62014CP0146_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Introducere
1. Pentru a patra oară(2), Curtea este chemată să examineze o procedură preliminară de urgență privind interpretarea dispozițiilor Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, p. 98), cunoscută în mod obișnuit sub denumirea de „Directiva privind returnarea”.
2. În această luare de poziție, vom face în mai multe rânduri trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Această opțiune ține de faptul că Directiva 2008/115 urmărește tocmai să se țină seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie de luare în custodie publică(3) . Această jurisprudență privește articolul 5 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), care corespunde articolului 6 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Articolul 52 alineatul (3) prima teză din cartă prevede că, în măsura în care aceasta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin CEDO, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de CEDO. În ceea ce privește articolul 7 din cartă și articolul 8 paragraful 1 din CEDO, Curtea a confirmat că „[e]ste necesar ca articolului 7 din cartă să i se dea același înțeles și aceeași întindere ca și cele conferite articolului 8 alineatul (1) din CEDO, astfel cum a fost interpretat de jurisprudența [Curții Europene a Drepturilor Omului] ”(4) .
3. În opinia noastră, această situație trebuie să se regăsească și în cazul articolului 6 din cartă și al articolului 5 din CEDO(5) .
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Carta
4. În temeiul articolului 6 din cartă, „[o]rice persoană are dreptul la libertate și la siguranță”.
5. Articolul 47 din cartă, intitulat „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil”, prevede:
„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată.
Asistența juridică gratuită se acordă celor care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în care aceasta este necesară pentru a le asigura accesul efectiv la justiție.”
Directiva 2008/115
6. Considerentele (6), (12) și (16) ale Directivei 2008/115 au următorul cuprins:
„(6) Statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă. În conformitate cu principiile generale ale dreptului UE, deciziile luate în temeiul prezentei directive ar trebui adoptate de la caz la caz și pe bază de criterii obiective, aceasta însemnând că ar trebui acordată atenție nu doar simplului fapt al șederii ilegale. Atunci când se utilizează formulare standard pentru deciziile referitoare la returnare, respectiv decizii de returnare, și, dacă au fost emise, decizii privind interdicția de intrare și decizii de îndepărtare, statele membre ar trebui să respecte principiul respectiv și să se conformeze pe deplin dispozițiilor aplicabile din prezenta directivă.
[…]
(12) Ar trebui abordată situația resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, dar care nu pot face încă obiectul unei îndepărtări. Condițiile de bază de subzistență ale acestora ar trebui definite în conformitate cu legislația națională. Pentru a putea demonstra situația specială în care se află în cazul unor verificări sau controale administrative, acestor persoane ar trebui să li se furnizeze o confirmare scrisă a situației lor. Statele membre ar trebui să dispună de o mare libertate în ceea ce privește forma și formatul confirmării scrise și ar trebui să o poată include în deciziile lor referitoare la returnare adoptate în conformitate cu prezenta directivă.
[…]
(16) Folosirea luării în custodie publică în scopul îndepărtării ar trebui limitată și ar trebui să facă obiectul aplicării principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite. Luarea în custodie publică este justificată numai pentru pregătirea returnării sau în efectuarea procesului de îndepărtare și dacă aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive nu ar fi suficientă.”
7. Obiectul Directivei 2008/115 este definit la articolul 1 după cum urmează:
„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
8. Articolul 3 punctul 7 din Directiva 2008/115 definește „riscul sustragerii” drept „existența unor motive într‑un caz particular care se bazează pe criterii obiective, definite prin legislație, care justifică presupunerea că un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei proceduri de returnare se poate sustrage acesteia”.
9. Articolul 15 din Directiva 2008/115, intitulat „Luarea în custodie publică”, prevede:
„(1) Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:
(a) există riscul de sustragere sau
(b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare.
Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.
(2) Autoritățile administrative sau judiciare dispun măsurile de luare în custodie publică.
Luarea în custodie publică se ordonă în scris, menționându‑se motivele de fapt și de drept.
Atunci când luarea în custodie publică a fost dispusă de autoritățile administrative, statele membre:
(a) fie asigură un control judiciar rapid al legalității luării în custodie publică, asupra căreia se pronunță într‑un termen cât mai scurt de la începerea luării în custodie publică,
(b) fie acordă resortisantului în cauză al unei țări terțe dreptul de a intenta o acțiune în justiție în virtutea căreia legalitatea măsurii de luare în custodie publică face obiectul unui control judiciar rapid inițiat cât mai rapid posibil de la inițierea procedurilor pertinente. În acest caz, statele membre informează imediat resortisanții în cauză ai țărilor terțe asupra posibilității intentării unei astfel de acțiuni.
Resortisantul în cauză al unei țări terțe este eliberat imediat în cazul în care luarea în custodie publică nu este legală.
(3) În toate cazurile, luarea în custodie publică face obiectul unor revizuiri la intervale rezonabile de timp, fie la cererea resortisantului în cauză al unei țări terțe, fie din oficiu. În cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică, revizuirile fac obiectul controlului judiciar.
(4) În cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării din motive legale sau de altă natură sau există indicii privind încetarea condițiilor stabilite la alineatul (1), luarea în custodie publică nu mai este justificată și persoana în cauză este eliberată imediat.
(5) Luarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni.
(6) Statele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația lor națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită:
(a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau
(b) întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe.”
CEDO
10. Articolul 5 din CEDO, în măsura în care este relevant în cauză, prevede:
„1. Orice persoană are dreptul la libertate și la siguranță. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepția următoarelor cazuri și potrivit căilor legale:
[…]
f) dacă este vorba despre arestarea sau detenția legală a unei persoane pentru a o împiedica să pătrundă în mod ilegal pe teritoriu sau împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare ori de extrădare.
[…]
4. Orice persoană lipsită de libertatea sa prin arestare sau deținere are dreptul să introducă un recurs în fața unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într‑un termen scurt asupra legalității deținerii sale și să dispună eliberarea sa dacă deținerea este ilegală.
[…]”
Dreptul bulgar
Legea privind străinii
11. Articolul 41 punctul 1 din Legea privind străinii în Republica Bulgaria (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bălgaria, DV nr. 153 din 23 decembrie 1998), în versiunea aplicabilă situației de fapt din speță (DV nr. 108 din 17 decembrie 2013, denumită în continuare „Legea privind străinii”), prevede că măsura administrativă coercitivă „de returnare la frontieră” poate fi aplicată atunci când „străinul nu este în măsură să dovedească că intrarea sa pe teritoriu era legală”.
12. Articolul 42h alineatele 1, 3 și 4 din Legea privind străinii, în redactarea aplicabilă situației din litigiul principal, coroborat cu articolul 10 alineatul 1 punctul 22 din această lege, prevede că o măsură administrativă coercitivă de „interdicție de intrare” poate fi aplicată atunci când rezultă să intrarea străinului pe teritoriu vizează utilizarea țării ca punct de trecere în vederea emigrării către o altă țară terță.
13. Potrivit articolului 44 alineatul 5 din Legea privind străinii, „[a]tunci când există obstacole care împiedică străinul să părăsească imediat teritoriul sau să intre într‑o altă țară, străinul respectiv este obligat, prin ordin al autorității care a adoptat măsura administrativă coercitivă, să se prezinte în fiecare săptămână în fața secției locale a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit modalităților prevăzute de decretul de aplicare a prezentei legi, cu excepția cazului în care obstacolele în calea executării măsurii de returnare la frontieră sau de expulzare au fost înlăturate și au fost adoptate măsuri în vederea îndepărtării iminente”.
14. Conform articolului 44 alineatul 6 din această lege:
„Atunci când o măsură administrativă coercitivă a fost luată în temeiul articolului 39a alineatul 1 punctele 2 și 3, împotriva unui străin a cărui identitate nu a putut fi stabilită, iar acesta din urmă împiedică executarea ordinului de aplicare a măsurii menționate sau există un risc de sustragere, autoritatea care a adoptat ordinul în cauză poate adopta de asemenea un ordin de luare în custodie publică împotriva străinului, în spațiile unui centru de cazare a străinilor, în vederea pregătirii returnării sale la frontiera Republicii Bulgaria sau a expulzării acestuia.”
15. Conform articolului 44 alineatul 8 din aceeași lege:
„Luarea în custodie publică durează atât timp cât sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul 6, fără să poată depăși șase luni. Autoritățile competente în temeiul alineatului 1 verifică din oficiu o dată pe lună, împreună cu directorul direcției «Migratsia», îndeplinirea condițiilor necesare pentru aplicarea măsurii de luare în custodie publică. În mod excepțional, atunci când persoana în cauză refuză să coopereze cu autoritățile competente sau când există o întârziere în obținerea documentelor necesare pentru returnare la frontieră sau expulzare, durata măsurii de luare în custodie publică poate fi extinsă la 12 luni. Atunci când, ținând seama de împrejurările concrete ale cauzei, se constată că nu mai există perspective rezonabile de îndepărtare a străinului din motive juridice sau tehnice, persoana în cauză este eliberată imediat.”
16. Potrivit articolului 46a alineatul 1 din Legea privind străinii, „[o]rdinul de plasare în centrul de cazare poate face obiectul unei căi de atac, potrivit modalităților prevăzute de Codul de procedură administrativă (Administrativnoprotsesualen kodeks, denumit în continuare «APK»), în termen de 14 zile de la data plasării efective”.
17. Articolul 46a alineatul 2 din această lege prevede că instanța sesizată se pronunță cu privire la această acțiune în ședință publică, fără ca persoana în cauză să fie obligată să se înfățișeze, iar hotărârea judecătorească însăși poate face obiectul unei căi de atac.
18. În temeiul articolului 46a alineatul 3 din aceeași lege, „[o] dată la șase luni, directorul centrului de cazare a resortisanților străini prezintă o listă a străinilor care au locuit în acest centru o perioadă mai mare de șase luni din cauza obstacolelor în calea îndepărtării lor de pe teritoriu. Lista menționată este comunicată instanței administrative în circumscripția căreia se află centrul de cazare”.
19. Articolul 46a alineatul 4 din Legea privind străinii are următorul cuprins:
„La încheierea fiecărei perioade de șase luni de plasare în centrul de cazare, instanța dispune fie din oficiu, fie la cererea străinului interesat, în ședință secretă, prelungirea măsurii de luare în custodie publică, măsuri de înlocuire a acesteia sau eliberarea. Ordonanța instanței poate face obiectul unei căi de atac potrivit modalităților prevăzute [de APK].”
20. Potrivit alineatului 1 punctul 4c din dispozițiile de completare a Legii privind străinii, existența unui „risc de sustragere a unui străin care face obiectul unei măsuri administrative coercitive” este stabilită atunci când, ținând seama de elementele de fapt, există un motiv plauzibil să se presupună că această persoană se poate sustrage de la executarea măsurii dispuse. Pot constitui elemente în acest sens împrejurarea că persoana nu poate fi găsită la domiciliul declarat, existența unor atingeri anterioare aduse ordinii publice, existența unor condamnări prealabile ale persoanei, în pofida reabilitării sale, împrejurarea că nu a părăsit țara în termenul care i‑a fost acordat în vederea plecării sale voluntare, că a demonstrat în mod clar că nu s‑ar conforma cu măsura care i‑a fost aplicată, că este în posesia unor documente false sau chiar nu are deloc documente, că a prezentat informații eronate, s‑a sustras deja în trecut și că nu s‑a conformat unei interdicții de intrare.
APK
21. Articolul 128 alineatul 1 din APK, intitulat „Competența ratione materiae ”, prevede:
„(1) În competența instanțelor de contencios administrativ intră toate cauzele cu privire la cereri care au ca obiect:
1. emiterea, modificarea, anularea sau declararea nulității actelor administrative;
[…]
3. Protecția jurisdicțională împotriva actelor și omisiunilor administrației care sunt lipsite de temei juridic.”
22. În temeiul articolului 168 alineatul 1 din APK, intitulat „Obiectul controlului jurisdicțional”:
„Instanța nu se limitează să examineze motivele invocate de reclamant, ci este obligată, pe baza elementelor de probă prezentate de părți, să controleze legalitatea actului administrativ atacat în raport cu fiecare dintre motivele prevăzute la articolul 146.”
23. Conform articolului 170 alineatul 1 din APK, intitulat „Sarcina probei”, „autoritatea administrativă și persoanele pentru care actul administrativ atacat este favorabil trebuie să demonstreze existența motivelor de fapt indicate în act și executarea cerințelor legale pentru adoptarea acestuia”.
24. Articolul 173 alineatul 1 din APK, intitulat „Competența instanței la declararea nulității sau la anularea actului administrativ”, prevede:
„Atunci când problema nu este supusă aprecierii autorității administrative, instanța sesizată se pronunță pe fondul cauzei după ce a declarat nulitatea sau a anulat actul administrativ.”
Situația de fapt din cauza principală și întrebările preliminare
25. La 9 august 2013, domnul Mahdi a fost arestat la punctul de frontieră din Bregovo (Bulgaria), în timp ce încerca să părăsească Bulgaria pentru a trece în Serbia. Acesta nu avea documente de identitate și s‑a prezentat sub numele de Bashir Mohamed Ali Mahdi, născut la 5 noiembrie 1974 în Sudan și resortisant al acestui stat.
26. În aceeași zi, au fost pronunțate trei măsuri administrative împotriva domnului Mahdi de către directorul punctului de frontieră bulgar, și anume o măsură de „returnare a unui străin la frontieră”, o măsură de „interdicție de intrare a unui străin pe teritoriul Bulgariei” și un ordin de luare în custodie publică, în executarea primelor două măsuri.
27. La 10 august 2013, domnul Mahdi a fost plasat în centrul specializat de plasare temporară a străinilor al Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vătreshnite raboti (Direcția migrație din cadrul Ministerului Afacerilor Interne), situat în Busmantsi (Bulgaria), în circumscripția Sofia (Bulgaria), în conformitate cu ordinul de luare în custodie publică.
28. La 12 august 2013, domnul Mahdi a semnat, în fața autorităților administrative bulgare, o declarație de consimțire la întoarcerea voluntară în Sudan.
29. La 13 august 2013, Direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (directorul Direcției migrație din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, denumit în continuare „Direktor”) s‑a adresat prin scrisoare ambasadei Republicii Sudan, informând‑o cu privire la măsurile luate împotriva domnului Mahdi și cu privire la luarea sa în custodie publică. Acesta arăta de asemenea că era necesar ca serviciul consular de pe lângă aceeași ambasadă să confirme identitatea domnului Mahdi și să îi elibereze o adeverință care să țină loc de pașaport pentru ca acesta să poată părăsi Bulgaria și să se reîntoarcă în Sudan.
30. La o dată neprecizată de instanța de trimitere între 13 și 16 august 2013, domnul Mahdi a declarat verbal în fața autorităților administrative bulgare că nu dorea să se întoarcă voluntar în Sudan. Reiese din dosar că această declarație a fost efectuată în urma unei întâlniri cu un reprezentant al ambasadei Republicii Sudan, care a confirmat identitatea domnului Mahdi, refuzând în același timp să îi elibereze un document de identitate care să îi permită să călătorească în străinătate. Acest refuz era aparent întemeiat pe faptul că domnul Mahdi nu dorea să se întoarcă în Sudan. În cadrul ședinței în fața Curții, Republica Bulgaria a confirmat că nu a întreprins niciun demers în urma acestui refuz.
31. La 16 august 2013, doamna Ruseva, o resortisantă bulgară ale cărei legături cu domnul Mahdi nu sunt precizate altfel, a solicitat Direktor eliberarea sub cauțiune a domnului Mahdi, prin adăugarea unei declarații notariale de asigurare a cazării și întreținerii domnului Mahdi. Aceasta a indicat și o adresă.
32. În urma acestei cereri, la 26 august 2013, autoritățile bulgare au efectuat o verificare la domiciliul doamnei Ruseva. Acestea au constatat că era vorba despre o locuință cu patru camere, în care domnul Mahdi avea o cameră.
33. La 27 august 2013, Direktor a propus superiorului său ierarhic, întemeindu‑se pe declarația doamnei Ruseva și pe verificarea efectuată, abrogarea ordinului de luare în custodie publică. Direktor a propus de asemenea adoptarea unei măsuri mai puțin coercitive împotriva domnului Mahdi, și anume un ordin de „prezentare în fiecare lună la secția locală a Ministerului Afacerilor Interne de la locul de reședință”, până la înlăturarea obstacolelor în calea executării deciziei de returnare adoptate împotriva sa.
34. La 9 septembrie 2013, Direktor al postului de frontieră a indicat, prin scrisoarea adresată aceluiași superior ierarhic, că ordinul nu trebuia abrogat pentru următoarele motive, respectiv domnul Mahdi nu a intrat legal în Bulgaria, acesta nu este în posesia unui permis de ședere pentru a locui în Bulgaria, i s‑a refuzat statutul de refugiat de către agenția națională a refugiaților la 29 decembrie 2012 și a săvârșit o infracțiune prin trecerea frontierei naționale dintre Bulgaria și Serbia, în afara locurilor prevăzute în acest scop.
35. Potrivit instanței de trimitere, nici ordinul de luare în custodie publică, nici refuzul de a abroga această măsură și de a o înlocui cu o măsură mai puțin coercitivă, nici decizia prin care i se refuză acordarea statutului de refugiat nu au făcut obiectul unei căi de atac.
36. Conform deciziei de trimitere, cauza principală a fost inițiată la instanța de trimitere prin depunerea unei scrisori adresate de Direktor. Acesta a solicitat instanței de trimitere să se pronunțe din oficiu, în temeiul articolului 46a alineatele 3 și 4 din Legea privind străinii, cu privire la menținerea luării în custodie publică a domnului Mahdi.
37. În acest context, Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunalul Administrativ din Sofia, Bulgaria) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele patru întrebări preliminare:
„1) Articolul 15 alineatele (3) și (6) din [Directiva 2008/115] coroborat cu articolele 6 și 47 din [cartă], precum și cu dreptul la un control jurisdicțional și la o protecție jurisdicțională efectivă trebuie interpretat în sensul că:
a) în situația în care, în temeiul dreptului național al unui stat membru, o autoritate administrativă este obligată să revizuiască lunar măsura de luare în custodie publică, fără să existe obligația expresă a adoptării unui act administrativ, iar aceasta trebuie să transmită din oficiu instanței o listă a resortisanților țărilor terțe luați în custodie publică pentru o perioadă care depășește perioada maximă legală a luării în custodie publică inițiale, autoritatea administrativă este obligată, la momentul expirării perioadei de luare în custodie publică inițială stabilite în decizia individuală, fie să adopte un act expres de revizuire a luării în custodie publică în raport cu motivele de extindere prevăzute în dreptul Uniunii, fie să elibereze persoana în cauză?
b) în cazul în care dreptul național al statului membru prevede că, după expirarea perioadei maxime a luării în custodie publică inițiale în scopul îndepărtării, prevăzută de dispozițiile dreptului național, instanța este competentă să dispună o extindere a perioadei de luare în custodie publică, să o înlocuiască cu o măsură mai puțin coercitivă sau să dispună eliberarea resortisantului țării terțe, atunci într‑o situație precum cea din prezenta cauză instanța trebuie să verifice legalitatea unei măsuri de revizuire a luării în custodie publică, care să menționeze motivele de fapt și de drept privind necesitatea extinderii perioadei de luare în custodie publică și durata acesteia, hotărând pe fond menținerea măsurii, înlocuirea acesteia cu altă măsură sau eliberarea persoanei în cauză?
c) permite instanței, din perspectiva motivelor de extindere a perioadei de luare în custodie publică, prevăzute de dispozițiile dreptului Uniunii, să verifice legalitatea unei măsuri de revizuire a luării în custodie publică, care indică doar motivele pentru care nu se poate aplica decizia de îndepărtare a unui resortisant al țării terțe, și să soluționeze litigiul numai pe baza faptelor prezentate și a dovezilor aduse de autoritatea administrativă, precum și a opozițiilor formulate și a faptelor prezentate de resortisantul țării terțe, dispunând menținerea luării în custodie publică, înlocuirea cu altă măsură sau eliberarea persoanei în cauză?
2) Într‑o situație precum cea din procedura principală, articolul 15 alineatele (1) și (6) din Directiva [2008/115] trebuie interpretat în sensul că, în temeiul dreptului Uniunii, motivul autonom de extindere a luării în custodie publică, [și anume că] «persoana în cauză nu dispune de documente de identitate», prevăzut de dreptul național, este admisibil ca fiind subsumat ambelor cazuri prevăzute de [alineatul (6) menționat], atunci când pe baza împrejurării amintite se poate considera în mod plauzibil că persoana în cauză va încerca să eludeze punerea în aplicare a deciziei de îndepărtare, ceea ce, în sensul dreptului național al statului membru, reprezintă un risc de sustragere?
3) Într‑o situație precum cea din prezenta cauză, articolul 15 alineatul (1) literele (a) și (b) și alineatul (6) din Directiva [2008/115] coroborat cu considerentele (2) și (13) privind respectarea drepturilor fundamentale și a demnității umane a resortisanților statelor terțe, precum și aplicarea principiului proporționalității trebuie interpretat în sensul că permite ca, pe baza împrejurărilor în care persoana în cauză nu dispune de documente de identitate, a trecut frontiera ilegal și a declarat că nu dorește să se întoarcă în țara de origine, deși a semnat o declarație privind întoarcerea voluntară în țara sa și a indicat corect datele sale de identificare, să se deducă riscul întemeiat de sustragere, aceste împrejurări încadrându‑se în noțiunea «riscul sustragerii» persoanei în cauză de la aplicarea deciziei de îndepărtare, în sensul [Directivei 2008/115], definită în dreptul național ca presupunerea, justificată de elemente de fapt, că persoana interesată va încerca să eludeze punerea în aplicare a măsurii de îndepărtare?
4) Într‑o situație precum cea din procedura principală, articolul 15 alineatul (1) literele (a) și (b) și alineatele (4) și (6) din Directiva 2008/115 coroborat cu considerentele (2) și (13) privind respectarea drepturilor fundamentale și a demnității umane a resortisanților țărilor terțe, precum și aplicarea principiului proporționalității trebuie interpretat în sensul că:
a) resortisantul țării terțe nu este dispus să coopereze la pregătirea punerii în aplicare a măsurii de returnare în țara sa de origine dacă declară verbal unui funcționar de la ambasada acestei țări că nu dorește să se întoarcă în țara de origine, în pofida faptului că, anterior, completase o declarație privind întoarcerea voluntară și indicase corect datele sale de identificare și dacă există întârzieri în obținerea documentației din partea unei țări terțe și continuă să existe o posibilitate rezonabilă de punere în aplicare a măsurii de îndepărtare în condițiile în care ambasada nu emite documentul necesar persoanei în cauză pentru călătoria în țara de origine, deși a confirmat identitatea acesteia?
b) în situația în care un resortisant al țării terțe, care nu dispune de documente de identitate, a trecut ilegal frontiera de stat și a declarat că nu dorește să se întoarcă în țara de origine, este eliberat din cauza inexistenței posibilității rezonabile a îndepărtării, dacă în aceste circumstanțe ambasada țării respective refuză să elibereze documentul necesar pentru călătoria persoanei în cauză în țara de origine, în pofida faptului că a confirmat identitatea acesteia, trebuie considerat că statul membru este obligat să elibereze un document provizoriu privind statutul persoanei în cauză?”
Cu privire la procedura de urgență
38. Prin ordonanța separată din 28 martie 2014, Administrativen sad Sofia‑grad a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie supusă procedurii preliminare de urgență prevăzute la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții.
39. Camera a treia a Curții a decis, la 8 aprilie 2014, la propunerea judecătorului raportor, după ascultarea avocatului general, să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentei trimiteri preliminare potrivit procedurii de urgență.
Analiză
Observație introductivă
40. Având în vedere modul de redactare și natura întrebărilor adresate, trebuie amintit de la bun început că, atunci când Curtea este sesizată cu o trimitere preliminară, nu este de competența Curții, în temeiul articolului 267 TFUE, să aplice normele de drept al Uniunii unei spețe determinate și, în consecință, să califice o dispoziție de drept intern în raport cu această normă(6) .
41. În schimb, Curtea poate, în cadrul cooperării judiciare instituite la articolul 267 TFUE, plecând de la elementele din dosar, să furnizeze instanței naționale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care i‑ar putea fi utile pentru aprecierea efectelor prevederilor dreptului Uniunii(7) . În acest sens vom aborda întrebările adresate de instanța de trimitere.
Cu privire la admisibilitatea întrebărilor preliminare
42. Toate întrebările sunt, în opinia noastră, admisibile, inclusiv ultima, care privește eventualitatea potrivit căreia domnul Mahdi este eliberat. Această întrebare nu este ipotetică în raport cu jurisprudența Curții(8) . Dimpotrivă, aceasta se înscrie în logica întrebărilor anterioare și constituie o consecință a acestora. Instanța de trimitere trebuie să fie în măsură să orienteze administrația în ipoteza în care domnul Mahdi ar fi eliberat. În aceste condiții, vom examina întrebările în ordinea în care sunt adresate.
Cu privire la fondul întrebărilor preliminare
43. Instanța de trimitere pune o serie de întrebări de procedură și de fond privind interpretarea articolului 15 din Directiva 2008/115.
Sistemul luării în custodie publică instituit prin Directiva 2008/115
44. Pentru a răspunde în mod util la întrebările instanței de trimitere, trebuie să se prezinte pe scurt sistemul de plasare în custodie publică, precum și reexaminarea și controlul jurisdicțional al acesteia, instituit prin articolul 15 din Directiva 2008/115.
45. Directiva 2008/115 urmărește, potrivit considerentului (2) al acesteia, instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și returnare, bazată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor. Aceasta urmărește să asigure echilibrul între drepturile și interesele statelor membre referitoare la controlul intrării, șederii și îndepărtării străinilor(9) și drepturile individuale ale persoanelor în cauză. În ceea ce le privește pe acestea din urmă, Directiva 2008/115 urmărește să țină seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materia dreptului la libertate(10) . Această situație se regăsește în cazul celor„douăzeci de orientări cu privire la returnarea forțată”, adoptate de Comitetul de miniștri al Consiliului Europei la 4 mai 2005(11), la care Directiva 2008/115 face trimitere în considerentul (3). Articolul 15 din această directivă a fost, în cadrul procesului legislativ(12), unul dintre articolele cele mai dezbătute între instituțiile politice ale Uniunii(13) .
46. Principiul care stă la baza articolului 15 din Directiva 2008/115 este că doar desfășurarea procedurilor de returnare și de îndepărtare justifică privarea de libertate și că, în cazul în care procedurile nu sunt efectuate cu diligența necesară, luarea în custodie publică încetează să mai fie justificată în raport cu această dispoziție(14) .
47. Din articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 reiese că o luare în custodie publică nu poate constitui decât o ultima ratio, în lipsa unor măsuri mai puțin coercitive, și că, în orice caz, o luare în custodie publică nu poate fi decisă decât dacă fie există un risc de sustragere, fie resortisantul în cauză al țării terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare. Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării nu are nici caracter punitiv(15), nici caracter penal și nu constituie o pedeapsă cu închisoarea(16) . Articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune o interpretare strictă, întrucât luarea în custodie publică forțată constituie, ca lipsire de libertate, o excepție la dreptul fundamental al libertății individuale(17) .
48. Principiul proporționalității impune ca luarea în custodie publică a unei persoane împotriva căreia este în derulare o procedură de îndepărtare să nu se prelungească un interval de timp nerezonabil, cu alte cuvinte să nu depășească termenul necesar pentru atingerea scopului urmărit(18) . Acest principiu este reținut la articolul 15 alineatul (5) din Directiva 2008/115, care prevede în plus că fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni(19) .
49. Cu condiția ca cerințele inițiale de luare în custodie publică prevăzute la articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 să fie încă îndeplinite, un stat membru poate extinde în mod excepțional perioada maximă de luare în custodie publică inițială în cazul în care, în pofida tuturor eforturilor sale rezonabile, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult timp și în cazul în care una dintre condițiile suplimentare prevăzute la articolul 15 alineatul (6) din această directivă este îndeplinită, și anume o lipsă de cooperare din partea resortisantului țării terțe sau întârzieri în obținerea documentației necesare din partea țării terțe. Aceste condiții suplimentare sunt exhaustive. Articolul 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115, la fel ca articolul 15 alineatul (1) din această directivă, este de asemenea de strictă interpretare.
50. În orice moment, în cazul în care condițiile de luare în custodie publică nu mai sunt îndeplinite, în conformitate cu articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2008/115, persoana în cauză trebuie să fie eliberată de îndată.
51. Directiva 2008/115 prevede, la articolul 15 alineatul (2), un control jurisdicțional în ceea ce privește măsurile de luare în custodie publică dispuse de autoritățile administrative. Statele membre sunt obligate astfel fie să prevadă un control jurisdicțional accelerat al legalității măsurii de luare în custodie publică cât mai rapid posibil, de la începutul măsurii de luare în custodie publică, fie să acorde respectivului resortisant al țării terțe dreptul de a iniția o procedură prin care legalitatea face obiectul unui control jurisdicțional accelerat care trebuie să aibă loc cât mai rapid posibil începând cu declanșarea procedurii în discuție. Prin această cerință, legiuitorul Uniunii urmărea de asemenea să țină seama de jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului în ceea ce privește luarea în custodie publică în scopul îndepărtării(20), precum și orientarea nr. 9 privind returnarea forțată(21) .
52. În observațiile sale scrise, Republica Bulgaria a precizat că a reținut a doua posibilitate prevăzută la articolul 15 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2008/115, prin intermediul articolului 46a alineatele 1 și 2 din Legea privind străinii.
53. Potrivit articolului 15 alineatul (3) prima teză din Directiva 2008/115, în toate cazurile, luarea în custodie publică face obiectul unor revizuiri „la intervale rezonabile de timp”, fie la cererea persoanei în cauză, fie din oficiu.
54. Potrivit Republicii Bulgaria, aceste cerințe ale Directivei 2008/115 sunt transpuse prin articolul 44 alineatul 8 și prin articolul 46a alineatele 3 și 4 din Legea privind străinii.
55. În sfârșit, în temeiul articolului 15 alineatul (3) a doua teză din această directivă, „[î]n cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică”, revizuirile fac în mod obligatoriu obiectul controlului judiciar.
56. Din dosar reiese că Republica Bulgaria a transpus această obligație prin articolul 46a alineatele 3 și 4 din Legea privind străinii.
Cu privire la prima întrebare litera a)
57. Prin intermediul primei întrebări litera a), instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2008/115 prevede ca revizuirea măsurii de luare în custodie publică să fie efectuată printr‑un act expres, cu alte cuvinte dacă o astfel de revizuire trebuie să constate, printr‑un act expres, fie prelungirea măsurii de luare în custodie publică a persoanei în cauză, fie eliberarea acesteia din urmă. Instanța de trimitere urmărește astfel să cunoască obligațiile autorității administrative naționale care exercită controlul periodic al legalității măsurii de luare în custodie publică.
58. Din dosar reiese că, potrivit dreptului bulgar, autoritatea administrativă care exercită acest control nu este obligată să adopte un act scris explicit în ceea ce privește prelungirea măsurii, nici atunci când aceasta efectuează controalele lunare obligatorii(22), nici înainte să trimită dosarul instanței în cadrul unei cereri de prelungire a măsurii peste o perioadă de șase luni(23) .
59. Articolul 15 alineatul (2) a doua teză din Directiva 2008/115 precizează că luarea în custodie publică se ordonă în scris, menționându‑se motivele de fapt și de drept. În schimb, nu precizează nici autoritatea care trebuie să efectueze revizuirea, nici forma pe care trebuie să o aibă o asemenea revizuire.
60. În opinia noastră, termenul „revizuire” înseamnă că instanța de revizuire trebuie să analizeze dacă motivele inițiale de luare în custodie publică prevăzute la articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 mai sunt valabile. În fiecare caz individual, aceasta trebuie să verifice cu atenție dacă (mai) există riscul de sustragere sau dacă persoana în cauză evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare. Aceasta trebuie să verifice de asemenea dacă trebuie luate măsuri mai puțin coercitive.
61. În ceea ce privește prelungirea excepțională peste perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (5) din Directiva 2008/115, instanța de revizuire trebuie să se asigure de asemenea că este îndeplinită una dintre condițiile suplimentare prevăzute la articolul 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115.
62. Orice revizuire trebuie să permită autorității judiciare să își exercite controlul judiciar potrivit articolului 15 alineatul (2) sau (3) din această directivă pentru a garanta o cale de atac pentru persoana în cauză, potrivit articolului 47 din cartă(24) .
63. Care este consecința acestor cerințe în ceea ce privește forma unei revizuiri?
64. Cu privire la acest aspect, propunem efectuarea unei distincții între, pe de o parte, revizuirile „la intervale rezonabile de timp”, prevăzute la articolul 15 alineatul (3) prima teză din Directiva 2008/115, și, pe de altă parte, revizuirile „în cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică”, prevăzute la articolul 15 alineatul (3) a doua teză din această directivă.
65. Revizuirile la intervale rezonabile de timp, prevăzute la articolul 15 alineatul (3) prima teză din Directiva 2008/115, sunt efectuate în perioada stabilită în decizia inițială de luare în custodie publică. Or, un act nou pare superfluu dacă luarea în custodie publică nu este extinsă peste perioada inițială și dacă motivele nu s‑au schimbat.
66. Revizuirile în cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică, prevăzute la articolul 15 alineatul (3) a doua teză din această directivă, sunt efectuate, conform interpretării date de noi acestei dispoziții, în vederea obținerii unei prelungiri a luării în custodie publică inițiale, indiferent că această prelungire începe în perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (5) din Directiva 2008/115(25) sau la expirarea acestei perioade(26) . În aceste cazuri, trebuie să se adopte o nouă decizie care are aceeași formă ca și decizia inițială și îndeplinește, așadar, cerințele de formă ale articolului 15 alineatul (2) a doua teză din această directivă. Cerința de formă menționată se impune pentru a permite un control jurisdicțional ulterior.
67. Rezultă că ar trebui să se răspundă la prima întrebare litera a) că articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că, într‑o situație în care perioada inițială de luare în custodie publică a expirat, autoritatea competentă trebuie să se pronunțe cu privire la prelungirea măsurii de luare în custodie publică inițiale prin decizie scrisă, menționându‑se motivele de fapt și de drept.
Cu privire la prima întrebare literele b) și c)
68. Prin intermediul primei întrebări literele b) și c), cele două aspecte ale acestei întrebări urmând să fie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, Curții să stabilească dacă trebuie să se pronunțe pe fond atunci când exercită un control cu privire la un act de revizuire sau atunci când decide să prelungească măsura de luare în custodie publică și pe ce elemente de fapt se poate întemeia. Instanța de trimitere urmărește să cunoască astfel natura și întinderea controlului jurisdicțional obligatoriu în vederea prelungirii măsurii atunci când termenul maxim stabilit inițial al luării în custodie publică a expirat.
69. Din această întrebare preliminară reiese că instanța de trimitere pare nesigură în ceea ce privește rolul său în cadrul unui control de revizuire potrivit articolului 15 alineatul (3) a doua teză din Directiva 2008/115.
70. Natura unui control jurisdicțional presupune că autoritatea judiciară trebuie să fie în măsură să verifice dacă motivele pe care se întemeiază decizia de luare în custodie publică mai sunt valabile și, după caz, dacă sunt îndeplinite condițiile pentru prelungirea măsurii de luare în custodie publică. În vederea respectării articolului 47 din cartă, instanța națională trebuie să dispună de o competență deplină în ceea ce privește pronunțarea deciziei pe fond. În consecință, trebuie să fie în măsură să decidă cu privire la prelungirea luării în custodie publică, cu privire la înlocuirea luării în custodie publică cu o măsură mai puțin coercitivă sau cu privire la eliberarea persoanei în cauză.
71. În opinia noastră, Directiva 2008/115 nu se opune în sine unei situații în care autoritatea judiciară însăși este cea care decide cu privire la prelungirea măsurii de luare în custodie publică, dacă aceasta dispune de toate elementele citate anterior.
72. Curtea a confirmat că articolul 15 din Directiva 2008/115 este necondiționat și suficient de precis încât să nu fie necesare alte elemente speciale pentru a permite punerea lui în aplicare de către statele membre(27) . Prin urmare, acesta poate fi aplicat direct de instanța de trimitere în favoarea unui particular.
73. În temeiul articolului 15 alineatele (2) și (3) din Directiva 2008/115, interpretat în lumina articolului 47 din cartă, autoritatea judiciară trebuie să fie competentă, dacă este necesar, să solicite autori tății administrative să îi furnizeze toate elementele cu privire la fiecare dosar individual, iar resortisantului țării terțe în cauză să depună observații.
74. În schimb, anumite măsuri, precum coordonarea cu transportatorii și corespondența cu autoritățile țărilor terțe, țin de atribuțiile unei autorități administrative, iar nu de cele ale instanței de trimitere.
75. Revine, așadar, instanței naționale sarcina să își asume competența deplină pe fond. Astfel, dat fiind că aceasta poate aplica direct articolul 15 din Directiva 2008/115, este obligată să înlăture eventual dispoziții de drept național care au drept efect să o împiedice să își asume o astfel de competență deplină. Amintim în această privință jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia o instanță națională are obligația să aplice integral dreptul Uniunii și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă particularilor, înlăturând, eventual, aplicarea oricărei dispoziții de drept intern contrare(28) .
76. Cu titlu de exemplu, în cazul în care procedura prevăzută la articolul 46a alineatul 4 din Legea privind străinii ar implica, potrivit dreptului intern, că persoana în cauză este împiedicată să își prezinte observațiile în ceea ce privește decizia de luare în custodie publică, instanța de trimitere ar trebui să înlăture o asemenea împiedicare și să invite persoana să își prezinte observațiile.
77. Propunem astfel să se răspundă la prima întrebare literele b) și c) că, în cadrul articolului 15 alineatele (2) și (3) din Directiva 2008/115, orice decizie care privește prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică luate de autoritatea administrativă națională trebuie să facă obiectul unui control jurisdicțional care trebuie efectuat pentru a garanta respectarea dreptului persoanei în cauză la o cale de atac efectivă, prevăzut la articolul 47 din cartă. Orice autoritate judiciară care efectuează un astfel de control jurisdicțional sau care decide cu privire la prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică trebuie să poată acționa deplin și să se poată pronunța pe fond, luând în considerare toate împrejurările și considerațiile concrete invocate în cadrul procedurii principale, și să adopte decizia apreciind atât faptele și probele invocate de autoritatea administrativă, cât și opozițiile și faptele prezentate de resortisantul unei țări terțe. Aceasta trebuie să fie în măsură să decidă cu privire la înlocuirea luării în custodie publică cu o măsură mai puțin coercitivă sau cu privire la eliberarea persoanei în cauză.
Cu privire la a doua și la a treia întrebare
78. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 15 alineatele (1) și (6) din Directiva 2008/115 se opune unei practici naționale potrivit căreia o perioadă inițială de luare în custodie publică de șase luni poate fi prelungită pentru motivul autonom că resortisantul țării terțe în cauză nu dispune de documente de identitate și dacă, într‑un cadru faptic precum cel din litigiul principal, există un risc de sustragere potrivit articolului 15 alineatele (1) și (6) din această directivă.
79. Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că motivul potrivit căruia persoana în cauză nu dispune de documente de identitate nu figurează nici printre motivele referitoare la decizia inițială de luare în custodie publică, prevăzute la articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115, nici printre cele referitoare la extinderea perioadei de luare în custodie publică, prevăzute la articolul 15 alineatul (6) din această directivă.
80. În acest context, amintim că numai în cazul în care executarea deciziei de returnare sub forma îndepărtării riscă să fie compromisă de comportamentul resortisantului țării terțe acesta poate continua să fie privat de libertate prin luare în custodie publică(29) .
81. Faptul că această persoană nu dispune de documente constituie, desigur, unul dintre elementele pe care instanța de trimitere le va lua în considerare atunci când stabilește dacă există un risc de sustragere sau dacă persoana în cauză evită sau împiedică pregătirea returnării sau a procesului de îndepărtare. În opinia noastră, alineatul 1 punctul 4c din dispozițiile de completare a Legii privind străinii pare să reflecte de asemenea această cerință.
82. În plus, ținem să amintim că articolul 3 punctul 7 din Directiva 2008/115 definește „riscul sustragerii” drept „existența unor motive într‑un caz particular care se bazează pe criterii obiective, definite prin legislație, care justifică presupunerea că un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei proceduri de returnare se poate sustrage acesteia”.
83. În cadrul articolului 7 alineatul (4) din Directiva 2008/115(30), Curtea a declarat că orice apreciere cu privire la riscul de sustragere trebuie să fie întemeiată pe examinarea individuală a cazului persoanei interesate(31) . O asemenea examinare personalizată a necesității de a priva o persoană de libertatea sa pentru a garanta respectarea unei decizii de îndepărtare se înscrie de asemenea într‑o protecție mai extinsă împotriva arbitrariului(32) .
84. În consecință, propunem să se răspundă la a doua și la a treia întrebare că articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115 se opune luării în custodie publică pentru simplul motiv că un resortisant al unei țări terțe nu dispune de documente de identitate. Un astfel de element poate fi totuși luat în considerare ca unul dintre elementele pertinente în vederea stabilirii existenței unui risc de sustragere în sensul aceluiași alineat.
Cu privire la a patra întrebare litera a)
85. Prin intermediul celei de a patra întrebări litera a), instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să stabilească dacă, în împrejurările cauzei principale, pentru a determina dacă autoritățile bulgare pot prelungi măsura luării în custodie publică a resortisantului țării terțe, acesta din urmă a făcut dovada unei „lipse de cooperare” și/sau dacă „[au existat] întârzieri în obținerea documentației necesare din partea unei țări terțe”, în conformitate cu dispozițiile articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115.
86. În opinia noastră, răspunsul la a patra întrebare litera a) decurge direct din articolul 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115. Acest alineat urmărește să reglementeze situațiile în care statul membru care procedează la operațiunea de îndepărtare trebuie să fi întreprins toate eforturile rezonabile, cu alte cuvinte toate acțiunile care îi revin, înainte de a lua în considerare prelungirea măsurii de luare în custodie publică. În cazul în care, în pofida acestui lucru, este posibil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult timp (din cauza lipsei de cooperare din partea resortisantului țării terțe sau a unor întârzieri în obținerea documentației necesare din partea țării terțe), în mod excepțional, se poate extinde perioada de luare în custodie publică peste perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (5) din Directiva 2008/115.
87. Revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia faptele din cauza principală în raport cu această dispoziție.
88. În acest context, chiar și în ipoteza în care faptele din litigiul principal descrise de instanța de trimitere indică o lipsă de cooperare din partea domnului Mahdi și/sau o întârziere în obținerea documentației necesare din partea Sudanului, autoritățile bulgare trebuie să continue să depună „toate eforturile rezonabile”, astfel cum se prevede la articolul 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115.
89. Pe parcursul întregii perioade de luare în custodie publică, acestea trebuie să își consolideze activ și în mod continuu și neîntrerupt demersurile pentru a obține, din partea ambasadei, eliberarea unor documente de călătorie și sunt obligate să negocieze admisia domnului Mahdi în Sudan în cel mai scurt termen. Trebuie să repetăm că luarea în custodie publică este motivată numai de îndepărtare și că aceasta nu prezintă caracter punitiv.
90. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului confirmă o asemenea analiză. Astfel, această Curte a constatat o încălcare a dreptului la libertate săvârșită de Republica Bulgaria într‑o cauză în care, într‑o perioadă de 18 luni, autoritățile bulgare s‑au limitat să scrie de trei ori ambasadei țării terțe în cauză pentru a solicita să se elibereze reclamantului un document de călătorie. Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, aceste trei scrisori erau insuficiente pentru a demonstra că autoritățile bulgare monitorizaseră cauza în mod activ sau că depuseseră eforturi să negocieze un transfer rapid sau admisia reclamantului într‑o țară terță(33) .
91. În sfârșit, pare să reiasă din cererea de decizie preliminară că Republica Bulgaria a transpus dispoziția referitoare la luarea în custodie publică maximă, la articolul 44 alineatul 8 din Legea privind străinii, în sensul că „durata luării în custodie publică poate fi extinsă la
12 luni”(34) . În eventualitatea în care acest lucru înseamnă că Bulgaria a ales astfel să limiteze perioada de luare în custodie publică totală la 12 luni și să nu atingă termenul maxim permis de articolul 15 alineatele (5) și (6) din Directiva 2008/115(35), aceasta nu poate aplica dispoziția amintită astfel încât să îi permită să extindă termenul de luare în custodie publică peste totalul de 12 luni. Astfel, un stat membru nu poate invoca o dispoziție a unei directive împotriva unui particular(36) .
92. Prin urmare, ar trebui să se răspundă la a patra întrebare litera a) că, în temeiul articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115, autoritățile unui stat membru pot extinde perioada luării în custodie publică peste perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (5) din această directivă numai în cazul în care operațiunea de îndepărtare durează mai mult timp din cauza unor elemente de fapt care nu le sunt imputabile. Chiar și în ipoteza în care situația de fapt din procedura principală indică o lipsă de cooperare din partea resortisantului țării terțe și/sau întârzieri în obținerea documentației necesare din partea țării terțe, un stat membru este obligat să își consolideze activ și în mod continuu și neîntrerupt eforturile în vederea executării operațiunii de îndepărtare.
Cu privire la a patra întrebare litera b)
93. Prin intermediul acestei ultime întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă, în eventualitatea în care resortisantul statului terț este eliberat, iar autoritățile acestui stat continuă să nu elibereze un document de identificare, statul membru este obligat să elibereze un document provizoriu privind statutul resortisantului respectiv.
94. Astfel cum a subliniat Comisia în observațiile sale, nu există armonizare în ceea ce privește condițiile de ședere pe teritoriul statelor membre a resortisanților unei țări terțe aflați în situație de ședere ilegală în privința cărora nu poate fi pus în aplicare dispozitivul de îndepărtare. În special, Regulamentul (CE) nr. 1030/2002 al Consiliului din 13 iunie 2002 de instituire a unui model uniform de permis de ședere pentru resortisanții țărilor terțe (JO L 157, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 242) se aplică, potrivit articolului 1 alineatul (2) din acesta, numai în cazul șederilor legale.
95. În cazul în care autoritățile bulgare ar decide că domnul Mahdi nu mai trebuie să se întoarcă în Sudan, acestea ar fi libere, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/115, să îi acorde un permis de ședere sau altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură.
96. În lipsa unei astfel de decizii, considerăm că din chiar logica Directivei 2008/115 decurge o obligație pentru statele membre de a furniza persoanei în cauză o confirmare scrisă a situației sale. Un astfel de document ar permite să se evite ca această persoană să fie arestată din nou de către autoritățile bulgare în cazul în care i s‑ar solicita ulterior să își dovedească situația specifică în cadrul unei verificări sau al unui control administrativ.
97. Propunem astfel să se răspundă la cea de a patra întrebare litera b) că articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în lumina considerentului (12) al acesteia în sensul că, în cazul în care resortisantul unei țări terțe este eliberat, statul membru trebuie să îi elibereze o confirmare scrisă cu privire la situația sa pentru ca acesta să fie în măsură să își dovedească situația specifică în cazul unui control administrativ sau al unei verificări.
Concluzie
98. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Administrativen sad Sofia‑grad după cum urmează:
„1) Articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală trebuie interpretat în sensul că autoritatea competentă trebuie să se pronunțe printr‑un act individual expres cu privire la prelungirea unei măsuri inițiale de luare în custodie publică.
2) În cadrul articolului 15 alineatele (2) și (3) din Directiva 2008/115, orice decizie cu privire la prelungirea măsurii de luare în custodie publică adoptată de autoritatea administrativă trebuie să facă obiectul unui control jurisdicțional care trebuie efectuat pentru a garanta respectarea dreptului persoanei în cauză la o cale de atac efectivă, prevăzut la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Orice autoritate judiciară care exercită un astfel de control jurisdicțional sau care decide cu privire la prelungirea unei măsuri de luare în custodie publică trebuie să poată acționa deplin și să se poată pronunța pe fond, luând în considerare toate circumstanțele și considerațiile concrete invocate în cadrul procedurii principale, și să adopte o decizie apreciind atât faptele și probele invocate de autoritatea administrativă, cât și opozițiile și faptele prezentate de resortisantul unei țări terțe. Aceasta trebuie să fie în măsură să decidă cu privire la înlocuirea luării în custodie publică cu o măsura mai puțin coercitivă sau cu privire la eliberarea persoanei în cauză.
3) Articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2998/115 se opune luării în custodie publică pentru simplul motiv că un resortisant al unei țări terțe nu dispune de documente de identitate. Un astfel de element poate fi totuși luat în considerare ca unul dintre elementele pertinente pentru a stabili existența unui risc de sustragere în sensul aceluiași alineat.
4) În temeiul articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115, autoritățile unui stat membru pot prelungi perioada luării în custodie publică peste perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (5) din această directivă numai dacă operațiunea de îndepărtare durează mai mult timp din cauza unor elemente de fapt care nu le sunt imputabile. Chiar și în ipoteza în care faptele din procedura principală indică o lipsă de cooperare din partea resortisantului țării terțe și/sau întârzieri în obținerea documentației necesare din partea țării terțe, un stat membru este obligat să își consolideze activ și în mod continuu și neîntrerupt eforturile în vederea punerii în aplicare a operațiunii de îndepărtare.
5) În cazul în care, în conformitate cu articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2008/115, resortisantul unei țări terțe este eliberat, statul membru trebuie să îi emită o confirmare scrisă a situației sale pentru ca acesta să fie în măsură să își dovedească situația specifică în cazul unui control administrativ sau al unei verificări.”
(1) .
(2)
– Precedentele cauze au determinat pronunțarea Hotărârilor Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741), El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), precum și G. și R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).
(3)
– A se vedea, în această privință, referitor la articolul 15 din Directiva 2008/115, Luarea de poziție a avocatului general Mazák prezentată în cauza Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691, punctul 52) și Hotărârea El Dridi (EU:C:2011:268, punctul 43), precum și, cu privire la articolul 16 din directiva menționată, Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauzele conexate Bero și Bouzalmate (C‑473/13 și C‑514/13, EU:C:2014:295, punctul 84 și urm.).
(4)
– Hotărârea McB. (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, punctul 53). Sublinierea noastră.
(5)
– Avocatul general Sharpston argumentează în același sens în Concluziile sale prezentate în cauza Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648, punctul 14), atunci când afirmă că, „[î]n măsura în care este relevant pentru prezentele concluzii, articolul 6 din cartă corespunde articolului 5 din [CEDO]”. În opinia noastră, o asemenea afirmație poate fi efectuată în general, independent de prezentele concluzii, prin analogie cu Hotărârea McB. (EU:C:2010:582).
(6)
– A se vedea în acest sens Hotărârile Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815, punctul 36) și Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punctul 21).
(7)
– Hotărârea EMS‑Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, punctul 51). A se vedea de asemenea Luarea de poziție a avocatului general Mazák prezentată în cauza Kadzoev (EU:C:2009:691, punctul 25).
(8)
– Hotărârea de referință în materie de întrebări ipotetice este Hotărârea Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, punctele 32 și 33).
(9)
– Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții Europene a Drepturilor Omului, este vorba despre un principiu de drept internațional consacrat (a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Abdulaziz, Cabales și Balkandali împotriva Regatului Unit, nr. 9214/80, 9473/81 și 9474/81, § 67, 28 mai 1985, Hotărârea Moustaquim împotriva Belgiei, nr. 12313/86, § 43, 18 februarie 1991, precum și Hotărârea Riad și Idiab împotriva Belgiei, nr. 29787/03 și 29810/03, § 94, 24 ianuarie 2008).
(10)
– A se vedea punctul 2 din prezenta luare de poziție.
(11)
– A se vedea Comitetul de miniștri, documentul CM(2005) 40 final. A se vedea de asemenea, adoptat ulterior Directivei 2008/115, Raportul Comisiei pentru migrații, refugiați și populație, Adunarea parlamentară a Consiliului Europei, „Luarea în custodie publică a solicitanților de azil și a migranților aflați în situație de ședere ilegală în Europa”, adoptat la 11 ianuarie 2010, doc. 12105.
(12)
– La acea dată, era vorba despre procedura de codecizie prevăzută la articolul 251 CE, care devenise aplicabilă în urma adoptării Deciziei 2004/927/CE a Consiliului din 22 decembrie 2004 stabilind ca anumite domenii reglementate de partea a treia titlul IV din Tratatul de instituire a Comunității Europene să fie reglementate de procedura prevăzută la articolul 251 din tratatul menționat (JO L 396, p. 45, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 163).
(13)
– A se vedea, de exemplu, Hörich, D., Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme,
Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, p. 281 și 285, precum și Lutz, F., The negotiations on the return directive,
WLP, 2010, p. 67.
(14)
– A se vedea, în ceea ce privește articolul 5 alineatul (1) litera (f) din CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Chahal împotriva Regatului Unit [GC] (nr. 22414/93, § 74, 15 noiembrie 1996).
(15)
– A se vedea Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauzele conexate Bero și Bouzalmate (EU:C:2014:295, punctul 91).
(16)
– A se vedea Luarea de poziție a avocatului general Mazák prezentată în cauza El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:205, punctul 35), precum și Luarea de poziție a avocatului general Wathelet prezentată în cauza G. și R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, punctul 54).
(17)
– A se vedea Luarea de poziție a avocatului general Mazák prezentată în cauza Kadzoev (EU:C:2009:691, punctul 70). În ceea ce privește articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului se pronunță în același sens (a se vedea de exemplu Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Quinn împotriva Franței, nr. 18580/91, § 42, 22 martie 1995, și Hotărârea Kaya împotriva României nr. 33970/05, § 16, 12 octombrie 2006).
(18)
– A se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Saadi împotriva Regatului Unit [GC] (nr. 13229/03, § 74, 29 ianuarie 2008), precum și, pentru o ilustrare recentă, Hotărârea Herman și Serazadishvili împotriva Greciei (nr. 26418/11 și 45884/11, § 59, 24 aprilie 2014).
(19)
– Observăm că, cu privire la acest aspect, legiuitorul Uniunii a mers mai departe decât Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa, întrucât articolul 5 din CEDO, astfel cum a fost interpretat de instanța menționată, nu prevede o perioadă maximă de luare în custodie publică.
(20)
– Mai precis, interpretarea Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la articolul 5 alineatul (4) din CEDO (a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Altinok împotriva Turciei, nr. 31610/08, § 45, 29 noiembrie 2011, și Hotărârea Stanev împotriva Bulgariei [GC], nr. 36760/06, § 171, CEDO 2012).
(21)
– În temeiul acestei orientări, intitulată „Calea de atac împotriva luării în custodie publică”, orice persoană arestată și/sau deținută în scopul asigurării îndepărtării acesteia de pe teritoriul național are dreptul de a exercita o cale de atac pentru ca legalitatea luării sale în custodie publică să fie judecată fără întârziere de o instanță. O astfel de acțiune trebuie să fie ușor accesibilă și eficientă, iar o asistență judiciară ar trebui acordată în conformitate cu legile naționale.
(22)
– În temeiul articolului 44 alineatul 8 din Legea privind străinii.
(23)
– În temeiul articolului 46a alineatul 4 din Legea privind străinii.
(24)
– Acest articol constituie confirmarea scrisă a unui principiu general de drept al Uniunii consacrat prin jurisprudența Curții (a se vedea Hotărârea Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, punctul 18, și Hotărârea Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, punctul 47).
(25)
– Această perioadă este de șase luni în Bulgaria (a se vedea punctul 16 din prezenta luare de poziție).
(26)
– Se reamintește faptul că, într‑o astfel de situație, condițiile suplimentare ale articolului 15 alineatul (6) din Directiva 2008/115 trebuie să fie reunite.
(27)
– Hotărârea El Dridi (EU:C:2011:268, punctul 47).
(28)
– Hotărârile Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punctul 21) și Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87, punctul 29).
(29)
– A se vedea în același sens Hotărârea El Dridi (EU:C:2011:268, punctul 39).
(30)
–	Potrivit acestui alineat, „[î]n cazul existenței unui risc de sustragere sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile”.
(31)
– A se vedea Hotărârea Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punctul 41) și Ordonanța Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190, punctul 31).
(32)
– A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea A. și alții împotriva Regatului Unit [GC] (nr. 3455/05, § 164, CEDO 2009-II), precum și comentariile referitoare la principiul director nr. 6 alineatul (1) din Documentul CM(2005) 40 final, menționat mai sus.
(33)
– A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Auad împotriva Bulgariei (nr 46390/10, § 132, 11 octombrie 2011). A se vedea de asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Raza împotriva Bulgariei (nr. 31465/08, § 73, 11 februarie 2010), în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat de asemenea o încălcare a dreptului la libertate și a precizat astfel: „It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery” (disponibil doar în limba engleză).
(34)
–	Sublinierea noastră.
(35)
– Observăm totuși că Comisia Europeană, în observațiile sale, pare să considere că domnul Mahdi poate fi luat în custodie publică pentru o perioadă totală de 18 luni.
(36)
– Hotărârea Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punctul 28).