dyrektyw stanowiących to, co przyjęło się nazywać nowymi ramami prawnymi w dziedzinie łączności elektronicznej(2), a mianowicie dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zwana dalej „dyrektywą ramową”)(3) oraz cztery dyrektywy szczegółowe(4), które jej towarzyszą, a którymi są, oprócz dyrektywy 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej(5), dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (zwana dalej „dyrektywą o dostępie”)(6), dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (zwana dalej „dyrektywą o zezwoleniach”)(7), jak również dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (zwana dalej „dyrektywą o usłudze powszechnej”)(8) .
3. Treść różnych przepisów dyrektywy ramowej oraz dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej(9) istotnych dla postępowania głównego zostanie przedstawiona, w miarę potrzeby, w dalszych wywodach.
II – Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym
4. Z postanowienia odsyłającego, jak również z różnych uwag przedstawionych Trybunałowi pisemnie lub ustnie wynika, że postępowanie główne ma źródło w sprzedaży przez Gemeente Hilversum poprzednikowi prawnemu spółki UPC Nederland(10) za sumę około 23 227 000 EUR należącej do Gemeente Hilversum telekomunikacyjnej sieci kablowej oraz przedsiębiorstwa komunalnego, które tę sieć użytkowało.
5. W myśl „umowy dotyczącej przyszłego użytkowania radiowo‑telewizyjnej sieci kablowej w gminie Hilversum” zawartej między stronami Gemeente Hilversum zobowiązała się wspomagać uzyskanie przez nabywcę zezwolenia na założenie, utrzymywanie i użytkowanie kablowej instalacji radiowo‑telewizyjnej na terenie tej gminy.
6. Nabywca zobowiązał się poczynić inwestycje pozwalające zbudować sieć kablową zdolną zaoferować przeciętnym abonentom tej gminy ulepszoną usługę, w tym instalację światłowodów przed dniem 1 stycznia 1998 r., oraz zaoferować, oprócz programów radiowo‑telewizyjnych(11), atrakcyjny pakiet usług telekomunikacyjnych dla osób prywatnych i użytkowników profesjonalnych.
7. Artykuł 4.2 tej umowy przewidywał, że nabywca powinien „zapewnić zróżnicowaną ofertę minimalną programów radiowych i telewizyjnych rozpowszechnianych drogą kablową w cenie społecznie akceptowalnej oraz odbiór optymalnej jakości dla abonentów”, to znaczy podstawowy pakiet programów RTV odpowiadający kryteriom składu i ceny przewidzianym w umowie. Przewidziano w szczególności, że opłata miesięczna za pakiet podstawowy będzie przedmiotem corocznego dostosowania, odpowiednio do indeksu cen towarów konsumpcyjnych, według wzoru ustalonego w załączniku 11 do tej umowy, przy czym wzrost kosztów zewnętrznych wpływałby na wspomnianą opłatę, o ile przewyższałby on wzrost wspomnianego indeksu(12) .
8. Pismem z dnia 28 listopada 2003 r. UPC poinformowała Gemeente Hilversum o podwyższeniu opłaty za pakiet podstawowy dla wszystkich gospodarstw domowych, która miałaby wzrosnąć z 10,28 EUR do 13,32 EUR, łącznie z podatkiem od wartości dodanej, licząc od dnia 1 stycznia 2004 r.
9. Gemeente Hilversum wszczęła więc postępowanie zmierzające do zakazania przewidzianego podwyższenia opłaty. Orzeczeniem z dnia 23 grudnia 2003 r. Rechtbank te Amsterdam uwzględnił to żądanie, co zostało potwierdzone, w wyniku odwołania, przez Gerechtshof te Amsterdam (Niderlandy) wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r., zaś skarga kasacyjna UPC została oddalona przez Hoge Raad der Nederlanden wyrokiem z dnia 8 lipca 2005 r.
10. Ponadto w dniu 27 września 2005 r. niderlandzki organ do spraw konkurencji(13) rozpatrzył kwestię, czy UPC nie nadużyła swej dominującej pozycji w rozumieniu art. 24 niderlandzkiej ustawy o konkurencji, żądając nadmiernych opłat abonamentowych za swoje analogowe pakiety standardowe, i doszedł do wniosku, że nie miało to miejsca.
11. W dniu 28 września 2005 r. niezależny niderlandzki organ do spraw poczty i telekomunikacji(14) przyjął projekt decyzji w sprawie „[r]ynku transmisji i dostarczania sygnału audiowizualnego w terytorialnym zakresie działania UPC”. OPTA stwierdziła w niej, że UPC miała w swym terytorialnym zakresie działania znaczącą pozycję na „rynku dostarczania pakietów radiowo‑telewizyjnych swobodnie dostępnych drogą kablową”, i nałożyła na nią zobowiązania dotyczące obliczania cen(15) .
12. W dniu 3 listopada 2005 r.(16) Komisja Wspólnot Europejskich, której OPTA przedstawiła ten projekt decyzji, wyraziła wątpliwości co do jej zgodności z przepisami art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej w związku z jej zaleceniem 2003/311/WE(17) .
13. Ostateczna decyzja przyjęta przez OPTA w dniu 17 marca 2006 r. nie przewidywała już stosowania tego środka kontroli cen.
14. W dniu 15 maja 2006 r. UPC wniosła więc do Rechtbank te Amsterdam sprawę przeciwko Gemeente Hilversum, w ramach której zażądała, aby sporna klauzula ograniczająca wysokość ceny została uznana za nieważną oraz aby nakazano Gemeente Hilversum zezwolenie na podwyższenie opłat. Powołała się w tym względzie w szczególności na niezgodność klauzuli ograniczającej wysokość ceny z przepisami NRP.
15. W dniu 27 czerwca 2007 r. Rechtbank te Amsterdam oddalił żądanie UPC.
III – Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
16. W tych okolicznościach Gerechtshof te Amsterdam, do którego UPC wniosła apelację, postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału nie mniej niż 18 pytań prejudycjalnych, sformułowanych następująco:
„1) Czy usługa polegająca na rozpowszechnianiu pakietów programów telewizyjnych i radiowych swobodnie dostępnych za pośrednictwem sieci kablowej, za których udostępnienie fakturowane są zarówno koszty transmisji, jak i kwota związana z kosztami (opłaty) na rzecz stacji nadawczych i organizacji zajmujących się zbiorowym zarządzaniem prawami autorskimi i pokrewnymi w związku z rozpowszechnieniem ich treści, należy do przedmiotowego zakresu zastosowania nowych ram prawnych (NRP) [dla elektronicznych sieci łączności]?
2a) Biorąc pod uwagę liberalizację sektora telekomunikacji i cele nowych ram prawnych (NRP), włącznie z przewidzianą w nich surową procedurą koordynacji i konsultacji, którą należy przeprowadzić, zanim krajowy organ regulacyjny uzyska (wyłączną) kompetencję do ingerencji w taryfę obowiązującą dla użytkowników końcowych za pośrednictwem kontroli cen, czy gmina ma jeszcze kompetencję w zakresie ochrony interesu publicznego swoich mieszkańców poprzez ingerencję w ceny obowiązujące dla użytkowników końcowych za pośrednictwem klauzuli ograniczającej wysokość ceny?
2b) Jeśli nie – czy [NRP] stoją na przeszkodzie temu, aby gmina stosowała klauzulę ograniczającą wysokość ceny, którą uzgodniła w ramach umowy sprzedaży przedsiębiorstwa zarządzającego siecią kablową?
Jeżeli na pytania [2a) i 2b)] zostaną udzielone odpowiedzi przeczące:
3) Czy organ administracji publicznej, taki jak gmina, jest, w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, (również) zobowiązany do lojalnej współpracy w rozumieniu prawa Unii, jeżeli uzgadniając i następnie stosując klauzulę ograniczającą wysokość ceny, nie wykonuje zadań publicznych, lecz działa w kontekście prywatnoprawnym (zob. również pytanie [6a)])?
4 Jeżeli zastosowanie mają nowe ramy prawne, a gmina jest zobowiązana do lojalnej współpracy:
a) Czy zobowiązanie do lojalnej współpracy w związku z [NRP] (względnie ich celami), włącznie z przewidzianą w nich surową procedurą koordynacji i konsultacji, którą należy przeprowadzić, zanim krajowy organ regulacyjny uzyska (wyłączną) kompetencję do ingerencji w cenę obowiązującą dla użytkowników końcowych za pośrednictwem kontroli cen, stoi na przeszkodzie stosowaniu klauzuli ograniczającej wysokość ceny przez gminę?
b) Jeżeli nie – czy odpowiedź na pytanie [4a)] brzmi inaczej w odniesieniu do okresu, w którym, po tym jak Komisja wyraziła w swoim piśmie (»letter of serious doubt«) poważne wątpliwości co do zgodności kontroli cen zaproponowanej przez OPTA z celami nowych ram prawnych określonymi w art. 8 dyrektywy ramowej, OPTA odstąpiła od zastosowania tego środka?
5a) Czy art. 101 TFUE stanowi przepis związany z ochroną porządku publicznego, który, zgodnie z art. 24 i 25 Rv [niderlandzkiego kodeksu postępowania cywilnego], sąd musi zastosować z urzędu, wykraczając poza granice sporu?
5b) Jeśli tak – w odniesieniu do jakich powołanych w postępowaniu okoliczności stanu faktycznego sąd musi zbadać możliwość zastosowania art. 101 TFUE z urzędu? Czy sąd jest zobowiązany do tego również wtedy, gdy ocena ta, po tym jak strony miały możliwość zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, prowadzi (może prowadzić) do uzupełnienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 149 Rv?
6) Jeżeli art. 101 TFUE podlega zastosowaniu z pominięciem granic sporu, to – w świetle (celów) nowych ram prawnych, ich stosowania przez OPTA i Komisję Europejską, ujednolicenia pojęć używanych w nowych ramach prawnych, takich jak »znacząca pozycja rynkowa«, »definicja relewantnych rynków« z podobnymi pojęciami występującymi w europejskim prawie konkurencji – na tle okoliczności stanu faktycznego przywołanych w niniejszym postępowaniu powstają następujące pytania:
6a) Czy dokonując sprzedaży przedsiębiorstwa zarządzającego siecią kablową i zawierając w związku z tym porozumienie w przedmiocie klauzuli ograniczającej wysokość ceny, gmina jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 101 TFUE (zob. również pytanie 3)?
6b) Czy klauzula ograniczająca ceny powinna zostać uznana za podstawowe ograniczenie konkurencji przewidziane w art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE i opisane bardziej szczegółowo w komunikacie Komisji dotyczącym porozumień o mniejszym znaczeniu, które nie ograniczają zbytnio gry konkurencyjnej [w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE] ([komunikat] »de minimis«; Dz.U. 2001, C 368, s. 13)? [Jeśli tak – czy już tylko z tego względu stanowi ono znaczne ograniczenie konkurencji w rozumieniu art. 101 ust. 1 TFUE?]. Jeśli nie – czy dla odpowiedzi na to pytanie mają znaczenie okoliczności przywołane w pytaniu [6d] [...]?
6c) Jeżeli klauzula ograniczająca wysokość ceny nie jest podstawowym ograniczeniem konkurencji, czy ma ona na celu ograniczenie konkurencji (już) z tego powodu, że:
– krajowy organ ochrony konkurencji uznał, że naliczając (wyższe) opłaty za świadczenie usług identycznych do rozpowszechniania za pośrednictwem sieci kablowej pakietu podstawowego na tym samym rynku, UPC nie nadużyła swojej pozycji dominującej;
– Komisja wyraziła w swoim piśmie (»letter of serious doubt«) poważne wątpliwości co do zgodności regulacji (ex ante) cen obowiązujących dla użytkowników końcowych (za pośrednictwem kontroli cen) dla usług takich jak rozpowszechnianie przez UPC pakietu podstawowego za pośrednictwem sieci kablowej z celami określonymi w art. 8 dyrektywy ramowej? Czy dla odpowiedzi ma znaczenie okoliczność, że pismo to (»letter of serious doubt«) spowodowało odstąpienie przez OPTA od kontroli cen?
6d) Czy zawierająca klauzulę ograniczającą wysokość ceny umowa stanowi odczuwalne ograniczenie konkurencji w rozumieniu art. 101 ust. 1 TFUE (również) przy uwzględnieniu, że:
– zgodnie z nowymi ramami prawnymi UPC należy uznać za przedsiębiorstwo mające znaczącą pozycję rynkową ([komunikat] »de minimis«, pkt 7);
– niemal wszystkie niderlandzkie gminy, które w latach 90. sprzedały należące do nich przedsiębiorstwa zarządzające siecią kablową, zastrzegły sobie w tych umowach uprawnienia w zakresie określania ceny pakietu podstawowego ([komunikat] »de minimis«, pkt 8)?
6e) Czy umowę, wraz z klauzulą ograniczającą wysokość ceny, należy uznać za mającą (mogącą mieć) odczuwalny wpływ na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 101 ust. 1 TFUE i zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi pojęcia »wpływ na handel między państwami członkowskimi« w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2004, C 101, s. 81), biorąc pod uwagę, że:
– zgodnie z nowymi ramami prawnymi UPC należy uznać za przedsiębiorstwo mające znaczącą pozycję rynkową;
– OPTA przeprowadziła europejską procedurę konsultacji, wymaganą przez nowe ramy prawne, gdy planowany środek może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi, w odniesieniu do środka kontroli cen dotyczących usług takich jak rozpowszechnianie pakietu podstawowego za pośrednictwem sieci kablowej przez operatorów sieci kablowej mających znaczącą pozycję rynkową, takich jak UPC;
– wartość przedmiotu umowy opiewała w tamtym czasie na 51 mln guldenów (ponad 23 mln EUR);
– niemal wszystkie niderlandzkie gminy, które w latach 90. sprzedały należące do nich przedsiębiorstwa zarządzające siecią kablową na rzecz operatorów tej sieci, między innymi na rzecz UPC, zastrzegły sobie w tych umowach uprawnienia w zakresie określania ceny pakietu podstawowego?
7) Czy, biorąc pod uwagę nowe ramy prawne i wyrażone przez Komisję w »letter of serious doubt« poważne wątpliwości w przedmiocie zgodności regulacji (ex ante) cen obowiązujących dla użytkowników końcowych z celami prawa konkurencji, sąd krajowy może jeszcze uznać, że zabroniona przez art. 101 ust. 1 TFUE klauzula ograniczająca wysokość ceny nie podlega zastosowaniu na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE? Czy na odpowiedź ma wpływ okoliczność, że pismo to (»letter of serious doubt«) spowodowało odstąpienie […] OPTA od kontroli cen?
8) Czy w świetle okoliczności panujących w chwili zawarcia umowy (początkowa faza liberalizacji rynku telekomunikacji) i późniejszego rozwoju wydarzeń w sektorze telekomunikacji, włącznie z wejściem w życie nowych ram prawnych i z mającymi w nich oparcie poważnymi wątpliwościami Komisji co do zastosowania środka kontroli cen, europejska sankcja nieważności, przewidziana w art. 101 ust. 2 TFUE, dopuszcza relatywizację jej obowiązywania w czasie?”.
IV – Analiza
A – Uwagi wstępne w przedmiocie znaczenia i dopuszczalności pytań prejudycjalnych
17. Należy od razu podkreślić, że udzielanie odpowiedzi na wszystkie 18 pytań sformułowanych przez sąd odsyłający nie będzie konieczne.
18. Ten sam sąd przedstawia niektóre z tych pytań jako pomocnicze, gdyż konieczność odpowiedzi na nie jest wyraźnie uzależniona od odpowiedzi udzielonej na inne pytania. Taki wypadek stanowią: pytanie 2b), uzależnione od negatywnej odpowiedzi na pytanie 2a), oraz pytanie 3, uzależnione z kolei od negatywnej odpowiedzi na pytania poprzednie.
19. W każdym razie, jak zobaczymy to w dalszym wywodzie, pomocniczy charakter pewnych pytań nasuwa się również logicznie w świetle odpowiedzi udzielonych na pierwsze pytania. Tak jest zwłaszcza w przypadku pytań 3 i 4, dotyczących znaczenia obowiązku lojalnej współpracy, które znajdą odpowiedź w ramach rozpatrywania poprzednich pytań. Tak jest również, jak podkreśla to Komisja, w przypadku pytań 5–8, dotyczących art. 101 TFUE.
20. Ponadto, jak podniosła to w swych pisemnych uwagach Gemeente Hilversum, na tym etapie nie można wykluczyć, że niektóre z pytań sądu odsyłającego, w szczególności pytania 5–8, dotyczące art. 101 TFUE, powinny być uznane za niedopuszczalne lub co najmniej bezprzedmiotowe, gdyż w świetle informacji przekazanych przez sąd odsyłający ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w sprawie głównej można poważnie podać w wątpliwość.
21. W efekcie, jak to zostanie dalej stwierdzone, różne pytania postawione przez sąd odsyłający mogą być zgrupowane wokół trzech podstawowych serii zapytań: pierwszej, dotyczącej zakresu stosowania NRP, a więc stosowalności przepisów właściwych dyrektyw w sprawie głównej (pytanie 1), drugiej, odnoszącej się do zakresu zobowiązań ciążących na Gemeente Hilversum z tytułu wspomnianych dyrektyw (pytanie 2) lub obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TFUE (pytania 3 i 4), i ostatniej wreszcie, dotyczącej ewentualnego wpływu przepisów art. 101 ust. 1 (pytania 5 i 6), 2 (pytanie 7) i 3 (pytanie 8) TFUE na rozstrzygnięcie sporu zawisłego w postępowaniu głównym.
B – W przedmiocie zakresu materialnego zastosowania NRP: pojęcie usług łączności elektronicznej (pytanie pierwsze)
22. W pierwszym punkcie sąd odsyłający zapytuje Trybunał, czy usługa polegająca na dostarczaniu pakietów programów RTV swobodnie dostępnych za pośrednictwem sieci kablowej należy do zakresu materialnego zastosowania NRP, biorąc pod uwagę, że opłaty pobierane za te usługi obejmują koszty transmisji, jak również wynagrodzenie nadawców radiowo‑telewizyjnych oraz należności wpłacane instytucjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi z tytułu rozpowszechniania treści utworów.
1. Streszczenie uwag
23. UPC wysuwa argument, że świadczy ona w istocie usługi łączności elektronicznej, efektem czego spór zawisły w postępowaniu głównym podlega NRP. Gemeente Hilversum i rząd niderlandzki zajmują natomiast stanowisko przeciwne – że, ze względu na to, iż UPC ogranicza się do zakupu treści od różnych nadawców telewizyjnych, tworząc w ten sposób pakiet programów RTV, oraz do dostarczania go użytkownikom końcowym za pośrednictwem sieci kablowej, oferuje ona usługę dostarczania treści wychodzącą poza zakres zastosowania NRP.
24. Komisja i Urząd Nadzoru EFTA sądzą, że usługa świadczona przez UPC polega zarazem na przekazywaniu sygnału oraz na dostarczaniu treści programów RTV, efektem czego NRP znajdują zastosowanie tylko do pierwszego składnika. Urząd Nadzoru EFTA uważa jednak, że to do sądu odsyłającego należy określenie charakteru usługi świadczonej przez UPC oraz wyciągnięcie z tego wniosków.
2. Analiza
25. Odpowiedź na to pytanie nie nasuwa moim zdaniem wątpliwości, jak wynika to zarówno z definicji pojęcia „usługa łączności elektronicznej” zawartego w art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej i w art. 1 pkt 3 dyrektywy w sprawie konkurencji, jak też z wykładni odpowiednich przepisów NRP w kontekście, w jaki one się wpisują, i w świetle celów, jakim służą, oraz z przepisów dyrektywy 2010/13/UE(18) .
26. Artykuł 2 lit. c) dyrektywy ramowej określa w istocie usługę łączności elektronicznej jako „usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem, polegającą całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, w tym usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze; nie obejmuje jednak usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej”. Przepis ten precyzuje ponadto, że z tego pojęcia „wyłączone są usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE(19), jeżeli nie polegają one całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej”.
27. Jak więc wynika z tej definicji, powtórzonej w bardzo podobnym brzmieniu w art. 1 pkt 3 dyrektywy w sprawie konkurencji, usługi łączności elektronicznej określone są zarazem pozytywnie i negatywnie.
28. Motyw 5 dyrektywy ramowej wskazuje w tym względzie, że „[k]onwergencja sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych oznacza, iż wszelkie sieci i usługi związane z przekazywaniem informacji powinny zostać objęte jednolitymi unormowaniami prawnymi” oraz że przy opracowywaniu tych unormowań „[k]onieczne jest oddzielenie unormowań dotyczących sposobów przekazywania informacji od unormowań dotyczących ich treści”. Precyzuje on, że NRP „nie obejmują więc zagadnień związanych z treścią usług świadczonych za pośrednictwem sieci łączności elektronicznej przy wykorzystaniu usług łączności elektronicznej, takich jak zagadnienia treści nadawanych programów, usług finansowych lub niektórych usług społeczeństwa informacyjnego, i dlatego nie stoją one w sprzeczności ze środkami podejmowanymi przez Wspólnotę lub na szczeblu krajowym w odniesieniu do takich usług, zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i w celu promowania kulturowej i językowej różnorodności oraz ochrony pluralizmu w mediach”.
29. Tak samo motyw 7 dyrektywy w sprawie konkurencji, który podkreśla, że pojęcia usług i sieci „łączności elektronicznej” były preferowane w stosunku do pojęcia usług i sieci „telekomunikacyjnych” właśnie po to, by uwzględnić zjawisko konwergencji, wskazuje, że definicje te dotyczą wszystkich usług lub sieci łączności elektronicznej „związanych z przekazywaniem sygnałów drogą telegraficzną, radiową, optyczną lub za pomocą innych środków elektromagnetycznych”, w celu objęcia „sieci stałych, bezprzewodowych, telewizji kablowej i sieci satelitarnych”. W motywie tym wyjaśniono ponadto, że „transmisję i nadawanie programów radiowych i telewizyjnych należy uznać za usługę łączności elektronicznej”.
30. Artykuł 1 ust. 1 lit. a) ppkt i) dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych definiuje ponadto audiowizualną usługę medialną jako „usługę w rozumieniu art. 56 [TFUE] i 57 [TFUE], za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi dostawca usług medialnych i której podstawowym celem jest dostarczanie ogółowi odbiorców – poprzez sieci łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 2002/21/WE – audycji w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych”. Ten sam przepis precyzuje, że „audiowizualna usługa medialna jest przekazem telewizyjnym w rozumieniu lit. e) niniejszego ustępu albo audiowizualną usługą medialną na żądanie w rozumieniu lit. g) niniejszego ustępu”.
31. W niniejszym przypadku zarówno z postanowienia odsyłającego, jak i z uwag pisemnych i ustnych przedstawionych Trybunałowi wynika, że UPC wykonuje działalność polegającą głównie na transmisji programów RTV drogą kablową do swych klientów posiadających abonament. W szczególności jest bezsporne, że UPC sama nie produkuje programów RTV i nie ponosi żadnej odpowiedzialności redakcyjnej za przekazywaną przez nią treść programów.
32. Z tego względu nie można uznać argumentacji Gemeente Hilversum oraz Królestwa Niderlandów polegającej na wprowadzeniu rozróżnienia między „dostarczaniem usług RTV” a „transmisją sygnału” z tym związanego, zgodnie z którą to argumentacją działalność UPC nie podlega NRP ze względu na to, że jej klienci nie kupują samej zdolności transmisyjnej, lecz zawartość, czyli pakiet programów RTV przekazywanych przez kablową sieć dystrybucyjną.
33. Jak bowiem wynika z poszczególnych definicji przypomnianych powyżej, odpowiednie dyrektywy wprowadzają wyraźne rozróżnienie między produkcją treści pociągającą za sobą odpowiedzialność redakcyjną a przekazywaniem tych treści niewiążącym się z jakąkolwiek odpowiedzialnością redakcyjną, gdyż treści oraz ich przekazywanie podlegają odrębnym uregulowaniom(20), realizującym właściwe im cele(21), nie odnosząc się ani do klientów świadczonych usług, ani do struktury wystawianych im rachunków z tytułu kosztów transmisji.
34. Choć więc jest prawdą, że klienci UPC kupują treść przez subskrypcję abonamentu w UPC, aby mieć dostęp do oferowanego przez nią analogowego pakietu programów RTV, nie oznacza to jednak, że jej działalność, polegająca na rozpowszechnianiu programów wyprodukowanych przez producentów treści – pod ich własną odpowiedzialnością redakcyjną – w tym przypadku nadawców radiowych i telewizyjnych, do punktów przyłączenia sieci kablowej usytuowanych w mieszkaniach jej abonentów, nie może być zakwalifikowana jako usługa łączności elektronicznej objęta zakresem zastosowania NRP.
35. Przeciwnie, jak podniosła Komisja, dostarczanie pakietów programów RTV swobodnie dostępnych drogą kablową należy do pojęcia usługi łączności elektronicznej, a więc do przedmiotowego zakresu zastosowania NRP ze względu na to, że obejmuje ono przekazywanie sygnału do kablowej sieci dystrybucyjnej.
36. Wszelka inna wykładnia ograniczałaby znacznie zakres NRP i naruszałaby skuteczność tych przepisów, przynosząc zatem szkodę realizacji celów, którym mają one służyć.
37. Ponieważ zasadniczym celem NRP jest ustanowienie rzeczywistego rynku wewnętrznego łączności elektronicznej(22), w ramach którego powinna ona ostatecznie zostać uregulowana jedynie przez prawo konkurencji(23), wykluczenie działalności przedsiębiorstwa takiego jak UPC z zakresu jego zastosowania pod pretekstem, że nie ogranicza się ono do przekazywania sygnału, pozbawiałoby te ramy wszelkiej skuteczności.
38. Podobnie okoliczność, że koszty transmisji pobierane od abonentów obejmują wynagrodzenie należne nadawcom radiowo‑telewizyjnym oraz należności przekazywane instytucjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi z tytułu rozpowszechniania treści utworów, nie może, z tych samych przyczyn, stanowić przeszkody w zakwalifikowaniu usługi świadczonej przez UPC jako usługi łączności elektronicznej w rozumieniu NRP.
39. W konsekwencji proponuję, aby Trybunał orzekł, iż dyrektywę 2002/21 należy interpretować w ten sposób, że do jej przedmiotowego zakresu zastosowania należy usługa polegająca na dostarczaniu pakietów radiowo‑telewizyjnych swobodnie dostępnych drogą kablową, przy czym opłata pobierana za nie obejmuje koszty transmisji, jak również wynagrodzenie nadawców radiowo‑telewizyjnych oraz należności przekazywane instytucjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi z tytułu rozpowszechniania treści utworów, o ile wymieniona usługa obejmuje transmisję sygnału do sieci łączności elektronicznej.
C – W przedmiocie skutków NRP: prerogatywy państw członkowskich i kompetencje Gemeente Hilversum (pytanie drugie)
40. W drugim pytaniu sąd odsyłający zapytuje Trybunał w istocie o to, czy jednostka samorządu terytorialnego taka jak Gemeente Hilversum może, biorąc pod uwagę NRP, interweniować w określaniu stosowanej wobec konsumentów końcowych taryfy za usługi łączności elektronicznej świadczone poprzez sieć kablową przez podmiot gospodarczy taki jak UPC.
41. Pytanie to dzieli się na dwie kwestie podrzędne, uwzględniające specyfikę sytuacji prawnej rozpatrywanej w postępowaniu głównym, wyrażającej się w tym wypadku przez klauzulę ograniczającą wysokość ceny zamieszczoną w umowie sprzedaży zawartej między Gemeente Hilversum a UPC. Sąd odsyłający pyta z jednej strony, czy NRP, biorąc pod uwagę kompetencje, jakie przyznają krajowym organom regulacyjnym, stoją na przeszkodzie temu, aby jednostka samorządu terytorialnego była uprawniona do stosowania środków kontroli cen. Z drugiej zaś strony, na wypadek udzielenia odpowiedzi negatywnej, pyta on, czy NRP stoją na przeszkodzie temu, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła stosować taką umowną klauzulę ograniczającą wysokość ceny.
1. Streszczenie uwag
42. Gemeente Hilversum oraz rząd niderlandzki podkreślają przede wszystkim, że klauzula ograniczająca wysokość ceny została dobrowolnie wynegocjowana przy zawieraniu umowy między stronami i że stanowi ona przeciwwagę ceny ustalonej tą umową. Ich zdaniem w każdym razie NRP nie stoją na przeszkodzie ustanowieniu klauzuli ograniczającej wysokość ceny ze względu na to, że nie może ona stanowić przeszkody w podjęciu przez krajowy organ regulacyjny, w tym przypadku OPTA, w dowolnej chwili działań wspierających konkurencję na podstawie art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej.
43. UPC, Komisja oraz Urząd Nadzoru EFTA uważają natomiast, że taka klauzula jest już niezgodna z NRP, biorąc pod uwagę między innymi, że Gemeente Hilversum nie może być traktowana jako krajowy organ regulacyjny, będący jedynym podmiotem upoważnionym do stosowania środków kontroli cen detalicznych, takich jakie stanowi klauzula ograniczająca wysokość ceny, ani jako podmiot legalnie działający w charakterze krajowego organu regulacyjnego. Komisja nie wyklucza jednak, aby środek taki, pod warunkiem zgodności z zasadami jawności, proporcjonalności i niedyskryminacji, mógł stanowić przeciwwagę obowiązku świadczenia usług w interesie publicznym, objętą odstępstwem z art. 106 ust. 2 TFUE, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.
2. Analiza
44. Należy zacząć od wyjaśnienia, że jakkolwiek umowa zawierająca klauzulę ograniczającą wysokość ceny została zawarta przed przyjęciem NRP, poszczególne dyrektywy, które się na nie składają, powinny być implementowane przez państwa członkowskie najpóźniej do dnia 24 lipca 2003 r. i że od tego czasu państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać ich przepisów i zapewnić ich przestrzeganie na całym swym terytorium.
45. Obowiązek ten ciąży na państwach członkowskich z mocy samych tych dyrektyw, a więc niezależnie od wymogu lojalnej współpracy nałożonego na nie w art. 4 ust. 3 TUE, efektem czego, w razie stwierdzenia, iż NRP stoją na przeszkodzie stosowaniu będącej przedmiotem postępowania głównego klauzuli ograniczającej wysokość ceny, nie będzie konieczne udzielanie odpowiedzi na trzecie i czwarte z pytań prejudycjalnych, gdyż naruszenie przepisów NRP implikuje ipso facto naruszenie tego obowiązku.
46. Należy następnie wskazać, że – jak wynika to z analizy właściwych przepisów NRP i jak przedstawili to w głównych zarysach UPC, Komisja i Urząd Nadzoru EFTA w uwagach pisemnych oraz na rozprawie – środki kontroli cen usług łączności elektronicznej takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym(24) mogą być akceptowane tylko wówczas, gdy należą do środków, które krajowe organy regulacyjne mogą podjąć wobec przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej lub w przypadkach uzasadnionych względami interesu ogólnego bądź na gruncie art. 106 ust. 2 TFUE.
47. Tak więc, gdyby nawet przyjąć, że Gemeente Hilversum odpowiada warunkom kompetencji, niezależności funkcjonalnej i prawnej, bezstronności i jawności ustanowionym w art. 3 dyrektywy ramowej oraz w orzecznictwie Trybunału(25), co pozwalałoby ją prawomocnie zakwalifikować jako krajowy organ regulacyjny(26), nie mogłaby ona w każdym razie, jak to wykażę w pierwszej kolejności, być uważana za legalnie działającą w tym charakterze, biorąc pod uwagę, że klauzula ograniczająca wysokość ceny nałożona na UPC została przyjęta z pominięciem szczegółowych reguł proceduralnych określonych przez poszczególne właściwe dyrektywy.
48. Ponadto, o ile nie można wykluczyć, że Gemeente Hilversum mogłaby, nie działając w charakterze krajowego organu regulacyjnego, lecz jako jednostka samorządu terytorialnego, zastosować taki środek kontroli cen, gdyby był on uzasadniony realizacją celów interesu ogólnego lub na mocy art. 106 ust. 2 TFUE, to w każdym razie do sądu odsyłającego należy dokonanie weryfikacji w tym względzie, co wykażę w dalszej kolejności.
a) W przedmiocie środków kontroli cen, które mogą być przyjęte w ramach NRP
49. Należy zacząć od przypomnienia, że celem NRP jest utworzenie rzeczywistego rynku wewnętrznego łączności elektronicznej, w ramach którego powinna ona ostatecznie być uregulowana wyłącznie przez prawo konkurencji(27), między innymi poprzez stopniową redukcję regulacji sektorowej ex ante(28) .
50. Artykuł 2 ust. 3 dyrektywy w sprawie konkurencji precyzuje, że państwa członkowskie zapewniają, aby nie były nałożone lub utrzymane żadne ograniczenia w zakresie świadczenia usług łączności elektronicznej za pomocą sieci łączności elektronicznej, bez uszczerbku dla przepisów dyrektyw o dostępie, o zezwoleniach, ramowej i o usłudze powszechnej.
51. To zatem przepisy odpowiednich dyrektyw określają zasady konkurencji ustalone w NRP oraz ich mechanizmy korekcyjne; w tym też świetle powinna być badana zgodność stosowania klauzuli ograniczającej wysokość ceny.
52. Dyrektywa ramowa określa w tym celu zadania, jakie krajowe organy regulacyjne są zobowiązane realizować pod kontrolą Komisji, i ustala procedury gwarantujące jednolite stosowanie NRP w całej Unii.
53. Krajowe organy regulacyjne, zdefiniowane w art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej, są więc zobowiązane podejmować zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy wszelkie rozsądne i proporcjonalne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2, 3 i 4 tego samego artykułu, a mianowicie promowania konkurencji, w szczególności w świadczeniu usług łączności elektronicznej oraz urządzeń i usług towarzyszących, działania na rzecz rozwoju rynku wewnętrznego oraz promowania interesów obywateli Unii.
54. Artykuł 3 dyrektywy o zezwoleniach nakłada natomiast na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania swobody świadczenia dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej, przy czym wyjaśnione zostało, że świadczenie to może być w zasadzie tylko przedmiotem ogólnego zezwolenia(29), bez uszczerbku dla obowiązków szczegółowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy.
55. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach przewiduje w tym przypadku zwłaszcza(30) możliwość nałożenia przez krajowe organy regulacyjne na podmioty świadczące usługi łączności elektronicznej, które zajmują znaczącą pozycję na rynku, specyficznych obowiązków, których przyjęcie, zgodnie z art. 6 i 8 dyrektywy o dostępie, jest podporządkowane ściśle określonym zasadom i warunkom(31) . Ten sam przepis wskazuje z jednej strony, że te specyficzne obowiązki powinny być prawnie oddzielone od praw i obowiązków wynikających z ogólnego zezwolenia, a z drugiej strony, że kryteria i procedury nakładania takich obowiązków na poszczególne przedsiębiorstwa powinny być wskazane w ogólnym zezwoleniu.
56. Należy tu podkreślić, że Trybunał nie dysponuje żadną informacją dotyczącą ogólnego zezwolenia udzielonego UPC, z wyjątkiem tego, że Gemeente Hilversum zobowiązała się pomóc w jego uzyskaniu.
57. Jakkolwiek by było, nie można uznać, że klauzula ograniczająca wysokość ceny, nałożona przez Gemeente Hilversum na UPC, mogłaby należeć do środków kontroli cen przewidzianych w art. 13 dyrektywy o dostępie, mogących mieć zastosowanie wobec przedsiębiorstw mających znaczącą pozycję na rynku zgodnie z art. 8 wspomnianej dyrektywy.
58. Po pierwsze, z powodu konkurencji istniejącej między rozpowszechnianiem programów RTV za pośrednictwem kabla i rozwojem naziemnej telewizji cyfrowej z jednej strony a rozpowszechnianiem programów RTV w sieci DSL z drugiej(32), rynek, o który chodzi w postępowaniu głównym, nie należy już do tych, które zalecenie nr 2007/879/WE wskazuje jako mogące podlegać regulacji ex ante.
59. Wprawdzie, jak podkreśla Komisja, okoliczność ta w zasadzie nie przeszkadza temu, by krajowy organ regulacyjny mógł określić rynki użytkowników końcowych odpowiadające okolicznościom krajowym uzasadniającym regulację ex ante(33) .
60. Określenie takich rynków musi jednak nastąpić zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej, a w szczególności po zapewnieniu zainteresowanym możliwości przedstawienia uwag(34) ; analiza wspomnianych rynków musi następować zgodnie z procedurą określoną w art. 16 dyrektywy ramowej; w razie stwierdzenia, że właściwy rynek nie jest w rzeczywistości konkurencyjny, identyfikacja przedsiębiorstw o znaczącej pozycji na rynku musi następować w trybie określonym w art. 14 dyrektywy ramowej i wreszcie zastosowanie środka kontroli cen musi nastąpić przy poszanowaniu, po pierwsze, procedury przewidzianej w art. 7 ust. 2 dyrektywy ramowej, oraz po drugie, warunków przewidzianych w art. 13 dyrektywy o dostępie.
61. Jak zaś wynika z akt sprawy, środek nałożony na UPC został wobec niej zastosowany z pominięciem różnych obowiązków proceduralnych nałożonych przez poszczególne właściwe przepisy NRP, a zwłaszcza tych przewidzianych w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej.
62. Znaczenie dla niniejszej sprawy dyrektywy o usłudze powszechnej należy wykluczyć z tych samych powodów. Jakkolwiek art. 9 przewiduje, że środki kontroli cen mogą być nałożone na przedsiębiorstwa wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, środki te mogą – przy założeniu, że mogłyby mieć zastosowanie do usług RTV – zostać nałożone dopiero po zakończeniu analizy rynku przewidzianej w art. 16 dyrektywy ramowej i w art. 16 i 17 dyrektywy o usłudze powszechnej(35) .
63. W efekcie można wstępnie dojść do wniosku, że NRP co do zasady stoją na przeszkodzie ustanowieniu klauzuli ograniczającej wysokość ceny, chyba że zostanie ustalone, iż jest ona uzasadniona realizacją celów interesu ogólnego.
64. W art. 1 ust. 2 i 3 dyrektywy ramowej wyjaśniono bowiem, że przepisy dyrektyw tworzące NRP nie naruszają ani obowiązków nałożonych wobec wymienionych usług na mocy przepisów krajowych wydanych w zastosowaniu prawa Unii lub na mocy przepisów tego prawa, ani środków przyjętych przez Unię lub państwa członkowskie w poszanowaniu prawa Unii dla realizacji celów interesu ogólnego.
65. W niniejszym przypadku nikt nie twierdzi, że klauzula ograniczająca wysokość ceny wynika z obowiązku przewidzianego w przepisach krajowych wydanych w zastosowaniu prawa Unii lub w prawie Unii. Należy natomiast zbadać, czy zastosowanie tej klauzuli zmierza do realizacji celu interesu ogólnego w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy ramowej lub może być uzasadnione z tytułu art. 106 ust. 2 TFUE.
b) W przedmiocie uzasadnienia opartego na realizacji celu interesu ogólnego
66. Artykuł 1 ust. 3 dyrektywy ramowej przewiduje, że postanowienia tej dyrektywy, jak również dyrektyw szczegółowych, nie stoją na przeszkodzie podejmowaniu przez Wspólnotę lub państwa członkowskie, zgodnie z przepisami prawa Unii, środków niezbędnych do realizacji interesu ogólnego, w szczególności związanych z unormowaniami dotyczącymi treści programów i polityką audiowizualną.
67. Z motywu 6 dyrektywy ramowej wynika, że państwa członkowskie, przestrzegając prawa Unii, mogą w szczególności realizować politykę audiowizualną oraz wydawać uregulowania prawne dotyczące treści programów służące interesowi ogólnemu, jakich jak wolność słowa, pluralizm mediów, bezstronność, różnorodność kulturowa i lingwistyczna, społeczna asymilacja, ochrona konsumentów oraz małoletnich.
68. W niniejszym przypadku, chociaż sąd odsyłający zarówno w uzasadnieniu postanowienia odsyłającego, jak też w drugim pytaniu prejudycjalnym przywołuje ideę, że Gemeente Hilversum działała poprzez instrumenty prawa prywatnego, aby chronić interesy publiczne swych mieszkańców, to nie dostarcza on najmniejszej wskazówki na temat rodzaju interesów w ten sposób chronionych.
69. Gemeente Hilversum i rząd niderlandzki powołują się w tym względzie na to, że klauzula ograniczająca wysokość ceny, która została swobodnie uzgodniona, realizuje cel w postaci ochrony konsumentów. Pozwala ona ich zdaniem zagwarantować świadczenie usługi RTV w postaci podstawowego pakietu analogowego po cenie społecznie akceptowalnej, która powinna być przystępna dla gospodarstw domowych o skromnych dochodach, co stanowiłoby w ten sposób podstawową usługę użyteczności publicznej.
70. Tymczasem, jak przypomniano powyżej, celem NRP jest właśnie zagwarantowanie użytkownikom, poprzez promocję konkurencji, maksymalnej korzyści w zakresie wyboru, ceny oraz jakości usług łączności elektronicznej(36) . To w szczególności do tych samych krajowych organów regulacyjnych należy interweniowanie w odpowiednich wypadkach, z całą bezstronnością i przejrzystością(37), po przeprowadzeniu analizy rynku, wobec przedsiębiorstwa mającego znaczącą pozycję na rynku, które mogłoby w braku skutecznej konkurencji utrzymywać ceny na poziomie nadmiernie wysokim ze szkodą dla użytkowników końcowych(38) .
71. Stąd też – i niezależnie nawet od faktu, że w tym przypadku, jak zostało to przypomniane w pkt 11 i 13 powyżej, OPTA przyjęła właśnie pod kontrolą Komisji decyzję zmierzającą w przeciwnym kierunku – uzasadnienie wysunięte w ten sposób przez Gemeente Hilversum i rząd niderlandzki nie może być przyjęte jako takie.
72. Komisja w swych pismach poruszyła jednak kwestię, czy można uznać, że Gemeente Hilversum powierzyła UPC zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE. Sądzi ona jednak, że nie dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym, aby odpowiedzieć na to pytanie, i proponuje w konsekwencji wezwać sąd odsyłający do rozstrzygnięcia w tym względzie w świetle orzecznictwa Trybunału.
73. Trybunał mi ał co prawda okazję orzec, że art. 106 ust. 2 TFUE, który pozwala pod pewnymi warunkami odstępować od reguł ogólnych traktatu, zmierza do pogodzenia interesu państw członkowskich przy wykorzystaniu pewnych przedsiębiorstw, zwłaszcza z sektora publicznego, jako instrumentu polityki gospodarczej lub społecznej, z interesem Unii polegającym na poszanowaniu reguł konkurencji i ochronie jednolitości wspólnego rynku(39) . Biorąc pod uwagę tak określony interes państw członkowskich, o którym mowa w art. 14 TFUE, nie można zakazać im uwzględnienia, przy określaniu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które zlecają pewnym przedsiębiorstwom, szczególnych celów z zakresu polityki krajowej ani działań zmierzających do realizacji tych celów za pomocą zobowiązań i ograniczeń, jakie nakładają na te przedsiębiorstwa(40) .
74. Należy jednak stwierdzić, że sąd odsyłający nie odnosi się w żaden sposób do art. 106 ust. 2 TFUE, ani nawet do idei, iż klauzula ograniczająca wysokość ceny stanowi wyraz nałożenia przez Gemeente Hilversum na UPC zadań wykonywanych w ogólnym interesie gospodarczym. Zresztą ani Gemeente Hilversum, ani rząd niderlandzki nie powołali się na to, że klauzula ograniczająca wysokość ceny mogłaby mieć uzasadnienie w art. 106 ust. 2 TFUE. UPC ze swej strony nie wypowiedziała się w tym względzie. Na rozprawie zakwestionowała ona również argumentację Gemeente Hilversum, wedle której klauzula ograniczająca wysokość ceny miałaby być rekompensowana przez obniżenie ceny sprzedaży sieci kablowej.
75. W tych okolicznościach Trybunał może tylko powierzyć sądowi odsyłającemu zadanie ustalenia, czy art. 106 ust. 2 TFUE, biorąc pod uwagę odpowiednie orzecznictwo, ma zastosowanie w sprawie głównej(41) .
76. Ściślej biorąc, należy do niego najpierw ustalenie, czy można uznać, że Gemeente Hilversum rzeczywiście powierzyła UPC zarządzanie usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, a jeśli tak, to czy zastosowanie prawa Unii uniemożliwia wykonywanie szczególnych zadań, jakie zostały w ten sposób na nią nałożone(42), co wymaga w szczególności określenia charakteru potrzeb wiążących się z wykonywaniem zadań w interesie ogólnym, o które chodzi(43) .
77. Musi on następnie upewnić się, w świetle właściwego orzecznictwa Trybunału, że nałożone obowiązki są w pełni zgodne z zasadą proporcjonalności, biorąc pod uwagę ogół okoliczności sprawy głównej(44) .
78. Proponuję zatem, by Trybunał orzekł, że art. 6, 8 i 13 dyrektywy o dostępie, art. 3 i art. 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach, jak również art. 1 ust. 1 i 3, art. 3, 6, 7 oraz art. 14–16 dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że stoją one co do zasady na przeszkodzie stosowaniu takiej klauzuli ograniczającej wysokość ceny jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, chyba że zostanie ustalone, iż jest ona uzasadniona realizacją celów interesu ogólnego lub na gruncie art. 106 ust. 2 TFUE oraz jest w pełni zgodna z zasadą proporcjonalności, czego weryfikacja należy do sądu odsyłającego.
D – W przedmiocie znaczenia art. 101 TFUE (pytania od piątego do ósmego)
79. Biorąc pod uwagę odpowiedzi, jakich proponuję udzielić na pierwsze pytania prejudycjalne rozpatrywane powyżej, nie ma konieczności udzielania odpowiedzi na sformułowane przez sąd odsyłający pytania 5–8, z których wszystkie odnoszą się do wykładni art. 101 TFUE.
80. Można w każdym razie podkreślić, że nie jest możliwe ustalenie, w jakim zakresie sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym mogłaby podlegać uregulowaniu art. 101 TFUE, ponieważ sąd odsyłający nie dostarczył żadnej wskazówki na temat względów, które doprowadziły go do uznania, że Gemeente Hilversum powinna być traktowana jak przedsiębiorstwo, które zawarło umowę(45) w ramach wykonywania działalności gospodarczej(46) w rozumieniu tego przepisu.
V – Wnioski
81. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Gerechtshof te Amsterdam w następujący sposób:
1) Dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej należy interpretować w ten sposób, że do jej przedmiotowego zakresu zastosowania należy usługa polegająca na dostarczaniu pakietów radiowo‑telewizyjnych swobodnie dostępnych drogą kablową, przy czym opłata pobierana za nie obejmuje koszty transmisji, jak również wynagrodzenie nadawców radiowo‑telewizyjnych oraz należności przekazywane instytucjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi z tytułu rozpowszechniania treści utworów, o ile wymieniona usługa obejmuje transmisję sygnału do sieci łączności elektronicznej.
2) Artykuły 6, 8 i 13 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń, art. 3 i art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, jak również art. 1 ust. 2 i 3, art. 3, 6, 7 oraz art. 14–16 dyrektywy 2002/21 należy interpretować w ten sposób, że stoją one co do zasady na przeszkodzie stosowaniu takiej klauzuli ograniczającej wysokość ceny jak ta rozpatrywana w sprawie głównej, chyba że zostanie ustalone, iż jest ona uzasadniona realizacją celów interesu ogólnego lub na gruncie art. 106 ust. 2 TFUE oraz jest w pełni zgodna z zasadą proporcjonalności, czego weryfikacja należy do sądu odsyłającego.
(1) .
(2)
–	Zwanymi dalej „NRP”.
(3)
– Dz.U. L 108, s. 33.
(4)
– Zobacz motyw 5 dyrektywy ramowej.
(5)
– Dz.U. L 24, s. 1.
(6)
– Dz.U. L 108, s. 7
(7)
– Dz.U. L 108, s. 21.
(8)
–	Dz.U. L 108, s. 51.
(9)
–	Dz.U. L 249, s. 21, zwana dalej „dyrektywą w sprawie konkurencji”.
(10)
– Zwanej dalej „UPC”.
(11)
– Zwanych dalej „programami RTV”.
(12)
–	Co dalej zwane jest „klauzulą ograniczającą wysokość ceny”.
(13)
–	Nederlandse Mededingingsautoriteit.
(14)
–	Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, zwany dalej „OPTA”.
(15)
–	Zwane dalej „środkiem kontroli cen”.
(16)
–	Zobacz dokument SG‑Greffe (2005) D/205996 z dnia 3 listopada 2005 r., Case NL/2005/0247: Retail markets for the supply of free‑to‑air radio and television packages via cable transmission in the Netherlands – Opening of Phase II investigation pursuant to Article 7(4) of Directive 2002/21/EC.
(17)
– Zalecenie Komisji z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie odnośnych rynków produktów i usług sektora łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 114, s. 45).
(18)
– Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (Dz.U. L 95, s. 1). Dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę 89/552/EWG Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (zwaną dalej „dyrektywą o audiowizualnych usługach medialnych”) (Dz.U. L 298, s. 23).
(19)
– Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204, s. 37), zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. L 217, s. 18).
(20)
– Zobacz motyw 5 dyrektywy ramowej.
(21)
– Motyw 6 dyrektywy ramowej wskazuje w tym względzie, że „[p]olityka audiowizualna oraz uregulowania prawne dotyczące treści programów będą wprowadzane przy uwzględnieniu ogólnych interesów, takich jak wolność słowa, pluralizm mediów, bezstronność, różnorodność kulturowa i lingwistyczna, społeczna asymilacja, ochrona konsumenta oraz małoletnich”.
(22)
–	Cel ten wpisuje się zaś w cel szerszy – realizacji jednolitej europejskiej przestrzeni informacji i społeczeństwa informacyjnego otwartego dla wszystkich. Zobacz komunikat Komisji do Rady, do Parlamentu Europejskiego, do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i do Komitetu Regionów z dnia 1 czerwca 2005 r., i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne dla wzrostu i zatrudnienia .
(23)
– Zobacz motyw 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniającej dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 337, s. 37).
(24)
–	Środki przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy o dostępie nie znajdują zastosowania w postępowaniu głównym.
(25)
– Zobacz wyrok z dnia 6 października 2010 r. w sprawie C‑389/08 Base i in., Zb.Orz. s. I‑9073, pkt 27–30.
(26)
–	Artykuł 3 ust. 6 dyrektywy ramowej przewiduje zresztą, że państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wszystkich krajowych organach regulacyjnych, którym zostały przydzielone zadania wynikające z przepisów NRP. Komisja wskazała zaś w swych pismach, co nie zastało zakwestionowane, że Gemeente Hilversum nie figuruje na zgłoszonej jej przez Królestwo Niderlandów liście.
(27)
– Zobacz pkt 37 powyżej.
(28)
– Zobacz w tej kwestii ww. zalecenia Komisji nr 2003/311/WE i 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 344, s. 65).
(29)
–	Z jednym tylko zastrzeżeniem, trzeba zaznaczyć, warunków przewidzianych w tej dyrektywie, w szczególności w części A załącznika do niej, oraz ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, określonych w art. 52 ust. 1 TFUE, które nie są przedmiotem postępowania głównego. Zobacz motyw 3 dyrektywy o zezwoleniach.
(30)
–	Przepis ten przewiduje również możliwość nałożenia specyficznych obowiązków na usługodawcę wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej na mocy dyrektywy o usłudze powszechnej, ale dyrektywa ta, jak wskazano wyżej, jest pozbawiona znaczenia dla niniejszego przypadku.
(31)
–	Zobacz również motyw nr 27 dyrektywy ramowej.
(32)
–	Zobacz w tym względzie dokument roboczy towarzyszący zaleceniu nr 2007/879/WE, SEC(2007) 1483/2, s. 48.
(33)
– Zobacz art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej.
(34)
– Zobacz art. 6 dyrektywy ramowej.
(35)
–	Zobacz wyrok z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie C‑545/08 Komisja przeciwko Polsce, pkt 47–57.
(36)
– Zobacz art. 8 ust. 2 lit. a) dyrektywy ramowej.
(37)
–	Zobacz art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej.
(38)
–	Zobacz art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie.
(39)
–	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 marca 1991 r. w sprawie C‑202/88 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1223, pkt 12; z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑157/94 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I‑5699, pkt 39; z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑67/96 Albany, Rec. s. I‑5751, pkt 103; a także z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑265/08 Federutility i in., Zb.Orz. s. I‑3377, pkt 29.
(40)
–	Zobacz ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 40; w sprawie Albany, pkt 104.
(41)
–	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 27 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑393/92 Almelo, Rec. s. I‑1477, pkt 50.
(42)
–	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 3 października 1985 r. w sprawie 311/84 CBEM, Rec. s. 3261, pkt 17; z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C‑41/90 Höfner i Elser, Rec. s. I‑1979, pkt 24; z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑242/95 GT‑Link, Rec. s. I‑4449, pkt 49.
(43)
–	Zobacz wyrok z dnia 11 kwietnia 1989 r. w sprawie 66/86 Ahmed Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro, Rec. s. 803, pkt 55, 56.
(44)
–	Zobacz ww. wyrok w sprawie Federutility i in., pkt 33–47.
(45)
–	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. s. I‑2925, pkt 29.
(46)
–	Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Höfner i Elser.