62004CC0417_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De Regione Siciliana verzoekt in hogere voorziening om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen(2), waarbij haar beroep tot nietigverklaring van beschikking D (2002) 810439 van de Commissie(3) houdende afsluiting van de eerder toegekende financiële bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) niet-ontvankelijk is verklaard, omdat zij niet rechtstreeks was geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
2. Het Hof heeft de laatste jaren bij verschillende gelegenheden(4) in zijn rechtspraak nuances aangebracht waar het gaat om de voor natuurlijke en rechtspersonen geldende criteria van procesbevoegdheid die in deze bepaling worden geregeld. In ’s Hofs uitspraken werd echter het individueel geraakt zijn,
als voorwaarde om te kunnen opkomen tegen een normatieve gemeenschapshandeling, uitgelegd, terwijl het hier de andere voorwaarde in deze context betreft, namelijk de rechtstreekse invloed op de belangensfeer van rekwirante.
3. Tegen deze achtergrond is het verbazingwekkend dat de Eerste kamer (uitgebreid) van het Gerecht, minder dan één maand voor de mondelinge behandeling in de onderhavige hogere voorziening en zonder het arrest van het Hof af te wachten, een arrest(5) heeft gewezen waarin het zich in een zin uitspreekt die diametraal tegengesteld is aan de strekking van de in casu bestreden beschikking, door het beroep ontvankelijk te verklaren en ten gronde te oordelen in een zaak tussen dezelfde partijen die eveneens de intrekking van een steunmaatregel van het EFRO tot voorwerp heeft.(6) Ik zal in het kader van de analyse van het derde middel dat in deze hogere voorziening is aangevoerd, naar bepaalde argumenten in voornoemd arrest verwijzen.(7) Om het beeld van deze juridische controverse te vervolledigen, vermeld ik nog een arrest van de Vijfde Kamer van het Gerecht van 31 mei 2005, waarin het Gerecht zich in vergelijkbare feitelijke omstandigheden zelfs niet eens heeft uitgesproken over de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring dat was ingesteld door een gemeente.(8)
4. In het verlengde van de door andere advocaten-generaal verdedigde stelling heb ik indertijd reeds mijn voorkeur uitgesproken(9) voor een meer genereuze uitlegging van artikel 230, vierde alinea, EG, waarbij wordt afgeweken van de herhaaldelijk door het Hof toegepaste zeer enge criteria.
II – Toepasselijke bepalingen
5. Het EG-Verdrag bevat in wezen twee artikelen met betrekking tot regionaal beleid. Artikel 158 EG verplicht de Gemeenschap haar economische en sociale samenhang te versterken, door zich in het bijzonder ten doel te stellen de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s te verkleinen, teneinde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen. Overeenkomstig artikel 159 EG ondersteunt de Gemeenschap deze doelstellingen door middel van de structuurfondsen en met name het EFRO.
6. Verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten(10), en verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van eerstgenoemde verordening(11) zijn vastgesteld om deze doelstellingen te verwezenlijken en de werking van de fondsen te regelen.
Verordening nr. 2052/88
7. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 formuleert het beginsel dat de actie van de Gemeenschap op dit gebied aanvullend is en stelt een nauwe samenwerking in tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door deze lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten, die alle een gemeenschappelijk doel nastreven.
Verordening nr. 4253/88 in haar huidige versie
8. De zesde overweging van de considerans van de verordening tot wijziging van verordening nr. 4253/88 heeft, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en onverminderd de bevoegdheden van de Commissie als verantwoordelijke instantie voor het beheer van de financiële middelen van de Gemeenschap, de uitvoering van de vormen van bijstand toebedeeld aan de lidstaten, die deze op het passende territoriale niveau naar gelang van de kenmerken van hun interne organisatie uitoefenen.
9. Artikel 9, lid 1, is gewijd aan het beginsel van de „additionaliteit”(12), dat een reëel economisch effect moet waarborgen, zodat de kredieten van de Structuurfondsen niet in de plaats komen van de overheidsuitgaven of daarmee gelijk te stellen uitgaven van de lidstaat voor het gehele grondgebied dat voor een van de betrokken doelstellingen in aanmerking komt.
10. Artikel 23, lid 1, luidt:
„Ten einde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om:
– regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
– onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
– door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Behalve indien de lidstaat en/of de tussenpersoon en/of de projectontwikkelaar het bewijs leveren/levert dat het misbruik of de nalatigheid hun/hem niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen.
[...]”
11. Artikel 24 luidt:
„1. Indien slechts een gedeelte van de toegekende financiële bijstand door de stand van uitvoering van een actie of maatregel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de andere autoriteiten die door die lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mede te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of opschorten indien het onderzoek een onregelmatigheid en met name een belangrijke wijziging bevestigt die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat voorwerp is van een terugvordering wegens onverschuldigde betaling moet aan de Commissie worden terugbetaald [...]”.
III – Voorgeschiedenis van de hogere voorziening
A – Samenvatting van de feiten
12. Bij een tot de Italiaanse Republiek gerichte beschikking van 22 december 1993 heeft de Commissie voor het programmeringstijdvak 1994/1999 financiële bijstand van het EFRO, bestaande uit 50 % van de daarvoor in aanmerking komende kosten, toegekend voor de aanleg van de autoweg tussen Palermo en Messina op Sicilië; de aanleg van deze autoweg is een groot project in de zin van artikel 16, lid 2, van verordening nr. 4253/88. De uitvoering ervan werd in tien kavels verdeeld; de bijlage bij de beschikking wees de Regione Siciliana aan als de voor het project verantwoordelijke autoriteit.
13. Nadat er verschillende problemen waren gerezen en een uitvoerige briefwisseling had plaatsgevonden tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten, waarvan de bestreden beschikking uitvoerig verslag doet(13), heeft de Commissie, na te hebben vastgesteld dat het moeilijk was de aanleg voor de vastgestelde datum van 31 december 1997 te voltooien en dat rekwirante haar verplichtingen niet was nagekomen, aan de Italiaanse Republiek in een volgende beschikking van 5 september 2002, die thans wordt aangevochten, meegedeeld dat zij voornemens was de bijstand in te trekken op basis van de tot en met 31 december 1997 verrichte uitgaven met betrekking tot de op 5 september 2002 voltooide werken.
14. De Commissie heeft in deze beschikking in de eerste plaats aangegeven het niet uitgegeven saldo dat moet worden vrijgemaakt, dat wil zeggen het verschil tussen het bedrag van de aanvankelijk door het EFRO voor het project voorziene financiële bijstand en het totaalbedrag van de door EFRO verrichte betalingen, en in de tweede plaats het terug te vorderen bedrag, dat verkregen wordt door op dat totaalbedrag in mindering te brengen de som van de uitgaven die op de datum van de oplevering ten laste van het EFRO kwamen. De Commissie heeft de Italiaanse Republiek eveneens verzocht deze beschikking bij aangetekend schrijven mee te delen aan de begunstigde.
15. In deze omstandigheden heeft de Regione Siciliana beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht ingesteld, waartoe zij vier middelen heeft aangevoerd. Het eerste middel had betrekking op het feit dat het orgaan dat de bestreden beschikking had ondertekend, niet bevoegd was, het tweede op de schending en/of de verkeerde toepassing van de artikelen 24 en 25 van verordening nr. 4253/88, het derde op de tegenstrijdigheid in het gedrag van de Commissie en schending van het vertrouwensbeginsel en het vierde op het ontbreken van een motivering en een gebrekkige voorlichting.
B – De bestreden beschikking
16. Het Gerecht heeft op grond van artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering ambtshalve de procesbevoegdheid van de Regione Siciliana onderzocht. Het overwoog daarbij dat het op grond van de stukken in het dossier over voldoende informatie beschikte, zodat het partijen niet heeft toegestaan opmerkingen ter terechtzitting te maken.
17. Na te hebben vastgesteld dat de Regione Siciliana niet de adressaat van de handeling was, aangezien de Commissie deze tot de Italiaanse Republiek had gericht, en na erkend te hebben dat de bestreden beschikking rekwirante individueel raakte(14), heeft het Gerecht alleen onderzocht of de beschikking de Regione Siciliana rechtstreeks raakte in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
18. Het Gerecht heeft eveneens de vaste rechtspraak op dit gebied in herinnering gebracht(15), door inzonderheid de aandacht te vestigen op bepaalde arresten die op het EFRO betrekking hebben.(16)
19. Het Gerecht heeft wat de feiten in casu betreft zijn argumentatie op twee wezenlijke punten toegespitst, namelijk de bevrijding van de verplichting van het EFRO om de bedragen die nog niet waren uitgekeerd, te betalen en de terugbetaling van de onverschuldigde bedragen.
20. Wat het eerste punt betreft heeft het Gerecht erop gewezen dat de Commissie, overeenkomstig artikel 21, lid 5, van verordening nr. 4253/88 de in het kader van de financiële bijstand door het EFRO toegekende communautaire kredieten overmaakt aan de betrokken lidstaat. Het verwees daartoe naar een precedent in de rechtspraak(17) en verklaarde dat de Regione Siciliana niet rechtstreeks was geraakt in de zin van artikel 230 EG.(18)
21. Het Gerecht heeft voorts overwogen dat, wegens de aanvullende aard van de communautaire bijstand en gelet op het „additionaliteitsbeginsel”, volgens hetwelk deze bijstand niet in de plaats mag komen van de overheidsuitgaven van de lidstaat, niets de Italiaanse Republiek belette het ingehouden gedeelte van de communautaire financiering voor eigen rekening te nemen om de voltooiing van de werken te financieren.
22. Wat de terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen betreft, heeft het Gerecht opgemerkt dat de bestreden beschikking, in tegenstelling tot de algemeen door de Commissie gevolgde gedragslijn inzake onrechtmatige steunmaatregelen die met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar zijn verklaard, geen enkele bepaling bevat die de Italiaanse Republiek opdraagt om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.(19) De beschikking verlangt enkel terugbetaling aan het EFRO door de Italiaanse Republiek.(20) De terugbetaling van de communautaire bijstand die aan rekwirante is uitbetaald, is namelijk niet het rechtstreekse gevolg van de bestreden beschikking, doch van het optreden van de Italiaanse Republiek op grond van haar nationale wetgeving om de uit de gemeenschapswetgeving voortvloeiende verplichtingen ter zake in acht te nemen.(21)
23. Hoewel rekwirante het zuiver theoretische karakter van de beoordelingsvrijheid van de Italiaanse Republiek niet heeft aangeroerd, hetgeen haar volgens de rechtspraak procesbevoegd zou hebben gemaakt(22), heeft het Gerecht overwogen dat het niet uitgesloten was dat deze lidstaat ervan af zou zien de litigieuze steun van rekwirante of de eindbegunstigden terug te vorderen(23), waarmee het Gerecht deze hypothese dus heeft verworpen.(24)
24. Ten slotte heeft het Gerecht in zijn bestreden beschikking de stellingen van de Regione Siciliana afgewezen dat zij rechtstreeks contact met de Commissie had gehad, omdat zij haar immers bepaalde documenten had doen toekomen, en dat met haar bijzondere positie rekening was gehouden bij de vaststelling van de litigieuze beschikking. Het Gerecht heeft de eerste stelling niet aanvaard, omdat deze informatieverstrekking geen enkel rechtstreeks gevolg had voor de rechtspositie van rekwirante, en de tweede stelling niet, omdat deze omstandigheid hoogstens zou kunnen dienen als bewijs dat de beschikking haar individueel raakte.
25. Dientengevolge heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard en rekwirante in de kosten verwezen.
IV – De procedure voor het Hof en de conclusies van partijen
26. De door de Regione Siciliana ingestelde hogere voorziening is ter griffie van het Hof op 29 september 2004 ingeschreven en de memorie van antwoord van de Commissie op 25 november 2004. Daarna zijn nog memories van repliek en dupliek ingediend.
27. De mondelinge behandeling vond in aanwezigheid van de vertegenwoordigers van beide partijen plaats op 15 november 2005.
28. Rekwirante concludeert dat het het Hof behage:
– de beschikking van het Gerecht van 8 juli 2004 in zaak T‑341/02 te vernietigen;
– dienovereenkomstig te beslissen met betrekking tot de voortzetting van het geding en de kosten.
29. De Commissie verzoekt het Hof om:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– rekwirante in de kosten te verwijzen.
V – Analyse van de middelen in hogere voorziening
30. De Regione Siciliana heeft vier middelen aangevoerd. Het eerste middel is gebaseerd op schending van de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, het tweede op schending van artikel 230, tweede alinea, EG, het derde op schending van de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88 en het vierde op een motiveringsgebrek van de beschikking.
31. De logica en juridische overwegingen brengen mij ertoe om de volgorde van het onderzoek van de eerste twee middelen om te keren, aangezien erkenning van de hoedanigheid om een beroep te kunnen instellen in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG of van die van adressaat in de zin van de vierde alinea van dit artikel, het middel betreffende schending van de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van zijn voorwerp zou beroven, omdat deze schending voornamelijk het rechtstreeks geraakt zijn van rekwirante door de bestreden beschikking betreft.
A – Tweede middel: schending van artikel 230, tweede alinea, EG en schending van de rechten van de verdediging
32. De Regione Siciliana verwijt het Gerecht haar als een van de Italiaanse Republiek onderscheiden en autonoom orgaan te hebben beschouwd. Volgens haar is deze kwalificatie niet gerechtvaardigd, omdat zij als territoriaal onderdeel van deze staat is opgetreden en de financiële bijstand uiteindelijk voor haar was bestemd.
33. De Regione Siciliana merkt overigens op dat de lidstaten in het kader van de fondsen van het EFRO enkel de rol van tussenpersoon spelen, omdat de begunstigde van de gemeenschapssteun bekend wordt zodra deze steun is toegekend. De stelling dat de beschikking houdende afsluiting van de financiële bijstand tot de lidstaat was gericht, getuigt van een uitermate formalistisch standpunt.
34. De Commissie is van mening dat dit middel elke grondslag ontbeert. Zij beroept zich enerzijds op ’s Hofs rechtspraak dat artikel 230, tweede alinea, EG enkel de regeringsautoriteiten van de lidstaten betreft, zonder de mogelijkheid van uitbreiding van zijn werkingssfeer tot een ander soort territoriale, aan de staat ondergeschikte entiteit. Anderzijds deelt zij niet de opvatting dat de Regione Siciliana adressaat van de bestreden beschikking is, omdat de aangevoerde argumenten geen betrekking hebben op het rechtstreeks geraakt zijn van rekwirante door deze normatieve handeling, maar op het individueel erdoor geraakt zijn.
1. Schets van ’s Hofs rechtspraak inzake de procesbevoegdheid van aan de staat ondergeschikte entiteiten
35. Gezien het ontbreken van een uitdrukkelijke definitie van de term „staat” in de Verdragen, moet deze term volgens een deel van de doctrine worden uitgelegd als betrekking hebbend op subjecten van internationaal recht die bevoegd en erkend zijn om internationale verdragen te ondertekenen en te ratificeren, en die een organisatie met een onafhankelijke bestuursmacht op territoriale grondslag omvatten.(25) Andere auteurs leiden daarentegen uit ’s Hofs rechtspraak af dat deze term een geheel van autoriteiten en taken omvat.(26)
36. Deze rechtsliteratuur levert echter amper een bijdrage tot de discussie over de betekenis van dit woord in artikel 230, tweede alinea, EG, aangezien zij geen bevredigende oplossing biedt voor de problemen rond de uitbreiding van de betekenis ervan in dit verband.
37. Het geringe aantal arresten over dit onderwerp doet vermoeden dat het Hof dit begrip nog niet duidelijk heeft gedefinieerd, omdat er maar twee gevallen bestaan(27) waarin het heeft geoordeeld dat de beroepen die door de Région wallonne(28) en de Regione Toscana(29) waren ingesteld, kennelijk niet ontvankelijk waren. De strekking van beide beschikkingen is echter dezelfde en luidt als volgt:
„[...] uit het algemene stelsel van de verdragen [blijkt duidelijk], dat het begrip lidstaat, in de zin van de institutionele bepalingen en inzonderheid die betreffende de beroepen in rechte, enkel slaat op de regeringsautoriteiten van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen, en niet kan worden uitgebreid tot de regeringen van gewesten of autonome gemeenschappen, ongeacht de omvang van de hun toegekende bevoegdheden.”
38. Men zou kunnen tegenwerpen dat deze rechtspraak in geen enkel formeel arrest steun vindt, maar deze redenering overtuigt niet, enerzijds omdat de excepties van niet-ontvankelijkheid gewoonlijk overeenkomstig artikel 92, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof voorwerp van een beschikking uitmaken, met name wanneer de niet-ontvankelijkheid kennelijk is, en anderzijds omdat ook zo wordt gehandeld in prejudiciële procedures wanneer „over het antwoord op de [prejudiciële] vraag redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan” in de zin van artikel 104, lid 3, van dit Reglement. Een systematische benadering van de handelwijze van het Hof versterkt bijgevolg de juistheid van deze beide rechterlijke uitspraken.
39. Er wordt overigens naar beide beschikkingen uitdrukkelijk verwezen in een arrest van het Hof waarin het Hof, zonder de aangehaalde passage te herhalen, de onmogelijkheid heeft bevestigd om artikel 230, tweede en derde alinea, EG analoog op regio’s toe te passen.(30)
40. Ook zou een beroep kunnen worden gedaan op het feit dat het Hof bij verschillende gelegenheden, los van de beide aangehaalde beschikkingen, niet heeft geaarzeld om buiten het kader van rechtstreekse beroepen de draagwijdte van het begrip staat te verruimen. Het Hof heeft geoordeeld dat onder dit begrip in elk geval een lichaam valt dat, welke ook zijn juridische vorm is, is belast met de uitvoering van een dienst van openbaar belang en dat hiertoe over bijzondere, verder gaande bevoegdheden beschikt dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden(31), hetgeen in dit geval betekende dat een beroep kon worden gedaan op een nog niet in nationaal recht omgezette richtlijn tegenover een geprivatiseerde overheidsonderneming.
41. Deze verruiming van het begrip staat komt ook tot uiting wanneer het Hof niet-nakomingen onderzoekt. Zo heeft het geoordeeld dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen die op deze staat rustten niet was nagekomen in gevallen waarin de schending in werkelijkheid aan plaatselijke of regionale entiteiten moest worden toegerekend (zaken met betrekking tot de moerassen van Santoña(32), de luchtkwaliteit(33) of de steunmaatregelen aan Magefesa II(34) ). Telkens wanneer een territoriale, aan de staat ondergeschikte collectiviteit haar communautaire verplichtingen niet nakomt, wordt dus op Europees niveau de lidstaat waarin zij is gelegen voor verantwoordelijk gehouden.
42. Naast deze ruime uitlegging van dit begrip heeft het Hof evenmin geschroomd het begrip „overheidsdienst”, dat zeker niet volledig met dat van „staat” vergelijkbaar is, bij de toepassing van artikel 39, lid 4, EG te beperken. Het heeft namelijk onder het begrip ‚betrekkingen in overheidsdienst’ alle betrekkingen gebracht „die, al dan niet rechtstreeks, deelneming aan de uitoefening van het overheidsgezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen ”(35), waarbij dit laatste begrip ook de aan de staat ondergeschikte entiteiten, met name die op regionaal en plaatselijk niveau, omvat.(36)
43. Om kort te gaan, er is hier uitgegaan van een variabele begripsstructuur(37) die afhangt van de context en pragmatisch is, zodat het nuttig effect van het gemeenschapsrecht wordt gewaarborgd en aldus rekening kan worden gehouden met het streven naar integratie(38) dat eigen is aan het Verdrag.
44. De ruime opvatting waarvan het Hof in bepaalde omstandigheden bij de uitlegging van het begrip staat blijk geeft, ontbreekt echter wanneer de rechtmatigheid wordt getoetst, aangezien zulks niet verenigbaar is met de bepalingen die de inachtneming van de verdeling van de bevoegdheden in de Gemeenschap bevorderen, zoals de beschikkingen Région wallonne/Commissie en Regione Toscana/Commissie preciseren:
„Anders zou het institutionele evenwicht worden verstoord dat is neergelegd in de Verdragen, die onder meer de voorwaarden bepalen, waaronder de lidstaten, dat wil zeggen de staten die partij waren bij de oprichtings‑ en toetredingsverdragen, aan de werking van de gemeenschapsinstellingen deelnemen. De Europese Gemeenschappen kunnen immers niet méér lidstaten omvatten, dan het aantal staten waartussen zij zijn opgericht.”
45. Nu dus de uitleggingsmethode inzake de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet bruikbaar is, hoeft enkel nog te worden vastgesteld of de ontwikkeling van de Europese integratie dit institutionele evenwicht zodanig heeft beïnvloed dat de stelling in het vorige punt ter discussie kan worden gesteld.
2. Korte samenvatting van de ontwikkeling van de rol van aan de staat ondergeschikte entiteiten in het kader van de Europese integratie
46. Niets vat beter de verwaarlozing van plaatselijke collectiviteiten en territoriale entiteiten bij het begin van het Europese integratieproces samen dan de van een Duitse professor afkomstige uitdrukking dat dit proces leed aan „blindheid wat de verdeling van de bevoegdheden binnen de lidstaten betreft” („Länder-Blindheit” of blindheid ten opzichte van de Länder)(39), waarmee het ontbreken van enige verwijzing naar de regio’s in de Verdragen werd bekritiseerd.
47. De eerste erkenning van de regio op politiek vlak vond plaats in de Raad van Europa in 1961, die ten behoeve van het Congres van lokale overheden van Europa een permanent statuut vaststelde. Het handvest van dit Congres is in 1975 gewijzigd om de regio als politieke entiteit erin op te nemen. De werkvergaderingen van dit Congres hebben geleid tot het Europees Handvest inzake lokale autonomie(40) en het Europees Handvest inzake Regionaal Zelfbestuur.(41)
48. De Vergadering van Europese Gewesten(42) verdient minstens zoveel aandacht. Haar doel luidt overeenkomstig hoofdstuk I, artikel 1, punt 3, van haar statuut: „de actieve rol van de gewesten bij de Europese integratie te bevorderen en te dien einde hun deelneming in de instellingen te verbeteren, inzonderheid binnen het besluitvormingsproces en met name in het kader van de Raad van Europa, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Europese Unie”.
49. Wat de Gemeenschap betreft, is het beginpunt de oprichting van de Adviesraad van de regionale en plaatselijke rechtsgemeenschappen bij besluit 88/487/EEG.(43) De Commissie heeft in de toelichting ervan gepreciseerd dat deze rechtsgemeenschappen op ruimere schaal dan voorheen bij de uitwerking en de uitvoering van het regionaal beleid van de Gemeenschap moeten worden betrokken, daar dit beleid ook de uitwerking op regionaal en plaatselijk niveau van het op andere terreinen gevoerde beleid van de Gemeenschap bestrijkt. De Commissie heeft daartoe een instantie in het leven geroepen die representatief is voor de aan de staat ondergeschikte niveaus van besluitvorming, die enkel een raadgevende functie heeft(44) en alleen op convocatie van de Commissie bijeenkomt.(45)
50. Deze oprichting is ondanks haar beperkingen van grote betekenis gebleken, omdat wat daar is gezaaid is ontkiemd en tot de oprichting van het Comité van de regio’s bij het Verdrag van Maastricht heeft geleid.(46) Hoe dan ook, ondanks echter de zowel bij het Verdrag van Amsterdam(47) als bij het Verdrag van Nice(48) geboekte vooruitgang is het statuut van dit Comité niet verder gekomen dan dat van een hulporgaan.
51. Wat de procesbevoegdheid van het Comité van de regio’s betreft om de rechtmatigheid van gemeenschapshandelingen te doen toetsen, wijs ik erop dat dit Comité in het kader van de verschillende wijzigingen van het Verdrag steeds(49) een bevoorrechte positie bij beroepen tot nietigverklaring heeft opgeëist, zowel voor zichzelf als voor de regio’s die wetgevende bevoegdheden hebben, door voor te stellen de derde alinea van artikel 173 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) te wijzigen.(50)
52. Aan deze aspiraties is gedeeltelijk tegemoetgekomen in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa(51), voorzover het de waarborging van de prerogatieven van het Comité van de regio’s betreft, ook al is in de positie van de regio’s inzake beroepen tot nietigverklaring geen wijziging gekomen. Ik vestig er echter de aandacht op dat, zelfs wanneer deze Grondwet zal zijn aangenomen, de wetgever op dit moment geen gevolg wil geven aan de verlangens van dit Comité. Shakespeare heeft geschreven dat „there is no power in Venice/can alter a decree established:/’t will be recorded for a precedent, and many an error, by the same example_/will rush into the state”.(52)
3. Afwijzing van het middel
53. In het licht van wat ik in het voorgaande heb uiteengezet, lijdt het niet de minste twijfel dat er niet alleen geen enkele ontwikkeling te bespeuren valt die een verschuiving van het institutionele evenwicht, zoals beschreven in de beschikkingen Région wallonne/Commissie en Regione Toscana/Commissie, zou rechtvaardigen, maar dat ook de pogingen tot een dergelijke verschuiving duidelijk op een mislukking zijn uitgelopen. Er is dus geen enkele relevante reden om de rechtspraak in deze bij te stellen.
54. Bovendien staan de beroepsmogelijkheden, zelfs indien men aanneemt zoals rekwirante beweert, dat een regio als een „staat” kan worden beschouwd, in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG niet voor haar open, omdat een deel niet het recht heeft het geheel te vertegenwoordigen. Ten overvloede wijs ik er bovendien nog op dat de regio integraal deel uitmaakt van het geheel en dus de mogelijkheid heeft om op politiek of administratief niveau met de nationale regering afspraken te maken en samen te werken om zodoende de door haar gewenste reactie van de regering op de communautaire maatregel voor het Hof teweeg te brengen, hetgeen in het algemeen niet binnen het bereik van de burger ligt.
55. Zonder in te gaan op de beweerde schending van de rechten van de verdediging van rekwirante, daar deze schending is vastgesteld noch naar behoren is uiteengezet in het verzoekschrift in hogere voorziening, dient het tweede middel derhalve te worden afgewezen, omdat ik geen enkele schending van artikel 230, tweede alinea, EG heb kunnen vaststellen in de bestreden beschikking.
B – Het eerste middel: schending van de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, motiveringsgebrek en schending van de rechten van de verdediging
56. Rekwirante vecht met dit middel in wezen de handelwijze van het Gerecht aan, die ambtshalve de ontvankelijkheid van de hogere voorziening heeft onderzocht zonder partijen te horen, zodat deze zich niet hebben kunnen verdedigen.
57. Ik herinner er in de eerste plaats aan dat artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering het Gerecht toestaat in iedere stand van het geding en ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid in behandeling te nemen en dat dit artikel voor het overige verwijst naar het bepaalde in artikel 114, leden 3 en 4. Lid 3 regelt de mondelinge behandeling van de procedure, tenzij het Gerecht anders beslist .
58. Punt 49 van de bestreden beschikking toont aan dat het Gerecht zijn uitspraak op voldoende, in de processtukken verstrekte informatie heeft gebaseerd. Uit de punten 42 tot en met 46 blijkt dat het Gerecht met de argumenten van rekwirante inzake de ontvankelijkheid van dit beroep tot nietigverklaring rekening heeft gehouden en dat dus de grief betreffende de beweerde schending van de rechten van de verdediging ongegrond is.
59. Het argument met betrekking tot het motiveringsgebrek kan evenmin doel treffen, omdat het Gerecht, zoals de Commissie in haar memorie van antwoord opmerkt, de procesbevoegdheid van de Regione Siciliana in de punten 50 tot en met 86 uitvoerig heeft onderzocht.
60. Het argument ten slotte dat de Commissie, in tegenstelling tot wat artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering voorschrijft, haar exceptie van niet-ontvankelijkheid niet bij afzonderlijke akte heeft opgeworpen, moet worden afgewezen, aangezien het Gerecht de vraag van de ontvankelijkheid op basis van artikel 113 van dit Reglement heeft onderzocht.
61. Aangezien de aangevoerde elementen geen schending van de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht opleveren, is het eerste middel kennelijk ongegrond.
C – Derde middel: schending van de artikelen 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 en 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88
62. Alvorens te beginnen met de analyse van dit middel is het nodig de aandacht op de eigenlijke inhoud ervan te vestigen. Rekwirante wil hiermee namelijk aantonen dat het Gerecht in de bestreden beschikking onjuist heeft gehandeld door niet te erkennen dat de beschikking houdende afsluiting van de bijstand van het EFRO, het voorwerp van het beroep, haar rechtstreeks raakte. Ik ga hieronder daarom uit van wat rekwirante in wezen heeft willen zeggen.
63. Vastgesteld moet worden dat nimmer in geding is geweest dat de verzoekende regio individueel geraakt is door de beschikking van de Commissie; beide partijen zijn het hierover eens.
64. De Regione Siciliana onderbouwt dit middel met twee argumenten. Ten eerste betoogt zij dat het stelsel van de structuurfondsen uitgaat van de beginselen van subsidiariteit en samenwerking en voorziet in de tussenkomst van de regionale instellingen, zodat alle beschikkingen om een in dit kader geplande bijstandsverlening te beëindigen rechtstreekse rechtsgevolgen hebben voor de betrokken regio. Het tweede argument betreft de weigering van het Gerecht om deze gevolgen te erkennen. Het Gerecht meent namelijk dat de Italiaanse Republiek de financieringslasten van de werken tot aan de voltooiing van het project kan dragen zonder terugbetaling van de Regione Siciliana te vorderen, een mening die deze laatste in strijd acht met de beginselen van het aanvullend en additioneel karakter van de structuurfondsen. Bovendien heeft de Italiaanse staat, zoals rekwirante in repliek nader toelicht, haar verzocht de financiële steun ten bedrage van 58 036 177 EUR terug te betalen.
1. Procesbevoegdheid op grond van de samenwerking van de regionale entiteiten met de Commissie
65. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88, dat het beginsel van het aanvullend karakter inhoudt, brengt een nauwe samenwerking tussen de Commissie, de lidstaat en de door hem aangewezen autoriteiten of instanties tot stand om de actie van de Gemeenschap in elk individueel geval te concretiseren. Volgens artikel 24 van verordening nr. 4253/88 kan de Commissie aan de aldus aangewezen autoriteiten vragen hun opmerkingen mee te delen wanneer zij twijfelt aan de aanvankelijk toegekende steun.
66. Deze indiening van opmerkingen in samenhang met het beginsel van de subsidiariteit brengt rekwirante ertoe, de positie van aan de staat ondergeschikte organen die door de lidstaat zijn aangewezen om hun medewerking te verlenen, voordat enige actie van de Gemeenschap in het kader van het EFRO is goedgekeurd, op één lijn te stellen met die van exporterende bedrijven die een antidumpingverordening aanvechten en aan het door de Commissie verrichte onderzoek hebben meegewerkt(53), met die van ondernemingen die opkomen tegen beschikkingen houdende goedkeuring van staatssteun, wanneer zij op enigerlei wijze hebben meegewerkt aan de in artikel 88 EG bedoelde procedure(54), of met die van ondernemingen die van het anticoncurrentieel gedrag van hun tegenstanders op de markt aangifte hebben gedaan.(55)
67. Deze vergelijkingen zijn weliswaar passend, doch enige nuancering is op zijn plaats om ’s Hofs rechtspraak niet te verdraaien.
68. Ten eerste heeft het Hof, wat de regels inzake antidumping betreft, de betrokken exporteurs die de Commissie bij haar onderzoek hebben geholpen procesbevoegdheid toegekend, omdat de Gemeenschap op dit gebied enkel de verordening als wetgevend instrument kan hanteren(56), hetgeen in beginsel het rechtstreeks beroep voor particulieren onmogelijk maakt.(57) Bovendien moet men niet uit het oog verliezen dat, in tegenstelling tot de onderhavige zaak, in die gevallen verordeningen en niet beschikkingen werden aangevochten.
69. Ten tweede varieert, wat staatssteun betreft, de omvang van het recht om de beschikkingen van de Commissie te bestrijden naar gelang van het feit of is deelgenomen aan de voorprocedure overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG, dan wel aan de hoofdprocedure in de zin van lid 3. In dit laatste geval verleent het recht van de ondernemingen om te worden gehoord hun procesbevoegdheid, zelfs wanneer zij dit recht niet hebben uitgeoefend, en worden zij daarbij niet beperkt door de opmerkingen die zij in het kader van artikel 88, lid 2, EG hebben ingediend.(58) Verordening (EG) nr. 659/1999(59) heeft sommige procedurele garanties die aan de deelnemers aan deze procedures waren toegekend, geconsolideerd(60), welke hen echter niet ontslaan van de verplichting om aan te tonen dat zij in hun belangen zijn geschaad.(61)
70. Ten slotte dient de verwijzing van de Regione Siciliana naar de rechtspraak en het mededingingsrecht nader te worden toegelicht, hetgeen overigens tot een andere, veel belangrijkere precisering leidt. Zo heeft het Hof, toen het in zijn arrest Metro I de procesbevoegdheid erkende van de onderneming die aan de Commissie had verzocht een besluit overeenkomstig artikel 3, lid 2, sub b, van verordening nr. 17(62) te nemen en waaraan dit was geweigerd, zich gebaseerd op het belang van een goede rechtsbedeling(63), aangezien de onderneming in beginsel niet over een beroepsmogelijkheid beschikte om deze weigering aan te vechten.
71. Het is geen toeval dat de uitdrukking goede rechtsbedeling in dit verband herinneringen oproept aan het arrest Commissie/Jégo-Quéré, reeds aangehaald, aangezien alle door de Regione Siciliana ter onderbouwing van haar standpunt aangehaalde uitspraken één punt met dit bekende arrest gemeen hebben, namelijk de voorwaarde dat enkel de persoon die individueel door een beschikking wordt geraakt haar kan aanvechten. Ik heb evenwel reeds aangegeven dat er in casu geen enkele twijfel bestaat over het individueel geraakt zijn, zodat dit wordt vermoed vast te staan.
72. De stelling van rekwirante dat haar medewerking aan de procedure tot toekenning van de communautaire steun haar dezelfde rechten verleent als de marktdeelnemers in de genoemde situaties en op de genoemde gebieden (concurrentie, staatssteun en antidumping), treft geen doel, omdat deze rechten in wezen bedoeld zijn om de verplichting om het individueel geraakt zijn aan te tonen, te omzeilen; in casu moet de individuele geraaktheid echter worden geacht vast te staan, omdat het op generlei moment is betwist.
2. De verkeerde rechtsopvatting dat de Italiaanse Republiek de kosten van voltooiing van het project op zich zou kunnen nemen
73. In tegenstelling tot de rechtspraak over de hoedanigheid van individueel door een communautaire handeling geraakte persoon, is de rechtspraak inzake het rechtstreeks geraakt zijn beperkter, hetgeen waarschijnlijk terug te voeren is op de door het Hof toegepaste werkwijze: logischerwijs wordt deze tweede voorwaarde niet onderzocht wanneer de aangevochten handeling geen beschikking is of wanneer niet de verzoekende partij erdoor wordt geïndividualiseerd maar de adressaat.(64) Het wekt dus ook geen verbazing dat men in de rechtspraak met betrekking tot het rechtstreeks geraakt zijn geen formule aantreft zoals in het arrest Plaumann/Commissie(65), die het mogelijk maakt om vast te stellen of aan de voorwaarde van het individueel geraakt zijn is voldaan; dit betekent niet dat er niet voldoende precedenten bestaan om daaruit de fundamentele, door het Hof bevestigde beginselen met betrekking tot de rechtstreekse gevolgen van een bestreden beschikking voor de rechtspositie van de verzoekende partij te kunnen afleiden.
74. Zo heeft het Hof in zijn arrest Toepfer I(66) voor het eerst de uitdrukking „rechtstreeks raken” uitgelegd door procesbevoegdheid toe te kennen aan derden die geen adressaat zijn van een communautaire handeling, voorzover deze laatste handeling de door de betrokken lidstaat vooraf getroffen maatregelen bevestigt. Omdat in een dergelijk geval geen enkele nationale uitvoeringsmaatregel vereist is, ondervinden de betrokken particulieren de gevolgen van de handeling op even rechtstreekse wijze als de gevolgen van de nationale bepalingen waarvoor de gemeenschapsverordening in de plaats is gekomen.
75. In andere uitspraken van latere datum zijn de gevallen waarin de tussenkomst van de staat afhankelijk is van vooraf door de Raad of de Commissie vastgestelde criteria(67) en dus zuiver automatisch(68) of niet-discretionair(69) is, gelijkgesteld met die waarin het niet nodig is regels op nationaal niveau vast te stellen.
76. Derhalve worden, afgezien van gevallen van technische uitvoering door de lidstaat(70), geen rechtsgevolgen teweeggebracht die de belangen van de verzoekende partij aantasten wanneer de lidstaat over een beoordelingsmarge beschikt om de gemeenschapshandeling op zijn grondgebied om te zetten(71), omdat die gevolgen enkel na de omzetting in de lidstaat intreden door middel van de overeenkomstige nationale maatregel.(72) Samengevat: wanneer er sprake is van een autonome wil die zich tussen de beschikking en de gevolgen ervan voor de verzoekende partij manifesteert, houdt dit in dat de verzoekende partij niet rechtstreeks wordt geraakt.(73) De enige aan dit beginsel gestelde beperking ligt in de theoretische mogelijkheid dat de lidstaat zou besluiten geen gebruik te maken van de bevoegdheid om de gemeenschapshandeling om te zetten, namelijk wanneer het buiten twijfel staat dat de betrokken nationale autoriteiten vast besloten waren ten aanzien van het gebruik dat zij van deze handeling zouden maken.(74)
77. In het onderhavige geschil blijkt uit de bestreden beschikking dat de beschikking gericht was tot de Italiaanse staat en geen enkel bevel bevatte dat rechtstreekse gevolgen had voor de Regione Siciliana, hetzij door de beoordelingsvrijheid van de Italiaanse Republiek te beperken, hetzij door de uitoefening daarvan te reduceren tot een loutere mogelijkheid waarvan het onwaarschijnlijk is dat zij zich zal voordoen. Ook blijkt niet dat de Commissie in deze of een eerdere handeling een voorwaarde aan de Regione Siciliana had opgelegd of dat de Regione de bedoelingen van de autoriteiten van dit land in dit verband vooraf kende of had kunnen kennen.
78. In deze omstandigheden beschikte het Gerecht niet over aanwijzingen om te kunnen inschatten wat de staat van plan was. Evenmin heeft rekwirante steekhoudende bewijzen overgelegd om met zekerheid te kunnen vaststellen hoe de Italiaanse Republiek zou reageren op de intrekking van de EFRO-steun die zij had ontvangen. Veronderstellen dat waarschijnlijk een concrete nationale maatregel zou worden vastgesteld, komt erop neer dat men bij gebreke van andere gegevens zijn analyse baseert op loutere vermoedens. In die zin moet de nota van 30 oktober 2002 die de Regione Siciliana in repliek heeft overgelegd als bewijs dat de Italiaanse staat voornemens was de ten onrechte de door deze regio ontvangen bedragen terug te vorderen, als niet-ontvankelijk worden beschouwd, omdat het Hof, zoals de Commissie terecht benadrukt, niet toestaat dat nieuwe feiten in het kader van een hogere voorziening worden aangevoerd.(75)
79. Men zou de stelling kunnen verdedigen dat de in eerste aanleg bestreden beschikking automatisch gevolgen teweegbrengt voor rekwirante, enerzijds door de wijziging in haar vermogenspositie, omdat zij het saldo van de steun moet missen, en anderzijds doordat zij schuldenaar is geworden, terwijl zij tot de vaststelling van de litigieuze handeling schuldeiser was. Overigens zou men daaraan in deze context nog moeten toevoegen, dat een eventuele maatregel van de lidstaat tot uitvoering van de gemeenschapshandeling het vermogen van de Regione Siciliana voor de tweede maal zou aantasten, ditmaal uitsluitend op grond van het nationale besluit.(76)
80. Deze, op het eerste gezicht nogal aantrekkelijke stelling blijkt echter toch te reductionisch. Door enkel de aard van de handeling van de Commissie te analyseren(77) wordt de stelselmatige uitlegging ervan veronachtzaamd die, gelet op de complexe structuur van de verhoudingen in het kader van het beheer van de structuurfondsen, vereist is.
81. Zo blijkt duidelijk, wanneer men de inrichting van dit systeem doorgrondt, dat de taak van de lidstaat belangrijker is dan rekwirante beweert. Zonder dat het nodig is het juridisch kader van het EFRO volledig uiteen te zetten, blijkt reeds uit een gedetailleerde analyse van de basis‑ en uitvoeringsverordeningen van dit fonds dat de centrale regeringen een veel grotere rol spelen. Men kan hen dus niet louter kwalificeren als „brievenbus” die door de voor ieder project aangewezen autoriteiten wordt gelicht om hun briefwisseling met de Commissie te bemachtigen.
82. Het wezen van de betrokken fondsen toont reeds de aanvullende aard ervan aan(78), waarbij de nadruk wordt gelegd op de doorslaggevende rol van de lidstaat en zijn grote vrijheid van handelen, niet alleen wat de keuze van de begunstigden betreft, maar ook ten aanzien van de uitwerking van de projecten die hij wenst te subsidiëren.(79) Het is dus niet onjuist de lidstaat verantwoordelijk te houden voor de uitvoering van bepaalde vormen van bijstandsverlening in het kader van de Gemeenschap, zoals de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 aangeeft. In het licht hiervan blijkt de rol van de centrale overheid nogal te verschillen van die van figurant die de Regione Siciliana haar toedicht.
83. De ware aard van een beschikking van de Commissie zoals die welke in casu wordt aangevochten komt pas naar voren wanneer men haar in het licht van deze aan de lidstaat toekomende bevoegdheden(80) beschouwt, hetgeen niet het geval is wanneer deze beschikking geïsoleerd wordt onderzocht. Vanuit deze nieuwe invalshoek begrijpt men beter de bewegingsvrijheid van de lidstaat die de financiële bijstand van het EFRO beheert en waarvan uiteindelijk, wanneer de gemeenschapsinstelling haar bijstand intrekt, de voortzetting van de werkzaamheden afhangt.
84. Het staat dus aan de betrokken regering om over de toekomst van wat in feite haar eigen project is te beslissen. Zij beschikt hiervoor over verschillende oplossingen, zoals het project opgeven, schorsen of overdragen, maar zij heeft ook de bevoegdheid de kosten ten laste van haar begroting te brengen om de voltooiing van het project zeker te stellen. Hoewel de nadelen van de intrekking van het krediet talrijk en pijnlijk zijn, geeft de Commissie, wanneer zij het saldo annuleert, geen oordeel of aanbeveling met betrekking tot de wijze waarop de lidstaat dient te handelen om de toekomst van zijn territoriale ontwikkelingsprojecten te bepalen.
85. Op grond van het voorgaande wordt de Regione Siciliana enkel geraakt door de keuze van de regering van het land waarvan zij deel uitmaakt; deze regering beschikt dus over een ruime, soevereine beoordelingsbevoegdheid, zodat het haar wil is waarvan de daadwerkelijke gevolgen voor de regio afhangen.
86. Het is dus duidelijk dat het eventuele geraakt zijn van rekwirante afhangt van het optreden van de lidstaat in het licht van de nieuwe situatie die door de intrekking van de EFRO-bijstand is ontstaan, waaruit eventueel gevolgen voortvloeien die uitsluitend in een rechtstreeks en onvermijdelijk (en niet slechts mogelijk) nadeel uitmonden wanneer de regering de terugbetaling eist van de ten onrechte ontvangen communautaire bijstand.
87. Ik acht het nuttig naar deze nadeelsopvatting te verwijzen, die in de doctrine wordt voorgestaan(81), aangezien de loutere mogelijkheid van nadeel niet volstaat om rechtstreeks geraakt te zijn in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. Indien men in de onderhavige zaak ervan uitgaat dat de rechtspositie van rekwirante wijziging heeft ondergaan, dan is dat louter toeval, zoals uit de feiten is gebleken, omdat de Regione Siciliana ter terechtzitting heeft verklaard dat de autoweg was voltooid met behulp van fondsen van de overheidsonderneming ANAS, die in dit soort verbindingswegen is gespecialiseerd.
88. Insgelijks brengen de wijziging van de rechtspositie van rekwirante, die van schuldeiser schuldenaar is geworden(82), en de wijziging van haar financieringsbron slechts formele gevolgen teweeg, omdat haar werkelijke belang, de financiering, op geen enkel moment concreet en onvermijdelijk is aangetast.
89. Op grond van de hiervoor aangehaalde rechtspraak van het Hof kan derhalve niet worden gesteld dat het Gerecht van een verkeerde rechtsopvatting heeft blijk gegeven. Evenmin pleiten de bijzonderheden van de onderhavige zaak voor een koerswijziging in de rechtspraak, omdat zij volkomen passen binnen de tot op heden door het Hof verdedigde opvatting en geen problemen van belang opwerpen, zoals een schending van de rechten van de verdediging, zulks in tegenstelling tot de zaken Unión de Pequeños Agricultores/Raad en Commissie/Jégo-Quéré, reeds aangehaald.(83)
90. Op grond van de bovenstaande uiteenzetting stel ik voor, het derde middel wegens ongegrondheid af te wijzen.
D – Vierde middel: motiveringsgebrek met betrekking tot de bevoegdheid van de Italiaanse staat om geen terugbetaling van de bijstand te eisen en de bindende rechtskracht van de briefwisseling met de Commissie
91. Rekwirante verwerpt in het eerste onderdeel van dit middel de stelling van het Gerecht dat de lidstaat de mogelijkheid behoudt om de litigieuze beschikking ten aanzien van de begunstigden van de oorspronkelijk door de Commissie toegekende EFRO-bijstand uit te voeren; zij kwalificeert deze stelling als incoherent en arbitrair, omdat zij gebaseerd is op een onvoldoende analyse van de feiten en op veronderstellingen die door geen enkel bewijs worden geschraagd.
92. Hiertoe volstaat de opmerking dat het Gerecht in de punten 71 tot en met 79 van de bestreden beschikking gedetailleerd is ingegaan op de eventuele beoordelingsbevoegdheid waarover de Italiaanse Republiek beschikt om de door de Commissie opgeëiste bedragen terug te vorderen. Het Gerecht heeft aangeduid welke voorschriften van toepassing waren(84), het heeft zich gebaseerd op de relevante rechtspraak(85) en is logisch te werk gegaan bij de beoordeling van de bewijsmiddelen door hieruit af te leiden dat de bestreden beschikking niet eiste dat de Italiaanse Republiek de onverschuldigd betaalde bedragen van rekwirante of van de eindbegunstigden terugvordert.(86)
93. Het staat buiten kijf dat het Gerecht de door de Regione Siciliana gewenste oplossing heeft afgewezen, doch dit betekent nog niet dat de bestreden beschikking onsamenhangend of arbitrair is; zij is bovendien naar behoren gemotiveerd. Het Gerecht heeft dan ook besloten dit onderdeel van het middel af te wijzen, omdat het kennelijk ongegrond was.
94. In het tweede onderdeel van dit middel verwijt rekwirante het Gerecht dat het in punt 84 van zijn beschikking niet heeft erkend, dat de briefwisseling met de Commissie haar rechtstreeks raakte. De enige reden voor deze briefwisseling, waarin de Commissie de Italiaanse staat verzocht de Regione Siciliana de beschikking houdende afsluiting van de financiële bijstand mee te delen, was haar de toegang tot de beroepsmogelijkheden in de rechtsorde van de Unie te vergemakkelijken. Daarom komt het aangehaalde punt van de bestreden beschikking haar tegenstrijdig en onlogisch voor.
95. De rechtspraak van het Hof preciseert enerzijds dat een eenvoudige briefwisseling met de Commissie niet voldoende is om vast te stellen dat iemand individueel geraakt is.(87)
96. Anderzijds moeten de inspanningen van de Commissie om de Regione Siciliana te informeren over het project dat zij medefinancierde gezien worden als een uiting van het nauwe „overleg” tussen de Commissie zelf, de lidstaat en de door hem aangewezen autoriteiten, zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88. Het is in deze context tevens de weerspiegeling van de geest van transparantie die kenmerkend dient te zijn voor de overheid als goed bestuurder jegens degenen die hij bestuurt.
97. Zo ook strookt de verwijzing naar de beroepsmogelijkheden waarover de adressaten van een handeling beschikken met de bestuursrechtelijke praktijk die de lidstaten gemeen hebben en met het streven de burger beter te dienen. Zelfs indien de Commissie zich had vergist en te ver was gegaan door de Regione Siciliana in te lichten over de draagwijdte van een eventuele rechtsbescherming, dan nog zou deze vergissing niet afdoen aan de aard van de litigieuze beschikking of de gevolgen ervan, door een juridische band in het leven te roepen die nooit had bestaan; evenmin zou zij het Hof binden bij de uitlegging en de toepassing van de voorwaarden om een beroep tot nietigverklaring in te stellen.
98. Uit deze briefwisseling kunnen dus geen verplichtingen worden afgeleid, aangezien het Gerecht niet mag worden verweten het tegenovergestelde te hebben gedaan, temeer daar het tevoren uitputtend had onderzocht of rekwirante door de litigieuze beschikking werd geraakt.
99. Ik concludeer dat de grief inzake het motiveringsgebrek in het kader van de briefwisseling tussen de Regione Siciliana en de Commissie niet kan worden aanvaard, omdat zij ongegrond is.
100. Gelet op bovenstaande overwegingen stel ik voor het vierde middel af te wijzen, omdat het voor een deel kennelijk ongegrond is en voor een deel ongegrond.
VI – Kosten
101. Aangezien alle middelen in hogere voorziening zijn afgewezen, dient de in het ongelijk gestelde partij, namelijk de Regione Siciliana, ingevolge artikel 122 juncto artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, die krachtens artikel 118 daarvan op de procedure in hogere voorziening van toepassing zijn, in de kosten te worden verwezen.
VII – Conclusie
102. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de hogere voorziening die door de Regione Siciliana is ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 8 juli 2004 in de zaak Regione Siciliana/Commissie (T‑341/02) af te wijzen en de Regione Siciliana in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)  –	Beschikking van 8 juli 2004, Regione Siciliana/Commissie (T‑341/02, Jurispr. blz. II‑00000).
(3)  –	Beschikking van 5 september 2002 houdende afsluiting van de financiële bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) betreffende het grote project „Autoweg Messina-Palermo” (EFRO nr. 93.05.03.001 – Arinco nr. 93.IT.16.009).
(4)  –	Arresten van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677), en 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, Jurispr. blz. I‑3425). Het is niet mogelijk om de draagwijdte van de controverse in haar geheel te vatten zonder de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in beide zaken te lezen.
(5)  –	Arrest van 18 oktober 2005, Regione Siciliana/Commissie (T‑60/03, Jurispr. blz. II‑00000).
(6)  –	Nog groter wordt de verbazing wanneer men zich realiseert dat verschillende zaken met betrekking tot beschikkingen van de Commissie houdende intrekking en terugvordering van steun van het EFRO die de Regione Siciliana heeft bestreden en die ook de ontvankelijkheid van het beroep betreffen (T‑363/03, T‑414/03, T‑392/03, T‑408/03, T‑414/03 en T‑435/03), thans bij het Gerecht aanhangig zijn.
(7)  –	In de punten 79 e.v.
(8)  –	Arrest Comune di Napoli/Commissie (T‑272/02, Jurispr. blz. II‑0000).
(9)  –	Conclusie van 18 juni 1996 in de zaak X (arrest van 12 december 1996, C‑74/95 en C‑129/95, Jurispr. blz. I‑6609).
(10)  –	PB L 185, blz. 9, gewijzigd door verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5), en door verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1).
(11)  –	PB L 374, blz. 1, gewijzigd door verordening nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20).
(12)  –	Voetnoot niet relevant voor de Nederlandse versie.
(13)  –	Ik verwijs naar de punten 17‑29 van de beschikking, die een gedetailleerde uiteenzetting van de feiten bevatten.
(14)  –	Uit de punten 50 en 52 van de bestreden beschikking blijkt dat de Commissie deze conclusie niet heeft aangevochten.
(15)  –	Punten 53‑62.
(16)  –	Met name in de punten 55, 58, 60 en 62.
(17)  –	Arrest van 22 januari 2004, COPPI (C‑271/01, Jurispr. blz. I‑1029, punten 37, 38 en 41).
(18)  –	Punt 83 van de bestreden beschikking.
(19)  –	Punt 66.
(20)  –	Punt 68.
(21)  –	Punt 82.
(22)  –	Arrest van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie (C‑386/96 P, Jurispr. blz. I‑2309, punt 43).
(23)  –	Punt 79.
(24)  –	Punt 82.
(25)  –	M. Pérez González, „La subjetividad internacional”, in M. Díez de Velasco, Instituciones de Derecho Internacional Público, 13 e
druk, ed. Tecnos, Madrid, 2001, blz. 219.
(26)  –	M. Hecquard-Theron, „La notion d'État en droit communautaire”, Revue trimestrielle de droit européen, nr. 26 (4), oktober-december 1990, blz. 693 e.v.
(27)  –	Zie voor het geval Gibraltar, de conclusie van advocaat-generaal Lenz in de zaak Gibraltar/Raad (arrest van 29 juni 1993, C‑298/89, Jurispr. blz. I‑3605, met name blz. I‑3621 e.v.).
(28)  –	Beschikking van 21 maart 1997, Région wallonne/Commissie (C‑95/97, Jurispr. blz. I‑1787, punt 6).
(29)  –	Beschikking van 1 oktober 1997, Regione Toscana/Commissie (C‑180/97, Jurispr. blz. I‑5245, punt 6).
(30)  –	Arrest van 22 november 2001, Nederlandse Antillen/Raad (C‑452/98, Jurispr. blz. I‑8973, punt 50).
(31)  –	Arrest van 12 juli 1990, Foster e.a. (C‑188/89, Jurispr. blz. I‑3313, punten 17‑20); punt 19 herinnert eraan dat het Hof eerder heeft beslist dat bepalingen van een richtlijn kunnen worden ingeroepen tegenover de fiscus (arresten van 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jurispr. blz. 53, punten 23‑25), territoriale overheden (arrest van 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839), constitutioneel onafhankelijke autoriteiten belast met de handhaving van de openbare orde en veiligheid (arrest van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651), en overheidsorganen die verantwoordelijk zijn voor de gezondheidszorg (arrest van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, Jurispr. blz. 723).
(32)  –	Arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje (C‑355/90, Jurispr. blz. I‑4221).
(33)  –	Arrest van 13 september 2001, Commissie/Spanje (C‑417/99, Jurispr. blz. I‑6015).
(34)  –	Arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje (C‑499/99, Jurispr. blz. I‑6031).
(35)  –	Arrest van 3 juli 1986, Lawrie-Blum (66/85, Jurispr. blz. 2121, punt 27).
(36)  –	M. Sobrido Prieto, Las comunidades autónomas ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, Tirant monografías, Valencia, 2003, blz. 45.
(37)  –	C. Haguenau, L’application effective du droit communautaire en droit interne; analyse comparative des problèmes rencontrés en droit français, anglais et allemand, Bruylant, Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, Brussel, 1995, blz. 196.
(38)  –	M. Sobrido Prieto, op. cit., blz. 52.
(39)  –	H. P. Ipsen, „Als Bundesstaat in der Gemeinschaft”, in Probleme des Europäischen Rechts. Festschrift für Walter Hallstein zu seinem 65. Geburtstag, 1966, blz. 228 e.v.
(40)  –	Goedgekeurd op 15 oktober 1985 en in werking getreden op 9 september 1988.
(41)  –	Met algemene stemmen aangenomen op 5 juni 1997.
(42)  –	Opgericht op 15 juni 1985, gevestigd in Straatsburg.
(43)  –	Besluit van de Commissie van 24 juni 1988 betreffende de oprichting van de Adviesraad van de regionale en plaatselijke rechtsgemeenschappen (PB L 247, blz. 23).
(44)  –	Artikel 2 van besluit 88/487.
(45)  –	Artikel 7, lid 1, van besluit 88/487.
(46)  –	Bij de artikelen 198 A-198 C EG‑Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 263 EG-265 EG).
(47)  –	Wat het Verdrag van Amsterdam betreft, heeft de vooruitgang zich voornamelijk geconcretiseerd in de bevoegdheid tot vaststelling van het reglement van orde (artikel 264, tweede alinea, EG), de toename van het aantal onderwerpen waarvoor raadpleging verplicht is (onder meer artikelen 71 EG, 128 EG, 137 EG en 175 EG), de mogelijkheid om adviezen op eigen initiatief uit te brengen (artikel 265, vijfde alinea, EG) en het recht van het Europees Parlement het Comité te raadplegen (artikel 265, vierde alinea, EG).
(48)  –	De voornaamste wijzigingen die bij dit Verdrag zijn aangebracht zijn tweeërlei: de noodzaak voor de leden van het Comité om in een regionaal of lokaal lichaam gekozen te zijn, waarbij het verstrijken van hun mandaat het einde van hun ambtstermijn betekent, en de beperking van het aantal leden tot 350 (artikel 263 EG).
(49)  –	Advies van het Comité van de regio’s over de herziening van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (rapporteur: de heer Pujol i Soley) CdR 136/95 (PB 1996, C 100, blz. 1). Zie ook de resolutie van het Comité van de regio’s over „De volgende intergouvernementele Conferentie (ICG)” CdR 54/99 FIN (PB 1999, C 293, blz. 74).
(50)  –	Voorgesteld is dat het Hof bevoegd zou zijn „onder dezelfde voorwaarden [...] uitspraak te doen inzake elk door het Europees Parlement, ECB en het Comité van de regio’s ingesteld beroep dat op de vrijwaring van hun prerogatieven is gericht”, alsmede om „uitspraak te doen inzake elk door het Comité van de regio’s ingesteld beroep wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel” en om „uitspraak te doen over elk door een regio ingesteld beroep tegen een verordening, richtlijn, besluit of beschikking die van invloed is op de wetgevende bevoegdheden van de regio.”
(51)  –	Verdrag ondertekend op 29 oktober 2004 (inwerkingtreding voorzien op 1 november 2006, onder voorbehoud van ratificatie door de lidstaten), artikel III-365, lid 3.
(52)  –	W. Shakespeare, De koopman van Venetië . Repliek van Portia die zich uitgeeft voor een doctor in de rechtsgeleerdheid uit Rome, wanneer Shylock de toepassing eist van de in een overeenkomst van geldlening voorziene sanctie, die erin bestaat om bij niet-betaling van de verschuldigde drieduizend ducaten op de vervaldag een pond vlees van het lichaam van de schuldenaar aan de schuldeiser te overhandigen, en iedere vorm van clementie weigert. Bassanio smeekt Portia: „wrest once the law to your authority:/ to do a great right do a little wrong_/ and curb this cruel devil of his will.” Het werk wordt door diepe anti-joodse gevoelens gekenmerkt, zoals gebruikelijk in de tijd waarin het is geschreven, namelijk het Engeland van het eind van de zestiende eeuw.
(53)  –	Volgens de uitspraak in het arrest van 21 februari 1984, Allied Corporation e.a./Commissie (239/82 en 275/82, Jurispr. blz. 1005).
(54)  –	Overeenkomstig de arresten van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie (160/84, Jurispr. blz. 391), en 17 november 1998, Kruidvat/Commissie (C‑70/97 P, Jurispr. blz. I‑7138).
(55)  –	In het verlengde van de arresten van 25 oktober 1977, Metro/Commissie, „Metro I” (26/76, Jurispr. blz. 1875); 11 oktober 1983, Demo-Studio Schmidt/Commissie (210/81, Jurispr. blz. 3045), en 22 oktober 1986, Metro/Commissie, „Metro II” (75/84, Jurispr. blz. 3021).
(56)  –	Artikel 14, lid 1, van verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB L 56, blz. 1).
(57)  –	Ch. Gaitanides, „Artikel 230”, in Von der Groeben/Schwarze, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar, 6 e
druk, ed. Nomos, Baden-Baden, 2004, deel 4, blz. 481 en 482. Arrest van 23 mei 1985, Allied Corporation e.a./Raad (53/83, Jurispr. blz. 1621).
(58)  –	Ch. Gaitanides, op. cit., blz. 491.
(59)  –	Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1).
(60)  –	Onder meer in artikel 1, sub h.
(61)  –	J. Schwarze, „Artikel 230”, in EU-Kommentar, Uitg. Nomos, Baden-Baden, 2000, § 43.
(62)  –	Verordening van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81 EG] en [82 EG] (PB 1962, 13, blz. 204).
(63)  –	Arrest, aangehaald in voetnoot 55, punt 13.
(64)  – M. Ortega, El acceso de los particulares a la justicia comunitaria, Uitg. Ariel, Barcelona, 1999, blz. 54.
(65)  – Arrest van 15 juli 1963 (25/62, Jurispr. blz. 197).
(66)  –	Arrest van 1 juli 1965, Toepfer en Getreide Import/Commissie (106/63 en 107/63, Jurispr. blz. 525).
(67)  –	Arrest van 13 mei 1971, International Fruit Comp any e.a./Commissie (41/70-44/70, Jurispr. blz. 411).
(68)  –	Conclusie van advocaat-generaal Warner in de zaak C.A.M./Commissie (arrest van 18 november 1975, 100/74, Jurispr. blz. 1393).
(69)  –	Arrest van 16 juni 1970, Alcan e.a./Commissie (69/69, Jurispr. blz. 385).
(70)  –	Uitdrukking van A. Barav, „Direct and individual concern: An almost insurmountable barrier to the admissibility of individual appeal to the EEC Court”, Community Market Law Review, 1974, blz. 191-193.
(71)  –	Arrest van 10 december 1969, Eridania e.a./Commissie (10/68 en 18/68, Jurispr. blz. 459).
(72)  –	Arresten van 25 oktober 1972, Haegeman/Commissie (96/71, Jurispr. blz. 1005, punten 5‑8); 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie (92/78, Jurispr. blz. 777, punten 27 e.v.), en 11 juli 1984, Commune de Differdange e.a./Commissie (222/83, Jurispr. blz. 2889, punt 12).
(73)  –	T. C. Hartley, The Foundations of EEC Law, Clarendon, Oxford, 1987, herziene uitgave van 1994, blz. 360.
(74)  –	Arrest van 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (11/82, Jurispr. blz. 207, punt 9).
(75)  –	Arrest van 8 juli 1999, Hüls/Commissie (C‑199/92 P, Jurispr. blz. I‑4287).
(76)  –	Arrest Gerecht van 18 oktober 2005, Regione Siciliana/Commissie, aangehaald in voetnoot 5, punten 52‑60.
(77)  –	In punt 65 van het in de vorige voetnoot aangehaalde arrest heeft het Gerecht zijn oordeel gerechtvaardigd door te verwijzen naar het arrest van het Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9).
(78)  –	Twintigste overweging van de considerans en artikel 4 van verordening nr. 2052/88 in de bij verordening nr. 2081/93 gewijzigde versie.
(79)  –	Ik verwijs naar de toepasselijke artikelen, bijvoorbeeld de artikelen 5, leden 1 en 2, vierde alinea, 8, lid 1, 9, leden 1 en 2, 10, lid 1, en 14 van verordening nr. 4253/88 in haar gewijzigde versie.
(80)  –	Behoudens andere even belangrijke bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 19‑26 van verordening nr. 4253/88 in haar gewijzigde versie.
(81)  –	A. G. Toth, Legal Protection of Individuals in the European Communities, Uitg. North-Holland, Amsterdam-New York-Oxford, 1978, deel II, blz. 64.
(82)  –	Zoals het arrest van het Gerecht van 18 oktober 2005, aangehaald in voetnoot 5, punten 53 en 54, aangeeft.
(83)  –	Zie voetnoot 4 hierboven. De Regione Siciliana heeft de mogelijkheid om voor de rechterlijke instanties van haar land de door de Italiaanse staat vastgestelde maatregel tot uitvoering van de litigieuze beschikking aan te vechten.
(84)  –	Bijvoorbeeld de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 (punt 72 van de bestreden verordening).
(85)  –	Vooral in het arrest van 7 februari 1979, Nederland/Commissie (11/76, Jurispr. blz. 245).
(86)  –	Met name de punten 74 en 76 van de bestreden beschikking.
(87)  –	Arrest van 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie (C‑321/95 P, Jurispr. blz. I‑1651, punten 15 en 16).