62002CJ0282_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-282/02,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, ασκηθείσα στις 31 Ιουλίου 2002,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τον M. Shotter, με τόπο επιδόσεων στο
Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιρλανδίας,
εκπροσωπούμενης από τον D. J. O’Hagan, επικουρούμενο από τον A. M. Collins, BL, με τόπο επιδόσεων στο
Λουξεμβούργο,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο τμήματος,  R. Silva de Lapuerta (εισηγήτρια),  C. Gulmann, J. Makarczyk και P. Kūris, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro
γραμματέας:
R. Grass
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφό της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιρλανδία, μη λαμβάνοντας όλα τα αναγκαία μέτρα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο και την ορθή εφαρμογή της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαΐου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138, στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία, ιδίως δε από τα άρθρα της 7 και 9, καθώς και από τη Συνθήκη ΕΚ.
Το νομικό πλαίσιο
2. Η οδηγία αποσκοπεί στην προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος της Κοινότητας κατά της ρυπάνσεως. Προς τούτο, διακρίνει μεταξύ δύο κατηγοριών επικινδύνων ουσιών οι οποίες περιλαμβάνονται, αντιστοίχως, στον κατάλογο Ι και τον κατάλογο ΙΙ του παραρτήματός της. Ο κατάλογος I περιλαμβάνει ουσίες ιδιαιτέρως επικίνδυνες για το υδάτινο περιβάλλον, οι οποίες επελέγησαν κυρίως βάσει της τοξικότητάς τους, της ανθεκτικότητάς τους και της βιοσυσσωρεύσεώς τους. Ο κατάλογος II περιλαμβάνει τις ουσίες οι οποίες έχουν βλαβερή επίδραση στο υδάτινο περιβάλλον, που δύναται πάντως να περιοριστεί σε ορισμένη ζώνη και που εξαρτάται από τα χαρακτηριστικά των υδάτων όπου αποβάλλονται οι εν λόγω ουσίες και της τοποθεσίας στην οποία ευρίσκονται. Το εν λόγω παράρτημα διευκρινίζει ότι οι ουσίες του καταλόγου I, για τις οποίες οι οριακές τιμές που προβλέπονται στο άρθρο 6 της οδηγίας δεν έχουν καθοριστεί, πρέπει να θεωρηθούν ουσίες του καταλόγου II.
3. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας, ορίζει ότι αυτή εφαρμόζεται στα εσωτερικά επιφανειακά ύδατα, στα χωρικά ύδατα, στα εσωτερικά παράκτια ύδατα και στα υπόγεια ύδατα.
4. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας περιλαμβάνει ορισμούς, μεταξύ των οποίων αυτούς των όρων «απόρριψη» και «ρύπανση». Στο ως άνω άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄, η «απόρριψη» ορίζεται ως εξής: «η εισαγωγή στα ύδατα που προβλέπονται στην παράγραφο 1 ουσιών που απαριθμούνται στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματος, εξαιρέσει:
– των απορρίψεων βυθοκόρων πλοίων,
– των εργασιών απορρίψεως από πλοία μέσα στα χωρικά ύδατα,
– της καταβυθίσεως αποβλήτων πλοίων μέσα στα χωρικά ύδατα».
5. Στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο ε΄, της οδηγίας αυτής, η «ρύπανση» ορίζεται ως «η άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο ουσιών ή ενεργείας μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία, να καταστρέψουν τους βιολογικούς πόρους για το υδάτινο οικοσύστημα, να παραβλάψουν την αναψυχή ή να παρεμποδίσουν άλλες νόμιμες χρήσεις των υδάτων».
6. Το άρθρο 2 της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη της ρυπάνσεως των υδάτων από τις ουσίες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο Ι του παραρτήματός της, καθώς και για τη μείωση της ρυπάνσεως από αυτές που περιλαμβάνονται στον κατάλογο ΙΙ του αυτού παραρτήματος.
7. Το άρθρο 7 της ίδιας οδηγίας ορίζει:
«1. Για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων, που προβλέπονται στο άρθρο 1, από τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ, τα κράτη μέλη καταρτίζουν προγράμματα για την πραγματοποίηση των οποίων εφαρμόζουν ιδίως τα μέσα που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3.
2. Για όλες τις απορρίψεις που πραγματοποιούνται στα ύδατα που προβλέπονται στο άρθρο 1, οι οποίες δύνανται να περιέχουν ουσίες του καταλόγου ΙΙ, απαιτείται προηγουμένη άδεια της αρμοδίας αρχής του ενδιαφερομένου κράτους μέλους, που καθορίζει τα πρότυπα αποβολής. Τα πρότυπα αυτά βασίζονται στους ποιοτικούς στόχους που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 3.
3. Τα προγράμματα, που προβλέπονται στην παράγραφο 1, περιλαμβάνουν ποιοτικούς στόχους για τα ύδατα, οι οποίοι θεσπίζονται σύμφωνα με τις τυχόν οδηγίες του Συμβουλίου.
4. Τα προγράμματα δύνανται επίσης να περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις για τη σύνθεση και τη χρήση ουσιών ή ομάδων ουσιών καθώς και προϊόντων, λαμβάνουν δε υπόψη τις τελευταίες οικονομικώς εφικτές τεχνικές εξελίξεις.
5. Τα προγράμματα θέτουν τα χρονικά όρια πραγματοποιήσεώς τους.
6. Τα προγράμματα και τα αποτελέσματα της εφαρμογής τους ανακοινώνονται περιληπτικώς στην Επιτροπή.
7. Η Επιτροπή, μαζί με τα κράτη μέλη, οργανώνει συστηματικούς συγκριτικούς ελέγχους των προγραμμάτων για την εξασφάλιση επαρκούς συντονισμού κατά την πραγματοποίησή τους. Αν η Επιτροπή το κρίνει αναγκαίο, υποβάλλει για τον σκοπό αυτό στο Συμβούλιο προτάσεις επί του θέματος.»
8. Το άρθρο 8, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη απαγορεύουν κάθε πράξη που έχει ως αντικείμενο ή αποτέλεσμα την ανατροπή των διατάξεων αυτής.
9. Το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζει ότι η εφαρμογή των μέτρων που λαμβάνονται δυνάμει αυτής σε καμιά περίπτωση δεν δύναται να καταλήξει σε άμεση ή έμμεση αύξηση της ρυπάνσεως των υδάτων στα οποία έχει εφαρμογή η οδηγία.
10. Το άρθρο 10 της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι ένα ή περισσότερα κράτη μέλη δύνανται να λάβουν, κατά περίπτωση, από κοινού ή μεμονωμένα, μέτρα αυστηρότερα από αυτά που προβλέπονται στην ίδια οδηγία.
11. Η οδηγία δεν όρισε ρητή καταληκτική ημερομηνία για τη θέση της σε εφαρμογή. Το άρθρο της 12, παράγραφος 2, προβλέπει ότι «[η] Επιτροπή διαβιβάζει, αν είναι δυνατόν, εντός προθεσμίας 27 μηνών από της κοινοποιήσεως της παρούσης οδηγίας τις πρώτες προτάσεις που υπεβλήθησαν σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 7. Το Συμβούλιο αποφαίνεται με ομοφωνία εντός προθεσμίας εννέα μηνών».
12. Με επιστολή της 3ης Νοεμβρίου 1976, η Επιτροπή πρότεινε στα κράτη μέλη τις ακόλουθες ημερομηνίες για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας: την 15η Σεπτεμβρίου 1978 για το σύστημα χορηγήσεως προηγούμενης αδείας· την 15η Σεπτεμβρίου 1981 για τη θέσπιση των προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως από τις ουσίες του καταλόγου II και την 15η Σεπτεμβρίου 1986 για τη θέση σε εφαρμογή των προγραμμάτων αυτών.
13. Η οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ L 327, σ. 1), περιλαμβάνει σειρά διατάξεων που αναφέρονται στην οδηγία.
14. Ειδικότερα, το άρθρο 22, παράγραφος 2, της οδηγίας 2000/60 έχει ως ακολούθως:
«Τα κατωτέρω κείμενα καταργούνται δεκατρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας:
[...]
– η οδηγία 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου [...]».
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15. Κατόπιν καταγγελίας η Επιτροπή κοινοποίησε στην Ιρλανδία, στις 4 Φεβρουαρίου 1991, έγγραφο οχλήσεως με το οποίο διευκρίνιζε ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε προβεί σε περιληπτική ανακοίνωση προγραμμάτων μειώσεως της ρυπάνσεως για ορισμένες ουσίες περιλαμβανόμενες στον κατάλογο II του παραρτήματος της οδηγίας.
16. Στις 23 Δεκεμβρίου 1992, η Επιτροπή κοινοποίησε στην Ιρλανδία νέο έγγραφο οχλήσεως με το οποίο ισχυριζόταν, μεταξύ άλλων, ότι το άρθρο 7 της οδηγίας δεν είχε μεταφερθεί ορθώς στην ιρλανδική νομοθεσία. Σύμφωνα με το έγγραφο οχλήσεως, η εν λόγω νομοθεσία δεν καθιστούσε υποχρεωτικά τα προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως και δεν προέβλεπε, στο απαιτούμενο μέτρο, τον καθορισμό ποιοτικών στόχων και καθεστώς αδείας για τους υπονόμους. Η Επιτροπή προσέθετε ότι το εν λόγω άρθρο 7 δεν είχε τεθεί ορθώς σε εφαρμογή σε πολλούς ειδικούς τομείς. Η Ιρλανδία απάντησε με επιστολή της 30ής Ιουλίου 1993.
17. Στις 14 Φεβρουαρίου 1996, αφού ερεύνησε σειρά καταγγελιών σχετικών με τις ιρλανδικές αλιευτικές εκμεταλλεύσεις στη θάλασσα, η Επιτροπή κοινοποίησε στο εν λόγω κράτος μέλος έγγραφο οχλήσεως με το οποίο του εφιστούσε την προσοχή στο γεγονός ότι δεν εφάρμοζε το άρθρο 7 της οδηγίας στις προμνημονευθείσες εκμεταλλεύσεις.
18. Με επιστολές της 11ης και της 14ης Ιουνίου 1996, η Ιρλανδία απάντησε στην Επιτροπή και διευκρίνισε τη θέση της ως προς το άρθρο 7.
19. Στις 3 Οκτωβρίου 1996, η Επιτροπή απηύθυνε στο ως άνω κράτος μέλος έγγραφο οχλήσεως συμπληρωματικό αυτού της 23ης Δεκεμβρίου 1992.
20. Στις 12 Ιουνίου 1997, η Επιτροπή κοινοποίησε στην Ιρλανδία ενιαία αιτιολογημένη γνώμη για τις διάφορες διαδικασίες επισημαίνοντας τις ενέργειες του εν λόγω κράτους μέλους οι οποίες συνιστούσαν παραβάσεις των άρθρων 7 και 9 της οδηγίας, ιδίως τον μη καθορισμό προγραμμάτων περιορισμού της ρυπάνσεως και/ή τη μη ανακοίνωση των εν λόγω προγραμμάτων καθώς και των αποτελεσμάτων από την εφαρμογή τους σε συνεπτυγμένη μορφή, τις παραλείψεις ως προς τις υποχρεωτικές μεθόδους για τη θέση σε εφαρμογή (ήτοι, τους ποιοτικούς στόχους, τις άδειες και τα πρότυπα αποβολής) καθώς και το γεγονός ότι [η Ιρλανδία] δεν απέτρεψε την εμφάνιση και την επιδείνωση γενικευμένης ρυπάνσεως των γλυκών υδάτων από φωσφόρο.
21. Στις 11 Ιουνίου 1997, την προτεραία της αποστολής της ως άνω αιτιολογημένης γνώμης, η Ιρλανδία απηύθυνε προς την Επιτροπή επιστολή με την οποία εξέθετε μια στρατηγική καταπολεμήσεως του ευτροφισμού στους ιρλανδικούς ποταμούς και λίμνες, επικεντρωμένη στις λεκάνες υδροσυλλογής.
Η στρατηγική αυτή αποσκοπούσε στην καταπολέμηση του προβλήματος της ρυπάνσεως με φωσφόρο περί του οποίου έγινε λόγος στην αιτιολογημένη γνώμη.
22. Κατόπιν ανταλλαγής σειράς επιστολών μεταξύ της Ιρλανδίας και της Επιτροπής, η τελευταία απηύθυνε προς το προμνημονευθέν κράτος μέλος, στις 28 Ιουλίου 2000, πρόσθετη αιτιολογημένη γνώμη με την οποία διαπίστωνε ότι η Ιρλανδία, μη έχοντας λάβει όλα τα απαιτούμενα μέτρα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο και την ορθή εφαρμογή της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή, ιδίως δε από τα άρθρα της 7 και 9, καθώς και από τη Συνθήκη ΕΚ, και ζητούσε από το εν λόγω κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία μέτρα προς συμμόρφωση με την αιτιολογημένη γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
23. Στις 2 Φεβρουαρίου 2001, η Ιρλανδία σε απάντηση προς τη ν αιτιολογημένη γνώμη, κοινοποίησε στην Επιτροπή νέες διατάξεις,
ήτοι την κανονιστική πράξη της 30ής Ιανουαρίου 2001 με τίτλο «Κανονιστική πράξη περί της ποιότητας των υδάτων – επικίνδυνες ουσίες» [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. αριθ. 12 του 2001), στο εξής: κανονιστική πράξη του 2001]. Η νέα αυτή κανονιστική πράξη θέτει ποιοτικούς στόχους για την ατραζίνη, το διχλωρομεθάνιο, το τολουόλιο, τον τριβουτυλοκασσίτερο, το ξυλόλιο, το αρσενικό, το χρώμιο, τον χαλκό, τα κυανιούχα άλατα, τα φθορίδια, τον μόλυβδο, τη σιμαζίνη, το νικέλιο και τον ψευδάργυρο. Η Ιρλανδία διευκρίνισε ότι προέβαινε σε κοινοποίηση των νέων αυτών διατάξεων κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2000/60.
24. Στις 6 Απριλίου 2001, η Ιρλανδία απέστειλε στην Επιτροπή αντίγραφο εκθέσεως του ιρλανδικού οργανισμού για την προστασία του περιβάλλοντος η οποία αφορούσε την παρουσία 78 επικίνδυνων ουσιών στα ιρλανδικά επιφανειακά ύδατα.
25. Στις 30 Ιουλίου 2001, το εν λόγω κράτος μέλος κοινοποίησε στην Επιτροπή περαιτέρω μέτρα όπως κανονιστικές πράξεις των δήμων εκδοθείσες, μεταξύ άλλων, προς συμμόρφωση με την οδηγία καθώς και με την οδηγία 2000/60.
26. Στις 15 Φεβρουαρίου 2002, η Ιρλανδία κοινοποίησε στην Επιτροπή αντίγραφο δημοσιεύματος περί της προόδου που σημείωσαν οι ιρλανδικοί οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως στην εφαρμογή των μέτρων μειώσεως της ρυπάνσεως από φωσφόρο.
27. Η Επιτροπή, δεδομένου ότι δεν ικανοποιήθηκε από τις διευκρινίσεις του εν λόγω κράτους μέλους, αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επί της προθεσμίας μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 76/464
28. Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η οδηγία δεν τάσσει ρητώς προθεσμία εντός της οποίας τα κράτη μέλη υποχρεούνται να τη μεταφέρουν στο εσωτερικό τους δίκαιο. Πριν εκτιμηθεί το βάσιμο των αιτιάσεων της Επιτροπής, πρέπει να κριθεί εάν, παρ’ όλ’ αυτά, επιβαλλόταν στα κράτη μέλη συγκεκριμένη προθεσμία συμμορφώσεως προς τις υποχρεώσεις τους από την οδηγία αυτή.
29. Το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει ότι η Επιτροπή διαβιβάζει προς το Συμβούλιο, αν είναι δυνατόν εντός προθεσμίας είκοσι επτά μηνών από της κοινοποιήσεως της οδηγίας αυτής, τις πρώτες προτάσεις που υποβλήθηκαν με σκοπό τον συγκριτικό έλεγχο των προγραμμάτων που κατήρτισαν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 7, της ίδιας οδηγίας.
30. Βεβαίως, το ως άνω άρθρο 12, παράγραφος 2, δεν ορίζει υποχρεωτική καταληκτική ημερομηνία. Η φράση «αν είναι δυνατόν», η οποία περιλαμβάνεται στο γράμμα του, δείχνει ότι δεν πρόκειται για προθεσμία με δεσμευτικό χαρακτήρα. Ωστόσο, το άρθρο αυτό, προβλέποντας σχετικώς μικρό χρονικό διάστημα για την αξιολόγηση των πρώτων αποτελεσμάτων από την εφαρμογή της οδηγίας, έχει σκοπό να αποτρέψει καθυστερημένη εφαρμογή των διατάξεών της.
31. Εξάλλου, μια οδηγία της οποίας η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο δύναται να ανασταλεί επ’ αόριστον θα καθίστατο κενή περιεχομένου και θα στερούνταν πρακτικής αποτελεσματικότητας. Ο σκοπός της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στην εξάλειψη ή μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων, επιβάλλει να μεταφερθεί αυτή στο εσωτερικό δίκαιο εντός εύλογης προθεσμίας προκειμένου να εξασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητά της. Πράγματι, εάν, επί μακρό χρονικό διάστημα, η οδηγία δεν μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, οι καταστάσεις που επιτείνουν τη ρύπανση θα βρίσκονται εκτός ελέγχου, πράγμα που θα στερούσε την οδηγία από κάθε αποτελεσματικότητα.
32. Σχετικά με την έννοια της «εύλογης προθεσμίας», επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η Επιτροπή πρότεινε στα κράτη μέλη, με επιστολή της 3ης Νοεμβρίου 1976, την ημερομηνία της 15ης Σεπτεμβρίου 1978 για το σύστημα παροχής αδειών, την ημερομηνία της 15ης Σεπτεμβρίου 1981 για την κατάρτιση των προγραμμάτων και αυτή της 15ης Σεπτεμβρίου 1986 για τη θέση τους σε εφαρμογή. Η Ιρλανδία δεν αμφισβήτησε τότε τις προταθείσες ημερομηνίες. Εξάλλου, δεδομένου ότι η προστασία του περιβάλλοντος έχει κεφαλαιώδη σημασία στο πλαίσιο της χαράξεως και της θέσεως σε εφαρμογή των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας, μπορεί να απαιτηθεί ταχεία ανταπόκριση των εθνικών αρχών για την αντιμετώπιση των προβλημάτων από τη ρύπανση των υδάτων.
33. Υπό το πρίσμα αυτών των σκέψεων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι, μολονότι, αντιθέτως προς τη συνήθη πρακτική, η οδηγία δεν τάσσει προθεσμία για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο, τούτο δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να εκδώσουν τα μέτρα μεταφοράς της εντός προθεσμίας που καθορίζουν τα ίδια κατά το δοκούν. Λαμβανομένων υπόψη, αφενός, της ανάγκης να εξασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας και, αφετέρου, του γεγονότος ότι οι προταθείσες από την Επιτροπή ημερομηνίες για τη σταδιακή εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας δεν αμφισβητήθηκαν τότε από την Ιρλανδία, η τελευταία υπείχε την υποχρέωση να μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό της δίκαιο εντός εύλογης προθεσμίας.
34. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, κατά την κίνηση της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, είχε ήδη παρέλθει εύλογη προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Επί της πρώτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από τη μη συμμόρφωση προς τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας.
Επιχειρήματα των διαδίκων
35. Με την πρώτη αιτίασή της, η Επιτροπή προσάπτει στην Ιρλανδία ότι δεν κατήρτισε προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως για το σύνολο των ουσιών που εμπίπτουν στον κατάλογο II, αντιθέτως προς τις απαιτήσεις του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας.
36. Η Ιρλανδία προβάλλει ότι η υποχρέωση, την οποία υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας, αφορά τις ανωτέρω ουσίες μόνον οσάκις αυτές ανιχνεύονται ή δύνανται να ανιχνευθούν εντός των
υδάτων που εμπίπτουν στη δικαιοδοσία της. Επομένως, υποστηρίζει ότι η υποχρέωσή της να καταρτίσει προγράμματα για το σύνολο των ουσιών του καταλόγου ΙΙ της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι εξαρτάται από τις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν στο εν λόγω κράτος μέλος.
37. Εκτός αυτού, η Ιρλανδία διατείνεται ότι έθεσε σε εφαρμογή προγράμματα για κάθε ουσία του καταλόγου ΙΙ ως προς την οποία υπείχε σχετική υποχρέωση. Απουσία σημαντικής ρυπάνσεως, επελθούσας ή ενδεχομένης, ή απορρίψεων που περιέχουν ουσίες όπως οι ανωτέρω, η Ιρλανδία διατείνεται ότι δεν έχει υποχρέωση να καταρτίζει τα προγράμματα τα οποία αποτελούν αντικείμενο του άρθρου 7 της οδηγίας, ως προς τις ουσίες αυτές.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
38. Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα προς κατάρτιση προγράμματα δυνάμει του άρθρου 7 της οδηγίας πρέπει να είναι ειδικά. Ο ειδικός χαρακτήρας των εν λόγω προγραμμάτων έγκειται στο ότι τα προγράμματα αυτά πρέπει να έχουν πληρότητα και συνοχή και να αποτελούν συγκεκριμένο και διαρθρωμένο σχεδιασμό, καλύπτοντα το σύνολο της εθνικής επικρατείας και αφορώντα τη μείωση της ρυπάνσεως που προκαλούν όλες οι ουσίες του καταλόγου ΙΙ, οι οποίες συντελούν στη ρύπανση ενόψει της καταστάσεως που επικρατεί εντός εκάστου κράτους μέλους, σε σχέση με τους καθοριζομένους στα ίδια αυτά προγράμματα ποιοτικούς στόχους των υδάτων όπου αποβάλλονται οι εν λόγω ουσίες (απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-207/97, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1999, σ. Ι-275, σκέψεις 39 και 40). Επομένως, η έννοια του «προγράμματος» προϋποθέτει σειρά συντονισμένων μέτρων τα οποία έχουν συνοχή και πληρότητα.
39. Υπ’ αυτό το πρίσμα, πρέπει να εξεταστεί αν τα εθνικά μέτρα, τα οποία θέσπισε η Ιρλανδία, πληρούν τα κριτήρια αυτά. Τα εν λόγω μέτρα είναι τα ακόλουθα:
– η κανονιστική πράξη της 24ης Ιουλίου 1998 περί των ποιοτικών στόχων για τα ύδατα όσον αφορά τον φωσφόρο [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998· S.I. αριθ. 258 του 1998· στο εξής: κανονιστική πράξη του 1998] η οποία ορίζει δεσμευτικούς στόχους ως προς τον φωσφόρο,
– η κανονιστική πράξη του 2001, η οποία ορίζει ποιοτικούς στόχους ως προς δεκατέσσερις άλλες ουσίες,
– ορισμένες κανονιστικές πράξεις δήμων εκδοθείσες σε εκτέλεση τόσο της οδηγίας όσο και της κανονιστικής πράξεως του 1998.
Τα μέτρα αυτά περιλαμβάνουν, ως βάση ενός προγράμματος, τον καθορισμό ποιοτικών στόχων ως προς τον φωσφόρο και δεκατέσσερις άλλες ουσίες.
40. Πρώτον, προκειμένου περί των δεκατεσσάρων ουσιών που εμπίπτουν στην κανονιστική πράξη του 2001, αυτή τέθηκε σε ισχύ μετά την εκπνοή της προθεσμίας η οποία είχε ταχθεί με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, πράγμα που οι ιρλανδικές αρχές παραδέχονται με το υπόμνημά τους αντικρούσεως. Όμως, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση που είχε διαμορφωθεί κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, οι δε μεταβολές που επήλθαν εν συνεχεία δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1996, C-289/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1996, σ. I-4405, σκέψη 20). Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, κατά τη λήξη της ταχθείσας σε αυτήν προθεσμίας, η Ιρλανδία δεν είχε καταρτίσει προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως για όλες τις ουσίες ως προς τις οποίες υπείχε σχετική υποχρέωση.
41. Δεύτερον, σχετικά με τον χαρακτηρισμό της κανονιστικής πράξεως του 1998 ως μέτρου με το οποίο θεσπίστηκε πρόγραμμα για τη μείωση της ρυπάνσεως από τον φωσφόρο, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η εν λόγω πράξη δεν αφορά το σύνολο των επιφανειακών υδάτων της χώρας, δεδομένου ότι οι καθορισθέντες με την κανονιστική πράξη ποιοτικοί στόχοι δεν έχουν εφαρμογή στους διαύλους. Συγκεκριμένα, η Ιρλανδία παραδέχεται, με το υπόμνημά της αντικρούσεως, ότι δεν καθόρισε ποιοτικούς στόχους για τους διαύλους ως προς τον φωσφόρο και, επομένως, παρέβη την υποχρέωσή της να καθορίσει τέτοιους στόχους για όλα τα επιφανειακά ύδατα της χώρας.
42. Σχετικά με τις κανονιστικές πράξεις δήμων κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας, αρκεί η επισήμανση ότι, όπως προκύπτει από τη δικογραφία, η ανακοίνωση της Ιρλανδίας με ημερομηνία 30 Ιουλίου 2001 προσδιόριζε ότι αφορά αποκλειστικώς κανονιστικές πράξεις εκδοθείσες από τέσσερις οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως σχετικές με τις γεωργικές δραστηριότητες. Με την εν λόγω ανακοίνωση η Ιρλανδία εξέθετε επίσης ότι και άλλα σχέδια κανονιστικών πράξεων βρίσκονταν υπό εκπόνηση από πολλούς οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως.
43. Κατόπιν των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιρλανδία, μη έχοντας θεσπίσει προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως για όλες τις ουσίες ως προς τις οποίες υπείχε σχετική υποχρέωση από την οδηγία, παρέβη τις υποχρεώσεις της από το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως η οποία αντλείται από τη μη συμμόρφωση στις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
44. Με τη δεύτερη αιτίασή της, η Επιτροπή διατείνεται ότι η Ιρλανδία δεν καθόρισε ποιοτικούς στόχους, αντιθέτως προς όσα προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας. Η αιτίαση αυτή περιλαμβάνει δύο σκέλη.
45. Με το πρώτο σκέλος της αιτιάσεως, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν καθόρισε ποιοτικούς στόχους ως προς ουσίες άλλες από τον φωσφόρο και τις δεκατέσσερις ουσίες που καλύπτει η κανονιστική πράξη του 2001.
46. Με το δεύτερο σκέλος της αιτιάσεως, υποστηρίζεται ότι η κανονιστική πράξη του 1998, η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό ποιοτικών στόχων ως προς τον φωσφόρο, δεν συνάδει προς τις απαιτήσεις της οδηγίας. Η Επιτροπή επικαλείται σειρά στοιχείων, ήτοι ότι δεν ορίστηκε δείκτης ποιότητας για όλους τους υδάτινους όγκους της χώρας, το γεγονός ότι οι ιρλανδικές αρχές περιορίστηκαν στη διενέργεια παρατηρήσεων, πράγμα που δεν ισοδυναμεί με τον καθορισμό δείκτη ποιότητας, την καθυστέρηση ως προς τη διενέργεια τέτοιων παρατηρήσεων, ήτοι την πάροδο 20ετίας από την έκδοση της οδηγίας, τη μη συμμόρφωση προς την έννοια της «ρυπάνσεως» όπως ορίζεται από την οδηγία και την έλλειψη αξιοπιστίας των μεθόδων αναλύσεως που υιοθέτησε η Ιρλανδία για τις λίμνες.
47. Οι ιρλανδικές αρχές αντικρούουν τους ισχυρισμούς της Επιτροπής επικαλούμενες, πρώτον, την έκταση των ληφθέντων μέτρων επιβλέψεως, δεύτερον, το γεγονός ότι η κανονιστική πράξη του 1998 πρέπει να θεωρηθεί ως μεταβατικό μέτρο προς επίτευξη του στόχου βελτιώσεως των υδάτων τα οποία αφορά ειδικώς η κανονιστική αυτή πράξη και, τρίτον, την ελευθερία επιλογής της μεθόδου ελέγχου της ποιότητας των υδάτων των λιμνών, δεδομένου ότι η οδηγία δεν επιβάλλει τη χρήση συγκεκριμένης μεθόδου αναλύσεως.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
48. Επιβάλλεται εκ προοιμίου η διαπίστωση ότι, μολονότι η Ιρλανδία ισχυρίζεται ότι συμμορφώνεται στην πράξη προς τις απαιτήσεις του άρθρου 7 της οδηγίας, το εν λόγω κράτος παραδέχεται, με το υπόμνημά του αντικρούσεως, ότι δεν είχε θεσπίσει, κατά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, όλα τα μέτρα που επιβάλλει η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου.
49. Ειδικότερα, σχετικά με το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως, η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι η υποχρέωση καθορισμού ποιοτικών στόχων ως προς τις ουσίες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο II του παραρτήματος της οδηγίας εξαρτάται από τις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν σε κάθε κράτος μέλος. Ωστόσο, παραδέχεται, με το υπόμνημά της αντικρούσεως, ότι θέσπισε ποιοτικούς στόχους μόνον ως προς τον φωσφόρο και 14 άλλες ουσίες, και μάλιστα, ως προς αυτές, τέσσερις μήνες μετά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη. Αντιθέτως, δεν τέθηκε κανένας στόχος ως προς ορισμένες ουσίες προερχόμενες από τη βιομηχανική δραστηριότητα, όπως επισημαίνει η Επιτροπή με το δικόγραφο της προσφυγής της.
50. Υπό τις συνθήκες αυτές προκύπτει ότι το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως είναι βάσιμο.
51. Προκειμένου περί του δευτέρου σκέλους της δεύτερης αιτιάσεως και όσον αφορά το επιχείρημα της Ιρλανδίας σχετικά με την έκταση των μέτρων επιβλέψεως της ποιότητας των υδάτινων όγκων της χώρας, έχει ήδη διευκρινιστεί με τη σκέψη 41 της παρούσας αποφάσεως, ότι η κανονιστική πράξη του 1998 δεν αφορά όλα τα επιφανειακά ύδατα της χώρας, καθόσον οι δίαυλοι δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της. Εξάλλου, οι παρατηρήσεις για τις λίμνες καλύπτουν μόνο το 65 % της συνολικής επιφάνειας των λιμνών της χώρας, όπως αναγνωρίζει η Ιρλανδία με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως. Εκτός αυτού, η Ιρλανδία περιορίστηκε στη διενέργεια απλών παρατηρήσεων σχετικά με την ποιότητα των υδάτων. Μολονότι μπορεί να αποτελέσει σημαντικό στοιχείο κατά τον καθορισμό των ποιοτικών στόχων, η απλή διενέργεια παρατηρήσεων δεν ισοδυναμεί προς τον καθορισμό τέτοιων ποιοτικών στόχων. Υπ’ αυτό το πρίσμα, τα επιχειρήματα της Ιρλανδίας δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
52. Ακολούθως, σχετικά με τη μη συμμόρφωση προς την έννοια της «ρυπάνσεως» όπως αυτή ορίζεται με την οδηγία, η Ιρλανδία προβάλλει ότι η κανονιστική πράξη του 1998 αποτελεί μεταβατικό μέτρο για τη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων τα οποία αφορά ειδικώς η κανονιστική αυτή πράξη και πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ως πραγματιστική προσπάθεια να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της ρυπάνσεως από τον φωσφόρο στα γλυκά ύδατα της Ιρλανδίας αν και τίθενται αυστηρότερες προδιαγραφές από τις εφαρμοζόμενες βάσει των νομοθεσιών άλλων κρατών μελών.
53. Όπως έχει ήδη αποφανθεί το Δικαστήριο, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος προβάλλει ότι έθεσε στόχους πλέον φιλόδοξους από αυτούς μιας οδηγίας δεν απαλλάσσει το κράτος αυτό από την υποχρέωση να συμμορφώνεται, κατ’ ελάχιστον, προς τις απαιτήσεις που επιβάλλει η οικεία οδηγία (βλ. την απόφαση της 2ας Μαΐου 2002, C-292/99, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-4097, σκέψη 48).
54. Από τον χαρακτηρισμό της κανονιστικής πράξεως του 1998 ως μεταβατικού μέτρου, του οποίου τα αποτελέσματα τοποθετούνται στο 2007, δεν μπορεί να συναχθεί ότι αρκεί η κανονιστική αυτή πράξη για τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας, ακόμη και αν οι ιρλανδικές αρχές εξέταζαν το ενδεχόμενο να θεσπίσουν αυστηρότερους ποιοτικούς στόχους. Υπό τις συνθήκες αυτές, τα επιχειρήματα της Ιρλανδίας δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
55. Τέλος, σχετικά με την αξιοπιστία του συστήματος ελέγχου ποιότητας των υδάτων των λιμνών, δύο μελέτες, οι οποίες εκπονήθηκαν από το Central Fisheries Board (κεντρικό γραφείο αλιείας) και την Environmental Protection Agency (υπηρεσία προστασίας του περιβάλλοντος) και προσκομίστηκαν από την Επιτροπή σε παράρτημα του δικογράφου της προσφυγής της, θέτουν εν αμφιβόλω την αξιοπιστία του συστήματος λήψεως δειγμάτων στο κέντρο των λιμνών. Δεδομένου ότι η Ιρλανδία δεν προσκόμισε κανένα αποδεικτικό στοιχείο προς αντίκρουση των επιχειρημάτων που στηρίζονται στα έγγραφα αυτά, η σχετική επιχειρηματολογία πρέπει επίσης να θεωρηθεί αβάσιμη.
56. Κατόπιν των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιρλανδία, μη θεσπίζοντας ποιοτικούς στόχους σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη διάταξη αυτή.
Επί της τρίτης αιτιάσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 2, της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
57. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ιρλανδία ότι δεν θέσπισε σύστημα προηγούμενης άδειας σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας, επικαλούμενη ως παράδειγμα ορισμένες ρυπογόνες απορρίψεις που δεν υπόκεινται σε άδεια.
58. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Ιρλανδία δεν καθιέρωσε σύστημα προηγούμενης άδειας για ορισμένες απορρίψεις προερχόμενες από οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως.
59. Ομοίως, κατά την Επιτροπή, οι απορρίψεις ουσιών του καταλόγου II, προερχόμενες από ιρλανδικές θαλάσσιες εγκαταστάσεις, δεν υπόκεινται σε προηγούμενη άδεια.
60. Η Επιτροπή προβάλλει επίσης ότι η ιρλανδική νομοθεσία δεν εξασφαλίζει ότι οι απορρίψεις φωσφόρου που προέρχονται από γεωργικές εγκαταστάσεις υπόκεινται σε άδεια ή, ελλείψει τέτοιας άδειας, απαγορεύονται, μολονότι οι εν λόγω εγκαταστάσεις αποτελούν μία από τις σπουδαιότερες πηγές ρυπάνσεως.
61. Τέλος, η Επιτροπή βάλλει κατά του γεγονότος ότι οι απορρίψεις φωσφόρου, οι οποίες προέρχονται από αεροψεκασμό για δενδροφύτευση, δεν υπόκεινται σε προηγούμενη άδεια.
62. Η Ιρλανδία αποκρούει τους ισχυρισμούς αυτούς. Συγκεκριμένα, η Ιρλανδία ισχυρίζεται ότι οι απορρίψεις, οι οποίες προέρχονται από υπονόμους που εμπίπτουν στον τομέα ευθύνης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, διέπονται από την κανονιστική πράξη της 14ης Ιουνίου 2001 για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), η οποία προέβη σε ορθή μεταφορά της οδηγίας 91/271/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1991, για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων (ΕΕ L 135, σ. 40).
63. Η Ιρλανδία παραδέχεται ότι δεν θέσπισε σύστημα προηγούμενης άδειας για τους αγωγούς υπερχειλίσεως οι οποίοι εμπίπτουν στον τομέα ευθύνης των τοπικών υγειονομικών αρχών. Ωστόσο, ισχυρίζεται ότι δεν υπέχει υποχρέωση θεσπίσεως τέτοιου συστήματος αδείας για τους εν λόγω αγωγούς καθόσον η οδηγία 91/271 παρέχει περιθώριο εκτιμήσεως στα κράτη μέλη, επιτρέποντας, πέραν του συστήματος προηγούμενης άδειας που εγκαθιδρύει η οδηγία αυτή, την εφαρμογή γενικών κανονιστικών αποφάσεων. Η ως άνω κανονιστική πράξη της 14ης Ιουνίου 2001 επιτελεί τη λειτουργία προϋφιστάμενης γενικής κανονιστικής αποφάσεως στην Ιρλανδία. Εξάλλου, καταρτίζεται νόμος προκειμένου να επιβληθεί υποχρέωση προηγούμενης άδειας για τις απορρίψεις που προέρχονται από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως οσάκις αυτές δεν υπόκεινται ακόμη σε νόμιμες προδιαγραφές και/ή σε καθεστώς προηγούμενης άδειας.
64. Ως προς τις θαλάσσιες εγκαταστάσεις η Ιρλανδία επικαλείται τον τροποποιητικό νόμο του 1997 περί αλιείας [Fisheries (Amendment) Act 1997], μολονότι παραδέχεται ότι οι διατάξεις του έχουν ως αντικείμενο μόνο τη ρύθμιση των απορρίψεων που προέρχονται από εγκαταστάσεις υδατοκαλλιέργειας. Ωστόσο, κατά την άποψη της Ιρλανδίας, οι εν λόγω διατάξεις πρέπει να συνδυαστούν με αυτές των νόμων περί αιγιαλού του 1993 έως 1998 (Foreshore Act 1993-1998), οι οποίες επιβάλλουν να λαμβάνεται υπουργική άδεια για οποιαδήποτε μεταβολή στον αιγιαλό.
65. Σχετικά με τη ρύπανση από γεωργικές εγκαταστάσεις η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι ορισμένες διαρροές υγρών που ρυπαίνουν, προερχόμενες από γεωργικές εγκαταστάσεις, δεν είναι ηθελημένες, οφείλονται δε, σε πολλές περιπτώσεις, σε ατύχημα. Μολονότι η Ιρλανδία παραδέχεται ότι, δυνάμει των διατάξεων της οδηγίας, θα μπορούσε να απαιτηθεί προηγούμενη άδεια για τους χώρους όπου ενδέχεται να υπάρξουν απορρίψεις, η ενδεδειγμένη ενέργεια θα ήταν, σε περίπτωση μη ηθελημένων ή οφειλομένων σε ατύχημα απορρίψεων, να ζητηθεί από τους υπευθύνους να επανορθώσουν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, ενδεχομένως δε να επιβληθούν πρόστιμα.
66. Σχετικά με την από αέρος διασπορά λιπασμάτων στα δάση η Ιρλανδία προβάλλει ότι η δραστηριότητα αυτή ανέκαθεν υπέκειτο σε προηγούμενη άδεια της εθνικής ρυθμιστικής αρχής και ότι, από τον Ιανουάριο του 2002, η διασπορά αυτή υπόκειται σε διαδικασία ειδικής άδειας.
67. Τέλος, η Ιρλανδία αποκρούει το επιχείρημα, το οποίο προέβαλε η Επιτροπή με το δικόγραφό της προσφυγής, ότι το σύστημα επιβολής απαγορεύσεως δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 1, του νόμου του 1977 περί των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως (ρύπανση των υδάτων) [Local Government (Water Pollution) Act 1977, στο εξής: νόμος του 1977] δεν είναι αυστηρότερο από το σύστημα κατά το οποίο απαιτείται προηγούμενη άδεια. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου αυτού προβλέπει ότι «ουδείς θα προκαλέσει ούτε θα επιτρέψει την παροχέτευση ρυπογόνων ουσιών στα ύδατα» και, επομένως, αποτελεί, κατά την Ιρλανδία, αυστηρότερο μέτρο κατά την έννοια του άρθρου 10 της οδηγίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
68. Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, όπως έχει επανειλημμένως αποφανθεί το Δικαστήριο, ιδίως από το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας προκύπτει ότι οι άδειες περιλαμβάνουν πρότυπα αποβολής ισχύοντα για τις εγκεκριμένες μεμονωμένες απορρίψεις και υπολογιζόμενα με γνώμονα ποιοτικούς στόχους καθοριζομένους εκ των προτέρων με πρόγραμμα κατά την έννοια της παραγράφου 1 της ίδιας διατάξεως, με σκοπό την προστασία των εν λόγω στασίμων και ρεόντων υδάτων (απόφαση της 11ης Ιουνίου 1998, C-232/95 και C-233/95, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 1998, σ. I-3343, σκέψη 28). Ελλείψει συστήματος ποιοτικών στόχων που να εμφανίζει συνοχή και πληρότητα, τα λοιπά στοιχεία ενός προγράμματος (άδειες και πρότυπα αποβολής βάσει των στόχων) δεν μπορούν να καθοριστούν με τρόπο που να ανταποκρίνεται στις επιταγές της οδηγίας.
69. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως διαπιστώθηκε με τις σκέψεις 43 και 56 της παρούσας αποφάσεως, η Ιρλανδία δεν είχε συμμορφωθεί προς τις επιταγές της οδηγίας όσον αφορά τον καθορισμό των ποιοτικών στόχων κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
70. Εξάλλου, σχετικά με τη μη υπαγωγή σε σύστημα προηγούμενης αδείας ορισμένων απορρίψεων που εμπίπτουν στον τομέα ευθύνης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, όπως οι απορρίψεις από υπονόμους και αγωγούς υπερχειλίσεως, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η κανονιστική πράξη του 2001 για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων, την οποία επικαλείται η Ιρλανδία για να αμφισβητήσει την ύπαρξη παραβάσεως, εκδόθηκε στις 14 Ιουνίου 2001, ήτοι σχεδόν ένα έτος μετά την ημερομηνία της συμπληρωματικής αιτιολογημένης γνώμης που απηύθυνε η Επιτροπή. Όμως, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση που είχε διαμορφωθεί κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, οι δε μεταβολές που επήλθαν εν συνεχεία δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (βλ. την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 20). Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι υπάρχει παράβαση της Ιρλανδίας εν προκειμένω.
71. Η αιτίαση, η οποία αντλείται από τη μη θέσπιση συστήματος αδείας για τις απορρίψεις που προέρχονται από θαλάσσιες εγκαταστάσεις, είναι βάσιμη. Αφενός, η Ιρλανδία παραδέχθηκε, με το υπόμνημά της αντικρούσεως, ότι η σχετική εθνική νομοθεσία δεν απαιτεί προηγούμενη άδεια για θαλάσσιες εγκαταστάσεις άλλες από εκείνες που αφορούν τις υδατοκαλλιέργειες. Αφετέρου, η Ιρλανδία δεν απέδειξε ότι ο νόμος περί αιγιαλού του 1993 έως 1998 περιλαμβάνει διατάξεις που επιβάλλουν ρητώς τον καθορισμό προτύπων αποβολής επί τη βάσει ποιοτικών στόχων. Οι δύο αυτές παραβάσεις αποτελούν αθέτηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας.
72. Η αιτίαση της Επιτροπής, η οποία αντλείται από τη μη θέσπιση συστήματος προηγούμενης άδειας για τις απορρίψεις που προέρχονται από γεωργικές εγκαταστάσεις, πρέπει επίσης να γίνει δεκτή. Συναφώς, η Ιρλανδία και η Επιτροπή παραδέχονται αμφότερες ότι οι προκαλούσες ρύπανση ουσίες που εκχέονται στα ιρλανδικά ύδατα προέρχονται, κατά μέγα μέρος, από αγροκτήματα (ήτοι, τουλάχιστον 30 % επί του συνόλου των θρεπτικών στοιχείων και, ιδίως, μέχρι 73 % ως προς τον φωσφόρο στα εσωτερικά ύδατα).
73. Εξάλλου, σε απάντηση προς το επιχείρημα της Επιτροπής ότι ο αναγκαίος σύνδεσμος αιτιότητας και προβλεψιμότητας μεταξύ, αφενός, των αποδιδομένων σε ένα πρόσωπο πράξεων και, αφετέρου, της ρυπάνσεως των υδάτων μπορεί να στοιχειοθετηθεί στην περίπτωση αυτής της ρυπάνσεως από φωσφόρο εάν η εν λόγω ρύπανση προέρχεται από σταθερές γεωργικές εγκαταστάσεις, η Ιρλανδία παραδέχεται ότι θα μπορούσε να απαιτηθεί προηγούμενη άδεια, δυνάμει των διατάξεων της οδηγίας, για τους χώρους όπου οι εν λόγω απορρίψεις είναι ενδεχόμενες.
74. Όπως παραδέχθηκαν τόσο η Επιτροπή όσο και η Ιρλανδία, ακόμη και αν δεν επιβληθεί υποχρέωση αδείας για τις απορρίψεις που προέρχονται από γεωργικές εγκαταστάσεις, δεν είναι δυνατόν να αμφισβητηθεί ότι η άδεια είναι αναγκαία, τουλάχιστον στην περίπτωση που είναι ενδεχόμενη η έκχυση ουσιών που ρυπαίνουν. Εφόσον καμία απόρριψη προερχομένη από γεωργική εγκατάσταση δεν υπόκειται σε άδεια, προκύπτει ότι οι σταθερές εγκαταστάσεις, από τις οποίες είναι ενδεχόμενη η απόρριψη, δεν υπόκεινται σε σύστημα προηγούμενης άδειας.
75. Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η Ιρλανδία, μη θεσπίζοντας υποχρέωση αδείας για τις απορρίψεις ουσιών που ρυπαίνουν, οι οποίες προέρχονται από σταθερές γεωργικές εγκαταστάσεις, στις περιπτώσεις που οι απορρίψεις αυτές είναι ενδεχόμενες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει.
76. Τέλος, όσον αφορά την μη υπαγωγή των δραστηριοτήτων αεροψεκασμού σε σύστημα προηγούμενης άδειας, η Ιρλανδία παραδέχεται ότι μόλις από τον Ιανουάριο του 2002, κατά συνέπεια δε μετά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, υπόκειται σε διαδικασία ειδικής άδειας η από αέρος διασπορά λιπασμάτων στα δάση. Η Ιρλανδία προβάλλει ότι, πριν από την ως άνω ημερομηνία, η συγκεκριμένη μορφή διασποράς λιπασμάτων υπέκειτο σε προηγούμενη άδεια της αρμόδιας ρυθμιστικής αρχής. Ωστόσο, αυτό το κράτος μέλος δεν απέδειξε ότι η εν λόγω άδεια πληρούσε τις απαιτήσεις της οδηγίας όσον αφορά τη συμμόρφωση προς τους ποιοτικούς στόχους και τα πρότυπα αποβολής. Κατά συνέπεια, η αιτίαση της Επιτροπής είναι βάσιμη και ως προς αυτό.
77. Τέλος, στο πλαίσιο της τρίτης αιτιάσεως, πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα της Ιρλανδίας ότι η επιβληθείσα με τον νόμο του 1977 απαγόρευση αποτελεί «αυστηρότερο μέτρο» κατά την έννοια του άρθρου 10 της οδηγίας.
78. Μολονότι, κατ’ αρχήν, η επιβολή απαγορεύσεως αποτελεί εναλλακτική λύση προς σύστημα προηγούμενης άδειας, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας, η Ιρλανδία δεν απέδειξε ότι το καθεστώς του νόμου του 1977 μπορεί να υποκαταστήσει αποτελεσματικά το σύστημα προηγούμενης άδειας το οποίο προβλέπει η οδηγία.
79. Συγκεκριμένα, η απαγόρευση εκ του άρθρου 3, παράγραφος 1, του νόμου του 1977 συνοδεύεται, στην παράγραφο 3 του αυτού άρθρου, από ρήτρα απαλλάσσουσα της ευθύνης όποιον αποδεικνύει ότι έλαβε κάθε εύλογο προληπτικό μέτρο για να αποτρέψει την έκχυση ουσιών που προκαλούν ρύπανση στα ύδατα. Η εφαρμογή στην πράξη του εν λόγω συστήματος διασφαλίζεται με τις εξουσίες που αναγνωρίζονται στις δικαστικές αρχές (άρθρο 11) και στις τοπικές αρχές (άρθρο 12). Το τελευταίο αυτό άρθρο επιτρέπει στις τοπικές αρχές να διατάσσουν τα πρόσωπα τα οποία έχουν ευθύνη για μια πηγή ρυπάνσεως να λαμβάνουν ειδικά μέτρα για την αντιμετώπιση της ρυπάνσεως. Αντιθέτως, ο εν λόγω νόμος δεν περιλαμβάνει αναφορά σε ποιοτικούς στόχους ή προγράμματα για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων.
80. Κατ’ αρχάς, ο νόμος του 1977 δεν περιλαμβάνει σαφείς διατάξεις σχετικά με τις ρυπογόνες δραστηριότητες, ώστε να παρέχεται στους ιδιώτες η δυνατότητα να λαμβάνουν ως βάση ένα σαφές, ακριβές και μη διφορούμενο νομικό πλαίσιο, όπως απαιτεί το Δικαστήριο (βλ., υπ’ αυτό το πνεύμα, την απόφαση της 9ης Φεβρουαρίου 1994, C-119/92, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1994, σ. I-393, σκέψη 17). Ενδεικτικώς, πρέπει να επισημανθεί ότι ο νόμος του 1997 δεν περιλαμβάνει απαρίθμηση των ρυπογόνων ουσιών κατά την έννοια του καταλόγου II του παραρτήματος της οδηγίας, πράγμα που εμποδίζει τους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν το πραγματικό περιεχόμενο της εν λόγω απαγορεύσεως.
81. Ακολούθως, η αποτελεσματικότητα του συστήματος στηρίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στις διαταγές που απευθύνουν οι τοπικές αρχές δυνάμει του άρθρου 12. Ωστόσο, οι τοπικές αρχές απευθύνουν τις εν λόγω διαταγές κατά διακριτική ευχέρεια στο πλαίσιο κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως, χωρίς να υπάρχει σχέση με οποιαδήποτε παράμετρο ποιότητας των υδάτων η οποία ελλείπει στο συγκεκριμένο νόμο. Αυτή η έλλειψη ενιαίων κριτηρίων, καθορισμένων με νόμο, δεν διασφαλίζει ομοιόμορφη, πλήρη και απαλλαγμένη αντιφάσεων εφαρμογή της οδηγίας. Συναφώς, η Ιρλανδία δηλώνει, στο σημείο 8.3 της ανταπαντήσεώς της, ότι δεν υποστηρίζει ότι οι κατά το άρθρο 12 διαταγές ισοδυναμούν με σύστημα προηγούμενης άδειας.
82. Τέλος, προκειμένου δε περί της απαλλακτικής ρήτρας του άρθρου 3, παράγραφος 3, του νόμου του 1977, το εν λόγω άρθρο δεν διευκρινίζει το περιεχόμενο και τη φύση των μέτρων που πρέπει να ληφθούν ώστε ο ενδιαφερόμενος να απαλλαγεί της ευθύνης, οπότε επιτρέπεται σε κάθε τοπική αρχή, οσάκις συντρέχει περίπτωση, να προβαίνει σε εκτίμηση του εύλογου χαρακτήρα των ληφθέντων μέτρων. Υπ’ αυτό το πρίσμα, τα ως άνω προβλεπόμενα δεν ισοδυναμούν με σύστημα στο πλαίσιο του οποίου προκαθορίζονται οι δυνατότητες μειώσεως της ρυπάνσεως κατά τρόπο σαφή, ακριβή και μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση.
83. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Ιρλανδία αθέτησε την υποχρέωση να εγκαθιδρύσει σύστημα προηγούμενης άδειας όπως απαιτεί το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας.
Επί της τετάρτης αιτιάσεως η οποία αντλείται από παράβαση του άρθρου 9 της οδηγίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
84. Με την αιτίαση αυτή, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 9 της οδηγίας, επήλθε αύξηση της ρυπάνσεως των υδάτων, τα οποία εμπίπτουν στη δικαιοδοσία της Ιρλανδίας, από της εκδόσεως της οδηγίας.
85. Η παράβαση αυτή του άρθρου 9 οφείλεται στην εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους καθυστερημένη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό του δίκαιο, πράγμα που είχε δύο συνέπειες αντίθετες προς τους σκοπούς της διατάξεως αυτής. Αφενός, η καθυστερημένη εφαρμογή επέτρεψε την εκ μέρους του νομοθέτη ανοχή της υποβαθμίσεως της ποιότητας των υδάτων η οποία δεν είχε προβλεφθεί από την οδηγία. Αφετέρου, το γεγονός ότι ελήφθησαν υπόψη, ως βάση αναφοράς, δείκτες που προέκυψαν από μελέτες του 1997 μπορεί να οδηγήσει σε στρέβλωση του πραγματικού επιπέδου ρυπάνσεως που υφίστατο το 1976 κατά τη στιγμή της εκδόσεως της οδηγίας.
86. Η Ιρλανδία υποστηρίζει, αντιθέτως, ότι υπάρχει υποχρέωση συμμορφώσεως προς το άρθρο 9 της οδηγίας μόνον εάν κράτος μέλος έχει λάβει μέτρα βάσει της οδηγίας και η εφαρμογή των εν λόγω μέτρων επιφέρει υποβάθμιση της ποιότητας των υδάτων. Σε περίπτωση που δεν ελήφθησαν μέτρα εφαρμογής της οδηγίας, το άρθρο 9 αυτής δεν τυγχάνει εφαρμογής. Κατά συνέπεια, η Ιρλανδία διατείνεται ότι το τιθέμενο στο Δικαστήριο ερώτημα είναι αν η εφαρμογή της κανονιστικής πράξεως του 1998 οδήγησε σε άμεση ή έμμεση αύξηση της ρυπάνσεως των υδάτων, πράγμα το οποίο αρνείται το εν λόγω κράτος μέλος.
87. Εξάλλου, η Ιρλανδία υποστηρίζει ότι η νομολογία του Δικαστηρίου, της οποίας γίνεται επίκληση από την Επιτροπή, σύμφωνα με την οποία μια οδηγία δεν πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο που να παρέχει πλεονέκτημα στα κράτη μέλη τα οποία δεν συμμορφώνονται με τις διατάξεις της, δεν τυγχάνει εφαρμογής αν οι επίμαχες διατάξεις δεν προβλέπουν ημερομηνία μέχρι την οποία πρέπει να μεταφερθούν στο εσωτερικό δίκαιο.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
88. Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας, η εφαρμογή των μέτρων που λαμβάνονται δυνάμει αυτής σε καμία περίπτωση δεν δύναται να καταλήξει σε άμεση ή έμμεση αύξηση της ρυπάνσεως των υδάτων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 1. Από το γράμμα της διατάξεως αυτής –που αναφέρεται ρητώς σε «μέτρ[-α] που λαμβάνονται δυνάμει της […] οδηγίας»– προκύπτει σαφώς ότι η υποχρέωση, την οποία προβλέπει, αφορά την περίπτωση κατά την οποία τα κράτη μέλη έλαβαν πράγματι μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό τους δίκαιο.
89. Ωστόσο, αντιθέτως προς τα επιχειρήματα της Ιρλανδίας, από αυτή τη διαπίστωση δεν συνάγεται ότι, ελλείψει μέτρων μεταφοράς της οδηγίας ή σε περίπτωση μη πλήρους μεταφοράς της οδηγίας, ένα κράτος μέλος είναι ελεύθερο να λάβει μέτρα δυνάμενα να οδηγήσουν σε άμεση ή έμμεση αύξηση της
ρυπάνσεως. Μια τέτοια συμπεριφορά, μολονότι δεν εμπίπτει ευθέως στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 9 της οδηγίας, μπορεί πράγματι να είναι ασύμβατη με αυτή και ιδίως με το άρθρο της 2, το οποίο επιβάλλει, ούτως ή άλλως, στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη ή τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων από τις ουσίες που περιλαμβάνονται στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματός της.
90. Εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς ότι η θέσπιση μέτρων μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο κατέληξε σε αύξηση της ρυπάνσεως των υδάτων της Ιρλανδίας. Επομένως, επιβάλλεται η εκτίμηση ότι δεν στοιχειοθετείται παράβαση ως προς το άρθρο 9.
91. Κατόπιν των προεκτεθέντων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η Ιρλανδία, παραλείποντας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό της δίκαιο και την ορθή εφαρμογή της οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής. Η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
92. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή έχει ζητήσει την καταδίκη της Ιρλανδίας και η τελευταία ηττήθηκε ως προς τους κυριότερους ισχυρισμούς της, το κράτος αυτό πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ιρλανδία, παραλείποντας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό της δίκαιο και την ορθή εφαρμογή της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαΐου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας, παρέβη τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Καταδικάζει την Ιρλανδία στα δικαστικά έξοδα.