62000CC0332_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Genom denna talan om ogiltigförklaring har Konungariket Belgien ifrågasatt riktigheten av två kommissionsbeslut av den 5 juli 2000 (nedan kallade de ifrågasatta besluten), i den del dessa beslut från gemenskapsfinansiering har undantagit vissa utgifter, i det första beslutet för räkenskapsåret 1995 och i det andra beslutet för räkenskapsåren 1996 och 1997, som Konungariket Belgien hade deklarerat till garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).
2. Tvisten handlar om tillämpningen av gemenskapens regler om stöd för försäljning av smör till sänkta priser och om beviljandet av stöd för smör och koncentrerat smör avsett att användas i framställningen av konditorivaror, glass och andra livsmedel. Den väsentliga frågan är härvid huruvida Konungariket Belgien hade rätt att bevilja stöd för ett tekniskt bearbetat smör, det så kallade BITA ("beurre industriel technologiquement adapté", nedan kallat BITA) enligt artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 570/88, eller om BITA, i enlighet med vad kommissionen har anfört, omfattas av bestämmelserna om stöd i artiklarna 9 respektive 9a i nämnda förordning.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Stöd för smör-"basprodukter"
Artikel 1 i förordning nr 570/88
3. Som en del av åtgärderna för att främja förbrukningen av smör utfärdade kommissionen den 16 februari 1988 förordning nr 570/88 om försäljningen av smör till sänkta priser och beviljandet av stöd för smör och koncentrerat smör avsett att användas i framställningen av konditorivaror, glass och andra livsmedel (nedan kallad förordning nr 570/88).
4. I artikel 1 i denna förordning anges förutsättningarna för beviljandet av stöd för smör och koncentrerat smör. Vid tidpunkten för beviljandet av det omtvistade stödet på grundval av nämnda artikel hade denna efter ändringar införda genom kommissionens förordning (EEG) nr 1048/89, kommissionens förordning (EEG) nr 1157/91 och kommissionens förordning (EEG) nr 2443/93 följande lydelse:
"1) Om inte annat följer av de villkor som fastställs nedan skall smör, som köpts upp i enlighet med artikel 6.1 i förordning (EEG) nr 804/68 och inlagrats före ett visst datum som skall fastställas, säljas och stöd skall beviljas för användningen av smör, koncentrerat smör och grädde enligt andra stycket.
2) Trots vad som sägs i artikel 9a a beviljas endast stöd för följande produkter:
a) Smör som i den medlemsstat där det framställs motsvarar den definition och uppfyller de klassificeringskrav som fastställs i artikel 1.3 b i förordning (EEG) nr 985/68 och vars förpackning är märkt i enlighet därmed. Om smöret framställs i den anläggning där spårämnena skall tillsättas, är det inte nödvändigt att förpacka smöret innan spårämnena tillsätts.
b) Koncentrerat smör som framställts av smör eller grädde i en anläggning som godkänts i enlighet med artikel 10 och som uppfyller de specifikationer som fastställs i bilaga 4.
c) Grädde enligt KN-nummer ex 0401 30 39 eller ex 0401 30 99, med en fetthalt på minst 35% och högst 49%, med tillsats av spårämnen enligt artikel 6.1 andra stycket, och som används direkt i framställningen av de slutprodukter som avses i artikel 4.2."
5. Genom artikel 1.4 i kommissionens förordning (EG) nr 455/95 av den 28 februari 1995 om ändring av förordningarna (EEG) nr 1547/87 och (EEG) nr 1589/87 om inköp av smör av interventionsorgan och förordningarna (EEG) nr 2191/81 och (EEG) nr 570/88 om beviljandet av stöd för inköp av smör och för försäljning av smör till nedsatt pris till särskilda kategorier av konsumenter och industrier ändrades artikel 1.2 a i förordning nr 570/88 ännu en gång:
"... Smör som dels framställs direkt och uteslutande av pastöriserad grädde och uppfyller de villkor som anges i artikel 6.2 i förordning (EEG) nr 804/68, dels uppfyller de krav på nationell kvalitetsklass som anges i bilaga 2 i förordning (EEG) nr 454/95 i den tillverkade medlemsstaten samt enligt vilka förpackningen märks ..."
6. Även om denna ändring, enligt vilken beviljandet av stöd gjordes uttryckligen beroende av att smöret framställts direkt och uteslutande av pastöriserad grädde, inte trädde ikraft förrän den 1 mars 1995, det vill säga efter den period under vilken de omtvistade stöden beviljades, bör den, mot bakgrund av vad parterna har anfört, nämnas.
Artikel 1 i förordning nr 985/68
7. Vid tidpunkten för ikraftträdandet av förordning nr 570/88, och i de för detta fall relevanta delarna som vid tidpunkten för beviljandet av det ifrågasatta stödet gällde i oförändrad lydelse, hade artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 985/68 om fastställande av allmänna bestämmelser om intervention på marknaden för smör och grädde, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2714/72 och rådets förordning (EEG) nr 1897/87 (nedan kallad förordning nr 985/68), i utdrag följande lydelse:
"(1) Interventionsorgan skall endast köpa upp sådant smör som
a) produceras av ett godkänt företag,
b) motsvarar den definition och klassificering som anges i punkterna 3 a och 3 b, ...
(2) Till tillämpningsdagen för de bestämmelser som antagits med stöd av artikel 27 i förordning (EEG) nr 804/68 skall ett företag endast godkännas om det producerar smör som uppfyller de krav som fastställts i punkterna 3 a och 3 b.
(3) Till det datum som avses i punkt 2 skall det smör som avses i punkt 1
a) ha följande sammansättning och egenskaper:
aa) - en lägsta smörfetthalt av 82 viktprocent,
- en högsta vattenhalt av 16 viktprocent,
- vara framställt av sur grädde, eller
bb) - en lägsta smörfetthalt av 82 viktprocent,
- en högsta vattenhalt av 16 viktprocent,
- vara framställt av söt grädde,
b) och skall vara
- klassificerat som beurre marque de contrôle, när det gäller belgiskt smör, (...)."
B - Stöd för smör-"mellanprodukter"
8. Enligt artikel 9 i förordning nr 570/88 fanns en möjlighet att bevilja stöd även i det fall "det koncentrerade smöret eller smöret, med eller utan tillsättning av spårämnen, i ett mellanskede blandas i andra produkter än slutprodukterna och iblandningen sker i en annan anläggning än den där den slutliga förädlingen äger rum". I detta fall gjordes beviljandet av stöd beroende av särskilda förutsättningar, framför allt att den anläggning där förädlingen till mellanprodukter skedde var godkänd och att produkterna förseddes med påskriften "mellanprodukt".
9. Denna artikel ändrades och kompletterades genom kommissionens förordning (EEG) nr 1813/93, vilken trädde ikraft den 1 augusti 1993. Härvid infördes följande förutsättning för godkännande av mellanprodukter i artikel 9.1 a i förordning nr 570/88:
"Förädlingsanläggningen och mellanprodukterna skall godkännas eller underkännas i enlighet med artikel 10 på grundval av en ansökan vari bland annat anges de framställda produkternas sammansättning och smörfetthalt och vari anförs att iblandning i dessa mellanprodukter är motiverad för framställningen av de slutprodukter som avses i artikel 4 ..."
10. Dessutom infördes genom förordning nr 1813/93 artikel 9a i förordning nr 570/88, med följande definition av mellanprodukter:
"Utan att tillämpningen av artikel 4 påverkas skall de mellanprodukter som avses i artikel 9 inte omfatta produkter som hänförs till KN-nummer 0401 eller 0405.
Emellertid gäller följande:
a) Produkter med en lägsta smörfetthalt av 82% som är framställda uteslutande av sådant koncentrerat smör som avses i artikel 1 andra stycket b i en anläggning som godkänts för detta ändamål i enlighet med artikel 10, skall betraktas som mellanprodukter, förutsatt att de spårämnen som avses i artikel 6.1 har tillsatts dem. I detta fall skall det lägsta betalda försäljningspriset och det högsta beviljade stödbeloppet motsvara det lägsta försäljningspris respektive det högsta stödbelopp som fastställs i enlighet med artikel 18 med avseende på smör med tillsats av spårämne som har en fetthalt av 82% ..."
C - Avslut av räkenskaper
11. Finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken regleras i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 (nedan kallad förordning nr 729/70).
12. I artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 anges den allmänna finansieringsramen för EUGFJ. Enligt denna skall EUGFJ å ena sidan finansiera bidrag vid export som "[beviljats] i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna" (artikel 2), å andra sidan finansiera en intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna "som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna" (artikel 3).
13. Artikel 5.2 i nämnda förordning har i utdrag följande lydelse:
"Efter att ha hört fondkommittén skall kommissionen ...
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna ...
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats ..."
14. Vidare skall hänvisas till artikel 8 i nämnda förordning, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och genomförs korrekt, att förhindra och beivra oegentligheter samt att indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
15. Enligt artikel 8.2 skall gemenskapen inte bära de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna.
III - Bakgrund och parternas yrkanden
16. Genom de omtvistade besluten vidtog kommissionen finansiella korrigeringar för räkenskapsåren 1995, 1996 och 1997. Därigenom uteslöts en summa om sammanlagt 116 684 858 BEF från gemenskapsfinansieringen inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ.
17. Detta korrigerade belopp motsvarar ostridigt summan av det stöd, som Konungariket Belgien mellan den 22 februari 1994 och den 14 februari 1995 med stöd av artikel 1 i förordning nr 570/88 betalat ut till N. Corman SA för tillverkning av BITA.
18. BITA utvinns genom en framställningsprocess, i vilken de ursprungliga råvarorna 65 procent smör och 35 procent grädde koncentreras. Det således utvunna rena fettet (koncentrerat smör) finfördelas för att därefter samlas igen för att få de eftersträvade produkterna med de önskade egenskaperna. Detta möjliggör utvinning av ett standardiserat smör, som innehåller 82 procent fett, 16 procent vatten och 2 procent fettfri torr mjölkmassa och ägnar sig särskilt väl för framställning av konditorivaror.
19. Stöd har sedan 1989 utgått till BITA på grundval av artikel 9 i förordning nr 570/88.
20. Med anledning av export av BITA till Frankrike uppstod skriftväxling mellan kommissionen å ena sidan och de franska och belgiska myndigheterna å andra sidan. Kommissionen anförde att BITA måste uppfattas som en mellanprodukt i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 570/88 och absolut inte kan anses vara smör i den mening som avses i artikel 1.3 b i förordning nr 985/68. Det belgiska jordbruksministeriet bekräftade denna uppfattning i en skrivelse av den 22 augusti 1991.
21. Efter en ändring av den nationella förordningen om klassificeringen av smör, klassificerade Konungariket Belgien dock den 28 februari 1994 BITA i kategorin "beurre de laiterie: qualité extra".
22. Därefter beviljade Konungariket Belgien inte längre stöd för BITA som mellanprodukt enligt artikel 9 i förordning nr 570/88 respektive enligt artikel 9a i denna förordning i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1813/93, utan istället med stöd av artikel 1 i nämnda förordning.
23. Enligt artikel 1 kunde stöd beviljas för BITA utan tillsättning av spårämnen och utan att förpackningen behövde förses med påskriften "mellanprodukt", vilket sedan införandet av artikel 9a blivit nödvändigt när stöd beviljas enligt den bestämmelsen. Storleken på stödet förblev dock oförändrad.
24. Kommissionen utfärdade den 28 februari 1995 förordning (EG) nr 455/95, genom vilken förutsättningen att smöret "direkt och uteslutande" måste utvinnas ur pastöriserad grädde infördes i artikel 1 i förordning nr 570/88.
25. Efter att denna ändring trätt ikraft den 1 mars 1995 beviljade Konungariket Belgien återigen stöd för BITA som mellanprodukt enligt artikel 9a i förordningen.
26. I samband med antagandet av förordning nr 455/95 pågick skriftväxling mellan de belgiska myndigheterna och kommissionen. Konungariket Belgien anförde att tillämpningsområdet för artikel 1 i förordning nr 570/88 hade inskränkts genom förordning nr 455/95 och således inte längre kunde tillämpas på BITA. Kommissionen bestred denna uppfattning och påpekade att BITA var en mellanprodukt i den mening som avses i artikel 9a i förordning nr 507/88 och således inte samtidigt kunde vara en basprodukt enligt artikel 1.
27. Förordning nr 455/95 var även föremål för en av N. Corman SA mot kommissionen väckt talan vid förstainstansrätten. Kommissionen stödde sig delvis på förstainstansrättens dom vid räkenskapsavslutet.
28. I skrivelser av den 16 februari 1998 och av den 19 juni 1999 meddelade kommissionen sin avsikt att genomföra en finansiell korrigering. Konungariket Belgien inkom med svaromål, vilket överlämnades den 28 juni 1999 vid ett möte med utskottet för räkenskapsavslut vid EUGFJ. Den 2 september 1999 meddelade kommissionen formellt att 116,7 miljoner BEF av det stöd som utgått för att främja tillverkningen av BITA inte kunde godkännas. Konungariket Belgien ansökte den 14 oktober 1999 om att ett förlikningsförfarande skulle inledas.
29. I förlikningsrapporten, vilken lämnades fram den 7 april 2000, framhöll förlikningsorganet bland annat att det visserligen stod klart att BITA inte omfattades av stödreglerna för basprodukter enligt artikel 1 i förordning nr 570/88, men, framför allt om kravet på märkning iakttas, var berättigad till ett lika stort stöd som mellanprodukt. De belgiska myndigheterna hade anfört att den kvantitet BITA som beviljats stöd, med undantag av 84 ton, varit märkt. Förlikningsorganet ifrågasatte därför i sin rapport om det var rimligt att genomföra en korrigering på 100% beträffande det utbetalda stödet. De skiljaktiga ståndpunkterna kunde inte jämkas samman i förlikningsförfarandet.
30. Kommissionen fattade sina beslut den 5 juli 2000. Ett överklagande av nämnda beslut inkom till domstolens kansli den 11 september.
31. Konungariket Belgien har yrkat att domstolen skall
1. förklara att talan kan upptas till prövning och bifalla talan,
2. ogiltigförklara kommissionens beslut 2000/448/EG av den 5 juli 2000 om ändring av beslut 1999/187/EG om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket för räkenskapsåret 1995, i den del detta beslut från gemenskapsfinansiering undantagit utgifter om 50 763 827 BEF som Konungariket Belgien utbetalat som stöd för försäljning av smör till sänkta priser och som stöd för koncentrerat smör avsett att användas i framställningen av konditorivaror, glass och andra livsmedel, liksom kommissionens beslut 2000/449/EG av den 5 juli 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) under räkenskapsåren 1996 och 1997, i den del detta beslut från gemenskapsfinansiering undantagit utgifter som verkställts av Konungariket Belgien, uppgående till 1 602 256,45 euro respektive 31 883,22 euro, vilka likaledes utbetalats som stöd för försäljning av smör till sänkta priser och som stöd för koncentrerat smör avsett att användas i framställningen av konditorivaror, glass och andra livsmedel,
3. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
32. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1. ogilla talan,
2. förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV - Grunder för talan
33. Den belgiska regeringen har åberopat fyra grunder som stöd för sin talan och härvid gjort gällande att de överklagade besluten strider mot såväl förordning nr 570/88 som flera av gemenskapens grundläggande rättsprinciper.
34. Som första grund för talan har avsaknaden av rättslig grund åberopats. Denna grund för talan består av tre delar. I den första delen har den belgiska regeringen bestritt att den handlat i strid med artikel 1 i förordning nr 570/88 i dess lydelse enligt förordning nr 1157/91. I den andra delen har gjorts gällande att inga oegentligheter eller försummelser kan läggas de belgiska myndigheterna till last. I den tredje delen åberopas att Konungariket Belgien genom att använda sig av sin restkompetens kunnat klassificera BITA som "beurre marque de contrôle".
35. De tre ytterligare grunderna för talan handlar om åsidosättande av proportionalitetsprincipen, principen om lojalt samarbete och principen om skydd för berättigade förväntningar.
V - Bedömning
A - Den första grunden: Avsaknad av rättslig grund
1. Första och tredje delen av den första grunden för talan
a) Parternas argumentation
36. Enligt den belgiska regeringens uppfattning var det korrekt att bevilja stöd för BITA enligt artikel 1 i förordning nr 570/88 i dess lydelse vid den relevanta tidpunkten, efter det att BITA klassificerats som "beurre de laiterie: qualité extra".
37. Artikel 1.2 i nämnda förordning, i vilken förutsättningarna för stöd anges, hänvisar nämligen bara till artikel 1.3 b i förordning nr 985/68, det vill säga till den nämnda klassificeringen. Således är klassificering i en viss kategori den enda förutsättningen för att ett visst smör skall vara berättigat till stöd enligt artikel 1 i förordning nr 570/88. Artikel 1.3 i förordning nr 985/68 innehåller ingen allmän definition av smör som en förutsättning för rätt till stöd.
38. Enligt kommissionens uppfattning är det enligt förordning nr 570/88 inte tillräckligt att uppfylla de formella förutsättningarna för klassificeringen, utan smöret måste även uppfylla de krav på sammansättning och framställning som anges i artikel 1.3 a i förordning nr 985/68.
39. Båda parter har dessutom åberopat den ändring av artikel 1.2 i förordning nr 570/88, som infördes genom förordning nr 455/95. Enligt den belgiska regeringens uppfattning kan syftet med denna ändring bara ha varit att för framtiden förbjuda att BITA beviljades stöd enligt artikel 1, medan kommissionen anser att ändringen bara var ett förtydligande av det redan tidigare rådande rättsläget.
40. Den belgiska regeringen har i den tredje delen av denna grund för talan åberopat subsidiaritetsprincipen och sin kvarvarande restkompetens för klassificering av smör.
41. Utan att principiellt ifrågasätta denna restkompetens har kommissionen framfört uppfattningen att Konungariket Belgien inte hade rätt att utöva sin restkompetens på ett sådant sätt att kraven avseende framställning och sammansättning av smör enligt förordning nr 570/88 jämförd med förordning nr 985/68 lämnades utan avseende eller kringgicks.
b) Bedömning
42. Enligt domstolens fasta rättspraxis "hör det till den grundläggande karaktären av en gemensam marknadsorganisation att medlemsstaterna, inom de områden som omfattas av denna marknadsorganisation, inte längre kan ingripa genom ensidigt utfärdade inomstatliga bestämmelser. Deras lagstiftningskompetens kan bara vara en restkompetens och är begränsad till situationer som inte regleras genom en gemenskapsbestämmelse och till fall, i vilka gemenskapsrätten tillskriver dem en uttrycklig kompetens."
43. En uttrycklig befogenhet ges i detta fall, eftersom artikel 12 a i förordning nr 570/88 som förutsättning för beviljandet av stöd för smör hänvisar till de klassificeringar som anges i artikel 1.3 b i förordning nr 985/68 och skall göras av producentmedlemsstaterna. I det belgiska fallet måste smöret således klassificeras som "beurre marque de contrôle" enligt belgiska regler för att kunna omfattas av stödbestämmelsen i artikel 1 i förordning nr 570/88.
44. Mot bakgrund av nämnd rättspraxis kan här således bara vara fråga om en restkompetens, som utövas inom de gränser som fastställts i gemenskapsrätten. Det måste därför prövas huruvida förordning nr 570/88 jämförd med förordning nr 985/68 anger några krav beträffande framställning och sammansättning av smör, vilka måste beaktas av de belgiska myndigheterna vid klassificeringen för att ett smör skall kunna beviljas stöd.
45. Därvid måste inte bara de uttryckliga bestämmelserna i förordning nr 570/88 beaktas, utan även deras mening och syfte, vilket framför allt kommer till uttryck genom förordningens ställning inom ramen för den relevanta marknadsorganisationen.
46. Förordning nr 570/88 har liksom förordning nr 985/68 en rättslig grund i den interventionsordning som infördes genom artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter.
47. Denna artikel innehåller förutom grundprinciperna för interventionssystemet även i tredje punkten bestämmelser om avsättningen av det smör som uppköpts av interventionsorganen ("interventionssmör") och anger att särskilda åtgärder kan vidtagas beträffande smör som lagrats i offentlig lagerhållning och som inte kunnat avyttras på normala villkor under ett mjölkregleringsår.
48. Grundprinciperna och förutsättningarna för interventionsåtgärder i artikel 6 anges enligt dess sjätte stycke i förordning nr 985/68. Denna förordning reglerar interventionsorganens uppköp och försäljning av interventionssmör liksom lagerhållning, och anger framför allt vilka förutsättningar smöret måste uppfylla för att kunna köpas upp av interventionsorganen.
49. Eftersom smörreserverna på grund av smöröverskottet på 70-talet inte längre kunde avsättas på normala villkor, tillämpades den i artikel 6 i förordning nr 804/68 angivna möjligheten att vidta åtgärder för att främja smöravsättningen.
50. För att öka avsättningen infördes till att börja med enligt förordning (EEG) nr 262/79 en möjlighet att sälja interventionssmör som köpts upp med stöd av förordning 985/68 till sänkta priser för framställning av vissa varor.
51. Med samma syfte infördes ett stödsystem för smör och koncentrerat smör enligt förordning nr 1932/81. Genom detta stödsystem skulle producenter, vilka tidigare haft förmånen att få köpa smör till sänkt pris, ges möjlighet att under en (tillfällig) bristsituation köpa smör på marknaden till ett pris jämförbart med det pris som betalades för interventionssmör.
52. Genom förordning nr 570/88 har båda de nämnda förordningarna ersatts och åtgärder för främjande av smörförbrukningen, det vill säga å ena sidan avsättningsregler för interventionssmör, och å andra sidan stödregler med syftet att sänka priset på smör på marknaden till en nivå jämförbar med det pris som betalas för interventionssmör, förenats i en förordning.
53. Av de beskrivna sambanden mellan förordning nr 570/88 och förordning nr 985/68 framgår tydligt att de åtgärder för främjandet av avsättningen av smör som anges i förordning nr 570/88 utgör ett kompletterande instrument till regleringen av interventionssystemet för smör i förordning nr 985/68. Genom dessa åtgärder kommer det smör som lagerhållts enligt förordning nr 985/68 antingen på kanaliserad väg ut på marknaden, eller också anpassas priset på det smör som finns på marknaden till det pris som betalas för interventionssmör.
54. Med hänsyn tagen till detta systematiska sammanhang måste jag instämma i kommissionens uppfattning, nämligen att smör för att vara berättigat till stöd enligt artikel 1 i förordning nr 570/88 nödvändigtvis måste vara smör av det slag som interventionsorganen kan köpa upp enligt artikel 1 i förordning nr 985/68. Smör måste således för att vara berättigat till stöd enligt artikel 1 i förordning nr 570/88 särskilt uppfylla de i artikel 1.3 a i förordning nr 985/68 angivna kraven på framställning och sammansättning.
55. Denna bedömning påverkas inte av det faktum att BITA kan beviljas stöd som "mellanprodukt" enligt artikel 9a. Att sådana mellanprodukter kan vara berättigade till stöd är nämligen egentligen en i efterhand gjord komplettering, som måste anses oförenlig med den ursprungliga systematiken i förordning nr 570/88.
56. Det framgår nämligen av ordalydelsen av och skälen i förordning nr 570/88 i dess ursprungliga lydelse att smör, koncentrerat fett, samt efter ändringen genom förordning nr 1157/91 även grädde, kan beviljas stöd enligt artikel 1, förutsatt att de antingen bearbetas direkt enligt artikel 3 till en av de i artikel 4 nämnda produkterna, eller också först bearbetas till en "mellanprodukt" enligt artikel 9, vilken i sin tur är avsedd för vidare bearbetning till en sådan slutprodukt.
57. Enligt den ursprungliga systematiken måste således göras åtskillnad mellan utgångsprodukter (smör, koncentrerat smör eller grädde), för vilka stöd kan beviljas, och de produkter utgångsprodukterna bearbetas till, det vill säga slut- och mellanprodukter, vilka i sig inte är berättigade till stöd.
58. Att "mellanprodukter" blivit berättigade till stöd enligt artikel 9 jämte de produkter som avses i artikel 1, är en följd av tre ändringsförordningar, vilka kommissionen utfärdade beroende på missförstånd rörande begreppet "mellanprodukt". Således infördes artikel 9a a, vilken klassificerar produkter framställda av koncentrerat smör med vissa särskilda egenskaper som mellanprodukter i den mening som avses i artikel 9. Dessutom klargjordes avseende de i artikel 9a a nämnda produkterna att "[det kan] ansökas om stöd för de produkter som avses i artikel 9a a, även om dessa produkter inte omfattas av artikel 1". Vidare infördes ett motsvarande undantag i artikel 1 i förordning nr 570/88, så att det numera är klargjort att jämte smör, koncentrerat smör och grädde även "mellanprodukter" enligt artikel 9a a, det vill säga rekombinerade smörsorter som exempelvis BITA, kan vara berättigade till stöd.
59. Av det ovan anförda framgår tydligt att möjligheten att bevilja stöd för BITA enligt artikel 9a i förordning 570/88 är av undantagskaraktär och således inte inverkar på den tidigare härledda principen.
60. Slutligen skall påpekas att bara sådana klassificeringar av smör upptagits i förteckningen över nationella klassificeringar enligt artikel 1.3 b i förordning nr 985/68, som samtidigt även uppfyller de i artikel 1.3 a angivna villkoren. Det sätt på vilket förteckningen över nationella klassificeringar kompletterades med smör framställt i Förenade kungariket och Irland efter dessa staters tillträde till de Europeiska gemenskaperna, kan exempelvis illustrera detta. Kompletteringen skedde genom tillägget "så att detta smör skall kunna uppfylla villkor som motsvarar de som gäller för smör som för närvarande kan bli föremål för intervention inom gemenskapen".
61. Av det ovan anförda följer att artikel 1 i förordning nr 570/88 jämförd med förordning nr 985/68 utgår från bestämda krav på framställning och sammansättning av smöret.
62. Jag återkommer nu till frågan om omfattningen av restkompetensen i det förevarande fallet och drar med hänsyn tagen till den rättspraxis som inledningsvis nämnts slutsatsen att en medlemsstat bara kan använda sin rätt att genomföra klassificeringen enligt artikel 1.3 b i förordning nr 985/68 under förutsättningen att de angivna kraven beaktas.
63. En annan tolkning skulle nämligen tillåta medlemsstaterna att utöka tillämpningsområdet för interventions- och stödsystemet till att även omfatta andra produkter än de som enligt systemets förutsättningar skall omfattas. Detta vore oförenligt med principen om enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten och grundprincipen om likställdhet mellan marknadsaktörerna vid genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken.
64. Av det ovan anförda följer att varken den första eller tredje delen av den första grunden för talan kan godtas.
2. Den andra delen av den första grunden för talan
a) Parternas argumentation
65. Den belgiska regeringen har framför allt gjort gällande att inga oegentligheter eller försummelser i den mening som avses i artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken legat till grund för de av kommissionen vidtagna korrigeringarna, kan läggas dess myndigheter till last. Om dessa skulle ha misstagit sig vid tolkningen av förordning nr 570/88 så beror detta på det oklara rättsläge som rådde i den omtvistade frågan fram till ikraftträdandet av förordning nr 455/95. Detta åsidosättande av grundprincipen om rättssäkerhet måste läggas kommissionen till last.
66. Enligt kommissionens uppfattning är detta argument irrelevant, eftersom de överklagade besluten i huvudsak antogs med stöd av artiklarna 3.3 och 5.2 c i förordning nr 729/70, eftersom utgifterna inte varit förenliga med gemenskapsrätten. Eventuella oegentligheter eller försummelser var således inte relevanta för prövningen.
b) Bedömning
67. Artikel 5.2 i förordning nr 729/70 utgör den rättsliga grunden för det förfarande som ligger till grund för kommissionens beslut om att medlemsstaternas utgifter inte skall omfattas av gemenskapsfinansiering. Ramen för denna gemenskapsfinansiering av EUGFJ anges i artiklarna 2 och 3 i nämnda förordning. I det förevarande fallet är artikel 3 av betydelse. Enligt denna bestämmelse skall EUGFJ finansiera interventioner för stabilisering av jordbruksmarknaderna, vilka "görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna". I artikel 8 i förordningen regleras det korrekta genomförandet av åtgärderna. Artikel 8 innehåller dels en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa ett korrekt genomförande, dels regleras konsekvenserna för det fall att oegentligheter eller försummelser uppkommer under genomförandet.
68. Mot bakgrund av dessa bestämmelser måste det i ett beslut om undantagande från gemenskapsfinansiering enligt artikel 5.2 principiellt göras skillnad mellan den situation, i vilken medlemsstaterna har betalat interventionsutgifter utan rättslig grund i gemenskapsrätten, och det fall, i vilket det funnits en rättslig grund för finansiering enligt gemenskapsrätten, men oegentligheter eller försummelser enligt artikel 8 uppkommit vid genomförandet av åtgärderna.
69. I det sistnämnda fallet vidtar kommissionen en finansiell korrigering enligt artikel 5.2. Omfattningen av korrigeringen är beroende av överträdelsens natur och betydelse samt den skada denna inneburit för EU-budgeten, och beräknas antingen utifrån felaktigheterna i de enskilda förfarandena eller med utgångspunkt tagen i risken för ekonomiska förluster.
70. Om en medlemsstat däremot som i förevarande fall verkställt interventionsutgifter på grund av en felaktig tolkning eller tillämpning av en gemenskapsrättslig bestämmelse, framgår det av domstolens rättspraxis att "ett sådant fall inte omfattas av artikel 8. Istället måste det bedömas enligt de allmänna bestämmelserna i artiklarna 2 och 3 i denna förordning. (...) Dessa bestämmelser möjliggör bara för kommissionen att överta kostnaderna för de belopp som utbetalats enligt de gällande bestämmelserna i de olika jordbrukssektorerna, och låta dessa belasta EUGFJ. Alla övriga belopp, framför allt sådana som de nationella myndigheterna felaktigt ansett sig vara berättigade att betala ut inom ramen för de gemensamma marknadsorganisationerna, skall slutgiltigt belasta medlemsstaterna."
71. I ett fall som det föreliggande faller således utgifter som grundats på felaktig rättslig grund redan från början utanför de finansieringsramar som anges i artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 och måste således fullständigt undantas från gemenskapsfinansieringen, utan att det har någon betydelse huruvida oegentligheter eller försummelser enligt artikel 8 har förekommit.
72. Av allt det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på någon del av den första grunden.
B - Den andra grunden för talan: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
1. Parternas argumentation
73. Den belgiska regeringen har anfört att firman Corman inte har erhållit ett högre stöd enligt den omtvistade rättsliga grunden i artikel 1 i förordning nr 570/88, vad som skulle ha varit fallet om stöd hade beviljats med hänvisning till artikel 9a. Även om man godtar att det är nödvändigt att märka mellanprodukter enligt artikel 9a, skall det framhållas att 96 procent av det BITA-bestånd som beviljades det ifrågasatta stödet enligt artikel 1, uppfyllde detta villkor och således skulle ha varit berättigat till stöd enligt artikel 9a. Detta framkommer i förlikningsrapporten.
74. Enligt proportionalitetsprincipen, vilken måste beaktas även inom de områden där gemenskapen har exklusiv behörighet även när inget spelrum för avvägningar har lämnats, hade kommissionen således endast rätt att undanta högst 4 procent av stödet från finansieringen.
75. Kommissionen har emellertid invänt att dess befogenheter enligt artikel 5 i förordning nr 729/70 begränsades till att fastställa huruvida åtgärden är förenlig med gemenskapsrätten och att varje skönsmässig bedömning som går utöver detta således utgör en tydlig rättsöverträdelse. Enligt domstolens rättspraxis har kommissionen inte ens rätt att överväga att finansiera en utgift som är oförenlig i det fall denna skulle verka till EUGFJ:s fördel, och mindre i ett fall av neutrala ekonomiska konsekvenser som i detta fall.
2. Bedömning
76. Proportionalitetsprincipen innebär enligt fast rättspraxis att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de åsyftade målen, och att den minst ingripande åtgärden skall väljas, vid ett val mellan flera lämpliga åtgärder.
77. Till att börja med skall fastslås att den belgiska regeringen med rätta har anfört att proportionalitetsprincipen även är tillämplig på åtgärder vidtagna av kommissionen inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
78. Ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen kan dock inte föreligga när en gemenskapsinstitution vidtar en rättsakt med stöd av bestämmelser som inte medger något utrymme för skönsmässig bedömning beträffande huruvida en annan åtgärd skulle kunna vidtas eller en annan rättslig följd fastställas.
79. Som redan har fastställts vid bedömningen av den första grunden för talan, skall kommissionen enligt artikel 5.2 c jämförd med artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 vägra att finansiera ersättningar och interventioner, när dessa inte beviljats "i enlighet med gemenskapsbestämmelser".
80. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser hade kommissionen således inget utrymme för bedömning. Eftersom stöd hade beviljats med stöd av en objektivt sett felaktig rättslig grund kunde inte någon annan rättsföljd väljas än att undanta hela det berörda stödet från gemenskapsfinansiering.
81. Mot bakgrund av den tolkning av förutsättningarna för att finansiera utgifter genom EUGFJ som följer av domstolens rättspraxis, kan man inte anse att kommissionen har befogenhet att ompröva utgifter som medlemsstaterna grundat på en felaktig rättslig grund, om det finns en annan - tillämplig - rättslig grund och i så fall finansiera kostnaderna.
82. Frågan om det varit proportionerligt att undanta stödet i dess helhet kan bara uppkomma med hänsyn till förordning nr 729/70 i sig, eftersom kommissionen inte har något utrymme för bedömning vid tillämpningen av förordningen. Att bestämmelserna i förordning nr 729/70 är oförenliga med proportionalitetsprincipen har dock inte gjorts gällande.
83. Påståendet att den grundläggande proportionalitetsprincipen har åsidosatts kan således inte godtas.
C - Den tredje grunden för talan: Åsidosättande av principen om lojalt samarbete
1. Parternas argumentation
84. Enligt den belgiska regeringens uppfattning var kommissionen enligt principen om lojalt samarbete skyldig att bemöda sig mer gentemot den belgiska sidan under förlikningsförfarandet. Kommissionen meddelade aldrig den verkliga grunden för de ifrågasatta besluten. Dessutom borde kommissionen ha uttalat sig ingående om tolkningen av förordningen och tillämpningen av proportionalitetsprincipen.
85. Kommissionen har gentemot den belgiska regeringen åberopat de obestridda sakomständigheterna, vilka även har fastställts i förlikningsrapporten, och själva förfarandet, vilka enligt kommissionens uppfattning direkt vederlägger de framförda påståendena.
2. Bedömning
86. Den mot kommissionen riktade anklagelsen, enligt vilken kommissionen påstås ha åsidosatt principen om lojalt samarbete, har den belgiska regeringen med avseende på förlikningsförfarandet bara begrundat med det vaga påståendet att kommissionen endast "rent formellt" deltagit i förlikningsförfarandet och inte verkligen bemödat sig om att få till stånd en förlikning.
87. Inom ramen för förlikningsförfarandet enligt kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om inrättandet av ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen av EUGFJ, skall förlikningsorganet enligt artikel 1.1 b i nämnda beslut försöka åstadkomma en förlikning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten vad gäller de skiljaktiga ståndpunkterna. Organet skall därvid enligt artikel 2.4 i det nämnda beslutet stödja sig "på uppgifterna i den aktuella akten" samt "på en opartisk utfrågning av kommissionens enheter och de berörda nationella myndigheterna".
88. Av punkt 5 i förlikningsrapporten framgår att båda parter i förlikningsförfarandet, alltså även kommissionen, utnyttjade möjligheten att lägga fram sina respektive ståndpunkter för förlikningsorganet. Dessa finns sammanfattade i punkt 3 och 4 av rapporten.
89. Eftersom inte heller något annat i förlikningsrapporten tyder på bristande medverkan från kommissionens sida måste slutsatsen bli att kommissionen medverkat vid förlikningen på föreskrivet sätt.
90. För övrigt kan den belgiska regeringen inte beskylla kommissionen för att inte ha deltagit på allvar i förlikningsförfarandet av den anledningen att den enligt belgisk uppfattning inte träffat de belgiska representanterna och inte meddelat de "verkliga skälen" för de (vid en senare tidpunkt) fattade besluten, eftersom några sådana skyldigheter inte ingår i förlikningsförfarandet.
91. Således har kommissionen inte åsidosatt principen om lojalt samarbete under förlikningsförfarandet.
92. Vad beträffar det allmänna meningsutbytet angående tolkningen av den relevanta förordningen framkommer det dessutom ur materialet att ett väsentligt informationsutbyte ägt rum mellan kommissionen och de belgiska myndigheterna även utanför förlikningsförfarandet.
93. Frågan om tillämpligheten av den berörda förordningen med avseende på BITA behandlades i den skriftväxling som uppstod mellan kommissionens enheter och de belgiska myndigheterna såväl år 1991, på grund av export av BITA till Frankrike, som även under 1995 i samband med ändringen av förordning nr 570/88 genom förordning nr 455/95. Således kan kommissionen inte heller beskyllas för att inte ha iakttagit sin plikt till lojalt samarbete vid diskussionen om tolkningen av förordning nr 570/88, i den mån diskussionen ägt rum utanför ramen för förlikningsförfarandet.
94. Härav följer att kommissionen inte åsidosatt principen om lojalt samarbete.
D - Den fjärde grunden för talan: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
1. Parternas argumentation
95. Enligt den belgiska regeringens uppfattning var dess tolkning av artikel 1 i förordning nr 570/88 korrekt med avseende på principen om skydd för berättigade förväntningar. Däremot har kommissionen handlat i strid med principen om skydd för berättigade förväntningar när den i sitt korrigeringsbeslut framför allt åberopade ett avsnitt i en dom från förstainstansrätten av den 30 januari 1997. Därmed har det aktuella beslutet nämligen grundats på ett beslut som inte fattats förrän tre månader efter de ifrågasatta förloppen och som inte rörde förordning nr 570/88.
96. Kommissionen har å sin sida uttryckt förvåning över denna anmärkning och istället framhållit att det var den belgiska regeringen som genom att klassificera BITA som märkessmör avvikit från sin ursprungliga position, enligt vilken den erkänt att BITA inte hade rätt till stöd enligt artikel 1 i förordningen. Dessutom har kommissionen påpekat att den när den fattade sina beslut inte till övervägande del grundat sig på den nämnda domen från förstainstansrätten. Härigenom bekräftades bara kommissionens oförändrade uppfattning.
2. Bedömning
97. Principen om berättigade förväntningar kan bara åberopas med avseende på en gemenskapsbestämmelse i den utsträckning som gemenskapen själv först skapat den situation som givit upphov till en berättigad förväntning.
98. I förevarande fall har kommissionen dock redan från början, nämligen första gången i en skrivelse av den 10 juni 1991, gentemot den belgiska regeringen givit uttryck för tvivel om huruvida BITA var berättigat till stöd, i vart fall med avseende på tillämpligheten av artikel 1 i förordning nr 570/88. I ett brev av den 3 juli 1991 till de franska tullmyndigheterna, som sedan informerade det belgiska jordbruksministeriet, påpekade kommissionen att "produkten inte räknas som smör och absolut inte kan klassificeras som smör enligt artikel 1.3 b i förordning (EEG) nr 985/68". I en skrivelse av den 22 augusti 1991 bekräftade det belgiska jordbruksministeriet att det delade kommissionens uppfattning: "Produkten (BITA) kan dock inte inordnas i någon av kategorierna enligt artikel 1.3 b i förordning (EEG) nr 985/68, det vill säga för belgisk del: 'Beurre marque de contrôle'..." Som bekant klassificerade de belgiska myndigheterna senare om BITA till "Beurre marque de contrôle", i strid med detta ställningstagande. Fram till och med denna tidpunkt hade BITA beviljats stöd i egenskap av mellanprodukt enligt artikel 9a i förordning nr 570/88. Fortsättningsvis beviljades nu istället stöd enligt artikel 1 i nämnda förordning.
99. Under nämnda omständigheter hade Konungariket Belgien inte rätt att förlita sig på att kommissionen genom EUGFJ skulle ersätta det stöd som utbetalats till BITA enligt artikel 1 på grund av den nya klassificeringen. Att kommissionen i det räkenskapsavslutsförfarande som föregick de ifrågasatta besluten tydligen även hänvisade till målet Corman, har ingen betydelse vad beträffar skyddet för berättigade förväntningar, eftersom kommissionen i enlighet med vad som ovan anförts, hela tiden anmält ett förbehåll beträffande BITA:s rätt till stöd enligt artikel 1 i den nämnda förordningen.
100. Därmed är även invändningen avseende ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar ogrundad.
VI - Förslag till avgörande
101. Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
1) ogilla talan,
2) förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.