62007CJ0155
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
6 de Novembro de 2008 (
*1
)
«Recurso de anulação — Decisão 2006/1016/CE — Garantia da Comunidade concedida ao Banco Europeu de Investimento em caso de perdas resultantes de empréstimos e de garantias de empréstimos para projectos realizados fora da Comunidade — Escolha da base jurídica — Artigo 179.o CE — Artigo 181.o-A CE — Compatibilidade»
No processo C-155/07,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.o CE, entrado em 19 de Março de 2007,
Parlamento Europeu, representado por R. Passos, A. Baas e D. Gauci, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Arpio Santacruz, M. Sims e D. Canga Fano, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Aresu e F. Dintilhac, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: A. Rosas, presidente de secção, A. Ó Caoimh (relator), J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, e A. Arabadjiev, juízes,
advogada-geral: J. Kokott,
secretário: M.-A. Gaudissart, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 14 de Maio de 2008,
ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 26 de Junho de 2008,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça, por um lado, que anule a Decisão 2006/1016/CE do Conselho, de 19 de Dezembro de 2006, que concede uma garantia da Comunidade ao Banco Europeu de Investimento em caso de perdas resultantes de empréstimos e de garantias de empréstimos para projectos realizados fora da Comunidade (JO L 414, p. 95, a seguir «decisão impugnada»), e, por outro, no caso de ser anulada essa decisão, que mantenha os seus efeitos até à adopção de uma nova decisão.
Antecedentes do litígio e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
2
Em 22 de Junho de 2006, a Comissão das Comunidades Europeias adoptou uma proposta que está na origem da decisão impugnada. Essa proposta mencionava como base jurídica o artigo 181.o-A CE.
3
Em 30 de Novembro de 2006, o Parlamento adoptou uma resolução que continha um parecer sobre a referida proposta, cuja emenda n.o 1 tinha por objecto acrescentar o artigo 179.o CE como base jurídica. Convidava a Comissão a alterá-la, por consequência, em conformidade com o disposto no artigo 250.o, n.o 2, CE.
4
A Comissão não alterou a sua proposta quanto a esse ponto e, em 19 de Dezembro de 2006, o Conselho da União Europeia adoptou a decisão impugnada só com a base jurídica do artigo 181.o-A CE.
5
Considerando que a referida decisão deveria ter sido adoptada com fundamento no artigo 179.o CE, o Parlamento interpôs o presente recurso de anulação.
6
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de Outubro de 2007, foi admitida a intervenção da Comissão em apoio do pedido do Conselho.
7
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Outubro de 2007, o pedido de intervenção apresentado pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) foi indeferido, com o fundamento de que este não figura entre as instituições da Comunidade Europeia taxativamente enumeradas no artigo 7.o, n.o 1, CE.
Quadro jurídico
8
O terceiro considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção:
«Com vista a apoiar a acção externa da UE sem afectar a sua própria notação de crédito, o BEI deverá beneficiar de uma garantia orçamental da Comunidade para operações realizadas fora da Comunidade. […]»
9
O quarto considerando dessa decisão expõe que a garantia da Comunidade deverá cobrir perdas resultantes de empréstimos e garantias de empréstimo para projectos de investimento considerados elegíveis pelo BEI e realizados em países abrangidos pelo disposto nos Regulamentos (CE) n.o 1085/2006 do Conselho, de 17 de Julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) (JO L 210, p. 82), (CE) n.o 1638/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de, que estabelece disposições gerais relativas à criação do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (JO L 310, p. 1), e (CE) n.o 1905/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de, que institui um instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento (JO L 378, p. 41), quando o empréstimo ou a garantia de empréstimo tiver sido concedida em virtude de um acordo assinado que não esteja extinto nem anulado.
10
Nos termos do sétimo considerando da referida decisão:
«A partir de 2007, as relações externas da [União] serão também apoiadas pelos novos instrumentos financeiros, a saber, o IAP, o [Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria], o [instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento] e o Instrumento de Estabilidade [instituído pelo Regulamento (CE) n.o 1717/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Novembro de 2006 (JO L 327, p. 1)].»
11
O oitavo considerando da decisão impugnada enuncia o que se segue:
«As operações de financiamento do BEI deverão apoiar as políticas externas da [União], incluindo os objectivos regionais específicos, e ser coerentes com elas. Garantindo a coerência global com as acções da [União], o financiamento do BEI deverá ser complementar das políticas, programas e instrumentos de assistência da Comunidade correspondentes nas diferentes regiões. […]»
12
Os décimo segundo a décimo quarto considerandos da referida decisão estão redigidos da seguinte forma:
«(12)
O financiamento do BEI nos países da Ásia e da América Latina será progressivamente alinhado com a estratégia de cooperação da [União] nestas regiões e complementar instrumentos financiados pelos recursos orçamentais da Comunidade. O BEI deverá procurar expandir progressivamente as suas actividades num maior número de países destas regiões, incluindo os menos prósperos. […]
(13)
Na Ásia Central, o BEI deverá centrar-se em grandes projectos de abastecimento e transporte de energia com repercussões transfronteiras. […]
(14)
Em complemento às actividades do BEI no âmbito do Acordo de Cotonu para os países [de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP)], na África do Sul o BEI deverá centrar-se em projectos de infra-estruturas de interesse público […] e no apoio ao sector privado, incluindo as [pequenas e médias empresas]. […]»
13
O artigo 1.o da decisão impugnada, intitulado «Garantia e limites máximos», dispõe no seu n.o 1:
«A Comunidade concederá ao Banco Europeu de Investimento (‘BEI’) uma garantia global (‘garantia da Comunidade’) relativa a pagamentos não recebidos pelo BEI mas que lhe sejam devidos, a respeito de empréstimos e garantias de empréstimo para projectos de investimento considerados elegíveis pelo BEI e realizados em países abrangidos pela presente decisão, se os referidos financiamento ou [a] garantia de empréstimo tiverem sido concedidos nos termos de um acordo assinado que […] não chegou ao termo nem foi anulado […] e tiverem sido concedidos […] em apoio aos pertinentes objectivos de política externa da União Europeia.»
14
O artigo 2.o dessa decisão, intitulado «Países abrangidos», prevê:
«1.   A lista dos países elegíveis ou potencialmente elegíveis para o financiamento do BEI ao abrigo da garantia da Comunidade consta do anexo I.
2.   Relativamente aos países enumerados no anexo I e assinalados com * e relativamente a outros países não enumerados no anexo I, a elegibilidade de cada um desses países para o financiamento (do) BEI ao abrigo da garantia da Comunidade será decidida caso a caso pelo Conselho, nos termos do n.o 2 do artigo 181.o-A do Tratado [CE].
[…]
4.   Na eventualidade de dúvidas sérias quanto à situação política ou económica num determinado país, o Conselho pode decidir suspender novos financiamentos nesse país ao abrigo da garantia da Comunidade, nos termos do n.o 2 do artigo 181.o-A do Tratado.»
15
O artigo 3.o da referida decisão é intitulado «Coerência com as políticas da União Europeia». Nos termos do n.o 1, «[a] coerência da acção externa do BEI com os objectivos de política externa da União Europeia será reforçada, com vista a maximizar as sinergias do financiamento do BEI e dos recursos orçamentais da União Europeia».
16
O n.o 2 do referido artigo 3.o está redigido da seguinte forma:
«A cooperação será levada a cabo numa base de diferenciação regional, tendo em conta o papel do BEI e as políticas da União Europeia em cada região.»
17
O anexo I da decisão impugnada contém, em conformidade com o disposto no seu artigo 2.o, uma lista de países com vocação para beneficiar dos financiamentos do BEI abrangidos pela garantia da Comunidade, elaborada segundo a seguinte nomenclatura:
«A. Países de pré-adesão
1) Países candidatos
[…]
2) Países potencialmente candidatos
[…]
B. Países de vizinhança e parceria
1) Mediterrâneo
[…]
2) Europa Oriental, Cáucaso Meridional e Rússia
[…]
C. Ásia e América Latina
1) América Latina
[…]
2) Ásia
Ásia (excluindo Ásia Central)
[…]
Ásia Central
[…]
D. África do Sul
África do Sul.»
Quanto ao recurso
Argumentação das partes
Argumentos do Parlamento
18
Segundo o Parlamento, resulta dos termos da decisão impugnada que esta é um instrumento de política externa que cobre ao mesmo tempo a cooperação com países em desenvolvimento e com outros que o não são. Em sua opinião, uma vez que a cooperação com os países em desenvolvimento é incluída exclusivamente no título XX do Tratado, intitulado «A Cooperação para o desenvolvimento», o artigo 179.o CE deve ser acrescentado como base jurídica dessa decisão.
19
O Parlamento observa, nomeadamente, que a maior parte das regiões referidas pela dita decisão são constituídas por «países em vias de desenvolvimento», em conformidade com a classificação da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e a do Banco Mundial, e que a maioria dos países em causa — nomeadamente os países mediterrânicos abrangidos pela política de vizinhança e parceria, os países da Ásia e da América Latina bem como a África do Sul — são esses países. A decisão impugnada inscreve-se, portanto, nos objectivos do artigo 177.o CE, entre os quais o «desenvolvimento económico e social sustentável dos países em desenvolvimento».
20
O facto de a decisão impugnada dizer respeito também a países terceiros que não são países em vias de desenvolvimento não implica que esta devesse ser adoptada só com a base do artigo 181.o-A CE. Com efeito, a razão de ser desse artigo, introduzido pelo Tratado de Nice, é estabelecer uma base jurídica específica para os programas autónomos nos domínios financeiro e técnico bem como para acordos horizontais com países terceiros que não são países em vias de desenvolvimento.
21
O Parlamento sustenta igualmente que o facto de o artigo 179.o CE não figurar como base jurídica da decisão impugnada permite ao Conselho, por força do seu artigo 2.o, n.os 2 e 4, adoptar decisões individuais respeitantes a um ou vários países em vias de desenvolvimento com a base do artigo 181.o-A CE, o que constitui uma violação do Tratado.
22
Segundo o Parlamento, excluir as acções de cooperação económica, financeira e técnica do âmbito de aplicação da cooperação para o desenvolvimento implica a exclusão da maior parte dos instrumentos baseados no artigo 179.o CE, com o resultado de essa disposição ser esvaziada de grande parte da sua substância.
23
Além disso, o Parlamento é de opinião que a escolha da base jurídica deve ser feita à luz de um critério geográfico, tendo em conta os países com os quais a Comunidade coopera nos termos do acto comunitário em causa. Assim, os artigos 179.o CE e 181.o-A CE aplicam-se em função dos países beneficiários desse acto, independentemente do ponto de saber se há um objecto principal e um objecto secundário. Com efeito, na medida em que a prossecução dos objectivos enunciados no artigo 177.o CE se traduz, na prática, por uma cooperação económica e financeira com os países em vias de desenvolvimento, os artigos 179.o CE e 181.o-A CE poderão ter em vista objectivos semelhantes, se bem que dizendo respeito a países destinatários diferentes.
24
A título subsidiário, o Parlamento sustenta que a decisão impugnada prossegue simultaneamente os objectivos referidos nos artigos 181.o-A CE e 179.o CE, pois constitui uma medida de cooperação económica ao mesmo tempo com países em vias de desenvolvimento e com outros países terceiros. A utilização de uma dupla base jurídica é, portanto, justificada na medida em que a cooperação com os países em vias de desenvolvimento faz parte de maneira indissociável da finalidade dessa decisão.
Argumentos do Conselho
25
Segundo o Conselho, o artigo 181.o-A CE constitui a base jurídica adequada e suficiente da decisão impugnada. Por outro lado, o desejo de uma instituição de participar de maneira mais intensa na adopção de um determinado acto não tem qualquer influência na escolha da sua base jurídica.
26
O Conselho considera que resulta do exame do objectivo e do conteúdo da decisão impugnada que esta tem por única finalidade o estabelecimento de uma acção de cooperação financeira com países terceiros por meio de um instrumento comunitário.
27
Esta decisão entra no âmbito de aplicação do artigo 181.o-A CE, pois não faz, neste aspecto, qualquer distinção entre os países terceiros referidos consoante estejam em vias de desenvolvimento ou não. O facto de as operações de financiamento do BEI deverem ser coerentes com as políticas externas da União e vir em complemento das políticas de ajuda implica, segundo o Conselho, que sejam coerentes com a política de desenvolvimento da Comunidade, como impõe o artigo 181.o-A, n.o 1, primeiro parágrafo, CE.
28
Em contrapartida, a circunstância de a decisão impugnada prever que a sua aplicação seja coerente com a política de desenvolvimento ou produza efeitos encorajadores do desenvolvimento não basta para justificar que tivesse sido adoptada igualmente com a base do artigo 179.o CE. Acontece da mesma forma no que respeita ao facto de a lista dos países eligíveis ou potencialmente elegíveis que figuram no anexo I dessa decisão incluir países em desenvolvimento, pois os n.os 1 e 2 desse artigo prevêem que as contribuições do BEI com base no referido artigo se realizem sem prejuízo das outras disposições do Tratado.
29
O Conselho especificou na audiência que, em sua opinião, o carácter indirecto da relação entre a garantia da Comunidade e os países em desenvolvimento constitui o motivo decisivo pelo qual a decisão impugnada não devia também ter por base o artigo 179.o CE.
Argumentos da Comissão
30
A Comissão considera que o âmbito de aplicação respectivo dos artigos 179.o CE e 181.o-A CE assenta ao mesmo tempo num critério geográfico (os países em desenvolvimento para o título XX do Tratado e os países terceiros para o seu título XXI) e num critério material (os três objectivos enunciados no artigo 177.o, n.o 1, CE para o título XX do Tratado e as acções de cooperação económica, financeira e técnica para o seu título XXI).
31
Contesta o que considera uma interpretação estritamente geográfica do âmbito de aplicação do artigo 181.o-A CE que o Parlamento defende. Essa interpretação não tem razão de ser à luz do texto dos títulos XX e XXI do Tratado. Com efeito, no que diz respeito ao título XXI, o critério geográfico remete para todos os países terceiros, incluindo, eventualmente, os países em desenvolvimento. O artigo 181.o-A CE poderá, portanto, aplicar-se a países em desenvolvimento, na ausência de uma redacção mais restritiva do título em que figura e do seu n.o 1. Segundo a Comissão, a argumentação do Parlamento não tem em conta os termos «[s]em prejuízo das demais disposições do Tratado» incluídos no artigo 179.o, n.o 1, CE
32
A Comissão sustenta igualmente que a decisão impugnada é um instrumento financeiro que se aplica, em primeiro lugar, a nível interno da Comunidade. Essa decisão não é a base jurídica das operações de financiamento do BEI em favor de países terceiros, a qual é, em primeiro lugar, o artigo 18.o, n.o 1, do Protocolo relativo aos Estatutos do BEI, anexo ao Tratado.
33
A Comissão, tal como o Conselho, lembra que o artigo 181.o-A CE prevê que as acções de cooperação económica, financeira e técnica fora da Comunidade empreendidas com fundamento nesse artigo «são […] coerentes com a política de desenvolvimento da Comunidade». Por isso, segundo a Comissão, os redactores do Tratado consideravam que as medidas baseadas no artigo 181.o-A CE podem ter um efeito em favor do desenvolvimento, incluindo o dos países em desenvolvimento. A Comissão, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência, sustentou que, mesmo para a concessão de uma garantia ao BEI relativa às operações respeitantes a países que sejam todos países em desenvolvimento na acepção do Tratado, a base jurídica adequada é o artigo 181.o-A CE, porque essa garantia só beneficia indirectamente esses países, através de empréstimos que são concedidos pelo BEI segundo os seus próprios procedimentos internos e com fundamento no Protocolo relativo aos Estatutos do BEI.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Observações preliminares
34
Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um acto comunitário deve fundar-se em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse acto (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «Dióxido de titânio», C-300/89, Colect., p. I-2867, n.o 10, e de, Comissão/Conselho, C-338/01, Colect., p. I-4829, n.o 54), e não na base jurídica que serve para a adopção de outros actos comunitários que eventualmente apresentem características semelhantes (v., neste sentido, acórdãos de, Reino Unido/Conselho, 131/86, Colect., p. 905, n.o 29, e de, Comissão/Conselho, C-91/05, Colect., p. I-3651, n.o 106). Por outro lado, quando exista, no Tratado, uma disposição mais específica que possa constituir a base jurídica do acto em causa, este deve ter por base essa disposição (v., neste sentido, acórdãos de, Comissão/Conselho, já referido, n.o 60, e de, Comissão/Conselho, C-533/03, Colect., p. I-1025, n.o 45).
35
Se o exame de uma medida demonstrar que ela prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como principal, e a outra apenas acessória, o acto deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente preponderante (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n.os 19 e 21; de, Espanha/Conselho, C-36/98, Colect., p. I-779, n.o 59; de, Comissão/Conselho, já referido, n.o 55, bem como de, Comissão/Conselho, já referido, n.o 73).
36
No que respeita a uma medida que prossegue simultaneamente vários objectivos ou que tem várias componentes que estão ligadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra, o Tribunal de Justiça considerou que, sempre que diferentes disposições do Tratado forem, assim, aplicáveis, tal medida deve assentar, a título excepcional, nas diferentes bases jurídicas correspondentes (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Setembro de 2003, Comissão/Conselho, C-211/01, p. I-8913, n.o 40, e de, Comissão/Conselho, já referido, n.o 75).
37
Todavia, o Tribunal de Justiça já decidiu, nomeadamente nos n.os 17 a 21 do acórdão Dióxido de titânio, já referido, que o recurso a uma dupla base jurídica está excluído quando os procedimentos previstos para uma e para outra dessas bases sejam incompatíveis (v., igualmente, neste sentido, acórdãos de 25 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho, C-164/97 e C-165/97, Colect., p. I-1139, n.o 14, de, Comissão/Conselho, já referido, n.o 57, bem como de, Comissão/Conselho, C-94/03, Colect., p. I-1, n.o 52, e Comissão/Parlamento e Conselho, C-178/03, Colect., p. I-107, n.o 57).
38
É à luz destas considerações que há que determinar se a decisão impugnada podia validamente ser adoptada tendo como base jurídica unicamente o artigo 181.o-A CE. Para esse efeito, há que analisar, numa primeira fase, as relações entre, por um lado, o artigo 179.o CE, que figura no título XX do Tratado, e, por outro, o artigo 181.o-A CE, incluído no seu título XXI, antes de examinar se o conteúdo e a finalidade dessa decisão se enquadram, como sustenta o Parlamento, no âmbito de aplicação desses dois artigos. Se tal for o caso, deverá examinar-se qual era a base jurídica adequada para a adopção da referida decisão.
Quanto à delimitação dos domínios respectivos dos títulos XX e XXI do Tratado
39
É verdade que, como sublinha a Comissão, em sentido literal, os termos «países terceiros» utilizados no artigo 181.o-A CE são suficientemente amplos para englobar tanto os países em desenvolvimento como outros países terceiros. Não poderá, no entanto, inferir-se daí, sob pena de restringir o âmbito de aplicação do artigo 179.o CE, que qualquer acção de cooperação económica, financeira e técnica com países em desenvolvimento na acepção do artigo 177.o CE possa ser empreendida com o fundamento único do artigo 181.o-A CE.
40
Com efeito, embora só o artigo 181.o-A CE contemple expressamente a «cooperação económica, financeira e técnica», ao passo que o artigo 179.o CE só se refere, de maneira geral, a «medidas», não é menos verdade que tal cooperação pode constituir, consoante as suas modalidades, uma forma típica de cooperação para o desenvolvimento. É claro que o BEI age, no essencial, num quadro de cooperação económica, financeira e técnica. Ora, o artigo 179.o CE, lido em conjugação com o artigo 177.o CE, dispõe que o BEI contribui, nas condições previstas nos seus estatutos, para a aplicação das medidas necessárias para o prosseguimento dos objectivos da política da Comunidade em matéria de cooperação para o desenvolvimento. Assim, o ponto 119 da Declaração conjunta do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão sobre a política de desenvolvimento da União Europeia: «O Consenso Europeu [sobre o desenvolvimento]» (JO 2006, C 46, p. 1) enuncia que o BEI «tem vindo a desempenhar um papel cada vez mais importante na implementação da ajuda comunitária, através de investimentos em empresas públicas e privadas dos países em desenvolvimento».
41
Por outro lado, o artigo 181.o-A CE começa pelos termos «[s]em prejuízo das restantes disposições do presente Tratado, nomeadamente do título XX». Esses termos exprimem a ideia de que o referido título XX é específico da cooperação para o desenvolvimento.
42
É certo que, como recordam o Conselho e a Comissão, o artigo 179.o CE começa igualmente pelos termos «[s]em prejuízo das demais disposições do presente Tratado».
43
Há que observar, todavia, por um lado, que, como o Parlamento salienta nos seus escritos, o artigo 179.o CE foi redigido numa época em que o artigo 181.o-A CE ainda não existia, já que o título XXI, em que está incluído este último artigo, foi introduzido no Tratado na revisão deste pelo Tratado de Nice. Antes da entrada em vigor do artigo 181.o-A CE, e na medida em que não se tratava de instrumentos comunitários abrangidos por outras políticas, a Comunidade adoptava medidas e celebrava acordos de cooperação com países terceiros que não eram países em desenvolvimento com a base jurídica do artigo 235.o CE (actual artigo 308.o CE), por falta de base jurídica específica. A inserção no Tratado do título XXI criou, portanto, uma base jurídica específica para a cooperação uma base jurídica específica para essa cooperação e flexibilizou o procedimento de adopção das iniciativas comunitárias nesse domínio, substituindo a maioria qualificada no seio do Conselho pela unanimidade requerida pelo artigo 308.o CE.
44
Por outro lado, a reserva contida no artigo 179.o CE é menos específica que a incluída no artigo 181.o-A CE, que refere explicitamente o título XX do Tratado.
45
Nestas condições, a reserva incluída no artigo 181.o-A CE, relativa ao título XX do Tratado, tem uma aplicação prioritária em relação à reserva do artigo 179.o CE.
46
Esta interpretação não pode ser infirmada pela argumentação da Comissão reproduzida no n.o 33 do presente acórdão, segundo a qual medidas respeitantes à política no domínio da cooperação para o desenvolvimento poderão ter por base somente o artigo 181.o-A CE, desde que sejam coerentes com essa política tal como emana do título XX do Tratado. Com efeito, ao enunciar que as acções de cooperação de cooperação económica, financeira e técnica «são […] coerentes com a política de desenvolvimento da Comunidade» o artigo 181.o-A, n.o 1, CE significa simplesmente que, quando adoptar medidas com a base do artigo 181.o-A CE, a Comunidade deve velar pela manutenção da coerência com o que foi ou poderia ser decidido com base no artigo 179.o CE. Tal análise é reforçada pelo artigo 178.o CE, nos termos do qual a Comunidade tem em conta os objectivos referidos no artigo 177.o CE nas políticas que puser em prática e que sejam susceptíveis de afectar os países em desenvolvimento.
47
Daqui resulta que, na medida em que o artigo 181.o-A CE se aplica sem prejuízo do título XX do Tratado CE, relativo à cooperação para o desenvolvimento, esse artigo não tem vocação para constituir a base jurídica das medidas que prosseguem os objectivos da cooperação para o desenvolvimento na acepção do referido título XX, enunciados no artigo 177.o CE.
48
Sem que seja necessário decidir no caso em apreço sobre a questão de saber se uma acção de cooperação económica, financeira ou técnica com países em desenvolvimento poderá, na medida em que não prossiga tais objectivos, ter por única base jurídica o artigo 181.o-A CE, deve proceder-se ao exame do conteúdo e da finalidade da decisão impugnada.
Quanto ao conteúdo da decisão impugnada
49
Em conformidade com o disposto no seu artigo 1.o, n.o 1, a decisão impugnada concede ao BEI uma garantia orçamental relativa às faltas de pagamento ligadas às operações de financiamento realizadas por ele nos países abrangidos por essa decisão, desde que, nomeadamente, os financiamentos em causa tenham sido concedidos para contribuir para a realização dos objectivos de política externa da União.
50
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da decisão impugnada, a lista dos países elegíveis ou potencialmente elegíveis para um financiamento do BEI ao abrigo da garantia da Comunidade consta do anexo I dessa decisão. Essa lista está subdividida em quatro grupos relativos, respectivamente, aos países de pré-adesão, aos países de vizinhança e parceria, à Ásia e à América Latina e, finalmente, à África do Sul.
51
O Parlamento alega que a maioria dos países mencionados nesse anexo são «países em vias de desenvolvimento», em conformidade com as classificações realizadas para o efeito pela OCDE bem como pelo Banco Mundial. O Conselho e a Comissão não formularam objecções a essas qualificações.
52
A este propósito, deve recordar-se de imediato que o conceito de «país em desenvolvimento» que figura no título XX do Tratado não é definido neste. É certo que, como resulta tanto das respostas orais das partes a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência como da segunda nota de pé de página da declaração conjunta mencionada no n.o 40 do presente acórdão, é dada uma importância particular na prática comunitária à lista dos beneficiários da Ajuda Pública ao Desenvolvimento adoptada pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento reunido no seio da OCDE. Todavia, não é menos verdade que o conceito de país em desenvolvimento deve ser objecto de uma interpretação comunitária autónoma. Acontece assim tendo em conta o facto de a categoria de países em desenvolvimento ser dinâmica, no sentido de que tem tendência para ser modificada ao sabor de eventos pouco previsíveis.
53
Todavia, no caso em apreço, basta salientar que é claro que uma grande parte ou até a maioria dos países enumerados na lista dos países elegíveis anexa à decisão impugnada podem ser abrangidos nesse conceito, qualquer que seja a sua acepção precisa.
54
Nestas condições, não pode excluir-se, contrariamente ao que sustentam o Conselho e a Comissão, a possibilidade de uma acção de cooperação financeira com países terceiros por meio da decisão impugnada poder ser abrangida pela cooperação para o desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado.
55
Com efeito, como referem o Parlamento e a Comissão, os parceiros do BEI no âmbito de um projecto beneficiam, devido à garantia da Comunidade, de empréstimos a taxas mais favoráveis, que podem constituir medidas de auxílio. Ora, o artigo 179.o, n.o 2, CE prevê que o BEI apoia a política de cooperação para o desenvolvimento levada a cabo pela Comunidade. Portanto, o facto de a actividade do BEI consistir essencialmente em conceder créditos reembolsáveis, e não subvenções, não poderá opor-se a que alguns dos seus financiamentos possam ser qualificados de ajuda ao desenvolvimento.
56
Neste contexto, deve salientar-se igualmente que, por força do artigo 2.o, n.o 2, da decisão impugnada, o Conselho pode decidir caso a caso sobre a concessão da garantia da Comunidade para financiamentos do BEI respeitantes a certos países, incluindo países que não figuram no anexo I dessa decisão. Por outro lado, em conformidade com o disposto no artigo 2.o, n.o 4, desta, o Conselho pode decidir suspender novos financiamentos do BEI que beneficiem da referida garantia, quando estiverem reunidas certas condições. Ora, não está de forma alguma excluído que países em desenvolvimento possam ser afectados pelas decisões do Conselho tomadas em aplicação do artigo 2.o, n.os 2 ou 4, da decisão impugnada. Todavia, segundo essas disposições, as referidas decisões são adoptadas em conformidade com o procedimento previsto no artigo 181.o-A CE, estejam ou não em causa países em desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado.
Quanto à finalidade da decisão impugnada
57
Embora seja claro que a decisão impugnada se inscreve na perspectiva de uma cooperação financeira com países terceiros por meio de um instrumento financeiro comunitário, o Parlamento está em oposição ao Conselho e à Comissão quanto às consequências a extrair desse dado.
58
O Parlamento alega que a decisão impugnada, na medida em que diz respeito a países em desenvolvimento, prossegue os objectivos do artigo 177.o CE, nomeadamente a promoção do desenvolvimento económico e social sustentável. O Conselho opõe-se a esta tese, sem todavia indicar qual, se não essa, seria a finalidade dessa decisão face a países em desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado.
59
A este propósito, contrariamente ao que consideram o Conselho e a Comissão, é o conteúdo da decisão impugnada antes que a sua finalidade que transparece da descrição que figura no n.o 57 do presente acórdão. Resulta, com efeito, dessa decisão que a concessão da garantia da Comunidade prossegue objectivos que vão para lá de uma medida que visa apenas subsidiariamente a cooperação para o desenvolvimento. Assim, resulta nomeadamente do terceiro considerando da referida decisão que esta se destina a apoiar a acção externa da União sem prejudicar a notação de crédito do BEI. Além disso, nos termos do artigo 1.o dessa decisão, a garantia da Comunidade apenas é concedida na medida em que, nomeadamente, as operações de financiamento em questão tenham sido decididas «em apoio aos pertinentes objectivos de política externa da União».
60
Como o Parlamento referiu na audiência, é possível que, na falta de tal garantia, o BEI não possa empreender operações de financiamento nos países em causa. Com efeito, tendo em conta os riscos acrescidos ligados à concessão de financiamentos em certos países terceiros, a notação de crédito do BEI poderia ser afectada pela realização de tais operações nesses países, de forma que, para evitar prejudicar essa notação, o BEI é dissuadido de proceder a essas operações ou pelo menos obrigado a impor em relação a elas determinadas condições sensivelmente menos favoráveis para os destinatários de crédito. Assim, devido à garantia da Comunidade na sequência da sua contribuição para a notação de crédito do BEI, o envolvimento deste nos países terceiros será favorecido ou mesmo possibilitado. Portanto, o facto de preservar essa notação de crédito surge como um meio necessário à realização do objectivo essencial dessa decisão, que é contribuir para a política externa da Comunidade.
61
Por outro lado, mesmo admitindo que, como alegam o Conselho e o Parlamento, a garantia da Comunidade apenas produz efeitos indirectos em relação aos países terceiros referidos na decisão impugnada, pela via das condições mais favoráveis às quais permite ao BEI submeter os financiamentos que concede a esses países, essa circunstância não se opõe a que essa medida possa integrar-se no quadro da política da Comunidade no domínio da cooperação para o desenvolvimento.
62
Além disso, contrariamente ao que a Comissão alega, a decisão impugnada não pode ser considerada uma medida essencialmente interna à Comunidade. É verdade que, numa primeira fase, a garantia da Comunidade produz os seus efeitos principalmente no seio da Comunidade, isto é, nas relações entre o BEI e o orçamento comunitário. Todavia, tal como resulta do n.o 59 do presente acórdão, essa garantia constitui não o objectivo dessa decisão mas sim o meio escolhido para atingir esse objectivo, que consiste em apoiar a política externa da Comunidade facilitando e reforçando a cooperação financeira com países terceiros por intermédio do BEI.
63
Ora, a política comunitária no domínio da cooperação para o desenvolvimento faz parte integrante da acção externa da Comunidade. Além disso, o oitavo considerando da decisão impugnada sublinha que as operações de financiamento do BEI deverão ser coerentes com as políticas externas da União e apoiá-las, incluindo no que respeita aos objectivos regionais específicos. Da mesma forma, o artigo 3.o, n.o 2, dessa decisão dispõe explicitamente que a cooperação será levada a cabo numa base de diferenciação regional, tendo em conta o papel do BEI e as políticas da União em cada região.
64
A este propósito, resulta do quarto considerando da decisão impugnada que a garantia da Comunidade se destina a cobrir as operações de financiamento do BEI realizadas nos países abrangidos, nomeadamente, pelo instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento e pelo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria. O sétimo considerando da mesma decisão menciona igualmente o Instrumento de Estabilidade instituído pelo Regulamento n.o 1717/2006. Essa decisão destina-se, assim, a reforçar as acções empreendidas, nomeadamente, por meio desses três instrumentos, que visam, pelo menos em parte, a cooperação para o desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado. Essa análise é reforçada pelo décimo quinto considerando da referida decisão, que incide, nomeadamente, sobre eventuais oportunidades de «combinar o financiamento do BEI com os recursos orçamentais da [União], se for caso disso, sob a forma de subvenções de apoio, capital de risco e bonificação de taxas de juro, juntamente com assistência técnica para a preparação e a execução de projectos ou o aperfeiçoamento do respectivo quadro jurídico e regulamentar».
65
Além disso, os objectivos concretos citados no preâmbulo da decisão impugnada relativos às diversas regiões referidas nessa decisão correspondem, pelo menos em parte, a objectivos típicos da cooperação para o desenvolvimento. Assim, resulta do décimo segundo considerando da referida decisão, citado pelo Parlamento na audiência, que, na Ásia e na América Latina — regiões em que o «BEI deverá procurar expandir progressivamente as suas actividades num maior número de países […], incluindo os menos prósperos» —, o financiamento do BEI deverá incidir, nomeadamente, em projectos nos domínios da sustentabilidade ecológica e da segurança energética e contribuir para a manutenção da presença da União nessas regiões através do investimento directo estrangeiro e da transferência de tecnologia e de saber-fazer. Da mesma forma, resulta respectivamente dos décimo terceiro e décimo quarto considerandos da decisão impugnada que o BEI deverá centrar-se, por um lado, na Ásia Central, nos grandes projectos de abastecimento e de transporte de energia com repercussões transfronteiras e, por outro, na África do Sul, em projectos de infra-estrutura de interesse público e no apoio ao sector privado, incluindo as pequenas e médias empresas.
66
Daí resulta que a cooperação financeira que se realiza, de harmonia com essa decisão, por meio da garantia da Comunidade concedida ao BEI prossegue igualmente, na medida em que são afectados países em desenvolvimento, os objectivos sócio-económicos enunciados no artigo 177.o CE, nomeadamente o desenvolvimento económico e social sustentável desses países.
67
Resulta do exposto que a decisão impugnada, na medida em que afecta países em desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado, está abrangida por esse título e, portanto, pelo artigo 179.o CE. Portanto, essa decisão tem uma dupla componente, uma relativa à cooperação para o desenvolvimento, incluída no artigo 179.o CE, a outra relativa à cooperação económica, financeira e técnica com países terceiros que não sejam países em desenvolvimento, incluída no artigo 181.o-A CE.
Quanto à relação entre as componentes da decisão impugnada
68
Contrariamente ao que sustenta o Parlamento, o facto de a decisão impugnada ter a dupla componente descrita no número anterior não basta para concluir que devia ter sido adoptada com uma dupla base jurídica constituída pelos artigos 179.o CE e 181.o-A CE. Com efeito, tendo em conta a jurisprudência citada nos n.os 35 e 36 do presente acórdão, há que determinar se uma das componentes dessa decisão é identificável como principal ou preponderante enquanto que a outra é apenas acessória ou, pelo contrário, se essas componentes estão ligadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra.
69
A este propósito, deve salientar-se que ambas as bases jurídicas em causa no caso em apreço, a saber, os artigos 179.o CE e 181.o-A CE, dizem respeito à cooperação com países terceiros, entre outras coisas, a nível financeiro, e que, como resulta nomeadamente do n.o 55 do presente acórdão, o envolvimento do BEI no contexto de uma cooperação financeira com países em desenvolvimento faz parte integrante da cooperação para o desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado.
70
Há que observar, aliás, no caso presente, que, apesar de alegarem que a decisão impugnada tem, por um lado, uma finalidade e uma componente principais ligadas quase exclusivamente ao artigo 181.o-A CE e, por outro, uma finalidade e uma componente acessórias ligadas ao artigo 179.o CE, o Conselho e a Comissão não conseguiram demonstrar de que modo a cooperação económica, financeira e técnica entre a Comunidade e países terceiros em desenvolvimento é a tal ponto alheia à cooperação para o desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado que faz com que essa decisão, mesmo na medida em que a cooperação nela contemplada diga respeito a países em desenvolvimento, tenha uma finalidade e uma componente principais ou preponderantes que não têm a ver com a cooperação para o desenvolvimento na acepção do referido título XX.
71
Com efeito, a decisão impugnada visa o reforço da cooperação financeira tanto com países em desenvolvimento como com países terceiros por meio da garantia da Comunidade concedida ao BEI. Essa decisão tem assim por objecto acções de natureza semelhante, que só se distinguem em função das regiões e dos países em causa. Ora, como resulta dos n.os 77 e 78 das conclusões da advogada-geral, é aleatório, ou mesmo arbitrário, tentar identificar uma componente geográfica preponderante na referida decisão, sobretudo atendendo ao carácter evolutivo da categoria dos países em desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado e tendo em conta a possibilidade, prevista no artigo 2.o, n.o 2, dessa mesma decisão, de o Conselho decidir caso a caso sobre a elegibilidade para o benefício de um financiamento do BEI acompanhado da garantia da Comunidade dos países que nem sequer são mencionados no anexo I da decisão impugnada.
72
Resulta do que precede que, da perspectiva do conteúdo e da finalidade da decisão impugnada, esta tem componentes que estão ligadas de forma indissociável, que são objecto do artigo 179.o CE, por um lado, e do artigo 181.o-A CE, por outro, sem que seja possível identificar uma finalidade ou uma componente principal ou preponderante. Por consequência, de acordo com a jurisprudência recordada no n.o 36 do presente acórdão, não se pode deixar de concluir que essa decisão devia, em princípio, ser adoptada com fundamento nesses dois artigos, a menos que tal combinação de bases jurídicas fosse excluída na acepção da jurisprudência recordada no n.o 37 do presente acórdão, o que deve examinar-se.
Quanto à compatibilidade dos procedimentos
73
Convidadas pelo Tribunal de Justiça a manifestarem-se na audiência sobre a questão de saber se os procedimentos previstos, respectivamente, nos artigos 179.o CE 181.o-A CE são compatíveis, todas as partes responderam pela afirmativa, salientando que certas medidas foram desde então adoptadas pelo legislador comunitário com o duplo fundamento desses dois artigos.
74
A este propósito, há, no entanto, que recordar que, como resulta da jurisprudência referida no n.o 34 do presente acórdão, a determinação da base jurídica de um acto não pode fazer-se à luz da base jurídica utilizada para a adopção de outros actos comunitários que apresentem características semelhantes.
75
Como se recordou no n.o 37 do presente acórdão, o recurso a uma dupla base jurídica está excluído quando os procedimentos previstos para uma e outra dessas bases forem incompatíveis.
76
No caso em apreço, deve salientar-se que, diferentemente da situação que deu lugar ao acórdão Dióxido de titânio, já referido, o Conselho delibera por maioria qualificada tanto no procedimento visado no artigo 179.o CE como no previsto pelo artigo 181.o-A CE.
77
É verdade que, no quadro do artigo 179.o CE, o Parlamento exerce a função legislativa pela via da co-decisão com o Conselho, ao passo que o artigo 181.o-A CE — única base jurídica utilizada para a adopção da decisão impugnada –prevê apenas a consulta do Parlamento pelo Conselho.
78
Deve, todavia, recordar-se a importância do papel do Parlamento no processo legislativo da Comunidade. Como o Tribunal de Justiça já referiu, a participação do Parlamento nesse processo é o reflexo, a nível da Comunidade, de um princípio democrático fundamental, segundo o qual os povos participam no exercício do poder por intermédio de uma assembleia representativa (v., neste sentido, acórdãos Dióxido de titânio, já referido, n.o 20 e jurisprudência aí referida, bem como de 30 de Março de 1995, Parlamento/Conselho, C-65/93, Colect., p. I-643, n.o 21).
79
A este propósito, contrariamente à situação em causa no processo que deu lugar ao acórdão Dióxido de titânio, já referido, nas circunstâncias do caso em apreço, o recurso a uma base jurídica consistente nos artigos 179.o CE e 181.o-A CE não será de molde a lesar os direitos do Parlamento (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, n.o 54, bem como Comissão/Parlamento e Conselho, n.o 59). Com efeito, o recurso ao artigo 179.o CE implica uma participação mais importante do Parlamento na medida em que prevê a adopção do acto segundo o procedimento dito de «co-decisão». De resto, não foi sustentado perante o Tribunal de Justiça que tal dupla base jurídica não seja possível do ponto de vista da técnica legislativa.
80
Além disso, vários elementos militam a favor da conclusão segundo a qual a cumulação dos artigos 179.o CE e 181.o-A CE era possível e adequada à luz da decisão impugnada.
81
Em primeiro lugar, como resulta dos n.os 69 a 72 do presente acórdão, as componentes da decisão impugnada que incidem, a primeira, sobre países em desenvolvimento e, a segunda, sobre outros países terceiros são indissociáveis. Com efeito, tendo em conta o carácter evolutivo da categoria dos países em desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado bem como as exigências da segurança jurídica, não é possível, na prática, privilegiar a adopção paralela de dois actos, um que incide sobre países em desenvolvimento e baseado unicamente no artigo 179.o CE, o outro que incide sobre países terceiros que não são países em desenvolvimento e baseado unicamente no artigo 181.o-A CE. Em segundo lugar, tal como resulta também dos mesmos números do presente acórdão, não poderá sustentar-se que uma dessas componentes seja acessória em relação à outra.
82
Nestas circunstâncias, uma solução que, tendo em conta as diferenças entre os procedimentos ditos de «co-decisão» e de «consulta» previstos respectivamente nos artigos 179.o CE e 181.o-A CE, consista em privilegiar unicamente a base jurídica do artigo 179.o CE como base que implica uma participação mais forte do Parlamento teria por consequência que a cooperação económica, financeira e técnica com países terceiros que não estão em desenvolvimento não seria expressamente coberta pela base jurídica escolhida. Ora, em tal hipótese, o papel legislativo do Conselho será, de qualquer forma, afectado do mesmo modo que pelo recurso a uma dupla base jurídica que consista nos artigos 179.o CE e 181.o-A CE. Por outro lado, da mesma maneira que, como resulta do n.o 47 do presente acórdão, o artigo 181.o-A CE não tem vocação para ser a base jurídica de medidas que prossigam os objectivos referidos no artigo 177.o CE, relativos à cooperação para o desenvolvimento na acepção do título XX do Tratado, o artigo 179.o CE não poderá, em princípio, ser a base de medidas de cooperação que não prossigam tais objectivos.
83
Daqui resulta que, nas circunstâncias específicas do caso em apreço, caracterizadas nomeadamente pela relação de complementaridade existente entre os títulos XX e XXI do Tratado bem como pela articulação quase interdependente dos artigos 179.o CE e 181.o-A CE, os procedimentos previstos respectivamente nesses dois artigos não podem ser qualificados de incompatíveis.
84
Por consequência, não se pode deixar de concluir que a decisão impugnada deveria ter-se baseado, a título excepcional, na dupla base jurídica dos artigos 179.o CE e 181.o-A CE.
85
Tendo presentes todos os elementos que precedem, há que anular a decisão impugnada na medida em que tem por base unicamente o artigo 181.o-A CE.
Quanto ao pedido de manutenção dos efeitos da decisão impugnada
86
O Parlamento, apoiado pelo Conselho e pela Comissão, pede ao Tribunal de Justiça que, no caso de anular a decisão impugnada, mantenha os seus efeitos até que seja adoptada uma nova decisão.
87
Nos termos do artigo 231.o, segundo parágrafo, CE, o Tribunal de Justiça pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos do regulamento anulado que devem ser considerados subsistentes. Tal disposição é susceptível de se aplicar, por analogia, também a uma decisão quando existam motivos de segurança jurídica, comparáveis aos que ocorrem em caso de anulação de certos regulamentos, que justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere, nesse contexto, o artigo 231.o, segundo parágrafo, CE (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho, C-271/94, Colect., p. I-1689, n.o 40; de, Reino Unido/Comissão, C-106/96, Colect., p. I-2729, n.o 41, bem como de, Parlamento/Conselho, C-22/96, Colect., p. I-3231, n.os 41 e 42).
88
Em conformidade com o disposto no seu artigo 10.o, a decisão impugnada entrou em vigor no terceiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ocorrida em 30 de Dezembro de 2006. É claro que a sua anulação sem manutenção dos seus efeitos é susceptível de ter consequências negativas no que diz respeito à notação de crédito do BEI e é de molde a provocar incertezas prejudicais para as operações de financiamento deste em curso e no futuro.
89
Nestas condições, existem importantes motivos de segurança jurídica que justificam que o Tribunal de Justiça aceda ao pedido das partes de manter os efeitos jurídicos da decisão impugnada. Há, portanto, que manter em suspenso os efeitos da sua anulação até à entrada em vigor, num prazo razoável, de uma nova decisão. Afigura-se que um prazo de doze meses a contar da prolação do presente acórdão pode ser considerado razoável.
Quanto às despesas
90
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. A Comissão, que interveio em apoio do pedido do Conselho, em conformidade com o disposto no artigo 69.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:
1)
A Decisão 2006/1016/CE do Conselho, de 19 de Dezembro de 2006, que concede uma garantia da Comunidade ao Banco Europeu de Investimento em caso de perdas resultantes de empréstimos e de garantias de empréstimos para projectos realizados fora da Comunidade, é anulada.
2)
Os efeitos da Decisão 2006/1016 mantêm-se no que respeita aos financiamentos do Banco Europeu de Investimento que tiverem sido concluídos até à entrada em vigor, no prazo de doze meses a contar da data da prolação do presente acórdão, de uma nova decisão adoptada com a base jurídica adequada, a saber, os artigos 179.o CE e 181.o-A CE tomados em conjunto.
3)
O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas, com excepção das da Comissão das Comunidades Europeias.
4)
A Comissão das Comunidades Europeias suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.