62014CJ0286
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
17 de março de 2016 (
*1
)
«Recurso de anulação — Artigo 290.o TFUE — Conceitos de ‘alterar’ e de ‘completar’ — Regulamento (UE) n.o 1316/2013 — Artigo 21.o, n.o 3 — Alcance do poder conferido à Comissão Europeia — Necessidade de adotar um ato normativo distinto — Regulamento Delegado (UE) n.o 275/2014»
No processo C‑286/14,
que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, interposto em 11 de junho de 2014,
Parlamento Europeu, representado por L. G. Knudsen, A. Troupiotis e M. Menegatti, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiado por
Conselho da União Europeia, representado por K. Michoel e Z. Kupčová, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Comissão Europeia, representada por B. Martenczuk, M. Konstantinidis e J. Hottiaux, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: T. von Danwitz (relator), presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: N. Jääskinen,
secretário: V. Tourrès, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 9 de julho de 2015,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 1 de outubro de 2015,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, o Parlamento Europeu pede a anulação do Regulamento Delegado (UE) n.o 275/2014 da Comissão, de 7 de janeiro de 2014, que altera o Anexo I do Regulamento (UE) n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, que cria o Mecanismo Interligar a Europa (JO L 80, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»).
Quadro jurídico
Regulamento (UE) n.o 1316/2013
2
O Regulamento (UE) n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) n.o 913/2010 e revoga os Regulamentos (CE) n.o 680/2007 e (CE) n.o 67/2010 (JO L 348, p. 129), institui, segundo o seu artigo 1.o, o Mecanismo Interligar a Europa (a seguir «MIE»), que determina as condições, os métodos e os procedimentos para a concessão de assistência financeira da União Europeia às redes transeuropeias, a fim de apoiar projetos de interesse comum no setor das infraestruturas de transporte, telecomunicações e energia e de explorar as potenciais sinergias entre esses setores. Este regulamento estabelece igualmente a repartição dos recursos a disponibilizar no âmbito do quadro financeiro plurianual para os anos 2014‑2020.
3
O considerando 59 do Regulamento n.o 1316/2013 enuncia:
«[...] No que toca aos transportes, a fim de ter em conta possíveis alterações nas prioridades políticas e nas capacidades tecnológicas, assim como os fluxos de tráfego, o poder para adotar atos em conformidade com o artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) deverá ser delegado na Comissão no que respeita à adoção de alterações ao Anexo I, [p]arte I, e à especificação das prioridades de financiamento para as ações elegíveis ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, que devem ser traduzidas nos programas de trabalho.»
4
O artigo 17.o, n.o 1, deste regulamento dispõe:
«Através de atos de execução, a Comissão adota programas de trabalho plurianuais e anuais para cada um dos setores dos transportes, telecomunicações e energia. A Comissão pode igualmente adotar programas de trabalho plurianuais e anuais que abranjam mais do que um setor. [...]»
5
O artigo 21.o, n.os 1 a 3, 5 e 6, do referido regulamento prevê a adoção pela Comissão de atos delegados, nos termos seguintes:
«1.   Sob reserva da aprovação do [Estado‑Membro em causa] prevista no artigo 172.o, segundo parágrafo, do TFUE, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 26.o, no que diz respeito à alteração do Anexo I, [p]arte I, a fim de ter em conta a alteração das prioridades de financiamento das redes transeuropeias e as alterações relacionadas com os projetos de interesse comum identificados no Regulamento (UE) n.o 1315/2013. [...]
2.   A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 26.o do presente regulamento, a fim de alterar os principais termos, condições e procedimentos estabelecidos no Anexo I, [p]arte III, do presente regulamento, que regem a contribuição da União para cada instrumento financeiro criado no âmbito do quadro ‘Dívida’ ou do quadro ‘Capital’ estabelecidos no Anexo I, [p]arte III, do presente regulamento, em conformidade com os resultados do relatório intercalar e da avaliação exaustiva independente da fase‑piloto da Iniciativa ‘Europa 2020‑ obrigações para o financiamento de projetos’, criada ao abrigo da Decisão n.o 1639/2006/CE e do Regulamento (CE) n.o 680/2007, e a fim de ter em conta a evolução das condições de mercado com vista a otimizar a conceção e aplicação dos instrumentos financeiros ao abrigo do presente regulamento.
[...]
3.   No setor dos transportes, e no âmbito dos objetivos gerais estabelecidos no artigo 3.o e dos objetivos setoriais específicos referidos no artigo 4.o, n.o 2, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 26.o, a fim de definir pormenorizadamente as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o para o período de vigência do MIE relativamente às ações elegíveis a título do artigo 7.o, n.o 2. A Comissão adota um ato delegado até 22 de dezembro de 2014.
[...]
5.   Sempre que se afigure necessário um desvio de mais de cinco pontos percentuais relativamente à dotação atribuída a um objetivo específico na área dos transportes, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 26.o, a fim de alterar as percentagens indicativas estabelecidas no Anexo I, [p]arte IV.
6.   A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 26.o, a fim de alterar a lista de orientações constantes do Anexo I, [p]arte V, que devem ser tidas em conta na definição dos critérios de adjudicação, a fim de refletir a avaliação intercalar do presente regulamento ou as conclusões retiradas da sua aplicação. Tal deve ser conduzido de modo compatível com as orientações setoriais respetivas.»
6
O artigo 26.o do Regulamento n.o 1316/2013 enuncia:
«1.   O poder de adotar atos delegados é conferido à Comissão nas condições estabelecidas no presente artigo.
2.   O poder de adotar atos delegados referido no artigo 21.o é conferido à Comissão entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2020.
3.   A delegação de poderes referida no artigo 21.o pode ser revogada em qualquer momento pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho. A decisão de revogação põe termo à delegação dos poderes nela especificados. A decisão de revogação produz efeitos a partir do dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia ou de uma data posterior nela especificada. A decisão de revogação não afeta os atos delegados já em vigor.
4.   Assim que adotar um ato delegado, a Comissão notifica‑o simultaneamente ao Parlamento Europeu e ao Conselho.
5.   Os atos delegados adotados em aplicação do disposto no artigo 21.o só entram em vigor se não tiverem sido formuladas objeções pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho no prazo de dois meses a contar da notificação do ato ao Parlamento Europeu e ao Conselho, ou se, antes do termo desse prazo, o Parlamento Europeu e o Conselho tiverem informado a Comissão de que não têm objeções a formular. O referido prazo pode ser prorrogado por dois meses por iniciativa do Parlamento Europeu ou do Conselho.»
7
A parte I do Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013 tem a epígrafe «Lista de projetos predefinidos da rede principal do setor de transportes». A parte III deste anexo diz respeito aos termos, às condições e aos procedimentos relativos aos instrumentos financeiros no âmbito do MIE. A parte IV do referido anexo prevê percentagens indicativas respeitantes aos objetivos específicos para os transportes, ao passo que a sua parte V consiste numa lista das orientações gerais a ter em conta na definição dos critérios de adjudicação.
Regulamento impugnado
8
O considerando 1 do regulamento impugnado dispõe:
«Nos termos do artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1316/2013, a Comissão tem poderes para, no primeiro ano após a entrada em vigor desse regulamento, adotar atos delegados a fim de definir pormenorizadamente as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho para o período de vigência do [MIE], relativamente às ações elegíveis a título do artigo 7.o, n.o 2. Importa, pois, que o ato delegado que define as prioridades de financiamento no setor dos transportes seja adotado antes da adoção dos programas de trabalho.»
9
Nos termos do artigo 1.o do regulamento impugnado:
«O texto que consta do anexo do presente regulamento é aditado como parte VI do Anexo I.»
10
Esta parte VI tem a epígrafe «Prioridades de financiamento no setor dos transportes para efeitos dos programas de trabalho plurianuais e anuais».
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
11
O Parlamento pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
—
anular o regulamento impugnado e
—
condenar a Comissão nas despesas.
12
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
—
julgar o recurso inadmissível;
—
a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
—
decidir que os efeitos do regulamento impugnado sejam considerados definitivos, e
—
condenar o Parlamento nas despesas.
13
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de outubro de 2014, o Conselho foi admitido a intervir em apoio dos pedidos do Parlamento.
Quanto ao recurso
14
O Parlamento invoca um fundamento único, relativo, em substância, ao facto de a Comissão ter excedido o poder que lhe foi conferido pelo artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 ao ter aditado, através do artigo 1.o do regulamento impugnado, uma parte VI ao Anexo I do Regulamento 1316/2013, em vez de adotar um ato delegado distinto.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
15
A Comissão considera que o recurso é inadmissível, na medida em que respeita à técnica legislativa e à forma escolhida pela Comissão para o exercício do poder delegado que lhe foi conferido e diz, portanto, respeito a um vício de forma não essencial que não pode implicar a anulação do regulamento impugnado.
16
Em contrapartida, o Parlamento considera que o recurso é admissível.
Apreciação do Tribunal de Justiça
17
Importa recordar que, no âmbito da fiscalização da legalidade referida no artigo 263.o TFUE, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral da União Europeia são competentes para conhecer dos recursos com fundamento em violação de formalidades essenciais, violação do Tratado FUE ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder (acórdãos Frucona Košice/Comissão, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, n.o 89, e Portugal/Comissão, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, n.o 85).
18
Ora, contrariamente ao que sustenta a Comissão, a questão da violação do artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, invocada pelo Parlamento, diz respeito ao alcance da habilitação conferida à Comissão para adotar atos delegados com fundamento nesta disposição e constitui, portanto, uma questão de fundo. Por conseguinte, o recurso é admissível.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
19
O Parlamento alega que o artigo 290.o, n.o 1, TFUE introduz uma diferença clara entre o poder de alterar um ato legislativo e o poder de completar esse ato. Ao utilizar o verbo «alterar», os autores do Tratado FUE quiseram cobrir as hipóteses em que a Comissão é investida do poder de alterar formalmente um ato legislativo. O poder delegado de «alterar» respeita, assim, a supressões, substituições e alterações levadas a cabo nesse ato, seja num dos artigos desse ato seja num anexo. Em contrapartida, o verbo «completar» refere‑se ao aditamento de novas normas. Assim, um ato delegado que completa um ato legislativo mantém‑se um ato distinto que não altera formalmente esse ato. Esta posição é confirmada pela Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 9 de dezembro de 2009, sobre a aplicação do artigo 290.o TFUE [COM(2009) 673 final], e pelas Orientações da Comissão, de 24 de junho de 2011, sobre os atos delegados a aplicar pelos seus serviços [SEC(2011) 855] (a seguir «orientações sobre os atos delegados»).
20
O artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 confere à Comissão o poder de completar este regulamento. Com efeito, o legislador considerou oportuno deixar à discrição da Comissão a decisão de completar o quadro normativo definido a nível legislativo, através de medidas que definam as prioridades de financiamento. Várias outras disposições do referido regulamento conferem expressamente à Comissão o poder de o alterar. A exposição de motivos do regulamento impugnado e a Comunicação da Comissão, de 7 de janeiro de 2014, intitulada «Construir a rede principal de transportes: os corredores da rede principal e o Mecanismo Interligar a Europa» [SWD(2013) 542 final] indicam igualmente que o regulamento impugnado completa o Regulamento n.o 1316/2013.
21
O Parlamento alega, além disso, que o regulamento impugnado viola o quadro normativo definido pelo Regulamento n.o 1316/2013 ao não definir as prioridades de financiamento num ato distinto, conforme exige este último regulamento. O Regulamento n.o 1316/2013 distingue entre as disposições aprovadas pelo próprio legislador, os atos delegados e as medidas de execução que a Comissão está habilitada a adotar. O artigo 21.o, n.o 3, deste regulamento delega na Comissão o poder de determinar as prioridades de financiamento no âmbito dos objetivos gerais e setoriais específicos enunciados no referido regulamento. Além disso, este artigo prevê que as prioridades assim fixadas se devem refletir nos programas de trabalho adotados pela Comissão, sob a forma de atos de execução. Conclui‑se daqui que o legislador decidiu introduzir uma «etapa intermédia» entre a fixação dos elementos essenciais do programa de financiamento do MIE ao nível desse regulamento e a implementação concreta desse programa que se realiza através de atos de execução.
22
Por último, o Parlamento alega que o regulamento impugnado afeta a flexibilidade exigida pelo Regulamento n.o 1316/2013. Uma vez que o conteúdo do regulamento impugnado foi incorporado no Regulamento 1316/2013, a Comissão está impossibilitada de o alterar no futuro a fim de ter em conta os desenvolvimentos relativos aos fatores mencionados no considerando 59 do referido regulamento.
23
A Comissão alega que a diferença entre «completar» e «alterar» um ato legislativo, na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, não é pertinente no caso concreto, uma vez que o presente processo não diz respeito à interpretação do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, mas exclusivamente à interpretação do artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013. Esta última disposição não contém o termo «alterar» nem o termo «completar», utilizados no artigo 290.o, n.o 1, TFUE, autorizando simplesmente a Comissão a «definir» as prioridades de financiamento. Tendo em conta esta opção do legislador, importa interpretar o termo «definir» no contexto deste regulamento, sem ser possível recorrer a conceitos preestabelecidos como os referidos pelo Parlamento.
24
O artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 não especifica de que forma a Comissão deve definir as prioridades de financiamento. Este artigo não exclui, portanto, o aditamento de uma nova parte ao Anexo I deste regulamento, sem alteração da substância do referido regulamento.
25
O argumento a contrario do Parlamento, segundo o qual várias outras disposições do Regulamento n.o 1316/2013 conferem expressamente à Comissão o poder de alterar esse regulamento, não pode ser acolhido. Contrariamente a essas outras disposições, o artigo 21.o, n.o 3, do referido regulamento não autoriza a Comissão a alterar as disposições do mesmo regulamento. Ao adotar o regulamento impugnado, a Comissão respeitou este limite, tendo em conta que o regulamento impugnado não altera as disposições do Regulamento n.o 1316/2013, limitando‑se a definir as prioridades de financiamento ao aditá‑las ao Anexo I deste último regulamento.
26
Ao adotar o regulamento impugnado, a Comissão respeitou a «etapa intermédia» introduzida pelo legislador entre o ato legislativo e a execução do programa, invocada pelo Parlamento. O receio do Parlamento de que este regulamento afete a flexibilidade exigida pelo Regulamento n.o 1316/2013 é injustificado, dado que, ao permitir à Comissão definir as prioridades de financiamento através de um ato delegado, o artigo 21.o, n.o 3, deste último regulamento permite igualmente à Comissão, se for o caso, alterar o ato delegado por ela adotado.
27
Em resposta às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça na audiência, a Comissão alegou, em substância, que o poder delegado de «definir» as prioridades de financiamento, previsto no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, não devia ser entendido como uma terceira categoria de poderes delegados autónoma em relação às categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE, ou seja, os poderes de «alterar» e de «completar» o ato legislativo. Só existem as duas categorias de poderes delegados previstas neste último artigo. No entanto, segundo a Comissão, ao delegar nela um poder de «definir» as prioridades de financiamento, o artigo 21.o, n.o 3, deste regulamento reserva‑lhe a escolha da técnica legislativa.
Apreciação do Tribunal de Justiça
28
O artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 habilita a Comissão a adotar atos delegados para «definir» as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o deste regulamento.
29
O Parlamento alega, em substância, que a Comissão excedeu esta habilitação ao ter aditado, através do artigo 1.o do regulamento impugnado, uma parte VI ao Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013, em vez de adotar um ato delegado distinto.
30
A este respeito, importa recordar, em primeiro lugar, que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, resulta do artigo 290.o, n.o 1, TFUE que um ato legislativo pode delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato legislativo. Em conformidade com o segundo parágrafo desta disposição, os objetivos, o conteúdo, o alcance e a duração da delegação de poderes devem ser explicitamente delimitados pelo ato legislativo que confere essa delegação. Esta exigência implica que a atribuição de um poder delegado visa a adoção de regras que se inserem no âmbito regulamentar conforme definido pelo ato legislativo de base (acórdãos Comissão/Parlamento e Conselho, C‑427/12, EU:C:2014:170, n.o 38, e Comissão/Parlamento e Conselho, C‑88/14, EU:C:2015:499, n.o 29).
31
Além disso, importa recordar que o artigo 290.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE dispõe que os atos legislativos estabelecem explicitamente as condições a que a delegação fica sujeita. Em conformidade com esta mesma disposição, essas condições podem prever a possibilidade de o Parlamento ou o Conselho revogarem a delegação ou estabelecer que o ato delegado só pode entrar em vigor se, no prazo fixado pelo ato legislativo, não forem formuladas objeções pelo Parlamento ou pelo Conselho.
32
O artigo 290.o, n.o 1, TFUE prevê duas categorias de poderes delegados, concretamente a que permite «completar» e a que permite «alterar» o ato legislativo. Em contrapartida, a possibilidade de «definir» certos elementos não essenciais desse ato não está prevista no referido artigo.
33
Ora, contrariamente ao que possam sugerir as observações escritas apresentadas pela Comissão, ao habilitar a Comissão a «definir» as prioridades de financiamento, o artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 não visa uma categoria de poderes delegados autónoma, que recaia fora do âmbito de aplicação do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, mas sim um poder delegado na aceção deste último artigo.
34
Com efeito, resulta, nomeadamente, do contexto em que se inscreve o artigo 21.o, n.o 3, do referido regulamento que a habilitação prevista por esta disposição se refere a uma das categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o TFUE.
35
A este respeito, há que constatar, por um lado, que o artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 remete para o artigo 26.o deste regulamento, o qual, por seu lado, visa garantir o respeito das exigências previstas no artigo 290.o, n.os 1 e 2, TFUE, fixando, no seu n.o 2, a duração da delegação de poderes e precisando, nos seus n.os 3 e 5, que a delegação de poderes a que se refere o artigo 21.o do dito regulamento pode ser revogada em qualquer momento pelo Parlamento ou pelo Conselho e que os atos delegados adotados nos termos deste último artigo só entram em vigor se não tiverem sido formuladas objeções por estas instituições no prazo de dois meses a contar da notificação desse ato.
36
Por outro lado, o artigo 21.o, n.os 2, 5 e 6, do Regulamento n.o 1316/2013, que confere à Comissão poderes delegados de «alterar» certos elementos deste regulamento na aceção do artigo 290.o TFUE, remete igualmente para o artigo 26.o do referido regulamento.
37
Ora, seria contraditório considerar que, enquanto os n.os 2, 5 e 6 do artigo 21.o do Regulamento n.o 1316/2013 bem como o n.o 3 deste artigo remetem para o artigo 26.o do regulamento, este artigo 26.o se baseia no artigo 290.o TFUE apenas no que diz respeito aos poderes delegados previstos no artigo 21.o, n.os 2, 5 e 6, do referido regulamento.
38
Por outro lado, na audiência, a Comissão reconheceu que a habilitação prevista no artigo 21.o, n.o 3, do mesmo regulamento devia ser entendida no sentido de que confere um poder delegado na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE.
39
Em segundo lugar, há que examinar se a habilitação para «definir» as prioridades de financiamento, prevista no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, deve ser entendida no sentido de que confere um poder delegado de «alterar» este regulamento ou no sentido de que confere um poder delegado de o «completar», na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, ou ainda no sentido de que deixa à discrição da Comissão a possibilidade de escolher um ou outro desses poderes.
40
A este respeito, resulta dos termos «completar ou alterar» que as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE se distinguem claramente.
41
Com efeito, a delegação de poderes para «completar» um ato legislativo destina‑se apenas a habilitar a Comissão a concretizar esse ato. Quando esta exerce esse poder, o seu mandato está limitado ao desenvolvimento pormenorizado, com respeito pela integralidade do ato legislativo adotado pelo legislador, dos elementos não essenciais da regulamentação em causa não definidos pelo legislador.
42
Em contrapartida, a delegação de poderes para «alterar» um ato legislativo destina‑se a habilitar a Comissão a modificar ou a revogar elementos não essenciais estabelecidos nesse ato pelo legislador. Quando a Comissão exerce esse poder, não está obrigada a respeitar os elementos que o mandato que lhe é conferido visa precisamente «alterar».
43
Esta interpretação é corroborada, por um lado, pela génese do artigo 290.o TFUE, que pode incluir elementos pertinentes para a interpretação de uma disposição do Tratado FUE (v., neste sentido, acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 50), e, por outro, como foi salientado pelo Parlamento, pelas explicações fornecidas pela Comissão nas orientações sobre os atos delegados, que, embora não possam vincular o Tribunal de Justiça, podem servir de fonte de inspiração útil (v., por analogia, acórdãos Itália/Comissão, C‑310/99, EU:C:2002:143, n.o 52, e T‑Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, n.o 42).
44
Quanto à génese do artigo 290.o TFUE, importa salientar que este reproduziu, em substância, o conteúdo do artigo I‑36.° do Projeto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa (JO 2004, C 310, p. 1). Resulta dos trabalhos preparatórios relativos a esta última disposição, mais precisamente da página 9 do relatório final do Grupo de Trabalho IX «Simplificação», da Convenção Europeia, de 29 de novembro de 2002 (CONV 424/02), que os atos delegados foram ali definidos como atos «que desenvolvem em pormenor ou que alteram determinados elementos de um ato legislativo».
45
Quanto às orientações sobre os atos delegados, a Comissão explica, no seu n.o 40, que quando o legislador confere à Comissão poderes para «completar» um ato legislativo se abstém de legislar de forma exaustiva e se limita a estabelecer os elementos essenciais, deixando à Comissão a tarefa de os concretizar. Em contrapartida, segundo o n.o 34 destas orientações, no âmbito do exercício do poder de «alterar» o ato legislativo, a Comissão introduz alterações formais ao texto, acrescentando‑lhe novos elementos não essenciais ou substituindo ou suprimindo tais elementos.
46
As diferenças verificadas nos números anteriores entre as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE opõem‑se a que possa ser reconhecido à Comissão o poder de determinar, ela própria, a natureza do poder delegado que lhe é conferido. Nestas condições, a fim de garantir a transparência do processo legislativo, esta disposição obriga o legislador a determinar a natureza da delegação que pretende conferir à Comissão.
47
Quanto à delegação conferida à Comissão no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, há que observar que, ao habilitar a Comissão a adotar atos delegados a fim de «definir» as prioridades de financiamento, esta disposição autoriza a Comissão a «completar» esse regulamento, na aceção do artigo 290.o TFUE.
48
Com efeito, nas partes I e III a V do Anexo I do referido regulamento, o próprio legislador estabeleceu uma lista dos projetos predefinidos da rede principal do setor de transportes, os termos, as condições e os procedimentos relativos aos instrumentos financeiros no âmbito do MIE, as percentagens indicativas respeitantes aos objetivos específicos para os transportes e uma lista das orientações gerais a ter em conta na definição dos critérios de adjudicação, habilitando expressamente a Comissão, no artigo 21.o, n.os 1, 2, 5 e 6, do mesmo regulamento, a «alterar» estes elementos.
49
Ora, contrariamente aos referidos elementos, as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 1316/2013 não foram estabelecidas pelo próprio legislador neste regulamento. Ao deixar este ponto em aberto, o legislador confiou à Comissão a tarefa de «definir» essas prioridades num ato delegado que devia, nos termos do artigo 21.o, n.o 3, do mesmo regulamento, ser adotado até 22 de dezembro de 2014.
50
Assim, ao habilitar a Comissão a «definir» as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 1316/2013, o artigo 21.o, n.o 3, deste regulamento não a autoriza a alterar os elementos já estabelecidos neste regulamento, mas a concretizar o referido regulamento mediante o desenvolvimento dos pormenores que não foram definidos pelo legislador, mantendo‑se todavia obrigada a respeitar, na íntegra, as disposições estabelecidas pelo mesmo regulamento.
51
Esta interpretação é confirmada pelo considerando 59 do Regulamento n.o 1316/2013, que estabelece uma distinção clara entre o poder de «alterar» e o de «definir» certos elementos deste regulamento, ao enunciar que a Comissão tem o poder de adotar atos em conformidade com o artigo 290.o TFUE no que respeita à adoção de alterações à parte I do Anexo I deste regulamento e à especificação das prioridades de financiamento para as ações elegíveis ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, do mesmo regulamento, que devem ser traduzidas nos programas de trabalho.
52
Em terceiro lugar, há que examinar se o exercício dessa habilitação prevista no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 exige a adoção de um ato distinto deste regulamento.
53
A este respeito, há que constatar, por um lado, que, por razões de clareza normativa e de transparência do processo legislativo, a Comissão não pode, no âmbito do exercício do poder de «completar» um ato legislativo, aditar um elemento ao próprio texto desse ato. Com efeito, essa incorporação comportaria o risco de criar uma confusão quanto ao fundamento jurídico desse elemento, já que o próprio texto de um ato legislativo conteria um elemento decorrente do exercício, pela Comissão, de um poder delegado que não lhe permite alterar ou revogar esse ato.
54
Por outro lado, há que recordar que a possibilidade de delegar poderes prevista no artigo 290.o TFUE visa permitir ao legislador concentrar‑se nos elementos essenciais de uma legislação e nos elementos não essenciais em relação aos quais considera oportuno legislar, confiando à Comissão a tarefa de «completar» certos elementos não essenciais do ato legislativo adotado ou ainda de «alterar» tais elementos ao abrigo de uma delegação a esta conferida.
55
Ora, um elemento adotado pela Comissão no exercício de um poder de «completar» um ato legislativo, mas que faz parte integrante deste ato, não pode, posteriormente, ser substituído ou suprimido no exercício desse poder que conduziu à sua adoção, dado que tais intervenções carecem de um poder de «alterar» o referido ato. Cabe, pois, ao legislador intervir quando for necessário substituir ou suprimir um elemento aditado, aprovando ele próprio um ato legislativo ou conferindo à Comissão o poder delegado para «alterar» o ato em questão. Assim, a inserção, no âmbito do exercício do poder de «completar» um ato legislativo, de um elemento no texto desse ato é contrária à aplicação efetiva desse poder.
56
Em contrapartida, quando a Comissão «completa» um ato legislativo através da adoção de um ato distinto, pode, na medida do necessário, alterar este último ato sem estar obrigada a alterar o próprio ato legislativo.
57
Conclui‑se daqui que o exercício de um poder delegado de «completar» um ato legislativo, na aceção do artigo 290.o TFUE, carece da adoção, por parte da Comissão, de um ato distinto.
58
Esta conclusão é, aliás, corroborada pelos n.os 34 e 40 das orientações sobre os atos delegados, segundo as quais um ato que «completa» um ato legislativo assume a forma de um ato distinto do ato legislativo e não o altera formalmente.
59
Como resulta do n.o 47 do presente acórdão, ao habilitar a Comissão a adotar atos delegados a fim de «definir» as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 1316/2013, o artigo 21.o, n.o 3, deste regulamento autoriza a Comissão a «completar» esse regulamento, na aceção do artigo 290.o TFUE. Consequentemente, no âmbito do exercício do poder previsto no referido artigo 21.o, n.o 3, a Comissão estava obrigada a adotar um ato distinto do mesmo regulamento. Ao aditar, através do artigo 1.o do regulamento impugnado, uma parte VI ao Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013, a Comissão violou esta obrigação, não respeitando, assim, a diferença entre as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE.
60
Além disso, este desrespeito resulta do facto de, na epígrafe do regulamento impugnado, a Comissão descrever que este regulamento «altera» o Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013, quando o poder de «definir» as prioridades de financiamento, previsto no artigo 21.o, n.o 3, deste último regulamento, deve ser entendido no sentido de que confere um poder delegado de «completar» o ato legislativo, na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE.
61
Por conseguinte, a Comissão violou o artigo 21.o, n.o 3, do referido regulamento. Este desrespeito das regras de competência previstas no artigo 290.o TFUE implica a anulação do regulamento impugnado.
62
Em quarto lugar, no que toca à questão mencionada no n.o 18 do presente acórdão e na medida em que a Comissão contesta que esta violação implique a anulação do regulamento impugnado, há que recordar que, ao aditar a lista das prioridades de financiamento que figura no anexo do regulamento impugnado ao Regulamento n.o 1316/2013 como parte VI do anexo I deste último regulamento, o artigo 1.o do regulamento impugnado impede a Comissão de alterar doravante esta lista, tendo em conta que o artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013 não permite à Comissão «alterar» este último regulamento.
63
Nestas condições, a violação da obrigação de adotar um ato distinto implica a anulação do regulamento impugnado, tanto mais que decorre do considerando 59 do Regulamento n.o 1316/2013 que o poder de definir as prioridades de financiamento foi conferido à Comissão «a fim de ter em conta possíveis alterações nas prioridades políticas e nas capacidades tecnológicas, assim como os fluxos de tráfego».
64
Em face do exposto, há que julgar procedente o fundamento único invocado pelo Parlamento e anular, por conseguinte, o regulamento impugnado.
Quanto ao pedido de manutenção dos efeitos do regulamento impugnado
65
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que, no caso de anular o regulamento impugnado, mantenha os efeitos deste último até que seja substituído por um novo ato. O Parlamento considera que essa manutenção é efetivamente útil.
66
Há que recordar que, nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode, quando o considere necessário, indicar quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.
67
A este respeito, resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que, atendendo a motivos relacionados com a segurança jurídica, os efeitos desse ato podem ser mantidos, nomeadamente, quando os efeitos imediatos da sua anulação fossem suscetíveis de originar consequências negativas graves para as pessoas em causa e a legalidade do ato impugnado não for contestada devido à sua finalidade ou ao seu conteúdo, mas por falta de competência do seu autor ou de violação das formalidades essenciais (v. acórdão Parlamento e Comissão/Conselho, C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.o 90 e jurisprudência aí referida).
68
No caso em apreço, o regulamento impugnado constitui a base jurídica dos programas de trabalho previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 13116/2013, os quais, por seu lado, servem de base aos convites à apresentação de propostas para a seleção dos projetos de interesse comum financiados pelo MIE.
69
Como alega a Comissão, a mera anulação do regulamento impugnado põe em causa quer os programas de trabalho anuais e plurianuais baseados neste regulamento quer os convites à apresentação de propostas feitos com base nestes programas, que seriam, por seu lado, automaticamente invalidados. Ora, essa anulação poderia comprometer a execução do MIE e causar um prejuízo significativo a todos os atores envolvidos.
70
Nestas condições, existem importantes motivos de segurança jurídica que justificam que o Tribunal dê provimento ao pedido de manutenção dos efeitos jurídicos do regulamento impugnado.
71
Consequentemente, há que manter os efeitos deste regulamento até à entrada em vigor, num prazo razoável, que não deverá exceder seis meses a contar da data da prolação do presente acórdão, de um novo ato que o substitua.
Quanto às despesas
72
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Conselho suporta as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1)
É anulado o Regulamento Delegado (UE) n.o 275/2014 da Comissão, de 7 de janeiro de 2014, que altera o Anexo I do Regulamento (UE) n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Mecanismo Interligar a Europa.
2)
São mantidos os efeitos do Regulamento Delegado n.o 275/2014 até à entrada em vigor, num prazo razoável, que não deverá exceder seis meses a contar da data da prolação do presente acórdão, de um novo ato que o substitua.
3)
A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
4)
O Conselho da União Europeia suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês