61999CC0340_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete los artículos 86 y 90 del Tratado CE (actualmente artículos 82 CE y 86 CE) en relación con las normas italianas, aplicables en 1997 -momento del procedimiento principal-, sobre la relación entre el Servicio de Correos italiano, en su calidad de proveedor del servicio universal, y una empresa privada que presta servicios postales. Esta última debía pagar, básicamente, al Servicio de Correos italiano por cada envío postal en régimen de correo rápido una tasa por importe del coste del correspondiente servicio postal ordinario prestado por aquél. Esto se realizaba mediante el franqueo con sellos o mediante el empleo de máquinas de franqueo.
II. Bases jurídicas
A. El Derecho comunitario
2. En el momento en que se presentó la petición de decisión prejudicial no existía Derecho comunitario secundario aplicable al caso del procedimiento principal. Las primeras normas básicas reguladoras del servicio postal universal y de otros servicios postales se encuentran en la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio. Dado que los hechos objeto de litigio tuvieron lugar en 1997, pero el Derecho nacional no debía adaptarse a la Directiva hasta febrero de 1999, ésta no puede aplicarse directamente al presente asunto. No obstante, procede referirse a algunas disposiciones de esa Directiva. Es de suponer, por lo menos, que esas disposiciones concretizan principios generales del Derecho comunitario.
3. El artículo 1 describe el contenido normativo de la Directiva 97/67:
«La presente Directiva establece normas comunes relativas a:
- la prestación de un servicio postal universal en el interior de la Comunidad;
- los criterios que delimitan los servicios que pueden forman parte del sector reservado a los proveedores del servicio universal y las condiciones relativas a la prestación de servicios no reservados;
- los principios de tarificación y de transparencia contable para la prestación del servicio universal;
- la determinación de normas de calidad para la prestación del servicio universal y la instauración de un sistema que garantice el cumplimiento de esas normas;
- la armonización de las normas técnicas;
- la creación de autoridades nacionales de reglamentación independientes.»
4. Para delimitar el monopolio de la empresa que presta el servicio universal y el ámbito de libre competencia, el artículo 7 de la Directiva 97/67 establece:
«1. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, los servicios que los Estados miembros podrán reservar al proveedor o los proveedores del servicio universal serán la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos de correspondencia interna, tanto si se trata de distribución urgente como si no, cuyo precio sea inferior a cinco veces la tarifa pública de un envío de correspondencia de la primera escala de pesos de la categoría normalizada más rápida, cuando ésta exista, siempre que su peso sea inferior a 350 g [...]
2. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, el correo transfronterizo y la publicidad directa podrán seguir formando parte del sector reservado, con las limitaciones de precios y pesos establecidas en el apartado 1.
[...]»
5. El artículo 9, apartado 4, de la Directiva 97/67 regula los requisitos conforme a los cuales los Estados miembros podrán crear un fondo de compensación de las cargas del servicio universal:
«Para garantizar la salvaguardia del servicio universal, cuando un Estado miembro determine que las obligaciones de servicio universal, conforme establece la presente Directiva, representan una carga financiera injusta para el proveedor del servicio universal, dicho Estado podrá constituir un fondo de compensación administrado con tal fin por una entidad independiente del beneficiario o beneficiarios. En tal caso, podrá supeditar la concesión de las autorizaciones a la obligación de contribuir financieramente a dicho fondo. El Estado miembro deberá garantizar que se observan los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad al establecer el fondo de compensación y fijar el nivel de las contribuciones financieras. Sólo podrán financiarse de esta forma los servicios a que hace referencia el artículo 3.»
6. No obstante, esta posibilidad de financiación debe interpretarse en relación con las disposiciones del artículo 14 de la Directiva 97/67. Según éstas, las empresas a las que se encomienda el servicio universal deberán distinguir en su contabilidad el ámbito reservado del no reservado y el servicio universal de los demás servicios.
7. La Comisión ya defendía desde hacía tiempo la distinción entre un servicio universal protegido por un monopolio y un ámbito de libre competencia.
8. Poco antes de la entrada en vigor de la Directiva 97/67, la Comisión determinó, en su Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales, que, debido a su valor añadido, el mercado de los servicios de correo rápido debe considerarse un mercado distinto del de los servicios postales básicos.
9. En dicha Comunicación también adoptó la siguiente definición:
«"Servicio de correo rápido": el servicio que, además de por su mayor rapidez y seguridad en la recogida, distribución y entrega de envíos, se caracteriza por todas o algunas de las siguientes prestaciones suplementarias: garantía de entrega en una fecha determinada; recogida en el punto de origen; entrega en mano al destinatario; posibilidad de cambiar de destino o de destinatario; confirmación al remitente de la recepción de su envío; supervisión, seguimiento y localización de los envíos; trato personalizado a los clientes y prestación de un servicio a la carta, como y cuando se solicite. En principio, los usuarios estarán dispuestos a pagar un precio más alto por este servicio.»
10. El 30 de mayo de 2000, la Comisión presentó una Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad. Entre otras cosas, propone una estricta delimitación del ámbito reservado con arreglo al artículo 7 de la Directiva 97/67 y una prohibición expresa de las subvenciones cruzadas a los servicios en libre competencia.
B. El Derecho italiano
11. El Decreto del Presidente della Repubblica de 29 de marzo de 1973, nº 156 (denominado codice postale; en lo sucesivo, «Código postal»), contiene las disposiciones básicas reguladoras del servicio de correos. El artículo 1 del Código postal, con el epígrafe «Exclusividad de los servicios postales y de telecomunicaciones», establece:
«Son competencia exclusiva del Estado, dentro de los límites establecidos en el presente Decreto:
- los servicios de recogida, transporte y distribución de correspondencia epistolar,
[...]»
12. El artículo 7 del Código postal prevé:
«Sin perjuicio de las competencias del Ministro de Correos y Telecomunicaciones en los casos previstos en esta Ley, las tarifas correspondientes a los servicios postales, de banca postal y de telecomunicaciones interiores se establecerán por Decreto del Presidente de la República, a propuesta de este Ministro, de acuerdo con el del Tesoro, oído el Consejo de Ministros.»
13. El artículo 39 del Código postal («Infracciones de la exclusividad postal») contiene una regulación sancionadora para proteger el derecho de exclusividad y establece:
«Todo aquel que recoja, transporte o distribuya correspondencia, directamente o a través de terceros, vulnerando el artículo 1 del presente Decreto, será sancionado con multa igual a veinte veces el importe de la tasa de franqueo, con un mínimo de 800 ITL [...]
La misma sanción se impondrá a todo aquel que, habitualmente, entregue a terceros correspondencia epistolar para su transporte o reparto.
[...]
La correspondencia transportada incurriendo en infracción será secuestrada y consignada de inmediato en una oficina postal, levantándose simultáneamente el acta de infracción.»
14. El legislador italiano introdujo en este sistema una excepción mediante el artículo 41 del Código postal, el cual excluye la aplicación de la regulación sancionadora del artículo 39 a situaciones y actividades claramente delimitadas.
«El artículo 39 no se aplicará a:
a) [...]
b) la recogida, transporte y reparto de correspondencia epistolar con respecto a la cual se haya satisfecho la tasa postal mediante una estampación de máquinas de franqueo o mediante sellos debidamente inutilizados por una oficina postal o directamente por el remitente mediante indicación, con tinta indeleble, de la fecha de inicio del transporte;
[...]»
15. La Comisión remite, con carácter complementario a las anteriores disposiciones, a la circular del Ministro de Correos y Telecomunicaciones italiano nº 4 DCSP1/1/35466/100/89, de 4 de marzo de 1989, que tiene el siguiente contenido:
«Para dar cumplimiento a los artículos 86 y 90 del Tratado CE, ratificado mediante Ley nº 1203, de 14 de octubre de 1957, a partir del día de la publicación de esta circular en la Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, los servicios de recogida, transporte y distribución de correspondencia epistolar prestados por empresas privadas internacionales no estarán sometidos a la regulación de exclusividad prevista en el artículo 1 del Decreto del Presidente de la República de 29 de marzo de 1973, nº 156, en la medida en que
- las actividades se desarrollen por establecimientos que operan a nivel internacional;
- las actividades se refieran a envíos para los que se garantiza un servicio rápido.»
16. Sobre la base de la circular de 4 de marzo de 1989, según declaró el Servicio de Correos italiano en la vista, ya no se cobraban tasas postales por los envíos postales de correo rápido internacionales y nacionales que sólo constituían etapas de un transporte transfronterizo.
17. Italia adaptó el Derecho nacional a la Directiva 97/67 mediante el Decreto Legislativo de 22 de julio de 1999, nº 261, no aplicable a los hechos del procedimiento principal, y derogó, en ese contexto, el artículo 41 del Código postal.
18. Inicialmente, el Servicio de Correos italiano estaba integrado en la Administración Pública, después se convirtió en un ente público -el Ente Poste Italiane- mediante una ley de 1994, y, finalmente, tras los hechos que condujeron al litigio principal, se transformó, con efectos a partir del 28 de febrero de 1998, en una sociedad anónima -la Poste Italiane Spa-.
III. Hechos
19. La demandante, TNT Traco Spa, ofrece servicios postales en Italia. Presta un servicio de correo rápido en todo el territorio nacional. Según la información del órgano jurisdiccional remitente, dicho servicio se caracterizaba en el momento de los hechos del procedimiento principal, frente al servicio de entrega ordinario del Servicio de Correos italiano, por su celeridad, seguridad y entrega personal al destinatario.
20. La demandante precisó que ella entregaba envíos en gran parte del país (seis mil municipios) en 24 horas, y en los destinos de difícil acceso (en especial, en las islas italianas) en un máximo de 72 horas. Sus precios eran claramente superiores a las tarifas del Servicio de Correos italiano, y, en parte, también al límite consistente en el precio quintuplicado del servicio postal básico, que prevé la Directiva 97/67 para delimitar el ámbito reservado. La demandante ofrecía además un seguro, la entrega contra reembolso, el almacenamiento del correo no recogido y, si se solicitaba, con un recargo, la recogida del correo en el domicilio del remitente.
21. La demandante afirma, además, que también el Servicio de Correos italiano ofrece un servicio de correo rápido y, por ello, compite directamente con ella y con otras empresas privadas de servicios de correo rápido. El Servicio de Correos italiano sólo reconoce que, sobre la base del Decreto de 28 de julio de 1987, nº 546, prestaba un servicio urgente nacional («postacelere interna») que, no obstante, según la información facilitada, sólo cumplía algunos de los requisitos de un servicio de correo rápido. Procede indicar que, mediante otro Decreto de la misma fecha, también se había creado un servicio urgente urbano («postacelere urbana»).
22. El 27 de febrero de 1997, empleados del Servicio de Correos italiano efectuaron en el establecimiento de la demandante en Génova una inspección de los envíos postales recogidos, transportados y entregados por esa empresa. Comprobaron que determinados envíos habían sido recogidos, transportados y entregados infringiendo el Código postal. Como consecuencia le impusieron una multa de 46.331.000 ITL.
23. Esta multa fue la causa del procedimiento principal. En él la demandante reclamaba, además de la anulación de la decisión sancionadora, entre otras cosas, una indemnización por importe, como mínimo, de 500 millones de ITL, y solicitaba que se declarara que los artículos 1, 39 y 41 del Código postal eran incompatibles con el Tratado CE, en especial, con los artículos 86 y 90.
IV. Valoración del órgano jurisdiccional remitente y cuestiones prejudiciales
24. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente expresa sus reservas respecto al cobro de una tasa por envíos postales que debe abonarse directamente a Correos, a pesar de que éste opera en condiciones de libre competencia en el mercado.
25. Además, el órgano jurisdiccional remitente considera dudoso que dicha tasa o, como mínimo, la atribución de los ingresos correspondientes sea compatible con el Derecho comunitario. Es cierto que un gravamen sobre envíos postales, por importe de la tasa postal, puede constituir un medio adecuado para garantizar la prestación del servicio universal. No obstante, remitiéndose al Libro Verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales y a la Directiva 97/67, el órgano jurisdiccional remitente expone que las subvenciones cruzadas entre los distintos servicios postales sólo están permitidas dentro de unos límites estrictos y que también un servicio universal debe gestionarse, en principio, cubriendo sus costes.
26. Pese a lo anterior, el Estado italiano también concede al Servicio de Correos, junto a las tasas controvertidas, subvenciones directas destinadas a cubrir los costes de la obligación de prestar un servicio universal. Además, Correos puede utilizar libremente dichas tasas. No existe regulación alguna que garantice que estos ingresos se empleen únicamente para compensar los costes del servicio universal y no para subvencionar indirectamente servicios en los que Correos compite con los proveedores privados.
27. Aunque las disposiciones de la Directiva 97/67 aún no sean aplicables a los presentes hechos, de los Tratados deberían deducirse directamente las correspondientes obligaciones.
28. En consecuencia, el Tribunale civile di Genova plantea, mediante resolución de 21 de junio de 1999, una petición de decisión prejudicial sobre la siguiente cuestión:
«¿Se oponen las disposiciones del Tratado CE, en particular los artículos 86 y 90, a que un Estado miembro, en la organización del servicio postal, mantenga una normativa que, pese a distinguir entre servicios del denominado tipo "universal", confiados en exclusiva a un sujeto de Derecho privado, y servicios de tipo "no universal", ejercidos y prestados en régimen de libre competencia:
a) entraña, también para la prestación de los servicios "no universales" o de valor añadido por parte de operadores distintos del que tiene encomendado en exclusiva el servicio "universal", el pago de las tasas postales adeudadas por el servicio "básico" de correo ordinario, que de hecho no presta el titular del derecho exclusivo;
b) atribuye directamente los ingresos procedentes del pago de dichas tasas al operador titular del servicio universal, prescindiendo de cualquier mecanismo de compensación y control destinado a evitar la concesión de subvenciones cruzadas en favor de servicios no universales?»
V. Definición de postura
A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial
Alegaciones de las partes
29. El Gobierno italiano alega que la cuestión prejudicial es inadmisible por dos motivos. Por un lado, la resolución de remisión no expone los hechos necesarios conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para examinar la presunta infracción de los artículos 86 y 90 del Tratado CE. Por otro lado, no se comprende por qué es necesaria la petición de decisión prejudicial, dado que el órgano jurisdiccional remitente ya ha condenado al Servicio de Correos italiano a devolver el importe de la multa impuesta.
30. También, el Servicio de Correos italiano considera que la cuestión prejudicial es inadmisible. El litigio, excepto la cuestión de la aplicabilidad del artículo 41 del Código postal, ya se ha resuelto, y esta cuestión también se ha aclarado mediante la adaptación del Derecho nacional a la Directiva 97/67 efectuada entre tanto. Conforme al artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia (en lo sucesivo, «Reglamento de Procedimiento»), éste podrá declarar, después de haber oído a las partes, que el litigio ha quedado sin objeto.
31. Además, el Servicio de Correos italiano, remitiéndose a la denominada doctrina del «acte clair», defiende que la petición de decisión prejudicial no es necesaria. El Derecho comunitario está suficientemente claro, desde la sentencia Corbeau, para que pueda renunciarse a una decisión prejudicial. Con arreglo a aquél, es admisible un monopolio postal para los servicios básicos. También puede restringirse o excluirse la competencia en el ámbito de las prestaciones postales especiales cuando sea necesario para el equilibrio económico de la empresa que garantiza el servicio básico. Como en la sentencia Corbeau, también en el presente caso corresponde la valoración de esta necesidad al juez nacional. Por lo demás, una sentencia tendría que limitarse a repetir las afirmaciones derivadas de la sentencia Corbeau.
32. La demandante reconoce que ya no es necesario resolver la cuestión prejudicial tras la adaptación del Derecho nacional a la Directiva 97/67 por parte de Italia.
Valoración
1) Sobreseimiento de la petición de decisión prejudicial
33. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar la necesidad de una decisión prejudicial. Por tanto, si dicho órgano considera necesaria una remisión prejudicial, normalmente no corresponde al Tribunal de Justicia examinar dicha necesidad. Sólo existe una excepción a este principio cuando se trata claramente de cuestiones hipotéticas.
34. La relación de cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales materializada en el procedimiento prejudicial se basa en una división de funciones que sólo en casos excepcionales permite que el Tribunal de Justicia declare un sobreseimiento. Esto es posible cuando la cuestión de Derecho comunitario haya sido resuelta mientras tanto o cuando el órgano jurisdiccional remitente, conforme a las normas procesales nacionales, no esté facultado para retirar una petición de decisión prejudicial a pesar haber quedado claramente sin objeto.
35. Según los datos de la resolución de remisión y en opinión del juez remitente no parece que haya finalizado el litigio. Es cierto que el Servicio de Correos italiano fue condenado mediante sentencia interlocutoria a devolver la multa impuesta; no obstante, aún no se ha dictado la sentencia definitiva. Entre otras cosas, conforme a la resolución de remisión, aún no se ha resuelto la pretensión de indemnización de la demandante por importe, como mínimo, de 500 millones de ITL.
36. La modificación de las disposiciones italianas efectuada entre tanto puede reducir el interés general en que se aclaren las cuestiones prejudiciales, pero no deja sin objeto el litigio principal.
37. Finalmente, tampoco la doctrina del «acte clair» puede fundamentar la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Esta doctrina puede ayudar al juez remitente a valorar la necesidad de una remisión. Conforme al Derecho comunitario, no está obligado a presentar una cuestión cuya respuesta se deduzca inequívocamente de los textos legales o de la jurisprudencia. Pero si el juez nacional tiene dudas sobre la interpretación del Derecho comunitario, puede esperar que el Tribunal de Justicia le ayude a aclarar sus cuestiones. No corresponde al Tribunal de Justicia aleccionar a los jueces remitentes sobre la presunta claridad del Derecho comunitario.
38. El artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento no cuestiona esta conclusión, ni en su versión anterior ni en la nueva, sino que más bien la confirma. Esta disposición no conduce a la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial cuando la respuesta a las preguntas se derive sin lugar a dudas de la jurisprudencia o del tenor literal de las disposiciones pertinentes, sino que simplemente permite una respuesta sencilla mediante auto. Las reflexiones expuestas a continuación sobre la respuesta a las cuestiones prejudiciales muestran, no obstante, que existen dudas justificadas sobre la interpretación del Derecho comunitario.
2) Los hechos expuestos
39. El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia en los asuntos acumulados Telemarsicabruzzo y otros que sólo puede proporcionar una interpretación útil para el órgano jurisdiccional nacional cuando el tribunal remitente «defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o [...] al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones». En las cuestiones sobre Derecho de la competencia las exigencias son mayores. La posibilidad de que el Tribunal de Justicia extraiga posteriormente la información pertinente de los autos transmitidos, las observaciones escritas y las aclaraciones de las partes en la vista, no exime al órgano jurisdiccional remitente de la obligación de facilitar, ya en la resolución de remisión, los datos necesarios para que el Tribunal de Justicia pueda, con conocimiento suficiente de los hechos del procedimiento principal, responder adecuadamente a las cuestiones planteadas.
40. En el auto en el asunto Saddik el Tribunal de Justicia destacó, además, que el contenido de la resolución de remisión no sólo sirve para su información, sino que también debe dar la oportunidad a los Estados miembros, conforme al artículo 20 del Reglamento de Procedimiento, de presentar observaciones sobre las cuestiones jurídicas planteadas por la cuestión prejudicial. Como señala el auto, los Estados miembros sólo reciben la resolución de remisión.
41. No obstante, el Tribunal de Justicia ha matizado posteriormente estos criterios, de modo que también basta con que de las alegaciones de los intervinientes en el procedimiento y de su exposición en el informe para la vista se deriven suficientes datos para que todos ellos puedan, por lo menos en la vista, manifestarse sobre todos los puntos relevantes.
42. La resolución de remisión sólo contenía información superficial acerca de los servicios ofrecidos por la demandante y sobre la cuestión de si también el Servicio de Correos italiano ofrecía servicios de correo rápido. No obstante, los datos correspondientes se derivaban de las observaciones de la demandante y se incluyeron por tanto en el informe para la vista. Las partes tuvieron la oportunidad de tenerlos en cuenta en la vista; incluso se requirió expresamente su opinión sobre posibles prestaciones del Servicio de Correos italiano en el mercado de los servicios de correo rápido. La comprobación definitiva de los hechos corresponde al órgano jurisdiccional remitente. Por tanto, la cuestión prejudicial es admisible.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales
43. Las cuestiones prejudiciales ponen en duda la compatibilidad de la tasa postal italiana por los servicios de correo rápido con los artículos 86 y 90 del Tratado por dos motivos. Por un lado, ya su propia percepción podría ser incompatible con dichas disposiciones. Por otro lado, su modo de percepción y utilización -es decir, la atribución directa de las tasas al Servicio de Correos italiano en forma de ingresos derivados de la venta de sellos o del empleo de máquinas de franqueo- podría ser contrario a los artículos 86 y 90 del Tratado.
Sobre la cuestión de si la tasa postal constituye un abuso de posición dominante
44. En primer lugar debe examinarse si existe una posición dominante. Previamente debe determinarse el mercado afectado.
1) Delimitación del mercado
45. Sobre la delimitación del mercado, el Tribunal de Justicia ha declarado:
«Según una jurisprudencia consolidada, en orden a la aplicación del artículo 86 del Tratado, el mercado del producto o del servicio de que se trata engloba al conjunto de los productos o de los servicios que, en función de sus características, son especialmente aptos para satisfacer necesidades constantes y poco intercambiables con otros productos o servicios.»
46. Puesto que el Código postal atribuye al Servicio de Correos italiano el derecho exclusivo a distribuir envíos postales, podría partirse de un mercado unitario de los envíos postales para valorar la normativa sobre la tasa postal. Por esta interpretación aboga el hecho de que los diversos servicios postales sólo constituyen niveles de calidad distintos de un servicio fundamentalmente unitario: el transporte de correspondencia. Por ello, los servicios que ofrece la demandante pueden, por lo menos en parte, sustituirse por los servicios postales básicos. También debe partirse de que la mayor parte de los clientes de la demandante recurrirían a las prestaciones del Servicio de Correos italiano si ninguna empresa ofreciera servicios de calidad superior.
47. No obstante, la Comisión ya consideraba en 1989 que el mercado del servicio postal básico y el de los servicios de correo rápido son objetivamente distintos, y mantiene esta opinión. El Tribunal de Justicia aún no ha adoptado criterios expresos de delimitación del mercado objetivo en el caso de los servicios postales; no obstante, de la sentencia Corbeau se deriva, por lo menos, que los servicios de correo rápido son prestaciones claramente disociables del servicio postal básico, «que responden a necesidades específicas de operadores económicos y que exigen determinadas prestaciones adicionales que no ofrece el servicio postal tradicional, como la recogida a domicilio, una mayor rapidez o fiabilidad en la distribución o, incluso, la posibilidad de modificar el destino durante el trayecto».
48. Por tanto, a pesar de la regulación unitaria del servicio postal básico y de los servicios de correo rápido en el Código postal, debe partirse de que el servicio postal básico y el servicio de correo rápido se diferencian suficientemente como para poder referirse a dos mercados objetivamente separados. Esta distinción también es válida respecto al servicio postal objeto de litigio, puesto que es una prestación del servicio postal básico o de los servicios de correo rápido.
2) Sobre la posición dominante del Servicio de Correos italiano
49. No se discute que el Servicio de Correos italiano tiene una posición dominante en el mercado italiano de los servicios postales básicos y, por ello, en una parte sustancial del mercado común. Esta posición se basa, por lo menos en parte, en la tasa postal sobre los servicios postales que garantiza que ninguna otra empresa pueda competir con el Servicio de Correos italiano en el ámbito del servicio postal ordinario.
50. La demandante no operaba en el mercado de los servicios postales básicos, pero sí en el de los servicios de correo rápido. Los clientes sólo están dispuestos a pagar precios superiores en los mercados de servicios postales de mayor calidad.
51. Nadie alega que el Servicio de Correos italiano dominara el mercado de los servicios de correo rápido. Incluso es objeto de controversia entre las partes el hecho de que operase en el mercado de los servicios de correo rápido. Corresponde al juez nacional, en caso necesario, resolver si el servicio urgente ofrecido por el Servicio de Correos italiano pertenece al mercado del correo rápido, al del servicio postal básico o a un tercer mercado especial.
52. Conforme a reiterada jurisprudencia, «aunque el mero hecho de que un Estado miembro cree una posición dominante mediante la concesión de derechos exclusivos no es, como tal, incompatible con el artículo 86, ello no impide que el Tratado imponga a los Estados miembros no establecer o mantener en vigor medidas que puedan eliminar la eficacia de dicha disposición».
3) Abuso de posición dominante
53. Por tanto, procede examinar si la obligación de las empresas privadas de correo rápido de abonar al Servicio de Correos italiano, por el transporte de envíos postales, una tasa equivalente a la tasa de transporte del servicio postal básico correspondiente, debe considerarse un abuso de la posición dominante del Servicio de Correos italiano en el mercado de los servicios postales básicos.
- Alegaciones de las partes
54. La demandante considera que el Servicio de Correos italiano abusa de su posición dominante en el mercado. Puesto que los clientes de las empresas de correo rápido deben pagar, además de los costes de esos servicios, la tasa postal, se influye en su decisión de utilizar dichos servicios y, por ello, se falsea la competencia. La percepción de una tasa por un servicio que no se presta constituye, además, un supuesto comprendido en el artículo 86, letra c), del Tratado CE. La demandante destaca que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Merci convenzionali porto di Genova, ya declaró que las normas nacionales que conducen a percibir una tasa por un servicio no solicitado son incompatibles con los artículos 86 y 90 del Tratado.
55. También el Órgano de Vigilancia de la AELC opina que normalmente la percepción de una tasa por un servicio que no se presta es abusiva. En el presente caso no parece existir una excepción a dicha regla. Por ello, el Servicio de Correos italiano abusa de su posición dominante en el mercado al percibir esta tasa.
56. El Gobierno italiano y el Servicio de Correos italiano aducen que esta tasa constituye una mera compensación por las cargas vinculadas al servicio postal universal. El Gobierno italiano no concibe dividir el servicio de correo rápido en dos prestaciones, de las cuales el proveedor del servicio postal universal realizaría la prestación básica contra el pago de una tasa postal y el operador privado la prestación de valor añadido contra el pago de una cantidad complementaria.
57. La Comisión considera posible que la tasa impuesta a las empresas privadas de correo rápido induzca al Servicio de Correos italiano a extender su posición dominante en el mercado de los servicios postales universales al mercado afín de los servicios de correo rápido. Esto constituye, en su opinión, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un uso abusivo de una posición dominante en el mercado.
- Valoración
58. El Tribunal de Justicia define la práctica abusiva de modo muy general como sigue:
«[...] el artículo 86 se refiere, por tanto, no sólo a las prácticas que pueden causar un perjuicio directo a los consumidores, sino también a las que les perjudican indirectamente al atentar contra una estructura de competencia efectiva, como la contemplada en la letra f) del artículo 3 del Tratado».
59. Por tanto, existen dos tipos de prácticas abusivas. Uno comprende los supuestos en los que se utiliza la posición dominante para obtener un resultado que no se conseguiría en condiciones de libre competencia. En estos supuestos se basan, en especial, los ejemplos del artículo 86, párrafo segundo, del Tratado. En estos casos, normalmente una empresa dominante utiliza su poder en el mercado para imponer a los consumidores, o a los clientes que operan en otros mercados, condiciones de contratación desproporcionadas (precios, negocios vinculados, etc.).
60. El otro tipo abarca los supuestos en los que la posición dominante se utiliza para restringir más la competencia. En estos casos, la empresa dominante utiliza su posición para perjudicar, no a los sujetos con los que negocia, sino a sus competidores en el mercado dominado o en mercados afines. Por ejemplo: la venta a precios inferiores a los costes de producción o los acuerdos de exclusiva con clientes que les prohíban negociar con sus competidores. Por ello, tal práctica abusiva presupone una influencia en la relación de competencia. En esta situación la empresa dominante no cumple con su especial responsabilidad en el mantenimiento de la competencia.
61. Una práctica abusiva del primer tipo podría ser, en el presente asunto, el hecho de que las empresas de correo rápido deban pagar costes de envío postal sin recibir las prestaciones correspondientes del Servicio de Correos italiano [i)]. Por el contrario, podría constituir una práctica abusiva del segundo tipo que las empresas de correo rápido deban pagar, además de sus propios costes, la tasa postal, cuando las prestaciones del Servicio de Correos italiano no están sometidas al correspondiente gravamen [ii)].
i) Práctica abusiva consistente en una tasa por servicios no prestados
62. La demandante y el Órgano de Vigilancia de la AELC consideran que la tasa postal es abusiva porque constituye una tasa por servicios no prestados.
63. Como consecuencia de esta valoración, se reprocha que la tasa postal produzca un resultado que no se conseguiría en condiciones de libre competencia. Esta opinión puede fundamentarse en el artículo 86, párrafo segundo, letra d), del Tratado CE. Conforme a éste, existe una práctica abusiva cuando una empresa dominante en el mercado subordina la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos. Casos típicos de este tipo son los negocios vinculados. Una empresa sólo presta un servicio requerido, que no se puede obtener de otra empresa, conjuntamente con los servicios no requeridos y, por tanto, tampoco solicitados. Éste es el caso tratado en la sentencia Merci convenzionali porto di Genova en el que se imputaba a la compañía portuaria facturar, abusando de un monopolio de servicios portuarios, tanto los servicios concretos solicitados como los no solicitados. Si ya la imposición de servicios no solicitados constituye una práctica abusiva, con más razón es abusiva la exigencia de tasas por servicios que ni siquiera se prestan.
64. El presente caso, no obstante, no trata un negocio vinculado. Tampoco se obtendría de otro modo un resultado de este tipo mediante el abuso de una posición dominante en el mercado de los servicios postales básicos por parte de una empresa. El Servicio de Correos italiano no podía adoptar ninguna medida que hubiera inducido a las empresas de correo rápido a pagar dicha tasa. El medio de presión que llevaba a abonarla era más bien solamente el ejercicio del poder público. Cabe preguntarse si esta medida estatal por sí sola puede equipararse al uso abusivo de una posición dominante.
65. La aplicación conjunta de los artículos 86 y 90 del Tratado tiene como consecuencia que no es necesario que concurran todos los elementos del supuesto del artículo 86 del Tratado en la empresa dominante. También existe una práctica abusiva cuando una medida estatal -en especial, la atribución de derechos exclusivos- conduce a una situación de competencia que por su estructura es abusiva. Tal estructura puede consistir, por ejemplo, en que una empresa, dedicada a la colocación de trabajadores, dominante en el mercado por disfrutar de un derecho exclusivo «no [esté] manifiestamente en condiciones de satisfacer, para todos los tipos de actividades, la demanda que existe en el mercado de trabajo».
66. Por tanto, la correspondiente medida estatal puede sustituir el cumplimiento de requisitos para que exista una práctica abusiva por parte de una empresa dominante. Por ello, también debe considerarse una práctica abusiva que la medida estatal produzca un resultado que no se obtendría en condiciones de libre competencia. No obstante, en este contexto, también debe tenerse en cuenta que las medidas estatales imperativas, por su propia naturaleza, producen resultados que no se conseguirían en condiciones de libre competencia. Así, por ejemplo, el hecho de que las empresas ingresen el impuesto de sociedades, con toda seguridad no se conseguiría en libre competencia. Sin embargo, una empresa dominante en el mercado tampoco podría obtener este resultado mediante un abuso de su posición. Por eso, sólo pueden calificarse de abusivos aquellos resultados que no se pueden obtener en condiciones de libre competencia, cuya consecución también hubiera sido posible a través del comportamiento de una empresa dominante.
67. Puesto que una empresa dominante en el mercado no habría podido imponer la carga que supone la tasa postal, ésta no puede equipararse con la práctica abusiva consistente en la exigencia de una contraprestación por servicios no prestados.
ii) Práctica abusiva consistente en el falseamiento de la competencia en favor de una actividad del Servicio de Correos italiano
68. La tasa postal sobre los servicios de correo rápido de otras empresas podría constituir una práctica abusiva del segundo tipo consistente en un falseamiento de la competencia en favor del Servicio de Correos italiano.
69. Consta que, en el momento de los hechos del procedimiento principal, el Servicio de Correos italiano, además del servicio postal ordinario, ofrecía un servicio urgente. Puesto que todas las empresas debían abonar la tasa postal a Correos cuando enviaban correspondencia, sus servicios sufrían un perjuicio en la medida en que competían con los del Servicio de Correos italiano. Puede plantearse la existencia de una relación de competencia, en especial, respecto al servicio urgente.
70. Se discute si ese servicio urgente debe clasificarse en el mercado de los servicios de correo rápido. Si hubiera de incluirse en ese mercado, entonces habría competido directamente con los servicios de las empresas de correo rápido que tenían que pagar la tasa postal. En este caso, la tasa postal habría distorsionado directamente la competencia en el mercado de los servicios de correo rápido. Simultáneamente, habría facilitado la extensión de la posición dominante del Servicio de Correos italiano del mercado de los servicios postales básicos al mercado afín de los servicios de correo rápido. Tal ampliación de una posición dominante sería incompatible con los artículos 86 y 90, apartado 1, del Tratado conforme a la sentencia GB-Inno-BM.
71. Si, por el contrario, el servicio urgente hubiera de clasificarse en el mercado de los servicios postales básicos, o en un mercado propio, ya desde un punto de vista conceptual habría estado excluida una relación de competencia directa.
72. La comprobación de una práctica abusiva en este caso se ve dificultada, además, porque, en el presente asunto, están afectados dos mercados estrechamente unidos pero diferentes. La tasa postal se aplicaba, en principio, tanto al mercado de los servicios postales básicos dominado, como al mercado afín de los servicios de correo rápido. No obstante, en el presente asunto sólo debe examinarse la tasa postal sobre los servicios de correo rápido. Por tanto, una práctica abusiva sólo puede derivarse de los efectos de la tasa postal en el mercado de los servicios de correo rápido. Los requisitos para que exista una práctica abusiva en un mercado distinto del dominado deben valorarse, en principio, muy estrictamente.
73. En la sentencia Tetra Pak/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró respecto a lo anterior, que «la aplicación del artículo 86 presupone la existencia de un vínculo entre la posición dominante y el comportamiento supuestamente abusivo, vínculo que normalmente no existe cuando un comportamiento en un mercado distinto del mercado dominado produce efectos en ese mismo mercado. Cuando se trata de mercados distintos, pero conexos [...] sólo la existencia de circunstancias especiales puede justificar la aplicación del artículo 86 a un comportamiento que se desarrolla en un mercado conexo, no dominado, y que tiene repercusiones en ese mismo mercado».
74. Tales circunstancias especiales se derivan de la estrecha conexión entre ambos mercados que conduce, por lo menos, a una intercambiabilidad parcial de las respectivas prestaciones. No sería realista excluir toda competencia entre el servicio urgente y los servicios del mercado del correo rápido. En la práctica, por lo menos una parte de los clientes potenciales de un servicio elegirán el otro, debido a un precio ventajoso, si, desde el punto de vista cualitativo, no se diferencian de forma significativa. Los servicios de correo rápido no son un producto normalizado con propiedades fijas, sino que se caracterizan por la combinación flexible de distintos servicios. Como mínimo en sus versiones sencillas, es decir, cuando se renuncia a las prestaciones adicionales de recogida a domicilio o modificación del destino durante el transporte, parece comparable en gran medida con el servicio urgente normalizado. Por ello, la tasa postal también facilita, en el caso de que el servicio urgente del Servicio de Correos italiano no constituya un servicio de correo rápido, la extensión de la cuota de mercado del servicio postal urgente en perjuicio de las empresas de correo rápido, que cargan además con la tasa postal. También en esta medida debería partirse de una extensión de la posición dominante del Servicio de Correos italiano, ya sea a través de la extensión del mercado de los servicios postales básicos o a través de la extensión de un mercado especial de los servicios urgentes del Servicio de Correos italiano, que éste dominaría necesariamente. La extensión de posiciones dominantes en perjuicio de la libre competencia es contraria, además, al principio de libre competencia. Puede añadirse que también parece que la delimitación de los mercados del servicio postal básico y de los servicios de correo rápido está muy motivada por el empeño de proteger el ámbito de libre competencia contra un ámbito de monopolio sin límites. Por lo tanto, también esa forma de extensión de una posición dominante debe considerarse una práctica abusiva.
75. En consecuencia, procede constatar que la tasa postal sobre los servicios de correo rápido constituye una práctica abusiva de una posición dominante en el sentido de los artículos 86 y 90, apartado 1, del Tratado.
4) Sobre la afectación del comercio
- Alegaciones de las partes
76. El Servicio de Correos italiano y el Gobierno italiano defienden que, debido a la circular de 4 de marzo de 1989, queda excluido que se afecte al comercio entre los Estados miembros.
77. La Comisión destaca que sus observaciones sobre la práctica abusiva se basan meramente en la hipótesis de que es posible que se afecte al comercio, pero que ésta debe ser examinada por el juez nacional.
- Valoración
78. Los artículos 86 y 90, apartado 1, del Tratado sólo son aplicables cuando una restricción de la competencia pueda afectar al comercio entre los Estados miembros. El concepto de comercio no se limita a la circulación de mercancías, sino que debe interpretarse de modo amplio. En particular, también incluye los servicios transfronterizos. Por el contrario, normalmente no se afecta al comercio mediante una mera restricción a la libertad de establecimiento.
79. Si la circular de 4 de marzo de 1989 ha excluido, efectivamente, la aplicación de la tasa postal a los envíos internacionales y a los eventuales transportes complementarios, la tasa postal sólo produce, principalmente, una restricción a la libertad de establecimiento de empresas de servicios postales.
80. No obstante, los mercados de envíos postales internacionales se diferencian de la mayoría de los restantes mercados comerciales en que la prestación transfronteriza de servicios postales en masa presupone la creación de una red de establecimientos en el Estado de envío y en el Estado destinatario. Por ello, las restricciones a la libertad de establecimiento también perjudican al comercio de los servicios.
81. Puesto que el Servicio de Correos italiano, debido a sus precios más ventajosos a causa de la tasa postal, envía correspondencia que, en otro caso, transportarían otras empresas, los costes fijos de esas empresas se reparten en pocos envíos cuyo traslado, en consecuencia, resulta más caro. Esto afecta a los envíos internacionales incluso si no están gravados con la tasa postal. También hay que partir de que ese efecto es relevante.
82. Por tanto, la tasa postal es adecuada para afectar al comercio.
5) Justificación
83. Los artículos 86 y 90, apartado 1, del Tratado prohíben que «los Estados miembros [adopten o mantengan], respecto de las empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos [...] medida[s] contraria[s] [...] a las normas del Tratado en materia de competencia». No obstante, dicha prohibición «debe leerse en relación con el apartado 2 del mismo artículo, en el que se dispone que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general [sólo] quedarán sometidas a las normas sobre la competencia en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada».
84. Sobre la base de la sentencia Corbeau y de la Directiva 97/67, no es objeto de litigio que el servicio postal ordinario -el denominado servicio universal- es una misión de interés económico general. Esta misión justifica la atribución exclusiva de determinados servicios a la empresa que garantiza el servicio universal para que pueda haber una compensación entre las actividades rentables y las menos rentables.
85. No obstante, aún no está claro si la distorsión en la competencia causada por la tasa postal puede justificarse conforme al artículo 90, apartado 2, del Tratado.
- Alegaciones de las partes
86. La demandante se remite a la sentencia en el asunto Corbeau según la cual el Derecho comunitario es aplicable cuando el servicio ofrecido por las empresas privadas sea claramente disociable del servicio postal universal y la aplicación del Derecho de la competencia no ponga en peligro el equilibrio económico del servicio universal.
87. La demandante expone, por ese motivo, que los servicios que ofrece son disociables del servicio universal. Además considera que la aplicación del Derecho de la competencia tampoco puede poner en peligro el equilibrio económico del servicio universal. Por un lado, la tasa postal sobre los envíos de correo rápido no es necesaria para cubrir el déficit del servicio universal, puesto que éste ya se cubre mediante subvenciones directas, de 150.000 millones de ITL en el año 1997 y 210.000 millones de ITL anuales en los años siguientes hasta el 2002. Por otro lado, la tasa postal no es un medio proporcionado para cubrir el déficit, dado que el importe de los ingresos procedentes de esta tasa no tiene relación alguna con dicho déficit, sino que se derivan solamente del volumen de negocios de las empresas privadas de correo rápido. También la creación de un fondo de compensación, a través del artículo 9, apartado 4, de la Directiva 97/67, se basa en el principio de proporcionalidad.
88. En opinión del Gobierno italiano, la tasa postal constituye una mera compensación por la prestación del servicio universal, como también prevé la Directiva 97/67. El hecho de que las empresas privadas se concentren en los servicios rentables no debe afectar a la prestación del servicio universal.
89. También el Servicio de Correos italiano defiende esta postura. Indica que, en comparación con los mercados europeos, el mercado postal italiano, por diversos motivos que no procede abordar aquí en detalle, es un mercado más difícil para el prestador del servicio universal. En muchas regiones, debido a las costumbres locales, pero también por la escasa densidad de población, la demanda de servicios postales es muy reducida, mientras que en otras regiones éstos se pueden prestar de modo mucho más rentable. El Servicio de Correos italiano afirma que en la práctica el alcance del monopolio postal está considerablemente limitado por el concepto de correo y por las excepciones previstas en el artículo 41 del Código Postal. Cifra la carga causada por el servicio universal en aproximadamente 2,5 billones de ITL anuales. Esta carga absorbe íntegramente las subvenciones citadas por el tribunal remitente y tampoco puede compensarse mediante las tasas postales recibidas por el transporte de envíos postales efectuado por las empresas privadas.
90. Correos alega que la finalidad de la tasa es, además de la compensación, impedir que los proveedores privados puedan ofrecer tarifas inferiores a las del Servicio de Correos italiano. Por otro lado, la tasa es muy reducida, incluso podría considerarse que tiene un valor meramente teórico.
91. Por ello, según Correos, la tasa postal es parte integrante de los medios concedidos al operador del servicio universal y considerados necesarios por el legislador, «para que dicha empresa pueda cumplir sus obligaciones de servicio público en condiciones de equilibrio económico».
92. Por lo tanto, Correos afirma que la tasa postal no puede causar distorsiones en la competencia en perjuicio de terceras empresas y que está justificada por el artículo 90, apartado 2, del Tratado y por el artículo 16 CE introducido por el Tratado de Amsterdam.
93. En opinión de la Comisión corresponde al juez nacional comprobar si la tasa postal compensa las pérdidas en el servicio universal. La Comisión no dispone de información para valorar esa cuestión. Si el juez comprobara que la tasa postal no es necesaria para garantizar el servicio universal, no sería posible una justificación.
- Valoración
94. Conforme al artículo 90, apartado 2, del Tratado CE, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedarán sometidas a las normas del Tratado sólo en la medida en que su aplicación no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El nuevo artículo 16 CE y el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea destacan la importancia de esa excepción como la expresión de un valor básico del Derecho comunitario.
95. En la sentencia Corbeau, el Tribunal de Justicia declaró a este respecto que una restricción de la competencia en una determinada prestación no comprendida en el servicio universal está permitida cuando dicha competencia ponga en peligro el equilibrio económico del servicio universal. El Servicio de Correos italiano alega, en especial, tal peligro cuando aduce que los ingresos resultantes de la tasa postal son necesarios para cubrir el déficit del servicio universal.
96. Procede examinar si el riesgo de pérdida de esos ingresos es suficiente para desencadenar el peligro para el equilibrio económico del servicio universal aludido en la sentencia Corbeau. De la sentencia en el asunto Corbeau no se desprende expresamente cómo debe determinarse la existencia de ese peligro. No obstante, si se analizan los hechos del procedimiento principal, resulta claro que ese peligro se deriva de la semejanza de cada servicio con el servicio universal. El Sr. Corbeau transportaba correspondencia en la ciudad de Lieja y en zonas colindantes a tarifas ligeramente inferiores a las del Servicio de Correos belga. En ese modelo negocial existía un claro peligro de que su prestación no constituyera un verdadero servicio de correo rápido, caracterizado por un valor añadido respecto al servicio universal, sino un servicio que competía regionalmente con el servicio universal, y que sólo era posible por haber elegido una zona de prestación especialmente rentable. Tales servicios pueden poner en peligro el equilibrio económico del servicio universal. Este equilibrio se basa precisamente, conforme a la sentencia Corbeau, en la posibilidad de una «compensación [financiera] entre los sectores de actividad rentables y los sectores menos rentables».
97. Por el contrario, un auténtico servicio con un valor añadido, que se presta a los correspondientes precios superiores, normalmente no compite con el servicio universal, si éste no se define en sentido tan amplio que incluya formas de transporte urgente que se parezcan a las formas sencillas del correo rápido. Pero está claro que la carga que supone la tasa por el transporte ordinario de correspondencia no tiene como finalidad excluir la competencia entre los servicios de correo rápido y los servicios universales de mayor calidad. Por ello, no es necesario abordar la cuestión de si, antes de la entrada en vigor de la Directiva 97/67, habría estado permitido clasificar tales servicios en el ámbito reservado de la empresa que garantiza el servicio universal. Por tanto, la tesis defendida por el Servicio de Correos italiano en el sentido de que la tasa postal es necesaria para evitar la competencia efectuada por los servicios no universales en las zonas interesantes, no puede acogerse, por lo menos respecto al gravamen de los servicios de correo rápido.
98. Por el contrario, en la sentencia Corbeau no se trató la cuestión de si se puede imponer una parte de los costes del servicio universal a los servicios de correo rápido. En principio, un servicio de interés general también debería financiarse por el conjunto de la sociedad. De la sentencia Corbeau sólo se desprende que, dentro de un determinado sector reservado, está permitido imponer cargas a grupos de clientes con una estructura de costes ventajosa para facilitar la financiación de grupos de clientes con una estructura de costes desfavorable. En especial, también el servicio universal debería, en principio, exigir precios según los costes.
99. El legislador comunitario también parte, en todo caso, de que, en principio, es posible imponer cargas a los mercados afines para financiar el servicio universal. El modelo de un fondo de compensación financiado por servicios postales no universales, conforme al artículo 9, apartado 4, de la Directiva 97/67, se basa en esta consideración.
100. En este contexto no es necesario examinar si la Directiva es conforme con los artículos 86 y 90 del Tratado. Sin embargo, debe señalarse que la regulación de un fondo de compensación se basa en un principio jurídico que puede generalizarse y, por tanto, aplicarse también análogamente -es decir, con relación a una compensación financiera- a casos anteriores a la entrada en vigor de la Directiva. Los servicios de correo rápido y los servicios postales de gran calidad similares tienen una especial responsabilidad en la financiación del servicio postal universal. Hasta que no se demuestre lo contrario hay que partir, en efecto, de que (casi) todos los envíos por correo rápido se transportarían mediante el servicio universal, si no existiera ningún servicio de correo rápido.
101. No obstante, el artículo 9, apartado 4, de la Directiva 97/67 indica, con razón, que la contribución de otros servicios a la financiación del servicio universal debe ser proporcional. El principio de proporcionalidad es un principio general del Derecho comunitario que debe tenerse en cuenta cuando se restringen facultades jurídicas derivadas del Derecho comunitario. En consecuencia, cada contribución a la financiación del servicio universal debe ser apropiada, necesaria y proporcional. Por este motivo, el importe de dicha contribución está limitada desde tres perspectivas.
102. En primer lugar, se deduce de la finalidad de garantizar la financiación del servicio universal que cada contribución está limitada por el importe del déficit en el servicio universal que debe ser cubierto. Toda cantidad superior no sería necesaria y, por tanto, sería desproporcionada. El juez nacional deberá resolver si se cumple esta condición en el presente asunto.
103. Además, la obligación de contribuir de las empresas de servicios de correo rápido no puede ir más allá de la cantidad que el proveedor del servicio universal obtendría si él mismo remitiera los envíos de correo rápido en régimen de servicio universal. La responsabilidad colectiva de los servicios de correo rápido precisamente se extiende a dicho importe como máximo. Cualquier carga superior sería desproporcionada. Es cierto que en el presente asunto el Servicio de Correos italiano sólo recibe el coste del servicio postal ordinario. No obstante, debe partirse de que esa contribución de los servicios de correo rápido es superior a los ingresos netos que deja de percibir el Servicio de Correos. Una contribución proporcionada presupone, más bien, que con carácter previo se deduzcan los costes que el servicio universal ahorra, puesto que el envío no se realiza. Aquí no puede decidirse cómo deban calcularse esos costes ahorrados. Esto corresponde en su caso al juez nacional. No obstante, parece claro que no toda la tasa postal debe considerarse como el beneficio que obtendría el Servicio de Correos italiano si el envío gravado con una tasa hubiera sido efectuado por él.
104. Finalmente, también tienen la misma responsabilidad, en principio, las prestaciones del Servicio de Correos italiano no comprendidas en el servicio universal. Estos servicios deben contribuir del mismo modo que los servicios de correo rápido. Como mínimo ya no sería necesaria la cantidad que las empresas de servicios de correo rápido tendrían que pagar de más por la falta de contribución de los servicios no universales del Servicio de Correos italiano en la financiación del servicio universal. No puede valorarse aquí si el servicio urgente del Servicio de Correos italiano estaba comprendido en el servicio universal en el momento de los hechos objeto de litigio. Esta comprobación también corresponde al juez nacional.
105. En ningún caso podría justificarse la tasa postal si el Servicio de Correos italiano hubiera gestionado un servicio de correo rápido propio que, a su vez, no hubiera estado sujeto a la tasa postal. Es cierto que pueden ser necesarias subvenciones cruzadas de los propios servicios de correo rápido al servicio universal, sobre la base del correspondiente modelo de financiación, para compensar pérdidas procedentes del servicio universal. No obstante, no veo por qué el Servicio de Correos italiano tiene que obtener por ello una ventaja competitiva en el mercado del correo rápido. Tal efecto no podría obtenerse mediante modelos de gravamen lícitos ni justificarse por una eventual responsabilidad colectiva de los servicios de correo rápido privados. En la práctica se impondría una doble carga a dichos servicios: por un lado, mediante la tasa, y, por otro lado, a través de la posición competitiva privilegiada de Correos. También las normativas sobre financiación deben respetar el Derecho comunitario de la competencia. Pero sólo el juez nacional puede comprobar, también, si el servicio urgente debe incluirse en el mercado de los servicios de correo rápido o en el servicio universal.
106. Por tanto, una contribución de empresas de correo rápido que prestan servicios específicos, no comprendidos en el servicio postal universal, para financiar dicho servicio universal, en forma de tasa sobre determinados envíos sólo es compatible con los artículos 86 y 90 del Tratado, si
- los ingresos totales derivados de la tasa no superan el déficit del servicio universal,
- la tasa no es superior al beneficio que obtendría el proveedor del servicio universal por el envío concreto en régimen de servicio universal tras el descuento de los costes específicos de dicho envío, y si
- también los servicios postales de la empresa que garantiza el servicio universal que no están a su vez comprendidos en el servicio universal son gravados con esa tasa.
El juez nacional deberá comprobar si se cumplen estos requisitos en el caso concreto.
Sobre la cuestión de la falta de mecanismos de control
107. El tribunal remitente desea saber si la atribución de los ingresos derivados de la tasa postal al Servicio de Correos italiano infringe los artículos 86 y 90 del Tratado por no existir mecanismos de compensación o control que impidan que esos recursos se empleen para servicios no universales.
108. En principio, ya parece posible que el tribunal remitente pueda resolver el litigio sobre la base de las explicaciones dadas. No obstante, aún deben realizarse algunas reflexiones sobre esta cuestión.
1) Alegaciones de las partes
109. La demandante destaca, en especial, que el modo de utilización actual de la tasa no cumple los requisitos que prevé el artículo 9, apartado 4, de la Directiva 97/67.
110. El Servicio de Correos italiano y el Gobierno italiano refutan la afirmación del tribunal remitente según la cual no existe mecanismo alguno de compensación o control para evitar que los servicios no universales reciban subvenciones cruzadas. Alegan que conforme a las obligaciones previstas en el Derecho nacional, a partir del año 1997 el Servicio de Correos italiano ha llevado contabilidades separadas para el servicio universal y para los demás servicios.
111. El Órgano de Vigilancia de la AELC señala, en primer lugar, que las subvenciones cruzadas del servicio universal a los servicios no reservados que presta el Servicio de Correos italiano presuponen un excedente en el servicio universal. Si existieran tales subvenciones cruzadas -es decir, si el servicio universal, incluidos los ingresos procedentes de la tasa postal, generase beneficios-, esta tasa no sería necesaria en su totalidad, porque sólo debe garantizar el mantenimiento del servicio universal, y no producir excedentes. Tales subvenciones cruzadas no serían compatibles con los artículos 86 y 90 del Tratado CE, si se cumplieran -como debe suponerse en el presente caso- los restantes requisitos. Por el contrario, si el Servicio de Correos italiano sólo obtuviera pérdidas en el servicio universal, las subvenciones cruzadas del servicio universal al sector que se encuentra en libre competencia, sobre la base de la tasa postal, serían prácticamente imposibles. No obstante, teóricamente, también se puede negar esta tesis en la medida en que el déficit se deba a ineficiencia.
112. En opinión del Órgano de Vigilancia de la AELC existen problemas en la práctica para efectuar esta comprobación, puesto que requiere información detallada sobre el destino de los ingresos y el origen de los costes. Se podría deducir de los artículos 86 y 90 del Tratado CE la obligación de llevar la correspondiente contabilidad como obligación complementaria, pero el Órgano de Vigilancia de la AELC rechaza dicha solución. Según él, por un lado corresponde a los Estados miembros probar con los medios de su elección que una medida está justificada conforme al artículo 90, apartado 2, del Tratado. Por otro lado, el juez nacional debe apreciar las cuestiones relativas a los hechos que sean necesarias. Finalmente, corresponde al legislador establecer tales obligaciones de documentación.
113. En opinión de la Comisión compete al juez nacional examinar si la tasa postal impuesta a las empresas privadas de correo rápido es necesaria para cubrir las pérdidas del Servicio de Correos italiano que se generan en el servicio universal. Señala que no conoce ni el importe de las pérdidas mencionadas ni el de los ingresos de la tasa postal.
2) Valoración
114. En primer lugar debe señalarse que las partes discuten la práctica contable del Servicio de Correos italiano en el momento de los hechos objeto de litigio. Por tanto, el tribunal nacional debe efectuar las comprobaciones necesarias. El Tribunal de Justicia sólo puede proporcionar indicaciones acerca de los requisitos exigibles al Servicio de Correos italiano en relación con la contabilidad del empleo de los recursos derivados de la tasa postal sobre impuesta a las empresas privadas de correo rápido.
115. Además, con anterioridad a la aplicación de la Directiva 97/67 no parecía existir una obligación derivada del Derecho comunitario de utilizar determinados mecanismos de compensación o control que garantizaran que las contribuciones para la financiación del servicio universal se mantenían proporcionadas.
116. Sin embargo, las empresas afectadas deben poder impugnar, en su caso, un gravamen que no responda a los requisitos mencionados anteriormente. Las exigencias del Derecho comunitario, conforme a reiterada jurisprudencia, respecto a la tutela jurídica estatal han sido resumidas recientemente por el Tribunal de Justicia del siguiente modo:
«Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el efecto directo del Derecho comunitario confiere a los justiciables. No obstante, esta configuración no puede ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna, ni puede articularse de tal manera que haga prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario.» Estos principios también son aplicables cuando se invocan los artículos 86 y 90 del Tratado.
117. De acuerdo con lo anterior, en principio, correspondería a las empresas beneficiadas por la tasa o al Estado miembro que la ha establecido probar que el importe global de dicha tasa está justificado conforme a los criterios expuestos anteriormente. En sentido contrario, correspondería la prueba de una práctica abusiva a la empresa que impugne la tasa. Cómo haya de aportarse tal prueba, debe determinarse, en el estado actual del Derecho comunitario, conforme al Derecho procesal nacional.
118. No obstante, puede afirmarse que la forma de percepción de la tasa postal dificultaba un desglose preciso de las pérdidas del servicio universal y de los ingresos procedentes de la tasa postal, puesto que éstos estaban comprendidos, sin una indicación especial, en los ingresos generales del servicio universal.
VI. Conclusión
119. En consecuencia, se propone responder a las cuestiones prejudiciales del siguiente modo:
1) Una contribución de las empresas de servicios postales que efectúan prestaciones específicas, no comprendidas en el servicio postal universal, para financiar dicho servicio universal, en forma de tasa sobre determinados envíos, sólo es compatible con los artículos 86 y 90 del Tratado CE (actualmente artículos 82 CE y 86 CE) si:
- los ingresos totales derivados de la tasa no superan el déficit del servicio universal,
- la tasa no es superior al beneficio que obtendría el proveedor del servicio universal por el envío concreto en régimen de servicio universal tras el descuento de los costes específicos de dicho envío, y si
- también los servicios postales de la empresa que garantiza el servicio universal que no están a su vez comprendidos en el servicio universal son gravados con esa tasa.
2) Debido a la falta de disposiciones comunitarias aplicables, corresponde al juez nacional determinar, en el marco del Derecho procesal nacional, si la tasa objeto del procedimiento principal respondía a dichos requisitos. No obstante, esta regulación procesal no puede ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna, ni puede articularse de tal manera que haga prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario.