RETTENS KENDELSE (Anden Afdeling)
22. januar 2020 (*)
»Annullationssøgsmål – inddragelse af certificerede CO2-besparelser – miljøinnovationsordningen – forordning (EF) nr. 443/2009 – gennemførelsesforordning (EU) nr. 725/2011 – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – forberedende foranstaltning – afvisning«
I sag T-751/18,
Daimler AG, Stuttgart (Tyskland), ved advokaterne N. Wimmer, C. Arhold og G. Ollinger,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J.-F. Brakeland og A. Becker, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens skrivelse Ares(2018) 5413709 af 22. oktober 2018 om meddelelse om inddragelse af CO2-besparelser opnået ved hjælp af miljøinnovationer for Daimler AG-køretøjer udstyret med de højeffektive generatorer Bosch HED EL 7-150 og 175 plus,
har
RETTEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, V. Tomljenović (refererende dommer), og dommerne P. Škvařilová-Pelzl og I. Nõmm,
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Kendelse
Retsforskrifter
1        Inden for rammerne af Den Europæiske Unions målsætning om at nedbringe emissionerne af kuldioxid (CO2) fra personbiler og lette erhvervskøretøjer og samtidig sikre et velfungerende indre marked vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union forordning (EF) nr. 443/2009 af 23. april 2009, om fastsættelse af præstationsnormer for nye personbilers emissioner inden for Fællesskabets integrerede tilgang til at nedbringe CO2-emissionerne fra personbiler og lette erhvervskøretøjer (EUT 2009, L 140, s. 1).
2        Med henblik på at opfylde denne målsætning er det i artikel 4 i forordning nr. 443/2009 fastsat, at for det kalenderår, der påbegyndes den 1. januar 2012, og hvert efterfølgende kalenderår sikrer hver personbilsfabrikant, at dennes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner ikke overskrider vedkommendes specifikke emissionsmål som fastsat i bilag I til forordningen eller, hvis fabrikanten har fået en dispensation efter artikel 11, i overensstemmelse med med denne dispensation.
3        Det specifikke emissionsmål for hver fabrikant fastsættes i henhold til artikel 4 i forordning nr. 443/2009, sammenholdt med bilag I til forordningen. Med henblik på at fastsætte en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner skal medlemsstaterne endvidere identificere de oplysninger, som er nævnt i artikel 8 i forordning nr. 443/2009, sammenholdt med bilag II til forordningen, navnlig CO2-emissionerne for alle nye personbiler, der er registreret på deres område i løbet af det foregående år, som disse fastsættes i forbindelse med typegodkendelse af køretøjer og angivet i den typeattest, som er omhandlet i artikel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv) (EUT 2007, L 263, s. 1).
4        Kommissionen indfører oplysningerne i et offentligt register. I overensstemmelse med artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 443/2009 foretager Kommissionen ligeledes inden den 30. juni hvert år en foreløbig beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, de specifikke emissionsmål og forskellen mellem disse to værdier i det foregående kalenderår for hver fabrikant, og den underretter fabrikanterne om disse data.
5        Efter en periode på tre måneder efter denne underretning, hvor fabrikanterne kan underrette om enhver eventuel fejl, ændrer eller stadfæster Kommissionen senest den 31. oktober hvert år de foreløbige beregninger, jf. artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 443/2009. Kommissionen angiver de endelige data i en formel afgørelse og offentliggør denne i form af den i forordningens artikel 10 nævnte liste, som for hver fabrikant angiver det fastsatte mål for det foregående kalenderår, de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner i det foregående kalenderår og forskellen mellem disse værdier.
6        Hvis en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner overstiger det mål, som er fastsat for samme kalenderår, pålægger Kommissionen fabrikanten en afgift for emissionsoverskridelsen, jf. artikel 9 i forordning nr. 443/2009. Ved pålæggelsen af denne afgift skal Kommissionen basere sig på de data, der er defineret og formelt fastsat i henhold til forordningens artikel 8, stk. 5.
7        Ud over miljøbeskyttelse tilsigter den nedbringelse af CO2-emissioner fra nye personbiler, som er foreskrevet ved forordning nr. 443/2009, at sikre et velfungerende indre marked, og den har navnlig til formål at skabe incitamenter til at investere i nye teknologier. Med henblik på at fremme den europæiske bilindustris konkurrenceevne på lang sigt fremmer forordningen »aktivt miljøinnovation og tager hensyn til den fremtidige teknologiske udvikling« (jf. 13. betragtning til forordning nr. 443/2009).
8        Artikel 12 i forordning nr. 443/2009 om miljøinnovationer foreskriver derfor, at der skal tages hensyn til de CO2-besparelser, som er opnået ved anvendelse af innovative teknologier. Disse skal således fratrækkes de specifikke emissioner af CO2 fra personbiler, hvor disse teknologier er blevet anvendt ved beregningen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner.
9        I denne henseende vedtog Kommissionen den 25. juli 2011 gennemførelsesforordning (EU) nr. 725/2011 om indførelse af en procedure for godkendelse og certificering af innovative teknologier til nedbringelse af CO2-emissionerne fra personbiler i henhold til forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2011, L 194, s. 19).
10      For at en fabrikant kan udnytte en reduktion af CO2-emissioner gennem innovativ teknologi ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, kan den pågældende ansøge Kommissionen om at godkende en innovativ teknologi som miljøinnovation. For at gøre dette skal fabrikanten indgive en ansøgning om godkendelse af en innovativ teknologi som miljøinnovation, der indeholder de oplysninger, som er opregnet i artikel 4 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Kommissionen vurderer ansøgningen i henhold til samme forordnings artikel 10 og træffer i givet fald en afgørelse om godkendelse af den innovative teknologi som en miljøinnovation. Afgørelsen skal indeholde de informationer, som er nødvendige for certificering af CO2-besparelserne i overensstemmelse med artikel 11 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, dog med forbehold af anvendelsen af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er nærmere angivet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).
11      En bilfabrikant, der med det formål at opfylde sit specifikke emissionsmål ønsker at udnytte en reduktion af sine gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner ved hjælp af CO2-besparelserne ved en miljøinnovation som omhandlet i artikel 12 i forordning nr. 443/2009, kan derefter under henvisning til Kommissionens afgørelse om godkendelse af en konkret miljøinnovation anmode den godkendende nationale myndighed, som er omhandlet i direktiv 2007/46, om certificering af CO2-besparelserne ved anvendelse af denne miljøinnovation i den pågældende fabrikants køretøjer, i henhold til artikel 11, stk. 1, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. De CO2-besparelser, som er certificeret for biltyperne, angives både i den tilhørende typegodkendelse, som den nationale godkendende myndighed udsteder, og i typeattesten for de pågældende køretøjer, som fabrikanten udfærdiger.
12      For så vidt angår den certificering af CO2-besparelser, som de nationale godkendende myndigheder foretager, og det hensyn til certificerede CO2-besparelser, der skal tages ved fastsættelsen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, foreskriver artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, at Kommissionen gennemgår certificeringerne på et ad hoc-grundlag. Reglerne for denne ad hoc-verificering og de eventuelle konsekvenser heraf er fastsat i samme artikels stk. 1-3.
Tvistens baggrund og de faktiske omstændigheder indtruffet efter sagsanlægget
13      Den 30. januar 2015 vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/158 om godkendelse af to højeffektive generatorer fra Robert Bosch GmbH som innovative teknologier til nedbringelse af CO2-emissioner fra personbiler i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2015, L 26, s. 31).
14      Sagsøgeren, Daimler AG, er en tysk bilfabrikant, som udstyrer visse personbiler med højeffektive generatorer fra Robert Bosch (herefter »de omtvistede miljøinnovationer«).
15      I henhold til artikel 11 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 om certificering af CO2-besparelser ved miljøinnovationer anmodede sagsøgeren Kraftfahrt-Bundesamt (KBA, forbundsmyndighed for færdsel med motordrevne køretøjer, Tyskland) om certificering af CO2-besparelser opnået ved anvendelse af de omtvistede miljøinnovationer i visse af sagsøgerens køretøjer, hvilket selskabet opnåede.
16      I løbet af 2017 foretog Kommissionen i henhold til artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 om gennemgang af certificeringer en ad hoc-gennemgang af certificeringerne af de CO2-besparelser, som sagsøgeren havde opnået ved anvendelsen af de omtvistede miljøinnovationer.
17      Kommissionen konstaterede, at de CO2-besparelser, som KBA havde certificeret, var langt større end de CO2-besparelser, der kunne påvises ved anvendelse af den prøvningsmetodologi, som er foreskrevet i artikel 1, stk. 3, i gennemførelsesafgørelse 2015/158, sammenholdt med bilaget til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/341/EU af 27. juni 2013, om godkendelse af Valeo Efficient Generation-vekselstrømsgeneratoren som en innovativ teknologi til reduktion af CO2-emissioner fra personbiler i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 443/2009 (EUT 2013, L 179, s. 98).
18      Ved skrivelse af 7. marts 2018 oplyste Kommissionen sagsøgeren om de konstaterede afvigelser og gav bilfabrikanten en frist på 60 dage til at fremlægge med bevis for, at de certificerede CO2-besparelser var korrekte.
19      Den 16. marts 2018 kvitterede sagsøgeren for modtagelsen af skrivelsen af 7. marts 2018, idet denne foreslog Kommissionen at afholde et telefonmøde.
20      Den 6. april 2018 blev en første telefonsamtale afholdt, hvorunder sagsøgeren tilkendegjorde sin hensigt om at angive de omstændigheder, der kunne forklare den forskel, som Kommissionen havde konstateret i forbindelse med sin ad hoc-gennemgang.
21      Efter en række drøftelser mellem, på den ene side, sagsøgeren og fabrikanten af de omtvistede miljøinnovationer og, på den anden side, sagsøgeren og Kommissionen gjorde Kommissionen den 28. maj 2018 status over situationen, og den anmodede sagsøgeren om at fremkomme med yderligere bemærkninger og forelægge den visse dokumenter.
22      Efter yderligere drøftelser mellem sagsøgeren og Kommissionen blev der afholdt endnu en telefonsamtale den 24. juli 2018 mellem sagsøgeren, fabrikanten af de omtvistede miljøinnovationer og Kommissionen, hvorunder årsagerne til afvigelserne mellem de certificerede CO2-besparelser og de besparelser, som Kommissionen havde påvist i forbindelse med sin ad hoc-gennemgang, blev drøftet indgående.
23      Ved skrivelse Ares(2018) 5413709 af 22. oktober 2018 om meddelelse om inddragelse af CO2-besparelser opnået ved hjælp af miljøinnovationer for Daimler AG-køretøjer udstyret med de højeffektive generatorer Bosch HED EL 7-150 og 175 plus (herefter »den anfægtede retsakt«) oplyste Kommissionen i det væsentlige sagsøgeren om, at den efter drøftelserne med sagsøgeren og fabrikanten af de omtvistede miljøinnovationer havde konkluderet, at de forskellige omfang af CO2-besparelser, der var konstateret, skyldtes anvendelsen af forskellige prøvningsmetodologier. Derfor meddelte Kommissionen sagsøgeren, at der ved beregningen af dennes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for 2017 ikke kunne tages hensyn til de CO2-besparelser, som var blevet certificeret under henvisning til gennemførelsesafgørelse 2015/158. Endelig opfordrede Kommissionen sagsøgeren til at efterprøve listen over de pågældende køretøjer og oplyse den om enhver fejl eller undladelse inden for en måned fra modtagelsen af den nævnte skrivelse.
24      Ved skrivelse af 22. november 2018 bekræftede sagsøgeren listen over de pågældende køretøjer og bestred de konstateringer, som Kommissionen havde gjort i den anfægtede retsakt.
25      Ved skrivelse af 7. februar 2019 besvarede Kommissionen de bemærkninger, som sagsøgeren havde fremsat i sin skrivelse af 22. november 2018.
26      Endvidere vedtog Kommissionen den 3. april 2019 gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/583 om bekræftelse eller ændring af den foreløbige beregning af de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner og specifikke emissionsmål for fabrikanter af personbiler for kalenderåret 2017 og for visse fabrikanter i Volkswagen-poolen for kalenderårene 2014, 2015 og 2016 i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 443/2009 (EUT 2019, L 100, s. 66). Ifølge 13. betragtning til denne gennemførelsesafgørelse bør der ikke tages højde for de certificerede CO2-besparelser, der tilskrives de omtvistede miljøinnovationer, og som sagsøgeren har anvendt, i beregningen af dennes gennemsnitlige specifikke emissioner.
Retsforhandlinger og parternes påstande
27      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. december 2018 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
28      Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 18. marts 2019 fremsatte Kommissionen en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
29      Sagsøgeren indgav sine bemærkninger til formalitetsindsigelsen den 6. maj 2019.
30      I stævningen har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede retsakt annulleres.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
31      I formalitetsindsigelsen har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–        Sagen afvises.
–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
32      I sine bemærkninger til formalitetsindsigelsen har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
–        Formalitetsindsigelsen afvises.
–        Der fastsættes en ny frist for Kommissionen til at indgive sit svarskrift.
33      Som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten (tidligere Syvende Afdeling) opfordret Kommissionen til at besvare tre spørgsmål skriftligt. Kommissionen har efterkommet inden for den fastsatte frist.
34      Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 5, er den foreliggende sag blevet overgivet til Anden Afdeling.
Retlige bemærkninger
35      I henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 1 og 7, kan Retten, såfremt sagsøgte anmoder herom, tage stilling til, om sagen bør afvises, eller til, om Retten savner kompetence, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. Eftersom Kommissionen i det foreliggende tilfælde har anmodet om, at der tages stilling til, om sagen bør afvises, har Retten, idet den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, besluttet at træffe afgørelse uden at fortsætte sagens behandling.
36      Til støtte for formalitetsindsigelsen har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, for det første, at den anfægtede retsakt ikke har nogen bindende retsvirkninger for sagsøgeren, således at der i mangel af en retsakt, der indeholder et klagepunkt, ikke foreligger nogen gyldig klage som omhandlet i artikel 263 TEUF. I denne forbindelse har Kommissionen i det væsentlige anført, at det alene er gennemførelsesafgørelse 2019/583 – hvorved den har fastsat retligt bindende, gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for sagsøgeren for 2017 – som har retsvirkninger. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at sagsøgeren ikke har nogen søgsmålsinteresse, selv ikke hvis der tages hensyn til retten til effektiv retsbeskyttelse som omhandlet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
37      Sagsøgeren har anfægtet Kommissionens argumenter. Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede retsakt allerede i sig selv umiddelbart skader selskabets retsstilling, uanset Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2019/583. Kommissionen har således allerede i den anfægtede retsakt i princippet truffet en retligt bindende afgørelse om, at de certificerede CO2-besparelser ved de omtvistede miljøinnovationer ikke skulle tages i betragtning til fordel for sagsøgeren. Derfor kan sagsøgeren ikke opfordres til at anfægte gennemførelsen af denne afgørelse i henhold til gennemførelsesafgørelse 2019/583.
38      Ifølge artikel 263 TEUF kan der anlægges søgsmål om annullation af retsakter, bortset fra henstillinger og udtalelser, der har retsvirkninger over for tredjemand.
39      Ved afgørelsen af, om en retsakt kan gøres til genstand for et sådant søgsmål, er den form, hvori akten er vedtaget, principielt uden betydning i denne henseende. I denne forbindelse er det kun foranstaltninger, som tilsigter at have retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, som udgør retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (dom af 19.1.2017, Kommissionen mod Total og Elf Aquitaine, C-351/15 P, EU:C:2017:27, præmis 35 og 36).
40      Specielt kan retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere faser af en intern procedure, principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på proceduren, modsat mellemliggende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 10, og af 27.6.1995, Guérin automobiles mod Kommissionen, T-186/94, EU:T:1995:114, præmis 39).
41      Kun hvis akterne eller beslutningerne under den forberedende sagsbehandling selv danner afslutningen på en særlig procedure, der adskiller sig fra den, som skal sætte institutionen i stand til at træffe den egentlige afgørelse i sagen, kan der anlægges en anden bedømmelse (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 11, og kendelse af 9.6.2004, Camós Grau mod Kommissionen, T-96/03, EU:T:2004:172, præmis 30).
42      Endvidere kan en mellemkommende retsakt ikke gøres til genstand for søgsmål, hvis det er fastslået, at den ulovlighed, som denne retsakt er behæftet med, kan påberåbes til støtte for et søgsmål, der er rettet mod den endelige afgørelse, som den forbereder. Under sådanne omstændigheder vil et søgsmål til prøvelse af den beslutning, der bringer proceduren til ophør, sikre en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse (dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 53; jf. ligeledes i samme retning dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 12, og af 24.6.1986, AKZO Chemie og AKZO Chemie UK mod Kommissionen, 53/85, EU:C:1986:256, præmis 19).
43      Det skal således undersøges, om den anfægtede retsakt berører sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling og således som sådan udgør en bebyrdende retsakt.
44      For at besvare dette spørgsmål skal der foretages en analyse af dels den lovgivningsmæssige ramme, hvori den anfægtede retsakt og gennemførelsesafgørelse 2019/583 indgår, dels derefter retsaktens indhold.
45      Hvad for det første angår den lovgivningsmæssige ramme bemærkes, at der i det foreliggende tilfælde henvises til den miljøinnovationsordning, der er omhandlet i artikel 12 i forordning nr. 443/2009, og som reguleres ved gennemførelsesforordning nr. 725/2011.
46      Således som det er blevet anført i præmis 7 og 8 ovenfor, fremmer forordning nr. 443/2009 miljøinnovation ved i sin artikel 12 at give fabrikanterne mulighed for reduktion af deres gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, når de forsyner deres køretøjer med innovative teknologier, som kan reducere CO2-emissionerne. Der er således tale om en tilskyndede ordning, som er indført for at tilgodese de fabrikanter, der investerer i miljøinnovation. Artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 443/2009 foreskriver endvidere, at Kommissionen ved hjælp af gennemførelsesretsakter skal vedtage detaljerede bestemmelser om godkendelse af innovative teknologier, som kan reducere CO2-emissioner fra personbiler.
47      Det er i denne kontekst, at gennemførelsesforordning nr. 725/2011 er blevet vedtaget. I denne forbindelse bemærkes, at genstanden for gennemførelsesforordning nr. 725/2011 ifølge forordningens artikel 1 er at fastsætte den procedure, der skal følges ved anmodning om, og vurdering, godkendelse og certificering af innovative teknologier, som nedbringer CO2-emissionerne fra personbiler i henhold til artikel 12 i forordning nr. 443/2009.
48      Proceduren for godkendelse af en innovativ teknologi som miljøinnovation og for certificering af CO2-besparelser ved miljøinnovationer, som er fastsat i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, er derfor uløseligt forbundet med beregningen af fabrikanternes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner som defineret ved forordning nr. 443/2009. I denne forbindelse bemærkes, at godkendelsen som miljøinnovation og certificeringen af de CO2-besparelser, som fabrikanten har opnået i henhold til gennemførelsesforordning nr. 725/2011, ikke tilsigter andre formål end at nedbringe en fabrikants gennemsnitlige specifikke emissioner og ikke anvendes i en anden kontekst end den i forordning nr. 443/2009 omhandlede.
49      I denne forbindelse skal det bemærkes, at de gennemførelsesafgørelser, som Kommissionen vedtager efter den procedure for godkendelse, der er fastsat i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, er baseret på artikel 12, stk. 4, i forordning nr. 443/2009 og i deres overskrifter udtrykkeligt angiver, at de har til formål at godkende en teknologi som innovativ teknologi, der kan nedbringe personbilers CO2-emissioner.
50      Derfor fastsætter gennemførelsesforordning nr. 725/2011 miljøinnovationsordningens lovgivningsmæssige ramme i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 443/2009 og nærmere bestemt for beregningen af fabrikanternes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner.
51      Hvad for det andet angår den anfægtede retsakts indhold bemærkes, at dette, således som det er nævnt i præmis 16-23 ovenfor, blev fremsendt til sagsøgeren, efter at Kommissionen havde foretaget en ad hoc-gennemgang i henhold til artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011. Med denne retsakt oplyste Kommissionen i det væsentlige sagsøgeren om, at den på grundlag af drøftelserne med sagsøgeren og fabrikanten af de omtvistede miljøinnovationer havde konkluderet, at de forskellige omfang af CO2-besparelser, der var konstateret, skyldtes anvendelsen af forskellige prøvningsmetodologier. Derfor meddelte Kommissionen sagsøgeren, at der ved beregningen af dennes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for 2017 ikke kunne tages hensyn til de CO2-besparelser, som var blevet certificeret under henvisning til gennemførelsesafgørelse 2015/158. Endelig opfordrede Kommissionen sagsøgeren til at verificere listen over de pågældende køretøjer og oplyse den om enhver fejl eller undladelse inden for en måned fra modtagelsen af den nævnte skrivelse.
52      Sagsøgeren har henvist til, at artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, som den anfægtede retsakt er baseret på, giver Kommissionen mulighed for at gennemføre en specifik procedure for verificering på et ad hoc-grundlag og beføjelse til at træffe afgørelse om ikke at tage hensyn til de verificerede CO2-besparelser ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår. Beføjelsen til at træffe afgørelse uden at tage hensyn til certificerede besparelser udgør således, henset til lovens generelle opbygning, det sidste punkt i den verificeringsprocedure, som er omhandlet i artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, som adskiller sig fra den, der er fastsat i artikel 12 i forordning nr. 443/2009. Kommissionens henvisning i den anfægtede retsakt til artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, sammenholdt med erklæringen om, at der ikke kan tages hensyn til de certificerede CO2-besparelser, skal derfor anses for at være en afgørelse truffet på grundlag af artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, der netop tillægger Kommissionen denne beføjelse.
53      Sagsøgeren har navnlig gjort gældende, at vendingen »may not«, som optræder i den anfægtede retsakts fjerde punkt i sætningen »As a result, the Commission hereby notifies you of the eco-innovation CO2 savings certified by reference to Implementing Decision (EU) 2015/158 that may not be taken into account for the calculation of the average specific emissions of Daimler AG in 2017« (Derfor oplyser Kommissionen Dem herved om de CO2-besparelser, der er opnået ved miljøinnovationer og certificeret i forbindelse med gennemførelsesforordning (EU) 2015/158, og som der ikke kan tages hensyn til ved beregningen af Daimler AG’s gennemsnitlige specifikke emissioner i 2017), henset til konteksten og henvisningen til artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, skal forstås som en principiel udtalelse og ikke som en simpel »forhåndsmeddelelse« eller blot en mulig fremtidig foranstaltning.
54      Denne argumentation kan imidlertid ikke tiltrædes.
55      I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 bestemmer følgende:
»1.      Kommissionen sikrer, at de certificeringer og CO2-besparelser, der er forbundet med de enkelte køretøjer, verificeres på et ad hoc-grundlag.
Såfremt Kommissionen finder, at der er en forskel mellem de certificerede CO2-besparelser og de besparelser, den har verificeret ved hjælp af den eller de relevante prøvningsmetodologier, underretter den fabrikanten herom.
Kommissionen kan også, hvis den konstaterer eller underrettes om afvigelser eller uoverensstemmelser i prøvningsmetodologien eller i den innovative teknologi sammenlignet med de oplysninger, den har modtaget som led i ansøgningen om godkendelse af den innovative teknologi som en miljøinnovation, give fabrikanten meddelelse herom.
Fabrikanten kan inden 60 dage efter modtagelsen af underretningen indsende dokumentation til Kommissionen, som beviser nøjagtigheden af de certificerede CO2-besparelser. På anmodning af Kommissionen fremlægges rapporten om interaktionen mellem forskellige miljøinnovationer som omhandlet i artikel 7, stk. 3.
2.      Såfremt den dokumentation, der henvises til i stk. 1, ikke forelægges inden for den angivne frist, eller hvis Kommissionen finder, at dokumentationen ikke er tilfredsstillende, kan Kommissionen træffe afgørelse om ikke at tage hensyn til de verificerede CO2-besparelser ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår.
3.      En fabrikant, hvis certificerede CO2-besparelser ikke længere tages i betragtning, kan ansøge om en ny certificering for de pågældende køretøjer i overensstemmelse med proceduren i artikel 11 eller, såfremt det er relevant, anmode om en ændring af afgørelsen om godkendelse i overensstemmelse med artikel 12a, og denne anmodning skal understøttes af den nødvendige dokumentation til at bekræfte prøvningsmetodologiens relevans og størrelsen af de CO2-besparelser, som opnås med den innovative teknologi.«
56      For det andet bemærkes, at det var med hensyn til beregningen af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for 2017, at Kommissionen i forbindelse med den anfægtede retsakt af 22. oktober 2018 anførte, at dens verificeringer af de besparelser, som var forbundet med de omtvistede miljøinnovationer, ikke havde givet de samme resultater som dem, sagsøgeren havde fremlagt, og at den derfor undlod at tage hensyn til de certificerede CO2-besparelser.
57      Selv om den anfægtede retsakt endvidere oplyser sagsøgeren om konsekvenserne af Kommissionens konklusioner for 2017, forbliver det faktum, at den eneste konsekvens i den foreliggende sag i tilfælde af, at CO2-besparelserne findes utilstrækkelige, er, at Kommissionen, således som det ligeledes fremgår af den anfægtede retsakt, ser bort fra de certificerede CO2-besparelser ved beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner.
58      Det er således med henblik på denne beregning, at Kommissionen skal afgøre, hvorvidt der skal tages hensyn til de nævnte besparelser. I denne forbindelse er de certificerede CO2-besparelser oplysninger på linje med de øvrige oplysninger, som medlemsstaterne registrerer og forelægger Kommissionen i henhold til artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 443/2009. Som Kommissionen har fremhævet ved besvarelsen af et spørgsmål, der blev rejst som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, er undersøgelsen af, hvorvidt der i henhold til artikel 12 i forordning nr. 443/2009 er taget hensyn til CO2-besparelser, som er opnået ved anvendelse af innovative teknologier, ved afgørelsen af en fabrikants præstation med hensyn til emissioner, således en integrerende del af den beregning af den pågældende fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, som er fastsat i artikel 8 i forordning nr. 443/2009. Således som Kommissionen har anført, falder beslutningen om, hvorvidt der skal tages hensyn til de certificerede CO2-besparelser, nødvendigvis sammen med vedtagelsen af den beslutning, der er omhandlet i artikel 8, stk. 5, i forordning nr. 443/2009.
59      I denne henseende indebærer den beregningsprocedure, som er fastsat i artikel 8 i forordning nr. 443/2009, både en fastsættelse af de oplysninger, der skal tages hensyn til, og anvendelsen af matematiske formler på disse oplysninger, således at det ikke kan antages, at Kommissionen vedtager én beslutning om de oplysninger, der skal tages hensyn til, og en anden, særskilt beslutning om selve beregningen. Under disse omstændigheder er den anfægtede retsakt, eftersom det heri tilsigtes ikke at tage hensyn til de nævnte besparelser, kun en forberedende foranstaltning i den procedure, der leder til vedtagelsen af en beslutning om beregningen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke emissioner på grundlag af i artikel 8 i forordning nr. 443/2009.
60      Den omstændighed, at det følger af den anfægtede retsakt, at Kommissionen nåede til en konklusion om de certificerede CO2-besparelser, som kunne påvirke beregningen af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, indebærer imidlertid ikke, at der er tale om en endelig beslutning, som blev vedtaget i forbindelse med en anden procedure end den, der førte til vedtagelsen af gennemførelsesafgørelse 2019/583. Den omstændighed, at den anfægtede retsakt præcis nævner den fremtidige beregning af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, viser, at den anfægtede retsakt ikke er endelig, idet den alene udgør et led i den procedure, som skal føre til beregningen af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner. I denne forbindelse bemærkes, at artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 443/2009 foreskriver, at Kommissionen underretter hver fabrikant om sin foreløbige beregning for denne fabrikant, således at denne i henhold til forordningens artikel 8, stk. 5, kan underrette Kommissionen om eventuelle fejl i de data, der er taget hensyn til ved beregningen. Den meddelelse, som sagsøgeren har fået via den anfægtede retsakt, indgår således som et led i den åbne dialog, der er mellem Kommissionen og fabrikanterne i forbindelse med beregningen af deres gennemsnitlige specifikke emissioner.
61      I denne henseende skal det endvidere fremhæves, at Kommissionen i 11. og 13. betragtning til gennemførelsesafgørelse 2019/583 har henvist til den ad hoc-undersøgelse, som den foretog med hensyn til de omtvistede miljøinnovationer, som sagsøgeren havde anvendt, til resultatet af denne undersøgelse, dvs. at de certificerede CO2-besparelser for to højeffektive generatorer monteret i visse af sagsøgeren producerede køretøjer ikke var blevet bekræftet, og endelig til konsekvensen af denne konstatering: at der ikke skulle tages højde for de certificerede besparelser i beregningen af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke emissioner for 2017, som var genstanden for gennemførelsesafgørelsen.
62      Selv om den anfægtede retsakt udtrykker den holdning, som Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Klima har indtaget efter den ad hoc-verificering af certificeringerne, som er fastsat i artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, fastsætter den imidlertid ikke endeligt selve Kommissionens holdning. Det er alene den holdning, som Kommissionen har indtaget i gennemførelsesafgørelse 2019/583, der kan afstedkomme en klar ændring af retsstillingen for den, som afgørelsen er rettet til, eller enhver anden person, der er direkte og individuelt berørt af denne, som f.eks. sagsøgeren (jf. i denne retning og analogt kendelse af 22.11.2007, Investire Partecipazioni mod Kommissionen, T-418/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:354, præmis 39).
63      Selv om den anfægtede retsakt indeholder en vurdering af sagsøgerens certificerede CO2-besparelser, er den derfor ikke en endelig afgørelse, eftersom den endelige afgørelse – i den foreliggende sag gennemførelsesafgørelse 2019/583 – indeholder beregningen af fabrikanternes gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, hvori det konkretiseres, at de certificerede CO2-besparelser ikke er taget med i beregningen. Det er således gennemførelsesafgørelse 2019/583, som er den eneste foranstaltning, der tydeligt fastsætter fabrikanternes, herunder sagsøgeren, gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, og som således påvirker sagsøgerens retsstilling.
64      I denne forbindelse bemærkes, at sagsøgeren under et annullationssøgsmål, der er rettet mod gennemførelsesafgørelse 2019/583, kan påberåbe sig, at den anfægtede retsakt angiveligt er ulovlig, eftersom gennemførelsesafgørelsen netop henviser til Kommissionens konklusioner i forbindelse med ad hoc-verificeringen af de omtvistede certificeringer.
65      Hvad endelig for det tredje nærmere bestemt angår sagsøgerens argument om, at den anfægtede retsakt udgør en afgørelse, der gennemfører de beføjelser, som Kommissionen er tillagt i henhold til artikel 12, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, bemærkes, at dette stykke udelukkende vedrører beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår, mens den anfægtede retsakt angår beregningen af disse emissioner for 2017.
66      Desuden skal det bemærkes, at selv såfremt det antoges, at den anfægtede retsakt kunne have indvirkning på beregningen af fabrikantens gennemsnitlige specifikke emissioner for det følgende kalenderår, dvs. for 2019, ville det stadig være muligt for sagsøgeren under et annullationssøgsmål, der er rettet mod den gennemførelsesafgørelse, der bekræftede eller ændrede den midlertidige beregning af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for dette år, at påberåbe sig, at retsakten var ulovlig.
67      Den anfægtede retsakt skal derfor anses for at være en forberedende foranstaltning i proceduren for beregning af sagsøgerens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner, og den kan således ikke være genstand for et annullationssøgsmål.
68      Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved de øvrige argumenter, som sagsøgeren har anført med henblik på at godtgøre, at den anfægtede retsakt allerede har haft virkninger, som har påvirket sagsøgerens retsstilling.
69      For det første har sagsøgeren anført, at den anfægtede retsakt allerede i sig selv umiddelbart skader dennes retsstilling uanset gennemførelsesafgørelse 2019/583, eftersom sagsøgeren ikke længere har ret til at inkludere de certificerede CO2-besparelser i typeattesten, og idet KBA ikke længere har bemyndigelse til at nævne de certificerede CO2-besparelser til sagsøgerens fordel i dokumentationen for typegodkendelsen.
70      I denne forbindelse bemærkes, at sådanne virkninger ikke udtrykkeligt er fastsat i artikel 12 i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, og de følger ikke nødvendigvis eller automatisk af Kommissionens konstatering, som førte til, at der ikke blev taget højde for de certificerede CO2-besparelser i beregningen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke emissioner. Artikel 12, stk. 3, om de tiltag, fabrikanten kan foretage i en sådan situation, foreskriver således, at fabrikanten enten kan ansøge om en ny certificering eller anmode om en ændring af afgørelsen om godkendelse. På dette stadium er der imidlertid ikke krav om ændring eller gennemgang af de typeattester, som fabrikanten har udstedt, eller den dokumentation for typegodkendelse, som den kompetente nationale myndighed har fremlagt. Endelig har Kommissionen i forbindelse med besvarelsen af et spørgsmål, der var stillet af Retten som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, bekræftet, at dokumentationen for typegodkendelse og typeattesten ikke blev forkerte i forbindelse med konstateringen af, at der ikke kunne tages højde for de certificerede CO2-besparelser ved beregningen af en fabrikants gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner.
71      For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at artikel 12, stk. 3, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011 godtgør, at afgørelsen om ikke at tage højde for de certificerede CO2-besparelser er retligt bindende, idet bestemmelsen opfordrer fabrikanten til at ansøge om en ny certificering.
72      Dette argument er irrelevant med henblik på afgørelsen af, hvorvidt den anfægtede retsakt er en forberedende foranstaltning. Den mulighed, som fabrikanten gives i artikel 12, stk. 3, i gennemførelsesforordning nr. 725/2011, berører under alle omstændigheder ikke proceduren for beregning af fabrikantens gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner for et år, hvori der ikke er blevet taget højde for de certificerede CO2-besparelser. Den omstændighed, at artiklen nævner »en fabrikant, hvis certificerede CO2-besparelser ikke længere tages i betragtning«, påviser, at muligheden for at ansøge om en ny certificering foreligger for en fabrikant, hvis situation er endeligt fastlagt, dvs. for den, hvis certificerede CO2-besparelser med sikkerhed ikke er blevet taget i betragtning, hvilket, som nævnt i præmis 58 og 63 ovenfor, følger af den endelige afgørelse om beregning af fabrikanternes gennemsnitlige specifikke emissioner.
73      Hvad for det tredje angår sagsøgerens argument om, at den anfægtede retsakt umiddelbart skader selskabets retsstilling, for så vidt som det ikke længere kan sælge sine køretøjer med en typeattest, der bekræfter CO2-besparelserne, bemærkes for det første, at typeattesten, således som det er anført i præmis 70 ovenfor, ikke bliver forkert. Selv såfremt det for det andet antages, at certificeringen af CO2-besparelser, således som sagsøgeren har anført, kunne udgøre et salgsargument i den nuværende kontekst, hvor forbrugerne bliver stadig mere opmærksomme på den indvirkning, det har på miljøet at anvende personbiler og lette erhvervskøretøjer, betyder dette under alle omstændigheder ikke, at inddragelsen af en sådan certificering i dette lys kan anses for at være en virkning, som har påvirket sagsøgerens retsstilling. Den omstændighed, at et salgsargument ikke længere kan benyttes, kan således ikke antages at godtgøre en skadelig indvirkning på en rettighed, som sagsøgeren er blevet indrømmet. Sagsøgeren kan endvidere fortsat frit sælge sine køretøjer. Selskabet kan derfor ikke gøre gældende, at dets retsstilling er berørt.
74      For det fjerde blev det ifølge sagsøgeren i den anfægtede retsakt tilsigtet, at denne og Kommissionen udelukkende skulle fortsætte med at drøfte spørgsmålet om listen over de pågældende køretøjer. Kommissionen afsluttede således det omtvistede spørgsmål om at undlade at tage hensyn til de certificerede CO2-besparelser. Ved sin skrivelse af 22. november 2018 anmodede sagsøgeren udtrykkeligt om inddragelse af den afgørelse, der var blevet vedtaget, og selskabet fortsatte ikke de tidligere drøftelser af argumenter.
75      I denne forbindelse bemærkes, at det ganske vist følger af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen udelukkende afventede sagsøgerens bemærkninger til listen med de pågældende køretøjer. I den anfægtede retsakts femte stykke henvises der således til fejl eller undladelser i listen over de pågældende køretøjer, hvilket støttes af den omstændighed, at konklusionen i dette stykke i det væsentlige er, at listen anses for at være korrekt, hvis ikke sagsøgeren kommer med nogen bemærkninger. Selv om Kommissionen kun opfordrede sagsøgeren til at verificere listen med de pågældende køretøjer, oplyste den imidlertid herved sagsøgeren om sin hensigt om at fortsætte drøftelserne med denne. Sagsøgeren forklarede i sin skrivelse af 22. november 2018, hvorfor selskabet ikke var enigt i Kommissionens konklusioner om verificeringen af de i sagen omhandlede certificerede CO2-besparelser, men Kommissionen besvarede også sagsøgerens bemærkninger i sin skrivelse af 7. februar 2019, hvorved den godtgjorde, at den dialog, som den førte med sagsøgeren om dette emne, ikke var afsluttet. Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen i sin skrivelse af 7. februar 2019 i det væsentlige på konkluderende vis anførte, at den var i færd med at afslutte gennemførelsesafgørelse 2019/583, hvori den præciserede, at den påtænkte at give en detaljeret begrundelse for ikke at tage hensyn til de verificerede CO2-besparelser.
76      Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den anfægtede retsakt, således som Kommissionen har gjort gældende, udgør en forberedende foranstaltning og dermed ikke en anfægtelig retsakt. Søgsmålet skal derfor afvises, da retsakten ikke er bebyrdende for sagsøgeren.
Sagsomkostninger
77      Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
78      Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Af disse grunde
bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1)      Sagen afvises.
2)      Daimler AG betaler sagsomkostningerne.
Således bestemt i Luxembourg den 22. januar 2020.
E. Coulon
V. Tomljenović
Justitssekretær
Afdelingsformand
*      Processprog: tysk.