CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 16 avril 2026 (1)
Affaire C‑131/25
Axel Dris
contre
Gouvernement de la Communauté française
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Citoyenneté de l’Union – Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres – Articles 18 et 21 TFUE – Directive 2004/38/CE – Principe de non-discrimination – Accès à l’enseignement supérieur – Étudiants ressortissants d’un État membre se rendant dans un autre État membre pour y suivre une formation – Contingentement des inscriptions des étudiants non-résidents aux études de premier cycle en sciences médicales après réussite de l’examen d’entrée – Étudiant résidant au Luxembourg et ayant effectué ses études secondaires en Belgique »
I.      Introduction
1.        Le Grand-Duché de Luxembourg a vu son Université fondée au cours de l’année 2003 (2). Cette université propose, depuis l’année 2020, un « Bachelor » en médecine d’une durée de trois ans avec une possibilité de partir en deuxième année vers ses universités partenaires (3) en Belgique, en Allemagne et en France (4).
2.        Jusqu’à l’année académique 2019/2020 incluse, les étudiants pouvaient effectuer seulement leur première année d’études de sciences médicales à l’Université du Luxembourg et étaient contraints de les poursuivre dans l’une de ces universités partenaires. De nombreux étudiants, résidents luxembourgeois, préféraient s’orienter directement, dès la première année d’études de sciences médicales, vers des universités en Belgique, en Allemagne, en
France, en Italie, en Autriche, au Portugal, au Royaume-Uni et en
Suisse. À titre d’exemple, au cours de l’année académique 2018/2019, 133 des résidents luxembourgeois qui ont introduit une demande d’aide financière de l’État luxembourgeois pour études supérieures ont fait des études de sciences médicales en Belgique (5).
3.        C’est dans ce contexte que s’inscrit la situation de M. Axel Dris, un étudiant de nationalité luxembourgeoise, domicilié au Luxembourg, ayant effectué ses études secondaires dans un établissement d’enseignement situé à Arlon (Belgique) et souhaitant s’inscrire dans une université en Belgique pour y suivre des études de sciences
médicales. Cette situation
est à l’origine de la demande de décision préjudicielle soumise par le Conseil d’État (Belgique) qui porte sur l’interprétation de l’article 18, premier alinéa, et de l’article 21, paragraphe 1,
TFUE.
4.        La Communauté française de Belgique (6) a refusé d’accorder à M. Dris l’attestation de réussite lui permettant de s’inscrire dans une faculté de médecine en Communauté française, malgré sa réussite à l’examen d’entrée et d’accès en sciences médicales et dentaires, en raison du régime de contingentement des inscriptions des étudiants non-résidents aux études de premier cycle en sciences médicales (ci-après le « contingentement des étudiants non-résidents ») en vigueur. Dans le cadre de la contestation de cette décision, M. Dris a fait, notamment, valoir que sa situation est semblable à celle de l’étudiant qualifié de « résident », au sens de l’article 1er du décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (7), du 16 juin 2006, dans sa version applicable au litige au principal (8), du fait de l’accomplissement de ses études secondaires et de l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires dans cet État membre.
5.        La réglementation belge en cause au principal, en particulier ce décret, a fait l’objet, au cours de l’année 2006, d’un recours en annulation qui avait conduit la Cour constitutionnelle (Belgique) à adresser une demande de décision préjudicielle à la Cour. Cette demande a donné lieu à l’arrêt du 13 avril 2010, Bressol e.a. (9), à la suite duquel la Cour constitutionnelle, dans son arrêt no 89/2011, du 31 mai 2011, a annulé une partie de l’article 8 dudit décret.
6.        Le présent renvoi préjudiciel s’inscrit donc dans le prolongement de l’arrêt Bressol e.a. et invite la Cour à apprécier, au regard des articles 18 et 21 TFUE, la similitude entre la situation des étudiants résidant dans une zone transfrontalière et ayant réalisé leurs études secondaires dans l’État membre voisin et la situation des étudiants résidant dans ce dernier État membre.
7.        Je proposerai à la Cour de donner la même réponse que dans l’arrêt Bressol e.a., tout en précisant les éléments dont la juridiction de renvoi devra tenir compte pour analyser la situation de M. Dris qui, selon moi, devrait bénéficier du même régime que les étudiants résidents.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit international
8.        L’article 1er
de l’accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement
du Grand-Duché de Luxembourg (10) énonce :
« Des institutions hospitalières du Grand-Duché de Luxembourg contribuent à la formation médicale dispensée par les universités de la Communauté française [...], notamment en accueillant dans leurs structures, des étudiants en médecine de premier et second cycle pour des stages non rémunérés [...] »
9.        L’article 2 de cet accord prévoit :
« Chaque année, un maximum de 15 étudiants de l’Université du Luxembourg, disposant d’un diplôme d’études secondaires octroyé par un établissement d’enseignement secondaire au Grand-Duché de Luxembourg et répondant aux conditions d’entrée sur dossier de l’Université du Luxembourg, peuvent accéder à la suite du programme du premier cycle en sciences médicales et dentaires dans une université en Communauté française.
Ces étudiants sont choisis par l’Université du Luxembourg parmi ceux qui, cette année-là uniquement, ont réussi la première année du grade de “Bachelor académique en sciences de la vie – filière médecine” et se sont classés en rang utile après l’examen classant de fin d’année où l’attribution des places se fait par ordre de mérite en fonction de la moyenne générale.
Les modalités opérationnelles de la coopération sont fixées par des accords interuniversitaires particuliers conclus entre l’Université de Luxembourg et les universités concernées de la Communauté française [...] »
B.      Le droit belge
10.      L’article 1er du décret du 16 juin 2006
dispose :
« Par étudiant résident au sens du présent décret, il y a lieu d’entendre l’étudiant qui, au moment de son inscription dans un établissement d’enseignement supérieur, apporte la preuve qu’il a sa résidence principale en Belgique et qu’il remplit une des conditions suivantes :
1°      Avoir le droit de séjourner en Belgique de manière permanente ;
2°      Avoir sa résidence principale en Belgique depuis au moins 15 mois au moment de l’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur, en y exerçant une activité professionnelle salariée ou non ou en bénéficiant d’un revenu de remplacement octroyé par un service public belge ;
[...]
7°      Avoir sa résidence principale en Belgique depuis au moins trois ans au moment de l’inscription dans un établissement d’enseignement supérieur ;
[...]
Par “droit de séjourner de manière permanente” au sens de l’alinéa 1er, 1°, il y a lieu d’entendre pour les ressortissants d’un autre État membre de l’Union européenne, le droit reconnu en vertu des articles 16 et 17 de la directive [2004/38/CE (11)] [...] »
11.      L’article 1er, paragraphe 1, du décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (12), du 29 mars 2017, dans sa version applicable au litige au principal (13), dispose :
« Ont seuls accès aux études de premier cycle en sciences médicales et aux études de premier cycle en sciences dentaires en vue de l’obtention du grade qui les sanctionne, les étudiants qui satisfont aux conditions générales d’accès aux études de premier cycle visées à l’article 107 du décret [de la Communauté française] du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études [(14)] et qui sont porteurs d’une attestation de réussite délivrée à l’issue d’un examen d’entrée et d’accès aux études de premier cycle en sciences médicales et/ou des études de premier cycle en sciences dentaires, ci-après dénommé “examen d’entrée et d’accès”. »
12.      L’article 6 du décret du 29 mars 2017 prévoit :
« 1.      Au plus tard dans les 3 jours qui suivent la délibération, le Président du jury de l’examen d’entrée et d’accès communique aux candidats les résultats de l’examen par l’intermédiaire de l’[Académie de recherche et d’enseignement supérieur, Belgique (ARES)] et transmet la liste des lauréats aux institutions universitaires habilitées à organiser et organisant des études de premier cycle en sciences médicales et/ou des études de premier cycle en sciences dentaires.
Au plus tard dans les 10 jours qui suivent l’organisation de l’examen, le jury de l’examen d’entrée et d’accès délivre par l’intermédiaire de l’ARES aux candidats ayant réussi une attestation de réussite à l’examen d’entrée et d’accès. Sans préjudice des autres conditions d’accès, l’étudiant détenteur de cette attestation est inscrit auprès de l’institution universitaire identifiée lors de son inscription à l’examen conformément à l’article 1er, § 3.
Cette attestation de réussite à l’examen est valable en vue d’une inscription pour la seule année académique suivante. Elle est personnelle et incessible. En cas de force majeure dument apprécié par le jury de l’examen d’entrée et d’accès, cette attestation peut être valorisée au cours des deux années académiques consécutives.
2.      Lorsqu’il délibère, le jury de l’examen d’entrée et d’accès applique le dispositif suivant : par filière, il est établi un nombre T égal au nombre total de candidats ayant réussi l’examen d’entrée et d’accès visé à l’article 1er
ainsi qu’un nombre NR par filière égal au nombre de candidats ayant réussi l’examen d’entrée et d’accès qui ne sont pas considérés comme étudiants résidents au sens de l’article 1er
du décret du 16 juin 2006 [...]
Lorsque le rapport entre ce nombre NR et le nombre T atteint un pourcentage supérieur à 30 %, un classement est effectué par le jury de l’examen d’entrée et d’accès au sein des candidats ayant réussi l’examen d’entrée qui ne peuvent pas être considérés comme étudiants résidents afin de désigner ceux auxquels une attestation de réussite sera délivrée. Le jury classe ces candidats dans l’ordre décroissant des notes globales obtenues par chacun des candidats à l’examen d’entrée et d’accès. Il octroie les attestations de réussite aux candidats ayant réussi l’examen d’entrée classés en ordre utile jusqu’à ce que la proportion de candidats qui ne peuvent pas être considérés comme étudiants résidents corresponde à 30 % du nombre total de lauréats.
À l’issue de cette procédure, il est établi par filière un nombre L égal au nombre d’étudiants bénéficiant d’une attestation de réussite à l’examen. »
13.      Aux termes de l’article 17 bis de ce décret :
« Les articles 1er à 7 du présent décret ne sont pas applicables aux étudiants qui, en exécution de l’Accord [entre la Communauté française et le Luxembourg], ont accès à la suite du programme de premier cycle en sciences médicales dans une université. »
III. Les faits du litige au principal et la question préjudicielle
14.      M. Dris, de nationalité luxembourgeoise et domicilié dans une commune luxembourgeoise frontalière de la Belgique, a effectué ses études secondaires dans un établissement d’enseignement situé à Arlon.
15.      Le 5 juillet 2022, il a présenté l’examen d’entrée et d’accès en sciences médicales et dentaires, qu’il a réussi. Cependant, ne pouvant être qualifié d’« étudiant résident » au sens de l’article 1er
du décret du 16 juin 2006, M. Dris s’est vu appliquer le contingentement des étudiants non-résidents et, au vu de sa moyenne, n’a pas obtenu l’attestation de réussite lui permettant de s’inscrire dans une faculté de médecine en Communauté française.
16.      Le 12 septembre 2022, M. Dris a introduit un recours devant le Conseil d’État tendant, d’une part, à la suspension, selon la procédure de l’extrême urgence, de l’exécution de la décision refusant de lui accorder l’attestation de réussite, dont il a eu connaissance le 14 juillet 2022, demande qui a été rejetée par un arrêt de cette juridiction du 27 septembre 2022, et, d’autre part, à l’annulation de cette décision.
17.      Étant ressortissant luxembourgeois disposant d’un certificat d’enseignement secondaire supérieur délivré par un établissement d’enseignement secondaire situé en Belgique, M. Dris estime notamment, premièrement, être discriminé par rapport :
–        d’abord, aux ressortissants luxembourgeois qui disposent d’un diplôme d’études secondaires octroyé par un établissement d’enseignement secondaire situé au Luxembourg et qui, de ce fait, peuvent accéder à la suite du programme du premier cycle en sciences médicales dans une université en Communauté française ;
–        ensuite, aux étudiants qui disposent d’un certificat d’enseignement secondaire supérieur délivré par un établissement d’enseignement secondaire situé en Belgique, et qui, étant résidents au sens de l’article 1er du décret du 16 juin 2006, devaient uniquement réussir l’examen d’entrée et n’étaient donc pas soumis au contingentement des étudiants non-résidents, et
–        enfin, aux étudiants qui disposent d’un certificat d’enseignement secondaire supérieur délivré par un établissement d’enseignement secondaire situé au Grand-Duché de Luxembourg, et qui, étant résidents au sens de l’article 1er du décret du 16 juin 2006, devaient uniquement réussir l’examen d’entrée et d’accès et n’étaient donc pas soumis au contingentement des étudiants non-résidents.
18.      Deuxièmement, M. Dris estime que l’article 1er du décret du 16 juin 2006, les articles 1er, 6 et 17 bis du décret du 29 mars 2017, ainsi que l’accord entre la Communauté française et le Luxembourg violent l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, en ce qu’ils ne tiennent pas compte de la situation des étudiants transfrontaliers lors de la mise en place du régime de l’examen d’entrée et de l’organisation de l’exception établie en faveur des étudiants luxembourgeois.
19.      Plus précisément, en ce qui concerne sa qualité d’étudiant transfrontalier,
M. Dris considère, notamment, que sa situation est semblable à celle de l’étudiant qualifié de « résident », au sens de l’article 1er du décret du 16 juin 2006, dès lors qu’il a réalisé l’ensemble de son cursus scolaire en Belgique et que ses principaux liens de rattachement sont en Belgique, à savoir ses activités extrascolaires ou ses relations amicales. Il ajoute qu’un citoyen de l’Union ne peut subir de traitement défavorable du simple fait d’avoir exercé sa liberté de circuler. Ainsi, invoquant l’arrêt Bressol e.a., il soutient que le contingentement des étudiants non-résidents ne peut se justifier qu’à l’égard des étudiants qui n’ont pas encore fait usage de leur liberté de circuler, mais ne saurait être appliqué à un étudiant qui, ayant exercé sa liberté de circulation, présente déjà un lien de rattachement avec la Communauté française.
20.      M. Dris conclut que la condition de résidence exigée constitue une discrimination directe fondée sur la nationalité et ajoute que l’arrêt du 15 mars 2005, Bidar (15),
assimile un étudiant qui poursuit ses études dans un État membre à un résident de cet État. De ce fait, il ne peut être traité autrement que les étudiants de l’État membre de destination, même s’il n’a pas le statut légal de résident.
21.      M. Dris affirme
également que les élèves luxembourgeois scolarisés en Belgique et les élèves belges de la province de Luxembourg partagent le même grand bassin d’emploi, et que les soignants formés seront au service de ce grand bassin d’emploi et de la grande région concernée. Une grande partie de l’offre de soins pour les habitants de la province de Luxembourg serait fournie par les prestataires de soins du Grand-Duché de Luxembourg. Il ajoute que
la zone frontalière belge en question souffre cruellement du manque de médecins.
22.      Le gouvernement de la Communauté française conteste ces arguments en faisant, notamment, valoir que, d’une part, la situation des étudiants transfrontaliers n’est pas différente de celle des étudiants non-résidents ayant obtenu un certificat d’enseignement secondaire supérieur délivré par un établissement d’enseignement secondaire situé en Belgique. D’autre part, l’argument selon lequel l’étudiant transfrontalier serait susceptible d’offrir ses services de médecin sur le territoire belge ne saurait être accueilli, dès lors qu’il vaudrait pour tout étudiant non-résident qui déciderait de s’installer en Belgique à l’issue de ses études et que, par ailleurs, il partirait du présupposé qu’un tel étudiant transfrontalier sera un médecin « transfrontalier » au terme de son cursus académique en médecine, ce qui ne serait que spéculatif.
23.      Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour invoquée par M. Dris, dans la mesure où elle concerne des réglementations nationales en matière d’aide financière aux études et de prestations sociales, ne serait pas pertinente puisque le litige au principal porterait sur des restrictions justifiées par des impératifs de santé publique.
24.      Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, lus isolément ou en combinaison avec l’article 165, paragraphe 1 et paragraphe 2, deuxième tiret, [TFUE] et avec l’article 14, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent-ils être interprétés en ce sens que ces dispositions s’opposent à un système de contingentement d’étudiants “non-résidents” tel que celui mis en place par l’article 1er du décret [du 16 juin 2006] et les articles 1er, 6 et 17 bis du décret [du 29 mars 2017] pour l’accès aux études universitaires de médecine dans l’objectif de maintenir un service médical de qualité ainsi que de garantir les objectifs de qualité de l’encadrement en cours de formation et de protection de la santé publique en raison de la forte proportion d’étudiants non-résidents qui quittent le territoire au terme de la formation médicale complète ? »
25.      M. Dris, le gouvernement belge ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites et ont participé à l’audience qui s’est tenue le 14 janvier 2026, au cours de laquelle ils ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour.
IV.    Analyse
26.      Avant d’examiner la question posée par la juridiction de renvoi sur le point de savoir, en substance, si l’article 18, premier alinéa, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE s’opposent à une réglementation qui organise, pour l’accès aux études de sciences médicales, un contingentement des étudiants non-résidents dans l’État membre organisant ces études, il me semble important de préciser deux éléments à titre liminaire.
A.      Observations liminaires
27.      D’une part, contrairement aux affirmations de la Commission dans ses observations écrites, reprises lors de l’audience, je considère que la directive 2004/38 ne s’applique pas en l’espèce pour fonder un droit de résidence de M. Dris en Belgique. En effet, l’article 6, paragraphe 1, de cette directive énonce que « [l]es citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité ». Le simple fait d’aller en journée,
sans y dormir,
dans un autre État membre ne suffit pas à caractériser ce droit de séjour temporaire permettant à ce citoyen de bénéficier de
l’égalité de traitement énoncée par l’article 24, paragraphe 1, de ladite directive. En outre, le paragraphe 2 de cet article
prévoit des exceptions, notamment que l’État membre d’accueil n’est pas « tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, ou les membres de leur famille ».
28.      Je ne crois pas que l’on puisse tirer une conclusion contraire de l’arrêt Bressol e.a. (16), dans lequel la Cour s’est contentée de demander à la juridiction de renvoi de vérifier si certains requérants séjournaient en Belgique avant de vouloir s’inscrire dans l’un des cursus concernés. Or, la qualité de citoyen et de résident luxembourgeois de M. Dris n’est pas contestée.
29.      J’en conclus que la directive 2004/38 n’est pas applicable au litige au principal.
30.      D’autre part, l’accord entre la Communauté française et le Luxembourg,
auquel renvoie l’article 17 bis du décret du 29 mars 2017,
prévoit, en substance, qu’un certain nombre d’étudiants de l’Université du Luxembourg, disposant d’un diplôme d’études secondaires luxembourgeois, peuvent poursuivre leur études de sciences médicales entamées à l’Université du Luxembourg
dans une université en Communauté française, dès lors que l’Université du Luxembourg ne dispose pas de programme en sciences médicales complet.
31.      À cet égard, il convient de rappeler que M. Dris ne remplit pas les conditions d’accès à cette coopération interuniversitaire étant donné
qu’il ne dispose pas d’un diplôme d’études secondaires octroyé par un établissement d’enseignement secondaire au Grand-Duché de Luxembourg et n’a pas entamé d’études de sciences médicales à l’Université du Luxembourg.
32.      Or, le litige au principal a pour objet un recours visant à annuler la décision du jury de ne pas délivrer l’attestation de réussite à M. Dris, après lui avoir appliqué le régime de contingentement des étudiants non-résidents. Dès lors, la question préjudicielle est, selon moi, hypothétique en ce qu’elle concerne l’article 17 bis du décret du 29 mars 2017.
B.      Sur le fond
33.      Sur le fond de l’affaire, il convient de rappeler qu’une réglementation nationale désavantageant certains ressortissants nationaux du seul fait qu’ils ont exercé leur liberté de circuler et de séjourner dans un autre État membre constitue une restriction aux libertés reconnues par l’article 21, paragraphe 1, TFUE à tout citoyen de l’Union (17), notamment dans le domaine de l’éducation (18).
34.      Dans l’arrêt Bressol e.a., la Cour a rappelé que le principe de non-discrimination prohibe non seulement les discriminations directes, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes indirectes de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (19). Ainsi, à moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi, une disposition nationale doit être considérée comme indirectement discriminatoire lorsqu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les ressortissants d’autres États membres que les ressortissants nationaux et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers (20).
35.      Par ailleurs, dans cet arrêt, la Cour a précisé que les États membres peuvent choisir un système d’enseignement fondé sur la sélection des étudiants, à condition que celui-ci ne soit pas discriminatoire (21).
36.      En l’espèce, les décrets en cause établissent des modalités de sélection différentes en fonction de la résidence des étudiants et définissent cette notion par un certain nombre de critères. Pour les étudiants non-résidents, le fait d’avoir réussi l’examen d’entrée peut être insuffisant pour accéder aux études de sciences médicales en Belgique. En effet, si ces derniers représentent plus de 30 % du nombre total d’étudiants ayant réussi l’examen d’entrée, ils font l’objet d’un classement en fonction de leurs résultats, de sorte que le pourcentage d’étudiants non-résidents se voyant remettre l’attestation de réussite nécessaire pour accéder aux études de sciences médicales est limité à 30 % du nombre total d’étudiants ayant réussi l’examen d’entrée (22). A contrario, les étudiants résidents ayant réussi l’examen d’entrée obtiennent l’attestation de réussite indépendamment de leur nombre.
37.      Ainsi, cette réglementation nationale crée une inégalité de traitement entre les étudiants résidents et les étudiants non-résidents. Or, une condition de résidence, telle que celle en cause au principal, est plus aisément remplie par les ressortissants nationaux, qui ont leur résidence le plus souvent en Belgique, que par les ressortissants d’autres États membres, dont la résidence est souvent située dans un autre État membre (23). Une telle inégalité de traitement constitue une restriction au droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.
38.      Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, une restriction au droit de libre circulation et de séjour ne peut être justifiée au regard du droit de l’Union que si elle est fondée sur des considérations objectives d’intérêt général, indépendantes de la nationalité des personnes concernées, et si elle est proportionnée à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national (24).
39.      L’arrêt Bressol e.a. a donné un certain nombre d’indications permettant de répondre à la question préjudicielle. Ainsi, la Cour a admis que l’objectif de « maintenir un service médical de qualité, équilibré et accessible à tous » était légitime dans la mesure où cet objectif contribue à la réalisation d’un niveau élevé de la santé publique (25), notamment par la garantie de la qualité de l’encadrement en cours de formation (26). Pour cela, elle a rappelé la compétence de la juridiction de renvoi pour analyser dans quelle mesure la réglementation nationale est propre à garantir la réalisation dudit objectif et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (27). Afin de fournir au juge national une réponse utile (28), la Cour prévoit un raisonnement en trois étapes.
40.      Premièrement, la juridiction de renvoi doit vérifier que de véritables risques existent pour la protection de la santé publique (29), étant précisé que l’État membre peut prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la pénurie des professionnels de la santé ou les risques pour la qualité de l’enseignement se matérialisent (30). En outre, les autorités compétentes doivent prouver que ces risques existent en procédant à une analyse chiffrée tenant compte,
tout d’abord, de l’impact du groupe des étudiants non-résidents ayant obtenu leur diplôme belge de fin d’études secondaires, études réalisées dans un établissement de la Communauté française,
sur la poursuite de l’objectif visant à garantir une disponibilité de professionnels au sein de la Communauté française. Ensuite, il doit être tenu compte de la possibilité que des étudiants résidents décident d’exercer leur profession dans un État autre que le Royaume de Belgique au terme de leurs études. Enfin, cette analyse doit prendre en considération la possible installation en Communauté française
de personnes qui n’y ont pas étudié pour exercer la profession de médecin (31).
41.      Dans le cadre de ladite analyse, il pourra également être tenu compte des possibilités de réaliser tout ou partie des stages pratiques dans les institutions hospitalières du
Grand-Duché de Luxembourg selon les termes de l’article 1er de l’accord entre la Communauté française et le Luxembourg.
42.      Deuxièmement, la juridiction de renvoi, si elle considère que les risques pour la protection de la santé publique sont avérés, devra apprécier, eu égard aux éléments fournis par les autorités compétentes, si la réglementation en cause au principal peut être considérée comme étant propre à garantir la réalisation de l’objectif de protection de la santé publique (32).
43.      Dans ce contexte, la juridiction de renvoi devra évaluer si le contingentement fondé sur le critère de résidence appliqué à M. Dris contribue à cet objectif.
44.      En effet, le critère sur lequel peut être fondé un contingentement des étudiants non-résidents pour l’accès aux études supérieures a fait l’objet de discussions. Ainsi, le seul critère de l’État dans lequel avait été obtenu le diplôme de fin d’études secondaires a été accepté
par la Commission qui a clôturé, au mois de mai 2017 (33), la procédure d’infraction ouverte contre la République d’Autriche le 24 janvier 2007 (34). En revanche, lors de l’audience, la Commission a indiqué qu’une nouvelle procédure, sous forme d’un EU
Pilot, a été ouverte contre le Royaume de Belgique au sujet du contingentement des étudiants non-résidents pour l’accès aux études de sciences médicales fondé sur la résidence de l’étudiant et que la plainte de M. Dris introduite en 2023 y avait été jointe.
45.      Si l’existence d’un critère de résidence peut se comprendre pour limiter l’accès à des études de sciences médicales et éviter un « tourisme » universitaire afin d’effectuer ses études dans un État membre dans lequel l’accès à ces études est moins strict que dans d’autres États membres en vue d’exercer dans un autre
État membre, néanmoins, le cas de M. Dris montre que ce critère unique est, en soi, inadapté dans certaines situations.
46.      Ainsi, M. Dris ayant effectué l’ensemble de ses études secondaires
en Belgique, sanctionné par l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires, il a passé la plupart de son temps dans cet État membre, ce qui a contribué à développer des liens amicaux avec les autres élèves et à l’impliquer dans des activités extrascolaires à Arlon. La vie d’un enfant étant largement déterminée par sa scolarité et ses activités extrascolaires, il pourrait être considéré qu’il a un lien de rattachement à la Belgique équivalant à celui d’un résident au sens de la réglementation nationale.
47.      Un débat similaire sur le critère à utiliser pour l’allocation d’aides financières à des étudiants non-résidents a été tranché par la Cour.
48.      Sur ce point (35), la Cour a déjà jugé qu’une condition unique relative au lieu d’obtention du diplôme de fin d’études secondaires présente un caractère trop général et exclusif, et qu’une telle condition privilégie indûment un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement entre un demandeur d’allocations d’attente et le marché géographique du travail (36).
49.      À cet égard, la Cour a considéré que le fait d’avoir effectué une partie importante de ses études secondaires dans un État membre a pour conséquence que l’étudiant concerné a noué un lien réel avec la société de cet État membre (37). Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Bidar, la garantie d’une intégration suffisante dans la société de l’État membre d’accueil découlait des conditions imposant une résidence antérieure sur le territoire de cet État (38). Or, la Cour a constaté que la réglementation en cause dans cette affaire, qui avait trait à une aide accordée sous la forme d’un prêt subventionné aux seuls étudiants établis sur le territoire national, plaçait un ressortissant d’un autre État membre dans l’impossibilité de remplir cette condition, et ce quel que soit son degré d’intégration réel dans la société de
l’État membre d’accueil. En conséquence, la Cour a jugé qu’un tel traitement ne pouvait être considéré comme justifié par l’objectif légitime poursuivi par la réglementation en cause (39).
50.      Je considère que cette notion de « lien de rattachement » pourrait être utile pour envisager les situations dans lesquelles des citoyens de l’Union ayant exercé leur liberté de circulation afin de suivre des études secondaires, sanctionnées par un diplôme de fin d’études secondaires, dans un autre État membre,
mais qui n’y résident pas, se trouvent traités de façon différente que les citoyens de l’Union qui ont leur résidence dans cet État membre. Ce lien de rattachement pourrait être matérialisé, pour éviter une analyse au cas par cas au moment de l’examen d’accès, par l’exigence d’une certaine durée de scolarité en Belgique dans les années précédant immédiatement le diplôme sanctionnant la fin des études secondaires. Dès lors, la crainte du tourisme universitaire serait écartée à l’égard de jeunes gens, citoyens de l’Union,
qui ont suivi une scolarité en Belgique à un âge où les choix d’orientation professionnelle ne sont pas déterminés.
51.      Ainsi, j’estime que le système de contingentement des étudiants non-résidents désormais prévu pour les études de sciences médicales pourrait être discuté quant à sa capacité à garantir la réalisation de l’objectif de santé publique, notamment sur le point de savoir si une limitation du nombre d’étudiants dans la même situation que M. Dris est véritablement de nature à augmenter le nombre de diplômés prêts à assurer, à terme, la disponibilité du service de santé au sein de la Communauté française (40).
52.      Troisièmement, en tout état de cause,
il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier si la réglementation en cause au principal, en ce qu’elle n’assimile pas à des « résidents », au sens de l’article 1er du décret du 16 juin 2006, des étudiants qui, à l’instar de M. Dris, ont suivi une grande partie de leur enseignement secondaire, sanctionné par la réussite au diplôme de fin d’études secondaires, en Belgique, tout en étant domiciliés au Luxembourg, ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif invoqué, c’est-à-dire s’il n’existe pas de mesures moins restrictives qui permettraient de l’atteindre (41).
53.      Toujours dans le domaine des aides financières pour études supérieures, la Cour, procédant au contrôle de proportionnalité prévu au point précédent des présentes conclusions, a admis qu’une condition de résidence ne constitue pas nécessairement le seul élément représentatif du degré réel de rattachement de la personne concernée à
l’État membre concerné et, de ce fait, présente un caractère trop exclusif (42). En effet, dans l’arrêt Giersch e.a., la Cour a jugé que « l’existence d’une probabilité raisonnable de voir les bénéficiaires de l’aide revenir s’installer au Luxembourg et se mettre à la disposition du marché du travail de cet État membre, en vue de contribuer au développement économique de ce dernier, peut être établie à partir d’éléments autres que l’exigence d’une condition de résidence préalable de l’étudiant concerné » (43). Dans cet arrêt, la Cour a admis qu’il pouvait être tenu compte du fait que l’étudiant réside seul ou avec ses parents dans un État membre frontalier de celui dans lequel ses parents travaillent depuis une durée significative (44).
54.      Il y a lieu de constater que les arrêts
Bidar et Giersch e.a., qui ne portent pas sur l’accès à une formation d’études supérieures, traitent
d’aides financières pour suivre de telles études. Toutefois, ce critère d’intégration au sens d’un lien réel ou d’un degré réel de rattachement à la société d’accueil, tel qu’interprété dans ces arrêts, pourrait être de nature à donner un effet utile à la liberté de circulation en matière d’éducation lorsqu’elle n’est pas accompagnée d’un séjour permanent dans l’État membre dans lequel les études secondaires sont suivies et le diplôme de fin d’études secondaires obtenu, ce qui est le cas dans les zones transfrontalières. Pour les élèves en internat, le lien de rattachement serait encore plus fort.
55.      En outre, dans des situations semblables à celle de M. Dris, la proximité géographique liée à la situation transfrontalière n’empêche pas une installation professionnelle dans le bassin d’emploi de la région concernée, qui, même située du côté luxembourgeois de la frontière, pourrait bénéficier aux patients luxembourgeois et belges. En effet, il existe une directive réglementant les soins transfrontaliers (45) qui a donné lieu à de la jurisprudence relative au remboursement des soins transfrontaliers (46). De plus, la Communauté française a, face à la pénurie de professionnels dans le domaine de la santé, mis en place des subventions à l’emploi dans le but d’attirer de jeunes professionnels afin de renforcer les effectifs dans cette région (47).
56.      En conséquence, je propose de répondre à la juridiction de renvoi que les articles 18 et 21 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui n’assimile pas à des résidents en Belgique des étudiants qui ont accompli tout ou une grande partie de leur enseignement secondaire, sanctionné par l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires, en Belgique, tout en étant domiciliés dans un autre État membre, aux fins de limiter le nombre d’étudiants non-résidents pouvant s’inscrire pour la première fois dans le cursus en sciences médicales d’établissements de l’enseignement supérieur.
V.      Conclusion
57.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Conseil d’État (Belgique) de la manière suivante :
Les articles 18 et 21 TFUE
doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui n’assimile pas à des résidents en Belgique des étudiants qui ont accompli tout ou une grande partie de leur enseignement secondaire, sanctionné par l’obtention du diplôme de fin d’études secondaires, en Belgique, tout en étant domiciliés dans un autre État membre, aux fins de limiter le nombre d’étudiants non-résidents pouvant s’inscrire pour la première fois dans le cursus en sciences médicales d’établissements de l’enseignement supérieur.
1      Langue originale : le français.
2      Voir loi portant création de l’Université du Luxembourg, du 12 août 2003 (Mémorial A 149, p. 2990), entrée en vigueur le 10 octobre 2003. L’Université du Luxembourg a repris les formations qui étaient jusqu’alors dispensées par le Centre Universitaire de Luxembourg, l’Institut Supérieur de Technologie, l’Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques et l’Institut d’Études Éducatives et Sociales (voir articles 54 à 57 de cette loi).
3      Voir critères d’admission à ce « Bachelor » sur le site Internet de l’Université du Luxembourg : https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Voir précisions sur le nombre d’étudiants admis dans chacun de ces États sur le site Internet de l’Université du Luxembourg : https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Voir exposé des motifs du projet de loi qui a donné lieu à la loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg, du 31 juillet 2020 (Mémorial A 662), disponible à l’adresse Internet suivante : https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3%B4t.pdf (p. 3).
6      Ci-après la « Communauté française ».
7      Moniteur belge du 6 juillet 2006, p. 34055.
8      Ci-après le « décret du 16 juin 2006 ».
9      C‑73/08, ci-après l’« arrêt Bressol e.a. », EU:C:2010:181.
10      Signé à Bruxelles le 17 juillet 2017 (ci-après l’« accord entre la Communauté française et le Luxembourg »). Cet accord a été annulé et remplacé par l’accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française, fait à Luxembourg le 4 janvier 2022, qui n’était pas encore en vigueur à la date des faits du litige au principal.
11      Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, ainsi que rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34).
12      Moniteur belge du 14 avril 2017, p. 51063.
13      Ci-après le « décret du 29 mars 2017 ».
14      Moniteur belge du 18 décembre 2013, p. 99347.
15      C‑209/03, ci-après l’« arrêt Bidar », EU:C:2005:169.
16      Voir arrêt Bressol e.a. (points 34, 37 et 39).
17      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, point 38 et jurisprudence citée).
18      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, point 40 et jurisprudence citée).
19      Voir arrêt Bressol e.a. (point 40 et jurisprudence citée).
20      Voir arrêt Bressol e.a. (point 41 et jurisprudence citée).
21      Voir arrêt Bressol e.a. (point 29).
22      Voir article 6, paragraphe 2, du décret du 29 mars 2017.
23      Voir arrêt Bressol e.a. (point 45 et jurisprudence citée).
24      Voir arrêt du 16 janvier 2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, point 53 et jurisprudence citée).
25      Voir arrêt Bressol e.a. (point 62 et jurisprudence citée).
26      Voir arrêt Bressol e.a. (points 54 et 67).
27      Voir arrêt Bressol e.a. (points 63 et 64).
28      Voir arrêt Bressol e.a. (point 65).
29      Voir arrêt Bressol e.a. (points 66 à 74).
30      Voir arrêt Bressol e.a. (point 70).
31      Voir, par analogie, arrêt Bressol e.a. (point 73). L’arrêt de la Cour constitutionnelle no 89/2011, du 31 mai 2011, a tiré les conséquences de l’arrêt Bressol e.a. en analysant chacune des filières concernées par la réglementation alors en cause, à la lumière des critères avancés par la Cour. Ainsi, le contingentement des étudiants non-résidents a été justifié en ce qui concerne les cursus de kinésithérapie et d’études vétérinaires, mais n’a pas été reconnu comme étant justifié au regard des sept autres cursus qui, après analyse par la juridiction nationale au regard des indications fournies par la Cour, n’étaient pas concernés par une pénurie de leurs diplômés au point
de provoquer un véritable risque pour la santé publique. En conséquence, le Royaume de Belgique a cessé d’appliquer ce système de contingentement des étudiants non-résidents dans sept des neuf filières pour lesquelles il n’existait pas un véritable risque pour la santé publique.
32      Voir arrêt Bressol e.a. (point 75).
33      Voir communiqué de presse de la Commission disponible à l’adresse Internet suivante : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
34      Voir procédure INFR(1998)2308 et communiqué de presse de la Commission intitulé « Libre circulation des étudiants : la Commission envoie des lettres de mise en demeure à l’Autriche et à la Belgique », du 24 janvier 2007, disponible à l’adresse Internet suivante : ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
35      À la différence de la position retenue par la Commission à l’égard de la République d’Autriche en matière de contingentement des étudiants non-résidents (voir point 44 des présentes conclusions).
36      Voir arrêt du 11 juillet 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, point 39).
37      Voir arrêt Bidar (point 62).
38      Voir arrêt Bidar (point 60).
39      Voir arrêt Bidar (point 61).
40      Voir arrêt Bressol e.a. (point 76).
41      Voir arrêt Bressol e.a. (point 77).
42      Voir arrêt du 20 juin 2013, Giersch e.a. (C‑20/12, ci-après l’« arrêt Giersch e.a. », EU:C:2013:411, point 73).
43      Voir arrêt Giersch e.a. (point 77).
44      Voir arrêt Giersch e.a. (point 78).
45      Directive 2011/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2011, relative à l’application des droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers (JO 2011, L 88, p. 45).
46      Voir, par exemple, arrêt du 4 septembre 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e.a. (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      Voir, à cet égard,
concernant les infirmiers dans la province du Luxembourg : https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.