SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 9 de junio de 2021 (*)
«Derecho institucional — Iniciativa Ciudadana Europea — “Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas” — Nuevo marco de la Unión para reforzar el Estado de Derecho — Denegación de registro — Falta manifiesta de competencia de la Comisión — Inexistencia de invitación a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión — Artículos 4, apartado 2, y 2, punto 1, del Reglamento (UE) n.º 211/2011 — Obligación de motivación — Artículo 296 TFUE»
En el asunto T‑611/19,
Comité de ciudadanos de la iniciativa «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas», representado por el Sr. G. Boye y las Sras. I. Elbal Sánchez, E. M. Valcuende Sillero e I. González Martínez, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. I. Martínez del Peral, en calidad de agente,
parte demandada,
apoyada por
Reino de España, representado por la Sra. S. Centeno Huerta, en calidad de agente,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión (UE) 2019/1182 de la Comisión, de 3 de julio de 2019, sobre la propuesta de iniciativa ciudadana denominada «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas» (DO 2019, L 185, p. 46),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por la Sra. M. J. Costeira, Presidenta, y el Sr. D. Gratsias y la Sra. T. Perišin (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de diciembre de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        El 30 de abril de 2019, el demandante, el comité de ciudadanos de la iniciativa «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas», integrado por D.ª Elisenda Paluzie, D. Gérard Onesta, D.ª Katarina Sundström, D. Ulrich Rudolf Hoinkes, D. Mikko Kärnä, D. Igor Ignac Koršič y D. Bart Remi Klaas Maddens, presentó a la Comisión Europea una solicitud de registro de la propuesta de iniciativa ciudadana europea (ICE) denominada «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas» (en lo sucesivo, «propuesta de ICE»).
2        El objeto de esta propuesta era, a tenor de la información proporcionada con arreglo al artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana (DO 2011, L 65, p. 1; corrección de errores en DO 2011, L 330, p. 47), en relación en el anexo II de ese mismo Reglamento, el siguiente: «Riesgos sistémicos en España, trato dado a las minorías y urgente necesidad de promover acciones que ayuden a democratizarla y adaptarla a los principios básicos del derecho de la Unión».
3        Los objetivos perseguidos por la propuesta de ICE consistían en «que tanto la Comisión como el Parlamento tengan un acabado conocimiento de la situación actual en España, sus riesgos sistémicos, la falta de cumplimiento de normas y principios rectores del Derecho de la Unión, la necesidad de activar mecanismos que permitan ayudar a la mejora de la calidad democrática en España y, de esa forma, garantizar los derechos y libertades de las minorías y del conjunto de los ciudadanos españoles a través del derecho y los instrumentos de la Unión». Como fundamento jurídico de la iniciativa, la propuesta de ICE se refería al Tratado de Lisboa, a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y al Tratado FUE.
4        Como anexo a los datos exigidos, el demandante adjuntó, de conformidad con el anexo II del Reglamento n.º 211/2011, información más detallada. Esta incluía, antes de nada, una descripción de los hechos que estaban en el origen de la propuesta de ICE, en particular de ciertos hechos relacionados con el movimiento en favor de la independencia de Cataluña. A continuación, dicha información describía las amenazas sistémicas que tales hechos conllevaban, según el demandante, para el Estado de Derecho en España, en particular en lo relativo al respeto de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, de la independencia e imparcialidad de los tribunales, de la separación de poderes, de la libertad de reunión, de la libertad de expresión, del derecho a elecciones libres, del derecho a la libertad y del derecho a la igualdad de trato. En este contexto, el demandante hizo referencia a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada «Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho» [COM(2014) 158 final], de 11 de marzo de 2014 (en lo sucesivo, «marco para el Estado de Derecho»), cuyo funcionamiento describió. Por último, en dicha información, el demandante solicitó a la Comisión que iniciase la primera fase del marco para el Estado de Derecho mediante la realización de una evaluación para determinar si existían o no indicios claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en España y, en su caso, iniciando un diálogo con dicho Estado miembro.
5        Mediante la Decisión (UE) 2019/1182, de 3 de julio de 2019, sobre la propuesta de iniciativa ciudadana denominada «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas» (DO 2019, L 185, p. 46; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión denegó el registro de la propuesta de ICE. En el considerando 6 de dicha Decisión, la Comisión dejó constancia de que, si bien la propuesta de ICE la invitaba a examinar la situación en España en lo que atañe al movimiento en favor de la independencia de Cataluña en el contexto del marco para el Estado de Derecho y, en su caso, a adoptar medidas en tal contexto, la referida propuesta no la invitaba a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión Europea. En el considerando 7 de la citada Decisión, la Comisión llegó a la conclusión de que la propuesta de ICE estaba manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de la aplicación de los Tratados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
Procedimiento y pretensiones de las partes
6        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de septiembre de 2019, el demandante interpuso el presente recurso.
7        El 28 de noviembre de 2019, la Comisión presentó su escrito de contestación.
8        Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de noviembre de 2019, el Reino de España solicitó intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante decisión de 5 de diciembre de 2019, la Presidenta de la Sala Novena del Tribunal accedió a dicha solicitud.
9        El demandante presentó la réplica el 23 de enero de 2020.
10      El Reino de España presentó su escrito de formalización de la intervención el 18 de febrero de 2020.
11      La Comisión y el demandante presentaron sus observaciones sobre dicho escrito el 2 y el 4 de marzo de 2020, respectivamente.
12      La Comisión presentó el escrito de dúplica el 9 de marzo de 2020.
13      En la vista celebrada el 10 de diciembre de 2020 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
14      El demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule la Decisión impugnada.
–        Condene en costas a la Comisión.
15      La Comisión, apoyada por el Reino de España, solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
16      En apoyo de su recurso, el demandante invoca cuatro motivos. El primer motivo se basa en el incumplimiento de la obligación de motivación. El segundo, en la infracción del artículo 11 TUE, del artículo 24 TFUE, párrafo primero, y del artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011, en la medida en que, a juicio del demandante, se cumplían todos los requisitos establecidos en dicho apartado 2, letras a), c) y d), para registrar la propuesta de ICE. Los motivos tercero y cuarto, que procede examinar conjuntamente, se basan en la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con el artículo 2, punto 1, de este, en la medida en que la Comisión incurrió en error, según el demandante, al considerar que la propuesta de ICE estaba manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias.
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
17      Mediante su primer motivo, el demandante sostiene, en esencia, que la Decisión impugnada incumple la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 211/2011.
18      A este respecto, el demandante alega que las decisiones individuales requieren un razonamiento detallado, que debe incluir todas las consideraciones que hayan llevado a su adopción.
19      En el presente asunto, según el demandante, el único motivo de rechazo señalado en la Decisión impugnada es que la propuesta de ICE queda manifiestamente fuera del marco de las competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión con el fin de aplicar los Tratados, sin especificar las razones por las que esto sería así. Ahora bien, un razonamiento preciso es necesario para que los organizadores de la propuesta de ICE tengan una posibilidad real de oponerse a la Decisión impugnada y para que el Tribunal pueda ejercer su facultad de control. Además, un razonamiento preciso permitiría a los organizadores realizar cambios, modificaciones o enmiendas en la propuesta de ICE de acuerdo con la opinión legal de la Comisión y volver a presentarla a la Comisión para su registro.
20      En su escrito de réplica, el demandante alega que, en la Decisión impugnada, solo hay dos frases que puedan constituir la motivación, mientras que, en el escrito de contestación, la Comisión dedica más de dos páginas a explicar los motivos que la llevaron a adoptar dicha Decisión. Esta diferencia de extensión y de precisión de la motivación confirma, a su parecer, que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación, una carencia que la Comisión intenta suplir en el escrito de contestación, con lo cual reconoce implícitamente que la citada Decisión no estaba suficientemente motivada.
21      La Comisión, apoyada por el Reino de España, rebate estas alegaciones y solicita que se desestime el primer motivo.
22      Según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivar una decisión individual, establecida por el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, tiene la finalidad de proporcionar al interesado indicaciones suficientes para determinar si la decisión está fundada o si, en su caso, adolece de algún vicio que haga posible impugnar su validez, y de permitir al juez de la Unión ejercer su control sobre la legalidad de la decisión examinada. El artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 211/2011, conforme al cual la Comisión informará a los organizadores de las razones del rechazo del registro de una propuesta de ICE, constituye la expresión concreta de dicha obligación de motivación en el ámbito de la ICE (véase la sentencia de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe/Comisión, T‑646/13, EU:T:2017:59, apartado 15 y jurisprudencia citada).
23      Según una jurisprudencia igualmente reiterada, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto y de la naturaleza de los motivos invocados. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto (véase la sentencia de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe/Comisión, T‑646/13, EU:T:2017:59, apartado 16 y jurisprudencia citada).
24      El hecho de que la propuesta de ICE no se registre puede afectar a la propia efectividad del derecho que asiste a los ciudadanos a presentar una ICE, consagrado por el artículo 24 TFUE, párrafo primero. Por consiguiente, en tal decisión deben constar con claridad los motivos que justifiquen la denegación del registro (véase la sentencia de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe/Comisión, T‑646/13, EU:T:2017:59, apartado 17 y jurisprudencia citada).
25      En efecto, el ciudadano que haya presentado una propuesta de ICE debe tener la posibilidad de comprender las razones por las que la Comisión ha denegado su registro, de modo que corresponde a dicha institución no solo examinar las iniciativas ciudadanas propuestas, sino también motivar específicamente su decisión en los casos en que las rechace, habida cuenta de su incidencia en el ejercicio efectivo del derecho que consagra el Tratado. Ello se desprende de la propia naturaleza de este derecho, que, según se establece en el considerando 1 del Reglamento n.º 211/2011, tiene como fin consolidar la ciudadanía europea y reforzar el funcionamiento democrático de la Unión mediante la participación de los ciudadanos en la vida democrática de esta (véase la sentencia de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe/Comisión, T‑646/13, EU:T:2017:59, apartado 18 y jurisprudencia citada).
26      También se desprende de reiterada jurisprudencia que, en la motivación de sus decisiones, la Comisión no está obligada a definir su postura sobre todas las alegaciones formuladas por los interesados en el procedimiento administrativo. En efecto, basta con que exponga los hechos y las consideraciones jurídicas que tengan una importancia esencial en la lógica interna de la decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de abril de 2016, Costantini y otros/Comisión, T‑44/14, EU:T:2016:223, apartado 71 y jurisprudencia citada).
27      De la jurisprudencia citada en los apartados 24 a 26 de la presente sentencia se desprende que, contrariamente a lo que alega el demandante, la Comisión no estaba obligada a precisar de manera detallada todas las consideraciones que la llevaron a adoptar la Decisión impugnada. Basta con que dicha Decisión ponga claramente de manifiesto las razones que justifican la denegación del registro de la propuesta de ICE.
28      Es cierto que la motivación de la Decisión impugnada es concisa, como reconoce la Comisión. No obstante, esta concisión no supone en sí misma un incumplimiento de la obligación de motivación, siempre que dicha Decisión ponga claramente de manifiesto las razones que hayan llevado a la Comisión a denegar el registro de la propuesta de ICE.
29      Pues bien, de la Decisión impugnada se desprende claramente que la Comisión motivó la negativa a registrar la propuesta de ICE indicando que no se cumplía el requisito establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1. A este respecto, en el considerando 5 de la Decisión impugnada se puntualiza que la Comisión debe registrar una ICE siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letras a) a d), del citado Reglamento. A continuación, en el considerando 6 de dicha Decisión, se indica que, si bien la propuesta de ICE invita a la Comisión a examinar la situación en España en lo que atañe al movimiento en favor de la independencia en Cataluña en el contexto del marco para el Estado de Derecho y, en su caso, a adoptar medidas en este contexto, no la invita a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión. Por último, en el considerando 7 de la citada Decisión se señala que, por esos motivos, la propuesta de ICE está manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de la aplicación de los Tratados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011.
30      Así pues, esta motivación pone claramente de manifiesto que la negativa a registrar la propuesta de ICE estuvo motivada por el hecho de que esta no invitaba a la Comisión a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión, tal como exige el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
31      Por otra parte, es preciso señalar, como hace el Reino de España, que del recurso ―y, en particular, de su cuarto motivo― se desprende que el demandante comprendió esta motivación.
32      En tales circunstancias, debe considerarse que la Decisión impugnada contiene, teniendo en cuenta su contexto, elementos suficientes que permiten al demandante conocer las razones por las que se denegó el registro de la propuesta de ICE y al juez de la Unión ejercer su control.
33      Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del articulo 11 TUE, del artículo 24 TFUE, párrafo primero, y del artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011
34      Mediante su segundo motivo, el demandante sostiene, en esencia, que la Decisión impugnada infringe el artículo 11 TUE, el artículo 24 TFUE, párrafo primero, y el artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011, en la medida en que, en su opinión, se cumplen todos los requisitos establecidos en dicho apartado 2, letras a), c) y d), para el registro de la propuesta de ICE.
35      En primer lugar, alega que se constituyó un comité de ciudadanos y las personas de contacto fueron designadas de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.º 211/2011. Además, los organizadores residen en siete Estados miembros diferentes, tienen la edad requerida para votar en las elecciones al Parlamento Europeo y ninguno de ellos es miembro de dicho Parlamento. En segundo lugar, la propuesta de ICE no es manifiestamente abusiva, frívola o vejatoria. En tercer lugar, no es tampoco manifiestamente contraria a los valores de la Unión establecidos en el artículo 2 TUE.
36      La Comisión sostiene que el segundo motivo es inoperante.
37      Del artículo 11 TUE, apartado 4, párrafo segundo, se desprende que los procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de una ICE se fijan de conformidad con el artículo 24 TFUE, párrafo primero. En virtud de esta última disposición, el Parlamento y el Consejo de la Unión Europea adoptan mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las disposiciones relativas a los procedimientos y condiciones preceptivos para la presentación de una ICE, incluido el número mínimo de Estados miembros de los que han de proceder los ciudadanos que la presenten.
38      Como señala acertadamente el demandante, estas disposiciones se desarrollan en el Reglamento n.º 211/2011, cuyo artículo 1 señala que dicho Reglamento establece los procedimientos y los requisitos exigidos por una ICE conforme a lo dispuesto en el artículo 11 TUE y en el artículo 24 TFUE. Por tanto, este Reglamento constituye el punto de referencia para controlar el cumplimiento de tales requisitos.
39      En el caso de autos, la argumentación formulada por el demandante en el marco del segundo motivo se refiere a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011.
40      El artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011 tiene el siguiente tenor:
«En el plazo de dos meses a partir de la recepción de la información contemplada en el anexo II, la Comisión registrará sin demora la [ICE] propuesta con un número de registro único y remitirá una confirmación al organizador, siempre que se cumplan las condiciones siguientes:
a)      se haya constituido un comité de ciudadanos y se haya nombrado a las personas de contacto de conformidad con el artículo 3, apartado 2;
[…]
c)      la [ICE] propuesta no sea manifiestamente abusiva, frívola o temeraria, y
d)      la [ICE] propuesta no sea manifiestamente contraria a los valores de la Unión establecidos en el artículo 2 [TUE].»
41      Pues bien, no se discute que, en la Decisión impugnada, la Comisión denegó el registro de la propuesta de ICE debido a que no se cumplía el requisito establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1, tal como se desprende del considerando 7 de esta Decisión. En cambio, la Comisión no negó en absoluto en dicha Decisión que la propuesta de ICE cumpliera los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letras a), c) y d), del Reglamento n.º 211/2011.
42      Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre los motivos tercero y cuarto, basados en la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1
43      Mediante los motivos tercero y cuarto, que procede examinar conjuntamente, el demandante sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en error al considerar, en la Decisión impugnada, que la propuesta de ICE estaba manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1, porque no la invitaba a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión.
44      En primer lugar, el demandante alega que, mediante la propuesta de ICE, se solicitaba a la Comisión que presentase propuestas sobre asuntos en los que consideraba que se requería un acto jurídico para la aplicación de los Tratados. El anexo de la propuesta de ICE expone la situación respecto de ocho materias concretas que requieren, a su juicio, una actuación por parte de las instituciones de la Unión porque revelan una clara amenaza para el Estado de Derecho en España. Las materias de que se trata son, en primer término, los principios de legalidad y de seguridad jurídica; en segundo término, la independencia e imparcialidad de los tribunales; en tercer término, la separación de poderes; en cuarto término, la libertad de reunión; en quinto término, la libertad de expresión; en sexto término, el derecho a elecciones libres; en séptimo término, el derecho a la libertad, y, en octavo término, el derecho a la igualdad de trato.
45      El demandante alega que la Comisión consideró erróneamente que la propuesta de ICE estaba manifiestamente fuera de las competencias que le permiten presentar una propuesta de adopción de un acto jurídico de la Unión a efectos de la aplicación de los Tratados ya que es evidente, a su parecer, que las ocho materias a las que se refiere la propuesta de ICE están todas comprendidas en el ámbito de las competencias que facultan a la Comisión para presentar tal propuesta.
46      En segundo lugar, el demandante alega que, atendiendo a lo establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1, la propuesta de ICE invitaba a la Comisión a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión, consistente en dar comienzo a la primera fase de la aplicación del marco para el Estado de Derecho.
47      Según el demandante, de las citadas disposiciones se desprende que la ICE debe plantear cuestiones sobre las que los ciudadanos consideren que se requiere un acto jurídico de la Unión y que corresponde a la Comisión presentar una propuesta adecuada para dar respuesta a tales cuestiones. Este requisito se cumple, a su juicio, en el presente asunto. El demandante afirma que, en la propuesta de ICE, plantea una serie de cuestiones que están generando determinados riesgos sistémicos para el Reino de España y propone a la Comisión, para buscar una solución a dicha situación, que ponga en marcha el marco para el Estado de Derecho.
48      En este contexto, el demandante refuta la afirmación de la Comisión de que la propuesta de acto jurídico mencionada en el Reglamento n.º 211/2011 debe ir dirigida al Consejo, o al Parlamento y al Consejo. Según el demandante, esta afirmación no se desprende explícitamente del tenor de las disposiciones del citado Reglamento, que se refieren a la presentación de una propuesta de acto jurídico y no de un acto legislativo, máxime teniendo en cuenta que, si bien la versión inicial del Reglamento hacía referencia en español, en su artículo 2, punto 1, a un «acto legislativo de la Unión», esta redacción fue modificada mediante una corrección de errores en la que se indica que esta referencia debe entenderse hecha a un «acto jurídico de la Unión».
49      La Comisión, apoyada por el Reino de España, rebate las alegaciones del demandante y solicita que se desestimen los motivos tercero y cuarto.
Consideraciones previas
50      Debe recordarse que, a tenor del artículo 11 TUE, apartado 4, párrafo primero:
«Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión […], en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados.»
51      Siguiendo esta disposición, el artículo 2, punto 1, del Reglamento n.º 211/2011 define la ICE como una iniciativa presentada a la Comisión, de conformidad con dicho Reglamento, «por la que se invite a [dicha institución] a presentar, en el ámbito de sus atribuciones, una propuesta adecuada sobre las cuestiones sobre las que los ciudadanos estimen que se requiere un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados», siempre y cuando haya recibido el apoyo de al menos un millón de firmantes con capacidad para ello que procedan de, por lo menos, un cuarto de los Estados miembros. Con arreglo al artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 211/2011, la Comisión rechazará el registro de la propuesta de ICE si, en referencia a lo dispuesto en su artículo 4, apartado 2, letra b), está «manifiestamente fuera del ámbito de [sus] competencias […] para presentar una propuesta relativa a un acto jurídico [de la Unión] para los fines de aplicación de los Tratados».
52      De las disposiciones que se acaban de citar resulta que, para que sea registrada por la Comisión, una propuesta de ICE debe obligatoriamente invitar a dicha institución a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión en un ámbito comprendido dentro de sus competencias.
53      A este respecto, es preciso señalar, antes de nada, que, a falta de una invitación a presentar una propuesta de acto jurídico, una ICE no cumple los requisitos establecidos en los artículos 2, punto 1, y 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, de modo que la Comisión debe denegar su registro.
54      A continuación, debe recordarse que el concepto de acto jurídico, en el sentido del artículo 11 TUE, apartado 4, y de los artículos 2, punto 1, y 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, hace referencia, según el artículo 288 TFUE, a los reglamentos, las directivas, las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes adoptados por las instituciones. El Tribunal ya ha declarado que este concepto no puede interpretarse de manera restrictiva en el sentido de que se limita únicamente a los actos jurídicos de la Unión definitivos y que producen efectos jurídicos frente a terceros (sentencia de 10 de mayo de 2017, Efler y otros/Comisión, T‑754/14, EU:T:2017:323, apartado 35).
55      Así pues, el demandante sostiene acertadamente que no se exige que la propuesta que se invita a presentar a la Comisión mediante una ICE tenga por objeto un acto legislativo, concepto que tiene un alcance menos amplio y que se refiere únicamente a los actos jurídicos adoptados mediante un procedimiento legislativo, como se desprende del artículo 289 TFUE, apartado 3.
56      En este contexto, ha de subrayarse que las disposiciones pertinentes del Reglamento n.º 211/2011 aluden a un «acto jurídico», no a un «acto legislativo». A este respecto, si bien es cierto que la versión inicial de dicho Reglamento hacía mención en español, en su artículo 2, punto 1, a un «acto legislativo», no lo es menos que esta mención fue posteriormente objeto de una corrección de errores (DO 2011, L 330, p. 47), como alega el demandante.
57      No obstante, en contra de lo que afirma el demandante, el hecho de que una ICE deba tener por objeto una propuesta de acto jurídico y no una propuesta de acto legislativo no invalida el planteamiento defendido por la Comisión de que tal propuesta de acto jurídico debe ir dirigida al Consejo, o al Parlamento y al Consejo. En efecto, como señala acertadamente la Comisión, las propuestas de acto jurídico que ella puede dirigir al Consejo, o al Parlamento y al Consejo, no se limitan a los actos legislativos. A este respecto, es preciso señalar que del artículo 17 TUE, apartado 2, se deduce que los actos que no tienen la condición de actos legislativos se adoptan a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados.
58      Por último, en la medida en que la ICE debe invitar a la Comisión a presentar una propuesta de acto jurídico, una ICE que invitase a la Comisión a adoptar ella misma uno o varios actos autónomos, sin la intervención del Consejo, o del Parlamento y del Consejo, no se ajustaría a los requisitos establecidos en los artículos 2, punto 1, y 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en contra de lo que afirma el demandante. En efecto, aunque es cierto que la Comisión puede adoptar ella misma actos jurídicos, tales actos adoptados por la Comisión no pueden calificarse de «propuesta» de acto jurídico, dado que una propuesta de esa naturaleza debe dirigirse necesariamente al Consejo, o al Parlamento y al Consejo (véase el apartado 57 de la presente sentencia).
59      Confirma esta apreciación el considerando 1 del Reglamento n.º 211/2011, según el cual el procedimiento de la ICE permite a los ciudadanos dirigirse directamente a la Comisión para instarla a presentar una propuesta de acto de la Unión a los efectos de la aplicación de los Tratados similar al derecho conferido al Parlamento en virtud del artículo 225 TFUE y al Consejo en virtud del artículo 241 TFUE. Pues bien, el derecho de iniciativa al que se refieren dichas disposiciones engloba el derecho a solicitar a la Comisión que presente una propuesta, y no el derecho a solicitarle que adopte un acto que pueda adoptar sola, sin la intervención del Consejo, o del Parlamento y del Consejo.
Aplicación de estos principios en el presente asunto
60      En el presente asunto, en primer lugar, por lo que respecta a las ocho materias a las que se refiere la propuesta de ICE, el demandante sostiene, en esencia, que la Decisión impugnada es contraria al artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1, dado que estas ocho materias están todas comprendidas en el ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico para los fines de la aplicación de los Tratados.
61      Con carácter preliminar debe hacerse constar que la cuestión de si la medida propuesta en el contexto de una ICE está comprendida en el ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados, en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, no constituye, a primera vista, una cuestión de hecho o de apreciación de las pruebas sujeta, como tal, a las normas en materia de carga de la prueba, sino sobre todo una cuestión de interpretación y aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados (sentencia de 7 de marzo de 2019, Izsák y Dabis/Comisión, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, apartado 61).
62      Así pues, cuando la Comisión recibe una solicitud de registro de una propuesta de ICE, no le corresponde, en ese momento, comprobar si se aporta la prueba de todos los elementos de hecho invocados ni si la motivación que subyace a la propuesta y a las medidas propuestas es suficiente. Debe limitarse a examinar, para apreciar el cumplimiento del requisito de registro establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, si, desde un punto de vista objetivo, tales medidas previstas en abstracto podrían adoptarse sobre la base de los Tratados (sentencia de 7 de marzo de 2019, Izsák y Dabis/Comisión, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, apartado 62).
63      Por tanto, la Comisión no estaba obligada a examinar los elementos de hecho invocados por el demandante en relación con la situación de las minorías existente en España. Podía limitarse a comprobar si se cumplían los requisitos de registro, en particular el establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011.
64      Además, procede recordar que el control, por parte del Tribunal, del carácter fundado de la Decisión impugnada solo puede llevarse a cabo en función de las indicaciones proporcionadas por los organizadores de la propuesta de ICE en su solicitud de registro de tal propuesta dirigida a la Comisión, y no a la luz de precisiones que el demandante solo ha ofrecido en el marco del recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/Comisión, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, apartado 53).
65      A este respecto, es preciso hacer constar que, en la propuesta de ICE, el demandante expuso las razones por las que, a su juicio, las medidas adoptadas en España en el contexto del movimiento en favor de la independencia de Cataluña revelaban amenazas sistémicas que pesaban sobre el Estado de Derecho en España en relación con ocho materias. También se indicaron en ella las disposiciones del Derecho de la Unión pertinentes a este respecto según el demandante. No obstante, contrariamente a lo que este alega, la propuesta de ICE no contenía ninguna invitación explícita a la Comisión para que presentase una propuesta de acto jurídico en relación con tales materias. Como señala acertadamente dicha institución, sin ser rebatida en este punto, lo único que se le invitaba a hacer en la propuesta de ICE era aplicar la primera fase del marco para el Estado de Derecho.
66      En estas circunstancias, la cuestión de si la Comisión es competente para presentar una propuesta de adopción de un acto jurídico en relación con las ocho materias analizadas en el anexo de la propuesta de ICE carece de pertinencia para determinar si la Decisión impugnada es conforme con el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011. En efecto, en la citada Decisión la Comisión no consideró que careciese de competencia
ratione materiae para presentar tales propuestas. En cambio, consideró acertadamente que, dado que la propuesta de ICE no la invitaba a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión, no se cumplía el requisito establecido en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
67      En segundo lugar, el demandante afirma correctamente que, en el anexo de la propuesta de ICE, se invitaba a la Comisión a iniciar la primera fase del marco para el Estado de Derecho, consistente en recopilar y analizar, con total independencia e imparcialidad, toda la información pertinente y valorar si existen indicios claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho en el Estado miembro de que se trate.
68      Debe señalarse que del marco para el Estado de Derecho se desprende que está destinado a garantizar una protección eficaz y coherente del Estado de Derecho en todos los Estados miembros y que debe permitir abordar y resolver una situación en la que existe una amenaza sistémica para el Estado de Derecho. A este respecto, este marco establece un proceso que se compone, en principio, de tres fases, a saber, una evaluación de la Comisión, una recomendación de esta y el seguimiento de la recomendación.
69      La primera fase de dicho marco consiste en una evaluación por parte de la Comisión, que recopila y analiza toda la información pertinente y valora si existen indicios claros de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho. Si, como consecuencia de esta evaluación preliminar, la Comisión opina que existe una situación de amenaza sistémica para el Estado de Derecho, iniciará un diálogo con el Estado miembro en cuestión mediante el envío de un «dictamen sobre el Estado de Derecho» motivado y dando a ese Estado miembro la posibilidad de responder.
70      Si, tras la primera fase, la Comisión estima que hay pruebas objetivas de amenaza sistémica para el Estado de Derecho y que las autoridades de dicho Estado miembro no han adoptado las medidas adecuadas para ponerle remedio, comenzará la segunda fase, con la emisión de una «recomendación sobre el Estado de Derecho» dirigida al Estado miembro en cuestión. En esta recomendación, la Comisión indicará las razones de sus inquietudes y recomendará que el Estado miembro de que se trate resuelva los problemas identificados dentro de un plazo concreto e informe a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto.
71      La tercera etapa consiste en el seguimiento por parte de la Comisión del curso dado a su recomendación por el Estado miembro en cuestión. Dicho seguimiento puede basarse en nuevos intercambios con el Estado miembro y podría, por ejemplo, centrarse en si siguen produciéndose determinadas prácticas que suscitan inquietud, o en la manera en que el Estado miembro aplica los compromisos asumidos desde entonces para resolver la situación que motivó la recomendación de la Comisión.
72      Así pues, procede examinar si la invitación a iniciar la primera fase del marco para el Estado de Derecho, tal como se desprende del anexo de la propuesta de ICE, se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
73      En primer término, no se discute que la propuesta de ICE invita a la Comisión a dar comienzo a la primera fase de la aplicación del marco para el Estado de Derecho y, por tanto, si las circunstancias lo justifican, a iniciar un diálogo con el Reino de España mediante el envío de un «dictamen sobre el Estado de Derecho». No obstante, como señala acertadamente la Comisión, tal dictamen es un acto que la Comisión adopta sola, y no una propuesta de acto jurídico. Por tanto, la invitación a iniciar la primera fase del marco para el Estado de Derecho, aun cuando conduzca a la adopción de tal acto, no se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
74      Por otra parte, es preciso hacer constar que la activación del marco para el Estado de Derecho tampoco exige, en sí misma, la adopción de un acto jurídico, contrariamente a lo que sostiene el demandante. En efecto, como él mismo reconoce, ninguna disposición de este marco prevé la adopción de un acto jurídico a tal fin. Por consiguiente, también a este respecto, la invitación a poner en marcha el marco para el Estado de Derecho no constituye una invitación a adoptar una propuesta de acto jurídico de la Unión y, por tanto, no se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
75      En segundo término, la propuesta de ICE no invita a la Comisión explícitamente a aplicar la segunda fase del marco para el Estado de Derecho. No obstante, es posible considerar que lo hace de manera implícita, en la medida en que la aplicación de esta fase es, en determinadas circunstancias, la consecuencia lógica de haber aplicado la primera fase de dicho marco. Es cierto que la aplicación de la segunda fase supone la adopción, por parte de la Comisión, de un acto jurídico, concretamente de una «recomendación sobre el Estado de Derecho». Sin embargo, la invitación a adoptar tal recomendación es una invitación a adoptar un acto que la Comisión puede adoptar sola, y no a presentar una propuesta de acto jurídico. Por tanto, tal invitación tampoco se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
76      En tercer término, la propuesta de ICE no invita a la Comisión de manera explícita a aplicar la tercera fase del marco para el Estado de Derecho, pero también sería posible considerar que lo hace de forma implícita, en la medida en que la aplicación de esta fase es, en determinadas circunstancias, la consecuencia lógica de haber aplicado las dos primeras fases de dicho marco. No obstante, lo cierto es que la aplicación de la tercera fase tiene por objeto el seguimiento del curso dado por el Estado miembro de que se trate a la recomendación de la Comisión, lo cual no implica la adopción, por parte de dicha institución, de una propuesta de acto jurídico. Por tanto, la invitación a aplicar esta fase tampoco se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
77      A este respecto, ha de señalarse que, contrariamente a lo que alega el demandante, la tercera fase del marco para el Estado de Derecho no engloba los mecanismos previstos en el artículo 7 TUE.
78      Es preciso recordar que, en virtud del artículo 7 TUE, apartado 1, a propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento, puede constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE. A tenor del artículo 7 TUE, apartado 2, «el Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento […], podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones». De conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 3, cuando se haya efectuado tal constatación, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate.
79      Pues bien, por lo que respecta a la tercera fase del marco para el Estado de Derecho, en este se indica simplemente que, «si el Estado miembro no da curso satisfactorio a la recomendación recibida en el plazo fijado, la Comisión sopesará la posibilidad de activar uno de los mecanismos establecidos en el artículo 7 [TUE]». Además, en dicho marco, la Comisión destaca que este «pretende dar respuesta a futuras amenazas para el Estado de Derecho en los Estados miembros antes de que se den las condiciones para activar los mecanismos previstos en el artículo 7 [TUE]», y que no es una alternativa, sino que precede y complementa los mecanismos del artículo 7 TUE. La Comisión precisa también que este marco no le impide activar directamente los mecanismos establecidos en el artículo 7 TUE en caso de que un súbito deterioro del Estado de Derecho en un Estado miembro requiera una reacción más contundente de la Unión.
80      De ello se deduce que la invitación a aplicar las fases del marco para el Estado de Derecho no puede considerarse una invitación a que la Comisión recurra a los mecanismos establecidos en el artículo 7 TUE.
81      Por lo demás, de la propuesta de ICE tampoco se desprende que, mediante tal propuesta, el demandante hubiera invitado a la Comisión a recurrir al artículo 7 TUE. Por una parte, como señala acertadamente la Comisión, esta disposición no se menciona en el formulario de solicitud de registro de la propuesta de ICE entre las disposiciones de los Tratados que los organizadores consideran pertinentes para la acción propuesta. En efecto, los organizadores hacen referencia, de manera general, al Tratado de Lisboa y al Tratado FUE.
82      Por otra parte, es cierto que, en el anexo de dicho formulario, el demandante solicita a la Comisión que inicie un diálogo con el Reino de España con arreglo al marco para el Estado de Derecho y a las vías de democratización que podría seguir dicho Estado miembro, y ello «sin perjuicio» de lo establecido en el artículo 7 TUE. Sin embargo, esta fórmula no puede interpretarse como una invitación a que la Comisión recurra a los mecanismos establecidos en dicho artículo.
83      En estas circunstancias, dada la falta manifiesta de una invitación a que la Comisión presente una propuesta de acto jurídico de la Unión, la citada institución consideró acertadamente, en la Decisión impugnada, que la propuesta de ICE estaba manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión a efectos de la aplicación de los Tratados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, en relación con su artículo 2, punto 1.
84      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar los motivos tercero y cuarto y, en consecuencia, el recurso.
Costas
85      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarlo en costas, como ha solicitado la Comisión.
86      Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      El comité de ciudadanos de la iniciativa «Derecho de la UE, derechos de las minorías y democratización de las instituciones españolas» cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
3)      El Reino de España cargará con sus propias costas.
Costeira
Gratsias
Perišin
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de junio de 2021.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
S. Papasavvas
*      Lengua de procedimiento: español.