Niilo JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. szeptember 12.(1)
C‑270/12. sz. ügy
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága
kontra
Európai Parlament
és
az Európai Unió Tanácsa
„Európai Értékpapír‑piaci Hatóság (ESMA) – A short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012/EU rendelet 28. cikkének érvényessége – EUMSZ 114. és EUMSZ 352. cikk mint jogalap – Intézményi egyensúly és hatáskörmegosztás – Az uniós ügynökségekre való hatáskör‑átruházás feltételei – Az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazás és az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtás – A Meroni‑ügyben hozott ítélet – A Romano‑ügyben hozott ítélet – A Lisszaboni Szerződésnek az ügynökségek kötelező erejű joghatással bíró aktusainak bírósági felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezéseivel való kölcsönhatás”
I –    Bevezető
1.        Az Egyesült Királyság az Európai Parlament és a Tanács ellen indított eljárásban a short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló, 2012. március 14‑i 236/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) 28. cikkének megsemmisítését kéri. E cikk bizonyos hatáskörökkel ruházza fel az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságot (a továbbiakban: ESMA), hogy kötelező erejű jogi aktusok útján a tagállamok pénzügyi piacain „a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély” esetén beavatkozzon. Ezeket a körülményeket a 918/2012/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet(3) 24. cikkének (3) bekezdése pontosabban meghatározza. A 236/2012 rendelet 28. cikkének (1) bekezdése alapján az ESMA által hozható intézkedések között szerepel tájékoztatási vagy közzétételi kötelezettség előírása természetes és jogi személyek számára, valamint meghatározott ügyletek megkötésére vonatkozó tilalom elrendelése vagy az ilyen ügyletek feltételekhez kötése.
2.        Az ESMA‑t 2011. január 1‑jén hozták létre,(4) az Európai Bankhatósággal(5) és az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatósággal(6) egyidejűleg. E három szervet együtt az „európai felügyeleti hatóságoknak” vagy az 1095/2010/EU rendelet (10) preabulumbekezdésében foglaltaknak megfelelően „EFH‑knak” nevezik. Az ESMA emellett a Bizottság által a 2008. évi pénzügyi válságra, valamint a Jacques de Larosière által vezetett magas szintű csoport jelentésére tekintettel kezdeményezett reformprogram mellékterméke. E jelentés ajánlásokat fogalmazott meg a pénzügyi piacok felügyeletének uniós szinten történő erősítésére vonatkozóan(7), és széles körű végrehajtási programhoz vezetett.(8) Az 1095/2010 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében az ESMA jogi személyiséggel rendelkező uniós „szerv”.
3.        A short ügyletek uniós kezelése harmonizálásának felismert szükségessége(9) fényében 2012. március 25‑én hatályba lépett a 236/2012 rendelet. A short ügylet olyan művelet, amelynek során olyan eszközöket, általában értékpapírokat adnak el, amelyek az eladás időpontjában nem az eladó tulajdonában állnak, azzal a szándékkal, hogy haszonra tegyenek szert az eszközök árfolyamának az ügylet elszámolása előtt történő eséséből. Mint arra a Parlament írásbeli észrevételeiben rámutatott, az ESMA‑t azért létesítették, mert az Európai Unió olyan szervet kívánt létrehozni, amely – a nemzeti felügyeleti hatóságokat kiegészítendő – rendelkezik az európai értékpapírok és piacok felügyeletéhez szükséges szakértelemmel.(10) Következésképpen a 236/2012 rendelet széles körű tanácsadási, értesítési és szabályozási hatáskörökkel ruházta fel az ESMA‑t a short ügyletek tekintetében.
4.        Az Egyesült Királyság érveit négy megsemmisítési jogalapra alapozza. A tagállam először is azt állítja, hogy a 236/2012 rendelet 28. cikkével az ESMA‑ra ruházott hatáskör sérti a Bíróság által a Meroni‑ügyben hozott ítéletben az intézmények általi hatáskör‑átruházásra vonatkozóan megállapított korlátokat.(11) Másodszor azzal érvelt, hogy a 28. cikk – a Bíróság által a Romano‑ügyben hozott ítélettel(12) ellentétesen – az ESMA‑t általános hatállyal bíró, normatív erejű intézkedések meghozatalára kívánja feljogosítani. Harmadszor, azt állítja, hogy a 28. cikk – az EUMSZ 290. cikkbe és EUMSZ 291. cikkbe ütköző módon – az ESMA‑t általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló jogkörrel kívánja felruházni. Negyedszer, az Egyesült Királyság azt állítja, hogy amennyiben a 236/2012 rendelet 28. cikke feljogosítja az ESMA‑t harmadik felekre kötelező egyedi határozatok elfogadására a tagállamok érintett illetékes hatóságai általi elégtelen vagy nem megfelelő intézkedés esetén, az EUMSZ 114. cikk nem megfelelő jogalap az ilyen intézkedések elfogadásához.
5.        Az Egyesült Királyság megsemmisítés iránti keresetét a Parlament és a Tanács élénken ellenzi, a Bizottság és a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság és az Olasz Köztársaság támogatásával. A Parlament és a Tanács írásbeli észrevételeiket oly módon fogalmazták meg, hogy egyrészt válaszolnak az Egyesült Királyság által hivatkozott jogalapokra, másrészt felhívják a Bíróságot, hogy ne önmagában véve vizsgálja az Egyesült Királyság által hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, hanem az uniós ügynökségekre vonatkozó jog Lisszaboni Szerződéssel megvalósított modernizálása fényében, különösen az ügynökségek joghatással járó jogi aktusainak bírósági felülvizsgálatára figyelemmel. A Bizottság támogatásával a Parlament és a Tanács továbbá azzal érvel, hogy az EUMSZ 114. cikk megfelelő jogalapot nyújt az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatásköréhez, mivel ez az uniós belső piacra vonatkozó joganyag szerinti harmonizációs intézkedésnek minősül.
6.        Véleményem szerint ezen ügy középpontjában az a tény áll, hogy a 236/2012 rendelet 28. cikke nem valamely uniós végrehajtó intézmény, azaz a Bizottság vagy kivételesen a Tanács által egy ügynökségre történő hatáskör‑átruházást jelent, hanem a jogalkotó által egy az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése szerinti jogalkotási aktus útján megvalósított, valamely ügynökségre történő közvetlen hatáskör‑átruházásra vonatkozik. Véleményem szerint a Lisszaboni Szerződéssel beiktatott módosítások fényében,(13) és különösen annak az elsődleges jogban történt megerősítésére figyelemmel, hogy az ügynökségek jogi aktusai az uniós jog alapján bírósági felülvizsgálat alá tartoznak,(14) a Bíróság által a Romano‑ és a Meroni‑ügyben kialakított elvek nem támasztják alá azokat a következtetéseket, amelyeket az Egyesült Királyság ezekből az ítéletekből levon.(15) Ugyanakkor véleményem szerint az Egyesült Királyság keresetének ennek ellenére sikerrel kell járnia, azonban a negyedik jogalap alapján. Ennek az az oka, hogy az EUMSZ 114. cikk nem jelent megfelelő jogalapot a 236/2012 rendelet 28. cikkéhez.
II – Jogi háttér
A –    A Szerződés ügynökségekre utaló cikkei
7.        Az EUMSZ 15., 16. és 228. cikk értelmében az Európai Unió valamennyi „intézményének, szervének és hivatalának” eleget kell tennie a megfelelő ügyintézés elvének,(16) míg az EUMSZ 287. és EUMSZ 325. cikk a pénzügyi ellenőrzés uniós rendszere alá vonja az ügynökségeket.
8.        Az EUMSZ 263. cikk értelmében azon uniós szervek köre, amelyek aktusaira a Bíróság felülvizsgálati hatásköre kiterjed, magában foglalja az Unió szerveit és hivatalait, és az EUMSZ 265. cikk feltételei szerint vonatkozik rájuk az intézményi mulasztásra vonatkozó szabály. Az EUMSZ 267. cikk értelmében a tagállamok bíróságai a Bíróság elé terjeszthetnek az uniós szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényességére és értelmezésére vonatkozó kérdéseket, és ezek az EUMSZ 277. cikkben előírt jogellenességi kifogás keretében is megkérdőjelezhetők.(17)
B –    A vonatkozó uniós jogalkotási aktusok
1.      Az 1095/2010 rendelet
9.        Az 1095/2010 rendelet 9. cikkének (5) bekezdése kétféle módon jogosítja fel az ESMA‑t, hogy átmenetileg betiltson vagy korlátozzon bizonyos pénzügyi tevékenységeket, amelyek veszélyeztetik a pénzügyi piacok rendes működését és épségét vagy az Unión belüli pénzügyi rendszer egy részének vagy egészének stabilitását. Az ESMA ezt megteheti az 1095/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében(18) említett jogalkotási aktusokban meghatározott esetekben és feltételek mellett, vagy amennyiben az vészhelyzet miatt szükségessé válik az 1095/2010 rendelet 18. cikkének megfelelően és az abban meghatározott feltételek szerint.
2.      A 236/2012 rendelet
10.      A 236/2012 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében:
„»short ügylet«: részvényekkel vagy hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokkal összefüggésben olyan részvény vagy hitelviszonyt megtestesítő értékpapír eladása, amely az eladásról szóló megállapodás megkötése időpontjában nem képezi az eladó tulajdonát, ideértve az olyan tranzakciókat is, amelyek során az eladó az eladásról szóló megállapodás időpontjában a részvényt vagy hitelviszonyt megtestesítő értékpapírt kölcsönvette, illetve megállapodott annak az ügylet elszámolásakor történő átadással járó kölcsönvételéről, nem beleértve:
[…]”
11.      A 236/2012 rendelet „Az EÉPH [helyesen és a továbbiakban: ESMA] rendkívüli körülményekkel kapcsolatos beavatkozási hatásköre” címet viselő 28. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] az e cikk (2) bekezdésére is figyelemmel az 1095/2010/EU rendelet 9. cikke (5) bekezdésének megfelelően vagy:
a)      a valamely pénzügyi eszközzel vagy valamely pénzügyieszköz‑kategóriával kapcsolatban nettó rövid pozíciókkal rendelkező természetes vagy jogi személyek számára előírja, hogy a pozícióról tájékoztassák az illetékes hatóságot, vagy tegyék közzé az azzal kapcsolatos adatokat; vagy
b)      megtiltja vagy feltételekhez köti, hogy természetes vagy jogi személyek olyan short ügyletek [helyesen: ügyleteket] vagy egyéb ügyleteket kössenek, amelyek valamely – az 1. cikk (1) bekezdésének c) pontjában említettektől eltérő – pénzügyi eszközt hoznak létre, vagy azzal kapcsolatosak, és az ügylet eredményeképpen a természetes vagy jogi személy akkor jut anyagi előnyhöz, ha egy másik pénzügyi eszköz árfolyama vagy értéke csökken.
Az intézkedés bizonyos körülmények fennállásához köthető, illetve vonatkozhatnak rá az EÉPH [helyesen: ESMA] által meghatározott kivételek. A kivételek úgy is meghatározhatók, hogy különösen az árjegyzői és elsődleges piaci tevékenységekre vonatkozzanak.
(2)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] kizárólag akkor hoz az (1) bekezdésnek megfelelő határozatot, ha:
a)      az (1) bekezdés a) és b) pontjában felsorolt intézkedések a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély kezelésére irányulnak, és határokon átnyúló következmények merülnek fel; és
b)      egy illetékes hatóság sem hozott intézkedést a veszély kezelésére, vagy az egy vagy több illetékes hatóság által meghozott intézkedések nem kezelik megfelelően a veszélyt.
(3)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] az (1) bekezdésben említett intézkedések meghozatala során mérlegeli, hogy az intézkedés mennyiben felel meg az alábbi követelményeknek:
a)      jelentős mértékben a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszélyt kezeli, vagy jelentősen fokozza az illetékes hatóságok képességét a veszély figyelemmel kísérésére;
b)      nem jár a szabályozási arbitrázs veszélyével;
c)      nem érinti hátrányosan a pénzügyi piacok hatékonyságát, azaz többek között nem csökkenti a likviditást ezeken a piacokon, és nem vezet bizonytalansághoz a piaci szereplők számára az intézkedés jótékony hatásaihoz képest aránytalan mértékben.
Ha egy vagy több illetékes hatóság a 18., 19., 20. vagy 21. cikkben említett intézkedést hoz, az EÉPH [helyesen: ESMA] a 27. cikkben meghatározott vélemény kiadása nélkül is meghozhatja az e cikk (1) bekezdésében említett bármely intézkedést.
(4)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] az (1) bekezdésben említett bármely intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról szóló határozatát megelőzően egyeztet az ERKT‑vel, valamint – adott esetben – más érintett hatóságokkal is.
(5)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] az (1) bekezdésben említett bármely intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról szóló határozatát megelőzően értesíti az érintett illetékes hatóságokat az általa tervezett intézkedésről. Az értesítés kiterjed a tervezett intézkedések részleteire, az intézkedések által érintett pénzügyieszköz‑kategóriák és ügyletek felsorolására, az intézkedések indokolását alátámasztó bizonyítékokra, továbbá az intézkedések hatálybalépésének tervezett időpontjára.
(6)      Az illetékes hatóságokat az intézkedés hatálybalépésének vagy meghosszabbításának időpontját megelőzően legalább 24 órával értesítik. Kivételes körülmények között, ha a 24 órás értesítési határidőt lehetetlen betartani, az EÉPH [helyesen: ESMA] az intézkedés hatálybalépését megelőző 24 órán belül is elküldheti az értesítést.
(7)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] a saját honlapján teszi közzé az (1) bekezdésben említett bármely intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról szóló értesítést. Az értesítés legalább az alábbiakat tartalmazza:
a)      a bevezetett intézkedések, ideértve azoknak az eszközöknek és az ügyletek azon kategóriáinak felsorolását is, amelyekre az intézkedések vonatkoznak, illetve az intézkedések időbeli hatályát; és
b)      annak indoklását, hogy az EÉPH [helyesen: ESMA] szerint miért van szükség az intézkedések bevezetésére, ideértve az ezen érvek alapjául szolgáló bizonyítékokat is.
(8)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] az (1) bekezdésben említett intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról szóló határozatának meghozatalát követően haladéktalanul értesíti az illetékes hatóságokat a bevezetett intézkedésről.
(9)      Az intézkedések az értesítésnek az EÉPH [helyesen: ESMA] webhelyén történő közzététele időpontjában vagy az értesítésben megjelölt későbbi időpontban lépnek hatályba, és kizárólag az intézkedés hatálybalépését követően megkötött ügyletekkel kapcsolatban alkalmazandók.
(10)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] megfelelő időközönként, de legalább háromhavonta felülvizsgálja az (1) bekezdésben említett intézkedéseket. Amennyiben az intézkedést valamely három hónapos időszak végéig nem hosszabbítják meg, az automatikusan megszűnik. Az intézkedések meghosszabbítására a (2)–(9) bekezdés alkalmazandó.
(11)      Az EÉPH [helyesen: ESMA] által ennek a cikknek megfelelően elfogadott intézkedés elsőbbséget élvez az illetékes hatóságok által az 1. szakasz értelmében hozott bármely korábbi intézkedéssel szemben.”
12.      A 236/2012 rendelet 42. cikkével összefüggésben értelmezett 30. cikke felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadjon el, amelyben meghatározza többek között az ESMA által annak megállapításakor figyelembe veendő kritériumokat és tényezőket, hogy milyen esetekben következnek be a 28. cikk (2) bekezdésének a) pontjában említett veszélyek.
13.      A 236/2012 rendelet „Végrehajtási jogi aktusok” címet viselő VIII. fejezetében található 44. cikke a végrehajtási jogi aktusok(19) Bizottság általi elfogadásával összefüggésben alkalmazandó bizottsági eljárásra vonatkozó szabályokat tartalmaz.
14.      A 918/2012 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 24. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 28. cikk (2) bekezdése a) pontjának alkalmazásában a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély:
a)      egy adott tagállamot vagy egy tagállam pénzügyi rendszerét érintő súlyos pénzügyi, monetáris vagy költségvetési bizonytalanság veszélye, ha ez súlyosan veszélyeztetheti a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását;
b)      a valamely tagállam vagy szupranacionális kibocsátó általi nemteljesítés lehetősége;
c)      a jelentős pénzügyi kibocsátók, piaci infrastruktúrák, klíring‑ és elszámoló rendszerek, valamint felügyelők fizikai struktúráiban bekövetkező súlyos kár, amely komolyan érintheti a határokon átnyúló piacokat, különösen természeti katasztrófából vagy terrorista támadásból eredő károk esetén, ha ez súlyosan veszélyeztetheti a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását;
d)      valamely fizetési rendszert vagy elszámolási folyamatot érintő, különösen a bankközi műveletek vonatkozásában bekövetkező jelentős üzemzavar, amely súlyos zavarokat, illetve késéseket okoz vagy okozhat a fizetések és az elszámolás terén a határokon átnyúló uniós fizetési rendszerekben, különösen akkor, ha ez a pénzügyi vagy gazdasági feszültség növekedéséhez vezethet az Unió pénzügyi rendszere egészében vagy egy részében.”
C –    A Bíróság előtti eljárás
15.      Az Egyesült Királyság 2012. május 31‑i, a Bírósághoz 2012. június 4‑én beérkezett keresetlevelével az EUMSZ 263. cikk alapján keresetet indított az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa ellen, és kéri a Bíróságot, hogy semmisítse meg a 236/2012 rendelet 28. cikkét és kötelezze az alpereseket a költségek viselésére.
16.      Az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa kéri, hogy a Bíróság teljes egészében érdemben utasítsa el a keresetet és kötelezze az Egyesült Királyságot a költségek viselésére.
17.      Az Európai Bizottság és a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, valamint az Olasz Köztársaság beavatkozott a Parlament és a Tanács oldalán.
18.      Az Egyesült Királyság, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság, valamint Spanyolország, Franciaország és Olaszország részt vett a 2013. június 11‑én tartott tárgyaláson.
III – Jogi értékelés
A –    Az Európai Unió ügynökségei
19.      A Bizottság szerint egy „európai szabályozási ügynökséget” úgy kell meghatározni, mint „autonóm jogalanyt, amelyet a jogalkotó azért hozott létre, hogy részt vegyen egy ágazat európai szintű szabályozásában és egy közösségi politika megvalósításában”(20). Jelenleg több mint harminc decentralizált ügynökség működik vagy áll létrehozás alatt(21) az Európai Unióban, és ezek közül több rendelkezik kötelező erejű döntések meghozatalára vonatkozó jogosultsággal. Köztudott, hogy az „ügynökségesedés” olyan folyamat az Európai Unióban, amely az új évezred kezdete óta jelentősen felerősödött. Mint azt egy szerző megjegyzi, most az jelenti – és mindig is az jelentette – a kihívást, hogy az ügynökségek nyújtotta funkcionális előnyöket és függetlenségüket arra a lehetőségre figyelemmel mérlegeljük, hogy az ügynökségek „az önkényes hatalom ellenőrizhetetlen központjaivá” válhatnak.(22)
20.      Az Európai Unió ügynökségei ugyanakkor különböznek a jogalapok tekintetében, amelyeken alapulnak, valamint szervezetüket és a rájuk ruházott hatásköröket illetően. Az ESMA nem tartozik azon kevés ügynökség közé, amelyet közvetlenül a Szerződés valamely rendelkezésével hoztak létre.(23) Az ESMA ugyanakkor nem tartozik a spektrum másik végén elhelyezkedő, pusztán tanácsadó feladatokat ellátó ügynökségek körébe sem, bár a tanácsadó hatáskör fontos részét alkotja az ESMA munkájának.(24)
21.      Az ESMA szabályozási ügynökségként sorolható be, amely közreműködik a belső piac bővüléséhez kapcsolódó uniós szintű szabályozás feladatában. A végrehajtó és a szabályozási ügynökségek közötti fő különbség abban áll, hogy a végrehajtó ügynökségek kiadási programokat hajtanak végre, közvetlenül függnek a Bizottságtól és kizárólag a Bizottság felé tartoznak felelősséggel, míg a szabályozási ügynökségek főként közös szabályokat és szolgáltatásokat nyújtanak, és a tagállamok képviselőiből és a Bizottság néhány képviselőjéből álló igazgatóság vagy felügyeleti bizottság irányítása alatt működnek.(25)
22.      Az ESMA nem a Bizottság által a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról szóló, 2002. december 19‑i 58/2003 rendelet(26) 6. cikke alapján létrehozott végrehajtó ügynökség. Ezek olyan szervek, amelyek a Bizottság által továbbruházott hatáskörök alapján működnek.(27)
23.      Az ESMA ugyanakkor ugyanolyan jellegű döntéshozó ügynökség, mint a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal (OHIM)(28), a Közösségi Növényfajta‑hivatal (CPVO)(29), az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség (EASA)(30), az Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA)(31), az Európai Gyógyszerügynökség(32) és az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége(33), abban az értelemben, hogy döntései egy részét, ideértve a 236/2012 rendelet 28. cikke alapján hozottakat is, maga az ESMA hozza meg, a Bizottság beavatkozása nélkül.(34)
24.      Ugyanakkor fontos különbség áll fenn az ESMA és a pénzügyi piacoktól eltérő területeken tevékenykedő szabályozási ügynökségek között, amely kulcsfontosságú a jelen ügy elbírálása szempontjából. Míg egyes nemrégiben létrehozott szerveket, mint az EASA vagy az ECHA, nagyobb mértékű szabályozási hatáskörrel ruházták fel, mint a korábbi szerveket, az a kitekert mód, ahogy ezt megvalósították, és a számos ellenőrzés, amelyeknek e hatásköröket alávetették, azt mutatja, hogy nem kívánták ezeket a szerveket a nemzeti megfelelőik fölötti egyértelmű hierarchikus hatalommal felruházni.(35) Mint azt a Bizottság a tárgyaláson elismerte, más szabályozási ügynökségek nem hozhatnak az egyes jogalanyokra irányuló kötelező erejű határozatokat az illetékes nemzeti hatóság határozata vagy tétlensége helyett, amely nemzeti hatóság adott esetben nem ért egyet az ESMA határozatával. Pontosan erre jogosítja fel azonban a 236/2012 rendelet 28. cikke az ESMA‑t.(36) A 236/2012 rendelet 28. cikkének (11) bekezdése értelmében az ESMA által elfogadott intézkedés elsőbbséget élvez az illetékes hatóságok által hozott bármely korábbi intézkedéssel szemben.
25.      A Parlament írásbeli észrevételeiben rámutatott arra, hogy a három EFH‑tól eltekintve csak az Európai Vegyianyag‑ügynökséget hozták létre egyedül az EUMSZ 114. cikk mint jogalap alapján. E szerv azonban nem rendelkezik a 236/2012 rendelet 28. cikkében biztosítotthoz hasonló beavatkozási hatáskörrel.(37) Megjegyzem, hogy az Európai Gyógyszerügynökséget együttesen az EUMSZ 114. és az EUMSZ 168. cikk alapján hozták létre(38), az OHIM‑ot és a CPVO‑t egyaránt az EUMSZ 352. cikk alapján, míg az EASA‑t az EUMSZ 100. cikk alapján.(39)
26.      Véleményem szerint az Egyesült Királyság keresetében előadott negyedik megsemmisítési jogalap, amely az EUMSZ 114. cikk mint a 236/2012 rendelet 28. cikkének elfogadásához igénybe vett jogalap megfelelőségére vonatkozik, logikailag megelőzi az ESMA e rendelkezés szerinti hatáskörének az uniós alkotmányjoggal, nevezetesen a Romano‑ és a Meroni‑ügyben hozott ítéletben kialakított elvekkel való összeegyeztethetőségének kérdését. Alkotmányjogi szempontból a 236/2012 rendelet – egy az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése szerinti jogalkotási aktus – 28. cikke jogalapjának értékelése megelőzi a tartalmához kapcsolódó alárendelt jogi kérdéseket. Ezért az Egyesült Királyság által előadott negyedik megsemmisítési jogalap elemzésével kezdem, majd ezt követően együtt vizsgálom a fennmaradó három kérdést.
B –    Az EUMSZ 114. cikk és a jogalapra vonatkozó kérdések
1.      Az EUMSZ 114. cikk mint az ESMA létrehozásának jogalapja
27.      Egy közelmúltbeli tanulmány szerint egy évtizeddel ezelőttig a legtöbb ügynökséget az EUMSZ 352. cikk alapján hozták létre.(40) Ennek fényében, és az ESMA arra való jogosultságára figyelemmel, hogy „a helyi felügyeleteket és a piaci szereplőket kötelező határozatokat hozzon”, nem meglepő, hogy többen kétségbe vonják az EUMSZ 114. cikk mint az ilyen hatáskörre vonatkozó jogalap megfelelőségét.(41) Véleményem szerint különösen fontos az EUMSZ 114. cikk igénybevételének szigorú bírósági felülvizsgálata, tekintettel az uniós jogalkotó részéről az elmúlt nyolc év során mutatkozó azon tendenciára, hogy „speciális ágazati hatáskörök alapján” alapítson ügynökségeket, nem pedig az EUMSZ 352. cikk alapján.(42) Ugyanakkor e tekintetben különbséget kell tenni az ügynökség létrehozásának jogalapja, és a ráruházott egyes hatáskörökre alkalmazandó jogalap között.
28.      Nagyjából az elmúlt évtized során jelentős fejlődésen ment keresztül a Bíróság ítélkezési gyakorlata az EUMSZ 114. cikknek az ügynökségek létrehozásának, valamint az uniós intézkedések hozatalában játszott szerepének alátámasztása céljából történő igénybevétele terén. Ennek lépései a következők voltak.
29.      Az Egyesült Királyság kontra Parlament (füstaromák) ügyben hozott ítéletében(43) a Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 114. cikk megfelelő jogalapot jelentett az intézkedések Bizottság általi, az Élelmiszerbiztonsági Hatósággal való szoros együttműködésben történő elfogadásához, mivel ez „megfelelő eszköz” volt a tagállamok jogszabályai „kívánt közelítés[ének] eléréséhez”(44). Ebben az ügyben a Bíróság többlépcsős jogalkotási modellt hagyott jóvá az EUMSZ 114. cikk értelmében vett, közelítésre vonatkozó intézkedésként, amikor a szóban forgó rendelet „egy közbenső lépést [jelentett] a […] tagállami jogszabályok közelítésének folyamatában”(45), amelynek érdekében a Bizottság az Élelmiszerbiztonsági Hatósággal együtt munkálkodott.
30.      Az EUMSZ 114. cikknek mint az ügynökségek létrehozása jogalapjának alkalmazási körét a Bíróság az ENISA ügyben hozott ítéletében(46) tovább részletezte. A Bíróság megállapította, hogy a Bizottságnak műszaki kérdésekben véleményt adó ügynökség létrehozása jelenthet a 114. cikk szerinti, közelítésre vonatkozó intézkedést, mind a műszaki tanács szükségességére,(47) mind pedig azon tényre tekintettel, hogy „a közösségi jogalkotó úgy vélte, hogy az Ügynökség mint közösségi szerv létesítése az alkalmas eszköz a belső piac helyes működését akadályozni képes különbségek felmerülésének megelőzésére”(48).
31.      A Bíróság továbbá az ENISA‑ügyben hozott ítéletében megjegyezte, hogy az EUMSZ 114. cikk csak akkor alkalmazható jogi alapként, ha objektíve és ténylegesen kitűnik a jogi aktusból, hogy annak célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása.(49) Az említett cikkben szereplő, a „[jogszabályok] közelítésére vonatkozó intézkedések” kifejezéssel a Szerződés alkotói a kívánt eredmény elérése céljából – a harmonizálandó terület általános összefüggései és sajátos körülményei függvényében – mérlegelési jogkört kívántak biztosítani a jogalkotó számára a közelítés legmegfelelőbb módját illetően, különösen azokban a tárgykörökben, amelyeket összetett műszaki sajátosságok jellemeznek.(50)
32.      Ennek alapján a Bíróság fontos következtetésre jutott az ügynökségek arra vonatkozó általános hatáskörét illetően, hogy harmadik felekre kötelező erejű intézkedéseket hozzanak. Mivel az EUMSZ 114. cikk szövegében semmiből nem vonható le az a következtetés, hogy az uniós jogalkotó által az EUMSZ 114. cikk alapján elfogadott intézkedéseknek kizárólag a tagállamok lehetnének a címzettjei, e jogalkotó mérlegelése alapján szükségesnek találhatja a harmonizációs folyamat megvalósításához való hozzájárulás feladatával megbízott uniós szerv létesítését.(51) Következésképpen az EUMSZ 114. cikk megfelelő jogalapot jelentett a 460/2004 rendelet elfogadásához, amely szerint az ESMA‑t létrehozták.
33.      Úgy tűnik, hogy a Bíróság által az ENISA‑ügyben vizsgált aggályokhoz hasonlóak foglalkoztatták az uniós jogalkotót is, amikor a short ügyletekre vonatkozó konkrét intézkedések elfogadásáról döntött, pontosabban, amikor úgy döntött, számos feladatot és felelősséget ruház az ESMA‑ra ezen a területen. Ezt például a 236/2012 rendelet (1) preambulumbekezdése is mutatja, amely megjegyzi, hogy az egyes tagállamok – a 2008. szeptemberi pénzügyi válságra tekintettel – a short ügyletekre vonatkozóan „eltérő intézkedéseket vezettek be, mivel az Unióban hiányzik a kifejezetten a short ügyletekkel foglalkozó közös szabályozási keret”. Hasonló gondolatot tükröz a 236/2012 rendelet (2) preambulumbekezdése(52), amely szerint harmonizálni kell a short ügyletekre vonatkozó szabályokat, illetve a hitel‑nemteljesítési csereügyletek bizonyos vonatkozásait, hogy meg lehessen akadályozni a belső piac megfelelő működését gátló akadályok kialakulását, mivel ennek hiányában a tagállamok valószínűleg továbbra is egymástól eltérő intézkedéseket hoznának.
34.      Következésképpen véleményem szerint elvileg nem kifogásolható az ESMA létrehozása, valamint feladatainak és hatáskörének szabályozása az EUMSZ 114. cikk jogalapján. Általánosan fogalmazva, és az ESMA tágabb funkcióinak szempontjából(53) az ESMA szerepe a tagállamok short ügyletekre vonatkozó szabályainak közelítésével összefüggésében eleget tesz a Bíróság által az ENISA‑ügyben hozott ítéletében megfogalmazott feltételeknek. Az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti különleges hatáskörét azonban közelebbről meg kell vizsgálni.
2.      Az EUMSZ 114. cikk mint a 236/2012 rendelet 28. cikkének jogalapja
35.      Az Egyesült Királyság által a negyedik megsemmisítési jogalappal felvetett kifogások kevésbé ambiciózusak az ESMA létrehozásának jogalapja ellen irányuló átfogó támadásnál. Ez a jogalap ehelyett az ESMA számára a 236/2012 rendelet 28. cikkével megállapított hatáskörre vonatkozik.(54) Az Egyesült Királyság az EUMSZ 114. cikkre vonatkozó kifogását arra alapozza, hogy a Szerződés e rendelkezése nem jogosíthat fel egyes természetes vagy jogi személyekre irányuló egyedi intézkedések meghozatalára, így amennyiben a 236/2012 rendelet 28. cikke ilyen intézkedéseket kíván engedélyezni, ez meghaladja az EUMSZ 114. cikkben biztosított jogköröket.(55)
36.      Mint azt már említettem, elvileg nem kifogásolható az EUMSZ 114. cikk mint az ügynökségeket harmadik felek tekintetében kötelező erejű határozatok meghozatalára feljogosító jogalap igénybevétele. Annak értékelése során azonban, hogy egy ügynökség számára ilyen hatáskör megállapítása az EUMSZ 114. cikk hatálya alá tartozik‑e, az a döntő, hogy az adott ügynökség határozatai hozzájárulnak‑e a belső piaci harmonizációhoz, vagy annak minősülnek‑e, abban az értelemben, ahogy ez a fogalom az uniós jogban használatos.
37.      Az EUMSZ 114. cikkre mint a 236/2012 rendelet 28. cikkének egyedüli jogalapjára való hivatkozást azonban a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem támasztja alá, mivel az ESMA felruházása e cikk alapján az illetékes nemzeti hatóságok értékelését helyettesítő döntéshozatali hatáskörrel nem tekinthető „a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedés[nek], amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése” az EUMSZ 114. cikk értelmében.(56)
38.      A 236/2012 rendelet 28. cikkével az ESMA‑ra ruházott hatáskör túlmutat a belső piaci harmonizáción, az alábbi okokból.
a)      A 236/2012 rendelet 28. cikkével az ESMA‑ra ruházott hatáskör tartalmának elemzése
39.      A 236/2012 rendelet 28. cikke azzal a hatással jár, hogy uniós szintre, pontosabban az ESMA‑hoz emel egy beavatkozási hatáskört, amely a tagállamok illetékes hatóságainak a 236/2012 rendelet 18., 20. és 22. cikke szerinti beavatkozási hatásköreit megalapozó körülményekkel egyenértékű körülmények között működik. Emellett a 28. cikk szerinti hatáskörrel csak akkor lehet élni, ha az előbb említett nemzeti hatóságok nem hoztak intézkedést „a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély” megfelelő kezelésére (lásd a 236/2012 rendelet 28. cikke (2) bekezdésének a) és b) pontját).
40.      Mint arra az Egyesült Királyság a tárgyaláson rámutatott, az ESMA a meghatározásból eredően olyan kérdésben fog ítéletet alkotni, amelyről az érintett illetékes hatóság eltérő ítéletet alkotott. Továbbá, a 236/2012 rendelet 28. cikkének (4) bekezdése és (33) preambulumbekezdése értelmében az egyetlen szerv, amellyel az ESMA‑nak ezen intézkedések meghozatala előtt egyeztetnie kell, az Európai Rendszerkockázati Testület (a továbbiakban: ERKT),(57) és intézményként sem a Tanács, sem a Bizottság nem vesz részt a döntéshozatali folyamatban. Mint azt már említettem, a 236/2012 rendelet 28. cikkének (11) bekezdése értelmében az ESMA által elfogadott intézkedés elsőbbséget élvez az illetékes hatóságok által hozott bármely korábbi intézkedéssel szemben.
41.      Ugyanakkor nem lehet meggyőzően amellett érvelni, hogy az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatásköre teljes mértékben nyitott lenne. Mint azt már megjegyeztem, a 236/2012 rendelet 28. cikke (2) bekezdésének a) pontjában szereplő fogalmat a 918/2012 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 24. cikkének (3) bekezdése tovább pontosította.(58)
42.      A 236/2012 rendelet 28. cikkével megállapított hatáskör gyakorlására a következő feltételek és korlátozások vonatkoznak. Az ESMA‑nek mérlegelnie kell, hogy az intézkedés mennyiben felel meg az alábbi követelményeknek: „jelentős mértékben a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszélyt kezeli, vagy jelentősen fokozza az illetékes hatóságok képességét a veszély figyelemmel kísérésére” (lásd a 28. cikk (3) bekezdésének a) pontját); „nem jár a szabályozási arbitrázs veszélyével” (a 28. cikk (3) bekezdésének b) pontja); „nem érinti hátrányosan a pénzügyi piacok hatékonyságát, azaz többek között nem csökkenti a likviditást ezeken a piacokon, és nem vezet bizonytalansághoz a piaci szereplők számára az intézkedés jótékony hatásaihoz képest aránytalan mértékben” (a 28. cikk (3) bekezdésének c) pontja).
43.      Emellett a 236/2012 rendelet 28. cikke a következő eljárási biztosítékokat nyújtja. Mint azt már említettem, az ESMA‑nak egyeztetnie kell az ERKT‑vel. Az ESMA adott esetben más érintett hatóságokkal is egyeztet, azonban nincs erre vonatkozó kötelezettség (a 28. cikk (4) bekezdése). Az ESMA‑nak az általa tervezett intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról értesítenie kell az érintett illetékes hatóságokat, mégpedig az intézkedés hatálybalépésének vagy meghosszabbításának időpontját megelőzően legalább 24 órával, kivéve ha „kivételes körülmények” állnak fenn (a 28. cikk (5) és (6) bekezdése), valamint az intézkedés meghozatalát követően arról haladéktalanul értesíteni kell az illetékes hatóságokat (a 28. cikk (8) bekezdése). Végül az ESMA köteles saját honlapján közzétenni bármely intézkedés bevezetéséről vagy meghosszabbításáról szóló döntését, az intézkedés bevezetésének indoklását is beleértve (a 28. cikk (7) bekezdése), valamint ezenkívül köteles legalább háromhavonta felülvizsgálni a bevezetett intézkedéseket. Ha ezt nem teszi meg, az intézkedések megszűnnek (a 28. cikk (10) bekezdése). A Meroni‑ügyben hozott ítéletnek a jogvita elbírálásának szempontjából való relevanciájának vizsgálata során még visszatérek az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatáskörének gyakorlásához kapcsolódó korlátozásokhoz.
44.      Ugyanakkor fontos figyelemmel lenni az ESMA‑t harmadik felekkel szemben megillető hatáskör nagyságrendjére. Mint azt a fentiekben említettem, az ESMA 28. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti beavatkozása természetes vagy jogi személyeket terhelő közzétételi kötelezettségekkel járhat a valamely pénzügyi eszközzel vagy valamely pénzügyieszköz‑kategóriával kapcsolatos nettó rövid pozícióikat illetően. Ezenkívül az ESMA a 236/2012 rendelet 28. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglaltaknak megfelelően megtilthatja vagy feltételekhez kötheti short ügyletek vagy egyéb ügyleteket kötését.
45.      Véleményem szerint és a Bizottság írásbeli észrevételeiben szereplő érveléssel ellentétben ez lényegesen meghaladja a „meghatározott termékre vagy termékcsoportra vonatkozó intézkedések, és szükség esetén az e termékekre vonatkozó egyedi intézkedések elfogadására” vonatkozó hatáskört.(59) Az ESMA valójában ebben az összefüggésben nem egy adott pénzügyi termékre vagy szolgáltatásra alkalmazandó konkrét és részletesebb szabályokat alakít ki, mint azt például a Bizottság teszi, amikor az EUMSZ 114. cikk alapján elfogadott, az általános termékbiztonságról szóló, 2001. december 3‑i 2001/95/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 13. cikke szerinti, a valamely veszélyes termékre vonatkozó tagállami megközelítések egységesítésére vonatkozó hatáskörét gyakorolja.(60) Az ESMA ehelyett – bizonyos kivételes körülmények fennállása esetén – valamely illetékes nemzeti hatóság hatáskörébe tartozó adott pénzügyi piac versenyfeltételeibe avatkozik be. Véleményem szerint az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatáskörének legközelebbi analógiáját az uniós jogban a Bizottságnak a mezőgazdaság és a dömpingellenes fellépés terén, vagyis olyan területeken fennálló beavatkozási hatásköre jelenti, ahol a Bizottság közös uniós szakpolitikát hajt végre.
46.      Így az EUMSZ 114. cikk alapján hozott intézkedés céljának ténylegesen a belső piac megteremtése és működése feltételei javításának kell lennie. Ha a nemzeti jogszabályok közötti eltérések, az alapvető szabadságok korlátozásának elméleti veszélye vagy a verseny esetlegesen ebből származó torzulásának egyszerű megállapítása elegendő lenne az EUMSZ 114. cikk jogalapként történő megjelölésének igazolásához, a jogalap bírósági felülvizsgálata értelmét vesztené. A Bíróságot ez akadályozná az EUSZ 19. cikk szerinti feladata ellátásában, ami a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződés értelmezése és alkalmazása során.(61) Így annak felülvizsgálata során, hogy valamely uniós intézkedéshez az EUMSZ 114. cikk jelenti‑e a megfelelő jogalapot, a Bíróságnak meg kell győződnie arról, hogy a vitatott érvényességű jogszabály ténylegesen az uniós jogalkotó által meghatározott, a belső piac megteremtése és működése feltételei javítására irányuló célokat követi‑e.(62)
47.      Továbbá a tagállamok joga közötti eltérésekből eredő jövőbeli kereskedelmi akadályok lehetősége nem elegendő. Az ilyen akadályok keletkezésének valószínűnek kell lennie, és a kifogásolt intézkedésnek ezen akadályok megelőzésére kell irányulnia.(63)
b)      A 236/2012 rendelet 28. cikke a Bíróság EUMSZ 114. cikkre mint jogalapra vonatkozó ítélkezési gyakorlatával összefüggésben
48.      Az ENISA‑ügyben hozott ítéletében a Bíróság megállapította, hogy az uniós jogalkotó mérlegelése alapján szükségesnek mutatkozhat a harmonizációs folyamat „olyan helyzetekben” történő megvalósításához való hozzájárulás feladatával megbízott közösségi szerv létesítése, „amelyekben az e rendelkezésen alapuló jogi aktusok egységes végrehajtásának és alkalmazásának elősegítése értekében kötelező erővel nem rendelkező kísérő vagy keretintézkedések elfogadása tűnhet megfelelőnek”(64).
49.      A Bíróság hangsúlyozta továbbá, hogy az ilyen szervre ruházott feladatoknak szorosan kell kötődniük a tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket közelítő jogi aktusok tárgyához, ami fennáll többek között akkor, ha a szerv a nemzeti hatóságok vagy a gazdasági szereplők részére a harmonizációs intézkedések egységes végrehajtására kihatással lévő és azok alkalmazásának egyszerűsítésére alkalmas szolgáltatást nyújt.(65)
50.      Az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti döntéshozatali hatásköre azonban kevés hasonlóságot mutat a Bíróság által az ENISA‑ügyben hozott ítélet e fontos szakaszaiban leírt intézkedésekkel. Először is, a 236/2012 rendelet 28. cikke alapján hozott határozatok kötelező erejűek, míg a Bíróság az ENISA‑ügyben kötelező erővel nem rendelkező intézkedéseket vizsgált. Ez önmagában véve nem kifogásolható, ugyanakkor nehéz elképzelni, hogy a 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatáskör gyakorlása hogyan járulhat hozzá a Bíróság által az ENISA‑ügyben hozott ítéletében leírt jellegű harmonizációhoz. E hatáskör funkciója sokkal inkább az, hogy a 236/2012 rendelet 18., 20. és 22. cikkében szereplő végrehajtási hatáskört nemzeti szintről uniós szintre emelje, ha nézeteltérés áll fenn az ESMA és az illetékes nemzeti hatóság, illetve több nemzeti hatóság között.
51.      A 236/2012 rendelet 28. cikke valójában uniós szintű vészhelyzeti döntéshozatali mechanizmust hoz létre, amely akkor lép működésbe, ha az érintett illetékes nemzeti hatóságok nem értenek egyet a meghozandó intézkedéseket illetően. Az ESMA szavazási szabályai következtében ezeket az intézkedéseket a felügyeleti tanács minősített többsége alapján el lehet fogadni.(66)
52.      Így az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatásköre aktiválásának eredménye nem harmonizáció vagy a tagállamok szintjén egységes gyakorlat elfogadása, hanem a 236/2012 rendelet 18., 20. és 22. cikke szerinti nemzeti döntéshozatal helyettesítése uniós szintű döntéshozatallal.
53.      Ezért, bár a Parlament írásbeli észrevételei helytállóak annyiban, amennyiben a Parlament azt állítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében ügynökségeket lehet az EUMSZ 114. cikk alapján létrehozni és számukra feladatot megállapítani, feltéve hogy azok a belső piac szempontjából jelentőséggel bíró rendelkezéseket közelítő szabályozási összefüggésrendszer részét képezik,(67) a 236/2012 rendelet 28. cikke túlterjed e korlátokon.
3.      Az EUMSZ 352. cikk mint megfelelő jogalap a 236/2012 rendelet 28. cikkéhez
54.      A teljesség érdekében hozzátenném, hogy véleményem szerint a 352. cikk lett volna a megfelelő jogalap a 236/2012 rendelet 28. cikkéhez. Ennek az az oka, hogy egyértelműen szükség van uniós szintű fellépésre, mivel a pénzügyi eszközök integrált piacán az illetékes nemzeti hatóságok short ügyletekre vonatkozó cselekvésének hiánya vagy nem megfelelő cselekvése jelentős határokon átnyúló hatásokkal járhat. E hatások kiterjedhetnek a short ügyletek kötésének piaca szerinti tagállamtól eltérő tagállamok bankrendszerében mutatkozó torzulásokra is. Ennélfogva a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Európai Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszélyt jelentő helyzetekben egy központosított, a short ügyletekre vonatkozó uniós szabályok egységes alkalmazását lehetővé tevő döntéshozatali eljárás egyaránt szükségesnek és arányosnak tűnik. A fentiekben kifejtett okokból azonban nem tekinthető úgy, hogy egy központosított vészhelyzeti döntéshozatali eljárásra, amely az illetékes tagállami hatóság hozzájárulása nélkül e hatóság döntésének helyébe lép, vagy amely annak hiányát pótolja, kiterjed „a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésé[nek]” az EUMSZ 114. cikk szerinti fogalma.
55.      Ennek ellenére véleményem szerint a 236/2012 rendelet 28. cikke a 352. cikk értelmében „szükséges” ahhoz, hogy a Szerződésekben foglalt „célkitűzések valamelyike megvalósuljon”. Itt a Massey‑Ferguson ügyben hozott ítéletre(68) gondolok, amelyben a Bíróság megállapította, hogy a vámunió működése „szükségképpen” megköveteli a harmadik országokból behozott áruk vámértékének egységes megállapítását annak érdekében, hogy a közös vámtarifa által nyújtott védelem szintje a Közösség egészében azonos legyen.(69) A fentiekben kifejtett okokból az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikkének (1) bekezdése szerinti beavatkozási hatáskörét a belső piac célkitűzéseinek elérése szempontjából való „szükségesség” hasonló minősége jellemzi a short ügyletek tekintetében, a tagállamok nem megfelelő fellépésének határokon átnyúló következményei miatt.
56.      Ugyanakkor megjegyezném, a tény, hogy a short ügyletek „érintik” a közös piac működését, nem elegendő ahhoz, hogy megalapozza az EUMSZ 114. cikk mint jogalap igénybevételét a 236/12 rendelet 28. cikkéhez.(70) Más szóval, az EUMSZ 114. cikk nem jelent olyan elérhető és alternatív jogalapot, amely kizárná az EUMSZ 352. cikk igénybevételét.(71) A beavatkozás, amelyre az ESMA a 236/2012 rendelet 28. cikke alapján jogosult, meghaladja az EUMSZ 114. cikk szerinti harmonizálást. E beavatkozás azonban az uniós belső piac működéséhez szükséges azon zavar miatt, amely akkor következhet be, ha valamely tagállam kivételes körülmények között nem hárítja el a short ügyletek következményeit.(72) Az EUMSZ 352. cikk igénybevétele alapján továbbá nem kerülne sor az Unió hatásköreinek az EU‑Szerződés „rendelkezés[éből] eredő általános kereten túl” történő kiterjesztésére, „különös tekintettel a[z Unió] tevékenységét és feladatait meghatározó rendelkezésekre”(73).
57.      A Bíróság ezenkívül kifejezetten jóváhagyta az EUMSZ 352. cikk igénybevételét olyan intézkedésekhez, amelyek „kifejezetten magánszemélyeket érintenek”(74), ha a szóban forgó intézkedések az Uniónak az EUMSZ 352. cikk szerinti valamely célkitűzése körébe tartoznak.(75) Véleményem szerint és a belső piac működésére gyakorolt hatás miatt, amely a short ügyletek tekintetében a tagállami illetékes hatóságok megfelelő fellépésének hiányából eredhet, a 236/2012 rendelet 28. cikkének célkitűzései megfelelnek az Európai Unió EUMSZ 352. cikk szerinti célkiűzéseinek.(76)
58.      Tekintettel arra, hogy az EUMSZ 352. cikk a tagállamok részéről egyhangúságot követel meg, a 236/2012 rendelet elfogadása jogalapjának megfelelősége, a 236/2012 rendelet 28. cikkének elfogadását alátámasztó konszenzus mélységét tekintve, nem irreleváns kérdés. Az Egyesült Királyság az EUMSZ 114. cikk szerinti jogalkotási eljárás során, amely a Tanácsban csupán minősített többségi szavazást igényel, ellenezte a 236/2012 rendelet 28. cikkének elfogadását.(77) Mint azt a fentiekben megjegyeztük, nincs vétójog, amikor az ESMA felügyeleti tanácsa a 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatáskörét gyakorolja. A Lisszaboni Szerződés óta az EUMSZ 352. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a Bizottság köteles felhívni a nemzeti parlamentek figyelmét azokra a javaslatokra, amelyek e cikken alapulnak.(78) A 236/2012 rendelet 28. cikkéhez az EUMSZ 352. cikk mint jogalap igénybevétele így a nagyobb mértékű demokratikus visszajelzés fontos csatornáját nyitotta volna meg.(79)
59.      A fenti okokból azt a következtetést vonom le, hogy a Bíróság hatáskör hiánya miatt semmisítse meg a 236/2012 rendelet 28. cikkét, mivel az EUMSZ 114. cikk nem jelentett megfelelő jogalapot annak elfogadásához.(80)
C –    Az Egyesült Királyság Meroni‑ és Romano‑ügyben hozott ítéletre alapított kereseti kérelmei az EUMSZ 290. és 291. cikk fényében
1.      Előzetes megjegyzések
60.      Az Egyesült Királyság által előadott negyedik megtámadási jogalapra vonatkozó következtetésemre tekintettel az első három megtámadási jogalapra vonatkozó érvelésemet csak arra az esetre terjesztem elő, ha a Bíróság megállapítaná, hogy az EUMSZ 114. cikk megfelelő jogalapot jelent a 236/2012 rendelet 28. cikkének elfogadásához. Véleményem szerint a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett változtatások, mind a felhatalmazáson alapuló (normatív) intézkedések és a végrehajtási hatáskörök közötti különbségtétel tisztázása,(81) mind az uniós ügynökségek jogi aktusainak bírósági felülvizsgálatát az Európai Unió bírósági szervezetébe beillesztő módosítások terén, azt jelentik, hogy a Romano‑ és a Meroni‑ügyben hozott ítéletet újra be kell illeszteni az uniós alkotmányjog jelenlegi szövetébe.
a)      A Bíróság Meroni‑ügyben hozott ítélete
61.      Az 1958‑as Meroni‑ügy tárgyát a harmadik országokból importált vashulladék kiegyenlítésének az ESZAK‑Szerződés alapján létrehozott rendszerével, pontosabban a Főhatóság által a Vashulladék‑felhasználók Közös Hivatala és az Importált Vashulladék Kiegyenlítési Alap (a továbbiakban: a brüsszeli ügynökségek) két határozata nyomán kivetett két összeggel szemben benyújtott kereset képezte; mindkét ügynökséget az ESZAK Főhatósága a rendszer végrehajtásával bízta meg. Mindkét brüsszeli ügynökség a belga jog alapján létrehozott magánjogi szerv volt.
62.      A Bíróság a Meroni‑ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy a Főhatóság jogosult volt hatáskörét külső szervre vagy szervekre átruházni. A hatáskör‑átruházásra azonban vonatkoznak az ESZAK‑Szerződésben megállapított korlátok. A Bíróság megállapította, hogy a Főhatóság nem ruházhat át olyan hatáskört az átruházott hatáskör címzettjévé váló hatóságra, amely különbözik attól, amellyel a Főhatóság az ESZAK‑Szerződés alapján rendelkezik.(82) Így például a brüsszeli ügynökségek határozatai nem képezhették a Bíróság általi felülvizsgálat tárgyát az ESZAK 33. cikkben rögzített feltételek szerint, bár ez a korlátozás vonatkozott a Főhatóság jogi aktusaira.(83) A Bíróság rámutatott továbbá, hogy a hatáskör‑átruházás csak akkor jogszerű, ha a Főhatóság feladatainak ellátásához szükséges. Bármely hatáskör‑átruházás csak világosan meghatározott végrehajtási hatáskörökre vonatkozhat, amelyek gyakorlása fölött a Főhatóságnak teljes körű felügyeletet kell gyakorolnia.(84)
63.      A Bíróság ebben az összefüggésben jutott arra a jól ismert következtetésére, hogy „a 14/55 határozattal megvalósított, a brüsszeli ügynökségekre való hatáskör‑átruházás olyan mozgásteret biztosít ezeknek az ügynökségeknek, amely széles mérlegelési jogkörre utal, és amely nem tekinthető a Szerződés követelményeivel összeegyeztethetőnek”(85).
64.      Számomra ezért azon összefüggésekből, amelyek között a Bíróság a Meroni‑ügyben hozott ítéletét hozta, egyértelmű, hogy a Bíróság két kérdéskörre fordította figyelmét: először is, a Bíróságnak aggályosnak tartotta, hogy a brüsszeli ügynökségek jogi aktusai nem képezhették bírósági felülvizsgálat tárgyát, és másodszor, a Bíróság azt kívánta megakadályozni, hogy a Főhatóság olyan hatáskört ruházzon át, amely tágabb annál, mint amivel ő maga rendelkezett, és amely olyan tágan van meghatározva, hogy önkényesnek tekinthető. Véleményem szerint a Bíróság tehát a hatékony bírói ellenőrzés és az intézményi egyensúly alkotmányos követelményeit juttatta érvényre.
b)      A Bíróság Romano‑ügyben tett megállapításai
65.      Hasonló megfontolások hatják át a Bíróság Romano‑ügyben tett megállapításait is. Itt a Bíróság egy belga munkaügyi bíróság előterjesztését vizsgálta, amely az Európai Közösségek migráns munkavállalók szociális biztonságával foglalkozó igazgatási bizottsága (a továbbiakban: igazgatási bizottság) egy határozatának(86) értelmezésére és érvényességére, valamint a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 1972. március 21‑i 574/72/EGK tanácsi rendelet(87) értelmezésére vonatkozott. Az igazgatási bizottságot ez utóbbi rendelet alapján hozták létre, és az olyan határozatot hozott, amely kedvezőtlen hatást gyakorolt a Giuseppe Romano részére nyugdíjjogosultságként fizetendő összegre.
66.      Az igazgatási bizottság hatáskörének elbírálása során a Bíróság a következő jól ismert következtetésre jutott:
„[…] a Szerződés 155. cikkéből és a Szerződéssel, nevezetesen a 173. és a 177. cikkel létrehozott bírósági rendszerből egyaránt következik, hogy egy olyan szervet, mint az igazgatási bizottság, a Tanács nem jogosíthat fel törvényerejű jogi aktusok elfogadására”(88).
67.      Mint arra a tárgyaláson rámutattak, a Romano‑ügyben hozott ítélet francia, holland, német és spanyol nyelvi változatai azt mutatják, hogy annak hatálya a normatív intézkedések ügynökségek általi elfogadásának megtiltására korlátozódott. Így például a Romano‑ügyben hozott ítélet 20. pontjában [az angol szövegben] szereplő „acts having the force of law” fordulatot az ítélet francia szövegében az „acts revêtant un caractère normatif” fordulat fejezi ki. Az angol „acts having the force of law” fordítást tehát a többi nyelvi változat fényében kell értelmezni.
2.      A Meroni‑ és a Romano‑ügyben hozott ítélet a szabályozási ügynökségekre vonatkozó jelenlegi uniós joganyag fényében
68.      Egyes szerzők azt állították, hogy a Bíróság még nem alkalmazta a Meroni‑ügyben hozott ítélet elveit egy mai uniós ügynökségre sem.(89) Röviden összefoglalva, a probléma abban áll, hogy az ügynökségek számának növekedését össze kellene egyeztetni a Meroni‑ügyben hozott ítéletben rögzített, az ügynökségekre és más szervekre túlzottan tág hatáskör és/vagy nem elég pontosan meghatározott mérlegelési jogkör átruházására vonatkozó tilalommal,(90) és a Romano‑ügyben kialakított, a „törvényerejű” intézkedések ügynökségek általi elfogadására vonatkozó tilalommal.
69.      A Bíróság által 1958‑ban a Meroni‑ügyben vizsgált ügynökségek és az ügynökségek mai működésmódja közötti, a ténybeli és jogi körülmények terén mutatkozó alapvető különbségeket érdemes hangsúlyozni. Ezeket egy szerző a következőképpen jellemezte:
„A [Meroni‑ügyben vizsgált] brüsszeli ügynökségek a magánjog alapján létrehozott szervek voltak, míg az uniós ügynökségek az uniós jog szerinti közjogi szervek. Ugyan az előbbieket kézenfekvő »külső szervekként« besorolni, az utóbbiak esetében nem ez a helyzet. A brüsszeli ügynökségek hatáskörüket a Főhatóságtól kapták, míg az uniós ügynökségeket az uniós jogalkotó hozza létre és ruházza fel hatáskörrel. Emellett a Meroni‑ügyben hozott ítéletet az ESZAK‑Szerződés alapján hozták, míg a jelenlegi uniós ügynökségek az EU‑Szerződések alapján működnek.”(91)
70.      A Romano‑ügyben hozott ítéletnek az ügynökségekre vonatkozó mai joganyag szempontjából való relevanciájának korlátait maga az ítélet szemlélteti. Véleményem szerint egyértelmű, hogy amikor kizárta jogalkotó hatáskör adott ügynökségre történő átruházását, a Bíróság tekintettel volt arra, hogy az EGK‑Szerződés akkori szövege nem rendelkezett az ilyen intézkedések bírósági felülvizsgálatáról. A Lisszaboni Szerződés azonban orvosolta ezt a hiányt, az EUMSZ 290. cikkben átalakította a jogalkotási hatáskörök átruházását, és az EUMSZ 291. cikkben egyértelművé tette a végrehajtási hatáskörök alkalmazási körét és működését.
71.      Ami a Meroni‑ügyben hozott ítéletet illeti, a Bíróság intézményi egyensúllyal kapcsolatos aggodalma és a túlzottan tág és/vagy önkényes hatáskör‑átruházás megtiltásának szükségessége ma éppolyan releváns, mint 1958‑ban volt. Ugyanakkor ezeket is az Európai Unió elsődleges jogában bekövetkezett, az EUMSZ 290. és 291. cikkben megmutatkozó fejlemények megfelelő figyelembevételével kell vizsgálni.
72.      Mint azt a következő szakaszban bemutatom, az uniós alkotmányjog Lisszaboni Szerződéssel bekövetkezett fejlődése valóban orvosolta a főbb aggályokat, amelyekkel a Bíróságnak a Meroni‑ és a Romano‑ügyben foglalkoznia kellett, nevezetesen a hatáskörrel való felruházásra és a hatáskör‑átruházásra vonatkozó, az intézményi egyensúly biztosítására irányuló, Szerződésen alapuló szempontok hiányát, valamint a vákuumot az ügynökségek kötelező erejű jogi aktusainak bírósági felülvizsgálatát illetően.
3.      A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett változások
73.      Mint azt a fentiekben megjegyeztem, a Bíróság arra való jogosultságát, hogy felülvizsgálja „az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok[a]t”, jelenleg megerősíti az EUMSZ 263. cikk első bekezdése, míg az EUMSZ 263. cikk második bekezdése úgy rendelkezik, hogy az ügynökségek jogi aktusainak felülvizsgálata során a Bíróságnak rendelkezésére állnak az uniós jogban hagyományosan elérhető jogalapok.(92) Az EUMSZ 265. cikk első bekezdése értelmében az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset az ügynökségek munkájának megtámadására is rendelkezésre áll, és az EUMSZ 267. cikk első bekezdésének b) pontja biztosítja, hogy az érvényesség nemzeti bíróságokon keresztüli felülvizsgálata az ügynökségek tekintetében is elérhető legyen. Az ügynökségek uniós bírósági rendszerbe történő bevonása a 277. cikk szerinti, az általános hatállyal bíró jogi aktusokkal szemben elérhető jogellenességi kifogás tekintetében történő említésükkel teljesedik ki. Ezzel szemben nincs utalás az ügynökségekre az uniós intézmények szerződésen kívüli felelősségére, valamint a kártérítésre vonatkozó rendelkezésben, nevezetesen az EUMSZ 268. cikkben és az EUMSZ 340. cikkben, az ítélkezési gyakorlat szerint azonban kártérítés az ügynökségek által hozott intézkedések tekintetében is követelhető.(93)
74.      A Szerződés fent említett rendelkezéseire tekintettel nyilvánvaló, hogy az ügynökségeket fel lehet ruházni kötelező erejű, harmadik személyekre joghatással bíró jogi aktusok meghozatalára vonatkozó hatáskörrel. Ellenkező esetben a Szerződés e módosításai értelmetlenek lennének. Ezért véleményem szerint, éppúgy mint ahogy önmagában nem kifogásolható, hogy olyan ügynökségek, mint az ESMA, harmadik személyekre, így például befektetőkre vagy értékpapír‑kereskedőkre joghatással járó intézkedéseket hoznak, önmagukban az ilyen intézkedések a Meroni‑ vagy a Romano‑ügyben hozott ítélet alapján sem kifogásolhatók.
75.      Ezzel együtt elismerem, hogy míg a Lisszaboni Szerződés világosan körvonalazza az ügynökségek jogi aktusai és határozatai bírósági felülvizsgálatának rendszerét, a Szerződés homályosabb az ügynökségek hatásköreinek körülhatárolása terén.(94) Ez azért van így, mivel sem az EUMSZ 290. cikk, amely a jogalkotási aktusokban a Bizottságnak adható, szabályozásra vonatkozó felhatalmazásról rendelkezik, sem a 291. cikk, amely végrehajtási hatáskört ruház a tagállamokra, a Bizottságra és bizonyos korlátozott esetekben a Tanácsra, nem említi az ügynökségeket. A Lisszaboni Szerződés előtt a két hatáskörtípust – eltérő természetük ellenére – a „végrehajtási hatáskörök” kifejezés alatt foglalták össze. Ezek az alap jogalkotási aktust módosító vagy kiegészítő normatív aktus elfogadására vonatkozó hatáskört, valamint az uniós szinten egy uniós jogalkotási aktus vagy annak egyes rendelkezései végrehajtására vonatkozó hatáskört jelentették.(95) Az európai konvent javasolta e két jelenség világos elhatárolását(96), és ezt az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződésbe is felvették.(97) Ez a változtatás végül utat talált a Lisszaboni Szerződésbe is az EUMSZ 290. és 291. cikk formájában.(98)
76.      Az EUMSZ 290. cikk lényegében lehetővé teszi a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető elemeit kiegészítő vagy módosító szabályok elfogadására vonatkozó felhatalmazás adását.(99) Ilyen felhatalmazás csak a Bizottságnak adható. Más szóval, egy 290. cikk szerinti, felhatalmazáson alapuló jogi aktus arra vonatkozó hatáskört ad át a Bizottságnak, hogy meghatározott jogalkotási aktusokat nem alapvető módon módosítson és/vagy kiegészítsen. Ugyanakkor a 290. cikk a felhatalmazást szigorú feltételekhez köti annak érdekében, hogy megőrizze a demokratikus felelősséget az uniós szabályalkotásban. A 290. cikk (1) bekezdése értelmében a vonatkozó jogalkotási aktusokban „kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát”(100).
77.      A végrehajtási hatáskörökről szóló EUMSZ 291. cikknek más a célja. Először is rögzíti azt az alapvető szabályt, hogy az uniós jog végrehajtása a tagállamok feladata. Másodszor, valamely kötelező erejű uniós jogi aktusnak az egyébként lehetségesnél egységesebb módon történő végrehajtásának biztosítása során végrehajtási hatáskör ruházható a Bizottságra, vagy bizonyos korlátozó feltételek mellett a Tanácsra. Ennek következtében a nemzeti szint helyett uniós szinten gyakorolható végrehajtási hatáskör. Ezért egyetértek azokkal a szerzőkkel, akik az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási hatáskör célkitűzésének azt tekintik, hogy lehetővé tegye a végrehajtásra kerülő aktus normatív tartalmának részletesebb módon történő meghatározását az alkalmazásának megkönnyítése érdekében. Ez lényegesen különbözik a 290. cikk szerinti felhatalmazás alapján hozott intézkedések céljától, ami abban áll, hogy mentesítse az uniós jogalkotót valamely jogi aktus nem alapvető elemeinek módosítása vagy kiegészítése alól, ugyanakkor a jogalkotó számára tartva fenn egy adott terület alapvető elemeiről való döntést.(101)
78.      Elismerem, hogy nem mindig könnyű meghúzni a határvonalat egy jogalkotási aktus nem alapvető elemekkel történő kiegészítése és a részletesebb végrehajtási szabályok biztosítása között.(102) Azonban, mint azt egy filozófus megjegyezte, „a határesetek létezése nem jelenti az egyértelmű pozitív vagy negatív esetek hiányát”(103).
79.      Ugyanakkor, az Egyesült Királyság megsemmisítés iránti keresetében szereplő érvekkel ellentétben ez nem jelenti azt, hogy egy EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási intézkedés nem bírhat általános hatállyal. Ha ez a helyzet, úgy a 263. cikk negyedik bekezdése értelmében rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül.(104) Ez a következtetés szükségszerűen következik abból a tényből, hogy a Lisszaboni Szerződés beiktatott egy az ügynökségekre való hivatkozást az EUMSZ 277. cikkbe, amely – mint arra a Parlament írásbeli észrevételeiben rámutatott – az „általános hatállyal bíró” jogi aktusok tekintetében a jogellenességi kifogásról rendelkezik. Ezt kiegészíteném az ügynökségekre való hivatkozással a 267. cikk szerinti, – hagyományosan a normatív aktusokra vonatkozó – érvényességi felülvizsgálat esetében.
80.      Emellett az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási intézkedések egyedi igazgatási határozatok formáját is ölthetik.(105) Az egyedi igazgatási határozatok azonban magától értetődő módon teljes mértékben kizártak az EUMSZ 290. cikk keretében. Így az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk közötti átfedés csupán abban a tényben áll, hogy az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében anyagi szempontból rendeleti jellegű, és rendelet vagy általános hatállyal bíró határozat formáját öltő jogi aktusokat mindkét rendelkezés alapján el lehet fogadni.
81.      Ebből következik, hogy az EUM‑Szerződés, a korábbi Szerződésektől eltérően, éles fogalmi különbségtételt vezetett be a felhatalmazáson alapuló és a végrehajtási jogi aktusok között. Az EUMSZ 290. cikk szerinti, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok a Bizottság által elfogadott általános hatályú nem jogalkotási (rendeleti jellegű) aktusok, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják. Az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási aktusok lehetnek rendeleti jellegű jogi aktusok vagy egyedi igazgatási határozatok. Ezeket a Bizottság vagy a Tanács fogadhatja el valamely kötelező erejű uniós jogi aktus egységes végrehajtásának biztosítása érdekében. Továbbá, mivel a jogi aktusok címében fel kell tüntetni a „felhatalmazáson alapuló”, illetve „végrehajtási” kifejezést, a végrehajtási aktusok e két típusa most már alakilag is megkülönböztethető a jogalkotási aktusok elfogadásához használt eszközöktől.(106)
82.      Ezt a különbségtételt maga a 236/2012 rendelet is tükrözi, mivel külön fejezetben rendelkezik a felhatalmazáson alapuló, illetve a végrehajtási hatáskörről. Végrehajtási hatáskörrel a 236/2012 rendelet (VIII. fejezetében található) 44. cikke ruházza fel a Bizottságot, míg felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására a 236/2012 rendelet (VII. fejezetében található) 42. cikke.(107)
4.      Alkotmányos következmények
83.      Az EUMSZ 290. cikk szerinti, felhatalmazáson alapuló jogi aktusokhoz kapcsolódó főbb alkotmányos aggály a demokratikus felelősségre vonatkozik.(108) Más szóval, milyen terjedelmű jogalkotási hatáskör ruházható át, és hogyan ellenőrizheti a jogalkotó az ilyen átruházott hatáskör gyakorlását? Ezzel szemben az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási jogi aktusok tekintetében a fő alkotmányos szempont a tagállamok uniós jog végrehajtása terén fennálló elsődleges hatáskörének tiszteletben tartásához kapcsolódik, valamint a végrehajtási szerep betöltése során a Tanács és a Bizottság közötti intézményi egyensúlyhoz.
84.      Véleményem szerint, mint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben rámutatott, csak a Bizottság lehet az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazás címzettje. Ez azt jelenti, hogy a Romano‑ügyben hozott ítéletben megfogalmazott, az ügynökségek jogalkotási vagy kvázi jogalkotási hatáskörrel való felruházására vonatkozó tilalom továbbra is helyes jog marad abban az értelemben, hogy az uniós jogalkotó nem ruházhatja át jogalkotási hatáskörét egy ügynökségre, valamint, hogy a Bizottság által az EUMSZ 290. cikk szerinti felhatalmazással kapott hatáskörök továbbruházása egy ügynökségre jogellenes lenne.(109)
85.      Az ügynökségeket szükségképpen ki kell zárni a 290. cikk szerinti felhatalmazás köréből, mivel az ilyen felhatalmazás gyakorlása megváltoztatja a jogalkotási aktusok normatív tartalmát, még ha nem alapvető elemeik tekintetében is. Az ügynökségek, valamint a Bizottságon kívüli valamennyi egyéb szerv kizárása továbbá az EUMSZ 290. cikk megfogalmazásából is következik. Emellett az EUMSZ 290. cikk (2) bekezdése alapján a jogalkotó által a felhatalmazás gyakorlására vonatkozóan megállapítható feltételekre vonatkozó mechanizmus egyértelműen kizárja az ügynökségeket, mivel azok nem vehetnek részt az intézményközi fékek és ellensúlyok rendszerében. Az EUSZ 2. és EUSZ 10. cikkben rögzített demokrácia elve szükségszerűen megköveteli, hogy a valamely uniós jogi aktus nem alapvető elemeit megváltoztatható uniós intézkedés elfogadására vonatkozó bármely hatáskört demokratikus felelősséggel tartozó uniós intézménynek kell gyakorolnia, más szóval a Bizottságnak, amely végső soron az Európai Parlamentnek tartozik felelősséggel.(110)
86.      Ezzel szemben hasonló korlátozás nem vonatkozik az EUMSZ 291. cikk szerinti végrehajtási hatáskörre. Természetesen igaz, hogy az EUMSZ 291. cikk, az EUMSZ 290. cikkhez hasonlóan, nem utal az ügynökségekre, mint olyan jogalanyokra, amelyekre uniós szintén végrehajtási hatáskör ruházható. Ugyanakkor, tekintettel arra, hogy a végrehajtási hatáskör nem terjed ki a jogalkotási aktusok módosítására vagy új elemekkel történő kiegészítésére, véleményem szerint az alkotmányos alapelvek nem akadályozzák, hogy a jogalkotó ilyen hatáskörrel ruházza fel az ügynökségeket, a Bizottság vagy a Tanács végrehajtási hatáskörrel való felruházása, illetve a végrehajtási hatáskör tagállamoknál hagyása közötti köztes megoldásként.
87.      Ez az eljárás különösen helyénvaló lehet, amikor egy uniós intézkedés végrehajtásához összetett műszaki értékelésekre van szükség. Mint arra a Parlament írásbeli észrevételeiben rámutatott, az ügynökségek ilyen hatáskörökkel való felruházása mindig eltért a Szerződés végrehajtásra vonatkozó általános elveitől. Ez olyan terület, ahol az ügynökségek régóta fontos feladatot töltenek be, és a Lisszaboni Szerződésben szereplő, az ennek megszüntetésére való kifejezett hivatkozás lett volna szükséges ennek megváltoztatásához. Továbbá, mint azt már kifejtettem, jelenleg a Szerződés számos rendelkezése implicit módon elismeri azt a lehetőséget, hogy az ügynökségek harmadik személyekre joghatással bíró, kötelező erejű határozatokat hozhatnak. Így például nehezen képzelhető el, mit jelenthetnének az EUMSZ 267. cikk első bekezdésének b) pontjában a szervek vagy hivatalok határozatai, ha a jogalkotó e jogalanyokat nem ruházhatná fel végrehajtási hatáskörrel.
88.      Így, mint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben rámutatott, a Meroni‑ügyben hozott ítélet az ügynökségek végrehajtási hatáskörrel való felruházásával összefüggésben továbbra is jelentőséggel bír. A Meroni‑ügyben hozott ítélet pontosabban annyiban bír jelentőséggel, amennyiben i. nem lehet ügynökségre olyan hatáskört átruházni, amely különbözik a végrehajtási hatásköröktől, amelyekkel az uniós jogalkotó az átruházó hatóságot, legyen az akár a Bizottság, akár a Tanács, felruházta, és ii. az átruházott hatásköröket elég pontosan kell meghatározni ahhoz, hogy kizárják a hatáskör önkényes gyakorlását. Más szóval, a hatáskört átruházó aktusnak kellően világos kritériumokat kell tartalmaznia, hogy a végrehajtási hatáskör alkalmas legyen bírósági felülvizsgálatra. Az átruházó hatóság „köteles erről kifejezett határozatot hozni, illetve a hatáskör‑átruházás csak pontosan meghatározott végrehajtási jogköröket érinthet”(111).
5.      Ezen általános elvek alkalmazása a jelen ügyre
89.      A valamely szabályozási terület alapvető elemeit a jogalkotási aktusok számára fenntartó alkotmányos alapelv, amelyet jelenleg az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének második albekezdése rögzít, természetesen nemcsak a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, hanem a végrehajtási jogi aktusok alkalmazási körét is korlátozza. Ezt az elvet a 236/2012 rendelet 28. cikke nyilvánvalóan tiszteletben tartja. Egyebekben az EUMSZ 290. cikk nem bír jelentőséggel az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatásköre uniós alkotmányjoggal való összeegyeztethetőségét illetően. Mint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben rámutatott, a 236/2012 rendelet 28. cikke nem jogosítja fel az ESMA‑t annak rendelkezései kiegészítésére vagy módosítására. Ha azonban ezt tenné, az ESMA mint ügynökség ilyen hatáskörrel való felruházása a fentiekben kifejtett okokból szükségképpen jogellenes lenne.
90.      A 236/2012 rendelet 28. cikke ugyanakkor nem jár az EUMSZ 291. cikk szerinti, korábban a Bizottságra vagy a Tanácsra ruházott végrehajtási hatáskör ügynökségre történő továbbruházásával. Más szóval, az ESMA 236/2012 rendelet 28. cikke szerinti hatáskörét nem a Bizottság vagy a Tanács által elfogadott, a 291. cikk (4) bekezdése szerinti „végrehajtási” jogi aktussal ruházták rá, hanem közvetlenül az uniós jogalkotó EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése szerinti jogalkotási aktusával.
91.      Ez fontos különbségtétel, mivel a hatáskörrel való jogalkotó általi felruházásra önmagában véve nem vonatkozhatnak a Meroni‑ügyben hozott ítéletben megfogalmazott korlátozások. Az uniós jogalkotó valójában nem a Meroni‑ügyben hozott ítélet értelmében vett „átruházó hatóságként” jár el, amikor végrehajtási hatáskörrel ruház fel uniós intézményeket, ügynökségeket vagy egyéb szerveket, hanem a magasabb alkotmányos charta, a Lisszaboni Szerződés által ráruházott saját jogalkotási hatáskörét gyakorló alkotmányos szereplőként. A végrehajtási és bírói hatáskörök, amelyekkel az uniós jogalkotó felruházhatja az intézményeket vagy szerveket, minőségileg különböznek saját hatásköreitől. Az Európai Parlament és a Tanács például az EUMSZ 257. cikk első bekezdése értelmében különös hatáskörű törvényszékeket hozhat létre. Ugyanakkor azonban magától értetődik, hogy semmilyen körülmények között nem tekinthető úgy, hogy e törvényszékek olyan bírói hatáskörrel rendelkeznének, amelyet más szervekre átruházhatnak. Mindössze arra van szükség, hogy a különös hatáskörű törvényszékeket a Lisszaboni Szerződésben előírt megfelelő jogalapon hozzák létre.
92.      Véleményem szerint azonban a Meroni‑ügyben hozott ítéletben kifejezésre juttatott, a túlzottan tág és/vagy önkényes végrehajtási hatáskör tilalmára vonatkozó első elv továbbra is jelentőséggel bír a 236/2012 rendelet 28. cikke jogszerűségének az uniós alkotmányjog alapján történő értékelése során. Az uniós jogalkotó nem ruházhatja fel az ESMA‑t az ezt az elvet sértő végrehajtási intézkedések elfogadására való jogkörrel, mert a végrehajtási hatáskörrel való érvényes felruházás csak akkor valósul meg, ha a végrehajtási hatáskör kellően pontos, vagyis világosan meghatározásra kerülnek a hatáskör korlátai. Különben nem lenne biztosított az intézményi egyensúly és a végrehajtási hatáskör alkalmazása tényleges bírósági felülvizsgálatának lehetősége.(112)
93.      Ezenkívül az ESMA‑t nem lehet feljogosítani politikai döntések meghozatalára.(113) Így például egy olyan jogalkotási rendelkezés, amely arra jogosítana fel egy uniós szintű végrehajtási hatóságot, hogy „szükség esetén” megtiltsa a short ügyleteket, ennek alapján túlzott mértékű végrehajtási hatáskörrel való alkotmányellenes felruházást jelentene, függetlenül attól, hogy ezzel a hatáskörrel a Bizottságot vagy egy ügynökséget ruháznának fel.(114) Ez a demokratikus jogalkotó elsődleges szerepét kimondó általános elvet tükrözi, amelyet számos tagállam alkotmánya is elismer, valamint az EUMSZ 290. cikk is, és ami azt jelenti, hogy a jogszabályok nem lehetnek olyan homályosak vagy nyitottak, hogy alapvető politikai választásokat vagy értékítéleteket a végrehajtási szakaszban kelljen meghozni.
94.      Egyetértek a francia kormány által a tárgyaláson előadott érvekkel, amelyek szerint az intézkedés, amelynek meghozatalára az ESMA a 236/2012 rendelet 28. cikke alapján jogosult és kötelezett is, végrehajtásnak felel meg. Ezt a következtetést nem befolyásolja a tény, hogy a 236/2012 28. cikkének alkalmazása során az ESMA‑nak adott esetben összetett ténybeli értékeléseket kell végeznie, vagy olyan, szemantikailag homályos fogalmakat kell alkalmaznia, mint a 918/2012 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 24. cikkének (3) bekezdésében szereplő „súlyosan”, „szabályos” vagy a „pénzügyi piacok integritása”. A kérdés az, hogy a 236/2012 rendelet 28. cikke elég világosan meghatározott végrehajtási hatáskörrel ruházza‑e fel az ESMA‑t. Mint azt a fenti 41–43. pontban előrevetítettem, e hatáskörök gyakorlásával az ESMA‑t több különböző szempontból is pontos és meghatározott módon ruházták fel.
95.      A 236/2012 rendelet 28. cikke kötelezettséget ró az ESMA‑ra, hogy az említett cikkben felsorolt adott körülmények között, amelyek jelentését a 918/2012 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 24. cikkének (3) bekezdése tovább pontosítja, hozzon meg bizonyos intézkedéseket. Emellett a 236/2012 rendelet 28. cikke kifejezetten meghatározza az intézkedések tartalmát, az elfogadásukra vonatkozó eljárást, és időbeli hatályukat. Az ilyen intézkedések címzettjei a valamely pénzügyi eszközzel vagy eszközökkel kapcsolatban nettó rövid pozíciókkal rendelkező, vagy pénzügyi eszközre vonatkozó short ügyletet kötni szándékozó természetes vagy jogi személyek.
96.      Így a 236/2012 rendelet 28. cikke alapján az ESMA bizonyos korlátozott körülmények között köteles eljárni – az esettől függően – egyes meghatározott pénzügyi eszközökkel vagy pénzügyieszköz‑kategóriákkal kapcsolatban. A 236/2012 rendelet 28. cikke alapján hozott intézkedések általában a személyek elvont kategóriájára vonatkoznának, így meghozataluk esetén általános hatállyal bíró igazgatási határozatnak felelnének meg.
97.      A 236/2012 rendelet és pontosabban annak 28. cikke a jogalkotó azon alapvető politikai döntésének következménye, amely szerint a short ügyletek rendes körülmények között hasznosak, azonban meghatározott kivételes körülmények között fenyegetést jelenthetnek a belső piac megfelelő működésére nézve. Azt a további politikai döntést is meghozták, hogy ezt a fenyegetést kezelni kell, szükség esetén uniós szintű fellépés útján. Ennélfogva a 236/2012 rendelet 28. cikkét megalapozó alapvető értékítéleteket az uniós jogalkotó hozta meg, azokat nem hagyták az ESMA‑ra.
98.      Ezenkívül a kivételes körülmények fennállása esetén a 236/2012 rendelet 28. cikke és a 918/2012 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 24. cikkének (3) bekezdése értelmében az ESMA nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel a tekintetben, hogy eljár‑e, vagy sem. Az ESMA köteles eljárni.
99.      Végül, míg a 236/2012 rendelet 28. cikkében rögzített kritériumok és fogalmak alkalmazása a tények összetett értékelését igényli, az ESMA‑t éppen erre a célra hozták létre. Az ESMA összetett struktúra, amely a nemzeti szakértő hatóságokat fogja össze, akik kötelesek egyeztetni az ERKT‑vel. Véleményem szerint az ilyen technikailag nehéz értékelések objektív és nem politikai alapon történő elvégzésének szükségessége amellett szóló érv, hogy a vonatkozó hatáskört szakértő ügynökségre, ne pedig a Bizottságra ruházzák.
100. Az Egyesült Királyság által a tárgyaláson előterjesztett érvekkel ellentétben egy adott tárgyra vonatkozóan a szakértők között fennálló véleménykülönbség lehetősége nem feltétlenül utal a szubjektív ítéletek létezésére vagy a korlátlan mérlegelési lehetőségre bármely jogilag releváns értelemben. Nem ritka, hogy a szakértők, sőt akár bírák nem értenek egyet. Az objektivitás valójában eljárási garanciáktól függ, amelyek biztosítják, hogy a döntéshozók értékelésüket széles ténybeli alapokon és megbízható módszertan alapján hozzák, a megfelelő szereplőkkel való konzultációt követően. E követelményeket a 236/2012 rendelet 28. cikke tükrözi.
101. Véleményem szerint, amennyiben a Bíróság szükségesnek tartaná, hogy ítéletet hozzon arról, összeegyeztethető‑e a 236/2012 rendelet 28. cikke a közvetlenül az uniós jogalkotó által ügynökségre (a jelen ügyben az ESMA‑ra) történő hatáskör‑átruházásra vonatkozó alkotmányjogi szabályokkal, úgy meg kellene állapítania, hogy az EUMSZ 291. cikkben rögzített követelményeket és a végrehajtási hatáskörrel való felruházásra vonatkozó általános alkotmányos elveket teljes mértékben tiszteletben tartották.
IV – Végkövetkeztetések
102. Ezért, bár arra a következetésre jutottam, hogy az Egyesült Királyság első kereseti kérelmének helyt kell adni és a 236/2012 rendelet 28. cikkét meg kell semmisíteni, mivel az EUMSZ 114. cikk nem jelentett megfelelő jogalapot, az Egyesült Királyság második, a költségekre vonatkozó kereseti kérelmét el kell utasítani. Az Egyesült Királyság sikertelen volt az általa hivatkozott első három jogalap tekintetében, amennyiben a 236/2012 rendelet 28. cikkével az ESMA‑ra ruházott hatáskör sérti a Romano‑ és a Meroni‑ügyben hozott ítéletet. Így a Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (3) bekezdése értelmében mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
103. Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság semmisítse meg a short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló, 2012. március 14‑i 236/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 28. cikkét, és mindegyik fél maga viselje saját költségeit.
1 – Eredeti nyelv: angol.
2 – HL 2012. L 86., 1. o.
3 – A short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a fogalommeghatározások, a nettó rövid pozíciók számítása, az állampapírral kapcsolatos fedezett hitel‑nemteljesítési csereügyletek, a bejelentési küszöbértékek, a korlátozások felfüggesztéséhez szükséges likviditási küszöbértékek, a pénzügyi eszközök jelentős árfolyamesése és a káros hatással járó események tekintetében történő kiegészítéséről szóló, 2012. július 5‑i felhatalmazáson alapuló rendelet (HL 2012. L 274., 1. o.). Ezt a felhatalmazáson alapuló jogi aktust a 236/12 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése, 3. cikkének (7) bekezdése, 4. cikkének (2) bekezdése, 7. cikkének (3) bekezdése, 13. cikkének (4) bekezdése, 23. cikkének (7) bekezdése, és 30. cikke alapján fogadták el.
4 – Az alternatívbefektetésialap‑kezelőkről, valamint a 2003/41/EK és a 2009/65/EK irányelv, továbbá az 1060/2009/EK és az 1095/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2011. június 8‑i 2011/61/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2011. L 174., 1. o.) módosított, az európai felügyeleti hatóság (Európai Értékpapír‑piaci Hatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/77/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 10‑i 1095/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 84. o.).
5 – Az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 12. o.).
6 – Az európai felügyeleti hatóság (az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság) létrehozásáról, valamint a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/79/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1094/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 48. o.).
7 – A Larosière‑csoport 2009. február 25‑i zárójelentésében messzemenő intézkedéseket javasolt. Lásd http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.
8 – Részletes tárgyalásáért lásd például Tridimas, T., „Financial Supervision and Agency Power: Reflections on ESMA”, Shuibhne, N. és Gormley, L. (szerk.) From Single Market to Economic Union: essays in memory of John A. Usher (Oxford University Press, Oxford, 2012), 55–83. o.
9 – Részletes elemzésért lásd például Payne, J., „The regulation of short selling and its reform in Europe” European Business Organization Law Review 13(3) (2012), 413–440. o.; Juurikkala, O., „Credit Default Swaps and the EU Short Selling Regulation: A Critical Analysis”, European Company and Financial Law Review 9 (2012), 307–341. o.
10 – Lásd az 1095/2010 rendelet (8)–(12) preambulumbekezdését, és a 2009. szeptember 23‑i SEC(2009) 1234 bizottsági szolgálati munkadokumentum 27. és 28. oldalát.
11 – A 9/56. sz., Meroni kontra Főhatóság ügyben 1958. június 13‑án hozott ítélet (EBHT 1958., 133. o.).
12 – A 98/80. sz. Romano‑ügyben 1981. május 14‑én hozott ítélet (EBHT 1981., 1241. o.).
13 – Lásd Couzinet, J.‑F. „La prise en compte de l’existence des «Agences» par les récents traités”, in: Les agences de l’Union européenne, Brüsszel 2011, 191–197. o.
14 – Ezt a Törvényszék a T‑411/06. sz., Sogelma kontra EAR ügyben 2008. október 8‑án hozott ítéletének (EBHT 2008., II‑2771. o.) 33–57. pontjában már megállapította.
15 – Lásd például Griller, S. és Orator, A. „Everything under control? The »way forward« for European agencies in the footsteps of the Meroni doctrine”, European Law Review 35 (2010), 3–35. o.; Chamon, M. „EU agencies: does the Meroni Doctrine make sense”, Maastricht Journal of European and Comparative Law 17 (2010), 281–305. o.; Chamon, M., „EU Agencies between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea”, Common Market Law Review 48 (2011), 1055–1075. o., 1072. o.; Hofmann, H. and Morini, A. „The Pluralisation of EU Executive‑Constitutional Aspects of Agencification”, European Law Review 37 (2012), 419–443. o. Az ügynökségekre vonatkozó uniós jogban az ESMA részletes elemzéséért lásd Schammo, P., „The European Securities and Markets Authority: Lifting the Veil on the Allocation of Powers”, Common Market Law Review 48 (2011), 1879–1914. o.; Busioc, M., Groenleer, M. és Tondal, J., (szerk.) The Agency Phenomenon in the European Union: Emergence, institututionalism and every‑day decision making (Manchester University Press, Manchester 2012); Busuioc, M., European Agencies: Law and Practices of Accountability (Oxford University Press, Oxford, 2013). Lásd még az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett, „Európai ügynökségek – A további teendők” című bizottsági közleményt, COM(2008) 135 végleges.
16 – Lásd még az EU Alapjogi Chartájának 41. cikkét.
17 – Továbbá, a Törvényszék ítélkezési gyakorlata értelmében az Európai Unió szerződésen kívüli felelősségére vonatkozóan az EUMSZ 340. cikkben rögzített feltételek teljesülése esetén kártérítési keresetet lehet indítani ügynökségekkel szemben, bár e rendelkezés nem tartalmaz az ügynökségekre való kifejezett hivatkozást. Lásd a fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott. Sogelma kontra EAR ügyben hozott ítéletet, amelyben a Törvényszék az Európai Újjáépítési Ügynökséggel szemben ezen az alapon benyújtott kártérítési keresetet vizsgált.
18 – Az 1095/2010 rendelet módosított 1. cikkének (2) bekezdése többek között úgy rendelkezik, hogy az ESMA a rendelettel ráruházott hatáskörökkel összhangban számos más intézkedés hatályán belül jár el.
19 – A nettó rövid részvénypozíciók közzétételének módjára, a nettó rövid pozíciók tekintetében az Európai Értékpapír‑piaci Hatóság rendelkezésére bocsátandó információk formájának meghatározására, a részvények vagy állampapírok elszámoláskori rendelkezésre állását megfelelően biztosító megállapodás‑, rendelkezés‑ és intézkedéstípusok meghatározására és az egyes részvények fő kereskedési helyszínének meghatározásával kapcsolatos időpontokra és időszakokra vonatkozó, a short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek megfelelő végrehajtási technikai standardok megállapításáról szóló, 2012. június 29‑i 827/2012/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2010. L 251., 11. o.).
20 – „Tervezet intézményközi megállapodás az európai szabályozási ügynökségek keretszabályáról”, 2005. február 25., COM(2005) 59 végleges, 5. o. A szakirodalomban is számos különböző meghatározást javasoltak. Például Griller és Orator, i. m., a 3–4. oldalon azt állítják, hogy az ügynökségek viszonylag független, állandó jellegű szervek, amelyek jogi személyisége a másodlagos uniós jogból ered, és amelyeket konkrét feladatokkal bíznak meg. Lásd még Chiti, E., „Existe‑t‑il un modèle d’Agence de l’Union européenne”, 73–74. o., in: Les agences de l’Union européenne, Brüsszel 2011, 49–74. o.
21 – http://europa.eu/about‑eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/index_hu.htm
22 – Busuioc, i. m., a 4. oldalon, Everson, M., „Independent Agencies: Hierarchy Beaters”, European Law Journal 1 (1995), 180–204. o., a 190. o.‑t idézve. Lásd még Weiler, J., „Epilogue: Comitology as Revolution Infranationalism, Constitutionalism and Democracy”, in: Joerges, C. és Vos, E. (szerk.) EU Committees: Social Regulation, Law and Politics (Hart Publishing, Oxford, 1999), 347–349. o.
23 – Ez a helyzet például az Európai Védelmi Ügynökség (az EUSZ 42. cikk (3) bekezdése és az EUSZ 45. cikk) és az Európai Rendőrségi Hivatal (EUMSZ 88. cikk) esetében.
24 – Az ESMA feladatainak áttekintéséhez lásd Moloney, N., „The European Securities and Markets Authority and institutional design for the EU financial market – a tale of two competences: Part 1: rule making”, European Business Organization Law Review 12 (1) (2011), 41–86. o. és „Part 2: rules in action”, European Business Organization Law Review 12(2) (2011), 177–225. o.
25 – Hofmann és Morini, i. m., 436. o.
26 – HL 2003. L 11., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 235. o. Ezek a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatal, az Egészség‑ és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség, az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség, a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatala, a Kutatási Végrehajtó Ügynökség, és az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége. Lásd http://europa.eu/about‑eu/agencies/executive_agencies/index_hu.htm.
27 – A Lisszaboni Szerződés előtt különbséget tettek „bizottsági” és „tanácsi” ügynökségek között, amelynek értelmében az előbbieket a régi első pillér, míg az utóbbiakat a második és a harmadik pillér keretében hozták létre. Lásd Busuioc, i. m., 21–22. o.
28 – A közösségi védjegyről szóló, 1993. december 20‑i 40/94/EK tanácsi rendelet (HL 1994 L 11., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 17. fejezet, 1. kötet, 146. o.).
29 – A közösségi növényfajta‑oltalmi jogokról szóló, 1994. július 27‑i 2100/94/EK tanácsi rendelet (HL 1994. L 227., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 16. kötet, 390. o.).
30 – A polgári repülés területén a közös szabályokról és az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség létrehozásáról szóló, 2002. július 15‑i 1592/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2002. L 240., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 7. kötet, 30. o.). Az 1592/2002 rendeletet hatályon kívül helyezte a polgári repülés területén közös szabályokról és az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség létrehozásáról, valamint a 91/670/EGK tanácsi irányelv, az 1592/2002/EK rendelet és a 2004/36/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. február 20‑i 216/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2008. L 79., 1. o.; helyesbítve: HL L 257., 2012.9.25., 22. o.).
31 – A vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH), az Európai Vegyianyag‑ügynökség létrehozásáról, az 1999/45/EK irányelv módosításáról, valamint a 793/93/EGK tanácsi rendelet, az 1488/94/EK bizottsági rendelet, a 76/769/EGK tanácsi irányelv, a 91/155/EGK, a 93/67/EGK, a 93/105/EK és a 2000/21/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. december 18‑i 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 396., 1. o.; helyesbítések: HL 2007. L 136., 3. o.; HL 2008. L 141., 22. o.; HL 2009. L 36., 84. o.; HL 2010. L 118., 89. o.).
32 – Az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerügynökség létrehozásáról szóló, 2004. március 31‑i 726/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 136., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 229. o.).
33 – Az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 713/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 211., 1. o.).
34 – A döntéshozatal előtti és a döntéshozó ügynökségek közötti különbségtétel szerepel Griller és Orator, i. m. és Chamon, M., (2011) i. m.
35 – Lásd Curtin, D. és Dehousse, R., „European Union agencies: tipping the balance”, Busioiuc, M._Groenleer, M. és Tondal, J. (szerk.), i. m., 193. o., 195. o.
36 – Moloney, Part 1, i. m., 2.1 pont, megjegyzi, hogy az ESMA felügyeleti tanácsa, amely az 1095/2010 rendelet 40–44. cikkével létrehozott központi döntéshozó szerv, nagyjából a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságainak vezetőit képviseli, azonban általában többségi szavazás, bizonyos korlátozott körülmények között minősített többségi szavazás alapján működik (lásd az 1095/2010 rendelet 44. cikkét). Ez tehát azt jelenti, hogy egyetlen hatáskörrel rendelkező tagállami hatóság sem tudja megvétózni a 28. cikk szerinti intézkedéseket.
37 – Az Európai Vegyianyag‑ügynökség azon határozatait, amelyekkel szemben a fellebbezési tanácshoz való fellebbezésnek van helye, a REACH‑rendelet 91. cikke és a biocid termékekről szóló rendelet 77. cikke tartalmazza. Lásd i. az 1907/2006 rendeletet, és ii. a biocid termékek forgalmazásáról és felhasználásáról szóló, 2012. május 22‑i 528/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2012. L 167., 1. o.).
38 – Hivatkozás a fenti 32. lábjegyzetben.
39 – A fenti 28., 29. és 30. lábjegyzet.
40 – Busuioc, M., i. m., 18. o.
41 – Moloney, N. „EU Financial Market Regulation after the Global Financial Crisis: »More Europe« or More Risks”, Common Market Law Review 47 (2010), 1317–1383. o., 1341. o. Az EUMSZ 114. cikk mint az EBA jogalapjának megfelelőségével kapcsolatos kétely kifejezéséért lásd Fahey, E., „Does the Emperor Have Financial Crisis Clothes? Reflections on the legal Basis of the European Banking Authority”, TheModern Law Review (74) (2011), 581–595. o., 593. o., és a House of Commons Treasury Committee, „The Committee’s Opinion on proposals for European financial supervision”, Sixteenth Report of Session 2008–2009, 32. pont. Az amellett szóló érvekért, hogy az EUMSZ 114. cikk a megfelelő jogalap az ESMA létrehozásához, lásd Hänle, F.: Die neue Europäische Finanzaufsicht, Hamburg 2012, 40–44. o. és Frank, A., Die Rechtswirkungen der Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Weltpapier‑ und Marktaufsichtsbehörde, Baden‑Baden 2012, 53–55. o. Ez utóbbi szerző azonban nyitva hagyja a kérdést, hogy ez az ESMA kötelező erejű végrehajtási intézkedések elfogadására való hatáskörére is vonatkozik‑e.
42 – Lásd Kokott főtanácsnok C‑217/04. sz. Egyesült Királyság kontra Parlament és Tanács (ENISA) ügyre vonatkozó indítványának (EBHT 2006., I‑3771. o.) 2. pontját.
43 – A C‑66/04. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2005., I‑10553. o.).
44 – A 63. pont.
45 – Lásd Kokott főtanácsnok indítványának 25. pontját.
46 – Hivatkozás a fenti 42. lábjegyzetben.
47 – A 64. pont.
48 – A 62. pont.
49 – A 42. pont, a „füstaromák”‑ügyben hozott ítéletet idézve.
50 – A 43. pont, a „füstaromák”‑ügyben hozott ítéletet idézve.
51 – A 44. pont. Lásd még a C‑359/92. sz., Németország kontra Tanács ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3681. o.) 37. pontját.
52 – A Bíróság megállapította, hogy „ha léteznek kereskedelmi akadályok, vagy valószínű, hogy a jövőben felmerülnek ilyenek amiatt, hogy a tagállamok eltérő intézkedéseket hoztak vagy hoznak valamely termékkel vagy termékcsoporttal kapcsolatban, és ezáltal a védelem különböző szintjeit biztosítják, az érintett terméknek vagy termékeknek a Közösségen belüli szabad mozgását akadályozva ezzel, az EK 95. cikk felhatalmazza a közösségi jogalkotót arra, hogy egyrészt az említett cikk (3) bekezdésével, másrészt a Szerződésben szereplő vagy az ítélkezési gyakorlat által kialakított jogelvekkel, különösen az arányosság elvével összhangban lévő megfelelő eszközök elfogadásával beavatkozzék”. Lásd a C‑154/04. és C‑155/04. sz., az Alliance for Natural Health és a Nutri‑Link Ltd kérelmére The Queen kontra Secretary of State for Health egyesített ügyekben 2005. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑6451. o.) 32. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. Lásd hasonlóan a fenti 43. lábjegyzetben hivatkozott „füstaromák”‑ügyben hozott ítélet 41. pontját.
53 – Lásd Moloney, i. m.
54 – Az Egyesült Királyság többek között Jacobs főtanácsnok C‑359/92. sz., Németország kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványára támaszkodik, ahol a főtanácsnok indítványának 36. pontjában megjegyezte, hogy a volt 100a. cikk, jelenleg az EUMSZ 114. cikk „csak egységes szabályokat rögzítő intézkedések elfogadásához használható; ezt követően e szabályok egyedi esetekre történő alkalmazása a nemzeti hatóságok feladata”.
55 – Bármilyen újszerű is e kereseti kérelem szóhasználata, és az Egyesült Királyság keresetének az EUMSZ 114. cikkre vonatkozó részében a „hatáskör hiányára” való kifejezett hivatkozás hiánya ellenére, az Egyesült Királyság által előadottak kellően világosak ahhoz, hogy valamennyi fél és beavatkozó megfelelően tudjon válaszolni azokra. Emellett a „hatáskör hiánya” az egyik olyan jogalap, amelyet a Bíróság imperatív jogalapként hivatalból vizsgál. Lásd például a C‑210/98. P. sz., Salzgitter kontra Bizottság ügyben 2000. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑5843. o.) 56. pontját; Mengozzi főtanácsnok C‑355/10. sz., Európai Parlament kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványának 54. pontját.
56 – A teljesség érdekében felidézem, hogy az EUMSZ 115. cikk általános tárgyi alkalmazási köre megegyezik a 114. cikkével, azonban az abban említett területekre vonatkozó harmonizációs intézkedéseket különleges jogalkotási eljárás alá vonja, és egyhangúságot követel meg a Tanácsban.
57 – E testületet a pénzügyi rendszer európai uniós makroprudenciális felügyeletéről és az Európai Rendszerkockázati Testület létrehozásáról szóló, 2010. november 24‑i 1092/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 331., 1. o.) hozta létre.
58 – A fenti 14. pont.
59 – A Bizottság a C‑359/92. sz., Németország kontra Tanács ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet 37. pontját idézte, ahol ez az elv megjelenik.
60 – HL 2002. L 11., 4. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 447. o. Érdekes megjegyezni, hogy az e rendelkezés szerinti bizottsági határozatok esetében az illetékes nemzeti hatóságok általi, az adott határozatban megjelölt eltérő határidő hiányában 20 napon belül történő végrehajtás szükséges.
61 – A C‑376/98. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑8419. o.) 84. pontja.
62 – A 85. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
63 – A 86. pont. Lásd hasonlóképpen a C‑58/08. sz., Vodafone és társai ügyben 2010. június 8‑án hozott ítélet (EBHT 2010., I‑4999. o.) 33. pontját.
64 – Hivatkozás a fenti 42. lábjegyzetben, 44. pont.
65 – A 45. pont.
66 – Az ESMA határozatait a felügyeleti tanács fogadja el. A szavazati joggal rendelkező tagok csak a pénzügyi piaci szereplők felügyeletére hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok vezetői (az 1095/2010 rendelet 40. cikke). Mint azt a 36. lábjegyzetben említettem, a tanács határozatait a szavazati joggal rendelkező tagok egyszerű többségével vagy kivételesen minősített többségével hozza (az 1095/2010 rendelet 44. cikkének (1) bekezdése).
67 – A Parlament ezen állítása alátámasztása érdekében a fenti 42. lábjegyzetben hivatkozott ENISA‑ügyben hozott ítélet 42–45., 59. és 60. pontjára hivatkozik.
68 – A 8/73. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 1973., I‑897. o.).
69 – A 3. pont.
70 – A C‑271/94. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1996. március 26‑án hozott ítélet (EBHT 1996., I‑1689. o.) 32. pontja.
71 – A 45/86. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet (EBHT 1987., I‑1493. o.) 13. pontja; a C‑350/92. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 1995. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1985. o.) 26. pontja.
72 – Egyetértek A. Dashwood állításával, amelyet az „Article 308 EC as the Outer Limits of Expressly Conferred Community Competence”, in: Barnard, C., és Odudu, O., (szerk.) The Outer Limits of European Union Law (Hart Publishing, Oxford, 2009) 35–44. o., 40. o. fogalmaz meg, amennyiben „a 308. cikk [jelenleg 352. cikk] még betölthet hasznos, és alkotmányjogi szempontból megfelelő funkciót annak lehetővé tétele révén, hogy az intézmények meghatározott jogalapok alapján fennálló hatáskörét kiegészítsék, ahol ez az adott közösségi célkitűzés elérése érdekében, amelyre tekintettel a hatáskört átruházták, szükségesnek bizonyul.”
73 – A C‑402/05. P. sz., Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság ügyben 2008. szeptember 3‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑6351. o.) 203. pontja.
74 – A Kadi és Al Barakaat ügyben hozott ítélet 235. pontja.
75 – A Kadi és Al Barakaat ügyben hozott ítélet 220. pontja.
76 – A Kadi és Al Barakaat ügyben hozott ítélet 227. pontja.
77 – Az Európai Unió Tanácsának Brüsszelben, 2012. február 21‑én tartott, 3148. ülésén készült jegyzőkönyv, 1. napirendi pont. Magától értetődik, hogy az alkotmányosság és a jogállamiság általános elve kizárja, hogy egy uniós jogi aktus megfelelő jogalapjának megválasztása során bármely politikai célszerűségi megfontolást figyelembe vegyenek, a jogalapot kizárólag objektív kritériumok alapján kell megválasztani. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában mindazonáltal elismerte, hogy az a körülmény, hogy a jogalap megválasztása hatással van‑e a követendő jogalkotási eljárásra, dönti el, hogy a Bíróságnak határoznia kell‑e a kérdésben (a C‑184/02. és C‑223/02. sz., Spanyolország és Finnország kontra Parlament és Tanács egyesített ügyekben 2004. szeptember 9‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑7789. o.) 42–44. pontja; lásd hasonlóképpen a T‑213/00. sz., CMA CGM és társai kontra Bizottság ügyben 2003. március 19‑én hozott ítélet (EBHT 2003., II‑913. o.) 85–103. pontját. A 103. pontban a Törvényszék arra a következtetésre jutott, hogy „a felperesek nem megfelelő jogalapra vonatkozó jogalapját el kell utasítani, mivel az állítólagos hiba nem fosztotta meg a felpereseket a megfelelő eljárási szabályokban rögzített eljárási biztosítékoktól, és nem járt semmilyen kedvezőtlen hatással jogi helyzetükre nézve”. Ebben az ügyben sikertelen fellebbezést nyújtottak be a Bírósághoz a C‑236/03. P. sz., Bizottság kontra CMA CGM és társai ügyként, a Bíróság 2004. október 28‑i végzése.
78 – Ezzel szemben, mint azt egy szerző megjegyezte, mióta „az ügynökségeket elkezdték az együttdöntési eljárás alapján létrehozni, a Parlamentnek lehetősége nyílt arra, hogy jelentős szerepet játsszon kialakításukban” (Busuioc, i. m., 117. o.).
79 – Ehhez hasonló megjegyzést fogalmazott meg a Bíróság az Európai Parlament tekintetében a Kadi és Al Barakaat ügyben hozott ítélet 235. pontjában.
80 – Elismerem, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, mint azt például a C‑338/01. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2004. április 29‑én hozott ítéletének (EBHT 2004., I‑4829. o.) 56. és 57. pontja is mutatja, kivételesen, „amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogi aktus egyszerre több olyan célkitűzést is követ, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz, anélkül hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne, e jogi aktust a különböző megfelelő jogalapokra kell alapítani (lásd többek között a C‑336/00. sz. Huber‑ügyben 2002. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑7699. o.] 31. pontját; a C‑281/01. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2002. december 12‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑12049. o.] 35. pontját; a C‑211/01. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet 40. pontját és a 2/00. sz., 2001. december 6‑án elfogadott vélemény [EBHT 2001., I‑9713. o.] 23. pontját). A kettős jogalap nem lehetséges azonban, amennyiben az egyes jogalapokra vonatkozóan előírt eljárások összeegyeztethetetlenek egymással” (hivatkozva a C‑300/89. sz., Bizottság kontra Tanács (titán‑dioxid) ügyben 1991. június 11‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑2867. o.] 17–21. pontjára, valamint a C‑164/97. és C‑165/97. sz., Parlament kontra Tanács egyesített ügyekben 1999. február 25‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑1139. o.] 14. pontjára). Ezek az elvek magától értetődően alkalmazandók bármely alternatív jogalapra, amelyre a 236/2012 rendelet 28. cikke alapítható lehet.
81 – Lásd Lenaerts, K. és van Nuffel, P. European Union Law (Third edition, Sweet and Maxwell, London, 2011) a 17‑008‑től a 17‑011 bekezdésig.
82 – A fenti 11. lábjegyzetben hivatkozott Meroni‑ügyben hozott ítélet, 150. o. Itt a Bíróság megjegyezte, „a tény, hogy a brüsszeli ügynökségek olyan határozatokat hozhatnak, amelyekre nem vonatkozik az a feltétel, amely vonatkozott volna azokra, ha azokat közvetlenül a Főhatóság fogadta volna el, valójában kiterjedtebb hatáskört biztosít a brüsszeli ügynökségeknek, mint amilyennel a Főhatóság a Szerződés alapján rendelkezik.”
83 – Uo., 149. o.
84 – Uo., 152. o.
85 – Uo., 154. o.
86 – HL 1976. C 44., 3. o.
87 – HL L 74., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 83. o.
88 –      A fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Romano‑ügyben hozott ítélet 20. pontja. Warner főtanácsnok határozottabban hivatkozott a bírósági felülvizsgálati hatáskör hiányára annak indokaként, hogy az igazgatási bizottság határozatai nem lehetnek „törvényerejűek”. Lásd az indítványt az 1265. oldalon.
89 – Chamon (2011), i. m., 1056. o. A szerző ugyanakkor megjegyzi, hogy Geelhoed főtanácsnok a C‑378/00. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványában (EBHT 2003., I‑937. o.) egy lábjegyzetben abból indult ki, hogy a Meroni‑ügyben hozott ítélet az ügynökségekre is vonatkozik, ezt azonban nem fejtette ki.
90 – Chamon (2011), i. m., 1058. o.
91 –      Chamon (2011), i. m., 1059. o.
92 – Az EUMSZ 263. cikkének ötödik bekezdése szerint az Unió szerveit és hivatalait létrehozó jogi aktusok meghatározhatják azokat a külön feltételeket, amelyek alapján egy természetes vagy jogi személy az e szervek és hivatalok által elfogadott, rá nézve joghatás kiváltására irányuló jogi aktusokkal szemben keresettel élhet. Az 1095/2010 rendelet 61. cikke értelmében a Törvényszék, és végső soron a Bíróság gyakorolja a 236/2012 rendelet 28. cikkének alkalmazása fölötti bírósági felülvizsgálatot.
93 – A fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott Sogelma kontra EAR ügyben hozott ítélet.
94 – Mint azt Hofmann és Morini megjegyzi, i. m., 420. o.
95 – Piris, J‑C., The Constitution for Europe. A legal Analysis (Cambridge University Press, Cambridge, 2006), 73. o.
96 – Lásd az egyszerűsítéssel foglalkozó IX. munkacsoport 2002. november 29‑i zárójelentését, CONV 424/02, WG IX 13, 10–12. o.
97 – Szerződés európai alkotmány létrehozásáról, HL 2004. C 310., 1. o., az I‑36. cikk a felhatalmazáson alapuló európai rendeletekről és az I‑37. cikk a végrehajtási aktusokról. A végül a Lisszaboni Szerződés alapján elfogadott jogi normák részletes elemzéséért lásd Hofmann, H., „Legislation, Delegation and Implementation under the Treaty of Lisbon: Typology Meets Reality”, European Law Journal 15 (2009), 482–505. o.
98 – Lásd általában Schwarze, J., „European Administrative Law in the Light of the Treaty of Lisbon”, European Public Law 18 (2012), 285–304. o., a 294–296. oldalon; Peers, S. és Costa, M. „Accountability for Delegated and Implementing Acts after the Treaty of Lisbon”, European Law Journal 18 (2012), 427–460. o., a 439–460. oldalon. Az EUMSZ 290. és 291. cikket az EGK 145. cikk és 155. cikk, valamint az EK 202. cikk és 211. cikk előzte meg, amelyek azonban nem tettek különbséget a normatív hatáskör átruházása és a végrehajtás között.
99 – Lásd általában a 290. cikkről Blumann, C., „À la frontière de la fonction législative et de la fonction exécutive: les »nouveaux« actes délégués”, 127–144. o., Mélanges en l’honneur de Jean Paul Jacqué (Dalloz, Paris, 2010), 127–144. o.; Garzón, C., „Les actes délégués dans le système des sources du droit de l’Union Européenne”, ERA Forum 12 (2011), 105–134. o.
100 – A Bíróság a C‑355/10. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 2012. szeptember 5‑én hozott ítéletének 64–66. pontjában a következőket állapította meg: „Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az érintett tárgykör alapvető fontosságú elemeire vonatkozó szabályozás elfogadása az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik […]. Az érintett tárgykör alapvető szabályait az alapszabályozásban kell elfogadni, és az nem képezheti hatáskör‑átruházás tárgyát […]. Nem képezhetik tehát ilyen hatáskör‑átruházás tárgyát olyan rendelkezések, amelyeknek az elfogadásához az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó politikai választások szükségesek. […] Ebből következően a végrehajtási intézkedések nem módosíthatják az alapszabályozás alapvető fontosságú elemeit, és azt nem is egészíthetik ki új alapvető fontosságú elemekkel.”
101 – Kröll, T.: „Delegierte Rechtsetzung und Durchführungsrechtsetzung und das institutionelle Gleichgewicht der Europäischen Union”, Zeitschrift für öffentliches Recht, Band 66, 2011, 253–298. o., 284. o.
102 –      Az EUMSZ 290. cikk és az EUMSZ 291. cikk elhatárolásáról lásd az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 290. cikkének végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény (Brüsszel, 2009. december 9., COM(2009) 673 végleges) 2.2 pontját. A Bíróság végrehajtási hatáskörökre vonatkozó ítélkezési gyakorlatának összefoglalásáért lásd Mengozzi főtanácsnok C‑355/10. sz., Európai Parlament kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványának 26–29. pontját.
103 – Körner, S., Experience and Conduct. A Philosophical Enquiry into Practical Thinking, (Cambridge University Press, Cambridge, 1980), 186. o.
104 – Lásd Kokott főtanácsnok C‑583/11. P. sz., Inuit Tapiriit Kantami és társai kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványának 56. pontját.
105 – A C‑122/04. sz., Bizottság kontra Parlament ügyben 2006. február 23‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑2001. o.) 37. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Lásd továbbá a fenti 97. lábjegyzetben hivatkozott, európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés I‑37. cikkének (4) bekezdését, amely szerint az Unió végrehajtási aktusait európai végrehajtási rendeletek vagy európai végrehajtási határozatok formájában lehetett volna elfogadni.
106 – Lenaerts és van Nuffel, i. m., 17‑006 bekezdés.
107 – Lásd még a 236/2012 rendelet (42) és (43) preambulumbekezdését. Érdekes megjegyezni, hogy a Bizottság „súlyos kétségeinek ad[ott] hangot azzal kapcsolatban, hogy [a pénzügyi szolgáltatási ágazatban] a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási intézkedések elfogadásakor betöltött szerepének a korlátozása összhangban van‑e az EUMSZ 290. és az EUMSZ 291. cikkel”. Lásd „A Bizottság nyilatkozatai”, Feljegyzés az „I/A” napirendi ponthoz – kiegészítés, az Európai Unió Tanácsa, 2011. november 10., 15649/10. Add 1 tanácsi dokumentum.
108 – Olyan ügyekért, ahol a Bíróság az intézményi egyensúly és a hatáskör kérdését a demokrácia elvének védelmére hivatkozással döntötte el, lásd például a C‑138/79. sz., Roquette Frères kontra Tanács ügyben 1980. október 29‑én hozott ítéletet (EBHT 1980., 3333. o.); a 294/83. sz., Les Verts kontra Parlament ügyben 1986. április 23‑án hozott ítéletet (EBHT 1988., 1339. o.); a C‑70/88. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1991. október 4‑én hozott ítéletet (EBHT 1991., I‑4529. o.); a fenti 80. lábjegyzetben hivatkozott „titán‑dioxid” ügyben hozott ítéletet. A Törvényszék előtt lásd a T‑135/96. sz., UEAPME kontra Tanács ügyben 1998. június 17‑én hozott ítéletet (EBHT 1998., II‑2335. o.).
109 – Megállapították továbbá, hogy a bizottsági eljárások nem bírnak jelentőséggel az EUMSZ 290. cikk szerinti hatáskörök gyakorlása szempontjából. Lásd Piris, J. C. „Les articles 290 and 291 du TFUE: Les compétences »délégués« ou »conférées« à la Commission par le législateur européen. Les actes délégués et les actes d’exécution”, Publications de Congrès, FIDE XXIII 2008–2009, 247–251. o.
110 – Lásd az EUSZ 17. cikk (8) bekezdését.
111 – A C‑301/02. P. sz., Tralli kontra Európai Központi Bank ügyben 2005. május 26‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑4071. o.) 43. pontja, a Meroni‑ügyben hozott ítéletet idézve.
112 – A 291/86. sz. Central‑Import Münster ügyben 1988. július 5‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 3679. o.) 13. pontja; a Tralli‑ügyben hozott ítélet 43. pontja.
113 – A C‑355/10. sz., Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 65. pontja, ahol a Bíróság megállapította, hogy „[n]em képezhetik […] ilyen hatáskör‑átruházás tárgyát olyan rendelkezések, amelyeknek az elfogadásához az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó politikai választások szükségesek”. A főtanácsnoktól eltérően a Bíróság összekapcsolta az alapvető fontosságú elemeket és a politikai választásokkal járó elemeket. Lásd Chamon, M., „How the concept of essential elements of a legislative act continues to elude the Court”, Common Market Law Review 50 (2013), 849–860. o., 854. o.
114 – Valójában végrehajtó ügynökség nem bízható meg valamely uniós program végrehajtásával sem, amennyiben ez „a politikai döntések gyakorlati megvalósításának diszkrecionális hatásköreit igényel[né]”. Lásd az 58/2003 rendelet (5) preambulumbekezdését és az 58/2003 rendelet 6. cikkének (1) bekezdését.