62021CC0040
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 10. studenoga 2022. (
1
)
Predmet C‑40/21
T. A. C.
protiv
ANI
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Timişoara (Žalbeni sud u Temišvaru, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Odluka 2006/928/EZ – Mehanizam suradnje i provjere – Javna dužnost za koju se provode izbori – Sukob interesa – Sankcije – Zabrana obavljanja tijekom određenog vremena javnih dužnosti za koje se provode izbori – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 49. stavak 3. – Razmjernost sankcija – Izravan učinak načela proporcionalnosti – Ovlasti nacionalnih sudova – Članak 15. stavak 1. – Pravo na rad – Pojam ‚rad’ – Članak 47. – Pravo na djelotvoran pravni lijek”
I. Uvod
1.
Nezakonito ponašanje koje predstavlja sukob interesa vjerojatno se može smatrati jednim od najvećih grijeha za političare i javne službenike. Naime, on zadire u srce njihove dužnosti da služe javnom interesu. Pojam „sukob interesa” zapravo postoji već stoljećima te su iz njega proizišli razni skupovi (obvezujućih i neobvezujućih) pravila na nacionalnoj, međunarodnoj i nadnacionalnoj razini (
2
).
2.
Neka temeljna načela u ovom području mogu se pronaći u, među ostalim, „Međunarodnom kodeksu ponašanja za javne službenike”, koji je 1996. usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: UN) (
3
), te u „Modelu kodeksa ponašanja za javne službenike”, koji je 2000. usvojilo Vijeće Europe (
4
). Naravno, nekoliko instrumenata Europske unije sadržava pravila kojima je cilj, svakom unutar vlastitog područja primjene, sprečavanje sukoba interesa kod službenika Unije ili službenika država članica. Jedan je takav instrument Odluka Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (
5
).
3.
Ovaj predmet, koji proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Timişoara (Žalbeni sud u Temišvaru, Rumunjska), tiče se odnosa između Odluke 2006/928, nacionalnog zakonodavstva usvojenog radi njezine provedbe, i Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita protivi li se pravu Unije – osobito članku 15. stavku 1., članku 47. i članku 49. stavku 3. Povelje – nacionalno zakonodavstvo prema kojem se osobi za koju je utvrđeno da je postupala u sukobu interesa automatski izriče sankcija u obliku zabrane da određeno vrijeme obavlja javne izborne dužnosti (u daljnjem tekstu: sankcija o kojoj je riječ).
4.
Unatoč tomu što je na prvi pogled jednostavno, to pitanje otvara nekoliko pravnih problema u vezi s područjem primjene navedenih odredbi Povelje te ovlasti i dužnosti nacionalnih sudova kada nacionalno pravo predviđa nerazmjerne sankcije za povrede nacionalnih odredbi kojima se provodi pravo Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
5.
Članak 1. prvi stavak Odluke 2006/928 propisuje:
„Rumunjska izvješćuje, do 31. ožujka svake godine, a prvi put do 31. ožujka 2007., Komisiju o napretku u ispunjavanju svakog mjerila predviđenog Prilogom”.
6.
U Prilogu su nabrojena ta mjerila. Točka 2. Priloga glasi:
„Uspostaviti, kako je predviđeno, tijelo za integritet nadležno za provjeru imovinskog stanja i neusklađenosti te mogućih sukoba interesa, te za izdavanje obveznih odluka na osnovi kojih se mogu donijeti odvraćajuće sankcije”.
B. Nacionalno pravo
7.
Članak 25. Legee nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Zakon br. 176/2010 o integritetu u obavljanju javnih dužnosti i funkcija, izmjenama i dopunama Zakona br. 144/2007 o stvaranju, ustrojstvu i funkcioniranju Nacionalne agencije za integritet i o izmjenama i dopunama drugih normativnih akata) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 176/2010) propisuje:
„1.   Ako osoba pri donošenju upravnog akta, sklapanju pravnog posla, donošenju odluke ili sudjelovanju u donošenju odluke povrijedi zakonske obveze koje se odnose na sukob interesa ili situaciju neusklađenosti, smatra se da je počinila stegovnu povredu te je se sankcionira u skladu s pravnim pravilima koja se primjenjuju na dužnost, funkciju ili aktivnost o kojoj je riječ, pod uvjetom da odredbe ovog zakona ne predviđaju odstupanje od toga te da nije riječ o kaznenom djelu.
2.   Osoba koja je razriješena ili opozvana sa svojih dužnosti u skladu sa stavkom 1. ili u odnosu na koju je utvrđeno postojanje sukoba interesa ili situacije neusklađenosti više nema pravo obavljanja javne dužnosti ili funkcije koja je predmet odredbi ovog zakona, uz iznimku izabranih dužnosnika, i to tijekom tri godine od datuma kad je razriješena ili opozvana s javne dužnosti ili funkcije o kojoj je riječ ili od datuma automatskog prestanka mandata. Ako je osoba obavljala dužnost na koju je izabrana, više ne može obavljati istu dužnost tijekom tri godine od prestanka mandata. U slučaju u kojem osoba na datum utvrđenja situacije neusklađenosti ili sukoba interesa više ne obavlja javnu dužnost ili funkciju, trogodišnja zabrana počinje teći, u skladu sa zakonom, od datuma kad je izvješće o ocjeni postalo konačno ili od datuma kad je sudska odluka kojom se potvrđuje postojanje sukoba interesa ili situacije neusklađenosti postala konačna i neopoziva.”
8.
Sud koji je uputio zahtjev u vezi s tim spominje Deciziju nr. 418/2014 (Odluka br. 418/2014) Curtee Constituțională (Ustavni sud, Rumunjska), u skladu s kojom se izraz „aceeași funcție” („iste dužnosti”) iz članka 25. stavka 2. Zakona br. 176/2010 odnosi na sve dužnosti za koje se provode izbori, uključujući dužnost gradonačelnika.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
9.
T. A. C., tužitelj u glavnom postupku, u vrijeme nastanka činjenica bio je gradonačelnik grada u Rumunjskoj.
10.
U izvješću o ocjeni od 25. studenoga 2019. (u daljnjem tekstu: izvješće o ocjeni), Agenția Națională de Integritate (Nacionalna agencija za integritet, Rumunjska; u daljnjem tekstu: ANI) – upravno tijelo nadležno za ocjenu sukoba interesa – utvrdila je da tužitelj nije poštovao pravno uređenje sukoba interesa u upravnim stvarima. On je tijekom obavljanja dužnosti gradonačelnika sklopio ugovor o plodouživanju s udrugom u kojoj je njegova supruga bila član osnivač i obavljala dužnost potpredsjednice. Na temelju tog ugovora toj je udruzi u svrhu obavljanja kulturnih aktivnosti dodijeljeno pravo nenaplatnog korištenja određenih prostorija koje su pripadale gradu, u trajanju od pet godina.
11.
Tužitelj je 19. prosinca 2019. podnio tužbu Tribunalulu București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) zahtijevajući poništenje navedenog izvješća. U prilog svojem zahtjevu tužitelj među ostalim ističe da se pravu Unije protivi nacionalno zakonodavstvo prema kojem se osobi za koju je utvrđeno da je postupala u sukobu interesa automatski izriče sankcija kao što je zabrana obavljanja javnih dužnosti za koje se provode izbori u trajanju od tri godine te koja se ne može prilagođavati težini počinjene povrede.
12.
Presudom od 27. veljače 2020. Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) oglasio se nenadležnim za postupanje povodom tužbe te je predmet uputio Curtei de Apel Timișoara (Žalbeni sud u Temišvaru). Potonji je sud, dvojeći o pravilnosti tumačenja relevantnih odredbi prava Unije, odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li načelo razmjernosti sankcija koje se propisuje člankom 49. [Povelje] tumačiti na način da se to načelo primjenjuje i na djela koja se razlikuju od djela koja nacionalni zakon formalno definira kao kaznena djela, ali koja se mogu smatrati ‚podizanjem optužnice za kazneno djelo’ u smislu članka 6. Europske konvencije o ljudskim pravima (
6
) s obzirom na kriterije utvrđene sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava (
7
), konkretno s obzirom na kriterij strogosti sankcije kao što je slučaj u glavnom postupku u pogledu ocjene sukoba interesa koja može dovesti do primjene dodatne sankcije zabrane obavljanja [svih] javnih dužnosti za koje se provode izbori u trajanju od tri godine?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li načelo razmjernosti sankcija koje se propisuje člankom 49. [Povelje] tumačiti na način da mu je protivna odredba nacionalnog provedbenog zakonodavstva u skladu s kojom se – u slučaju da se utvrdi da je osoba koja obavlja javnu dužnost za koju se provode izbori u sukobu interesa – automatski na temelju zakona (ope legis) primjenjuje dodatna sankcija zabrane obavljanja [svih] javnih dužnosti za koje se provode izbori tijekom predviđenog razdoblja od tri godine, a da pritom ne postoji mogućnost izricanja sankcije koja je razmjerna počinjenoj povredi?
3.
Treba li pravo na rad koje je zajamčeno člankom 15. stavkom 1. [Povelje] kao i pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje koje je zajamčeno člankom 47. Povelje tumačiti na način da im je protivna odredba nacionalnog provedbenog zakonodavstva u skladu s kojom se – u slučaju da se utvrdi da je osoba koja obavlja javnu dužnost za koju se provode izbori u sukobu interesa – automatski na temelju zakona (ope legis) primjenjuje dodatna sankcija zabrane obavljanja [svih] javnih dužnosti za koje se provode izbori tijekom predviđenog razdoblja od tri godine, a da pritom ne postoji mogućnost izricanja sankcije koja je razmjerna počinjenoj povredi?”
13.
Pisana očitovanja u ovom postupku podnijeli su tužitelj u glavnom postupku, ANI, rumunjska i poljska vlada te Europska komisija.
IV. Analiza
14.
Za početak smatram potrebnim pojasniti opseg ovog mišljenja.
15.
U zahtjevu za prethodnu odluku i određenim očitovanjima stranaka spominju se dvije sankcije koje bi se tužitelju u glavnom postupku mogle izreći ako bi sud koji je uputio zahtjev prihvatio izvješće o ocjeni: opoziv s javne dužnosti i trogodišnja zabrana obavljanja dužnosti za koju se provode izbori. Međutim, budući da se prethodna pitanja odnose samo na potonju sankciju, analiza će biti ograničena na nju. Unatoč tomu, ne vidim zašto moja razmatranja ne bi, mutatis mutandis, bila primjenjiva i na drugu sankciju, odnosno na opoziv s dužnosti.
16.
Uzimajući u obzir navedeno, i kao što je navedeno u uvodu ovog mišljenja, sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima u bitnome pita Sud protivi li se pravu Unije – osobito članku 15. stavku 1., članku 47. i članku 49. stavku 3. Povelje – nacionalno zakonodavstvo prema kojem se osobi za koju je utvrđeno da je postupala u sukobu interesa automatski izriče sankcija u obliku zabrane da određeno vrijeme (u ovom predmetu, tri godine) obavlja javne dužnosti za koju se provode izbori.
17.
Međutim, prije razmatranja pitanja koja sud koji je uputio zahtjev otvara, moram se kratko osvrnuti na nadležnost Suda za ovaj predmet i dopuštenost prethodnih pitanja.
A. Nadležnost i dopuštenost
18.
ANI i rumunjska vlada osporavaju nadležnost Suda za ovaj predmet. Tvrde da Povelja nije primjenjiva na glavni postupak jer nije riječ o provedbi prava Unije u smislu članka 51. Povelje. ANI i rumunjska vlada osporavaju i dopuštenost prethodnih pitanja, naglašavajući činjenicu da se glavni postupak odnosi na poništenje ANI‑jeva izvješća o ocjeni kojim je utvrđeno da je tužitelj bio u sukobu interesa, a ne na pitanje primjenjivih sankcija. Oni smatraju da prethodna pitanja nisu relevantna za rješavanje spora.
19.
Niti jedan od tih argumenata ne smatram uvjerljivim.
20.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Zakon br. 176/2010, kako proizlazi iz njegova obrazloženja, donesen radi provedbe jednog od ciljeva Odluke 2006/928. Kako je spomenuto u točki 6. ovog mišljenja, tom je odlukom naloženo Rumunjskoj da uspostavi tijelo za integritet nadležno za provjeru, među ostalim, mogućih sukoba interesa te za izdavanje obveznih odluka na osnovi kojih se mogu donijeti odvraćajuće sankcije.
21.
U tom se pogledu mora imati na umu da je Odluka 2006/928 donesena u kontekstu pristupanja Rumunjske Europskoj uniji te da je obuhvaćena područjem primjene Ugovora o pristupanju. Ta odluka obvezuje Rumunjsku, nalažući joj da poduzme sve odgovarajuće mjere s tim ciljem (
8
). Shodno tomu, čini se da je Zakon br. 176/2010 mjera kojom se provodi pravo Unije, što znači da je Povelja primjenjiva. S obzirom na to, Sud je nadležan za ovaj predmet.
22.
Kao drugo, kako je nacionalni sud objasnio u odluci kojom se upućuje zahtjev, ako bi se ANI‑jevo izvješće o ocjeni prihvatilo, sankcija o kojoj je riječ automatski bi se izrekla tužitelju. Ako dobro shvaćam relevantno nacionalno pravo, tužitelj zakonitost te sankcije ne može osporavati u okviru drugog sudskog postupka.
23.
Odgovor Suda na upućena pitanja stoga nije moguće smatrati očito nebitnim za rješavanje spora. Čini se da je sudu koji je uputio zahtjev tumačenje koje traži potrebno da bi razmotrio određene argumente tužitelja u glavnom postupku.
24.
Shodno navedenom, prethodna su pitanja dopuštena.
B. Razmatranje prethodnih pitanja
1.
Prvo i drugo pitanje: razmjernost sankcije
25.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim i drugim pitanjem, koja je moguće zajedno razmotriti, u biti pita je li načelo razmjernosti sankcija, utvrđeno u članku 49. stavku 3. Povelje, primjenjivo na sankciju poput one o kojoj je riječ te, ako jest, protivi li mu se takva sankcija.
26.
Međutim, opseg tih pitanja može se šire shvatiti. Naime, razmjernost sankcije o kojoj je riječ moguće je razmatrati s obzirom na: (i) članak 49. stavak 3. Povelje, koji se primjenjuje samo ako je sankcija kaznene prirode, i/ili (ii) načelo proporcionalnosti kao opće načelo prava Unije, koje se primjenjuje na sve nacionalne propise kojima se provodi pravo Unije.
27.
U iduća dva odjeljka prvo ću razmatrati zašto članak 49. stavak 3. Povelje prema svemu sudeći nije primjenjiv na ovaj predmet, nakon čega ću razmotriti navedeno opće načelo.
a)
Primjenjivost članka 49. stavka 3. Povelje
28.
Budući da se članak 49. stavak 3. Povelje, koji predviđa da strogost sankcije ne smije biti nerazmjerna kaznenom djelu, odnosi na sankcije kaznene naravi, prvo je potrebno utvrditi je li sustav sankcija o kojem je riječ u glavnom postupku kaznene naravi.
29.
Sud je u tom pogledu, crpeći inspiraciju iz sudske prakse ESLJP‑a, utvrdio da su relevantna tri kriterija. Prvi je kriterij pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama priroda kažnjivog djela, a treći je stupanj strogosti sankcije koja se dotičnoj osobi može izreći (
9
).
30.
Sumnjam da sankcija o kojoj je riječ, ako je promatramo s obzirom na te kriterije, ima obilježja kaznene prirode.
31.
Kao prvo, iz teksta članka 25. stavka 1. Zakona br. 176/2010, kao i iz relevantne domaće sudske prakse, proizlazi da se sankciji o kojoj je riječ ne pripisuje „kaznena” priroda u nacionalnom pravu, već je se smatra samo „stegovnom mjerom”. Usto, prema informacijama u spisu predmeta, postupak u kojem se sankcija izriče ima upravnu narav. U skladu s nacionalnim pravom, javnim službenicima koji postupaju u sukobu interesa mogu se izreći i kaznene sankcije, ali u okviru odvojenog i neovisnog postupka (
10
).
32.
Kao drugo, iz zahtjeva za prethodnu odluku i očitovanja stranaka proizlazi da su glavni ciljevi Zakona br. 176/2010 osiguravanje integriteta i transparentnosti pri obavljanju javnih funkcija, sprečavanje korupcije i time zaštita javnih financija. Sankcija o kojoj je riječ dio je šireg skupa mjera, koje sve dopunski služe navedenim ciljevima. Konkretno, svrha zabrane obavljanja svih javnih dužnosti za koje se provode izbori i automatskog prestanka mandata jest okončati i spriječiti daljnji sukob interesa. Stoga se čini da sankcija o kojoj je riječ ima više preventivnu, nego represivnu ili kaznenu prirodu. To je aspekt koji, s obzirom na sudsku praksu ESLJP‑a, sugerira da postupanje za koje se ta sankcija izriče nije „u svojoj biti” kazneno (
11
).
33.
Kao treće, sankcija o kojoj je riječ nema oblik odnosno u svakom slučaju ne dovodi do kazne zatvora (ili drugih oblika oduzimanja slobode) ili novčane kazne. Umjesto toga, ona nalikuje sankcijama koje se obično izriču pojedincima koji pripadaju ograničenoj skupini posebnog statusa (kao što su suspenzija, razrješenje, otpuštanje ili zabrana budućeg obavljanja aktivnosti) te kojima je cilj osigurati da ti pojedinci poštuju posebna pravila kojima je uređeno njihovo ponašanje, što je ESLJP smatrao pokazateljem stegovne naravi sankcije (
12
).
34.
U biti, sudska praksa ESLJP‑a potvrđuje da sankcije kojima se samo ograničava mogućnost pojedinaca ili skupina da ostvaruju određene političke slobode načelno nisu „kaznene” u smislu članka 6. stavka 1. i članka 7. EKLJP‑a (
13
). Osobito, za sankcije slične onoj o kojoj je riječ dosljedno se utvrđuje da nisu obuhvaćene područjem primjene tih odredbi (
14
), osim u iznimnim okolnostima (
15
).
35.
Shodno navedenom, iako mi se sankcija o kojoj je riječ ne čini kaznenom, to pitanje nije potrebno riješiti u okviru ovog postupka. Naime, čak i ako bi se utvrdilo da članak 49. stavak 3. Povelje nije primjenjiv, zahtjev da sankcija bude razmjerna proizlazio bi iz primjene proporcionalnosti kao općeg načela prava Unije.
b)
Načelo proporcionalnosti kao opće pravno načelo Unije
36.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, načelo proporcionalnosti jedno je od općih načela prava Unije koja su temelj ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama. Nacionalni propis koji ulazi u područje primjene prava Unije ili kojim se ono provodi mora poštovati to načelo, a državama članicama njime se nalaže donošenje mjera koje su prikladne za postizanje zadanih ciljeva i koje ne prekoračuju ono što je nužno za njihovo ostvarenje (
16
).
37.
Kada je riječ o sankcijama propisanima u nacionalnom zakonodavstvu – bez obzira na to jesu li kaznene ili nekaznene prirode – Sud je više puta utvrdio da njihova strogost „mora odgovarati težini povreda koje te sankcije kažnjavaju” (
17
) te da „ne smiju prelaziti granice onoga što je nužno za postizanje ciljeva kojima to zakonodavstvo legitimno teži” (
18
).
38.
Međutim, te ocjene obično najbolje mogu provesti nacionalni sudovi zato što je, među ostalim, moguće da Sud ne raspolaže svim pravnim i činjeničnim elementima koji su za to potrebni. Shodnu tomu, Sud je rijetko presuđivao o razmjernosti konkretne sankcije propisane nacionalnim pravom. Osim ako je očito je li sankcija razumna ili pretjerana, Sud odgovornost provjeravanja razmjernosti povjerava sudovima koji su uputili zahtjev, pružajući im korisne smjernice za provedbu te provjere (
19
).
39.
Prepuštanje te zadaće sudu koji je uputio zahtjev čini se prikladnim i u ovom predmetu: sankcija poput one o kojoj je riječ ne čini se očito razmjernom ili očito nerazmjernom. Na sudu koji je uputio zahtjev je da o tome presudi, s obzirom na sve relevantne okolnosti. Kako bih pomogao sudu koji je uputio zahtjev, iznosim sljedeća razmatranja.
40.
Sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu upućuje na dva posebna obilježja sankcije o kojoj je riječ koja bi se mogla, u teoriji, činiti problematičnima: činjenicu da se ona dotičnim pojedincima izriče automatski i činjenicu da njezinu strogost nije moguće prilagođavati. Oba elementa daju sankciji o kojoj je riječ određenu krutost, što – kako sud koji je uputio zahtjev ističe – ne omogućuje uzimanje u obzir konkretnih okolnosti pojedinih slučajeva.
41.
U tom pogledu ističem da obveza da sankcija odgovara težini povrede načelno znači da u obzir treba uzeti pojedinačne okolnosti svakog slučaja. To je razlog zbog kojeg je Sud paušalne ili fiksne iznose novčanih kazni smatrao problematičnima iz perspektive razmjernosti (
20
).
42.
Međutim, Sud je istodobno priznao da načelo razmjernosti sankcija treba tumačiti i na način da omogućuje nadležnim tijelima da počinitelje povreda sankcioniraju na jednostavan, djelotvoran i učinkovit način. To znači da mogu postojati okolnosti u kojima je sankciju moguće izreći automatski te u unaprijed određenom iznosu (
21
).
43.
Smatram da je u tom pogledu ključan način na koji je nacionalno zakonodavstvo formulirano i, konkretnije, jesu li razni oblici ponašanja koji se kažnjavaju dotičnom sankcijom relativno homogeni. Primjerice, izazivaju li ta ponašanja sličnu štetu javnom dobru zaštićenom dotičnim nacionalnim zakonodavstvom? Ako je to slučaj, moguće je da ta ponašanja zaslužuju biti kažnjena istom sankcijom.
44.
Što je biće kažnjivog djela uže definirano, to je paušalna sankcija prihvatljivija. Nasuprot tomu, ako kažnjivo djelo ima široko područje primjene (primjerice, obuhvaća i namjerno i nemarno ponašanje, i teške i lake povrede itd.), automatsku i fiksnu sankciju teže je opravdati.
45.
Stoga ne smatram da se nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ nužno protivi pravu Unije kako tužitelj sugerira. Međutim, to ne isključuje mogućnost da to zakonodavstvo, u konkretnom tužiteljevu slučaju, ne dovede do ishoda koji nije u skladu s pravom Unije (
22
).
46.
Shodno tomu, na sudu koji je uputio zahtjev bit će da utvrdi, s obzirom na sve relevantne okolnosti, kao prvo, odgovara li strogost sankcije o kojoj je riječ (u smislu, primjerice, njezina opsega i trajanja, kao i njezina utjecaja na osobni, profesionalni i ekonomski status pojedinca) težini tužiteljeve povrede (u smislu, primjerice, normativne kvalifikacije povrede te štetnosti i nepropisnosti ponašanja), imajući u vidu ciljeve relevantnog nacionalnog zakonodavstva. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti da sankcija o kojoj je riječ u tužiteljevu slučaju ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje ciljeva nacionalnog zakonodavstva. Kako bi to ocijenio, nacionalni sud mora utvrditi je li se mogla predvidjeti mjera koja bi bila manje ograničavajuća od sankcije o kojoj je riječ, a jednako djelotvorna kao ona u osiguravanju razine zaštite javnog interesa koji se štiti nacionalnim zakonodavstvom o kojem je riječ.
47.
Imajući u vidu navedeno te ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da sankcija o kojoj je riječ nije razmjerna, koje su njegove ovlasti i dužnosti u glavnom postupku? Taj je element istaknut u okviru ovog postupka te ću ga sada razmotriti.
c)
Ovlasti nacionalnog suda
48.
Komisija u svojim očitovanjima upućuje na nedavnu presudu velikog vijeća Suda u predmetu Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravan učinak) (u daljnjem tekstu: presuda „NE”) (
23
), naglašavajući da ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da sankcija o kojoj je riječ nije razmjerna, on ne mora izuzeti iz primjene relevantno nacionalno zakonodavstvo u cijelosti. Prema mišljenju Komisije, taj sud može prilagoditi sankciju in bonam partem kako bi osigurao da ona bude ne samo razmjerna nego i učinkovita i odvraćajuća.
49.
Sud koji je uputio zahtjev ne postavlja izričito pitanje o toj problematici u svojem zahtjevu. Međutim, svjestan sam da su, nakon donošenja presude „NE”, neki pravni teoretičari i pravni praktičari izrazili određene dvojbe u pogledu dosega i implikacija te presude.
50.
Sud koji je uputio zahtjev u predmetu „NE” tražio je od Suda smjernice u pogledu pravnih posljedica odredbe direktive koja je nalagala državama članicama da odrede „učinkovite, [razmjerne] i odvraćajuće” sankcije, u situaciji u kojoj sankcije koje je nacionalni zakonodavac propisao s ciljem provedbe te odredbe nisu bile razmjerne.
51.
U tom pogledu gotovo ni ne moram isticati da takve odredbe nipošto nisu jedinstvene za direktivu o kojoj je bila riječ u predmetu „NE”. Naime, brojni instrumenti prava Unije sadržavaju slično formulirane odredbe ili, općenitije, nameću državama članicama ekvivalentne obveze. To je slučaj i s Odlukom 2006/928, kako je objašnjeno u točkama 6. i 20. ovog mišljenja.
52.
Shodno tomu, vjerojatno je da će pitanje koje je Komisija istaknula u svojem očitovanju biti relevantno ne samo u ovom postupku nego i u raznim drugim postupcima pred nacionalnim sudovima. Zato ću iskoristiti priliku kako bih pokušao pojasniti doseg presude „NE” i, ako je moguće, odagnati neke dvojbe u vezi s njezinim mogućim presezanjem.
1) Presuda „NE” (I): njezin smisao
53.
Ukratko, Sud je u presudi „NE” uspostavio dva načela.
54.
Kao prvo, Sud je utvrdio da je zahtjev razmjernosti sankcija bezuvjetan i dovoljno precizan te da, posljedično, ima izravan učinak. To znači da se pojedinci mogu pozivati na relevantnu odredbu prava Unije protiv države članice koja ju je pogrešno prenijela. Kao drugo, Sud je presudio da načelo nadređenosti prava Unije treba tumačiti na način da se njime nacionalnim tijelima nalaže obveza da sporno nacionalno zakonodavstvo izuzmu iz primjene samo u mjeri u kojoj je to nužno za izricanje razmjernih sankcija. Shodno tomu, ta tijela ne moraju to nacionalno zakonodavstvo izuzeti iz primjene u cijelosti.
55.
Prema mojemu mišljenju, unatoč tomu što je njome prethodna presuda u nekim aspektima odbačena (
24
), presuda „NE” nipošto nije izvanredna. Umjesto toga, čini se kao logičan razvoj ustaljene sudske prakse.
56.
Točno je da države članice u području sankcija obično imaju široku marginu prosudbe, neovisno o tome djeluju li kako bi osigurale poštovanje domaćeg prava ili prava Unije (
25
). Međutim, sada je općeprihvaćeno da države članice prilikom ostvarivanja svojih nadležnosti prisilnog izvršenja moraju poštovati pravo Unije (
26
). To znači da im pravo Unije može nametati određene obveze činjenja i nečinjenja. Sljedeći pravci sudske prakse čine se posebno relevantnima u tom pogledu.
57.
S jedne strane, države članice ne mogu zabraniti oblike postupanja koje pravo Unije zahtijeva ili dopušta te, posljedično, ne mogu izricati sankcije pojedincima koji prekrše te zabrane (
27
). Osim toga, povrh upravo spomenutih situacija, očito je da države članice mogu nametati sankcije pojedincima koji povređuju nacionalno pravo, ali te sankcije ne smiju oduzimati učinak relevantnim odredbama prava Unije (
28
). Naposljetku i općenitije, kada djeluju u području prava Unije, države članice ne smiju nametati sankcije koje povređuju temeljna prava zajamčena Poveljom ili opća načela prava Unije (
29
).
58.
S druge strane, Sud od znamenitog predmeta Greek maize dosljedno utvrđuje da, u skladu s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, države članice moraju osigurati da se povrede prava Unije sankcioniraju prema uvjetima, kako postupovnim tako i materijalnim, koji su usporedivi s onima koji vrijede za povrede nacionalnog prava koje su slične prirode i važnosti te da sankcije budu učinkovite, odvraćajuće i razmjerne povredi. Nadalje, Sud je dodao da nacionalni sudovi u odnosu na povrede prava Unije moraju postupati s pažnjom jednakom onoj koju koriste kada provode odgovarajuće nacionalne propise (
30
).
59.
Stoga mi se čini da se presuda „NE” nastavlja na ustaljenu sudsku praksu u kojoj je Sud iz načela izravnog učinka, nadređenosti, djelotvornosti i poštovanja temeljnih prava izveo određene obveze odnosno ograničenja u pogledu mogućnosti država članica da izvršavaju svoj ius puniendi.
60.
Osobito, ne može se zanemariti aspekt presude „NE” koji se tiče temeljnih prava. U tom se pogledu mora imati na umu da su, kako je Sud objasnio u presudi Popławski II, izravan učinak i nadređenost dvije strane iste medalje. Pravo Unije predviđa da nacionalni sud mora nacionalno zakonodavstvo izuzeti iz primjene samo ako suprotna odredba prava Unije ima izravan učinak (
31
). To u praksi znači da se, ako odredba prava Unije poput one o kojoj je bila riječ u predmetu „NE” nema izravan učinak, pojedincima mogu i dalje izricati nerazmjerne sankcije, čak i ako je Sud već utvrdio da nacionalno zakonodavstvo nije u skladu s pravom Unije, a nacionalni zakonodavac nije na to reagirao. Naime, moguće je da se pojedinci pred domaćim sudovima ne mogu pozivati na neusklađenost tog zakonodavstva s relevantnom odredbom prava Unije.
61.
Takvo se stanje stvari teško može smatrati prihvatljivim prema bilo kojem zamislivom standardu zaštite temeljnih prava. Smatram da je to dovoljan razlog za utvrđenje da zabrana nerazmjernih sankcija (koja nužno proizlazi iz obveze država članica da odrede razmjerne mjere (
32
)) ima izravan učinak.
62.
Drugo pojašnjenje koje je Sud pružio u presudi „NE” također je, prema mojemu mišljenju, dosljedno načelima i sudskoj praksi navedenima u točkama 56. do 58. ovog mišljenja. Bilo bi paradoksalno ako bi izuzimanje iz primjene nacionalnog zakonodavstva koje propisuje pretjerane sankcije prelazilo ono što je nužno za osiguravanje razumnosti tih sankcija. Intervencija nacionalnog suda namijenjena osiguravanju razmjernosti sankcija u tom bi slučaju narušavala – i to nepotrebno – učinkovitost i odvraćajući učinak tih sankcija, što su preostali zahtjevi odredbe prava Unije o kojoj je riječ. Nacionalni sud bi u praksi zamijenio jedan oblik neusklađenosti s drugim.
63.
Važnije od toga, kako je Sud objasnio – uvelike odražavajući razmatranja koja je o tom pitanju iznio nezavisni odvjetnik M. Bobek (
33
) – jest to da se načelima pravne sigurnosti, zakonitosti i neretroaktivnosti kaznenih djela, kako su zamišljena unutar pravnog sustava Unije, ne protivi mogućnost suca da prilagodi sankciju. Naime, sankcija na taj način ostaje u granicama koje su predviđene nacionalnim pravom, ali se primjenjuje na odmjereniji način.
2) Presuda „NE” (II): korak predaleko?
64.
Ipak, koliko shvaćam, izražene su određene dvojbe u pogledu dosega i implikacija presude „NE”. Istaknuto je da ustavni sustavi određenih država članica propisuju izrazito snažan (ili krut) pojam „zakonitosti”, osobito u području kaznenog prava. Nadalje, neki se pitaju narušava li znatna sloboda koju ta presuda, kako se čini, daje nacionalnim sudovima možda diobu nadležnosti utvrđenu nacionalnim ustavnim pravilima i/ili dovodi do povrede načela jednakosti, s obzirom na to da bi je pojedini nacionalni sudovi mogli različito koristiti.
65.
Ne dijelim te dvojbe.
66.
Naravno, svjestan sam činjenice da se razina zaštite određenih temeljnih prava, kao i važnost i doseg načela kao što su pravna sigurnost i zakonitost, mogu razlikovati među pojedinim državama članicama. Osim toga, nedvojbeno je da su ta načela, među ostalim, povezana s diobom nadležnosti među pojedinim nositeljima državne vlasti, što je središnji element svakog nacionalnog ustavnog sustava. Konkretno, međuodnos uloga zakonodavne vlasti, s jedne strane, i pravosudne vlasti, s druge strane, ovisi o ustavnom modelu koji je svaka država članica odabrala.
67.
Međutim, pravni poredak Unije dopušta takvu raznolikost.
68.
Članak 4. stavak 2. UEU‑a zahtijeva od Europske unije da „poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama”. Dakle, Ugovori Unije ne nameću državama članicama ustavnopravni model uređenja odnosa i međudjelovanja među različitim nositeljima državne vlasti, posebno kada je riječ o definiranju i razgraničavanju njihovih nadležnosti, pod uvjetom da poštuju vrijednosti predviđene člankom 2. UEU‑a (
34
).
69.
Usto, Sud je više puta utvrdio da su „nacionalna tijela i sudovi i dalje […] ovlašteni primjenjivati nacionalne standarde zaštite temeljnih prava sve dok takvom primjenom nije ugrožena razina zaštite predviđena Poveljom, u skladu s tumačenjem Suda, kao ni nadređenost, jedinstvo i djelotvornost prava Unije” (
35
). Općenitije, pravo Unije priznaje tijelima država članica određenu marginu prosudbe u pogledu konkretnog načina na koji bi temeljna prava trebala biti zaštićena na njihovim državnim područjima (
36
).
70.
Presudu „NE” treba tumačiti s obzirom na taj kontekst.
3) Presuda „NE” (III): što navodi i što ne navodi
71.
Presuda „NE” od nacionalnih sudova u bitnome zahtijeva dvije stvari. Kao prvo, oni moraju relevantno nacionalno zakonodavstvo izuzeti iz primjene u dijelu u kojem ono predviđa izricanje nerazmjerne sankcije. Kao drugo, izuzimanje tog zakonodavstva iz primjene ne mora ići dalje od toga: kada je učinkovitu i odvraćajuću sankciju ipak moguće primijeniti, ti bi sudovi trebali to učiniti (
37
).
72.
Valja naglasiti potonji uvjet (kada je učinkovitu i odvraćajuću sankciju ipak moguće primijeniti). Način na koji, i mjera u kojoj, nacionalni sud može učiniti više od pukog izuzimanja iz primjene pretjerane sankcije, što podrazumijeva prilagodbu sankcije koja se ima izreći, ne ovisi samo o konkretnim okolnostima slučaja, nego i o ustavnopravnom okruženju u kojem taj sud djeluje.
73.
Presudu „NE” nije moguće tumačiti na način da nacionalnim sudovima daje odriješene ruke da zanemare (prirodu i visinu) sankcija propisanih nacionalnim pravom svaki put kada te sankcije smatraju pretjeranima te da ih zamijene sankcijama koje smatraju prikladnima. Iz nekoliko točaka te presude jasno proizlazi da je Sud mislio na (potpuno ili djelomično) izuzimanje iz primjene postojećih sankcija, a ne na stvaranje novih sankcija (
38
). Potonje je, u većini zemalja, zadaća nacionalnog zakonodavca. Inovativan pristup nacionalnog suda u tom pogledu stvorio bi opasnost od povrede, među ostalim, načela nulla poena sine lege (
39
).
74.
Dakle, presuda „NE” ne zahtijeva od nacionalnih sudova da sankciju za koju je utvrđeno da je pretjerana zamijene drugom (razmjernom) sankcijom ako bi time prekršili temeljno pravo, uključujući ona temeljna prava koja na nacionalnoj razini uživaju veću razinu zaštite, ili ako bi povrijedili odredbe nacionalnog ustavnog prava koje su višeg ranga. Smatram da je utvrđenja koja je Sud u tom pogledu donio u presudi M. A. S. moguće, mutatis mutandis, primijeniti na situaciju poput one o kojoj je riječ (
40
).
75.
Naravno, shvaćam da nacionalnom sudu možda neće uvijek biti lako odrediti dopušteni manevarski prostor za prilagođavanje zakonom propisane sankcije. Konkretno, ovisno o tekstu nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ i stvarnom jazu između težine povrede i visine sankcije propisane u nacionalnom zakonodavstvu, hipotetski su zamislive raznolike intervencije. Primjerice, sud može izuzeti iz primjene neku sporednu sankciju, izračunati iznos sankcije ne uzimajući u obzir elemente koji taj iznos čine pretjeranim ili jednostavno izreći sankciju u visini nižoj od zakonskog minimuma. Očito je da su neke intervencije „invazivnije” od drugih s obzirom na ulogu koja se tradicionalno dodjeljuje zakonodavcu (
41
).
76.
Međutim, sve nedoumice u pogledu pravilne primjene nacionalnih pravila nakon što su ona proglašena neusklađenima s pravom Unije obično su kratkog vijeka. Naime, unutar obično hijerarhijski ustrojenih nacionalnih pravosudnih sustava, na najvišim je nacionalnim sudovima (
42
) da preispituju odluke nižih sudova te da, prema potrebi, usklađuju sudsku praksu na nacionalnoj razini (
43
). Kako bi se omogućila takva kontrola te osiguralo ujednačeno tumačenje i primjena prava u odnosu na sve pojedince, smatram ključnim da niži sudovi, kada prilagođavaju sankcije, adekvatno navedu razloge zbog kojih zakonom propisane sankcije smatraju nerazmjernima te da objasne parametre koje su koristili za njihovu prilagodbu.
77.
Usto, ako nacionalni pravni sustav omogućuje nižim sudovima da izravno traže smjernice od tih viših sudova, primjerice putem posebnih mehanizama upućivanja, pravu Unije načelno se ne protivi korištenje takvih mehanizama ako ih nacionalni sud smatra korisnima. Naravno, ako se usto pojave pitanja u vezi s tumačenjem (ili valjanošću) prava Unije, niži se sud može (ili treba) obratiti i Sudu na temelju članka 267. UFEU‑a jer usporedno ili uzastopno vođenje dvaju postupaka nije nespojivo (
44
). Iako zasigurno zahtijeva i mnogo vremena i mnogo resursa, takav „sudski trijalog” može biti osobito koristan u nekim složenim situacijama u kojima je potrebno pomiriti načela prava Unije i nacionalna ustavna načela.
78.
U svakom slučaju, smatram očitim da prethodno navedeno predstavlja (u najbolju ruku) tek privremeno rješenje problema jer se može očekivati da će se, u situaciji u kojoj se nacionalno zakonodavstvo djelomično izuzima iz primjene zbog neusklađenosti s pravom Unije, nacionalni zakonodavac uključiti i izmijeniti to zakonodavstvo kako bi konačno uklonio aspekte koji su izvor te neusklađenosti.
79.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prvo i drugo prethodno pitanje odgovori na način da: (i) nacionalno zakonodavstvo usvojeno radi provedbe Odluke 2006/928 ulazi u područje primjene prava Unije; (ii) načelu razmjernosti sankcija protivi se primjena sankcije poput one o kojoj je riječ ako, s obzirom na sve relevantne okolnosti predmeta, strogost te sankcije ne odgovara težini povrede koju je počinio tužitelj, imajući u vidu ciljeve relevantnog nacionalnog zakonodavstva, ili ako ta sankcija prelazi ono što je nužno za ostvarenje ciljeva nacionalnog zakonodavstva; te da (iii), ako je to slučaj, nacionalni sud mora to zakonodavstvo izuzeti iz primjene u dijelu u kojem ono zahtijeva izricanje nerazmjerne sankcije te pritom učiniti ono što je u njegovoj moći kako bi izrekao učinkovitu i odvraćajuću sankciju.
2.
Treće pitanje: djelotvorna pravna zaštita i pravo na rad
80.
Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem pita protivi li se pravu na rad, zajamčenom člankom 15. stavkom 1. Povelje, i pravu na djelotvoran pravni lijek, zajamčenom člankom 47. Povelje, sankcija poput one o kojoj je riječ.
81.
Čini mi se da bi razmatranje usklađenosti nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ s navedenim odredbama Povelje najvjerojatnije bilo suvišno ako bi nacionalni sud zaključio da to zakonodavstvo povređuje načelo razmjernosti. U daljnjoj ću se analizi stoga voditi pretpostavkom da je to zakonodavstvo u skladu s načelom razmjernosti.
a)
Članak 15. stavak 1. Povelje
82.
Članak 15. Povelje, naslovljen „Sloboda izbora zanimanja i pravo na rad”, u stavku 1. propisuje da „[s]vatko ima pravo na rad i na obavljanje slobodno izabranog ili prihvaćenog zanimanja”.
83.
Ta odredba uspostavlja opće načelo koje konkretiziraju, ili nadopunjuju, neke druge odredbe Povelje, kao što su članak 5. („Zabrana ropstva i prisilnog rada”) i članak 16. („Sloboda poduzetništva”) (
45
). Usto, pravo na rad je snažno, iako prešutno, povezano sa zaštitom ljudskog dostojanstva, propisanom u članku 1. Povelje (
46
).
84.
U „Objašnjenjima koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima” (u daljnjem tekstu: Objašnjenja) (
47
) prije svega se upućuje na sudsku praksu Suda koja, od 1970-ih, priznaje postojanje prava na slobodan izbor i obavljanje zanimanja ili profesionalne djelatnosti (
48
). U Objašnjenjima se usto navodi da se članak 15. Povelje temelji na članku 1. točki 2. Europske socijalne povelje (
49
) te na točki 4. Povelje Zajednice o temeljnim socijalnim pravima radnika (
50
). Prvonavedena odredba strankama nameće obvezu „djelotvorno štititi pravo radnika da zarađuju za svoj život slobodno izabranim radom”, dok potonja predviđa da je „[s]vaka osoba slobodna […] da izabere zanimanje u skladu s propisima koji važe za to zanimanje i da se njime bavi” (
51
).
85.
U tom kontekstu, te s obzirom na njegovu široku formulaciju, („svatko”, „rad”, „zanimanje”), smatram da je zamišljeno da članak 15. stavak 1. Povelje ima poprilično široko osobno i materijalno područje primjene. Konkretno, iako je stavljen poseban naglasak na pravo pojedinaca na samoodređenje, doseg članka 15. stavka 1. Povelje umnogome je širi od toga. Naime, čini se da njegov tekst obuhvaća razne dimenzije prava na rad: dostupnost, pristupačnost, prihvatljivost i kvalitetu (
52
).
86.
Neovisno o tim razmatranjima, teško bih javnu dužnost za koju se provode izbori, kao što je dužnost gradonačelnika, smatrao „radom” u smislu članka 15. stavka 1. Povelje.
87.
Točno je da se oblikovanje precizne i potpune definicije „rada” – makar samo za potrebe članka 15. stavka 1. Povelje – čini nemogućom misijom. U nekim je rječnicima „rad” definiran kao aktivnost koju osoba obavlja radi stjecanja prihoda ili kao aktivnost u okviru koje osoba ulaže tjelesni ili mentalni napor, obično za novac. Obavljanje javne dužnosti za koju se provode izbori možda bi se moglo podvesti pod te definicije: riječ je o aktivnosti koja zahtijeva (uglavnom) mentalni napor te osoba za njezino obavljanje obično prima naknadu.
88.
Međutim, čini se da određena ključna obilježja javne dužnosti za koju se provode izbori baš i ne odgovaraju navedenom: svrha radi koje se ta aktivnost obavlja (služenje zajednici), ali i način na koji se toj aktivnosti može pristupiti (samo putem javnih izbora), ograničeno razdoblje tijekom kojeg se može obavljati (trajanje mandata), određene posebne nadležnosti koje prate njezin status (u smislu, među ostalim, ovlasti, odgovornosti, slobode djelovanja), značajke nagrade koja se za nju dobiva (koja ne odgovara nužno važnosti položaja i odgovornosti koje ga prate). Možda imam „klasičnu” ili čak „romantičnu” predodžbu javne dužnosti za koju se provode izbori, ali teško mi ju je smatrati pravno ekvivalentnom zaposlenju, profesionalnoj djelatnosti ili zanimanju.
89.
Međutim, neovisno o navedenom, moguće je i postaviti pitanje nije li pravo biti izabran na javnim izborima za obavljanje javne dužnosti uređeno i zaštićeno – kao leges speciales – ustavnim odredbama koje propisuju politička prava pojedinaca. To bi potencijalno značilo da su sankcije poput one o kojoj je riječ uređene pravilima koja se odnose na ograničenja političkih prava pojedinaca. U tom bi slučaju ipak trebalo sagledati, na razini Unije, osobito članke 39. i 40. Povelje (
53
), članak 2. UEU‑a, članak 20. stavak 2. točku (b) UFEU‑a i članak 22. UFEU‑a (
54
). Međutim, i te odredbe daju nacionalnim tijelima određenu slobodu (
55
). Zabrana pojedincima koji su proglašeni odgovornima za određene vrste nezakonitih ponašanja da određeno vrijeme obavljaju javne dužnosti za koje se provode izbori ne protivi se prima facie tim odredbama (
56
).
90.
U svakom slučaju, čak i ako bismo zauzeli stajalište da javnu dužnost za koju se provode izbori treba smatrati „radom” u smislu članka 15. stavka 1. Povelje, mišljenja sam da bi se ograničenje uvedeno nacionalnim zakonodavstvom o kojem je riječ načelno moglo opravdati.
91.
U tom se pogledu mora istaknuti da pravo na rad zajamčeno člankom 15. stavkom 1. Povelje nije apsolutno pravo, već pravo koje je nužno promatrati s obzirom na njegovu društvenu funkciju, što posljedično znači da je njegovo ostvarivanje moguće ograničiti u skladu s uvjetima predviđenima člankom 52. stavkom 1. Povelje (
57
). Ta odredba dopušta ograničenja temeljnih prava, pod uvjetom da su ta ograničenja predviđena zakonom, poštuju bit predmetnog temeljnog prava, zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje se nastoji ostvariti predmetnom mjerom te da, s obzirom na ciljeve koje se nastoji postići, ne predstavljaju nerazmjerno i neprihvatljivo zadiranje.
92.
Čini mi se da su ti uvjeti, barem načelno, ispunjeni.
93.
Prije svega, zabrana pojedincima u odnosu na koje je utvrđeno nezakonito ponašanje koje predstavlja sukob interesa da obavljaju javne dužnosti nedvojbeno je predviđena zakonom: člankom 25. Zakona br. 176/2010. Kao drugo, ciljevi sankcije o kojoj je riječ odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija: obeshrabriti pojedince koji obavljaju javnu dužnost da to čine radi ostvarenja vlastitih privatnih interesa te izbjeći moguće ponavljanje takvih djela. Kao treće, čini se da nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ poštuje bit relevantnog temeljnog prava. Naime, čini se da nema zadiranja u ono što bi se moglo smatrati „nedodirljivom srži” prava (
58
) (ponajprije, mogućnost traženja, bez ikakvih ograničenja, prikladnog zanimanja od kojeg se može živjeti). Zabrana se odnosi samo na jednu posebnu vrstu položaja (javna dužnost za koju se provode izbori) te traje samo ograničeno vrijeme (tri godine).
94.
Stoga, ako se nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ, kako je navedeno u točki 81. ovog mišljenja, smatra razmjernim, nema ni povrede članka 15. stavka 1. Povelje (ako je ta odredba primjenjiva).
b)
Članak 47. Povelje
95.
Članak 47. Povelje („Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje”) među ostalim propisuje da „[s]vatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom”. Tom je odredbom kodificirano ono što je Sud dosljedno smatrao općim načelom prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama (
59
).
96.
Kada je riječ o području primjene članka 47. Povelje, njime utvrđena prava pojedinaca odgovaraju pravima iz članka 6. stavka 1. i članka 13. EKLJP‑a (
60
), a obveze tijela država članica odgovaraju obvezama koje nameće članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a (
61
).
97.
Za početak bih podsjetio na to da, u skladu s člankom 47. Povelje, priznavanje prava na djelotvoran pravni lijek u konkretno određenom slučaju pretpostavlja da se osoba koja se na njega poziva koristi pravima ili slobodama zajamčenima pravom Unije ili da se protiv te osobe vodi postupak koji čini provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje (
62
).
98.
Zbog razloga navedenih u točkama 20. i 21. ovog mišljenja, to je slučaj u odnosu na tužitelja u glavnom postupku, što posljedično znači da je članak 47. Povelje primjenjiv na taj postupak.
99.
Pravo na djelotvoran pravni lijek predviđeno člankom 47. Povelje sastavljeno je od raznih elemenata: među ostalim, prava obrane, načela jednakosti oružja, prava na pristup sudu i prava na savjetovanje, obranu i zastupanje (
63
).
100.
U ovom predmetu to pravo podrazumijeva djelotvornu mogućnost osobe koja navodi da su joj povrijeđena prava zajamčena pravom Unije da pristupi sudu nadležnom za osiguranje poštovanja tih prava i, u tu svrhu, za ispitivanje svih pravnih i činjeničnih pitanja relevantnih za rješavanje spora koji se pred njim vodi (
64
). Naravno, nadležnosti nacionalnog suda moraju uključivati nadležnost ispitivanja zakonitosti pobijanog akta i, prema potrebi, poništenja tog akta i njime izrečenih sankcija.
101.
U ovom predmetu, koliko shvaćam, sud koji je uputio zahtjev može, u glavnom postupku, razmotriti sva relevantna činjenična i pravna pitanja prilikom ispitivanja zakonitosti izvješća o ocjeni. Ako utvrdi da je to izvješće nezakonito, sud koji je uputio zahtjev može ga ukinuti i, posljedično, poništiti izricanje sankcija koje su posljedica tog izvješća.
102.
S obzirom na te okolnosti, ne vidim nijedan element u spisu predmeta koji bi upućivao na bilo koju povredu članka 47. Povelje. Konkretno, tužitelj u svojim očitovanjima nije iznio nijedan argument u tom pogledu. Štoviše, informacije koje su pružili sud koji je uputio zahtjev i druge stranke koje su podnijele očitovanja ne sadržavaju nijedan element koji bi sugerirao da pravni lijekovi koji su predviđeni u nacionalnom pravu doista nisu djelotvorni.
103.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na treće pitanje odgovori na način da se članku 15. stavku 1. i članku 47. Povelje ne protivi sankcija poput one o kojoj je riječ, pod uvjetom da je propisana sankcija razmjerna te da zahvaćeni pojedinci imaju djelotvornu mogućnost pobijati zakonitost izvješćâ o ocjeni i povezanih sankcija.
V. Zaključak
104.
Zaključno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputila Curtea de Apel Timișoara (Žalbeni sud u Temišvaru, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
1.
Nacionalno zakonodavstvo usvojeno radi provedbe Odluke Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije obuhvaćeno je područjem primjene prava Unije.
2.
Načelu razmjernosti sankcija protivi se nacionalno zakonodavstvo prema kojem se osobi za koju je utvrđeno da je nezakonitim ponašanjem bila u sukobu interesa automatski izriče sankcija kojom joj se zabranjuje da određeno vrijeme obavlja sve javne dužnosti za koje se provode izbori ako, s obzirom na sve relevantne okolnosti, strogost te sankcije ne odgovara težini povrede koju je počinio tužitelj, imajući u vidu ciljeve relevantnog nacionalnog zakonodavstva, ili ako ta sankcija prelazi ono što je nužno za ostvarenje ciljeva nacionalnog zakonodavstva.
3.
Ako je dotično nacionalno zakonodavstvo protivno zahtjevu razmjernosti, nacionalni sud mora to zakonodavstvo izuzeti iz primjene u dijelu u kojem ono zahtijeva izricanje nerazmjerne sankcije pojedincu i učiniti ono što je u njegovoj moći kako bi izrekao učinkovitu i odvraćajuću sankciju.
4.
Članku 15. stavku 1. i članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne protivi se nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ, pod uvjetom da su propisane sankcije razmjerne te da zahvaćeni pojedinci imaju djelotvornu mogućnost pobijati zakonitost izvješćâ o ocjeni i povezanih sankcija.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Za pregled, s dodatnim upućivanjima, vidjeti Peters, A., Handschin, L. (urednici), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, 2012., Cambridge University Press.
(
3
)	Rezolucija 51/59. Vidjeti načelo II.
(
4
)	Preporuka br. R (2000) 10 Odbora ministara [državama] članicama o kodeksu ponašanja javnih službenika. Vidjeti članak 8.
(
5
)	SL 2006., L 354, str. 56. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53.)
(
6
)	U daljnjem tekstu: EKLJP
(
7
)	U daljnjem tekstu: ESLJP
(
8
)	Presuda od 18. svibnja 2021., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i dr. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 153. do 165.)
(
9
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 22. ožujka 2022., bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
(
10
)	U pogledu relevantnosti tog zadnjeg elementa vidjeti, primjerice, odluku ESLJP‑a od 1. veljače 2007., Storbråten protiv Norveške (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	Vidjeti, među ostalim, presude ESLJP‑a od 28. listopada 1999., Escoubet protiv Belgije (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, t. 37.) i od 17. lipnja 2021., Miniscalco protiv Italije (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, t. 64.).
(
12
)	Vidjeti, među ostalim, presude ESLJP‑a od 9. listopada 2003., Ezeh i Connors protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, t. 103.), od 23. studenoga 2006., Jussila protiv Finske (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, t. 38.) i od 19. veljače 2013., Müller‑Hartburg protiv Austrije (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, t. 42. do 49.).
(
13
)	Vidjeti, primjerice, presudu ESLJP‑a od 13. veljače 2003., Refah Partisi (Stranka blagostanja) i dr. protiv Turske (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), i odluku ESLJP‑a od 6. prosinca 2018., Cătăniciu protiv Rumunjske, (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, t. 38. do 41.). Za više upućivanja na sudsku praksu ESLJP‑a i odluke (sada raspuštene) Europske komisije za ljudska prava, vidjeti „Vodič o članku 6. Europske konvencije o ljudskim pravima”, koji je sastavilo tajništvo ESLJP‑a, 2022., str. 14. i 15. (dostupan na internetu).
(
14
)	Vidjeti presude ESLJP‑a od 21. listopada 1997., Pierre‑Bloch protiv Francuske (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, t. 53. do 60.) i od 17. lipnja 2021., Miniscalco protiv Italije (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, t. 59. do 73.); od 6. siječnja 2011., Paksas protiv Litve (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, t. 66. do 68.) i odluku ESLJP‑a od 18. svibnja 2021., Galan protiv Italije (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, t. 80. do 97.).
(
15
)	Vidjeti presudu ESLJP‑a od 24. travnja 2007., Matyjek protiv Poljske (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Međutim, kako je ESLJP objasnio u odluci Galan protiv Italije (vidjeti prethodnu bilješku, t. 77.), u predmetu Matyjek postojale su specifične okolnosti, uključujući: (i) poprilično velik broj ljudi zahvaćenih relevantnim zakonodavstvom, (ii) sankciju je izrekao sud sastavljen od sudaca iz sudskih kaznenih odjela u okviru postupka u kojem su primijenjena pravila Zakonika o kaznenom postupku, (iii) izrazita strogost sankcije (uklanjanje pojedinca s njegova položaja u javnoj službi te desetogodišnja zabrana tom pojedincu da se prijavi na velik broj funkcija).
(
16
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
(
17
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 5. ožujka 2020., OPR‑Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, t. 26.) i od 11. veljače 2021., K. M. (Sankcije izrečene zapovjedniku plovila) (C‑77/20, EU:C:2021:112, t. 38.).
(
18
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 16. srpnja 2015., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
(
19
)	Slično tomu te s dodatnim upućivanjima na sudsku praksu, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, t. 29. i 30.).
(
20
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 12. srpnja 2001., Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, t. 69. do 71.) i od 9. veljače 2012., Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 29. i 41.). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, t. 42.).
(
21
)	Vidjeti presudu od 16. srpnja 2015., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, t. 28. i 29.). Vidjeti također, po analogiji, presudu od 17. listopada 2013., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, t. 38.).
(
22
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 11. veljače 2021., K. M. (sankcije izrečene zapovjedniku plovila) (C‑77/20, EU:C:2021:112, t. 39.).
(
23
)	Presuda od 8. ožujka 2022. (C‑205/20, EU:C:2022:168)
(
24
)	Vidjeti točku 29. presude NE.
(
25
)	Naravno, tematika je izrazito složena te, za potrebe ovog predmeta, to pitanje nije potrebno razrađivati, što bi zahtijevalo poprilično dugačku i podrobnu raspravu.
(
26
)	Vidjeti znamenitu presudu od 11. studenoga 1981., Casati (203/80, EU:C:1981:261, t. 27.). Vidjeti također presudu od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 53. do 55.).
(
27
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 5. travnja 1979., Ratti (148/78, EU:C:1979:110, t. 24.).
(
28
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 7. srpnja 1976., Watson i Belmann (118/75, EU:C:1976:106, t. 18. do 21.), i od 29. veljače 1996., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, t. 35. do 39.).
(
29
)	Vidjeti, osobito, presudu od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 17. do 27.).
(
30
)	Presuda od 21. rujna 1989., Komisija/Grčka (68/88, EU:C:1989:339, t. 23. do 25.). Vidjeti također presudu od 13. rujna 2005., Komisija/Vijeće (C‑176/03, EU:C:2005:542, t. 31.).
(
31
)	Presuda od 24. lipnja 2019., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530)
(
32
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravan učinak) (C‑205/20, EU:C:2021:759, t. 37.). U daljnjem tekstu: mišljenje u predmetu „NE”.
(
33
)	Ibid., t. 91. do 111.
(
34
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda) (C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 43. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također presudu od 21. prosinca 2016., Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, t. 40. i 41.).
(
35
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
(
36
)	Vidjeti, osobito, presude od 14. listopada 2004., Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, t. 37.) i od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 19. prosinca 2019., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, t. 29. do 56.).
(
38
)	Vidjeti osobito točke 42., 44., 52. i 53. presude „NE”.
(
39
)	Koje je na razini Unije izraženo u članku 49. stavku 1. Povelje. To načelo podrazumijeva da „zakonodavstvo mora jasno definirati kaznena djela i za njih zapriječene kazne”. Vidjeti, među ostalim, presudu od 3. svibnja 2007., Advocatenvoor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, t. 50. i navedenu sudsku praksu ESLJP‑a). Moje isticanje
(
40
)	Presuda od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točka 46. i sljedeće točke i navedena sudska praksa). Slično tomu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu „NE”, t. 111.
(
41
)	Vidjeti, u tom pogledu, Viganò, F., „La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia”, 2022., Sistema Penale, dostupno na internetu.
(
42
)	Kao što su, primjerice, ustavni sudovi, vrhovni sudovi i/ili državna vijeća.
(
43
)	Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu „NE”, t. 102. do 104.
(
44
)	O toj temi vidjeti Amalfitano, C., Cecchetti, L., „Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea”, 2022., Eurojus, str. 206. do 217.
(
45
)	Vidjeti, među ostalim, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, t. 23. do 26.).
(
46
)	Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, t. 26.). Opširno o toj temi, također vidjeti Ashiagbor, D., Comment to Article 15 Povelje, u Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (urednici), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014., str. 425. do 427.
(
47
)	Dokument 2007/C 303/02, (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.)
(
48
)	U Objašnjenjima se upućuje na presude od 14. svibnja 1974., Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, t. 12. do 14.); od 13. prosinca 1979., Hauer (44/79, EU:C:1979:290); i od 8. listopada 1986., Keller (234/85, EU:C:1986:377, t. 8.).
(
49
)	Potpisane u Torinu 18. listopada 1961. te izmijenjene 3. svibnja 1996.
(
50
)	Usvojene 9. prosinca 1989. deklaracijom svih država članica, uz iznimku Ujedinjene Kraljevine (tada države članice)
(
51
)	Moje isticanje
(
52
)	Taj sam izraz posudio iz općeg komentara br. 18. Gospodarskog i socijalnog vijeća UN‑a, „Pravo na rad”, usvojenog 24. studenoga 2005.
(
53
)	Te se odredbe pak odnose na „Pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament” odnosno na „Pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima”. U ovom je predmetu osobito relevantna potonja odredba.
(
54
)	U skladu s člankom 2. UEU‑a, „demokracija” je jedna od vrijednosti na kojima se Europska unija temelji. Članci 9. do 12. i članak 14. stavak 3. UEU‑a te članak 223. stavak 1. UFEU‑a, među ostalima, također sadržavaju pravila o demokratskim načelima.
(
55
)	Vidjeti, osim toga, članke 8. i 12. Akta o izboru predstavnika Europskog parlamenta neposrednim općim izborima (SL 1976., L 278, str. 5.), kako je izmijenjen; i članak 6. stavak 1. Direktive Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1993., L 329, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena.
(
56
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 6. listopada 2015., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, točku 40. i sljedeće točke). Takva mjera ne protivi se prima facie ni EKLJP‑u (vidjeti prethodno navedenu sudsku praksu ESLJP‑a).
(
57
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 7. srpnja 2016., Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
(
58
)	Za taj izraz, uz dodatna upućivanja, vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea u predmetu Poljska/Parlament i Vijeće (C‑401/19, EU:C:2021:613, t. 98. i 99.).
(
59
)	Vidjeti presudu od 15. svibnja 1986., Johnston (222/84, EU:C:1986:206, t. 18.).
(
60
)	Vidjeti presudu od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 117. i navedenu sudsku praksu).
(
61
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 1. kolovoza 2022., Staatssecretaris van Justitieen Veiligheid (Odbijanje prihvata egipatskog maloljetnika bez pratnje) (C‑19/21, EU:C:2022:605, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
(
62
)	Vidjeti, od nedavnih primjera, presudu od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda) (C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 34. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također moje mišljenje u predmetu Staatssecretaris van Justitieen Veiligheid (Odbijanje prihvata egipatskog maloljetnika bez pratnje) (C‑19/21, EU:C:2022:279, t. 46. i 47. i navedenu sudsku praksu).
(
63
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 6. studenoga 2012., Otis i dr. (C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 48.).
(
64
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 6. listopada 2020., État luxembourgeois (Pravna zaštita protiv zahtjeva za informacije u području oporezivanja) (C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, t. 66. i navedenu sudsku praksu).