61987CJ0242_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak 242/87,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur G . Garzón Clariana en door J . Currall en G . Kremlis, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij laatstgenoemde, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A . A . Dashwood en F . Van Craeyenest, respectievelijk directeur van en hoofdadministrateur bij de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij J . Kaeser, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, 100, boulevard Konrad-Adenauer,
verweerder,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M . Seidel, Ministerialrat bij het Ministerie van Economische Zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door H . R . L . Purse, Treasury Solicitor, als gemachtigde, en R . Plender, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade,
en
Franse Republiek, vertegenwoordigd door J.-P . Puissochet als gemachtigde en M . Giacomini als plaatsvervangend gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade,
interveniënten,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van besluit 87/327/EEG van de Raad van 15 juni 1987 tot vaststelling van het communautaire actieprogramma inzake de mobiliteit van studenten ( Erasmus ) ( PB 1987, L 166, blz . 20 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, T . Koopmans, R . Joliet en F . Grévisse, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, G . F . Mancini, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler en G . C . Rodríguez Iglesias, rechters,
advocaat-generaal : J . Mischo
griffier : D . Louterman, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 10 januari 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 februari 1989,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 augustus 1987, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit 87/327/EEG van de Raad van 15 juni 1987 tot vaststelling van het communautaire actieprogramma inzake de mobiliteit van studenten ( Erasmus ) ( PB 1987, L 166, blz . 20 ).
2 Dit besluit vermeldt als rechtsgrondslag de artikelen 128 en 235 EEG-Verdrag alsmede besluit 63/266 van de Raad van 2 april 1963 houdende vaststelling van de algemene beginselen voor de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding ( PB 1963, nr . 63, blz . 1338 ).
3 De Commissie baseert haar beroep op twee middelen : schending van het Verdrag, doordat de Raad aan de door haar voorgestelde rechtsgrondslag artikel 235 heeft toegevoegd, en schending van wezenlijke vormvoorschriften, in zover de motivering van deze toevoeging niet voldoet aan de vereisten van artikel 190 EEG-Verdrag .
4 De Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland alsmede de Franse Republiek hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Raad .
5 Voor de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De rechtsgrondslag
6 Naar het Hof al eerder heeft vastgesteld, kan op artikel 235, zoals reeds uit de bewoordingen ervan blijkt, slechts een beroep worden gedaan als rechtsgrondslag van een handeling, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent ( arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr . 1987, blz . 1493 ).
7 De Commissie betoogt, dat de Raad reeds op basis van artikel 128 EEG-Verdrag en besluit 63/266 ( reeds aangehaald ) bevoegd was om het bestreden besluit vast te stellen . Volgens de Raad en de interveniërende regeringen was daarnaast een verwijzing naar artikel 235 noodzakelijk, in de eerste plaats omdat de in het Erasmus-programma voorziene acties verder gaan dan de bevoegdheden waarover de Raad krachtens artikel 128 op het gebied van de beroepsopleiding beschikt, en in de tweede plaats omdat het onderwerp van dat programma het raam van de beroepsopleiding in de zin van genoemd artikel te buiten gaat . De verschillende argumenten die zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van het beroep op artikel 235, dienen dus vanuit die beide invalshoeken te worden onderzocht .
a ) De bevoegdheden van de Raad op het gebied van de beroepsopleiding
8 Waar de Commissie van mening is, dat artikel 128 EEG-Verdrag de geschikte rechtsgrondslag is voor praktische maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding, stellen de Raad en de interveniërende regeringen zich op het standpunt, dat in het raam van deze verdragsbepaling de ontwikkeling van dit beleid niet verder kan gaan dan een beginfase . Artikel 128 zou eerder van programmatische dan van instrumentele aard zijn en voorzien in een bevoegdheidsverdeling tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen . De Raad zou weliswaar tot taak hebben om de criteria vast te stellen die de Lid-Staten bij de uitvoering van het beleid met betrekking tot de beroepsopleiding in acht hebben te nemen, maar op grond van artikel 128 zou hij niet bevoegd zijn om te besluiten tot het soort communautaire acties dat is voorzien in het Erasmus-programma .
9 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat artikel 128 bepaalt : "Op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité stelt de Raad de algemene beginselen vast voor de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding dat kan bijdragen tot een harmonische ontwikkeling zowel van de nationale economieën als van de gemeenschappelijke markt ." Gelijk de Commissie terecht heeft opgemerkt, staat het feit dat is voorzien in de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding, in de weg aan elke uitlegging van die bepaling, waardoor de Gemeenschap de middelen worden onthouden die nodig zijn om dat beleid succesvol te kunnen voeren .
10 In zijn arrest van 13 februari 1985 ( zaak 293/83, Gravier, Jurispr . 1985, blz . 593 ) stelde het Hof reeds vast, dat het in artikel 128 EEG-Verdrag voorziene gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding geleidelijk gestalte krijgt . Aan besluit 63/266, het uitgangspunt van die stapsgewijze ontwikkeling, ligt de gedachte ten grondslag, dat de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen in onderlinge samenwerking zorg moeten dragen voor de toepassing van de algemene beginselen van het gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding ( zie met name het eerste beginsel, vierde alinea, het vierde beginsel, eerste en tweede alinea, alsmede het vijfde, achtste en negende beginsel ).
11 Een op die gedachte gebaseerde uitlegging van artikel 128 brengt mee, dat de Raad bevoegd moet worden geacht om rechtshandelingen te verrichten die voorzien in communautaire acties op het terrein van de beroepsopleiding en die de Lid-Staten te dien einde tot samenwerking verplichten . Een dergelijke uitlegging is in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 128 en waarborgt tevens het nuttig effect van die bepaling .
12 Aan die uitlegging kan geen afbreuk worden gedaan door het feit, dat artikel 128 niet voorziet in de tussenkomst van het Europees Parlement en geen bijzondere eisen stelt aangaande de voor de besluitvorming van de Raad vereiste meerderheid, terwijl andere verdragsbepalingen strengere procedurele eisen stellen voor de vaststelling van handelingen ter uitvoering van een gemeenschappelijk beleid of zelfs alleen maar ter cooerdinatie van nationaal beleid of nationale bepalingen .
13 Dienaangaande zij opgemerkt, dat in het stelsel van de communautaire bevoegdheden de bevoegdheden van de instellingen en de voorwaarden voor de uitoefening ervan voortvloeien uit de verschillende bijzondere verdragsbepalingen en dat de tussen die bepalingen bestaande verschillen, onder meer waar het gaat om de tussenkomst van het Europees Parlement, niet steeds op systematische criteria berusten .
14 Hieraan moet echter worden toegevoegd, dat van de door de Raad tot staving van zijn standpunt aangevoerde verdragsbepalingen, artikel 57 onmiskenbaar belang heeft voor de afbakening van de draagwijdte van artikel 128 . Artikel 57 voorziet namelijk specifiek in de vaststelling van richtlijnen inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels, alsmede inzake de cooerdinatie van de bepalingen der Lid-Staten betreffende de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan . Dergelijke maatregelen vallen derhalve niet onder artikel 128, zelfs al liggen zij op het terrein van de beroepsopleiding .
15 Het feit, dat onder meer in de artikelen 41 en 125 EEG-Verdrag bijzondere acties voor beroepsopleiding zijn voorzien - in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid respectievelijk de door het Europees Sociaal Fonds verleende bijdragen -, kan daarentegen geen afbreuk doen aan de betekenis van artikel 128 als algemene rechtsgrondslag voor de vaststelling van maatregelen op het gebied van het beleid met betrekking tot de beroepsopleiding .
16 Verder is betoogd, dat een handeling met zo verstrekkende budgettaire gevolgen als het Erasmus-programma niet kon worden vastgesteld op grond van artikel 128 .
17 Voor zover dat argument gebaseerd is op een vergelijking tussen de procedurele voorschriften van artikel 128 en die van andere verdragsbepalingen met budgettaire gevolgen, is het in het voorgaande reeds verworpen .
18 Voor zover het ervan uitgaat, dat voor de op het Erasmus-programma betrekking hebbende begrotingsbesluiten strengere procedurele voorschriften moeten gelden dan die van artikel 128, moet worden opgemerkt, dat in het stelsel van het Verdrag de voorwaarden voor de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid en die voor de uitoefening van de begrotingsbevoegdheid niet identiek zijn . Bijgevolg kunnen de vereisten van de begrotingsprocedure, die voor het ter beschikking stellen van de voor de uitvoering van het litigieuze programma benodigde kredieten is voorzien, generlei invloed hebben op de procedurele vereisten die gelden voor de vaststelling van het aangevochten besluit en die in een geheel zelfstandige regeling zijn neergelegd .
19 Op grond van een en ander moet worden vastgesteld, dat de in het kader van het Erasmus-programma voorziene acties niet verder gaan dan de bevoegdheden waarover de Raad ingevolge artikel 128 op het terrein van de beroepsopleiding beschikt . Het betrokken besluit voorziet namelijk in communautaire voorlichtings - en stimuleringsacties en verplicht de Lid-Staten tot samenwerking .
20 Actie 3 van het programma heeft weliswaar betrekking op "maatregelen ter verbetering van de mobiliteit door middel van de academische erkenning van diploma' s en studieperioden", maar bij nadere beschouwing van de verschillende in het kader van die actie voorziene maatregelen blijkt, dat zij de bedoelde erkenning, die als zodanig geen deel uitmaakt van de actie, slechts beogen voor te bereiden en te stimuleren . Reeds daarom al valt de actie niet onder de exclusieve werkingssfeer van artikel 57 EEG-Verdrag .
21 Mitsdien was de Raad bevoegd om de bestreden handeling op grond van artikel 128 EEG-Verdrag vast te stellen, voor zover althans deze handeling het gebied van de beroepsopleiding niet te buiten gaat, waarop hieronder zal worden ingegaan .
b ) Het gebied van de beroepsopleiding
22 Waar de Commissie van mening is, dat het omstreden programma enkel op de beroepsopleiding betrekking heeft, betogen de Raad en de interveniërende regeringen, dat het dat kader in verschillende opzichten te buiten gaat .
23 Zij voeren om te beginnen aan, dat het Erasmus-programma geldt voor alle universitaire studies, waarvan een groot gedeelte niet tot de beroepsopleiding behoort .
24 Volgens inmiddels vaste rechtspraak ( zie voor het eerst het arrest van 13 februari 1985, Gravier, reeds aangehaald ) valt iedere onderwijsvorm die opleidt voor een specifiek beroep, vak of betrekking, of die bijzondere bekwaamheid verleent om een dergelijk beroep, vak of betrekking uit te oefenen, onder het begrip beroepsopleiding, ongeacht de leeftijd en het opleidingsniveau van de leerlingen of studenten, en zelfs indien in het studieprogramma een aantal algemene vakken zijn opgenomen .
25 In zijn arrest van 2 februari 1988 ( zaak 24/86, Blaizot, Jurispr . 1988, blz . 379 ) stelde het Hof reeds vast, dat universitaire studie in haar algemeenheid aan die voorwaarden voldoet . Slechts voor enkele bijzondere studierichtingen, die wegens hun specifieke kenmerken vooral bestemd zijn voor personen die veeleer hun algemene kennis willen vergroten dan een beroep willen gaan uitoefenen, is dit niet het geval .
26 Uit dat arrest blijkt ook, dat een studie ook dan het karakter van een beroepsopleiding kan hebben, wanneer zij de betrokkene weliswaar niet rechtstreeks opleidt voor de uitoefening van een beroep, doch daartoe wel een bijzondere bekwaamheid verleent, of wanneer verschillende studiefasen als één geheel zijn te beschouwen en de studie niet kan worden gesplitst in een fase die niet en een andere fase die wel onder het begrip beroepsopleiding valt ( zie ook het arrest van 27 september 1988, zaak 263/86, Humbel, Jurispr . 1988, blz . 5365 ).
27 Bijgevolg zijn de studierichtingen waarop het omstreden programma van toepassing is, in hun algemeenheid te beschouwen als beroepsopleiding, en kunnen de in het kader van dat programma voorziene acties slechts bij uitzondering van toepassing zijn op universitaire studierichtingen die wegens hun specifieke kenmerken buiten het terrein van de beroepsopleiding vallen . Die mogelijkheid kan op zich niet de conclusie rechtvaardigen, dat het betrokken programma het kader van het beleid met betrekking tot de beroepsopleiding te buiten gaat en dat de Raad dus niet bevoegd zou zijn geweest, dat programma op grond van artikel 128 EEG-Verdrag vast te stellen .
28 In de tweede plaats is betoogd, dat enkele doelstellingen van het Erasmus-programma, zoals met name de totstandbrenging van "hechtere banden ... tussen de burgers van de verschillende Lid-Staten, ten einde het begrip Europa van de Burgers vastere vorm te geven" ( artikel 2, sub iv, van het besluit ), het kader van de beroepsopleiding te buiten gaan .
29 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat er een bijzondere samenhang bestaat tussen het gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding en het vrije personenverkeer ( vgl . het arrest van 13 februari 1985, Gravier, reeds aangehaald ). In de tweede plaats kan het volkomen legitieme streven om de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid in te passen in de algemene doelstellingen van de Gemeenschap, zoals de verwezenlijking van het Europa van de Burgers, niet leiden tot een wijziging van de geschikte rechtsgrondslag van handelingen die objectief gezien onder het betrokken gemeenschappelijk beleid vallen .
30 In de derde plaats is opgemerkt, dat het aangevochten besluit doorwerkt op de inrichting van het onderwijs, doordat het beoogt een Europees netwerk voor universitaire samenwerking op te zetten ( actie 1 van het programma ).
31 In zijn arrest van 3 juli 1974 ( zaak 9/74, Casagrande, Jurispr . 1974, blz . 773 ) besliste het Hof reeds, dat het onderwijsbeleid als zodanig weliswaar niet behoort tot de onderwerpen die het Verdrag onder de bevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen heeft gebracht, doch dat hieruit niet volgt dat de uitoefening van de aan de Gemeenschap overgedragen bevoegdheden op enigerlei wijze zou zijn beperkt, wanneer zij kan doorwerken op maatregelen ter uitvoering van een beleid zoals het onderwijsbeleid .
32 Verder moet worden vastgesteld, dat bedoeld Europees netwerk volgens de bewoordingen van de in de bijlage bij het aangevochten besluit genoemde eerste actie zal bestaan uit universiteiten die overeenkomsten hebben gesloten met universiteiten van andere Lid-Staten voor de uitwisseling van studenten en docenten . Bijgevolg ligt weliswaar de oprichting van dat netwerk in handen van de Gemeenschap, maar dit neemt niet weg, dat de universiteiten daaraan slechts kunnen deelnemen conform hun statutaire en organisatorische regelingen, waarop het betrokken programma geen invloed heeft . Mitsdien kan dit argument niet worden aanvaard .
33 Ten slotte is betoogd, dat het beroep op artikel 235 EEG-Verdrag noodzakelijk was, omdat het omstreden programma elementen bevat die op het terrein van het onderzoek liggen .
34 Wetenschappelijk onderzoek is een van de kenmerkende taken van een universiteit . Het is niet alleen het exclusieve werkterrein van een deel van het universitaire personeel, maar het is in beginsel een wezenlijk element van de werkzaamheden van het merendeel der universitaire docenten alsmede van een deel van de studenten, bij voorbeeld van degenen die een proefschrift voorbereiden of een soortgelijk onderzoek verrichten .
35 Indien het aangevochten besluit zo zou worden uitgelegd, dat het geen betrekking heeft op het universitaire wetenschappelijk onderzoek, dan zou daarmee de draagwijdte van een aantal doelstellingen van het Erasmus-programma aanzienlijk worden ingeperkt, zo bij voorbeeld het bevorderen van "een brede en intensieve samenwerking tussen de universiteiten van alle Lid-Staten" en het benutten van "het gehele intellectuele potentieel van de universiteiten van de Gemeenschap door middel van een grotere mobiliteit van het docentencorps, waardoor de kwaliteit van het onderwijs en de opleiding die door deze universiteiten wordt verstrekt, wordt opgevoerd, zulks met het oog op het waarborgen van het concurrentievermogen van de Gemeenschap op de wereldmarkt" ( artikel 2, sub ii en iii ).
36 Nu het bestreden besluit geen uitdrukkelijk voorbehoud bevat ten aanzien van het wetenschappelijk onderzoek, moet worden vastgesteld, dat ten minste een deel van de voorziene acties zowel het terrein van het onderzoek als dat van de beroepsopleiding bestrijkt . Dit geldt met name voor de eerste actie (" oprichting en werkwijze van een Europees universitair netwerk "), die onder meer inhoudt, dat "steun" zal worden verleend "aan docenten en administrateurs van universiteiten om andere Lid-Staten te bezoeken, ten einde hen in staat te stellen samen met universiteiten van die Lid-Staten geïntegreerde studieprogramma' s op te stellen en ervaringen uit te wisselen over de jongste ontwikkelingen op hun vakgebied" ( punt 3 ) en dat steun zal worden verleend om de mobiliteit van het onderwijzend personeel in de Gemeenschap te bevorderen ( punt 4 ). Bovendien noemt artikel 130 G EEG-Verdrag, dat bij de Europese Akte aan het Verdrag is toegevoegd, naast andere acties die de Gemeenschap moet voeren ter verwezenlijking van de in de nieuwe titel betreffende onderzoek en technologische ontwikkeling neergelegde doelstellingen, de stimulering van de opleiding en de mobiliteit van onderzoekers in de Gemeenschap .
37 Nu het aangevochten besluit dus niet enkel op het gebied van de beroepsopleiding, maar ook op dat van het wetenschappelijk onderzoek betrekking heeft, was de Raad niet bevoegd om het enkel op grond van artikel 128 vast te stellen en kon hij vóór de inwerkingtreding van de Europese Akte niet anders dan zich tevens op artikel 235 EEG-Verdrag baseren . Mitsdien moet het eerste middel van de Commissie, dat de aangevoerde rechtsgrondslag onrechtmatig is, worden verworpen .
De motivering
38 Volgens de Commissie voldoet het aangevochten besluit niet aan de uit artikel 190 EEG-Verdrag voortvloeiende motiveringseisen, aangezien de laatste overweging zo vaag en onnauwkeurig zou zijn geformuleerd, dat niet valt op te maken waarom de Raad artikel 235 als rechtsgrondslag heeft aangevoerd .
39 Naar 's Hofs oordeel komt in de betrokken overweging ondubbelzinnig de overtuiging van de Raad tot uitdrukking, dat artikel 128 EEG-Verdrag, gelet op het door de omstreden handeling bestreken gebied, geen toereikende rechtsgrondslag is en dat bijgevolg het Verdrag niet voorziet in de vereiste bevoegdheden in de zin van artikel 235 EEG-Verdrag . Bij de bespreking van het onderzoek van het eerste middel is gebleken, dat die overtuiging gegrond was .
40 Dat de Raad zijn beweegredenen slechts beknopt heeft weergegeven, kan derhalve niet worden aangemerkt als een wezenlijk vormgebrek dat tot nietigheid van het betrokken besluit kan leiden .
41 Mitsdien moet het middel van de Commissie betreffende een gebrekkige motivering worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen voor zover zulks is gevorderd . Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen, daaronder begrepen die van de interveniënten .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Commissie in de kosten, daaronder begrepen die van de interveniënten .