Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEAN RICHARD DE LA TOURA
od 23. listopada 2025.(1)
Predmet C-621/24
Landkreis Schweinfurt
protiv
FB
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundessozialgericht (Savezni socijalni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Direktiva 2013/33/EU – Prihvat osoba koje zahtijevaju međunarodnu zaštitu – Članak 17. – Opća pravila o materijalnim uvjetima prihvata – Doseg zahtjeva koji se odnosi na osiguranje primjerenog životnog standarda – Jednako postupanje – Članak 20. stavak 1. – Ograničavanje materijalnih uvjeta prihvata – Pojam ‚naknadni zahtjev’ – Nacionalno pravilo kojim se podnositelji zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013 isključuju iz korištenja davanja namijenjenih pokrivanju potreba za odjećom, kućanskim proizvodima i potrepštinama, osim ako dokažu posebne okolnosti – Dopuštenost”
I.      Uvod
1.        Zahtjev za prethodnu odluku u biti se odnosi na doseg prava koje se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu(2) priznaje člankom 17. stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2013/33/EU(3) da ostvare pravo na materijalne uvjete prihvata kojima im se osigurava životni standard primjeren za zaštitu njihova fizičkog i mentalnog zdravlja i osiguranje njihove egzistencije na državnom području države članice u kojoj traže azil(4).
2.        Ovaj zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između osobe FB, afganistanskog državljanina, podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, i Landkreisa Schweinfurt (okrug Schweinfurt, Njemačka), u vezi sa zakonitošću odluke kojom je toj osobi ukinuto pravo na davanja namijenjena pokrivanju potreba za odjećom, kućanskim proizvodima i potrepštinama, uz obrazloženje da joj je bilo određeno udaljenje s državnog područja zbog izvršenja odluke o transferu donesene u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013(5).
3.        Bundessozialgericht (Savezni socijalni sud, Njemačka) najprije pita Sud može li država članica domaćin prema podnositeljima zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu u skladu s tom uredbom postupati nepovoljnije nego prema podnositeljima zahtjeva koji, naprotiv, namjeravaju ostati na državnom području te države.
4.        Taj sud zatim želi utvrditi osigurava li navedena država članica podnositeljima zahtjeva odgovarajući životni standard koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje kada im dodjeljuje davanja u naravi koja pokrivaju smještaj, hranu, tjelesnu skrb i zdravstvenu zaštitu, ali ih načelno isključuje iz primanja pomoći za odijevanje i novčane naknade namijenjene pokrivanju njihovih potreba u pogledu kućanskih proizvoda i potrepština.
5.        Naposljetku, navedeni sud pita Sud može li se takvo ograničenje materijalnih uvjeta prihvata donijeti na temelju članka 20. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2013/33 zbog toga što je zahtjev koji je podnio državljanin treće zemlje u ovom slučaju naknadni zahtjev u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32/EU(6).
6.        Kao prvo, iznijet ću razloge zbog kojih smatram da se članku 17. stavku 2. prvom podstavku i članku 17. stavku 5. Direktive 2013/33 protivi nacionalno pravilo kojim se iz prava na davanja namijenjena pokrivanju potreba u području odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština načelno isključuju podnositelji zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu, ali još nije izvršena. U tom ću se pogledu osloniti na načela koja je Sud uzastopno utvrdio u presudama od 27. rujna 2012., Cimade i GISTI(7), od 12. studenoga 2019., Haqbin(8), od 14. siječnja 2021., The International Protection Appeals Tribunal i dr.(9) i, naposljetku, od 1. kolovoza 2022., Ministero dell’Interno (Ukidanje materijalnih uvjeta prihvata)(10).
Podsjetit ću, među ostalim, na to da obveza države članice domaćina da podnositeljima zahtjeva osigura odgovarajući životni standard koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i mentalno zdravlje zahtijeva da se podnositeljima zahtjeva koji nemaju financijsku samostalnost dodijeli pomoć za odijevanje i naknada za svakodnevne troškove, i to do njihova stvarnog transfera u državu članicu odgovornu za razmatranje njihova zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
7.        Kao drugo, objasnit ću da se takvo isključenje u ovom slučaju ne može temeljiti na odredbama predviđenima u članku 20. stavku 1. prvom podstavku točki (c) Direktive 2013/33 jer zahtjev kao što je onaj koji je podnijela osoba FB nije „naknadni zahtjev” zbog razloga koje je Sud iznio u presudi Khan Yunis i Baabda(11), donesenoj 19. prosinca 2024., odnosno nekoliko mjeseci nakon podnošenja ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva 2013/32
8.        Člankom 2. točkom (q) Direktive 2013/32 definira se izraz „naknadni zahtjev” kao „daljnji zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu, uključujući slučajeve kada je podnositelj zahtjeva izričito odustao od svog zahtjeva te slučajeve kada je tijelo odlučivanja odbacilo zahtjev nakon njegovog izričitog odustanka u skladu s člankom 28. stavkom 1.” te direktive.
2.      Direktiva 2013/33
9.        Uvodne izjave 8._11. i 35. Direktive 2013/33 glase:
„8.      Kako bi se u cijeloj Uniji osigurao jednako postupanje prema podnositeljima zahtjeva, ova bi se Direktiva trebala primjenjivati tijekom svih faza i na sve vrste postupaka u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu, na svim lokacijama i u svim objektima u kojima su smješteni podnositelji zahtjeva i tako dugo dok oni mogu ostati na državnom području država članica kao podnositelji zahtjeva.
[...]
11.      Trebalo bi utvrditi standarde za prihvat podnositelja zahtjeva koji će biti dostatni da im se osigura dostojan životni standard i usporedivi uvjeti života u svim državama članicama.
[...]
35.      Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i čuvaju načela koja su posebno priznata u Povelji Europske unije o temeljnim pravima(12). Ovom se Direktivom nastoji posebno osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i poticati primjenu članaka 1., 4., 6., 7., 18., 21., 24. i 47. Povelje te je treba na odgovarajući način provoditi”.
10.      Cilj te direktive, u skladu s njezinim člankom 1., je utvrditi standarde za prihvat podnositelja zahtjeva u državama članicama.
11.      Članak 2. točka (g) te direktive definira pojam „materijalni uvjeti prihvata” kao da znači „uvjeti prihvata koji uključuju smještaj, hranu i odjeću dane u naravi ili u obliku novčane naknade ili u vaučerima ili u kombinaciji svih triju kao i novčanu naknadu za svakodnevne troškove”.
12.      Na temelju članka 3. stavka 1. te direktive, ona se primjenjuje „na sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području države članice, sve dok im je kao podnositeljima zahtjeva dopušteno ostati na državnom području”.
13.      Članak 17. Direktive 2013/33, naslovljen „Opća pravila o materijalnim uvjetima prihvata i zdravstvenoj skrbi”, u stavku 2., prvom podstavku i u stavcima 3. i 5. određuje:
„2.      Države članice osiguravaju da materijalni uvjeti prihvata pružaju odgovarajući životni standard podnositeljima zahtjeva koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje.
[...]
3.      Države članice mogu osiguranje svih ili nekih materijalnih uvjeta prihvata i zdravstvenu skrb uvjetovati tim da podnositelji zahtjeva nemaju dovoljno sredstava za životni standard koji je primjeren njihovu zdravlju i koji omogućuje njihovu egzistenciju.
[...]
5.      Kada države članice osiguravaju materijalne uvjete prihvata u obliku financijske pomoći ili vaučera, iznos se određuje na temelju razine/razina koju/koje utvrđuje/utvrđuju dotična država članica zakonom ili u praksi da državljanima osigura odgovarajući životni standard. Države članice mogu u vezi s tim podnositeljima zahtjeva osigurati nepovoljnije postupanje u usporedbi s državljanima, posebno kada se materijalna potpora daje djelomično u naravi ili kad ta razina/te razine koja/koje se primjenjuje/primjenjuju za državljane osigurava/osiguravaju viši životni standard nego što je predviđen ovom Direktivom. ”
14.      Članak 20. te direktive, naslovljen „Ograničavanje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata”, glasi kako slijedi:
„1.      Države članice mogu ograničiti ili, u iznimnim ili valjano utemeljenim slučajevima, ukinuti materijalne uvjete prihvata kada podnositelj zahtjeva:
[...]
(c)      podnese naknadni zahtjev kako je definirano u članku 2. točki (q) Direktive [2013/32/EU].
[...]
5.      Odluke o ograničavanju ili ukidanju materijalnih uvjeta prihvata [...]
donose se pojedinačno, objektivno i nepristrano i za njih se navode razlozi. Odluke se temelje na posebnom položaju predmetne osobe [...]. i pritom uzima u obzir načelo proporcionalnosti. Države članice u svim okolnostima osiguravaju pristup zdravstvenoj zaštiti u skladu s člankom 19. te svim podnositeljima zahtjeva osiguravaju dostojanstven životni standard.
6.      Države članice osiguravaju da se materijalni uvjeti prihvata ne ograničavaju ili ukidaju prije nego što se donese odluka u skladu sa stavkom 5.”
3.      Uredba Dublin III
15.      Uvodnim izjavama 11. i 12. Uredbe Dublin III propisano je:
11.      Direktiva [2013/33] trebala bi se primjenjivati na postupak za određivanje odgovorne države članice kako je određeno ovom Uredbom, podložno ograničenjima u primjeni te Direktive.
12.       Direktiva [2013/32] trebala bi se primjenjivati istodobno s odredbama o postupovnim zaštitnim mjerama i ne dovodeći ih pritom u pitanje, kako je određeno ovom Uredbom, podložno ograničenjima u primjeni te Direktive.
16.      U članku 18. navedene uredbe „[o]bveze odgovorne države članice” navedene su na sljedeći način:
„1.      Odgovorna država članica u skladu s ovom Uredbom obvezna je da:
[...]
(c)      pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva koja je povukla zahtjev koji se razmatra i podnijela zahtjev u drugoj državi članici ili koja je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
2.      [...]
U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (c), kada je odgovorna država članica nakon što je podnositelj zahtjeva zahtjev povukao, prekinula njegovo razmatranje prije donošenja prvostupanjske odluke o sadržaju, ta država članica osigurava da podnositelj zahtjeva ima pravo zatražiti da se razmatranje njegovog zahtjeva završi ili podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji se neće tretirati kao naknadni zahtjev kako je određeno u Direktivi [2013/32]. U takvim slučajevima, države članice osiguravaju da se razmatranje zahtjeva okonča.
[...] ”
B.      Njemačko pravo
1.      Zakon o materijalnim uvjetima prihvata
17.      U skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom 5. Asylbewerberleistungsgesetza (Zakon o uvjetima odobrenima tražiteljima azila), u verziji objavljenoj 5. kolovoza 1997.(13), kako je zadnje izmijenjen člankom 18. Gesetza zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandémie (Zakon o jačanju prevencije bolesti COVID-19 i izmjeni drugih odredbi u vezi s pandemijom bolesti COVID-19)(14), od 10. prosinca 2021. (u daljnjem tekstu: Zakon o materijalnim uvjetima prihvata):
„1.      Korisnici naknada predviđenih ovim zakonom strani su državljane koji stvarno borave na njemačkom državnom području i koji
[...]
5.      podliježu izvršivoj obvezi odlaska, čak i ako upozorenje o udaljavanju još ili više nije izvršivo.”
18.      Člankom 1.a tog zakona, naslovljenim „Ograničenje prava”, određuje se:
„1.      Korisnici iz članka 1. stavka 1. točke 5. kojima je određen datum i mogućnost odlaska nemaju pravo na davanja iz članaka 2., 3. i 6. od dana koji slijedi nakon datuma odlaska, osim ako se odlazak nije mogao provesti zbog razloga za koje nisu odgovorni. Do njihova odlaska ili udaljavanja odobrit će im se samo naknade za troškove hrane i smještaja, uključujući grijanje te osobnu i zdravstvenu njegu. Samo u posebnim okolnostima pojedinačnog slučaja mogu im se dodijeliti i druge naknade u smislu članka 3. stavka 1. prve rečenice. Pomoć će im se načelno pružiti kao naknade u naravi.
[...]
7.      Korisnici iz članka 1. stavka 1. točke 1. ili 5. čiji je zahtjev za azil odbijen kao nedopušten odlukom Bundesamta für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice) na temelju članka 29. stavka 1. točke 1. u vezi s člankom 31. stavkom 6. Asylgesetza
(AsylG) (Zakon o azilu)(15) od 26. lipnja 1992., u vezi s člankom 31. stavkom 6. tog zakona i kojima je na temelju druge mogućnosti predviđene člankom 34.a stavkom 1. prvom rečenicom toga zakona određeno udaljavanje, imaju pravo samo na davanja u skladu sa stavkom 1., čak i ako se protiv odluke još ne može podnijeti pravni lijek. Prva rečenica ne primjenjuje se ako je sud odredio da tužba protiv naloga za udaljavanje ima suspenzivan učinak. ”
19.      Članak 3. stavak 1. Zakona o o materijalnim uvjetima prihvata predviđa:
Korisnici iz članka 1. primaju naknade za troškove hrane, smještaj, grijanja, odjeće, zdravstvene njege te kućanskih proizvoda i potrepština (osnovne potrebe). Osim toga, dodjeljuju im se naknade za troškove svakodnevnih osobnih potreba (osnovne osobne potrebe).”
20.      Članak 6. stavak 1. tog zakona glasi kako slijedi:
„Druga davanja mogu se, među ostalim, dodijeliti ako su u pojedinačnom slučaju, nužna kako bi se osiguralo podmirivanje osnovnih životnih potreba ili ako su potrebna za podmirivanje posebnih potreba djece ili ispunjenje obveze upravne suradnje. [...]”
2.      Zakon o azilu
21.      Članak 29. Zakona o azilu, u verziji objavljenoj 2. rujna 2008.(16), kako je posljednji put izmijenjen člankom 9. Gesetza zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters (Zakon o razvoju središnjeg registra stranaca)(17) od 9. srpnja 2021., naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, u stavku 1. točki 1. predviđa:
Zahtjev za azil nije dopušten ako
1.      je druga država
a)      u skladu s [Uredbom Dublin III]
[...]
odgovorna za provedbu postupka azila [...].”
22.      U skladu s člankom 34.a stavkom 1. tog zakona:
„Ako se stranac mora udaljiti u [...] državu odgovornu za postupak azila [...], Savezni ured za migracije i izbjeglice odredit će udaljavanje u tu državu kada se utvrdi da se ono može provesti. To je slučaj i kad je strani državljanin na temelju odredbi prava Europske unije ili međunarodnog ugovora podnio zahtjev za azil u drugoj državi članici odgovornoj za provedbu postupka azila ili je prije odluke Saveznog ureda za migracije i izbjeglice povukao zahtjev. [...] ”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
23.      Osoba FB afganistanski je državljanin koji je u Njemačku ušao 25. kolovoza 2021. u dobi od 19 godina i koji je 6. rujna 2021. registriran kao podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Savezni ured za migracije i izbjeglice zatražio je od Rumunjske da ponovno prihvati tu osobu uz obrazloženje da je osoba FB tamo prethodno 6. kolovoza 2021. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je zatim prešutno povukla(18).
24.      Što se tiče materijalnih uvjeta prihvata koji su joj dodijeljeni od rujna 2021., osoba FB smještena je u centru prvog prihvata u okrugu Schweinfurt. Primio je davanja u naravi predviđena člancima 3. i 3.a Zakona o materijalnim uvjetima prihvata, odnosno grijani i održavani smještaj, hranu, odjeću, energiju za kućanstvo, proizvode za osobnu njegu i higijenu te pristup bežičnoj lokalnoj mreži. Osim toga, za osnovne osobne potrebe primio je za razdoblje od 6. do 30. rujna 2021., novčanu naknadu u iznosu od 101,25 eura, a od listopada 2021. primao ju je u mjesečnom iznosu od 121,50 eura(19).
25.      Nakon što je Rumunjska prihvatila ponovni prihvat osobe FB, Savezni ured za migracije i izbjeglice 25. listopada 2021. donio je odluku o nedopuštenosti njezina zahtjeva za međunarodnu zaštitu te je naložio njezin transfer u tu državu članicu(20). Rok za taj transfer određen je za 22. travnja 2021. Osoba FB podnijela je tužbu protiv odluke o transferu, koja je odbijena presudom Verwaltungsgerichta Würzburg (Upravni sud u Würzburgu, Njemačka) od 21. prosinca 2021.
26.      Nakon što je saslušao osobu FB, okrug Schweinfurt odlukom od 9. prosinca 2021. ograničio je materijalne uvjete prihvata koji su joj dodijeljeni, pozivajući se na članak 1.a stavak 7. Zakona o materijalnim uvjetima prihvata(21).
Ta se odluka primjenjivala od 1. siječnja do 30. lipnja 2022. Od 1. siječnja 2022. osoba FB stoga je primala davanja u naravi kojima se pokrivaju njezine potrebe u pogledu smještaja, hrane, grijanja, tjelesne skrbi i zdravstvene skrbi, kao i, u slučaju bolesti, pružanje medicinske pomoći. S druge strane, izgubio je pravo na usluge predviđene za pokrivanje, s jedne strane, svojih „ključnih potreba” u području odjeće, te kućanskih proizvoda i potrepština i, s druge strane, svojih „osnovnih osobnih potreba” iz članka 3. stavka 1. druge rečenice tog zakona, odnosno troškova prijevoza, komunikacije, razonode, zabave, kulture, usluga smještaja i ugostiteljskih usluga te drugih dobara i usluga. Iz sporne odluke, priložene nacionalnom spisu kojim raspolaže Sud, proizlazi da osoba FB nije istaknula posebne okolnosti koje opravdavaju dodjelu tih drugih davanja. Prijenosi prvotno predviđeni za 19. siječnja 2022. i zatim 2. ožujka 2022. nisu se mogli izvršiti zbog razloga koji se ne mogu pripisati FB-u jer Rumunjska više ne prihvaća ulazne trasfere od 1. ožujka 2022. zbog rata u Ukrajini. Osoba FB premještena je 23. veljače 2022. u drugi okrug u kojem je imala uvjete koji se u ovom slučaju ne osporavaju. Stoga je nesporno da je u ovom predmetu sporno razdoblje trajalo od 1. siječnja 2022. do 22. veljače 2022.
27.      Osoba FB podnijela je Sozialgerichtu Würzburg (Socijalni sud u Würzburgu, Njemačka) tužbu radi dodjele povoljnijih materijalnih uvjeta prihvata i, osobito, novčane naknade za pokrivanje njezinih osnovnih osobnih potreba tijekom tog spornog razdoblja.
28.      Iako je taj sud presudom od 20. siječnja 2023. odbio tu tužbu, Bayerisches Landessozialgericht (Zemaljski socijalni sud Bavarske, Njemačka) prihvatio ju je presudom od 31. svibnja 2023. uz obrazloženje da ograničenje predviđeno člankom 1.a stavkom 7. Zakona o materijalnim uvjetima prihvata zahtijeva dokazivanje postojanja ponašanja koje je protivno obvezi, što u ovom slučaju nije utvrđeno. Okrug Schweinfurt je stoga protiv te presude podnio „reviziju” sudu koji je uputio zahtjev.
29.      U tim je okolnostima Bundessozialgericht (Savezni socijalni sud, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Postiže li propis države članice kojim se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ovisno o njihovu statusu osoba koje podliježu obvezi odlaska koja je izvršiva unutar roka za transfer, predviđenog Uredbom [Dublin III], dodjeljuje isključivo pravo na smještaj, hranu, osobnu i zdravstvenu njegu te liječenje u slučaju bolesti kao i, ovisno o pojedinačnim okolnostima, odjeću te kućanske proizvode i potrepštine, minimalnu razinu opisanu u članku 17. stavcima 2. i 5. Direktive 2013/33?
2.      U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje:
(a)      Treba li članak 20. stavak 1. prvu rečenicu točku (c) Direktive 2013/33/EU, u vezi s člankom 2. točkom (q) Direktive [2013/32], tumačiti na način da se naknadni zahtjev odnosi i na situacije u kojima je podnositelj zahtjeva prethodno u drugoj državi članici podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, pa je na temelju toga Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka) odbacio taj zahtjev kao nedopušten u skladu s Uredbom [Dublin III] i odredio udaljavanje?
(b)      Ocjenjuje li se postojanje naknadnog zahtjeva u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32/EU s obzirom na datum povlačenja ili datum odluke druge države članice u skladu s člankom 27. ili člankom 28. Direktive 2013/32/EU?
(c)       Treba li članak 20. stavak 1. prvu rečenicu točku (c), u vezi s člankom 20. stavcima 5. i 6. Direktive 2013/33/EU, u vezi s [Poveljom], tumačiti na način da je dopušteno priznate uvjete prihvata ograničiti na naknade za troškove hrane i smještaja, uključujući grijanje, osobnu i zdravstvenu njegu te naknade u slučaju bolesti kao i - ovisno o pojedinačnim okolnostima - odjeću, kućanske proizvode i potrepštine? ”
30.      Pisana očitovanja podnijeli su osoba FB, njemačka i belgijska vlada te Europska komisija. Te stranke i zainteresirane strane (osim belgijske vlade) sudjelovale su na raspravi koja je održana 4. rujna 2025. i tijekom koje su te stranke također usmeno odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
IV.    Analiza
A.      Uvodna napomena
31.      S obzirom na sadržaj prepiske na raspravi pred Sudom, čini mi se korisnim iznijeti uvodnu napomenu o dosegu pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.
32.      Njemačka vlada je na raspravi tvrdila da članak 27. stavak 3. točku (a) Uredbe Dublin III, s obzirom na to da dotičnoj osobi daje pravo da ostane u predmetnoj državi članici do ishoda žalbe ili preispitivanja odluke o transferu, treba tumačiti na način da se njime sprečava primjena Direktive 2013/33. Naime, prema mišljenju te vlade, s obzirom na to da je odluka o transferu donesena u pogledu osobe FB postala konačna, ona više nije imala pravo boravka na njemačkom državnom području te je stoga bila izvan područja primjene te direktive, kako je definirano u njezinu članku 3. stavku 1., čak i ako transfer nije stvarno izvršen.
33.      Ističem da njemačka vlada nije istaknula taj argument u svojim pisanim očitovanjima i čini mi se da njegovo ispitivanje prekoračuje okvir spora koji je utvrdio sud koji je uputio zahtjev. Naime, ona polazi od pretpostavke da je osoba FB za predmetno razdoblje obuhvaćena područjem primjene Direktive 2013/33, unatoč odbijanju tužbe koju je podnijela protiv odluke o transferu u Rumunjsku i njezinoj konačnosti.
U tom kontekstu, taj sud samo pita Sud o tumačenju članka 17. stavaka 2. i 5. i članka 20. te direktive u pogledu opsega prava priznatog tom podnositelju zahtjeva na materijalne uvjete prihvata kojima mu se osigurava primjeren životni standard. Međutim, podsjećam da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, samo je na nacionalnom sudu da odredi predmet pitanja koja namjerava uputiti Sudu(22).
34.      U tim okolnostima smatram da Sud ne može proširiti predmet pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev tako da ih ispita s obzirom na članak 27. stavak 3. Uredbe Dublin III i tako da ispita je li osoba FB zbog iscrpljenja pravnog lijeka predviđenog tom odredbom prestala imati pravo boravka na njemačkom državnom području, čak i ako odluka o transferu nije bila izvršena, i je li stoga bila izvan područja primjene Direktive 2013/33. Budući da to pitanje uvelike prelazi okvir koji je taj sud definirao, smatram da se Sud mora ograničiti na tumačenje odredbi te direktive koje je izričito naveo navedeni sud.
B.      Uvjeti primjene općih pravila o materijalnim uvjetima prihvata iz članka 17. Direktive 2013/33 (prvo pitanje)
35.      Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud treba li članak 17. stavak 2. prvi podstavak i članak 17. stavak 5. Direktive 2013/33 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg nadležno tijelo povlači pravo na davanja namijenjena pokrivanju potreba u području odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština, isplaćenih u naravi ili u obliku novčanih naknada, podnositeljima zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu u skladu s Uredbom Dublin III, osim ako ne dokažu postojanje posebnih okolnosti.
36.      To pitanje zahtijeva analizu postupanja koje je država članica domaćin dužna odobriti podnositelju zahtjeva koji se namjerava transferirati u državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu prije razmatranja dosega zahtjeva koji se odnosi na jamstvo odgovarajućeg životnog standarda iz članka 17. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2013/33. To ću ispitivanje provesti s obzirom na situaciju podnositelja zahtjeva koji, poput osobe FB, nije raspolagao vlastitim sredstvima, kao što je to pojašnjeno na raspravi.
1.      Postupanje prema podnositeljima zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu
37.      U skladu sa svojim naslovom, člankom 17. Direktive 2013/33 utvrđuju se opća pravila o materijalnim uvjetima prihvata.
38.      Stavak 2. tog članka definira predmet i svrhu mjera koje se odnose na materijalne uvjete prihvata, zahtijevajući od država članica da „podnositeljima zahtjeva” osiguraju odgovarajući životni standard koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje.
39.      Stavkom 5. tog članka definiraju se, prema njemu, pravila primjenjiva na utvrđivanje iznosa financijske pomoći ili vaučera koji se u tu svrhu isplaćuju, pri čemu se pojašnjava da države članice mogu u vezi s tim podnositeljima zahtjeva osigurati nepovoljnije postupanje u usporedbi s državljanima, posebno kada se materijalna potpora daje djelomično u naravi ili kad ta razina/te razine koja/koje se primjenjuje/primjenjuju za državljane osigurava/osiguravaju viši životni standard nego što je predviđen Direktivom 2013/33.
40.      Sud koji je uputio zahtjev pita Sud može li država članica domaćin, osim dopuštenog različitog postupanja između podnositelja zahtjeva i nacionalnog državljanina, usto različito postupati prema podnositeljima zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu u državu članicu odgovornu za razmatranje njihova zahtjeva, pri čemu se potonjim podnositeljima zahtjeva odobrava nepovoljnije postupanje od ostalih podnositelja zahtjeva.
41.      S obzirom na cilj Direktive 2013/33 i njegov tekst, nema nikakve sumnje da zakonodavac Unije nije namjeravao uvesti sustav promjenjive geometrije u kojem načini prihvata podnositelja zahtjeva u stvarnosti ovise o tome je li država članica u kojoj se on nalazi država članica koja će konačno odlučiti o njegovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu. Osim posebnih odredbi koje je taj zakonodavac izričito predvidio u pogledu ranjivih osoba (članci 21. do 25. te direktive), onih koje su zadržane (članak 10. navedene direktive) ili pak onih koje su predmet sankcije zbog njihova ponašanja (članak 20. iste direktive), na temelju nijednog elementa, bilo tekstualnog, kontekstualnog ili teleološkog, ne može se utvrditi takva razlika u postupanju.
42.      Kao prvo, u trenutačnom stanju prava Unije, nijedan od instrumenata koji čine zajednički europski sustav azila ne uspostavlja vlastiti pravni status za podnositelja zahtjeva u pogledu kojeg je donesena odluka o transferu niti predviđa poseban pravni sustav u odnosu na njega(23).
43.      Stoga, što se tiče Direktive 2013/33, Sud je u presudi IPAT već presudio da su „podnositelji zahtjeva na koje se odnose_postupci u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu’ uspostavljeni Uredbom Dublin III očito uključeni u osobno područje primjene [te] direktive”(24) i da se njome ne uspostavlja nikakva razlika ovisno o tome odnosi li se postupak transfera na podnositelja zahtjeva(25).
Sud je istaknuo da zakonodavac Unije ujednačeno i horizontalno upotrebljava pojam „podnositelj zahtjeva” iz članka 2. točke (b) navedene direktive, koji se odnosi na „jedinstvenu kategoriju podnositelja zahtjeva” koja obuhvaća sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koji podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka(26).
Ako odluka o transferu nije konačna odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu, njezino donošenje ne može imati za posljedicu to da se zainteresiranoj osobi oduzme svojstvo „podnositelja zahtjeva” u smislu te odredbe kao ni s tim svojstvom povezana prava(27). Međutim, valja utvrditi da se članak 17. stavak 2. iste direktive odnosi na „podnositelje zahtjeva” bez ikakve razlike.
44.      Kao drugo, cilj Direktive 2013/33 nije zajamčiti integraciju podnositelja zahtjeva u državi članici domaćinu, nego osigurati stvarnu brigu o njihovim osnovnim i neposrednim potrebama kako bi se, u skladu s uvodnim izjavama 11. i 35. te direktive, osiguralo poštovanje njihovih temeljnih prava.
45.      U tom kontekstu Sud je presudio da se poštovanje ljudskog dostojanstva i prava na azil, priznatih u člancima 1. i 18. Povelje, nameće ne samo u pogledu podnositelja zahtjeva koji se nalaze na državnom području države članice odgovorne za razmatranje njihova zahtjeva nego i u pogledu onih koji čekaju određivanje te države(28).
46.      To rasuđivanje treba proširiti na podnositelje zahtjeva koji čekaju stvarni transfer u državu članicu odgovornu za razmatranje njihova zahtjeva. Naime, sam pojam „prihvat” zahtijeva uzimanje u obzir objektivnog kriterija, odnosno mjesta u kojem se nalazi podnositelj zahtjeva, a ne pravila iz Uredbe Dublin III i s time povezane prakse, iz koje proizlazi da su datum transfera i njegova provedba u konačnici i dalje neizvjesni. Sud je to uostalom pravilno istaknuo, pri čemu je podsjetio na to da se isključenje podnositelja zahtjeva iz prava na određene materijalne uvjete prihvata ne može opravdati s obzirom na kratkoću postupka određivanja odgovorne države članice, uzimajući u obzir rokove koji se odnose na postupak (ponovnog) prihvata i transfera navedene u člancima 21. do 25. i članku 29. Uredbe Dublin III kao i na situaciju u kojoj transfer nije proveden u za to određenim rokovima(29).
Ovaj je predmet primjer toga jer ne samo da je najdulji rok u kojem je trebalo primijeniti odluku o transferu bio šest mjeseci, što je iznimno dugo razdoblje ako podnositelj zahtjeva, koji nema financijsku samostalnost, ne prima pomoć za odijevanje ni naknadu za svakodnevne troškove, nego i ta odluka nikada nije bila izvršena.
47.      Isključivanjem podnositelja zahtjeva od prava na materijalne uvjete prihvata zbog toga što se ne nalaze „na pravom mjestu” na temelju kriterija odgovornosti navedenih u Uredbi Dublin III povrijedila bi se njihova temeljna prava. Oni se objektivno nalaze u situaciji sličnoj onoj u kojoj se nalaze podnositelji zahtjeva koji borave u državi članici odgovornoj za njihov zahtjev ili koji čekaju određivanje te države. Njihove su potrebe istovjetne: iako ne podliježu obvezama suradnje koja nalaže ispitivanje njihova zahtjeva, oni se ipak moraju smjestiti, hraniti se, odijevati i raspolagati novčanim iznosom koji im omogućuje zadržavanje minimalnog dostojanstva i autonomije kako bi iskoristili prava koja im priznaje Direktiva 2013/33.
48.      Takav bi pristup također bio protivan cilju Direktive 2013/33, kako se izražava u njenoj uvodnoj izjavi 8. Direktive 2013/33, na temelju koje bi se, kako bi se u cijeloj Uniji osiguralo jednako postupanje prema podnositeljima zahtjeva, ta direktiva „trebala primjenjivati tijekom svih faza i na sve vrste postupaka u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu, na svim lokacijama i u svim objektima u kojima su smješteni podnositelji zahtjeva i tako dugo dok oni mogu ostati na državnom području država članica kao podnositelji zahtjeva”(30). Postupak transfera i (ponovnog) prihvata podnositelja zahtjeva koji provodi država članica odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva, koji se provodi u skladu s Uredbom Dublin III, u biti je „postupak koji se odnosi na zahtjeve za međunarodnu zaštitu”(31).
Usto, iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 11. i članka 20. stavka 5. te uredbe proizlazi da se standardi prihvata predviđeni Direktivom 2013/33 primjenjuju na postupak određivanja odgovorne države članice, pri čemu taj postupak završava tek nakon što ta država (ponovno) prihvati podnositelja zahtjeva. Sud je to potvrdio u presudi IPAT, presudivši da obveza države članice o kojoj je riječ da podnositelju zahtjeva odobri uvjete za prihvat „završava samo u trenutku njegova konačnog transfera u zamoljenu državu članicu”(32).
49.      Naposljetku, kao treće, priznati da država članica domaćin može prekinuti prihvat podnositelja zahtjeva zbog toga što nije država članica odgovorna za razmatranje njihova zahtjeva bilo bi protivno svrsi zajedničkog europskog sustava azila podvrgavajući znatan dio podnositelja zahtjeva nacionalnim normama koje su znatno nepovoljnije od usklađenih pravila utvrđenih u tom sustavu. Očito je da se takvom mjerom ne bi „osigurao kontinuitet zaštite i prava dodijeljenih [Uredbom Dublin III] i drugim relevantnim pravnim instrumentima u području azila”, koje zakonodavac Unije nastoji postići u članku 31. te uredbe.
50.      Slijedom toga, s obzirom na te elemente, smatram da se članku 17. stavku 2. prvom podstavku i članku 17. stavku 5. Direktive 2013/33 protivi nacionalno pravilo na temelju kojeg se prema podnositeljima zahtjeva u pogledu kojih je donesena odluka o transferu u državu članicu odgovornu za razmatranje njihova zahtjeva za međunarodnu zaštitu postupa nepovoljnije nego prema drugim podnositeljima zahtjeva.
51.      Sada valja ispitati drugi aspekt prvog pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev: osigurava li država članica podnositeljima zahtjeva odgovarajući životni standard koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje ako ih isključi iz prava na pomoć za odijevanje i naknadu za svakodnevne troškove koja je namijenjena kupnji kućanskih proizvoda i potrepština?
2.      Doseg zahtjeva koji se odnosi na osiguranje primjerenog životnog standarda
52.      Podsjećam na to da se u članku 17. stavku 2. prvom podstavku Direktive 2013/33 utvrđuje načelo prema kojem nacionalne mjere koje se odnose na materijalne uvjete prihvata moraju osigurati odgovarajući životni standard podnositeljima zahtjeva koji jamči njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje.
53.      Kako bi se utvrdio doseg i načini preuzimanja troškova koji se zahtijevaju tom odredbom, sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da pojasni doseg zahtjeva koji se odnosi na osiguranje primjerenog životnog standarda i sadržaj obveza koje iz njega proizlaze za države članice.
54.      U gospodarskom pravu pojam „životni standard” odnosi se na gospodarsku i društvenu dobrobit osobe ili skupine osoba, a posebno na njihovu sposobnost da zadovolje svoje osnovne i ostale potrebe. U okviru Direktive 2013/33 zakonodavac Unije upućuje kako na zahtjev koji se odnosi na osiguranje „odgovarajućeg” životnog standarda tako i na zahtjev koji se odnosi na očuvanje „dostojanstvenog” životnog standarda, a da pritom ne definira doseg tih zahtjeva. Taj sud stoga želi znati je li moguće povući paralelu među njima.
55.      Kao prvo, članak 17. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2013/33 ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja smisla i dosega pojma „odgovarajući životni standard”. Stoga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, tom pojmu valja dati autonomno i ujednačeno tumačenje, uzimajući u obzir ne samo tekst te odredbe nego i njezin kontekst i cilj koji se želi postići tom direktivom(33).
56.      Prema toj je metodi Sud utvrdio doseg zahtjeva očuvanja razine dostojanstvenog životnog standarda iz članka 20. stavka 5. Direktive 2013/33 kao da zabranjuje državama članicama da se podnositelj zahtjeva nađe u situaciji izuzetne materijalne oskudice, koja bi joj onemogućila zadovoljavanje najosnovnijih potreba kao što su, posebice one smještaja, prehrane, odijevanja i higijene i koja bi ugrožavala njezino fizičko ili duševno zdravlje ili bi dovela do narušavanja njezina stanja protivno tom dostojanstvu(34). Sud je u presudi Cimade i GISTI već odlučio da se podnositelju zahtjeva ne može uskratiti zaštita minimalnih standarda prihvata predviđenih Direktivom 2003/9 čak ni privremeno u razdoblju nakon podnošenja njegova zahtjeva i prije nego što se provede njegov stvarni transfer, osobito zbog mogućnosti da se povrijedi svrha te direktive i zahtjevi iz članka 1. Povelje prema kojem se ljudsko dostojanstvo mora poštovati i štititi(35).
57.      U članku 17. stavku 2. prvom podstavku Direktive 2013/33 zakonodavac Unije zahtijeva da mjere koje se odnose na materijalne uvjete prihvata ne osiguravaju „dostojanstveni” životni standard, nego „odgovarajući” životni standard.
58.      Ističem da države članice moraju osigurati taj životni standard putem mjera koje se odnose na „materijalne uvjete prihvata”, koji su stoga njegovi sastavni dijelovi. Ti se uvjeti definiraju u članku 2. točki (g) Direktive 2013/33 kao da
„uključuju smještaj, hranu i odjeću dane u naravi ili u obliku novčane naknade ili u vaučerima ili u kombinaciji svih triju kao i novčanu naknadu za svakodnevne troškove”. Iako zakonodavac Unije državama članicama dodjeljuje marginu prosudbe u pogledu oblika u kojem se navedeni uvjeti nude, on, s druge strane, precizno definira njihov sadržaj utvrđivanjem potreba koje treba zadovoljiti. Kao što to pokazuje uporaba „i” i „kao i”, materijalni uvjeti prihvata su kumulativni i treba ih smatrati neraskidivo povezanima jer su sredstvo osiguranja odgovarajućeg životnog standarda za podnositelja zahtjeva bez financijske autonomije. U kontekstu članka 17. stavka 2. prvog podstavka te direktive, pravo na odgovarajući životni standard stoga je zamišljeno kao složeno pravo čije uživanje ovisi o istodobnom ostvarenju svakog od tih uvjeta(36).
59.      Slijedom toga, države članice ne mogu predvidjeti sustav „à la carte” povlačenjem ili oduzimanjem jedne od tih sastavnica. U tom pogledu ističem da se tekst članka 17. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2013/33 razlikuje od teksta članka 17. stavka 3. te direktive, kojim se državama članicama omogućuje da osiguraju „sve ili neke” od navedenih uvjeta kada podnositelj zahtjeva ima vlastita sredstva. Iz toga proizlazi da, na temelju članka 17. stavka 2. prvog podstavka navedene direktive, države članice ne mogu izbjeći obvezu da osiguraju zadovoljenje potreba podnositelja zahtjeva za smještajem i prehranom, ali i potrebu za odjećom te obvezu za isplatom dnevnice.
60.      Kao drugo, pojam „odgovarajući” podrazumijeva dodjelu davanja koja su prilagođena kako bi se zajamčio pristup nizu ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, ali i egzistencija podnositelja zahtjeva i zaštita njegova fizičkog i mentalnog zdravlja. U članku 17. stavku 3. Direktive 2013/33 zakonodavac Unije uostalom izričito upućuje na dostatna sredstva za „životni standard koji je primjeren [...] zdravlju i koji omogućuje [...] egzistenciju”(37) podnositelja zahtjeva. To podrazumijeva dodjelu davanja čiji će sadržaj biti prilagođen pojedinačnom položaju podnositelja zahtjeva u određenom društvu i određenom razdoblju(38). Tekst članka 17. stavka 5. te direktive osobito je jasan u tom pogledu, zahtijevajući u tu svrhu da iznos novčane pomoći ili vaučera koji se isplaćuju na temelju materijalnih uvjeta prihvata bude određen „na temelju razine/razina koju/koje utvrđuje/utvrđuju dotična država članica”. Suprotno tomu, ako se pomoć za odijevanje pruža u naravi, smatram da ona podnositelju zahtjeva treba omogućiti pristup dovoljnoj količini razumno pristojne odjeće i obuće koja je prikladna za spol i dob i godišnje doba.
61.      S obzirom na te tekstualne elemente, zahtjev koji se odnosi na osiguranje primjerenog životnog standarda iz članka 17. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2013/33, iako pokriva osnovne potrebe podnositelja zahtjeva, stoga nadilazi pravo na samo preživljavanje. On mora moći živjeti dostojanstven život s pristupom resursima koji su dostatni i prilagođeni potrebama smještaja, prehrane, odijevanja i liječenja te mu omogućuju da uživa minimalnu samostalnost u određenom društvu i u određenom razdoblju(39).
62.      Kontekst te odredbe omogućuje da se potvrdi tumačenje prema kojem taj zahtjev ima puno širi materijalni doseg od onog koji se odnosi na očuvanje dostojanstvenog životnog standarda.
63.      Naime, zahtjev koji se odnosi na osiguravanje odgovarajućeg životnog standarda ulazi u kontekst dodjele materijalnih uvjeta prihvata čiji su modaliteti definirani u članku 17. Direktive 2013/33, dok je zahtjev koji se odnosi na očuvanje dostojanstvenog životnog standarda dio konteksta ograničenja odnosno ukidanja tih uvjeta, predviđenih u njezinu članku 20.(40)
Potonji zahtjev stoga predstavlja iznimku koja je primjenjiva samo u situacijama u kojima je podnositelj zahtjeva zlouporabio pravo ili se ponašao protivno pravnim pravilima. Time što zahtijeva da se osigura integritet i dostojanstvo podnositelja zahtjeva, iako mu se svi ili dio materijalnih uvjeta prihvata oduzimaju, zakonodavac Unije uvodi minimalni prag ispod kojeg države članice ne smiju pasti.
64.      Suprotno tomu, zahtjev koji se odnosi na osiguravanje odgovarajućeg životnog standarda iz članka 17. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2013/33 predstavlja standard i nužno ima širi materijalni doseg. Tomu svjedoči presuda od 27. veljače 2014., Saciri i dr.(41), u kojoj Sud zahtijeva da razina materijalnih uvjeta prihvata, osobito financijska pomoć koja se isplaćuje u tu svrhu, bude dovoljna da jamči „dostojanstven i odgovarajući” životni standard za zdravlje i osiguranje egzistencije podnositelja zahtjeva.
65.      Naposljetku, ukidanjem materijalnih uvjeta prihvata predviđenih u članku 17. stavku 2. Direktive 2013/33 davanja za pokrivanje potreba u području odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština očito bi se povrijedio cilj zakonodavca Unije.
66.      Kad je riječ o pomoći u odijevanju, priznaje se da je odjeća preduvjet za uživanje ljudskih prava općenito(42).
Podsjećam na to da je, prema mišljenju Suda, potreba za odjećom „osnovna” potreba, jednako kao i potreba smještaja i prehrane, pod uvjetom da ona pridonosi poštovanju ljudskog dostojanstva. Nošenje poderane i prljave odjeće je uostalom najvidljiviji i najočitiji aspekt oskudice. Odjeća ne sudjeluje samo u zaštiti mentalnog zdravlja, nego i očito u očuvanju fizičkog zdravlja dotične osobe jer se prilagođenom odjećom tijelo štiti od vremenskih utjecaja, hladnoće, kiše itd. Također je sredstvo za osiguravanje korisnog učinka prava koja se priznaju podnositelju zahtjeva, kao što je kretanje, stručno osposobljavanje ili pristup tržištu rada.
67.      Što se tiče naknade za svakodnevne troškove, ona je također bitan element materijalnih uvjeta prihvata jer, kao što je to Komisija više puta istaknula na raspravi, omogućuje podnositelju zahtjeva da uživa minimalnu autonomiju. Prepuštena slobodnom raspolaganju podnositelja zahtjeva i zamišljena kao „džeparac”, čiji iznos ovisi o svakoj državi članici, ta mu naknada mora omogućiti kupnju robe široke potrošnje koja je nužna, kao što su proizvodi za osobnu higijenu ili pak karte za prijevoz. Prema mišljenju Agencije Europske unije za azil (EUAA)(43), ta dodjela ima više ciljeva: kao prvo, omogućiti podnositeljima zahtjeva da dosegnu minimalnu razinu fizičke egzistencije, osim osnovnih potreba za smještajem, hranom ili odjećom; kao drugo, da im se osigura minimalna razina sudjelovanja u društveno-kulturnom životu države članice u kojoj borave i, kao treće, da im se omogući da uživaju određenu financijsku autonomiju(44).
Dodao bih da taj doplatak također omogućuje podnositeljima zahtjeva da ispune obvezu suradnje koju imaju u okviru postupka razmatranja svojeg zahtjeva za međunarodnu zaštitu tako da odgovore na različite pozive i odazovu se na razgovore te im također omogućuje da iskoriste prava koja su im priznata u pogledu ostvarivanja, na primjer, strukovnog osposobljavanja ili pristupa zdravstvenoj skrbi.
68.      U tom pogledu ističem da se u međunarodnom pravu priznaje da pravo na odgovarajući životni standard – neovisno o tome je li obuhvaćeno pravom na „dostatan” ili „dostupan” životni standard – zahtijeva da svatko može imati pristup ne samo odgovarajućoj hrani, odgovarajućem smještaju, odgovarajućoj odjeći te potrebnoj zdravstvenoj skrbi i socijalnim uslugama, nego i drugim gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima koja su potrebna u određenom društvu u određenom razdoblju, kao što su pravo na obrazovanje ili pravo na rad(45).
Roba i usluge moraju biti dostupne u dovoljnim količinama i kvaliteti, prilagođene spolu ili dobi i prikladne s kulturnog stajališta. Iako postoje razlike u točnom opsegu tog prava, prihvaćeno je da je to pravo povezano s ostvarivanjem drugih prava, od kojih su neka manje ograničavajuća od drugih, te da se temelji na pravu na ljudsko dostojanstvo(46).
Stoga, isključivo u gospodarskom smislu, Svjetska banka smatra da odgovarajući životni standard podrazumijeva život iznad praga siromaštva dotičnog društva. Prema njezinu mišljenju, osiguranje primjerenog životnog standarda zahtijeva pokrivanje dviju vrsta troškova: troškova potrebnih za prehranu i kupnju osnovnih dobara i dodatnih troškova koji odražavaju trošak sudjelovanja u svakodnevnom životu u društvu i koji se razlikuju među zemljama(47).
69.      Iz svih tih elemenata proizlazi da se zahtjevu koji se odnosi na osiguranje odgovarajućeg životnog standarda iz članka 17. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2013/33 stoga protivi to da država članica podnositelju zahtjeva uskrati davanja namijenjena pokrivanju njegovih potreba u području odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština.
70.      Nacionalno pravilo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku čini mi se tim više problematičnijim jer se temelji na automatskom isključenju tih davanja.
71.      U tom pogledu podsjećam na to da se članak 17. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2013/33 temelji na načelnoj dodjeli naknade za svakodnevne troškove i davanja za pokrivanje potreba podnositelja zahtjeva za smještajem, hranom i odjećom. Ta je načelna dodjela tim važnija jer podnositelj zahtjeva nema financijsku samostalnost i ne može odmah pristupiti tržištu rada kako bi zadovoljio vlastite potrebe i tako za sebe zajamčio određeni životni standard. Država članica domaćin može u cijelosti ili djelomično ukinuti te materijalne uvjete prihvata samo ako podnositelj zahtjeva ima vlastita sredstva iz članka 17. stavka 3. te direktive ili ako je zloupotrijebio sustav prihvata ili je kažnjen zbog teškog kršenja pravila u centru za smještaj ili zbog opasnog nasilnog ponašanja iz njezina članka 20. stavaka 1. do 4.
72.      Međutim, pravni sustav poput onoga o kojem je riječ temelji se na načelu koje je suprotno onomu na kojem se temelji članak 17. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2013/33 jer se njime uspostavlja načelno isključenje davanja namijenjenih pokrivanju potreba podnositelja zahtjeva u pogledu odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština. Iz diskusija na raspravi proizlazi da je upravna odluka o isključenju iz korištenja tih usluga automatska kada je donesena odluka o transferu i donesena je bez uzimanja u obzir pojedinačne situacije podnositelja zahtjeva. Potonji je stoga dužan podnijeti zahtjev nadležnom nacionalnom tijelu kojim može zatražiti ponovnu uspostavu pomoći za odijevanje samo ako dokaže posebne okolnosti(48).
U ovom mi se slučaju čini da je sporna odluka donesena a da joj nije prethodilo pojedinačno ispitivanje na temelju kojeg se mogu ocijeniti potrebe osobe FB i posljedice koje je njezino isključenje iz pomoći za odijevanje i novčane naknade podrazumijevalo na nastavak njezina boravka na državnom području.
73.      S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da članak 17. stavak 2. prvi podstavak i članak 17. stavak 5. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se podnositelja zahtjeva automatski isključuje iz davanja namijenjenih pokrivanju njegovih potreba u pogledu odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština samo zbog toga što je u odnosu na njega donesena odluka o transferu, u skladu s Uredbom Dublin III.
C.      Ograničenje ili ukidanje materijalnih uvjeta prihvata zbog podnošenja naknadnog zahtjeva (drugo pitanje)
74.      Sud koji je uputio zahtjev postavlja svoje drugo prethodno pitanje u slučaju da pravni sustav o kojem je riječ u glavnom postupku ne ispunjava zahtjev koji se odnosi na osiguranje odgovarajućeg životnog standarda iz članka 17. stavka 2. prvog podstavka i članka 17. stavka 5. Direktive 2013/33.
75.      Svojim trima potpitanjima koja sadržava, sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi može li se sustav kao što je onaj o kojem je riječ opravdati na temelju članka 20. stavka 1. prvog podstavka točke (c) Direktive 2013/33, na temelju kojeg država članica domaćin može ograničiti materijalne uvjete prihvata ako je podnositelj zahtjeva podnio naknadni zahtjev kako je definiran u članku 2. točki (q) Direktive 2013/32. Prema mišljenju tog suda, zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u Njemačkoj mogao bi, naime, predstavljati „naknadni zahtjev” u smislu potonje odredbe. Međutim, ni jedna ni druga od tih odredbi ne izjašnjavaju se o tome radi li se o naknadnom zahtjevu i u slučaju koji uključuje više država članica. Osim toga, navedeni sud pita udovoljava li takav sustav jamstvima izričito predviđenima u članku 20. stavcima 5. i 6. navedene direktive, osobito onoj koja se odnose na poštovanje ljudskog dostojanstva.
76.      Najprije valja istaknuti da su ta pitanja upućena Sudu prije nego što je u presudi Khan Yunis i Baabda, na koju upućujem, pružio bitna pojašnjenja o pojmu „naknadni zahtjev”.
77.      U toj je presudi Sud u biti potvrdio da pojam „naknadni zahtjev”, kako je definiran u članku 2. točki (q) te direktive obuhvaća situaciju u kojoj podnositelj zahtjeva podnosi novi zahtjev nakon što je druga država članica već donijela odluku o njegovom prethodno podnesenom zahtjevu(49). Međutim, Sud se pobrinuo pojasniti da prva država članica u kojoj je podnositelj zahtjeva podnio svoj zahtjev mora donijeti „konačnu odluku” o tom zahtjevu u smislu članka 2. točke (e) te direktive(50).
78.      Međutim, iz informacija sadržanih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se novi zahtjev koji je osoba FB podnijela 6. rujna 2021. u Njemačkoj ne može kvalificirati kao „naknadni zahtjev” u smislu članka 2. točke (q) Direktive 2013/32, zbog čega se članak 20. stavak 1. prvi podstavak točka (c) Direktive 2013/33 ne primjenjuje. Svi sudionici na raspravi stoga se slažu da je navedeni zahtjev podnesen prije donošenja konačne odluke o zahtjevu koji je prethodno podnio 6. kolovoza 2021. u Rumunjskoj, a zatim prešutno povukao.
79.      Rok od četiri tjedna bio je očito prekratak da bi rumunjska tijela mogla provesti potpuno ispitivanje tog prvog zahtjeva, omogućujući im da utvrde ispunjava li osoba FB uvjete za priznavanje statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite.
80.      Usto, odluka o nedopuštenosti zahtjeva koji je osoba FB podnijela u Njemačkoj donesena je prije isteka roka od devet mjeseci koji su države članice pozvane poštovati u članku 28. stavku 2. Direktive 2013/32, prije nego što se novi zahtjev obradi kao naknadni zahtjev, u slučaju prešutnog povlačenja prvog zahtjeva.
81.      Naposljetku, shvaćam da je Njemačka, u skladu s člankom 20. stavkom 5. i člankom 23. stavkom 1. Uredbe Dublin III, utvrdila odgovornost Rumunjske i zatražila ponovni prihvat osobe FB na temelju članka 18. stavka 1. točke (c) te uredbe jer je podnijela novi zahtjev njemačkim tijelima nakon što je implicitno povukla zahtjev koji je prethodno podnesen rumunjskim tijelima. Rumunjska je doista pristala ponovno prihvatiti dotičnu osobu na temelju tog članka. Međutim, prema mojem mišljenju, ta osnova pretpostavlja da prvi zahtjev nije bio odbijen i da, slijedom toga, nije donesena konačna odluka(51).
82.      U tim okolnostima predlažem Sudu da odluči da članak 2. točku (q) Direktive 2013/32, na koji upućuje članak 20. stavak 1. prvi podstavak točka (c) Direktive 2013/33, treba tumačiti na način da pojam „naknadni zahtjev” ne obuhvaća situaciju u kojoj podnositelj zahtjeva podnese novi zahtjev u jednoj državi članici prije nego što druga država članica donese konačnu odluku o zahtjevu koji je prethodno podnio.
V.      Zaključak
83.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Bundessozialgericht (Savezni radni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1.      Članak 17. stavak 1. prvi podstavak točka (a) Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu,
treba tumačiti na način da:
mu se protivi nacionalni propis kojim se podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu automatski isključuje iz davanja namijenjenih pokrivanju njegovih potreba u pogledu odjeće, kućanskih proizvoda i potrepština samo zbog toga samo zbog toga što je u odnosu na njega donesena odluka o transferu, u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva
2.      Članak 2. točku (q) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, na koji upućuje članak 20. stavak 1. prvi podstavak točka (c) Direktive 2013/33,
treba tumačiti na način da:
pojam „naknadni zahtjev” ne obuhvaća situaciju u kojoj podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnese novi zahtjev u jednoj državi članici prije nego što druga država članica donese konačnu odluku o zahtjevu koji je prethodno podnio.
1Izvorni jezik: francuski.
2      U daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva.
3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL Posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)
4      U daljnjem tekstu: država članica domaćin.
5      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva
(SL 2013., L 180, str. 31.) (SL Posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108. i ispravak SL 2017. L 49, str. 50.) (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III).
6      Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020. L 76, str. 38., SL 2020. L 415, str. 90. i SL L, 2023./90200)
7       C -179/11, u daljnjem tekstu: presuda Cimade i GISTI, EU:C:2012:594
8      C-233/18, EU:C:2019:956
9      C- 322/19 i C 385/19, u daljnjem tekstu: presuda IPAT, EU:C:2021:11
10      C-422/21, EU:C:2022:616. Vidjeti također predmet Sidi Bouzid (C-184/24), trenutno u tijeku
11       C-123/23 i C-202/23, u daljnjem tekstu: presuda Khan Yunis i Baabda, EU:C:2024:1042
12U daljnjem tekstu: Povelja.
13      BGBl. 1997. I, str. 2022.
14      BGBl. 2021. I, str. 5162.
15      BGBl. 1992. I, str. 1126.
16      BGBl. 2008. I, str. 1798.
17      BGBl. 2021. I, str. 2467.
18      Ta druga obveza temelji se na članku 28. stavku 1. drugom podstavku točki (b) Direktive 2013/32.
19      Iz nacionalnog prava proizlazi da „osnovne osobne potrebe” podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu obuhvaćaju troškove prijevoza, komuniciranja, slobodnih, rekreacijskih i kulturnih aktivnosti, smještaja i ugostiteljskih usluga te druge robe i usluga.
20      U daljnjem tekstu: odluka o transferu
21      U daljnjem tekstu: sporna odluka.
22      Vidjeti presude od 23. listopada 1997., Franzén (C-189/95, EU:C:1997:504, t. 79.) i od 17. listopada 2024., Sony Computer Entertainment Europe (C-159/23, EU:C:2024:887, t. 28.).
23      Vidjeti u tom pogledu moje mišljenje u spojenim predmetima The International Protection Appeals Tribunal i dr. (C-322/19 i C-385/19, EU:C:2020:642, t. 53.).
24      Presuda IPAT (točka 65.), moje isticanje. Vidjeti također točke 61. do 73., osobito točku 67. te presude. U navedenoj presudi, Sud je presudio da članak 15. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu isključuje iz pristupa tržištu rada samo zbog toga što je u odnosu na njega donesena odluka o transferu, u skladu s Uredbom Dublin III. Presuda IPAT temelji se na načelima koja je Sud utvrdio u točkama 36. do 50. presude Cimade i GISTI. U toj je presudi Sud presudio da je država članica kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu dužna odobriti minimalne uvjete prihvata utvrđene Direktivom Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2013/33, čak i za podnositelja zahtjeva za kojeg odluči, primjenom Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 od 18. veljače 2003. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje (SL 2003., L 50, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 37.), koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom Dublin III, da od druge države članice zatraži (ponovni) prihvat potonje države članice.
25      Vidjeti presudu IPAT (točka 64).
26      Vidjeti presude IPAT (točka 67.), te Cimade i GISTI (točka 40).
27      Vidjeti u tom smislu presudu IPAT (t. 64. i 68.).
28      Vidjeti presudu Cimade i GSTI (t. 42. i 43.).
29      Vidjeti presudu Cimade i GSTI (t. 44. i 45.).
30      Moje isticanje.
31      Vidjeti u tom pogledu moje mišljenje u spojenim predmetima The International Protection Appeals Tribunal i dr. (C-3322/19 i C-385/19, EU:C:2020:642, t. 67.).
32      Vidjeti presudu IPAT (t. 68.)
33      Vidjeti presude od 17. studenoga 1983._Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.); od 29. veljače 2024._Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadno vjersko preobraćenje) (C-222/22, EU:C:2024:192, t. 25.) i od 4. rujna 2025._Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș i dr. (C-489/23, EU:C:2025:651, t. 31.)
34      Vidjeti presudu od 1. kolovoza 2022._Ministero dell’Interno (Ukidanje materijalnih uvjeta prihvata) (C-422/21, EU:C:2022:616, t. 39. i 40.), u kojoj se upućuje na presudu od 12. studenoga 2019., Haqbin (C-233/18, EU:C:2019:956, t. 46. do 48.).
35      Vidjeti presudu Cimade i GSTI (t. 56.).
36      Vidjeti u tom pogledu u međunarodnom pravu Eide, A. i Eide, W. B., „Adequate Standard of Living”, u Moeckli, D. i dr., International Human Rights Law, 4. izdanje, Oxford University Press, Oxford, 2022., str. 187. do 208.
37      Moje isticanje.
38      Vidjeti u tom pogledu Smith, R. K. M., International Human Rights Law, 10. izdanje, Oxford University Press, Oxford, 2022., osobito poglavlje 16., naslovljeno „The right to an adequate standard of living”, str. 307. do 321., t. 16.1.2., kao i Eide, A. i Eide, W. B., „Article 25”, u Alfredsson, G., i Eide, A., The Universal Declaration of Human Rights:
a Common Standard of Achievement, Kluwer Law International, Haag, 2023., str. 523. do 550.
39      Vidjeti Eide, A. i Eide, W. B., „Adequate Standard of Living”, op. cit., osobito t. 2. Vidjeti također Trebilcock, A., „Pojam prava na odgovarajući životni standard” u Thouveninu, J.-M., i Trebilcock, A., Le droit international social: Droits Économiques, Sociaux et Culturels, str. 1664. – 1680., posebno točka 19.
40      Vidjeti i uvodne izjave 11. i 35. Direktive 2013/33.
41      C-79/13, EU:C:2014:103, točka 40.
42      O pitanju postojanja prava na odgovarajuću odjeću vidjeti Graham, L., G., „Reasserting the Right to Adequate Clothing in International Human Rights Law”, Human Rights Law Review, sv. 24., br. 1., 2024.
43      EUAA je zamijenila Europski potporni ured za azil
(EASO).
44      EASO, Vodič o uvjetima prihvata:  operativni standardi i pokazatelji, rujan 2016., str. 33.
45      To je pravo zajamčeno, među ostalim, člankom 25. stavkom 1. Opće deklaracije o ljudskim pravima, koju je donijela Opća skupština Ujedinjenih naroda 10. prosinca 1948., u kojem se navodi da „[s]Svatko ima pravo na životni standard koji odgovara zdravlju i dobrobiti njega samoga i njegove obitelji, uključujući prehranu, odjeću, stanovanje, liječničku njegu i potrebne socijalne usluge; kao i pravo na sigurnost u slučaju nezaposlenosti, bolesti, nesposobnosti, udovištva, starosti ili nekog drugog
nedostatka sredstava za život u
uvjetima koji su izvan njegove kontrole” (vidjeti Eide, A. i Eide, W. B., „Article 25”, op. cit., osobito str. 531. i 532.). To je pravo također sadržano u članku 11. Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, koji je Opća skupština Ujedinjenih naroda donijela 16. prosinca 1966. i koji je stupio na snagu 3. siječnja 1976., koji u stavku 1. predviđa da „[d]ržave Države članice ovog pakta priznaju pravo svakom licu na životni standard dovoljan za njega samog i njegovu obitelj, ubrajajući tu i dovoljnu hranu, odjeću i smještaj, kao i stalno poboljšanje njegovih uvjeta života”).
46      Vidjeti Trebilcock, A., op. cit., osobito t. 14., 20. i 21. te Smith, R., K., M., op. cit., osobito t. 16.1.
47      Vidjeti Eide, A. i Eide, W. B., „Adequate Standard of Living”, op. cit., osobito t. 2.
48      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je podnositelj zahtjeva bio „saslušan” u okviru donošenja sporne odluke.
49      Vidjeti presudu Khan Yunis i Baabda (t. 53.).
50      Vidjeti presudu Khan Yunis i Baabda (t. 74.). „Konačna odluka” znači, u skladu s člankom 2. točkom (e) Direktive 2013/32, „odluka o tome priznaje li se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite na temelju Direktive 2011/95/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.)] i u pogledu koje se ne može uložiti pravni lijek u okviru poglavlja V. [...]
[2013/32]”.
51      U skladu s odredbama predviđenima u članku 18. stavku 2. drugom podstavku Uredbe Dublin III, u tom je slučaju na zamoljenoj državi članici da osigura da „podnositelj zahtjeva ima pravo zatražiti da se razmatranje njegovog zahtjeva završi ili podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji se ne smije tretirati kao naknadni zahtjev” (moje isticanje).