61998CC0310_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Gegenstand der verbundenen Rechtssachen C-310/98 und C-406/98 sind Ersuchen des Bundesfinanzhofs gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) an den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 454 und 455 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (im folgenden: Durchführungsverordnung)(1).
I - Rechtlicher Rahmen
2 In den Artikeln 454 Absatz 3 und 455, die sich auf internationale Warentransporte mit Carnets TIR beziehen, heißt es wie folgt:
Artikel 454 Absatz 3:
"Kann nicht festgestellt werden, in welchem Gebiet die Zuwiderhandlung begangen worden ist, so gilt sie als in dem Mitgliedstaat begangen, in dem sie festgestellt worden ist, es sei denn, die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens oder der Ort, an dem die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde, wird den Zollbehörden innerhalb der gemäß Artikel 455 Absatz 1 vorgeschriebenen Frist glaubhaft nachgewiesen.
Gilt die Zuwiderhandlung in Ermangelung eines solchen Nachweises als in dem Mitgliedstaat begangen, in dem sie festgestellt worden ist, so werden die für die betreffenden Waren geltenden Zölle und anderen Abgaben von diesem Mitgliedstaat nach den gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Vorschriften erhoben.
Wird später festgestellt, in welchem Mitgliedstaat die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen worden ist, so werden die Zölle und anderen Abgaben mit Ausnahme der nach Unterabsatz 2 als eigene Einnahmen der Gemeinschaft erhobenen Abgaben, denen die Waren in dem betreffenden Mitgliedstaat unterliegen, diesem von dem Mitgliedstaat erstattet, der sie ursprünglich erhoben hatte. In diesem Fall wird ein etwaiger Mehrbetrag der Person erstattet, die die Abgaben ursprünglich entrichtet hatte.
Ist der Betrag der Zölle und anderen Abgaben, die ursprünglich von dem Mitgliedstaat erhoben und erstattet worden sind, in dem sie entrichtet worden waren, niedriger als der Betrag der Zölle und anderen Abgaben, die in dem Mitgliedstaat geschuldet werden, in dem die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde, so wird der Differenzbetrag nach den geltenden gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Vorschriften erhoben."
3 Artikel 455 bestimmt:
"(1) Wird im Verlauf oder anläßlich einer Beförderung mit Carnet TIR oder eines Versands mit Carnet ATA festgestellt, daß eine Zuwiderhandlung begangen worden ist, so teilen die Zollbehörden dies dem Inhaber des Carnet TIR oder des Carnet ATA sowie dem bürgenden Verband innerhalb der in Artikel 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens oder in Artikel 6 Absatz 4 des ATA-Übereinkommens vorgeschriebenen Frist mit.
(2) Der Nachweis für die ordnungsgemäße Durchführung der Beförderung mit Carnet TIR oder des Versands mit Carnet ATA im Sinne des Artikels 454 Absatz 3 erster Unterabsatz ist innerhalb der in Artikel 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens oder Artikel 7 Absätze 1 und 2 des ATA-Übereinkommens vorgeschriebenen Frist zu erbringen.
(3) Der Nachweis kann den Zollbehörden insbesondere erbracht werden:
a) durch Vorlage eines von den Zollbehörden bescheinigten Papiers, aus dem hervorgeht, daß die Waren der Bestimmungsstelle gestellt worden sind. Dieses Papier muß Angaben zur Identifizierung der Waren enthalten;
oder
b) durch Vorlage eines in einem Drittland ausgestellten Zollpapiers über die Überführung in den zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr oder eine Abschrift oder Fotokopie dieses Papiers; diese Abschrift oder Fotokopie muß entweder von der Stelle, die das Original abgezeichnet hat, oder einer Behörde des betreffenden Drittlandes oder einer Behörde eines Mitgliedstaats beglaubigt worden sein. Dieses Papier muß Angaben zur Identifizierung der Waren enthalten;
oder
c) im Falle des ATA-Übereinkommens ..."
4 Die zitierten Vorschriften gelten unbeschadet der speziellen Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2112/78 des Rates vom 25. Juli 1978 über den Abschluß des Zollübereinkommens über den internationalen Warentransport mit Carnets TIR (TIR-Übereinkommen) vom 14. November 1975, Genf(2).
5 Artikel 11 des TIR-Übereinkommens, dem unsere Aufmerksamkeit gelten wird, lautet:
"(1) Ist ein Carnet TIR nicht oder unter Vorbehalt erledigt worden, so können die zuständigen Behörden vom bürgenden Verband die Entrichtung der in Artikel 8 Absätze 1 und 2 genannten Beträge nur verlangen, wenn sie dem bürgenden Verband innerhalb eines Jahres nach der Annahme des Carnet TIR durch die Zollbehörden die Nichterledigung oder die Erledigung unter Vorbehalt schriftlich mitgeteilt haben. Das gleiche gilt, wenn die Erledigungsbescheinigung mißbräuchlich oder betrügerisch erwirkt worden ist, jedoch beträgt in diesen Fällen die Frist zwei Jahre.
(2) Die Aufforderungen zur Entrichtung der in Artikel 8 Absätze 1 und 2 genannten Beträge ist an den bürgenden Verband frühestens drei Monate und spätestens zwei Jahre nach dem Tage der Mitteilung an den Verband zu richten, daß das Carnet nicht oder nur unter Vorbehalt erledigt oder die Erledigungsbescheinigung mißbräuchlich oder betrügerisch erwirkt worden ist. Ist jedoch innerhalb der genannten Frist von zwei Jahren die Sache zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht worden, so muß die Zahlungsaufforderung binnen einem Jahr nach dem Tag ergehen, an dem die gerichtliche Entscheidung rechtskräftig geworden ist.
(3) Der bürgende Verband hat die geforderten Beträge binnen drei Monaten nach dem Tage der Zahlungsaufforderung zu entrichten. Die entrichteten Beträge werden dem bürgenden Verband erstattet, wenn innerhalb von zwei Jahren nach dem Tage der Zahlungsaufforderungen ein die Zollbehörden zufriedenstellender Nachweis erbracht worden ist, daß bei dem betreffenden Transport eine Unregelmäßigkeit nicht begangen wurde."
6 Die genannten Artikel 454 Absatz 3 und 455 verweisen auch auf das ATA-Übereinkommen(3), das in den vorliegenden Rechtssachen allerdings nicht einschlägig ist.
II - Sachverhalt und Verfahren
7 Die Sachverhalte der vorliegenden Rechtssachen sind repräsentativ für eine Reihe sehr ähnlicher Fälle, die gegenwärtig bei den deutschen Gerichten anhängig sind; sie lassen sich wie folgt zusammenfassen:
8 Die polnischen Speditionsunternehmen Sagpol und Met-Trans lieferten 1994 im Rahmen des externen Versandverfahrens mit Carnet TIR Butter bzw. Zucker aus Polen an einen im Zollgebiet der Gemeinschaft gelegenen Bestimmungsort.
9 Die Abgangszollstelle in Pomellen, Deutschland, hatte ihnen eine Frist für die Wiedergestellung der Waren bei den Bestimmungszollstellen in Madrid (Spanien) für den Buttertransport und in Porto (Portugal) für die Zuckersendung gesetzt.
10 Die Ermittlungen und Nachprüfungen des Hauptzollamts Neubrandenburg (im folgenden: HZA) ergaben, daß die Transitwaren in beiden Fällen nicht den Bestimmungszollstellen wiedergestellt worden waren. Aufgrund dessen wurde in beiden Rechtssachen das Stammblatt des Abschnitts Nr. 2 der fraglichen Carnets TIR nicht wie vorgesehen von der Bestimmungszollstelle der Abgangszollstelle zurückgesandt, damit diese das Versandverfahren abschließen kann.
11 Im Laufe der vom Hauptzollamt eingeleiteten Verfahren tauchten Stammblätter von Abschnitt Nr. 2 auf; es stellte sich jedoch heraus, daß sie mit falsche Stempelabdrucken und - in einem Fall - mit einer falschen Unterschrift versehen waren.
12 Im einen wie im anderen Verfahren teilte das HZA den Speditionsunternehmen sowohl mit, daß die Waren nicht wiedergestellt worden seien, als auch, daß nicht festgestellt werden könne, wo die Zuwiderhandlung begangen worden sei.
13 Das HZA setzte ihnen eine Frist von drei Monaten, um den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung nachzuweisen.
14 Met-Trans versuchte diesen Ort innerhalb der Frist dadurch nachzuweisen, daß sie dem HZA die Transportrechnungen und -aufträge sowie eine Erklärung des Kraftfahrers vorlegte, der den Transport durchgeführt hatte.
15 Das HZA lehnte diese Beweismittel jedoch als unzureichend ab und nahm Met-Trans mit einem Steuerbescheid in Anspruch. Nach erfolglosem Einspruch rief der Spediteur das Finanzgericht an, das entschied, daß das Hauptzollamt für den Erlaß des Steuerbescheids nicht zuständig gewesen sei, weil Met-Trans innerhalb der Frist glaubhaft nachgewiesen habe, daß Porto der tatsächliche Ort der Zuwiderhandlung sei.
16 Gegen die Firma Sagpol, die sich innerhalb der ihr gesetzten Frist nicht geäußert hatte, erging ebenfalls ein Steuerbescheid.
17 Mit ihrem Einspruch berief sich Sagpol auf eine Kopie des CMR-Frachtbriefs und auf sämtliche in ihrem Besitz befindliche Dokumente - u. a. Tankrechnungen -, die ihrer Ansicht nach beweisen konnten, daß die Ware tatsächlich nach Madrid transportiert worden sei. Außerdem legte sie eine Erklärung ihres Fahrers vor.
18 Das nach Zurückweisung ihres Einspruchs angerufene Finanzgericht entschied, daß das HZA für den Erlaß des Steuerbescheids nicht zuständig sei, weil Sagpol innerhalb der Frist glaubhaft nachgewiesen habe, daß Madrid der tatsächliche Ort der Zuwiderhandlung sei.
19 In beiden Rechtssachen legte das Hauptzollamt Revision zum Bundesfinanzhof ein, der uns fünf Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat.
III - Die Vorlagefragen
20 Die Vorlagefragen in der Rechtssache Sagpol lauten wie folgt:
1. Ist es mit Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1, Artikel 455 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1993, L 253, S. 1) zu vereinbaren, wenn im Falle einer Nichtwiedergestellung der zum externen Versandverfahren mit Carnet TIR abgefertigten Sendung die Zollbehörde des Abgangsmitgliedstaats dem Carnet-Inhaber eine Ausschlußfrist zum glaubhaften Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung von drei Monaten setzt, mit der Folge, daß später vorgelegte Nachweise die Zuständigkeit des Abgangsmitgliedstaats für die Abgabenerhebung unberührt lassen?
Für den Fall der Verneinung vorstehender Frage:
Innerhalb welcher Frist kann der Carnet-Inhaber den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung nachweisen?
2. Sofern die Beantwortung der unter Ziffer 1 gestellten Fragen zu dem Ergebnis führt, daß der Carnet-Inhaber die Frist zum Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung nicht versäumt hat:
Welche Anforderungen sind an den glaubhaften Nachweis des Ortes zu stellen, an dem die Zuwiderhandlung im Verlauf der Beförderung einer Sendung mit Carnet TIR tatsächlich begangen wurde (Artikel 455 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2454/93)? Können für den Nachweis die Aussage des Carnet-Inhabers und das Zeugnis des LKW-Fahrers ausreichen, der den Transport für den Carnet-Inhaber durchgeführt hat, oder kann der Nachweis nur durch Urkunden geführt werden, aus denen sich eindeutig ergibt, daß die zuständigen Behörden des anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung auf ihrem Gebiet begangen wurde?
3. Für den Fall, daß der Gerichtshof den Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung als rechtzeitig ansieht und den Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung in der beschriebenen Art und Weise für möglich hält:
Sind Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 der Verordnung Nr. 2454/93 dahin auszulegen, daß sie auch in einem Fall anzuwenden sind, in dem die Abgaben in dem Mitgliedstaat erhoben wurden, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt wurde, obwohl innerhalb der dafür nach Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1, Artikel 455 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2454/93 vorgeschrieben Frist glaubhaft nachgewiesen wurde, daß der tatsächliche Ort der Zuwiderhandlung in einem anderen Mitgliedstaat lag?
21 Die Vorlagefragen in der Rechtssache Met-Trans lauten wie folgt:
1. Welche Anforderungen sind an den glaubhaften Nachweis des Ortes zu stellen, an dem die Zuwiderhandlung im Verlauf der Beförderung einer Sendung mit Carnet TIR tatsächlich begangen wurde (Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung [EWG] Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993, ABl. L 253, S. 1)? Können für den Nachweis die Aussage des Carnet-Inhabers und das Zeugnis des LKW-Fahrers ausreichen, der den Transport für den Carnet-Inhaber durchgeführt hat, oder kann der Nachweis nur durch Urkunden geführt werden, aus denen sich eindeutig ergibt, daß die zuständigen Behörden des anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung auf ihrem Gebiet begangen wurde?
2. Für den Fall, daß der Gerichtshof den Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung durch Aussagen des Carnet-Inhabers und Zeugnis des LKW-Fahrers, der den Transport durchgeführt hat, für möglich hält:
Sind Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 dahin auszulegen, daß sie auch in einem Fall anzuwenden sind, in dem die Abgaben in dem Mitgliedstaat erhoben wurden, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt wurde, obwohl glaubhaft nachgewiesen wurde, daß der tatsächliche Ort der Zuwiderhandlung in einem anderen Mitgliedstaat lag?
22 Aus den Fragen des Bundesfinanzhofs ist unschwer zu erkennen, daß die zweite Frage in der Rechtssache Sagpol der ersten Frage in der Rechtssache Met-Trans entspricht. Ebenso ist der Gegenstand der dritten Frage in der Rechtssache Sagpol identisch mit dem der zweiten Frage in der Rechtssache Met-Trans.
23 Die fünf dem Gerichtshof vorgelegten Fragen beschränken sich genaugenommen auf drei Fragen nach
- der Frist für den Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung;
- den insoweit zulässigen Beweismitteln;
- den Folgen, die es hat, wenn die beigebrachten Nachweise nach Ablauf der gesetzlich festgelegten Frist als glaubhaft anerkannt werden.
A - Zur Nachweisfrist
(Erste Frage in der Rechtssache Sagpol)
24 Die erste Frage des Bundsfinanzhofs geht im wesentlichen dahin, ob Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 und Artikel 455 Absatz 1 der Durchführungsverordnung so auszulegen sind, daß die Zollbehörde des Abgangsmitgliedstaats im Falle einer Nichtwiedergestellung der zum externen Versandverfahren mit Carnet TIR abgefertigten Sendung berechtigt ist, dem Carnet-Inhaber eine Ausschlußfrist zum glaubhaften Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung von drei Monaten zu setzen.
25 Der Bundesfinanzhof möchte außerdem wissen, ob später vorgelegte Nachweise die Zuständigkeit des Abgangsmitgliedstaats für die Abgabenerhebung unberührt lassen.
26 Der Bundesfinanzhof ist der Ansicht, Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 in Verbindung mit Artikel 455 Absatz 1 der Durchführungsverordnung verweise zwar auf Artikel 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens, jedoch sei zweifelhaft, ob die Frist des Artikels 11 Absatz 1 für den Nachweis des tatsächlichen Ortes einer Zuwiderhandlung gelten könne. Zweifel ergeben sich für den Bundesfinanzhof aufgrund mehrerer vom Wortlaut der betreffenden Artikel ausgehenden Erwägungen. So sei die Frist des Artikels 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens eine Frist, deren Einhaltung den Zollbehörden obliege, während die Frist des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Durchführungsverordnung vom Abgabenschuldner zu beachten sei. Außerdem beginne die Frist des Artikels 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens nicht mit einer Mitteilung der Zollbehörde an den bürgenden Verband, sondern mit der Annahme des Carnet TIR, während nach dem Sinn des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Durchführungsverordnung die dort vorgesehene Frist vernünftigerweise erst mit der Mitteilung der Zollbehörde in Gang gesetzt werde.
27 Sagpol trägt vor, da sowohl Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 als auch Artikel 455 Absatz 1 auf Artikel 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens verwiesen, betrage die Frist, innerhalb deren der Inhaber des Carnet TIR den Ort der Zuwiderhandlung nachweisen könne, ein Jahr.
28 Die Kommission und die Regierungen, die Erklärungen eingereicht haben, führen dagegen ein Verwaltungsabkommen an, wonach die Mitgliedstaaten übereingekommen seien, daß die Nachweisfrist drei Monate betrage. Dies entspreche außerdem der Frist, die in Artikel 379 der Durchführungsverordnung für das externe gemeinschaftliche Versandverfahren festgelegt worden sei, sowie dem Grundsatz der praktischen Wirksamkeit der Gemeinschaftsvorschriften, da eine längere Frist die Erhebung der Abgaben aus Verjährungsgründen verhindern könnte.
Würdigung
29 Es ist unbestreitbar, daß die Vorschriften, mit denen wir es zu tun haben, konfus sind und daß die Kommission insoweit zu Recht von einem "legistischen Versehen" spricht.
30 Erinnern wir uns, daß Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Durchführungsverordnung bestimmt:
"Kann nicht festgestellt werden, in welchem Gebiet die Zuwiderhandlung begangen worden ist, so gilt sie als in dem Mitgliedstaat begangen, in dem sie festgestellt worden ist, es sei denn, die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens oder der Ort, an dem die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde, wird den Zollbehörden innerhalb der gemäß Artikel 455 Absatz 1 vorgeschriebenen Frist glaubhaft nachgewiesen."
31 Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift ergibt sich, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens und für den Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung die gleiche Frist anordnen wollte.
32 Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 verweist insoweit auf Artikel 455 Absatz 1, der wiederum auf Artikel 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens verweist.
33 Nach Artikel 455 Absatz 2 der Durchführungsverordnung ist jedoch "der Nachweis für die ordnungsgemäße Durchführung der Beförderung ... im Sinne des Artikels 454 Absatz 3 erster Unterabsatz" innerhalb der in Artikel 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens vorgeschriebenen Frist zu erbringen.
34 Die rein mechanische Anwendung der aufeinanderfolgenden Verweisungen führt somit zu der absurden Situation, daß die einzuhaltende Frist gleichzeitig unterschiedlich lang ist, je nachdem, ob die Verweisung auf Artikel 11 Absatz 1 oder die auf Artikel 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens beachtet wird.
35 Dies zwingt somit zu der Schlußfolgerung, daß die Verfasser der Durchführungsverordnung einen der beiden folgenden Fehler begangen haben müssen:
- Sie haben in Artikel 454 Absatz 3 zu Unrecht vorgesehen, daß die Frist für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens ebenfalls diejenige sein soll, auf die Artikel 455 Absatz 1 verweist, also die des Artikels 11 Absatz 1 des TIR-Übereinkommens; in diesem Fall haben sie für die beiden Nachweise nicht wirklich die gleiche Frist anordnen wollen;
- sie haben in Artikel 455 Absatz 2 zu Unrecht vorgesehen, daß die Frist für den Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderung die des Artikels 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens sein soll.
36 Mehrere Gesichtspunkte weisen darauf hin, daß der erste dieser beiden Fehler begangen wurde.
37 Zunächst ist festzustellen, daß zwischen dem materiellen Inhalt des Artikels 455 Absatz 1 der Durchführungsverordnung und dem Inhalt des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 kein unmittelbarer Zusammenhang besteht.
38 In Artikel 455 Absatz 1 ist nämlich nirgends die Frist für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens oder des Ortes der Zuwiderhandlung erwähnt.
39 Wie der Bundesfinanzhof ausführt, betrifft diese Vorschrift nur die Frist, innerhalb deren die Zollbehörden dem Inhaber des Carnet TIR und dem bürgenden Verband mitteilen müssen, daß im Zusammenhang mit einem Transport mit Carnet TIR eine Zuwiderhandlung begangen worden ist.
40 Gäbe es die Verweisung in Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 auf Artikel 455 Absatz 1 nicht, würde demnach niemand auf die Idee kommen, in dieser letztgenannten Vorschrift nach der Frist für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens oder des Ortes der Zuwiderhandlung zu suchen.
41 Vielmehr fällt der Zusammenhang zwischen dem Inhalt des Artikels 455 Absatz 2 und dem des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 ins Auge.
42 Artikel 455 Absatz 2 ist nämlich ganz der Frage gewidmet, wie die Frist für den Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderung im Sinne des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 zu bestimmen ist.
43 Somit ist die Schlußfolgerung berechtigt, daß der Gesetzgeber in Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 versehentlich auf Artikel 455 Absatz 1 verwiesen hat und daß auf Artikel 455 Absatz 2 hätte verwiesen werden müssen.
44 Daraus folgt, daß sich sowohl die Frist für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens als auch die Frist für den Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung nach Artikel 455 Absatz 2 mit seiner Verweisung auf Artikel 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens bestimmt.
45 Der Bundesfinanzhof bemerkt jedoch, daß "sich aus Artikel 11 Abs. 2 TIR-Übereinkommen ... keine für eine Zuständigkeitsregelung brauchbare Frist entnehmen [läßt], weil darin bereits der Erlaß eines Abgabenbescheids von einer zuständigen Behörde vorausgesetzt wird".
46 Die Kommission macht sich diesen Gedanken des Bundesfinanzhofs zu eigen, indem sie ausführt, daß
"sich auch aus Artikel 11 Abs. 2 TIR-Übereinkommen, auf den in dieser Vorschrift verwiesen wird, keine - wie schon der Bundesfinanzhof in seinem Vorlagebeschluß zutreffend ausgeführt hat - für eine Zuständigkeitsregelung brauchbare Frist entnehmen [läßt], weil darin bereits der Erlaß eines Abgabenbescheids von einer zuständigen Behörde vorausgesetzt wird".
47 Es gibt jedoch eine Vorschrift, die meiner Meinung nach die Zuständigkeitsfrage regelt. Artikel 215 Absatz 3 des Zollkodex bestimmt:
"In dem Fall, in dem das Zollverfahren für eine Ware nicht erledigt worden ist, gilt die Zollschuld als an dem Ort entstanden,
- an dem die Ware in das Verfahren übergeführt worden ist ..."
48 Diese Vorschrift stellt zwar nicht ausdrücklich klar, daß die Zollbehörde des Ortes, an dem die Schuld entsteht, auch für deren genaue Berechnung und Erhebung zuständig ist; es ist aber nicht ersichtlich, wie dies anders sein könnte(4).
49 Daher ist die Abgangszollstelle zuständig für die Erhebung der bei einem nicht erledigten gemeinschaftlichen Versand anfallenden Zölle und Abgaben.
50 Nach Artikel 454 der Durchführungsverordnung kann allerdings der Inhaber des Carnet TIR (und logischerweise auch der bürgende Verband) die Zuständigkeit der Abgangszollstelle durch den Nachweis in Frage stellen(5), daß das Verfahren doch erledigt oder eine Zuwiderhandlung an einem bestimmten Ort begangen worden ist.
51 Somit setzt die Abgangszollstelle als Behörde des "bis zum Beweis des Gegenteils zuständigen" Staates die Frist in Gang, innerhalb deren der Nachweis, daß eine anderer Mitgliedsstaat zuständig ist, erbracht werden kann.
52 Diese Frist läßt sich, wie ich oben bemerkt habe, Artikel 11 Absatz 2 des TIR-Übereinkommens entnehmen.
53 Nach dieser Vorschrift fordert die zuständige Behörde des Abgangslandes den bürgenden Verband "frühestens drei Monate ... nach dem Tage der Mitteilung an den Verband ..., daß das Carnet nicht ... erledigt ... ist", zur Entrichtung der geschuldeten Beträge auf.
54 Der Verband verfügt somit ohne weiteres über eine Frist von drei Monaten, um die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens oder den Ort, an dem die Zuwiderhandlung begangen wurde, nachzuweisen, da vor Ablauf dieser Frist keine Zahlungsaufforderung an ihn gerichtet werden darf.
55 Artikel 11 Absatz 2 sieht zwar nicht vor, daß die Abgangszollstelle dem bürgenden Verband oder dem Inhaber des Carnet TIR eine Frist von drei Monaten setzen muß, gestattet ihm dies aber sicher, da sich diese Frist mittelbar aus dem Verbot ergibt, vor Ablauf dieser Frist eine Zahlungsaufforderung zu erlassen.
56 Die gleiche Lösung ergibt sich überdies aus einer Analogie zum
externen gemeinschaftlichen Versandverfahren(6). Die einschlägige Vorschrift dieses Verfahrens, Artikel 379 Absatz 2 der Durchführungsverordnung sieht vor:
"In der Mitteilung nach Absatz 1 ist insbesondere die Frist anzugeben, innerhalb der bei der Abgangsstelle der Nachweis für die ordnungsgemäße Durchführung des Versandverfahrens oder der Nachweis über den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung zu erbringen ist. Diese Frist beträgt drei Monate vom Zeitpunkt der Mitteilung nach Absatz 1 an gerechnet ..."
57 Erinnern wir uns auch, daß die aus Polen kommenden Waren, die in einem Versandverfahren zu einem bestimmten Ort im Zollgebiet der Gemeinschaft befördert werden sollten, dem externen gemeinschaftlichen Versandverfahren unterlegen hätten, wenn sie nicht bereits in diesem Drittland zum externen Versandverfahren mit Carnet TIR abgefertigt worden wären.
58 Würde im Rahmen des TIR-Verfahrens eine längere Nachweisfrist gelten, so könnte dies zur Folge haben, daß dieses Verfahren allein im Hinblick darauf vermehrt gewählt würde, den strengeren Vorschriften des Artikels 379 Absatz 2 zu entgehen.
59 Schließlich teilen der Bundesfinanzhof und die Kommission mit, daß zwischen den Mitgliedstaaten zur Klarstellung ein Verwaltungsabkommen geschlossen wurde, das vom Transit-Ausschuß der Gemeinschaft angenommen wurde. Danach sind die Mitgliedstaaten übereingekommen, daß die Frist für den Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens drei Monate betragen soll. Dieses Abkommen, das in die "Sammlung der Verwaltungsabkommen" aufgenommen wurde, ist dem Schriftsatz der Kommission beigefügt.
60 Der Bundesfinanzhof und die Kommission verweisen außerdem auf ein Schreiben der Kommission vom 16. März 1998 an das Bundesministerium für Finanzen, wonach die im Verwaltungsabkommen festgelegte Frist auch für den Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung gelten soll.
61 Man muß sich natürlich fragen, welche rechtliche Bedeutung solchen Leitlinien oder einem solchen Schreiben zukommt, die ohne jede Bekanntmachung ergangen sind und die - außerhalb aller üblichen Rechtsetzungsmechanismen, die dem Gemeinschaftsgesetzgeber zur Verfügung stehen - wenn schon nicht zum Füllen von Lücken in den Verordnungen, so doch zumindest zu deren Auslegung dienen sollten.
62 Da diese Leitlinien allerdings die übereinstimmende Meinung der Mitglieder des Rates, der den Zollkodex erlassen hat, und der Kommission darstellen, die die Durchführungsverordnung zum Zollkodex erlassen hat, bekräftigen sie, daß die von mir vorgeschlagene Auslegung der Vorschriften mit der Absicht ihrer Urheber in Einklang steht.
63 Daher überrascht es nicht, daß die Regierungen, die zu dieser ersten Frage Stellung genommen haben, d. h. die französische und die finnische Regierung sowie in der mündlichen Verhandlung die dänische Regierung, vorgeschlagen haben, sie positiv zu beantworten.
64 Was schließlich die Erklärungen des Unternehmens Sagpol anbelangt, so ist festzustellen, daß dieses keine auf die besondere Natur des TIR-Verfahrens abstellenden Erwägungen vorgetragen hat, die dartun könnten, daß im Rahmen dieses Verfahrens eine andere als die im externen gemeinschaftlichen Versandverfahren geltende Nachweisfrist anzuwenden wäre.
65 Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung, auf die sich Sagpol beruft, können zu keiner anderen Beantwortung der ersten Frage führen.
66 Ein Unternehmen, das internationale Transporte durchführt und sich des TIR-Verfahrens bedient, muß wissen, daß seine erste Pflicht darin besteht, dieses Verfahren ordnungsgemäß zu beenden, indem die Waren einer Zollstelle im Bestimmungsland gestellt werden. Da das Verzeichnis dieser Zollstellen zumindest bei der Abgangszollstelle verfügbar ist, muß das Unternehmen seinem Fahrer die genaue Adresse dieser Stelle geben und ihn anweisen, die Zollverschlüsse nicht zu entfernen, bevor er bei dieser Zollstelle dafür die Genehmigung erhalten hat. Das Unternehmen sollte auch die Folgen kennen, die sich für es aus einem fehlenden Abschluß des TIR-Verfahrens ergeben. Aus all diesen Verpflichtungen muß für das Unternehmen zwangsläufig folgen, daß es im Fall einer Zuwiderhandlung die Pflicht hat, in kürzester Zeit möglichst viele Nachweise dafür vorzulegen, an welchem Ort sich die Zuwiderhandlung ereignet hat. Die Festlegung einer Frist von drei Monaten für das Zusammentragen und die Vorlage dieser Nachweise kann daher nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen.
67 Auch der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet, daß der Ausgang einer derartigen Operation möglichst schnell aufgeklärt wird, wozu die Festlegung einer dreimonatigen Frist beiträgt.
68 Schließlich ist der Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt, denn die gleichen Vorschriften gelten für alle Spediteure, die sich in vergleichbarer Lage befinden.
69 Im Rahmen derselben Frage möchte der Bundesfinanzhof außerdem wissen, ob das Recht eines Mitgliedstaats, eine solche Ausschlußfrist von drei Monaten zu setzen, zur Folge hat, daß später vorgelegte Nachweise die Zuständigkeit des Abgangsmitgliedstaats für die Abgabenerhebung unberührt lassen.
70 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, daß die Zuständigkeit des Mitgliedstaats, dem die Abgangszollstelle angehört, endgültig feststeht, wenn nach Ablauf dieser Dreimonatsfrist kein Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung beigebracht worden ist oder die vorgelegten Beweismittel den "Zollbehörden" den Ort der Zuwiderhandlung nicht glaubhaft nachweisen; aufgrund dessen darf dieser Mitgliedstaat die geschuldeten Steuern und Abgaben erheben.
71 Da nicht bestritten wird, daß diese Abgaben geschuldet werden und daß das Problem nur in der Bestimmung des zu ihrer Erhebung befugten Mitgliedstaats besteht, gebietet es die Wirksamkeit des Systems, daß "später", also nach Ablauf der drei Monate beigebrachte Nachweise nur zu Transfers von Mitteln zwischen Mitgliedstaaten und zu einer Rückerstattung an den Wirtschaftsteilnehmer im Fall einer Überzahlung führen.
72 Die Interessen des Wirtschaftsteilnehmers sind jedenfalls gewahrt, wenn sich herausstellt - und sei es nach Ablauf der Dreimonatsfrist -, daß die Steuern und Abgaben im Bestimmungsland der Waren tatsächlich entrichtet worden sind.
73 In diesem Fall gilt nämlich Artikel 11 Absatz 3 Satz 2 des TIR-Übereinkommens, wonach "die entrichteten Beträge ... dem bürgenden Verband erstattet werden, wenn innerhalb von zwei Jahren nach dem Tage der Zahlungsaufforderungen ein die Zollbehörden zufriedenstellender Nachweis erbracht worden ist, daß bei dem betreffenden Transport eine Unregelmäßigkeit nicht begangen wurde".
74 Im Rahmen der dritten Frage werde ich die Fallgestaltung prüfen, daß die fristgerecht vorgelegten, von den Zollbehörden aber als nicht glaubhaft angesehenen Nachweise nach Ablauf der Dreimonatsfrist von einem Gericht gleichwohl für glaubhaft gehalten werden.
75 Aus all diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, auf die erste Frage des Bundesfinanzhofs in der Rechtssache Sagpol wie folgt zu antworten:
Es mit Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 und Artikel 455 Absatz 1 der Zollkodex-Durchführungsverordnung vereinbar, wenn im Fall einer Nichtwiedergestellung der zum externen Versandverfahren mit Carnet TIR abgefertigten Sendung die Zollbehörde dem Inhaber des Carnet TIR eine Ausschlußfrist zum glaubhaften Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung von drei Monaten setzt, mit der Folge, daß später vorgelegte Nachweise die Zuständigkeit des Abgangsmitgliedstaats für die Abgabenerhebung unberührt lassen.
B - Zu den zulässigen Beweismitteln
(Erste Frage in der Rechtssache Met-Trans und zweite Frage in der Rechtssache Sagpol)
76 Der Bundesfinanzhof möchte wissen, was im Sinne von Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Durchführungsverordnung unter dem glaubhaften Nachweis des Ortes zu verstehen ist, an dem die Zuwiderhandlung im Verlauf der Beförderung einer Sendung mit Carnet TIR tatsächlich begangen wurde. Seine Frage geht dahin, ob für diesen Nachweis die Aussage des Carnet-Inhabers und das Zeugnis des LKW-Fahrers ausreichen können, der den Transport für den Carnet-Inhaber durchgeführt hat, oder ob der Nachweis nur durch Urkunden geführt werden kann, aus denen sich eindeutig ergibt, daß die zuständigen Behörden des anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung auf ihrem Gebiet begangen wurde.
77 Ich beginne mit der Klärung zweier Punkte, die als Grundlage meiner Überlegungen dienen werden.
78 Der Bundesfinanzhof stellt in seinem Beschluß in der Rechtssache Met-Trans unter II.4.b fest, daß "die Beweismittel, die zum Nachweis des tatsächlichen Orts der Zuwiderhandlung zugelassen sind, nicht normiert [sind], wie dies durch Art. 455 Abs. 3 VO Nr. 2454/93 für den Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderung mit Carnet TIR geschehen ist. Somit sind nach dem Wortlaut der Vorschrift alle Beweismittel zugelassen, aus denen sich die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit ergibt, daß die Zuwiderhandlung an einem bestimmten Ort stattgefunden hat." Der Bundesfinanzhof führt sodann aus, weshalb er der Ansicht ist, daß jedoch nicht alle Beweismittel zugelassen werden sollten; auf diesen Punkt wird sich die folgende Prüfung im wesentlichen konzentrieren.
79 An dieser Stelle kann man jedoch bereits in Übereinstimmung mit dem Bundesfinanzhof festhalten, daß die in Artikel 455 Absatz 3 genannten Papiere nur den Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderung betreffen und daß in der Verordnung keine weiteren Dokumente für den Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung vorschreibt. Dies ist im Verfahren vor dem Gerichtshof auch nicht bestritten worden.
80 Sodann ist zu prüfen, ob der Gerichtshof dem Bundesfinanzhof eine Orientierungshilfe zur Bedeutung geben kann, die dem Begriff "glaubhaft nachweisen" beizumessen ist; für diesen Begriff steht in den anderen Sprachfassungen die Wendung "apporter la preuve à la satisfaction des autorités douanières" (wörtlich: den Zollbehörden zur Zufriedenheit nachweisen).
81 Der Bundesfinanzhof bemerkt, daß in der deutschen Fassung des Artikels 378 Absatz 1 der Durchführungsverordnung über das externe gemeinschaftliche Versandverfahren der Begriff "glaubhaft" nicht vorkomme. Er folgert daraus, daß der Wirtschaftsteilnehmer in diesem Fall den vollen Nachweis für seine Behauptung erbringen müsse ("Nachweis" für sich allein ist offenbar stärker als "glaubhafter Nachweis"). Es sei aber nicht denkbar, daß im TIR-Verfahren geringere Anforderungen an den Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung gestellt werden könnten. Der Bundesfinanzhof zieht daraus die Schlußfolgerung, daß der Wirtschaftsteilnehmer der Behörde in beiden Fällen "die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit", daß die behauptete Tatsache zutreffe, zu vermitteln habe und nicht nur "der Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit" im Sinne des deutschen Zivilprozeßrechts.
82 Ich denke jedoch nicht, daß eine so subtile Auslegung der betreffenden Vorschriften möglich ist, da die verschiedenen Sprachfassungen ebenfalls verbindlich sind und vorliegend nicht völlig übereinstimmen.
83 So kann man z. B. feststellen, daß in der englischen, spanischen, französischen, italienischen, niederländischen und portugiesischen Fassung von Artikel 378 Absatz 1 die Wendung "à la satisfaction des autorités douanières" enthalten ist, die dem Begriff "glaubhaft" entspricht.
84 Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof in bezug auf die eben diese Wendung "à la satisfaction des autorités compétentes", die sich auch in Artikel 2 Buchstabe d der in der Zwischenzeit aufgehobenen Richtlinie 79/623/EWG des Rates vom 25. Juni 1979 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Zollschuld(7) in Randnummer 24 des Urteils vom 17. September 1996(8) ausgeführt hat, daß "die Prüfungspflicht, die die zuständigen nationalen Behörden unter der Kontrolle der nationalen Gerichte wahrzunehmen haben, ... auch durch das an sich unnötige Wort $nachweislich` in Artikel 2 Buchstabe d der Richtlinie betont [wird]".
85 Die deutsche Fassung des Artikels 2 Buchstabe d der Richtlinie 79/623 verwendete für "à la satisfaction" nicht den Begriff "glaubhaft", sondern lautete wie folgt: "... es sei denn, daß sich diese Unterlassungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der betreffenden vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben."
86 Daher ist dem Begriff "glaubhaft" in Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Durchführungsverordnung keine besondere Bedeutung beizumessen. Die gesamte Passage ist so zu verstehen, daß der Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung nicht erbracht ist, wenn die vorgelegten Beweismittel nicht überzeugend sind. Ein Nachweis, der die Zollbehörden und die sie kontrollierenden Gerichte nicht überzeugen kann, ist keiner. Wenn das von der deutschen Rechtsprechung hierfür entwickelte Kriterium das der "an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit" ist, so steht nach meinem Dafürhalten seiner Anwendung im Rahmen von Artikel 454 nichts entgegen.
87 Bleibt noch die Frage offen, ob aus den Artikeln 454 und 455 gefolgert werden kann, daß nur bestimmte Beweismittel zulässig sind, um den Zollbehörden "glaubhaft" nachzuweisen, daß die Zuwiderhandlung an einem bestimmten Ort begangen worden ist.
88 Da sowohl die Zuständigkeit der Mitgliedstaat für die Erhebung der Zollschuld als auch deren Höhe von diesem Nachweis abhängen, hat der Bundesfinanzhof Bedenken, ob Aussagen des Inhabers des Carnet TIR, der Zeugenbeweis überhaupt sowie Papiere wie Transportrechnungen und -aufträge als Nachweise ausreichen, da sie "sich weitgehend einer objektiven rechtlichen Überprüfung [entziehen]". Der Bundesfinanzhof macht geltend, daß "die Erhebung der Eingangsabgaben im Falle einer Zuwiderhandlung soweit wie irgend möglich sicherzustellen ist", was nur dann erreicht werden könne, "wenn der Nachweis über den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung nicht nur für den Mitgliedstaat, in dem die Zuwiderhandlung ... festgestellt wurde, sondern auch für den Mitgliedstaat verbindlich ist, in dem der Ort der Zuwiderhandlung tatsächlich liegen soll". Daher sei der Nachweis über den tatsächlichen Ort der Zuwiderhandlung dadurch zu objektivieren, daß "nach Sinn und Zweck der Vorschrift ähnlich wie im Falle von Art. 455 Abs. 3 ... nur bestimmte Beweismittel zum Nachweis des tatsächlichen Orts der Zuwiderhandlung" zugelassen würden, die "Urkunden sein [könnten], aus denen sich eindeutig ergibt, daß die dafür zuständigen Stellen eines anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung im Zusammenhang der Beförderungen mit dem betreffenden Carnet TIR tatsächlich auf ihrem Gebiet begangen worden ist".
89 Die französische, die niederländische und die finnische Regierung sowie die Kommission teilen die Ansicht des Bundesfinanzhofs.
90 Die schwedische Regierung macht dagegen geltend, daß "[d]ie Tatsache, daß den Zollbehörden ... glaubhaft nachgewiesen werden kann, wo die Zuwiderhandlung begangen wurde, ... als solche [bedeutet], daß Raum für verschiedene Beweismittel und verschiedene Beurteilungen solcher Beweismittel bestehen muß".
91 Es sei nicht möglich, eine Parallele zwischen Artikel 454 und Artikel 455 Absatz 3 zu ziehen, da diese beiden Bestimmungen unterschiedliche Situationen betreffen und Artikel 455 Absatz 3 auch keine abschließende Vorschrift über die zulässigen Beweismittel darstelle.
92 Da die Gemeinschaftsverordnung keinen Hinweis darauf enthalte, was unter "den Zollbehörden ... glaubhaft nachgewiesen" zu verstehen sei, sei es Sache des nationalen Gerichts, aufgrund des nationalen Prozeßrechts zu beurteilen, was als glaubhafter Nachweis anzusehen sei; es bestehe kein Grund dafür, in einem Fall wie dem vorliegenden die Beweismittel allein auf die vom Bundesfinanzhof vorgeschlagene amtliche Urkunde zu beschränken, wenn sich diese Beschränkung nicht aus den Rechtsakten selbst ergebe. Sollte das Recht, die Nachweise zu führen, in der einen oder anderen Weise einzuschränken sein, so wäre es angebracht, daß der Gesetzgeber tätig werde.
93 Die dänische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß sie im wesentlichen die von der schwedischen Regierung und den beklagten Unternehmen vertretene Ansicht teile. Aus der Wendung "den Zollbehörden ... glaubhaft nachgewiesen" könne keine Erschwerung der Beweislast abgeleitet werden.
94 Bestehe im Gemeinschaftsrecht weder nach den einschlägigen Rechtsvorschriften noch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine ausdrückliche Verpflichtung, so sei es Sache der Mitgliedstaaten, im Rahmen ihres Verfahrensrechts die erforderlichen Nachweise zu bestimmen, sofern sie die gleichen Kriterien anwendeten wie bei der Erhebung nationaler Steuern.
95 Nur amtliche Urkunden der Behörden des fraglichen Mitgliedstaats als Nachweis zuzulassen, liefe darauf hinaus, Unmögliches zu verlangen. Es wäre auch nicht einfach, festzulegen, was unter objektiven und subjektiven Beweismitteln zu verstehen wäre.
Würdigung
96 Die von mehreren Regierungen und der Kommission vorgeschlagene Analogie überzeugt mich nicht. Eine Untersuchung der logischen Struktur der Artikel 454 und 455 weist eher auf einen Umkehrschluß als auf einen Analogieschluß hin.
97 Nach Artikel 454 Absatz 3 Satz 1 gilt die Zuwiderhandlung als in dem Mitgliedstaat begangen, in dem sie festgestellt worden ist, es sei denn,
- die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens
- oder der Ort, an dem die Zuwiderhandlung begangen wurde,
wird den Zollbehörden glaubhaft nachgewiesen.
98 Gemäß Artikel 455 Absatz 3 sodann kann der Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderung insbesondere durch die dort aufgezählten Papiere erbracht werden. Dagegen ist nirgends angegeben, wie der Ort der Zuwiderhandlung nachzuweisen ist.
99 Besteht in Anbetracht dieser Vorschriften die logischste Schlußfolgerung darin, daß der Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung daher ebenfalls mit Urkunden zu führen ist (Analogieschluß), oder darin, daß die Zuwiderhandlung nicht mit Urkunden nachgewiesen werden muß, da dies in der Vorschrift nicht vorgesehen ist und selbst der Nachweis der Ordnungsmäßigkeit im maßgebenden Zeitraum mit anderen Mitteln erbracht werden konnte (Umkehrschluß)? Meiner Meinung nach ist offensichtlich die zweite Antwort zutreffend.
100 Im Jahr 1997(9) hat die Kommission die Beweismittel für den Nachweis der ordnungsgemäßen Durchführung der Beförderungen durch Streichung des Wortes "insbesondere" auf die genannten Papiere beschränkt. Dies wäre für sie die Gelegenheit gewesen, ebenfalls den Grundsatz einzuführen, daß der Ort der Zuwiderhandlung durch amtliche Urkunden nachzuweisen ist.
101 Die Argumente, die vorliegend für diese Lösung vorgetragen worden sind - und die alles andere als ohne Wert sind - waren sicher bereits damals bekannt. Da eine Änderung unterblieb, kann daraus die Schlußfolgerung gezogen werden, daß man insoweit eine gewisse Flexibilität aufrechterhalten wollte, insbesondere um es einem gutgläubigen Spediteur zu ermöglichen, sich zu entlasten.
102 So hat das Finanzgericht in seinem Urteil in der Rechtssache Sagpol darauf hingewiesen, daß der gutgläubige Spediteur ab dem Zeitpunkt, zu dem der Ort der Zuwiderhandlung bestimmt werden kann, in vielen Fällen ein existenzielles Interesse daran hat, daß dort Verantwortliche für den Betrug festgestellt werden können, die nach Artikel 213 des Zollkodex(10) als Gesamtschuldner in Betracht kommen können.
103 Außerdem ist es zum einen für eine Behörde sehr schwer, den Ort einer Zuwiderhandlung nachzuweisen, den vor ihr zu verbergen man sich - per definitionem - Mühe gegeben hat; zum anderen ist es nicht völlig ausgeschlossen, den Ort, an dem eine Zuwiderhandlung begangen wurde, mit verschiedenen Beweismitteln nachzuweisen.
104 Die Zoll- oder Polizeibehörden des (vermutlichen) Landes der Zuwiderhandlung werden nämlich nur in den seltensten Fällen in der Lage sein, z. B. zu beweisen,
- daß die Waren in der Lagerhalle einer zweifelhaften Firma aufgefunden wurden, die keine Zahlung der Zölle und Abgaben vorweisen konnte und dabei war, die Waren außerhalb der üblichen Handelswege abzusetzen;
- daß Personen verhaftet wurden, weil festgestellt worden war, daß sie sich Zöllneruniformen und falsche Stempel angefertigt hatten, um einen TIR-Transport zum Schein zum freien Verkehr abzufertigen;
- daß gegen Zöllner wegen des Verdachts ermittelt wird, daß sie sich von kriminellen Wirtschaftsteilnehmern haben bestechen lassen, um zum Schein - ohne Erhebung der Zölle und Abgaben - Zollabfertigungen vorzunehmen.
105 Umgekehrt, auch wenn bei den Aussagen des Carnet-Inhabers und dem Zeugnis des LKW-Fahrers notwendig Vorsicht angebracht ist, dürfte es nicht ausgeschlossen sein, daß die zuständige Behörde zu der Schlußfolgerung gelangt, daß für sie überzeugend dargetan worden ist, daß die Zuwiderhandlung an einem bestimmten Ort begangen wurde, wenn ihr ein Bündel übereinstimmender Indizien vorliegt wie
- die Identifizierung des Bestimmungsorts im Carnet TIR;
- das Vorhandensein von Transportaufträgen und -rechnungen;
- glaubwürdige Aussagen des Carnet-Inhabers und des Fahrers;
- Rechnungen für Treibstoff und Autobahngebühren;
- völliges Fehlen von Anhaltspunkten dafür, daß die Ware in dem Land, dem die Abgangszollstelle angehört, oder in einem der anderen durchfahrenen Länder bereits entladen worden wäre.
106 Ich schlage Ihnen daher vor, die erste Frage in der Rechtssache Met-Trans und die zweite Frage in der Rechtssache Sagpol wie folgt zu beantworten:
Der glaubhafte Nachweis des Ortes, an dem die Zuwiderhandlung im Verlauf der Beförderung einer Sendung mit Carnet TIR tatsächlich begangen wurde, im Sinne des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2454/93 braucht nicht notwendig durch Urkunden geführt zu werden, aus denen sich eindeutig ergibt, daß die zuständigen Behörden des anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung auf ihrem Gebiet begangen wurde.
C - Zu den nach Fristablauf akzeptierten Nachweisen
(Zweite Frage in der Rechtssache Met-Trans und dritte Frage in der Rechtssache Sagpol)
107 Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 der Durchführungsverordnung sieht vor, wie zu verfahren ist, wenn nach Ablauf der dem Spediteur oder dem bürgenden Verband gesetzten Frist festgestellt wird, in welchem Mitgliedstaat die Zuwiderhandlung begangen worden ist.
108 Diese beiden Unterabsätze lauten, erinnern wir uns, wie folgt:
"Wird später festgestellt, in welchem Mitgliedstaat die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen worden ist, so werden die Zölle und anderen Abgaben mit Ausnahme der nach Unterabsatz 2 als eigene Einnahmen der Gemeinschaft erhobenen Abgaben, denen die Waren in dem betreffenden Mitgliedstaat unterliegen, diesem von dem Mitgliedstaat erstattet, der sie ursprünglich erhoben hatte. In diesem Fall wird ein etwaiger Mehrbetrag der Person erstattet, die die Abgaben ursprünglich entrichtet hatte.
Ist der Betrag der Zölle und anderen Abgaben, die ursprünglich von dem Mitgliedstaat erhoben und erstattet worden sind, in dem sie entrichtet worden waren, niedriger als der Betrag der Zölle und anderen Abgaben, die in dem Mitgliedstaat geschuldet werden, in dem die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen wurde, so wird der Differenzbetrag nach den geltenden gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Vorschriften erhoben."
109 Der Bundesfinanzhof möchte wissen, ob die zitierten Bestimmungen auch in einem Fall anzuwenden sind, in dem die Abgaben in dem Mitgliedstaat erhoben wurden, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt wurde, obwohl innerhalb der vorgeschrieben Frist glaubhaft nachgewiesen wurde, daß der tatsächliche Ort der Zuwiderhandlung in einem anderen Mitgliedstaat lag.
110 Zunächst ist die Bedeutung des Ausdrucks "innerhalb der vorgeschriebenen Frist" klarzustellen, der sich nur in der dritten Frage der Rechtssache Sagpol findet. Es versteht sich von selbst, daß die Zollbehörde, wenn ein hinreichender Nachweis des Ortes der Zuwiderhandlung innerhalb der Dreimonatsfrist beigebracht und von ihr akzeptiert wird, keine Abgaben erhebt und sich die Frage der Anwendung von Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 3 nicht stellt.
111 Die Frage betrifft somit nur den Fall, daß die Zollbehörden die Zölle und anderen Abgaben erhoben haben, weil sie davon ausgegangen sind, daß die Nachweise, die innerhalb der vorgeschriebenen Frist vorgelegt wurden, nicht ausreichend seien, und später durch gerichtliche Entscheidung festgestellt wird, daß die fraglichen Nachweise akzeptiert werden mußten.
112 Ist in diesem Fall die Erhebung der Zölle und anderen Abgaben als nichtig anzusehen mit der Folge, daß die erhobenen Beträge dem Wirtschaftsteilnehmer erstattet werden müssen? Oder ist die Erhebung als gültig anzusehen mit der Folge, daß die Zölle und Abgaben (mit Ausnahme der als eigene Einnahmen der Gemeinschaft erhobenen Abgaben) von dem Mitgliedstaat, der sie erhoben hat, einfach an den Mitgliedstaat weiterzuleiten sind, in dem die Zuwiderhandlung, wie sich letztlich herausgestellt hat, begangen wurde (wobei der Wirtschaftsteilnehmer nur einen etwaigen Mehrbetrag erstattet erhält, der sich aus einem höheren Steuersatz in dem Land ergibt, dem die Abgangszollstelle angehört)?
113 Nach Ansicht des Bundesfinanzhofs wäre es denkbar, über den Wortlaut des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 hinaus auf dessen Sinn und Zweck abzustellen und die Schlußfolgerung zu ziehen, daß die erhobenen Beträge in diesem Fall nicht erstattet werden müssen. Damit ließe sich vermeiden, daß der Abgabenerhebung durch den letztlich zuständigen Staat nicht gegebenenfalls die Verjährung nach Artikel 221 Absatz 3 des Zollkodex entgegenstehe.
114 Der Bundesfinanzhof hat allerdings "gegen diese weite Auslegung der genannten Bestimmungen erhebliche Bedenken".
115 Die französische Regierung (Rechtssache Sagpol) vertritt die Ansicht, daß der Ausgleichsmechanismus zwischen Staaten nach Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 der Durchführungsverordnung auf jeden Fall anwendbar sei, und zwar aufgrund von Artikel 217 Absatz 1 des Zollkodex ("Jeder einer Zollschuld entsprechende Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag ... muß unmittelbar bei Vorliegen der erforderlichen Angaben von den Zollbehörden berechnet ... werden") und um der "Rechtssicherheit der Wirtschaftsbeteiligten" willen, "von denen innerhalb der Verjährungsfrist Zölle und Abgaben in einem Mitgliedstaat verlangt werden könnten, obwohl sie diese bereits in einem anderen Mitgliedstaat entrichtet hätten".
116 Nach Ansicht der finnischen Regierung ist eine nach Artikel 454 Absätze 2 und 3 Unterabsatz 1 getroffene Abgabenentscheidung der Zollbehörden eines Mitgliedstaats, dessen Unzuständigkeit sich im konkreten Fall im nachhinein herausgestellt habe, nicht wegen Rechtswidrigkeit aufzuheben, da die Abgaben von einem Mitgliedstaat auf den anderen im Rahmen des Ausgleichsverfahrens nach Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 übertragen würden.
117 Die niederländische Regierung meint, daß Artikel 454 Absatz 3 Unterabsätze 3 und 4 - und sei es nur analog - anwendbar sei, weil die Nichtanwendung in praktisch allen Fällen infolge der während des Verfahrens bereits abgelaufenen Zeit wegen der Verjährungsfrist des Artikels 221 Absatz 3 des Zollkodex zur Unmöglichkeit führe, die streitigen Zölle und Abgaben überhaupt noch zu erheben.
118 Die Kommission vertritt die gleiche Auffassung. Sinn und Zweck der Vorschriften des Artikels 454 Absatz 3 scheinten eine Auslegung des Unterabsatzes 3 zu gebieten, wonach eine "spätere Feststellung" des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung vorliege.
119 Die Firmen Met-Trans und Sagpol tragen vor, daß der Abgabenbescheid aufgehoben und gegebenenfalls entrichtete Beträge erstattet werden müßten, sobald der Nachweis für ausreichend gehalten werde, auch wenn dies erst lange nach Ablauf der Frist geschehe.
Würdigung
120 Erinnern wir uns zunächst, daß es nicht um den Fall geht, daß die ordnungsgemäße Durchführung der Beförderung nach Ablauf der Dreimonatsfrist nachgewiesen worden ist: In diesem Fall wird dem Abgabenschuldner (Spediteur oder bürgenden Verband) der Nachweis gelungen sein, daß er die Ware im Bestimmungsland tatsächlich hat abfertigen lassen, und er wird die Beträge erstattet erhalten, die in dem Land, dem die Abgangszollstelle angehört, ein zweites Mal erhoben wurden, weil der Nachweis der Ordnungsmäßigkeit nicht innerhalb der Dreimonatsfrist beigebracht werden konnte (Artikel 11 Absatz 3 des TIR-Übereinkommens).
121 Wir haben es auch nicht mit der Situation zu tun, daß der Abgabenschuldner erst nach Ablauf der Dreimonatsfrist den Ort nachweist, an dem die Zuwiderhandlung begangen wurde. In diesem Fall sieht Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Durchführungsverordnung vor, daß die Zölle und anderen Abgaben mit Ausnahme der als eigene Einnahmen der Gemeinschaft erhobenen Abgaben, denen die Waren in dem Staat unterliegen, in dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist, diesem Staat von dem Mitgliedstaat "erstattet" werden, der sie ursprünglich erhoben hatte. Dem Spediteur, der die Abgaben ursprünglich entrichtet hatte, wird nur ein etwaiger Mehrbetrag erstattet, der sich aus der Differenz zwischen den fälligen Zöllen und anderen Abgaben im Abgangsmitgliedstaat und im Mitgliedstaat, in dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist, ergibt. Sind die Zölle im letztgenannten Staat höher, hat der Abgabenschuldner diesem Staat die Differenz zu zahlen.
122 So hart diese Lösung auch erscheint, man darf nicht vergessen, daß der Spediteur in diesem Fall keine Sorgfalt hat walten lassen, und dies rechtfertigt, daß der Erhebung der Zölle und Abgaben absoluter Vorrang eingeräumt wird.
123 Ist es angebracht, in gleicher Weise einen Spediteur zu behandeln, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist Nachweise beigebracht hat, die von der Zollbehörde als unzureichend zurückgewiesen und sodann vom Gericht für ausreichend gehalten worden sind?
124 Ich glaube nicht. Zunächst werden Personen, wenn eine behördliche Entscheidung oder eine Beurteilung, die Rechtsfolgen nach sich gezogen hat, aufgehoben wird, nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz in den vorherigen Stand versetzt. (Aus diesem Grund werden auch die Verjährungsfristen durch Klageerhebung unterbrochen). Ein fristgerecht vorgelegter, aber nicht als ausreichend anerkannter Nachweis ist daher so anzusehen, als sei er innerhalb der Frist in hinreichender Weise vorgelegt worden, mit allen sich daraus ergebenden Folgen.
125 Sodann darf nicht außer Acht gelassen werden, daß Artikel 215 des Zollkodex und Artikel 454 Absatz 3 der Durchführungsverordnung nur eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Zollstelle des Staates aufstellen, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt worden ist. Diese Vermutung ist widerlegbar. Wurde den Zollbehörden innerhalb der Frist glaubhaft der Nachweis erbracht, gilt die Vermutung nicht mehr: Zuständig für die Erhebung der Zölle und anderen Abgaben auf die Waren ist dann der Staat, in dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist.
126 Das gleiche muß gelten, wenn erst nach Ablauf der für den Zollschuldner geltenden Nachweisfrist erkannt wird, daß die gelieferten Beweismittel "den Zollbehörden den Ort der Zuwiderhandlung glaubhaft nachgewiesen" haben, wenn diese Feststellung auf der Grundlage von Beweismitteln erfolgt, die innerhalb der vorgeschriebenen Frist beigebracht worden sind.
127 Auch in diesem Fall ergibt sich aus den letztendlich für überzeugend gehaltenen Beweismitteln, daß der Mitgliedstaat, dem die Abgangszollstelle angehört, nicht die erforderliche Zuständigkeit besessen hatte, um die Zölle und anderen Abgaben zu erheben. Er hat sie daher zu erstatten.
128 Der Bundesfinanzhof, die Mitgliedstaaten, die Erklärungen abgegeben haben, und die Kommission haben nur deshalb Bedenken gegen diese Schlußfolgerung, weil sie fürchten, daß die Behörden des Mitgliedstaats, in dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist, die Abgaben wegen Eintritts der Verjährung nicht mehr erheben könnten.
129 Die Gefahr eines solchen finanziellen Verlustes für die Gemeinschaft und den zuständigen Mitgliedstaat kann jedoch nicht ausreichen, um den bereits genannten allgemeinen Rechtsgrundsatz und den in Artikel 454 Absatz 2 verankerten Grundsatz außer Kraft zu setzen, der wie folgt lautet:
"Wird im Zusammenhang mit einem Transport mit Carnet TIR ... in einem bestimmten Mitgliedstaat eine Zuwiderhandlung festgestellt, so erhebt dieser Mitgliedstaat die Zölle und anderen gegebenenfalls zu entrichtenden Abgaben unbeschadet strafrechtlicher Maßnahmen gemäß den gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen Vorschriften."
130 Da die dritte Frage davon ausgeht, daß eine solche Feststellung getroffen worden ist, ist die soeben zitierte Vorschrift anzuwenden.
131 Schließlich stand der Gerichtshof im Urteil vom 21. Oktober 1999(11) ebenfalls vor der Frage, ob die Gefahr einer Nichterhebung der Zölle und Abgaben ausreichen könne, um den Einwand der Unzuständigkeit der Behörde, die sie erhoben hatte, zurückzuweisen.
132 In dieser Rechtssache ging es um die alte Verordnung des Rates über das externe gemeinschaftliche Versandverfahren, die bereits - wie Artikel 379 der in der vorliegenden Rechtssache einschlägigen Durchführungsverordnung - bestimmte, daß die Abgangszollstelle dem Hauptverpflichteten eine Frist von drei Monaten für den Nachweis zu setzen hatte, wo die Zuwiderhandlung tatsächlich begangen worden war.
133 In Randnummer 36 dieses Urteils haben Sie ausgeführt:
"... Artikel 36 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 222/77 ist, wie sich implizit aus seinem Wortlaut ergibt, nur anwendbar, wenn die Behörden des Abgangsmitgliedstaats zur Erhebung der Zölle und anderen Abgaben befugt sind. Aus der Antwort auf die erste Frage folgt aber, daß diese Behörden die Zuständigkeit für die Erhebung der für die Waren geltenden Eingangsabgaben nicht erworben haben, wenn sie dem Hauptverpflichteten die in Artikel 11a Absatz 2 der Verordnung Nr. 1062/87 genannte Dreimonatsfrist nicht mitgeteilt haben. Sie können daher die Erstattung von Beträgen nicht verweigern, zu deren Erhebung sie nicht befugt waren; dabei ist, wie der Generalanwalt in den Nummern 70 und 71 seiner Schlußanträge ausführt, im übrigen kein Unterschied zwischen den als eigene Einnahmen der Gemeinschaft erhobenen und anderen Abgaben zu machen."
134 Aus all diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, auf diese Frage zu antworten, daß die Unterabsätze 3 und 4 des Artikels 454 Absatz 3 der Durchführungsverordnung dahin auszulegen sind, daß sie nicht in einem Fall anzuwenden sind, in dem die Abgaben in dem Mitgliedstaat erhoben wurden, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt wurde, und erst nach Ablauf der dem Spediteur gesetzten Nachweisfrist anerkannt wird, daß der Ort der Zuwiderhandlung den zuständigen Behörden mit den fristgemäß vorgelegten Beweismitteln glaubhaft nachgewiesen worden ist.
IV - Anträge
135 Nach alledem schlage ich Ihnen vor, die Fragen des Bundesfinanzhofs wie folgt zu beantworten:
1. Es mit Artikel 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 und Artikel 455 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften vereinbar, wenn im Fall einer Nichtwiedergestellung der zum externen Versandverfahren mit Carnet TIR abgefertigten Sendung die Zollbehörde dem Inhaber des Carnet TIR eine Ausschlußfrist zum glaubhaften Nachweis des tatsächlichen Ortes der Zuwiderhandlung von drei Monaten setzt, mit der Folge, daß später vorgelegte Nachweise die Zuständigkeit des Abgangsmitgliedstaats für die Abgabenerhebung unberührt lassen.
2. Der glaubhafte Nachweis des Ortes, an dem die Zuwiderhandlung im Verlauf der Beförderung einer Sendung mit Carnet TIR tatsächlich begangen wurde, im Sinne des Artikels 454 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2454/93 braucht nicht notwendig durch Urkunden geführt zu werden, aus denen sich eindeutig ergibt, daß die zuständigen Behörden des anderen Mitgliedstaats Feststellungen getroffen haben, nach denen die Zuwiderhandlung auf ihrem Gebiet begangen wurde.
3. Die Unterabsätze 3 und 4 des Artikels 454 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2454/93 sind dahin auszulegen, daß sie nicht in einem Fall anzuwenden sind, in dem die Abgaben in dem Mitgliedstaat erhoben wurden, in dem die Zuwiderhandlung festgestellt wurde, und erst nach Ablauf der dem Spediteur gesetzten Nachweisfrist anerkannt wird, daß der Ort der Zuwiderhandlung den zuständigen Behörden mit den fristgemäß vorgelegten Beweismitteln glaubhaft nachgewiesen worden ist.
(1) - ABl. L 253, S. 1. Die Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften datiert vom 12. Oktober 1992 (ABl. L 302, S. 1).
(2) - ABl. L 252, S. 1.
(3) - Zollübereinkommen über das Carnet ATA für die vorübergehende Einfuhr von Waren (ATA-Übereinkommen), geschlossen am 6. Dezember 1961 in Brüssel.
(4) - Artikel 215 ist in der Zwischenzeit geändert worden, um dies deutlich zu machen. Siehe die Verordnung (EG) Nr. 955/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 1999 zur Änderung der Verordnung Nr. 2913/92 hinsichtlich des externen Versandverfahrens (ABl. L 119, S. 1).
(5) - Diese mit der Durchführungsverordnung implizit geschaffene Ausnahme von der Grundverordnung war natürlich höchst zweifelhaft, hat aber für den uns vorliegenden Fall keine praktische Auswirkung. In der Zwischenzeit ist dieses Problem durch Änderung des Artikels 215 im Rahmen der in der vorstehenden Fußnote genannten Verordnung gelöst worden.
(6) - Zum Analogieschluß vgl. insbesondere Urteile vom 19. Juni 1979 in der Rechtssache 180/78 (Brouwer-Kaune, Slg. 1979, 2111) und vom 12. Dezember 1985 in der Rechtssache 165/84 (Krohn, Slg. 1985, 3997).
(7) - ABl. L 179, S. 31.
(8) - Urteil in den Rechtssachen C-246/94 bis C-249/94 (Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio u. a., Slg. 1996, I-4373).
(9) - Siehe Verordnung (EG) Nr. 12/97 der Kommission vom 18. Dezember 1996 zur Änderung der Verordnung Nr. 2454/93 (ABl. 1997, L 9, S. 1).
(10) - Artikel 213 des Zollkodex lautet: "Gibt es für eine Zollschuld mehrere Zollschuldner, so sind diese gesamtschuldnerisch zur Erfuellung dieser Zollschuld verpflichtet."
(11) - Urteil in der Rechtssache C-233/98 (Lensing und Brockhausen, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).