62021TJ0482_RES
Processo T‑482/21
TenneT TSO GmbHeTenneT TSO BV
contra
Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia
Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção Alargada) de 25 de setembro de 2024
«Energia — Mercado interno da eletricidade — Região de cálculo da capacidade — Região CORE — Adoção pela ACER da metodologia de partilha dos custos de redespacho e trocas compensatórias — Dever de fundamentação — Determinação do nível de tolerância para os fluxos circulares legítimos — Artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento (UE) 2019/943»
Processo judicial — Intervenção — Articulado de intervenção — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Remissão global para o articulado de intervenção apresentado pelo interveniente num processo relacionado — Inadmissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.o; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 76.°, alínea d), e 145.°, n.o 2, alínea b)]
(cf. n.os 25‑27, 31, 32)
Energia — Mercado interno da eletricidade — Regulamento 2019/943 — Gestão dos congestionamentos na rede de transporte de eletricidade — Aplicação de medidas corretivas para aliviar os congestionamentos entre zonas — Metodologia de partilha dos custos das medidas corretivas — Tomada em consideração das medidas corretivas realizadas nos elementos da rede internos com um nível de tensão igual ou superior a 220 kV — Admissibilidade
[Regulamento 2019/943 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 2 e 35 e artigos 1.°, alínea a), e 16.°, n.o 4, n.o 8, primeiro parágrafo, alínea b), e n.o 13; Regulamentos da Comissão 2015/1222, considerandos 2 e 12 e artigos 9.°, n.o 11, e 74.°, n.os 2 e 4, e 2017/1485, artigo 76.o, n.o 1, alínea b), iii) e v)]
(cf. n.os 78‑153)
Agências da União Europeia — Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) — Processo de recurso — Recurso na Câmara de Recurso da ACER — Recurso de uma decisão da ACER que adota uma metodologia de partilha dos custos das medidas corretivas aplicadas para aliviar os congestionamentos na rede de transporte de eletricidade — Apreciação de elementos de facto de ordem técnica e económica complexos — Alcance da fiscalização — Fiscalização da legalidade que não se limita à apreciação de erros manifestos de apreciação
(Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho 2019/942, artigos 25.°, 26.° e 28.°, e 2019/943, artigo 16.o, n.o 13; Regulamento n.o 2015/1222 da Comissão, artigo 74.o)
(cf. n.os 176, 177)
Agências da União Europeia — Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) — Processo de recurso — Recurso na Câmara de Recurso da ACER — Dever de fundamentação das decisões — Alcance — Violação — Consequências
(Artigos 263.° e 296.° TFUE)
(cf. n.os 179‑186, 220‑224)
Energia — Mercado interno de eletricidade — Regulamento 2019/943 — Gestão dos congestionamentos na rede de transporte de eletricidade — Aplicação de medidas corretivas que visam aliviar os congestionamentos entre zonas — Metodologia de partilha dos custos das medidas corretivas — Exclusão dos custos decorrentes dos fluxos circulares que não ultrapassam um determinado nível de tolerância — Determinação pela Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) de um nível de tolerância de modo não conforme ao quadro jurídico aplicável — Inadmissibilidade — Exceção — Competência implícita da ACER para determinar um nível de tolerância de modo não conforme ao quadro jurídico aplicável — Requisitos — Requisitos não preenchidos.
[Artigo 4.o, n.o 3, TUE; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho 2019/942, artigo 6.o, n.o 10, segundo parágrafo, alínea a), n.o 11 e n.o 12, e 2019/943, considerando 34 e artigo 16.o, n.o 13; Regulamento 2015/1222 da Comissão, artigos 9.°, n.o 11, e 74.°, n.o 6, alínea a)]
(cf. n.os 235‑301, 305‑310, 318‑331)
Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Limitação pelo juiz da União — Requisitos
(Artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 335, 338‑342)
Resumo
Dando provimento ao recurso de anulação interposto por operadores de rede de transporte de eletricidade (a seguir «ORT»), o Tribunal Geral anula uma decisão da Câmara de Recurso da Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) (a seguir «Câmara de Recurso») com o fundamento de que a mesma está ferida de ilegalidade, no que respeita à determinação do nível de tolerância dos fluxos circulares, e de insuficiência de fundamentação. No entanto, o órgão jurisdicional confirma a legalidade do âmbito de aplicação de uma metodologia de partilha dos custos de redespacho e trocas compensatórias, adotada pela ACER, que inclui elementos da rede internos que não são «críticos».
Em 24 de julho de 2015, a Comissão Europeia adotou o Regulamento 2015/1222 (
1
). Este regulamento enuncia uma série de requisitos, no setor da eletricidade, relativos à atribuição de capacidade interzonal e à gestão de congestionamentos nos mercados para o dia seguinte e intradiário, entre os quais, designadamente, a determinação de uma metodologia comum de partilha dos custos de redespacho e trocas compensatórias de importância transfronteiriça (
2
).
Em aplicação desse regulamento, os ORT da região «CORE» (
3
) apresentaram a todas as entidades reguladoras nacionais (a seguir «ERN») desta região uma proposta relativa à referida metodologia.
Perante a falta de acordo das ERN sobre esta proposta, em 30 de novembro de 2020, a ACER adotou, ao abrigo do mesmo regulamento, uma decisão que aprova uma metodologia de partilha dos custos (a seguir «metodologia de partilha dos custos contestada»).
As recorrentes, TenneT TSO GmbH e TenneT TSO BV, na qualidade de ORT que exploram uma rede de transporte de eletricidade, respetivamente, numa parte da Alemanha e nos Países Baixos, interpuseram recurso dessa decisão para a Câmara de Recurso. Tendo sido negado provimento a este recurso, interpuseram no Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão da Câmara de Recurso (a seguir «decisão impugnada»).
Apreciação do Tribunal Geral
Antes de decidir do mérito, o Tribunal Geral declara parcialmente inadmissível o articulado de intervenção da República Federal da Alemanha, dado que determinados fundamentos invocados não foram suficientemente desenvolvidos para permitir ao Tribunal Geral pronunciar‑se sobre os mesmos. Assim, a remissão global para o articulado de intervenção apresentado num processo relacionado que tem igualmente por objeto a anulação da decisão impugnada, anexado ao articulado de intervenção no presente processo, não pode compensar a inexistência de elementos essenciais da argumentação de direito que deve figurar no articulado de intervenção.
Prosseguindo a sua análise quanto ao mérito, o órgão jurisdicional examina sucessivamente os três fundamentos suscitados pelas recorrentes, a saber, um fundamento relativo a um erro de direito na determinação do âmbito de aplicação da metodologia de partilha dos custos contestada, um fundamento relativo à ilegalidade do método de decomposição dos fluxos adotado nessa metodologia e um fundamento relativo a uma determinação errada do nível de tolerância para os fluxos circulares legítimos.
Quanto ao fundamento relativo ao âmbito de aplicação da metodologia de partilha dos custos contestada
A título preliminar, o Tribunal recorda que o redespacho (
4
) e as trocas compensatórias (
5
) constituem medidas corretivas dispendiosas (
6
) aplicadas para aliviar os congestionamentos físicos na rede de transporte de eletricidade.
A este respeito, o artigo 74.o, n.os 2 e 4, do Regulamento 2015/1222 prevê a adoção de soluções de partilha de custos para as medidas corretivas de importância transfronteiriça e estabelece que a metodologia de partilha dos custos deve definir os custos incorridos na utilização do redespacho ou de trocas compensatórias, com o objetivo de garantir a firmeza da capacidade interzonal, que são elegíveis para partilha entre todos os ORT de uma região de cálculo da capacidade, no caso vertente, a região CORE.
Por outro lado, o artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943 prevê uma partilha dos custos das medidas corretivas que visam aliviar o congestionamento entre duas zonas de ofertas (
7
), com base na contribuição dos fluxos resultantes de transações internas a uma zona para o congestionamento que se verifica entre duas zonas de ofertas observadas.
O âmbito de aplicação da metodologia de partilha dos custos contestada abrange não só elementos da rede entre zonas (interligações) mas também todos os elementos da rede internos com um nível de tensão igual ou superior a 220 quilovolts (kV). Com efeito, segundo essa metodologia, as operações de redespacho e trocas compensatórias de importância transfronteiriça são, em princípio, todas as operações que visam aliviar congestionamentos em elementos da rede de importância transfronteiriça, conforme identificados, designadamente, pela metodologia de coordenação regional da segurança operacional na região CORE [a seguir «metodologia segurança (ROSC)»]. De acordo com a metodologia segurança (ROSC), os elementos da rede de importância transfronteiriça são todos os elementos críticos da rede que são tidos em conta no processo de cálculo da capacidade interzonal, bem como os elementos da rede internos com um nível de tensão igual ou superior a 220 kV.
Segundo as recorrentes, os custos das medidas corretivas atribuídos aos elementos da rede internos que não são elementos críticos da rede devem ser excluídos da partilha, dado que os congestionamentos nestes elementos são congestionamentos «internos», que não entram na definição de congestionamentos «entre zonas».
A este respeito, o Tribunal esclarece que o artigo 74.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento 2015/1222, visa partilhar os custos das medidas corretivas que têm por objetivo garantir a firmeza da capacidade interzonal. O Regulamento 2015/1222, por ser um ato de execução, deve ser interpretado em conformidade com o seu regulamento de base, a saber, o Regulamento 2019/943, cujo artigo 16.o, n.o 13, diz respeito, por seu turno, aos custos das medidas corretivas com vista a assegurar o comércio interzonal.
Assim, para verificar se a metodologia de partilha dos custos contestada, conforme confirmada pela decisão impugnada, é compatível com as disposições acima referidas, há que determinar que congestionamentos devem ser aliviados de forma coordenada para assegurar o comércio interzonal, em conformidade com o artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, o que permitirá em seguida determinar se as medidas corretivas visadas pela metodologia contestada têm por objetivo garantir a firmeza da capacidade interzonal, na aceção do artigo 74.o, n.o 4, alínea b) do Regulamento 2015/1222.
Primeiro, o Tribunal salienta que o simples facto de incluir, no âmbito de aplicação da metodologia de partilha dos custos contestada, os custos gerados pelos congestionamentos nos elementos da rede com uma tensão igual ou superior a 220 kV não pode ser contrário ao artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, uma vez que esta disposição implica apenas determinar que congestionamentos devem ser aliviados de forma coordenada para assegurar o comércio interzonal.
Segundo, o facto de os congestionamentos poderem ser aliviados ao utilizar até 30 % da capacidade de cada elemento crítico da rede, quando 70 % desta capacidade deve permanecer disponível para o comércio interzonal, não implica que se deva apenas partilhar os custos das medidas corretivas realizadas nos referidos elementos críticos. Com efeito, as medidas corretivas nos elementos não críticos da rede podem contribuir para a atenuação dos congestionamentos nos elementos críticos da rede, garantindo assim a firmeza da capacidade interzonal.
Terceiro, o Tribunal acrescenta que as dispendiosas medidas corretivas de redespacho e trocas compensatórias surgem apenas no âmbito do processo de avaliação regional da segurança operacional (a seguir «processo CROSA»), estabelecido pela metodologia segurança (ROSC), que tem nomeadamente por objetivo coordenar as medidas corretivas de importância transfronteiriça na aceção desta metodologia. A otimização das medidas corretivas prevista nesse processo implica identificar a medida corretiva mais eficaz para resolver os congestionamentos em todos os elementos da rede (críticos ou não críticos) com um nível de tensão igual ou superior a 220 kV.
Daqui resulta que todos os congestionamentos geridos de forma coordenada no âmbito do processo CROSA correspondem a congestionamentos «entre zonas», na aceção do artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, e que todas as medidas corretivas ativadas no âmbito desse processo para aliviar os congestionamentos em causa contribuem para garantir a firmeza da capacidade interzonal, nos termos do artigo 74.o, n.o 4, alínea b) do Regulamento 2015/1222. Por conseguinte, em conformidade com o princípio do «poluidor‑pagador» os custos destas medidas corretivas devem ser partilhados entre os ORT.
Quanto ao fundamento relativo à decomposição dos fluxos
As recorrentes acusam, nomeadamente, a Câmara de Recurso de não ter examinado os argumentos que tinham invocado contra o método de decomposição dos fluxos adotado na metodologia de partilha dos custos contestada, conforme confirmada pela decisão impugnada.
A título preliminar, o Tribunal observa que a decomposição dos fluxos, que visa identificar os tipos de fluxos que estão na origem de congestionamentos em elementos da rede, é uma etapa necessária e importante no âmbito da partilha dos custos das medidas corretivas, uma vez que fornece os dados de entrada necessários à partilha dos referidos custos. Assim, na medida em que os argumentos das recorrentes eram referentes à própria conceção do método de decomposição dos fluxos adotado e, consequentemente, a elementos essenciais da decisão impugnada, a Câmara de Recurso devia dar‑lhes resposta para cumprir o seu dever de fundamentação. Ora, a decisão impugnada padece de insuficiência de fundamentação nesse ponto, que não permite às recorrentes conhecer as razões desta decisão e ao Tribunal exercer a sua fiscalização jurisdicional sobre a mesma.
Uma vez que a insuficiência de fundamentação consubstancia uma violação de formalidades essenciais na aceção do artigo 263.o TFUE, o Tribunal anula a decisão impugnada com base neste fundamento.
Quanto ao fundamento relativo ao nível de tolerância para os fluxos circulares
As recorrentes contestam o nível de tolerância fixado pela ACER na metodologia de partilha dos custos contestada, conforme confirmada pela Câmara de Recurso na decisão impugnada, no que respeita aos fluxos circulares (
8
), que figuram entre os tipos de fluxos físicos suscetíveis de causar congestionamentos.
A este respeito, o Tribunal recorda que, ao abrigo do artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, os custos decorrentes dos fluxos resultantes de transações internas que contribuem para o congestionamento que se verifica entre duas zonas de ofertas observadas, mas que são inferiores ao nível que poderia ser esperado sem congestionamentos estruturais (
9
) numa zona de ofertas (a seguir «nível de tolerância»), são excluídos da partilha dos custos das medidas corretivas a que se refere esta disposição. Nos termos desta mesma disposição, o nível de tolerância deve ser analisado e determinado pelos ORT para cada fronteira da zona de ofertas respetiva.
No caso em apreço, dado que os ORT não efetuaram a análise exigida, a ACER considerou que estava autorizada, ou mesmo obrigada, a fixar, ela própria, um nível de tolerância provisório sem dispor dessa análise, a fim de evitar uma situação de impasse na adoção da metodologia de partilha dos custos contestada. Assim, a ACER fixou um nível de tolerância comum para todas as zonas de ofertas da região CORE, que dividiu de maneira igual pelo número de zonas de ofertas de que são provenientes fluxos circulares.
Ora, o Tribunal constata que o nível de tolerância fixado pela ACER não cumpre os requisitos estabelecidos no artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, segundo os quais o nível de tolerância deve corresponder ao «nível que poderia ser esperado sem congestionamentos estruturais» e deve ser definido «para cada fronteira da zona de ofertas respetiva».
No que respeita à determinação do primeiro requisito, a análise exigida pelo artigo 16.o, n.o 13, primeiro parágrafo, do Regulamento 2019/943 pressupõe, nomeadamente, uma análise dos investimentos na rede e das eventuais reconfigurações das zonas de ofertas para eliminar os congestionamentos estruturais. Ora, a ACER, que admite não ter efetuado essa análise, fixou o nível de tolerância em 10 % da capacidade máxima do elemento da rede em causa como «média» dos pareceres divergentes apresentados pelos ORT em causa.
No que se refere ao segundo requisito, embora a partilha efetuada pela ACER conduza a um nível de tolerância individual para cada zona de ofertas, uma vez que este nível é determinado em função da capacidade máxima individual de cada elemento da rede pertinente e em função do número de zonas de ofertas de que são provenientes fluxos circulares que passam por esses elementos da rede, não corresponde à individualização prescrita nesse artigo, que exige que o nível de tolerância seja determinado em função das características das zonas de ofertas em causa e das diferentes fronteiras entre estas.
O Tribunal examina, em seguida, se a ACER dispunha, na situação específica no caso em apreço, de uma competência implícita que a habilitava a determinar um nível de tolerância de forma diferente da prescrita no artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943.
Antes de mais, salienta que não se pode, em princípio, aceitar, à luz do princípio da legalidade, que uma agência da União possa derrogar o quadro jurídico aplicável. Em seguida, embora o Regulamento 2019/943 permita à ACER tomar uma decisão provisória em circunstâncias claramente delimitadas, a determinação do nível de tolerância na metodologia de partilha dos custos das medidas corretivas não faz parte dessas circunstâncias. Por último, a simples invocação do interesse ligado à eficácia não é suficiente para criar uma competência implícita a favor da ACER, a menos que corresponda a uma necessidade real de garantir o efeito útil das disposições em causa.
A este respeito, a ACER justificou, nomeadamente, a necessidade de adotar a metodologia de partilha dos custos contestada sem poder aguardar pela análise prescrita no artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, com o prazo que lhe foi fixado para adotar esta metodologia e com o atraso dos ORT na elaboração da proposta de metodologia de partilha dos custos. Ora, por um lado, o prazo concedido à ACER para adotar a metodologia em causa era indicativo e, portanto, suscetível de ser prorrogado. Por outro lado, a obrigação de determinar um nível de tolerância, procedendo a análise prevista no artigo 16.o, n.o 13, do Regulamento 2019/943, só entrou em vigor após a apresentação pelos ORT da região CORE da sua proposta de metodologia de partilha dos custos a todas as ERN da região. Além disso, a ACER não demonstra ter facilitado a elaboração dessa análise, quando era suposto fazê‑lo por força do princípio da cooperação leal.
Uma vez que não demonstrou a existência de uma necessidade real de garantir o efeito útil das disposições em causa, a ACER não se podia basear numa competência implícita para determinar o nível de tolerância na metodologia de partilha dos custos contestada.
À luz de tudo o que precede, o Tribunal Geral anula a decisão impugnada, adotada pela Câmara de Recurso, na medida em que confirma a Decisão da ACER de 30 de novembro de 2020, e nega provimento ao recurso das recorrentes contra a mesma.
(
1
)	Regulamento (UE) 2015/1222 da Comissão, de 24 de julho de 2015, que estabelece orientações para a atribuição de capacidade e a gestão de congestionamentos (JO 2015, L 197, p. 24).
(
2
)	Artigo 74.o do Regulamento 2015/2022.
(
3
)	A região CORE é a zona geográfica que incluiu a Bélgica, a República Checa, a Alemanha, a França, a Croácia, o Luxemburgo, a Hungria, os Países Baixos, a Áustria, a Polónia, a Roménia, a Eslovénia e a Eslováquia, estabelecida para o cálculo da capacidade, nos termos do artigo 15.o do Regulamento 2015/1222.
(
4
)	Ao abrigo do artigo 2.o, n.o 26, do Regulamento (UE) 2019/943 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativo ao mercado interno da eletricidade (JO 2019, L 158, p. 54), o redespacho é definido como uma medida ativada por um ou mais ORT ou operadores das redes de distribuição, que altera o padrão de produção, de carga, ou ambos, com o objetivo de mudar os fluxos físicos na rede de eletricidade e aliviar os congestionamentos físicos ou assegurar de outro modo a segurança do sistema.
(
5
)	Nos termos do artigo 2.o, ponto 27, do Regulamento 2019/943 as trocas compensatórias são definidas como a troca interzonal realizada pelos operadores das redes entre duas zonas de ofertas, para aliviar os congestionamentos físicos. Ao abrigo do artigo 2.o, ponto 4, do Regulamento 2019/943, o congestionamento, que constitui um risco para a segurança operacional que necessita de uma medida corretiva, é, por sua vez, definido como uma situação em que não é possível satisfazer todos os pedidos dos participantes no mercado para realizarem transações entre zonas de rede, uma vez que implicariam transportar fluxos físicos significativos através de elementos da rede que não têm capacidade para tal. Um congestionamento é causado por fluxos físicos.
(
6
)	Nos termos do artigo 2.o, ponto 13, do Regulamento 2015/1222, a medida corretiva é definida como qualquer medida aplicada por um ou mais ORT, com o intuito de manter a segurança operacional.
(
7
)	O artigo 2.o, ponto 65, do Regulamento 2019/943 define uma zona de ofertas como «a mais vasta zona geográfica dentro da qual os participantes no mercado podem trocar energia sem atribuição de capacidade».
(
8
)	De acordo com a metodologia de partilha dos custos contestada, um fluxo circular é «um fluxo físico num elemento da rede em que a fonte e o recetor estão situados na mesma zona, e o elemento da rede, ou uma parte deste, está situado numa zona diferente».
(
9
)	O congestionamento estrutural é definido, no artigo 2.o, ponto 6, do Regulamento 2019/943, como «o congestionamento da rede de transporte que é capaz de ser inequivocamente definido, é previsível, apresenta estabilidade geográfica ao longo do tempo e ocorre frequentemente nas condições normais da rede de eletricidade».