62015CC0521
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 1 iunie 2017 (
1
)
Cauza C‑521/15
Regatul Spaniei
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune împotriva Deciziei de punere în aplicare (UE) 2015/1289 a Consiliului de aplicare a unei amenzi în cazul Spaniei pentru manipularea datelor referitoare la deficit în Comunitatea Autonomă Valencia – Competența Curții – Competența de executare conform articolului 291 alineatul (2) TFUE – Regulamentul (UE) nr. 1173/2011 – Decizia delegată 2012/678/UE – Regulamentul (CE) nr. 479/2009 – Dreptul la apărare – Dreptul la bună administrare – Prezentare eronată a datelor – Neglijență gravă – Calcularea cuantumului amenzii – Principiul neretroactivității”
I. Introducere
1.
Prin intermediul prezentei acțiuni, Spania solicită anularea unei decizii a Consiliului prin care acesta a dispus aplicarea unei amenzi în cazul Spaniei pentru prezentarea eronată a datelor referitoare la deficit în Comunitatea Autonomă Valencia (
2
). Competența Consiliului de aplicare a amenzilor de acest tip decurge din articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1173/2011 privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro (
3
).
2.
Regulamentul menționat face parte din așa‑numitul „Six Pack”, un ansamblu de acte de drept derivat, prin care s‑a urmărit, în primul rând, eliminarea deficiențelor din Pactul de stabilitate și de creștere generate de criza datoriei publice. Acest regulament conferă Consiliului anumite competențe de aplicare a unor sancțiuni, în scopul creșterii credibilității cadrului de drept al Uniunii în ceea ce privește supravegherea bugetară. Temeiul în dreptul primar în acest context îl constituie articolele 126 și 136 TFUE.
3.
Obiectul supravegherii bugetare îl constituie respectarea valorilor de referință pentru deficitul și pentru datoria publică, stabilite la articolul 1 din Protocolul privind procedura aplicabilă deficitelor excesive (denumit în continuare „Protocolul EDP”) (
4
). Potrivit articolului 3 din Protocolul EDP, statele membre sunt obligate să raporteze periodic Comisiei datele privind deficitul și nivelul datoriilor lor.
4.
În scopul unei supravegheri bugetare eficiente este necesar ca datele transmise de statele membre să fie pertinente. Aceasta înseamnă în primul rând că statele membre respectă normele contabile ale Sistemului european de conturi economice (SEC) (
5
). Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 urmărește să descurajeze încălcarea cu intenție sau din neglijență gravă a normelor contabile.
5.
Prezenta cauză este de o importanță majoră, deoarece este pentru prima dată (
6
) când Consiliul își utilizează competența de aplicare a unei amenzi pentru prezentarea eronată a datelor referitoare la deficit sau la datorii.
6.
Importanța cauzei explică spectrul larg al problemelor ridicate. Acestea se referă la competența Curții de a soluționa prezenta acțiune, la respectarea dreptului la apărare, la condițiile pentru aplicarea amenzii și la condițiile pentru calcularea amenzii. În ceea ce privește problemele de procedură, este posibilă trimiterea la jurisprudența Curții, în schimb, pentru celelalte aspecte, vom păși pe tărâmuri necercetate până acum.
II. Cadrul juridic
A.
Statutul Curții de Justiție
7.
Articolul 51 din Statutul Curții de Justiție reglementează competența Curții de Justiție și a Tribunalului:
„Prin derogare de la regula prevăzută la articolul 256 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, se rezervă Curții de Justiție acțiunile menționate la articolele 263 și 265 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, atunci când acestea sunt introduse de un stat membru împotriva:
(a)
unui act sau a unei abțineri de a hotărî a Parlamentului European sau a Consiliului, sau a celor două instituții împreună, cu excepția:
–
[…]
–
[…]
–
actelor Consiliului prin care acesta își exercită competențele de executare în conformitate cu articolul 291 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;
b)
[…]”
8.
Această regulă a fost introdusă pentru prima dată prin Decizia Consiliului din 26 aprilie 2004 (
7
). Potrivit considerentului (4) al acestei decizii, „transferul de competențe de primă instanță către Tribunalul de Primă Instanță trebuie să fie semnificativ, iar criteriile de alocare a competențelor, suficient de clare pentru a fi înțelese fără echivoc de către instituții și statele membre.”
9.
Competența Tribunalului de a judeca acțiunile împotriva măsurilor de executare este stabilită în considerentul (5):
„Acțiunile introduse de statele membre împotriva unor acte ale Consiliului prin care acesta își exercită competențele de executare în conformitate cu normele menționate la articolul 202 a treia liniuță din Tratatul CE [devenit articolul 291 alineatul (2) TFUE] ar trebui să intre în competența Tribunalului de Primă Instanță. Acestea sunt cazuri în care Consiliul fie și‑a rezervat dreptul de exercitare a competențelor de executare, fie a redobândit dreptul de exercitare a acestor competențe în cadrul unei proceduri denumite «comitologie».”
B.
Regulamentul nr. 479/2009
10.
Obligația statelor membre de transmitere a datelor privind deficitul public și nivelul datoriei publice este stabilită în concret la articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 479/2009 (
8
) privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive:
„(1)   Statele membre raportează Comisiei (Eurostat) de două ori pe an, prima dată, înainte de 1 aprilie a anului curent (anul n) și, a doua oară, înainte de 1 octombrie a anului n, deficitele publice, precum și nivelurile datoriei publice planificate și efective.
[…]
(2)   Înainte de data de 1 aprilie a anului n, statele membre:
(a)
raportează Comisiei (Eurostat) deficitul lor public planificat pentru anul n, o estimare actualizată a deficitului public real pentru anul n-1, precum și deficitele publice efective pentru anii n-2, n-3 și n-4;
(b)
[…]”
11.
Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 479/2009 vizează revizuirea datelor deja notificate:
„(1)   Statele membre informează Comisia (Eurostat) cu privire la orice revizuire majoră a cifrelor efective și planificate deja raportate privind deficitul și datoria publică, de îndată ce aceasta devine disponibilă.”
12.
Conform articolului 8 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 479/2009, Comisia (Eurostat) evaluează periodic atât calitatea datelor efective raportate de statele membre, cât și pe cea a datelor care stau la baza conturilor sectoarelor publice, elaborate în conformitate cu SEC 1995. În acest scop, articolul 11 alineatul (1) conferă Comisiei (Eurostat) competențe de anchetă:
„(1)   Comisia (Eurostat) asigură un dialog permanent cu autoritățile statistice ale statelor membre. În acest scop, Comisia (Eurostat) trebuie să efectueze vizite periodice de dialog în toate statele membre, precum și eventuale vizite metodologice.”
13.
Articolul 11a din Regulamentul nr. 479/2009 stabilește scopul vizitelor de dialog:
„Vizitele de dialog sunt destinate analizării datelor reale raportate, în conformitate cu articolul 8, examinării aspectelor metodologice, discutării proceselor și surselor statistice descrise în inventare, precum și evaluării conformității cu normele contabile. Vizitele de dialog se utilizează pentru identificarea riscurilor sau a unor probleme potențiale privind calitatea datelor raportate.”
14.
Articolul 11b alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 479/2009 stabilește scopul și cazurile în care au loc vizitele metodologice:
„(1)   Vizitele metodologice sunt destinate monitorizării proceselor și verificării conturilor care justifică datele raportate, precum și întocmirii unor concluzii detaliate privind calitatea datelor raportate, în conformitate cu articolul 8 alineatul (1).
(2)   Vizitele metodologice se realizează numai în cazuri excepționale, în care au fost identificate în mod clar riscuri sau probleme semnificative în privința calității datelor.”
C.
Regulamentul nr. 1173/2011
15.
Considerentul (25) al Regulamentului nr. 1173/2011 explică de ce îi revine Consiliului competența de a aplica sancțiuni:
„Competența de a adopta decizii individuale de aplicare a sancțiunilor prevăzute de prezentul regulament ar trebui să revină Consiliului. În cadrul procesului de coordonare a politicilor economice ale statelor membre desfășurat de Consiliu conform articolului 121 alineatul (1) din TFUE, respectivele decizii individuale reprezintă o continuare inerentă a măsurilor adoptate de Consiliu în conformitate cu articolele 121 și 126 din TFUE și cu Regulamentul (CE) nr. 1466/97 și Regulamentul (CE) nr. 1467/97.”
16.
Competența Consiliului de aplicare a amenzilor pentru manipularea datelor statistice, precum și competențele Comisiei și ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, în acest context, sunt reglementate la articolul 8 alineatele (1), (3) și (5) din Regulamentul nr. 1173/2011:
„(1)   Pe baza unei recomandări a Comisiei, Consiliul poate decide aplicarea unei amenzi unui stat membru care, în mod intenționat sau dintr‑o gravă neglijență, prezintă date eronate privind deficitul și datoria, care sunt pertinente pentru aplicarea articolului 121 sau 126 din TFUE ori pentru aplicarea Protocolului privind procedura deficitului excesiv, anexat la TUE și la TFUE.
(2)   […]
(3)   Comisia poate întreprinde toate anchetele necesare pentru a constata prezentarea unor date eronate menționată la alineatul (1). Comisia poate decide să demareze o anchetă în cazul în care constată că există indicii serioase privind existența unor fapte care pot să constituie o astfel de prezentare a unor date eronate. […]
[…]
În cursul anchetei, Comisia va respecta pe deplin dreptul la apărare al statului în cauză.
(4)   […]
(5)   Curtea de Justiție a Uniunii Europene are competența deplină de a reexamina deciziile prin care Consiliul impune amenzi în temeiul alineatului (1). Aceasta poate anula, reduce sau majora amenda impusă.”
17.
Articolul 8 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1173/2011 transferă Comisiei competența de a adopta acte delegate în ceea ce privește procedura de desfășurare a anchetelor (inclusiv dreptul la apărare al statelor membre în cauză) și calcularea cuantumului amenzii. Comisia a utilizat această competență atunci când a adoptat Decizia delegată 2012/678/UE (
9
).
18.
Conform articolului 14 din Regulamentul nr. 1173/2011, acesta a intrat în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Publicarea a avut loc la 23 noiembrie 2011.
D.
Decizia delegată 2012/678
19.
Decizia delegată 2012/678 privind anchetele și amenzile legate de manipularea datelor statistice în conformitate cu Regulamentul nr. 1173/2011 indică în cuprinsul considerentului (8) modul în care Comisia trebuie să se asigure că există indicii serioase cu privire la manipularea datelor statistice:
„Pentru validarea unei suspiciuni rezultate din existența unor indicii serioase cu privire la prezentarea de date eronate privind deficitul și datoria, lansarea unei anchete ar trebui în mod normal să fie precedată de o vizită metodologică efectuată de către Comisie (Eurostat) în conformitate cu articolul 11b din Regulamentul (CE) nr. 479/2009 […]”
20.
Considerentul (9) al Deciziei delegate 2012/678 stabilește care sunt cazurile în care nu trebuie să se rețină că există o prezentare de date eronate:
„La evaluarea faptelor care constituie o prezentare de date eronate cu privire la deficit și datorie în sensul Regulamentului (UE) nr. 1173/2011, aplicarea incorectă a normelor contabile SEC 95, care nu reprezintă rezultatul unei intenții sau al unei neglijențe grave, nu trebuie să fie considerată ca atare. De asemenea, ar trebui să fie excluse din domeniul de aplicare al prezentei decizii reviziile, inclusiv reviziile majore datorate schimbărilor de metodologie din anii anteriori, care sunt explicate într‑o manieră clară și adecvată, greșelile nesemnificative […]”
21.
A doua teză a considerentului (10) al Deciziei delegate 2012/678 definește termenul de neglijență gravă:
„Un act sau o omisiune involuntară ar trebui să fie considerat caz de neglijență gravă, dacă o persoană responsabilă pentru elaborarea datelor privind deficitul și datoria publică comite o încălcare flagrantă a obligațiilor sale de serviciu.”
22.
Considerentul (15) al Deciziei delegate 2012/678 stabilește:
„Prezenta decizie ar trebui să fie aplicată fără a aduce atingere prerogativelor Comisiei (Eurostat) de exercitare a competențelor sale în temeiul Regulamentului (CE) nr. 479/2009.”
23.
Din articolul 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678 rezultă care sunt informațiile pe care, la începutul anchetei, Comisia trebuie să le pună la dispoziția statului membru pe care îl suspectează că ar fi manipulat datele statistice:
„Comisia comunică statului membru în cauză decizia sa de a deschide o anchetă, inclusiv informațiile despre indiciile serioase identificate cu privire la existența unor fapte susceptibile să constituie prezentări de date eronate privind deficitul și datoria publică, care decurg din manipularea acestor date ca urmare a unei intenții sau a unei neglijențe grave.”
24.
Articolul 2 alineatul (3) din Decizia delegată 2012/678 dezvoltă considerentul (8):
„Comisia poate opta să efectueze o astfel de anchetă numai după ce o vizită metodologică a fost efectuată conform unei decizii luate de Comisie (Eurostat) în temeiul Regulamentului (CE) nr. 479/2009.”
25.
Articolele 6, 10 și 11 din Decizia delegată 2012/678 conferă statului membru în cauză dreptul de a prezenta observații, dreptul de acces la dosar și dreptul de a fi reprezentat în justiție.
26.
Articolul 14 din Decizia delegată 2012/678 este dedicat modului în care se calculează cuantumul amenzii care urmează să fie aplicată:
„(1)   Comisia se asigură că amenda care urmează a fi recomandată este eficace, proporțională și are efect de descurajare. Amenda se stabilește pe baza unei sume de referință care, atunci când se iau în considerare circumstanțele specifice menționate la alineatul (3), poate fi modificată în sensul măririi sau micșorării acesteia.
(2)   Suma de referință este egală cu 5 % din cel mai mare impact al prezentării de date eronate fie la nivelul deficitului public, fie la nivelul datoriei publice a statului membru pentru anii în cauză vizați de notificarea din cadrul procedurii privind deficitul excesiv.
(3)   Luând în considerare cuantumul maxim stabilit la articolul 13, Comisia trebuie să ia în considerare, pentru fiecare caz, următoarele circumstanțe, dacă acestea sunt relevante:
(a)
gravitatea și efectele mai ample ale prezentării de date eronate; în special, impactul declarației de date eronate asupra funcționării consolidării guvernanței economice a Uniunii;
[…]
(d)
repetarea, frecvența sau durata prezentării de date eronate de către statul membru în cauză; în astfel de cazuri, suma de referință este aceea care are cea mai mare valoare detectată și se înmulțește cu numărul de ani, de‑a lungul celor patru ani de la data ultimei notificări, în care s‑au prezentat datele eronate în cauză;
(e)
gradul de diligență și cooperare sau, dimpotrivă, gradul lipsei de cooperare, demonstrat de statul membru în cauză la detectarea prezentării de date eronate și în cursul investigațiilor.”
27.
Conform articolului 16 din Decizia delegată 2012/678, aceasta a intrat în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Publicarea a avut loc la 6 noiembrie 2012.
III. Istoricul litigiului și al deciziei atacate
28.
La 30 martie 2012, Spania a transmis Comisei în contextul procedurii deficitului excesiv (EDP) cuantumul deficitelor sale reale și prognozate pentru anii 2008-2012.
29.
La 17 mai 2012, Spania a revizuit datele privind deficitul notificate în luna martie 2012, întrucât între anii 2008-2011 anumite comunități autonome au avut cheltuieli mai mari decât cele raportate autorităților naționale competente. Diferența totală a fost de 4,5 miliarde de euro (cca 0,4 % din produsul intern brut al țării), din care 1,9 miliarde de euro în Comunitatea Autonomă Valencia.
30.
În perioada care a urmat, Comisia a făcut patru vizite în Spania: în lunile mai, iunie și septembrie 2012 și în luna septembrie 2013.
31.
Prin decizia din 11 iulie 2014, Comisia a demarat o anchetă cu privire la o eventuală manipulare a datelor statistice în Comunitatea Autonomă Valencia.
32.
În raportul de anchetă din 7 mai 2015 (
10
), Comisia a constatat că, în decursul mai multor ani, în sistemul de sănătate din Comunitatea Autonomă Valencia au existat cheltuieli care nu au fost înregistrate în mod corespunzător. Curtea de Conturi regională a atras atenția în mod repetat în rapoartele sale anuale asupra cheltuielilor neînregistrate. Cu toate acestea, autoritatea regională competentă nu a făcut nimic în acest sens. Din această împrejurare, Comisia a tras concluzia că datele raportate de Spania în luna martie 2012 în legătură cu datele privind deficitele publice nu au fost corecte, constatând astfel neglijența gravă a Spaniei. Astfel, Comisia a propus Consiliului, potrivit articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011, să aplice o amendă acestei țări.
33.
Consiliul a urmat propunerea și prin decizia atacată a aplicat o amendă în cuantum de 18,93 milioane de euro.
34.
Decizia a fost notificată Spaniei la 20 iulie 2015 și publicată apoi în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 28 iulie 2015.
35.
La 29 septembrie 2015, Spania a formulat prezenta acțiune. În noiembrie 2015, Consiliul a rectificat titlul deciziei atacate: denumirea „decizie” a devenit „decizie de punere în aplicare” (
11
).
IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
36.
Spania solicită:
–
declararea nulității Deciziei de punere în aplicare (UE) 2015/1289 a Consiliului din 13 iulie 2015;
–
cu titlu subsidiar, limitarea perioadei avute în vedere la calcularea cuantumului amenzii la perioada ulterioară intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1173/2011 și reducerea în mod corespunzător a amenzii aplicate și
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
37.
Consiliul solicită:
–
constatarea competenței Tribunalului pentru soluționarea acțiunii și trimiterea cauzei la Tribunal în vederea soluționării;
–
cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii și
–
obligarea Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
38.
Comisia a intervenit, în litigiu, în favoarea Consiliului. Părțile au depus memorii scrise și și‑au prezentat concluziile orale în ședința desfășurată la 4 aprilie 2017.
V. Apreciere juridică
39.
Acțiunea în anulare se întemeiază pe patru motive. În primul rând, Spania critică faptul că, în cadrul anchetei, Comisia i‑a încălcat dreptul la apărare (a se vedea punctul B de mai jos). În al doilea rând, Spania invocă încălcarea dreptului la bună administrare (a se vedea punctul C de mai jos). În al treilea rând, Spania consideră că nu sunt îndeplinite condițiile materiale pentru aplicarea unei amenzi (a se vedea punctul D de mai jos). Și, în al patrulea rând, Spania critică modul de calculare a cuantumului amenzii aplicate (a se vedea punctul E de mai jos).
40.
Înainte de a intra pe fondul acestor motive, este necesar să se stabilească dacă Curtea de Justiție este într‑adevăr competentă să judece prezenta acțiune (a se vedea punctul A de mai jos).
A.
Cu privire la competența Curții
41.
Consiliul și Comisia consideră că prezenta cauză este de competența Tribunalului, iar nu a Curții. În cazul în care constată că o acțiune este de competența Tribunalului, în temeiul articolului 54 al doilea paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție, Curtea trimite cauza la Tribunal.
42.
Competența Curții rezultă din articolul 8 alineatul (5) prima teză din Regulamentul nr. 1173/2011. Potrivit acestuia, Curtea de Justiție a Uniunii Europene are competența deplină de a reexamina deciziile de prin care Consiliul impune sancțiuni, potrivit alineatului (1). Cu toate acestea, termenul de Curte de Justiție a Uniunii Europene este folosit la fel ca în articolul 19 alineatul (1) prima teză TUE ca noțiune generică și nu stabilește în mod expres competența Curții de Justiție în sine sau a Tribunalului (
12
). De asemenea, Regulamentul nr. 1173/2011 nu poate stabili norme de competență derogatorii de la prevederile Statutului Curții de Justiție. Prin urmare, se aplică normele de competență generale.
1.
Competența în cazul contestării măsurilor de executare
43.
Conform articolului 256 alineatul (1) prima teză TFUE, competența de a judeca acțiunile formulate în conformitate cu articolul 263 revine Tribunalului. La articolul 51 primul paragraf litera (a) din Statutul Curții de Justiție sunt stabilite excepții de la această regulă: acțiunile în anulare formulate de un stat membru împotriva actelor, printre altele, ale Consiliului sunt de competența Curții de Justiție. Prin excepție de la această derogare, articolul 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță prevede că, de la această derogare, sunt exceptate actele Consiliului prin care acesta își exercită competențele de executare în conformitate cu articolul 291 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene; pentru aceste acte este competent Tribunalul.
44.
În prezenta cauză, un stat membru, Spania, a formulat o acțiune împotriva unui act al Consiliului, și anume decizia de sancționare din 13 iulie 2015. Consiliul și Comisia consideră că competența Consiliului care rezultă din articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 de a aplica o amendă statelor membre în cazul în care acestea prezintă eronat datele statistice constituie o competență de executare în sensul articolului 291 alineatul (2) TFUE. În acest caz, este incident articolul 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță din Statutul Curții de Justiție, astfel încât competența de a judeca acțiunea Spaniei ar reveni Tribunalului, iar Curtea de Justiție ar trebui să își decline competența în favoarea acestuia.
45.
În vederea calificării juridice a unei decizii a Consiliului, nu se poate ține seama, din punct de vedere formal, de denumirea dată de Consiliu deciziei pe care o adoptă (
13
). Faptul că acesta a introdus ulterior în denumirea deciziei atacate sintagma „de punere în aplicare”, în scopul de a respecta cerințele prevăzute la articolul 291 alineatul (4) TFUE, nu conduce în mod imperativ la concluzia că este vorba despre un act juridic de punere în aplicare în sensul acestei dispoziții sau în sensul articolului 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță din statut.
46.
În mod contrar, împrejurarea că în Regulamentul nr. 1173/2011 nu se menționează articolul 291 TFUE nu înseamnă că articolul 8 alineatul (1) din regulamentul menționat se referă la competența decizională prevăzută pentru un act de punere în aplicare, în cazul în care aceasta rezultă din alte elemente componente ale regulamentului (
14
). Un indiciu în acest sens este împrejurarea că în cuprinsul considerentului (25) se prevede un temei expres pentru competența Consiliului, astfel cum este necesar potrivit articolului 291 alineatul (2) TFUE. Esențial este, însă, dacă competența de sancționare a Consiliului poate fi calificată din punct de vedere material drept competență de executare.
47.
Noțiunea „executare” cuprinde atât elaborarea unor norme de aplicare, cât și aplicarea normelor (de drept derivat) în situații determinate prin intermediul unor acte cu aplicabilitate individuală (
15
). Aplicarea amenzii pare a fi o măsură de executare și competența corespunzătoare, o competență de executare.
48.
Acest lucru nu este contrazis nici de împrejurarea că actul individual atacat nu este adresat unei persoane fizice sau juridice, ci unui stat membru. Întrucât astfel de decizii individuale sunt adoptate frecvent față de statele membre, trebuie să se pornească de la premisa că acestea au fost avute în vedere la redactarea articolului 291 alineatul (2) TFUE și a articolului 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță din statut. Tocmai în legătură cu dispoziția din statut, raportarea la această prevedere devine aparentă, întrucât acțiunile statelor membre au ca obiect deciziile Consiliului. Aceste acțiuni sunt foarte probabile (
16
), în cazul în care Consiliul adresează unui stat membru o măsură de punere în executare individuală.
2.
Încadrarea în măsuri de coordonare a politicii economice
49.
Este adevărat că în considerentul (25) al Regulamentului nr. 1173/2011, competența de aplicare a sancțiunilor în discuție este folosită în contextul coordonării politicii economice a statelor membre în cadrul Consiliului, potrivit articolului 121 alineatul (1) TFUE. Prin urmare, deciziile de sancționare reprezintă o continuare inerentă a măsurilor adoptate de Consiliu în temeiul articolelor 121 și 126 TFUE și al Regulamentelor nr. 1466/97 și nr. 1467/97.
50.
Competențele Consiliului, în conformitate cu articolele 121 și 126 TFUE, nu constituie competențe de executare în sensul articolului 291 alineatul (2), întrucât acestea sunt transferate Consiliului în mod direct prin tratat. Prin urmare, trebuie să se considere (
17
) că, pentru acțiunile formulate de statele membre în temeiul articolului 51 primul paragraf litera (a) din statut, competența revine Curții de Justiție, iar nu Tribunalului.
51.
Astfel, se ridică problema dacă „continuarea inerentă” a măsurilor care pot fi atacate la Curte sunt și ele de competența Curții.
52.
În susținerea acestei opinii, se poate invoca, pe lângă argumentul privind apropierea obiectivă a competențelor menționate, și faptul că articolul 291 TFUE nu prevede în mod exhaustiv transferul competențelor de executare (
18
). Este, astfel, posibil ca sancțiunile în discuție să fie măsuri de executare sui generis, care nu intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții și, ca urmare, nici în cel al articolului 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță din statut.
3.
Considerații privind economia reglementării
53.
Un alt argument în susținerea competenței Curții poate fi – la prima vedere – cel legat de apropierea procedurii de sancționare de procedura de neîndeplinire a obligațiilor potrivit articolelor 258-260 TFUE, rezervată exclusiv Curții de Justiție (
19
). Însă, și în această procedură, Comisia poate să adopte, între anumite limite restrânse, decizii pe care statul membru vizat le poate ataca în fața Tribunalului (
20
). Rezultă astfel că delimitarea competențelor între Tribunal și Curte nu poate fi realizată prin considerații generale.
54.
Împotriva stabilirii competenței în favoarea Curții se poate invoca, în plus, și faptul că competența acesteia întemeiată pe articolul 51 primul paragraf litera (a) din statut constituie o excepție de la principiul general al competenței Tribunalului, conform articolului 256 alineatul (1) TFUE și trebuie să fie, astfel, interpretată în sens restrâns (
21
). În schimb, excepțiile de la derogările de această natură, adică competențele Tribunalului potrivit articolului 51 primul paragraf litera (a) prima, a doua și a treia liniuță din statut, nu trebuie interpretate în sens restrâns, întrucât reprezintă o revenire la principiul general (
22
).
55.
Această apreciere este confirmată de scopurile dispoziției privind competența de la articolul 51 din statut. Potrivit considerentului (4) al Deciziei 2004/407, transferul de competențe de primă instanță către Tribunal trebuie să fie semnificativ, iar criteriile de alocare a competențelor, suficient de clare pentru a fi înțelese fără echivoc de instituții și de statele membre. Motivarea unei competențe a Curții pornind de la apropierea anumitor măsuri de alte măsuri, pentru care ar fi probabil competentă Curtea, ar fi incompatibilă cu acest principiu al clarității.
56.
Un alt argument pentru respectarea principiului general al competenței Tribunalului, poate fi și faptul că statul membru vizat beneficiază în acest mod de un grad de jurisdicție suplimentar care a fost instituit în vederea îmbunătățirii protecției jurisdicționale în cazul acțiunilor care necesită o examinare aprofundată a unor fapte complexe (
23
). Încălcările sancționate potrivit articolului 8 din Regulamentul nr. 1173/2011 au la bază, adesea, situații de fapt foarte complexe, în special în cazul în care – spre deosebire de prezenta cauză – statul membru contestă situația de fapt stabilită.
57.
În final, competența de sancționare în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 1173/2011 este legată de contextul măsurilor vizate la articolele 121 și 126 TFUE, iar eventualele sancțiuni, potrivit regulamentului, sunt prevăzute în proceduri diferite de măsurile luate în temeiul tratatului. Prin urmare, este exclus ca, în cadrul aceluiași litigiu, să trebuiască să se decidă cu privire la sancțiunile aplicate conform regulamentului și la sancțiunile menționate adoptate în temeiul tratatului. Apropierea obiectivă a acestor competențe nu reclamă existența unei competențe unitare.
4.
Concluzie
58.
În consecință, acțiunea Spaniei se îndreaptă împotriva unui act al Consiliului, prin intermediul căruia acesta și‑a exercitat competențele de executare, în temeiul articolului 291 alineatul (2) TFUE. Prin urmare, potrivit articolului 256 alineatul (1) TFUE și articolului 51 primul paragraf litera (a) a treia liniuță din statut, competența de a judeca acțiunea revine Tribunalului, astfel încât, în conformitate cu articolul 54 al doilea paragraf a doua teză din statut, Curtea trebuie să trimită cauza la Tribunal.
59.
Pentru cazul în care Curtea nu va fi de acord cu opinia noastră, în continuare, vom analiza cu titlu subsidiar motivele invocate de Spania.
B.
Cu privire la respectarea dreptului la apărare al Spaniei (primul motiv)
60.
Prin intermediul primului motiv, Spania invocă faptul că decizia atacată se întemeiază pe informații obținute de Comisie în timpul vizitelor efectuate în anii 2012 și 2013, cu nerespectarea dreptului la apărare al Spaniei. La acel moment, Comisia a analizat dacă Spania a prezentat date eronate privind deficitul. Aceste cercetări, efectuate anterior procedurii formale de anchetă deschise în luna iulie 2014, nu au fost acoperite de articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1173/2011 și de articolul 2 alineatul (3) din Decizia delegată 2012/678. Astfel, cercetările menționate ar fi fost întreprinse în afara cadrului stabilit, care urmărește tocmai să asigure respectarea dreptului la apărare al statului membru vizat. În special, contrar articolului 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678, Comisia a omis să informeze Spania că o acuză de prezentarea eronată a datelor statistice și să îi precizeze temeiul acuzației. Totodată, Comisia ar fi făcut cercetări secrete.
61.
Mai întâi, vom încadra acest motiv în etapa procedurală premergătoare adoptării deciziei de sancționare (punctul 1 de mai jos), pentru ca mai apoi să analizăm aspectul privind dreptul la apărare al Spaniei (punctul 2 de mai jos).
1.
Cu privire la desfășurarea procedurii
a)
Conținutul normativ al Regulamentului nr. 1173/2011 și al Deciziei delegate 2012/678
62.
Trebuie să se constate în primul rând că Spania înțelege greșit conținutul normativ al Regulamentului nr. 1173/2011 și al Deciziei delegate 2012/678.
63.
Potrivit articolului 8 alineatul (3) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1173/2011, Comisia poate decide să demareze o anchetă, în cazul în care constată că există indicii serioase cu privire la manipularea datelor privind deficitul și datoriile. Această procedură formală de anchetă este conturată de articolul 8 alineatul (3) din acest regulament și, în special, de articolele 2-12 din Decizia delegată 2012/678.
64.
Întrucât, potrivit regulamentului, nu sunt suficiente simplele bănuieli, ci trebuie să existe indicii serioase privind o prezentare eronată, acesta nu doar că permite să se efectueze cercetări prealabil demarării procedurii formale de anchetă, ci chiar le impune în mod imperativ, tocmai în scopul de a proteja statul membru în cauză. Acesta poate să fie acuzat public de prezentarea unor date eronate privind deficitul numai după ce indiciile care conduc la această constatare devin tot mai numeroase.
b)
Semnificația Regulamentului nr. 479/2009
65.
Competența Comisiei de a efectua cercetări anterior demarării procedurii formale de anchetă rezultă din articolul 11 și următoarele din Regulamentul nr. 479/2009, astfel cum indică legătura substanțială dintre acest regulament și Regulamentul nr. 1173/2011.
66.
Datele a căror prezentare eronată este sancționată prin articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 sunt acele date privind deficitul și datoria pe care statele membre trebuie să le comunice Comisiei în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 479/2009. În cazul în care există îndoieli cu privire la calitatea datelor raportate, potrivit articolului 11 alineatul (1) a doua teză din regulamentul menționat, Comisia este autorizată să efectueze vizite periodice în statul membru în cauză, precum și, în situații de excepție (
24
), vizite metodologice. Acestea au drept scop descoperirea eventualelor erori la înregistrarea și la transmiterea datelor (
25
) și sprijinirea statului membru respectiv în demersul de revizuire a acestor erori. În acest scop, Comisia poate să emită recomandări.
67.
Acesta este aspectul la care fac trimitere articolul 2 alineatul (3) și considerentul (8) al Deciziei delegate 2012/678, în care se subliniază că lansarea unei anchete formale trebuie să fie precedată de o vizită metodologică. Acestea nu restrâng, așadar, competențele de investigare ale Comisiei, anterior lansării unei proceduri formale de anchetă, ci obligă Comisia să epuizeze toate mijloacele prevăzute de Regulamentul nr. 479/2009. Considerentul (15) al deciziei delegate confirmă acest lucru, întrucât, potrivit acestui considerent, decizia nu aduce atingere prerogativelor Comisiei de exercitare a competențelor sale în temeiul Regulamentului nr. 479/2009.
68.
Începând cu intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1173/2011, procedura prevăzută la articolul 11 și următoarele din Regulamentul nr. 479/2009 are și scopul de a constata dacă sunt îndeplinite condițiile pentru demararea unei proceduri formale de anchetă, în conformitate cu articolul 8 alineatul (3) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1173/2011.
69.
Spania critică și efectuarea de către Comisie a unor vizite care nu sunt prevăzute de Regulamentul nr. 479/2009, și anume vizite tehnice, o vizită de dialog preliminară și o „vizită ad‑hoc” (
26
). În pofida acestor denumiri, nu este cert dacă, prin aceste vizite, Comisia și‑a exercitat competențele de anchetă, care ar fi depășit cadrul vizitelor definite la articolele 11a și 11b.
70.
Nici referirea făcută de Spania la un document al Eurostat (
27
) nu conduce la o altă concluzie. În acest document, Eurostat propune să se includă în mod expres „vizitele de dialog preliminare” în Regulamentul nr. 479/2009, menționându‑se totodată că este vorba despre o formă specială a vizitelor de dialog prevăzute deja de regulament.
71.
Contrar opiniei exprimate de Spania, aceste vizite nu reprezintă o anchetă lipsită de temei legal.
c)
Concluzie intermediară: dihotomia procedurii de investigare
72.
Prin urmare, se pot reține următoarele: în privința manipulării datelor statistice, procedura de investigare se împarte în două faze distincte.
73.
Prima fază începe de îndată ce Comisia ia măsurile de clarificare, pe baza unei suspiciuni de manipulare a datelor privind deficitul și datoria și se finalizează atunci când este defavorabilă statului membru în cauză, cu adoptarea unei decizii de demarare a unei proceduri formale de anchetă. Iar procedura preanchetei are drept scop constatarea dacă există indicii serioase cu privire la o prezentare eronată a deficitelor. Temeiul legal al acestor investigații îl constituie articolul 11 și următoarele din Regulamentul nr. 479/2009.
74.
A doua fază se întinde de la momentul adoptării deciziei privind demararea unei proceduri formale de anchetă până la momentul adoptării unei decizii privind o recomandare adresată Consiliului de a aplica o amendă. Scopul anchetei formale este acela de a afla dacă într‑adevăr au fost prezentate eronat deficite, în sensul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Această fază este reglementată la articolul 8 alineatul (3) din regulamentul menționat și la articolele 2-12 din Decizia delegată 2012/678.
75.
Având în vedere aceste împrejurări, este irelevant faptul că Decizia delegată 2012/678 nu era încă în vigoare la momentul la care au fost efectuate vizitele în lunile mai, iunie și septembrie 2012, întrucât pentru procedura de preanchetă se aplică articolul 11 și următoarele din Regulamentul nr. 479/2009.
2.
Cu privire la dreptul la apărare
76.
Esența argumentelor prezentate de Spania nu rezidă în criticile analizate mai sus, ci se concentrează în motivul că aceasta nu a fost informată de Comisie, cu ocazia vizitelor din anii 2012 și 2013, ci abia după demararea procedurii formale de anchetă din luna iulie 2014, cu privire la suspiciunea prezentării eronate a datelor statistice și la motivele pe care se întemeiază această suspiciune. Prin aceasta, Comisia a încălcat articolul 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678 și a lezat dreptul la apărare al Spaniei.
77.
Spania este în eroare în ceea ce privește conținutul normativ al articolului 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678. Această dispoziție obligă Comisia să comunice statului membru în cauză deschiderea anchetei formale și să îi dezvăluie acestuia indiciile de care dispune cu privire la manipularea datelor statistice. Respectarea acestor prevederi nu este pusă în discuție.
78.
În realitate, Spania nu invocă încălcarea articolului 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678, ci încălcarea dreptului de a fi informată în procedura preanchetei cu privire la suspiciunea de manipulare și la faptele pe care Comisia își întemeiază această suspiciune.
79.
Este, oare, recunoscut un astfel de drept?
80.
Din Regulamentul nr. 479/2009, relevant pentru procedura preanchetei, se poate desprinde un indiciu care să întemeieze dreptul de a fi ascultat. Conform articolului 13 prima teză, Comisia raportează Comitetului economic și financiar constatările vizitelor de dialog și metodologice, inclusiv eventualele observații formulate pe marginea acestor constatări de statul membru respectiv. Cu toate acestea, din această dispoziție nu rezultă obligația Comisiei de a comunica statului membru suspiciunea de prezentare eronată a datelor privind deficitul.
81.
Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții, respectarea dreptului la apărare în orice procedură deschisă împotriva unei persoane și susceptibilă de a conduce la un act cauzator de prejudicii constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii, care trebuie garantat chiar și în absența unei reglementări privind procedura (
28
).
82.
Într‑adevăr, statului membru în cauză îi este recunoscut, în procedura în discuție în prezenta cauză, un drept la apărare extins, însă numai în a doua fază a procedurii, și anume în faza anchetei formale.
83.
Se poate, însă, considera, în aceste împrejurări, că recunoașterea unui drept la apărare extins, în procedura de anchetă formală, compensează lipsa unui drept la informare din procedura preanchetei. Este, însă, irelevant dacă modul de desfășurare a procedurii preanchetei poate afecta posibilitatea de apărare în procedura formală de anchetă. Pentru procedurile în materie de carteluri, Curtea a recunoscut existența unui potențial efect comparabil.
84.
În ceea ce privește încălcarea articolului 101 sau 102 TFUE, procedura de investigare se împarte, la fel ca și procedura în discuție, în două părți: o procedură de preanchetă și o procedură formală de verificare (
29
). Ultima dintre aceste proceduri începe odată cu aducerea la cunoștință a acuzelor în privința întreprinderii vizate (
30
). În această măsură, există o paralelă cu articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1173/2011 și cu articolul 2 alineatul (1) din Decizia delegată 2012/678.
85.
Pentru procedura în materie de concurență, Curtea a subliniat, în special, faptul că datele și informațiile cu privire la protecția dreptului la apărare al întreprinderii, obținute în timpul verificărilor prealabile efectuate în vederea unei inspecții, adică în special în cazul perchezițiilor și audierilor, pot fi valorificate numai în scopurile arătate în rezoluția de verificare sau în decizia de inspecție (
31
). Acest lucru poate fi înțeles în sensul că acest obiectiv trebuie să fie comunicat persoanei vizate și în cazul unor verificări prealabile efectuate în vederea aplicării unei sancțiuni pentru prezentarea eronată a datelor bugetare.
86.
Pe de altă parte, Curtea a recunoscut și faptul că Comisia trebuie să deschidă o nouă procedură de anchetă în scopul de a verifica corectitudinea sau a completa informațiile pe care le‑a obținut întâmplător, cu ocazia unei inspecții anterioare, în cazul în care aceste informații cuprind un indiciu privind un comportament care încalcă regulile de concurență stabilite în tratat (
32
).
87.
La prima vedere, s‑ar putea afirma că aceste considerații pot fi aplicate în mod corespunzător și în speță datorită similitudinii structurale a procedurii. Din acest punct de vedere ar putea exista, într‑adevăr, o problemă. În speță, părțile pun în discuție aspectul dacă Comisia a comunicat suspiciunea față de Spania în luna septembrie 2013 sau abia în luna iulie 2014. Este însă necontestat faptul că în timpul vizitelor din 2012 nu se punea problema vreunei proceduri de sancționare.
88.
Cu toate acestea, pe planul cercetărilor prealabile există diferențe considerabile față de dreptul concurenței, ceea ce face ca aplicarea prin analogie să fie limitată.
89.
În timp ce în materia concurenței cercetările prealabile trebuie să fie comunicate întreprinderii în cauză, în domeniul supravegherii bugetare, statele membre și Comisia se află într‑un dialog permanent, conform Regulamentului nr. 479/2009. Scopul acestuia include și aspectul ca eventualele indicii privind orice prezentare eronată a datelor în sensul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 să fie obținute în acest cadru al dialogului (
33
). Acest lucru se aplică în speță, în special, pentru Spania, întrucât acest stat membru a descoperit problemele bugetare pe care le‑a comunicat Comisiei.
90.
În schimb, nu există niciun indiciu în sensul că Comisia trebuie să verifice constant dacă eventualele informații s‑au acumulat într‑atât, încât se impune emiterea unui avertisment statului membru.
91.
În plus, potrivit precizărilor necontestate ale Consiliului și ale Comisiei, aceasta a verificat și a confirmat, în cadrul procedurii formale de anchetă, toate informațiile relevante pentru sancționare, obținute în procedura dialogului, înainte de aplicarea sancțiunii de către Consiliu, ca urmare a acestor informații. În această măsură, situația de fapt este comparabilă cu informațiile obținute întâmplător în materie de concurență.
92.
Chiar dacă am porni de la existența unei obligații a Comisiei de a emite un avertisment, Spania nu a susținut în mod suficient de convingător în ce măsură momentul la care a fost informată despre anchetă i‑a afectat dreptul la apărare. Dimpotrivă, aceasta invocă o astfel de încălcare, fără a indica vreun temei în acest sens (
34
).
93.
În măsura în care Spania sugerează că autoritățile spaniole ar fi furnizat Comisiei materiale care să o incrimineze doar pentru că nu au știut despre existența unei suspiciuni de manipulare, acest argument nu ține seama de funcția dreptului la apărare. Acest drept nu cuprinde dreptul de informare prealabilă pentru ca astfel să îi poată fi ascunse Comisiei informații (
35
). Acest lucru este valabil într‑o mare măsură în privința statelor membre. Întreprinderile nu pot fi obligate să ofere răspunsuri prin care să recunoască existența unei abateri (
36
). În schimb, în cazul în care există suspiciuni că au prezentat date eronate privind deficitul și datoriile, statele membre sunt obligate să coopereze, chiar dacă se autoincriminează. Acest lucru rezultă din obligația de loialitate a statelor membre față de Uniune, prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE (
37
).
3.
Concluzie intermediară
94.
Prin urmare, primul motiv trebuie respins.
C.
Cu privire la respectarea dreptului la bună administrare (al doilea motiv)
95.
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Spania invocă încălcarea dreptului la bună administrare, prevăzut la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale. Ea pune la îndoială imparțialitatea comisiei de anchetă, întrucât din aceasta făceau parte și persoane care au participat la cercetările efectuate anterior deschiderii procedurii formale.
1.
Cu privire la aplicarea articolului 41 din cartă
96.
Consiliul contestă aplicarea articolului 41 din cartă în favoarea statelor membre, deși recunoaște că acestea se pot întemeia pe principiul imparțialității. Comisia merge un pas mai departe și își exprimă îndoiala cu privire la aplicarea principiului imparțialității sau cel puțin a conținutului acestuia în cazul statelor membre.
97.
Indiferent dacă statele membre se pot sau nu se pot întemeia pe articolul 41 din cartă, este cert că principiul imparțialității își găsește aplicare ca expresie a principiului general al dreptului la bună administrare (
38
).
2.
Cu privire la limitarea principiului imparțialității
98.
Pe de o parte, principiul imparțialității cuprinde imparțialitatea subiectivă, potrivit căreia niciunul dintre membrii instituției în cauză, însărcinați cu soluționarea cauzei, nu trebuie să fie părtinitori sau să aibă prejudecăți, și, pe de altă parte, imparțialitatea obiectivă, în sensul că instituția trebuie să ofere garanții suficiente pentru a exclude în această privință orice bănuială legitimă (
39
).
99.
Spania critică faptul că trei din cei patru membri care au condus ancheta formală luaseră parte și la vizitele efectuate în anii 2012 și 2013. Obiecțiunea Consiliului, potrivit căruia Spania trebuie să dovedească faptul că membrii comisiei de anchetă au fost într‑adevăr imparțiali, pare îndreptățită la prima vedere, deoarece acest argument nu se referă la imparțialitatea subiectivă. Spania critică însă numai încălcarea principiului imparțialității obiective.
100.
În măsura în care Spania se referă la faptul că o abatere nu poate fi cercetată și sancționată de una și aceeași instituție vizată de efectele acestei abateri (
40
), trebuie să admitem următoarele: pe de o parte, Eurostat este destinatarul comunicărilor referitoare la datele privind deficitul și datoriile, pe de altă parte, Eurostat verifică calitatea datelor raportate și face cercetări atunci când are suspiciuni privind manipularea datelor statistice. Totuși, este dificil să considerăm că Eurostat este „victima” unui eventual comportament inadecvat.
101.
De asemenea, trebuie să se admită că acest argument este valid în măsura în care se referă la faptul că modul în care a acționat Comisia nu a asigurat un grad maxim de imparțialitate. Există numeroase elemente pentru a se considera că persoanele care au efectuat deja cercetări și care au propus Comisiei deschiderea anchetei formale vor continua să acționeze complet imparțial în ultima procedură.
102.
În timpul ședinței, Comisia a exprimat și alte îndoieli privind imparțialitatea ca urmare a unei întrebări adresate de Curte la care a răspuns că ancheta formală a avut drept scop descurajarea prezentării de date eronate. Această afirmație creează temerea că, cel puțin, această etapă a procedurii nu a fost transparentă în ceea ce privește rezultatele.
103.
Într‑adevăr, se poate concepe un număr mare de măsuri de natură să asigure un grad mai ridicat de imparțialitate a anchetei. În scopul de a împiedica participarea părților care au luat parte la cercetările prealabile la ancheta formală, aceasta ar fi fost varianta cea mai simplă. Este, de asemenea, posibilă însărcinarea unui alt oficiu al Comisiei cu efectuarea anchetei formale, fie din cadrul Eurostat, fie din afara acestei direcții generale, de exemplu, însărcinarea unui oficiu din cadrul Direcției Generale Economie și Finanțe sau din cadrul OLAF. Gradul de imparțialitate a anchetei ar fi fost și mai ridicat dacă ancheta ar fi fost preluată, de exemplu, de Curtea de Conturi sau de BCE.
104.
Motivul pentru o astfel de întărire a imparțialității în cadrul anchetei ar putea fi respectul față de suveranitatea bugetară a statelor membre. Aceasta este limitată, deja, considerabil prin supravegherea din partea Uniunii și, mai mult, prin sancționarea prezentărilor de date bugetare eronate. Astfel se explică și procedura specială de anchetă a prezentărilor eronate de date, precum și competența Consiliului de aplicare a sancțiunilor. Prin urmare, este logic ca și în cadrul acestei proceduri speciale să fie luate măsuri speciale în vederea asigurării unei anchete imparțiale.
3.
Cu privire la justificarea renunțării la un grad maxim de imparțialitate
105.
Într‑adevăr renunțarea la un grad maxim de imparțialitate poate fi justificată în pofida acestor interese majore. Analog articolului 52 alineatul (1) din cartă, acest lucru este posibil atunci când renunțarea este prevăzută de lege și dacă respectă substanța principiului imparțialității. În plus, conform principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
106.
În ceea ce privește temeiul legal, competența Comisiei de a efectua o anchetă formală rezultă din articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1173/2011. Potrivit articolului 2 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678, ancheta este realizată de Eurostat, deci de direcția generală care a realizat și cercetările prealabile, potrivit Regulamentului nr. 479/2009. Nu există îndoieli cu privire la faptul că persoanele care au participat la efectuarea anchetei au fost competente, potrivit regulilor interne ale Eurostat. Prin urmare, trebuie să se considere că ingerința în principiul imparțialității are o bază legală suficient de solidă.
107.
Substanța principiului imparțialității nu a fost încălcată în litigiul principal nici prin faptul că sancțiunea a fost stabilită de o altă instituție, adică de Consiliu. În plus, acesta a hotărât pe baza unei recomandări a Comisiei care nu a fost formulată de persoanele din Eurostat, ci de colegiul comisarilor. Consiliul a subliniat pe bună dreptate acest aspect.
108.
Prin urmare, este decisiv aspectul dacă Comisia a acționat în mod proporțional.
109.
Principiul proporționalității impune ca măsura să fie „adaptată, necesară și proporțională în raport cu obiectivul pe care îl urmărește” (
41
). Acest obiectiv trebuie să fie recunoscut de Uniune și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
110.
În ceea ce privește obiectivele legitime ale renunțării la măsurile suplimentare de sporire a gradului de imparțialitate la efectuarea anchetei, Consiliul menționează resursele limitate ale Comisiei și necesitatea unei specializări. Este vorba, așadar, despre un obiectiv legitim privind limitarea cheltuielilor anchetei (
42
), concomitent cu asigurarea calității acesteia.
111.
Modul în care a acționat Comisia a fost adecvat și necesar pentru atingerea acestor obiective. Referitor la complexitatea materiei, este într‑o mare măsură rezonabil ca aceleași persoane să efectueze atât cercetările prealabile, cât și ancheta formală. Practic, acest lucru are drept scop și accelerarea anchetei, prin care se realizează un alt obiectiv al dreptului la bună administrare.
112.
În final, considerăm că modul în care a acționat Comisia este și proporțional în raport cu ingerința în principiul imparțialității. Participarea persoanelor care au luat parte și la cercetările prealabile servește nu doar intereselor Comisiei de a acționa în mod eficient, dar și intereselor Spaniei în calitate de stat membru vizat de anchetă. Cunoscând situația de fapt, aceste persoane contribuie la evitarea erorilor – și a celor care ar prejudicia Spania – din cadrul anchetei, precum și la accelerarea desfășurării anchetei.
113.
În cele din urmă, pentru prezenta cauză, este puțin importantă evaluarea comparativă a avantajelor pe care le aduce continuarea activității acelorași persoane și a reducerii gradului de imparțialitate care decurge din aceasta, deoarece interesul legitim al Spaniei privind o apreciere imparțială este asigurat mai mult decât suficient, întrucât, mai întâi, decizia de a adresa o recomandare Consiliului a fost adoptată de colegiul comisarilor, iar în urma acesteia, Consiliul a putut să aplice amenda. Niciunul dintre aceștia nu a participat direct la efectuarea cercetărilor prealabile.
114.
Interesul privind imparțialitatea este asigurat, în mod suplimentar, prin protecția juridică asigurată de instanțele Uniunii, care sunt, de asemenea, foruri decizionale imparțiale de care Spania se folosește în cadrul prezentei proceduri. Astfel cum subliniază în mod întemeiat Consiliul și Comisia, natura acestei protecții juridice este foarte extinsă, întrucât, potrivit articolului 8 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1173/2011, instanțele Uniunii au competența deplină de a reexamina deciziile prin care Consiliul impune amenzi.
115.
În concluzie, Comisia nu a adus atingere principiului imparțialității, astfel că acest motiv trebuie respins.
D.
Cu privire la îndeplinirea condițiilor pentru aplicarea unei amenzi (al treilea motiv)
116.
Prin intermediul celui de al treilea motiv, Spania pune în discuție îndeplinirea condițiilor pentru aplicarea unei amenzi, astfel cum sunt acestea reglementate la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Spania contestă, în primul rând, prezentarea eronată a datelor, întrucât acestea au fost raportate imediat ce au fost disponibile și, în al doilea rând, aceasta consideră că datele raportate nu sunt importante pentru aplicarea articolului 121 TFUE sau a articolului 126 TFUE ori a Protocolului EDP, întrucât nu au fost avute în vedere de Comisie pentru supraveghere ca urmare a rectificării lor rapide. În final, Spania contestă posibilitatea de a considera gravă o eventuală abatere din partea sa.
1.
Prezentarea eronată a datelor (prima parte a celui de al treilea motiv)
117.
În primul rând, Spania arată că datele prezentate nu au fost eronate. Datele raportate în luna martie 2012 nu au fost nici eronate, nici corecte, ci provizorii. Spania a actualizat aceste date după rectificarea realizată în luna mai 2012. Este vorba despre o revizuire în cadrul obișnuit de activitate. Un astfel de procedeu nu intră sub incidența articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011, astfel cum rezultă din articolul 6 al Regulamentului nr. 479/2009 și din considerentul (9) al Deciziei delegate 2012/678.
118.
Acest argument nu poate fi primit.
119.
Rectificările necesare ca urmare a unei aplicări eronate a normelor contabile reprezintă revizuiri în sensul articolului 6 din Regulamentul nr. 479/2009, însă nu exclud prezentarea eronată a datelor în sensul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011.
120.
Articolul 6 din Regulamentul nr. 479/2009 reglementează obligația statelor membre de a informa Comisia cu privire la orice revizuiri majore ale datelor deja raportate. Revizuirile nu sunt doar permise, ci obligatorii. Pentru eficiența supravegherii bugetare, este esențială corectitudinea datelor prezentate Comisiei. Motivul necesității de a efectua revizuirea datelor este irelevant în acest context. Faptul că acest procedeu a fost denumit de Comisie „revizuire” și că a publicat fără rezerve datele astfel revizuite corespunde prevederilor regulamentului.
121.
Totodată, revizuirile pot constitui dovezi pentru prezentarea eronată a datelor în sensul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Ilustrativă în acest sens este a doua teză a considerentului (9) al Deciziei delegate 2012/678, care enumeră cazurile în care datele deja raportate trebuie să fie revizuite, dar care nu reprezintă o prezentare eronată, pasibilă de amendă.
122.
Într‑adevăr, Decizia delegată 2012/678 nu este relevantă în privința conținutului normativ al articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Competența de reglementare a Comisiei potrivit articolului 8 alineatul (4) nu acoperă și elementele sancțiunii. O astfel de delegare poate fi, în plus, considerată incompatibilă cu articolul 290 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, în temeiul căruia elementele esențiale ale unui anumit domeniu nu pot fi delegate Comisiei. Totuși, decizia delegată poate fi edificatoare pentru opinia Comisiei relativă la conținutul regulamentului.
123.
În a doua teză a considerentului (9) al Deciziei delegate 2012/678, Comisia pornește de la premisa că revizuirile care sunt explicate clar și adecvat nu trebuie să fie calificate drept prezentări eronate. Contrar opiniei exprimate de Spania, prin aceasta nu se înțelege că prezentările eronate dezvăluite și explicate nu sunt pasibile de amendă. Dimpotrivă, Comisia ține seama de împrejurarea că datele finale privind deficitul și datoria sunt adesea anacronice față de momentul la care sunt puse la dispoziție și din această cauză raportările EDP conțin întotdeauna date bazate pe prognoze (
43
). Modificări ale acestor prognoze trebuie să fie permise, dacă sunt explicate în mod corespunzător. În plus, Comisia acceptă în mod expres modificările retroactive ale metodelor de înregistrare a datelor drept motiv suplimentar de revizuire.
124.
Rectificarea datelor comunicate Comisiei în luna martie 2012 nu a fost cauzată nici de caracterul provizoriu al datelor, nici de modificarea metodelor. Dimpotrivă, aceasta a fost necesară, întrucât Comunitatea Autonomă Valencia a încălcat normele contabile ale SEC 1995. Încălcarea a constat în faptul că, în domeniul sănătății, cheltuielile fie nu au fost înregistrare, fie au fost înregistrate cu întârziere (
44
). La nivel regional, au fost efectuate, așadar, mai multe cheltuieli decât au fost raportate autorității naționale competente. Acest lucru a avut drept consecință faptul că la calcularea deficitelor publice totale din perioada 2008-2011 autoritatea națională s‑a întemeiat pe cifre necorespunzătoare și că la raportarea EDP din luna martie 2012 a indicat deficite mai reduse.
125.
Spania nu contestă aspectul că aplicarea eronată a normelor contabile în Comunitatea Autonomă Valencia a fost motivul pentru revizuirea realizată în mai 2012. Faptul că Spania se întemeiază totodată pe caracterul provizoriu al datelor pe care le‑a raportat Comisiei pentru corectarea lor este incontestabil în acest context. Cuantumul cheltuielilor într‑adevăr efectuate în Comunitatea Autonomă Valencia a fost cert, cel puțin la nivel regional; acestea nu au fost însă înregistrate corespunzător.
126.
Prin urmare, se poate reține că în luna martie 2012, când a raportat cifrele, Spania a prezentat eronat datele care s‑au întemeiat pe încălcarea normelor contabile, fiind astfel necorespunzătoare. Faptul că a corectat ea însăși în luna mai datele raportate nu schimbă cu nimic această constatare, întrucât procedeul nu poate fi considerat revizuire neculpabilă. Dacă Spania a explicat sau nu a explicat în mod clar și adecvat această rectificare este prin urmare neesențial pentru constatarea unei încălcări a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011.
127.
Marginal, dorim să subliniem că, pentru aprecierea modului de acțiune a Spaniei, nu este esențial ce anume fac celelalte state membre. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, un stat membru nu se poate baza pe faptul că alte state membre nu și‑au îndeplinit obligațiile care decurg din dreptul Uniunii pentru a justifica neîndeplinirea propriilor obligații (
45
).
128.
În concluzie, trebuie să fie respinsă și prima parte a celui de al treilea motiv invocat de Spania.
2.
Date relevante pentru aplicarea articolului 121 sau 126 TFUE ori a Protocolului EDP (a doua parte a celui de al treilea motiv)
129.
În subsidiar – pentru cazul în care Curtea va constata o prezentare eronată a datelor – Spania invocă faptul că această prezentare nu a fost de natură să afecteze supravegherea bugetară. Pe de o parte, Spania a raportat datele foarte prompt, astfel că, la întocmirea rapoartelor, Comisia a putut să aibă în vedere cifrele corecte. Pe de altă parte, rectificarea aferentă anului 2011 (care, în opinia Spaniei, este singura relevantă) a fost de numai 0,9 miliarde de euro (0,08 % din produsul intern brut), ceea ce nu a determinat depășirea plafonului de 3 %.
130.
Nici acest argument nu este concludent, întrucât se bazează pe o interpretare eronată a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011.
131.
Contrar opiniei Consiliului, pentru interpretarea articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 este neesențial faptul că, potrivit articolului 14 alineatul (3) din Decizia delegată 2012/678, consecințele unei prezentări eronate sunt relevante la calcularea cuantumului amenzii. Astfel cum am arătat deja, Comisia nu este competentă să stabilească elementele sancțiunii, nici chiar indirect, prin stabilirea criteriilor pentru calcularea cuantumului amenzii, care, în opinia Consiliului, nu ar mai trebui să aibă vreo importanță pentru realizarea elementului material al abaterii.
132.
Menționăm în completare că nici geneza Regulamentului nr. 1173/2011 nu oferă alte indicii pentru interpretarea elementelor constitutive ale faptei. Elementul material al sancțiunii nu este prevăzut în propunerea inițială a Comisiei (
46
), ci a apărut pentru prima dată – în versiunea finală a modului de redactare, însă fără alte explicații – în proiectul Consiliului din 16 iunie 2011 (
47
). Aceasta este forma în care a fost preluat, fără rezerve, în Luarea de poziție a Parlamentului (
48
), deși proiectul raportorului (
49
) nu prevedea nimic în acest sens.
133.
Cu toate acestea, din însuși modul de redactare a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1178/2011 se poate trage concluzia că pentru aplicarea unei amenzi nu sunt relevante consecințele unei prezentări eronate pentru supravegherea bugetară. Potrivit acestei dispoziții, este necesar ca datele prezentate eronat să constituie date referitoare la deficite și la datorii, relevante pentru aplicarea articolului 121 sau 126 TFUE sau pentru aplicarea Protocolului EDP. Prin urmare, este suficient dacă datele sunt destinate supravegherii bugetare.
134.
Interpretarea ce rezultă din modul de redactare corespunde și obiectivelor stabilite în considerentul (13) al Regulamentului nr. 1173/2011. Potrivit primei teze, în vederea eficientizării aplicării supravegherii bugetare în zona euro, se impun sancțiuni suplimentare. A doua teză prevede că sancțiunile ar trebui să consolideze credibilitatea cadrului de supraveghere bugetară din Uniune. Niciunul dintre aceste două obiective nu impune aplicarea unei sancțiuni, însă ar fi mai bine promovate dacă prezentarea eronată a datelor ar putea fi sancționată.
135.
Prin urmare, trebuie să mai reținem că prezentarea eronată a datelor relevante pentru aplicarea articolului 121 sau 126 TFUE sau a Protocolului EDP realizează conținutul constitutiv al sancțiunii în momentul în care este săvârșită cu intenție sau din neglijență gravă. Datele în discuție sunt astfel de date, încât statele membre sunt obligate în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 479/2009 să le raporteze Comisiei pentru a putea fi folosite în mod corespunzător pentru supravegherea bugetară.
136.
Contrar opiniei Spaniei, și sumele despre care este vorba sunt suficient de mari pentru a justifica aplicarea articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. O prezentare eronată a datelor privind deficitul cu o diferență de 1,9 miliarde de euro, care conduce la o valoare de referință pentru sancționare de aproape 100 de milioane de euro, nu este deloc de neglijat.
137.
Și a doua parte a celui de al treilea motiv trebuie să fie, așadar, respinsă.
3.
Neglijență gravă (a treia parte a celui de al treilea motiv)
138.
Este, în final, relevant dacă Spania a prezentat în mod eronat datele dintr‑o neglijență gravă. Spania contestă aceasta, mai ales că doar o singură regiune a fost afectată de această problemă.
a)
Cu privire la factorul determinant pentru reținerea culpei grave
139.
Factorul determinant pentru neglijența gravă este comportamentul sancționat prin articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Acesta constă în prezentarea eronată a datelor în cadrul unei comunicări EDP adresate Comisiei. Titlul „Sancționarea actelor de manipulare a datelor statistice” este o referință la încălcarea normelor contabile din dreptul Uniunii. Această încălcare este cauza comunicării EDP realizate în mod eronat și poate fi formulată foarte sugestiv. Titlul nu schimbă cu nimic faptul că amenda nu este impusă pentru aplicarea eronată a normelor contabile, ci pentru transmiterea unor date false Comisiei (
50
). Acest lucru decurge din scopul sancțiunii. Aceasta trebuie să contribuie la o eficientizare a supravegherii bugetare de către Uniune (
51
). Pericolul pentru supravegherea bugetară apare doar în momentul în care datele false sunt comunicate Comisiei. Anterior acestui moment, problema este una pur internă, pe care statul membru poate și trebuie să o înlăture.
140.
Totodată, aplicarea eronată a normelor contabile este relevantă ca element de referință pentru componenta subiectivă a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011. Cine încalcă în mod intenționat normele contabile și nu rectifică aceste date până la următoarea comunicare EDP transmite Comisiei date false din cauza unei neglijențe grave.
141.
Rămâne în continuare să verificăm dacă, anterior comunicării EDP în luna martie 2012, Spania a încălcat normele contabile din neglijență gravă.
b)
Imputabilitatea comportamentului atât autorităților naționale, cât și celor regionale
142.
În a doua teză a considerentului (10) al Deciziei delegate 2012/678, Comisia a arătat că trebuie să fie calificată drept neglijență gravă situația în care o persoană responsabilă pentru elaborarea datelor privind deficitul și datoria publică comite o încălcare flagrantă a obligațiilor sale de serviciu. Prin aceasta, Comisia face trimitere în mod corect la sarcina de compilare a datelor privind deficitul sau datoria, fără a se limita la compilarea tuturor datelor din statul respectiv și fără a permite referirea la ordinea internă (
52
).
143.
Orice altă concluzie ar fi contrară principiului potrivit căruia un stat membru nu se poate întemeia pe împrejurări din ordinea juridică internă, inclusiv pe cele care rezultă din ordinea sa constituțională, pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii (
53
). În ceea ce privește obligațiile din cadrul supravegherii finanțelor publice, acest principiu este prevăzut în mod expres la articolele 2 și 3 din Protocolul EDP (
54
). Obligația concretă în discuție constă în comunicarea către Comisie a unor date corecte privind deficitul și datoria. Faptul că o instituție regională furnizează autorității naționale date false nu înlătură răspunderea statului membru în cauză.
144.
În consecință, Spania trebuie să răspundă atât pentru acțiunile necorespunzătoare ale autorității naționale competente, cât și pentru cele ale instituției competente din Comunitatea Autonomă Valencia.
c)
Existența unei neglijențe grave
145.
Părțile au opinii contrare cu privire la aspectul dacă autoritatea națională cunoștea sau ar fi trebuit să cunoască neregulile, anterior lunii mai 2012. Această problemă nu trebuie să fie analizată în profunzime.
146.
Spania nu pune în discuție faptul că autoritatea regională competentă nu și‑a îndeplinit în mod vădit obligația de diligență atunci când nu a înregistrat sau a înregistrat cu întârziere cheltuielile considerabile din sănătate, furnizând, astfel, autorității naționale date eronate, deși Curtea de Conturi regională îi atrăsese atenția asupra acestei erori.
147.
În vederea constatării unei neglijențe grave a autorității regionale, nu este necesar nici să ia în considerare comportamentul anterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1173/2011 la 13 decembrie 2011. În schimb, se poate avea în vedere împrejurarea că autoritatea regională nu și‑a îndreptat greșeala la timp, înainte de comunicarea din martie 2012. Prin urmare, nu se ridică problema retroactivității semnalată de Spania.
148.
Prin omisiunea rectificării, autoritatea regională și‑a încălcat în mod vădit obligația de diligență, la fel ca și prin aplicarea eronată a normelor contabile. Faptul că critica omisiunii de a rectifica datele transmise se referă la o perioadă scurtă nu este de natură să justifice o altă apreciere.
149.
Argumentul Spaniei potrivit căruia Comisia și Consiliul nu au ținut seama de faptul că Spania a descoperit neregulile în luna mai 2012 și a informat Comisia în acest sens, cooperând într‑o mare măsură în mod diligent și loial cu aceasta, nu conduce la o altă concluzie.
150.
Momentul relevant pentru existența condițiilor subiective de la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 este cel al comiterii faptei, adică momentul la care Comisiei i‑au fost comunicate datele (
55
). Comportamentul ulterior acestui moment este neesențial în privința problemei dacă se impune aplicarea unei amenzi. După cum s‑a și întâmplat, la calcularea cuantumului amenzii se pot avea în vedere numai dispozițiile articolului 14 alineatul (3) litera (e) din Decizia delegată 2012/678.
d)
Concluzie intermediară cu privire la a treia parte a celui de al treilea motiv
151.
În consecință, se pot reține următoarele: autoritatea competentă din Comunitatea Autonomă Valencia a omis din neglijență gravă să informeze autoritatea națională competentă cu privire la aplicarea eronată în trecut a normelor contabile și să explice, prin urmare, caracterul eronat al datelor comunicate acesteia. Spania trebuie să accepte răspunderea pentru acest comportament, având în vedere că, în comunicarea EDP adresată Comisiei în luna martie 2012, ea a prezentat eronat datele din cauza unei neglijențe grave.
152.
A treia parte a celui de al treilea motiv este de asemenea neîntemeiat.
4.
Concluzie intermediară privind al treilea motiv
153.
Prin urmare, al treilea motiv trebuie să fie respins în totalitate.
E.
Cu privire la calcularea corectă a amenzii aplicate (al patrulea motiv)
154.
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Spania critică faptul că, la calcularea amenzii aplicate, Consiliul a luat un considerare o valoare de referință prea mare. Pentru cazul în care Curtea va considera că aplicarea amenzii este justificată, Spania dorește reducerea amenzii de la 18,93 milioane de euro la 8,62 milioane de euro. Drept temei, Spania invocă articolul 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678 și faptul că posibilitatea de a sancționa prezentarea de date eronate privind deficitul este prevăzută numai de la sfârșitul anului 2011. În replică, Spania a precizat că invocă în acest sens principiul neretroactivității. Înainte de a intra pe fondul acestor argumente, trebuie să explicăm modul în care Consiliul a ajuns la această valoare de referință, pe baza căreia a stabilit amenda, precum și care este modul de calcul indicat de Spania.
1.
Cu privire la valoarea de referință
155.
Potrivit articolului 14 alineatul (1) a doua teză din Decizia delegată 2012/678, amenda se stabilește pe baza unei sume de referință, care poate fi modificată în condițiile speciale prevăzute la alineatul (3). Spania nu pune la îndoială reducerea cu o cincime a sumei de referință de către Consiliu.
156.
Potrivit articolului 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678, suma de referință este egală cu 5 % din cel mai mare impact al prezentării de date eronate, fie la nivelul deficitului public, fie la nivelul datoriei publice a statului membru pentru anii în cauză vizați de notificarea din cadrul procedurii privind deficitul excesiv.
157.
Comunicarea transmisă în luna martie 2012 s‑a referit, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 479/2009, la anii 2008-2012.
158.
Cheltuielile neînregistrate au fost pentru anul 2008 de 29 de milioane de euro, pentru anul 2009, de 378 de milioane de euro, pentru anul 2010, de 624 de milioane de euro și pentru anul 2011, de 862 de milioane de euro: în total 1,893 miliarde de euro.
159.
Pe baza sumei totale a cheltuielilor neînregistrate, Consiliul a calculat o sumă de referință de 94,65 milioane de euro și a stabilit amenda la o cincime din această sumă.
160.
Spania consideră că Consiliul ar fi trebuit să aibă în vedere numai cheltuielile neînregistrate aferente anului 2011. Astfel, ar fi rezultat o sumă de referință de 43,1 milioane de euro și o amendă în cuantum de 8,62 milioane de euro.
2.
Cu privire la interpretarea articolului 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678
161.
În măsura în care Spania se întemeiază pe articolul 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678, această opinie se bazează pe faptul că, potrivit acestei dispoziții, este relevantă „valoarea mai mare”. De aici, Spania a tras concluzia că nu poate fi avut în vedere decât anul în care datele raportate deviau cel mai mult de la datele reale.
162.
Această opinie nu este convingătoare, întrucât noțiunea „valoarea mai mare” de la articolul 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678 nu se referă la diferența anuală, ci la efectele prezentării eronate asupra deficitului sau a nivelului datoriilor. Suma de referință nu corespunde valorii de 5 % a efectelor prezentării eronate nici din deficitul public, nici din nivelul datoriilor publice – relevantă este valoarea mai mare – pentru anii avuți în vedere la comunicarea efectuată în cadrul procedurii de deficit excesiv.
163.
În majoritatea versiunilor lingvistice (
56
), nu este relevantă valoarea cea mai mare, ci valoarea mai mare. Întrucât fiecare raportare se referă la mai mulți ani, în cazul comparării diferențelor anuale ar putea rezulta mai multe valori mai mari. În speță, fiecare diferență anuală a fost mai mare decât diferența din anul precedent. Aplicabilitatea articolului 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678 prevede că valoarea de referință trebuie să fie determinabilă în mod cert.
164.
În plus, poziția acestei caracteristici, în cele mai multe dintre versiunile lingvistice ale reglementării, indică faptul că se referă la diferențele posibile în devierea valorilor de deficit și datorii, iar nu la diferențele între valorile anuale. În versiunea germană, s‑a optat pentru procedeul stilistic neobișnuit al inserției între liniuțe de întrerupere. În alte versiuni lingvistice, în special în spaniolă și în limbile în care este folosit la superlativ, acest înțeles rezultă fără rezerve din structura propoziției.
165.
Concluzia interpretării care rezultă din modul de redactare corespunde și obiectivului de a stabili o sancțiune proporțională. În cazul în care prezentarea eronată se referă doar la un an, nelegalitatea este evident de mai mică importanță decât dacă s‑ar referi la mai mulți ani. Prin urmare, ar fi neproporțional ca ambele cazuri să fie tratate în mod egal și să se țină cont, la calcularea sancțiunii, doar de un anumit an.
166.
Întrucât, în speță, este vorba despre o singură raportare eronată, nu trebuie să se clarifice cum ar trebui să fie calculată suma de referință, conform articolului 14 alineatul (3) litera (d) din Decizia delegată 2012/678, în cazul în care s‑ar raporta în mod repetat cifre eronate.
3.
Cu privire la principiul neretroactivității
167.
Totodată, Spania invocă implicit principiul neretroactivității. Întrucât Regulamentul nr. 1173/2011 a intrat în vigoare abia la 13 decembrie 2011, comportamentul Spaniei din anii 2008-2010 nu ar trebui să fie luat în considerare.
168.
Nici acest argument nu este concludent.
169.
Indiferent dacă statele membre se pot sau nu se pot întemeia pe articolul 49 alineatul 1 prima teză din cartă, care prevede neretroactivitatea sancțiunilor penale, acestea nu trebuie în niciun caz să accepte dispoziții cu efect retroactiv (
57
). Orice altă practică ar fi inacceptabilă într‑o Uniune de drept.
170.
În speță, însă, critica privind încălcarea principiului neretroactivității sancțiunilor este neîntemeiată.
171.
Astfel cum am arătat deja, sancțiunea este aplicată potrivit articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1173/2011 pentru raportarea unor date false Comisiei, iar nu pentru prezentarea denaturată a datelor în faza cercetărilor.
172.
Spania a transmis raportarea EDP sancționată în luna martie 2012 și, astfel, după intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1173/2011. Datele privind deficitul menționate în această raportare pentru anii 2008-2011 au fost false la momentul raportării. Faptul că aplicarea greșită a normelor contabile au condus la o raportare EDP eronată cu mult anterior datei de 13 decembrie 2011 nu schimbă cu nimic această realitate.
173.
Ar putea exista o încălcare a principiului neretroactivității în cazul în care Consiliul, la calcularea amenzii, ar fi ținut seama, potrivit articolului 14 alineatul (3) litera (d) din Decizia delegată 2012/678 de faptul că raportările EDP din anii 2008-2011 au fost de asemenea false. În acest caz, Consiliul ar fi sancționat și aceste raportări, deși Regulamentul nr. 1173/2011 a intrat în vigoare abia după transmiterea lor. Potrivit considerentului (11) al deciziei atacate, Consiliul nu a avut în vedere faptul că raportările din anii 2008-2011 au fost eronate.
4.
Concluzie intermediară
174.
Prin urmare, Consiliul a calculat corect suma de referință. Acesta nu a interpretat greșit prevederile articolului 14 alineatul (2) din Decizia delegată 2012/678 și nici nu a încălcat principiul neretroactivității.
175.
Al patrulea motiv este, așadar, de asemenea, neîntemeiat.
F.
Rezumat
176.
Întrucât niciunul dintre motivele invocate de Spania nu este întemeiat, acțiunea trebuie să fie respinsă în totalitate, în cazul în care Curtea nu va trimite cauza la Tribunal.
VI. Cheltuielile de judecată
177.
În cazul în care Curtea își însușește argumentele noastre și va trimite cauza la Tribunal, nu este necesar să se pronunțe asupra cheltuielilor de judecată.
178.
În schimb, dacă va soluționa ea însăși litigiul, potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât, în lumina soluției propuse de noi, Consiliul are câștig de cauză, cheltuielile de judecată trebuie puse în sarcina Spaniei.
179.
Cu toate acestea, potrivit articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Astfel, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
180.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)
Trimite cauza Spania/Consiliul (C‑521/15) la Tribunalul Uniunii Europene.
2)
Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
181.
Pentru situația în care Curtea nu va fi de acord cu propunerea noastră, propunem în subsidiar respingerea acțiunii și obligarea Spaniei la plata cheltuielilor de judecată, cu excepția cheltuielilor de judecată ale Comisiei, care rămân în sarcina acesteia.
(
1
)	Limba originală: germana.
(
2
)	Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/1289 a Consiliului din 13 iulie 2015 de aplicare a unei amenzi în cazul Spaniei pentru manipularea datelor referitoare la deficit în Comunitatea Autonomă Valencia (JO 2015, L 198, p. 19). Sintagma „de punere în aplicare” a fost introdusă ulterior în titlul deciziei (JO 2015, L 291, p. 10).
(
3
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 16 noiembrie 2011 (JO 2011, L 306, p. 1).
(
4
)	Protocolul (nr. 12) la TUE și la TFUE.
(
5
)	Regulamentul (CE) nr. 2223/96 al Consiliului din 25 iunie 1996 privind Sistemul european de conturi naționale și regionale din Comunitate (JO 1996, L 310, p. 1, Ediție specială, 10/vol. 2, p. 3) (SEC 1995). Regulamentul (UE) nr. 549/2013 care a abrogat acest regulament (JO 2013, L 174, p. 1) (SEC 2010) nu este aplicabil în speță.
(
6
)	Într‑o procedură desfășurată împotriva Austriei, Comisia a publicat recent un raport de anchetă [COM(2017) 94 final] în care a făcut o propunere pentru Consiliu.
(
7
)	Decizia 2004/407/CE, Euratom de modificare a articolelor 51 și 54 din Protocolul privind Statutul Curții de Justiție (JO 2004, L 132, p. 5, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 30).
(
8
)	Regulamentul Consiliului din 25 mai 2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene (JO 2009, L 145, p. 1), aplicabil, în prezent, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 679/2010 al Consiliului din 26 iulie 2010 (JO 2010, L 198, p. 1).
(
9
)	Decizia delegată a Comisiei din 29 iunie 2012 (JO 2012, L 306, p. 21).
(
10
)	Raportul Comisiei privind ancheta legată de manipularea statisticilor în Spania, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro (Decizia Comisiei din 11 iulie 2014) [COM(2015) 211 final].
(
11
)	A se vedea, mai sus, nota de subsol 2.
(
12
)	A se vedea Hotărârea din 17 martie 2005, Comisia/AMI Semiconductor Belgium și alții (C‑294/02, EU:C:2005:172, punctul 49), și Ordonanța din 14 iulie 2005, Elveția/Comisia (C‑70/04, nepublicată, EU:C:2005:468, punctul 18).
(
13
)	În ceea ce privește calitatea procesuală activă a persoanelor, a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Consiliul și Comisia (101/76, EU:C:1977:70, punctele 5/7-8/11), și Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, punctele 94 și 95). În ceea ce privește omisiunea de a denumi ca atare o decizie de punere în aplicare, a se vedea Concluziile noastre în cauzele Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux și alții și Esso Italiana și alții (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 și C‑389/14, EU:C:2015:754, punctul 177).
(
14
)	Hotărârea din 1 martie 2016, National Iranian Oil Company/Consiliul (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punctul 66).
(
15
)	Hotărârea din 1 martie 2016, National Iranian Oil Company/Consiliul (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punctul 36). Anterior, Hotărârea din 24 octombrie 1989, Comisia/Consiliul (16/88, EU:C:1989:397, punctul 11), cu referire la articolul 145 a treia liniuță din Tratatul CEE, și Hotărârea din 23 februarie 2006, Comisia/Parlamentul și Consiliul (C‑122/04, EU:C:2006:134, punctele 36 și 37), cu referire la articolul 202 a treia liniuță din Tratatul CE, ambele reprezentând norme care au precedat articolul 291 alineatul (2) TFUE.
(
16
)	În acest context, trebuie să se sublinieze că competența Tribunalului nu a fost niciodată aplicată pe temeiul derogărilor de la articolul 51 primul paragraf litera (a) din statut.
(
17
)	Hotărârea din 13 iulie 2004, Comisia/Consiliul (C‑27/04, EU:C:2004:436), nu este o dovadă a competenței Curții, întrucât delimitarea din prezent a competențelor nu era aplicabilă la acea vreme, iar competența Curții se stabilea în temeiul articolului 51 al doilea paragraf din statut.
(
18
)	Hotărârea din 22 ianuarie 2014, Regatul Unit/Consiliul și Parlamentul (C‑270/12, EU:C:2014:18, punctele 78-86).
(
19
)	Hotărârea din 15 ianuarie 2014, Comisia/Portugalia (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, punctele 50 și 51).
(
20
)	Hotărârea din 15 ianuarie 2014, Comisia/Portugalia (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, punctele 77 și 78).
(
21
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 29 aprilie 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, punctul 64), Hotărârea din 16 iulie 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, punctul 56), și Hotărârea din 8 martie 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, punctul 49).
(
22
)	A se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 2016, Bayer CropScience și Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, punctele 55-58).
(
23
)	Considerentul (4) al Deciziei 88/591/CECO, CEE, Euratom a Consiliului din 24 octombrie 1988 de instituire a Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene (JO 1988, L 319, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 67).
(
24
)	A se vedea în acest sens articolul 11b alineatul (2) din Regulamentul nr. 479/2009.
(
25
)	Articolul 11a prima teză și articolul 11b alineatul (1) din Regulamentul nr. 479/2009.
(
26
)	Raportul Comisiei (citat la nota de subsol 10, p. 8).
(
27
)	Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (anexa F.1 privind răspunsul Spaniei la memoriul în intervenție depus de Comisie).
(
28
)	Hotărârea din 21 septembrie 2000, Mediocurso/Comisia (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, punctul 36), Hotărârea din 9 iunie 2005, Spania/Comisia (C‑287/02, EU:C:2005:368, punctul 37), și Hotărârea din 17 martie 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, punctul 33).
(
29
)	Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctele 181-183), și Hotărârea din 21 septembrie 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisia (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punctul 38).
(
30
)	Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 183).
(
31
)	Hotărârea din 17 octombrie 1989, Dow Benelux/Comisia (85/87, EU:C:1989:379, punctele 17-18), Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctele 298 și 299), precum și Hotărârea din 22 octombrie 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punctul 48).
(
32
)	Hotărârea din 17 octombrie 1989, Dow Benelux/Comisia (85/87, EU:C:1989:379, punctul 19), și Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P‑C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 301).
(
33
)	A se vedea mai sus punctul 65 și urm.
(
34
)	A se vedea Hotărârea din 21 septembrie 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisia (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punctul 56 și urm.).
(
35
)	În materia concurenței, a se vedea Hotărârea din 25 ianuarie 2007, Dalmine/Comisia (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, punctul 60).
(
36
)	Hotărârea din 18 octombrie 1989, Orkem/Comisia (374/87, EU:C:1989:387, punctul 34 și 35), și Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punctul 65).
(
37
)	În legătură cu procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a se vedea Hotărârea din 11 decembrie 1985, Comisia/Grecia (192/84, EU:C:1985:497, punctul 19), Hotărârea din 9 noiembrie 1999, Comisia/Italia (C‑365/97, EU:C:1999:544, punctul 85), Hotărârea din 13 iulie 2004, Comisia/Italia (C‑82/03, EU:C:2004:433, punctul 15), Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punctele 41, 197 și 198), și Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Belgia (C‑275/04, EU:C:2006:641, punctul 82).
(
38
)	Hotărârea din 6 noiembrie 2008, Țările de Jos/Comisia (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punctul 56). A se vedea și Hotărârea din 16 aprilie 2013, Spania și Italia/Consiliul (C‑274/11 și C‑295/11, EU:C:2013:240, punctul 54).
(
39
)	A se vedea Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punctul 155), și Hotărârea din 19 februarie 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamentul (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, punctul 46).
(
40
)	A se vedea Concluziile noastre în cauza Ziegler/Comisia (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, punctul 145).
(
41
)	Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul 48 și jurisprudența citată. Cu privire la formularea justificării, a se vedea Concluziile noastre în cauza G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punctul 98), cu trimitere la Conseil constitutionnel din Franța, Hotărârea nr. 2015-527 QPC din 22 decembrie 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, punctele 4 și 12), și Hotărârea nr. 2016-536 QPC din 19 februarie 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, punctele 3 și 10); similar, a se vedea Conseil d’État din Franța, Hotărârea nr. 317827 din 26 octombrie 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); a se vedea și Bundesverfassungsgericht din Germania, BVerfGE 120, 274, 318 și 319 f. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, punctul 218).
(
42
)	Referitor la cheltuielile administrative în contextul protecției datelor, a se vedea Hotărârea din 7 mai 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, punctul 59 și urm.), iar referitor la accesul la documente, Hotărârea din 6 decembrie 2001, Consiliul/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punctul 30), și Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 28).
(
43
)	Cu privire la necesitatea de revizuire bazată pe acest motiv, a se consulta https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data
(
44
)	Adică nu la momentul la care au apărut – cu încălcarea principiului contabilității pe bază de angajamente (punctul 1.57 din SEC 1995).
(
45
)	Hotărârea din 26 februarie 1976, Comisia/Italia (52/75, EU:C:1976:29, punctul 11), Hotărârea din 29 martie 2001, Portugalia/Comisia (C‑163/99, EU:C:2001:189, punctul 22), și Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Comisia/Finlanda (C‑118/07, EU:C:2009:715, punctul 48).
(
46
)	COM(2010) 524 final.
(
47
)	Documentul Consiliului nr. 11480/11, articolul 6a și considerentul (3).
(
48
)	Amendamentele adoptate de Parlamentul European la 23 iunie 2011 referitoare la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind aplicarea eficientă a supravegherii bugetare în zona euro (P7_TA(2011)0290).
(
49
)	Documentul A7‑0180/2011.
(
50
)	Acest lucru devine în mod special evident în versiunea franceză a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1173/2011: „[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]” În versiunile germană și engleză este mai puțin clar despre ce prezentare de date este vorba. Versiunea în spaniolă se referă în schimb în mod expres la prezentări eronate: „[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […].”
(
51
)	Considerentul (13) al Regulamentului (UE) nr. 1173/2011.
(
52
)	Acest lucru rezultă în mod clar din versiunile germană, spaniolă și franceză. În schimb, versiunea engleză este neclară: „An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care”.
(
53
)	Hotărârea din 13 decembrie 1991, Comisia/Italia (C‑33/90, EU:C:1991:476, punctul 24) și Hotărârea din 1 aprilie 2008, Gouvernement de la Communauté française și Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, punctul 58).
(
54
)	Articolul 3 din Protocolul PDE prevede: „Pentru a asigura eficacitatea procedurii privind deficitele excesive, în conformitate cu această procedură, guvernele statelor membre sunt răspunzătoare pentru deficitele administrației publice, definită în articolul 2 prima liniuță. Statele membre veghează ca procedurile naționale din domeniul bugetar să le permită să‑și îndeplinească obligațiile care le revin în această privință în temeiul tratatelor. Statele membre adresează Comisiei notificări prompte și periodice privind deficitele lor prevăzute și realizate, precum și nivelul datoriilor lor.” La articolul 2 prima liniuță termenul „public” este definit drept „ceea ce se referă la administrația publică, adică administrațiile centrale, autoritățile regionale sau locale și fondurile de securitate socială”.
(
55
)	Punctul 129 de mai sus.
(
56
)	Numai în versiunile daneză, estonă și suedeză este folosit superlativul în loc de comparativ.
(
57
)	Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punctul 51).