61996CC0159_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante el recurso objeto de examen, la República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que anule, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la «práctica de los mecanismos excepcionales de flexibilidad» que, según el Estado demandante, sigue la Comisión en la gestión de los límites cuantitativos fijados para la importación en la Comunidad Europea de productos textiles y de confección originarios de países terceros y, en particular, que anule la Decisión de la Comisión de autorizar la superación, para 1995, de los límites cuantitativos a la importación de productos textiles y de confección de la República Popular de China.
I. Marco jurídico
Los acuerdos internacionales
- Los acuerdos multilaterales
2 El sector textil fue objeto de una primera reglamentación general mediante el Acuerdo multilateral, de 20 de diciembre de 1973, relativo al Comercio Internacional de los Textiles, comúnmente denominado «Acuerdo Multifibras». (1) Dicho Acuerdo entró en vigor el 1 de enero de 1974 y, gracias a una serie de acuerdos de prórroga, (2) siguió vigente hasta el 31 de diciembre de 1994.
3 El Acuerdo Multifibras tiene por objeto «conseguir la expansión del comercio, la reducción de los obstáculos a ese comercio y la liberalización progresiva del comercio mundial de productos textiles, y al mismo tiempo asegurar el desarrollo ordenado y equitativo de ese comercio y evitar los efectos desorganizadores en los distintos mercados y en las distintas ramas de producción, tanto en los países importadores como en los exportadores» (apartado 2 del artículo 1). Con ese fin, en el Acuerdo se establece que «siempre que ello sea compatible con los objetivos y principios básicos del presente Acuerdo, los países participantes podrán concluir acuerdos bilaterales en condiciones mutuamente aceptables, a fin de, por una parte, eliminar riesgos reales de desorganización del mercado [...] en los países importadores y una desorganización del comercio de textiles en los países exportadores, y por otra parte, asegurar la expansión y el desarrollo ordenado del comercio de textiles y un trato equitativo para los países participantes» (apartado 2 del artículo 4).
4 A raíz de la Declaración de Punta del Este, de 20 de septiembre de 1986, se abrieron negociaciones internacionales con el objetivo de integrar el sector de los textiles y el vestido en el GATT, integración que implica la aplicación a dicho sector de la normativa general del GATT y, por ende, la progresiva apertura de los mercados nacionales.
5 El 15 de abril de 1994, se firmó en Marrakech el Acta Final de la Ronda Uruguay, que incluye el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio y una serie de acuerdos comerciales multilaterales anexos al Acuerdo sobre la OMC, entre ellos el Acuerdo sobre los textiles y el vestido (en lo sucesivo, «ATV»). La Comunidad se adhirió a este Acuerdo mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994). (3)
6 El ATV contiene las normas que regularán el comercio internacional de textiles durante un período transitorio de dieciséis años, tras el cual se producirá la definitiva integración del sector en el GATT (artículo 1 del ATV).
7 A tenor del apartado 1 del artículo 2 del ATV, todas las restricciones cuantitativas introducidas mediante acuerdos bilaterales deben notificarse al Organo de Supervisión de los Textiles establecido por el propio ATV en el plazo de sesenta días a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo. (4) En la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, cada miembro debe integrar en el GATT productos de dicho sector que representen en conjunto no menos del 16 % del volumen total de las importaciones realizadas en 1990 por el miembro de que se trate (apartado 6 del artículo 2). Los productos restantes se integrarán en tres etapas que comenzarán el primer día del mes 37, el primer día del mes 85 y el primer día del mes 121 de vigencia del Acuerdo sobre la OMC. Al inicio de esta tercera etapa, «el sector de los textiles y el vestido quedará integrado en el GATT de 1994 al haberse eliminado todas las restricciones aplicadas al amparo del presente Acuerdo» [apartado 8 del artículo 2, en particular letra c)].
8 Por lo que respecta, por último, a los distintos mecanismos de flexibilidad, en el apartado 16 del artículo 2 del ATV se dispone lo siguiente: «Las disposiciones en materia de flexibilidad, es decir, la compensación, la transferencia del remanente y la utilización anticipada, aplicables a todas las restricciones mantenidas de conformidad con el presente artículo, serán las mismas que se prevén para el período de los 12 meses inmediatamente anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC en los acuerdos bilaterales concluidos en el marco del AMF.» Además, «no se impondrán ni mantendrán límites cuantitativos a la utilización combinada de la compensación, la transferencia del remanente y la utilización anticipada».
- El acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China
9 Basándose en el artículo 4 del Acuerdo Multifibras, el 9 de diciembre de 1988, la Comunidad Económica Europea celebró con la República Popular de China un Acuerdo sobre el comercio de productos textiles, al que la Comunidad dio aplicación, con carácter provisional, a partir del 1 de enero de 1989, mediante la Decisión 88/656/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (5) (en lo sucesivo, «Acuerdo de base»).
10 En el apartado 1 del artículo 3 del Acuerdo de base se prevé el establecimiento de una serie de límites cuantitativos a la exportación de productos textiles de China, cuya cuantía se indica expresamente en el Anexo III del propio Acuerdo. (6) La importación de dichos productos en la Comunidad está sometida a un sistema de doble control, especificado en el Título III del Protocolo A del propio Acuerdo. En particular, las autoridades chinas expiden licencias de exportación y las autoridades competentes de la Comunidad expiden las correspondientes licencias de importación en un plazo de cinco días a partir de la presentación por el importador del ejemplar original de la licencia de exportación.
11 En el artículo 5 del Acuerdo de Base se establece, asimismo, la posibilidad de una aplicación «flexible» de los límites cuantitativos, disponiendo, en particular, que es posible utilizar cada año hasta un máximo del 5 % del límite cuantitativo fijado para el siguiente año, trasladar al límite cuantitativo de un año el 7 % de la cantidad no utilizada durante el año precedente y efectuar transferencias entre categorías de productos no superiores al 7 %. En todo caso, el incremento de una determinada categoría de productos debido a la aplicación de los mecanismos de flexibilidad no puede ser superior al 17 %.
12 Cuando se hayan presentado licencias de exportación por una cantidad de mercancías superior a la correspondiente a las respectivas cuotas más la resultante de la aplicación de los mecanismos de flexibilidad, las autoridades comunitarias pueden suspender la expedición de licencias de importación. En tal caso, debe informarse inmediatamente de ello a las autoridades chinas, iniciándose, con arreglo al artículo 16 del Acuerdo de base, (7) el procedimiento de consultas en el seno de la Comisión mixta establecida en el Acuerdo de cooperación comercial y económica entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China de 21 de mayo de 1985. (8)
13 Por último, en el artículo 20 del Acuerdo de base se fija como fecha de expiración del mismo el 31 de diciembre de 1992.
14 Dicho Acuerdo fue prorrogado y modificado varias veces, tanto por lo que respecta a los límites cuantitativos a la exportación de las distintas categorías de productos como por lo que respecta a los porcentajes de flexibilidad.
15 En particular, el Acuerdo de 8 de diciembre de 1992 fijó los límites cuantitativos de las importaciones en la Comunidad para los años 1993, 1994 y 1995, y modificó los porcentajes de flexibilidad previstos en el artículo 5 del Acuerdo de base. Tal modificación supuso que cada año fuera posible utilizar entre el 5 % y el 2 % de los límites cuantitativos fijados para el siguiente año y que el traslado a los límites cuantitativos del año en curso de las cantidades no utilizadas durante el año precedente pudiera oscilar entre el 7 % y el 5 %. No obstante, en ambos casos el porcentaje máximo sólo podía aplicarse previa consulta al Comité del textil, de acuerdo con el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 16 del Acuerdo de base.
16 El Acuerdo de 14 de diciembre de 1994 se limitó a modificar, con ocasión de la adhesión a la Unión Europea de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, los límites cuantitativos a la importación en la Comunidad de productos textiles chinos.
17 El mismo 14 de diciembre de 1994, se firmó un Acuerdo por el que se modificaban los coeficientes de incremento y de flexibilidad del Acuerdo de base «en la perspectiva de la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio» [punto 2 de la letra a) del Acuerdo]. No obstante, la aplicación efectiva de dichos coeficientes quedó suspendida hasta que se produjera dicha adhesión.
18 Por último, el Acuerdo de 13 de diciembre de 1995 prorrogó el Acuerdo de base del 1 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1998, y modificó los coeficientes de flexibilidad establecidos en el artículo 5 del Acuerdo de base. Dicha modificación supone que cada año puede utilizarse entre el 2 % y el 1 % de los límites cuantitativos fijados para el año siguiente y que el traslado a los límites cuantitativos del año en curso de las cantidades no utilizadas durante el año precedente puede oscilar entre el 5 % y el 3 %. No obstante, en ambos casos sólo puede aplicarse un porcentaje máximo del 5 % y del 7 %, respectivamente, previa consulta al Comité del textil, de acuerdo con el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 16 del Acuerdo de base. Además, dicho acuerdo reduce las posibilidades de aplicar los mecanismos de flexibilidad entre las distintas categorías.
- El Reglamento comunitario nº 3030/93
19 El Reglamento (CEE) nº 3030/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de algunos productos textiles originarios de países terceros (9) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3030/93»), fija los límites cuantitativos de las importaciones comunitarias de textiles procedentes de países terceros y regula el procedimiento de control de dichas importaciones.
20 Con arreglo al apartado 1 del artículo 1, modificado por el Reglamento (CE) nº 3289/94, de 22 de diciembre de 1994, (10) el Reglamento se aplica a «- las importaciones de productos textiles enumerados en el Anexo I, originarios de países terceros con los que la Comunidad haya celebrado acuerdos bilaterales, protocolos u otros arreglos de los contemplados en el Anexo II; (11) - las importaciones de productos textiles que no hayan sido integrados en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el sentido del apartado 6 del artículo 2 del Acuerdo OMC sobre textiles y vestidos (ATV) que figuran en el Anexo XI».
21 Los límites cuantitativos comunitarios para cada categoría de productos y cada Estado tercero exportador figuran en el Anexo V del Reglamento nº 3030/93. Según el artículo 2 de dicho Reglamento, «el despacho a libre práctica en la Comunidad de los productos cuya importación esté sometida a los límites cuantitativos fijados en el Anexo V estará subordinado a la presentación de una autorización de importación expedida por las autoridades de los Estados miembros». Con el fin de no superar la cuantía de las importaciones acordadas, dichas autoridades sólo expiden estas licencias después de haber recibido confirmación de la Comisión de que aún hay cantidades disponibles de los «límites cuantitativos totales de la Comunidad para las categorías de productos textiles y los países terceros para los que el importador o importadores hayan presentado solicitudes» de licencias de importación (apartados 2 y 7 del artículo 2).
22 El procedimiento para la concesión de las licencias de importación se regula en el artículo 12 del Reglamento nº 3030/93, cuyo tenor es el siguiente: «A efectos de la aplicación del apartado 2 del artículo 2, las autoridades competentes de los Estados miembros notificarán a la Comisión, antes de expedir autorizaciones de importación, las cantidades de las solicitudes de autorizaciones de importación, corroboradas por los originales de los certificados de importación, que hayan recibido. En respuesta, la Comisión notificará su confirmación de que la cantidad o cantidades solicitadas se encuentran disponibles para ser importadas, en el orden cronológico en que se hayan recibido las notificaciones de los Estados miembros (según el orden de llegada). No obstante, en casos excepcionales en los que haya motivos para pensar que las solicitudes anticipadas de autorizaciones de importación puedan rebasar los límites cuantitativos, la Comisión, siguiendo el procedimiento del artículo 17, podrá limitar las cantidades que se han de asignar, atendiendo al orden de recepción, hasta un 90 % de los límites cuantitativos en cuestión. En dichos casos, en cuanto se haya alcanzado dicho nivel, la asignación del resto se decidirá de acuerdo con el procedimiento del artículo 17» (apartado 1). Además, en el artículo 12 se establece que «normalmente, las notificaciones a que se hace referencia en los apartados anteriores del presente artículo se comunicarán por vía electrónica dentro de la red integrada creada a tal efecto, salvo que por imperativos de orden técnico sea necesario utilizar con carácter temporal otro medio de comunicación» (apartado 3) y que «en la medida de lo posible, la Comisión confirmará a las autoridades la cantidad total indicada en las solicitudes notificadas para cada categoría de producto y cada país tercero interesado. Las notificaciones presentadas por los Estados miembros que no puedan recibir confirmación debido a que las cantidades solicitadas ya no estén dentro de los límites cuantitativos de la Comunidad, serán registradas por la Comisión en el orden cronológico en el que se han recibido y se confirmarán en el mismo orden, tan pronto como queden disponibles más cantidades, por ejemplo mediante la aplicación de los mecanismos de flexibilidad previstos en el artículo 7. Además, la Comisión se pondrá en contacto inmediatamente con las autoridades del país proveedor afectado en casos en que las solicitudes notificadas superen los límites cuantitativos con el fin de aclarar la situación y buscar una pronta solución» (apartado 4). Por último, en el apartado 8 del artículo 12 se establece que «la Comisión podrá adoptar, de conformidad con el procedimiento del artículo 17, todas las medidas necesarias para la aplicación de las disposiciones del presente artículo».
23 Los artículos 7 y 8 del Reglamento nº 3030/93 se refieren a la gestión de los mecanismos de flexibilidad de los límites cuantitativos de importación. En particular, en el artículo 7 se dispone que los países terceros proveedores pueden, previa notificación a la Comisión, efectuar directamente «transferencias entre los distintos límites cuantitativos recogidos en el Anexo [V]» en la medida y condiciones estipuladas en el Anexo VIII. Estos mecanismos de flexibilidad comprenden la utilización anticipada de los límites cuantitativos establecidos para el año siguiente (para China, dicho mecanismo de flexibilidad se ha fijado en un porcentaje máximo del 2 %); la posibilidad de trasladar a la cuota del siguiente año las cantidades no utilizadas (con un porcentaje máximo que, en el caso de China, asciende al 5 %), y, por último, la posibilidad de efectuar trasferencias entre las distintas categorías de productos. El incremento del límite cuantitativo para cada una de las categorías de productos no debe exceder, asimismo en el caso de China, del 17 %.
24 Por otro lado, en el artículo 8 del Reglamento nº 3030/93, en la versión vigente en el momento de adoptarse la Decisión impugnada e interponerse el presente recurso, se establece que:
«No obstante lo dispuesto en el Anexo V, en caso de que, en circunstancias especiales, sean necesarias importaciones suplementarias, la Comisión, podrá abrir posibilidades de importación suplementarias durante un año contingentario determinado. Estas posibilidades de importación suplementarias no se tendrán en consideración a efectos de la aplicación del artículo 7.
En caso de urgencia, la Comisión celebrará consultas en el Comité establecido en el artículo 17, en un plazo de cinco días laborables a partir de la fecha de recepción de una solicitud de un Estado miembro y resolverá en el plazo de quince días laborables a partir de la misma fecha.
Las medidas establecidas en el presente artículo se adoptarán con arreglo al procedimiento del artículo 17.» (12)
25 En el artículo 17 se crea un Comité textil compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión, y se establece un procedimiento de concertación entre la Comisión y el Consejo en el seno de dicho Comité. En el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 17 se establece expresamente que, en caso de dictamen conforme del Comité textil sobre una propuesta de su Presidente -y, por ende, de la Comisión-, esta última Institución «adoptará las medidas previstas».
II. Hechos
26 Según los datos aportados por la República Portuguesa, a lo largo de 1995, la Comisión adoptó, en varias ocasiones, medidas por las que se permitía superar los límites cuantitativos y los porcentajes establecidos en caso de aplicación de los mecanismos de flexibilidad para los productos textiles y de confección originarios de algunos países terceros y, en particular, de Bielorrusia, China, India, ex Yugoslavia, Pakistán, Sri Lanka y Vietnam. (13)
27 En relación con los productos chinos objeto de la Decisión de aplicación de los denominados mecanismos excepcionales de flexibilidad impugnada mediante el presente recurso, la Comisión comunicó, mediante una «nota verbal» de 8 de febrero de 1996 dirigida a la misión de la República Popular de China ante la Comunidad, que los productos textiles para los cuales las autoridades chinas habían expedido licencias de exportación pese a haberse superado los porcentajes de flexibilidad establecidos para dichos productos ya habían sido exportados a la Comunidad y se encontraban a la espera de la concesión de las licencias de importación por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros. La Comisión hacía constar su preocupación por el incumplimiento de los límites de las cuotas establecidas en el Acuerdo celebrado con la República Popular de China, por lo que solicitaba a las autoridades chinas «to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative».
28 Posteriormente, mediante escrito de 4 de marzo de 1996 dirigido al Director de la Administración de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación Económica de la República Popular de China, la Comisión solicitaba que, para evitar que volvieran a superarse las cuotas de importación de la Comunidad, se intensificara la red informática que conectaba los sistemas chino y comunitario de transmisión de datos sobre la expedición de licencias de exportación e importación, y proponía una actividad de colaboración que permitiera la implantación gradual de una conexión directa que permitiera consultar en tiempo real los datos introducidos en ambos sistemas.
29 En su escrito de respuesta de 5 de marzo de 1996, las autoridades chinas hacían constar que, si bien era cierto que la superación de las cuotas se había debido a un fallo del sistema informático de las autoridades chinas, había otros factores que habían contribuido a dificultar el control del cumplimiento de los límites cuantitativos de exportación, en particular la falsificación de licencias de exportación y los errores en los datos introducidos en el sistema comunitario de gestión de las licencias de importación. No obstante, las autoridades chinas se mostraban dispuestas a intensificar la conexión entre los sistemas informáticos, y solicitaban que, con el fin de dar salida a los productos chinos ya exportados, se aplicaran, para algunas categorías de productos (categorías 3A, 4, 7 y 13), los mecanismos normales de flexibilidad, y que para otras categorías se autorizara la utilización anticipada de los límites cuantitativos de importación establecidos para 1996.
30 El mismo 5 de marzo de 1996, la Comisión convocó urgentemente al Comité textil para el día siguiente. Del acta de la reunión del Comité textil de 6 de marzo de 1996 (14) se desprende que la Comisión había propuesto a las autoridades chinas una serie de medidas destinadas a intensificar la conexión entre los sistemas informáticos chino y comunitario, y que dichas propuestas habían sido aceptadas por las autoridades chinas. Por consiguiente, la Comisión proponía al Comité la aplicación, para los productos exportados en 1995, de los mecanismos normales de flexibilidad, imputando las cantidades excedentes a los límites cuantitativos correspondientes al año 1996, y, para las categorías 3A y 4, la aplicación de la transferencia del remanente y la transferencia entre categorías. Por otra parte, del mismo acta se desprende que: «Suite aux réserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996». Acto seguido, el Comité aprobó por mayoría cualificada un dictamen favorable a dicha propuesta. El Reino de Bélgica, el Reino de España y la República Helénica expresaron sus reservas en razón de «l'importance et de la répétitivité des dépassements». La República Portuguesa votó en contra «en raison d'une opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire». (15)
31 Según se desprende del acta de la reunión del Comité textil de 12 de marzo de 1996, (16) a raíz del dictamen favorable del propio Comité la Institución demandada autorizó la importación de productos textiles y de confección originarios de la República Popular de China por una cuantía global superior a la prevista en el Acuerdo bilateral y en el Reglamento nº 3030/93, para el año 1995, deduciendo esa cantidad de los límites cuantitativos de importación fijados para 1996. Los incrementos de los límites cuantitativos afectaban a ocho categorías de productos, a saber, las categorías 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 y 78, con un porcentaje de variación que oscilaba entre el 1,1 % y el 11,7 %.
III. Sobre la admisibilidad
32 La Comisión propone la excepción de inadmisibilidad parcial del recurso por lo que se refiere a las pretensiones que tienen por objeto la anulación de la «práctica de los mecanismos excepcionales de flexibilidad» supuestamente seguida en la gestión de los contingentes de importación de productos textiles. La Institución demandada sostiene que el recurso no aporta elementos suficientes como para inferir la existencia de semejante práctica: en su opinión, la República Portuguesa se limitó a aportar una lista de Decisiones de la Comisión que, en realidad, están basadas en circunstancias de hecho y elementos de Derecho bien distintos. Además, la demandante no cuestiona en modo alguno la legalidad de dichas Decisiones, por lo que no ofrece a la Comisión la posibilidad de defenderse.
33 Me parece indiscutible que dicha parte del recurso adolece de falta de concreción. Ni siquiera la propia demandante aduce ninguna alegación específica contra semejante calificación de su recurso, y parece haber deducido la ilegalidad de tal práctica con el único fin de denunciar las irregularidades cometidas por la Comisión en su actividad de control de los límites cuantitativos fijados para la importación de productos textiles.
34 Con todo, a mi entender la inadmisibilidad de la pretensión de anulación de que se trata se deriva sobre todo de la imposibilidad de recurrir al Juez, al amparo del artículo 173 del Tratado, para impugnar la legalidad de una práctica de las Instituciones. La propia Comisión, por cierto, invoca este motivo de inadmisibilidad, pero sólo en la dúplica, y sin aportar por lo demás ningún argumento en su apoyo. No obstante, pese a la extemporaneidad y la falta de concreción de este motivo de defensa de la parte demandada, dicho motivo de inadmisibilidad no deja de ser pertinente, por tratarse de un motivo de orden público que, como tal, puede ser examinado de oficio (apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento).
35 A tal efecto, baste recordar que sólo pueden impugnarse ante el Tribunal de Justicia los actos de las Instituciones que produzcan efectos jurídicos vinculantes (17) y que, en el ordenamiento jurídico comunitario, las prácticas no sólo no constituyen fuentes de Derecho, sino que ni siquiera vinculan a la Institución en cuyos actos o comportamientos se detecta una cierta regularidad. Sobre este particular, me limito a recordar que la jurisprudencia de este Tribunal coincide en excluir que, en la especificación del fundamento jurídico de un acto, una determinada práctica de las Instituciones, consistente en la elección de un doble fundamento jurídico, pueda «crear un precedente que vincule a las Instituciones de la Comunidad en cuanto a la determinación del fundamento jurídico correcto». (18) Cabría añadir que la posibilidad de impugnar una práctica y, por tanto, una serie de actos sucesivos, permitiría eludir la perentoriedad de los plazos de impugnación establecidos para cada acto por separado, violando de manera manifiesta el principio de seguridad jurídica.
IV. Sobre el fondo
Motivos de impugnación
36 El recurso del Gobierno portugués invoca cinco motivos, a saber: la infracción del Reglamento nº 3030/93 y, en particular, de sus artículos 7, 8 y 12, la violación del Acuerdo de base entre la Comunidad Europea y República Popular de China, la violación de los principios de atribución de competencias y de equilibrio institucional y, por último, la violación del principio de confianza legítima.
37 En el examen de los diferentes motivos, no seguiré el orden en el que fueron invocados por la demandante, ya que los motivos tercero y cuarto se refieren a la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada, por lo que están estrechamente relacionados con el primer motivo de impugnación.
- Sobre la infracción del Reglamento nº 3030/93
38 En relación con el primer motivo, el Gobierno portugués señala, con carácter preliminar, que el Reglamento nº 3030/93, modificado mediante el Reglamento nº 3289/94, establece, en el apartado 7 de su artículo 1, la integración progresiva de los productos textiles en la OMC en un período de diez años, en aplicación del artículo 7 del ATV, antes citado. Ahora bien, según el mismo Gobierno, una Decisión de concesión de medidas de aplicación de «mecanismos excepcionales de flexibilidad» es contraria a dichas disposiciones, adoptadas para dar ejecución a un Acuerdo celebrado por la Comunidad.
39 A este respecto, basta observar que los artículos 7 y 8 del Reglamento nº 3030/93, que se refieren a las posibilidades de modificación temporal de los contingentes de importación de productos textiles, no fueron modificados por el Reglamento nº 3289/94 (como se ha recordado anteriormente, el artículo 8 fue modificado mediante el Reglamento nº 824/97) y que, según la versión actualmente vigente de ambos artículos, la Comisión sigue siendo competente para adoptar, siempre que concurran las circunstancias al efecto, las medidas expresamente previstas en dichas disposiciones. Además, dado el carácter temporal de tales medidas, no veo cuál puede ser su incidencia, durante el período de diez años de transición para la integración de los productos textiles en el GATT, en el proceso de liberalización progresiva de las importaciones de este tipo de productos en la Comunidad. (19)
40 Según el Gobierno portugués, la Decisión impugnada no puede tener como base jurídica el artículo 7 del Reglamento nº 3030/93, ya que dicho artículo sólo contempla la posibilidad de efectuar transferencias entre los diferentes contingentes «en la medida y condiciones estipuladas en el Anexo VIII» y, por ende, sólo dentro de los límites de los porcentajes máximos establecidos para cada una de las distintas formas de flexibilidad.
41 La Comisión no discute esta alegación, pero confirma que adoptó la medida examinada basándose no en el artículo 7, sino en el artículo 8 y/o en los apartados 4 y 8 del artículo 12 del Reglamento nº 3030/93.
42 El Gobierno portugués impugna también esta base jurídica, alegando que una Decisión que comprende medidas de aplicación de «mecanismos excepcionales de flexibilidad» no puede adoptarse con posterioridad a la superación, mediante la expedición de licencias de exportación por parte de un Estado tercero, de los contingentes establecidos para la importación en la Comunidad. En particular, el artículo 8 del Reglamento nº 3030/93, referido a las medidas excepcionales de autorización de superación de los límites cuantitativos, no puede, según el Gobierno portugués, ser objeto de una interpretación amplia, ya que lo contrario supondría el reconocimiento a la Comisión de una competencia discrecional en la gestión de los límites cuantitativos de las importaciones fijados en el Reglamento del Consejo. Según el Gobierno portugués, la superación de los límites que permite el artículo 8 sólo puede autorizarse en circunstancias excepcionales, que ciertamente no pueden darse en el caso de que un Estado tercero simplemente rebase los límites establecidos. En efecto, en el caso concreto que nos ocupa, si el artículo 8 hubiera permitido la autorización de un incremento de los contingentes en un caso como el de autos, se habría fijado asimismo un techo máximo para dicho incremento, techo que, sin embargo, no figura en el mencionado artículo. Esta interpretación se ve confirmada, en opinión del Gobierno portugués, por la Declaración conjunta del Consejo y de la Comisión, de 12 de marzo de 1993, relativa al artículo 8 de que se trata, (20) según la cual la referencia a las «circunstancias especiales» que se hace en el artículo 8 tiene por objeto «des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou [...] des situations où les necessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires».
43 Por otra parte, sigue alegando el Gobierno portugués, la competencia de la Comisión por lo que respecta a la gestión de dichos contingentes tiene un carácter meramente ejecutivo, por lo que debe ejercerla dentro de los límites y con arreglo a las condiciones establecidos en las disposiciones que esta Institución debe aplicar. Así pues, de acuerdo con esta premisa, la Comisión no puede adoptar Decisiones de superación de los límites que no sólo carecen de base jurídica, sino que implican además una modificación de los contingentes fijados por el Consejo. Por más que se aplique la teoría de los poderes implícitos a la delegación de competencias en la Comisión, no por ello deja esta Institución de estar obligada a ejercer las funciones directa y necesariamente vinculadas a las competencias que se le han atribuido expresamente. (21) Además, en el ámbito de la política comercial, en el que la Comisión es la responsable de la ejecución de los compromisos internacionales, el ejercicio de dichas funciones no sólo produce efectos internos en la Comunidad, sino que también afecta a las relaciones externas, lo que tiene como consecuencia que la competencia de ejecución de la Comisión no pueda tener un alcance más limitado que el previsto en el marco de otras políticas comunitarias, como por ejemplo la política agrícola.
44 De igual modo, para el Gobierno portugués tampoco el artículo 12 puede justificar la adopción de la Decisión impugnada, sino que, por el contrario, viene a confirmar la interpretación del sistema anteriormente expuesta, ya que ofrece a la Comisión la posibilidad de anticiparse a las consecuencias derivadas del incumplimiento, por parte de un Estado tercero, de los contingentes: se trata, por tanto, de una situación que en modo alguno se produce de forma inesperada, sino que, por el contrario, resulta frecuente y, por ende, previsible. En particular, dicha disposición permite a la Comisión suspender, en caso de que tenga motivos para pensar que se han rebasado los límites establecidos, la expedición automática de las licencias una vez alcanzado el 90 % del contingente. Por otra parte, el Gobierno portugués alega asimismo que los apartados 4 y 8 del artículo 12, invocados por la Comisión como base jurídica de la Decisión impugnada, tienen por objeto asegurar el cumplimiento de los límites cuantitativos, y no permitir la concesión de licencias suplementarias. En particular, la «pronta solución» a que se hace referencia en el apartado 4 del artículo 12 podría consistir, según el Gobierno portugués, en la anulación de las licencias de importación o en el reforzamiento de los mecanismos de control.
45 La Comisión alega, en cambio, que las competencias que se le confieren en el artículo 8 del Reglamento nº 3030/93 han de extenderse necesariamente a la facultad de conceder licencias de importaciones suplementarias, especialmente en una situación como la que es objeto de examen en el presente asunto. En efecto, a su entender, en el presente caso concurren todas las circunstancias para justificar la adopción de semejante medida: en primer lugar, la entrada en el territorio comunitario de productos textiles para los cuales las autoridades chinas habían expedido licencias de exportación, además de la buena fe de los operadores económicos interesados en la concesión de dichas licencias y, por último, la petición de algunos Estados miembros de desbloquear las mercancías retenidas en la frontera. Por tanto, la Comisión afirma que la Decisión resultaba necesaria para evitar que los operadores económicos involucrados en dichas importaciones, cuya buena fe no cuestiona el Gobierno portugués, resultaran penalizados y sufrieran unas pérdidas capaces de poner en peligro la supervivencia de sus empresas, y que algunos Estados miembros adoptaran medidas perjudiciales para el sistema general de restricciones cuantitativas establecido a escala comunitaria. Según la Comisión, esta interpretación del artículo 8 se ve confirmada por el nuevo texto de dicho artículo, cuyo segundo párrafo extiende el concepto de circunstancias especiales a las situaciones de superación de los límites cuantitativos con ocasión de la expedición de las licencias de exportación.
46 La Comisión señala, por otra parte, que en el caso de autos no se puede dejar de considerar la circunstancia, manifiestamente anómala, de que la superación de los límites se debió a un fallo del sistema informático de las autoridades chinas que contiene los datos relativos a la expedición de licencias de exportación de productos textiles, y que la superación se produjo de un modo tan repentino que hizo imposible la adopción de medidas preventivas.
47 En todo caso, subraya asimismo la demandada, mediante la Decisión impugnada no sólo se incrementaron los contingentes para 1995, sino que también se redujeron, en las mismas cuantías, los contingentes establecidos para 1996.
48 Por último, según la Comisión, el artículo 8 debe ser objeto, en contra de lo que sostiene la demandante, de una interpretación amplia que tenga en cuenta, en particular, lo dispuesto en los apartados 4 y 8 del artículo 12 del Reglamento nº 3030/93. Según la Comisión, el apartado 4 le obliga, en el caso de que se superen los límites cuantitativos, a ponerse en contacto con las autoridades del Estado tercero para buscar una solución a las consecuencias de la eventual superación de dichos límites por parte del propio país proveedor. De acuerdo con el tenor del apartado 8, antes citado, esta solución comprende la posibilidad de autorizar importaciones suplementarias. En consecuencia, no sólo pueden adoptarse las medidas de aplicación de los mecanismos normales de flexibilidad, ya que de otro modo el apartado 8 del artículo 12 carecería de sentido. Según la Comisión, esta interpretación se ve confirmada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las competencias de ejecución delegadas por el Consejo a la Comisión deben interpretarse en sentido amplio y, por tanto, en un caso como el presente, pueden constituir un instrumento de gestión autónoma al que recurrir «como válvula de seguridad». (22)
49 Del mismo modo, si la medida adecuada hubiera sido la prevista en el apartado 1 del artículo 12, es decir, el bloqueo de las cantidades disponibles una vez alcanzado el 90 % del contingente, no hubiera habido en el presente caso ninguna solución posible al problema de exceso de licencias de exportación expedidas por las autoridades chinas.
50 Para poder apreciar el fundamento de las alegaciones del Gobierno portugués, es preciso definir cuáles son las competencias que el Consejo atribuyó en el presente caso a la Comisión basándose en las disposiciones pertinentes del Tratado (tercer guión del artículo 145 y cuarto guión del artículo 155) y cuál es su alcance concreto.
51 Mediante el Reglamento nº 3030/93, el Consejo delegó expresamente en la Comisión algunas funciones relativas a la aplicación de la política comercial común en el sector de la importación de textiles en el territorio comunitario. En particular, a los efectos del presente asunto, atribuyó a la Comisión la competencia de gestionar los contingentes de importación.
52 Para comprender el alcance de tal delegación, conviene recordar las disposiciones relativas al procedimiento de control de los contingentes que figuran en el propio Reglamento.
53 En el artículo 12 se establece que las autoridades nacionales deben notificar a la Comisión las cantidades de las solicitudes de autorizaciones de importación, y que la Comisión debe notificar su confirmación «de que la cantidad o cantidades solicitadas se encuentran disponibles para ser importadas, en el orden cronológico en que se hayan recibido las notificaciones de los Estados miembros» (apartado 1). (23) En el caso de que haya motivos para pensar que las solicitudes anticipadas de autorizaciones de importación pueden referirse a una cantidad de productos superior a los contingentes fijados en el Reglamento, la Comisión puede, previo dictamen conforme del Comité textil -y, por tanto, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 del Reglamento nº 3030/93-, limitar las cantidades que se han de asignar al 90 % del contingente en cuestión (apartado 1 del artículo 12). Las notificaciones que no puedan recibir confirmación debido a que las cantidades solicitadas ya no estén disponibles dentro de los límites de los contingentes son registradas por la Comisión en el orden cronológico en el que se hayan recibido y confirmadas, y por tanto hechas efectivas, en el mismo orden tan pronto como queden disponibles más cantidades, «por ejemplo mediante aplicación del principio de flexibilidad indicado en el artículo 7». En ese caso, la Comisión debe ponerse en contacto inmediatamente con las autoridades del país proveedor «con el fin de aclarar la situación y buscar una pronta solución» (apartado 4 del artículo 12). Por último, según el apartado 8 del artículo 12 la Comisión puede adoptar, siguiendo asimismo el procedimiento del artículo 17, «todas las medidas necesarias para la aplicación» de las competencias que le han sido expresamente conferidas mediante el artículo 12.
54 El Reglamento establece, asimismo, que la Comisión debe controlar el ejercicio de la facultad, que corresponde a las autoridades de los Estados terceros, de conceder licencias de exportación referidas a cantidades ligeramente superiores a los contingentes comunitarios, siempre que no se superen los porcentajes de flexibilidad fijados por el propio Consejo y recogidos, por lo general, en los acuerdos internacionales celebrados entre la Comunidad y los diferentes países proveedores (artículo 7 del Reglamento).
55 Con arreglo al artículo 8 del Reglamento, el Consejo atribuyó, asimismo, a la Comisión la facultad de autorizar, «en caso de que, en circunstancias especiales, sean necesarias importaciones suplementarias», la importación de cantidades superiores a las establecidas en los distintos contingentes más las cantidades adicionales permitidas gracias al mecanismo de flexibilidad establecido en el citado artículo 7. El procedimiento para la adopción de dichas medidas es el procedimiento de comitología regulado en el artículo 17 del Reglamento. En particular, «en caso de urgencia, la Comisión celebrará consultas en el Comité [textil], en un plazo de cinco días laborables a partir de la fecha de recepción de una solicitud de un Estado miembro y resolverá en el plazo de quince días laborables a partir de la misma fecha» (párrafo segundo del artículo 8).
56 Del tenor de dichas disposiciones se deduce claramente que las competencias conferidas a la Comisión para la gestión de los contingentes comunitarios de importación de productos textiles, pese a referirse a la aplicación de una normativa del Consejo, no tienen un carácter meramente ejecutivo, sino que llevan aparejado un amplio margen de discrecionalidad de la Comisión. (24) Como se sabe, las competencias delegadas por el Consejo a la Comisión al amparo del tercer guión del artículo 145 y del cuarto guión del artículo 155 del Tratado deben interpretarse de manera amplia, en el sentido de que deben comprender todas las funciones necesarias para dar ejecución a la normativa adoptada por el Consejo. Los únicos límites a esta competencia deben buscarse, tal como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal, no en el significado literal de la delegación, sino en los objetivos generales esenciales de la normativa que debe aplicarse. En consecuencia, el ejercicio de dichas competencias no puede implicar ninguna modificación o alteración del sistema de base definido por el Consejo. (25)
57 En el presente caso, en contra de lo que observa el Gobierno portugués, no veo ningún obstáculo de interpretación al reconocimiento de la competencia de la Comisión para adoptar Decisiones concretas de aplicación de «mecanismos excepcionales de flexibilidad». Esto es, Decisiones que permiten superar no sólo los límites cuantitativos fijados por el Consejo en el Reglamento de que se trata, sino también los porcentajes de los denominados «mecanismos de flexibilidad» contemplados en el artículo 7, antes citado, del mismo Reglamento.
58 El artículo 8, relativo a las «importaciones suplementarias», se refiere expresamente, aunque de manera genérica, a Decisiones relativas a medidas no previstas en el artículo 7, medidas que no pueden dejar de comprender las autorizaciones de importaciones superiores a los límites cuantitativos de los contingentes y a las cantidades adicionales que permite precisamente el mecanismo de flexibilidad.
59 En cambio, tengo dudas acerca de la posibilidad de fundar dicha competencia en los apartados 4 y 8 del artículo 12 de ese mismo Reglamento, disposiciones que la Comisión invoca como base jurídica de la Decisión impugnada. En efecto, el artículo 12 se refiere únicamente, a mi entender, al procedimiento de control del cumplimiento de los contingentes, y no a la posibilidad de que la Comisión modifique su cuantía. Más concretamente, el apartado 4 sólo se refiere a los contactos con las autoridades del país proveedor en el caso de que se hayan expedidos licencias de exportación al amparo de contingentes para los que ya no existen cantidades disponibles. Dichos contactos no pueden dar lugar a acuerdos con las autoridades de Estados terceros que establezcan la superación de los límites cuantitativos fijados por el Consejo, ya que ni del tenor del artículo 12 ni del sistema del Reglamento en su conjunto se deduce una delegación al efecto. Del mismo modo, tampoco el apartado 8 contiene semejante delegación: en efecto, dicho artículo constituye una disposición final de carácter general que, a mi entender, únicamente atribuye a la Comisión la competencia para adoptar todas las medidas necesarias para la «aplicación» del artículo 12 y, por consiguiente, de las normas de procedimiento relativas a la gestión de los contingentes disponibles.
60 En consecuencia, la única base jurídica que puede tener la Decisión impugnada es el artículo 8 del Reglamento nº 3030/93.
61 Dicho esto, procede determinar qué significado debe atribuirse a la expresión «circunstancias especiales» que figura en el artículo 8. Más concretamente, procede determinar si, con esa expresión, el legislador comunitario pretendía referirse a circunstancias de carácter excepcional, lo que implicaría que la disposición de que se trata no puede ser objeto de una interpretación amplia.
62 Pues bien, no cabe ninguna duda de que la norma de que se trata se refiere a la adopción de medidas excepcionales. En efecto, desde el momento en que en ella se permiten importaciones de productos textiles en exceso de los límites establecidos, constituye una excepción a todo el sistema regulado en el Reglamento. El carácter excepcional de tal disposición se ve confirmado por su formulación: en efecto, en ella se hace referencia expresamente a «circunstancias especiales» que justifiquen importaciones suplementarias con respecto a las establecidas en el Anexo V, es decir, con respecto a las establecidas por el Consejo. A este respecto, debo subrayar que, en contra de lo observado por la Comisión en la vista, la modificación del artículo 8 introducida mediante el Reglamento nº 824/97, que implica la introducción, en el párrafo segundo, de algunas modalidades de autorización de importaciones suplementarias, no excluye el carácter excepcional de las disposiciones, sino que más bien lo confirma, por cuanto el Consejo se limitó a definir determinadas «condiciones y modalidades» aplicables a dicha concesión que restringen, y no amplían, el alcance de la delegación del Consejo. Por tanto, si las disposiciones del artículo 8 tienen un carácter excepcional los requisitos que en él se establecen para que puedan autorizarse importaciones suplementarias no pueden ser objeto de una interpretación amplia.
63 Procede determinar ahora si, en el caso de autos, concurren circunstancias especiales en el sentido que se ha indicado, es decir, circunstancias que justifiquen la autorización de la expedición de licencias para importaciones suplementarias. En otros términos, procede determinar si la expedición de un cierto número de licencias de exportación en exceso de los límites establecidos por parte de un país proveedor, la República Popular de China, como consecuencia de un fallo del sistema informático de dicho país constituye una «circunstancia especial» a efectos del artículo 8 del Reglamento nº 3030/93. Mi respuesta a esta cuestión es negativa, y ello por varias razones.
64 En primer lugar, la circunstancia que dio lugar a la superación de los límites cuantitativos puede imputarse a la gestión del sistema por parte del Estado tercero. No se trata, por tanto, de una contingencia externa al mecanismo de control del comercio internacional de dichos productos, es decir, de una contingencia que, como afirma la demandada, tenga un carácter imprevisible, sino más bien de un riesgo inherente al procedimiento de control. En segundo lugar, la Comisión no ha aportado la más mínima prueba de que la concesión irregular de licencias por parte de las autoridades chinas tuviera efectos inmediatos y devastadores para los cuales la propia Institución no estuviera en modo alguno preparada, de modo que no estuviera en condiciones de adoptar medidas de corrección apropiadas que permitieran asegurar el cumplimiento de los contingentes. Por último, el Reglamento nº 3030/93 y, en particular, su artículo 12, ofrece a la Comisión los medios para encontrar una pronta solución a una situación como la que se planteó en el presente caso: en efecto, recuerdo que, «en casos excepcionales», si tiene motivos para pensar que las autoridades del país proveedor han expedido licencias de exportación para cantidades superiores a las establecidas en el Reglamento, la Comisión puede «limitar las cantidades que se han de asignar [...] hasta un 90 % de los límites cuantitativos en cuestión», asignando el restante 10 % según el procedimiento previsto en el artículo 17 y, por ende, en principio, tras recibir el dictamen favorable del Comité textil (apartado 1 del artículo 12). Además, la Comisión puede ponerse inmediatamente en contacto con las autoridades del país proveedor con el fin de aclarar la situación y buscar un pronta solución (apartado 4 del artículo 12). La misma Institución puede en todo caso adoptar cualquier medida necesaria para la gestión de los contingentes dentro de los límites de los mismos fijados por el Consejo (apartado 8 del artículo 12). (26)
65 Por todas estas consideraciones, considero que, en el caso de autos, no concurren las «circunstancias especiales» que, por sí solas, hubieran podido justificar la autorización de importaciones suplementarias con arreglo al artículo 8 y, por consiguiente, que la Comisión no tenía competencia para adoptar la Decisión impugnada.
66 Esta conclusión no puede discutirse, como hace la Comisión, invocando la buena fe de las empresas, buena fe que a su juicio se deduce del hecho de que las mismas actuaran en función de las licencias de exportación expedidas por las autoridades chinas. Me parece obvio que un operador diligente no puede ignorar el sistema y, por ende, los efectos de la licencia de exportación por sí sola. En efecto, si bien por regla general a dicha licencia le sigue automáticamente la licencia de importación expedida por las autoridades de los Estados miembros, no cabe atribuir a la licencia del país tercero la posibilidad, y menos aún el derecho, de importar en la Comunidad los productos sujetos a contingentes.
- Sobre la violación del principio de atribución de competencias y del principio de equilibrio institucional
67 El Gobierno portugués sostiene que la Comisión, al adoptar una Decisión, como la del caso de autos, que permite la aplicación de «mecanismos excepcionales de flexibilidad», violó el principio de atribución de competencias establecido en el apartado 1 del artículo 4 del Tratado CE, al ejercer funciones que no están comprendidas dentro de los límites de las competencias que le atribuyen el Tratado o el Derecho derivado. En efecto, este principio no permite en ningún caso a las Instituciones comunitarias ejercer funciones que no están comprendidas dentro de los límites de sus competencias, ni siquiera en el caso de que éstas consideren que dichas funciones son necesarias para alcanzar objetivos prioritarios de las políticas comunitarias.
68 Siempre según el Gobierno portugués, la Comisión violó, asimismo, el principio de equilibrio institucional, corolario del principio de legalidad, en la medida en que bajo la apariencia del ejercicio de actividades de gestión se arrogó una competencia que el Tratado atribuye claramente al Consejo (apartado 2 del artículo 113 y apartados 1 y 4 del artículo 115).
69 A este respecto, la Comisión se limita a observar que los motivos invocados tienen un carácter meramente «accesorio» y que, por tanto, deben considerarse parte integrante del primer motivo de impugnación. Señala, asimismo, que, dado que la Decisión impugnada no modifica el nivel general de las restricciones a la importación acordadas por el Consejo y que el Reglamento nº 3030/93 le facultó para establecer excepciones, no hubo, en el presente caso, ninguna violación del principio de equilibrio institucional.
70 Procede adherirse a la tesis de la Comisión. En realidad, los dos motivos anteriormente citados, relativos a la violación de los principios de atribución de competencias y de equilibrio institucional, se refieren al incumplimiento, por parte de la Comisión, de las disposiciones que le atribuyen la competencia para adoptar la Decisión impugnada. En consecuencia, debe considerarse que el examen de su fundamento se subsume en el análisis relativo a la infracción del Reglamento nº 3030/93.
71 En relación, concretamente, con la violación del principio de atribución de competencias, me limito, por tanto, a remitirme a las observaciones anteriormente expuestas sobre la infracción del Reglamento nº 3030/93 y, en particular, de su artículo 8.
72 Por lo que respecta al principio de equilibrio institucional, sólo quiero subrayar que dicha norma general de la jurisprudencia se refiere sobre todo a la relación entre Instituciones, y concretamente al respeto de las competencias recíprocas de las Instituciones. Ahora bien, si bien es cierto que el ejercicio por parte de una Institución de funciones que no son de su competencia implica in re ipsa la violación del equilibrio institucional, tal norma resulta pertinente precisamente en el caso contrario, es decir, cuando, aun respetando sus propias atribuciones, una Institución limita de algún modo el ejercicio de las competencias que corresponden a otras. (27)
73 Así pues, en el presente caso, una vez comprobado que no concurren los requisitos establecidos para autorizar importaciones suplementarias de la República Popular de China, así como la consiguiente falta de competencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada, de ello se deriva que hubo, asimismo, una violación de los dos principios invocados, a saber, el de atribución de competencias y el de equilibrio institucional.
- Sobre la vulneración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China
74 Según el Gobierno portugués, la Decisión impugnada vulnera el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China sobre el comercio de productos textiles, no sólo por cuanto rebasa los límites expresamente establecidos en dicho Acuerdo por lo que respecta a la posibilidad de utilización anticipada de límites cuantitativos fijados para años posteriores, (28) sino, asimismo, por contradecir la lógica en la que se inspiró el Consejo al celebrar los distintos acuerdos de prórroga: en efecto, si se interpretan tal como propone el Gobierno portugués, dichos acuerdos implican la disminución gradual de la tasa de crecimiento anual de las cantidades que pueden importarse en la Comunidad, así como una reducción general de los porcentajes de flexibilidad.
75 También este motivo equivale, en última instancia, a una imputación de inobservancia de la competencia atribuida a la Comisión de adoptar un acto de política comercial como el que es objeto del presente asunto.
76 En efecto, si se examina el contraste, resaltado por la demandante, existente entre el acto comunitario, por un lado, que permite la importación en la Comunidad de una cantidad de productos textiles chinos superior a la fijada en el Acuerdo con el país proveedor, y este último Acuerdo, por otro, parece razonable considerar que un acto unilateral de la Comunidad destinado a favorecer al país tercero, inspirado en el objetivo de liberalización establecido en el Acuerdo sobre el comercio de productos textiles, no infringe ninguna disposición de dicho Acuerdo.
77 En realidad, en el presente caso el acuerdo internacional se erige en patrón de referencia para apreciar la legalidad del acto habida cuenta de sus efectos internos en la Comunidad, es decir, de sus efectos con respecto a los Estados miembros, que también son destinatarios de la Decisión impugnada. Ahora bien, no cabe ninguna duda de que éste es el tipo de análisis que debe hacerse, ya que los Estados miembros no participaron -salvo de un modo totalmente indirecto, a través del procedimiento de comitología previsto en el artículo 17 del Reglamento nº 3030/93- en el proceso de decisión de la medida examinada. En efecto, una Decisión del Consejo que hubiera concedido a la República Popular de China -mediante un acto unilateral o mediante un acuerdo con dicho país- la posibilidad de exportar a la Comunidad las cantidades autorizadas en el presente caso por la Comisión se hubiera presentado como un acto de política comercial autónomo con respecto al Acuerdo con la República Popular de China, es decir, como una fuente de Derecho no subordinada a dicho Acuerdo.
78 Por tanto, una vez más la problemática de fondo se refiere a la existencia de una delegación al efecto por parte del Consejo, Institución competente para adoptar este tipo de actos con arreglo al artículo 113, así como al alcance de dicha delegación. Para el examen de esta cuestión, me remito a las observaciones relativas al primer motivo de impugnación formuladas, en particular, en los puntos 50 a 66 supra.
- Sobre la violación del principio de confianza legítima
79 Por último, el Gobierno portugués invoca el principio de confianza legítima tanto de los productores, en particular los de la industria textil portuguesa, como de los importadores de productos originarios de otros países proveedores, en la medida en que una Decisión que autoriza importaciones no previstas en el acuerdo con el país tercero defrauda las expectativas creadas en función de las disposiciones del Acuerdo con la República Popular de China. Además, el hecho de que tales medidas de aplicación de «mecanismos excepcionales de flexibilidad» sean frecuentes no las hace menos imprevisibles.
80 A este respecto, la Comisión observa, por un lado, que el Gobierno portugués no ha probado que el acto impugnado causara daños a los operadores económicos del sector y, por otro, que la Decisión impugnada no puede considerarse un acto imprevisible para un operador prudente. En este sentido, recuerda que, según la jurisprudencia de este Tribunal, los operadores no pueden fundar su confianza legítima en el mantenimiento de la situación existente, que puede ser modificada.
81 A mi juicio, este motivo carece de fundamento. Tal como, con razón, señaló la Comisión, no puede considerarse que una normativa como la que es objeto del presente asunto, que fija límites cuantitativos generales por categorías de productos para las importaciones procedentes de los diferentes países proveedores, crea en los operadores económicos individuales expectativas concretas y específicas que puedan fundar la confianza legítima en que la normativa vigente no será modificada. Por otro lado, procede recordar, desde la misma perspectiva, la reiterada jurisprudencia según la cual la observancia del principio de confianza legítima no puede justificar la inmutabilidad de una normativa, en particular en sectores -como el de la importación de textiles- en los que es necesario adaptar continuamente las normas a la evolución de la situación económica. (29)
V. Sobre la pretensión de limitación de los efectos de la sentencia de anulación
82 Con carácter subsidiario, la Comisión solicita que, en caso de estimarse el recurso, se mantengan los efectos definitivos de la Decisión impugnada, ya que la limitación de los efectos en el tiempo de la sentencia evitaría que se cuestionara el ejercicio de los derechos que la autorización de importaciones suplementarias para 1995 haya podido crear en el ámbito jurídico de los operadores económicos, evitando, asimismo, la vulneración de la confianza legítima que la adopción del acto y la presunción de legalidad de que goza crearon, entre otros, en las autoridades nacionales.
83 A mi entender, procede desestimar tal pretensión, en la medida en que no parece que existan eventuales derechos u otras situaciones subjetivas que puedan verse cuestionados por la anulación ex tunc del acto impugnado. En efecto, las mercancías ya importadas en la Comunidad al amparo de la Decisión impugnada, que circulan a libre práctica en el territorio comunitario, ya no pueden identificarse. En cuanto a los derechos de importación aún no ejercidos, suponiendo que existan, se fundan en un acto ilegal, cuya anulación no produce consecuencias que justifiquen la aplicación del párrafo segundo del artículo 174 del Tratado. En efecto, procede considerar que una modificación del régimen de las importaciones constituye un riesgo inherente a la naturaleza de las actividades de los operadores económicos, que, en la medida en que obtienen beneficios de dichas actividades, deben soportar, asimismo, los riesgos inherentes a ellas (de acuerdo con la conocida máxima ubi commoda ibi incommoda). En efecto, limitar las consecuencias de dicha anulación con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado equivaldría a impedir al Juez subsanar ex tunc las consecuencias de la ilegalidad de los actos impugnados en todos los casos en que tales actos puedan incidir en el ámbito jurídico de los operadores económicos.
Por todas las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la anulación de la «práctica de los mecanismos "excepcionales de flexibilidad"» seguida por la Comisión en la gestión de los límites cuantitativos a la importación de productos textiles en la Comunidad.
- Anule la Decisión adoptada por la Comisión a raíz del dictamen favorable del Comité textil de 6 de marzo de 1996, relativo a la importación de productos textiles de la República Popular de China.
- Desestime la pretensión de la Comisión de que se declare, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado, el carácter definitivo de los efectos de la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
(1) - La Comunidad se adhirió al Acuerdo Multifibras mediante la Decisión 74/214/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1974, relativa a la celebración del Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles (DO L 118, p. 1; EE 11/05, p. 99).
(2) - Los protocolos de prórroga del Acuerdo Multifibras fueron celebrados el 14 de diciembre de 1977, el 22 de diciembre de 1981, el 31 de julio de 1986, el 31 de julio de 1991, el 9 de diciembre de 1992 y, por último, el 9 de diciembre de 1993. La Comunidad se adhirió a todos ellos.
(3) - DO L 336, p. 1.
(4) - Con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del ATV: «Por el presente Acuerdo se establece el Organo de Supervisión de los Textiles ("OST"), encargado de supervisar la aplicación del presente Acuerdo, de examinar todas las medidas adoptadas en el marco del mismo y la conformidad con él de tales medidas, y de tomar las medidas que le exija expresamente el presente Acuerdo. El OST constará de un Presidente y diez miembros. Su composición será equilibrada y ampliamente representativa de los Miembros y se preverá la rotación de sus miembros a intervalos apropiados. Estos serán nombrados para integrar el OST por los Miembros que designe el Consejo del Comercio de Mercancías y desempeñarán sus funciones a título personal.»
(5) - Decisión sobre la aplicación, con carácter provisional, del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China sobre el comercio de productos textiles (DO L 380, p. 1).
(6) - A cambio de dicha posibilidad de exportación a la Comunidad, China se comprometió a facilitar la importación en su mercado de productos textiles (indicados en los Anexos I y II del propio Acuerdo) originarios de la Comunidad. En efecto, en el apartado 1 del artículo 12 se dispone que China «will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community».
(7) - Véase el artículo 13 del Protocolo A del Acuerdo de base. Por lo que respecta al procedimiento, en los apartados 2 y 3 del artículo 16 se establece lo siguiente: «2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:
- any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,
- the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,
- the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.
3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it as certains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III.»
(8) - El Acuerdo fue celebrado por la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) nº 2616/85 del Consejo relativo a la celebración del Acuerdo de Cooperación Comercial y Económica entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China (DO L 250, p. 1; EE 11/22, p. 158). En el artículo 15 de dicho Acuerdo de Cooperación se prevé la creación de una Comisión mixta «compuesta, por una parte, por representantes de la Comunidad Económica Europea y, por otra parte, por representantes de la República Popular de China».
(9) - DO L 275, p. 1.
(10) - Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3030/93 (DO L 349, p. 85).
(11) - En la lista de países exportadores figura la República Popular de China.
(12) - El nuevo texto de los párrafos primero y segundo del artículo 8, tal como fue modificado por el Reglamento (CE) nº 824/97, de 29 de abril de 1997 (DO L 119, p. 1), tiene el siguiente tenor: «Siempre que, en circunstancias especiales, resulte necesaria la importación de cantidades adicionales a las previstas en el Anexo V para una o más categorías de productos, la Comisión podrá conceder posibilidades de importaciones suplementarias para un año contingentario según el procedimiento establecido en el artículo 17.
Siempre que fueran concedidas oportunidades adicionales tras una expedición excesiva de licencias por las autoridades de un país proveedor, esa concesión estará sujeta a una deducción del límite cuantitativo de un importe correspondiente al importe suplementario:
- de una o más categorías de productos pertenecientes al mismo grupo o subgrupo de productos, para el año contingentario en curso, siempre que ese importe no exceda el 3 % del límite cuantitativo de la categoría para la que se hayan concedido posibilidades suplementarias, y/o
- de la misma categoría de productos para el año contingentario siguiente.»
(13) - A este respecto, véase el Anexo 1 del recurso.
(14) - Véase el acta de la reunión 413 del Comité textil de 6 de marzo de 1996 (Anexo II del recurso).
(15) - Véase el acta de la reunión 414 del Comité textil de 12 de marzo de 1996, p. 2 (Anexo VI del recurso).
(16) - Véase la nota 15 supra.
(17) - A título meramente de ejemplo, me remito a las sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, Rec. p. 263), apartados 38 a 43, y de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión (asuntos acumulados C-181/91 y C-248/91, Rec. p. I-3685).
(18) - Sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (131/86, Rec. p. 905), apartado 29; véanse también las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 24; de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo (C-426/93, Rec. p. I-3723), apartado 21; de 26 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo (C-271/94, Rec. p. I-1689), apartado 34, y de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo (C-84/94, Rec. p. I-5755), apartado 19. Por otra parte, recuerdo que, en la sentencia de 9 de agosto de 1994, Francia/Comisión (C-327/91, Rec. p. I-3641), apartado 36, este Tribunal declaró que «una mera práctica no puede prevalecer sobre las normas del Tratado».
(19) - A este respecto, no puedo dejar de subrayar que ni siquiera el propio ATV prohíbe la adopción de medidas de flexibilidad, limitándose simplemente a obligar a los Estados adherentes a no modificar las disposiciones, notificadas al Organo de Supervisión, «que se prevén para el período de los 12 meses inmediatamente anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC en los acuerdos bilaterales concluidos en el marco del AMF», prohibiendo la aplicación de «límites cuantitativos a la utilización combinada de la compensación, la transferencia del remanente y la utilización anticipada» (apartado 16 del artículo 2).
(20) - La Declaración no ha sido aportada por el Gobierno portugués por no haber obtenido el acuerdo del Consejo.
(21) - Sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Rec. p. 2039), apartado 13, y de 2 de mayo de 1990, Scarpe (C-27/89, Rec. p. I-1701).
(22) - Sentencia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión (C-478/93, Rec. p. I-3081), apartados 30 y 32.
(23) - Las notificaciones se comunican por vía electrónica dentro de la red integrada creada a tal efecto (apartado 3 del artículo 12 del Reglamento nº 3030/93).
(24) - Este Tribunal se ha pronunciado en varias ocasiones en favor de la legalidad de la delegación de competencias no meramente ejecutivas: véanse las sentencias de 6 de julio de 1982, Francia, Italia y Reino Unido/Comisión (asuntos acumulados 188/80, 189/80 y 190/80, Rec. p. 2545), apartado 6; de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo (16/88, Rec. p. 3457), apartado 11, y, como más reciente, la sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión (C-240/90, Rec. p. I-5383).
(25) - Véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda y otros (23/75, Rec. p. 1279), apartado 14, y de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión (C-303/90, Rec. p. I-5315). Tal como, con razón, señaló el Abogado General Sr. Tesauro en este último asunto, nada impide a la Comisión completar, en el ejercicio de competencias delegadas, el marco normativo contenido en el acto del Consejo, toda vez que «las modalidades de aplicación de una norma implican por definición por lo menos la especificación de las obligaciones en ella contenidas y, por consiguiente, una normativa detallada que determine necesariamente una serie de obligaciones específicas», si bien no pueden introducir ninguna modificación en las normas de base.
(26) - Este procedimiento, que implica la suspensión de la expedición de licencias de importación y ponerse en contacto con las autoridades del país proveedor, está previsto también en el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Popular de China (apartado 1 del artículo 13 del Protocolo A anexo al Acuerdo de base).
(27) - A este respecto, recuerdo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la obligación de consulta al Parlamento en el proceso legislativo, considerada, en los casos previstos por el Tratado, «un requisito formal esencial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto», en la medida en que la participación efectiva del Parlamento en el proceso legislativo se considera «un elemento esencial del equilibrio institucional querido por el Tratado»; véase, entre otras, la sentencia de 10 de junio de 1997, Parlamento/Consejo (C-392/95, Rec. p. I-3213), apartado 14.
(28) - En el artículo 5 del Acuerdo se establece que la utilización anticipada no supere el 5 % del límite cuantitativo fijado para cada año.
(29) - Véase, como más reciente, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de enero de 1998, Lopex Export (C-315/96, Rec. p. I-317), apartados 28 a 30.