62019CJ0940
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
25 февруари 2021 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Признаване на професионалните квалификации — Директива 2005/36/ЕО — Член 4е, параграф 6 — Национална правна уредба — Допускане на възможност за частичен достъп до някоя от професиите, обхванати от механизма за автоматично признаване на професионалните квалификации“
По дело C‑940/19
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) с акт от 19 декември 2019 г., постъпил в Съда на 30 декември 2019 г., в рамките на производство по дело
Chirurgiens-dentistes de France, преди това Confédération nationale des syndicats dentaires,
Confédération des syndicats médicaux français,
Fédération des syndicats pharmaceutiques de France,
Syndicat des biologistes,
Syndicat des laboratoires de biologie clinique,
Syndicat des médecins libéraux,
Union dentaire,
Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes,
Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes,
Conseil national de l’ordre des infirmiers,
срещу
Ministre des Solidariés et de la Santé,
Ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation,
Premier ministre,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: J.‑C. Bonichot, председател на състава, L. Bay Larsen (докладчик), C. Toader, M. Safjan и N. Jääskinen, съдии,
генерален адвокат: G. Hogan,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Chirurgiens-dentistes de France, Confédération des syndicats médicaux français, Fédération des syndicats pharmaceutiques de France, Syndicat des biologistes, Syndicat des laboratoires de biologie clinique, Syndicat des médecins libéraux и Union dentaire, от V. Pellegrain, avocate,
–
за Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, от F. Thiriez, avocat,
–
за Conseil national de l’ordre des infirmiers, от O. Smallwood, avocat,
–
за френското правителство, от A.‑L. Desjonquères, N. Vincent и A. Daniel, в качеството на представители,
–
за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и I. Gavrilová, в качеството на представители,
–
за австрийското правителство, от A. Posch и J. Schmoll, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, H. Støvlbæk и C. Vrignon, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 1 октомври 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3), изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. (ОВ L 354, 2013 г., стр. 132) (наричана по-нататък „изменената Директива 2005/36“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Chirurgiens-dentistes de France (Френските стоматолози-хирурзи), преди това Confédération nationale des syndicats dentaires (Национална конфедерация на профсъюзите на лекарите по дентална медицина), Confédération des syndicats médicaux français (Конфедерация на профсъюза на френските лекари), Fédération des syndicats pharmaceutiques de France (Федерация на профсъюза на френските фармацевти), Syndicat des biologistes (Профсъюз на биолозите), Syndicat des laboratoires de biologie (Профсъюз на клиничните лаборатории), Syndicat des médecins libéraux (Профсъюз на лекарите на свободна практика) и Union dentaire (Съюз на лекарите по дентална медицина), както и Conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes (Национален съвет на сдружението на стоматолозите-хирурзи), Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes (Национален съвет на сдружението на масажистите кинезитерапевти) и Conseil national de l’ordre des infirmiers (Национален съвет на съюза на медицинските сестри) (наричани по-нататък заедно „Chirurgiens-dentistes de France и др.“), от една страна, и ministre des Solidarités et de la Santé (министъра на солидарността и здравеопазването), ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (министъра на висшето образование, изследванията и иновациите) и Premier ministre (министър-председателя), от друга страна, по повод жалба за отмяна на нормативни актове относно някои аспекти на частичния достъп до здравните професии.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2013/55
3
Съгласно съображение 1 от Директива 2013/55, в първоначалния си текст Директива 2005/36 предвижда автоматично признаване за ограничен брой професии въз основа на хармонизирани минимални квалификационни изисквания.
4
Съображение 7 от Директива 2013/55 има следното съдържание:
„Директива 2005/36/ЕО се прилага само към специалисти, които желаят да упражняват същата професия в друга държава членка. В някои случаи в приемащата държава членка съответните дейности са част от професия с по-широк обхват на дейността в държавата членка по произход. Ако различията в областите на дейност са толкова големи, че от специалиста се изисква да покрие пълна програма за образование и обучение, за да преодолее тези разлики, приемащата държава членка следва при тези особени обстоятелства да предостави частичен достъп, ако специалистът желае това. Въпреки това, при наличие на императивни съображения от общ интерес по смисъла на практиката на Съда на Европейския съюз по отношение на членове 49 и 56 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), които може да продължат да се развиват, държавата членка следва да има право да откаже частичен достъп. Такъв може по-специално да е случаят за професиите в областта на здравеопазването, ако те имат последици за общественото здраве или безопасността на пациентите. Предоставянето на частичен достъп не следва да засяга правото на социалните партньори да се организират“.
Изменената Директива 2005/36
5
Съображения 1 и 19 от изменената Директива 2005/36 гласят:
„(1)
Съгласно член 3, параграф 1, буква в) от Договора премахването между държавите членки на пречките пред свободното движение на хора и услуги е една от целите на Общността. За гражданите на държавите членки това включва, по-специално, правото на упражняване на професия, в качеството на самостоятелно заети или заети лица, в държава членка, различна от тази, в която са получили професионалните си квалификации. В допълнение член 47, параграф 1 от Договора предвижда приемане на директиви, уреждащи взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации.
[…]
(19)
Свободата на движение и взаимното признаване на удостоверенията за професионални квалификации на лекари, медицински сестри с общ профил, лекари по дентална медицина, ветеринарни лекари, акушерки, фармацевти и архитекти трябва да се основават на фундаменталния принцип на автоматично признаване на удостоверения за професионални квалификации на базата на координирани минимални квалификационни изисквания. […]“.
6
Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“, предвижда:
„Настоящата директива установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации (наричана по-нататък в текста „приемаща държава членка“), с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, на професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки (наричана/наричани по-нататък в текста държава членка по произход), и който ред позволява на титуляра на споменатите квалификации да упражнява там същата професия.
Настоящата директива установява също така правила относно частичния достъп до регламентирана професия и признаването на стажове за усвояване на професията в друга държава членка“.
7
Член 4 от посочената директива, озаглавен „Последици от признаването“, гласи:
„1.   Признаването на професионални квалификации от приемащата държава членка предоставя на бенефициерите достъп в тази държава членка до упражняване на същата професия, за която са придобили квалификация в държавата членка по произход, и право да упражняват тази професия в приемащата държава членка при същите условия, които се прилагат за нейните граждани.
2.   За целите на настоящата директива професията, която молителят желае да упражнява в приемащата държава членка, е същата, за която е придобил квалификация в своята държава членка по произход, ако съответните професионални дейности са съпоставими.
3.   Чрез дерогация от параграф 1 частичният достъп до професия в приемащата държава членка се предоставя съгласно условията, определени в член 4е“.
8
Член 4е от изменената Директива 2005/36, озаглавен „Частичен достъп“, гласи следното:
„1.   Компетентният орган на приемащата държава членка предоставя частичен достъп според конкретния случай до професионална дейност на нейна територия само когато са изпълнени всички условия, посочени по-долу:
а)
специалистът е напълно квалифициран да упражнява в държавата членка по произход професионалната дейност, за която се иска частичен достъп в приемащата държава членка;
б)
разликите между професионалната дейност, законно упражнявана в държавата членка по произход и регламентираната професия в приемащата държава членка са толкова съществени, че прилагането на компенсационни мерки би се равнявало на изискване заявителят да премине пълния курс на образование и обучение, който се изисква в приемащата държава членка, за да получи неограничен достъп до регламентираната професия в приемащата държава членка;
в)
професионалната дейност може обективно да бъде отделена от други дейности в обхвата на регламентираната професия в приемащата държава членка.
За целите на буква в) компетентният орган на приемащата държава членка взема предвид дали професионалната дейност може да се упражнява като самостоятелна дейност в държавата членка по произход.
2.   Частичен достъп може да бъде отказан, ако отказът бъде мотивиран с императивни съображения от общ интерес, които могат да спомогнат за постигането на поставената цел и не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.
3.   Заявленията с цел установяване в приемаща държава членка се разглеждат в съответствие с дял III, глави I и IV.
4.   Заявленията с цел предоставяне на услуги на временен или случаен принцип в приемащата държава членка във връзка с професионални дейности, които имат последици за общественото здраве или безопасност, се разглеждат в съответствие с дял II.
5.   Чрез дерогация от член 7, параграф 4, шеста алинея и член 52, параграф 1, след като бъде предоставен частичен достъп, професионалната дейност се упражнява под наименованието на професията в държавата членка по произход. Приемащата държава членка може да изиска използването на това наименование на професията на езиците на приемащата държава членка. Специалисти, които се ползват с частичен достъп, посочват ясно на получателите на услугите обхвата на своята професионална дейност.
6.   Настоящият член не се прилага за специалисти, които се ползват от автоматично признаване на професионалната си квалификация по реда на дял III, глави II, III и IIIа“.
9
Член 21, параграф 1, първа алинея, съдържащ се в дял III, глава III от изменената Директива 2005/36, отнасяща се до „[п]ризнаване на минималните квалификационни изисквания въз основа на координация“, озаглавен „Принцип на автоматично признаване“, предвижда, че „[в]сяка държава членка признава удостоверения за професионални квалификации за професиите: „лекар“, даващи право на достъп до професионалните дейност на лекар с базово образование и лекар-специалист, „медицинска сестра с общ профил“, „лекар по дентална медицина“, „лекар по дентална медицина-специалист“, „ветеринарен лекар“, „фармацевт“ и „архитект“, изброени в точки 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 и 5.7.1 от приложение V, които отговарят на минималните квалификационни изисквания, предвидени съответно в членове 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 и 46, и, за целите на достъпа до професионалните дейности и тяхното упражняване, дава на тези удостоверения същото действие на своята територия, като издаваните от нея удостоверения за професионални квалификации“.
Френското право
10
Член L. 4002‑3 от Code de la santé publique (Кодекса за общественото здраве) предвижда възможност за частичен достъп до всички здравни професии, уредени в четвъртата част от посочения кодекс, включително до професиите, за които се прилага механизмът на автоматично признаване на професионалните квалификации.
11
Décret no 2017‑1520 du 2 novembre 2017, relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г. относно признаването на професионалните квалификации в областта на здравеопазването) е прието по-специално за прилагането на член L. 4002‑3 от Code de la santé publique (Кодекса за общественото здраве).
12
Наредбите на министъра на солидарността и здравеопазването от 4 и 8 декември 2017 г. са приети в приложение на Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
13
С няколко жалби Chirurgiens-dentistes de France и др. сезират Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) с твърдения за злоупотреба с власт, като с тези жалби, според случая, се иска пълна или частична отмяна на Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г. и/или отмяната на наредбите на министъра на солидарността и здравеопазването от 4 декември 2017 г. и/или от 8 декември 2017 г.
14
Що се отнася до посоченото постановление, Chirurgiens-dentistes de France и др. които го обжалват, изтъкват по-специално, че член L. 4002‑3 от Code de la santé publique (Кодекса за общественото здраве), който е правното основание на това постановление, е несъвместим с член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36, тъй като се прилага за професиите „лекар“, „стоматолог-хирург“, „акушерка“ и „медицинска сестра“, поради което въпросното постановление незаконосъобразно включвало в обхвата на частичния достъп професиите по дял III, глава III от посочената директива.
15
Що се отнася до двете наредби, разглеждани в главното производство, се поддържа по-специално, че те са незаконосъобразни, доколкото се отнасят до професиите по дял III, глава III от изменената Директива 2005/36, тъй като тези професии са изключени от механизма за частичен достъп, предвиден в член 4е, параграф 6 от посочената директива.
16
Според запитващата юрисдикция, тъй като Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г. е прието на основание на разпоредбите на член L. 4002‑3 от Code de la santé publique (Кодекса за общественото здраве), въпросът дали член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 трябва да се тълкува в смисъл, че изключва въвеждането от държава членка на възможност за частичен достъп до някоя от професиите, за които се прилага механизмът за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от тази директива, е определящ за решаването на спора и представлява особена трудност. Що се отнася до законосъобразността на двете обжалвани наредби, тя зависела от законосъобразността на посоченото постановление, което е тяхното правно основание.
17
При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Изключва ли член 4е, [параграф] 6 от [изменената] Директива 2005/36 въвеждането от държава членка на възможност за частичен достъп до някоя от професиите, към които се прилага механизмът за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден от разпоредбите на дял III, глава III от посочената директива?“.
По преюдициалния въпрос
18
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство, което предвижда възможност за частичен достъп до някоя от професиите, обхванати от механизма за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от тази директива.
19
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държавите членки с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват, трябва да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза, при което да се отчита не само текстът, но и контекстът ѝ и целта, преследвана с правната уредба, от която тя е част (решение от 21 октомври 2020 г., Möbel Kraft, C‑529/19, EU:C:2020:846, т. 21 и цитираната съдебна практика).
20
Както следва от съображение 19 от изменената Директива 2005/36, що се отнася до свидетелствата за професионална квалификация „лекар“, „медицинска сестра с общ профил“, „лекар по дентална медицина“, „ветеринарен лекар“, „акушерка“, „фармацевт“ и „архитект“, посочената директива предвижда система на автоматично признаване на удостоверенията за професионални квалификации, основана на координирани минимални квалификационни изисквания (вж. в този смисъл решение от 30 април 2014 г., Ordre des architectes, C‑365/13, EU:C:2014:280, т. 20).
21
По силата на член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36, посоченият член не се прилага за специалисти, които се ползват от автоматично признаване на професионалната си квалификация по реда на дял III, глави II, III и IIIа от Директивата.
22
Следователно от текста на посочената разпоредба следва, че от предвидения в член 4е, параграфи 1—5 от изменената Директива 2005/36 частичен достъп са изключени специалистите, които се ползват от автоматично признаване на професионалните си квалификации съгласно дял III, глави II, III и IIIa от тази директива, а не професиите, за които се отнася автоматичното признаване.
23
Поради това от текста на член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 става ясно, че той се отнася именно до тези лица.
24
Подобно буквално тълкуване на посочената разпоредба е в съответствие с контекста и целта на тази директива.
25
В това отношение се налага изводът, че както генезисът на Директива 2005/36, така и нейната структура потвърждават, че намерението на законодателя на Съюза е да разграничи използването на термините „професии“ и „специалисти“.
26
Всъщност, от една страна, от разглеждането на представената на Съда преписка следва, че докато предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2005/36, издадено от Комисията (COM(2011) 883 окончателен), не включва разпоредба като съдържащата се в настоящия член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36, Европейският парламент предлага изменение, което има за цел да изключи от частичния достъп професиите, които се ползват от автоматичното признаване.
27
Терминът „специалисти“ обаче е бил одобрен в резултат от постигнатото споразумение между институциите, участващи в законодателния процес.
28
От друга страна, що се отнася до структурата на автоматичното признаване, макар член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 да се отнася до „специалистите“, които се ползват от него, други разпоредби на тази директива като посочените от генералния адвокат в точка 23 и в бележка под линия 4 от представеното от него заключение, напротив, визират „професиите“, които се ползват или не се ползват от това признаване.
29
Освен това е важно да се припомни, че съгласно съображение 7 от Директива 2013/55 при императивни причини от обществен интерес дадена държава членка трябва да може да откаже частичен достъп по-специално до здравните професии, ако те имат последици в областта на общественото здраве или безопасността на пациентите. Здравните професии включват по-специално професии, които са свързани с автоматичното признаване на професионалните квалификации като „лекар“, „медицинска сестра с общ профил“, „лекар по дентална медицина“, „ветеринарен лекар“, „акушерка“ и „фармацевт“, посочени в член 21 от изменената Директива 2005/36 и подлежащи на автоматично признаване. Следователно възможността частичният достъп до посочените професии да бъде отказан, предполага, че по принцип не е изключен частичен достъп до тези професии.
30
Подобен частичен достъп отговаря, от една страна, на общата цел за премахване на пречките между държавите членки за свободното движение на лица и свободното предоставяне на услуги, обявена в съображение 1 от изменената Директива 2005/36. От друга страна, той отговаря и на по-конкретната цел, изведена от съображение 7 от Директива 2013/55, а именно да се надхвърли Директива 2005/36, която се прилага само за специалистите, които желаят да упражняват същата професия в друга държава членка, и да се предостави частичен достъп на специалиста, който е подал заявление за това, когато в приемащата държава членка съответните дейности спадат към професия, чието поле на действие е по-широко в сравнение с държавата членка по произход, и разликите между областите на дейност са толкова големи, че специалистът трябва да премине пълен курс на образование и обучение, за да запълни своите празноти.
31
При липса на възможност за частичен достъп до здравните професии, изброени в точка 28 от настоящото решение, а именно професиите, включени в дял III, глава III от изменената Директива 2005/36, голям брой квалифицирани здравни специалисти в дадена държава членка, които могат да упражняват там определени дейности, свързани с някоя от посочените професии, които обаче не съответстват на съществуваща професия в приемащата държава членка, продължавали да срещат пречки за мобилността.
32
Освен това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 33 от заключението си, разрешаването на частичен достъп до дейностите, включени в професиите, обхванати от автоматичното признаване в съответствие по-специално с дял III, глава III от изменената Директива 2005/36, не може да засегне хармонизираните минимални квалификационни изисквания за тези професии, посочени в съображение 1 от Директива 2013/55.
33
Всъщност от член 4е, параграф 5 от изменената Директива 2005/36 следва, че дейностите, разрешени в рамките на частичния достъп до регламентирана професия, се упражняват под наименованието на професията в държавата членка по произход, при необходимост преведено на езиците на приемащата държава членка и при условие че съответният специалист ясно посочи на получателите на услугите обхвата на професионалната си дейност. Също така фактът, че на даден специалист е разрешено да упражнява само част от дейностите, включени в дадена професия, обхваната от автоматично признаване, не поставя под съмнение въведената с тази директива система, по силата на която само лицата, които отговарят на минималните квалификационни изисквания съгласно посочената директива за професия, обхваната от автоматично признаване, действително могат да се ползват от такова признаване и да упражняват всички дейности, включени в тази професия.
34
Следователно, както по същество изтъква Комисията в писменото си становище, член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 предполага, че специалистите, които се ползват от автоматично признаване на професионалните си квалификации в съответствие по-специално с дял III, глава III от тази директива, имат достъп до всички дейности, обхванати от съответната професия в приемащата държава членка, и следователно частичният достъп не се отнася за тях. Тази разпоредба обаче не означава, че професиите, посочени в дял III, глава III, не са засегнати от частичния достъп.
35
С оглед на гореизложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 4е, параграф 6 от изменената Директива 2005/36 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство, което предвижда възможност за частичен достъп до някоя от професиите, обхванати от механизма за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от тази директива.
По съдебните разноски
36
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации, изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство, което предвижда възможност за частичен достъп до някоя от професиите, обхванати от механизма за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от тази директива.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.