62021CC0601
NICHOLAS EMILIOU
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. március 2. (
1
)
C‑601/21. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – Közbeszerzés – A 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése – Eltérések – Személyazonosító okmányok és egyéb hivatalos dokumentumok előállítása – A tagállamok alapvető biztonsági érdekeinek védelme – Kisebb beavatkozással járó intézkedések”
I. Bevezetés
1.
A hatóságok számára az Európai Unióban és máshol is jelentős biztonsági aggályokat vet fel a közokiratok (például útlevelek, szavazólapok vagy a rendőrség, a hadsereg és a hírszerzés tagjainak szolgálati igazolványai) sérthetetlensége és az azok iránti közbizalom védelmének szükségessége. Különösen a mai világban, ahol az emberek könnyen és gyorsan utazhatnak, az adatok pedig még gyorsabban, ezek a hatóságok a bűnözőkkel szemben véget nem érő versenyt folytatnak olyan anyagok és technikák kifejlesztéséért, amelyek a lehető legnehezebbé teszik a közokiratok hamisítását és jogosulatlan megváltoztatását.
2.
A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
2
) 15. cikkének (2) és (3) bekezdése, valamint az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdése lényegében lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy bizonyos közbeszerzési szerződéseket kizárjanak az említett irányelvben előírt eljárások hatálya alól, ha az veszélyeztetheti alapvető biztonsági érdekeik védelmét, feltéve hogy nem léteznek kisebb beavatkozással járó intézkedések.
3.
Milyen közérdek tekinthető e tekintetben „alapvető biztonsági érdeknek”? Mekkora a tagállamok mozgástere e tekintetben? Jogosult‑e a tagállam megválasztani azt a védelmi szintet, amelyet ezen érdekek tekintetében a legmegfelelőbbnek tart? Meddig terjed a tagállam azon kötelezettsége, hogy mérlegelje, és szükség esetén elfogadja a kisebb beavatkozással járó intézkedéseket?
4.
Dióhéjban ezek a jelen eljárás során felmerült főbb jogi kérdések, amelyeket a jelen indítványban megpróbálok tisztázni.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
5.
Az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdése szerint:
„A Szerződések rendelkezései nem zárják ki a következő szabályok alkalmazását:
„a)
egyik tagállam sem köteles olyan információt szolgáltatni, amelynek közlését ellentétesnek tartja alapvető biztonsági érdekeivel.”
6.
A 2014/24 irányelvnek az irányelv tárgyáról és hatályáról szóló, módosított és jelenleg hatályos 1. cikkének (1) és (3) bekezdése előírja:
„(1)   Ez az irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek által közbeszerzési szerződések megkötése céljából lefolytatott olyan beszerzési eljárásokra […] vonatkozóan, amelyek becsült értéke meghaladja a 4. cikkben rögzített értékhatárokat.
[…]
(3)   Ezen irányelvet az EUMSZ 346. cikkére is figyelemmel kell alkalmazni.”
7.
A 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 9. pontjában foglalt meghatározás szerint „szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés”„a 6. pontban említettektől eltérő szolgáltatás nyújtására irányuló közbeszerzési szerződés”. (
3
)
8.
Ugyanezen irányelv „Védelem és biztonság” című 15. cikkének (2) és (3) bekezdése a következőket írja elő:
„(2)   Ez az irányelv nem alkalmazandó az (1) bekezdésben egyébként a hatály alól nem mentesített közbeszerzési szerződésekre […], amennyiben kisebb beavatkozással járó intézkedésekkel – például az ajánlatkérő szerv által a közbeszerzési eljárás során rendelkezésre bocsátott információk bizalmas jellegének védelmét célzó követelmények megszabásával – a tagállam alapvető biztonsági érdekeinek védelme nem garantálható az ezen irányelvben meghatározott szerződés‑odaítélési eljárás során.
Továbbá – az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjával összhangban – ez az irányelv nem alkalmazandó az egyébként az e cikk (1) bekezdésében a hatály alól mentesített közbeszerzési szerződésekre […], ha ennek az irányelvnek az alkalmazása olyan információk szolgáltatására kötelezné a tagállamot, amelyek felfedését az alapvető biztonsági érdekeivel ellentétesnek ítéli.
(3)   Amennyiben a beszerzést és a szerződés teljesítését […] titkosnak nyilvánították, vagy ezeket valamely tagállam hatályos törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései szerint különleges biztonsági intézkedéseknek kell kísérniük, ezen irányelv nem alkalmazandó, feltéve, hogy az adott tagállam úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó alapvető érdekeinek védelmét nem lehetséges kisebb beavatkozással járó – például a (2) bekezdés első albekezdésében említett – intézkedésekkel garantálni.”
B. A lengyel jog
9.
Az ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (a közbeszerzésekről szóló, 2019. szeptember 11‑i törvény; a továbbiakban: 2019. évi Pzp) 11. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A jelen törvény rendelkezései nem vonatkoznak az alábbiak előállítására irányuló szerződésekre:
1)
a közokiratokról szóló, 2018. november 22‑i törvény 5. cikkének (2) bekezdésében említett üres közokiratok, […] valamint azok megszemélyesítése vagy személyre szabása;
2)
adóügyi jelölés;
3)
a közúti közlekedésről szóló, 1997. június 20‑i törvényben említett jogi megjelölések és ellenőrző matricák […];
4)
a választási kódex létrehozásáról […] szóló, 2011. január 5‑i törvény 40. cikkének (1) bekezdésében, illetve 40a. cikkének (1) bekezdésében, valamint az országos népszavazásról szóló, 2003. március 14‑i törvény 20. cikkében említett szavazólapok és Braille‑írásos szavazólapok […];
5)
a választási kódexről szóló, 2011. január 5‑i törvény 32. cikkének (1) bekezdésében említett, a szavazati jogról szóló igazolásokon elhelyezett holografikus jelölések;
6)
a közokiratokról szóló, 2018. november 22‑i törvény 5. cikkének (2) bekezdésében említett, a közokiratok kezeléséhez szükséges szoftverrel ellátott mikroprocesszor‑mikroáramkörök és a közokiratok kezeléséhez szükséges informatikai rendszerek és adatbázisok”.
10.
A közokiratok alábbi felsorolását a közokiratokról szóló, 2018. november 22‑i törvény 5. cikkének (2) bekezdése tartalmazza: 1) személyazonosító igazolványok; 2) útlevelek; 3) a tengerészeti munkáról szóló, 2015. augusztus 5‑i törvény 10. cikkének (1) bekezdésében említett tengerész szolgálati könyvek; 4) az anyakönyvi nyilvántartásról szóló, 2014. november 28‑i törvény 44. cikkének (1) bekezdése és 83. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított okmányok; 5) a külföldiekről szóló, 2013. december 12‑i törvény 37. és 226. cikke alapján a külföldiek számára kiállított dokumentumok; 6) a külföldi államok diplomáciai és konzuli képviseleteinek tagjai vagy a törvények, az egyezmények vagy a nemzetközi szokásjog alapján velük egy tekintet alá eső személyek, valamint a háztartásuk részét képező családtagjaik számára a külföldiekről szóló 2013. december 12‑i törvény 61. cikke alapján kiállított okmányok; 7) az európai uniós polgárok számára az uniós tagállamok állampolgárainak és családtagjaiknak a Lengyel Köztársaság területére történő belépéséről, ott tartózkodásáról és onnan történő kilépéséről szóló, 2006. július 14‑i törvény 48. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított okmány; 8) a 2006. július 14‑i törvény 30. cikkének (1) bekezdése és 48. cikkének (2) bekezdése alapján kiállított okmányok; 9) a külföldiek számára a külföldieknek a Lengyel Köztársaság területén történő védelme biztosításáról szóló, 2003. június 13‑i törvény 55. cikkének (1) bekezdése és 89i. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított okmányok; 10) bíróságok vagy bírósági tisztviselők által kiállított végrehajtható okiratok; 11) a családi állapottal kapcsolatos valamely jog megszerzését, fennállását vagy megszűnését megállapító jogerős ítéletek másolatai; 12) a bíróság által kiállított, valamely személy képviseletére, valamely jogi cselekmény teljesítésére vagy meghatározott vagyon kezelésére felhatalmazó ítéletek vagy tanúsítványok másolatai; 13) a bíróságok és a bírósági tisztviselők azon végzéseinek másolata, amelyek végrehajtási záradékkal látják el a polgári perrendtartásról szóló, 1964. november 17‑i törvény 777. cikke (1) bekezdésének 1. és 11. pontjában felsoroltaktól eltérő végrehajtható okiratot, ha tárgya nem bíróság által kiadott végrehajtható okirat; 14) a közjegyzői hivatásról szóló, 1991. február 14‑i törvény 79. cikke (1)–(1b) bekezdésének b) pontjában és (4) bekezdésében említett közjegyzői okiratokra, az említett törvény 79. cikkének (2) bekezdésében említett engedélyekre és az említett törvény 79. cikkének (5) bekezdésében említett óvásokra vonatkozó okiratok másolatai és kivonata; 15) a repülőszemélyzet tagjainak tanúsítványa; 16) a Lengyel Köztársaság védelmére vonatkozó általános kötelezettségről szóló, 1967. november 21‑i törvény 54. cikkének (1) bekezdése alapján a katonai nyilvántartásba bejegyzett személyek részére kiállított személyi katonai okmányok; 17) a hivatásos katonai szolgálatról szóló, 2003. szeptember 11‑i törvény 48. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított személyi katonai okmányok; 18) a hivatásos katonai szolgálatról szóló, 2003. szeptember 11‑i törvény 137c. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított személyazonosító igazolványok; 19) az 1967. november 21‑i törvény 54a. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított személyazonosító igazolványok; 20) az útlevélben szereplő, az útlevélről szóló, 2006. július 13‑i törvény 19. cikkének (1) bekezdésében említett bejegyzés; 21) a vízumbélyeg; 22) a „lengyel kártya” (Karta Polaka); 23) a fogyatékosságot vagy fogyatékosság mértékét igazoló kártya; 24) az orvosi tevékenység végzésére jogosító engedély; 25) a fogorvosi tevékenység végzésére jogosító engedély; 26) a vezetői engedély; 27) a szakmai forgalmi engedély és a jármű forgalmi engedélye, kivéve a közúti közlekedésről szóló, 1997. június 20‑i törvény 73. cikkének (3) bekezdésében említett forgalmi engedélyt; 28) a jármű törzskönyve („karta pojazdu”); 29) a közúti közlekedésről szóló, 1997. június 20‑i törvény 71. cikkének (1) bekezdésében említett ideiglenes igazolás; 30) a tachográfról szóló, 2018. július 5‑i törvény 2. cikkének (4) bekezdésében említett tachográf kártya; 31) a veszélyes áruk szállításáról szóló, 2011. augusztus 19‑i törvény 2. cikkének (10) bekezdésében említett ADR bizonyítvány; 31a) a jachtok és más, legfeljebb 24 méter hosszúságú hajók lajstromozásáról szóló, 2018. április 12‑i törvény 4. cikkének (1) bekezdésében említett hajólevél; 32) az alábbiak szolgálati igazolványai: a) rendőrök, b) határőrök, c) állambiztonsági ügynökök, d) a belbiztonsági ügynökség tisztjei, e) a hírszerző ügynökség tisztjei, f) a központi korrupcióellenes iroda tisztjei, g) a katonai elhárító szolgálat tisztjei és az oda felvett hivatásos katonák, h) a katonai hírszerző szolgálat tisztjei és a katonai hírszerző szolgálatba felvett hivatásos katonák, i) a büntetés‑végrehajtási szervezet tisztjei és munkatársai, j) az adó‑ és vámtisztviselők, k) az országos adóigazgatás szervezeti egységeiben foglalkoztatott személyek, l) a közúti közlekedési felügyelőség felügyelői, m) a katonai rendészet katonái.
III. A jogvita előzményei és a pert megelőző eljárás
11.
A 2014/24 irányelv 90. cikkének értelmében a tagállamoknak 2016. április 18‑ig át kellett ültetniük ezen irányelvet.
12.
Az Európai Bizottság 2016. július 14‑én értesítést kapott a lengyel hatóságoktól az említett irányelvet átültető nemzeti intézkedésekről. Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az említett irányelvből eredő kötelezettségeit, 2019. január 25‑én felszólító levelet küldött részére.
13.
A lengyel hatóságok 2019. március 25‑én kelt levelükben a felszólító levélre válaszolva arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy felül kívánják vizsgálni az átültető intézkedések bizonyos szempontjait annak érdekében, hogy biztosítsák a többek között a 2014/24 irányelvnek való megfelelést. A lengyel hatóságok ugyanakkor elutasították a Bizottság egyes kifogásait.
14.
A lengyel hatóságok 2019. november 5‑én tájékoztatták a Bizottságot egy új törvény, a 2019. évi Pzp elfogadásáról, amelynek célja, hogy 2021. január 1‑jétől felváltsa a korábban hatályos nemzeti szabályozást.
15.
2019. november 28‑án a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben rámutatott a 2014/24 irányelv átültetésének hiányosságaira. Indokolással ellátott véleményében a Bizottság elfogadta, hogy az új szabályozással a lengyel hatóságok valóban orvosoltak néhány korábban azonosított problémát. A Bizottság azonban fenntartotta a felszólító levélben felhozott többi kifogást, amelyeket a lengyel hatóságok vitattak.
16.
2020. január 28‑i válaszukban a lengyel hatóságok továbbra sem értettek egyet a Bizottság kifogásaival, arra hivatkozva, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás megfelel a 2014/24 irányelv rendelkezéseinek.
17.
Ilyen körülmények között a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
18.
2021. szeptember 28‑i keresetében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel a 2014/24 irányelvben nem szereplő, bizonyos dokumentumok, nyomtatványok és jelzések előállítására vonatkozó mentességeket vezetett be – nem teljesítette a 2014/24 irányelv 1. cikke (1) és (3) bekezdésének, valamint 15. cikke (2) és (3) bekezdésének az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjával együttesen értelmezett rendelkezéséből eredő kötelezettségeit;
–
a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
19.
A 2021. december 17‑én benyújtott ellenkérelmében a Lengyel Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a keresetet, és
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
20.
A Bizottság 2022. február 9‑én nyújtotta be a választ, a Lengyel Köztársaság pedig 2022. március 21‑én nyújtotta be a viszonválaszt, és ezek a felek a 2022. december 1‑jén tartott tárgyaláson szóbeli észrevételeket is előterjesztettek.
V. Elemzés
A. A felek érvei
21.
Keresetében a Bizottság rámutat arra, hogy a Lengyel Köztársaság a 2014/24 irányelv nemzeti jogba történő átültetése során kizárt az irányelv hatálya alól számos különböző dokumentum és egyéb tárgy (a továbbiakban: a szóban forgó dokumentumok) előállítására irányuló szerződést. Valójában ezeket a szerződéseket közvetlenül a Polska Wytwórna Papierów Wartościowych (a továbbiakban: PWPW) – egy Lengyelországban alapított és teljes egészében az államkincstár tulajdonában álló közvállalkozás – részére ítélték oda, anélkül, hogy e célból bármilyen közbeszerzési eljárást folytattak volna le.
22.
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a 2014/24 irányelv kifejezetten rendelkezik azokról az esetekről, amelyekben az irányelv rendelkezései nem alkalmazandók. A Bizottság rámutat, hogy az eltérések felsorolása a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint kimerítő, és az ilyen eltéréseket szigorúan kell értelmezni.
23.
A Bizottság álláspontja szerint a lengyel kormány nem hivatkozhat érvényesen a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésére annak igazolására, hogy a szóban forgó dokumentumok előállítására irányuló szerződéseket kizárta a közbeszerzési szabályok hatálya alól. E tekintetben a Bizottság a Bíróság 2018. március 20‑i Bizottság kontra Ausztria (Állami nyomda) ítéletében foglalt megállapításaira hivatkozik, (
4
) amelyek – álláspontja szerint – értelemszerűen alkalmazandók a jelen ügyre. Ebben az ítéletben a Bíróság többek között kimondta, hogy a tagállamok intézkedései nem mentesíthetők összességükben a közbeszerzési szabályok alkalmazása alól kizárólag arra tekintettel, hogy azokat a közbiztonság vagy a honvédelem érdekében hozták. Az említett eltérésekre hivatkozó tagállam feladata annak megállapítása, hogy az ilyen érdekek védelmének szükségességét nem lehetett volna versenyeztetési eljárás keretében biztosítani.
24.
A Bizottság úgy véli, hogy a lengyel kormány által hivatkozott érdekek egy része nem kapcsolódik a tagállam biztonságához, az alapvető biztonsági érdekeihez pedig végképp nem. Emellett a Bizottság azt állítja, hogy a lengyel kormány még az esetleg e fogalom alá tartozó érdekek tekintetében sem bizonyította, hogy azok védelmének célja nem biztosítható ugyanúgy alternatív, kisebb beavatkozással járó intézkedésekkel.
25.
A Bizottság különösen azzal érvel, hogy a lengyel kormány nem fejtette ki. hogy miért a PWPW az egyetlen olyan társaság, amely rendelkezik a szóban forgó dokumentumok legmagasabb biztonsági előírásoknak megfelelő előállításához szükséges tapasztalattal és műszaki tanúsítványokkal. Ebben az összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy több, az Európai Unióban tevékenységet folytató társaság (amelyek közülük néhány Lengyelországban rendelkezik székhellyel) hasonló biztosítékot kínál a műszaki alkalmasság, a pénzügyi stabilitás és a biztonság tekintetében. A PWPW valójában a jelen eljárás tárgyát képező dokumentumokkal egyenértékű dokumentumok más uniós tagállamok (illetve adott esetben az Európai Unión kívüli országok) számára történő előállítására irányuló pályázatokon ezekkel a társaságokkal versenyez.
26.
A Bizottság szerint semmi sem akadályozza meg az ajánlatkérő szervet abban, hogy különösen magas követelményeket támasszon az ajánlattevőkkel szemben (a műszaki és pénzügyi alkalmasság, erkölcsi tekintély stb. tekintetében), és hogy az ajánlatukat alátámasztó szükséges igazolásokat kérjen tőlük. A Bizottság véleménye szerint a 2014/24 irányelv 42. és 58. cikke különösen nagy mozgásteret biztosít a nemzeti hatóságoknak e tekintetben. A gazdasági szereplőtől például megkövetelhetik, hogy járuljon hozzá a hatóságok megfelelő ellenőrzéséhez, és hogy garanciákat nyújtson az ellátás biztonságára és pontosságára, valamint a fizetőképességre vonatkozóan. A szerződés tartalmazhatott továbbá a kártérítésre, valamint a pénzügyi és fegyelmi felelősségre vonatkozó záradékokat a szerződésszegés esetén.
27.
A Bizottság kétségeinek ad hangot a tekintetben, hogy helytálló volna a lengyel kormány azon érve, amely szerint a PWPW de facto nem mehet csődbe, mivel az állami támogatások ellenőrzésére vonatkozó uniós rendelkezések alkalmazhatók a kincstár által e társaságnak nyújtott pénzügyi támogatásra.
28.
A Lengyel Köztársaság a maga részéről hangsúlyozza, hogy Lengyelországban kiterjedt biztonsági rendszer működik a hivatalos dokumentumok tekintetében, és hogy a PWPW teljes mértékben az állam által ellenőrzött és irányított jogalany. Hozzáteszi, hogy a nemzeti jog szerint az államkincstár tulajdonában lévő részvények – mint például a PWPW részvényei – vagy az ilyen részvényekhez kapcsolódó jogok főszabály szerint nem értékesíthetők. Kivételesen, e részvények esetleges értékesítése a minisztertanács jóváhagyásának feltételéhez van kötve, de az csak más állami vállalatok javára történhet, amelyek nem értékesíthetők magánrészvényesek részére.
29.
A Lengyel Köztársaság szerint ez a konstrukció lehetővé teszi a PWPW szerveinek működése és a hivatalos dokumentumok előállításának folyamata feletti teljes körű ellenőrzést. E körülmények között az e dokumentumok előállítási feladatának közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül egy ilyen jogalanyra bízása szűkíti azon jogalanyok körét, amelyek hozzáférhetnek a minősített információkhoz. Egy ilyen megoldás az előállítás folyamatosságát is biztosítaná, miközben kiküszöbölné a gyártó csődjével vagy az esetleges közbeszerzési szerződés nem megfelelő teljesítésével kapcsolatos kockázatokat.
30.
Ami a Bizottságnak a PWPW‑hez hasonló vállalat csődjével kapcsolatos érveit illeti, a lengyel kormány rámutat, hogy bár az államkincstár tulajdonában lévő vállalatok csődje nyilvánvalóan lehetséges, ez a kockázat stratégiai jelentőségük miatt szinte nulla. A Lengyel Köztársaság álláspontja szerint a Bizottság nem indokolta, hogy a PWPW pénzügyi nehézségei esetén miért ne lehetne állami támogatást nyújtani e társaságnak.
31.
A lengyel kormány álláspontja szerint a jelen ügy ténybeli és jogi helyzete nem hasonlít ahhoz, amelyet a Bíróság a fent említett Bizottság kontra Ausztria ítéletben vizsgált. E tekintetben emlékeztet arra, hogy a hivatalos dokumentumok nyomtatásával megbízott osztrák társaság jogállása jelentősen különbözik a PWPW jogállásától, mivel olyan zártkörű részvénytársaságról van szó, amelynek részvényeit tőzsdén jegyzik, és magánszemélyek tulajdonában vannak. Továbbá úgy véli, hogy az osztrák kormánynak a vállalat felett gyakorolt ellenőrzése sokkal korlátozottabb volt, mint a jelen esetben a Lengyel Köztársaságban. Mindezek alapján a lengyel kormány azzal érvel, hogy az osztrák jog szerint az állam alapvető érdekeinek a hatóságok által választott védelmi szintje alacsonyabb volt, mint a Lengyelországban választott szint, és nem követelhető meg, hogy ezt a védelmi szintet a más államok által választott szintre csökkentse.
32.
A Lengyel Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a Bizottság által javasolt szerződéses biztosítékok nem teszik lehetővé a biztonsági érdekeit fenyegető olyan veszély elhárítását, amely a szóban forgó gazdasági szereplő esetleges felvásárlásából, illetve a harmadik ország titkosszolgálatainak vagy valamely szervezett bűnözői csoportnak az irányító szerveire gyakorolt befolyásából ered. Ami a dokumentumok gyártójának fizetésképtelenségi kockázatát illeti, a Bizottság által javasolt megoldás, amely a szerződés biztonságos és zavartalan teljesítését lehetővé tevő pénzügyi helyzetről szóló igazolás formájában egy alkalmassági kritérium megállapítására irányul, nem teszi lehetővé az érintett gazdasági szereplő pénzügyi helyzete hirtelen romlásának elkerülését.
33.
A nemzeti jogban előírt kizárások tehát – a lengyel kormány álláspontja szerint – arányos, megfelelő és szükséges intézkedésnek minősülnek a Lengyelország alapvető biztonsági érdekeinek a megfelelőnek ítélt szinten történő biztosítására irányuló cél eléréséhez. Az eltérések alkalmazása arányosságának igazolásához – a lengyel kormány szerint – nem szükséges annak bizonyítása, hogy a szóban forgó irányelv alkalmazása esetén az érintett tagállam alapvető biztonsági érdekeit különösen nagy valószínűséggel fenyegetné veszély. E kormány véleménye szerint ugyanis az állam biztonsági érdekei jelentős sérelmének még a csekély valószínűsége is megalapozná az eltérések alkalmazását.
34.
Általánosabban, a Bizottság nem bizonyította – a lengyel kormány állítása szerint –, hogy a dokumentumok előállításának a 2014/24 irányelv alapján kiválasztott jogalany részére való odaítélésével elérhető állambiztonsági szint ugyanolyan magas lenne, mint amikor e feladatot a kincstár tulajdonában lévő társaságra bízzák.
B. Értékelés
35.
Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy a 2014/24 irányelv a Bizottság állítása szerint, amelyet a lengyel kormány nem vitatott, főszabály szerint alkalmazható a szóban forgó dokumentumok előállítására irányuló közbeszerzési szerződésekre. Nem vitás ugyanis, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződések i. nem azokra a szolgáltatásokra, ágazatokra és helyzetekre vonatkoznak, amelyek tekintetében a 2014/24 irányelv 7–12. cikke kizárásról rendelkezik, és ii. értékük nem kisebb, mint az ugyanezen irányelv 4. cikkében meghatározott értékhatárok. Emellett a 2014/24 irányelv 15. cikkének (1) bekezdése egyértelművé teszi, hogy főszabály szerint ez az irányelv alkalmazandó „a védelmi és biztonsági” közbeszerzési szerződések odaítélése során.
36.
A lengyel kormány ugyanakkor azt állítja, hogy az ilyen szerződések odaítélhetők a 20014/24 irányelvben előírt eljárások alkalmazása nélkül is, mivel az irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt eltérések közül néhány a jelen ügyre is alkalmazható.
37.
A következő részekben először a vonatkozó elemzési keretet határozom meg (1), majd a felek által e kerettel szemben felhozott érveket értékelem (2). Következtetésem az lesz, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás a jelenlegi formájában nem tekinthető teljes mértékben az ebben az indítványban tárgyalt eltérések hatálya alá tartozónak, és következésképpen sérti a 2014/24 irányelv rendelkezéseit (3).
1.
A releváns elemzési keret
a)
A 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése, valamint az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja
38.
A 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése négy olyan helyzetről rendelkezik, amelyekben az említett irányelv „nem alkalmazható”. Az irányelv alkalmazásától való eltérések – amelyek mind a „honvédelem és a biztonság” területével kapcsolatos közbeszerzési eljárásokat érintik, amint azt e rendelkezés címe is egyértelművé teszi – (
5
) a következők.
39.
Először is, a 2014/24 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének első albekezdése szerint az irányelv nem alkalmazandó a közbeszerzési szerződésekre, „amennyiben kisebb beavatkozással járó intézkedésekkel […] a tagállam alapvető biztonsági érdekeinek védelme nem garantálható”. Másodszor, a 15. cikk (2) bekezdésének második albekezdése szerint az irányelv nem alkalmazható, amennyiben annak alkalmazása „olyan információk szolgáltatására kötelezné a tagállamot, amelyek felfedését az alapvető biztonsági érdekeivel ellentétesnek ítéli”. Harmadszor, a 15. cikk (3) bekezdése két további helyzetről rendelkezik, előírva, hogy az irányelv nem alkalmazandó, ha a közbeszerzési szerződés [teljesítését] (i) „titkosnak nyilvánították”, vagy (ii) ezt „valamely tagállam hatályos törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései szerint különleges biztonsági intézkedéseknek kell kísérniük”. E bekezdés szerint is ez csak annyiban érvényes, amennyiben „az adott tagállam úgy ítéli meg, hogy az adott alapvető érdekei védelmének garantálása kisebb beavatkozással járó […] intézkedésekkel nem lehetséges”.
40.
Mindezek után meg kell jegyeznem azt is, hogy nem tűnik úgy, hogy az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja a jelen eljárás tárgyát képező helyzet tekintetében további (vagy önálló) eltérést tartalmazna. A 2014/24 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének második albekezdése ugyanis kifejezett hivatkozást tartalmaz az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjára, (
6
) és a két rendelkezés megfogalmazása nagyon hasonló. Ennélfogva az előbbi rendelkezés véleményem szerint az utóbbiban lefektetett elv alkalmazását jelenti a 2014/24 irányelv által szabályozott területen. Ennek megfelelően, miután a felek érveit az irányelv rendelkezései fényében kell értékelni, véleményem szerint nincs szükség az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontja alapján külön és független értékelésre. (
7
) E tekintetben mellékesen megjegyzem, hogy a felek érvelése összhangban van e megközelítéssel.
41.
A lengyel kormány a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt három eltérésre hivatkozik: azaz mindegyikre, kivéve a titkos szerződésekkel érintettet (a továbbiakban: szóban forgó eltérések). Mindazonáltal e kormány sem írásbeli, sem szóbeli beadványában nem terjeszt elő olyan érveket, amelyek kifejezetten említett eltérések valamelyikére vonatkoznának, és a Bizottság érvelése sem konkrétabb e tekintetben, ami arra enged következtetni, hogy, legalábbis elvben, mindkét fél egyetért abban, hogy a szóban forgó három eltérés elemzési kerete nagyrészt hasonló.
42.
Én is osztom ezt az álláspontot. A 2014/24 irányelv 15. cikkének különböző bekezdései vagy albekezdései közötti némi szövegbeli eltérés (
8
) és néhány zavarosnak tűnő kifejezés (
9
) ellenére ugyanazok a kulcselemek, és így viszonylag hasonló értékelést követelnek meg a Bíróságtól.
b)
A szóban forgó eltérések hatálya
43.
A szóban forgó eltérések lényegében lehetővé teszik bármely tagállam számára, hogy bizonyos szolgáltatások beszerzését kizárja a 2014/24 irányelvben meghatározott eljárások hatálya alól, ha a következő feltételek teljesülnek: i. a védett közérdek az adott tagállam „biztonsági érdekeihez” kapcsolódik, ii. ezek az érdekek „alapvetőnek” tekinthetők, iii. a szóban forgó irányelv alkalmazása e tagállam véleménye szerint sértheti ezen érdekek védelmét, és iv. ezen érdekek védelme nem biztosítható kisebb beavatkozással járó intézkedésekkel.
44.
Most megpróbálom tisztázni e feltételek jelentését.
1) Az „alapvető biztonsági érdekek” fogalma
45.
Az i. és ii. pont szerinti feltétel tekintetében minden tagállamnak meg kell határoznia azt a konkrét közérdeket, amely az ő „alapvető biztonsági érdekeit” képezi. (
10
) Ugyanakkor azonban a tagállamok mérlegelési jogköre e tekintetben nem lehet korlátlan, mivel ellenkező esetben az alapvető és a biztonság fogalmakat megfosztanák minden gyakorlati hatásuktól.
46.
Elfogadom, hogy a „biztonság” pontos és kimerítő meghatározása lehetetlen feladat. Az, hogy ténylegesen mi tartozik e fogalom alá, véleményem szerint számos tényezőtől függ, amelyek tagállamonként és időben is változhatnak. Ugyanez vonatkozik arra az előírásra is, hogy a tagállamok által védett, biztonsággal kapcsolatos érdekeknek „alapvetőnek” kell lenniük. Ez a jelző olyan értékelést igényel, amely elkerülhetetlenül szubjektív, legalábbis bizonyos mértékig: sok múlik történelmi, politikai és geopolitikai megfontolásokon, amelyek államonként eltérőek lehetnek. (
11
)
47.
Mindazonáltal, hacsak a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározott feltételek nem redukálódnak puszta formalitássá, a Bíróságnak képesnek kell lennie annak megítélésére, hogy a szóban forgó eltérésekre való hivatkozással a tagállam nem lépte‑e túl mérlegelési jogkörét, (
12
) mivel a közbeszerzési eljárásból való kizárás olyan érdekek védelmét szolgálja, amelyek nem vagy csak lazán kapcsolódnak a biztonsághoz. (
13
)
48.
E tekintetben úgy vélem, hogy a „biztonság” kifejezés – amely mind a 2014/24 irányelv 15. cikkében, mind az EUMSZ 346. cikkben szerepel – megfelel a „közbiztonság” (
14
) és a „nemzeti biztonság” (
15
) kifejezéseknek, amelyek számos uniós jogi rendelkezésben megtalálhatók, és nagymértékben átfedésben van a számos más uniós jogi rendelkezésben szereplő „belső biztonság” (
16
) kifejezéssel (de feltételezhetően tágabb annál).
49.
Amint a Bíróság a „nemzeti biztonság” kifejezést illetően megállapította, az „az állam alapvető funkcióinak és a társadalom alapvető érdekeinek a védelméhez fűződő elsődleges érdeknek felel meg, és magában foglalja az olyan tevékenységek megelőzését és elfojtását, amelyek komolyan destabilizálhatják az ország alapvető alkotmányos, politikai, gazdasági vagy társadalmi szerkezetét, és közvetlenül fenyegethetik a társadalmat, a lakosságot vagy magát az államot”. (
17
) Más szóval, ez a kifejezés olyan kérdésekre vonatkozik, amelyek valamely tagállam intézményeinek vagy lakosságának a bizonyos jelentőségű fenyegetésekkel szembeni biztonságát érintik, amelyek az államon belüli (szervezett bűnözés, zavargások stb.) vagy külső (hírszerzés vagy kémelhárítás, kiberháború stb.) körülményekből fakadhatnak. Az ilyen fenyegetések lehetnek az adott államra jellemzőek (például félkatonai vagy fegyveres nacionalista csoportok) vagy globális jellegűek (például halálos világjárvány), ember által előidézettek (nukleáris balesetek, környezeti katasztrófák, terrorcselekmények stb.) vagy természetből eredőek (földrengések, cunamik, áradások stb.).
50.
Az „alapvető” kifejezés viszont szükségszerűen bizonyos szelektivitást feltételez azon közfunkciók és közérdekek tekintetében, amelyek (még ha a biztonsággal kapcsolatosak is) a szóban forgó eltérések hatálya alá tartozhatnak. Véleményem szerint ezt a kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az eltéréseket a tagállamok biztonságpolitikájának alapvető elemeire korlátozza, kizárva a közbiztonsággal csak közvetve vagy lazán összefüggő kérdéseket. (
18
)
51.
Az egyértelműség kedvéért, nincs kétségem afelől, hogy számos – például a közegészségüggyel, a környezetvédelemmel, a magánélet védelmével, az államháztartással stb. kapcsolatos – helyzet, ha azok rendszerszintűek vagy nagyszabásúak, esetlegesen úgy tekinthető, mint amely közbiztonsági kérdéseket is felvet. Mindazonáltal nagyon vonakodnék a 2014/24 irányelv 15. cikke (2) és (3) bekezdésének olyan értelmezését támogatni, amely az ott meghatározott eltérések hatályának olyan érdekekre történő kiterjesztését eredményezné, amelyek érintettségük esetén azonnali és nyilvánvaló hatást gyakorolnak valamely tagállam intézményeinek vagy lakosságának biztonságára.
52.
Ez a megközelítés összeegyeztethetőnek tűnik azzal az értelmezési elvvel, amely szerint az általános hatályú uniós szabályoktól való eltéréseket – mint amelyek a jelen kereset tárgyát képezik – megszorítóan kell értelmezni. (
19
)
2) A sérelem
53.
A fenti 43. pontban említett iii. feltételt illetően három, magára a 2014/24 irányelv 15. cikke (2) és (3) bekezdésének szövegére alapozott észrevételt kell tenni.
54.
Először is, a rendelkezés szövegéből – amely a tagállam mérlegelési jogkörét hangsúlyozza („ítéli”, „úgy ítéli meg”) – világosan kitűnik, hogy a tagállamnak nem kell pozitív és megdönthetetlen bizonyítékot szolgáltatnia arra vonatkozóan, hogy a 2014/24 irányelv alkalmazása egyes közbeszerzési szerződések tekintetében ténylegesen sérti alapvető biztonsági érdekeinek védelmét. Elegendő, ha a tagállam konkrét és megbízható elemek alapján kifejti, (
20
) hogy miért van alapos oka azt az álláspontot képviselni, (
21
) hogy a közbeszerzési szabályok alkalmazása bizonyos közbeszerzési szerződések tekintetében veszélyeztetheti (
22
) alapvető biztonsági érdekeit.
55.
Másodszor, a fentiekből az is következik, hogy a tagállam által hivatkozott, biztonsági érdekeket fenyegető veszélynek nem kell ténylegesnek vagy biztosnak lennie: véleményem szerint a potenciális kockázatok is elegendőek lehetnek. (
23
) E kockázatok azonban nem lehetnek pusztán spekulatívak vagy hipotetikusak, hanem valósnak kell lenniük.
56.
Harmadszor, a 2014/24 irányelv 15. cikke (2) és (3) bekezdésének szövege („védelme nem garantálható”, „felfedés[e] […] ellentétes”, „az adott alapvető érdekei védelmének garantálása […] nem lehetséges”) szintén arra utal, hogy a (tényleges vagy potenciális) biztonsági fenyegetéseknek el kell érniük a súlyosság minimális fokát. Nehezen tartom elképzelhetőnek, hogy e rendelkezés tartalma olyan eseményekre vagy helyzetekre terjedjen ki, amelyek korlátozott terjedelmük, nagyságrendjük és hatásuk miatt nem jelentenek kellően komoly veszélyt valamely tagállam intézményeinek megfelelő működésére és lakosságának általános jólétére. (
24
)
57.
Ezek olyan elemek, amelyek véleményem szerint bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik. Amint azt a Bíróság következetesen megállapította, a tagállamok által a nemzeti érdek jogos követelményei keretében elfogadott intézkedések összességükben nem mentesülnek az uniós jog alkalmazása alól pusztán azért, mert azokat többek között a közbiztonság érdekében hozták meg. (
25
) Különösen a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése, valamint az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontját nem lehet olyan módon értelmezni, hogy a tagállamokra olyan hatáskört ruház, amely alapján azok pusztán az említett hatáskörökre hivatkozva eltérhetnek az irányelv rendelkezéseitől. (
26
)
58.
Tekintettel azonban a tagállamok számára e tekintetben biztosított jelentős mozgástérre, (
27
) a Bíróság felülvizsgálati szempontjainak véleményem szerint az észszerűség vagy a valószerűség szempontjának kell lennie. (
28
)
3) Az intézkedés arányossága
59.
Végül a fenti 43. pontban említett iv. feltétel a „kisebb beavatkozással járó intézkedések” hiányát jelenti. Ez azt jelenti, hogy az arányosság elvének megfelelően a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt eltérésekre való érvényes hivatkozáshoz a tagállamnak bizonyítania kell, hogy a szóban forgó közbeszerzési eljárások kizárása olyan intézkedés, amely alkalmas és szükséges alapvető biztonsági érdekeinek védelmére.
60.
Ebben az összefüggésben egy konkrét pont talán némi pontosításra szorul: a lengyel kormány úgy érvel, hogy a szóban forgó rendelkezések értelmében a tagállamok szabadon határozhatják meg a biztonsági érdekeik védelmének mértékét az általuk legmegfelelőbbnek tartott szinten. Következésképpen az e védelmi szint biztosítása érdekében elfogadott nemzeti intézkedések nem tekinthetők aránytalannak, kivéve, ha bármely rendelkezésre álló alternatív intézkedés is lehetővé a védelem e szintjének elérését. Ebből az következik, hogy egy tagállam nem köteles elfogadni a választott védelem alacsonyabb szintjét azon az alapon, hogy az alternatív intézkedések kevésbé korlátoznák az Unión belüli kereskedelmet.
61.
A tárgyaláson feltett azon kérdésre, hogy osztja‑e ezt a nézetet, a Bizottság nemleges választ adott. Nekem azonban úgy tűnik, hogy nehezen indokolta meg álláspontját, és mindenesetre nem mutatott rá az uniós jog egyetlen olyan rendelkezésére sem, amely az Európai Uniót feljogosítaná arra, hogy felülvizsgálja a tagállamok e tekintetben hozott döntéseit.
62.
Ebben a tekintetben hajlok arra, hogy egyetértsek a lengyel kormány által kifejtett állásponttal. Hacsak egy ügy nem olyan jellegű és nagyságrendű, hogy az Európai Unió biztonságát érinti, és így a közös kül‑ és biztonságpolitika hatálya alá tartozik, (
29
) az Európai Uniónak nincs külön hatásköre a tagállamok nemzeti/közbiztonságára vonatkozóan. A Szerződés vonatkozó rendelkezései ugyanis alapvetően arra szolgálnak, hogy korlátokat szabjanak az Európai Unió fellépésének – akár általánosságban, (
30
) akár egyes meghatározott területeken (például a belső piac, (
31
) valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (
32
)) történő fellépés esetén – amikor az érintheti a tagállamok biztonsági érdekeit. Amint azt a Bíróság következetesen hangsúlyozza, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy „a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad”. (
33
)
c)
A bizonyítási teher
63.
Általánosan elfogadott, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott keresettel összefüggésben a Bizottság feladata az állítólagos mulasztás bizonyítása. Ezen intézménynek kell az e kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges bizonyítékokat a Bíróság előtt bemutatnia, anélkül, hogy támaszkodhatna bármiféle vélelemre. (
34
)
64.
Amikor a Bizottság már elegendő, a tényállás megállapítását lehetővé tevő bizonyítékkal szolgált, az alperes tagállam feladata, hogy az előterjesztett adatok lényegét és részleteit, valamint az azokból eredő következtetéseket vitassa. (
35
) Különösen akkor, amikor valamely tagállam az uniós jogban előírt eltérésre hivatkozik – mint a jelen eljárásban –, e tagállam feladata bizonyítani, hogy a vonatkozó feltételek teljesülnek. (
36
) Az alperes tagállamra háruló teher magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy vizsgálja az általa elfogadott intézkedés megfelelőségét és arányosságát, és hogy érveit pontos adatokkal támassza alá. (
37
)
65.
Az e tagállamra rótt bizonyítási teher azonban – tette hozzá a Bíróság – nem terjedhet annak megköveteléséig, hogy e tagállam tételesen bizonyítsa, miszerint semmilyen más elképzelhető intézkedés nem teszi lehetővé az említett cél ugyanazon feltételek mellett történő megvalósítását. (
38
) Ez véleményem szerint azt jelenti, hogy az uniós jogtól való eltérések elfogadása előtt a tagállamoknak gondosan meg kell vizsgálniuk a kisebb beavatkozással járó intézkedések alkalmazásának lehetőségét, (
39
) de nem várható el tőlük, hogy minden egyes alternatív intézkedést, amely hipotetikusan szóba jöhet, meghatározzanak, és hogy kifejtsék, miért kell mindet elvetni. Ehhez hozzátenném, hogy a tagállam nem kötelezhető alternatív intézkedések elfogadására, ha ezen intézkedések megvalósíthatósága vagy hatékonysága bizonytalan, vagy az érintett tagállamok számára elviselhetetlen (szervezeti vagy pénzügyi) terhet jelentenének.
66.
Ezen elemzési keret alapján fogom most megvizsgálni a felek érveinek érdemi részét.
2.
A felek érveinek elemzése
67.
Annak megállapítása érdekében, hogy a Lengyel Köztársaság a jelen ügyben elmulasztotta‑e teljesíteni a 2014/24 irányelvből eredő kötelezettségeit, először is azt kell megvizsgálni, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás által védeni kívánt érdekek az említett irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében vett „alapvető biztonsági érdekeknek” minősülnek‑e. Másodszor meg kell vizsgálni, hogy az érintett tagállam alapos okkal feltételezhette‑e, hogy a közbeszerzési szabályoknak a szóban forgó közbeszerzési szerződésekre való alkalmazása valós és kellően súlyos közbiztonsági fenyegetést eredményezhet. Harmadszor, meg kell vizsgálni a szóban forgó nemzeti szabályozás arányosságát.
68.
Ebben a részben azonban néhány előzetes megjegyzést kell tenni.
a)
Előzetes megjegyzések
69.
Már az elején meg kell állapítanom, hogy a jelen ügyben a jogi értékelést időnként meglehetősen megnehezíti az a tény, hogy mindkét fél többnyire meglehetősen általánosan fejtette ki érveit, miközben a szóban forgó nemzeti szabályozás – amint arra a Bizottság helyesen rámutat – dokumentumok és egyéb tárgyak meglehetősen nagyszámú és sokszínű sorozatának előállítására irányuló szerződéseket zár ki a közbeszerzésből.
70.
Nem gondolom, hogy ezek a dokumentumok és tárgyak a jelen eljárás szempontjából homogén csoportba tartozónak tekinthetők. Nem hasonló információkat foglalnak magukban, és nem ugyanazt a funkciót töltik be. Legalábbis bizonyos mértékig különböző anyagokból és különböző technikák alapján is gyártják őket. Azok az okok, amelyek miatt ezeket a dokumentumokat kizárták a közbeszerzési eljárásokból, különbözőek, és tagadhatatlan, hogy azok érzékenysége, valamint a Lengyel Köztársaság biztonsági érdekeit befolyásoló képességük – akár jelentős mértékben is – eltérő.
71.
Így aligha meglepő, hogy gyakran az egyik fél által felhozott érvek bizonyos erővel bírnak, de csak a szóban forgó dokumentumok egy része tekintetében. A felek jogi érvei és az alapul szolgáló tényállás közötti eltérés véleményem szerint jelentős hatással van arra a jogi értékelésre, amelyet a jelen ügyben a Bíróságnak el kell végeznie, és különösen arra a módra, ahogyan ez a jogvita eldönthető. Erre visszatérek a jelen indítvány végén.
b)
Az alapvető biztonsági érdekek védelme
72.
A lengyel kormány azt állítja, hogy a szóban forgó dokumentumok előállítása olyan tevékenység, amely a 2004/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében alkalmas arra, hogy alapvető biztonsági érdekeit sértse. A lengyel kormány fő érve lényegében kettős. Először is, arra hivatkozik, hogy biztosítani kell a közigazgatás megfelelő és folyamatos működésének biztosításához szükséges dokumentumokkal való folyamatos ellátást. Másodszor hangsúlyozza, hogy a szóban forgó dokumentumok előállítása olyan bizalmas (vagy titkos) információk felhasználását igényli, amelyek nem szivároghatnak ki, valamint olyan különleges technológiák és know‑how felhasználását, amelyeket nem tehetők hozzáférhetővé az ilyen személyek számára. E tekintetben a lengyel kormány az olyan jelenségeket magukban foglaló biztonsági fenyegetésekre hivatkozik, mint a kiberháború, a terrorizmus, a szervezett bűnözés, az emberkereskedelem és a migránscsempészés.
73.
Úgy vélem, hogy a tagállam mérlegelési jogkörébe tartozik annak megítélése, hogy a közigazgatási gépezet megfelelő működéséhez szükséges dokumentumokkal való folyamatos ellátás biztosítása a tagállam alapvető biztonsági érdekei közé tartozik. Az sem okoz nehézséget, hogy egyetértsek a lengyel kormánnyal abban, hogy a kiberháború, a terrorizmus, a szervezett bűnözés, az emberkereskedelem és a migránscsempészés elleni küzdelem nem csak hogy pontosan a „nemzet- és közbiztonság” fogalmába tartozik, hanem a lengyel biztonságpolitika magjának és ezért „alapvető” elemének is tekinthető.
74.
Mindemellett meg kell jegyeznem, hogy – mind az írásbeli beadványokban, mind a tárgyaláson – felmerült az a kérdés, hogy egyes konkrét dokumentumoknak a közbeszerzési szabályok hatálya alóli kizárása valóban a fent említett fenyegetések elleni küzdelemhez kapcsolódik‑e. Úgy tűnik számomra, hogy a lengyel kormány e kérdésre adott válaszaiban kissé homályos volt, és végül a szóban forgó kizárások által követett más célokra hivatkozott. Különösen a következő közérdekekre hivatkozott: i. a fogyasztók és a közegészség védelme az orvosi vagy fogorvosi tevékenység végzéséhez szükséges engedélyek tekintetében, ii. a közpénzek védelme az adóügyi jelölések tekintetében, iii. a járművek biztonságának garantálása a járművek státuszára vonatkozó okmányok tekintetében, és iv. a választások eredményébe vetett közbizalom biztosítása a szavazólapok és a szavazati jogról szóló igazolásokon elhelyezett holografikus jelölések tekintetében.
75.
Miközben egyetértek azzal, hogy a választások tisztaságába vetett közbizalom biztosítása a tagállamok egyik alapvető biztonsági érdekének tekinthető, nem tartom meggyőzőnek a lengyel kormány által a jelen indítvány előző pontjában említett egyéb érdekek tekintetében felhozott érveket. Amint azt említettem, lehetnek olyan körülmények, amikor a közegészséget fenyegető veszélyek alapvető biztonsági érdekeket érintőnek tekinthetők. Nem zárnám ki azt sem, hogy nagyon kivételes körülmények között az államháztartást fenyegető veszélyek is lehetnek olyan mértékűek és súlyúak, hogy úgy tekinthetők, mint amelyek hatással vannak egy tagállam alapvető biztonsági érdekeire. (
40
) Nem könnyű azonban elképzelni, hogy a fogyasztóvédelem vagy a közúti biztonság kérdései milyen körülmények között illeszkednének az „alapvető biztonsági érdekek” fogalmába.
76.
Mindazonáltal, és a fentiektől függetlenül, nem látok – és a lengyel kormány sem hivatkozott rá – olyan konkrét fenyegetést vagy kockázatot a közegészségre, a fogyasztóvédelemre, a közúti biztonságra és az államháztartásra nézve, amely a jelen esetben elérné az „alapvető biztonsági érdeknek” való minősítéshez szükséges minimális súlyossági küszöböt. Például az e kormány által hivatkozott azon puszta tények, hogy a hamis orvosi bizonyítványok megléte azt jelentené, hogy egyes személyeket megfelelő orvosi képesítéssel nem rendelkező személyek kezelnének, és hogy a hamis adóügyi jelölések megléte a lengyel államkincstár bevételkiesését eredményezné, véleményem szerint nyilvánvalóan nem elegendő a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt eltérések alkalmazásának igazolására.
77.
A szóban forgó dokumentumok között vannak továbbá olyanok, amelyekkel kapcsolatban a lengyel kormány nem fejtette ki a biztonsági érdekeinek védelmével való logikus összefüggést. Én sem látok ilyen nyilvánvaló összefüggést e dokumentumok esetében. Csak néhányat említenék: a közúti közlekedésről szóló törvényben említett jogi jelölések és ellenőrző matricák, a tengerész szolgálati könyvek, az anyakönyvi nyilvántartással kapcsolatos dokumentumok, végrehajtható okiratok, a bíróságok vagy bírósági tisztviselők által kiadott ítéletek vagy végzések, a repülőszemélyzet tagjainak tanúsítványa, rokkantságot igazoló kártyák, vezetői engedélyek, jármű törzskönyvek, tachográf kártyák, egyes köztisztviselők, például adó- és vámtisztviselők vagy közúti közlekedési ellenőrök szolgálati igazolványai.
78.
A fentiek alapján úgy gondolom, hogy a Lengyel Köztársaság a jelen ügyben érvényesen hivatkozhat a szóban forgó eltérésekre, amennyiben a közbeszerzési szabályok alóli kizárások célja: i. a tagállam védelme a kiberháború, a terrorizmus, a szervezett bűnözés, az emberkereskedelem és a migránscsempészés révén jelentkező fenyegetésekkel szemben, ii. a választások eredményeibe vetett közbizalom biztosítása, és iii. a közigazgatás megfelelő működéséhez szükséges dokumentumokkal való ellátás biztosítása. Ezzel szemben úgy vélem, hogy a Lengyel Köztársaság biztonságát érintő egyéb állítólagos kockázatok – mint például a közegészséget, a fogyasztóvédelmet, a közúti biztonságot és az államháztartást érintő kockázatok – nem olyanok, amelyek indokolnák a szóban forgó eltérések alkalmazását.
c)
A biztonsági érdekek sérelme
79.
Ami a szóban forgó biztonsági érdekek sérelmének valószínűségét és súlyosságát illeti, úgy vélem, hogy a lengyel kormány észszerűen úgy ítélheti meg, hogy a szóban forgó dokumentumok előállításával kapcsolatos tevékenység – amennyiben olyan társaságra bízzák, amely nem felel meg a magas biztonsági előírásoknak – valós és jelentős veszélyt jelenthet alapvető biztonsági érdekeire nézve.
80.
Bizonyos körülmények között a kiszivárogtatásból eredő károk – amint azzal a lengyel kormány érvel és azt a Bizottság is elismeri – szinte visszafordíthatatlanok lehetnek. A kár valóban lehet tartós és nehezen helyrehozható: a hamisított dokumentumok még egy ideig forgalomban maradhatnak, és könnyen előállíthatók újak. Nem zárható ki, hogy szélsőséges körülmények között bizonyos változtatásokra lehet szükség a szóban forgó dokumentumok némelyikének kiadására alkalmazott eljárásokban és technikákban, hogy a jövőben elkerülhetőek legyenek a további veszélyek.
81.
Kétségeim vannak azonban afelől, hogy úgy tekinthető, hogy a szóban forgó felsorolásban szereplő valamennyi dokumentum előállításának esetleges megszakadása a lengyel közigazgatás megfelelő működését kellően komoly veszélynek teszi ki. Az ellátás folyamatossága biztosításának szükségességére véleményem szerint csak azon dokumentumok tekintetében lehet jogosan hivatkozni, amelyek az alapvető állami funkciók tekintetében az igazgatási gépezet számára szigorúan nélkülözhetetlenek és pótolhatatlanok, így még az e dokumentumok beszerzésénél bekövetkező viszonylag csekély késedelem sem tűrhető. Úgy tűnik, hogy a szóban forgó dokumentumok túlnyomó többsége nem felel meg ezeknek a kritériumoknak.
d)
Az arányosság elve
82.
Harmadszor, meg kell vizsgálni, hogy a lengyel kormány azon döntése, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződéseket kizárja a közbeszerzési szabályok alkalmazása alól, összhangban van‑e az arányosság elvével. A szóban forgó rendelkezések szövegének fényében azonban úgy tűnik számomra, (
41
) hogy a nemzetbiztonsági/közbiztonsági területre vonatkozó tagállami hatáskör tiszteletben tartása érdekében csak egy kétlépcsős arányossági vizsgálat indokolt. (
42
) Ez azt jeleni, hogy a Bíróságnak csupán azt kell megvizsgálnia, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás alkalmas‑e a kitűzött cél elérésére, és nem haladja‑e meg az ehhez feltétlenül szükséges mértéket.
1) Az intézkedés alkalmassága
83.
Először is, ami a kizárásnak a kitűzött cél elérésére való alkalmasságát illeti, az értékelés viszonylag egyszerű lehet: számomra meglehetősen nyilvánvaló, hogy a szóban forgó dokumentumok előállításának egyetlen, teljes mértékben állami tulajdonban lévő és közvetlenül az állam által ellenőrzött, Lengyelország területén működő jogalanynál történő központosítása alkalmas arra, hogy csökkentse annak kockázatát, hogy i. illetéktelen személyek hozzáférjenek érzékeny anyagokhoz és bizalmas (vagy titkos) információkhoz, és így meghamisíthassák a szóban forgó dokumentumokat vagy lemásolhassák az ehhez szükséges technológiát és know-how-t, (
43
) valamint hogy ii. a társaság olyan pénzügyi nehézségekkel szembesüljön, amelyek veszélyeztethetik a szóban forgó dokumentumokkal való ellátás folyamatosságát.
84.
Az állami hatóságok ugyanis beavatkozhatnak – és esetleg a végső szót is ők mondhatják ki – a szóban forgó jogalany által hozott valamennyi kulcsfontosságú (működési, kereskedelmi, műszaki, humán erőforrást érintő stb.) döntést illetően. Az ellenőrzési jogkörök (például a vállalat telephelyein vagy a szervezet személyzete felett) adott esetben a rendőrségre ruházott hatáskörökkel élve is gyakorolhatók. Az a tény, hogy a szerződő fél is teljes egészében az államkincstár tulajdonában van (és hogy a nemzeti jog bizonyos korlátozásokat ír elő a részvények eladása tekintetében), szintén biztosíték arra, hogy a szerződő fél tulajdonjoga nem kerülhet „rossz kezekbe”, ami potenciálisan előfordulhat olyan vállalkozások esetében, amelyek részvényeivel nyilvánosan kereskednek a tőzsdén. Ezen túlmenően a nyilvános ellenőrzésnek lehetővé kell tennie az illetékes hatóságok számára, hogy könnyebben és gyorsabban észleljék a társaság pénzügyi nehézségeit, és ezáltal képesek legyenek időben megfelelő orvosló intézkedéseket elfogadni.
85.
Ezért a szóban forgó nemzeti szabályozás alkalmasnak tűnik arra, hogy érdemben hozzájáruljon a Lengyel Köztársaság által hivatkozott biztonsági érdekek védelméhez.
2) Az intézkedés szükségessége
86.
A második szempont – az intézkedés szükségessége – véleményem szerint összetettebb kérdéseket vet fel.
87.
A döntő kérdés az, hogy a lengyel kormány bizonyította‑e, hogy a szóban forgó eltérések alkalmazása szükséges volt alapvető biztonsági érdekeinek védelme érdekében. E célból e kormánynak kellett bizonyítania, hogy az ilyen érdekek védelme nem lett volna elérhető a 2014/24 irányelvben előírt versenyeztetési eljárás keretében. (
44
)
88.
Ebben az összefüggésben figyelembe kell venni, hogy a lengyel kormány által ebben az eljárásban állítottak szerint a szóban forgó érdekek védelmének általa választott szintje különösen magas. Ez egy olyan elem, amelyet – a fenti 60–62. pontban említettek szerint – figyelembe kell venni a kisebb beavatkozással járó intézkedések meglétének értékelésekor.
89.
A Bizottság lényegében úgy véli, hogy a szigorú műszaki leírások (a 2014/24 irányelv 42. cikke alapján) (
45
) és a kiválasztási szempontok (a 2014/24 irányelv 58. cikke alapján) (
46
) kombinációja ugyanolyan hatékonyan védi a lengyel kormány által hivatkozott érdekeket, mint a közbeszerzési eljárásból való kizárás. A Bizottság továbbá rámutat azokra a rendelkezésekre, amelyek lehetővé teszik az ajánlatkérő szervek számára, hogy a közbeszerzési szerződéseket bizonyos körülmények között módosítsák (a 2014/24 irányelv 72. cikke) (
47
), illetve felmondják (a 2014/24 irányelv 73. cikke) (
48
).
90.
Úgy vélem, hogy a Bizottság bizonyos mértékig megalapozottan érvel. Az ellátás folyamatosságának biztosítása tekintetében ugyanis nincs okunk azt feltételezni, hogy a magántársaságok eleve alacsonyabb garanciákat nyújtanának. Amint azt a lengyel kormány a tárgyaláson megerősítette, a PWPW „nyilvánosan működő részvénytársaság”, azaz olyan részvénytársaság, amely – legalábbis formálisan – nem különbözik számos más magántulajdonban lévő társaságtól. Ekként e társaság pénzügyi nehézségekkel szembesülhet, és ha pénzügyi helyzete súlyosan romlik, akár csődbe is mehet.
91.
Nyilvánvalóan megértem, hogy a lengyel kormány mindent megtesz annak érdekében, hogy a társaságot pénzügyileg életképesnek fenntartsa, és szükség esetén megmentse a csődeljárástól. Mindazonáltal, amint arra a Bizottság helyesen rámutat, a kormány erre vonatkozó lehetőségei bizonyos korlátokba ütközhetnek. Többek között alkalmazhatók az uniós állami támogatások ellenőrzésére vonatkozó szabályok is. Ebben az összefüggésben nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a PWPW számos tevékenységet folytat (grafikai tervezés, különböző dokumentumok előállítása és személyre szabása, informatikai megoldások kínálata stb.) és számos földrajzi piacon (az Európai Unión belül és kívül), ahol más vállalatokkal versenyez.
92.
Véleményem szerint könnyen elképzelhető számos intézkedés az ellátás folyamatosságát érintő, a lengyel kormány által állított kockázatok minimalizálása érdekében. Például semmi sem zárja ki, hogy a lengyel kormány megkövetelje az ajánlattevőktől/vállalkozóktól, hogy többek között: i. meg kell felelniük a pályázaton való részvétel szigorú pénzügyi feltételeinek, ii. rendszeres időközönként részletes pénzügyi kimutatásokat és jelentéseket kell továbbítaniuk annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek figyelemmel kísérhessék a vállalat „egészségügyi állapotát”, és iii. vállalniuk kell a termelés átadását csőd (vagy a szerződés szabályszerű teljesítésének képtelensége) esetén.
93.
Ezért úgy vélem, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás, amennyiben a szóban forgó dokumentumokkal való ellátás folyamatosságát kívánja biztosítani, meghaladja azt a mértéket, amely a lengyel kormány által hivatkozott alapvető biztonsági érdekek védelmének biztosításához szükséges. Az említett érdekek ugyanolyan szintű védelme akkor is megvalósulhatna, ha a szóban forgó dokumentumok előállításával egy vagy több társaságot bíznának meg versenyeztetési eljárás keretében.
94.
Ezzel szemben úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság által javasolt intézkedések nem olyan hatékonyak, mint a közbeszerzési eljárásokból való kizárás, tekintettel az információ vagy technológia kiszivárgásának elkerülésére. Más szóval, ezek az alternatív intézkedések véleményem szerint nem érnék el a lengyel kormány által választott védelmi szintet.
95.
Először is, számomra egyértelmű, hogy a szerződésben a fegyelmi vagy pénzügyi felelősségre, valamint a kiszivárogtatás vagy a biztonsági szabályok egyéb megsértése esetén fizetendő kártérítésre vonatkozó szabályok puszta bevezetése nem bír hasonló hatékonysággal: egyes szerződések közbeszerzésekből való kizárásának az az oka, hogy minimálisra csökkentsék a kár bekövetkezésének kockázatát. Úgy tűnik, hogy a vállalkozó utólagos pénzügyi kártérítése vagy az érintett személyekre kiszabott fegyelmi büntetések nagyon kevés hasznot hoznak a Lengyel Köztársaság számára, és következésképpen nem helyettesíthetik a jogsértések megelőzésére alkalmas, erőteljesebb előzetes intézkedéseket. Nyilvánvalóan tisztában vagyok azzal, hogy a kártérítési és felelősségi záradékok célja a potenciális jogsértők elrettentése is. Amikor azonban arról van szó, hogy azon személyeket, akik kapcsolatban állhatnak például terrorista csoportokkal, külföldi titkosszolgálatokkal vagy nagyhatalmú bűnszervezetekkel, megakadályozzanak abban, hogy megpróbáljanak hozzáférni rendkívül érzékeny információkhoz, az ilyen záradékok megelőző hatása meglehetősen korlátozottnak tűnik.
96.
A Bizottság azt javasolta, hogy a lengyel kormány azon lehetőségének biztosítása érdekében, hogy szükség esetén igénybe vehesse a rendőrség közhatalmi jogosítványait a szóban forgó társaság és annak személyzetének ellenőrzésére, a vállalkozást kötelezni lehetne arra, hogy tevékenységét Lengyelországban végezze. Ebben az összefüggésben a Bizottság arra hivatkozik, hogy más, ebben az országban letelepedett társaságok már most rendelkeznek a PWPW által végzett tevékenységekhez hasonló tevékenységek végzéséhez szükséges biztonsági tanúsítványokkal.
97.
A Bizottság egyes érvei bizonyos mértékig helytállóak. A vállalkozástól valóban megkövetelhető, hogy Lengyelországban állítsa elő a legérzékenyebb dokumentumokat, hogy a hatóságok hatékonyabban ellenőrizhessék, és szükség esetén kikényszeríthessék azokat.
98.
A lengyel kormány azonban – véleményem szerint jogosan – fontosnak tarthatja, hogy befolyásolni vagy felügyelni tudja a társaság által hozott néhány olyan kulcsfontosságú döntést, amely közvetlen vagy közvetett hatással lehet a társaság által végzett tevékenységek biztonságára (a személyzet felvétele, hogy csak egy példát említsek). Aligha vitatható, hogy a közigazgatási szerveknek az állami tulajdonú társasággal szemben gyakorolható beavatkozásának mértéke nagyobb, mint amit egy magántulajdonban lévő társasággal szemben gyakorolhatna, függetlenül a szerződésbe esetlegesen belefoglalható záradékoktól és biztosítékoktól. Amint azt már többször is megállapítottam, a Lengyel Köztársaságnak kell főszabály szerint megválasztania a szóban forgó érdekek védelmének megfelelő szintjét.
99.
Ugyanezek a megfontolások értelemszerűen alkalmazhatók a szavazólapok és a szavazati jogról szóló igazolásokon elhelyezett holografikus jelölések előállítására is.
100.
Ezért úgy vélem, hogy a Lengyel Köztársaság hivatkozhat a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésére, amennyiben a közbeszerzési eljárásokból való kizárások olyan dokumentumokra vonatkoznak, amelyek hamisítása hátrányosan befolyásolhatja ezen állam kiberháború, terrorizmus, emberkereskedelem, migránscsempészés és szervezett bűnözés elleni küzdelmét, valamint olyan dokumentumokra, amelyek hatással lehetnek a választások szabályszerűségére és tisztességességére (vagy azok közvélemény általi megítélésére).
3.
Következtetések: a jelen ügy eldöntése
101.
A fenti elemzés alapján a következő következtetésekre jutottam.
102.
Először is, a lengyel kormány által a jelen eljárásban hivatkozott egyes érdekek a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében vett „alapvető biztonsági érdeknek” tekinthetők. Arra utalok, hogy i. küzdeni kell a kiberháború, a terrorizmus, az emberkereskedelem, a migránscsempészés és a szervezett bűnözés ellen, ii. biztosítani kell a közigazgatás megfelelő működéséhez szükséges dokumentumokkal való ellátás folyamatosságát, illetve iii. biztosítani kell a választások tisztességes eredményébe vetett közbizalmat. Ezzel szemben a jelen ügyben nem találok olyan elemet, amely indokolná, hogy a közegészséghez, a fogyasztóvédelemhez, a közúti biztonsághoz és az államháztartás védelméhez fűződő érdekeket a 2014/24 irányelv alkalmazásában „alapvetően biztonsági érdekként” kezeljék.
103.
Másodszor, úgy vélem, hogy a Lengyel Köztársaság alapos okkal tekintheti úgy, hogy azok a veszélyek, amelyeket a szóban forgó nemzeti szabályozással kíván megelőzni vagy minimalizálni, valósak és kellően súlyosak. Nem látok azonban ilyen veszélyt abban az esetben, ha azok a dokumentumok, amelyek rendelkezésre bocsátásának folyamatosságát a Lengyel Köztársaság biztosítani kívánja, nem pótolhatatlanok és nélkülözhetetlenek a közigazgatás megfelelő működéséhez.
104.
Harmadszor, a szóban forgó nemzeti szabályozás – azáltal, hogy a szóban forgó dokumentumok előállítását egyetlen, teljes mértékben állami tulajdonban lévő és közvetlenül az állam által ellenőrzött szervezetnél központosítja – csak részben felel meg az arányosság elvének. Konkrétabban, ez kizárólag azon dokumentumok tekintetében tekinthető a lengyel kormány által választott megfelelő védelmi szint eléréséhez szükségesnek, amelyek meghamisítása ténylegesen veszélyeztetheti a Lengyel Köztársaságnak a kiberháború, a terrorizmus, az emberkereskedelem, a migránscsempészés vagy a szervezett bűnözés elleni küzdelmét, vagy alááshatja a választások eredményébe vetett közbizalmat. Ezzel szemben léteznek alternatív, kisebb beavatkozással járó intézkedések az e kormány által hivatkozott, a szóban forgó dokumentumokkal való ellátás folyamatosságát fenyegető kockázatok elhárítására.
105.
Mindez azt jelenti, hogy – véleményem szerint – mind a Bizottság, mind a Lengyel Köztársaság részben pernyertes, részben pervesztes a jelen eljárásban. Ha ez így van, a döntő kérdés nyilvánvalóan az, hogy milyen mértékben kell helyt adni a keresetnek, és milyen mértékben kell elutasítani azt.
106.
A kérdés megválaszolása érdekében most vissza kell térnem ahhoz a kérdéshez, amelyet előzetes megjegyzéseimben érintettem: mind a Bizottság, mind a lengyel kormány többnyire meglehetősen általánosságban fejtette ki érveit, miközben a szóban forgó nemzeti szabályozás a dokumentumok és egyéb tárgyak meglehetősen nagyszámú és sokszínű sorozatának előállítását zárja ki a közbeszerzésből. (
49
)
107.
A tárgyaláson feltett azon kérdésre, hogy véleményük szerint megfelelően figyelembe vették‑e az egyes dokumentumok sajátosságait, mindkét fél az állította, hogy erre nem köteles. A lengyel kormány megismételte azon álláspontját, hogy a szóban forgó dokumentumok mindegyike kulcsfontosságú biztonsági érdekeinek védelme szempontjából, következésképpen mindegyik kizárható a közbeszerzésből. A Bizottság a maga részéről kijelentette, hogy a lengyel kormány mindeddig megtagadta, hogy érdemi vitát folytasson e kérdésről, és mindenesetre e kormánynak kellett volna a Bíróság előtt ismertetnie az egyes dokumentumok sajátosságait.
108.
Nem titkolom, hogy némi csalódottságot éreztem, amikor megkaptam ezeket a válaszokat. A felek e megközelítése miatt, valamint a Bizottság jogalapjainak és a Lengyel Köztársaság kifogásainak gondos értékelése, valamint a mindkét fél által benyújtott bizonyítékok áttekintése ellenére ugyanis nem tudom pontosan „meghúzni a határvonalat” a közbeszerzési szabályok hatálya alól jogszerűen kizárható és nem kizárható dokumentumok között.
109.
A közvetlen kereset keretében rendszerint az, hogy a fél nem támasztja alá követeléseit, nem okoz jelentősebb eljárási problémát: a bizonyítási teher megosztásának elvei (
50
) irányíthatják a Bíróságot a különböző vitás kérdések eldöntése tekintetében. A jelen ügyben azonban különösen nehéznek találom a jogvita egyes vonatkozásaira tekintettel azon fél azonosítását, amelyre egy bizonyos tény bizonyításának (vagy cáfolatának) terhe hárul. Ebben a fajta eljárási pingpongban, amelyben a teher minden alkalommal változik, amikor egy fél kérelme megfelel a fumus boni iuris feltételnek, néha nehezen dönthető el, hogy – képletesen szólva – ki szerezte a pontot.
110.
Ezen túlmenően bizonyos kétségeim lennének, ha azt javasolnám a Bíróságnak, hogy a jelen jogvitát a bizonyítási teherre vonatkozó szabályok automatikus (és így, ki merem jelenteni, vak) alkalmazása alapján bírálja el. Valóban, minden félnek gondosan meg kell választania, hogy milyen megközelítést kíván elfogadni peres stratégiájaként, mivel az e tekintetben hozott döntések gyakran következményekkel járnak. Ha valamely bíróság jogerős határozatot hoz egy ügyben, és e határozat ellen nincs helye fellebbezésnek, az ügy jogerőre emelkedik, és mint ilyen, nem képezheti további per tárgyát.
111.
Így a bírósági eljárás befejezését követően az eljárási valóság bármely más „alternatív” valóság helyébe lép.
112.
Míg ez általában egyszerű ténynek tekinthető, haboznék támogatni e megközelítés szélsőséges alkalmazását – amely szélsőséges esetben a bírákat a józan ész elhagyására és észszerűtlen döntések meghozatalára késztetheti – a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokkal összefüggésben.
113.
Amint azt a Bíróság következetesen kimondta, a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárások keretében a Bíróság feladata az állítólagos jogsértések ellenőrzése, még akkor is, ha az alperes nem vitatja azokat. (
51
) Ez véleményem szerint az EUMSZ 258. vagy EUMSZ 259. cikk alapján hozott kedvezőtlen ítéletnek a tagállamra nézve esetlegesen messzemenő következményeivel magyarázható: e tagállamnak módosítania kell a megtámadott nemzeti intézkedést. Ez pedig attól függetlenül igaz, hogy jobb védekezéssel bizonyítani tudta volna‑e, hogy ez az intézkedés ténylegesen megfelel az uniós jognak. (
52
) A megtámadott nemzeti intézkedés módosításának elmulasztása a tagállamot pénzügyi szankcióknak (
53
) és felelősségre vonásra irányuló keresetnek (
54
) teheti ki.
114.
Ezért az a véleményem, hogy amennyiben nem teljesen világos, hogy kinek mit kellett bizonyítania, mivel mindkét fél felelősnek tűnik az ügyirat hiányosságaiért, észszerű megközelítés lehet, ha a Bíróság nem hoz döntést azokról a kérdésekről, amelyek nem feltétlenül szükségesek a jogvita elbírálásához. Ez különösen fontosnak tűnik számomra egy olyan ügyben, mint a jelen ügy, ahol a felperes vagy az alperes egyik érvének való helyt adás közvetlen kihatással lehet egy tagállam bizonyos alapvető biztonsági érdekeinek védelmére.
115.
Ennek fényében úgy vélem, hogy a Bíróságnak alapvetően két lehetősége van.
116.
Egyrészt, a Bíróság – amint azt néhány olyan korai ügyben tette, amelyben úgy ítélte meg, hogy a két fél által szolgáltatott információk nem tették lehetővé számára a szóban forgó kérdések kellően pontos értékelését – közbenső ítéletet hozhat. Az ilyen ítéletekben a Bíróság arra kötelezte a feleket, hogy az említett ítéletekben foglalt iránymutatások fényében vizsgálják meg újra a jogvitából eredő egyes kérdéseket, és egy meghatározott időpontig nyújtsanak be jelentést a Bíróság részére, amely után a Bíróság végleges ítéletet hoz. (
55
)
117.
Másrészt, a Bíróság egyszerűen megállapíthatja, hogy a Lengyel Köztársaság azzal, hogy bizonyos dokumentumok, nyomtatványok, bélyegzők és jelölések előállítását kizárta a 2014/24 irányelvben előírt közbeszerzési szabályok hatálya alól, nem teljesítette az említett irányelv 1. cikke (1) bekezdésének és (3) bekezdésének, valamint 15. cikke (2) és (3) bekezdésének az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezéséből eredő kötelezettségeit. Elemzésem ugyanis kimutatta, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás kétségtelenül számos olyan (valószínűleg nagyszámú) dokumentumot kizár a közbeszerzési szabályok hatálya alól, amelyek tekintetében a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt eltérések nem alkalmazhatók.
118.
Pergazdaságossági okokból a második lehetőséget részesíteném előnyben. E tekintetben hangsúlyoznám, hogy a Bizottság kérelmeire tekintettel (
56
) a Bíróság sem terjeszkedne túl a kereseten. Ugyanakkor a Bíróság ítélete elegendő iránymutatást adna a lengyel kormánynak arra vonatkozóan, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozást hogyan kell módosítani az uniós joggal való összhang megteremtése érdekében. Nem szabad ugyanis elfelejteni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ítélet rendelkező részét, amely leírja a Bíróság által az EUMSZ 258. cikk alapján indított kereset keretében megállapított kötelezettségszegést, az ítélet indokolásának fényében kell értelmezni. (
57
)
119.
Továbbá, a Bizottság és a Lengyel Köztársaság között a jövőben arra vonatkozóan felmerülő esetleges nézeteltérések, hogy a Lengyel Köztársaságnak sikerült‑e teljes mértékben eleget tennie a Bíróság ítéletének, szükség esetén i. az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kötelezettségszegési eljárás keretében, illetve – amennyiben ezután is fennáll – ii. a Lengyel Köztársaság által az EUMSZ 263. cikk alapján a Bizottság bármely, az e tagállam által fizetendő szankciók szükségességét és összegét megállapító határozatával szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereset keretében rendezhetők. (
58
)
120.
Mindezen okok miatt úgy vélem, hogy a Bíróságnak meg kell állapítania, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás a jelenlegi formájában nem felel meg a 2014/24 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt feltételeknek, és ezért sérti az említett irányelv rendelkezéseit.
VI. A költségek
121.
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (3) bekezdése alapján részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit, kivéve, ha a Bíróság az ügy körülményei alapján indokoltnak tartja, hogy a fél saját költségein felül viselje a másik fél költségeinek egy részét is.
122.
Ebben az ügyben a Bizottság és a Lengyel Köztársaság is kérte, hogy a Bíróság a másik felet kötelezze a költségek viselésére, és részleges pernyertesek és pervesztesek lettek. Ennek megfelelően azt tartom helyesnek, ha a felek mindegyike maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
123.
A fentiek alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy
–
állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvben foglalt közbeszerzési szabályok hatálya alól kizárta bizonyos dokumentumok, nyomtatványok és jelzések előállítását – nem teljesítette a 2014/24 irányelv 1. cikke (1) bekezdésének és (3) bekezdésének, valamint 15. cikke (2) és (3) bekezdésének az EUMSZ 346. cikk (1) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett rendelkezéséből eredő kötelezettségeit; és
–
kötelezze az Európai Bizottságot és a Lengyel Köztársaságot a saját költségeik viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.
(
3
)	A 6. pont az „építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések” meghatározására vonatkozik.
(
4
)	C‑187/16, EU:T:2018:194, a továbbiakban: Bizottság kontra Ausztria ítélet.
(
5
)	Hasonlóképpen, a 2014/24 irányelv 15. cikkét tartalmazó alszakaszának címe „Védelmi vagy biztonsági vonatkozású közbeszerzés”.
(
6
)	Az irányelv 1. cikkének (3) bekezdésében található egy másik utalás a Szerződés e rendelkezésére.
(
7
)	Lásd analógia útján: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Ausztria (Állami nyomda) ügyre vonatkozó indítványa (C‑187/16, EU:C:2017:578, 43. és 45. pont; a továbbiakban: Bizottság kontra Ausztria ügyre vonatkozó indítvány).
(
8
)	Ilyen különösen az a tény, hogy a 2014/24 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének második albekezdése – ellentétben 15. cikke (2) bekezdésének első albekezdésével és a 15. cikkének (3) bekezdésével – nem rendelkezik kifejezetten a „kisebb beavatkozással járó intézkedések” hiányáról. Ennek a követelménynek a hiánya azonban véleményem szerint lényegtelen, mivel ez mindenképpen következik az arányosság elvéből.
(
9
)	A 2014/24 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének második albekezdése a „továbbá” kifejezéssel kezdődik, ami arra utal, hogy kiegészíti a (2) bekezdésének első albekezdésében foglaltakat. Nekem azonban úgy tűnik, hogy az első albekezdésben meghatározott (tágabban megfogalmazott) helyzet magában foglalja a második albekezdésben meghatározott (szűkebben meghatározott) helyzetet is.
(
10
)	Lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Ausztria ítélet, 75. pont.
(
11
)	Csak egy példa: az esetleges energiaválságból eredő kockázatokat egy olyan állam, amely jelentős energiaimportőr (vagy az energiatermeléshez használt anyagok importőre), talán „alapvető biztonsági érdeknek” tekintheti, míg egy olyan állam esetében, amely az energia tekintetében önellátó, ez nem biztos, hogy így van. Lásd például: 1984. július 10‑iCampus Oil és társai ítélet (72/83, EU:C:1984:256, 34. és 35. pont). Ez a jelenlegi geopolitikai helyzetben még inkább így van.
(
12
)	Hasonlóképpen: Cosmas főtanácsnok Albore ügyre vonatkozó indítványa (C‑423/98, EU:C:2000:158, 58. pont).
(
13
)	Lásd ebben az értelemben: Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Bizottság kontra Németország ügyre vonatkozó indítványa (C‑284/05, C‑294/05, C‑372/05, C‑387/05, C‑409/05, C‑461/05 és C‑239/06, EU:C:2009:76, 129–133. pont).
(
14
)	Az EUMSZ 36., 45., 52., 65. és 202. cikk.
(
15
)	Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése.
(
16
)	Az EUMSZ 71., 72. és 276. cikk.
(
17
)	2020. október 6‑iLa Quadrature du Net és társai ítélet (C‑511/18, C‑512/18 és C‑520/18, EU:C:2020:791, 135. pont).
(
18
)	Lásd például az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését, amely említi „az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét” (kiemelés tőlem).
(
19
)	Lásd: Bizottság kontra Ausztria ítélet, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
20
)	A tagállamok indokolási és bizonyítási kötelezettségének fontosságát e tekintetben hangsúlyozva: Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Bizottság kontra Németország ügyre vonatkozó indítványa (C‑284/05, C‑294/05, C‑372/05, C‑387/05, C‑409/05, C‑461/05 és C‑239/06, EU:C:2009:76, 131., 142. és 160. pont); valamint az Bizottság kontra Ausztria ügyre vonatkozó indítvány, 48. pont.
(
21
)	A kérdésnek a tagállam szemszögéből történő megközelítésének szükségességéről lásd analógia útján: Jacobs főtanácsnok Bizottság kontra Görögország ügyre vonatkozó indítványa (C‑120/94, EU:C:1995:109, 58. pont).
(
22
)	Lásd analógia útján: 1999. szeptember 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑414/97, EU:C:1999:417, 24. pont).
(
23
)	Lásd ebben az értelemben analógia útján: Cosmas főtanácsnok Albore ügyre vonatkozó indítványa (C‑423/98, EU:C:2000:158, 31. pont).
(
24
)	Lásd ebben az értelemben: 2000. július 13‑iAlbore ítélet (C‑423/98, EU:C:2020:401, 22. pont); 2000. március 14‑iÉglise de scientologie ítélet (C‑54/99, EU:C:2016:124, 17. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
25
)	Lásd: Bizottság kontra Ausztria ítélet, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
26
)	Lásd analógia útján: 2020. április 2‑iBizottság kontra Lengyelország, Magyarország és Cseh Köztársaság (A nemzetközi védelmet kérelmezők áthelyezésének ideiglenes mechanizmusa) ítélet (C‑715/17, C‑718/17 és C‑719/17, EU:C:2020:257, 145. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
27
)	Lásd: 2003. szeptember 30‑iFiocchi munizioni kontra Bizottság ítélet (T‑26/01, EU:T:2003:248, 58. pont).
(
28
)	E kérdés tekintetében általánosabban lásd: ECB kontra Crédit lyonnais ügyre vonatkozó indítványom (C‑389/21 P, EU:C:2022:844, 41–74. pont).
(
29
)	Lásd különösen az EUSZ 24. cikk (1) bekezdését („Az Unió közös kül‑ és biztonságpolitikára vonatkozó hatásköre […] az Unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed”); és az EUSZ 42. cikk (1) bekezdését („A közös biztonság‑ és védelempolitika a közös kül‑ és biztonságpolitika szerves része”). Kiemelés tőlem.
(
30
)	Amint azt már fentebb említettem, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése többek között kimondja, hogy az Európai Unió tiszteletben tartja a tagállamok alapvető állami funkcióit, „köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét”. Kiemelés tőlem.
(
31
)	Lásd az EUMSZ 36., 45., 52. és 65. cikket.
(
32
)	Lásd az EUMSZ 71., 72. és 276. cikket.
(
33
)	Lásd: 2022. április 5‑iCommissioner of An Garda Síochána és társai ítélet, C‑140/20, EU:C:2022:258, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
34
)	Lásd többek között: 2018. április 26‑iBizottság kontra Bulgária ítélet (C‑97/17, EU:C:2018:285, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
35
)	Lásd ebben az értelemben: 2021. június 24‑iBizottság kontra Spanyolország (A Doñana természeti terület állapotromlása) ítélet (C‑559/19, EU:C:2021:512, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
36
)	Lásd ebben az értelemben: 2016. január 21‑iBizottság kontra Ciprus ítélet (C‑515/14, EU:C:2016:30, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	Lásd ebben az értelemben: 2014. január 23‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑296/12, EU:C:2014:24, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
38
)	Lásd: 2019. július 29‑iBizottság kontra Ausztria (Építőmérnökök, szabadalmi ügyvivők és állatorvosok) ítélet (C‑209/18, EU:C:2019:632, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
39
)	Lásd ebben az értelemben: 2011. december 21‑iBizottság kontra Ausztria ítélet (C‑28/09, EU:C:2011:854, 140. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
40
)	Az ítélkezési gyakorlat e tekintetben nagyon szigorú: a gazdasági jellegű érdekek főszabály szerint nem minősülnek alapvető biztonsági érdeknek. Lásd ebben az értelemben: 1999. szeptember 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑414/97, EU:C:1999:417, 22. pont).
(
41
)	Lásd a fenti 8. és 59. pontot.
(
42
)	A teljes arányossági teszt megkövetelné, hogy a Bíróság ellenőrizze, hogy a nemzeti intézkedés méltányos egyensúlyt teremt‑e a szóban forgó érdekek között: az állam által a szóban forgó intézkedés révén követett érdek és az intézkedés által hátrányosan érintett személyek érdeke között. Lásd ebben az értelemben: 2020. október 6‑iBizottság kontra Magyarország (Felsőoktatás) ítélet (C‑66/18, EU:C:2020:792, 178. és 179. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
43
)	Hasonlóképpen: Bizottság kontra Ausztria ügyre vonatkozó indítvány, 56. pont.
(
44
)	Lásd e tekintetben: Bizottság kontra Ausztria ítélet, 78. és 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
45
)	Különösen a 2014/24 irányelv 42. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól: „A […] műszaki leírást fel kell tüntetni a közbeszerzési dokumentációban. A műszaki leírás meghatározza az építési beruházás, a szolgáltatás vagy az áru kívánt tulajdonságait. […]”
(
46
)	A 2014/24 irányelvnek a „Kiválasztási szempontok” című 58. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a kiválasztási szempontok a következőkre vonatkozhatnak: a) a szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság; b) gazdasági és pénzügyi helyzet; és c) technikai és szakmai alkalmasság. E rendelkezés (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a gazdasági és pénzügyi helyzet tekintetében az ajánlatkérő szerv olyan követelményeket írhat elő, amelyek szavatolják, hogy a gazdasági szereplő rendelkezik a szerződés teljesítéséhez szükséges gazdasági és pénzügyi kapacitással”. E rendelkezés (4) bekezdése pedig kimondja, hogy „a műszaki és szakmai alkalmasság tekintetében az ajánlatkérő szerv előírhatja, hogy a gazdasági szereplők rendelkezzenek a szerződés megfelelő minőségi színvonal szerinti teljesítéséhez szükséges emberi és műszaki erőforrásokkal és tapasztalattal. Az ajánlatkérő szerv előírhatja különösen azt, hogy a gazdasági szereplők korábban teljesített szerződésekből eredő referenciákkal bizonyíthatóan megfelelő tapasztalattal rendelkezzenek.”
(
47
)	A 2014/24 irányelv 72. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint a szerződések és keretmegállapodások új közbeszerzési eljárás nélkül módosíthatók, ha többek között számos kumulatív feltétel teljesül. E feltételek egyike (az i) pont), amikor „a módosítást olyan körülmények tették szükségessé, amelyeket egy kellő gondossággal eljáró ajánlatkérő szerv nem láthatott előre”.
(
48
)	A 2014/24 irányelv 73. cikke arra vonatkozik, hogy az ajánlatkérő szerveknek milyen körülmények között van lehetőségük a közbeszerzési szerződés felmondására annak időtartama alatt.
(
49
)	Lásd a jelen indítvány fenti 9., 10., 69. és 70. pontját.
(
50
)	Az e kérdéssel kapcsolatos főbb elvekre a fentiekben, a jelen indítvány 63–65. pontjában utaltam.
(
51
)	Lásd például: 2014. január 16‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑67/12, EU:C:2014:5, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
52
)	Ebben az összefüggésben nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokkal összefüggésben egyfokú bírósági eljárás áll rendelkezésre: a feleknek tehát úgyszólván csak egyetlen lehetőségük van az uniós bíróságok előtt.
(
53
)	Lásd az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdését.
(
54
)	Lásd ebben a tekintetben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet (C‑46/93 és C‑48/93, EU:C:1996:79, 57. pont); 2007. március 13‑iTest Claimants in the Thin Cap Group Litigation ítélet (C‑524/04, EU:C:2007:161, 120. pont).
(
55
)	Lásd például: 1980. február 27‑iBizottság kontra Egyesült Királyság ítélet (170/78, EU:C:1980:53); 1980. december 17‑iBizottság kontra Belgium ítélet (149/79, EU:C:1980:297).
(
56
)	Lásd a jelen indítvány 18. pontját.
(
57
)	Lásd többek között: 2013. október 22‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑95/12, EU:C:2013:676, 37., 40. és 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
58
)	Az Európai Unió Bírósága alapokmányának – közelmúltban módosított – 51. cikke c) pontja ezeket a kereseteket a Bíróság hatáskörébe utalja.