Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 2. ožujka 2023.(1)
Predmet C-723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
protiv
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
uz sudjelovanje:
Lausitz Energie Bergbau AG
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Cottbus (Upravni sud u Cottbusu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Dopuštenost – Okoliš – Djelovanje Unije u području vodne politike – Direktiva 2000/60/EZ – Pristup pravosuđu u pitanjima okoliša – Postupak odobravanja projekta – Članak 7. – Zabrana pogoršanja kvalitete vode – Projekt izgradnje umjetnog jezera – Sulfat – Obveza država članica da ne odobre projekt koji može uzrokovati pogoršanje kvalitete vode koja se koristi za dobivanje pitke vode”
1.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku pruža Sudu priliku da prvi put protumači članak 7. stavak 3. Direktive 2000/60/EZ (Okvirna direktiva o vodama, u daljnjem tekstu: ODV)(2). Tužbu u glavnom postupku podnijeli su Stadt Frankfurt (Oder) (Grad Frankfurt na Odri, Njemačka) i društvo FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Frankfurt (Oder) (u daljnjem tekstu: FWA) protiv predsjednika Landesamta für Bergbau, Geologie und Rohstoffe, Cottbus (Zemaljski ured za rudarstvo, geologiju i sirovine u Cottbusu, Njemačka; u daljnjem tekstu: Ured). Tužba se odnosi na odluku o odobrenju projekta(3) kojom je Ured društvu Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (intervenijent u glavnom postupku; u daljnjem tekstu: Lausitz) odobrio izgradnju najvećeg umjetnog jezera u Njemačkoj (površine 1900 hektara, to jest, otprilike 2660 nogometnih terena).
I.      Činjenično stanje iz kojeg je proizašao spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
2.        Grad Frankfurt na Odri ima obvezu opskrbljivati 57 000 stanovnika pitkom vodom. On se u svrhu ispunjavanja te zakonske zadaće koristi uslugama društva FWA. To društvo upravlja vodoopskrbnim poduzećem na temelju odobrenja izdanog u skladu s propisima o vodama.
3.        To vodoopskrbno poduzeće pitku vodu zahvaća iz podzemnih voda i dijela rijeke Spree koji se nalazi izvan zaštitne zone u smislu članka 7. stavka 3. druge rečenice ODV-a.
4.        Voda iz rijeke Spree ima visoku koncentraciju sulfata. Sulfat potječe iz napuštenih površinskih kopova koji se nalaze na području sliva rijeke Spree. On nastaje oksidacijom pirita koji se do iskapanja taloži u tlu ne dolazeći u doticaj sa zrakom. Pitka voda koja se dovodi u vodovod mora biti u skladu s graničnom vrijednosti sulfata koje se vodoopskrbno poduzeće do sada jedva pridržavalo.
5.        Društvo Lausitz nakon okončanja predmetnog površinskog iskapanja lignita potapa nastalu jamu. Nakon dovršetka potapanja, nastalo jezero se prelijeva. Voda koja se prelijeva ulijevat će se u rijeku Spree te će imati znatno veću koncentraciju sulfata od postojeće vode u rijeci Spree. Grad Frankfurt na Odri i društvo FWA pribojavaju se da će zbog tog prelijevanja koncentracija sulfata
u vodi rijeke Spree – koja je prema standardima za pitku vodu ionako kritična –
na odnosnoj točki crpljenja biti prekoračena zbog čega će se tamo morati obustaviti crpljenje pitke vode ili će se pak sustav morati temeljito tehnički nadograditi.
6.        Ured je odlukom o odobrenju projekta odobrio izgradnju jezera s preljevom nakon što je na temelju vještačenja utvrdio da se voda iz rijeke Spree neće pogoršati u smislu članka 4. ODV-a. Ispitivanja učinaka na koncentraciju sulfata na mjestu crpljenja vode i eventualno na vodoopskrbno poduzeće nisu provedena. Grad Frankfurt na Odri i društvo FWA protiv navedene odluke o odobrenju projekta podnijeli su predmetnu tužbu.
7.        Verwaltungsgericht Cottbus (Upravni sud u Cottbusu) je u kontekstu tog spora odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
a.      Treba li članak 7. stavak 3. [ODV-a] tumačiti na način da su svi članovi javnosti na koje se projekt neposredno odnosi ovlašteni sudskim putem isticati povrede obveze:
(a)      izbjegavanja pogoršanja kvalitete vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode,
(b)      smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode,
pozivajući se na zaštitu trećih strana u kontekstu zabrane pogoršanja podzemnih voda (vidjeti [presudu od 28. svibnja 2020. Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, točku 132. i sljedeće točke; u daljnjem tekstu: presuda Land Nordrhein-Westfalen] i [presudu od 3. listopada 2019., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i dr. (C-197/18, EU:C:2019:824, t. 40. i 42.)]?
b.      U slučaju niječnog odgovora na pitanje postavljeno u točki
(a):
U svakom slučaju, jesu li tužitelji kojima je povjereno dobivanje i pročišćavanje pitke vode ovlašteni isticati povrede koje se odnose na zabrane i zahtjeve iz članka 7. stavka 3. ODV-a?
2.      Sadržava li članak 7. stavak 3. ODV-a, osim zadaće dugoročnijeg planiranja u planovima upravljanja i programima mjera, obvezu – sličnu onoj iz članka 4. te direktive – neizdavanja odobrenja za konkretne projekte zbog povrede zabrane pogoršanja i u odnosu na vodna tijela koja se nalaze izvan zaštitnih zona u smislu članka 7. stavka 3. druge rečenice te direktive (vidjeti [presudu Land Nordrhein-Westfalen, t. 75.])?
3.      Budući da člankom 7. stavkom 3. ODV-a, za razliku od Priloga V. toj direktivi, na koji se upućuje u njezinu članku 4., nisu predviđene referentne veličine za ispitivanje zabrane pogoršanja:
a.      Pod kojim uvjetima treba smatrati da je došlo do pogoršanja vodnog tijela i s time povezanog povećanja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode?
b.      Mogu li se relevantnom referentnom točkom za povećanje razine pročišćavanja i time za zabranu pogoršanja iz članka 7. stavka 3. ODV-a smatrati granice utvrđene u Prilogu I. [Direktivi 98/83/EZ(4) (Direktiva o vodi za piće; u daljnjem tekstu: DVP)], što se sugerira zadnjim dijelom članka 7. stavka 2. ODV-a?
c.      U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje postavljeno u točki
(b):
Može li postojati povreda zabrane pogoršanja iz članka 7. stavka 3. ODV-a ako jedina značajna vrijednost nije granica utvrđena dijelom A ili B Priloga I. [DVP-u], nego takozvani ‚indikatorski parametar’ u skladu s dijelom C Priloga I. toj direktivi?
4.      Kada treba pretpostaviti da je u smislu propisa o pitkoj vodi riječ o povredi zabrane pogoršanja iz članka 7. stavka 3. ODV-a (vidjeti, u pogledu kriterija za zabranu pogoršanja iz članka 4. ODV-a, [presudu Land Nordrhein-Westfalen, t. 119.], i prethodnu [presudu Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, t. 52.) (u daljnjem tekstu: presuda Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland)]?
a.      Je li za pretpostavku da je riječ o povredi dovoljno bilo koje pogoršanje
ili
b.      mora postojati vjerojatnost da je prekoračena vrijednost indikatorskog parametra za sulfat od 250 mg/l
ili
c.      mora postojati opasnost od potrebe za poduzimanjem korektivnih aktivnosti u smislu članka 8. stavka 6. [DVP-a] koje povećavaju napor koji je za dobivanje pitke vode potrebno uložiti u pročišćavanje?
5.      Sadržava li članak 7. stavak 3. ODV-a, osim materijalnih kriterija za ispitivanje, i zahtjeve u pogledu upravnog postupka za izdavanje odobrenja, odnosno, može li se sudska praksa Suda koja se odnosi na članak 4. ODV-a primijeniti na opseg ispitivanja iz članka 7. stavka 3. [te direktive] (vidjeti [presudu Land Nordrhein-Westfalen] – drugo prethodno pitanje)?
6.      Treba li nositelj projekta isto tako naručiti vještačenje s ciljem ispitivanja mogućnosti pogoršanja s obzirom na članak 7. stavak 3. ODV-a čim se pokaže vjerojatnim da bi projekt mogao povrijediti zahtjeve članka 7. stavka 3. te direktive?
7.      Treba li u tom pogledu smatrati i da nalaz vještaka mora postojati u trenutku donošenja odluke koja se temelji na propisima o vodama te da stoga naknadno pribavljeni nalaz vještaka tijekom sudskog postupka ne može otkloniti nezakonitost odobrenja koje se temelji na propisima o vodama (vidjeti [presudu Land Nordrhein-Westfalen, točke 76. i 80. i sljedeće točke])?
8.      Može li zahtjeve i zabrane iz članka 7. stavka 3. ODV-a pri odvagivanju interesa u okviru odobravanja projekta prevladati cilj koji se projektom želi ostvariti ako je, primjerice, napor koji je potrebno uložiti u pročišćavanje neznatan ili je cilj projekta osobito važan?
9.      Primjenjuje li se članak 4. stavak 7. ODV-a na članak 7. stavak 3. te direktive?
10.      Koje obveze koje nadilaze članak 4. ODV-a proizlaze iz članka 7. stavka 2. te direktive, što znači da se moraju uzeti u obzir u okviru postupka za odobrenje projekta?”
II.    Postupak pred Sudom
8.        Pisana očitovanja podnijeli su Grad Frankfurt na Odri, društvo FWA, Ured, društvo Lausitz i Europska komisija.
III. Ocjena
A.      Dopuštenost
9.        Prema mojemu mišljenju, ako vodno tijelo koje društvo FWA koristi za zahvaćanje sirove vode nije vodno tijelo u smislu članka 7. stavka 1. ODV-a, članak 7. stavak 3. te direktive nije primjenjiv na slučaj iz glavnog postupka.
10.      Ured pred Sudom u tom pogledu navodi da tijelo površinske vode rijeke Spree s identifikacijskim brojem DERW_DEBB582_1743 nije vodno tijelo u smislu članka 7. stavka 1. ODV-a. Zaštitna zona je utvrđena, u skladu s člankom 7. stavkom 3. drugom rečenicom ODV-a, za tijelo podzemne vode „Donji tok rijeke Spree 1” (identifikacijski broj DEGB_DEBB_HAV_US_3-1) određeno u skladu s člankom 7. stavkom 1. te direktive.
11.      Smatram da primjenjivost članka 7. stavaka 1. i 3. ODV-a u ovom predmetu počiva na barem dvama argumentima.
12.      Kao prvo, tu je tijelo podzemne vode „Donji tok rijeke Spree 1”, u koje ulazi riječna voda iz rijeke Spree. Činjenično stanje kako ga je opisao sud koji je uputio zahtjev pokazuje da projekt o kojemu je riječ utječe, odnosno da bi utjecao, na to vodno tijelo, što znači da je ODV primjenjiv.
13.      Sud koji je uputio zahtjev u tom se zahtjevu vodi pretpostavkom da relevantni dio rijeke Spree jest vodno tijelo u smislu članka 7. stavka 1. ODV-a. Osim toga, on je u svojem rješenju o privremenim mjerama od 1. lipnja 2021. (u daljnjem tekstu: rješenje od 1. lipnja 2021.) jasno utvrdio da „dio rijeke Spree o kojemu je ovdje riječ spada u područje primjene [te odredbe]”. Naime, društvu FWA je na temelju nacionalnih propisa o vodama odobreno crpljenje površinske vode iz rijeke Spree (kroz postupak infiltracije) za potrebe opskrbe pitkom vodom.
14.      Kao drugo, Ured tvrdi da se članak 7. stavak 3. ODV-a primjenjuje samo na ona vodna tijela koja su „utvrđena” u skladu s člankom 7. stavcima 1. i 2. te direktive. Tijelo površinske vode rijeke Spree (DERW_DEBB582_1743) nije utvrđeno na toj osnovi te ono stoga nije vodno tijelo na koje se primjenjuje članak 7. stavak 1. ODV-a. To vodno tijelo nije ni upisano u registre u smislu članka 6. stavka 2. te direktive.
15.      Točno je da nadležna tijela to vodno tijelo nisu, prema svemu sudeći, ni odredila ni utvrdila u smislu članka 6. odnosno članka 7. ODV-a unatoč tomu što se ono koristi za dobivanje pitke vode, što možda sugerira da Njemačka nije ispunila svoje obveze na temelju članka 6. stavaka 1. i 3., da ažurira odgovarajuće registre, i obveze na temelju članka 7. te direktive.
16.      Uostalom, u uvodnoj izjavi 37. ODV-a, kako bi se objasnio članak 7. te direktive, navodi se da „[d]ržave članice moraju utvrditi vode iz kojih se vrši zahvaćanje vode za piće i osigurati poštivanje [DVP-a]”.
17.      Ipak, smatram da članak 7. stavak 3. ODV-a nije moguće izravno primijeniti na neutvrđena vodna tijela kao što je ono o kojemu je riječ u ovom predmetu, jer bi u tom slučaju pravila iz članaka 6. i 7. o vođenju registara odnosno utvrđivanju relevantnih vodnih tijela postala besmislena. Problem je i to što na temelju članka 6. stavka 2. i članka 7. stavka 1. te direktive nije moguće jasno odrediti granice zaštićenih područja.
18.      Budući da članak 7. stavak 1. nije izravno primjenjiv, jer
zahtijeva provedbene mjere, na sudu koji je uputio zahtjev jest da odluči što poduzeti na temelju njemačkog prava kako bi osigurao zaštitu tih vodnih tijela (može, primjerice, naložiti nadležnom tijelu da usvoji relevantne provedbene mjere i utvrdi relevantna vodna tijela u skladu s člankom 7. stavkom 1. ODV-a).
19.      Sud koji je uputio zahtjev pritom mora očuvati koristan učinak ODV-a.
20.      Naime, treba imati na umu da članak 7. stavak 1. ODV-a obvezuje države članice da utvrde posebne vrste vodnih tijela koje treba zaštititi u skladu s člankom 7. stavcima 2. i 3. te direktive. Države članice ne bi smjele moći vodna tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode lišiti zaštite pukim neutvrđivanjem (ili nepravilnim utvrđivanjem) tih tijela (članak 7. stavak 1. ODV-a), a istodobno moći odobriti, na temelju nacionalnih propisa o vodama, dobivanje pitke vode iz tih vodnih tijela njihovim miješanjem s vodnim tijelima koja su pravilno utvrđena (kao što je slučaj u ovom predmetu). To bi ODV, a posebice njegov članak 7., potpuno lišilo korisnog učinka.
21.      Točno je da su, prema svemu sudeći, podzemne vode u slučaju iz glavnog postupka bile zaštićene. Međutim, to ne znači da države članice ne moraju zaštititi i površinsku vodu koja se koristi za dobivanje pitke vode. Ništa u tekstu članka 7. stavka 3. ODV-a ne upućuje na to da treba praviti razliku s obzirom na to je li crpljenje vode izravno ili neizravno (neizravno je ono koje se provodi infiltracijom), niti to proizlazi iz njegove
prirode i svrhe.
22.      Iz navedenog proizlazi da su prethodna pitanja dopuštena.
B.      Meritum
1.      Prvo pitanje
23.      Sud koji je uputio zahtjev u bitnome želi utvrditi treba li članak 7. stavak 3. ODV-a tumačiti na način da su svi članovi javnosti na koje se projekt neposredno odnosi (prva mogućnost) ili, u svakom slučaju, osobe kojima je povjerena zadaća dobivanja i
pročišćavanja pitke vode (druga mogućnost) ovlašteni pokrenuti postupak u kojem će isticati povrede zahtjeva predviđenih navedenom odredbom, uključujući povrede zahtjeva namijenjenog izbjegavanju pogoršanja kvalitete vodnih tijela iz kojih se dobiva pitka voda i zahtjeva namijenjenog smanjenju razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode.
24.      Međutim, dovoljno je istaknuti da Sud u ovom predmetu ne treba odlučiti o prvoj mogućnosti, s obzirom na to da tužitelji u glavnom postupku nisu članovi javnosti, već pravne osobe kojima je povjereno dobivanje i pročišćavanje pitke vode.
25.      Sud je utvrdio da, „prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ne bi bilo u skladu s obvezujućom prirodom koju članak 288. UFEU‑a priznaje direktivama načelno isključiti mogućnost da se osobe na koje se odnosi pozivaju na obveze koje ona nameće” te
„da se barem fizičkim i pravnim osobama na koje se povreda odredbi direktive izravno odnosi mora pružiti mogućnost da od nadležnih tijela, prema potrebi uz obraćanje nadležnim sudovima, zahtijevaju pridržavanje odgovarajućih obveza”(5).
26.      Kako bi se utvrdilo odnosi li se povreda obveza predviđenih člankom 7. stavkom 3. ODV-a izravno na tužitelje u glavnom postupku, treba uzeti u obzir cilj te direktive i sadržaj te odredbe(6).
27.      Cilj je ODV-a, kako proizlazi iz njegova članka 1., zaštita vodnih tijela, uključujući ona koja se koriste za dobivanje pitke vode.
28.      Članak 7. stavak 3. ODV-a državama članicama nameće određene obveze u pogledu zaštite voda koje se koriste za dobivanje pitke vode.
29.      Pravna osoba koja je ovlaštena crpiti i koristiti podzemne vode (ili površinske vode) za dobivanje i pročišćavanje pitke vode legitimno se koristi takvim vodama. Povreda obveza zaštite tih voda i sprječavanja njihova pogoršanja stoga se izravno odnosi na tu osobu, s obzirom na to da može ograničiti njezinu ovlast time što joj otežava dozvoljenu upotrebu tih voda(7).
30.      Grad Frankfurt na Odri je na temelju nacionalnog prava obvezan svojim stanovnicima osigurati pitku vodu. Stoga je definitivno u njegovu interesu da tu zadaću obavlja bez smetnji – a povreda članka 7. stavka 3. ODV-a čini takvu smetnju – te osobito da spriječi pogoršanje kvalitete vodnih tijela koja taj grad koristi za dobivanje pitke vode. On u suprotnom ne bi mogao ispuniti svoju dužnost da svojem stanovništvu osigura pitku vodu odgovarajuće kvalitete.
31.      U članku 7. stavku 3. te direktive usto su predviđeni određeni ciljevi u pogledu pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode.
32.      U interesu je pravnih osoba kao što su Grad Frankfurt na Odri i društvo FWA da za dobivanje pitke vode ne ulažu velike napore u pročišćavanje. Oba navedena subjekta su pravno obvezna osigurati vodu koja zadovoljava zahtjeve DVP-a.
33.      Naime, pročišćavanje je potrebno za zaštitu zdravlja ljudi, a zahtjevi u pogledu pročišćavanja utvrđeni su u DVP-u, na koji se izričito upućuje u članku 7. stavku 2. ODV-a. DVP predviđa složen mehanizam kojim je konkretizirano što se takvim pročišćavanjem treba postići.
34.      Kako ćemo vidjeti u nastavku ovog mišljenja, usklađenost s člankom 7. ODV-a u uskoj je uzajamnoj vezi s usklađenosti s DVP-om. Ako država članica povrijedi članak 7. ODV-a u pogledu vodozahvata, usklađenost vodoopskrbnog poduzeća s DVP-om bit će dovedena
u pitanje(8).
35.      Grad Frankfurt na Odri i društvo FWA stoga moraju imati mogućnost zahtijevati, prema potrebi i podnošenjem tužbe nadležnom sudu, da nadležno tijelo odgovorno za odobravanje projekta koji bi mogao štetno utjecati na razinu pročišćavanja pitke vode potrebnog na temelju DVP-a poštuje obveze predviđene člankom 7. stavkom 3. ODV-a.
36.      Iz navedenog proizlazi da članak 7. stavak 3. ODV-a, u vezi s člankom 19. stavkom 1. UEU-a (u skladu s kojim „[d]ržave članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije”), treba tumačiti na način da pravne osobe koje su na temelju nacionalnog prava zadužene za dobivanje i pročišćavanje pitke vode ili one osobe kojima je ta zadaća povjerena imaju pravo zahtijevati da nadležno tijelo odgovorno za odobravanje projekta koji bi mogao štetno utjecati na razinu pročišćavanja pitke vode potrebnog na temelju DVP-a poštuje obveze predviđene člankom 7. stavkom 3. ODV-a. Takve pravne osobe prema potrebi to mogu učiniti podnošenjem tužbe nadležnom sudu.
2.      Drugo pitanje
37.      Sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi sadržava li članak 7. stavak 3. ODV-a, samostojeću obvezu – sličnu onoj iz članka 4. te direktive – da se odbije izdati odobrenje za pojedinačne projekte zbog povrede zabrane pogoršanja i u odnosu na vodna tijela koja se nalaze izvan zaštitnih zona u smislu druge rečenice te odredbe. Sud koji je uputio zahtjev u svojem pitanju izričito upućuje na presudu Land Nordrhein-Westfalen, t. 75.
38.      U dijelu 1. analizirat ću prvu rečenicu članka 7. stavka 3. ODV-a kako bih izložila opće shvaćanje zaštite vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode. U dijelu 2.
ocijenit ću ima li druga rečenica te odredbe, koja državama članicama omogućuje uspostavu zaštitnih zona, ikakav značaj za ovaj predmet.
a)      Dio 1. – članak 7. stavak 3. prva rečenica ODV-a
39.      U skladu s točkom 75. presude Land Nordrhein-Westfalen, „projekt koji može imati negativne učinke na vodu može se odobriti samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 4. stavka 7. točaka (a) do (d) [ODV-a]. Na tijelima koja su nadležna za odobrenje projekta jest da provjere jesu li ispunjeni ti uvjeti, prije nego što dodijele takvo odobrenje, neovisno o provedbi eventualnog sudskog nadzora”.
40.      Iako se ta sudska praksa odnosi na članak 4. ODV-a, smatram da je treba uzeti u obzir prilikom tumačenja članka 7. stavka 3. te direktive. To, među ostalim,
vrijedi zato što i članak 7. stavak 3., poput članka 4., državama članicama nameće određene obveze, a razlika je u tome što potonja odredba predviđa obveze u pogledu zaštite voda općenito, dok prvonavedena odredba predviđa obveze konkretno u pogledu vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode.
41.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i njezin kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio  (9).
1)      Tekst članka 7. stavka 3. ODV-a
42.      Tekst te odredbe pokazuje da je zakonodavac Unije njome države članice obvezao da ostvare konkretan rezultat(10).
i)      Značenje izraza „osiguravaju”
43.      U presudi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (t. 31. do 33.), Sud je zaključak o obvezujućoj prirodi članka 4. ODV-a donio na temelju njegova teksta i njegove relevantnosti za odobravanje pojedinačnih projekata u kontekstu pravnog režima zaštite voda.
44.      Naime, Sud u navedenim točkama te presude objašnjava da riječ „provode” i uvodni tekst „[p]rovodeći programe mjera” upućuju na obvezujuću prirodu te odredbe, koje se nadležna tijela moraju pridržavati kada odobravaju pojedinačne projekte.
45.      Slično članku 4. ODV-a, činjenica da članak 7. stavak 3. te direktive predviđa da države članice „osiguravaju potrebnu zaštitu […] vodnim tijelima” znači da je taj zahtjev obvezujuć i relevantan za odobravanje pojedinačnih projekata. Iz izraza „osiguravaju potrebnu zaštitu” proizlazi obveza država članica da djeluju u tom smislu, što znači da postupak odobravanja pojedinačnih projekata moraju tumačiti kao provedbenu mjeru namijenjenu osiguravanju potrebne zaštite (točka 32. presude Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland).
46.      Činjenica da članak 4. i članak 7. stavak 3. ODV-a ne glase sasvim jednako u tom pogledu („[d]ržave članice provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda” odnosno „[d]ržave članice osiguravaju potrebnu zaštitu utvrđenim vodnim tijelima s ciljem izbjegavanja pogoršanja njihove kvalitete, kako bi se smanjila razina pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode”) nije relevantna za potrebe predmetne ocjene. Jasno je da izraz „osiguravaju” znači da države članice moraju poduzeti potrebne mjere kako bi ostvarile konkretne ciljeve ODV-a. Tomu dodatno u prilog ide nekoliko drugih jezičnih verzija tog izraza (primjerice, njemačka, francuska, talijanska, španjolska i latvijska jezična verzija).
ii)    Značenje izraza „potrebna zaštita”
47.      Upotreba predmetnog izraza u članku 7. stavku 3. ODV-a pokazuje da je zakonodavac Unije izabrao „preventivni pristup”, a ne „pristup pročišćavanja” (na kraju) koji je korišten u prošlosti. Drugim riječima, naglasak više nije na pročišćavanju sirove vode kako bi je se učinilo sigurnom za piće, već na zaštiti izvora iz kojeg se ona crpi.
48.      Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 11. ODV-a, „politika [Unije] u odnosu na okoliš [jest] ostvariti ciljeve očuvanja, zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša, uz razborito i racionalno korištenje prirodnih bogatstava, politika se mora temeljiti na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja […]” (moje isticanje).
49.      Izraz „potrebna zaštita” iz članka 7. stavka 3., s obzirom na načelo preventivnog djelovanja, sugerira da nadležno tijelo, prije nego što odobri pojedinačni projekt, mora utvrditi da taj projekt neće štetno utjecati na kvalitetu vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode.
iii) Značenje izraza „utvrđena vodna tijela”
50.      Tekst članka 7. stavka 3. sugerira da se mjere zaštite u smislu te odredbe odnose samo na vodna tijela koja su utvrđena. Međutim, članak 7. stavak 3. ne predviđa nikakvo ograničenje s obzirom na način na koji voda ulazi u ta tijela, to jest, događa li se to prirodno ili antropogenom infiltracijom (kao što je slučaj u glavnom postupku). Zaštita se stoga mora osigurati za vodu sadržanu u utvrđenim vodnim tijelima.
iv)    Značenje izraza „izbjegavanje pogoršanja njihove kvalitete, kako bi se smanjila razina pročišćavanja”
51.      Taj izraz pokazuje da je cilj mjera koje države članice moraju poduzeti smanjenje razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode te da je sredstvo za postizanje tog cilja obveza država članica da barem izbjegnu pogoršanje kvalitete vodnih tijela.
52.      Komisijine „Smjernice br. 16”(11) podupiru moje tumačenje članka 7. stavka 3. ODV-a. U tim je smjernicama, koje predstavljaju konsensualan stav Komisije, sviju država članica i drugih dionika o najboljim praksama, članak 7. stavak 3. ODV-a objašnjen na sljedeći način: „U praksi, izbjegavanje pogoršanja kvalitete tijela podzemne vode ne bi samo po sebi nužno dovelo do smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode. Kako bi se smanjila razina pročišćavanja trebalo bi poboljšati kvalitetu. Međutim, jasno je da je izbjegavanje pogoršanja kvalitete podzemnih voda postavljeno kao minimalan cilj. U idealnom bi scenariju zaštita trebala biti dovoljna za to da se pročišćavanje s vremenom smanji” [neslužbeni prijevod].
53.      Intrinzična veza između izvora (tijela podzemne vode i tijela površinske vode koja se koriste za dobivanje pitke vode) i proizvoda (pitke vode namijenjene stanovništvu) koja je prisutna u izrazu „kako bi se smanjila razina pročišćavanja” pokazuje da države članice pitkom vodom moraju upravljati sukladno DVP-u i u njemu utvrđenim kriterijima kvalitete vode.
54.      Iz toga slijedi da izraz „izbjegavanje pogoršanja” u tekstu članka 7. stavka 3. ODV-a, u vezi s obvezom smanjenja razine pročišćavanja, znači da se zabranom pogoršanja koja je predviđena u toj odredbi nastoji izbjeći situacija u kojoj kriteriji kvalitete vode iz DVP-a nisu zadovoljeni.
v)      Značenje izraza „za dobivanje pitke vode”
55.      Taj izraz pokazuje da su relevantna samo ona vodna tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode te istodobno uspostavlja potrebnu vezu između ODV-a i DVP-a.
56.      Shodno tomu, iz teksta članka 7. stavka 3. proizlazi da države članice imaju obvezu spriječiti provedbu projekata koji mogu iziskivati povećanje razine pročišćavanja utvrđenih vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode, ako bi projekt bez takvog povećanja razine pročišćavanja mogao dovesti u pitanje usklađenost kvalitete vode sa zahtjevima DVP-a.
2)      Kontekst članka 7. stavka 3. ODV-a
i)      Veza između članka 7. stavka 3. i članaka 1. i 4. ODV-a
57.      Mojem tumačenju članka 7. stavka 3. u prilog ide analiza konteksta u kojem se članak 7. nalazi. Kao prvo, značenje tog članka može se izvesti iz njegovih postojećih veza s drugim odredbama ODV-a, osobito člancima 1. i 4.
58.      Prije svega, u pravnoj se literaturi (primjerice, u iscrpnoj analizi ODV-a koju je proveo K. Faßbender(12)) ističe uska veza između članaka 4. i 7. ODV-a i činjenica da potonja odredba konkretizira ciljeve prvonavedene odredbe s obzirom na način korištenja vode. Dobivanje pitke vode poseban je način korištenja vode koji članak 4. ODV-a obuhvaća kao opća odredba te je, stoga, potrebno uzeti u obzir
određene zahtjeve koji se odnose na pitku vodu.
59.      U vezi s time, razmatranja koja je veliko vijeće Suda u presudi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland iznijelo u pogledu izričaja članka 4. ODV-a moraju usmjeravati i tumačenje članka 7. stavka 3. te direktive, koje je potrebno u ovom predmetu.
60.      To opravdava činjenica da je ODV, kao okvirna direktiva, koncipiran sustavno
tako da koordinira zaštitu svih vodnih tijela, uključujući ona koja se koriste za dobivanje pitke vode(13).
61.      Štoviše, potonja zaštita, predviđena člankom 7. stavkom 3. prvom rečenicom ODV-a, sastavni je dio opće zaštite vodnih tijela predviđene člankom 1. ODV-a, koja se nastoji osigurati i člankom 4. te direktive(14). Stoga, opći sustav zaštite voda uspostavljen člancima 1. i 4. ODV-a, kako ih Sud tumači, podupire shvaćanje da članak 7. stavak 3. te direktive ima zaštitnu i obvezujuću prirodu.
ii)    Značenje pojma „utvrđenih vodna tijela”
62.      Za razumijevanje značenja ovog izraza potrebno je uzeti u obzir sljedeća dva elementa ODV-a: (i.) posebne kriterije iz članka 7. stavka 1. i (ii.) obvezu uspostave registra za utvrđena vodna tijela na temelju članka 6. u vezi s člankom 7. Državama članicama ODV prepušta zadaću usvajanja konkretnih provedbenih mjera za osiguravanje pravilnog određivanja granica zaštićenih područja. Naposljetku, iz članka 7. stavka 3., u vezi s člankom 7. stavkom 1., proizlazi da države članice moraju poštovati članak 7. stavak 1. i pravilno utvrditi sva relevantna vodna tijela kako bi zaštitile sva vodna tijela kojima je zaštita potrebna (osobito ona koja se koriste za dobivanje pitke vode).
iii) Važnost DVP-a pri određivanju kvalitete vode za potrebe članka 7. stavka 3. ODV-a
63.      Sada ću analizirati utjecaj DVP-a na shvaćanje dobre kvalitete pitke vode koja se člankom 7. stavkom 3. nastoji osigurati. Prema članku 7. stavku 2. ODV-a, „[z]a svako vodno tijelo utvrđeno sukladno stavku l., osim postizanja ciljeva iz članka 4. u skladu sa zahtjevima ove Direktive, […] države članice dužne su osigurati da voda dobivena nakon primjene režima pročišćavanja, i u sukladnosti sa zakonodavstvom [Unije], zadovoljava zahtjeve [DVP-a]” (moje isticanje).
64.      Člankom 7. stavkom 2. ODV-a uspostavljena je jasna veza između, s jedne strane, članka 7. stavka 3. te direktive i njegovih ciljeva u pogledu zaštite sirovih voda i, s druge strane, postojećih standarda i postupaka (za osiguravanje dobre kvalitete pitke vode) utvrđenih u DVP-u. Shodno tomu, standardi iz DVP-a u pogledu pitke vode izravno utječu na upravljanje slivovima tako što određuju minimalan stupanj kvalitete vode koji se mora osigurati prilikom obrade i, osobito, pročišćavanja vode. To pokazuje da će adekvatnost upravljanja slivom, čija je svrha ostvarenje ciljeva iz članka 7. ODV-a, biti neraskidivo povezana sa standardima koji su u DVP-u predviđeni u pogledu pitke vode(15).
65.      Između direktive „majke” (ODV-a, koji je okvirna direktiva za cjelokupni sustav upravljanja vodama) i direktive „kćeri” (DVP-a, koji je direktiva koja se konkretno odnosi na pitku vodu te čini intrinzični dio tog sustava) stoga nedvojbeno postoji uska veza. U tom smislu, osim što putem te uske veze preuzima pravila DVP-a u pogledu zaštite pitke vode, članak 7. ODV-a ujedno uvodi dodatan uvjet u pogledu minimizacije pročišćavanja. Iz teksta članka 7. stavka 3. jasno proizlazi da se zaštita koja je tom odredbom predviđena mora provesti na način kojim će se postići kvaliteta pitke vode kakva se zahtijeva DVP-om i s vremenom smanjiti razina pročišćavanja vode potrebna za dobivanje pitke vode.
iv)    Uloga indikatorskih parametara u određivanju pogoršanja kvalitete vode
66.      Nadalje, potrebno je pojasniti načine za otkrivanje pogoršanja kvalitete vode. Kako bi se razumjelo značenje koje zahtjev iz članka 7. stavka 3. ODV-a kojim se nastoji izbjeći pogoršanje ima u ovom predmetu, valja proučiti dio C Priloga I. DVP-u. Slažem se s Komisijom da je indikatorski parametar za sulfat od 250 mg/l, kako je predviđen u tom dijelu C, relevantan za definiranje onečišćujuće tvari kao što je sulfat i određivanje postojanja pogoršanja u smislu članka 7. stavka 3. ODV-a. Taj se indikatorski parametar mora uzeti u obzir u kontekstu dobivanja pitke vode.
67.      Iz toga slijedi da veza između ODV-a i DVP-a pruža i jedan od elemenata za identifikaciju pogoršanja kvalitete vode te je ta veza korisna pri definiranju načina na koji taj indikatorski parametar može utjecati na postupak odobravanja pojedinačnih projekata, čime ću se pozabaviti kasnije u ovom mišljenju.
v)      Načelo opreznosti i korektivne aktivnosti
68.      Osim Priloga I. DVP-u, i članak 8. te direktive značajno doprinosi razumijevanju sadržaja obveze osiguravanja zaštite pitke vode. Taj članak, naslovljen „Korektivne aktivnosti i ograničenja upotrebe”, predviđa posljedice koje nastupaju kada države članice ne poštuju vrijednosti parametara utvrđene u skladu s člankom 5. te direktive. Osobito, članak 8. stavak 6. DVP-a propisuje da, „[u] slučaju nepoštovanja vrijednosti parametara ili specifikacija navedenih u Prilogu I., dijelu C, države članice moraju razmotriti predstavlja li to nepoštovanje bilo kakav rizik za zdravlje ljudi. One moraju poduzeti korektivne aktivnosti kako bi se ponovno uspostavila kvaliteta vode kada je to potrebno radi zaštite zdravlja ljudi.”
69.      Kako sam gore navela, u uvodnoj izjavi 11. ODV-a upućuje se na članak 174. UEZ-a (sadašnji članak 191. UFEU-a), koji zahtijeva da se politika Unije u području okoliša – što uključuje njezin sustav upravljanja pitkom vodom – temelji na načelu opreznosti i načelu preventivnog djelovanja. Kako će se objasniti kasnije u ovom mišljenju, mogući utjecaj pitke vode onečišćene sulfatom na zdravlje ljudi još nije u potpunosti istražen. Potreba za osiguravanjem zaštite propisane člankom 7. stavkom 3. ODV-a, u vezi s načelima opreznosti i preventivnog djelovanja, stoga znači da države članice moraju prethodno ocijeniti projekt koji bi mogao štetno utjecati na okoliš te da moraju djelovati prije njegova
odobravanja. Iz toga proizlazi da postoji obveza prethodnog ocjenjivanja pojedinačnih projekata kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku kako bi se izbjegla potreba za poduzimanjem korektivnih aktivnosti.
3)      Cilj članka 7. stavka 3. ODV-a
70.      U prilog tom tumačenju članka 7. stavka 3. u prilog ide važnost koju primarno pravo Unije pridaje zaštiti okoliša. Članak 191. stavak 2. UFEU-a obvezuje Europsku uniju da osigura visoki stupanj zaštite koja, među ostalim, zahtijeva politiku koja se „temelji […] na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja”. Nadalje, člankom 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zahtijeva se da visoka razina zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša budu uključeni u politike Europske unije(16).
71.      Osim toga, jedan od ciljeva osiguranja dobrog stanja vode je, u skladu s ODV-om, osigurati opskrbu stanovništva pitkom vodom (uvodna izjava 24. ODV-a).
72.      Preciznije, kako sam objasnila u točki 53. ovog mišljenja, između izvora (tijela podzemne vode i tijela površinske vode koja se koriste za dobivanje pitke vode) i proizvoda (pitke vode namijenjene stanovništvu) postoji intrinzična veza, koja se odražava u duhu i svrsi članka 7. stavka 3. Stoga je visoka razina zaštite izvora neophodna za dobivanje kvalitetne pitke vode na način koji je održiv.
73.      Sud se u presudi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (t. 34. do 43.) pri tumačenju također vodio ciljem ODV-a: „[ODV-om] se postavljaju zajednička načela i opći okvir djelovanja za zaštitu voda […]. Države članice moraju naknadno pretočiti zajednička načela i opći okvir propisan tom direktivom tako što trebaju donijeti niz pojedinačnih mjera u skladu s njome predviđenim rokovima.”
74.      Članak 1. ODV-a predviđa da je svrha te direktive, među ostalim, doprinijeti „osiguravanju dostatnih količina površinskih i podzemnih voda dobre kvalitete potrebnih za održivo, uravnoteženo i pravično korištenje voda”.
75.      Navedena utvrđenja Suda u presudi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland izravno su relevantna za teleološko tumačenje članka 7. stavka 3. te direktive. Naime, ta se odredba mora tumačiti i s obzirom na opći cilj ODV-a, koji se među ostalim sastoji od „obećava[nja] održivo[g] korištenj[a] voda na osnovi dugoročne zaštite raspoloživih vodnih resursa” (članak 1. prvi stavak točka (b)), koji je jedan od ciljeva koji države članice moraju imati na umu kada odobravaju pojedinačne projekte.
76.      Relevantna su i utvrđenja u pogledu okolišnih ciljeva predviđenih u članku 4. ODV-a, s obzirom na to da se, u skladu s člankom 7. stavkom 2. te direktive, ciljevi koji su u njezinu članku 4. utvrđeni u pogledu tijela površinske vode primjenjuju i na vodna tijela obuhvaćena njezinim člankom 7.
77.      Iz navedenog proizlazi da je za osiguravanje održivog korištenja vode u svrhu dobivanja pitke vode i očuvanje dobre kvalitete vode nužno izbjeći onečišćenje te vode i djelovati preventivno. Drugim riječima, potrebno je prethodno ocijeniti pojedinačne projekte koji bi mogli štetno utjecati na kvalitetu vode koja se koristi za dobivanje pitke vode te koji bi stoga zahtijevali
da se razina pročišćavanja poveća, što je u suprotnosti sa zahtjevom iz članka 7. stavka 3. ODV-a da se ta razina smanji.
4)      Pripremni akti u pogledu članka 7. stavka 3. ODV-a
78.      Izloženom tumačenju i važnosti članka 7. stavka 3. u sustavu ODV-a u prilog ide i analiza zakonodavne povijesti te odredbe.
79.      Ta povijest pokazuje da je ODV na početku zakonodavnog postupka sadržavao samo odredbe koje su sada članak 7. stavci 1. i 2. ODV-a.
80.      Odredba koja je sada članak 7. stavak 3. dodana je tek kasnije, tijekom postupka savjetovanja između Vijeća Europske unije i Europskog parlamenta(17). Zakonodavac Unije htio je time postrožiti odredbe članka 7. i dati do znanja da se u okviru novog pristupa upravljanju vodom daje prethodnoj zaštiti sirove vode prednost pred povećanjem razine pročišćavanja.
b)      Dio 2. – članak 7. stavak 3. druga rečenica ODV-a
81.      Sud koji je uputio zahtjev u drugom pitanju spominje i drugu rečenicu članka 7. stavka 3., prema kojoj, „[z]a […] vodna tijela [iz prve rečenice članka 7. stavka 3. ODV-a], države članice mogu odrediti zaštitne zone”. Međutim, kao i Komisija, smatram da ta mogućnost ne utječe na obveze iz prve rečenice članka 7. stavka 3., jer su te obveze primjenjive i izvan zaštitnih zona.
82.      Tekst članka 7. stavka 3. ODV-a je jasan. Uspostava zaštitnih zona je mogućnost, ali ona ne utječe na slučaj poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku. Uspostava takvih zona radi zaštite podzemnih voda o kakvima je ovdje riječ samo je jedna od mjera koje se mogu poduzeti. To jasno proizlazi iz izraza „[d]ržave članice osiguravaju potrebnu zaštitu […]”, nakon čega se u sljedećoj rečenici navodi da, „[z]a ta vodna tijela, države članice mogu odrediti zaštitne zone”.
83.      Kako je objašnjeno u Smjernicama br. 16, „druga rečenica članka [7. stavka 3.] omogućuje državama članicama da po vlastitom nahođenju odrede zaštitne zone unutar kojih se može koncentrirati potrebna zaštita. U nekoliko država članica te se zone uobičajeno smatra ‚zaštićenim zonama pitke vode’ […] Cilj je spriječiti pogoršanje izazvano antropogenim pritiscima u obliku bilo kojih onečišćujućih tvari koje mogu stvoriti potrebu za dodatnim pročišćavanjem kako bi se zadovoljili standardi kvalitete vode” [neslužbeni prijevod] (str. 13., moje isticanje).
84.      Stoga, opća obveza zaštite kako je gore protumačena odnosi se na sva vodna tijela utvrđena u skladu s člankom 7. stavkom 1., ali uspostava zaštitne zone samo je dodatna i fakultativna mjera, kojom država članica prema potrebi dopunjava opću zaštitu(18).
c)      Zaključak o drugom pitanju
85.      Iz svega navedenog proizlazi da je članak 7. stavak 3. ODV-a sastavni dio sustava zaštite voda uspostavljenog člankom 4. ODV-a. Njime je predviđena zabrana pogoršanja kvalitete vode, koja zahtijeva od države članice da odbije izdati odobrenje za pojedinačne projekte koji je zbog mogućnosti da dovedu do takvog pogoršanja sprečavaju u ispunjavanju obveze smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode. Potrebne mjere zaštite uključuju obvezu države članice da prethodno ocijeni pojedinačne projekte koji bi mogli štetno utjecati na kvalitetu utvrđenih vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode – neovisno o tome kakvu vodu ta tijela sadržavaju. Cilj je: (i.) djelovati preventivno i izbjeći pogoršanje kvalitete vode, (ii.) s vremenom smanjiti razinu pročišćavanja koja je potrebna za dobivanje pitke vode u sklopu cilja da se osigura održivo korištenje vodnih resursa te (iii.) spriječiti situaciju koja zahtijeva poduzimanje korektivnih aktivnosti propisanih DVP-om. Ta obveza postoji neovisno o tome nalazi li se dano vodno tijelo unutar ili izvan zaštitnih zona u smislu članka 7. stavka 3. druge rečenice ODV-a.
3.      Treće i četvrto pitanje
a)      Što podrazumijeva povreda zabrane pogoršanja predviđena člankom 7. stavkom 3. ODV-a?
86.      Smatram da ta pitanja treba zajedno razmotriti, s obzirom na to da se oba odnose na kriterij za ocjenjivanje postojanja povrede zabrane pogoršanja kvalitete vode predviđene člankom 7. stavkom 3. ODV-a. Sud koji je uputio zahtjev u bitnome želi doznati što čini povredu zabrane pogoršanja predviđene tom odredbom. On osobito pita je li za postojanje povrede dovoljno bilo koje pogoršanje ili mora doći do prekoračenja vrijednosti indikatorskog parametra za sulfat od 250 mg/l utvrđenog u dijelu C Priloga I. DVP-u, ili pak mora postojati opasnost od potrebe za poduzimanjem korektivnih aktivnosti u smislu članka 8. stavka 6. te direktive (koje povećavaju napor koji se za dobivanje pitke vode mora uložiti u pročišćavanje).
87.      Kako sam gore istaknula, članak 7. stavak 3. ODV-a obvezuje države članice da spriječe pogoršanje kvalitete vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode kako bi smanjile razinu potrebnog pročišćavanja.
88.      Kad je riječ o pojmu „pogoršanje”, Sud je već utvrdio, u vezi s člankom 4. stavkom 1. ODV-a, koji se odnosi na „pojam ‚pogoršanje stanja’ tijela površinskih voda”, da je to „pojam […] općeg dosega”, koji se mora definirati uzimajući u obzir njegov tekst, kontekst i ciljeve odredbe u kojoj se nalazi(19). Isti je pristup primjenjiv i pri ocjenjivanju pogoršanja kvalitete vode koja se koristi za dobivanje pitke vode.
89.      Kao prvo, što se tiče teksta članka 7. stavka 3. ODV-a, dva su elementa relevantna za definiranje pojma „pogoršanje”. Prvi element je činjenica da se u toj odredbi govori o kvaliteti vode nevezano za stanje vode ili bilo koji drugi uvjet. Drugi element je činjenica da se ta odredba konkretno odnosi na kvalitetu pitke vode, što znači da je ograničena na vodna tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode. Dakle, iz teksta te odredbe proizlazi da „pogoršanje” podrazumijeva svaku aktivnost koja štetno utječe na vodna tijela koja se konkretno koriste za dobivanje pitke vode.
90.      Kao drugo, u pogledu konteksta članka 7. stavka 3. ODV-a iznosim sljedeća zapažanja.
91.      Sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li mikrobiološki, kemijski i indikatorski parametri iz DVP-a činiti referentnu točku za zabranu pogoršanja kvalitete vode predviđenu člankom 7. stavkom 3. ODV-a.
92.      Smatram da se na to pitanje mora odgovoriti potvrdno.
93.      To u svakom slučaju vrijedi kada je riječ o sulfatima. Kao što ćemo vidjeti u nastavku, ako postoji opasnost za zdravlje ljudi, indikatorski parametar čini relevantnu referentnu točku za članak 7. stavak 3. ODV-a.
94.      Kao treće, što se tiče ciljeva članka 7. stavka 3. ODV-a, tu odredbu treba tumačiti i s obzirom na opće ciljeve te direktive, među kojima je obećavanje „održivo[g] korištenj[a] voda na osnovi dugoročne zaštite raspoloživih vodnih resursa” (članak 1. prvi stavak točka (b) ODV-a). Održivo korištenje takvih vodnih resursa za dobivanje pitke vode nužno podrazumijeva barem izbjegavanje bilo kakvog onečišćenja tih resursa kako bi se ostvario cilj da se smanji razina njihova pročišćavanja.
95.      Kao što sam to istaknula u točki 6. ovog mišljenja, relevantni su i argumenti u pogledu okolišnih ciljeva utvrđenih u članku 4. ODV-a, s obzirom na to da, u skladu s člankom 7. stavkom 2. te direktive, ciljevi koji su u toj odredbi predviđeni za tijela površinskih voda vrijede i za vodna tijela na koja se odnosi članak 7. Kako sam gore objasnila, zabrana pogoršanja kvalitete vode predviđena člankom 7. stavkom 3. ODV-a usko je povezana s pročišćavanjem. Pročišćavanje je pak povezano s danom onečišćujućom tvari te stoga ocjena zabrane pogoršanja kvalitete vode nužno ovisi o prirodi onečišćujuće tvari. U ovom je predmetu riječ o sulfatu, za koji kao parametar postoji vrijednost koju treba pratiti te se stoga u vezi s njim primjenjuju pravne posljedice iz članka 8. stavka 6. DVP-a.
96.      S jedne strane, s obzirom na to da se u DVP-u utjecaj sulfata na dobivanje pitke vode poredbeno gledano smatra manje opasnim (što proizlazi iz činjenice da se u napomeni 1. dijela C Priloga 1. u tom pogledu predviđa samo da „[v]oda ne bi smjela biti agresivna”), sulfat treba tretirati blaže nego, primjerice, onečišćujuće tvari navedene u dijelovima A i B tog priloga.
97.      S druge strane,
valja imati na umu i da se u nedavnoj znanstvenoj literaturi tvrdi da sulfat zapravo može utjecati na stanje vodnog tijela te da za zdravlje ljudi može biti opasniji nego što se do sada smatralo(20).
98.      Na temelju pravne analize, slažem se s Komisijom da je vrijednost indikatorskog parametra za sulfat od 250 mg/l, kako je utvrđena u dijelu C Priloga I. DVP-u, relevantna za određivanje postojanja pogoršanja kvalitete u smislu članka 7. stavka 3. ODV-a. Ta se vrijednost mora uzeti u obzir u kontekstu dobivanja pitke vode o kakvom je riječ u glavnom postupku.
99.      Međutim, iako puko prekoračenje te vrijednosti ne dovodi automatski do takvog pogoršanja, ostaje činjenica da je ona relevantna kao referentna točka. Članak 7. stavak 1. DVP-a obvezuje države članice da prate kvalitetu vode, osobito s obzirom na vrijednosti indikatorskih parametara o kojima se govori u članku 5. te direktive. S obzirom na to, kako je predviđeno u članku 5. stavku 2. drugoj rečenici te direktive, vrijednosti za parametre iz dijela C Priloga I. moraju se odrediti „samo za potrebe praćenja stanja te za ispunjavanje obveza određenih u članku 8.” (moje isticanje).
100. Iz uvodne izjave 11. te direktive proizlazi da indikativna vrijednost određena za sulfate nije parametar koji je „izravno relevant[an] za zdravlje”. Države članice stoga u slučaju prekoračenja te vrijednosti ne moraju nužno, u suprotnosti s onim što je predviđeno za indikatorske parametre iz dijelova A i B Priloga I. (vidjeti članak 8. stavak 2. DVP-a), poduzeti korektivne aktivnosti kako bi ponovno uspostavile kvalitetu vode. One, u skladu s člankom 8. stavkom 6. DVP-a, prvo moraju razmotriti „predstavlja li to nepoštovanje bilo kakav rizik za zdravlje ljudi” te korektivne aktivnosti moraju poduzeti samo „kada je to potrebno radi zaštite zdravlja ljudi”.
101. Međutim, ako prekoračenje vrijednosti indikatorskih parametara koje su određene za sulfate predstavlja rizik za zdravlje ljudi te ako dotična država članica ne poduzme potrebne korektivne aktivnosti za ponovnu uspostavu kvalitete vode, smatram, kao i Komisija, da je to povreda ne samo članka 8. stavka 6. DVP-a, već i obveze iz članka 7. stavka 3. ODV-a da se spriječi pogoršanje kvalitete odnosnih vodnih tijela i smanji razina pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode.
102. Iz toga proizlazi da projekt koji može dovesti do prekoračenja utvrđene vrijednosti parametara iz DVP-a načelno pogoršava kvalitetu vode u smislu članka 7. stavka 3. ODV-a. Međutim, kada je u pitanju onečišćujuća tvar navedena u dijelu C Priloga I. DVP-u, kao što je sulfat, takvo prekoračenje ne znači nužno da je došlo do pogoršanja. U takvom slučaju, kako bi se utvrdilo da postoji
pogoršanje u smislu članka 7. stavka 3. ODV-a mora postojati opasnost za zdravlje ljudi te, posljedično, kako bi se izbjegla takva opasnost,
treba prilagoditi postupak pročišćavanja.
103. Sada ću razmotriti treba li – unatoč obvezi da se samo prati razina sulfata (dio C Priloga I. DVP-u), što bi moglo sugerirati da se ocjena utjecaja pojedinačnog projekta na razinu sulfata može ispitati i naknadno u kontekstu praćenja – članak 7. stavak 3. ODV-a tumačiti na način da nameće obvezu prethodnog ocjenjivanja pojedinačnih projekata kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku.
b)      Ocjena odluke o odobrenju projekta
104. Kada se prouči znanstvena literatura te čak i odluka o odobrenju projekta o kojoj je riječ u ovom predmetu, jasno je da postoje značajne dvojbe u pogledu utjecaja pitke vode onečišćene sulfatom na zdravlje ljudi. Posljedično, članak 7. stavak 3. ODV-a, u vezi s načelima opreznosti i preventivnog djelovanja, zahtijeva da se prije donošenja odluke o odobrenju projekta provede odgovarajuća ocjena na temelju te odredbe.
105. Ured u odluci o odobrenju projekta (str. 174.) navodi da se očekuje da će sporni projekt neznatno povećati koncentraciju sulfata (vidjeti i stranicu 46., točku 1.3.3.13., te odluke, koja pokazuje da Ured prepoznaje opasnosti: „kako bi se izbjeglo pogoršanje ekološkog stanja ili potencijala nizvodnih tijela površinske vode, čija je funkcija osigurati ekološku prohodnost kao prioritet, emisijama sulfata treba upravljati na način da se poštuje dugoročna gornja vrijednost ispuštanja od 620 mg/l za vodu koja se ispušta na kontrolnoj točki 1. (struktura prelijevanja)”). Unatoč navedenom, u postupku odobravanja uopće nije provjereno je li sporni projekt (uključujući prelijevanje iz Cottbuser Ostseea) u skladu s člankom 7. ODV-a. Provjere koje jesu provedene odnose se isključivo na članak 4. ODV-a. Činjenicu da provjera stvarnog onečišćenja sulfatom nije provedena priznaje i sam Ured navođenjem u odluci o odobrenju projekta (str. 175.) da se „stvarna razina razrjeđenja ili smanjenja koncentracije sulfata u rijeci Spree do vodoopskrbne mreže u Brisenu mora posebno utvrditi”. U pogledu procjene Ureda da „projekt ne onemogućuje zaštitu opskrbe pitkom vodom” (odluka o odobrenju projekta, str. 175.), slažem se sa sudom koji je uputio zahtjev da u tom pogledu nije u dovoljnoj mjeri
provedeno tehničko vještačenje(21).
106. Iz odluke o odobrenju projekta proizlazi da utjecaj projekta na razinu sulfata nije podrobno ispitan. Konkretnije, nije ispitana ovisnost između povećane koncentracije sulfata u podzemnim vodama tijekom poplava i očekivanog difuznog utjecanja sulfata u rijeku Spree (vidjeti stranicu 173. odluke o odobrenju projekta). Očekuje se povećanje koncentracije sulfata u tijelu podzemne vode (str. 171. i 174.), a dodatno izlaganje se dugoročno ne očekuje (str. 172.). U samoj se odluci o odobrenju projekta izričito priznaje da se „stvarna razina razrjeđenja ili smanjenja koncentracije sulfata u rijeci Spree do vodoopskrbne mreže u Brisenu mora posebno utvrditi” (str. 175.). Kasnije se u toj odluci navodi da „u praksi nije moguće kvantificirati povećanje koncentracije sulfata do kojeg će projekt dovesti”.
c)      Znanstvena literatura o opasnostima onečišćenja sulfatom
107. U opsežnom istraživanju o onečišćenju sulfatom u slatkovodnim ekosustavima(22) zaključeno je da „proučena literatura jasno pokazuje da onečišćenje [sulfatom] može toksično djelovati na vodne biljke i životinje, uključujući, među ostalim, ribe, beskralježnjake i vodozemce, te usto može negativno utjecati na zdravlje ljudi”. Autori tog istraživanja navode da „postoji izrazita potreba za smanjenjem koncentracija sulfata u vodnim tijelima […] Ovim bismo istraživanjem htjeli skrenuti pozornost na dotični problem, prikazati postojeće stanje u aktivnostima smanjenja onečišćenja sulfatom te istovremeno istaknuti brojne rupe u znanju koje još uvijek postoje”(23).
108. U tom se istraživanju govori upravo o problemu
onečišćenja sulfatom o kojemu je riječ u glavnom postupku (onečišćenje sulfatom i rijeka Spree): „malo se zna o izravnom utjecaju povećanog unosa [sulfata], posebice kroz pitku vodu, na zdravlje” te „danas ustrajne i sve veće razine [sulfata] u slatkovodnim ekosustavima proizlaze iz raznih ljudskih aktivnosti […] koje ugrožavaju i funkciju ekosustava i opskrbu pitkom vodom”. Osobito, „među primjerima vodnih ekosustava čiji su problemi s [kiselom drenažom iz rudnika] opsežno istraženi ističe se […] rijeka Spree [(24)], […] ne čini se vjerojatnim da će se nizvodne koncentracije [sulfata] vratiti na ‚prirodne’ razine unutar nekoliko godina ili čak desetljeća nakon prestanka rudarenja. Primjerice, koncentracije [sulfata] u rijeci Spree […] povećale su se tijekom zadnjih desetljeća zbog napuštanja otvorenih kopova lignita i povezane obnove razine podzemnih voda […] Posljedično, u nizvodnim jezerima u slivu rijeke Spree zabilježene su povećane koncentracije [sulfata], koje često prekoračuju ograničenja od 250 mg L-1 sulfata koja su u Njemačkoj predviđena za pitku vodu […], što je izrazito problematično s obzirom na to da se ta vodna tijela koriste kao izvor pitke vode – obično crpljenjem podzemne vode koja se filtrira prolaskom kroz tlo. Budući da se u mnogim zemljama lignit prestao iskapati za energetske potrebe, čini se razumnim pretpostaviti da će istjecanje [sulfata] iz takvih lokacija i dalje biti ekološki problem”(25).
d)      Zaključak o uporabi vrijednosti parametra
109. S obzirom na sve veću važnost načela opreznosti i preventivnog djelovanja u pravu zaštite okoliša, članak 7. stavak 3. ODV-a treba tumačiti, kada je u pitanju onečišćujuća tvar u pogledu čijeg štetnog utjecaja na zdravlje ljudi postoje dvojbe, na način koji ne dopušta čekanje da onečišćenje već nastupi. Stoga smatram da vrijednost parametra kao što je ona koja je određena za sulfat, unatoč tomu što je predviđena prije svega za potrebe praćenja, može poslužiti i kao indikator za potrebe preventivne procjene opasnosti od pogoršanja kvalitete vode u smislu članka 7. stavka 3. ODV-a.
4.      Peto, šesto i sedmo pitanje
110. Ta pitanja treba zajedno razmotriti, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev njima u biti pita obvezuje li članak 7. stavak 3. ODV-a nadležno tijelo da provede ili naruči vještačenje s ciljem da se prije odobrenja projekta ispita može li taj projekt pogoršati kvalitetu danog vodnog tijela ili se pak takvo vještačenje može provesti naknadno tijekom sudskog postupka (kako bi se otklonila nezakonitost odobrenja izdanog na temelju nacionalnih propisa o vodama).
111. Kako je gore navedeno, članak 7. stavak 3. ODV-a, u vezi s načelima opreznosti i preventivnog djelovanja, zahtijeva da se izbjegne situacija u kojoj je potrebno poduzimati korektivne aktivnosti. Kao što smo to vidjeli u gore istaknutoj znanstvenoj literaturi, činjenica da opasnost i štetan utjecaj sulfata na vodu koja se koristi za dobivanje pitke vode nisu još dovoljno istraženi i pouzdano dokazani podupire, u vezi s načelima opreznosti i preventivnog djelovanja, moje tumačenje da članak 7. stavak 3. ODV-a zahtijeva da se pojedinačni projekti poput onog o kojemu je riječ u glavnom postupku prethodno ocijene.
112. Iz moje analize značenja članka 7. stavka 3. ODV-a proizlazi da ta prethodna ocjena mora imati dva glavna dijela. U prvom bi se dijelu morao ispitati utjecaj na ljudsko zdravlje u slučaju zadržavanja
postojećeg načina pročišćavanja, uključujući koje bi korektivne aktivnosti na temelju utvrđene veze trebalo poduzeti u skladu s DVP-om. U drugom bi se dijelu morao ispitati utjecaj projekta na razinu pročišćavanja: bi li se u slučaju odobrenja i provedbe projekta postojećim metodama pročišćavanja mogla dobiti jednaka kvaliteta vode.
113. U tom kontekstu može biti korisno istaknuti kakve prethodne mjere nadležna tijela mogu poduzeti kako bi ispunila obveze koje im nameće članak 7. stavak 3. ODV-a.
114. Te mjere su: (i.) utvrđivanje vodnih tijela u skladu s člankom 7. stavkom 1. ODV-a, (ii.) praćenje vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode i (iii.) ocjenjivanje pojedinačnih projekata kako bi se utvrdilo mogu li dovesti do pogoršanja kvalitete vodnih tijela u mjeri koja bi spriječila državu članicu u ispunjavanju obveze smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode.
115. U kontekstu toga kakve se mjere moraju poduzeti u skladu s člankom 7. stavkom 3. ODV-a, istaknula bih da nova preinačena direktiva o pitkoj vodi (Direktiva (EU) 2020/2184(26)) svojim člankom 8. obvezuje države članice, koje su je morale do 12. siječnja 2023. prenijeti u svoja nacionalna prava, da „osigura[ju] provođenje procjene rizika i upravljanja rizikom za područja sliva za vodozahvate vode namijenjene za ljudsku potrošnju”.
116. Stoga smatram da ta nova odredba (u kojoj se na dva mjesta izričito upućuje na članak 7. stavak 3. ODV-a), baš kao i članak 7. stavak 3. ODV-a, obvezuje države članice da poduzmu ne samo mjere koje se tiču vode u našim slavinama, nego i mjere koje se tiču vodnih tijela iz kojih se voda crpi i pročišćava radi dobivanja pitke vode.
117. Iz sudske prakse Suda proizlazi da „tijekom postupka izdavanja odobrenja projekta, i dakle prije donošenja odluke, nadležna tijela moraju na temelju članka 4. [ODV-a] provjeriti može li projekt imati negativne učinke na vodu koji su u suprotnosti s obvezom sprečavanja pogoršanja i obvezom poboljšanja stanja tijela površinskih i podzemnih voda. Stoga se toj odredbi protivi da se takva provjera izvrši tek nakon tog trenutka”(27).
118. S obzirom na tu sudsku praksu, s obzirom na to da je članak 7. stavak 3. ODV-a sastavni dio
sustava zaštite voda uspostavljenog člankom 4. te direktive, utjecaj na vodna tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode – što je pitanje koje je izravno povezano sa zdravljem ljudi – nužno se mora ispitati prije nego što se projekt odobri.
119. Izložena zapažanja potvrđuju moj prethodni zaključak prema kojem članak 7. stavak 3. ODV-a, u vezi s načelima opreznosti i preventivnog djelovanja, treba tumačiti na način da potrebne mjere zaštite uključuju obvezu država članica da prethodno ocijene pojedinačne projekte koji mogu štetno utjecati na kvalitetu utvrđenih vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode.
120. Stoga, članak 7. stavak 3. ODV-a obvezuje nadležna tijela da projekte koji mogu dovesti do pogoršanja kvalitete danog vodnog tijela i tako povećati razinu pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode ne odobre prije nego što se provede ispitivanje za potrebe članka 7. ODV-a u vezi s DVP-om. Drugim riječima, takvo je ispitivanje obvezna postupovna radnja koja se mora poduzeti prije odlučivanja o odobravanju takvih projekata.
121. Iz odluke kojom je upućen zahtjev, dokumenata kojima Sud raspolaže te iz očitovanja koja su stranke iznijele na raspravi proizlazi da u slučaju iz glavnog postupka takva ocjena uopće nije provedena. Provedena je samo ocjena za potrebe članka 4. ODV-a.
122. Kao što su to istaknuli Grad Frankfurt na Odri i društvo FWA, ocjena projekta o kojemu je riječ u glavnom postupku provedena je s obzirom na opću zabranu pogoršanja predviđenu člankom 4. ODV-a. Međutim, ta ocjena očito ne zadovoljava zahtjeve iz članka 7. stavka 3. te direktive predviđene s ciljem „izbjegavanja pogoršanja [kvalitete vode]” te kako bi se „smanjila razina pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode”. Zanemarivanje tih zahtjeva može utjecati na osiguravanje zaštite zdravlja ljudi u kontekstu postupka odobravanja te na ishod tog postupka, o kojemu sud koji je uputio zahtjev sada odlučuje.
123. Iz navedenog proizlazi da nadležno tijelo, na
temelju članka 7. stavka 3., tijekom postupka odobravanja – te stoga prije donošenja same odluke o odobrenju – mora provjeriti može li dani projekt štetno utjecati na ispunjavanje obveza predviđenih tom odredbom. Toj se odredbi protivi to da se takva provjera izvrši tek nakon što je odobrenje izdano.
5.      Osmo i deveto pitanje
124. Ta pitanja treba razmotriti zajedno. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li odvagivanjem interesa cilj projekta prevladati zabranu pogoršanja pitke vode predviđenu člankom 7. stavkom 3. ODV-a (primjerice, ako je napor koji je potrebno uložiti u pročišćavanje neznatan ili je projekt osobito važan) ili se članak 4. stavak 7. te direktive primjenjuje na njezin članak 7. stavak 3.
125. Kao prvo, kao što to proizlazi iz točke 51. ovog mišljenja, cilj mjera koje države članice moraju poduzeti u skladu s člankom 7. stavkom 3. ODV-a jest smanjiti razinu pročišćavanja vode potrebnog za dobivanje pitke vode, a sredstvo za postizanje tog cilja je obveza da se barem izbjegne pogoršanje kvalitete vodnih tijela.
126. Kao drugo, tom odredbom predviđena zabrana pogoršanja kvalitete vode koja se primjenjuje u kontekstu odobravanja pojedinačnih projekata služi ostvarenju tog cilja.
127. Međutim, kao treće, kako ću objasniti u nastavku, neke je pojedinačne projekte koji su zahvaćeni tom zabranom ipak moguće odobriti ako ispunjavaju određene uvjete, bilo na temelju članka 4. stavka 7. ODV-a ili na temelju načela proporcionalnosti.
128. Sud se u presudi Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (t. 44. do 47.) prilikom tumačenja članka 4. ODV-a vodio režimom izuzeća utvrđenim u članku 4. stavku 7. te direktive.
129. Tekst članka 4. stavka 7. ODV-a važan je jer pokazuje da se ta odredba primjenjuje izvan okvira članka 4., s obzirom na to da u svojem uvodu jasno načelno propisuje da države članice „ne krše ovu Direktivu” (moje isticanje) kada su zahtjevi iz te odredbe ispunjeni. Ne propisuje da države članice ne krše ovaj članak.
130. Osim toga, činjenica da se u članku 7. ODV-a upućuje na članak 4. te direktive pokazuje da su te odredbe isprepletene te da su obveze iz članka 4. stavka 1., s jedne strane, i članka 7. stavka 3. te direktive, s druge strane, usko povezane.
131. Međutim, protivno Komisijinoj tvrdnji da se članak 4. stavak 7. bezuvjetno primjenjuje na članak 7. stavak 3., iz dviju je alineja na početku članka 4. stavka 7. jasno da se ta odredba primjenjuje samo na aktivnosti koje mogu utjecati na stanje vodnih tijela.
132. Shodno tomu, članak 4. stavak 7. ODV-a treba tumačiti na način da se primjenjuje na postupke odobravanja pojedinačnih projekata koji utječu na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3. te direktive, ali samo ako ti projekti mogu utjecati na stanje vodnih tijela. U takvim situacijama, članak 4. stavak 7., kako ga je protumačio Sud, daje državama članicama smjernice za poduzimanje potrebnih koraka u okviru postupka odobravanja.
133. Međutim, u određenim slučajevima, pogoršanje kvalitete zabranjeno člankom 7. stavkom 3. OVD-a ne utječe na stanje vodnih tijela. Što se tiče takvih projekata koji mogu štetno utjecati na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3., ali ne i na stanje vodnih tijela, smatram da se u postupcima odobravanja tih projekata umjesto članka 4. stavka 7. mora primjenjivati načelo proporcionalnosti.
134. Cjelokupna struktura ODV-a, kako se podrobno očituje u njegovu članku 4., pokazuje da je zakonodavac Unije smatrao da izuzeća od obveza koje ta direktiva nameće državama članicama pod određenim uvjetima mogu biti dopuštena. Međutim, u samom članku 7. ne spominje se nikakva mogućnost izuzeća. Prema mojemu mišljenju, tumačenje članka 7. stavka 3. na način da ta odredba predviđa apsolutnu obvezu zabrane pogoršanja kvalitete vode može državama članicama izazvati nepremostive poteškoće u nastojanju da kratkoročno osiguraju nesmetano upravljanje svojim vodnim resursima. U takvim situacijama, zabranu pogoršanja predviđenu člankom 7. stavkom 3. ODV-a koja se primjenjuje u kontekstu postupaka odobravanja pojedinačnih projekata treba tumačiti s obzirom na načelo proporcionalnosti i načelo odvagivanja interesa, pri čemu osobito treba uzeti u obzir cilj danog projekta. U prilog tomu ide činjenica da iz uvodne izjave 32. ODV-a proizlazi da je primjena izuzeća moguća „iz razloga prevladavajućeg društvenog interesa”.
135. Shodno tomu, nadležno tijelo tijekom postupka odobravanja pojedinačnog projekta koji može štetno utjecati na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3. mora ocijeniti nužnost zabrane takvog projekta ako je utvrdilo da on može dovesti do pogoršanja kvalitete vode i stoga onemogućiti državu članicu u ispunjavanju obveze smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode. Važnost elementa „nužnosti” u tom pogledu odražava se u tekstu članka 7. stavka 3.
Taj članak sâm
jasno predviđa da države članice moraju osigurati „potrebnu zaštitu utvrđenim vodnim tijelima s ciljem izbjegavanja pogoršanja njihove kvalitete, kako bi se smanjila razina pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode”.
136. Taj zahtjev nužnosti(28), u vezi s načelom proporcionalnosti, obvezuje države članice da pri ostvarivanju ciljeva članka 7. stavka 3. ODV-a poduzmu one mjere koje „[ne prelaze] granice prikladnosti i nužnosti za ostvarenje legitimnih ciljeva kojima teže predmetni propisi, s time da, u slučaju kada postoji mogućnost izbora između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je manje ograničavajuća i da prouzrokovani nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići”(29).
137. Iz navedenog proizlazi da sud koji je uputio zahtjev treba, u kontekstu primjene načela proporcionalnosti, provjeriti je li prilikom odobravanja pojedinačnog projekta provedeno odvagivanje interesa. Takvo odvagivanje treba pokazati može li cilj projekta prevladati zabranu pogoršanja kvalitete vode predviđenu člankom 7. stavkom 3. ODV-a. Međutim, takvo prevladavanje bilo bi moguće samo kratkoročno (pod uvjetom da se dugoročno ponovno osigura usklađenost s člankom 7. stavkom 3.) te kada su ispunjeni sljedeći uvjeti: (i.) napor koji je potrebno uložiti u pročišćavanje je neznatan te bi se s vremenom smanjio; (ii.) projekt je osobito važan te od prevladavajućeg društvenog interesa; (iii.) poduzete
su sve radnje potrebne za ublažavanje štetnog utjecaja na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3.; te (iv.)
projekt državi članici ne izaziva ozbiljne poteškoće u osiguravanju pitke vode koja zadovoljava zahtjeve DVP-a.
6.      Deseto pitanje
138. Sud koji je uputio zahtjev pita koje obveze uz one propisane člankom 4. ODV-a proizlaze iz članka 7. stavka 2. te direktive, što znači da se moraju uzeti u obzir u okviru postupka odobravanja projekta.
139. Članak 4. ODV-a obvezuje države članice da „uskrat[e] odobrenje projekta kada on može izazvati pogoršanje stanja tijela površinskih voda ili kada ugrožava postizanje dobrog stanja površinskih voda odnosno dobrog ekološkog potencijala i kemijskog stanja tih voda do datuma određenog tom direktivom”(30) (osim ako se može primijeniti izuzeće). Isto vrijedi i za tijela podzemne vode.
140. Iz toga slijedi da se članak 4. primjenjuje na zaštitu vodnih tijela kao takvih.
141. Članak 7. stavak 2. ODV-a nadilazi tu obvezu.
142. Prema članku 7. stavku 2., „[z]a svako vodno tijelo utvrđeno sukladno stavku l., osim postizanja ciljeva iz članka 4. u skladu sa zahtjevima ove Direktive, za površinska vodna tijela, uključujući standarde kvalitete uspostavljene na razini Zajednice sukladno članku 16., države članice dužne su osigurati da voda dobivena nakon primjene režima pročišćavanja, i u sukladnosti sa zakonodavstvom Zajednice, zadovoljava zahtjeve [DVP-a]”.
143. Dakle, iz te odredbe jasno proizlazi da voda koja je zahvaćena i pročišćena za ljudsku potrošnju u konačnici mora zadovoljavati zahtjeve DVP-a, to jest, mora biti prikladna za ljudsku potrošnju.
144. Smatram, kao i Komisija, da ta obveza – poput članka 7. stavka 3. ODV-a – nadilazi obveze predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. odnosno člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. te direktive. Drugim riječima, članak 7. stavak 2. ODV-a dodaje još jednu dimenziju članku 4. te direktive (te pruža širu zaštitu nego članak 4.), koja je osobito usmjerena na zdravlje ljudi te se temelji na DVP-u. Shodno tomu, osim obveze zaštite vodnih tijela u skladu s člankom 4., kako je podrobno razrađena tim člankom, postoji i obveza – u skladu s člankom 7. – pročišćavanja vode iz vodnih tijela radi zadovoljenja zahtjeva DVP-a.
145. Stoga, protivno tvrdnjama društva Lausitz, članak 7. stavak 2. nije samo deklaratoran te se u okviru postupka zato i njega mora uzeti u obzir kako bi se provjerilo mogu li posljedice provedbe danog projekta utjecati na režim pročišćavanja koji se primjenjuje na vodno tijelo s ciljem postizanja ciljeva DVP-a.
146. Može se istaknuti da se Smjernicama br. 16 u pogledu članka 7. stavka 2. ODV-a objašnjava da se „ciljevi članka 4. (to jest, ciljevi u pogledu stanja, sprječavanja ili ograničavanja, promjene trenda i drugi ciljevi u vezi sa zaštićenim područjima) moraju ostvariti neovisno o ostvarenju cilja članka [7. stavka 2.]; te da se moraju ispuniti zahtjevi [DVP-a]. To uključuje opći zahtjev da se osigura da voda nije izložena onečišćenju koje bi moglo biti opasno za zdravlje ljudi i zahtjev da se poštuju formalni standardi DVP-a u pogledu kvalitete vode na mjestu njezine isporuke (to jest, u slavini)”. [neslužbeni prijevod]
147. Prema mojemu mišljenju, članak 7. stavak 2. ODV-a dodaje još jedan element odvagivanju interesa za potrebe te direktive, to jest, predviđa da je projekt moguće odobriti samo ako njegova provedba nema štetan utjecaj na vodu koju stanovništvo koristi (kroz slavinu) na zahvaćenom području. To shvaćam na način da je projekt moguće odobriti samo ako uključuje, prema potrebi, cjelovit skup mjera namijenjenih tomu da poštovanje zahtjeva DVP-a ne dođe u pitanje.
148. Iz navedenog proizlazi da članak 7. stavak 2. ODV-a treba tumačiti na način da on, poput članka 7. stavka 3. te direktive, predviđa obveze koje nadilaze one predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. odnosno člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. te direktive, što se mora uzeti u obzir u okviru postupka odobravanja projekta. Osobito, projekt je moguće odobriti samo ako uključuje skup nužnih mjera namijenjenih tomu da poštovanje zahtjeva DVP-a ne bude dovedeno u pitanje.
IV.    Zaključak
149. Predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Cottbus (Upravni sud u Cottbusu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Prvo pitanje
Članak 7. stavak 3. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike treba tumačiti na način da pravne osobe koje su na temelju nacionalnog prava zadužene za dobivanje i pročišćavanje pitke vode ili osobe kojima je ta zadaća povjerena imaju pravo zahtijevati da nadležno tijelo odgovorno za odobravanje projekta koji bi mogao štetno utjecati na razinu pročišćavanja pitke vode, kako se zahtijeva Direktivom Vijeća 98/83/EZ od 3. studenoga 1998. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju, poštuje obveze predviđene člankom 7. stavkom 3. Direktive 2000/60. Takve pravne osobe prema potrebi to mogu učiniti podnošenjem tužbe nadležnom sudu.
Drugo pitanje
Člankom 7. stavkom 3. Direktive 2000/60 predviđena je zabrana pogoršanja kvalitete vode, koja zahtijeva od države članice da odbije izdati odobrenje za pojedinačne projekte koji je zbog mogućnosti da dovedu do takvog pogoršanja sprečavaju u ispunjavanju obveze smanjenja razine pročišćavanja potrebnog za dobivanje pitke vode. Potrebne mjere zaštite uključuju obvezu države članice da prethodno ocijeni pojedinačne projekte koji bi mogli štetno utjecati na kvalitetu utvrđenih vodnih tijela koja se koriste za dobivanje pitke vode – neovisno o tome kakvu vodu ta tijela sadržavaju. Ta obveza postoji neovisno o tome nalazi li se dano vodno tijelo unutar ili izvan zaštitnih zona u smislu članka 7. stavka 3. druge rečenice Direktive 2000/60.
Treće i četvrto pitanje
Projekt koji može dovesti do prekoračenja utvrđene vrijednosti parametara iz Direktive 98/83 načelno pogoršava kvalitetu vode u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2000/60. Međutim, kada je u pitanju onečišćujuća tvar navedena u dijelu C Priloga I. Direktivi 98/83, kao što je sulfat, takvo prekoračenje ne znači nužno da je došlo do pogoršanja. U takvom slučaju, kako bi se utvrdilo da postoji pogoršanje u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2000/60 mora postojati opasnost za zdravlje ljudi te, posljedično, kako bi se izbjegla takva opasnost, treba prilagoditi postupak pročišćavanja.
Kada je u pitanju onečišćujuća tvar u pogledu čijeg štetnog utjecaja na zdravlje ljudi postoje dvojbe, vrijednost parametra kao što je ona koja je određena za sulfat može poslužiti i kao indikator za potrebe preventivne procjene opasnosti od pogoršanja kvalitete vode u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2000/60.
Peto, šesto i sedmo pitanje
Članak 7. stavak 3. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da nadležno tijelo tijekom postupka odobravanja – te stoga prije donošenja same odluke o odobrenju – mora provjeriti može li dani projekt štetno utjecati na ispunjavanje obveza predviđenih tom odredbom. Članku 7. stavku 3. protivi se to da se takva provjera izvrši tek nakon što je odobrenje izdano.
Osmo i deveto pitanje
Nakon što dobije rezultate ocjene provedene na temelju članka 7. stavka 3. Direktive 2000/60, nadležno tijelo mora testom na temelju članka 4. stavka 7. te direktive odvagnuti uključene interese kako bi odlučilo hoće li odobriti projekt ili neće, pod uvjetom da je riječ o situaciji koja se odnosi na stanje vodnih tijela zahvaćenih tim projektom.
Što se tiče projekata koji utječu na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3. Direktive 2000/60, ali ne i na stanje vodnih tijela, to tijelo mora navedeno odvagivanje interesa provesti s obzirom na načelo proporcionalnosti kako bi utvrdilo može li cilj projekta prevladati zabranu pogoršanja kvalitete vode predviđenu člankom 7. stavkom 3. To je moguće samo kratkoročno – pod uvjetom da se dugoročno ponovno osigura usklađenost s člankom 7. stavkom 3. – te kada su ispunjeni sljedeći uvjeti: (i.) napor koji je potrebno uložiti u pročišćavanje je neznatan te bi se s vremenom smanjio; (ii.) projekt je osobito važan te od prevladavajućeg društvenog interesa; (iii.) poduzete su sve radnje potrebne za ublažavanje štetnog utjecaja na ispunjavanje obveza iz članka 7. stavka 3.; te (iv.) projekt državi članici ne izaziva ozbiljne poteškoće u osiguravanju pitke vode koja zadovoljava zahtjeve Direktive 98/83.
Deseto pitanje
Članak 7. stavak 2. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da on, poput članka 7. stavka 3. te direktive, predviđa obveze koje nadilaze one predviđene člankom 4. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. odnosno člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. te direktive, što se mora uzeti u obzir u okviru postupka odobravanja projekta. Osobito, projekt je moguće odobriti samo ako uključuje skup nužnih mjera namijenjenih tomu da poštovanje zahtjeva Direktive 98/83 ne bude dovedeno u pitanje.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL 2000., L 327, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.)
3      Vidjeti: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Direktiva Vijeća od 3. studenoga 1998. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (SL 1998., L 330, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 51.)
5      Presuda Land Nordrhein-Westfalen, t. 121. i 123. i navedena sudska praksa
6      Vidjeti, u tom pogledu, presudu Land Nordrhein-Westfalen, t. 125. i navedenu sudsku praksu.
7      Vidjeti, po analogiji, presudu od 3. listopada 2019., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i dr. (C-197/18, EU:C:2019:824, t. 40. i 42.).
8      Ta je jasna veza prepoznata u literaturi. Vidjeti, primjerice, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, The Drinking Water Directive And European Pesticide Regulation: Impacts On Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making And Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Vidjeti presudu od 3. listopada 2019., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i dr. (C-197/18, EU:C:2019:824, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
10      Usporediti s presudom od 30. studenoga 2006., Komisija/Luksemburg (C-32/05, EU:C:2006:749, t. 75.).
11      „Guidance on groundwater in drinking water protected areas” (Smjernice u pogledu podzemnih voda u zaštićenim područjima iz kojih se dobiva pitka voda), utvrđene u sklopu „Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) […]” (Zajednička strategija za provedbu Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ)); dostupne na: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98-7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016%20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf
12      Faßbender, K., „Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie”  (Zahtjevi prava Zajednice u pogledu normativne provedbe nove Okvirne direktive EZ-a o vodama), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, sv. 3., 2001., str. 245. i sljedeće stranice.
13      Vidjeti, u vezi s tim, presudu Land Nordrhein-Westfalen, t. 70., gdje se Sud osobito vodio činjenicom da su ciljevi ODV-a u pogledu površinskih voda, s jedne strane, i podzemnih voda, s druge strane, slični.
14      Vidjeti također rješenje od 1. lipnja 2021., t. 11.
15      Vidjeti Dolan, T., op. cit., str. 108.
16      Vidjeti također mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u EIB/ClientEarth i Komisija/EIB (C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, t. 110.).
17      Rumm, P., von Keitz, S., i Schmalholz, M., (urednici), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie (Priručnik o ODV-u), Erich Schmidt Verlag, Berlin, 2006., str. 432.
18      Vidjeti također Smjernice Komisije br. 18: „Guidance on groundwater status and trend assessment” (Smjernice o kvaliteti podzemnih voda i ocjenjivanju trendova), odjeljak „4.4.6. Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas” (4.4.6. Test: poštovanje zahtjeva članka 7. stavka 3. ODV-a – zaštićena područja pitke vode); dostupne na https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/76543005-ce9e-4b3c-9191-3c3f97b90ab1.
19      Presuda Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, t. 55. i 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. i Goldhammer, T., Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation, Earth-Science Reviews, sv. 212., 103446, 2021. Vidjeti točku 107. i sljedeće točke ovog mišljenja.
21      Vidjeti rješenje od 1. lipnja 2021., t. 13.
22      Zak, D. i dr., op. cit., str. 1.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies
24      Vidjeti Grünewald, U., „Water resources management in river catchments influenced by lignite mining”, Ecological Engineering, sv. 17., 2001., str. 143. do 152., Graupner, B. J., Koch, C. i Prommer, H., „Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters”, Journal of Hydrology, sv. 513., 2014., str. 169. do 178., https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D. i dr., op. cit., str. 2., 7. i 13. (moje isticanje)
26      Direktiva (EU) 2020/2184 Europskog parlamenta i Vijeća
od 16. prosinca 2020.
o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (preinaka) (SL 2020., L 435, str. 1.)
27      Presuda Land Nordrhein-Westfalen, t. 76. (moje isticanje). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Hogana u predmetu Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2019:957, t. 45.), gdje se spominje načelo opreznosti. Dodala bih da je u tom kontekstu relevantno spomenuti i načelo preventivnog djelovanja. Naime, u uvodnoj izjavi 11. ODV-a navode se oba načela.
28      Vidjeti, po analogiji, presudu od 7. srpnja 2022., PH (regionalna zabrana uzgoja GMO-ova) (C-24/21, EU:C:2022:526, t. 49. i navedenu sudsku praksu).
29      Presuda od 28. svibnja 2020., ECO-WIND Construction (C-727/17, EU:C:2020:393, t. 81. i navedena sudska praksa)
30      Presuda Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, točka 1. izreke