Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NICHOLAS EMILIOU
apresentadas em 23 de outubro de 2025 (1)
Processo C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl — Servizi Ambientali
contra
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordenamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
sendo intervenientes:
Regione Marche,
FP
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]
« Reenvio prejudicial — Diretiva 2012/18/UE — Instalações de tratamento de resíduos — Substâncias perigosas — Conceito de “presença de substâncias perigosas” — Presença prevista — Obrigação de notificação »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), diz respeito à interpretação dos critérios de determinação da presença de substâncias perigosas, na aceção da Diretiva 2012/18/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (comummente designada «Diretiva Seveso‑III») (2).
2.        A Diretiva 2012/18 é a terceira versão da Diretiva «Seveso» (3), cujo nome deriva de uma catástrofe industrial que ocorreu nas proximidades da cidade de Seveso (Itália), em 1976. Tratando‑se de uma das piores catástrofes ambientais da história, levou o legislador da então CEE a adotar regras destinadas a evitar tais catástrofes e a atenuar as suas consequências.
3.        Em suma, a Diretiva 2012/18 impõe várias obrigações aos estabelecimentos em que estejam presentes substâncias perigosas em quantidades iguais ou superiores às previstas no seu anexo I. Em função das quantidades presentes, as instituições podem ser classificadas de «nível inferior» ou de «nível superior» (o que desencadeia obrigações adicionais).
4.        A questão suscitada no presente processo reveste, por conseguinte, uma importância considerável no quadro da Diretiva 2012/18, uma vez que tem uma incidência direta na classificação dos estabelecimentos abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva e, nesses casos, no tipo de obrigações que estes estabelecimentos devem cumprir.
II.    Quadro jurídico
5.        As presentes conclusões dizem principalmente respeito à interpretação do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18, que estabelece a definição de «presença de substâncias perigosas», cujo texto é reproduzido,
infra,  no
n.° 18.
6.        Nas presentes conclusões, referir‑me‑ei igualmente aos considerandos 1 a 6, 26 e 29, e aos artigos 1.°, 7.°, 8.° e 10.° a 12.° da diretiva. Em contrapartida, não me referirei às disposições da Diretiva 2008/98/CE (4) nem
da Diretiva 2010/75/UE (5). Embora sejam mencionadas na primeira questão prejudicial, estas diretivas não parecem ser pertinentes no âmbito do presente processo.
7.        A Diretiva 2012/128 foi transposta para o direito italiano pelo decreto legislativo 26 giugno 2015,
n.° 105 —
Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (Decreto‑Legislativo n.° 105, de 26 de junho de 2015 —
Transposição da Diretiva 2012/18/UE relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas)
(a seguir «Decreto‑Legislativo
n.° 105») (6).
III. Factos, tramitação processual e questões prejudiciais
8.        A demandante no processo principal (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl —
Servizi Ambientali; a seguir «Bufarini») é uma sociedade que explora um estabelecimento de tratamento de resíduos líquidos (perigosos e não perigosos), em Falconara Marittima (Itália), ao abrigo de uma licença ambiental integrada emitida pela província de Ancona (Itália). Ao abrigo
dessa
licença, a Bufarini pode armazenar até 800 toneladas de resíduos perigosos e tratar até 200 toneladas diárias de resíduos deste tipo.
9.        Num relatório publicado em 2020, o Comitato tecnico regionale delle Marche (Comité Técnico Regional da Região das Marcas, Itália, a seguir «CTR») chegou à conclusão de que o estabelecimento explorado pela Bufarini, tendo em conta a sua capacidade para armazenar e tratar substâncias perigosas, estava abrangido pelo âmbito de aplicação do Decreto‑Legislativo
n.° 105. Com base neste relatório, o CTR notificou a Bufarini para apresentar, no prazo de 60 dias, a notificação e o relatório previstos nesta legislação.
10.      Como a empresa não tomou as medidas de conformidade adequadas, o CTR, por Decisão de 24 de novembro de 2020, emitiu uma nova notificação à Bufarini, exigindo a apresentação da documentação anteriormente solicitada ou, em alternativa, a limitação física da utilização de certos reservatórios situados na sua instalação. O CTR considerou que, para efeitos da determinação do regime regulamentar aplicável a um estabelecimento como o explorado pela Bufarini ao abrigo da Diretiva 2012/18, havia que tomar como referência a quantidade máxima de substâncias perigosas que podem ser armazenadas ou tratadas
em condições previsíveis. Em seu entender, a mera presença temporária dessas substâncias no local não é, por si só, suficiente para servir de base a essa avaliação.
11.      A Bufarini não concordou com esta posição. Em seu entender, a sua instalação não é abrangida pelo âmbito de aplicação do Decreto‑Legislativo n.° 105. Assinala que instituiu um sistema de gestão das existências e de verificação de que os limites estabelecidos na legislação não são excedidos.
12.      Consequentemente, a Bufarini impugnou a decisão do CTR no Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Tribunal Administrativo Regional, Marcas, Itália). Por Sentença de 23 de junho de 2021, este órgão jurisdicional julgou a ação improcedente.
13.      A Bufarini interpôs recurso desta sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional). Em 2022, este órgão jurisdicional suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais. A terceira questão prejudicial dizia respeito à interpretação do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18.
14.      Estas questões constituíram o objeto do processo C‑144/22, decidido pelo Tribunal de Justiça no seu Despacho de 15 de dezembro de 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini (7). Nesse despacho, o Tribunal de Justiça declarou, contudo, que não cabia responder à terceira questão, dado que esta tinha sido submetida apenas no caso de o Tribunal de Justiça responder afirmativamente à primeira questão (que dizia respeito ao alcance da obrigação de reenvio por força do artigo 267.°, terceiro parágrafo, TFUE), o que não aconteceu.
15.      No âmbito do mesmo processo nacional, em 21 de março de 2024, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância novamente e submeter ao Tribunal de Justiça um segundo pedido de decisão prejudicial. As questões prejudiciais submetidas no presente processo são as seguintes:
«1) A definição de “presença de substâncias perigosas”, constante do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva [2012/18], opõe‑se a uma prática segundo a qual a previsão das quantidades de substâncias perigosas presentes numa instalação de tratamento de resíduos é estabelecida com base num procedimento operacional implementado pelo operador (e, eventualmente, autorizado pela licença emitida nos termos do artigo 23.° da Diretiva [2008/98] ou do artigo 4.° da Diretiva [2010/75], que classifica os resíduos como mistura, na aceção artigo 3.°, ponto 11, da Diretiva [2012/18], prevê uma monitorização permanente da quantidade de substâncias perigosas presentes na instalação e garante que o nível inferior e o nível superior previstos na coluna 2 e na coluna 3 do anexo 1 da Diretiva [2012/18], respetivamente, não são excedidos?
2) O artigo 7.° da Diretiva [2012/18], que prevê que seja imposto ao operador o envio de “uma notificação à autoridade competente” com as informações que estão enumeradas no artigo 7.°,
n.° 1, da mesma diretiva, interpretado à luz dos princípios da concorrência e da liberdade de estabelecimento, opõe‑se a uma norma como a constante do artigo 13.°, n.os 1, 2 e 5, do [Decreto‑Legislativo
n.° 105/2015], que dispõe que a comunicação das informações deve ser exclusivamente efetuada mediante “uma notificação, redigida de acordo com o formulário que figura no anexo 5” (n.° 1), “subscrita sob a forma de autocertificação, de acordo com o disposto na regulamentação em vigor” (n.° 2), “enviada pelo operador aos destinatários a que se refere o
n.° 1, em formato eletrónico, utilizando os serviços e instrumentos de envio eletrónico disponibilizados através do inventário dos estabelecimentos suscetíveis de causarem acidentes graves, constante do artigo 5.°,
n.° 3”, ou “exclusivamente por correio eletrónico certificado assinado digitalmente” (n.° 5), excluindo uma modalidade de notificação efetuada através de “um procedimento operacional implementado pelo operador”, que prevê uma monitorização permanente da quantidade de substâncias perigosas presentes na instalação e garante que o nível inferior e o nível superior previstos na coluna 2 e na coluna 3 do anexo 1 da Diretiva [2012/18], respetivamente, não são excedidos?»
16.      Foram apresentadas observações escritas pela Bufarini e pela Comissão Europeia.
IV.    Análise
A.      Quanto à primeira questão
17.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende clarificar a definição de «presença de substâncias perigosas» estabelecida no artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18 e, mais especificamente, o significado do conceito de «presença prevista» que aí figura.
18.      Esta disposição tem a seguinte redação:
«“Presença de substâncias perigosas”, a presença, real ou prevista, de substâncias perigosas no estabelecimento, ou de substâncias perigosas que se considere razoável poderem produzir‑se aquando da perda de controlo dos processos, incluindo das atividades de armazenagem, numa instalação no interior do estabelecimento, em quantidades iguais ou superiores às quantidades‑limiar constantes da parte 1 ou da parte 2 do anexo I» (8).
19.      Daqui resulta que as substâncias perigosas, na aceção da referida diretiva, são consideradas presentes num estabelecimento — desde que as suas quantidades sejam iguais ou superiores às constantes do anexo I — em três situações: i) quando estejam realmente presentes; ii) quando a sua presença possa ser prevista; ou iii) quando seja razoável prever que podem ser produzidas aquando da perda de controlo dos processos no interior do estabelecimento.
20.      A classificação de um estabelecimento num dos três cenários deve, em princípio, ser efetuada antes do início de qualquer atividade que envolva o tratamento de substâncias perigosas. Como acima referido, é a segunda destas situações que é pertinente no presente processo.
21.      Em substância, a questão consiste em saber se as autoridades nacionais (ou seja, o CTR) consideraram corretamente que, num caso como o do processo principal, as quantidades «previstas» deviam ser determinadas com base na capacidade máxima do estabelecimento, em conformidade com a licença ambiental. Essa
posição foi igualmente defendida pela Comissão no presente processo.
22.      Em contrapartida, a Bufarini entende que, para determinar a «presença prevista» de substâncias perigosas, um operador pode basear‑se num mecanismo que prevê uma monitorização permanente da quantidade de substâncias perigosas presente na instalação e que garante que os níveis previstos na Diretiva 2012/18 não são excedidos. Sublinha que o seu estabelecimento armazena e processa tanto substâncias perigosas como não perigosas.
23.      Importa observar que a Diretiva 2012/18 não define o termo «prevista» nem contém mais esclarecimentos quanto ao seu significado. Esta falta de uma definição precisa suscita questões quanto à forma como as autoridades competentes devem avaliar a presença «prevista» de substâncias perigosas para efeitos da classificação ao abrigo da diretiva.
24.      Na falta de uma definição explícita, a interpretação do termo «prevista» deve, por conseguinte, ser orientada pela redação da disposição, bem como pelos objetivos e pela sistemática geral da diretiva.
25.      No que respeita à redação da disposição, gostaria de assinalar que, na linguagem corrente, o termo «prevista» é geralmente entendido como um sinónimo de termos como «esperada», «imaginada», «planeada», «antecipada» e
«antevista». A comparação das várias
versões linguísticas da diretiva confirma esta constatação (9).
26.      À luz desta constatação, uma interpretação literal do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18 não parece sustentar a posição adotada pelo CTR e defendida pela Comissão, a saber, que a «presença prevista» deve ser equiparada à capacidade máxima. O que a letra da disposição parece exigir é, como
mínimo, uma probabilidade razoável de as substâncias perigosas em questão
estarem presentes num determinado momento em quantidades superiores às estabelecidas no anexo I.
27.      Tal é igualmente corroborado pela redação do artigo 7.°,
n.° 1, da Diretiva 2012/18, que impõe aos operadores o envio de uma notificação à autoridade competente que inclua, entre outras, «[i]nformações que permitam identificar as substâncias perigosas e a categoria de substâncias em causa ou suscetíveis de estarem presentes», e a «[q]uantidade e forma física da ou das substâncias perigosas em causa» (10). Do mesmo modo, a nota 3 ao anexo I da Diretiva 2012/18 afirma que «[a]s quantidades a ter em conta para a aplicação dos artigos pertinentes [da diretiva] são as quantidades máximas presentes ou passíveis de estarem presentes num determinado momento» (11).
28.      O meu entendimento do termo «prevista» é também mais conforme com o texto do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18 em relação à terceira situação em que as substâncias perigosas são consideradas presentes num estabelecimento: quando «se considere razoável poderem produzir‑se aquando da perda de controlo dos processos no interior do estabelecimento». Essa
parte da disposição sugere também
que a mera possibilidade teórica de as substâncias perigosas poderem estar presentes em quantidades iguais ou superiores às estabelecidas no anexo I não é suficiente para desencadear a aplicação da Diretiva 2012/18.
29.      Em todo o caso, se a aplicação da diretiva se destinasse a ser desencadeada pela mera capacidade de um estabelecimento para armazenar, processar ou produzir substâncias perigosas, é razoável esperar que o legislador da União tivesse enquadrado as disposições relevantes em conformidade. A utilização da expressão «presença prevista» para transmitir o conceito de capacidade máxima global afigura‑se imprecisa do ponto de vista linguístico e conceptual, especialmente no contexto de um instrumento legislativo cujas disposições se destinavam, segundo o próprio legislador da União, a ser «claras, coerentes e fáceis de compreender, a fim de ajudar a melhorar a sua aplicação e executoriedade» (12).
30.      A interpretação do termo «prevista» sugerida pelo CTR e pela Comissão também não é sustentada por uma interpretação contextual ou teleológica das disposições da Diretiva 2012/18.
31.      No que respeita ao contexto, não me convencem os argumentos apresentados pela Comissão, de que é necessária uma interpretação do termo «prevista» baseada na capacidade, na medida em que várias obrigações estabelecidas na Diretiva 2012/18 têm de ser cumpridas antecipadamente, ou seja, antes de as substâncias perigosas estarem presentes no estabelecimento pela primeira vez. A Comissão refere‑se, nomeadamente, às obrigações de redigir e de aplicar uma política de prevenção de acidentes graves (artigo 8.°), de apresentar um relatório de segurança (artigo 10.°), de elaborar um plano de emergência e de transmitir as informações correspondentes às autoridades nacionais competentes (artigo 12.°) (13).
32.      Este argumento parece um pouco circular, uma vez que assenta no pressuposto de que as disposições em questão
devem aplicar‑se a qualquer estabelecimento que não esteja em condições de prever, ex ante, as quantidades precisas de substâncias perigosas presentes num determinado momento. Na minha opinião, este pressuposto é infundado. Desde que os níveis estabelecidos no anexo I não sejam excedidos, a incapacidade de estimar antecipadamente as quantidades exatas de substâncias tratadas em qualquer momento é irrelevante. Por conseguinte, as preocupações da Comissão quanto à aplicação dos artigos 8.°, 10.° e 12.° da Diretiva 2012/18 não podem, em princípio, concretizar‑se.
33.      O argumento da Comissão baseado na redação do artigo 7.°,
n.° 4, e do artigo 11.° da Diretiva 2012/18 também não é convincente. A Comissão assinala que, por força destas disposições, os operadores têm de comunicar à autoridade competente os aumentos ou decréscimos significativos da quantidade de substância perigosa presente antes da sua ocorrência e, consoante o caso, tomar as medidas adequadas. Isto não é viável — sublinha a Comissão — em relação a aumentos que sejam imprevistos e que ocorram subitamente
devido a um mau funcionamento num processo de monitorização.
34.      A meu ver, estas disposições não dão nenhuma
indicação sobre a interpretação correta do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18. Como decorre da redação e do contexto do artigo 7.°,
n.° 4, alínea a), e do artigo 11.° da Diretiva 2012/18, estas disposições dizem respeito a aumentos ou decréscimos a longo prazo da quantidade de substâncias perigosas presentes no estabelecimento.
35.      Situações imprevistas e transitórias que podem conduzir a que as quantidades de substâncias perigosas armazenadas, processadas ou produzidas excedam os níveis notificados às autoridades (e, consoante o caso, os níveis permitidos pela licença) podem potencialmente ocorrer em muitos, se não em todos, os estabelecimentos. O mesmo se aplica aos que cumprem todas as obrigações previstas na diretiva. É perfeitamente claro que, nessas situações, os operadores não são obrigados a rever ou atualizar a notificação, a política de prevenção de acidentes graves, etc.
36.      O mesmo deveria logicamente aplicar‑se nas situações em que, como alega a Bufarini, está instituído um mecanismo que monitoriza permanentemente a quantidade de substâncias perigosas presentes no estabelecimento, para garantir que os limites previstos no anexo I da Diretiva 2012/18 não são excedidos. Se, por erro, num determinado momento, os limites pudessem ser excedidos, tal levaria o operador a agir com vista a reduzir a quantidade abaixo dos limites previstos no anexo I. Também nestes casos, não há uma alteração a longo prazo da quantidade das substâncias perigosas tratadas, mesmo que o operador não consiga reagir imediatamente. Estas situações não são, por conseguinte, abrangidas pelo âmbito de aplicação das disposições referidas pela Comissão (14).
37.      Em seguida, no que respeita à interpretação teleológica das disposições da Diretiva 2012/18, gostaria de observar o seguinte.
38.      Antes de mais, é certo que o objetivo final da diretiva é assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente (15). No entanto, o seu âmbito de aplicação é limitado — como esclarecem, nomeadamente, os considerandos 1 a 6 e o artigo 1.° da mesma — à «prevenção de acidentes graves [...] e à limitação das suas consequências» (16). Não se trata de um instrumento que vise todos os acidentes industriais que envolvam substâncias perigosas, mas apenas os que criam perigos significativos para a saúde humana e o ambiente. Também não tem como objetivo reduzir os riscos a zero (uma tarefa impossível, naturalmente) ou algo próximo disso (17).
39.      Importa não esquecer que, mesmo em caso de mau funcionamento de mecanismos de monitorização como os descritos pela Bufarini, o que pode levar a que as quantidades de substâncias perigosas excedam temporariamente os níveis previstos no anexo I, tal ocorrência não causaria, por si só, diretamente um acidente, e muito menos um acidente grave. É o que acontece, nomeadamente, quando o operador conserva a capacidade de intervir rápida e eficazmente para reduzir as quantidades em causa e restabelecer condições de segurança. Consequentemente, desde que sejam imediatamente aplicadas medidas de atenuação adequadas, o perfil de risco do estabelecimento não sofrerá um aumento significativo. Isto sublinha a importância de ter em conta tanto as garantias técnicas implementadas como a resposta operacional do operador na avaliação dos riscos potenciais ao abrigo da Diretiva 2012/18.
40.      Além disso, este objetivo final tem de ser conciliado com outros interesses públicos. Em especial, como se explica no considerando 4 da diretiva, o legislador da União procurou também
«reduzi[r] [...] os encargos administrativos desnecessários, através da sua racionalização ou simplificação, desde que nem a segurança nem a proteção do ambiente e da saúde humana fiquem comprometidas.» Uma preocupação semelhante é expressa no considerando 18 da diretiva, que refere a necessidade, «[s]empre que possível, a fim de reduzir os encargos administrativos, especialmente no que respeita às pequenas e médias empresas».
41.      Aceitar a interpretação do artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18 adotada pela Comissão significaria também exigir aos operadores com um perfil de risco muito baixo (18) o cumprimento de várias obrigações cuja execução pode ser dispendiosa. Estes encargos administrativos e financeiros parecem ser desproporcionados e estar longe de uma abordagem realista para gerir os perigos associados a acidentes graves (19).
42.      À luz do princípio da proporcionalidade, é razoável admitir que o legislador da União adotou uma abordagem pragmática e não demasiado formalista ao definir o conceito de «presença de substâncias perigosas» como parâmetro para determinar o âmbito de aplicação da Diretiva 2012/18 e para distinguir os estabelecimentos de nível inferior dos estabelecimentos de nível superior.
43.      Por conseguinte, considero que o conceito de «presença prevista» deve ser interpretado de uma forma que reflita uma abordagem baseada no risco coerente com a finalidade preventiva da diretiva, centrando‑se nas condições de exploração previsíveis e não nas capacidades máximas teóricas. Esta interpretação está em conformidade com o objetivo da diretiva de prevenir acidentes graves, exigindo que os Estados‑Membros e os operadores avaliem a provável presença real e a manipulação de substâncias perigosas, facilitando assim medidas regulamentares proporcionadas e executórias.
44.      Naturalmente, partilho das preocupações da Comissão quanto à necessidade de evitar situações em que os operadores —
de má‑fé ou simplesmente devido a negligência —
poderiam facilmente esquivar‑se ao cumprimento das obrigações que lhes incumbem por força da Diretiva 2012/18. Uma interpretação da expressão «presença prevista» que daria, de facto, carta branca aos operadores para se basearem nas suas expectativas e estimativas subjetivas prejudicaria a eficácia do sistema de proteção instituído pela Diretiva 2012/18.
45.      A aplicabilidade da Diretiva 2012/18 a um determinado estabelecimento ou a sua classificação como estabelecimento de «nível inferior» ou de «nível superior» deve, na minha opinião, basear‑se em dados objetivos pronta e facilmente verificáveis pelas autoridades competentes. Caso contrário, o sistema de inspeção e de sanções previsto pelo legislador da União não funcionará corretamente (20).
46.      Por força do artigo 20.°,
n.° 1, da Diretiva 2012/18, «[o]s Estados‑Membros asseguram que as autoridades competentes organizem um sistema de inspeções.» O objetivo destas inspeções é, sobretudo, permitir às autoridades competentes «adota[r] as medidas necessárias em caso de incumprimento» da diretiva (considerando 26 da mesma). Além disso, o artigo 28.° da Diretiva 2012/18, conforme replicado no seu considerando 29, exige que os Estados‑Membros prevejam e apliquem realmente sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em execução desta diretiva que sejam efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
47.      Neste contexto, considero que um sistema como o previsto pela Bufarini poderia, em determinadas circunstâncias, ser adequado para garantir que a «presença prevista» de substâncias perigosas no estabelecimento permaneça abaixo dos níveis previstos no anexo I.
Este sistema consiste na criação de um mecanismo de monitorização da quantidade de substâncias perigosas presente no estabelecimento em cada momento, permitindo ao operador intervir imediatamente quando existir um risco de as substâncias poderem exceder os níveis estabelecidos no anexo I.
48.      Há que referir claramente que, para que um sistema seja considerado conforme com as exigências da Diretiva 2012/18, deve permitir que o operador intervenha preventivamente, ou seja, antes de as quantidades de substâncias perigosas excederem os níveis previstos no anexo I. Qualquer
mecanismo que funcione apenas através de medidas corretivas ex post e que resulte na presença de substâncias perigosas acima desses níveis com um certo grau de regularidade, não pode ser considerado equivalente. Nesses casos, o excesso não é acidental mas previsível e, como tal, a aplicação da diretiva é inequivocamente desencadeada.
49.      Além disso, tal sistema deveria igualmente registar as quantidades presentes em cada momento, para que as autoridades competentes pudessem, em qualquer momento, verificar se os níveis em questão
foram excedidos e, em caso afirmativo, obter as informações necessárias [nomeadamente, datas, duração e frequência da(s) ocorrência(s), quantidades em excesso, etc.].
50.      Naturalmente, cabe às autoridades nacionais — administrativas, em primeiro lugar, e judiciais, em caso de litígio — determinar se o mecanismo específico criado por um determinado operador é exato, fiável e eficaz.
51.      À luz das considerações precedentes, considero que o artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma prática nacional segundo a qual a presença «prevista» de substâncias perigosas num estabelecimento é avaliada por referência a mecanismos implementados pelo operador que garantem a monitorização permanente das quantidades realmente presentes. Estes mecanismos devem permitir uma intervenção imediata para reduzir essas quantidades nos casos em que exista um risco previsível de serem excedidos os níveis previstos no anexo I.
No entanto, esta abordagem só é admissível quando o mecanismo garante a manutenção de registos adequados, permitindo assim que as autoridades competentes efetuem as verificações necessárias.
B.      Quanto à segunda questão
52.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a legislação nacional pode exigir que a notificação prevista no artigo 7.°,
n.° 1, da Diretiva 2012/18 seja efetuada de uma forma específica, excluindo assim as formas de notificação baseadas em tecnologias mais recentes. O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se, a este respeito, às tecnologias utilizadas pela Bufarini e por outros operadores que implementaram mecanismos de monitorização como os acima examinados.
53.       As razões que levaram o órgão jurisdicional de reenvio a submeter essa
questão não são totalmente claras para mim. Além disso, não compreendo
de que modo uma resposta a esta questão poderia afetar o processo atualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio.
54.      A questão que está no cerne do litígio no processo principal é, tanto quanto entendo, a de saber que método deve ser utilizado para determinar se um estabelecimento está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2012/18, pelo facto de estarem realmente, ou de ser provável que estejam, presentes substâncias perigosas no estabelecimento numa quantidade igual ou superior aos limites previstos no anexo I da Diretiva 2012/18. A Bufarini sustenta que o método que utiliza a este respeito está em conformidade com as disposições da diretiva. Isto significa que o seu estabelecimento não é abrangido pelo âmbito de aplicação da diretiva.
55.      A determinação da forma como um operador tem de efetuar a notificação prevista no artigo 7.° da Diretiva 2012/18 —
admitindo que esta disposição seja aplicável à Bufarini — parece irrelevante para as questões suscitadas no processo principal. Esta conclusão aplica‑se,
a fortiori, se se responder à primeira questão prejudicial da forma que propus acima.
56.      Por conseguinte, considero que a segunda questão prejudicial é inadmissível.
V.      Conclusão
57.      Em conclusão, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial submetida pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) da seguinte forma:
1)      o artigo 3.°, ponto 12, da Diretiva 2012/18/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas,
deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma prática nacional segundo a qual a presença «prevista» de substâncias perigosas num estabelecimento é avaliada por referência a mecanismos implementados pelo operador que garantem a monitorização permanente das quantidades realmente presentes. Estes mecanismos devem permitir uma intervenção imediata para reduzir essas quantidades nos casos em que exista um risco previsível de serem excedidos os níveis previstos no anexo I
da Diretiva 2012/18. Isto é, desde que o mecanismo garanta a manutenção de registos adequados, permitindo assim que as autoridades competentes efetuem as verificações necessárias.
2)      a segunda questão prejudicial é inadmissível.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva que altera e subsequentemente revoga a Diretiva 96/82/CE do Conselho (JO 2012, L 197, p. 1).
3      A sua primeira versão remonta a 1982: Diretiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves de certas atividades industriais (JO 1982, L 230, p. 1).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3).
5      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).
6      GURI n.° 161
de 14 de julho de 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      O sublinhado
é nosso.
9      V., por exemplo, as versões da Diretiva 2012/18 em língua alemã («vorgesehene»), grega («προβλεπόμενη»), espanhola («anticipada»), francesa («anticipée»), neerlandesa («verwachte»), italiana («prevista»), polaca («przewidywaną»), portuguesa («prevista»), romena («antecipată») e finlandesa («niitä ennakoidaan olevan»).
10      O sublinhado
é nosso.
11      O sublinhado
é nosso.
12      V. considerando 4 da Diretiva 2012/18.
13      Importa assinalar que os artigos 10.° e 12.° da Diretiva 2012/18 só se aplicam aos estabelecimentos de nível superior.
14      No entanto, a situação pode ser diferente quando as quantidades não possam ser rapidamente reduzidas. Nestes casos, o mau funcionamento do sistema de monitorização pode não só conduzir à aplicação de sanções (v.
n.° 48,
infra), mas pode até desencadear a aplicação da Diretiva 2012/18.
15      V., nomeadamente, considerandos 2 a 4 e 6, e artigo 1.° da Diretiva 2012/18.
16      O sublinhado
é nosso. Neste contexto, v. também Acórdão de 17 de junho de 1999, Comissão/Itália (C‑336/97, EU:C:1999:314,
n.° 20 e jurisprudência referida).
17      V., por exemplo, OCDE, «OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response» ‑ terceira edição, 2023, p. 15: «As medidas adotadas pela indústria para fazer face a riscos de acidentes químicos devem ser adequadas de modo a reduzi‑los tanto quanto razoavelmente possível.» O sublinhado
é nosso.
18      A este respeito, é interessante referir que, num relatório recente, a Comissão observou que, segundo a sua base de dados dedicada, a maioria dos acidentes (incluindo os acidentes «graves») registados durante o período 2019‑2022 ocorreu em estabelecimentos de nível superior. V. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação e o bom funcionamento da Diretiva 2012/18, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, no período 2019‑2022, COM(2025) 508 final, de 19 de setembro de 2025, p. 13.
19      V., a este respeito, Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas», COM(2010) 781 final — 2010/0377 (COD), ponto 4.9.
20      No que respeita à importância da aplicação adequada desse sistema, v. Acórdão de 17 de junho de 1999, Comissão/Itália (C‑336/97, EU:C:1999:314,
n.° 25).