62000CC0024_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat fastställande av att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse),
– genom att inte anta några regler för att säkerställa fri rörlighet för dagligvaror och livsmedel avsedda för specialkost som lagligen tillverkats och/eller sålts i andra
medlemsstater och som innehåller tillsatsämnen (såsom till exempel vitaminer, mineraler eller andra ingredienser) som inte anges i den lagstiftningen,
– genom att inte föreskriva något förenklat förfarande för att registrera tillsatsämnen på den nationella förteckningen över godkända tillsatsämnen, vilket krävs för försäljning av ovannämnda livsmedel i Frankrike, och
– genom att hindra försäljning av ovannämnda livsmedel i Frankrike utan att styrka att försäljning av dessa produkter innebär en risk för folkhälsan.
I – Tillämpliga bestämmelser
Tillämpliga gemenskapsbestämmelser
2. Tillsats av näringsämnen i daglig varor är inte föremål för någon gemenskapsrättslig gemenskapslagstiftning.
3. Med stöd av rådets direktiv 89/398/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om special destinerade livsmedel(2) antog kommissionen fyra särskilda direktiv som emellertid inte ifrågasatts i förevarande mål.
4. Enligt artikel 10.1 i direktiv 89/398 får ”medlemsstaterna ... inte förbjuda eller begränsa handeln med varor som avses i artikel 1 och som följer detta direktiv och, i förekommande fall, direktiv som antagits för att genomföra detta direktiv av skäl som hänför sig till varornas sammansättning, framställningssätt, presentation eller märkning”. I punkt 2 i samma artikel föreskrivs att ”punkt 1 [inte] skall ... inverka på tillämpliga nationella bestämmelser som gäller så länge direktiv för att genomföra detta direktiv inte antagits”.
5. Av handlingarna framgår även att de näringsämnen som avses i förevarande talan inte omfattas av rådets direktiv 89/107/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedelstillsatser som är godkända för användning i livsmedel,(3) vilket endast avser ämnen som medvetet tillsätts livsmedel i teknologiskt syfte.
6. Jag drar således slutsatsen att förevarande mål skall bedömas utifrån artiklarna 30 i fördraget och 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse) i den lydelse som var i kraft då den tidsfrist som föreskrivs i det motiverade yttrandet löpte ut.
7. Låt mig sedan erinra om att enligt artikel 30 i fördraget ”[k]vantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna” samt att artikel 36 i fördraget lyder enligt följande: ”Bestämmelserna i artiklarna 30 och 34 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.”
Tillämpliga nationella bestämmelser
8. Den franska lagstiftning som är tillämplig på försäljning av livsmedelstillskott och dagligvaror som berikats med vitaminer, mineraler och andra näringsämnen som till exempel aminosyror är ett dekret av den 15 april 1912 som antagits med tillämpning av lag av den 1 augusti 1905 om bedrägeri och förfalskning av livsmedelsvaror och tjänster särskilt vad gäller kött, charkuteriprodukter, frukt, grönsaker, fisk och konserver.
9. I artikel 1 i nämnda dekret, i dess lydelse enligt dekret nr 73-138 av den 12 februari 1973, föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att inneha i försäljningssyfte, att tillverka eller saluföra samtliga varor och livsmedel avsedda för mänsklig konsumtion då tillsats gjorts av andra kemiska produkter än dem vars användning förklarats tillåten genom förordningar som antagits gemensamt av jordbruksministern, finans- och ekonomiministern, ministern för industriell och vetenskaplig utveckling samt ministern för folkhälsan efter yttrande av Conseil supérieur d’hygiène publique de France [Frankrikes råd för allmänna hygienfrågor] och Academie nationale de médecine [Nationella medicinska akademin].”
10. Enligt artikel 1 i dekret nr 91-827 av den 29 augusti 1991 om livsmedel avsedda för specialkost skall ”sådana livsmedel som på grund av sin speciella sammansättning eller sitt speciella tillverkningssätt tydligt särskiljer sig från dagligvaror, uppfyller det angivna näringssyftet och saluförs på ett sådant sätt att de uppfyller detta syfte, anses avsedda för specialkost”.
11. Artikel 3 i samma dekret har följande lydelse:
”I en förordning som antagits gemensamt av ministrarna för konsumtionsfrågor, jordbruk och hälsofrågor fastställs följande efter yttrande av Conseil supérieur d’hygiène publique de France [Frankrikes nationella råd för hygienfrågor]:
a) En förteckning över samt villkoren för användning av näringsämnen som till exempel vitaminer, mineralsalt, aminosyror och andra ämnen som är tillåtna för tillsats i livsmedel avsedda för specialkost samt de renhetskriterier som är tillämpliga på dessa ämnen ... .”
12. Med stöd av de två dekret som föregick antagandet av dekret nr 91-827, det vill säga dekret nr 75-85 och 81-574, antogs två tillämpningskungörelser, nämligen kungörelse av den 20 juli 1977 i ändrad lydelse, antagen med tillämpning av dekret nr 75-85 av den 24 juli 1975 om diet- och bantningsprodukter, samt kungörelse av den 4 augusti 1986 i ändrad lydelse om användning av tillsatsämnen vid tillverkning av livsmedel avsedda för specialkost.
13. Parterna instämmer i den franska regeringens förklaring att de franska reglerna inrättar ett system med förteckningar över godkända ämnen (4) och, om en ekonomisk aktör vill saluföra ett livsmedel som innehåller ett ämne som inte förekommer på denna förteckning krävs ändring av förteckningen över näringsämnen vars användning är tillåten i Frankrike.
II – Bakgrund
14. Kommissionen har angett att olika ekonomiska aktörer, bland annat genom klagomål, fäst dess uppmärksamhet på den franska lagstiftningen om tillsats av näringsämnen och vissa ingredienser i livsmedel samt dess tillämpning av behöriga nationella myndigheter på produkter som kommer från andra medlemsstater.
15. Med näringsämnen avser kommissionen vitaminer, mineralämnen, aminosyror och andra kvävehaltiga ämnen samt andra näringsämnen av den typ som finns med i bilaga III till kommissionens direktiv 91/321/EEG av den 14 maj 1991 om modersmjölkersättning och tillskottsnäring.(5) Vad gäller övriga ingredienser har klagandena särskilt hänvisat till svårigheter beträffande tillsats av koffein i livsmedel.
16. Sedan en första skriftväxling och diskussioner inte lett till något resultat tillställde kommissionen Republiken Frankrike en formell underrättelse den 23 december 1997 med uppmaning att inkomma med yttrande inom två månader.
17. Republiken Frankrike svarade genom skrivelser av den 9 mars och den 15 maj 1998 och förklarade att den ansåg den ifrågavarande lagstiftningen vara i överensstämmelse med gemenskapsrätten.
18. Kommissionen delgav ett motiverat yttrande den 26 oktober 1998 vilket Republiken Frankrike bestred genom svarsskrivelse av den 31 december 1998. Republiken Frankrike angav emellertid att den hade för avsikt att anta en klargörande lagtext med beskrivning av tillståndsförfarandet för användning av näringsämnen.
19. Sedan kommissionen konstaterat att de franska myndigheterna inte efterföljt det motiverade yttrandet inom den föreskrivna tidsfristen väckte den förevarande talan med yrkande om att domstolen skall:
”– förklara att Republiken Frankrike åsidosatt de förpliktelser som åligger den enligt artikel 28 EG genom att:
– fransk lagstiftning inte innehåller några regler för att säkerställa fri rörlighet för dagligvaror och livsmedel avsedda för specialkost som lagligen tillverkats och/eller sålts i andra medlemsstater i Europeiska gemenskapen och som innehåller tillsatsämnen (såsom till exempel vitaminer, mineraler eller andra ingredienser) som inte anges i den lagstiftningen,
– fransk lagstiftning framför allt inte innehåller något förenklat förfarande för att registrera tillsatsämnen på den nationella förteckningen över godkända tillsatsämnen, vilket krävs för försäljning av ovannämnda livsmedel i Frankrike,
– franska myndigheter hindrat försäljning av ovannämnda livsmedel i Frankrike utan att styrka att försäljning av dessa produkter innebär en risk för folkhälsan.
­– förplikta Republiken Frankrike att bära rättegångskostnaderna i denna instans.”
20. Republiken Frankrike har yrkat att domstolen skall ogilla förevarande talan.
III – Bedömning
Talans upptagande till sakprövning
21. Utan att göra en egentlig invändning om rättegångshinder, ställer den franska regeringen sig frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning. Den anser att talan eventuellt utgör rättegångsmissbruk med motiveringen att kommissionen, samtidigt som den offentliggjorde ett förslag till direktiv över de ämnen som kan tillsättas i ett särskilt näringssyfte, inledde ett fördragsbrottsförfarande mot en av de få medlemsstater som har en nationell lagstiftning i ämnet.
22. Kommissionen har svarat att förekomsten av en harmoniseringsavsikt i gemenskapen inte fritar medlemsstaterna från deras skyldighet att följa fördraget. Kommissionen anser dessutom att direktivförslaget inte omfattar de huvudsakliga aspekterna av de åsidosättanden som kommissionen anfört i förevarande mål.
23. Jag anser inte att den franska regeringens invändning kan godtas.
24. Som framgår av domen av den 14 december 1971(6) har en talan om fastställelse av att en medlemsstat underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget ”till ändamål att säkerställa fördragets tillämpning och kan inte anses utgöra rättegångsmissbruk”.
25. Enbart den omständigheten att kommissionen samtidigt utövar två behörigheter inom samma område, det vill säga dels rätten att väcka talan inför domstolen med stöd av artikel 226 EG, dels rätten att utforma förslag till lagstiftning, bevisar dessutom inte på något sätt att den missbrukat någon av dessa båda behörigheter.
26. Talan skall således tas upp till sakprövning.
Kommissionens första invändning
27. Den exakta omfattningen av kommissionens första invändning är inte enkel att fastställa. Jag anser det därför nödvändigt att citera allt vad kommissionen härvid har anfört.
28. Den första invändningen har följande lydelse:
”Den franska lagstiftningen innehåller inte några regler för att säkerställa fri rörlighet för livsmedel som lagligen tillverkats och/eller sålts i andra medlemsstater och som innehåller tillsatsämnen som inte anges i den lagstiftningen.”
29. Kommissionen preciserar sedan sin ståndpunkt på följande sätt:
”Den franska lagstiftningen beaktar inte den omständigheten att livsmedel som innehåller tillsats av näringsämnen som inte är tillåtna i Frankrike lagligen tillverkats och/eller sålts i en annan medlemsstat, vilket i normala fall medför att de omfattas av principen om fri rörlighet för varor med förbehåll för de undantag som föreskrivs i fördraget.
Den franska lagstiftningen innehåller således inga bestämmelser om ömsesidigt erkännande för att säkerställa den fria rörligheten av varor som lagligen tillverkats eller sålts i en annan medlemsstat och vars skydd för konsumenternas hälsa ligger på en nivå som motsvarar den som tillförsäkras i Frankrike, även om dessa produkter inte helt uppfyller kraven i fransk lagstiftning.
Det vore tänkbart att det i fransk lagstiftning görs undantag från kravet på att de näringsämnen som är tillåtna som tillsatser i en annan medlemsstat först skall registreras på förteckningen över tillåtna ämnen och enbart ställs krav på att nationella myndigheter, då ett livsmedel sätts på marknaden, underrättas om att det använts ett ämne i livsmedlet som inte är tillåtet i Frankrike, men som lagligen tillsats i denna produkt enligt lagstiftningen i den medlemsstat där produkten tillverkas eller säljs.
I brist på sådana regler, kan det i fransk lagstiftning inrättas ett sådant system med förhandstillstånd för tillsats av näringsämnen enbart under förutsättning att detta system överensstämmer med de krav som domstolen fastställt beträffande näringstillsatser.
Ett sådant system skulle med hänsyn till ovannämnda rättspraxis i varje fall enbart kunna godtas i den utsträckning det med hänsyn till den franska lagstiftningens speciella karaktär ger en allmän karaktär åt ett användningstillstånd för ett visst ämne genom att det registreras på förteckningen över tillåtna ämnen.”
30. Det synes som om denna invändning kan delas upp i flera delresonemang som vardera är skilda från varandra.
31. Om man enbart utgår från invändningens formulering får man uppfattningen att kommissionen vill ge ”Cassis de Dijon”-praxis(7) en absolut omfattning och att kommissionen förnekar medlemsstaterna rätten att åberopa artikel 36 i fördraget för att bibehålla en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner ”för att skydda människors ... hälsa och liv”.
32. I slutet av det första stycket av argumenteringen till stöd för invändningen hänvisar kommissionen till ”undantag som föreskrivs i fördraget”. Det kan endast gälla de undantag som återfinns i artikel 36 i fördraget samt de ”tvingande krav” som fastställts av domstolen.
33. I yrkandena i sin talan har kommissionen emellertid använt invändningens formulering utan några nyanser.
34. I det andra stycket av argumenteringen till stöd för invändningen framför kommissionen kritik mot den franska lagstiftningen för att den saknar regler om ömsesidigt erkännande för att säkerställa fri rörlighet av produkter som lagligen tillverkas eller säljs i en annan medlemsstat och vars skydd för konsumenternas hälsa ligger på en nivå som motsvarar den som tillförsäkras i Frankrike, även om dessa produkter inte helt uppfyller kraven i fransk lagstiftning.
35. I sin replik har kommissionen klargjort att avsaknaden av regler i ämnet i den ifrågavarande lagstiftningen är med tillämpning av ”foie gras”-praxis tillräckligt för att bevisa att fördragsbrott föreligger.
36. Vid förhandlingen slutligen bekräftade kommissionen att det var fråga om att överföra vad domstolen fastställt i domen av den 22 oktober 1998, kallat ”foie gras”-målet, på förevarande mål.(8)
37. Denna dom avkunnandes i ett mål om fördragsbrott som kommissionen inlett mot Republiken Frankrike beträffande ett dekret som reserverade användning av en rad betäckningar på gåsleverblandningar som uppfyllde de krav som fastställdes häri beträffande innehåll och kvalitet för särskilt följande betäckningar: foie gras entier, foie gras och bloc de foie gras, parfait de foie, médaillon de foie eller paté de foie, galantine de foie och mousse de foie. I dekretet anges för var och en av produkterna i fråga deras minimiandel av foie gras samt vilka ingredienser som är tillåtna. I dekretet bestäms vidare maximiinnehållet av sackaros och kryddor, maximal procenthalt av brässeringsfett och homogeniseringsmedel och/eller vatten, maximal vattenhalt samt särskilda åtgärder för presentation eller förpackning.(9)
38. Domslutet
i domen lyder som följer:
”Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget genom att anta dekret nr 93-999 av den 9 augusti 1993 om beredningar av foie gras utan att i detsamma ha infört en klausul om ömsesidigt erkännande för produkter från en annan medlemsstat som uppfyller kraven i denna medlemsstats lagstiftning. (10) ”
39. Såsom framgår av formuleringen av kommissionens första invändning i förevarande mål har kommissionen tagit intryck av detta domslut vilket, om man tolkar det bokstavligt, skulle kunna betyda att samtliga produkter som överensstämmer med tillverkning sstatens bestämmelser alltid skall tillåtas i andra medlemsstater utan att dessa, i förekommande fall, har möjlighet att åberopa den högre skyddsnivå för folkhälsan eller ett mer omfattande konsumentskydd som de avser bibehålla.
40. I motiveringen till samma dom hänvisas emellertid till en varas mer eller mindre fullständiga överensstämmelse med import statens, och inte exportstatens, bestämmelser.
41. Domstolen fastställde nämligen i punkt 18 i denna dom att en nationell lagstiftning som innebär förbud mot att en produkt från en medlemsstat som uppfyller denna stats produktkrav säljs under en viss beteckning för att den inte helt (11) uppfyller den förstnämnda statens lagstiftning [måste] anses utgöra ett åtminstone potentiellt hinder för handeln mellan staterna.
42. I punkt 24 tillade domstolen att ”[e]nbart det faktum att en vara inte helt
överensstämmer med en nationell lagstiftnings krav avseende sammansättning av livsmedel som bär en bestämd beteckning innebär emellertid inte att medlemsstaten kan förbjuda att denna vara saluförs”.
43. Domstolen reserverade emellertid möjligheten för de behöriga nationella myndigheterna att kontrollera de importerade beredningarna och att ”vidta åtgärder mot de personer som är ansvariga för att livsmedel har sålts under beteckningar som är identiska med dem som föreskrivs i nationell lagstiftning, under förutsättning att dessa livsmedels innehåll är så avvikande att det kan anses att det rör sig om vilseledande marknadsföring”.(12)
44. Det är fullt förståeligt att domstolen ansett det oacceptabelt att en medlemsstat kan förbjuda användning av beteckningen ”foie gras” på importerade produkter vars innehåll endast vad gäller detaljer skiljer sig från den nationella lagstiftningen.
45. Men detta mål skiljer sig från förevarande talan på två väsentliga punkter.
46. För det första ifrågasattes inga folkhälsoskäl i ”foie gras”-domen.
47. För det andra avsåg det ifrågavarande franska dekretet en bestämd produktgrupp (beredningar av foie gras). I förevarande mål kritiserar kommissionen däremot Republiken Frankrike för att inte ha infört den ovannämnda klausulen i två dekret varav ett avser ”samtliga varor och livsmedel avsedda för mänsklig konsumtion då tillsats gjorts av andra kemiska produkter” och det andra ”livsmedel avsedda för specialkost”.
48. Kommissionens påstående går således ut på att sådana allmänna bestämmelser borde innehålla en klausul som i huvudsak föreskriver att ”även livsmedel som inte helt uppfyller kraven i förevarande lagstiftning skall tillåtas på den franska marknaden under förutsättning att de har en nivå på skyddet för konsumenters hälsa motsvarande den som garanteras i Frankrike”.
49. Det framgår omedelbart att en sådan bestämmelse skulle ge upphov till stora tolkningssvårigheter.
50. Den skulle för det första riskera att ge upphov till protester beträffande när lagstiftningen i produktens ursprungsland skall anses ha en nivå på skyddet för folkhälsan som motsvarar skyddsnivån i Frankrike samt beträffande i vilken utsträckning dessa produkter inte ”helt” behöver uppfylla kraven i fransk lagstiftning.
51. Kan det därför medges att ett livsmedel som innehåller ett näringsämne som inte är tillåtet i Frankrike, och som uppenbarligen inte ”helt” uppfyller kraven i fransk lagstiftning, trots allt har en ”skyddsnivå” som motsvarar den som garanteras i Frankrike?
52. Som den franska regeringen korrekt har gjort gällande saknas den ”referens” som frågan huruvida skyddsnivån kan anses motsvara skyddsnivån i Frankrike skall bedömas utifrån.
53. Att införa en sådan klausul skulle således riskera att ge upphov till fler problem än den skulle ge lösningar till.
54. Det kan dessutom inte påstås att nödvändigheten att införa en sådan klausul är en logisk följd av de i fördraget tillämpliga artiklarna eller att detta är nödvändigt för att artiklarna skall vara fullt verksamma. Dessa bestämmelser är i sig tillräckliga. I artikel 30 i fördraget föreskrivs en tydlig regel, nämligen förbud mot åtgärder med motsvarande verkan och i artikel 36 i fördraget tillåts vissa undantag.
55. Jag anser det därför vara tillräckligt att hålla sig till domstolens rättspraxis enligt vilken det åligger importmedlemsstaten att, genom relevanta argument och vetenskapliga utlåtanden, visa vari den anser hälsorisken av att använda ett visst ämne består, eller att med stöd av en utförlig motivering, förklara varför konsumenten riskerar att vilseledas i fråga om den exakta naturen hos livsmedlets egenskaper och verkan.
56. Importörer måste sedan ha möjlighet att bestrida den behöriga myndighetens beslut. Det är det enda som krävs för att garantera den fria rörligheten av varor.
57. Jag föreslår därför att domstolen inte beaktar att Republiken Frankrike skulle ha åsidosatt sina skyldigheter genom att inte införa en klausul om ömsesidigt erkännande i de ifrågavarande dekreten.
58. Kommissionens första invändning innehåller emellertid ytterligare två delresonemang.
59. I det tredje stycket av sin argumentering anger kommissionen att ”[d]et vore tänkbart att det i fransk lagstiftning görs undantag från kravet på att de näringsämnen som är tillåtna som tillsatser i en annan medlemsstat först skall registreras på förteckningen över tillåtna ämnen och enbart ställs krav på att nationella myndigheter, då ett livsmedel sätts på marknaden, underrättas (13) om att det använts ett ämne i livsmedlet som inte är tillåtet i Frankrike...” .
60. Detta innebär således att, om de franska myndigheterna anser att livsmedlet i fråga medför hälsorisker, de är skyldiga att vidta åtgärder av nationell omfattning för att dra tillbaka produkten från handeln trots att konkreta hälsoproblem i ett extremt fall redan kan ha uppstått. Jag kan inte se på vilken grund en medlemsstat skulle kunna tvingas att inrätta ett sådant system.
61. Kommissionen fortsätter: ”I brist på sådana regler, kan det i fransk lagstiftning inrättas ett sådant system med förhandstillstånd för tillsats av näringsämnen enbart under förutsättning att detta system överensstämmer med de krav som domstolen fastställt beträffande näringstillsatser.”
62. Slutligen förklarar kommissionen att ”[e]tt sådant system skulle med hänsyn till ovannämnda rättspraxis i varje fall enbart kunna godtas i den utsträckning det med hänsyn till den franska lagstiftningens speciella karaktär ger en allmän karaktär åt ett användningstillstånd för ett visst ämne genom att det registreras på förteckningen över tillåtna ämnen”.
63. Det synes mig som om det är just ett sådant system som inrättats i Frankrike. Då en ingrediens är registrerad på förteckningen kan försäljning av ett livsmedel nämligen inte vägras på grund av att det innehåller denna ingrediens. Medlemsstaten bibehåller givetvis möjligheten att motsätta sig försäljning av ett livsmedel om detta för övrigt innehåller andra ingredienser som inte förekommer på förteckningen eller om konsumenterna kan vilseledas av en förpackning som tillskriver livsmedlet egenskaper det inte har.
64. Av dessa skäl anser jag att kommissionens första invändning inte kan godtas.
Avsaknad av ett förenklat förfarande som möjliggör för ekonomiska aktörer att få ett ämne som lagligen använts i en annan medlemsstat registrerat på den nationella förteckningen över ämnen som får tillsättas i livsmedel
65. I sin andra invändning kritiserar kommissionen
Republiken Frankrike för att ha åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget, eftersom det i den franska lagstiftningen inte föreskrivs något förfarande för att registrera ett ämne på den nationella förteckningen över tillåtna tillsatsämnen vilket är nödvändigt för försäljning i Frankrike av de livsmedel som omfattas av detta förfarande.
66. Kommissionen har erinrat om ”att ett livsmedel som innehåller ett näringsämne som inte är tillåtet i Frankrike endast får säljas under förutsättning att texten i den tillämpliga ministeriella kungörelsen först ändrats, kungörelse som antagits med tillämpning av dekretet av den 15 april 1912 i ändrad lydelse eller av dekretet av den 29 augusti 1991”.
67. Med hänsyn till att detta förfarande är mycket komplicerat anser kommissionen att ”ansökningar om tillstånd att tillsätta näringsämnen eller andra ingredienser i dagligvaror eller livsmedel avsedda för specialkost bör vara föremål för ett förenklat förfarande för livsmedel som lagligen säljs i en annan medlemsstat, eller åtminstone innehålla en uttrycklig bestämmelse som medger att redan beviljade tillstånd och resultat från analyser som gjorts i en annan medlemsstat tas i beaktande”.
68. Enligt kommissionen, som härvid hänvisar till domen av den 16 juli 1992 i målet kommissionen mot Frankrike (tillsats av nitrat i ost)(14), skall förfarandet för att få ett nytt näringsämne registrerat på den nationella förteckningen över ämnen som är tillåtna som tillsats i livsmedel vara lättillgängligt för ekonomiska aktörer. De nationella myndigheterna skall således precisera en lista över de uppgifter som skall finnas med i tillståndsansökan samt beskriva prövningsförfarandet för denna ansökan i en offentliggjord handling som är bindande för nationella myndigheter.
69. Det nationella tillståndsförfarandet skall sedan kunna avslutas i rimlig tid. Kommissionen har gjort gällande att detta villkor inte är uppfyllt i förevarande fall, eftersom tillämpliga texter inte fastställer någon tidsfrist för att handlägga ansökningarna.
70. Kommissionen har slutligen understrukit att den franska lagstiftningen inte uppfyller kravet på att ett avslag på tillståndsansökan skall ske på ett sätt som garanterar den berörde ekonomiske aktören möjlighet till överprövning i domstol.
71. Den franska regeringen
anser att ett förenklat förfarande existerar även om detta inte är formaliserat i materiellt hänseende och har understrukit dels att Conseil supérieur de l’hygiène publique de France (nedan kallat CSHPF) beaktar internationella vetenskapliga data i samtliga fall där sökanden hänvisar härtill i sin ansökan, dels att förfarandet är snabbt, eftersom det är tillräckligt att anta en kungörelse och de ekonomiska aktörerna ofta informeras om det positiva utslaget redan innan denna kungörelse offentliggörs.
72. Den franska regeringen har tillagt att den informerat kommissionen om ett förslag till yttrande riktat till de ekonomiska aktörerna i syfte att svara på kommissionens synpunkter. Detta förslag innehöll förfarandet för anhängiggörande av administrationen samt utformning och handläggning av ansökan om användning av näringsämnen för att ge full insyn i förfarandet. Den franska regeringen förklarar emellertid att eftersom kommissionen inte besvarat detta yttrande har det inte kunnat offentliggöras.
73. Den franska regeringen anser slutligen att domstolen ”i allmänhet föredrar förenklade förfaranden då produkten i fråga redan är tillåten på den nationella exportmarknaden eller då en importör önskar parallellimportera en produkt som är identisk med eller liknar en annan produkt som redan är tillåten på det berörda nationella territoriet. Detta synes inte vara fallet i förevarande fall, eftersom de särskilda fall som kommissionen avser rör tillsatta näringsämnen som ännu inte var tillåtna på den franska marknaden”. Den franska regeringen drar slutsatsen att kommissionen inte visat att förfarandet de facto inte är förenklat beträffande en produkt som redan säljs lagligen i en annan medlemsstat.
74. Det kan konstateras att domstolen i sin ovannämnda dom kommissionen mot Frankrike fastställt att en lagstiftning som kräver tillstånd för tillsatsanvändning ”skall ha ett förfarande som möjliggör för de ekonomiska aktörerna att få detta tillsatsämne registrerat på den nationella förteckningen över tillåtna tillsatsämnen. Detta förfarande skall vara lättillgängligt och skall kunna avslutas inom en rimlig tidsfrist och, om det leder fram till ett avslag, skall talan kunna väckas mot avslagsbeslutet”.(15)
75. Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike är desto intressantare eftersom den behandlade dekretet av den 15 april 1912 och således samma typ av tillståndsförfarande som det som är i fråga i förevarande mål. I den domen ogillade domstolen talan om fördragsbrott, eftersom kommissionen inte gjort gällande att det förfarande som inrättats genom dekreten stred mot gemenskapsrätten. I förevarande mål har kommissionen däremot kritiserat detta förfarande med hänvisning till gemenskapsrätten.
76. Tillståndsförfarandet skall således prövas mot bakgrund av de villkor som ställs i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike.
77. Som visats anser den franska regeringen att ett förfarande som uppfyller dessa villkor föreligger även om det inte formaliserats i materiellt hänseende.
78. Det är emellertid självklart att, om domstolen kräver att ett visst förfarande skall föreligga för att artikel 30 i fördraget skall anses vara respekterad, det krävs att det rör sig om ett förfarande som uttryckligen skapar rättigheter och skyldigheter såväl för aktören som för myndigheterna. Ett förfarande som inte formaliserats uppfyller uppenbarligen inte detta krav. Det ger inte aktören någon rättssäkerhet och motsvarar på grund härav – enligt domstolen – ett obefintligt förfarande.
79. De exempel som kommissionen gett bekräftar att ett sådant förfarande som det som domstolen avser inte föreligger. Kommissionen hänvisar således, vilket inte motsagts av den franska regeringen, till fallet med tillverkaren av drycken ”Red Bull” som väntade i sju månader för att erhålla ett mottagningskvitto på sin ansökan om godkännande för försäljning av sin produkt, samt mer än två år för att erhålla ett avslagsbeslut. Detta kan inte anses vara ett förfarande som kan avslutas inom en rimlig tidsfrist.
80. Vad gäller förslaget till ”yttrande riktat till de ekonomiska aktörerna om möjligheterna att tillsätta näringsämnen i dagligvaror” som den franska regeringen informerat kommissionen om, konstaterar domstolen att, såvitt detta yttrande uppfyller kraven i det förfarande som avses av domstolen, det inte visats att detta inte var i kraft då tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut. Enbart den omständigheten att kommissionen inte godkänt förslaget som sådant – vilket den franska regeringen kritiserar först i sin duplik – rättfärdigar inte Republiken Frankrikes underlåtenhet att inrätta ett sådant förfarande som domstolen definierat.
81. Förslaget till yttrande avser, såsom framgår av titeln, för övrigt enbart näringsämnen i dagligvaror. Yttrandet skulle, om det antogs, i varje fall inte omfatta tillsats av näringsämnen i livsmedel avsedda för specialkost vilka också är föremål för förevarande förfarande.
82. Den franska regeringens argument slutligen att det följer av rättspraxis att ett nödvändigt behov av ett förfarande enbart föreligger när den ifrågavarande produkten redan är tillåten på den nationella exportmarknaden, och när en aktör önskar parallellimportera en produkt som är identisk med eller liknar en annan produkt som redan är tillåten på det berörda nationella territoriet, kan inte godtas.
83. Detta exempel som den franska regeringen beskrivit är inte detsamma som det som förelåg i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike där domstolen formulerade kravet på ett lämpligt förfarande. Den situation som föreligger i detta senare fall, det vill säga tillsats av nitrat i ost, är till sin natur nästan identisk med den fråga som ställs i förevarande mål.
84. Även om jag drar slutsatsen att ett krav föreligger för samtliga medlemsstater att inrätta ett förfarande som uppfyller de krav som domstolen fastställt, kan jag inte ta ansvar för uttrycket ”förenklat förfarande” som kommissionen använder men som inte förekommer i domstolens domar.
85. I punkt 31 i det motiverade yttrandet förklarar kommissionen att den anser att detta uttryck innebär att det, vad gäller livsmedel som redan saluförts i en annan medlemsstat i överensstämmelse med lagstiftningen i denna stat, ”inte är nödvändigt att produkten är föremål för ytterligare ett fullständigt förfarande som inbegriper yttranden från CSHPF och Académie nationale de médecine [Medicinska nationella akademin]”.
86. Jag instämmer förvisso i att behöriga myndigheter, beträffande produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat, skall börja med att ”beakta denna omständighet” och ställa sig frågan huruvida tvivel om det ifrågavarande ämnets oskadlighet fortfarande är möjliga. Men det är möjligt att sådana tvivel fortfarande föreligger, eller att detta ämnes verkningar inte varit föremål för någon analys i varans tillverkningsland, eller till och med att det i detta land varken finns lagstiftning eller förfarande på området.
87. Det kan således i princip inte förbjudas att myndigheterna i importlandet begär de vetenskapliga yttranden som de anser nödvändiga.
88. Med hänsyn härtill följer det av det ovan anförda att Republiken Frankrike åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att inte inrätta ett lättillgängligt förfarande, i syfte att registrera ett ämne på den nationella förteckningen över tillsatsämnen, vilket krävs för försäljning i Frankrike av dagligvaror och livsmedel avsedda för specialkost som lagligen tillverkats och/eller sålts i andra medlemsstater i Europeiska gemenskapen och som innehåller tillsatsämnen (såsom till exempel vitaminer, mineraler eller andra ingredienser) som inte föreskrivs i fransk lagstiftning, förfarande som kan slutföras inom en rimlig tidsfrist och som kan ge upphov till domstolsprövning om det lett fram till ett avslagsbeslut.
Tillämpning av nationell lagstiftning på enskilda ansökningar
89. I sin tredje invändning kritiserar kommissionen Republiken Frankrike för att ha hindrat försäljning i Frankrike av de livsmedel som avses i denna talan om fördragsbrott utan att ha visat att försäljning av dessa produkter medförde risk för folkhälsan.
90. Kommissionen har anfört att det, i samtliga fall då försäljning av en produkt från en annan medlemsstat vägras, ankommer på de franska myndigheterna att ange vilka risker för folkhälsan som föreligger. Kommissionen anser emellertid att, i flera konkreta fall av förbud att saluföra en produkt som antagits av de franska myndigheterna, detta förbud inte grundades på att det förelåg risker för folkhälsan.
91. Kommissionen medger att kampen mot vilseledande marknadsföring och konsumentskyddet utgör ett tvingande krav som förtjänar skydd. Det skall emellertid ha fastställts i domstolens rättspraxis att märkning är tillräckligt för att säkerställa ett sådant skydd.
92. Kommissionen anför slutligen i sin replik att det ”varken i dekretet av den 15 april 1912 eller dekretet av den 29 augusti 1991 föreskrivs ett krav på att ett ämne skall vara oskadligt för att kunna registreras på förteckningarna över godkända ämnen”. Kommissionen drar slutsatsen att kontrollmyndigheterna inte behöver visa att de produkter som sätts på marknaden är hälsofarliga.
93. Enligt den franska regeringen
försöker dess myndigheter, som kommissionen krävt, att i samtliga fall visa att den vidtagna förbudsåtgärden är nödvändig för att på ett effektivt sätt skydda folkhälsan genom att undersöka de särskilda egenskaperna hos varje livsmedel som berikats med näringsämnen. Det föreligger en direkt hälsorisk för vissa av de ifrågavarande ämnena, som till exempel aminosyror som utvunnits ur nötköttsprotein. En dålig kontroll av tillsättande av dessa ämnen medför dessutom en hälsorisk som varierar beroende på befolkningens grundläggande mathållning. Den franska regeringen har konstaterat att CSHPF i sina yttranden uttryckligen hänvisar till det konkreta fallets särskilda omständigheter samt att detta organ systematiskt rådfrågas.
94. Vad gäller kommissionens argument att franska myndigheter inte skall ha åberopat några egentliga folkhälsoskäl för att vägra saluföring av produkter som kommer från en annan medlemsstat, har den franska regeringen observerat att verkan av en produkt eller tillsatsämne även beaktas i flera gemenskapsdirektiv vilka har ett folkhälsosyfte. Den franska regeringen har tillagt att kriterier beträffande verkan och lojalitet gör det möjligt att motivera nationella åtgärder såväl med avseende på de tvingande krav som fastställts i domstolens rättspraxis som med avseende på människors hälsa enligt artikel 36 i fördraget. Enligt den franska regeringen har kommissionen åsidosatt sin skyldighet att visa att den omstridda lagstiftningen inte har folkhälso- och/eller konsumentskydd som målsättning.
95. Det skall därför prövas huruvida kommissionen, såsom det åligger den,(16) har styrkt att det fördragsbrott som den kritiserar Republiken Frankrike för föreligger.
96. Kommissionen har härvid hänvisat till flera konkreta fall vilka, enligt kommissionen, styrker fördragsbrott. Dessa fall skall således undersökas. Tre fall har diskuterats på ett tillräckligt ingående sätt i förevarande förfarande.
97. Kommissionen hänvisar först till ett yttrande från CSHPF av den 12 juli 1994 om användning av L-tartar och L-karnitin i livsmedelstillskott och dietpreparat.
98. I detta yttrande återfinns bland annat följande upplysningar:
”I de två ansökningarna föreslås användning av L-karnitin i följande olika syften:
– ’stimulera ämnesomsättningen hos personer med energibrist’,
– ’vid trötthet’ och särskilt vid tillfällen då ’en minskad karnitindepå kan konstateras i organismen som vid till exempel obalanserad kosthållning, nedgång i karnitinsyntesen eller vid intensiv fysisk träning’,
– ’underlätta ... förbränning av fett, särskilt hos idrottsmän’.
Det har inte framlagts några bevis för dessa extremt vaga påståenden. Även begreppet minskning av karnitindepåer efter fysisk träning är diskutabelt. Vid sådana omständigheter minskar förvisso det fria muskulära karnitinet medan det förestrade karnitinet ökar, men den totala depån av muskelkarnitin varierar inte.”
99. Enligt kommissionen undersöks i detta yttrande enbart sanningshalten i påståendena om produktens egenskaper, samt dess användbarhet, men utan att analysera frågan huruvida produkten utgör en risk för folkhälsan.
100. Den franska regeringen har inte bestridit detta men anser att ”verkan av produkten eller tillsatsämnet även beaktas i flera gemenskapsdirektiv vilka har ett folkhälsosyfte” och med hänvisning till domen i det ovannämnda målet ”Cassis de Dijon” understrukit att ”konsumentskyddet är ett tvingande krav som tillkommer utöver den förteckning med undantag som föreskrivs i artikel 30 EG”.
101. Det är inledningsvis nyttigt att erinra om domen i målet Rombi och Arkopharma(17), vari domstolen fastställde att gemenskapsrätten inte utgör hinder mot sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, om tillåtna tillsatser vid framställning av specialdestinerade livsmedel, eftersom det inte finns några gemenskapsrättsliga bestämmelser om allmänt tillåtna tillsatser i specialdestinerade livsmedel, och särskilt inte om L-karnitin ,(18) och inte heller om sammansättningen av sådana livsmedel.
102. Det skall därefter, såsom den franska regeringen föreslår, hänvisas till domen i målet ”Cassis de Dijon”, där domstolen fastställde att ”[h]inder för handeln inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar om saluföringen av de ifrågavarande produkterna måste godtas i den mån dessa bestämmelser kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn, i synnerhet i fråga om ... skydd för ... konsumentskydd”.(19)
103. Jag anser emellertid att konsumentskyddet hotas om det inte kan bevisas, vilket framgår av det ovannämnda yttrandet vars innehåll kommissionen för övrigt inte har bestridit, att ett ämne har den verkan det borde ha enligt givna upplysningar.
104. Kommissionens argument att märkning i ett sådant fall utgör en mindre oproportionerlig åtgärd än förbud anser jag inte övertygande, eftersom det är otydligt vad en sådan etikett skulle innehålla. Skulle en produkt som omfattas av reklam som understryker att produkten stimulerar ämnesomsättningen hos personer med bristande energi fortfarande kunna säljas om den hade en etikett med följande lydelse: ”Observera att det inte bevisats att denna produkt stimulerar er ämnesomsättning”?
105. Jag anser därför att kommissionen inte styrkt att fördragsbrott föreligger i detta fall.
106. Kommissionen hänvisar sedan till två andra yttranden av CSHPF av den 10 september 1996, det ena om vitaminberikade sötsaker och drycker och det andra om så kallade energidrycker.
107. I yttrandet om energidrycker står följande att läsa:
”[CSHPF] är oroligt över nuvarande spridning och reklam för så kallade energidrycker vilka framställs som vanlig dryck. Även om det inte kan anföras några klassiska toxikologiska argument mot denna typ av produkt skall riskerna understrykas:
– Överskridande av gränsvärden för ett antal vitaminer. Denna risk är desto högre eftersom även andra produkter, som till exempel sötsaker, också vitaminberikats,
– risker som sammanhänger med överkonsumtion av koffein, kardiologiska risker (oregelbunden hjärtverksamhet, förhöjt blodtryck), neuropsykologiska risker (hyperaktivitet, aggressivitet, sömnsvårigheter, källa till konsumtion av lugnande medel), kalk-fosfatrubbningar (förlust av kalcium).
Här tillkommer en vilseledande marknadsföring som grundas på vilseledande påståenden, eftersom det i strikt mening inte rör sig om energidrycker utan om produkter som innehåller ett uppiggande ämne, koffein, och ett så kallat skyddande ämne (taurin, glukoronsyra). Inga aktuella arbeten ger emellertid någon information som gör det möjligt att anse att denna så kallade skyddande effekt föreligger. Dessa ämnen har hittills dessutom inte varit tillåtna i livsmedel.
[CSHPF] anser att denna typ av dryck inte skall tillåtas av följande skäl:
– för hög halt av koffein (300 mg/l), vilket överstiger den tillåtna halten (150 mg/l),
– risk för för hög konsumtion av koffein särskilt hos gravida kvinnor,
– vilseledande påståenden om dryckens energigivande egenskaper,
– risk för positivt resultat på ett dopingtest av idrottsmän.
[CSHPF] anser att den maximala koffeinhalten i dryck inte skall överskrida 150 mg/l och erinrar om att den dagliga konsumtionen av koffein inte skall överstiga 200 mg.”
108. Det synes mig emellertid obestridligt att CSHPF i egenskap av vetenskaplig instans, genom att räkna upp de konkreta riskerna med en för hög koffeinkonsumtion visat att dryckerna i fråga utgör ett folkhälsoproblem. Detsamma gäller då CSHPF konstaterar att denna typ av dryck innehåller en ”för hög koffeinhalt (300 mg/l), vilken överstiger den högsta tillåtna (150 mg/l)”.
109. Vad gäller detta senare gränsvärde kan det inte bestridas att Republiken Frankrike är behörig att fastställa detta med hänsyn till att ”det ankommer på medlemsstaterna att i brist på bestämmelser om harmonisering besluta i vilken omfattning de avser att säkerställa skydd för människors hälsa”.(20)
110. Kommissionen åberopar för övrigt inga vetenskapliga eller andra grunder vilka skulle kunna ifrågasätta de franska myndigheternas analys beträffande de risker de ifrågavarande dryckerna utgör för folkhälsan. Det framgår i stället av en upplysning som Republiken Frankrike lämnat, och som kommissionen inte bestridit, att den erhållit ett negativt yttrande av Vetenskapliga livsmedelskommittén den 21 januari 1999 beträffande förekomsten av vissa näringsämnen i energigivande drycker.
111. Till den del yttrandet gör en kompletterande hänvisning till ”de vilseledande påståendena om produktens energigivande egenskaper” beaktar den enligt min mening kravet på konsumentskydd vilket är motiverat enligt domen i det ovannämnda målet ”Cassis de Dijon” och vilket förklarats ovan.
112. Även om det är riktigt att ”[e]nligt proportionalitetsprincipen, som ligger till grund för den sista meningen i artikel 36 i fördraget, ... medlemsstaternas möjlighet att förbjuda import från andra medlemsstater [dock är] begränsad till vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima målet att skydda hälsan”, (21) är jag inte övertygad om att det följer härav att Republiken Frankrike inte hade rätt att förbjuda dryckerna i fråga utan i stället kunde kräva enbart den ena eller den andra formen av märkning.
113. Jag anser det nämligen inte oproportionerligt att en medlemsstat förbjuder en produkt i vilken halten av ett av ämnena, i förevarande fall koffein, överstiger den halt som medlemsstaten godkänt med stöd av sin behörighet att fastställa nivån på skyddet för befolkningens hälsa med 100 procent.
114. Jag anser därför att kommissionen inte styrkt att Republiken Frankrike gjort sig skyldig till fördragsbrott i förevarande mål.
115. Vad gäller yttrandet över vitaminberikade sötsaker och drycker står bland annat följande att läsa:
”3) Beträffande den franska befolkningen föreligger risk för ett för högt tillskott av vissa vitaminer beträffande en mycket liten, men reell del av distributionen av denna.
4) Spridning av denna typ av produkt medför risk för att gränsvärdena för tillskott av vissa vitaminer överskrids. Det är nämligen viktigt att beakta att en individ kan komma att konsumera många produkter som vitaminberikats vilka skall läggas till det vanliga intaget. Vitaminöverskottet i en produkt får endast utgöra en ringa del av det rekommenderade dagliga intaget per 100 kilokalorier.”
116. I detta sammanhang har den franska regeringen fäst min uppmärksamhet på CSHPF:s yttrande av den 12 september 1995 om ”gränsvärden vid livsmedelskonsumtion av vitaminer och vissa mineraler”. Det följer av en genomläsning av motiveringen till detta yttrande att CSHPF fastställt gränsvärdena för det dagliga intaget av vitaminer och mineraler på grundval av ”bibliografiska tidskrifter och rapporter som framlagts inför CSHPF om medicinska skrifter över iakttagelser som gjorts av biverkningar hos människan vilka har samband med nedanstående vitaminer och mineraler, regler om matförgiftning, rekommendationer från franska näringsexperter samt studier som genomförts i Frankrike fram tills i dag”.
117. Med beaktande av domen i den ovannämnda domen Harpegnies kan det emellertid inte bestridas att Republiken Frankrike är behörig att fastställa dessa gränsvärden och att se till att dessa värden inte överskrids.
118. Kommissionen har dessutom inte styrkt att det vore mera proportionerligt med hänsyn till målsättningen – hälsoskydd – att märka vitaminberikade sötsaker och drycker i stället för att förbjuda dem. Även om risken för att de gränsvärden som fastställts av medlemsstaten skall överskridas är verklig och av vikt, vilket kan slutledas från yttrandet i fråga, skall denna medlemsstat inte kunna förbjuda produkterna i fråga.
119. En genomläsning av vissa delar av domen av den 30 november 1983 i mål Van Bennekom(22) kan härvid vara upplysande. Domstolen delade här oron för hälsorisker vid för hög konsumtion av vitaminer:
”Såsom domstolen haft tillfälle att fastställa i sin dom av den 14 juli 1983 (i mål 174/82, REG 1983, s. 2445; svensk specialutgåva, volym 7, s. 221) kan ett för högt vitaminintag under en längre period ha skadlig verkan. Risknivån varierar beroende på typen av vitamin, fettlösliga vitaminer är i regel mer skadliga än vattenlösliga. Det synes dessutom som om det är särskilt i höga halter som vitaminer medför en verklig hälsorisk. Det följer emellertid av de yttranden som ingetts till domstolen att den vetenskapliga forskningen ännu inte är tillräckligt långt framskriden för att med säkerhet fastställa var den kritiska gränsen för kvantitet och halt ligger samt de exakta verkningarna.
Enligt domstolens fasta rättspraxis ankommer det på medlemsstaterna att, i den utsträckning osäkerheten i vetenskaplig forsknings nuvarande tillstånd kvarstår, och i brist på harmonisering, besluta om den nivå de ämnar lägga skyddet för människors liv och hälsa på med beaktande av de krav som den fria rörligheten för varor i gemenskapen medför.
Dessa principer är även tillämpliga på ämnen såsom vitaminer vilka som regel inte är skadliga i sig men som kan ha särskilt skadliga verkningar vid för hög konsumtion ...”.
120. Kommissionen har inte framlagt några omständigheter som visar att de farhågor som uttrycktes år 1983 vetenskapligt sett inte skulle vara giltiga i dag.
121. Jag anser därför att kommissionen vad gäller vitaminberikade sötsaker och drycker inte lagt fram tillräckliga bevis för att Republiken Frankrike åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget.
122. Kommissionen riktar i sin replik slutligen kritik mot den franska lagstiftningen för att befria de behöriga myndigheterna från att i varje enskilt fall och för varje produkt visa att den vidtagna förbudsåtgärden är nödvändig med hänsyn till skyddet för folkhälsan. Inte i något av de båda dekreten föreskrivs ett krav på att ett ämne skall vara ofarligt för att kunna registreras på förteckningarna över godkända ämnen. Det förfarande som föreskrivs i dessa texter syftar till att ”tillåta” användningen av ämnen utan att precisera något kriterium för eller definiera vad en ”tillåten” produkt är. ”Tillåtligheten” grundas inte i något fall på produktens oskadlighet. Detta medför enligt kommissionen att kontrollmyndigheterna inte är skyldiga att visa att de produkter som satts på marknaden, utan att det omstridda ämnet först godkänts, är hälsofarliga och att de behöriga myndigheterna endast behöver åberopa att produkten är ”förfalskad” i den mening som följer av konsumentlagen (code de la consommation).
123. Jag anser att denna invändning från kommissionen saknar grund. I det förfarande som följer av dekreten av den 15 april 1912 och av den 29 augusti 1991 föreskrivs, såsom den franska regeringen angett, att ämnen godkänns genom kungörelse efter yttrande av vetenskapliga instanser. Det rör sig här om CSHPF vars roll sedan lag 98-585 av den 1 juli 1998 övertagits av Agence française de sécurité des aliments [Frankrikes byrå för livsmedels säkerhet] samt Academie nationale de médecine. Dessa instansers roll är just att bedöma huruvida nya ämnen är ofarliga och för vilka ämnen tillstånd för användning begärs.
124. Kommissionen har bestridit detta och anfört ”att CSHPF inte systematiskt konsulteras. I de fall då ekonomiska aktörer ... avstår från förfarandet i dekreten från 1912 och 1991 grundas de rättsliga åtgärder de är föremål för enbart på konstaterandet om ’förfalskning’ och inte på en vetenskaplig analys av den fara som deras produkter skulle kunna utgöra”.
125. Jag anser emellertid att, när livsmedel som innehåller ett förbjudet ämne vilket inte är godkänt i Frankrike sätts direkt på marknaden utan att registrering av detta ämne på en förteckning över godkända ämnen begärts, det är normalt att rättsliga åtgärder omedelbart vidtas av de behöriga myndigheterna utan att dessa först skall bevisa att detta ämne är skadligt. I motsatt fall skulle hela systemet med förteckningar över godkända ämnen ifrågasättas.
126. Låt mig till sist erinra om att en medlemsstat, som konstaterats ovan, även kan förbjuda försäljning av ett livsmedel när detta inte medför en omedelbar hälsofara utan framställs på ett sätt som får konsumenten att tro att det besitter nyttiga egenskaper som det i själva verket inte har.
127. Parterna har slutligen även diskuterat frågan huruvida enbart avsaknad av näringsvärde kan utgöra ett kriterium som motiverar hinder mot den fria rörligheten.
128. Jag anser att denna diskussion inte längre är relevant, eftersom Republiken Frankrike enligt min mening visat att saluföring av produkterna i fråga utgjorde en risk för folkhälsan och/eller för konsumentskyddet.
129. Avsaknad av näringsvärde verkar med hänsyn till rättspraxis i varje fall även vara ett kriterium som kan motivera ett hinder. I domen av den 16 juli 1992 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike fastställde domstolen att en begäran om registrering av ett tillsatsämne på förteckningen i fråga kan avslås av de behöriga administrativa myndigheterna enbart om detta tillsatsämne inte svarar mot något reellt behov, särskilt (23) av teknologisk art, eller om det utgör en fara för folkhälsan.(24)
130. Eftersom domstolen medger att medlemsstaterna har rätt att besluta om den skydds nivå
de vill säkerställa inom de områden där harmonisering inte skett, motsvarar detta sammanfattningsvis med nödvändighet att de kan uppfatta att en risk föreligger på ett område där andra medlemsstater inte anser att en sådan risk föreligger eller inte ens analyserar ett särskilt ämnes verkningar.
131. Detta innebär även att en medlemsstat inte är skyldig att med absolut säkerhet bevisa att en allvarlig risk föreligger. Det är tillräckligt att den gör gällande konkreta och rimliga argument för att skyddet för människors hälsa eller konsumentskyddet verkligen är hotat. Jag anser att Republiken Frankrike fullgjort denna uppgift och att kommissionen inte påvisat tillräckliga omständigheter för att bevisa motsatsen.
132. Jag kommer således fram till slutsatsen att talan inte kan vinna bifall på kommissionens tredje grund om att franska myndigheter ”hindrat försäljning av ovannämnda livsmedel i Frankrike utan att styrka att försäljning av dessa produkter innebär en risk för folkhälsan”.
Rättegångskostnader
133. Det kan konstateras att oavsett den omständigheten att ett av Republiken Frankrikes tre yrkanden ogillats har kommissionen tappat en väsentlig del av målet. Jag föreslår därför att vardera parten i enlighet med artikel 69.3 i rättegångsreglerna förpliktas att bära sin egen rättegångskostnad.
IV – Förslag till avgörande
134. Jag föreslår att domstolen:
– fastställer att Republiken Frankrike åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 30 EG (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) genom att inte inrätta ett lättillgängligt förfarande, i syfte att registrera ett ämne på den nationella förteckningen över tillsatsämnen, vilket krävs för försäljning i Frankrike av dagligvaror och livsmedel avsedda för specialkost som lagligen tillverkats och/eller sålts i andra
medlemsstater i Europeiska gemenskapen och som innehåller tillsatsämnen (såsom till exempel vitaminer, mineraler eller andra ingredienser) som inte föreskrivs i fransk lagstiftning, förfarande som kan slutföras inom en rimlig tidsfrist och som kan ge upphov till domstolsprövning om beslutsförfarandet lett fram till ett avslagsbeslut,
– ogillar talan i övriga delar,
– förpliktar vardera parten att bära sin egen rättegångskostnad.
(1) .
(2)
­–	EGT L 186, s. 27.
(3)
­–	EGT L 40, s. 27.
(4)
–	Understruket i originaltexten.
(5)
–	EGT L 175, s. 35.
(6)
–	Dom av den 14 december 1971 i mål 7/71, kommissionen mot Frankrike (REG 1971, s. 1003; svensk specialutgåva, volym 1, s. 615), punkt 13.
(7)
–	Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377).
(8)
–	Dom av den 22 oktober 1998 i mål C-184/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-6197).
(9)
–	Se punkt 7 i domen.
(10)
– Egen kursivering.
(11)
–	Egen kursivering.
(12)
–	Punkt 25.
(13)
–	Egen kursivering.
(14)
–	Dom av den 16 juli 1992 i mål C-344/90, kommissionen mot Frankrike (REG 1992, s. I-4719).
(15)
–	Punkt 9.
(16)
–	Dom av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-5815), punkt 102.
(17)
–	Dom av den 18 maj 2000 i mål C-107/97 (REG 2000, s. I-3367), punkt 51.
(18)
–	Egen kursivering.
(19)
–	Domen i det ovannämnda målet Rewe-Zentral, punkt 8.
(20)
–	Dom av den 17 september 1998 i mål C-400/96 (REG 1998, s. I-5121), punkt 33.
(21)
–	Domen i det ovannämnda målet Harpegnies, punkt 34.
(22)
–	Dom av den 30 november 1983 i mål 227/82, Van Bennekom (REG 1983, s. 3883), punkterna 36–38.
(23)
–	Egen kursivering.
(24)
–	Punkt 10.