62009TJ0123
RETTENS DOM (Femte Afdeling)
28. marts 2012 (
*1
)
»Statsstøtte — lån tildelt et luftfartsselskab, som kan føje lånet til sin egenkapital — beslutning, hvorved lånet erklæres for uforeneligt med fællesmarkedet — salg af aktiver i et luftfartsselskab — afgørelse, hvori der ikke findes at foreligge støtte efter den foreløbige undersøgelse — annullationssøgsmål — søgsmålskompetence — berørt part — antagelse til realitetsbehandling — alvorlige vanskeligheder — beføjelser — begrundelsespligt«
I sag T-123/09,
Ryanair Ltd, Dublin (Irland), ved advokaterne E. Vahida og I.-G. Metaxas-Maragkidis,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, D. Grespan og E. Righini, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Italienske Republik ved avvocati dello Stato G. Palmieri og P. Gentili
og af
Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA, Fiumicino (Italien), ved advokaterne G.M. Roberti, G. Bellitti og I. Perego,
intervenienter,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 2009/155/EF af 12. november 2008 om lånet på 300 mio. EUR fra Italien til selskabet Alitalia nr. C 26/08 (tidl. NN 31/08) (EUT 2009 L 52, s. 3) og en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse K(2008) 6745 endelig af 12. november 2008 om statsstøtte N 510/2008 – Italien – Salg af luftfartsselskabet Alitalias aktiver,
har
RETTEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas (refererende dommer), og dommerne V. Vadapalas og K. O’Higgins,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. juni 2011,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Alitalia SpA er et luftfartsselskab, hvoraf den italienske stat ejer 49,9%.
2
I december 2006 besluttede de italienske myndigheder efter flere forgæves forsøg på at sanere Alitalias økonomi og på at skabe internationale alliancer at sælge deres andel af Alitalias kapital. Den 29. december 2006 offentliggjorde det italienske finans- og økonomiministerium en indkaldelse af interessetilkendegivelser. Denne procedure blev imidlertid afsluttet den 18. juli 2007 uden at have givet noget resultat, idet de afgivne tilbud var blevet trukket tilbage.
3
I september 2007 udpegede Alitalia en bank til økonomisk rådgiver med henblik på at identificere mulige partnere for Alitalia. Blandt de modtagne tilbud anså Alitalias bestyrelse Air France-KLM’s som det bedst egnede. Air France-KLM trak imidlertid sit tilbud tilbage den 21. april 2008, da der ikke havde kunnet opnås en aftale med de faglige organisationer.
4
På et møde den 23. april 2008 underrettede de italienske myndigheder Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber om, at det italienske ministerråd ved decreto-legge nr. 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo (lovdekret nr. 80 om uopsættelige foranstaltninger med henblik på at sikre de offentlige lufttransporttjenester) (GURI nr. 97 af 24.4.2008, s. 5, herefter »lovdekret nr. 80«), som var blevet vedtaget samme dag, havde godkendt, at Den Italienske Republik tildelte Alitalia et lån på 300 mio. EUR.
A – Den administrative procedure
5
Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen anmeldelse, inden Den Italienske Republik tildelte Alitalia et lån på 300 mio. EUR, anmodede Kommissionen ved skrivelse af 24. april 2008 i henhold til artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 88 EF] (EFT L 83, s. 1) de italienske myndigheder om at bekræfte lånets eksistens, meddele den alle de oplysninger, som var nødvendige for, at den kunne vurdere foranstaltningen på grundlag af artikel 87 EF og 88 EF, stille tildelingen af lånet i bero samt oplyse den om, hvilke foranstaltninger der var truffet for at efterkomme denne forpligtelse i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
6
Den 29. april 2008 indgav sagsøgeren, Ryanair Ltd, en klage til Kommissionen i henhold til artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 vedrørende statsstøtte til Alitalia i form af et lån, som de italienske myndigheder havde tildelt selskabet.
7
Ved skrivelse af 20. maj 2008 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den ved skrivelse af 24. april 2008 havde udbedt sig oplysninger fra de italienske myndigheder, og at den ville indlede en undersøgelse på grundlag af disse oplysninger og de oplysninger, der var blevet meddelt inden for rammerne af klagen.
8
Ved skrivelse af 30. maj 2008 underrettede de italienske myndigheder Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber om vedtagelsen den 27. maj 2008 af decreto-legge nr. 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie (lovdekret nr. 93 om uopsættelige foranstaltninger vedrørende beskyttelse af husholdningernes købekraft) (GURI nr. 124 af 28.5.2008, s. 3, herefter »lovdekret nr. 93«), hvori Alitalia blev meddelt adgang til at føje lånet til sin egenkapital. Samme dag indgav sagsøgeren en ny klage til Kommissionen vedrørende konverteringen til egenkapital af det lån, de italienske myndigheder havde tildelt Alitalia.
9
Den 3. juni 2008 tog de italienske myndigheder nye skridt med henblik på at finde en eller flere købere af Alitalia i form af decreto-legge nr. 97, Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche’ in materia fiscale e di proroga di termini (lovdekret nr. 97 om uopsættelige foranstaltninger vedrørende tilsyn med og gennemsigtighed i fremgangsmåderne for tildeling af statslige bevillinger samt vedrørende beskatning og forlængelse af tidsfrister) (GURI nr. 128 af 3.6.2008, s. 5, herefter »lovdekret nr. 97«). Lovdekretet drejede sig om udvælgelsen af en eller flere virksomheder, hvortil det skulle overdrages eksklusivt at fremme, at der på tredjemands eller de pågældende virksomheders egne vegne blev fremsat et tilbud på erhvervelse af kontrollen med Alitalia. Efter at udvælgelsesproceduren var afsluttet, udpegede det italienske ministerråd en bank til at løse denne opgave.
B – Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF
10
Ved skrivelse af 12. juni 2008 underrettede Kommissionen de italienske myndigheder om sin beslutning af 11. juni 2008 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF vedrørende foranstaltningerne i forbindelse med det lån på 300 mio. EUR, de nævnte myndigheder havde tildelt Alitalia, og som var blevet godkendt ved lovdekret nr. 80, og vedrørende den i lovdekret nr. 93 fastsatte adgang for Alitalia til at føje lånet til sin egenkapital. Samme dag besvarede Kommissionen sagsøgerens anden klage, underrettede sagsøgeren om vedtagelsen af beslutningen om at indlede ovennævnte formelle undersøgelsesprocedure og opfordrede sagsøgeren til at fremsætte bemærkninger.
11
Den 18. august 2008 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
12
Med vedtagelsen af decreto-legge nr. 134, Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (lovdekret nr. 134 om uopsættelige foranstaltninger vedrørende omstrukturering af store kriseramte virksomheder) (GURI nr. 201 af 28.8.2008, s. 3, herefter »lovdekret nr. 134«) blev der foretaget en række ændringer i den særlige insolvensprocedure for meget store virksomheder, som varetager væsentlige offentlige tjenester.
13
Som en undtagelse fra lovdekret nr. 270, Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n° 274 (lovdekret nr. 270 om nye regler for særlig administration af insolvente store virksomheder i henhold til artikel 1 i lov nr. 274 af 30.7.1998) (GURI nr. 185 af 9.8.1999, s. 11, herefter »lovdekret nr. 270«), der finder anvendelse på kriseramte virksomheder i Italien, fik virksomheder, som udøver deres virksomhed inden for væsentlige offentlige tjenester, mulighed for umiddelbar adgang til den særlige insolvensprocedure, inden de blev erklæret insolvente. Endvidere blev der indført mulighed for, at sådanne virksomheders økonomi kunne saneres ved, at deres aktiver blev afhændet gennem en procedure med underhåndssalg til erhververe, som kunne garantere videreførelse af tjenesten på mellemlang sigt, hurtig indgriben og overholdelse af bestemmelserne i italiensk lovgivning og i de traktater, Den Italienske Republik havde ratificeret. Til denne mulighed var der dog knyttet den forpligtelse, at det blev kontrolleret af en uafhængig ekspert udpeget af det italienske ministerium for økonomisk udvikling, at salgsprisen for aktiverne var i overensstemmelse med markedsprisen.
14
Den 29. august 2008 anmodede Alitalia Tribunale di Roma (retten i Rom) om at erklære selskabet i betalingsstandsning. Samme dag blev Alitalia ved dekret udstedt af formanden for det italienske ministerråd underkastet særlig insolvensforvaltning.
15
Den 1. september 2008 fremsatte Compagnia Aerea Italiana SpA (herefter »CAI«) et foreløbigt tilbud om erhvervelse af en del af aktiverne i den koncern, Alitalia var en del af (herefter »Alitalia-koncernen«); tilbuddet var betinget af, at de faglige organisationer var indforstået med, at tidligere medlemmer af koncernens personale blev ansat på nye arbejdsbetingelser.
16
Ved ministerielt dekret af 4. september 2008, og i overensstemmelse med artikel 1, stk. 4c, i lovdekret nr. 134, blev en bank udpeget som den uafhængige ekspert, der skulle kontrollere, at salgsprisen for aktiverne var i overensstemmelse med markedsprisen. Samme dag blev der nedsat en tilsynskomité, som navnlig fik til opgave at godkende den særlige administrators forslag til overdragelser af aktiver.
17
Den 14. december 2008 trak CAI sit foreløbige tilbud tilbage, efter at forhandlingerne med de faglige organisationer var mislykkedes.
18
Den 15. september 2008 blev den særlige insolvensprocedure udstrakt til at omfatte hele Alitalia-koncernen.
19
Den 22. september 2008 iværksatte den særlige administrator en indkaldelse af interessetilkendegivelser vedrørende overtagelse af samtlige aktiver i Alitalia-koncernen; den følgende dag blev indkaldelsen offentliggjort i den nationale og den internationale presse. Administratoren oplyste i indkaldelsen, at han agtede at sælge de nævnte aktiver gennem en procedure med underhåndssalg. Potentielle erhververe blev opfordret til at tilkendegive deres interesse over for ham inden den 30. september 2008.
20
Den 25. september 2008 gentog CAI sit foreløbige tilbud på de samme betingelser som dem, der var knyttet til det tilbud, der var blevet fremsat den 1. september (jf. præmis 15 ovenfor), idet CAI præciserede, at tilbuddet gjaldt indtil den 15. oktober 2008; fristen blev senere forlænget til den 31. oktober 2008.
21
Den 2. oktober 2008 indgav sagsøgeren en tredje klage til Kommissionen vedrørende vedtagelsen af lovdekret nr. 134 og andre foranstaltninger angående salget af Alitalia-koncernens aktiver.
22
Ved skrivelse af 14. oktober 2008 anmeldte de italienske myndigheder proceduren i forbindelse med salget af Alitalia-koncernens aktiver til Kommissionen, idet de af retssikkerhedsmæssige grunde anmodede den om at bekræfte:
—
at den særlige insolvensprocedure som beskrevet i anmeldelsen ikke indebar tildeling af statsstøtte til erhververne af de overdragne aktiver
—
at tredjeparters eventuelle erhvervelse af visse aktiver i Alitalia[-koncernen] på grundlag af et allerede afgivet tilbud ikke indebar elementer af økonomisk kontinuitet mellem erhververen og virksomheden under særlig insolvensforvaltning, som indebar, at Alitalias gæld blev overført til erhververen, navnlig forpligtelsen til at tilbagebetale ulovlig og med fællesmarkedet uforenelig statsstøtte til Alitalia.
23
Samtidig med anmeldelsen og ud over sagsøgerens tredje klage (jf. præmis 21 ovenfor) modtog Kommissionen tre klager fra andre luftfartsselskaber og den europæiske sammenslutning af lavprisflyselskaber (ELFAA).
24
Den 27. oktober blev lovdekret nr. 134 konverteret til legge nr. 166, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 agosto 2008, n° 134, recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (lov nr. 166 om konvertering til lov, med ændringer, af lovdekret nr. 134) (GURI nr. 252 af 27.10.2008, s. 4).
25
Ved skrivelse af 30. oktober 2008 indgav sagsøgeren en supplerende klage til Kommissionen over en række foranstaltninger, som sagsøgeren fandt gav anledning til bekymring, navnlig forhøjelsen til 3 EUR af den kommunale afgift for passagerer, der rejser fra italienske lufthavne, som ifølge sagsøgeren havde til formål at finansiere de italienske myndigheders udgifter til afskedigelsesgodtgørelser til de tidligere ansatte i Alitalia, og over en af pressen blotlagt interessekonflikt, der skulle foreligge mellem aktionærer i henholdsvis CAI og den uafhængige ekspert, som skulle være identiske.
26
Den 31. oktober 2008 fremsatte CAI over for den særlige administrator et bindende tilbud om køb af visse aktiver, der knyttede sig til Alitalias virksomhed inden for passagerlufttransport. De italienske myndigheder tilsendte Kommissionen tilbuddet den 3. november 2008.
C – Den anfægtede beslutning og den anfægtede afgørelse
1. Beslutningen vedrørende lånet til Alitalia
27
Ved beslutning 2009/155/EF af 12. november 2008 om lånet på 300 mio. EUR fra Italien til selskabet Alitalia nr. C 26/08 (tidl. NN 31/08) (EUT 2009 L 52, s. 3, herefter »den anfægtede beslutning«), som blev vedtaget efter afslutningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, fastslog Kommissionen, at lånet, som Alitalia kunne føje til sin egenkapital, udgjorde ulovlig og med fællesmarkedet uforenelig statsstøtte, og bestemte, at støtten skulle tilbagesøges hos modtageren. Den 14. januar 2009 blev en kopi af beslutningen tilsendt sagsøgeren, som modtog kopien den 20. januar 2009.
28
Kommissionen anførte indledningsvis, at Alitalia gennem det lån på 300 mio. EUR, Den Italienske Republik havde tildelt selskabet, havde fået en økonomisk fordel ved hjælp af statslige midler, som en forsigtig privat investor på grund af selskabets meget alvorlige økonomiske situation, såvel på tidspunktet for tildelingen af lånet ved lovdekret nr. 80 som på tidspunktet for vedtagelsen af lovdekret nr. 93, ikke ville have givet det. Endvidere anførte Kommissionen, at denne konklusion underbyggedes af den fastsatte rentesats, det forhold, at lånet var blevet tildelt praktisk taget samtidig med, at Air France-KLM havde trukket sit tilbud tilbage, og den omstændighed, at der ikke var andre udsigter til, at Alitalia ville blive genrejst, eller til, at selskabets private aktionærer ville gribe økonomisk ind parallelt med de italienske myndigheder. Kommissionen udledte heraf, at de nævnte myndigheder ikke havde handlet som en forsigtig investor, der følger en strukturpolitik, global eller sektorbestemt, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter for den investerede kapital end en almindelig investor.
29
Kommissionen drog derfor den konklusion, at det lån på 300 mio. EUR, som Den Italienske Republik havde tildelt Alitalia, og som selskabet kunne føje til sin egenkapital, udgjorde ulovlig statsstøtte, som ikke var blevet anmeldt på forhånd, og som var uforenelig med fællesmarkedet. Endvidere fastslog den, at foranstaltningen hverken var omfattet af de undtagelser, som er fastsat i artikel 87, stk. 2 og 3, EF, eller som er fastsat i Kommissionens retningslinjer om anvendelse af [artikel 87 EF og 88 EF] og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren (EFT 1994 C 350, s. 5), som suppleret af EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (EUT 2005 C 312, s. 1).
30
Endelig fandt Kommissionen, at foranstaltningen ikke kunne erklæres for forenelig med fællesmarkedet i henhold til Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (EUT 2004 C 244, s. 2), skønt Alitalia kunne karakteriseres som en kriseramt virksomhed. De italienske myndigheder skulle derfor træffe alle de foranstaltninger, som var nødvendige for at tilbagesøge støtten hos modtageren, dvs. Alitalia.
31
Den dispositive del af den anfægtede beslutning har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Lånet på 300 mio. EUR til Alitalia, som kan tilføjes virksomhedens egenkapital, og som Italien ydede i strid med [...] artikel 88, stk. 3, [EF] er ikke foreneligt med fællesmarkedet.
Artikel 2
1.   [Den Italienske Republik] skal kræve den i artikel 1 omtalte støtte tilbagebetalt hos støttemodtageren.
2.   Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev stillet til støttemodtagerens rådighed, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
[...]
Artikel 3
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2.   [Den Italienske Republik] sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1.   Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Italien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2.   [Den Italienske Republik] holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, er fuldt tilbagebetalt. [Den] indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme beslutningen. [Den] giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
[...]«
2. Afgørelsen om salget af aktiver i Alitalia
32
Ved afgørelse K(2008) 6745 endelig af 12. november 2008 om statsstøtte N 510/2008 – Italien – Salg af luftfartsselskabet Alitalias aktiver (herefter »den anfægtede afgørelse«), der blev vedtaget efter en foreløbig undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, fastslog Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning, som ændret i overensstemmelse med de tilsagn, de italienske myndigheder havde afgivet, og som var angivet i afgørelsen, ikke indebar statsstøtte til erhververne, forudsat at Den Italienske Republik fuldt ud overholdt de nævnte tilsagn, ifølge hvilke salget af Alitalia-koncernens aktiver skulle ske til markedspris.
33
Indledningsvis sammenfattede Kommissionen i punkt 21-43 i den anfægtede afgørelse den retlige ramme for den særlige insolvensprocedure, Alitalia-koncernen var blevet underkastet, og de forskellige proceduredeltageres rolle. Derpå gennemgik den i punkt 44-75 proceduren for salg af aktiver, idet den tog hensyn til for det første oplysningerne til markedet om de forskellige etaper af salget og indkaldelsen af interessetilkendegivelser (punkt 44-52), for det andet de indkomne tilbud om køb af Alitalia-koncernens aktiver, herunder bl.a. det af CAI fremsatte tilbud (punkt 53-69), for det tredje de kriterier, der var blevet lagt til grund for vurderingen af tilbuddene, navnlig de italienske myndigheders tilsagn om, at det væsentligste kriterium ville være, at den tilbudte pris var i overensstemmelse med markedsprisen (punkt 70-72), og for det fjerde de aspekter, som vedrørte de menneskelige ressourcer (præmis 73 og 74). Endvidere undersøgte Kommissionen den opgave og den rolle, som var blevet tildelt den befuldmægtigede, som havde fået overdraget at kontrollere salget af Alitalia-koncernens aktiver. Den befuldmægtigede, der skulle udpeges af de italienske myndigheder, skulle påse, at den procedure, de nævnte myndigheder havde anmeldt, blev gennemført fuldstændigt og fyldestgørende, og at salget af aktiver skete til markedspris i overensstemmelse med de tilsagn, Den Italienske Republik havde afgivet. Den befuldmægtigede skulle hvad dette angår aflægge udførlige rapporter til Kommissionen (punkt 76-89).
34
Dernæst vurderede Kommissionen i punkt 92-151 i den anfægtede afgørelse foranstaltningen vedrørende salget af aktiver. Dens vurdering drejede sig dels om, hvorvidt erhververne af Alitalia-koncernens aktiver ville modtage statsstøtte (punkt 92-127), dels om, hvorvidt der var fare for, at forpligtelsen til at tilbagesøge ulovlig og med fællesmarkedet uforenelig statsstøtte ville blive omgået (punkt 128-151).
35
Inden for rammerne af den første del af vurderingen bekræftede Kommissionen, at den særlige insolvensprocedure ikke indebar, at erhververne blev tildelt støtte. Selv om Kommissionen efter at have undersøgt, om den anmeldte procedure var åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende, i punkt 104 i den anfægtede afgørelse anførte, at proceduren ikke frembød en sådan grad af gennemsigtighed, at det i sig selv var tilstrækkeligt til at garantere en markedspris, drog den ikke desto mindre i afgørelsens punkt 117 den konklusion, at en sådan procedure ville føre til et salg til markedspris, eftersom den byggede på en uafhængig vurdering foretaget af uafhængige parter. Desuden anførte den i afgørelsens punkt 119, 122 og 126, at proceduren ikke ville føre til, at der blev pålagt erhververne af Alitalia-koncernens aktiver forpligtelser som en offentlig myndighed, som kunne undergrave det formål, at salget skulle ske til markedspris, hverken for så vidt angår de menneskelige ressourcer eller for så vidt angår vilkårene for at drive lufttransportvirksomhed. Kommissionen fastslog følgelig i afgørelsens punkt 127, at den anmeldte foranstaltning burde føre til, at Alitalia-koncernens aktiver blev solgt til markedspris, forudsat at de tilsagn, de italienske myndigheder havde afgivet, blev iagttaget nøje.
36
Inden for rammerne af den anden del af vurderingen drog Kommissionen den konklusion i punkt 137 i den anfægtede afgørelse, at den procedure, Den Italienske Republik havde iværksat, i betragtning af omfanget af salget af aktiver og den opsplittede karakter af de potentielle erhververes tilbud, ikke indebar økonomisk kontinuitet mellem Alitalia og erhververne af selskabets aktiver. Den fandt dog i afgørelsens punkt 138, at der med hensyn til det af CAI afgivne tilbud burde foretages en mere indgående undersøgelse af faren for økonomisk kontinuitet, da tilbuddet omfattede en meget stor del af aktiverne. Derpå drog Kommissionen i afgørelsens punkt 147 og 149 den konklusion, at der under hensyn til, som anført i afgørelsens punkt 140-145, at der ikke var sammenfald mellem CAI’s og Alitalias aktionærer, at CAI’s virksomhed ikke havde samme rækkevidde og var af mindre omfang end Alitalias, at CAI fulgte sin egen industrielle strategi, og at det var en betingelse, at overdragelsen skete til markedspris, ikke ville være økonomisk kontinuitet mellem Alitalia og CAI. Den fastslog følgelig i afgørelsens punkt 151-156, at den anmeldte procedure, forudsat at de tilsagn, de italienske myndigheder havde afgivet, ifølge hvilke salget ville ske til markedspris, blev iagttaget fuldt ud, hverken ville medføre, at den forpligtelse til tilbagesøgning, der påhvilede Den Italienske Republik i medfør af den anfægtede beslutning, ville blive omgået, eller at der blev ydet erhververne af Alitalia statsstøtte.
37
Kommissionen afgjorde følgelig, at den anmeldte foranstaltning, som ændret i overensstemmelse med de tilsagn, de italienske myndigheder havde afgivet, ikke udgjorde støtte, forudsat at tilsagnene blev iagttaget fuldt ud.
Retsforhandlinger
38
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. marts 2009 har sagsøgeren anlagt den foreliggende sag.
39
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 23. juli og den 7. august 2009 har Den Italienske Republik og Alitalia – Compagnia Aerea Italiana (herefter »Alitalia-CAI«) fremsat begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
40
Ved kendelser af 16. september og 19. oktober 2009 har formanden for Rettens Ottende Afdeling imødekommet Den Italienske Republiks og Alitalia-CAI’s interventionsbegæringer.
41
Ved processkrift af 11. august 2010 anmodede Alitalia-CAI om tilladelse til at anvende italiensk under den mundtlige forhandling i overensstemmelse med artikel 35, stk. 2, litra c), i Rettens procesreglement, hvilket blev imødekommet.
42
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger er den refererende dommer blevet tilknyttet Femte Afdeling, og den foreliggende sag er derfor blevet henvist til denne afdeling.
43
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling og at stille parterne en række spørgsmål.
44
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Femte Afdeling den 13. april 2011, og efter at parterne var blevet hørt, blev sagen i henhold til procesreglementets artikel 77, litra a), udsat, indtil Domstolen havde afsagt dom i sag C-83/09 P, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex.
45
Ved processkrift af 19. april 2011 anmodede sagsøgeren i henhold til procesreglementets artikel 49 og 64 om, at der blev truffet foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse med det formål at pålægge Kommissionen at fremlægge visse dokumenter.
46
Efter at dommen i sag C-83/09 P, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, Sml. I, s. 4441, var blevet afsagt den 24. maj 2011, blev forhandlingerne i den foreliggende sag genoptaget. Retten besluttede at indhente parternes bemærkninger til, hvilke konsekvenser der skulle drages af den nævnte dom med hensyn til, om det foreliggende søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, under retsmødet.
47
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 5. og den 6. juni 2011 har Alitalia-CAI og Kommissionen fremsat bemærkninger til sagsøgerens anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
48
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 30. juni 2011.
Parternes påstande
49
Sagsøgeren har fremsat følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres delvis, for så vidt som den ikke kræver tilbagesøgning af støtten hos Alitalias efterfølgere, og for så vidt som Den Italienske Republik indrømmes en forlængelse af fristen til at gennemføre denne beslutning.
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
50
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Delvis afvisning af sagen, delvis frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betales sagens omkostninger.
51
Alitalia-CAI har nedlagt følgende påstande:
—
Sagens afvises, eller delvis afvisning af sagen, delvis frifindelse af Kommissionen.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betales sagens omkostninger.
52
Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises; subsidiært frifindes Kommissionen.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betales sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
D – Påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse
1. Formaliteten
53
Sagsøgeren har gjort gældende, at denne er en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, og at sagsøgeren har kompetence til at anlægge sag til prøvelse af den anfægtede afgørelse, fordi tildelingen af lånet til Alitalia og overførslen af selskabets aktiver til CAI har skadet sagsøgerens interesser i dennes egenskab af konkurrent til Alitalia og CAI. Endvidere har sagsøgeren anført, at denne med søgsmålet ønsker at beskytte sine processuelle rettigheder, idet en annullation af den anfægtede afgørelse vil medføre, at den formelle undersøgelsesprocedure indledes. Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at afgørelsen i væsentlig omfang har påvirket sagsøgerens stilling på markedet.
54
Kommissionen har, støttet af Alitalia-CAI, uden dog at rejse en formel formalitetsindsigelse, gjort gældende, at søgsmålet kun kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren ved søgsmålets anlæggelse søger at beskytte sine processuelle rettigheder som klager og som konkurrent til de »selskaber, der er berørt af proceduren i forbindelse med salget af Alitalia[-koncernen]s aktiver«. I den udstrækning sagsøgeren har anfægtet den anfægtede afgørelses berettigelse, finder Kommissionen derimod ikke, at dette – selv hvis det forudsættes, at sagsøgeren kan anses for at være en »interesseret part« som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF – er tilstrækkeligt til at antage søgsmålet til realitetsbehandling, medmindre det påvises, at sagsøgeren indtager en særstilling, der betyder, at den i afgørelsen omhandlede støtte i væsentlig grad har påvirket sagsøgerens stilling på markedet, hvilket ikke er godtgjort i det foreliggende tilfælde.
55
Den Italienske Republik finder ikke, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling i det hele, eftersom sagsøgeren ikke har påvist, at den anfægtede afgørelse har direkte følger for sagsøgerens konkurrencemæssige stilling.
56
Det bemærkes indledningsvis, at selv om intervenienterne ifølge artikel 40, stk. 4, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som i medfør af statuttens artikel 53 ligeledes finder anvendelse på Retten, ikke har ret til at fremsætte påstande, der ikke støtter de påstande, den støttede part har fremsat, skal Retten, når der er tale om en ufravigelig procesforudsætning, ifølge procesreglementets artikel 113 af egen drift efterprøve, om sagen skal afvises (jf. i denne retning Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, præmis 21-24).
57
Ifølge artikel 230, stk. 4, EF kan en fysisk eller juridisk person kun indbringe klage over en beslutning rettet til en anden person, hvis beslutningen berører ham umiddelbart og individuelt.
58
Det fremgår af fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressater kun vil kunne påstå, at de berøres i artikel 230, stk. 4, EF’s forstand, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org.ref.: Rec. s. 199, på side 223, af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 20, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 14).
59
Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 4 i forordning nr. 659/1999 indfører en foreløbig undersøgelse af de anmeldte støtteforanstaltninger, som skal gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet. Efter forløbet af denne fase konstaterer Kommissionen, at denne foranstaltning enten ikke er en støtte eller falder ind under anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF. I sidstnævnte tilfælde kan foranstaltningen ikke rejse tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, eller den kan derimod rejse en sådan tvivl (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 43).
60
Konstaterer Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ganske vist er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1, EF, men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, vedtager den en beslutning om ikke at gøre indsigelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 44).
61
Når Kommissionen vedtager en beslutning om ikke at gøre indsigelser, erklærer den ikke alene foranstaltningen for forenelig med fællesmarkedet, men afslår ligeledes forudsætningsvis at iværksætte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 45).
62
Konstaterer Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, at den anmeldte foranstaltning giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, har Kommissionen pligt til i medfør af artikel 4, stk. 4, EF i forordning nr. 659/1999 at træffe en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordningen. Ifølge sidstnævnte bestemmelse skal den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter i beslutningen opfordres til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 46).
63
Lovligheden af en beslutning om ikke at gøre indsigelse, som er vedtaget på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 695/1999, afhænger af, om der hersker tvivl om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet. Da en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de interesserede parter som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning 659/1999 kan deltage, må det antages, at enhver interesseret part som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse er umiddelbart og individuelt berørt af en sådan beslutning. De interesserede parter, der er indrømmet de i artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/199 fastsatte processuelle garantier, kan kun opnå, at disse respekteres, hvis de har adgang til at indbringe beslutningen om ikke at gøre indsigelse for Unionens retsinstanser (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 47).
64
Den interesserede parts særstilling i henhold til artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, som er knyttet til søgsmålets særlige formål, er dermed i henhold til artikel 230, stk. 4, EF tilstrækkelig til at individualisere den sagsøger, som bestrider en beslutning om ikke at gøre indsigelse (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 48).
65
I henhold til artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999 forstås der ved interesseret part alle personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig de virksomheder, som er konkurrenter til støttemodtageren. Det drejer sig med andre ord om en ubestemt helhed af adressater (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
66
Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af en beslutning om ikke at gøre indsigelse, kritiserer han som det væsentlige, at Kommissionens beslutning vedrørende den pågældende støtte er blevet vedtaget, uden at Kommissionen har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved den har tilsidesat sagsøgerens processuelle rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen råder over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med fællesmarkedet. Anvendelsen af sådanne argumenter kan dog ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.7.2009, sag C-319/07 P, 3F mod Kommissionen, Sml. I, s. 5963, præmis 35). Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 59).
67
Det er på grundlag af disse betragtninger, at det skal prøves, om sagsøgeren har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelse.
68
Hvad det foreliggende tilfælde angår er den anfægtede afgørelse en beslutning vedtaget efter den foreløbige undersøgelse i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, hvorved Kommissionen konstaterede, at den anmeldte foranstaltning ikke var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF og derfor ikke udgjorde støtte. Endvidere afviste Kommissionen ved afgørelsen implicit at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. På baggrund af den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 61-64 og 66 ovenfor, og som vedrører en beslutning vedtaget på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 659/1999, hvorved Kommissionen har besluttet ikke at gøre indsigelse, må enhver interesseret part anses for umiddelbart og individuelt berørt af en afgørelse, hvorved det konstateres efter den foreløbige undersøgelse, at der ikke foreligger støtte. Selv om en sådan beslutning er vedtaget på grundlag af stk. 2 i artikel 4, kan de parter, som er indrømmet de processuelle garantier, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/199, nemlig kun opnå, at disse respekteres, hvis de har adgang til at anfægte den beslutning, hvorved det er blevet konstateret efter den foreløbige undersøgelse, at der ikke foreligger støtte. Desuden kan kompetencen til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af beslutninger, som fører til, at der ikke indledes en formel undersøgelsesprocedure, ikke afhænge af, på hvilket retsgrundlag de pågældende beslutninger er vedtaget.
69
Det skal derfor prøves, om sagsøgeren i fornødent omfang har godtgjort, at selskabet er en interesseret part i det foreliggende tilfælde.
70
Hvad dette angår, har sagsøgeren anført, at denne er repræsenteret i 22 lufthavne i Italien, og at sagsøgerens virksomhed er sammenfaldende med Alitalia-CAI’s på »29 indenlandske eller internationale ruter« såsom Rom-Venedig og Rom-Madrid. Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at skønt selskabet ikke opererer fra de samme lufthavne, tilbyder sagsøgeren flyvninger fra og til de samme byer som Alitalia-CAI. Endvidere har sagsøgeren hævdet, at da selskabet er konkurrent til Alitalia og CAI, påvirkes sagsøgerens interesser af overførslen af Alitalia-koncernens aktiver til CAI, fordi overførslen har betydet, at CAI har kunnet overtage Alitalias virksomhed inden for passagerlufttransport på særdeles fordelagtige vilkår, samtidig med at Alitalia har kunnet undgå at udtræde af markedet.
71
Kommissionen har ikke bestridt disse omstændigheder, som i fornødent omfang godtgør, at der består et konkurrenceforhold mellem sagsøgeren og Alitalia på det italienske og det internationale marked for passagerlufttransport.
72
Desuden kan intervenienternes argument om, at det er vanskeligt at forestille sig, at sagsøgeren som et lavprisflyselskab havde en sådan særlig stilling, at sagsøgeren kunne overtage de forbindelser, der normalt udføres af et traditionelt luftfartsselskab som Alitalia, ikke anfægte, at parterne er konkurrenter på det italienske og det internationale marked for passagerlufttransport. Det fremgår således af retspraksis, at det hvad prøvelsen af formaliteten angår, er tilstrækkeligt, at sagsøgeren er en konkurrent til modtageren af den anfægtede støtte, i det omfang disse to virksomheder direkte eller indirekte driver regelmæssig passagerflyvning fra eller til italienske lufthavne, bl.a. regionale lufthavne (jf. i denne retning Rettens dom af 10.5.2006, sag T-395/04, Air One mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343, præmis 38).
73
På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at sagsøgeren som konkurrent til modtageren af den påståede statsstøtte – hvad enten denne er Alitalia eller, således som sagsøgeren har hævdet, CAI – er en interesseret part, hvis interesser kan være påvirket af tildelingen af støtten. Denne særstilling som en interesseret part er i forbindelse med den særlige genstand for søgsmålet som beskrevet i præmis 68 ovenfor tilstrækkelig til at individualisere sagsøgeren i overensstemmelse den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 64 ovenfor. Det foreliggende søgsmål kan følgelig antages til realitetsbehandling, for så vidt som det angår den anfægtede afgørelse, idet det er ufornødent at prøve sagsøgerens argumenter om, at den anmeldte foranstaltning i væsentlig grad har påvirket selskabets konkurrencemæssige stilling.
2. Genstanden for Rettens prøvelse
74
Det skal med hensyn til den prøvelse, som Retten skal foretage, præciseres, at en sagsøger, når denne tilsigter at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge artikel 88, stk. 2, EF, kan påberåbe sig hver af de annullationsgrunde, som er nævnt i artikel 230, stk. 2, EF, såfremt der hermed tilstræbes en annullation af den anfægtede beslutning og Kommissionens indledning af proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Derimod skal Retten ikke på dette trin af Kommissionens undersøgelse af en støtte udtale sig om tilstedeværelsen af en støtte eller om dens forenelighed med fællesmarkedet (Rettens dom af 10.2.2009, sag T-388/03, Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, Sml. II, s. 199, præmis 66).
75
Ifølge Domstolens praksis har begrebet statsstøtte efter definitionen i traktaten en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til Kommissionens vurderingers tekniske eller indviklede karakter gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 87, stk. 1, EF (Domstolens dom af 22.12.2008, sag C-487/06 P, British Aggregates mod Kommissionen, Sml. I, s. 10515, præmis 111).
76
Dette gælder så meget desto mere i lyset af den omstændighed, at det følger af fast retspraksis, at hvis Kommissionen efter en første undersøgelse inden for rammerne af den i artikel 88, stk. 3, EF fastsatte procedure ikke kan nå til den opfattelse, at den omhandlede statslige foranstaltning ikke udgør »støtte« som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, eller hvis den kvalificeres som støtte, der er forenelig med traktaten, eller når Kommissionen ved denne procedure ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om den omhandlede foranstaltning er forenelig med fællesmarkedet, er Kommissionen forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF »uden at have nogen skønsbeføjelse i denne henseende«. Denne forpligtelse bekræftes endvidere udtrykkeligt af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, sammenholdt med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 (dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 113).
77
Endvidere bemærkes i denne forbindelse, at begrebet alvorlige vanskeligheder ifølge retspraksis skal fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med fællesmarkedet (Rettens dom af 15.3.2001, sag T-73/98, Prayon-Rupel mod Kommissionen, Sml. II, s. 867, præmis 47; jf. i denne retning Rettens dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, præmis 60). Sagsøgeren har bevisbyrden for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, og kan føre bevis herfor på grundlag af en række samstemmende indicier om dels omstændighederne ved og varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure, dels indholdet af den anfægtede beslutning (Rettens dom af 3.3.2010, sag T-36/06, Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, Sml. II, s. 537, præmis 127).
78
Selv om Kommissionen er bundet med hensyn til beslutningen om, hvorvidt denne procedure skal indledes, har den dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Navnlig kan Kommissionen efter formålet med artikel 88, stk. 3, EF og i overensstemmelse med sin pligt til at følge god forvaltningsskik indlede en dialog med den stat, der har foretaget anmeldelsen, eller med tredjemand for under den indledende procedure at klare eventuelle vanskeligheder (dommen i sagen Prayon-Rupel mod Kommissionen, nævnt i præmis 77 ovenfor, præmis 45, og i sagen Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, nævnt i præmis 77 ovenfor, præmis 126). Denne mulighed forudsætter imidlertid, at Kommissionen kan tilpasse sin holdning i kraft af udfaldet af den indledte dialog, uden at denne tilpasning på forhånd skal fortolkes som et bevis på, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (Rettens dom af 12.12.2006, sag T-95/03, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid og Federación Catalana de Estaciones de Servicio mod Kommissionen, Sml. II, s. 4739, præmis 139).
79
Det fremgår også af retspraksis, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. Rettens dom af 9.9.2010, sag T-359/04, British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4227, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
80
I det foreliggende tilfælde blev den anfægtede afgørelse vedtaget, uden at den formelle undersøgelse var blevet indledt, og Kommissionen kunne derfor kun vedtage den lovligt, hvis den indledende undersøgelse ikke havde vist, at der forelå alvorlige vanskeligheder. Forelå der sådanne vanskeligheder, ville afgørelsen derfor kunne annulleres alene af den grund, idet den i EF-traktaten foreskrevne kontradiktoriske og uddybende undersøgelse ikke var blevet foretaget, også selv om det ikke var godtgjort, at Kommissionens vurderinger for så vidt angår realiteten var retligt eller faktuelt fejlagtige (jf. i denne retning dommen i sagen British Aggregates m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 79 ovenfor, præmis 58).
81
Samtlige de anbringender, sagsøgeren har gjort gældende for at opnå, at den anfægtede afgørelse annulleres, skal derfor undersøges med henblik på at vurdere, om de gør det muligt at påvise en alvorlig vanskelighed, som ville have forpligtet Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning Rettens dom af 13.1.2004, sag T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 91, og af 20.9.2007, sag T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 67 og 77).
3. Realiteten
82
Sagsøgeren har fremsat syv anbringender til støtte for den del af søgsmålet, der tager sigte på annullation af den anfægtede afgørelse.
83
Det første anbringende drejer sig om, at den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ikke blev indledt, selv om Kommissionen angiveligt havde konstateret alvorlige vanskeligheder. Endvidere har sagsøgeren inden for rammerne af det første anbringende henvist til ti fejl, som Kommissionens undersøgelse skal være behæftet med. Ifølge sagsøgeren viser denne liste – som sagsøgeren har betegnet som »ikke udtømmende« – at omfanget og kompleksiteten af den undersøgelse, Kommissionen havde gennemført, viste, at det var nødvendigt at indlede en formel undersøgelsesprocedure. Hvor de angivelige fejl eller mangler vedrører de andre anbringender, som er fremsat inden for rammerne af det foreliggende søgsmål, vil de blive behandlet i forbindelse med prøvelsen af disse.
84
Det andet anbringende drejer sig om, at Kommissionen ikke har beføjelse til at vedtage en betinget afgørelse om, at der ikke foreligger støtte, når den kun har foretaget en foreløbig undersøgelse. Inden for rammerne af dette anbringende har sagsøgeren ligeledes fremsat en række argumenter, som ikke vedrører Kommissionens beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse, men som alligevel bør realitetsprøves, og hvorefter Den Italienske Republiks tilsagn om, at salget af Alitalia-koncernens aktiver ville ske til markedspris, var urealistisk.
85
Ifølge det tredje anbringende, som består af tre led, anlagde Kommissionen et åbenbart urigtigt skøn, fordi den angiveligt ikke havde undersøgt alle relevante aspekter af de omtvistede foranstaltninger i deres sammenhæng, og tilsidesatte begrundelsespligten ved ikke at give nogen begrundelse herfor.
86
Ifølge det fjerde anbringende, som består af to led, begik Kommissionen en retlig fejl ved angiveligt at se bort fra andre muligheder end at sælge Alitalia-koncernens aktiver, og tilsidesatte begrundelsespligten ved ikke at give nogen begrundelse herfor.
87
Det femte anbringende, som består af fem led, drejer sig om, at kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, ikke blev anvendt på salget af aktiver.
88
Ifølge det sjette anbringende var fastlæggelsen af, hvilken part der skal tilbagebetale støtten, fejlagtig.
89
Ifølge det syvende anbringende tilsidesatte Kommissionen begrundelsespligten for så vidt angår navnlig de mangler ved dens undersøgelse, som sagsøgeren har påberåbt sig inden for rammerne af det tredje og det fjerde anbringende, dvs. den manglende undersøgelse dels af alle relevante aspekter af foranstaltningerne i deres sammenhæng, dels af spørgsmålet om, hvorvidt der var andre muligheder end at sælge aktiverne.
90
Med henblik på prøvelsen af ovennævnte anbringender er det hensigtsmæssigt at opdele disse i tre grupper, alt efter om de tager sigte på fastslåelse af, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse, at den tilsidesatte forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, eller at den tilsidesatte begrundelsespligten.
91
Det første anbringende, der skal prøves, er således det andet, hvorefter Kommissionen ikke havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse, og derefter skal i rækkefølge prøves anbringenderne om tilsidesættelse af forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – dvs. det tredje anbringendes to første led, det fjerde anbringendes første led, det femte anbringende, det sjette anbringende, det første anbringende samt de inden for rammerne af det andet anbringende fremsatte argumenter om, at de italienske myndigheders tilsagn var urealistiske – og endelig anbringenderne om tilsidesættelse af begrundelsespligten, dvs. det syvende anbringende, det tredje anbringendes andet og tredje led samt det fjerde anbringendes andet led.
a) Det andet anbringende: Kommissionens manglende beføjelse til at vedtage en betinget afgørelse efter en foreløbig undersøgelse
92
Sagsøgeren har anfægtet det grundlag, hvorpå den anfægtede afgørelse blev vedtaget, nemlig artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, som ifølge sagsøgeren ikke gør det muligt for Kommissionen at vedtage en »betinget« afgørelse om, at der ikke foreligger støtte, efter en rent foreløbig undersøgelse, men kun efter en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 i forbindelse med en fastslåelse af, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. Endvidere har sagsøgeren gjort gældende for så vidt angår den dispositive del af den anfægtede afgørelse, at fastslåelsen af, at der ikke foreligger støtte, afhænger af en usikker omstændighed, nemlig at de italienske myndigheder overholder en række tilsagn vedrørende deres adfærd, som er sammenlignelige med de betingelser, der følger af beslutninger, som Kommissionen træffer i henhold til den nævnte forordnings artikel 7, stk. 4. Endelig har sagsøgeren anført, at såfremt den institution, der har vedtaget den anfægtede retsakt, er inkompetent, udgør dette ifølge retspraksis et præceptivt annullationsgrundlag, som Unionens retsinstanser skal behandle af egen drift.
93
Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen efter at have afsluttet den foreløbige undersøgelse, og i henhold til artikel 4, stk. 2-4, i forordning nr. 659/1999, kan træffe tre former for beslutning. Den kan enten konstatere, at den anmeldte foranstaltning ikke udgør støtte, eller at foranstaltningen ganske vist udgør støtte, men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet (»beslutning om ikke at gøre indsigelse«), eller at foranstaltningen giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, og beslutte at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Endvidere har Kommissionen beføjelse til at vedtage en positiv beslutning i henhold til artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 (hvori den, i givet fald efter at den pågældende medlemsstat har foretaget ændringer, konstaterer, at en foranstaltning er forenelig med fællesmarkedet) og til, i henhold til samme forordnings artikel 7, stk. 4, at knytte betingelser til en sådan beslutning, som betyder, at den kan anse foranstaltningen for forenelig med fællesmarkedet, og forpligtelser, der gør det muligt for den at kontrollere, at beslutningen overholdes.
94
I modsætning til beslutninger, der træffes efter den foreløbige undersøgelse, såsom den anfægtede afgørelse, vedrører artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 således positive beslutninger, hvorved Kommissionen konstaterer, at der foreligger støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, som den derpå erklærer for forenelig med fællesmarkedet. Denne bestemmelse finder ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom Kommissionen fandt, at den anmeldte foranstaltning, henset til Den Italienske Republiks tilsagn, ikke udgjorde statsstøtte, og derfor ikke var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF.
95
Heraf følger, at den anfægtede afgørelse hverken kan kvalificeres som en betinget beslutning som omhandlet i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, hvori der pålægges medlemsstaten betingelser eller forpligtelser, eller en beslutning, hvori der gives pålæg om at foretage ændringer i den påtænkte foranstaltning, men at den, således som Kommissionen har gjort gældende, skal kvalificeres som en beslutning, hvori der tages hensyn til en række tilsagn vedrørende den pågældende stats adfærd, som denne frivilligt har afgivet i forbindelse med anmeldelsen af den omtvistede foranstaltning for at klarlægge visse punkter. De nævnte tilsagn udgør derfor en integrerende del af den anmeldte foranstaltning, således som det i øvrigt fremgår af den anfægtede afgørelses dispositive del.
96
I modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet, har Kommissionen følgelig, på grundlag af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, beføjelse til at vedtage en beslutning som den anfægtede afgørelse, hvorved den konstaterer, at der ikke foreligger statsstøtte, idet den noterer sig medlemsstatens tilsagn.
97
Det andet anbringende må derfor forkastes.
b) Anbringenderne om tilsidesættelse af forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure
98
For denne gruppe anbringenders vedkommende skal det, på grundlag af de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af de enkelte anbringender, fastslås, om Kommissionens undersøgelse gjorde det muligt at udelukke, at der forelå alvorlige vanskeligheder, således at det var retmæssigt at afgøre, at den formelle undersøgelsesprocedure ikke skulle indledes. I dette øjemed skal, i rækkefølge, de klagepunkter prøves, som er fremsat inden for rammerne af det tredje, det fjerde, det femte og det sjette anbringende samt, endelig, det første anbringende, inden for hvis rammer de argumenter ligeledes skal prøves, som sagsøgeren har fremsat i forbindelse med det andet anbringende, og som ikke vedrører Kommissionens beføjelser, men de italienske myndigheders angiveligt urealistiske tilsagn.
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det tredje anbringende om, at Kommissionen ikke undersøgte alle relevante aspekter af foranstaltningerne i deres sammenhæng
99
Det tredje anbringende består af tre led. Ifølge det første og det andet led blev der foretaget et åbenbart urigtigt skøn, fordi der ikke blev gennemført en undersøgelse af hele den særlige insolvensprocedure og omstændighederne i forbindelse med vedtagelsen af de af Kommissionen foranledigede ændringer af proceduren. Ifølge det tredje led tilsidesatte Kommissionen begrundelsespligten ved ikke at give en begrundelse for denne manglende undersøgelse.
100
De klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det tredje anbringendes to første led, bør prøves samlet.
101
Inden for rammerne af det første led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn, fordi den ikke undersøgte, om den særlige insolvensprocedure, der afveg fra de almindelige konkursbestemmelser, i sig selv indebar tildeling af støtte, men indskrænkede sig til at behandle en række ændringer i den procedure, der var blevet indført ved lovdekret nr. 134. Inden for rammerne af det andet led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn ved at beslutte ikke at undersøge omstændighederne i forbindelse med vedtagelsen af ændringerne i den særlige insolvensprocedure, herunder navnlig de foranstaltninger, hvorved Alitalia og CAI blev fritaget for at betale arbejdsløsheds- og socialsikringsbidrag for personalet, og som ifølge sagsøgeren var en integrerende del af planen for salget af Alitalia-koncernens aktiver og udgjorde en betingelse for, at fagforeningerne og CAI ville give deres samtykke til planen.
102
Det bemærkes indledningsvis med hensyn til den foreløbige undersøgelse, som Kommissionen foretog, at denne er forpligtet til at undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, som de personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser støttetildelingen kan berøre, har gjort den bekendt med (jf. i denne retning Domstolens dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 51). Det er således både på baggrund af de oplysninger, den pågældende stat har fremlagt, og oplysningerne fra eventuelle klagere, at institutionen skal foretage sin bedømmelse under den indledende undersøgelse i medfør af artikel 88, stk. 3, EF (jf. i denne retning Domstolens dom af 3.5.2001, sag C-204/97, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 3175, præmis 35).
103
Endvidere skal det bemærkes, at Unionens retsinstanser skal vurdere retmæssigheden af en beslutning om statsstøtte i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne råde over på det tidspunkt, da den vedtog beslutningen (Domstolens dom af 15.4.2008, sag C-390/06, Nuova Agricast, Sml. I, s. 2577, præmis 54, og af 2.9.2010, sag C-290/07 P, Kommissionen mod Scott, Sml. I, s. 7763, præmis 91).
104
Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen ikke er forpligtet til af egen drift at undersøge, hvilke omstændigheder det kan antages, at den ville være blevet forelagt under den administrative procedure (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 102 ovenfor, præmis 60).
105
Med hensyn til de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det første led, bemærkes, at Kommissionen, som nævnt i præmis 33 og 34 ovenfor, først undersøgte den lovgivningsmæssige ramme for den særlige insolvensprocedure og den rolle, der var tildelt de forskellige deltagere, som proceduren byggede på, og derpå vurderede foranstaltningen vedrørende salg af aktiver, som bestod af en indkaldelse af interessetilkendegivelser og en procedure med underhåndssalg på grundlag af den ordning, som var blevet indført ved lovdekret nr. 134, og som afveg fra almindelig ret.
106
Indledningsvis fremgår det således af punkt 39 i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen undersøgte, om den ekspertundersøgelse, som var blevet foretaget i overensstemmelse med lovdekret nr. 134, var uafhængig, idet den tog i betragtning, at kredsen af aktionærer i den virksomhed, undersøgelsen var blevet overdraget til, fordelte sig på flere forskellige finansinstitutioner (størstedelen af kapitalen var ejet af udenlandske institutioner) på en sådan måde, at ingen af aktionærerne ejede en så stor procentdel af aktierne, at de kunne påvirke vurderingsbeslutningen.
107
Endvidere er der ganske vist ingen henvisninger i den anfægtede afgørelse til enkelthederne i den uafhængige eksperts kontrol af, at der var overensstemmelse mellem salgsprisen for aktiverne og markedsprisen, men afgørelsen indeholder dog oplysninger, som gør det muligt at fastslå, at salget skulle ske til markedspris. Desuden havde de italienske myndigheder afgivet en række tilsagn om kontrol af de parters skridt, der var impliceret i proceduren for salg af aktiver, og Kommissionen tog tilsagnene ad notam i den anfægtede afgørelse for at sikre sig, at vurderingen af tilbuddet ikke førte til, at der blev fastsat en lavere pris end markedsprisen.
108
Dernæst er den omstændighed, at Kommissionen ikke rådede over ekspertrapporterne, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at Kommissionen ikke foretog en fuldstændig eller tilstrækkelig undersøgelse af den særlige insolvensprocedure, navnlig i betragtning af, at det ikke var bestemt, at rapporterne skulle tilsendes den. De blev den 5. og den 7. november 2008 tilsendt den særlige administrator, som skulle aflægge endelig rapport til den befuldmægtigede, der havde fået overdraget at kontrollere transaktionen. Desuden skulle den befuldmægtigede bl.a. kontrollere de uafhængige eksperters vurderinger.
109
Endelig fremgår det af punkt 62 i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen var i besiddelse af CAI’s tilbud, som de italienske myndigheder fremsendte den 3. november 2008, og som gennemgås i afgørelsens punkt 58-69. Kommissionen tog kun stilling til, om den uafhængige ekspert havde foretaget en uafhængig vurdering af CAI’s tilbud, ikke til resultaterne af vurderingen. Disse skulle tilsendes den særlige administrator, der skulle træffe den endelige beslutning om overdragelsen af aktiver. Det fremgår ligeledes af den anfægtede afgørelse, at konklusionerne i de nævnte rapporter vedrørende CAI’s tilbud under alle omstændigheder skulle bekræftes af en befuldmægtiget, som skulle kontrollere transaktionen, og som skulle udpeges af de italienske myndigheder med henblik på at påse, at de tilsagn, disse havde afgivet, var overholdt, navnlig tilsagnet om, at salget af aktiver skulle ske til markedspris. Endelig skulle den befuldmægtigede regelmæssigt tilsende Kommissionen detaljerede rapporter om overholdelsen af den anmeldte procedure og af Den Italienske Republiks tilsagn samt, to uger efter at han var blevet udpeget, en udførlig rapport om, hvorvidt CAI’s tilbud var i overensstemmelse med markedsprisen. Ifølge afgørelsens punkt 157 forbeholdt Kommissionen sig ret til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvis de italienske myndigheder ikke overholdt betingelserne i afgørelsen.
110
På baggrund af det ovenstående kan Kommissionen, hvad den særlige insolvensprocedure angår, ikke forholdes, at den inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse foretog en utilstrækkelig eller ufuldstændig undersøgelse af de bestemmelser, som afveg fra de almindelige konkursbestemmelser.
111
Med hensyn til de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det andet led, bemærkes for det første med hensyn til de bidragsnedsættelser og andre fordele vedrørende arbejdsløshed og social sikring, som CAI angiveligt blev indrømmet gennem den italienske lovgivning, at de italienske myndigheder, således som det fremgår af punkt 73 i den anfægtede afgørelse, over for Kommissionen bekræftede, at Alitalias personale ikke havde ret til at blive ansat af CAI, som ifølge afgørelsens punkt 119 frit kunne erhverve aktiverne med eller uden det personale, som var knyttet til dem. Det er derfor vanskeligt at forestille sig, hvorledes CAI skulle være blevet fritaget for byrden med hensyn til at finansiere arbejdsløshedsydelser til de afskedigede Alitalia-ansatte som de i lovdekret nr. 134 fastsatte.
112
Endvidere fremgår det af punkt 68 og 120 i den anfægtede afgørelse, at hvis CAI på grund af de færdigheder, der krævedes for at drive de erhvervede aktiver, måtte ansætte det personale, der var nødvendigt for at drive selskabets virksomhed, skulle ansættelsen ske på nye betingelser, som i fuld udstrækning var fastsat af CAI.
113
For det andet er det på baggrund af punkt 73 og 74 i den anfægtede afgørelse ikke muligt at tiltræde sagsøgerens påstand om, at Kommissionen skulle have undersøgt de foranstaltninger, som var blevet indført ved lovdekret nr. 134, fordi de angiveligt udgjorde en integrerende del af planen for salg af Alitalia-koncernens aktiver og en betingelse for, at fagforeningerne og CAI ville give deres samtykke til planen. Det fremgår nemlig af de nævnte punkter, at de italienske myndigheder havde oplyst Kommissionen om, at Alitalias personale ville være omfattet af de foranstaltninger med hensyn til arbejdsløshedsforsikring, som var fastsat i den gældende nationale lovgivning, og at Rådets direktiv 2001/23/EF af 12. marts 2001 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder eller bedrifter eller af dele af virksomheder eller bedrifter (EFT L 82, s. 16) ikke fandt anvendelse i det pågældende tilfælde, eftersom proceduren for salg af Alitalia-koncernens aktiver ikke indebar overførsel af en økonomisk enhed, der bevarer sin identitet. I øvrigt meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at bestemmelserne om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder under alle omstændigheder ikke ville finde anvendelse i forbindelse med en fuldstændig afvikling af Alitalia-koncernen.
114
Endelig bemærkes, at selv om forhandlingerne med fagforeningerne og CAI ikke var afsluttet, da CAI afgav sit første foreløbige tilbud, gentog selskabet sit tilbud den 25. september 2008 på de samme betingelser (jf. præmis 15, 17 og 20 ovenfor). Der er således intet, der tyder på, at der i CAI’s endelige tilbud var taget hensyn til de faglige organisationers krav, og at de sociale foranstaltninger, som sagsøgeren har klaget over, følgelig udgjorde en integrerende del af planen for erhvervelse af Alitalia-koncernens aktiver.
115
Heraf følger, at det med hensyn til omstændighederne i forbindelse med vedtagelsen af ændringerne i den særlige insolvensprocedure ikke kan forholdes Kommissionen, at den inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse foretog en utilstrækkelig eller ufuldstændig undersøgelse af de bidragsnedsættelser og andre fordele, CAI angiveligt var blevet indrømmet gennem den italienske lovgivning, eftersom disse foranstaltninger ikke var relevante for, om Alitalia-koncernen kunne være blevet indrømmet en fordel.
116
Da det på grundlag af de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det aktuelle anbringendes første og andet led således ikke kan fastslås, at Kommissionen foretog en utilstrækkelig eller ufuldstændig undersøgelse inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse, må sagsøgeren anses for ikke at have fremlagt indicier for, at der forelå alvorlige vanskeligheder i denne henseende. De nævnte klagepunkter må derfor forkastes.
117
Det klagepunkt, der inden for rammerne af det aktuelle anbringendes tredje led er fremsat om, at Kommissionen tilsidesatte begrundelsespligten ved ikke at give en begrundelse for, at den foretog en utilstrækkelig undersøgelse inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse, vil blive prøvet i forbindelse med det syvende anbringende.
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det fjerde anbringende om, at Kommissionen ikke undersøgte, om der var andre muligheder end at sælge Alitalia-koncernens aktiver
118
Det fjerde anbringende består af to led. Ifølge det første foretog Kommissionen et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at undersøge, om der var andre muligheder end at sælge aktiver, og ifølge det andet tilsidesatte den begrundelsespligten ved ikke at give en begrundelse for, at den ikke undersøgte dette.
119
Inden for rammerne af det første led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen, i overensstemmelse med retspraksis og sin egen praksis på grundlag af kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, skulle have undersøgt, om der var andre muligheder end at sælge aktiverne – såsom konkurs eller indskydelse af ny kapital ledsaget af en omstrukturering af Alitalia eller af et salg af aktiver – med henblik på at klarlægge, om en sådan investor under lignende omstændigheder ville have iværksat et salg af aktiver af den omhandlede art, eller om han ville have valgt andre muligheder. Ved at konkludere, at den omstændighed, at salget skulle ske til markedspris, var tilstrækkelig til at fastslå, at den særlige insolvensprocedure ikke ville føre til, at erhververne af Alitalia blev tildelt statsstøtte, uden at undersøge, om der var andre muligheder end at sælge aktiver, foretog Kommissionen en utilstrækkelig og ufuldstændig undersøgelse og gjorde sig skyldig i et åbenbart urigtigt skøn.
120
Det bemærkes indledningsvis, at skønt der ikke udtrykkeligt henvises til princippet om den private investor i den anfægtede afgørelse, lagde Kommissionen i det foreliggende tilfælde princippet til grund, da den fastslog, at salget var sket til markedspris. Endvidere betonede Kommissionen gentagne gange, at salget skulle have til formål at maksimere værdien af aktiverne i Alitalias kreditorers interesse, hvilket viser, at Kommissionen var omhyggelig med at sikre sig, at de offentlige myndigheders handlinger var ledet af udsigter til rentabilitet på lang sigt. Desuden vidner Kommissionens konklusion i afgørelsens punkt 126, hvorefter den anmeldte procedure ikke ville føre til, at der blev pålagt erhververne af Alitalia-koncernens aktiver forpligtelser som en offentlig myndighed, der kunne undergrave det formål, at salget skulle ske til markedspris, om, at Kommissionen i det væsentlige lagde en privat investors adfærd til grund, da den skulle vurdere de italienske myndigheders handlinger og sikre sig, at de nævnte myndigheder ikke forfulgte erhvervsøkonomiske mål, som er uforenelige med fællesmarkedet.
121
I overensstemmelse med hvad der blev fastslået inden for rammerne af det tredje anbringendes første led (jf. præmis 107-110 ovenfor), nåede Kommissionen til den overbevisning, at salget af aktiver ville ske til markedspris. I modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet, var den derfor ikke forpligtet til at undersøge, om der var andre muligheder end den procedure, de italienske myndigheder havde valgt.
122
Da CAI inden for rammerne af sit tilbud endvidere havde tilbudt at erhverve grupper af aktiver, og virksomheden i forbindelse med passagerlufttransport omfattede Alitalias dertil knyttede ankomst- og afgangstidspunkter, som var nødvendige for at udøve den, var det i dette tilfælde ikke relevant at drage en sammenligning mellem de indtægter, et sådant salg ville generere, og de indtægter, det eventuelt ville medføre at sælge aktiver eller Alitalias ankomst- og afgangstidspunkter separat.
123
På baggrund af det ovenstående kan det ikke forholdes Kommissionen, at den inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse foretog en utilstrækkelig eller ufuldstændig undersøgelse af, om der var andre muligheder end at sælge aktiver, idet sagsøgeren ikke har fremlagt indicier for, at der forelå alvorlige vanskeligheder i denne henseende. Heraf følger, at de klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det første led, må forkastes.
124
Inden for rammerne af det andet led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ved ikke at undersøge, om der var andre muligheder end at sælge aktiver, og ved ikke at angive en begrundelse for denne angivelige undladelse, tilsidesatte den begrundelsespligt, der påhviler den. Dette led vil blive prøvet inden for rammerne af det syvende anbringende.
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det femte anbringende om manglende anvendelse af kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, på salget af aktiver
125
Det femte anbringende består af fem led, hvoraf det første drejer sig om manglende undersøgelse af betingelsen om videreførelse af tjenesten og tilsidesættelse af begrundelsespligten hvad dette angår, det andet om manglende undersøgelse af den underforståede betingelse om erhververens nationalitet og tilsidesættelse af begrundelsespligten hvad dette angår, det tredje om manglende hensyntagen til oplysninger, der viste, at det ikke var muligt at opnå markedsprisen, og tilsidesættelse af begrundelsespligten hvad dette angår, det fjerde om manglende hensyntagen til oplysninger, der viste, at der var tale om statsstøtte, og det femte om mangel på oplysninger om, på hvilket grundlag markedsprisen skulle vurderes.
126
Indledningsvis skal der foretages en samlet prøvelse af de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det første og det femte led, derpå skal de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det andet led, prøves, og endelig skal de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det tredje og det fjerde led, prøves samlet.
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det første og det femte led
127
Inden for rammerne af det første led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke undersøgte konsekvenserne af det krav om videreførelse af tjenesten, der blev indført ved lovdekret nr. 134 og anført i indkaldelsen af interessetilkendegivelser, og som efter sagsøgerens opfattelse medførte en forpligtelse til offentlig tjeneste, hvis omkostninger Kommissionen skulle have vurderet på grundlag af de kriterier, der blev fastlagt i Domstolens dom af 24. juli 2003 (sag C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. I, s. 7747, herefter »Altmark-dommen«). Sagsøgeren har hævdet, at hvis Kommissionen uden forbehold havde godkendt de betingelser, tilbuddene skulle opfylde, uden at kontrollere, om de havde påvirket den tilbudte pris, ville det have udgjort en mangel på handling, der kunne have godtgjort, at Kommissionen havde konstateret alvorlige vanskeligheder. Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at det udgør et åbenbart urigtigt skøn, at Kommissionen ikke undersøgte alvoren af den fare for at miste ankomst- og afgangstidspunkterne (slots) – fordi de ikke blev udnyttet – som de italienske myndigheder havde henvist til som begrundelse for at kræve videreførelse af tjenesten. Endelig udgør det forhold, at der ikke gives nogen forklaring på, at der ikke blev foretaget en sådan undersøgelse, i denne henseende en mangel i begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
128
Inden for rammerne af det femte led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen burde have fastsat detaljerede kriterier for bestemmelsen af, til hvilken pris Alitalia-koncernens aktiver skulle sælges, således at det som minimum var et krav, at den af CAI tilbudte pris omfattede dels Den Italienske Republiks lån på 300 mio. EUR til Alitalia og de øvrige former for støtte, selskabet havde modtaget, dels omkostningerne ved at overholde forpligtelsen om videreførelse af tjenesten. At Kommissionen intet oplyste om, på hvilket grundlag markedsprisen skulle vurderes, udgør ifølge sagsøgeren et åbenbart urigtigt skøn, der førte til en undervurdering af prisen for Alitalia-koncernens aktiver.
129
Det bemærkes indledningsvis, at spørgsmålet, om Kommissionen anvendte kriteriet om den private investor ukorrekt, ikke må sammenblandes med spørgsmålet, om der forelå alvorlige vanskeligheder, der nødvendiggjorde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Undersøgelsen af tilstedeværelsen af alvorlige vanskeligheder tilsigter nemlig ikke at konstatere, om Kommissionen anvendte artikel 87 EF korrekt, men at fastslå, om Kommissionen på dagen, hvor den vedtog den anfægtede beslutning, rådede over tilstrækkeligt fuldstændige oplysninger til at vurdere den omtvistede foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet (jf. i denne retning dommen i sagen Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, nævnt i præmis 77 ovenfor, præmis 129).
130
Den omstændighed, at Kommissionens vurdering efter sagsøgerens opfattelse er ukorrekt, og at Kommissionen ikke har svaret på visse klagepunkter, som sagsøgeren havde rejst, indebærer ikke, at Kommissionen ikke kunne træffe afgørelse vedrørende den pågældende foranstaltning på grundlag af de oplysninger, den rådede over, og at den som følge heraf burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure for at færdiggøre sin undersøgelse (jf. i denne retning dommen i sagen Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, nævnt i præmis 77 ovenfor, præmis 130).
131
Som Kommissionen også har anført, gav salget af Alitalia-koncernens aktiver i den foreliggende sag ikke anledning til nogen spørgsmål, der vedrører begrebet forpligtelse til offentlig tjeneste, og kriteriet om videreførelse af tjenesten var blot et af de kriterier, tilbuddene skulle vurderes efter. Intet i sagens akter tyder således på, at det inden for rammerne af den anmeldte procedure blev pålagt overtageren af virksomheden i forbindelse med passagerlufttransport at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste.
132
På samme måde fandt Kommissionen i punkt 118 i den anfægtede afgørelse – i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende – at proceduren for salg af aktiver ikke omfattede offentlige forpligtelser, og kontrollerede specifikt, at overtagerne ikke var blevet pålagt sådanne betingelser, således som klagerne har hævdet.
133
Hvad særligt angår vilkårene for at drive lufttransport fremgår det i denne forbindelse af punkt 123-125 i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen – i modsætning til hvad sagsøgeren har påstået – undersøgte, hvilken betydning betingelsen om videreførelse af transporttjenesten på mellemlang sigt havde for prisen for aktiverne. Den indhentede således en nærmere forklaring fra de italienske myndigheder, ifølge hvilken det ikke svarede til forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i EU-retten, at tjenesten skulle videreføres som angivet i lovdekret nr. 134 og i indkaldelsen af interessetilkendegivelser.
134
I øvrigt har sagsøgeren ikke forklaret, hvorledes nødvendigheden af at sikre videreførelse af transporttjenesten på mellemlang sigt, som de italienske myndigheder gennem lovdekret nr. 134 havde stillet som en betingelse, som tilbuddene skulle opfylde, ville føre til en pris for Alitalia-koncernens aktiver, der var lavere end markedsprisen. Endvidere fremgår det – i modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet – af punkt 71 og 102 i den anfægtede afgørelse, at kriteriet om videreførelse af tjenesten var underordnet kriteriet om prisen i den særlige administrators vurdering af tilbuddene. Desuden var, således som de italienske myndigheder forklarede Kommissionen, priskriteriet det afgørende kriterium, som den uafhængige ekspert lagde til grund, eftersom det var bestemt i både lovdekret nr. 134 og indkaldelsen af interessetilkendegivelser, at salgsprisen for aktiverne ikke kunne være lavere end markedsprisen som fastlagt af den uafhængige ekspert. Så meget desto større sikkerhed herfor gav det tilsagn fra de italienske myndigheder, hvortil der henvises i punkt 71 og 72 i den anfægtede afgørelse, og hvorefter vurderingen af tilbuddet under alle omstændigheder ikke ville føre til, at der blev fastlagt en lavere pris end markedsprisen, hvilket den særlige administrator kunne sikre sig gennem den økonomiske rådgiver.
135
Det følger af det ovenstående, at det ikke kunne have fritaget tilbudsgiverne for den centrale forpligtelse til at afgive et tilbud, som var lig med eller højere end markedsprisen, at de kunne sikre, at tjenesten ville blive videreført, idet deres tilbud ellers ikke ville være blevet antaget.
136
På samme måde er det ikke muligt at tiltræde sagsøgerens argument om, at betingelsen om videreførelse af tjenesten i indkaldelsen af interessetilkendegivelser fik potentielle tilbudsgivere til afholde sig fra at deltage og derved sænkede markedsprisen. Således som det fremgår af punkt 53 i den anfægtede afgørelse, modtog den særlige administrator nemlig 60 tilbud som svar på indkaldelsen af interessetilkendegivelser, der blev offentliggjort den 23. september 2008. Desuden blev nogle af tilbuddene, herunder CAI’s, ifølge afgørelsens punkt 45 afgivet, før den nævnte indkaldelse af interessetilkendegivelser blev offentliggjort, hvilket viser, at det ikke var af afgørende betydning for disse tilbud, at indkaldelsen af interessetilkendegivelser indeholdt betingelsen om videreførelse af tjenesten.
137
Under alle omstændigheder indebærer det forhold, at det i indkaldelsen af interessetilkendegivelser indgik som et af de krav, de afgivne tilbud skulle opfylde, at der skulle sikres videreførelse af tjenesten, ikke nødvendigvis, at der ville påhvile den virksomhed, hvis tilbud blev antaget, en forpligtelse til offentlig tjeneste. Selv hvis det forudsættes, at der på denne måde var blevet fastsat en sådan forpligtelse, fremgår det ikke af stævningen, at prisen for Alitalia-koncernens aktiver omfattede en kompensation, og at denne var højere end den nettoudgift, det ville have medført at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, således at tjenesteyderen ville have fået en økonomisk fordel som omhandlet i Altmark-dommen, nævnt i præmis 127 ovenfor. Det følger således ikke på nogen måde af det foregående, at Kommissionen burde have lagt de kriterier, der blev fastsat i denne dom, til grund ved vurderingen af prisen.
138
Endvidere var de omstændigheder, sagsøgeren har anført til støtte for sin påstand om, at Kommissionen begik en fejl ved vurderingen af prisen for Alitalia-koncernens aktiver, ikke relevante for Kommissionens undersøgelse. Såvel Alitalias situation som genstanden for og størrelsen af de omhandlede tilbud var nemlig anderledes.
139
Med hensyn til den pris, der var angivet i det tilbud på erhvervelsen af Alitalia, som Air France-KLM fremsatte i april 2008, blev dette tilbud afgivet, før Alitalia blev erklæret insolvent, og gjaldt erhvervelsen af samtlige aktiver i Alitalia, ikke i form af en overdragelse af aktiver, men i form af en overdragelse af aktier. Desuden kunne Kommissionen ikke tage tilbuddet i betragtning, da det ikke var endeligt og var blevet trukket tilbage. Hvad CAI’s tilbud angår, blev det afgivet inden for rammerne af den særlige insolvensprocedure, som Alitalia var blevet underkastet inden for rammerne af afviklingen af selskabet, og vedrørte kun erhvervelse af en del af dets aktiver. På den baggrund kan sagsøgerens argument om, at den af CAI tilbudte pris for overdragelsen skulle omfatte lånebeløbet, ikke tiltrædes. Lånebeløbet havde nemlig ikke nogen betydning for salgsprisen for Alitalia-koncernens aktiver, hvoraf kun en del blev overdraget til CAI, til markedspris. Hvad endelig angår det tilbud på erhvervelsen af 25% af aktierne i Alitalia-CAI, som blev fremsat i januar 2009, var den samlede værdi af dette selskab steget som følge af salget af Alitalia-koncernens aktiver, navnlig fordi det havde erhvervet et andet luftfartsselskab, og Kommissionen kunne under alle omstændigheder ikke have taget det nævnte tilbud i betragtning, da det blev fremsat efter, at den anfægtede afgørelse var blevet vedtaget.
140
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at hvis Alitalia havde indstillet driften under insolvensproceduren, ville selskabet i medfør af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18. januar 1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT L 14, s. 1) under alle omstændigheder ikke have mistet sine ankomst- og afgangstidspunkter. Ved angiveligt uden forbehold at acceptere, at der var fare for, at Alitalia mistede sine ankomst- og afgangstidspunkter, som begrundelse for, at erhververen af Alitalia-koncernens aktiver skulle sikre, at tjenesten blev videreført, foretog Kommissionen derfor et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesatte begrundelsespligten.
141
Det fremgår imidlertid ikke af punkt 125 i den anfægtede afgørelse, hvortil sagsøgeren har henvist, at Kommissionen som begrundelse for kriteriet om videreførelse af tjenesten betingelsesløst accepterede, at der var fare for, at Alitalia mistede sine ankomst- og afgangstidspunkter. I det nævnte punkt anførte Kommissionen nemlig i det væsentlige, at værdien af en tilstrækkeligt stor gruppe aktiver omfattede selskabets goodwill, hvoraf en del udgjorde de ankomst- og afgangstidspunkter, som var nødvendige for at udføre tjenesten. Denne bemærkning indebærer, at Kommissionen tog hensyn til kriteriet om videreførelse af tjenesten med henblik på en maksimering af værdien af de af overdragelsen omfattede aktiver for at opnå en højere overdragelsespris i Alitalias kreditorers interesse og ikke med henblik på videreførelse af driften af en offentlig tjeneste. Der er derfor ikke grundlag for sagsøgerens argument i den anfægtede afgørelse.
142
Under alle omstændigheder har sagsøgeren ikke vist, hvorledes en sådan undersøgelse var nødvendig for, at Kommissionen kunne vurdere, om betingelsen om videreførelse af tjenesten var i overensstemmelse med kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, og har derfor ikke ført bevis for, at der forelå alvorlige vanskeligheder. Heraf følger, at der ikke kan forholdes Kommissionen en mangel på begrundelse i denne henseende.
143
De klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det femte anbringendes første og femte led, må følgelig forkastes.
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det andet led
144
Inden for rammerne af det andet led har sagsøgeren gjort gældende, at salget af Alitalia-koncernens aktiver var underkastet den implicitte betingelse, at erhververen var af italiensk oprindelse, hvilket reducerede salgsprisen til under markedsprisen og modvirkede, at der blev afgivet konkurrerende tilbud. At Kommissionen ikke undersøgte dette aspekt og ikke drog konsekvenserne af en sådan undersøgelse, udgør et åbenbart urigtigt skøn. Endvidere udgør det en mangel på begrundelse, at Kommissionen ikke gav nogen forklaring herpå.
145
I det foreliggende tilfælde kontrollerede Kommissionen, at indkaldelsen af interessetilkendegivelser ikke indeholdt nogen diskriminerende klausuler, der byggede på tilbudsgivernes nationalitet. Desuden fastslog den, at indkaldelsen var blevet offentliggjort bredt i både ind- og udland. Som anført i præmis 136 ovenfor bemærkede Kommissionen således i den anfægtede afgørelse, dels at den særlige administrator straks efter sin udpegelse, og før indkaldelsen af interessetilkendegivelser blev offentliggjort, havde besluttet at kontakte de største internationale luftfartsselskaber, dels at han havde modtaget 60 tilbud fra italienske og udenlandske virksomheder.
146
Endvidere undersøgte Kommissionen den rolle, som var blevet spillet af den bank, der, inden for rammerne af proceduren i forbindelse med salg af aktiver i Alitalia, var blevet udvalgt til at fremme, at der blev fremsat et tilbud på erhvervelsen af selskabet, og fastslog i fodnote 34 i den anfægtede afgørelse, at banken var ophørt med enhver form for rolle som rådgiver for det kompetente ministerium på det tidspunkt, hvor Alitalia blev underkastet særlig insolvenforvaltning, dvs. den 29. august 2008. Det fremgår ikke af den anfægtede afgørelse, at banken ud over den opgave, den var blevet betroet forud herfor, deltog i vurderingen af Alitalias aktiver, og at den kan have favoriseret CAI på bekostning af de øvrige tilbudsgivere. Desuden skal det fremhæves, at de italienske myndigheder havde givet tilsagn om ikke at gribe ind i den særlige administrators virksomhed.
147
Sagsøgerens argumenter om, at der angiveligt var en interessekonflikt mellem den bank, der var blevet udvalgt til at fremme, at der blev fremsat et tilbud på erhvervelsen af Alitalia, og CAI, at indkaldelsen af interessetilkendegivelser var unøjagtig, og at det gav CAI en fordel, at der var fastsat korte frister for afgivelsen af tilbud, kan derfor ikke tiltrædes. Med hensyn til kravet om, at proceduren for salg af aktiver ikke var diskriminerende, er det på grundlag af de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det femte anbringendes andet led, ikke muligt at fastslå, at Kommissionen foretog en ufuldstændig eller utilstrækkelig undersøgelse inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse, eller at den ikke drog konsekvenserne af undersøgelsen af de betingelser, der var knyttet til salget af Alitalia-koncernens aktiver, og sagsøgeren har følgelig ikke fremlagt indicier for, at der forelå alvorlige vanskeligheder i denne henseende. Desuden kan sagsøgeren ikke hævde, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en mangel på begrundelse på dette punkt. De klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det femte anbringendes andet led, må derfor forkastes.
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det tredje og det fjerde led
148
Inden for rammerne af det tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at proceduren for salg af aktiverne ikke var åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende, og at den derfor ikke var egnet til at sikre, at salget skete til markedspris. Sagsøgeren har hævdet, at de øvrige garantier for en uafhængig vurdering, såsom at der medvirkede en uafhængig ekspert og en befuldmægtiget, der skulle kontrollere transaktionen, under alle omstændigheder ikke kunne sikre, at den pris, erhververen skulle betale, svarede til markedsprisen. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at det udgør et åbenbart urigtigt skøn, at Kommissionen ikke drog de korrekte konsekvenser af, at det under sådanne omstændigheder var umuligt at opnå markedsprisen. Endvidere udgør det en mangel på begrundelse, at Kommissionen ikke gav nogen forklaring herpå.
149
Inden for rammerne af det fjerde led har sagsøgeren hævdet, at de italienske myndigheder sænkede den pris, hvortil CAI kunne erhverve Alitalia, ved at slette visse gældsposter og gøre selskabets tilbud mere tiltrækkende for fagforeningernes repræsentanter. Ved ikke at tage hensyn til disse faktiske omstændigheder, som Kommissionen var vidende om, og ved ikke at finde, at de udgjorde støtte til CAI, foretog den et åbenbart urigtigt skøn.
150
Som bemærket inden for rammerne af prøvelsen af de kritikpunkter, der er fremsat til støtte for det tredje anbringende, fandt Kommissionen, at proceduren med underhåndssalg af aktiver suppleret med indkaldelsen af interessetilkendegivelser ikke frembød en sådan grad af gennemsigtighed, at det i sig selv var tilstrækkeligt til at sikre, at aktiverne blev overdraget til markedspris. Kommissionen kontrollerede følgelig, at tilbuddet var blevet underkastet en uafhængig vurdering, for at sikre sig, at den tilbudte pris ikke var lavere end markedsprisen. Desuden gav det, som fastslået i præmis 107-109 ovenfor, tilstrækkelige garantier for, at salget kunne ske til markedspris, at aktiverne var blevet vurderet af den uafhængige ekspert, at denne vurdering var blevet bekræftet ved den uafhængige økonomiske rådgivers kontrol af tilbuddenes økonomiske værdi i forhold til aktiverne og endelig ved den dertil udpegede befuldmægtigedes kontrol af transaktionen.
151
Heraf følger, at de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det aktuelle anbringendes tredje led, må forkastes, idet sagsøgeren ikke har godtgjort, at der foreligger indicier for alvorlige vanskeligheder, og at det derfor ikke kan forholdes Kommissionen, at den tilsidesatte begrundelsespligten.
152
Med hensyn til det fjerde led bemærkes, at CAI kun overtog en del af Alitalias personale, som blev ansat på grundlag af helt nye arbejdsvilkår og -kontrakter, og at de sociale foranstaltninger, sagsøgeren har påberåbt sig, ikke gjaldt for det personale, der blev genansat af CAI.
153
De klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det femte anbringendes fjerde led, må følgelig forkastes. Da det således på grundlag af de klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det femte anbringende, ikke er muligt at fastslå, at Kommissionen foretog en utilstrækkelig eller ufuldstændig undersøgelse inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse, må det fastslås, at sagsøgeren ikke har fremlagt indicier for, at der forelå alvorlige vanskeligheder i denne henseende. Det femte anbringende må derfor forkastes i det hele.
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det sjette anbringende om fejlagtig fastlæggelse af, hvilken part der skal tilbagebetale støtten
154
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ikke undersøgte alle de i retspraksis foreskrevne kriterier ved vurderingen af, om der forelå økonomisk kontinuitet mellem Alitalia og CAI, navnlig den pris, hvortil overdragelsen af aktiver fandt sted, aktionærernes identitet i henholdsvis den overdragne og den erhvervende virksomhed samt tidspunktet og genstanden for samt den økonomiske følgerigtighed af overdragelsen af aktiver. Sagsøgeren har hævdet, at Kommissionen i sin undersøgelse udelukkende fokuserede på kriteriet om genstanden for salget af aktiver og så bort fra de øvrige kriterier.
155
Med hensyn til forpligtelsen til at tilbagesøge støtte udbetalt til et kriseramt selskab bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at den kan udvides til et nyt selskab, hvortil det pågældende selskab har overført en del af sine aktiver, når denne overførsel gør det muligt at fastslå, at der er en økonomisk sammenhæng mellem de to selskaber. Ved fastslåelsen af, om der er en økonomisk sammenhæng mellem de to selskaber, kan der tages hensyn til følgende forhold: overførslens genstand (aktiver og passiver, personalets forbliven, bundlede aktiver), overførslens pris, identiteten af den overtagende virksomheds og den oprindelige virksomheds aktionærer eller ejere, tidspunktet for overførslen (efter undersøgelsens iværksættelse, procedurens iværksættelse eller den endelige beslutning) eller endelig transaktionens økonomiske følgerigtighed (jf. i denne retning Rettens dom af 13.9.2010, forenede sager T-415/05, T-416/05 og T-423/05, Grækenland m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3875, præmis 135).
156
Indledningsvis påhviler det, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke Kommissionen i medfør af denne retspraksis at tage alle de ovennævnte forhold i betragtning, således som det fremgår af udtrykket »kan tages hensyn til«. Heraf følger, at Kommissionen ikke var forpligtet til specifikt, og ud over de øvrige kriterier, at undersøge, hvornår overførslen af Alitalia-koncernens aktiver til CAI fandt sted, hvilket er et af de forhold, der »kan« tages i betragtning med henblik på at udelukke, at der er kontinuitet mellem de nævnte to virksomheder.
157
Under alle omstændigheder fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionens konklusion om, at der ikke var kontinuitet mellem Alitalia og CAI, byggede på såvel genstanden og prisen for overførslen af aktiverne som på, at der ikke var sammenfald mellem aktionærerne, og transaktionens økonomiske følgerigtighed. Kommissionen undersøgte i det foreliggende tilfælde spørgsmålet om, hvorvidt der var kontinuitet mellem Alitalia og CAI, i afgørelsens punkt 128-151. Den fremhævede først i afgørelsens punkt 132, at den anmeldte foranstaltning, som ændret i overensstemmelse med de italienske myndigheders tilsagn, burde føre til, at Alitalia-koncernens aktiver blev solgt til markedspris. Derpå undersøgte den, om der mellem Alitalia og erhververne af de aktiver, som var omfattet af proceduren for salg af aktiver, var kontinuitet i nydelsen af den konkurrencefordel, lånet på 300 mio. EUR repræsenterede.
158
Hvad dette angår anførte Kommissionen i punkt 135 i den anfægtede afgørelse om genstanden for salget af aktiver, at aktiverne ikke havde været bundet i indkaldelsen af interessetilkendegivelser og derfor ikke udgjorde homogene økonomiske enheder, hvilket kunne have medført en begrænsning af antallet af potentielle erhververe. Tværtimod fastslog den i afgørelsens punkt 136, at Alitalias virksomhed i betragtning af, at interessetilkendegivelserne var meget forskellige, da de svarede til forskellige aktiver, ville være fordelt på mange parter og være organiseret på forskellig måde, når proceduren for salg af aktiver var afsluttet. Kommissionen drog derfor i afgørelsens punkt 137 den konklusion, at den procedure for salg af aktiver, de italienske myndigheder havde iværksat, som følge af omfanget af salget af aktiver og den opsplittede karakter af de potentielle erhververes tilbud ikke indebar økonomisk kontinuitet mellem Alitalia og erhververne af selskabets aktiver.
159
Med hensyn til Alitalias og CAI’s aktionærer fandt Kommissionen i punkt 140 i den anfægtede afgørelse, at der ikke var sammenfald mellem dem. Den beskrev CAI som et konsortium af private investorer, der var forskellige fra Alitalias aktionærer, og fremhævede, at ombytning af sidstnævntes aktier mod aktier i det nye selskab kun kunne finde sted på grundlag af lovbestemmelser om rekonstruktion af virksomheder inden for rammerne af en akkordprocedure, som ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde.
160
Derpå konstaterede Kommissionen i punkt 141 i den anfægtede afgørelse, at CAI kun skulle overtage visse aktiver, som vedrørte Alitalias passagertransportvirksomhed, at CAI havde sin egen virksomhedsstrategi, og at der ikke ville ske nogen automatisk overførsel af arbejdskontrakter mellem Alitalia og CAI. Endvidere bemærkede Kommissionen i afgørelsens punkt 142, at CAI ikke ville komme til at videreføre Alitalias virksomhed, idet de italienske myndigheder havde givet tilsagn om, at denne, når proceduren i forbindelse med salget af aktiver var afsluttet, kun ville repræsentere 69% af Alitalias kapacitet målt på antal af transporterede passagerer pr. kilometer som beregnet på anmeldelsestidspunktet. Desuden havde, således som det fremgår af afgørelsens punkt 13 og 49, salget af Alitalia-koncernens aktiver til CAI til formål at maksimere værdien af aktiverne i Alitalia i kreditorernes interesse, inden selskabet blev afviklet.
161
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen – i modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet – ikke i det væsentlige lagde overførslens genstand til grund. Således som det fremgår af præmis 160 ovenfor, undersøgte og bekræftede den nemlig den økonomiske følgerigtighed af transaktionen. Endvidere oplyste den under hele undersøgelsen, hvorfor den fandt, at der ikke var økonomisk kontinuitet mellem Alitalia og CAI. Således fandt den i punkt 130-132 i den anfægtede afgørelse, at der ikke kunne overføres nogen uretmæssig fordel til erhververen af Alitalia-koncernens aktiver, da der var truffet alle forholdsregler til, at overdragelsen ville ske til en pris, som ikke var lavere end markedsprisen. Derfor må det på baggrund af de ovenstående betragtninger og i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 155 ovenfor, fastslås, at Kommissionen foretog en tilstrækkelig og fuldstændig undersøgelse, og at sagsøgeren ikke har ført bevis for, at der forelå alvorlig vanskeligheder i denne henseende.
162
Da Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke behøvede at tage stilling til tidspunktet for overdragelsen af aktiverne, kan den ikke kritiseres for en mangel på begrundelse på dette punkt.
163
På baggrund af det ovenstående må de klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det sjette anbringende, følgelig forkastes.
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det første anbringende om manglende indledning af en formel undersøgelsesprocedure
164
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen vedtog en ufuldstændig afgørelse, som bør annulleres, fordi den ikke indledte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Hvad dette angår finder sagsøgeren, at selv om det tidsrum, der blev anvendt til den foreløbige undersøgelse før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, nemlig fra den 14. oktober til den 12. november 2008, ikke var længere end normalt, kunne Kommissionen ikke desto mindre have konstateret alvorlige vanskeligheder. På den anden side har sagsøgeren bemærket i replikken, at den foreløbige undersøgelse, der begyndte med fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder i april 2008, varede næsten fire gange så lang tid som det maksimale tidsrum på to måneder, inden for hvilket en foreløbig undersøgelse skal være afsluttet i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999.
165
Sagsøgeren har ligeledes fremlagt en ikke-udtømmende liste over fejl, som Kommissionen skal have begået, og som ifølge sagsøgeren viser, at der i det foreliggende tilfælde var behov for så kompleks en undersøgelse, at den formelle undersøgelsesprocedure skulle have været indledt.
166
Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at de italienske myndigheders tilsagn om, at salget af Alitalia-koncernens aktiver ville ske til markedspris, var urealistiske i betragtning af sagens politiske kontekst, og at de under alle omstændigheder blev afkrævet for sent i processen, efter at de uigenkaldelige omstændigheder, de angiveligt drejede sig om, var indtruffet.
167
Det bemærkes for det første vedrørende sagsøgerens argumenter om varigheden af den foreløbige undersøgelse, at sagsøgeren, således som Kommissionen har påpeget, har modsagt sig selv i sine skriftlige indlæg. Mens sagsøgeren således i stævningen har gjort gældende, at undersøgelsen, der tog under en måned, ikke varede længere end normalt, har sagsøgeren i replikken hævdet, at den varede næsten fire gange så lang tid som det maksimale tidsrum på to måneder, inden for hvilket en foreløbig undersøgelse skal være afsluttet i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999.
168
I denne forbindelse bemærkes, at den frist på to måneder til at afslutte en foreløbig undersøgelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999, vedrører perioden fra den fuldstændige anmeldelse af foranstaltningen til vedtagelsen af beslutningen i henhold til den nævnte bestemmelses stk. 2, 3 eller 4, dvs. i det foreliggende tilfælde tidsrummet fra den 14. oktober til den 12. november 2008. Det er derfor fejlagtigt, når sagsøgeren også har medtaget perioden forud for de italienske myndigheders anmeldelse af proceduren for salg af aktiver, hvorunder Kommissionen var i kontakt de nævnte myndigheder, og som begyndte i april 2008.
169
I det foreliggende tilfælde må det derfor fastslås, at den foreløbige undersøgelse varede kortere end fastsat i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999 og dermed var fuldt rimelig. Denne varighed tyder således ikke på, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen kunne have konstateret inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse, men viser snarere, at undersøgelsen af den anmeldte foranstaltning i det foreliggende tilfælde ikke rejste nogen særlige vanskeligheder (jf. i denne retning Rettens dom af 1.7.2010, forenede sager T-568/08 og T-573/08, M6 mod Kommissionen, Sml. II, s. 3397, præmis 142).
170
For det andet er det ikke muligt at tiltræde sagsøgerens argumenter om, at de tilsagn, som indgår i den anfægtede afgørelse, er urealistiske. For det første var det bestemt i den indkaldelse af interessetilkendegivelser, der blev offentliggjort den 23. september 2008, at de kriterier, tilbuddene skulle overholde, skulle være i overensstemmelse med gældende italienske lovgivning, og navnlig at salgsprisen for aktiverne ikke kunne være lavere end markedsprisen som bestemt af en uafhængig ekspert. For det andet skulle denne ekspert undersøge tilbuddene for at sikre sig – først og fremmest under hensyn til den tilbudte pris og uagtet, at de afgivne tilbud eventuelt opfyldte de øvrige kriterier – at den tilbudte salgspris for aktiverne var højere end eller lig med markedsprisen. For det tredje havde tilsynskomitéen endnu ikke godkendt salget af aktiver, og den særlige administrator endnu ikke truffet sin endelige afgørelse, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Ifølge den særlige insolvensprocedure skulle den særlige administrator først indhente tilsynskomitéens og den for salget ansvarlige ministers godkendelse. De italienske myndigheders tilsagn om, at den ansvarlige minister ikke ville gribe ind i den særlige administrators handlinger, fremkom derfor ikke for sent i betragtning af, til hvilket stadium proceduren var nået.
171
Endvidere kan henvisningen til tilsagnene i den anfægtede afgørelse ikke udgøre et indicium for, at Kommissionen havde konstateret alvorlige vanskeligheder. Tilsagnene viser nemlig, at Kommissionen traf de nødvendige forholdsregler til såvel at kontrollere, at den befuldmægtigede, som havde fået overdraget at kontrollere transaktionen, overholdt tilsagnene, som at drage konsekvenserne af, at de eventuelt ikke blev overholdt. Under alle omstændigheder er sagsøgerens argumenter om, at tilsagnene var utilstrækkelige, irrelevante, eftersom Kommissionen forbeholdt sig ret til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den omhandlede foranstaltning, hvis betingelserne i den anfægtede afgørelse, herunder navnlig de tilsagn fra de italienske myndigheder, som var blevet indført i afgørelsen, ikke blev overholdt.
172
Hvad endelig for det tredje angår de af sagsøgeren påståede ti fejl, som skulle indebære, at der forelå alvorlige vanskeligheder, svarer de i realiteten til de klagepunkter, som er fremsat inden for rammerne af det tredje, det fjerde og det femte anbringende, og som disse anbringender er blevet prøvet på grundlag af. Det er derfor ikke nødvendigt at prøve dem særskilt inden for rammerne af det aktuelle anbringende.
173
De klagepunkter, der er fremsat inden for rammerne af det første anbringende, må derfor forkastes.
174
På baggrund af det ovenstående i det hele må det fastslås, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at der forelå alvorlige vanskeligheder. Heraf følger, at Kommissionen i overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 80 ovenfor, ikke var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure angående foranstaltningen vedrørende salg af aktiver.
c) Anbringenderne om tilsidesættelse af begrundelsespligten
175
Sagsøgeren finder, at Kommissionen ikke fulgte sin »faste beslutningspraksis« angående statsstøtte, navnlig med hensyn til at undersøge samtlige relevante aspekter af en foranstaltning og den sammenhæng, hvori den indgår, og med hensyn til på grundlag af kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, at undersøge, om der var andre muligheder end at sælge aktiverne. Kommissionen havde således en skærpet begrundelsespligt. Sagsøgeren finder endvidere, at den anfægtede afgørelse indeholder en række konklusioner, som Kommissionen ikke har underbygget udførligt, navnlig om ekspertens uafhængighed og sikkerheden for, at salget af aktiver ville finde sted til markedspris, og som det ikke er muligt at forstå dens begrundelse for.
176
Det bemærkes, at klagepunktet om mangel på begrundelse i den anfægtede afgørelse for så vidt angår manglen på undersøgelse af samtlige relevante aspekter af den anmeldte foranstaltning og dens sammenhæng er sammenfaldende med det tredje anbringendes tredje led. På samme måde er klagepunktet om mangel på begrundelse i den anfægtede afgørelse for så vidt angår de saneringsmetoder, som udgør andre muligheder end at sælge aktiver, sammenfaldende med det fjerde anbringendes andet led. Som anført i præmis 89, 117 og 124 ovenfor bliver de nævnte led derfor prøvet inden for rammerne af det aktuelle anbringende.
177
Endvidere skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, ifølge fast retspraksis tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 102 ovenfor, præmis 63, og Domstolens dom af 22.3.2001, sag C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481, præmis 35).
178
Begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 16, og dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, nævnt i præmis 177 ovenfor, præmis 36).
179
Navnlig er Kommissionen ikke forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede har fremført for den; den behøver kun at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på beslutningens systematik (jf. dommen i sagen Bundesverband deutscher Banken mod Kommissionen, nævnt i præmis 77 ovenfor, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
180
Hvad nærmere angår en beslutning fra Kommissionen, hvori det fastslås, at der ikke som anført af en klager foreligger en statsstøtte, er Kommissionen forpligtet til på tilstrækkeligt uddybende måde at give klageren meddelelse om grundene til, at de i klagen nævnte faktiske og retlige omstændigheder ikke har været tilstrækkelige til, at det kan anses for godtgjort, at der foreligger en statsstøtte. Kommissionen er dog ikke forpligtet til at tage stilling til forhold, der er åbenbart uvedkommende, uden betydning eller klart af underordnet relevans (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 102 ovenfor, præmis 64).
181
Hvad angår karakteren af den omhandlede retsakt blev den anfægtede afgørelse som tidligere nævnt vedtaget ved udløbet af den indledende undersøgelse af støtten i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med fællesmarkedet, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure som omhandlet i den nævnte artikels stk. 2, hvilken bestemmelse har til formål at give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle støttens momenter (Domstolens dom af 22.12.2008, sag C-333/07, Regie Networks, Sml. I, s. 10807, præmis 64).
182
En sådan beslutning, som træffes med kort varsel, skal kun indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder (dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 48, og i sagen Regie Networks, nævnt i præmis 181 ovenfor, præmis 65).
183
I det foreliggende tilfælde fremgår det med hensyn til den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse blev vedtaget, og omstændighederne i forbindelse dermed, af prøvelsen af det tredje anbringendes første led (jf. præmis 105 og 110 ovenfor), at Kommissionen undersøgte den rolle, som var tildelt de forskellige parter i den særlige insolvensprocedure, og sikrede sig, at foranstaltningen som anmeldt gav sikkerhed for, at salget af aktiver ville ske til markedspris. Endvidere blev det ligeledes fastslået inden for rammerne af dette anbringendes andet led, at Kommissionen ikke var forpligtet til at undersøge de punkter, som ikke var relevante for dens vurdering, såsom de bidragsnedsættelser og andre fordele, CAI angiveligt var blevet indrømmet gennem den italienske lovgivning som følge af ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 134.
184
På samme måde fremgår det af prøvelsen af det fjerde anbringende, at Kommissionen ikke var forpligtet til at undersøge, om der var andre muligheder end insolvensproceduren, efter at den havde sikret sig, at salget skulle ske til markedspris.
185
Det må derfor fastslås, at det – navnlig i henhold til den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 179 ovenfor – ikke i medfør af begrundelsespligten påhvilede Kommissionen at redegøre for andre forhold i den anfægtede afgørelse end de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, som havde været afgørende med henblik på afgørelsens systematik. En sådan begrundelse er tilstrækkelig til, at sagsøgeren kan få kendskab til grundlaget for den anfægtede afgørelse, og til, at Retten kan kontrollere lovligheden af denne på grundlag af artikel 253 EF.
186
Med hensyn til de angiveligt ubegrundede konklusioner, Kommissionen drog, anførte den i punkt 39 i den anfægtede afgørelse, hvorfor den fandt, at den ekspertundersøgelse, som var blevet foretaget i overensstemmelse med lovdekret nr. 134, var uafhængig. Sagsøgerens klagepunkt om mangel på begrundelse i den anfægtede afgørelse vedrørende den omstændighed, at visse aktionærer i eksperten ligeledes var aktionærer i CAI, kan derfor ikke tiltrædes.
187
Hvad endelig angår sagsøgerens argumentation vedrørende Kommissionens bemærkning i den anfægtede afgørelse om, at det forhold, at en af aktionærerne i CAI ligeledes ejede en andel i et selskab, der var en simpel kreditor i forhold til Alitalia, ikke havde nogen betydning for den pris, CAI tilbød, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen ikke lagde denne betragtning til grund for fastslåelsen af, at den pris, som var anført i det pågældende tilbud, var i overensstemmelse med markedsprisen, og at den derfor ikke var forpligtet til at underbygge den.
188
På baggrund af det ovenstående må det aktuelle anbringende derfor forkastes. Ligeledes må det tredje anbringendes tredje led og det fjerde anbringendes andet led forkastes.
189
Påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse må følgelig forkastes i det hele, uden at det er fornødent at træffe de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, sagsøgeren har anmodet om.
E – Påstanden om delvis annullation af den anfægtede beslutning
190
Sagsøgeren har ligeledes nedlagt påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning, for så vidt som den ikke kræver tilbagesøgning af støtten hos Alitalias efterfølgere, navnlig CAI, og for så vidt som Den Italienske Republik indrømmes en forlængelse af fristen til at gennemføre beslutningen og få lånet på 300 mio. EUR tilbagebetalt.
191
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte princippet om god forvaltning og artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 ved at indrømme Den Italienske Republik yderligere fire måneder til at få det lån, Alitalia blev tildelt, tilbagebetalt og ved ikke at bestemme, at støtten skulle stilles i bero i overensstemmelse med artikel 11 i forordning nr. 659/1999. Endvidere har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen burde have bestemt, at støtten skulle tilbagesøges hos CAI og ikke hos Alitalia.
192
Det bemærkes indledningsvis, at Alitalia-CAI og Den Italienske Republik, uden dog at have rejst en formel formalitetsindsigelse, finder, at søgsmålet til prøvelse af den anfægtede beslutning ikke kan antages til realitetsbehandling. I denne forbindelse har Alitalia-CAI i det væsentlige gjort gældende, at sagsøgeren ikke har interesse i at rejse søgsmål til prøvelse af den anfægtede beslutning. Den Italienske Republik har gjort gældende, at sagsøgeren ikke er individuelt berørt af beslutningen.
193
Ifølge den retspraksis, hvortil der henvises i præmis 56 ovenfor, skal Retten ifølge procesreglementets artikel 113 af egen drift efterprøve, om sagen skal afvises.
194
Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede beslutning, bemærkes for så vidt angår kontrol af statsstøtte, at en beslutning om afslutning af en procedure i medfør af artikel 88, stk. 2, EF, individuelt berører de virksomheder, der har taget initiativet til den klage, der har givet anledning til iværksættelsen af proceduren, og som er blevet hørt og har bestemt forløbet af proceduren, såfremt virksomhedernes stilling på markedet endvidere i væsentligt omfang er blevet påvirket af den støtteforanstaltning, som den anfægtede beslutning drejer sig om. Det følger imidlertid ikke heraf, at en virksomhed ikke på anden måde under påberåbelse af konkrete omstændigheder, som individualiserer den på lignende måde som adressaten, kan godtgøre, at den berøres individuelt (Rettens dom af 15.9.1998, sag T-11/95, BP Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s. 3235, præmis 72).
195
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren gjort gældende, dels at selskabet indgav klager og bemærkninger under den undersøgelsesprocedure, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning, dels at tildelingen af lånet og den anfægtede beslutning har påvirket sagsøgerens stilling på markedet i væsentligt omfang, eftersom Kommissionen i beslutningen indrømmede de italienske myndigheder yderligere fire måneder til at få lånet tilbagebetalt. Endvidere har sagsøgeren henvist til sin klage til Kommissionen af 29. april 2008, hvori sagsøgeren gjorde gældende, at lånet fortsat stillede denne ugunstigt i forhold til Alitalia, idet det forhindrede sagsøgeren i at ekspandere på det italienske hjemmemarked og inden for forbindelserne med afgang fra Italien, og at sagsøgeren tabte passagerer og indtægter som følge af, at Alitalia efter at være blevet tildelt lånet kunne tilbyde takster, der var lavere end omkostningerne. Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at dennes interesse i en delvis annullation af beslutningen består i, at en sådan ville forebygge, at Kommissionen begår lignende overtrædelser i fremtiden.
196
Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgeren spillede en aktiv rolle i proceduren forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning ved at klage over tildelingen af lånet til Alitalia og den efterfølgende konvertering af lånet til egenkapital, at klagerne var anledningen til Kommissionens undersøgelse, og at sagsøgeren blev hørt inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure. Endvidere påvirkede sagsøgerens bemærkninger forløbet af proceduren vedrørende lånet, eftersom Kommissionen vedtog en beslutning, hvori det blev fastslået, at lånet udgjorde en ulovlig og med fællesmarkedet uforenelig statsstøtte, og at det skulle tilbagesøges hos modtageren.
197
Sagsøgeren har imidlertid ikke påvist, at pålægget om, at støtten straks tilbagesøges hos Alitalia og ikke hos CAI, påvirker sagsøgerens konkurrencemæssige stilling i væsentligt omfang. Endvidere har sagsøgeren ikke påvist, at den forlængelse af fristen, som Kommissionen indrømmede Den Italienske Republik, og som skal have gjort det muligt at omgå forpligtelsen til at tilbagesøge støtten hos modtageren, har påvirket sagsøgerens interesser. Endelig har sagsøgeren heller ikke påvist, i hvilken udstrækning det har påvirket denne, at der ikke blev givet pålæg om at stille støtten i bero, hvilket skal have gjort det muligt for Alitalia at konvertere den til egenkapital.
198
Sagsøgeren har følgelig ikke godtgjort, at denne er individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
199
Det skal bemærkes, at betingelserne for, at et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er kumulative. Idet det er ufornødent at tage stilling til, om sagsøgeren har retlig interesse i søgsmålet, må Kommissionen derfor frifindes, for så vidt som søgsmålet tager sigte på annullation af den anfægtede beslutning, eftersom sagsøgeren ikke er individuelt berørt (jf. i denne retning Rettens dom af 18.12.2003, sag T-326/99, Olivieri mod Kommissionen og Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering, Sml. II, s. 6053, præmis 66).
Sagens omkostninger
200
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Endvidere bærer medlemsstater, som er indtrådt i en sag, ifølge samme reglements artikel 87, stk. 4, første afsnit, deres egne omkostninger.
201
Da sagsøgeren i det foreliggende tilfælde har tabt sagen, bør det pålægges sagsøgeren at bære sine egne omkostninger og at betale Kommissionens og Alitalia-CAI’s omkostninger.
202
I medfør af procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer Den Italienske Republik sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Ryanair Ltd bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens og Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA’s omkostninger.
3)
Den Italienske Republik bærer sine egne omkostninger.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. marts 2012.
Underskrifter
Indhold
Tvistens baggrund
A – Den administrative procedure
B – Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF
C – Den anfægtede beslutning og den anfægtede afgørelse
1. Beslutningen vedrørende lånet til Alitalia
2. Afgørelsen om salget af aktiver i Alitalia
Retsforhandlinger
Parternes påstande
Retlige bemærkninger
D – Påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse
1. Formaliteten
2. Genstanden for Rettens prøvelse
3. Realiteten
a) Det andet anbringende: Kommissionens manglende beføjelse til at vedtage en betinget afgørelse efter en foreløbig undersøgelse
b) Anbringenderne om tilsidesættelse af forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det tredje anbringende om, at Kommissionen ikke undersøgte alle relevante aspekter af foranstaltningerne i deres sammenhæng
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det fjerde anbringende om, at Kommissionen ikke undersøgte, om der var andre muligheder end at sælge Alitalia-koncernens aktiver
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det femte anbringende om manglende anvendelse af kriteriet om den private investor, der virker under normale markedsøkonomiske vilkår, på salget af aktiver
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det første og det femte led
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det andet led
– Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det tredje og det fjerde led
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det sjette anbringende om fejlagtig fastlæggelse af, hvilken part der skal tilbagebetale støtten
Klagepunkterne fremsat inden for rammerne af det første anbringende om manglende indledning af en formel undersøgelsesprocedure
c) Anbringenderne om tilsidesættelse af begrundelsespligten
E – Påstanden om delvis annullation af den anfægtede beslutning
Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.