62012CJ0270
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 22 stycznia 2014 r. (
*1
)
„Rozporządzenie (UE) nr 236/2012 — Sprzedaż krótka i wybrane aspekty dotyczące swapów ryzyka kredytowego — Artykuł 28 — Ważność — Podstawa prawna — Uprawnienia interwencyjne powierzone Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych w wyjątkowych okolicznościach”
W sprawie C‑270/12
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 31 maja 2012 r.,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez A. Robinsona, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. Stratford, QC, oraz A. Henshawa, barrister,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez A. Neergaarda, R. Van de Westelakena, D. Gauci oraz A. Gros‑Tchorbadjiyską, działających w charakterze pełnomocników,
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez H. Legala, A. De Elerę oraz E. Dumitriu‑Segnanę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranych przez:
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez A. Rubia Gonzáleza, działającego w charakterze pełnomocnika,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, D. Colasa oraz E. Ranaivosona, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Włoską, reprezentowaną przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez F. Urbaniego Neriego, avvocato dello Stato,
Komisję Europejską, reprezentowaną przez T. van Rijna, B. Smuldersa, C. Zadrę oraz R. Vasilevę, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C.G. Fernlund oraz J.L. da Cruz Vilaça, prezesi izb, G. Arestis, J. Malenovský, E. Levits, M. Berger, A. Prechal i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 czerwca 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 września 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wnosi o stwierdzenie nieważności art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (Dz.U. L 86, s. 1).
Ramy prawne
2
Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW, ESMA) został utworzony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE (Dz.U. L 331, s. 84, zwanego dalej „rozporządzeniem EUNGiPW”).
3
Zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (Dz.U. L 331, s. 1) EUNGiPW jest częścią Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF), którego celem jest zapewnienie nadzoru nad systemem finansowym Unii Europejskiej.
4
Na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz.U. L 331, s. 12) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE (Dz.U. L 331, s. 48) w ramach ESNF utworzono, odpowiednio, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego i Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych. W skład ESNF wchodzą także Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru oraz właściwe organy lub organy nadzoru państw członkowskich.
5
Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia EUNGiPW przewiduje, że EUNGiPW „działa w ramach uprawnień przyznanych niniejszym rozporządzeniem i w zakresie [wszelkich] prawnie wiążących aktów unijnych powierzających zadania [EUNGiPW]”.
6
Artykuły 8 i 9 tego rozporządzenia określają zadania i uprawnienia EUNGiPW. Wśród nich znajduje się podejmowanie określonych decyzji skierowanych do właściwych organów krajowych i do uczestników rynku finansowego.
7
Artykuł 9 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi:
„W określonych przypadkach i na warunkach określonych w aktach ustawodawczych, o których mowa w art. 1 ust. 2, lub – jeżeli wymaga tego sytuacja nadzwyczajna – zgodnie z warunkami określonymi w art. 18, [EUNGiPW] może czasowo zakazać prowadzenia lub ograniczyć prowadzenie pewnych typów działalności finansowej, które zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii lub jego części.
[EUNGiPW] dokonuje przeglądu decyzji, o której mowa w akapicie pierwszym, w odpowiednich odstępach czasu, co najmniej co trzy miesiące. Jeżeli decyzja nie zostanie przedłużona po trzech miesiącach, automatycznie wygasa.
Państwo członkowskie może zwrócić się do [EUNGiPW] o ponowne rozważenie podjętej przez niego decyzji. W takim przypadku [EUNGiPW] decyduje – zgodnie z procedurą określoną w art. 44 ust. 1 akapit drugi – czy podtrzymać swoją decyzję.
[EUNGiPW] może również oceniać potrzebę zakazania lub ograniczenia pewnych typów działalności finansowej i w razie potrzeby poinformować Komisję, aby ułatwić przyjęcie wszelkich takich zakazów lub ograniczeń”.
8
Rozporządzenie nr 236/2012 zostało przyjęte na podstawie art. 114 TFUE, który przyznaje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej uprawnienie do przyjmowania środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
9
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie do:
„a)
instrumentów finansowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a), które są dopuszczone do obrotu w systemie obrotu w Unii, w tym takich instrumentów będących przedmiotem obrotu poza systemem obrotu;
b)
instrumentów pochodnych, o których mowa w załączniku I sekcja C pkt 4–10 dyrektywy 2004/39/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającej dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. L 145, s. 1)], związanych z instrumentem finansowym, o którym mowa w lit. a), lub z emitentem takiego instrumentu finansowego, w tym takich instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza systemem obrotu;
c)
instrumentów dłużnych wyemitowanych przez państwo członkowskie lub Unię i instrumentów pochodnych, o których mowa w załączniku I sekcja C pkt 4–10 dyrektywy 2004/39/WE, związanych z instrumentami dłużnymi wyemitowanymi przez państwo członkowskie lub Unię lub odnoszących się do nich”.
10
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012 stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a)
»instrument finansowy« oznacza instrument wymieniony w sekcji C załącznika I do dyrektywy 2004/39/WE;
b)
»krótka sprzedaż« akcji lub instrumentów dłużnych oznacza każdą sprzedaż akcji lub instrumentów dłużnych, które w chwili zawarcia umowy sprzedaży nie są własnością sprzedającego, w tym taką sprzedaż w sytuacji, gdy w chwili zawarcia umowy sprzedaży sprzedający pożyczył akcje lub instrumenty dłużne do celów ich dostawy przy rozrachunku lub uzgodnił ich pożyczenie […];
[…]”.
11
Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia pozycja będąca wynikiem jednej z poniższych czynności jest uznawana za pozycję krótką dotyczącą wyemitowanego kapitału podstawowego lub wyemitowanego długu państwowego:
a)
krótka sprzedaż akcji wyemitowanej przez spółkę lub instrumentu dłużnego wyemitowanego przez emitenta długu państwowego;
b)
zawarcie transakcji, w wyniku której powstaje instrument finansowy inny niż instrumenty, o których mowa w lit. a), lub zawarcie transakcji związanej z takim innym instrumentem, gdy skutkiem lub jednym ze skutków takiej transakcji jest uzyskanie korzyści finansowej przez osobę fizyczną lub prawną zawierającą tę transakcję, w przypadku spadku ceny lub wartości danej akcji lub danego instrumentu dłużnego”.
12
Artykuł 28 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia interwencyjne EUNGiPW w wyjątkowych okolicznościach”, ma następujące brzmienie:
„1.   Zgodnie z art. 9 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1095/2010, z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego artykułu, EUNGiPW:
a)
żąda od osób fizycznych lub prawnych posiadających pozycje krótkie netto związane z określonym instrumentem finansowym lub kategorią instrumentów finansowych, aby zgłaszały właściwemu organowi lub podawały do wiadomości publicznej informacje dotyczące danej pozycji; albo
b)
nakłada zakaz lub ograniczenia dotyczące dokonywania przez osoby fizyczne lub prawne krótkiej sprzedaży lub innej transakcji, w wyniku której powstaje instrument finansowy inny niż instrumenty finansowe, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. c), lub związanej z takim instrumentem, gdy skutkiem lub jednym ze skutków takiej transakcji jest uzyskanie korzyści finansowej przez taką osobę w przypadku spadku ceny lub wartości innego instrumentu finansowego.
Dany środek może mieć zastosowanie w szczególnych okolicznościach lub podlegać wyjątkom określonym przez EUNGiPW. Organ ten może w szczególności wskazać wyłączenia, które stosują się do działalności animatora rynku oraz działalności na rynku pierwotnym.
2.   EUNGiPW podejmuje decyzję na mocy ust. 1 tylko wówczas, jeżeli:
a)
środki wymienione w ust. 1 lit. a) i b) stanowią ochronę przed zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części, przy czym istnieją skutki transgraniczne; oraz
b)
żaden właściwy organ nie podjął środków w celu ochrony przed zagrożeniem lub jeden lub większa liczba właściwych organów podjęła środki, które nie stanowią adekwatnej ochrony przed tym zagrożeniem.
3.   Podejmując środki, o których mowa w ust. 1, EUNGiPW bierze pod uwagę stopień, w jakim środek ten:
a)
stanowi znaczącą ochronę przed zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii lub jego części lub znacznie zwiększa zdolność właściwych organów do monitorowania tego zagrożenia;
b)
nie stwarza ryzyka arbitrażu regulacyjnego;
c)
nie ma niekorzystnego wpływu na efektywność rynków finansowych, w tym nie powoduje ograniczenia płynności na tych rynkach ani niepewności wśród uczestników rynku, które byłyby niewspółmierne do korzyści płynących z tego środka.
W przypadku gdy jeden lub większa liczba właściwych organów podjęła środki na mocy art. 18, 19, 20 lub 21, EUNGiPW może podjąć dowolny ze środków, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, bez potrzeby wydawania opinii przewidzianej w art. 27.
4.   Przed podjęciem decyzji o nałożeniu lub przedłużeniu środka, o którym mowa w ust. 1, EUNGiPW konsultuje się z [Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS)] i – w stosownych przypadkach – z innymi odpowiednimi organami.
5.   Przed podjęciem decyzji o nałożeniu lub przedłużeniu środka, o którym mowa w ust. 1, EUNGiPW powiadamia dane właściwe organy o środku, jaki proponuje podjąć. Powiadomienie to zawiera informacje na temat proponowanych środków, kategorii instrumentów finansowych i transakcji, do których będą one miały zastosowanie, dowodów potwierdzających powody wprowadzenia tych środków oraz planowanego terminu ich wejścia w życie.
6.   Powiadomienia należy dokonać najpóźniej na 24 godziny przed planowanym wejściem w życie lub przedłużeniem środka. W wyjątkowych okolicznościach EUNGiPW może dokonać powiadomienia z wyprzedzeniem krótszym niż 24 godziny przed planowanym wejściem w życie środka, jeżeli dochowanie 24‑godzinnego terminu jest niemożliwe.
7.   EUNGiPW publikuje na swoich stronach internetowych komunikaty o decyzjach dotyczących nałożenia lub przedłużenia środka, o którym mowa w ust. 1. Komunikat ten zawiera co najmniej informacje dotyczące:
a)
nałożonych środków, w tym instrumentów i kategorii transakcji, do których środki te mają zastosowanie, oraz okresu ich obowiązywania;
b)
powody, dla których EUNGiPW jest przekonany o konieczności nałożenia środków, w tym dowody potwierdzające te powody.
8.   Po podjęciu decyzji o nałożeniu lub przedłużeniu środka, o którym mowa w ust. 1, EUNGiPW niezwłocznie powiadamia właściwe organy o podjętych środkach.
9.   Dany środek wchodzi w życie z chwilą opublikowania komunikatu na stronach internetowych EUNGiPW lub w określonym w komunikacie terminie przypadającym po dacie publikacji i ma zastosowanie wyłącznie do transakcji zawartych po wejściu środka w życie.
10.   EUNGiPW dokonuje przeglądu środków, o których mowa w ust. 1, w odpowiednich odstępach czasu, ale nie rzadziej niż co trzy miesiące. Jeżeli środek nie zostanie przedłużony przed upływem takiego trzymiesięcznego okresu, wygasa on automatycznie. Przepisy ust. 2–9 mają zastosowanie do przedłużenia środków.
11.   Środek przyjęty przez EUNGiPW na mocy niniejszego artykułu ma charakter nadrzędny wobec wszelkich wcześniejszych środków podjętych przez właściwy organ na mocy przepisów sekcji 1”.
13
Artykuł 30 w związku z art. 42 rozporządzenia nr 236/2012 uprawnia Komisję do przyjmowania aktów delegowanych określających kryteria i czynniki, które EUNGiPW ma wziąć pod uwagę, decydując między innymi o przypadkach, w których występują zagrożenia, o których mowa w art. 28 ust. 2 lit. a) owego rozporządzenia.
14
Artykuł 24 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 918/2012 z dnia 5 lipca 2012 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 236/2012 w odniesieniu do definicji, obliczania pozycji krótkich netto, pokrytych swapów ryzyka kredytowego z tytułu długu państwowego, progów powodujących obowiązek zgłoszenia, progów płynności w odniesieniu do zawieszenia ograniczeń, znacznych spadków wartości instrumentów finansowych i wystąpienia niekorzystnych zdarzeń (Dz.U. L 274, s. 1) przewiduje:
„Na potrzeby art. 28 ust. 2 lit. a) [rozporządzenia nr 236/2012] zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego unijnego systemu finansowego lub części tego systemu oznacza:
a)
jakiekolwiek zagrożenie poważną niestabilnością finansową, monetarną lub budżetową dotyczącą państwa członkowskiego lub systemu finansowego państwa członkowskiego, w przypadku gdy zagraża to prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego unijnego systemu finansowego lub części tego systemu;
b)
możliwość niewykonania zobowiązań przez państwo członkowskie lub emitenta ponadnarodowego;
c)
jakiekolwiek poważne uszkodzenie struktury fizycznej ważnych emitentów finansowych, infrastruktury rynkowej, systemów rozliczania i rozrachunku oraz nadzoru, co może poważnie wpływać na rynki transgraniczne, w szczególności w przypadku gdy takie uszkodzenie jest wynikiem klęski żywiołowej lub ataków terrorystycznych oraz może poważnie zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego unijnego systemu finansowego lub części tego systemu;
d)
jakiekolwiek poważne zakłócenie w systemach płatności lub rozrachunku, w szczególności jeżeli jest ono związane z operacjami międzybankowymi i powoduje lub może powodować znaczące braki lub opóźnienia płatności lub rozrachunku w obrębie unijnego systemu płatności, w szczególności gdy mogą one prowadzić do rozprzestrzeniania napięć finansowych lub gospodarczych w całym unijnym systemie finansowym lub części tego systemu”.
15
Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 827/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. ustanawiające wykonawcze standardy techniczne dotyczące środków podawania do publicznej wiadomości pozycji netto z tytułu akcji, formy, w jakiej mają być przekazywane Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych informacje w odniesieniu do pozycji krótkich netto, rodzajów umów, porozumień i środków, które w odpowiedni sposób zapewniają dostępność akcji lub instrumentów związanych z długiem państwowym na potrzeby rozrachunku, oraz dat i okresu na potrzeby ustalenia głównego systemu obrotu akcją, zgodnie z rozporządzeniem nr 236/2012 (Dz.U. L 251, s. 11).
16
W załączniku 1 sekcji C dyrektywy 2004/39 pojęcie instrumentów finansowych zdefiniowano w następujący sposób:
„1)
Zbywalne papiery wartościowe.
2)
Instrumenty rynku pieniężnego.
3)
Jednostki uczestnictwa w przedsiębiorstwach zbiorowego inwestowania.
4)
Transakcje opcyjne, transakcje typu futures, swaps, umowy terminowe na stopę procentową oraz inne kontrakty na instrumenty pochodne odnoszące się do papierów wartościowych, instrumentów dewizowych, stóp procentowych lub oprocentowania, albo innych instrumentów pochodnych, indeksów finansowych lub środków finansowych, które można rozliczać materialnie lub w środkach pieniężnych.
5)
Transakcje opcyjne, transakcje typu futures, swaps, umowy terminowe na stopę procentową oraz inne kontrakty na instrumenty pochodne odnoszące się do instrumentów towarowych, które należy rozliczać w środkach pieniężnych lub w środkach pieniężnych z opcją jednej ze stron (w przeciwnym przypadku mogą powodować niedotrzymanie warunków lub innego rodzaju zdarzenie unieważnienia kontraktu).
6)
Transakcje opcyjne, transakcje typu futures, swaps, umowy terminowe na stopę procentową oraz inne kontrakty na instrumenty pochodne odnoszące się do instrumentów towarowych, które można materialnie rozliczać, pod warunkiem że podlegają one obrotowi na rynku regulowanym i/lub [wielostronnej platformie obrotu (multilateral trading facility) (MTF)].
7)
Transakcje opcyjne, transakcje typu futures, swaps, umowy terminowe na stopę procentową oraz inne kontrakty na instrumenty pochodne odnoszące się do instrumentów towarowych, które można materialnie rozliczać, oraz niewymienionych w inny sposób w sekcji C.6 i nieprzeznaczonych do celów handlowych, które wykazują właściwości innych pochodnych instrumentów finansowych, uwzględniając między innymi, czy są one rozliczane przez uznane izby rozrachunkowe lub podlegają regularnym spekulacyjnym transakcjom różnicowym.
8)
Instrumenty pochodne dotyczące przenoszenia ryzyka kredytowego.
9)
Kontrakty finansowe na transakcje różnicowe.
10)
Transakcje opcyjne, transakcje typu futures, swaps, umowy terminowe na stopę procentową oraz inne kontrakty na instrumenty pochodne odnoszące się do kontraktów na instrumenty towarowe dotyczące stawek klimatycznych, opłat przewozowych, dopuszczalnych poziomów emisji oraz stawek inflacji lub innych urzędowych danych statystycznych, które należy rozliczać w środkach pieniężnych lub z opcją jednej ze stron (w przeciwnym przypadku mogą powodować niedotrzymanie warunków lub innego rodzaju zdarzenie unieważnienia kontraktu), a także wszelkiego rodzaju inne kontrakty na instrumenty pochodne dotyczące aktywów, praw, zobowiązań, indeksów oraz środków niewymienionych gdzie indziej w tej sekcji, które wykazują właściwości innych pochodnych instrumentów finansowych, uwzględniając między innymi, czy podlegają one obrotowi na rynku regulowanym lub MTF, są rozliczane przez uznawane izby rozrachunkowe lub podlegają regularnym spekulacyjnym transakcjom różnicowym”.
17
W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ESNF na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/78/UE z dnia 24 listopada 2010 r. zmieniono dyrektywy 98/26/WE, 2002/87/WE, 2003/6/WE, 2003/41/WE, 2003/71/WE, 2004/39/WE, 2004/109/WE, 2005/60/WE, 2006/48/WE, 2006/49/WE i 2009/65/WE w odniesieniu do uprawnień Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych) oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych) (Dz.U. L 331, s. 120).
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
18
Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o:
—
stwierdzenie nieważności art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 oraz
—
obciążenie pozwanych kosztami postępowania.
19
Parlament wnosi do Trybunału o:
—
oddalenie skargi oraz
—
obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.
20
Rada wnosi do Trybunału o:
—
oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz
—
obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.
21
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 listopada 2013 r. Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska oraz Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów w celu poparcia żądań Parlamentu i Rady.
W przedmiocie ewentualnego otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania
22
W pismach z dnia 24 września 2013 r. Parlament, Rada i Komisja podniosły kwestię otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania, zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
23
W tym względzie wspomniane trzy instytucje wskazały, że podstawowy argument przedstawiony w opinii rzecznika generalnego, czyli kwestia przyznania EUNGiPW określonych uprawnień decyzyjnych na podstawie art. 114 TFUE, „nie został podniesiony przez żadną ze stron”, a zatem stanowi „nowy argument”, w odniesieniu do którego strony nie miały możliwości przedstawienia swych stanowisk.
24
Należy jednakże stwierdzić, że w czwartym zarzucie skarżący powołuje się na naruszenie art. 114 TFUE oraz że wspomniany powyżej argument był rozpatrywany w trakcie rozprawy przed Trybunałem.
25
W tych okolicznościach i w świetle treści art. 83 regulaminu nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania.
W przedmiocie skargi
Uwaga wstępna
26
W odniesieniu do przedmiotu skargi należy zauważyć, że skarżący wnosi jedynie o stwierdzenie nieważności art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 i nie podważa ustanowienia EUNGiPW.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasad dotyczących delegacji uprawnień określonych w wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy
Argumentacja stron
27
W uzasadnieniu pierwszego zarzutu Zjednoczone Królestwo przedstawia pięć argumentów.
28
W pierwszej kolejności Zjednoczone Królestwo podnosi, że wydanie decyzji EUNGiPW dotyczącej spełnienia kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 236/2012 wiąże się z wykonywaniem „bardzo szerokich uprawnień dyskrecjonalnych”. W szczególności określenie, czy istnieje „zagrożenie” dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części, stanowi samo w sobie „sąd w wysokim stopniu subiektywny”. Okoliczność, że państwa członkowskie przyjęły odmienne podejścia względem sprzedaży krótkiej, dowodzi, że decyzja, jaką należy podjąć, wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych.
29
Zjednoczone Królestwo uważa, że w celu określenia, czy właściwe organy podjęły właściwe środki w celu ochrony przed takim zagrożeniem, czy też podjęły środki niewłaściwe w tym zakresie, EUNGiPW wydaje decyzje, które mogą wzbudzać kontrowersje. Wydawanie takich decyzji oznacza dla tego organu niemalże wprowadzanie w życie prawdziwej polityki gospodarczej i zobowiązuje EUNGiPW do rozstrzygania konfliktów pomiędzy różnymi interesami ogólnymi, do dokonywania sądów wartościujących lub do przeprowadzania skomplikowanych analiz finansowych.
30
W drugiej kolejności Zjednoczone Królestwo uważa, że na mocy art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012 EUNGiPW przysługuje rozległy wybór w zakresie środka lub środków, które urząd ten przyjmuje, oraz ewentualnych wyjątków, które przewiduje. Podjęte przez niego decyzje wywierają bardzo istotne skutki w dziedzinie polityki gospodarczej i finansowej.
31
Zjednoczone Królestwo wyjaśnia, że EUNGiPW posiada bardzo szeroki zakres uznania przy określaniu, w jaki sposób należy uwzględnić czynniki wymienione w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 236/2012. Tego rodzaju decyzje wymagają przeprowadzenia analizy istotnych skutków w zakresie polityki gospodarczej, takich jak wpływ na płynność i poziom niepewności na rynkach finansowych; elementy te z kolei prowadzą do długoterminowych konsekwencji w zakresie ogólnego zaufania na rynkach. Chodzi o „niedające się określić sądy merytoryczne”, których nie można zakwalifikować jako decyzje wydane na podstawie określonych i poddających się obiektywnej analizie kryteriów.
32
W trzeciej kolejności Zjednoczone Królestwo wskazuje, że dokonując wyboru środków, które należy przyjąć, EUNGiPW powinien kierować się czynnikami określonymi w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 236/2012. Tymczasem wspomniane czynniki obejmują „kryteria w wysokim stopniu subiektywne”. Ponadto EUNGiPW posiada szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie uwzględnienia kryteriów określonych we wspomnianym przepisie. Przepis ten nie precyzuje bowiem, jakie działania powinien podjąć EUNGiPW w przypadku gdy stwierdza on na przykład, że środek, który proponuje przyjąć, mógłby mieć niekorzystny wpływ na efektywność rynków finansowych, który to wpływ byłby niewspółmierny do korzyści płynących z tego środka.
33
W czwartej kolejności Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że nawet jeśli środki przyjęte przez EUNGiPW są teoretycznie czasowe, to w żaden sposób nie zmienia to ich podstawowego charakteru. Nawet czasowe zakazy dotyczące transakcji na rynkach finansowych mogłyby mieć długoterminowe konsekwencje finansowe, a w szczególności wpływ na płynność rynków, oraz mogłyby wywrzeć potencjalnie trwałe skutki w zakresie ogólnego zaufania do tych rynków. Zasady określone w wyroku z dnia 13 czerwca 1958 r. w sprawie 9/56 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 9, mają bowiem zastosowanie do środków zarówno trwałych, jak i czasowych.
34
W piątej kolejności Zjednoczone Królestwo podnosi, że nawet gdyby art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 należało interpretować w ten sposób, że nie wiąże się on z koniecznością dokonywania przez EUNGiPW wyborów politycznych w formie decyzji z zakresu polityki makroekonomicznej, to nadal byłby on sprzeczny z zasadą ustanowioną w ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy. Podobnie bowiem jak organy będące przedmiotem tego wyroku, EUNGiPW posiada szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do prowadzenia rozpatrywanej polityki.
35
Parlament jest zdania, że przy podejmowaniu rozpatrywanych decyzji decydujące są złożone fachowe analizy, a nie względy polityczne. Z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 236/2012 wynika, że podjęcie działania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy stanowi ono ochronę przed ściśle określnymi zagrożeniami. Wspomniane środki, które należy podjąć, wymagają wysokiego poziomu informacji i kompetencji zarówno technicznych, jak i ekonomicznych. Poza tym uprawnienia przyznane EUNGiPW zostały określone z myślą o umożliwieniu szybkiej interwencji i reakcji na bezpośrednie zagrożenie.
36
Parlament dodaje, że z uprawnieniami przyznanymi na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 wiążą się ściśle określone kryteria i ograniczenia. Zdaniem Parlamentu uprawnienia te są wykonywane zgodnie z metodą i praktyką fachowego nadzoru, uregulowanymi przepisami ustawodawczymi i wykonawczymi, których nie można porównać z przepisami będącymi przedmiotem ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy.
37
Rada podkreśla, że EUNGiPW nie posiada żadnych uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do podejmowania środków objętych zakresem stosowania art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, lecz jest on zobowiązany do ich podjęcia, jeśli zaistnieją określone okoliczności, czyli zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności systemu finansowego w Unii.
38
Rada utrzymuje, że EUNGiPW powinien korzystać w odniesieniu do wszystkich podejmowanych przez niego działań, w tym działań objętych zakresem stosowania art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, z pewnego zakresu uznania przy ocenie okoliczności faktycznych w świetle przepisów prawa. Taki zakres uznania jest zgodny z ww. wyrokiem w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy. Istnieje bowiem różnica pomiędzy szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, o których mowa w tym wyroku, a możliwością wydania decyzji o charakterze wykonawczym w danym kontekście faktycznym.
39
Komisja podnosi, że uprawnienia przyznane na rzecz EUNGiPW na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 są zgodne z zasadą równowagi kompetencji ustanowioną w traktatach, w rozumieniu nadanym jej przez Trybunał. Z ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy wynika między innymi, że nawet w braku jakiegokolwiek odniesienia w traktacie EWWiS do delegacji uprawnień instytucja, w warunkach określonych w tym wyroku, może przekazać ograniczone uprawnienia decyzyjne o charakterze wykonawczym na rzecz odrębnej instytucji, zważywszy, że taka delegacja nie stanowi rzeczywistego przesunięcia odpowiedzialności, w przypadku którego decyzje organu upoważnionego zastępują decyzje organu delegującego.
40
Komisja jest zdania, że nie jest zakazane, aby organy Unii, takie jak EUNGiPW, którym można przyznać uprawnienia decyzyjne o charakterze wykonawczym, dokonywały oceny okoliczności faktycznych, o których mowa we właściwych przepisach, obejmującej wyłącznie analizę techniczną w dziedzinie specjalizacji tych organów, nie zaś decyzje z zakresu polityki gospodarczej. Środek wybrany przez EUNGiPW powinien gwarantować prawidłowe funkcjonowanie i integralność rynków finansowych lub stabilność całego systemu finansowego w Unii lub jego części.
Ocena Trybunału
41
W ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy Trybunał na stronach 43, 44 i 47 podkreślił w istocie, że konsekwencje wynikające z delegacji uprawnień znacznie różnią się w zależności od tego, czy delegacja ta dotyczy wyraźnie określonych uprawnień wykonawczych, których kontrolowanie może być zatem ściśle kontrolowane w świetle obiektywnych kryteriów sformułowanych przez organ delegujący, czy też „uprawnień dyskrecjonalnych, wiążących się z szerokim zakresem uznania, które może w praktyce oznaczać prowadzenie rzeczywistej polityki gospodarczej”.
42
Trybunał wskazał także, że delegacja pierwszego rodzaju nie może zmienić w znacznym stopniu konsekwencji, jakie wiążą się z wykonywaniem uprawnień, których ona dotyczy, podczas gdy delegacja drugiego rodzaju, w przypadku której decyzje organu upoważnionego zastępują decyzje organu delegującego, prowadzi do „rzeczywistego przesunięcia odpowiedzialności”. Co się tyczy sprawy, w której wydano ww. wyrok w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy, Trybunał orzekł, że delegacja uprawnień przez Wysoką Władzę na rzecz rozpatrywanych organów na mocy decyzji nr 14‑55 z dnia 26 marca 1955 r. ustanawiającej mechanizm finansowania pozwalający na zapewnienie regularnego zaopatrzenia wspólnego rynku w złom (Dz.U. 1955, 8, s. 685) przyznawała tym jednostkom „zakres uznania wiążący się z szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi” i nie może być uznana za zgodną z „wymogami traktatu”.
43
Należy zauważyć, że organami rozpatrywanymi w ww. wyroku Meroni przeciwko Wysokiej Władzy były podmioty prawa prywatnego, podczas gdy EUNGiPW jest organem Unii utworzonym przez jej prawodawcę.
44
Co do uprawnień przysługujących EUNGiPW na mocy art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, należy podkreślić przede wszystkim, że przepis ten nie przyznaje tej instytucji żadnego niezależnego uprawnienia wykraczającego poza ramy prawne ustanowione w rozporządzeniu EUNGiPW.
45
Następnie należy stwierdzić, że w odróżnieniu od uprawnień przekazanych na rzecz rozpatrywanych organów, które były przedmiotem ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy, wykonywanie uprawnień, o których mowa w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, uzależnione jest od spełnienia licznych kryteriów i przesłanek, które określają zakres działania EUNGiPW.
46
W pierwszej kolejności zatem EUNGiPW jest uprawniony do przyjęcia środków, o których mowa w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012, tylko wówczas, gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 wspomniane środki stanowią ochronę przed zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części, przy czym istnieją skutki transgraniczne. Poza tym każdy środek przyjęty przez EUNGiPW jest poddany warunkowi, że żaden właściwy organ nie podjął środków w celu ochrony przed zagrożeniem lub że jeden lub większa liczba właściwych organów podjęła środki, które nie stanowią adekwatnej ochrony przed tym zagrożeniem.
47
W drugiej kolejności podejmując środki, o których mowa w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012, EUNGiPW bierze pod uwagę zgodnie z art. 28 ust. 3 tego rozporządzenia stopień, w jakim środki te stanowią znaczącą ochronę przed zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii lub jego części lub znacznie zwiększają zdolność właściwych organów do monitorowania tego zagrożenia, nie stwarzają ryzyka arbitrażu regulacyjnego i nie mają niekorzystnego wpływu na efektywność rynków finansowych, w tym nie powodują ograniczenia płynności na tych rynkach ani niepewności wśród uczestników rynku, które byłyby niewspółmierne do korzyści płynących z tego środka.
48
Z powyższego wynika, że przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji EUNGiPW musi więc dokonać analizy wielu wymogów wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 236/2012, a wymogi te muszą być spełnione łącznie.
49
Ponadto dwa rodzaje środków, jakie EUNGiPW może podjąć na mocy art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012, są ściśle ograniczone do tych, które zostały ustanowione w art. 9 ust. 5 rozporządzenia EUNGiPW.
50
Wreszcie na mocy art. 28 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 236/2012 EUNGiPW jest zobowiązany do konsultowania się z ERRS i – w stosownych przypadkach – z innymi odpowiednimi organami i do powiadomienia właściwych organów o środku, jaki proponuje podjąć, przekazując informacje na jego temat oraz dowody potwierdzające powody jego wprowadzenia. Zadaniem EUNGiPW jest także przegląd środków w odpowiednich odstępach czasu, ale nie rzadziej niż co trzy miesiące. A zatem przysługujący EUNGiPW zakres uznania jest ograniczony zarówno przez wspomniany wyżej obowiązek konsultowania, jak i przez czasowy charakter dopuszczalnych środków, które to środki, określone na podstawie istniejących najlepszych praktyk w zakresie nadzoru oraz w świetle wystarczających informacji, przyjmowane są w celu zapewnienia ochrony przed zagrożeniem wymagającym interwencji na szczeblu Unii.
51
Szczegółowe ramy uprawnień interwencyjnych przyznanych EUNGiPW podkreślono także w art. 30 rozporządzenia nr 236/2012, na podstawie którego Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 42 tegoż rozporządzenia, określających kryteria i czynniki, które właściwe organy i EUNGiPW mają wziąć pod uwagę, decydując o przypadkach, w których występują określone niekorzystne zdarzenia lub okoliczności oraz zagrożenia, o których mowa w art. 28 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia.
52
W tym względzie art. 24 rozporządzenia nr 918/2012 jeszcze mocniej podkreśla ocenę faktyczną o charakterze technicznym, jakiej musi dokonać EUNGiPW. Artykuł 24 ust. 3 ogranicza bowiem uprawnienia interwencyjne EUNGiPW w wyjątkowych okolicznościach, uszczegółowiając między innymi rodzaj zagrożenia, jakie może uzasadniać interwencję EUNGiPW na rynkach finansowych.
53
Z całości powyższych rozważań wynika, że uprawnienia przysługujące EUNGiPW na mocy art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 są ściśle ograniczone i mogą podlegać kontroli sądowej w świetle celów określonych przez organ delegujący. Uprawnienia te są zatem zgodne z wymogami ustanowionymi w ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy.
54
A zatem wbrew twierdzeniom skarżącej ze wspomnianych uprawnień nie wynika, że EUNGiPW posiada „szerokie uprawnienia dyskrecjonalne” niezgodne z traktatem FUE w rozumieniu wspomnianego wyroku.
55
Pierwszy zarzut w konsekwencji jest bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady określonej w wyroku w sprawie Romano
Argumentacja stron
56
Zjednoczone Królestwo twierdzi, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 pozwala EUNGiPW na przyjmowanie „aktów quasi‑ustawodawczych” o zasięgu ogólnym i że takie uprawnienie narusza zasadę ustanowioną w wyroku z dnia 14 maja 1981 r. w sprawie 98/80 Romano, Rec. s. 1241.
57
Zjednoczone Królestwo zauważa, że zakaz sprzedaży krótkiej ma wpływ na wszystkie osoby dokonujące transakcji za pośrednictwem tego instrumentu lub tej kategorii instrumentów. Nie chodzi zatem o decyzję indywidualną lub zbiór indywidualnych decyzji, chociaż taki środek jest ograniczony do bardzo wąskiego zakresu papierów wartościowych, ale o „środek normatywny o zasięgu ogólnym”.
58
Parlament podnosi, że uprawnienie do wydawania zakazów na mocy wspomnianego przepisu ogranicza się do zezwolenia na interwencję w ramach danych instrumentów finansowych. W tym znaczeniu akty, które mogą być przyjęte, mają zawsze charakter wykonawczy. Akty te, chociaż są czasowe, stanowią w świetle ich technicznego charakteru decyzje wykonawcze, nawet jeśli mogą zawierać pewne elementy o charakterze ogólnym.
59
Parlament utrzymuje, że środków, które mogą być podjęte przez EUNGiPW na mocy art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, nie można utożsamiać z przepisami „quasi‑ustawodawczymi” lub rozpatrywać w aspekcie „normatywnym” w rozumieniu ww. wyroku w sprawie Romano. W przypadku wszystkich środków, które mogą być podjęte na mocy tego artykułu, wykonawczy charakter decyzji EUNGiPW podkreślają trzy inne elementy, a mianowicie: wymiar techniczny, chęć zareagowania za pomocą danego środka na sytuację szczególną oraz czasowy charakter interwencji.
60
Rada wskazuje, że w ww. wyroku w sprawie Romano ani w żadnym późniejszym wyroku Trybunał nie odniósł się do pojęcia „aktów quasi‑ustawodawczych” ani do pojęcia „aktów o zasięgu ogólnym”. Tak więc wspomniany wyrok należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on przyznawania uprawnień ustawodawczych organom innym niż prawodawca Unii.
61
Rada przypomina, że zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 EUNGiPW jest zobowiązany do wydania decyzji w przypadku wystąpienia pewnych okoliczności, które w tym przepisie zostały określone, podobnie jak kryteria definiujące treść tych środków. A zatem EUNGiPW wprowadza jedynie w życie prawodawstwo Unii, tak że decyzje, o których mowa w tym przepisie, posiadają charakter wykonawczy, a nie ustawodawczy.
62
Komisja wyjaśnia, że w sprawie, w której wydano ww. wyrok w sprawie Romano, niemożliwe było poddanie kontroli sądowej aktów przyjętych przez rozpatrywany podmiot, nawet jeśli miały one zasięg ogólny. A zatem Trybunał słusznie stwierdził, że rozpatrywane przyznanie uprawnień do przyjęcia aktów o charakterze normatywnym jest niezgodne z traktatem FUE.
Ocena Trybunału
63
Aby odpowiedzieć na drugi zarzut, należy przypomnieć, że Trybunał w pkt 20 ww. w wyroku w sprawie Romano zauważył, iż zarówno z prawa pierwotnego w zakresie uprawnień przyznanych Komisji przez Radę w celu wykonania przepisów, które Rada ustanawia, jak i z systemu sądowego wprowadzonego na mocy traktatu [EWG] wynika, że organ taki jak rozpatrywany w sprawie, w której wydano ten wyrok, w tym przypadku komisja administracyjna, nie może być upoważniony przez Radę do wydania „aktów o charakterze normatywnym”. Zdaniem Trybunału decyzja takiego organu, jeżeli może być pomocna dla instytucji odpowiedzialnych za wprowadzanie w życie prawa Unii, nie może zobowiązywać tych instytucji do stosowania odpowiednich metod lub przyjmowania określonych wykładni przy wprowadzaniu w życie przepisów Unii. Trybunał z powyższego wywiódł, że sporna decyzja wydana przez tę komisję administracyjną „nie wiąże” sądu odsyłającego.
64
Z art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 bezspornie wynika, że zadaniem EUNGiPW jest przyjmowanie na mocy tego przepisu, w ściśle określonych okolicznościach, aktów o zasięgu ogólnym. Owe akty mogą także zawierać przepisy skierowane do każdej osoby fizycznej lub prawnej posiadającej określony instrument finansowy lub określoną kategorię instrumentów finansowych lub dokonującej określonych transakcji finansowych.
65
Stwierdzenie to jednak nie oznacza, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 narusza zasadę ustanowioną w ww. wyroku Romano. Należy bowiem przypomnieć, że ramy instytucjonalne ustanowione przez traktat FUE, a zwłaszcza art. 263 akapit pierwszy TFUE i art. 277 TFUE, wyraźnie pozwalają organom i jednostkom organizacyjnym Unii na wydawanie aktów o zasięgu ogólnym.
66
W takich okolicznościach nie można wywieść z ww. wyroku w sprawie Romano, że przekazanie uprawnień na rzecz instytucji takiej jak EUNGiPW podlega innym przesłankom niż te ustanowione w ww. wyroku w sprawie Meroni przeciwko Wysokiej Władzy i przypomniane w pkt 41 i 42 niniejszego wyroku.
67
Tymczasem, jak wynika z oceny pierwszego zarzutu podniesionego przez Zjednoczone Królestwo, państwo to nie wykazało, że wynikające z art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 przekazanie uprawnień na rzecz EUNGiPW jest sprzeczne ze wspomnianymi przesłankami, a w szczególności z wymogiem, iż przekazanie to może dotyczyć wyłącznie dokładnie określonych uprawnień wykonawczych.
68
W konsekwencji zarzut drugi nie może zostać przyjęty.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego przekazania uprawnień niezgodnego z art. 290 TFUE i 291 TFUE
Argumentacja stron
69
Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że o ile postanowienia art. 290 TFUE i 291 TFUE określają okoliczności, w których Komisji można przyznać określone uprawnienia, o tyle traktaty nie przyznają Radzie żadnej kompetencji do delegowania na rzecz organu Unii uprawnień takich jak te, które są przewidziane w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012.
70
Zjednoczone Królestwo wyjaśnia, że każdy zakaz sprzedaży krótkiej na mocy art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012 dotyczy wszystkich osób dokonujących transakcji za pośrednictwem tego instrumentu lub tej kategorii instrumentów. Chodzi zatem o środek o zasięgu ogólnym, którego nie można powierzyć takiemu organowi.
71
Parlament zauważa, że bezspornie postanowienia art. 290 TFUE i 291 TFUE nie przewidują przyznania uprawnień organowi Unii. Jednakże postanowienia te nie wskazują także, że uprawnienia, które mogą być przyznane takiemu podmiotowi, powinny być bardziej ograniczone niż przed wejściem w życie traktatu FUE. Tak więc fakt, że Komisja może wykonywać uprawnienia na podstawie postanowień wspomnianych artykułów, nie wyklucza przyznania tej instytucji innych uprawnień.
72
Parlament twierdzi, że prawodawca Unii może powierzyć uprawnienia organowi Unii w celu przyjęcia środków o charakterze wykonawczym w dziedzinach wymagających szczególnej wiedzy technicznej. Uprawnienia te nie powinny jednakże pozwalać na przyjęcie środków regulacyjnych o zasięgu ogólnym, które można zakwalifikować jako „normatywne” lub wymagające posiadania rzeczywistych uprawnień dyskrecjonalnych. Jeśli uprawnienia są określone przez prawodawcę Unii, mają one charakter wykonawczy i są podyktowane względami natury fachowej, technicznej lub naukowej, to nie naruszają one równowagi instytucjonalnej.
73
Rada przyznaje, że żadne postanowienie traktatów nie odnosi się w szczególności do przekazania uprawnień na rzecz organów Unii. Jednakże nie oznacza to, że każde tego rodzaju przekazanie uprawnień przez prawodawcę Unii jest niezgodne z postanowieniami art. 290 TFUE i 291 TFUE. Charakter środków, jakie mogą być przyjęte przez EUNGiPW na mocy art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, jest bowiem całkowicie odmienny od charakteru aktów przyjmowanych na podstawie wspomnianych postanowień traktatu FUE.
74
Rada zauważa, że art. 290 TFUE przewiduje tylko wymogi proceduralne w zakresie kontroli uprawnień powierzonych Komisji w odniesieniu do przyjmowania aktów delegowanych, których celem jest „uzupełni[enie] lub zmi[ana] niektór[ych], inn[ych] niż istotne, element[ów] aktu ustawodawczego”.
75
W odniesieniu do aktów wykonawczych, które mogą być przyjęte na podstawie art. 291 TFUE, Rada podnosi, że postanowienie to nie ustanawia żadnego ograniczenia o charakterze proceduralnym, z wyjątkiem obowiązku przyjęcia przez prawodawcę Unii przepisów dotyczących wprowadzenia w życie kompetencji, o których mowa w tym postanowieniu.
76
Komisja wskazuje, że w przeciwieństwie do przekazania uprawnień quasi‑ustawodawczych, o którym mowa w art. 290 TFUE, traktaty nie precyzują, czy uprawnienia wykonawcze mogą być przekazane ani w jakim stopniu można je przekazywać. Co do uprawnień wykonawczych, art. 17 TUE i art. 291 TFUE nie wykluczają co do zasady możliwości przekazania przez prawodawcę Unii lub Komisję tego rodzaju uprawnień na rzecz podmiotu niebędącego instytucją.
Ocena Trybunału
77
Na wstępie należy przypomnieć, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 dotyczy przekazania uprawnień na rzecz organu lub jednostki organizacyjnej Unii, a nie na rzecz Komisji.
78
W takich okolicznościach i w celu udzielenia odpowiedzi na trzeci zarzut Trybunał został wezwany do wydania orzeczenia w kwestii, czy zamiarem autorów traktatu FUE było ustanowienie w art. 290 TFUE i 291 TFUE jednych ram prawnych pozwalających na przyznanie wyłącznie Komisji pewnych uprawnień przekazanych i wykonawczych, czy też można rozpatrywać inne systemy przekazania takich uprawnień przez prawodawcę Unii na rzecz organów lub jednostek organizacyjnych Unii.
79
W tym względzie należy zauważyć, że o ile prawdą jest, że traktaty nie zawierają żadnego postanowienia przewidującego przekazanie uprawnień na rzecz organu lub jednostki organizacyjnej Unii, o tyle kilka postanowień traktatu FUE zakłada, że taka możliwość istnieje.
80
Na mocy art. 263 TFUE podmioty Unii, wobec których Trybunał wykonuje kontrolę sądową, obejmują bowiem „organy” i „jednostki organizacyjne” Unii. Zgodnie z art. 265 TFUE zasady wniesienia skargi w celu stwierdzenia zaniechania mają wobec nich zastosowanie. Na mocy art. 267 TFUE sądy państw członkowskich mogą zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego ważności i wykładni aktów przyjętych przez te podmioty. Akty te mogą także być przedmiotem zarzutu niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE.
81
Te mechanizmy kontroli sądowej mają zastosowanie do organów i jednostek organizacyjnych ustanowionych przez prawodawcę Unii, które zostały wyposażone w uprawnienia w zakresie przyjmowania aktów prawnie wiążących wobec osób fizycznych i prawnych w danych dziedzinach, takich jak Europejska Agencja Chemikaliów, Europejska Agencja Leków, Urząd ds. Harmonizacji Rynku Wewnętrznego (Znaki Towarowe i Wzory), Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin, a także Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego.
82
W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podnieść, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 przyznaje EUNGiPW pewne uprawnienia decyzyjne w dziedzinie wymagającej szczególnej wiedzy fachowej i technicznej.
83
Przyznanie tego rodzaju uprawnień nie odpowiada jednak żadnemu z przypadków opisanych w art. 290 TFUE i 291 TFUE.
84
Jak wskazano w pkt 2–4 niniejszego wyroku, ramy prawne, w jakie wpisuje się art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, są określone w szczególności przez rozporządzenia nr 1092/2010, EUNGiPW i nr 236/2012. Rozporządzenia te wchodzą w skład całości instrumentów regulacyjnych przyjętych przez prawodawcę Unii, tak aby prawodawca ten, biorąc pod uwagę integrację międzynarodowych rynków finansowych oraz ryzyko przenoszenia się kryzysów finansowych, mógł podejmować działania na rzecz wspierania międzynarodowej stabilności finansowej, jak wskazuje motyw 7 rozporządzenia nr 1092/2010.
85
W konsekwencji art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 nie można rozpatrywać odrębnie. Przeciwnie, artykuł ten należy rozumieć jako stanowiący część całości przepisów, których celem jest nadanie właściwym organom krajowym oraz EUNGiPW uprawnień interwencyjnych w celu ochrony przed niekorzystnymi zmianami zagrażającymi stabilności finansowej w ramach Unii oraz zaufaniu rynków. W tym celu organy te powinny mieć możliwość nakładania czasowych ograniczeń na sprzedaż krótką określonych aktywów finansowych, zawieranie umów dotyczących swapów ryzyka kredytowego albo dokonywanie innych transakcji w celu zapobieżenia niekontrolowanym spadkom cen tych instrumentów. Organy te dysponują fachową wiedzą na wysokim poziomie i ściśle współpracują w zakresie osiągnięcia celu stabilności finansowej w ramach Unii.
86
W konsekwencji nie można uznać, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, w związku z innymi przywołanymi powyżej instrumentami regulacyjnymi przyjętymi w tej dziedzinie, podważa system przekazywania uprawnień przewidziany we wspomnianych art. 290 TFUE i 291 TFUE.
87
Wobec powyższego zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 114 TFUE
Argumentacja stron
88
Zjednoczone Królestwo twierdzi, że celem art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 nie jest upoważnienie EUNGiPW do przyjmowania środków indywidualnych skierowanych do osób fizycznych lub prawnych. Środki, jakie mogą być podjęte na podstawie tego przepisu, mają bowiem zasięg ogólny.
89
Zjednoczone Królestwo jest zdania, że gdyby jednak należało stwierdzić, iż art. 28 wspomnianego rozporządzenia upoważnia EUNGiPW do wydawania decyzji skierowanych do osób fizycznych i prawnych, to artykuł ten wykraczałby poza uprawnienia przewidziane w art. 114 TFUE. Postanowienie to nie upoważnia prawodawcy Unii do wydawania decyzji indywidualnych, które nie mają zasięgu ogólnego, i nie zezwala także na przekazanie Komisji lub organowi Unii uprawnienia do wydawania tego rodzaju decyzji.
90
Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że decyzje skierowane do instytucji finansowych unieważniające decyzje wydane przez właściwe organy krajowe nie mogą być uznane za środki harmonizujące w rozumieniu art. 114 TFUE. Przeciwnie, takie decyzje indywidualne stanowią bezpośrednią regulację, której autorem jest organ Unii, skierowaną do podmiotów państw członkowskich.
91
Parlament podnosi, że pojęcie „harmonizacji” w rozumieniu art. 114 TFUE obejmuje uprawnienie do podjęcia w stosownym przypadku środków indywidualnych. Poza tym Unia jest upoważniona do ustanawiania organów i powierzania im roli we wprowadzaniu w życie tego postanowienia, jeśli tego rodzaju organy wpisują się w kontekst normatywny, który zbliża przepisy dotyczące rynku wewnętrznego.
92
Parlament podnosi, że przyznana na rzecz EUNGiPW możliwość podjęcia ewentualnej interwencji na rynku finansowym Unii dotyczy sytuacji, w której działanie krajowe jest niewystarczające lub niewłaściwe. A zatem celem środków przyjętych na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 jest zapobieżenie w sposób zharmonizowany ryzyku związanemu ze sprzedażą krótką i zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
93
Rada zauważa, że art. 114 TFUE może służyć jako podstawa prawna do upoważnienia EUNGiPW do przyjęcia środków indywidualnych. Na podstawie tego artykułu powierzono bowiem prawodawcy Unii, w zależności od sytuacji ogólnej i okoliczności konkretnego przypadku w ramach harmonizowanej dziedziny, zakres uznania co do techniki zbliżania prawodawstwa najwłaściwszej dla uzyskania zamierzonego rezultatu, w szczególności w dziedzinach, które charakteryzują się złożonymi właściwościami technicznymi.
94
Rada podkreśla, że celem środków, jakie mogą być podjęte przez EUNGiPW w ramach art. 28 rozporządzenia nr 236/2012, jest ochrona przed zagrożeniem dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części. Wspomniany art. 28 stanowi, że EUNGiPW może podjąć środki interwencyjne tylko w przypadku, gdy istnieją skutki transgraniczne oraz żaden środek krajowy nie został podjęty lub nie jest adekwatny.
95
Komisja wskazuje, że w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012 odwołano się do art. 9 ust. 5 rozporządzenia EUNGiPW, który zezwala temu urzędowi na zakazanie prowadzenia lub ograniczenie prowadzenia pewnych typów działalności finansowej, przy czym rozporządzenie EUNGiPW zostało wydane także na podstawie art. 114 TFUE. A zatem z trudnością można by sobie wyobrazić, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 mógłby zostać uznany za wykraczający poza uprawnienia przyznane prawodawcy Unii w tymże art. 114 TFUE.
96
Komisja wyjaśnia, że środki przewidziane w art. 28 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia nie powinny być badane odrębnie, ale należy je rozpatrywać łącznie z innymi przepisami dotyczącymi kontroli działalności sprzedaży krótkiej. Tak więc zadania EUNGiPW są ściśle związane z przepisami mającymi na celu zbliżenie odmiennych przepisów krajowych w tej dziedzinie.
Ocena Trybunału
97
Na wstępie należy zauważyć, że zarzut czwarty został podniesiony przez skarżącego tylko na wypadek, gdyby art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 miał być interpretowany w ten sposób, że zezwala on EUNGiPW na wydanie decyzji o charakterze indywidualnym, skierowanych do osób fizycznych lub prawnych.
98
O ile, jak wynika z pkt 64 niniejszego wyroku, art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 upoważnia EUNGiPW do przyjęcia w ściśle określonych okolicznościach aktów o zasięgu ogólnym, o tyle nie można jednakże wykluczyć, że w oparciu o uprawnienia przyznane w tym artykule urząd ten może stanąć przed koniecznością wydania także decyzji skierowanych do określonych osób fizycznych lub prawnych.
99
W celu udzielenia odpowiedzi na czwarty zarzut Trybunał musi orzec w przedmiocie kwestii, czy system interwencji ustanowiony na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 może być objęty zakresem stosowania art. 114 TFUE.
100
Co do zakresu tegoż art. 114 TFUE należy przypomnieć, że akt ustawodawczy wydany w oparciu o tę podstawę prawną powinien, po pierwsze, zawierać środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, a po drugie, mieć na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
101
Należy więc zbadać, czy art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 spełnia te wymogi.
102
W pierwszej kolejności przez sformułowanie „środki dotyczące zbliżenia” autorzy traktatu FUE pragnęli powierzyć prawodawcy Unii, w zależności od sytuacji ogólnej i okoliczności konkretnego przypadku w ramach harmonizowanej dziedziny, pewien zakres uznania co do techniki zbliżania prawodawstwa najwłaściwszej dla uzyskania zamierzonego rezultatu, w szczególności w dziedzinach, które charakteryzują się złożonymi właściwościami technicznymi (zob. wyrok z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie C-66/04 Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I-10553, pkt 45).
103
W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że ten zakres uznania może posłużyć w szczególności do wyboru najwłaściwszej techniki harmonizacji, gdy zamierzone zbliżenie ustawodawstw wymaga przeprowadzenia analiz wysoce wyspecjalizowanych technicznie, a także uwzględnienia postępu naukowego w danej dziedzinie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 46).
104
Poza tym Trybunał w swym wyroku z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie C-217/04 Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I-3771, pkt 44, wskazał między innymi, że może okazać się konieczne, według oceny prawodawcy Unii, przewidzenie możliwości ustanowienia organu Unii mającego za zadanie przyczynianie się do realizacji procesu harmonizacji.
105
W konsekwencji prawodawca Unii w zakresie wyboru techniki zbliżenia i biorąc pod uwagę zakres uznania, z jakiego korzysta co do środków, o których mowa w art. 114 TFUE, może przekazać organowi lub jednostce organizacyjnej Unii uprawnienia mające na celu wprowadzenie w życie zamierzonej harmonizacji. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy do wydania danych środków konieczne jest posiadanie przez taki podmiot szczególnej wiedzy fachowej i technicznej, a także zdolności do podejmowania działań.
106
Ponieważ skarżący podnosi w szczególności, że art. 114 TFUE nie może służyć jako podstawa prawna dla przyjęcia aktów prawnie wiążących wobec jednostek, należy przypomnieć, że Trybunał w wyroku z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-359/92 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. s. I-3681, pkt 37, orzekł, że możliwe jest, iż w niektórych dziedzinach zbliżenie tylko ogólnych przepisów nie wystarczy do zapewnienia jedności rynku. W związku z tym pojęcie „środków dotyczących zbliżenia” należy interpretować jako obejmujące uprawnienie prawodawcy Unii do przyjęcia środków dotyczących produktu lub kategorii określonych produktów, a w stosownym przypadku – środków indywidualnych dotyczących tych produktów.
107
W tym względzie Trybunał podkreślił w pkt 44 ww. wyroku z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, że brzmienie art. 114 TFUE nie pozwala na wniosek, iż przepisy przyjęte przez prawodawcę Unii na podstawie tego artykułu powinny zostać ograniczone, jeśli chodzi o ich adresatów, wyłącznie do państw członkowskich.
108
Tymczasem należy podnieść, że w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 prawodawca Unii zamierzał przewidzieć, w obliczu poważnych zagrożeń dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych w Unii, odpowiedni mechanizm pozwalający w ostateczności i w bardzo szczególnych okolicznościach na przyjęcie mających zastosowanie w całej Unii środków, które w stosownym przypadku mogą przybrać formę decyzji skierowanych do określonych podmiotów na tych rynkach.
109
W tym zakresie z motywu 1 rozporządzenia nr 236/2012 wynika, że właściwe organy w kilku państwach członkowskich przyjęły środki nadzwyczajne w celu ograniczenia lub zakazania krótkiej sprzedaży niektórych lub wszystkich papierów wartościowych ze względu na zagrożenie bankructwem instytucji finansowych oraz wynikające z niego ryzyko systemowe. W motywie tym wyjaśniono ponadto, że środki przyjęte przez państwa członkowskie były niejednolite, ponieważ w Unii nie istnieją odnośne wspólne ramy regulacyjne dotyczące kontroli krótkiej sprzedaży.
110
W motywie 3 rozporządzenia nr 236/2012 prawodawca Unii także wyjaśnił, że jest właściwe i konieczne, aby przepisom ustanowionym w tym rozporządzeniu nadano prawną formę rozporządzenia, by zapewnić w całej Unii jednolite stosowanie przepisów, które w sposób bezpośredni nakładają na podmioty prywatne obowiązki dotyczące zgłoszeń i ujawnień w sprawie pozycji krótkich netto związanych z określonymi instrumentami oraz w sprawie niepokrytej krótkiej sprzedaży. Forma rozporządzenia została uznana także za konieczną w celu przyznania EUNGiPW uprawnień do koordynowania działań podejmowanych przez właściwe organy lub do samodzielnego podejmowania działań w rozpatrywanej dziedzinie.
111
Poza tym prawodawca Unii podkreślił w motywie 5 rozporządzenia nr 236/2012, że aby zaradzić obecnej sytuacji, którą cechuje różnorodność środków przyjętych przez niektóre państwa członkowskie, oraz aby ograniczyć możliwość przyjmowania różnych środków przez właściwe organy, ważne jest zharmonizowane podejście do potencjalnych zagrożeń wynikających z krótkiej sprzedaży i ze swapów ryzyka kredytowego.
112
Celem art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 jest w rzeczywistości zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących nadzoru pewnej liczby papierów wartościowych i kontroli w określonych sytuacjach pewnych transakcji handlowych, których przedmiotem są wspomniane papiery wartościowe, czyli pozycji krótkich netto w zakresie jednego instrumentu finansowego lub szczególnej kategorii instrumentów finansowych.
113
W drugiej kolejności, co się tyczy ustanowionego w art. 114 TFUE wymogu, zgodnie z którym środki dotyczące zbliżenia przez prawodawcę Unii powinny mieć na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, należy przypomnieć, że Trybunał podkreślił w pkt 42 ww. wyroku z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, że postanowienie to jest stosowane jako podstawa prawna jedynie wówczas, gdy z aktu prawnego wynika w sposób obiektywny i rzeczywisty, iż jego celem jest usprawnienie warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego.
114
W tym względzie w motywie 2 rozporządzenia nr 236/2012 stwierdzono, że celem tego rozporządzenia jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego i poprawa warunków jego funkcjonowania, w szczególności w odniesieniu do rynków finansowych. Prawodawca Unii uznał zatem za właściwe ustanowienie wspólnych ram regulacyjnych w zakresie wymogów i uprawnień dotyczących krótkiej sprzedaży i swapów ryzyka kredytowego oraz zapewnienie większej koordynacji i spójności działań pomiędzy państwami członkowskimi w przypadku konieczności podjęcia środków w wyjątkowych okolicznościach. Tak więc harmonizacja przepisów odnoszących się do tych transakcji ma zapobiec powstawaniu przeszkód w prawidłowym funkcjonowaniu rynku wewnętrznego i dalszemu podejmowaniu przez państwa członkowskie różnych środków.
115
Należy dodać, że na mocy motywu 33 wspomnianego rozporządzenia, chociaż prawdą jest, że właściwe organy krajowe są często w stanie najlepiej monitorować rozwój sytuacji i szybko reagować na niekorzystne zdarzenie lub okoliczności, EUNGiPW powinien również mieć uprawnienia do podejmowania środków, w przypadku gdy krótka sprzedaż i inne powiązane działania zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego w Unii lub jego części, w przypadku gdy istnieje obawa powstania skutków transgranicznych i gdy właściwe organy nie podjęły dostatecznych środków w celu ochrony przed tym zagrożeniem.
116
Z powyższego wynika, że uprawnienia przewidziane w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 rzeczywiście mają na celu usprawnienie warunków ustanowienia i funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego.
117
Z całości powyższych rozważań wynika, że art. 28 wspomnianego rozporządzenia spełnia obydwa wymogi przewidziane w art. 114 TFUE. Stanowi on zatem odpowiednią podstawę prawną dla przyjęcia tegoż art. 28.
118
W związku z tym zarzut czwarty należy oddalić.
119
Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy w całości oddalić.
W przedmiocie kosztów
120
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ strony pozwane wniosły o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, a państwo to przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska i Komisja, które interweniowały w sprawie w celu poparcia żądań stron pozwanych, pokryją zgodnie z art. 140 § 1 wspomnianego regulaminu własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania.
3)
Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska i Komisja Europejska pokryją własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.