Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 5 marca 2026 r.(1)
Sprawa T‑194/24
Republika Włoska
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu,
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wspólna polityka rybołówstwa – Kontrola obowiązku wyładunku – Rozporządzenie (UE) 2023/2842 – Instalacja kamer monitorujących na statkach rybackich – Naruszenie art. 7, 8 i 31 Karty praw podstawowych – Proporcjonalność – Dogłębność kontroli
I.      Wprowadzenie
1.        Niechciane lub niezdatne (komercyjnie), nieciekawe połowy były tradycyjnie wyrzucane z powrotem do morza(2). Jednakże w momencie wyrzucenia ich do morza złowione ryby lub fauna morskie były już prawdopodobnie martwe czy prawie martwe(3).
2.        „Obowiązek wyładunku” został wprowadzony rozporządzeniem w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb)(4) w celu ograniczenia marnotrawstwa, które od dziesięcioleci było powszechne w rybołówstwie komercyjnym, a tym samym przyczynienia się do bardziej zrównoważonej polityki rybołówstwa. Zasadniczo akt ten wymaga, aby wszystkie połowy były zatrzymywane i rejestrowane na pokładzie statków rybackich, a następnie wymaga ich wyładowywania(5).
Z tego powodu obowiązek wyładunku został opisany jako „bardzo istotna zmiana w zarządzaniu rybołówstwem” i „odwrócenie tradycyjnego zarządzania rybołówstwem, i postawienie go na głowie”(6).
3.        Niniejsza sprawa dotyczy kontroli rzeczonego obowiązku wyładunku. W celu zapewnienia skutecznego przestrzegania tego obowiązku rozporządzenie (UE) 2023/2842(7) (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) wprowadziło wymóg, aby niektóre statki rybackie zostały wyposażone w systemy zdalnego monitorowania elektronicznego (REM), w tym kamery telewizji przemysłowej (CCTV).
4.        Republika Włoska uważa, że zainstalowanie takich kamer stanowi nieproporcjonalne naruszenie różnych postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
5.        Proponuję, aby Trybunał oddalił te zastrzeżenia jako bezzasadne.
II.    Okoliczności faktyczne i ramy prawne
6.        Celem wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb), zmienionej rozporządzeniem w sprawie WPRyb, jest zagwarantowanie, aby eksploatacja żywych zasobów morza, w tym ryb, odbywała się w sposób zapewniający zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne(8).
7.        Nie może to jednak nastąpić bez skutecznych środków kontroli.
8.        W 2007 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy zwrócił uwagę na ogromne niedociągnięcia istniejącego w tamtym czasie systemu kontroli rybołówstwa
Unii Europejskiej(9). Środki te zostały zrewidowane w 2009 r. wraz z wejściem w życie
rozporządzenia (WE) nr
1224/2009
(„rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa”)(10).
9.        Ten nowy system kontroli rybołówstwa obejmował środki skoncentrowane na produkcji i nakładach. Środki skoncentrowane na produkcji co do zasady są skonstruowane w taki sposób, aby ograniczyć ogół połowów za pomocą tzw. zarządzania nakładem połowowym, co obejmuje przypisanie udziałów w stadach każdemu gatunkowi ryb w wodach Unii (całkowity dopuszczalny połów) i kwot każdemu łowisku. Środki skoncentrowane na nakładach dotyczą środków i zasad, zgodnie z którymi flota rybacka prowadzi połowy, czy to poprzez kontrolę swojej zdolności połowowej i wykorzystania statków, środki techniczne regulujące narzędzia połowowe czy też poprzez przydział okresów, w których
można prowadzić połowy, i obszarów geograficznych, na których można prowadzić połowy(11).
10.      W 2015 r. ten system kontroli rybołówstwa został dostosowany w celu uwzględnienia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, a w szczególności wprowadzenia obowiązku wyładunku(12).
11.      Uznawszy, że system funkcjonujący od czasu wprowadzenia rozporządzenia w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa stanowił postęp i że państwa członkowskie odpowiednio wdrażały środki zarządzania rybołówstwem, Trybunał Obrachunkowy w sprawozdaniu specjalnym nr 8/2017 stwierdził jednak, że „[Unia Europejska] nie dysponuje jeszcze wystarczająco skutecznym systemem kontroli rybołówstwa, który wspierałby powodzenie wspólnej polityki rybołówstwa”(13).
W związku z tym jedno z zaleceń sformułowanych w tym sprawozdaniu polegało na tym, aby państwa członkowskie zwiększyły wiarygodność
danych dotyczących połowów, w szczególności biorąc pod uwagę „znaczące rozbieżności między zadeklarowanymi wyładunkami a następującymi po nich rejestrami dotyczącymi pierwszej sprzedaży”(14).
12.      Podobne sugestie znalazły odzwierciedlenie w rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2016 r.(15) oraz w ocenie Komisji Europejskiej z 2017 r.(16).
13.      W związku z powyższym w 2018 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący tego, co stałoby się zaskarżonym rozporządzeniem(17). Do dokumentu tego dołączono ocenę skutków(18); oba dokumenty podkreślają nieadekwatność danych dotyczących rybołówstwa i połowów(19).
14.      Podstawą prawną zaskarżonego rozporządzenia jest art. 43 ust. 2 TFUE. Przepis ten przewiduje zwykłą procedurę prawodawczą w odniesieniu do przyjmowania aktów legislacyjnych w dziedzinie rybołówstwa i umożliwia w ten sposób prawodawcy Unii podejmowanie decyzji politycznych dotyczących środków ustanowienia wspólnej polityki rybołówstwa i zarządzania nią.
15.      Artykuł 1 ust. 10 zaskarżonego rozporządzenia zastępuje art. 13 rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa. W zastąpionej wersji art. 13 ust. 1 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia monitorowania i kontroli działalności połowowej za pomocą systemów zdalnego monitorowania elektronicznego (REM)(20).
Artykuł 13 ust. 2 tego rozporządzenia, zastąpiony obecnie, nakazuje, że „[d]o celów monitorowania i kontroli obowiązku wyładunku państwa członkowskie zapewniają, aby pływające pod ich banderą unijne statki łowcze o długości całkowitej co najmniej 18 metrów, których dotyczy wysokie ryzyko nieprzestrzegania obowiązku wyładunku, zainstalowały na pokładzie i obsługiwały systemy REM”. Wyjaśnia on również, że „system REM jest w stanie skutecznie monitorować i kontrolować przestrzeganie obowiązku wyładunku, obejmuje CCTV i może obejmować inne przyrządy lub sprzęt. Kapitan [statku rybackiego] zapewnia, aby dane z systemu REM były udostępniane właściwym organom. Właściwe organy państw członkowskich bandery i nadbrzeżnych państw członkowskich odpowiedzialne za kontrolę rybołówstwa mają równy dostęp do tych danych, bez uszczerbku dla stosownych przepisów dotyczących ochrony danych osobowych”. W zastąpionym art. 13 ust. 3 uprawniono Komisję do przyjmowania aktów wykonawczych w celu określenia zakresu i sposobu stosowania wyżej wymienionych obowiązków(21).
16.      Motyw 24 zaskarżonego rozporządzenia wyjaśnia zarówno powody, które leżą u podstaw nowo wprowadzonego obowiązku, jak i, uznając jego ingerencję w prawo prywatności i ochrony danych osobowych, szkicuje środki mające na celu zminimalizowanie takiej ingerencji. W tym względzie prawodawca Unii stwierdza, że „[a]by zapewnić skuteczność unijnego systemu kontroli rybołówstwa, w szczególności w odniesieniu do monitorowania zgodności z obowiązkiem wyładunku, konieczne jest wyposażenie, na podstawie oceny ryzyka, niektórych statków łowczych w systemy [REM] na pokładzie. Systemy te powinny obejmować kamery [CCTV]. Dane z CCTV nie powinny być transmitowane na żywo. Aby zagwarantować prawo do prywatności i ochrony danych osobowych, rejestrowanie materiałów wideo za pośrednictwem CCTV powinno być dozwolone wyłącznie w odniesieniu do narzędzi i tych części statków, na których produkty rybołówstwa są wprowadzane na pokład, przetwarzane i przechowywane lub w których może dojść do odrzutów. Działalność rejestracyjna powinna być ograniczona do sytuacji, w których narzędzia są aktywnie eksploatowane, takich jak wydawanie narzędzi lub wybieranie lub usuwanie narzędzi z wody, oraz w których połów jest zabierany na pokład i obsługiwany przez załogę lub w których może dojść do odrzutów. Możliwość identyfikacji poszczególnych osób w nagranych materiałach wideo powinna być w miarę możliwości ograniczona, a w razie potrzeby dane powinny być anonimizowane. W celu zapewnienia jasności i spójności należy ustanowić przepisy dotyczące dostępu właściwych organów do danych z tych systemów REM. Materiały z CCTV powinny być udostępniane wyłącznie do celów kontroli i inspekcji określonych w rozporządzeniu [w sprawie kontroli rybołówstwa] organom wyszczególnionym w tym rozporządzeniu”.
A.      W przedmiocie postępowania przed Trybunałem
17.      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 11 marca 2024 r. Republika Włoska wniosła skargę w niniejszej sprawie.
18.      Wnosi ona do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia i obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
19.      Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
20.      Decyzją prezesa Trybunału z dnia 8 lipca 2024 r.
Komisja
została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.
21.      Włochy, Parlament, Rada i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie. W dniu 22 października 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której wysłuchano również wystąpień stron.
III. Analiza
22.      Republika Włoska opiera swoją skargę o stwierdzenie nieważności na dwóch zarzutach. Trybunał zwrócił się do mnie o ograniczenie mojej analizy do zarzutu pierwszego(22).
A.      Zarzut pierwszy
23.      Pierwszy zarzut dotyczy art. 1 ust. 10 zaskarżonego rozporządzenia(23).
Dla przypomnienia, przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek umożliwienia monitorowania i kontroli obowiązku wyładunku za pomocą systemów REM, który w przypadku statków o długości co najmniej 18 metrów(24), jakich dotyczy wysokie ryzyko nieprzestrzegania obowiązku wyładunku,
musi obejmować kamery CCTV i może również obejmować inne przyrządy lub sprzęt.
24.      Republika Włoska uważa, że decyzja prawodawcy Unii o wprowadzeniu obowiązku instalowania kamer CCTV na niektórych statkach stanowi nieproporcjonalne ograniczenie trzech praw chronionych przez Kartę: prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 7), prawa do ochrony danych osobowych (art. 8) oraz prawa do należytych i sprawiedliwych warunków pracy (art. 31). W związku z tym ten obowiązek ciążący na państwach członkowskich narusza art. 52 ust. 1 Karty(25).
25.      Parlament i Rada, popierane przez Komisję, kwestionują te argumenty.
B.      W przedmiocie odpowiedniego stopnia dogłębności kontroli sądowej
26.      Zagadnienie wstępne, dyskutowane na rozprawie, dotyczy dogłębności kontroli sądowej, jaką powinien przeprowadzić Trybunał w odniesieniu do zgodność aktu legislacyjnego Unii z prawami chronionymi na mocy Karty.
27.      W skardze Republika Włoska twierdzi, że ocena proporcjonalności aktu legislacyjnego naruszającego prawo do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych wymaga dalece pogłębionej kontroli Trybunału.  tym względzie strona ta powołuje się na orzecznictwo, w którym Trybunał podkreślił, że środek naruszający art. 7 i 8 Karty musi być „bezwzględnie konieczny” do osiągnięcia zamierzonego przez niego celu(26). I tak Republika Włoska podnosi w istocie, że aby znaleźć właściwą równowagę między celami realizowanymi przez sporne środki a wchodzącymi w grę prawami podstawowymi, Trybunał powinien dokonać oceny proporcjonalności obejmującej trzy poziomy proporcjonalności; tj. stosowność, konieczność i proporcjonalność sensu stricto. Ponadto w podstawowych zarysach strona ta podnosi, że każdy etap wymaga pogłębionej kontroli Trybunału.
28.      Natomiast Parlament, Rada i Komisja uważają, że wystarczy, aby Trybunał zbadał, czy rozpatrywany środek nie jest „oczywiście nieodpowiedni” w świetle celu, jaki prawodawca Unii zamierza osiągnąć. W tym względzie Komisja powołuje się na wyrok Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), w którym Trybunał orzekł, że „jeśli chodzi o kontrolę sądową okoliczności wykonywania [zasady proporcjonalności], ze względu na szeroki zakres uznania, którym dysponuje prawodawca [Unii] w [WPRyb], jedynie oczywiście nieodpowiedni charakter środka przyjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, może mieć wpływ na zgodność tego środka z prawem”. To, co podlega w tym przypadku ustaleniu, to nie to „czy przyjęte przez prawodawcę działanie było jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy było ono w oczywisty sposób nieodpowiednie”(27).
29.      Żadne z tych dwóch stanowisk nie jest co do zasady błędne. Obie linie orzecznictwa wybrane przez strony dotyczą dogłębności kontroli sądowej w odniesieniu do stosowania zasady proporcjonalności przez instytucje Unii przy przyjmowaniu aktów legislacyjnych.
30.      Przede wszystkim, jak stanowi art. 5 ust. 4 TUE, zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.
31.      W sytuacji gdy takie działanie Unii polega na przyjęciu aktów legislacyjnych, za pomocą których polityki przewidziane w traktatach są „wprowadzane w życie”, prawodawca Unii dysponuje co do zasady szerokim zakresem uznania przy wyborze środków, które uzna za właściwe(28). Trybunał potwierdzał wcześniej, że ten szeroki zakres uznania istnieje również w dziedzinie wspólnej polityki rybołówstwa(29).
32.      Swoboda legislacyjna nie jest jednak nieograniczona. Po pierwsze, musi być ona wykonywana w granicach tego, co jest ogólnie dozwolone zarówno przez cele traktatów, jak i cele konkretnej polityki określone w traktatach. Po drugie, zasada proporcjonalności wymaga, by „akty instytucji UE nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów”(30).
33.      To ostatnie stwierdzenie wskazuje, że zdaniem Trybunału prawodawca Unii musi przestrzegać wszystkich trzech poziomów oceny proporcjonalności przy przyjmowaniu aktów prawnych: oznacza to, że wybrany środek jest odpowiedni i konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu, że inne interesy zostały należycie uwzględnione oraz że wybrane środki nie utrudniają nadmiernie realizacji tych innych interesów.
34.      Jednakże, gdy Trybunał kontroluje stosowanie przez prawodawcę Unii zasady proporcjonalności, uważa on, że należy do niego wyłącznie zbadanie, czy „środek jest oczywiście nieodpowiedni w świetle celu, jaki właściwa instytucja zamierza osiągnąć”(31). W celu ustalenia, czy tak jest, pytanie, jakie Trybunał musi zadać, nie brzmi zatem „czy środek przyjęty przez prawodawcę Unii był jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy był on w oczywisty sposób nieodpowiedni”(32). Trybunał powtórzył to twierdzenie w odniesieniu do granic swoich uprawnień do kontroli sądowej również w stosunku do środków wchodzących w zakres wspólnej polityki rybołówstwa(33).
35.      W związku z tym co do zasady w ramach kontroli aktów legislacyjnych
Unii proporcjonalność oznacza w rzeczywistości „merytoryczną racjonalność” wyboru dokonanego przez prawodawcę Unii.
36.      W tym celu Trybunał musi zastanowić się, czy merytoryczna odpowiedź prawodawcy Unii na konkretne wyzwanie polityczne odpowiada jednej z opcji, jakimi dysponuje rozsądny decydent. Jeżeli Trybunał będzie przekonany, że za pomocą wybranego przepisu będzie można osiągnąć pożądany skutek legislacyjny, nie będzie podważał tego wyboru.
37.      Niemniej jednak prawodawca Unii musi być w stanie wykazać przed Trybunałem, że wziął pod uwagę wpływ na interesy różnych zainteresowanych stron, na które oddziałuje ten przepis, i że zbadał, czy „cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego nawet poważne negatywne konsekwencje gospodarcze dla […] niektórych podmiotów gospodarczych”(34).
Obowiązek ten został doprecyzowany w art. 5 Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonego do TUE i TFUE, który, jak wyjaśnił Trybunał, wymaga by
„[p]rojekty aktów [legislacyjnych] biorą pod uwagę konieczność zminimalizowania wszelkich obciążeń […]
nakładanych na […] podmioty gospodarcze […] oraz to, by takie obciążenia były współmierne do zamierzonego celu”(35).
38.      W ten sposób powściągliwość Trybunału względem prawodawcy Unii w odniesieniu do dokonywanych przez niego wyborów merytorycznych jest równoważona przez kontrolę „proporcjonalności proceduralnej” spornego środka(36).
39.      Powściągliwość sądu wobec merytorycznych wyborów dokonywanych przez prawodawcę wynika z podziału władzy w demokratycznym społeczeństwie: to wyborcy, a nie sądy, wydają „wyrok” w sprawie wyborów politycznych dokonywanych przez prawodawcę i pociągają go do odpowiedzialności za ewentualne błędy popełnione przy wyważaniu interesów publicznych i prywatnych związanych z określonym zagadnieniem polityki.
40.      Mimo to zakres uznania prawodawcy Unii co do wyboru odpowiednich środków jest znacznie bardziej ograniczony, jeżeli wybrany środek narusza prawa podstawowe chronione Kartą(37).
41.      Artykuł 52 ust. 1 Karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z prawa i wolności nią uznanych podlegają zasadzie proporcjonalności.
42.      Przy stosowaniu tej „emanacji” zasady proporcjonalności wyrażonej w Karcie kontrola Trybunału polega zwykle na kontroli trzech poziomów oceny proporcjonalności(38). Innymi słowy, Trybunał nie ogranicza swojej kontroli do oczywiście nieodpowiedniego charakteru wyborów leżących u podstaw tego środka. Przeciwnie, przynajmniej w odniesieniu do ingerencji w niektóre prawa podstawowe(39), takie jak prawo do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych, Trybunał przeprowadza bardzo dogłębną kontrolę proporcjonalności tej ingerencji(40).
43.      W tym względzie Republika Włoska słusznie powołuje się na wyrok
Luxembourg Business Registers w celu wykazania konieczności pogłębionej kontroli Trybunału w niniejszej sprawie(41).
44.      W rzeczy samej, będąc „emanacją ochrony praw”, zasada proporcjonalności wymaga tak dalece pogłębionej kontroli(42).
45.      Przede wszystkim oznacza to, że to na prawodawcy Unii spoczywa ciężar udowodnienia, że jego merytoryczne wybory są zgodne z konstytucyjną ochroną rozpatrywanych praw i są współmierne do wagi realizowanego celu.
46.      Ten ciążący na prawodawcy Unii obowiązek obrony przed Trybunałem jego wyborów co do istoty powstaje, jeżeli strona kwestionująca dany akt legislacyjny jest w stanie wykazać, że środek ten narusza jedno lub więcej praw podstawowych. W tym względzie zgadzam się ze stanowiskiem Parlamentu, że nie wszystkie zarzuty naruszenia praw podstawowych prowadzą automatycznie do „ścisłej” kontroli przez Trybunał danego aktu legislacyjnego Unii. Przeciwnie, musi zawsze istnieć rzeczywisty związek między rozpatrywanym środkiem a zarzucanym naruszeniem praw lub zasad chronionych Kartą(43)      .
Dlatego też w ramach kontroli proporcjonalności środka rzekomo sprzecznego z prawem podstawowym Trybunał musi najpierw zbadać, czy dany środek może kolidować z tym prawem.
47.      Wreszcie powodem mniej podległej, a zatem bardziej dociekliwej kontroli aktów legislacyjnych Unii w przypadku naruszenia praw podstawowych, jest szczególna rola, jaką prawa chronione Kartą odgrywają w liberalnym, demokratycznym społeczeństwie: społeczeństwie, w którym znaczące demokratyczne sprawowanie rządów jest ograniczone pewnymi podstawowymi zasadami prawnymi, których nie można podważać dowolnie, nawet w obliczu demokratycznego procesu decyzyjnego.
48.      Jedynie poprzez ścisłą kontrolę aktu legislacyjnego Unii naruszającego prawa podstawowe Trybunał może bronić wartości demokracji wyrażonej w art. 2 TUE. Demokracja, tak jak jest ona rozumiana w Unii Europejskiej, wykracza poza proces podejmowania decyzji przez demokratycznie wybraną większość; wymaga ona ochrony praw mniejszości wchodzących w skład społeczeństwa europejskiego. Ta niezależność sądów względem wspomnianej większości stała się jeszcze ważniejsza w dzisiejszym świecie, w którym rządy autokratyczne dążą do wzmocnienia i utrzymania swej władzy poprzez podważanie praw mniejszości i, bardziej ogólnie, każdej osoby sprzeciwiającej się ich wyborom, uzasadniając swoje działania przedstawieniem demokracji jako rządów wybranej większości. Jest to również powód, dla którego te autokratyczne rządy w pierwszej kolejności przyjęły sobie za cel ograniczanie niezależności sądownictwa.
49.      W niniejszej sprawie pojawia się obawa, że sporne przepisy w sposób nieproporcjonalny naruszają niektóre prawa podstawowe chronione Kartą; w szczególności prawo do poszanowania życia prywatnego, do ochrony danych osobowych oraz do należytych i sprawiedliwych warunków pracy. Republika Włoska wnosi o kontrolę zgodności z Kartą zmian wprowadzonych zaskarżonym rozporządzeniem do rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa. Wymaga to od Trybunału, aby ocena proporcjonalności każdej potencjalnej ingerencji w prawa chronione Kartą była ścisła. Teraz przejdę do tej oceny.
C.      Zainstalowanie kamer CCTV na statkach rybackich nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w art. 7, 8 i 31 Karty
50.      W zarzucie pierwszym Republika Włoska podnosi w istocie naruszenie art. 52 ust. 1 Karty. Uważa ona, że obowiązek zainstalowania kamer CCTV na niektórych rodzajach statków rybackich stanowi nieproporcjonalne ograniczenie praw, których wyrazem są art. 7, 8 i 31 Karty. Zdaniem tej strony zainstalowanie takich kamer pociąga za sobą wyraźną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo do życia prywatnego osób znajdujących się na pokładzie takich statków, prawo do ochrony ich danych osobowych oraz prawo pracowników do warunków pracy zapewniających poszanowanie ich godności. Poprzez zainstalowanie wspomnianych kamer osoby te mogłyby bowiem zostać zidentyfikowane. Chociaż Republika Włoska przyznaje, że środki te realizują zgodny z prawem cel, to jednak uważa, że prawodawca Unii dysponował mniej restrykcyjnym, a z jej perspektywy – bardziej skutecznym środkiem w postaci obecności obserwatorów. W związku z tym w obecnej formie środek ten stanowi „oczywistą”(44) ingerencję w prawa podstawowe osób i pracowników znajdujących się na pokładach statków rybackich.
51.      Parlament i Rada, popierane przez Komisję, kwestionują te argumenty.
1.      Zastosowanie art. 7 i 8 Karty
52.      Jak wyjaśniono powyżej, w przypadku zarzutu naruszenia prawa podstawowego Trybunał powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy zaskarżony środek jest tego rodzaju, że może naruszać rzeczone prawo. W takim wypadku poziom kontroli, jaki powinien zastosować Trybunał, oznacza ścisłą kontrolę.
53.      Czy obowiązek wprowadzenia kamer CCTV na pokładach określonych statków rybackich może naruszać prawa podstawowe, na które powołuje się Republika Włoska? Rozpocznę od analizy art. 7 i 8 Karty.
54.      Artykuł 7 gwarantuje poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego danej osoby. Artykuł 8 ust. 1 Karty chroni jeden aspekt życia prywatnego i rodzinnego, który stał się szczególnie wrażliwy w erze cyfrowej, a mianowicie wyraźnie przyznaje każdemu prawo do ochrony danych osobowych.
55.      Parlament, Komisja i Rada kwestionują w istocie, że prawa te zostały zakwestionowane przez środki będące przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym. Twierdzą oni, że środki te zostały zaprojektowane w taki sposób, aby nie naruszały one art. 7 i 8 Karty: na przykład instalacja kamer dotyczy tylko niektórych statków (wysokiego ryzyka); nagrania mają być ograniczone do minimum i mają obejmować tylko te obszary statku, gdzie produkty rybołówstwa są wprowadzane na pokład, przetwarzane i przechowywane lub gdzie może dochodzić do odrzutów; a wszystkie nagrania są „możliwie jak najszybciej” anonimizowane.
56.      Republika Włoska uważa, że nawet w świetle środków technicznych i prawnych mających na celu ograniczenie stosowania spornych kamer istnieje ryzyko identyfikacji osób. Sam ten fakt powinien skutkować zastosowaniem prawa do ochrony prywatności i danych osobowych.
57.      Podzielam stanowisko Republiki Włoskiej.
58.      Ochrona prawa do prywatności nie jest grą losową. Każda osoba posiada unikalne cechy, które odróżniają ją od innych osób(45). Nawet w obliczu nałożonych na Komisję obowiązków wprowadzenia środków umożliwiających – standardową(46) – anonimizację nagrań spornych kamer nie można wykluczyć, że pracownicy na pokładzie rozpatrywanych statków zostaną uchwyceni w nagraniach wideo i mogą zostać zidentyfikowani. Osoba uchwycona w ten sposób traci prawo do kontroli nad swoim wizerunkiem(47). Powoduje to uruchomienie jej prawa do ochrony danych osobowych.
59.      Choć mało prawdopodobne, nie można również wykluczyć, że – jak wyjaśnia Republika Włoska – „mechaniczny podgląd” na pokładzie tych statków może zarejestrować rozmowę lub sytuację prywatną między dwoma rybakami podczas przetwarzania w danym dniu połowu, co stanowi ingerencję w ich życie prywatne(48).
60.      W związku z tym z uwagi na sam fakt, że kamery CCTV są instalowane na pokładzie rozpatrywanych statków, istnieje możliwość ingerencji w art. 7 i 8 Karty w zakresie, w jakim nadal istnieje możliwość, nawet jeśli odległa, że dostarczenie wspomnianych zapisów pozwoli zidentyfikować osoby na tych statkach. Fakt, że środek nie znajduje zastosowania do wszystkich statków (ale tylko statków o długości powyżej 18 metrów, które stwarzają wysokie ryzyko nieprzestrzegania obowiązku wyładunku), nie zmienia niczego w tym względzie. Rozpatrywany środek może kolidować z prawem do poszanowania życia prywatnego osób pracujących na takich statkach, musi zatem – aby pozostać zgodny z prawem – zostać uzasadniony.
61.      Rozpatrywane środki wchodzą zatem w zakres ochrony praw podstawowych zapewnionej poprzez art. 7 i 8 Karty.
2.      Zastosowanie art. 31 Karty
62.      Artykuł 31 ust. 1 Karty ustanawia prawo do poszanowania należytych i sprawiedliwych warunków pracy, w tym zdrowia, bezpieczeństwa i godności pracowników.
63.      Parlament, Rada i Komisja podkreślają w istocie, że powód, dla którego dochodzi w niniejszej sprawie do ingerencji w te prawa, nie jest jasny na pierwszy rzut oka.
64.      W odpowiedzi Republika Włoska wyjaśnia, że praca w warunkach monitoringu wizyjnego wprowadza „kontrolę penetrującą”, która nie jest zgodna z dotyczącą „godności” komponentą normy wyrażonej w art. 31 ust. 1 Karty.
65.      Moim zdaniem obu liniom argumentacji można przypisać pewne racje.
66.      Z jednej strony wydaje mi się, że art. 31 ust. 1 Karty, interpretowany w świetle Wyjaśnień dotyczących Karty(49), dotyczy przede wszystkim integralności fizycznej i psychicznej pracowników. Z tej perspektywy trudno jest dostrzec, w jaki sposób prawo do „godnych” warunków pracy rozciąga się na ukierunkowane rejestrowanie czynności wykonywanych podczas właściwego czasu pracy (w przeciwieństwie do czynności wykonywanych podczas przerw w kuchniach lub kabinach statków)(50).
W sektorze charakteryzującym się malejącymi połowami, surowymi wymogami regulacyjnymi i systemem wynagrodzeń często powiązanym z ilością ryb złowionych podczas każdego rejsu(51) stosowanie kamer może być w rzeczywistości postrzegane jako czynnik sprzyjający ochronie pracowników przed wyzyskiem (a tym samym ich godności).
Gdyby przyjąć to rozumowanie, nie miałoby miejsca żadne ograniczenie art. 31 ust. 1 Karty.
67.      Z drugiej strony godność w miejscu pracy, chroniona na mocy art. 31 ust. 1 Karty, jest być może wartością założycielską socjalnych praw pracowniczych(52). Godność człowieka w miejscu pracy stanowi przeciwwagę dla asymetrii władzy, która charakteryzuje się możliwością stałej kontroli zachowania pracowników w miejscu pracy. Jest oczywiste, że sposobem sprawowania takiej kontroli jest monitoring wizyjny.
68.      W tym sensie jest nieuniknione, że ingerencja w prawo do godności w miejscu pracy spowodowana istnieniem kamer CCTV pokrywa się z prawami do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych. Nie wyklucza to możliwości zastosowania art. 31 ust. 1 Karty do środków, które mają wpływ na życie prywatne w miejscu pracy.
69.      W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) uznano w pewnym stopniu prawo do godności w pracy za kategorię prawa do poszanowania życia prywatnego, zagwarantowanego art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC)(53).
Z tego punktu widzenia Republika Włoska z pewnością słusznie twierdzi, że zainstalowanie kamer wideo stanowi samo w sobie ingerencję w prawo pracownika do warunków pracy szanujących jego godność, a zatem musi być przedmiotem proporcjonalnej odpowiedzi poprzez odwołanie do zgodnego z prawem celu(54).
70.      Wreszcie, wbrew temu, co Komisja wyjaśniła podczas rozprawy, dla celów podjęcia decyzji, czy art. 31 ust. 1 Karty ma w ogóle zastosowanie, nie ma znaczenia, że zaskarżone rozporządzenie przewiduje konkretne ograniczenia prawne i techniczne dotyczące monitorowania. Podobnie jak w odniesieniu do zarzucanej ingerencji w art. 7 i 8 Karty, okoliczności te podlegają analizie Trybunału wyłącznie przy ocenie proporcjonalności wszelkich ograniczeń tego prawa. Nie ograniczają one jednak zakresu stosowania art. 31 ust. 1 Karty.
71.      Proponuję zatem, aby Trybunał uznał, że rozpatrywany środek wchodzi w zakres stosowania art. 31 ust. 1 Karty.
3.      Proporcjonalność
72.      Stwierdziwszy, że rozpatrywane środki wchodzą w zakres stosowania art. 7, 8 i 31 Karty i że ingerują w prawa w postanowieniach tych przewidziane, przejdę teraz do oceny proporcjonalności tych środków.
Uzasadniony cel
73.      Ingerencja w prawo podstawowe może być uzasadniona tym, że realizuje uzasadniony cel w sposób proporcjonalny. W związku z tym Trybunał powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy cel zaskarżonego aktu może zostać uznany za uzasadniony.
74.      Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego rozporządzenia, prawodawca Unii uznał, że udane całościowe wdrożenie wspólnej polityki rybołówstwa i skuteczność obowiązku wyładunku jako części tej ogólnej matrycy, zależy między innymi od skutecznego, efektywnego, nowoczesnego i przejrzystego systemu kontroli(55).
75.      W niniejszej sprawie bezsporne jest, to że obowiązek wyładunku w ramach wspólnej polityki rybołówstwa i konieczność zapewnienia skutecznego wykonania tego obowiązku stanowią uzasadniony cel(56).
76.      Nawet Republika Włoska, strona, która wszczęła niniejsze postępowanie, zgadza się, że instalacja kamer monitorujących na pokładach statków, których dotyczy sprawa, służy realizacji uzasadnionego celu, jakim jest zapewnienie przestrzegania obowiązku wyładunku w celu osiągnięcia celów wspólnej polityki rybołówstwa.
77.      Nie ma zatem powodu, aby Trybunał nie uznał tego celu za uzasadniony.
Odpowiedni charakter
78.      Badanie odpowiedniego charakteru, będące częścią oceny proporcjonalności, ma na celu ustalenie, czy dany środek jest w stanie osiągnąć zamierzony cel.
79.      W niniejszej sprawie, podobnie jak w odniesieniu do samego uzasadnionego celu, żadna ze stron nie kwestionuje odpowiedniego charakteru wykorzystania systemów REM, w tym kamer CCTV, w celu poprawy przestrzegania obowiązku wyładunku.
80.      Z akt sprawy wynika, że zgodnie ze sprawozdaniem Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Klimatu, Infrastruktury i Środowiska kontrola odrzutów oraz cena i szczegółowe monitorowanie każdego rejsu połowowego stanowią jedno z głównych zagrożeń dla realizacji obowiązku wyładunku. W związku z tym agencja ta zaleciła skoncentrowanie kontroli na działalności na morzu, a nie na wyładunku(57).
81.      Ponadto zgodnie z oceną skutków wprowadzenie systemów REM obejmujących kamery „wykazało potencjał jako skuteczny środek zapewniający kontrolę i egzekwowanie obowiązku wyładunku oraz odstraszający od nielegalnego odrzucania połowów”(58).
82.      Trybunał nie ma zatem powodu, aby wątpić w uzasadniony charakter obowiązku instalowania kamer CCTV na pokładach niektórych statków rybackich w celu zmniejszenia ilości ryb złowionych, ale nie wyładowanych: istnieje wyraźny związek między takim systemem monitorowania a skutecznością obowiązku wyładunku(59).
83.      Prawodawca Unii słusznie zatem uznał, że wprowadzenie obowiązku zainstalowania wspomnianych kamer jest odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu.
Konieczność
84.      Republika Włoska podnosi przede wszystkim, że rozpatrywany środek nie jest konieczny.
85.      W ramach analizy proporcjonalności środek uznaje się za niekonieczny, jeżeli istnieje alternatywny, mniej restrykcyjny środek (w tym przypadku w odniesieniu do trzech rozpatrywanych praw podstawowych), ale nadal może osiągnąć ten sam cel legislacyjny.
86.      W opinii Republiki Włoskiej istnieje mniej restrykcyjny, ale równie skuteczny środek: korzystanie z usług
ludzi – obserwatorów na pokładach spornych statków rybackich. Zdaniem tej strony taki środek może być jeszcze bardziej skuteczny niż instalacja kamer CCTV, ponieważ obserwator mógłby kontaktować się z pracownikami i zapobiegać przede wszystkim ewentualnym naruszeniom obowiązku wyładunku, podczas gdy stosowanie monitoringu wizyjnego może skutkować jedynie egzekwowaniem obowiązku wyładunku. Ponadto, jak wyjaśnia Republika Włoska, wydatki związane z użytkowaniem i eksploatacją sprzętu do monitoringu wizyjnego nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione przy przyjmowaniu zaskarżonego rozporządzenia.
87.      Co do zasady w ramach „ścisłej” kontroli proporcjonalności i wbrew temu, co twierdzi Rada, ciężar dowodu braku alternatywnych środków umożliwiających osiągnięcie tych samych rezultatów spoczywa na prawodawcy Unii. Innymi słowy, to nie do Republiki Włoskiej należy wykazanie braku konieczności stosowania środków wybranych przez prawodawcę Unii, ale raczej do prawodawcy Unii Europejskiej – wykazanie konieczności tych środków.
88.      Prawodawca Unii powinien zatem wykazać, że wziął pod uwagę środki alternatywne i że ostatecznie uznał, iż środki te nie były w stanie osiągnąć zamierzonego rezultatu legislacyjnego. Zważywszy, że Republika Włoska przedstawiła argumenty przemawiające za zastosowaniem systemu obserwatorów zamiast systemów REM, w tym kamer CCTV, prawodawca Unii musi koniecznie odrzucić te argumenty w celu wykazania zgodności z prawem jego wyboru legislacyjnego w obliczu nieuzasadnionego naruszenia praw chronionych poprzez Kartę.
89.      W tym względzie prawodawca Unii – Parlament, Rada i Komisja – wyjaśnia, że korzystanie z usług obserwatorów było jednym ze środków branych pod uwagę w procesie legislacyjnym w celu zapewnienia skuteczności obowiązku wyładunku(60). Skorzystanie z tej możliwości istnieje bowiem w prawie Unii od 2015 r.(61). Niemniej jednak kompromis przyjęty przez państwa członkowskie w Radzie doprowadził do priorytetowego traktowania obowiązku stosowania systemów REM, w tym kamer CCTV(62).
90.      Na poparcie tego wyboru Parlament, Rada i Komisja odwołują się do oceny skutków, która obszernie wyjaśnia korzyści płynące z kamer monitorujących i odrzuca wykorzystanie usług obserwatorów jako równie skutecznego środka osiągnięcia zamierzonego celu(63).
91.      W dokumencie tym stwierdzono, że „możliwość wymagania obecności obserwatorów na pokładzie była początkowo rozważana, ponieważ może ona przynieść szereg korzyści, w tym promowanie przestrzegania obowiązku wyładunku na morzu, określenie bardziej elastycznego środka kontroli niż kamer telewizyjnych w obiegu zamkniętym (CCTV) bez początkowych nakładów kapitałowych. Alternatywa ta została jednak odrzucona z kilku powodów: (i) potrzeby znacznie większej liczby obserwatorów na stanowiskach rotacyjnych, aby zapewnić obserwację przez 24 godziny; (ii) faktu, że małe statki rybackie nie dysponują wystarczającą liczbą pomieszczeń, aby przyjąć obserwatorów, w szczególności podczas długich podróży; (iii) kosztów związanych z korzystaniem z usług obserwatorów na wielu statkach rybackich, nieproporcjonalnych w stosunku do przewidywalnych rezultatów (np. konieczność oczekiwania dwóch obserwatorów w trakcie operacji połowowych może oznaczać ponad 2 tys. EUR dziennie; średni koszt udziału obserwatora w ramach programu obecności obserwatorów NAFO wynosił 5 tys. EUR na obserwatora); oraz (iv) uznania
rentowności kosztów związanych z korzystaniem z usług obserwatorów wyłącznie na statkach uznanych za stwarzające wysokie ryzyko niezgodności, wariant ten doprowadziłby zatem do nieproporcjonalnej luki w kontroli innych statków, którą trudno byłoby uzasadnić”(64).
92.      Ponadto Parlament wyjaśnia, że ciągły i systematyczny charakter systemów REM, w tym kamer CCTV, nie może być zrównoważony obecnością na pokładzie obserwatorów, ponieważ nie mogą oni zapewnić stałej czujności w stosunku do wszystkich aspektów danego statku(65).
93.      W tym względzie Republika Włoska wyjaśnia jednak zasadniczo, że instalacja kamer CCTV stwarza systemowe ryzyko uchwycenia w nagraniu wideo i stanowi zatem środek bardziej inwazyjny w stosunku do art. 7, 8 i 31 Karty niż nagrania ad hoc lub nagrania wykonane w określonym czasie.
94.      Gdyby tak było, jak wyjaśniły Parlament, Rada i Komisja, gdyby funkcjonowanie omawianych kamer CCTV miało być ograniczone jedynie do niektórych okresów dnia, zrzuty niechcianych zasobów wodnych, w tym ryb, nastąpiłby po prostu w okresie, w którym sporne kamery byłyby wyłączone. W związku z tym rejestracji ad hoc, nawet jeśli są mniej inwazyjne, nie można rozumieć jako równie skutecznej alternatywy.
95.      W świetle powyższych wyjaśnień uważam, że z aktów legislacyjnych, dokumentów przedłożonych Trybunałowi i wyjaśnień stron jasno wynika, iż prawodawca Unii, po pierwsze, rozważył różne środki umożliwiające osiągnięcie zamierzonego przez niego celu legislacyjnego, a po drugie, wyważył ich skuteczność w świetle zamierzonego celu, lecz ostatecznie odrzucił te alternatywne środki jako mniej odpowiednie do osiągnięcia celu realizowanego przez ten środek.
96.      W związku z tym moim zdaniem prawodawca Unii przedstawił wystarczające argumenty, aby wykazać, że korzystanie z usług obserwatorów nie stanowi równie skutecznego środka kontroli obowiązku wyładunku.
W przedmiocie wyważenia
97.      Trzeci poziom oceny proporcjonalności, często nazywany „proporcjonalnością sensu stricto” lub po prostu „wyważeniem”, zobowiązuje prawodawcę Unii do wykazania, że negatywne skutki wywołane przez rozpatrywane środki nie są nieproporcjonalne w stosunku do korzyści, jakie przepisy te mają osiągnąć. Innymi słowy, w odniesieniu do tego kryterium Trybunał musi ocenić, czy środek, który okazał się konieczny do osiągnięcia danego zgodnego z prawem celu, jest jednak niezgodny z prawem ze względu na zbyt wysoki „koszt”, aby osiągnąć wybrany cel(66).
98.      W przypadku gdy zakwestionowanie ważności aktu legislacyjnego
dotyczy ingerencji w prawa chronione poprzez Kartę, co wymaga, jak wyjaśniłem powyżej, ścisłej kontroli Trybunału, kontrola tego środka w drodze wyważenia interesów jest konieczna, nawet jeśli nie istnieje inne, mniej restrykcyjne rozwiązanie(67).
99.      Do celów tego wyważenia Trybunał powinien w szczególności uwzględnić z jednej strony wagę ingerencji w rozpatrywane prawa podstawowe, a z drugiej strony wagę celu, do którego osiągnięcia zmierza środek(68).
100. W niniejszej sprawie test proporcjonalności polega zatem na rozważeniu, z jednej strony, negatywnych skutków danego środka dla praw podstawowych, a z drugiej strony korzyści wynikających ze skutecznego kontrolowania obowiązku wyładunku.
101. W tym względzie Parlament, Rada i Komisja słusznie wskazują, że ocena proporcjonalności przedmiotowego środka musi uwzględniać jego całość. W związku z tym istotne jest nie tylko to, że prawodawca Unii zdecydował się na korzystanie z systemów REM, w tym kamer CCTV, lecz również to, że przewidział ich wykorzystanie w sposób minimalizujący poziom ingerencji w rozpatrywane prawa wynikające z Karty(69).
102. Co się tyczy pierwszej części wyważenia, dotyczącej negatywnych skutków rozpatrywanych środków, Parlament, Rada i Komisja podkreślają szereg środków mających na celu złagodzenie ingerencji w prawa chronione poprzez art. 7, 8 i art. 31 ust. 1 Karty.
103. Po pierwsze,
strony te wskazują, że obowiązek zainstalowania kamer CCTV jest ograniczony do statków rybackich o całkowitej długości równej lub przekraczającej 18 metrów, a następnie wyłącznie do statków wyposażonych w ten system, które stwarzają wysokie ryzyko nieprzestrzegania obowiązku wyładunku(70).
104. Po drugie, zauważają one, że wspomniane kamery powinny być zainstalowane w taki sposób, aby zapisywać wyłącznie narzędzia i części statku, na których produkty rybołówstwa są wprowadzane na pokład, wykorzystywane, przechowywane, oraz wszystkie obszary, w których mogą wystąpić odrzuty(71).
Na rozprawie Rada wyjaśniła ponadto, że wyższy stopień precyzji (w tekście aktu legislacyjnego) w odniesieniu do miejsca zainstalowania tych kamer nie jest możliwy, ponieważ konkretne miejsce wykonywania tej działalności różni się w zależności od statku.
105. Po trzecie, wspomniane trzy instytucje podkreślają, że jedynie kapitan danego statku rybackiego oraz właściwe organy państw członkowskich bandery i nadbrzeżnych państw członkowskich odpowiedzialnych za kontrolę rybołówstwa są w stanie uzyskać dostęp do zapisów tych kamer oraz że dostęp ten powinien odbywać się z poszanowaniem przepisów o ochronie danych osobowych.
106. Po czwarte, przewiduje się ustanowienie dodatkowych zasad dotyczących przechowywania, wymiany i dostępu do systemów REM(72).
107. Po piąte, instytucje podkreślają, że zaskarżone rozporządzenie zobowiązuje Komisję do przewidzenia, a właściwe organy do wdrożenia środków prowadzących do anonimizacji każdej możliwej do zidentyfikowania osoby w sekwencjach zbieranych przez kamerę CCTV „jak najszybciej”(73).
Nie istnieje zatem, co do zasady, żaden okres przechowywania danych pozwalający na zidentyfikowanie osób(74).
108. Z powyższego wynika, że prawodawca Unii zamierzał wprowadzić środki mające na celu zminimalizowanie ingerencji instalacji kamer CCTV we wchodzące w grę prawa podstawowe.
109. Na naszej metaforycznej wadze,
równoważącej negatywne skutki tych środków z ich korzyściami, obciążenie strony negatywnej jest zatem zmniejszone.
110. Jeśli chodzi o korzyści płynące z tego poszukiwania równowagi, instytucje przypominają po pierwsze, że system wprowadzony przez prawodawcę Unii jest ukierunkowany na kontrolę obowiązku wyładunku, a nie na identyfikację lub kontrolę poszczególnych osób.
111. Po drugie, rozpatrywane środki zostały wprowadzone po wielu latach znacznej deprecjacji stad ryb w kontekście, w jakim inne środki, w tym możliwość skorzystania z usług obserwatorów, nie były w stanie zapewnić zrównoważonego wykorzystania zasobów rybnych Unii Europejskiej.
112. Po trzecie, i przede wszystkim, system ten służy uznanemu i ważnemu celowi, jakim jest zagwarantowanie, aby eksploatacja żywych zasobów morza, w tym ryb, odbywała się w sposób zapewniający zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W tym względzie Komisja wyjaśniła na rozprawie, że dysponowanie prawidłową ilością złowionych ryb ma zasadnicze znaczenie dla określenia środków i zasad, zgodnie z którymi flota połowowa prowadzi działalność połowową(75). Błędne określenie tych środków i zasad, w tym kwot połowowych, może prowadzić do przełowienia i ostatecznie zniknięcia niektórych gatunków ryb.
113. Wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, uważam, że cel legislacyjny, który prawodawca Unii zamierzał osiągnąć poprzez skuteczną kontrolę obowiązku wyładunku, ma duże znaczenie nie tylko dla polityki rybołówstwa Unii Europejskiej, ale również dla celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych tej polityki i innych polityk Unii.
114. Korzyść, jaką należy odnieść z wprowadzenia systemów REM, w tym kamer CCTV, jest zatem istotna i ma silny wpływ na pozytywną stronę naszej metaforycznej skali.
115. W związku z powyższym ingerencja w prawa chronione art. 7, 8 i 31 Karty poprzez stosowanie systemów REM, przewidziana, ale jednocześnie ograniczona przez zaskarżony środek, nie jest nieproporcjonalna do korzyści, które zaskarżone przepisy mają na celu osiągnąć.
116. Z powyższych względów uważam, że prawodawca Unii spełnił wymogi art. 52 ust. 1 Karty i dokonał prawidłowego wyważenia celu realizowanego przez sporne przepisy i ich zdolności do ograniczenia art. 7, 8 i 31 Karty.
117. W związku z tym uważam, że Trybunał powinien oddalić pierwszy zarzut Republiki Włoskiej.
IV.    Wnioski
118. Proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut pierwszy Republiki Włoskiej.
1      Język oryginału: angielski.
2      Zgodnie z szacunkami dokonanymi w 2013 r. 1,7 mln ton ryb i innych zwierząt morskich stanowi
w każdym roku odrzut z unijnych połowów. Zobacz ClientEarth i in., Joint ONG priority on the revision of the EU Fisheries Control System [Wspólne priorytety organizacji pozarządowych dotyczące zmiany systemu kontroli rybołówstwa UE], (październik 2018), dokument dostępny pod adresem: https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf.
3      Zobacz
w bibliotece Parlamentu Europejskiego,
Discarding fish under the Common Fisheries Policy: Towards an end to mandated waste
[odrzuty ryb w ramach wspólnej polityki rybołówstwa: koniec obowiązkowych odpadów], Library Briefing, 13 May 2013, 130436REV1, s. 2, w którym wyjaśniono, że „większość ryb, w szczególności okrągłych ryb, jest zazwyczaj martwa lub prawie martwa, w momencie zrzucania ich z powrotem do morza. Skorupiaki lub mięczaki, a także niektóre gatunki rekinów lub gatunki płastug mogą mieć większe szanse na to, że przeżyją zrzut, ale ocena ich rzeczywistych szans na przetrwanie w perspektywie długoterminowej jest bardzo trudna. Sytuacja ta ma bezpośredni wpływ na przedmiotowe stada”.
4      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22,
zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa”).
5      Artykuł 15
ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, wprowadzający obowiązek wyładunku, stanowi: „Wszystkie połowy gatunków podlegających limitom połowowym, a w Morzu Śródziemnym również połowy gatunków podlegających minimalnym rozmiarom […] wprowadza się na pokład statków rybackich i zatrzymuje na nim, rejestruje, wyładowuje i […] odlicza od kwot […]”.
6      Zgodnie ze świadectwem Samuela Stone’a, Head of Fisheries and Aquaculture of the UK Marine Conservation Society (szefa departamentu połowów i akwakultury Zjednoczonego Królestwa w ramach towarzystwa ochrony morza) złożonym przed House of Lords Select Committee on the European Union (komisją specjalną Izby Lordów ds. Unii Europejskiej) w dniu 5 grudnia 2018 r., dostępną pod adresem: https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment-subcommittee/implementation-and-enforcement-of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html.
7      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 listopada 2023 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009, a także zmieniające rozporządzenia Rady (WE) nr 1967/2006 i (WE) nr 1005/2008 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1139, (UE) 2017/2403 i (UE) 2019/473, w odniesieniu do kontroli rybołówstwa (Dz.U. L, 2023/2842).
8      Zobacz art. 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, w którym wymieniono cele, na podstawie których ma funkcjonować wspólna polityka rybołówstwa.
9      Zobacz sprawozdanie specjalne nr 7/2007 w sprawie systemów kontroli, inspekcji i sankcji dotyczących zasad ochrony wspólnotowych zasobów rybnych, wraz z odpowiedziami Komisji (Dz.U. 2007, C 317, s. 1). System zbadany w sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego był systemem ustanowionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2241/87 z dnia 23 lipca 1987 r. ustanawiającym określone środki kontroli w odniesieniu do działalności połowowej (Dz.U. 1987, L 207, s. 1); zgodnie z tym sprawozdaniem: (i) dane dotyczące połowów nie były ani kompletne, ani wiarygodne, a rzeczywiste poziomy połowów były nieznane, co uniemożliwiało właściwe stosowanie całkowitych dopuszczalnych połowów i limitów połowowych; (ii) istniejące systemy kontroli nie zapewniały skuteczności wykrywania naruszeń i zapobiegania im; (iii) istniejące procedury postępowania w przypadku zgłoszonych naruszeń nie zapewniały podjęcia działań następczych ani nakładania (odstraszających) kar; oraz (iv) nadmierna zdolność połowowa zmniejszała rentowność sektora rybołówstwa w kontekście zmniejszonych dopuszczalnych połowów, co zachęcało do nieprzestrzegania ograniczeń połowowych.
10      Rozporządzenie Rady (z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiające wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 847/96, (WE) nr 2371/2002, (WE) nr 811/2004, (WE) nr 768/2005, (WE) nr 2115/2005, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz (WE) nr 1966/2006 (Dz.U. 2009,
L 343, s. 1).
11      Zobacz w tym zakresie Europejski Trybunał Obrachunkowy, EU fisheries control: more efforts needed [kontrola rybołówstwa UE: potrzebne są dalsze wysiłki], sprawozdanie specjalne nr 8/2017 (zwane dalej „sprawozdaniem specjalnym
nr 8/2017”), pkt 3; dostępne pod adresem:
https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_EN.pdf.
12      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2015/812 z dnia 20 maja 2015 r. zmieniające rozporządzenia Rady (WE) nr 850/98, (WE) nr 2187/2005, (WE) nr 1967/2006, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 254/2002, (WE) nr 2347/2002 i (WE) nr 1224/2009 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1379/2013 i (UE) nr 1380/2013 w odniesieniu do obowiązku wyładunku oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1434/98 (Dz.U. 2015, L 133, s. 1).
13      Sprawozdanie specjalne nr 8/2017, pkt 95.
14      Sprawozdanie specjalne nr 8/2017, pkt 99.
15      Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 października 2016 r. – W jaki sposób ujednolicić kontrole rybołówstwa w Europie? (2015/2093(INI) (Dz.U. 2018, C 215, s. 143), motyw H (w sprawie rozbieżności danych) oraz pkt 33 (zgodnie z którym „niezbędny jest proces gromadzenia wysokiej jakości danych związanych z obowiązkiem wyładunku, proces zarządzania nimi i wykorzystywania ich w celu kontroli i oceny skuteczności wdrażania obowiązku wyładunku oraz w celu dostosowania procesu gromadzenia danych do wymagań wynikających ze zmienionej wspólnej polityki rybołówstwa”). Zobacz także pkt 66 tej rezolucji, który „podkreśla znaczenie technologii elektronicznych (systemów elektronicznej sprawozdawczości i elektronicznego monitorowania), stanowiących potencjalnie tani środek do rozszerzenia zakresu obserwacji działań prowadzonych na morzu”.
16      Zobacz sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady – Wdrażanie i ocena rozporządzenia (WE) nr 1224/2009 ustanawiającego system kontroli Unii w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa zgodnie z art. 118 – REFIT – Ocena wpływu rozporządzenia w sprawie rybołówstwa, COM(2017) 192 final, w którym Komisja stwierdziła, że (obowiązujący wówczas) system nie był „w pełni dostosowany do zakładanych celów” oraz że zainteresowane strony uznały za konieczne „lepsze dostosowanie systemu kontroli do nowej wspólnej polityki rybołówstwa, w szczególności w odniesieniu do obowiązku wyładunku”.
17      Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 768/2005, (WE) nr 1967/2006, (WE) nr 1005/2008 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1139 w odniesieniu do kontroli rybołówstwa [COM(2018) 368 final; zwany dalej „wnioskiem”].
18       Zobacz dokument roboczy służb Komisji – Ocena skutków – towarzyszący [wnioskowi] (SWD(2018) 279 final, („ocena skutków”).
19      Zobacz Ocena skutków, s. 9–15 oraz wniosek, s. 3.
20      Zobacz art. 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, zastąpionego zaskarżonym rozporządzeniem.
21      Dla pełności wywodu należy dodać, że art. 13 ust. 4 i 5, w brzmieniu wynikającym ze zmian, upoważnia państwa członkowskie do rozszerzenia wyżej wymienionych środków na statki o długości poniżej 18 metrów lub do zachęcania do dobrowolnego stosowania takich środków przez statki, które nie podlegają obowiązkowi stosowania systemów REM, oraz że art. 13 ust. 6 umożliwia państwom członkowskim, ale ich nie zobowiązuje, do wprowadzenia systemu REM do celów kontroli zgodności z innymi przepisami wspólnej polityki rybołówstwa. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
22      W drugim zarzucie Republika Włoska twierdzi, że art. 90 rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, wprowadzony art. 1 pkt 75 zaskarżonego rozporządzenia, narusza art. 3 ust. 3 TUE, art. 101 i 120 TFUE oraz Protokół nr 27 w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji. Zasadniczo strona ta uważa, że swoboda pozostawiona państwom członkowskim, wynikająca ze zmian wprowadzonych art. 1 ust. 75 zaskarżonego rozporządzenia, w zakresie decydowania o tym, co stanowi „poważne naruszenie”, doprowadziłaby do zakłócenia rynku wewnętrznego, ponieważ organy krajowe faworyzowałyby własne statki.
23      Więcej szczegółów znajduje się w pkt 15 niniejszej opinii.
24      Na rozprawie Komisja wyjaśniła, że o ile statki tej długości stanowią jedynie 6,8 % całkowitej liczby statków rybackich Unii, o tyle odpowiadają one za 70 % wszystkich połowów w Unii Europejskiej.
25      W tytule pierwszego zarzutu Republika Włoska podnosi również naruszenie art. 52 ust. 2, 3 i 4 Karty oraz art. 18 EKPC. Podobnie, pod koniec skargi wydaje się, że uznaje ona, iż przedmiotowy środek w nieuzasadniony sposób zagraża ochronie tajemnicy handlowej. Jednakże Republika Włoska nie wyjaśniła ani w swoich uwagach na piśmie, ani na rozprawie, w jaki dokładnie sposób zmiany wprowadzone poprzez art. 1
pkt 10 zaskarżonego rozporządzenia miałyby podważać przytoczone postanowienia.
Uważam zatem, że skarga w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim dotyczy tych okoliczności, powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, ponieważ nie czyni zadość określonym w art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wymogom jasności i precyzji.
Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Komisja/Portugalia (C‑34/11, EU:C:2012:712, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
26      W tym względzie skarżąca powołuje się na wyrok z dnia 22 listopada 2022 r., Luxembourg Business Registers (C‑37/20 i C‑601/20, EU:C:2022:912, pkt 66), w którym Trybunał uznał, że powinien ocenić „czy wynikająca z takiego dostępu […] ingerencja w prawa zagwarantowane w art. 7 i 8 Karty jest ograniczona do tego, co bezwzględnie konieczne”.
27      Wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 56).
28      Trybunał miał okazję potwierdzić tę szeroką swobodę (legislacyjną) w zakresie m.in. wspólnej polityki rolnej (zob. na przykład wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada,
C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo), rynku wewnętrznego (zob. na przykład wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada,
(C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 95, 97 i przytoczone tam orzecznictwo) lub wspólnej polityki transportowej [wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 247 i przytoczone tam orzecznictwo].
29      Wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 56).
30      Zobacz ex multis wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      Zobacz wyrok z dnia 11 lipca 1989 r., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, pkt 22), w którym wyraźnie wyrażono tę zasadę po raz pierwszy w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, a następnie wielokrotnie powtarzano; zob. ex multis wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in. (C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 14) (w dziedzinie wspólnej polityki rolnej); ostatnio z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo) (w dziedzinie wspólnej polityki rybołówstwa).
32      Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in. (C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 83), w którym Trybunał po raz pierwszy w dziedzinie wspólnej polityki rolnej dodał ten element, aby wyjaśnić ograniczenie własnej kontroli sądowej. Stanowisko to zostało następnie powtórzone w sprawach obejmujących różne dziedziny działalności prawodawczej Unii, takie jak rynek wewnętrzny (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo) lub wspólna polityka transportowa [zob. wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 242 i przytoczone tam orzecznictwo].
33      Wyrok
w tym względzie z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 56).
34      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 243 i przytoczone tam orzecznictwo).
35      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 243 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      Zobacz w tym zakresie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 218,
244 i przytoczone tam orzecznictwo).
37      Zobacz w tym celu N. Emiliou, The principle of proportionality in European law: a comparative study, Den Haag, Kluwer Law International, 1996, s. 172, który argumentuje, że „zagrożenie dla podstawowych praw lub wolności będą uzasadniały bardziej rygorystyczne kryteria kontroli” proporcjonalności danego działania.
38      Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego N. Emiliou w sprawie Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, pkt 120), w której podkreśla on, że ogólnie rzecz biorąc, w swoim orzecznictwie dotyczącym swobodnego przepływu Trybunał dokonuje jedynie oceny adekwatności i konieczności danego środka, podczas gdy w odniesieniu do oceny praw podstawowych Trybunał zazwyczaj przeprowadza również ocenę proporcjonalności „stricto sensu” danego środka.
39      Pragnę zauważyć, że orzecznictwo można odczytywać jako ustanawiające hierarchię pod względem znaczenia i potencjału ingerencji w prawa podstawowe chronione Kartą oraz że jedynie ograniczenie „ważniejszych” praw wymaga ścisłej kontroli ze strony Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge,
C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 171 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Trybunał wyjaśnił, że pozostawiony władzom [krajowym] margines oceny „jest o tyle ograniczony, że rozpatrywane prawo jest istotne dla zagwarantowania danej osobie skutecznego korzystania z przyznanych jej praw podstawowych lub praw o charakterze »[intymnym]«”.
Bez konieczności zajmowania w niniejszej sprawie stanowiska w kwestii istnienia hierarchii praw podstawowych wystarczy zauważyć, że Trybunał potwierdził już, iż kontrola sądowa zarzucanej ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych wymaga pogłębionej kontroli.
40      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in.
(C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238); w szczególności jego pkt 48, w którym Trybunał orzekł, że „mając na uwadze […] znaczącą rolę, jaką odgrywa ochrona danych osobowych w świetle prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego oraz zakres i wagę ingerencji w to prawo, której źródłem jest dyrektywa 2006/24, uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii są ograniczone, skutkiem czego kontrola tych uprawnień musi mieć charakter ścisły”.
41      Wyrok z dnia 22 listopada 2022 r. (C‑37/20 i C‑601/20, EU:C:2022:912).
42      Moim zdaniem to właśnie fakt naruszenia (niektórych) praw podstawowych, a nie powaga tego naruszenia, powoduje, że Trybunał przeprowadza dalece pogłębioną kontrolę. Zobacz w tym względzie pkt 48 wyroku
z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238), cytowany w przypisie 40 do niniejszej opinii może jednak prowadzić do wniosku, że dalece pogłębiona kontrola jest konieczna tylko wtedy, gdy dochodzi do poważnego naruszenia danego prawa (w tym przypadku prawa do prywatności). Jednakże moim zdaniem okoliczność, że ingerencja nie jest poważna, może mieć znaczenie dla stwierdzenia proporcjonalności aktu legislacyjnego sensu stricto (na trzecim poziomie), ale nie ma znaczenia dla Trybunału, gdy zdecyduje się on pozostać na pierwszym szczeblu oceny proporcjonalności, to znaczy zbadać, czy dany środek jest oczywiście nieodpowiedni. To, moim zdaniem, zostało jasno wykazane w sposobie, w jaki Trybunał przeprowadził analizę proporcjonalności w wyrokach z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, w szczególności pkt 106–124) i z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).
43      Wymóg istnienia związku między zarzucanym ograniczeniem prawa podstawowego a skutkami rozpatrywanego środka nie jest charakterystyczny wyłącznie dla prawa Unii. Zobacz podobnie wyrok sądu najwyższego Stanów Zjednoczonych w sprawie Arcara przeciwko Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697 (1986), s. 705 (w którym sąd ten orzekł, że związek między zarzutem podniesionym na podstawie pierwszej poprawki – która wymagałaby od sądów amerykańskich pogłębionej kontroli – a zamknięciem księgarni, ponieważ doszło w niej do prostytucji, był niewystarczający).
44      Chociaż Republika Włoska wyjaśnia, że rozpatrywany środek jest „oczywiście” nieproporcjonalny, wyjaśnia również, że nie uważa, aby w niniejszej sprawie należało zastosować taki niższy standard.
45      Zobacz w odniesieniu do możliwości zastosowania prawa do życia prywatnego i rodzinnego w miejscu pracy wyrok ETPC z dnia 17 października 2019 r. w sprawie López Ribalda i in. przeciwko Hiszpanii, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 i przytoczone tam orzecznictwo (odnoszący się do okoliczności, że „wizerunek osoby stanowi jedną z głównych cech jej osobowości, ponieważ ujawnia wyjątkowe cechy tej osoby i odróżnia ją od jej rówieśników”).
46      Zobacz w tym względzie motyw 106 zaskarżonego rozporządzenia, który wyjaśnia, że ustanowiony w ten sposób system jest zgodny z zasadami uwzględniania ochrony prywatności już w fazie projektowania oraz domyślnej ochrony prywatności.
47      Zobacz wyrok ETPC z dnia 17 października 2019 r. w sprawie López Ribalda i in. przeciwko Hiszpanii, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 i przytoczone tam orzecznictwo (wyjaśnienie, że „prawo każdej osoby do ochrony jej wizerunku jest zatem jednym z podstawowych elementów rozwoju osobistego i zakłada prawo do kontroli nad wykorzystaniem tego wizerunku”). O ile w większości przypadków prawo do kontrolowania takiego wykorzystania oznacza, że dana osoba może odmówić publikacji swojego wizerunku, o tyle obejmuje ono również prawo danej osoby do sprzeciwienia się nagraniu, przechowywaniu i powielaniu wizerunku przez inną osobę”).
48      W rzeczy samej, choć w motywie 24 zaskarżonego rozporządzenia podkreślono, że „możliwość identyfikacji poszczególnych osób w nagranych materiałach wideo powinna być w miarę możliwości ograniczona, a w razie potrzeby dane powinny być anonimizowane”, to jednak obie okoliczności same w sobie wskazują, że nadal możliwe jest zidentyfikowanie osób na pokładzie danych statków rybackich. Zobacz również
Ministry of Food, Agriculture and Fisheries of Denmark, Danish Fisheries Agency, Electronic monitoring in the Danish Kattegat (3AS) Nephrops fishery [ministerstwo żywności, rolnictwa i rybołówstwa Danii, duńska agencja rybołówstwa, – monitoring elektroniczny w duńskim Kattegat (3AS) poławianie homarców] (październik 2023) (zwane dalej „sprawozdaniem duńskiej agencji rybołówstwa”), s. 24, które zostało załączone przez Komisję do jej interwencji i w którym agencja ta wyjaśnia, że „nie sposób uniknąć sytuacji, w której rybacy będą wchodzili w zasięg rejestracji kamer, na przykład, jeśli pochylają się nad obszarem sortowania podczas przetwarzania połowów ”.
49      Dz.U. 2007, C 303, s. 17.
50      Zgodnie z Wyjaśnieniami dotyczącymi Karty ten element wywodzi się z art. 26 zrewidowanej wersji Europejskiej karty społecznej (STE nr 163). Zgodnie z tym przepisem „[w] celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa wszystkich pracowników do ochrony ich godności w pracy, Strony zobowiązują się, w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników: 1) działać na rzecz uwrażliwiania, informowania i zapobiegania molestowaniu seksualnemu w miejscu pracy lub w związku z pracą oraz zobowiązują się podejmować wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony pracowników przed takimi zrachowaniami; 2)
działać na rzecz uwrażliwiania, informowania i zapobiegania czynom karalnym lub wyraźnie nieprzyjaznym i obraźliwym, skierowanym przeciw poszczególnym pracownikom w miejscu pracy lub w związku z pracą oraz zobowiązują się podejmować wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony pracowników przed takimi zrachowaniami”. Jeżeli jest ono interpretowane w dobrej wierze i zgodnie ze zwykłym znaczeniem jego brzmienia, jak wymaga tego art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331), trudno jest dostrzec, w jaki sposób postanowienie to odnosi się do rodzaju okoliczności rozpatrywanych w niniejszej sprawie. Zobacz podobnie D. Jarass, Article 31, w: D. Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, München, C.H.
Beck, 2021, s. 8 i przytoczone tam dalsze komentarze.
51      Zobacz np. WWF, Socio-Economic Impacts of the EU Common Fisheries Policy: An evaluation of the European Union fishing fleet and options for the future, 2021, s. 25, charakteryzując „model podziału załogi” jako nadal dominujący w sektorze rybołówstwa UE; dostępna
na: https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf.
52      Zobacz A. Bogg, Article 31 – Fair and Just Working Conditions, w:
S. Peers i in., (eds), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, pkt 31.07 który argumentuje, zgodnie z tym tokiem rozumowania, że w konsekwencji art. 31 Karty „należy uznać za przepis o bardzo znaczącej wadze normatywnej i znaczeniu”.
53      Zobacz wyrok ETPC z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie Antović i Mirković przeciwko Czarnogórze, CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, § 44 (stwierdzający, że jawny monitoring wideo w miejscu pracy wchodzi w zakres stosowania art. 8 EKPC, ponieważ „pracownik nie może uniknąć zarejestrowanej i możliwej do odtworzenia dokumentacji jego zachowania w miejscu pracy, do wykonywania której w tym miejscu jest zobowiązany umową o pracę”).
54      Zobacz w tym względzie Opinion 4/2004 on the Processing of Personal Data by means of Video Surveillance [opinia nr 4/2004 w sprawie przetwarzania danych osobowych za pomocą monitoringu wizyjnego]
Article 29 Data Protection Working Party [grupy roboczej
powołanej na mocy art. 29 dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. 1995, L 281, s. 31)], w której wyjaśniono, że „należy zwrócić uwagę, że systemy monitoringu wizyjnego służące bezpośrednio do zdalnego kontrolowania jakości i ilości wykonywanych czynności, a tym samym wiążące się z przetwarzaniem danych osobowych w tym kontekście, nie powinny być co do zasady dopuszczalne”.
55      Zobacz motywy 1, 3 i 24 zaskarżonego rozporządzenia. Zobacz również Ocena skutków, s. 18, w której wyjaśniono, że „jeżeli obecny system kontroli nie jest dostosowany do zreformowanej wspólnej polityki rybołówstwa i nie jest odpowiednio zmodernizowany, istnieje bardzo wysokie ryzyko podważenia celów samej wspólnej polityki rybołówstwa i samej jej racji bytu. W szczególności obowiązek wyładunku wprowadzony przez zreformowaną wspólną politykę rybołówstwa pozostałby bez odpowiednich środków i przepisów dotyczących kontroli. Jeżeli przestrzeganie wspólnej polityki rybołówstwa nie zostanie zagwarantowane, na forach dwustronnych i wielostronnych wpłynie również na międzynarodową reputację i wiarygodność Unii”.
56      W odniesieniu do celów wspólnej polityki rybołówstwa zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Friends of the Irish Environment (Uprawnienia do połowów na poziomie powyżej zera) (C‑330/22, EU:C:2024:19, pkt 62,
65).
57      Zobacz Komisja Europejska, Podsumowanie środków dotyczących obowiązku wyładunku i wskaźników odrzutów, EASME/EMFF/2018/011 (16 czerwca 2021 r.), s. 52, w którym stwierdzono, że „główne zagrożenia i wyzwania związane z obowiązkiem wyładunku to zapewnienie kontroli odrzutów morskich, zapewnienie szczegółowej i dokładnej dokumentacji wszystkich rejsów połowowych oraz zapewnienie egzekwowania warunków i progów związanych z wysoką przeżywalnością i zwolnieniami de minimis. Ryzyko to jest trudne do ograniczenia za pomocą tradycyjnych kontroli, takich jak inspekcje na morzu. Jednym z głównych wyzwań jest zatem potrzeba wprowadzenia nowych mechanizmów regulacyjnych i wykonawczych, ponieważ nacisk w zakresie monitorowania i kontroli przenosi się z działalności związanej z wyładunkami na działalność na morzu […]. Zmiana ta wymaga, aby praktyki połowowe i odrzuty wokół statku były w 100 % monitorowane podczas połowów w celu wykrycia, co zostało złowione i czy doszło do odrzutów […]”.
58      Zobacz Ocena skutków, s. 10.
59      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 161 i przytoczone tam orzecznictwo), wymagający spójności między kwestionowanym środkiem a jego deklarowanym celem.
60      Zobacz np. Sekretariat Generalny Rady, wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 768/2005, (WE) nr 1967/2006, (WE) nr 1005/2008 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1139 w odniesieniu do kontroli rybołówstwa, ST 15184/2/19 Rev 2 (5 lutego 2020 r.), , w którym podsumowano stanowiska państw członkowskich, w tym stanowisko Republiki Włoskiej w sprawie wykorzystania usług obserwatorów, w szczególności
przypisy 209–211.
61      Zobacz art. 73a r rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa,
dodany rozporządzeniem (2015/812, który stanowi, że „[p]aństwa członkowskie mogą rozmieszczać obserwatorów kontroli na statkach rybackich pływających pod ich banderą w celu monitorowania połowów podlegających obowiązkowi wyładunku”.
62      Sekretariat Generalny Rady,
wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 768/2005, (WE) nr 1967/2006, (WE) nr 1005/2008 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1139 w odniesieniu do kontroli rybołówstwa – Podejście ogólne, ST 9390/2/21 Rev 2 (24 czerwca 2021 r.), pkt 12 lit. b).
63      Wbrew temu, co stwierdziła Republika Włoska w toku niniejszego postępowania, dokument ten wykazuje również, że prawodawca Unii uznał, iż korzystanie z usług obserwatorów było bardziej kosztowne niż rozmieszczenie kamer CCTV.
64       Zobacz Ocena skutków, s. 80.
65      W tym kontekście Parlament odsyła do badania przygotowanego na zlecenie komisji PECH: zob. A.T.M.
van Helmond, Research for PECH Committee – Workshop on electronic technologies for fisheries [badania dla komisji PECH – warsztaty dotyczące technologii elektronicznych w rybołówstwie] – Part II: Electronic monitoring systems, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, [Część II: Elektroniczne systemy monitorowania, ],
Parlament Europejski, Departament Polityki Strukturalnej i Spójności, Bruxelles, 2021, s. 13 [wyjaśniający, że „po pierwszych próbach z wykorzystaniem systemów kamer CCTV (system kamer telewizji przemysłowej) na pokładach statków rybackich w celu sprostania reformom zarządzania i kradzieżom narzędzi połowowych w połowach krabów w Kolumbii Brytyjskiej […] szybko uznano, że kamery mogą być wykorzystywane do monitorowania i kontroli w rybołówstwie, które boryka się z problemem słabego pokrycia obserwacjami na morzu”) Zobacz także sprawozdanie duńskiej agencji rybołówstwa, załączone do uwag interwenienta Komisji, s. 43, w którym wskazano, że „doświadczenie po trzech latach udokumentowanych połowów kamer w Kattegat i w Morzu Bałtyckim polega na tym, że dokumentacja kamer jest skuteczną formą kontroli, w szczególności w zakresie dokumentowania połowów, a tym samym przestrzegania obowiązku wyładunku. W ocenie stwierdzono również, że nie istnieją inne metody kontroli umożliwiające skuteczną kontrolę obowiązku wyładunku. Z punktu widzenia władz system państw członkowskich z kamerami jest zatem bardzo skutecznym narzędziem kontroli”.
66      Użycie przez Trybunał terminu „bezwzględnie konieczne” w przypadkach, w których chodzi o ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, można w rzeczywistości rozumieć jako istotne (również) dla tego trzeciego poziomu oceny proporcjonalności, a nie tylko dla kryterium konieczności. Zobacz podobnie ex multis wyrok z dnia 6 października 2020 r., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Trybunał wyjaśnił, że „ochrona prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wymaga, aby odstępstwa od ochrony danych osobowych i jej ograniczenia mieściły się w ramach tego, co bezwzględnie konieczne. Ponadto nie można dążyć do celu interesu ogólnego bez uwzględnienia okoliczności, że należy pogodzić go z prawami podstawowymi, których dotyczy środek, dokonując wyważenia między celem interesu ogólnego z jednej strony a rozpatrywanymi prawami z drugiej strony w celu zapewnienia, by niedogodności spowodowane przez ten środek nie były nadmierne w stosunku do zamierzonych celów” (wyróżnienie własne).
67      Zobacz w odniesieniu do środków krajowych wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 165 i przytoczone tam orzecznictwo), gdzie wyjaśniono, że „nawet jeśli nie można określić żadnego innego równie skutecznego środka, sąd odsyłający będzie musiał jeszcze zbadać, czy uregulowanie to jest proporcjonalne sensu stricto, aby sprawdzić, czy wynikające z niego niedogodności są nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonych celów”.
68      Zobacz przypis 42 niniejszej opinii i ostatnio wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).
69      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 6 października 2020 r., La Quadrature du Net i in. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Trybunał podkreślił, że wymóg „bezwzględnej konieczności” wymaga, aby „zatrzymywanie [przedmiotowych danych] – w odniesieniu do kategorii danych podlegających zatrzymywaniu, stosowanych środków łączności, osób, których dane dotyczą, oraz przyjętego okresu zatrzymywania – nie będzie wykraczać poza to, co jest ściśle niezbędne”.
70      Zobacz art. 13 ust. 2 zmienionego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, w którym wyjaśniono, że obowiązek ten jest ograniczony do „statków łowczych o długości całkowitej co najmniej 18 metrów, których dotyczy wysokie ryzyko nieprzestrzegania obowiązku wyładunku”. Zobacz także art. 13 ust. 3 lit a) tego rozporządzenia.
71      Zobacz art. 13 ust. 3 lit. b) zmienionego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, który stanowi, że „zapisane materiały wideo uzyskane z tych systemów dotyczą wyłącznie narzędzi i części statku, na których produkty rybołówstwa są wprowadzane na pokład, wykorzystywane, przechowywane, oraz wszystkich obszarów, w których mogą wystąpić odrzuty”. Zobacz również załącznik 1 do interwencji Komisji, w którym przedstawiono konkretny przykład tego, w jaki sposób obszary te mogą być objęte monitoringiem wizyjnym, przy jednoczesnym zminimalizowaniu potencjału w zakresie identyfikacji osób pracujących w tych obszarach lub pojawiających się w tych obszarach.
72      Zobacz art. 13 ust. 3 lit. c) zmienionego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, w którym wyjaśniono, że Komisja określa szczegółowe przepisy dotyczące […] przechowywania i wymiany danych z systemu REM oraz dostępu do nich”. Jednakże prawdą jest również, że takie środki nie istniały jeszcze w chwili zwrócenia się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia.
73      Zobacz art. 13 ust. 3 lit. b) zmienionego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, który stanowi, że zarejestrowane materiały wideo „w miarę możliwości nie umożliwiają identyfikacji osób fizycznych. Wymagają również, aby w przypadku wykrycia możliwości identyfikacji osób fizycznych na takich nagranych materiałach wideo właściwe organy jak najszybciej zapewniły anonimizację danych osobowych i poinformowały o tym wykryciu kapitana lub operatora systemu REM”.
74      Różni się to od wniosku legislacyjnego przedstawionego przez Komisję, w którym przewidziano okres przechowywania wynoszący pięć lat; zob. motyw 59 i art. 112 ust. 3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 768/2005, (WE) nr 1967/2006, (WE) nr 1005/2008 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 2016/1139 w odniesieniu do kontroli rybołówstwa [COM(2018) 368
final].
75      Zobacz w tym względzie pkt 9 niniejszej opinii, w którym pokrótce wyjaśnię system zarządzania nakładem połowowym przewidziany w rozporządzeniu w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa.