62023CJ0769
EUROOPA KOHTU OTSUS (kolmas koda)
18. detsember 2025 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Hankelepingute sõlmimine – Kaitseaspektiga seotud segahanked – Sõjavarustusega otseselt seotud teenused – Direktiiv 2009/81/EÜ – Direktiiv 2014/24/EL – Kohaldatava direktiivi kindlaksmääramine – Pakkumuste hindamise kriteeriumid – Artikli 67 lõike 2 kolmas lõik – Keeld kasutada hinda pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina – Proportsionaalsus – Tööjõumahukate teenuste riigihange
Kohtuasjas C‑769/23,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 5. detsembri 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 13. detsembril 2023,
menetluses
Mara soc. coop. arl
versus
Ministero della Difesa,
Gruppo Samir Global Service Srl,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja president C. Lycourgos (ettekandja), kohtunikud O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra ja N. Fenger,
kohtujurist: R. Norkus,
kohtusekretär: ametnik G. Chiapponi,
arvestades kirjalikku menetlust ja 30. aprilli 2025. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Mara Soc. coop. arl, esindajad: avvocati A. Clarizia, M. Pagliarulo ja P. Ziotti,
–
Gruppo Samir Global Service Srl, esindaja: avvocato L. Tozzi,
–
Itaalia valitsus, esindajad: S. Fiorentino ja G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato C. Pluchino,
–
Prantsuse valitsus, esindajad: R. Bénard, B. Fodda ja M. Guiresse,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Biz, L. Malferrari ja G. Wils,
olles 10. juuli 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada ELTL artikleid 49 ja 56, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65), mida on muudetud komisjoni 10. novembri 2021. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2021/1952 (ELT 2021, L 398, lk 23) (edaspidi „direktiiv 2014/24“), artikli 67 lõiget 2 ning proportsionaalsuse põhimõtet.
2
Taotlus on esitatud ühelt poolt Mara Soc. coop. arl‑i ning teiselt poolt Ministero della Difesa (kaitseministeerium, Itaalia) ja Gruppo Samir Global Service Srl‑i (edaspidi „Samir“) vahelises vaidluses Itaalia sõjaväe vajaduste täitmiseks teenuste hankelepingu sõlmimise üle.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2009/81/EÜ
3
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta direktiivi 2009/81/EÜ, millega kooskõlastatakse teatavate kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas ostjate poolt sõlmitavate ehitustööde ning asjade ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kord ja muudetakse direktiive 2004/17/EÜ ja 2004/18/EÜ (ELT 2009, L 216, lk 76), põhjendustes 4, 6–9, 16, 17, 20 ja 27 on märgitud:
„(4)
Euroopa kaitseotstarbelise varustuse turu loomise üheks eeltingimuseks on asjakohase õigusliku raamistiku kehtestamine. Riigihangete valdkonnas tuleb selleks kooskõlastada riigihankelepingute sõlmimise kord, mis vastaks liikmesriikide julgeolekunõuetele ja asutamislepingu kohustustele.
[…]
(6)
Riigihankelepingute sõlmimise menetluste parema koordineerimise teel, näiteks logistikateenuste, transpordi ja ladustamise riigihankelepingute puhul, on võimalik ka vähendada kulusid kaitsesektoris ja vähendada märgatavalt sektori keskkonnamõju.
(7)
Need menetlused peaksid kajastama liidu laiemat julgeolekualast lähenemisviisi, mida kujundab strateegilise keskkonna areng. Näiteks piiriüleste ja geograafiliselt hajutatud ohtude levimine on järk-järgult kaotamas piire välis- ja sisejulgeoleku ning sõjalise ja mittesõjalise julgeoleku vahel.
(8)
Kaitse- ja julgeolekuvarustus on otsustava tähtsusega nii liikmesriikide julgeoleku ja suveräänsuse kui ka liidu autonoomia jaoks. Seepärast on kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas asjade ja teenuse ostmine sageli tundlikku laadi.
(9)
See tingib erinõudmised, eelkõige tarnekindluse ja teabeturbe valdkonnas. Eelkõige on need nõudmised seotud relvade, laskemoona ja sõjavarustuse ostmisega relvajõududele ning osutatud tehingutega otseselt seotud teenuste ning ehitustööde tellimisega […]
[…]
(16)
[…] [K]äesoleva direktiivi reguleerimisalasse kuuluvate riigihankelepingute sõlmimise võib direktiivi kohaldamisalast välja arvata, kui see on õigustatud avaliku julgeoleku seisukohalt või vajalik liikmesriigi oluliste julgeolekuhuvide kaitsmiseks. See võib puudutada nii kaitse- kui ka julgeolekuvaldkonna riigihankelepinguid, mis teevad hädavajalikuks niivõrd kõrged tarnekindluse nõudmised või mis on niivõrd konfidentsiaalsed ja/või tähtsad riigi suveräänsuse seisukohalt, et isegi käesoleva direktiivi erisätetest ei piisa selleks, et kaitsta liikmesriikide olulisi julgeolekuhuve […]
(17)
Sellegipoolest tuleb kooskõlas Euroopa Ühenduste Kohtu praktikaga tõlgendada selliste erandite kasutamise võimalust nii, et selle mõjud ei ulatuks kaugemale, kui on nende artiklitega võimaldatud õiguspäraste huvide kaitsmiseks tingimata vaja. Seega peab käesoleva direktiivi kohaldamata jätmine olema ühtaegu püstitatud eesmärgiga proportsionaalne ja takistama võimalikult vähe kaupade vaba liikumist ja teenuste osutamise vabadust.
[…]
(20)
[…]
Lisaks antakse [asutamislepingus] liikmesriikidele võimalus jätta käesoleva direktiivi eeskirjad kohaldamata nii kaitse- kui ka julgeolekuvaldkonna riigihankelepingute suhtes, kui käesoleva direktiivi kohaldamine kohustaks neid andma teavet, mille avalikustamist nad peavad oma oluliste julgeolekuhuvide vastaseks. Nii võib see olla eelkõige siis, kui tegemist on nii tundlike lepingutega, et isegi nende olemasolu tuleb hoida salajas.
[…]
(27)
Kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas on mõned lepingud nii tundlikud, et oleks sobimatu kohaldada käesolevat direktiivi, hoolimata selle spetsiifilisusest. Nii on see riigihangete puhul, mida korraldavad luureteenistused, ja kõigi luuretegevuse, sealhulgas vastuluuretegevuse liikidega seotud riigihangete puhul vastavalt liikmesriikide määratlusele. Nii on see ka muude eriti tundlike ostude puhul, mis eeldavad väga kõrget konfidentsiaalsuse taset, näiteks teatavad ostud, mille eesmärk on piirikaitse või võitlus terrorismi või organiseeritud kuritegevuse vastu, mis on seotud krüpteerimisega või mõeldud spetsiaalselt varjatud tegevuseks või muuks sama tundlikuks tegevuseks, mida viivad läbi politsei- ja julgeolekujõud.“
4
Direktiivi artiklis 1 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1)   „ühtne riigihangete klassifikaator“ (Commun Procurement Vocabulary, CPV) – [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. novembri 2002. aasta määrusega (EÜ) nr 2195/2002 ühtse riigihangete klassifikaatori (CPV) kohta (EÜT 2002, L 340, lk 1; ELT eriväljaanne 06/05, lk 3)] vastu võetud kontrollnomenklatuur, mida kohaldatakse ostjate sõlmitavate riigihankelepingute suhtes;
[…]
6)   „kaitseotstarbeline varustus“ – varustus, mis on spetsiaalselt projekteeritud või kohandatud sõjaliseks otstarbeks ning mõeldud kasutamiseks relvana, laskemoonana või sõjavarustusena;
[…]“.
5
Direktiivi artiklis 2 „Reguleerimisala“ on sätestatud:
„[…] [K]äesolevat direktiivi [kohaldatakse] kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas sõlmitavate riigihankelepingute suhtes, mille objektiks on:
a)
kaitseotstarbelise varustuse, sealhulgas selle mis tahes osade, komponentide ja/või alamkoostude tarnimine;
b)
tundliku varustuse, sealhulgas selle mis tahes osade, komponentide ja/või alamkoostude tarnimine;
c)
punktides a ja b osutatud varustusega otseselt seotud ehitustööd, tarned ja teenused selle elutsükli kõikide elementide jaoks;
d)
sõjalise eriotstarbega ehitustööd ja teenused või tundlikud ehitustööd ja tundlikud teenused.“
6
Direktiivi artiklis 3 „Segalepingud“ on sätestatud:
„1.   Leping, mille objektiks on käesoleva direktiivi reguleerimisalasse ja osaliselt [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT 2004, L 134, lk 1; ELT eriväljaanne 06/07, lk 19),] või [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132)] reguleerimisalasse kuuluvad ehitustööd, tarned või teenused, sõlmitakse vastavalt käesolevale direktiivile, tingimusel et üksainus leping on objektiivsetel põhjustel õigustatud.
[…]
3.   Otsust sõlmida üksainus leping ei tohi siiski teha selleks, et arvata lepingud välja käesoleva direktiivi või direktiivi 2004/17/EÜ või direktiivi 2004/18/EÜ kohaldamisest.“
7
Direktiivi 2009/81 I lisas „Artiklites 2 ja 15 osutatud teenused“ on loetletud kakskümmend teenusekategooriat, millest kümnes, „Transpordi abi- ja lisateenused“, hõlmab CPV viitenumbreid 63100000–0 kuni 63111000–0, 63120000–6 kuni 63121100–4, 63122000–0, 63512000–1 ja 63520000–0 kuni 6370000–6. Määruse nr 2195/2002 kohaselt, mida on muudetud komisjoni 28. novembri 2007. aasta määrusega (EÜ) nr 213/2008 (ELT 2008, L 74, lk 1), on CPV viitenumbrite 63100000–0 ja 63110000–3 kirjeldus vastavalt „Lasti käitlemis- ja hoiuteenused“ ja „Lasti käitlemisteenused“.
Direktiiv 2014/24
8
Direktiivi 2014/24 põhjendustes 89, 90 ja 92 on märgitud:
„(89)
[…] Segaduse vältimiseks selle pakkumuste hindamise kriteeriumiga, mida praegu tuntakse direktiivides 2004/17/EÜ ja 2004/18/EÜ „majanduslikult kõige soodsama pakkumisena“, tuleks mõiste „parim hinna ja kvaliteedi suhe“ hõlmamiseks kasutada erinevat terminit. Seetõttu tuleks seda tõlgendada vastavalt nimetatud direktiividega seotud kohtupraktikale, välja arvatud juhul, kui käesolevas direktiivis on tegemist sisuliselt selgelt erineva lahendusega.
(90)
Lepingud tuleks sõlmida objektiivsete kriteeriumite alusel, mis tagavad kooskõla läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtetega, eesmärgiga tagada pakkumuste suhtelise maksumuse objektiivne hindamine, et teha tõhusa konkurentsi tingimuste kohaselt kindlaks, milline pakkumus on majanduslikult kõige soodsam. Tuleks sõnaselgelt sätestada, et majanduslikult soodsaimat pakkumust tuleks hinnata parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel, mis peaks alati hõlmama hinna või kulude elementi. Samuti tuleks selgitada, et sellist majanduslikult soodsaima pakkumuse hindamist võib läbi viia ka üksnes kas hinna või kulutasuvuse alusel. […]
Selleks et soodustada riigihangete puhul suundumist parima kvaliteedi poole, peaks liikmesriikidel olema võimalik keelata majanduslikult soodsaima pakkumuse hindamine ainult hinna või kulude alusel või sellist hindamist piirata, kui nad peavad seda asjakohaseks.
[…]
[…]
(92)
Parima hinna ja kvaliteedi suhte hindamisel peaksid avaliku sektori hankijad kehtestama lepingu esemega seotud majanduslikud ja kvalitatiivsed kriteeriumid, mida nad sellel eesmärgil kasutama hakkavad. Need kriteeriumid peaksid seega võimaldama võrdlevalt hinnata iga pakkuja pakkumust lepingu eseme täitmise seisukohast, nagu on määratletud tehnilistes nõuetes. Seoses parima hinna ja kvaliteedi suhtega on käesolevas direktiivis esitatud võimalike pakkumuste hindamise kriteeriumite mittetäielik loetelu, mis sisaldab sotsiaalseid ja keskkonnaaspekte. Avaliku sektori hankijaid tuleks ergutada valima pakkumuste hindamise kriteeriumid, mis võimaldavad neil saada kvaliteetseid ehitustöid, asju ja teenuseid, mis vastavad optimaalsel viisil nende vajadustele.
[…]“.
9
Direktiivi 2014/24 artikli 1 „Reguleerimisese ja kohaldamisala“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse eeskirjad hankemenetluste läbiviimiseks avaliku sektori hankijate poolt selliste riigihankelepingute sõlmimiseks ja ideekonkursside korraldamiseks, mille eeldatav maksumus ületab artiklis 4 sätestatud piirmäärasid.“
10
Direktiivi artikli 3 „Segahanked“ lõike 3 teises lõigus on sätestatud:
„Kui asjaomase lepingu osa on hõlmatud ELi toimimise lepingu artikliga 346 või direktiiviga 2009/81/EÜ, kohaldatakse käesoleva direktiivi artiklit 16.“
11
Direktiivi 2014/24 artikkel 4 „Piirmäärad“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse riigihangete suhtes, mille eeldatav maksumus käibemaksuta on võrdne järgmiste piirmääradega või ületab neid:
[…]
b)
140000 eurot keskvalitsusasutuste sõlmitavate asjade ja teenuste valiku riigihankelepingute puhul ning selliste asutuste korraldatavate ideekonkursside puhul; […]
[…]“.
12
Direktiivi artikli 15 „Kaitse ja julgeolek“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse riigihankelepingute ja ideekonkursside suhtes kaitse ja julgeoleku valdkonnas, v.a järgmiste lepingute puhul:
a)
direktiivi 2009/81/EÜ kohaldamisalasse kuuluvad lepingud;
[…]“.
13
Direktiivi 2014/24 artiklis 16 „Kaitse- või julgeolekuaspektiga seotud segahanked“ on sätestatud:
„1.   Segalepingute korral, mille esemeks on käesoleva direktiiviga hõlmatud hanked, samuti ELi toimimise lepingu artikliga 346 või direktiiviga 2009/81/EÜ hõlmatud hanked, kohaldatakse käesolevat artiklit.
2.   Kui asjaomase riigihankelepingu eri osi on objektiivselt võimalik lahutada, võivad avaliku sektori hankijad teha otsuse sõlmida eri osade kohta eraldi hankelepingud või sõlmida ühtse hankelepingu.
Kui avaliku sektori hankijad otsustavad sõlmida eri osade kohta eraldi hankelepingud, otsustatakse see, millist õiguskorda iga sellise eraldi lepingu suhtes kohaldada, asjaomase eraldi osa omaduste põhjal.
Kui avaliku sektori hankijad otsustavad sõlmida ühtse lepingu, kohaldatakse järgmiseid kriteeriume, et määrata kindlaks kohaldatav õiguskord:
a)
kui asjaomase lepingu osa on hõlmatud ELi toimimise lepingu artikliga 346, võib lepingu sõlmida ilma käesolevat direktiivi kohaldamata, tingimusel et ühtse lepingu sõlmimine on objektiivselt põhjendatud;
b)
kui asjaomase lepingu osa on hõlmatud direktiiviga 2009/81/EÜ, võib lepingu sõlmida kooskõlas nimetatud direktiiviga, tingimusel et ühtse lepingu sõlmimine on objektiivselt põhjendatud. Käesolev punkt ei piira nimetatud direktiiviga sätestatud piirmäärade ja erandite kohaldamist.
Otsust sõlmida ühtne leping ei tohi siiski teha selleks, et arvata lepingud välja käesoleva direktiivi või direktiivi 2009/81/EÜ kohaldamisest.
3.   Segalepingute suhtes, mille puhul võiks kohaldada nii lõike 2 kolmanda lõigu punkti a kui ka b, kohaldatakse nimetatud lõigu punkti a.
4.   Kui asjaomase lepingu eri osasid ei ole objektiivselt võimalik lahutada, võib lepingu sõlmida ilma käesolevat direktiivi kohaldamata, kui see sisaldab elemente, mille suhtes kohaldatakse ELi toimimise lepingu artiklit 346; muul juhul võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga 2009/81/EÜ.“
14
Direktiivi 2014/24 artikli 18 „Riigihanke üldpõhimõtted“ lõikes 2 on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad neid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavaid kohustusi, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega.“
15
Direktiivi artiklis 67 „Pakkumuste hindamise kriteeriumid“ on ette nähtud:
„1.   Ilma et see piiraks teatavate asjade hinda või teatavate teenuste osutamise eest tasustamist käsitlevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist, tuginevad avaliku sektori hankijad riigihankelepingute sõlmimisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele.
2.   Avaliku sektori hankija seisukohast majanduslikult soodsaim pakkumus tehakse kindlaks hinna või kulu alusel, kasutades kulutõhususe põhimõtet, […] ning see võib hõlmata parima hinna ja kvaliteedi suhet, mida hinnatakse asjaomase hankelepingu esemega seotud kriteeriumite alusel, sealhulgas kvalitatiivsete, keskkonna- ja/või sotsiaalsete aspektide põhjal. Kriteeriumid võivad näiteks hõlmata järgmist:
a)
kvaliteet, sh tehniline väärtus, esteetilised ja funktsionaalsed omadused, ligipääsetavus, kõiki kasutajaid arvestav projekt, sotsiaalsed, keskkondlikud ja innovaatilised omadused ning turustamine ja selle tingimused;
b)
lepingut täitma määratavate töötajate töökorraldus, kvalifikatsioon ja kogemus, kui töötajate kvalifikatsioon võib oluliselt mõjutada lepingu täitmise kvaliteeti, või
c)
müügijärgne hooldus ja tehniline abi, kättetoimetamise tingimused, nagu kättetoimetamise kuupäev, protsess ja periood või paigaldamise periood.
Kulude element võib esineda ka fikseeritud hinna või kulude näol, millest tulenevalt ettevõtjad konkureerivad üksnes kvaliteedikriteeriumi alusel.
Liikmesriigid võivad ette näha, et avaliku sektori hankija ei või kasutada ainult hinda või ainult kulu pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina või piirata nende kasutamist teatavatele avaliku sektori hankijate kategooriatele või teatavat liiki lepingutele.
3.   Pakkumuste hindamise kriteeriumeid käsitatakse seotuna riigihankelepingu esemega, kui need on seotud ehitustööde, asjade või teenustega, mis tehakse, tarnitakse või osutatakse selle lepingu alusel nende olelusringi mis tahes aspektides ja etappides, sealhulgas teguritega, mis on seotud järgmisega:
a)
nende ehitustööde, asjade või teenuste tootmise, osutamise või turustamise konkreetse protsessiga või
b)
konkreetse protsessiga nende olelusringi muus etapis,
isegi kui need tegurid ei ole nende oluliseks osaks.
4.   Pakkumuste hindamise kriteeriumitega ei anta avaliku sektori hankijatele piiramatut valikuvabadust. Need peavad tagama toimiva konkurentsi võimaldamise ja nendega peavad kaasnema tehnilised kirjeldused, mis võimaldavad pakkujate esitatud teavet tõhusalt kontrollida, et hinnata, kui hästi vastavad pakkumused pakkumuste hindamise kriteeriumitele. […]
[…]“.
Itaalia õigus
16
Itaalia 18. aprilli 2016. aasta seadusandliku dekreedi nr 50 riigihankeseadustiku kohta (decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici) (GURI nr 91, 19.4.2016, regulaarne lisa nr 10) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „riigihankeseadustik“) on artikli 50 lõikes 1 sätestatud:
„[K]ontsessioonilepingute ning muude kui intellektuaalset laadi ehitustööde ja teenuste riigihankelepingute, eelkõige tööjõumahukate lepingute puhul peavad hanketeated ja hanke alusdokumendid sisaldama kooskõlas Euroopa Liidu põhimõtetega konkreetseid sotsiaalklausleid, mille eesmärk on edendada töötajate tööalast stabiilsust, nähes ette, et edukas pakkuja kohaldab […] valdkondlikke kollektiivlepinguid. Tööjõumahukad teenused on teenused, mille puhul tööjõukulud moodustavad vähemalt 50% lepingu kogumaksumusest.“
17
Riigihankeseadustiku artiklis 95 on ette nähtud:
„1.   Pakkumuse hindamise kriteeriumid ei anna avaliku sektori hankijatele pakkumuse osas piiramatut valikuvabadust. Need peavad tagama toimiva konkurentsi võimaldamise ja nendega peavad kaasnema tehnilised kirjeldused, mis võimaldavad pakkujate esitatud teavet tõhusalt kontrollida, et hinnata, kui hästi vastavad pakkumused pakkumuste hindamise kriteeriumidele. Avaliku sektori hankija kontrollib pakkujate esitatud teabe ja tõendite täpsust.
2.   Ilma et see piiraks teatavate asjade hinda või teatavate teenuste osutamise tasustamist käsitlevate õigusaktide, eeskirjade või haldusnormide kohaldamist, tuginevad avaliku sektori hankijad läbipaistvuse, diskrimineerimiskeelu ja võrdse kohtlemise põhimõtetest lähtudes riigihankelepingute sõlmimisel ning konkursside ja projektikonkursside korraldamisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele, mis tehakse kindlaks parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel või hinna või kulu alusel vastavalt kulutõhususe kriteeriumile, näiteks olelusringi kulu […]
3.   Järgmised lepingud sõlmitakse üksnes majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi alusel, mis määratakse kindlaks parima hinna ja kvaliteedi suhte põhjal:
a)
sotsiaalteenuste lepingud ning haiglate, hoolekandeasutuste ja koolide toitlustusteenuste lepingud ning tööjõumahukate teenuste lepingud, mis on määratletud artikli 50 lõikes 1, ilma et see piiraks hankelepingute sõlmimist artikli 36 lõike 2 punkti a alusel;
b)
inseneri- ja arhitektuuriteenuste ning muude tehniliste ja intellektuaalsete teenuste lepingud, mille maksumus on 40000 eurot või rohkem;
b-bis)
teenuste- ja tarnelepingud, mille maksumus on 40000 eurot või rohkem, mida iseloomustab märkimisväärne tehnoloogiline sisu või mis on uuenduslikud.
4.   Madalaima hinna kriteeriumi võib kasutada:
[…]
b)
teenuste ja tarnete puhul, millel on normitud omadused või mille tingimused määrab turg, välja arvatud lõike 3 punktis a viidatud tööjõumahukad teenused;
[…]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
18
14. juulil 2022 algatas kaitseministeerium avatud hankemenetluse teenuste riigihankelepingu sõlmimiseks Itaalia sõjaväe vajaduste täitmiseks, mis koosnes peamiselt peale- ja mahalaadimisest, materjalivirnade kokkupanemisest ja lahtivõtmisest ning materjali teisaldamisest. Riigihankeleping, mis puudutas 2023. aastat ja mida oli võimalik uuendada kolmeks aastaks, oli jagatud üheksaks hankeosaks.
19
Põhikohtuasjas käsitletavas hankemenetluses oli pakkumuste hindamise kriteeriumiks ette nähtud madalaima hinna kriteerium, kuna nimetatud hankeleping puudutas normitud teenuseid riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punkti b tähenduses.
20
Hanketeates oli täpsustatud, et sama lepingu täitmisel makstakse töötajatele vastava sektori kollektiivlepingu alusel. Järelikult ei tohtinud pakkujad pakkuda hinnaalandust tööjõukuludelt. Kõik võimalikud allahindlused pidid puudutama ainult tasu teenuse eest, et selline äriline žest vähendaks ainult pakkuja potentsiaalset kasumit ja mitte tema töötajate palka.
21
Ühe hankeosa puhul, mis käsitles teenuste osutamist Aeronautica Militare area nordi (põhjapiirkonna õhujõud) vajaduste täitmiseks ning mille eeldatav maksumus – kaasa arvatud võimalikud hankelepingu uuendamised – oli 3463114,74 eurot, pakkusid kolm pakkujat, nende hulgas Mara ja Samir, 100% allahindlust nende teenuse eest makstavalt tasult. Neil tingimustel loeti nende kolme pakkuja pakkumused samaväärseteks. Loosi teel otsustati sõlmida selle hankeosa leping Maraga.
22
Samir esitas nimetatud hankeosa kohta hankelepingu sõlmimise otsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia), väites muu hulgas, et madalaima hinna kriteeriumi kohaldamine oli kohaldatavate õigusnormidega vastuolus.
23
See kohus rahuldas Samiri kaebuse 11. aprillil 2023. aasta otsusega, põhjendusel et vastavalt riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punktile a oleks kõnealuses hankemenetluses pidanud pakkumuste hindamise kriteeriumiks olema parima hinna ja kvaliteedi suhe. Kuna põhikohtuasjas kõne all olevad teenused on tööjõumahukad, ei oleks pidanud kohaldama riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punkti b, milles on viidatud madalaima hinna kriteeriumi kasutamisele normitud omadustega teenuste ja asjade pakkumuste hindamisel.
24
Mara esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonikaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
25
Apellatsioonkaebuses kinnitas Mara, et Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) rikkus riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punkti a. Tema sõnul ei ole see säte kohaldatav niisuguse hanke suhtes, nagu on kõne all põhikohtuasjas ning mis on küll tööjõumahukas, kuid millel on ka normitud omadused. Avaliku sektori hankija oleks õigustatult tuginenud selle seadustiku artikli 95 lõike 4 punktile b, kehtestades pakkumuste hindamise kriteeriumiks madalaima hinna kriteeriumi.
26
Juhuks, kui Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) peaks tuvastama, et Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) järeldas riigihankeseadustiku artiklist 95 õigesti, et madalaima hinna kriteeriumi ei tohi kasutada niisuguste pakkumuste hindamisel, mis puudutavad tööjõumahukaid ja lisaks normitud omadustega teenuseid, väidab Mara, et see artikkel rikub liidu õigust.
27
Direktiivist 2014/24 nähtub tõepoolest, et selle eesmärk on eelkõige ergutada pakkumuste hindamisel parima hinna ja kvaliteedi suhte kriteeriumi kasutamist. Kohustades aga avaliku sektori hankijaid kehtestama selle hindamiskriteeriumi isegi siis, kui kõne all olev hange on normitud omadustega, oleks Itaalia seadusandja läinud kaugemale sellest, mis on selle direktiivi 2014/24 eesmärgi saavutamiseks vajalik, ning oleks seega rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet.
28
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb, et riigihankeseadustiku artikli 95 lõigete 3 ja 4 koostoimest ilmneb selgelt, et põhikohtuasjas kõne all olevat lepingut puudutav hange oleks kehtiva Itaalia õiguse kohaselt pidanud pakkumuste hindamisel tuginema parima hinna ja kvaliteedi suhte kriteeriumile.
29
See kohus siiski kahtleb selle kriteeriumi kasulikkuses niisuguste teenustega seotud pakkumuste hindamisel, mida iseloomustab suur korduvus ja millel üldiselt ei ole kohandatavaid osi. Hankemenetluse ökonoomia ja kiiruse põhjustel võib madalaima hinna kriteerium osutuda normitud omadustega teenuseid puudutavate hangete puhul kõige asjakohasemaks.
30
Nimetatud kohus märgib, et tema täiskogu, kes on pädev väljendama õiguspõhimõtteid, otsustas 21. mai 2019. aasta kohtuotsuses nr 8 riigihankeseadustiku artikli 95 lõigete 3 ja 4 suhte kohta, et tööjõumahukate teenuste pakkumuste hindamisel parima hinna ja kvaliteedi suhte kriteeriumi kehtestamine on mõeldud töötajate kaitseks ja seetõttu tuleb tööjõumahukate hangete ehk hangete puhul, mille tööjõukulud moodustavad vähemalt poole lepingu kogusummast, igal juhul hinnata pakkumusi selle kriteeriumi alusel, isegi kui need on normitud omadustega.
31
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib aga, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on eesmärk kaitsta töötajaid juba saavutatud sellega, et tööjõukuludelt allahindluse pakkumine on keelatud.
32
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas asutamisvabaduse ja teenuste vaba osutamise põhimõtetega, mis on sätestatud [ELTL] artiklites 49 ja 56, [liidu õiguses kehtiva] proportsionaalsuse põhimõttega ja direktiivi [2014/24] artikli 67 lõikega 2 on vastuolus niisuguste riigisiseste riigihanke eeskirjade kohaldamine nagu Itaalia õiguses [riigihankeseadustiku] artikli 95 lõike 3 punktis a ja lõike 4 punktis b ning artikli 50 lõikes 1 sisalduvad eeskirjad ja Consiglio di Stato [(kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)] täiskogu 21. mai 2019. aasta kohtuotsuses nr 8 väljendatud õiguspõhimõtetest tulenevad eeskirjad, mille kohaselt on avaliku sektori hankijal keelatud riigihangetes, mille esemeks on normitud omadustega ja samal ajal tööjõumahukad teenused, näha hindamiskriteeriumina ette madalaima hinna kriteeriumi isegi juhul, kui hankemenetluse eeskirjades on ette nähtud, et hinnaalandust tohib teha üksnes ettevõtja tasult või võimalikult kasumilt, ilma et see piiraks tööjõukulusid?“
Menetlus Euroopa Kohtus
33
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 62 lõike 1 alusel esitas Euroopa Kohus pooltele ja teistele huvitatud isikutele kirjalikult vastamiseks küsimused direktiivi 2009/81 ja direktiivi 2014/24 kohaldamisala kohta. Mara, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon vastasid nendele küsimustele seisukohtadega, mis esitati vastavalt 26. novembril 2024, 19. novembril 2024 ja 20. novembril 2024.
Eelotsuse küsimuse analüüs
Sissejuhatavad märkused
34
Euroopa Kohtule esitatud seisukohtades täpsustasid põhikohtuasja pooled ja Itaalia valitsus, et põhikohtuasjas kõne all oleva riigihanke esemeks olevad teenused puudutavad osaliselt laskemoona- ja lõhkeainelasti käitlemist. Need kaubad kujutavad endast aga sõjavarustust direktiivi 2009/81 artikli 1 punkti 6 tähenduses.
35
Selles osas võivad need teenused, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 28, olla „[sõjalise] varustusega otseselt seotud“ selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses. Lastikäitlemisteenuse osutamine – mis vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 7 viidatud CPV viitenumbritele kuulub nimetatud direktiivi I lisas nimetatud kümnendasse teenusekategooriasse „Transpordi abi- ja lisateenused“ – võib tähendada füüsilist juurdepääsu selles lastis sisalduvale sõjalisele varustusele ning juurdepääsu selle varustusega seotud teatavale tundlikule teabele.
36
Arvestades kaitsevaldkonnas asjade ja teenuste ostmise tundlikku laadi, mida on rõhutatud direktiivi 2009/81 põhjendustes 8 ja 9, on selle direktiiviga kehtestatud konkreetne õiguslik raamistik. Nagu nähtub nimetatud direktiivi põhjendustest 4, 6 ja 7, peab selles valdkonnas riigihankemenetluste kooskõlastamine vastama ohutusnõuetele, võimaldades samal ajal vähendada kulusid eelkõige logistikateenuste, transpordi ja ladustamise puhul.
37
Selle eripära tõttu on direktiivi 2009/81 kohaldamisalasse kuuluvad riigihanked direktiivi 2014/24 artikli 15 lõike 1 punkti a kohaselt jäetud viimasena nimetatud direktiivi kohaldamisalast välja.
38
Käesoleval juhul rõhutasid põhikohtuasja pooled ja Itaalia valitsus, et ainult teatav last, millele kõnealuseid käitlemisteenuseid osutatakse, sisaldavad sõjavarustust direktiivi 2009/81 artikli 1 punkti 6 tähenduses, samas kui muu last sisaldab asju, mis on küll mõeldud Itaalia sõjaväele, kuid mis ei ole sõjaliseks otstarbeks välja töötatud ega kohandatud. Seda teavet arvestades, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, tuleb põhikohtuasjas kõne all olev hange kvalifitseerida segalepinguks selles mõttes, et see puudutab korraga nii oste, mis kuuluvad direktiivi 2009/81 kohaldamisalasse, kui ka oste, mis kuuluvad direktiivi 2014/24 kohaldamisalasse.
39
Sellega seoses tuleb tõdeda, et direktiivi 2009/81 artikkel 3 ja direktiivi 2014/24 artikkel 16 sisaldavad kumbki sätteid, mille eesmärk on määrata kindlaks niisuguste segalepingute suhtes kohaldatav direktiiv.
40
Nende sätete vastavad kohaldamisalad on osaliselt erinevad. Täpsemalt, kuigi direktiivi 2009/81 artiklis 3 on põhimõtteliselt ette nähtud avaliku sektori hankija kohustus kohaldada seda direktiivi nende segalepingute suhtes, on direktiivi 2014/24 artiklis 16 ette nähtud üksnes võimalus niisugustele hangetele teatavatel tingimustel direktiivi 2009/81 kohaldada.
41
Nimelt on direktiivi 2009/81 artiklis 3 ette nähtud, et leping, mille objektiks on direktiivi 2009/81 reguleerimisalasse ja osaliselt direktiivi 2004/18 (mis on nüüdseks asendatud direktiiviga 2014/24) reguleerimisalasse kuuluvad ehitustööd, tarned või teenused, sõlmitakse vastavalt direktiivile 2009/81, tingimusel et on täidetud selle artikli lõikes 1 sätestatud nõue, et üksainus hankeleping on objektiivsetel põhjustel õigustatud, ning nimetatud artikli lõikes 3 sätestatud tingimus, et otsust sõlmida üksainus leping ei tehta selleks, et arvata asjaomane leping välja direktiivi 2014/24 kohaldamisest.
42
Direktiivi 2014/24 artiklis 16 on omakorda eristatud segahankeid, mille eri osi „on objektiivselt võimalik lahutada“ või „ei ole objektiivselt võimalik lahutada“.
43
Mis puudutab esiteks segahankeid, mille erinevaid osi „ei ole objektiivselt võimalik lahutada“, siis on direktiivi 2014/24 artikli 16 lõikes 4 sätestatud, et niisuguse lepingu võib „sõlmida ilma [seda] direktiivi kohaldamata, kui see sisaldab elemente, mille suhtes kohaldatakse [ELTL] artiklit 346“, ja „muul juhul võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga [2009/81]“.
44
Esimene olukord, mis puudutab ELTL artikli 346 kohaldamist, hõlmab direktiivi 2009/81 põhjendusi 16, 17, 20 ja 27 arvestades üksnes olukordi, kus asjaomase hankelepingu sõlmimine vastab niisugusele turvalisuse või konfidentsiaalsusega seotud nõuete tasemele, et isegi selle direktiivi erisätted ei ole asjaomase liikmesriigi oluliste julgeolekuhuvide kaitsmiseks piisavad. Miski Euroopa Kohtule esitatud toimikus ei anna aga alust arvata, et käesoleval juhul on tegemist niisuguse olukorraga, kuid seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
45
Teisel juhul, mis puudutab segahankeid, mis koosnevad osadest, mida ei ole objektiivselt võimalik lahutada ja mille suhtes ELTL artikkel 346 ei ole kohaldatav, on direktiivi 2014/24 artikli 16 lõikega 4 lubatud, kuid mitte nõutud, et asjaomane hankeleping sõlmitakse kooskõlas direktiiviga 2009/81 ning seega jäetakse hankijale valik sõlmida leping selle direktiiviga või direktiiviga 2014/24 kehtestatud korra kohaselt.
46
Teiseks, mis puudutab segahankeid, mille erinevaid osi on „objektiivselt võimalik lahutada“, siis võimaldab direktiivi 2014/24 artikli 16 lõige 2 avaliku sektori hankijal sõlmida nende erinevate osade jaoks eraldi lepingud, kusjuures iga lepingu suhtes kohaldatav direktiiv määratakse kindlaks nende eriomaste tunnuste alusel, või sõlmida ühtne leping, mis jääb seega „segahankeks“.
47
Kui aga hankija otsustab selle ühtse lepingu suhtes kohaldada direktiivi 2009/81, peab otsus mitte sõlmida eraldi hankelepinguid olema selle lõike kolmanda lõigu punkti b kohaselt „objektiivselt põhjendatud“. Seda nõuet ei ole aga ette nähtud juhul, kui avaliku sektori hankija otsustab direktiivi 2014/24 kohaldades sõlmida ühtse lepingu.
48
Lisaks tuleneb sama lõike neljandast lõigust, et otsust sõlmida ühtne leping, hoolimata sellest, et esineb hankeosi, mida on objektiivselt võimalik lahutada, „ei tohi siiski teha selleks, et arvata lepingud välja [direktiivi 2014/24] või direktiivi [2009/81] kohaldamisest“.
49
Erinevalt käesoleva kohtuotsuse punktis 47 nimetatud nõudest on see nõue kohaldatav ka juhul, kui ühtne leping on sõlmitud direktiivi 2014/24 sätteid kohaldades. Seega, kuna ühelt poolt on tegemist hankija heausksuse nõudega ja teiselt poolt ei tohi see võtta direktiivi 2014/24 artikli 16 lõike 2 kolmandas lõigus sätestatud nõudelt soovitavat toimet, tuleb lugeda, et selle lõike neljandas lõigus sätestatud nõuet on rikutud, kui kõiki asjasse puutuvaid asjaolusid arvestades ilmneb, et hankija otsust sõlmida ühtne hankeleping saab mõista üksnes selle hankija sooviga vältida kas direktiivi 2009/81 või direktiivi 2014/24 kohaldamist.
50
Direktiivi 2009/81 ja direktiivi 2014/24 vahelised kollisiooninormid, mis on sätestatud viimati nimetatud direktiivi artiklis 16, on hilisemad ja ka üksikasjalikumad kui need, mis sisalduvad direktiivi 2009/81 artiklis 3. Direktiivi 2014/24 artikkel 16 väljendab seega liidu seadusandja tahet selle direktiivi vastuvõtmise kuupäeval ja seda tuleb kohaldada direktiivi 2009/81 artikli 3 lõike 1 kahjuks, millel on – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 39 ja 40 – erinev ulatus, kuid mida tuleb pidada direktiiviga 2014/24 sisse viidud õigusloome arengu tulemusel ületatuks.
51
Itaalia valitsuse poolt Euroopa Kohtule esitatud seisukohtade kohaselt leidis kaitseministeerium, et põhikohtuasjas kõne all oleva teenuste hankelepingu erinevad osi oli küll objektiivselt võimalik lahutada, kuid neid tuleb lasti samaaegse käitlemise tõttu pidada osaks ühtsest lepingust, mis tuleb sõlmida direktiivi 2014/24 sätteid kohaldades.
52
Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 47, ei ole niisugusel juhul kohaldatav direktiivi 2014/24 artikli 16 lõike 2 kolmanda lõigu punktis b sätestatud tingimus, mille kohaselt peab otsus sõlmida ühtne leping olema „objektiivselt põhjendatud“. Seevastu on kohaldatav selle direktiivi artikli 16 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud tingimus, mille kohaselt seda otsust „ei tohi siiski teha selleks, et arvata lepingud välja [nimetatud] direktiivi või direktiivi [2009/81] kohaldamisest“.
53
Järelikult analüüsib Euroopa Kohus direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 tõlgendamist puudutavat küsimust üksnes tingimusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus enne kontrollib, kas käesoleval juhul ei ole rikutud selle direktiivi artikli 16 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud nõuet.
Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõige 2 ning proportsionaalsuse põhimõte
54
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastatud küsimus puudutab ELTL artiklite 49 ja 56, direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 ning proportsionaalsuse põhimõtte tõlgendamist.
55
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et selle küsimuse eesmärk on võimaldada eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata riigihankeseadustiku teatavate sätete kooskõla liidu õigusega. On aga selge, et selle seadustikuga on Itaalia õigusesse üle võetud direktiiv 2014/24.
56
Teiseks nähtub eelotsusetaotluses esitatud asjaoludest, mis on kokku võetud käesoleva kohtuotsuse punktis 21, et põhikohtuasjas käsitletava hankelepingu eeldatav maksumus ületab selle direktiivi kohaldamise piirmäära, mis on ette nähtud direktiivi artiklis 4.
57
Kolmandaks nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasja ese puudutab nimetatud direktiivi artikli 67 lõike 2 kolmandas lõigus ette nähtud võimalust keelata kasutada „ainult hinda […] pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina“ – eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastuse kohaselt „madalaima hinna“ kriteerium – ning liikmesriikide kohustust järgida selle võimaluse kasutamisel proportsionaalsuse põhimõtet.
58
Neil asjaoludel on eelotsuse küsimuse analüüsimine nii vajalik kui ka piisav direktiivi 2014/24 ja proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast (vt analoogia alusel 4. juuni 2020. aasta kohtuotsus Asmel, C‑3/19, EU:C:2020:423, punktid 44–48).
59
Järelikult tuleb asuda seisukohale, et oma küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/24 artikli 67 lõiget 2 ja proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt hankelepingute puhul, mille ese on teenused, mis on normitud, kuid mille kogumaksumusest vähemalt poole moodustavad tööjõukulud, on avaliku sektori hankijal keelatud kasutada hinda nende pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina isegi juhul, kui hanketeates on ette nähtud, et kõik pakkuja pakutud allahindlused peavad olema tehtud üksnes nende teenuste eest makstavalt tasult, ilma et see vähendaks selle pakkuja palgatud töötajate töötasu.
60
Nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, on põhikohtuasjas käsitletava hankelepingu esemeks olevatel käitlemisteenustel „normitud omadused“ Itaalia õigusnormide tähenduses, kuna need teenused seisnevad korduvates ja vähetehnilistes ülesannetes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb samuti, et need ülesanded on suures osas füüsiline töö, mistõttu on põhikohtuasjas kõne all olevad teenused „tööjõumahukad“ nende õigusnormide tähenduses, see tähendab, et tööjõukulud moodustavad vähemalt poole lepingu kogusummast.
61
Selleks et teha kindlaks, kas niisuguseid teenuseid puudutavad riigihankelepingud jäävad väljapoole liikmesriikidele direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmanda lõiguga antud võimalust keelata hinna kasutamine nende pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina, tuleb kõigepealt märkida, et see säte ei piira võimalust, mis on seal ette nähtud konkreetset liiki asjade või teenuste hankelepingutele, ega sisalda ühtegi erandit sellest võimalusest. Üldisemalt ei sea see võimalust keelata hinna kasutamine pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina sõltuvusse ühestki tingimusest. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 46 märkis, tuleneb nimetatud sätte sõnastusest, et see annab liikmesriikidele ulatusliku kaalutlusõiguse.
62
Selle ulatusliku kaalutlusõiguse olemasolu kinnitab direktiivi artikli 67 ülesehitus tervikuna.
63
Selle artikli lõikest 1 tuleneb nimelt, et avaliku sektori hankijad tuginevad riigihankelepingute sõlmimisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele. Selle artikli lõikes 2 on täpsustatud, et pakkumus tuleb kindlaks teha hinna või kulu alusel, ja selle lõike esimeses lõigus on sõnaselgelt ette nähtud võimalus teha nimetatud pakkumus kindlaks parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel.
64
Selle lähenemisviisi valik eeldab niisuguste pakkumuste hindamise kriteeriumide kindlaksmääramist, mis ei hõlma mitte ainult hinda, vaid ka asjaomase hankelepingu esemega seotud kvalitatiivseid aspekte. Selleks, et neid kvalitatiivseid aspekte saaks käsitada seotuna riigihankelepingu esemega, piisab selle artikli lõike 3 kohaselt sellest, kui need on seotud lepingu alusel teostatavate ehitustööde, asjade või teenustega nende olelusringi mis tahes etappides.
65
Seega tuleneb direktiivi 2014/24 artikli 67 üldisest tõlgendamisest, et sellega, kui liikmesriik kehtestab avaliku sektori hankijatele keelu kasutada hinda pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina, ei kaasne kuidagi see, et direktiivi rakendamisel tehakse erand teistsuguse ulatusega reeglist. Kui liikmesriik kasutab selle artikli lõike 2 kolmandas lõigus ette nähtud võimalust, siis selle ainus tagajärg on see, et selle liikmesriigi territooriumil asendatakse lõike 2 esimeses lõigus hankijatele antud võimalus kasutada kvalitatiivseid aspekte sisaldavaid kriteeriume hankija kohustusega lisada hanketeatesse üks või mitu sellist tüüpi kriteeriumi.
66
Liikmesriikide ulatuslikku kaalutlusõigust selle võimaluse kasutamisel kinnitab ka direktiivi 2014/24 eesmärk. Nagu nähtub selle direktiivi põhjendustest 89, 90 ja 92, soovis liidu seadusandja siduda mõiste „majanduslikult soodsaim pakkumus“ valdavalt mõistega „parima hinna ja kvaliteedi suhe“. Täpsustades, et riigisiseste õigusnormide puudumisel võivad hankijad kasutada hinda või kulu pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina, leidis liidu seadusandja, et kvaliteedile suunatud riigihankelepingute sõlmimise soodustamiseks on vaja lubada liikmesriikidel keelata või piirata pakkumuste hindamisel üksnes hinna või kulu kriteeriumi kasutamist. Ta pidas lisaks vajalikuks ergutada avaliku sektori hankijaid valima pakkumuste hindamise kriteeriumid, mis võimaldavad neil saada kvaliteetseid ehitustöid, asju ja teenuseid, mis vastavad optimaalsel viisil nende vajadustele.
67
Proportsionaalsuse põhimõte, mis on liidu õiguse üldpõhimõte, nõuab, et liikmesriikide või avaliku sektori hankijate poolt direktiivi 2014/24 sätete rakendamisel kehtestatud eeskirjad ei läheks kaugemale sellest, mis on vajalik selle direktiivi eesmärkide saavutamiseks (30. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punkt 45, ja 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, punkt 42).
68
Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmandas lõigus ette nähtud võimaluse kasutamine rikuks proportsionaalsuse põhimõtet, kui liikmesriik otsustab keelata hinna või kulu kasutamise ainsa hindamiskriteeriumina teatavat liiki pakkumuste puhul, mille laad on niisugune, et osutub võimatuks või ülemäära keeruliseks teha kindlaks kriteeriumid, mis võimaldavad pakkujate pakkumustes ette nähtud ehitustöid, asju või teenuseid kvalitatiivselt eristada.
69
Käesoleval juhul näib niisugune norm, nagu on kehtestanud Itaalia seadusandja ja mille kohaselt peavad töömahukate teenuste riigihankelepingud, isegi kui neil on „normitud omadused“, olema sõlmitud majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi alusel, lähtudes parima hinna ja kvaliteedi suhtest, hoolimata asjaolust, et see eeskiri puudutab teenuseid, mis on oma olemuselt vähetehnilised, kooskõlas selle direktiivi ja proportsionaalsuse põhimõttega.
70
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 56 märkis, võivad mitmed kvalitatiivsed aspektid, nagu selliste teenuste osutamiseks määratud töötajate korraldus ja kogemus, mõjutada lepingute täitmise kvaliteeti ja seega pakkumuste majanduslikku väärtust. Neil asjaoludel ei ole võimatu ega ülemäära keeruline pakkujate pakkumustes ette nähtud teenuseid kvalitatiivselt eristada.
71
Seda tõlgendust ei sea kahtluse alla asjaolu, et avaliku sektori hankijatel, kellele on adresseeritud niisugused riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on kohustus lisada oma hankemenetlustesse reegel, mille kohaselt kõik pakkuja pakutud allahindlused peavad puudutama üksnes selle pakkuja osutatud teenuste eest makstavat tasu, mitte tema töötajate töötasu. Kuna see keeld teha hinnaalandusi, mis võib kaasa tuua töötajate töötasu vähenemise, on seadusega ette nähtud, peavad kõik pakkujad sellest ühtemoodi kinni pidama. Kuna niisugune keeld ei võimalda pakkumusi võrrelda, on direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 4 seisukohast – mis koostoimes selle direktiivi põhjendusega 90 nõuab, et kehtestataks pakkumuste hindamise kriteeriumid, mis tagavad tõelise konkurentsi võimaluse ja seega pakkumuste võrdlemise (vt selle kohta 20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punkt 31) – endiselt vajalik, et pakkumuste hindamine põhineks kriteeriumidel, mis ei ole nimetatud keeluga hõlmatud ja mis võimaldavad pakkumusi võrrelda. Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse eelmisest punktist, võib kvalitatiivsetel aspektidel põhinevate kriteeriumide kehtestamine olla selleks sobiv ja seega ei saa seda pidada ebaproportsionaalseks.
72
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2014/24 artikli 67 lõiget 2 ja proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt hankelepingute puhul, mille ese on teenused, mis on normitud, kuid mille kogumaksumusest vähemalt poole moodustavad tööjõukulud, on avaliku sektori hankijal keelatud kasutada hinda nende pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina. Sellega seoses ei oma tähtsust asjaolu, et hanketeates on ette nähtud, et kõik võimalikud pakkuja pakutud allahindlused peavad olema tehtud üksnes nende teenuste eest makstavalt tasult, ilma et see vähendaks selle pakkuja palgatud töötajate töötasu.
Kohtukulud
73
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 67 lõiget 2 ning proportsionaalsuse põhimõtet
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt hankelepingute puhul, mille ese on teenused, mis on normitud, kuid mille kogumaksumusest vähemalt poole moodustavad tööjõukulud, on avaliku sektori hankijal keelatud kasutada hinda nende pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina. Sellega seoses ei oma tähtsust asjaolu, et hanketeates on ette nähtud, et kõik võimalikud pakkuja pakutud allahindlused peavad olema tehtud üksnes nende teenuste eest makstavalt tasult, ilma et see vähendaks selle pakkuja palgatud töötajate töötasu.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.