61988CC0143_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A - Faktiske omstaendigheder
1. Den sag, jeg her fremsaetter forslag til afgoerelse i, er en praejudiciel sag, som Finanzgericht Hamburg har forelagt Domstolen. Spoergsmaalene fra den forelaeggende ret falder i to klart adskilte dele.
2. Den forelaeggende ret formulerer for det foerste et institutionelt problem. Spoergsmaalet er her, hvilken kompetence de nationale retter har i en sag om foreloebige forholdsregler, hvor en anfaegtet forvaltningsakt er udstedt med hjemmel i en faellesskabsretsakt, hvis lovlighed drages i tvivl. Den forelaeggende ret oensker en afgoerelse af, om den omstaendighed, at forordninger har almen gyldighed, afskaerer de nationale domstole fra under en sag om foreloebige forholdsregler at udsaette fuldbyrdelsen af en forvaltningsakt. Saafremt en ret i vedkommende medlemsstat kan anordne foreloebige forholdsregler uden forinden at have forelagt sagen for Domstolen med henblik paa en afgoerelse af gyldigheden af de faellesskabsbestemmelser, der er tale om, spoerges det desuden, om kriterierne for at anordne de begaerede foreloebige forholdsregler skal hentes i national procesret eller i faellesskabsretten.
3. Den praejudicielle anmodnings andet hovedled er det direkte spoergsmaal, den forelaeggende ret har stillet med henblik paa afgoerelsen i hovedsagen, og som vedroerer gyldigheden af den i sagen omtvistede forordning. Spoergsmaalet er her, om det har vaeret lovligt at indfoere en saerlig absorptionsafgift i sukkersektoren for produktionsaaret 1986/1987, som det er sket ved forordning (EOEF) nr. 1914/87 (1). Efter den forelaeggende rets opfattelse er denne forordning udtryk for en tilsidesaettelse af forbuddet mod at give retsregler tilbagevirkende gyldighed. Sagsoegeren i hovedsagen, som er blevet paalagt at betale en afgift ved en afgoerelse, der er truffet med hjemmel i den omhandlede forordning, har fremfoert en raekke andre argumenter, hvormed naevnte forordnings lovlighed anfaegtes.
4. I andre sager end den foreliggende har flere tyske retter draget gyldigheden af forordning nr. 1914/87 i tvivl (2). Fra en af disse, Finanzgericht Duesseldorf, er der ogsaa indgaaet en anmodning om praejudiciel afgoerelse til Domstolen vedroerende dette spoergsmaal (3). Finanzgericht Hamburg har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"1. a) Skal EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, fortolkes saaledes, at den omstaendighed, at forordninger har almen gyldighed i medlemsstaterne, ikke udelukker de nationale domstole fra at anordne foreloebige forholdsregler og udsaette fuldbyrdelsen af en forvaltningsakt, som er udstedt i medfoer af en forordning, indtil der er truffet afgoerelse i hovedsagen?
1. b) Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, hvilke betingelser skal da vaere opfyldt, for at de nationale domstole kan anordne foreloebige forholdsregler? Gaelder der faellesskabsretlige kriterier herfor, og da i givet fald hvilke, eller er national ret eneafgoerende?
2. Er Raadets forordning (EOEF) nr. 1914/87 af 2. juli 1987 - om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker - gyldig?
Herved tages der navnlig sigte paa, om forordningen er ugyldig, fordi den er i strid mod forbuddet mod at tillaegge bebyrdende forordninger tilbagevirkende gyldighed."
5. Vedroerende de faktiske omstaendigheder i sagen, grundene i Finanzgericht' s kendelse samt parternes argumenter henvises der til retsmoederapporten. Visse faktiske detaljer og enkeltheder fra parternes argumentation vil kun blive omtalt i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen eller begrundelsen af naervaerende fremstilling.
B - Stillingtagen
I - Det foerste praejudicielle spoergsmaal
6. Parterne i hovedsagen m.fl. har ved deres besvarelse af det foerste spoergsmaal givet udtryk for indbyrdes staerkt afvigende synspunkter.
7. Den forelaeggende ret selv anser det for usikkert, om de nationale retter er kompetente til at anordne en udsaettelse af gennemfoerelsen, idet forordningernes direkte gyldighed i samtlige medlemsstater, der er foreskrevet i EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, derved kan bringes i fare. Den erkender samtidig, at en udsat gennemfoerelse ligesom den opsaettende virkning af et retsmiddel inden for den almindelige forvaltningsproces ikke beroerer selve forvaltningsaktens eksistens og saaledes principielt heller ikke anfaegter faellesskabsrettens gyldighed.
8. Den forelaeggende ret ser en anden grund til usikkerhed i den omstaendighed, at en udsaettelse af gennemfoerelsen og en afgoerelse om foreloebige forholdsregler efter EOEF-Traktatens artikel 185 og 186 bygger paa andre kriterier end dem, der anvendes i tysk ret. En anvendelse af de gaeldende nationale kriterier vil kunne give anledning til en forskelsbehandling af de erhvervsdrivende.
1. Procesdeltagernes opfattelse.
9. Sagsoegeren deler ikke den forelaeggende rets tvivl, allerede fordi en udsaettelse af gennemfoerelsen ikke paa nogen maade beroerer faellesskabsforordningens gyldighed. Der bliver kun tale om, at fordringen paa afgifter bliver eksigibel paa et senere tidspunkt. Den effektive virkning af forordningen i oekonomisk henseende trues heller ikke, for den part, hvis begaering om foreloebige forholdsregler tages til foelge, skal - der ses herved helt bort fra spoergsmaalet om en eventuel sikkerhedsstillelse - hvis han taber sagen, betale morarenter med Bundesbank' s diskontosats med tillaeg af 3%.
10. Sagsoegeren har tilfoejet, at naar Domstolen i sag 314/85, Foto-Frost (4), der vedroerte gyldigheden af en afgoerelse, som Kommissionen i en konkret sag havde truffet over for en medlemsstat, kunne anerkende, at reglen om Domstolens enekompetence til at traeffe afgoerelse med hensyn til gyldigheden af Faellesskabets retsakter kunne fraviges under en sag om foreloebige forholdsregler, maa dette saa meget mere kunne ske, naar der er tale om fuldbyrdelsesforanstaltninger, der er truffet af nationale myndigheder.
11. En tilstraekkelig foreloebig retsbeskyttelse mod fuldbyrdelsesskridt er i oevrigt en af de former for retsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 19, stk. 4, i Grundgesetz. En begraensning af de nationale retters befoejelse til at traeffe den retlige afgoerelse om foreloebige forholdsregler ville betyde en stor indskraenkning af denne retsbeskyttelse og skabe retsusikkerhed.
12. Adgangen til at anordne foreloebige forholdsregler er endelig en noedvendig foelge af faellesskabsretsordenens retsbeskyttelsessystem, inden for hvis rammer saadanne foreloebige forholdsregler anordnes af De Europaeiske Faellesskabers Domstol eller de nationale retter paa grundlag af faellesskabsrettens gennemfoerelsesbestemmelser.
13. Efter sagsoegerens opfattelse er det efter denne besvarelse af spoergsmaal 1. a), unoedvendigt at tage stilling til spoergsmaal 1. b), men det anfoeres herved, at de nationale myndigheder og retter kun kan anordne foreloebig retsbeskyttelse over for nationale fuldbyrdelsesforanstaltninger i overensstemmelse med de nationale processuelle regler. Det maa accepteres, at der eventuelt bliver tale om afvigelser fra medlemsstat til medlemsstat inden for Faellesskabet, ligesom tilfaeldet er i andre proceduresammenhaenge, hvor bestemmelser i national ret er afgoerende.
14. Ogsaa Kommissionen har foerst og fremmest taget udgangspunkt i den tankegang, at en national ret kan udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt "uden at skulle afvente udfaldet af en praejudiciel sag i medfoer af artikel 177, hvorigennem dens tvivl med hensyn til gyldigheden af den faellesskabsretsakt, der danner hjemmel for denne forvaltningsakt, bekraeftes" (5).
15. Kommissionen har til stoette for denne opfattelse for det foerste anfoert, at retten ikke fastslaar, om der bestaar en rettighed, men blot udsaetter en gennemfoerelse af en forvaltningsakt. Selv om betingelserne for en saadan genoprettelse af "status quo ante" er forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, afgoer retterne i alle sager af denne art ikke, om forvaltningsakten er gyldig eller ugyldig, men alene spoergsmaalet om, hvorvidt private beskyttelsesvaerdige interesser skal tilgodeses paa bekostning af det offentliges interesse i, at akten gennemfoeres, foer retten traeffer afgoerelse i hovedsagen.
16. For det andet taler det imod at kraeve den praejudicielle procedure gennemfoert forinden, at en foreloebig forholdsregel saedvanligvis er en uopsaettelig forholdsregel, og at der skal lang tid til for at gennemfoere en sag i henhold til artikel 177, ikke mindst fordi det er noedvendigt at foelge artikel 20 i protokollen vedroerende statutten for Domstolen om parters og andre interesseredes medvirken.
17. Kommissionen har imidlertid rejst spoergsmaalet om, hvorvidt forskellige af faellesskabsretten foelgende forhold skal foreligge, for at en udsaettelse af gennemfoerelsen lovligt kan ske. Man kan f.eks. naevne kriterier, der er opstillet paa grundlag af artikel 83 i Domstolens procesreglement, f.eks. det formaal "at undgaa et alvorligt og uopretteligt tab", eller et krav om, at hovedsagen skal vaere anlagt samtidig med, at begaeringen om foreloebige forholdsregler indgives. Selv om det sidstnaevnte krav normalt er opfyldt, naar der afsiges kendelse om udsaettelse af gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, er det efter Kommissionens opfattelse ikke begrundet at kraeve disse ekstra krav opfyldt, "idet dette faktisk ville kraeve en aendring af procesretten i medlemsstaterne".
18. Kommissionen har desuden stoettet sin argumentation paa Domstolens praksis, hvorefter det maa accepteres, at medlemsstaterne behandler tilbagesoegningskrav forskelligt, naar dog kravet om, at der maa sikres ligevaegt mellem paa den ene side princippet om lovmaessig forvaltning og paa den anden side retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, er faelles for medlemsstaternes retssystemer, og ikke foerer til en begraensning af raekkevidden og den effektive gennemfoerelse af faellesskabsretten eller hindrer, at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesse.
19. Kommissionen har redegjort for sin egen opfattelse med hensyn til, hvorledes kravet om, at Faellesskabets interesse fuldt ud tages i betragtning, kan opfyldes.
20. Efter denne opfattelse skal der, samtidig med at udsaettelse af gennemfoerelsen anordnes, ske en forelaeggelse for Domstolen af spoergsmaalet om retsaktens gyldighed, hvorved man maa saette sig ud over retsteoretiske og procesoekonomisk begrundede betaenkeligheder baseret paa, at der indtil videre ikke traeffes nogen afgoerelse om faellesskabsretsaktens gyldighed, og at en forelaeggelse for Domstolen efterfoelgende vil kunne vise sig at vaere unoedvendig. Foelgende argumenter taler ifoelge Kommissionen for den foreslaaede fremgangsmaade: For det foerste bliver den midlertidige begraensning af Domstolens enekompetence til at traeffe afgoerelse om gyldigheden af faellesskabsretsakter den mindst mulige. Domstolens enekompetence anerkendes, men samtidig gives der en effektiv retsbeskyttelse.
21. Endvidere skal den nationale ret fremdeles ifoelge Kommissionen fuldt ud tage hensyn til faellesskabsinteressen ved udoevelsen af sin kompetence. Den skal herved soerge for, at den "praktiske virkning" af faellesskabsreglerne antastes mindst muligt.
22. Endelig kan en praejudiciel sag, der indledes, allerede naar sagen om foreloebige forholdsregler er i gang, forkorte det tidsrum, hvor der hersker usikkerhed om faellesskabsforanstaltningens gyldighed. I saa fald maa den forelaeggende ret ikke tage stilling, foer Domstolen har afsagt dom.
23. Den foreslaaede fremgangsmaade praeciserer blot ordningen med forelaeggelse for Domstolen, der under alle omstaendigheder er fastlagt i faellesskabsretten, og det undgaas, at goere indgreb i den for national ret verserende sag om udsaettelse af gennemfoerelsen af en akt.
24. Kommissionen har endvidere fremfoert principielle modhensyn mod en eventuel frakendelse af de nationale retters kompetence til i sager om foreloebige forholdsregler at anordne udsaettelse af en akts gennemfoerelse. Tilliden til Faellesskabets retsorden kunne i saa fald permanent bringes til at vakle, idet private med den tid, det tager at gennemfoere en praejudiciel sag, eventuelt i aarevis vil kunne staa uden retsbeskyttelse.
25. Kommissionen har i oevrigt rejst spoergsmaalet, om retten til en effektiv retsbeskyttelse ikke som saadan boer anses for en grundret. Der er i alt fald tale om en ret, der frembyder stor lighed med de grundlovssikrede rettigheder. Princippet om en hurtig retsbeskyttelse er ogsaa bragt til udtryk i Faellesskabets retsorden, nemlig i EOEF-Traktatens artikel 185 og 186. Under alle omstaendigheder er der tale om et retligt princip, der har tilknytning til princippet om en ensartet anvendelse af faellesskabsretten.
26. Raadet har kun i al korthed beskaeftiget sig med det foerste spoergsmaal i anmodningen om en praejudiciel afgoerelse. Det har, uden dog at formulere et forslag til afgoerelse, givet udtryk for den opfattelse, at dette spoergsmaal principielt maa afgoeres paa grundlag af princippet om faellesskabsrettens forrang, saaledes som dette har fundet udtryk i Domstolens praksis.
27. Den italienske regering har derimod givet udtryk for en mere nuanceret opfattelse. Den har anfoert, at de nationale retter har kompetence til som foreloebig forholdsregel at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakter, der er hjemlet ved faellesskabsforordninger, selv om den omtvistede forordning endnu ikke er blevet kendt ugyldig af Domstolen. Den italienske regering har til stoette herfor anfoert, at dette maa blive resultatet af den fordeling af kompetencen, der er gennemfoert i EOEF-Traktaten mellem de nationale retter og Domstolen. I oevrigt beroerer den foreloebige afgoerelse ikke forordningens gyldighed. Den er en ren sikrende foranstaltning, der ikke foregriber den endelige afgoerelse.
28. Den italienske regering har under henvisning til generaladvokat Mancini' s forslag til afgoerelse i sag 314/85 (6) fremhaevet, at den tilstraebte midlertidige beskyttelse ikke maa goeres illusorisk ved, at det tager tid at gennemfoere en praejudiciel sag. En afvisning af en kompetence for den nationale ret til at udsaette gennemfoerelsen af en anfaegtet forvaltningsakt ville faa alvorlige foelger for private, der jo ikke direkte kan anfaegte vedkommende faellesskabsforordning for Domstolen, og som saaledes mister enhver beskyttelse. Anerkendes det derimod, at medlemsstaternes retter har kompetence til at anordne udsaettelse af gennemfoerelsen, maa man ogsaa vedroerende betingelserne for udoevelsen af denne kompetence henvise til bestemmelserne i national ret. Afvigende betingelser ifoelge de forskellige ordninger i medlemsstaternes ret om foreloebige forholdsregler udgoer saa meget mindre en forskelsbehandling, som de forskellige procesordninger maa foelges for at opnaa en beskyttelse af subjektive retspositioner, der er sikret ved faellesskabsretten. Det er ikke muligt at naa frem til en harmonisering af procesreglerne ved en analog anvendelse af de i EOEF-Traktaten fastlagte betingelser for udsaettelse af gennemfoerelsen.
29. Det Forenede Kongeriges regering har forfaegtet det modsatte synspunkt. Den har anfoert, at de nationale retter maa frakendes kompetence til "ved foreloebige forholdsregler at suspendere virkningerne af en forvaltningsakt, der er vedtaget med hjemmel i en forordning, indtil der foreligger en afgoerelse i hovedsagen vedroerende denne forordning". Ellers vil der vaere skabt en trussel mod faellesskabsrettens integritet og ensartede anvendelse. Det Forenede Kongeriges regering er i sin begrundelse for denne opfattelse gaaet ud fra en forudsaetning om, at Traktaten er blevet udformet med henblik paa "at etablere et sammenhaengende system af retsmidler og procedurer, hvorved det overdrages Domstolen at kontrollere, at institutionernes retsakter er lovlige". Den har endvidere lagt til grund, at en ret, der anordner foreloebige forholdsregler, tager stilling "til gyldigheden af retsakter fra Faellesskabets institutioner".
30. Det Forenede Kongeriges regering har endelig i retsmoedet anfoert endnu et argument til stoette for sin opfattelse. En "absolut kompetence" for de nationale retter til at udsaette gennemfoerelsen af en afgiftsafgoerelse, der er hjemlet ved en faellesskabsforordning, vil kunne fordreje konkurrencen. For retterne har saa fri adgang til at fritage de hjemlige virksomheder for deres betalingsforpligtelse. Herigennem bliver det muligt at udskyde anvendelsen af en forordning i en medlemsstat. En konkurrencefordrejning vil ogsaa kunne befrygtes i tilfaelde, hvor en bestemt frist for betaling er en vaesentlig del af faellesskabsbestemmelsen, men hvor tidsfaktoren kunne saettes ud af kraft, hvis de nationale retter kunne anordne en udsaettelse af gennemfoerelsen.
31. Ifoelge den britiske regering kan den befrygtede konkurrencefordrejning forekomme i alle produktionsled, dvs. baade i de sukkerproducerende virksomheder og hos sukkerroeproducenterne i kraft af muligheden for at overvaelte afgiften. Saafremt den omhandlede faellesskabsbestemmelse kendes ulovlig og ugyldig, kan afgifterne, naar alt kommer til alt, betales tilbage.
32. Regeringen har desuden gjort gaeldende, at tvivlen om faellesskabsforordningens gyldighed goer sig gaeldende baade i sagen om foreloebige forholdsregler og i hovedsagen. Det Forenede Kongeriges regering har dog afslutningsvis anerkendt, at der kan forekomme undtagelser, f.eks. i tilfaelde af ekstraordinaere forhold. I disse tilfaelde kan der imidlertid traeffes retssikrende foranstaltninger paa grundlag af nationale procesregler.
2. Forelaeggelsespligten i en sag om foreloebige forholdsregler
33. Udgangspunktet for min besvarelse af dette spoergsmaal maa tages i den foreliggende retspraksis paa omraadet. For saa vidt angaar forpligtelsen til at forelaegge en sag har man foerst og fremmest Domstolens dom af 22. oktober 1987 i Foto-Frost-sagen, sag 314/85, at holde sig til; heri formulerede Domstolen i foerste raekke den regel, at den har enekompetence til at kende en faellesskabsinstitutions retsakter ugyldige, og at de nationale retter ikke har denne kompetence. Domstolen tilfoejede dog, at "undtagelser fra ((denne regel)) ... ((kan)) under bestemte betingelser ... finde anvendelse i sager om foreloebige forholdsregler; denne situation er imidlertid ikke omtalt i den nationale rets spoergsmaal"; af denne grund var en undersoegelse af spoergsmaalet ikke paakraevet (7).
34. Domstolen henviste ikke dengang til sin tidligere praksis, hvorefter artikel 177, stk. 3, skal fortolkes saaledes, at "en national ret ikke har pligt til at forelaegge et i denne artikel omhandlet fortolknings- eller gyldighedsspoergsmaal for Domstolen, naar spoergsmaalet opstaar under en sag om foreloebige retsmidler (' einstweilige Verfuegung' ), selv om den afgoerelse, som skal traeffes under denne sag, ikke laengere kan indbringes for en hoejere ret, men forudsat at hver af sagens parter kan anlaegge eller kraeve anlagt en retssag vedroerende realiteten, hvor det under den summariske sag foreloebigt afgjorte spoergsmaal kan efterproeves og forelaegges i henhold til artikel 177" (8).
35. Denne dom er fra 1977, da man ikke havde dommen i Foto-Frost-sagen, for den blev som bekendt foerst afsagt ti aar senere. Vi maa derfor se paa, om afgoerelsen i Hoffmann-La Roche mod Centrafarm-dommen kan fastholdes efter Foto-Frost-dommen.
36. I Foto-Frost-dommen gik Domstolen ud fra sammenhaengen i den ved Traktaten hjemlede domstolsbeskyttelse (9). Da artikel 173 goer Domstolen enekompetent til at annullere retsakter fra Faellesskabets institutioner, kraever sammenhaengen i denne ordning, at befoejelsen til at fastslaa ugyldigheden af saadanne akter i tilfaelde, hvor spoergsmaalet herom rejses for den nationale ret, ligeledes er forbeholdt Domstolen (10).
37. I Hoffmann-La Roche mod Centrafarm-dommen udtalte Domstolen, at de nationale retter ikke har pligt til at forelaegge en sag for Domstolen, ikke engang, naar der i sagen er tvivl om gyldigheden af en retsakt fra en af Faellesskabets institutioner, naar blot der bestaar en mulighed for, at spoergsmaalet herom senere vil kunne proeves i en retssag vedroerende realiteten og forelaegges Domstolen i henhold til artikel 177.
38. Domstolen lagde i sin besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal til grund, at Finanzgericht Hamburg' s afgoerelser stadig kunne appelleres (11). Den fastslog desuden, at disse retter, der i oevrigt ikke er forpligtet til at forelaegge en sag for Domstolen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 177, ikke er befoejede til at erklaere retsakter fra Faellesskabets institutioner for ugyldige. Vi maa altsaa se paa, om grundene i praemisserne i Domstolens Foto-Frost-dom ogsaa har gyldighed i en sag om foreloebige forholdsregler.
39. I Hoffmann-La Roche mod Centrafarm-dommen havde Domstolen afvist, at der bestod en forpligtelse til at forelaegge en sag for Domstolen, med den begrundelse, at forelaeggelsen kunne ske senere under behandlingen af sagens realitet. Denne begrundelse skulle netop have foert til i Foto-Frost-sagen at afvise, at der bestod en forpligtelse til at forelaegge sagen for Domstolen. I sagen var det nemlig muligt at forelaegge et spoergsmaal under anken, idet Domstolen gik ud fra, at den forelaeggende rets dom endnu kunne appeleres. Dette synspunkt alene kan altsaa efter Foto-Frost-dommen ikke laengere vaere tilstraekkeligt grundlag for at afvise forpligtelsen til at forelaegge sagen for Domstolen. Man maa saa se paa de forskellige grunde, som fik Domstolen til at traeffe denne afgoerelse.
40. Domstolen selv naevner tre grunde. For det foerste den ensartede anvendelse af faellesskabsretten. Denne bringes i fare og det grundlaeggende krav om retssikkerhed anfaegtes, saafremt der bestaar meningsforskelle hos retterne i medlemsstaterne med hensyn til gyldigheden af faellesskabsretsakter.
41. Den anden grund er den sammenhaeng, der noedvendigvis maa bestaa ifoelge den domstolsbeskyttelse, der er hjemlet ved Traktaten. Herefter er Domstolen enekompetent til at fastslaa ugyldigheden af retsakter fra en af Faellesskabets institutioner. Denne sammenhaeng i ordningen kraever, at befoejelsen til at fastslaa ugyldigheden af saadanne akter i tilfaelde, hvor spoergsmaalet herom rejses for den nationale ret, ligeledes er forbeholdt Domstolen.
42. Som tredje grund angives, at Domstolen er bedst i stand til at traeffe afgoerelse om gyldigheden af faelleskabsretsakter.
43. Det anfoerte gaelder naturligvis ogsaa i sager om foreloebige forholdsregler. Hvorledes skulle en ret, der skal traeffe afgoerelse i en sag om foreloebige forholdsregler, kunne saette spoergsmaalstegn ved gyldigheden af faellesskabsretsakter, naar den ikke er befoejet hertil ved behandlingen af sagens realitet? Det eneste argument, der kan fremfoeres til stoette herfor, er, at den tid, det tager at gennemfoere en praejudiciel sag, goer den midlertidige beskyttelse, den erhvervsdrivende oensker ved at indgive en begaering om foreloebige forholdsregler, illusorisk (jf. Mancini' s forslag til afgoerelse, a.st., s. 4221).
44. Denne overvejelse hviler paa en anden faktisk situation end den, der er tale om i det foreliggende tilfaelde. Her har Finanzgericht udsat gennemfoerelsen af forvaltningsakten, efter at der er blevet stillet sikkerhed, og har samtidig udsat sagen (12).
45. Der bestaar ikke nogen risiko for, at den tid, det tager at gennemfoere den praejudicielle sag, goer den midlertidige beskyttelse, som sagsoegeren vil opnaa ved at indgive begaering om foreloebige forholdsregler, illusorisk. Sagen er udsat, indtil Domstolen har truffet en afgoerelse vedroerende den praejudicielle anmodning.
46. Men selv om det antages, at sagen om foreloebige forholdsregler fortsaetter ved en anden ret, og at det ikke er muligt at udsaette afgoerelsen paa Domstolens dom, taler dette kun mod udsaettelsen, men ikke mod en forpligtelse til at forelaegge sagen for Domstolen. Lad os antage, at den ret, der har faaet spoergsmaalet forelagt, derefter stadfaester udsaettelsen af gennemfoerelsen med den begrundelse, at der er tvivl om virkningerne af faellesskabsretsakten, i saa fald er forelaeggelsen fra den foerste ret stadig aktuel, og da denne allerede verserer for Domstolen, kan retsstillingen afklares hurtigere.
47. Det er saaledes procesbesparende, at det paagaeldende spoergsmaal allerede er blevet forelagt Domstolen. Saafremt sagen slutter, uden at der kommer en afgoerelse i realiteten, er den tidligere skabte tvivl ikke blevet ryddet af vejen, og Domstolens afgoerelse er derfor paakraevet, selv om sagen i det foreliggende tilfaelde er blevet afgjort.
48. Saafremt derimod den anden ret ikke finder det paakraevet at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakten og altsaa ikke tager begaeringen om foreloebige forholdsregler til foelge, faar dette - saafremt der da for denne ret overhovedet skulle herske tvivl om gyldigheden af eller virkningen af faellesskabsretsakten - under ingen omstaendigheder praktiske foelger. I saa fald vil den modsatte fortolkning, den lavere instans har givet, ikke laengere kunne begraense den effektive anvendelse af faellesskabsretten. I denne situation opstaar endvidere det spoergsmaal, om den foerste eller den anden ret kunne eller burde have trukket den praejudicielle anmodning tilbage (13).
49. Saafremt den ret, der behandler sagen i realiteten, ikke deler tvivlen med hensyn til gyldighedsspoergsmaalet, kan Domstolens dom faktisk vise sig at vaere overfloedig. Denne situation svarer til den, der foreligger, naar en lavere instans forelaegger Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, som den hoejere instans anser det for ufornoedent at stille. Ogsaa i saa fald maa Domstolen traeffe afgoerelse, naar den praejudicielle anmodning ikke traekkes tilbage. Dette maa ogsaa gaelde for fortolkningsspoergsmaal.
50. Det er ufornoedent at afgoere dette spoergsmaal i det foreliggende tilfaelde. Herefter er der ingenlunde tale om, at uopsaettelighed og forpligtelse til at forelaegge en sag udelukker hinanden, modsat de antagelser, der ligger til grund for Domstolens hidtidige praksis.
51. Saafremt sagen fortsaetter ved den ret, der behandler sagen i realiteten, falder argumentet om uopsaettelighed til jorden. Man maa derfor kunne forvente, at den ret, der afgoer sagen i realiteten, bygger sin afgoerelse paa Domstolens dom i det omfang, den anser den af den forelaeggende ret ytrede tvivl for begrundet. Findes den derimod ikke begrundet, gaar det paa samme maade som i sagen om foreloebige forholdsregler.
52. Det maa nu afgoeres, hvilken virkning, Domstolens dom har for den ret, der behandler sagen i realiteten. Der findes ingen praksis om dette spoergsmaal. Efter den herskende opfattelse "er den praejudicielle dom bindende for den hovedsag, der har givet anledning til den nationale rets forelaeggelse for Domstolen" (14). Ifoelge denne opfattelse er saavel ankeinstansen som underinstansen bundet, sidstnaevnte naar den traeffer afgoerelse efter hjemvisning fra den hoejere instans. Man maa kunne antage samme loesning for den ret, der behandler sagen i realiteten, idet dennes afgoerelse haenger snaevert sammen med sagen om foreloebige forholdsregler, hvorunder den praejudicielle anmodning er blevet fremsat.
53. Heroverfor kan man heller ikke indvende, at det spoergsmaal, der er forelagt i den foreliggende sag, paa ingen maade af den ret, sagen verserer for, skulle anses for noedvendigt for afgoerelsen; naar der hos denne ret bestaar en saadan tvivl med hensyn til faellesskabsrettens gyldighed eller effektive anvendelse, at den efter at have vurderet alle de i betragtning kommende interesser finder det noedvendigt at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakten, saa er en afgoerelse af spoergsmaalet noedvendig for retten, der enten vil bringe udsaettelsen af gennemfoerelsen til ophoer, saafremt tvivlen ryddes af vejen, eller bestemme, at den skal opretholdes, saafremt tvivlen bekraeftes.
54. Saafremt afgoerelsen i medfoer af vedkommende medlemsstats procesret ikke bliver truffet af den ret, der har afgjort sagen om foreloebige forholdsregler, saaledes at denne ret er ude af billedet, og selv om den ret, der behandler realiteten, ikke deler naevnte tvivl, taler dette dog ikke imod, at det praejudicielle spoergsmaal behandles og besvares. Situationen her svarer til den situation, der foreligger, naar en underinstans indgiver anmodning om en praejudiciel afgoerelse, som overinstansen ikke finder paakraevet. Ogsaa i saa fald maa Domstolen traeffe en afgoerelse, naar den praejudicielle anmodning ikke traekkes tilbage. Denne mulighed er der taget hoejde for i EOEF-Traktatens artikel 177, stk. 2.
55. Forpligtelsen til at forelaegge et spoergsmaal er begrundet i overordnede hensyn til faellesskabsrettens ensartede gyldighed og ensartede efffektive anvendelse. Jeg finder det noedvendigt her at undersoege det centrale spoergsmaal i sagen endnu en gang. Hvilke foelger faar det for Faellesskabets retsorden, at en ret i en medlemsstat naar til det resultat, at en faellesskabsretsakt er ugyldig? I den forbindelse maa man tage sit udgangspunkt i, at medlemsstaternes domstole udgoer en selvstaendig, uafhaengig forgrening af hver enkelt medlemsstats magtapparat, og at der, naar en saadan domstol kender en faellesskabsretsakt for ugyldig, er tale om en vidtraekkende praecedens, hvis foelger er "undesirable" eller "improper" eller vil kunne give anledning til "grave problems" (15).
56. Foelgerne beror paa, at faellesskabsretten, der ganske vist ikke ophaeves, dog anvendes med forsinkelse, ligesom der rokkes ved tilliden til dens gyldighed. Sidstnaevnte virkning er desto mere maerkbar, jo hoejere i domstolshierarkiet vedkommende ret befinder sig, hvad den foerstnaevnte virkning ikke er.
57. Generaladvokat Mancini omtaler herefter fire anomalier, der taler mod at lade underinstanserne kende faellesskabsretsakter ugyldige: "den foerste og formentlig mest ioejnefaldende, er et paradoks; det gaelder saaledes om denne opfattelse, at den giver dommerne i underinstanserne en befoejelse" - (nemlig til at kende en faellesskabsretsakt ugyldig uden pligt til at forelaegge spoergsmaalet) - "som artikel 177, stk. 3, udtrykkeligt unddrager retterne i sidste instans" (16).
58. Det hovedargument, generaladvokat Mancini derefter fremhaever, er et dogmatisk argument, nemlig den modsigelse, som anerkendelsen af den paagaeldende befoejelse vil medfoere inden for ordningen med Faellesskabets legalitetskontrol, hvor Domstolen jo er enekompetent. Dette argument har jeg allerede behandlet ovenfor.
59. For det tredje rummer denne opfattelse en tilsidesaettelse af princippet i artikel 189, hvorefter retsakter truffet af institutionerne skal anvendes ensartet overalt paa Faellesskabets omraade. Denne grundsaetning - anfoerer Mancini - har dobbelt formaal; hensynet til retssikkerheden og - om ikke vigtigere, saa lige saa vigtigt - hensynet til Faellesskabets retlige sammenhaeng (16) .
60. Jeg kan tilslutte mig generaladvokat Mancini' s opfattelse paa alle tre punkter.
61. I denne sammenhaeng maa det naturligvis ogsaa spoerges, om forholdene ikke stiller sig paa samme maade for fortolkningsspoergsmaal eller i alt fald for visse fortolkningsspoergsmaal. Generaladvokat Mancini vil ikke udstraekke forpligtelsen til at forelaegge til fortolkningsspoergsmaal, for "fortolkningen af en bestemmelse indebaerer nemlig altid en forudsaetning om, at den skal anvendes".
62. Det maa spoerges, om denne opfattelse skal foeres igennem overalt.
63. En fortolkning, der i det konkret foreliggende tilfaelde fratager en bestemmelse enhver reel anvendelighed, har ofte i praksis samme retsvirkning, som at dens gyldighed anfaegtes; i praksis er der ikke forskel paa foelgerne af, at en ret bestrider en bestemmelses gyldighed eller giver den en fortolkning, der goer den konkret uanvendelig (17).
64. Argumentet om, at en saadan afgoerelse vil kunne blive aendret senere i sagen, kan ikke overbevise. Sagen kan blive loest uden en senere retsafgoerelse, som det er tilfaeldet i naervaerende sag, hvor den sagsoegende virksomhed har betalt den kraevede afgift, fordi den mente, at dette var at foretraekke for en forpligtelse til senere at skulle betale morarente efter udsaettelse af betalingen (18). I saa fald foreligger den afgoerelse, ved hvilken tvivlen om faellesskabsaktens ugyldighed ryddes af vejen. Ingen bliver underrettet om en senere afgoerelse af tvisten, der i oevrigt ogsaa vil kunne bero paa andre grunde end en aendring af opfattelsen af et retsspoergsmaal.
65. Disse overvejelser taler i det hele for i sager om foreloebige forholdsregler at paalaegge de retter, der ser sig foranlediget til at drage en faellesskabsretlig bestemmelses gyldighed og anvendelighed i tvivl, at forelaegge Domstolen et spoergsmaal herom.
66. Imidlertid er det heller ikke, hvor muligheden for at foere sagen videre endnu bestaar, paa nogen maade sikkert, at den paagaeldende nationale myndighed, der i foerste omgang er blevet underkendt, appellerer sagen af hensyn til faellesskabsretten (19).
67. Men selv naar det sker, er det endelig ingenlunde sikkert, at ankeinstansen er forpligtet til at forelaegge sagen for Domstolen (ifoelge Domstolens afgoerelse i Hoffmann-La Roche mod Centrafarm-sagen er det netop ikke tilfaeldet), eller at den, selv om den er forpligtet dertil, virkelig ogsaa goer det.
68. Sagsoegeren i hovedsagen har fremfoert to argumenter mod en obligatorisk forelaeggelse for Domstolen.
69. Det foerste argument vedroerer sagens summariske karakter, idet endnu ikke alle faktiske forhold er oplyst. Denne indsigelse er helt igennem korrekt, men den taler efter min mening mere mod, at der paa dette trin i sagen stilles spoergsmaal vedroerende en faellesskabsretsakts gyldighed. Stilles et saadant spoergsmaal alligevel, maa vedkommende ret efter min mening bidrage til hurtigst muligt at rydde tvivlen af vejen. Dette synspunkt skaber ingen begraensninger for den nationale rets handlefrihed. Den foerer derimod til en begraensning af de negative foelger, denne handlefrihed vil kunne have for Faellesskabets retsorden.
70. Det andet argument, som sagsoegeren i hovedsagen har fremfoert, har sammenhaeng med det forhold, at den ret, der afgoer sagen om foreloebige forholdsregler, kan vaere en anden ret end den, der afgoer sagens realitet. Ogsaa dette synspunkt rammer plet, men det er ikke til stoette for det resultat, som oenskes udledt af det. Hvis den ret, der behandler sagen i realiteten, deler tvivlen med hensyn til vedkommende faellesskabsretsakts gyldighed, er det procesoekonomisk, at spoergsmaalet allerede er blevet forelagt for Domstolen. Saafremt sagen afsluttes, uden at der traeffes en afgoerelse i hovedsagen, ryddes den tvivl, der var blevet lagt for dagen, ikke af vejen. Selv om den konkrete tvist er afgjort, er det noedvendigt, at der traeffes en afgoerelse af Domstolen.
71. Under alle omstaendigheder vil der gaa tid, indtil den ret, for hvilken sagen verserer, paa et senere trin traeffer afgoerelse om at forelaegge sagen for Domstolen, og i denne tid vil faellesskabsretsaktens gyldighed vaere anfaegtet ved den ret, som sagen om foreloebige forholdsregler verserer for. Af hensyn til Faellesskabets retlige sammenhaeng kan man ikke affinde sig med dette resultat.
72. Jeg er klar over, at disse overvejelser ikke stemmer overens med Domstolens og generaladvokatens opfattelse i Hoffmann-La Roche mod Centrafarm-sagen. Dengang blev det med henvisning til procedurens summariske karakter og afgoerelsens karakter af en midlertidig afgoerelse fastslaaet, at "en saadan afgoerelse ((kan derfor)) ... ikke danne farlig praecedens, for saa vidt angaar den ensartede anvendelse af faellesskabsretten, selv om den skulle indeholde en fejlagtig fortolkning af faellesskabsretten" (20).
73. Det afgoerende er efter min mening, at ogsaa en saadan sag kan forhale og dermed begraense den effektive anvendelse af faellesskabsretten, hvis gyldighed eller praktiske virkning bestrides.
74. Det er Foto-Frost-dommen, man kan takke for denne erkendelse. Redegoerelsen ovenfor er blot en anvendelse af de i denne dom knaesatte principper paa det tilfaelde, der her skal afgoeres. Forpligtelsen til at forelaegge en sag for Domstolen er en noedvendig konsekvens af Domstolens proevelsesret. Dette er grunden til, at den tyske grundlov indeholder en bestemmelse om, at en ret er forpligtet til at forelaegge en sag for Verfassungsgericht, naar den anser en lov, hvis gyldighed er afgoerende for dens afgoerelse i en sag, for at vaere i strid med grundloven (21). I overensstemmelse hermed gik forbundsregeringen i Foto-Frost-sagen ind for, at der bestaar en forpligtelse til at forelaegge sagen for Domstolen (22).
3. Konklusion
75. Det er foelgelig min opfattelse, at der ogsaa under sager, der behandles i en summarisk retspleje, samt i forbindelse med fortolkningsspoergsmaal, som laegger sig i vejen for en effektiv gennemfoerelse, bestaar en forpligtelse for medlemsstaternes domstole til at forelaegge saadanne spoergsmaal for Domstolen.
76. Jeg skal yderligere kort naevne spoergsmaalet om, i hvilket omfang den ret, der behandler en sag om foreloebige forholdsregler, er bundet af den retsakt, hvis gyldighed den saetter spoergsmaalstegn ved. Den foreliggende sag er ikke til hjaelp ved afgoerelsen heraf, idet den forelaeggende ret har udsat gennemfoerelsen af afgiftspaalaegget, mod at der blev stillet en sikkerhed med et beloeb svarende til det fastsatte beloeb i saerlig absorptionsafgift. Hermed har den forelaeggende ret i det omfang, det var den muligt, taget hensyn til faellesskabslovgivers vilje, idet denne ved fastlaeggelsen af den 15. december 1987 som betalingstermin markerede, at de beroerte virksomheder saa vidt muligt skulle betale afgiften samtidigt.
77. Sagsoegerens repraesentant har imidlertid i retsmoedet fremlagt en kendelse fra Bundesfinanzhof af 11. juli 1989 (J.nr. VII B 183/88), af hvilken det fremgaar, at en afgoerelse fra en anden ret, nemlig Finanzgericht Baden-Wuerttemberg om at udsaette gennemfoerelsen af forordning nr. 1914/87 uden sikkerhedsstillelse ikke giver anledning til betaenkeligheder. Denne afgoerelse blev heller ikke anfaegtet af det involverede Hauptzollamt.
78. Af de ovenfor anfoerte grunde kan jeg ikke tiltraede denne opfattelse. Tvaertimod maa det ogsaa i en sag om foreloebige forholdsregler vaere grundsaetningen om faellesskabsrettens forrang og det med denne grundsaetning udtrykte hensyn til Faellesskabets interesse, der skal respekteres.
79. Tilbage staar herefter at afgoere spoergsmaalet om, hvorvidt de naevnte begraensninger ogsaa skal anvendes, naar udsaettelsen af gennemfoerelsen sker paa et grundlag, der ikke drager gyldigheden af EF-retsforskrifter i tvivl. I tysk ret kan fuldbyrdelsen af en forvaltningsakt saaledes udsaettes, naar "fuldbyrdelsen paafoerer adressaten en urimelig byrde, der ikke er en noedvendighed som foelge af overordnede offentlige interesser" (23). Ogsaa Den Italienske Republiks repraesentant har i retsmoedet beskaeftiget sig med dette problem.
80. Der rejses ikke i dette tilfaelde spoergsmaal om faellesskabsrettens gyldighed, og en forelaeggelse for Domstolen er derfor ikke noedvendig. Den hensyntagen til Faellesskabets interesse, som efter min mening er paabudt ved faellesskabsretten, er her under alle omstaendigheder paabudt i national ret. Ved afgoerelsen af, om fristdatoen den 15. december 1987 skal respekteres, eller om virksomheden maa beskyttes mod et sammenbrud ("fallimento"), er det faellesskabsretligt ogsaa helt legitimt at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakten for at undgaa urimelige foelger, der ikke er en noedvendighed som foelge af den overordnede faellesskabsinteresse.
81. Den foreliggende loesning tilgodeser de krav, der maa stilles til en effektiv midlertidig retsbeskyttelse, som den ikke paa nogen maade hindrer.
82. Den sikrer faellesskabsrettens forrang, idet den ogsaa i den naevnte situation anser medlemsstaternes domstole for forpligtet til at foelge faellesskabsrettens maalsaetning.
83. Den sikrer, at medlemsstaternes domstole kan traeffe deres afgoerelser uafhaengigt og frit, idet de frit kan give udtryk for den usikkerhed, der eventuelt goer sig gaeldende med hensyn til faellesskabsrettens gyldighed eller en eventuel uanvendelighed af dens bestemmelser.
84. Den sikrer i denne sammenhaeng retssikkerheden og Faellesskabernes retlige sammenhaeng, idet den i medfoer af artikel 5 skaber en pligt for de retter, der kommer ud for saadanne spoergsmaal, til at forelaegge dem for Domstolen og til dermed at rydde den tvivl af vejen, som de selv har givet udtryk for.
85. Denne loesning forekommer mig saaledes alt i alt tilfredsstillende for samtlige parters retmaessige interesser.
86. Jeg foreslaar herefter Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal paa foelgende maade:
87. EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at en ret i en medlemsstat, der beslutter at udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsretsakt, idet retten finder det tvivlsomt, om den faellesskabsretsakt, der ligger til grund for forvaltningsakten, er gyldig, eller finder, at den skal fortolkes paa en maade, som goer faellesskabsretten praktisk virkningsloes, skal forelaegge Domstolen spoergsmaalet om den paagaeldende retsakts gyldighed og virkning.
88. For saa vidt angaar betingelserne for udsaettelsen og dennes retsvirkninger, skal retten anvende faellesskabsrettens bestemmelser herom.
89. Retten er ved afgoerelsen af sagen bundet af Domstolens dom, for saa vidt angaar spoergsmaalet om faellesskabsretsaktens gyldighed.
II - Det andet praejudicielle spoergsmaal
90. Det andet spoergsmaal i anmodningen om praejudiciel afgoerelse har til formaal at faa proevet gyldigheden af forordning nr. 1914/87 om indfoerelse for produktionsaaret 1986/1987 af en saerlig absorptionsafgift for sukker. Den saerlige absorptionsafgift er en afgift paa produktion af sukker, der foerst og fremmest skal tjene til at udligne de underskud paa sektorens budget, som er en foelge af udbetalingen af eksportrestitutioner. Den saerlige absorptionsafgift skal betales i tillaeg til dels en basisproduktionsafgift paa 2% af interventionsprisen for sukker, dels en B-afgift, der opkraeves af sukkerfabrikanternes produktion af B-sukker, og som hoejst kan andrage 37,5% af interventionsprisen (24), samt en absorptionsafgift (25). Forordningen om den saerlige absorptionsafgift traadte i kraft den 2. juli 1987 for produktionsaaret 1986/1987, der sluttede den 30. juni 1987.
91. Den sagsoegende virksomhed i hovedsagen har fremfoert flere grunde, der efter dens opfattelse maa medfoere, at den omtvistede forordning er ugyldig. Det drejer sig foerst og fremmest om foelgende grunde:
- Forordningen er udstedt paa et fejlagtigt retsgrundlag. Den skulle ikke have vaeret baseret paa EOEF-Traktatens artikel 43, men paa denne Traktats artikel 201, idet der er tale om et finansieringsbidrag.
- Forordningen er i strid med grundforordningen, idet den gaar ud over de retlige graenser for selvfinansieringsprincippet i sukkersektoren og bryder med retssikkerhedsprincippet.
- Forordningen udgoer en tilsidesaettelse af forbuddet mod at lade en erhvervssektor baere risici, som er denne sektor uvedkommende, og foerer til, at der paalaegges sukkerproducenterne urimelige byrder.
- Forordningen er i strid med forbuddet mod at tillaegge retsregler tilbagevirkende gyldighed, idet den blev vedtaget med henblik paa en situation, der allerede var ophoert, og kraenker den berettigede forventning hos den, der skal betale den omhandlede afgift.
- Forordningen udgoer en overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling, idet produktionen af A-sukker og produktionen af B-sukker belastes med forskellig afgift. Dette medfoerer desuden, at virksomhederne i den tyske sukkerindustri i sammenligning med virksomhederne i de oevrige medlemsstater belastes med forholdsvis hoejere B-afgifter.
- Forordningen udgoer en overtraedelse af grundsaetningen om beskyttelse af ejendomsretten og af erhvervsfriheden, idet afgiften som foelge af sin stoerrelse beroerer selve virksomhedens eksistensgrundlag.
- Forordningen er ugyldig som foelge af magtfordrejning, idet den saerlige absorptionsafgift i realiteten er et prohibitivt virkende finansieringsbidrag.
- Forordningen er endelig i strid med almindelige retsgrundsaetninger, idet reglerne for afgiftens gennemfoerelse, og navnlig den ordning, hvorefter den overvaeltes paa sukkerroeproducenterne, er uforenelige med forfatningsretlige principper som anvendt i tysk skatte- og afgiftsret.
92. Den forelaeggende ret naevner to af de anfoerte grunde, nemlig spoergsmaalet om hjemmelen samt problemet vedroerende med den tilbagevirkende gyldighed. Den synes i den forbindelse ikke at have alvorlige indvendinger med hensyn til den af Raadet valgte hjemmel. Anderledes forholder det sig derimod for saa vidt angaar en eventuel overtraedelse af forbuddet mod at tillaegge retsregler tilbagevirkende gyldighed. For den forelaeggende ret faar vedtagelsen af forordning nr. 1914/87 virkelig tilbagevirkning, og i alt fald er der ikke i rimeligt omfang taget hensyn til den berettigede forventning hos de beroerte, hvilket er grunden til, at den anmoder Domstolen om at tage stilling til forordningens gyldighed.
1. Skal hjemmelen for forordning nr. 1914/87 vaere artikel 43 eller artikel 201 i EOEF-Traktaten?
93. Mod indfoerelsen af den saerlige absorptionsafgift med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 43 er det blevet anfoert, at der ikke er tale om en foranstaltning til regulering af sukkermarkedet, men om en ren og skaer finansieringsafgift. En reguleringsforanstaltning kan kun traeffes for nutiden og fremtiden, men ikke for fortiden. Sagsoegeren har desuden fremfoert, at den tredje betragtning til den anfaegtede forordning udtrykkelig omtaler "de strenge budgetkrav, Faellesskabet er undergivet".
94. Hertil kommer, at den saerlige absorptionsafgift blev indfoert uden for den faelles markedsordning for sukker og derfor ikke er omfattet af de egne indtaegter, jf. artikel 2, stk. 1, litra a), i Raadets afgoerelse af 7. maj 1985 om Faellesskabernes ordning med egne indtaegter (26). Ifoelge denne bestemmelse udgoer kun "afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker" egne indtaegter. Den saerlige absorptionsafgift er altsaa ikke en foranstaltning til regulering af et landbrugsmarked og ej heller ifoelge afgoerelsen om egne indtaegter en af Faellesskabernes egne indtaegter, og den har derfor kun retsgyldigt kunnet vedtages med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 201. Da den i sidstnaevnte bestemmelse fastlagte procedure ikke er blevet fulgt, er forordningen ugyldig.
95. Sagsoegeren har endelig anfoert, at kun sukkerproducenterne skal betale saerlig absorptionsafgift, mens markedsordningen for sukker blev indfoert i sukkerroedyrkernes almindelige interesse. Dette fremgaar af tredje betragtning til grundforordningen, hvorefter der boer traeffes passende foranstaltninger til stabilisering af sukkermarkedet "for at sukkerroeproducenterne ... inden for Faellesskabet fortsat kan sikres de fornoedne garantier med hensyn til beskaeftigelse og levestandard".
96. Ved afgoerelsen af, hvilken hjemmel der skulle benyttes med henblik paa vedtagelsen af den saerlige absorptionsafgift, maa det klarlaegges, om denne er en afgift til regulering af markedet eller - som anfoert af sagsoegeren - udelukkende er beregnet til og bruges til at finansiere et underskud paa budgettet. Dersom der skulle vaere tale om en markedsreguleringsafgift, skulle de i Traktatens artikel 39 og 40 angivne formaal paa den ene eller anden maade have vaeret afgoerende for vedtagelsen af foranstaltningen.
97. Afgiften maatte paa en eller anden maade fremtraede som en markedsregulerende foranstaltning for soedestoffer, hvis den i medfoer af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgoerelsen om Faellesskabernes egne indtaegter skulle kunne anses for en egen indtaegt, som ikke er undergivet den tunge vedtagelsesprocedure ifoelge EOEF-Traktatens artikel 201.
98. Artikel 2, stk. 1, litra a), i afgoerelsen om egne indtaegter haevdes at vaere principielt uanvendelig, fordi den kun omfatter afgifter, der allerede bestod ved afgoerelsens vedtagelse. For alle andre afgifters vedkommende finder artikel 2, stk. 2, anvendelse. Artikel 2 i afgoerelsen om egne indtaegter har, af interesse for naervaerende sag, foelgende ordlyd:
"Indtaegter af:
a) afgifter ..., som af Faellesskabets institutioner er paalagt eller vil blive paalagt handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, saavel som afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker (27),
b) ...
udgoer egne indtaegter og opfoeres paa Faellesskabernes budget.
Egne indtaegter, der optages paa Faellesskabernes budget, er endvidere indtaegter, der hidroerer fra andre afgifter, som inden for rammerne af en faelles politik maatte blive indfoert i overensstemmelse med Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ..., for saa vidt den procedure, der omhandles i artikel 201 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab ..., er blevet afsluttet."
99. En fortolkning umiddelbart efter ordlyden foerer ikke til noget klart resultat. For afgifter for handelen inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik benyttes udtrykkeligt fortid og fremtid, mens der for afgifter og lignende inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker grammatisk benyttes fortid. Som bestemmelsen er formuleret, har man et vist spillerum ved fortolkningen.
100. Bestemmelsens aand og formaal giver holdepunkter for, at den ikke blot omfatter afgifter, der er blevet paalagt i fortiden, da der ellers ville vaere en risiko for, at blandt afgifter, der i realiteten er identiske, nogle automatisk blev regnet for egne indtaegter alene paa grund af deres vedtagelsestidspunkt, mens man for andres vedkommende skulle foelge den tunge procedure i Traktatens artikel 201 med ratifikation i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmaessige bestemmelser. I tilfaelde hvor blot den naermere udformning af afgiftsbestemmelserne aendres, kunne det da blive et spoergsmaal, om der stadig er tale om en allerede paalagt afgift, eller om den eventuelt maa anses for en afgift, der er blevet vedtaget som en ny afgift som foelge af en aendring af reglerne for den.
101. De naevnte overvejelser bekraeftes af Domstolens praksis (28) vedroerende bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, litra a), i Raadets afgoerelse af 21. april 1970 angaaende udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Faellesskabets egne indtaegter (29), en bestemmelse der efter sit indhold er identisk med de relevante bestemmelser i artikel 2, stk. 1, litra a), i afgoerelsen om Faellesskabets egne indtaegter: "I betragtning af den udvikling, som produktionen af og markedet for sukker inden for Faellesskabet ikke kunne undgaa at gennemgaa, og det deraf foelgende behov for at tilpasse produktionsafgifterne, importafgifterne, restitutionerne og prisstoetteforanstaltningerne til udviklingen af efterspoergslen paa Faellesskabets marked for sukker, maatte afgoerelsen af 21. april 1970 ikke alene anses at omfatte de afgifter, som var fastsat, da afgoerelsen blev truffet, dvs. de afgifter, der var fastsat i Raadets forordning ... om den faelles markedsordning for sukker" (30). FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 688C0143.1
102. Regelfastsaettelsesproceduren i EOEF-Traktatens artikel 201, hvorefter Europa-Parlamentet skal hoeres, Raadet vedtager bestemmelserne med enstemmighed, og medlemsstaterne vedtager disse bestemmelser i overensstemmelse med deres forfatningsmaessige bestemmelser, en procedure, hvortil der henvises i artikel 2, stk. 2, i afgoerelsen om egne indtaegter, er begrundet i den omstaendighed, at befoejelserne paa afgiftsomraadet foerst maa overfoeres til Faellesskabet. Men befoejelserne til at opkraeve skatter inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker er imidlertid helt utvivlsomt allerede overgaaet til Faellesskabet i medfoer af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgoerelsen om egne indtaegter. Derfor er det, naar den omtvistede afgift falder inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker, ufornoedent ved vedtagelsen af nye afgiftsbestemmelser at gaa frem efter artikel 2, stk. 2, i afgoerelsen om egne indtaegter og altsaa efter EOEF-Traktatens artikel 201.
103. Om den enslydende bestemmelse i artikel 2, stk. 2, i Raadets afgoerelse af 21. april 1970 har Domstolen fastslaaet, at denne bestemmelse alene skal hjemle, at der inden for rammerne af en faelles politik skabes yderligere egne indtaegter, hvorved proceduren i artikel 201 skal iagttages. "Bestemmelsen kan imidlertid ikke - mod sin egen ordlyd - fortolkes saaledes, at den i artikel 201 foreskrevne procedure skal finde anvendelse i forbindelse med vedtagelsen af en foranstaltning inden for rammerne af en faelles politik, blot fordi der med foranstaltningen oppebaeres indtaegter" (31).
104. Derimod vil det ikke vaere retmaessigt - for at omgaa proceduren i henhold til EOEF-Traktatens artikel 201 - rent formelt at henfoere afgiften til den faelles markedsordning for sukker, naar det i realiteten er et andet maal, der forfoelges.
105. Det har ingen betydning, at afgiften ud over at skulle tjene til regulering af et landbrugsmarked ogsaa har en finansiel karakter, f.eks. derved, at den medvirker til at begraense udgifterne til markedsordningen i landbrugssektoren. Som det er fastslaaet af Domstolen, gaelder artikel 201 ikke for landbrugsafgifter, der finder anvendelse i en bestemt landbrugssektor og alene skal tjene til finansiering af udgifterne i denne sektor (32).
106. Saafremt den saerlige absorptionsafgift anses for en afgift henhoerende under den faelles markedsordning for sukkersektoren og altsaa for omfattet af artikel 2, stk. 1, litra a), i afgoerelsen om egne indtaegter, er der ikke dermed grundlag for at fastslaa, at Raadet har manglet befoejelse til at vedtage denne foranstaltning, idet der pr. definition skulle vaere tale om en "egen indtaegt". Domstolen har gentagne gange om afgoerelsen om de egne indtaegter eller bestemmelser, der var forloebere herfor, fastslaaet, "at ((afgoerelsen)) har til formaal at fastlaegge de egne indtaegter for Faellesskabet, der skal optages paa Faellesskabernes budget, og ikke hvilke faellesskabsinstitutioner, der har kompetence til at fastsaette told, afgifter, importafgifter, produktionsafgifter og andre former for indtaegter" (33). Raadets kompetence til at indfoere den paagaeldende afgift er hjemlet i Traktatens bestemmelser om den faelles landbrugspolitik (34).
107. Ved undersoegelsen af, om EOEF-Traktatens artikel 43 lovligt blev anvendt som hjemmel for forordning nr. 1914/87, maa udgangspunkt tages i, at denne artikel skal fortolkes i lyset af EOEF-Traktatens artikel 39 og 40 (35). Det vil sige, at der med henblik paa at naa de i artikel 39 naevnte maal efter artikel 40 oprettes en faelles ordning af markederne for landbrugsvarer, "og at denne faelles ordning kan omfatte alle foranstaltninger, som er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal" (36). Ved vurderingen af lovligheden af en foranstaltning med hjemmel i denne bestemmelse maa efter Domstolens praksis Raadet tilkendes en skoensfrihed paa omraadet, som modsvarer det politiske ansvar (37). Da opkraevningen af en afgift paa grund af det konstaterede overskud skal begraense produktionen, bidrager den til at virkeliggoere det formaal, at markederne skal stabiliseres (38). Princippet om selvfinansiering i sukkersektoren blev indfoert ved den grundforordning (39), der var gaeldende, dengang den saerlige absorptionsafgift blev vedtaget. OEnsket om "at tildele Faellesskabet de fornoedne instrumenter til paa rimelig, men effektiv maade at sikre, at producenterne selv fuldt ud daekker omkostningerne ved afsaetningen af det overskud, der er en foelge af uligevaegten mellem Faellesskabets produktion og forbrug" (40) er udtrykt i betragtningerne til grundforordningen. De konkrete regler om de foranstaltninger, ved hvilke dette formaal skal opnaas, findes i forordningens artikel 28 og er i tidens loeb blevet aendret flere gange, fordi de gaeldende bestemmelser for hver enkelt periode kun var tilstraekkelige til at skaffe daekning for en del af omkostningerne.
108. Foranstaltninger, der fra begyndelsen goeres tidsbegraensede (41), og hvorved der skal ske en udligning af foelgerne af overskudsproduktionen, kan beskrives som en udvikling, hvorunder de retlige midler er blevet skabt med henblik paa at kunne rette markedssituationen op eller styre markedet. Der er i den forbindelse tale om produktionskvoteordningen paa den ene side og opkraevningen af produktionsafgifter til finansiering af eksportrestitutionerne paa den anden side. Da det viste sig, at hverken basisproduktionsafgiften eller B-afgiften var i stand til at daekke de underskud, der opstod, blev det besluttet at opkraeve en afgift fordelt paa produktionsaarene 1986/1987 til 1990/1991 til daekning af de faktiske eksportudgifter i produktionsaarene 1981/1982 til 1985/1986. Med henblik herpaa blev der i grundforordningen indfoert bestemmelser om opkraevning af en absorptionsafgift.
109. Markedsudviklingen viste hurtigt, at produktionsaarene efter aarene 1981/1982 til 1985/1986 ogsaa ville fremvise store underskud, som ikke kunne daekkes paa det eksisterende retsgrundlag. For hurtigst muligt at faa styr paa den udvikling, der var under optraek, blev den omtvistede saerlige absorptionsafgift indfoert ved en selvstaendig forordning for produktionsaaret 1986/1987 (42).
110. Selv om der ikke formelt ved forordning nr. 1914/87 skete nogen aendring af grundforordningen, maa den dog materielt ses som et led i den ved grundforordningen fastlagte rammeordning. Forordning nr. 1914/87 er baade for saa vidt angaar den maade, hvorpaa den saerlige absorptionsafgift opkraeves, som med hensyn til grundlaget for den, uloeseligt knyttet til grundforordningen. I betragtningerne til forordning nr. 1914/87 er den faelles markedsordning for sukker som fastlagt ved grundforordningen det eneste grundlag, der angives. Med hensyn til de forventede tab henvises der til de anslaaede stoerrelser, der er omhandlet i grundforordningens artikel 28, og naar det gaelder beregningen af den saerlige absorptionsafgift, er det ogsaa bestemmelserne i grundforordningens artikel 28, der danner grundlaget. Selv med hensyn til fastsaettelsen af gennemfoerelsesbestemmelser henvises der til fremgangsmaaden i grundforordningen (43).
111. Endelig maa det ogsaa fremhaeves, at indfoerelsen af den saerlige absorptionsafgift anses for et alternativ til en aendring af produktionskvoteordningen, som ellers maaske ville vaere blevet noedvendig (44), og at den saaledes er en foranstaltning, der er uloeseligt knyttet til bestemmelserne om den gaeldende markedsordning. Det synspunkt, at forordning nr. 1914/87 blev vedtaget uden for den faelles markedsordning for sukker og derfor ikke kan anses for en markedsregulerende foranstaltning, ses herefter at hvile paa en rent formalistisk betragtning. I virkeligheden fremgaar det af hensigten og formaalet med den saerlige absorptionsafgift, at denne maa forstaas som en supplering af de eksisterende bestemmelser om markedsordningen. Valget af EOEF-Traktatens artikel 43 som hjemmel for forordningen kan saaledes ikke kritiseres.
112. For at goere endeligt op med spoergsmaalet om hjemmelens lovlighed staar herefter tilbage at droefte argumentet om, at det alene er de sukkerproducerende virksomheder, der bliver afgiftspligtige, hvilket er retsstridigt, da det strider mod formaalene med den faelles markedsordning for sukker, der udtrykkeligt kun blev vedtaget af hensyn til sukkerroeproducenterne.
113. Det har ikke stoerre betydning, om de sukkerproducerende virksomheder anses for producenter eller forbrugere efter betydningen i EOEF-Traktatens artikel 39 og 40. Det er i hvert fald sikkert, at de mindst i samme grad som sukkerroeproducenterne nyder godt af Faellesskabets prisgarantier inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker. Dette fremgaar ogsaa af foelgende formulering i betragtningerne til grundforordningen:
"Det er noedvendigt, at disse regler ((garanterede priser)) giver saavel fabrikanter som producenter af basisproduktet rimelige garantier" (45).
114. Prisreguleringsordningen finder i sin helhed anvendelse ikke blot paa basisprodukterne, men ogsaa paa sukker. I afsnit I i grundforordningen findes bestemmelser om, at der aarligt fastsaettes en indikativpris for hvidt sukker. Endvidere fastsaettes der en interventionspris baade for raasukker og for hvidt sukker (grundforordningens artikel 2 og 3). Prisordningerne for handelen med tredjelande gaelder altsaa ogsaa for sukker (afsnit II i grundforordningen). Paa visse betingelser kan sukkerproducenterne derfor opnaa restitutioner ved udfoersel fra Faellesskabet. Faellesskabets kvoteordning, der er et led i prisgarantierne, finder ligeledes anvendelse paa produktionen af sukker (artikel 19).
115. Leveringskontrakterne afsluttes mellem sukkerproducenterne og sukkerroeproducenterne med udgangspunkt i kvotefordelingen (46). I oevrigt er det efter indfoerelsen af afgifter paa produktionen af sukker sukkerproducenterne, der i foerste omgang skal betale afgifterne, med mulighed for delvis at overvaelte afgiften paa sukkerroeproducenterne (47). Opkraevningsordningen for den saerlige absorptionsafgift er bygget paa den eksisterende ordning. Den saerlige absorptionsafgift udgoer efter den maade, hvorpaa den opkraeves, og med de virkninger, den har, en beregningsfaktor for produktionsafgifterne. Heraf foelger, at den maade, som den finansielle byrde ved den saerlige absorptionsafgift er fordelt paa, svarer til fordelingsmaaden for produktionsafgifterne i henhold til grundforordningen. Forordning nr. 1914/87 er derfor ikke ugyldig, fordi den har indfoert en afgift, der er i strid med ordningen, hvilket retligt kun ville have vaeret muligt under benyttelse af en anden hjemmel.
2. De retlige graenser for selvfinansieringsprincippet, retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod at tillaegge retsregler tilbagevirkende gyldighed
116. For at kunne afgoere, om forordning nr. 1914/87 er ugyldig, fordi den har tilbagevirkende gyldighed, maa det foerst undersoeges, om og i bekraeftende fald i hvilken udstraekning der er tillagt den tilbagevirkning. Da forordning nr. 1914/87 traadte i kraft paa datoen for offentliggoerelsen, dvs. den 2. juli 1987, og indfoerte en saerlig absorptionsafgift for produktionsaaret 1986/1987, der gik fra den 1. juli 1986 til den 30. juni 1987 (48), knyttede dens virkninger sig til en periode, der var forbi. Det faktiske forhold, der er afgoerende for beregningen af den saerlige absorptionsafgift, var sukkerproduktionen i et allerede afsluttet produktionsaar. Den saerlige absorptionsafgift skulle faktisk blot beregnes ved at anvende en endnu ikke fastlagt koefficient paa det beloeb, virksomheden skulle betale som produktionsafgift (49). De afgiftspligtige virksomheder kunne altsaa ikke paa nogen maade aendre deres dispositioner for derved at faa indflydelse paa det beloeb, der skulle betales i saerlig absorptionsafgift.
117. Paa samme maade forholder det sig for saelgerne af sukkerroer, som sukkerfabrikanterne i medfoer af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1914/87 skulle kunne afkraeve en godtgoerelse paa hoejst 60% af den opkraevede saerlige absorptionsafgift. Forordning nr. 1914/87 faar dermed virkning for faktiske afsluttede forhold, for hvilke der efterfoelgende paalaegges afgifter, og har foelgelig virkelig tilbagevirkende gyldighed.
118. Hvad nu angaar en eventuel tilbagevirkning af retsvirkninger, kan det desuden fastslaas, at der er tale om en saadan. Ganske vist er forordningens gyldighedsdato ikke henlagt til et tidspunkt foer dens ikrafttraeden. Men som allerede naevnt ligger de forhold, der omhandles, i det hele forud for forordningens ikrafttraedelsesdato. Forordningens retsvirkninger, dvs. afgiftsskyldens opstaaen paa det angivne afgiftsgrundlag, var paa dette tidspunkt allerede definitive. Det har i den forbindelse ingen betydning, at den endelige fastsaettelse af det den enkelte virksomhed paahvilende afgiftsbeloeb endnu ikke var foretaget. Dette er en rent administrativ sag, for hvis ekspedition alle faktiske omstaendigheder allerede foreligger.
119. Det samme gaelder forfaldsdatoen. I forordningen bestemmes, at den saerlige absorptionsafgift skulle betales inden den 15. december 1987. Afgiftspligten som saadan er imidlertid aldeles uafhaengig af forfaldsdatoen. Forordning nr. 1914/87 kan foelgelig kun vaere gyldig, saafremt det med forordningen tilsigtede maal gjorde det noedvendigt at vedtage den, og saafremt der er taget behoerigt hensyn til den berettigede forventning hos den beroerte personkreds.
a) Formaalet med forordning nr. 1914/87
120. Forordning nr. 1914/87 har til formaal at befaeste selvfinansieringsprincippet i sukkersektoren, et princip der allerede i begyndelsen af firserne var forankret i den faelles markedsordning for sukker. Dette var allerede formaalet ved den foerste indfoerelse af produktionsafgifterne og den senere opkraevning af solidaritetsafgifter.
121. Lovgiver har i princippet vide befoejelser ved den konkrete fastlaeggelse af de naermere regler for landbrugsordningen og ved valget af de maal, der forfoelges inden for rammerne af den, medmindre disse formaal maa antages at udgoere magtfordrejning. Den omstaendighed, at markedet for soedestoffer indtil videre er den eneste landbrugssektor, som den principielle regel om, at "producenterne selv fuldt ud daekker omkostningerne" (50), gaelder for, kan ikke kritiseres.
122. Ved hjaelp af hvilke retsforskrifter et maal skal forfoelges, er ogsaa i princippet et spoergsmaal, der afgoeres af lovgivningsmagten. Den skal dog af retssikkerhedsgrunde respektere de begraensninger, den selv har fastlagt, og kan ikke vilkaarligt gennemfoere aendringer. Der maa tages hensyn til den berettigede forventning hos adressaten for bestemmelserne om disses bestaaen, da han jo traeffer sine dispositioner paa grundlag af reglerne, som de er, og lovgivningsmagten boer give adressaten adgang til at indrette sin adfaerd, naar reglerne aendres.
b) Havde sukkerproducenterne en berettiget forventning om en begraensning af deres forpligtelse til at udligne tab?
123. Spoergsmaalet maa undersoeges paa grundlag af de foreliggende forordninger.
124. Forordning nr. 1785/81 (51) opstiller som et princip, at producenterne selv fuldt ud skal finansiere omkostningerne, idet dog en ordning herom boer vaere tidsbegraenset og boer betragtes som en overgangsloesning. Imidlertid laegges der i artikel 28 loft over de afgifter, der er noedvendige til at finansiere omkostningerne, og dette loft maa ikke gennembrydes (52).
125. Disse bestemmelser giver ikke noget svar paa spoergsmaalet om, hvad der skal ske, hvis der ikke opnaas fuld producentfinansiering af omkostningerne med de omtalte maksimumsbeloeb. Efter min mening kan dette ikke i sig selv begrunde nogen berettiget forventning om, at disse maksimumsbeloeb ikke overskrides.
126. Ved forordning nr. 1738/85 (53) blev den ved forordning nr. 1785/81 fastlagte ramme udnyttet, idet maksimumsbeloebet for B-sukker blev forhoejet fra 30 til 37%. I denne forordning blev det ogsaa anfoert, at tab som foelge af eksportforpligtelser med hensyn til overskud af EF-sukker af sukkerroer skal daekkes op til visse lofter (54).
127. Princippet om en begraensning er klart udtrykt i denne forordning.
128. I forordning nr. 934/86 (55) fremhaeves endnu en gang "det princip, at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab", og forordningen indfoerer ud over forskellige aendringer af finansieringsordningen en absorptionsafgift i sektoren. Denne forordning indeholder desuden en bestemmelse om, at stoerrelsen af det samlede beloeb i opkraevede basisproduktions- og B-afgifter konstateres ved udgangen af produktionsaaret 1987/1988 kumulativt for de to produktionsaar 1986/1987 og 1987/1988.
129. Denne forordning aendrer ikke lofterne over de eksisterende afgifter, men indfoerer en ny absorptionsafgift "til absorption af det underskud paa 400 mio. ECU, der er konstateret efter anvendelsen af kvotesystemet i perioden 1981/1982 til 1985/1986" (56).
130. I forordningen hentydes der ganske vist til visse bestemte begraensninger, men den gaar med absorptionsafgiften ud over de indtil da gaeldende graenser og fremhaever det princip, "at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab" (57). Enhver sukkerroeproducent maatte dermed vide, at Raadet var besluttet paa at lade producenterne yde deres til daekning af samtlige tab.
131. Dette var imidlertid den situation, der forelaa ved vedtagelsen af den omtvistede forordning nr. 1914/87. En i og for sig inkonsekvent retsakt kan ikke bevirke, at der opstaar en retligt vaernet berettiget forventning. Det er saerligt tilfaeldet, naar omkostningerne ved de beroertes egen oekonomiske virksomhed skal overtages af det offentlige. Der bliver ikke tale om en retligt vaernet berettiget forventning, hvis der ikke foreligger et klart, utvetydigt og retligt bindende tilsagn fra den, der haevdes at skulle afholde omkostningerne.
132. Producenterne har altsaa ikke med foeje kunnet forvente, at Raadet ville holde sig inden for bestemte graenser og ville fravige princippet om fuldt ansvar for producenterne for samtlige tab. Raadet var altsaa ikke i kraft af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning afskaaret fra at lade producenterne afholde de omkostninger, der var en foelge af princippet om, at producenterne er finansielt ansvarlige for samtlige tab.
133. Det er blevet forsoegt i forordning nr. 1107/88 (58) (om indfoerelse af en tillaegsafgift) at hente argumenter til stoette for, at der tidligere har bestaaet en berettiget forventning, eller for, at Raadet tidligere havde bundet sig selv. I den forbindelse maa det foerst bemaerkes, at fortolkningen af aeldre retsakter i lyset af yngre retsakter udgoer en tvivlsom metode. Desuden kan argumentet om, at der ikke i fortiden var sikkerhed for, at selvfinansieringsmaalsaetningen kunne naas, og at der derfor maatte paaregnes en styrkelse af selvfinansieringsordningen, ikke bruges til noget over for forordning nr. 1914/87.
134. Det er nemlig klart og ubestrideligt, at de oprindelige selvfinansieringsordninger for sektoren ikke var tilstraekkelige, og at der derfor opstod tab, der maatte daekkes. Tillaegsafgiften har herefter til formaal at forhindre, at der opstaar saadanne underskud, og at sikre, "at alle tab, som staar i forbindelse med afsaetningen af den overskydende faellesskabsproduktion, fremover for hvert produktionsaar daekkes af producenternes finansielle bidrag" (59). Man kan ikke paa grundlag heraf drage den slutning, at det er retsstridigt at overvaelte tab, der opstod i fortiden, paa deres ophavsmaend.
135. Endvidere maa det fremhaeves, at Faellesskabet dengang havde valget mellem at indfoere den saerlige absorptionsafgift eller at nedsaette produktionskvoterne. Den sidstnaevnte loesning ville have ramt producenterne haardere end et finansielt bidrag.
136. Denne loesning vil endvidere have vaeret umulig for produktionsaaret 1986/1987, for samtlige tab var foerst kendt, efter at kvoterne var opbrugt. I oevrigt beroerte den saerlige absorptionsafgift kun de erhvervsdrivende, der havde givet anledning til det tab, der skulle daekkes. At undlade at nedbringe kvoterne, men indfoere den saerlige absorptionsafgift var derfor den sagligt rigtige loesning - og paa det punkt maa der gives den anfaegtede forordnings forsvarere medhold.
137. Hvis man ikke deler det synspunkt, at sukkerproducenterne paa grundlag af de foreliggende bestemmelser ikke med foeje kunne forvente, at Faellesskabet skulle overtage de fremkomne tab, eller at de i alt fald ikke fortsat kunne regne hermed, maa man se naermere paa de bemaerkninger, der er fremfoert af Det Forenede Kongerige, Raadet og Kommissionen. Af dem fremgaar, at Kommissionen den 9. september 1986 offentliggjorde en opgoerelse, af hvilken det klart fremgik, at der ville vaere et underskud for produktionsaaret 1986/1987. I februar fremsatte Kommissionen forslag om indfoerelse af den saerlige absorptionsafgift. Den 7. marts redegjorde Kommissionens repraesentant for forslaget i Den Raadgivende Komité for Sukker, og forslaget blev endelig offentliggjort den 3. april 1987 i EFT. Alle disse oplysninger blev af fagpressen bragt til sukkerproducenternes kundskab, og det kunne derfor ikke komme som en overraskelse for dem, at den saerlige absorptionsafgift blev indfoert. Ogsaa denne argumentation underbygger det resultat, at Raadet handlede sagligt korrekt ved vedtagelsen af forordning nr. 1914/87 og ikke overtraadte grundsaetningen om beskyttelse af den berettigede forventning.
138. Efter denne undersoegelse foreligger der intet, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.
3. Forbuddet mod at lade en erhvervsgren baere risici, der er den uvedkommende, og afgiftsbelastningens karakter af en uforholdsmaessig foranstaltning
a) En erhvervssektor paalaegges risici, der er den uvedkommende
139. Sagsoegeren er i de anbringender, virksomheden har fremfoert mod gyldigheden af forordning nr. 1914/87, klart gaaet ud fra den tankegang, at det ifoelge faellesskabsretten er forbudt at lade en landbrugssektor baere risici, der er den uvedkommende. Ved "risici, der er den uvedkommende" forstaar sagsoegeren forhold, der skaber eller forhoejer omkostninger, og som ikke direkte er en foelge af den faelles markedsordning og af situationen paa faellesmarkedet. Sagsoegeren mener, at en saadan uvedkommende risiko foreligger med prisniveauet for sukker paa verdensmarkedet, der foerst og fremmest afhaenger af sukkerproduktionen uden for Faellesskabet og af den faldende dollarkurs. Den lave verdensmarkedspris paa sukker har givet anledning til udbetaling af eksportrestitutioner med store beloeb, der har givet det underskud paa budgettet, der skulle udlignes gennem den saerlige absorptionsafgift.
140. Det fremgaar ikke, paa hvilket grundlag sagsoegeren mener at kunne opstille et princip om, at de prisdannende faktorer inden for en faelles markedsordning - som her verdensmarkedsprisen og den faldende dollarkurs - ikke maa bebyrde de erhvervsdrivende i vedkommende landbrugssektor, saaledes at der paalaegges dem afgifter. Det er allerede tvivlsomt, om disse faktorer kan betegnes som "uvedkommende risici". Ganske vist er der tale om forhold, som en producent paa det indre marked og i oevrigt ogsaa Faellesskabets med offentlig myndighed udstyrede institutioner er uden indflydelse paa. De har kun mulighed for at reagere paa, men ikke for at styre saadanne forholds udvikling. Men disse maa dog antages at vaere faktorer, hvis virkninger er en integrerende del af den faelles markedsordnings system. For baade prisstyringsmekanismen med dens restitutions- og afgiftsordninger og de regler, der finder anvendelse paa samhandelen med tredjelande, er uadskillelige dele af den faelles markedsordning for sukker (60).
141. Selv om eksportrestitutionerne giver forhoejede omkostninger er de en fordel for Faellesskabets sukkerindustri, idet de er en del af prisgarantierne. Forholdene paa det indre marked kan ikke vurderes isoleret fra udviklingen paa verdensmarkedet. Den faelles markedsordning for sukker forudsaetter selv, at der bestaar en gensidig afhaengighed mellem det indre marked og verdensmarkedet.
142. Paa baggrund heraf maa det spoerges, hvorledes man skulle have kunnet begraense eksportrestitutionernes meget betydelige omfang. Gaar man i den forbindelse ud fra, at prisgarantierne skal opretholdes, bliver det eneste egnede middel, der kommer i betragtning, en nedsaettelse af de garanterede maengder, dvs. af A-kvoterne og B-kvoterne. Ogsaa her ser man endnu en gang, at markedsreguleringsmekanismerne for den faelles markedsordning og udviklingen paa markedet uden for Faellesskabet er indbyrdes afhaengige og forbundne. Der er altsaa ikke grundlag for at tale om "uvedkommende risici", der pr. definition ikke boer have nogen betydning for de finansielle byrder for de erhvervsdrivende, der er omfattet af en faelles markedsordning.
b) Overholdelse af proportionalitetsprincippet
143. Et anbringende om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet ses kun at vaere fremfoert, for saa vidt som sagsoegeren har gjort gaeldende, at de oekonomiske byrder, som den saerlige absorptionsafgift giver anledning til, er urimelige paa grund af deres stoerrelse, og fordi de skal laegges oveni de allerede eksisterende afgifter. Ved afgoerelsen af, om den saerlige absorptionsafgift er urimelig og dermed ugyldig, maa man se naermere paa, om og i bekraeftende fald i hvilken udstraekning princippet om sektorens selvfinansiering er blevet lovligt vedtaget, og i hvilket omfang den saerlige absorptionsafgift er et noedvendigt og egnet middel til at naa dette maal.
144. Forvaltningen af en landbrugssektor paa grundlag af en faelles markedsordning er principielt et anliggende, der henhoerer under faellesskabslovgiver. Et maal gaaende ud paa, at en markedssektor skal finansiere sig selv, er ikke kritisabelt. Det er uden betydning, at dette maal ikke udtrykkeligt gaelder for den faelles landbrugspolitik i dens helhed. Retligt giver et saadant maal heller ikke anledning til betaenkelighed. Den omstaendighed, at den faelles markedsordning for landbruget er baseret paa Traktaten, indebaerer ikke noedvendigvis, at den permanent er en "subventioneret virksomhed", saaledes som det de facto er tilfaeldet. Den omstaendighed, at selvfinansieringsprincippet er indfoert for én markedssektor og ikke for andre, giver heller ikke anledning til problemer, idet forholdene for de erhvervsdrivende i de forskellige markedssektorer ikke er sammenlignelige. Derfor maa gennemfoerelsen af selvfinansieringsprincippet, forudsat at det i oevrigt sker paa retmaessig vis, anses for lovlig.
145. Laegges dette til grund, maa det imidlertid vaere absolut noedvendigt, at de budgetudgifter, som prisgaranti- og afsaetningsordningen giver anledning til, paa en eller anden maade kommer til at paahvile de erhvervsdrivende, der i deres egenskab af maalgruppe for den faelles markedsordning har fordel af markedsreguleringen. Stoerrelsen af de afgiftsbyrder, som systemet giver anledning til, kan herefter ikke kritiseres, saa laenge der oekonomisk er en sammenhaeng mellem fordele og byrder. Der kunne i det hoejeste paa grundlag af materielretlige retfaerdighedsgrunde og ud fra forbuddet mod forskelsbehandling rejses indvendinger mod et krav om deltagelse i daekningen af underskud paa budgettet, der ikke er blevet fremkaldt af produktionen i den virksomhed, der paalaegges afgiften.
146. Den saerlige absorptionsafgift giver imidlertid ingen problemer i denne forbindelse, for den skal betales af de erhvervsdrivende, der har deltaget i den produktion, der har givet omkostninger. Anbringenderne om, at det er retsstridigt at lade en erhvervsgren baere risici, der er den uvedkommende, og om, at afgiften er uforholdsmaessig, skal foelgelig forkastes.
4. Overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling
147. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at forordning nr. 1914/87 er ugyldig, idet den udgoer en overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling ifoelge EOEF-Traktatens artikel 40, stk. 3, idet den paa den ene side foerer til en forskellig afgiftsbelastning af produktionen af A-sukker og produktionen af B-sukker, og paa den anden side afgiftsbelaster den tyske sukkerindustri, som sammenligningsvis har de hoejeste B-kvoter, mere end sukkerindustrien i andre medlemsstater. En forskellig beskatning af A- og B-sukker er ifoelge sagsoegeren - bortset fra, at det drejer sig om sammenlignelige forhold, som der ikke er saglige grunde til at behandle forskelligt - navnlig retsstridig, fordi den saerlige absorptionsafgift ikke er en markedsreguleringsafgift, men en finansieringsafgift, for hvilken det saa meget mere maa sikres, at princippet om ligebehandling af de afgiftspligtige overholdes. Sagsoegeren har yderligere anfoert, at en ligelig beskatning af hele sukkerproduktionen allerede tilstraebtes ved den under navn af solidaritetsafgift opkraevede absorptionsafgift i henhold til forordning nr. 934/86 og derfor saa meget mere skulle have vaeret foreskrevet i forbindelse med den saerlige absorptionsafgift.
148. Foer jeg gaar over til at undersoege, om den saerlige absorptionsafgift udgoer et eksempel paa forbudt forskelsbehandling, maa det fremhaeves, at ifoelge det her forfaegtede synspunkt udgoer den saerlige absorptionsafgift en markedsregulerende foranstaltning, der maa ses i sammenhaeng med den faelles markedsordning for sukker, og ikke en egentlig finansieringafgift.
a) Hoejere afgifter for produktionen af B-sukker
149. Beregningen af den saerlige absorptionsafgift har som grundlag de forskellige produktionsafgifter for A- og B-sukker, der er foreskrevet i grundforordningens artikel 28. Det beloeb, der skal betales i saerlig absorptionsafgift, fremkommer ved blot at anvende en vis koefficient paa de skyldige produktionsafgifter, og produktionen af A-sukker og B-sukker belastes altsaa i samme omfang af den saerlige absorptionsafgift og af produktionsafgifterne, jf. grundforordningens artikel 28.
150. For saa vidt som der ikke foreligger en forbudt forskelsbehandling derved, at A-sukker og B-sukker afgiftsbelastes forskelligt, maa det kunne fastslaas, at den saerlige absorptionsafgift heller ikke virker diskriminerende. Ved en undersoegelse af, om stillingen for A-sukkerproduktionen kan sammenlignes med stillingen for B-sukkerproduktionen, maa det rigtignok erkendes, at det i begge tilfaelde er sukker og altsaa det samme produkt, der er tale om. Det samme kan imidlertid ogsaa siges om C-sukker. Man kan altsaa ikke bare tage udgangspunkt i produktet, men maa ogsaa se paa den funktion, det har inden for rammerne af den faelles markedsordning. I den forbindelse bemaerkes, at opdelingen paa A- og B-sukker er historisk begrundet. Allerede i den foerste faelles markedsordning, der blev indfoert ved forordning nr. 1009/67 (61), blev der sondret mellem en "basiskvote" og en "maksimalkvote" for hver virksomhed og hvert produktionsaar. I betragtningerne til denne forordning finder man foelgende udtalelse:
"Det maal ((begraensning af produktionen)) kan dels naas ved, at der tildeles hver fabrik eller virksomhed, der inden for Faellesskabet forarbejder sukkerroer eller melasse til sukker, en basiskvota, som Faellesskabet paatager sig pris- og afsaetningsgarantien for, dels ved at garantien indskraenkes eller bortfalder for de ud over basiskvoten fremstillede maengder, afhaengigt af, om en bestemt maksimal maengde overskrides" (62).
Dette maal udmoentes i forordningens artikel 22 ff. Denne ordning, der oprindeligt skulle gaelde til juli 1975, blev forlaenget med visse aendringer ved forordningerne nr. 3330/74 (63) og nr. 1592/80 (64).
151. Mens forordning nr. 3330/74 var gaeldende, udtalte Domstolen sig om sukkermarkedsordningens kvotesystem, som den gav foelgende beskrivelse af:
"- i henhold til artikel 24 tildeles hver virksomhed en basiskvote, en saakaldt A-kvote, og det sukker, der produceres inden for denne kvote, kan virksomheden saelge direkte paa det faelles marked med interventionsprisens sikkerhed;
- i henhold til artikel 25 kan enhver virksomhed efter anmodning desuden tildeles en kvote, en saakaldt B-kvote, som er lig med A-kvoten multipliceret med en koefficient, og den maengde sukker, der produceres ud over basiskvoten, men inden for maksimalkvoten, kan ligeledes under de samme betingelser saelges paa det faelles marked, dog mod betaling af en produktionsafgift (artikel 27);
- det sukker, der produceres ud over A- og B-kvoterne, det saakaldte C-sukker, maa ikke afsaettes paa det indre marked, men skal udfoeres paa verdensmarkedet i uforarbejdet stand inden den 1. januar efter udloebet af det sukkerproduktionsaar, inden for hvilket det er produceret (artikel 26)" (65).
152. Denne ordning blev med virkning fra den 1. juni 1981 afloest af forordning nr. 1785/81, der her er kaldt grundforordningen. Begreberne "A-, B- og C-sukker", henholdsvis "A-kvote" og "B-kvote", blev ogsaa rent terminologisk inkorporeret i grundforordningen. Ved denne fastholdtes i princippet den ordning, at baade A-sukker og B-sukker kan bringes i handelen paa det faelles marked med prisgarantiernes sikkerhed, idet det dog fra begyndelsen har vaeret bestemt, at der eventuelt skal opkraeves en vaesentlig hoejere produktionsafgift for B-sukker. Produktionsafgifterne bevirker, at de garanterede priser nedsaettes (66). Produktionsafgiftsordningen giver i forhold til en blot og bar nedsaettelse af interventionsprisen den fordel, at Faellesskabets interesser tilgodeses, f.eks. interessen i en specialisering paa regionalt plan.
153. Med hensyn til den maengde sukker, der er produceret inden for rammerne af kvoterne, fremgaar det, at det sukker, som er produceret inden for A-kvoten, talmaessigt omtrent svarer til sukkerforbruget i Faellesskabet. Selv om afsaetningen af B-sukker ikke har vaeret bundet til et bestemt maal, har Domstolen ud fra den betragtning, at sukkermarkedet er praeget af overskudsproduktion, og under henvisning til den funktion, produktionskvoterne har, udtalt, at "... alle de virksomheder, som overskrider deres A-kvote, [producerer] pr. definition et overskud bestemt til eksport" (67). Heri ligger forklaringen paa den betydeligt hoejere afgiftsbelastning for produktionen af B-sukker og paa de begraensninger, der derfor er gjort i de saerlige bestemmelser om afsaetningen af dette sukker inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker.
154. Paa grund af det her anfoerte kan det fastslaas, at der ikke for A-sukkers og B-sukkers vedkommende er tale om samme produkt efter markedsordningen, og at man derfor ikke kan tale om sammenlignelige forhold i relation til ligebehandlingsproblematikken. Antages det alligevel, at de principielt kan sammenlignes, saa maa de beskrevne grunde tilstraekkeligt kunne forklare, at de afgiftsbelastes forskelligt inden for den faelles markedsordning. Som netop antydet, gaelder denne begrundelse, for saa vidt som den forklarer den hoejere produktionsafgift for B-sukker, paa samme maade for den saerlige absorptionsafgift.
b) Magtfordrejning
155. Det er i denne sammenhaeng, det vil vaere hensigtsmaessigt at behandle anbringendet om, at den saerlige absorptionsafgift er ugyldig paa grund af magtfordrejning. Det egentlige formaal med forordningen er ikke - haevdes det - at finansiere tabene for produktionsaaret 1986/1987, men at faa sukkerproducenterne til at afstaa fra al produktion inden for rammerne af B-kvoterne. Det er med dette formaal for oeje, at der for produktionen af B-sukker er blevet indfoert en afgift, der virker kvaelende.
156. Foerst bemaerkes, at efter betragtningerne til forordning nr. 1914/87 og denne forordnings system skulle den saerlige absorptionsafgift virkelig skaffe daekning for tabene paa budgettet for produktionsaaret 1986/1987. Det eneste spoergsmaal, der maa afgoeres, er derfor, om der er blevet forfulgt andre formaal end det naevnte, og i givet fald, i hvilken udstraekning dette er lovligt.
157. Det staar fast, at produktionsafgiften har samme virkning som en nedsaettelse af de garanterede priser (68). Idet B-sukker afgiftsbelastes haardere, sker der en rent teoretisk beskatning af den overskudsproduktion, der ikke kan afsaettes i Faellesskabet. Det overskud, der er tilladt produceret inden for rammerne af produktionskvoterne, er i denne henseende hovedaarsagen til de samlede hoeje tab, idet eksporten af dette sukker fra Faellesskabet giver anledning til udbetaling af eksportrestitutioner. Den omstaendighed, at det oekonomisk er mindre interessant at producere inden for rammerne af B-kvoten end inden for rammerne af A-kvoten, idet den overskydende produktion, der teoretisk kan betegnes B-sukker, afgiftsbelastes haardere, er en rimelig konsekvens af den maade, hvorpaa tabene fordeles, idet det ved den skal opnaas, at den overskydende produktion belastes haardere end det sukker, der kan afsaettes paa det faelles marked.
158. Herimod kan det ikke anfoeres, at baade A-sukker og B-sukker, naar alt kommer til alt, er med til at skabe overskudsproduktionen, og at begge slags sukker er omfattet af fordelene i interventionsordningen, og begge ved eksporten faar fordel af eksportrestitutionerne. Forskellen mellem A-sukker og B-sukker beror paa de forskellige retsregler for de to slags sukker. Den differentiering, der blev indfoert allerede med den foerste markedsordning for sukker, begrunder, at de virkelig boer behandles forskelligt, hvorfor den omstaendighed, at produktionen af B-sukker er paalagt yderligere restriktioner, ikke udgoer magtfordrejning.
c) Forskelsbehandling af sukkerindustrien fra medlemsstat til medlemsstat
159. Sagsoegeren har endelig mod den saerlige absorptionsafgift anfoert, at den er udtryk for forskelsbehandling og dermed ugyldig, idet den belaster sukkerindustrien forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat. Den manglende ensartethed i den gennemsnitlige beskatning skyldes alene den forskellige fordeling af A-kvoterne og B-kvoterne i medlemsstaterne. Sukkerindustrien i de medlemsstater, der har en forholdsvis hoejere B-kvote, bliver foelgelig udsat for en hoejere afgiftsbelastning. I det omfang anbringendet om forskelsbehandling ikke virkelig begrundes med den opkraevningsmetode, der anvendes for den saerlige absorptionsafgift, men med fordelingen af produktionskvoterne, der sker efter andre kriterier, kan afgiften allerede derfor ikke vaere ugyldig.
160. Anbringendet om forskelsbehandling er, naar alt kommer til alt, det samme som at anfaegte fordelingen af kvoterne, saafremt det anerkendes, at en haardere afgiftsbelastning af B-sukker er lovlig. Men som sagsoegeren selv har forklaret, er fordelingen af kvoterne i vidt omfang resultatet af politiske forhandlinger. Naar man vil vurdere et forhandlingsresultat som et led i regelfastsaettelsesvirksomheden, maa udgangspunktet vaere, at lovgiver har vide befoejelser. Desuden kan resultatet vaere paavirket af, at der er tale om at realisere maal, der er paabudt i henhold til faellesskabsretten eller i alt fald er retmaessige maal. For eksempel er formaalet med tildeling af kvoter udtrykkeligt, ud over en stabilisering af markederne, ogsaa en specialisering paa regionalt plan. Domstolen har i oevrigt tidligere udtalt (69), at denne fremgangsmaade, hvorefter de nationale oekonomier faar en forskellig behandling, ikke udgoer en forbudt forskelsbehandling. Anbringendet om forskelsbehandling maa derfor ligeledes forkastes.
d) Opkraevning alene ad modum "solidaritetsafgiften"
161. I denne sammenhaeng staar blot tilbage at tage stilling til anbringendet om, at den saerlige absorptionsafgift, hvis den overhovedet var lovlig, kun kunne vaere opkraevet i form af en solidaritetsafgift i medfoer af forordning nr. 934/86, altsaa en afgift med det samme beloeb for A-sukker og B-sukker. Heroverfor maa indvendes, at der for de to afgifter, ogsaa selv om de begge paa samme maade anses for afgifter inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker, ikke er tale om samme situation. Solidaritetsafgiften skal, som det klart fremgaar af den anvendte betegnelse, tilvejebringe en solidarisk udligning af et underskud over flere aar, mens hovedvaegten ved den saerlige absorptionsafgift blev lagt paa tanken om et individuelt ansvar, for saa vidt som afgiften som grundlag har produktionen i det produktionsaar, hvor underskuddet er fremkommet. Der bestod altsaa ikke nogen retlig forpligtelse til for den saerlige absorptionsafgift at vaelge den opkraevningsmetode, der blev anvendt for solidaritetsafgiften.
5. Beskyttelse af ejendomsretten og erhvervsfriheden
a) Kraenkelse af ejendomsretten
162. Sagsoegeren har anfaegtet gyldigheden af forordning nr. 1914/87 under anbringende af, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af grundlaeggende rettigheder, nemlig ejendomsretten og erhvervsfriheden. Det er sagsoegerens opfattelse, at den saerlige absorptionsafgift, fordi den laegges oveni andre finansielle byrder, er en afgift, der virker prohibitivt. Den samlede afgiftsbelastning, sagsoegeren udsaettes for, udgoer derfor et maerkbart oekonomisk indgreb i den etablerede og udoevede virksomheds erhvervsoekonomiske grundlag. Den oekonomiske svaekkelse, dette giver, er samtidig en svaekkelse af virksomhedens konkurrenceevne.
163. Sagsoegeren har anfoert, at de afgiftsbeloeb, der belaster B-kvoten, medfoerer, at hvis sukkerroeproducenterne overhovedet producerer sukkerroer inden for rammerne af deres B-kvote, bliver der i alt fald kun tale om meget smaa maengder. De mindre leveringer, dette giver anledning til, nedsaetter virksomhedens kapacitetsudnyttelsesgrad og hindrer, at den oekonomisk kommer paa fode.
164. Ifoelge Domstolens faste praksis hoerer de grundlaeggende rettigheder til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte (70). Domstolen har for nylig endnu en gang fastslaaet, at den ved beskyttelsen af disse rettigheder skal laegge de forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttede grundlaeggende rettigheder, ikke kan anerkendes i Faellesskabet (71). Saavel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudoevelse hoerer ifoelge Domstolen til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger (72). Imidlertid skal som i medlemsstaternes forfatninger disse rettigheder ikke behandles som absolutte forrettigheder, "men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet" (73).
165. Domstolen har fastslaaet foelgende kriterier for afgoerelsen af, om der foreligger et retsstridigt indgreb i de beskyttede rettigheder, eller om der er tale om en tilladt begraensning af udoevelsen af grundrettighederne: "Denne slags rettigheder beskyttes ... som regel kun under forbehold af begraensninger, der opstilles af hensyn til offentlige interesser; inden for det faellesskabsretlige system synes det desuden berettiget at opstille bestemte begraensninger i disse rettigheder, der er berettiget ved de maal af almen interesse, som Faellesskabet forfoelger, saa laenge det vaesentlige i disse rettigheder ikke beroeres" (74).
166. Domstolen har i en anden afgoerelse udtalt:
"Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettens kerne" (75).
167. Anvender man nu disse kriterier paa forholdene i den foreliggende sag, er det spoergsmaal, der maa afgoeres, spoergsmaalet om, hvorvidt den saerlige absorptionsafgift er begrundet i formaal af almen interesse, der forfoelges af Faellesskabet, og navnlig om denne afgift tjener de anerkendte formaal med den faelles markedsordning, ikke staar i misforhold til det maal, der forfoelges, eller kraenker selve kernen i de sikrede grundrettigheder.
168. Det er allerede i det foregaaende blevet omtalt, at den saerlige absorptionsafgift er en foranstaltning med henblik paa gennemfoerelse af selvfinansieringsprincippet i den faelles markedsordning for sukkersektoren. Jeg har ogsaa tidligere i denne undersoegelse fastslaaet, at den forholdsvis hoeje afgiftsbelastning af produktionen af B-sukker ikke staar i et misforhold til det maal, der forfoelges, idet man vanskeligt kan finde frem til et mindre indgribende middel, hvormed dette maal kan naas.
169. Selv om den erklaerede maalsaetning med den saerlige absorptionafgift ikke er at begraense produktionen, maa afgiften dog ses som en markedsregulerende foranstaltning inden for rammerne af den faelles markedsordning. Dersom den saerlige absorptionsafgift faktisk som en bivirkning skulle medfoere en nedsaettelse af produktionen af B-sukker, ville der ikke dermed vaere tale om, at foranstaltningen var en uforholdsmaessig foranstaltning. Markedsregulerende foranstaltninger - og en markedsregulerende foranstaltning i ordets videste betydning er den saerlige absorptionsafgift - maa vurderes paa baggrund af ordningen som helhed.
170. Det var ganske bevidst tanken oprindeligt ikke at raade bod paa overskudsproduktionen ved produktionsbegraensninger, dvs. en nedsaettelse af kvoterne. For i det mindste midlertidigt at komme uden om noedvendigheden af en saa radikal foranstaltning, blev det besluttet at indfoere den saerlige absorptionsafgift. Selv om afgiften i kraft af sin stoerrelse medfoerer, at produktionen af B-sukker slet ikke kan vaere rentabel, og altsaa indirekte foerer til en begraensning af produktionen, er dette trods alt ikke et resultat, der udgoer en kraenkelse af selve ejendomsrettens kerne. Selv en nedsaettelse af produktionskvoterne af markedspolitiske grunde maa vaere tilladt. For en virksomhed kan ikke "paaberaabe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for denne virksomhed er resultat af udformningen af en markedsordning paa et givet tidspunkt" (76).
b) Kraenkelse af erhvervsfriheden
171. Argumentationen i det foregaaende indeholder endelig ogsaa en gendrivelse af det synspunkt, at der skulle foreligge en mod grundrettighederne stridende kraenkelse af en virksomheds erhvervsfrihed. Virksomhedens erhvervsudoevelse som saadan begraenses ikke. Tvaertimod forbliver produktionskvoterne uaendrede som foer, saaledes at der fremdeles haves en garanti for afsaetning af det faerdige produkt sukker. Den eneste begraensning, der kan konstateres, ligger i de begraensninger, der dermed goeres i de mere fordelagtge ordninger. Men disse indgreb ligger stadig inden for rammerne af den tilladte regulering af betingelserne for udoevelse af erhvervsvirksomhed. Begraensningen af fordelene kan utvivlsomt vaere betydelig for de erhvervsdrivende, der rammes, men den kan dog ikke anses for en kraenkelse af den grundlaeggende ret til fri erhvervsudoevelse (77).
6. Tilsidesaettelse af de principper, der i tysk ret gaelder for opkraevning af skatter og afgifter
172. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at afgiftsordningen og i den forbindelse navnlig overvaeltningsordningen strider mod principper i tysk forvaltningsret og forfatningsret, der som almindelige retsgrundsaetninger ogsaa er beskyttet i Faellesskabets retsorden. De retsprincipper, som afgiftsordningen vurderes ud fra, er ogsaa anerkendt i faellesskabsretten, hvorfor ogsaa princippernes anvendelse i praksis maa anerkendes i Faellesskabets retsorden, der endnu ikke er lige saa udviklet paa dette omraade.
173. Hertil bemaerkes, at den omstaendighed, at en faellesskabsretlig ordning angiveligt eller faktisk er i strid med principper for opkraevning af skatter og afgifter i medlemsstaternes retsorden, kun kan medfoere, at den bliver ugyldig i det omfang, de nationale forfatningsretlige principper ogsaa er almindelige retsprincipper i Faellesskabets retsorden. Kun i saa fald kan de paaberaabes som gyldighedskriterier. I det omfang sagsoegeren har gjort gaeldende, at de her relevante forfatnings- og forvaltningsprincipper som saadanne er anerkendt i faellesskabsretten, f.eks. proportionalitetsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling eller forbuddet mod at tillaegge retsregler tilbagevirkende kraft, maa det hertil anfoeres, at disse retsprincipper som EF-ret allerede er blevet anvendt som kriterier for bedoemmelsen af den anfaegtede forordning.
174. Andre forfatningsprincipper, der har karakter af grundrettigheder, og som skulle vaere anerkendt som almindelige retsprincipper i Faellesskabets retsorden samt medfoere, at forordning nr. 1914/87 maa anses for ugyldig, er ikke blevet gjort gaeldende. Den saerlige absorptionsafgift er foelgelig ikke ugyldig med den begrundelse, at den er i strid med nationale principper om afgiftsopkraevning.
175. Gennemgangen af det forelagte spoergsmaal har saaledes intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning nr. 1914/87.
Sagens omkostninger
176. Sagens behandling ved Domstolen udgoer i forhold til hovedsagens parter et led i den sag, der verserer for den nationale ret, hvorfor denne skal traeffe afgoerelse om sagens omkostninger. De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, den italienske regering og af Raadet og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, kan ikke godtgoeres.
C - Forslag til afgoerelse
Paa grundlag af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare den forelaeggende rets spoergsmaal paa foelgende maade:
"1) EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at en ret i en medlemsstat, der under en sag om foreloebige forholdsregler beslutter at udsaette gennemfoerelsen af en forvaltningsakt, der er udstedt i henhold til en faellesskabsretsakt, idet retten finder det tvivlsomt, om denne faellesskabsretsakt, der ligger til grund for forvaltningsakten, er gyldig eller har den tilsigtede virkning, skal forelaegge Domstolen spoergsmaalet om den paagaeldende faellesskabsretsakts gyldighed og virkning.
For saa vidt angaar betingelserne for udsaettelsen og dennes retsvirkninger, skal retten anvende faellesskabsrettens bestemmelser herom.
Retten er ved afgoerelsen af sagen bundet af Domstolens dom, for saa vidt angaar spoergsmaalet om faellesskabsretsaktens gyldighed og virkning.
2) Gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning (EOEF) nr. 1914/87."
(*) Originalsprog: tysk.
(1) Raadets forordning af 2.7.1987 (EFT L 183, s. 5).
(2) Jf. bl.a. Bundesfinanzhof' s kendelse af 11.7.1989, J.nr. VII B 183/88.
(3) Jf. sag C-92/89, Zuckerfabrik Soest.
(4) Domstolens dom af 22.10.1987 (sag 314/85, Foto-Frost mod Hauptzollamt Luebeck-Ost, Sml. s. 4199).
(5) Mine understregninger.
(6) Forslag til afgoerelse af 19.5.1987 (sag 314/85, Foto-Frost mod Hauptzollamt Luebeck-Ost, Sml. s. 4199, paa s. 4211).
(7) Sml. s. 4232, praemis 19.
(8) Domstolens dom af 24.5.1977 (sag 107/76, Hoffmann-La Roche mod Centrafarm, Sml. s. 957, praemis 6).
(9) Sml. s. 4231, praemis 16.
(10) Sammesteds, praemis 17.
(11) Foto-Frost-dommen, punkt 1 i sammendraget, s. 4199 og s. 4230, praemis 13.
(12) Forelaeggelseskendelsen fra Finanzgericht Hamburg, II.
(13) Se vedroerende dette punkt Dauses: Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag, Luxembourg, 1985, s. 83-85.
(14) Se Dauses: Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag, Luxembourg, 1985, s. 101; Everling: Das Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europaeischen Gemeinschaften, Baden, 1986, s. 63; se paa linje hermed for saa vidt angaar ankeinstanserne, Chevallier og Maidani: Guide pratique artikel 177 CEE, Luxembourg, 1981, s. 96.
(15) Mancini, a.st., s. 4218; Mancini henviser dér bl.a. til Brown and Jacobs: The Court of Justice of the European Communities, London, 1983, ss. 154 ff., nu i 3. udgave, s. 173.
(16) A.st., s. 4218.
(17) Se Brown and Jacobs, a.st., s. 174.
(18) Tvister i medfoer af den tyske lov om uretmaessig konkurrence udgoer et andet eksempel; de anlaegges som oftest via en sag om foreloebige forholdsregler (se OLG Frankfurt, kendelse af 16.1.1990, J.nr. 6W 146/89 i EuZW 1/90, s. 39).
(19) Se Kommissionen og generaladvokaten i Foto-Frost-sagen, a.st., s. 4205 og 4219.
(20) Generaladvokat Capotorti, a.st., Sml. 1977, s. 981.
(21) Jf. Leibholz/Rinck: Grundgesetz Kommentar, 6. udg., Koeln, 1989, artikel 100, note 1.
(22) A.st., s. 4205.
(23) FGO, § 69, stk. 2, 2. pkt., anden mulighed.
(24) Jf. artikel 28, stk. 3 og 4, i Raadets grundforordning nr. 1785/81 af 30.6.1981 (EFT L 177, s. 4).
(25) Se forordning nr. 1785/81, artikel 32a, der blev tilfoejet ved Raadets forordning nr. 934/86 af 24.3.1986 (EFT L 87, s. 1).
(26) Afgoerelse om de egne indtaegter (EFT L 128, s. 15).
(27) Mine understregninger.
(28) Domstolens domme af 30.9.1982 (sag 108/81, Amylum mod Raadet, Sml. s. 3107, praemis 33 og sag 110/81, Roquette mod Raadet, Sml. s. 3159, praemis 39).
(29) Raadets afgoerelse af 21.4.1970 angaaende udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Faellesskabets egne indtaegter (EFT 1970 I, s. 201): "Afgifter og andre gebyrer, der fastsaettes inden for rammerne af den faelles markedsordning for sukker".
(30) Sag 108/81, a.st., praemis 33.
(31) Domstolens dom af 11.7.1989 (sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 11).
(32) Sag 265/87, a.st., praemis 10; jf. desuden Domstolens dom af 9.7.1985 (sag 179/84, Bozetti mod Ivernizzi SA, Sml. s. 2301, praemis 19 og 20).
(33) Sag 110/81, a.st., praemis 38, og sag 108/81, a.st., praemis 32.
(34) Sag 108/81 og 110/81, a.st.
(35) Domstolens dom af 21.2.1979 (sag 138/78, Stoelting mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Sml. s. 713, praemis 4).
(36) Sag 138/78, a.st.
(37) Sag 138/78, praemis 7.
(38) Sag 138/78, a.st.
(39) Raadets forordning nr. 1785/81 af 30.6.1981 (EFT L 177, s. 4).
(40) Ellevte betragtning til grundforordningen, mine understregninger.
(41) Jf. ellevte betragtning til grundforordningen.
(42) Forordning nr. 1914/87.
(43) Artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 1914/87, hvori der henvises til grundforordningens artikel 41.
(44) Fjerde betragtning til forordning nr. 1914/87.
(45) Fjerde betragtning til grundforordningen.
(46) Artikel 5 i grundforordningen; jf. desuden forordning nr. 206/68 af 20.2.1968 om fastsaettelse af rammebestemmelser for kontrakter og brancheaftaler vedroerende koeb af sukkerroer, EFT 1968, s. 24.
(47) Grundforordningens artikel 28 og 5.
(48) Jf. grundforordningens artikel 2, stk. 1.
(49) Jf. artikel 1, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1914/87 og Kommissionens forordning nr. 3061/87 af 13.10.1987 (EFT L 290, s. 10).
(50) Jf. betragtningerne til grundforordningen nr. 1785/81.
(51) Ellevte betragtning.
(52) Jf. forordning nr. 1785/81, artikel 28, stk. 3 og 5.
(53) EFT L 167, s. 2.
(54) Foerste betragtning, understregningen er min.
(55) EFT L 87, s. 1.
(56) Jf. artikel 32a.
(57) Anden betragtning.
(58) Raadets forordning nr. 1107/88 (EFT L 110, s. 20).
(59) Raadets forordning nr. 1107/88, sjette betragtning, a.st.
(60) Jf. afsnit I og II i grundforordningen.
(61) Raadets forordning nr. 1009/67 af 18.12.1967 om den faelles markedsordning for sukker (EFT 1967, s. 281).
(62) Tiende betragtning til forordning nr. 1009/67.
(63) Raadets forordning af 19.12.1974 om den faelles markedsordning for sukker (EFT L 359, s. 1).
(64) Raadets forordning af 24.6.1980 om anvendelse af ordningerne med produktionskvoter i sektorerne for sukker og isoglucose i perioden fra den 1.7.1980 til den 30.6.1981 (EFT L 160, s. 12).
(65) Jf. Domstolens dom af 25.10.1978 (forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig og Tunnel Refineries mod Intervention Board for Agricultural Produce, Sml. s. 2037, praemis 39).
(66) Vedroerende kvoteordningen og ordningen med produktionsafgifter for sukker henvises desuden til Domstolens dom af 22.1.1986 (sag 250/84, Eridania Zuccherifici Nazionali m.fl. mod Cassa conguaglio zucchero, Finansministeriet og Ministeriet for Statskassen, Sml. s. 117).
(67) Jf. sag 250/84, a.st., praemis 32.
(68) Jf. sag 138/78, a.st., praemis 6.
(69) Domstolens dom af 27.9.1979 (sag 230/78, Eridania-Zuccherifici Nazionali og Società italiana per l' industria degli zuccheri mod Land- og Skovbrugsministeriet m.fl., Sml. s. 2749, praemis 17 ff., og sag 250/84, praemis 11 ff.).
(70) Domstolens dom af 14.5.1974 (sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491); Domstolens dom af 13.12.1979 (sag 44/79, Hauer mod Land Rheinland-Pfalz, Sml. s. 3727), og Domstolens dom af 11.7.1989 (sag 265/87, Schraeder Kraftfutter mod Hauptzollamt Gronau, Sml. s. 2237).
(71) Sag 265/87, a.st., praemis 14.
(72) Sag 44/79, a.st., og sag 265/87, a.st.
(73) Sag 265/87, a.st., praemis 15, og sag 4/73, a.st., praemis 14.
(74) Sag 4/73, praemis 14.
(75) Sag 265/87, praemis 15.
(76) Domstolens dom af 21.5.1987 (forenede sager 133-136/85, Walter Rau Lebensmittelwerke m.fl. mod BALM, Sml. s. 2289, praemis 18); jf. endvidere sag 230/78, a.st., praemis 21.
(77) Jr. desuden sag 230/78, praemis 22.