62015TJ0616
URTEIL DES GERICHTS (Erste Kammer)
3. Juli 2018 (
*1
)
„EEF – AKP-Staaten – Cotonou-Abkommen – Programm zur Unterstützung kultureller Initiativen in den afrikanischen Ländern portugiesischer Sprache – Von der Kommission an die mit der finanziellen Durchführung des Programms in Guinea‑Bissau betraute Einrichtung gezahlte Beträge – Rückforderung in der Folge einer Finanzprüfung – Forderungsverrechnung – Verhältnismäßigkeit – Ungerechtfertigte Bereicherung – Außervertragliche Haftung“
In der Rechtssache T‑616/15
Transtec mit Sitz in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt L. Levi,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch A. Aresu und S. Bartelt, dann durch M. Aresu als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen zum einen eines auf Art. 263 AEUV gestützten Antrags auf Nichtigerklärung der in den Schreiben der Kommission vom 27. August sowie 7., 16., 23. und 25. September 2015 enthaltenen Verrechnungsentscheidungen zur Einziehung eines Betrags von 624388,73 Euro, der einem Teil der im Rahmen eines vom Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanzierten Programms zur Unterstützung kultureller Initiativen in Guinea-Bissau an die Klägerin geleisteten Vorauszahlungen zuzüglich Verzugszinsen entspricht, und zum anderen eines auf Art. 268 AEUV gestützten Antrags auf Herausgabe der Beträge, um die die Kommission ungerechtfertigt bereichert sein soll, sowie auf Ersatz des Schadens, den die Klägerin aufgrund des Verhaltens der Kommission erlitten zu haben behauptet,
erlässt
DAS GERICHT (Erste Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin I. Pelikánová sowie der Richter V. Valančius und U. Öberg (Berichterstatter),
Kanzler: M. Marescaux, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 17. November 2017
folgendes
Urteil
Sachverhalt
1
Gemäß dem Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits, unterzeichnet in Cotonou am 23. Juni 2000 (ABl. 2000, L 317, S. 3) und im Namen der Gemeinschaft genehmigt durch den Beschluss 2003/159/EG des Rates vom 19. Dezember 2002 (ABl. 2003, L 65, S. 27), legte der Neunte Europäische Entwicklungsfonds (EEF) ein Programm zur Unterstützung kultureller Initiativen auf, das für fünf Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP), und zwar die afrikanischen Länder mit der Amtssprache Portugiesisch (im Folgenden: PALOP), bestimmt war.
2
Bei den PALOP handelt es sich um die Republik Angola, die Republik Kap Verde, die Republik Guinea-Bissau, die Republik Mozambik sowie die Demokratische Republik São Tomé und Príncipe.
3
Im Rahmen des für die PALOP bestimmten Programms zur Unterstützung kultureller Initiativen erging eine Finanzierungsentscheidung der Kommission über 3 Mio. Euro, die durch das Finanzierungsabkommen mit der Referenz‑Nr. 9888/REG (im Folgenden: Finanzierungsabkommen) umgesetzt wurde. Diese wurde von der Kommission am 19. Dezember 2007 und von den PALOP, vertreten durch den regionalen Anweisungsbefugten der Republik Guinea-Bissau, am 29. Februar 2008 unterzeichnet und trat am letztgenannten Tag in Kraft. Die Finanzierungsvereinbarung lief am 31. Dezember 2013 aus.
4
In Anwendung der Finanzierungsvereinbarung unterzeichneten der betreffende nationale Anweisungsbefugte, der Minister für Wirtschaft und Finanzen der Republik Guinea-Bissau (im Folgenden: nationaler Anweisungsbefugter), in seiner Eigenschaft als öffentlicher Auftraggeber und die Klägerin, Transtec, ein Entwicklungsberatungsbüro, das Leistungen der technischen Zusammenarbeit für öffentliche Einrichtungen, den privaten Sektor und andere Organisationen in den aufstrebenden Volkswirtschaften erbringt, am 20. Juli 2009 den Dienstleistungsvertrag mit der Referenz-Nr. FED/2009/210‑646 (im Folgenden: Dienstleistungsvertrag).
5
Der Dienstleistungsvertrag wurde auch vom Minister für Erziehung, Kultur und Wissenschaft der Republik Guinea-Bissau als Begünstigtem zur Gewährleistung unterzeichnet und vom Leiter der Delegation der Europäischen Union bei der Republik Guinea-Bissau (im Folgenden: Delegationsleiter) als Darlehensgeber mit seinem Sichtvermerk versehen.
6
Einige Bestimmungen und Anhänge des Dienstleistungsvertrags waren 2011 und 2012 Gegenstand von Änderungsvereinbarungen. Der gemäß seinem Art. 3 für einen Betrag von 344992 Euro und einen Zeitraum von 24 Monaten geschlossene Vertrag galt aufgrund der verschiedenen Änderungsvereinbarungen schließlich für einen Betrag von 484787 Euro und einen Zeitraum von etwas mehr als 36 Monaten, d. h. bis zum 31. August 2012. Die Änderungsvereinbarungen sollten die Ausgaben für die Durchführung der einzelnen Arbeiten der Klägerin abdecken, die in den Anhängen II und III dieses Vertrags aufgeführt waren und die sich auf die Erbringung von Dienstleistungen der technischen Unterstützung bei der mit der Verwaltung des Programms zur Unterstützung kultureller Initiativen der PALOP betrauten Einheit bezogen.
7
In Durchführung des Dienstleistungsvertrags erarbeitete und unterzeichnete die Klägerin ein als „Orçamento-programa de cruzeiro e de encerramento“ (Leistungsprogramm für Betrieb und Abschluss, im Folgenden: Leistungsprogramm) bezeichnetes Dokument mit der Referenz-Nr. FED/2010/249‑005, das vom nationalen Anweisungsbefugten genehmigt, vom Begünstigten zur Gewährleistung unterzeichnet und vom Delegationsleiter mit seinem Sichtvermerk versehen wurde.
8
Zur Durchführung des Leistungsprogramms und zur Deckung aller operationellen Aspekte wurde der Klägerin die Verwaltung einer Finanzzuweisung von 2531560 Euro übertragen.
9
Die Klägerin erledigte die ihr übertragenen Aufgaben nach dem Dienstleistungsvertrag und dem Leistungsprogramm fristgemäß. Am 31. August 2012, dem Tag des Auslaufens dieses Vertrags in der geänderten Fassung, erklärte sie Ausgaben in Höhe von 475108,25 Euro im Zusammenhang mit dem Dienstleistungsvertrag und von 1679933,71 Euro betreffend die Durchführung des Leistungsprogramms.
10
In der Folge verlangte die Kommission zwei Prüfungen, die eine betreffend den Dienstleistungsvertrag, die andere das Leistungsprogramm. In den beiden Prüfberichtsentwürfen, die am 12. bzw. am 25. Mai 2014 erstellt wurden, wurden verschiedene Ausgaben in Höhe von insgesamt 607072,24 Euro, nach buchungstechnischer Berichtigung 607096,08 Euro, für das Leistungsprogramm und 10151,17 Euro für den Dienstleistungsvertrag als nicht förderfähig identifiziert.
11
Die Klägerin übermittelte ihre Stellungnahme zu den Prüfberichtsentwürfen am 11. Juni 2014. In ihrer am 25. Juli 2014 erstellten endgültigen Fassung enthielten diese Berichte die Kommentare des Prüfers zur Stellungnahme der Klägerin.
12
Auf diese Berichte hin machte sich die Delegation der Europäischen Union die Schlussfolgerungen des Prüfers zu eigen. Vor einer Entscheidung über die Rückforderung des Betrags betreffend das Leistungsprogramm, also 607096,08 Euro, wurde der Klägerin jedoch mit Schreiben vom 29. Oktober 2014 Gelegenheit zur Stellungnahme gegenüber der Kommission gegeben. Die Klägerin antwortet am 7. November 2014 auf dieses Schreiben.
13
Mit einem gemeinsam vom Delegationsleiter und vom nationalen Anweisungsbefugten unterzeichneten Schreiben vom 12. Dezember 2014 wurden die Einwände und die Argumente der Klägerin zurückgewiesen. Am 14. Dezember 2014 trat die Klägerin diesem Schreiben entgegen und bekräftigte ihren Standpunkt.
14
Am 26. März 2015 übersandte der Leiter der Delegation der Europäischen Union bei der Republik Guinea-Bissau der Klägerin die auf einen Betrag von 607096,08 Euro lautende Belastungsanzeige Nr. 4940150201 mit der Bezeichnung „Rückzahlung von Geldern gemäß Prüfbericht“. Auf die Belastungsanzeige folgte ein Schreiben vom 30. März 2015, in dem es hieß:
„Hinsichtlich des Leistungsprogramms …, für das im Prüfbericht ein Betrag von 607072,24 Euro als nicht förderfähig festgestellt worden ist, übermitteln wir Ihnen mit gesondertem Schreiben eine Belastungsanzeige für diesen Betrag. Art. 40 [des Anhangs I des Dienstleistungsvertrags, der die Streitbeilegung betrifft] ist auf das Leistungsprogramm nicht anwendbar. Wir teilen Ihnen mit, dass zurzeit eine technische Bewertung durchgeführt wird, deren Ergebnisse zu der Akte genommen werden.“
15
Mit Schreiben vom 6. Mai 2015 trat die Klägerin der Belastungsanzeige und dem Begleitschreiben vom 30. März 2015 entgegen. Am 22. Juni 2015 wandte sie sich erneut schriftlich an die Kommission. Daraufhin teilte die Kommission der Klägerin mit E‑Mail vom 24. Juni 2015 mit, dass sie ihr schnellstmöglich antworten werde.
16
Da die Klägerin andere Forderungen gegenüber der Kommission geltend gemacht hatte, beschloss diese, die geschuldeten Beträge mit den ausstehenden Forderungen zu verrechnen, wobei der nach Ansicht der Kommission bezüglich des Leistungsprogramms zu zahlende Betrag unter Einbeziehung von Verzugszinsen in Höhe von 17292,65 Euro schließlich auf 624388,73 Euro festgesetzt wurde.
17
Demgemäß erhielt die Klägerin von der Generaldirektion (GD) „Haushalt“ der Kommission sechs Verrechnungsentscheidungen zur Einziehung der Forderung, die aus den Ausgaben bestand, die in den Prüfberichten betreffend das Leistungsprogramm als „nicht förderfähig“ eingestuft worden waren (im Folgenden: streitige Forderung). Es handelt sich um folgende Entscheidungen:
–
Entscheidung vom 25. August 2015 zur Verrechnung von 45581,87 Euro (Restforderung ohne Zinsen: 561514,21 Euro);
–
Entscheidung vom 27. August 2015 zur Verrechnung von 21639,45 Euro (Restforderung ohne Zinsen: 539874,76 Euro);
–
Entscheidung vom 7. September 2015 zur Verrechnung von 48715,20 Euro (Restforderung ohne Zinsen: 491159,56 Euro);
–
Entscheidung vom 16. September 2015 zur Verrechnung von 21857,97 Euro (Restforderung ohne Zinsen: 469301,59 Euro);
–
Entscheidung vom 23. September 2015 zur Verrechnung von 422302,02 Euro (Restforderung ohne Zinsen: 46999,57 Euro);
–
Entscheidung vom 25. September 2015 zur Verrechnung von 64292,22 Euro unter Einbeziehung der Verzugszinsen in Höhe von 17292,65 Euro (Erlöschen der streitigen Forderung).
18
Nach Erhalt der Entscheidung vom 25. August 2015 übersandte die Klägerin der Delegation der Europäischen Union bei der Republik Guinea-Bissau am 26. August 2015 ein Schreiben, in dem sie an ihr Schreiben vom 6. Mai 2015 erinnerte und die Aussetzung jeglicher Maßnahme zur Vollstreckung der Belastungsanzeige bis zur Prüfung ihres Standpunkts durch die Dienststellen der Kommission verlangte.
19
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2015, übersandt mit E‑Mail vom 5. Oktober 2015, wies der Delegationsleiter die Forderung der Klägerin zurück; das Schreiben endete wie folgt:
„Wegen der Höhe des als bestritten angesehenen Betrags führen wir jedoch zusätzliche Untersuchungen durch, über die wir Sie auf dem Laufenden halten werden.“
Rechtlicher und vertraglicher Rahmen
20
Der EEF wurde zur Finanzierung der Zusammenarbeit mit den AKP‑Staaten zunächst in Form eines Anhangs des EWG-Vertrags und später durch interne Abkommen zwischen den im Rat vereinigten Mitgliedstaaten errichtet. Die internen Abkommen über die bis heute elf aufeinanderfolgenden EEF wurden jeweils für einen Zeitraum geschlossen, der der Dauer der verschiedenen Abkommen und Vereinbarungen entsprach, mit denen die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten diese besondere Partnerschaft mit den AKP-Staaten eingerichtet hatten. Die den EEF zugewiesenen Mittel wurden nicht in den Gesamthaushalt der Union eingesetzt, so dass die Verwaltung jedes EEF einer eigenen Finanzregelung unterlag.
21
Auf die vorliegende Klage ist die Finanzregelung vom 27. März 2003 für den 9. Europäischen Entwicklungsfonds (ABl. 2003, L 83, S. 1) in der durch Verordnung (EG) Nr. 309/2007 des Rates vom 19. März 2007 (ABl. 2007, L 82, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Finanzregelung für den 9. EEF) anwendbar.
22
Wie sich jedoch aus Art. 156 der Verordnung (EG) Nr. 215/2008 des Rates vom 18. Februar 2008 über die Finanzregelung für den 10. EEF (ABl. 2008, L 78, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 370/2011 des Rates vom 11. April 2011 (ABl. 2011, L 102, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Finanzregelung für den 10. EEF) ergibt, galten ab dem Inkrafttreten der Finanzregelung für den 10. EEF am 20. März 2008 deren Bestimmungen über die Finanzakteure, Einnahmenvorgänge, Feststellung, Anweisung und Zahlung der Ausgaben, IT‑Systeme, Rechnungslegung und Rechnungsführung sowie über externe Kontrolle und Entlastung für finanzierte Projekte im Zusammenhang mit u. a. dem 9. EEF.
23
Danach galten ab dem 6. März 2015 die Bestimmungen der Verordnung (EU) 2015/323 des Rates vom 2. März 2015 über die Finanzregelung für den 11. EEF (ABl. 2015, L 58, S. 1) unbeschadet der bestehenden rechtlichen Verpflichtungen für im Rahmen vorangegangener EEF finanzierte Projekte. Da im vorliegenden Fall die von der Kommission in Anwendung des Finanzierungsabkommens finanzierten Projekte Gegenstand von vor Inkrafttreten der Verordnung 2015/323 eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen waren, galten für sie nicht die Bestimmungen dieser Verordnung.
Dienstleistungsvertrag und Leistungsprogramm
24
Der Dienstleistungsvertrag wurde gemäß Art. 5 des Finanzierungsabkommens geschlossen, wonach der betreffende nationale Anweisungsbefugte bis zum 18. Dezember 2010 Dienstleistungsverträge mit den ausgewählten Einrichtungen schließen sollte, die mit der Vorbereitung geeigneter Leistungsprogramme (zunächst für „Anlauf“, dann „Betrieb“ und schließlich „Abschluss“) betraut waren.
25
Nach Art. 80 Abs. 4 der Finanzregelung für den 9. EEF handelte es sich bei einem Leistungsprogramm um „ein Dokument, in dem die erforderlichen Human- und Sachmittel, das Budget sowie die technischen und administrativen Einzelheiten der Abwicklung des betreffenden Projekts … geregelt werden“.
26
Diese Definition war auch in Nr. 2.4.1 des Praktischen Leitfadens zu den Verfahren für die durch den EEF und den Gesamthaushalt der Europäischen Union für 2009 finanzierten Leistungsprogramme (im Folgenden: Leitfaden) enthalten.
Kontrolle und Rechnungsprüfung durch die Kommission
27
Die Art. 12 und 13 der Finanzregelung für den 9. EEF betrafen die von der Kommission im Rahmen der Ausführung der Mittel für die durch diesen EEF unterstützten Projekte und Programme durchgeführte Kontrolle.
28
Art. 13 Abs. 3 der Finanzregelung für den 9. EEF sah u. a. Folgendes vor:
„Die Durchführung der aus Mitteln des EEF finanzierten Maßnahmen durch die AKP-Staaten … unterliegt der Kontrolle der Kommission; diese Kontrolle erfolgt entweder im Wege einer vorherigen Genehmigung, durch eine nachträgliche Überprüfung oder aber nach einem gemischten Verfahren …“
29
In diesem Zusammenhang sah Art. 18 des Anhangs I des Finanzierungsabkommens für die Kommission mehrere Systeme der Überprüfung und Kontrolle der Verwendung der zugewiesenen Mittel vor. Dazu gehörte insbesondere die Möglichkeit, wenn nötig eine vollständige Rechnungsprüfung anhand der Rechnungs- und Buchungsbelege und aller sonstigen Unterlagen betreffend die Finanzierung des Projekts oder Programms durchzuführen, und zwar bis zum Ablauf eines Zeitraums von sieben Jahren nach der letzten Zahlung. Nach Art. 18.4 dieses Anhangs konnten sich die Kontrollen und Rechnungsprüfungen „auf die Auftragnehmer und Unterauftragnehmer erstrecken, die Mittel aus Gemeinschaftsfonds erhalten haben“. Die Durchführung von Rechnungsprüfungen war auch in Art. 4.5 des Anhangs II des Finanzierungsabkommens und in Art. 25.1 des Anhangs I des Dienstleistungsvertrags vorgesehen.
30
Des Weiteren unterlagen nach Art. 4.15 des Leistungsprogramms die für dieses Programm getätigten Ausgaben ebenfalls einer Rechnungsprüfung, in deren Rahmen die Prüfer alle ihnen erforderlich erscheinenden buchhalterischen, technischen, administrativen und rechtlichen Überprüfungen vornehmen konnten.
Forderungseinziehung
31
Auf die von der Kommission oder vom nationalen Anweisungsbefugten festgestellten Forderungen wurden zunächst die Art. 41 bis 47 der Finanzregelung für den 9. EEF und sodann ab Inkrafttreten der Finanzregelung für den 10. EEF am 20. März 2008 deren Art. 63 bis 65 angewandt.
32
Art. 65 Abs. 2 der Finanzregelung für den 10. EEF entsprach Art. 46 Abs. 3 der Finanzregelung für den 9. EEF. Mit diesen Bestimmungen wie auch mit Art. 80 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 2012, L 298, S. 1) wurde dem Rechnungsführer die Befugnis übertragen, Forderungen des EEF oder der Union gegenüber einem Schuldner, der seinerseits gegenüber dem EEF oder der Union eine einredefreie, auf Geld gehende und fällige Forderung geltend macht, bei ihrer Einziehung zu verrechnen.
Nicht förderfähige Ausgaben
33
In Nr. 3.3.2 des Leitfadens wurde wie folgt zwischen Ausgaben im Rahmen der Leistungsprogramme und solchen im Rahmen der Dienstleistungsverträge unterschieden:
„Bei privaten indirekten dezentralisierten Maßnahmen (nur EEF) können die Personalkosten der betreffenden Einheit sowie deren eigene Betriebskosten, die zur Ausführung des Regieteils des Budgets der einzelnen Leistungsprogramme erforderlich sind, nicht durch den Regieteil des Budgets der Leistungsprogramme finanziert werden, da diese Kosten vom Budget des mit dieser Einheit geschlossenen Dienstleistungsvertrags gedeckt werden.“
34
Was erstens die Einziehung von Beträgen angeht, die im Rahmen des den Gegenstand dieser Klage bildenden Dienstleistungsvertrags zugewiesen wurden, sah Art. 31.1 des Anhangs I dieses Vertrags vor:
„Der [Dienstleistungs‑]Vertragsnehmer verpflichtet sich, dem öffentlichen Auftraggeber Beträge, die ihm [gemäß dem Dienstleistungsvertrag] über den geschuldeten Endbetrag hinaus gezahlt worden sind, spätestens bis zu dem in der Belastungsanzeige genannten Endtermin zurückzuzahlen, was 45 Tagen nach Erlass der Belastungsanzeige entspricht.“
35
In dieser Hinsicht sah Art. 31.3 des Anhangs I des Dienstleistungsvertrags vor, dass der öffentliche Auftraggeber die Einziehung der ihm geschuldeten Beträge durch Verrechnung mit dem Vertragsnehmer aus welchem Rechtsgrund auch immer geschuldeten Beträgen vornehmen und dass die Kommission als Darlehensgeber gegebenenfalls in die Rechte des öffentlichen Auftraggebers eintreten konnte.
36
Was zweitens die Einziehung von im Rahmen des Leistungsprogramms zugewiesenen Beträgen angeht, waren nach dessen Art. 4.14 Beträge, die nicht förderfähigen Ausgaben entsprachen, unverzüglich vom Zahlstellenverwalter und vom Rechnungsführer oder gegebenenfalls von der in Nr. 4.2 des Leistungsprogramms genannten Einrichtung, also der Klägerin, zurückzuzahlen.
37
Nach dem einleitenden Absatz von Nr. 4 des Leistungsprogramms mussten die technischen Bestimmungen über die Ausführung des Leistungsprogramms die im Leitfaden festgelegten Regeln und Verfahren einhalten. Nr. 3.4.1 des Leitfadens sah u. a. Folgendes vor:
„Mit der Billigung des Leistungsprogramms genehmigt der Delegationsleiter dessen Finanzierung …, soweit die im vorliegenden Leitfaden festgelegten Regeln und Verfahren eingehalten werden. Im Fall der Nichteinhaltung dieser Regeln und Verfahren sind die Ausgaben für die betreffenden Maßnahmen aus Mitteln der Europäischen Union nicht förderfähig.“
38
Zudem waren nach Nr. 4.1.2 des Leitfadens „Ausgaben … nur förderfähig, wenn sie im Zusammenhang mit der Durchführung von Maßnahmen des ordnungsgemäß genehmigten und zuvor unterzeichneten Leistungsprogramms stehen“.
Verfahren und Anträge der Parteien
39
Mit am 3. November 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichter Klageschrift hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
40
Mit gesondertem Schriftsatz, der am 22. Januar 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben. Die Klägerin hat am 21. März 2016 zu dieser Einrede Stellung genommen.
41
Mit Beschluss vom 30. Mai 2016 hat die Achte Kammer des Gerichts (vormalige Besetzung) die Entscheidung über die Einrede dem Endurteil vorbehalten.
42
Die Klägerin beantragt,
–
die Klage für zulässig zu erklären;
–
die „Verrechnungsentscheidungen der … Kommission, die in deren Schreiben vom 25. August, 27. August, 7. September, 16. September und 23. September 2015 enthalten und auf die Einziehung des Betrags von 624388,73 Euro gerichtet sind“, für nichtig zu erklären;
–
die Kommission zur Zahlung von 624388,73 Euro zuzüglich Verzugszinsen auf diesen Betrag in Höhe des um zwei Punkte erhöhten Leitzinssatzes der Europäischen Zentralbank zu verurteilen;
–
die Kommission zum Ersatz des auf einen symbolischen Euro veranschlagten immateriellen Schadens zu verurteilen;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
43
Die Kommission beantragt,
–
die Klage als unzulässig abzuweisen;
–
hilfsweise, die Unzuständigkeit des Gerichts für die Entscheidung über die Klage festzustellen;
–
weiter hilfsweise, die Klage abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zum Gegenstand der Klage
44
Mit ihrer Einrede macht die Kommission vorab geltend, dass der Gegenstand der vorliegenden Klage auf die Nichtigerklärung von fünf der sechs in der vorstehenden Rn. 17 bezeichneten Verrechnungsentscheidungen beschränkt werden müsse, da die Klägerin die Entscheidung vom 25. September 2015 in der Klageschrift nicht beanstandet habe. Daher sei der im Rahmen der Klage zu berücksichtigende Betrag auf 560096,51 Euro zu begrenzen.
45
In ihrer Stellungnahme zu der Einrede bestreitet die Klägerin nicht, dass die Entscheidung vom 25. September 2015 in den Anträgen der Klageschrift nicht genannt sei. Der von ihr geforderte Betrag schließe aber die Berücksichtigung dieser Entscheidung als zum Klagegegenstand gehörig notwendig ein. Außerdem werde in der Klageschrift ausdrücklich auf diese Entscheidung als eine der Entscheidungen Bezug genommen, gegen die die Klage gerichtet sei.
46
Nach Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung muss die Klageschrift den Streitgegenstand, die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Angaben müssen so klar und deutlich sein, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gericht die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe ermöglichen. Folglich müssen sich die tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben. (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. April 2015, Parlament/Rat, C‑317/13 und C‑679/13, EU:C:2015:223, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47
Im vorliegenden Fall gibt die Klägerin in der Klageschrift klar und eindeutig den von ihr geforderten Betrag an, der den von der Entscheidung vom 25. September 2015 erfassten Betrag einschließt. Zudem wird diese Entscheidung dort mindestens einmal als eine der „mit der vorliegenden Klage angefochtenen Entscheidungen“ bezeichnet.
48
Somit wirkt sich die fehlende Nennung der Entscheidung vom 25. September 2015 in den Anträgen der Klägerin nicht auf den Klagegegenstand aus.
49
Wie nämlich unmissverständlich aus der Klageschrift hervorgeht, zielt das Vorbringen der Klägerin insbesondere auf die Nichtigerklärung aller in der vorstehenden Rn. 17 bezeichneten Verrechnungsentscheidungen ab, die sämtlich auf die Einziehung der streitigen Forderung gerichtet sind, so dass nicht nur das Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen, sondern auch die Beklagte ihr Verteidigungsvorbringen vorbereiten kann. Letztere ist im Übrigen in ihren Schriftsätzen auf das Vorbringen der Klägerin unter Bezugnahme auf die streitige Forderung in ihrer Gesamtheit eingegangen.
50
Folglich ist die vorliegende Klage gegen sämtliche in der vorstehenden Rn. 17 bezeichneten Verrechnungsentscheidungen (im Folgenden: angefochtene Entscheidungen) gerichtet.
51
Demgemäß ist das von der Kommission mit ihrer Einrede vorab geltend gemachte Argument, dass der Gegenstand der vorliegenden Klage auf die Nichtigerklärung von fünf der sechs angefochtenen Entscheidungen beschränkt werden müsse, zurückzuweisen.
Zur Zuständigkeit und zur Zulässigkeit
52
Die Kommission stützt ihre Einrede auf drei Rügen.
53
Erstens macht sie geltend, die Klage sei unzulässig, weil in der Klageschrift keine speziell die angefochtenen Entscheidungen betreffenden Klagegründe enthalten seien. Die von der Klägerin angeführten Klagegründe zielten nur darauf ab, die Begründetheit der streitigen Forderung in Frage zu stellen, nicht aber die rechtliche und finanzielle Ordnungsgemäßheit der Verrechnungshandlungen, die Gegenstand dieser Entscheidungen seien.
54
Zweitens beantragt die Kommission, dass sich das Gericht für unzuständig für die Entscheidung über die Klage erklärt, weil die angefochtenen Entscheidungen ihr nicht zugerechnet werden könnten. Zum einen sei sie nur tätig geworden, um die Finanzierung des Programms zu gewährleisten, und zum anderen habe ihr Rechnungsprüfer an der Stelle des nationalen Anweisungsbefugten gehandelt, dem diese Entscheidungen weiter zuzurechnen seien.
55
Drittens meint die Kommission, die Klägerin habe einen „Verfahrensmissbrauch“ begangen. Die angefochtenen Entscheidungen beträfen in der Sache die vertraglichen Beziehungen zwischen der Klägerin und der Republik Guinea-Bissau, so dass die Klägerin wegen des Fehlens einer Schiedsklausel die Klage nicht vor das Gericht bringen könne.
56
In ihrer Stellungnahme zu der Einrede führt die Klägerin aus, die angefochtenen Entscheidungen seien sehr wohl an sie gerichtet. Sie stünden nicht in einem vertraglichen Kontext und seien von der Kommission erlassen worden, die kraft ihrer eigenen Zuständigkeit gemäß ihren hoheitlichen Befugnissen gehandelt habe.
57
Zum Vorbringen der Kommission, die Klägerin habe einen „Verfahrensmissbrauch“ begangen, ist darauf hinzuweisen, dass die vorliegende Klage zum Teil auf Art. 263 AEUV gestützt ist und insbesondere die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen zum Gegenstand hat. Die Klägerin macht im Wesentlichen fünf Klagegründe geltend, und zwar erstens das „Fehlen einer Rechtsgrundlage“, zweitens einen Verstoß gegen das Verbot der ungerechtfertigten Bereicherung, drittens einen Nichtgebrauch der Beurteilungsbefugnis nach den Art. 42, 44, 45 und 47 der Finanzregelung für den 9. EEF und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, viertens einen Verstoß gegen den Grundsatz der guten Verwaltung und fünftens offensichtliche Beurteilungsfehler der Kommission hinsichtlich mehrerer im Prüfbericht zum Leistungsprogramm getroffener Feststellungen.
58
Mit den ausdrücklichen Bezugnahmen auf Art. 263 AEUV in der Klageschrift und den Bezeichnungen der dort angeführten Klagegründe wird das Gericht somit aufgefordert, seine Zuständigkeit für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidungen auszuüben. Nach der Rechtsprechung ist eine Handlung, mit der die Kommission eine außergerichtliche Aufrechnung von Schulden mit Forderungen aus verschiedenen Rechtsverhältnissen mit derselben Person vornimmt, eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV. Im Rahmen einer solchen Nichtigkeitsklage ist es Sache des Gerichts, die Rechtmäßigkeit einer oder mehrerer Aufrechnungsentscheidungen in Anbetracht der Wirkungen des Umstands zu prüfen, dass die streitigen Beträge der Klägerin nicht tatsächlich ausbezahlt wurden (vgl. u. a. Urteil vom 6. Oktober 2015, Technion und Technion Research & Development Foundation/Kommission, T‑216/12, EU:T:2015:746, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59
Indem die Klägerin aber einen Klagegrund des „Fehlens einer Rechtsgrundlage“ und einen Klagegrund des offensichtlichen Beurteilungsfehlers der Kommission hinsichtlich mehrerer im Prüfbericht zum Leistungsprogramm getroffener Feststellungen geltend macht, ersucht sie das Gericht im Kern um die Feststellung, dass die angefochtenen Entscheidungen nicht auf die streitige Forderung gestützt werden konnten. Im Rahmen des Klagegrundes des „Fehlens einer Rechtsgrundlage“ wirft sie der Kommission nämlich insbesondere vor, sie als Schuldnerin der streitigen Forderung bezeichnet zu haben, deren Fälligkeit sie bestreitet.
60
Die vorliegende Klage ist somit in Wirklichkeit nicht nur auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen, die Verurteilung der Kommission zur Zahlung von 624388,73 Euro und den Ersatz des der Klägerin entstandenen immateriellen Schadens gerichtet, sondern auch auf die Feststellung durch das Gericht, dass der Union die streitige Forderung gegen die Klägerin nicht zusteht (vgl. entsprechend Urteil vom 6. Oktober 2015, Technion und Technion Research & Development Foundation/Kommission, T‑216/12, EU:T:2015:746, Rn. 54 und 55).
61
Was zum einen die Natur der streitigen Forderung angeht, ist zu beachten, dass zwischen der Union, vertreten durch die Kommission, und der Klägerin kein Vertragsverhältnis besteht. Die andere Partei des Dienstleistungsvertrags, in Ausführung dessen die Klägerin das Leistungsprogramm vorbereitet hat, ist der Minister für Wirtschaft und Finanzen der Republik Guinea-Bissau und nicht die Union, vertreten durch die Kommission. Zum Leistungsprogramm hat die Klägerin in ihrer Stellungnahme zu der Einrede darauf hingewiesen, dass es sich dabei nicht um einen Vertrag, sondern um ein Programmdokument handle, das auf die Ausführung der Mittel gerichtet sei, die die Kommission gemäß dem von der Klägerin aufgestellten Budget zugewiesen habe, und das zwischen ihr und der Kommission keine gegenseitigen Pflichten schaffe. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission erklärt, sie teile insoweit den Standpunkt der Klägerin. Sie hat das Leistungsprogramm als einseitigen Akt eingestuft, der einer Willenserklärung der Klägerin gleichkomme, mit der diese verantwortlich für die ordnungsgemäße Ausführung des Projekts geworden sei.
62
Nach Art. 54 Abs. 4 der Finanzregelung für den 9. EEF stellen die Leistungsprogramme „rechtliche Einzelverpflichtungen“ dar und werden vom AKP-Staat oder vom überseeischen Land oder Gebiet (ÜLG) oder dessen Behörden oder von der Kommission in deren Namen geschlossen. Folglich kann allein aus dem Umstand, dass der Delegationsleiter das Leistungsprogramm „zur Genehmigung“ unterzeichnet hat, nicht geschlossen werden, dass es sich um einen Vertrag zwischen der Klägerin und der Union, vertreten durch die Kommission, handelt, da dies dem Wortlaut dieser Bestimmung zuwiderlaufen würde.
63
Zudem kam die Kommission mit der Zahlung der dem Leistungsprogramm zugewiesenen Mittelausstattung ihrer Zahlungsverpflichtung nach Art. 54 Abs. 3 Buchst. a der Finanzregelung für den 9. EEF nach, ohne dass eine derartige Zahlungsverpflichtung im Leistungsprogramm vorgesehen gewesen wäre. Unter diesen Umständen können auch die Rechte der Kommission bezüglich der Forderungen, die ihren Ursprung in dieser Mittelausstattung haben, nicht aus dem Leistungsprogramm folgen, sondern waren nur im Rahmen der Ausübung der unionsrechtlichen Befugnisse zu sehen, die der Kommission nach den verschiedenen Finanzregelungen für den EEF zustehen.
64
Zum anderen war die streitige Forderung allein auf die Feststellungen im Prüfbericht zum Leistungsprogramm gestützt, der nach Art. 4.15 des Leistungsprogramms und Art. 4.5 des Finanzierungsabkommens erstellt wurde, ohne dass auf die Bestimmungen des Dienstleistungsvertrags Bezug genommen worden wäre. Zudem geht aus Nr. 2.5 des Prüfberichts hervor, dass dieser nur die Ausgaben betraf, die als nicht förderfähig im Rahmen der Verwaltung des Budgets festgestellt worden waren, das aus den Finanzbeiträgen der Union in Form von Zahlstellen bestand. Der Prüfbericht schloss somit nicht die vom Dienstleistungsvertrag gedeckten Ausgaben ein, d. h. die Personalkosten der Klägerin und deren eigene Betriebskosten, die zur Ausführung des Regieteils des Budgets des Leistungsprogramms erforderlich waren.
65
Folglich fällt die Frage des Bestehens der streitigen Forderung weder in den vertraglichen Kontext, der durch den Abschluss des Dienstleistungsvertrags zwischen der Klägerin und dem nationalen Anweisungsbefugten entstanden ist, noch ist sie Sache der Auslegung eines Vertrags oder irgendeiner Finanzhilfevereinbarung zwischen der Klägerin und der Union, vertreten durch die Kommission.
66
Mithin hat die Klägerin entgegen dem Vorbringen der Kommission mit der Erhebung ihrer Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen beim Gericht keinen „Verfahrensmissbrauch“ begangen. Nach der Rechtsprechung kann nämlich eine Klage nach Art. 263 AEUV bei den Unionsgerichten anhängig gemacht werden, wenn die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugen soll, die außerhalb der vertraglichen Beziehung, die die Parteien bindet, liegen und die Ausübung hoheitlicher Befugnisse voraussetzen, die dem Organ als Verwaltungsbehörde übertragen worden sind (Beschluss vom 29. September 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Kommission, C‑102/14 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:737, Rn. 55; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 9. September 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Kommission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, Rn. 20).
67
Zum Vorbringen der Kommission, die angefochtenen Entscheidungen seien ihr nicht zuzurechnen, weil sie diese an der Stelle des nationalen Anweisungsbefugten erlassen habe, ist darauf hinzuweisen, dass die für die EEF‑Mittel geltenden Bestimmungen, d. h. Art. 46 Abs. 3 der Finanzregelung für den 9. EEF und Art. 80 Abs. 1 der Finanzregelung für den 10. EEF über die Einziehung von Forderungen durch Aufrechnung keine Surrogationsregelung vorsahen. Eine solche Regelung war nur in Art. 31.1 des Dienstleistungsvertrags vorgesehen. Wie sich aber aus der vorstehenden Rn. 64 ergibt, waren die Bestimmungen dieses Vertrags auf die Einziehung der streitigen Forderung nicht anwendbar. Ohnehin ist, da die Surrogation den Übergang einer Forderung auf einen Dritten bewirkt, der Inhaber der Rechte aus der Forderung wird, festzustellen, dass die angefochtenen Entscheidungen selbst im Fall einer Surrogation der Kommission zurechenbar bleiben.
68
Das Vorbringen schließlich, mit dem die Kommission geltend macht, der Nichtigkeitsantrag der Klägerin sei unzulässig, ist zurückzuweisen. Nach Art. 63 Abs. 2 und 3 der Finanzregelung für den 10. EEF setzt der Erlass einer Einziehungsentscheidung die Feststellung durch den Anweisungsbefugten und den Rechnungsführer voraus, dass es sich um eine einredefreie, auf Geld gehende und fällige Forderung handelt; dies gilt erst recht für eine Entscheidung zur Forderungsverrechnung gemäß Art. 65 der Finanzregelung für den 10. EEF. Somit kann der Klägerin nicht das Recht abgesprochen werden, das Bestehen der Forderung zu bestreiten, die die Kommission ihr gegenüber geltend macht, denn diese Forderung ist die rechtliche Grundlage der angefochtenen Entscheidungen.
69
Nach alledem ist das Gericht für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits zuständig. Die Einrede der Kommission ist zurückzuweisen und die Klage in vollem Umfang für zulässig zu erklären.
Zur Begründetheit
Zum Antrag auf Nichtigerklärung
70
Der erste, der dritte und der fünfte Klagegrund sind vor dem vierten Klagegrund, mit dem die Verletzung von Verfahrensgarantien gerügt wird, zu prüfen, da sie das „Fehlen einer Rechtsgrundlage“ für die von der Kommission geltend gemachten Ansprüche und den Umfang ihrer Beurteilungsbefugnis nach den für die Ausführung der EEF‑Mittel geltenden Finanzbestimmungen betreffen und mit ihnen dargetan werden soll, dass diese offensichtliche Beurteilungsfehler begangen habe, indem sie bestimmte im Prüfbericht zum Leistungsprogramm getroffene Feststellungen angenommen habe.
71
Der zweite Rechtsmittelgrund ist im Rahmen der Prüfung des Antrags auf Herausgabe der Beträge wegen ungerechtfertigter Bereicherung der Kommission, zuzüglich Verzugszinsen in Höhe des um zwei Punkte erhöhten Leitzinssatzes der EZB, zu untersuchen. Dieser Antrag ist nach dem Antrag auf Nichtigerklärung zu prüfen.
– Zum ersten Klagegrund: „Fehlen einer Rechtsgrundlage“
72
Als Erstes macht die Klägerin geltend, die Kommission habe in den angefochtenen Entscheidungen keine genaue Rechtsgrundlage für ihre Ansprüche angegeben und damit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen. Sie stützt sich hierfür auf die Schreiben vom 29. Oktober und 12. Dezember 2014 sowie vom 2. Oktober 2015, in denen die Kommission zur Rechtfertigung des Bestehens einer Forderung der Union gegenüber der Klägerin nur auf die Art. 28 bis 31 der Allgemeinen Bedingungen des Dienstleistungsvertrags und ohne nähere Erläuterung auf die „Finanzbestimmungen für den [9.] EEF“ Bezug genommen habe.
73
Als Zweites meint die Klägerin, sie könne nicht als Schuldnerin der streitigen Forderung angesehen werden, da sie als Mittelsperson zwischen der Kommission und der Republik Guinea-Bissau, von der sie rechtlich verschieden sei, gehandelt habe. Art. 46 der Finanzregelung für den 9. EEF lasse die Einziehung einer Forderung bei einer privaten Einrichtung, die im Rahmen einer indirekten dezentralisierten Maßnahme tätig werde und nicht Begünstigte der in Rede stehenden Beträge sei, nicht zu. Nach Art. 3 des Anhangs I des Finanzierungsabkommens bleibe der begünstigte Staat gegenüber der Kommission für die Durchführung des Programms verantwortlich. Insoweit weist die Klägerin darauf hin, dass die als nicht förderfähig im Rahmen des Leistungsprogramms eingestuften Beträge nicht zur Deckung ihrer Kosten gedient hätten und nicht in eine Gewinnspanne eingeflossen seien.
74
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. Mit Art. 13 Abs. 3 und den Art. 42 bis 47 der Finanzregelung für den 9. EEF sei ihrem Rechnungsführer die Befugnis zur Einziehung der streitigen Forderung übertragen worden, und diese Bestimmungen bildeten somit die Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidungen. Zudem könne die Klägerin nicht als eine bloße Mittelsperson zur Finanzierung angesehen werden und sei gemäß Art. 80 dieser Finanzregelung, nach deren Abs. 3 „[d]iese [privatrechtlichen] Einrichtungen … anstelle des nationalen Anweisungsbefugten die Verwaltung und Durchführung der Projekte oder Programme [übernehmen]“, voll verantwortlich für die Verwaltung der im Rahmen des Leistungsprogramms zugewiesenen Mittel.
75
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, deren Wahrung das Gericht sicherzustellen hat. Er verlangt, dass jede Maßnahme, die rechtliche Wirkungen erzeugen soll, ihre Bindungswirkung einer Bestimmung des Unionsrechts entnimmt, die ausdrücklich als Rechtsgrundlage bezeichnet sein muss und die Rechtsform vorschreibt, in der die Maßnahme zu erlassen ist (vgl. Urteil vom 12. Dezember 2007, Italien/Kommission, T‑308/05, EU:T:2007:382, Rn. 123 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dieses Gebot gilt erst recht für die an natürliche oder juristische Personen gerichteten Beschlüsse nach Art. 288 Abs. 4 AEUV.
76
Das Fehlen einer Bezugnahme auf die genaue Rechtsgrundlage einer Handlung oder Entscheidung kann jedoch keinen wesentlichen Mangel darstellen, wenn die Rechtsgrundlage anhand anderer Anhaltspunkte in der in Rede stehenden Handlung oder Entscheidung bestimmt werden kann. Eine ausdrückliche Bezugnahme ist dagegen unerlässlich, wenn die Betroffenen und das zuständige Unionsgericht sonst über die genaue Rechtsgrundlage im Unklaren gelassen würden (Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 9, und vom 12. Dezember 2007, Italien/Kommission, T‑308/05, EU:T:2007:382, Rn. 124).
77
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die angefochtenen Entscheidungen in einer Fußnote jeweils eine ausdrückliche Bezugnahme auf Art. 65 der Finanzregelung für den 10. EEF und Art. 80 der Verordnung Nr. 966/2012 enthalten.
78
Wie aber aus dem Wortlaut von Art. 65 der Finanzregelung für den 10. EEF hervorgeht, wird der Kommission mit Abs. 2 dieser Bestimmung die Befugnis eingeräumt, die Forderung des EEF durch Verrechnung einzuziehen.
79
Zu Art. 80 der Verordnung Nr. 966/2012 ist darauf hinzuweisen, dass dessen Abs. 1 Unterabs. 2 an die Stelle von Art. 83 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2002, L 357, S. 1) getreten ist, der gemäß Art. 65 Abs. 7 der Finanzregelung für den 10. EEF für die Durchführung von deren Art. 65 Abs. 2 entsprechend galt.
80
Da demnach die angefochtenen Entscheidungen auf Art. 65 der Finanzregelung für den 10. EEF und Art. 80 der Verordnung Nr. 966/2012 gestützt waren, hat die Kommission nicht gegen ihre Verpflichtung verstoßen, eine genaue Rechtsgrundlage für die mit den angefochtenen Entscheidungen vorgenommene Verrechnung anzugeben.
81
Zu der Frage, ob die Kommission sich auf die streitige Forderung stützen konnte, um die den Gegenstand der angefochtenen Entscheidungen bildenden Verrechnungshandlungen vorzunehmen, obwohl sie nach Ansicht der Klägerin keine genaue „Rechtsgrundlage“ für ihre Ansprüche angeführt haben soll, ist darauf hinzuweisen, dass die streitige Forderung, wie sich aus den angefochtenen Entscheidungen und der Belastungsanzeige klar ergibt, auf den Prüfbericht zum Leistungsprogramm gestützt ist. In Nr. 2.2 dieses Berichts sind aber sämtliche Bestimmungen genannt, die die Feststellung der streitigen Forderung erlaubt haben.
82
Des Weiteren wirft die Klägerin mit ihrem Vorbringen zu ihrer Stellung als Mittelsperson zwischen der Kommission und der Republik Guinea-Bissau der Kommission im Wesentlichen vor, die angefochtenen Entscheidungen erlassen zu haben, ohne dass es irgendeine Rechtsgrundlage dafür gebe, sie als Schuldnerin der streitigen Forderung und folglich als Adressatin dieser Entscheidungen anzusehen.
83
Hierzu ergibt sich zunächst aus Art. 64 Abs. 2 der Finanzregelung für den 10. EEF, dass die Kommission unbeschadet der Zuständigkeiten der AKP-Staaten „eine Forderung gegenüber anderen Schuldnern als Staaten durch eine Entscheidung formalisieren [kann], die unter denselben Bedingungen wie in Artikel [299] des Vertrags vollstreckbar ist“.
84
Folglich verfügte die Kommission entgegen der Auffassung der Klägerin mit Art. 64 Abs. 2 der Finanzregelung für den 10. EEF über eine Rechtsgrundlage für die Feststellung einer Forderung gegenüber der Klägerin als privatrechtlicher, vom begünstigten Staat, hier der Republik Guinea-Bissau, verschiedener Einrichtung.
85
Sodann ist zu prüfen, ob die streitige Forderung im vorliegenden Fall gegenüber der Klägerin fällig im Sinne von Art. 63 Abs. 2 und 3 der Finanzregelung für den 10. EEF war.
86
Hierzu ist auf die ausdrückliche Regelung in Art. 4.14 des Leistungsprogramms hinzuweisen, wonach der Zahlstellenverwalter oder der von der Klägerin benannte Rechnungsführer oder diese selbst nicht förderfähige Beträge zurückzuzahlen hatte und nur dann, wenn diese ausfielen und vor Zahlung der endgültigen Mittelausstattung keine Bankbürgschaft gestellt wurde, der Vertreter des begünstigten Staates zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet sein konnte.
87
Folglich hat sich die Klägerin gemäß Art. 4.14 des Leistungsprogramms mit dessen Aufstellung einseitig verpflichtet, von der Kommission gegebenenfalls als nicht förderfähig festgestellte Ausgaben zurückzuzahlen. Demnach hat die Kommission sie zu Recht als Schuldnerin der streitigen Forderung angesehen.
88
Dies wird nicht in Frage gestellt durch die Nrn. 2.5 und 4.1.5 des Leitfadens, wonach „[u]ngeachtet des Umfangs der delegierten Befugnisse und Verantwortlichkeiten … die finanzielle Verantwortung für die Durchführung der Leistungsprogramme gegenüber der Kommission stets beim betreffenden Vertreter des/der begünstigten Landes/Länder [liegt] bzw. „[i]m Fall des Erlasses einer Einziehungsanordnung … der betreffende Vertreter des/der begünstigten Landes/Länder die tatsächliche Rückzahlung des geschuldeten Betrags sicherzustellen [hat]“.
89
Nach dem einleitenden Absatz von Nr. 4 des Leistungsprogramms sollten nämlich mit den in dieser Nummer behandelten Gesichtspunkten die Bestimmungen des Leitfadens für das Leistungsprogramm näher ausgeführt und ergänzt werden, so dass diese Bestimmungen nicht herangezogen werden können, um die in den speziellen Bestimmungen des Leistungsprogramms festgelegte finanzielle Verantwortung der Einrichtungen in Frage zu stellen.
90
Ebenso wenig kann das Finanzierungsabkommen herangezogen werden, um den von der Klägerin mit dem Leistungsprogramm eingegangenen speziellen Verpflichtungen einen anderen Sinn zu geben, da dieses Abkommen für eine Gesamtheit von Programmen und Projekten galt, die nicht notwendig Gegenstand einer privaten indirekten dezentralisierten Verwaltung waren.
91
Das Vorbringen der Klägerin schließlich, die als nicht förderfähig im Rahmen des Leistungsprogramms eingestuften Beträge hätten nicht zur Deckung ihrer Kosten gedient und seien nicht in eine Gewinnspanne eingeflossen, ist zurückzuweisen. Wie aus Art. 65 Abs. 2 der Finanzregelung für den 10. EEF hervorgeht, kann die Einziehung von „Forderungen … gegenüber einem Schuldner“ durch Verrechnung erfolgen. Diese Einziehung durch Verrechnung kann demnach jede Finanzzuweisung durch die Kommission im Rahmen der Verwaltung der EEF‑Mittel betreffen, gleichviel ob es sich um Beträge, die zur Deckung der Kosten oder der Vergütung des Schuldners gezahlt worden sind oder ihm eine Gewinnspanne gewähren sollen, handelt oder nicht.
92
Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
– Zum dritten und zum fünften Klagegrund: Nichtgebrauch der Beurteilungsbefugnis nach den Finanzbestimmungen für die Ausführung der EEF‑Mittel, Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, und offensichtliche Beurteilungsfehler der Kommission hinsichtlich mehrerer im Prüfbericht zum Leistungsprogramm getroffener Feststellungen
93
Mit dem dritten Klagegrund macht die Klägerin zum einen geltend, die Kommission habe von der Beurteilungsbefugnis, die ihr mit den die Feststellung und Einziehung von Forderungen betreffenden Bestimmungen der Finanzregelung für den 9. EEF in Verbindung mit dem Leitfaden eingeräumt worden sei, keinen Gebrauch gemacht, indem sie sich darauf beschränkt habe, die Beurteilungen des Prüfers anzunehmen, ohne nach der Vorlage des Prüfberichts zum Leistungsprogramm eine autonome Entscheidung zu erlassen.
94
Zum anderen führt die Klägerin aus, die Kommission habe dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, dass sie die Auswirkung der Forderung und den Wert des Dienstleistungsvertrags nicht gegeneinander abgewogen und nicht berücksichtigt habe, dass der Dienstleistungsvertrag Sanktionen für den Fall vorgesehen habe, dass die Klägerin ihre Verpflichtungen aus diesem Vertrag nicht erfülle. Die Kommission habe auch nicht berücksichtigt, dass die Klägerin die als nicht förderfähig eingestuften Ausgaben gebunden und an die verschiedenen Endbegünstigten gezahlt habe und dass der Betrag der streitigen Forderung bis zu 97 % der von ihr an diese Begünstigten gezahlten Beträge ausmache.
95
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen. Der Prüfbericht zum Leistungsprogramm sei richtig und gut begründet gewesen, so dass sie ihn ohne überflüssige Kommentare habe billigen können. Was die Berücksichtigung der Gesichtspunkte betreffend den Wert des Dienstleistungsvertrags und die in diesem Vertrag vorgesehenen Sanktionen angehe, seien der Dienstleistungsvertrag und das Leistungsprogramm als zwei verschiedene Dokumente anzusehen.
96
Mit dem fünften Klagegrund trägt die Klägerin vor, die Kommission habe offensichtliche Beurteilungsfehler begangen, weil sie insbesondere die finanziellen Feststellungen Nrn. 1, 2 und 8 des Prüfberichts zum Leistungsprogramm angenommen habe.
97
Hierzu ist festzustellen, dass der Prüfer in der finanziellen Feststellung Nr. 1 („Überschreitung der Haushaltslinien“) dieses Prüfberichts nicht förderfähige Ausgaben in Höhe von 200779,27 Euro identifiziert hat, weil mehrere Rubriken des Budgets des Leistungsprogramms infolge der Neuzuweisung von durch die Klägerin zunächst unrichtig eingeordneten Ausgaben intern überschritten worden waren.
98
Im Rahmen der finanziellen Feststellung Nr. 2 („Ausgaben im Zusammenhang mit den Finanzhilfeverträgen nach der Zeit der Änderungsvereinbarungen Nr. 1“) erachtete der Prüfer die in der Zeit der Durchführung der Änderungsvereinbarungen Nr. 2 zu den verschiedenen Finanzhilfeverträgen angefallenen Ausgaben in Höhe von 312265,42 Euro für nicht förderfähig, weil zwischen dem Ende der Änderungsvereinbarungen Nr. 1 (zwischen dem 24. Januar und dem 16. April 2012) und dem Beginn der Änderungsvereinbarungen Nr. 2 (am 23. Mai 2012) keine Kontinuität bestanden habe.
99
Im Rahmen der finanziellen Feststellung Nr. 8 („Ausgaben außerhalb der Vertragszeit“) kam der Prüfer zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben in Höhe von insgesamt 32585 Euro nach dem Ende des Leistungsprogramms getätigt worden und daher nicht förderfähig seien.
100
Zur finanziellen Feststellung Nr. 1 macht die Klägerin geltend, Nr. 3.5.2 des Leitfadens, Art. 2.1 des Anhangs I des Finanzierungsabkommens und Art. 4.12 des Leistungsprogramms ließen die Neuzuweisung von Beträgen nur zwischen den Hauptrubriken des Budgets oder innerhalb derselben Hauptrubrik zu, so dass eine Neuzuweisung von Beträgen zwischen Unterrubriken nicht möglich sei. Für einige Beträge habe der Prüfer die Neuzuweisung nicht ausreichend begründet. Zudem sei die Klägerin infolge der Neuzuweisung des in der Budgetlinie 390000 genannten Betrags zur Budgetlinie 177000 durch den Prüfer gezwungen gewesen, zum einen die Kosten der Weiterführung der ersten beiden finanziellen Garantien zu tragen und zum anderen einen Vertrag über eine dritte finanzielle Garantie abzuschließen.
101
Die Kommission macht geltend, das Budget des Leistungsprogramms müsse als die Summe seiner Bestandteile angesehen werden und die vom Prüfer vorgenommenen Neuzuweisungen und Berichtigungsbuchungen seien auf der Grundlage einer sorgfältigen Prüfung der Originalbelege für die betreffenden Ausgaben erfolgt.
102
Zur finanziellen Feststellung Nr. 2 räumt die Klägerin die fehlende Kontinuität zwischen dem Ende der Änderungsvereinbarungen Nr. 1 und dem Beginn der Änderungsvereinbarungen Nr. 2 ein. Sie wirft der Kommission jedoch im Wesentlichen vor, den Änderungsvereinbarungen zu den Finanzhilfeverträgen keine Rückwirkung zuerkannt zu haben, während sie dies für die Änderungsvereinbarung zum Dienstleistungsvertrag getan habe, um ihrer eigenen Verspätung beim Abschluss der Änderungsvereinbarung zu diesem Vertrag abzuhelfen, wodurch die Klägerin gezwungen gewesen sei, ihren Auftrag zwischen dem 1. Januar und dem 10. Februar 2012 ohne Vertrag weiter auszuführen.
103
Die Kommission trägt vor, nach den Art. 11 und 14.1 der Allgemeinen Bedingungen für die im Rahmen von Maßnahmen der Europäischen Union im Außenbereich geschlossenen Finanzhilfeverträge, wie sie in das Leistungsprogramm übernommen und jedem Finanzhilfevertrag als Anhang beigefügt seien, könne der Zeitraum für die Durchführung der betreffenden Maßnahmen gesetzlich nicht verlängert werden.
104
Zur finanziellen Feststellung Nr. 8 macht die Klägerin geltend, die getätigten Ausgaben hingen mit während der Laufzeit des Leistungsprogramms erbrachten Dienstleistungen zusammen, nämlich vor dem Ende des operativen Zeitraums am 30. Juni 2012 ausgeführten Tätigkeiten der Überwachung und Überprüfung der im Rahmen der Dienstleistungsverträge geleisteten Arbeiten.
105
Nach Ansicht der Kommission kann die Klägerin nicht geltend machen, die betreffenden Dienstleistungen in vollem Umfang erbracht zu haben, ohne die Abschlussberichte zu diesen Dienstleistungen vor Ablauf der dafür geltenden Frist und die Beweise für ihre Behauptungen vorgelegt zu haben.
106
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung in Bezug auf die Unionsmittel in Art. 4 der Finanzregelung für den 9. EEF und in Art. 6 Buchst. d der Finanzregelung für den 10. EEF niedergelegt ist. Wie sich aus Art. 11 Letzterer ergibt, umfasst er die Grundsätze der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit.
107
Die Verpflichtung der Kommission zur wirtschaftlichen Haushaltsführung in Bezug auf die Unionsmittel gemäß Art. 317 AEUV und die Notwendigkeit, Betrug in Bezug auf Unionsfinanzierungen zu bekämpfen, verleihen den die finanziellen Bedingungen betreffenden Verbindlichkeiten grundlegende Bedeutung (Urteil vom 17. Juni 2010, CEVA/Kommission, T‑428/07 und T‑455/07, EU:T:2010:240, Rn. 126).
108
Folglich stellte im vorliegenden Fall die Verpflichtung der Klägerin zur Vorlage von Ausgaben, die im Zeitraum der Durchführung des Projekts und gemäß den im Leistungsprogramm, im Leitfaden und im Finanzierungsabkommen niedergelegten Anforderungen gebunden worden waren, eine wesentliche Verbindlichkeit dar, damit die Kommission über die notwendigen Daten verfügen konnte, um zu prüfen, ob die gezahlten Beiträge förderfähig durch den EEF waren, und gegebenenfalls die Einziehung der festgestellten Forderungen anordnen konnte.
109
In Anbetracht des Grundsatzes der wirtschaftlichen Haushaltsführung und insbesondere des Grundsatzes der Effektivität ist nicht zu beanstanden, dass die Kommission sich auf die Schlussfolgerungen des Prüfberichts zum Leistungsprogramm gestützt hat, um die ihr als Darlehensgeber zustehenden Forderungen geltend zu machen, soweit ihr diese als richtig und gerechtfertigt erschienen.
110
Ungeachtet dieser Feststellung geht aus Art. 63 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 2 der Finanzregelung für den 10. EEF hervor, dass der von der Kommission bezeichnete zuständige Anweisungsbefugte das Bestehen und die Höhe der Schuld sowie deren Fälligkeit zu prüfen hatte und die Forderung annullieren und anpassen konnte.
111
Demnach ist die Kommission im Rahmen der Ausübung ihrer Beurteilungsbefugnis bei der Einziehung von Forderungen nicht von gerichtlicher Kontrolle freigestellt. Andernfalls würde der Beurteilungsspielraum ihres zuständigen Anweisungsbefugten in Wirklichkeit zu einer gleichsam willkürlich auszuübenden Befugnis außerhalb der Kontrolle durch die Unionsgerichte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 2011, Griechenland/Kommission, T‑81/09, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:366, Rn. 142).
112
Anhand dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob eine autonome und ausreichende Beurteilung nach den Bestimmungen der Finanzregelung für den 10. EEF vorgenommen worden ist und ob die Kommission gegebenenfalls zu Recht angenommen hat, dass die von der Klägerin begangenen finanziellen Unregelmäßigkeiten schwerwiegend genug waren, um im Licht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Einziehung der gesamten im Prüfbericht zum Leistungsprogramm als nicht förderfähig identifizierte Ausgaben erforderlich zu machen.
113
Der Rechtsprechung zufolge dürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen (vgl. Urteil vom 26. Februar 2016, Bodson u. a./EIB, T‑240/14 P, EU:T:2016:104, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).
114
Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob die Aufrechnungshandlungen, denen die streitige Forderung zugrunde lag, die insbesondere aus den nach den finanziellen Feststellungen Nrn. 1, 2 und 8 des Prüfberichts zum Leistungsprogramm nicht förderfähigen Ausgaben bestand, nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der in den vorstehenden Rn. 105 und 106 genannten Ziele der wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Bekämpfung von Betrug in Bezug auf Unionsfinanzierungen erforderlich war.
115
Was zunächst die finanzielle Feststellung Nr. 1 des Prüfberichts angeht, ist festzustellen, dass das Vorbringen der Klägerin, sie habe die gesamten Kosten der Bankbürgschaften sowie weitere Kosten der Finanzhilfen und der veranschlagten Garantien tragen müssen, auf unzutreffenden Behauptungen beruht. Die vom Prüfer vorgenommene Neuzuweisung bezüglich der Budgetlinie 177000 („Andere Kosten mit Finanzhilfen und Garantien“) bestand darin, dieser einen Betrag von 53279,17 Euro zu entnehmen, so dass sich der gesamte ausgeführte Betrag nach Berichtigung auf 2672,17 Euro belief. Nach den Berichtigungen durch den Prüfer verblieb somit keine nicht förderfähige Ausgabe nach der Budgetlinie 177000 zulasten der Klägerin.
116
Im Ergebnis führten die Berichtigungen der verschiedenen Budgetlinien durch den Prüfer zur Identifizierung nicht förderfähiger Ausgaben in Höhe von 80988,96 Euro, da sie die Erhöhung oder Überschreitung einiger Budgetunterrubriken (für die Budgetlinien 250000, 320000, 340000, 350000, 370000, 112000 und 172000) bewirkten. Hinsichtlich anderer Budgetunterrubriken hatte die Neuzuweisung durch den Prüfer jedoch eine Verringerung der Budgetüberschreitung (für die Budgetlinien 154000, 174000 und 360000) oder sogar deren Wegfall (für die Budgetlinien 152000, 156000, 177000 und 39000) zur Folge.
117
Nach den Berichtigungen des Prüfers wurde folglich ein Betrag von 50554,74 Euro vom Gesamtbetrag der der Klägerin zuzurechnenden Budgetüberschreitungen bei der Ausführung des Endbudgets des Leistungsprogramms abgezogen. Somit belief sich die vom Prüfer vorgenommene Neuzuweisung nur auf einen Betrag von 30434,22 Euro (d. h. den Unterschied zwischen 80988,96 Euro und 50554,74 Euro) von insgesamt 200779,27 Euro, der Summe der im Rahmen der finanziellen Feststellung Nr. 1 als nicht förderfähig identifizierten Ausgaben.
118
Demzufolge ist nicht zu beanstanden, dass die Kommission die Berichtigungen des Prüfers angenommen hat, denn diese machten nur einen begrenzten Teil des Gesamtbetrags der der Klägerin zuzurechnenden Budgetüberschreitungen aus, deren Bestehen und Ausmaß diese nicht bestritten hat. Da zudem der Prüfer diese Berichtigungen auf der Grundlage der ihm von der Klägerin an Ort und Stelle vorgelegten Unterlagen und Rechnungen vorgenommen hatte, konnte die Kommission jedenfalls nicht selbst die jeder einzelnen Budgetlinie zuzuweisenden Beträge im Detail überprüfen.
119
Daher hat die Kommission mit der Billigung der finanziellen Feststellung Nr. 1 des Prüfberichts nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Zudem ist nicht zu beanstanden, dass sie keine autonome Beurteilung der Feststellungen des Prüfers vorgenommen hat, da sie nicht über sämtliche von diesem berücksichtigte Unterlagen verfügte.
120
Auch zur finanziellen Feststellung Nr. 8 des Prüfberichts ist festzustellen, dass die Klägerin nicht in der Lage war, der Kommission die Abschlussberichte über die vor dem Ende der Vertragszeit erbrachten Dienstleistungen vorzulegen, und nur über Rechnungen aus der Zeit nach dem Ende des Leistungsprogramms verfügte, so dass sie keinen Beweis für einen offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission oder eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgelegt hat.
121
Zur finanziellen Feststellung Nr. 2 des Prüfberichts ist dagegen festzustellen, dass die Kommission, wie die Klägerin in ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung zu Recht geltend gemacht hat, nicht berücksichtig hat, dass es beim Abschluss der Änderungsvereinbarung Nr. 2 zum Dienstleistungsvertrag zwischen dem 1. Januar und dem 10. Februar 2012 ebenfalls zu einer Verspätung gekommen war.
122
Hierzu geht aus einer der Klageschrift als Anlage beigefügten E‑Mail eines Vertreters der Kommission an die Klägerin vom 23. Januar 2012 hervor, dass die Genehmigung zur Verlängerung des Dienstleistungsvertrags zu diesem Zeitpunkt noch immer nicht erteilt worden war. In dieser E‑Mail brachte der Vertreter der Kommission, Attaché für politische Angelegenheiten und Beziehungen zu den Medien innerhalb der Delegation der Europäischen Union bei der Republik Guinea-Bissau, sein Bedauern über die eingetretene Verzögerung zum Ausdruck und versicherte, dass die Rückwirkung der Verlängerung dieses Vertrags „keine Fragen aufwirft“.
123
Folglich hat sich die Kommission mit der Anordnung, die in der finanziellen Feststellung Nr. 2 des Prüfberichts festgestellten Ausgaben einzuziehen, in der Sache geweigert, auf die Änderungsvereinbarungen zu den Finanzhilfeverträgen die Rückwirkung zu erstrecken, die sie der Änderungsvereinbarung zum Dienstleistungsvertrag in voller Kenntnis von dessen verspäteter Verlängerung zuerkannt hatte.
124
Diese Weigerung konnte rechtlich auf den Wortlaut der Allgemeinen Bedingungen für die im Rahmen von Maßnahmen der Europäischen Union im Außenbereich geschlossenen Finanzhilfeverträge gestützt werden, da zum einen nach Art. 11.1 dieser Allgemeinen Bedingungen jede Verlängerung des Zeitraums für die Ausführung der Finanzhilfeverträge vom Begünstigten der Finanzhilfe beantragt werden musste und gemäß Art. 9 ein „[Finanzhilfe‑]Vertrag … nur während der Zeit seiner Durchführung geändert werden [kann]“ und zum anderen nach Art. 14.1 dieser Allgemeinen Bedingungen nur die „während der Durchführung der Maßnahme“ tatsächlich entstandenen Kosten als förderfähig eingestuft werden konnten.
125
Diese Weigerung konnte jedoch einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darstellen, da der Vertreter der Kommission in der E‑Mail vom 23. Januar 2012 die Klägerin ausdrücklich zur Fortsetzung der effizienten Zusammenarbeit bis zum Abschluss des Programms aufgefordert und ihre Beharrlichkeit „ungeachtet aller aufgetretenen Hindernisse und Zwischenfälle …“ gelobt hatte.
126
Unter diesen Umständen und angesichts dessen, dass die Durchführung des Projekts nach den Bestimmungen des Leistungsprogramms und insbesondere seiner Nr. 1.5.4.3 letztlich auf der Gewährung von Finanzhilfen durch die Klägerin an die Endbegünstigten beruhte, konnte die Durchführung des Projekts nicht den Zusicherungen der Kommission hinsichtlich der Rückwirkung der Änderungsvereinbarung zum Dienstleistungsvertrag entsprechend fortgesetzt werden, ohne dass die Klägerin ihrerseits die Kontinuität der Durchführung der Finanzhilfeverträge sicherstellte.
127
Insoweit ist zudem festzustellen, dass die gemäß der finanziellen Feststellung Nr. 2 nicht förderfähigen Ausgaben sich auf einen Gesamtbetrag von 312265,42 Euro belaufen, der der Hälfte der streitigen Forderung entspricht und Gegenstand von Zahlungen an die Endbegünstigten war, mit denen die Klägerin Finanzhilfeverträge abgeschlossen hatte.
128
Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte ist im vorliegenden Fall festzustellen, dass zum einen kein Betrug in Bezug auf Unionsfinanzierungen begangen worden ist und dass zum anderen die Interessen der Union im Hinblick auf die Notwendigkeit, eine wirtschaftliche Haushaltsführung sicherzustellen, nicht in erheblichem Maße beeinträchtigt worden sind.
129
Daraus folgt, dass die Kommission angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles, namentlich der ihr zuzurechnenden Verspätung bei der Verlängerung der Änderungsvereinbarung zum Dienstleistungsvertrag, und der Folgen der Einziehungsentscheidung für die Klägerin die Unverhältnismäßigkeit der Einziehungsmaßnahme in Bezug auf die Schlussfolgerungen des Prüfers im Rahmen der finanziellen Feststellung Nr. 2 des Prüfberichts hätte feststellen müssen.
130
Im Rahmen einer Hilfserwägung weist das Gericht darauf hin, dass im Fall von Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluss eines internen Verfahrens, ergehen, eine anfechtbare Handlung grundsätzlich nur bei Maßnahmen vorliegt, die den Standpunkt der Kommission oder des Rates zum Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (vgl. Beschluss vom 8. Februar 2010, Alisei/Kommission, T‑481/08, EU:T:2010:32, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
131
Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zu Recht geltend gemacht hat, ist der Prüfbericht keine anfechtbare Handlung. In einem Prüfbericht werden nämlich nur etwa bereits bestehende Unregelmäßigkeiten sowie die sich daraus ergebenden Forderungen festgestellt, und er verändert daher in keiner Weise die Rechtslage des Schuldners dieser Forderungen (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 8. Februar 2010, Alisei/Kommission, T‑481/08, EU:T:2010:32, Rn. 67).
132
Insbesondere aus diesem Grund kann sich die Kommission, wie aus der vorstehenden Rn. 107 und aus der Rechtsprechung (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 8. Februar 2010, Alisei/Kommission, T‑481/08, EU:T:2010:32, Rn. 53) hervorgeht, beim Erlass einer Einziehungsmaßnahme, die ihren Standpunkt endgültig festlegt, nur dann auf die Schlussfolgerungen eines Prüfers stützen, wenn diese ihr richtig und gerechtfertigt erscheinen. In diesem Zusammenhang kann sie nicht, wie im vorliegenden Fall geschehen, davon absehen, die Schlussfolgerungen des Prüfberichts im Licht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.
133
Mithin ist der Klage auf der Grundlage des dritten und des fünften Klagegrundes nur hinsichtlich der finanziellen Feststellung Nr. 2 des Prüfberichts zum Leistungsprogramm stattzugeben.
– Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der guten Verwaltung
134
Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, die Kommission habe die in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) aufgeführten Verfahrensgarantien missachtet.
135
Erstens habe die Kommission ihr nicht die Gründe mitgeteilt, aus denen sie entschieden habe, ihren im Schreiben vom 29. Oktober 2014 zum Ausdruck gebrachten Standpunkt beizubehalten, nachdem die Klägerin in ihrem Schreiben vom 7. November 2014 und in ihrer E‑Mail vom 14. Dezember 2014 eingehend Stellung genommen habe.
136
Zweitens habe sich die Kommission damit begnügt, ihr Schreiben vom 6. Mai 2015, das sieben Seiten detailliertes Vorbringen enthalten habe, mit einem zweiseitigen Schreiben zu beantworten. Zudem sei diese Antwort erst mit Schreiben vom 2. Oktober 2015 erfolgt, also fünf Monate später, wodurch sie im Ungewissen gelassen worden sei. Im letztgenannten Schreiben heiße es außerdem, dass „zusätzliche Untersuchungen“ im Gang seien, was bedeute, dass die Kommission die Prüfung des Vorgangs fortsetzen werde.
137
Drittens sei der Prüfbericht und insbesondere die finanzielle Feststellung Nr. 1 nicht mit einer ausreichenden Begründung versehen gewesen. Die Klägerin sei nicht in der Lage gewesen, die Tragweite dieser Feststellung und der angefochtenen Entscheidungen zu erkennen und ihr Recht auf Gehör auszuüben.
138
Die Kommission führt aus, das Vorbringen der Klägerin zum Ablauf des Verfahrens, das zur Feststellung der streitigen Forderung und zu deren Verrechnung mit den von ihr geltend gemachten Forderungen geführt habe, sei unrichtig. Das Schreiben der Klägerin vom 7. November 2014 und deren E‑Mail vom 14. Dezember 2014 seien ihr in Beantwortung ihres Schreibens vom 29. Oktober 2014 übersandt worden, in dem sie mitgeteilt habe, dass sie beabsichtige, die streitige Forderung einzuziehen, und die Klägerin zur Stellungnahme aufgefordert habe.
139
Die Klägerin habe keinen Beweis dafür vorgelegt, dass das Schreiben vom 2. Oktober 2015 keine ausreichende Antwort auf ihre Stellungnahme vom 6. Mai 2015 gewesen sei. Mit dem Hinweis auf „zusätzliche Untersuchungen“ habe nur der Fall erfasst werden sollen, dass neue Gründe eine erneute Prüfung des Vorgangs rechtfertigen würden.
140
Nach Art. 41 Abs. 1 der Charta hat „[j]ede Person … ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden“. Gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta umfasst dieses Recht insbesondere „das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird“.
141
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gebietet die Wahrung der Verfahrensrechte, dass die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt in sachdienlicher Weise vorzutragen (vgl. Urteile vom 21. September 2000, Mediocurso/Kommission, C‑462/98 P, EU:C:2000:480, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 26. September 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, Rn. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
142
Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Klägerin mit einem Schreiben vom 29. Oktober 2014 aufgefordert, binnen zwei Wochen ab Erhalt dieses Schreibens zu ihrer Absicht Stellung zu nehmen, die streitige Forderung einzuziehen. Die Klägerin war in der Lage, vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidungen vier Schreiben, nämlich die vom 7. November und 14. Dezember 2014 sowie vom 6. Mai und 22. Juni 2015, an die Kommission zu richten. Zudem hat die Kommission zwischen dem Schreiben vom 6. Mai 2015 und dem Erlass der angefochtenen Entscheidungen ab dem 25. August 2015 einen angemessenen Zeitraum verstreichen lassen.
143
Folglich war die Klägerin in der Lage, ihren Standpunkt in sachdienlicher Weise vorzutragen und somit vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidungen ihr Recht auf Gehör wahrzunehmen.
144
Diese Schlussfolgerung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin erst nach dem Erlass der angefochtenen Entscheidungen eine Antwort auf ihr Schreiben vom 6. Mai 2015 erhalten hat.
145
Das Recht auf Gehör schließt nämlich nicht das Recht auf eine streitige Erörterung zwischen dem Urheber der angefochtenen Handlungen und ihrem Adressaten ein, sondern garantiert jeder Person die Möglichkeit, in einem Verwaltungsverfahren sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen, bevor ihr gegenüber eine möglicherweise für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Dezember 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, Rn. 36, und vom 9. Februar 2017, M, C‑560/14, EU:C:2017:101, Rn. 25 und 31).
146
Nach alledem ist festzustellen, dass die Kommission das der Klägerin nach Art. 41 Abs. 2 der Charta zustehende Recht auf Gehör nicht verletzt hat.
147
Was ferner das Vorbringen der Klägerin angeht, die Kommission habe nur mit einem zweiseitigen Schreiben auf ihr Schreiben vom 6. Mai 2015 und nur summarisch auf ihre detaillierten Erläuterungen vom 7. November und 14. Dezember 2014 geantwortet, so ist dieses im Rahmen der Prüfung der in Art. 41 Abs. 2 der Charta und in Art. 296 AEUV niedergelegten Begründungpflicht zu würdigen.
148
Hierzu ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung die Überlegungen des Unionsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
149
Bei Einzelentscheidungen hat die Pflicht zu deren Begründung neben der Ermöglichung einer gerichtlichen Überprüfung den Zweck, den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob die Entscheidung eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der ihre Anfechtung ermöglicht (vgl. Urteil vom 29. September 2011, Elf Aquitaine/Kommission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, Rn. 148 und die dort angeführte Rechtsprechung).
150
Im vorliegenden Fall kann sich die Klägerin jedoch nicht allein auf den Umfang der Antwort der Kommission auf ihr Schreiben vom 6. Mai 2015 stützen, da dieser für sich genommen kein erheblicher Gesichtspunkt für den Nachweis einer Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 296 Abs. 2 AEUV sein kann. Zudem kann die Klägerin nicht außer Acht lassen, dass die Begründung der Kommission auf den der Klägerin übermittelten Prüfbericht zum Leistungsprogramm und auf die in ihm enthaltenen Erläuterungen des Rechnungsprüfers gestützt war.
151
Jedenfalls kann die Klägerin nicht geltend machen, mit ihrem Schreiben vom 7. November 2014 und ihrer E‑Mail vom 14. Dezember 2014 habe sie eingehende Erläuterungen vorgelegt, da aus Letzterer klar hervorgeht, dass sie vor allem auf die Bitte gerichtet war, Art. 40 des Dienstleistungsvertrags, der die Möglichkeit einer gütlichen Einigung vorsah, auf die streitige Forderung anzuwenden. Die Klägerin beschränkte sich auf das Vorbringen, dass die Schlussfolgerungen des Prüfberichts „unrichtig, rechtlich unhaltbar, parteiisch und das Ergebnis einer einseitigen Beurteilung“ seien, ohne zusätzliche Beweise oder Argumente vorzutragen.
152
Die Kommission war somit zu Recht der Ansicht, dass sie ihren Standpunkt beibehalten könne, ohne der Klägerin auf deren Schreiben bzw. E‑Mail hin zusätzliche Gründe zu nennen.
153
Demgemäß ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum Antrag auf Herausgabe der Beträge, um die die Union ungerechtfertigt bereichert sein soll
154
Mit dem zweiten Klagegrund, auf den der Antrag auf Herausgabe der die streitige Forderung bildenden Beträge gestützt wird, macht die Klägerin geltend, sie habe, da den angefochtenen Entscheidungen die Rechtsgrundlage fehle und sie dazu geführt hätten, dass das Vermögen der Kommission um insgesamt 624388,73 Euro – d. h. den Betrag der streitigen Forderung in Höhe von 607096,08 Euro zuzüglich Zinsen – vermehrt worden sei, Anspruch auf Herausgabe dieser Beträge wegen ungerechtfertigter Bereicherung.
155
Die Kommission bekräftigt, sie habe dargetan, dass die streitige Forderung auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage beruhe und zulasten der Klägerin bestehe. Daher könne im vorliegenden Fall keine Verletzung des Verbots der ungerechtfertigten Bereicherung geltend gemacht werden.
156
Nach ständiger Rechtsprechung kann einer auf ungerechtfertigte Bereicherung der Union gegründeten Erstattungsklage nur stattgegeben werden, wenn der Nachweis erbracht wird, dass die Union ohne wirksame Rechtsgrundlage bereichert und der Kläger im Zusammenhang mit dieser Bereicherung entreichert ist (vgl. Urteil vom 28. Juli 2011, Agrana Zucker, C‑309/10, EU:C:2011:531, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
157
Nach den Grundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind, setzt der Herausgabeanspruch gegen den Bereicherten voraus, dass ein Rechtsgrund für die Bereicherung fehlt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2008, Masdar [UK]/Kommission, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, Rn. 44 bis 46 und 49).
158
Im vorliegenden Fall kann keine Rede davon sein, dass die von der Kommission vorgenommene Forderungsaufrechnung ohne Rechtsgrund erfolgt wäre, denn wie sich aus der vorstehenden Prüfung des ersten Klagegrundes ergibt, wurden die angefochtenen Entscheidungen gemäß den Bestimmungen der Finanzregelung für den 10. EEF und der Verordnung Nr. 966/2012 erlassen. Zudem hatte sich die Klägerin im Leistungsprogramm einseitig verpflichtet, der Kommission nicht aus Mitteln des EEF förderfähige Ausgaben zurückzuzahlen.
159
Folglich kann die Kommission nicht wegen ungerechtfertigter Bereicherung der Union zur Herausgabe des Betrags der streitigen Forderung verpflichtet sein, die aus den im Prüfbericht zum Leistungsprogramm als nicht förderfähig festgestellten Ausgaben besteht.
160
Dagegen hat die Kommission die Folgen daraus zu ziehen, dass die Verrechnungsentscheidungen wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit teilweise für nichtig erklärt worden sind.
161
Mithin sind der zweite Klagegrund und der Antrag auf Herausgabe der die streitige Forderung bildenden Beträge zuzüglich Verzugszinsen in Höhe des um zwei Punkte erhöhten Leitzinssatzes der Europäischen Zentralbank zurückzuweisen.
Zum Schadensersatzanspruch
162
Die Klägerin meint, wegen der durch die verspätete Antwort der Kommission auf ihr Schreiben vom 6. Mai 2015 eingetretenen Ungewissheit und der Beeinträchtigung ihres Rufes einen immateriellen Schaden erlitten zu haben. Sie trägt vor, durch die angefochtenen Entscheidungen sei ihre Legitimität als Wirtschaftsteilnehmer und üblicher Partner der Kommission in Frage gestellt worden.
163
Die Kommission macht geltend, der Schadensersatz der Klägerin sei rein symbolisch und genüge nicht den Anforderungen der Art. 268 und 340 AEUV, wonach die Rechtswidrigkeit des der Kommission vorgeworfenen Verhaltens, das Bestehen eines tatsächlichen Schadens sowie ein Kausalzusammenhang zwischen dem betreffenden Verhalten und dem geltend gemachten Schaden nachzuweisen seien.
164
Was den Ersatz eines immateriellen Schadens betrifft, hängen nach Art. 340 Abs. 2 AEUV die außervertragliche Haftung der Union und der Anspruch auf Schadensersatz davon ab, dass eine Reihe von Voraussetzungen betreffend die Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens, das tatsächliche Vorliegen des Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden erfüllt ist. Diese Haftung besteht nicht, wenn nicht alle Voraussetzungen, von denen die in dieser Vorschrift bestimmte Schadensersatzpflicht abhängt, erfüllt sind (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2014, Heli-Flight/EASA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).
165
Im Übrigen kann die Nichtigerklärung einer rechtswidrigen Handlung als solche eine angemessene und grundsätzlich hinreichende Wiedergutmachung des gesamten immateriellen Schadens sein, den diese Handlung möglicherweise verursacht hat, sofern der Kläger nicht nachweist, dass er einen von der Rechtswidrigkeit, auf der die Aufhebung beruht, abtrennbaren immateriellen Schaden erlitten hat, der durch die Aufhebung nicht in vollem Umfang wiedergutgemacht werden kann (vgl. Urteil vom 14. September 2017, Bodson u. a./EIB, T‑504/16 und T‑505/16, EU:T:2017:603, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
166
Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass erstens die Klägerin hinsichtlich der Rechtswidrigkeit des der Kommission vorgeworfenen Verhaltens keine anderen Gesichtspunkte als die für den Antrag auf Nichtigerklärung angeführten Klagegründe vorbringt, dass zweitens nur dem dritten und dem fünften Klagegrund teilweise gefolgt worden ist und dass drittens die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidungen als solche eine angemessene Wiedergutmachung des geltend gemachten Schadens darstellt, da die Klägerin keinen Beweis für das Vorliegen eines von der Rechtswidrigkeit, auf der die Aufhebung beruht, abtrennbaren immateriellen Schadens angeführt hat, bevor der Schadensersatzantrag zurückgewiesen wird.
167
Nach alledem ist der Schadensersatzantrag der Klägerin zurückzuweisen.
Kosten
168
Nach Art. 134 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, jede Partei ihre eigenen Kosten.
169
Da im vorliegenden Fall die angefochtenen Entscheidungen nur teilweise für nichtig zu erklären sind, beschließt das Gericht, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die in den Schreiben der Europäischen Kommission vom 27. August sowie 7., 16., 23. und 25. September 2015 enthaltenen Verrechnungsentscheidungen zur Einziehung eines Betrags von 624388,73 Euro, der einem Teil der im Rahmen eines vom Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanzierten Programms zur Unterstützung kultureller Initiativen in Guinea-Bissau an die Klägerin geleisteten Vorauszahlungen zuzüglich Verzugszinsen entspricht, werden insoweit für nichtig erklärt, als sie auf die Einziehung eines Betrags von 312265,42 Euro gerichtet sind, der dem Betrag der Ausgaben entspricht, die mit der finanziellen Feststellung Nr. 2 des Prüfberichts FED 2007/20859 zum Leistungsprogramm für Betrieb und Abschluss mit der Referenz-Nr. FED/2010/249‑005 als nicht förderfähig identifiziert wurden.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Die Kommission und Transtec tragen jeweils ihre eigenen Kosten.
Pelikánová
Valančius
Öberg
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 3. Juli 2018.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.