Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 23. travnja 2026.(1)
Predmet C-321/25 [Gidžinov](i)
Kazneni postupak
protiv
А,
B,
V,
G,
D,
uz sudjelovanje:
Sofijska gradska prokuratura
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sofijski gradski sad
(Gradski sud u Sofiji, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Borba protiv organiziranog kriminala – Zaštita financijskih interesa Unije – Članak 325. stavak 1. UFEU-a – Konvencija PFI – Okvirna odluka 2008/841/PUP – Obveza borbe protiv prijevara koje štetno utječu na financijske interese Unije putem odvraćajućih i djelotvornih mjera – Obveza propisivanja kaznenih sankcija – Teška prijevara u području PDV-a – Najviše kazne – Načelo proporcionalnosti – Rok zastare”
1.        U okviru kaznenog postupka protiv osoba optuženih za vođenje odnosno sudjelovanje u zločinačkom udruženju radi prijevare povezane s porezom na dodanu vrijednost (PDV), Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji, Bugarska) postavio je Sudu dva vrlo različita prethodna pitanja koja se odnose na apsolutni rok zastare kaznenog progona (prvo pitanje) i na vezu između kazni koje se izriču za dogovore o počinjenju kaznenog djela i kazni koje se odnose na ta djela (drugo pitanje).
2.        Prethodna pitanja odnose se na tumačenje sljedećih pravila prava Unije: članka 325. stavka 1. UFEU-a, Konvencije o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica(2) i Okvirne odluke 2008/841/PUP(3).
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Konvencija PFI
3.        U članku 1. („Opće odredbe”) propisuje se:
„1.      Za potrebe ove Konvencije, prijevare koje štetno utječu na financijske interese [Unije] čine:
[...]
(b)      u odnosu na prihode, svako namjerno djelovanje ili propust koji se odnosi na:
–        uporabu ili predočenje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata koje za svoj učinak ima nezakonito smanjivanje sredstava općeg proračuna [Unije] ili proračuna kojima upravlja
[...] [Unija] ili kojima se upravlja u [njezino] ime,
–        neotkrivanje informacija čime se krši određena obveza, s istim učinkom,
–        zlouporabu zakonito ostvarene koristi s istim učinkom.
[...]”
4.        U članku 2. („Kazne”) određuje se:
„1.      Svaka država članica poduzima potrebne mjere kako bi osigurala da je postupanje iz članka 1. te sudjelovanje u, poticanje na i pokušaj postupanja iz članka 1. stavka 1. kažnjivo učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznama te da je, barem u slučajevima [teških] prijevara, propisana zatvorska kazna koja može dovesti do izručenja, pri čemu se podrazumijeva da se [teškom] prijevarom smatra prijevara koja uključuje minimalni iznos koji se određuje u svakoj državi članici. Minimalan iznos ne smije biti određen na iznos koji prelazi 50 000 [eura].
[...]”
2.      Okvirna odluka 2008/841
5.        U članku 1. („Definicije”) navodi se:
„U smislu ove Okvirne odluke:
1.      ‚zločinačk[o udruženje]’
znači strukturirano udruženje više od dvije osobe, uspostavljeno u određenom vremenskom razdoblju, koje zajednički djeluju s namjerom da počine kaznena djela koja su kažnjiva [kaznom zatvora] ili za koja se određuje pritvor u najduljem trajanju od najmanje četiri godine ili ozbiljnija kazna, kako bi, izravno ili neizravno, ostvarile financijsku ili drugu materijalnu korist;
2.      ‚strukturirano udruženje’ znači udruženje koje nije nasumično uspostavljeno za neposredno počinjenje kažnjivog djela, niti treba imati formalno definirane uloge za svoje članove, neprekidnost članstva ili razvijenu strukturu.”
6.        U članku 2. („Kaznena djela u vezi sa sudjelovanjem u zločinačko[m udruženju]”) navodi se:
„Svaka država članica poduzima potrebne mjere kojima jamči da se sljedeći tip ili oba tipa postupanja vezana uz zločinačk[o udruženje] smatraju kaznenim djelima:
(a)      postupanje bilo koje osobe koja namjerno ili poznavajući cilj ili opću aktivnost zločinačk[og udruženja] ili [njegovu] namjeru da počini dotična kaznena djela, aktivno sudjeluje u kriminalnim aktivnostima [udruženja], uključujući i pružanje informacija ili materijalnih sredstava, regrutiranje novih članova i sve oblike financiranja [njegovih] aktivnosti, znajući da će takvo sudjelovanje pomoći ostvarivanju kriminalnih aktivnosti [udruženja];
(b)      postupanje bilo koje osobe koje obuhvaća dogovor s jednom ili više osoba o poduzimanju aktivnosti koja, ako se izvrši, može dovesti do počinjenja kaznenih djela iz članka 1. čak i ako predmetna osoba ne sudjeluje u samom izvršenju aktivnosti.”
7.        Članak 3. („Kazne”) glasi:
„1.      Svaka država članica poduzima potrebne mjere kojima osigurava da je:
(a)      kazneno djelo iz članka 2. točke (a) kažnjivo kaznom zatvora u najduljem trajanju od najmanje dvije godine do pet godina; ili
(b)      kazneno djelo iz članka 2. točke (b) kažnjivo istom kaznom zatvora u najduljem trajanju kao i kazneno djelo na koje se odnosi dogovor[(4)] ili kaznom zatvora u najduljem trajanju od najmanje dvije godine do pet godina.
2.      Svaka država članica poduzima potrebne mjere kojima jamči da se kaznena djela iz članka 2., kao što je utvrdila dotična država članica, počinjena u okviru zločinačk[og udruženja], mogu smatrati otegotnom okolnosti.”
B.      Bugarsko pravo
1.      Nakazatelen kodeks (Kazneni zakonik)
8.        U članku 23. stavku 1. utvrđuje se:
„Ako je istom radnjom počinjeno više kaznenih djela ili ako je osoba počinila više zasebnih kaznenih djela prije nego što je pravomoćnom presudom osuđena za jedno od njih, sud, nakon što je zasebno odredio kaznu za svako od tih kaznenih djela, izriče najstrožu kaznu među njima.”
9.        U skladu s člankom 80.:
„(1)      Kazneni progon isključen je zbog zastare ako se ne pokrene u roku od:
[...]
2.      petnaest godina u slučaju djela kažnjivih kaznom zatvora u trajanju duljem od deset godina;
3.      deset godina u slučaju djela kažnjivih kaznom zatvora u trajanju duljem od tri godine;
[...]
(3)      Zastara kaznenog progona počinje teći od počinjenja kaznenog djela, u slučaju pokušaja ili pripreme počinjenja od dana kada je počinjena posljednja radnja, a u slučaju prekinutih i nastavljenih kaznenih djela od dana njihova prestanka.”
10.      U članku 81. propisuje se:
„1.      Zastara ne teče ako početak ili nastavak kaznenog progona ovisi o pojašnjenju prethodnog pitanja pravomoćnom sudskom odlukom.
2.      Zastaru prekida svaka radnja nadležnih tijela koja je poduzeta u svrhu kaznenog progona te isključivo u odnosu na osobu protiv koje je pokrenut kazneni progon. Nakon dovršetka radnje kojom se prekida zastara počinje teći novi zastarni rok.
3.      Neovisno o tome što zastara ne teče ili je prekinuta, kazneni progon isključen je ako je protekao rok koji je dvostruko dulji od roka predviđenog u prethodnom članku.”
11.      Članak 93. glasi:
„Sljedeći pojmovi i izrazi u ovom se zakoniku upotrebljavaju na sljedeći način:
[...]
20.      ‚zločinačko udruženje’ znači: trajno i strukturirano udruženje triju ili više osoba s ciljem usklađenog počinjenja, na državnom području ili u inozemstvu, kaznenih djela za koja je propisana kazna zatvora u trajanju duljem od tri godine. Udruženje se smatra strukturiranim čak i ako ne postoje formalna podjela uloga među sudionicima, trajno sudjelovanje ili razvijena struktura.
[...]”
12.      U skladu s člankom 255.:
„(1)      Tko izbjegava utvrđivanje ili plaćanje poreznih dugova u visokom iznosu:
[...]
7.      neosnovanim odbijanjem plaćenog poreza,
[...]      kaznit će se kaznom zatvora od jedne do šest godina i novčanom kaznom do 2000 [bugarskih leva (BGN)].
[...]
(3)      Ako je porezni dug posebno visok, kazna zatvora iznosi tri do osam godina te se oduzima cjelokupna imovina počinitelja odnosno njezin dio.
[...]”
13.      U skladu s člankom 321.:
„(1)      Formiranje ili vođenje zločinačkog udruženja kažnjava se kaznom zatvora u trajanju od tri do deset godina.
(2)      Sudjelovanje u navedenom udruženju kažnjava se kaznom zatvora u trajanju od jedne do šest godina.
(3)      Ako se udruženje stvara [...] radi stjecanja imovinske koristi, [...] izriče se:
1.      za kaznena djela iz stavka 1.: kazna zatvora u trajanju od pet do petnaest godina;
2.      za kaznena djela iz stavka 2.: kazna zatvora u trajanju od tri do deset godina.
[...]”
2.      Nakazatelno procesualen kodeks (Zakonik o kaznenom postupku)
14.      U članku 24. navodi se:
„(1)      Postupak se ne pokreće, a pokrenuti postupak se obustavlja, ako je:
[...]
3.      kaznena odgovornost prestala zbog isteka roka zastare predviđenog zakonom;
[...]
(2)      U slučajevima iz stavka 1. točaka 2., 3. i 9. kazneni se postupak ne obustavlja ako to zatraži okrivljenik ili optuženik pred kaznenim sudom. Amnestija ili zastara ne sprečavaju ponovno pokretanje kaznenog postupka ako osuđenik to zatraži ili ako državni odvjetnik podnese prijedlog za oslobađanje.
[...]”
15.      U skladu s člankom 258.:
„1.      O predmetu će od početka do kraja sudskog postupka odlučivati isti sastav suda.
2.      Ako član suda više ne može sudjelovati u razmatranju predmeta i ako ga je potrebno zamijeniti, razmatranje počinje od početka.”
16.      Članak 289. glasi:
„1.      Sud obustavlja kazneni postupak u slučajevima iz članka 24. stavka 1. točaka od 2. do 10. i članka 24. stavka 5.
2.      Ako se na ročištu otkriju razlozi iz članka 24. stavka 1. točaka 2. i 3., a okrivljenik zatraži nastavak postupka, sud donosi presudu u kaznenom postupku.
[...]”
II.    Činjenice, spor i prethodna pitanja
17.      U Bugarskoj je 2015. pokrenut kazneni postupak protiv pet osoba zbog počinjenja različitih kaznenih djela u području PDV-a. U okviru tog postupka:
–        osobe A. i B. optužene su za vođenje zločinačkog udruženja u smislu članka 321. stavka 3. Kaznenog zakonika između ožujka 2011. i studenoga 2012. Za to postupanje zapriječena je kazna zatvora u trajanju od pet do petnaest godina;
–        osobe V., G. i D. optužene su da su tijekom istog razdoblja sudjelovale u zločinačkom udruženju koje su organizirale osobe A. i B. Za to postupanje zapriječena je kazna zatvora u trajanju od tri do deset godina.
18.      Tim optužbama dodane su sljedeće, predviđene u članku 255. stavku 3. Kaznenog zakonika i kažnjive kaznom zatvora u trajanju od tri do osam godina, uz oduzimanje cjelokupne imovine ili njezina dijela:
–        tri kaznena djela lažne prijave PDV-a u iznosu od 633 525 eura;
–        četrnaest kaznenih djela izdavanja lažnih računa u iznosu od 1 130 568 eura;
–        utaja poreza u iznosu od 1 022 583 eura;
–        nezakoniti odbici u ukupnom iznosu od 1 244 274 eura.
19.      Predmet je prvotno dodijeljen sastavu suda u kojem su se nalazili jedan sudac i dva porotnika te je od 2015. do 2021. pred tim sastavom održano 48 rasprava. Postupak je 2021. morao početi od početka zbog imenovanja novog suca umjesto prvoimenovanog, koji je prestao obnašati dužnost.
20.      Pred novim sastavom suda, koji se sastoji od drugog suca i dvaju drugih porotnika, održano je osamnaest rasprava između 2022. i 2025., od kojih je većina odgođena bez poduzimanja mjera za prikupljanje dokaza.
21.      Postupak se morao ponovno dodijeliti po treći put zbog umirovljenja drugoimenovanog suca. Dodijeljen je trećem sucu i dvama novim porotnicima, koji čine sastav suda koji je uputio zahtjev.
22.      U tim okolnostima potonji sud iznosi sljedeća razmatranja:
–        „[...] kazneni postupak objektivno se ne može provesti u trima stupnjevima sudovanja prije nastupa apsolutne zastare kaznenog progona za većinu kaznenih djela (različitih od onih koja se tiču vođenja zločinačkog udruženja). Čak i kad bi sud koji je uputio zahtjev uspio odlučiti o meritumu prije toga, apsolutna zastara nastupila bi zasigurno prije nego što bi sud drugog odnosno trećeg stupnja odlučio o podnesenoj žalbi(5)”;
–        za kaznena djela koja su počinila dva optuženika kao vođe zločinačkog udruženja zapriječena je kazna zatvora u najduljem trajanju od 15 godina. Stoga apsolutni rok zastare iznosi 22 i pol godine i istječe 14. svibnja 2035. Taj rok za kazneni progon osoba za koje je utvrđeno da su vođe zločinačkog udruženja dovoljan je za provedbu kaznenog postupka, čak i u trima stupnjevima sudovanja;
–        kad je riječ o kaznama propisanima za postupanja koja su predmet glavnog postupka, pravilo na temelju kojeg se „[...] dogovor o počinjenju kaznenog djela kažnjava strože od stvarnog počinjenja tog djela [...] protivilo bi se načelu proporcionalnosti jer kaznenopravna priroda dogovora [...] proizlazi isključivo iz kaznenopravne prirode djela na čije je počinjenje usmjeren taj dogovor i koja bi se mogla počiniti u budućnosti(6).”
23.      U tim je okolnostima Sofijski gradski sad (Gradski sud u Sofiji) odlučio uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Protivi li se članku 325. [UFEU-a] i članku 2. stavku 1. Konvencije [PFI] nacionalni zakon kojim se predviđa zastara kaznenog progona za djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije, u skladu s kojim se rok zastare određuje samo prema najvišoj kazni propisanoj za kazneno djelo, a ne prema činjeničnoj i pravnoj složenosti predmeta, te u kojem se ne uzima u obzir mogućnost slučajnog događaja zbog kojeg kazneni postupak treba započeti iznova, tako da primjena nacionalnog zakona može dovesti do nekažnjavanja?
2.      Protivi li se članku 3. stavku 1. točki (b) Okvirne odluke 2008/841 nacionalni zakon u skladu s kojim je kazneno djelo iz članka 2. točke (b) navedene odluke kažnjivo kaznom zatvora čije je najdulje trajanje dulje od onog koje je propisano za kazneno djelo na koje se odnosi dogovor u skladu s člankom 2. točkom (b)?”
III. Postupak pred Sudom
24.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 8. svibnja 2025.
25.      Osoba V., austrijska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja.
26.      Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.
IV.    Analiza
27.      Sud koji je uputio zahtjev postavlja dva odvojena pitanja:
–        prvo pitanje odnosi se na uređenje zastare kaznenog progona koje je uspostavio bugarski zakonodavac i na mogućnost da se tim uređenjem osigura učinkovito kažnjavanje utaje PDV-a;
–        drugo pitanje tiče se mogućnosti da se, s obzirom na načelo proporcionalnosti, opravda nacionalni propis kojim se u određenim okolnostima strože kažnjavaju osobe koje su sklopile dogovor o počinjenju kaznenog djela od osoba koje su ga stvarno počinile.
A.      Prvo prethodno pitanje
28.      Sud koji je uputio zahtjev želi znati protivi li se članku 325. UFEU-a i članku 2. stavku 1. Konvencije PFI nacionalni propis u skladu s kojim se „rok zastare određuje samo prema najvišoj kazni propisanoj za kazneno djelo, a ne prema činjeničnoj i pravnoj složenosti predmeta, te u kojem se ne uzima u obzir mogućnost slučajnog događaja zbog kojeg kazneni postupak treba započeti iznova”. On dodaje da bi taj nacionalni zakon mogao dovesti do „nekažnjavanja”.
29.      Kao što to navodi Komisija(7), zaštita financijskih interesa Unije propisivanjem kaznenih sankcija predmet je podijeljene nadležnosti između Unije i država članica, u smislu članka 4. stavka 2. UFEU-a. Budući da rokovi zastare i pravila o njihovu prekidu i mirovanju nisu predmet detaljnog usklađivanja na razini Unije, njihovo uređenje u načelu je na državama članicama(8).
30.      Članak 325. stavak 1. UFEU-a obvezuje države članice na borbu protiv prijevare i svih nezakonitih djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije putem učinkovitih i odvraćajućih mjera(9).
31.      Države članice osobito su dužne poduzeti potrebne mjere kako bi zajamčile učinkovitu i potpunu naplatu vlastitih sredstava, među kojima i prihoda od primjene jedinstvene stope na usklađenu osnovicu PDV-a(10).
32.      Države članice raspolažu slobodom izbora primjenjivih sankcija, koje mogu biti upravne, kaznene ili kombinacija tih dviju vrsta sankcija, kako bi se osigurala naplata svih prihoda od PDV‑a i na taj način zaštitili financijski interesi Unije. Kaznene sankcije mogu se pokazati nužnima kako bi se na učinkovit i odvraćajući način borilo protiv teških prijevara u području PDV-a(11).
33.      Postupanja koja su predmet glavnog postupka mogu predstavljati kaznena djela utaje poreza i zločinačkog udruženja u području PDV-a. U glavnom postupku riječ je o PDV-u u ukupnom iznosu od oko 4 000 000 eura, što je znatno više od minimalnog iznosa utvrđenog u članku 2. stavku 1. Konvencije PFI kako bi se prijevara usmjerena protiv financijskih interesa Unije kvalificirala kao „teška”.
34.      Prema tome, postupanja koja su predmet glavnog postupka obuhvaćena su područjem primjene članka 325. stavka 1. UFEU-a i članka 2. stavka 1. Konvencije PFI.
35.      Sud je već ocijenio da učinkovitost i odvraćajuća priroda mjera koje su države članice donijele kako bi osigurale zaštitu financijskih interesa Unije ne ovise isključivo o opsegu kaznenih sankcija koje se izriču za ponašanja koja štete tim interesima, nego i o njihovu uređenju zastare.
36.      Zadaća je nacionalnog zakonodavca da „[zajamči] da nacionaln[o uređenje] u području kaznenog prava ne dovodi do nekažnjavanja značajnog broja slučajeva teških prijevara u području PDV‑a”(12).
37.      U ovom predmetu valja istaknuti sljedeće:
–        nesporno je (sud koji je uputio zahtjev ne iznosi dvojbe u tom pogledu) da bugarsko pravo predviđa učinkovite i odvraćajuće kaznene sankcije za kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije;
–        nesporno je i to da su in abstracto rokovi zastare kaznenog progona koji se utvrđuju u bugarskom zakonodavstvu prikladni, odnosno nisu protivni učinkovitoj i odvraćajućoj prirodi sankcija. Ti rokovi prelaze pragove utvrđene u članku 12. Direktive (EU) 2017/1371(13), čak i ako se ona ratione temporis ne primjenjuje na kaznena djela počinjena 2011. i 2012.
38.      Dvojba suda koji je uputio zahtjev odnosi se na uređenje zastare kaznenog progona koji se neminovno primjenjuje po proteku određenog broja godina nakon počinjenja djela koja su predmet glavnog postupka. Taj apsolutni rok zastare određuje se ovisno o najvišoj kazni predviđenoj za kazneno djelo o kojem je riječ, ali se ni u kojem slučaju ne može produljiti.
39.      Sud se izjašnjavao o utvrđivanju razumnih rokova zastare prilikom izricanja sankcija nacionalnih tijela, kada je riječ o područjima u kojima se primjenjuje pravo Unije(14). U tom je pogledu naveo sljedeće:
–        „[...] nacionalna pravila koja utvrđuju rokove zastare moraju biti osmišljena tako da se uspostavi ravnoteža između, s jedne strane, ciljeva jamčenja pravne sigurnosti i osiguranja obrade predmeta u razumnom roku kao općih načela prava Unije i, s druge strane, učinkovite provedbe [tog prava]”(15);
–        „kako bi se utvrdilo uspostavlja li se nacionalnim uređenjem zastare takva ravnoteža, valja uzeti u obzir sve elemente tog uređenja [...], među kojima se osobito mogu nalaziti datum od kojeg rok zastare počinje teći, trajanje tog roka kao i načini mirovanja ili prekida njegova tijeka”(16);
–        kao relevantan element može se uzeti u obzir i složenost analize koja se zahtijeva u predmetu(17).
40.      Polazeći od tih razmatranja valja najprije otkloniti dvojbe u pogledu valjanosti apsolutnog roka zastare kao takvog. Takav rok propisan je, primjerice, u Uredbi (EZ, Euratom) br. 2988/95(18), koja se odnosi na zaštitu financijskih interesa Unije.
41.      U članku 3. stavku 1. četvrtom podstavku Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se da „[...] apsolutni rok zastare doprinosi jačanju pravne sigurnosti gospodarskih subjekata onemogućavajući da se rok zastare sudskih postupaka u odnosu na nepravilnost može beskonačno odgađati [...]”(19).
42.      Slažem se s Komisijom da se u nedostatku potpunijeg usklađivanja samim nepostojanjem pravila u nacionalnom propisu kojim se primjenjivost apsolutnog roka zastare kaznenog progona uvjetuje složenošću sudskog postupka ne povređuje pravo Unije.
43.      Logično, to razdoblje trebalo bi biti dovoljno dugo da sudu omogući donošenje presude o predmetnom postupanju, osobito uzimajući u obzir prosječno trajanje sudskih postupaka(20).
44.      Prema mojem mišljenju, apsolutni rok zastare od 15 godina, poput onog propisanog u bugarskom pravu, razuman je i dostatan. To vrijedi čak i ako se on računa od pokretanja kaznenog postupka do donošenja pravomoćne presude, odnosno obuhvaća sve stupnjeve sudovanja(21). U petnaest godina moguće je okončati kazneni postupak za kaznena djela poput onih koja su predmet glavnog postupka. Kao što to navodi Komisija, taj rok znatno prekoračuje odgovarajući rok zastare predviđen Direktivom 2017/1371(22).
45.      Međutim, ako se prihvati da je rok razuman in abstracto, potrebno je osigurati da se njegovom provedbom ne potiče nekažnjavanje i da se time ne ugrožava učinkovitost i odvraćajuća priroda mjera kojima se osigurava zaštita financijskih interesa Unije.
46.      S tim u vezi Sud je ocjenjivao dovodi li primjena nacionalnih odredbi u području zastare kaznenog progona do toga da se u znatnom broju slučajeva za djela koja predstavljaju tešku prijevaru ne izriče kazna. To može biti slučaj ako su ta djela općenito zastarjela prije nego što se za njih pravomoćnom sudskom odlukom mogla izreći zakonom predviđena kaznena sankcija. U takvom slučaju mjere predviđene nacionalnim pravom za borbu protiv prijevara i nezakonitih aktivnosti usmjerenih protiv financijskih interesa Unije mogle bi biti neučinkovite odnosno nedovoljno odvraćajuće(23).
47.      Međutim, ništa ne upućuje na to da rok zastare o kojem je riječ u ovom postupku u stvarnosti općenito dovodi do nekažnjavanja u znatnom broju kaznenih predmeta u kojima bugarski sudovi odlučuju o kaznenim djelima usmjerenima protiv financijskih interesa Unije.
48.      Naprotiv, čini se da sve upućuje na to da se u ovom slučaju zastara kaznenog progona odnosi samo na određena postupanja u glavnom postupku o kojima odlučuje sud koji je uputio zahtjev(24) i da je eventualno nekažnjavanje (dijela) tih postupanja rezultat posebnih čimbenika povezanih s problemima i poteškoćama na koje nailazi sam taj sud prilikom ispitivanja činjenica.
49.      Naime, slijed događaja opisan u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, koji sam ranije spomenuo(25), pokazuje da je kašnjenje u provedbi kaznenog postupka posljedica, kako tvrdi Komisija, određene „sustavne neučinkovitosti“ samog suda(26).
50.      U spisu predmeta nema elemenata koji bi pokazivali da, ako ne svi, barem znatan broj bugarskih sudova koji vode slične kaznene predmete smatra sustav zastare kaznenog progona sustavnom preprekom za donošenje konačne odluke o postupanjima koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije.
51.      U tim okolnostima smatram da nisu ispunjeni uvjeti koji se u sudskoj praksi Suda zahtijevaju da bi se utvrdilo postojanje sustavne opasnosti od nekažnjavanja kaznenih djela teške prijevare usmjerenih protiv financijskih interesa Unije. Stoga na prvo prethodno pitanje treba odgovoriti niječno.
B.      Drugo prethodno pitanje
52.      Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome dopušta li se člankom 3. stavkom 1. točkom (b) Okvirne odluke 2008/841 da se „dogovor” sklopljen radi počinjenja kaznenog djela u smislu članka 2. točke (b) te okvirne odluke kažnjava strože (do 15 godina zatvora) od počinjenja kaznenog djela koje je predmet tog dogovora (do osam godina zatvora).
53.      Podsjećam na to da su u kaznenom postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev:
–        osobe A. i B. optužene za vođenje zločinačkog udruženja osnovanog radi počinjenja prijevara u području PDV-a; za to postupanje zapriječena je kazna zatvora u trajanju od pet do petnaest godina;
–        osobe V., G. i D. optužene su za sudjelovanje u tom zločinačkom udruženju; za to postupanje zapriječena je kazna zatvora u trajanju od tri do deset godina.
54.      Osim toga, petorici optuženika stavlja se na teret utaja poreza za koju je zapriječena kazna zatvora u trajanju od tri do osam godina.
55.      U članku 2. Okvirne odluke 2008/841 državama članicama nalaže se obveza da kao kazneno djelo utvrde jednu ili obje od sljedećih vrsta postupanja povezanih sa zločinačkim udruženjem:
–        aktivno sudjelovanje u nezakonitim aktivnostima udruženja;
–        dogovor „s jednom ili više osoba o poduzimanju aktivnosti koja, ako se izvrši, može dovesti do počinjenja kaznenih djela iz članka 1. [te okvirne odluke] [...]”. Navedena kaznena djela „kažnjiva [su kaznom zatvora] [...] u najduljem trajanju od najmanje četiri godine ili ozbiljnij[om] kazn[om]”(27).
56.      Članak 3. stavak 1. Okvirne odluke 2008/841 pak nalaže državama članicama da poduzmu potrebne mjere kojima osiguravaju da je:
–        kazneno djelo iz članka 2. točke (a) kažnjivo kaznom zatvora u najduljem trajanju od „najmanje dvije godine do pet godina”;
–        kazneno djelo iz članka 2. točke (b) kažnjivo „istom kaznom zatvora u najduljem trajanju kao i kazneno djelo na koje se odnosi dogovor ili kaznom zatvora u najduljem trajanju od najmanje dvije godine do pet godina”.
57.      Bugarski zakonodavac odabrao je drugu mogućnost iz članka 3. stavka 1. točke (b): najdulja kazna zatvora predviđena Kaznenim zakonikom za utaju PDV-a iznosi osam godina, dok je za formiranje ili vođenje zločinačkog udruženja osnovanog radi utaje PDV-a zapriječena kazna zatvora do 15 godina.
58.      U tim se okolnostima postavljaju dva pitanja:
–        s jedne strane, dopušta li se člankom 3. stavkom 1. točkom (b) Okvirne odluke 2008/841 to da se dogovor o utaji PDV-a sankcionira kaznom (15 godina) višom od one predviđene za počinjenje tog kaznenog djela u području poreza (osam godina);
–        s druge strane, može li se u bilo kojem slučaju nacionalnim propisom taj dogovor sankcionirati najvišom kaznom koja je dulja od pet godina ako se u okviru druge alternative iz članka 3. stavka 1. točke (b) govori o kazni zatvora u najduljem trajanju od „najmanje dvije do pet godina”.
1.      „Kazna zatvora u najduljem trajanju od najmanje dvije godine do pet godina” iz članka 3. stavka 1. točke (b) Okvirne odluke 2008/841
59.      Okvirna odluka 2008/841 jedan je od akata donesenih na temelju članka 31. stavka 1. UEU-a, čije su odredbe preuzete u članku 83. stavku 1. prvom podstavku UFEU-a. Ta okvirna odluka sadržava minimalne odredbe o sankcijama za kaznena djela organiziranog kriminala(28).
60.      Prema trenutačnom stanju prava Unije, kazneno pravo država članica ne podliježe općim mjerama usklađivanja. Konkretno, procjena stupnja težine određenog kaznenog djela „mora [se] provesti uzimajući u obzir izbore koji su doneseni u okviru kaznenopravnog sustava dotične države članice u pogledu utvrđivanja kaznenih djela kojima se najviše ugrožava pravni poredak društva”(29).
61.      Austrijska vlada istaknula je poteškoće do kojih su dovele razlike između pravnih tradicija i nacionalnih kaznenih sustava tijekom rasprava u Vijeću o brojnim zakonodavnim aktima Unije u području kaznenog materijalnog prava(30), zbog kojih je Vijeće prihvatilo načelno stajalište u svojim „Zaključcima [...] o pristupu koji treba primjenjivati u vezi s usklađivanjem kazni”(31).
62.      U skladu s tim dokumentom, u kojem se formalizira pristup koji je Vijeće zauzelo u različitim okvirnim odlukama donesenima prije Ugovora iz Lisabona:
–        usklađivanje kazni ne bi trebalo onemogućiti državama članicama da očuvaju dosljednost svojih nacionalnih sustava(32);
–        ako prijedlozi (budućih) pravnih instrumenata sadržavaju odredbe kojima se utvrđuju minimalni sastavni elementi kaznenih djela, valjalo bi razmotriti mogućnost određivanja minimalne razine najviših kazni primjenjivih na kaznena djela u nacionalnom pravu(33).
63.      U tu je svrhu Vijeće uspostavilo sustav razina kazni(34), pri čemu je pojasnilo da je riječ o minimalnim razinama i da ništa ne sprečava države članice da u svojem nacionalnom zakonodavstvu prekorače te razine(35).
64.      Taj sustav minimalnih najviših kazni – koji je, kao što to navodi Komisija, u skladu s načelom minimalnog usklađivanja prema članku 83. stavku 1. UFEU-a(36) – Vijeće je redovito koristilo u brojnim okvirnim odlukama(37). Iz njegova smisla i praktične primjene proizlazi da su države članice slobodne u svojim nacionalnim sustavima predvidjeti najviše kazne koje su dulje od onih predviđenih Okvirnom odlukom 2008/841.
65.      Međutim, moram napomenuti da se zakonodavac nije jezično izrazio na najspretniji način.
66.      Naime, izraz „kazna zatvora u najduljem trajanju od najmanje dvije godine do pet godina”(38), koji se upotrebljava u članku 3. stavku 1. Okvirne odluke 2008/841, nije najlogičniji, o čemu svjedoče dvojbe suda koji je uputio zahtjev(39).
67.      Izraz „kazna u najduljem trajanju” u kombinaciji s riječju „najmanje” ostavlja toliko prostora za povećanje kazne iznad tog praga da ne može predstavljati najvišu kaznu. Posljedično, države članice mogu je povećati.
68.      Ako se izraz „najmanje” odmah prilagodi na način da se ne odnosi na točno određeno trajanje, nego na vremenski raspon u koji valja smjestiti trajanje kazne, potonja se ne može povećati iznad gornje granice raspona, koja bi tada bila (za kaznu) najviša dopuštena razina. Države članice bi na taj način mogle odrediti trajanje kazne samo unutar granica raspona, bez prelaženja gornje granice.
69.      Međutim, moguće je zaključiti, kao što to predlaže austrijska vlada(40), da se najkraće propisano trajanje najdulje kazne nalazi unutar raspona („od dvije do pet godina”) i da se kazna stoga ne može nalaziti izvan granica potonjeg. Države članice na taj način mogu povećati najvišu kaznu dodavanjem viših raspona.
70.      To tumačenje, iako nedvojbeno zamršeno, u najvećoj mjeri odgovara načelu minimalnog usklađivanja prava Unije u području kaznenog prava. To je također, do određene mjere, tumačenje koje najbolje odražava ovlast danu državama članicama da u konačnici odluče o najvišim kaznama koje žele odrediti.
71.      Pravo Unije dopušta državama članicama da ispune svoju obvezu određivanja najviše kazne istodobno im pružajući mogućnost da u slučaju o kojem je ovdje riječ tu kaznu odrede na dvije godine ili na bilo koje drugo razdoblje do pet godina. To, naravno, ne ograničava njihovo pravo da odaberu bilo koje drugo razdoblje dulje od onog navedenog u rasponu „od dvije do pet godina”.
72.      Posljedično, smatram da se članku 3. stavku 1. točki (b) Okvirne odluke 2008/841 ne protivi nacionalni propis kojim se dogovor iz članka 2. točke (b) te odluke kažnjava kaznom zatvora čije je najdulje trajanje dulje od onog koje je propisano za kazneno djelo na koje se odnosi dogovor o kojem je riječ.
73.      U svakom slučaju, valja uzeti u obzir ustaljenu sudsku praksu Suda: nacionalni sud nije dužan izuzeti iz primjene odredbu nacionalnog prava koja je suprotna odredbama okvirne odluke, koje nemaju izravan učinak(41).
2.      Razlika između kazni za dogovor o počinjenju kaznenog djela i kazni za počinjenje dogovorenog kaznenog djela. Proporcionalnost
74.      Preostaje, naposljetku, odgovoriti na pitanje dopušta li se člankom 3. stavkom 1. točkom (b) Okvirne odluke 2008/841 to da se dogovor o utaji PDV-a sankcionira u bugarskom pravu kaznom (15 godina) višom od one predviđene za počinjenje tog kaznenog djela u području poreza (osam godina).
75.      Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi potvrdan odgovor bio protivan načelu proporcionalnosti(42).
76.      Ne slažem se s tim pristupom.
77.      Točno je da bi se na prvi pogled moglo činiti neproporcionalnim da se dogovor o počinjenju kaznenog djela (koji se smatra pripremnim aktom za naknadno kazneno djelo) kažnjava strože od stvarnog počinjenja potonjeg(43).
78.      Međutim, u članku 2. točki (b) Okvirne odluke 2008/841, koji se odnosi na fenomen organiziranog kriminala, upućuje se na slučaj „dogovora [...] o poduzimanju aktivnosti koja, ako se izvrši, može dovesti do počinjenja kaznenih djela”(44).
79.      U kontekstu borbe protiv organiziranog kriminala, koja je, ponavljam, svojstvena Okvirnoj odluci 2008/841, razumno je strože kažnjavati stvaranje organizacijskih struktura usmjerenih na sustavno poduzimanje kriminalnih radnji.
80.      Povremeni dogovor s ciljem počinjenja jednog jedinog kaznenog djela nije isto što i dogovor o počinjenju kaznenih djela na stabilan i organiziran način, posredstvom strukturiranog udruženja više osoba tijekom određenog razdoblja.
81.      Bez potrebe da „sudjeluje u samom izvršenju” kriminalne „aktivnosti”, kako je predviđeno u članku 2. točki (b) Okvirne odluke 2008/841, osoba koja se dogovori s drugima stvoriti zločinačko udruženje:
–        može biti odgovorna za kaznena djela koja su počinile druge osobe unutar udruženja, neizravno ili kao osoba koja ih je poticala na počinjenje;
–        u svakom slučaju, snosi izravnu i primarnu odgovornost za kazneno djelo koje se sastoji od stvaranja strukture namijenjene tomu da se olakša stvarno počinjenje kaznenih djela koja možda ne bi bila moguća da njihovi počinitelji nisu uživali potporu zločinačkog udruženja.
82.      Stoga, općenito govoreći, smatram da dogovor o stvaranju zločinačkog udruženja može zaslužiti strožu kaznu od one predviđene za počinjenje određenih kaznenih djela u okviru tog udruženja.
83.      Na nacionalnom je zakonodavcu da odluči o opsegu te kazne unutar prethodno analiziranih granica. Prednost bi trebalo dati njegovoj ocjeni proporcionalnosti između kaznenog djela i kazne, osim ako je očito da prekoračuje granice racionalnog.
84.      U svakom slučaju, slažem se s Komisijom u tome da ocjenu proporcionalnosti određene kazne valja provesti s obzirom na posebne okolnosti svakog pojedinog slučaja(45).
85.      Na sudu je koji je uputio zahtjev da utvrdi treba li, s obzirom na, s jedne strane, obilježja zločinačkog udruženja stvorenog na temelju dogovora između osoba A. i B. i, s druge strane, mjeru u kojoj je postojanje tog udruženja bilo nužan preduvjet za počinjenje kaznenih djela koja se stavljaju na teret osobama V., G. i D., postupanje osoba A. i B. kazniti strožom kaznenom sankcijom od one predviđene za ostala tri okrivljenika. U okviru te ocjene, nadalje, nije moguće zanemariti činjenicu da se osobama A. i B. također stavlja na teret vođenje zločinačkog udruženja stvorenog na temelju dogovora koji su sklopile.
V.      Zaključak
86.      S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na pitanja Sofijskog gradskog sada (Gradski sud u Sofiji, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
„1.      Članak 325. UFEU-a i članak 2. stavak 1. Konvencije o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni zakon kojim se apsolutni rok zastare progona kaznenih djela usmjerenih protiv financijskih interesa Unije određuje isključivo s obzirom na najvišu kaznu zapriječenu za kazneno djelo o kojem je riječ, tako da iznosi petnaest godina za djela kažnjiva kaznom zatvora u trajanju duljem od deset godina i deset godina za djela kažnjiva kaznom zatvora u trajanju duljem od tri godine.
2.      Članak 3. stavak 1. točku (b) Okvirne odluke Vijeća 2008/841/PUP od 24. listopada 2008. o borbi protiv organiziranog kriminala
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi nacionalni zakon na temelju kojeg se postupanje osobe koje se sastoji od dogovora o poduzimanju aktivnosti koja, ako se izvrši, može dovesti do počinjenja kaznenih djela iz članka 1. navedene okvirne odluke kažnjava najvišom kaznom zatvora duljom od one predviđene za počinjenje jednog od tih kaznenih djela.”
1      Izvorni jezik: španjolski
i      Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
2      Sastavljena na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji i priložena Aktu Vijeća od 26. srpnja 1995. (SL 1995., C 316, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 14., str. 50.; u daljnjem tekstu: Konvencija PFI)
3      Okvirna odluka Vijeća od 24. listopada 2008. o borbi protiv organiziranog kriminala (SL 2008., L 300, str. 42.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 135. i ispravak SL 2025./90126, L)
4      Upotreba pojma „conspiración” u španjolskoj verziji ne odgovara drugim jezičnim verzijama koje sam pregledao. U potonjima se upotrebljavaju riječi „accord” (francuski), „agreement” (engleski), „intesa” (talijanski), „acordo” (portugalski), „acordul” (rumunjski), „Vereinbarung” (njemački), „overeengekomen” (nizozemski). Stoga pojam „conspiración” u španjolskoj verziji treba shvatiti kao „dogovor”, što je izraz koji je upotrijebljen u članku 2. točki (b) Okvirne odluke 2008/841.
5      Točka 29. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
6      Točka 52. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
7      Točka 9. Komisijinih pisanih očitovanja
8      Pri izvršavanju te nadležnosti države članice dužne su poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije. Vidjeti u tom smislu presudu od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C-202/18 i C-238/18; EU:C:2019:139, t. 57.).
9      Presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19; EU:C:2021:1034, t. 181. i navedena sudska praksa)
10      Presuda od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, t. 31. i 32. i navedena sudska praksa)
11      Presuda od 8. rujna 2015., Taricco i dr. (C-105/14; EU:C:2015:555, t. 39. i navedena sudska praksa)
12      Presuda od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, t. 41.)
13      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL 2017., L 198, str. 29.)
14      Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C-308/19, EU:C:2021:47; u daljnjem tekstu: presuda Whiteland Import Export; t. 48.). U tom je predmetu bila riječ o povredi pravila tržišnog natjecanja.
15      Presuda Whiteland Import Export, t. 49.
16      Presuda Whiteland Import Export, t. 50.
17      Presuda Whiteland Import Export, t. 51.
18      Uredba Vijeća od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.)
19      Presuda od 6. veljače 2025., Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C-42/24, EU:C:2025:56, t. 40. i navedena sudska praksa)
20      Točka 17. Komisijinih pisanih očitovanja
21      Točka 18. Komisijinih pisanih očitovanja
22      Točka 19. Komisijinih pisanih očitovanja
23      Presuda od 8. rujna 2015., Taricco i dr. (C-105/14; EU:C:2015:555, t. 47.)
24      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, preostali dio roka (do 2035.) dovoljan je za odlučivanje u trima stupnjevima sudovanja u postupku protiv optuženika kao vođa zločinačkog udruženja.
25      Točke 19. do 21. ovog mišljenja
26      Komisijina pisana očitovanja, t. 20.
27      Suprotno pristupu suda koji je uputio zahtjev (točke 47. i 48. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku), Komisija smatra da se „dogovor” iz članka 2. točke (b) Okvirne odluke 2008/841 odnosi na počinjenje kaznenih djela, a ne nužno na stvaranje zločinačkog udruženja (točka 30. Komisijinih pisanih očitovanja). Ako je to točno, postupanje osoba A. i B. bilo bi ono iz članka 2. točke (a) Okvirne odluke 2008/841, tako da primjena članka 3. stavka 1. točke (b) te okvirne odluke, čije je tumačenje predmet drugog prethodnog pitanja, ne bi bila relevantna. Prema mojem mišljenju, neovisno o činjenici da se, kao što to priznaje Komisija, „dogovor” može odnositi i na stvaranje zločinačkog udruženja, ono što je važno jest to da se, bilo na temelju točke (a) bilo na temelju točke (b) članka 2. Okvirne odluke 2008/841, njezinim člankom 3. stavkom 1. točkama (a) i (b) omogućuje to da se dogovor o stvaranju zločinačkog udruženja odnosno počinjenju kaznenog djela kažnjava strože od samog počinjenja dogovorenog kaznenog djela.
28      Presuda od 28. studenoga 2024., PT (Sporazum između državnog odvjetništva i počinitelja kaznenog djela) (C-432/22, EU:C:2024:987, t. 38.)
29      Vidjeti u tom smislu presudu od 6. srpnja 2023., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Osobito teško kazneno djelo) (C-402/22, EU:C:2023:543, t. 38.)
30      Točka 24. pisanih očitovanja austrijske vlade
31      Dokument Vijeća br. 9141/02 od 27. svibnja 2002.; u daljnjem tekstu: Zaključci Vijeća
32      Zaključci Vijeća, točka 3., četvrti stavak: „Prilikom razmatranja načina usklađivanja kaznenih sankcija u određenim područjima nužno je imati na umu različitost pravnih tradicija država članica. Prilikom usklađivanja kaznenih sankcija potrebna je određena fleksibilnost kako bi države članice mogle očuvati dosljednost svojih nacionalnih kaznenih sustava.”
33      Zaključci Vijeća, točka 3., peti stavak: „U slučajevima u kojima prijedlozi za donošenje pravnih instrumenata na temelju glave VI. UEU-a sadržavaju odredbe o minimalnim sastavnim elementima kaznenih djela, razmatra se moguća potreba utvrđivanja minimalne razine najviših kazni primjenjivih na kaznena djela o kojima je riječ, u skladu s nacionalnim pravom.”
34      Taj sustav, koji se navodi u točki 3. osmom stavku Zaključaka Vijeća, sastoji se od četiriju razina:
Razina 1: najviša kazna zatvora od najmanje jedne do tri godine;
Razina 2: najviša kazna zatvora od najmanje dvije do pet godina;
Razina 3: najviša kazna zatvora od najmanje pet do deset godina;
Razina 4: najviša kazna zatvora od najmanje deset godina (slučajevi u kojima su potrebne vrlo stroge kazne).
35      Zaključci Vijeća, točka 3., deveti stavak: „[...] Valja istaknuti da su granice koje su navedene donje granice i da ništa ne sprečava države članice u tome da u svojem nacionalnom zakonodavstvu prekorače navedene razine.”
36      Točka 34. Komisijinih pisanih očitovanja
37      Među brojnim odredbama koje austrijska vlada spominje u bilješci 37. svojih pisanih očitovanja nalaze se članak 4. stavak 2. Okvirne odluke Vijeća 2003/568/PUP od 22. srpnja 2003. o borbi protiv korupcije u privatnom sektoru (SL 2003., L 192, str. 54.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 65.) i članak 3. stavak 2. Okvirne odluke Vijeća 2008/913/PUP od 28. studenoga 2008. o suzbijanju određenih oblika i načina izražavanja rasizma i ksenofobije kaznenopravnim sredstvima (SL 2008., L 328, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 141.).
38      Smatram da izraz koji je posve logičan kad je riječ o određivanju minimalnih kazni nije najprikladniji kada je riječ o najvišim kaznama.
39      Točke 56. do 74. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
40      Točka 32. pisanih očitovanja austrijske vlade
41      Presuda od 24. lipnja 2019., Poplawski (C-573/17, EU:C:2019:530, t. 2. izreke)
42      Točka 52. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, navedena u točki 22. ovog mišljenja.
43      Dogovor o počinjenju kaznenog djela obično se kažnjava blaže od samog tog djela. Međutim, valja razlikovati dogovor o počinjenju određenog kaznenog djela od kaznenog djela stvaranja ili vođenja zločinačkog udruženja koje je u određenoj mjeri dosljedno i trajno organizirano.
44      Moje isticanje
45      Točka 39. Komisijinih pisanih očitovanja