Kohtuasi T‑364/20
Taani Kuningriik
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (viies koda laiendatud koosseisus) 28. veebruari 2024. aasta otsus
Riigiabi – Fehmarni väina raudtee püsiühenduse riiklik rahastamine – Abi, mida Taani andis Femernile – Otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Tühistamishagi – Eraldatavus – Vastuvõetavus – Mõiste „ettevõtja“ – Mõiste „majandustegevus“ – Raudtee püsiühenduse ehitamise ja käitamise tegevused – Mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ja konkurentsi moonutamine
1.      Tühistamishagi – Ese – Osaline tühistamine – Tingimus – Vaidlustatud sätete eraldatavus – Komisjoni otsus, millega meede kvalifitseeritakse riigiabiks ja tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Meetme riigiabiks kvalifitseerimise eraldatavus
(ELTL artikkel 263)
(vt punktid 34–37)
2.      Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevusega tegelemine – Mõiste – Avaliku võimu eesõiguste teostamisega seotud tegevus – Välistamine – Hindamiskriteeriumid – Tegevused, mis on seotud riigi põhifunktsioonidega oma olemuse, eesmärgi ning nende suhtes kohaldatavate eeskirjade poolest – Tõendamiskoormise jaotus
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 50–57 ja 95–103)
3.      Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevusega tegelemine – Mõiste – Raudtee püsiühenduse ehitamine ja käitamine riigi osalusega äriühingu poolt – Avaliku võimu eesõiguste teostamise puudumine – Hõlmamine – Riigi osalusega äriühing, mille üle ametisutused teevad ranget kontrolli ja millele on pandud kohustus järgida teatavaid avalik-õiguslikke kohustusi – Püsiühenduse ehitamine ja käitamine, mille eesmärk on tagada rahvusvahelise lepingu rakendamine – Asjaomase tegevussektori liberaliseerimata jätmine – Asjaolud, mis ei võimalda järeldada avaliku võimu eesõiguste teostamist riigi osalusega äriühingu poolt
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 75–86)
4.      Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevusega tegelemine – Hindamiskriteeriumid – Üksus, kes pakub kaupu või teenuseid turul, kus ta konkureerib kasumit taotlevate ettevõtjatega – Tasu eest osutatavad teenused
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 126–139 ja 145–153)
5.      Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevusega tegelemine – Kasumi maksimeerimise eesmärgi puudumine ja kohustus kasum uuesti investeerida – Pädeva asutuse kehtestatud tegevus – Mõju puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 154–160)
6.      Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus – Komisjoni otsus riigiabi kohta – Otsus, milles tuvastatakse, et transporditaristu ehitamine ja käitamine on lahutamatult seotud – Piisavad põhjendused
(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikkel 296)
(vt punktid 169–174)
7.      Konkurents – Liidu eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Mõiste – Raudtee püsiühenduse ehitamine riigi osalusega äriühingu poolt – Püsiühenduse majandusliku käitamisega lahutamatult seotud püsiühenduse ehitamine riigi osalusega äriühingu poolt konkurentsile avatud turul – Hõlmamine – Ehitusetapis majandusliku käitamise puudumine riigi osalusega äriühingu poolt – Riigi osalusega äriühing, kellel on ainuõigus ehitada püsiühendus ja seda käitada – Mõju puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 185–202)
8.      Riigiabi – Liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamine – Konkurentsi kahjustamine – Hindamiskriteeriumid – Abi, mis võib seda kaubandust kahjustada ja konkurentsi moonutada – Mõiste – Rahastus, mis anti riigi osalusega äriühingule raudtee püsiühenduse ehitamiseks ja käitamiseks Taani ja Saksamaa vahel – Hõlmamine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 213–221)
Kokkuvõte
Üldkohus jättis rahuldamata Taani Kuningriigi esitatud osalise tühistamishagi Euroopa Komisjoni 20. märtsi 2020. aasta otsuse peale(1), milles ta oli järeldanud, et Taani antud toetusmeetmed riigi osalusega äriühingule Femern A/S Taani ja Saksamaa vahelise Fehmarni väina raudtee püsiühenduse kavandamiseks, ehitamiseks ja käitamiseks kujutavad endast siseturuga kokkusobivat riigiabi. Nii toimides esitas Üldkohus täpsustused mõiste „majandustegevus“ kohta, mille suhtes kohaldatakse liidu konkurentsiõigust.
2008. aastal allkirjastasid Taani ja Saksamaa lepingu Fehmarni väina püsiühenduse projekti kohta, mis koosnes ühelt poolt Läänemere veealusest raudtee- ja maanteetunnelist Taani ja Saksamaa vahel (edaspidi „püsiühendus“) ning teiselt poolt Taani sisemaa maantee- ja raudteeühendustest.
Taani riigi osalusega äriühing Femern vastutas püsiühenduse rahastamise, ehitamise ja käitamise eest. Olles saanud kapitalisüstid, riigi garantiiga laenud ja Taani antud laenud, hakkab Femern alates püsiühenduse kasutuselevõtust kasutajatelt koguma kasutustasu, et oma võlgu tagasi maksta.
Taani ametiasutused teavitasid 2014. aasta lõpus komisjoni Fehmarni väina püsiühenduse rahastamismudelist. Ilma ametlikku uurimismenetlust algatamata otsustas komisjon jätta vastuväited esitamata teatatud meetmete kohta(2).
Üldkohus tühistas 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsustega(3) selle otsuse osaliselt. Femernile antud riikliku rahastamise kohta leidis Üldkohus, et komisjon oli rikkunud talle ELTL artikli 108 lõikest 3 tulenevat kohustust algatada tõsiste raskuste korral ametlik uurimismenetlus.
Pärast kõnealuste kohtuotsuste alusel ametliku uurimismenetluse algatamist leidis komisjon oma 20. märtsi 2020. aasta otsuses, et meetmed, mis seisnesid kapitalisüstides ning Femernile püsiühenduse kavandamiseks, ehitamiseks ja käitamiseks antud riigilaenude ja -garantiide kombinatsioonis, kujutasid endast ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b(4) alusel siseturuga kokkusobivat riigiabi.
Taani esitas selle otsuse peale Üldkohtule tühistamishagi osas, milles Femerni riiklik rahastamine on kvalifitseeritud riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Üldkohtu hinnang
Esimesena lükkas Üldkohus tagasi Taani väite, et komisjon rikkus õigusnormi, kui ta kohaldas Femerni tegevuse suhtes liidu konkurentsieeskirju, kuigi tema tegevus on seotud avaliku võimu eesõiguste teostamisega.
Kohtupraktika kohaselt ei ole avaliku võimu tegevusel või avaliku võimu eesõiguste teostamisega seotud tegevusel majanduslikku laadi, mis õigustaks EL toimimise lepingus ette nähtud konkurentsieeskirjade kohaldamist.
Sellega seoses tuvastas Üldkohus alustuseks, et komisjon ei rikkunud õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud otsuses, et üksus teostab avaliku võimu eesõigusi, kui tema tegevus on oma olemuse, eesmärgi ning selle suhtes kohaldatavate eeskirjade poolest seotud riigi põhifunktsioonidega.
Seda täpsustanud, märkis Üldkohus, et teave, mille Taani ametiasutused esitasid komisjonile ametliku uurimismenetluse jooksul, ei kujutanud endast teavet, mis eraldi või tervikuna võetuna võimaldaks järeldada, et püsiühenduse ehitamine ja käitamine Femerni poolt on seotud avaliku võimu eesõiguste teostamisega.
Täpsemalt ei piisa asjaolust, et Femern on avaliku võimu range kontrolli all ja kohustatud järgima teatavaid riigiasutuste suhtes kohaldatavaid avalik-õiguslikke kohustusi, selleks et tegevus oleks seotud avaliku võimu eesõiguste teostamisega. Lisaks, kuigi Femerni tegevuse eesmärk on tagada rahvusvahelise lepingu rakendamine, ei sisalda Fehmarni väina leping ühtki sätet, mis võimaldaks järeldada, et püsiühenduse ehitamine ja käitamine kui sellised on avaliku võimu eesõiguste teostamisega seotud tegevus. Pealegi ei tähenda tegevussektori liberaliseerimata jätmine, et tegevus on põhimõtteliselt seotud avaliku võimu eesõiguste teostamisega.
Samuti ei saa komisjonile ette heita, et ta ei uurinud üksikasjalikult, kas Femernile maanteeametina ja raudteetaristu-ettevõtjana delegeeritud ülesanded ning püsiühenduse ohutusplaanide koostamine on seotud avaliku võimu eesõiguste teostamisega, kuna Taani ei tuginenud sellele argumendile ametliku uurimismenetluse käigus sõnaselgelt.
Teisena lükkas Üldkohus tagasi etteheited selle kohta, et komisjon rikkus õigusnormi, kui leidis, et püsiühenduse käitamine on majandustegevus, mille suhtes kohaldatakse liidu konkurentsiõigust.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on konkurentsiõiguse valdkonnas liidu õigusnormide kohaldamisel ettevõtja majandustegevust teostav mis tahes üksus ning majandustegevus on mis tahes tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul. Selleks et teha kindlaks, kas üksus tegeleb majandustegevusega, peab komisjon seega tõendama, et üksus pakub kaupu või teenuseid turul, kus ta konkureerib kasumit taotlevate ettevõtjatega.
Sellest kohtupraktikast lähtudes jättis Üldkohus kõigepealt kõrvale Taani esitatud kriitika vaidlustatud otsuses tehtud järelduse peale, mille kohaselt teenused, mida Femern hakkab pakkuma pärast püsiühenduse kasutuselevõttu, konkureerivad otseselt teenustega, mida pakub kasumi eesmärgil juba tegutsev parvlaevaettevõtja. Isegi kui Femern ja parvlaevaettevõtja pakuvad teatud aspektide poolest erinevaid teenuseid, tegutsevad nad samal turul, nimelt Fehmarni väina ületavate veoteenuste turul, kus tarbijatel on tulevikus valik selle ettevõtja pakutavate teenuste ja Femerni pakutavate teenuste vahel, mis on seotud püsiühenduse käitamisega. Samuti on komisjon kindlaks teinud ka Fehmarni väina ületamise alternatiiviks olevate teiste transpordiühenduste turu.
Seejärel märkis Üldkohus, et komisjon ei teinud hindamisviga, kui ta leidis, et püsiühenduse kasutamise tasulisus on oluline tegur selle ühenduse käitamise liigitamisel majandustegevuseks. Seega, kui liikmesriik otsustab, nagu käesolevas asjas, seada taristu kasutamise tingimuseks tasu maksmise, et teenida tulu, mis on ette nähtud eelkõige taristu kavandamise ja ehitamise rahastamiseks võetud võla tagasimaksmiseks, tuleb taristut pidada majanduslikult kasutatavaks.
Lõpuks kinnitas Üldkohus komisjoni järeldust, et püsiühenduse ehitustegevus on majanduslikku laadi, kui see on selle taristu majandusliku kasutamisega lahutamatult seotud.
Selle kohta tuletas Üldkohus meelde, et transporditaristu äriline kasutamine ja ehitamine niisuguseks äriliseks kasutamiseks võib kujutada endast majandustegevust. Selles kontekstis on kohus muu hulgas otsustanud(5), et komisjon võis põhjendatult järeldada, et lennujaama käitamine ja lennujaama uue lennuraja ehitamine on lahutamatult seotud, kuna lennujaamatasud kujutavad endast uue raja rahastamise peamist allikat ning uue raja käitamine on osa lennujaama majandustegevusest. Nendes kohtuotsustes kehtestatud põhimõtteid ei saa aga piirata üksnes juhtumiga, mil laiendatakse olemasolevat transporditaristut, mida kasutatakse majanduslikult, vaid see võib puudutada ka uue taristu ehitamist, mis on mõeldud majanduslikuks kasutamiseks edaspidi, nagu kõnealusel juhul.
Taani väite kohta, et sisuliselt ei olnud Femern ehitusetapis ühelgi turul esindatud, rõhutas Üldkohus, et Femern hakkab püsiühenduse käitamistulu kasutama eelkõige püsiühenduse kavandamiseks ja ehitamiseks võetud laenude tagasimaksmiseks. Kui ehitustegevust peetaks käitamisest eraldatavaks ja seega mittemajanduslikuks, ei saaks püsiühenduse ehitamiseks saadud soodustingimustel rahastamist liigitada riigiabiks. Sellest järeldub, et Femern saaks püsiühenduse käitamise etapis kasu võimalusest kasutada subsideeritud taristut, mis annaks talle majandusliku eelise, mida ta tavapärastes turutingimustes ei oleks saanud. Seega järeldas Üldkohus, et riigiabi eeskirjade soovitava toime säilitamisega on vastuolus ka püsiühenduse ehitamise ja käitamise eraldamine põhjusel, et püsiühendust ei võeta kasutusele enne, kui selle ehitamine on lõpetatud.
Pealegi ei takista ka asjaolu, et Taani seadusega antakse püsiühenduse ehitamine ja käitamine üksnes Femernile, kõnealuse tegevuse käsitamist majandustegevusena, kuna püsiühenduse käitamine seisneb transporditeenuste pakkumises liberaliseeritud ja konkurentsile avatud turul. Vastasel juhul piisaks konkurentsieeskirjade kohaldamisest kõrvalehoidmiseks sellest, kui liikmesriik annab ainuõigused üksusele, kes on nimetatud liberaliseeritud turul teenuseid pakkuma.
Arvestades kõiki neid kaalutlusi, jättis Üldkohus rahuldamata hagi vaidlustatud otsuse osaliseks tühistamiseks.
1      Komisjoni 20. märtsi 2020. aasta otsus C(2020) 1683 (final) riigiabi SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) kohta, mida Taani andis ettevõtjale Femern A/S (ELT 2020, L 339, lk 1).
2      Otsus C(2015) 5023 (final), mis käsitleb riigiabi SA.39078 (2014/N) (Taani), mis käsitleb Fehmarni väina püsiühenduse projekti rahastamist (ELT 2015, C 325, lk 5).
3      13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland vs. komisjon (T‑630/15, ei avaldata, EU:T:2018:942) ja 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Stena Line Scandinavia vs. komisjon (T‑631/15, ei avaldata, EU:T:2018:944).
4      Selle sätte kohaselt võib abi üleeuroopalist huvi pakkuva tähtsa projekti elluviimiseks lugeda siseturuga kokkusobivaks.
5      19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle vs. komisjon (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), ja 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt vs. komisjon (T‑443/08 ja T‑455/08, EU:T:2011:117).