62004CC0098
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DÁMASA RUIZ-JARABOJA COLOMERJA,
predstavljeni 14. julija 2005 (
1
)
Zadeva C-98/04
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska
„Neizpolnitev obveznosti države — Direktiva 85/337/EGS — Presoja vplivov nekaterih projektov na okolje — Neobstoj zahteve za izdajo soglasja in presoje pred izvedbo projekta — Nedopustnost tožbe“
1.
Komisija Evropskih skupnosti na podlagi člena 226 ES Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske ni izpolnilo obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 2(1) in člena 4 Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (
2
).
2.
Tožena država članica priznava, da njena urbanistična zakonodaja lahko pripelje do primerov, ki so v nasprotju z zgoraj navedeno direktivo, in to priznanje bi lahko kljub silni razpravi, ki se je razvnela, a ni vplivala na zahteve Komisije, omogočilo obravnavo spora brez sklepnih predlogov generalnega pravobranilca.
I – Direktiva 85/337
3.
Cilj navedene direktive (
3
) je preprečiti škodo za okolje s predhodnim omejevanjem posledic vsakega projekta (prva in šesta uvodna izjava; člen 1(1)).
4.
Ta pojem se nanaša na izvedbo gradbenih ali drugih instalacijskih del ali projektov in drugih posegov v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo izkoriščanje mineralnih virov. Nosilec projekta je prosilec za odobritev zasebnega projekta ali javni organ, ki da pobudo za projekt. Nazadnje, soglasje za izvedbo je odločitev, ki nosilcu projekta dovoljuje izvedbo projekta (člen 1(2) Direktive).
5.
Člen 2(1) določa:
„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da so pred izdajo soglasja projekti, ki bodo verjetno pomembno vplivali na okolje, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, predmet zahteve za izdajo soglasja za izvedbo in presojo njihovih vplivov. Ti projekti so opredeljeni v členu 4.“
6.
V tem členu 4 je določeno:
„1.   Ob upoštevanju člena 2(3) (
4
) se projekte, ki so našteti v Prilogi I, presoja skladno s členi od 5 do 10.
2.   Ob upoštevanju člena 2(3) države članice za projekte, ki so našteti v Prilogi II, s:
(a)
preverjanjem za vsak primer posebej,
ali
(b)
pragovi ali merili, ki jih postavi država članica,
odločijo, ali se bo projekt presojal skladno s členi 5 do 10.
Države članice se lahko odločijo za uporabo obeh postopkov, navedenih v (a) in (b).
3.
Med preverjanjem za vsak primer posebej ali postavljanjem pragov ali meril za namen odstavka 2 se upoštevajo ustrezna izbirna merila, določena v Prilogi III.
4.
Države članice zagotovijo, da je odločitev pristojnih organov v skladu z odstavkom 2 na razpolago javnosti.“
II – Britanska zakonodaja
7.
Town and Country Planning Act 1990, ki je bil spremenjen s Planning and Compensation Act 1991, navaja določbe za urejanje prostora.
8.
Za izvajanje gradbenih, inženirskih ali rudniških del na zemljišču ali pod njim in za spremembo namembnosti zgradb ali drugih nepremičnin je potrebno dovoljenje. Dovoljenje izdajo lokalni organi, pristojni za urbanizem, zoper dovoljenje pa se je mogoče pritožiti pri Secretary of State, ki je pristojen za nadomestno ukrepanje v primeru molka in odločanje o predloženih prošnjah (členi 55, 57, 77 in 78).
9.
Oddelek VII zgoraj navedenega zakona se nanaša na pooblastila lokalnih organov, da odpravijo kršitve pri projektih, zlasti pri delih, ki se izvajajo brez dovoljenja ali brez upoštevanja pogojev in pridržkov, povezanih z izdajo dovoljenja, kar je v členu 171 A opredeljeno kot kršitev. Ta pooblastila, ki so diskrecijske narave, ima tudi Secretary of State. (
5
)
10.
Opomin, naveden v členu 172, je glavni prisilni ukrep, ki ga preizkusi Secretary of State, kadar to zahtevajo zainteresirane stranke, ki se lahko med drugim sklicujejo na razlog, naveden v členu 174(2)(d), in sicer da se ob sprejetju ukrepa ni zoper njih izvajal noben prisilni ukrep.
11.
Ta pritožbeni razlog je korelat člena 171 B, ki prepoveduje opomine za ponovno vzpostavitev zakonitosti po poteku štirih let od izvedbe del brez dovoljenja ali od nezakonite spremembe namembnosti zgradbe za preoblikovanje v stanovanjsko zgradbo (odstavka 1 in 2) ali po poteku desetih let, če gre za drugo morebitno kršitev (odstavek 3).
12.
V ta okvir spadajo potrdila o zakonitosti urejanja (Lawful Development Certificates, v nadaljevanju: LDC), ki so urejena s členom 191 Town and Country Planning Act 1990.
13.
Odstavek 1 tega člena se nanaša na pravico prepričati se o zakonitosti uporabe zgradb, del, ki so bila izvedena na zemljišču, pod ali nad njim, ali vsakega drugega dejstva, ki je v nasprotju s pogoji ali pridržki iz izdanega dovoljenja, pri čemer je treba opredeliti zemljišče in opisati druge upoštevne okoliščine.
14.
Na podlagi odstavka 2 velja, da so ta dejanja in dela zakonita, če:
„(a)
glede njih ni več mogoče naložiti nobenega prisilnega ukrepa (bodisi ker ne gre za urejanje ali ker ne potrebujejo niti soglasja za izvedbo niti dovoljenja, bodisi ker je naložitev prisilnih ukrepov zastarala, bodisi iz katerega drugega razloga) in
(b)
niso v nasprotju z zahtevami iz takrat veljavnega opomina.“ (
6
)
15.
V skladu z odstavkom 3 enako velja za vsako dejanje, ki krši pogoje za dodelitev dovoljenja, če je rok za odziv uprave potekel ali če ni v nasprotju z zahtevami zavezujočega opomina.
16.
V odstavku 4 je določena obvezna izdaja LDC, če podatki, ki jih je predložil prosilec, dokazujejo „zakonitost“ zadevnih del, ki se na podlagi odstavka 6 šteje za neizpodbojno domnevo. V skladu z odstavkom 7 ima potrdilo enake učinke kot nekatera soglasja za izvedbo. (
7
)
III – Predhodni upravni postopek
17.
Zaradi pritožbe v zvezi z avtomobilskim odpadom, ki je deloval brez dovoljenja in za katerega je bilo prvo potrdilo LDC izdano leta 1993, drugo za obsežnejšo lokacijo pa leta 1998, se je Komisija seznanila z britanskim sistemom, opisanim v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov.
18.
Komisija je 8. februarja 2001 vladi Združenega kraljestva poslala dopis, v katerem jo je zaprosila za pojasnila o tem sistemu; ta pojasnila je prejela 31. avgusta 2001 v dokumentu, iz katerega je sklepala, da se s pridobitvijo potrdila LDC obide postopek za izdajo soglasij za izvedbo, uveden z Direktivo 85/337, tako da je 23. oktobra 2001 zadevni vladi odobrila dvomesečni rok za predložitev ustreznih pojasnil.
19.
Ker Komisija ni bila zadovoljna z utemeljitvami, navedenimi 19. decembra 2001, je leto pozneje sprejela obrazloženo mnenje, v katerem je Združeno kraljestvo pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe za uskladitev svoje zakonodaje z zahtevami prava Skupnosti.
20.
Britanski organi so odgovorili 3. aprila 2003 in priznali teoretičen obstoj pomanjkljivosti v svoji zakonodaji ter se obvezali, da bodo sprejeli ukrepe za njihovo odpravo, pri čemer so trdili, da ta ni nastala zaradi izdajanja potrdil LDC, ampak zaradi odnosa lokalnih organov, ki lahko na podlagi svoje diskrecijske pravice ne ukrepajo v zvezi z dejavnostjo, ki je v nasprotju s predpisi o urejanju prostora (točke od 17 do 25).
IV – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
21.
Komisija je 26. februarja 2004 na podlagi člena 226, zadnji odstavek, ES vložila to tožbo, ker je menila, da prejeti odgovor ni zadovoljiv in da ni bila obveščena o napovedanih ukrepih. Sodišču torej predlaga, naj ugotovi, da Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske ni izpolnilo obveznosti iz člena 2(1) in člena 4 Direktive 85/377, kar je ta država članica izpodbijala.
22.
Zastopniki strank so svoja stališča potrdili na obravnavi 30. junija 2005.
V – Analiza ugotovljene neizpolnitve obveznosti
23.
Cilj Direktive 85/337 je, da bi bila za vsak projekt, ki bi lahko pomembno vplival na okolje, pred izdajo soglasja opravljena presoja (
8
), ki poteka v dveh fazah. V prvi fazi se preveri, ali imajo načrtovana dela lahko pomembne posledice za okolje, v drugi pa se opravi presoja teh vplivov v skladu s členi od 5 do 10 Direktive. (
9
)
24.
Na podlagi zakonske domneve obstajajo projekti, ki vedno pomembno vplivajo na ekosistem, tako da je treba vedno presojati njihov vpliv. To so projekti iz Priloge I k Direktivi, na katere se nanaša člen 1(4).
25.
Toda vpliv drugih projektov ni tako jasen, tako da morajo države članice določiti, ali morajo upoštevati postopek iz členov od 5 do 10. To velja za dejavnosti iz Priloge II, izmed katerih države članice določijo tiste, ki morajo biti predmet presoje, bodisi za vsak primer posebej bodisi z določitvijo meril ali pragov, ki jih je treba upoštevati za določitev teh dejavnosti, bodisi z uporabo obeh metod v skladu z merili iz Priloge III (člen 4(2) in člen 3); države članice imajo torej določeno avtonomijo pri izbiri del iz Priloge II, pri katerih je treba opraviti presojo njihovih vplivov na okolje.
26.
Vsekakor je ta možnost omejena s členom 2(1) zgoraj navedene direktive, v katerem je opredeljen njen temeljni cilj, tako da so projekti s pomembnim vplivom vedno podvrženi presoji vplivov. (
10
)
27.
Z drugimi besedami, da se zagotovi polni učinek Direktive 85/337, ne sme biti noben projekt s temi značilnostmi izvzet iz ustrezne presoje (
11
), tako da, čeprav imajo nacionalni javni organi zelo širok manevrski prostor, pravo Skupnosti prepoveduje izvedbo projekta brez predhodne preučitve in, po potrebi, brez presoje vplivov, ker taka izvedba sčasoma postane neizpodbitno dejstvo.
28.
Točno tako se uporablja britanski sistem, ki je, kot ponazarja avtomobilski odpad v obravnavanem primeru in kot priznava tožena vlada, pripeljal do položaja, ki je v nasprotju z Direktivo ter ni bil predmet preučitve in predhodne presoje vplivov in je sčasoma postal zakonit, tako da ga ni več mogoče popraviti.
29.
Analizo neizpolnitve obveznosti bi bilo treba na tej točki končati glede na to, da je vlada Združenega kraljestva priznala dejstva, ker pa sta se stranki zapletli v silovito in nekoristno razpravo, menim, da moram nekatere stvari pojasniti.
30.
Ni pomembno, ali vzrok kršitve sega v čas, ko lokalni organi na podlagi svoje diskrecijske pravice niso ukrepali, ali v čas, ko je bilo izdano potrdilo LDC, ki je izvor neizpolnitve obveznosti; še manj pomembno je, ali je zadevno potrdilo konstitutivne ali deklaratorne narave. Odločilno dejstvo je, da so se pristojni organi zaradi praktičnih razlogov odločili, da ne bodo ukrepali, kar je pripeljalo do položaja, ki je z Direktivo 85/337 prepovedan, čeprav ne glede na obseg pooblastil, ki jih ima uprava, ta ne smejo pripeljati do rezultata, ki je v nasprotju z osrednjim ciljem zakonodaje Skupnosti, navedenim v členu 2(1).
31.
Kot poudarja vlada Združenega kraljestva v odstavku 89 odgovora na tožbo, v katerem opozarja na točko 20 svojega odgovora na obrazloženo mnenje Komisije, ni nobenega dvoma, da zadevna diskrecijska pravica ni absolutna, ker bi sicer mejila na samovoljo. Pristojni organi morajo torej v vsakem primeru presoditi, ali je treba kršitev odpraviti, ker nesprejemljivo vpliva na vrednote skupnosti, ali pa nasprotno splošni interes zahteva ohranitev nezakonite uporabe zadevnega zemljišča kljub njegovemu negativnemu vplivu na okolje. Vendar pa ta možnost razkriva kršitev, ki jo je ugotovila Komisija, ker ustvarja položaje, v katerih organ, pristojen za urejanje prostora, pri tehtanju zadevnih potreb „izvaja svojo diskrecijsko pravico in ne uporabi prisilnih ukrepov, kar pripelje do morebitne kršitve Direktive“ (točka 20 in fine odgovora na obrazloženo mnenje).
32.
Razprava se torej ne sme osredotočiti na vprašanje, ali je v nacionalnih pravnih redih mogoče določiti zastaralni rok za tožbe zoper kršitve prava Skupnosti, tako da po poteku tega roka ni več mogoče ukrepati zoper te kršitve, pri čemer je ta možnost podeljena splošno kot posledica načela pravne varnosti. (
12
) Nasprotno je treba ugotoviti, ali britanska zakonodaja, ne glede na zadevne roke, omogoča, da se dela iz prvih dveh prilog k Direktivi 85/337 izvedejo brez zahtevanih preučitve in soglasja za izvedbo; navedeno je že bilo, da je treba na to vprašanje nedvomno odgovoriti pritrdilno.
33.
Če se organ, ki mora skrbeti za zakonitost urbanističnih dejavnosti, ne odzove, čeprav ve, da objekt obratuje, ne da bi bila opravljena presoja njegovih vplivov na okolje, ali če, zavedajoč se njihovega pomena, ne zahteva njihove presoje, tiho dovoli ta objekt in od tega trenutka krši Direktivo. Dejstvo, da se zaradi časa, ki je pretekel, in upoštevanja pravne varnosti, ne sme več ukrepati, ne spremeni ravnanja, ki je bilo do tega trenutka nezakonito, v „zakonito“; prepoveduje samo ponovno presojo preteklosti, da se zagotovi stabilnost pravnih razmerij, ki je eden od stebrov družbenega življenja. Ta posledica ne more preprečiti, da bi osebe, ki so zaradi nezakonitega ravnanja utrpele škodo, dobile odškodnino po drugi pravni poti, kot je iz naslova odgovornosti države, ki je odgovorna za neizpolnitev obveznosti, za varstvo premoženjskih upravičenj, kar naj po trditvah vlade Združenega kraljestva ne bi bilo mogoče.
34.
Skratka, obveznost držav Skupnosti, da sprejmejo pravila, potrebna za uresničitev rezultata, ki si ga prizadeva doseči Direktiva, je obvezujoča naloga iz člena 249, tretji odstavek, ES, za katero so odgovorni vsi javni organi, tako da nacionalna zakonodaja, ki upravi dovoljuje, da ostane pasivna in dovoli izvedbo projekta, ki ga je treba preučiti in presoditi njegove vplive na okolje, brez te presoje, krši člen 2(1) in člen 4 Direktive, kot priznava sama vlada Združenega kraljestva.
VI – Stroški
35.
V skladu s členom 69(2) Poslovnika je treba toženi državi članici naložiti plačilo stroškov.
VII – Predlog
36.
Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj tožbi ugodi in:
1.
ugotovi, da Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske ni izpolnilo obveznosti iz člena 2(1) in člena 4 Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, s tem ko je ohranilo v veljavi zakonodajo, ki s priznavanjem diskrecijske pravice pristojnim lokalnim organom za sprejetje prisilnih ukrepov v zvezi z rabami zemljišča, ki so v nasprotju z zakonodajo o urejanju prostora, omogoča izvedbo projektov iz prilog I in II k navedeni direktivi brez predhodne preučitve in, glede na okoliščine primera, brez presoje njihovih vplivov na okolje;
2.
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: španščina.
(
2
)	UL L 175, str. 40.
(
3
)	Besedilo, ki se uporablja za to zadevo, je besedilo, ki izhaja iz spremembe, uvedene z Direktivo Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL L 73, str. 5).
(
4
)	Ta člen omogoča, da se Direktiva v izjemnih primerih ne uporablja.
(
5
)	Vlada Združenega kraljestva je navedla (odstavek 34 odgovora na tožbo), da je parlament zavrnil spremembe Planning and Compensation Act 1991, s katerimi bi bila ta možnost spremenjena v obveznost.
(
6
)	Zadeva samo špansko različico.
(
7
)	Nanaša se na dovoljenja iz člena 3(3) Caravan Sites and Control of Development Act 1960, člena 5(2) Control of Pollution Act 1974 in člena 36(2) Environmental Protection Act 1990.
(
8
)	Kot je mogoče sklepati iz sodb z dne 16. septembra 1999 v zadevi WWF in drugi (C-435/97, Recueil, str. I-5613, točka 45) in z dne 7. januarja 2004 v zadevi Wells (C-201/02, Recueil, str. I-723, točka 42).
(
9
)	To zamisel sem izrazil v sklepnih predlogih z dne 8. januarja 2004, predstavljenih v zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 10. junija 2004 v zadevi Komisija proti Italiji (C-87/02, ZOdl., str. I-5975), pri čemer sem sledil mnenju generalnega pravobranilca Geelhoeda v njegovih sklepnih predlogih z dne 12. julija 2001, predstavljenih v zadevi Komisija proti Nemčiji, ki je bila izbrisana s sklepom z dne 18. februarja 2002.
(
10
)	Enako usmeritev vsebujeta sodbi z dne 24. oktobra 1996 v zadevi Kraaijeveld in drugi (C-72/95, Recueil, str. I-5403, točka 50) in z dne 22. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-301/95, Recueil, str. I-6135, točka 45); zgoraj v opombi 8 navedena sodba WWF in drugi, točki 36 in 45; sodba z dne 21. septembra 1999 v zadevi Komisija proti Irski (C-392/96, Recueil, str. I-5901, točka 64) in zgoraj v opombi 9 navedena sodba Komisija proti Italiji, točka 44.
(
11
)	Zgoraj v opombi 8 navedena sodba WWF in drugi, točka 45, in zgoraj v opombi 9 navedena sodba Komisija proti Italiji, točka 44.
(
12
)	V tem smislu je dober primer sodba z dne 2. decembra 1997 v zadevi Fantask in drugi (C-188/95, Recueil, str. I-6783), ki sta jo stranki analizirali.