62022CJ0652_RES
Asunto C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
contra
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Visoki upravni sud)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de octubre de 2024
«Procedimiento prejudicial — Adjudicación de contratos públicos en la Unión Europea — Directiva 2014/25/UE — Artículo 43 — Operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado un acuerdo internacional con la Unión que garantice, de manera recíproca y por igual, el acceso a la contratación pública — Inexistencia de un derecho de estos operadores económicos a un “trato no menos favorable” — Participación de tal operador económico en un procedimiento de adjudicación de un contrato público — Inaplicabilidad de la Directiva 2014/25 — Inadmisibilidad, en el marco de un recurso interpuesto por ese operador económico, de una petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación de disposiciones de la citada Directiva»
Cuestiones prejudiciales — Admisibilidad — Límites — Procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales — Directiva 2014/25/UE — Ámbito de aplicación — Operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado un acuerdo internacional con la Unión que garantice el acceso igual y recíproco a los contratos públicos — Inexistencia de un derecho de estos operadores económicos a un trato no menos favorable — Participación de tal operador económico en un procedimiento de adjudicación de un contrato público en un Estado miembro — Inaplicabilidad de la Directiva 2014/25 — Incompetencia de las autoridades nacionales para hacer aplicables las disposiciones nacionales de transposición de esta Directiva a dicho operador económico — Falta de necesidad de la interpretación solicitada para la resolución del litigio principal — Inadmisibilidad
(Art. 267 TFUE; Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 36 y 76)
(véanse los apartados 38, 41 a 48, 51 a 61, 65 y 67 a 69 y el fallo)
Resumen
Pronunciándose en Gran Sala, el Tribunal de Justicia declara inadmisible la petición de decisión prejudicial planteada por el Visoki upravni sud (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo, Croacia), debido a que las disposiciones de la Directiva 2014/25, (
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) cuya interpretación solicitaba dicho órgano jurisdiccional nacional, no se aplican a los operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado con la Unión Europea ningún acuerdo internacional que garantice el acceso igual y recíproco a los contratos públicos. Además, el Tribunal de Justicia considera que las autoridades de un Estado miembro no pueden hacer aplicables a esos operadores económicos las disposiciones nacionales de transposición de dicha Directiva, so pena de vulnerar la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política comercial común.
En septiembre de 2020, HŽ Infrastruktura d.o.o., sociedad croata (en lo sucesivo, «entidad adjudicadora»), inició un procedimiento de adjudicación de un contrato público para la construcción de una infraestructura ferroviaria que conectaba dos localidades en Croacia, que debía adjudicarse con arreglo al criterio de la oferta económicamente más ventajosa. Según las instrucciones dirigidas a los licitadores por la entidad adjudicadora, estos debían demostrar su capacidad técnica y profesional mediante la comunicación de un documento que acreditara que, durante los diez años anteriores a la apertura de ese procedimiento, dichos licitadores habían ejecutado obras de construcción de infraestructuras ferroviarias o de carreteras.
La entidad adjudicadora decidió adjudicar, en enero de 2022, el contrato público de que se trata al consorcio Strabag, constituido por tres sociedades, una austriaca, otra croata y otra checa. Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (en lo sucesivo, «Kolin»), sociedad turca que figura entre los licitadores, interpuso un recurso contra la decisión de adjudicación ante la Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Comisión Estatal para la Supervisión de los Procedimientos de Contratación Pública, Croacia; en lo sucesivo, «Comisión de Supervisión»). Al considerar que no se había acreditado debidamente que el consorcio Strabag dispusiera de la capacidad técnica y profesional requerida, la Comisión de Supervisión anuló la decisión de adjudicación del contrato público en cuestión.
A raíz de esta anulación, la entidad adjudicadora solicitó al consorcio Strabag que facilitara una lista completada de las obras realizadas, acompañada de un certificado que acreditara la conformidad y la terminación de dichas obras. El consorcio Strabag presentó esa lista, acompañada de tal certificado, que contenía una nueva referencia a otras obras realizadas. Tras una revisión y una nueva evaluación de las ofertas, la entidad adjudicadora adoptó, en abril de 2022, una nueva decisión de adjudicación del contrato controvertido en el litigio principal en favor del consorcio Strabag. En efecto, estimó que la nueva referencia bastaba, por sí sola, para acreditar que ese consorcio disponía de la capacidad técnica y profesional requerida.
Alegando que la iniciativa de la entidad adjudicadora de invitar al consorcio Strabag a completar su lista de obras era ilegal, Kolin interpuso un recurso contra la nueva decisión de adjudicación ante la Comisión de Supervisión. Esta desestimó el recurso, basándose en que ninguna disposición nacional se oponía a que el consorcio Strabag completara la lista de las obras indicando la realización de obras distintas de las que figuraban inicialmente, ya que la Ley de Contratación Pública croata permitía al poder adjudicador instar a un licitador a completar o explicar las pruebas aportadas. (
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Por consiguiente, Kolin interpuso un recurso de anulación contra la decisión de la Comisión de Supervisión ante el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo croata, que es el órgano jurisdiccional remitente. Habida cuenta de los artículos 36 y 76 de la Directiva 2014/25, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas en cuanto a la facultad de la entidad adjudicadora de tener en cuenta, tras la anulación de su primera decisión de adjudicación del contrato en cuestión, documentos complementarios relativos a la capacidad técnica y profesional del consorcio, que no figuraban en la oferta inicial presentada por dicho consorcio y que fueron presentados por este a petición de la entidad adjudicadora. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente decidió plantear al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de las citadas disposiciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Cuando las cuestiones planteadas por el juez nacional se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. No obstante, incumbe al Tribunal de Justicia examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él, a fin de verificar su propia competencia o la admisibilidad de la petición que se le plantea. En particular, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a examinar si las disposiciones del Derecho de la Unión a las que se refieren las cuestiones prejudiciales son aplicables al litigio principal. De no ser así, estas disposiciones carecen de pertinencia para la resolución de ese litigio y la decisión prejudicial solicitada no es necesaria para que el órgano jurisdiccional remitente pueda emitir su fallo, de modo que procede declarar la inadmisibilidad de estas cuestiones.
En un primer momento, el Tribunal de Justicia examina si el recurso interpuesto ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro por un operador económico de un tercer país, en este caso la República de Turquía, con el fin de impugnar la decisión de adjudicación de un contrato público adoptada en un Estado miembro puede examinarse a la luz de las normas en materia de contratos públicos establecidas por el legislador de la Unión, como los artículos 36 y 76 de la Directiva 2014/25, que son objeto de las cuestiones prejudiciales planteadas.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala, de entrada, que la Unión está vinculada, con respecto a determinados países terceros, por acuerdos internacionales, en particular el Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio (ACP), (
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) que garantizan, de manera recíproca y por igual, el acceso de los operadores económicos de la Unión a los contratos públicos en estos países terceros y el de los operadores económicos de dichos países terceros a los contratos públicos en la Unión. El artículo 43 de la Directiva 2014/25 refleja estos compromisos de la Unión al disponer que, en la medida en que así lo prevean el ACP u otros convenios internacionales que vinculen a la Unión, las entidades adjudicadoras de los Estados miembros deben conceder a los operadores económicos de terceros países que sean parte en tal acuerdo un trato no menos favorable que el concedido a los operadores económicos de la Unión. Este derecho al trato no menos favorable del que disfrutan los operadores económicos de esos terceros países implica que estos operadores económicos pueden invocar las disposiciones de la citada Directiva.
Otros terceros países, entre ellos la República de Turquía, hasta la fecha, no han celebrado con la Unión un acuerdo internacional como los contemplados en el artículo 43 de la Directiva 2014/25. Por lo que respecta a los operadores económicos de esos terceros países, el Tribunal de Justicia señala que, si bien el Derecho de la Unión no se opone a que, a falta de medidas de exclusión adoptadas por la Unión, se admita la participación de esos operadores económicos en un procedimiento de adjudicación de un contrato público regulado por la Directiva 2014/25, se opone, en cambio, a que dichos operadores puedan, en el marco de su participación en tal procedimiento, invocar la Directiva y exigir de este modo la igualdad de trato de su oferta con respecto a las presentadas por los licitadores de los Estados miembros y por los licitadores de los terceros países que hayan celebrado con la Unión un acuerdo internacional contemplado en el artículo 43 de dicha Directiva. En efecto, la inclusión de los operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado tal acuerdo internacional con la Unión en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/25 tendría por efecto conferirles un derecho a un trato no menos favorable infringiendo el artículo 43 de esa Directiva, que circunscribe el disfrute de ese derecho a los operadores económicos de terceros países que hayan celebrado con la Unión un acuerdo internacional en el sentido de esa disposición.
Por lo tanto, el derecho que el artículo 45, apartado 1, de la Directiva 2014/25 confiere a «cualquier operador económico interesado» de presentar una oferta en respuesta a una convocatoria de licitación en el marco de un procedimiento abierto de adjudicación de un contrato público en la Unión no se extiende a los operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado tal acuerdo internacional con la Unión. Tampoco implica que dichos operadores, cuando son admitidos a participar en tal procedimiento, tengan derecho a invocar el amparo de esta Directiva. Así pues, en una situación como la controvertida en el litigio principal, caracterizada por la participación, aceptada por la entidad adjudicadora, de un operador económico turco en un procedimiento de adjudicación de un contrato público regulado por la Directiva 2014/25, dicho operador no puede invocar los artículos 36 y 76 de la citada Directiva para impugnar la decisión de adjudicación del contrato en cuestión.
En un segundo momento, el Tribunal de Justicia examina si las cuestiones prejudiciales planteadas, que se refieren a la interpretación de esos artículos de la Directiva 2014/25, son, no obstante, admisibles habida cuenta de que las disposiciones de la legislación croata que transponen dichos artículos se interpretan en el sentido de que se aplican indistintamente a todos los licitadores de la Unión y de los terceros países y de que, por tanto, pueden ser invocadas por el operador económico turco concernido.
A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que, según la jurisprudencia, son ciertamente admisibles peticiones de decisión prejudicial relativas a la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión en situaciones que se hallan fuera del ámbito de aplicación de ese Derecho, pero en las que tales disposiciones, sin modificación de su objeto o alcance, han sido declaradas aplicables como consecuencia de una remisión directa e incondicional efectuada por el Derecho nacional. En estas situaciones, es un interés manifiesto del ordenamiento jurídico de la Unión que las disposiciones tomadas del Derecho de la Unión sean objeto de una interpretación uniforme.
Sin embargo, esta jurisprudencia no puede aplicarse cuando las autoridades de un Estado miembro han hecho aplicables las disposiciones de Derecho nacional que transponen una directiva ignorando una competencia exclusiva de la Unión. Así sucede en el caso de autos en lo que respecta a la participación en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado un acuerdo internacional con la Unión que garantice el acceso igual y recíproco a dichos contratos.
En efecto, la política comercial común, contemplada en el artículo 207 TFUE, para la que la Unión dispone de competencia exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), se refiere al comercio con terceros países e incluye cualquier acto de la Unión destinado, en lo esencial, a promover, facilitar o regular dicho comercio y que produzca efectos directos e inmediatos en este. Pues bien, todo acto de alcance general que tenga por objeto específico determinar las modalidades según las cuales los operadores económicos de un tercer país pueden participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en la Unión puede tener efectos directos e inmediatos en el comercio de mercancías y de servicios entre la Unión y ese tercer país, de modo que es competencia exclusiva de la Unión con arreglo a esta disposición. (
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El Tribunal de Justicia añade que, si bien la política comercial común no engloba, en cambio, la negociación y la celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de los transportes (
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) y, por tanto, no puede abarcar totalmente la cuestión del acceso de los operadores económicos de terceros países a los contratos públicos sectoriales contemplados por la Directiva 2014/25, no es menos cierto que la celebración de un acuerdo que garantice tal acceso también es competencia exclusiva de la Unión, a saber, la contemplada en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
Así, solo la Unión es competente para legislar y, por tanto, para adoptar un acto de alcance general, jurídicamente vinculante, sobre el acceso a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de los operadores económicos de terceros países que no hayan celebrado un acuerdo internacional con la Unión que garantice el acceso igual y recíproco a los contratos públicos.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que las autoridades nacionales no son competentes para hacer aplicables, a estos operadores económicos de terceros países admitidos por una entidad adjudicadora a participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público en el Estado miembro de que se trate, las disposiciones nacionales que transponen las normas contenidas en la Directiva 2014/25, so pena de vulnerar el carácter exclusivo de la competencia de la Unión. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera que la interpretación de los artículos 36 y 76 de la Directiva 2014/25 no puede, en modo alguno, ser pertinente para resolver el litigio principal y declara inadmisible la petición de decisión prejudicial.
(
1
)	Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243).
(
2
)	Artículo 263, apartado 2, de la Zakon o javnoj nabavi (Ley de Contratación Pública), en su versión aplicable al litigio principal.
(
3
)	Acuerdo aprobado en virtud de la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986‑1994) (DO 1994, L 336, p. 1).
(
4
)	Esta competencia exclusiva se ilustra en el artículo 86 de la Directiva 2014/25, que atribuye a la Unión, y no a los Estados miembros, la competencia para suspender o limitar la participación de las empresas de un tercer país en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en la Unión.
(
5
)	Como se desprende del artículo 207 TFUE, apartado 5.