61973C0011
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 5. JULI 1973 (
1
)
Høje Ret,
Domstolen har fået denne sag til behandling ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Hessen's Finanzgericht, Hessen. Den vedrører to indførsler til Forbundsrepublikken, én af fransk hvede og én af fransk byg, foretaget af det sagsøgende selskab i efteråret 1963. Det er ikke oplyst for Domstolen, hvorfor sagen har stået på så længe, men det er ikke overraskende, at de fællesskabsforordninger, der gælder for disse indførsler, for længst er sat ud af kraft. Dette betyder dog ikke, at de spørgsmål, der rejses i henvisningskendelsen, har mistet enhver betydning set i forhold til udviklingen af fællesskabsretten, da lignende (omend ikke i alle henseender identiske) spørgsmål kan opstå i forbindelse med de gældende forordninger.
De vil erindre, at i hvert fald nogle af de daværende medlemsstater før 1962 beskyttede deres landbrug ved hjælp af forskellige tariffer, kvotaer og andre foranstaltninger. Den 4. april 1962 vedtog Rådet forordning nr. 19, hvis formål var den gradvise oprettelse af en fælles markedsordning for korn i medlemsstaterne med henblik på den senere oprettelse af et enhedsmarked for Fællesskabet. Denne forordning samt de fleste af de bestemmelser, der blev vedtaget til dens gennemførelse, blev afløst med virkning fra 1. juli 1967 af Rådets forordning nr. 120/67/EØF, der indførte den fælles markedsordning for korn, i det væsentlige som vi kender den i dag.
Denne sag vedrører overgangsperioden fra 1962 til 1967, da forordning nr. 19 var i kraft. Et af denne forordnings karakteristiske træk var, at den tillod medlemsstaterne at fortsætte med beskyttelsen af deres eget landbrug, selv over for import fra andre medlemsstater (dog i mindre grad end over for import fra ikke-medlemsstater), men den tillod det, for så vidt angår korn, kun i form af det afgiftssystem, som forordningen indførte. Dette system kan i ganske korte træk, og for så vidt det er relevant for sagen, beskrives således. Hver medlemsstat fastsatte årligt for hver varetype, som forordningen gjaldt for, og inden for grænser sat af Rådet, nogle indikativpriser, som er de priser, staten ønskede skulle være gældende for afsætningsleddet på en gros-markedet i det område inden for dets territorium, der havde det største underskud af disse varer. I Forbundsrepublikken var dette nøgleområde Duisburg. Hver medlemsstat fastsatte derefter, også årligt, tilsvarende tærskelpriser, som er de priser, de pågældende varer skulle indføres til i denne stat, hvis de skulle nå op på en pris, der ikke lå under indikativprisen i nøgleområdet. Endelig fastsatte Kommissionen for import fra andre medlemsstater »franko grænse priser«, baseret på de gældende priser på hver eksporterende stats mest repræsentative marked. Hver medlemsstat var så berettiget til at pålægge sådanne indførsler en afgift, der svarede til forskellen mellem den relevante franko grænse pris og den relevante tærskelpris, med et fradrag, der skulle give præference til import fra medlemsstater over for import fra ikke-medlemsstater. Hvad angår import fra ikke-medlemsstater, skulle Kommissionen fastlægge cif-priser, som afgiften skulle sættes i forhold til, i stedet for franko grænse priser, men jeg tror ikke, at dette forhold har nogen betydning for de spørgsmål, som De skal behandle i den foreliggende sag.
Stridsspørgsmålet i denne sag drejer sig om den metode, som Forbundsrepublikken anvendte ved beregningen af tærskelpriser for året 1963/1964. De principper, der skal anvendes ved beregningen af tærskelpriser efter forordning nr. 19, var genstand for sag nr. 76/70, Ludwig Wünsche & Co. mod Hauptzollamt Ludwigshfen/Rhein (Rec. 1971, s. 393). Under hensyn til udtalelserne i Domstolens dom (især side 399 til 400) og i generaladvokat Roemers forslag(især side 404 til 407), forekommer det mig, at følgende antagelser er utvivlsomme:
1.
Det var underforstået i den ordning, som forordning nr. 19 beskrev, at der ved beregningen af tærskelpriser fra de tilsvarende indikativpriser skulle ske fradrag af de anslåede omkostninger, som importøren måtte afholde mellem det sted, hvor han købte varerne franko grænsen af eksportøren, og det sted, hvor indikativpriserne var gældende (dvs. importørens formodede afsætningsled på en gros-markedet i nøgleområdet), samt en margen for importørens brutto-fortjeneste.
2.
Alene af den grund, at tærskelpriserne skulle fastsættes forud årligt og skulle gælde for alle relevante indførsler, hvem der end optrådte som importør, skulle de omkostninger, der skulle tages i betragtning ved beregningen af tærskelpriserne anslås under hensyntagen til de faktorer, der vedrører enhver importør, og skulle ikke bestemmes under henvisning til de omkostninger, der faktisk påløber i forbindelse med en bestemt indførsel, foretaget af den bestemt importør.
3.
Det var kun omkostninger, der uundgåeligt måtte udredes af en vilkårlig importør, der foretog indførslen på gunstigste måde, der skulle tages i betragtning. Dette indebar blandt andet, at man som et lovbestemt mål så at sige opstillede en hypotetisk indførsel, der fandt sted på det grænseovergangssted i vedkommende stat, der ville være det mest fordelagtige i forhold til nøgleområdet. I Forbundsrepublikken blev det bestemt, at dette sted (i forhold til Duisburg) var Emmerich.
Sagsøgerens klage i denne sag er, at Forbundsrepublikken ved fastsættelsen af tærskelpriserne for 1963/64 ikke, eller i hvert fald ikke i tilstrækkelig grad, medregnede visse omkostninger, der skulle udredes af importørerne, hvilket havde til følge, at man satte disse priser for højt, hvilket igen havde til følge, at de afgifter, som sagsøgeren måtte betale for de to omtalte indførsler, også var for høje.
I den kendelse fra Finanzgericht Hessen, hvorved problemet bringes op for denne Domstol, er spørgsmålet til Domstolen formuleret på følgende måde:
»Skal artiklerne 2 og 4 i forordning nr. 19/1962 fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab (ABl. EWG 1962, s. 933) fortolkes således, at der ved beregningen af importafgiften fra tærskelprisen skal fradrages de af sagsøgerne nævnte omkostninger, navnlig …« og her følger en opregning af visse af de omhandlede omkostninger
»eller er et sådant fradrag ikke nødvendigt?«
Denne formulering — der stemmer overens med den, der blev brugt af Finanzgericht Rheinland-Pfalz i Wünsche-sagen — er på en måde uheldig, idet de relevante omkostninger strengt taget skulle fradrages indikativprisen ved beregningen af tærskelprisen og ikke tærskelprisen ved beregning af afgiften. Jeg tror dog, at det, som Finanzgericht Hessen ønskede at udtrykke, var det, som denne Domstol tilkendegav i Wünsche-sagen, nemlig at det, hvis en medlemsstat ved fastsættelsen af tærskelpriser havde undladt at foretage et passende fradrag, stod denne stats retter frit at bringe tingene på plads ved at foreskrive et tilsvarende fradrag fra afgiften.
Ved en gennemlæsning af sagsøgerens skriftlige indlæg såvel som af Kommissionens og Forbundsregeringens indlæg fremgår det klart, at man er enige om, at visse af de omtalte imkostninger var af en sådan art, at enhver importør uundgåeligt måtte udrede dem, og at de følgelig skulle fradrages. Disse omkostninger falder i følgende fem grupper:
1.
Omkostningerne ved den sikkerhedsstillelse, der kræves i artikel 16, stk, 2 i selve forordning nr. 19, en sikkerhedsstillelse, der kan have form af et depositum eller en bankgaranti.
2.
Omkostningerne ved undersøgelsen af varerne for plantesygdomme og skadedyr, hvilket kræves iføgle tysk lovgivning ved al import af blandt andet korn; derimod ikke omkostningerne ved forholdsregler, så som desinfektion med gas, der er påbudt som følge af en sådan undersøgelse — idet sådanne forholdsregler ifølge Kommissionen og Forbundsregeringen ikke nødvendigvis blev påbudt ved hver enkelt indførsel.
3.
Omkostningerne ved toldklarering (Zollabfertigungskosten), der normalt udredes i form af speditionsudgifter. Dette inkluderer ikke en afgift (Zollüberwachungsgebühren), der blev pålagt af de tyske toldmyndigheder selv, men som ifølge Kommissionen og Forbundsregeringen kun blev pålagt, hvis importøren krævede varerne indklareret på et andet sted end det officielle toldkontor eller uden for normal tjenestetid.
I parentes bemærket gør sagsøgeren gældende, at sidstnævnte omkostning samt omkostningerne ved varernes undersøgelse for sygdomme og skadedyr var afgifter med tilsvarende virkning som told, og af denne grund ulovlige. Enten dette nu er tilfældet eller ej, er det ikke et spørgsmål, som Domstolen af Finanzgericht Hessen er blevet anmodet om at besvare. Jeg siger derfor intet herom. De to sidste omkostningsgrupper, hvor der er enighed om, at der er grundlag for fradrae. er:
4.
den tyske udligningsafgift for omsætningsafgiften, som var den egentlige genstand for Wünsche-sagen, og som ifølge denne Domstol skulle fradrages.
5.
Fragt fra Emmerich til Duisburg. Der er her kun uenighed om størrelsen. Dette er et spørgsmål, som det tilkommer Finanzgericht Hessen at træffe afgørelse om — og ikke denne Domstol, i det mindste ikke på nærværende stadium af sagen.
Der er også enighed om, at der udover disse fem omkostningsgrupper bør fradrages en margin, der skal dække en passende andel af importørens faste udgifter samt en vis fortjeneste.
Efter min opfattelse står det på basis af de principper, der kan udledes af Wünsche-sagen, klart, at disse fem omkostningsgrupper og nævnte margen retmæssigt kunne fradrages ved beregningen af tærskelpriser.
Uenigheden om omkostningerne ved foranstaltninger, der blev påbudt som følge af undersøgelsen af varerne for sygdomme og skadedyr, og uenigheden om den afgift, der blev pålagt af det tyske toldvæsen, bør efter min mening afgøres af Finanzgericht Hessen, thi i hvert enkelt tilfælde er det et spørgsmål, hvorvidt omkostninger i denne gruppe er uundgåelige ved enhver indførsel. Besvarelsen af dette spørgsmål indebærer en anvendelse af fællesskabsret, ikke blot en fortolkning. Det er muligt, at Finanzgericht Hessen i det første af disse to spørgsmål vil finde det rigtigt at følge sin egen afgørelse af 19. december 1972 i sin sag nr. VII 4/67, hvor retten, efter hvad der er oplyst, fastslog, at omkostninger ved desinfektion med gas ikke kunne medregnes ved beregningen af tærskelpriserne, fordi de ikke var uundgåelige for alle importører.
Denne sag drejer sig endvidere om visse omkostninger, som man passende kan samle i én gruppe under betegnelsen bankomkostninger. Heri indbefattes omkostninger, der kan henføres til den særlige betalingsmåde »mod præsentation af dokumenter«. Både Kommissionen og Forbundsregeringen indrømmer, at nogle af disse omkostninger med rette kunne fradrages, men hævder, at nogle af dem ikke kunne, fordi de ikke var uundgåelige. Forbundsregeringen hævder også, at omkostningerne ved finansieringen af købet ikke skulle fradrages, i det omfang de vedrørte perioden frem til det øjeblik, da varerne passerede grænsen, fordi omkostninger, der påløber indtil dette sted, bør indeholdes i de franko grænse priser, der er fastsat af Kommissionen.
Igen er det min opfattelse, at denne Domstol ikke bør søge i detaljer af afgøre de således rejste spørgsmål, fordi man herved ville forlade området for fortolkning af fællesskabsforordningen og begive sig ind på området for dens anvendelse. Efter min opfattelse vil det være tilstrækkeligt at udtale, at de omkostninger, der kunne fradrages ved beregningen af tærskelpriser, var dem, som enhver importør uundgåeligt måtte udrede, når han gennemførte importforretningen på den gunstigste måde, og kun disse.
Jeg bør imidlertid sige er par ord om Forbundsregeringens særlige argument vedrørende finansieringsomkostninger. Hvad dette angår bør man efter min mening fra starten erindre, at det pågældende spørgsmål kun opstår, såfremt Finanzgericht Hessen finder det godtgjort, at markedsforholdene i den periode, sagen vedrører, var af en sådan beskaffenhed, at enhver importør i Forbundsrepublikken uundgåeligt måtte betale for varerne før disses ankomst til grænsen. Finder retten ikke dette godtgjort, kan der principielt ikke være tale om, at nogen omkostning i forbindelse med finansiering af købet, der ligger før dette tidspunkt, kan fradrages.
Udgangspunktet for Forbundsregeringens argument er den opfattelse, at Kommissionen ved fastsættelsen af franko grænse priserne var forpligtet til at tage alle omkostninger, der var påløbet indtil varernes ankomst til grænsen, i betragtning. Til støtte for denne opfattelse anfører Forbundsregeringen sag nr. 17/72, Gesellschaft für Getreidehandel AG mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (Slg. 1972, s. 1071). Men hvad Domstolen udtalte i denne sag var, for så vidt det er relevant her, at Kommissionen ved fastsættelsen af franko grænse priser skal tage de omkostninger, som eksportøren skal udrede, i betragtning. Domstolen sagde intet om omkostninger, der afholdes af importøren. Desuden er spørgsmålets rent kommercielle logik den, at hvis varerne i henhold til en franko grænse kontrakt skal betales af importøren før varens ankomst til grænsen, må den eventuelle virkning heraf være en nedsættelse af den pris, som han ellers skulle betale, fordi byrden ved at afholde kapitalomkostninger for varerne overføres fra eksportøren til importøren. Jeg tror, at den vrangforestilling, der i virkeligheden ligger til grund for Forbundsregeringens argument, består deri, at den opfatter det system, som forordning nr. 19 indførte, således, at det krævede, at tærskelpriser skulle beregnes under hensyntagen til de omkostninger, der skulle udredes af importøren fra tidspunktet for varernes ankomst til grænsen frem til det tidspunkt, da han udbød dem på en gros-markedet. Efter min opfattelse var varernes position på et eller andet bestemt tidspunkt ikke det centrale i sagen. Det væsentlige i ordningen var, at indikativprisen var den pris, som man ønskede skulle gælde for et salg fra en hypotetisk importør til en hypotetisk grossist i Duisburg, og at tærskelprisen var den pris, som denne importør måtte betale ved køb fra en udenlandsk eksportør, for at han ud fra kommercielle hensyn skulle være afskåret fra at gå under indikativprisen. Forskellen mellem indikativprisen og tærskelprisen skulle således omfatte alle de omkostninger, som importøren skulle udrede i forbindelse med den hypotetiske indførsel, uanset tid eller sted for deres afholdelse, samt (hvad Forbundsregeringen indrømmer) en margen for hans faste omkostninger og nettofortjeneste. Efter min mening skal der følgelig, såfremt tyske importører i 1963 faktisk generelt var nødt til at betale for varer før deres ankomst til grænsen, foretages et fradrag ved beregning af tærskelpriser for de hermed forbundne omkostninger. Ellers ikke.
Jeg kommer til sidst til det punkt, hvor der var en yderst udtalt forskel mellem Kommissionens og Forbundsregeringens synspunkter i deres skriftlige indlæg, og hvor jeg, som De vil erindre, gik Kommissionens advokat på klingen i retsmødet. De vedrørte omkostningerne i forbindelse med vejning og prøvetagning af varerne ved ankomsten, foretaget på importørens vegne med henblik på at kontrollere, om de var i overensstemmelse med kontrakten.
Der synes at være enighed mellem sagsøgeren, Kommissionen og Forbundsregeringen om, at en sådan undersøgelse af varerne (der er forskellig fra den undersøgelse for plantesygdomme og skadedyr, der kræves ifølge tysk lov) var af væsentlig betydning, og at omkostningerne herved uundgåeligt måtte bæres af importøren. På grundlag af de oplysninger, der er forelagt Domstolen, står det ikke helt klart, nøjagtigt hvor eller hvornår denne undersøgelse ville have fundet sted i tilfældet med den hypotetiske indførsel, der, som jeg har anført, tjente som det relevante kriterium. Men dette er uden betydning, hvis jeg har ret i det synspunkt, jeg allerede har givet udtryk for, at alle omkostninger, der uundgåeligt skulle udredes af den hypotetiske importør, skulle fradrages ved beregningen af tærskelpriserne, hvor som helst og når som helst disse omkostninger skulle afholdes. I overensstemmelse med dette synspunkt anførte såvel sagsøgeren som Kommissionen, at omkostningerne ved denne undersøgelse skulle fradrages. Forbundsregeringen havde en afvigende mening ud fra det synspunkt, at det hypotetiske salg til en grossist i Duisburg var et salg på de betingelser, at varerne skulle »leveres til lager, ikke aflæsset«, og at omtalte undersøgelse skulle finde sted, når varerne var blevet aflæsset.
Det er interessant at konstatere, at forordning nr. 19 ikke indeholdt nogen regel om, at sådanne betingelser skulle antages at gælde for det hypotetiske salg, skønt der nu findes en sådan regel i Rådets forordning nr. 120/67/EØF, idet artikel 2, stk. 3 bestemmer følgende:
»Indikativprisen og basisinterventionsprisen fastsættes for Duisburg i en grosledet ved franko levering til lager, ikke aflæsset.«
Kommissionens advokat har ikke desto mindre udtrykkeligt i retsmødet accepteret, at en lignende regel måtte underforstås i forordning nr. 19, og sagsøgeren må anses stiltiende at have accepteret samme synspunkt, idet han har undladt af forlange, at omkostningerne ved aflæsningen i Duisburg skulle inkluderes i de omkostninger, der skulle tages i betragtning ved beregning af tærskelpriser.
Hvordan det end forholder sig hermed, forekommer det mig, at det er samme vildfarelse, der ligger til grund for Forbundsregeringens argument på dette punkt som i spørgsmålet om omkostningerne ved finansieringen af købet. Det centrale i sagen er ikke, på hvilket stadium importøren afholder særlige omkostninger, men hvorvidt det er uundgåeligt, at han afholder dem. Hvis det er uundgåeligt, at han må afholde dem, må de indgå i hans salgspris på en gros-markedet i Duisburg, og følgelig må de tages i betragtning ved beregningen af den tilsvarende tærskelpris.
Jeg burde måske tilføje, at der både i Kommissionens og i Forbundsregeringens skriftlige indlæg findes henvisninger til andre omkostninger, så som omkostninger ved tørring af kornet samt dets farvning med eosin eller anden denaturering. Jeg finder ingen henvisning hertil i sagsøgerens indlæg, og jeg antager derfor, at de ikke længere indgår i tvisten, uanset hvad sagsøgerens standpunkt har været tidligere i sagen. Men selv om denne antagelse er forkert, rejser der sig ingen særlige problemer i relation til disse omkostninger; det er de samme principper, der gælder for dem, som for de andre omkostninger, jeg har diskuteret.
Det er derfor min opfattelse, at spørgsmålet, der er forelagt Domstolen af Finanzgericht Hessen, bør besvares som følger:
Artiklerne 2 og 4 i forordning nr. 19 af 1962 fra Rådet for Det europæiske økonomiske Fællesskab bor fortolkes således, at de krævede, at man ved fastsættelsen af tærskelpriser skulle tage alle de omkostninger, som uundgåeligt må afholdes af en importør, der gennemfører sin import på den mest gunstige måde, i betragtning, og kun disse.
(
1
) – Oversat fra engelsk.