61973C0190(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN2 OKTOBER 1974 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De Economische Politierechter te Haarlem heeft U de vraag voorgelegd, of de regeling voor de teeltbeheersing van bol len van hyacinten, in Nederland ingesteld bij een verordening van het Nederlandse Produktschap voor Siergewassen, verenigbaar is met de bepalingen van verordening nr. 234/68 van de Raad, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt.
Het zal niet nodig zijn thans nogmaals terug te komen op de omstandigheden, die de Nederlandse rechter ertoe hebben gebracht deze vraag aan U voor te leggen. Slechts zij opgemerkt dat wij, bij de stand van de ons in april jl. bekende stukken, om de in onze eerste conclusie uiteengezette redenen van mening waren dat het nationale teeltbewijzensysteem voor hyacintenbollen onverenigbaar was met de voorschriften van de Gemeenschapsverordening.
Wij meenden, nader gezegd, dat althans in casu het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening de nationale autoriteiten niet toestond een teeltbeheersing te laren voortbestaan, die met name de individuele toekenning van teeltbewijzen voor bepaalde oppervlakten omvat, hetgeen in feite een nationale ordeningsmaatregel dier markt inhoudt.
Na beraad heeft Uw Hof het nodig geoordeeld over twee punten nader te worden ingelicht:
—
enerzijds wilde U weten of in Nederland, ten tijde van de opstelling van verordening nr. 234/68, een regeling bestond voor de bloementeelt, soortgelijk aan de Hyacintenteeltverordening 1971, en of de Commissie en de Raad toentertijd van een dergelijke regeling op de hoogte waren; en zo ja, of de Commissie of de Raad daaromtrent een standpunt had bepaald;
—
anderzijds heeft U de Commissie inlichtingen verzocht of in andere door gemeenschappelijke marktordeningen beheerste sectoren, voor de teelt van bepaalde landbouwprodukten nationale regelingen bestonden of momenteel nog bestaan, die vergelijkbaar zijn met het in Nederland geldende stelsel voor de hyacintenbollenteelt.
Het leek U namelijk van belang te weten of de communautaire verordeningen nopens de teelt dier landbouwprodukten uitdrukkelijke bepalingen bevatten omtrent de verenigbaarheid casu quo onverenigbaarheid van zodanige nationale regelingen met de gemeenschappelijke ordening van de betrokken marktsectoren.
Nadat Van Haaster, de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en ten slotte de Commissie min of meer nauwkeurig op de aldus in Uw beschikking van 4 juli 1974 geformuleerde vragen hebben geantwoord, is het thans aan ons U op grondslag van deze aanvullende inlichtingen onze uiteindelijke mening te geven. Reeds aanstonds willen wij U niet ontveinzen dat ons nieuwe onderzoek onze aanvankelijke overtuiging niet heeft gewijzigd.
I —
Ons inziens zijn de antwoorden op de eerste vraag geenszins bepalend voor de oplossing van het U voorgelegde interpretatieprobleem.
Wat immers verklaren de Nederlandse Regering en de Commissie?
In de eerste plaats dat reeds ten tijde van de opstelling van verordening nr. 234/68 in Nederland een regeling bestond voor de bloembollenteelt in het algemeen, dat wil zeggen niet alleen voor hyacinten, maar ook voor de, overigens veel belangrijkere, teelt van tulpen en narcissen. Deze regeling was neergelegd in een verordening van 16 juli 1962.
Toen de Commissie zich in 1964-1965 zette aan een gemeenschappelijke marktordening voor de bloementeelt, was zij bekend met deze nationale regeling, waarvan bepaalde aspecten haar overigens ertoe hadden gebracht destijds te overwegen een procedure krachtens artikel 169 van het Verdrag in te leiden.
In ieder geval kan als vaststaand worden aangenomen dat de communautaire autoriteiten niet onkundig waren van het bestaan van deze regeling, ook al had de Nederlandse Regering hun daarvan geen enkele officiële mededeling gedaan.
Het lijdt geen enkele twijfel dat het Nederlandse stelsel serieus was onderzocht bij de totstandbrenging van de toekomstige verordening nr. 234/68 en met name bij de achtereenvolgende voorsrellen die de Commissie moest formuleren.
De Commissie mag tijdens de voorbereidende werkzaamheden dan wel te kennen hebben gegeven dat bepaalde nationale interventie- en teeltbeheersingsmaatregelen „voorlopig konden worden gehandhaafd”, maar voor ons heeft zij daarmede nog geenszins a priori erkend dat dergelijke maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke ordening der markten, die door verordening nr. 234/68 van de Raad in 1968 moest worden verwezenlijkt.
De Commissie zelf brengt in haar schriftelijke opmerkingen ten deze naar voren dat volgens een artikel 6, lid 1, van een der voorstellen die zij in 1966 had gedaan, de Lid-Staten weliswaar uitdrukkelijk de bevoegdheid zou zijn verleend om interventie-maatregelen te treffen en minimumprijzen voor export vast te stellen, maar dat dit voorstel geen enkele — althans geen uitdrukkelijke — verwijzing bevatte naar de teeltbeheersing, dat wil zeggen naar het systeem van teeltbewijzen.
Zij merkt hierbij trouwens op dat in het nieuwe voorstel dat op 23 februari 1967 aan de Raad was voorgelegd, dit artikel 6 van het voorafgaande voorstel niet was overgenomen.
Merkwaardigerwijs trekt de Commissie uit dit overzicht van de achtereenvolgende stadia die de opstelling van de verordening heeft doorlopen, niettemin de conclusie dat de verordening de mogelijkheid van „aanvullende maatregelen” niet uitsluit, waarbij niet duidelijk wordt vermeld of het om nationale maatregelen dient te gaan, dan wel om maatregelen van de communautaire instellingen.
Wij menen haar op dit terrein niet te kunnen volgen.
In de eerste plaats omdat dit zou neerkomen op een uitleggen van verordening nr. 234/68 via de voorbereidingen daarvan, door de bedoelingen en beweegredenen van de communautaire wetgever na te gaan, hetgeen U steeds geweigerd heeft te doen.
Ten deze zijn wij van mening dat het een veiliger methode is om de verordening te nemen zoals zij is, als een objectieve tekst, verbindend in al haar onderdelen en uiteraard met rechtstreekse werking, en onze uitlegging te baseren op de letterlijke bepalingen en haar algemene opzet.
Vervolgens omdat deze verordening niet beoogt om een communautaire marktordening van produkten van de bloementeelt geleidelijk tot stand te brengen, wat gedurende een overgangsperiode ruimte zou laten voor bepaalde nationale maatregelen, maar de indruk vestigt de betrokken markt definitief te willen ordenen, ook al is zij minder volledig of perfect dan andere, soortgelijke teksten.
Ten slotte, omdat de onlangs zowel door de Commissie als door de Nederlandse Regering a posteriori verstrekte toelichtingen onzes inziens niets afdoen aan de strekking van artikel 10, dat met name kwantitatieve beperkingen in het intracommunautaire handelsverkeer uitsluit.
Samenvattend zijn wij derhalve ten aanzien van dit eerste punt van mening dat uit het feit dat de Commissie en de Raad op de hoogte waren van de Nederlandse nationale regeling inzake de bloembollenteelt, en het feit dat verordening nr. 234/68 het teeltbewijzensysteem niet uitdrukkelijk verbood, niet a contrario en implicite mag worden afgeleid dat de Raad een dergelijk stelsel verenigbaar achtte met de inwerkingtreding van een gemeenschappelijke marktordening.
In tegendeel, ons is een interessant element opgevallen dat in de richting van onze eerste conclusie gaat en waarop door de raadsman van Van Haaster in de mondelinge toelichting is gewezen, namelijk dat de bevoegde Nederlandse autoriteiten in de loop van 1966, dat wil zeggen juist in de tijd van de voorbereiding van verordening nr. 234/68, hadden besloten de verordeningen nopens de teelt van tulpen- en narcissenbollen per 1 januari 1967 in te trekken, ongetwijfeld omdat zij meenden dat deze teksten niet konden blijven gelden onder een gemeenschappelijke marktordening die op korte termijn in de plaats moest komen van deze oudere nationale bepalingen.
Dat voor hyacintenbollen het nationale stelsel van teeltbeheersing is blijven voortbestaan, blijft voor ons onverklaarbaar, of althans onverklaard.
Wellicht gaat het slechts om een verzuim, hoewel dan niet goed valt te begrijpen hoe in 1971, dus na de publikatie van de communautaire tekst, een nieuwe nationale verordening kon worden vastgesteld.
Maar uiteindelijk doet dit er ons inziens weinig toe. De handhaving van de teeltbewijzen alleen voor de teelt van hyacintenbollen is stellig niet voldoende om aan dit systeem een brevet van verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht toe te kennen.
II —
Thans willen wij overgaan tot de bespreking van de tweede vraag, die alleen aan de Commissie is gesteld. Deze is de interessantste en wij hebben wel begrepen dat, wanneer de Commissie voor andere landbouwmarkten had kunnen aantonen dat interne maatregelen in de vorm van werkelijke nationale marktordeningen al dan niet opzettelijk zijn blijven bestaan naast definitieve en volledige gemeenschappelijke ordeningen, U zou zijn overgeheld tot de opvatting dat een in een Lid-Staat geldende vèrgaande teeltbeheersing met individuele teeltbewijzen niet onverenigbaar kan worden geoordeeld met een communautaire tekst houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening in de betrokken sector, in casu die van de teelt van hyacintenbollen.
In dat geval had U terecht beducht kunnen zijn voor de kettingreacties die een arrest van Uw Hof, waarbij de Nederlandse regeling onverenigbaar zou worden verklaard met de communautaire tekst, stellig teweeg had gebracht in andere sectoren van de gemeenschappelijke landbouwmarkt.
Edoch, mijne heren, een vergelijking van de door de Commissie aangehaalde voorbeelden met de teelt van hyacintenbollen gaat naar onze mening niet op. Deze voorbeelden vinden hun verklaring in overwegingen van bijzondere aard, die niets van doen hebben met het probleem, dat thans voor U ligt.
Wat allereerst de graansector betreft, is het juist dat de gemeenschappelijke ordening der markten in verschillende Lid-Staten — waaronder de Bondsrepubliek en Frankrijk — regelingen heeft laten voortbestaan die niet zijn bedoeld om de graanproduktie te beperken, doch om de ernstige moeilijkheden te verzachten die, overigens reeds voor de oorlog, voortvloeiden uit een „structurele overcapaciteit” van de meelindustrie. Dit is een bekend probleem dat de Franse autoriteiten in 1935 ertoe heeft gebracht het „Office national interprofessionnel des céréales” op te richten en een regeling voor de meelindustrie uit te werken; om soortgelijke redenen heeft de Duitse wetgever later de zogenaamde „Mühlenstrukturgesetz” vastgesteld.
Het enige dat hier valt op te merken, is dat deze maatregelen ten doel hadden de verwerkingsindustrie van landbouwprodukten te saneren en niet om de teelt van deze produkten te beperken. Het voorbeeld is derhalve geenszins concludent voor de oplossing van de onderhavige zaak.
De Nederlandse regeling voor de sector eieren en pluimvee geeft evenmin houvast; deze regeling komt in wezen neer op een kwaliteitscontrole van de pluimveeteelt met het doel om de raszuiverheid van fokpluimvee te behouden.
Wat de sector tabak betreft, dient men te bedenken dat twee Lid-Staten, Frankrijk en Italië, voor de vervaardiging en het in de handel brengen van tabak over een wettelijke monopolie beschikten; in Italië viel ook de tabaksteelt zelf rechtstreeks onder het monopolie; in Frankrijk gold een regeling om het teeltrecht aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen voor te behouden.
Hoewel de communautaire basisverordening een uitdrukkelijke verklaring bevatte dat dermate strikte nationale produktiebepalingen onverenigbaar waren met de beginselen dier verordening, toch spreekt het vanzelf dat dit uitdrukkelijk verbod in casu onontbeerlijk was voor zover het slechts op een deel der betrokken staatsmonopolies sloeg. De situatie diende derhalve geheel duidelijk te zijn bij de inwerkingtreding van de communautaire tekst.
Wat de wijnsector betreft, hebben wij te maken met een op bepaalde punten voorlopige en in ieder geval partiële gemeenschappelijke ordening die de nationale beschermende maatregelen ruimschoots in stand laat. Het is te begrijpen dat de communautaire autoriteiten, gelet op het niet alleen economische maar ook sociale en zelfs politieke belang van de wijnbouw in staten als Frankrijk, Italië of zelfs Duitsland en Luxemburg, tot nu toe de weg van een geïntegreerde markt niet te vlug, noch te ver hebben willen betreden. Terwijl de Commissie een communautaire regeling voor de aanplant van wijnstokken heeft voorgesteld, heeft de Raad deze dan ook nog niet vastgesteld en is de betrokken controlebevoegdheid bij de nationale autoriteiten gebleven.
Het voorbeeld ten slotte, ontleend aan de Engelse regeling voor de hopproduktie, is te minder ter zake dienend, nu hierover nog wordt onderhandeld tussen de Gemeenschap en het Verenigd Koninkrijk en overigens volgens de Commissie over teeltbeheersing niet eens is gesproken.
Zoals men ziet, houden deze situaties slechts in de verte verband met de onderhavige zaak.
Onzes inziens dient U derhalve Uw uitlegging te baseren op de beginselen van het Verdrag inzake de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en in bijzonder op artikel 43, lid 3, waarin ligt besloten dat een gemeenschappelijke ordening, mits zij definitief is, van rechtswege in de plaats treedt van de bestaande nationale ordeningen.
Overigens zij nog vermeld dat uit het geheel der bepalingen van verordening nr. 234/68 en met name uit artikel 10 volgt dat de ordening der markten die daarbij tot stand wordt gebracht, op de vrijheid van intracommunautaire handelstransacties berust. Zoals wij in onze eerste conclusie hebben uiteengezet, kan het echter niet anders of een produktiecontingentering door het systeem van teeltbewijzen is reëel of op zijn minst potentieel van invloed op de omvang van het handelsverkeer. Deze overwegingen liggen overigens in de lijn van Uw jurisprudentie in de arresten Sail van 21 maart 1972, Riseria Geddo van 12 juli 1973 en ten slotte Grossoli van 12 december 1973.
Wij aarzelen dan ook niet om onze eerste mening te bevestigen en te concluderen dat Uw Hof zal verklaren voor recht dat de voorschriften van verordening nr. 234/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de markt voor de produkten van de bloementeelt en in het bijzonder artikel 10 daarvan een Lid-Staat niet toestaan een nationaal stelsel van teeltbeheersing voor de hyacintenbollenteelt, dat met name de verlening van individuele teeltbewijzen inhoudt, te handhaven of in te voeren.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.