62006CC0494
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 20. november 2008 (
1
)
Sag C-494/06 P
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Italienske Republik og Wam SpA
»Appel — statsstøtte — en virksomheds indtrængen på markeder i visse tredjestater — subsidieret lån — påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne — konkurrencefordrejning — samhandel med tredjestater — kommissionsbeslutning — ulovlig statsstøtte — begrundelsespligt«
1.
I Kommissionens beslutning 2006/177/EF (herefter »den anfægtede beslutning«) (
2
) konkluderede Kommissionen, at to subsidier, som Italien havde tildelt Wam SpA (herefter »Wam«) (
3
), udgjorde statsstøtte, der var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF. Eftersom denne støtte ikke var blevet anmeldt til Kommissionen (
4
), erklærede Kommissionen støtten for ulovlig.
2.
Ved dom af 6. september 2006 i de forenede sager T-304/04 og T-316/04, Italien og Wam mod Kommissionen (
5
), annullerede Retten i Første Instans den anfægtede beslutning med den begrundelse, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse. Retten fastslog navnlig, at de anførte grunde ikke udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for konklusionen, hvorefter den tildelte støtte opfyldte alle de i artikel 87, stk. 1, EF fastsatte betingelser. Kommissionen har nu iværksat appel med den begrundelse, at Retten i Første Instans ved bedømmelsen af begrundelsens tilstrækkelighed foretog en prøvelse, der afviger fra Domstolens faste praksis.
Retsforskrifter
Relevant fællesskabsret
3.
Følgende er fastsat i artikel 87, stk. 1, EF:
»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
4.
Følgende er fastsat i artikel 253 EF:
»De forordninger, direktiver og beslutninger, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, samt de nævnte retsakter, som vedtages af Rådet eller Kommissionen, skal begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til denne traktat.«
Relevant national ret
5.
Artikel 2 i lov nr. 394 af 29. juli 1981 (
6
) om støtteforanstaltninger til fordel for italiensk eksport indeholder det retsgrundlag, hvorpå de italienske myndigheder kan tildele økonomisk støtte til eksportvirksomheder, der gennemfører programmer vedrørende indtrængen på markeder i tredjelande.
De faktiske omstændigheder
6.
Wam er et italiensk selskab, der designer, producerer og sælger industrielt blandingsudstyr og -komponenter, overvejende til brug inden for fødevareindustrien og den kemiske industri samt medicinal- og miljøindustrien (
7
).
7.
Den 24. november 1995 besluttede de italienske myndigheder at tildele Wam et subsidieret lån på 2281485000 ITL (
8
) med henblik på at fremme selskabets indtrængen på det japanske, sydkoreanske og taiwanesiske marked. Efter en økonomisk krise i Korea og Taiwan blev de planlagte projekter ikke gennemført i disse lande. Wam modtog faktisk et lån på 1358505421 ITL (
9
) til etablering af permanente strukturer og omkostningerne forbundet med fremme af handel i Fjernøsten.
8.
Den 9. november 2000 vedtog de samme myndigheder at tildele Wam et yderligere subsidieret lån på 3603574689 ITL (
10
). Det program, der blev finansieret af dette lån, skulle gennemføres i Kina af Wam og Wam Bulk Handling Machinery (Shanghai) Co. Ltd, som er en lokal virksomhed, der kontrolleres fuldstændigt af Wam (
11
).
Den anfægtede beslutning
9.
Ved skrivelse af 26. juli 1999 modtog Kommissionen en klage fra Morton Machine Company Ltd (herefter »Morton Machine Company«). Morton Machine Company er konkurrent til Wam Engineering Ltd, der er et selskab i Det Forenede Kongerige, som indgår i den multinationale koncern, som Wam tilhører. Morton Machine Company hævdede, at selskabets priser blev undergravet af Wam Engineering Ltd som følge af det italienske lån til Wam.
10.
Efter at have indhentet yderligere oplysninger indledte Kommissionen proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og vedtog den 19. maj 2004 den anfægtede beslutning.
11.
Spørgsmålet, om Kommissionens begrundelse er tilstrækkelig i forhold til artikel 87, stk. 1, EF, bør bedømmes på grundlag af betragtning 74-79. Efter en gengivelse af vilkårene i henhold til denne bestemmelse er følgende anført i beslutningen:
»(75)
Den undersøgte støtte blev ydet ved hjælp af statsmidler i form af bløde lån til en specifik virksomhed, nemlig WAM SpA. Bidragene forbedrede støttemodtagerens økonomiske situation. Med hensyn til påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne har Domstolen understreget (
12
), at selv om støtten tager sigte på eksport til lande uden for EU, kan samhandelen mellem medlemsstaterne alligevel blive påvirket. I betragtning af den indbyrdes afhængighed af de markeder, hvor virksomhederne i EU er aktive, er det muligt, at denne form for støtte kan fordreje konkurrencen i EU.
(76)
WAM SpA har datterselskaber i hele verden. Flere af dem er etableret i næsten alle EU-lande, f.eks. Frankrig, Holland, Finland, Det Forenede Kongerige, Danmark, Belgien og Tyskland. Klageren understregede, at han lå i hård konkurrence med WAM Engineering Ltd, som er WAM SpA’s datterselskab i Det Forenede Kongerige og Irland, internt i EU, og at han mister mange ordrer til den italienske virksomhed. Med hensyn til eksternt orienteret konkurrence blandt virksomheder i EU viste det sig, at det program, der blev finansieret af den anden støttetildeling, og som tog sigte på indtrængen på det kinesiske marked, skulle gennemføres i fællesskab af WAM SpA og WAM Bulk Handling Machinery Shangai [sic] Co Ltd, der er et lokalt firma, som kontrolleres 100% af WAM SpA.
(77)
I henhold til Domstolens retspraksis kan støtte til eksportvirksomhed påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, selv hvis støttemodtageren eksporterer næsten hele sin produktion til lande uden for EU, EØS og tiltrædelseslandene.
(78)
I den foreliggende sag er det desuden fastslået, at salget i udlandet fra 1995 til 1999 udgjorde 52 til 57,5% af WAM SpA’s samlede årlige omsætning, hvoraf to tredjedele gik til andre EU-lande (i absolutte tal ca. 10 mio. EUR mod 5 mio. EUR).
(79)
Uanset om støtten går til eksport til andre medlemsstater eller til lande uden for EU, kan den derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og den er således omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1.«
Retsforhandlingerne for Retten
12.
Italien og Wam anlagde separate søgsmål for Retten med påstand om annullation af den anfægtede beslutning. Sagerne blev efterfølgende forenet. Italien gjorde i sin stævning syv anbringender gældende. Wam gjorde ti anbringender gældende (
13
). Blandt de anbringender, der blev gjort gældende, var den antagelse, at Kommissionen havde undladt at opfylde sin forpligtelse til at give en tilstrækkelig begrundelse for den anfægtede beslutning.
13.
Uden at undersøge de øvrige anbringender annullerede Retten den anfægtede beslutning med den begrundelse, at Kommissionen havde undladt at give en tilstrækkelig begrundelse for, at lånene kunne påvirke samhandelen, eller at de fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene. Appellen er derfor begrænset til dette spørgsmål.
14.
Hvis appellanten får medhold, bliver sagen hjemvist til Retten, så den kan tage de andre anbringender til støtte for annullationspåstanden i betragtning. Hvis appellen forkastes, bliver sagen imidlertid endeligt afgjort.
15.
Under appellen har alle parter afgivet omfattende indlæg vedrørende de (anfægtede) faktiske omstændigheder, der førte til Kommissionens beslutning. Da en detaljeret gennemgang af de faktiske omstændigheder falder uden for rammerne af en appel vedrørende et retsspørgsmål fra Retten til Domstolen, skal der bortses fra disse indlæg (
14
).
Appellen
16.
Kommissionen gør gældende, at Retten, idet den lagde til grund, at den i den anfægtede beslutning anførte begrundelse var utilstrækkelig til at udgøre grundlag for konklusionen, hvorefter de af Italien til Wam ydede lån kunne påvirke samhandelen, eller at de fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene, foretog en urigtig udlægning af artikel 87, stk. 1, EF og artikel 253 EF og fraveg Domstolens faste retspraksis. I henhold til denne retspraksis skal Kommissionen løfte en relativt let bevisbyrde for at godtgøre, at en angivelig støtte kan påvirke samhandelen eller fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I den appellerede dom har Retten anvendt strengere beviskrav.
17.
Til støtte for dens hovedargument fremfører Kommissionen en række støtteargumenter. Kommissionen anfægter nærmere Rettens konklusion vedrørende begrundelsen for (i) virkningen af den økonomiske støtte til Wam og (ii) Wams tilstedeværelse på markederne i Fællesskabet. Kommissionen bestrider også (iii), at der skulle foreligge et behov for at undersøge forholdet mellem markedet i Fællesskabet og markederne i Fjernøsten.
18.
Italien og Wam fastholder begge, at Retten ikke har foretaget en urigtig retsanvendelse og ikke har fraveget fast retspraksis.
Formaliteten
19.
Både Italien og Wam har nedlagt en formalitetsindsigelse. Italien gør gældende, at Kommissionens antagelse, hvorefter Rettens dom er i strid med Domstolens retspraksis, er et anbringende, der ikke vedrører et retsspørgsmål.
20.
Artikel 58 i statutten bestemmer, at »appel til Domstolen er begrænset til retsspørgsmål. Den kan kun støttes på [bl.a.], at Retten har overtrådt fællesskabsretten«. Kommissionens appel er netop støttet på den antagelse, at Retten har overtrådt fællesskabsretten ved ikke at følge og anvende den fortolkning af artikel 87 EF og 253 EF, der er fastsat i Domstolens retspraksis.
21.
Appellen er støttet på et retsspørgsmål og på et appelanbringende, der er anført i artikel 58 i statutten. Den bør derfor antages til realitetsbehandling.
22.
Wam hævder endvidere, at Kommissionens appel opfordrer Domstolen til at foretage en materiel gennemgang af Rettens afgørelse, snarere end at begrænse sig til en gennemgang af »væsentlige formelle mangler« som fastsat i artikel 230 EF.
23.
Artikel 230 EF giver Domstolen bemyndigelse til at prøve retsakter vedtaget af andre fællesskabsinstitutioner end Domstolen. Appel af Rettens afgørelser reguleres af bestemmelserne i artikel 225, stk. 1, EF (
15
) og statutten for Domstolen. Wams argument vedrørende formaliteten er, for så vidt som det er støttet på artikel 230 EF, åbenbart ubegrundet og bør ligeledes forkastes.
Begrundelsespligten
24.
Det er hensigtsmæssigt først at redegøre for rækkevidden af begrundelsespligten i en beslutning om anvendelse af artikel 87, stk. 1, EF, inden der foretages en gennemgang af Rettens anvendelse af denne retspraksis på den sag, den blev forelagt.
25.
Den begrundelsespligt, der er fastsat ved artikel 253 EF, er et proceduremæssigt krav, som adskiller sig fra kravet om, at grundene skal være velbegrundede (
16
). Den sikrer, at de af beslutningen berørte parter forstår dens begrundelse (og dermed bliver i stand til at forsvare deres rettigheder). Begrundelsespligten gør det også muligt for Domstolen at udøve sin prøvelsesret effektivt (
17
). Grunde, som beslutningstageren senere ønsker at påberåbe sig ved domstolene, skal derfor kunne identificeres i selve beslutningen.
26.
I en beslutning vedrørende statsstøtte skal Kommissionen anføre grundene til, at den konkluderer, at en tildelt økonomisk støtte udgør statsstøtte, der er omfattet af artikel 87, stk. 1, EF. Kommissionen skal herved godtgøre, at den påståede støtte har fire kendetegn.
27.
For det første skal der have været tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den give modtageren en fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (
18
).
28.
Der er i retspraksis fastsat grænser for rækkevidden af Kommissionens forpligtelse til at godtgøre, at andet og fjerde kendetegn foreligger. Således »skal Kommissionen ikke godtgøre, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men skal alene undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen« (
19
). Begrebet »påvirkning« af samhandelen mellem medlemsstater omfatter også muligheden for, at støtten kan medføre en sådan påvirkning (
20
).
29.
Den præcise rækkevidde af begrundelsespligten kan ikke defineres abstrakt. Domstolen fastslog følgende i Papierwarenfabriek-dommen:
»Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater […] kan have i begrundelsen.
[…]
Selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse« (
21
).
30.
I Sytraval-dommen (
22
) fastslog Domstolen, at det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsen skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, idet begrundelsen ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (
23
).
Kommissionens hovedargument
31.
Kommissionen anerkender, at Rettens kortfattede gengivelse af den relevante retspraksis var korrekt (
24
). Kommissionen gør imidlertid gældende, at Retten anvendte strengere beviskrav. Mens Retten i princippet godkendte, at Kommissionen blot skulle godtgøre de forventelige virkninger (
25
) af den angivelige støtte (
26
), og at det ikke var påkrævet at godtgøre den faktiske virkning (
27
), krævede Retten efterfølgende, at Kommissionen skulle godtgøre, at der var indtrådt en faktisk virkning på handel og konkurrence (
28
). Retten foretog derfor en urigtig anvendelse af denne retspraksis, og dens dom er ikke sammenhængende.
32.
Har Kommissionen underbygget sit argument inden for rammerne af denne appel?
33.
Retten anførte (
29
), at den omhandlede økonomiske støtte blev ydet for at støtte et eksportprogram, der var beregnet på indtrængen på markedet i et tredjeland, og som havde en (forholdsvis) lav værdi. Det blev af disse grunde anset for sandsynligt, at dens virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne ville være mindre mærkbar. Denne antagelse kan efter min opfattelse ikke anfægtes.
34.
Idet den tog virkningen af en sådan bistand snarere end dens årsag eller formål i betragtning (
30
), godtog Retten, at en mulig virkning på samhandelen inden for Fællesskabet eller en fordrejning af konkurrencen ikke kunne udelukkes (
31
). Retten anførte dog derefter, at Kommissionen havde en særlig pligt til i sådanne tilfælde at undersøge, om den påståede støtte kunne forvride konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og til i sin beslutning at angive de særlige overvejelser, der førte den til at konkludere, at sådanne virkninger var sandsynlige (
32
).
35.
Retten fastslog, at en principerklæring ikke i sig selv er tilstrækkelig til at opfylde Kommissionens forpligtelse til at godtgøre, at en angivelig støtte må antages at have en virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, og at den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen (
33
). Den foretog derefter en gennemgang af de specifikke forhold, som Kommissionen har nævnt i den anfægtede beslutning (nemlig Wams forbedrede økonomiske situation, selskabets aktivitet på markedet i Fællesskabet og den formodede indbyrdes afhængighed mellem markederne i EU og Fjernøsten). Den lagde til grund, at det fremlagte materiale ikke godtgjorde, at der »potentielt« ville foreligge en sådan virkning (
34
). Retten konkluderede (
35
), at Kommissionen havde undladt at godtgøre, hvorfor lånene under de foreliggende omstændigheder kunne tænkes at ville påvirke samhandelen eller fordreje eller true med at fordreje konkurrencen.
36.
Retten lagde derfor til grund, at den anfægtede beslutning ikke indeholdt tilstrækkeligt materiale til at løfte den (begrænsede) bevisbyrde vedrørende godtgørelse af en sandsynlig økonomisk virkning. Eftersom Kommissionen ikke havde opfyldt sin begrundelsespligt, var den anfægtede afgørelse at annullere.
37.
Kommissionen har i sit appelskrift ikke godtgjort, at Retten overså et centralt element i den anfægtede beslutning, eller at den undlod at tage i betragtning, at Kommissionen havde forklaret, hvorfor en påvirkning af samhandelen og en fordrejning af konkurrencen var sandsynlig. Kommissionen anmoder i det væsentlige Domstolen om at godtage den nye antagelse, at eftersom det ikke på forhånd kan udelukkes, at tildeling af økonomisk bistand sandsynligvis vil have indvirkning på samhandelen og konkurrencen, følger det, at det er blevet godtgjort, at tildeling af økonomisk bistand vil have en sådan virkning.
38.
Jeg er ikke enig i denne antagelse. Den omstændighed, at konklusion Y ikke kan udelukkes i tilfælde X, betyder, at hvis Kommissionen godtgør X, er den ikke afskåret fra at konkludere Y. Såfremt det således hævdes, at hvis Kommissionen godtgør X, følger konklusion Y automatisk, forudsætter dette et vidtgående logisk spring. Det forudsætter endvidere en svækkelse af begrundelsespligten, som jeg betragter som uacceptabel.
39.
Jeg er enig med Retten i, at principerklæringer alene ikke er tilstrækkelige til at opfylde begrundelsespligten. Der kræves mere.
40.
Jeg skal fremhæve, at jeg ikke antager, at Kommissionen var forpligtet til at anvende en bestemt kombination af økonomisk analyse og beviser for at nå den konklusion, at der forelå en »sandsynlig« virkning på handel og konkurrence. Det ville være helt forkert at begrænse dens skønsbeføjelse på denne måde. Omstændigheder varierer fra sag til sag, det kan skorte på bestemte former for dokumentation, og de ressourcer, som Kommissionen besidder til at foretage undersøgelser, er på ingen måde ubegrænsede. Således er Kommissionen ikke forpligtet til at foretage en detaljeret økonomisk analyse og give omfangsrig og nøjagtig dokumentation for, hvordan en omtvistet støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen. Det er dog nødvendigt at skitsere materiale, som på en troværdig måde fører til denne konklusion — med andre ord at vise, at virkningen er »sandsynlig«.
41.
Udtrykt mere generelt skal Kommissionen godtgøre, at den omhandlede støtte sandsynligvis vil påvirke samhandelen og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen. Med henblik herpå skal den fremlægge tilstrækkelige beviser. Hvad der udgør tilstrækkelig dokumentation, vil afhænge af omstændighederne. I den ene ende af skalaen, hvor de omstændigheder, hvorunder støtten udbetales, i sig selv viser, at en påvirkning af samhandelen og en fordrejning af konkurrencen er sandsynlig, behøver Kommissionen ikke gøre andet end at angive disse omstændigheder i beslutningen med henblik på at godtgøre, at støtten opfylder kriterierne i artikel 87, stk. 1, EF. I den anden ende af skalaen, hvor omstændighederne omkring betalingen ikke nødvendigvis tyder på, at sådanne virkninger er sandsynlige, er Kommissionen nødt til at fremlægge noget mere dokumentation for at opfylde sin forpligtelse.
42.
Jeg mener derfor ikke, at Retten i Første Instans har foretaget en urigtig prøvelse, eller at beslutningen er usammenhængende.
43.
Jeg skal nu undersøge de yderligere specifikke forhold, som Kommissionen har fremdraget.
Kommissionens specifikke argumenter
Virkningen af den økonomiske støtte til Wam
44.
Er en konstatering af, at et selskab har en »styrket økonomisk stilling«, tilstrækkelig til at godtgøre, at den til dette selskab ydede støtte opfylder betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF? Retten fastslog, at dette ikke er tilfældet (
36
). Kommissionen anfægter denne vurdering og hævder, at fordi penge er ombyttelige, frigjorde lånet til Wam i form af eksportstøtte virksomheden for omkostninger, som den ellers normalt ville skulle bære. Lånene opfylder dermed det kriterium, der er blevet fastlagt i sagen Tyskland mod Kommissionen (
37
), og begrundelsen for den anfægtede beslutning (
38
) er derfor passende.
45.
I dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen fastslog Domstolen, at »[d]riftsstøtte, dvs. støtte, der — som den, der følger af [den i sagen omtvistede foranstaltning], skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, […] i princippet [fordrejer] konkurrencebetingelserne« (
39
).
46.
Domstolen forklarede langt tidligere i Philip Morris-dommen, at der vil forekomme en påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, når en økonomisk støtte, som ydes af en stat, »styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet« (
40
).
47.
Det er faktisk i den anfægtede beslutning godtgjort, at Wam modtog penge fra de italienske myndigheder. Retten fandt imidlertid, at Kommissionens henvisning til lånet var en generel bemærkning, som sigtede mod at påvise, at der havde været tale om en overførsel af statsmidler til det pågældende selskab, som udgjorde en »fordel« for Wam. Det var dog ikke en specifik antagelse, der var direkte forbundet med den sandsynlige indvirkning på samhandelen og konkurrencen. Retten bemærkede (nok spidst, men præcist), at en forbedring af modtagerens økonomiske situation er noget, som er indeholdt i enhver tildeling af statsstøtte, herunder tilskud, der ikke opfylder de andre kriterier, der kræves i henhold til artikel 87, stk. 1, EF. Som følge heraf fastslog Retten (
41
), at den givne begrundelse var utilstrækkelig til at påvise, at betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF var opfyldt.
48.
Jeg er enig i den bedømmelse.
49.
I dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (
42
) har Domstolen bemærket, at »støtte[, der] skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, […] i princippet [fordrejer] konkurrencebetingelserne«. For at opfylde dette vilkår er Kommissionen nødt til at angive, hvordan den omtvistede støtte er bestemt til at frigøre modtageren fra sådanne omkostninger. Dette indebærer identifikation af omkostninger, der »normalt« skulle have været båret, og påvisning af en sandsynlig forbindelse mellem tildelingen af støtte og lettelsen af den byrde, som disse omkostninger udgør for det pågældende selskab, som udgøres af disse omkostninger. Ellers kan det ikke konkluderes, at den angivelige støtte »styrker [modtagerens] position« og dermed giver den en konkurrencemæssig fordel i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet (
43
), således som det kræves i Philip Morris-dommen.
50.
I den foreliggende sag svarede den støtte, som Wam modtog, til det beløb, som selskabet brugte på dets program vedrørende indtrængen på eksterne markeder (
44
). Kommissionens ræsonnement begrænser sig til en konstatering af, de subsidierede lån hidrørte fra offentlige midler, og at modtagerens økonomiske situation blev forbedret som følge heraf. Kommissionen forsøger ikke at drage en nærmere forbindelse mellem lånet og Wams aktiviteter med henblik på at godtgøre, hvorledes de ydede lån inden for rammerne af de i denne sag foreliggende omstændigheder frigjorde Wam for omkostninger, som selskabet normalt skulle have båret (
45
). I modsætning til den beslutning, der blev anfægtet i Tubemeuse-dommen (
46
), er der ikke nogen egentlig angivelse vedrørende Wams allerede eksisterende eksportaktiviteter eller fremtidige planer (
47
). Kommissionens beskrivelse af Wam som et »multinationalt selskab« føjer ikke noget nyt til analysen.
51.
Jeg deler derfor Rettens standpunkt, hvorefter Kommissionen ikke godtgjorde, at bevillingen af lånene sandsynligvis ville påvirke samhandelen og fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
Godtgørelse af en virkning på handelen i forhold til samhandelen mellem medlemsstater
52.
Kommissionen gør gældende, at en henvisning til et selskabs deltagelse i EU’s indre marked er tilstrækkelig, og at betragtningerne til den anfægtede beslutning gik ud over, hvad der var nødvendigt for at opfylde betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF. Det var derfor med urette, at Retten lagde til grund (
48
), at Kommissionens erklæring om, at Wam deltog i samhandelen mellem medlemsstater, var utilstrækkelig til at påvise eksistensen af en sandsynlig påvirkning af samhandelen eller fordrejning af konkurrencen. Kommissionen påberåber sig specifikt henvisningen i den anfægtede beslutning til klagen fra Morton Machines Company.
53.
Det sidste punkt kan behandles summarisk. Den omstændighed, at en klage er indgivet til Kommissionen, kan ikke være tilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger sandsynlighed for, at konkurrencen vil blive fordrejet. Såfremt andet lagdes til grund, ville det give en betydelig magt til eventuelle konkurrenter til et selskab, der var aktivt på markedet for samhandel mellem medlemsstaterne, hvilken magt selvsagt ville være åben for misbrug.
54.
Ved en gennemgang af Kommissionens argument forekommer det mig, at Retten udmærket var klar over, at Wam var en aktiv eksportør inden for Fællesskabet og en del af en multinational koncern, der opererer i EU (
49
). Hvad Retten har anført (
50
), er, at betragtning 74 og 77 til den anfægtede beslutning blot gengiver de retsprincipper, der bl.a. er fastlagt i Tubemeuse-dommen, og at dette, sammenholdt med den generelle erklæring om, at »det ikke kan udelukkes«, at der er en virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne eller på konkurrencen, ikke opfylder kravene i artikel 253 EF. Jeg har allerede forklaret (
51
), hvorfor jeg anser dette for at være en korrekt gengivelse af gældende ret.
55.
Kommissionen bemærker, at Domstolen i dommen i sagen Italien mod Kommissionen (
52
) har fastslået, at selv når støttemodtageren ikke selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kan handel og konkurrence stadig blive påvirket. I Tubemeuse-dommen (
53
) fastslog Domstolen, at selv hvor der foreligger de minimis-støtte, kan en påvirkning af samhandelen og konkurrencen ikke udelukkes.
56.
Begge disse domme formulerer i det væsentlige den samme antagelse på lidt forskellige måder, nemlig at en eventuel påvirkning af samhandelen og en fordrejning af konkurrencen under sådanne omstændigheder ikke kan udelukkes. De underbygger dog ikke den opfattelse — der er af afgørende betydning for Kommissionens stilling — at det er tilstrækkeligt for Kommissionen at fastslå, at en påvirkning af samhandelen og konkurrencen ikke kan udelukkes, for at godtgøre, at to af de i artikel 87, stk. 1, EF krævede kendetegn foreligger.
57.
Kommissionen har også påberåbt sig Domstolens udtalelse i dommen i sagen Cassa di Risparmio di Firenze (
54
), hvorefter støtte i en liberaliseret økonomisk sektor kan påvirke samhandelen og konkurrencen. Domstolen henviste her til dommen i sagen Spanien mod Kommissionen (
55
), en sag, hvori Domstolen fastslog, at Kommissionen havde anført tilstrækkelige beviser i sin beslutning til at godtgøre en sandsynlig virkning på samhandelen og konkurrencen. Blandt det bevismateriale, der blev fremlagt, var den faktiske omstændighed, at markedssektoren var blevet liberaliseret. Liberaliseringen af markedssektoren er derfor ikke som sådan et afgørende bevis på, at der foreligger en sandsynlig indvirkning på samhandelen og en fordrejning eller trussel om fordrejning af konkurrencen (
56
).
Gennemgangen af forholdet mellem EF-markedet og markederne i Fjernøsten
58.
Kommissionen hævder, at Retten med urette pålagde (
57
) Kommissionen at foretage en tilbundsgående undersøgelse af virkningerne af lånene, under hensyntagen til den omstændighed, at disse blev foretaget med henblik på at støtte udgifter til Wams etablering på de fjernøstlige markeder.
59.
En undersøgelse af dette argument bør tage udgangspunkt i den appellerede doms præmis 73. Da Retten behandlede Kommissionens bemærkning i retsmødet (nemlig, at Wams stilling i forhold til potentielle konkurrenter på markedet for samhandel mellem medlemsstaterne blev styrket af lånene), fastslog den, at der i den anfægtede beslutning ikke var anført nogen beviser til støtte for denne påstand. Selv om det i betragtningerne til beslutningen (
58
) var anført, at lånet støttede Wams udgifter til etablering uden for EU, blev der ikke heri foretaget den nødvendige videre analyse med henblik på at godtgøre, at der følgelig forelå en styrkelse af Wams stilling på EU-markedet.
60.
På denne baggrund opfatter jeg præmis 74 i Rettens dom således, at den i det væsentlige styrker dette punkt. Retten fastslog, at »selv om Kommissionen ikke nødvendigvis er nødt til at undersøge [det indbyrdes afhængighedsforhold mellem markedet i EU og de fjernøstlige markeder]« (
59
), var den blotte erklæring om, at Wam var involveret i samhandelen mellem medlemsstaterne, utilstrækkelig til at godtgøre en sandsynlig påvirkning af denne handel eller en fordrejning eller trussel om fordrejning af konkurrencen. Derfor (fortsatte Retten) var Kommissionen nødt til at foretage en detaljeret undersøgelse af virkningerne af støtten, idet der herved — navnlig — skulle tages hensyn til den faktiske omstændighed, at støtten dækkede udgifter på det fjernøstlige marked samt, i fornødent omfang (
60
), til den indbyrdes sammenhæng mellem dette marked og markedet i EU.
61.
Jeg opfatter det således, at Retten her udtrykker, at når en omtvistet støtte ydes specifikt til at dække udgifter afholdt i et tredjeland i stedet for udgifter i forbindelse med samhandelen mellem medlemsstater, kræves det, at Kommissionen foretager en mere omfattende undersøgelse med henblik på at godtgøre, at der alligevel foreligger en sandsynlig påvirkning af markedet i EU. Dette udgør efter min opfattelse ikke en urigtig anvendelse af Domstolens praksis.
62.
Eventuel underliggende usikkerhed med hensyn til, hvad der i denne forbindelse er Rettens opfattelse, forsvinder efter min mening ved den næste sætning. Deri fastslår Retten, at der i betragtning 75 til den anfægtede beslutning henvises til den indbyrdes afhængighed mellem de markeder, hvor de EU-baserede virksomheder var aktive, men at der — i modsætning til afgørelsen i Tubemeuse-sagen — ikke er anført noget præcist bevismateriale til støtte for den antagelse, at (ved anvendelse af »Tubemeuse-princippet«) betyder en sådan indbyrdes afhængighed, at den omtvistede støtte vil kunne påvirke konkurrencen inden for Fællesskabet.
63.
Kommissionen gør gældende, at støtte kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, selv når modtageren udfører de fleste af sine varer fra Fællesskabet, og at det var med urette, at Retten krævede, at Kommissionen skulle fremlægge yderligere præcist materiale for at godtgøre, at EU-markedet og de fjernøstlige markeder var indbyrdes afhængige.
64.
Dette udgør blot endnu et eksempel på den grundlæggende misforståelse, at det er tilstrækkeligt at godtgøre, at en bestemt konklusion »ikke kan udelukkes« med henblik på at påvise, at denne konklusion er »sandsynlig« (
61
). I Tubemeuse-sagen indeholdt den anfægtede beslutning en henvisning til betingelserne på verdensmarkedet i stålrørsektoren og en hentydning til Tubemeuses langsigtede hensigter. Der forelå derfor i den nævnte sag materiale til støtte for Kommissionens konklusion, hvorefter der forelå indbyrdes afhængighed mellem eksportmarkedet og EU-markedet. Der foreligger ikke noget sådant materiale i den foreliggende sag.
65.
Det følger heraf, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Retten fraveg fast retspraksis, idet den annullerede den anfægtede beslutning.
Sagens omkostninger
66.
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Både Italien og Wam har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen bør efter min opfattelse tabe sagen. Kommissionen bør derfor betale sagens omkostninger for både Retten og Domstolen.
Forslag til afgørelse
67.
Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen:
—
forkaster appellen og
—
tilpligter Kommissionen at betale sagens omkostninger for både Retten og Domstolen.
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Kommissionens beslutning af 19.5.2004 om Italiens statsstøtte til WAM SpA, C 4/2003 (ex NN 102/2002) (EUT 2006 L 63, s. 11).
(
3
) – I den anfægtede beslutning kaldes selskabet »WAM SpA«. I det efterfølgende søgsmål anvendtes betegnelsen »Wam«. I dette forslag til afgørelse vil det derfor blive betegnet »Wam«.
(
4
) – Som krævet i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.
(
5
) – Dom af 6.9.2006, forenede sager T-304/04 og T-316/04, Italien og Wam mod Kommissionen, Sml. II, s. 64. Dommen blev kun offentliggjort som sammendrag og findes i fuldstændig udgave kun på fransk og italiensk.
(
6
) – Lov nr. 394 af 29.7.1981 (GURI nr. 147 af 30.5.1981 og nr. 206 af 29.7.1981).
(
7
) – Jf. betragtning 32 til den anfægtede beslutning.
(
8
) – Ca. 1,18 mio. EUR.
(
9
) – Ca. 700000 EUR.
(
10
) – Ca. 1860000 EUR. Italien angav dette beløb den 23.7.2003. Tidligere (i en skrivelse til Kommissionen dateret 16.5.2002) havde Italien erklæret, at lånebeløbet udgjorde 1940579808 ITL eller ca. 1 mio. EUR. Det var et af de beløb, der faktisk blev udbetalt til Wam. Andre beløb blev også udbetalt, men det præcise beløb fremgår ikke klart af den anfægtede beslutnings ordlyd.
(
11
) – Jf. den appellerede doms præmis 3 og 4 for en mere detaljeret oversigt.
(
12
) – Fodnote i den anfægtede beslutning. Dom af 21.3.1990, sag 142/87, Kongeriget Belgien mod Kommissionen (Tubemeuse-dommen), Sml. I, s. 959.
(
13
) – Retten har opregnet anbringender vedrørende beslutningsproceduren, tilsidesættelse af retten til forsvar, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, de materielle spørgsmål om, hvorvidt støtten var ulovlig i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, og om den påvirkede samhandelen og fordrejede konkurrencevilkårene, følgerne af den faktiske omstændighed, at den omhandlede støtte var eksportrelateret, anvendelsen af de minimis-regler og spørgsmålet om størrelsen af det støttebeløb, der var udbetalt, og som skulle tilbagebetales (den appellerede doms præmis 38).
(
14
) – Jf. artikel 225, stk. 1, EF, artikel 58 i statutten for Domstolen og dom af 20.3.1991, sag C-115/90 P, Turner mod Kommissionen, Sml. I, s. 1423.
(
15
) – Det fremgår af artikel 225, stk. 1, EF, at der »skal være mulighed for appel [af Rettens afgørelser] til Domstolen, begrænset til retsspørgsmål og på betingelser, der fastsættes i statutten«.
(
16
) – Dom af 13.3.1985, forenede sager 296/82 og 318/82, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, præmis 19, og af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 67.
(
17
) – Dom af 4.7.1963, sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 407, org.ref.: Rec. s. 143, præmis 11. Jf. også den ovenfor i fodnote 16 nævnte dom i Papierwarenfabriek-sagen, præmis 21.
(
18
) – Dom af 24.7.2003, sag C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. I, s. 7747, præmis 75.
(
19
) – Dom af 29.4.2004, sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3679, præmis 44.
(
20
) – Dom af 15.12.2005, sag C-66/02, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 10901, præmis 112.
(
21
) – Nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 19 og 24. Jf. også dom af 24.10.1996, forenede sager C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5151, præmis 52.
(
22
) – Nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 63.
(
23
) – Domstolen henviste her til Papierwarenfabriek-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 16, præmis 19, samt dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 15 og 16, og af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 86.
(
24
) – I den appellerede doms præmis 60-62 og 64.
(
25
) – På italiensk »prevedibili effetti«, på fransk »effets prévisibles«.
(
26
) – I præmis 64 konstaterede Retten, at Kommissionen ikke var forpligtet til at godtgøre, at støtten havde faktisk virkning eller at afgrænse det relevante marked, eller at foretage en egentlig økonomisk gennemgang af markedet, den økonomiske sektor, konkurrenters stilling og samhandelen mellem medlemsstater (for så vidt som den havde anført de måder, hvorpå støtten sandsynligvis ville have virkning på det marked), eller at undersøge lånenes virkning på Wams priser, sammenligne dem med konkurrenters priser eller undersøge Wams salg i Det Forenede Kongerige.
(
27
) – Ibidem.
(
28
) – Kommissionen anfører, at denne usammenhængende forpligtelse pålægges i den appellerede doms præmis 72 ff.
(
29
) – I den appellerede doms præmis 63.
(
30
) – Således som Domstolen krævede det i dom af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 13.
(
31
) – Tubemeuse-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 43.
(
32
) – Retten nævnte her dom af 15.6.2000, forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 — T-607/97, T-1/98, T-3/98 — T-6/98 og T-23/98, Alzetta m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2319, præmis 80, hvor der bl.a. henvises til Tubemeuse-dommen.
(
33
) – Jf. den appellerede doms præmis 66, 70 og 72.
(
34
) – På italiensk »sarebbe potenzialmente costituivo de tali effetti«; på fransk »serait potentiellement constitutive de tels effets«.
(
35
) – I den appellerede doms præmis 76.
(
36
) – I den appellerede doms præmis 67.
(
37
) – Dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857.
(
38
) – I betragtning 75.
(
39
) – Præmis 30: jf. endvidere dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen (Boussac Saint Frères-dommen), Sml. I, s. 307, præmis 44 og 50, og af 6.11.1990, sag C-86/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3891, præmis 18, hvortil der henvises i præmis 30.
(
40
) – Dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 11 (min fremhævning).
(
41
) – I den appellerede doms præmis 67.
(
42
) – Nævnt ovenfor i fodnote 37, præmis 30.
(
43
) – Jf. endvidere første halvdel af præmis 72 i Rettens dom, der udtrykkeligt behandler denne mangel ved Kommissionens begrundelse.
(
44
) – Betragtning 34 og 37 (vedrørende det første lån) og 62 og 64 (vedrørende det andet lån).
(
45
) – Den undersøger (f.eks.) ikke, hvorvidt Wams beslutning om at iværksætte programmet for indtrængen på eksportmarkederne afhang af, om lånene stod til rådighed, eller var uafhængig heraf. Følgelig er det (f.eks.) umuligt at vide, hvorvidt — vedrørende argumentet om, at »penge er ombyttelige« — lånene gjorde det muligt for Wam at aflede midler, som selskabet ellers ville have anvendt på eksportfremme, til at støtte en lavere prispolitik på markedet i EU, eller om eksportfremmeprogrammet i mangel af disse lån ganske enkelt ikke ville være blevet gennemført.
(
46
) – Nævnt ovenfor i fodnote 12.
(
47
) – Det gøres (f.eks.) ikke gældende, at lånene gjorde det muligt for Wam at drive en mere virkningsfuld salgs- og markedsføringskampagne på både eksportmarkederne og markedet i EU. Selv om fordele såsom stordrift givetvis er en mulighed, foretages der heller ikke nogen gennemgang af en sådan mulighed i den anfægtede beslutning.
(
48
) – I den appellerede doms præmis 74.
(
49
) – Jf. den appellerede doms præmis 64, hvor Retten udtrykkeligt henviste til Wams salg på markedet i Det Forenede Kongerige, og endvidere præmis 68, hvor Retten foretog en summarisk gengivelse af det materiale, der kan udledes af betragtning 76 og 78 til den anfægtede beslutning.
(
50
) – I den appellerede doms præmis 66.
(
51
) – I punkt 37-39 ovenfor.
(
52
) – Nævnt ovenfor i fodnote 20, præmis 117: jf. endvidere dom af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 84.
(
53
) – Nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 43. Kommissionen nævnte også dommen i sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 52, præmis 86.
(
54
) – Dom af 10.1.2006, sag C-222/04, Sml. I, s. 289. Kommissionen nævnte også den ovenfor i fodnote 20 nævnte dom i sag C-66/02, Italien mod Kommissionen, og dom af 15.12.2005, sag C-148/04, Unicredito Italiano, Sml. I, s. 11137.
(
55
) – Dom af 13.2.2003, sag C-409/00, Sml. s. 1487, præmis 75.
(
56
) – Jf. præmis 142 i dommen i sagen Cassa di Risparmio di Firenze. Den franske udgave lyder: »la circonstance qu’un secteur économique a fait l’objet d’une libéralisation au niveau communautaire est de nature à caractériser une incidence réelle ou potentielle des aides sur la concurrence, ainsi que leur effet sur les échanges entre États Membres«. Derimod er den engelske oversættelse: »[t]he fact that an economic sector has been liberalised may serve to determine that the aid has [a likely effect on trade and competition]« (min fremhævelse), og den italienske (sagens processprog) anvender udtrykket »evidenzia un'incidenza«. Det er mit indtryk, at den franske tekst er flertydig, og at den italienske og engelske version på mere loyal vis udtrykker det princip, der er fastsat af Domstolen i dommen i sagen Spanien mod Kommissionen.
(
57
) – I den appellerede doms præmis 74.
(
58
) – Jf. betragtning 34 og 37 (vedrørende det første lån) samt 62 og 64 (vedrørende det andet lån).
(
59
) – Min fremhævelse.
(
60
) – På italiensk »eventualemente«, på fransk »le cas échéant« (min fremhævelse).
(
61
) – Jf. punkt 38 ovenfor.