61984C0181
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 18 giugno 1985
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
È noto che nel quadro delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli le esportazioni e le importazioni comunitarie sono subordinate alla presentazione di certificati rilasciati dalle autorità nazionali competenti, previa costituzione da parte dell'operatore di un deposito cauzionale. Scopo precipuo di tale garanzia è far sì che l'impegno di importare o di esportare il prodotto durante il periodo di validità del certificato sia effettivamente osservato. Il sistema, inoltre, consente agli organi comunitari di seguire in permanenza il movimento degli scambi commerciali coi paesi terzi per poterne valutare l'evoluzione e applicare eventualmente le misure che si rendano necessarie.
Ciò vale altresì per il mercato dello zucchero; anzi, poiché la produzione di questa merce è per motivi di natura soprattutto climatica soggetta a frequenti variazioni, gli organi della Comunità esercitano nel relativo settore un controllo particolarmente intenso. L'obiettivo principale che essi perseguono è assicurare un regolare approvvigionamento dello zucchero a prezzi ragionevoli per i consumatori e, insieme, impedire speculazioni quando il prezzo vari sensibilmente nei diversi mercati. Nell'ambito di questa politica, all'eccesso di zucchero eventualmente presente sul mercato comune si ovvia col favorire la sua esportazione verso i paesi terzi concedendo restituzioni che compensano la differenza fra il prezzo corrente nella Comunità e quello, normalmente più basso, del mercato mondiale.
La disciplina fondamentale di quest'organizzazione di mercato è contenuta nel regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785/81: le norme procedurali e quelle che determinano le restituzioni sono invece previste nel regolamento della Commissione 8 luglio 1983, n. 1880/83. In termini generali, il sistema si fonda sul bando periodico di gare da parte della Commissione. Descriverlo in dettaglio non è necessario. Mi limiterò quindi a dire che la procedura di aggiudicazione si articola essenzialmente in tre fasi:
a)
Nella prima fase, l'operatore interessato alla gara presenta un'offerta all'organismo nazionale competente. La domanda indica la quantità di zucchero che l'offerente intende esportare e l'importo di restituzione che è disposto ad accettare in base ai prezzi attuali e futuri del mercato mondiale. Ai sensi dell'articolo 6, n. 1, regolamento 1880/83, all'atto dell'offerta l'operatore deve costituire una cauzione pari a 9 ECU per ogni quintale di zucchero da esportare e, secondo l'articolo 5, n. 3, lettera e) dello stesso regolamento, deve dichiarare che, se l'offerta viene accettata, chiederà la licenza di esportazione entro un determinato termine.
b)
La seconda fase comincia quando l'operatore viene a sapere che la sua offerta è stata accolta. Da quel momento egli è tenuto a chiedere un certificato di esportazione entro un termine di quattro giorni. Se non presenta in tempo questa domanda, l'intera cauzione è automaticamente incamerata, salvo il caso di forza maggiore. Se vi sono più offerte, l'importo della cauzione che si perde corrisponderà ai quantitativi di zucchero per cui l'obbligo di chiedere il certificato non è stato adempiuto nel termine prescritto.
e)
Se il certificato è stato regolarmente richiesto, ha inizio la terza fase della procedura e la cauzione versata resta a garanzia dell'effettuata esportazione. Quest'ultima deve intervenire non oltre il quinto mese successivo alla data di accoglimento dell'offerta. Ov'essa non abbia luogo entro tale termine, la cauzione è egualmente confiscata, a meno, anche qui, che l'operatore non provi la sussistenza di un caso di forza maggiore. Inoltre, l'importo della garanzia può essere aumentato qualora i prezzi sul mercato mondiale oscillino al di là di certi valori.
2.
Il 27 luglio 1983, la E. D. & F. Man (Sugar) Ltd (in prosieguo Man Sugar), importante impresa britannica per il commercio dello zucchero, inviò per telex all'IBAP (Intervention Board for Agricultural Produce) sette offerte di esportazione prestando contestualmente, in forma di fideiussione bancaria, la prescritta cauzione di 9 ECU per quintale. Il giorno successivo, l'IBAP informò la Man Sugar che erano state accolte cinque offerte per complessive 30000 tonnellate di zucchero da esportare. Le domande rivolte a ottenere i relativi certificati dovevano dunque pervenire al detto organismo entro e non oltre le 12 di martedì 2 agosto 1983. Esso le ricevette invece dopo le 15 di quello stesso giorno. Un ritardo di poche ore, dunque: che, come la Man Sugar ha spiegato a questa Corte, fu dovuto « ad un insolito ed imprevedibile concorso di circostanze ». I telex contenenti le domande erano stati approntati per tempo dai funzionari dell'impresa, ma, quel martedì, l'impiegata addetta da sempre all'ufficio della telescrivente non si presentò al lavoro per gravi e comprovate ragioni familiari. La persona incaricata di sostituirla, già poco esperta di queste pratiche, si trovò in difficoltà ancora maggiori per un inatteso sovraccarico di lavoro determinatosi proprio nelle ore in cui i telex avrebbero dovuto essere trasmessi. L'ansia provocata da tali circostanze e il caldo torrido furono fatali al pur diligente impiegato che provvide alla trasmissione solo nel primo pomeriggio.
Il 3 agosto 1983, l'IBAP informò la Man Sugar che le richieste per i certificati erano giunte in ritardo e che la cauzione di 1670370 sterline — pari al profitto dell'impresa di quasi un triennio! — sarebbe stata incamerata. La sua confisca, infatti, ebbe luogo di lì a qualche tempo.
Contro tale decisione, la Man Sugar introdusse un ricorso davanti alla Queen's Bench Division della High Court of Justice, sostenendo che la perdita della cauzione era gravemente iniqua e che i regolamenti istitutivi del relativo sistema sono contrari al principio di proporzionalità. Il giudice Glidewell, investito della controversia, decise allora di sospendere il procedimento per sottoporvi il seguente quesito pregiudiziale : « se l'articolo 6, n. 3, regolamento della Commissione n. 1880/83 sia invalido per violazione del principio di proporzionalità in quanto comporta, salvo il caso di forza maggiore, la perdita dell'intera cauzione in tutti i casi nei quali, a seguito di un'omissione non intenzionale del richiedente, la domanda diretta ad ottenere la licenza d'esportazione non pervenga all'ente d'intervento competente entro il termine legale ».
Nel corso della procedura davanti alla nostra Corte, la Man Sugar, il governo britannico e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato le loro osservazioni.
3.
Premesso che le circostanze per cui le domande di licenza giunsero in ritardo non configurano forza maggiore, la società Man Sugar fonda l'invalidità del disposto su due argomenti. Il primo si connette alla natura dell'obbligo di domandare il certificato d'esportazione. Secondo la ricorrente, esso si risolve in una formalità amministrativa di poco conto. La sanzione prevista per il suo inadempimento non può dunque essere eguale a quella — confisca dell'intera cauzione — con cui si colpisce la violazione dell'obbligo di esportare la merce.
È detto obbligo e solo esso, infatti, che costituisce la ragion d'essere del sistema dei certificati d'esportazione. Lo prova la storia di questo regime. All'inizio della politica agricola comune, la somma da depositare a garanzia della domanda di certificato era pari ad un'unità di conto per quintale di zucchero; dopo l'aggiudicazione, peraltro, essa veniva immediatamente sostituita da una diversa cauzione pari a quattro unità di conto, il cui scopo stava nell'assicurare l'effettiva esportazione di zucchero entro il periodo di validità della licenza. Così, se il prezzo dello zucchero sul mercato mondiale diminuiva in misura superiore ad un'unità di conto durante la settimana precedente la domanda della licenza o a quattro unità nel periodo entro cui l'esportazione doveva aver luogo, l'esportatore poteva contenere le proprie perdite o non chiedendo la licenza nella settimana successiva all'offerta o, se avesse già chiesto la licenza, astenendosi dal farne uso. In entrambi i casi, la perdita era limitata alla cauzione corrispondente.
Col regolamento n. 3274/80 (divenuto l'attuale regolamento 1880/83), la Commissione cercò di semplificare questa procedura in due modi: essa stabilì anzitutto che l'obbligo di esportare sorge appena l'offerta è stata accettata; elevò poi l'importo della cauzione da costituire nel momento dell'offerta a 9 ECU per quintale, salva la possibilità di aumentarlo se, durante il periodo di validità della licenza, il prezzo sul mercato mondiale diminuisca di più di 9 ECU. Tali riforme miravano dunque a rendere l'offerente pienamente responsabile dell'esportazione non appena la sua offerta fosse stata accolta; e il risultato da esse raggiunto — osserva la Man Sugar — è indubbiamente positivo se è vero che fino al caso in esame nemmeno una cauzione era stata incamerata.
Orbene — continua l'impresa britannica — poiché sulla base della nuova disciplina l'obbligo di esportare o di prestare l'intera cauzione nasce appena l'offerta viene accolta e non è modificato dalla successiva domanda di certificato, l'importanza attuale di tale domanda si è di molto ridotta. Il perché è evidente. In primo luogo, la domanda non serve ad assicurare l'adempimento dell'obbligo di esportare, essendo quest'ultimo garantito dal deposito della cauzione che, per il citato articolo 6, deve costituirsi al momento dell'aggiudicazione e non si libera che dopo l'esportazione. Inoltre, essa non vale ad evitare speculazioni da parte degli operatori interessati poiché l'aggiudicatario che non esporta la merce perde la cauzione e deve eventualmente pagare una somma supplementare. Da ultimo, l'obbligo di richiedere un certificato d'esportazione non aggiunge nulla di rilevante alle conoscenze di cui la Commissione è in possesso nel momento dell'offerta. La domanda, infatti, conferma il nome dell'esportatore, l'obbligo di esportare e quello di costituire la cauzione, ma contiene un solo elemento nuovo rispetto a quelli che sono già inclusi nell'offerta: il richiedente, cioè, precisa se desidera che gli importi compensativi monetari siano fissati rispetto alla data della domanda di licenza (nel qual caso dev'essere indicato il paese d'esportazione) o se preferisce l'importo vigente alla data dell'esportazione nel paese esportatore. Ma questa decisione è solo commerciale e non incide sulla quantità di zucchero che sarà esportata; per il controllo del relativo mercato, dunque, essa non ha alcuna importanza.
In definitiva, il primo argomento della Man Sugar sta nel profilare il sistema delle domande di licenza come una poco più che superflua sopravvivenza del passato. Si ammetta tuttavia — osserva l'impresa nell'introdurre il secondo argomento — che esso abbia ancora qualche giustificazione: la confisca dell'intera cauzione per l'inadempimento dell'obbligo di chiedere il certificato sarebbe pur sempre incompatibile col principio di proporzionalità.
In primo luogo, infatti, tale confisca non mira a riparare un'eventuale pregiudizio subito dalla Comunità o dall'organismo nazionale, ma ha la natura di una vera e propria pena, per di più buona a qualsiasi uso. Secondo l'articolo 6, infatti, essa si applica sia all'inadempimento dell'obbligo principale (esportare dal mercato comune lo zucchero in eccesso), sia alla violazione del dovere accessorio (chiedere la corrispondente licenza). Ora, come la Corte ha affermato nella sentenza 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni/FORMA (Racc. 1979, pag. 677), il principio di proporzionalità si oppone a una situazione del genere. Si aggiunga che la pena è eccessiva rispetto a un'infrazione sulla cui venialità non sussistono dubbi; mentre, come tutti sanno, un regolamento comunitario deve prevedere la possibilità di adeguare la sanzione all'importanza dell'inadempimento per cui è disposta (cfr. sentenza 21 giugno 1979, causa 240/78, Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, Race. 1979, pag. 2137).
A riconoscere tutto ciò, del resto, sarebbe stata la stessa Commissione. Nel luglio 1984, infatti, essa propose di modificare il regolamento n. 1880/83 limitando la confisca della cauzione iniziale a 3 ECU per quintale in caso di mancato rispetto del termine stabilito per la presentazione delle domande di certificato. La proposta fu abbandonata a seguito del quesito sottopostovi dal giudice Glidewell. Ma essa prova che l'obbligo di chiedere il certificato può essere adeguatamente garantito con sanzioni meno severe, soprattutto quando, com'è nella nostra specie, l'inadempimento non abbia carattere intenzionale e il ritardo nella presentazione della domanda sia minimo.
4.
La Commissione respinge questi argomenti. Essa afferma anzitutto che, lungi dall'essere una mera formalità intesa a fornire la prova dell'impegno assunto, l'obbligo di domandare la licenza assolve nel vigente sistema un compito di primo piano. La vecchia disciplina, infatti, si era dimostrata incapace di garantire una sana e trasparente gestione del mercato dello zucchero in esportazione: per esempio, parecchie licenze corrispondenti a notevoli quantitativi di zucchero rimasero inutilizzate verso la fine del 1980, provocando perdite nei prelievi e obbligando la Comunità a esportare il prodotto a costi più alti. È proprio per evitare queste o simili disfunzioni che il nuovo sistema ha articolato l'obbligo dell'esportatore in due momenti complementari: quello della domanda di licenza e quello dell'esportazione vera e propria. Il primo non è meno importante del secondo. In effetti, se dopo l'offerta l'operatore non domanda il certificato, i servizi della Commissione sanno subito che la quantità di zucchero coperta dall'aggiudicazione non sarà esportata e sono in grado di ovviare al pregiudizio che ne deriverebbe con appropriate misure amministrative e finanziarie.
Per gli stessi motivi — insiste la Commissione — è impossibile distinguere tra i casi in cui i certificati non sono stati deliberatamente richiesti e quelli in cui l'omissione è dovuta a un errore o a una lieve negligenza dell'operatore. Certo, quest'impossibilità può dar luogo a situazioni spiacevoli. Fino al caso Man Sugar, tuttavia, episodi del genere non s'erano avuti; e un singolo caso, per quanto sconcertante, non può giustificare l'invalidazione di un regime che ha eliminato abusi ben più gravi.
Il governo britannico riconosce che il nuovo regime ha dato buona prova permettendo di gestire il mercato dello zucchero in modo corretto ed efficace. Esso ritiene peraltro che, proprio a causa delle sue norme più significative, il brevissimo termine di cui gli aggiudicatari dispongono per ottenere la licenza ha perduto la funzione di un tempo. Infatti, l'accresciuta entità della cauzione e i rigidi requisiti pretesi per liberarla fanno sì
che sulla volontà dell'operatore di esportare la merce aggiudicata non si possano avere più dubbi. In tali circostanze, concedergli solo quattro giorni per depositare la domanda e confiscargli la cauzione se egli superi questo limite, magari per errore o senza intenzionalità, è insieme inutile ed ingiusto.
D'altra parte — continua il governo di Londra — garantire l'effettiva esportazione, che è lo scopo precipuo della nuova disciplina, con sanzioni adeguate non sembra affatto impossibile. Il problema, ad esempio, sarebbe risolto in radice sopprimendo tout court la fase della domanda di licenza. Al suo posto, si potrebbe considerare l'offerta iniziale dell'operatore come una domanda condizionata al rilascio del certificato d'esportazione che verrebbe concesso insieme all'accoglimento dell'offerta. In tal modo, la cauzione servirebbe a garantire solo l'obbligo di esportare e sarebbe incamerata solo ov'esso rimanga inadempiuto. Ulteriori norme dovrebbero poi determinare gli importi compensativi monetari.
Ma praticabile è anche un'altra soluzione, che lascerebbe in vita l'obbligo di chiedere la licenza pur tenendo conto della sua natura accessoria ed eliminando gli inconvenienti messi in luce dal caso Man Sugar. Quando l'operatore non abbia osservato il termine per una negligenza non intenzionale e comunque lieve, la cauzione potrebbe essergli confiscata solo in parte. Nello stesso tempo, l'organismo nazionale dovrebbe avvertirlo che, se egli non presenterà entro un nuovo breve termine la prescritta domanda di licenza, gli verrà sottratto anche il resto della somma. Un regime del genere avrebbe tra l'altro il vantaggio di conformarsi alla pratica seguita in diversi settori della politica agricola comune.
5.
Giunti a questo punto, è opportuno ricordare che il giudice Glidewell v'interroga sulla validità dell'articolo 6 regolamento 1880/83 sotto un solo e ben preciso profilo: l'eventuale contrasto tra la sanzione prevista per l'inosservanza del termine entro cui va presentata la domanda di certificato e il principio di proporzionalità. La Man Sugar e il governo britannico hanno invece còlto l'occasione per criticare l'attuale sistema di rilascio dei certificati d'esportazione, sostenendo che nella sua logica l'obbligo di chiedere la licenza non ha più alcuna ragion d'essere.
A mio avviso, questa critica non può essere condivisa. Come ha osservato la Commissione, scopo del detto sistema è far sì che le esportazioni di zucchero dalla Comunità verso i paesi terzi si svolgano per l'intero anno in modo regolare e controllato; detto altrimenti, esso mira ad evitare i perniciosi effetti economici e commerciali che si avrebbero se le esportazioni avvenissero tutte nel periodo immediatamente successivo alla produzione. Per la buona gestione del settore e nell'interesse dei consumatori comunitari, è poi essenziale che la Commissione sappia subito quanto zucchero è disponibile per il mercato interno e quanto può essere destinato all'esportazione. Infine, i suoi servizi debbono essere sempre in grado di valutare i prezzi e le possibilità di assorbimento del prodotto sul mercato mondiale.
Alla luce di queste esigenze, l'utilità del sistema controverso emerge in modo chiarissimo.
Se esso mancasse, infatti, per sapere quanto zucchero non sarà esportato la Commissione dovrebbe attendere la scadenza del termine ultimo entro cui l'esportazione può essere effettuata, cioè il quinto mese successivo all'aggiudicazione dell'offerta: e a far le spese di questo ritardo sarebbero sia i consumatori, sia gli operatori che hanno tutto l'interesse ad una corretta gestione del mercato. Non è un caso, d'altronde, che, come i tre intervenuti rilevano, gli operatori abbiano fino ad oggi sempre rispettato la norma dell'articolo 6.
Ciò non esclude, peraltro, che il regolamento sia censurabile. Quel che di esso non va è la sua attitudine a punire con la medesima severità chi, pur essendo in possesso dell'apposito certificato, non adempia l'obbligo di esportare e chi, pur intendendo esportare la merce aggiudicatagli, non rispetti, magari per poche ore e a causa di una tenue trascuratezza, il termine entro il quale è tenuto a chiedere il certificato. Questa « onnidirezionalità » della sanzione, questa cecità del legislatore alla differenza che passa tra l'inosservanza di un termine amministrativo e l'inadempimento dell'obbligo per cui l'intera procedura è predisposta sono francamente eccessive: anche rispetto alle esigenze di controllo che giustificano il sistema dei certificati.
La Commissione sostiene l'impossibilità di distinguere tra i casi in cui i certificati non sono stati richiesti volutamente e quelli in cui la mancata richiesta deriva da semplice negligenza. La seconda soluzione prospettata dal governo britannico dimostra che il suo pessimismo non è motivato. È cioè possibile immaginare un sistema che gradui la pena — così la perdita progressiva (e magari l'eventuale aumento) della cauzione — dissuadendo pur sempre l'operatore dal compiere manovre speculative e assicurando le condizioni indispensabili alla buona gestione del mercato da parte degli organi di controllo.
Il meccanismo automatico della confisca, che non consente di adeguare la sanzione alla maggiore o minore gravità del ritardo con cui l'operatore presenta la domanda di licenza, e il fatto che essa si applichi sia all'inosservanza del termine, sia al deliberato rifiuto di esportare, rendono dunque la norma controversa incompatibile col principio di proporzionalità. La vostra giurisprudenza relativa a tale principio e ai criteri che devono guidarne l'applicazione soprattutto quando si tratti di valutare la congruità di una sanzione alle finalità della norma da cui è prevista, appare conforme a questa conclusione (cfr. in particolare le sentenze 20 febbraio 1979, causa 122/78, e 21 giugno 1979, causa 240/78, già citate).
6.
Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo che la Corte risponda al quesito rivoltole con ordinanza 18 giugno 1984 dal giudice Glidewell della High Court of Justice, Queen's Bench Division, constatando l'invalidità dell'articolo 6, n. 3, regolamento della Commissione 8 luglio 1983, n. 1880/83.