Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 7 mei 2026 (1)
Zaak C‑641/24 P
Hongarije
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Toegang tot documenten – Verordening (EG)
nr. 1049/2001 – ESI-fondsen – Verordening (EU)
nr. 1303/2013 – Operationeel programma – Verzoek om toegang tot de correspondentie tussen Hongarije en de Commissie betreffende een oproep tot het indienen van voorstellen – Bezwaren van Hongarije tegen de openbaarmaking van de documenten – Besluit van de Commissie waarbij de bezwaren van de lidstaat worden afgewezen en toegang tot de documenten wordt verleend – Bescherming van de legitieme belangen van de lidstaten – Motiveringsplicht – Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 – Werkingssfeer – Lopend besluitvormingsproces van een instelling – Begrip ‚besluit’ – Begrip ‚ernstige, daadwerkelijke en concrete ondermijning’ van een lopende besluitvormingsprocedure ”
I.      Inleiding
1.        Met de onderhavige hogere voorziening vordert Hongarije vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 juli 2024, Hongarije/Commissie(2), waarbij het zijn beroep had verworpen dat strekte tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 14 december 2021, waarbij aan een derde-verzoeker krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie(3) toegang is verleend tot de aan de Commissie gerichte correspondentie van de Hongaarse autoriteiten over een ontwerp van oproep tot het indienen van voorstellen (hierna: „litigieus besluit”), in het kader van de programmering van de Europese Structuur- en investeringsfondsen (hierna: „ESI-fondsen”) voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2023.(4)
2.        De voorgeschiedenis van het geding, zoals weergegeven in de punten 2 tot en met 13 van het bestreden arrest, is als volgt.
3.        Op 30 april 2021 heeft een derde op grond van verordening nr. 1049/2001 de Commissie om toegang verzocht tot de volledige officiële correspondentie tussen de Commissie en de Hongaarse autoriteiten betreffende de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5. Van de elf documenten die volgens de Commissie onder het verzoek om toegang vielen, waren er vijf afkomstig van de Hongaarse autoriteiten.(5)
4.        In het kader van de raadplegingsprocedure van artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 hebben de Hongaarse autoriteiten de Commissie bij brief van 28 mei 2021 meegedeeld dat zij zich op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 ertegen verzetten dat toegang zou worden verleend tot documenten die van hen afkomstig zijn.(6) De Hongaarse autoriteiten hebben opgemerkt dat de openbaarmaking van die documenten in dit stadium ernstig afbreuk zou hebben gedaan aan de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie, aangezien het besluitvormingsproces met betrekking tot de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5 nog liep en potentiële begunstigden dus toegang zouden kunnen krijgen tot informatie die hun een oneerlijk concurrentievoordeel kon verschaffen.
5.        In eerste instantie
heeft de Commissie op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 geweigerd de derde-verzoeker toegang te verlenen tot de vijf documenten die van de Hongaarse autoriteiten afkomstig waren. Vervolgens heeft deze derde-verzoeker overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bij de Commissie een confirmatief verzoek ingediend.
6.        Op 13 oktober 2021 heeft de secretaris-generaal van de Commissie naar aanleiding van het confirmatieve verzoek de Hongaarse autoriteiten opnieuw geraadpleegd en hun meegedeeld dat, na een onderzoek van de toepasselijkheid van alle in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen, volgens hem was gebleken dat de toegang tot de van de Hongaarse autoriteiten afkomstige documenten waarop dat verzoek om toegang betrekking had, enkel kon worden geweigerd op grond van de bescherming van persoonsgegevens. Bij het onderzoek van het confirmatieve verzoek heeft de Commissie bovendien vastgesteld dat er vier extra documenten die van de Hongaarse autoriteiten afkomstig waren, onder het verzoek om toegang vielen. De Hongaarse autoriteiten hebben hun standpunt herhaald dat er op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001
geen toegang tot de van hen afkomstige documenten mocht worden verleend.
7.        Bij het litigieuze besluit, waarvan Hongarije bij brief van de Commissie van 15 december 2021 in kennis is gesteld, heeft de Commissie beslist op het confirmatieve verzoek van de derde-verzoeker en hem toegang verleend tot de litigieuze documenten(7) in een vorm waarin de persoonsgegevens waren geschrapt, aangezien de Commissie van mening was dat Hongarije niet prima facie had aangetoond dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was.
8.        Op 25 februari 2022 heeft Hongarije bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Het Gerecht was van oordeel dat verzoeker in wezen vier middelen ter ondersteuning van zijn beroep aanvoerde: ten eerste, ontoereikende motivering van het litigieuze besluit; ten tweede, schending van het beginsel van loyale samenwerking; ten derde, schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, en, ten vierde, schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
9.        In het bestreden arrest heeft het Gerecht de eerste drie middelen ongegrond en het vierde middel niet-ontvankelijk verklaard. Derhalve heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen.
10.      Op 27 september 2024 heeft Hongarije de onderhavige hogere voorziening tegen het bestreden arrest ingesteld. In zijn conclusies verzoekt Hongarije het Hof het bestreden arrest te vernietigen, het litigieuze besluit nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
11.      De Commissie concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening en tot verwijzing van Hongarije in de kosten.
II.    Analyse
12.      Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert Hongarije vier middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan een onjuiste opvatting van de reikwijdte van de motiveringsplicht met betrekking tot het litigieuze besluit; het tweede aan een onjuiste opvatting van het beginsel van loyale samenwerking; het derde aan een onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, en het vierde aan een beoordelingsfout met betrekking tot het in eerste aanleg aangevoerde middel inzake schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
13.      Op verzoek van het Hof heeft deze conclusie uitsluitend betrekking op het eerste en het derde middel in hogere voorziening.(8)
A.      Eerste middel: onjuiste opvatting van de reikwijdte van de motiveringsplicht met betrekking tot het litigieuze besluit
14.      Met zijn eerste middel verwijt Hongarije het Gerecht in wezen dat het de reikwijdte van de motiveringsplicht van de Commissie onjuist heeft opgevat door te oordelen (zoals zou blijken uit een gecombineerde lezing van de punten 25 tot en met 29 en 35 tot en met 37 van het bestreden arrest) dat de Commissie niet op uitputtende wijze de redenen had uiteengezet waarom zij, ondanks het verzet van de Hongaarse autoriteiten, toegang tot de litigieuze documenten had verleend (eerste onderdeel), evenmin als de redenen waarom zij was afgeweken van haar eerdere besluitvormingspraktijk (tweede onderdeel).
1.      Volledigheid van de motivering van het litigieuze besluit en mogelijkheid om de context in aanmerking te nemen
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
15.      In wezen stelt Hongarije dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 27 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie niet verplicht was om in het litigieuze besluit op uitputtende wijze uiteen te zetten waarom zij van mening was dat het verzoek van Hongarije om deze documenten niet openbaar te maken ongegrond was, aangezien dat besluit (waarbij het verzoek van de derde om toegang tot de litigieuze documenten te verkrijgen werd ingewilligd) niet aan Hongarije was gericht en niet tot doel had de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren.
16.      De bescherming van de belangen van de lidstaten staat volgens Hongarije voorop. Het zou dan ook onaanvaardbaar zijn te veronderstellen dat de enige handeling waartegen een lidstaat beroep kan instellen, wanneer een instelling van de Europese Unie voornemens is documenten afkomstig van deze lidstaat ondanks diens verzet openbaar te maken, niet alle redenen hoeft te bevatten waarom deze instelling met dit verzet geen rekening heeft gehouden. Een besluit waarbij, ondanks het verzet van een lidstaat, toegang tot documenten wordt verleend en dat niet de redenen voor de afwijzing van dit verzet bevat, zou niet de gelegenheid bieden aan de betrokken lidstaat om zijn recht op beroep daadwerkelijk uit te oefenen of aan de Unierechter om het besluit te toetsen.
17.      Anders dan het Gerecht in punt 28 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan de motivering van het litigieuze besluit niet worden aangevuld met de context waarin het is vastgesteld, met name de brief van 15 december 2021.
18.      De Commissie concludeert dat dit onderdeel niet ter zake dienend is, aangezien Hongarije de punten 24 en 25 van het bestreden arrest niet betwist. Hoe dan ook is de redenering van het Gerecht met betrekking tot de toereikendheid van de motivering van het litigieuze besluit volgens de Commissie vrij van fouten.
b)      Beoordeling
19.      Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het Gerecht in punt 24 van het bestreden arrest terecht heeft gewezen op de stand van de vaste rechtspraak inzake het motiveringsvereiste, die inhoudt dat dit vereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. In dat punt heeft het Gerecht eveneens terecht vastgesteld dat de vraag of de motivering van een handeling voldoet aan de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, niet alleen moet worden beoordeeld in het licht van de bewoordingen ervan, maar ook in het licht van de context en het geheel van de rechtsregels die op de betrokken materie van toepassing zijn.
20.      Ten eerste is het argument van Hongarije dat de Commissie een uitputtende motivering had moeten geven, gebaseerd op een kennelijk onjuiste uitlegging van deze rechtspraak, die overigens niet wordt betwist.(9) Het staat namelijk vast dat de auteur van een handeling niet verplicht is een uitputtende motivering te geven en dat de naleving van de motiveringsplicht ook kan worden getoetst aan de hand van de omstandigheden en de context.
21.      Ten tweede, wat betreft de inaanmerkingneming van de brief van 15 december 2021 als onderdeel van de context die de motivering van het litigieuze besluit verduidelijkt, ben ik van mening dat de verwijzing naar de context des te noodzakelijker was omdat Hongarije geen adressaat van het litigieuze besluit was.
22.      Het is belangrijk eraan te herinneren dat de feiten in de onderhavige zaak zich afspelen in het kader van een driehoeksverhouding waarbij een derde-verzoeker zich tot een instelling van de Unie wendt om toegang te vragen tot documenten die afkomstig zijn van een lidstaat, die vervolgens moet worden geraadpleegd.(10) Zodra de instelling haar standpunt heeft bepaald, deelt zij dat mee aan de derde-verzoeker aan wie het besluit tot openbaarmaking is gericht, zoals overigens blijkt uit de punten 25 en 27 van het bestreden arrest.
23.      In het litigieuze besluit, waarvan Hongarije niet ontkent kennis te hebben gehad, werd aangekondigd dat er een aanvullende handeling zou volgen. Punt 6
van dit besluit („Openbaarmaking tegen de uitdrukkelijke wens van de auteur in”) luidde als volgt: „Daar het besluit om gedeeltelijke toegang te verlenen tot documenten [...] is vastgesteld tegen de bezwaren van de Hongaarse nationale autoriteiten in, zal de Europese Commissie de autoriteiten van de lidstaat in kennis stellen van haar besluit om gedeeltelijke toegang te verlenen tot deze documenten [...]. Zij zal deze gedeeltelijke openbaarmaking pas verlenen nadat een termijn van tien werkdagen is verstreken sinds de formele kennisgeving van haar besluit aan de autoriteiten van de lidstaat [...]. Deze termijn stelt de Hongaarse nationale autoriteiten in staat om de Europese Commissie mee te delen of zij via de beschikbare rechtsmiddelen bezwaar zullen maken tegen de gedeeltelijke openbaarmaking [...].”(11)
24.      Uit het litigieuze besluit blijkt dus duidelijk dat de Hongaarse autoriteiten afzonderlijk zouden worden geïnformeerd over de redenen waarom de Commissie de aangevoerde uitzondering niet toepasselijk achtte. Uit dit besluit blijkt eveneens dat de brief die al de dag na de vaststelling ervan is verzonden(12), juist bedoeld was om de positie van Hongarije met betrekking tot de rechten die het krachtens verordening nr. 1049/2001 toekomen, te vrijwaren.
25.      Hieruit volgt dat de stelling van Hongarije dat de bescherming van de belangen van de lidstaten vereist dat de redenen waarom de documenten ondanks het verzet van de betrokken lidstaat openbaar worden gemaakt, in het uitsluitend aan de verzoeker gerichte besluit tot openbaarmaking
worden vermeld, elke grond mist.
26.      Gezien de brief van 15 december 2021 zou het overdreven
zijn geweest de Commissie te verplichten in het besluit tot openbaarmaking de redenen op te nemen waarom zij van oordeel was dat de in verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen op de openbaarmaking, waarop de derde-verzoeker logischerwijs geen beroep heeft gedaan, niet van toepassing zijn.(13)
27.      Ten derde, wat betreft de stelling in punt 28 van het bestreden arrest dat de brief van 15 december 2021 „een nadere uiteenzetting [bevat] van de redenen waarom de Commissie van mening was dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 niet van toepassing was”, moet worden vastgesteld dat zij berust op een gedetailleerd onderzoek door het Gerecht van de inhoud van deze brief. Hierbij komen nog de overwegingen in punt 29 van het bestreden arrest met betrekking tot het ontbreken van het bewijs van een concrete en daadwerkelijke ondermijning van de bescherming van het besluitvormingsproces.
28.      In zoverre blijkt duidelijk uit de analyse in het bestreden arrest dat het Gerecht zorgvuldig heeft nagegaan of de inhoud van de brief van 15 december 2021, die deel uitmaakt van de context rond de vaststelling van het litigieuze besluit, Hongarije in staat had gesteld te begrijpen waarom de Commissie uiteindelijk en na een tweede analyse de derde-verzoeker toegang had verleend tot de litigieuze documenten, en had geoordeeld dat de door Hongarije aangevoerde uitzondering om zich hiertegen te verzetten, niet van toepassing was.
29.      Ik kan overigens alleen maar vaststellen dat de inhoud van het door Hongarije bij het Gerecht ingediende verzoekschrift tegen het litigieuze besluit bevestigt dat Hongarije heeft begrepen waarom de Commissie van oordeel was dat de aangevoerde uitzondering niet van toepassing was. Hongarije kan dus niet beweren dat het niet op gedetailleerde manier kennis heeft kunnen nemen van de overwegingen die tot de vaststelling van het bestreden besluit hebben geleid.(14)
30.      Het eerste onderdeel van het eerste middel moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.
2.      Bestaan van een eerdere besluitvormingspraktijk en een versterkte motiveringsplicht
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
31.      Hongarije stelt in wezen dat de Commissie, anders dan het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, diende uit te leggen waarom zij in het litigieuze besluit, dat in antwoord op het confirmatief verzoek was vastgesteld, was afgeweken van haar oorspronkelijke besluit. Hongarije heeft aangetoond dat er een vaste besluitvormingspraktijk was met betrekking tot de behandeling van verzoeken om toegang inzake de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5. Indien van een dergelijke praktijk sprake is, dient de Commissie haar beweegredenen met zoveel woorden te vermelden wanneer zij van deze praktijk wil afwijken, hetgeen eveneens voortvloeit uit het beginsel van loyale samenwerking.
32.      In zijn memorie van repliek betwist Hongarije de relevantie van de in de punten 32, 35 en 36 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak. Hongarije wijst op het bijzondere karakter van de onderhavige zaak, dat erin zou bestaan dat dezelfde betrokkenen voor dezelfde feiten, zowel in twee verschillende procedures als binnen één en dezelfde procedure, verschillend worden beoordeeld. De Commissie had hierover dus toelichting moeten geven.
33.      Terwijl de Commissie in het kader van de eerste beoordeling van oordeel was dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was, is zij in het litigieuze besluit kennelijk van mening veranderd. Door deze fundamentele wijziging in de strekking van het besluit van de Commissie wordt de door het Gerecht aangehaalde analogie met het arrest Deutsche Telekom/Commissie(15) volgens Hongarije irrelevant.
34.      De Commissie is daarentegen van mening dat dit onderdeel van het eerste middel als niet ter zake dienend en hoe dan ook als ongegrond moet worden beschouwd, aangezien Hongarije punt 33 van het bestreden arrest niet heeft betwist en evenmin het bestaan van een afwijkende eerdere besluitvormingspraktijk heeft aangetoond.
b)      Beoordeling
35.      In de eerste plaats beroept Hongarije zich, wat de grief inzake het bestaan van een eerdere besluitvormingspraktijk van de Commissie betreft, op de rechtspraak dat
de Commissie, wanneer een besluit van haar aanzienlijk afwijkt van haar gangbare besluitvormingspraktijk en verder gaat dan eerdere besluiten, haar beweegredenen met zoveel woorden dient te vermelden.(16) Door het standpunt van de Commissie in het kader van haar oorspronkelijke besluit te kwalificeren als „vaste besluitvormingspraktijk” geeft Hongarije blijk van een onjuiste opvatting van de aard van de procedure die tot de vaststelling van het litigieuze besluit heeft geleid.
36.      Uit de procedure die is neergelegd in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat zij in twee fasen kan verlopen.(17) Zo leidt het verzoek om toegang tot een eerste besluit van de Commissie (eerste fase).(18) De Commissie stelde voor om het verzoek om toegang van de derde-verzoeker gedeeltelijk in te willigen, waarop de derde-verzoeker krachtens artikel 7, lid 2, van deze verordening een confirmatief verzoek (tweede fase) heeft ingediend, waarin de Commissie is verzocht haar standpunt te herzien.
37.      Parallel aan deze bilaterale procedure, die zich afspeelt tussen de Commissie en de derde-verzoeker, vindt de raadplegingsprocedure plaats tussen de Commissie en de lidstaat waarvan de handelingen waartoe toegang wordt gevraagd, geheel of gedeeltelijk afkomstig zijn.(19) Het standpunt van de Commissie ten aanzien van de derde-verzoeker kan op nuttige wijze worden aangevuld door de opmerkingen die van de geraadpleegde lidstaat zijn ontvangen over de kwestie van de openbaarmaking. Daarnaast kunnen de argumenten die door de derde-verzoeker in het kader van zijn confirmatief verzoek naar voren worden gebracht, eveneens het standpunt van de Commissie ten aanzien van de toepasbaarheid van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen doen evolueren.
38.      Zoals het Hof al heeft geoordeeld, vormt „[h]et antwoord op een initieel verzoek om toegang tot documenten krachtens artikel 7, lid 1, [van verordening nr. 1049/2001] slechts een eerste standpuntbepaling, waartegen in beginsel geen beroep kan worden ingesteld [...]. Een dergelijk antwoord verleent de verzoeker het in artikel 7, lid 2, van deze verordening neergelegde recht om een verzoek om toegang te herhalen ondanks een eerste met redenen omklede weigering, en stelt de betrokken instelling van de Unie in staat haar oorspronkelijke standpunt opnieuw te bekijken alvorens een definitief besluit tot weigering te nemen, waartegen beroep kan worden ingesteld bij de Unierechters, en waarmee, in voorkomend geval, onrechtmatigheden waarvan een eerste weigering blijk geeft, kunnen worden verholpen”.(20)
39.      Het standpunt waarop de Commissie zich in de fase van het oorspronkelijke besluit heeft gesteld, kan derhalve niet als de uitdrukking van een vaste besluitvormingspraktijk van de Commissie worden opgevat.
40.      Zoals de Commissie heeft benadrukt, zou het in strijd zijn met de algemene opzet van verordening nr. 1049/2001 om elke initiële standpuntbepaling als een vaste besluitvormingspraktijk aan te merken, aangezien elk verzoek om toegang tot documenten systematisch, zodra de derde daarom verzoekt, opnieuw moet worden beoordeeld in het licht van de juridische en feitelijke elementen die op de datum van vaststelling van het besluit voorhanden waren.(21) Met andere woorden, het dynamische karakter van het besluitvormingsproces van de Commissie met betrekking tot verzoeken om toegang tot documenten verzet zich per definitie tegen elk idee dat de praktijk van de Commissie vastligt uitsluitend op basis van haar oorspronkelijke besluit.
41.      Bovendien zou de kracht van de in de fase van het confirmatieve besluit aangevoerde argumenten,
en daarmee ook de rechten van derde-verzoekers uit hoofde van verordening nr. 1049/2001, die eveneens moeten worden gewaarborgd, kunnen worden beperkt door de oorspronkelijke besluiten ter zake als een vaste besluitvormingspraktijk op te vatten.
42.      Het Gerecht heeft in punt 33 van het bestreden arrest dan ook terecht geoordeeld dat Hongarije niet enkel door te verwijzen naar het oorspronkelijke besluit waarbij de toegang tot de documenten was geweigerd, kan aantonen dat er sprake is van een vaste besluitvormingspraktijk van de Commissie waarvan zij in het litigieuze besluit zou zijn afgeweken.
43.      Bovendien is dit punt 33 eveneens correct wat betreft de vraag of uit
het verzoek om toegang met referentie GESTDEM 2020/1513 een vaste besluitvormingspraktijk van de Commissie kan worden afgeleid. Ter herinnering, uit de brief van 15 december 2021 blijkt dat het verzoek om toegang dat aanleiding heeft gegeven tot het litigieuze besluit, een vervolg vormt op dit eerste verzoek om toegang.(22) Het lijkt mij evenwel moeilijk om hieraan een dergelijke waarde toe te kennen, aangezien, ten eerste, een vaste besluitvormingspraktijk een element van herhaling vereist, terwijl het oorspronkelijke besluit in het kader van de behandeling van het verzoek om toegang met referentie GESTDEM 2020/1513 als een op zichzelf staand besluit moet worden beschouwd, en, ten tweede, de werkelijke strekking van het besluit van de Commissie alleen kan worden begrepen door rekening te houden met het definitieve besluit dat door de Commissie is vastgesteld naar aanleiding van dit verzoek om toegang en dat er uiteindelijk op neerkwam dat toegang is verleend tot de documenten waarop dit verzoek betrekking had.
44.      In de tweede plaats, wat betreft de bewering dat er een versterkt motiveringsvereiste geldt, los van het bestaan van een vaste besluitvormingspraktijk, wanneer de Commissie een confirmatief besluit vaststelt dat geheel of gedeeltelijk in strijd is met het oorspronkelijke besluit, moet worden vastgesteld dat een dergelijk vereiste niet wordt ondersteund door enig tekstueel of jurisprudentieel argument dat door Hongarije zou zijn aangevoerd.
45.      Hongarije beperkt zich ertoe aan te voeren dat de door het Gerecht in de punten 35 en 36 van het bestreden arrest(23) aangehaalde rechtspraak niet relevant is, omdat het om een niet-vergelijkbare situatie zou gaan. Uit deze rechtspraak volgt echter alleen dat het oorspronkelijke besluit slechts een eerste standpuntbepaling vormt, waardoor de verzoeker de mogelijkheid krijgt een confirmatief verzoek in te dienen, en dat alleen het confirmatieve besluit, dat de eerdere standpuntbepaling volledig vervangt, rechtsgevolgen kan hebben die de belangen van de verzoeker kunnen schaden en derhalve het voorwerp kunnen vormen van een beroep tot nietigverklaring. De conclusie waartoe het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest is gekomen, namelijk dat de Commissie uitsluitend de oplossing diende te motiveren waartoe zij in het confirmatieve besluit was gekomen, is derhalve juist.
46.      Ten slotte zullen de argumenten die betrekking hebben op het beginsel van loyale samenwerking
indien nodig worden onderzocht wanneer het Hof het tweede middel van de hogere voorziening behandelt, dat niet het voorwerp uitmaakt van deze conclusie.
47.      Uit het voorgaande volgt dat het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
48.      Derhalve is het eerste middel mijns inziens in zijn geheel ongegrond.
B.      Derde middel: onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001
49.      Het derde middel bestaat uit vier onderdelen. Volgens Hongarije had het Gerecht moeten vaststellen dat er een besluitvormingsproces van de Commissie in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gaande was in verband met de voltooiing van de oproep tot het indienen van voorstellen (eerste onderdeel). Het had tevens moeten oordelen dat de litigieuze documenten betrekking hadden op een lopend besluitvormingsproces van de Commissie inzake de wijziging van het operationele programma (tweede onderdeel). Hoe dan ook stelt Hongarije dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 eveneens van toepassing is in het geval van een besluitvormingsproces van een nationale beheersautoriteit die belast is met het voltooien van een oproep tot het indienen van voorstellen die onder verordening nr. 1303/2013 valt (derde onderdeel). Ten slotte betoogt Hongarije dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, vast is komen te staan dat er sprake was van een daadwerkelijke, ernstige en concrete ondermijning van het lopende besluitvormingsproces in verband met deze oproep, wegens de openbaarmaking van de litigieuze documenten (vierde onderdeel).
1.      Begrip „besluit” en het bestaan van een besluitvormingsproces van de Commissie met betrekking tot de oproep tot het indienen van voorstellen (eerste onderdeel)
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
50.      In wezen verwijt Hongarije het Gerecht dat het een uitsluitend formalistische benadering van het begrip „besluit” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 heeft gehanteerd. Deze formalistische benadering heeft het Gerecht tot de onjuiste vaststelling gebracht dat de Commissie geen besluit hoefde vast te stellen met betrekking tot de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5 krachtens verordening nr. 1303/2013.(24)
51.      Ook al stelt de Commissie formeel geen besluit vast, toch oefent zij een beslissende invloed uit op de opstelling en de concrete inhoud van oproepen tot het indienen van voorstellen, met name gezien de mogelijkheid dat zij een audit houdt en bepaalde uitgaven van financiering uitsluit. Het is in het belang van de nationale beheersautoriteit om de richtsnoeren van de Commissie te volgen, en de theoretische mogelijkheid dat een lidstaat de conclusies van de Commissie over de oproep tot het indienen van voorstellen negeert, is geen realistisch alternatief.
52.      De vereiste vorm van het besluit van de Commissie vloeit niet voort uit de bewoordingen van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. De Uniewetgever zou het tijdstip van de vaststelling van het besluit door de instelling hebben gebruikt als een loutere tijdsmarkering om dit eerste geval te onderscheiden van het geval dat wordt bedoeld in de tweede alinea van deze bepaling. Vanuit teleologisch oogpunt dient de toegang tot documenten weliswaar zo ruim mogelijk te zijn, maar daarom is hij nog niet onbeperkt. Onder de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 valt dus elk besluitvormingsproces, ongeacht de vorm ervan en ongeacht de vraag of het is geconcretiseerd door een besluit in formele zin. Een besluit moet eerst en vooral vanuit functioneel oogpunt worden gedefinieerd.
53.      De invloed van de Commissie op het besluit van de nationale beheersautoriteit via de uitwisselingen die blijken uit de correspondentie tussen Hongarije en de Commissie over de oproep tot het indienen van voorstellen, kan niet worden afgedaan als louter deelnemen. Hiervan getuigt het feit dat de Commissie tijdens een van deze uitwisselingen zou hebben aangegeven dat zij overwoog de Europese financiering uit te sluiten indien Hongarije haar voorstellen niet zou volgen.
54.      Op gebieden waar het beheer gedeeld is, lopen de besluitvormingsprocessen in elkaar over en is het niet mogelijk om de functies te onderscheiden naargelang zij door de Commissie of door de lidstaten worden uitgevoerd. Daarnaast is het advies van de Commissie over een oproep tot het indienen van voorstellen vergelijkbaar met een voorafgaande audit.
55.      De Commissie verzoekt om afwijzing van het eerste onderdeel van het derde middel.
b)      Beoordeling
56.      Artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld of in haar bezit is, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
57.      In reactie op de aangevoerde argumenten, die erop gericht waren aan te tonen dat
er een besluitvormingsproces van de Commissie liep, heeft het Gerecht de fundamentele beginselen die ten grondslag liggen aan verordening nr. 1049/2001(25) in herinnering gebracht, alvorens de specifieke context te onderzoeken waarin de litigieuze documenten zijn uitgewisseld. Deze documenten hebben betrekking op een interne gedachtewisseling over een oproep tot het indienen van voorstellen die de Hongaarse autoriteiten aan het voltooien waren met het oog op financiering uit de ESI-fondsen, die onder het gedeeld beheer zoals gedefinieerd in verordening nr. 1303/2013 vallen.(26)
58.      Het Gerecht heeft opgemerkt dat
taken in verband met de uitvoering van de begroting in dat kader aan de lidstaten worden gedelegeerd en dat de lidstaten en de Commissie op grond van hun respectieve bevoegdheden verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van de programma’s.(27) De verplichtingen in verband met beheer, controle en audit worden vervuld door de lidstaten.(28) De Commissie dient na te gaan of de lidstaten doeltreffende controlesystemen hebben ingevoerd voor de uitvoering van deze programma’s.(29) De voorbereiding en de uitvoering van de operationele programma’s en de bijbehorende taken worden aan de lidstaten toevertrouwd.(30) De opstelling en de publicatie van oproepen tot het indienen van voorstellen vallen onder de verantwoordelijkheid van lokale actiegroepen die door de lidstaten worden aangewezen.(31) De nationale beheersautoriteit stelt de passende selectieprocedures en -criteria vast voor door de ESI-fondsen gefinancierde acties en past ze toe. Deze procedures en criteria moeten worden goedgekeurd door het toezichtcomité.(32)
59.      Het Gerecht leidt uit dit rechtskader af dat oproepen tot het indienen van voorstellen die onder verordening nr. 1303/2013 vallen, onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen(33), en dat deze verordening „de Commissie geen bijzondere bevoegdheid verleent in het proces voor de voltooiing van een onder deze verordening vallende oproep tot het indienen van voorstellen, zodat de Commissie [...] geen besluit hoefde te nemen over de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5”(34).
60.      Hongarije betwist deze conclusie niet en erkent dat de Commissie geen formeel besluit hoefde te nemen met betrekking tot deze oproep tot het indienen van voorstellen. Het stelt echter dat het besluit van de Commissie „functioneel” van aard kan zijn vanwege de invloed die deze laatste in werkelijkheid uitoefent via informele contacten met de lidstaten betreffende oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van de ESI-fondsen.
61.      Dit standpunt kan niet worden aanvaard.
62.      Het Hof heeft geoordeeld dat het begrip „besluitvormingsproces” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 aldus moet worden begrepen dat het rechtstreeks betrekking heeft op het nemen van een besluit.(35) Een besluit in de zin van deze bepaling veronderstelt het bestaan van een bepaald voorwerp waarop het toekomstige besluit betrekking zal hebben, ongeacht of zeer binnenkort een specifieke en identificeerbare ontwerphandeling zal worden vastgesteld.(36) Verder heeft het Hof ook geoordeeld dat aanvaarden dat er nog geen besluit is genomen en er dus sprake is van een lopend „besluitvormingsproces” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wanneer het voorwerp van een dergelijk proces niet is bepaald, zou indruisen tegen zowel de opzet van deze bepaling als het vereiste om de weigering van toegang te baseren op het bestaan van risico van een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het beschermde belang, dus een ondermijning die redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch is.(37) Zolang het precieze voorwerp van een te nemen besluit nog niet is bepaald, is elk risico dat het besluitvormingsproces met het oog op de vaststelling van dat besluit wordt ondermijnd door de openbaarmaking van een krachtens verordening nr. 1049/2001 aangevraagd document namelijk per definitie hypothetisch, aangezien het in werkelijkheid onmogelijk zou zijn om na te gaan of de inhoud van dat document daadwerkelijk betrekking heeft op dat besluitvormingsproces.(38)
63.      Ik erken dat de heterogene aard van de wijze waarop de Europese fondsen worden georganiseerd en beheerd, het niet eenvoudig maakt om een besluitvormingsproces te identificeren. Niettemin beoogt verordening nr. 1303/2013 afzonderlijke bevoegdheden toe te kennen aan de verschillende betrokken partijen.(39)
64.      In het onderhavige geval ligt het probleem niet zozeer in het ontbreken van een formeel besluit, als wel in het feit dat het voorwerp van het besluitvormingsproces, zoals het volgens Hongarije bestaat, niet is en niet kan worden vastgesteld.
65.      Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is voor de voltooiing van de oproep tot het indienen van voorstellen haar goedkeuring niet vereist, aangezien deze voltooiing krachtens de in verordening nr. 1303/2013 vastgestelde bevoegdheidsverdeling uitsluitend onder de bevoegdheid van de lidstaten valt.
66.      Verder kan het argument dat de interne gedachtewisseling die in de litigieuze documenten is weergegeven, een besluit tot voorafgaande audit van de Commissie vormt, niet worden aanvaard. Zolang het besluit van de nationale beheersautoriteit met betrekking tot de oproep tot het indienen van voorstellen niet is vastgesteld, is er geen sprake van dat de Commissie wat dan ook zou auditen. Zolang het besluit van de nationale beheersautoriteit tot vaststelling van het kader van deze oproep niet is vastgesteld, is het voor de Commissie niet mogelijk zich een oordeel te vormen of de beslissingsbevoegdheden uit te oefenen die haar krachtens verordening nr. 1303/2013 toekomen.
67.      Hongarije kan derhalve niet aanvoeren dat de invloed van de Commissie op het proces tot opstelling van de oproep tot het indienen van voorstellen zodanig is dat haar optreden neerkomt op een besluit tot voorafgaande audit, terwijl er nog geen enkele zekerheid is over het bestaan van een oproep tot het indienen van voorstellen en eventueel de inhoud ervan. In haar memorie van antwoord heeft de Commissie terecht aangevoerd dat de nationale autoriteiten tijdens de informele dialoog die aanleiding heeft gegeven tot de interne gedachtewisseling, vrij zijn om te besluiten de voorstellen van de Commissie te volgen of vast te houden aan hun oproep, of zelfs af te zien van financiering uit de ESI-fondsen, hetgeen overigens blijkt uit punt 90 van het bestreden arrest, dat door Hongarije niet wordt betwist.
68.      Het argument dat de interne gedachtewisseling de betrokken nationale autoriteiten in staat zou stellen aan de verwachtingen van de Commissie te voldoen om zo toekomstige financiële correcties te voorkomen, overtuigt evenmin. Een strategie die wordt toegepast om toekomstige besluitvorming te vermijden, kan namelijk niet staven dat een besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 loopt.
69.      Zelfs in de veronderstelling dat van de door het Gerecht gevolgde benadering, die door Hongarije als formalistisch wordt bestempeld en die wordt geschraagd door een strikte uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001(40), moet worden afgestapt – quod non – ten gunste van de door Hongarije voorgestelde „functionele” benadering, is het verband tussen de documenten waartoe toegang wordt gevraagd en het besluitvormingsproces van de Commissie te hypothetisch en onzeker, aangezien dit proces niet daadwerkelijk kan worden geïdentificeerd. Met andere woorden, zelfs aan de hand van de zogenoemde functionele benadering kan niet worden aangetoond dat er sprake was van een besluitvormingsproces van de Commissie.
70.      Ten slotte, zonder vooruit te lopen op de analyse in het kader van de beoordeling van het vierde onderdeel van het derde middel, wordt de ontoereikendheid van de door Hongarije verdedigde stelling volgens mij aangetoond door de volgende overweging: in het geval dat de functionele stelling de overhand krijgt, zie ik niet in hoe de Commissie een besluit tot weigering van toegang tot documenten zou kunnen rechtvaardigen door aan te tonen
dat toegang geven een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico op ondermijning van het door artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang met zich mee zou brengen, zoals de rechtspraak vereist.
71.      Derhalve moet het eerste onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
2.      Bestaan van een lopend besluitvormingsproces van de Commissie betreffende een verzoek tot wijziging van het operationele programma (tweede onderdeel)
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
72.      In wezen stelt Hongarije dat het Gerecht artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden door niet te oordelen dat de correspondentie met de Commissie betreffende de inhoud van de oproep tot het indienen van voorstellen betrekking had op een lopend besluitvormingsproces van de Commissie, aangezien zij betrekking kon hebben op een verzoek tot wijziging van het operationele programma, terwijl een dergelijke wijziging een besluit van de instelling vergt. Een verzoek tot wijziging van een operationeel programma gaat niet pas na het formele verzoek tot wijziging in, maar, in de praktijk, op het moment waarop de inhoud ervan met de Commissie is overeengekomen.
73.      De Commissie maakt vóór de indiening van het verzoek tot wijziging van een dergelijk programma vaak opmerkingen, die door de betrokken lidstaat worden aanvaard om het risico op een financiële correctie te vermijden. Hongarije illustreert zijn standpunt aan de hand van twee uitwisselingen met de Commissie van 7 juli 2017 en 13 juli 2021. Een lidstaat dient bij de Commissie geen wijzigingsvoorstel in zonder dat zij het vooraf in een informeel kader heeft goedgekeurd.
74.      De Commissie concludeert dat het tweede onderdeel van het derde middel deels niet ontvankelijk is, wegens de poging om in de fase van de hogere voorziening nieuw bewijsmateriaal over te leggen, en deels ongegrond.
b)      Beoordeling
75.      De argumentatie van Hongarije sluit aan bij de argumentatie die in het kader van het eerste onderdeel van het derde middel is ontwikkeld, in die zin dat aan het Gerecht opnieuw een te formalistische benadering van het besluitvormingsproces wordt verweten, omdat het zou hebben geweigerd te oordelen dat de interne gedachtewisseling tussen Hongarije en de Commissie betrekking had op een besluitvormingsproces in verband met een verzoek tot wijziging van een operationeel programma.
76.      Om te beginnen kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat de argumentatie van Hongarije, waarin wordt gesteld dat het lopende besluitvormingsproces waarnaar de omstreden documenten verwijzen, betrekking heeft op hetzij de voltooiing van een oproep tot het indienen van voorstellen, hetzij een verzoek tot wijziging van een operationeel programma, eerder bevestigt dat het voorwerp van het toekomstige besluit (waarvan het proces beschermd zou zijn door de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001) onbepaald was.
77.      Hoe dan ook, wat de functionele benadering betreft, verwijs ik mutatis mutandis naar mijn analyse van de grenzen daarvan in het kader van de beoordeling van het eerste onderdeel van het onderhavige middel. Derhalve moet de gehele argumentatie betreffende het informele karakter van de invloed van de Commissie worden verworpen.
78.      Daarnaast heeft het Gerecht erkend dat de Commissie genoodzaakt kan zijn om op grond van artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1303/2013 een besluit vast te stellen in geval van wijziging van het operationele programma waarvan een oproep tot het indienen van voorstellen deel uitmaakt.(41) Het heeft echter ook opgemerkt dat de Commissie op het ogenblik van de vaststelling van het litigieuze besluit geen verzoek tot wijziging van die strekking had ontvangen(42), en heeft uitgelegd waarom het tot deze vaststelling was gekomen, zodat de redenering van het Gerecht rechtens genoegzaam gemotiveerd blijkt.
79.      Wat betreft de twee uitwisselingen waarnaar Hongarije verwijst: zelfs indien zij relevant en toereikend zouden zijn om het bestaan van een verzoek tot wijziging vast te stellen (quod non), heeft het aanvoeren ervan tot doel van het Hof een beoordeling te verkrijgen van bewijsmateriaal dat niet eerst aan het Gerecht is voorgelegd, zoals de Commissie ook opmerkt. Zij vallen derhalve buiten de bevoegdheid van het Hof in het kader van de hogere voorziening.
80.      Het tweede onderdeel van het derde middel moet dus deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
3.      Toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op het lopende besluitvormingsproces van de nationale beheersautoriteiten die belast zijn met het voltooien van oproepen tot het indienen van voorstellen die onder verordening nr. 1303/2013 vallen (derde onderdeel)
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
81.      In wezen stelt Hongarije dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet tot doel heeft de legitieme belangen van de lidstaten te beschermen en niet van toepassing kan zijn wanneer besluitvormingsprocessen van de nationale beheersautoriteiten in de zin van verordening nr. 1303/2013 lopen. Het Gerecht heeft deze bepaling strikt letterlijk uitgelegd, terwijl het zoeken naar een delicaat evenwicht tussen meer transparantie en de bescherming van de legitieme belangen van de lidstaten, na de afschaffing van de auteursregel, vereist dat meer dan alleen de tekst van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 in de overweging wordt betrokken.
82.      Het Hof heeft al erkend dat dit artikel door de lidstaten kan worden ingeroepen om hun eigen besluitvormingsprocessen te handhaven(43), voor zover de bescherming van de belangen van de lidstaten een objectieve beperking vormt die de weigering van openbaarmaking van de betrokken documenten rechtvaardigt. Een restrictieve uitlegging van een dergelijke beperking zou het vertrouwen van de lidstaten in de instellingen kunnen schaden en zou leiden tot een ongerechtvaardigde discriminatie tussen de instellingen en de lidstaten. Terwijl de lidstaten zich in geval van twijfel tot de Commissie wendden om financiële correcties te voorkomen, zou een bevestiging van de uitlegging door het Gerecht van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 ertoe leiden dat het overlegproces met de Commissie minder doeltreffend wordt, aangezien de lidstaten bij communicatie met de Commissie het risico zouden lopen overwegingen openbaar te maken waarover zij nog niet daadwerkelijk een besluit hebben vastgesteld. Indien de lidstaten de besluitvormingsprocessen van hun instellingen niet kunnen beschermen, hebben zij er geen belang bij zich tot de Commissie te wenden met betrekking tot aangelegenheden waarover een van hun autoriteiten nog geen besluit heeft vastgesteld. Toegang tot documenten kan worden verzekerd nadat de nationale besluitvormingsprocessen zijn afgerond.
83.      Volgens de Commissie moet het derde onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
b)      Beoordeling
84.      In punt 127 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet aldus kan worden uitgelegd dat zij ook het besluitvormingsproces van nationale managementautoriteiten in de zin van verordening nr. 1303/2013 beschermt. Het Gerecht heeft eraan herinnerd dat de term „instelling” in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, in artikel 1, onder a), van deze verordening wordt gedefinieerd als het Europees Parlement, de Raad of de Commissie en uit artikel 3, onder b), van die verordening volgt dat de lidstaten en niet-communautaire instellingen onder het begrip „derde” vallen.(44) Vervolgens heeft het Gerecht de letter van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 onderzocht, alsmede het voorwerp en het doel ervan(45), alvorens te wijzen op het vereiste van een strikte uitlegging van de in dat artikel 4 bedoelde uitzonderingen(46).
85.      De argumenten die Hongarije in het kader van het onderhavige onderdeel heeft ontwikkeld, zijn niet bedoeld om deze analyse in twijfel te trekken, die overigens een volstrekt klassieke benadering volgt in het kader van een verzoek aan de rechter van de Unie om een bepaling van het Unierecht uit te leggen. Daarentegen stelt Hongarije dat het Gerecht meer dan enkel de letter van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 in de overweging had moeten betrekken, aangezien de bescherming van de legitieme belangen van de lidstaten een objectieve reden vormt om hun het voordeel van deze uitzondering ter beschikking te stellen voor de bescherming van hun eigen besluitvormingsprocessen, hetgeen kan worden afgeleid uit het arrest Zweden/Commissie(47).
86.      Het standpunt van Hongarije berust op een onjuiste lezing van dit arrest.
87.      Het is namelijk onjuist om deze rechtspraak aan te voeren ter onderbouwing van een uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 die zo ruim is dat zij strijdig wordt met de bewoordingen ervan. De lessen die uit dat arrest kunnen worden getrokken voor de uitlegging van de bepalingen van deze verordening kunnen alleen worden begrepen binnen de grenzen van de werkingssfeer van deze verordening. Wanneer het Hof daarin overweegt dat artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 voorziet in een materiële uitzondering en ertoe strekt de objectieve beperkingen van openbaar of particulier belang te definiëren die een weigering van openbaarmaking kunnen rechtvaardigen(48), is het duidelijk dat deze beperkingen zich steeds binnen de werkingssfeer van de verordening bevinden en dat rekening moet worden gehouden met de voorwaarden die moeten zijn vervuld voor de toepassing van deze bepaling. Zoals het Gerecht heeft opgemerkt, is artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in het licht van artikel 1, onder a), van deze verordening, niet van toepassing wanneer het besluitvormingsproces van een niet-communautaire instantie lopende is. De werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001 wordt omschreven aan de hand van de in deze verordening genoemde instellingen, en niet aan de hand van categorieën specifieke documenten of de auteur van het bij deze instellingen berustende document.(49)
88.      Anders dan Hongarije stelt, betekent een dergelijke opvatting van de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet dat artikel 4, lid 5, van deze verordening inhoudsloos wordt. Juist die laatste bepaling maakt het mogelijk om tijdens een besluitvormingsproces van een instelling de belangen te beschermen die een lidstaat als legitiem beschouwt(50), door deze lidstaat de mogelijkheid te bieden om deze instelling te verzoeken een document dat van hem afkomstig is(51), niet openbaar te maken. Het Hof heeft echter al geweigerd om artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 op te vatten als een collisieregel die tot doel heeft de toepassing van de nationale voorschriften of het beleid van de lidstaten op het gebied van de toegang tot van deze laatste afkomstige documenten veilig te stellen ten koste van de specifieke regels van deze verordening.(52) Artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 wordt afgebakend door de materiële uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 van dit artikel en binnen de grenzen van deze uitzonderingen.(53)
89.      Een uitbreiding van de werkingssfeer van de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening bedoelde uitzondering in de door Hongarije gewenste zin zou op kennelijke wijze voorbijgaan aan de wil van de wetgever om deze uitzondering te beperken tot documenten die betrekking hebben op een besluitvormingsproces van een instelling in de zin van verordening nr. 1049/2001.
90.      De spelregels zijn duidelijk, ook voor de lidstaten. Daarom deel ik de door Hongarije geuite bezorgdheid over de erosie van het vertrouwen in de communicatie tussen de lidstaten en de Commissie niet.(54) Hoe dan ook, een dergelijke bezorgdheid kan geen rechtvaardiging vormen voor een uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 die meer dan enkel de letter van de tekst in de overweging betrekt. Zoals het Gerecht terecht heeft vastgesteld, zou een dergelijke uitlegging bovendien
in strijd zijn met het vereiste van een restrictieve uitlegging waarin dit artikel voorziet.(55)
91.      Op basis van voorgaande analyse kan niet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het derde onderdeel van het derde middel moet ongegrond worden verklaard.
4.      Bestaan van een daadwerkelijke, ernstige en concrete ondermijning van het lopende besluitvormingsproces (vierde onderdeel)
a)      Samenvatting van de argumenten van partijen
92.      Hongarije stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat Hongarije niet had aangetoond dat er sprake was van een ernstige, daadwerkelijke en concrete ondermijning van het besluitvormingsproces met betrekking tot de voltooiing van de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5. Verzoeker voert aan dat de openbaarmaking van de documenten de voltooiing van deze oproep in gevaar zou kunnen brengen, aangezien bepaalde organisaties hierdoor voorkennis zouden verkrijgen waardoor zij zich beter zouden kunnen voorbereiden om te reageren op die oproep.
93.      Hongarije betwist bovendien de bewering in punt 137 van het bestreden arrest, die slechts gedeeltelijk juist zou zijn, dat de inhoud van de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5 op het ogenblik van het verzoek om toegang tot de documenten (juni 2021) online voor het publiek toegankelijk was.
Volgens Hongarije was de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5 gewijzigd (oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.25) en was de gewijzigde versie pas op 28 oktober 2022 gepubliceerd.
94.      Volgens de Commissie moet het vierde
onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
b)      Beoordeling
95.      In dit onderdeel van het derde middel wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de vraag of er sprake is van een ondermijning van het besluitvormingsproces die voldoet aan de voorwaarden van deze bepaling
indien
artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing is op de correspondentie tussen de Commissie en Hongarije met betrekking tot de voltooiing van de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5.
96.      Het Gerecht had ten overvloede onderzocht of aan deze voorwaarde was voldaan(56), aangezien het al had geoordeeld dat er geen besluitvormingsproces van de Commissie liep en dat de door Hongarije ingeroepen uitzondering op de openbaarmaking derhalve niet van toepassing was. Aangezien ik het Hof voorstel het bestreden arrest op dit punt te bevestigen, zou het in beginsel niet op dit onderdeel van het derde middel van de hogere voorziening hoeven in te gaan.
97.      Niettemin zet ik de analyse voort en wijs ik erop dat het Gerecht eraan heeft herinnerd dat het enkele feit dat een document betrekking heeft op een door artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 beschermd belang, niet volstaat om de niet-openbaarmaking ervan te rechtvaardigen(57), aangezien de toepassing van de vastgestelde uitzondering vereist dat wordt aangetoond dat toegang geven tot het betrokken document de bescherming van het besluitvormingsproces van de instelling concreet en daadwerkelijk kan ondermijnen in het kader van een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico(58). Het Gerecht heeft tevens opgemerkt dat de ondermijning in kwestie een bepaalde graad van ernst moet vertonen.(59)
98.      Dit analysekader is in overeenstemming met de stand van de rechtspraak ter zake. Het Hof heeft al geoordeeld dat een instelling van de Unie die besluit om een verzoek om toegang op grond van een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 af te wijzen,
moet uitleggen in welk opzicht de toegang tot dit document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat door deze uitzondering wordt beschermd, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn.(60) Op dezelfde wijze dient een persoon die een onder verordening nr. 1049/2001 vallende instelling verzoekt om een van deze uitzonderingen toe te passen, tijdig een vergelijkbare uitleg te verstrekken.(61) Het bestaan van een dergelijk risico moet worden aangetoond; een eenvoudige, niet-gestaafde bewering volstaat niet om de uitzondering van toepassing te verklaren.(62)
99.      Hongarije betwist deze norm niet. Het diende derhalve voor het Gerecht aan te tonen dat het besluitvormingsproces met betrekking tot de voltooiing van de oproep tot het indienen van voorstellen ernstig, daadwerkelijk en concreet kon worden ondermijnd door de openbaarmaking van de litigieuze documenten.
100. In dit verband heeft het Gerecht geoordeeld dat op basis van de door Hongarije aangevoerde redenen niet kon worden vastgesteld dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten het besluitvormingsproces in die mate kon ondermijnen.(63) De beweringen van Hongarije dat de openbaarmaking van de documenten afbreuk zou doen aan de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie, aangezien de potentiële begunstigden van de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5 informatie zouden kunnen verkrijgen die hun een oneerlijk concurrentievoordeel zou verschaffen, waren niet gestaafd, daar Hongarije die beweringen niet omstandig had onderbouwd en geen bewijs naar voren had gebracht.(64) Ten slotte heeft het Gerecht ook een argument ontleend aan de analyse van de Commissie dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten op de datum van de vaststelling van het litigieuze besluit het besluitvormingsproces in verband met deze oproep tot het indienen van voorstellen niet kon ondermijnen, aangezien de inhoud van die oproep op die datum voor het publiek toegankelijk was.(65)
101. In de hogere voorziening lijkt Hongarije weliswaar met algemene beweringen de conclusie van het Gerecht te betwisten, maar zonder ooit te overtuigen, aangezien het betoog beperkt blijft tot het herhalen van de voor het Gerecht aangevoerde argumenten.
102. Voor het overige stelt Hongarije, wat punt 137 van het bestreden arrest betreft, dat de bewering van het Gerecht dat de oproep tot het indienen van voorstellen op de datum van het oorspronkelijke verzoek beschikbaar was, „slechts gedeeltelijk juist is”(66), en dat het Gerecht rekening had moeten houden met het feit dat na de datum van het litigieuze besluit een nieuwe oproep tot het indienen van voorstellen(67) was gepubliceerd, en dat de toegang tot de litigieuze documenten bepaalde belanghebbenden in staat had kunnen stellen informatie te verkrijgen die hun een concurrentievoordeel zou opleveren. Ik stel echter vast dat dat argument in het bestreden arrest niet voorkomt, dat de Commissie het derhalve terecht als nieuw beschouwt en dat het als zodanig buiten de bevoegdheid van het Hof in het kader van een hogere voorziening valt(68), hetgeen Hongarije overigens niet lijkt te betwisten.(69) Hoe dan ook verwijst Hongarije slechts naar de mogelijkheid dat toegang zou hebben geleid tot een niet nader gespecificeerd concurrentievoordeel. Een dergelijk onnauwkeurig betoog
voldoet evenmin aan de bewijsstandaard voor een ernstige, daadwerkelijke en concrete ondermijning.
103. Derhalve moet het vierde en laatste onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
5.      Conclusie betreffende het derde middel
104. Op basis van de analyse van de vier onderdelen van het derde middel moet dit middel ongegrond worden verklaard.
III. Conclusie
105. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het eerste en het derde middel in hogere voorziening af te wijzen.
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      T‑104/22, EU:T:2024:467 (hierna: „bestreden arrest”).
3      PB 2001, L 145, blz. 43.
4      Dit ontwerp van een oproep tot het indienen van voorstellen met codenummer „EFOP 2.2.5” en met als opschrift „Verbetering van de overgang van institutionele zorg naar gemeenschapszorg – vervanging van institutionele huisvesting uiterlijk in 2023” (hierna: „oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5”) was opgesteld door de managementautoriteit die door de Hongaarse autoriteiten was aangewezen voor de uitvoering van het operationele programma voor de ontwikkeling van personele middelen voor de de-institutionalisering van personen met een handicap die momenteel in instellingen in Hongarije wonen (EFOP). De EFOP was, op voorstel van Hongarije, door de Commissie vastgesteld overeenkomstig verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320, met rectificatie in PB 2016, L 200, blz. 140).
5      Het betreft een e-mail met twee bijlagen van de Hongaarse autoriteiten van 11 maart 2020, en vier brieven van de Hongaarse autoriteiten aan de Commissie van 19 juni 2020, 6 augustus 2020, 5 januari 2021 en 14 april 2021.
6      Artikel 4, leden 3 tot en met 5, van verordening nr. 1049/2001 luidt als volgt:
„3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.”
7      Het betreft de vijf documenten van de Hongaarse autoriteiten die aanvankelijk door de Commissie waren geïdentificeerd, en de vier extra documenten die in de fase van het confirmatieve verzoek zijn geïdentificeerd (hierna: „litigieuze documenten”).
8      Eerst dient het Hof in te gaan op het argument van de Commissie waarbij het Hof wordt verzocht om de ontvankelijkheid van de hogere voorziening te beoordelen in het licht van de vereisten van de artikelen 168 en 169 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof (zie de punten 12 en 13 van de memorie van antwoord van de Commissie). Aangezien de Commissie geen exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvoert en uit de inhoud van haar memorie van antwoord blijkt dat zij de argumenten van de hogere voorziening volledig heeft kunnen begrijpen, moet deze hogere voorziening volgens mij ontvankelijk worden verklaard.
9      Hongarije lijkt de in punt 24 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak namelijk niet ter discussie te stellen, hetgeen wordt bevestigd door de lezing van punt 24 van het verzoekschrift in hogere voorziening.
10      Zie artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001.
11      Cursivering van mij.
12      De grondslag daarvan wordt gevormd door artikel 5, leden 5 en 6, van de bepalingen betreffende de uitvoering van verordening nr. 1049/2001, die bij besluit van 5 december 2001 tot wijziging van het reglement van orde van de Commissie (PB 2001, L 345, blz. 94) als bijlage bij dit reglement van orde zijn gevoegd.
13      Om redenen van vertrouwelijkheid zou er zelfs voor kunnen worden gepleit dat de redenen waarom de Commissie toegang tot documenten wil verlenen ondanks het verzet van een lidstaat, steeds los van het besluit tot openbaarmaking worden meegedeeld.
14      Zie punt 29 van het verzoekschrift in hogere voorziening.
15      Arrest van 28 maart 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Zie arrest van 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punt 155).
17      Zie arrest van 29 juli 2024, Validity/Commissie (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punten 49 en 62).
18      Het besluit van 16 juni 2021 (zie punt 7 van het bestreden arrest).
19      Zie artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001.
20      Zie arrest van 29 juli 2024, Validity/Commissie (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punt 49 en
aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Zie punt 28 van de memorie van antwoord van de Commissie.
22      Dat eerste verzoek om toegang, dat al betrekking had op documenten in verband met de oproep tot het indienen van voorstellen EFOP 2.2.5, was het voorwerp van een oorspronkelijk besluit tot afwijzing op grond van de bezwaren van Hongarije, waarin de bescherming van het lopende besluitvormingsproces werd ingeroepen. Dit oorspronkelijke besluit is bevestigd in de fase van het confirmatief verzoek, waarna de verzoeker beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht heeft ingesteld. Tijdens de procedure voor het Gerecht heeft de Commissie besloten haar confirmatief besluit te herzien en uiteindelijk toegang tot de documenten te verlenen. Daarop
heeft het Gerecht beslist dat geen uitspraak hoefde te worden gedaan (zie beschikking van 22 november 2022, Validity/Commissie, T‑640/20, EU:T:2022:752). Al deze elementen zijn in de brief van 15 december 2021 in herinnering gebracht.
23      Arrest van 28 maart 2017, Deutsche Telekom/Commissie (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Zie punt 76 van het bestreden arrest.
25      Zie de punten 60‑63 van het bestreden arrest.
26      Zie de punten 64‑66 van het bestreden arrest.
27      Zie de punten 67 en 68 van het bestreden arrest.
28      Zie punt 69 van het bestreden arrest.
29      Zie punt 70 van het bestreden arrest.
30      Zie punt 71 van het bestreden arrest.
31      Zie punt 72 van het bestreden arrest.
32      Zie de punten 73 en 74 van het bestreden arrest.
33      Zie punt 75 van het bestreden arrest.
34      Punt 76 van het bestreden arrest.
35      Zoals het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht.
36      Zie arrest van 16 januari 2025, Commissie/Pollinis Frankrijk (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 73).
37      Zie arrest van 16 januari 2025, Commissie/Pollinis Frankrijk (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 63).
38      Zie arrest van 16 januari 2025, Commissie/Pollinis Frankrijk (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 74).
39      Zie punt 58 supra.
40      Zie de punten 80‑86 van het bestreden arrest.
41      Zie de punten 97 en 98 van het bestreden arrest.
42      Zie punt 99 van het bestreden arrest.
43      Hongarije verwijst in dit verband naar het arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 57).
44      Zie punt 109 van het bestreden arrest.
45      Zie de punten 110‑112 van het bestreden arrest.
46      Zie punt 113 van het bestreden arrest.
47      Arrest van 18 december 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 57).
49      Zie arrest van 18 juli 2017, Commissie/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      Zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 83).
51      Dat wil zeggen zowel de documenten die door de lidstaat zijn opgesteld als de documenten die door deze lidstaat enkel
aan de betrokken instelling zijn overgelegd; zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 61).
52      Zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 65).
53      Zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 76).
54      Daarnaast doet het feit dat de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet wordt uitgebreid tot documenten die verband houden met het besluitvormingsproces van een nationale beheersautoriteit, geen afbreuk aan de mogelijkheid voor een lidstaat om zich, wanneer de uitzondering van toepassing kan zijn, te beroepen op de inachtneming van bepaalde nationale rechtsregels ter bescherming van een openbaar belang, die zich tegen de openbaarmaking van een document verzetten en daartoe door de lidstaat worden ingeroepen. Deze regels kunnen dan worden beschouwd als een belang dat op grond van deze bepaling bescherming verdient. Zie arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 84).
55      Zie arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak);
8 juni 2023, Raad/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punt 33), en 16 januari 2025, Commissie/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 62).
56      Zie punt 129 van het bestreden arrest.
57      Zie punt 130 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.
58      Zie punt 131 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.
59      Zie punt 132 van het bestreden arrest en aldaar aangehaalde rechtspraak.
60      Zie arresten van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punten 54 en 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 januari 2025, Commissie/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61      Zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 94).
62      Zie naar analogie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 95).
63      Zie punt 133 van het bestreden arrest.
64      Zie de punten 134 en 135 van het bestreden arrest.
65      Zie punt 137 van het bestreden arrest.
66      Zie punt 124 van de hogere voorziening. Hongarije legt het bestreden arrest onjuist uit, aangezien het Gerecht daarin niet verwijst naar de datum van het oorspronkelijke verzoek, maar naar die van het litigieuze besluit.
67      EFOP 2.2.25.
68      Zie arrest van 15 januari 2026, XH/Commissie (Intimidatie tijdens ziekteverlof) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, punt 177 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69      Zie punt 44 van de memorie van repliek van Hongarije.