CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 23 ottobre 2025 (1)
Causa C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
contro
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’articolo 11 del D.Lgs. 105/2015,
intervenienti:
Regione Marche,
FP
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato, Italia)
« Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2012/18/UE – Impianto di trattamento dei rifiuti – Sostanze pericolose – Nozione di “presenza di sostanze pericolose” – Presenza prevista – Obbligo di notifica »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Consiglio di Stato (Italia), verte sull’interpretazione dei criteri di determinazione della presenza di sostanze pericolose ai sensi della direttiva 2012/18/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (comunemente denominata «direttiva Seveso III») (2).
2.        La direttiva 2012/18 è la terza versione della direttiva «Seveso» (3), che trae il suo nome da una catastrofe industriale verificatasi in prossimità della città di Seveso (Italia) nel 1976. Essendo una delle più gravi catastrofi ambientali della storia, essa ha indotto il legislatore dell’allora CEE ad adottare norme volte a prevenire tali catastrofi e ad attenuarne le conseguenze.
3.        In sintesi, la direttiva 2012/18 impone vari obblighi agli stabilimenti nei quali sono presenti sostanze pericolose in quantità pari o superiori a quelle che figurano nel suo allegato I. In funzione delle quantità presenti, gli stabilimenti possono essere classificati come «di soglia inferiore» o «di soglia superiore» (il che comporta obblighi supplementari).
4.        La problematica sollevata nella presente causa riveste quindi un’importanza considerevole nell’economia della direttiva 2012/18, in quanto ha un’incidenza diretta sulla classificazione degli enti rientranti nell’ambito di applicazione di tale direttiva e, in tali casi, sul tipo di obblighi che tali enti devono rispettare.
II.    Contesto normativo
5.        Le presenti conclusioni vertono principalmente sull’interpretazione dell’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18, che enuncia la definizione di «presenza di sostanze pericolose», il cui testo è riprodotto più sotto, al paragrafo 18.
6.        Nelle presenti conclusioni farò riferimento anche ai considerando da 1 a 6, 26 e 29 nonché agli articoli 1, 7, 8 e da 10 a 12 della direttiva. Per contro, non farò riferimento alle disposizioni della direttiva 2008/98/CE (4) e della direttiva 2010/75/UE (5). Sebbene siano menzionate nella prima questione pregiudiziale, tali direttive non appaiono pertinenti nell’ambito del presente procedimento.
7.        La direttiva 2012/18 è stata recepita nell’ordinamento italiano dal decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 105/2015») (6).
III. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali
8.        La ricorrente nel procedimento principale (la Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; in prosieguo: la «Bufarini») è una società che gestisce un impianto di trattamento dei rifiuti liquidi pericolosi e non pericolosi a Falconara Marittima (Italia), in base a un’autorizzazione integrata ambientale rilasciata dalla provincia di Ancona (Italia). In forza di tale autorizzazione, la Bufarini può immagazzinare fino a 800 tonnellate di rifiuti pericolosi e trattare fino a 200 tonnellate di rifiuti di questo tipo al giorno.
9.        In una relazione pubblicata nel 2020, il Comitato tecnico regionale della Regione Marche (Italia) (in prosieguo: il «C.T.R.») è giunto alla conclusione che lo stabilimento gestito dalla Bufarini, tenuto conto della sua capacità di immagazzinare e trattare sostanze pericolose, rientrava nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 105/2015. Sulla base di tale relazione, il C.T.R. ha intimato alla Bufarini di presentare, entro un termine di 60 giorni, la notifica e la relazione previste da tale normativa.
10.      In mancanza di adeguate misure di messa in conformità da parte dell’impresa, il C.T.R., con decisione del 24 novembre 2020, ha inviato una nuova diffida alla Bufarini, sollecitando la presentazione della documentazione precedentemente richiesta o, in subordine, la restrizione fisica dell’utilizzo di taluni serbatoi situati nel suo impianto. Secondo il C.T.R., ai fini della determinazione del regime normativo applicabile a uno stabilimento come quello gestito dalla Bufarini in forza della direttiva 2012/18, occorre fare riferimento al quantitativo massimo di sostanze pericolose che possono essere immagazzinate o trasformate in condizioni prevedibili. A suo avviso, la mera presenza temporanea di tali sostanze sul sito non è, di per sé, sufficiente per fondare tale valutazione.
11.      La Bufarini ha contestato tale posizione. A suo parere, il suo stabilimento non rientra nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 105/2015. Essa ricorda di aver istituito un sistema di gestione delle scorte e di monitoraggio del non superamento dei limiti fissati dalla normativa.
12.      Di conseguenza, la Bufarini ha impugnato la decisione del C.T.R. dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Italia). Con sentenza del 23 giugno 2021, detto giudice ha respinto tale ricorso.
13.      La Bufarini ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato contro la suddetta sentenza. Nel 2022, tale giudice ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte tre questioni pregiudiziali. La terza questione pregiudiziale verteva sull’interpretazione dell’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18.
14.      Tali questioni sono state oggetto della causa C‑144/22, decisa dalla Corte con ordinanza del 15 dicembre 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini (7). In tale ordinanza, la Corte ha tuttavia dichiarato che non occorreva rispondere alla terza questione, essendo stata sollevata solo nell’ipotesi in cui la Corte avesse risposto in senso affermativo alla prima questione (che riguardava la portata dell’obbligo di rinvio ai sensi dell’articolo
267, terzo comma, TFUE), cosa che non ha fatto.
15.      Nell’ambito del medesimo procedimento nazionale, il 21 marzo 2024, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte una seconda domanda di pronuncia pregiudiziale. Le questioni oggetto della presente causa sono le seguenti:
«1)      Se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’articolo 3, [punto 12] della direttiva [2012/18] osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’articolo 23 della direttiva [2008/98] o di cui all’articolo 4 della direttiva [2010/75], la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’articolo [3, punto
11], della direttiva [2012/18] contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato I alla direttiva [2012/18].
2)      Se l’articolo 7 della direttiva [2012/18], che prevede che il gestore sia obbligato a trasmettere «una notifica all’autorità competente» contenente le informazioni elencate nell’articolo 7, paragrafo 1, della medesima direttiva, interpretato alla stregua dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, osti ad una norma quale quella dell’articolo 13, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo n. 105/2015 che prevede che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), “sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione secondo quanto stabilito dalla disciplina vigente” (comma 2), “trasmessa dal gestore ai destinatari di cui al comma 1 in formato elettronico utilizzando i servizi e gli strumenti di invio telematico messi a disposizione attraverso l’inventario degli stabilimenti suscettibili di causare incidenti rilevanti di cui all’articolo 5, comma 3” oppure “esclusivamente via posta elettronica certificata firmata digitalmente” (comma 5), escludendo una modalità di comunicazione effettuata attraverso “una procedura operativa implementata dal gestore” che contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato I alla direttiva [2012/18]».
16.      La Bufarini e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte.
IV.    Analisi
A.      Sulla prima questione
17.      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio intende ottenere chiarimenti sulla definizione di «presenza di sostanze pericolose» di cui all’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18 e, più in particolare, sul significato della nozione di «presenza prevista» ivi contenuta.
18.      In base a tale disposizione, si intende per:
«“presenza di sostanze pericolose”, la presenza, reale o prevista, di sostanze pericolose nello stabilimento, oppure di sostanze pericolose che è ragionevole prevedere che possano essere generate, in caso di perdita del controllo dei processi, comprese le attività di deposito, in un impianto in seno allo stabilimento, in quantità pari o superiori alle quantità limite previste nella parte 1 o nella parte 2 dell’allegato I» (8).
19.      Ne consegue che le sostanze pericolose, ai sensi di detta direttiva, sono considerate presenti in uno stabilimento – purché le loro quantità siano pari o superiori a quelle indicate nell’allegato I – in tre ipotesi: i) quando sono realmente presenti; ii) quando la loro presenza può essere prevista; o iii) se è ragionevole prevedere che esse possano essere generate in caso di perdita di controllo dei processi in seno allo stabilimento.
20.      La classificazione di uno stabilimento in uno dei tre scenari deve, in linea di principio, essere effettuata prima dell’inizio di qualsiasi attività che comporti il trattamento di sostanze pericolose. Come indicato in precedenza, è la seconda di tali situazioni ad essere rilevante nel caso di specie.
21.      In sostanza, si pone la questione se le autorità nazionali (vale a dire il C.T.R.) abbiano correttamente ritenuto che, in un caso come quello di cui si tratta nel procedimento principale, le quantità «previste» dovessero essere determinate sulla base della capacità massima dello stabilimento, conformemente all’autorizzazione ambientale. Tale posizione è stata sostenuta anche dalla Commissione nel presente procedimento.
22.      Per contro, secondo la Bufarini, per determinare la «presenza prevista» di sostanze pericolose, un gestore può avvalersi di un meccanismo che contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca che le soglie fissate dalla direttiva 2012/18 non siano superate. Sottolinea che il suo stabilimento immagazzina e tratta sia sostanze pericolose che non pericolose.
23.      Occorre rilevare che la direttiva 2012/18 non definisce il termine «prevista» e non fornisce ulteriori precisazioni quanto al suo significato. Questa mancanza di una definizione precisa solleva dubbi sul modo in cui le autorità competenti devono valutare la presenza «prevista» di sostanze pericolose ai fini della classificazione ai sensi della direttiva.
24.      In mancanza di una definizione esplicita, l’interpretazione del termine «prevista» deve quindi essere guidata dal tenore letterale della disposizione, nonché dagli obiettivi e dall’economia generale della direttiva.
25.      Per quanto riguarda il tenore letterale di tale disposizione, rilevo che, nel linguaggio corrente, il termine «previsto» è generalmente inteso come sinonimo di termini quali «atteso», «immaginato», «programmato» o «pronosticato». Il confronto tra le diverse versioni linguistiche della direttiva conferma tale constatazione (9).
26.      Alla luce di quanto precede, un’interpretazione letterale dell’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18 non sembra suffragare la posizione adottata dal C.T.R. e sostenuta dalla Commissione, secondo la quale la «presenza prevista» dovrebbe essere assimilata alla capacità massima. Ciò che sembra esigere il testo della disposizione è, quanto meno, una ragionevole probabilità che le sostanze pericolose in questione siano presenti in un determinato momento in quantità superiori a quelle che figurano nell’allegato I.
27.      Questo è altresì confermato dalla formulazione dell’articolo
7, paragrafo
1, della direttiva 2012/18, che impone ai gestori di trasmettere una notifica all’autorità competente contenente, tra l’altro, «le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti», nonché «la quantità e lo stato fisico della sostanza pericolosa o delle sostanze pericolose in questione» (10). Analogamente, la nota 3 all’allegato I alla direttiva 2012/18 prevede che «[l]e quantità da prendere in considerazione ai fini dell’applicazione degli articoli [della direttiva] sono le quantità massime che sono o possono essere presenti in qualsiasi momento» (11).
28.      La mia interpretazione del termine «prevista» è altresì più conforme alla formulazione dell’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18 per quanto riguarda la terza situazione in cui le sostanze pericolose sono considerate presenti in uno stabilimento: quando «è ragionevole prevedere che possano essere generate, in caso di perdita del controllo dei processi (...) in seno allo stabilimento». Tale parte della disposizione suggerisce altresì che la mera possibilità teorica che sostanze pericolose possano essere presenti in quantità pari o superiori a quelle che figurano nell’allegato I non è sufficiente a determinare l’applicazione della direttiva 2012/18.
29.      In ogni caso, se l’applicazione della direttiva dovesse essere determinata dalla semplice capacità di uno stabilimento di immagazzinare, trasformare o produrre sostanze pericolose, ci si può ragionevolmente attendere che il legislatore dell’Unione avrebbe inquadrato di conseguenza le disposizioni pertinenti. L’uso dell’espressione «presenza prevista» per tradurre la nozione di capacità massima globale appare impreciso sul piano linguistico e concettuale, in particolare nel contesto di uno strumento legislativo le cui disposizioni erano, secondo lo stesso legislatore dell’Unione, destinate ad essere «chiare, coerenti e di facile comprensione per contribuire a migliorare l’attuazione e il controllo dell’attuazione» (12).
30.      L’interpretazione del termine «prevista» suggerita dal C.T.R. e dalla Commissione non è neppure corroborata da un’interpretazione contestuale o teleologica delle disposizioni della direttiva 2012/18.
31.      Per quanto riguarda il contesto, non mi convincono gli argomenti addotti dalla Commissione, secondo i quali un’interpretazione del termine «prevista» fondata sulla capacità è necessaria in quanto diversi obblighi previsti dalla direttiva 2012/18 devono essere soddisfatti in anticipo, vale a dire prima che le sostanze pericolose siano presenti per la prima volta nello stabilimento. La Commissione fa riferimento, in particolare, agli obblighi di elaborare e attuare una politica di prevenzione degli incidenti rilevanti (articolo
8), di presentare un rapporto di sicurezza (articolo
10), di elaborare un piano di emergenza e di fornire le relative informazioni alle autorità nazionali competenti (articolo
12) (13).
32.      Tale ragionamento appare in qualche modo circolare, in quanto si basa sull’ipotesi che le disposizioni in questione debbano applicarsi a qualsiasi stabilimento che non sia in grado di prevedere, ex ante, le precise quantità di sostanze pericolose presenti in un dato momento. A mio avviso, tale assunto è infondato. A condizione che non vengano superate le soglie di cui all’allegato I, l’incapacità di stimare in anticipo i quantitativi esatti di sostanze trattate in qualsiasi momento è irrilevante. Di conseguenza, le preoccupazioni della Commissione in merito all’applicazione degli articoli 8, 10 e 12 della direttiva 2012/18/UE non possono, in linea di principio, concretizzarsi.
33.      Non convince neppure l’argomento della Commissione relativo alla formulazione dell’articolo
7, paragrafo
4, e dell’articolo
11 della direttiva 2012/18. La Commissione sottolinea che, in forza di tali disposizioni, i gestori devono comunicare all’autorità competente gli aumenti o i decrementi significativi della quantità di sostanza pericolosa presente prima che abbiano luogo e, se del caso, adottare le misure appropriate. Ciò non è possibile, come sottolinea la Commissione, per quanto riguarda aumenti imprevisti e che si verificano all’improvviso a causa di un malfunzionamento di un processo di monitoraggio.
34.      A mio avviso, tali disposizioni non consentono di comprendere l’interpretazione che occorre dare all’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18. Come risulta dal tenore letterale e dal contesto dell’articolo
7, paragrafo
4, lettera a), e dell’articolo
11 della direttiva 2012/18, tali disposizioni riguardano aumenti o decrementi a lungo termine dei quantitativi di sostanze pericolose presenti nello stabilimento.
35.      Situazioni non intenzionali e transitorie che possono portare i quantitativi di sostanze pericolose immagazzinate, trasformate o generate al di sopra dei livelli notificati alle autorità (e, se del caso, al di sopra dei livelli consentiti dall’autorizzazione) possono potenzialmente verificarsi in molti stabilimenti, se non in tutti. Ciò vale anche per quelli che rispettano tutti gli obblighi previsti dalla direttiva. È del tutto chiaro che, in tali situazioni, gli operatori non sono tenuti a riesaminare o ad aggiornare la notifica, la politica di prevenzione degli incidenti rilevanti, ecc.
36.      Lo stesso dovrebbe logicamente valere nelle situazioni in cui, come sostiene la Bufarini, esiste un meccanismo che controlla costantemente la quantità di sostanze pericolose presenti nello stabilimento, in modo da garantire che i limiti fissati nell’allegato I alla direttiva 2012/18 non siano superati. Se, per errore, in un dato momento, i limiti potessero essere superati, ciò indurrebbe l’operatore ad agire per ridurre la quantità al di sotto dei limiti fissati nell’allegato I.
Anche in questi casi non vi è alcuna modifica a lungo termine della quantità delle sostanze pericolose trattate, anche se il gestore non riesce a reagire immediatamente. Tali situazioni non rientrano quindi nell’ambito di applicazione delle disposizioni considerate dalla Commissione (14).
37.      Per quanto riguarda, poi, l’interpretazione teleologica delle disposizioni della direttiva 2012/18, rilevo quanto segue.
38.      Anzitutto, è vero che l’obiettivo ultimo della direttiva è quello di garantire un grado elevato di protezione della salute umana e dell’ambiente (15). Tuttavia, il suo ambito di applicazione è limitato – come precisato in particolare ai considerando da 1 a 6 e all’articolo
1 – a «prevenire incidenti rilevanti (...) e a limitare le loro conseguenze» (16). Non si tratta di uno strumento che riguarda tutti gli incidenti industriali che coinvolgono sostanze pericolose, ma solo quelli che creano pericoli significativi per la salute umana e per l’ambiente. Essa non mira neppure a ridurre i rischi a zero (un compito impossibile, naturalmente) o ad avvicinarsi a ciò (17).
39.      Non si deve dimenticare che, anche in caso di malfunzionamento di meccanismi di monitoraggio come quelli descritti dalla Bufarini, che possono comportare che il quantitativo di sostanze pericolose superi temporaneamente le soglie fissate nell’allegato I, un evento del genere non provocherebbe, di per sé, direttamente un incidente, e ancor meno un incidente rilevante, in particolare quando l’operatore mantenga la capacità di intervenire rapidamente ed efficacemente per ridurre i quantitativi in questione e ristabilire condizioni di sicurezza. Di conseguenza, a condizione che siano attuate rapidamente adeguate misure di attenuazione, il profilo di rischio dell’ente non sarebbe significativamente aumentato. Da ciò emerge l’importanza di tenere conto tanto delle garanzie tecniche esistenti quanto della risposta operativa del gestore in sede di valutazione dei rischi potenziali ai sensi della direttiva 2012/18.
40.      Inoltre, tale obiettivo ultimo deve essere conciliato con altri interessi pubblici. In particolare, come spiegato al considerando 4 di detta direttiva, il legislatore dell’Unione ha altresì cercato di «ridu[rre] gli oneri amministrativi superflui attraverso l’ottimizzazione o la semplificazione delle procedure, a condizione che la sicurezza e la protezione dell’ambiente e della salute umana non siano compromesse». Una preoccupazione analoga è espressa al considerando 18 della medesima direttiva, che menziona la necessità «[q]uando possibile, (...) di ridurre gli oneri amministrativi, in particolare per le piccole e medie imprese».
41.      Accettare l’interpretazione dell’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18 accolta dalla Commissione equivarrebbe a imporre anche agli operatori che presentano un profilo di rischio molto basso (18) il rispetto di diversi obblighi che possono essere costosi da attuare. Tale onere amministrativo e finanziario sembra sproporzionato e lontano da un approccio realistico alla gestione dei pericoli di incidenti rilevanti (19).
42.      Alla luce del principio di proporzionalità, è ragionevole supporre che il legislatore dell’Unione abbia adottato un approccio pragmatico piuttosto che troppo formalistico nel definire la nozione di «presenza di sostanze pericolose» come parametro per determinare l’ambito di applicazione della direttiva 2012/18 e per distinguere gli stabilimenti di livello inferiore dagli stabilimenti di livello superiore.
43.      Di conseguenza, ritengo che la nozione di «presenza prevista» debba essere interpretata in modo da riflettere un approccio basato sul rischio conforme alla finalità preventiva della direttiva, concentrandosi sulle condizioni operative prevedibili piuttosto che sulle capacità massime teoriche. Tale interpretazione è conforme all’obiettivo della direttiva di prevenire gli incidenti rilevanti imponendo agli Stati membri e agli operatori di valutare la probabile presenza e manipolazione di sostanze pericolose, agevolando così l’adozione di misure normative proporzionate ed attuabili.
44.      Condivido naturalmente le preoccupazioni della Commissione riguardo alla necessità di evitare situazioni in cui gli operatori, in malafede o semplicemente per negligenza, potrebbero facilmente sottrarsi agli obblighi ad essi incombenti in forza della direttiva 2012/18. Un’interpretazione della nozione di «presenza prevista» che lasciasse di fatto carta bianca agli operatori, consentendo loro di fare affidamento sulle loro attese e sulle loro stime soggettive pregiudicherebbe l’efficacia del sistema di tutela istituito dalla direttiva 2012/18.
45.      L’applicabilità della direttiva 2012/18 a un determinato stabilimento o la sua classificazione come stabilimento «di soglia inferiore» o «di soglia superiore» deve, a mio avviso, basarsi su dati oggettivi, facilmente verificabili dalle autorità competenti. In caso contrario, il sistema di ispezioni e di sanzioni previsto dal legislatore dell’Unione non funzionerebbe correttamente (20).
46.      Ai sensi dell’articolo
20, paragrafo
1, della direttiva 2012/18, «[g]li Stati membri provvedono affinché le autorità competenti organizzino un sistema di ispezioni». Tali ispezioni mirano anzitutto a consentire che le autorità competenti «adottino le misure necessarie in caso di inosservanza» della direttiva (considerando 26 di quest’ultima). Inoltre, l’articolo
28 della direttiva 2012/18, come ripreso dal considerando 29 della stessa, impone agli Stati membri di prevedere e attuare efficacemente sanzioni da imporre in caso di violazioni delle disposizioni nazionali adottate in applicazione di tale direttiva che siano effettive, proporzionate e dissuasive.
47.      In tale contesto, ritengo che un sistema come quello previsto dalla Bufarini possa, a determinate condizioni, essere adeguato a garantire che la «presenza prevista» di sostanze pericolose nello stabilimento resti al di sotto delle soglie fissate nell’allegato I.
Tale sistema consiste nell’istituzione di un meccanismo di costante monitoraggio del quantitativo di sostanze pericolose presenti nello stabilimento, che consenta all’operatore di intervenire rapidamente quando esiste un rischio che le sostanze superino le soglie fissate nell’allegato I.
48.      Orbene, è giocoforza constatare che, affinché un sistema possa essere considerato conforme ai requisiti della direttiva 2012/18, esso deve consentire all’operatore di intervenire in via preventiva, vale a dire prima che i quantitativi di sostanze pericolose superino le soglie fissate nell’allegato I.
Qualsiasi meccanismo che funzioni unicamente mediante misure correttive ex post e che comporti la presenza di sostanze pericolose al di sopra di tali soglie con un certo grado di regolarità non può essere considerato equivalente. In tali casi, il superamento non è accidentale ma prevedibile e, in quanto tale, determina inequivocabilmente l’applicazione della direttiva.
49.      Inoltre, tale sistema dovrebbe anche registrare le quantità presenti in ogni momento, in modo che le autorità competenti possano, in qualsiasi momento, verificare se le soglie in questione sono state superate e, in tal caso, ottenere le informazioni necessarie (tra l’altro, le date, la durata e la frequenza dell’evento o degli eventi, le quantità in eccesso e così via).
50.      Naturalmente, la questione se il meccanismo specifico istituito da un determinato operatore sia accurato, affidabile ed efficace rientra nella competenza delle autorità nazionali, in primo luogo delle autorità amministrative e, in caso di controversia, delle autorità giudiziarie.
51.      Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che l’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18 debba essere interpretato nel senso che non osta a una prassi secondo la quale la presenza «prevista» di sostanze pericolose all’interno di uno stabilimento è valutata con riferimento a meccanismi istituiti dal gestore per garantire un costante monitoraggio dei quantitativi effettivamente presenti. Tali meccanismi devono consentire un intervento rapido per ridurre detti quantitativi nei casi in cui vi sia un rischio prevedibile di superamento delle soglie fissate nell’allegato I.
Tale approccio è tuttavia ammissibile solo qualora il meccanismo garantisca la tenuta di registri adeguati, consentendo in tal modo alle autorità competenti di effettuare i necessari controlli.
B.      Sulla seconda questione
52.      Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede se una normativa nazionale possa esigere che la notifica di cui all’articolo
7, paragrafo
1, della direttiva 2012/18 sia effettuata in un modo specifico, escludendo così le forme di notifica basate su tecnologie più recenti. Il giudice del rinvio fa riferimento, a tale riguardo, alle tecnologie utilizzate dalla Bufarini e da altri operatori che hanno attuato meccanismi di monitoraggio come quelli sopra menzionati.
53.      Le ragioni che hanno indotto il giudice del rinvio a sollevare tale questione non mi risultano del tutto chiare. Inoltre, non vedo come una risposta a tale questione possa incidere sul procedimento attualmente pendente dinanzi al giudice del rinvio.
54.      La questione che si trova al centro della controversia principale è, per quanto mi consta, il metodo da utilizzare per stabilire se uno stabilimento rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2012/18, in quanto talune sostanze pericolose sono effettivamente presenti, o possono esserlo, nella fissazione di una quantità pari o superiore ai limiti fissati all’allegato I alla direttiva 2012/18. La Bufarini sostiene che il metodo da essa utilizzato al riguardo è conforme alle disposizioni della direttiva. Ciò significherebbe che il suo stabilimento non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva.
55.      La determinazione del modo in cui un operatore deve procedere alla notifica di cui all’articolo
7 della direttiva 2012/18 – assumendo che tale disposizione sia applicabile alla Bufarini – sembra irrilevante ai fini delle questioni sollevate nel procedimento principale. Tale conclusione si impone a maggior ragione qualora si risponda alla prima questione pregiudiziale nel senso da me sopra suggerito.
56.      Di conseguenza, ritengo che la seconda questione pregiudiziale sia irricevibile.
V.      Conclusione
57.      In conclusione, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Consiglio di Stato (Italia) come segue:
1)      L’articolo
3, punto 12, della direttiva 2012/18/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose
deve essere interpretato nel senso che non osta a una prassi secondo la quale la presenza «prevista» di sostanze pericolose in uno stabilimento è valutata con riferimento a meccanismi istituiti dal gestore per garantire un costante monitoraggio dei quantitativi effettivamente presenti. Tali meccanismi devono consentire un intervento rapido per ridurre detti quantitativi qualora vi sia un rischio prevedibile di superamento delle soglie fissate nell’allegato I alla direttiva 2012/18, a condizione che il meccanismo garantisca la tenuta di registri adeguati, consentendo in tal modo alle autorità competenti di effettuare i necessari controlli.
2)      La seconda questione pregiudiziale è irricevibile.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Direttiva recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 96/82/CE del Consiglio (GU 2012, L 197, pag. 1).
3      La prima versione di quest’ultima risale al 1982: direttiva 82/501/CEE del Consiglio, del 24 giugno 1982, sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali (GU 1982, L 230, pag. 1)
4      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU 2008, L 312, pag. 3).
5      Direttiva UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (GU 2010, L 334, pag. 17).
6      GURI n. 161 del 14 luglio 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Il corsivo è mio.
9      Si vedano, ad esempio, le versioni della direttiva 2012/18 in lingua tedesca («vorgesehene»), greca («προβλεπόμενη»), spagnola («anticipada»), francese («anticipée»), neerlandese («verwachte»), italiana («prevista»), polacca («przewidywanto»), portoghese («prevista»), rumena («anticipată») e finlandese («niitä ennakoidaan olevan»).
10      Il corsivo è mio.
11      Il corsivo è mio.
12      V. considerando 4 della direttiva 2012/18.
13      Occorre rilevare che gli articoli 10 e 12 della direttiva 2012/18 si applicano solo agli stabilimenti di soglia superiore.
14      La situazione può tuttavia essere diversa qualora i quantitativi non possano essere rapidamente ridotti. In tali casi, il malfunzionamento del sistema di monitoraggio può non solo condurre all’applicazione di sanzioni (v. paragrafo 48 infra), ma anche comportare l’applicazione della direttiva 2012/18.
15      V., segnatamente, considerando 2, 4 e 6, nonché articolo 1 della direttiva 2012/18.
16      Il corsivo è mio. In tale contesto, v. anche la sentenza del 17 giugno 1999, Commissione/Italia (C‑336/97, EU:C:1999:314, punto 20 e giurisprudenza citata).
17      V., ad esempio, OCSE, «OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition», 2023, pag. 15 (traduzione libera): «Le misure adottate dall’industria per affrontare i rischi di incidenti chimici dovrebbero essere appropriate in modo da ridurli per quanto ragionevolmente possibile». Il corsivo è mio.
18      A tale riguardo, è interessante rilevare che, in una recente relazione, la Commissione ha rilevato che, secondo la sua banca dati dedicata, la maggior parte degli incidenti (compresi gli incidenti «rilevanti») registrati nel periodo 2019-2022 si sono svolti in stabilimenti di soglia superiore. V.
Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa all’attuazione e al buon funzionamento della direttiva [2012/18] sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose per il periodo 2019-2022, COM(2025)
508 final del 19 settembre 2025, pag. 13.
19      V., al riguardo, parere del «Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose» COM(2010)
781 definitivo – 2010/0377 (COD), punto 4.9.
20      Per quanto riguarda l’importanza dell’adeguata attuazione di un siffatto sistema, v. sentenza del 17 giugno 1999, Commissione/Italia (C‑336/97, EU:C:1999:314, punto 25).