Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 19. marts 2026 (1)
Sag C-842/24
DNO Yemen AS
mod
Petrolin Trading Limited,
Moe Oil & Gas Yemen Limited,
The Ministry of Oil and Minerals (of The Republic of Yemen),
Yemen Oil & Gas Corporation/The Yemen Company,
Dove Energy Limited, afviklet
(anmodning om præjudiciel afgørelse fremsat af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig))
» Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen – forbud mod indirekte at stille økonomiske ressourcer til rådighed for de personer, organer eller sammenslutninger – tilrådighedsstillelse af pengemidler for offentlige enheder, der ikke er omfattet af foranstaltningerne, men som er under indflydelse fra personer, der er omfattet af foranstaltningerne «
I.      Indledning
1.        De restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har truffet over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, indtager i den aktuelle geopolitiske situation en central plads i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Eftersom disse foranstaltninger normalt gennemføres på grundlag af en forordning vedtaget af Rådet støttet på artikel 215 TEUF, finder de direkte anvendelse i medlemsstaternes retsorden og gælder for alle organer, herunder nationale domstole. Dette er navnlig tilfældet med forordning (EU) nr. 1352/2014 (2), der er omhandlet i den foreliggende sag.
2.        Forbuddet mod at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer direkte eller indirekte til rådighed for bestemte personer, enheder eller organer, der er opstillet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, er blandt de restriktive foranstaltninger, der normalt træffes. Dette forbud kan berøre kontraktforpligtelser, herunder kontraktforpligtelser, der er genstand for en voldgiftskendelse. Dette er baggrunden for den foreliggende sag.
3.        I forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse med den begrundelse, at fuldbyrdelsen af denne ville udgøre en tilrådighedsstillelse af pengemidler, der er forbudt i henhold til artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, har Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig), der er den forelæggende ret, forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål, hvorved det i det væsentlige ønskes oplyst dels, hvilken rækkevidde forbuddet har, dels hvilket bevisniveau der kræves, for at det pågældende forbud finder anvendelse, samt hvordan denne bevisbyrde skal fordeles.
II.    Retsforskrifter
A.      Folkeretten
4.        Den 26. februar 2014 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd på dets 7119. møde resolution 2140(2014). Følgende fremgår af denne resolution:
»The Security Council,
[...]
Reaffirming its strong commitment to the unity, sovereignty, independence and territorial integrity of Yemen,
[...]
Expressing concern at the ongoing political, security, economic and humanitarian challenges in Yemen, including the ongoing violence,
[...]
Determining that the situation in Yemen constitutes a threat to international peace and security in the region,
Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations [(3)],
[...]
11.      Decides that all Member States shall, for an initial period of one year from the date of the adoption of this resolution, freeze without delay all funds, other financial assets and economic resources which are on their territories, which are owned or controlled, directly or indirectly, by the individuals or entities designated [...], or by individuals or entities acting on their behalf or at their direction, or by entities owned or controlled by them, and decides further that all Member States shall ensure that any funds, financial assets or economic resources are prevented from being made available by their nationals or by any individuals or entities within their territories, to or for the benefit of the individuals or entities designated by the Committee;
[...]«
B.      EU-retten
1.      Forordning nr. 1352/2014
5.        Artikel 2 i forordning nr. 1352/2014 (4) bestemmer:
»1.      Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i denne forordnings bilag I, indefryses.
2.      Pengemidler og økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller stilles til rådighed til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilag I« (5).
6.        Forordningens artikel 3,
stk. 1, fastsætter:
»Bilag I omfatter fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der af sanktionskomitéen (under FN’s sikkerhedsråd) er udpeget som fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der deltager i eller yder støtte til handlinger, der truer freden, sikkerheden eller stabiliteten i Yemen [...].« (6)
7.        Nævnte forordnings artikel 11 bestemmer:
»1.      Når indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer eller afvisning af at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed er sket i god tro i forvisning om, at det er i overensstemmelse med denne forordning, kan den fysiske eller juridiske person, den enhed eller det organ, som har foretaget indefrysningen eller afvisningen, herunder dens ledelse og personale, ikke på nogen måde drages til ansvar herfor, medmindre det godtgøres, at indefrysningen eller tilbageholdelsen skyldtes forsømmelighed.
2.      Handlinger foretaget af fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer medfører ikke ansvar af nogen form for de pågældende, hvis de ikke vidste og ikke havde rimelig grund til at formode, at deres handling ville være i strid med forbuddene i denne forordning.«
8.        Den liste, der er opstillet i bilag I til samme forordning, svarer til den liste, der er opstillet i afgørelse 2014/932. I den udgave af disse bestemmelser, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen ratione temporis, optræder seks personer, der tilhører houthierne eller er allierede med dem, på listerne. Efterfølgende er ikke blot navnet på andre personer (7), men også houthierne som helhed blevet opført på denne liste (8).
2.      Retningslinjerne for restriktive foranstaltninger
9.        Punkt 55c i retningslinjerne for gennemførelse og evaluering af restriktive foranstaltninger (sanktioner) som led i EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (9) (herefter »retningslinjerne for restriktive foranstaltninger«) (10), bestemmer:
»De kriterier, der skal tages hensyn til ved vurdering af, om juridiske personer eller enheder kontrolleres af andre personer eller enheder, alene eller i medfør af en aftale med andre aktionærer eller tredjemand, kan bl.a. omfatte:
[...]
d)      at have ret til at udøve en dominerende indflydelse over juridiske personer eller enheder i medfør af en aftale med de pågældende juridiske personer eller enheder eller i medfør af en bestemmelse i deres vedtægter, når det efter den lovgivning, som de juridiske personer eller enheder henhører under, er tilladt, at de underkastes sådanne aftaler eller vedtægtsbestemmelser
e)      at have beføjelse til at udøve retten til at udøve en dominerende indflydelse, jf. litra d), uden at besidde denne ret
e)      at have beføjelse til at udøve retten til at udøve en dominerende indflydelse, jf. litra d), uden at besidde denne ret
[...]
Hvis disse kriterier er opfyldt, anses de juridiske personer eller enheder for at være kontrolleret af andre personer eller enheder, medmindre det modsatte kan bevises i det enkelte tilfælde.«
10.      Retningslinjernes punkt 55d har følgende ordlyd:
»Hvis ejerskab eller kontrol fastslås i overensstemmelse med ovennævnte kriterier, vil pengemidler eller økonomiske ressourcer, der stilles til rådighed for personer eller enheder, der ikke er opført på listen, men som ejes eller kontrolleres af en på listen opført person eller enhed, i princippet blive anset som værende indirekte stillet til rådighed for sidstnævnte, medmindre det i det enkelte tilfælde ud fra en risikobaseret tilgang, og idet der tages højde for samtlige relevante omstændigheder, herunder nedennævnte kriterier, med rimelighed kan fastslås, at de pågældende pengemidler eller økonomiske ressourcer ikke vil blive anvendt af eller er til fordel for den på listen opførte person eller enhed.
Til de kriterier, der skal tages i betragtning, hører bl.a.:
a)      datoen for den indgåede kontrakt mellem de berørte enheder og kontraktens karakter (eksempelvis salgs-, købs- eller distributionsaftaler)
b)      relevansen af den ikke på listen opførte enheds aktivitetssektor for den på listen opførte enhed
c)      de til rådighed stillede pengemidlers eller økonomiske ressourcers karakteristika, herunder disses potentielle praktiske nytte for og ubesværede overførsel til den på listen opførte enhed.
[...]«
11.      Retningslinjernes punkt 55e har følgende ordlyd:
»Det skal bemærkes, at pengemidler eller økonomiske ressourcer, der indirekte stilles til rådighed for en på listen opført person eller enhed, også kan omfatte midler stillet til rådighed for personer eller enheder, der ikke ejes eller kontrolleres af enheder, der er opført på listen.«
C.      Fransk ret
12.      Det fremgår af artikel 1518 i den civile retsplejelov, at »en kendelse afsagt i Frankrig i en international voldgiftssag kun kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål«.
13.      Det fremgår af denne lovs artikel 1520,
nr. 5, at »annullationssøgsmål kan kun anlægges, hvis
[...] [a]nerkendelse eller fuldbyrdelse af kendelsen er uforenelig med grundlæggende folkeretlige principper«.
14.      Ifølge den forelæggende rets praksis påhviler det den retsinstans, der prøver annullationssøgsmålet, rent konkret at efterprøve, om indførelsen af en voldgiftskendelse i den franske retsorden berører grundlæggende folkeretlige principper væsentligt (11).
15.      I henhold til den civile retsplejelovs artikel 1527, andet afsnit, »medfører forkastelse af annullationssøgsmålet, at voldgiftskendelsen eller de af dens bestemmelser, der ikke er omfattet af domstolens efterprøvelse, underlægges eksekvaturproduren«.
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
16.       Yemens Ministry of Oil and Minerals (herefter »ministeriet«) og selskabet Yemen Oil and Gas Corporation (herefter »YOGC«), der ejes af den yemenitiske stat, har indgået aftaler indeholdende en voldgiftsklausul med DNO Yemen AS (herefter »DNO«), Petrolin Trading (herefter »Petrolin«), MOE Oil & Gas Yemen (herefter »MOE«) og Dove Energy om udvinding og deling af produktionen af olie og naturgas.
17.      I løbet af 2014 tilkendegav DNO, Petrolin, MOE og Dove Energy, at de ønskede at udtræde af disse aftaler. I 2015 indledte Yemens Ministry of Oil and Minerals og YOGC en voldgiftsprocedure under det internationale handelskammer, og ved voldgiftskendelse afsagt i Paris (Frankrig) den 15. juli 2019 blev DNO, Petrolin og MOE pålagt at betale erstatning til ministeriet og YOGC (herefter »voldgiftskendelsen«).
18.      DNO, Petrolin og MOE iværksatte appel ved cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig), idet de navnlig gjorde gældende, at den nævnte kendelse var i strid med grundlæggende folkeretlige principper, eftersom der med fuldbyrdelsen af den var risiko for, at pengemidler ville blive stillet indirekte til rådighed for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organisationer, der er opført på listen i bilag I til forordning nr. 1352/2014 (herefter »de udpegede personer«), jf. forordningens artikel 2,
stk. 2.
19.      I løbet af 2014 intensiveredes konflikten mellem den regering, der er anerkendt af det internationale samfund (herefter »den legitime regering«), og houthierne, efter at houthierne
havde taget kontrollen med landets hovedstad, Sanaá. I 2015 greb en international koalition ind til støtte for den legitime regering, der midlertidigt havde sæde i Aden (Yemen). Konflikten og den forgrening af den yemenitiske økonomi og det yemenitiske samfund, som den medførte, resulterede i etableringen af parallelle regeringsstrukturer: Houthierne anvender de eksisterende institutionelle infrastrukturer i Sanaá (12), mens den legitime regering støtter sig på udviklingen af ny institutionel kapacitet (13).
20.      Ved dom af 5. oktober 2021 forkastede cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) det af DNO, Petrolin og MOE anlagte søgsmål med den begrundelse, at den efterprøvelse, der påhvilede den i henhold til artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, skulle foretages på baggrund af situationen på den dag, hvor domstolen træffer afgørelse, og være baseret på seriøse, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at karakterisere en overtrædelse af sanktionsordningen.
21.      I den foreliggende sag var denne domstol af den opfattelse, at det for så vidt angår den indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler skulle godtgøres, at ministeriet og YOGC rent faktisk handler »på vegne af, under kontrol af eller efter anvisninger« fra udpegede personer, og at de agtede at anvende pengemidlerne til fordel for disse. Den støttede sig i denne henseende på de kriterier, der er opstillet i punkt 55c i retningslinjerne for sanktioner.
22.      I denne henseende fandt cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) for det første, at ingen af de fremlagte beviser gjorde det muligt at bekræfte, at ministeriet, der repræsenterer den legitime regering, der er anerkendt af det internationale samfund, og som modtager støtte fra Verdensbanken og Den Internationale Monetære Fond (IMF), handler under kontrol af eller efter anvisninger fra udpegede personer, mens den væbnede konflikt i Yemen hovedsageligt udspiller sig mellem denne regering og houthierne.
23.      For det andet fastslog denne domstol, at selv om det fremgik af de beviser, der blev fremlagt under forhandlingerne, at den legitime regering såvel som houthierne hævdede at have kontrollen med YOGC (denne situation var i hovedsagen blevet betegnet som »samtidig indflydelse«), var det på ingen måde blevet godtgjort, at de to parter handler samlet, og at YOGC er under houthiernes kontrol. Den støttede sig i denne henseende på skrivelse af 23. august 2015 fra premierministeren for den legitime regering, stilet til de udenlandske olieselskaber, hvori de blev opfordret til kun at have kontakt med personer under denne regerings myndighed, ligesom det blev oplyst, at alle beslutninger, udpegninger og direktiver vedtaget af houthimilitser i løbet af februar 2015 og henvendt til ministeriet og myndigheder og organer tilknyttet dette ministerium skulle betragtes som ugyldige, at de ikke skulle anvendes, og, endelig, at de udenlandske erhvervsdrivende ikke skulle betale de beløb, de skyldte staten, før de havde fået meddelelse om tid og sted for betalingen.
24.      Den fandt endvidere, at omstændighederne omkring dels YOGC’s officielle websted, der kunne være blevet hacket, og som nævner navnet på en houthiminister, dels redegørelsen fra det yemenitiske presseagentur Saba om et møde afholdt med houthiernes premierminister, i hvilket den administrerende direktør for YOGC fremsatte en kort redegørelse navnlig for rationeringsprogrammet for olie, diesel og gas til husholdningerne, ikke var tilstrækkeligt til at karakterisere en overtagelse af kontrollen med YOGC.
25.      Endelig anførte den, at det manglende link til YOGC’s websted fra den legitime regerings officielle websted (tilgængeligt på adressen www.mom-ye.com) samt den omstændighed, at dette websted anvender det gamle regeringsdomæne (www.mom-gov.ye), som houthierne, der har bemægtiget sig regeringens gamle websted, anvender, ikke sår tvivl om den omstændighed, at den legitime regering ligeledes har hævdet at have kontrollen med YOGC.
26.      I marts 2022 indgav Yemen repræsenteret ved ministeriet en anmodning om fuldbyrdelse af voldgiftskendelsen ved Oslo tingrett (Norge), der, idet den fastslog, at voldgiftskendelsen kunne fuldbyrdes, pålagde DNO at betale den skyldige erstatning. Afgørelsen blev retskraftig den 4. november 2023.
27.      Den 4. december 2023 betalte DNO ministeriet det skyldige nettobeløb i henhold til voldgiftskendelsen. Ved skrivelse af 13. december 2022 bekræftede YOGC på DNO’s anmodning, at selskabet havde overdraget alle sine rettigheder i henhold til denne kendelse til ministeriet, og det oplyste, at det ikke agtede at gøre krav på de beløb, der allerede var betalt til ministeriet.
28.      DNO og Petrolin iværksatte henholdsvis appel og kontraappel af dommen afsagt af cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) ved den forelæggende ret. Til støtte for deres appeller, der er støttet på den væsentlige overtrædelse af de grundlæggende folkeretlige principper, har disse selskaber i det væsentlige gjort gældende, at cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) havde begået en fejl dels ved blot at efterprøve, om YOGC var under udpegede personers kontrol, dels ved ikke at efterprøve, om fuldbyrdelsen af den pågældende voldgiftskendelse ville stille eller risikere at stille pengemidler til rådighed for disse personer.
29.      Den forelæggende ret har i denne henseende for det første redegjort for Domstolens praksis, hvorefter udtrykket »stilles til rådighed« er bredt dækkende (14),
og for, at sanktionernes er af præventiv karakter (15).
30.      For det andet har den forelæggende ret påpeget, at det centrale spørgsmål i den foreliggende sag vedrører de kriterier, der gør det muligt at godtgøre, at der er tale om en indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler for udpegede personer som følge af betalingen til opfyldelse af en voldgiftskendelse (16) af beløb, som ministeriet og YOGC har krav på, eftersom disse ikke er udpegede enheder. Den har desuden anført, at den faktiske situation rejser spørgsmål omkring bevisbyrden i lyset af den usikre politiske situation i Yemen.
31.      På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1)      Skal artikel 2,
stk. 2, i [forordning nr. 1352/2014], sammenholdt med [retningslinjerne for restriktive foranstaltninger], fortolkes således, at indirekte tilrådighedsstillelse kan omfatte tilrådighedsstillelse af pengemidler for offentlige enheder, der ikke er omfattet af de restriktive foranstaltninger, såfremt det er godtgjort, at de personer, der er omfattet af disse foranstaltninger, i disse enheder udøver en indflydelse på linje med den legitime regering, der ikke er omfattet af disse foranstaltninger?
2)      Når en sådan indflydelse er godtgjort, skal artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 da fortolkes således, at de enheder, til hvilke pengemidlerne overdrages, formodes at være kontrolleret af personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger? Kan der i bekræftende fald fremlægges modbevis for denne formodning? Er den omstændighed, at den legitime regering, der ikke er omfattet af de restriktive foranstaltninger, ikke samarbejder med de personer, der er omfattet af disse foranstaltninger, relevant i denne henseende?
3)      Når de beviser, der er fremlagt for den nationale ret, ikke gør det muligt at vurdere, om den dominerende indflydelse i den enhed, for hvilken pengemidler stilles til rådighed, udøves af den legitime regering eller af personer, der er omfattet af sanktionerne, er alene risikoen for, at sidstnævnte personer i sidste ende vil modtage alle eller en del af disse pengemidler, da tilstrækkelig til, at sanktionerne kan finde anvendelse?«
32.      DNO, ministeriet, den franske, den italienske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den italienske og den nederlandske regering deltog de samme parter i retsmødet, der blev afholdt den 19. november 2025.
IV.    Bedømmelse
A.      Det første præjudicielle spørgsmål
1.      Indledende bemærkninger
33.      Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at denne bestemmelse omhandler udbetaling af pengemidler til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse til en ikke udpeget offentlig enhed, såfremt det er godtgjort, at udpegede personer såvel som en enhed, der ikke er udpeget, udøver en samtidig indflydelse i denne enhed.
34.      Indledningsvis skal det anføres, at dette spørgsmål ikke udtrykkeligt omhandler begrebet »kontrol« i den betydning, som ordet har i de restriktive foranstaltninger. Det fremgår ikke desto mindre af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende rets spørgsmål udspringer af den afgørelse, som cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) har truffet. Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) fastslog således støttet på punkt 55c og 55d i retningslinjerne for restriktive foranstaltninger om begrebet »kontrol«, at en samtidig kontrol (17) ikke er omfattet af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, idet det relevante kriterium i henhold til denne bestemmelse i det væsentlige er, at udpegede personer har kontrol over modtageren af pengemidlerne. Desuden har den forelæggende ret i sit første spørgsmål udtrykkeligt henvist til disse retningslinjer.
35.      Som led i bedømmelsen af dette spørgsmål vil jeg således først og fremmest kort redegøre for retspraksis om en bred fortolkning af begrebet »direkte eller indirekte tilrådighedsstillelse«. Jeg vil dernæst i forbindelse med dette begreb præcisere relevansen af, at der foreligger – eller ikke foreligger – en kontrol. Endelig vil jeg påvise, at selv når der ikke foreligger kontrol, kan en samtidig indflydelse være tilstrækkelig til at fastslå, at pengemidler er blevet stillet indirekte til rådighed, jf. artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014.
2.      Direkte eller indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler: bred betydning
36.      Det fremgår af Möllendorf-dommen, at anvendelsen af ordene »direkte eller indirekte« vidner om, at forbuddet mod tilrådighedsstillelse er formuleret særdeles bredt. Samtidig er udtrykket »stilles til rådighed«, som den forelæggende ret har anført, bredt dækkende, idet det ikke sigter til en særlig juridisk betegnelse, men omfatter enhver retshandling, der i henhold til den gældende nationale ret skal fuldføres, for at en person faktisk kan få beføjelse til fuldt ud at råde over det pågældende aktiv (18).
37.      I den sag, der gav anledning til dommen i sagen Afrasiabi m.fl., beskæftigede Domstolen sig mere specifikt med begrebet »indirekte tilrådighedsstillelse« i forbindelse med levering og installering af en økonomisk ressource i en enhed, der ikke er udpeget, som blev ledet af en person, der ikke var udpeget, men som ikke desto mindre havde handlet til fordel for en udpeget enhed (19).
38.      Domstolen konstaterede i denne forbindelse først og fremmest (20), at den omstændighed, at der handles
på vegne af, under kontrol af eller efter anvisninger fra en udpeget person, også udgør et element, der kan begrunde opførelse på en liste over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger (21). Domstolen præciserede dernæst, at dette element tillige viste sig at være relevant, når forbuddet mod indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler skal vurderes (22). Endelig fastslog Domstolen, at den omstændighed at have til hensigt at tage det pågældende aktiv i drift til fordel for en udpeget person (23) også er relevant.
39.      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) støttede sig på de samme forhold (24). Efter at have konstateret, at disse forhold ikke var til stede, fandt den således, at forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 ikke fandt anvendelse på den foreliggende sag.
40.      Efter min opfattelse kan de forhold, der fremgår af dommen i sagen Afrasiabi m.fl., imidlertid ikke udgøre en udtømmende liste over de omstændigheder, der gør det muligt at konstatere, at der er sket en indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler. Domstolen har netop udtrykkeligt anført, at der er tale om relevante forhold.  Enhver anden fortolkning vil være i strid med det bredt dækkende begreb »tilrådighedsstillelse af pengemidler«.
41.      Denne brede fortolkning bør imidlertid indgå som et led i behovet for at nå målene med forordning nr. 1352/2014 og for at sikre de deri omhandlede sanktioners effektivitet og undgå enhver risiko for omgåelse (25).
42.      I denne henseende fremgår det af præamblen til FN’s Sikkerhedsråds resolution 2140(2014) og af femte betragtning til forordning nr. 1352/2014, at de i denne sag omhandlede sanktioner har til formål at imødegå den konkrete trussel, som situationen i Yemen udgør mod den internationale fred og sikkerhed i regionen. Det fremgår af forordningens artikel 3, at bilag I hertil omfatter fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der af sanktionskomitéen er udpeget som fysiske eller juridiske personer, enheder og organer, der deltager i eller yder støtte til handlinger, der truer freden, sikkerheden eller stabiliteten i Yemen. Ligesom de generelle sanktioner, som Unionen har vedtaget, er de pågældende foranstaltninger af præventiv karakter i den forstand, at de skal forhindre denne form for aktiviteter (26).
43.      Forbuddet mod tilrådighedsstillelse af pengemidler har dermed til formål at undgå enhver anvendelse af pengemidlerne til at udøve eller støtte aktiviteter, der truer freden, sikkerheden eller stabiliteten i Yemen (27). En fortolkning, hvorefter dette forbud begrænses udelukkende til besiddelse eller kontrol, ville imidlertid modvirke dette formål. Andre situationer kan være omfattet af dette forbud.
44.      En nyere retspraksis ser ud til at bekræfte denne tilgang. For det første præciserede Domstolen i SH-dommen, at for at pengemidler skal kunne anses for indirekte at være blevet stillet til rådighed for en udpeget person, er det nødvendigt, at de kan overføres til denne person, eller at sidstnævnte har beføjelse til at råde over disse pengemidler, bl.a. henset til den omstændighed, at der mellem modtageren af pengemidlerne og denne person foreligger retlige eller finansielle bånd (28).
45.      For det andet har Domstolen i E og F-dommen konstateret, at en bred betydning af begrebet »tilrådighedsstillelse« er uafhængig af, om der eksisterer forbindelser mellem ophavsmanden og modtageren af den omhandlede tilrådighedsstillelse (29). Det er ganske vist korrekt, at den forelæggende ret i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, ønskede oplyst, om forbuddet mod tilrådighedsstillelse omfattede det forhold, at en ikke udpeget person i en udpeget enhed videregiver pengemidler til denne enhed (30). Jeg er således af den opfattelse, at en sådan principiel konstatering fra Domstolens side, eftersom den ligger på linje med den brede fortolkning af dette forbud, skal udvides til at omfatte fraværet af formelle forbindelser mellem ophavsmanden til og modtageren af den omhandlede tilrådighedsstillelse.
3.      Relevansen af, at der findes en kontrol
46.      Det ser ud til, at cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) blandt de kriterier, som Domstolen har opstillet i dommen i sagen Afrasiabi m.fl. med henblik på at bestemme, om der foreligger en indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler, bl.a. har støttet sig på den kontrol, som udpegede personer udøver over modtageren af pengemidlerne, sammenholdt med punkt 55c og 55d i retningslinjerne for sanktioner. Relevansen af dette kriterium bør præciseres.
47.      I henhold til punkt 55d i disse retningslinjer vil den omstændighed, at pengemidler stilles til rådighed for ikke-udpegede personer, der tilhører en udpeget person eller er under dennes kontrol, i princippet blive betragtet som en indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler til rådighed for den udpegede person, såfremt det i lyset af de kriterier, der er opstillet i retningslinjernes punkt 55c, godtgøres, at der foreligger kontrol.
48.      Selv om retningslinjerne ikke har nogen bindende retlig virkning (31), er jeg imidlertid af den opfattelse, at der, som DNO har gjort gældende, skal tages hensyn til punkt 55e heri, som cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) ikke har nævnt.
49.      Det fremgår af dette punkt, at forbuddet mod indirekte at stille pengemidler til rådighed for udpegede personer finder anvendelse, selv når der ikke findes noget ejerskabsforhold eller nogen kontrol mellem disse udpegede personer og modtageren af pengemidlerne (32).
50.      Når der findes en kontrol, kan det således i det væsentlige formodes, at pengemidler stilles indirekte til rådighed. Når der ikke findes en kontrol, skal dette spørgsmål vurderes i hvert enkelt tilfælde.
51.      Efter min opfattelse er en sådan fortolkning i overensstemmelse med dommen i sagen Afrasiabi m.fl., således som fortolket i punkt 40 i dette forslag til afgørelse, og med den efterfølgende retspraksis, der er nævnt i punkt 44 og 45 ovenfor.
52.      En national ret kan dermed ikke konkludere, at forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 ikke finder anvendelse alene af den grund, at den direkte modtager af pengemidlerne ikke er kontrolleret af udpegede personer som omhandlet i punkt 55c i retningslinjerne for sanktioner. Den skal derimod undersøge, om disse pengemidler kan overføres til sådanne personer, eller om de har beføjelse til at råde over dem (33). Denne undersøgelse afhænger af de bevismidler, som den nationale ret er i besiddelse af, såsom dem, der er nævnt i punkt 19,
23 og 25 i dette forslag til afgørelse.
4.      Samtidig indflydelse
53.      I lyset af ovenstående betragtninger må det konstateres, at forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 kan omfatte overførsel af pengemidler til en ikke-udpeget enhed, når det er godtgjort, at udpegede personer udøver en samtidig indflydelse sammen med en ikke-udpeget enhed. Som den italienske og den nederlandske regering samt Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, bør dette forbud finde anvendelse på alle faktiske situationer, der gør det muligt for udpegede personer at få adgang til de pågældende midler.
54.      Dommen i sagen Petropars Iran m.fl. mod Rådet (34), som den franske regering har påberåbt sig, kan ikke så tvivl om denne konstatering. Den sag, der gav anledning til denne dom, vedrørte netop den omstændighed, at en udpeget enhed og en ikke-udpeget enhed i fællesskab ejer selskabskapital i en virksomhed. I denne forbindelse konkluderede Retten, at det ikke var i de ikke-udpegede aktionærers interesse at hjælpe den udpegede aktionær med at lægge pres på deres fælles datterselskab med henblik på at omgå virkningen af de restriktive foranstaltninger, der alene omfatter dette. Retten påpegede ligeledes, at den omstændighed, at der foreligger en fælles kontrol, kunne forhindre den udpegede enhed i at lægge pres på datterselskabet med henblik på at omgå virkningen af de restriktive foranstaltninger, der omfatter selskabet (35).
55.      I den foreliggende sag er der imidlertid ikke tale om en fælles besiddelse af selskabskapital i YOGC, men om en reel indflydelse, som houthierne såvel som den legitime regering gør krav på under en borgerkrig. På grund af denne samtidige indflydelse i YOGC kan det efter min opfattelse således ikke udelukkes, at pengemidler kan overføres til houthierne, eller at houthierne
har beføjelse til at disponere over dem som omhandlet i SH-dommen (36), hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
56.      Jeg foreslår derfor, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at overførsel af pengemidler til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse til en enhed, som såvel udpegede personer som en ikke-udpeget enhed udøver en samtidig indflydelse i, er omfattet af denne bestemmelse, når disse pengemidler kan overføres til disse personer, eller når disse personer har beføjelse til at råde over dem.
B.      Det tredje præjudicielle spørgsmål
57.      Med det tredje spørgsmål, der skal behandles før det andet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at alene risikoen for, at udpegede personer får adgang til alle eller en del af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse, udløser anvendelsen af det i denne bestemmelse omhandlede forbud.
58.      Det skal påpeges, at dette spørgsmål forelægges i forbindelse med ophævelsen af en voldgiftskendelse, i henhold til hvilken DNO, Petrolin og MOE blev pålagt at udbetale pengemidler til ministeriet og YOGC. Spørgsmålet om, hvorvidt denne udbetaling var i strid med forordning nr. 1352/2014 eller resolution 2140(2014), er i øvrigt ikke blevet behandlet i denne kendelse. Det tilkommer således ikke den forelæggende ret at afgøre, om DNO, Petrolin og MOE burde have
tilbageholdt pengemidlerne, men at undersøge, om den pågældende voldgiftskendelse i lyset af de beviser, som den forelæggende ret er i besiddelse af, skal ophæves, eftersom fuldbyrdelsen af denne er i strid med folkeretten. Det bevisniveau, der kræves, for at forbuddet mod at stille pengemidler til rådighed som omhandlet i artikel 2,
stk. 2, i denne forordning finder anvendelse, skal således fastlægges ved at se tingene fra den nationale rets synspunkt i forbindelse med et annullationssøgsmål.
59.      Bevisniveauet kan ganske vist variere afhængigt af den sammenhæng,
hvori vurderingen finder sted. Jeg finder det derfor hensigtsmæssigt at sondre mellem det bevisniveau, der kræves i forbindelse med et søgsmål om ophævelse af en voldgiftskendelse som i den foreliggende sag, det bevisniveau, der kræves af en økonomisk aktør med henblik på at vurdere, om der foreligger en risiko for, at en transaktion overtræder artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, og det bevisniveau, der kræves, for at Rådet kan pålægge sanktioner.
1.      Den grad af sikkerhed, der kræves af en økonomisk aktør for at kunne tilbageholde pengemidler i medfør af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1352/2014
60.      Som det fremgår af artikel 18 i forordning nr. 1352/2014, er forordningens territoriale og personelle anvendelsesområde ret bredt. Forordningen finder anvendelse inden for Unionens område på alle fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer og omfatter al økonomisk virksomhed, der helt eller delvist udøves i Unionen (37).
61.      De økonomiske aktører, der er omfattet af dette anvendelsesområde, er forpligtede til at sikre, at opfyldelsen af et kontraktvilkår ikke er forbudt i henhold til artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 (38).
62.      Der skal i denne henseende tages hensyn til artikel 11 i forordning nr. 1352/2014. Denne artikels stk. 1 bestemmer, at afvisning af at stille pengemidler til rådighed skal ske »i god tro« i forvisning om, at en sådan handling er i overensstemmelse med denne forordning. Det fremgår desuden af denne artikels stk. 1, sammenholdt med stk. 2, at de økonomiske aktører i forbindelse med den undersøgelse, som det påhviler dem at gennemføre i henhold til nævnte forordning, skal udvise en vis omhu (39). Dels er de fritaget for ansvar for at have tilbageholdt pengemidler, »medmindre det godtgøres, at [...] tilbageholdelsen skyldtes forsømmelighed«. Dels medfører tilrådighedsstillelse af pengemidler, selv om den er forbudt i henhold til forordningen, ikke ansvar, hvis de økonomiske aktører ikke vidste og ikke havde rimelig grund til at formode, at dette var tilfældet (40).
63.      Efter min opfattelse fremgår det af artikel 11 i forordning nr. 1352/2014, at den grad af vished, der kræves af en økonomisk aktør, for at denne kan tilbageholde pengemidler, i henhold til forordningens artikel 2,
stk. 2, er ret lille, idet forvisning, god tro og ikke-forsømmelighed, med hensyn til om en sådan tilbageholdelse er i overensstemmelse med denne bestemmelse, er tilstrækkelig i denne henseende. Desuden forekommer denne bestemmelse mig at være i overensstemmelse med »en risikobaseret tilgang« (41), der i tilfælde af usikkerhed taler til fordel for en tilbageholdelse af pengemidler.
2.      Det bevisniveau, der kræves af Rådet, for at kunne vedtage en afgørelse om opførelse på listen
64.      For så vidt som vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer henhører under den fælles sikkerheds- og udenrigspolitik, kræver den i første omgang en afgørelse fra Rådet, der fastlægger Unionens holdning til disse foranstaltninger (artikel 29 TEUF), og i anden omgang en retsakt vedtaget af Rådet på grundlag af artikel 215 TEUF (42). Rådet vedtager i denne henseende almindeligvis forordninger, der i givet fald indeholder bestemmelser om indefrysning af tilgodehavender tilhørende personer, der opfylder visse kriterier i tilknytning til de formål, der skal nås med de pågældende foranstaltninger,
samt forbud mod direkte eller indirekte at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed for disse personer (43).
65.      I henhold til artikel 275,
stk. 2, TEUF kan personer, over for hvem der er iværksat restriktive foranstaltninger, anlægge sag ved Domstolen på de i artikel 263,
stk. 4, TEUF opstillede betingelser.
66.      Domstolen har i denne forbindelse gentagne gange fastslået, at i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for Rådets afgørelse om at opføre en persons navn på en liste over de personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger (herefter »afgørelsen om opførelse«), er lovlig, skal Unionens retsinstanser sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for den pågældende person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Domstolsprøvelsen kan ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde samme afgørelse (44).
67.      En sådan vurdering skal foretages ved at undersøge bevismaterialet, ikke isoleret betragtet, men i den sammenhæng, hvori det indgår, idet Rådet løfter sin bevisbyrde, såfremt det for Unionens retsinstanser fremlægger en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at fastslå, at personen opfylder mindst et af de kriterier for udpegning, som Rådet har opstillet. Det er i øvrigt Rådet, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke personen, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (45).
68.      Kommissionen har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at disse krav »på en sammenlignelig måde« finder anvendelse ved en national ret, når en person nægter at fuldbyrde en voldgiftskendelse med den begrundelse, at denne fuldbyrdelse vil indebære en indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler, der er forbudt i henhold til forordning nr. 1352/2014. Af nedenstående grunde er jeg uenig i denne holdning.
3.      Det bevisniveau, der kræves i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse ved en national ret
a)      En lavere tærskel end den, der kræves af Rådet
69.      For det første udgør en ophævelse af en voldgiftskendelse, der indebærer udbetaling af pengemidler, der indirekte kan blive stillet til rådighed for udpegede personer, til forskel fra en afgørelse om opførelse ikke en foranstaltning, hvis rækkevidde er individuel for de pågældende personer (46). Den medfører heller ikke den offentlige skændsel og mistillid, som en afgørelse om opførelse forårsager over for disse personer (47). Det drejer sig således ikke om at opføre ministeriet eller YOGC på listen i bilag I til forordning nr. 1352/2014. Kun Rådet har denne kompetence.
70.      For det andet er Rådet i henhold til artikel 296 TEUF underlagt en forpligtelse til at begrunde sådanne afgørelser samt til at overholde princippet om god forvaltningsskik i overensstemmelse med artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (48). Disse bestemmelser er ikke bindende for en privat part, der i forbindelse med et annullationssøgsmål gør gældende, at tilrådighedsstillelse af pengemidler er forbudt i henhold til forordning nr. 1352/2014.
71.      For det tredje kan de værktøjer, der står til rådighed for en økonomisk aktør, ikke sammenlignes med dem, der står til rådighed for Rådet, der er blevet tildelt en særlig kompetence på området.
b)      En højere tærskel end den, der kræves uden for rammerne af en retslig procedure
72.      Når dette er sagt, er jeg også af den opfattelse, at den relativt ringe grad af vished, der kræves i artikel 11 i forordning nr. 1352/2014, ikke finder anvendelse i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse som i den foreliggende sag.
73.      For det første bør man holde sig for øje, at anvendelsen af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 på en sådan sag eventuelt vil kunne indebære ophævelse af en lovligt afsagt voldgiftskendelse, set i lyset af parternes aftalefrihed (49). Krav om retssikkerhed og om voldgiftsprocedurens effektivitet indebærer, at en sådan ophævelse begrænses til det strengt nødvendige (50).
74.      For det andet er den nationale ret,
således som Kommissionen har gjort gældende som svar på Domstolens spørgsmål i retsmødet, i besiddelse af bevismidler indgivet af de to parter, herunder den part med potentielle forbindelser til udpegede personer, der er tale om. Dette indebærer nødvendigvis et bedre kendskab til omstændighederne i forhold til en situation, i hvilken en økonomisk aktør i medfør af interne procedurer inden for due diligence-forpligtelser (51) skal afgøre, om pengemidler skal tilbageholdes.
c)      Er en rimelig risiko tilstrækkelig?
75.      Det fremgår af det ovenstående, at det krævede bevisniveau for, at en national ret kan ophæve en voldgiftskendelse som følge af forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, skal være lavere end det bevisniveau, der kræves ved Unionens retsinstanser i forbindelse med annullation af en afgørelse om opførelse. Dette bevisniveau skal derimod være højere end det, der kræves uden for rammerne af en retslig procedure. Spørgsmålet er således, om alene risikoen for, at udpegede personer drager fordel af alle eller en del af pengemidlerne, er tilstrækkelig til, at forbuddet i denne bestemmelse finder anvendelse.
76.      Jeg kan i denne henseende indledningsvis konstatere, at hverken artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 eller nogen anden bestemmelse i denne forordning direkte fastsætter det krævede bevisniveau for, at et forbud mod at stille pengemidler til rådighed finder anvendelse. Det betyder dog ikke, at et sådant spørgsmål nødvendigvis er omfattet af medlemsstaternes procesautonomi (52). Jeg er således af den opfattelse, at det bevisniveau, der kræves, for at dette forbud finder anvendelse, følger implicit af de ordninger for restriktive foranstaltninger, som Unionen har indført, og dermed skal fastsættes på grundlag af EU-retten.
77.      Jeg er i denne forbindelse af den opfattelse, at det bredt dækkende udtryk »stilles til rådighed«, som jeg har henvist til som led i bedømmelsen af det første præjudicielle spørgsmål, samt selve arten af de restriktive foranstaltninger og de mål, der har ligget til grund for vedtagelsen af disse, kræver et bevisniveau, der i det væsentlige er baseret på, at der findes en rimelig risiko. Det fremgår heraf, at en sådan risiko er uløseligt forbundet med udtrykket »indirekte stillen til rådighed« som omhandlet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 og dermed skal udgøre en integrerende del af dette udtryk (53).
78.      Hvad angår for det første de mål, der ligger til grund for vedtagelse af restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen (54), skal det bl.a. påpeges, at forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 er forebyggende, eftersom det har til formål at undgå, at de pågældende pengemidler anvendes til at støtte eller begå handlinger, der truer freden, sikkerheden eller stabiliteten i Yemen.
79.      Dette mål samt behovet for at sikre den effektive virkning af forordning nr. 1352/2014 og undgå, at den omgås, kræver, at forbuddet i denne forordnings artikel 2,
stk. 2, finder anvendelse, når der findes en rimelig risiko for, at de udpegede personer nyder godt af alle eller en del af pengemidlerne.
80.      For det andet fremgår det af fast retspraksis, at de restriktive foranstaltninger er retsbevarende, midlertidige og reversible, eftersom de ikke har til formål at fratage de berørte personer deres ejendom (55). Desuden er de formål, der forfølges med disse foranstaltninger, så vægtige, at det kan berettige selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende, herunder sådanne, der på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af de omhandlede restriktioner (56).
81.      I lyset af denne retspraksis er jeg af den opfattelse, at det argument, som ministeriet og den franske regering har fremsat, om, at ophævelse af voldgiftskendelsen ville bevirke, at den legitime regering, som støttes af det internationale samfund, ikke ville modtage de pågældende pengemidler, ikke er relevant.
82.      Anvendelsen af forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 er netop neutral hvad angår realiteten af den kontraktmæssige tvist mellem navnlig DNO på den ene side og ministeriet og YOGC på den anden side. Som DNO med rette har fremført i retsmødet, er der intet til hinder for, at ministeriet alene indleder
en ny voldgiftssag. Der er heller intet til hinder for, at der udbetales pengemidler til YOGC, når risikoen for indirekte tilrådighedsstillelse af pengemidler for udpegede personer ikke længere findes, dvs. når disse personer ikke længere optræder på listen i bilag I til denne forordning (57).
83.      For det tredje understøttes den fortolkning, hvorefter forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 finder anvendelse, når der er risiko for, at en udpeget person drager fordel af pengemidlerne, ligeledes af Domstolens praksis, der konkretiserer den opfattelse, at udtrykket »stilles til rådighed« er bredt dækkende.
84.      Domstolen fastslog således i SH-dommen, at muligheden for, at pengemidlerne overføres til en udpeget person, er omfattet af forbuddet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 (58).
85.      Desuden indebærer den omstændighed, at pengemidlerne stilles direkte eller indirekte til rådighed for en udpeget person, i sig selv en risiko for misbrug til støtte for aktiviteter, der er i strid med målene med de restriktive foranstaltninger, uanset om det er godtgjort, at de pågældende pengemidler reelt er blevet anvendt af den pågældende enhed til aktiviteter af denne art (59).
86.      Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at der, når midler tilhørende en enhed, der opfylder kriterierne for udpegning, indefryses, er en ikke-ubetydelig risiko for, at enheden lægger pres på de enheder, den ejer eller kontrollerer, for at omgå virkningen af de foranstaltninger, den er omfattet af. Indefrysning af disse enheders midler er følgelig nødvendig og egnet til at sikre effektiviteten af de vedtagne foranstaltninger og til at sikre, at disse foranstaltninger ikke omgås (60).
87.      En sådan kontrol eller en sådan besiddelse indebærer således en ikke-ubetydelig risiko for, at den udpegede enhed kan drage fordel af pengemidler tilhørende enheder, der er ejet af eller kontrolleret af dem. Det er denne risiko, der begrunder indefrysningen af disse enheders pengemidler, som fastsat i artikel 2,
stk. 1, i forordning nr. 1352/2014.
88.      Det tredje præjudicielle spørgsmål er imidlertid støttet på den forudsætning, at en risiko for en sådan fordel allerede er blevet påvist. I lyset af den i punkt 86 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis er jeg af den opfattelse, at den rimelige risiko for, at udpegede personer i sidste ende nyder godt af alle eller en del af de pengemidler, der stilles til rådighed for en ikke-udpeget enhed, er tilstrækkelig til, at artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 finder anvendelse.
89.      Desuden kan behovet for at sikre EU-rettens fulde virkning i forbindelse med en civil retssag under visse omstændigheder indebære en vis lempelse af reglerne for bevisførelse.
90.      Som jeg vil redegøre for i forbindelse med behandlingen af det andet præjudicielle spørgsmål, synes denne lempelse at finde anvendelse i situationer, hvor sagsøgeren eventuelt åbenlyst har vanskeligst ved at indsamle de relevante bevismidler, forudsat at det er tilladt for den sagsøgte at fremlægge relevante bevismidler for at kunne tilbagevise sagsøgerens argumenter (61).
91.      Under disse omstændigheder synes det forhold, at samtlige de beviser, som en national retsinstans råder over,
ved første øjekast synes at vise, at et forbud i henhold til EU-retten finder anvendelse, at være tilstrækkeligt til, at det tilkommer den anden part i tilstrækkelig grad at godtgøre, at dette ikke er tilfældet (62). Efter min opfattelse svarer et sådant bevisniveau i det væsentlige til den risiko, der er genstand for det tredje præjudicielle spørgsmål.
92.      Det skal endvidere anføres, at flere intervenienter har gjort gældende, at en simpel hypotetisk og fremtidig risiko for, at en udpeget person drager fordel af pengemidlerne, ikke er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014. Selv om jeg principielt er enig i denne holdning, er jeg dog af den opfattelse, at ordet »rimelig«, der anvendes i det tredje spørgsmål, i sig selv gør det muligt at udelukke simple hypoteser, der ikke er baseret på konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at understøtte en sådan risiko. Det er under alle omstændigheder vigtigt, at den nationale ret ikke anvender de principper, der kendetegner den nationale bevisbyrderegel på en sådan måde, at det i praksis svarer til, at ikke-relevante eller utilstrækkelige beviser tillades (63).
93.      Jeg foreslår derfor, at det tredje præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at den omstændighed, at der foreligger en rimelig risiko for, at udpegede personer drager fordel af alle eller en del af de pengemidler, der betales til en ikke-udpeget enhed til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse, udløser anvendelsen af forbuddet i denne bestemmelse.
C.      Det andet præjudicielle spørgsmål
94.      Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at den omstændighed, at udpegede personer i forbindelse med et søgsmål med påstand om ophævelse af en voldgiftskendelse, i henhold til hvilken der skal betales erstatning, i en ikke-udpeget offentlig enhed udøver en indflydelse på linje med den ikke-udpegede enhed, gør det muligt at formode, at disse personer kontrollerer denne offentlige enhed. Den forelæggende ret ønsker i givet fald også oplyst, om en sådan formodning er uafviselig, henset navnlig til det manglende samarbejde mellem denne enhed og de pågældende personer.
1.      Manglende formodning for kontrol
95.      Med henblik på en besvarelse af dette spørgsmål skal det først og fremmest påpeges, at udtrykket »selskab, der kontrolleres« på området for restriktive foranstaltninger ikke har den samme rækkevidde som det, der generelt anvendes i selskabsretten, når det drejer sig om at fastslå det forretningsmæssige ansvar for et selskab, som juridisk set er blevet placeret under en anden virksomheds beslutningskontrol (64).
96.      På området for restriktive foranstaltninger vedrører udtrykket »selskab, der kontrolleres« således den situation, hvor den udpegede person eller enhed er i stand til at påvirke de forretningsmæssige valg foretaget af en anden person eller enhed, som personen har erhvervsmæssige forbindelser med, og at dette gælder, selv om der ikke er nogen juridisk, ejendomsretlig eller kapitalandelsmæssig forbindelse mellem disse to økonomiske enheder (65).
97.      Når dette er sagt, har Rådets beslutningspraksis gjort det muligt at påvise visse »situationer«, hvor en enhed er under kontrol, og en (ikke-udtømmende) liste over disse findes i punkt 55c i retningslinjerne for sanktioner (66).
98.      Disse situationer er i det væsentlige også blevet »kodificeret« i nogle forordninger på området (67). En af disse situationer er en situation, hvor en person eller en enhed har ret eller beføjelse til de facto at udøve en dominerende indflydelse. Såfremt en af disse betingelser er opfyldt, er kontrollen godtgjort, medmindre der fra sag til sag kan fremlægges bevis for det modsatte (68).
99.      Selv om andre situationer kan være relevante, som det fremgår af den i punkt 96 ovenfor nævnte retspraksis, står det derimod ikke desto mindre fast, at de ikke kan gøre det muligt at formode, at der foreligger kontrol med den berørte virksomhed. Som det fremgår af punkt 50 i dette forslag til afgørelse, bør disse situationer ikke desto mindre heller ikke gøre det muligt at formode, at pengemidlerne stilles indirekte til rådighed for en udpeget person som omhandlet i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 (69). Blandt disse andre situationer er efter min opfattelse samtidig indflydelse.
100. Det fremgår heraf, at det tilkommer den ret, for hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse, der er afsagt til fordel for en enhed, i hvilken udpegede personer udøver en samtidig indflydelse, at foretage en bedømmelse, der ikke er støttet på generelle formodninger, men på en efterprøvelse af de beviser, den har fået forelagt, i deres helhed og under hensyntagen til den sammenhæng, hvori disse beviser indgår, med henblik på at afgøre, om de gør det muligt at fastslå, at der foreligger en rimelig risiko for, at pengemidlerne stilles indirekte til rådighed for disse personer.
101. Med henblik på at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar er det imidlertid nødvendigt at præcisere fordelingen af bevisbyrden i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.
2.      Fordelingen af bevisbyrden
102. Det fremgår som bekendt af forelæggelsesafgørelsen og af den franske regerings redegørelse i retsmødet, at det i forbindelse med et søgsmål med påstand om ophævelse af en voldgiftskendelse påhviler retten rent konkret at efterprøve, om indførelsen af en voldgiftskendelse i den franske retsorden berører grundlæggende folkeretlige principper væsentligt (70). Ifølge denne regering tilkommer det i det væsentlige den part, der gør en sådan tilsidesættelse gældende, at bevise den (eller karakterisere den). I det foreliggende tilfælde bæres hele bevisbyrden således af den person, der har påberåbt sig en overtrædelse af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, med forbehold for den forelæggende ret efterprøvelse (71).
103. Det skal imidlertid fastslås, at en sådan bevisbyrde kan gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for den forelæggende ret såvel som for sagsøgeren at fastslå en overtrædelse af det forbud, der er fastsat i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, og dermed underminere dette forbuds effektivitet (72).
104. De beviser, der er relevante, når en sådan tilsidesættelse skal godtgøres eller udelukkes, er således vanskeligt tilgængelige for tredjeparter, særlig under en borgerkrig som i den foreliggende sag.
105. Domstolen har allerede erkendt denne vanskelighed i forbindelse med afgørelser om opførelse, idet den har påpeget, at der kan tages hensyn til den sammenhæng, hvori disse foranstaltninger indgår, og til vanskeligheden ved at fremskaffe nærmere beviser i en stat i borgerkrig (73).
106. Det bemærkes desuden, at i mangel af undersøgelsesbeføjelser i tredjelande skal EU-myndighedernes vurdering, som det fremgår af Rettens praksis, de facto baseres på offentligt tilgængelige informationskilder, rapporter, presseartikler, rapporter fra efterretningstjenester eller andre lignende informationskilder. Avisartikler kan således anvendes til at underbygge det forhold, at der foreligger visse faktiske omstændigheder, når de er tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende med hensyn til de deri beskrevne faktiske omstændigheder. Retten har ligeledes fastslået, at det ville være urimeligt og uforholdsmæssigt at kræve, at Rådet på stedet selv efterprøver nøjagtigheden af de faktiske omstændigheder, som talrige medier har berettet om (74).
107. Efter min opfattelse gælder disse overvejelser i endnu højere grad i forbindelse med søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse ved en national ret.
108. Det påhviler således de nationale retsinstanser, der inden for rammerne af deres kompetence anvender de EU-retlige bestemmelser, at sikre EU-rettens fulde virkning (75).
109. I den foreliggende sag kræver dette også, at der tages hensyn til, om de pågældende bestemmelser er væsentlige for den ved traktaterne indførte retsorden, eller om de er af grundlæggende betydning for udførelsen af de opgaver, der er blevet overdraget til Unionen (76). Der skal således gennemføres en fuldstændig og effektiv kontrol af, at de nationale retsinstanser overholder denne form for bestemmelser i forbindelse med søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse (77).
110. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at det med henblik på at sikre den fulde virkning af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse om den angivelige anvendelse af det forbud, der er fastsat i denne bestemmelse, når alle de bevismidler, som den nationale ret er i besiddelse af (78), tyder på, at der foreligger en rimelig risiko for, at udpegede personer vil drage fordel af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed, tilkommer de sagsøgte, her ministeriet og YOGC, fyldestgørende at godtgøre, at der foreligger en sådan risiko (79).
111. Det fremgår af de sagsakter, der er forelagt for Domstolen, at de bevismidler, som de nationale retsinstanser er i besiddelse af, i det væsentlige vedrører houthiernes krav på kontrol over YOGC, angivelsen på selskabets officielle websted af navnet på en houthiminister, den omstændighed, at dette websted anvender det domæne, som houthierne benytter (».ye«), samt houthiernes premierministers angivelige deltagelse i et møde i YOGC, som et yemenitisk pressebureau har skrevet om.
112. På baggrund af den retspraksis, som jeg har anført ovenfor (80), synes disse bevismidler at være tilstrækkelige til at indikere, at der foreligger en rimelig risiko for, at udpegede personer drager fordel af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
113. Under disse omstændigheder og for at sikre effektiviteten af forbuddet mod at stille pengemidler til rådighed tilkommer det de sagsøgte at give den forelæggende ret de oplysninger, der kan godtgøre, at denne risiko ikke foreligger i praksis. De kan i denne henseende navnlig godtgøre, at de har indført interne procedurer med henblik på at undgå denne risiko, såsom firewalls, at YOGC’s websted anvender domænet ».com«, eller at dette websted er blevet hacket. Som det fremgår af punkt 104 i dette forslag til afgørelse, er det kun disse parter, der kan være i besiddelse af sådanne oplysninger.
114. Desuden kan den forelæggende ret også tage den omstændighed, at den legitime regering ikke samarbejder med houthierne, i betragtning i forbindelse med evalueringen af bevisværdien af hver enkelt af de oplysninger, den er i besiddelse af (81). Efter min opfattelse kan denne omstændighed dog ikke være afgørende. Det er således ikke houthiernes indflydelse på ministeriet, men deres indflydelse i YOGC, der kan begrunde anvendelsen af artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014. Det er således omfanget af ministeriets indflydelse i YOGC, der er afgørende, navnlig når det skal godtgøres, at vedtagelsen af interne procedurer sikrer, at houthierne ikke får adgang til pengemidlerne.
115. Ministeriet har i retsmødet i øvrigt gjort gældende dels, at DNO i december 2023 betalte det skyldige beløb i henhold til voldgiftskendelsen til ministeriet, dels at YOGC i 2022 erklærede, at det havde overdraget alle sine rettigheder i henhold til denne kendelse til ministeriet og ikke agtede at gøre krav på de beløb, der allerede var blevet betalt til ministeriet, og risikoen for en overtrædelse af det forbud, der er fastsat i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, var derfor ikke eksisterende.
116. Selv om den forelæggende ret kan tage disse oplysninger i betragtning som følge af princippet om fri bevisbedømmelse, kan disse oplysninger efter min opfattelse ikke være afgørende med hensyn til at understøtte fraværet af en sådan risiko. Selv om det skyldige beløb er blevet udbetalt til ministeriet, står det nemlig ikke desto mindre fast, at voldgiftskendelsen også blev afsagt til fordel for YOGC. Desuden kan overdragelsen af de pågældende rettigheder omgøres, for så vidt som der er tale om en retsakt, der kun har virkning inter partes.
117. Ifølge ministeriet ville den omstændighed, at bevisbyrden vendes og pålægges den sagsøgte, når det er godtgjort, at der findes en rimelig risiko for, at de udpegede personer kan drage fordel af pengemidler, der er udbetalt til en ikke-udpeget enhed, desuden være i strid med retspraksis, hvorefter det ikke tilkommer den berørte person at føre negativt bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (82). Af nedenstående grunde er jeg uenig i denne holdning.
118. For det første skal det anføres, at denne retspraksis vedrører en afgørelse om opførelse. Som allerede anført er sådanne tilfælde underlagt særlige krav til beviserne.
119. For det andet er denne omvendelse af bevisbyrden, som det fremgår af min bedømmelse (83), nødvendig for at sikre effektiviteten af det forbud, der er fastsat i artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014. Dette kan forklares med den omstændighed, at det normalt er den sagsøgte, der har lettest adgang til de bevismidler, der er relevante, når det skal godtgøres, at der ikke foreligger en rimelig risiko for, at de udpegede personer drager fordel af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed. Det drejer sig således om at finde en ligevægt mellem de forskellige interesser ved ikke at fastsætte hverken for strenge bestemmelser, navnlig for så vidt angår dette negative bevis, eller for krævende bestemmelser, hvis anvendelse i praksis fører til en fuldstændig omvendelse af bevisbyrden (84).
120. Jeg foreslår derfor, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 2,
stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 skal fortolkes således, at i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse om den angivelige anvendelse af det forbud, der er fastsat i denne bestemmelse, gør den omstændighed, at udpegede personer i en ikke-udpeget offentlig enhed udøver en indflydelse på linje med den, som en ikke-udpeget enhed udøver, det ikke muligt at formode, at disse personer kontrollerer denne offentlige enhed, eftersom det i forbindelse med dette annullationssøgsmål, når alle de bevismidler, som den nationale ret er i besiddelse af, tyder på, at der foreligger en rimelig risiko for, at udpegede personer vil drage fordel af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed, tilkommer den ikke-udpegede enhed i tilstrækkeligt omfang at godtgøre, at der ikke foreligger en sådan risiko.
V.      Forslag til afgørelse
121. På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 2,
stk. 2, i Rådets forordning (EU) nr. 1352/2014 af 18. december 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen
skal fortolkes således, at
–        overførsel af pengemidler til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse til en enhed, som såvel udpegede personer som en ikke-udpeget enhed udøver en samtidig indflydelse i, er omfattet af denne bestemmelse, når disse pengemidler kan overføres til disse personer, eller disse personer har beføjelse til at råde over dem
–        den rimelige risiko for, at udpegede personer helt eller delvist drager fordel af de pengemidler, der overføres til en ikke-udpeget enhed til fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse, udløser anvendelsen af forbuddet i denne bestemmelse
–        i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af en voldgiftskendelse om den angivelige anvendelse af det forbud, der er fastsat i denne bestemmelse, gør den omstændighed, at udpegede personer i en ikke-udpeget offentlig enhed udøver en indflydelse på linje med den, som en ikke-udpeget enhed udøver, det ikke muligt at formode, at disse personer kontrollerer denne offentlige enhed, eftersom det i forbindelse med dette annullationssøgsmål, når alle de bevismidler, som den nationale ret er i besiddelse af, tyder på, at der foreligger en rimelig risiko for, at udpegede personer vil drage fordel af de pengemidler, der udbetales til en ikke-udpeget enhed, tilkommer den ikke-udpegede enhed i tilstrækkeligt omfang at godtgøre, at der ikke foreligger en sådan risiko.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Rådets forordning af 18.12.2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen (EUT 2014, L 365, s. 60).
3 –      Undertegnet i San Francisco (USA) den 26.6.1945.
4 –      Som det fremgår af betragtningerne til forordningen,
blev forordningen vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF og Rådets afgørelse 2014/932/FUSP af 18.12.2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen (EUT 2014, L 365, s. 147).
5 –      Et forbud med en lignende affattelse findes i størstedelen af de EU-forordninger, hvorved der indføres restriktive foranstaltninger. Domstolens fortolkning af forbuddet i sin praksis er dermed principielt relevant med henblik på fortolkningen af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1352/2014.
6 –      Jf. punkt 19 i resolution 2140(2014).
7 –      Jf. bilag I til afgørelse 2014/932, som ændret senest ved Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/2035 af 24.10.2022 (EUT 2022, L 274 I, s. 4) og bilag I til forordning nr. 1352/2014, som ændret senest ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/2034 af 24.10.2022 (EUT 2022, L 274 I, s. 1).
8 –      Jf. artikel 1 i Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2022/420 af 14.3.2022 om gennemførelse af afgørelse 2014/932/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen (EUT 2022, L 86, s. 4) og artikel 1 i Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/419 af 14.3.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 1352/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Yemen (EUT 2022, L 86, s. 1).
9 –      Retningslinjer vedtaget af Rådet den 8.12.2003 (15579/03). De blev ajourført den 4.5.2018 (5664/18). I dette forslag til afgørelse henvises der til denne sidstnævnte udgave.
10 –      Affattelsen af punkt 55c-55e i disse retningslinjer svarer i det væsentlige til affattelsen af punkt 64,
68 og 70 i Rådets dokument »Ajourføring af EU’s bedste praksis for effektiv gennemførelse af restriktive foranstaltninger« (herefter »dokumentet om bedste praksis«), i udgaven fra 3.7.2024 (11623/24).
11 –      Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til dom af 17.5.2023 (appel nr. 21-24 106, FR:CCASS:2023:C100324).
12 –      Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, og af forhandlingerne i retsmødet, at YOGC i øjeblikket har hovedsæde i Aden. I de skriftlige indlæg har DNO imidlertid oplyst, at YOGC havde hovedsæde i Sanaá. Desuden præciserede ministeriet i retsmødet, at houthierne
havde oprettet et »parallelt« selskab YOGC med hovedsæde i Sanaá.
13 –      Jf. dokumentet »Action Document for Supporting Pathways for Economic Recovery in Yemen«, Annex II to the Commission Implementing Decision on the financing of the special measure in favour of Yemen for 2023, s. 6.
14 –      Dom af 11.10.2007, Möllendorf og Möllendorf-Niehuus (C-117/06, herefter »Möllendorf-dommen«, EU:C:2007:596,
præmis
51).
15 –      Dom af 11.11.2021, Bank Sepah (C-340/20, herefter »Bank Sepah-dommen«, EU:C:2021:903, præmis 53 og 54).
16 –      Det skal præciseres, at den forelæggende ret ikke har forelagt Domstolen nogen spørgsmål om, hvorvidt fuldbyrdelsen af en voldgiftskendelse i sig selv udgør en »tilrådighedsstillelse af pengemidler« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1352/2014, eller i givet fald, hvilke konsekvenser der skulle drages heraf. Dette aspekt er derimod genstand for Graudu sabiedrība-sagen
(sag C-701/25), der verserer for Domstolen. Mine forslag til besvarelse i dette forslag til afgørelse foregriber således ikke den efterprøvelse, som Domstolen skal foretage i denne sag. Under alle omstændigheder er de pengemidler, der er tale om i den foreliggende sag, allerede blevet overført til ministeriet (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse).
17 –      Jf. punkt 23 i dette forslag til afgørelse.
18 –      Möllendorf-dommen, præmis 50 og 51.
19 –      Dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl. (C-72/11, herefter »dommen i sagen Afrasiabi m.fl.«, EU:C:2011:874, præmis 50).
20 –      Idet den navnlig henviste til FN’s resolution, der dannede grundlag for vedtagelsen af de pågældende restriktive foranstaltninger i den
pågældende sag.
21 –      Dommen i sagen Afrasiabi m.fl., præmis 51.
22 –      Dommen i sagen Afrasiabi m.fl., præmis 52.
23 –      Dommen i sagen Afrasiabi m.fl., præmis 53. Det skal præciseres, at artikel 7, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19.4.2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2007, L 103, s. 1),
hvortil der henvises i dommen i sagen Afrasiabi m.fl., indeholder et forbud mod, at pengemidler »frigives til fordel for« udpegede personer. I artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 henvises der til pengemidler, der »stilles til rådighed til fordel for« udpegede personer.
24 –      Jf. punkt 21 og 22 i dette forslag til afgørelse.
25 –      Jf. analogt Bank Sepah-dommen, præmis 56. Jf. ligeledes dom af 12.3.2026, EM System (C-84/24, EU:C:2026:181, præmis 79), hvori Domstolen fremhævede, at det for at nå det mål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, er nødvendigt, at de nævnte foranstaltninger anvendes på en så bred vifte af personer, grupper eller enheder som muligt med henblik på at undgå omgåelse heraf.
26 –      Jf. i denne retning Bank Sepah-dommen, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis.
27 –      Jf. analogt Bank Sepah-dommen, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis.
28 –      Dom af 17.1.2019, SH (C-168/17, herefter »SH-dommen«, EU:C:2019:36, præmis 62).
29 –      Dom af 29.6.2010, E og F (C-550/09, EU:C:2010:382, præmis 68).
30 –      Jf. dom af 29.6.2010, E og F (C-550/09, EU:C:2010:382, præmis 63).
31 –      Jf. dom af 18.9.2024, Kozitsyn mod Rådet (T-607/22 og T-731/22, EU:T:2024:635, præmis 65). Hvad angår den ikke bindende virkning af Kommissionens dokument om dens retningslinjer, der blev ajourført den 23.1.2026 og har titlen »Frequently asked questions on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014« (Ofte stillede spørgsmål vedrørende gennemførelsen af Rådets forordning nr. 833/2014 og Rådets forordning nr. 269/2014), jf. generaladvokat Medinas forslag til afgørelse Jemerak (C-109/23, EU:C:2024:307, punkt 69).
32 –      Jf. i samme retning dokumentet »Frequently asked questions on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014«, s. 29.
33 –      Jf. SH-dommen, præmis 62.
34 –      Dom af 5.5.2015 (T-433/13, EU:T:2015:255).
35 –      Dom af 5.5.2015, Petropars Iran m.fl. mod Rådet (T-433/13, EU:T:2015:255, præmis 80).
36 –      Nævnte doms præmis 62.
37 –      Jf. analogt generaladvokat Biondis forslag til afgørelse Reibel (C-802/24, EU:C:2026:110, punkt 37).
38 –      Jf. i denne retning Möllendorf-dommen, præmis 62. Jf. også dokumentet om bedste praksis, punkt 33.
39 –      Jf. i denne retning generaladvokat Bots forslag til afgørelse Afrasiabi m.fl. (C-72/11, EU:C:2011:737, punkt 92).
40 –      Jf. i denne retning dommen i sagen Afrasiabi m.fl., præmis 55 og 56.
41 –      Jf. dokumentet om bedste praksis, punkt 68.
42 –      Jf. tredje betragtning til forordning nr. 1352/2014.
43 –      Jf. dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 55,
88 og 89), og af 10.9.2024, Neves 77 Solutions (C-351/22, EU:C:2024:723, præmis 45).
44 –      Jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet (C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
45 –      Jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet (C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
46 –      Jf. punkt 66 i dette forslag til afgørelse.
47 –      Jf. dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 132 og den deri nævnte retspraksis).
48 –      Jf. dom af 12.3.2026, EM System (C-84/24, EU:C:2026:181, præmis 102).
49 –      Jf. dom af 6.3.2018, Achmea (C-284/16, EU:C:2018:158, præmis 55), og af 1.8.2025, Royal Football Club Seraing (C-600/23, herefter »dommen i sagen Royal Football Club Seraing«, EU:C:2025:617, præmis 78 og 79).
50 –      Jf. i denne retning dom af 1.6.1999, Eco Swiss (C-126/97, EU:C:1999:269, præmis 35),
og af 26.10.2006, Mostaza Claro (C-168/05, EU:C:2006:675, præmis 34),
samt dommen i sagen Royal Football Club Seraing (præmis 84).
51 –      Jf. dokumentet »Udtalelse fra Kommissionen om artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014«, C(2021) 4223 final, s. 4.
52 –      Jf. analogt dom af 4.6.2009, T-Mobile Netherlands m.fl. (C-8/08, EU:C:2009:343, præmis 46,
52 og 53).
53 –      Jf. analogt dom af 4.6.2009, T-Mobile Netherlands m.fl. (C-8/08, EU:C:2009:343, præmis 51-53), og af 21.1.2016, Eturas m.fl. (C-74/14, EU:C:2016:42, præmis 33).
54 –      Jf. punkt 41-43 i dette forslag til afgørelse.
55 –      Jf. dom af 15.12.2022, Instrubel m.fl. (C-753/21 og C-754/21, EU:C:2022:987, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
56 –      Jf. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 361 og den deri nævnte retspraksis), og af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet (C-703/23 P, EU:C:2025:608, præmis 62).
57 –      Jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse SH (C-168/17, EU:C:2018:798, punkt 53).
58 –      SH-dommen, præmis 62.
59 –      Dom af 29.6.2010, E og F (C-550/09, EU:C:2010:382, præmis 77).
60 –      Jf. dom af 13.3.2012, Melli Bank mod Rådet (C-380/09 P, EU:C:2012:137, præmis 58), af 22.9.2016, NIOC m.fl. mod Rådet (C-595/15 P, EU:C:2016:721, præmis 89), og af 31.1.2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines m.fl. mod Rådet (C-225/17 P, EU:C:2019:82, præmis 110).
61 –      Jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran (C-124/20, herefter »Bank Melli Iran-dommen«, EU:C:2021:1035, præmis 65-67), og generaladvokat Hogans forslag til afgørelse i samme sag (EU:C:2021:386, punkt 95). Jf. også i denne retning dom af 21.6.2017, W m.fl. (C-621/15, EU:C:2017:484, præmis 28-32).
62 –      Jf. Bank Melli Iran-dommen, præmis 67).
63 –      Jf. analogt dom af 21.6.2017, W m.fl. (C-621/15, EU:C:2017:484, præmis 34 og 35).
64 –      Jf. dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 70).
65 –      Jf. dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 71).
66 –      Jf. punkt 47 i dette forslag til afgørelse.
67 –      Jf. navnlig artikel 1, nr. 6), i Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27.12.2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EFT 2001, L 344, s. 70) og artikel 1, litra j), i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6). Hvad angår sidstnævnte forordning jf. også sjette betragtning til Rådets forordning (EU) 2025/2037 af 23.10.2025 om ændring af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT L 2025/2037).
68 –      Jf. retningslinjerne for restriktive foranstaltninger,
punkt 55c in fine. Jf. ligeledes dom af 12.3.2026, EM System, EU:C:2026:181, præmis 88).
69 –      Jf. a contrario, punkt 55d i retningslinjerne for restriktive foranstaltninger.
70 –      Jf. punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
71 –      Jf. analogt Bank Melli Iran-dommen, præmis 64).
72 –      Jf. analogt Bank Melli Iran-dommen, præmis 65).
73 –      Dom af 21.4.2015, Anbouba mod Rådet (C-605/13 P, EU:C:2015:248, præmis 46). Jf. ligeledes dom af 1.10.2020, Drex Technologies mod Rådet (C-348/19 P, EU:C:2020:782, præmis 89).
74 –      Dom af 6.11.2024, Karić mod Rådet (T-520/22, EU:T:2024:774, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
75 –      Dom af 17.9.2002, Muñoz og Superior Fruiticola (C-253/00, EU:C:2002:497, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også vedrørende det særlige tilfælde med forordninger om indførelse af restriktive foranstaltninger, generaladvokat Norkus’ forslag til afgørelse Čiekuri-Shishki (C-480/24, EU:C:2025:672, punkt 41).
76 –      Det skal i den foreliggende sag anføres, at ingen af de præjudicielle spørgsmål omhandler spørgsmålet om, hvorvidt de restriktive foranstaltninger, der vedtages af Unionen, har karakter af grundlæggende retsprincipper. Dette aspekt er derimod genstand for Reibel-sagen (sag C-802/24) og Graudu sabiedrība-sagen
(sag C-701/25), der verserer for Domstolen. Jeg skal derfor blot anføre, at vigtigheden af de mål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtager, forekommer ubestridelig (jf. analogt dommen i sagen Royal Football Club Seraing, præmis 87-89, og generaladvokat Biondis forslag til afgørelse Reibel, C-802/24, EU:C:2026:110, punkt 63). Under alle omstændigheder har alle intervenienterne i den foreliggende sag anset artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1352/2014 for at henhøre under Unionens grundlæggende retsprincipper. Desuden er denne bestemmelse omfattet af Frankrigs grundlæggende folkeretlige principper. Jf. vedrørende opdelingen mellem Unionens grundlæggende retsprincipper og medlemsstaternes grundlæggende retsprincipper dom af 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol (C-633/22, EU:C:2024:843, præmis 39).
77 –      Jf. i denne retning dommen i sagen Royal Football Club Seraing (præmis 82 og 85-87). Jf. ligeledes generaladvokat Biondis forslag til afgørelse Reibel, C-802/24, EU:C:2026:110, punkt 58).
78 –      Spørgsmålet om, hvorvidt den nationale ret er forpligtet til af egen drift at efterprøve, om en af parterne i sagen er en person, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, er genstand for den verserende Čiekuri-Shishki-sag (sag C-480/24). Generaladvokat Norkus har i sit forslag til afgørelse i denne sag foreslået, at dette spørgsmål besvares således, at »den ret, for hvilken en sag er indbragt, når der foreligger indicier, er forpligtet til af egen drift at efterprøve, om en af parterne i sagen er blandt de personer, der er nævnt i artikel 2 eller artikel 11, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 269/2014, og med henblik herpå er forpligtet til at gøre brug af alle sine undersøgelsesbeføjelser. Den er navnlig forpligtet til at indhente de nødvendige oplysninger hos de kompetente fagmyndigheder med henblik på at kunne foretage denne undersøgelse« (generaladvokat Norkus’ forslag til afgørelse Čiekuri-Shishki, C-480/24, EU:C:2025:672, punkt 60).
79 –      Jf. analogt Bank Melli Iran-dommen, præmis 67). Jf. ligeledes analogt dom af 27.10.1993, Enderby (C-127/92, EU:C:1993:859, præmis 14 og 18), og af 31.5.1995, Royal Copenhagen (C-400/93, EU:C:1995:155, præmis 24 og 26).
80 –      Jf. punkt 105 og 106 i dette forslag til afgørelse.
81 –      Jf. i denne retning generaladvokat Bots forslag til afgørelse Afrasiabi m.fl. (C-72/11, EU:C:2011:737,
punkt
58).
82 –      Dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 121).
83 –      Jf. punkt 104 i dette forslag til afgørelse.
84 –      Jf. analogt dom af 15.10.2015, Nike European Operations Netherlands (C-310/14, EU:C:2015:690, præmis 29).