62010CC0121
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 17. januarja 2013 (
1
)
Zadeva C‑121/10
Evropska komisija
proti
Svetu Evropske unije
„Državne pomoči — Pristojnost Sveta — Člen 108(2), tretji pododstavek, PDEU — Obstoječe sheme pomoči — Predlog za ustrezne ukrepe — Učinki — Uredba št. 659/1999 — Pomoč za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč na Madžarskem“
1.
Komisija s tožbo, ki je predmet tega postopka, Sodišču predlaga, naj Sklep Sveta z dne 22. decembra 2009 o dodelitvi državne pomoči s strani oblasti Republike Madžarske za nakup kmetijskih zemljišč med 1. januarjem 2010 in 31. decembrom 2013 (2009/1017/EU) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) razglasi za ničen. (
2
)
2.
S preostalimi tremi tožbami, vloženimi vzporedno, Komisija izpodbija odločbe Sveta v zvezi z enakimi vrstami pomoči, ki so jih dodelile Republika Litva (zadeva C‑111/10), Republika Poljska (C‑117/10) in Republika Latvija (zadeva C‑118/10).
3.
V vseh tožbah se postavlja isto občutljivo vprašanje: ali je predlog za ustrezne ukrepe, ki jih je predlagala Komisija v okviru rednega preverjanja sistemov pomoči, ki obstajajo v državah članicah, opravljenega v skladu s členom 108(1) PDEU (oziroma členom 88(1) ES v zadevi C‑117/10), dokončno stališče te institucije glede združljivosti zadevne sheme s skupnim trgom, zaradi katerega Svet ne more uresničevati pristojnosti na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU (ali člena 88(2), tretji pododstavek, ES), da z odstopanjem od določb člena 107 PDEU (ali člena 87 ES) in od drugih določb, ki se uporabljajo, odobri pomoči, če to upravičujejo izjemne okoliščine?
I – Pravni okvir
4.
Odstavek 1 člena 108 PDEU določa:
„Komisija v sodelovanju z državami članicami redno preverja vse sisteme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Slednjim predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje notranjega trga.“
5.
Tretji in četrti pododstavek odstavka 2 tega člena določata:
„Na predlog države članice lahko Svet soglasno sklene, da se državna pomoč, ki jo ta država dodeli ali jo ima namen dodeliti, šteje kot združljiva z notranjim trgom, z odstopanjem od določb člena 107 ali uredb po členu 109, če takšen sklep upravičujejo izjemne okoliščine. Če je Komisija glede takšne pomoči že sprožila postopek iz prvega pododstavka tega odstavka, je posledica vložitve predloga zadevne države pri Svetu začasna prekinitev postopka do razglasitve stališča Sveta.
Če v treh mesecih po vložitvi omenjenega predloga Svet svojega stališča ne razglasi, odloča o primeru Komisija.“
6.
Glede navedbe upoštevnih določb Priloge IV, poglavje 4, k Aktu o pristopu Madžarske k Evropski uniji (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003), (
3
) Uredbe (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES, (
4
) Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem sektorju (v nadaljevanju: kmetijske smernice iz leta 2000) (
5
) in Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007–2013 (v nadaljevanju: kmetijske smernice 2007–2013) (
6
) se zaradi bistvenega ujemanja pravnega okvira te zadeve in pravnega okvira zadeve C‑117/10 sklicujem na točke od 5 do 16 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v tisti zadevi.
7.
V sporočilu, ki je bilo objavljeno v Uradnem listu z dne 15. marca 2008, (
7
) se je Komisija v skladu s členom 19(1) Uredbe št. 659/1999 seznanila z „izrecnim in brezpogojnim soglasjem“ Madžarske o predlaganih ukrepih iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013, o katerem so madžarski organi v pisni obliki obvestili Komisijo 7. februarja 2007.
II – Ozadje spora in izpodbijani sklep
8.
Pomoč za nakup kmetijskih zemljišč je bila na Madžarskem uvedena pred pristopom k Uniji. Pomoč je bila dodeljena v okviru dveh različnih shem. Prva je določala subvencioniranje obresti za posojila in državno poroštvo za razvoj kmetijskih gospodarstev, druga, uvedena leta 1999, pa neposredna nepovratna sredstva za konsolidacijo kmetijskih posestev. Obe shemi sta bili Komisiji priglašeni po postopku, določenem v Prilogi IV, poglavje 4, k Aktu o pristopu iz leta 2003. (
8
)
9.
Madžarski organi so 27. novembra 2006 Komisiji priglasili shemi pomoči, poimenovani „Pomoč za nakup zemljišč v obliki posojil po ugodnejši obrestni meri“ in „Pomoč za konsolidacijo zemljišč“, pri čemer so navedli, da bodo zagotovili, da bosta v skladu s pravili, ki veljajo za državne pomoči, in prosili, naj se odobrita do 31. decembra 2009. Prva shema pomoči, ki ni več določala državnega poroštva, je bila odobrena za nakup kmetijskih zemljišč v najmanjšem obsegu 1 hektar in največjem obsegu 300 hektarjev. Prejemniki so lahko pridobili posojila z ugodnejšo obrestno mero v najnižjem znesku 1 milijon HUF in najvišjem znesku 75 milijonov HUF za obdobje od 5 do 20 let. Subvencioniranje obresti je znašalo 50 % povprečnega donosa madžarskih državnih obveznic v 5 ali 10 letih, povečano za 1,75 %. Pomoči, določene v okviru druge sheme, ki jih ni bilo mogoče dobiti skupaj s pomočmi iz prve sheme, naj bi omogočile širitev kmetij z nakupom zemljišč na isti parceli ali sosednjih parcelah. Pomoč je bila odobrena v višini 20 % nakupne cene zemljišča, v najvišjem znesku 3 milijone HUF.
10.
Komisija je 22. decembra 2006 odločila, da ne bo vložila ugovora proti priglašenima shemama (v nadaljevanju: odločbi z dne 22. decembra 2006). (
9
) V teh odločbah je madžarske organe opozorila, da so bile 6. decembra 2006 sprejete kmetijske smernice 2007–2013 in da so v točki 196 teh smernic predlagani ustrezni ukrepi.
11.
Komisija je z dopisom z dne 30. maja 2005 pozvala države članice, naj ji predložijo predloge za poenostavitev pravil na področju pomoči v kmetijskem sektorju. Nov predlog smernic je bil obravnavan na sestankih delovne skupine o pogojih konkurence v kmetijstvu 23. maja 2006, 23. junija 2006 in 25. oktobra 2006. Na teh sestankih je Madžarska prosila Komisijo, naj ohrani možnost odobritve pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč in poveča 10‑odstotno mejo iz Uredbe št. 1857/2006 na 40–50 %. Taka prošnja je bila ponovljena v dopisu z dne 3. novembra 2006.
12.
Madžarski organi so z dopisom z dne 4. novembra 2009, naslovljenim na Svet, zaprosili, naj se pomoči za nakup kmetijskih zemljišč na Madžarskem izjemoma dovolijo na podlagi člena 88(2), tretji pododstavek, ES. Prošnja z enakim besedilom, vendar podrobnejša, je bila vložena 27. novembra 2009. Svet je 22. decembra 2009 soglasno (osem delegacij se je vzdržalo glasovanja) sprejel izpodbijani sklep. Člen 1 tega sklepa določa:
„Izredna državna pomoč madžarskih oblasti v obliki subvencioniranja obresti in nepovratnih sredstev za nakup kmetijskih zemljišč, ki znaša največ 4000 milijonov HUF in je dodeljena med 1. januarjem 2010 in 31. decembrom 2013, se šteje kot združljiva z notranjim trgom.“
13.
Pomoč, razglašena za združljivo z notranjim trgom, je opisana v točki 6 obrazložitve izpodbijanega sklepa tako:
„Skupni znesek predvidoma dodeljene državne pomoči znaša 4000 milijonov HUF, prejelo pa naj bi jo približno 5000 kmetijskih proizvajalcev. Dodeljena bi morala biti v obliki:
—
subvencioniranja obresti do skupnega zneska 2000 milijonov HUF na posojila zasebnim kmetovalcem, ki izpolnjujejo merila v zvezi z registracijo in poklicno usposobljenostjo ter zahteve glede spoštovanja dobrih kmetijskih praks in zahteve gospodarstev, sposobnih preživetja, kar pomeni, da lahko pridobijo ugodna posojila za nakup kmetijskih zemljišč skupne površine največ 300 hektarov. Subvencija za obresti se obravnava kot hipotekarno posojilo v znesku največ 75 milijonov HUF in za največ 20 let, vključno z dvoletnim odlogom za povračilo glavnice, in bo ustrezala 50 % povprečnega donosa madžarskih državnih obveznosti z dospelostjo 5 oziroma 10 let, povečanega za 1,75 %;
—
neposrednih nepovratnih sredstev do skupnega zneska 2000 milijonov HUF za nakup kmetijskega zemljišča v znesku največ 20 % nakupne cene, določene v prodajni pogodbi, kar je največ 3 milijone HUF na posamezen zahtevek, vsak upravičenec pa lahko na leto vloži največ dva zahtevka. Nepovratna sredstva se lahko dodelijo zasebniku, ki je na dan nakupa vsaj eno leto opravljal kmetijsko dejavnost kot lastnik vsaj 0,5[ (
10
)] hektara nasadov ali 1 hektara drugega kmetijskega zemljišča, in sicer na zemljišču, ki je v neposrednem stiku s kupljenim zemljiščem, ter se zaveže, da vsaj pet let po datumu izplačila pomoči ne bo prodal kupljenega zemljišča ter ga bo uporabljal izključno za kmetijsko proizvodnjo. Pomoč se lahko dodeli le, če skupna velikost sedanjih in kupljenih zemljišč presega 210 zlatih kron oziroma 2 hektara za kmetijska zemljišča, ki se uporabljajo kot vinogradi ali sadovnjaki, ter če tako zemljišče ni registrirano kot zemljišče, ki se uporablja v gozdarstvu.“
III – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
14.
Komisija je 4. marca 2010 v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo, ki je predmet tega postopka. S sklepom z dne 9. avgusta 2010 je bilo Republiki Madžarski, Republiki Litvi in Republiki Poljski dovoljeno, da intervenirajo v podporo predlogom Sveta.
15.
Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen in Svetu naloži plačilo stroškov. Svet Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in Komisiji naloži plačilo stroškov. Madžarska, Poljska in Litva Sodišču predlagajo, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Poljska podpira tudi predlog Sveta glede naložitve stroškov Komisiji.
IV – Tožba
16.
Komisija v utemeljitev tožbe navaja štiri razloge, ki temeljijo na nepristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa, zlorabi pooblastil, kršitvi načela lojalnega sodelovanja med institucijami in očitni napaki pri presoji.
A – Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Sveta
17.
V okviru prvega tožbenega razloga, ki temelji na nepristojnosti Sveta, Komisija v bistvu trdi, da predlog za ustrezne ukrepe iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013 skupaj s sprejetjem takega predloga s strani Madžarske pomeni „odločitev“, s katero je Komisija shemi pomoči, odobreni z izpodbijanim sklepom, razglasila za nezdružljivi s skupnim trgom za vse obdobje veljavnosti navedenih smernic, to je do 31. decembra 2013. Komisija s sklicevanjem na sodbi Sodišča z dne 29. junija 2004 (
11
) in z dne 22. junija 2006 (
12
), za analizo katerih napotujem na točke od 27 do 31 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, meni, da na podlagi načela prednosti, na katerem v skladu s tema sodbama temelji merilo delitve pristojnosti, ki jih imata Komisija in Svet na podlagi člena 108(2) PDEU, Svet v obravnavani zadevi ni bil pristojen za sprejetje izpodbijanega sklepa.
18.
V razpravi strank pred Sodiščem so se v bistvu postavila tri vprašanja. Prvo se nanaša na položaj shem pomoči, odobrenih z izpodbijanim sklepom, in zlasti na presojo, ali taki shemi, kot trdi Komisija, ustrezata tistim, ki so predmet predloga za ustrezne ukrepe iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013, ali pa, kot nasprotno trdi Svet, pomenita novo in drugačno pomoč (glej oddelek 1 spodaj). Drugo vprašanje se nanaša na učinke predloga za ustrezne ukrepe, ki ga zadevna država članica sprejme (glej oddelek 2 spodaj). Tretje vprašanje se nazadnje nanaša na določitev obsega predloga za ustrezne ukrepe iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013 in sprejetje tega predloga s strani Madžarske (glej oddelek 3 spodaj).
1. Shema pomoči, ki je bila odobrena z izpodbijanim sklepom
19.
Menim, da bi bilo težko zanikati, da se sheme pomoči, ki sta jih odobrila Komisija z odločbama z dne 22. decembra 2006 in Svet z izpodbijanim sklepom, v bistvu ujemajo. Poleg tega Madžarska v dopisu z dne 27. novembra 2009, naslovljenem na Svet, tega izrecno poziva, naj odobri „podaljšanje“ obeh trenutno delujočih shem državnih pomoči“. V teh okoliščinah je treba po mojem mnenju trditve Sveta za dokaz razlike med navedenimi shemami in v utemeljitev tega, da imata shemi, odobreni z izpodbijanim sklepom, drugačen časovni obseg, različne prejemnike ter temeljita na novih pravnih in dejanskih elementih, zavrniti iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah 53, 54 in 56 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem. Glede trditve Sveta, da izvajanje shem, odobrenih z izpodbijanim sklepom, zahteva sprejetje novega pravnega okvira, poudarjam, da madžarska vlada v intervencijski vlogi ne navaja nobene bistvene spremembe predpisov v zvezi s tema shemama, ki ju po trditvah navedene vlade še vedno urejata ministrski uredbi iz leta 2007. (
13
)
20.
Po drugi strani ni sporno, da shemi pomoči, ki sta bili z izpodbijanim sklepom razglašeni za združljivi z notranjim trgom, pomenita „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999, saj sta se shemi, ki ju je priglasila Madžarska leta 2006 in ki sta bili odobreni z odločbama z dne 22. decembra 2006, uporabljali le do 31. decembra 2009. Čeprav načeloma iz sodne prakse, navedene v točki 17 teh sklepnih predlogov, izhaja, da taka opredelitev ni odločilna za izključitev pristojnosti Sveta v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU (glej v zvezi s tem točko 50 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10), pa je v obravnavani zadevi, kot bomo videli v nadaljevanju, kljub temu odločilna. Na tem mestu zadostuje navesti, da bi podaljšanje shem, ki ju je Komisija odobrila leta 2006, po 31. decembru 2009 zahtevalo novo priglasitev in novo stališče Komisije v zvezi z združljivostjo pomoči, saj ti shemi nista v skladu z Uredbo št. 1857/06.
2. Učinki predloga za ustrezne ukrepe, ki ga zadevna država članica sprejme
21.
Iz razlogov, navedenih v točkah od 62 do 72 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem, menim, da predlog za ustrezne ukrepe, ki ga sprejme država članica, ki ji je predlog namenjen, pomeni sprejetje končnega stališča Komisije o združljivosti zadevne sheme pomoči in ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki so enaki pravnim učinkom odločbe. Menim, da lahko torej tak akt na podlagi sodne prakse Sodišča, navedene v točki 17 teh sklepnih predlogov, prepreči sprejetje sklepov na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, ki so s tem aktom v nasprotju.
22.
Zato je treba opredeliti, prvič, obseg stališča o združljivosti pomoči za nakup kmetijskih zemljišč, ki ga je sprejela Komisija v okviru predloga za ustrezne ukrepe iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013, in drugič, obseg obveznosti, ki jih je Madžarska prevzela s sprejetjem takega predloga. Morebitna potrditev nepristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa je namreč odvisna od izida te dvojne preučitve.
3. Obseg uporabe ustreznih ukrepov iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013 in sprejetje s strani Madžarske
23.
V točki 74 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, sem opozoril, da čeprav je res, da iz kmetijskih smernic 2007–2013 izhaja stališče v smeri nezdružljivosti načela pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, ki niso v skladu s členom 4(8) Uredbe št. 1857/2006, pa tako stališče samo po sebi ne more biti dokončno, ker mora Komisija na podlagi točke 183 navedenih smernic v primeru individualnih pomoči ali shem pomoči, ki naj bi se uvedle, ugotoviti in razglasiti tako nezdružljivost po postopku preverjanja iz člena 108 PDEU. Zato sem zavrnil trditev Komisije, ponovljeno v okviru tožbe, ki je predmet tega postopka, da so s kmetijskimi smernicami 2007–2013 za nezdružljive z notranjim trgom od 31. decembra 2007 do 31. decembra 2013„razglašene“ vse – torej tudi tiste, ki še niso uvedene – pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, ki niso v skladu s temi smernicami. Kot je po mojem mnenju pravilno opozoril Svet, bi namreč sprejetje take trditve pomenilo, da se Komisiji priznajo regulativna pooblastila ne glede na postopke iz člena 108 PDEU.
24.
V tem okviru in glede na skupni učinek predloga za ustrezne ukrepe iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013 in obveznosti, ki jo prevzame zadevna država članica, sem v zgoraj navedenih sklepnih predlogih menil, da je sprejetje stališča Komisije v zvezi z obstoječimi shemami pomoči za nakup kmetijskih zemljišč v tej državi članici dokončno in lahko prepreči pristojnost Svetu na podlagi člena 88(2), tretji pododstavek, ES (glej točki 75 in 76).
25.
V obravnavani zadevi so okoliščine drugačne in ne omogočajo enake ugotovitve. Čeprav je namreč Madžarska pisno podala „izrecno in brezpogojno“ (
14
) soglasje za ukrepe, ki jih je predlagala Komisija v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, s čimer je tako kot druge države članice, ki so sporočile svoje soglasje, prevzela obveznost spremembe svojih shem podpore za nakup kmetijskih zemljišč z 31. decembrom 2009, pa so se zadevne sheme tega dne prenehale uporabljati. To kaže, da Madžarski konkretno ni bilo treba spremeniti ničesar in da je obveznost, ki jo je prevzela, ob neizpolnitvi dejansko prenehala obstajati.
26.
V teh okoliščinah izpodbijani sklep ni upravičil kršitev sporazuma, sklenjenega na podlagi člena 108(1) PDEU, niti ni v nasprotju s sprejetjem dokončnega stališča Komisije, saj tako sprejetje stališča, kot je navedeno zgoraj, obstaja le glede shem, navedenih v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, v primeru Madžarske glede shem, ki se uporabljata do 31. decembra 2009. Do drugačne ugotovitve bi bilo morda mogoče priti le, če bi potrdili, da je Madžarska sprejela kmetijske smernice 2007–2013 v celoti, pri čemer bi se zavezala, da ne bo uvedla shem podpore za nakup kmetijskih zemljišč, ki niso v skladu s temi smernicami za vse obdobje od 31. decembra 2009 do 31. decembra 2013. Vendar bi bila po eni strani taka trditev, ki izhaja iz nekaterih delov vlog Komisije, v nasprotju z obsegom soglasja, ki ga je sporočila Madžarska Komisiji in ki je, kot je razvidno iz sporočila, objavljenega v Uradnem listu z dne 15. marca 2008, omejeno na ustrezne ukrepe iz točke 196 teh smernic. Po drugi strani bi bil lahko zaradi take trditve mehanizem iz člena 108(1) PDEU, ki je urejen v členih 18 in 19 Uredbe št. 659/1999, uporabljen zunaj okvira, za katerega je bil sprejet, to je za redno preverjanje obstoječih shem pomoči.
27.
Nazadnje, čeprav ni sporno, da je v kmetijskih smernicah 2007–2013 stališče Komisije, da z notranjim trgom niso združljive pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, ki ne izpolnjujejo pogojev iz Uredbe št. 1857/2006, kot pravilno trdi Komisija, pa kljub temu takega stališča ni mogoče šteti za takega, da Svetu odvzame pristojnost, ki jo ima na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, ne da bi bila spremenjena sodna praksa, navedena v točki 17 teh sklepnih predlogov, na podlagi katere lahko samo sprejetje dokončnega stališča ustvari tak učinek. Čeprav se morda zdi preveč formalistična, je rešitev, ki jo predlagam Sodišču v obravnavani zadevi, edina skladna z razlago meril delitve pristojnosti, ki jo Komisiji in Svetu daje člen 108 PDEU, ki je podana v tej sodni praksi Sodišča.
4. Predlog glede pristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa
28.
Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj prvi tožbeni razlog Komisije, povezan z nepristojnostjo Sveta, zavrne.
B – Drugi in tretji tožbeni razlog: zloraba pooblastil in kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja
29.
Komisija v okviru drugega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je Svet z odobritvijo ukrepov pomoči, ki so bile v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013 razglašene za nezdružljive s skupnim trgom, uporabil pristojnost, ki mu jo daje člen 108(2), tretji pododstavek, PDEU, za drugačne namene, kot so določeni s Pogodbo. Po njenem mnenju ta določba Svetu dovoljuje, da v izjemnih okoliščinah za združljivo s skupnim trgom razglasi pomoč, ki je Komisija ne bi mogla odobriti, ne daje pa mu pristojnosti za izničenje presoje Komisije o združljivosti pomoči, vsebovane v aktu z zavezujočimi učinki.
30.
V zvezi s tem se strinjam s predpostavko, na kateri temelji zadevni tožbeni razlog, da točka 196 kmetijskih smernic 2007–2013 skupaj s sprejetjem ustreznih ukrepov iz te točke s strani Madžarske pomeni sprejetje dokončnega in zavezujočega stališča Komisije o združljivosti ukrepov, ki so v bistvu enaki ukrepom, ki so predmet izpodbijanega sklepa, s skupnim trgom. Vendar okoliščine obravnavane zadeve kažejo na to, da tako sprejetje stališča, ki se nanaša na sheme, ki so 31. decembra 2009 tako kot obveznost Madžarske, da jih spremeni, prenehale veljati, ne more učinkovati po tem dnevu.
31.
Zato menim, da je treba zavrniti tudi drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na zlorabo pooblastil.
32.
Komisija v okviru tretjega tožbenega razloga trdi, da je Svet s sprejetjem izpodbijanega sklepa Madžarsko oprostil obveznosti sodelovanja, ki jo ima v okviru rednega preverjanja obstoječih shem pomoči, določenega v členu 108(1) PDEU, in obveznosti, ki jo je prevzela s sprejetjem ustreznih ukrepov, ki jih je predlagala Komisija. Svet naj bi tako kršil institucionalno ravnotežje, ki ga določa Pogodba, ker je posegal v pristojnosti, ki jih ta daje Komisiji.
33.
Tudi obravnavani tožbeni razlog je po mojem mnenju treba zavrniti. Temelji namreč na domnevi, da je izpodbijani sklep posegal v obveznost, ki jo je Madžarska prevzela proti Komisiji, da bo spremenila obstoječi shemi podpore za nakup zemljišč, zato da bi ju uskladila s kmetijskimi smernicami 2007–2013. Ker je ta obveznost 31. decembra 2009, ko sta navedeni shemi prenehala veljati, prenehala, poseg, ki ga zatrjuje Komisija, ne glede na katero koli drugo ugotovitev, ni dokazan.
C – Četrti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji glede obstoja izjemnih okoliščin ter kršitev Pogodbe in splošnih načel prava Unije
34.
Komisija v okviru četrtega tožbenega razloga v bistvu navaja dva očitka, ki ju bom preučil posebej. Prvič, navaja, da je bila v izpodbijanem sklepu storjena očitna napaka pri presoji, ker okoliščine, na katere se sklicuje za utemeljitev odobrenih ukrepov pomoči, niso izjemne. Drugič, meni, da taki ukrepi niso sorazmerni glede na zastavljene cilje, zlasti zaradi trajanja priznane odobritve.
35.
Na splošno glede pojma „izjemne okoliščine“ v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, narave in obsega diskrecijske pravice Sveta pri izvajanju pristojnosti, ki mu jo daje ta člen, ter meja nadzora Sodišča glede sklepov, sprejetih na podlagi tega člena, napotujem na ugotovitve iz točk 86 in 87 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10.
1. Prvi očitek: očitna napaka pri presoji obstoja izjemnih okoliščin v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU
36.
Komisija predvsem trdi, da so v izpodbijanem sklepu napačno kot izjemne okoliščine predstavljene nekatere strukturne težave v kmetijskem sektorju na Madžarskem. Sklicuje se zlasti na točko 2 obrazložitve tega sklepa, v kateri je navedeno, da je „struktura rabe zemljišč neugodna“ zaradi procesa privatizacije, ki se je začel na Madžarskem na začetku 90. let, ki je v več primerih pripeljal do „razdrobljenega ali nedeljenega skupnega lastništva kmetijskih zemljišč“. Komisija poleg tega meni, da je Svet napačno kot izjemno okoliščino predstavil „spremembe tržnih pogojev“ ter zlasti povišanje proizvodnih stroškov in slabo donosnost kmetijske proizvodnje, navedena v točki 5 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Nazadnje, glede dejavnikov, navedenih v točki 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa, to je „pomanjkanja kapitala kmetov“, „visokih obrestnih mer na komercialna posojila za nakup kmetijskih zemljišč“ in „poostritve bančnih meril za odobritev posojil kmetom“, ter dejavnika iz točke 4 obrazložitve, to je nevarnosti „povečanja števila špekulativnih nakupov kmetijskih zemljišč s strani gospodarskih subjektov, ki se ne ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo in imajo lažji dostop do kapitala“, in dejavnikov, navedenih v točki 5 obrazložitve, to je povečanja brezposelnosti in zmanjšanja madžarskega domačega bruto proizvoda, vključno v sektorju kmetijstva, gozdarstva in ribištva v letih 2008 in 2009, Komisija opozarja, da ima prvi strukturno naravo, medtem ko so preostali kot posledica gospodarske krize odvisni od splošnih razmer, na katere se sklicuje v točkah 3 in 4 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
37.
V zvezi s tem poudarjam predvsem, da po mojem mnenju Komisija pravilno navaja, da dejavnik, naveden v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer, da je „struktura rabe zemljišč neugodna“, sam po sebi ni izjemna okoliščina v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, ker je strukturen, česar ne izpodbijata niti Svet niti Madžarska, in ne cikličen.
38.
Vendar v nasprotju s trditvami tožeče institucije v sistematiki izpodbijanega sklepa ta dejavnik in to, da „kmetijska gospodarstva niso zelo rentabilna“, kar je prav tako navedeno v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ni predstavljen kot izjemna okoliščina, pač pa, natančneje, kot dejavnik, ki označuje strukturo madžarskega kmetijskega gospodarstva, sklicevanje na ta dejavnik pa je predvsem potrebno pri presoji gospodarskih in socialnih posledic recesije, ki je glavni element, ki na podlagi točk 3 in 5 obrazložitve tega sklepa upravičuje odobrene ukrepe. Enako velja za pomanjkanje kapitala kmetov, o katerem Komisija le navaja, da je strukturno, ne da bi predložila kakršne koli dokaze.
39.
Po drugi strani iz sodbe z dne 29. februarja 1996 v zadevi Komisija proti Svetu jasno izhaja, da se lahko Svet pri izvajanju pristojnosti iz člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU opre na trajanje in poslabšanje strukturnih težav v nekem gospodarskem sektorju za presojo učinkov neugodnega cikličnega položaja na ta sektor. (
15
)
40.
Glede trditve Komisije, da so povečanje stopnje brezposelnosti, povečanje proizvodnih stroškov in zmanjšanje donosnosti, ki so značilni za kmetijski sektor, ter sama gospodarska kriza prizadeli vse države članice, opozarjam, da na podlagi sodne prakse dejstvo, da lahko kak položaj vpliva hkrati na več držav članic ali morda različne gospodarske sektorje ne izključuje, da lahko ta položaj pomeni okoliščino, ki je upoštevna za uporabo člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, (
16
) ob upoštevanju zlasti specifičnih posledic, ki jih ta položaj lahko povzroči v neki državi članici. Komisija poleg tega ne izključuje, da položaj splošne gospodarske krize, ki je glavni dejavnik, na katerega se je oprl Svet v izpodbijanem sklepu, lahko načeloma pomeni izjemno okoliščino.
41.
Glede na navedeno menim, da Komisija ni dokazala očitne napake pri presoji obstoja okoliščin, ki upravičujejo sprejetje sklepa na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU.
2. Neustreznost in nesorazmernost ukrepov, odobrenih v izpodbijanem sklepu
42.
Komisija predvsem trdi, da ukrepi za podporo za nakup zemljišč ne omogočajo rešitve težave, navedene v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer, da je „struktura rabe zemljišč neugodna“. Trdi, da so isti madžarski organi v dopisu z dne 27. novembra 2009, naslovljenem na Svet, podvomili o taki učinkovitosti navedenih ukrepov in da podatki, navedeni v prilogi k temu dopisu, kažejo, da se velikost kmetijskih gospodarstev med letoma 2005 in 2007 ni bistveno spremenila kljub pomočem, dodeljenim v okviru shem, ki sta se izvajali na Madžarskem. V zvezi s tem predvsem opozarjam, da čeprav je „razdrobljeno ali nedeljeno skupno lastništvo kmetijskih zemljišč“ strukturni dejavnik, na katerega se je Svet oprl v izpodbijanem sklepu za opis položaja kmetijskega sektorja na Madžarskem, pa izboljšanje te strukture ni izrecno navedeno kot samostojni cilj izpodbijanega sklepa. Tudi če bi bilo treba na podlagi podatkov, na katere se opira Komisija, ugotoviti, da je shemama podpore za nakup kmetijskih zemljišč, ki sta se izvajali na Madžarskem, mogoče pripisati le majhno povečanje povprečne velikosti madžarskih kmetijskih gospodarstev, to po mojem mnenju samo po sebi nikakor ne bi zadostovalo za dokaz, da je Svet očitno prekoračil meje svoje diskrecijske pravice z ugotovitvijo, da so ukrepi, odobreni z izpodbijanim sklepom, ustrezni za doseganje zlasti ciljev, navedenih v točki 5 obrazložitve izpodbijane odločbe, in sicer „z vzpostavitvijo ugodnih pogojev za zmanjšanje proizvodnih stroškov ter izboljšanjem donosnosti kmetijske proizvodnje v sedanji krizi pomagati preživeti številnim kmečkim družinam, saj bi zaustavila povečevanje revščine in brezposelnosti na podeželju“. Prav tako se ne strinjam, da le okoliščina, da je do pojavov, kot so visoke obrestne mere na komercialna posojila za nakup kmetijskih zemljišč in poostritev bančnih meril za odobritev posojil kmetom, prišlo, ko je bila uporaba shem podpore za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč dovoljena na podlagi prehodne ureditve, določene v kmetijskih smernicah 2007–2013, brez dokazov zadostuje za to, da bi se dokazala očitna neustreznost takih shem za dosego cilja izboljšanja možnosti kmetov za dostop do takih posojil.
43.
Drugič, Komisija poudarja, da je leta 2009 za spopadanje s posledicami krize sprejela posebno sporočilo o začasnem okviru Skupnosti za ukrepe državnih pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi (
17
) (v nadaljevanju: začasni okvir), na podlagi katerega so bile zaradi nekaterih poznejših sprememb (
18
) dovoljene različne oblike posredovanja držav članic v korist kmetijskih gospodarstev, med drugim zlasti začasna pomoč do največ 15.000 EUR do konca leta 2010. Komisija meni, da je Svet z neupoštevanjem te pomoči, posebej namenjene za odpravo težav, povezanih s krizo, in zlasti z nepreučitvijo, ali bi navedena pomoč omogočila odpravo takih težav, kršil načelo sorazmernosti. Komisija poleg tega meni, da bi moral Svet upoštevati še druge ukrepe, ki sta jih sprejela Komisija ali sam Svet in ki so namenjeni odpravi težav, navedenih v izpodbijanem sklepu, ali ki bi jih lahko za to uporabila Madžarska. Nazadnje, glede nevarnosti, navedene v točki 4 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da se povečuje število špekulativnih nakupov kmetijskih zemljišč s strani gospodarskih subjektov, ki se ne ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo in imajo lažji dostop do kapitala, Komisija trdi, da Svet ni upošteval določb Akta o pristopu iz leta 2003, s katerimi je bilo Madžarski priznano sedemletno prehodno obdobje, ki ga je mogoče podaljšati za tri leta, med katerim so dovoljeni omejevalni ukrepi v zvezi z nakupom kmetijskih zemljišč s strani nerezidentov. (
19
)
44.
Trditve Komisije zahtevajo presojo, ali in koliko mora Svet upoštevati ukrepe, že sprejete na ravni Unije, za odpravo položajev, ki jih navaja država članica predlagateljica kot izjemne okoliščine. V zvezi s tem menim, pri čemer se opiram na ugotovitve v točki 96 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem, da mora Svet pri presoji na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU upoštevati vsaj veljavne ukrepe, ki so posebej namenjeni preprečevanju položajev, ki lahko upravičijo odobritev zadevnih pomoči, (
20
) ne da bi to pomenilo obveznost te institucije, da v svojem sklepu preuči ali navede vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.
45.
V obravnavani zadevi iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da je Svet preučil, ali je Madžarska izkoristila možnosti, ki jih daje začasni okvir, in kakšne učinke naj bi morebitno posredovanje na tej podlagi povzročilo. (
21
) Poudarjam pa, da nepovratna sredstva v omejenem znesku, na katera se sklicuje Komisija, po eni strani kljub namenu ublažitve posledic gospodarske krize niso posebej namenjena spodbujanju naložb za izboljšanje strukture kmetijskih gospodarstev, po drugi strani pa so bila lahko dodeljena le do 31. decembra 2010, kot je navedla Madžarska v dopisu z dne 27. novembra 2009, naslovljenem na Svet. V teh okoliščinah je lahko po mojem mnenju Svet pravilno ugotovil, da je mogoče s ciljno bolj usmerjenim in časovno širšim posredovanjem, morda hkrati z drugimi ukrepi, slediti cilju zmanjšanja posledic finančne krize, zlasti težav pri dostopu kmetov do posojila, in ustrezno rešiti strukturne težave madžarskega kmetijskega gospodarstva. Res je, da bi moral Svet po mojem mnenju v izpodbijanem sklepu upoštevati ukrepe boja proti brezposelnosti na podeželju, določene v okviru politike Skupnosti za razvoj podeželja v skladu z Uredbo št. 1698/2005, (
22
) vendar taka opustitev po mojem mnenju sama po sebi ne zadostuje za izpodbitje zakonitosti navedenega sklepa, saj je treba upoštevati, da ta temelji na več razlogih in celoviti presoji razmer v zadevnem sektorju v določenem časovnem okviru. Menim, da Svetu ni treba, kot trdi Komisija, posebej upoštevati Uredbe št. 1535/2007, (
23
) saj gre za predpis, ki ni posebej namenjen uresničevanju ciljev, navedenih v sklepu. Shema, odobrena z izpodbijanim sklepom, je vsekakor namenjena spodbujanju naložb v nakup kmetijskih zemljišč in deluje na drugačni ravni kot navedena uredba. Glede določb Akta o pristopu iz leta 2003, ki Madžarski dovoljujejo prehodno ohranitev omejitev pri nakupu kmetijskih zemljišč s strani nerezidentov, Svet pravilno navaja, da take določbe vseeno ne morejo preprečiti špekulativnih poslov madžarskih državljanov ali državljanov drugih držav članic Unije, ki so se nastanili na Madžarskem.
46.
Nazadnje, Komisija trdi, da časovni okvir odobrenih ukrepov in trajanje njihovih učinkov (gre za financiranje dolgoročnih posojil) sama po sebi povzročita nesorazmernost takih ukrepov.
47.
Menim, da mora biti zaradi izjemnosti pristojnosti Sveta na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU odstopanje, odobreno na podlagi te določbe, časovno omejeno in odobreno le za obdobje, ki je potrebno za odpravo okoliščin, na katere se sklicuje za utemeljitev sklepa. (
24
) To pomeni, da mora Svet, kadar se sklep na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU nanaša na sheme pomoči, ki naj bi se kot v obravnavani zadevi uporabljale sorazmerno dolgo, navesti, zakaj meni, da je to potrebno glede na okoliščine, na katere se sklicuje v utemeljitev razglasitve združljivosti. Čeprav so v obravnavani zadevi v dopisu madžarskih organov Svetu z dne 27. novembra 2009 in izpodbijanem sklepu razlogi, iz katerih je bilo treba odobriti zadevne pomoči za štiri leta, podani le na kratko, jih je mogoče razbrati iz konteksta, v katerega je umeščen izpodbijani sklep, narave odobrenih ukrepov, težav, ki bi jih ti ukrepi rešili, in zastavljenih ciljev. Svet je poleg tega v svojih vlogah navedel dodatna pojasnila.
48.
Glede vsebine očitka, ki ga navaja Komisija, poudarjam, da ta v glavnem temelji na ugotovitvi sovpadanja med trajanjem odstopanja, odobrenega z izpodbijanim sklepom, in področjem časovne uporabe kmetijskih smernic 2007–2013, kar po mnenju tožeče institucije kaže na to, da izbira Sveta ustreza želji preprečiti uporabo teh smernic, ne pa želji omejiti odstopanje glede ukrepa, ki je nujno potreben za odpravo ugotovljenega neravnovesja. Čeprav je ugotovljeno to sovpadanje, menim, da ob upoštevanju dolgoročnih ciljev izpodbijanega sklepa in učinkov, ki lahko trajajo dalj časa, ter posledic gospodarske in finančne krize, ki se navajajo kot izjemne okoliščine v utemeljitev tega sklepa, Komisija ni dokazala, da je Svet s tem, da je odobril zadevne pomoči za obdobje med 1. januarjem 2010 in 31. decembrom 2013, očitno prekoračil diskrecijsko pravico, ki jo ima pri izvajanju pristojnosti iz člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU.
V – Predlog
49.
Na podlagi zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj:
—
tožbo zavrne;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov in
—
odloči, da države članice intervenientke nosijo svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: italijanščina.
(
2
)	UL L 348, str. 55.
(
3
)	Akt o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL L 236, zlasti stran 798).
(
4
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339.
(
5
)	UL 2000, C 28, str. 2.
(
6
)	UL 2006, C 319, str. 1.
(
7
)	UL C 70, str. 11.
(
8
)	UL 2005, C 147, str. 2.
(
9
)	Odločba N 795/2006, „Pomoč za nakup zemljišč v obliki posojil po ugodnejši obrestni meri“ in N 796/2006 „Pomoč za konsolidacijo zemljišč“, UL 2007, C 68, str. 11 in 12. Iz sporočila, objavljenega v UL, izhaja, da je trajanje obeh shem omejeno na 31. december 2008. Vendar pa besedilo odločb te omejitve ne potrjuje in gre verjetno za vsebinsko napako. Poleg tega med strankama ni sporno, da je priglasitev vsebovala prošnjo za odobritev shem do 31. decembra 2009.
(
10
)	Na podlagi popravka, objavljenega v UL 2012, L 326, str. 55.
(
11
)	Komisija proti Svetu (C-110/02, ZOdl., str. I-6333).
(
12
)	Komisija proti Svetu (C-399/03, ZOdl., str. I-5629).
(
13
)	Uredba ministra za kmetijstvo in razvoj podeželja št. 99/2007 o pomoči za nakup kmetijskih zemljišč za konsolidacijo zemljišč (Magyar Közlöny 2007/112) in uredba ministra za kmetijstvo in razvoj podeželja št. 17/2007 o znižanju obresti za posojila za izboljšanje zemljišč (Magyar Közlöny 2007/34). Glej tudi dopis madžarskih organov Svetu z dne 27. novembra 2009.
(
14
)	Glej sporočilo, objavljeno v Uradnem listu z dne 15. marca 2008, C 70.
(
15
)	C-122/94, Recueil, str. I-881, točka 21.
(
16
)	Enaka utemeljitev Komisije je bila zavrnjena v točki 22 zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu z dne 29. februarja 1996.
(
17
)	UL C 83, str. 1.
(
18
)	Sporočilo Komisije o spremembi začasnega okvira skupnosti za ukrepe državnih pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi (UL 2009, C 261, str. 2).
(
19
)	Glej Prilogo X k Aktu o pristopu iz leta 2003, točka 3 „Prosti pretok kapitala“, odstavek 2.
(
20
)	Glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca Cosmasa v zgoraj navedeni zadevi C‑122/94, zlasti točko 85.
(
21
)	Vendar poudarjam, da so madžarski organi v dopisu Svetu z dne 27. novembra 2009 navedli razloge, iz katerih so menili, da začasni okvir ni zadostoval za odpravo posledic gospodarske in finančne krize.
(
22
)	Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, str. 1).
(
23
)	Uredba Komisije (ES) št. 1535/2007 z dne 20. decembra 2007 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri pomočeh de minimis v sektorju kmetijske proizvodnje (UL L 337, str. 35).
(
24
)	Glej v zvezi s tem zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 29. februarja 1996, točka 25.