61994CJ0157_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-157/94,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard B. Wainwright og Berend J. Drijber, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoeger,
stoettet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister David Anderson, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient,
mod
Kongeriget Nederlandene ved kommitteret Adrian Bos og konsulenterne Jaap W. de Zwaan og Johannes S. van den Oosterkamp, alle Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Nederlandenes Ambassade, 5, rue C.M. Spoo,
sagsoegt,
stoettet af
Den Franske Republik ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Jean-Marc Belorgey, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 8 B, boulevard Joseph II,
og
Irland ved Chief State Solicitor Michael A. Buckley, som befuldmaegtiget, bistaaet af John D. Cooke, SC, og barrister Jennifer Payne, og med valgt adresse i Luxembourg paa Irlands Ambassade, 28, route d'Arlon,
intervenienter,
angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ved at meddele enerettigheder til import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktatens artikel 30 og 37,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (refererende dommer), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: G. Cosmas
justitssekretaerer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein
ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 7. maj 1996 af Kommissionen ved Richard B. Wainwright og Berend J. Drijber, af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved barrister Nicholas Green, af Kongeriget Nederlandene ved Johannes S. van den Oosterkamp, af Den Franske Republik ved afdelingschef Marc Perrin de Brichambaut, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og Jean-Marc Belorgey, samt af Irland ved Paul Gallagher, SC, og Jennifer Payne,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. november 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. juni 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ved at meddele enerettigheder til import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktatens artikel 30 og 37.
2 Artikel 34 i den nederlandske »Elektriciteitswet« af 16. november 1989 (lov om regulering af produktion, import, transport og salg af elektricitet, Staatsblad, 535, herefter »EW«) bestemmer foelgende:
»1) Import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning maa kun foretages af det hertil udpegede selskab.
2) Stk. 1 finder ikke anvendelse paa import af elektricitet med en spaending paa under 500 V.«
3 Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven NV (herefter »SEP«) er blevet udpeget hertil ved ministeriel bekendtgoerelse af 20. marts 1990 (Staatscourant af 22.3.1990).
4 Ifoelge artikel 37, stk. 1, i EW maa importeret elektricitet ikke leveres til nogen af andre end SEP. Det fremgaar af denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 34, stk. 1, at de endelige forbrugere har ret til at importere elektricitet paa den betingelse, at det sker til eget brug.
5 Da Kommissionen fandt, at den nederlandske lovgivning dermed tildelte SEP enerettigheder til import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning (for saa vidt angaar elektricitet med en spaending paa over 500 V) og af den grund var i strid med traktatens artikel 30 og 37, anmodede den ved skrivelse af 9. august 1991 i overensstemmelse med traktatens artikel 169 den nederlandske regering om at meddele den sine bemaerkninger vedroerende det paatalte traktatbrud inden for en frist paa to maaneder.
6 Ved skrivelse af 12. november 1991 bestred den nederlandske regering, at der forelaa et traktatbrud, og anfoerte en raekke argumenter, hvorefter opretholdelsen af SEP's enerettigheder til import var berettiget efter EF-traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2.
7 Den 26. november 1992 rettede Kommissionen en begrundet udtalelse til Kongeriget Nederlandene, hvori den afviste de argumenter, som den nederlandske regering havde fremfoert, og navnlig gjorde gaeldende, at undtagelserne i henhold til traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2, ikke var anvendelige i sagen.
8 Efter at den nederlandske regering ved skrivelse af 26. marts 1993 havde fastholdt sin opfattelse, har Kommissionen anlagt naervaerende sag.
9 Ved to kendelser af 6. december 1994 har Domstolens praesident givet Den Franske Republik og Irland tilladelse til at intervenere til stoette for Kongeriget Nederlandenes paastande; ved kendelse af samme dato har praesidenten givet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande.
Spoergsmaalet, om enerettighederne til import er forenelige med traktatens artikel 30 og 37
10 Kommissionen har anfoert, at det statslige importmonopol, som SEP har, dels er til hinder for, at producenter fra andre medlemsstater kan saelge deres produktion i Nederlandene til andre kunder end dette monopol, dels hindrer de potentielle kunder i Nederlandene i frit at vaelge deres kilder til forsyning med elektricitet hidroerende fra andre medlemsstater.
11 SEP's enerettigheder til import begraenser derfor samhandelen mellem medlemsstater og er som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i strid med traktatens artikel 30. Disse rettigheder udgoer samtidig en forskelsbehandling som omhandlet i traktatens artikel 37, ikke alene i forhold til eksportoerer etableret i andre medlemsstater, men ogsaa i forhold til brugere, der er etableret i den paagaeldende medlemsstat.
12 Der skal foerst foretages en undersoegelse af argumenterne vedroerende artikel 37.
Traktatens artikel 37
13 Ifoelge artikel 37, stk. 1, skal medlemsstaterne gradvis tilpasse de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket fra overgangsperiodens udloeb. Denne forpligtelse finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne, og finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler. I oevrigt paalaegger artikel 37, stk. 2, medlemsstaterne at afholde sig fra bl.a. at indfoere nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anfoerte principper.
14 Uden at kraeve afskaffelse af de naevnte monopoler foreskriver denne bestemmelse dermed betingelsesloest, at de skal tilpasses saaledes, at den anfoerte forskelsbehandling er udelukket fra overgangsperiodens udloeb (dom af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera m.fl., Sml. s. 91, praemis 5). Endvidere forboed den allerede foer overgangsperiodens udloeb medlemsstaterne at indfoere nye former for forskelsbehandling af den art, der naevnes i stk. 1.
15 Som Domstolen allerede har fastslaaet i den naevnte dom i Manghera-sagen (praemis 12) og i dom af 13. december 1990 (sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 44), medfoerer enerettigheder vedroerende import i forhold til eksportoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, en forskelsbehandling, som er forbudt efter artikel 37, stk. 1. Det er nemlig kun afsaetningsvilkaarene for andre medlemsstaters erhvervsdrivende og leverandoerer, der paavirkes direkte af saadanne rettigheder.
16 Den nederlandske regering har imidlertid bestridt, at der i naervaerende sag er tale om enerettigheder, der medfoerer forskelsbehandling i traktatens artikel 37, stk. 1's forstand, idet de endelige forbrugere har fri adgang til at importere elektricitet til eget brug, og idet eksportoerer hjemmehoerende i andre medlemsstater dermed har ret til at levere elektricitet til hvem som helst i Nederlandene.
17 Det er imidlertid ikke bestridt, at efter den nederlandske lovgivning har kun SEP tilladelse til at importere elektricitet bestemt til offentlig forsyning. Det foelger heraf, at eksportoerer hjemmehoerende i andre medlemsstater kun kan levere elektricitet til en begraenset gruppe endelige forbrugere, og at de dermed forskelsbehandles med hensyn til deres afsaetningsvilkaar i forhold til SEP, der er eneberettiget til at importere elektricitet i forsyningsoejemed eller med henblik paa salg, navnlig til forsyningsselskaber.
18 Det bemaerkes endvidere, at det ikke noedvendigvis er en betingelse for, at forbuddet i artikel 37, stk. 1, mod enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere finder anvendelse, at enerettighederne til at importere et bestemt produkt omfatter alle indfoersler, men det er tilstraekkeligt, at disse rettigheder omfatter en saadan del, at de goer det muligt for monopolet at paavirke indfoerslerne maerkbart (jf. i denne retning den naevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland, a.st., praemis 41). Det er ikke bestridt, at dette er tilfaeldet vedroerende de enerettigheder til import, som SEP har for saa vidt angaar elektricitet bestemt til offentlig forsyning.
19 Den nederlandske regering har endvidere bestridt, at SEP kan betragtes som et handelsmonopol i traktatens artikel 37's forstand, for saa vidt som selskabets hovedopgave er planlaegning, etablering af produktionsanlaeg og samordning af produktions- og transportomkostningerne paa nationalt niveau, hvorfor det ikke driver handelsvirksomhed i egentlig forstand.
20 Det foelger imidlertid af Domstolens praksis, at traktatens artikel 37 drejer sig om tilfaelde, hvor en stats myndigheder - gennem et organ oprettet i dette oejemed eller via et statskoncessioneret monopol - kan kontrollere eller lede samhandelen mellem medlemsstater eller udoeve maerkbar indflydelse herpaa (dom af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, praemis 26, og den dér citerede retspraksis), hvilket i sagens natur er tilfaeldet med enerettigheder til import.
21 Den nederlandske regering har endelig gjort gaeldende, at traktatens artikel 37 kun forbyder en diskriminerende udoevelse af enerettigheder, men ikke allerede det forhold, at de bestaar. Efter den nederlandske regerings opfattelse indebaerer udoevelsen af SEP's importrettigheder ikke forskelsbehandling, da al elektricitet, der er bestemt til offentlig forsyning, hvad enten den er af indenlandsk oprindelse eller er importeret, passerer gennem SEP, og idet de endelige forbrugere i Nederlandene alle forsynes med elektricitet paa de samme betingelser. Den nederlandske regering har herved gjort gaeldende, at SEP skal tage hensyn til indfoerslerne i forbindelse med sin planlaegning, og at selskabet ligefrem har pligt til at importere, saafremt det er mere fordelagtigt at importere end at koebe fra de nederlandske produktionsselskaber.
22 Det bemaerkes, at Domstolen i den tidligere naevnte Manghera-dom (praemis 9 og 10) fastslog, at maalet med traktatens artikel 37, stk. 1, ikke ville blive naaet, hvis der i en medlemsstat med et handelsmonopol ikke var sikret fri bevaegelighed for andre medlemsstaters varer, der svarer til dem, der falder ind under statsmonopolet.
23 Denne frie bevaegelighed hindres imidlertid som foelge af selve det forhold, at der bestaar enerettigheder til import i en medlemsstat, eftersom de andre medlemsstaters erhvervsdrivende dermed fratages muligheden for at tilbyde deres produkter til kunder i den paagaeldende medlemsstat, som de selv vaelger. Hertil kommer i naervaerende sag det forhold, at alle indfoersler skal omfattes af den planlaegning, som SEP foretager.
Traktatens artikel 30 og 36
24 Eftersom SEP's enerettigheder til import saaledes er i strid med traktatens artikel 37, er det ikke laengere noedvendigt at undersoege, om de er i strid med artikel 30, og foelgelig heller ikke, om de eventuelt kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 36.
25 Det maa imidlertid endvidere undersoeges, om de anfaegtede enerettigheder kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, saaledes som det haevdes af den nederlandske regering.
Begrundelser stoettet paa traktatens artikel 90, stk. 2
26 Der skal foerst foretages en undersoegelse af Kommissionens hovedargument, hvorefter traktatens artikel 90, stk. 2, ikke kan paaberaabes med henblik paa at begrunde statslige foranstaltninger, der er uforenelige med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser.
Spoergsmaalet, om traktatens artikel 90, stk. 2, finder anvendelse paa statslige foranstaltninger, der er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser
27 Traktatens artikel 90, stk. 1, forbyder generelt medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med EF-traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 6 og artikel 85-94 naevnte. Denne bestemmelse forudsaetter noedvendigvis, at medlemsstaterne kan tillaegge visse virksomheder enerettigheder og dermed tildele dem et monopol.
28 Artikel 90, stk. 2, bestemmer, at virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem, dog forudsat, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
29 I dom af 6. juli 1982 (forenede sager 188/80, 189/80 og 190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 12) har Domstolen fastslaaet, at artikel 90 kun vedroerer de virksomheder, hvis adfaerd staterne har et saerligt ansvar for paa grund af deres indflydelse paa virksomhederne, og at bestemmelsen dels klart udtrykker, at de naevnte virksomheder - med de undtagelser der fremgaar af stk. 2 - er undergivet samtlige traktatens bestemmelser, dels paalaegger medlemsstaterne at overholde disse bestemmelser i forhold til de naevnte virksomheder.
30 I lyset af det anfoerte maa artikel 90, stk. 1, fortolkes saaledes, at den tilsigter at forhindre, at medlemsstaterne udnytter deres forbindelser med de omhandlede virksomheder til at omgaa forbuddene i andre bestemmelser i traktaten, som retter sig direkte til dem, som f.eks. forbuddene i artikel 30, 34 og 37, idet de forpligter eller tilskynder virksomhederne til at udvise en adfaerd, der, hvis den forekom hos medlemsstaterne, ville vaere i strid med disse bestemmelser.
31 Paa denne baggrund fastsaetter artikel 90, stk. 2, de betingelser, hvorunder virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, undtagelsesvis kan fritages fra traktatens bestemmelser.
32 Det fremgaar af artikel 90, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, saaledes som disses raekkevidde er bestemt i det foregaaende, at stk. 2 kan paaberaabes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, enerettigheder, der navnlig er i strid med traktatens artikel 37, i det omfang opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af saadanne rettigheder, og forudsat at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
33 Det skal herefter tillige undersoeges, om disse betingelser ikke er opfyldt i denne sag, saaledes som Kommissionen subsidiaert har gjort gaeldende.
Spoergsmaalet, om de anfaegtede enerettigheder er noedvendige for opfyldelsen af SEP's opgaver
34 Kommissionen bestrider ikke, at SEP kan betragtes som en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand. Den har imidlertid gjort gaeldende, at den nederlandske regering ikke har anfoert noget argument, som beviser, at de andre betingelser for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt i naervaerende sag, og navnlig, at anvendelsen af traktatens bestemmelser direkte eller indirekte ville hindre opfyldelsen af SEP's saerlige opgaver.
35 Kommissionen har i denne forbindelse mindet om, at det navnlig fremgaar af dom af 19. maj 1993 (sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 16), og af 27. april 1994 (sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, praemis 49), at traktatens artikel 90, stk. 2, kun giver hjemmel for foranstaltninger, der er i strid med traktaten, for saa vidt som de er noedvendige for, at den paagaeldende virksomhed kan opfylde sin opgave af almindelig oekonomisk interesse paa acceptable oekonomiske vilkaar, og derfor kun, saafremt de er noedvendige af hensyn til selve virksomhedens finansielle ligevaegt. Den har derfor gjort gaeldende, at det paahvilede den nederlandske regering at bevise, at der, saafremt de anfaegtede enerettigheder til import blev ophaevet, ville vaere risiko for, at elektricitetsimportoererne »skummer floeden«, idet de koncentrerer sig om de mest indbringende aktiviteter og overlader de mindst indbringende til SEP, at en saadan risiko kan true selskabets oekonomiske eksistens, og at der ikke er andre foranstaltninger, som er mindre indgribende for samhandelen, og som samtidig goer det muligt at sikre opfyldelsen af de paagaeldende forpligtelser til offentlig tjeneste, som f.eks. en udligning af de omkostninger, der er forbundet med forpligtelserne til offentlig tjeneste, mellem paa den ene side SEP og paa den anden side importoererne.
36 Det skal herefter for det foerste undersoeges, om den snaevre fortolkning af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 90, stk. 2, som Kommissionen har argumenteret for, er korrekt, og for det andet, om de beviskrav, som den har gjort gaeldende over for den sagsoegte regering, er begrundede i naervaerende sag.
37 Artikel 90, stk. 2, giver mulighed for at goere undtagelse fra traktatens regler, og bestemmelsen skal derfor fortolkes snaevert.
38 Det fremgaar imidlertid af selve ordlyden af artikel 90, stk. 2, at der kan goeres undtagelse fra traktatens bestemmelser, naar undtagelserne er noedvendige for opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse.
39 I oevrigt har Domstolen i dom af 19. marts 1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 12) fastslaaet, at formaalet med artikel 90, stk. 2, der under visse omstaendigheder goer det muligt at fravige traktatens generelle regler, er at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at faellesmarkedets enhed bevares.
40 Under hensyn til medlemsstaternes saaledes beskrevne interesse kan de, naar de fastsaetter de tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udfoere, ikke vaere afskaaret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske maal og forsoege at virkeliggoere disse ved hjaelp af de forpligtelser og begraensninger, som de paalaegger de naevnte virksomheder.
41 Det skal endvidere bemaerkes, at Domstolen i den tidligere naevnte Almelo-dom, praemis 48, har fastslaaet, at der er tale om en opgave af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand, naar en lokal elforsyningsvirksomhed paa hele koncessionsomraadet uafbrudt skal sikre elforsyningen til samtlige forbrugere, lokale elforsyningsvirksomheder eller endelige brugere i de til enhver tid oenskede maengder, til ensartede priser og paa betingelser, som kun kan variere paa grundlag af objektive kriterier, der gaelder for samtlige kunder.
42 Tilsvarende har Kommissionen allerede i beslutning 91/50/EOEF af 16. januar 1991 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/32.732 - IJsselcentrale m.fl.) (EFT L
28, s. 32) anerkendt, at en virksomhed, hvis hovedopgave er at sikre en paalidelig og effektiv drift af den indenlandske offentlige elforsyning med saa lave omkostninger som muligt og paa en samfundsmaessig forsvarlig maade, udfoerer tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand.
43 Det maa herefter fastslaas, at det er tilstraekkeligt for, at traktatens regler ikke finder anvendelse paa en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, at anvendelsen af disse regler retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige forpligtelser, som paahviler denne virksomhed. Det er ikke noedvendigt, at selve virksomhedens eksistens er truet.
44 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt den nederlandske regering i denne sag i fornoedent omfang har paavist, at SEP's enerettigheder til import er noedvendige for, at selskabet kan opfylde de saerlige opgaver, som er betroet det, bemaerkes, at Kommissionen i aabningsskrivelsen i det vaesentlige har begraenset sig til et anbringende om, at Kongeriget Nederlandene paa elektricitetsomraadet i forhold til de andre medlemsstater ikke laengere kunne opretholde enerettigheder til import, som efter Kommissionens opfattelse var uforenelige med traktatens artikel 30 og 37.
45 Den nederlandske regering har i sit svar herpaa givet en detaljeret beskrivelse af det nationale elforsyningssystems funktion, saaledes som det var udformet efter vedtagelsen af EW, og har navnlig anfoert, at SEP ifoelge lovens artikel 2 er paalagt den opgave sammen med de elproducerende virksomheder at soerge for »den offentlige nationale elforsynings gode funktion med de lavest mulige omkostninger og paa en forsvarlig maade i forhold til samfundet«. Den nederlandske regering har navnlig beklaget, at Kommissionen ikke i aabningsskrivelsen overvejede en eventuel anvendelse traktatens artikel 90, stk. 2, selv om den i sin tidligere naevnte beslutning 91/50 havde anerkendt, at SEP var omfattet af denne bestemmelse, og den nederlandske regering har herefter anfoert grundene til, at hele det offentlige elforsyningssystem efter dens opfattelse vil blive alvorligt forstyrret, saafremt SEP's enerettigheder til import ophaeves.
46 I den begrundede udtalelse er Kommissionen ikke gaaet ind i en droeftelse af dette punkt, men har derimod koncentreret sig om de juridiske betragtninger, paa grundlag af hvilke den fortsat fandt, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder var uforenelig med traktatens artikel 30 og 37. For saa vidt angaar artikel 90, stk. 2, har den blot anfoert, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse paa statslige foranstaltninger, der er i strid med disse artikler, og at den nederlandske regering under alle omstaendigheder ikke havde paavist, at de anfaegtede foranstaltninger var rimelige i forhold til de forfulgte maal.
47 Den nederlandske regering har i sine bemaerkninger til den begrundede udtalelse beskrevet det nationale elforsyningssystem endnu mere detaljeret og har kritiseret, at Kommissionen ikke lagde tilstraekkelig vaegt paa spoergsmaalet om, hvorvidt et saadant system kunne fungere effektivt, saafremt det udelukkende var undergivet de frie markedskraefter. Den nederlandske regering har navnlig fremhaevet de uloeselige baand mellem de forskellige bestanddele af det nederlandske system og navnlig mellem importrettighederne og forpligtelsen til at fastholde omkostningerne ved den offentlige elforsyning paa det lavest mulige niveau, saaledes som det foreskrives i EW's artikel 2.
48 Kommissionen har i staevningen fortsat i det vaesentlige noejedes med at gentage sine juridiske argumenter, saaledes som de navnlig fremgaar af naervaerende doms praemis 34 og 35. Den har blot tilfoejet, at der intet grundlag er for at antage, at ophaevelsen af de anfaegtede enerettigheder vil belaste de positive oekonomiske resultater, som SEP navnlig har opnaaet i 1993, saaledes at selskabet ikke laengere skulle vaere i stand til at opfylde de opgaver, som er betroet det. Den har imidlertid ikke foretaget en undersoegelse af de forskellige forhold, som den nederlandske regering har fremhaevet.
49 Den nederlandske regering har for Domstolen gentaget sin opfattelse, hvorefter SEP ikke kan varetage de opgaver, der er betroet det, medmindre indfoerslerne af elektricitet bestemt til offentlig forsyning kanaliseres gennem selskabet. Den har paa ny understreget, at importordningen udgoer en uadskillelig bestanddel af hele det nationale elforsyningssystem, som ikke kan bedoemmes isoleret, men som skal vaere i overensstemmelse med den samlede planlaegningsordning, der er indfoert ved EW, og som varetages af SEP. Den har i denne forbindelse navnlig gjort gaeldende, at importordningen er blevet udformet med henblik paa at undgaa, at den naevnte planlaegningsordning forstyrres derved, at produktions- og forsyningsselskaberne foretager selvstaendige indfoersler, og at planlaegningsordningen ville miste sin begrundelse og sin virkning, saafremt importordningen blev afskaffet.
50 Kommissionen har i replikken fortsat gjort gaeldende, at den nederlandske regering ikke havde bevist, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder giver anledning til indtaegter, der er uundvaerlige for opfyldelsen af de opgaver, som SEP er betroet. Den har endvidere anfoert, at den nederlandske regering ikke alene ikke havde anfoert forhold, der gjorde det muligt at opgoere den oekonomiske betydning af SEP's importmonopol i tal, men den havde heller ikke paavist en aarsagssammenhaeng mellem ophaevelsen af enerettighederne og SEP's opfyldelse af selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste.
51 Det er klart, at eftersom der er tale om en undtagelse fra traktatens grundlaeggende regler, paahviler det den medlemsstat, som vil stoette ret paa traktatens artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt.
52 Som Domstolen imidlertid har fastslaaet i naervaerende doms praemis 37-43, er det - modsat Kommissionens opfattelse - ikke en forudsaetning for, at betingelserne for at anvende traktatens artikel 90, stk. 2, er opfyldt, at den finansielle ligevaegt eller de oekonomiske overlevelsesmuligheder for den virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, er truet. Det er tilstraekkeligt, at virksomheden, saafremt den ikke har de anfaegtede rettigheder, er hindret i at opfylde de saerlige opgaver, der er betroet den, saaledes som de naermere er fastlagt ved de forpligtelser og begraensninger, der paahviler den.
53 Det fremgaar endvidere af den tidligere naevnte Corbeau-dom (praemis 14, 15 og 16), at betingelserne for at anvende artikel 90, stk. 2, navnlig er opfyldt, hvis det er noedvendigt at opretholde disse rettigheder, for at den, der har dem, kan opfylde de opgaver af almen oekonomisk interesse, som er betroet ham, paa acceptable oekonomiske vilkaar.
54 Det er imidlertid ubestrideligt, at saafremt SEP's enerettigheder til import ophaeves, vil ikke alene visse forbrugere, men ogsaa forsyningsselskaberne foretage indkoeb paa de udenlandske markeder, naar priserne dér er lavere end SEP's priser. Muligheden herfor er faktisk et af hovedformaalene med aabningen af markedet.
55 I betragtning af de egenskaber, som elektricitet har, og produktions-, transport- og forsyningsvilkaarene for elektricitet, saaledes som de foreligger i Nederlandene, er det lige saa klart, at en saadan aabning af markedet ville medfoere vaesentlige aendringer i det nationale forsyningssystems funktion, navnlig for saa vidt angaar den forpligtelse, der er paalagt SEP til ved hjaelp af den planlaegningsvirksomhed, som selskabet har ansvaret for, at sikre, at dette system fungerer, som det skal, med saa lave omkostninger som muligt og paa en ansvarlig maade over for samfundet.
56 Kommissionen har i oevrigt ikke bestridt denne kendsgerning, men har blot generelt angivet visse foranstaltninger, der kunne vaere truffet som alternativer til de anfaegtede rettigheder, saasom en udligning af de omkostninger, der er forbundet med forpligtelserne til offentlig tjeneste, mellem paa den ene side SEP og paa den anden side importoererne.
57 Det maa imidlertid fastslaas, at Kommissionen med denne generelt formulerede henvisning til visse alternative foranstaltninger til de anfaegtede rettigheder ikke har taget hensyn til de saerlige omstaendigheder ved det nationale elforsyningssystem, som den nederlandske regering har fremhaevet, og heller ikke konkret har undersoegt, om disse foranstaltninger ville goere det muligt for SEP at opfylde den opgave af almindelig oekonomisk interesse, som selskabet har faaet overdraget, under overholdelse af de forpligtelser og begraensninger, som det er paalagt, og hvis rimelighed og lovlighed Kommissionen ikke har anfaegtet.
58 Selv om det er rigtigt, at det paahviler den medlemsstat, der paaberaaber sig artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne i henhold til denne bestemmelse er opfyldt, kan det ikke paa grundlag af denne bevisbyrde tillige kraeves, at medlemsstaten, naar den detaljeret redegoer for grundene til, at en opfyldelse paa oekonomisk acceptable vilkaar af de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, som den har overdraget en virksomhed, efter dens opfattelse ville blive hindret, saafremt de anfaegtede foranstaltninger blev ophaevet, derudover positivt skal bevise, at ingen anden taenkelig foranstaltning, som i sagens natur er teoretisk, kan goere det muligt at sikre opfyldelsen af disse opgaver paa de samme vilkaar.
59 Under en traktatbrudssag i medfoer af traktatens artikel 169 paahviler det nemlig Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, samt at fremlaegge de oplysninger for Domstolen, som er noedvendige for, at denne kan efterproeve, om der foreligger et traktatbrud (jf. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6).
60 I denne forbindelse bemaerkes, at formaalet med den i traktatens artikel 169 fastsatte administrative procedure er at give medlemsstaten lejlighed til at bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag og i givet fald begrunde sin stillingtagen (jf. herom dom af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, praemis 11). Det er netop dette, den nederlandske regering har gjort, idet den allerede i sit svar paa Kommissionens aabningsskrivelse har anfoert en raekke argumenter til stoette for, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder kan vaere begrundet, navnlig i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2.
61 Den begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten (jf. navnlig dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 16). I naervaerende sag bestod de grunde, som Kommissionen anfoerte i denne forbindelse, i det vaesentlige i juridiske betragtninger, ifoelge hvilke de begrundelser, som den nederlandske regering havde fremfoert, ikke var relevante.
62 Formaalet med et eventuel soegsmaal fra Kommissionen er paa grundlag af den administrative procedure i detaljer at angive de klagepunkter, som Kommissionen anmoder Domstolen om at tage stilling til, og i alt fald kort at angive de retlige og faktiske forhold, som klagepunkterne stoettes paa (jf. navnlig den tidligere naevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland, a.st., praemis 28). I naervaerende sag har Kommissionen i det vaesentlige begraenset sig til rent retlige argumenter.
63 Naar sagens rammer er blevet fastlagt saaledes, maa Domstolens bedoemmelse begraenses til spoergsmaalet, om Kommissionen skal gives medhold i de juridiske anbringender, som den har anfoert. Det tilkommer klart ikke Domstolen paa grundlag af nogle generelle bemaerkninger, der er fremsat i replikken, at foretage en bedoemmelse - hvori der noedvendigvis indgaar en vurdering af oekonomiske, finansielle og sociale spoergsmaal - af de foranstaltninger, som en medlemsstat maatte kunne traeffe for at kunne sikre landets forsyning med elektricitet til de lavest mulige omkostninger og paa en ansvarlig maade over for samfundet.
64 Paa baggrund af det anfoerte og navnlig under hensyn til, at Domstolen ikke har tiltraadt den retsopfattelse, der laa til grund baade for Kommissionens begrundede udtalelse og for staevningen, kan Domstolen ikke inden for rammerne af naervaerende sag foretage en undersoegelse af, hvorvidt Kongeriget Nederlandene ved at tildele SEP enerettigheder til import faktisk har overskredet graenserne for, hvad der er noedvendigt med henblik paa, at denne virksomhed paa oekonomisk acceptable vilkaar kan opfylde de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, der er betroet den.
65 Det skal dog bemaerkes, at det endvidere er en betingelse for, at SEP's enerettigheder til import i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, kan undtages fra anvendelsen af traktatens regler, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
Paavirkningen af udviklingen af samhandelen inden for Faellesskabet
66 Den nederlandske regering har under den administrative procedure saavel som for Domstolen uimodsagt af Kommissionen forklaret, at SEP's indfoersler af elektricitet igennem de seneste aar har udgjort ca. 15% af den samlede indenlandske efterspoergsel efter elektricitet, og at kun Italien udviser en lignende importandel inden for Den Europaeiske Union. Den nederlandske regering har ogsaa anfoert, at man dermed har naaet den disponible kapacitet for de graenseoverskridende ledninger, naar der tages hensyn til den reservekapacitet, der er noedvendig med henblik paa noedsituationer.
67 Kommissionen har blot mindet om, at betingelsen for, at visse foranstaltninger i medfoer af artikel 90, stk. 2, kan undtages fra anvendelsen af traktatens regler, ikke alene er, at en saadan anvendelse direkte eller indirekte er til hinder for opfyldelsen af de betroede saerlige opgaver, men ogsaa, at Faellesskabets interesse ikke paavirkes, men den har ikke anfoert noget som helst til paavisning af, at samhandelen inden for Faellesskabet paa grund af SEP's enerettigheder til import har udviklet sig og fortsat udvikler sig i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
68 I naervaerende sag paahvilede det imidlertid Kommissionen at paavise dette.
69 I betragtning af den nederlandske regerings forklaringer paahvilede det saaledes Kommissionen med henblik paa at bevise, at det paastaaede traktatbrud foreligger, under Domstolens kontrol at definere den interesse for Faellesskabet, i forhold til hvilken udviklingen i samhandelen skal vurderes. Der skal i denne forbindelse mindes om, at traktatens artikel 90, stk. 3, udtrykkeligt paalaegger Kommissionen at paase, at denne artikel bringes i anvendelse, og at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger, saafremt det er paakraevet.
70 I naervaerende sag var en saadan definition saa meget mere paakraevet, som den eneste faellesskabsretsakt, der direkte vedroerer samhandelen med elektricitet, nemlig Raadets direktiv 90/547/EOEF af 29. oktober 1990 om transit af elektricitet gennem de overordnede net (EFT L 313, s. 30) udtrykkeligt i direktivets sjette betragtning fastslaar, at der mellem de overordnede net i de europaeiske lande foregaar en udveksling af elektrisk energi, hvis betydning vokser fra aar til aar.
71 Da Kommissionen udtrykkeligt har praeciseret, at dens soegsmaal alene vedroerer SEP's enerettigheder til import og ikke andre rettigheder, der bl.a. findes paa transport- og forsyningsomraadet, paahvilede det den herefter isaer at bevise, hvorledes det - naar der ikke findes en faelles politik paa det paagaeldende omraade - havde vaeret muligt at udvikle den direkte samhandel mellem producenter og forbrugere parallelt med udviklingen af samhandelen mellem de overordnede net, navnlig i betragtning af den eksisterende kapacitet og de eksisterende transport- og forsyningsvilkaar.
72 Det foelger i det hele af det anfoerte, at Kongeriget Nederlandene skal frifindes i den af Kommissionen anlagte sag.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
73 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer de medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Nederlandene frifindes.
2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sagens omkostninger.
3) Intervenienterne Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Den Franske Republik samt Irland baerer deres egne omkostninger.