62004CC0239_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De Commissie verwijt Portugal dat het artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna(2) (hierna: „habitatrichtlijn”) heeft geschonden in het kader van een project voor de aanleg van een autosnelweg tussen Lissabon en de Algarve. Zij stelt dat de autosnelweg ter hoogte van de speciale beschermingszone voor vogels „Castro Verde” een ander tracé had moeten volgen.
II – Rechtskader
2. Op grond van artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand(3) (hierna: „vogelrichtlijn”) wijzen de lidstaten bepaalde gebieden als speciale beschermingszones voor vogels (hierna „SBZ”) aan. In dit artikel – in lid 4, eerste volzin – was tevens oorspronkelijk de bescherming van deze zones geregeld.
3. Artikel 7 van de habitatrichtlijn heeft de regeling over de bescherming van de SBZ gewijzigd:
„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”
4. In de zevende overweging van de considerans van de habitatrichtlijn heet het bij wege van toelichting van deze regeling
„[…] dat alle aangewezen zones, inclusief die welke in het kader van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 [...] als speciale beschermingszone zijn aangewezen of in de toekomst zullen zijn aangewezen, in het coherente Europese ecologische netwerk moeten worden geïntegreerd.”
5. De in casu toepasselijke leden 3 en 4 van artikel 6 van de habitatrichtlijn luiden als volgt:
„3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
[...]”
6. In de tiende overweging van de considerans van de habitatrichtlijn wordt daaromtrent gesteld
„[…] dat elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op passende wijze moet worden beoordeeld.”
III – Feiten, precontentieuze procedure en conclusies van partijen
7. Volgens de Commissie is de SBZ Castro Verde op 23 september 1999 aangewezen. De zone heeft een oppervlakte van 79 066 hectare. Er zijn daar regelmatig ten minste 17 vogelsoorten van bijlage I bij de vogelrichtlijn te vinden, waaronder de kleine torenvalk ( Falco naumanni ), de grauwe kiekendief ( Circus pygargus ), de grote trap ( Otis tarda ), de kleine trap ( Tetrax tetrax), de griel ( Burhinus oedicnemus ), de gewone scharrelaar ( Coracias garrulus ), de kalanderleeuwerik ( Melanocorypha calandra ) en de kortteenleeuwerik ( Calandrella brachydactyla ).
8. Het litigieuze gedeelte van de autosnelweg tussen Aljustrel in het noorden en Castro Verde in het zuiden loopt in een tamelijk rechte lijn over een afstand van 9 tot 10 kilometer ter hoogte van de westgrens van de SBZ Castro Verde. Het overgrote deel van de SBZ, ongeveer 77 000 hectare, bevindt zich ten oosten van de snelweg, een gedeelte van ongeveer 1 700 hectare ten westen daarvan, in wezen in de vorm van een strook van een tot twee kilometer breed naast de autosnelweg.
9. Ten westen van de autosnelweg bevinden zich binnen de SBZ of aan de grens daarvan vijf dorpen: Messejana in de noordwesthoek van de strook en Estação de Ourique in de zuidwesthoek, met ongeveer anderhalve kilometer ten oosten daarvan de buurgemeente Aivados, en in het midden van de strook Conceição en ongeveer anderhalve kilometer ten oosten daarvan Alcarias. De autoweg loopt op een afstand van ongeveer 700 meter langs Messejana, Alcarias en Aivados, de twee andere plaatsen liggen westelijker. Buiten de SBZ, ongeveer anderhalve kilometer ten zuidwesten van Estação de Ourique, begint een in het „Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha”(4) in 2003 vastgelegde zone rondom een stuwmeer. Het verzorgingsgebied van het stuwmeer is evenwel aanzienlijk groter en wordt door alle in aanmerking komende tracés doorsneden.
10. In 1998 is begonnen met een milieueffectrapportage, die op 6 september 1999 was afgerond. Volgens die beoordeling heeft het project aanzienlijk gevolgen voor verschillende in de SBZ voorkomende vogelsoorten.
11. Desondanks werd het project op 19 januari 2000 goedgekeurd. De bouwwerkzaamheden begonnen al snel daarna, en sinds 21 juli 2001 is het weggedeelte in gebruik.
12. Op 20 oktober 2000 heeft de Commissie de Portugese regering aangemaand om haar opmerkingen in te dienen. Op 11 april 2001 volgde het met redenen omkleed advies.
13. Thans concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
1.	vast te stellen dat de Portugese Republiek, door een project voor de aanleg van een autosnelweg te realiseren waarvan het tracé de speciale beschermingszone Castro Verde doorsnijdt, ondanks negatieve conclusies van de milieueffectrapportage en hoewel er alternatieve oplossingen voor het tracé waren, de krachtens artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/62/EG van 27 oktober 1997, op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2.	de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.
14. De Portugese Republiek concludeert dat het het Hof behage:
1.	het beroep te verwerpen;
2.	de Commissie in de kosten te verwijzen.
IV – Beoordeling
15. De Commissie verwijt de Portugese Republiek dat zij artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn heeft geschonden. Deze bepaling was pas van toepassing vanaf de aanwijzing van de SBZ Castro Verde, dat wil zeggen vanaf 23 september 1999. Vóór de aanwijzing van een als SBZ aan te wijzen zone is artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn van toepassing, en niet artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn.(5)
16. Omdat de goedkeuringsprocedure voor het betrokken gedeelte van de autosnelweg reeds voor de aanwijzing van de SBZ was begonnen, is het twijfelachtig of de bevoegde autoriteiten tijdens deze procedure van het beschermingsstelsel van de vogelrichtlijn konden overgaan op het inhoudelijk minder strenge(6), maar vanwege de milieueffectrapportage procedureel meer verfijnde beschermingsstelsel van de habitatrichtlijn. Een verbod op wisseling van beschermingsstelsel zou de goedkeuringsprocedure evenwel nodeloos bemoeilijken, zonder in de praktijk de bescherming van de SBZ te bevorderen. Het zou de bevoegde instanties namelijk vrijstaan na de aanwijzing van de SBZ opnieuw te beginnen en uiterlijk dan artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn toe te passen. Er in deze situatie op aandringen de procedure af te breken of volgens de vogelrichtlijn af te ronden zou onnodig formalistisch zijn.
17. Omdat de Portugese regering zich niet beroept op het feit dat het project op grond van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn moet worden beoordeeld, dient artikel 6, leden 2 tot en met 4 van de habitatrichtlijn dus te worden toegepast.
A –
De aantasting van de SBZ Castro Verde
18. Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn geldt pas wanneer een milieueffectrapportage overeenkomstig artikel 6, lid 3, negatief is uitgevallen, dus wanneer de bevoegde instanties bij de goedkeuring van het project niet konden waarborgen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken beschermingszone niet zouden worden aangetast. Dit betwist de Portugese regering.
19. De Portugese regering voert terecht aan dat het in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie staat schending van het gemeenschapsrecht te bewijzen.(7) Zij betwist dat de afscheiding van 2 % van de oppervlakte van de SBZ bewijst dat de natuurlijke kenmerken van het gebied zijn aangetast in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn.
20. Met de aanwijzing van de betrokken oppervlakte als deel van een SBZ heeft Portugal evenwel erkend dat daarin de meest geschikte leefomstandigheden voor de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten aanwezig zijn.(8)
21. In beginsel kan de aanleg van een autosnelweg in deze zones hun aard van meest geschikte zones voor de bescherming van vogels aantasten. De weg brengt rechtstreeks verlies van oppervlakte, verstoring en emissie van schadelijke stoffen naar aangrenzende gebieden mee. Ook verhoogt de weg het risico dat vogels omkomen in het verkeer. Ten slotte scheidt de weg ongeveer 1 700 hectare, dat is ongeveer 2 % van het gebied, af van de rest van de SBZ. De gevolgen van deze afscheiding hangen af van het gedrag en de gevoeligheid van de betrokken soorten.
22. Er zijn verder dus geen bewijzen nodig dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken SBZ worden aangetast.(9) Het staat juist aan Portugal te bewijzen dat de gevolgen van het project de natuurlijke kenmerken van de SBZ niet aantasten.(10)
23. De habitatrichtlijn regelt hoe dit bewijs in beginsel moet worden geleverd, namelijk door de ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorgeschreven beoordeling of het project verenigbaar is met de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied. In dat kader moeten, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd.(11) Wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat het project geen schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ heeft, kan daarvoor toestemming worden verleend zonder een beroep te hoeven doen op artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn.(12)
24. De Commissie stelt dat volgens de effectrapportage(13) 17 van de in het betrokken gebied voorkomende vogelsoorten voorkomen in bijlage I bij de vogelrichtlijn, 8 tot de in Portugal bedreigde of zeldzame soorten(14) behoren, en zestien tot de in Europa bedreigde of zeldzame soorten.(15) Portugal voert met een beroep op een rapport van het Instituto da Conservação da Natureza aan dat slechts 8 soorten van bijlage I de betrokken zones daadwerkelijk als broedgebied gebruiken: de grote trap, de kleine torenvalk en de kleine trap als prioritaire soorten naar Portugees recht, en de grauwe kiekendief, de griel, de gewone scharrelaar, de kortteenleeuwerik en de kalanderleeuwerik.
25. Alleen al deze discrepantie tussen de rapportage en de argumenten van Portugal doet grote twijfel ontstaan aan de kwaliteit van de beoordeling van de gevolgen, omdat daarin moet worden vastgesteld welke soorten daadwerkelijk gebruik maken van de betrokken zones, om de gevolgen van een project te kunnen beoordelen. Lezing van de effectrapportage bevestigt deze twijfel.
26. De rapportage noemt de voorkomende soorten slechts summier. In het bijzonder wordt melding gemaakt van een baltsplaats van de grote trap, die zeer gevoelig is voor verstoring(16), op zes kilometer afstand, waaruit kan worden geconcludeerd dat de betrokken zones voor het grootbrengen van de jongen worden gebruikt.(17) Deze soort wordt wereldwijd als bedreigd (vulnerable) beschouwd.(18)
27. Voorts spreekt de effectrapportage van broedkolonies van de kleine torenvalk in de omgeving van het tracé. Vaststaat dat er zich een kolonie op een afstand van 80 meter tot het traject bevindt (Quinta da Golipa), op een afstand van 800-1000 meter zijn er nog vier (Montes da Mosquetana, do Álamo, da Ribeira, en do Pardieiro). Voor deze soort gaat de effectrapportage uit van een gemiddelde gevoeligheid voor verstoring, maar een hoge gevoeligheid voor de fragmentering van hun habitat.(19)
28. Er zijn geen concrete gegevens over het belang van de betrokken zones voor andere soorten, hoewel de Portugese regering in de onderhavige procedure melding maakt van andere aldaar voorkomende soorten van bijlage I. Ook zijn er geen concrete waarnemingen gedocumenteerd, noch is aangegeven hoe de verschillende soorten het gebied gebruiken en welke concrete gevolgen het project voor dit gebruik zou kunnen hebben.(20)
29. Alleen al vanwege de gebreken ervan kan deze rapportage niet bewijzen dat de SBZ Castro Verde door de aanleg van de autosnelweg op zichzelf is aangetast. Maar zij vormt wel een verdere aanwijzing voor het feit dat een dergelijke aantasting kon worden verwacht, omdat zij op basis van haar fragmentarische conclusies al aanzienlijke negatieve effecten heeft vastgesteld (impacto negativo elevado).(21)
30. In de procedure voor het Hof stelt Portugal thans dat de populaties van de grote trap en de kleine torenvalk zijn toegenomen en dat de situatie van de kleine trap door extra – door de gemeenschap gevraagde – maatregelen verbetert. Voor de overige betrokken soorten zijn tot nu toe geen negatieve gevolgen aangetoond.
31. Ingevolge artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn is het voor de verlening van toestemming voor een project evenwel niet voldoende om achteraf te bewijzen dat een project geen schadelijke gevolgen heeft gehad. Juist vóór
de toestemming voor het project moet wetenschappelijk gezien redelijkerwijs elke twijfel worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast.(22) Het betoog van de Portugese regering volstaat alleen al om die reden niet om de toepassing van artikel 6, lid 4, uit te sluiten.
32. Bovendien kunnen de argumenten van de Portugese regering ook niet bewijzen dat het project geen schade berokkent. Voor veel soorten wordt zonder motivering beweerd dat er geen schadelijke effecten zijn aangetoond.
33. Aangaande met name de door de Portugese regering aangevoerde toename van de populaties van de kleine torenvalk en de grote trap kan nog niet eens voor deze soorten ervan worden uitgegaan dat het autosnelwegproject de natuurlijke kenmerken van de SBZ Castro Verde niet heeft aangetast. Zonder kennis van de oorzaken van de toename van een populatie kan die toename niet uitsluiten dat het project de kenmerken van het gebied aantast.(23)
34. Portugal voert in casu zelf aan dat deze ontwikkeling met name op compenserende maatregelen en op de realisering van het instandhoudingsplan voor de SBZ Castro Verde berust, en kondigt in dit verband aanvullende maatregelen tot bescherming van de kleine trap aan, die eventuele door deze soort geleden schade moeten compenseren. Wanneer de toename van de populaties evenwel op compenserende maatregelen berust, kunnen die niet bewijzen dat het autosnelwegproject geen schadelijke gevolgen heeft gehad.
35. De aantasting van een gebied dient namelijk in het kader van artikel 6 van de habitatrichtlijn strikt te worden gescheiden van de compenserende maatregelen.(24) Ingevolge het regelingssysteem van de habitatrichtlijn dienen aantastingen zoveel mogelijk te worden vermeden. Dit gebeurt bij voorkeur door het risico op schade uit te sluiten of door het nemen van maatregelen die ervoor zorgen dat er geen of minder schade optreedt.(25) Compenserende maatregelen komen daarentegen pas in aanmerking wanneer bij ontstentenis van alternatieve oplossingen schadelijke gevolgen om dwingende redenen van groot openbaar belang moeten worden geduld. Aan de instandhouding van het bestaande natuurlijke erfgoed dient namelijk de voorkeur te worden gegeven boven compenserende maatregelen, omdat het succes daarvan zelden met zekerheid kan worden voorspeld.
36. Voor zover de Portugese regering zich al op maatregelen tot vermindering van schade beroept, gaat het in wezen om begeleidende maatregelen in het kader van de aanleg van de weg en om de instandhouding van de vegetatie. Deze kunnen de te verwachten nadelige gevolgen door het bestaan en het gebruik van de weg niet voorkomen.
37. De deels in dit verband genoemde observatiemaatregelen kunnen zeker een noodzakelijk onderdeel zijn van een concept van vermindering en compensatie van schade. Maar op zichzelf kunnen ook die maatregelen de schade niet voorkomen.
38. Derhalve gaat de Commissie terecht ervan uit dat voor dit gedeelte van de autosnelweg geen toestemming mocht worden gegeven op basis van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn, maar hooguit op basis van artikel 6, lid 4.
B – Ontstentenis van alternatieve oplossingen
39. Ingevolge artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn kan een project, ondanks negatieve conclusies van de milieueffectrapportage, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch worden gerealiseerd. In dat geval neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
40. In casu betreft het geschil tussen partijen noch de vraag of de aanleg van de autosnelweg (in totaliteit) om dwingende reden geboden was, noch de nodige maatregelen ter waarborging van de samenhang. De Commissie verwijt Portugal echter dat het de SBZ Castro Verde door de aanleg van de autoweg significant heeft aangetast, ondanks het feit dat er alternatieve oplossingen voor het gekozen tracé waren.
41. De verlening van toestemming voor een project op grond van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de habitatrichtlijn is een uitzondering op het algemene beginsel van artikel 6, lid 3, tweede volzin, dat voor projecten slechts toestemming wordt gegeven wanneer zij de natuurlijke kenmerken van een beschermd gebied niet aantasten. Zoals ook de Commissie aanvoert, staat het daarom aan degene die zich op deze uitzondering beroept, te bewijzen dat aan de eisen voor de uitzonderingen is voldaan.(26) Derhalve hoeft de Commissie, anders dan de Portugese Republiek stelt, niet het bestaan van een alternatief tracé te bewijzen, maar hoeft zij slechts redelijke twijfel(27) te koesteren over de naleving van de eisen van artikel 6, lid 4, door Portugal.
42. Volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn kan pas bij ontstentenis van alternatieve oplossingen toestemming voor projecten worden verleend. Deze voorwaarde voor toestemming voor een project beoogt te voorkomen dat beschermingszones worden aangetast, hoewel de doelen van het project op een andere wijze kunnen worden bereikt die de beschermingszones minder of helemaal niet zou aantasten.(28) Het ontbreken van alternatieve oplossingen strookt in zoverre met een fase van de evenredigheidstoetsing, op grond waarvan wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt.(29)
43. Het ontbreken van alternatieve oplossingen kan nog niet worden vastgesteld wanneer er slechts enkele alternatieven zijn onderzocht, maar pas nadat alle alternatieven zijn uitgesloten. De eisen waaraan moet zijn voldaan om alternatieve oplossingen uit te sluiten, worden strenger naarmate die alternatieven de doelstellingen van het project beter kunnen verwezenlijken, zonder te leiden – buiten redelijke twijfel – tot kennelijk onevenredige aantastingen.
44. Wat de aldus geselecteerde alternatieve oplossingen betreft, hoeft de keuze niet dwingend te vallen op het alternatief dat het betrokken gebied het minst aantast.(30) De keuze dient veeleer te geschieden op basis van een afweging tussen de aantasting van de SBZ en de desbetreffende dwingende redenen van groot openbaar belang.
45. De noodzaak van een afweging blijkt met name uit het begrip „groot”, maar ook uit het begrip „dwingend”. Redenen van openbaar belang kunnen slechts dwingend prevaleren boven gebiedsbescherming, wanneer daaraan een groter gewicht toekomt. Ook dit komt overeen met de evenredigheidstoetsing, omdat op grond daarvan de veroorzaakte nadelen evenredig moeten zijn aan de nagestreefde doelstellingen.(31)
46. Beslissend is derhalve of dwingende redenen van groot openbaar belang de realisering van nu juist dat alternatief vergen, dan wel of daaraan ook kan worden voldaan door een ander – de SBZ minder aantastend – alternatief.(32) Deze vergelijking vooronderstelt dat de verschillende geselecteerde alternatieven, wat de gevolgen ervan voor het betrokken gebied en voor de desbetreffende redenen van openbaar belang betreft, volgens vergelijkbare wetenschappelijke normen moeten worden onderzocht.(33)
47. De Portugese instanties hebben diverse alternatieven onderzocht en verworpen. Deels waren dit meer in het oosten gelegen tracés, die de SBZ doorsneden, deels lagen zij meer in het westen, met minder negatieve gevolgen voor de SBZ. De Commissie heeft geen kritiek op de tussen de alternatieven gemaakte keuze, maar wel op het feit dat er geen andere alternatieven in het westen van de SBZ waren onderzocht.
48. Het beroep van de Commissie is derhalve gegrond wanneer deze alternatieven in het westen van de SBZ moesten worden onderzocht en niet kan worden uitgesloten dat aan een daarvan de voorkeur moest worden gegeven boven het gerealiseerde tracé.
49. Portugal steunt zijn bezwaren tegen de door de Commissie voorgestelde verdere alternatieve tracés in het westen van de SBZ in beginsel op het feit dat daardoor archeologische opgravingsterreinen zouden worden aangetast en conflicten met dorpen langs de weg IC1 zouden ontstaan. Deze argumenten zijn echter niet overtuigend. Volledig onduidelijk blijft of de opgravingsterreinen daadwerkelijk in conflict zouden komen met alle denkbare tracés, welk belang daaraan toekomt en in hoeverre de wetenschappelijke waarde ervan door tijdige opgravingen zou kunnen worden zekergesteld. Er is geen sprake van conflicten met dorpen langs de IC1, omdat tussen de westgrens van de SBZ en deze plaatsen voldoende ruimte is voor een autosnelweg.
50. Weliswaar zouden alle alternatieven in het westen van de SBZ kunnen zijn uitsloten vanwege een nauwe doorgang van circa anderhalve kilometer tussen het stuwmeer en het dorp Estação de Ourique. Dergelijke alternatieve tracés zouden ofwel in een tamelijk rechte lijn door deze engte moeten lopen, ofwel voor Estação de Ourique naar het oosten moeten afbuigen en met een boog door de SBZ ten noorden en ten oosten van Aivados moeten lopen. Beide varianten werpen duidelijk problemen op, maar de Portugese regering heeft niet aangetoond dat zij voldoende zijn onderzocht om die alternatieve tracés uit te sluiten.
51. Een tracé tussen het stuwmeer en Estação de Ourique zou de SBZ niet aantasten, maar dan zouden voor het stuwmeer gevolgen kunnen worden verwacht, met name voor de watervoorziening, alsmede voor het dorp, in de vorm van geluidsoverlast, luchtvervuiling en problemen inzake bereikbaarheid. Voorts zouden twee kruisingen met de IC1 noodzakelijk zijn. Volgens de beschikbare informatie is het niet duidelijk of deze problemen door technische maatregelen kunnen worden opgelost.(34)
52. Een tracé dat ten westen van Messejana en Conceição loopt, en vervolgens naar het oosten afbuigt en in een boog Aivados in het noorden en oosten passeert, is daarentegen reeds onderzocht en verworpen vanwege het feit dat het zo dicht bij deze plaatsen gelegen is. Dat soortgelijke tracés met een grotere afstand tot de dorpen zijn uitgesloten vanwege hogere kosten of verkeerstechnische nadelen is tot nu toe niet aangetoond. Verder duidt niets erop of technische maatregelen tot vermindering van de belasting zijn onderzocht en of een dergelijk tracé daadwerkelijk minder belastend zou zijn voor de SBZ dan het aangelegde tracé.
53. Derhalve heeft Portugal onvoldoende aangetoond dat alle alternatieven zijn onderzocht.
54. Voorts lijdt het onderzoek van de alternatieven over de hele linie aan een tekortkoming op het gebied van informatieverstrekking over de aantastingen van de SBZ door het project.(35) Niet is aangetoond dat de concrete schade(36) of maatregelen ter vermindering van schade door het gebruik van de autosnelweg(37) zijn onderzocht. Bijgevolg ontbreekt elke beoordeling van de schade in de globale context van Natura 2000, met name wat de gevolgen ervan betreft voor de instandhouding van de betrokken soorten. Evenmin is duidelijk of de kansen op succes van compenserende maatregelen om de samenhang van Natura 2000 te waarborgen tevoren zijn onderzocht, wat van belang zou zijn geweest voor de afweging van de schade. Daarom is het ook niet mogelijk de aantasting van de SBZ af te wegen tegen de redenen van openbaar belang die de Portugese regering aanvoert.
55. Dat een zorgvuldig onderzoek van alle alternatieven met inachtneming van de bovengenoemde aspecten ertoe zou hebben geleid dat het gekozen tracé aan de eisen van artikel 6, lid 4, eerste volzin, van de habitatrichtlijn zou hebben voldaan, is niet uit te sluiten. De omvang van de betrokken SBZ en het duidelijke succes van de compenserende maatregelen doen vermoeden dat de aantasting van de SBZ nogal gering was. Ook zijn de nadelen van een tracé dat de SBZ niet doorsnijdt of minder aantast, moeilijk in te schatten. Maar de Portugese regering heeft het nodige bewijs dat al deze aspecten zijn geïnventariseerd en afgewogen, niet geleverd.
56. Ten gevolge van dit aanvankelijk slechts procedurele verzuim dient het Hof in casu vast te stellen dat de bevoegde Portugese instanties niet alle alternatieve oplossingen hebben onderzocht.
57. Derhalve is de Portugese Republiek, door een project voor een autosnelweg te realiseren waarvan het tracé de speciale beschermingszone Castro Verde doorsnijdt, zonder alle alternatieven voor dit tracé te onderzoeken, de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn.
V – Kosten
58. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Omdat de Commissie in het gelijk is gesteld, dient de Portugese Republiek in de kosten te worden verwezen.
VI – Conclusie
59. Mitsdien geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
1.	Door een project voor een autosnelweg te realiseren waarvan het tracé de speciale beschermingszone Castro Verde doorsnijdt, zonder alle alternatieven voor dit tracé te onderzoeken, is de Portugese Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/62/EG van 27 oktober 1997.
2.	De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
(1) .
(2)
–	PB L 206, blz. 7, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/62/EG van 27 oktober 1997, PB L 305, blz. 42.
(3)
–	PB L 103, blz. 1.
(4)
–	Besluit van de Portugese ministerraad nr. 154/2003 van 4 september 2003, htpp://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf
(5)
–	Arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk [Basses Corbières] (C‑374/98, Jurispr. blz. I‑10799, punten 47 en 57), zie ook mijn conclusie van 27 oktober 2005 in zaak C‑209/04 (Commissie/Oostenrijk [Lauteracher Ried], Jurispr. blz. I‑2755, punten 46 e.v.).
(6)
–	Arrest Basses Corbières (aangehaald in voetnoot 5, punten 50 e.v. en 56), en omzichtiger geformuleerde uitspraak in het arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C‑44/95, Jurispr. blz.  I-3805, punt 37).
(7)
–	Zie bijvoorbeeld arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6); 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑434/01, Jurispr. blz. I‑13239, punt 21), en 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk (C‑194/01, Jurispr. blz. I‑4579, punt 34).
(8)
–	Zie arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland [Leybucht] (C‑57/89, Jurispr. blz. I‑883, punt 20).
(9)
–	Zie nader het arrest Leybucht (aangehaald in voetnoot 8, punten 20 e.v.), en het arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje [Marais de Santoña] (C‑355/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 36), waarin het Hof verlies van oppervlakte steeds als een aanzienlijke aantasting van de SBZ heeft aangemerkt.
(10)
–	Zie het arrest van 29 januari 2004, Commissie/Oostenrijk [golfterrein Wörschach] (C‑209/02, Jurispr. blz. I‑1211, punt 26), en de conclusie van advocaat-generaal Léger van 6 november 2003 (punt 40), op grond waarvan de lidstaat bij wetenschappelijk bewezen aantastingen de doeltreffendheid van compenserende maatregelen moet aantonen.
(11)
–	Arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee] (C‑127/02, Jurispr. blz. I‑7405, punten 53 e.v.).
(12)
–	Arrest Waddenzee, aangehaald in voetnoot 11, punt 59.
(13)
–	Deel II/V, blz. 63 e.v. (blz. 198 e.v. van de bijlagen bij het verzoekschrift).
(14)
–	Volgens Cabral et al., Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal, 1989.
(15)
–	Volgens Heath and Tucker, Birds in Europe, 1994.
(16)
–	Aangehaald in voetnoot 13, blz. 64 (blz. 199).
(17)
–	Aangeh aald in voetnoot 13, blz. 68 e.v. (blz. 203 e.v.).
(18)
–	Birdlife International (Papazoglou e.a.), Birds in the European Union – a status assessment, 2004, blz. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html, zie ook Kollar, H.P., Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm.
(19)
–	Aangehaald in voetnoot 13, blz. 64 (blz. 199).
(20)
–	De effectrapportage bevat met name geen beoordeling van de onderlinge samenhang van de verschillende gevolgen, bijvoorbeeld verlies van oppervlak, afscheiding, lawaai, luchtvervuiling of verkeersrisico’s. Daardoor voldoet zij niet aan de eisen van de habitatrichtlijn; zie het arrest Waddenzee (aangehaald in voetnoot 11, punt 54). De Commissie laakt dit verzuim evenwel niet.
(21)
–	Deel III/V, blz. 78 (blz. 222 van de bijlage bij het verzoekschrift).
(22)
–	Arrest Waddenzee (aangehaald in voetnoot 11, punt 59).
(23)
–	Zo heeft het Hof in het arrest golfterrein Wörschach (aangehaald in voetnoot 10, punt 27) soortgelijke argumenten zonder verdere motivering afgewezen.
(24)
–	De scheiding tussen de leden 3 en 4 van artikel 6 van de habitatrichtlijn is uitdrukkelijk vastgesteld in het arrest van 14 april 2005, Commissie/Nederland [conformiteit] (C‑441/03, Jurispr. blz. I‑3043, punten 26 en 28).
(25)
–	Zie arrest golfterrein Wörschach, punt 26, en de conclusie van advocaat-generaal Léger, punt 40 (beide aangehaald in voetnoot 10), en mijn conclusie van 29 januari 2004 in de zaak Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee] (Jurispr. blz. I‑7405, punt 108).
(26)
–	Zie, in die zin, arresten van 8 november 1979, Denkavit (251/78, Jurispr. blz. 3369, punt 24) en 12 juli 1990, Commissie/Italië (C‑128/89, Jurispr. blz. I‑3239, punt 23) inzake het goederenverkeer, arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Nederland (C‑157/94, Jurispr. blz. I‑5699, punt 51) inzake artikel 88, lid 2, EG, en arresten van 28 maart 1996, Commissie/Duitsland (C‑318/94, Jurispr. blz. I‑1949, punt 13) en 10 april 2003, Commissie/Duitsland (C‑20/01 en C‑28/01, Jurispr. blz. I‑3609, punt 58) inzake het plaatsen van overheidsopdrachten. Zie met betrekking tot artikel 6, lid 4, mijn conclusie in de zaak Lauteracher Ried (aangehaald in voetnoot 5, punt 68).
(27)
–	In het arrest Waddenzee (aangehaald in voetnoot 11, punt 59), heeft het Hof het begrip „redelijke twijfel” in verband met artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn reeds gebruikt.
(28)
–	Op dit punt zou verwarring kunnen worden gewekt door het arrest Commissie/Nederland [conformiteit] (aangehaald in voetnoot 24, punt 27), waarin wordt geoordeeld dat „de ontstentenis van alternatieve oplossingen en het bestaan van dwingende redenen van groot openbaar belang, tot doel hebben, de lidstaat in staat te stellen alle nodige compenserende maatregelen te nemen...”
(29)
–	Arresten van 10 maart 2005, Tempelman en Van Schaijk (C‑96/03 en C‑97/03, Jurispr. blz. I‑1895, punt 47); 3 juli 2003, Lennox (C‑220/01, Jurispr. blz. I‑7091, punt 76); 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659, punt 79); 12 maart 2002, Omega Air e.a. (Jurispr. blz. I‑2569, punt 62), en 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 81), alsmede mijn conclusie
in de zaak Waddenzee (aangehaald in voetnoot 25, punt 106).
(30)
–	Zo zou de Commissie in haar leidraad Natura 2000 – Gebiedsbeheer, De voorschriften van artikel 6 van habitatrichtlijn 92/43/EEG (Luxemburg 2000), blz. 47 e.v. echter wel kunnen worden begrepen.
(31)
–	Zie de in voetnoot 29 aangehaalde rechtspraak.
(32)
–	Zie mijn conclusie in de zaak Lauteracher Ried (aangehaald in voetnoot 5, punt 72), en mijn conclusie van 9 juni 2005 in
de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk [conformiteit] (C‑6/04, Jurispr. blz. I‑9017, punt 46).
(33)
–	Zie mijn conclusie van 3 februari 2005 in de zaak Commissie/Nederland [conformiteit] (C‑441/03, Jurispr. blz. I‑3043, punt 15).
(34)
–	Bijvoorbeeld maatregelen tegen geluidsoverlast, tunnelbakconstructie, speciale behandeling van afvalwater, etc.
(35)
–	Zie mijn conclusie in de zaak Lauteracher Ried (aangehaald in voetnoot 5, punt 74).
(36)
–	Zie boven, punten 25 e.v.
(37)
–	Bijvoorbeeld oversteekvoorzieningen en hekken ter vermijding van botsingen.