62011FJ0063_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa F‑63/11,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA ai sensi del suo articolo 106 bis,
Luigi Macchia, ex agente temporaneo della Commissione europea, residente in Woluwé‑Saint‑Lambert (Belgio), rappresentato da S. Rodrigues, A. Blot e C. Bernard‑Glanz, avocats,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata da J. Currall e D. Martin, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Terza Sezione),
composto dai sigg. S. Van Raepenbusch (relatore), presidente, dalla sig.ra I. Boruta e dal sig. E. Perillo, giudici,
cancelliere: sig.ra G. Ruiz Plaza, assistente
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 marzo 2012,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con atto introduttivo pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 1° giugno 2011, il sig. Macchia chiede in particolare l’annullamento della decisione implicita del direttore generale facente funzioni dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), del 12 agosto 2010, recante rigetto della domanda di proroga del suo contratto di agente temporaneo.
Contesto normativo
2. Per quanto attiene al diritto fondamentale ad una buona amministrazione, l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea prevede quanto segue:
«1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.
2. Tale diritto comprende in particolare:
(…)
c) l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni».
3. L’articolo 2 del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA») così dispone:
«È considerato agente temporaneo, ai sensi del presente regime:
a) l’agente assunto per occupare un impiego, compreso nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio relativa ad ogni istituzione e al quale le autorità competenti in materia di bilancio abbiano conferito un carattere temporaneo;
(…)».
4. Per quanto riguarda la durata dei contratti di agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA, l’articolo 8, primo comma, del RAA prevede quanto segue:
«Il contratto di un agente temporaneo di cui all’articolo 2, lettera a), può essere concluso per una durata determinata o indeterminata. Il contratto di durata determinata di detto agente può essere rinnovato una sola volta per una durata determinata. Qualsiasi rinnovo successivo di tale contratto diventa di durata indeterminata».
5. A norma dell’articolo 11, primo comma, del RAA, le disposizioni degli articoli 11‑26 dello statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «statuto») sui doveri e diritti dei funzionari si applicano per analogia.
6. L’articolo 47 del RAA così dispone:
«Il contratto dell’agente temporaneo si risolve, oltre che per decesso:
(…)
b) per i contratti a tempo determinato:
i) alla data stabilita nel contratto;
ii) alla scadenza del termine di preavviso fissato nel contratto, il quale conferisce all’agente o all’istituzione la facoltà di risolvere il contratto stesso prima della scadenza. (…)».
7. Il 28 aprile 2004 la Commissione europea ha adottato inoltre la decisione C(2004) 1597, relativa alla durata massima del ricorso a personale non permanente nei servizi della Commissione (pubblicata nelle Informazioni amministrative n. 75‑2004 del 24 giugno 2004; in prosieguo: la «decisione della Commissione del 28 aprile 2004»). Ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 2, lettera a), la decisione della Commissione del 28 aprile 2004 si applica in particolare agli agenti temporanei assunti a norma dell’articolo 2, lettera a), del RAA.
8. L’articolo 3, paragrafo 1, della decisione della Commissione del 28 aprile 2004 stabilisce che «la durata totale cumulata di prestazione di servizi di un agente non permanente, a prescindere dai tipi di contratti o di incarichi, è limitata a sei anni, da calcolare su un periodo di dodici anni».
9. Per quanto attiene al personale non permanente assunto dall’OLAF, l’articolo 4 della decisione del direttore generale dell’OLAF del 30 giugno 2005, relativa alla nuova politica in materia di assunzione e impiego del personale a tempo determinato dell’OLAF, prevede, in deroga, che «[i]l periodo massimo previsto all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione della Commissione [del 28 aprile 2004] applicabile al personale non permanente dell’OLAF è di [otto] anni, da calcolare su un periodo di [sedici] anni» (in prosieguo: la «regola degli otto anni»).
Fatti
10. Il ricorrente ha lavorato al servizio della Commissione come esperto nazionale distaccato per quattro anni, a partire dal 16 giugno 2003.
11. Nel 2005 l’OLAF ha avviato una procedura di selezione in vista dell’assunzione di agenti temporanei specializzati in particolare nei settori dell’attività investigativa e dell’analisi delle informazioni. L’invito a presentare candidature precisava che i prescelti sarebbero stati assunti per un periodo di quattro anni con possibilità di rinnovo e che la durata massima del contratto non poteva eccedere gli otto anni, conformemente alla decisione del 30 giugno 2005. Avendo superato le prove di selezione, il ricorrente ha firmato un contratto di agente temporaneo, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA, per un periodo di quattro anni a decorrere dal 1° maggio 2007 e sino al 30 aprile 2011.
12. Nel 2009 il ricorrente si è iscritto a un concorso interno organizzato dalla Commissione per assumere amministratori di grado AD 8 specializzati nella lotta antifrode, ma la sua candidatura non veniva presa in considerazione poiché egli non aveva un’anzianità di servizio di almeno tre anni come funzionario o agente temporaneo della Commissione.
13. Il 12 aprile 2010 il ricorrente e quattro altri agenti temporanei hanno inviato una lettera al direttore generale facente funzioni dell’OLAF chiedendo la proroga del contratto.
14. In mancanza di risposta, la domanda in parola doveva intendersi implicitamente rigettata con decisione del 12 agosto 2010; contro tale decisione, il 10 novembre successivo il ricorrente ha presentato un reclamo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello statuto. Tale reclamo è stato respinto dal direttore generale dell’OLAF, in qualità di autorità abilitata a concludere i contratti d’assunzione (in prosieguo: l’«AACC»), con decisione del 22 febbraio 2011. In quest’ultima decisione, dopo aver richiamato in particolare l’ampio potere discrezionale dell’amministrazione in materia di rinnovo dei contratti di agente temporaneo conclusi per un periodo a tempo determinato, l’AACC ha osservato che, «alla luce delle disponibilità di bilancio, dell’interesse del servizio nonché dei meriti e delle attitudini d[el ricorrente], (…) non poteva accogliere la [sua] domanda di rinnovo del contratto». L’AACC continuava come segue:
«Alla scadenza del contratto d[el ricorrente], infatti, la posizione di supporto e controllo cui egli è assegnato all’interno dell’OLAF verrà attribuita al settore investigativo.
La ridefinizione di questa voce di bilancio s’inserisce in una serie di misure adottate a seguito delle ripetute raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti [dell’Unione europea] nella sua relazione speciale sull’OLAF del 2005 e nelle sue prime conclusioni sull’audit svolto nel 2010, ma anche dal [c]omitato di sorveglianza dell’OLAF, sia nelle sue relazioni di attività annuali sia nei suoi pareri sul bilancio, di riorientare le attività dell’OLAF sulla funzione investigativa.
(…)
Nel suo parere sul bilancio 2010, il [c]omitato di sorveglianza dell’OLAF ha sottolineato che l’OLAF doveva stabilire la priorità di tutte le attività per utilizzare in maniera più efficace le risorse umane e finanziarie, in particolare concentrando le sue risorse sull’attività investigativa (la sua attività centrale) ed evitando di assegnare altro personale ai settori dell’assistenza amministrativa e delle funzioni di coordinamento.
È in questo contesto che la voce di bilancio occupata dal ricorrente verrà trasferita verso le funzioni investigative non appena il profilo ricercato per la nuova descrizione della posizione verrà definito in funzione degli orientamenti strategici dell’OLAF».
Conclusioni delle parti
15. Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– [d]ichiarare il presente ricorso ricevibile;
– «in via principale:
– annullare la decisione implicita adottata il 12 agosto 2010 dal [d]irettore generale dell’OLAF, in qualità di AACC, di non rinnovare il contratto del ricorrente (...);
– all’occorrenza, annullare la decisione adottata il 22 febbraio 2011 dall’AACC, con la quale è stato respinto il reclamo proposto dal ricorrente (...);
di conseguenza:
– reintegrare il ricorrente nelle funzioni che rivestiva in seno all’OLAF, nell’ambito di un prolungamento del suo contratto conforme alle disposizioni statutarie;
– in subordine, qualora la suddetta domanda di reintegrazione non dovesse essere accolta, condannare la convenuta al risarcimento del danno materiale subito dal ricorrente, valutato provvisoriamente ex aequo et bono nella differenza tra la remunerazione che questi percepiva quale agente temporaneo dell’OLAF e quella corrispondente al posto ricoperto attualmente (circa EUR 3 000 al mese), per una durata pari quanto meno a quella del suo contratto iniziale ([quattro] anni), se non più lunga, per l’ipotesi che detto contratto sarebbe stato rinnovato per la terza volta, dandogli diritto ad un contratto a tempo indeterminato;
– in ogni caso, condannare la convenuta al pagamento della somma di EUR 5 000, fissata provvisoriamente ex aequo et bono, a titolo di risarcimento del danno morale, maggiorata degli interessi di mora al tasso legale a decorrere dall’emananda decisione;
– condannare la convenuta alle spese».
16. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso in parte irricevibile e in parte infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
17. In via preliminare, si deve osservare che il ricorrente chiede, nello specifico, l’annullamento della decisione del 22 febbraio 2011 dell’AACC che respinge il suo reclamo. A tal proposito è opportuno ricordare che le conclusioni di annullamento formalmente dirette avverso il provvedimento di rigetto di un reclamo comportano come effetto che il Tribunale sia chiamato a conoscere dell’atto contestato con il reclamo quando sono di per sé prive di contenuto autonomo (v., in tal senso, sentenza della Corte del 17 gennaio 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, punto 8, e sentenza del Tribunale di primo grado del 6 aprile 2006, Camόs Grau/Commissione, T‑309/03, punto 43).
18. Nel caso di specie, come si evince dal punto 14 che precede, la decisione dell’AACC che respinge il reclamo contiene una motivazione che evidentemente non era contenuta nella decisione implicita di rigetto contestata con il reclamo. Tenuto conto del carattere evolutivo del procedimento precontenzioso, è la motivazione contenuta nella decisione recante rigetto del reclamo che deve essere presa in considerazione ai fini dell’esame della legittimità dell’atto lesivo iniziale, andando la suddetta motivazione a integrare l’atto in parola (v., in questo senso, la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 9 dicembre 2009, Commissione/Birkhoff, T‑377/08 P, punti 58 e 59 e la giurisprudenza ivi citata). Per questa ragione è la legittimità dell’atto lesivo iniziale a essere esaminata, alla luce dei motivi contenuti nella decisione di rigetto del reclamo. Nella fattispecie, dato che le conclusioni di annullamento dirette verso la decisione di rigetto del reclamo del 22 febbraio 2011 sono prive di contenuto autonomo, il ricorso deve essere considerato come formalmente diretto contro la decisione implicita dell’AACC del 12 agosto 2010 recante rigetto della domanda di proroga del contratto di agente temporaneo del ricorrente (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Sulle conclusioni di annullamento
19. A fondamento del proprio ricorso, il ricorrente deduce due motivi relativi, il primo, a un manifesto errore di valutazione e a sviamento di potere e, il secondo, alla violazione del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine.
20. È opportuno esaminare contestualmente i due motivi dedotti dal ricorrente.
Argomenti delle parti
– Sul primo motivo, vertente su un manifesto errore di valutazione e su uno sviamento di potere
21. Il ricorrente afferma che, per giustificare il mancato rinnovo del suo contratto, l’AACC ha in un primo momento addotto, da un lato, la decisione della Commissione del 28 aprile 2004 e la decisione del direttore generale dell’OLAF del 30 giugno 2005, in particolare la regola degli otto anni, e, dall’altro, una concertazione tecnica che ha avuto luogo il 9 febbraio 2007 tra i rappresentanti del personale, la direzione generale (DG) «Personale e amministrazione» della Commissione e l’OLAF, nel corso della quale il direttore generale dell’OLAF si sarebbe impegnato ad uniformare le regole in materia di ricorso a personale non permanente alle regole in vigore in seno alla Commissione, concertazione tecnica le cui condizioni sarebbero state applicabili soltanto agli agenti assunti prima del 1° febbraio 2006. Il ricorrente si fonda, a tal proposito, su vari contatti informali avuti con i suoi superiori e su una nota del direttore generale facente funzioni dell’OLAF, dell’8 ottobre 2010, diretta al presidente del comitato locale del personale, il quale aveva richiamato l’attenzione della direzione dell’OLAF sulla situazione dei cinque agenti temporanei, tra cui il ricorrente, che avevano presentato domanda di proroga del loro contratto. Il diniego di rinnovo del contratto del ricorrente sarebbe stato, quindi, una conseguenza automatica dell’applicazione della regola degli otto anni.
22. Orbene, le decisioni amministrative interne, quali la decisione del direttore generale dell’OLAF del 30 giugno 2005, non potrebbero avere l’effetto di limitare la portata delle norme di rango superiore, nel caso di specie l’articolo 8 del RAA, il quale non fissa alcun limite temporale per il rinnovo del contratto degli agenti ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA. In tal senso si sarebbe pronunciato il Tribunale dell’Unione europea nella sua sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli (T‑143/09 P, punti 31 e 35; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Petrilli»).
23. Il ricorrente fa valere poi che, in un secondo momento, nella decisione del 22 febbraio 2011 recante rigetto del reclamo, l’AACC ha giustificato il mancato rinnovo del contratto sulla base dell’interesse del servizio. Orbene, tale nuovo argomento, adottato anche in relazione agli altri quattro agenti temporanei cofirmatari della domanda del 12 aprile 2010, sarebbe stato elaborato ai fini del procedimento.
24. L’argomentazione sviluppata nel provvedimento di rigetto del reclamo sarebbe in ogni caso errata, dal momento che l’AACC non poteva più sottrarsi all’impegno assunto dal direttore generale dell’OLAF, in occasione della concertazione tecnica del 9 febbraio 2007, di uniformare «per quanto possibile» la politica dell’OLAF in materia di personale temporaneo a quella della Commissione, portando in particolare a sei anni la durata massima di servizio del personale non permanente.
25. Prima della decisione di rigetto del reclamo non si sarebbe inoltre mai discusso di una qualsiasi riconversione delle attività dell’OLAF verso l’attività investigativa. L’intenzione di procedere a una riorganizzazione sarebbe emersa solo dopo la pronuncia della sentenza Commissione/Petrilli; il ricorrente si meraviglia peraltro del fatto che le raccomandazioni della Corte dei conti, risalenti al 2005 e mai citate nell’ambito dei contatti avuti con i suoi superiori dopo la presentazione della domanda di rinnovo del contratto, siano state improvvisamente prese in considerazione a sei anni di distanza.
26. In ogni caso, il trasferimento della posizione occupata dal ricorrente sull’attività investigativa non giustificherebbe il mancato rinnovo del suo contratto, dal momento che egli stesso avrebbe una notevole competenza in tale settore. A tal riguardo, il ricorrente ricorda, oltre al fatto di essere stato prescelto nel 2005 nell’ambito della procedura di selezione avviata dall’OLAF per assumere agenti temporanei, i requisiti prescritti per svolgere le sue ultime funzioni all’interno dell’OLAF, nonché l’esperienza da lui acquisita in Italia, presso l’Ispettorato generale di Finanza, e in seno all’amministrazione europea proprio in materia di controllo e di analisi investigativa nel settore della lotta antifrode e anticorruzione. Infine, l’asserito spostamento della voce di bilancio riferita al ricorrente non sarebbe stato che ipotetico, dal momento che sarebbe dovuto intervenire, a termini della stessa decisione di rigetto del reclamo, non appena «il profilo ricercato per la nuova descrizione della posizione [sarebbe stato] definito in funzione degli orientamenti strategici dell’OLAF»; orbene, il profilo della posizione non sarebbe stato ancora definito e gli orientamenti strategici dell’OLAF non sarebbero stati precisati.
27. La Commissione replica che la motivazione addotta dall’AACC per giustificare il mancato rinnovo del contratto del ricorrente non può essere, nel caso di specie, che quella contenuta nella decisione di rigetto del reclamo. Il fatto che una concertazione tecnica abbia avuto luogo nel 2007, vale a dire parecchi anni prima che il ricorrente sollecitasse il rinnovo del suo contratto e addirittura prima della firma del suo contratto, sarebbe manifestamente estraneo alla presente controversia.
28. La Commissione ricorda poi l’ampio potere discrezionale di cui dispongono le istituzioni dell’Unione nell’organizzare i loro servizi in funzione dei compiti che sono loro affidati e nell’assegnare il personale a loro disposizione in base ai suddetti compiti, a condizione tuttavia che tale assegnazione venga effettuata nell’interesse del servizio, con l’effetto che il rinnovo di un contratto di agente temporaneo non costituisce un diritto, ma una semplice possibilità lasciata alla valutazione dell’autorità competente: la Commissione cita, a tal proposito, la sentenza del Tribunale di primo grado del 15 ottobre 2008, Potamianos/Commissione (T‑160/04, punto 30), e la sentenza del Tribunale del 7 luglio 2009, Bernard/Europol (F‑54/08, punto 46). La Commissione ritiene che l’AACC, nel caso di specie, abbia pienamente motivato la decisione impugnata sotto il profilo dell’interesse del servizio, che costituirebbe un concetto dinamico, la cui definizione, rimessa all’ampio potere discrezionale dell’amministrazione, sarebbe variabile nel tempo.
29. La Commissione afferma che sia la Corte dei conti sia il comitato di vigilanza dell’OLAF hanno emesso raccomandazioni in vista dello spostamento di determinate tipologie di posizioni, tra cui quella ricoperta dal ricorrente, verso il settore delle investigazioni. La Commissione aggiunge che la qualità del lavoro compiuto dal ricorrente per tutta la durata del suo contratto non è stata messa in discussione, ma che, nel contesto dei trasferimenti di personale previsti, il rinnovo del suo contratto non era imprescindibile né lo giustificava una ragione superiore all’interesse del servizio, il quale non può essere posto sul medesimo piano dell’interesse personale del ricorrente a ottenere il rinnovo del suo contratto.
30. Non si può neppure parlare di uno sviamento di potere. Il solo elemento dedotto dal ricorrente a fondamento di tale censura sarebbe l’affermazione secondo cui l’argomento contenuto nella decisione di rigetto del reclamo sarebbe stato avanzato solo a seguito della pronuncia della sentenza Commissione/Petrilli. Orbene, non si tratterebbe di un elemento idoneo a dimostrare che l’AACC abbia negato il rinnovo del contratto per perseguire finalità diverse da quelle indicate. La Commissione afferma inoltre che dalla giurisprudenza non si evince che essa non possa, nell’ambito della sua ampia discrezionalità nel valutare l’interesse del servizio, adottare decisioni interne di portata generale con le quali autolimitarsi nell’esercizio del suo potere discrezionale in materia di rinnovo dei contratti di durata determinata. Ciò che il giudice dell’Unione le avrebbe vietato è di rinunciare integralmente ad avvalersi del suo potere discrezionale in singoli casi.
31. La Commissione aggiunge che la sentenza Commissione/Petrilli si riferiva al caso di un agente contrattuale ai sensi dell’articolo 3 ter del RAA ed era stata motivata sulla base dell’articolo 88, primo comma, lettera b), del RAA, applicabile alla suddetta categoria di agenti. Per gli agenti temporanei ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA, come il ricorrente, non esisterebbe una norma analoga.
32. La Commissione osserva altresì che la posizione di «legal officer» (agente incaricato di attività di sostegno amministrativo e di coordinamento), ricoperta dal ricorrente, è stata trasformata dopo la sua partenza in quella di «policy officer» (agente incaricato dell’elaborazione delle politiche), incaricato specificamente della prevenzione delle frodi, in linea con i nuovi orientamenti strategici dell’OLAF come definiti nella comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico europeo, al Comitato delle regioni e alla Corte dei conti sulla strategia antifrode della Commissione [SEC(2011) 791 def.], che individua nella prevenzione una priorità. La Commissione insiste, a tal proposito, sulla necessità per l’OLAF di beneficiare di un «aggiornamento» delle conoscenze del suo personale assumendo persone con un’esperienza recente negli Stati membri, in particolare nell’attuale contesto di crisi economica idoneo a incrementare il rischio di frodi.
33. In definitiva, il ricorrente non avrebbe dimostrato che l’AACC, nel caso di specie, abbia rinunciato in toto a esercitare il suo potere discrezionale e neppure che il diniego di rinnovo del contratto del ricorrente sia manifestamente contrario all’interesse di servizio.
34. In udienza la Commissione ha precisato che la posizione rivestita dal ricorrente e trasformata dopo la sua partenza in quella di «policy officer» era stata poi attribuita a un agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA. Essa ha altresì osservato che, anche qualora il Tribunale, peraltro privo di competenza in tal senso, dovesse interrogarla al riguardo, essa non sarebbe tenuta a giustificare nel dettaglio le ragioni del rifiuto opposto al rinnovo di un contratto a tempo determinato o alla concessione di un nuovo contratto a un agente temporaneo il cui contratto iniziale sia giunto a scadenza.
– Sul secondo motivo, vertente su una violazione del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine
35. Il ricorrente contesta all’AACC di non aver soddisfatto le esigenze di buona amministrazione e di sollecitudine che egli poteva attendersi da essa. Infatti, a norma dell’articolo 8 del RAA, il diniego di rinnovo di un contratto di agente temporaneo può basarsi solo su un esame individuale della situazione particolare dell’agente interessato, delle sue capacità e dei servizi che è in grado di offrire all’istituzione. Orbene, nel caso di specie non si sarebbe tenuto conto della valutazione del capo unità del ricorrente, secondo cui la partenza di quest’ultimo avrebbe determinato un’interruzione nella continuità del servizio, né degli apprezzamenti contenuti nella relazione di valutazione del ricorrente per l’anno 2009 e neppure della competenza del ricorrente, in particolare nel settore dei fondi strutturali, che l’avrebbe reso indispensabile per il buon funzionamento del servizio. Il ricorrente ha ricordato in udienza un compendio da lui redatto per gli investigatori dell’OLAF nel 2011, prima della scadenza del suo contratto, che elenca i segnali d’allarme necessari per individuare i casi di frode.
36. In ogni caso, l’AACC avrebbe dovuto valutare la possibilità di prorogare il contratto del ricorrente fino all’effettiva trasformazione della sua posizione o, ancora, di designare il ricorrente per la posizione di investigatore che restava da assegnare a seguito di tale effettiva trasformazione. Il ricorrente richiama, a questo proposito, le sentenze del Tribunale del 9 dicembre 2010, Schuerings/ETF (F‑87/08, punto 59, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑107/11 P), e Vandeuren/ETF (F‑88/08, punto 60, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑108/11 P).
37. La Commissione, pur non contestando il fatto che il ricorrente sia stato oggetto di una relazione di valutazione positiva per l’anno 2009, replica che tale circostanza non è in sé rilevante per provare che l’interesse del servizio richiedeva la proroga del contratto del ricorrente. Una simile posizione porterebbe a confondere l’interesse del servizio con l’interesse personale di tutti gli agenti temporanei che sono stati oggetto di una relazione di valutazione positiva, con l’effetto che l’interessato arriverebbe a vantare un diritto di ottenere il rinnovo del suo contratto a tempo determinato o addirittura la concessione di un contratto a tempo indeterminato. Inoltre, come statuito dal Tribunale nella sentenza del 27 novembre 2008, Klug/EMEA (F‑35/07, punto 79), l’interesse personale dell’agente in questione deve essere preso in considerazione nel valutare l’interesse del servizio, ma non sarà mai vincolante per l’istituzione. L’AACC disporrebbe di un’ampia discrezionalità nel valutare l’interesse del servizio e tale valutazione potrebbe essere sanzionata solo qualora sia dimostrato con ogni evidenza che il rifiuto di rinnovare il contratto di un agente temporaneo non presentava alcun collegamento razionale con tale interesse o si fondava in realtà su un motivo inammissibile, dimostrazione che nel caso di specie mancherebbe.
38. La Commissione ritiene inoltre che, in base alla giurisprudenza, l’onere di provare la violazione dell’interesse generale gravi sulla parte ricorrente, così da garantire la presunzione di legalità delle decisioni amministrative.
39. Infine, per quanto attiene al dovere di sollecitudine, la Commissione contesta la fondatezza della soluzione adottata dal Tribunale nelle succitate sentenze Schuerings/ETF e Vandeuren/ETF e osserva che dette due sentenze sono attualmente oggetto di impugnazioni presentate dalla parte convenuta dinanzi al Tribunale dell’Unione europea. La Commissione ritiene, ad ogni buon conto, che la giurisprudenza in parola, concernente agenti assunti con contratti a durata indeterminata, non potrebbe essere applicata ai titolari di un contratto a tempo determinato in scadenza.
Giudizio del Tribunale
40. Occorre constatare, in via preliminare, che nella decisione recante rigetto del reclamo, emessa dopo la pronuncia della sentenza Commissione/Petrilli, la quale ha respinto l’impugnazione proposta dalla Commissione contro la sentenza del Tribunale del 29 gennaio 2009, Petrilli/Commissione (F‑98/07), l’AACC non si è appellata alla regola degli otto anni per giustificare il mancato rinnovo del contratto del ricorrente, ma si è fondata sull’ampio potere discrezionale di cui essa dispone in materia di rinnovo dei contratti di agente temporaneo conclusi per una durata determinata, osservando che, «alla luce delle disponibilità di bilancio, dell’interesse del servizio nonché dei meriti e delle attitudini d[el ricorrente], non poteva accogliere la [sua] domanda di rinnovo del contratto».
41. Il fatto che, nel respingere il reclamo, l’AACC si sia discostata in tal modo da considerazioni svolte in passato, in particolare in una nota dell’8 ottobre 2010, dal direttore generale dell’OLAF sulla portata della regola degli otto anni, per prendere in considerazione altri motivi, legati alle «disponibilità di bilancio», all’interesse del servizio nonché ai meriti e alle attitudini del ricorrente, non comporterebbe in sé l’illegittimità della decisione di mancato rinnovo, dal momento che l’obiettivo del procedimento di reclamo è proprio quello di permettere all’AACC di riesaminare la decisione impugnata, nel caso di specie la decisione implicita, alla luce delle censure sollevate dal reclamante, modificando, se del caso, i motivi che si sarebbero potuti ricavare dal contesto nel quale la decisione si inseriva. Come ricordato in sede di esame dell’oggetto delle conclusioni di annullamento (punto 18 supra), la legittimità della decisione impugnata deve quindi essere esaminata tenendo conto dei motivi contenuti nella decisione recante rigetto del reclamo.
42. Date le circostanze, non vi è ragione di esaminare la censura relativa all’applicazione della regola degli otto anni, in quanto il motivo contro cui si appunta non compare nella decisione di rigetto del reclamo né risulta dal fascicolo che tale regola sia stata, alla fine, effettivamente applicata nel caso di specie. Detta censura deve pertanto essere considerata come inoperante.
43. Per quanto attiene al motivo relativo all’errore manifesto di valutazione, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, un agente temporaneo, titolare di un contratto a tempo determinato, non ha, in linea di principio, alcun diritto al rinnovo del suo contratto, dal momento che tale rinnovo costituisce una semplice possibilità, subordinata alla condizione che esso sia conforme all’interesse del servizio (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado del 6 febbraio 2003, Pyres/Commissione, T‑7/01, punto 64, e sentenza Bernard/Europol, cit., punto 44).
44. Infatti, a differenza dei funzionari, la stabilità del cui impiego è garantita dallo statuto, gli agenti temporanei rientrano in un regime specifico alla cui base si trova il contratto di assunzione stipulato con l’istituzione interessata. Dall’articolo 47, primo comma, lettera b), del RAA si evince che la durata del rapporto di lavoro tra un’istituzione e un agente temporaneo assunto a tempo determinato è disciplinata, per l’appunto, dalle condizioni poste nel contratto concluso dalle parti.
45. Una giurisprudenza anch’essa costante riconosce inoltre all’amministrazione, alla luce delle disposizioni applicabili del RAA, un ampio potere discrezionale in materia di rinnovo del contratto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado del 17 ottobre 2002, Cocchi e Hainz/Commissione, T‑330/00 e T‑114/01, punto 82, e sentenza del Tribunale del 23 novembre 2010, Gheysens/Consiglio, F‑8/10, punto 75). Il sindacato del giudice deve così limitarsi ad accertare se, tenuto conto dei modi e dei mezzi che hanno potuto determinare la valutazione espressa dall’amministrazione, quest’ultima si sia mantenuta entro limiti ragionevoli e non abbia esercitato il proprio potere in modo manifestamente errato.
46. In udienza la Commissione ha dedotto dalle considerazioni che precedono che il Tribunale non può esercitare alcun controllo sui motivi della decisione impugnata, la quale rientrerebbe nel potere discrezionale dell’amministrazione.
47. A tal proposito si deve replicare alla Commissione che, benché l’amministrazione disponga di un ampio potere discrezionale, il Tribunale, se adito con un ricorso di annullamento contro un atto adottato nell’esercizio di un simile potere, compie cionondimeno un controllo di legalità che si manifesta sotto vari profili a prescindere dall’esistenza o meno di un obbligo formale di motivazione.
48. Il Tribunale può, per esempio, essere chiamato a verificare che l’amministrazione non abbia fondato la sua decisione su fatti materiali inesatti o incompleti (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado del 26 ottobre 2004, Brendel/Commissione, T‑55/03, punto 60). A tal fine, è tenuto a verificare se essa abbia esercitato in modo efficace le competenze che le sono attribuite per stabilire i fatti su cui fondare la sua decisione, così da prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti (v., in tal senso, sentenze della Corte del 15 febbraio 2005, Commissione/Tetra Laval, C‑12/03 P, punto 39, e del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, punto 145; sentenza del Tribunale di primo grado del 27 settembre 2006, Dresdner Bank/Commissione, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP e T‑61/02 OP, punto 67). Il Tribunale può anche essere chiamato a verificare se l’amministrazione abbia provveduto a compiere un esame circostanziato o concreto degli elementi rilevanti della fattispecie così da effettuare tale scrutinio con cura e imparzialità (v., per quanto attiene all’esame comparativo dei meriti dei dipendenti ai fini della promozione, sentenze del Tribunale di primo grado del 30 novembre 1993, Perakis/Parlamento, T‑78/92, punto 16, e dell’8 maggio 2001, Caravelis/Parlamento, T‑182/99, punto 32; v. altresì sentenza del Tribunale di primo grado del 13 luglio 2006, Shandong Reipu Biochemicals/Consiglio, T‑413/03, punto 63).
49. Spetta quindi al Tribunale, nel quadro dei motivi dedotti dalla parte ricorrente, verificare se l’amministrazione abbia commesso un manifesto errore nel valutare gli elementi di cui essa ha tenuto conto per adottare la decisione contestata. Orbene, in un contesto, quale è quello della presente controversia, caratterizzato da un ampio potere discrezionale in capo all’amministrazione, per stabilire se quest’ultima abbia commesso un manifesto errore di valutazione dei fatti tale da giustificare l’annullamento della decisione adottata sulla base di tale valutazione occorre che gli elementi di prova, che spetta alla parte ricorrente fornire, siano sufficienti per privare di attendibilità le valutazioni compiute dall’amministrazione (v., in tal senso, sentenze del Tribunale di primo grado del 12 dicembre 1996, AIUFFASS e AKT/Commissione, T‑380/94, punto 59, e del 12 febbraio 2008, BUPA e a./Commissione, T‑289/03, punto 221).
50. Si deve ancora aggiungere che, secondo una giurisprudenza costante, il dovere di sollecitudine e il principio di buona amministrazione implicano, in particolare, che l’autorità competente chiamata a pronunciarsi sulla situazione di un funzionario o di un agente, seppur nell’ambito dell’esercizio di un ampio potere discrezionale, prenda in considerazione tutti gli elementi atti a fondare la sua decisione; essa deve tener conto non solo dell’interesse del servizio, ma anche di quello del funzionario o dell’agente interessato (v., per quanto riguarda l’organizzazione del servizio, sentenze della Corte del 28 maggio 1980, Kuhner/Commissione, 33/79 e 75/79, punto 22, e del 29 ottobre 1981, Arning/Commissione, 125/80, punto 19). Tenuto conto in particolare della portata del potere discrezionale di cui dispongono le istituzioni nel valutare l’interesse del servizio, il sindacato del giudice dell’Unione è tuttavia circoscritto alla questione se l’autorità competente si sia mantenuta entro limiti ragionevoli e non abbia usato il suo potere in modo errato (v., ad esempio, sentenze del Tribunale di primo grado del 6 luglio 1999, Séché/Commissione, T‑112/96 e T‑115/96, punti 147‑149, e del 2 marzo 2004, Di Marzio/Commissione, T‑14/03, punti 99 e 100).
51. È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre esaminare ora gli argomenti dedotti dal ricorrente a fondamento dei motivi attinenti all’errore manifesto di valutazione e alla violazione del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine.
52. Dalla decisione recante rigetto del reclamo emerge che l’AACC non ha potuto accogliere la richiesta del ricorrente di rinnovo del suo contratto «alla luce delle disponibilità di bilancio, dell’interesse del servizio nonché dei meriti e delle attitudini d[el ricorrente]». È stato ivi precisato che la posizione rivestita dal ricorrente sarebbe stata «spostata nel settore delle investigazioni», che tale spostamento si inserisce in una serie di misure di riorganizzazione dell’OLAF adottate a seguito delle raccomandazioni formulate in particolare dalla Corte dei conti e dal comitato di sorveglianza dell’OLAF, favorevoli a «concentrare» le attività dell’OLAF sull’«attività investigativa», sua «attività centrale», e che «in questo contesto (...) la voce di bilancio occupata dal ricorrente verrà trasferita verso le funzioni investigative non appena il profilo ricercato per la nuova descrizione della posizione verrà definito in funzione degli orientamenti strategici dell’OLAF».
53. In primo luogo, è chiaro che le «disponibilità di bilancio» richiamate nella decisione recante rigetto del reclamo non potevano, senza ulteriori spiegazioni, impedire la concessione di un nuovo contratto al ricorrente, dato che dalla stessa decisione risulta che la posizione del ricorrente sarebbe stata «spostata» su una posizione connessa all’attività investigativa. Dalle spiegazioni fornite dalla Commissione in udienza si deduce, infatti, che la posizione ricoperta dal ricorrente è stata trasformata in quella di «policy officer», incaricato in particolare della prevenzione delle frodi, ed è attualmente ricoperta da un agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA, posizione che corrisponde esattamente alla tipologia di voce di bilancio che occupava il ricorrente.
54. In effetti, nella sua domanda del 12 aprile 2010, il ricorrente sollecitava letteralmente soltanto il «rinnovo del suo contratto». Tuttavia competeva all’AACC, in forza del suo dovere di sollecitudine, attribuire pieno significato a tale domanda, proposta dal ricorrente, in sostanza, per proseguire il suo rapporto di lavoro in seno all’OLAF, esaminando, in particolare, se esistesse un’altra posizione di agente temporaneo, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA, in relazione alla quale sarebbe stato possibile rinnovare validamente il contratto del ricorrente (citate sentenze Schuerings/ETF, punti 58 e 60, e Vandeuren/ETF, punti 59 e 60). Orbene, senza negare l’esistenza di tali posizioni, la Commissione ha affermato in udienza che l’AACC non aveva effettuato tale esame in quanto riteneva di non doversene occupare.
55. In secondo luogo, la Commissione non è riuscita a spiegare al Tribunale in quale misura i «meriti e le attitudini» del ricorrente, menzionati nella decisione recante rigetto del reclamo, siano stati effettivamente presi in considerazione dall’AACC per giustificare il rigetto della domanda di rinnovo del contratto, tenuto conto degli apprezzamenti espressi dal diretto superiore gerarchico del ricorrente, in particolare nelle sue ultime relazioni di valutazione, fatte valere dal ricorrente sia per iscritto sia in udienza. La Commissione, del resto, non ha contestato i meriti e le attitudini del ricorrente. In udienza essa ha sostenuto invece che i meriti e le attitudini del ricorrente, benché non potessero giustificare in quanto tali un’interruzione del rapporto di lavoro, non erano tuttavia sufficienti a giustificare un rinnovo del suo contratto o la stipulazione di un contratto nuovo. Una simile affermazione, formulata in termini generali senza il supporto, nemmeno in udienza, di alcuna precisazione o spiegazione neppure in relazione alle qualifiche professionali del ricorrente rispetto all’attività investigativa ritenuta dall’OLAF prioritaria, non può essere considerata dal Tribunale come un motivo sufficientemente serio per giustificare, sotto il profilo dei meriti e delle attitudini, la decisione di non rinnovare il suo contratto. Date le circostanze, il riferimento ai meriti e alle attitudini del ricorrente contenuto nella decisione di rigetto del reclamo deve essere considerato una formula senza significato reale ai fini della valutazione della fondatezza della decisione impugnata.
56. In terzo e ultimo luogo, la Commissione ha invocato l’interesse del servizio. La decisione recante rigetto del reclamo menziona, a tal proposito, la ridistribuzione di posizioni a favore dell’attività investigativa, che rientrerebbe fra i compiti centrali dell’OLAF.
57. A questo riguardo, alla luce delle relazioni di valutazione del ricorrente e delle sue qualifiche professionali, occorre riconoscere che quest’ultimo vanta una lunga esperienza nel settore della lotta alla frode e che i suoi meriti nell’esercizio delle funzioni di «legal officer» da ultimo ricoperte in seno all’OLAF sono stati debitamente apprezzati dal suo diretto superiore proprio in ragione delle sue capacità e conoscenze professionali. Senza ulteriormente precisare tale constatazione, la Commissione sostiene che il ricorrente non avrebbe avuto le qualifiche per ricoprire la nuova posizione di «policy officer», in cui era stata trasformata la sua precedente posizione, benché la descrizione di questa nuova posizione non differisca in modo essenziale dalla vecchia.
58. Certamente dal fascicolo non emerge in alcun modo che l’interesse del servizio imponeva di nominare proprio il ricorrente per ricoprire la suddetta nuova posizione di «policy officer» e neppure che il rifiuto di mantenere il rapporto di lavoro tra il ricorrente e l’OLAF sia stato, in quanto tale, contrario all’interesse del servizio, dal momento che un’amministrazione può essere indotta, nell’interesse del servizio e nell’ambito della sua politica del personale, a rinunciare alla collaborazione di agenti, seppure meritevoli, in caso di riorganizzazione delle sue attività.
59. Dal fascicolo e dalle spiegazioni fornite dalla Commissione in udienza si evince, tuttavia, che l’amministrazione cercava anzitutto, nel quadro della sua politica di rinnovo dei contratti dei suoi agenti, di promuovere un «aggiornamento» delle conoscenze del suo personale, ciò che le permetteva di evitare una proroga dei contratti o la prosecuzione di rapporti di lavoro idonee, alla fine, a portare alla conclusione di contratti a tempo indeterminato. Una volontà siffatta ostava, nel caso di specie, alla concreta ricerca da parte dell’amministrazione di una possibilità di preservare il rapporto di lavoro con il ricorrente su un’altra posizione di agente temporaneo in seno all’OLAF.
60. Orbene, benché sia vero che non compete al Tribunale sindacare le scelte di politica del personale che un’istituzione intende adottare per svolgere i compiti che le sono affidati, esso, se adito – come nella fattispecie – con una domanda volta ad annullare un diniego di rinnovo di contratto di agente temporaneo, può validamente verificare se i motivi dedotti dall’amministrazione siano atti a rimettere in discussione i criteri e le condizioni di base stabiliti dal legislatore nello statuto e volti in particolare a garantire al personale a contratto di beneficiare alla fine, se del caso, di una certa continuità lavorativa. È in questo senso che deve essere letto l’articolo 8, primo comma, del RAA, il quale stabilisce che il contratto di un agente temporaneo di cui all’articolo 2, lettera a), del RAA può essere rinnovato una sola volta per una durata determinata e che qualsiasi rinnovo successivo di tale contratto diventa di durata indeterminata, il che può essere esattamente considerato come una misura di prevenzione nella lotta al precariato del lavoro (v., in tal senso, sentenza della Corte dell’8 marzo 2012, Huet, C‑251/11, punto 37). Questa interpretazione trova conferma nel dovere di sollecitudine dal quale si è dedotto in particolare che spetta all’autorità competente ricercare se esista una posizione nella quale l’agente temporaneo possa, nell’interesse del servizio e viste le esigenze prioritarie del caso di specie, essere utilmente impiegato o ricollocato.
61. Dalle considerazioni che precedono discende che l’AACC, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale in relazione alla domanda di rinnovo del contratto di agente temporaneo del ricorrente, ha ignorato il suo dovere di sollecitudine e l’articolo 8 del RAA facendo riferimento, in modo astratto, alle «disponibilità di bilancio» e ai «meriti e alle attitudini del ricorrente» e omettendo di ricercare, nell’ambito di un esame specifico della situazione particolare del ricorrente e dei servizi che questi avrebbe potuto rendere all’istituzione, se l’interesse del servizio che essa perseguiva potesse essere conciliato con l’attribuzione al ricorrente di nuovi incarichi e funzioni e quindi con la possibilità di rinnovare il suo contratto o di concedergli un nuovo contratto di agente temporaneo. Così operando, l’AACC ha ridotto, in modo generale e non su base individuale, le possibilità offerte dall’articolo 8, primo comma, del RAA di rinnovare i contratti di agente temporaneo ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del RAA per garantire al personale contrattuale interessato una certa continuità di servizio.
62. Occorre pertanto, per questo motivo, annullare la decisione impugnata. D’altra parte, dato che la Commissione non ha valutato tutti gli elementi rilevanti della situazione in parola, non vi è luogo a pronunciarsi sulla questione se essa abbia commesso, nell’esaminarli, un errore manifesto di valutazione.
Sulle conclusioni volte a ottenere la reintegrazione del ricorrente e la condanna della Commissione al risarcimento del danno materiale subìto
63. In conseguenza dell’annullamento della decisione dell’AACC di non rinnovare il suo contratto di agente temporaneo, il ricorrente chiede di essere reintegrato nelle funzioni che occupava all’interno dell’OLAF o, laddove non sia possibile accogliere la sua richiesta di reintegrazione, il versamento della differenza tra la remunerazione che questi percepiva quale agente temporaneo dell’OLAF e quella corrispondente al posto ricoperto attualmente, per un periodo di quattro anni, o addirittura, per l’ipotesi che detto contratto sarebbe stato rinnovato per la terza volta, per un periodo indeterminato.
64. Per quanto attiene alla domanda del ricorrente volta ad ottenere la sua reintegrazione all’interno dell’OLAF, occorre ricordare che l’annullamento di un atto da parte del giudice ha per effetto di eliminare retroattivamente l’atto in parola dall’ordinamento giuridico e che, qualora l’atto annullato sia già stato eseguito, l’eliminazione dei suoi effetti impone di ristabilire la situazione giuridica nella quale la parte ricorrente si trovava prima dell’adozione dell’atto medesimo (sentenze del Tribunale del 26 ottobre 2006, Landgren/ETF, F‑1/05, punto 92, e del 26 maggio 2011, Kalmár/Europol, F‑83/09, punto 88, oggetto di un’impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑455/11 P). Inoltre, conformemente all’articolo 266 TFUE, incombe all’istituzione da cui emana l’atto annullato «adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza che pronuncia l’annullamento comporta».
65. Occorre altresì ricordare, a tal proposito, che la decisione impugnata è stata annullata poiché l’AACC, nonostante le incomba un dovere di sollecitudine, non ha compiuto un esame completo e circostanziato dei fatti avuto riguardo all’interesse del servizio nonché ai meriti e alle attitudini del ricorrente.
66. In un contesto siffatto, non si può, in ogni caso, escludere che l’AACC, dopo aver effettuato un riesame completo e circostanziato del fascicolo, tenendo conto delle motivazioni della presente sentenza, ritenga nuovamente di non dover rinnovare il contratto di agente temporaneo del ricorrente.
67. Di conseguenza, il Tribunale non può condannare la Commissione al pagamento della retribuzione del ricorrente a partire dalla data in cui l’AACC ha indebitamente deciso di non rinnovare il suo contratto. Ne consegue che esso non può accogliere le conclusioni formulate in tal senso dal ricorrente.
Sulle conclusioni volte a ottenere la condanna della Commissione al risarcimento del danno morale subìto
68. Il ricorrente chiede essenzialmente il risarcimento del danno morale che avrebbe subìto, sia in conseguenza degli illeciti contestati all’AACC nell’ambito delle sue conclusioni in annullamento sia in ragione della mancanza di diligenza, se non addirittura della superficialità, con cui l’AACC avrebbe trattato il suo caso. Esso quantifica provvisoriamente il suo danno morale in EUR 5 000.
69. Si deve riconoscere, tuttavia, che la richiesta non contiene alcun elemento idoneo a comprovare che il danno morale dedotto non sarebbe integralmente risarcito con l’annullamento della decisione impugnata da cui ha tratto origine.
70. Occorre pertanto rigettare la domanda di risarcimento del danno morale.
Sulle spese
71. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo II del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dello stesso articolo, il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
72. Dai motivi enunciati nella presente sentenza risulta che il ricorrente vede accolte le sue conclusioni formulate in via principale, vale a dire l’annullamento della decisione impugnata. Inoltre, nelle sue conclusioni, questi ha espressamente chiesto la condanna della Commissione alle spese. Poiché le circostanze della fattispecie non giustificano l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, occorre condannare la Commissione a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle esposte dal ricorrente.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione del direttore generale facente funzioni dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), del 12 agosto 2010, recante rigetto della domanda di proroga del contratto di agente temporaneo del sig. Macchia, è annullata.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Commissione sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese del sig. Macchia.