62022CC0549
ANTHONY MICHAEL COLLINS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. október 12. (
1
)
C‑549/22. sz. ügy
X
kontra
Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
(a Centrale Raad van Beroep [szociális és közszolgálati fellebbviteli bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Külkapcsolatok – Az EU–Algéria euromediterrán társulási megállapodás – A 68. cikk (4) bekezdése – Közvetlen hatály – Személyi hatály – Algériai állampolgárságú, valamely tagállamban foglalkoztatott munkavállaló túlélő házastársa – Túlélő hozzátartozói ellátás exportálása Algériába – Ellátás csökkentése – Állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés – A csökkentésnek a megélhetési költségek különbségeit tükröző objektív indokoltsága”
I. Bevezetés
1.
A fellebbező, X, Algériában lakik. Mivel elhunyt házastársa Hollandiában dolgozott, túlélő hozzátartozói ellátásban részesül a Sociale verzekeringsbank (a társadalombiztosítási intézet, Hollandia, a továbbiakban: SVB) részéről. Hollandia olyan szabályozást fogadott el, amely csökkentette az X részére folyósított túlélő hozzátartozói ellátás összegét azon az alapon, hogy Algériában a megélhetési költségek alacsonyabbak, mint e tagállamban. X ezt a csökkentést a Centrale Raad van Beroep (szociális és közszolgálati fellebbviteli bíróság, Hollandia) előtti eljárásban megtámadta. E bíróság azt szeretné megtudni, hogy ellentétes‑e az ilyen csökkentés az egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről az Algériai Demokratikus és Népi Köztársaság közötti társulást létrehozó euro‑mediterrán megállapodás (a továbbiakban: társulási megállapodás) (
2
) 68. cikkének (4) bekezdésével.
II. Jogi keret
A.
Európai uniós jog
2.
A társulási megállapodás 68. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1)   A következő bekezdések rendelkezéseire is figyelemmel, az algériai állampolgárságú munkavállalók és a velük együtt élő családtagjaik a szociális biztonság területén az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódot élveznek azon tagállamok állampolgáraihoz képest, ahol foglalkoztatják őket.
A »szociális biztonság« kifejezés a szociális biztonság azon területeit foglalja magában, amelyek a betegséggel kapcsolatos és az anyasági ellátásokra, a rokkantsági, öregségi és túlélő hozzátartozói ellátásokra, a munkahelyi balesetekkel és foglalkozási megbetegedésekkel kapcsolatos ellátásokra, valamint a halálesettel, a munkanélküliséggel kapcsolatos és a családi ellátásokra vonatkoznak.
Ezek a rendelkezések azonban nem eredményezhetik az Európai Közösséget létrehozó szerződés 42. cikke alapján a közösségi jogszabályokban előírt egyéb koordinációs szabályok alkalmazását, kivéve az e megállapodás 70. cikkében meghatározott feltételek szerinti esetet.
(2)   Az ilyen munkavállalók által a különböző tagállamokban töltött valamennyi biztosítási, foglalkoztatási vagy tartózkodási időszakot össze kell számítani az öregségi, rokkantsági nyugdíjak és járadékok, a túlélő hozzátartozói ellátások, a családi, betegségi és anyasági ellátások, valamint a munkavállalók és a Közösség területén letelepedett családtagjaik orvosi ellátása céljából.
(3)   Az érintett munkavállalók családi támogatást kapnak a Közösség területén letelepedett családtagjaik után.
(4)   E munkavállalóknak lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályai értelmében alkalmazandó mértékben szabadon átutalhassanak Algériába minden öregségi és túlélő hozzátartozói nyugdíjat és járadékot, valamint munkahelyi balesettel, foglalkozási megbetegedéssel, illetve munkahelyi balesetből vagy foglalkozási megbetegedésből származó rokkantsággal kapcsolatos nyugdíjat és járadékot, kivéve a különleges, nem járulékalapú ellátások esetét.
[…]” [nem hivatalos fordítás]
3.
A társulási megállapodás 70. cikke értelmében:
„(1)   A Társulási Tanács az e megállapodás hatálybalépését követő első év vége előtt rendelkezéseket fogad el a 68. cikkben foglalt elvek végrehajtására.
(2)   A Társulási Tanács elfogadja az igazgatási együttműködésre vonatkozó részletes szabályokat, amelyek biztosítják az (1) bekezdésben említett rendelkezések alkalmazásához szükséges irányítási és ellenőrzési garanciákat.” [nem hivatalos fordítás]
B.
Holland jog
4.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés a nemzeti jog következő rendelkezéseit nevezi meg relevánsnak.
5.
Az Algemene Nabestaandenwet (a túlélő hozzátartozók biztosításáról szóló általános törvény; a továbbiakban: ANW) 13. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„E törvény rendelkezései szerint biztosított az a személy, aki:
a)
lakóhellyel rendelkezik;
b)
nem rendelkezik lakóhellyel, de jövedelemadó‑köteles foglalkoztatási jogviszony keretén belül munkát végez Hollandiában vagy a kontinentális talapzaton.”
6.
Az ANW 14. cikkének (1) bekezdése megállapítja, amennyiben releváns, hogy:
„A túlélő hozzátartozói ellátásra az a túlélő hozzátartozó jogosult:
a)
akinek 18 évnél fiatalabb, nem házas gyermeke van, aki nem tartozik egy másik személy háztartásába; vagy
b)
aki munkaképtelenné vált.”
7.
Az ANW 17. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„A bruttó túlélő hozzátartozói ellátást olyan összegben kell megállapítani, hogy az ezen összeg után a nyugdíjkorhatárt még el nem ért személy esetében visszatartandó jövedelemadó és társadalombiztosítási járulékok levonása után, kizárólag a Wet op de loonbelasting 1964 (a jövedelemadóról szóló törvény) 22. cikkében említett általános adójóváírás figyelembevételével, a nettó túlélő hozzátartozói ellátás a nettó minimálbér 70%‑ával legyen egyenlő.”
8.
Az ANW 17. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„A Hollandián, az Európai Unió valamelyik tagállamán, az EGT‑megállapodásban részes más államon vagy Svájcon kívül élő túlélő hozzátartozó esetében a bruttó túlélő hozzátartozói ellátás az (1), (2) vagy (5) bekezdés szerint meghatározott összeg miniszteri rendeletben meghatározott százalékos aránya. A százalékos arányt úgy kell meghatározni, hogy az tükrözze a túlélő hozzátartozó lakóhelye szerinti ország és Hollandia költségszintje közötti arányt. A százalékos arány nem haladhatja meg a 100 százalékot.”
9.
Az ANW 32(a). cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében:
„(1)   A túlélő hozzátartozót nem illeti meg a túlélő hozzátartozói ellátásra való jogosultság, ha a biztosított halálának napján nem Hollandiában él. […]
(2)   Az első bekezdés nem alkalmazandó, ha a túlélő hozzátartozó […] a biztosított halálának napján olyan országban él, amelyben valamely szerződés vagy nemzetközi szervezet határozata alapján fennállhat a túlélő hozzátartozói ellátásra való jogosultság […].”
III. Az alapeljárás tényállása, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
10.
2000. január 1‑jén lépett hatályba a Wet beperking export uitkeringen (a szociális biztonsági ellátások exportját korlátozó törvény). A törvény bevezette a területi elvet a szociális biztonsági jog különböző területein. A főszabály az, hogy nem áll fenn az ellátásra való jogosultság, vagy a meglévő jogosultság megszűnik, ha a kedvezményezett Hollandián kívül él, vagy megszűnik a lakóhelye az említett tagállamban. Kivételt képeznek azok az esetek, amikor a kedvezményezett lakóhelye szerinti országgal kötött nemzetközi szerződés szabályozza az ellátás exportját, lehetővé téve ezáltal az ellenőrzések elvégzését annak biztosítása érdekében, hogy az említett ellátások kifizetése jogszerű legyen. Hollandia és Algéria között nem létezik ilyen szerződés.
11.
Az átmeneti szabályok értelmében a kedvezményezettnek 1999. december 31. előtt járó túlélő hozzátartozói ellátást olyan országba is lehetett exportálni, amellyel Hollandia nem kötött ilyen szerződést.
12.
2012. július 1‑jén hatályba lépett a Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (a szociális biztonság területén a lakóhely szerinti ország elvéről szóló törvény) (a továbbiakban: Wwsz). Az indokolás szerint a Wwsz célja, hogy korlátozza a szociális biztonsági ellátások Európai Unión kívüli exportját, illetve külföldre történő kifizetését. E célból módosította az ANW 17. cikkének (3) bekezdését. (
3
) Az ellátások exportálása esetén a Wwsz célja annak biztosítása, hogy a holland minimálbér alapján kiszámított vagy bizonyos költségeket fedező ellátások összhangban legyenek a megélhetési költségekkel abban az országban, ahová exportálják őket. Azok a kedvezményezettek, akik nem Hollandiában, más tagállamban, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes államban vagy Svájcban rendelkeznek lakóhellyel, tehát olyan ellátásban részesülnek, amelyet annak a túlélő hozzátartozói ellátásnak egy bizonyos százalékos arányában határoznak meg, amelyet akkor kapnának, ha Hollandiában élnének.
13.
A Hollandiában lakóhellyel rendelkező kedvezményezettek esetében a túlélő hozzátartozói ellátást a jogszabályban meghatározott holland havi minimálbér legfeljebb 70%‑ának megfelelő összegben határozzák meg. Az Algériában lakóhellyel rendelkező kedvezményezettek számára az ellátás mértéke 2013‑tól a Hollandiában alkalmazandó szint 60%‑a, 2016‑tól pedig 40%‑a volt. (
4
) Ezek a százalékos arányok az algériai megélhetési költségeket a hollandiai megélhetési költségekhez viszonyítva igyekeznek tükrözni.
14.
A fellebbező elhunyt férje Hollandiában dolgozott. Az ANW értelmében a fellebbező 1999. január 1‑jétől jogosult volt túlélő hozzátartozói ellátásra. Az átmeneti szabályok értelmében (
5
)2000. január 1‑jétől ezt az ellátást a fellebbező lakóhelye szerinti államba, Algériába exportálták. Az SVB 2018. szeptember 19‑i határozatával arról tájékoztatta a fellebbezőt, hogy 2013. január 1‑jei hatállyal a túlélő hozzátartozói ellátását az algériai megélhetési költségekre tekintettel csökkentik. A kérdést előterjesztő bírósághoz benyújtott fellebbezésében X azt állítja, hogy e csökkentés következtében nem képes eltartani magát.
15.
A kérdést előterjesztő bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az ellátásának a lakóhely szerinti állam elvének alkalmazása miatti csökkentése ezen ellátás exportjának a korlátozását jelenti. Az SVB álláspontja szerint a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésével nem ellentétes az ilyen korlátozás, mivel az nem tartalmaz világos és egyértelmű kötelezettséget az ellátások exportjának engedélyezésére. A társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének tehát nincs közvetlen hatálya. Ez az álláspont összhangban van a társulási megállapodás 70. cikkével, amely szerint a 68. cikk csupán általános elveket határoz meg a Társulási Tanács számára, amelyeket végre kell hajtania, amit a Tanács nem tett meg.
16.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének értelmezése az Algériába irányuló ellátások exportjára, valamint az olyan más országokba irányuló ellátások exportjára vonatkozik, amelyekkel az Európai Unió hasonló rendelkezést tartalmazó megállapodást kötött. (
6
) E bíróság azt is megjegyzi, hogy a túlélő hozzátartozói ellátás szintjét a kedvezményezett lakóhelye szerinti ország megélhetési költségeihez igazító holland törvény összeegyeztethetetlen lehet az ilyen rendelkezésekkel. Ezért a bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését, hogy az alkalmazandó az elhunyt munkavállaló Algériában lakóhellyel rendelkező azon túlélő hozzátartozójára, aki a túlélő hozzátartozói ellátását Algériába kívánja exportálni?
Amennyiben igen:
2)
Tekintettel a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének szövegére, céljára és jellegére, úgy kell‑e értelmezni ezt a rendelkezést, hogy az közvetlenül alkalmazandó, így az e rendelkezés hatálya alá tartozó személyek jogosultak arra, hogy a tagállamok bíróságai előtt az e rendelkezéssel összeegyeztethetetlen nemzeti szabályozás alkalmazásának mellőzése érdekében közvetlenül hivatkozzanak rá?
Amennyiben igen:
3)
Úgy kell‑e értelmezni a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését, hogy azzal ellentétes az [ANW] 17. cikkének (3) bekezdése értelmében vett lakóhely szerinti ország elvének olyan alkalmazása, amely a túlélő hozzátartozói ellátások Algériába történő exportjának korlátozását eredményezi?”
17.
Az SVB, a holland kormány és az Európai Bizottság a 2023. június 28‑i tárgyaláson írásbeli észrevételeket nyújtott be, és válaszolt a Bíróság írásbeli és szóbeli kérdéseire.
IV. Elemzés
A.
A felek észrevételei
18.
Az SVB szerint a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése azt a célt szolgálja, hogy a devizakorlátozások ne akadályozzák a „munkavállalók” által a nyugdíjak és járadékok átutalását. A „munkavállalókra” való kifejezett hivatkozás miatt a munkavállaló családtagjai, mint például a megözvegyült házastárs, nem tartoznak e rendelkezés személyi hatálya alá.
19.
Az SVB szerint a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése nem rendelkezik közvetlen hatállyal, mivel nem ír elő világos és egyértelmű kötelezettséget a nyugdíj vagy a járadék folyósításáért felelős intézmények számára, hogy az ellátások teljes összegét utalják át a munkavállaló Algériában élő túlélő házastársának. A társulási megállapodás 70. cikkéből következik, hogy további végrehajtási rendelkezésekre van szükség a 68. cikk (4) bekezdésének teljesülése érdekében. Még ha ez utóbbi rendelkezésnek közvetlen hatálya is lenne, sem a szövegével, sem a szövegkörnyezetével nem ellentétes a túlélő hozzátartozói ellátás mértékének kiigazítása annak érdekében, hogy az tükrözze a Hollandiához képest alacsonyabb algériai megélhetési költségeket. A holland kormány osztja ezt az álláspontokat. (
7
)
20.
Annak alátámasztására, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése nem rendelkezik közvetlen hatállyal, az SVB és a holland kormány a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
8
) 7. cikkére hivatkozik, amelynek címe „Mentesség a lakóhelyre vonatkozó szabályok alól”. E cikk kimondja, hogy „[e] rendelet eltérő rendelkezéseinek hiányában az egy vagy több tagállam jogszabályai vagy e rendelet értelmében fizetendő pénzbeli ellátások nem csökkenthetők, nem módosíthatók, nem függeszthetők fel, nem vonhatók vissza vagy foglalhatók le azzal az indoklással, hogy a jogosult vagy családtagjai nem az ellátások nyújtásáért felelős intézmény helye szerinti tagállamban rendelkeznek lakóhellyel”. (
9
) Az SVB előadja, hogy ez a rendelkezés hasonlít az Európai Közösségek tagállamai szociális biztonsági rendszereinek a török munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1980. szeptember 19‑i 3/80 társulási tanácsi határozat (a továbbiakban: 3/80 határozat) 6. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében foglalt, a lakóhelyre vonatkozó kikötés alóli mentességhez. (
10
) Az SVB és a holland kormány azt állítja, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése nem feleltethető meg a lakóhelyre vonatkozó kikötés alóli mentességnek, mivel az más és félreérthetőbb megfogalmazást tartalmaz.
21.
A tárgyaláson az SVB és a holland kormány előadta, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazható az Algériában lakóhellyel rendelkező kedvezményezettre, mivel mind a rendelkezés szövege, mind a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ez a rendelkezés kizárólag az Európai Unión belüli helyzetekben alkalmazandó. Mindenesetre az ANW 17. cikkének (3) bekezdése sem közvetlenül, sem közvetve nem alkalmaz állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetést, mivel a hollandiai és az algériai lakosok megélhetési költségei nem összehasonlíthatóak. Ezért helyénvaló a személyek e két kategóriáját eltérő módon kezelni.
22.
A Bizottság azt állítja, hogy a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének személyi hatálya kiterjed a munkavállaló azon megözvegyült házastársára, aki Algériában él, és túlélő hozzátartozói ellátását Algériába kívánja exportálni. Ez az értelmezés összhangban van a társulási megállapodás céljával és tartalmával. Noha a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése kellően világos és egyértelmű ahhoz, hogy közvetlen hatályt fejtsen ki, a Bizottság „az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályainak értelmében alkalmazandó mértékben” szavakból arra következtet, hogy e rendelkezéssel nem ellentétes a túlélő hozzátartozói ellátásnak az algériai alacsonyabb megélhetési költségeknek megfelelő, csökkentett mértékben történő nyújtása. A tárgyaláson a Bizottság tisztázta, hogy véleménye szerint az ANW több algériai állampolgár számára lehet hátrányos, mint holland állampolgár számára, de az ilyen eltérő bánásmód objektív módon indokolt, és ezért a társulási megállapodás nem tiltja.
B.
Értékelés
23.
Három kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének értelmezését kéri. Az első kérdés e rendelkezés személyi hatályára vonatkozik, különösen arra, hogy a rendelkezés vonatkozik‑e a munkavállaló Algériában lakóhellyel rendelkező túlélő házastársára; a második annak megállapítására irányul, hogy e rendelkezésnek van‑e közvetlen hatálya, a harmadik kérdés pedig arra, hogy a rendelkezéssel ellentétes‑e, hogy a túlélő hozzátartozói ellátást az algériai megélhetési költségeknek megfelelően csökkentik.
24.
Mielőtt ezekkel a kérdésekkel foglalkoznánk, két általános kérdést kell megvizsgálni. Az első a [társulási megállapodással] létrehozott Társulási Tanácsban a szociális biztonsági rendszerek koordinálása érdekében elfogadásra kerülő rendelkezésekkel kapcsolatosan képviselendő európai uniós álláspontról szóló, 2010. október 21‑i tanácsi határozat (a továbbiakban: 2010/699 tanácsi határozat) hatására vonatkozik. (
11
) A második az SVB azon állításával kapcsolatos, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése a devizakorlátozások megszüntetésére korlátozódik.
1. A 2010/699 tanácsi határozat hatása
25.
A társulási megállapodás 94. cikke felhatalmazza az egyrészről az Európai Unió Tanácsának és a Bizottságnak a tagjaiból, másrészről az algériai kormány tagjaiból álló Társulási Tanácsot, hogy e megállapodás céljainak elérése érdekében határozatokat hozzon. A Társulási Tanács a felek közös megegyezése mellett fogadja el határozatait és ajánlásait. (
12
)
26.
A társulási megállapodás 68. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében az említett cikk rendelkezései nem eredményezhetik az EK 42. cikken alapuló uniós jogszabályokban előírt egyéb koordinációs szabályok alkalmazását, (
13
) kivéve az e megállapodás 70. cikkében meghatározott feltételek szerinti esetet, azaz a Társulási Tanács által elfogadott végrehajtási rendelkezések útján.
27.
2010. október 21‑én elfogadták a 2010/699 tanácsi határozatot. A határozat megfogalmazza azt az álláspontot, amelyet az Európai Unió a Társulási Tanácsban a társulási megállapodás 68–71. cikkének végrehajtása tekintetében képviselni kíván. (
14
) A végrehajtási határozat tervezete meghatározza az olyan kulcsfogalmakat, mint a „munkavállaló”, „családtag”, „ellátások” és „exportálható ellátások”. A végrehajtási határozat tervezete 4. cikkének (1) bekezdése, amely a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését hajtja végre, „Mentesség a lakóhellyel kapcsolatos kikötés alól” címet viseli, és kimondja:
„Az 1. cikk (1) bekezdésének i) pontja szerinti exportálható ellátások, amelyekre a 2. cikk a) és c) pontjában meghatározott személyek jogosultak, nem csökkenthetők, nem módosíthatók, nem függeszthetők fel, nem vonhatók vissza vagy foglalhatók le azzal az indokkal, hogy a kedvezményezett lakóhelye: i. a tagállami jogszabályokban meghatározott ellátások esetében Algéria területén, vagy ii. az algériai jogszabályokban meghatározott ellátások esetében valamely tagállam területén van.”
28.
Milyen hatással vannak – ha vannak egyáltalán – a végrehajtási határozat tervezete ezen rendelkezései a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének értelmezésére?
29.
A 2010/699 tanácsi határozatot – az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésével összefüggésben értelmezett – az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján fogadták el; az előbbi cikk rendelkezik azon álláspontok kialakításáról, amelyeket az Európai Unió a harmadik országokkal kötött megállapodások által létrehozott szervekben képviselhet. Az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdése szerint „[a] határozat teljes egészében kötelező”. A Bíróság megállapította, hogy az ilyen határozatok a tagállamokat akkor kötelezik, amikor azok a végleges végrehajtási határozat feltételeiről tárgyalnak. (
15
)
30.
A 2010/699 tanácsi határozat 1. cikke kimondja, hogy a Társulási Tanácsban képviselt, a társulási megállapodás 70. cikkének végrehajtásáról szóló európai uniós álláspontnak a csatolt társulási tanácsi határozat tervezetén kell alapulnia. A „kell alapulnia” szavak azt jelzik, hogy az Európai Unió álláspontja bizonyos tekintetben eltérhet a végrehajtási határozat tervezetében foglaltaktól. Ez elképzelhető, mivel a 2010/699 tanácsi határozat elfogadása óta több mint egy évtized eltelt.
31.
A végrehajtási határozat tervezete 11. cikke úgy rendelkezik, hogy a határozat a hatálybalépését megelőző időszakra vonatkozóan nem keletkeztet jogokat. Amint azt a jelen indítvány 25. pontja megállapítja, a végrehajtási határozat tervezete mindaddig nem rendelkezik kötelező erővel, amíg a hatáskörrel rendelkező jogalkotó, azaz a Társulási Tanács el nem fogadja azt. (
16
)
32.
A fentiek fényében úgy vélem, hogy nem feltételezhető, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése ugyanazt jelenti, mint a végrehajtási határozat tervezete 4. cikkének (1) bekezdése, mivel az ilyen feltételezés megkerülné a jogalkotási folyamatot, és előrevetítené annak eredményét. (
17
) A végrehajtási határozat tervezete legfeljebb iránymutatást nyújthat a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének értelmezéséhez, de nem írhatja felül e rendelkezés szövegét. (
18
) Ez az észrevétel ugyanúgy vonatkozik az egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről az Algériai Demokratikus és Népi Köztársaság közötti társulást létrehozó euromediterrán megállapodással létrehozott Társulási Tanácsban a szociális biztonsági rendszerek összehangolására vonatkozó rendelkezések elfogadása tekintetében a Közösség által képviselendő álláspontról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatra, amelyet az előzetes döntéshozatalra utaló határozat említ. (
19
)
2. A társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének célja
33.
Az SVB szerint e rendelkezés célja a nyugdíjak és járadékok átutalásával kapcsolatos devizakorlátozások eltörlésére korlátozódik.
34.
A társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése ezt a célt nem említi kifejezetten. Felmerül a kérdés, hogy az SVB értelmezése alátámasztható‑e a szövegkörnyezet elemzésével. A társulási megállapodás 1. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a megállapodás célja többek között a kereskedelem előmozdítása és a szerződő felek közötti harmonikus gazdasági és társadalmi kapcsolatok bővítése. A megállapodás VI. címe a „Társadalmi és kulturális együttműködés” címet viseli. Ennek 1. fejezete a munkavállalók jogaival foglalkozik. A fejezet rendelkezései a munkavállalók mozgása, valamint a fogadó állam területén jogszerűen tartózkodó algériai és uniós állampolgárokkal szembeni egyenlő bánásmód és társadalmi integráció terén történő előrelépésre vonatkoznak, és azt célozzák. (
20
)
35.
A 67. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a munkafeltételek, a díjazás és az elbocsátás tekintetében minden tagállam a területén foglalkoztatott algériai állampolgárságú munkavállalókat a saját állampolgáraihoz képest az állampolgárság alapján történő megkülönböztetéstől mentes bánásmódban részesíti. A 67. cikk (3) bekezdése ugyanilyen kötelezettséget ró Algériára.
36.
A társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése értelmében az algériai állampolgárságú munkavállalók és a velük együtt élő családtagjaik a szociális biztonság területén az állampolgárság alapján történő megkülönböztetéstől mentes bánásmódot élveznek azon tagállamok állampolgáraihoz képest, ahol foglalkoztatják őket. A szociális biztonság kifejezetten magában foglalja a túlélő hozzátartozói ellátásokat. A társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdésére a 68. cikk további bekezdései is vonatkoznak.
37.
A társulási megállapodás 68. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a munkavállalók által a különböző tagállamokban töltött valamennyi biztosítási, foglalkoztatási vagy tartózkodási időszakokat a nyugdíjak és járadékok, többek között a „túlélő hozzátartozói ellátások” tekintetében össze kell számítani. A társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése a nyugdíjak és járadékok Algériába történő szabad átutalására utal a „túlélő hozzátartozó” esetében. A 68. cikk (5) bekezdése ugyanilyen kötelezettségeket ró Algériára a tagállamok állampolgárai tekintetében.
38.
Ebből következik, hogy a társulási megállapodás VI. címének 1. fejezetében a 67. és 68. cikk a munkavállalók mozgására és velük szemben – a tagállami állampolgárokhoz képest – egyenlő bánásmódra összpontosít, amint azt az Algéria és az Európai Unió szociális biztonsági rendszereinek összehangolásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslat és a végrehajtási határozat tervezete is megerősíti. (
21
) A társulási megállapodás IV. címének 1. fejezete a folyó fizetésekkel és a tőkemozgásokkal foglalkozik. Azt várnánk, hogy ez a fejezet tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek a devizakorlátozások feloldását írják elő.
39.
A társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésében a különleges, nem járulékalapú ellátások kizárása egyébként logikátlan lenne, ha e rendelkezés egyetlen célja a devizakorlátozások megszüntetésére korlátozódna. A szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14‑i 1408/71/EGK tanácsi rendelet (
22
) és a 883/2004 rendelet kizárta ezeket az ellátásokat a lakóhelyre vonatkozó kikötés alóli mentesség alkalmazásából. (
23
) Ez a tény tovább erősíti azt az álláspontot, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése a nyugdíjak és járadékok átutalhatóságával kapcsolatos valamennyi kérdéssel foglalkozik a kedvezményezett lakóhelyének függvényében, és nem szorítkozik a devizakorlátozások megszüntetésére. Ebben az összefüggésben az is lényeges, hogy sem az Algéria és az Európai Unió szociális biztonsági rendszereinek összehangolásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslat, sem a végrehajtási határozat tervezete nem utal kifejezetten a devizakorlátozások megszüntetésére.
40.
A fentiek fényében valószínűtlen, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése az Algériába átutalt nyugdíjak és járadékok tekintetében a devizakorlátozások megszüntetésére szorítkozna.
3. Az első kérdés: a 68. cikk (4) bekezdésének személyi hatálya alá tartozik‑e a munkavállaló túlélő hozzátartozója?
41.
A kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésében szereplő „munkavállalók” kifejezés magában foglalja‑e a munkavállaló olyan megözvegyült házastársát, mint amilyen maga a fellebbező is.
42.
Amint az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, az alapügy felei úgy vélik, hogy a szóban forgó ellátás a társulási megállapodás 68. cikkének tárgyi hatálya alá tartozik. Úgy vélik továbbá, hogy nem minősül az említett megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése értelmében vett különleges, nem járulékalapú ellátásnak.
43.
A túlélő hozzátartozói ellátások és nyugdíjak két fő célt szolgálnak. Először is, védik az özvegyeket a szegénység kockázatától azáltal, hogy kompenzálják a rendelkezésre álló jövedelem abszolút értelemben vett alacsony szintre történő hirtelen visszaesését. Ez a szóban forgó túlélő hozzátartozói ellátás fő célja. Másodszor, hozzájárulnak a rendelkezésre álló jövedelemnek a házastárs halála előtti helyzethez viszonyított csökkenése elleni védelemhez, ugyanúgy, ahogyan az öregségi nyugdíjak segítenek elkerülni nyugdíjba vonuláskor a jövedelem hirtelen csökkenését. E fogyasztáskiegyenlítési célok tehát a kedvezményezettek életszínvonalának megőrzését célozzák.
44.
A túlélő hozzátartozói jogállás és a túlélő hozzátartozói ellátások természetüknél fogva a munkavállaló halálával keletkeznek, és a túlélő hozzátartozót illetik meg. Miután a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése a túlélő hozzátartozók esetében a nyugdíjak és járadékok szabad átutalhatóságára hivatkozik, e rendelkezést megfosztanák hatékony érvényesülésétől, ha a munkavállalók túlélő hozzátartozói ellátásra jogosult túlélő hozzátartozóit kizárnák annak személyi hatálya alól. Az is logikátlan lenne, ha – a túlélő hozzátartozói ellátások terén nyújtott nyugdíjak és járadékok tekintetében a biztosítási, a foglalkoztatási és a tartózkodási időszakoknak a társulási megállapodás 68. cikkének (2) bekezdése alapján történő összeszámítását követően – csak a munkavállalónak lenne joga arra, hogy ezeket az ellátásokat Algériába átutalja. (
24
)
45.
Az öregségi vagy rokkantsági nyugdíjak vagy járadékok Algériába történő átutalásának lehetősége különösen az algériai állampolgárságú nyugdíjas munkavállalók vagy özvegy házastársaik számára fontos. A szabad átutalhatóság valószínűleg arra ösztönzi az algériai állampolgárságú munkavállalókat, hogy vállaljanak munkát valamely tagállamban. Ugyanez vonatkozik az ilyen munkavállaló megözvegyült házastársára is, aki arra számít, hogy a túlélő hozzátartozói ellátást átutalhatja Algériába. Az az értelmezés tehát, amely szerint a munkavállaló túlélő házastársa a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének személyi hatálya alá tartozik, megkönnyíti a munkavállalók mozgását.
46.
Bár a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése nem ír elő kifejezetten a kedvezményezett lakóhelye szerinti országra vonatkozó követelményeket, kétségtelen, hogy a nyugdíjak vagy járadékok „Algériába” történő átutalásának lehetősége figyelembe veszi az algériai állampolgárságú munkavállaló túlélő hozzátartozójának körülményeit, aki valamely tagállamban túlélő hozzátartozói ellátásra jogosult, és lakóhelyét Algériába helyezi át. Nincs más elfogadható magyarázat az e rendelkezésben használt megfogalmazásra.
47.
Végül az SVB azon megállapítása, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése a túlélő hozzátartozónak valamely tagállamban való lakóhelyét írja elő, mivel a megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése a valamely tagállamban foglalkoztatott algériai állampolgárságú munkavállalókra és „velük együtt élő családtagjaikra” vonatkozik, nem meggyőző, mivel ez megfosztja rendes jelentésüktől a 68. cikk (4) bekezdésében szereplő „szabadon átutalhassanak Algériába” szavakat, és megfosztja e rendelkezést hatékony érvényesülésétől.
48.
A fentiek fényében javaslom, hogy a Bíróság úgy értelmezze a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését, hogy az algériai munkavállaló Algériában lakóhellyel rendelkező túlélő házastársa az említett rendelkezés személyi hatálya alá tartozik.
4. A második kérdés: van‑e közvetlen hatálya a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésének?
49.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Európai Unió és egy harmadik ország közötti megállapodás valamely rendelkezése közvetlen hatályú, ha egyértelmű és pontos kötelezettséget foglal magában, amelynek a végrehajtása vagy hatásai nem függnek további jogi aktus meghozatalától. Ehhez a rendelkezés szövegének, valamint a megállapodás tárgyának és jellegének – ideértve annak célját is – vizsgálata szükséges. (
25
)
50.
A jelen indítvány 34–40. pontjában kifejtésre került, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy engedélyezzék a nyugdíjak és járadékok szabad átutalását a túlélő hozzátartozók esetében. A jelen indítvány 41–48. pontjai azt támasztják alá, hogy e rendelkezés egyetlen elfogadható értelmezése az, hogy az algériai állampolgárságú munkavállaló Algériában lakóhellyel rendelkező megözvegyült házastársa az említett rendelkezés személyi hatálya alá tartozik. A társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének szövege szerint az ilyen személynek ezért lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályai értelmében alkalmazandó mértékben szabadon átutalja Algériába a túlélő hozzátartozói jogállással kapcsolatos nyugdíjakat vagy járadékokat.
51.
A „lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályai értelmében alkalmazandó mértékben szabadon átutalhassanak” kifejezésnek a szokásos értelmet kell tulajdonítani. A szabad cselekvés képessége azt jelenti, hogy valamit korlátozás vagy ellenőrzés nélkül lehet megtenni. A tagállamok ezért nem gördíthetnek akadályokat a nyugdíjat vagy járadékot átutalni kívánó kedvezményezett elé, és ezzel összefüggésben nem írhatnak elő számára lényeges korlátozásokat.
52.
Az is egyértelmű azonban, hogy „az adós tagállam jogszabályai értelmében alkalmazandó mértékben” kifejezés a tagállam által szabályozott nyugdíjak és járadékok szabad átutalhatóságát minősíti. A társulási megállapodás bizonyos fokú mérlegelési jogkört biztosít a tagállamok számára, amennyiben jogszabályokat hozhatnak az Algériába átutalható nyugdíj vagy járadék mértékének kiigazítására. (
26
)
53.
Az SVB szerint a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése nem rendelkezhet közvetlen hatállyal, mivel nem ró kötelezettségeket a tagállamok illetékes hatóságaira. A 67. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „[m]inden tagállam az algériai állampolgárságú munkavállalók számára […] a saját állampolgáraihoz képest […] állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódot biztosít”. A társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének tárgyi hatályából világosan kitűnik, hogy a 67. cikk (1) bekezdéséhez hasonlóan a tagállamoknak végre kell hajtaniuk e rendelkezést, és biztosítaniuk kell, hogy illetékes hatóságaik betartják azt. (
27
) Ezért nem tartom meggyőzőnek az SVB ezen a címen tett állítását.
54.
Az SVB és a holland kormány azt állítja, hogy mivel a 883/2004 rendelet 7. cikkében és a 3/80 határozat 6. cikkének (1) bekezdésében a lakóhelyre vonatkozó szabályok alóli mentesség világosabb és egyértelműbb, mint a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésében foglalt mentesség, az utóbbi rendelkezésnek nem lehet közvetlen hatálya. Engem ez az állítás sem győzött meg. Az a tény, hogy más rendelkezéseket másként fogalmaztak meg, nem lehet kihatással arra, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése világos és egyértelmű kötelezettséget ír‑e elő.
55.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az a tény, hogy a társulási megállapodás 70. cikke előírja, hogy a megállapodás hatálybalépését követően a Társulási Tanács rendelkezéseket fogad el a 68. cikkben foglalt elvek végrehajtására, nem zárja ki a 68. cikk (4) bekezdésének közvetlen hatályát. (
28
) Az SVB e tekintetben tett állításai ezért szintén nem meggyőzőek.
56.
Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy – a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdése szövegére tekintettel, a megállapodás megkötésének összefüggésében értelmezve – azt a választ adja, hogy e rendelkezés közvetlen hatállyal rendelkezik, így a rendelkezés által érintett személyek jogosultak arra közvetlenül hivatkozni a tagállamok bíróságai előtt.
5. A harmadik kérdés: ellentétes‑e a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésével a túlélő hozzátartozói ellátás csökkentése arra való tekintettel, hogy Algériában a megélhetési költségek alacsonyabbak, mint Hollandiában?
57.
A harmadik kérdés a 68. cikk (4) bekezdésében szereplő, „az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályai értelmében alkalmazandó mértékben” kifejezést helyezi a középpontba. Ez a mondat arra utal, hogy a tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a nyugdíjak és járadékok mértékének kiigazítására az Algériába történő átutalásukkor. (
29
)
58.
A társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése megállapítja azt az elvet, hogy a nyugdíjak és járadékok szabadon átutalhatók Algériába. Amint azt a jelen indítvány 51. pontja megállapítja, az, hogy valamit szabad megtenni, azt jelenti, hogy a tagállamok nem gördíthetnek akadályokat a nyugdíjat vagy járadékot átutalni kívánó kedvezményezett elé, és nem írhatnak elő lényeges korlátozásokat e tekintetben.
59.
Ha egy tagállamnak lehetősége lenne arra, hogy a nyugdíjat vagy járadékot az átutaláskor névleges összegre csökkentse, a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése elveszítené célját és hatékony érvényesülését, (
30
) és veszélyeztetné a társulási megállapodás azon céljának megvalósítását, hogy fokozatosan megkönnyítse a munkavállalók mozgását. (
31
) A nyugdíjak és járadékok szabad átutalhatósága valószínűleg hozzájárul az algériai életszínvonal javításához is. Ez lényeges szempont, mivel a társulási megállapodás második preambulumbekezdése kimondja, hogy az Európai Unió és tagállamai többek között a szolidaritáson és a közös fejlődésen alapuló kapcsolatokat kívánnak kialakítani.
60.
Mindazonáltal fontos felismerni, hogy a társulási megállapodás tárgya és célja sokkal korlátozottabb, mint az EUMSZ 45–48. cikkeké, amelyek a munkavállalók Európai Unión belüli szabad mozgását szabályozzák. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint még ha egy megállapodás rendelkezései hasonlóak is az uniós szerződésekben foglaltakhoz, ez nem indokolja az Európai Unión belüli összefüggésben alkalmazandó ítélkezési gyakorlat alkalmazását e megállapodás rendelkezéseire. (
32
) Az EUMSZ 48. cikkben meghatározott cél az Európai Unión belül többek között a 883/2004 rendelet 7. cikkében nyer konkrét kifejezést, (
33
) amely jelen összefüggésben nem alkalmazható, (
34
) és amelyet a társulási megállapodás 68. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése kifejezetten ki is zár. Az is lényeges, hogy a Társulási Tanács nem fogadott el olyan végrehajtási intézkedéseket, amelyek a 3/80 határozat 6. cikke (1) bekezdésének első albekezdéséhez hasonló, a lakóhelyre vonatkozó kikötés alóli mentességet tartalmaznának. Következésképpen a Bíróságnak az ítélkezési gyakorlatában e rendelkezések értelmezésére vonatkozóan levont következtetései (
35
) a jelen ügyben nem alkalmazhatók, és a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének szövegét és az azzal kapcsolatos összefüggéseket kell figyelembe venni.
61.
A társulási megállapodás 68. cikke (1) bekezdését a 68. cikke (4) bekezdésének fényében kell értelmezni, amely cikk előírja, hogy az algériai állampolgárságú munkavállalók a szociális biztonság területén, azon tagállamok állampolgáraihoz képest, ahol foglalkoztatják őket, az állampolgárság alapján történő megkülönböztetéstől mentes bánásmódot élveznek. A tárgyaláson az érdekelt feleket felkérték, hogy foglalkozzanak azzal a kérdéssel, hogy a vonatkozó nemzeti jogszabály a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdésével ellentétes, állampolgárság alapján történő közvetett megkülönböztetést eredményez‑e. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az állampolgárság alapján történő egyenlő bánásmód elve azt követeli, hogy hasonló helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon anélkül, hogy egy ilyen bánásmód ne lenne objektíven igazolható. (
36
)
62.
Az ANW 17. cikkének (3) bekezdése értelmében, ha a túlélő hozzátartozó Algériába költözik, a túlélő hozzátartozói ellátásként kapott összeget százalékos arányú csökkentés formájában kiigazítják. Ez a kiigazítás az Algériában lakóhellyel rendelkező személyeket érinti, függetlenül attól, hogy algériai vagy holland állampolgársággal, vagy mindkettővel rendelkeznek. Ebből a szempontból nézve nincs különbség a bánásmódban.
63.
Tekintettel arra, hogy a nemzeti szabályozás célja annak biztosítása, hogy a túlélő hozzátartozók a megélhetési költségeik fedezésére szolgáló alapvető jövedelemhez jussanak, és hogy a helyzetek hasonló jellegét főként az eltérő bánásmódot létrehozó jogszabály célja alapján kell vizsgálni, (
37
) vitatható, hogy – amint azt az SVB és a holland kormány a tárgyaláson előadta – az Algériában élő kedvezményezettek nincsenek a Hollandiában élőkhöz hasonlítható helyzetben, és ezért sem közvetlen, sem közvetett hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn.
64.
Amint azonban a Bizottság megjegyezte, abszolút pénzösszegben kifejezve az ellátás csökkentése eltérő bánásmódot jelent azok között, akik továbbra is Hollandiában rendelkeznek lakóhellyel, és azok között, akik Algériában élnek vagy oda költöznek. Bár a nemzeti szabályozás nem tesz különbséget állampolgárság alapján, a gyakorlatban ez valószínűleg elsősorban az algériai állampolgárokat érinti, mivel az algériai állampolgárságú munkavállalók túlélő hozzátartozói, akik jogosultak a szóban forgó túlélő hozzátartozói ellátásra, nagyobb valószínűséggel tartózkodnak Algériában, mint a holland állampolgárok. Ez az állampolgárság alapján történő közvetett hátrányos megkülönböztetéshez vezet, kivéve, ha az intézkedést az érintett munkavállalók állampolgárságától független célok igazolják, és az egy jogszerű céllal arányos. (
38
)
65.
Akárhogy is, nem vagyok meggyőződve arról, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése vonatkozik a nyugdíjak és járadékok Algériában lakóhellyel rendelkező kedvezményezetteknek történő átutalására, és hogy ezért ebben az összefüggésben tiltja az állampolgárság alapján történő közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést. Először is, a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése a tagállamok területén foglalkoztatott algériai állampolgárságú munkavállalókkal és a velük együtt élő családtagjaikkal szembeni egyenlő bánásmódra vonatkozik. Szövege és a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (
39
) e rendelkezés tiltja az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetést a tagállamokon belül. Másodszor, e rendelkezés kifejezetten az azt követő bekezdések függvényében alkalmazandó, amelyek magukban foglalják a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését. A társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését tehát észszerű úgy értelmezni, hogy az a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdésében foglalt egyenlő bánásmódhoz való jogot minősíti. Harmadszor, a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének személyi hatálya az algériai állampolgárságú munkavállalókra és túlélő házastársaikra korlátozódik. Nem említi a tagállamok állampolgárait. Az előbbieknek ugyanis olyan jogokat biztosít, amelyet a tagállamok nem kötelesek saját állampolgáraiknak nyújtani.
66.
A jelen indítvány 57–60. pontjában feltett kérdés megoldása érdekében – nevezetesen, hogy hogyan egyeztethető össze az algériai állampolgárságú munkavállaló arra vonatkozó joga, hogy szabadon átutalja a nyugdíját vagy járadékát Algériába, a tagállamok arra vonatkozó jogával, hogy az átutaláskor meghatározzák e nyugdíjak és járadékok mértékét – úgy vélem, hogy meg kell vizsgálni, hogy az ANW 17. cikkének (3) bekezdése objektív módon igazolható‑e, és meg kell állapítani, hogy az nem sérti‑e a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése által az algériai állampolgárságú munkavállalók és az Algériában lakóhellyel rendelkező túlélő hozzátartozóik számára biztosított szabad átutaláshoz való jog lényegét azáltal, hogy lehetetlenné teszi vagy túlzottan megnehezíti e jog gyakorlását. (
40
)
67.
Amint az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, az ANW alkalmazásában minden Hollandiában lakóhellyel rendelkező személy biztosítottnak minősül. A túlélő hozzátartozói ellátás a biztosított túlélő hozzátartozóját akkor illeti meg, ha a túlélő hozzátartozó a biztosított halálának napján Hollandiában lakóhellyel rendelkezik. A túlélő hozzátartozónak a nyugdíjkorhatár alatt kell lennie, és: i. 18 év alatti, nem házas gyermekkel kell rendelkeznie, aki nem tartozik más személy háztartásához; vagy ii. munkaképtelennek kell lennie. A holland kormány a tárgyaláson kifejtette, hogy az ellátás mértéke nem függ a munkavállaló által fizetett járulék értékétől. Amint azt a tárgyaláson is megerősítették, az ellátás szintjét a kedvezményezett jövedelmének változásaihoz igazítják. A maximális összeg a hollandiai nettó havi minimálbér 70%‑a. Az ellátást a minimálbér változásainak figyelembevételével igazítják ki, amelyet viszont rendszeresen frissítenek, többek között a hollandiai inflációs ráta, azaz az áruk és szolgáltatások árának növekedése alapján. (
41
)
68.
A fentiekből kitűnik, hogy a túlélő hozzátartozói ellátás célja annak biztosítása, hogy az öregségi nyugdíjra még nem jogosult, gyermekről gondoskodó, vagy csökkentett munkaképességű túlélő hozzátartozó a megélhetési költségeknek megfelelő alapszintű jövedelemben részesüljön. A nemzeti szabályozás értelmében, ha egy túlélő hozzátartozó Algériába költözik, a túlélő hozzátartozói ellátást az ottani alacsonyabb megélhetési költségekhez igazítják. (
42
) Az Algériában lakóhellyel rendelkező kedvezményezett és a Hollandiában lakóhellyel rendelkező kedvezményezett tehát az adott országban a vásárlóerő tekintetében összehasonlítható szintű jövedelemben részesül. A nemzeti szabályozás céljának megfelelően mindegyikük olyan jövedelemben részesül, amely az alapvető szükségleteik kielégítését hivatott biztosítani.
69.
Elvileg a nyugdíj vagy járadék 60%‑os csökkentése a harmadik országba történő átutaláskor jelentős korlátozást jelent a kedvezményezett számára. Jelen körülmények között azonban úgy tűnik, hogy – a nemzeti bíróság által végzett ellenőrzés függvényében – az ANW értelmében a kedvezményezett arra jogosult és azt várhatja el, hogy a lakóhelye szerinti ország megélhetési költségeit tükröző alapszintű jövedelemben részesüljön. Nem észszerűtlen és nem is váratlan tehát, hogy a szóban forgó juttatást az adott harmadik ország alacsonyabb megélhetési költségeinek figyelembevételével kiigazítják. Véleményem szerint ez a megfontolás olyan objektív kritérium, amely alkalmas a szóban forgó korlátozás igazolására, amelyet ráadásul a társulási megállapodás 68. cikkének (1) bekezdése vagy más rendelkezése sem tilt, és amely – a szóban forgó konkrét körülmények között – nem sérti a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdése által az algériai állampolgárságú munkavállalóknak vagy azok túlélő hozzátartozóinak biztosított szabad átutaláshoz való jog lényegét.
70.
Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy – figyelembe véve, hogy a társulási megállapodás tárgya és célja korlátozottabb, mint az EUMSZ 45–48. cikkekben foglaltak – azt a választ adja, hogy a társulási megállapodás 68. cikkének (4) bekezdésével nem ellentétes a túlélő hozzátartozói ellátás olyan kiigazítása, amelynek célja, hogy a kedvezményezettek számára a megélhetési költségeknek megfelelő alapszintű jövedelmet biztosítson, feltéve, hogy a kiigazítás pontosan tükrözi a megélhetési költségek különbségeit. Ez az eljárás megfelelő egyensúlyt teremt a nyugdíjak és járadékok Algériába történő szabad átutalásához való jog és a tagállamok azon mérlegelési jogköre között, hogy meghatározzák az ezen átutalásokra alkalmazandó mértéket.
C.
Végkövetkeztetés
71.
A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Centrale Raad van Beroep (szociális és közszolgálati fellebbviteli bíróság, Hollandia) által elé terjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
Az egyrészről az Európai Közösség és tagállamai, másrészről az Algériai Demokratikus és Népi Köztársaság közötti társulást létrehozó euro‑mediterrán megállapodás 68. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy:
1)
annak személyi hatálya alá tartozik az algériai állampolgárságú munkavállaló Algériában lakóhellyel rendelkező túlélő hozzátartozója; és
2)
e rendelkezés közvetlen hatállyal rendelkezik, így az annak hatálya alá tartozó személyek jogosultak arra, hogy a tagállamok bíróságai előtt közvetlenül hivatkozzanak rá; és
3)
nem ellentétes azzal a nemzeti jogszabállyal, amelynek értelmében a túlélő hozzátartozói ellátást – amelynek szintjét valamely tagállam megélhetési költségei alapján határozzák meg, és amelynek célja, hogy a kedvezményezettek számára alapszintű jövedelmet biztosítson – az algériai alacsonyabb megélhetési költségek figyelembevételével ki kell igazítani.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	HL 2005. L 265., 2. o. A társulási megállapodást 2002. április 22‑én írták alá. 2005. szeptember 1‑jén lépett hatályba.
(
3
)	A jelen indítvány 8. pontja figyelembe veszi ezt a módosítást.
(
4
)	A Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2012 (a lakóhely szerinti állam elvének a szociális biztonság területén történő alkalmazásáról szóló 2012. évi rendelet) 1. cikke és annak melléklete.
(
5
)	Lásd a jelen indítvány 11. pontját.
(
6
)	Lásd az egyrészről az Európai Közösségek és azok tagállamai, és másrészről a Tunéziai Köztársaság közötti társulás létrehozásáról szóló euro‑mediterrán megállapodás (HL 1998. L 97., 2. o.; magyar változat HL 2005. L 278. 9. o.) 65. cikkének (4) bekezdését; az egyrészről az Európai Közösségek és azok tagállamai, és másrészről a Marokkói Királyság közötti társulást létrehozó euro‑mediterrán megállapodás (HL 2000. L 70., 2. o.) 65. cikkének (4) bekezdését; és az egyrészről az Európai Közösségek és azok tagállamai, másrészről Izrael Állam közötti társulást létrehozó euro‑mediterrán megállapodás 64. cikke (1) bekezdésének második franciabekezdését (HL 2000. L 147., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 55. kötet, 167. o.).
(
7
)	A holland kormány nem foglal állást az első kérdésben.
(
8
)	HL 2004. L 166., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 72. o.
(
9
)	A 883/2004 rendelet 70. cikke kimondja, hogy annak 7. cikke nem alkalmazandó a rendelet X. mellékletében felsorolt, különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásokra. Hollandia esetében a felsorolt ellátások az 1997. április 24 i Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong; a felsorolt ellátások a fogyatékkal élő fiatalok munkavégzéséhez és foglalkoztatásához nyújtott támogatásról szóló törvény), valamint az 1986. november 6 i Toeslagenwet (TW; a kiegészítő ellátásokról szóló törvény) alapján járó ellátások.
(
10
)	HL 1983. C 110., 60. o. A határozat 6. cikkének (1) bekezdése szerint: „A határozat eltérő rendelkezéseinek hiányában az egy vagy több tagállam jogszabályai szerint megszerzett rokkantsági, öregségi vagy túlélő hozzátartozókat megillető pénzbeli ellátás, munkahelyi balesetek vagy foglalkozási megbetegedések esetén fizetett nyugdíj és haláleseti juttatás nem csökkenthető, nem módosítható, nem függeszthető fel, nem vonható vissza vagy foglalható le azzal az indoklással, hogy a jogosult Törökország, vagy egy másik tagállam területén rendelkezik lakóhellyel, mint amely tagállam területén a fizetésre kötelezett intézmény található. Az első albekezdés rendelkezései alkalmazandók azokra a pénzbeli ellátásokra, amelyekben a túlélő hozzátartozói nyugdíjra jogosult túlélő házastárs újabb házasságának megkötése esetén részesül.”
(
11
)	HL 2010. L 306., 14. o.
(
12
)	A társulási tanács eljárási szabályzatának létrehozásáról szóló, 2007. április 24‑i 1/2007 EU‑Algéria társulási tanácsi határozat (HL 2007. L 111., 74. o.) 10. cikkének (1) bekezdése.
(
13
)	A 883/2004 rendeletet, amely a személyek szabad mozgásához való jog hatékony gyakorlásának biztosítása érdekében koordinálja a tagállamok szociális biztonsági rendszereit, az EK 42. cikk, jelenleg az EUMSZ 48. cikk alapján fogadták el.
(
14
)	Lásd a 2010/699 tanácsi határozathoz csatolt társulási tanácsi határozat tervezetét (a továbbiakban: végrehajtási határozat tervezete).
(
15
)	Lásd analógia útján: 2019. március 27‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑620/16, EU:C:2019:256, 78. pont).
(
16
)	Lásd még a végrehajtási határozat tervezete preambulumát és 13. cikkét.
(
17
)	Lásd analógia útján: 2011. május 26‑iAkdas és társai ítélet (C‑485/07, EU:C:2011:346, 91. pont).
(
18
)	Lásd a jelen indítvány 39. pontját.
(
19
)	COM(2007) 790 final, 2007. december 12. („Algéria és az Európai Unió szociális biztonsági rendszereinek összehangolásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslat”).
(
20
)	A társulási megállapodást megelőzte az Európai Gazdasági Közösség és az Algériai Demokratikus és Népi Köztársaság közötti együttműködési megállapodás, amely 1978. november 1‑jén lépett hatályba (HL 1978. L 263., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 13. kötet, 41. o.). Ez a megállapodás hasonló rendelkezéseket tartalmazott a munkaügyi kapcsolatokra vonatkozóan, azaz az „Együttműködés a munkaerő területén” című III. címben található 38. és 39. cikk. A 39. cikk (4) bekezdése, amely megfelel a 68. cikk (4) bekezdésének, az alábbiak szerint rendelkezett: „E munkavállalóknak lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az adós tagállam vagy tagállamok jogszabályai értelmében alkalmazandó árfolyamon szabadon átutalhassanak Algériába minden öregségi és özvegyi nyugdíjat és járadékot, valamint munkahelyi balesettel, foglalkozási megbetegedéssel, illetve munkahelyi balesetből vagy foglalkozási megbetegedésből származó rokkantsággal kapcsolatos nyugdíjat és járadékot.” Az egyetlen lényeges különbség a két cikk között az, hogy a különleges, nem járulékalapú ellátásokat kizárják a társulási megállapodás 68. cikke (4) bekezdésének hatálya alól.
(
21
)	Lásd a javaslat indokolásának „Hatásvizsgálat” című részét: „A [67‑71. cikk] célja a szociális biztonság területén az, hogy az érintett társult országból származó munkavállaló részesülhessen bizonyos szociális biztonsági ellátásokban, amelyeket azon tagállam(ok) jogszabályai biztosítanak, amelyek hatálya alá tartozik vagy tartozott.”
(
22
)	HL 1971. L 149., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 35. o; lásd az említett rendelet 4. cikkének (2a) bekezdését, 10a. cikkének (1) bekezdését és IIa. Mellékletét, a 2005. április 13‑i 647/2005/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2005. L 117., 1. o.) történt módosítást követően. Az 1408/71 rendeletet az 1408/71/EGK rendelet és az 574/72/EGK rendelet rendelkezéseinek valamely harmadik ország e rendelkezések által pusztán állampolgárságuk okán nem érintett állampolgáraira való kiterjesztéséről szóló, 2003. május 14‑i 859/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 124., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 317. o.) értelmében harmadik országok állampolgáraira is alkalmazni kellett.
(
23
)	Lásd az említett rendelet 7. és 70. cikkét, valamint X. mellékletét, amely a 883/2004/EK rendelet és a 987/2009/EK rendelet harmadik országok e rendeletek által csupán állampolgárságuk miatt nem érintett állampolgáraira való kiterjesztéséről szóló, 2010. november 24‑i 1231/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 344., 1. o.) értelmében harmadik országok állampolgáraira is alkalmazandók.
(
24
)	Lásd analógia útján: 1995. április 5‑iKrid ítélet (C‑103/94, EU:C:1995:97, 40. pont).
(
25
)	Lásd például: 1995. április 5‑iKrid ítélet (C‑103/94, EU:C:1995:97, 21–24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 1998. június 16‑iRacke ítélet (C‑162/96, EU:C:1998:293, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
26
)	Először is érdemes megjegyezni, hogy e kifejezés holland nyelvű változata a „koers” szót használja, amelyet szinte kivétel nélkül – mint „wisselkoers” (árfolyam) – az átváltási árfolyamra, vagy a tőzsdén forgalmazott részvények és értékpapírok piaci értékére használják. Más nyelvi változatok az angol nyelvű változatot követik, és az összeg, díj vagy ár értelmű „rate” szónak megfelelő szót használják.
(
27
)	A társulási megállapodás preambulumbekezdései tartalmaznak egy olyan kötelezettségvállalást, hogy a tagállamok a megállapodás vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásával teljes mértékben meg kívánják valósítani a közöttük fennálló társulás célkitűzéseit.
(
28
)	Lásd analógia útján: 1991. január 31‑iKziber ítélet (C‑18/90, EU:C:1991:36, 19. pont); 1995. április 5‑iKrid ítélet (C‑103/94, EU:C:1995:97, 21–24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2006. június 13‑iEchouikh ítélet (C‑336/05, EU:C:2006:394, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
29
)	Lásd a jelen indítvány 52. pontját. Egyetértek a kérdést előterjesztő bíróságnak a jelen indítvány 15. pontjában említett ítélkezési gyakorlatával, amely szerint a nyugdíj vagy járadék összegének csökkentése az export korlátozásának minősül.
(
30
)	Lásd analógia útján: 1991. január 31‑iKziber ítélet (C‑18/90, EU:C:1991:36, 18. pont); 2003. május 8‑iDeutscher Handballbund ítélet (C‑438/00, EU:C:2003:255, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
31
)	Lásd a jelen indítvány 45. pontját. Nem győzött meg a holland kormány azon állítása, hogy a társulási megállapodás tárgya és célja ebben az összefüggésben az adminisztratív akadályok megszüntetése.
(
32
)	Lásd például: 1982. február 9‑iPolydor és RSO Records ítélet (270/80, EU:C:1982:43, 14. és 15. pont); 2009. november 12‑iGrimme ítélet (C‑351/08, EU:C:2009:697, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
33
)	2013. szeptember 19‑iBrey ítélet (C‑140/12, EU:C:2013:565, 51. és 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
34
)	Ellentétben azzal a helyzettel, amely például a 2018. március 21‑iKlein Schiphorst ítélet (C‑551/16, EU:C:2018:200, 28. és 29. pont) körülményei között fennállt.
(
35
)	Lásd: 1999. március 2‑iEddline El‑Yassini ítélet (C‑416/96, EU:C:1999:107, 61. pont); 2015. szeptember 16‑iBizottság kontra Szlovákia ítélet (C‑361/13, EU:C:2015:601, 32. pont); 2022. június 16‑iBizottság kontra Ausztria (A családi ellátások indexálása) ítélet (C‑328/20, EU:C:2022:468, 43., 46., 47. és 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezek az ítéletek megerősítik, hogy a 883/2004 rendelet 67. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az szigorú egyenértékűséget ír elő azon családi ellátások összegei között, amelyeket valamely tagállam azon munkavállalóknak nyújt, akiknek a családtagjai e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, illetve azon munkavállalóknak nyújt, akiknek a családtagjai egy másik tagállamban rendelkeznek lakóhellyel. A vásárlóerő terén fennálló különbségek nem igazolhatják az eltérő összegű ellátások kifizetését az első kategóriába tartozó személyek számára.
(
36
)	Lásd példaként és analógia alapján: 2004. december 14‑iSwedish Match ítélet (C‑210/03, EU:C:2004:802, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	Lásd analógia útján: 2010. november 18‑iKleist ítélet, C‑356/09, EU:C:2010:703, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
38
)	Lásd analógia útján: 1995. február 14‑iSchumacker ítélet (C‑279/93, EU:C:1995:31, 26–29. és 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 1996. május 23‑iO’Flynn ítélet (C‑237/94, EU:C:1996:206, 18–23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
39
)	Lásd analógia útján: a jelen indítvány 28. lábjegyzetében hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2001. március 20‑iFahmi és Esmoris Cerdeiro‑Pinedo Amado ítélet (C‑33/99, EU:C:2001:176, 56–58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2007. április 17‑iEl Youssfi végzés (C‑276/06, EU:C:2007:215, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
40
)	Lásd analógia útján: 2001. szeptember 27‑iGloszczuk ítélet (C‑63/99, EU:C:2001:488, 56. pont).
(
41
)	Az SVB honlapján elérhető információk szerint 2023 első hat hónapjában e juttatás maximális nettó összege havonta körülbelül 1000 euró volt.
(
42
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem utal arra, hogy a szóban forgó csökkentés ne tükrözné pontosan a megélhetési költségek Hollandia és Algéria közötti különbségét. A költségindexek a felhasznált forrástól függően változnak. A Worlddata szerint Hollandia a közelmúltban a 23. helyen állt, 90,0‑es költségindexszel (az Amerikai Egyesült Államokhoz viszonyítva), míg Algéria a 87. helyen állt, 28,8‑as költségindexszel.