62015TJ0616
RETTENS DOM (Første Afdeling)
3. juli 2018 (
*1
)
[Tekst berigtiget ved kendelse af 3. oktober 2018]
»EUF – AVS-lande – Cotonou-aftalen – program om støtte til kulturelle initiativer i portugisisktalende afrikanske lande – beløb udbetalt af Kommissionen til den enhed, der har ansvaret for den finansielle gennemførelse af programmet i Guinea-Bissau – tilbagesøgning efter en finansiel revision – modregning af fordringer – proportionalitet – ugrundet berigelse – ansvar uden for kontraktforhold«
I sag T-616/15,
Transtec, Bruxelles (Belgien), ved advokat L. Levi,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen først ved A. Aresu og S. Bartelt, derefter ved Aresu, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående dels en påstand støttet på artikel 263 TEUF om annullation af de afgørelser om modregning, der er indeholdt i Kommissionens skrivelser af 27. august, 7., 16., 23. og 25. september 2015, som vedrører tilbagesøgning af et beløb på 624388,73 EUR, svarende til en del af det forskud, som sagsøgeren har fået udbetalt inden for rammerne af et program om støtte til kulturelle initiativer i Guinea-Bissau, der er finansieret under den Niende Europæiske Udviklingsfond (EUF) med tillæg af morarenter, dels en påstand støttet på artikel 268 TEUF om tilbagebetaling af beløb, der angiveligt er forbundet med ugrundet berigelse, og erstatning af det tab, som sagsøgeren hævder at have lidt som følge af Kommissionens adfærd,
har
RETTEN (Første Afdeling):
sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová, og dommerne V. Valančius og U. Öberg (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig M. Marescaux,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. november 2017,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
I henhold til partnerskabsaftalen mellem på den ene side medlemmerne af gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet og på den anden side Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater, undertegnet i Cotonou den 23. juni 2000 (EFT 2000, L 317, s. 3), og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 2003/159/EF af 19. december 2002 (EUT 2003, L 65, s. 27), blev der ved den Niende Europæiske Udviklingsfond (EUF) indført et program til støtte for kulturelle initiativer i fem stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS), nemlig de afrikanske lande, der har portugisisk som officielt sprog (herefter »de portugisisktalende afrikanske lande«).
2
De portugisisktalende afrikanske lande udgøres af Republikken Angola, Republikken Kap Verde, Republikken Guinea-Bissau, Republikken Mozambique og Den Demokratiske Republik Sâo Tomé og Principe.
3
Inden for rammerne af det program for støtte til kulturelle initiativer, der var rettet mod de portugisisktalende afrikanske lande, traf Europa-Kommissionen afgørelse om at tildele disse lande finansiering med et beløb på 3 mio. EUR, som blev gennemført ved en finansieringsaftale med referencenummer 9888/REG (herefter »finansieringsaftalen«), som Kommissionen underskrev den 19. december 2007, og som de portugisisktalende afrikanske lande, der var repræsenteret ved den regionale anvisningsberettigede fra Republikken Guinea-Bissau, underskrev den 29. februar 2008, på hvilken dato den trådte i kraft. Den nævnte aftale udløb den 31. december 2013.
4
I henhold til finansieringsaftalen underskrev den berørte nationale anvisningsberettigede, nemlig Republikken Guinea-Bissaus økonomi- og finansminister (herefter »den nationale anvisningsberettigede«), i sin egenskab af ordregivende myndighed den 20. juli 2009 en tjenesteydelsesaftale med referencenummeret FED/2009/210-646 (herefter »tjenesteydelsesaftalen«) med sagsøgeren, Transtec, der er en rådgivningsvirksomhed inden for udvikling, hvis aktiviteter består i at levere tekniske samarbejdstjenester til offentlige institutioner, den private sektor og andre organisationer i voksende økonomier.
5
Tjenesteydelsesaftalen blev desuden til vitterlighed underskrevet af Republikken Guinea-Bissaus minister for undervisning, kultur og videnskab i egenskab af støttemodtager og kontrasigneret af chefen for Den Europæiske Unions delegation i Republikken Guinea-Bissau (herefter »delegationschefen«) som støtteyder.
6
Visse af bestemmelserne i og bilagene til tjenesteydelsesaftalen blev omfattet af tillægsaftaler i 2011 og 2012. Den nævnte aftale, der i henhold til denne aftales artikel 3 blev indgået for et beløb på 344992 EUR og en periode på 24 måneder, blev i henhold til forskellige tillægsaftaler i sidste ende forhøjet til 484787 EUR og for en periode på lidt mere end 36 måneder, dvs. indtil den 31. august 2012. Tillægsaftalerne havde til formål at dække de udgifter, der vedrørte sagsøgerens gennemførelse af forskellige opgaver, som var præciseret i bilag II og III til denne aftale, og som vedrørte levering af tekniske samarbejdstjenester til den enhed, der forvaltede programmet om støtte til kulturelle initiativer i de portugisisktalende afrikanske lande.
7
Sagsøgeren forberedte og underskrev i forbindelse med gennemførelsen af tjenesteydelsesaftalen et dokument med referencenummeret FED/2010/249-005, der havde overskriften »Orçamento-programa de cruzeiro e de encerramento« (arbejdsprogramoverslaget og afslutningsprogramoverslaget, herefter »programoverslaget«), som blev godkendt af den nationale anvisningsberettigede, underskrevet til vitterlighed af støttemodtageren og kontrasigneret af delegationschefen.
8
Med henblik på at anvende programoverslaget og at lade alle operationelle aspekter være omfattet heraf, modtog sagsøgeren en finansiel bevilling på 2531560 EUR.
9
Sagsøgeren udførte de opgaver, som virksomheden havde pligt til at udføre i henhold til tjenesteydelsesaftalen og programoverslaget, inden for de fastsatte frister. Den 31. august 2012 anmeldte sagsøgeren ved udløbet af den nævnte aftale, som ændret, udgifter for 475108,25 EUR, der vedrørte tjenesteydelsesaftalen, og 1679933,71 EUR, der vedrørte gennemførelsen af programoverslaget.
10
Kommissionen anmodede efterfølgende om to revisioner vedrørende henholdsvis tjenesteydelsesaftalen og programoverslaget. I de to udkast til revisionsrapporter, der blev udfærdiget henholdsvis den 12. og den 25. maj 2014, identificeredes forskellige udgifter, der blev kvalificeret som ikke-støtteberettigede udgifter for i alt 607072,24 EUR, der efter regnskabsmæssig korrektion udgjorde 607096,08 EUR for programoverslaget og 10151,17 EUR for tjenesteydelsesaftalen.
11
Sagsøgeren afgav sine bemærkninger til udkastene til revisionsrapporterne den 11. juni 2014. Den endelige version af disse rapporter, der blev udfærdiget den 25. juli 2014, indeholdt revisorens kommentarer til sagsøgerens bemærkninger.
12
Efter udfærdigelsen af disse rapporter tilsluttede Den Europæiske Unions delegation i Republikken Guinea-Bissau sig revisorens konklusioner. Før der blev truffet afgørelse om tilbagesøgning af det beløb, der vedrørte programoverslaget, dvs. 607096,08 EUR, blev sagsøgeren ved skrivelse af 29. oktober 2014 imidlertid opfordret til at fremsætte sine bemærkninger over for Kommissionen. Sagsøgeren besvarede denne skrivelse den 7. november 2014.
13
Ved en skrivelse af 12. december 2014, der var underskrevet af såvel delegationschefen som den nationale anvisningsberettigede, blev sagsøgerens indsigelser og argumenter forkastet. Den 14. december 2014 anfægtede sagsøgeren indholdet af denne skrivelse og fastholdt sit standpunkt.
14
Den 26. marts 2015 sendte Den Europæiske Unions delegation i Republikken Guinea-Bissau debetnota nr. 4940150201 til sagsøgeren for et beløb på 607096,08 EUR med overskriften »Tilbagebetaling af midler i henhold til revisionsrapporten«. Debetnotaen var vedlagt en skrivelse af 30. marts 2015, der havde følgende ordlyd:
»Hvad angår [p]rogram[o]verslaget […], i hvilken forbindelse der i revisionsrapporten er konstateret et ikke-støtteberettiget beløb på 607072,24 EUR, fremsender vi ved separat skrivelse en debetnota på det nævnte beløb. Artikel 40 i [bilag I til tjenesteydelsesaftalen vedrørende bilæggelse af tvister] finder ikke anvendelse på [p]rogramoverslaget. Vi kan oplyse Dem om, at der i øjeblikket foretages en teknisk evaluering, og at resultaterne af denne evaluering vil blive tilført sagen.«
15
Sagsøgeren anfægtede ved skrivelse af 6. maj 2015 debetnotaen og følgeskrivelsen af 30. marts 2015. Sagsøgeren skrev på ny til Kommissionen den 22. juni 2015. Sagsøgeren modtog derefter den 24. juni 2015 en e-mail fra Kommissionen, hvoraf fremgik, at virksomheden ville modtage svar hurtigst muligt.
16
Eftersom sagsøgeren gjorde andre fordringer gældende mod Kommissionen, besluttede Kommissionen at opgøre det skyldige beløb ved at foretage modregning mellem fordringerne og den udestående gæld, idet det beløb, der efter Kommissionens opfattelse skulle betales i forbindelse med programoverslaget, endeligt skulle opgøres til 624388,73 EUR, således at det omfattede et beløb på 17292,65 EUR i morarenter.
17
Sagsøgeren modtog således fra Kommissionens Generaldirektorat (GD) for »Budget« seks afgørelser om modregning, der vedrørte inddrivelse af fordringer i form af udgifter, der blev anset for »ikke-støtteberettigede« i revisionsrapporten om programoverslaget (herefter »den omtvistede fordring«). Der er tale om følgende afgørelser:
–
afgørelse af 25. august 2015 om modregning af 45581,87 EUR (restfordring uden renter: 561514,21 EUR)
–
afgørelse af 27. august 2015 om modregning af 21639,45 EUR (restfordring uden renter: 539874,76 EUR)
–
afgørelse af 7. september 2015 om modregning af 48715,20 EUR (restfordring uden renter: 491159,56 EUR)
–
afgørelse af 16. september 2015 om modregning af 21857,97 EUR (restfordring uden renter: 469301,59 EUR)
–
afgørelse af 23. september 2015 om modregning af 422302,02 EUR (restfordring uden renter: 46999,57 EUR)
–
afgørelse af 25. september 2015 om modregning af 64292,22 EUR, herunder morarenter på 17292,65 (endelig betaling af den omtvistede fordring).
18
Efter at have modtaget afgørelsen af 25. august 2015 sendte sagsøgeren til Den Europæiske Unions delegation i Republikken Guinea-Bissau en skrivelse af 26. august 2015, hvori virksomheden henviste til ordlyden af sin skrivelse af 6. maj 2015 og anmodede om udsættelse af enhver foranstaltning til gennemførelse af debetnotaen i afventning af, at Kommissionens tjenestegrene tog stilling til virksomhedens standpunkt.
19
Ved skrivelse af 2. oktober 2015, der blev sendt ved e-mail af 5. oktober 2015, gav delegationschefen sagsøgeren et benægtende svar og anførte følgende som afsluttende bemærkning:
»Henset til størrelsen af det anfægtede beløb vil vi imidlertid foretage yderligere undersøgelser og holde Dem underrettet herom.«
Retsforskrifter og kontraktgrundlaget
20
EUF blev stiftet for at finansiere samarbejdet med AVS-staterne først gennem et bilag til EØF-traktaten, dernæst ved interne aftaler mellem medlemsstaterne forsamlet i Rådet for Den Europæiske Union. Indtil nu har det været 11 på hinanden følgende EUF’er, og der er blevet indgået interne aftaler vedrørende disse EUF’ere for en varighed svarende til varigheden af de forskellige aftaler og konventioner, hvorved Den Europæiske Union og dens medlemsstater har oprettet dette særlige partnerskab med AVS-staterne. De beløb, EUF’erne er blevet bevilget, er ikke en del af Unionens almindelige budget, hvorfor forvaltningen heraf er blevet reguleret af en særskilt finansforordning for hver enkelt EUF.
21
Denne sag vedrører anvendelsen af finansforordningen af 27. marts 2003 for den niende EUF (EUT 2003, L 83, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 309/2007 af 19. marts 2007 (EUT 2007, L 82, s. 1) (herefter »finansforordningen for den niende EUF«).
22
Som det fremgår af artikel 156 i Rådets forordning (EF) nr. 215/2008 af 18. februar 2008 om finansforordningen for den tiende EUD (EUT 2008, L 78, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 370/2011 af 11. april 2011 (EUT 2011, L 102, s. 1) (herefter »finansforordningen for den tiende EUF«), blev de transaktioner, der var finansieret af bl.a. den niende EUD, imidlertid omfattet af anvendelsen af bestemmelserne i finansforordningen for den tiende EUF fra tidspunktet for denne forordnings ikrafttrædelse den 20. marts 2008, for så vidt angik finansielle aktører, transaktioner og indtægter, fastsættelse, anvisning og betaling af udgifter, it-systemer, regnskabsaflæggelse og regnskabsføring samt ekstern revision og decharge.
23
Fra den 6. marts 2015 fandt bestemmelserne i Rådets forordning (EU) 2015/323 af 2. marts 2015 om finansforordningen for den 11. EUF (EUT 2015, L 58, s. 1) derefter anvendelse på transaktioner, der var finansieret af tidligere EUF’er, uden at dette berørte de eksisterende retlige forpligtelser. Da de transaktioner, som Kommissionen finansierede i henhold til den finansieringsaftale, der var genstand for retlige forpligtelser, var indgået før ikrafttrædelsen af forordning 2015/323, var disse transaktioner i det foreliggende tilfælde derfor ikke omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelserne i den nævnte forordning.
Tjenesteydelsesaftalen og programoverslaget
24
Tjenesteydelsesaftalen blev vedtaget i henhold til finansieringsaftalens artikel 5, på grundlag af hvilken den pågældende nationale anvisningsberettigede skulle udfærdige tjenesteydelsesaftaler med udvalgte organer, der havde til opgave at forberede passende programoverslag (først »igangsættelse«, derefter »drift« og endelig »afslutning«) før den 18. december 2010.
25
Det fremgår af artikel 80, stk. 4, i finansforordningen for den niende EUF, at programoverslaget er et »dokument, der fastlægger de nødvendige materielle midler og menneskelige ressourcer, budgettet og de tekniske og administrative bestemmelser for gennemførelsen af et projekt«.
26
Denne definition fremgår endvidere af punkt 2.4.1 i den praktiske vejledning vedrørende de procedurer, der gælder for programoverslag, som er finansieret af EUF og Den Europæiske Unions almindelige budget for 2009 (herefter »vejledningen«).
Kommissionens kontrol og revision
27
Artikel 12 og 13 i finansforordningen for den niende EUF vedrørte den kontrol, som Kommissionen sikrede i forbindelse med den økonomiske forvaltning af de projekter og programmer, der modtager støtte under den nævnte EUF.
28
Artikel 13, stk. 3, i finansforordningen for den niende EUF bestemte bl.a. følgende:
»AVS-staternes […] gennemførelse af de foranstaltninger, der finansieres over EUF’s midler, kontrolleres af Kommissionen, enten ved forhåndsgodkendelse eller efterfølgende kontrol eller ved en kombination heraf […]«
29
I denne forbindelse blev der i artikel 18 i bilag I til finansieringsaftalen etableret flere systemer, der gav Kommissionen mulighed for at foretage undersøgelser og kontrol af anvendelsen af de tildelte midler. Dette omfattede bl.a. mulighed for at foretage en fuldstændig revision, såfremt dette måtte være nødvendigt, på grundlag af dokumentation for konti og regnskabsbilag og enhver anden dokumentation vedrørende finansiering af projektet eller programmet, og denne mulighed bestod indtil udløbet af en periode på syv år efter tidspunktet for den sidste betaling. Det fremgik af artikel 18.4 i det nævnte bilag, at kontrollerne og revisionerne kunne »omfatte kontrahenter og underkontrahenter, der har modtaget fællesskabsmidler«. Det fremgik endvidere af artikel 4.5 i bilag II til den nævnte aftale og artikel 25.1 i bilag I til tjenesteydelsesaftalen, at der kunne foretages finansielle revisioner.
30
Det fremgik i øvrigt af programoverslagets artikel 4.15, at udgifter, der var afholdt i forbindelse med programoverslaget, også var omfattet af muligheden for finansiel revision, i hvilken forbindelse revisorerne kunne foretage alle de regnskabsmæssige, tekniske, administrative og retlig kontroller, som de måtte anse for nyttige eller nødvendige.
Inddrivelse af fordringer
31
Hvad angår de eventuelle fordringer, der blev fastlagt af Kommissionen eller den nationale anvisningsberettigede, var disse fordringer først omfattet af artikel 41-47 i finansforordningen for den niende EUF, og derefter fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af finansforordningen for den tiende EUF den 20. marts 2008 af denne forordnings artikel 63-65.
32
Artikel 65, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF gentog indholdet af artikel 46, stk. 3, i finansforordningen for den niende EUF. Disse bestemmelser tillagde i lighed med artikel 80, stk. 1, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1) Kommissionens regnskabsfører beføjelse til at inddrive EUF’s eller Unionens fordringer ved modregning i alle tilfælde, hvor debitor selv i forhold til EUF eller Unionen har en fordring, der er sikker, opgjort og forfalden til betaling.
Ikke-støtteberettigede udgifter
33
I vejledningens punkt 3.3.2 sondredes mellem de former for udgifter, der var omfattet af programoverslaget, og de former for udgifter, der var omfattet af tjenesteydelsesaftalen, på følgende måde:
»For så vidt angår transaktioner i indirekte decentraliseret og privat regi (udelukkende EUF) kan den berørte enheds personaleudgifter og denne enheds egne driftsudgifter, som er nødvendige for den finansielle gennemførelse af den del, der er reguleret af budgettet for de forskellige programoverslag, ikke finansieres af den del, der er reguleret af budgettet for programoverslag, idet disse udgifter er omfattet af budgettet for den tjenesteydelsesaftale, der er indgået med denne enhed.«
34
Hvad for det første angår tilbagebetalingen af de beløb, der var blevet tildelt i henhold til den tjenesteydelsesaftale, der er genstand for den foreliggende sag, fremgik følgende af artikel 31.1 i bilag I til den nævnte aftale:
»Indehaveren af [tjenesteydelsesaftalen] tilbagebetaler til den ordregivende myndighed de beløb, som indehaveren har modtaget [i henhold til tjenesteydelsesaftalen], og som er overskydende i forhold til det endelige skyldige beløb, senest på den dato, der fremgår af debetnotaen, hvilket svarer til 45 dage efter datoen for udstedelsen af debetnotaen.«
35
Det fremgik i denne forbindelse af artikel 31.3 i bilag I til tjenesteydelsesaftalen, at den ordregivende myndighed kunne inddrive beløb, der var skyldige, ved modregning i de beløb, som indehaveren uanset på hvilket grundlag havde krav på, og i givet fald, at Kommissionen som støtteyder kunne træde i stedet for den ordregivende myndighed.
36
Hvad for det andet angår tilbagebetalingen af de beløb, der var blevet tildelt i henhold til programoverslaget, fremgik det af programoverslagets artikel 4.14, at forskudsbestyreren og regnskabsføreren eller i givet fald den enhed, der er nævnt i programoverslagets punkt 4.2., dvs. sagsøgeren, uden ophold skulle tilbagebetale de beløb, der svarede til de ikke-støtteberettigede udgifter.
37
Det fremgik af det indledende punktum i programoverslagets punkt 4, at de tekniske bestemmelser vedrørende gennemførelsen af programoverslaget skulle være i overensstemmelse med de regler og procedurer, der er beskrevet i vejledningen. Vejledningens punkt 3.4.1 havde bl.a. følgende ordlyd:
»Når delegationschefen godkender programoverslaget, godkender den pågældende samtidig finansieringen heraf […], for så vidt som de regler og procedurer, der er fastsat i denne praktiske vejledning, er overholdt. Såfremt disse regler og procedurer ikke overholdes, er de udgifter, der er forbundet med de berørte transaktioner, ikke berettigede til støtte i form af finansiering ved midler fra Den Europæiske Union.«
38
Det fremgik i øvrigt af vejledningens punkt 4.1.2, at udgifter »for at være støtteberettigede sk[ulle] være forbundet med gennemførelsen af aktiviteter i programoverslaget, som er behørigt godkendt og underskrevet på forhånd«.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
39
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 3. november 2015 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
40
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 22. januar 2016 fremsatte Kommissionen en indsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement. Sagsøgeren fremsatte sine bemærkninger til denne indsigelse den 21. marts 2016.
41
Ved kendelse af 30. maj 2016 besluttede Rettens Ottende Afdeling (i den tidligere sammensætning) at henskyde behandlingen af formalitetsindsigelsen til afgørelsen vedrørende sagens realitet.
42
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen antages til realitetsbehandling;
–
»Kommissionens afgørelser om modregning indeholdt i skrivelserne af 25. august, 27. august, 7. september, 16. september og 23. september 2015, og som vedrører tilbagesøgning af et beløb på 624388,73 EUR«, annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale 624388,73 EUR med tillæg af morarenter med den Europæiske Centralbanks (ECB) rentesats forhøjet med to point.
–
Kommissionen tilpligtes at erstatte den ikke-økonomiske skade, der er opgjort til det symbolske beløb af 1 EUR.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
43
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt afvises sagen.
–
Subsidiært fastslås, at Retten ikke har kompetence til at træffe afgørelse i sagen.
–
Mere subsidiært frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Om søgsmålets genstand
44
Kommissionen har i forbindelse med indsigelsen indledningsvis anført, at det foreliggende søgsmåls genstand skal begrænses til en påstand om annullation af fem af de seks afgørelser om modregning, der er nævnt i denne doms præmis 17, for så vidt som sagsøgeren i stævningen ikke har anfægtet afgørelsen af 25. september 2015. Det følger efter Kommissionens opfattelse heraf, at det beløb, der skal tages i betragtning inden for rammerne af dette søgsmål, skal nedsættes til 560096,51 EUR.
45
Sagsøgeren har i sine bemærkninger til indsigelsen ikke anfægtet, at afgørelsen af 25. september 2015 ikke er nævnt i de påstande, der fremgår af stævningen. Sagsøgeren har imidlertid anført, at det beløb, som virksomheden har fremsat krav om betaling af, nødvendigvis forudsætter, at der i forbindelse med søgsmålets genstand tages hensyn til denne afgørelse. Stævningen indeholder endvidere en udtrykkelig henvisning til denne afgørelse som en af de afgørelser, der er genstand for søgsmålet.
46
Det fremgår af procesreglementets artikel 76, litra d), at stævningen skal angive søgsmålets genstand, de anbringender og argumenter, der gøres gældende, samt en kort fremstilling af anbringenderne. Disse angivelser skal være tilstrækkelig klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde (jf. i denne retning dom af 16.4.2015, Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
47
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren i stævningen klart og utvetydigt anført det beløb, som virksomheden kræver tilbagebetalt, hvilket omfatter det beløb, der er nævnt i afgørelsen af 25. september 2015. Denne afgørelse er i denne forbindelse mindst en gang nævnt som en af de »afgørelser, der er genstand for den foreliggende sag«.
48
Det har derfor ikke betydning for søgsmålets genstand, at afgørelsen af 25. september 2015 ikke er nævnt i den del af stævningen, der vedrører sagsøgerens påstande.
49
[Som berigtiget ved kendelse af 3. oktober 2018] Det fremgår nemlig utvetydigt af en læsning af stævningen, at sagsøgerens argumentation bl.a. har til formål at opnå annullation af alle de afgørelser om modregning, der er nævnt i præmis 17 ovenfor, og som alle har til formål at inddrive den omtvistede fordring, hvilket ikke blot gør det muligt for Retten at udøve sin kontrol, men også, at sagsøgeren kan tilrettelægge sit forsvar. Sagsøgeren har i øvrigt i sit skriftlige indlæg besvaret den nævnte argumentation ved at henvise til den nævnte fordring i sin helhed.
50
Det følger heraf, at det foreliggende søgsmål er rettet mod alle de afgørelser om modregning, der er nævnt i præmis 17 ovenfor (herefter »de anfægtede afgørelser«).
51
Den argumentation, som Kommissionen indledningsvis har fremsat i forbindelse med indsigelsen, hvorefter søgsmålets genstand skal begrænses til en påstand om annullation af fem af de seks anfægtede afgørelser, kan derfor ikke tages til følge.
Om kompetencen og formaliteten
52
Kommissionen har til støtte for indsigelsen anført tre argumenter.
53
For det første har Kommissionen gjort gældende, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, idet stævningen ikke indeholder specifikke anbringender vedrørende de anfægtede afgørelser. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at det af sagsøgeren fremsatte anbringende udelukkende har til formål at anfægte rigtigheden af den omtvistede fordring og ikke, om de modregningsforanstaltninger, der er genstand for de nævnte afgørelser, er korrekte ud fra et retligt og finansielt synspunkt.
54
For det andet har Kommissionen nedlagt påstand om, at Retten skal fastslå, at den ikke har kompetence til at træffe afgørelse i sagen, når der henses til den omstændighed, at de anfægtede afgørelser ikke kan tilregnes Kommissionen. Kommissionen har anført, dels at den udelukkende er indtrådt for at sikre finansieringen af programmet, dels at Kommissionens regnskabsfører handlede ved at indtræde i den nationale anvisningsberettigedes sted, idet de nævnte afgørelser fortsat skal tilregnes denne anvisningsberettigede.
55
For det tredje er Kommissionen af den opfattelse, at sagsøgeren har foretaget »procedurefordrejning«. Kommissionen har anført, at de anfægtede afgørelser i det væsentlige vedrører kontraktforholdet mellem sagsøgeren af de kompetente myndigheder i Republikken Guinea-Bissau, hvilket indebærer, at sagsøgeren i mangel af en værnetingsbestemmelse ikke kan indbringe søgsmålet med henblik på Rettens prøvelse.
56
Sagsøgeren har i sine bemærkninger til indsigelsen anført, at det er korrekt, at virksomheden er adressat for de anfægtede afgørelser. Disse afgørelser indgår ikke i en kontraktmæssig sammenhæng og hidrører fra Kommissionen, der har handlet i henhold til sine egne beføjelser som led i dens offentlige myndighedsudøvelse.
57
Hvad angår Kommissionens argument om, at sagsøgeren foretog »procedurefordrejning«, skal det bemærkes, at det foreliggende søgsmål delvist støttes på artikel 263 TEUF og bl.a. har til formål at opnå annullation af de anfægtede afgørelser. Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet i det væsentlige fremsat fem anbringender, nemlig et anbringende om »manglende retsgrundlag«, et anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod ugrundet berigelse, et anbringende om tilsidesættelse af skønsbeføjelsen i henhold til artikel 42, 44, 45 og 47 i finansforordningen for den niende EUF og proportionalitetsprincippet, et anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltning og et anbringende om åbenbart fejlagtige skøn, som Kommissionen har foretaget med hensyn til flere af de konstateringer, der fremgår af revisionsrapporten om programoverslaget.
58
De udtrykkelige henvisninger til artikel 263 TEUF i stævningen og overskriften til de anbringender, der er fremsat heri, opfordrer således Retten til at udøve sin beføjelse til at foretage en legalitetsprøvelse af de anfægtede afgørelser. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at en retsakt, hvorved Kommissionen som i hver enkelt af de nævnte afgørelser foretager udenretlig modregning mellem gældsposter og tilgodehavender i forskellige retsforhold med samme personer, udgør en anfægtelig retsakt i den nævnte bestemmelses forstand. I forbindelse med et sådant annullationssøgsmål tilkommer det Retten at prøve lovligheden af en afgørelse om modregning med hensyn til dens virkninger, som er manglende faktisk udbetaling af de omtvistede beløb til sagsøgeren (jf. dom af 6.10.2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen, T-216/12, EU:T:2015:746, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
59
Sagsøgeren har imidlertid ved at fremsætte et anbringende om »manglende retsgrundlag« og et anbringende om et åbenbart fejlagtigt skøn, som Kommissionen har foretaget med hensyn til flere af de konstateringer, der fremgår af revisionsrapporten om programoverslaget, nærmere bestemt nedlagt påstand om, at det fastslås, at de anfægtede afgørelser ikke kunne baseres på den omtvistede fordring. Sagsøgeren har nemlig inden for rammerne af anbringendet om »manglende retsgrundlag« bl.a. foreholdt Kommissionen, at den har udpeget sagsøgeren som debitor i forhold til den nævnte fordring, idet virksomheden har bestridt, at denne fordring er forfalden til betaling.
60
Det foreliggende søgsmål har derfor reelt til formål at opnå ikke blot, at de anfægtede afgørelser annulleres, at Kommissionen tilpligtes at betale 624388,73 EUR, og at der betales erstatning for den ikke-økonomiske skade, som sagsøgeren har lidt, men også, at det fastslås, at Unionen ikke har krav på den omtvistede fordring i forhold til sagsøgeren (jf. analogt dom af 6.10.2015, Technion og Technion Research & Development Foundation mod Kommissionen, T-216/12, EU:T:2015:746, præmis 54 og 55).
61
Hvad angår arten af den omtvistede fordring skal det imidlertid for det første bemærkes, at der ikke består et kontraktforhold mellem Unionen, repræsenteret af Kommissionen, og sagsøgeren. Den anden part i tjenesteydelsesaftalen, i henhold til hvilken sagsøgeren forberedte programoverslaget, er Republikken Guinea-Bissaus økonomi- og finansminister, og ikke Unionen, repræsenteret af Kommissionen. Hvad angår programoverslaget har sagsøgeren i sine bemærkninger til indsigelsen anført, at der ikke var tale om en aftale, men et programdokument, der havde til formål at anvende de midler, som Kommissionen havde tildelt i henhold til det budget, som virksomheden selv havde udfærdiget, og som ikke skabte gensidige forpligtelser i forhold til Kommissionen. Kommissionen anførte i retsmødet, at den var enig i sagsøgerens standpunkt på dette punkt. Kommissionen er af den opfattelse, at programoverslaget udgør en ensidig handling, der kan sammenlignes med en viljeserklæring fra sagsøgeren, hvorved sagsøgeren er blevet ansvarlig for den korrekte gennemførelse af projektet.
62
Det skal i denne forbindelse præciseres, at det fremgår af artikel 54, stk. 4, i finansforordningen for den niende EUF, at programoverslag udgør »specifikke retlige forpligtelser«, og at de indgås af AVS-staterne eller et modtagende oversøisk land eller territorium (OLT) eller Kommissionen i deres navn og på deres vegne. Den omstændighed alene, at delegationschefen underskrev programoverslaget »til godkendelse«, kan ikke føre til den konklusion, at der er tale om en aftale mellem sagsøgeren og Unionen, repræsenteret af Kommissionen, idet en sådan konklusion ville være i strid med selve ordlyden af den nævnte bestemmelse.
63
Udbetalingen af den finansielle bevilling, som Kommissionen tildelte til programoverslaget, udgjorde endvidere gennemførelsen af den betalingsforpligtelse, som påhvilede Kommissionen i henhold til artikel 54, stk. 3, litra a), i finansforordningen for den niende EUF, uden at der er fastsat en sådan forpligtelse for programoverslaget. Under disse omstændigheder kan Kommissionens krav på de fordringer, der udspringer af denne samme finansielle bevilling, heller ikke følge af programoverslaget og indgik udelukkende som et led i de EU-retlige beføjelser, der tilkommer Kommissionen i henhold til de forskellige finansforordninger, der gælder for de midler, som tildeles ved EUF.
64
For det andet skal det bemærkes, at den omtvistede fordring udelukkende var baseret på konstateringerne i den revisionsrapport, der vedrørte programoverslaget, og som var udfærdiget i henhold til programoverslagets punkt 4.15 og finansieringsaftalens artikel 4.5, idet der ikke var henvist til bestemmelserne i tjenesteydelsesaftalen. Det fremgår i øvrigt af denne rapports punkt 2.5, at det kun var de ikke-støtteberettigede udgifter, der var blevet konstateret i forbindelse med forvaltningen af det budget, som bestod af finansielle bidrag fra Unionen i form af forskudsbetalinger, der var omfattet af den nævnte rapport. Denne rapport omfattede derfor ikke de udgifter, der var omfattet af den nævnte aftale, dvs. sagsøgerens personaleudgifter og sagsøgerens egne driftsudgifter, der var nødvendige for den finansielle gennemførelse af den del, der var omfattet af budgettet for programoverslaget.
65
Det følger heraf, at spørgsmålet om den omtvistede fordrings eksistens ikke vedrører den kontraktmæssige sammenhæng, der lå til grund for indgåelsen af tjenesteydelsesaftalen mellem sagsøgeren og den nationale anvisningsberettigede, og heller ikke fortolkningen af bestemmelserne i en aftale eller en tilskudsaftale, der er indgået mellem sagsøgeren og Unionen, repræsenteret af Kommissionen.
66
Sagsøgeren foretog under disse omstændigheder i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, ikke »procedurefordrejning« ved at fremsætte påstanden om annullation af de anfægtede afgørelser for Retten. Det fremgår nemlig af retspraksis, at der kun kan anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt institutionen i sin egenskab af administrativ myndighed (kendelse af 29.9.2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT mod Kommissionen, C-102/14 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:737, præmis 55; jf. ligeledes i denne retning dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 20).
67
Hvad angår Kommissionens argument om, at de anfægtede afgørelser ikke skal tilregnes Kommissionen, for så vidt som den vedtog disse afgørelser i den nationale anvisningsberettigedes sted, skal det i øvrigt bemærkes, at de finansieringsbestemmelser, der finder anvendelse på midlerne fra EUF, nemlig artikel 46, stk. 3, i finansforordningen for den niende EUF og artikel 80, stk. 1, i finansforordningen for den tiende EUF, og som vedrører inddrivelse af fordringer ved modregning, ikke fastsætter en subrogationsordning. En sådan ordning var alene fastsat i tjenesteydelsesaftalens artikel 31.1. Det fremgår imidlertid af præmis 64 ovenfor, at bestemmelserne i den nævnte aftale, ikke fandt anvendelse i forbindelse med inddrivelse af den omtvistede fordring. Eftersom subrogation gør det muligt at overføre en fordring til en person, der er subrogeret i kravet, og som bliver indehaver af de rettigheder, der er forbundet med fordringen, skal det under alle omstændigheder fastslås, at de anfægtede afgørelser selv i tilfælde af subrogation fortsat skal tilregnes Kommissionen.
68
Hvad endelig angår Kommissionens argument om, at sagsøgerens annullationspåstand ikke kan antages til realitetsbehandling, kan dette argument ikke tages til følge. Det fremgår af artikel 63, stk. 2 og 3, i finansforordningen for den tiende EUF, at det er en forudgående betingelse for vedtagelsen af en afgørelse om modregning, at den kompetente anvisningsberettigede eller regnskabsfører har kontrolleret, at fordringen er sikker, opgjort og forfalden til betaling, og dette gælder så meget desto mere, når der er tale om en afgørelse om modregning i fordringer i henhold til artikel 65 i finansforordningen for den tiende EUF. Sagsøgeren kan derfor ikke nægtes muligheden for at anfægte eksistensen af den fordring, som Kommissionen har på virksomheden, idet denne fordring udgør selve det retlige grundlag for de anfægtede afgørelser.
69
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger finder Retten, at den har kompetence til at tage stilling til den foreliggende sag. Kommissionens indsigelse skal ikke tages til følge, og søgsmålet skal i sin helhed antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Om annullationspåstanden
70
Det første, det tredje og det femte anbringende skal behandles før det fjerde anbringende, der vedrører tilsidesættelse af processuelle garantier, idet de vedrører den omstændighed, at Kommissionens argumenter »savner et præcist retsgrundlag«, og rækkevidden af den skønsbeføjelse, der tilkommer Kommissionen i henhold til de finansielle bestemmelser, der finder anvendelse i forbindelse med udbetalingen af midlerne fra EUF, og har til formål at fastslå, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn ved at fastholde visse af de konstateringer, der fremgår af revisionsrapporten om programoverslaget.
71
Hvad angår det andet anbringende skal dette anbringende undersøges i forbindelse med vurderingen af den påstand, der har til formål at opnå tilbagebetaling af de beløb, der angiveligt har givet Kommissionen en ugrundet berigelse, med tillæg af morarenter med ECB’s rentesats, forhøjet med to point. Denne påstand vil blive behandlet efter annullationspåstanden.
– Om det første anbringende om »manglende retsgrundlag«
72
For det første har sagsøgeren anført, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser ikke har angivet et præcist »retsgrundlag« for sine argumenter, og at den derfor har tilsidesat retssikkerhedsprincippet. Sagsøgeren har i denne forbindelse henvist til skrivelserne af 29. oktober, 12. december 2014 og 2. oktober 2015, hvori Kommissionen som begrundelse for, at Unionen havde en fordring på sagsøgeren, kun henviste til artikel 28-31 i de generelle betingelser for tjenesteydelsesaftalen og til »de finansielle bestemmelser, der gælder for den [niende] EUF« uden andre præciseringer.
73
For det andet har sagsøgeren anført, at virksomheden ikke kan anses for debitor i forhold til den omtvistede fordring, idet den optrådte som formidler mellem Kommissionen og Republikken Guinea-Bissau, i forhold til hvilken virksomheden er en juridisk særskilt enhed. Sagsøgeren har anført, at artikel 46 i finansforordningen for den niende EUF ikke gør det muligt at inddrive en fordring hos en privat enhed, der deltager i forbindelse med en indirekte decentraliseret transaktion, og som ikke er modtager af de pågældende beløb. Det fremgår imidlertid efter sagsøgerens opfattelse af artikel 3 i bilag I til finansieringsaftalen, at den modtagende stat forbliver ansvarlig for gennemførelsen af programmet over for Kommissionen. Sagsøgeren har i denne forbindelse præciseret, at de beløb, der er blevet kvalificeret som ikke-støtteberettigede i henhold til programoverslaget, ikke blev anvendt til at dække sagsøgerens omkostninger og har ikke medført nogen form for fortjenstmargen.
74
Kommissionen har anfægtet sagsøgerens argumentation. Kommissionen er enig i, at dens regnskabsfører ved artikel 13, stk. 3, og artikel 42-47 i finansforordningen for den niende EUF er tillagt beføjelse til at inddrive den omtvistede fordring, og at disse bestemmelser derfor udgør retsgrundlaget for de anfægtede afgørelser. Kommissionen har endvidere anført, at sagsøgeren ikke kan anses for en simpel finansiel formidler, og at sagsøgeren var fuldt ud ansvarlig for forvaltningen af de midler, der blev tildelt i henhold til programoverslaget, i forbindelse med anvendelsen af den nævnte forordnings artikel 80, hvis stk. 3, bestemte, at »det pågældende [privatretlige] organ [påtager] sig […] gennemførelsen af projektet eller programmet i stedet for den nationale anvisningsberettigede«.
75
Det skal indledningsvis bemærkes, at retssikkerhedsprincippet er et af de almindelige EU-retlige principper, hvis overholdelse Retten skal overvåge. Princippet indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en EU-retlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (jf. dom af 12.12.2007, Italien mod Kommissionen, T-308/05, EU:T:2007:382, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis). Denne forpligtelse finder så meget desto mere anvendelse på afgørelser, der er rettet til fysiske og juridiske personer, som nævnt i artikel 288, stk. 4, TEUF.
76
Den manglende henvisning til en retsakts eller en afgørelses præcise hjemmel udgør imidlertid ikke nødvendigvis en væsentlig mangel, såfremt denne kan fastlægges på grundlag af andre dele af den pågældende retsakt. En udtrykkelig henvisning er imidlertid ubetinget nødvendig, når de personer, der berøres af retsakten, og Unionens kompetente retsinstans ellers vil svæve i uvished med hensyn til den konkrete hjemmel (dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet, 45/86, EU:C:1987:163, præmis 9, og af 12.12.2007, Italien mod Kommissionen, T-308/05, EU:T:2007:382, præmis 124).
77
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at de anfægtede afgørelser i deres respektive fodnote indeholder en udtrykkelig henvisning til artikel 65 i finansforordningen for den tiende EUF og artikel 80 i forordning nr. 966/2012.
78
Som det fremgår af ordlyden af artikel 65 i finansforordningen for den tiende EUF, giver denne bestemmelse i henhold til dens stk. 2 Kommissionen mulighed for at inddrive EUF’s fordringer ved modregning.
79
Hvad angår artikel 80 i forordning nr. 966/2012 skal det præciseres, at denne bestemmelses stk. 1, andet afsnit, erstattede artikel 83 i Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 357, s. 1), som fandt tilsvarende anvendelse på gennemførelsen af artikel 65, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF i henhold til denne forordnings artikel 65, stk. 7.
80
Det følger heraf, at eftersom de anfægtede afgørelser var baseret på artikel 65 i finansforordningen for den tiende EUF og artikel 80 i forordning nr. 966/2012, kan det ikke foreholdes Kommissionen, at den tilsidesatte sin forpligtelse til at angive et præcist retsgrundlag for de modregningsforanstaltninger, der er indeholdt i de anfægtede afgørelser.
81
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen med føje kunne støtte sig på den omtvistede fordring for at foretage de modregningsforanstaltninger, der er genstand for de anfægtede afgørelser, for så vidt som den efter sagsøgerens opfattelse ikke anførte et præcist »retsgrundlag« for sine argumenter, skal det bemærkes, at den omtvistede fordring, således som det klart fremgår af de anfægtede afgørelser og debetnotaen, er baseret på revisionsrapporten om programoverslaget. I den nævnte rapports punkt 2.2 henvises imidlertid udtrykkeligt til samtlige de bestemmelser, der har gjort det muligt at udfærdige den omtvistede fordring.
82
Hvad i øvrigt angår sagsøgerens argument om, at virksomheden optrådte som formidler mellem Kommissionen og Republikken Guinea-Bissau, har den med dette argument i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den traf de anfægtede afgørelser, uden at der findes et retsgrundlag, der giver Kommissionen mulighed for at udpege virksomheden som debitor i forhold til den omtvistede fordring og dermed som adressat for de nævnte afgørelser.
83
Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at det fremgår af artikel 64, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF, at Kommissionen, uden at dette i øvrigt berører AVS-staternes og OLT’s ansvar, »kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end stater ved en beslutning, der kan tvangsfuldbyrdes på de i traktatens artikel 2[99] omhandlede vilkår«.
84
Det følger heraf, at Kommissionen i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, i henhold til artikel 64, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF havde et retsgrundlag, der gav den mulighed for at fastslå, at der bestod en fordring på sagsøgeren som privatretlig enhed, der var separat fra den modtagende stat, som i det foreliggende tilfælde var Republikken Guinea-Bissau.
85
Det skal endvidere undersøges, om den omtvistede fordring i det foreliggende tilfælde var forfalden til betaling i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 63, stk. 2 og 3, i finansforordningen for den tiende EUF, i forhold til sagsøgeren.
86
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det udtrykkeligt fremgik af programoverslagets artikel 4.14, at det påhvilede den af sagsøgeren udpegede forskudsbestyrer eller regnskabsfører eller sagsøgeren selv at inddrive de ikke-støtteberettigede beløb, og at det alene var i den situation, hvor disse beløb ikke var tilstrækkelige, og hvor der ikke var etableret en bankgaranti før betalingen af det oprindelige tilskud, at repræsentanten for det modtagende land, dvs. den nationale anvisningsberettigede, havde pligt til at tilbagebetale disse beløb.
87
Det følger heraf, at sagsøgeren i henhold til programoverslagets artikel 4.14 i forbindelse med udfærdigelsen af programoverslaget ensidigt havde påtaget sig at tilbagebetale de eventuelle ikke-støtteberettigede udgifter, som Kommissionen måtte fastslå. Det var derfor med rette, at Kommissionen fandt, at sagsøgeren var debitor i forhold til den omtvistede fordring.
88
Der kan ikke rejses tvivl om denne konklusion ved vejledningens punkt 2.5 og 4.1.5, hvoraf det henholdsvis fremgik, at »det finansielle ansvar for gennemførelsen af programoverslaget i forhold til Kommissionen […], uanset rækkevidden af de delegerede beføjelser og ansvarsområder konsekvent påhvile[de] den pågældende repræsentant for det (eller de) modtagende land(e)«, og at »den pågældende repræsentant for det (eller de) modtagende land(e), når der udsted[t]es et pålæg om tilbagesøgning, ha[vde] pligt til at sikre sig, at det skyldige beløb faktisk [blev] tilbagebetalt«.
89
Det fremgår nemlig af det indledende punktum i programoverslagets punkt 4, at de elementer, der omhandles i dette punkt, havde til formål at præcisere og supplere de bestemmelser i vejledningen, der fandt anvendelse på programoverslaget, hvilket indebærer, at disse bestemmelser ikke kan påberåbes med henblik på at anfægte det finansielle ansvar, der påhviler de enheder, som er etableret ved specifikke bestemmelser i programoverslaget.
90
Eftersom finansieringsaftalen fandt anvendelse på en række programmer og projekter, der ikke nødvendigvis var genstand for en privat indirekte decentral forvaltning, kan den på samme måde ikke påberåbes med henblik på at modsige de specifikke forpligtelser, som sagsøgeren har påtaget sig i forbindelse med programoverslaget.
91
Hvad endelig angår sagsøgerens argument om, at de beløb, der i henhold til programoverslaget kvalificeres som ikke-støtteberettigede, ikke tjente til at dække virksomhedens udgifter, og at disse beløb ikke på nogen måde har været forbundet med en fortjenstmargen, kan dette argument ikke tages til følge. Som det fremgår af artikel 65, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF, kan inddrivelse ved modregning foretages »i alle tilfælde, hvor det består en fordring mod en debitor«. Det er derfor muligt at medregne alle de finansielle bevillinger, som Kommissionen har ydet i forbindelse med forvaltningen af EUF-midler, uanset om der er tale om beløb, der er udbetalt med henblik på at dække debitors omkostninger eller løn, eller som har til formål at give sagsøgeren en fortjenstmargen.
92
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det første anbringende forkastes.
– Om det tredje og det femte anbringende om tilsidesættelse af Kommissionens skønsbeføjelse i henhold til de finansielle bestemmelser, der finder anvendelse på gennemførelse af EUF-midler, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og anlæggelsen af åbenbart urigtige skøn med hensyn til visse konstateringer i revisionsrapporten om programoverslaget
93
Sagsøgeren har med det tredje anbringende for det første anført, at Kommissionen ikke udøvede den skønsbeføjelse, der tilkommer den i henhold til bestemmelserne i finansforordningen for den niende EUF med hensyn til fastlæggelsen og inddrivelsen af fordringer, sammenholdt med vejledningen, for så vidt som den begrænsede sig til at fastholde revisorens vurdering uden at træffe en selvstændig afgørelse, efter at revisionsrapporten om programoverslaget var blevet fremlagt.
94
For det andet har sagsøgeren anført, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved ikke at foretage en afvejning af fordringens betydning over for tjenesteydelsesaftalens værdi og ved ikke at tage hensyn til den omstændighed, at tjenesteydelsesaftalen fastsatte sanktioner i de tilfælde, hvor sagsøgeren ikke opfyldte de forpligtelser, som påhvilede virksomheden i henhold til den nævnte aftale. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen endvidere undlod at tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgeren afholdt og betalte de udgifter, der kvalificeres som ikke-støtteberettigede, til de forskellige endelige støttemodtagere, og at størrelsen af den omtvistede fordring udgør 97% af de beløb, som Kommissionen har udbetalt til de nævnte modtagere.
95
Kommissionen har anfægtet sagsøgerens argumenter. Kommissionen er af den opfattelse, at revisionsrapporten om programoverslaget var korrekt og velbegrundet, hvilket indebar, at den kunne acceptere denne rapport uden at fremsætte overflødige bemærkninger. Hvad angår hensyntagen til de elementer, der vedrører tjenesteydelsesaftalens værdi og de sanktioner, der er fastsat i denne aftale, har Kommissionen bemærket, at den nævnte aftale og programoverslaget skal anses for separate dokumenter.
96
Sagsøgeren har med det femte anbringende gjort gældende, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn, idet den bl.a. fastholdt de finansielle konklusioner nr. 1, 2 og 8 i revisionsrapporten om programoverslaget.
97
Det skal i denne forbindelse præciseres, at revisoren i forbindelse med finansiel konklusion nr. 1 i den nævnte revisionsrapport med overskriften »Overskridelse af budgetposter« identificerede ikke-støtteberettigede udgifter for et beløb på 200779,27 EUR som følge af en intern overskridelse af flere budgetposter i programoverslaget, der opstod i forbindelse med omfordeling af udgifter, som sagsøgeren oprindeligt havde bogført forkert.
98
I forbindelse med finansiel konklusion nr. 2 med overskriften »Udgifter, der er forbundet med tilskudsaftaler efter perioden for tillægsaftale nr. 1«, bemærkede revisoren, at de udgifter, der var afholdt i perioden for gennemførelsen af tillægsaftale nr. 2 til de forskellige tilskudsaftaler svarende til et beløb på 312265,42 EUR, ikke var støtteberettigede, idet der ikke forelå kontinuitet fra afslutningen af tillægsaftale nr. 1 (fra den 24.1. til den 16.4.2012) og til starten af tillægsaftale nr. 2 (den 23.5.2012).
99
I forbindelse med finansiel konklusion nr. 8 med overskriften »Udgifter uden for kontraktperioden« konkluderede revisoren, at visse udgifter svarende til et samlet beløb på 32585 EUR var afholdt efter afslutningen af programoverslaget og derfor ikke var støtteberettigede.
100
Hvad angår finansiel konklusion nr. 1 har sagsøgeren anført, at det i henhold til vejledningens punkt 3.5.2, artikel 2.1 i bilag I til finansieringsaftalen og programoverslagets artikel 4.12 udelukkende var muligt at foretage omfordeling af beløb mellem budgettets hovedposter eller inden for den samme hovedpost, hvilket indebar, at det ikke var muligt at foretage omfordeling af beløb mellem budgettets underposter. Revisoren gav vedrørende visse af de tildelte beløb ikke en tilstrækkelig begrundelse. Sagsøgeren har endvidere oplyst, at virksomheden som følge af, at revisoren havde omposteret det beløb, der fremgik af budgetlinje 390000, til budgetlinjen 177000, var tvunget til at sikre de omkostninger, der var forbundet med behovet for dels at opretholde de to første finansielle garantier ud over det aftalte tidsrum, dels at optage en tredje finansiel garanti.
101
Kommissionen har anført, at budgettet for programoverslaget skal anses for at bestå af summen af de deri indeholdte elementer, og at den omfordeling og de regnskabsmæssige korrektioner, som revisoren gennemførte, blev foretaget på grundlag af en grundig analyse af originaldokumenterne for de omhandlede udgifter.
102
Hvad angår finansiel konklusion nr. 2 er sagsøgeren enig i, at der ikke forelå kontinuitet fra afslutningen af tillægsaftale nr. 1 til starten af tillægsaftale nr. 2 til tilskudsaftalerne. Sagsøgeren har imidlertid i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den nægtede at tillægge tillægsaftalerne til tilskudsaftalerne tilbagevirkende kraft, således som den gjorde det i forhold til tillægsaftale nr. 2 til tjenesteydelsesaftalen for at afhjælpe den omstændighed, at den var for lang tid om at indgå tillægsaftalen til den nævnte aftale, hvilket indebar, at virksomheden var tvunget til fortsat at udføre sine opgaver uden et aftalegrundlag i perioden fra den 1. januar til den 10. februar 2012.
103
Kommissionen har anført, at det i henhold til artikel 11 og artikel 14.1 i de generelle betingelser for tilskudsaftaler indgået som led i Den Europæiske Unions eksterne foranstaltninger, hvortil der er henvist i programoverslaget, og som er vedlagt som bilag til hver enkelt tilskudsaftale, ikke var muligt lovligt at forlænge perioden for gennemførelsen af de berørte foranstaltninger.
104
Hvad angår finansiel konklusion nr. 8 har sagsøgeren anført, at de afholdte udgifter er forbundet med de tjenester, der blev udført i den periode, som programoverslaget omfattede, nemlig aktiviteter, der bestod i overvågning og revision af det arbejde, som var udført inden for rammerne af tilskudsaftalerne før udløbet af aktivitetsperioden den 30. juni 2012.
105
Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke kan gøre gældende, at virksomheden har leveret de berørte tjenester i deres helhed, idet den ikke leverede de endelige rapporter vedrørende disse tjenester før det aftalte tidspunkt og ikke fremlagde dokumentation til støtte for sin konklusion.
106
Det skal bemærkes, at princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning af Unionens midler er indføjet i artikel 4 i finansforordningen for den niende EUF og i artikel 6, litra d), i finansforordningen for den tiende EUF. Som det fremgår af sidstnævnte forordnings artikel 11, omfatter denne forordning princippet om sparsommelighed, princippet om effektivitet og princippet om produktivitet.
107
Kommissionens pligt til at foretage forsvarlig økonomisk forvaltning af Unionens midler i henhold til artikel 317 TEUF og behovet for at bekæmpe svig med EU-finansiering tillægger forpligtelser vedrørende finansielle vilkår væsentlig betydning (dom af 17.6.2010, CEVA mod Kommissionen, T-428/07 og T-455/07, EU:T:2010:240, præmis 126).
108
Det følger heraf, at sagsøgerens pligt til i det foreliggende tilfælde at fremlægge dokumentation for de udgifter, der var afholdt i den periode, hvori projektet blev gennemført, og i overensstemmelse med de krav, der fremgik af programoverslaget, vejledningen og finansieringsaftalen, udgjorde en væsentlig forpligtelse, der havde til formål at give Kommissionen mulighed for at råde over de oplysninger, der var nødvendige for at kontrollere, om de udbetalte bidrag var berettigede til EUF-finansiering, og i givet fald at inddrive de fastlagte fordringer.
109
Når der henses til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og navnlig effektivitetsprincippet, kan det i øvrigt ikke foreholdes Kommissionen, at den baserede sig på konklusionerne i revisionsrapporten om programoverslaget med henblik på at gøre de fordringer gældende, som den som støtteyder havde krav på, for så vidt som disse fordringer efter Kommissionens opfattelse var præcise og begrundede.
110
Uanset denne betragtning fremgår det af artikel 63, stk. 1, og artikel 65, stk. 2, i finansforordningen for den tiende EUF, at den kompetente anvisningsberettigede, som Kommissionen har udpeget, har pligt til at kontrollere gældens tilstedeværelse og størrelse, samt om gælden er forfalden, og at denne anvisningsberettigede kan annullere eller justere fordringens størrelse.
111
Når Kommissionen udøver sin skønsbeføjelse i forbindelse med inddrivelse af fordringer, er den således ikke undtaget fra domstolskontrol. Såfremt dette var tilfældet, ville den skønsbeføjelse, der udøves af den kompetente anvisningsberettigede ved Kommissionen, reelt få karakter af en nærmest vilkårlig beføjelse, der ikke var underlagt Unionens retsinstansers prøvelse (jf. i denne retning dom af 13.7.2011, Grækenland mod Kommissionen, T-81/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:366, præmis 142).
112
Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, om der er blevet foretaget en selvstændig og tilstrækkelig vurdering i henhold til bestemmelserne i finansforordningen for den tiende EUF, og, i givet fald, om det var med rette, at Kommissionen fandt, at de finansielle uregelmæssigheder, som sagsøgeren begik, havde en tilstrækkelig høj grad af grovhed til at gøre det nødvendigt i lyset af proportionalitetsprincippet at inddrive samtlige de ikke-støtteberettigede udgifter, der var blevet identificeret i revisionsrapporten om programoverslaget.
113
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at proportionalitetsprincippet ifølge retspraksis indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og skal være passende for gennemførelsen af det lovlige formål, der forfølges med den omhandlede forordning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 26.2.2016, Bodson m.fl. mod ECB, T-240/14 P, EU:T:2016:104, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
114
Det skal i det foreliggende tilfælde vurderes, om modregningsforanstaltningerne, idet de var baseret på den omtvistede fordring, der bl.a. vedrørte de udgifter, som ikke var støtteberettigede i henhold til konklusion nr. 1, 2 og 8 i revisionsrapporten om programoverslaget, gik videre end hvad der var nødvendigt for at gennemføre formålene om forsvarlig økonomisk forvaltning og om bekæmpelse af svig med EU-finansiering, således som det er nævnt i præmis 105 og 106 ovenfor.
115
Hvad for det første angår finansiel konklusion nr. 1 i revisionsrapporten skal det bemærkes, at sagsøgerens argument, hvorved virksomheden har hævdet, at den var tvunget til at påtage sig samtlige de omkostninger, der var forbundet med bankgarantierne og de andre omkostninger, der var forbundet med de budgetterede tilskud og garantier, er baseret på fejlagtige forudsætninger. Den omfordeling, som revisoren foretog vedrørende budgetlinjen 177000 med overskriften »Andre omkostninger til tilskud og garantier«, bestod nemlig i at fratrække 53279,17 EUR, således at det samlede gennemførte beløb efter korrektion udgjorde 2672,17 EUR. Efter revisorens korrektioner havde sagsøgeren således ikke afholdt ikke-støtteberettigede udgifter i henhold til budgetlinjen 177000.
116
[Som berigtiget ved kendelse af 3. oktober 2018] Endelig viste de korrektioner, som revisoren foretog i forhold til forskellige budgetlinjer, ikke-støtteberettigede udgifter for 80988,96 EUR, idet disse udgifter førte til en stigning i eller en overskridelse af visse af budgettets underposter (budgetposterne 250000, 320000, 340000, 350000, 370000, 112000 og 172000). Hvad angår budgettets andre underposter førte den omfordeling, som revisoren foretog, imidlertid til en mindskelse af budgetoverskridelsen (budgetposterne 154000, 174000 og 360000) eller til, at denne overskridelse helt blev udlignet (budgetposterne 152000, 156000, 177000 og 39000).
117
Efter at revisoren havde foretaget korrektioner, blev der derfor trukket et beløb på 50554,74 EUR fra det samlede beløb, der udgjorde den budgetoverskridelse, som skulle tilregnes sagsøgeren i forbindelse med gennemførelsen af det endelige budget for programoverslaget. Den omfordeling, som revisoren foretog, udgør derfor kun et beløb på 30434,22 EUR (dvs. forskellen mellem 80988,96 EUR og 50554,74 EUR) af det sammenlagte beløb på 200779,27 EUR, svarende til samtlige de ikke-støtteberettigede udgifter, der blev identificeret i forbindelse med finansiel konklusion nr. 1.
118
Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan foreholdes, at den fastholdt de korrektioner, som revisoren foretog, idet disse korrektioner kun udgjorde en begrænset andel af det samlede beløb, der svarede til den budgetoverskridelse, som skal tilregnes sagsøgeren, og som sagsøgeren hverken har anfægtet eksistensen eller størrelsen af. Eftersom revisoren foretog disse korrektioner på grundlag af den dokumentation og de fakturaer, som sagsøgeren fremlagde på stedet over for revisoren, var Kommissionen endvidere under alle omstændigheder ikke i stand til at foretage en egentlig undersøgelse af detaljerne vedrørende de beløb, der skal fremgå af hver enkelt budgetpost.
119
Ved at godkende finansiel konklusion nr. 1 i revisionsrapporten tilsidesatte Kommissionen således ikke proportionalitetsprincippet. Det kan i øvrigt ikke foreholdes Kommissionen, at den ikke foretog en selvstændig vurdering af revisorens konstateringer, for så vidt som den ikke rådede over de dokumenter, som revisoren tog hensyn til.
120
Hvad angår finansiel konklusion nr. 8 i revisionsrapporten skal det på samme måde konstateres, at eftersom sagsøgeren ikke var i stand til at over for Kommissionen at fremlægge de endelige rapporter vedrørende de tjenester, der var udført før afslutningen af kontraktperioden, og kun rådede over de fakturaer, der var udstedt efter datoen for afslutningen af programoverslaget, har sagsøgeren ikke fremlagt nogen beviser, der gør det muligt at fastslå, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn eller tilsidesatte proportionalitetsprincippet.
121
Hvad angår finansiel konklusion nr. 2 i revisionsrapporten skal det til gengæld konstateres, således som sagsøgeren med rette har hævdet i sit skriftlige indlæg og i retsmødet, at Kommissionen ikke tog hensyn til den omstændighed, at indgåelsen af tillægsaftale nr. 2 til tjenesteydelsesaftalen desuden var blevet forsinket fra den 1. januar til den 10. februar 2012.
122
Det skal i denne forbindelse præciseres, at det fremgår af en e-mail af 23. januar 2012, som en repræsentant for Kommissionen sendte til sagsøgeren, og som er vedlagt som bilag til stævningen, at godkendelsen af forlængelsen af tjenesteydelsesaftalen stadig ikke var sket på denne dato. I denne e-mail gav Kommissionens repræsentant, der var attaché for politiske forhold og medieforbindelser ved Den Europæiske Unions delegation i Republikken Guinea-Bissau, udtryk for sin beklagelse med hensyn til den indtrufne forsinkelse og anførte, at der med sikkerhed ikke vil »opstå et spørgsmål om«, hvorvidt forlængelsen af den nævnte aftale ville have tilbagevirkende kraft.
123
Det følger heraf, at Kommissionen ved at udstede pålæg om inddrivelse af de udgifter, der blev fastlagt i forbindelse med finansiel konklusion nr. 2 i revisionsrapporten, i det væsentlige nægtede at tillægge tillægsaftalerne til tilskudsaftalerne tilbagevirkende kraft, således som den havde tillagt tillægsaftalen til tjenesteydelsesaftalen tilbagevirkende kraft, selv om den var fuldt ud vidende om, at forlængelsen af denne aftale var blevet forsinket.
124
Denne nægtelse kunne lovligt baseres på ordlyden af de generelle betingelser for tilskudsaftaler indgået som led i Den Europæiske Unions eksterne foranstaltninger, idet det fremgik dels af de nævnte generelle betingelsers artikel 11.1, at enhver forlængelse af den periode, hvori tilskudsaftalerne skulle gennemføres, skulle ske efter anmodning fra tilskudsmodtageren i overensstemmelse med artikel 9, der bestemte, at en »[tilskuds]aftale kun [kunne] ændres i gennemførelsesperioden«, dels af de samme generelle betingelsers artikel 14.1, at det kun var de omkostninger, der faktisk var afholdt i den »periode, hvor foranstaltninger sk[ulle] gennemføres«, der kunne anses for støtteberettigede.
125
Denne nægtelse kunne imidlertid udgøre en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet Kommissionens repræsentant i e-mailen af 23. januar 2012 udtrykkeligt havde opfordret sagsøgeren til at fortsætte det effektive samarbejde indtil programmets afslutning og havde rost sagsøgerens vedholdenhed »til trods for de mange indtrufne hindringer og hændelser«.
126
Eftersom gennemførelsen af projektet i sidste ende i henhold til bestemmelserne i programoverslaget og navnlig dets punkt 1.5.4.3 var baseret på, at sagsøgeren skulle bevilge tilskud til de endelige støttemodtagere, var det under disse omstændigheder kun muligt at sikre gennemførelsen af projektet i overensstemmelse med de forsikringer, som Kommissionen havde givet med hensyn til, at tillægsaftalen til tjenesteydelsesaftalen ville blive anvendt med tilbagevirkende kraft, såfremt sagsøgeren selv sikrede kontinuiteten i gennemførelsen af tilskudsaftalerne.
127
Det skal i denne forbindelse endvidere konstateres, at de udgifter, der i henhold til finansiel konklusion nr. 2 ikke kunne anses for støtteberettigede, udgør et samlet beløb på 312265,42 EUR, der svarer til halvdelen af den omtvistede fordring, og som blev udbetalt til de endelige støttemodtagere, som sagsøgeren havde indgået tilskudsaftalerne med.
128
Når der henses til disse elementer, skal det i det foreliggende tilfælde fastslås, dels at der ikke blev begået svig med EU-finansiering, dels at Unionens interesse i hensynet om at sikre overholdelsen af princippet om forsvarlig økonomisk finansiering ikke er blevet væsentligt påvirket i denne forbindelse.
129
Det følger heraf, at Kommissionen under hensyn til sagens særlige omstændigheder og navnlig den forsinkelse, hvormed tillægsaftalen til tjenesteydelsesaftalen blev indgået, og som skal tilregnes Kommissionen, samt de virkninger, som afgørelsen om inddrivelse har for sagsøgeren, burde have fastslået, at den inddrivelsesforanstaltning, der vedrørte den konklusion, som revisoren foretog i forbindelse med finansiel konklusion nr. 2 i revisionsrapporten, var uforholdsmæssig.
130
Retten bemærker subsidiært, at når der er tale om retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, kan de principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse (jf. kendelse af 8.2.2010, Alisei mod Kommissionen, T-481/08, EU:T:2010:32, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
131
Som sagsøgeren med føje anførte i retsmødet, udgør revisionsrapporten ikke en anfægtelig retsakt. En revisionsrapport fastslår nemlig blot de eventuelle allerede eksisterende uregelmæssigheder og de fordringer, der følger heraf, og den ændrer ikke på retsstillingen for fordringernes debitor (jf. i denne retning kendelse af 8.2.2010, Alisei mod Kommissionen, T-481/08, EU:T:2010:32, præmis 67).
132
Det er bl.a. af denne grund, således som det fremgår af præmis 107 ovenfor og af retspraksis (jf. i denne retning kendelse af 8.2.2010, Alisei mod Kommissionen, T-481/08, EU:T:2010:32, præmis 53), at Kommissionen i forbindelse med vedtagelse af en modregningsforanstaltning, der definitivt fastlægger dens standpunkt, kun kan basere sig på konklusionerne fra en revision, såfremt disse konklusioner efter Kommissionens opfattelse forekommer præcise og begrundede. I denne forbindelse kan Kommissionen, således som den gjorde i det foreliggende tilfælde, ikke undlade at foretage en vurdering af konklusionerne i revisionsrapporten i lyset af proportionalitetsprincippet.
133
Følgelig skal søgsmålet på grundlag af det tredje og det femte anbringende tages til følge udelukkende for så vidt angår finansiel konklusion nr. 2 i revisionsrapporten om programoverslaget.
– Om det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltning
134
Sagsøgeren har i det væsentlige anført, at Kommissionen ikke overholdt de processuelle garantier, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
135
For det første har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke gav meddelelse om grundene til, at den besluttede at fastholde det standpunkt, som den havde tilkendegivet i skrivelsen af 29. oktober 2014, efter at sagsøgeren havde fremsat detaljerede bemærkninger i sin skrivelse af 7. november 2014 og sin e-mail af 14. december 2014.
136
For det andet har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den begrænsede sig til at udfærdige et to-siders svar på sagsøgerens e-mail af 6. maj 2015, selv om sagsøgerens e-mail indeholdt syv sider med detaljerede argumenter. Sagsøgeren har tilføjet, at det nævnte svar først blev fremsendt ved skrivelsen af 2. oktober 2015, dvs. med en forsinkelse på fem måneder, hvilket indebar, at virksomheden svævede i uvished. Det fremgik endvidere af denne sidstnævnte skrivelse, at der var igangsat »yderligere undersøgelser«, hvilket gav det indtryk, at Kommissionen ville fortsætte behandlingen af sagen.
137
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke var anført en tilstrækkelig begrundelse for revisionsrapporten og navnlig den deri indeholdte finansielle konklusion nr. 1. Sagsøgeren er af den opfattelse, at virksomheden ikke var i stand til at forstå rækkevidden af denne konstatering og de anfægtede afgørelser, og at den ikke havde mulighed for at udøve sin ret til at blive hørt.
138
Kommissionen har anført, at sagsøgerens bemærkninger med hensyn til forløbet af den procedure, der førte til fastlæggelsen af den omtvistede fordring, og modregningen af de fordringer, som sagsøgeren har påberåbt sig, er urigtige. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at sagsøgerens skrivelse af 7. november 2014 og e-mail af 14. december 2014 blev sendt til Kommissionen som svar på dens skrivelse af 29. oktober 2014, hvori den meddelte, at den havde til hensigt at inddrive den nævnte fordring og opfordrede sagsøgeren til at fremsætte sine bemærkninger.
139
Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgeren ikke har fremlagt nogen beviser, der kan godtgøre, at skrivelsen af 2. oktober 2015 ikke gav et tilfredsstillende svar på sagsøgerens bemærkninger af 6. maj 2015. Henvisningen til de igangværende »yderligere undersøgelser« havde endvidere kun til formål at tage hensyn til den eventuelle situation, hvor nye omstændigheder kunne begrunde en genåbning af sagen.
140
Det skal erindres, at det fremgår af chartrets artikel 41, stk. 1, at »[e]nhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer«. Det præciseres i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), at denne ret bl.a. omfatter »retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt«.
141
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at overholdelsen af princippet om ret til forsvar indebærer, at de adressater for en afgørelse, hvis interesser i væsentlig grad berøres deraf, skal have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende (jf. dom af 21.9.2000, Mediocurso mod Kommissionen, C-462/98 P, EU:C:2000:480, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.9.2013, Texdata Software, C-418/11, EU:C:2013:588, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
142
I det foreliggende tilfælde opfordrede Kommissionen ved en skrivelse af 29. oktober 2014 sagsøgeren til inden for en frist på to uger fra tidspunktet for modtagelsen af den nævnte skrivelse at fremsætte sine bemærkninger med hensyn til den omstændighed, at Kommissionen havde til hensigt at inddrive den omtvistede fordring. Den 7. november og den 14. december 2014 og den 6. maj og den 22. juni 2015 var sagsøgeren i stand til at sende fire skrivelser til Kommissionen før vedtagelsen af de anfægtede afgørelser. Kommissionen lod i øvrigt et rimeligt tidsrum forløbe mellem sagsøgerens skrivelse af 6. maj 2015 og vedtagelsen af de anfægtede afgørelser den 25. august 2015.
143
Det følger heraf, at sagsøgeren havde mulighed for at gøre sine synspunkter gældende og dermed udøve retten til at blive hørt før vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.
144
Der kan ikke rejses tvivl om denne konklusion ved den omstændighed, at sagsøgeren ikke modtog et svar på sin skrivelse af 6. maj 2015 før efter, at de anfægtede afgørelser var blevet truffet.
145
Retten til at blive hørt omfatter nemlig ikke retten til en kontradiktorisk drøftelse mellem ophavsmanden til de anfægtede afgørelser og adressaterne herfor, men garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt (jf. i denne retning dom af 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, præmis 36, og af 9.2.2017, M, C-560/14, EU:C:2017:101, præmis 25 og 31).
146
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke tilsidesatte sagsøgerens ret til at blive hørt som omhandlet i chartrets artikel 41, stk. 2.
147
Hvad i øvrigt angår sagsøgerens argumentation, hvorved virksomheden har anført, at Kommissionen begrænsede sig til at udfærdige en to-siders skrivelse som svar på virksomhedens skrivelse af 6. maj 2015, og at den gav en kortfattet besvarelse af de detaljerede forklaringer, som virksomheden fremsatte den 7. november og den 14. december 2014, har dette argument snarere sammenhæng med undersøgelsen af den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen, og som er fastsat i chartrets artikel 41, stk. 2, og artikel 296 TEUF.
148
Det fremgår i denne forbindelse af retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til traktatens artikel 296, stk. 2, TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
149
Inden for rammerne af de individuelle afgørelser har forpligtelsen til at begrunde en individuel afgørelse til formål, ud over at gøre det muligt at udøve en retslig kontrol, at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om afgørelsen muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes (jf. dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen, C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 148 og den deri nævnte retspraksis).
150
I det foreliggende tilfælde kan sagsøgeren imidlertid ikke udelukkende basere sig på længden af Kommissionens svar på virksomhedens skrivelse af 6. maj 2015, idet dette i sig selv ikke kan udgøre et relevant element i forbindelse med konstateringen af, om der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten som omhandlet i artikel 296, stk. 2, TEUF. Sagsøgeren kan endvidere ikke undlade at tage hensyn til den omstændighed, at Kommissionens argumentation, således som det klart fremgår af de anfægtede afgørelser, var baseret på revisionsrapporten om programoverslaget, der blev fremsendt til sagsøgeren, og den finansielle revisors forklaringer, som fremgår heraf.
151
Sagsøgeren kan under alle omstændigheder ikke hævde, at virksomheden afgav detaljerede forklaringer i sin skrivelse af 7. november 2014 og e-mail af 14. december 2014, idet det klart fremgår af sidstnævnte e-mail, at den først og fremmest indeholdt en anmodning om, at tjenesteydelsesaftalens artikel 40, der foreskrev muligheden for en mindelig tvistbilæggelse, skulle finde anvendelse på den omtvistede fordring. Sagsøgeren havde begrænset sig til at anføre, at konklusionerne i revisionsrapporterne var »fejlagtige, retligt uacceptable, partiske og udtryk for en ensidig argumentation«, uden at fremlægge beviser eller supplerende argumenter.
152
Det var således med rette, at Kommissionen fandt, at den kunne fastholde sit synspunkt uden over for sagsøgeren at give supplerende grunde efter fremsendelsen af de omhandlede skrivelser eller e-mails.
153
Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes.
Om påstanden om tilbagebetaling af beløb, der angiveligt vedrører en ugrundet berigelse for Unionen
154
[Som berigtiget ved kendelse af 3. oktober 2018] Sagsøgeren har med det andet anbringende, der er fremsat til støtte for påstanden om tilbagebetaling af de beløb, der udgør den omtvistede fordring, anført, at virksomheden, eftersom de anfægtede afgørelser ikke har noget retligt grundlag og har medført en forøgelse af Kommissionens formue med et samlet beløb på 624388,73 EUR – nemlig det beløb, der udgøres af den omtvistede fordring på 60096,08 EUR med tillæg af renter – med føje kan kræve tilbagebetaling af det beløb, der er forbundet med denne ugrundede berigelse.
155
Kommissionen har anført, at den har godtgjort, at den omtvistede fordring var baseret på et solidt retsgrundlag, og at den kan gøres gældende over for sagsøgeren. Kommissionen har anført, at det derfor i det foreliggende tilfælde ikke er muligt at hævde, at der er sket tilsidesættelse af forbuddet mod ugrundet berigelse.
156
Det fremgår af fast retspraksis, at en sag med påstand om tilbagebetaling som følge af en ugrundet berigelse for Unionen kræver – for at kunne blive behandlet – bevis for en berigelse hos Unionen uden gyldigt retsgrundlag og et tab for sagsøgeren, der er forbundet med nævnte berigelse (jf. dom af 28.7.2011, Agrana Zucker, C-309/10, EU:C:2011:531, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
157
Det følger nemlig af de retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, at retten til tilbagebetaling fra den berigede person forudsætter, at der ikke findes et retsgrundlag for den omhandlede berigelse (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Masdar (UK) mod Kommissionen, C-47/07 P, EU:C:2008:726, præmis 44-46 og 49).
158
I det foreliggende tilfælde kan det ikke fastslås, at den modregning af fordringer, som Kommissionen foretog, ikke havde noget retsgrundlag, idet de anfægtede afgørelser, således som det fremgår af undersøgelsen af det første anbringende ovenfor, blev truffet i henhold til bestemmelserne i finansforordningen for den tiende EUF og forordning nr. 966/2012. Sagsøgeren havde endvidere i programoverslaget ensidigt forpligtet sig til at tilbagebetale de udgifter, der ikke var berettigede til EUF-finansiering, til Kommissionen.
159
Det følger heraf, at der ikke består en forpligtelse for Kommissionen til som følge af en ugrundet berigelse for Unionen at tilbagebetale et beløb svarende til den omtvistede fordring, der udgøres af de ikke-støtteberettigede udgifter, der er fastlagt i revisionsrapporten om programoverslaget.
160
Kommissionen bør til gengæld drage konsekvenserne af den delvise annullation af afgørelserne om modregning, der er baseret på tilsidesættelse proportionalitetsprincippet.
161
Følgelig skal det andet anbringende og påstanden om tilbagebetaling af de beløb, der udgør den omtvistede fordring, med tillæg af renter med ECB’s rentesats forhøjet med to point, forkastes.
Om påstanden om erstatning
162
Sagsøgeren er af den opfattelse, at virksomheden har lidt en ikke-økonomisk skade som følge af den usikkerhed, der opstod på grund af Kommissionens sene besvarelse af virksomhedens skrivelse af 6. maj 2015, og en krænkelse af dens image og omdømme. Sagsøgeren har anført, at de anfægtede afgørelser har rejst tvivl om virksomhedens legitimitet som operatør og sædvanlig samarbejdspartner i forhold til Kommissionen.
163
Kommissionen har anført, at sagsøgerens erstatningspåstand har rent symbolsk karakter og ikke opfylder de tre betingelser, der er fastsat i artikel 268 TEUF og 340 TEUF, hvorefter det skal godtgøres, at den adfærd, som Kommissionen foreholdes, er ulovlig, at der foreligger et reelt tab, og at der er årsagsforbindelse mellem den omhandlede adfærd og det angivelige tab.
164
Hvad angår den symbolske erstatning af den ikke-økonomiske skade fremgår det af artikel 340, stk. 2, TEUF, at Unionens ansvar uden for kontrakt og gennemførelsen af retten til erstatning af det lidte tab forudsætter opfyldelse af en række betingelser vedrørende retsstridigheden af den adfærd, som institutionerne hævdes at have udvist, og eksistensen af en skade samt vedrørende årsagsforbindelsen mellem denne adfærd og den påberåbte skade. Nævnte ansvar kan ikke pålægges, uden at alle betingelserne for erstatningspligten, der således er fastlagt i den nævnte bestemmelse, er opfyldt (jf. dom af 11.12.2014, Heli-Flight mod EASA, T-102/13, EU:T:2014:1064, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
165
Annullationen af en ulovlig retsakt kan i sig selv udgøre en passende og principielt tilstrækkelig erstatning for den ikke-økonomiske skade, som retsakten kan have forvoldt, medmindre sagsøgeren godtgør at have lidt en ikke-økonomisk skade, som kan adskilles fra den ulovlighed, der danner grundlag for annullationen, og som ikke kan erstattes fuldt ud ved denne annullation (jf. dom af 14.9.2017, Bodson m.fl. mod EIB, T-504/16 og T-505/16, EU:T:2017:603, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
166
[Som berigtiget ved kendelse af 3. oktober 2018] I det foreliggende tilfælde skal det for det første, for så vidt angår ulovligheden af den adfærd, som Kommissionen foreholdes, bemærkes, at sagsøgeren ikke har påberåbt sig andre elementer end de anbringender, der er fremsat til støtte for annullationspåstanden, for det andet, at kun det tredje og det femte anbringende delvist er taget til følge, og, for det tredje, at annullationen af de anfægtede afgørelser i sig selv udgør en passende erstatning for den påberåbte ikke-økonomiske skade, idet sagsøgeren ikke har fremlagt noget bevis, der kan godtgøre, at der lidt en ikke-økonomisk skade, som kan adskilles fra den ulovlighed, der danner grundlag for den delvise annullation af de anfægtede afgørelser, og som ikke kan erstattes fuldt ud ved denne annullation, inden erstatningspåstanden forkastes.
167
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal sagsøgerens erstatningspåstand forkastes.
Sagsomkostninger
168
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
169
Eftersom de anfægtede afgørelser i det foreliggende tilfælde kun annulleres delvist, bestemmer Retten, at hver af parterne bærer deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1)
De modregningsafgørelser, der er indeholdt i Europa-Kommissionens skrivelser af 27. august og 7., 16., 23. og 25. september 2015, med henblik på tilbagesøgning af et beløb på 624388,73 EUR, svarende til en del af de forskud, som er udbetalt til sagsøgeren i forbindelse med et program om støtte til kulturelle initiativer i Guinea-Bissau, der er finansieret af den niende Europæiske Udviklingsfond (EUF), med tillæg af morarenter, annulleres delvist, for så vidt som de vedrører tilbagesøgning af et beløb på 312265,42 EUR, svarende til ikke-støtteberettigede udgifter, som er identificeret i finansiel konklusion nr. 2 i revisionsrapport EUF 2007/20859 vedrørende arbejdsprogramoverslaget og afslutningsprogramoverslaget med referencen EUF/2010/249-005.
2)
I øvrigt frifindes Kommissionen.
3)
Kommissionen og Transtec bærer hver deres egne omkostninger.
Pelikánová
Valančius
Öberg
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 3. juli 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.