SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 17 de enero de 2023 (*)
«Recurso de casación — Relaciones exteriores — Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra — Comunicaciones electrónicas — Reglamento (UE) 2018/1971 — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) — Artículo 35, apartado 2 — Participación de la autoridad de reglamentación de Kosovo en este organismo — Conceptos de “tercer país” y de “tercer Estado” — Competencia de la Comisión Europea»
En el asunto C‑632/20 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 24 de noviembre de 2020,
Reino de España, representado inicialmente por la Sra. S. Centeno Huerta y posteriormente por la Sra. A. Gavela Llopis, en calidad de agentes,
parte recurrente en casación,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por los Sres. F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer y T. Ramopoulos, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. L. Bay Larsen, Vicepresidente, las Sras. A. Prechal y K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos y M. Safjan, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (Ponente), M. Gavalec y Z. Csehi y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 16 de junio de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 23 de septiembre de 2020, España/Comisión (T‑370/19, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2020:440), por la que se desestimó el recurso de anulación que había presentado contra la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2019 relativa a la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (DO 2019, C 115, p. 26; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
AEA Kosovo
2        El decimoséptimo considerando del Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra (DO 2016, L 71, p. 3; en lo sucesivo, «AEA Kosovo»), señala que dicho Acuerdo «se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con el Dictamen de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo».
3        El artículo 2 de dicho Acuerdo establece:
«Ninguno de los términos, expresiones o definiciones que se utilizan en el presente Acuerdo, incluidos sus anexos y protocolos, supone el reconocimiento de Kosovo como Estado independiente por parte de la UE, ni constituye un reconocimiento de Kosovo por parte de los Estados miembros en calidad de tales y singularmente, cuando no hayan dado ese paso.»
4        El artículo 111 del referido Acuerdo, que lleva como epígrafe «Redes de comunicación electrónica y servicios conexos», dispone:
«La cooperación se centrará ante todo en los sectores prioritarios del acervo de la UE en este ámbito.
En particular, las Partes estrecharán la cooperación en el sector de las redes de comunicación electrónica y los servicios asociados, con el objetivo último de que Kosovo adopte el acervo de la UE en este sector cinco años después de la entrada en vigor del presente Acuerdo, prestando especial atención a garantizar y fortalecer la independencia de las autoridades reguladoras pertinentes.»
Reglamento (UE) 2018/1971
5        Los considerandos 5, 13, 20, 22, 25, 29 y 34 del Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por el que se establecen el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE), por el que se modifica el Reglamento (UE) 2015/2120 y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1211/2009 (DO 2018, L 321, p. 1), presentan el siguiente tenor:
«(5)      El [Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE)] se establecieron mediante el Reglamento (CE) n.º 1211/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, [de 25 de noviembre de 2009, por el que se establece el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Oficina (DO 2009, L 337, p. 1)]. El ORECE sustituyó al [Grupo de Entidades Reguladoras Europeas de las Redes y los Servicios de Comunicaciones Electrónicas (GRE)], y su finalidad era contribuir, por una parte, al desarrollo y, por otra, a la mejora del funcionamiento del mercado interior de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, procurando velar por la aplicación coherente del marco reglamentario de las comunicaciones electrónicas. El ORECE actúa como un foro para la cooperación entre las autoridades nacionales de reglamentación [(ANR)], y entre las [ANR] y la Comisión [Europea], en el ejercicio de todas sus responsabilidades con arreglo al marco regulador de la Unión. El ORECE fue creado para proporcionar conocimientos especializados y para actuar con independencia y transparencia.
[…]
(13)      El ORECE debe actuar como punto de referencia y generar confianza en virtud de su independencia, la calidad de su asesoramiento e información, la transparencia de sus procedimientos y métodos de funcionamiento, y su diligencia en el desempeño de sus cometidos. La independencia del ORECE no debe ser obstáculo para que su Consejo de Reguladores delibere basándose en proyectos elaborados por los grupos de trabajo.
[…]
(20)      El ORECE debe tener derecho a establecer con organismos, oficinas, agencias y grupos consultivos competentes de la Unión, con autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales acuerdos de trabajo, que no deben crear obligaciones jurídicas. El objetivo de dichos acuerdos de trabajo podría ser, por ejemplo, desarrollar relaciones de cooperación o cambiar impresiones sobre cuestiones de regulación. La Comisión debe garantizar que los acuerdos de trabajo necesarios sean coherentes con la política y las prioridades de la Unión, y que el ORECE opere dentro del marco de su mandato y del marco institucional existente y no se considere que representa la posición de la Unión en el exterior o que impone a la Unión obligaciones internacionales.
[…]
(22)      El ORECE debe poder actuar en interés de la Unión con independencia de toda intervención exterior, en particular de presiones políticas o injerencias comerciales. Por lo tanto, es importante garantizar que las personas nombradas en el Consejo de Reguladores gocen de las máximas garantías de independencia personal y funcional. El responsable de una autoridad nacional de reglamentación o un miembro de su órgano colegiado, o los suplentes de estos, deben gozar de ese mismo nivel de independencia personal y funcional. Concretamente, deben actuar con independencia y objetividad, no solicitar ni aceptar instrucciones en el ejercicio de sus funciones y estar protegidos contra el despido arbitrario. […]
[…]
(25)      Cuando corresponda, y en función de la asignación de cometidos a las autoridades en cada Estado miembro, las opiniones de otras autoridades competentes deben tenerse en cuenta en el grupo de trabajo pertinente, por ejemplo mediante consultas a escala nacional o invitando a aquellas otras autoridades a las reuniones pertinentes en las que se requieran sus conocimientos. En cualquier caso, debe mantenerse la independencia del ORECE.
[…]
(29)      El director debe seguir siendo el representante de la Oficina del ORECE para las cuestiones de índole jurídica y administrativa. El Consejo de Administración debe nombrar al director, con arreglo a un procedimiento de selección abierto y transparente, a fin de garantizar una evaluación rigurosa de los candidatos y un nivel elevado de independencia. […]
[…]
(34)      A fin de seguir ampliando la aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas, el Consejo de Reguladores, los grupos de trabajo y el Consejo de Administración deben estar abiertos a la participación de las autoridades reguladoras de terceros países competentes en el ámbito de las comunicaciones electrónicas en los que esos terceros países hayan celebrado acuerdos con la Unión a tal efecto, como los Estados [del Espacio Económico Europeo (EEE) o de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC)] y los países candidatos.»
6        El artículo 3 del Reglamento 2018/1971, que lleva como epígrafe «Objetivos del ORECE», tiene el siguiente tenor:
«1.      El ORECE desarrollará su actividad dentro del ámbito de aplicación de los Reglamentos [(UE)] n.º 531/2012 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2012, relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión (DO 2012, L 172, p. 10),] y (UE) 2015/2120 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una internet abierta y se modifica la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas y el Reglamento (UE) n.º 531/2012 relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión (DO 2015, L 310, p. 1),] y de la Directiva (UE) 2018/1972 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (DO 2018, L 321, p. 36)].
2.      El ORECE perseguirá los objetivos enunciados en el artículo 3 de la Directiva (UE) 2018/1972. En particular, el objetivo del ORECE será garantizar una aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas dentro del ámbito de aplicación a que se refiere el apartado 1 del presente artículo.
3.      El ORECE desempeñará sus cometidos de manera independiente, imparcial, transparente y oportuna.
4.      El ORECE se apoyará en la experiencia con que cuentan las [ANR].
[…]»
7        El artículo 4 del Reglamento 2018/1971, que lleva como epígrafe «Cometidos reguladores del ORECE», establece en su apartado 4, párrafo primero:
«Sin perjuicio del cumplimiento del Derecho aplicable de la Unión, las [ANR] y la Comisión tendrán en cuenta en la mayor medida posible las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes, y las mejores prácticas adoptados por el ORECE para garantizar la aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas dentro del ámbito de aplicación a que se refiere el artículo 3, apartado 1.»
8        El artículo 8 de este Reglamento, que lleva como epígrafe «Independencia del Consejo de Reguladores», dispone:
«1.      En el desempeño de los cometidos que le sean encomendad[o]s, y sin perjuicio de que sus miembros actúen en nombre de sus respectivas [ANR], el Consejo de Reguladores actuará con independencia y objetividad en interés de la Unión, al margen de cualquier interés nacional o personal particular.
2.      Sin perjuicio de la coordinación a que se refiere el artículo 3, apartado 6, los miembros del Consejo de Reguladores y sus suplentes no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, persona u organismo.»
9        El artículo 9 de dicho Reglamento, que lleva como epígrafe «Cometidos del Consejo de Reguladores», preceptúa:
«El Consejo de Reguladores tendrá los siguientes cometidos:
[…]
i)      autorizar, conjuntamente con el director, la celebración de acuerdos de trabajo con organismos, oficinas, agencias y grupos consultivos competentes de la Unión, con autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35;
[…]».
10      El artículo 15 de este Reglamento, que lleva como epígrafe «Composición del Consejo de Administración», establece en su apartado 3:
«Los miembros del Consejo de Administración y sus suplentes no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, persona u organismo.»
11      El artículo 16 del Reglamento 2018/1971, que lleva como epígrafe «Funciones administrativas del Consejo de Administración», preceptúa en su apartado 1:
«El Consejo de Administración tendrá las siguientes funciones administrativas:
[…]
m)      nombrar a un contable, sujeto al Estatuto de los funcionarios y al régimen aplicable a los otros agentes, que gozará de plena independencia en el ejercicio de sus funciones[;]
[…]».
12      El artículo 20 de este Reglamento, que lleva como epígrafe «Responsabilidades del director», dispone en sus apartados 3 y 6:
«3.      Sin perjuicio de las competencias respectivas del Consejo de Reguladores, del Consejo de Administración, y de la Comisión, el director será independiente en el ejercicio de sus funciones y no solicitará ni aceptará instrucciones de ningún Gobierno, institución, persona u organismo.
[…]
6.      El director será responsable de la ejecución de los cometidos de la Oficina del ORECE con arreglo a las orientaciones del Consejo de Reguladores y del Consejo de Administración. El director se encargará, en particular, de lo siguiente:
[…]
m)      autorizar, conjuntamente con el Consejo de Reguladores, la celebración de acuerdos de trabajo con organismos, oficinas, agencias y grupos consultivos competentes de la Unión, y con autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35».
13      A tenor del artículo 35 de dicho Reglamento, que lleva como epígrafe «Cooperación con organismos de la Unión, terceros países y organizaciones internacionales»:
«1.      En la medida en que resulte necesario para el logro de los objetivos fijados en el presente Reglamento y para el desempeño de sus cometidos, y sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros e instituciones de la Unión, el ORECE y la Oficina del ORECE podrán cooperar con los organismos, oficinas, agencias y grupos consultivos competentes de la Unión, con las autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales.
Para ello, el ORECE y la Oficina del ORECE podrán establecer, previa aprobación de la Comisión, acuerdos de trabajo. Esos acuerdos no crearán obligaciones jurídicas.
2.      El Consejo de Reguladores, los grupos de trabajo y el Consejo de Administración estarán abiertos a la participación de las autoridades reguladoras de terceros países prioritariamente competentes en el ámbito de las comunicaciones electrónicas, donde dichos terceros países hayan celebrado acuerdos con la Unión a tal efecto.
Con arreglo a las disposiciones pertinentes de dichos acuerdos, se irán estableciendo normas de trabajo, en las que, entre otras cosas, se precisen el carácter, el alcance y las modalidades de la participación sin derecho a voto de dichas autoridades de reglamentación de los terceros países en cuestión en las labores del ORECE y la Oficina del ORECE, en particular las disposiciones sobre la participación en las iniciativas emprendidas por el ORECE, las contribuciones financieras y el personal de la Oficina del ORECE. Por lo que se refiere al personal, esas normas deberán cumplir, en cualquier caso, con lo dispuesto en el Estatuto de los funcionarios.
3.      Como parte del programa de trabajo anual a que se refiere el artículo 21, el Consejo de Reguladores adoptará la estrategia del ORECE para las relaciones con organismos, oficinas, agencias y grupos consultivos competentes de la Unión, con las autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales en asuntos en los que sea competente el ORECE. La Comisión, el ORECE y la Oficina del ORECE celebrarán un acuerdo de trabajo pertinente destinado a garantizar que el ORECE y la Oficina del ORECE funcionen dentro de sus mandatos respectivos y del marco institucional existente.»
14      El artículo 42 de este Reglamento, que lleva como epígrafe «Declaraciones de interés», establece:
«1.      Los miembros del Consejo de Reguladores y del Consejo de Administración, el director, los funcionarios nacionales en comisión de servicios y otros miembros del personal no contratados por la Oficina del ORECE deberán formular sendas declaraciones escritas en las que indiquen su compromiso y si tienen o no intereses directos o indirectos que pudieran considerarse perjudiciales para su independencia.
[…]
2.      Los miembros del Consejo de Reguladores, del Consejo de Administración y de los grupos de trabajo, así como otros participantes en sus reuniones, el director, los funcionarios nacionales en comisión de servicios y otros miembros del personal no contratados por la Oficina del ORECE deberán declarar respectivamente, de forma exacta y completa y a más tardar al comienzo de cada reunión, cualquier interés que pudiera considerarse perjudicial para su independencia relacionado con los puntos del orden del día y deberán abstenerse de participar en los debates y en la votación sobre esos puntos.
[…]»
Decisión controvertida
15      Tras hacer referencia, respectivamente, en sus considerandos 1 a 3, al artículo 17 TUE, apartado 1, al artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 y al artículo 111 del AEA Kosovo, la Decisión controvertida dispone lo siguiente en su artículo 1:
«La [ANR] de Kosovo que posea la competencia principal para supervisar el funcionamiento cotidiano de los mercados de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas podrá participar en el Consejo de Reguladores y los grupos de trabajo del [ORECE] y en el Consejo de Administración de la Oficina del ORECE.
El mandato para la participación de la [ANR] de Kosovo figura en el anexo.»
Antecedentes del litigio
16      Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 1 a 11 de la sentencia recurrida y pueden resumirse, a efectos del presente procedimiento, como sigue.
17      En el período comprendido entre 2001 y 2015, la Unión suscribió acuerdos de estabilización y asociación con seis países de los Balcanes Occidentales, entre ellos Bosnia y Herzegovina y Kosovo.
18      Mediante su Comunicación de 6 de febrero de 2018 al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, titulada «Una perspectiva creíble de ampliación y un mayor compromiso de la UE con los Balcanes Occidentales» [COM(2018) 65 final], la Comisión preconizó actuaciones para desarrollar la sociedad digital y adaptar la legislación de esos países a la legislación de la Unión.
19      Una de esas actuaciones consistía en integrar los Balcanes Occidentales en los organismos reguladores o en los grupos de expertos existentes, como el ORECE. Resulta así del punto 8.3.1 del documento de trabajo de la Comisión de 22 de junio de 2018 titulado «Medidas de apoyo a una Agenda Digital para los Balcanes Occidentales» [SWD(2018) 360 final] que una «relación más estrecha entre las ANR de la UE y de los Balcanes Occidentales ayudará a acercar las prácticas reguladoras de la región a las de la Unión […] Si bien cuatro de las seis economías de los Balcanes Occidentales son actualmente observadores del ORECE, el Consejo de Reguladores del ORECE ha acordado trabajar más estrechamente con las seis ANR de la región. Esto seguirá siendo posible en el marco de la revisión del Reglamento [n.º 1211/2009]».
20      El 18 de marzo de 2019, la Comisión adoptó seis decisiones relativas a la participación de las ANR de los países de los Balcanes Occidentales en el ORECE. Entre esas seis decisiones, que se adoptaron, en particular, sobre la base del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, figura la Decisión controvertida, mediante la cual la Comisión permitió la participación de la ANR de Kosovo en el Consejo de Reguladores y en los grupos de trabajo del ORECE, así como en el Consejo de Administración de la Oficina del ORECE.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
21      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 19 de junio de 2019, el Reino de España interpuso un recurso de anulación contra la Decisión controvertida.
22      En apoyo de su recurso, el Reino de España formuló tres motivos basados en la infracción del artículo 35 del Reglamento 2018/1971.
23      Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso en su integridad.
24      Mediante el primer motivo del recurso, el Reino de España sostenía que la Decisión controvertida infringe el artículo 35 del Reglamento 2018/1971, en la medida en que Kosovo no es un «tercer país» en el sentido de esta disposición. Tras señalar en el apartado 28 de la sentencia recurrida que el concepto de «tercer país» no se define ni en el Reglamento 2018/1971 ni en la normativa pertinente de la Unión, el Tribunal General subrayó, en los apartados 29 y 30 de dicha sentencia, que el Tratado FUE emplea tanto los términos «tercer país» como «tercer Estado». A este respecto, el Tribunal General recordó que la quinta parte del Tratado FUE, titulada «Acción exterior de la Unión», cuyo título III versa sobre la cooperación «con terceros países» y cuyo título VI se refiere a las relaciones «con las organizaciones internacionales y con terceros países», refleja el hecho de que la sociedad internacional está compuesta por diversos actores. El Tribunal General dedujo de ello que las disposiciones del Tratado FUE relativas a los «terceros países» tienen por objeto permitir a la Unión celebrar acuerdos internacionales con entidades territoriales incluidas en el concepto flexible de «países», pero que no son necesariamente «Estados» conforme al Derecho internacional.
25      En el apartado 35 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el concepto de «terceros países» que se contempla en el Derecho primario de la Unión, en particular en los artículos 212 TFUE y 216 TFUE a 218 TFUE, no puede poseer una acepción diferente cuando figura en una norma de Derecho derivado. De ello dedujo, en el apartado 36 de esa sentencia, que el concepto de «tercer país», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, no equivale al de «tercer Estado», sino que tiene un alcance más amplio y va más allá de los Estados soberanos, sin perjuicio de la posición de la Unión en relación con el estatuto de Kosovo como Estado independiente, el cual, en su condición de «tercer país», también puede tener autoridades públicas, como la ANR de Kosovo.
26      Mediante el segundo motivo del recurso, el Reino de España sostenía que el artículo 111 del AEA Kosovo no constituye un acuerdo celebrado con la Unión con el fin de permitir la participación en los órganos del ORECE de una ANR de un tercer país, en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. A este respecto, el Tribunal General declaró, en los apartados 47 a 49 de la sentencia recurrida, que se cumplían los dos requisitos a los que esa disposición supedita la participación de las ANR de terceros países en los órganos del ORECE: por un lado, que exista un «acuerdo» entre el país de que se trate y la Unión y, por otro, que ese acuerdo se haya celebrado «a tal efecto».
27      Por lo que se refiere, en particular, a este segundo requisito, el Tribunal General precisó, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, que la participación con derechos limitados contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 corresponde precisamente a la cooperación estrecha a que se refiere el artículo 111 del AEA Kosovo, sin no obstante equivaler a una «integración» de la ANR de Kosovo en el ORECE. En consecuencia, el Tribunal General concluyó, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, que el artículo 111 del AEA Kosovo constituye un acuerdo «a tal efecto», en el sentido del artículo 35, apartado 2, de ese Reglamento.
28      Por último, en cuanto al tercer motivo del recurso, mediante el que se alegaba que la Decisión controvertida infringe el artículo 35 del Reglamento 2018/1971 en la medida en que la Comisión se desvió del procedimiento establecido para la participación de las ANR de terceros países en el ORECE, el Tribunal General esencialmente declaró, en los apartados 77 y 81 de la sentencia recurrida, que ni el Reglamento 2018/1971 ni ninguna otra normativa de la Unión han atribuido expresamente a la Oficina del ORECE o a algún otro organismo la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países, y que el artículo 17 TUE constituye, pese a su carácter general, una base jurídica suficiente para la adopción de la Decisión controvertida. De ello dedujo, en el apartado 82 de la sentencia recurrida, que la Comisión era competente, en virtud de esta disposición, para fijar unilateralmente en la Decisión controvertida normas de trabajo en el sentido el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
29      Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Resuelva el recurso de anulación y anule la Decisión controvertida.
–        Condene en costas a la Comisión.
30      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso de casación.
–        Condene en costas al Reino de España.
Sobre el recurso de casación
31      En apoyo de su recurso de casación, el Reino de España formula cinco motivos, basados, el primero, en un error de Derecho en la interpretación del concepto de «tercer país» a los efectos del artículo 35 del Reglamento 2018/1971; el segundo, en un error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 111 del AEA Kosovo, en relación con el artículo 35 del Reglamento 2018/1971, al interpretar erróneamente el Tribunal General las consecuencias de la ausencia de posición de la Unión sobre el estatuto de Kosovo en Derecho internacional; el tercero, en un error de Derecho en la interpretación de estas disposiciones por cuanto la cooperación referida no incluye la participación en el ORECE y en el Consejo de Administración de la Oficina del ORECE; el cuarto, en un error de Derecho al considerar la sentencia recurrida que el artículo 17 TUE era una base jurídica válida para dictar la Decisión controvertida, y, el quinto, en un error de Derecho en la interpretación del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 por considerar la sentencia recurrida que las normas de trabajo las puede establecer la Comisión unilateralmente.
Primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
32      Mediante el primer motivo de casación, el Reino de España alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en el apartado 36 de la sentencia recurrida, al considerar que el concepto de «tercer país», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, tiene un alcance más amplio que el de «tercer Estado» por cuanto este primer concepto no abarca únicamente Estados independientes. Según este Estado miembro, tal interpretación no se ajusta ni al Derecho de la Unión ni al Derecho internacional.
33      El Reino de España reprocha al Tribunal General haberse basado solamente en las disposiciones del Tratado FUE relativas a los «terceros países» para deducir de ellas, sin ningún otro análisis, que tienen claramente por objeto ofrecer la posibilidad de celebrar acuerdos internacionales con entidades distintas de los Estados. De este modo, el Tribunal General no identificó ningún elemento en el Derecho originario de la Unión ni en el Derecho internacional que permita diferenciar el concepto de «tercer país» del de «tercer Estado».
34      Según el Reino de España, los conceptos de «tercer país» y de «tercer Estado» son equivalentes, si bien responden a un distinto grado de formalidad jurídica. Así, desde el punto de vista del Derecho internacional, los términos «Estado» y «país» evocan una dimensión diferente del mismo sujeto y cada uno de ellos tienen su propio ámbito de aplicación. El término «país» no se utiliza para referirse al estatuto de sujeto en Derecho internacional, sino a su dimensión física. Estos dos términos pueden a veces utilizarse, dependiendo del contexto, de manera intercambiable.
35      El Reino de España sostiene que los términos «tercer país» empleados en los Tratados y en el Reglamento 2018/1971 no tiene un sentido más amplio o diferente del que tienen los términos «tercer Estado». Interpretar lo contrario entrañaría el riesgo de transformar el concepto de «tercer país» en una categoría autónoma del Derecho de la Unión con un significado diferente del que posee en Derecho internacional, cuando los sujetos clave en las relaciones internacionales son los Estados.
36      La Comisión refuta estas alegaciones por infundadas y sostiene que los términos «tercer país» y «tercer Estado» se emplean de modo distinto en el Derecho de la Unión. Alega que la Unión podía celebrar acuerdos internacionales con Kosovo en su condición de «tercer país», contemplada en los artículos 212 TFUE y 216 TFUE a 218 TFUE, sin reconocerle la condición de Estado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37      Con carácter preliminar, procede señalar que, en los apartados 28 y 29 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró, por una parte, que el concepto de «tercer país» no se define en modo alguno en el Reglamento 2018/1971 ni en la normativa de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas y, por otra parte, que el Tratado FUE emplea tanto los términos «tercer país» como los términos «tercer Estado» en sus disposiciones, pero que numerosas disposiciones que tratan de cuestiones relativas a las relaciones exteriores utilizan más bien los términos «tercer país». En particular, el Tribunal General indicó que la quinta parte del Tratado FUE, referida a la acción exterior de la Unión, contiene un título III dedicado a la cooperación «con terceros países» y un título VI dedicado a las relaciones «con las organizaciones internacionales y con terceros países», lo que refleja que la sociedad internacional está compuesta por diversos actores.
38      A este respecto, es manifiesto que la interpretación literal de los Tratados, en particular de la quinta parte del Tratado FUE, no permite determinar el sentido del concepto de «tercer país» que figura en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971.
39      En efecto, por un lado, los términos «tercer país» y «tercer Estado» figuran, indistintamente, en numerosas disposiciones de los Tratados UE y FUE sin que el empleo de uno u otro de ellos parezca responder a una justificación particular.
40      Por otro lado, según reiterada jurisprudencia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de esa disposición y no cabe reconocerle prioridad frente a las demás versiones lingüísticas.
41      A este respecto, como ha señalado la Abogada General en los puntos 50 a 52 de sus conclusiones, no todas las versiones lingüísticas de los Tratados UE y FUE utilizan conjuntamente los términos «tercer Estado» y «tercer país». En las versiones de estos Tratados en lenguas estonia, letona, polaca y eslovena, en particular, se utiliza la expresión «tercer Estado». Asimismo, cuando dos términos se emplean en una misma versión lingüística, su utilización no coincide siempre con la que figura en otras versiones lingüísticas de estos Tratados.
42      Pues bien, las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse y aplicarse de manera uniforme, a la luz de las versiones establecidas en todas las lenguas de la Unión, y, en caso de divergencia entre estas distintas versiones, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra [véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 y C‑423/19, EU:C:2021:63, apartado 65 y jurisprudencia citada, y de 14 de julio de 2022, Italia y Comune di Milano/Consejo (Sede de la Agencia Europea de Medicamentos), C‑59/18 y C‑182/18, EU:C:2022:567, apartado 67 y jurisprudencia citada].
43      En el presente caso, el Tribunal General consideró, en el apartado 30 de la sentencia recurrida, que las disposiciones del Tratado FUE relativas a los «terceros países» ofrecen la posibilidad de celebrar acuerdos internacionales con entidades «distintas de los Estados». Partiendo de esta premisa declaró, en el apartado 35 de la sentencia recurrida, que el concepto de «terceros países» utilizado en el Derecho primario de la Unión no puede poseer una acepción diferente cuando figura en una norma de Derecho derivado como la del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. De ello dedujo, en el apartado 36 de la sentencia recurrida, que el alcance del concepto de «tercer país», en el sentido de dicho artículo 35, apartado 2, va más allá de los Estados soberanos.
44      El Tribunal General sentó dicha premisa sin tener en cuenta las diferencias entre las versiones lingüísticas de los Tratados UE y FUE, cuyo tenor no permite concluir que exista una diferencia de significado entre los términos «tercer país» y «tercer Estado».
45      Establecer tal diferencia de significado colisionaría asimismo con el hecho, señalado en el apartado 39 de la presente sentencia, de que en varias versiones lingüísticas de estos Tratados únicamente se utilizan los términos «tercer Estado».
46      Lo mismo cabe afirmar del Reglamento 2018/1971. En efecto, como ha señalado la Abogada General en el punto 63 de sus conclusiones, los términos «tercer país» no figuran en todas las versiones lingüísticas de este Reglamento. En sus versiones en lenguas búlgara, estonia, letona, lituana, polaca y eslovena solo se utiliza el equivalente de los términos «tercer Estado».
47      De lo anterior se sigue que el Tribunal General incurrió de esta manera en un error de Derecho en su motivación.
48      No obstante, es preciso recordar que, aunque los fundamentos de Derecho de una resolución del Tribunal General muestren una infracción del Derecho de la Unión, si su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, tal infracción no puede dar lugar a la anulación de dicha resolución y debe llevarse a cabo una sustitución de los fundamentos de Derecho (sentencia de 6 de octubre de 2020, Bank Refah Kargaran/Consejo, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, apartado 50 y jurisprudencia citada).
49      Para examinar si, en el presente caso, el fallo de la sentencia recurrida está justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, procede analizar si el Tribunal General podía concluir fundadamente, en el apartado 37 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había infringido el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 al asimilar Kosovo a un «tercer país», en el sentido de esta disposición.
50      A este respecto, se ha de señalar que, para garantizar el efecto útil del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, una entidad territorial situada fuera de la Unión y a la que esta no haya reconocido la condición de Estado independiente debe poder asimilarse a un «tercer país» en el sentido de esta disposición, siempre que con ello no se viole el Derecho internacional [véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de noviembre de 1992, Poulsen y Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, apartado 9, y de 5 de abril de 2022, Comisión/Consejo (Organización Marítima Internacional), C‑161/20, EU:C:2022:260, apartado 32].
51      Por lo que respecta a Kosovo, en su Opinión consultiva de 22 de julio de 2010, Conformidad con el Derecho internacional de la Declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo (CIJ Recopilación 2010, p. 403), la Corte Internacional de Justicia consideró que la adopción de la Declaración de independencia de Kosovo de 17 de febrero de 2008 no violó el Derecho internacional general, ni la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni el marco constitucional aplicable.
52      Esta asimilación no afecta a las posiciones individuales de los Estados miembros en cuanto a si Kosovo tiene la condición de Estado independiente reclamada por sus autoridades, como indica la primera nota a pie de página de la Decisión controvertida.
53      De lo anterior se sigue que, en contra de lo que alega el Reino de España, puede asimilarse Kosovo a un «tercer país», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, sin violar el Derecho internacional.
54      Por otra parte, en cuanto a la integración de «terceros países» en el régimen de participación contemplado en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, se ha de recordar que, según el párrafo primero de esta disposición, la participación de las ANR de tales países está supeditada a dos requisitos acumulativos. El primero atañe a la existencia de un «acuerdo» celebrado con la Unión y, el segundo, a que ese acuerdo se haya celebrado «a tal efecto».
55      Como el Tribunal General señaló en el apartado 32 de la sentencia recurrida, la Unión ha celebrado diversos acuerdos con Kosovo, reconociendo así la capacidad de este para celebrar tales acuerdos. Entre ellos figura el AEA Kosovo, cuyo artículo 111, relativo a las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, dispone que la cooperación establecida se centrará ante todo en los sectores prioritarios del acervo de la Unión en este ámbito y que las partes estrecharán la cooperación en este sector, con el objetivo último de que Kosovo adopte dicho acervo cinco años después de la entrada en vigor del referido Acuerdo, prestando especial atención a garantizar y fortalecer la independencia de las autoridades reguladoras pertinentes.
56      Además, como se desprende del apartado 49 de la sentencia recurrida, el artículo 111 del AEA Kosovo es análogo, en cuanto a su redacción y contexto, a las disposiciones relativas al estrechamiento de la cooperación en materia de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas que figuran en otros acuerdos de estabilización y asociación celebrados por la Unión con países de los Balcanes Occidentales candidatos a la adhesión en las que se fundamenta la participación de las ANR de esos países en los órganos del ORECE. Pues bien, aunque el considerando 34 del Reglamento 2018/1971 se refiere, de manera general, a los acuerdos celebrados con los Estados miembros del EEE/AELC y con los países candidatos a la adhesión, tal como ha señalado la Abogada General en el punto 68 de sus conclusiones, el estatuto de país candidato a la adhesión no se menciona en ese considerando para excluir del ámbito de esta cooperación a los países que, a semejanza de Kosovo, no pertenecen a estas dos categorías, sino meramente a título de ejemplo de acuerdos incluidos en el artículo 35, apartado 2, párrafo primero, de este Reglamento.
57      Por consiguiente, también debe considerarse que el AEA Kosovo se celebró al efecto de permitir tal participación, en el sentido de esa disposición, por cuanto el artículo 111 de ese Acuerdo está expresamente dedicado a la adopción del acervo de la Unión y al estrechamiento de la cooperación entre las Partes en el ámbito de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
58      No desvirtúa esta apreciación la circunstancia, destacada por el Reino de España en su tercer motivo de casación, de que el artículo 95 del Acuerdo de Estabilización y Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la ex República Yugoslava de Macedonia, por otra (DO 2004, L 84, p. 13), se refiera expresamente a la «cooperación en el seno de las estructuras europeas», extremo que el Tribunal General omitió mencionar. El Reino de España alega a este respecto que, a diferencia del referido artículo 95, el artículo 111 del AEA Kosovo no hace referencia alguna a una participación en el seno de un organismo de la Unión como el ORECE.
59      Sin embargo, tal diferencia no altera la circunstancia, subrayada en el apartado 56 de la presente sentencia, de que el artículo 111 del AEA Kosovo es análogo, por lo que respecta a su redacción y contexto, a las disposiciones relativas al estrechamiento de la cooperación en materia de redes y servicios de comunicaciones electrónicas que figuran en otros acuerdos de estabilización y asociación celebrados por la Unión con países de los Balcanes Occidentales candidatos a la adhesión en las que se fundamenta la participación de las ANR de esos países en los órganos del ORECE, acuerdos que, según el considerando 34 del Reglamento 2018/1971, se celebraron «a tal efecto», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. Por lo tanto, carece de pertinencia que los términos del AEA Kosovo no sean idénticos a los de uno de esos acuerdos.
60      Además, el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, al referirse, en cuanto a la participación de las autoridades de terceros países en el ORECE, a los «acuerdos [celebrados] con la Unión a tal efecto» y a las «disposiciones pertinentes de dichos acuerdos», supedita esa participación a la existencia de acuerdos que establezcan un marco de cooperación sectorial entre la Unión y esos países en materia de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, sin no obstante exigir que los referidos acuerdos contemplen expresamente tal participación.
61      Por lo que respecta a la finalidad del Reglamento 2018/1971, se ha de señalar que, conforme al objetivo de cooperación que persigue, el artículo 35, apartado 2, de este Reglamento abre el Consejo de Reguladores, los grupos de trabajo y el Consejo de Administración del ORECE a la participación de las ANR de terceros países prioritariamente competentes en el ámbito de las comunicaciones electrónicas.
62      Así, por una parte, del considerando 20 de dicho Reglamento resulta que el ORECE debe tener derecho a establecer con autoridades competentes de terceros países acuerdos de trabajo al objeto de desarrollar relaciones de cooperación o cambiar impresiones sobre cuestiones de regulación. Por otra parte, el considerando 34 del referido Reglamento señala que la participación de las autoridades reguladoras de países terceros competentes en los órganos del ORECE tiene por objeto seguir ampliando la aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas.
63      Pues bien, el artículo 111 del AEA Kosovo tiene por objeto estrechar la cooperación en el ámbito de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas a fin de que Kosovo pueda adoptar el acervo de la Unión en este ámbito.
64      Por consiguiente, habida cuenta de todos los elementos que anteceden, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho cuando concluyó, en el apartado 37 de la sentencia recurrida, que, al considerar en esencia en la Decisión controvertida que Kosovo era asimilable a un «tercer país», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, la Comisión no infringió esta disposición.
65      En consecuencia, debe desestimarse por infundado el primer motivo de casación.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
66      Mediante el segundo motivo de casación, el Reino de España alega que, en el apartado 33 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó erróneamente las consecuencias de la ausencia de posición de la Unión sobre el estatuto de Kosovo en Derecho internacional, infringiendo así el artículo 111 del AEA Kosovo, en relación con el artículo 35 del Reglamento 2018/1971.
67      El Reino de España sostiene que, al no haber reconocido todos los Estados miembros a Kosovo la condición de Estado, la Comisión no podía autorizar, adoptando la Decisión controvertida, la participación de la ANR de Kosovo en la red de autoridades independientes formada entre Estados. Tal Decisión supone el reconocimiento por la Unión de una autoridad de un territorio, Kosovo, respecto del cual la Unión no tiene más posición común que el reconocimiento de que constituye un caso sui generis, dejando a cada Estado miembro la determinación del modo en que quiere establecer relaciones con ese territorio. Así, según el Reino de España, la Decisión controvertida implica un acercamiento que puede llegar a suponer prácticamente un reconocimiento de facto, implícito, de la estatalidad de Kosovo y, por lo tanto, la imposición de ese reconocimiento a los Estados miembros de la Unión.
68      La Comisión considera que el segundo motivo de casación es nuevo y no identifica la regla de Derecho supuestamente infringida por el Tribunal General, por lo que es inadmisible y, en cualquier caso, carece de todo fundamento jurídico.
Apreciación del Tribunal de Justicia
69      En primer lugar, como se ha recordado en el apartado 52 de la presente sentencia, la Decisión controvertida indica expresamente, en una primera nota a pie de página, que la designación de Kosovo en su título «se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatus y es conforme a la RCSNU 1244 (1999) y al dictamen de la [Corte Internacional de Justicia] sobre la declaración de independencia de Kosovo». Tal indicación también se incluyó en el decimoséptimo considerando y en el artículo 2 del AEA Kosovo.
70      En segundo lugar, de la apreciación que figura en los apartados 56 y 57 de la presente sentencia resulta que, a la vista del artículo 111 del AEA Kosovo, este Acuerdo tiene por objeto, en particular, permitir la participación de la ANR de Kosovo en los órganos del ORECE, lo que responde al objetivo de cooperación con las ANR de terceros países, perseguido por el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. A este respecto, el Reino de España no cuestiona ni la legalidad de ese Acuerdo y de ese Reglamento ni que en Kosovo exista una ANR en el sentido de dicho Reglamento.
71      De ello se sigue que el Reino de España no puede alegar válidamente que la Decisión controvertida, por el mero hecho de que establece una cooperación con la ANR de Kosovo en aplicación del AEA Kosovo y del Reglamento 2018/1971, infringe estos últimos actos e implica un reconocimiento de Kosovo como tercer Estado.
72      Por consiguiente, la adopción de la Decisión controvertida por parte de la Comisión no puede interpretarse en el sentido de que supone el reconocimiento implícito por la Unión del estatuto de Kosovo como Estado independiente.
73      De ello se deduce que la premisa en la que se fundamenta la crítica formulada por el Reino de España a propósito del apartado 33 de la sentencia recurrida es errónea. Por consiguiente, procede desestimar este segundo motivo de casación por ser en cualquier caso infundado, sin examinar la excepción de inadmisibilidad planteada por la Comisión.
Tercer motivo de casación
Alegaciones de las partes
74      Mediante el tercer motivo de casación, el Reino de España alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 49 a 53 de la sentencia recurrida, que el objetivo recogido en el artículo 111 del AEA Kosovo, a saber, la adopción del acervo de la Unión en el ámbito de las comunicaciones electrónicas, implica la participación de Kosovo en el ORECE en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971.
75      En primer lugar, el Reino de España considera que la participación de Kosovo en el seno de un organismo de la Unión como el ORECE queda excluida a falta de referencia expresa a tal efecto en el AEA Kosovo. En apoyo de esta consideración esgrime las alegaciones que se han sintetizado en el apartado 58 de la presente sentencia.
76      En segundo lugar, el Reino de España mantiene que la utilización del término «cooperación» en el artículo 111 del AEA Kosovo no implica necesariamente la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE de conformidad con el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. Esta participación está, en principio, reservada a los Estados miembros, pues ese organismo tiene como misión desarrollar normas de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas y adoptar posiciones con impacto en las decisiones de los organismos nacionales y de la Unión. Admitir la participación de Kosovo en dicho organismo permitiría a este país, no adoptar el acervo de la Unión, sino participar en la elaboración de las normas sectoriales de la Unión, lo que no se ajusta al objetivo del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971.
77      El Reino de España impugna la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 53 de la sentencia recurrida según la cual la participación contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 corresponde a la cooperación estrecha a que se refiere el artículo 111 del AEA Kosovo, pero no equivale a ninguna clase de «integración» de la ANR de Kosovo en el ORECE. Según el Reino de España, esa apreciación, carente de motivación, infringe el artículo 111 del AEA Kosovo, que no prevé una cooperación «estrecha».
78      En tercer lugar, el Reino de España aduce que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en su interpretación del artículo 35 del Reglamento 2018/1971 al considerar que la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE era posible pese a la ausencia de posición común de la Unión sobre el estatuto de Kosovo.
79      La Comisión refuta estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
80      Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de que la participación de Kosovo en el seno de un organismo de la Unión como el ORECE queda excluida a falta de referencia expresa a tal efecto en el AEA Kosovo, se le ha dado respuesta en los apartados 59 y 60 de la presente sentencia.
81      Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la alegación de que el Tribunal General incurrió en error, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, al considerar que la participación contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 corresponde a la cooperación estrecha a que se refiere el artículo 111 del AEA Kosovo, no puede prosperar.
82      A este respecto, es preciso señalar que el artículo 35 del Reglamento 2018/1971 contempla diversos grados y formas de cooperación. De esta manera, el apartado 1 de esta disposición prevé la facultad del ORECE y de la Oficina del ORECE para establecer, previa aprobación de la Comisión, acuerdos de trabajo, en particular con las autoridades competentes de terceros países, precisándose al respecto que esos acuerdos no crearán obligaciones jurídicas. Por lo tanto, esta forma de cooperación es menos «estrecha» que la participación de las ANR de terceros países en el ORECE que se contempla en el apartado 2 de dicha disposición y que se incardina, como se desprende del apartado 63 de la presente sentencia, en la cooperación a que se refiere el artículo 111 del AEA Kosovo, la cual tiene por objeto, en particular, garantizar y reforzar la independencia de las autoridades reguladoras participantes.
83      Dicho esto, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, esta última forma de cooperación entre la Unión y Kosovo no permite asimilar la participación de la ANR de este tercer país en los órganos del ORECE a la integración de dicha ANR en este organismo de la Unión.
84      En efecto, como ha señalado la Abogada General en los puntos 97 y 98 de sus conclusiones, cuando los representantes de la ANR de Kosovo participan en los trabajos del Consejo de Reguladores, de los grupos de trabajo y del Consejo de Administración del ORECE, expresan su opinión con independencia y transparencia, conforme a los considerandos 5 y 13 y a los artículos 3, apartado 3, 8, apartado 2, y 15, apartado 3, del Reglamento 2018/1971. Además, la influencia de los representantes de la ANR de terceros países en el ORECE está limitada por el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, dado que esta disposición excluye expresamente la posibilidad de concederles un derecho de voto.
85      Por otra parte, en contra de lo que sostiene el Reino de España, la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE no permite a Kosovo participar en la elaboración de la normativa sectorial de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas. En efecto, si bien, a tenor del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2018/1971, las ANR y la Comisión «tendrán en cuenta en la mayor medida posible las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes y las mejores prácticas adoptados por el ORECE», estos actos no tienen carácter jurídicamente vinculante y no se inscriben en el marco de un procedimiento de elaboración de la normativa de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas. El ORECE tiene como única función desempeñar un papel de foro para la cooperación entre las ANR, y entre las ANR y la Comisión, con el objeto de garantizar la aplicación coherente del marco regulador en este ámbito, como se desprende del artículo 3, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, a la luz de su considerando 5.
86      Por lo que atañe, en tercer y último lugar, a la alegación según la cual se ha infringido el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 dada la ausencia de posición común de la Unión sobre el estatuto de Kosovo como Estado, debe rechazarse por las mismas razones que las expuestas en los apartados 69 a 73 de la presente sentencia.
87      De ello se sigue que, al declarar, en los apartados 53 y 54 de la sentencia recurrida, que la cooperación resultante del artículo 111 del AEA Kosovo corresponde a la forma de cooperación contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 y que, por tanto, el artículo 111 del AEA Kosovo constituye un acuerdo «a tal efecto», en el sentido del artículo 35, apartado 2, de este Reglamento, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho.
88      En consecuencia, debe desestimarse por infundado el tercer motivo de casación en su integridad.
Primera parte del cuarto motivo de casación
Alegaciones de las partes
89      El cuarto motivo de casación consta en esencia de dos partes. Mediante la segunda parte, el Reino de España cuestiona la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión controvertida. Esta segunda parte se examinará junto con el quinto motivo de casación, con el cual se solapa.
90      Mediante la primera parte, el Reino de España sostiene que el artículo 111 del AEA Kosovo no constituye una base jurídica suficiente para la adopción de la Decisión controvertida. Refuta la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 72 de la sentencia recurrida según la cual la participación de una ANR de un tercer país en el ORECE no requiere una autorización específica establecida en el marco de un acuerdo internacional.
91      El Reino de España aduce a este respecto que el AEA Kosovo es un acuerdo muy general que no contempla la incorporación o la participación de Kosovo en las estructuras de la Unión en ningún ámbito, incluido el de las telecomunicaciones. Recuerda que el artículo 111 del AEA Kosovo no hace referencia a la participación de este país en un organismo de la Unión, sino a la cooperación entre las partes en dicho Acuerdo.
92      La Comisión estima que estas alegaciones carecen de fundamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
93      De las razones expuestas en los apartados 56 a 64 y 80 a 87 de la presente sentencia resulta que el artículo 111 del AEA Kosovo constituye un acuerdo «a tal efecto», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, y que, de este modo, el artículo 111 del AEA Kosovo constituye una base jurídica suficiente para la participación de la ANR de Kosovo en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE.
94      En concreto, un acuerdo de ese tipo no debe necesariamente contener, para constituir una base jurídica suficiente, disposiciones detalladas relativas a la participación en el ORECE en el sentido del artículo 35, apartado 2, de este Reglamento. Carece de pertinencia a este respecto que determinados acuerdos de asociación con países candidatos a la adhesión o determinadas decisiones relativas a la participación de las ANR de los Estados miembros de la AELC contengan disposiciones más detalladas que las del artículo 111 del AEA Kosovo.
95      En consecuencia, debe desestimarse por infundada la primera parte del cuarto motivo de casación.
Segunda parte del cuarto motivo de casación y quinto motivo de casación
Alegaciones de las partes
96      Mediante la segunda parte del cuarto motivo de casación, el Reino de España cuestiona la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión controvertida. En su opinión, la participación de Kosovo en el ORECE no puede establecerse en una decisión al amparo únicamente del artículo 17 TUE, habida cuenta, por un lado, de que el AEA Kosovo no hace referencia a esta posibilidad y, por otro lado, de que la Unión no tiene una posición común en relación con el estatuto de Kosovo. El Reino de España refuta la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 77 de la sentencia recurrida según la cual, dado que el Reglamento 2018/1971 no ha atribuido expresamente al ORECE la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países, en particular de la ANR de Kosovo, esta competencia corresponde a la Comisión, de conformidad con el artículo 17 TUE.
97      Por otra parte, el Reino de España sostiene que la participación de Kosovo en el ORECE no respeta las competencias del Consejo de la Unión Europea ni el artículo 16 TUE, en relación con el artículo 21 TUE, apartado 3. Corresponde al Consejo valorar si la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE redunda en interés de la Unión y conciliar los intereses en juego.
98      A este respecto, el Reino de España recuerda que la elección de la base jurídica es de particular importancia en la medida en que es lo que permite preservar la competencia de cada institución [sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, apartados 49 y 50] y que la celebración de un acuerdo internacional requiere apreciar los intereses de la Unión en el marco de las relaciones con el país tercero y arbitrar entre los intereses divergentes de tales relaciones (sentencia de 28 de julio de 2016, Consejo/Comisión, C‑660/13, EU:C:2016:616, apartado 39).
99      Mediante el quinto motivo de casación, el Reino de España alega que el Tribunal General interpretó erróneamente, en los apartados 76 y 77 de la sentencia recurrida, el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, al declarar que la Oficina del ORECE es una agencia descentralizada de la Unión y que la Comisión debe asumir, en virtud de sus funciones ejecutivas y de sus facultades de representación exterior, todas las competencias que no se hayan delegado expresamente en esa agencia, en particular la adopción de las normas de trabajo a que se refiere esta disposición.
100    El Reino de España sostiene que el Tribunal General erró en cuanto a la naturaleza y las funciones del ORECE, como demuestra el hecho de que los apartados 76 y 77 de la sentencia recurrida no se refieran al ORECE, cuyo máximo órgano decisorio es el Consejo de Reguladores, que carece de personalidad jurídica y que no es una agencia descentralizada, sino a la Oficina del ORECE, órgano que tiene como función prestar asistencia administrativa al ORECE.
101    El Reino de España señala que la condición particular del ORECE deriva de la obligación de independencia de los reguladores que lo componen. En su opinión, esta obligación, conjugada con el hecho de que no es una agencia descentralizada, tiene como consecuencia que disponga de poderes más amplios que los de las agencias de la Unión.
102    El Reino de España concluye que, por ello, la intervención de la Comisión debe limitarse a los casos explícitamente señalados en el Reglamento 2018/1971, como se desprende de una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971. Por lo tanto, es competencia del ORECE, y no de la Comisión, adoptar normas de trabajo.
103    La Comisión refuta estas alegaciones. Entiende que la segunda parte del cuarto motivo de casación es, en parte, manifiestamente inadmisible, puesto que las alegaciones sobre la competencia del Consejo para adoptar la Decisión controvertida, fundamentadas en el artículo 16 TUE, no se formularon en primera instancia. Por lo demás, estima que la segunda parte del cuarto motivo de casación carece de fundamento.
104    En cuanto al quinto motivo de casación, la Comisión sostiene que del tenor del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 se desprende que este no determina la autoridad competente para adoptar las normas de trabajo.
105    Pues bien, en opinión de la Comisión, los poderes que no se han delegado explícitamente en una agencia de la Unión en un acto legislativo siguen siendo competencia de la Comisión. Esta interpretación se ve confirmada por el hecho de que el artículo 35, apartado 1, del Reglamento 2018/1971 delega explícitamente en el ORECE y en la Oficina del ORECE los poderes para establecer «acuerdos de trabajo», aunque «previa aprobación de la Comisión». Además, de un análisis sistemático de este Reglamento se desprende que la previa aprobación de la Comisión es necesaria para la cooperación con arreglo al artículo 35, apartado 1, de dicho Reglamento, pero no se menciona en el artículo 35, apartado 2, del mismo porque el régimen de cooperación conforme a esta última disposición lo define la Comisión.
106    La Comisión añade que la independencia que se reconoce al ORECE en el ejercicio de sus funciones no obsta a que se reconozcan a la Comisión competencias específicas en lo que respecta a las relaciones con los terceros países.
Apreciación del Tribunal de Justicia
107    Con carácter preliminar, procede señalar que las alegaciones que el Reino de España formula en la segunda parte del cuarto motivo de casación se refieren, en esencia, al error de Derecho en que considera que incurrió el Tribunal General al declarar que el artículo 17 TUE constituye una base jurídica válida para adoptar la Decisión controvertida. Por consiguiente, aunque es cierto que el Reino de España no invocó la competencia del Consejo en primera instancia, no lo es menos que las alegaciones desarrolladas en la segunda parte del cuarto motivo de casación a propósito del artículo 16 TUE tienen por objeto criticar la motivación expuesta en los apartados 74 a 82 de la sentencia recurrida en relación con la competencia que la Comisión deduce del artículo 17 TUE. Así, estas alegaciones se relacionan con las que el Reino de España fundamentó en esta última disposición en su recurso en primera instancia y, por tanto, son admisibles, dado que no alteran el objeto del litigio ante el Tribunal General.
108    En cuanto al fondo, procede recordar que el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971 dispone que, «con arreglo a las disposiciones pertinentes de [los acuerdos entre la Unión y terceros países a los que se refiere el párrafo primero], se irán estableciendo normas de trabajo, en las que, entre otras cosas, se precisen el carácter, el alcance y las modalidades de [esta] participación […], en particular las disposiciones sobre la participación en las iniciativas emprendidas por el ORECE, las contribuciones financieras y el personal de la Oficina del ORECE».
109    A este respecto, en primer lugar, el Tribunal General no incurrió en error al desestimar, en el apartado 70 de la sentencia recurrida, la alegación del Reino de España según la cual de la letra del artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971 se desprende que únicamente los acuerdos que contemplen la participación en el ORECE deben determinar cómo se fijan estas «normas de trabajo». En efecto, por un lado, tal interpretación difícilmente podría conciliarse con el efecto útil de esta disposición, la cual precisamente tiene por objeto prever la adopción de esas normas de trabajo. Por otro lado, como se desprende del apartado 60 de la presente sentencia, la expresión «disposiciones pertinentes de [los] acuerdos» precedida de la locución «con arreglo a» significa que la adopción de «normas de trabajo» debe ajustarse a las disposiciones de los acuerdos que establecen un marco de cooperación sectorial entre la Unión y un tercer país y, en particular, a su objetivo último, que, en el caso del artículo 111 del AEA Kosovo, consiste en la adopción por Kosovo del acervo de la Unión en el sector de las comunicaciones electrónicas.
110    Dicho esto, el hecho de que el AEA Kosovo no contenga disposiciones para el establecimiento de normas de trabajo, con arreglo al artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, no desvirtúa, como mantiene el Reino de España, la consideración de que el artículo 111 del AEA Kosovo constituye una base jurídica suficiente para permitir la participación de la ANR de Kosovo en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE, como resulta de los apartados 56 a 64 y 80 a 87 de la presente sentencia.
111    En segundo lugar, es preciso señalar que, aunque el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971 prevé el establecimiento de «normas de trabajo» para llevar a efecto la participación de las ANR de terceros países en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE, esta disposición no especifica el procedimiento de adopción de tales normas.
112    A este respecto, como ha señalado la Abogada General en el punto 122 de sus conclusiones, la Decisión controvertida no podía adoptarse sobre la base del artículo 17 TUE en virtud de las funciones ejecutivas y de representación exterior de la Comisión. En efecto, en lo referente, por una parte, a las funciones ejecutivas, los artículos 290 TFUE, apartado 1, y 291 TFUE, apartado 2, requieren una delegación de poderes expresa en la Comisión, inexistente en el presente caso. Por otra parte, en cuanto a las funciones de representación exterior de la Unión, basta con señalar que el establecimiento de «normas de trabajo» para llevar a efecto la participación de las ANR de terceros países en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE, en el sentido del artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, no puede considerarse un acto de representación exterior de la Unión. En efecto, de esta disposición se desprende que tales normas de trabajo no tienen por objeto esa representación exterior como tal, sino precisar en particular el carácter, el alcance y las modalidades de participación, en los trabajos de estos organismos de la Unión, de las autoridades reguladoras de terceros países que hayan celebrado acuerdos con la Unión a tal efecto.
113    Además, de los artículos 9, letra i), y 20, apartado 6, letra m), del Reglamento 2018/1971, leídos a la luz de su considerando 20, se desprende que este Reglamento determina qué organismos pueden establecer las normas de trabajo a que se refiere su artículo 35, apartado 2. En efecto, por un lado, el considerando 20 de dicho Reglamento señala que el ORECE debe tener derecho a establecer acuerdos de trabajo, en particular con las autoridades competentes de terceros países. Por otro lado, sus artículos 9, letra i), y 20, apartado 6, letra m), precisan que el Consejo de Reguladores y el director de la Oficina del ORECE autorizarán conjuntamente la celebración de acuerdos de trabajo con, en particular, esas autoridades, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 35.
114    Por otra parte, de estas disposiciones se desprende que, en la adopción de los acuerdos de trabajo, la Comisión solamente dispone de una potestad de control. A este respecto, el considerando 20 del citado Reglamento indica que la Comisión «debe garantizar que los acuerdos de trabajo necesarios sean coherentes con la política y las prioridades de la Unión, y que el ORECE opere dentro del marco de su mandato y del marco institucional existente».
115    Además, por lo que se refiere específicamente a la cooperación con los terceros países, el artículo 35, apartado 1, del Reglamento 2018/1971 prevé que el ORECE y la Oficina del ORECE establezcan, previa aprobación de la Comisión, acuerdos de trabajo.
116    Pues bien, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en los apartados 77 y 78 de la sentencia recurrida, el hecho de que el artículo 35, apartado 2, de dicho Reglamento no contenga tal precisión no significa, a la luz de las disposiciones de ese Reglamento, que la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países, en particular de la ANR de Kosovo, corresponda a la Comisión.
117    En efecto, como ha señalado la Abogada General en los puntos 130 a 132 de sus conclusiones, el hecho de que solo el artículo 35, apartado 1, del Reglamento 2018/1971 atribuya expresamente al ORECE y a la Oficina del ORECE la facultad para establecer acuerdos de trabajo, previa aprobación de la Comisión, no significa que esa facultad esté repartida de forma diferente en el artículo 35, apartado 2, de este Reglamento, referido al caso especial de cooperación con los terceros países consistente en la participación de las ANR de los países de que se trate en el Consejo de Reguladores y en los grupos de trabajo, así como en el Consejo de Administración, respectivamente, del ORECE y de la Oficina del ORECE. Antes bien, la regla fijada en el artículo 35, apartado 1, de dicho Reglamento, según la cual el ORECE y la Oficina del ORECE pueden celebrar acuerdos de trabajo, previa aprobación de la Comisión, debe interpretarse como una regla general que se aplica también en el marco específico del artículo 35, apartado 2, del mismo Reglamento, puesto que este no establece una excepción al principio recogido en su artículo 35, apartado 1.
118    Como ha señalado la Abogada General en el punto 133 de sus conclusiones, el que la participación en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 constituya una forma de cooperación más estrecha con las ANR de terceros países que la prevista en el artículo 35, apartado 1, de este Reglamento no desvirtúa estas apreciaciones. En efecto, la participación de las ANR de terceros países en el ORECE ya ha quedado confirmada por el acuerdo celebrado a tal efecto a que se refiere el artículo 35, apartado 2, de dicho Reglamento, esto es, en el presente caso, el artículo 111 del AEA Kosovo.
119    Esta interpretación es conforme con el sistema instaurado en el Reglamento 2018/1971. En efecto, a tenor de los artículos 3, apartado 3, y 8, apartado 1, de este Reglamento, leídos a la luz de sus considerandos 5 y 13, el ORECE ha de proporcionar conocimientos especializados y actuar con independencia. Según el considerando 22 de dicho Reglamento, el ORECE debe poder actuar en interés de la Unión con independencia de toda intervención exterior, en particular de presiones políticas o injerencias comerciales. Asimismo, como se desprende de su considerando 32, se ha dotado a la Oficina del ORECE de un presupuesto propio para garantizar su autonomía e independencia. En este contexto, también se imponen exigencias de independencia a las personas que ocupan cargos en el ORECE, en particular a los miembros del Consejo de Reguladores, en cuanto miembros del Consejo de Administración, y al director de la Oficina del ORECE, de conformidad con los artículos 8, apartado 2, 16, apartado 1, letra m), 20, apartado 3, y 42 del Reglamento 2018/1971, leídos a la luz de sus considerandos 22, 25 y 29.
120    Pues bien, que la Comisión pudiera decidir unilateralmente determinadas normas de trabajo para la participación en los trabajos del ORECE y de la Oficina del ORECE, sin el consentimiento de estos, no sería conciliable con la independencia del ORECE y excedería la función de control que atribuye a la Comisión, en este marco, dicho Reglamento.
121    Por consiguiente, al declarar, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, que, dado que el Reglamento 2018/1971 no ha atribuido expresamente a la Oficina del ORECE ni a ningún otro organismo la competencia para establecer normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países, en particular de la ANR de Kosovo, esta competencia corresponde a la Comisión, el Tribunal General no se atuvo ni al reparto de las competencias entre, por una parte, la Comisión y, por otra, el ORECE y la Oficina del ORECE ni a las normas que garantizan la independencia del ORECE consagradas en el Reglamento 2018/1971.
122    Por último, el objetivo de estrechar la cooperación con las ANR de terceros países en el ámbito de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, perseguido, en particular, por el artículo 35 del Reglamento 2018/1971, que exige concertarse con esos terceros países, corrobora la conclusión de que la Comisión no puede adoptar unilateralmente una decisión por la que se establezcan las normas de trabajo aplicables a la participación de dichas ANR de terceros países, en contra de lo que el Tribunal General declaró en el apartado 82 de la sentencia recurrida.
123    En efecto, sin perjuicio de la previa aprobación de la Comisión, tales normas deben acordarse entre el ORECE y la Oficina del ORECE, por una parte, y las autoridades competentes de esos terceros países, por otra, y autorizarse conjuntamente, como se desprende de los artículos 9, letra i), y 20, apartado 6, letra m), del Reglamento 2018/1971, por el Consejo de Reguladores y el director de la Oficina del ORECE. Por consiguiente, la Comisión no puede disponer de competencia para establecer unilateralmente normas de esta naturaleza.
124    De ello se sigue que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 77 y 82 de la sentencia recurrida, que la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de terceros países en el ORECE, en el sentido del artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, corresponde a la Comisión, unilateralmente, en virtud del artículo 17 TUE.
125    No obstante, habida cuenta de las consideraciones que se deducen del apartado 123 de la presente sentencia, procede desestimar las alegaciones del Reino de España según las cuales la competencia para decidir sobre la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE corresponde al Consejo, previa aprobación de la Comisión.
126    Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, procede desestimar por infundada la segunda parte del cuarto motivo de casación. En cambio, procede estimar el quinto motivo de casación y, en consecuencia, anular la sentencia recurrida.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
127    Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
128    Así ocurre en el presente caso.
129    Como se ha indicado en el apartado 22 de la presente sentencia, el Reino de España formuló tres motivos en apoyo de su recurso en primera instancia.
130    En el tercer motivo esgrimido en primera instancia, el Reino de España alega que la Decisión controvertida infringe el artículo 35 del Reglamento 2018/1971 en la medida en que la Comisión se desvió del procedimiento establecido en esta disposición para la participación de las ANR de terceros países en el ORECE.
131    Por las razones expuestas en los apartados 112 a 124 de la presente sentencia, la Comisión no era competente para adoptar la Decisión controvertida. Por lo tanto, debe estimarse este tercer motivo sin que sea necesario examinar los demás motivos del recurso en primera instancia.
132    En consecuencia, procede estimar las pretensiones del Reino de España y anular la Decisión controvertida.
Sobre el mantenimiento de los efectos de la Decisión controvertida
133    Ha de recordarse que, a tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
134    De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, teniendo en cuenta razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, sobre todo, cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañarían graves consecuencias negativas para las personas afectadas y cuando la legalidad del acto controvertido se haya impugnado no a causa de su finalidad o de su contenido, sino por razones de falta de competencia de su autor o de vicios sustanciales de forma (sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Landesbank Baden-Württemberg y JUR, C‑584/20 P y C‑621/20 P, EU:C:2021:601, apartado 175 y jurisprudencia citada).
135    En el presente caso, se anula la Decisión controvertida por falta de competencia de su autor, la Comisión.
136    Dada la necesidad de las normas referentes, en particular, a las contribuciones financieras y al personal de la Oficina del ORECE de las ANR de los terceros países a que se refiere el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971, la anulación de la Decisión controvertida podría poner en peligro la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE si no se le aparejara el mantenimiento de sus efectos hasta que sea sustituida por un nuevo acto.
137    En estas circunstancias, procede mantener los efectos de la Decisión controvertida hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no puede exceder de seis meses desde la fecha en que se dicta la presente sentencia, de unas eventuales nuevas normas de trabajo acordadas, con arreglo al artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, entre el ORECE, la Oficina del ORECE y la ANR de Kosovo.
Costas
138    A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, dicho Tribunal decidirá sobre las costas.
139    Según el artículo 138, apartado 1, de este Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
140    En el presente caso, al haber solicitado el Reino de España la condena en costas de la Comisión y al haberse desestimado las pretensiones de esta, procede condenarla a cargar con las costas correspondientes tanto al presente recurso de casación como al procedimiento en primera instancia.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)      Anular la sentencia del Tribunal General de 23 de septiembre de 2020, España/Comisión (T‑370/19, EU:T:2020:440).
2)      Anular la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2019 relativa a la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas.
3)      Mantener los efectos de la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2019 relativa a la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no puede exceder de seis meses desde la fecha en que se dicta la presente sentencia, de unas eventuales nuevas normas de trabajo acordadas, con arreglo al artículo 35, apartado 2, del Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por el que se establecen el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE), por el que se modifica el Reglamento (UE) 2015/2120 y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1211/2009, entre el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE) y la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo.
4)      La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con aquellas en que haya incurrido el Reino de España en el presente procedimiento de casación y en el procedimiento ante el Tribunal General.
Lenaerts
Bay Larsen
Prechal
Jürimäe
Lycourgos
Safjan
Ilešič
Bonichot
von Danwitz
Jarukaitis
Kumin
Jääskinen
Gavalec
Csehi
Spineanu-Matei
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de enero de 2023.
El Secretario
El Presidente
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Lengua de procedimiento: español.