61978C0154
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 5. DEZEMBER 1979 (
1
)
Übersicht
1. Natur der Klagen und der vorgebrachten Klagegründe
2. Der tatsächliche Hintergrund der allgemeinen Entscheidung Nr. 962/77/EGKS der Kommission
3. Die Entscheidung und die nachfolgenden Maßnahmen
4. Die Grenzen der Rechtmäßigkeitsprüfung
5. Die Voraussetzung, daß eine Krise eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht (Artikel 61 Buchstabe b EGKS-Vertrag)
6. Das Verhältnis von Artikel 61 zu Artikel 58
7. Die Voraussetzung, daß die Entscheidung zur Erreichung der in Artikel 3 genannten Ziele erforderlich ist (Artikel 61 Buchstabe b)
8. Artikel 61 und das Niveau der Mindestpreise
9. Die Entscheidung, gemessen an Artikel
10. Die Entscheidung, gemessen an den Artikeln 4 und 5
11. Die Rüge der Verletzung von Grundrechten
12. Die Rüge des Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — die Lukken der Regelung
13. Die Rüge des Ermessensmißbrauchs
14. Die Rüge der Verletzung wesentlicher Formvorschriften
15. Die Behauptung, die Entscheidung sei gegenüber den dem UCRO angeschlossenen Unternehmen stillschweigend aufgehoben worden
16. Die Frage der Angleichung an Preise von Erzeugern außerhalb der Gemeinschaft..
17. Die Frage der Rechtfertigung durch höhere Gewalt, Notwehr oder Notstand
18. Besondere, von einzelnen Klägerinnen aufgeworfene Probleme
19. Die Bemessung der finanziellen Sanktionen
20. Anträge
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Den vorliegenden Rechtssachen liegen Klagen zugrunde, die nach Artikel 36 EGKS-Vertrag von in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen, die Betonstahl herstellen, mit dem Ziel der Aufhebung von individuellen Entscheidungen erhoben worden sind, durch die die Kommission gegen sie wegen Verstoßes gegen die Mindestpreisregelung Geldbußen festgesetzt hat. Diese Regelung wurde nach Artikel 61 EGKS-Vertrag durch die allgemeine Entscheidung Nr. 962/77 vom 4. Mai 1977 eingeführt. Fast alle Klägerinnen bestreiten nicht, bei Verkäufen im Laufe des Jahres 1977 (im Falle der Klägerinnen Rumi und Feralpi auch noch in den ersten Monaten des Jahres 1978) niedrigere als die von der Kommission festgesetzten Preise angewandt zu haben; die Einwendungen gegen die Richtigkeit der Tatsachenfeststellungen in den angegriffenen individuellen Entscheidungen betreffen lediglich das Ausmaß der Preisunterschreitungen oder die Menge der Erzeugnisse, nach denen die Geldbuße proportional bemessen wurde. Der Streit wirft somit vorwiegend Rechtsfragen auf; dabei zielen die wichtigsten Angriffs- und Verteidigungsmittel der Mehrheit der Klägerinnen darauf ab nachzuweisen, daß die genannte allgemeine Entscheidung über die Einführung von Mindestpreisen „fehlerhaft“ gewesen sei. Die Fehlerhaftigkeit wird zu dem in Artikel 36 Absatz 3 EGKS-Vertrag genannten Zweck, nämlich „zur Begründung“ der gegen die individuellen Sanktionsentscheidungen gerichteten Klagen, geltend gemacht.
Nach Ansicht der betroffenen Unternehmen verstößt die Entscheidung Nr. 962/77 offensichtlich gegen den Vertrag und die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts; darüber hinaus beruhe sie auf Ermessensmißbrauch und einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Hilfsweise (vereinzelt auch in erster Linie) haben einige Klägerinnen spezifische Rechtsfehler der angegriffenen individuellen Entscheidungen vorgetragen oder aber behauptet, ihr Verhalten sei rechtmäßig gewesen, weil die angewandten Preise das Ergebnis einer tatsächlichen Anpassung an die Preise der Drittländer gewesen seien oder weil die Nichtbeachtung der Entscheidung Nr. 962/77 durch einen Notstand, durch Notwehr oder wegen höherer Gewalt gerechtfertigt gewesen sei. Weiter hilfsweise haben die betroffenen Unternehmen schließlich in den meisten Fällen die Abänderung der sie betreffenden Entscheidungen durch Herabsetzung der Geldbuße beantragt.
2.
Bevor ich zu einer Prüfung der zahlreichen in den Klagen angesprochenen Gesichtspunkte komme, möchte ich zweckmäßigerweise kurz den Hintergrund, vor dem die Kommission die allgemeine Entscheidung über die Festsetzung von Mindestpreisen erließ, sowie den Sinn und Zweck dieser Preisfestsetzung aufzeigen.
Die Entscheidung Nr. 962/77 erging zweifellos zu einer Zeit, als die Eisen-und Stahlindustrie der Gemeinschaft in ihrer Gesamtheit betrachtet (ebenso wie auch jetzt noch) ernsten Schwierigkeiten gegenüberstand. Von 1975 an trat nämlich ein Produktionsrückgang ein, der im Laufe des Jahres immer bedrohlicher wurde und den man auf etwa 20 % der Vorjahresproduktion veranschlagte. Nach einer leichten Erholung im Jahr 1976 verringerte sich die Produktion 1977 erneut. Nach den von den Klägerinnen nicht bestrittenen Daten der Kommission betrug der Grad der Kapazitätsauslastung in der gesamten Gemeinschaft im Jahre 1977 weniger als 65 %. Mit dem Rückgang der Produktionsmengen ging eine Senkung des Preisniveaus einher, während die Produktionskosten weiter stiegen; die Folge war, daß für viele Unternehmen die Preise nicht einmal mehr zur Deckung der Herstellungskosten ausreichten. Nach Einführung von Kurzarbeit in der ersten Hälfte des Jahres 1975 ging man zwischen Juli 1975 und Juli 1976 zu einem schrittweisen Personalabbau über, von dem (wiederum nach Angaben der Kommission) in der gesamten Eisen- und Stahlindustrie in der Gemeinschaft etwa 25000 Personen betroffen wurden. Zu einer weiteren Verringerung des Personalbestandes gleichen Ausmaßes kam es im Jahre 1977.
Im Laufe des Jahres 1975 hatte die Kommission erstmals erwogen, ob die Einführung einer Mindestpreisregelung für alle Eisen- und Stahlerzeugnisse zweckmäßig sei, und hierzu den Rat und den Beratenden Ausschuß um eine Stellungnahme ersucht. Sie hatte den Unternehmen auch angekündigt, daß die Preisentwicklung überwacht würde (Mitteilung vom 2. Mai 1975 im Amtsblatt Nr. C 100), und die Verpflichtung eingeführt, bestimmte Angaben über die Produktion und die Beschäftigungszahlen zu machen (Entscheidungen Nrn. 1272 und 1870 vom 16. Mai 1975 bzw. vom 17. Juli 1975). Aufgrund der kurzen Verbesserung der Konjunktur Anfang 1976 hielt es die Kommission für möglich, zufriedenstellende Ergebnisse durch nicht auf Zwang beruhende Maßnahmen zu erreichen, d. h. durch eine weitere Beeinflussung der Produktion und der Preispolitik der Unternehmen, die sich auf von diesen freiwillig im Rahmen von Vorsorgeprogrammen mit Hinweischarakter übernommene Verpflichtungen stützen sollte. Zu diesem Zweck veröffentlichte die Kommission am 23. und 24. Dezember 1976 zwei weitere Mitteilungen (ABl. C 303 und 304). In der ersten von beiden (mit der Überschrift „Die gemeinsame Eisen- und Stahlpolitik“) waren die Leitlinien beschrieben, die die Kommission bei der Analyse und Überwachung des Marktes, den Investitionen, den besonderen Maßnahmen im Falle einer Krise in der Produktion oder bei den Preisen, bei den Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern auf dem Stahlmarkt sowie bei den sozialen und regionalen Problemen einzuhalten beabsichtigte. Zur Frage der Preise im besonderen hieß es dort: „Sollte die Kommission feststellen, daß ihre Mengenpolitik nicht die gewünschten Ergebnisse zeigt, und sollte sie... zusätzliche Maßnahmen für erforderlich halten, so könnte sie Referenz-Mindestpreise veröffentlichen, die einer eventuell später vorzunehmenden Einführung von Mindestpreisen gemäß Artikel 61 des Vertrages vorgeschaltet würden“. In der zweiten Mitteilung — in der ausdrücklich Artikel 46 EGKS-Vertrag angeführt war und die die „Anwendung von Krisenmaßnahmen auf dem Stahlmarkt“ zum Gegenstand hatte — gab die Kommission ihre Absicht bekannt, Vorausschätzungen für die Lieferungen bestimmter Erzeugnisse der Eisen- und Stahlindustrie (Formstahl, Walzdraht, Betonstahl, anderer Stabstahl, Grob- und Mittelbleche, kaltgewalzte Feinbleche) innerhalb des Gemeinsamen Marktes durchzuführen und nach Unternehmen oder Unternehmensgruppen aufzuschlüsseln sowie jedes Unternehmen oder jede Unternehmensgruppe zu ersuchen, sich vertraulich zu verpflichten, die Lieferungen freiwillig „auf den Stand zu beschränken, der ihr jeweils gesondert mitgeteilt wird“.
Dieser auf ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage abzielende Plan zur Beeinflussung ohne Zwang führte bei fünf der oben erwähnten Erzeugnisse zu einem befriedigenden Ergebnis. Es gelang, die von den Unternehmen eingegangenen Verpflichtungen zur Einhaltung der von der Kommission angegebenen Liefermengen auf etwa 90 % der gemeinschaftlichen Erzeugung auszudehnen. Bei Betonstahl blieb der Anteil dieser Verpflichtungen hingegen bei unter 50 % der Erzeugung. Es ist anzumerken, daß die Preise in. diesem Bereich stärker als bei den anderen Walzwerkerzeugnissen zurückgegangen waren, und zwar u. a. wegen der Einführung modernerer und wirtschaftlicherer Herstellungsverfahren durch zahlreiche kleine und mittlere Betriebe besonders in Italien und Deutschland. Außerdem war seit 1974 in fast allen Ländern der Gemeinschaft ein Rückgang der Tätigkeit auf dem Bausektor, für den Betonstahl bestimmt ist, zu verzeichnen. Hinzu kam, daß sich die Ausfuhren von Betonstahl in Drittländer erheblich verringert hatten, während die Einfuhren aus diesen Ländern in die Gemeinschaft beträchtlich zugenommen hatten. All dies erklärt, weshalb im Mai 1977 die durchschnittliche Kapazitätsauslastung der Betriebe im Betonstahlbereich auf 55 % gesunken und die Erzeugung zwischen 1974 und 1976 um 13 % und zwischen 1976 und 1977 um weitere 8 % zurückgegangen war, so daß sich die ernste Gefahr von Entlassungen und Kurzarbeit in diesem Bereich abzeichnete.Jedoch bot sich kein einheitliches Bild der Krise dar. Schwierigkeiten bei der gemeinschaftlichen Erzeugung von Betonstahl zeigten sich vor allem bei den großen Unternehmenskomplexen im Norden, für die dieses Erzeugnis jedoch nur einen geringen Teil ihres umfangreichen Produktionsprogramms darstellte. Besser war hingegen die Lage der kleinen und mittleren Unternehmen, die ausschließlich oder hauptsächlich Betonstahl herstellten und denen es aus den bereits erwähnten technischen und organisatorischen Gründen gelang, erheblich billiger als die Großunternehmen zu produzieren und so ihren Marktanteil zu vergrößern. In diesem Zusammenhang muß man sich vergegenwärtigen, daß von der gesamten italienischen Betonstahlerzeugung (die etwa die Hälfte der Gemeinschaftserzeugung ausmacht) über 70 % auf die kleineren und mittleren Unternehmen entfallen, die zum großen Teil in der Region Brescia konzentriert sind. Man kann also sagen, daß es zumindest einem Drittel der Betonstahlindustrie der Gemeinschaft gelang, von der Krise verschont zu bleiben, daß aber hierdurch in gewissem Maß die Absatzschwierigkeiten der anderen Unternehmen verschärft wurden.
3.
In dieser Lage hielt die Kommission die Voraussetzungen für gegeben, von denen nach Artikel 61 Buchstabe b EGKS-Vertrag die Einführung verbindlicher Mindestpreise innerhalb des gemeinsamen Marktes abhängt. Durch die Entscheidung Nr. 962 vom 4. Mai 1977 verpflichtete die Kommission daher die Erzeuger in der Gemeinschaft dazu, bei ihren Betonstahlverkäufen an Abnehmer in der Gemeinschaft und im Hoheitsgebiet einiger Drittländer (der Mitglieder der EFTA), die in Artikel 5 der Entscheidung einzeln aufgeführt sind und mit denen die Gemeinschaft besondere Handelsabkommen abgeschlossen hat, solche Mindestpreise einzuhalten.
Die Geltungsdauer der am 5. Mai 1977 in Kraft getretenen Entscheidung war bis zum 31. Dezember 1977 befristet. Am Ende dieses Zeitraums hielt es die Kommission allerdings für erforderlich, sie bis zum 31. Dezember 1978 zu verlängern und die Mindestpreisregelung darüber hinaus auf zwei andere Erzeugnisse der Eisen- und Stahlindustrie auszudehnen: Dies geschah durch die Entscheidung Nr. 3000/77 vom 28. Dezember 1977. Gleichzeitig wurden durch die nach Artikel 95 EGKS-Vertrag erlassene Entscheidung Nr. 3002/77 die Eisen- und Stahlwarenhändler zur Einhaltung der Mindestpreise verpflichtet und schrieb die Entscheidung Nr. 3001/77 vor, daß die Unternehmen ihre Lieferungen zu melden hätten, um eine angemessene Überwachung der Handelsströme zu ermöglichen.
Ebenfalls am 28. Dezember 1977 verpflichtete die Kommission durch die Entscheidung Nr. 3003/77 die Stahlerzeuger zur Ausstellung von Konformitätsbescheinigungen für die der Entscheidung Nr. 962/77 unterliegenden Erzeugnisse; durch die Empfehlung Nr. 3004/77 ergänzte sie das System der bereits durch die Empfehlung Nr. 328/79 vorgesehenen Antidumpingmaßnahmen. In diesem Zusammenhang veröffentlichte die Kommission am 31. Dezember 1977 eine Mitteilung, in der sie einräumte, daß die Hauptursache der Schwierigkeiten bei einigen Erzeugnissen der Eisen- und Stahlindustrie anscheinend in Einfuhren zu Dumpingkonditionen liege, und ankündigte, daß vom 1. Januar 1978 an die in den beiden Empfehlungen (denen bekanntlich im System der EGKS Verbindlichkeit hinsichtlich ihres Zieles zukommt) umschriebenen Antidumpingmaßnahmen angewandt würden.
1978 folgten zwei weitere Maßnahmen zur Verstärkung der Mindestpreisregelung. Durch die Entscheidung Nr. 527/78 vom 14. März 1978 wurde die Anpassung an die Angebote für Stahlerzeugnisse von Unternehmen in bestimmten Drittländern verboten, mit denen die Gemeinschaft Absprachen über eine Zusammenarbeit getroffen hat. Die Entscheidung Nr. 1525/78 vom 30. Juni 1978 verpflichtete die Unternehmen zur Stellung einer Kaution in den Fällen, in denen die Kommission vorläufig festgestellt hat, daß die Mindestpreise unterschritten wurden. Außerdem wurden die verschiedenen durch die Entscheidung Nr. 3000/77 festgelegten Preisniveaus durch die Entscheidung Nr. 656/78 vom 1. April 1978 sowie durch die daran anschließende Entscheidung Nr. 1483/78 vom 14. Juni 1978 angepaßt. Weiter ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission am 28. Juli 1978 im Rahmen ihrer Maßnahmen zur Förderung einer freiwilligen Wirtschaftsplanung 31 in verschiedenen Regionen Mittel- und Norditaliens ansässige Unternehmen (zu denen verschiedene Klägerinnen gehörten) durch die Entscheidung 78/711 ermächtigte, eine Einrichtung („UCRO“) mit dem hauptsächlichen Ziel der Koordinierung ihres Auslandsabsatzes an Betonstahl und sonstigem Stabstahl — beide Erzeugnisse unterliegen der hier in Rede stehenden verbindlichen Regelung — zu schaffen. Wie sich aus der Begründung der angeführten Entscheidung ergibt, sollte diese „Koordinierung“ im wesentlichen darin bestehen, „die... Aufträge“ aus den anderen Ländern „auf angemessener Basis zu verteilen“.
Schließlich möchte ich erwähnen, daß wegen des Ablaufs der Geltungsdauer der Entscheidung Nr. 3000/77 am 31. Dezember 1978 die Mindestpreisregelung — mit einigen Änderungen — durch die Entscheidung Nr. 3139/78 vom 29. Dezember 1978 um ein Jahr verlängert wurde.
4.
Wo sind die Grenzen der vom Gerichtshof vorzunehmenden Prüfung der Rechtmäßigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 962/77? Ich habe schon einleitend darauf hingewiesen, daß die Beanstandungen der Klägerinnen sich auf Artikel 36 Absatz 3 stützen, der bestimmt: „Die Kläger können zur Begründung dieser Klage nach Maßgabe des Artikels 33 Absatz 1 des Vertrages geltend machen, daß die Entscheidungen und Empfehlungen, deren Nichtbeachtung ihnen zum Vorwurf gemacht wird, fehlerhaft sind.“
In Artikel 33 Absatz 1 sind als die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Hohen Behörde berührende Mängel genannt: Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm und Ermessensmißbrauch; weiter heißt es dort: „Die Nachprüfung durch den Gerichtshof darf sich jedoch nicht auf die Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage erstrecken, die zu den angefochtenen Entscheidungen oder Empfehlungen geführt hat, es sei denn, daß der Hohen Behörde der Vorwurf gemacht wird, sie habe ihr Ermessen mißbraucht oder die Bestimmungen des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm offensichtlich verkannt.“
Die Verweisung auf diese Rechtsnorm in Artikel 36 Absatz 3 bedeutet zunächst zweifellos, daß jeder, der gegen die Auferlegung einer Geldbuße klagt, die Fehlerhaftigkeit einer allgemeinen Entscheidung aus jedem der in Artikel 33 Absatz 1 genannten Gründe geltend machen kann. Dies wird durch Ihre Rechtsprechung bestätigt (s. Urteile vom 12. Juni 1958 in der Rechtssache 15/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse, Sig. 1958, Band IV, 159, und vom 13. Juni 1958 in den Rechtssachen 9 und 10/56, Meroni, Slg. 1958, Band IV, 11 und 53). Daraus folgt u.a., daß die Berufung auf Ermessensmißbrauch zulässig ist, ohne daß die Voraussetzung des Artikels 33 Absatz 2 (nämlich daß das Ermessen dem Kläger gegenüber mißbraucht worden ist) vorliegt. Das heißt aber, daß die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen ist, die die Kommission im. Rahmen der von den italienischen Unternehmen angestrengten Verfahren gegen dieses Angriffsmittel erhoben hat und die mit dem Argument begründet worden ist, die Klägerinnen hätten keine besondere und unmittelbare Beeinträchtigung ihrer Interessen durch die Entscheidung Nr. 962/77 dargetan. Ich möchte hinzufügen, daß meines Erachtens entgegen der Auffassung der Kommission ein aktuelles und unmittelbares Interesse der Klägerinnen daran besteht, über die Feststellung der Fehlerhaftigkeit der genannten allgemeinen Entscheidung die Aufhebung und Abänderung der individuellen Entscheidungen über die Verhängung von Geldbußen zu erreichen.
Zweitens kann aus der Verweisung auf Artikel 33 in Artikel 36 Absatz 1 geschlossen werden, daß dem Gerichtshof bei seiner Nachprüfung hinsichtlich der „Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage“, die zu der allgemeinen Entscheidung geführt hat, Beschränkungen auferlegt sind. Diese bestehen darin, daß die sich aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen ergebende Gesamtlage nur — zum Zwecke der Feststellung, ob eine Verletzung des Vertrages oder des sonstigen Gemeinschaftsrechts vorliegt — insoweit gewürdigt werden darf, als der Kommission der Vorwurf gemacht wird, den Vertrag oder die sonstigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften „offensichtlich verkannt“ zu haben.
Der Sinn dieser Vorschrift liegt offenbar in dem Bestreben, die Kontrolle der wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Kommission durch den Gerichtshof-zu -beschränken. Allerdings ist es nicht leicht, die Rechtmäßigkeitskontrolle und die Würdigung in der Sache scharf zu trennen, soweit es sich darum handelt, wirtschaftspolitische Maßnahmen anhand rechtlicher Maßstäbe, die ihrerseits wirtschaftliche Begriffe einschließen, auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu untersuchen. Die Schwierigkeit spiegelt sich in der nicht sehr glücklichen Formulierung der Rechtsnorm wider, die durch die Verwendung des Ausdrucks „sich aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen ergebende Gesamtlage“ dazu Veranlassung gegeben hat, eine Trennungslinie zwischen Tatsachenfeststellung und Würdigung der wirtschaftlichen Verhältnisse in ihrer Gesamtheit zu ziehen. Hierfür gibt es einen bedeutenden Präzedenzfall in der Rechtsprechung des Gerichtshofes, nämlich das Urteil vom 21. März 1955 in der Rechtssache 6/54 (Regierung des Königreichs der Niederlande gegen Hohe Behörde, Slg. 1954—1955, 213).
Es lohnt sich, sich die wesentlichsten Punkte dieser Entscheidung ins Gedächtnis zurückzurufen. Der Gerichtshof vertritt zunächst die Auffassung, bei der Prüfung der Frage, ob die Festsetzung von Höchstpreisen erforderlich war, sei zwischen der Feststellung der wirtschaftlichen Umstände durch die Hohe Behörde und den Schlußfolgerungen zu unterscheiden, die diese hieraus gezogen habe; letztere könnten nur dann der richterlichen Kontrolle unterliegen, wenn eine offensichtliche Verkennung des Vertrages gerügt sei. Sodann stellt der Gerichtshof fest, die offensichtliche Verkennung der Bestimmungen des Vertrages müsse einen gewissen Grad erreicht haben; sie müsse „nämlich in einer Beurteilung der der Entscheidung zugrunde gelegten wirtschaftlichen Lage bestehen, die, an den Bestimmungen des Vertrages gemessen, offensichtlich irrig ist“. Der Gerichtshof beschränkte sich somit auf die Prüfung der Frage, ob eine wirtschaftliche Lage bestand, „aus der auf den ersten Blick hervorgeht, daß die angefochtene Entscheidung zu Erreichung der in Artikel 3 des Vertrages... genannten Ziele nicht erforderlich war“.
Letztlich lassen sich meines Erachtens aus Artikel 33 (auf den Artikel 36 verweist) und aus dem angeführten Urteil folgende als Richtschnur für den vorliegenden Fall geeignete Gedanken ableiten: I) Keinesfalls darf der Gerichtshof über die bloße Zweckmäßigkeit einer wirtschaftspolitischen Maßnahme entscheiden, wenn er zur Feststellung darüber aufgefordert ist, ob die Maßnahme gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt; dies gilt insbesondere dann, wenn die Maßnahme auf wirtschaftliche Prognosen gestützt ist (s. die Wendung „daß eine... Krise... unmittelbar bevorsteht“ in Artikel 61 Buchstabe b). II) Um die von der Kommission vorgenommene Würdigung einer wirtschaftlichen Situation, aufgrund derer die angegriffene Entscheidung erlassen worden ist, daraufhin überprüfen zu können, ob sie dem EGKS-Vertrag entspricht, müssen dem Gerichtshof geeignete Anzeichen für eine offensichtliche Verkennung des Vertrages ersichtlich sein. III) Ist dies der Fall, so besteht die gerichtliche Kontrolle darin, unter Berücksichtigung der im Vertrag festgelegten Voraussetzungen und einer globalen Würdigung der wirtschaftlichen Lage zu prüfen, ob die getroffene Maßnahme offenbar ungerechtfertigt ist.
Ich brauche wohl kaum hinzuzufügen, daß die alleinige Folge des eventuellen Durchgreifens der Rügen gegen die allgemeine Entscheidung, deren Fehlerhaftigkeit geltend gemacht wird, deren Unanwendbarkeit auf die angefochtenen individuellen Entscheidungen wäre, denen damit ihre rechtliche Grundlage entzogen würde. Es würde hingegen nicht zur Aufhebung der allgemeinen Entscheidung führen: Insoweit lassen weder der Vertrag noch die Rechtsprechung des Gerichtshofes Raum für irgendwelche Zweifel.
5.
Als erstes der zahlreichen Argumente, die die Klägerinnen zur Begründung des Klagegrundes der Vertragsverletzung vorbringen, werde ich die Rügen prüfen, mit denen das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen für die Einführung, von Mindestpreisen nach Artikel 61 bestritten wird. Nach dieser Vorschrift kann die Kommission für eines oder mehrere der Erzeugnisse, die der Zuständigkeit der EGKS unterliegen, „Mindestpreise innerhalb des gemeinsamen Marktes [festsetzen], falls sie feststellt, daß eine offensichtliche Krise eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht und daß eine solche Entscheidung zur Erreichung der in Artikel 3 genannten Ziele erforderlich ist“.
Es ist darauf hinzuweisen, daß die Beurteilung der beiden genannten Voraussetzungen ausdrücklich in das Ermessen der Kommission gestellt wird: Dies ergibt sich aus der Verwendung der Worte „falls sie feststellt“. Es besteht daher aus den vorhin von mir dargelegten Gründen kein Zweifel, daß der Gerichtshof die Frage, ob die Krise eingetreten war oder unmittelbar bevorstand und ob die angefochtene Entscheidung zur Erreichung der in Artikel 3 genannten Ziele erforderlich war, nur dann prüfen darf, wenn prima facie eine offensichtliche Verkennung des Vertrages ersichtlich ist, und daß er sich bei dieser Prüfung unter allen Umständen auf die Klärung der Frage beschränken muß, ob die von der Kommission getroffene Würdigung auf einem so offenbaren Irrtum beruhte, daß sie in offenem Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stand.
Die Argumentation zu der Frage, ob die Krise eingetreten war oder unmittelbar bevorstand, wurde von den italienischen Klägerinnen vorgebracht, insbesondere von der Firma Feralpi, der Klägerin in der Rechtssache 264/78. Diese bestreitet, daß der Begriff „Krise“ oder „drohende Krise“ eine schwierige Lage umfaßt, in der sich nur ein Teil eines bestimmten Produktionszweiges befindet, während sich diese Schwierigkeiten bei den anderen Unternehmen dieses Produktionszweiges wegen deren modernerer Technologie oder wegen des besser abgestimmten Einsatzes der Hilfsquellen und der daraus folgenden höheren Produktivität nicht zeigen. Das Aufkommen neuer Verfahren und die bessere Organisation eines Teils der Unternehmen führe in Wirklichkeit durch die Schließung oder Ersetzung der alten und unproduktiven Betriebe langfristig zu einem neuen Gleichgewicht — ein Vorgang von offensichtlichem Nutzen für die Allgemeinheit.
Es ist im vorliegenden Fall unstreitig, daß die Gemeinschaftserzeugung von Betonstahl zurückgegangen war, als die Entscheidung Nr. 962/77 erlassen wurde. Die Klägerinnen behaupten jedoch, die Schwierigkeiten der großen Unternehmenskomplexe der Eisen- und Stahlindustrie des Nordens im fraglichen Produktionsbereich seien weniger auf die Abschwächung der Nachfrage in der Gemeinschaft als auf die veraltete Organisation ihres Produktionssystems zurückzuführen. Das damit zusammenhängende Drohen einer Krise habe demnach nicht den Markt betroffen, der weiterhin in beträchtlichem Maße aufnahmefähig gewesen sei und Preise hergegeben habe, die etwa der Hälfte der gemeinschaftlichen Erzeuger noch einen Gewinn ermöglicht hätten. In Schwierigkeiten (im wesentlichen finanzieller Art) hätten sich die weniger produktiven Unternehmen befunden; der Hauptgrund dafür habe, so wird behauptet, darin gelegen, daß sie auf dem gemeinschaftlichen Markt und erst recht auf dem internationalen Markt nicht wettbewerbsfähig gewesen seien.
Zu dem in Artikel 61 enthaltenen Krisenbegriff möchte ich darauf hinweisen, daß dieser wohl im Zusammenhang mit der Marktentwicklung zu sehen ist. Nach einem der Kommentatoren des Artikels 61 EGKS-Vertrag haben „die Mindestpreise... den Zweck, einen eventuellen Preisrückgang zu stoppen, der sich entweder aus der Struktur des Marktes oder aus der Konjunkturlage ergibt, sofern ansonsten Produktionskapazitäten fehlen würden, die auf lange Sicht für die Versorgung des Marktes unentbehrlich sind, und andererseits ein beträchtlicher Preisrückgang zu einem späteren starken Ansteigen der Preise führen könnte“ (Zimmermann in Quadri/Monaco/Trabucchi, Commentario CECA, Band II, S. 832 f.). In diesen Ausführungen ist offenbar die Rede von einem Begriff der Krise als Markterscbeinung entweder konjunktureller oder aber struktureller Art (zeitweiliges Absinken der Nachfrage unter das normale Niveau bzw. im Verhältnis zum normalen Niveau der Nachfrage überschüssige Produktionskapazitäten). Eine derartiger Erscheinung betrifft notwendigerweise die Gesamtheit der Erzeuger, besonders wenn man sie unter dem Gesichtspunkt der Marktstruktur betrachtet, da ein Überschuß an Produktionskapazitäten ja lediglich das Ergebnis der Gesamtsituation der Industrie in der Gemeinschaft sein kann.
Im vorliegenden Fall dienen die Mindestpreise zwar unmittelbar dazu, einen Teil der Betonstahlerzeuger in der Gemeinschaft gegen die (rechtmäßige) Konkurrenz des anderen, leistungsfähigeren Teils zu schützen, sie zielen aber auch darauf ab, dadurch, daß ersteren ein Handlungsspielraum für den Versuch einer Umstrukturierung und der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit eingeräumt wird, einen übermäßigen Abbau der gemeinschaftlichen Produktionskapazitäten in diesem Bereich und die daraus erwachsenden Folgen für den Beschäftigungsstand in der Gemeinschaft zu verhindern.
Die von der Klägerin Feralpi aufgestellte Behauptung, die Einführung weiter fortgeschrittener Techniken und die damit verbundenen Produktivitätssteigerungen führten langfristig zu einem neuen Gleichgewicht, trifft zwar zu; nicht zu bestreiten ist aber auch, daß kurzfristig die weniger dynamischen Unternehmen in ernste Schwierigkeiten geraten können. Wenn diese Schwierigkeiten ein großes Ausmaß annehmen oder diese Gefahr droht, so entspricht es in Anbetracht der Zahl der betroffenen Unternehmen und der Folgen für deren Tätigkeit und für den Beschäftigungsstand dem Geist und dem System des EGKS-Vertrags, daß die für Ausnahmesituationen vorgesehenen Möglichkeiten in Betracht gezogen werden, von öffentlicher Seite in das Marktgeschehen einzugreifen, um die Brutalität der Folgen abzuschwächen, die das freie Spiel der Marktkräfte sonst letztlich in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht hervorrufen würde.
Ich möchte darüber hinaus hervorheben, daß es in einer Lage, die nicht nur durch ein im Verhältnis zur Nachfrage überhöhtes Angebot, sondern auch und vor allem durch ziemlich große Unterschiede in der Produktivität (und damit im Niveau der Produktionskosten) zwischen den Unternehmen desselben Produktionsbereiches gekennzeichnet ist, für die Feststellung, daß eine Krise im Sinne von Artikel 61 Buchstabe b eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht, nicht erforderlich ist, daß das Niveau der von den produktiveren Unternehmen angewandten Preise abnorm niedrig ist. Ebensowenig kann dieser Feststellung meines Erachtens entgegenstehen, daß eventuelle Irrtümer bei der Vorausschau, Unvorsichtigkeit, Nachlässigkeit oder Unfähigkeit zur Herbeiführung der schwierigen Lage der weniger produktiven Unternehmen entscheidend beigetragen haben.
Aufgrund aller dieser Erwägungen komme ich zu der Feststellung, daß es im vorliegenden Fall an geeigneten Anzeichen für eine offensichtliche Verkennung der ersten Voraussetzung von Artikel 61 Buchstabe b völlig fehlt. Vielmehr spricht der Anschein dafür, daß die Kommission die Frage, ob eine offensichtliche Krise eingetreten war oder unmittelbar bevorstand, unter den vorliegenden tatsächlichen Umständen zutreffend beurteilt hat. Insoweit war es also gerechtfertigt, Interventionsmaßnahmen nach Artikel 61 Buchstabe b zu ergreifen.
6.
Eine andere Rüge, die von dem Begriff der Krise ausgeht, ist von der Klägerin Rumi vorgebracht worden. Diese macht geltend, nach Artikel 61 sei die Festsetzung von Mindestpreisen nur als präventive Maßnahme zulässig, während bei einer offensichtlichen Krise Artikel 58 heranzuziehen gewesen wäre, der die Einführung eines Systems von Erzeugungsquoten vorsieht.
Diese Auffassung ist meines Erachtens nicht begründet. Wie wir bereits gesehen haben, verleiht Artikel 61 Buchstabe b der Kommission die Befugnis, Mindestpreise innerhalb des gemeinsamen Marktes nicht nur dann festzusetzen, wenn eine offensichtliche Krise unmittelbar bevorsteht, sondern auch, wenn sie bereits eingetreten ist. Was Artikel 58 angeht, so ist danach die Einführung eines Systems von Erzeugungsquoten von der Feststellung abhängig, daß die in Artikel 57 vorgesehenen Maßnahmen nicht ausreichen, der Krise Einhalt zu gebieten; zu diesen indirekten Maßnahmen gehört aber das im Vertrag vorgesehene Eingreifen auf dem Gebiet der Preise, also insbesondere auch die Einführung einer Mindestpreisregelung gemäß Artikel 61 Buchstabe b. Es liegt somit auf der Hand, daß eine Verpflichtung der Kommission zur Einführung eines Systems von Erzeugungsquoten nur bestehen kann, soweit es sich als unmöglich erwiesen hat, die Krise u. a. durch ein Eingreifen auf dem Gebiet der Preise zu bewältigen.
Es ist hinzuzufügen, daß die Ergreifung von Maßnahmen nach Artikel 58 in einer offensichtlichen Krisensituation jedenfalls voraussetzt, daß die Kommission die komplizierten wirtschaftlichen Wertungen getroffen hat, ohne die nicht beurteilt werden kann, ob die indirekten Maßnahmen nicht ausreichen und daher der Rückgriff auf neue Instrumente notwendig ist. Angesichts des weiten Ermessensspielraums, über den die Kommission bei diesen Beurteilungen naturgemäß verfügt, genügt es nicht zu behaupten, ein System von Erzeugungsquoten sei wirksamer als das Instrument der Mindestpreise, um daraus die Rechtswidrigkeit der Entscheidung der Kommission für das letztere abzuleiten.
7.
Kommen wir nunmehr zu der Frage, ob die zweite der beiden Voraussetzungen, von denen nach Artikel 61 Buchstabe b die Einführung einer Mindestpreisregelung abhängig ist, vorlag, d. h. ob im vorliegenden Fall zu erkennen war, daß derartige Maßnahmen „zur Erreichung der in Artikel 3 genannten Ziele“ erforderlich waren. Eine Reihe von Klägerinnen, insbesondere die italienischen Unternehmen, bestreiten, daß die Entscheidung Nr. 962/77 diese Voraussetzung erfüllte. Gestatten Sie mir, darauf hinzuweisen, daß bei der Erörterung dieser Frage eine Verwechslung zwischen dem Erfordernis, daß bei der Lage auf dem Markt für das fragliche Erzeugnis die Einführung von Mindestpreisen im Hinblick auf Artikel 3 erforderlich gewesen sein muß, und den verschiedenen Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit, der Durchführbarkeit und der Angemessenheit der konkret getroffenen Interventionsregelung vermieden werden muß.
Nach Auffassung der Klägerinnen steht die fragliche allgemeine Entscheidung im Widerspruch zu den meisten der in Artikel 3 genannten Ziele, insbesondere zu denjenigen der Buchstaben a, c, d, f und g.
Hierzu ist zunächst zu sagen, daß von einer offensichtlichen Verletzung der zweiten in Artikel 61 Buchstabe b aufgestellten Voraussetzung nicht schon dann die Rede sein kann, wenn die Unvereinbarkeit der Mindestpreisentscheidung mit einzelnen der in Artikel 3 aufgeführten Ziele geltend gemacht (und eventuell festgestellt) wird.
Der Gerichtshof hat Anlaß zu der Feststellung gehabt, daß „in der Praxis die verschiedenen Ziele des Artikels 3 aufeinander abgestimmt werden müssen, da es offensichtlich unmöglich ist, sie alle gleichzeitig und jedes einzelne bis zur äußersten Konsequenz zu verwirklichen; sie enthalten allgemeine Grundsätze, die es im weitestmöglichen Umfang zu verwirklichen und miteinander in Einklang zu bringen gilt“ (Urteil vom 21. Juni 1958 in der Rechtssache 8/57, Groupement des Hauts Fourneaux et Aciéries Belges, Sig. 1958, 231, 252; siehe auch das bereits angeführte Urteil vom 13. Juni 1958 in der Rechtssache 9/56, Meroni).
Wenn sich ein Kompromiß zwischen den verschiedenen Zielen des Artikels 3 schon bei einer gewöhnlichen Marktlage als notwendig erweist, so erst recht in einer Krisensituation, die zu außerordentlichen Maßnahmen berechtigt. Da es sich in solchen Fällen um Maßnahmen von begrenzter Dauer handelt, ist es um so verständlicher, daß die Kommission bestimmten Zielen Vorrang einräumt, auch wenn andere dafür vorübergehend aufgegeben werden müssen. Eine solche Auswahl steht offensichtlich im Ermessen der Kommission und kann nur von Fall zu Fall auf der Grundlage ihrer Einschätzung der wirtschaftlichen Lage im Zeitpunkt der Ergreifung der außerordentlichen Maßnahmen getroffen werden.
Es liegt auf der Hand, daß sich bei einer Maßnahme, durch die von den normalen Funktionsgesetzen des gemeinsamen Kohle- und Stahlmarktes abgewichen wird, wie dies bei der Festsetzung von Mindestpreisen der Fall ist, ein Widerspruch zu einigen der Ziele des Artikels 3 schwerlich wird vermeiden lassen. So bedeutet es z. B. zweifellos einen Widerspruch zu dem in Buchstabe c genannten Ziel der Bildung niedrigster Preise im Gemeinsamen Markt, wenn höhere Mindestpreise festgesetzt werden, als ein Teil der Erzeuger des betreffenden Sektors anwenden könnte. Wollte man aber einen solchen Widerspruch vermeiden, so müßte man die Kommission für verpflichtet halten, die verbindlichen Mindestpreise auf dem Niveau der niedrigsten auf dem Markt angewandten Preise festzusetzen; dies würde eine übermäßige Einschränkung des gerade der Kommission eingeräumten Ermessens zur Festsetzung der Preise nach Artikel 61 darstellen.
Auf recht schwachen Füßen scheint mir auch die Rüge des angeblichen Verstoßes gegen das in Artikel 3 Buchstabe a genannte Ziel (geordnete Versorgung des Gemeinsamen Marktes) zu stehen. Die Klägerinnen tragen vor, sie hätten diese Versorgung zu günstigeren als den verbindlich festgesetzten Preisen bewerkstelligen können. Aber es dürfte wohl übertrieben sein zu behaupten, die umfassenden Probleme der Versorgung mit Betonstahl im gesamten Gemeinschaftsgebiet hätten sich dadurch lösen lassen, daß man auf den Unternehmungsgeist der Erzeuger in der Region Brescia vertraut hätte. Die Festsetzung von Mindestpreisen scheint mir vielmehr mit dem in Artikel 3 Buchstabe a genannten Ziel vereinbar gewesen zu sein, weil durch den zeitweiligen Schutz der wenigen produktiven Unternehmen mit dem Ziel, diesen die Modernisierung und Reorganisation ihrer Betriebe zu ermöglichen, eine geordnete Marktversorgung in der Gemeinschaft sichergestellt werden sollte, und zwar unter Vermeidung der Gefahr zahlreicher Schließungen von Produktionsunternehmen, die zu einer Verknappung des Erzeugnisses hätten führen können.
Ebenfalls zu Unrecht machen die Klägerinnen einen Verstoß gegen das in Buchstabe d genannte Ziel geltend, das darin besteht, daß die Gemeinschaft „darauf zu achten [hat], daß Voraussetzungen erhalten bleiben, die einen Anreiz für die Unternehmen bieten, ihr Produktionspotential auszubauen und zu verbessern“. Zwar ist die Festsetzung von über dem Marktpreisniveau liegenden Mindestpreisen, soweit es sich um die produktiveren Unternehmen handelt, nicht zur Erreichung dieses Ziels geeignet, doch ist, was die Lage der mit Verlust arbeitenden Unternehmen anbelangt, eine andere Beurteilung geboten. Der diesen Unternehmen gewährte zeitweilige Schutz ermöglicht es ihnen nämlich, über das Kapital und die Zeit zu verfügen, die sie benötigen, um ihr Produktionspotential zu verbessern und das Niveau ihrer leistungsfähigeren Konkurrenten zu erreichen.
Die Klägerinnen machen auch einen Widerspruch zu dem in Artikel 3 Buchstabe f festgelegten Ziel geltend, die Entwicklung des internationalen Handels zu fördern. Sie beziehen sich in diesem Zusammenhang darauf, daß Artikel 5 der Entscheidung Nr. 962/77 die Erzeuger in der Gemeinschaft auch für den Fall zur Einhaltung der Mindestpreise verpflichtete, daß sie unmittelbar in die in dieser Vorschrift aufgeführten Drittländer verkauften. Hierzu ist jedoch zu bemerken, daß diese Bestimmung auf den besonderen wechselseitigen Verpflichtungen zwischen der Gemeinschaft und einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelszone beruht und daß die Entwicklung des internationalen Handels nicht durch eine Maßnahme gefährdet wird, die sich nur auf eine kleine Gruppe von Drittländern erstreckt.
Die Festsetzung von Mindestpreisen steht auch bis zu einem gewissen Grad mit Artikel 3 Buchstabe g in Einklang, wonach die Gemeinschaftsorgane „die geordnete Ausweitung und Modernisierung der Erzeugung sowie die Verbesserung der Qualität... zu fördern [haben]“, ohne indessen Schutzmaßnahmen gegen Konkurrenzindustrien zu treffen, die nicht durch unzulässiges Verhalten dieser Unternehmen gerechtfertigt sind. Nun wollte die Kommission mit der Festsetzung verbindlicher Mindestpreise im vorliegenden Fall zwar die in einer Krise befindlichen Unternehmen dabei unterstützen, ihre Produktion zu verbessern und die Fähigkeit zur Expansion zurückzugewinnen; die Entscheidung entfaltete jedoch eine schützende Wirkung, obwohl den „Bresciani“ bezüglich ihres Verhaltens vor Einführung der Mindestpreisregelung keinerlei unlautere Handelspraktiken vorgeworfen wurden. Hierzu läßt sich nur feststellen, daß es, nachdem man einmal zu dem Instrument der Mindestpreise gegriffen hatte, sehr schwierig war, die Expansion und Modernisierung der hauptsächlich von der Krise betroffenen Unternehmen zu fördern, ohne daß die Mindestpreise sich als Schutzmaßnahmen gegen die Unternehmen auswirkten, die sich im freien Wettbewerb hatten behaupten können.
Die Klägerin in der Rechtssache 83/79, Maximilianshütte, behauptet ihrerseits, die Entscheidung Nr. 962/77 verstoße gegen Artikel 3 Buchstabe e, der die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, „auf eine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingen der Arbeiter hinzuwirken, die es erlaubt, diese Bedingungen im Rahmen der Fortschritte in jeder der zu ihrem Aufgabenkreis gehörenden Industrien einander anzugleichen“. Der Vorstoß ergebe sich daraus, daß sie infolge der Entscheidung zur Entlassung eines Teils ihrer Arbeiter gezwungen gewesen wäre, falls sie sie strikt eingehalten hätte. Dieses Argument ist auch — vor allem unter dem engeren Gesichtspunkt des Notstandes — von anderen Klägerinnen vorgebracht worden, um die Unanwendbarkeit der jeweiligen Bußgeldentscheidung zu begründen. Tatsächlich kann der besonderen Lage eines einzelnen Unternehmens keine unmittelbare Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer allgemeinen Entscheidung zukommen. Außerdem steht angesichts der Folgen, zu denen die erwähnten plötzlichen Schließungen einer Vielzahl von Unternehmen für deren Beschäftigte geführt hätten, eindeutig fest, daß die Einführung einer Mindestpreisregelung jedenfalls grundsätzlich der sozialen Zielsetzung von Buchstabe e entsprach. Denn wenn die Entscheidung auch nicht zu einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungn der Arbeiter geführt hat, so sollte durch sie doch eine Verschlechterung dieser Bedingungen verhindert werden. Dieses Ziel steht, wenn nicht mit dem Buchstaben, so doch mit dem Geist der genannten Bestimmung im Einklang.
Aufgrund der ins einzelne gehenden Untersuchung des Vorbringens der Klägerinnen ist somit festzuhalten, daß der Kommission nicht vorzuwerfen ist, sie habe bei ihrer Feststellung, daß der Erlaß der Entscheidung Nr. 962/77 zur Erreichung der in Artikel 3 — insbesondere, wie wir gesehen haben unter den Buchstaben a, d und e — festgelegten Ziele erforderlich ist, den Vertrag offensichtlich verkannt.
Dies dürfte ausreichen, um die Rüge als unbegründet zurückzuweisen, daß ein Verstoß gegen Artikel 61 vorliege, weil die zweite der in Buchstabe b dieses Artikels niedergelegten Voraussetzungen nicht erfüllt gewesen sei.
8.
Die Erforderlichkeit des Erlasses der Entscheidung Nr. 962/77 zur Erreichung der Ziele des Artikels 3 ist von den italienischen Klägerinnen unter zwei weiteren Gesichtspunkten bestritten worden: Zum einen unter dem Aspekt des Niveaus der vorgeschriebenen Mindestpreise (das ihrer Meinung nach überhöht war) und zum anderen wegen der angeblichen Unzulänglichkeit der Interventionsmaßnahme. Es bietet sich an, die erste der beiden Rügen anhand der Artikel 61 und 3 zu erörtern, da mit'ihr dem Sinne nach geltend gemacht wird, es sei zur Erreichung der Ziele des Artikels 3 nicht erforderlich gewesen, die Preise auf dem in der genannten Entscheidung vorgeschriebenen Niveau festzulegen (es hätte mit anderen Worten ausgereicht, niedrigere Preise festzusetzen). Die andere Rüge wirft meines Erachtens hingegen die Frage auf, ob die getroffene Maßnahme ihrem Ziel entspricht; mit ihr werde ich mich später unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes befassen.
Ich möchte zunächst feststellen, daß Artikel 61 keine Einschränkung hinsichtlich der Höhe der (Mindest- oder Höchstpreise enthält, die die Kommission vorschreiben kann: Es wird dort lediglich — als eines der formellen Erfordernisse für den Erlaß der Maßnahme — verlangt, daß der Beratende Ausschuß und der Rat auch zu diesem Punkt Stellung genommen haben. Ich hatte bereits Anlaß auszuführen, daß man aufgrund der Verweisung auf Artikel 3 in Artikel 61 Buchstabe b zu der Auffassung gelangen könnte, die Kommission sei an das niedrigste Preisniveau gebunden (Artikel 3 Buchstabe c), daß aber diese Auffassung bei den Mindestpreisen zu dem unsinnigen Ergebnis führen würde, daß der vorgeschriebene Preis stets gleich dem günstigsten Marktpreis zu sein hätte, obwohl doch feststeht, daß bei der Verwendung des Preisinstruments ein ausreichender Anpassungsspielraum gegeben sein muß. Ich meine deshalb, daß für die Festlegung der Höhe der Mindestpreise eine Ermessensbetätigung nach ausgesprochen fachlichen Gesichtspunkten kennzeichnend ist. In diesem Zusammenhang ist deshalb daran zu erinnern, daß der Gerichtshof die Entscheidungen der Kommission nach Artikel 36 Absatz 3 nur dann überprüfen darf, wenn die Würdigung des wirtschaftlichen Sachverhalts einen offensichtlichen Rechtsverstoß erkennen läßt, d. h. im vorliegenden Fall einen Verstoß gegen das stillschweigende Verbot, so hohe Preise festzusetzen, daß die Erreichung der Ziele des Artikels 3 vereitelt würde oder daß sie, gemessen an dieser Zielsetzung, als überhöht anzusehen wären.
Im Anschluß an diese Vorbemerkungen möchte ich nunmehr näher auf die Frage eingehen. Der Hauptvorwurf der Klägerinnen gegen die Kommission besteht darin, daß sie die Preise auf einem mittleren Niveau festgesetzt habe, das über dem bisherigen Preisniveau der wettbewerbsfähigen Unternehmen und unter dem der in der Krise befindlichen Unternehmen gelegen habe. Durch die Anwendung dieses „politischen“ Maßstabes sei sie der Tatsache nicht gerecht geworden, daß die Kosten der Unternehmen sich nicht nur wegen des verwendeten Rohstoffes, sondern auch aus Gründen der Geschäftsführung und der Organisation unterschieden hätten. Die Kommission habe vielmehr nur die mit dem verwendeten Material zusammenhängenden Kosten berücksichtigt, indem sie aus den Kosten der Unternehmen, die Betonstahl aus Eisenschrott herstellen, und denjenigen der mit Eisenerz arbeitenden Unternehmen den Mittelwert gebildet habe. Die einzige den Artikeln 3 und 61 entsprechende Lösung hätte darin bestanden, die Preise so hoch festzusetzen, daß gerade noch der Mindestgewinn hätte erwirtschaftet werden können. Nur so wäre die Position der produktiveren Unternehmen nicht geopfert worden.
Bei diesem kurz von mir wiedergegeben nen Vorbringen wird die typische Zielsetzung der Anwendung einer Mindestpreisregelung bei einer Marktlage, die durch das Ungleichgewicht zwischen dynamischeren und im freien Wettbewerb zurückbleibenden Unternehmen gekennzeichnet ist, vernachlässigt. Es scheint mir auf der Hand zu liegen, daß vorgeschriebene Mindestpreise in einer solchen Lage tendenziell die Absatzchancen der schwächeren Unternehmen verbessern, gleichzeitig aber die der dynamischeren Unternehmen nur verschlechtern könne, indem sie deren Möglichkeiten, zu günstigen Preisen anzubieten, einschränken. Im vorliegenden Fall war es daher erforderlich, die Preise auf einem Niveau festzusetzen, bei dem den lebensfähigeren unter den mit Verlust arbeitenden Unternehmen die Fortsetzung ihrer Tätigkeit sowie ihre Reorganisation und Modernisierung ermöglicht wurde. Daher ist die Auffassung der Klägerinnen abzulehnen, die Kommission habe die Bestimmungen von Artikel 61 Buchstabe b verkannt, indem sie höhere Mindestpreise als die Preise festgesetzt habe, die von den wettbewerbsfähigeren Unternehmen hätten angewandt werden können.
Meines Erachtens ist der Maßstab des (wenn auch nicht arithmetischen) „Mittels“, nach dem sich die Kommission ausgerichtet hat, nicht zu beanstanden. Denn da das Kostenniveau innerhalb der Gemeinschaft beträchtliche Unterschiede aufwies, konnte das Niveau der Mindestpreise nicht den Kosten der Unternehmen mit der geringsten Produktivität angeglichen werden, weil dies einer zu weit gehenden Änderung der Gegebenheiten des Marktes gleichgekommen wäre, d. h. einer starken Erhöhung der Preise, die den Abnehmern wirtschaftlich nicht zumutbar gewesen wäre. Andererseits wäre es auch nicht möglich gewesen, allein die Kosten der produktiveren Unternehmen zugrunde zu legen, weil dies die Festsetzung der Mindestpreise angesichts der Aufgabe, die ihnen im Rahmen der durch die Entscheidung Nr. 962/77 geschaffenen Regelung zugedacht war, sinnlos gemacht hätte. Es mußte also'ein Ausgleich zwischen der Situation und den Interessen der verschiedenen Gruppen von betroffenen Erzeugern vorgenommen werden; diesem Erfordernis ist die Kommission gerecht geworden.
Es lohnt sich schließlich, einige Überlegungen zu Artikel 61 Absatz 2 anzustellen, der bestimmt: „Bei der Festsetzung der Preise hat die Hohe Behörde zu berücksichtigen, daß die Wettbewerbsfähigkeit der Kohle- und Stahlindustrie und der Verbraucherindustrie gemäß den in Artikel 3 Absatz c näher bezeichneten Grundsätzen sichergestellt werden muß.“ Durch die Verweisung auf Artikel 3 Buchstabe c soll hier anscheinend vor allem der Grundsatz hervorgehoben werden, daß darauf zu achten ist, daß die Preisänderungen nicht einen allgemeinen Preisanstieg oder eine Erhöhung der bei anderen Geschäften angewandten Preise zur Folge haben, und daß hierbei die Abschreibungsmöglichkeiten und die normalen Möglichkeiten der Kapitalverzinsung aufrechtzuerhalten sind.
Tatsächlich bezweckt Artikel 61 Absatz 2 vor allem einen Ausgleich zwischen den Interessen der Erzeuger und denen der Abnehmer der Erzeugnisse. Jedoch darf nicht übersehen werden, daß die Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Produktionsunternehmen sicherzustellen, ausdrücklich anerkannt worden ist. Daraus läßt sich für den vorliegenden Fall ableiten, daß es als rechtswidrig anzusehen gewesen wäre, wenn das Preisniveau so festgesetzt worden wäre, daß sämtliche Wettbewerbsmöglichkeiten der Unternehmen, an die sich die allgemeine Entscheidung richtet, offensichtlich ausgeschaltet worden wären. Nun haben die Klägerinnen behauptet, ihre Wettbewerbsmöglichkeiten seien durch die Entscheidung Nr. 962/77 ernsthaft beeinträchtigt worden, weil im Betonstahlsektor gerade bei den Preisen am ehesten ein Wettbewerb möglich sei, während den Qualitätsunterschieden praktisch keine Bedeutung zukomme. In einer Lage der hier erörterten Art führt die Anwendung des Instruments der Mindestpreise jedoch zwangsläufig zu einer Verschlechterung der Situation der dynamischeren und wettbewerbsfähigeren Unternehmen. Meines Erachtens ist es ausschlaggebend, daß durch die Festsetzung des Mindestpreises auf einem Niveau, das unter dem der Preise der von der Krise stärker betroffenen Unternehmen lag, den anderen Unternehmen ein Spielraum zum Konkurrieren verblieb. Jedenfalls sind, wie ich meine, dem Gerichtshof keine Tatsachen vorgetragen worden, die zum Nachweis dafür geeignet wären, daß die Unternehmen durch die hier in Rede stehende Entscheidung sämtliche Wettbewerbsmöglichkeiten eingebüßt hätten.
9.
Die Klägerinnen bestreiten nicht nur, daß die Entscheidung Nr. 962/77 mit Artikel 61 EGKS-Vertrag — und mit Artikel 3, auf den Artikel 61 Absatz 1 Buchstabe b verweist — vereinbar ist, sondern berufen sich darüber hinaus auf einige weitere Vorschriften des Ersten Titels des Vertrages, nämlich die Artikel 2, 4 und 5; sie machen geltend, auch gegen diese sei durch den Erlaß jener Entscheidung verstoßen worden. Es sind daher nunmehr diese Beschwerdepunkte zu prüfen.
Nach Artikel 2 Absatz 2 hat „die Gemeinschaft... in fortschreitender Entwicklung die Voraussetzungen zu schaffen, die von sich aus die rationellste Verteilung der Erzeugung auf dem höchsten Leistungsstand sichern; sie hat hierbei dafür zu sorgen, daß keine Unterbrechung in der Beschäftigung eintritt, und zu vermeiden, daß im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten tiefgreifende und anhaltende Störungen hervorgerufen werden.“ Diese Vorschrift sei nicht beachtet worden, weil die Mindestpreise für Betonstahl in einer Höhe festgesetzt worden seien, die den Wettbewerbsvorteil der produktiveren Unternehmen dadurch beseitigt habe, daß es ihnen unmöglich gemacht worden sei, das Erzeugnis zu einem günstigeren Preis anzubieten, obwohl sie wegen ihres Produktivitätsniveaus hierzu in der Lage gewesen wären. Infolgedessen habe die Festsetzung der Mindestpreise auch gegen den Teil der angeführten Vorschrift verstoßen, der sich auf Vermeidung von Unterbrechungen in der Beschäftigung beziehe, da die Arbeitsplätze in einem erheblichen Teil dieses Industriesektors der Gemeinschaft ernsthaft gefährdet worden wären, wenn die Klägerinnen sich an die angefochtene Entscheidung gehalten hätten.
Die Klägerin in der Rechtssache 83/79, Maximilianshütte, macht ihrerseits einen Verstoß gegen Artikel 2 Absatz 1 geltend, wonach die Gemeinschaft „dazu berufen [ist], im Einklang mit der Gesamtwirtschaft der Mitgliedstaaten... zur Ausweitung der Wirtschaft, zur Steigerung der Beschäftigtung und zur Hebung der Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten beizutragen“. Unter Verletzung dieser Vorschrift seien insbesondere die Wirtschaft in Süddeutschland und die kleineren Stahlproduzenten ungerechtfertigt belastet worden.
Artikel 2 umschreibt die Ziele, zu deren Verfolgung die Gemeinschaft berufen ist, mit einer sehr weit gefaßten Formulierung. Der Wortlaut der Vorschrift, insbesondere der Hinweis auf die fortschreitende Entwicklung der dort genannten Voraussetzungen, zeigt, daß sie im wesentlichen programmatischer Natur ist. Die Verwirklichung der allgemeinen Ziele, auf deren Verfolgung jedes Handeln der Gemeinschaft ausgerichtet sein muß, läßt sich notwendigerweise nur langfristig erreichen und unterliegt unvermeidlich der Einwirkung durch die jeweiligen Verhältnisse. Diese machen zuweilen ein kurzfristiges Vorgehen erforderlich, das für sich betrachtet anscheinend von den in Artikel 2 genannten Zielen abweicht, das aber, unter einem weiteren Blickwinkel betrachtet, dazu beiträgt, diese Ziele mit dem geringstmöglichen Opfer für die Gesamtheit der Bürger zu erreichen.
Tatsächlich hat der Vertrag dadurch, daß er in einigen Fällen hoheitliche Eingriffe vorsieht, Abweichungen von den (wie die Artikel 2, 3 und 4 zeigen) auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden normalen Regeln für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zugelassen. Im Vertrag stehen also Vorschriften, die diesen Grundsätzen uneingeschränkt entsprechen, neben anderen, die — unter genau festgelegten Voraussetzungen — davon abweichen, indem sie den Organen der Gemeinschaft weitgehend Befugnisse verleihen. Aber letztlich sind auch die Vorschriften der zweiten Art insoweit mit den allgemeinen Zielen vereinbar, als die Ausübung der durch sie eingeräumten Eingriffsbefugnisse der Überwindung von Konjunkturverhältnissen dienen soll, die der Einhaltung eines freien Marktes zuwiderlaufen. Im vorliegenden Fall gilt es zu erkennen, daß sich ohne die Entscheidung Nr. 962/77 fast zwei Drittel der Produktionsunternehmen der Gemeinschaft in einer sehr schwierigen Lage befunden hätten, da sie der Konkurrenz der produktiveren Unternehmen nicht gewachsen waren; dies hätte sich vermutlich nachteilig auf die Beschäftigungslage ausgewirkt, während doch nach Artikel 2 Absatz 2 des Vertrages Unterbrechungen in der Beschäftigung verhindert werden sollen. Außerdem ist die Entscheidung auch dem Erfordernis gerecht geworden, tiefgreifende und anhaltende Störungen im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten zu vermeiden, wie sie infolge der Einstellung der Produktion einer Vielzahl der von der Krise stärker getroffenen Betonstahlerzeuger eingetreten wären. Obwohl es, was „die rationellste Verteilung der Erzeugung auf dem höchsten Leistungsstand“ angeht, vorzuziehen gewesen wäre, den wirtschaftlich und technisch weiter fortgeschrittenen Unternehmen die uneingeschränkte Freiheit zu belassen, ihre Verkaufspreise festzusetzen und sich damit ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den anderen Erzeugern der Gemeinschaft zunutze zu machen, sind deshalb die angefochtenen Maßnahmen wegen der Gefahren, die sich hieraus für die meisten ihrer Konkurrenten hinsichtlich der Gewährleistung einer Beschäftigung ohne Unterbrechungen und der Erhaltung des Produktionsapparates selbst ergeben hätten, auch im Hinblick auf die allgemeinen Vorschriften des Artikels 2 gerechtfertigt.
Angesichts des Erscheinungsbildes, das der gemeinschaftliche Betonstahlmarkt infolge des Umstandes bot, daß mitten unter weniger modernen Unternehmen mit einer schwerfälligeren Struktur eine angriffslustige Gruppe von kleinen Erzeugern auftrat, stellte sich das Problem einer Entscheidung zwischen den widersprüchlichen Interessen der beiden Gruppen von Unternehmen und erst recht zwischen zwei unterschiedlichen Interessen der Allgemeinheit: nämlich, diejenigen, die sich im freien Konkurrenzkampf ausgezeichnet haben, um der Produktivität und der Leistungsfähigkeit willen zu fördern und zu belohnen einerseits, und sich um die Sicherung einer Beschäftigung ohne Unterbrechungen und die Erhaltung eines umfangreicheren und stärker gegliederten Produktionsapparats zu bemühen andererseits. Beide Interessen sind abstrakt gesehen schutzwürdig, gerieten aber unter den besonderen Umständen bei Erlaß der angefochtenen Entscheidung in Widerspruch zueinander. An dieser Stelle dürfte der Hinweis genügen, daß die Aufgabe, diese Entscheidung (zumindest für einen kurzen Zeitraum) zu treffen, der Kommission zufiel. Ob sie sich in der Sache richtig entschieden hat, unterliegt grundsätzlich nicht der Prüfung des Gerichtshofes, der — wie ich ausgeführt habe — seine Zweckmäßigkeitserwägungen nicht an die Stelle der wirtschaftspolitischen Wertungen des nach dem Aufbau der Gemeinschaft zuständigen Organs setzen darf. Dies gilt nicht, so ist selbstverständlich hinzuzufügen, bei einer offensichtlichen Verkennung des Gemeinschaftsrechts; von einem offensichtlichen Verstoß gegen Artikel 2 kann aber im vorliegenden Fall, wie mir scheint, in der Tat nicht die Rede sein.
10.
Unter Bezugnahme auf Artikel 4 des Vertrages — dort sind die wichtigsten mit der Schaffung und Aufrechterhaltung des Gemeinsamen Marktes für Kohle und Stahl verbundenen Verbote niedergelegt — haben die Klägerinnen in erster Linie eine Diskriminierung zwischen den Erzeugern gerügt und sich hierbei darauf gestützt, daß nach Artikel 4 Buchstabe b Maßnahmen oder Praktiken, die eine solche Diskriminierung zwischen Erzeugern im wesentlichen deshalb vorgelegen, weil durch die Mindestpreisregelung einige Erzeuger (diejenigen mit geringerer Wettbewerbsfähigkeit) zu Lasten der anderen begünstigt worden seien. Es liegt auf der Hand, daß diese Rüge sich nicht auf die formelle Seite der beanstandeten Maßnahmen beziehen kann, da die durch die Entscheidung Nr. 962/77 festgesetzten Mindestpreise ja für alle Erzeuger in der Gemeinschaft dieselben sind. Es handelt sich angeblich um eine Diskriminierung „in tatsächlicher Hinsicht“, die darin bestehe, daß zwei verschiedene Situationen — die der wettbewerbsfähigeren Erzeuger und diejenige der von der Krise befallenen Unternehmen — durch die einheitliche Mindestpreisregelung gleich behandelt worden seien. Da das Niveau der Mindestpreise unter den zuvor von allen Unternehmen in der Gemeinschaft mit Ausnahme der „Besciani“ angewandten Listenpreise liegt, machen die zuletzt genannten Unternehmen geltend, die Kommission habe bei Erlaß der angefochtenen allgemeinen Entscheidung der Lage der anderen Unternehmen Rechnung getragen, nicht aber die Stellung und den Marktanteil der kleinen und mittleren italienischen Unternehmen berücksichtigt und damit auch insoweit gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen.
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß das Wesensmerkmal der Diskriminierung bekanntlich darin besteht, daß die Gleichbehandlung verschiedener Fälle oder aber die Ungleichbehandlung gleichgelagerter Fälle ungerechtfertigt, um nicht zu sagen willkürlich ist. Die von den Klägerinnen beklagte Gleichbehandlung von Unternehmen, die sich in unterschiedlichen Situationen befanden, kann nicht als ungerechtfertigt angesehen werden. Denn die Einführung verbindlicher Mindestpreise auf einem über dem Marktpreis liegenden Niveau, die der Vertrag in Krisensituationen oder beim Drohen einer Krise zum Schutz der schwächeren Unternehmen zuläßt, kann nur dann wirksam der Erreichung ihres gesetzlichen Zieles dienen, wenn die Mindestpreise für alle Unternehmen in diesem Sektor verbindlich sind. Betrachtet man nunmehr die beabsichtigten und tatsächlich auch eingetretenen Wirkungen der Entscheidung für die Unternehmen, die sich hinsichtlich des Wettbewerbs und der Produktivität in unterschiedlicher Lage befanden, so kann es nicht überraschen, daß diese Wirkungen für den einen Teil der Unternehmen vorteilhaft und für den anderen nachteilig waren. Dies ist eine zwangsläufige Folge der hier angesprochenen Maßnahmen. Die Behauptung der Diskriminierung zu Lasten der Klägerinnen ist deshalb meines Erachtens unbegründet.
Eine weitere in Artikel 4 Buchstabe b enthaltene Bestimmung ist zur Begründung der angeblichen Fehlerhaftigkeit der allgemeinen Entscheidung über die Mindestpreise angeführt worden, nämlich das Verbot von „Maßnahmen oder Praktiken, die den Käufer an der freien Wahl seines Lieferanten hindern“. Es ist vorgetragen worden, diese Entscheidung beeinträchtige die Freiheit dieser Wahl und stelle darüber hinaus unter Verstoß gegen Artikel 4 Buchstabe a eine Beschränkung des freien Warenverkehrs dar. Dies sei der Fall, weil der Abnehmer, der nur die Wahl zwischen Erzeugnissen mit ein und demselben Preis habe, natürlicherweise dazu neige, seinen Bedarf auf dem Inlandsmarkt zu decken. Dies laufe auf eine tatsächliche Einengung der Möglichkeiten des Verkaufs in andere Mitgliedstaaten und damit auf eine Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels hinaus.
Mir scheint indessen die Auswirkung der Mindestpreisregelung auf die Handelsströme und die Freiheit der Käufer bei der Wahl ihrer Lieferanten eine zu indirekte Folge der Entscheidung zu sein, als daß man behaupten könnte, diese habe gegen Artikel 4 Buchstabe a (der seinem Wortlaut nach mengenmäßige Beschränkungen des Warenverkehrs verbietet) oder gegen Artikel 4 Buchstabe b a.E. verstoßen. Vor allem möchte ich auch darauf hinweisen, daß die Wahl des Lieferanten oft von anderen Gesichtspunkten als dem Preis beeinflußt wird. Außerdem unterstellen die Klägerinnen bei ihrer Beschwerde, daß bestimmte Erzeuger eines Mitgliedstaats sich auf den Märkten anderer Mitgliedstaaten wegen ihrer niedrigen Preise durchgesetzt hätten; geht man nun aber davon aus, daß die Kommission verbindliche Mindestpreise festsetzen darf, die über dem Niveau dieser besonders günstigen Preise liegen, und daß es ferner zulässig ist, mit der Festsetzung der Mindestpreise das Ziel der Erhöhung der Produktivität und der Wettbewerbsfähigkeit der anderen, in der Krise befindlichen Erzeuger zu verfolgen, so sind die von den Klägerinnen beklagten Phänomene nicht nur dem Anschein nach, sondern auch tatsächlich mit dem Eingreifen der Kommission verbundene wirtschaftliche Nachteile, stellen aber keine Anzeichen für eine Vertragsverletzung der Kommission dar. Wollte man schließlich annehmen, eine Entscheidung über die Einführung von — in der ganzen Gemeinschaft gleichen — Mindestpreisen stelle notwendigerweise eine Behinderung der freien Wahl des Lieferanten und des freien Warenverkehrs dar, so wäre darauf zu erwidern, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber es mit der Zulassung einer derartigen Maßnahme offensichtlich auch ermöglicht hat, durch eine solche Maßnahme zeitweilig von Artikel 4 Buchstaben a und b abzuweichen.
Die Klägerinnen rügen außerdem, daß die hier untersuchte allgemeine Entscheidung eine gegen Artikel 4 Buchstabe d verstoßende einschränkende Praktik, die auf eine Aufteilung oder Ausbeutung der Märkte abziele, darstelle und sie unter Verstoß gegen Artikel 5 dritter Gedankenstrich die normalen Wettbewerbsbedingungen verfälsche. Diese Rügen sind auf dasselbe Vorbringen wie dasjenige bezüglich des angeblichen Verstoßes gegen Artikel 4 Buchstaben a und b gestützt; ihnen liegt derselbe, von mir bereits kritisierte Gedankengang zugrunde. Ich muß daher erneut betonen, daß jede Entscheidung über die Festsetzung von Mindestpreisen die Wettbewerbsmöglichkeiten der Unternehmen hinsichtlich der Preise erheblich einengt und so Gefahr läuft, dazu beizutragen, daß es wegen der Neigung der Käufer, einheimischen Lieferanten den Vorzug zu geben, zu einer Aufteilung des gemeinsamen Marktes kommt; dies ist aber eine unerwünschte Nebenerscheinung der Mindestpreisregelung, die gewiß nicht zu deren Ungültigkeit führt. Überdies wissen wir, daß die fraglichen Maßnahmen für einen verhältnismäßig kurzen Zeitraum vorgesehen und nur in Krisenzeiten zulässig sind: Würden sie auch nach dem Wegfall der sie begründenden Umstände noch aufrechterhalten, so würde schließlich ihr Charakter als Schutzmaßnahme verstärkt hervortreten und würden letztlich durch sie auch die Unternehmen begünstigt, denen es in einem angemessenen Zeitraum nicht gelungen ist, wettbewerbsfähig zu werden. Eine solche Entwicklung — auf die zunächst nichts hindeutet — stünde dann im Widerspruch zum Geist des Vertrages und zu den Grundprinzipien des gemeinsamen Kohle- und Stahlmarktes. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge sind auch die aus Artikel 4 Buchstabe a und Artikel 5 hergeleiteten Rügen noch als unbegründet anzusehen.
11.
Außer den Vertragsvorschriften, die ich bis jetzt erwähnt und erörtert habe, wurden auch zwei ungeschriebene Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zur Begründung der Klagen angeführt. Ich meine das Grundrecht auf Achtung des Privateigentums und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der erste Punkt erfordert meines Erachtens keine langen Ausführungen. Nach Ansicht der Klägerinnen hat die Mindestpreisregelung eine Lage geschaffen, in der für die Unternehmer die Gefahr bestand, die ihnen gehörenden Unternehmen zu verlieren; hierdurch sei die durch die Europäische Menschenrechtskonvention (genauer: durch das Erste Zusatzprotokoll zu dieser Konvention) ausgesprochene Eigentumsgarantie verletzt worden. Ich hatte bereits Gelegenheit — nämlich in meinen Schlußanträgen vom 8. November 1979 in der Rechtssache 44/79 (Hauer) — auszuführen, daß das Eigentum im Gemeinschaftsrechtssystem volle Anerkennung und vollen Schutz genießt, und zwar sowohl aufgrund der allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungsgrundsätze als auch nach dem System der Europäischen Menschenrechtskonvention; weiter habe ich ausgeführt, daß daher Garantien für den einzelnen bestehen, insbesondere bei einer Enteignung oder einer Beschränkung des Eigentums im Interesse der Allgemeinheit. Es scheint mir aber auf der Hand zu liegen, daß die Entscheidung über die Einführung eines Systems verbindlicher Mindestpreise nichts mit den Fällen eines Entzugs oder einer Beschränkung des Eigentums zu tun hat: Es handelt sich schlicht und einfach um eine Regelung der Wirtschaftstätigkeit der Unternehmen. Tatsächlich wollten sich die Klägerinnen mit dieser allgemeinen Bezugnahme auf persönliche Grundrechte wohl auch auf die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung berufen.
Aber auch diese Freiheit wird durch eine die Preise betreffende Maßnahme in keiner Weise beeinträchtigt; denn sie gibt dem einzelnen die Möglichkeit, sich für irgendwelche berufliche Tätigkeit zu entscheiden sowie Unternehmen zu gründen und zu leiten, schränkt jedoch nicht die Befugnis der Träger öffentlicher Gewalt ein, im Interesse der Allgemeinheit in die Wirtschaft einzugreifen, eventuell indem sie die Preisbildung Beschränkungen unterwerfen.
Im übrigen beruht die fragliche Rüge auf einer Verwechslung zwischen der Entscheidung über die Einführung der Mindestpreise und den Folgen, zu denen deren Anwendung nach Auffassung der Klägerinnen führte. Es ist daher zu unterstreichen, daß jedenfalls die Frage, ob die Entscheidung unter dem Gesichtspunkt der die Menschenrechte betreffenden Grundprinzipien rechtmäßig ist, nicht von den nachteiligen Auswirkungen abhängen kann, die diese vermutlich (oder angeblich) für einige ihrer Adressaten haben könnte. Allenfalls läßt sich die rechtliche Erheblichkeit der Frage, ob mit schweren Nachteilen von vornherein gerechnet wurde — die Klägerinnen behaupten, bei Beachtung der Entscheidung Nr. 962/77 hätten sich schwerste Folgen für ihre Tätigkeit und für ihre Existenz einstellen können — im Zusammenhang mit der Frage des Notstandes erörtern, die zu behandeln ich noch Gelegenheit haben werde.
12.
Die Auffassung, die Entscheidung über die Festsetzung der Mindestpreise habe gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen, ist auf die Behauptung gestützt worden, die durch diese Entscheidung einem Teil der Adressaten (den wettbewerbsfähigeren Unternehmen) auferlegte Belastung sei übermäßig gewesen. Die Klägerinnen machen geltend, wenn sie die Entscheidung Nr. 962/77 hätten einhalten wollen, so hätten sie ihre Tätigkeit erheblich einschränken müssen; dies hätte beträchtliche finanzielle und kommerzielle Risiken sowie negative Auswirkungen auf den Beschäftigungsstand mit sich gebracht. Folgen dieser Art hätten sich bei den auf die Betonstahlerzeugung spezialisierten Ministahlwerken um so belastender ausgewirkt, als sie nur durch die volle Ausschöpfung ihrer Produktionskapazität trotz der hohen fixen Betriebskosten einen Reingewinn erzielen könnten: Im Unterschied zu den größeren Unternehmen fehle es nämlich bei ihnen an der ausgleichenden Wirkung anderer Produktionszweige. Da die Entscheidung Nr. 962/77 zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels nicht geeignet gewesen sei, habe die den wettbewerbsfähigeren Unternehmen auferlegte Belastung darüber hinaus ein sinnloses Opfer dargestellt.
Auf diesen Punkt sind die Klägerinnen sehr ausführlich eingegangen, wobei sie vor allem zwei Lücken der durch die angeführte Entscheidung getroffenen Mindestpreisregelung herausstellten: nämlich die Tatsache, daß diese Regelung nicht von vornherein den Handel erfaßte (ich habe bereits darauf hingewiesen, daß dies erst Ende Dezember 1977 durch die nach Artikel 95 EGKS-Vertrag erlassene Entscheidung Nr. 3002/77 geschah), und der damit zusammenhängenden Freiheit der Preisgestaltung beim Verkauf von direkt aus Drittländern eingeführtem Betonstahl. Diese anfänglichen Mängel der Regelung sollen nach dem Vorbringen der Klägerinnen die Erreichung des mit der Entscheidung Nr. 962/77 gesteckten Ziels unmöglich gemacht haben; die zur Anwendung der Mindestpreise verpflichteten Unternehmen seien daher — unter Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz — ohne jeden Nutzen in ihrer Handlungsfreiheit beschränkt worden.
Meines Erachtens kommt dem Problem, daß die Mindestpreisregelung zu Beginn ihrer Geltung lückenhaft war, zweifellos besondere Bedeutung zu. Der Ernst der Lage, die daraus entstand, daß dem Handel für einen so langen Zeitraum der Rückgriff auf frei gestaltete Preise nicht verwehrt wurde, verdient eine sorgfältige Betrachtung und ist bei der Beurteilung des Verhaltens der Klägerinnen zu berücksichtigen. Dies bedeutet freilich nicht, daß ohne ein gründliches Nachdenken über die Tragweite des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und die Bedeutung, die den erwähnten Tatsachen in seinem Licht zukommt, ein Verstoß gegen diesen Grundsatz zu bejahen wäre.
Für die Erzeuger, die in der Lage waren, zu niedrigeren Preisen als den von der Kommission festgesetzten Mindestpreisen zu verkaufen, sowie für die Abnehmer dieser Erzeuger stellte die Entscheidung Nr. 962/77 die hoheitliche Auferlegung einer nicht geringen Preiserhöhung dar. Da diese Erhöhung von den Käufern mit Sicherheit nicht günstig aufgenommen werden konnte, entstand dadurch, daß es den Händlern unbenommen blieb, ihre Vorräte und aus Drittländern eingeführte Waren billiger zu verkaufen, eine Lage, die zwangsläufig Störungen auf dem Markt hervorrufen mußte. Die Kunden der leistungsfähigeren Erzeuger, die zuvor günstigere Preise angewandt hatten, wurden veranlaßt, ihre Aufträge anderwärts zu erteilen oder zumindest in der Hoffnung zurückzuhalten, daß auch ihre gewöhnlichen Lieferanten ihnen die vom Handel gewährten Konditionen einräumen würden.
Die tatsächlich vorhandene Gefahr, daß die den Händlern belassene Freiheit zu einer wirtschaftlich und psychologisch nur zu verständlichen Kettenreaktion bei den Herstellern führen würde, war eine Folge der von der Kommission in der zweiten Begründungserwägung ihrer Entscheidung Nr. 3002/77 erwähnten Tatsache, daß ein erheblicher Teil des Betonstahlabsatzes im gemeinsamen Markt über den Handel läuft. Die Klägerin Maximilianshütte hat, von der Beklagten unwidersprochen, behauptet, auf dem deutschen Markt würden mindestens 85 % des Betonstahls über die Händler abgesetzt. Der Umfang der Vorräte, die diese bei Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 auf Lager hielten — mit ihnen konnte zwei Monate lang der gesamte Bedarf in der Gemeinschaft gedeckt werden — und die Möglichkeit, daß die Händler ihre Bestände weiterhin durch Ankauf der Erzeugnisse von Drittländern zu unter den Mindestpreisen liegenden Preisen auffüllen konnten, stellte eine ernsthafte Bedrohung für die Erzeuger in der Gemeinschaft dar und lieferte ihren Kunden einen Grund, sie zur Anwendung von Wettbewerbspreisen zu drängen. Gerade der Umstand, daß die Kommission sich sechs Monate nach Inkrafttreten der betreffenden Regelung entschloß, diese auf den Handel auszudehnen, zeigt, daß es wegen der genannten Lücke zu einer ernsthaften Beeinträchtigung des Funktionierens der Mindestpreisregelung gekommen war.
Was die dem Handel belassene Freiheit angeht, so ist auch ein weiterer Gesichtspunkt, den die Klägerin Maximilianshütte herausgestellt hat, der Hervorhebung wert. Bekanntlich üben die großen Unternehmenskomplexe der Eisen- und Stahlindustrie die Kontrolle über Vertriebsunternehmen aus, die formal eigenständig sind und nicht unter den Begriff „deren Verkaufsorganisationen“ im Sinne der Entscheidungen Nrn. 30 und 31/53 (das sind Unternehmen, die nicht nur mit Erzeugnissen ihrer Muttergesellschaft, sondern auch mit denen anderer Erzeuger Handel treiben) fallen. Durch solche Vertriebsunternehmen waren die großen Produktionsunternehmen in der Lage, den kleinen und mittleren Erzeugern bei den Preisen Konkurrenz zu machen. Erstere konnten nämlich, obwohl sie formal bei der Rechnungstellung für ihre Verkäufe an die von ihnen abhängigen Vertriebsunternehmen die Mindestpreise einhielten, anordnen, daß diese zu niedrigeren Preisen weiterverkaufen sollten, während die kleinen und mittleren Unternehmen keine entsprechende Möglichkeit hatten.
Hinzu kamen die verzerrenden Auswirkungen auf die hier untersuchte Mindestpreisregelung, die von den Einfuhren aus Drittländern ausgingen, welche zu frei gestalteten Preisen, die unter den Erzeugern in der Gemeinschaft vorgeschriebenen Mindestpreisen lagen, durchgeführt wurden, dies gilt um so mehr, als die Kommission 1977 noch nicht dafür gesorgt hatte, mit den wichtigsten Ausfuhrländern jene „Arrangements“ zu treffen, aufgrund derer später die Angebote aus diesen Ländern in ihrem Niveau dem gemeinschaftlichen Mindestpreis angenähert werden konnten.
Wie der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, machten die Betonstahlverkäufe der Drittländer in die Gemeinschaft 1977. 3,5 % der gemeinschaftlichen Erzeugung aus und stieg ihr Anteil 1978 auf 4,2 %. Trotz der offensichtlich geringen Höhe dieser Prozentsätze ist einzuräumen, daß die Einfuhren zu frei gestalteten Preisen in unübersehbarer Weise dazu beitrugen, den Markt in Unordnung zu bringen und die Käufer davon abzuhalten, die von der Kommission festgesetzten Mindestpreise hinzunehmen, jedenfalls soweit es sich um Stammkunden der leistungsfähigeren Erzeuger handelte, die vorher niedrigere Marktpreise angewandt hatten.
Ein weiterer Störfaktor bestand darin, daß einige Unternehmen in der Gemeinschaft von dem Recht Gebrauch machten, sich nach den Konditionen von Unternehmen außerhalb der Gemeinschaft auszurichten. Die erwähnte Entscheidung Nr. 527/78 vom 14. März 1978, durch die eine derartige Angleichung für die Zukunft verboten wurde (und dies, nachdem bereits durch Artikel 6 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 962/77 versucht worden war, die Angleichungen an Betonstahlangebote aus Ländern außerhalb der Gemeinschaft von einigen beschränkenden Voraussetzungen abhängig zu machen) bestätigt, welch schwerwiegende Folgen für das Funktionieren der Mindestpreisregelung sich insoweit aus dem Recht zur Angleichung ergeben hatten. In der zweiten (
2
) Begründungserwägung dieser Entscheidung räumte die Kommission nämlich ein, daß sich erfahrungsgemäß eine Einhaltung der Mindestpreise nicht erreichen läßt, wenn Angebote zu niedrigeren Preisen als Grundlage für Preisangleichungen dienen können; daher müsse den Unternehmen das Recht zur Angleichung an günstige Angebote aus Drittländern genommen werden, um einen noch stärkeren Druck auf die Preise in der Gemeinschaft zu verhindern. In dieser Feststellung läßt sich eine weitere, beredte Anerkennung der folgenschweren Lücken der durch die Entscheidung Nr. 962/77 getroffenen Regelung erblicken. All dem ist schließlich hinzuzufügen, daß es dadurch, daß die Einfuhren aus Drittländern verspätet unter Kontrolle gebracht wurden, ermöglicht wurde, in einem Mitgliedstaat erzeugten Betonstahl zu frei gestalteten Preisen in andere Mitgliedstaaten zu verkaufen, nachdem man ihn durch die Schweiz oder durch Österreich geleitet hatte.
Es bleibt noch zu prüfen, ob die genannten Umstände zu einem Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geführt haben. Bekanntlich gehört dieser zu den Prinzipien, denen innerhalb des Gemeinschaftsrechtssystems grundlegende Bedeutung zukommt (siehe in diesem Sinne das Urteil des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Köster, Slg. S. 1161, sowie die späteren Urteile vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 5/73, Balkan-Import-Export, und vom 13. November 1973 in den verbundenen Rechtssachen 63-69/72, Werhahn, Slg. S. 1091 bzw. S. 1229). Er verlangt, daß „die erstrebten Ziele... unter möglichst geringen Opfern für die betroffenen Unternehmen erreicht werden“ (so die Formulierung des Gerichtshofes im Urteil vom 13. Juli 1962 in der Rechtssache 19/61, Mannesmann, Slg. S. 717, 749), genauer: daß die den Wirtschaftsteilnehmern auferlegten Belastungen nicht das Maß übersteigen, das erforderlich ist, damit die Verwaltung die ihr gesteckten Ziele zu erreichen vermag (so das angeführte Urteil vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache Balkan-Import-Export). Hat sich die Kommission im vorliegenden Fall an diese Beschränkung gehalten?
Die erste Erwägung, die meines Erachtens in diesem Zusammenhang anzustellen ist, betrifft die Natur der fraglichen Maßnahme: Sie erlegt nicht als solche allen ihren Adressaten Belastungen auf, sondern ist im Gegenteil wegen des festgesetzten Preisniveaus für einige Adressaten mit Vorteilen und für andere mit Nachteilen verbunden, indem sie faktisch die Wettbewerbsmöglichkeiten der letzteren und damit den Absatz ihrer Erzeugnisse beschränkt. Ich habe bereits ausgeführt — und es scheint mir unnötig dies zu wiederholen —, daß diese unterschiedliche Behandlung rechtmäßig war, da sie die zwangsläufige Folge der Maßnahmen darstellte, die in einer durch ein starkes Produktivitätsgefälle geprägten Krisensituation erlassen worden waren. Der Maßstab der Verhältnismäßigkeit ist daher an das Opfer anzulegen, das einem Teil der Adressaten auferlegt wurde; die Schwere dieses Opfers hängt jedoch im wesentlichen vom Niveau der Mindestpreise ab, und diesbezüglich habe ich bereits meine Überzeugung zum Ausdruck gebracht, daß die gewählte Lö-. sung — ein im Vergleich zum Marktpreis mittleres Niveau — nicht als ungerechtfertigt angesehen werden kann.
In Wirklichkeit legen die Klägerinnen, wie wir gesehen haben, den Nachdruck auf die Sinnlosigkeit des Opfers, die darin gelegen habe, daß die Entscheidung Nr. 962/77 unzulänglich, d. h. mangels flankierender Maßnahmen (die später getroffen wurden) zur Erreichung der angestrebten Ziele ungeeignet gewesen sei. Dies ist ein anderer Aspekt des Falles, dessen Bedeutung ich bereits anerkannt habe; in ihm kann meines Erachtens aber keine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erblickt werden. Denn zum einen läßt sich in formeller Hinsicht einwenden, daß die Beachtung dieses Grundsatzes mit Blick auf den Inhalt der untersuchten Maßnahme und die Schwere der durch diese unmittelbar auferlegten Belastung zu prüfen ist, nicht aber anhand des Verhältnisses zwischen der fraglichen Maßnahme und anderen Maßnahmen, die ihre praktische Wirksamkeit erhöhen sollen. Tatsächlich konnte die Kommission im Rahmen ihres Vorgehens nach Artikel 61 lediglich — was sich aus Artikel 80 des Vertrages ergibt — die Preise der Produktionsunternehmen regeln; um die Mindestpreisregelung auf den Handel auszudehnen, mußte sie auf Artikel 95 zurückgreifen. Dies bedeutet, daß das ausschließlich gegenüber den Erzeugern angewandte Preisinstrument nach der inneren Logik des Vertrages selbständiger Natur ist.
Ich bezweifele also, daß ein Widerspruch dieser Maßnahme zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz allein deshalb angommen werden kann, weil andere Maßnahmen, die zur Schaffung eines wirtschaftlich wirksamen Systems erforderlich gewesen wären, nicht ergriffen wurden. Außerdem würde die Beurteilung der Angemessenheit des Opfers den Nachweis voraussetzen, daß es für die Verpflichteten übermäßig belastend war; dieser Nachweis ist aber von denjenigen, die sich dem Opfer entzogen haben, d. h. gegen die Entscheidung Nr. 962/77 verstoßen haben, weil sie sie für übermäßig belastend hielten, kaum zu erbringen. Wenn man die Behauptung eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz mit der Ungeeignetheit dieser Entscheidung begründet, genügt es mit anderen Worten nicht, zu behaupten, daß die Regelung durch andere Maßnahmen hätte ergänzt werden müssen; vielmehr müßte bewiesen werden, daß die Regelung nicht funktionierte, solange es an dieser Maßnahme fehlte. Es ist aber heute unmöglich festzustellen, ob die Regelung deshalb schlecht funktionierte, weil sie lückenhaft war oder aber weil gegen sie verstoßen wurde.
Diese Erwägungen veranlassen mich, endgültig zu verneinen, daß sich die Rüge einiger Klägerinnen, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei verletzt worden, im vorliegenden Fall als begründet erwiesen hat. Allerdings steht fest, daß die Verstärkung der Mindestpreisregelung durch die anderen, ab Ende 1977 getroffenen Maßnahmen früher hätte erfolgen müssen. Als die Kommission diese Preise auf einem Niveau festsetzte, das über den von den wettbewerbsfähigeren Unternehmen angewandten Preisen lag, hätte sie erkennen müssen, daß die Regelung keine Lücken aufweisen durfte, um diese Unternehmen nicht dadurch in vermehrte Schwierigkeiten zu bringen, daß man sie dem ruinösen Wettbewerb des Handels und derjenigen Unternehmen aussetzte, die Betonstahl aus Drittländern einführten. Jedenfalls hätte die Kommission dem bei der Verhängung der Geldbußen Rechnung tragen müssen, die für den Fall eines Verstoßes gegen die allgemeine Entscheidung vorgesehen waren.
13.
Als eine weitere der gegen diese Entscheidung gerichteten Rügen haben die italienischen Klägerinnen auch das Vorliegen eines Ermessensmißbrauchs geltend gemacht und dies damit begründet, daß die Kommission mit der Festsetzung der Mindestpreise andere als die von ihr angegebenen Ziele verfolgt habe. Zur Untermauerung dieses Klagegrundes sind zwei Hauptargumente vorgebracht worden. Als erstes wird behauptet, die genannte Entscheidung habe im wesentlichen dem Schutz der großen Unternehmenskomplexe der Eisen- und Stahlindustrie gedient, die der Konkurrenz im Betonstahlsektor nicht gewachsen gewesen seien und die nur wegen des Niveaus der verbindlich festgesetzten Mindestpreise ihren Marktanteil hätten halten können. Das Ziel der Umstrukturierung dieses Sektors hätte aber nur durch Beachtung der Marktgesetze verfolgt werden dürfen; hierdurch wären, so die italienischen Klägerinnen, die unproduktiven Großunternehmen zur Einstellung ihrer Tätigkeit im Betonstahlsektor gezwungen worden.
Zweitens glaubt man in der Entscheidung Nr. 962/77 eine Vergeltungsmaßnahme gegen die kleinen und mittleren, insbesondere die in der Region Brescia ansässigen, Unternehmen zu erblicken, die dem Ersuchen der Kommission, ihre Produktion zu kontingentieren, nicht nachgekommen waren. Daß unter diesem zweiten Gesichtspunkt ein Ermessensmißbrauch vorliege, ergebe sich auch daraus, daß sich die Entscheidung wegen des Niveaus der vorgeschriebenen Mindestpreise notwendigerweise fast ausschließlich gegenüber den Bresciani unmittelbar nachteilig habe auswirken müssen — eine Folge, deren sich die Kommission bei Erlaß der Entscheidung durchaus habe bewußt sein müssen.
Hierzu möchte ich bemerken, daß sich die Ziele der Entscheidung Nr. 962/77 aus ihrer Präambel, insbesondere aus den ersten fünf Begründungserwägungen ergeben. Danach wollte die Kommission die Situation auf dem Betonstahlmarkt bereinigen, u. a. indem sie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage (offensichtlich durch beschränkendes Einwirken auf das Angebot) sowie zwischen den Preisen und den Produktionskosten (durch Verhinderung eines weiteren Preisverfalls) herzustellen versuchte, um so die durchschnittliche Auslastung der Produktionskapazitäten zu erhöhen. Der Schutz der Eisen- und Stahlunternehmen, die zu über den Preisen liegenden Kosten produzierten, war eine zwangsläufige Folge dieser wirtschaftspolitischen Entscheidung, nicht aber eine Ermessensausübung zu einem außergesetzlichen Zweck. Das Vorbringen, daß die Umstrukturierung des Betonstahlsektors ohne hoheitliche Einwirkung auf die Preise hätte bewerkstelligt werden müssen, stellt zwar eine theoretische Darlegung einer wirtschaftspolitischen Richtung dar, die statt der Ausübung des durch Artikel 61 eingeräumten Ermessens hätte eingeschlagen werden sollen, ist aber in keiner Weise als Nachweis dafür geeignet, daß dieses Ermessen zu einem außergesetzlichen Zweck ausgeübt worden ist. Im übrigen ist das gesetzliche Ziel der durch Artikel 61 Buchstabe b zugelassenen Maßnahmen nicht ohne weiteres gleichzusetzen mit einer Umstrukturierung eines bestimmten Produktionssektors (wenn auch dieses mittelbare Ziel im vorliegenden Fall besonders hervorsticht), denn es können auch rein konjunkturell bedingte Krisensituationen auftreten; entscheidend ist, daß die jeweilige Entscheidung über die Festsetzung von Mindestpreisen tatsächlich auf eine Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen Preisen und Produktionskosten und ein angemessenes Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage abzielt, wie dies meines Erachtens hier der Fall war.
Die negative Auswirkung der Entscheidung Nr. 962/77 auf die kleinen und mittleren Unternehmen kann daher nicht als Beweis für einen Ermessensmißbrauch angesehen werden, selbst wenn sich die Kommission im voraus darüber völlig im klaren gewesen sein sollte. Ich wiederhole noch einmal, daß es sich einfach um eine Folgeerscheinung der Maßnahme handelte, die in einer durch das Produktivitätsgefälle zwischen großen und kleineren Unternehmen geprägten Krisensituation getroffen worden war.
Diese Maßnahme stand in ihrer Grundkonzeption und in der objektiven Funktion, die sie erfüllen sollte, mit den Zielen des Vertrages in Einklang. Meines Erachtens haben die Klägerinnen nicht diejenigen „objektiven Indizien“ dargetan, die das Mindesterfordernis für den Nachweis eines Ermessensmißbrauchs darstellen. Daß auf einen genauen Nachweis nicht verzichtet werden kann, hat der Gerichtshof mehrfach zu Recht festgestellt (hier u. a. die Urteile vom 21. März 1955 in der Rechtssache 6/54, Regierung des Königreichs der Niederlande/Hohe Behörde, a. a. O.; vom 5. Mai 1976 in den verbundenen Rechtssachen 18 und 35/65, Gutmann, Slg. S. 153; vom 7. Dezember 1976 in der Rechstssache 23/76, Pellegrini, Slg. S. 1807, insbesondere Randnr. 30 der Entscheidungsgründe). Daher ist diese Rüge zurückzuweisen.
14.
Die Klägerinnen erheben ferner gegen die Entscheidung Nr. 962/77 die Rüge der Verletzung wesentlicher Formvorschriften; dabei stützen sie sich auf Beanstandungen hinsichtlich der Begründung der Entscheidung und hinsichtlich des zu ihrem Erlaß führenden Verfahrens. Ihrer Ansicht nach enthält die Begründung unvollständige, unbewiesene Behauptungen und trägt der wirklichen Situation in Italien nicht Rechnung. Was das Verfahren angeht, so wird bestritten, daß die Untersuchungen vor Erlaß der Maßnahme „unter Beteiligung der Unternehmen und ihrer Verbände... angestellt“ worden sind, wie es Artikel 61 Absatz 1 vorschreibt, und daß der Beratende Ausschuß eigens zu der auf Artikel 61 gestützten Maßnahme angehört worden sei.
Ich muß vorausschicken, daß die Kommission in einigen der hier vorliegenden Verfahren die Einrede der Unzulässigkeit dieser Rüge erhoben hat, „weil die Klägerin nicht nachgewiesen hat, daß die allgemeine Entscheidung ihre individuellen Interessen in besonderer und unmittelbarer Weise beeinträchtigt“. Es ist unklar, auf welche rechtliche Grundlage die Beklagte diese Einrede stützt, die sie mit den gleichen Worten — ich hatte bereits Anlaß, darauf hinzuweisen — auch gegenüber der Rüge des Ermessensmißbrauchs erhoben hat. Denn wenn man auch daran denken konnte, zur Begründung für die Einrede gegen die zuletzt genannte Rüge — die sich allerdings in diesem Verfahren als unbegründet erwiesen hat — Artikel 33 Absatz 2 des Vertrages anzuführen, so spricht doch weder Artikel 33 noch irgend eine andere Vorschrift für die Auffassung daß die Rüge der Verletzung wesentlicher Formvorschriften unzulässig sei. Die Einrede der Kommission ist daher zurückzuweisen.
Bei der Erörterung des angeblichen Ermessensmißbrauchs habe ich mich bereits auf die Begründung der Entscheidung Nr. 962/77 bezogen und festgestellt, daß sich dieser eindeutig entnehmen läßt, welche Ziele verfolgt wurden. Ausgangspunkt dieser Begründung ist die Feststellung, daß die Stahlindustrie sich in einer Krise befindet und wie sich dies auf die Preise ausgewirkt hat. Sodann wird das Scheitern der freiwilligen Planung der Liefermengen im Betonstahlsektor erwähnt und ausgeführt, worin die besonderen Schwierigkeiten auf dem Markt für dieses Erzeugnis bestehen; daraus wird abgeleitet, daß „die Verwirklichung der Ziele des Artikels 3 des Vertrages... aus diesen Gründen für den Betonstahlbereich gefährdet [ist]“. Im Anschluß daran heißt es weiter, daß „die Kommission... die Voraussetzungen für eine Anwendung von Artikel 61 auf den Betonstahlmarkt für gegeben [hält]“. Meines Erachtens läßt sich anhand dieser fünf Begründungserwägungen mühelos der Gedankengang der Kommission nachvollziehen, aufgrund dessen die Kommission die Maßnahme nach Artikel 61 Buchstabe b des Vertrages erlassen hat. Dies ist ausschlaggebend, denn nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bedarf es zur ausreichenden Begründung einer Rechtsnorm nicht so sehr ins einzelne gehender Angaben, wie sie eventuell bei einer an einzelne Personen gerichteten Maßnahme erforderlich sind.
Zu diesem Punkt möchte ich mich darauf beschränken, zwei Urteile zu zitieren: das bereits mehrfach erwähnte Urteil vom 21. März 1955 in der Rechtssache 6/54, Regierung des Königreichs der Niederlande/Hohe Behörde und das Urteil vom 13. März 1968 in der Rechtssache 5/67, Beus/Hauptzollamt Mün-chen-Landsberger Straße (Slg. S. 127). In dem ersten Urteil ging der Gerichtshof von der Feststellung aus, daß die Artikel 5 und 15 EGKS-Vertrag die Hohe Behörde zwar verpflichten, ihre Entscheidungen mit Gründen zu versehen und ihre Beweggründe bekanntzugeben, jedoch keine näheren Bestimmungen über Form und Umfang der Begründung enthalten; der Gerichtshof vertrat deshalb die Auffassung, daß diese Bestimmungen „nach vernünftiger Auslegung“ dazu verpflichten, in der Begründung „die wesentlichen Feststellungen aufzunehmen, die die betreffende Maßnahme tragen“. Auch in jenem Falle handelte es sich um eine Entscheidung auf dem Gebiet der Preise, und nach dem Urteil war es ausreichend, daß in der Entscheidung festgestellt ist, daß sie im Hinblick auf die in Artikel 3 genannten Ziele erforderlich ist und in ihr ausdrücklich auf eine Lage Bezug genommen wird, die „die Erreichung der in Artikel 3 genannten Ziele“ beeinträchtigt. In dem zweiten angeführten Urteil stellte der Gerichtshof dann weiter folgendes klar: „Der Umfang der... Begründungspflicht hängt von der Rechtsnatur der in Betracht kommenden Maßnahme ab. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine Verordnung, also um einen Rechtsakt von allgemeiner Geltung. Die Begründung einer solchen Maßnahme kann sich darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlaß der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen. Daher kann nicht verlangt werden, daß sie die mitunter sehr zahlreichen und weitverzweigten tatsächlichen Umstände im einzelnen anführt, auf deren Grundlage die Verordnung ergangen ist, und noch weniger, daß sie diese Umstände mehr oder weniger vollständig würdigt.“
Ich vermag nicht zu erkennen, wie man angesichts der Präzedenzfälle von einer unzureichenden Begründung der Entscheidung Nr. 962/77 sprechen kann. Ich möchte hinzufügen, daß sich auf die Rüge, die Richtigkeit der in der Begründung der Entscheidung enthaltenen Behauptungen sei nicht bewiesen, im besonderen erwidern läßt, daß die Prüfung der Richtigkeit dieser Behauptungen zwar eventuell für die Entscheidung in der Sache erforderlich ist (tatsächlich habe ich mich zuvor mit der Frage befaßt, ob eine offensichtliche Krise eingetreten war oder unmittelbar bevorstand, um feststellen zu können, ob die Voraussetzungen des Artikels 61 Buchstabe b vorlagen), im Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung wesentlicher Formvorschriften jedoch unerheblich ist. Bei ihrem gegen die Begründung gerichteten Vorwurf, diese trage der wirklichen Lage in Italien nicht Rechnung, lassen die Klägerinnen außer acht, daß die Kommission ihren Blick auf die Gesamtsituation der innergemeinschaftlichen Industrie in diesem Sektor richten mußte. Schließlich möchte ich feststellen, daß für die Entscheidung für ein bestimmtes Niveau der festgesetzten Mindestpreise keinerlei Gründe angegeben sind, obwohl die Kommission die Bedeutung dieses Punktes und die unbestreitbare Zweckmässigkeit einer Offenlegung der angewandten Kriterien hätte erkennen müssen. Jedoch wird in der letzten Begründungserwägung erwähnt, daß der Beratende Ausschuß und der Rat auch zur Höhe der Mindestpreise angehört worden seien; die Erfüllung dieses formellen Erfordernisses nach Artikel 61 dürfte die Komission von der eventuellen Verpflichtung, die Maßnahme auch unter diesem Gesichtspunkt besonders zu begründen, befreit haben.
Weiter ist zu untersuchen, ob das in Artikel 61 Absatz 1 vorgeschriebene Verfahren eingehalten worden ist. Hierzu habe ich soeben bemerkt, daß in der letzten Begründungserwägung der Entscheidung Nr. 962/77 von der Anhörung des Beratenden Ausschusses und des Rates die Rede ist; genauer gesagt wird dort festgestellt, daß die Entscheidung „nach Anhörung des Beratenden Ausschusses und des Ministerrats... und unter Berücksichtigung von Untersuchungen unter Beteiligung von Unternehmen und Unternehmensverbänden“ erlassen worden sei. In dieser Formulierung spiegelt sich der Wortlaut von Artikel 61 Absatz 1 wider; es ist jedoch anzumerken, daß diese Vorschrift im Zusammenhang mit den Untersuchungen auch auf Artikel 46 Absatz 1, wonach die Hohe Behörde außer den Regierungen und den sonstigen Beteiligten auch die Unternehmen und ihre Verbände jederzeit anhören kann, und auf Artikel 48 Absatz 3 Bezug nimmt, nach dem die Hohe Behörde sich bei der Beschaffung von Informationen der Erzeugerverbände bedienen soll, sofern in diesen Verbänden auch die Interessen der Arbeitnehmer und der Verbraucher vertreten sind oder zum Ausdruck kommen. Dies bedeutet, daß die in Artikel 61 erwähnten Untersuchungen nicht notwendigerweise durch die Absicht veranlaßt sein müssen, die durch diesen Artikel verliehenen Befugnisse auszuüben, und daß die Kontakte mit den Erzeugerverbänden einen regelmäßigen Weg der Anhörung für die Kommission darstellen. Diese verfügt bei der - Durchführung der Untersuchungen und der erforderlichen Anhörungen zweifellos über einen weiten Ermessensspielraum, muß aber den unmittelbar betroffenen Unternehmen auf dem normalen Weg über ihre Verbände die Möglichkeit einräumen, von den Maßnahmen, deren Erlaß sie beabsichtigt, zu erfahren und ihren Standpunkt dazu darzulegen.
Die Klägerinnen haben indessen nicht bestritten, daß die Untersuchungen zur Vorbereitung der Entscheidung Nr. 962/77 durchgeführt wurden; sie haben jedoch vorgebracht, die Kommission habe sie nicht zur Mitarbeit aufgefordert.
Damit gehen sie an der Tatsache vorbei, daß die Kommission am 25. Mai 1977 Verantwortliche zweier Verbände der kleinen und der mittleren italienischen Unternehmen des Sektors, nämlich die Herren Meriggi und Sorelli, angehört hat. Außerdem wurde auch den nicht zu diesen Verbänden gehörenden Unternehmen nach den Angaben des Bevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die Möglichkeit eingeräumt, als einzelne an der Sitzung vom 27. März 1979 teilzunehmen. Es kann also nicht davon die Rede sein, daß die vorgeschriebene Zusammenarbeit mit den Unternehmen und den Unternehmensverbänden nicht stattgefunden hat.
Was nunmehr die Beteiligung des Beratenden Ausschusses am Verfahren zum Erlaß der Entscheidung betrifft, so haben einige Klägerinnen darin einen Verfahrensfehler zu erblicken geglaubt, daß der Ausschuß angeblich zu Artikel 54, der die gemeinschaftliche Finanzierung von Investitionsprogrammen der Unternehmen betrifft, nicht aber zu Artikel 61 des Vertrages angehört worden ist. Ich muß jedoch feststellen, daß diese Rüge auf einer unvollständigen Unterrichtung beruht. Zwar hat der Beratende Ausschuß in seiner Entschließung vom 17. März 1977 über die Lage auf dem Stahlmarkt besonders auf die nach Artikel 54, nicht jedoch auf die nach Artikel 61 vorgesehenen Maßnahmen Bezug genommen; aber diese Stellungnahme betraf die Lage auf dem Stahlmarkt im allgemeinen. Der Beratende Ausschuß hat zu der besonderen Frage der Einführung der Mindestpreise für Betonstahl in der folgenden Sitzung vom 19. April 1977 Stellung genommen und sich für die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen ausgesprochen. Das Verfahren zur Anhörung dieses Gremiums ist also ordnungsgemäß durchgeführt worden.
15.
Die Firma Feralpi macht geltend, die Entscheidung über die Verlängerung der Mindestpreisregelung für das ganze Jahr 1978 sei durch die bereits angeführte Entscheidung vom 28. Juli 1978, durch welche die Kommission die Schaffung des UCRO, d. h. des Büros zur Erleichterung einer „Kanalisierung“ der Betonstahlverkäufe ins Ausland durch deren Koordinierung im Wege einer freiwilligen Zuteilung der Liefermengen, genehmigte, stillschweigend für Italien aufgehoben worden. Die Klägerin erblickt einen Beweis für die Absicht der Kommission, die Mindestpreisregelung insoweit aufzuheben, in einer der Begründungserwägungen der genannten Entscheidung, nach der „die Unternehmen für ihre Verkäufe auf dem italienischen Markt volle Freiheit behalten“.
Dieser Auffassung kann vor allem aus grundsätzlichen Erwägungen nicht gefolgt werden. Eine Entscheidung der Kommission, die an einen begrenzten Kreis von Unternehmen (nämlich an diejenigen, die die Genehmigung für die Vereinbarung über die Errichtung des UCRO beantragt hatten) gerichtet war, konnte unter keinen Umständen die Aufhebung einer allgemeinen Entscheidung zur Folge haben, die den Charakter einer Rechtsnorm hatte und als solche für alle Betonstahlerzeuger in der Gemeinschaft bindend war. Wenn also der Geltungsbereich dieser Entscheidung hätte eingeengt werden sollen, so hätte die entsprechende Änderung — von Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit einmal abgesehen — zumindest eine ausdrückliche, angemessen begründete Entscheidung erfordert.
In tatsächlicher Hinsicht ergibt sich aus der von der Klägerin angeführten Begründungserwägung, daß die Kommission mit ihrer Feststellung über die Freiheit der italienischen Unternehmen bei ihren Verkäufen auf dem Inlandsmarkt lediglich die Tatsache ansprechen wollte, daß die Vereinbarung über die Absatzkoordinierung nicht den italienischen Markt betraf. Darin läßt sich also keinesfalls die Äußerung einer angeblichen Absicht der Kommission erblicken, die italienischen Unternehmen von der Verpflichtung zur Einhaltung der Mindestpreise bei ihren Verkäufen in Italien freizustellen.
Da es sich schließlich bei der von der Kommission in der genannten Entscheidung angesprochenen Unternehmen lediglich um die dem UCRO angeschlossenen Firmen, d. h. etwa um die Hälfte der italienischen Betonstahlerzeuger, handelte, hätte die Auffassung der Klägerin zu dem widersinnigen Ergebnis geführt, daß lediglich ein Teil der betreffenden italienischen Erzeuger von der Verpflichtung freigestellt worden wäre, die Mindestpreise bei ihren Verkäufen in Italien einzuhalten.
Meines Erachtens ist hinsichtlich der Entscheidung über die Genehmigung des UCRO vielmehr darauf hinzuweisen, daß in deren Begründung die von den Antragstellern behaupteten Schwierigkeiten erwähnt wurden, bei Geltung der Mindestpreisregelung ihre traditionellen Handelsbeziehungen mit den Abnehmern in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft aufrechtzuerhalten. Man kann also annehmen, daß die Kommission, indem sie auf dieser Grundlage die beantragte Genehmigung erteilt hatte, das Ausmaß der Schwierigkeiten, zu denen die Anwendung der Mindestpreisregelung für die italienischen Unternehmen geführt hatte, anerkannt und die Forderung nach Schaffung von Möglichkeiten, durch die diesen Unternehmen die Aufrechterhaltung ihrer Handelsbeziehungen trotz der Fortgeltung der genannten Regelung erleichtert werden sollte, für berechtigt erachtet hatte.
16.
Ich habe bisher die Argumente geprüft, mit denen die Klägerinnen die Behautpung, die allgemeine Entscheidung Nr. 962/77 sei gemäß Artikel 36 Absatz 3 fehlerhaft (oder sogar, wie wir zuletzt gesehen haben, die Behauptung, sie sei aufgehoben worden), zu untermauern versucht haben. Die durchgeführte Untersuchung hat nichts ergeben, was die Rechtswidrigkeit der Entscheidung beweisen würde. Es ist deshalb nunmehr zur Erörterung der Rügen überzugehen, die unmittelbar die individuellen Bußgeldentscheidungen betreffen und auf deren Aufhebung abzielen. In diesem Zusammenhang wird zunächst die Behauptung der Klägerin Feralpi zu prüfen sein, daß sie sich rechtmäßig verhalten habe, weil ihre Verkaufspreise das Ergebnis von dem Gemeinschaftsrecht entsprechenden Angleichungen gewesen seien.
Nach Auffassung der Firma Feralpi ist jedes Unternehmen in der Gemeinschaft berechtigt, sich den von anderen Unternehmen in der Gemeinschaft tatsächlich angewandten Preisen anzugleichen, selbst wenn diese unter den verbindlich festgesetzten Mindestpreisen liegen. Zur Begründung dieser Auffassung beruft sich die Klägerin auf Artikel 6 der Entscheidung Nr. 30/53 vom 2. Mai 1953 (in der durch die Entscheidungen Nrn. 1/54, 19/63 und 72/440 geänderten Fassung), da in dieser Vorschrift der Fall vorgesehen sei, daß ein Verkäufer sein Angebot, nach den effektiven Preisen eines Konkurrenten ausrichtet. Diese Argumentation scheitert jedoch an dem zutreffenden Einwand der Beklagten, daß das Recht, sich statt den Listenpreisen den Marktpreisen anzugleichen, in dem genannten Artikel 6 nur für Erzeugnisse vorgesehen sei, für die „eine Verpflichtung zur Preisveröffentlichung nicht besteht oder eingeschränkt ist“, d. h. für die in Artikel 8 der Entscheidung Nr. 31/53 der Hohen Behörde der EGKS aufgeführten Erzeugnisse, zu denen Betonstahl nicht gehört. Was diesen angeht, ist also nur eine Angleichung an die Listenpreise eines Konkurrenten zulässig. Die Kommission trägt weiter vor, auch dann, wenn eine Angleichung an die effektiven Preise grundsätzlich gestattet sei, sei sie jedenfalls nur hinsichtlich solcher Preise erlaubt, die rechtmäßig, d. h. im Einklang mit dem geltenden Recht, angewandt würden. Auch diese Feststellung ist meines Erachtens zutreffend.
Anders stellt sich die Lage hinsichtlich einer Angleichung an die Marktpreise für Erzeugnisse aus Drittländern dar. Die Klägerin macht geltend, bis zum 15. März 1978, d. h. bis zum Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 527/78 der Kommission, hätten Unterschreitungen der Mindestpreise die rechtmäßige Folge einer Angleichung an andere Angebote aus Ländern außerhalb der Gemeinschaft oder an die Preise eines anderen Unternehmens in der Gemeinschaft, das sich seinerseits nach Angeboten aus Drittländern ausgerichtet habe, darstellen können. Dem hat die Kommission aber entgegengehalten, Unterschreitungen der Mindestpreise mit dieser Begründung wären nur rechtmäßig gewesen, wenn das betroffene Unternehmen sie in jedem Einzelfall über seine Preisangleichung unterrichtet hätte. Diese Verpflichtung ergebe sich nicht nur aus Artikel 60 Absatz 2 a. E. EGKS-Vertrag, sondern auch aus Artikel 1 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 23/63/EGKS von 11. Dezember 1963.
Allerdings gehen die Ansichten der Parteien über die genaue Tragweite des Artikels 60 auseinander. Die Klägerin macht geltend, eine Mitteilungspflicht nach Artikel 60 bestehe nur in bestimmten Fällen, nämlich dann, wenn die Kommission die Angleichung bei bestimmten Gruppen von Erzeugnissen Beschränkungen unterworfen habe. Es steht jedoch außer Zweifel, daß nach Artikel 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 23/63 „die Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie... Geschäfte, bei denen sie_... ihre Angebote nach den Bedingungen ausreichten, die von Unternehmen außerhalb der Gemeinschaft gemacht werden, der Hohen Behörde innerhalb von drei Tagen nach ihrem Abschluß mitzuteilen [haben]“. Angesichts der eindeutigen Formulierung dieser Vorschrift dürfte sich eine Erörterung der Frage, wie Artikel 60 auszulegen ist, erübrigen.
Weiter ließe sich fragen, ob die Erfüllung der Mitteilungspflicht eine Wirksamkeitsvoraussetzung für die einzelne Angleichung oder aber nur eine Voraussetzung der formellen Rechtmäßigkeit dieses Vorganges ist. Im vorliegenden Fall wirft die Kommission der Klägerin jedoch nicht nur einen Rechtsverstoß durch Unterlassung der Mitteilung, sondern auch und vor allem vor, keinen Nachweis für die angeblichen Angleichungen erbracht zu haben.
Dies scheint mir in der Tat das entscheidende Argument gegen die Auffassung der Firma Feralpi zu sein. Denn es steht außer Zweifel, daß das sich auf eine Angleichung berufende Unternehmen dann, wenn eine ordnungsgemäße Mitteilung unterblieben ist, die Beweislast dafür trägt, daß es sich bei der Unterschreitung der Mindestpreise nach bestimmten Angeboten aus Drittländern ausrichten wollte. Die Beweise müssen für jeden einzelnen Verkauf erbracht werden, bei dem sich das Unternehmen auf eine Angleichung beruft. Im vorliegenden Fall ist indessen nicht ersichtlich, daß für irgendeines der in Italien unter dem Mindestpreis abgewickelten Verkäufe ein solcher Beweis erbracht worden wäre.
Die Firma Feralpi hat aber auch in Deutschland Verkäufe abgewickelt, für die sie sich auf das Recht zur Angleichung an die Listenpreise von Konkurrenten am Ort beruft und bei denen sie einen Abzug für ihre höheren Transportkosten vorgenommen hat. In der angefochtenen Bußgeldentscheidung wird beanstandet, daß das Unternehmen diese Angleichung falsch vorgenommen habe, insbesondere weil es, obwohl es von Partitätspunkten in Deutschland ausgegangen sei, beim Abzug der Transportkosten zwischen Lonato und dem Bestimmungsort die Grundpreise in Lire umgerechnet habe. Dies bedeutet nach Ansicht der Kommission, daß die Verkäufe „zu einem unter den vorgeschriebenen Mindestpreisen liegenden Preis“ ausgeführt worden sind. Im Laufe des Verfahrens hat die Kommission ausgeführt, die Verkäufe hätten ihrer Ansicht nach deshalb gegen die Entscheidung 3000/77/EGKS (durch die die Mindestpreisregelung für das Jahr 1978 festgelegt wurde) verstoßen, weil im vorliegenden Fall — im Hinblick auf die gegenläufige Entwicklung der italienischen und der deutschen Währung in der Zeit zwischen dem Erlaß der Entscheidung Nr. 3000/77 (Dezember 1977) und der Neufestsetzung des Wechselkurses durch die Entscheidung Nr. 656/78/EGKS vom 1. April 1978 — durch die Anwendung von deutschen Listenpreisen angeglichenen, aber in italienischer Währung ausgedrückten Preisen gegen den allgemeinen Grundsatz (nach Aritkel 6 der Entscheidung Nr. 30/53/EGKS) verstoßen worden sei, daß der Angleichungspreis in keinem Fall unter dem Preis liegen dürfe, den der Konkurrent anwende, nach dem das Unternehmen sich ausrichte.
Dem hält die Klägerin entgegen, diese Auffassung der Kommission setze voraus, daß jede Änderung der Wechselkurse sich unmittelbar in den Preisen des sich angleichenden Unternehmens niederschlagen müsse, dies aber durch keine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift oder die Angleichung betreffende Entscheidung der Kommission vorgeschrieben sei. Für den Fall, daß durch Veränderungen der Währungsparität die Erreichung eines einheitlichen Mindestpreises innerhalb des gemeinsamen Marktes gefährdet wird, verleihe Artikel 1 Absatz 3 der Entscheidung Nr. 3000/77 der Kommission die Befugnis, die ursprünglich festgesetzten Mindestpreise zu ändern. Die Firma Feralpi vertritt die Auffassung, eine Neufestsetzung der Parität könne ausschließlich das Ergebnis einer solchen Maßnahme sein, es sei nicht gerechtfertigt, von den einzelnen Unternehmen zu verlangen, ihren Mindestpreis immer dann anzuheben, wenn sie sich den Listenpreisen in einem Land mit stärkerer Währung angeglichen hätten und diese Währung in der Zeit zwischen dem Verkauf und der Zahlung im Wert gestiegen sei. Nach Auffassung der Klägerin ist die Angleichung in der Währung des Landes vorzunehmen, in dem das verkaufende Unternehmen ansässig ist; demnach sei der in dieser Währung ausgedrückte Mindestpreis zu beachten. Die Kommission beharrt hingegen auf ihrer gegenteiligen Auffassung und macht geltend, daß der Listenpreis des Unternehmens, dem sich ein anderes Unternehmen angleiche, in allen seinen Einzelheiten, einschließlich der Währung, in der er ausgedrückt sei, zugrunde zu legen sei.
Ich stelle fest, daß die Parteien darin übereinstimmen, daß bei den fraglichen Verkäufen tatsächlich eine Angleichung an deutsche Listenpreise erfolgte, der Preis jedoch in der nationalen Währung des Verkäufers bestimmt wurde. Strittig ist die Frage, ob die Zugrundelegung dieser Währung mit den Vorschriften über die Angleichung vereinbar ist. Dies bedeutet freilich, daß ein eventuell nicht ordnungsgemäßes Vorgehen der Klägerin bei der Berechnung der Preise zwar eine Verletzung der in Artikel 60 EGKS-Vertrag niedergelegten und in den allgemeinen Entscheidungen Nrn. 30/53, 19/63 und 72/440 der Hohen Behörde präzisierten Vorschriften über die Angleichung darstellen würde und als solche zu ahnden wäre; sie wäre aber nicht als Verstoß gegen die Mindestpreisregelung anzusehen. Aus diesem Grund ist dieser Rüge meines Erachtens stattzugeben und die Entscheidung gegen die Firma Feralpi insoweit aufzuheben, als sie die in Deutschland abgewikkelten Verkäufe betrifft.
17.
Ein weiterer Gesichtspunkt, den eine Reihe von Unternehmen zur Stützung ihrer Klagen gegen die individuellen Bußgeldentscheidungen vorgebracht hat, besteht in der Behauptung, die Verkäufe unterhalb der verbindlichen Mindestpreise seien rechtmäßig gewesen, weil bei ihrem Abschluß ein Notstand oder ein Fall höherer Gewalt oder auch „eine Notwehrsituation“ vorgelegen habe. Diese drei Rechtfertigungsgründe wurden in einigen Klagen miteinander vermengt, ohne daß ihre Bedeutung im Gemeinschaftsrecht und ihr Anwendungsbereich ausreichend geklärt worden wären. Mir scheint jedoch, daß es, noch vor einer Prüfung der Tatsachen, des Versuchs einer Klärung bedarf.
In meinen Schlußanträgen in der Rechtsache 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor), die ich am 15. November dieses Jahres vor der Ersten Kammer vorgetragen habe, hatte ich Gelegenheit zu Ausführungen über den Begriff der höheren Gewalt, wie er in bezug auf Agrarverordnungen in Ihrer Rechtsprechung entwickelt worden ist. Ich habe darauf hingewiesen, daß für diesen Begriff zwei Elemente kennzeichnend sind: erstens das objektive Element, d. h. das Vorliegen eines außergewöhnlichen Ereignisses, das außerhalb des Einflußbereichs des Verpflichteten liegt, und zweitens das subjektive Element, das darin besteht, daß der Verpflichtete vorsichtig, umsichtig und sorgfältig gehandelt und sein möglichstes getan hat, um den Eintritt jenes Ereignisses zu verhindern. Ihre Rechtsprechung war jedoch auf besondere Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts zugeschnitten, die der Gerichtshof teils unmittelbar, teils analog anwandte. Ein allgemeiner Grundsatz, aus dem sich ein einheitlicher, für alle Gebiete des Gemeinschaftsrechts gültiger Begriff der höheren Gewalt ableiten ließe, ist nicht nachgewiesen worden und wäre meines Erachtens (wie ich in meinen Schlußanträgen vom 18. Januar 1978 in der Rechtssache 68/77, IFG, Slg. S. 371, ausgeführt habe) auch nur schwer nachweisbar. So hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juli 1968 in der Rechtssache 4/68 (Schwarzwaldmilch, Slg. S. 561, 574) dann auch festgestellt, daß „der Begriff der ‚höheren Gewalt’ in den verschiedenen Rechtsgebieten und Anwendungsbereichen nicht völlig den gleichen Inhalt hat“ und daher „seine Bedeutung nach dem rechtlichen Rahmen zu bestimmen [ist], in dem er jeweils seine Wirkung entfalten soll“. Auch im Urteil vom 30. Januar 1974 in der Rechtssache 158/73 (Kampffmeyer, Slg. S. 101) bekräftigte er seine Feststellung, daß die Tragweite des Begriffs „höhere Gewalt“ jeweils verschieden ist, indem er ausführte_- daß dessen Bedeutung „nach dem rechtlichen Rahmen zu bestimmen [ist], in dem er jeweils seine Wirkung entfalten soll“. Schließlich erinnerte der Gerichsthof in dem Urteil vom 14. Februar 1978 in der bereits angeführten Rechssache 68/77 (IFG, Slg. S. 353) daran, daß in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zwar der Rechtfertigungsgrund der höheren Gewalt vorgesehen ist, aber nur „für bestimmte Rechtsbeziehungen und unter gewissen Voraussetzungen“.
Aufgrund von alledem könnte man meines Erachtens zu der radikalen Auffassung gelangen, daß im Gemeinschaftsrecht eine Berufung auf den Rechtfertigungsgrund der höheren Gewalt ausgeschlossen ist, wenn dieser nicht in einer Vorschrift ausdrücklich vorgesehen ist. Aber einmal unterstellt, der genannte Begriff sei als allgemein gültig anzusehen; dann stünde jedenfalls fest, daß das angeblich höhere Gewalt darstellende Ereignis außerhalb des Einflußbereichs des Verpflichteten eintreten und demnach für sich betrachtet die Ursache des objektiv normwidrigen Verhaltens darstellen müßte. Mit anderen Worten: dieses Verhalten müßte durch eine Einwirkung von außen verursacht worden sein, die dem Verpflichteten keine andere Wahl gelassen hätte (klassische Beispiele: Nichtbelieferung mit einer bestimmten Ware, weil das Schiff, mit dem sie befördert wurde, untergegangen oder durch Blitzschlag zerstört worden ist). Im vorliegenden Fall machen die Verpflichteten indessen geltend, der Zwang, zu nach der Entscheidung Nr. 962/77 verbotenen Preisen zu verkaufen, habe sich aus einer Gesamtheit von Umständen ergeben, nämlich aus der Entwicklung des Marktes infolge des Verhaltens anderer Unternehmen (insbesondere der Händler, die zu freien Preisen verkauft hätten, und sogar der Konkurrenten, die schon vor ihnen gegen jene Entscheidung verstoßen hätten), aus der daraus folgenden Gefahr eines starken Absatzrückgangs und der Tatsache, daß Schäden vorhersehbar gewesen seien, die sich daraus in finanzieller Hinsicht sowie für die Erzeugung und den Beschäftigungsstand ergeben hätten. Keiner dieser Umstände läßt sich aber als eine Einwirkung von außen hinstellen, die für sich allein kausal für das Verhalten des Verpflichteten geworden wäre: Die Unternehmen haben sich selbst im Gegensatz zu anderen Unternehmen in gleicher Lage (ich meine die kleinen und mittleren italienischen Unternehmen, die die Mindestpreisregelung einhielten) bewußt dafür entschieden, zu niedrigeren Preisen zu verkaufen, und sei es nur, weil sie sich aus schwerwiegenden Gründen für hierzu berechtigt hielten oder weil sie glaubten, so handeln zu müssen, um das Schlimmste zu verhüten.
Ich glaube also, daß die von den. Klägerinnen vorgebrachten Tatsachen nicht als höhere Gewalt angesehen werden können. Es ist vielmehr zu prüfen, ob ein Notstand vorlag oder ob die Unterschreitung der Mindestpreise eine Notwehrhandlung darstellte. Auch insoweit ist zu fragen, ob das Gemeinschaftsrecht diese beiden Rechtfertigungsgründe anerkennt. Die Kommission hat dies (in den Rechtssachen, die auf Klage der Unternehmen aus der Region Brescia anhängig geworden sind, dagegen nicht in den Rechtssachen 83 und 85/79) mit dem Hinweis darauf verneint, daß die nationalen Rechtsordnungen die Notwehr und das Handeln aufgrund eines Notstandes zum Schutze der Hauptrechtsgüter Leben und Unversehrtheit der Person zuließen, während es im Rahmen der Gemeinschaftsordnung Interessen zu schützen gelte, die nicht mit diesen, primären Rechtsgütern vergleichbar seien, weil es sich bei ihnen um Vermögensrechtsgüter handele. Diese Auffassung läßt jedoch einen interessanten Präzedenzfall aus ihrer Rechtsprechung außer acht, nämlich das Urteil vom 12. Juli 1962 in der Rechtssache Acciaierie, Fernere e Fonderie di Modena (Slg. S. 581), in dem der Gerichtshof die Möglichkeit, sich im Gemeinschaftsrecht auf Notwehr zu berufen, nicht ausschloß, sondern ausführte:
„Notwehr setzt... eine Handlung voraus, die zur Abwehr einer den Handelnden bedrohenden Gefahr unerläßlich ist, und erfordert ferner_... daß ihr mit keinem anderen rechtmäßigen Mittel begegnet werden kann.“ Aus diesen Erwägungen wurde die Einrede der Klägerin zurückgewiesen, die geltend gemacht hatte, bei der Unterschreitung der Listenpreise in Notwehr gehandelt zu haben, weil sie mit dem unlauteren Verhalten bestimmter Konkurrenten konfrontiert gewesen sei, die sich der Kontrolle der Hohen Behörde zu entziehen gewußt hätten.
Obwohl die betroffenen Unternehmen auch in den Rechtssachen, die den Gegenstand dieser Schlußanträge bilden, die vorgeschriebenen Preise unterschritten und hervorgehoben haben, daß sie hierzu durch das Verhalten anderer Unternehmen veranlaßt worden seien, wäre es meines Erachtens aus mindestens zwei Gründen nicht angemessen, hier von Notwehr zu sprechen: zum einen, weil wir es mit einer durch das rechtmäßige Verhalten einiger Unternehmen (der Händler und der Unternehmen in Drittländern) verursachten Gefahr zu tun haben, was also nicht nur um eine Reaktion auf das rechtswidrige Verhalten eines anderen ging, zum anderen, weil die Betroffenen noch weitere Umstände angeführt haben (z. B. hat die Klägerin Stefana die Schwierigkeit der Beschaffung unbedingt benötigter Geldmittel und die Klägerin Maximilianshütte die Unzulänglichkeit der von der Kommission durchgeführten Überwachung hervorgehoben). Demzufolge kommt im Hinblick auf die Begründungen, die die Klägerinnen für ihr Verhalten anführen, als einziger Rechtfertigungsgrund hierfür — abstrakt — das Vorliegen eines Notstands in Betracht.
Nun sind die Grundvoraussetzungen für das Vorliegen eines Notstandes denen, die in dem bereits genannten Urteil vom 12. Juli 1962 bezüglich der Notwehr dargelegt wurden, sehr ähnlich: die unmittelbare Bedrohung durch eine ernste Gefahr und die Unmöglichkeit, ihr auf andere Weise als durch objektiv rechtswidriges Verhalten zu entgehen. Sowohl nach dem Völkerrecht als auch nach dem Recht der Staaten ist es erforderlich, daß die Gefahr so ernst ist, daß die Existenz des Rechtssubjekts auf dem Spiel steht, und daß das Verhalten des Verpflichteten nicht zur Entstehung der Gefahrensituation beigetragen hat. Außerdem scheint es mir außer Frage zu stehen, daß bei der Rechtsanwendung äußerste Vorsicht mit der Anerkennung eines Notstandes geboten ist, denn sie bedeutet, daß das Rechtssubjekt als von der Einhaltung bestimmter Verpflichtungen freigestellt angesehen wird, was allenfalls ausnahmsweise in Betracht kommt.
Nun machen die Klägerinnen geltend, sie seien gezwungen gewesen, sich der Einhaltung der Mindestpreise zu entziehen, um ihre Existenz nicht aufs Spiel zu setzen; es ist ihnen aber im allgemeinen, wie ich meine, weder gelungen nachzuweisen, daß eine Gefahr unmittelbar drohte und diese äußerst ernst war, noch konnten sie den Beweis dafür erbringen, daß ihr nicht — wenigstens zum Teil — mit rechtmäßigen Mitteln hätte begegnet werden können. Aus den Angaben der Klägerinnen läßt sich zwar entnehmen, daß sie sich infolge der Entscheidung Nr. 962/77 in einer sehr heiklen und durch objektive Schwierigkeiten gekennzeichneten Lage befanden. Alle Klägerinnen führen nämlich Klage darüber, daß sie Gefahr gelaufen seien, ihre Kunden zu verlieren, und daß sie erhebliche Absatzrückgänge hätten hinnehmen müssen, weil die Käufer sich geweigert hätten, höhere Preise zu zahlen, und wegen der Lückenhaftigkeit der Regelung weiter beim Handel und den Erzeugern in Drittländern zu günstigen Preisen hätten einkaufen können. Die italienischen Unternehmen haben darüber hinaus dargetan, weshalb es angesichts der krisenhaften Beschäftigungslage in Italien und der sonst zu gewärtigenden Streiks und sozialen Erschütterungen praktisch unmöglich gewesen sei, die fixen Kosten durch die Entlassung eines Teils der Beschäftigten zu senken. Die deutschen Unternehmen haben dagegen betont, daß ihnen die italienischen Unternehmen, die sich zur Unterschreitung der Mindestpreise entschlossen hätten, Konkurrenz gemacht hätten und die von der Kommission durchgeführten Kontrollen nicht wirksam gewesen seien. Diese Umstände bestätigen nur, daß die Entscheidung Nr. 962/77 den wettbewerbsfähigeren Unternehmen beträchtliche Opfer auferlegte; sie können jedoch nicht als eine Gefahrensituation aufgefaßt werden, die unmittelbar bevorstand und um der Existenz dieser Unternehmen willen unvermeidbar war.
Zur Untermauerung meines Standpunkts können besonders drei Gruppen von Argumenten dienen. Erstens war es selbstverständlich, daß die Entscheidung Nr. 962/77 eine gewisse Verringerung der Wettbewerbsmöglichkeiten der Unternehmen, die zu niedrigeren Kosten produzieren konnten, und damit eine Verringerung ihres Absatzes zur Folge haben würde, da sie ja, darauf habe ich mehrfach hingewiesen, auf eine Umverteilung des Marktes durch Erleichterung des Absatzes der weniger leistungsfähigen Unternehmen abzielte. Die Gefahr, einen Teil der Kunden zu verlieren, war daher vorhersehbar, zumal seit einiger Zeit über die Zweckmäßigkeit der Einführung einer Mindestpreisregelung gesprochen wurde. Von einem Notstand könnte nur die Rede sein, wenn die Lücken dieser Regelung nicht nur zu einem Absatzrückgang, sondern dazu geführt hätten, daß die Auslöschung der Unternehmen unmittelbar bevorgestanden hätte; eine derartige Gefahr trat jedoch nicht ein, und die Klägerinnen selbst haben nicht behauptet, daß es zu einer so akuten Krise gekommen sei.
Zweitens hätte es selbst dann, wenn die Existenz der wettbewerbsfähigeren Unternehmen durch die Entscheidung Nr. 962/77 aufs Spiel gesetzt worden wäre, nicht an rechtmäßigen Mitteln gefehlt, um der Gefahr zu begegnen. Die Schwierigkeiten für die italienischen Unternehmen bestanden vor allem in der Verringerung ihrer Absatzmöglichkeiten auf den Märkten der anderen Länder der Gemeinschaft, hingegen blieben die Verkaufschancen auf dem italienischen Markt (weil die Erzeuger bei den Verkäufen am Ort durch die Mindestpreisregelung nicht benachteiligt wurden) und auf den Märkten in Drittländern (wo einige Unternehmen anscheinend tatsächlich einen Ausgleich für den Absatzrückgang innerhalb der Gemeinschaft gefunden haben) erhalten. Außerdem war bis März 1978, d. h. bis zum Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 527/78, eine Angleichung an die Preise der Erzeuger in Drittländern möglich. Deshalb läßt sich nicht sagen, daß die Existenz der Klägerinnen so sehr bedroht war, daß kein anderer Ausweg blieb.
Drittens hätte die Behauptung, es habe ein Notstand vorgelegen, durch besondere auf die Situation jedes einzelnen Unternehmens bezogene Beweise untermauert werden müssen; der größte Teil der Betroffenen hat sich jedoch auf Argumente allgemeiner Art gestützt. Auch die Angaben einiger Klägerinnen (z. B. der Unternehmen Ferrriera Valsabbia und Officine Laminatoi Sebino) über den Rückgang der Produktion oder des Absatzes im Jahr 1977 lassen sich nicht als Beweise für eine durch die Entscheidung Nr. 962/77 hervorgerufene Gefahrensituation auffassen, weil der behauptete Rückgang nicht so stark war, daß der Fortbestand jener Unternehmen auf dem Spiel gestanden hätte. Außerdem ist nicht in jedem Fall der Kausalzusammenhang zwischen der Mindestpreisregelung und dem Rückgang der Erzeugung oder des Absatzes nachgewiesen worden. In diesem Zusammenhang möchte ich vor allem auf den Fall der Firma Korf, der Klägerin in der Rechtssache 85/79, hinweisen, die — ohne Widerspruch der Kommission — behauptet hat, ihr Marktanteil habe sich im dritten Quartal 1977 auf 10,2 % gegenüber 12,3 % im vorausgehenden Quartal verringert; die Kommission erblickt in dieser Entwicklung die bloße Fortsetzung der früheren Tendenz, gegenüber den wettbewerbsfähigeren Unternehmen an Boden zu verlieren, und weist darauf hin, daß die Firma Korf gerade vom Beginn des dritten Quartals an bei ihren Verkäufen die Mindestpreise unterschritten habe.
Letztlich läßt sich meines Erachtens ausschließen, daß das Verhalten der Klägerinnen durch einen Notstand gerechtfertigt war. Eine Ausnahme ließe sich vielleicht im Fall der Firma Stefana Antonio, der Klägerin in der Rechtssache 226/78, erblicken. Dieses Unternehmen befand sich bei Einführung der Mindestpreisregelung in einer besonders schwierigen finanziellen Lage, weil es zur Finanzierung von Umstellungsinvestitionen Schulden eingegangen war und die allgemeinen Schwierigkeiten der Kreditfinanzierung zu überwinden hatte, die im Laufe der Umstellungsarbeiten in Italien aufgetreten waren. Einen Monat nach Erlaß der Entscheidung Nr. 962/77 teilte sie der Kommission (durch Telex vom 6. Juni 1977) mit, daß die effektiven Marktpreise für Betonstahl weiterhin unter den verbindlichen Mindestpreisen lägen und die Einhaltung der Mindestpreise zu einer spürbaren Verringerung ihres Absatzes führe. Dieser war nämlich von durchschnittlichen 6570 t je Monat in den ersten vier Monaten des Jahres 1977 auf 3866 t im Mai und auf 2474 t im Juni gesunken. Bis Ende Juli war die Schuldenlast der Firma Stefana von 1700000000 auf knapp 3 Milliarden Lire gestiegen. Daher setzte sie die Kommission mit Telex vom 1. Juli 1977 davon in Kenntnis, daß sie sich angesichts des Verhaltens ihrer Konkurrenten gezwungen sehe, die vorgeschriebenen Preise zu unterschreiten; tatsächlich geschah dies nach den Angaben der Kommission erstmals am 13. Juli 1977 und letztmals am 5. September 1977. Es liegen also in diesem Fall Tatsachen vor, aufgrund derer man zugunsten der Firma Stefana das Vorliegen eines rechtfertigenden Notstandes annehmen könnte. Wegen des Ausmaßes der Schuldenbelastung hatte die Gefahr nämlich die Gestalt eines regelrechten Konkursrisikos angenommen. Jedoch ist auch in diesem Fall meines Erachtens nicht das Bevorstehen einer einen Notstand begründenden Gefahr nachgewiesen worden; außerdem ist ungeklärt, inwieweit die finanzielle Lage des Unternehmens durch mangelnde Umsicht bei den Investitionen bedingt war; schließlich blieb (anscheinend ohne daß sie ausgelotet worden wäre) die Möglichkeit zu versuchen, die entstandenen Schwierigkeiten durch eines der oben genannten rechtmäßigen Mittel zu beheben.
Ähnliche Erwägungen gelten auch im Fall der Firma Maximilianshütte, der Klägerin in der Rechtssache 83/79. Auch dieses Unternehmen hatte nach Einführung der Mindestpreisregelung zweifellos einen starken Absatzrückgang zu verzeichnen: Im ersten Quartal 1977 versorgte es 29 % des bayerischen Marktes, im zweiten Quartal des Jahres verringerte sich der Anteil hingegen auf weniger als 20 %. Die Kommission hat vorgetragen, der Marktanteil im ersten Quartal 1977 sei nicht als Bezugsgröße geeignet, da er außergewöhnlich hoch gewesen sei; dies werde anscheinend dadurch bestätigt, daß der im zweiten Halbjahr 1977 gehaltene Anteil 1978 mehr oder weniger unverändert geblieben sei, obwohl das Unternehmen ab 14. Juni 1977 die vorgeschriebenen Preise unterschritten habe.
Die Kommission hat weiter eingewandt, für den Absatzrückgang seien weitgehend andere Faktoren als die Mindestpreisregelung kausal gewesen: so z.B. die saisonale Marktentwicklung, die in den Sommermonaten gewöhnlich negativ verlaufe. Allerdings nahmen die unter den Mindestpreisen verkauften Betonstahlimporte aus der Schweiz in die Bundesrepublik im zweiten Halbjahr 1977 beträchtlich zu ( von 12000 t im zweiten Quartal auf 19000 t im dritten Quartal): Darin sieht die Firma Maximilianshütte den Beweis für die Unzulänglichkeit der Kontrollen der Kommission, die die Bresciani ausgenutzt hätten, um ihren Betonstahl auf dem Weg über die Schweiz zu verkaufen. Wenn auch die Lücken der Regelung die von dieser ausgehende Belastung der Unternehmen, die zur billigen Produktion in der Lage waren, erhöhte, so läßt sich meines Erachtens doch nicht sagen, daß die Kommission es an einer Überwachung habe fehlen lassen: Dies beweisen die Bußgelder, die zahlreichen Unternehmen auferlegt wurden, von denen nur ein Teil die entsprechenden Entscheidungen angefochten hat. Schließlich meine ich, daß die Firma Maximilianshütte weder nachgewiesen hat, daß sie sich der unmittelbar drohenden Gefahr eines Konkurses oder einer Einstellung ihrer Tätigkeit gegenübersah, noch daß sie vergeblich andere Auswege als den Verstoß gegen die Mindestpreisregelung gesucht hat, um ihren Fortbestand zu sichern.
Es bleibt also dabei, daß die Frage, ob ein Notstand vorlag, bei allen Klägerinnen zu verneinen ist, die sich auf diesen Rechtfertigungsgrund berufen haben. Die Gründe, die einige Unternehmen zur Rechtfertigung ihres Verhaltens angeführt haben, sind wohl eher dann zu berücksichtigen, wenn ich zur Erörterung der Frage einer Abänderung der Bußgeldentscheidungen komme.
18.
Bisher habe ich mich mit Fragen befaßt, die sich bei der Gesamtheit oder einem großen Teil der Klagen stellten. Es gilt nunmehr, sich mit besonderen Problemen zu befassen, die in einzelnen Klagen angesprochen wurden und sich nicht für eine Erörterung eignen.
a)
Die Firma Acciaierie di Darfo, die Klägerin in der Rechtssache 227/78, sieht einen Mangel der angefochtenen individuellen Entscheidung darin, daß die Kommission ihr nicht Gelegenheit gegeben habe, ihre Erklärungen mündlich zu ergänzen. Da sie mit einer Frist von nur sechs Tagen zum 29. Juni 1978 nach Brüssel geladen worden war, hatte sie um eine Terminverlegung um zwei Wochen ersucht; der ablehnende Bescheid der Kommission wurde ihr durch ein Telegramm bekanntgegeben, das ihr an eben diesem 29. Juni, dem für die Anhörung anberaumten Termin, zuging. Sie macht geltend, ihr sei unter Verstoß gegen den in Artikel 36 EGKS-Vertrag niedergelegten Grundsatz des rechtlichen Gehörs ein prozessuales Recht genommen worden. Dieser Verstoß werde nunmehr noch dadurch verstärkt, daß die Kommission der Klägerin das Recht zur Berufung auf Unterlagen bestreite, die zumindest zu einer Herabsetzung der Geldbuße führen würden. All dies wirke sich auf die angefochtene individuelle Entscheidung aus und mache sie fehlerhaft.
Aus dem Sachvortrag beider Parteien ergibt sich, daß die Klägerin die Ladung der Kommission tatsächlich sechs Tage vor dem für die Anhörung festgesetzten Termin erhielt. Die Kommission hat jedoch darauf hingewiesen, daß eine Unterredung nach Abgabe der schriftlichen Stellungnahme des betroffenen Unternehmens im Rahmen des Verfahrens für die Verhängung finanzieller Sanktionen wegen Verstoßes gegen EGKS-Vorschriften einen rein fakultativen Verfahrensabschnitt darstelle, für den keinerlei Ladungsfrist vorgeschrieben sei. Tatsächlich schreibt Artikel 36 EGKS-Vertrag, auf den sich die Firma Acciaierie di Dario berufen hat, lediglich vor, daß die Hohe Behörde vor Festsetzung einer finanziellen Sanktion oder eines Zwangsgeldes dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben hat; dem Erfordernis der Gewährung des rechtlichen Gehörs ist demnach dadurch Rechnung getragen worden, daß dem Unternehmen die Möglichkeit zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme eingeräumt wurde.Es ist weiterhin zu prüfen, ob es einem Unternehmen versagt ist, bestimmte Unterlagen in das gerichtliche Verfahren, das unter Umständen auf die Bußgeldentscheidung folgt, einzuführen, weil es sie nicht schon bei der Betriebsprüfung oder als Anlage zu den Schriftsätzen vorgelegt hat. Entgegen der Ansicht der Kommission meine ich, daß eine solche Präklusion zu verneinen ist. In dem bereits zitierten Urteil vom 12. Juli 1962 in der Rechtssache 16/61 wurde auf den „nur vorläufigen Charakter des Verfahrens nach Artikel 36 des Vertrages“ hingewiesen und anerkannt, daß ein Angriffsmittel nicht deswegen unbeachtet bleiben kann, weil es im Verwaltungsverfahren nicht geltend gemacht worden ist. Deshalb sind auch die Unterlagen, auf die sich das betroffene Unternehmen bei seiner Stellungnahme gegenüber der Kommission zu berufen unterließ, vom Gerichtshof zu berücksichtigen.
Nach Auffassung der Firma Acciaierie di Dario hat die Kommission zu den durch die Geldbuße geahndeten Geschäften auch einige Verkäufe von Erzeugnissen gerechnet, die nicht der Mindestpreisregelung unterlagen.
Die Kommission hat darauf jedoch erwidert, auf die inkriminierten Rechnungen sei der Vermerk „teilweise Angleichung an die AFIM-Preisliste“ aufgestempelt; diese Liste enthalte jedoch ausschließlich Preise für Betonstahl. Die Klägerin hat dieser Behauptung in der mündlichen Verhandlung nicht widersprochen. Es ist daher von der Richtigkeit des Vorbringens der Beklagten auszugehen.
Die Firma Acciaierie di Dario hat weiter behauptet, zu den ihr angelasteten Verkäufen gehörten auch Lieferungen, die in Erfüllung von vor dem Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 geschlossenen Verträgen ausgeführt worden seien. In diesem Zusammenhang hat die Klägerin im einzelnen zwei Gruppen von Rechnungen genannt. Die eine betrifft Lieferungen, die in Erledigung von Aufträgen, die am 27. und 28. April 1977 von der Zwischenhandelsfirma Darma, Mailand, bestätigt worden waren, an die Firma Maretto Blein gingen; die zweite Gruppe steht mit Lieferungen in Zusammenhang, die in Erledigung der Auftragsbestätigungen der Zwischenhandelsfirma Albani vom 26. April 1977 an die Firma Baraclit gingen. Die Kommission hat entgegnet, die fraglichen Aufträge seien bei der Betriebsprüfung im Unternehmen der Klägerin nicht vorgelegt worden; jedoch ist dieser Einwand aus den soeben dargelegten Gründen unerheblich. Deshalb hat der Gerichtshof meines Erachtens, da die Kommission die Glaubwürdigkeit der vorgelegten Unterlagen nicht bestritten hat, die Rechnungen Nrn. 1315, 1316, 1416, 1454, 1514, 1691, 1705, 1713, 1714 für Lieferungen an die Firma Blein (Anlagen 4 bis 9 zur Erwiderung) sowie die Rechnungen Nrn. 1660 bis 1662, die Lieferungen an die Firma Baraclit betreffen, in der Weise zu berücksichtigen, daß die entsprechenden Verkäufe nicht zu den mit einer Geldbuße zu ahndenden Geschäften gerechnet werden.
b)
Die Firma Rumi, die Klägerin in der Rechtssache 263/78, macht geltend, die an sie gerichtete individuelle Entscheidung enthalte keine ausreichende Begründung für die Bemessung der Geldbuße. Die Kommission trägt ihrerseits vor, in diesen wie in den anderen Fällen habe sie als objektiven Maßstab die Summe der Preisunterschreitungen zugrunde gelegt, auf die sie je nach der Schwere der Schuld einen bestimmten Prozentsatz angewandt habe. Tatsächlich hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung die Summe der Preisunterschreitungen und den Betrag der unzulässigen Verkäufe angegeben und sodann auf Artikel 64 EGKS-Vertrag Bezug genommen, wonach sie Geldbußen „bis zur Höhe des doppelten Wertes der unzulässigen Verkäufe“ festsetzen darf.
Zwar wurde auf diese Weise nicht ausdrücklich angegeben, welche der beiden Zahlen als Grundlage für die Bemessung der Geldbuße herangezogen worden war (wir wissen, daß es der Betrag der Preisunterschreitungen war, da die Kommission dies im gerichtlichen Verfahren klargestellt hat), und die Erkennung des angewandten Prozentsatzes verhindert. Ich meine aber, daß die angefochtene Entscheidung dennoch Angaben über ihre wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen enthält und sich die Unvollständigkeit der Begründung nicht nachteilig auf die Möglichkeiten des Rechtsschutzes für das Unternehmen und der vom Gerichtshof durchzuführenden Nachprüfung (die durch die Angaben der Beklagten weiter erleichtert worden ist) ausgewirkt hat.
Hilfsweise macht dieselbe Klägerin geltend, die Beklagte habe den Gesamtbetrag der ihr, der Klägerin, angelasteten Preisunterschreitungen unzutreffend errechnet, weil der Betriebsprüfer der Kommission die in den Rechnungen angegebenen Beträge dem allgemeinen Da-vignon-Preis gegenübergestellt habe, während die deutschen Abnehmer bei der Berechnung der Effektivpreise die Parität für Saarbrücken oder Oberhausen zuzüglich Frachtkosten zugrunde legten, so daß sich letztlich eine Herabsetzung des Davignon-Preises von 540 auf 451,87 DM je Tonne ergebe. Wenn man von diesen Effektivpreisen, die sich aus der Anwendung der Angleichungsmethode ergäben, ausgehe, so verringerten sich die Preisunterschreitungen der Klägerin auf die Hälfte der Zahl, die in der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt worden sei (d. h. von 200 auf etwa 100 Millionen Lire).
Als Beweis für diesen angeblichen Angleichungsvorgang hat die Klägerin ein Telex der Walzstahl-Vereinigung vom 23. Juni 1978 (Anlage 16 zur Klage) vorgelegt. Dieses Schriftstück betrifft jedoch, worauf die Beklagte zu Recht hingewiesen hat, spätere als die bei der Berechnung der Preisunterschreitungen berücksichtigten Verkäufe. Außerdem hat die Kommission in der Klagebeantwortung, ohne daß die Klägerin ihr widersprochen hätte, behauptet, die fragliche Ware sei letztlich für die Niederlande bestimmt gewesen. In diesem Fall hätte eine Angleichung. an Paritätspunkte in Deutschland im Widerspruch zu Artikel 60 Absatz b Buchstabe b vierter Gedankenstrich des Vertrages gestanden.
Aus diesen Gründen ist auch die hilfsweise erhobene Rüge der Firma Rumi zurückzuweisen.
c)
In der Rechtssache 264/78 — Klägerin ist hier die Firma Feralpi — geht es um die Beanstandung einer Gruppe von Rechnungen, bezüglich derer in der angefochtenen Entscheidung festgestellt wird, die Firma Feralpi habe „mit der Hand auf einige Ausfuhrscheine geschriebene Preise, die unter den Mindestpreisen lagen, angewandt“. Die Klägerin macht geltend, diese Behauptung, die in der Mitteilung der Beschuldigungen nicht enthalten gewesen sei, sei unzutreffend. Eventuellen Vermerken auf den Begleitpapieren komme keinerlei Beweiswert zu, da es sich um Dokumente handele, die nach steuerrechtlichen Vorschriften die Ware begleiten sollten, jedoch nichts mit den Vertragsbeziehungen zu tun hätten. Außerdem behauptet die Klägerin, es sei ausgeschlossen, daß tatsächlich ein anderer als der aus den Rechnungen sich ergebende Preis angewandt worden sei; denn nach dem geltenden Recht müßten die Rechnungen der Devisenverwaltung vorgelegt werden und stelle die Angabe eines fiktiven Preises ein Devisenvergehen dar, auf das in Italien hohe Strafen stünden.
Es ist jedoch festzuhalten, daß die Beklagte als Anlage zur Klagebeantwortung einige die fraglichen Verkäufe betreffende Fernschreiben vorgelegt hat, in denen klar zwischen dem in DM ausgedrückten Verkaufspreis und dem in Lire ausgedrückten Betrag, der in die Rechnung aufgenommen werden sollte, unterschieden wird. Die beiden Beträge sind nicht nur in verschiedenen Währungen angegeben, sondern bezeichnen — nach Angaben der Kommission — auch unterschiedlich hohe Werte.
Der Nachweis der Preisunterschreitungen, deretwegen in der angefochtenen Entscheidung, was die fragliche Gruppe von Rechnungen angeht, eine Geldbuße festgesetzt worden ist, ist demnach als erbracht anzusehen.
Vorsorglich bestreitet die Klägerin Feralpi die Richtigkeit der Berechnungen, aufgrund derer die Kommission den Betrag der ihr auferlegten finanziellen Sanktion festgesetzt hat. Vor allem habe die Kommission bei der Ermittlung des Betrags der angeblichen unzulässigen Verkäufe nicht nur den Grundpreis, sondern auch die Zuschläge berücksichtigt, obwohl diese in die Berechnung der angeblichen Unterschreitungen der Mindestpreise nicht einbezogen worden seien. Dies stehe im Widerspruch zu Artikel 2 der Entscheidung Nr. 3000/77, wonach die Mindestpreise auch die Gütezuschläge einschlössen. Nach Ansicht der Klägerin ist als Teil des Mindestpreises jeder Zuschlag anzusehen, der mit einer Eigenschaft der Ware zusammenhängt, und damit nicht nur der Mehrbetrag für besonders festgelegte Qualitäten, sondern auch die proportionale Mehrberechnung für die Länge oder den Durchmesser des Erzeugnisses.
Die Kommission bemerkt, in Artikel 1 der Entscheidung Nr. 3000/77 sei festgelegt, für welche Qualität die Mindestpreise gelten: Es sei dies jeweils eine Grundqualität für ein bestimmtes Erzeugnis. Für alle besseren Qualitäten gelte ein höherer Preis, indem entweder der sogenannte Gütezuschlag Anwendung finde oder statt des Preises für die Grundqualität der für die besondere Qualität festgesetzte Preis berechnet werde. Weiter ergebe sich aus Artikel 4 der Entscheidung Nr. 3000/77, daß Zuschläge (Preiserhöhungen oder -aufschläge) nicht eingeschränkt oder aufgehoben werden dürften. Infolgedessen ergäben sich keine Änderungen der Preislisten (außer bezüglich der Grundpreise, sofern diese unter den Mindestpreisen lägen) und seien alle in diesen Listen enthaltenen Sonderbedingungen einschließlich der Zuschläge anzuwenden.
Die Klägerin hält dem entgegen, es gehe nicht um die Frage, ob bei den Listenpreisen Änderungen vorzunehmen seien, sondern um die Berücksichtigung der Tatsache, daß der Gütezuschlag im Mindestpreis enthalten sei, sowie darum, daß in diesem Zuschlag auch der Zuschlag für den Durchmesser als Gütezuschlag anzusehen sei. Die Gegenerwiderung der Kommission geht auf diesen Punkt nicht mehr ein. In der mündlichen Verhandlung meinte der Bevollmächtigte der Beklagten, wenn die Kommission die Vorschriften nicht strikt angewandt haben sollte, so hätte sich dies zugunsten der Firma Feralpi ausgewirkt; diese habe daher keinen Anlaß, sich darüber zu beklagen.
Es läßt sich nicht sagen, daß die Einzelheiten dieser Frage hinreichend klar seien; auch hat das Vorbringen der Kommission nicht zu einer Klärung beigetragen: Die Klägerin hatte den Eindruck, daß die Beklagte ihre Auffassung in einigen Punkten teile, und die Beklagte hat von der Möglichkeit gesprochen, daß sie sich zum Vorteil der Klägerin geirrt haben könnte. Soweit erkennbar, liegt der Kern der hier in Rede stehenden Rüge darin, daß die Zuschläge zwar bei der Berechnung des Betrages der unzulässigen Verkäufe der Klägerin dem von dieser berechneten Grundpreis hinzugerechnet worden seien, bei der Berechnung der Differenz zwischen dem Effektivpreis und dem Mindestpreis aber der Grundpreis ohne die Zuschläge als Bezugsgröße gewählt worden sei (auf diese Weise habe sich ein höherer Differenzbetrag ergeben, der sich proportional auf die Geldbuße ausgewirkt habe). Nun ist nach Artikel 2 der Entscheidung Nr. 3000/77 — dessen Bedeutung beide Parteien anerkennen — der Mindestpreis ein Grundpreis, in dem die Gütezuschläge einbegriffen sind; daher steht die Bezugsgröße für die Berechnung der Differenz zum Effektivpreis außer Streit. Was den Effektivpreis angeht, so sind die Gütezuschläge, wenn das Unternehmen sie neben dem Grundpreis gesondert in Rechnung gestellt hat, richtigerweise wohl mit dem Grundpreis zu addieren, damit der Gesamtbetrag des Effektivpreises die Zuschläge einschließt und so homogen mit der gesetzlichen Bezugsgröße (dem Mindestpreis) ist. Falls die Kommission also die Differenz zwischen dem Effektivpreis und dem vorgeschriebenen Preis auf andere Weise berechnet haben sollte, so ist diese Berechnung zu berichtigen und sind die sich daraus eventuell zugunsten der Klägerin ergebenden Änderungen der Höhe der Geldbuße vorzunehmen.
Schließlich bestreitet die Firma Feralpi auch hinsichtlich der Rechnung Nr. 2738 die Richtigkeit der Berechnungen, die die Kommission der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt hat. In dem Fernschreiben, das die Mitteilung der Beschuldigungen enthält, wird nämlich festgestellt, die Rechnung mit dieser Nummer betreffe eine für die Firma Ferrari bestimmte Sendung von 550000 t, während die Rechnung Nr. 2738 in Wirklichkeit für die Firma Acciaierie di Calvisano bestimmt war und eine Sendung von 20920 t betraf.
Die Kommission bestreitet, einen Irrtum begangen zu haben, der sich auf die Berechnung der Geldbuße ausgewirkt habe; dabei beschränkt sie sich darauf vorzutragen, die Nummer der beanstandeten Rechnung sei unleserlich gewesen und möglicherweise falsch angegeben worden; alle anderen Einzelheiten dieser Rechnung seien jedoch richtig wiedergegeben worden (und demnach sei der Verkauf von 55000 t an die Firma Ferrari tatsächlich erfolgt). Dieser Behauptung wurde von der Klägerin nicht eigens widersprochen. Da dem so ist, ist die betreffende Rüge als unbegründet anzusehen.
d)
Die Firma Forges de Thy-Marcinelle et Monceau hat zwei Klagen erhoben, die unter den Nrn. 26 und 86/79 in das Register eingetragen worden sind. Die erste zielt auf die Aufhebung der individuellen Entscheidung vom 10. Januar 1979 ab, mit der zweiten wird die EntScheidung vom 2. Mai 1979 angefochten, durch die die Kommission aufgrund neuer Tatsachen die mit der ersten Entscheidung gegen die Klägerin festgesetzte Geldbuße herabsetzte.
In der Rechtssache 86/79 hat die Beklagte, allerdings ohne eine formelle Einrede zu erheben, die Zulässigkeit der zweiten Klage mit der Begründung in Frage gestellt, der Gegenstand und die vorgebrachte Begründung dieser Klage seien bereits in der Klage 26/79 enthalten.
Ich bestreite nicht, daß die Entscheidung vom 2. Mai insoweit lediglich eine Ergänzung der früheren Entscheidung darstellt, als sie letztere nur in den Teilen abänderte, die sich auf den Gesamtbetrag der Geschäfte, bei denen die Preise unterschritten wurden, bezieht, wobei ein geringerer Betrag der Preisunterschreitungen angenommen wurde, und als durch sie daher der Gesamtbetrag der zuvor verhängten Geldbuße herabgesetzt wurde. Jedoch stützt die Klägerin die Klage 86/79 auf einen neuen Klagegrund, der den Maßstab betrifft, nach dem die Kommission die Geldbuße herabgesetzt hat; es steht außer Zweifel, daß dieses Angriffsmittel in besonderer Weise mit der Entscheidung vom 2. Mai zusammenhängt.
Meines Erachtens reicht diese Feststellung aus, um die Bedenken der Beklagten hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage als unbegründet anzusehen.
Ich komme nunmehr zur Begründetheit der Klagen in den verbundenen Rechtssachen 26 und 86/79. Diese unterscheiden sich von den bisher von mir behandelten Klagen dadurch, daß sie ein besonderes Problem aufwerfen, nämlich die Frage, ob die Entscheidung Nr. 962/77 auf Betonstahlverkäufe anwendbar ist, die nach ihrem Inkrafttreten abgewickelt wurden, aber in davor geschlossenen Verträgen vorgesehen waren, die allerdings keine Angaben über den Preis der Ware enthielten.
Zunächst möchte ich darauf hinweisen, daß nach Artikel 2 Absatz 2 der genannten Entscheidung die in Artikel 1 angegebenen Mindestpreise „verbindlich für alle Abschlüsse vom 3. Tag nach Inkrafttreten dieser Entscheidung an [sind] und... von diesem Zeitpunkt an die niedrigeren Listenpreise [ersetzen], bis diese von den Unternehmen nach Artikel 3 neu festgesetzt worden sind“.
Unter Berufung auf diese Bestimmung meint die Klägerin, die Mindestpreisregelung gelte nicht für die Warensendungen, deretwegen gegen sie die Geldbuße festgesetzt worden sei; denn diese Waren seien zwar nach dem 8. Mai 1977 geliefert worden, dies sei aber in Erfüllung von vor Inkrafttreten der Entscheidung geschlossenen Verträgen geschehen. Tatsächlich sind unter den nach diesem Zeitpunkt erfolgten „Abschlüssen“ die Verträge und nicht etwa die Lieferungen zur Ausführung von Verträgen zu verstehen; noch stärker verdeutlicht dies der französische Wortlaut der Entscheidung, indem er von „transactions effectuées“ spricht. Es ist daher in der Tat davon auszugehen, daß bei Lieferungen in Ausführung von Verträgen, die vor Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 geschlossen worden waren, die Mindestpreise nicht beachtet zu werden brauchten. Dies scheint im übrigen unstreitig zu sein und entspricht der Praxis der Kommission.
Es ist indessen zu bedenken, daß der Kaufvertrag nur dann einen vor Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 erfolgten „Abschluß“ darstellt, wenn er bereits alle wesentlichen Merkmale umfaßte. Nach belgischem Recht gilt ein Kaufvertrag, wie in vielen anderen Rechtsordnungen, auch dann als abgeschlossen, wenn die Bestimmung des Preises aufgeschoben ist, jedoch nur dann, wenn diese Preisbestimmung anhand objektiver Merkmale erfolgen soll und somit nicht von einer eventuellen neuen Willensäußerung einer der Vertragsparteien abhängt. Nun enthalten aber die Bestellungen, wie sich aus den von der Klägerin vorgelegten Kopien ergibt, unter der Rubrik „Preise“ eine Verweisung auf die zwischen Käufer und Verkäufer vereinbarten Preise. Nach Angaben der Klägerin handelt es sich um Festpreise, deren Höhe bereits bei Abschluß der Verträge genau feststand. Für diese Behauptung ist jedoch keinerlei Beweis angeboten worden; sie steht vielmehr im Widerspruch zur gewöhnlichen Verfahrensweise der Klägerin, wie sie sich nach den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen darstellt (siehe Anlagen 1, 8, 17 und 22 zur Klagebeantwortung). Bei diesen handelt es sich um Auftragsbestätigungen, in denen die Firma Forges de Thy-Marcinelle jedesmal wegen der Festlegung der Preise auf die im Zeitpunkt der Absendung gültige Preisliste Bezug nahm. Dieses Vorgehen stand im übrigen mit den Allgemeinen Verkaufsbedingungen in Einklang, die in den Preislisten eben dieser Klägerin aufgeführt sind und in denen es mit Bezug auf Betonstahl heißt: „Nos ventes sont faites aux prix, surprix et conditions de nos barèmes en vigueur le jour de l'expédition (ou de la facture de mise à disposition). Les prix, surprix et conditions figurant dans nos offres ou accusés de réception n'ont donc qu'une valeur indicative“ (Anlage 2 zur Klagebeantwortung).
Im Hinblick darauf scheint es mir klar zu sein, daß die allgemeine Bezugnahme auf den mit dem Käufer vereinbarten Preis, die ohne eine zusätzliche Angabe in einem von der Klägerin geschlossenen Vertrag für den Verkauf von Betonstahl enthalten ist, als eine den Allgemeinen Verkaufsbedingungen und der Geschäftspraxis der Klägerin entsprechende Verweisung auf die Listenpreise aufzufassen ist. Die Rechnungen für die Verkäufe, die zwischen den Parteien noch strittig sind (nachdem die Kommission im Laufe des Verfahrens die Entscheidung erlassen hat, in der der Klägerin eine geringere Zahl von einzelnen Verstößen angelastet und dementsprechend die Höhe der ursprünglich gegen die Klägerin verhängten Geldbuße herabgesetzt wurde), wie auch die Versandanzeigen, auf die sich diese Rechnungen beziehen, datieren alle aus der Zeit nach Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77. Danach wurden die der Klägerin angelasteten Kaufverträge erst abgeschlossen, als die Mindestpreisregelung bereits Geltung erlangt hatte. Dies gemäß dem Grundsatz, daß in den Fällen, in denen die Parteien auf die bei der Lieferung gültigen Preise Bezug genommen haben und der Verkäufer einseitig und ohne Eingreifen der öffentlichen Gewalt den Preis bestimmen kann, ein Kaufvertrag nicht vorliegt, solange der Preis nicht bestimmt ist (Bestimmbarkeit reicht nicht aus) — ein Grundsatz, der in der belgischen wie auch in der französischen Rechtsprechung anerkannt ist (siehe z. B. Tribunal de commerce Tournai, 9. Februar 1947, Pasicrisie 1949, III, S. 31; französische Cassation civile, I, 1973, Brell. I, Nr. 96, S. 89).
Von diesem Gesichtspunkt der Frage könnte im vorliegenden Fall allerdings abgesehen werden, weil es einen einfacheren Grund für die Abweisung der Klage gibt. Da nämlich feststeht, daß der Preis durch Bezugnahme auf die bei der Lieferung gültigen Listenpreise bestimmt worden ist, ergäbe sich die Pflicht zur Einhaltung der Mindestpreise bei den fraglichen Verkäufen jedenfalls daraus, daß nach Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 kein Unternehmen unter den Mindestpreisen liegende Listenpreise festsetzen durfte. Demnach hatte auch der vor Inkrafttreten der genannten Entscheidung durch Bezugnahme vereinbarte Verkaufspreis den Verpflichtungen aus der Mindestpreisregelung zu entsprechen.
Bezüglich der Herabsetzung der im Januar 1979 verhängten Geldbuße, die die Kommission vier Monate später entsprechend der Verringerung des Betrags der Preisunterschreitungen (etwa 10 %) vornahm, macht die Firma Thy-Marcinelle geltend, es wäre konsequenter gewesen, die Geldbuße entsprechend der Verringerung des Betrages der unzulässigen Geschäfte (20 %) zu ermäßigen.
Ich kann diese Ansicht nicht teilen. Der Maßstab, den die Kommission bei der Herabsetzung der Geldbuße angewandt hat, ist meines Erachtens mit dem Maßstab vereinbar, den die Kommission bei der Berechnung der Geldbuße selbst zugrunde gelegt hat. Es wurde hierbei ein Koeffizient von 10 % des Betrags der Preisunterschreitungen angewandt; deshalb ist es konsequent, daß die Herabsetzung in der Weise vorgenommen wurde, daß die 10 % nicht bereits von dem Gesamtbetrag der unzulässigen Verkäufe, sondern lediglich vom Betrag der mit diesen Geschäften verbundenen angenommenen Preisunterschreitungen abgesetzt wurden. Es ist auch zu beachten, daß die Klägerin in der Rechtssache 26/79 nicht die Tauglichkeit des Maßstabes bestritten hat, der bei der Berechnung der Geldbuße angewandt worden war, und daß die Kommission sich im übrigen dieser Methode auch bei allen anderen Klägerinnen bediente. Die betreffende Rüge ist deshalb zurückzuweisen.
19.
Ich habe eingangs darauf hingewiesen, daß die Mehrzahl der Klägerinnen rein vorsorglich die Abänderung der angefochtenen individuellen Entscheidung durch Herabsetzung der von der Kommission verhängten Geldbußen beantragt hat. Da der Gerichtshof in Fällen dieser Art die Befugnis zur unbeschränkten Ermessensnachprüfung einschließlich der Befugnis zur Änderung der Geldbußen hat, kann er ohne jeden Zweifel diesen Anträgen stattgeben, indem er den Betrag der finanziellen Sanktionen ändert, wenn er dies für billig und angebracht hält.
Die besondere Natur der Krise im Betonstahlsektor, die die Kommission zur Einführung der Mindestpreisregelung veranlaßte, die spürbar nachteiligen Auswirkungen, die das Niveau der verbindlich festgesetzten Preise auf die Tätigkeit der wettbewerbsfähigeren Unternehmen hatte, und die schwerwiegenden Lücken der durch die Entscheidung Nr. 962/77 geschaffenen Regelung, die erst Anfang 1978 beseitigt wurden, stellen meines Erachtens jeweils gute Gründe für eine merkliche Herabsetzung der Geldbußen dar. Von all diesen Umständen habe ich bereits gesprochen, so daß es sich erübrigen dürfte, darüber noch lange Ausführungen zu machen. Ich möchte daher zum ersten Punkt nur hervorheben, daß die Krise im Betonstahlsektor durch das fehlende Gleichgewicht zwischen der hohen Produktionskraft und Wettbewerbsfähigkeit einiger kleiner Unternehmen (etwa eines Drittels der Gesamtheit) und den Schwierigkeiten zahlreicher größerer Unternehmen gekennzeichnet war, so daß eine Maßnahme zur Festsetzung von Mindestpreisen notwendigerweise die einen benachteiligen mußte, um die anderen zu schützen. Bei der verbindlichen Festsetzung eines Mindestpreisniveaus durfte die Kommission nicht außer acht lassen, daß es tatsächlich zu einer solchen Benachteiligung kommen würde; sie hätte deren Ausmaß zu vermindern versuchen müssen, indem sie zumindest von Anfang an alle ergänzenden Maßnahmen erließ, deren es bedurft hätte, um zu vermeiden, daß die Einhaltung der getroffenen Regelung wegen deren Lücken mit noch größeren Opfern verbunden war. Ich habe bereits erklärt, daß der Entscheidung Nr. 962/77 keine rechtlichen Mängel anhafteten, deretwegen sie als rechtswidrig anzusehen wäre, aber ich kann nicht umhin, erneut zu betonen, daß diesbezüglich — auch was die rein formelle Seite angeht — einige Gründe für Zweifel bestanden (insbesondere bezüglich der Einhaltung von Artikel 61 Absatz 2, der Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und der Vollständigkeit der Begründung für das Niveau der vorgeschriebenen Preise). Diese Zweifel schienen mir überwindbar zu sein, um so mehr, als sich der Gerichtshof bei der Nachprüfung von nicht offentsichtlich gemeinschaftsrechtswidrigen wirtschaftspolitischen Entscheidungen von dem Grundsatz der Behutsamkeit leiten lassen muß. Ich meine aber, daß die Saumseligkeit und der Mangel an Entschlußkraft, den die Gemeinschaftsexekutive bei ihrem Verhalten an den Tag gelegt hat, nicht außer acht gelassen werden dürfen, wenn es um die Beurteilung der Angemessenheit der festgesetzten finanziellen Sanktionen geht.
Selbstverständlich ist denjenigen Unternehmen eine weitergehende Herabsetzung der gegen sie verhängten Geldbußen zuzugestehen, deren Geschäftsbetrieb stärker unter der Einführung der Mindestpreisregelung gelitten hat und die überzeugendere Beweise für ihre Gefährdung und die von ihnen zu tragenden Belastungen erbracht haben. Ich meine damit vor allem das Unternehmen Stefana Antonio und in geringerem Maße das Unternehmen Maximilianshütte, zu deren Schicksal ich Ausführungen gemacht habe. Darüber hinaus glaube ich, daß bei der Firma Rumi zu berücksichtigen ist, daß ihre Absätze im gemeinsamen Markt im Juli und im August 1977 stark zurückgingen, daß sie trotzdem anfänglich die Mindestpreise einhielt und sich zu deren Nichtbeachtung erst entschloß, als im Januar 1978 erneut ein plötzlicher beträchtlicher Rückgang zu verzeichnen war und sie festgestellt hatte, daß die Angebote unter den Mindestpreisen auf dem deutschen Markt, auf dem sie ihre Erzeugnisse vor allem in großem Umfang abgesetzt hatte, eine große Häufigkeit und Gefährlichkeit erreicht hatten. (Die Firma Walzstahlvereinigung stellte am 23. März 1978 in einem Fernschreiben an die Firma Rumi fest: „Wenn diese Situation anhält, wird kein italienisches Unternehmen Absätze tätigen können.“)
Schließlich möchte ich darauf hinweisen, daß die Firma Sider Camuna Unterlagen dafür vorgelegt hat, daß sie bereits zum Zeitpunkt der fraglichen Vorgänge unter sehr schwierigen Bedingungen arbeitete und ihre Kapazität nur zu 25 % auslasten konnte; daher war es ihr nach ihren Angaben unmöglich, sich durch Einhaltung der Mindestpreise der Gefahr einer starken Verringerung ihres Absatzes auszusetzen.
Andererseits gibt es zumindest einen Fall, in dem mir eine Herabsetzung der Geldbuße keinesfalls gerechtfertigt erscheint, nämlich in dem der Firma Aciéries de Montereau, der Klägerin in der Rechtssache 31/79. Diese behauptet, sie habe sich nach Einführung des Systems der Mindestpreise vergeblich um Aufträge zu diesen Preisen bemüht, jedoch von ihren Kunden erfahren, daß diese bei anderen Erzeugern, die auf die Zeit vor Inkrafttreten der Entscheidung 962/77 zurückdatierte Dokumente ausgestellt hätten, Verträge über den Kauf von Betonstahl zu günstigeren Preisen hätten abschließen können. Angesichts dieser Situation sei sie, nachdem sie dadurch, daß ihr die Verkäufe entgangen seien, einen Verlust von 2 Millionen Franken erlitten habe, zur Anpassung an die Marktverhältnisse gezwungen gewesen.
Die Kommission entgegnet darauf, die durch die Entscheidung Nr. 962/77 festgesetzten Mindestpreise hätten unter den unmittelbar vor Inkrafttreten dieser Entscheidung gültigen Listenpreisen der Klägerin gelegen. Die finanziellen Verluste, die die Klägerin angeblich 1977 erlitten habe, seien im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß die Klägerin, gemessen an den Produktionskosten, zu niedrige Preise angewandt habe. Es ist interessant festzustellen, daß der Absatz der Klägerin im Zeitraum September bis Dezember 1977 im Durchschnitt deutlich über dem durchschnittlichen Absatz vor Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 lag. Man hat daher den Eindruck, daß dieses Unternehmen eine Dumpingpolitik verfolgte und dadurch, daß es in seinen Angeboten die Mindestpreise erheblich unterschritt, neue Märkte erobern konnte. All dies wird durch den enormen Umfang der Verkäufe, bei denen dieses Unternehmen die Mindestpreise unterschritt, bestätigt; diese erreichten 50000 Tonnen — ein bei weitem größeres Ausmaß als bei den anderen Klägerinnen.
All dies führt zu der Feststellung, daß das Verhalten der Firma Aciéries de Montereau stärker mit der Zielsetzung der Entscheidung Nr. 962/77 im Widerspruch stand als die Verstöße wettbewerbsfähigerer Erzeuger. Außerdem setzten die Preisunterschreitungen dieses Unternehmens kaum eine Woche nach Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 962/77 ein und setzten sich bis Ende 1977 fort, verteilten sich also über einen erheblich längeren Zeitraum als die Verstöße der anderen Klägerinnen.
In Anbetracht dessen sowie schließlich im Hinblick darauf, daß die Kommission bei der Festsetzung der Geldbuße gegen dieses Unternehmen einen ziemlich niedrigen Koeffizienten angewandt hat (5,7 % des Betrages der Preisunterschreitungen gegenüber 25 % bei den Bresciani und 10 % bei Korf, Maximilianshütte und Thy-Marcinelle), meine ich, daß keinerlei Grund für eine Herabsetzung der Geldbuße gegen dieses Unternehmen besteht.
20.
Abschließend schlage ich Ihnen vor, in den verbundenen Rechtssachen 154, 205, 206, 226 bis 228, 263, 264/78 und 39/79 sowie in den verbundenen Rechtssachen 26 und 86/79 und in den Rechtssachen 31, 83 und 85/79 wie folgt zu entscheiden:
I.
Die Anträge auf Aufhebung der angefochtenen individuellen Entscheidungen werden mit Ausnahme derjenigen der Firmen Feralpi und Acciaieria di Dario zurückgewiesen.
II.
Die gegen die Firma Feralpi gerichtete Entscheidung wird aufgehoben, soweit sie die von diesem Unternehmen in der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossenen Verkaufsgeschäfte betrifft. Hinsichtlich dieser Entscheidung wird ferner erklärt, daß bei der Berechnung der Differenz zwischen den Mindestpreisen und den angewandten Preisen zum Zwecke der Bemessung der Geldbuße nicht nur der effektive Grund preis, sondern auch die von dem Unternehmen in Rechnung gestellten Zuschläge zu berücksichtigen sind.
III.
Die gegen die Firma Acciaieria di Darfo gerichtete Entscheidung wird aufgehoben, soweit sie die Lieferungen an die Firmen Maretto Blein und Baraclit aufgrund von Bestellungen vom 27. und 28. April 1977 betrifft.
IV.
Der Koeffizient, der bei der Berechnung der Geldbußen angewandt wurde, die gegen die nachstehend genannten Klägerinnen verhängt wurden, wird wie folgt herabgesetzt:
a)
um 50 % zugunsten der Klägerinnen Ferriera Valsabbia, OLS, AFIM, Fratelli Stefana, Acciaieria di Darfo, Feralpi, Korf (nachdem zuvor, was die Firmen Acciaieria di Darfo und Feralpi angeht, die Berechnungsgrundlage für die Geldbuße berichtigt worden ist) ;
b)
um 60 % zugunsten der Klägerinnen Sider Camuña und Rumi;
c)
um 70 % zugunsten der Klägerin Maximilianshütte;
d)
um 80 % zugunsten der Klägerin Stefana Antonio.
V.
Die Kommission wird verurteilt, die Hälfte der Kosten der unter a und b aufgeführten Klägerinnen und zwei Drittel der Kosten der Klägerinnen Maximilianshütte und Stefana Antonio zu tragen.
VI.
Die Klägerinnen in den verbundenen Rechtssachen 26 und 86/79 (Thy-Marcinelle et Monceau) und 31/79 (Montereau) tragen die durch diese Rechtssachen veranlaßten Kosten.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.
(
2
)	Anmerkung des Übersetzers: Der zweiten Begründungserwägung der italienischen Fassung entspricht die dritte Begründungserwägung der deutschen Fassung.